Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1185/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 2a, art. 14 ust. 2b
journal: Dz.U. 2018 poz 310
law: Ustawa z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie  imprez masowych
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4562/21 w sprawie ze skarg A. z siedzibą w W. i B. z siedzibą w W. oraz C. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 22 marca 2018 r. nr LXIII/1734/2018 w przedmiocie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargi; 3. zasądza od A. z siedzibą w W. i B. z siedzibą w W. oraz C. z siedzibą w W. na rzecz Rady Miasta Stołecznego Warszawy solidarnie 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4562/21, działając na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skarg A. Spółka Akcyjna sp.k. z siedzibą w W. i B. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością S.K.A. z siedzibą w W. oraz C. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżący") na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 22 marca 2018 r. nr LXIII/1734/2018 w przedmiocie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz zasądził od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz każdego ze skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada Miasta Stołecznego Warszawy działając na podstawie art. 14 ust. 2b ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r., poz. 487, z 2017 r., poz. 2245 i 2439 oraz z 2018 r. poz. 310; dalej jako: "u.w.t.p.a."), podjęła w dniu 22 marca 2018 r. uchwałę nr LXIII/1734/2018 w sprawie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym.

Zgodnie z § 1 ust. 1 uchwały, odstępstwo wprowadzono na lewym brzegu rzeki Wisły na długości: [...], [...], [...],[...] i [...] na odcinku od początku [...] do końca[...]; na szerokości od linii brzegu rzeki Wisły do wschodniej granicy drogi rowerowej lub chodnika, w zależności, które z nich położone jest bliżej rzeki Wisły, biegnących wzdłuż ulic: [...], [...], [...], [...] i [...]. Jednocześnie zastrzeżono, że na wysokości ul. [...]i [...], odstępstwo obowiązuje na szerokości od linii brzegu rzeki Wisły do wschodniej granicy nieruchomości oznaczonych jako dz. ew. nr [...], [...], [...] z obrębu [...].

W uzasadnieniu projektu uchwały powołano treść art. 14 ust. 2a i art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. Ponadto wskazano, że do wejścia w życie przepisu art. 14 ust. 2a o wychowaniu w trzeźwości w obecnym brzmieniu, tj. stanowiącego o zakazie spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, spożywanie napojów alkoholowych na bulwarach nie było zabronione. Zwrócono także uwagę, że uprzednio obowiązujący art. 14 ust. 2a u.w.t.p.a. zakazywał wprawdzie spożywania napojów alkoholowych lecz zakaz ten dotyczył ulic, placów i parków. Początkowo, w związku z treścią ww. przepisu bulwar traktowano jako ulicę. Interpretacja ta uległa zmianie w 2017 r. z uwagi na orzecznictwo sądów, zgodnie z którym bulwary nie są ulicami, zatem nie były obszarem objętym ustawowym zakazem spożywania napojów alkoholowych. Wskazano także na charakter przestrzeni rozciągającej się wzdłuż centralnego odcinka Wisły, podkreślając, że obszar ten od 2008 roku jest sukcesywnie zagospodarowywany i pełni różnorodne funkcje rekreacyjne i kulturalne. Mając na uwadze dopuszczenie spożywania napojów alkoholowych na [...], zwrócono uwagę na liczne kampanie organizowane przez [...], mające na celu kształtowanie odpowiedzialności za wspólną przestrzeń. W dalszej części uzasadnienia projektu uchwały podkreślono, że edycja kampanii rozszerzy się o nowy aspekt – zapobieganie negatywnym skutkom spożywania napojów alkoholowych. Zaznaczono, że poza prowadzonymi już działaniami w zakresie utrzymania porządku [...] zapewni na tym obszarze różnorodne działania profilaktyczne, angażując w nie np. streetworkerów i edukatorów prowadzących atrakcyjne działania informacyjno-edukacyjne. Wskazano również, że na terenie bulwarów planowany jest montaż wolnostojących urządzeń z funkcją alkomatu. Urządzenia dodatkowo będą wyposażone w wielkoformatowe monitory reklamowe do wyświetlania treści kampanii profilaktycznych, co przyczyni się do zwiększenia świadomości społecznej na temat szkodliwości nadużywania alkoholu. Podsumowując wskazano, że w świetle prowadzonych już, a także planowanych działań, o szerokim charakterze edukacyjnym w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, dopuszczenie spożywania napojów alkoholowych na [...] nie powinno mieć negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi oraz na bezpieczeństwo i porządek publiczny.

