Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 163/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Monika Sawa WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, z dniem [...] maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...]-obszar wiejski, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w C., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Pismem z [...] października 2016 r. Starosta [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie z urzędu, na podstawie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], opisanej w sentencji decyzji. W powyższym piśmie wskazano, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca drogę, [...] maja 1990 r. związana była i nadal jest z realizacją zadań własnych gminy. W ewidencji gruntów i budynków zapisana była w grupie rejestrowej [...], poz. rej. nr [...], a jako władający ﬁgurowało Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Komunikacji [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r. stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, z dniem [...] maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...]-obszar wiejski, oznaczonej jak działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy W [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość [...] maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza zaświadczenie Starosty [...] z [...] września 2016 r. W ewidencji gruntów ﬁgurowała w grupie rejestrowej XI - drogi publiczne i inne drogi będące w powszechnym korzystaniu, a jako władający wpisane było Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Komunikacji [...].

Natomiast zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] sporna nieruchomość posiadała przeznaczenie na cele łąk i pastwisk.

Wojewoda [...] przytoczył deﬁnicję nieruchomości rolnej, według stanu na dzień ustawowej komunalizacji -zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych. Zaznaczył jednocześnie, powołując się na pismo Starosty [...] z [...] listopada 2016 r., że w ewidencji gruntów od 1962 r. przedmiotowa nieruchomość opisana była użytkiem gruntowym dr (drogi). Podkreślił przy tym, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że przedmiotowa działka oddana została w zarząd lub użytkowanie wieczyste. Tym samym zarządzana była przez terenowy organ administracji państwowej. Powołał się przy tym na zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98 ze zm.). Z jego przepisów wynikało, że do dróg publicznych zalicza się: drogi publiczne, ulice i place publiczne, drogi niezaliczone do dróg publicznych oraz grunty zajęte pod wały ochronne z nawierzchnią dla ruchu kołowego i leśne linie podziału powierzchniowego. W konsekwencji, w ocenie Wojewody [...], co do zasady, komunalizacji podlegają zarówno drogi niezaliczone do kategorii dróg gminnych, jak i drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami.

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] wniosła Gmina [...]. Zarzuciła jej naruszenie art. 5 i art. 11 ustawy poprzez uznanie, że przedmiotowe mienie nadawało się do komunalizacji oraz wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] i umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Gmina [...] powołała się na przepisy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, na mocy którego powstał Państwowy Fundusz Ziemi, w którego skład wchodziły z mocy samego prawa państwowe nieruchomości rolne, w tym zabudowane, nie tylko pochodzące z reformy rolnej, ale także uzyskiwane przez Skarb Państwa z innych tytułów. Podkreśliła przy tym, powołując się na obowiązujące orzecznictwo, że istotne znaczenie dla oceny "rolnego" charakteru gruntu miały postanowienia art. 33 ustawy z 1984 r. o planowaniu przestrzennym obowiązującego w dacie komunalizacji, w świetle którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowił podstawę gospodarki gruntami. Tym samym - mając na uwadze, że nieruchomość będąca przedmiotem toczącego się postępowania, na podstawie zapisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 1981 r., przeznaczona była na cele łąk i pastwisk - nie podlegała komunalizacji z mocy prawa zgodnie z przepisami ustawy.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] listopada 2018 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Organ pierwszej instancji powinien też ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy.

Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". Zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed 27 maja 1990 r., w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) – dalej zwanej "uggwn", a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd, czy jeszcze wcześniej, decyzjami władz państwowych, wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych.

Z art. 38 ust. 2 uggwn wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości - i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11 dokonał wykładni pojęcia "należące do". W opinii Sądu pojęcie "należenia" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 uggwn, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy. Według art. 6 terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Skoro zatem według tego przepisu terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (art. 3 ust. 1 uggwn). Z kolei w ust. 2 art. 3 uggwn stanowiła, że ilekroć jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia. rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że 27 maja 1990 r. nieruchomość opisana na wstępie stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130 ze zm.), co wynika z treści zaświadczenia Starosty [...] z [...] września 2016 r., jak również z treści księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

Kolejną kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

Z art. 38 ust. 2 uggwn wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości, i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z art. 38 i nast. obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego kiedy i od kogo przejętych.

