Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1540/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: 1. Dokonywane w trybie art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia projektu studium, czy projektu planu miejscowego, winny być w sposób czytelny, jasny i jednoznaczny ujęte w dokument pozwalający, zwłaszcza osobom pozostającym poza kręgiem podmiotów biorących udział w pracach nad projektem planu miejscowego, czy studium, na odczytanie stanowiska, jakie ostatecznie przyjęto

2. W sytuacji, gdy studium przyjmuje dla określonego terenu funkcję warunkową, to ustalając postanowienia planu miejscowego, poza rozważeniem możliwości wypełnienia wskazanego warunku, Rada Gminy nie jest uprawniona do formułowania innych niż zakreślonych w studium, wymogów, czy ograniczeń. Kompetencje w zakresie stanowienia planów miejscowych nie mogą być wykorzystywane w sposób dowolny, organy pozostają bowiem związane normami konstytucyjnymi, w szczególności wyrażonymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

TEZY

1. Dokonywane w trybie art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia projektu studium, czy projektu planu miejscowego, winny być w sposób czytelny, jasny i jednoznaczny ujęte w dokument pozwalający, zwłaszcza osobom pozostającym poza kręgiem podmiotów biorących udział w pracach nad projektem planu miejscowego, czy studium, na odczytanie stanowiska, jakie ostatecznie przyjęto

2. W sytuacji, gdy studium przyjmuje dla określonego terenu funkcję warunkową, to ustalając postanowienia planu miejscowego, poza rozważeniem możliwości wypełnienia wskazanego warunku, Rada Gminy nie jest uprawniona do formułowania innych niż zakreślonych w studium, wymogów, czy ograniczeń. Kompetencje w zakresie stanowienia planów miejscowych nie mogą być wykorzystywane w sposób dowolny, organy pozostają bowiem związane normami konstytucyjnymi, w szczególności wyrażonymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Zabierzów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1276/12 w sprawie ze skargi K. R.-M., Z. M., S. M., A. J., M. K., E. W., M.A. na uchwałę Rady Gminy Zabierzów z dnia 15 czerwca 2012 r. nr XXIII/169/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw Aleksandrowice, Burów, Kleszczów w Gminie Zabierzów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Zabierzów na rzecz E. W., S. M. i M. A. solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 stycznia 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skarg K. R.-M., Z. M., S. M., A. J., M. K., E. W., M. A. na uchwałę Rady Gminy Zabierzów z dnia 15 czerwca 2012 r. nr XXIII/169/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectw Aleksandrowice, Burów, Kleszczów w Gminie Zabierzów w punkcie I. odrzucił skargę K. R.-M. i Z. M.; w punkcie II. uwzględniając skargi S. M., E. W. i M.A. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej planu w zakresie terenu oznaczonego 2ZG oraz w części tekstowej: § 5 ust. 1 pkt 6), § 10 ust. 3 pkt 4) i § 39 - w zakresie terenu 2ZG a w pozostałym zakresie ich skargi oddalił; w punkcie III. oddalił skargi A. J. i M. K.; w punkcie IV. zwrócił skarżącym K. R.-M. i Z. M. kwotę 300 zł tytułem uiszczonego wpisu; w punkcie V. zasądził od Wójta Gminy Zabierzów na rzecz S. M., E. W. i M. A. kwoty po 560 zł na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżając powyższą uchwałę Z. M. i K. R.– M. podniosły zarzuty co do części ustaleń dotyczących działek nr [...],[...] i [...], obręb ewidencyjny [...], w Burowie. Skarżące podały, że ich nieruchomości stanowią zwarty teren o kształcie prostokąta i są położone w Burowie przy drodze publicznej oznaczonej jako działka nr [...]. W Studium nieruchomości te opisane są jako MNw, czyli tereny z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczone warunkowo. Są to tereny obejmujące tereny zabudowy nowo wyznaczone w Studium położone w obszarach przewyższających powierzchnie poziome określone w aktualnej dokumentacji rejestracyjnej lotniska Kraków - Balice. Ze względu na wymogi określone przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego dotyczące tych terenów - ich przeznaczenie do zainwestowania pozostawiono do zweryfikowania i uściślenia na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla terenów MNw wskazano parametry i wskaźniki zabudowy jak dla terenów MN z zastrzeżeniem, że zostaną one ostatecznie ustalone (szczególnie w zakresie wysokości budynków) na etapie powstawania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Skarżące podały też, że występowały o ustalenie warunków zabudowy umożliwiające budowę domów jednorodzinnych na terenie nieruchomości, lecz decyzje takie nie zostały wydane z uwagi na zawieszenie postępowania ze względu na opracowanie planu. Jednakże skarżące uzyskały szereg uzgodnień, z których wynikało, że na ich nieruchomościach możliwa jest budowa domów mieszkalnych. Ponadto w dniu 5 lutego 2009r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przewidującej budowę pięciu budynków jednorodzinnych na ww. nieruchomościach o wysokości całkowitej do 9 m nad poziom terenu.

