Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 929/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: par. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 do działek rolnych objętych umową o administrowanie o łącznej powierzchni 26,11 ha I. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie drugim; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.

Skarżoną decyzją z [...]r. (nr [...]), uzupełnioną postanowieniem z [...] r. (nr [...]), po rozpatrzeniu odwołania R.D. (dalej: strona, skarżący) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. (dalej: Kierownik BP ARiMR) z [...]r. (nr [...]), w sprawie przyznania stronie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2014, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: Dyrektor OR ARiMR) postanowił:

1) uchylić w całości zaskarżoną odwołaniem decyzję Kierownika BP ARiMR;

2) umorzyć postępowanie w sprawie przyznania płatności ONW w części dotyczącej działek rolnych o łącznej powierzchni 0,32 ha i przyznać stronie pomoc finansową

z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach

o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 w wysokości [...]zł,

w tym - ONW - Obszary ze specyficznymi utrudnieniami /.../ oraz odmówić przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 do działek rolnych objętych umową o administrowanie o łącznej powierzchni [...]ha. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: K.p.a.), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm. - dalej: ustawa o ARiMR), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm. - dalej: ustawa ONW) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach

o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm. - dalej: rozporządzenie ONW). Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z [...]r. strona zwróciła się do Kierownika BP ARiMR o przyznanie płatności ONW na rok 2014, obejmującej zadeklarowane we wniosku powierzchnie gruntów rolnych.

Kierownik BP ARiMR wyznaczył stronie termin do wyjaśnienia stwierdzonych we wniosku nieprawidłowości, polegających na tym, że powierzchnia części deklarowanych do płatności działek ewidencyjnych jest większa od maksymalnego obszaru kwalifikowanego (PEG). W odpowiedzi, strona złożyła: korektę wniosku; oświadczenie, że podtrzymuje deklarację w części wykazanych we wniosku działek, bowiem na podstawie umowy

o administrowanie jest ich użytkownikiem; umowę o administrowanie (nr [...] z [...] r.), zawartą pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych Oddziałem Terenowym we W. /dalej: ANR/ a stroną /administratorem/, której przedmiotem były nieruchomości rolne wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa o areale [...]ha wraz z załącznikiem nr 1, 3 z aneksem nr 1 z [...]r. do tejże umowy. W kolejnym wezwaniu, Kierownik BP ARiMR wyznaczył stronie termin do wyjaśnienia dalszych dostrzeżonych w sprawie nieprawidłowości, związanych z tym, że jedna z działek ewidencyjnych nie znajduje się w bazie referencyjnej systemu identyfikacji działek rolnych, natomiast powierzchnia deklarowana do płatności na części działek ewidencyjnych jest większa od maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG), występującego na tych działkach ewidencyjnych zgodnie z systemem identyfikacji działek rolnych. Stronę poinformowano o maksymalnym kwalifikowanym obszarze PEG dla działek ewidencyjnych. W odpowiedzi, strona zmodyfikowała (zmieniła) pierwotny wniosek, tj. częściowo zmniejszyła powierzchnię działek rolnych (zmieniła ich oznaczenie), wycofała

z płatności część areału, wskazała na omyłki pisarskie wniosku. Złożyła oświadczenie, że pozostałe działki są użytkowane rolniczo w ramach prowadzonego gospodarstwa, co potwierdza umowa z ANR. Kierownik BP ARiMR wezwał stronę do złożenia zeznań w charakterze świadka na okoliczność faktycznego użytkowania działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...]i [...]. Strona (świadek) zeznała, że ww. działki użytkowała, jako administrator, na dzień [...]r., na podstawie umowy z [...]r. (kosiła, zbierała plony, ponosiła koszty, regulowała podatek od nieruchomości). Powołaną na wstępie decyzją z [...]r., Kierownik BP ARiMR umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności ONW w części dotyczącej działek rolnych o łącznej powierzchni [...]ha, przyznał stronie płatności ONW na 2014 w łącznej wysokości [...]zł, w tym: ONW - Obszary ze specyficznymi utrudnieniami

w wysokości [...]zł oraz odmówił przyznania płatności ONW do działek rolnych na obszarze ONW typu: ONW - Nizinne strefa II na rok 2014 i nałożył sankcje

w wysokości [...]zł; ONW - Nizinne strefa I na rok 2014 i nałożył sankcje

w wysokości [...]zł (zastrzeżono, że sankcje będą potrącane z przyznanych płatności w okresie trzech lat kalendarzowych, począwszy od roku następującego po 2014 r.).

