Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 492/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1545/15 w sprawie ze skargi L.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A.S., M.K., M.S. kwotę [...] ([...]) złotych solidarnie tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2014 r., nr [...] o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] w [...], stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] i umorzono postępowanie przed organem I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Skarżąca - właścicielka nieruchomości nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...] w dniu [...] lutego 1995 r. zawarła z Gminą [...] porozumienie. W § 2 tego porozumienia postanowiono, że jej nieruchomości (oznaczone po podziale jako [...] i [...]) staną się mieniem komunalnym z przeznaczeniem pod poszerzenie istniejącej drogi dojazdowej, zaś skarżąca zrzeka się ich nieodpłatnie w związku ze wzrostem wartości gruntu wynikłym z jego przeznaczenia na cele zabudowy, przeniesienie własności gruntów nastąpi na mocy decyzji zatwierdzającej projekt podziału, z chwilą jej prawomocności.

Burmistrz Gminy [...] ostateczną decyzją z [...] kwietnia 1995 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości skarżącej. W decyzji tej zawarto zastrzeżenie, że działki powstałe pod poszerzenie ulicy [...] przechodzą nieodpłatnie z chwilą uprawomocnienia się decyzji na własność gminy.

Pismami z [...] grudnia 2005 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta [...] o przyznanie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości nr [...] i [...] na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej, nie jest dopuszczalne zrzeczenie się odszkodowania przed powstaniem roszczenia o to odszkodowanie, tj. przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W związku z tym wnioskodawczyni wniosła o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 130 tej ustawy, według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale ([...] kwietnia 1995 r.) oraz jej wartości w dnu wydania decyzji o odszkodowaniu.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość i wyjaśnił, że Miasto planuje podjąć negocjacje w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że uzgodnienia nie tylko nie zostały zakończone w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, ale będą toczyć się nadal. Tak więc decyzja o odmowie ustalenia odszkodowania została wydana przedwcześnie.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za sporną nieruchomość. Stwierdził, że uzgodnienia nie zostały udokumentowane co oznacza, że nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i tym samym zachodzą podstawy do jego umorzenia w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a.

W wyniku odwołania strony, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podkreślił, że porozumienie z [...] lutego 1995 r. zostało zawarte przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości ([...] kwietnia 1995 r.). Z tego względu należy przyjąć, że skarżąca nie mogła zrzec się odszkodowania za przejmowaną nieruchomość, a w razie zrzeczenia, organ nie mógł takiego zrzeczenia przyjąć. W związku z powyższym, zdaniem Wojewody, obligatoryjne jest przeprowadzenie negocjacji celem uzgodnienia wysokości odszkodowania. Organ administracji zobligowany jest zareagować na propozycję rozpoczęcia negocjacji. Nie muszą się one zakończyć porozumieniem, co więcej - gdy organ jest przekonany o niezasadności żądania, powinien odmówić prowadzenia negocjacji. W takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił, że próby podjęcia uzgodnień powinny być udokumentowane na piśmie. Nadto uzgodnienia prowadzone przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału przedmiotowych gruntów nie mogą być uznane za uzgodnienia prowadzone w rozumieniu art. 98 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnienie wysokości odszkodowania powinno mieć miejsce już po przejściu prawa własności na podmiot wymieniony w tym przepisie, a pierwszeństwo przed administracyjnym ukształtowaniem stosunków prawnych pomiędzy poprzednim a obecnym właścicielem ma tryb cywilnoprawny.

WSA w Warszawie wyrokiem z 12 czerwca 2013 r. I SA/Wa 193/13 uchylił decyzję organu odwoławczego, zarzucając organowi brak podstaw prawnych do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Po ponownym rozpoznaniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r., wydaną na podstawie art. 98, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 267 ze zm., dalej u.g.n.) odmówił ustalenia i wypłaty skarżącej odszkodowania za przedmiotowe działki. W ocenie organu I instancji w rozpoznawanej sprawie, w świetle wyroku TK z dnia 29 marca 1993 r., sygn. W 13/92, nie zostały spełnione przesłanki ustalenia i wypłaty odszkodowania, ponieważ sporne nieruchomości zostały wydzielone pod poszerzenie ulicy, a nie pod jej budowę.