Z akt sprawy nie wynika, ażeby w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość 27 maja 1990 r. została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz jakiegokolwiek podmiotu, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Z pism Starosty [...] z [...] listopada 2016 r. i [...] sierpnia 2017 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość od 1962 r., tj. od założenia ewidencji gruntów i budynków zapisana była jako użytek drogi, grupa rejestrowa XI, a jako władający wpisane było Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Komunikacji [...]. W aktach sprawy brak jest jednak jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego na 27 maja 1990 r. prawo zarządu innej jednostki, niż Gmina [...] do nieruchomości opisanej na wstępie, co oznacza z kolei, zgodnie z art. 6 uggwn, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, że należała ona wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Komisja stwierdziła też, że w zakresie przedmiotowej nieruchomości nie wystąpiła jedna z negatywnych przesłanek, określonych w art. 11-12 ustawy. Art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowi, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem art. 15. Na podstawie art. 3 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej utworzono Państwowy Fundusz Ziemi. Państwowy Fundusz Ziemi, zgodnie z art. 3 ust. 2 lit. c dekretu PKWN, tworzą nieruchomości ziemskie, przejęte na cele reformy rolnej (art. 2 dekretu). Kolejnym aktem normatywnym mającym znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia była uggwn. Zgodnie z art. 91 ust. 1 uggwn, w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r., grunty państwowe położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nieoddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Podstawowe znaczenie miało zatem przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie zaś faktyczne wykorzystanie gruntu.

Istotne jest jednak to, że wejście w skład PFZ-tu dokonywało się z mocy samego prawa, stąd domniemanie, że grunt przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego należał do PFZ w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy. Domniemanie przynależności gruntu, do PFZ nie mogło zostać obalone na podstawie powoływania się na brak stosownego zapisu w ewidencji gruntów, czy też wpisanie innego sposobu wykorzystania danej nieruchomości. Zapisy zawarte w ewidencji gruntów mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu, wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktów normatywnych i umów dzierżawy. Ewidencja gruntów jest tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej. Powinna być ona utrzymywana w stałej aktualności, nie tylko, co do stanu faktycznego, ale i prawnego, ale nie przesądza to o istnieniu tytułu prawnego, czy też o stanie faktycznym.

W obowiązującym 27 maja 1990 r. planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 1981 r. działka nr [...] położona w obrębie [...], gmina [...] przeznaczona była na cele łąk i pastwisk. Jednakże przedmiotowa nieruchomość nie jest położona na obszarze miasta. Tym samym nie weszła w skład Państwowego Funduszu Ziemi z mocy samego prawa.. Tym samym nie wystąpiła żadna z przesłanek negatywnych określonych w art. 11-12 ustawy.

Od decyzji z [...] listopada 2018 r. Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy polegające na przyjęciu, że sporna nieruchomość, pomimo niewykorzystywania jej do realizacji zadań własnych gminy, przeznaczenia rolnego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i przynależenia do Państwowego Funduszu Ziemi, spełniała warunki ustawowe umożliwiające jej komunalizację, 2) przepisów prawa procesowego - art. 7 i 77 § 1 kpa mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, niepoczynienie właściwych ustaleń w przedmiocie funkcji i przeznaczenia nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcie, że podlega ona komunalizacji. Mając na względzie wskazane zarzuty Gmina [...] wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r., 2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w stanie prawnym obowiązującym przed 27 maja 1990 r. - na mocy dekretu z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej - istniał utworzony tym dekretem Państwowy Fundusz Ziemi. W jego skład wchodziły, z mocy samego prawa, państwowe nieruchomości rolne (w tym zabudowane) nie tylko pochodzące z reformy rolnej, ale także uzyskiwane przez Skarb Państwa z innych tytułów. Państwowy Fundusz Ziemi zgodnie z art. 3 ust. 2 lit. c dekretu tworzą nieruchomości ziemskie przejęte na cele reformy rolnej (art. 2 dekretu).