W uzasadnieniu podał, że: 1) powierzchnia zadeklarowana we wniosku do płatności ONW - Obszary ze specyficznymi utrudnieniami wyniosła [...]ha;

2) z płatności wycofano działki rolne AN, AZ, AH, AS o łącznej powierzchni [...]ha; 3) areał działek o pow. [...]ha został uznany jako grunty będące w posiadaniu strony

z wyłączeniem działki rolnej G, położonej na działkach ewidencyjnych nr [...]i [...], dla której powierzchnia uprawniona do płatności w wyniku kontroli administracyjnej okazała się mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2014; 4) z płatności wykluczono grunty położone działkach ewidencyjnych nr 146/1, 151/1, 426, 429/3, 569, 570, 615/5, 208/1, 218/1, 624, 6/3, 345/1, 345/2 i 104/2 o deklarowanej kwalifikowanej powierzchni wynoszącej [...]ha, położone na obszarze ONW - strefa nizinna II; 5) wykluczono z płatności także grunty położne na działkach ewidencyjnych nr 77/1,192, 223/1, 453, 2/8,123/1, 135 o powierzchni [...]ha - położone na obszarze ONW - strefa nizinna I. Organ I instancji powołał w decyzji przepisy regulujące zasady przyznawania płatności oraz dokonał analizy umowy o administrowanie (w szczególności jej § 5 i § 7). Stwierdził, że strona władała gruntami objętymi umową o administrowanie nie dla siebie, lecz dla ANR OT we W., nie posiadała swobody w zakresie prowadzonych upraw i wykonywania zabiegów agrotechnicznych. Uznał, że powyższe dowodzi, że strona nie była faktycznym posiadaczem deklarowanych gruntów

(w zakresie objętym umową), bowiem nie miała świadomości władania przedmiotem umowy dla siebie. W wyniku powyższego, organ I instancji wykluczył sporne grunty

z płatności. Powyższe spowodowało, że procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną dla płatności ONW - strefa nizinna I i II przekroczyła 50%, co skutkowało odmową przyznania płatności i nałożeniem sankcji trzyletnich ([...]zł - ONW Nizinne strefa II oraz [...]zł - ONW Nizinne strefa I).

W odwołaniu, ww. decyzji strona zarzuciła naruszenie § 2 pkt 3 rozporządzenia ONW, art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm. - dalej: ustawa o płatnościach) oraz art. 8 K.p.a. Wniosła o uchylenie decyzji w części odmawiającej przyznania płatności i nakładającej sankcje oraz przyznanie jej płatności ONW na rok 2014 bez nakładania sankcji, ewentualnie o uchylenie decyzji

w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniała, że: 1) analiza umowy o administrowanie potwierdza, że była ona posiadaczem zależnym gruntów będących przedmiotem tejże umowy; 2) zapisy umowy o administrowanie dowodzą, że - w tym konkretnym przypadku - jest ona zbliżona do umowy dzierżawy; 3) była ona zobowiązana do ponoszenia wszelkich wydatków publicznoprawnych związanych z nieruchomościami oddanymi jej

w użytkowanie, w tym podatku rolnego i leśnego. Stwierdziła, że nie zgadza się

z poglądem, jakoby nie była posiadaczem zależnym gruntów będących przedmiotem administrowania. Podkreśliła, że działała w zaufaniu do przedstawiciela Skarbu Państwa, dlatego przypisanie jej winy za powstałą sytuację jest rażąco niesprawiedliwe. Kierownik BP ARiMR nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania, nie wydał nowej decyzji na podstawie art. 132 K.p.a. i przekazał odwołanie do Dyrektora OR ARiMR. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Dyrektor OR ARiMR wskazał, że

- zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia ONW - płatność ONW przysługuje rolnikowi

w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu [...]roku, w którym został złożony wniosek

o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż [...] ha (pkt 3).