W wyniku odwołania strony, Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2015r., nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że nie było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie (z wniosku skarżącej z [...] grudnia 2005 r. o wypłatę odszkodowania), ponieważ w rozpoznawanej sprawie doszło do skutecznego zwolnienia z długu Miasta [...] co do obowiązku wypłaty odszkodowania za nieruchomość. W przepisie art. 98 ust. 3 u.g.n. przewidziano dwa odrębne, niezależne od siebie tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na możliwości samodzielnego uzgodnienia przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym podmiotem wysokości odszkodowania. Drugi z kolei ma zastosowanie dopiero wówczas, gdy do uzgodnienia nie dojdzie i polega na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Wynika z tego, że wymienione tryby ustalenia odszkodowania są odmienne, wszczęcie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. W międzyczasie strony mogą prowadzić rokowania i to zarówno w kwestii kwoty odszkodowania, jak również warunków związanych z jego wypłatą bądź też ze zrzeczeniem się. Do czasu uzgodnienia wysokości odszkodowania tj. zawarcia umowy cywilnoprawnej, strony negocjacji mogą zmieniać stanowiska. Niedopuszczalne jest natomiast mieszanie obu trybów, bądź też przyjęcie, że cywilnoprawny tryb umowny podlega kontroli i weryfikacji w trybie administracyjnym. Prowadzenie odszkodowawczego postępowania administracyjnego, pomimo zawartej uprzednio umowy (nazywanej "porozumieniem") byłoby możliwe dopiero po stwierdzeniu w stosownym dla umów prawa cywilnego trybie - nieważności tej umowy. W rozpoznawanej sprawie strony zawarły na piśmie stosowne porozumienie a więc cywilnoprawną umowę łączącą strony tak jak każda inna umowa zawarta w ramach zasady swobody umów (art. 353¹ kc). Umowa taka, zarówno gdy chodzi o jej ważność jak i skuteczność, nie podlega co do zasady ocenie organów administracji i obowiązuje, dopóki nie zostanie podważona w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zdaniem organu skuteczne jest zrzeczenie się odszkodowania za grunt przejęty pod budowę ulicy złożone przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Zrzeczenie się odszkodowania stanowi zwolnienie z długu przyszłego, co jest czynnością prawnie dopuszczalną. W orzecznictwie (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2008 r., sygn. I CSK 125/08) przyjęto, że w ramach umowy zwolnienia z długu, mimo że akcent jest położony na to ostatnie pojęcie, w istocie rzeczy dochodzi do rozporządzenia wierzytelnością, a kwestia obrotu prawami przyszłymi, mimo że wywołuje szereg wątpliwości, nabiera coraz większego znaczenia ze względu na potrzeby współczesnego obrotu. W związku z powyższym należy przyjąć, że także przyszły dług, jeśli istnieje możliwość jego określenia na podstawie stanowiącego jego źródło stosunku zobowiązaniowego, nie musi być określony w sposób precyzyjny (kwotowo). W rozpoznawanej sprawie w protokole uzgodnień określono stosunek zobowiązaniowy, z którego wynika przyszła wierzytelność skarżącej i odpowiednio dług Gminy [...], jak też określono moment czasowy, od którego porozumienie wywołuje skutek prawny. Oznaczenie i data decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (a więc źródło zobowiązania) przywołane zostały w komparycji porozumienia, w której także określono strony umowy. W § 1 porozumienia podano, że skarżąca zrzeka się nieodpłatnie działek wydzielonych w wyniku podziału pod tereny komunikacyjne i stwierdzono, że przeniesienie własności tych gruntów nastąpi z chwilą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, skoro przyszły dług został ustalony w oparciu o opisany w porozumieniu stosunek zobowiązaniowy, to data zawarcia tego porozumienia nie ma istotnego znaczenia z punktu widzenia jego skuteczności. Nie chodzi w nim wszak o zwolnienie z długu już skonkretyzowanego i wymagalnego, do czego mogłoby dojść ewentualnie na etapie rokowań, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., ale o zwolnienie z długu dopiero spodziewanego, a więc o dokonanie tej czynności jeszcze przed zaktualizowaniem się przynależnej właścicielce nieruchomości wierzytelności. Z powyższego wynika, że skarżąca skutecznie zrzekła się roszczenia o odszkodowanie za nieruchomość. W związku z tym postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe.