W odpowiedzi na skargę Rada wywodziła, że zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku prawidłowo i rzetelnie przeprowadzonej procedury planistycznej, podczas której uzyskano wymagane uzgodnienia oraz rozpatrzono złożone wnioski i uwagi. Rada szczegółowo przedstawiła założenia, jakimi kierowała się przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wyjaśniła, że ze względu na położenie obszaru objętego planem w sąsiedztwie lotniska Kraków - Balice projekt tego planu musiał zostać sporządzony z uwzględnieniem przepisów Prawa lotniczego, przepisów wykonawczych do tej ustawy oraz "Dokumentacji rejestracyjnej lotniska Kraków/Balice (EPKK)". Na podstawie tych przepisów oraz dokumentacji rejestracyjnej przekazanej przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego zostały szczegółowo przeanalizowane możliwości ograniczenia i wykluczenia dla terenów pozostających w zasięgu oznaczonych w dokumentacji rejestracyjnej powierzchni poziomych (określonych w tym dokumencie rzędnymi od 283 m n.p.m. do 383 m n.p.m.). Przeprowadzona analiza pozwoliła wyodrębnić tereny, które ze względu na kolizję z dokumentacją rejestracyjną lotniska nie mogą być przeznaczone pod zabudowę oraz tereny, na których zabudowa może być w zgodności z tą dokumentacją dopuszczona przy stosownym ograniczeniu wysokości obiektów budowlanych. Wyniki analiz zostały przedstawione przez Gminę Urzędowi Lotnictwa Cywilnego, a w konsultacjach roboczych z tym Urzędem został określony w projekcie planu miejscowego szczegółowy zasięg terenów, na których zabudowa nie może być dopuszczona ze względu na uwarunkowania związane z lotniskiem. Tak sporządzony projekt planu został następnie uzgodniony na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 28 Prawa lotniczego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postanowieniem Urzędu Lotnictwa Cywilnego.LTL-2/54-0180/01/11 z dnia 19 maja 2011r. Rada wyjaśniła, że w projekcie planu wykluczono z możliwości zabudowy nowe tereny, na których realizacja zabudowy przekroczyłaby rzędną 283 m n.p.m. Tereny te w Studium (które nie jest dokumentem wymagającym uzgodnienia przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego) oznaczono jako tereny "warunkowe" na wniosek właścicieli i oznaczono dodatkowo literą "w" dopisaną do symbolu terenu. Zgodnie z ustaleniami tekstowymi Studium tak wyznaczone warunkowo tereny zabudowy miały zostać zweryfikowane pod kątem możliwości lub braku możliwości ich przeznaczenia na cele budowlane na etapie sporządzania planu miejscowego. Taka weryfikacja, jednoznacznie zapisana w Studium, nastąpiła w ramach niniejszego planu na podstawie analizy dokumentacji rejestracyjnej lotniska Kraków - Balice i w trakcie procedury uzgodnienia z Prezesem URZĘDU. Zatem, w ocenie Rady, nie występuje niezgodność projektu z ustaleniami Studium.

Ponadto Rada wskazała, że odnośnie niektórych terenów, które Gmina planowała wyłączyć z produkcji rolnej, została wydana decyzja z dnia 28 lutego 2012r., którą Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze dla części terenów objętych wnioskiem Wójta. Dlatego tereny te musiały zostać wycofane z projektu planu.

Rada wyjaśniła też, że wprawdzie postanowieniem z dnia 5 lutego 2009r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn: "5 budynków mieszkalnych: na działce nr [...] w Burowie", lecz w uzasadnieniu tego postanowienia powołano się na przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003r. w sprawie warunków, jakie spełniać powinny obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska, zgodnie z którym obiekty budowlane nie mogą naruszać powierzchni ograniczających wysokość zabudowy. Stwierdziła również, że planowana inwestycja będzie przekraczać dopuszczalne wysokości zabudowy w otoczeniu lotniska Kraków - Balice. Nadto wskazała na § 6 rozporządzenia, który uprawnia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, w przypadkach niepowodujących zagrożenia dla bezpieczeństwa statków powietrznych, do udzielenia zgody na odstąpienie od określonych w rozporządzeniu wymogów dotyczących powierzchni ograniczających. Rada podkreśliła, że przywołane postanowienie odnosi się jedynie do obiektów lotnictwa cywilnego, a zatem uzgodnienie nie może być odnoszone do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada podała też, że wniosek Z.M. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został rozpatrzony i decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r Wójt Gminy Zabierzów odmówił ustalenia warunków zabudowy z uwagi na postanowienie Starosty Krakowskiego z dnia [...] marca 2009r. uzgadniające negatywnie projekt decyzji. Rada podniosła też, że już na etapie zmiany Studium skarżąca Z. M. została w sposób szczegółowy poinformowana o zasadach wyznaczania terenów pod zainwestowanie na przeszkodach rozległych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, zaś w załączniku nr 3 do zaskarżonej uchwały w rubryce Uwagi bardzo szczegółowo wyjaśniono powody nieuwzględnienia uwag do projektu miejscowego planu w zakresie przedmiotowych działek z powołaniem się na przepisy prawa: Prawo Lotnicze, przepisy wykonawcze oraz dokumentację rejestracyjną lotniska Kraków- Balice.

