Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 44/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono wniosek
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.
article: art.17 §1
journal: Dz.U. 2018 poz 800
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Miasta Ostróda o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta Ostróda a Prezydentem Miasta Łodzi w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: oddalić wniosek


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2018 r. Burmistrz Miasta Ostróda w imieniu którego działał Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ostródzie (dalej: Dyrektor) wniósł o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Łodzi, w przedmiocie potwierdzenia prawa do korzystania z bezpłatnych świadczeń opieki zdrowotnej G. N.

W uzasadnieniu wniosku Dyrektor wskazał, że w dniu 2 marca 2018 roku do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi III Wydziału Pracy Środowiskowej wpłynął wniosek Wojewódzkiego Wielospecjalistycznego Centrum Onkologii i Traumatologii im: M. Kopernika w Łodzi zawierający prośbę o wydanie decyzji na bezpłatne świadczenie lecznicze dla pacjenta G. N., który został przyjęty do placówki w trybie nagłym w dniu 22 lutego 2018 roku. Wniosek ten wraz z dokumentami sprawy przekazano do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ostródzie z uzasadnieniem, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Łodzi III Wydział Pracy Środowiskowej nie jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy. Pracownik socjalny MOPS w Łodzi próbował kilkakrotnie skontaktować się z G. N. pod adresem pobytu podanym we wniosku świadczeniodawcy, jednak bezskutecznie. Wezwanie do osobistego stawiennictwa wysłane dnia 14 marca 2018 roku nie zostało odebrane. W odpowiedzi na przesłane przez MOPS w Łodzi wnioski o udostępnienie danych osobowych dot. świadczeniobiorcy uzyskano informacje, iż ww. nie figuruje w rejestrze mieszkańców miasta Łodzi, nie figuruje w ewidencji Powiatowego Urzędu w Łodzi, jak również nie posiada aktualnych zgłoszeń do ubezpieczenia zdrowotnego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. Dnia 26 kwietnia 2018 roku MOPS w Łodzi wystąpił z wnioskiem o udostępnienie danych dotyczących ostatniego adresu zameldowania na pobyt i stanu cywilnego do Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie oraz w dniu 7 maja 2018 roku - do Urzędu Miejskiego Ostródzie. Do przesłanych Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Ostródzie akt sprawy nie dołączono odpowiedzi na powyższe wnioski. Jedynie na podstawie podanego przez G. N. przy przyjęciu do Szpitala adresu zameldowania na pobyt stały w Ostródzie przy ulicy K. przekazano podanie świadczeniodawcy wraz z aktami sprawy do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ostródzie.

W dniu 24 maja 2018 roku pracownik socjalny udał się pod podany w szpitalu przez G. N. adres zameldowania w Ostródzie przy ulicy K. celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pod wskazanym adresem nikogo nie zastał, a z informacji uzyskanych od sąsiadów wynikało, iż ww. nie mieszka pod podanym adresem od kilku lat. Do Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego w Ostródzie oraz do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA w Warszawie skierowano wnioski o udostępnienie danych osobowych celem ustalenia adresu zameldowania G. N. Z otrzymanych odpowiedzi wynikało, iż ww. nie posiada żadnego adresu zameldowania na pobyt stały i czasowy, a adres stałego zameldowania w Ostródzie przy ulicy K. był aktualny jedynie do 25 czerwca 2008 roku. Jak ustalono, ww. nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej tut. Ośrodka, nie figuruje w rejestrze Powiatowego Urzędu Pracy w Ostródzie, a także w ewidencjach prowadzonych przez tut. Oddziały KRUS i ZUS. Jak wynika z informacji Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ostródzie, G.N. do dnia 25 października 2015 roku figurował w bazie podatników tut. Urzędu, a od 26 października 2015 roku właściwym organem podatkowym dla ww. jest Naczelnik Urzędu Skarbowego Wrocław - Psie Pole. Wobec powyższego podjęto starania celem ustalenia możliwości skontaktowania się z G. N. na terenie miasta Wrocław, co również nie przyniosło oczekiwanego efektu. W toku postępowania zebrano informacje, iż ww. nie figuruje w rejestrze mieszkańców Wrocławia, a w bazie Urzędu Skarbowego we Wrocławiu figuruje od 26 października 2015 roku, początkowo jako podatnik podatku dochodowego od osób fizycznych bez działalności gospodarczej, a od 1 listopada 2015 roku - jako podatnik podatku dochodowego od osób fizycznych prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą.