Skargi na powyższą uchwałę wniosły A. Spółka Akcyjna Spółka komandytowa w W. i A. Spółka z ograniczona odpowiedzialnością S.K.A. w W., a także A. z siedzibą w W. Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz zasądził od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz każdego ze skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że sprzeczność zaskarżonej uchwały z przepisami prawa polega na braku pełnej realizacji zakresu delegacji ustawowej, upoważniającej do wydania aktu poprzez nieuwzględnienie wszystkich wytycznych zawartych w upoważnieniu do wydania aktu prawa miejscowego, co przejawiło się w braku dostatecznego uzasadnienia motywów podjęcia uchwały, przy jednoczesnym braku w aktach sprawy informacji dotyczących przeprowadzenia przez organ dostatecznej analizy spełnienia merytorycznych przesłanek podjęcia aktu przez organ gminy. Wymóg sporządzenia prawidłowego uzasadnienia aktu prawa miejscowego wynika bowiem z ogólnych zasad ustrojowych zwartych w Konstytucji RP, a w szczególności z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz zasad praworządności i legalności (art. 7). Uzasadnienie aktu umożliwia też zewnętrzną kontrolę, w tym społeczną i sądową, procesu stanowienia prawa miejscowego. Brak prawidłowego uzasadnienia aktu prawa miejscowego stanowi więc istotne naruszenie prawa, chyba że w okolicznościach danej sprawy możliwe jest ustalenie w inny sposób motywów podjęcia aktu. Za niewystarczające Sąd uznał samo literalne powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały na spełnienie przesłanek określonych art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. (tj. uznania przez organ gminy, że uchwała nie będzie miała negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1 u.w.t.p.a., i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego), w sytuacji gdy ani z samego uzasadnienia, ani też z akt sprawy nie wynika, by gmina przeprowadziła wcześniej postępowanie odpowiednie wyjaśniające, którego wyniki uzasadniałyby przyjęte w uzasadnieniu uchwały wnioski. Sąd przyjął, że pomimo braku wyraźnej regulacji ustawowej, podjęcie uchwały, wprowadzającej odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych, wymaga wcześniejszego przeprowadzenia badania w zakresie możliwych do przewidzenia konsekwencji takiego odstępstwa dla kształtowania polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Badanie to powinno obejmować opiniowanie projektu uchwały przez podmioty mające fachową wiedzę w tym przedmiocie, jak również analizę treści projektowanej uchwały z założeniami przyjętego przez gminę programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Stanowisko podmiotów kompetentnych w danej dziedzinie powinno być uwzględnione przy podejmowaniu uchwały, albowiem posiadają one zasób wiedzy i doświadczenia, które stwarzają gwarancję merytorycznej prawidłowości podejmowanego aktu. W rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniu uchwały brak informacji by organ gminy przeprowadzał analizę wpływu projektowanej uchwały na kształtowanie polityki społecznej gminy w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust.1 u.w.t.p.a., zaś w aktach sprawy brak było dokumentów potwierdzających by takie badanie zostało przeprowadzone.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 147 p.p.s.a. w zw. z art, 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju

sądów administracyjnych (Dz. U z 2021 r. poz. 137; dalej jako: "u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1, art, 58 § 1 pkt 5a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 1, art. 91 zd. pierwsze, art, 101 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym (Dz, U. z 2022 r. poz. 559, ze zm.; dalej jako: "u.s.g.") i w zw. z art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a., gdyż pomimo swojej właściwości Sąd błędnie uwzględniając skargę, nie rozpoznał jej z uwzględnieniem kryterium legalności, gdyż błędnie przyjął, iż w sprawie ma miejsce sprzeczność uchwały z przepisami prawa, polegająca na braku pełnej realizacji zakresu delegacji ustawowej upoważniającej do wydania aktu, poprzez uwzględnienie wszystkich wytycznych zawartych w upoważnieniu do wydania aktu prawa miejscowego, co przejawiało się w braku dostatecznego uzasadnienia motywów podjęcia uchwały, przy jednoczesnym braku w aktach sprawy informacji dotyczących przeprowadzenia przez organ dostatecznej analizy spełnienia merytorycznych przesłanej podjęcia aktu przez organ gminy, podczas gdy organ podejmując uchwałę, co znajduje potwierdzenie w jej treści i uzasadnieniu, uwzględnił wszystkie wymagane wytyczne, jak i wynikające z przepisów prawa wymagania dotyczące jej uzasadnienia i zawartości akt sprawy;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym tj. przyjęcie, że:

a) miał miejsce brak pełnej realizacji zakresu delegacji ustawowej upoważniającej do wydania uchwały poprzez nieuwzględnienie wszystkich wytycznych w upoważnieniu, podczas gdy taki brak nie występował,

b) w rozpoznawanej sprawie istnieje sprzeczność zaskarżonej uchwały z przepisami

prawa, przejawiająca się w braku dostatecznego uzasadnienia motywów podjęcia uchwały przy jednoczesnym braku w aktach sprawy informacji dotyczących przeprowadzenia przez organ dostatecznej analizy spełnienia merytorycznych przesłanek podjęcia aktu przez organ gminy, podczas gdy uchwała była zgodna z przepisami prawa i akta sprawy były kompletne, a ich zawartość uzasadniała podjęcie uchwały,

c) podjęcie Uchwały wymagało wcześniejszego przeprowadzenia badania w zakresie możliwych do przewidzenia konsekwencji takiego odstępstwa dla kształtowania polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, a badanie powinno obejmować opiniowanie Uchwały i być przeprowadzone przez podmioty mające fachową wiedzę w tym przedmiocie, jak również analizę projektowanej Uchwały z założeniami przyjętego przez gminę programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, o której mowa w art. 2 ust. 1 u.w.t.p.a., podczas gdy:

– takie wymagania nie wynikają z przepisów prawa.

– Rada miasta stołecznego Warszawy dokonała przed podjęciem Uchwały badania w zakresie możliwych do przewidzenia konsekwencji takiego odstępstwa dla kształtowania polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, jak również dokonała analizy projektowanej uchwały z założeniami przyjętego przez gminę programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, o której mowa w art. 2 ust. 1 u.w.t.p.a., czego wyraz znajduje się w treści uchwały, oraz jej projekcie uzasadnienia;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) brak powołania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów prawa, poza

ogólnymi przepisami - zasadami Konstytucji RP, z których wynikałyby opisane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, będące podstawą rozstrzygnięcia wymagania dotyczące treści uzasadnienia uchwał dotyczących wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych i akt sprawy towarzyszącej takiej uchwale,

b) brak uzasadnienia do stwierdzenia, że: ,,pomimo braku wyraźnej regulacji ustawowej, podjęcie uchwały organu dotyczącej wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych, wymaga wcześniejszego przeprowadzenia badania w zakresie możliwych do przewidzenia konsekwencji takiego odstępstwa dla kształtowania polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, którego to badanie powinno obejmować opiniowanie takiej uchwały i być przeprowadzone przez podmioty mające fachowa wiedzę w tym przedmiocie, jak również analizę projektowanej uchwały z założeniami przyjętego przez gminę programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, o której mowa w art. 2 ust. 1 u.w.t.p.a." poprzez brak odniesienia się przez Sąd do pełnego prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy;

4) art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., polegające na odstąpieniu przez Sąd od zbadania w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały i pominięciu przy rozpoznawaniu sprawy okoliczności, że Rada Miasta Stołecznego Warszawy w projekcie uzasadnienia do Uchwały określiła motywy jej podjęcia, a prawidłowe uregulowanie w Uchwale materii zgodnie z ogólnymi celami postawionymi radom gmin przez ustawodawcę powinno prowadzić do oddalenia skarg w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez przyjęcie, że stwierdzone w sprawie uchybienia, będące podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały mogą zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa;

6) art. 147 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę i stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo iż zaskarżona uchwała nie była dotknięta uchybieniami wskazanymi w zaskarżonym wyroku, które mogłyby stanowić przyczynę jej nieważności.

II. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 14 ust, 2b u.w.t.p.a, w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 29 ust. 5 Statutu m.st. Warszawy oraz w zw. art. 91 zd. pierwsze i art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) treść uzasadnienia uchwały organu dotyczącej wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych (uzasadnienie motywów podjęcia uchwały) i zawartość akt sprawy towarzyszącej uchwale organu (w zakresie informacji dotyczących przeprowadzenia przez organ analizy spełnienia merytorycznych przesłanej do podjęcia uchwały) mogą być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności uchwały, a stwierdzenia ich braków może stanowić uzasadnienie, i przyczynę stwierdzenia jej nieważności,

b) w treści uzasadnienia uchwały organu dotyczącej wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych niewystarczającym jest dla uznania jej zgodności z przepisami prawa literalne powołanie się w jej uzasadnieniu na spełnienie przesłanek określonych w art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. a z projektu uzasadnienia takiej uchwały, jak i z akt sprawy powinno wynikać, że gmina przeprowadziła wcześniej postępowanie odpowiednie wyjaśniające, którego wyniki uzasadniałyby przyjęte w projekcie uzasadnienia takiej uchwały wnioski;

2) art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomimo braku wyraźnej regulacji ustawowej, podjęcie uchwały organu dotyczącej wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych,

wymaga wcześniejszego przeprowadzenia badania w zakresie możliwych do przewidzenia konsekwencji takiego odstępstwa dla kształtowania polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, którego to badanie powinno obejmować opiniowanie takiej uchwały i być przeprowadzone przez podmioty mające fachową wiedzę w tym przedmiocie, jak również analizę projektowanej uchwały z założeniami przyjętego przez gminę programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, o której mowa w art.

2 ust. 1 u.w.t.p.a.;

3) art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a., przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) z treści tego przepisu wynikają wytyczne dotyczące wymaganej treści uzasadniania

uchwały organu dotyczącej wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych, jak i zawartości akt sprawy towarzyszącej takiej uchwale,

b) wytyczne, te nakazują, aby:

– z uzasadnienia treści uchwały organu dotyczącej wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych oraz z akt sprawy towarzyszącej podjęciu takiej uchwały wynikało, że gmina przeprowadziła wcześniej postępowanie odpowiednie wyjaśniające, którego wyniki uzasadniałyby przyjęte w uzasadnieniu uchwały wnioski,

– w aktach sprawy towarzyszącej uchwale organu dotyczącej wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych powinny znaleźć się informacje dotyczące przeprowadzenia przez organ dostatecznej analizy spełnienia merytorycznych przesłanek podjęcia aktu przez organ gminy.

Wobec powyższego organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na wypadek, gdyby w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona wnoszę o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi (na zasadzie 188 p.p.s.a.). Na podstawie art. 203 pkt 2 oraz 210 § 1 p.p.s.a., organ wniósł o zasądzenie na rzecz Rady Miasta Stołecznego Warszawy od każdej ze stron kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz każdego ze skarżących kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty należało uznać za trafne.

W szczególności podkreślić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Natomiast NSA nie ma ustawowo określonych kompetencji do badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W świetle zarzutów skargi kasacyjnej istota sprawy sprowadzała się do oceny prawidłowości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w tym projekt uzasadnienia uchwały nie stanowiły wystarczającej podstawy do przyjęcia, że przy podejmowaniu tej uchwały zostały spełnione ustawowe przesłanki określone w art.14 ust. 2b u.w.t.p.a.

Zgodnie z art. 14 ust. 2a u.w.t.p.a. zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Natomiast przepis art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. stanowi, że rada gminy może wprowadzić, w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1 u.w.t.p.a., i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z przepisu art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. wynika zatem, że rada gminy może wprowadzić odstępstwo od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych (przy zaistnieniu wskazanych w tym przepisie przesłanek) przez określenie miejsca publicznego, na jakim wspomniany zakaz nie obowiązuje.