Dalej Sąd wskazał, że w skardze na powyższą uchwałę S. M. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania wskazując, że jest właścicielem działki nr [...] w sołectwie Kleszczów na terenie gminy Zabierzów, a na podstawie uchwały nr L/488/10 Rady Gminy Zabierzów z 16 lipca 2010r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zabierzów nieruchomość ta była oznaczona symbolem MNw, co oznacza "tereny z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczone warunkowo". Podniósł, że warunkowość dotyczyła parametrów budynków, jakie mogły powstać na terytorium oznaczonym tym symbolem. W wyłożonym do wglądu projekcie miejscowego planu działka skarżącego została oznaczona jako "2ZG", czyli tereny zieleni ogrodowej. Uwagi skarżącego nie zostały uwzględnione i dlatego S. M. w dniu 31 lipca 2012r. wezwał Radę Gminy Zabierzów do usunięcia naruszenia prawa, a do dnia wniesienia skargi Rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie. Odnośnie sprzeczności uchwalonego planu ze Studium skarżący podkreślił, że Studium wskazywało na budowlany charakter działki nabytej przez skarżącego, co posłużyło do wyceny działki. Dlatego też, zmieniając w sposób zasadniczy przeznaczenie działki [...], Gmina naraziła skarżącego na poniesienie szkody, gdyż kredyt wzięty przez skarżącego na zakup działki zakładał budowlany jej charakter. Ponadto Rada Gminy Zabierzów, uchwalając zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestronnego, w którym to akcie umożliwiła zabudowę działki nr [...] w Kleszczowie, samodzielnie ograniczyła możliwość zmiany charakteru przeznaczenia tego terenu, a tereny, na których położona jest działka skarżącego nie zostały wykluczone spod możliwości zabudowy stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

M. A., wskazując, że jest właścicielką działek nr [...] i [...] w sołectwie Kleszczów, podniosła zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w skardze S. M.

E. W., wskazując, że jest właścicielką działek nr [...] i [...] w sołectwie Kleszczów, podniosła zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w skardze S. M. oraz M.A.

A. J., wskazując, że jest właścicielką działek nr [...] w sołectwie Kleszczów, podniosła zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w skardze S. M. oraz M. A. z tą modyfikacją, że skarga A. J. nie zawiera zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, że działka A. J. w zaskarżonej uchwale została oznaczona jako działka rolna, a powodem niezakwalifikowania działki tej skarżącej jako budowlanej nie były kwestie związane z położeniem w pobliżu lotniska, lecz decyzja Ministra ds. Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2012r. Zdaniem A. J. działanie Rady było nieuzasadnione, ponieważ mapy, którymi posługiwały się organy Gminy Zabierzów były nieaktualne i nie uwzględniały podziału działki [...] na działki nr [...] i [...].

M. K., wskazując, że jest właścicielem działki nr [...] w sołectwie Kleszczów, podniósł zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w skardze A.J., przy czym działka tego skarżącego nie ulegała podziałowi i dlatego skarżący ten nie podniósł zarzutu posługiwania się przez organy Gminy Zabierzów nieaktualnymi mapami.

W odpowiedzi na skargi S. M., M.A., A. J., M. K. i E.W. Rada Gminy Zabierzów wniosła najpierw o ich odrzucenie, wskazując, że wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzedzające wniesienie skargi zostały wystosowane przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi, Rada podkreśliła, że zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku prawidłowo i rzetelnie przeprowadzonej procedury planistycznej, podczas której uzyskano wymagane uzgodnienia oraz rozpatrzono złożone wnioski i uwagi. Rada szczegółowo przedstawiła założenia, jakimi kierowała się przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wyjaśniła, że ze względu na położenie obszaru objętego planem w sąsiedztwie lotniska Kraków - Balice projekt tego planu musiał zostać sporządzony z uwzględnieniem przepisów Prawa lotniczego, przepisów wykonawczych do tej ustawy oraz "Dokumentacji rejestracyjnej lotniska Kraków/Balice (EPKK)". Rada powtórzyła też, że odnośnie niektórych terenów, które Gmina planowała wyłączyć z produkcji rolnej została wydana decyzja z dnia 28 lutego 2012r., którą Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze dla części terenów objętych wnioskiem Wójta.

Na rozprawie pełnomocnik Wójta Gminy Zabierzów wniósł o oddalenie skarg. Podniósł, że strefa ekspozycji biernej m.in. na działce [...] została wprowadzona na etapie sporządzenia projektu planu jako konkretyzacja Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pierwszej kolejności przytoczył treść przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wskazując, że zobowiązany jest najpierw ustalić, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W toku kontroli powyższych elementów, Sąd ustalił, że skarżący S. M., E. W., M. A., A. J. i M. K. przed wniesieniem skargi, dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a ich skargi zostały wniesione do Sądu w terminie. Jednocześnie Sąd uznał, że skarga K. R.-M. i Z. M. jest niedopuszczalna jako niepoprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego. "Wezwanie" bowiem skarżących skierowane zostało dzień przed podjęciem uchwały, tym samym jest prawnie bezskuteczne. Z tych względów Sąd odrzucił skargę K. R.-M. i Z. M. na podstawie art.58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. i art. 101 ustawy o samorządzie gminnym

Następnie Sąd stwierdził, że skarżący S. M., E. W., M. A., A. J. i M. K. mają legitymację skargową, ponieważ są właścicielami działek objętych uchwałą, która, ich zdaniem, narusza ich prawo własności w sposób opisany w skargach.

Dokonując następnie oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia właściwości organów. Dokonując następnie oceny, czy zachowane zostały zasady sporządzania planu miejscowego Sąd wskazał, że zasady sporządzania planu miejscowego to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść uchwały nr L/458/10 Rady Gminy Zabierzów z dnia 16.07.2010 r. - Zmiana Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zabierzów, stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważanie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji tego interesu z interesami indywidualnymi (prywatnymi).