Dyrektor wskazał, że nie można przyjąć, że ostatnie miejsce zamieszkania determinuje wskazanie płatnika świadczeń ponieważ po wymeldowaniu z Ostródy, G. N. swoje centrum życiowe związał z Wrocławiem, a następnie przebywał w Łodzi i wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Łodzi jako organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej.

W odpowiedzi na wniosek MOPS w Łodzi wskazał, że w przypadku braku możliwości ustalenia właściwości miejscowej wg. art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1510 ze zm.), zasady i kryteria kwalifikowania spraw do rozstrzygania przez właściwe miejscowo organy reguluje art. 21 k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wychodząc naprzeciw realizacji zasady szybkości i prostoty postępowania, przyjął jako podstawę ustalania właściwości miejscowej miejsce zamieszkania lub miejsce pobytu strony postępowania. W razie braku miejsca zamieszkania w kraju właściwość tę ustala się według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. Jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju miejsca zamieszkania lub pobytu, właściwość miejscową ustala się według miejsca ostatniego ich zamieszkania lub pobytu w kraju. Ponadto organ wskazał, że z art. 25 kodeksu cywilnego wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Istnieje przy tym domniemanie, że osoba fizyczna ma miejsce zamieszkania w miejscowości, w której jest zameldowana na pobyt stały lub okresowy.

Prezydent Miasta Łodzi wniósł aby organem właściwym w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych G. N. wskazać Burmistrz Miasta Ostróda.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Przez takie spory należy rozumieć sytuacje, w których przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.).

Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej).

Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. Spór dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Wojewódzkiego Wielospecjalistycznego Centrum Onkologii i Traumatologii im. Mikołaja Kopernika w Łodzi o potwierdzenie prawa G. N. do świadczeń opieki zdrowotnej.

Organy pozostające w sporze to Prezydent Miasta Łodzi oraz Burmistrz Miasta Ostróda. Żaden z występujących w sprawie organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku w tej sprawie, zatem spór jest sporem negatywnym.

Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie polega na ustaleniu, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach, u.ś.o.z).

Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednak kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jeżeli więc ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., to ustalanie tej właściwości następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.

Z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. wynika, że właściwym miejscowo do wydania decyzji w sprawach tego rodzaju jak będąca przedmiotem sporu jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa nie określa jednak pojęcia "miejsca zamieszkania". W efekcie, przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną), lecz wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienia NSA: z dnia 20 września 2016 r. o sygn. akt I OW 133/16; z dnia 29 listopada 2016 r. o sygn. akt II GW 25/16; z dnia 29 maja 2018 r. o sygn. akt IIGW 11/18, dost. w CBOSA).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy celowe jest odwołanie się też do innych przepisów regulujących kwestie związane z miejscem zamieszkania.

Takim przepisem jest art.17 §1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz.800), zgodnie z którym jeżeli ustawy podatkowe nie stanowią inaczej, właściwość miejscową organów podatkowych ustala się według miejsca zamieszkania albo adresu siedziby podatnika, płatnika, inkasenta lub podmiotu wymienionego w art. 133 § 2.

Z ustaleń dokonanych przez MOPS w Ostródzie na podstawie informacji uzyskanej od Naczelnika Urzędu Skarbowego Wrocław Psie Pole wynika, że od dnia 26 października 2015 r. właściwym organem podatkowym dla G. N. jest Urząd Skarbowy Wrocław Psie Pole, gdzie figurował początkowo jako podatnik bez prowadzenia działalności gospodarczej, a od 1 listopada 2015 r. jako prowadzący pozarolniczą działalność gospodarcza.

Jeżeli więc w 2015 r. urzędem skarbowym właściwym dla G. N. ze względu na miejsce zamieszkania od dnia 26 października do dnia 1 listopada 2015 r. był ww. US Wrocław Psie Pole, to należy przyjąć, że jego miejsce zamieszkania znajdowało się w miejscowości, dla której ten urząd jest właściwy.

W aktach sprawy brak jest informacji o późniejszych miejscach zamieszkania świadczeniodawcy.

Skoro można było ustalić ostatnie miejsce zamieszkania G. N. i nie jest to miasto Ostróda, to organem właściwym do rozpoznania wniosku o potwierdzenia jego prawa do świadczeń opieki zdrowotnej nie jest ani Prezydent Miasta Ostróda, ani Prezydent Miasta Łodzi.

Z tego względu wniosek o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy tymi organami musiał zostać oddalony.

Z wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i art. 151 w zw. z art.15 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.