W ocenie skarżącej istotne znaczenie dla oceny "rolnego" charakteru spornego gruntu miały też postanowienia art. 33 ustawy z 1984 r. o planowaniu przestrzennym, obowiązującym w dacie komunalizacji. W świetle tego przepisu, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowił podstawę gospodarki gruntami. Oznacza to, że o przeznaczeniu gruntu na określony cel w danej jednostce osadniczej decydował plan zagospodarowania przestrzennego (stanowiący akt prawa miejscowego). W orzeczeniach z 26 stycznia 1998 r. sygn. akt I SA 979/97; z 26 lutego 1998 r. sygn. akt I SA 1285/97 NSA zwrócił uwagę, że dla celów komunalizacji podstawowe znaczenie ma funkcja, jaką dla określonej nieruchomości wyznacza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Kolejnym aktem normatywnym mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jest uggwn. Zgodnie z art. 91 ust. 1 uggwn, w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r. grunty państwowe położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nieoddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Podstawowe znaczenie miało zatem przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Istotne jest to, że wejście w skład Państwowego Funduszu Ziemi dokonywało się z mocy samego prawa, stad domniemanie, że grunt przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego należał do Państwowego Funduszu Ziemi w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy. Domniemanie przynależności gruntu, do Państwowego Funduszu Ziemi nie mogło zostać obalone na podstawie powoływania się na brak stosownego zapisu w ewidencji gruntów, czy też wpisania innego sposobu wykorzystania danej nieruchomości. Zapisy zawarte w ewidencji gruntów maja charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktów notarialnych i umów dzierżawy. Ewidencja gruntów jest tylko publicznym rejestrem, obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej. Powinna być ona utrzymywana w stałej aktualności, nie tylko, co do stanu faktycznego, ale i prawnego, ale nie przesądza o istnieniu tytułu prawnego, czy też o stanie faktycznym.

Skarżąca podniosła, że działka nr [...], na podstawie zapisów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] stycznia 1981 r. przeznaczona była na cele łąk i pastwisk. Ponadto w piśmie z [...] grudnia 2016 r., skierowanym do Wojewody [...], Burmistrz [...] wskazał, że przedmiotowa działka gruntu położona jest na obszarze o charakterze typowo rolniczym, od wielu (lat) nie spełnia charakteru drogi i w części, od strony rzeki jest porośnięta roślinnością wodolubną. Ponadto nie była objęta uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1985 r. dotyczącą wykazu dróg gminnych. Faktyczne wykorzystywanie nieruchomości nie było znane.

Skoro w obowiązującym 27 maja 1990 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] opisana nieruchomość przeznaczona była pod tereny łąk i pastwisk (na cele rolnicze), to w konsekwencji powyższego weszła w skład Państwowego Funduszu Ziemi, z mocy samego prawa, a jej komunalizacja w trybie art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy jest niedopuszczalna.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymała stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Istotne jest to, że wydana na tej podstawie decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że potwierdza ona stan faktyczny i prawny, jaki zaistniał w dniu wejścia w życie ustawy.

Z powyższego wynika, że obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia było ustalenie, czy zachodziły przesłanki, od spełnienia których art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależniał nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie obowiązkowi temu organy obu instancji uczyniły zadość.

Organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], stanowiąca drogę od 1962 r. i 27 maja 1990 r., położona w obrębie [...], była wówczas własnością Skarbu Państwa, na podstawie art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.). W ewidencji gruntów działka ta zapisana była w grupie rejestrowej XI (drogi w powszechnym korzystaniu, także niezaliczone do kategorii dróg publicznych według § 27 ust. 2 i ust. 3 pkt 17 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów – M.P. Nr 11, poz. 98 ze zm.). Wynika to z treści znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Starosty [...] z [...] września 2016 r. i pism tego organu z [...] października 2016 r. i [...] listopada 2016 r. Droga ta nie była objęta uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1985 r. w sprawie wykazu dróg gminnych (pismo Burmistrza [...] z [...] grudnia 2016 r.), nie stanowi drogi powiatowej (pismo Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z [...] września 2016 r.), nie znajduje się w zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa (pismo Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [...] z [...] października 2017 r.).

Z akt sprawy wynika, że droga oznaczona jako działka nr [...] stanowiła, niezliczoną do kategorii dróg publicznych, drogę dojazdową do gruntów rolnych, a więc drogę wewnętrzną, o jakiej mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Twierdzenie to koresponduje przy tym z danymi wynikającymi z mapy ewidencyjnej, sporządzonej w skali 1:5000, z której wynika, że objęty komunalizacją grunt tworzy ciąg komunikacyjny i znajduje się w sąsiedztwie terenów rolnych.