W kwestionowanej uchwale Rada Miasta Stołecznego Warszawy, odwołując się do treści art.14 ust.2b u.w.t.p.a., wprowadziła odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych dopuszczając spożywanie napojów alkoholowych na lewym brzegu rzeki Wisły na długości:[...], [...], [...], [...] i[...]: 1) na odcinku od początku [...] do końca [...]; 2) na szerokości od linii brzegu rzeki Wisły do wschodniej granicy drogi rowerowej lub chodnika, w zależności które z nich położone jest bliżej rzeki Wisły, biegnących wzdłuż ulic: [...], [...]. [...] i [...], z tym zastrzeżeniem, że na wysokości ul. [...] [...] i [...], odstępstwo obowiązuje na szerokości od linii brzegu rzeki Wisły do wschodniej granicy nieruchomości oznaczonych jako dz. ew. nr [...], [...], [...] z obrębu [...].

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy, zdaniem NSA w pierwszej kolejności wskazać na bezzasadność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art.141 § 4 p.p.s.a.

W związku z powyższym należy zauważyć, że przedstawione w skardze kasacyjnej uzasadnienie zarzutu naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. zostało oparte na polemice ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w zakresie merytorycznych podstaw uwzględnienia skarg. Strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. w tym, że Sąd pierwszej instancji niezgodnie ze stanem rzeczywistym uznał, że "..miał miejsce brak pełnej realizacji zakresu delegacji ustawowej upoważniającej do wydania uchwały", że w rozpoznawanej sprawie istnienie sprzeczność zaskarżonej uchwały z przepisami prawa, przejawiająca się w braku dostatecznego uzasadnienia motywów podjęcia uchwały, że podjęcie uchwały wymagało wcześniejszego przeprowadzenia badania w zakresie możliwych do przewidzenia konsekwencji a także, że nie powołano przepisów prawa poza ogólnymi przepisami-zasadami Konstytucji RP.

W związku z powyższym podkreślić należy, że w orzecznictwie NSA podnosi się, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania tego zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Podkreśla się przy tym, że naruszenie przepisu z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sąd wojewódzki tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna, lakoniczna, czy też nielogiczna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając przedstawione wyżej uwagi należało uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia co powoduje, że wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dopełnił obowiązku wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należy podkreślić, iż Sąd zgodnie z tym przepisem rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...) - art. 133 § 1 p.p.s.a. Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto, Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (zob. B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka–Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Zakamycze, Kraków 2005, s. 317-318). Wprawdzie Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające, ale wyłącznie z dokumentów i to pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - art. 106 § 3 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż jedynie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w danej sprawie pozwala na ocenę zasadności zastosowania określonych przepisów prawa materialnego i prawidłowość subsumcji przepisów do okoliczności faktycznych sprawy. W niniejszej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości, w związku z czym nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

W ocenie NSA niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art.147 § 1 p.p.s.a. oraz art.151 p.p.s.a.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art.147 § 1 p.p.s.a. Według tego przepisu Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Natomiast naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisu, który nie normuje postępowania przed sądami administracyjnymi, a reguluje jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, może być skutecznie zarzucany jedynie w sytuacji, w której autor skargi kasacyjnej zdoła wykazać, że sąd stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi, co z kolei można ocenić dopiero po zbadaniu poprawności zastosowania w sprawie art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a.

W związku z powyższym podkreślić należy wskazane wyżej przepisy art.147 § 1 p.p.s.a. oraz art.151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, których naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd pierwszej instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie mogą one stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19.01.20212 r II OSK 2077/10, wyrok NSA z dnia 4.03.2014 r II OSK 2387/12).

pPrzechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 1 p.p.s.a., zdaniem NSA należy uznać za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. w związku z art.101 ust.1 u.s.g. w sposób opisany w punkcie II podpunkt 1 lit. a, b, podpunkt 2 i podpunkt 3 lit. a, b.

Zaskarżona uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy została wydana w oparciu o ustawowe upoważnienie zawarte w art.14 ust. 2b u.w.t.p.a. Tak więc dokonując oceny zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z przepisami prawa przepis art.14 ust.2b u.w.t.p.a. winien stanowić ustawowo określony wzorzec kontroli legalności aktu prawa miejscowego.