W skardze do sądu administracyjnego strona zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie:

1) art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. przez jego niezastosowanie,

2) art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 193/13,

3) art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 153 k.c. poprzez uznanie, że złożone bez zachowania formy aktu notarialnego oświadczenie właścicielki nieruchomości o nieodpłatnym przeniesieniu jej własności na rzecz Gminy przed wydaniem ostatecznej decyzji podziałowej stanowi skuteczne zrzeczenie się prawa do przyszłego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość,

4) art. 105 § 1 k.p.a oraz art. 1 Protokołu nr 1 z 20 marca 1952 r. do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1995 r., nr 36, poz. 175) oraz art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez uznanie, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest bezprzedmiotowe,

5) art. 8 i art. 110 k.p.a. przez nieuzasadnione odstąpienie od stanowiska Wojewody wyrażonego w decyzji z [...] marca 2014 r. odnośnie konieczności sporządzenia przez organ I instancji operatu szacunkowego celem ustalenia wysokości należnego odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że nigdy nie złożyła oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania. W protokole uzgodnień z 1 lutego 1995 r. w § 2 ust. 2 stwierdzono, że "wierzyciele zrzekają się działek gruntu na rzecz Gminy nieodpłatnie w związku ze wzrostem wartości gruntu wynikłym z jego przeznaczenia na cele zabudowy." Zdaniem strony skarżącej oświadczenie o nieodpłatnym przeniesieniu własności działki na rzecz Gminy nie stanowi oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania i w związku z tym postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej nie jest bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarżąca zawarła na piśmie w dniu 1 lutego 1995 r. porozumienie (umowę) z Zarządem Gminy [...]. W § 2 ust. 2 tego porozumienia zapisano, że "właściciele gruntów zrzekają się wymienionych wyżej w punkcie 1 działek gruntu na rzecz Gminy [...] nieodpłatnie w związku ze wzrostem wartości gruntu wynikłym z jego przeznaczenia na cele zabudowy. Przeniesienie własności tych gruntów nastąpi na mocy decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, z chwilą uprawomocnienia." W ocenie Sądu z treści powołanego fragmentu porozumienia wynika, że właściciele gruntu zrzekli się odszkodowania za nieruchomości w zamian za odstąpienie od naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu ich wartości. W rezultacie także skarżąca dokonała takiej czynności, zrzekając się "odpłatności" za nieruchomości w zamian za zwolnienie z opłaty na rzecz organu. Tymczasem 8 lat później złożyła wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji ocenił, że porozumienie z dnia 1 lutego 1995 r. jest w istocie umową potrącenia - skarżąca w zamian za odstąpienie od naliczenia opłaty adiacenckiej zrezygnowała z prawa do odszkodowania. Nie jest więc uzasadniony zarzut skargi, że na mocy tej umowy (porozumienia) skarżąca zrzekła się prawa własności nieruchomości i uczyniła to bez zachowania formy aktu notarialnego. Przejęcie nieruchomości na własność Gminy nastąpiło bowiem z mocy prawa, z chwilą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału przejętych nieruchomości (art. 98 ust. 1 ustawy). Umowa ta została wykonana, o czym świadczy niekwestionowany przez skarżącą fakt, że Gmina nie wymierzyła jej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości.