Sąd oceniając zgodność zaskarżonego planu miejscowego z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zabierzów stwierdził, że ta zgodność co do zasady została zachowana. Kierunki zagospodarowania wyznaczone w studium zostały uwzględnione w planie miejscowym, z wyjątkiem niezgodności stwierdzonej poniżej.

Sąd analizując z jednej strony - zarzuty skarg, z drugiej - zapoznając się z argumentacją organu, uznał, na podstawie akt planistycznych, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ sporządzający projekt planu nie zawsze dokonał wyważenia i rozważenia poszczególnych elementów, które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym. Rozważając zatem zachowanie zasad sporządzania planu miejscowego Sąd ocenił, czy rada gminy wyważyła interesy prywatne skarżących z interesem publicznym określając przeznaczenie obszarów objętych planem miejscowym, a tym samym, czy zasadnie skorzystała z przysługującej jej władztwa planistycznego. W wyniku dokonanej kontroli obejmującej badanie zachowania zasad sporządzania planu Sąd uznał, że nastąpiło ich naruszenie poprzez brak powyższego wyważenia interesów prywatnych z interesem publicznym, co spowodowało brak zgodności części planu (opisanej w sentencji wyroku) z zapisami Studium.

Do powyższego wniosku Sąd doszedł analizując zarzuty skarg S. M., E. W. i M. A., uznając je za częściowo zasadne, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części, na podstawie następujących ustaleń:

Z akt planistycznych i akt postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że skarżący kwestionowali uregulowania zawarte w zaskarżonym planie odnoszące się do ich działek nr [...] powstałych z podziału działki nr [...] objętej planem (w ww. aktach brak decyzji o podziale działki nr [...]) ze względu na przekroczenie przez gminę granic tzw. "władztwa planistycznego" oraz ze względu na niezgodność rozwiązań zawartych w planie z zapisami zawartymi w Studium.

Odnosząc się do zarzutu umieszczenia w przedmiotowym planie m.in. na działce [...] w Kleszczowie obszaru ochrony ekspozycji biernej Sąd stwierdził, że według opracowania ekofizjograficznego opracowanego w listopadzie 2010 r. dla potrzeb miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Aleksandrów, Burów, Kleszczów uwzględniając przedstawioną w opracowaniu charakterystykę obszaru, na podstawie m.in. przeanalizowanych uwarunkowań ekofizjograficznych wydzielono 4 obszary funkcjonalne:

A. Obszary o najwyższych walorach przyrodniczych, które należy chronić dla zachowania struktury przyrodniczej. Główną zasadą ich zagospodarowania jest m.in. kompleksowa i zintegrowana ochrona różnorodności biologicznej i krajobrazowej, ochrona przed zabudową i ochrona wartości widokowych.

B1.Obszary o wysokich walorach przyrodniczych i obszary cenne przyrodniczo, w których jako główną zasadę zagospodarowania podano m.in. ochronę wartości widokowych (punkty i ciągi widokowe)

B2. Założenia parkowe, parki podworskie.

C1. Obszary do zainwestowania.

C2. Obszary do zainwestowania, wyznaczone warunkowo. Zasadę zagospodarowania w tych obszarach ustalono jak w strefie C1, z zaznaczeniem, że obszary te są możliwe do zainwestowania po uzyskaniu zgody Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, ze względu na przekroczenie powierzchni ograniczających lotniska Kraków-Balice.

Według rysunku opracowania ekofizjograficznego, teren działki [...] leży na obszarze C2. Na rysunku planu na działce tej nie zaznaczono ciągu widokowego, ani korytarza ekologicznego, jak w innych miejscach rysunku opracowania. Zaznaczone zostało jedynie stanowisko archeologiczne.

Również w Zmianie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zabierzów na Załączniku nr II, rysunek nr I.5 do Uchwały nr L/458/10 Rady Gminy Zabierzów z dnia 16.07.2010 r. o nazwie "Uwarunkowania – walory krajobrazowo-kulturowe" na działce [...] nie zaznaczono ciągu widokowego. Działki tej nie objęto również obszarem "cenne obszary krajobrazowe" (jasnozielone kreskowanie). Również na rysunku "Kierunki rozwoju i zagospodarowania przestrzennego", załącznik nr II, rysunek nr II.5 na działce nr [...] nie zaznaczono ani ciągu widokowego, ani też obszaru "cenne obszary krajobrazowe". Z kolei w tekście Zmiany Studium, tereny położone w północnej części Kleszczowa, w których położona jest działka nr [...] , nie zostały wymienione jako obszary o szczególnych walorach krajobrazowych. Również na rysunkach planu dotyczących struktury funkcjonalno-przestrzennej brak oznaczenia terenu działki [...] jako strefy ochrony "szczególnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych" i brak wyznaczenia na niej ciągów widokowych. Ze zdjęć dołączonych przez skarżących S. M., E. W. i M. A. również nie wynikają jakie ewentualnie szczególne walory krajobrazowe danej działki spowodowały objęcie jej obszarem ochrony ekspozycji biernej.

