Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 877/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 23, art. 24
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 188 w zw. z art. 151, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 25 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2164/10 w sprawie ze skargi L. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011r. sygn. akt IV SA/Wa 2164/10 uchylił zaskarżone przez L. S. postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2010r. znak [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] marca 2010r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach stanu faktycznego:

Burmistrz Miasta i Gminy Pasym pismem z dnia 11 lutego 2010r. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] w obrębie S. gmina P., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] marca 2010r. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Zauważył, że z uwagi na położenie terenu planowanej inwestycji w Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego należało ocenić zgodność inwestycji z przepisami z zakresu ochrony przyrody odnoszącymi się do obszaru podlegającego ochronie wskazanymi w rozporządzeniu nr 153 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierze Olsztyńskie (Dz. Urz. Woj. Warm - Maz. Nr 198, poz. 3104). Podniósł, iż jednym z ograniczeń wprowadzonym w § 4 ust 1 pkt 8 w/w rozporządzeniu jest zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Analiza akt sprawy wykazała, że działka nr ew. [...]od strony zachodniej bezpośrednio przylega do jeziora [...]. W przedstawionym projekcie decyzji stwierdzono, że linia zabudowy jest zgodna z przepisami szczególnymi i załącznikiem graficznym do projektu decyzji. Z załącznika tego jednoznacznie wynika, że dopuszcza się lokalizację obiektu budowlanego w obrębie działki nr ewid. [...], w sytuacji kiedy ¾ powierzchni działki położone jest w odległości mniejszej niż 100m od jeziora [...]. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że północno-wschodnia część działki nr [...] zlokalizowana w odległości ok. 100-140 m od linii brzegowej jeziora stanowi grunt zadrzewiony i realizacja przedmiotowej inwestycji w tej części działki wiązałaby się z koniecznością niszczenia zadrzewień, co spowodowałoby naruszenie § 4 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego wprowadzającego zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego. Zdaniem organu pierwszej instancji realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia na zasadach określonych w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy naruszyłaby zakazy zawarte w § 4 ust. 1 pkt 3 i 8 rozporządzenia Nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego.

L. S. zażaliła się na w/w postanowienie, podnosząc naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że negatywne rozstrzygnięcie organu z zakresu ochrony przyrody może być wydane na tej podstawie także wówczas, jeżeli przedmiotowa inwestycja może być realizowana w odległości od 0 do 135 m od linii brzegowej jeziora, kiedy to prawidłowa wykładnia normy tego przepisu prowadzi do wniosku, że w takim przypadku, a w szczególności kiedy pozostały obszar nieruchomości może być zagospodarowany zgodnie z wnioskiem inwestora,§ 4 ust.1 pkt 3 cyt. rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ uzgadniający w postępowaniu wpadkowym uprawniony jest do oceny, czy planowana inwestycja prowadzić będzie do usunięcie drzew, kiedy to prawidłowa wykładnia normy tego przepisu prowadzi do wniosku, że na etapie uzgodnienia projektu decyzji właściwy w sprawie uzgodnienia organ nie jest legitymowany do wydania negatywnego rozstrzygnięcia z powołaniem się na to, że realizacja inwestycji będzie prowadzić do naruszenia istniejącego drzewostanu.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2010r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Uznał, iż dla odmowy uzgodnienia projektu decyzji wystarczającą przesłankę stanowi jego niezgodność z przepisem zakazującym lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów jeziora [...]. Podniósł także, iż z załącznika graficznego do projektu decyzji jednoznacznie wynika, iż na działce nr [...] w obszarze zabudowy oznaczonym nieprzekraczalną linią zabudowy istnieją zadrzewienia, które mogą stanowić jeden z typów zadrzewień wskazanych w § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Jednakże Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż wyjaśnienie kwestii czy realizacja planowanej inwestycji mogłaby doprowadzić do ich likwidacji lub też spowodować zniszczenie nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia, w sytuacji kiedy przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji nie respektuje ograniczenia wskazanego w § 4 ust.1 pkt 8 w/w rozporządzenia.

Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2010r. wniosła L. S. zarzucając jak w zażaleniu naruszenie prawa materialnego, jak i prawa procesowego, a mianowicie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych nie mających potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a w szczególności przyjęcie bez dokonania szczegółowej analizy, że planowana inwestycja koliduje z roślinnością śródpolną. Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji i uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...] gmina [...], ewentualnie o uchylenie w całości postanowienia będącego przedmiotem skargi i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po rozpoznaniu skargi WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, w uzasadnieniu podnosząc, że podziela stanowisko strony skarżącej, że organy dokonały błędnej wykładni § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego poprzez przyjęcie, że negatywne rozstrzygnięcie organu z zakresu ochrony przyrody może być wydane na tej podstawie także wówczas, gdy przedmiotowa inwestycja może być realizowana w odległości od 0 do 142 m od linii brzegowej jeziora. Wyjaśnił, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w/w działka znajduje się w odległości do około 142 m od linii brzegowej jeziora, a zatem część działki położona jest w obszarze nie przekraczającym 100 m od tej linii. Zważywszy na charakter i parametry planowanego do realizacji obiektu, powierzchnia, jak i kształt działki pozwalają jednak na zrealizowanie planowego zamierzenia inwestycyjnego z zachowaniem zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia. Tu wskazał, że zgodnie z art. 54 w zw. z art. 61 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych. Ponadto wyznacza na mapie w odpowiedniej skali, linie rozgraniczające teren inwestycji. W powołanym przez organ ustępie 3 pkt 1 lit. a projektu decyzji, zawierającym wymagania dotyczące ustalenia linii zabudowy stwierdzono, że linia zabudowy ma być zgodna z przepisami szczególnymi i załącznikiem graficznym. Na załączonej do projektu decyzji mapie sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej w skali 1:1000 naniesiono linie rozgraniczające teren inwestycji obejmujące całą powierzchnię przedmiotowej działki oraz nieprzekraczalną linie zabudowy od strony drogi publicznej powiatowej. W tej sytuacji brak jest podstaw według Sądu do stwierdzenia, że planowany obiekt zostanie zlokalizowany w odległości mniejszej niż 100m od linii brzegowej jeziora. Usytuowanie obiektu nastąpi dopiero w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę. Sąd wskazał też, że na obszarze zabudowy oznaczonym nieprzekraczalną linią zabudowy istnieją zadrzewienia, które mogą stanowić jeden z typów zadrzewień wskazanych w § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Sąd stwierdził, iż wskutek wadliwego przyjęcia przez organ odwoławczy, że wyznaczenie na załączniku graficznym do projektu decyzji linii zabudowy w odległości 8 m od drogi, jest jednoznaczne z naruszeniem zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 100m od linii brzegowej jeziora, organ ten nie rozpatrzył kwestii, czy realizacja planowanej inwestycji mogłaby doprowadzić do likwidacji zadrzewienia znajdującego się na działce lub też powodować ich zniszczenie, naruszając tym samym art. 7 i 77 k.p.a.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżył powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi skarżącej, podczas gdy skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż organ administracji nie dopuścił się naruszenia § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 153 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urz. Woj. Warm. - Maź. Nr 198, póz. 3104) jak również nie dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 kpa. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie o zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się w pierwszym względzie do stwierdzenia Sądu zamieszczonego w części, w której zarzucono Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska naruszenie art. 7 i 77 kpa, a dotyczącego uznania w uchylonym postanowieniu, że wyznaczenie linii zabudowy w odległości 8 m od drogi jest jednoznaczne z naruszeniem zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora. Organ zauważył, że w postanowieniu tym nie zawarto takiego stwierdzenia. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił uzgodnienia projektowanej decyzji nie z uwagi na naruszenie w ramach jej postanowień przepisów z zakresu ochrony przyrody a z uwagi na dopuszczenie do takiego naruszenia. W uchylonym postanowieniu nie zakwestionowano również możliwości posadowienia planowanych budynków w części pozostającej poza strefą 100 m od jeziora. Jak słusznie wskazał Sąd, na piątej stronie wyroku, w ostatnim zdaniu pierwszego akapitu, usytuowanie obiektu nastąpi dopiero w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę.

W tym miejscu organ zauważył, że ustalenie warunków zabudowy jest jednym z elementów procesu poprzedzającego formalne ustalenie warunków realizacji inwestycji. Zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, póz. 1623, ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzana jest zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1). Z kolei projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 34 ust. 1). Projekt budowlany, przygotowywany przez projektanta powinien być zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 20). Z powyższego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi podstawę do dalszych prac mających na celu skonkretyzowanie warunków do realizacji zamierzenia budowlanego. Uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest jedynym etapem, w którym uczestniczy organ ochrony przyrody, mając możliwość weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody.