Organ II instancji dowodził, że w myśl art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm. - dalej: K.c.), posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Wyłożył, że posiadanie przedstawia się jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą. Zinterpretował, że w przypadku posiadania zgodnego z prawem, stanowi ono element treści określonego prawa podmiotowego. Zaznaczył, że w doktrynie przyjmuje się, że posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu fizycznego elementu władania rzeczą oraz zamiaru władania rzeczą dla siebie. Dyrektor OR ARiMR wskazał, że na podstawie art. 73 ust. 1-2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L z dnia 2 grudnia 2009 r., Nr 316, str. 65 - dalej: rozporządzenie 1122/2009), zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się m.in. w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Mając na uwadze powołane regulacje prawne i zaistniały w sprawie stan faktyczny, Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, jednakże w kierunku uchylenia skarżonej odwołaniem decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy. Organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie Kierownika BP ARiMR, wyrażone

w skarżonej odwołaniem decyzji, zapadło z naruszeniem art. 73 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009, z uwagi na brak ustalenia przez organ I instancji, czy deklaracja gruntów będących przedmiotem umowy o administrowanie była przez beneficjenta zawiniona oraz z naruszeniem art. 8 K.p.a. (zasady zaufania do władzy publicznej) poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy nałożenie sankcji trzyletnich stanowi naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady postępowania administracyjnego i skutkuje pozbawieniem strony możliwości uzyskania pomocy finansowej dla zadeklarowanych do płatności gruntów nie objętych umową o administrowanie. Dalej, organ rolny II instancji wyjaśnił, że podstawę materialno-prawną decyzji stanowił § 2 rozporządzenia ONW. Zauważył, że rozporządzenie to określa zasady

i tryb przyznawania rolnikowi płatności ONW. Podniósł, że zgodnie z powołanym rozporządzeniem, jednym z warunków uzyskania płatności ONW jest posiadanie działek rolnych lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach

o niekorzystnych warunkach gospodarowania w dniu [...], w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności.

Organ II instancji kontynuował, że Kierownik BP ARiMR wykluczył z wniosku strony areał [...]ha (ONW - strefa nizinna II) i [...]ha (ONW - strefa nizinna I) gruntów, będących przedmiotem zawartej przez stronę z ANR OT we W. umowy o administrowanie nieruchomościami rolnymi, wchodzącymi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zauważył, że powierzchnia ta została uznana jako zawyżona, co w konsekwencji skutkowało zastosowaniem przez organ I instancji art. 16 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Wskazał, że podstawą, która skutkowała takim uznaniem, była merytoryczna analiza akt sprawy, w szczególności umowy

o administrowanie z [...]r. Podkreślił, że w wyniku analizy tejże umowy,

w szczególności jej § 5 ust. 1 i § 7 ust. 1, Kierownik BP ARiMR ustalił, że u strony,

w zakresie działek objętych ww. umową, nie występował zamiar władania tymi gruntami dla siebie, lecz dla ANR. Polegał on bowiem na wykonywaniu na zlecenie ANR, według ustalonego harmonogramu, pod nadzorem pracownika Agencji i za wynagrodzeniem, administrowania przez wykonywanie zabiegów agrotechnicznych. Mianowicie, strona zobowiązana była do wykonywania czynności objętych umową o administrowanie

i składania comiesięcznych sprawozdań z ich wykonywania, przez co nie posiadała swobody w zakresie prowadzonych upraw i wykonywania zabiegów agrotechnicznych. Organ II instancji zaznaczył, że - w ocenie Kierownik BP ARiMR - ww. umowa miała charakter zlecenia zobowiązującego do wykonywania m.in. zabiegów agrotechnicznych na gruntach objętych umową. Tym samym, strona nie była posiadaczem powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, czego wymaga przepis