Sąd zgodził się z ogólnym założeniem, że plan miejscowy ma za zadanie doprecyzować ustalenia Studium, ale – jak podkreślił - to doprecyzowanie również musi mieć uzasadnienie, a nie być dokonane dowolnie. Tak bowiem jak nie jest nieograniczone prawo własności, tak również nie jest nieograniczone tzw. władztwo planistyczne gminy i nie może mieć ono cech dowolności. Mimo zatem, iż rozporządzenie nr 83/86 Wojewody Małopolskiego z dnia 17.10.2006 r. w sprawie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego, w § 2 wśród celów ochrony parku wymienia ochronę walorów krajobrazowych, tj. zachowanie otwartych terenów krajobrazów jurajskich i ochronę przed przekształceniem terenów wyróżniających się walorami estetyczno-widokowymi (co również zostało zapisane w Studium np. w punkcie 1.4.8.1 dot. parków krajobrazowych str. 35 i punkcie 1.4.8.8. dotyczącym krajobrazu gminy, w tym ciągów widokowych), to ani na rysunku opracowania ekofizjograficznego ani na rysunkach Studium nie zaznaczono na działce [...] szczególnych walorów krajobrazowych, poprzez oznaczenie ciągu widokowego bądź obszaru "cenne obszary krajobrazowe". Dlatego umieszczenie w przedmiotowym planie m.in. na działce [...] obszaru ochrony ekspozycji biernej, budzi – w ocenie Sądu - uzasadnione wątpliwości skarżących. Ponadto, co istotne, wyznaczając w Studium warunkowo, tereny m.in. działki [...] pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne przeznaczenie ich w planie uzależniono jedynie od stanowiska Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, a nie od innych okoliczności jak np. ochrona krajobrazu. Nadto, ustosunkowując się do uwag skarżących nie podniesiono, aby przyczyną nieprzeznaczenia działki [...] pod teren MN były kwestie związane z ochroną środowiska. Wątpliwości powyższych nie wyjaśnia też prognoza oddziaływania na środowisko, w której m.in. podniesiono w części dotyczącej krajobrazu (pkt 10.9.), że w związku z presją inwestycyjną w zakresie budownictwa należy się spodziewać rozszerzenia zabudowy wzdłuż dróg, a zjawisko to spowoduje ograniczenie dostępności krajobrazowej. Zmiana krajobrazów obszarów osiedleńczych uzależniona będzie od sposobu zabudowy i zagospodarowania obszaru. Ustalenia dotyczące formy architektonicznej i intensywności zabudowy ograniczają możliwość powstania obiektów o wybitnie niekorzystnym wpływie na ich krajobraz. Podkreślono też, że zmiany krajobrazu spowodowane przez nową zabudowę mieszkaniową będą mieć w dużej mierze charakter porządkujący istniejące zespoły zabudowy. Dla ochronny najcenniejszych lokalnych wartości krajobrazu naturalnego i kulturowego wyznaczono strefę ochronę szczególnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych, w której jednym z podstawowych kierunków działań jest zabezpieczenie przed nowym zainwestowaniem otwartych przestrzeni o wysokich wartościach krajobrazowych. Wzmocnieniem ochrony najcenniejszych otwartych terenów krajobrazów jurajskich oraz terenów wyróżniających się walorami estetyczno-krajobrazowymi w projekcie planu wskazano również obszary ochrony ekspozycji biernej, w których obowiązuje zakaz ich przekształcania i degradowania. Skoro zatem działka nr [...] nie została włączona do obszaru "cenne obszary krajobrazowe" ani w opracowaniu ekofizjograficznym (sporządzonym przecież na podstawie wielu wymienionych w nim opracowań) ani w Zmianie Studium, to tym bardziej nie mogła zostać zaliczona w sposób zasadny do obszaru ochrony ekspozycji biernej, skoro z ww. fragmentu prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że obszary ochrony ekspozycji biernej są wzmocnieniem ochrony najcenniejszych otwartych terenów krajobrazowym. Wprawdzie omawiając zasady oceny zgodności planów miejscowych z ustaleniami Studium w pkt 2.10.1e) Zmiany Studium (str. 197) w zakresie zasięgu strefy ochrony szczególnych wartości przyrodniczych podano, że przebieg strefy nie jest ściśle określony po granicach działek i na etapie planu miejscowego należy uściślić jej przebieg oraz, że dopuszcza się pewne korekty wynikające m.in. ze stanu istniejącego, w to w przedmiotowej sprawie – odnośnie działki nr [...] , ze względu na jej położenie pomiędzy terenami przeznaczonymi pod zabudowę nie sposób uznać, że nastąpiło uściślenie przebiegu ww. strefy, czy tym bardziej korekta jej granic.

Odnośnie natomiast zgodności przeznaczenia w miejscowym planie działki [...] z postanowieniami Studium, to Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu w zakresie, że Zmiana Studium z 16.07.2010 r. uzależniała nie tylko wyznaczenie parametrów od stanowiska Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, ale zapis Studium dotyczący MNw, oznaczał, że również, że od stanowiska prezesa tego urzędu zależeć będzie samo przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne obszarów określonych w Studium jako MNw. Zgodnie bowiem z tekstem Zmiany Studium - MNw to tereny z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – wyznaczone warunkowo, obejmujące tereny zabudowy nowo wyznaczone w Studium, położone w obszarach przewyższających powierzchnie poziome określone w aktualnej dokumentacji rejestracyjnej lotniska Kraków-Balice. Ze względu na wymogi Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego dotyczące tych terenów – ich przeznaczenie do zainwestowania pozostaje do zweryfikowania i uściślenia na etapie planu. Dla terenów tych wskazano parametry i wskaźniki jak dla terenów MN, z zastrzeżeniem że zostaną one ostatecznie ustalone (szczególnie w zakresie wysokości budynków) na etapie sporządzenia planu po uzgodnieniu z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

