Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1286/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie: sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1749/09 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd w G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd w G. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 220,00 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r., sygn. I SA/Wa 1749/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu w G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. uzupełniono powyższy wyrok w ten sposób, że po punkcie 2 dodano punkt 3, obejmujący zasądzenie od Ministra Infrastruktury na rzecz Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd w G. zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewoda Pomorski na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Zakłady [...] w G. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w B., gmina P. G., oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i budowli wybudowanych na tym gruncie przed dniem [...] grudnia 1979 r.

Od decyzji Wojewody Pomorskiego odwołanie wniósł Polski Związek Działkowców Zarząd Okręgowy w G., który zarzucił, że decyzja uwłaszczeniowa narusza prawa osób trzecich, bowiem [...] kwietnia 1980 r. doszło do protokólarnego przekazania w administrację i użytkowanie działki nr [...] na rzecz Pracowniczego Ogrodu Działkowego, który następnie przekształcił się w Rodzinny Ogród Działkowy [...], wpisany do rejestru prowadzonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców. Związek twierdzi, że [...] grudnia 1990 r. to on był zarządcą i użytkownikiem spornej działki i jemu przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego. Podnosi też, że art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, miejskie i przyzakładowe pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu [...] maja 1981 r. stały się pracowniczymi ogrodami działkowymi, a PZD przejął nieodpłatnie majątek, należności i zobowiązania działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych, ponadto urządzenia służące do wspólnego użytku użytkowników działek stają się własności Związku. Dlatego zdaniem odwołującego działka ta w dniu [...] grudnia 1990 r. była w zarządzie PZD a nie w zarządzie uwłaszczonych Zakładów.

Minister Infrastruktury decyzją z [...] września 2009 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że uwłaszczenie z mocy art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odnosi się do stanu prawnego istniejącego w dniu [...] grudnia 1990 r. i dotyczy państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej posiadających w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Decyzja ma charakter deklaratoryjny i oznacza przekształcenie istniejącego w dniu [...] grudnia 1990 r. prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego oraz prawo własności budynków, innych urządzeń i lokali. Nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych osób prawnych lub ich poprzedników prawnych.

[...] S.A. w G., następca prawny Zakładów [...] w G. wnioskiem z dnia [...] października 2007 r. wystąpił o uwłaszczenie działką nr [...]. W dniu [...] grudnia 1990 r. działka ta stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z [...] grudnia 1979 r. i pozostawała w zarządzie Zakładów [...], co wynika z aktu notarialnego oraz odpisu księgi wieczystej. Zgodnie z § 4 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. umowa, zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem [...] lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa oraz odpis z księgi wieczystej, stanowią dowody istnienia prawa zarządu. Spełnione zostały zatem przesłanki uwłaszczenia zawarte w art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do odwołania Minister wskazał, że prawo użytkowania do gruntu dla ogrodu działkowego mogło powstać na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 3 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), bądź art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych a także art. 39 w związku z art. 4 ust. 1 pkt ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z akt nie wynika, aby na podstawie wymienionych przepisów była wydana decyzja na rzecz ogrodu działkowego w odniesieniu do działki nr [...]. Faktyczne korzystanie z gruntu nie jest równoznaczne z ustanowieniem prawa użytkowania i nie stanowi o prawach rzeczowych do nieruchomości. Polski Związek Działkowców nie posiada praw rzeczowych do działki objętej decyzją o uwłaszczeniu. Ponadto art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzależnia uwłaszczenia od ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego i od przeznaczenia danej nieruchomości w tym planie.

Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji pierwszej instancji służy stronie, tj. osobie posiadającej interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skoro PZD nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowych działek, to tym samym nie posiada interesu prawnego a więc i legitymacji prawnej do wniesienia odwołania. Argumenty podnoszone w odwołaniu wskazują na interes faktyczny, który nie daje uprawnień strony. Ewentualne roszczenia dotyczące nakładów na przedmiotowym gruncie mogą być dochodzone w postępowaniu cywilnym a nie w postępowaniu administracyjnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w G. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z [...] września 2009 r., zarzucając jej błędną i dowolną wykładnię art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że Zakłady [...] posiadały w dniu [...] grudnia 1990 r. grunty w zarządzie podczas, gdy faktycznie i prawnie teren ten znajdował się w zarządzie przyzakładowego ogrodu działkowego, istniejącego tam z woli Zakładu [...] jeszcze od czasu ustawy z dnia 9 marca 1949 r. oraz błędną i dowolną wykładnię art. 200 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, iż budynki i inne urządzenia zostały nabyte ze środków własnych przedsiębiorstwa, a także błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, iż skarżący nie ma interesu prawnego w niniejszym postępowaniu i nie posiadał w zarządzie działki nr [...] wraz z budynkami i innymi urządzeniami, podczas gdy jako faktyczny zarządca terenu stałego ogrodu działkowego od kilkudziesięciu lat, nabył prawa niezbywalne, objęte kolejnymi ustawami o ogrodach działkowych.

Uzasadniając skargę PZD wskazał m.in., ze przedsiębiorstwo [...] nie sprawowało faktycznego zarządu na przedmiotowym gruncie, nie płaciło podatków i nie wykonywało innych obowiązków. Poza wykupem nieruchomości od osób fizycznych nie poniosło żadnych innych kosztów. Powyższe koszty ponosiło PZD, które na mocy ustaw było od ich części zwolnione. Przedmiotowa działka została nabyta nie w celu wykorzystywania jej bezpośrednio przez [...] i wykonywania prawa zarządu, lecz została nabyta w celu założenia na niej ogrodu działkowego, a co za tym idzie wykonywania prawa zarządu przez ogród i Polski Związek Działkowców. Spełnione są również przesłanki do nabycia przez PZD użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu – art. 10 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych – bowiem faktycznie to on był użytkownikiem działki nr [...], co wskazuje na interes prawny PZD. Artykuł 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, iż do nabycia prawa użytkowania wieczystego i prawa własności może dojść dopiero w momencie, gdy państwowa osoba prawna w niezmienionej formie prawnej zarządza gruntem aż do 1 stycznia 1998 r. Przed tą datą doszło do zmiany formy prawnej uwłaszczonego podmiotu i do jego prywatyzacji. Skarżący posiada zatem materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie, bowiem w świetle art. 10 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych ma prawo nabyć sporny teren w użytkowanie wieczyste.

Skarga została uzupełniona pismem procesowym z dnia 3 marca 2010 r. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że decydujące znaczenie dla procesu uwłaszczenia ma stan faktyczny i prawny istniejący w dniu [...] grudnia 1990 r. Ta data wyznacza przy tym nie tylko podmiot uzyskujący z mocy prawa użytkowanie wieczyste, ale i organ właściwy do orzekania w przedmiocie uwłaszczenia. Są to decyzje o charakterze deklaratoryjnym i jedynie potwierdzają to co nastąpiło z mocy samego prawa. Decyzje te mają jednak także również charakter konstytutywny, co odnosi się do określenia warunków powstałego z mocy prawa użytkowania wieczystego i sposobu nabycia własności budynków oraz innych urządzeń i lokali. Oznacza to, że przekształcenia państwowych lub komunalnych osób prawnych dokonane po tym terminie nie stanowią przeszkody do wydania decyzji uwłaszczeniowej potwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego i własności budynków przez państwową lub komunalną osobę prawną będącą w dniu [...] grudnia 1990 r. zarządcą gruntu Skarbu Państwa lub gminy.