Zawarte "porozumienie", jako cywilnoprawna umowa łącząca strony, nie podlega ocenie organów administracji, a sądów powszechnych. W konsekwencji wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania byłoby dopuszczalne dopiero po stwierdzeniu przez sąd powszechny nieważności tej umowy. Organ administracji może z urzędu brać pod uwagę nieważność czynności prawnej, ale wyłącznie w sprawach oczywistych. Należy odróżniać nieważność bezwzględną czynności cywilnoprawnej od stwierdzenia takiej nieważności przez sąd, czyli między czynnością cywilnoprawną bezwzględnie nieważną, co do której nie podjęto stosownego orzeczenia sądowego, i czynnością cywilnoprawną, której nieważność została stwierdzona wyrokiem sądu. Choć organy administracji nie mają uprawnień do stwierdzania nieważności czynności cywilnoprawnych, to jednak po stwierdzeniu istnienia przesłanek nieważności bezwzględnej czynności cywilnoprawnej mogą uznać, że dana czynność nie wywiera zamierzonych skutków (por. wyrok SN z 13 czerwca 2002 r., III RN 108/2001, LexisNexis nr 357049).

Wobec powyższego nie są zatem istotne rozważania organu dotyczące zwolnienia z długu przyszłego i dokonania przelewu wierzytelności przyszłej. Istotne bowiem jest zawarcie przez skarżącą umowy cywilnoprawnej i zrzeczenie odpłatności za działki, których własność została następnie przeniesiona z mocy prawa, z chwilą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału przejętych nieruchomości (art. 98 ust. 1 ustawy). W tej sytuacji procedowanie organu w zakresie odszkodowania stało się bezprzedmiotowe, albowiem organ nie miał podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i w tej sytuacji prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylając zaskarżoną decyzję w całości i umarzając postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania.

W skardze kasacyjnej L. S. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1/ prawa materialnego:

a/ art. 498 § 1 i 2 w zw. z art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego przez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędną wykładnią § 2 ust. 2 protokołu uzgodnień z [...] lutego 1995 r. i w konsekwencji wadliwym przyjęciem, iż strony protokołu zawarły umowę potrącenia, pozbawiającą skarżącą prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość,

b/ art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. ew. w zw. z art. 233 u.g.n. oraz art. 10 ust. 5, art. 46 ust. 3, art. 48 ust. 2 i art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) przez ich niezastosowanie i uznanie za dopuszczalne pozbawienie wywłaszczonego prawa do odszkodowania na mocy rzekomej umowy potrącenia zawartej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział, przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania;

2/ przepisów postępowania:

a/ art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 193/13,

b/ art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem prawa materialnego: art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 158 k.c., a także art. 1 Protokołu nr 1 z dnia 20 marca 1952 r. do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) oraz art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji,

c/ art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 110 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od stanowiska Wojewody wyrażonego we wcześniejszej decyzji z [...] maja 2014 r., nr [...], zgodnie z którą organ I instancji winien był sporządzić operat szacunkowy celem ustalenia wysokości należnego skarżącej odszkodowania, a także art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest bezprzedmiotowe,

d/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. oraz art. 177 Konstytucji poprzez przekroczenie granic kontroli działalności organów administracji i dokonanie wykładni oraz oceny skutków prawnych cywilnoprawnego porozumienia zawartego pomiędzy skarżącą a Zarządem Gminy [...], podczas gdy sprawa ze stosunku z zakresu prawa cywilnego jest sprawą cywilną należącą do właściwości sądów powszechnych,

e/ art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez wadliwe przedstawienie stanu sprawy i ustalenie, że Gmina nie wymierzyła skarżącej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, choć okoliczność ta nie była przedmiotem postępowania dowodowego ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu przed Sądem I instancji, i w żaden sposób nie wynikała z akt sprawy,