Ponieważ zarówno w uzasadnieniu stanowiska zajętego co do zgłoszonych uwag, jak również w uchwale (§ 9 pkt 4 a), d), e) i uzasadnieniu samej uchwały, a następnie w uzasadnieniu wszystkich odpowiedzi na złożone skargi, podniesiono, że tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i tereny wyłączone z niej wyznaczono na podstawie analizy i weryfikacji dokumentacji rejestracyjnej lotniska Kraków – Balice biorąc pod uwagę rzędne poszczególnych terenów i stanowisko Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego Sąd przeanalizował znajdujący się w przekazanych aktach planistycznych zbiór dokumentów o nazwie "Materiały robocze. Urząd Lotnictwa Cywilnego w zakresie realizacji wymagań stawianych nowej zabudowie na przeszkodach rozległych. Zabierzów 2009-2012". Znajdują się w nich m.in. pisma prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 20.09.2010 r., w których prezes tego urzędu zgłosił wnioski do uwzględnienia przy sporządzaniu przedmiotowego planu, m.in.:

– na terenie objętym planem obowiązują nieprzekraczalne ograniczenia wysokości zabudowy, określone w dokumentacji rejestracyjnej lotniska Kraków –Balice;

– obiekty trudno dostrzegalne z powietrza, w tym napowietrzne linie, maszty, anteny, usytuowane w zasięgu powierzchni podejścia, powinny być niższe o co najmniej 10 m od dopuszczalnej wysokości zabudowy wyznaczonej przez powierzchnię ograniczającej;

– na nieruchomościach w rejonach podejść do lądowania zabrania się sadzenia i uprawy krzewów mogących stanowić przeszkody lotnicze;

– na terenie przeszkód rozległych, naniesionych na dokumentacje rejestracyjną lotniska Kraków –Balice, maksymalna wysokość obiektu budowlanego nie może być większa niż 9 m nad poziom terenu, z zastrzeżeniem, że jego wysokość bezwzględna (w metrach nad poziom morza) będzie niższa od najwyższej rzędnej przeszkody rozległej, na której się znajduje.

W ww. piśmie poinformowano też, że w planie należy przypisać poszczególne obszary do odpowiednich przeszkód rozległych określając maksymalne bezwzględne wysokości zabudowy (w m n.p.m.) nie wyższe niż wysokość danej przeszkody rozległej.

Z powyższych pism wynika, iż na terenie objętym przedmiotowym planem obowiązują nieprzekraczalne ograniczenia wysokości zabudowy określone w dokumentacji rejestracyjnej lotniska Kraków-Balice (nieznanej stronom i Sądowi, dokumentacja ta nie została dołączona do akt planistycznych), oraz że na terenie przeszkód rozległych naniesionych na dokumentację rejestracyjną lotniska, maksymalna wysokość obiektu budowlanego nie może być większa niż 9 m nad poziom terenu, z zastrzeżeniem, że jego wysokość bezwzględna (w metrach nad poziom morza) będzie niższa od najwyższej rzędnej przeszkody rozległej, na której się znajduje. Jednocześnie prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego poinformował, że w planie należy przypisać poszczególne obszary do odpowiednich przeszkód rozległych określając maksymalne bezwzględne wysokości zabudowy (w m n.p.m.) nie wyższe niż wysokość danej przeszkody rozległej.

Odnośnie działki ewid. nr [...] położonej w Kleszczowie Sąd wskazał, że najwyższa rzędna przeszkody rozległej wynosi 369 m n.p.m., co wynika z zapisu § 39 pkt 3.1 zaskarżonej uchwały i rysunku planu dla obszaru 2ZG, na którym znajduje się przedmiotowa działka, podczas gdy bezsporne jest między stronami, że rzędna tej działki wynosi 358 - 360 m n.p.m.

Skoro zatem wybudowanie na ww. działce budynku o wysokości np. 8,9 m (a przecież plan nie ustalił wysokości minimalnej budynku) spełni wymóg stawiany w ww. pismach, gdyż jego wysokość bezwzględna w metrach nad poziom morza (w tym przypadku – max. 368,9 m) będzie niższa od najwyższej rzędnej przeszkody rozległej tj. 369 m.n.p.m, na której się znajduje, to nie można – w ocenie Sądu – uznać za uzasadnione twierdzenie, że zmiana kierunku rozwoju zagospodarowania przestrzennego określona w studium dla tej działki jest uzasadniona stanowiskiem (wymogami) Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Z żadnego dokumentu takiego wniosku nie można wyciągnąć.

W tym zatem stanie Sąd stwierdził, że przeznaczenie działki [...] i działek położonych w terenie 2ZG na zieleń ogrodową jest niezgodne ze Zmianą Studium z dnia 16.07.2010 r., dla których przewidziano kierunek zagospodarowania jako MNw.

Z kolei samo tak ogólne uzgodnienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego projektu planu nie może, wobec braku innych "wymogów", niż wyżej podane, świadczyć o zachowaniu zgodności przeznaczenia terenu przedmiotowego terenu z postanowieniami Studium. Uzyskanie uzgodnienia świadczy jedynie o akceptacji przedłożonego projektu planu i zachowaniu jednego z elementów procedury jego podejmowania.