Nie ma też w ocenie Sądu I instancji żadnych racji, które przemawiałaby za tym, że z powodu uchylenia ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (art. 241 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), sprawa uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych została inaczej uregulowana w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami co do istoty uwłaszczenia i zasad orzekania w takich sprawach. Przepis art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przepis przejściowy, stosuje się do niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy spraw stwierdzenia nabycia z mocy ustawy z dnia 29 września 1990 r. z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego. Sformułowanie tego przepisu świadczy o tym, że stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego następuje na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest to więc stwierdzenie praw nabytych z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Organ orzekający w takiej sprawie jest jednak zobowiązany do zbadania, czy wnioskodawca spełnia wszelkie warunki do uwłaszczenia i zbadania, czy decyzja uwłaszczeniowa nie narusza praw osób trzecich (art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W dniu 5 grudnia 1990 r. obowiązywała ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58), która w art. 8 stanowiła, że grunty przeznaczone pod pracownicze ogrody działkowe terenowe organy administracji państwowej przekazują nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Kolejne zmiany tego przepisu nie wyłączyły uprawnienia PZD do żądania przyznania prawa do gruntu w postaci użytkowania, a od 1 stycznia 1999 r., przewidziana została możliwość uzyskania użytkowania wieczystego w drodze decyzji wydanej przez starostę w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Obowiązująca w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) w art. 10 ust. 1 stanowi, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod rodzinne ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że grunty te mogą być oddawane nieodpłatnie PZD w użytkowanie wieczyste. Należy też przytoczyć treść art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym osoby będące posiadaczami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. i pozostawały nimi nadal w dniu 1 stycznia 1998 r. mogą żądać oddania nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem własności budynków, jeżeli zabudowały te nieruchomości.

Powołane wyżej przepisy kształtowały i kształtują uprawnienie skarżącego do ubiegania się o prawo do gruntu zajętego pod ogród działkowy przeznaczony w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Tym samym orzekający w sprawie organ w sprawie uwłaszczenia miał obowiązek ocenić, czy skarżący z mocy powołanych wyżej przepisów jest osobą trzecią w rozumieniu art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego nie może naruszać praw osób trzecich. Taką osobą trzecią jest niewątpliwie PZD, uprawniony z mocy powołanych wyżej przepisów do ubiegania się o prawo do przedmiotowego gruntu. Uprawnienia wynikające dla PZD z przytoczonych regulacji powinny być ocenione przez Ministra.

Sąd I instancji doszedł w związku z powyższym do przekonania, iż stanowisko, że PZD Oddział w Gdańsku nie legitymował się tytułem prawnym do przedmiotowego gruntu i z tego powodu nie posiada interesu prawnego w postępowaniu uwłaszczeniowym i legitymacji prawnej do wniesienia odwołania nie jest prawidłowe. Interes prawny PZD wynika z powołanych wyżej przepisów i orzekający w sprawie Minister był obowiązany do oceny uprawnień nie tylko Spółki [...], lecz także do ustalenia, czy w sprawie nie zachodzi przeszkoda do jej uwłaszczenia ze względu na interesy osób trzecich, w tym przypadku PZD Oddział w Gdańsku. Dodać należy, że uwłaszczona na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być państwowa osoba prawna, a nie jej następca prawny, który takich cech nie posiada. Przesłanki uwłaszczenia powinny być spełnione zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r. jak i w dniu wydania decyzji przez wojewodę.

W skardze kasacyjnej reprezentowany przez pełnomocnika Minister Infrastruktury zaskarżył w całości powyższy wyrok, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

- prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie: art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.; dalej jako "u.g.n.") w zw. z art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, błędne zastosowanie i przyjęcie, że w występującym w niniejszej, sprawie stanie faktycznym organ administracyjny umarzając postępowanie odwoławcze od decyzji uwłaszczeniowej naruszył w/w przepisy prawne bowiem nie dokonał analizy interesu prawnego Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu w G.;

-art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez nałożenie na organ nadzoru obowiązku prowadzenia postępowania odwoławczego i wydania decyzji merytorycznej w sytuacji, w której osoba wnosząca odwołanie nie legitymowała się interesem prawnym.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że prawo użytkowania do gruntu dla ogrodu działkowego (utworzonego w 1979 r.) mogło powstać na podstawie decyzji wydanej przez organ administracji państwowej w trybie art. 3 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), bądź art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.), a także art. 39 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), wskazując w tym zakresie na orzecznictwo (np. wyr. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt I SA/Wa 2053/02 oraz wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 312/05). Brak decyzji w tej sprawie powoduje, że PZD nie posiada praw do działki. Autor skargi kasacyjnej wskazał na treść art. 200 u.g.n., na fakt, że PZD nie zgłosił samodzielnego wniosku, podnosząc, że ani ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych ani ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych nie kreowały po stronie PZD interesu prawnego, w związku z czym postępowanie odwoławcze prawidłowo zostało umorzone na gruncie art. 127, w zw. z art. 28 i art. 105 k.p.a.

Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w Gdańsku w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami i biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Autor skargi kasacyjnej formułuje zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. Na gruncie tego ostatniego wskazuje na kwestię interesu prawnego, którego istnienie w kontekście wnoszonej skargi, wiąże się ściśle z zarzutem naruszenia prawa materialnego. W związku z faktem iż uchylenie decyzji organu odwoławczego przez Sąd I instancji miało miejsce z powodu błędnego ustalenia przez organ odwoławczy istnienia statusu Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w G. jako podmiotu, mającego interes prawny w zaskarżeniu decyzji pierwszoinstancyjnej, zasadne jest uprzednie w stosunku do zarzutów naruszenia przepisów postępowania rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego. Na tej bowiem podstawie można będzie przesądzić o wyniku kontroli kasacyjnej co do zgodności z prawem rozstrzygnięcia Sądu, uchylającego decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze z powodu braku posiadania przez Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w G. interesu prawnego do złożenia odwołania od decyzji, na mocy której organ pierwszej instancji stwierdził nabycie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Zakładów [...] w G.

W podstawie tego zarzutu autor wskazuje, w ramach przesłanek wymienionych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., na "niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie" przez Sąd I instancji, iż nastąpiło naruszenie prawa poprzez umorzenie postępowania odwoławczego przez organ odwoławczy z powodu niedokonania przez ten organ analizy interesu prawnego skarżącego Związku Działkowców. Takie sformułowanie zarzutu wskazuje, jeśli uzna się, że przez "błędne przyjęcie" autor rozumie błędną wykładnię wskazanych przepisów, na pewne uchybienia argumentacyjne w ramach samej skargi kasacyjnej. Po pierwsze, że autor skargi kasacyjnej łączy obie formy naruszenia prawa materialnego (przez użycie spójnika "i"), ale nie wskazuje przyczyn, dla których koniunkcja jest uzasadniona. Po drugie, że nie wskazuje postaci niewłaściwego zastosowania oraz kontekstu błędnego charakteru przeprowadzonej wykładni, co niewątpliwie, zwłaszcza jeśli byłoby powiązane ze wskazaniem właściwego sposobu zastosowania oraz prawidłowego przebiegu, zastosowania dyrektyw wykładni czy jej wyniku, pozwoliłoby na bezpośrednią ocenę trafności zarzutu.

Niezależnie jednak od tych uchybień, zarzut ten należało poddać kontroli kasacyjnej, biorąc pod uwagę fakt, że został on sformułowany dostatecznie wyraźnie w postaci podniesienia trafności oceny przez Sąd I instancji kwestii posiadania interesu prawnego przez Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w G., co rzutowało na wynik, dokonanej przez Sąd I instancji, kontroli decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze.

Powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego jest w ocenie Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny, co czyni zasadną całą skargę kasacyjną. Autor skargi kasacyjnej, wiążąc zarzut z treścią art. 200 ust. 1 w zw. z art. 200 ust. 4 oraz art. 207 ust. 1 u.g.n., a także art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.) oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 8 maja 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) trafnie wskazuje, iż przepisy te nie dają legitymacji Polskiemu Związkowi Działkowców, Okręgowy Zarząd w G. do występowania jako strona w postępowaniu administracyjnymi, a w szczególności jako strona legitymizowana do złożenia odwołania od decyzji, na mocy której następca prawny Zakładów [...] w G. nabył prawo użytkowania wieczystego.