§ 2 pkt 3 rozporządzenia ONW, a w konsekwencji nie przysługiwała jej płatność ONW odnośnie będących w jej administrowaniu gruntów rolnych. Nie negując powyższych ustaleń i rozstrzygnięć (podzielając je), Dyrektor OR ARiMR zwrócił ponownie uwagę na art. 73 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009, traktujący, że zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się

w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Mając na względzie treść tego przepisu i ustalony w sprawie stan faktyczny, Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ I instancji pominął treść ww. przepisu, mimo tego, że - jego zdaniem - istniały podstawy do rozważenia, czy strona nie ponosi winy

w zadeklarowaniu do płatności działek rolnych położonych na gruntach objętych umową o administrowanie. Dyrektor OR ARiMR uznał, że w sprawie istnieją przesłanki do zastosowania wyjątku od stosowania zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w art. 73 ust. 1 rozporządzenia 73/2009. Ocenił, że deklarując do płatności działki rolne położone na gruntach będących przedmiotem umowy o administrowanie, strona nie ponosi winy

w zaistnieniu stwierdzonych przez organ I instancji nieprawidłowości. Zauważył, że wszystkie zadeklarowane we wniosku grunty były użytkowane rolniczo i że podane przez stronę we wniosku dane znajdują pełne odzwierciedlenie (zachowują zgodność) ze stanem faktycznym sprawy, tj. żadna z powierzchni zadeklarowanych działek rolnych nie została zawyżona, a co istotne, na wszystkich gruntach była prowadzona działalność rolnicza. Organ rolny podkreślił, że zanegowanie uprawnienia do uzyskania płatności do gruntów objętych umową o administrowanie związane było z pojęciem posiadania (rozumianego zgodnie z § 2 rozporządzenia ONW), które na gruncie niniejszej sprawy charakteryzowało się brakiem samodzielnego decydowania o uprawach, stosowaniu zabiegów agrotechnicznych i zbieraniu plonów, umownym obostrzeniem

w wykonywaniu faktycznego władztwa na gruntami. Wobec powyższego, organ odwoławczy postanowił uchylić w całości decyzję Kierownika BP ARiMR, jako wydaną z naruszeniem art. 73 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 i art. 8 K.p.a. Przyjmując, że powierzchnia uprawniona do płatności ONW na rok 2014 wynosi [...]ha (grunty nie objęte umową o administrowanie), rozstrzygnął istotę sprawy poprzez przyznanie stronie płatności ONW - Obszary ze specyficznymi utrudnieniami do gruntów nie objętych umową o administrowanie w wysokości [...]zł oraz odmówił przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 do działek rolnych objętych umową o administrowanie o łącznej powierzchni [...]ha.

W skardze, skarżący zaskarżył decyzję Dyrektora OR ARiMR w części, w jakiej odmówiono mu przyznania płatności ONW na rok 2014 do działek rolnych objętych umową o administrowanie o łącznej powierzchni [...]ha. Zarzucił, że narusza ona:

1) przepisy postępowania, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się brakiem przekonującego wyjaśnienia przez organ II instancji, dlaczego nie uznał on strony za posiadacza gruntów objętych umową o administrowanie z [...]r.;

b) art. 15 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że organ II instancji nie przeprowadził własnego rozpoznania sprawy w zakresie oceny rodzaju władztwa strony nad gruntami objętymi ww. umową o administrowanie, lecz ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że nie kwestionuje on ustaleń organu I instancji, w świetle których, strona nie jest posiadaczem przedmiotowych gruntów, przez co naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

c) art. 7 K.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 1) i 2) ustawy o płatnościach poprzez ich niezastosowanie i nierozpatrzenie przez organ II instancji - w sposób wyczerpujący - całego materiału dowodowego, przejawiające się brakiem kompleksowej analizy dowodów dotyczących praw i obowiązków strony, jako administratora gruntów objętych umową o administrowanie, co doprowadziło do błędnego uznania, że strona nie była posiadaczem tych gruntów, podczas gdy - w świetle tej umowy - strona była uprawniona do dokonywania nakładów na grunty będące w jej administrowaniu, do pobierania pożytków z tych gruntów i do składania we własnym imieniu wniosków o dopłaty do tych gruntów, jak i była zobowiązana do uiszczania na rzecz ANR wynagrodzenia za korzystanie z przedmiotowych gruntów, co sprawia, że strona władała tymi gruntami we własnym interesie, przez co należy ją uznać za ich posiadacza;

2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 2 pkt 2) i 3) rozporządzenia ONW, przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w niniejszej sprawie, co przejawiało się w przyjęciu, że strona nie była posiadaczem - w rozumieniu ww. przepisu - gruntów objętych umową o administrowanie, wskutek czego organ rolny odmówił przyznania stronie płatności do gruntów objętych tą umową, podczas kiedy strona posiadała status posiadacza uprawnionego do otrzymania płatności w stosunku do tychże gruntów na podstawie przywołanego przepisu. Tak stawiając zarzutu, skarżący wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący szeroko uzasadnił swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym, strona wskazała, że istota sporu, z jaką mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, została rozstrzygnięta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z [...]r., wydanym w sprawie

I SA/Wr 1254/15, w którym przesądzono, że osoba władająca gruntami na podstawie identycznej - jak w niniejszej sprawie - w swych zapisach umowy o administrowanie jest posiadaczem zależnym tychże gruntów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami

a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji/postanowienia [art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.)].