Ustawodawca wskazując w art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dyrektora ochrony środowiska jako organ uzgadniający projekt decyzji, nadał mu kompetencję, jako organowi wyspecjalizowanemu, do weryfikacji tego projektu pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego z zakresu ochrony przyrody. To właśnie na tym organie spoczywa ustawowy obowiązek zapewnienia, że inwestycja nie naruszy tych przepisów. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako organ uzgadniający projekt decyzji, nie jest władny ingerować w treść uzgadnianej decyzji. Sam projekt decyzji ma charakter deklaratoryjny i stwierdza jedynie zgodność z prawem postanowień tam określonych. Organ ochrony przyrody może jedynie potwierdzić jej zgodność z przepisami z zakresu ochrony przyrody lub odmówić takiego stwierdzenia. Jednak do podjęcia pozytywnego rozstrzygnięcia w tym zakresie regionalny dyrektor ochrony środowiska musi dysponować konkretnymi, bezpośrednio określonymi rozwiązaniami, zgodnymi z przepisami o ochronie przyrody. W tym miejscu skarżący zauważył, że Burmistrz Miasta i Gminy Pasym przygotowując warunki zabudowy działki [...], mógł ustalić je w taki sposób aby na dalszym etapie prac zmierzających do posadowienia tam budynków zabezpieczony był, expressis verbis, zakaz zabudowy wynikający z rozporządzenia Wojewody Warmińsko -Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego. Innymi słowy, jak stanowi ustawa, zapewniona zostałaby zgodność decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Jak wyjaśnił dalej skarżący, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, póz. 1588) organ wydający decyzję o warunkach zabudowy dysponuje odpowiednim narzędziem zapewniającym ustalenie granicznej odległości planowanej inwestycji w stosunku do jeziora. Narzędziem tym jest linia zabudowy. W projekcie decyzji przekazanym do uzgodnienia, jak zaznaczył Sąd, w części określającej ustalenia linii zabudowy wskazano: "zgodnie z przepisami szczególnymi i załącznikiem graficznym".

Na załączniku graficznym linię zabudowy określono jedynie w stosunku do drogi. Nie określono natomiast linii zabudowy zapewniającej zachowanie odległości projektowanych budynków zgodnie z zakazem obowiązującym na podstawie rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego. Uzgodnienie projektu o takiej treści nie zapewnia jego zgodności z przepisami z zakresu ochrony przyrody. Regionalny Dyrektor akceptując projekt w tej formie, potwierdziłby tym samym, że zgadza się na procedowanie nad dalszymi pracami zmierzającymi do wzniesienia budynków na warunkach określonych w uzgodnionej decyzji. Jak już wcześniej organ wskazał,, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane projektant opracowuje projekt budowlany w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dalej skarżący wypowiedział się w ten sposób, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako organ II instancji w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, powołany do zapewnienia uzgadnianej decyzji zgodności z przepisami z zakresu ochrony przyrody nie może uznać za właściwy poglądu wyrażonego przez Sąd, zgodnie z którym, projekt decyzji określający w sposób ogólny, że inwestycja będzie zrealizowana zgodnie z przepisami szczególnymi, powinna zostać uznana za zgodna z prawem. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wystarczającym środkiem zapewnienia zgodności uzgadnianego projektu decyzji z przepisami z zakresu ochrony przyrody jest wskazanie w projekcie, że planowane budynki będą posadowione w odległości przekraczającej 100 m od jeziora.

Podniósł dalej skarżący, że zgodnie z treścią przepisów, których naruszenie Sąd zarzucił, w dalszej części uzasadnienia: 1. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa); 2. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77). Celem tych przepisów jest zobowiązanie organu rozpatrującego sprawę administracyjną do jej przeanalizowania w stopniu wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Organ sprecyzował tu, że w uchylonym przez Sąd postanowieniu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, oceniając na podstawie dokonanego ustalenia, że projekt decyzji nie zapewnia respektowania zakazu zabudowy w pasie 100 m od jeziora uznał, że wyjaśnianie kwestii naruszenia zakazu likwidowania zadrzewień jest zbędne. Bowiem przesłanka,

w oparciu o którą oparł swoje rozstrzygnięcie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska jest wystarczająca do wydania postanowienia.