Co istotne wyjaśnienie do kogo sporne grunty, funkcjonujące jako drogi, należały, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie mogło być wyprowadzone poprzez odwołanie się do art. 6 uggwn.

Według art. 1 ust. 2 uggwn, zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie (a więc także unormowanie z art. 6) nie obejmowały gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej.

Takim gruntem była działka nr [...], skoro 27 maja 1990 r. była ona przeznaczona w miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) na cele łąk i pastwisk, a więc na cele gospodarki rolnej (zaświadczenie Burmistrza [...] z [...] listopada 2016 r.).

Wobec tego, że sporny grunt nie podlegał reżimowi prawnemu uggwn i dodatkowo nie był położony 27 maja 1990 r. na obszarze miasta, to nie miał do niego zastosowania art. 3, art. 6 i art. 91 ust. 1 uggwn.

Brak też dowodu na to, że 27 maja 1990 r. działka nr [...] należała do Państwowego Funduszu Ziemi, a więc, że została wyłączona spod komunalizacji z mocy art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Sąd zauważa, że w skład Państwowego Funduszu Ziemi weszły pierwotnie nieruchomości ziemskie przejęte na cele reformy rolnej (art. 3 ust. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - Dz.U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Inne grunty mogły wejść do PFZ-tu, tylko gdy przepis szczególny tak wyraźnie stanowił [np. art. 253 ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego wrogich elementów (Dz. U. Nr 17, poz. 96 ze zm.); art. 5 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz.U. Nr 57, poz. 321); art. 4 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta [...] (Dz.U. Nr 49, poz. 279 ze zm.); art. 5 ust. 3 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz.U. Nr 59, poz. 318 ze zm.); art. 92 uggwn].

Dopiero wówczas grunty stanowiące mienie znajdujące się w PFZ-cie można było uznać za wyłączone spod działania art. 5 ust. 1-3 ustawy (art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy).

Następnie grunty tego rodzaju, znajdujące się w PFZ-cie i jednocześnie stanowiące nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego (nadające się do wykorzystania na działalność wytwórczą w rolnictwie), podlegały reżimowi prawnemu ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 91 ze zm.), co wynika z art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.

Skarżąca pomija to, że działka nr [...] została nabyta przez Skarb Państwa w trybie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. Z przepisów tej ustawy nie wynika, aby nieruchomości nabyte na jej podstawie wchodziły do Państwowego Funduszu Ziemi. Działka ta nie była i nie jest w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że działka ta 27 maja 1990 r. miała charakter drogi wewnętrznej, a zatem nie mogła być wówczas sklasyfikowana jako nieruchomość rolna w rozumieniu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych...(Dz. U. z 1983 r. Nr 19, poz. 86 ze zm.). Nie była to bowiem działka użytkowana na cele produkcji rolnej, warzywniczej, sadowniczej, rybnej.

Brak dowodu na to, że działka nr [...] wchodziła w skład drogi zakładowej, czy gminnej, o których mowa w art. 7 i art. 8 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r.

Trzeba mieć na uwadze, że drogi wewnętrzne, inaczej, niż drogi gminne, nie były traktowane jako element podstawowej sieci drogowej w określonej jednostce podziału terytorialnego, ale jako tzw. urządzenia komunalne (por. np. § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich budynków – Dz. U. Nr 13, poz. 120 ze zm.). Ich zadaniem było umożliwienie wykonywania prawa własności konkretnemu właścicielowi na innej nieruchomości, zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Właściciel nieruchomości, aby korzystać z gruntu, musiał mieć bowiem możliwość zjazdu na drogę publiczną, zazwyczaj poprzez drogę wewnętrzną.

Sąd zwraca uwagę, że już w ustawie z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 ze zm.) wskazano, że w gestii rad narodowych są sprawy wszechstronnego rozwoju terenu (art. 4 ust. 1). Na zebraniach wiejskich omawiane były m.in. sprawy funkcjonowania urządzeń komunalnych (art. 89 ust. 4 pkt 7). Chodzi także o drogi dojazdowe, które były traktowane jako urządzenia związane z obsługą działalności podstawowych jednostek gospodarczych (§ 20 ust. 2 pkt 1 tiret dziesiąte uchwały Nr 118 Rady Ministrów z dnia 4 lipca 1969 r. w sprawie terenowej koordynacji inwestycji oraz realizacji inwestycji towarzyszących i wspólnych – M. P. Nr 31, poz. 227 ze zm.).