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarżone orzeczenie zostało wydane

z - rzutującym na wynik sprawy - naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. naruszeniem § 2 pkt 3 rozporządzenia ONW. Nie dopatrzył się natomiast Sąd naruszeń procesowych, w tym wskazanych w skardze, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd uznał, że skarżona decyzja winna być uchylona w zakresie, w jakim odmówiono stronie przyznania płatności ONW na rok 2014 do działek rolnych objętych umową o administrowanie o łącznej powierzchni [...]ha. Sąd uchylił jednak tę decyzję w punkcie drugim (w zakresie całego tego punktu), z uwagi na konstrukcję sentencji decyzji. Sąd nie kwestionuje jednak (podobnie zresztą jak skarżący) pozostałych rozstrzygnięć zawartych w tymże punkcie decyzji. W sprawie należało przesądzić, czy skarżący - odnośnie działek rolnych objętych umową o administrowanie, jako administrator gruntów rolnych będących we władaniu ANR - był posiadaczem gruntów rolnych w znaczeniu § 2 pkt 3 rozporządzenia ONW

i czy w związku z tym przysługiwała mu z tego tytułu płatność ONW. Przy czym, poza sporem pozostaje, że skarżący spełniał pozostałe warunki do przyznania mu płatności ONW (m.in. wszystkie zadeklarowane przez niego we wniosku grunty były użytkowane rolniczo). O statusie - jako ewentualnego posiadacza - administratora gruntów rolnych, będących we władaniu ANR, szeroko traktuje - dotyczący podatku rolnego - powołany przez stronę wyrok tut. Sądu z [...]r. (I SA/Wr 1254/15, dostępny: CBOSA), gdzie poddano analizie niemal identyczną, co sporna w niniejszej sprawie, umowę o administrowanie. Tezy i twierdzenia zawarte w tym wyroku, jako szczególnie trafne, Sąd w składzie orzekający w niniejsze sprawie - przyjmując je za własne - powoła wielokrotnie w dalszej części uzasadnienia (bez wskazywania, że pochodzą one z tego wyroku). Stosownie do treści § 2 pkt 3 rozporządzenia ONW, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu [...]roku, w którym został złożony wniosek

o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż [...] ha.

Rozstrzygając spór należy poddać analizie umowę o administrowanie (nr [...] z [...]r.), zawartą pomiędzy ANR OT we W. a stroną (administratorem), której przedmiotem były nieruchomości rolne wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i przesądzić, czy postanowienia tej umowy generowały u strony (administratora) status posiadacza administrowanych przez nią gruntów rolnych. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm. - dalej: u.g.n.r.S.P.), ANR gospodaruje Zasobem m.in. w drodze oddania na czas oznaczony administratorowi całości lub części mienia w celu gospodarowania, na zasadach określonych w art. 25 (pkt 4). W myśl art. 25 ust. 1 u.g.n.r.S.P., administrowanie polega na gospodarowaniu wydzieloną częścią mienia Zasobu, w imieniu Agencji, na podstawie umowy, za wynagrodzeniem przez czas oznaczony. Administratorem może być osoba prawna lub fizyczna. Umowa między administratorem a Agencją powinna być zawarta na piśmie

i określać w szczególności: 1) składniki mienia stanowiące przedmiot gospodarowania; 2) zasady wynagradzania administratora; 3) obowiązki administratora; 4) kryteria oceny efektywności administrowania; 5) zakres odpowiedzialności za powierzone mienie;