W tym stanie rzeczy w ocenie NSA nie jest trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące na to, że sprzeczności zaskarżonej uchwały z przepisami prawa należy upatrywać w braku pełnej realizacji zakresu delegacji ustawowej, upoważniającej do wydania aktu poprzez nieuwzględnienie wszystkich wytycznych zawartych w upoważnieniu do wydania aktu prawa miejscowego, co przejawiało się w braku dostatecznego uzasadnienia motywów podjęcia uchwały, przy jednoczesnym braku w aktach sprawy informacji dotyczącej przeprowadzenia przez organ analizy spełnienia merytorycznych przesłanek podjęcia aktu przez organ gminy. W istocie zarzut ten Sąd pierwszej instancji sprowadza do braków uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały, podkreślając doniosłość i znaczenie prawne uzasadnienia projektu uchwały.

W związku z powyższym należy podkreślić, że kontrola uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie jest dokonywana z punktu widzenia oceny odnośnie do celowości lub zasadności ich podjęcia, lecz ich zgodności z prawem, zaś podstawę stwierdzenia ich nieważności uzasadnia - może uzasadniać - istotne naruszenie prawa, a więc nie każde naruszenie. Tak więc jeżeli z przywołanego przepisu prawa wynika, że rada gminy może wprowadzić, w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1, i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego, to w takiej sytuacji ocena Sądu pierwszej instancji winna sprowadzać się do wykazania braku zaktualizowania się przesłanek (jednej z przesłanek) podjęcia uchwały, o której w nim mowa.

Podkreślić również należy, że przepisy nie wskazują na istnienie prawem określonego obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały bowiem wartość normatywną ma wyłącznie akt prawa miejscowego (normy w nim zamieszczone), a nie jego uzasadnienie, które ma wyłącznie wartość informacyjną. W judykaturze prezentuje się stanowisko, zgodnie z którym wada w postaci braku pisemnego uzasadnienia uchwały nie może być uznana w każdym przypadku jako wada istotna. Jeżeli bowiem motywy działania uchwałodawcy są w pełni możliwe do odkodowania z treści uchwalonego aktu, a także dokumentacji towarzyszącej procesowi jego uchwalania, zasadniczy cel, dla których uchwała miałaby zostać zaopatrzona w pisemne uzasadnienie, zostaje spełniony. Dopuszcza się nawet, aby odpowiedź na skargę mogła stanowić ten rodzaj dokumentu, który pozwala na odkodowanie motywów uchwałodawcy (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1634/19)

Niewątpliwie Sąd pierwszej instancji nie podważył stanowiska organu wskazującego na zaistnienie przesłanek warunkujących podjęcie zaskarżonej uchwały. W szczególności brak było ustawowo określonych podstaw do stawiania zarzutów dotyczących prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego i przeprowadzenia swoistej symulacji przewidywanych skutków podjęcia zaskarżonej uchwały. Ponadto wskazać także należy, że niepożądane skutki obowiązywania wymienionej uchwały tzw. skutki uboczne, a mianowicie skutki nie przewidziane i nie akceptowalne - gdyby miały wystąpić, mogą być usunięte poprzez podjęcie przez organ stanowiący (radę miasta) stosownej interwencji prawodawczej.

W pełni należy zaakceptować stanowisko orzecznictwa NSA, że samo zaistnienie owych skutków ubocznych (czy też ryzyko ich zaistnienia) nie może jeszcze samo w sobie prowadzić do wniosku o braku zgodności z prawem uchwały takiej, jak stanowiąca przedmiot kontroli w rozpatrywanej sprawie, i to w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności albowiem - co nie jest bez znaczenia - samo przewidywanie zjawisk społecznych jest zasadniczo utrudnione, między innymi, z powodu jedynie częściowej określoności całej sytuacji decyzyjnej w relacji do prawdopodobieństwa (a więc i niepewności) wystąpienia zdarzeń pośredniczących pomiędzy działaniem prawodawcy, a skutkiem tego działania materializującym się w treści stanowionego aktu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1141/19).