Sprawy rozwoju urządzeń komunalnych i ładu przestrzennego pozostawały w kompetencji naczelnika gminy do 27 maja 1990 r. (§ 10 ust. 1, § 11 i ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy - Dz. Nr 20, poz. 89 ze zm.).

Sprawy planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi i dróg wiejskich do 27 maja 1990 r. były omawiane na zebraniu wiejskim (art. 163 ust. 1 pkt 2 lit. b i d ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego - Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.). Od 1 stycznia 1985 r., jak i 27 maja 1990 r., sprawy ładu przestrzennego (planowania przestrzennego, w tym dokonywania ocen stanu zagospodarowania przestrzennego, opracowywania planów zagospodarowania przestrzennego) regulowała ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.). Sprawy z tego zakresu od 27 maja 1990 r. należały do zadań własnych organów gmin (art. 1 pkt 25 w zw. z art. 47 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.).

Nie jest tak, że do zadań własnych gminy należały, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), tylko sprawy dróg gminnych i z tego powodu wykluczone było nabycie, w ramach komunalizacji z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, nieruchomości, na których posadowione byłyby drogi wewnętrzne.

W sytuacji gdy nieruchomości na których posadowione były drogi wewnętrzne należały do podmiotów określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy i nie były wyłączone z komunalizacji na mocy art. 11 ustawy, wówczas, drogi tego rodzaju należało traktować jako grunty niezbędne dla realizacji zadań własnych gminy z zakresu ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, a nie z zakresu dróg gminnych (art. 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy).

Sama tylko (formalne) przeznaczenie planistyczne działki nr [...] na cele łąk i pastwisk nie miało znaczenia dla komunalizacji nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Z przepisów prawa obowiązujących 27 maja 1990 r. nie wynikało domniemanie prawne, że grunt o rolnym przeznaczeniu planistycznym, położony poza miastem, wchodził z mocy samego prawa w skład PFZ-tu.

Przeznaczenie planistyczne nieruchomości miało znaczenie dla oceny, czy nieruchomość mieści się w zakresie przedmiotowym uggwn. Komunalizacja mienia z mocy samego prawa nie mogła być traktowana jako element gospodarki gruntami, o której mowa w art. 2 ust. 1 uggwn. Zdarzenie to stanowi odrębne zagadnienie, niezależne od działalności organu administracji właściwego do spraw gospodarki gruntami. Tego rodzaju przesłanka nie stanowiła przeszkody do skomunalizowania przedmiotowego mienia.

Dla komunalizacji przedmiotowego mienia z mocy prawa istotny był faktyczny sposób użytkowania spornego gruntu 27 maja 1990 r. była to droga wewnętrzna, a nie nieruchomość rolna o charakterze produkcyjnym. Jak wynika z akt sprawy sporna działka i obecnie stanowi drogę wewnętrzną – drogę dojazdową do gruntów rolnych. Droga ta wymaga naprawy, w tym co do przepustu znajdującego się na działce nr [...]. Wynika to z pisma Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r. i załączonych do niego kopii pism rolników, którzy domagają się remontu drogi. Twierdzą, że jej zły stan grozi zniszczeniem sprzętu rolniczego i utrudnia prowadzenie działalności rolniczej (zbiór i wywózkę siana z sąsiadujących łąk).

Wobec tego Wojewoda [...], wydając decyzję z [...] grudnia 2017 r., trafnie uznał, że Gmina [...] nabyła w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe obejmujące prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Mienie to 27 maja 1990 r. stanowiło drogę wewnętrzną (urządzenie komunalne), która w dacie wejścia w życie ustawy, "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego – Naczelnika Gminy [...] (o którym mowa w § 1 ust. 29 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 13 stycznia 1983 r. w sprawie kolegiów rejonowych do spraw wykroczeń i terytorialnego zakresu ich działania - Dz. U. Nr 2, poz. 15 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) orzekł, jak w sentencji.