6) okres, na który umowa została zawarta. Administratorem może być także pracownik Agencji. W takim wypadku - jak stanowi ust. 3 - umowa między administratorem

a Agencją jest umową o pracę i może być zawarta również na czas nieokreślony. Powyższe (także treść spornej w sprawie umowy o administrowanie) dowodzi, że administrator nie włada nieruchomością, ani na podstawie własności (samoistnego posiadania), ani też użytkowania wieczystego, ani wreszcie nie posiada jej bez tytułu prawnego. Te prawne formy władania nie mogłyby znaleźć zastosowania do administratora, ze względu na treść regulacji prawnej zawartej w art. 24 i art. 25 u.g.n.r.S.P. Odpowiedź na pytanie, czy tak określonemu administratorowi można przyznać status posiadacza administrowanego mienia (gruntów rolnych), w pierwsze kolejności wymaga sięgnięcia do treści art. 336 K.c., w tej jego części, która nawiązuje do pojęcia posiadacza zależnego. Brak bowiem powodów, aby pojęcie "posiadacz/posiadanie", użyte w § 2 ust. 3 rozporządzenia ONW, rozumieć inaczej niż w sposób uregulowany

w księdze drugiej K.c. Z brzmienia powołanego art. 336 K.c. wynika, że posiadaczem zależnym rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Oznacza to, że posiadanie zależne to taki stosunek władztwa nad rzeczą, który wyraża się

w rzeczywistym, bezpośrednim lub pośrednim, lecz podporządkowanym posiadaczowi samoistnemu władaniu rzeczą we własnym imieniu i we własnym interesie oraz

w interesie posiadacza samoistnego. Rozważając, czy administrator spełnia te wymagania, innymi słowy, czy jest on posiadaczem zależnym, trzeba w punkcie wyjścia odnotować, że w myśl art. 25 ust. 1 u.g.n.r.S.P., administrowanie polega na gospodarowaniu wydzieloną częścią mienia Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, w imieniu Agencji, na podstawie umowy, za wynagrodzeniem, przez czas oznaczony. Brzmienie tego przepisu wyraźnie wskazuje na to, że administrator nie działa w swoim imieniu. Konkluzję taką potwierdza także argument wypływający z wykładni systemowej. W dotyczących "administrowania" przepisach u.g.n.r.S.P. brak jest odpowiednika rozwiązania zawartego w jej art. 5 ust. 2, w myśl którego, Agencja, obejmując we władanie składniki mienia Skarbu Państwa, wstępuje w prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do Skarbu Państwa oraz osób trzecich. Oznacza to, że konstrukcja prawna władania "w cudzym imieniu" nie jest w obu wypadkach jednakowa. O ile bowiem Agencja, będąca osobą prawną, wykonując powierzone jej prawo własności Skarbu Państwa (art. 5 ust. 1 ustawy), działa w imieniu własnym, o tyle administrator działa w imieniu Agencji. W świetle dotychczasowych spostrzeżeń należy przyjąć, że administrator,

o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 4 i w art. 25 u.g.n.r.S.P., nie jest posiadaczem zależnym. Włada on bowiem rzeczą w cudzym imieniu ("za kogo innego"), co w świetle art. 338 K.c. oznacza, że jest on dzierżycielem. W każdym bowiem wypadku, gdy władza nad rzeczą jest wykonywana "dla kogo innego", a nie dla siebie, w rachubę wchodzi stosunek faktyczny nazywany dzierżeniem. Administrator jest upoważniony