Sąd wskazał, że skarżących: S. M., E. W. i M. A. pozbawiono prawa do zabudowy terenu bez żadnego uzasadnienia, a zatem w sposób dowolny i arbitralny. Rada gminy stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie zagospodarowania nieruchomości winna w uzasadnieniu uchwały w sprawie planu miejscowego, wyjaśnić przesłanki, którymi kierowała się przyjmując konkretne rozwiązanie planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta tego prawa, tym bardziej , iż wszyscy właściciele działek w terenie 2ZG ze względu na zapisy studium mogli spodziewać się i spodziewali się, że zostanie przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. W takim przypadku bardzo istotne jest przedstawienie wyczerpującej argumentacji, wykazującej, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, a w ramach tego rozważyła wszystkie inne warianty, a przyjęte ostateczne rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach. W przypadku przedmiotowego planu miejscowego Rada Gminy Zabierzowa nie wskazała przyczyn wyłączenia spod prawa do zabudowy terenów określonych w planie miejscowym symbolem 2ZG ani różnic w planowanym przeznaczeniu sąsiednich terenów położonych zarówno po wschodniej, jak i północnej części, tym bardziej, że tereny położone na północ, a zatem bliżej najwyższego rzędnej przeszkody rozległej o wysokości 369 m.n.p.m zostały częściowo przeznaczone pod nową zabudowę mieszkaniową.

Zatem, ograniczając własność skarżących Rada Gminy winna była rozważyć, czy zapewnienie bezpieczeństwa funkcjonowania lotniska musi wiązać się z ograniczeniem własności skarżących poprzez zakaz budowy budynków mieszkalnych. O ile bowiem analiza dokumentacji rejestracyjnej lotniska i weryfikacja w celu wyznaczenia terenów przeznaczonych pod zabudowę była jak najbardziej uzasadniona, to podkreślić należy, że wymóg postawiony przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, aby na terenie przeszkód rozległych naniesionych na dokumentację rejestracyjną lotniska maksymalna wysokość obiektu budowlanego nie mogła większa niż 9 m nad poziom terenu, z zastrzeżeniem, że jego wysokość bezwzględna (w metrach nad poziom morza) będzie niższa od najwyższej rzędnej przeszkody rozległej, na której się znajduje – w odniesieniu do działki [...] i pozostałych sąsiednich działek położonych w obszarze 2ZG, której rzędne są znane Sądowi (w przeciwieństwie do pozostałych działek oznaczonych w Studium jako MNw, a w planie inaczej niż MN), nie był negatywną przesłanką dla przeznaczenia tej nieruchomości pod obszar MN.

Dalej Sąd wskazał, że o ile wykonanie polecenia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego aby "przypisać poszczególne obszary do odpowiednich przeszkód rozległych określając maksymalne bezwzględne wysokości zabudowy (w m n.p.m.) nie wyższe niż wysokość danej przeszkody rozległej" wymagały odpowiednich specjalistycznych analiz, to jednak ich przedstawienie w zrozumiały sposób i to nie tylko w uzasadnieniu uchwały, czy odpowiedzi na skargę, ale przede wszystkim w samej uchwale było obowiązkiem organu planistycznego. Porównanie natomiast wymogów Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z zapisami § 9 pkt 4 a), d), e) oraz § 39 pkt 3.1 zaskarżonej uchwały budzi też dalsze wątpliwości.

W § 39 w ust.1 postanowiono wyznaczyć TERENY ZIELENI OGRODOWEJ (1ZG - 3ZG, 5ZG - 11ZG, 13ZG). W ust. 2 – jako przeznaczenie podstawowe terenów ZG ustala się zieleń ogrodową, a w ust.3 - jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym obiektów małej architektury, z zastrzeżeniem, że w terenach 1ZG oraz 2ZG ich wysokość bezwzględna (w metrach nad poziom morza) będzie niższa od najwyższej rzędnej terenu przeszkody rozległej, na której się znajduje tj. 369 m.n.p.m.

Przypomnieć należy, że wymogi Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego dotyczyły "obiektów budowlanych", a nie jedynie budynków. W ww. pismach nie dokonano rozróżnienia wymogów w zależności od rodzaju obiektu budowlanego. Możliwość ich budowy i maksymalne bezwzględne wysokości zabudowy uzależnione zostały jedynie od wysokości przeszkody rozległej obszaru, do którego zostały przypisane. Również w § 9 pkt 4e) postanowiono, że wysokość zabudowy i możliwość lokalizacji nowej zabudowy została określona zgodnie z warunkami wynikającymi z położenia w obrębie przeszkód rozległych. Dla działek w obszarze 2ZG, w tym działki nr [...], ustalono z jednej strony, że - ze względu na wysokość przeszkody rozległej obszaru na której się znajdują - nie można budować domu jednorodzinnego, a z drugiej strony dopuszczono w § 39 pkt 3.1 uchwały budowę obiektów architektury ogrodowej, będących przecież, zgodnie z art. 3 pkt 1c) Prawa budowlanego, także obiektami budowlanymi. Postanowiono, że ich wysokość bezwzględna (w metrach n.p.m) będzie niższa od najwyższej rzędnej terenu przeszkody rozległej, na której się znajduje tj. 369 m n.p.m.