Jednocześnie organ wskazał, że uzasadnienie skarżonego wyroku jest niezgodne z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd wskazując naruszenie § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 153 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, nie wyjaśnił, opierając się na obowiązujących przepisach, na czym polegała błędna zdaniem Sądu interpretacja ww. przepisu, oraz nie wskazał sposobu, w oparciu o konkretne przepisy, co do dalszego postępowania w sprawie.

Na koniec skarżący powołał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w którym, powołując się na zakaz zabudowy w pasie 100 m od jeziora, odmówiono uzgodnienia ustalenia warunków zabudowy, m. in. ze względu na możliwość realizacji zamierzenia inwestycyjnego w odległości 0-125 m od jeziora, oddalił skargę (sygn. akt. IV SA/Wa 1532/10). Sąd w uzasadnieniu argumentował: " Jakkolwiek warunki zabudowy nie wskazują dokładnie miejsca realizacji zamierzenia budowlanego na danej działce, to z załącznika graficznego do projektu decyzji wynika, zgodnie z nieprzekraczalną linią zabudowy wyznaczoną od drogi, przebiegającą od niej w odległości 20 m, że zabudowa miałaby być realizowana w odległości 0-125 m od jeziora. Lokalizacja taka pozostaje w sprzeczności z cytowanym rozporządzeniem".

Organ poinformował też, że Burmistrz Miasta i Gminy Pasym, w analogicznej sprawie, dotyczącej działki sąsiadującej z działką będącą przedmiotem projektu uzgadnianej decyzji, o której mowa w niniejszej skardze, na skutek odmowy uzgodnienia projektu decyzji przez Regionalnego Dyrektora a następnie utrzymania w mocy tego postanowienia przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, opracował nowy projekt decyzji (znak: [...]), w którym została określona nieprzekraczalna linia zabudowy zapewniająca respektowanie zakazu zabudowy w pasie 100 m od jeziora. Projekt ten został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. (znak: [...]).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną należy wskazać na wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011r. sygn. II OSK 693/11. Wyrokiem tym oddalona została skarga kasacyjna M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2010r. sygn.akt IV SA/Wa 1532/10 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] w obrębie [...] gmina [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego z kuchnią letnią. Podstawą prawną odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy był § 4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 153 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego ( Dz.Urz. Woj.Warm-Maz.nr198, poz.3104 ) wprowadzający zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Wskazano również, że w sprawie nie znajduje zastosowania § 4 pkt 5 tego rozporządzenia zawierający enumeratywne wyliczenie sytuacji, w których wspomniany zakaz nie ma zastosowania.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest również uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy tej samej działki tj. działki nr [...] w obrębie Siedliska[...] gmina [...], a postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy zostało wszczęte z wniosku L. S. Skarżący kasacyjnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zasadnie podnosi, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie dokonał kontroli działalności administracji publicznej przyjmując, że organ administracji dopuścił się naruszenia § 4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia Nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008r. W ocenie Sądu pierwszej instancji charakterystyka planowanej inwestycji tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, parametry tej inwestycji oraz powierzchnia działki nr [...] znajdująca się poza sferą objętą zakazem zabudowy, pozwalają na zrealizowanie planowanego budynku z uwzględnieniem obowiązującego zakazu zabudowy. Z kolei w uchylonym przez Sąd pierwszej instancji postanowieniu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie kwestionuje potencjalnej możliwości posadowienia planowanego budynku w części działki pozostającej poza strefą 100 m od jeziora. Dostrzegamy zatem, że ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji i ocena dokonana przez organ oparte zostały o różne założenia wyjściowe. Sąd formułując swoją ocenę opiera się przede wszystkim na ocenie możliwości zrealizowania planowej inwestycji na przedmiotowej działce, organ zaś przedmiotem oceny czyni projekt decyzji o warunkach zabudowy. Stąd też koniecznym jest zwrócenia uwagi na charakter i zakres przedmiotowy prowadzonego postępowania uzgodnieniowego. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika , że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnym ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż parki narodowe - obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Przedmiotem uzgodnienia jest zatem projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ dokonujący uzgodnienia nie bada, in abstracto czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana na określonej działce z punktu widzenia przepisów szczególnych , ale bada, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia wynikające z tych przepisów szczególnych. Stąd też podstawowym zagadnieniem jest prawidłowe, zgodne z przepisami sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli projekt decyzji o warunkach zabudowy nie będzie spełniał wymaganych warunków to uzgodnienie tego projektu nie będzie możliwe, ale to nie oznacza, że takie uzgodnienie nie będzie możliwe w sytuacji gdy projekt decyzji będzie sporządzony poprawnie. Dlatego też dla wyniku rozstrzygnięcia jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Możliwa jest bowiem sytuacja, że brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest wynikiem braków, czy nieprawidłowości tkwiących w samym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, a nie wynika z rodzaju i charakteru planowanej inwestycji. Nadto uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest jedynym etapem, w którym uczestniczy organ ochrony przyrody, mając możliwość weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody. To na tym etapie i na tym organie spoczywa ustawowy obowiązek zapewnienia, że planowana inwestycja nie naruszy tych przepisów. Jednak Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako organ uzgadniający projekt decyzji nie jest władny bezpośrednio ingerować w treść uzgadnianej decyzji, natomiast może potwierdzić jej zgodność z przepisami z zakresu ochrony środowiska lub odmówić takiego potwierdzenia. Aby organ ochrony środowiska mógł podjąć pozytywne rozstrzygnięcie, czyli uzgodnić przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy, decyzja ta musi zawierać konkretne rozwiązania zgodne z stosownymi przepisami o ochronie przyrody.