Argumentacja autora skargi kasacyjnej zasadza się w ramach tego zarzutu na przyjęciu, iż prawo użytkowania do gruntu dla ogrodu działkowego (utworzonego w 1979 r.) mogło powstać na podstawie decyzji wydanej przez organ administracji państwowej w trybie art. 3 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), bądź art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.), a także art. 39 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm. – dalej: "u.g.n."), przy jednoczesnym wskazaniu, że taka decyzja na rzecz ogrodu działkowego nie była podjęta, co oznacza brak interesu prawnego po stronie PZD.

W ocenie Składu Orzekającego NSA pogląd powyższy jest trafny. Art. 200 ust. 1 u.g.n., normujący w swej podstawowej treści, dotyczące wskazania organu właściwego oraz treści decyzji, zasady stwierdzania nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków, odnosi te zasady do podmiotów, które posiadały te grunty w zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r. Odsyła w ten sposób do istnienia zarządu, co do sprawowania którego w tym dniu przez będące państwową osobą prawną Zakłady [...] w G., w kontrolowanym postępowaniu nie ma wątpliwości na gruncie aktu notarialnego oraz odpisu z księgi wieczystej (do czego jeszcze w niniejszym uzasadnieniu przyjdzie nawiązać). Z kolei art. 8 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych przewidywał możliwość przekazania nieodpłatnego w użytkowanie PZD określonych gruntów przez kierownika urzędu rejonowego lub zarządu gmin, ale, na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159 ze zm.) formę tego przekazania stanowiła decyzja (por. wyr. NSA z dn. 6 lipca 2006 r., I OSK 1050/05, Lex nr 275537), co w sprawie administracyjnej kontrolowanej zaskarżonym wyrokiem nie miało miejsca.

Sąd I instancji w związku z tym nieprawidłowo określił, iż nie można odmówić PZD statusu podmiotu posiadającego interes prawny. Sformułował mocne stanowisko w tej kwestii, stwierdzając, iż na gruncie tego przepisu PZD ma interes prawny i może się ubiegać do prawo do przedmiotowego gruntu, pisząc jednak wcześniej, że to organ powinien był ocenić, czy skarżący jest osobą trzecią w rozumieniu art. 200 ust. 1 ustawy, następnie, a kończąc cały wywód w ten sposób, że to "Minister powinien ocenić uprawnienia wynikające dla PZD z przytoczonych regulacji".

Decydujące znaczenie dla oceny prawnej ma określenie istoty interesu prawnego. Na gruncie art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie. Przymiot strony badany winien być na gruncie art. 28 i nast. k.p.a., określających legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Pojęcie interesu prawnego, od którego uzależnione jest pojęcie strony postępowania, wskazanej w art. 28 k.p.a., mimo braku określenia jego istoty w samym przepisie, kojarzone jest jednoznacznie z wyraźnym przepisem prawa, który może stanowić jego podstawę. Co do zasady jest to przepis prawa materialnego, głównie ale nie wyłącznie prawa administracyjnego, chociaż nie jest wykluczone oparcie interesu prawnego także na przepisie proceduralnym, powiązanym wyraźnie z przedmiotem postępowania. Sama kategoria interesu prawnego natomiast winna się cechować jego indywidualnością, konkretnością, aktualnością oraz bezpośredniością. Brak podstaw do wiązania interesu danego podmiotu z przepisem prawa materialnego oznacza możliwość przypisania temu podmiotowi jedynie interesu faktycznego, co z kolei nie czyni tego podmiotu strona postępowania, a tym samym stroną uprawnioną do wniesienia środka odwoławczego.