w zasadzie jedynie do podejmowania czynności zwykłego zarządu, podlega kontroli Agencji w zakresie sposobu gospodarowania i za swoją działalność otrzymuje wynagrodzenie, czy to w postaci świadczeń pieniężnych, czy też in natura. Stosunek prawny łączący strony w przypadku umowy o administrowanie jest zatem zbliżony do umowy zlecenia, a sama umowa jest bez wątpienia umową o świadczenie usług, do której - na mocy art. 750 K.c. - trzeba w sprawach nie uregulowanych stosować odpowiednio przepisy o zleceniu. Z powyższego wynika, że - co do zasady - administrator, jako dzierżyciel, nie jest posiadaczem zależnym. Ocena, czy ta zasada (jako zasada), ma zastosowanie do skarżącego, jako administratora, wymaga analizy treści umowy o administrowanie z [...]r. Tylko bowiem taka analiza pozwoli odpowiedzieć na pytanie, czy w świetle postanowień tej umowy, rzeczywiście podmiot oznaczony w umowie jako administrator (skarżący) nie jest posiadaczem zależnym, a w konsekwencji rolnikiem (posiadaczem), któremu nie przysługuje JPO od będących w jego posiadaniu działek rolnych. Zdaniem Sądu, treść ww. umowy wskazuje, że ma ona charakter mieszany, tj. łączy elementy umowy o zarządzanie oraz umowy zbliżonej do umowy dzierżawy. Zgodnie z § 2 ust. 1 lit. d) umowy, Administrator zobowiązuje się w szczególności do wykonywania na powierzonych nieruchomościach zabiegów agrotechnicznych oraz prowadzenia upraw, niezbędnych do utrzymywania nieruchomości w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. W myśl § 5 ust. 1 umowy, za wykonywanie przedmiotu umowy Administratorowi przysługuje wynagrodzenie, zgodnie z postanowieniami ustępów następujących; wynagrodzenie to obejmować będzie wszelkie koszty poniesione przez Administratora w związku z realizacją przez niego przedmiotu niniejszej umowy. Z drugiej jednak strony, w świetle § 3 ust. 1 umowy, administrator jest uprawniony do pobierania i zatrzymywania pożytków naturalnych, pozyskanych przez siebie w związku z prowadzeniem na powierzonych gruntach upraw [...] za opłatą

w wysokości równowartości wywoławczej stawki czynszu, wyrażonej w decytonach pszenicy, jaki byłby należny od danej nieruchomości, oddanej mu w administrowanie, gdyby była ona przedmiotem umowy dzierżawy po przeprowadzeniu przetargu. Ustęp 3 § 3 stanowi zaś, że opłata, określona w ust. 1, płatna będzie co miesiąc, przez cały okres użytkowania nieruchomości, to jest od dnia jej przekazania protokołem zdawczo- odbiorczym do dnia zbiorów, w terminie do ostatniego dnia miesiąca kalendarzowego, na podstawie wystawionej przez Agencję faktury VAT, w wysokości wynikającej

z przemnożenia 1/12 ilości decyton pszenicy, o której mowa w ust. 1, przez jej cenę. Dalej, w ust. 5 § 3 postanowiono, że Administrator zobowiązuje się dokonywać opłaty,

o której mowa w ust. 1, na rachunek bankowy Agencji, a w ust. 6, że za korzystanie przez Administratora z oddanych mu w administrowanie nieruchomości poza zakresem opisanym w ust. 1 oraz w zakresie określonym w § 1 ust. 5 lit. a) niniejszej umowy, Agencji przysługiwać będzie od Administratora wynagrodzenie w wysokości równowartości przyznanych na te nieruchomości płatności bezpośrednich. Regulacje zawarte w § 3 umowy wskazują, że to administrator obowiązany jest, na podstawie faktury VAT wystawionej przez Agencję, do zapłaty wynagrodzenia za możliwość pobierania i zatrzymywania pożytków naturalnych. Umowa przewiduje także korzystanie przez administratora z oddanych mu nieruchomości również poza zakresem określonym w umowie za co Agencji należne jest stosowne wynagrodzenie (przywoływany powyżej § 3 ust. 6 umowy). W realiach przedmiotowej sprawy, skarżący jest zatem zarówno administratorem, jak i posiadaczem zależnym, uprawnionym do korzystania z nieruchomości w zakresie określonym umową. Jak zauważył bowiem NSA w uchwale z 6 maja 1996 r. (FPK 3/96), administrator działający jedynie jako dzierżyciel nie ma prawa do pobierania pożytków, tak jak to występuje przy dzierżawie. Podkreślenia wymaga, że administrator (skarżący) zobowiązany jest do ponoszenia wszelkich obciążeń publicznoprawnych, związanych z nieruchomościami oddanymi mu w administrowanie, a ciążących zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, na właścicielu lub posiadaczu nieruchomości, w tym podatku rolnego i leśnego (§ 9 umowy). Powyższe dowodzi, że skarżącego należy uznać za posiadacza w rozumieniu

§ 2 pkt 3 rozporządzenia ONW, któremu przysługuje ONW od działek rolnych objętych umową o administrowanie. Biorąc pod uwagę omówione okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 u.p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora OR ARiMR w części, tj. w punkcie drugim. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 u.p.p.s.a.