Tak m.in. w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2011r. sygn. akt II SA/Bk 823/10) Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) jest projekt decyzji o warunkach w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Jeżeli zatem nowy projekt decyzji, sporządzony w ponownie prowadzonym postępowaniu, zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne.

Rację ma zatem skarżący kasacyjnie, że będący przedmiotem uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczący działki nr [...], przygotowany przez Burmistrza Miasta i Gminy Pasym nie zawiera rozwiązań spełniających wymagania wynikające z rozporządzenia nr 153 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu pojezierza Olsztyńskiego. Uzgadniany projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera żadnych postanowień, ani nie ustala w jakim miejscu działki nr [...] może być posadowiony budynek, danych tych nie zawiera również załącznik graficzny do decyzji. Na załączniku graficznym określono jedynie linię zabudowy w stosunku do drogi, a nie określono w stosunku do jeziora. Ten brak w projekcie decyzji jest szczególnie istotny zważywszy na wynikający z § 4 ust.1 pkt 8 powołanego rozporządzenia nr 153 zakaz zabudowy w pasie 100m od jeziora oraz fakt, że znaczna część działki nr 91/8 znajduje się na terenie objętym zakazem zabudowy. Tym samym uzgodnienie takiego projektu decyzji o warunkach zabudowy, który nie określał linii zabudowy od strony jeziora było niemożliwe, albowiem według przedłożonego projektu mogło dojść do posadowienia budynku na obszarze działki objętej zakazem zabudowy. W takich okolicznościach dokonana przez Sąd pierwszej instancji kontrola zaskarżonego postanowienia była nieprawidłowa, albowiem to nie organ uzgadniający, a organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy powinien wyjaśnić i w projekcie decyzji wskazać, doprecyzować w jakiej części działki nr [...] jest ewentualnie możliwe posadowienie budynku objętego wnioskiem inwestora L. S. W konsekwencji zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez L. S. postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2010r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] w obrębie [...] gmina [...] jest zgodne z prawem.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wyrażany w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym pogląd, że wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, a co miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu, które skutkowało w efekcie odmiennym niż podjętym w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciem , jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. ( por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2004r. sygn.akt II OSK 81/04 z glosą aprobującą B.Adamiak, OSP 2004r. z.11, poz.135, oraz wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011r.sygn.akt II OSK 2036/09, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r. II OSK 2083/10 ). W takich okolicznościach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny pomimo nie zamieszczenia w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. , zastosował art. 188 p.p.s.a. i orzekł reformatoryjnie, gdyż sąd kasacyjny związany jest granicami skargi tylko w fazie jej rozpoznawania, a nie w fazie wyrokowania ( por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010r. sygn.akt I FSK 478/10).

Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zwiazku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.