f/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku (w szczególności podstawy prawnej rzekomego roszczenia Gminy o zapłatę opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości dokonanego w 1995 r.) oraz zaniechanie dokonania oceny zarzutów skargi co do naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 110 w zw. z art. 8 k.p.a., choć uwzględnienie tych zarzutów mogło prowadzić do uwzględnienia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o odszkodowaniu na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., gdyż skarżąca została pozbawiona praw do nieruchomości na mocy decyzji podziałowej z 18 kwietnia 1995 r. bez ustalenia odszkodowania, zaś obowiązujące przepisy (art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.) przewidują jego ustalenie. Skoro ocena protokołu uzgodnień mającego charakter cywilnoprawny należy do właściwości sądów powszechnych, to Sąd I instancji winien był uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać, że ustalenie odszkodowania jest obowiązkiem organu, a ewentualne roszczenia Gminy wywodzone z treści protokołu uzgodnień powinny być dochodzone w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego ewentualne zrzeczenie się odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne może nastąpić dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji - podziałowej i w trybie uzgodnień prowadzonych na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., zaś wcześniejsze (poprzedzające podział) porozumienia stron nie mogą wywołać skutku w postaci zrzeczenia się uprawnienia do odszkodowania (wyrok NSA z 04 października 2006 r. I OSK 417/06, wyrok NSA z 26 lutego 2008 r. I OSK 238/07, wyrok NSA z 22 grudnia 2009 r. I OSK 382/09). W wyroku z 2 kwietnia 2009 r. I OSK 506/08 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że zrzeczenie się odszkodowania w porozumieniu zawartym przed decyzją podziałową nie mogło wywołać skutku prawnego, skoro strony w tym dniu nie zawarły umowy przenoszącej własność działek zgodnie obowiązującymi w prawie wymogami, a decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana i stała się ostateczna w późniejszym czasie i dopiero od tej daty powstał obowiązek wypłaty odszkodowania. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy nakłada obowiązek dokonywania uzgodnień dopiero wówczas gdy decyzja o podziale stanie się ostateczna. Wcześniejsze uzgodnienia stron, nawet jeżeli takie były, podlegają ponownym negocjacjom, aż do uzgodnienia stanowisk. W przeciwnym razie ma miejsce wszczęcie postępowania odszkodowawczego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Za skuteczny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. i art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 29 kwietnia 1985 r., kwalifikując wskazaną w skardze kasacyjnej formę naruszenia jako niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w przyjętym przez Sąd I instancji stanie faktycznym. W konsekwencji za skuteczny należało także uznać zarzut dotyczący art. 151 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Podział nieruchomości, wraz z wyodrębnieniem działek przeznaczonych pod poszerzenie istniejącej drogi miał miejsce w 1995 r. i został przeprowadzony w oparciu o przepisy ówcześnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. Decyzja zatwierdzająca ten podział została wydana na podstawie art. 10 ustawy z 1985 r., pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje określone w niej skutki, w szczególności potwierdza wydzielenie działek pod rozbudowę drogi zgodnie z planem miejscowym. W ówczesnym stanie prawnym ustawa przewidywała w art. 10 ust. 5 odszkodowanie ustalane wedle zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, zasady te stanowiły o ustalaniu odszkodowania w trybie administracyjnym, poprzez wydanie decyzji, a tryb ten nie był poprzedzany negocjacjami z właścicielem i próbą ustalenia odszkodowania w drodze porozumienia stron. Niewątpliwie zatem w sprawie nie doszło pod rządami poprzedniego stanu prawnego do załatwienia w sprawy odszkodowania w trybie administracyjnym. Natomiast przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r., stanowiące podstawę prawną decyzji podziałowej, nie dawały podstaw do odstąpienia od obowiązku ustalenia odszkodowania za przejmowane z mocy prawa nieruchomości.

Wobec zgłoszonego wniosku o ustalenie odszkodowania za działki wydzielone pod rozbudowę drogi, obowiązkiem organów było zatem ustalenie, czy istnieje podstawa prawna do orzeczenia o takim odszkodowaniu i czy w sprawie spełnione zostały określone nią przesłanki.

Podstawa prawna do uzyskania odszkodowania za działki wydzielone pod budowę ulicy przy podziałach nieruchomości dokonywanych w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r., za które nie ustalono dotychczas odszkodowania, wynika z art. 129 ust. 5 u.g.n. Przepis ten statuuje zasadę decyzyjnego ustalenia odszkodowania we wszystkich przypadkach, w których w przeszłości nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten daje podstawę do regulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. we wszystkich tych sprawach, w których doszło do przejęcia prawa własności bez ustalonego odszkodowania, jeżeli wedle aktualnego stanu prawnego, odszkodowanie takie jest należne.

Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje odszkodowanie za działki, których własność przeszła na podmiot publiczny w związku z ich wydzieleniem pod drogi publiczne na wniosek właściciela. Wobec zgłoszonego wniosku organy zobowiązane zatem były ustalić, czy na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r. doszło do skutku prawnorzeczowego. Dla oceny tego skutku zastosowanie ma bowiem stan prawny z chwili dokonania podziału. Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. utrzymuje obowiązek odszkodowawczy, wprowadzając wymóg negocjacji kwoty odszkodowania należnej za przejęte grunty. Kiedy do uzgodnienia kwoty odszkodowania nie dojdzie, na wniosek właściciela nieruchomości (jego następców) ustala się i wypłaca odszkodowanie według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jeżeli zatem skutek prawnorzeczowy zaistniał, to prowadzenie postępowania w przedmiocie odszkodowania nie może zostać uznane za bezprzedmiotowe, jeżeli nie została wydana w przeszłości decyzja administracyjna o odszkodowaniu, a po złożeniu wniosku o odszkodowanie nie doszło do ustalenia jego wysokości na drodze uzgodnień.

Dopuszczenie w aktualnym stanie prawnym porozumienia co do odszkodowania nie ogranicza strony w możliwości zrzeczenia się takiego odszkodowania, winno ono jednak mieć miejsce na etapie rokowań prowadzonych w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Jakiekolwiek wcześniej poczynione uzgodnienia w sprawie odszkodowania, w sytuacji gdy ówczesny stan prawny przewidywał dla organu jedynie tryb decyzyjnego określenia odszkodowania, nie stanowią okoliczności pozwalającej na uznanie, że ustała podstawa do jego określenia. W relacji do przyjętego stanu faktycznego, wniosek organu odwoławczego o bezprzedmiotowości postępowania nie jest zatem prawidłowy, sprzeciwiają mu się przedstawione wyżej regulacje ustawowe. Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego poza zakresem organów administracji pozostaje ocena skutków zwartych wcześniej porozumień i umów. Ich treść i skutek poddane są orzecznictwu sądów powszechnych, nie jest jednak rzeczą sadu administracyjnego weryfikowanie, czy w oparciu o zwarte porozumienie gmina może dochodzić od strony jakichś działań lub roszczeń finansowych w związku z rozpoznaniem jej wniosku o wypłatę odszkodowania, w tym jaki charakter i następstwa ma oświadczenie woli złożone gminie na piśmie. Do oceny sądu cywilnego należy, czy skarżąca kasacyjnie naruszyła zawarte porozumienie i jaki to rodzi skutek. Fakt zawarcia tego porozumienia, skoro nie może ono zostać uznane za uzgodnienie w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., nie zwalnia organu od obowiązku rozpoznania wniosku o odszkodowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił natomiast pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie daje podstaw do przyjęcia, że Sąd ten zastosował art. 498 § 1 i 2 oraz art. 65 § 1 k.c., przepisów tych Sąd w ogóle nie powołał. Nie doszło także do naruszenia art. 153 p.p.s.a., albowiem wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2013 r. odnosił się wyłącznie do zasadności zastosowania przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. Nie istniało także w sprawie związanie stanowiskiem organu odwoławczego, wyrażanym w poprzednio wydawanych decyzjach, przepis art. 110 k.p.a. dotyczy jedynie ograniczeń organu w dokonywaniu zmian określonej decyzji, po jej ogłoszeniu lub doręczeniu, nie oznacza natomiast związania dotychczasowym stanowiskiem prezentowanym w sprawie, w szczególności zaś granice związania stanowiskiem organu odwoławczego wyznacza art. 138 § 2 k.p.a. Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie mógł odnieść skutku, albowiem wskazywane tezy uzasadnienia wyroku nie pozbawiają możliwości kontroli stanowiska Sądu I instancji. W konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.

Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił wyrok Sądu I instancji oraz uwzględniając skargę, uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 200 i 209 p.p.s.a.