Zarówno projekt zaskarżonej uchwały, jak i jego uzasadnienie, a także dokumenty znajdujące się w aktach sprawy wskazują powody, którymi kierował się organ i uwzględniają przesłanki z art.14 ust.2b u.w.t.p.a. Wskazane okoliczności mogą stanowić pewną komplementarną podstawę wnioskowania odnośnie motywów działania organu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie wyroku nie pozwala odtworzyć po pierwsze jakie konkretne braki miało mieć uzasadnienie projektu skarżonej uchwały, a po drugie czy braki te mają charakter istotny czy też nieistotny.

Ponadto należy zauważyć, że stosownie do treści art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w związku z ust. 4, sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

W rozpatrywanym przypadku tej istotności naruszenia prawa Sąd pierwszej instancji z pewnością nie wykazał, a co więcej stosując sankcję nieważności uchwały nie wskazał jaki przepis prawa naruszył w sposób istotny organ jednostki samorządu terytorialnego podejmując zaskarżoną uchwałę.

W ocenie NSA w pierwszej kolejności należy podkreślić, odwołując się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Sprawowanie nadzoru ustrojodawca powierzył Prezesowi Rady Ministrów, wojewodom i regionalnym izbom obrachunkowym (art. 171 ust. 2 Konstytucji). Jest to konsekwencja konstytucyjnych gwarancji zasady samodzielności samorządu terytorialnego. W myśl tej zasady, organy gminy ponoszą polityczną odpowiedzialność za swoją działalność tylko przed swoimi wyborcami - członkami wspólnoty samorządowej, a nadzór nad działalnością samorządu sprawowany jest według kryterium legalności (zob. szerzej: Z. Gromek, Zasada samodzielności samorządu terytorialnego w Konstytucji RP, Warszawa 2022, s. 444 i następne).

Szczegółowe uregulowania odnoszące się do wykonywania nadzoru nad samorządem zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy wójt (burmistrz, prezydent) obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, zaś akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt (burmistrz, prezydent) przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Na tych samych zasadach wójt (burmistrz, prezydent) przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej (art. 90 ust. 2 ustawy).

Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 ustawy). Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 92 ust. 1 ustawy). Jednakże po upływie 30-dniowego terminu od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W takim wypadku organ nadzoru może jednak zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy) (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02, wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 1240/14).

W związku z powyższym zauważyć należy, że organ nadzoru nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień i w opisanym wyżej trybie nie zakwestionował uchwały będącej przedmiotem niniejszej sprawy.

W powyższym modelu nadzoru nie mieści się skarga z art. 101 ust. 1 ustawy, która jest instytucją zapewniającą ochronę sądową każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że punktem wyjścia dla oceny posiadania przez podmioty skarżące legitymacji do wniesienia skarg na wskazaną wyżej uchwałę jest ustalenie, że zostały spełnione przesłanki, o których jest mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak zatem wynika z treści powołanej regulacji warunkiem koniecznym do wniesienia skargi na czynność organu gminy jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia.

W tym zakresie należy w pełni zaakceptować ukształtowane w orzecznictwie stanowisko, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną skarżących bowiem nieruchomości skarżących, na których znajdują się budynki służące ich działalności, graniczą bezpośrednio z objętym uchwałą otwartym obszarem, na którym wprowadzono odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w takiej sytuacji właściciele nieruchomości sąsiednich mają interes prawny wynikający z art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.; dalej jako: "k.c."), bowiem, jeżeli właściciel nieruchomości (gmina) przy wykonywaniu swego prawa podejmuje działania, które ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje roszczenie mające na celu ochronę jego prawa własności.

Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi mieć charakter indywidualny (tzn. dotyczący konkretnej osoby), osobisty (tj. własny i zindywidualizowany), realny oraz dotyczyć wprost i bezpośrednio podmiotu kwestionującego dany akt. Bezpośredniość interesu prawnego polega na bezpośredniości związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest jego interes prawny, natomiast jego realność oznacza, że nie może to być tylko interes przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale ma być to interes już rzeczywiście istniejący. Z kolei naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy prawnie gwarantowaną, konkretną i indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżonym aktem, polegającego na tym, że zaskarżany akt narusza jego interes prawny, a więc że poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, np. nakłada na niego pewne obowiązki lub pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

W tym miejscu należy zauważyć, że skarżący występując do sądu administracyjnego ze skargami na uchwałę będącą przedmiotem niniejszego postępowania zakresem zaskarżenia objęli całą uchwałę. Przypomnieć natomiast należy, że zaskarżona uchwała wprowadziła odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, w miejscach szczegółowo opisanych w treści uchwały, na terenie 5,5 kilometra. Poza sporem pozostaje okoliczność, że nieruchomości skarżących jedynie na niewielkim odcinku pozostają w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem objętym treścią uchwały.

W orzecznictwie NSA wskazuje się, że sam fakt sąsiedztwa z terenem objętym zakresem przedmiotowym uchwały nie może być równoznaczny z automatycznym uznaniem, że zmiany te prowadzą do naruszenia jego prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Konieczne jest tu dokonanie niezbędnej konkretyzacji i indywidualizacji dobra prawnego zagrożonego treścią podejmowanej uchwały, a nie powołanie się jedynie na potencjalne i hipotetyczne zagrożenia (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 423/03). W tym miejscu wskazać należy, że kontrola zaskarżonych do sądu administracyjnego aktów prawa miejscowego sprowadza się wyłącznie do badania ich zgodności z prawem, a do zakresu tej kontroli nie należy badanie uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego pod kątem celowości lub zasadności ich podjęcia. Skarga oparta na podstawie wskazanej w art.101 ust.1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Okoliczność ta ma o tyle istotne znaczenie, że argumenty podnoszone w skargach i pismach składanych w toku postępowania w znacznym stopniu odnosiły się do kwestii, które nie pozostawały w związku z interesem prawnym każdego ze skarżących.

W postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g. dopuszczalność skargi determinują przesłanki w nim określone i dopiero ich łączne spełnienie pozwala na merytoryczne rozpoznanie skargi przez sąd. Jak to już wskazano wcześniej pierwszą z nich jest wniesienie skargi na akt z zakresu administracji publicznej, natomiast drugą - naruszenie kwestionowanym aktem interesu prawnego lub uprawnienia osoby wnoszącej skargę.

W rozpoznawanej sprawie spełniony został wymóg co do charakteru sprawy objętej przedmiotem skargi, gdyż uchwała w przedmiocie odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i ma charakter aktu prawa miejscowego. Stanowienie prawa miejscowego jest wyrazem realizacji zasady decentralizacji władzy państwowej i jest jednocześnie elementem samorządności i samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. dotyczącym skargi na uchwałę podjętą w sprawie odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych, nie wystarcza samo posiadanie interesu prawnego. Legitymowany do wniesienia skargi jest bowiem wyłącznie podmiot, którego interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego, a skarżący musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą (por. postanowienie NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1914/19).

W tym stanie rzeczy uwzględniając przedstawione wyżej uwagi w ocenie NSA skarżący wykazali posiadanie legitymacji do zaskarżenia uchwały w zakresie w jakim wykazali posiadanie interesu prawnego, to jest odnośnie tej części uchwały, która wskazuje na bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości skarżących z terenem objętym zaskarżoną uchwałą. W szczególności skarżący nie wykazali, aby pomiędzy zaskarżona uchwałą a ich prawnie chronionymi prawami (interesem) istniał związek tego rodzaju, że treść uchwały ma negatywny wpływ na realizację prawa skarżących do wskazanych w skargach nieruchomości. Posiadanie (chociażby w ograniczonym zakresie) legitymacji skargowej opartej na instytucji interesu prawnego, o którym mowa w art.101 ust.1 u.s.g. bez jednoznacznego wykazania bezprawności działania organu nie może prowadzić, z przyczyn wyżej opisanych, do uzyskania oczekiwanego przez skarżących skutku prawnego. Oznacza to, że skarżący są zobligowani do wykazania, o czym już wyżej była mowa, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na ich sferę materialnoprawną pozbawiając ich pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty należało uznać za prawnie skuteczne. W tym stanie rzeczy z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.188 p.p.s.a. w związku z art.151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a.