Analiza sytuacji prawnej Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd w G. prowadzi do przyjęcia tezy, iż nie da się stwierdzić podstaw prawnych dla tego podmiotu do przypisania mu statusu strony. Brak decyzji, która kreowałaby prawo zarządu na gruncie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, czyni prawo do "administracji i użytkowania" gruntem, które przekazane zostało w protokole zdawczo-odbiorczym z dnia [...] kwietnia 1980 r. przez Zakłady [...] na rzecz Pracowniczego Ogrodu Działkowego przy Zakładach [...], jako faktyczne zarządzanie nieruchomością, nie kreujące stosunku prawnorzeczowego po stronie Ogrodów, który uzasadniałby powstanie interesu prawnego. Nie zmienia tego stanu fakt ponoszenia kosztów przez Ogrody, z których zresztą były one zwolnione. Także fakt, iż nieruchomość ta była nabyta przez Zakłady [...] wyłącznie w celu założenia ogrodu działkowego nie zmienia powyższej konstatacji, bowiem cel nabycia nie wpływa na stan prawny nieruchomości. Także przekształcenia ogrodów pracowniczych, a następnie możliwość uzyskania przez PZD prawa użytkowania nieruchomości oraz możliwość uzyskania użytkowania wieczystego (na gruncie ustawy z dnia 8 maja 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych) nie zmieniają stanu prawnego nieruchomości, adekwatnej dla uzyskania prawa do użytkowania wieczystego przez podmiot mający daną nieruchomość w zarządzie. Na gruncie art. 32 ustawy z 1981 r. PZD mógł bowiem nabyć tylko to, co posiadał jego poprzednik. Jeżeli więc dotychczasowa jednostka ogrodów działkowych nie legitymowała się tytułem prawnym do gruntu, na którym urządzony był ogród działkowy, to PZD takiego tytułu nie uzyskał na gruncie tej ustawy (por. teza 2 wyr. NSA z dn. 6 lipca 2006 r., I OSK 1050/05, Lex nr 275537) .

Tym samym PZD nie posiada przymiotu osoby trzeciej, o której mowa w art. 200 ust. 4 u.g.n. i której prawa nie mogą być przez decyzję uwłaszczeniową naruszone, bowiem taką osobą może być jedynie podmiot, który posiada uprawnienie do gruntu i którego uprawnienie to zbiega się z uprawnieniem państwowej osoby prawnej (por. G.Bieniek, S.Kalus, Z.Marmaj, E.Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005, s. 580).

Wychodząc z założenia, iż na gruncie art. 200 ust. 1 u.g.n. decydującym momentem, w stosunku do którego należy odnosić sytuację prawną podmiotów, będących państwowymi i komunalnymi osobami prawnymi, jest dzień 5 grudnia 1990 r., na gruncie ustaleń faktycznych sprawy wynika, iż w dniu tym przedmiotowy grunt znajdował się, co wynika z aktu notarialnego z dn. [...] grudnia 1979 r. (rep. [...], nr [...]) oraz odpisu z księgi wieczystej (KW Nr [...]), w zarządzie Zakładów [...] w G., będących państwową osobą prawną. Zostało to potwierdzone w uzasadnieniu wyroku NSA z dn. 15 lutego 2008 r., I OSK 1871/06 (s. 6 uzasadnienia wyroku), w którym oddalono skargę kasacyjną PZD OZ w Gdańsku od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2006 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zarządu nieruchomością, stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania. Data 5 grudnia 1990 r. w ocenie Składu Orzekającego NSA ma decydujące znaczenie dla przypisania określonemu podmiotowi interesu prawnego oraz spełnienia warunków wskazanych w art. 200 ust. 1 u.g.n..

W związku z tym zasadny jest także, mający znaczenie pochodne w stosunku do zarzutu analizowanego powyżej, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 oraz art. 127 § 1 k.p.a. Brak interesu prawnego po stronie PZD oznacza, że umorzenie postępowania odwoławczego było prawidłowe a uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji było niezgodne z prawem.

Zasadnicze znaczenia dla kontroli kasacyjnej w niniejszej sprawie ma jednak zarzut naruszenia prawa materialnego, który uznany został za zasadny i w stosunku do którego zarzut naruszenia przepisów postępowania ma znaczenie wtórne i niesamodzielne, bowiem nie dotycząc uchybień odnoszących się do procesu ustalania stanu faktycznego, odwołuje się także do kwestii interesu prawnego. Stworzyło to możliwość zastosowania art. 188 p.p.s.a, na gruncie którego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji oraz rozpoznać skargę, orzekając w tym zakresie na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W ocenie Składu Orzekającego, sytuacja unormowana w tym przepisie zachodzi w niniejszej sprawie.

Biorąc to pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny działając na gruncie wskazanego wyżej art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.