Wprawdzie zarówno pisma Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, jak i zapis § 9 pkt 4d) odnoszą się do "najwyższych rzędnych przeszkody rozległej", na której się znajduje dany obszar, a nie do najwyższego punktu na przeszkodzie rozległej, ale dla terenów 1ZG i 2ZG najwyższą rzędną terenu przeszkody rozległej, na której się one znajdują określono w § 39 uchwały jako 369 m n.p.m. (czyli wysokości odpowiadającej wysokości najwyższego punktu na przeszkodzie rozległej określanego jako 19B).

W ocenie Sądu, przeznaczenia działek w obszarze oznaczonym w planie 2ZG, których kierunek zagospodarowania w studium określono jako MNw organ planistyczny dokonał bez rozważenia możliwości wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej, przez co naruszono ustawową zasadę zgodności planu ze studium. Na podstawie postanowień Studium co do terenów MNw można było oczekiwać, że w pierwszej kolejności rozważona w porozumieniu z prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego zostanie możliwość przeznaczenia tych terenów pod zabudowę mieszkaniową. Przeznaczenie natomiast terenu na cele zieleni ogrodowej, na podstawie ogólnych, wyżej przedstawionych przesłanek, bez dowodów rozważenia przeznaczenia tych terenów zgodnie ze Studium, oznacza, iż uczyniono to z przekroczeniem zasad tzw. "władztwa planistycznego" i z naruszeniem prawa własności. Uzyskanie uzgodnienia prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu lotniczego, ale nie może odwoływać się jedynie do nieznanej nikomu dokumentacji rejestracyjnej lotniska, bez konieczności przeanalizowania, a następnie jasnego wyjaśnienia koniecznego ograniczenia, czy wyłączenia prawa zabudowy mieszkaniowej na rzecz dopuszczenia budowy obiektów architektury ogrodowej (i też bez wyjaśnienia dlaczego wybrano takie, a nie inne np. rolne przeznaczenie). Aby można uznać, że ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżących z nieruchomości, które wynikają z uchwalenia planu mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem, muszą zostać, jak już podkreślono, uzasadnione. Nie oceniając w niniejszym postępowaniu postanowień Studium odnośnie terenów MNw, podnieść należy, że ze względu na wymóg zgodności planu z ustaleniami studium, zgodzić się należy ze skarżącymi, że jedynie wyraźny brak zgody prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na zabudowę mieszkaniową mógłby stanowić podstawę do zmiany kierunku zagospodarowania, a dopiero po zmianie studium – do uchwalenia planu zgodnego z jego postanowieniami.

Co do zarzutu skarżących S. M., E. W. i M. A. dotyczącego naruszenia zasady równości Sąd wskazał, iż jedynie znajomość rzędnych sąsiednich działek pozwoliłaby na ocenę, czy organ planistyczny mimo takiego samego, czy zbliżonego położenia innej działki objętej w Studium MNw przeznaczył ją w planie pod zabudowę MN a nie ZG. Ponadto zaznaczyć należy, że działki wskazane w skardze do uzasadnienia zarzutu naruszenia zasady równości tj. działki nr [...] również nie zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (działka nr [...] - R , działka nr [...] - 1ZG , działka nr - 1ZG ). Ponadto samo sąsiedztwo działki o innym przeznaczeniu – co do zasady – nie decyduje o zasadności naruszenia zasady równości.

Co do zarzutu skarżących S. M., E.W. i M. A. oraz A. J. odnośnie nieuwzględnienia geodezyjnego podziału ich działek, Sąd zgodził się ze stanowiskiem Wójta Gminy Zabierzów, iż okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. To nie dla poszczególnych działek ewidencyjnych są bowiem ustalane poszczególne obszary zagospodarowania. Ustalenie dotyczące przeznaczenia terenów dotyczą z reguły większych niż poszczególne działki ewidencyjne terenów. Ponadto zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych wykorzystywane na potrzeby projektu planu miejscowego powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzenia tego projektu. Dla potrzeb natomiast oceny zarzuconego naruszenia interesu prawnego poszczególnych skarżących również podział działek ma drugorzędne znaczenie, a to wobec nie kwestionowanego przez organ faktu, iż skarżący są właścicielami wymienionych w skargach działek.

Odnośnie skarg A.J. i M. K., w pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz.1266 z późn. zm.) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl natomiast ust. 2 przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W decyzji z dnia 22 lutego 2012 r. (GZ.tr.057-602-472/11) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, zgodnie z projektem planu, 32,52 ha gruntów rolnych klas II-III wymienionych w decyzji, w tym również działki nr [...] położonej w Kleszczowie będącej własnością skarżącej A.J. i działki nr [...] również położonej w Kleszczowie będącej własnością skarżącego M. K. Przeznaczenie terenu tych działek pod budownictwo jednorodzinne (MN) byłoby więc sprzeczne z art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r., co skutkowałoby nieważnością zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Nieuwzględnienie podziału działki [...] na działki [...] nie ma w nin. sprawie znaczenia prawnego, skoro położenie działki nr [...] (porównanie rysunku planu i mapy dołączonej do uwagi) oraz brak zgody na zmianę jej przeznaczenia na cele nierolne nie budzą wątpliwości. Sąd uznał więc, że brak powyższej zgody stanowił wystarczającą przesłankę do nieprzeznaczenia ww. działek na cele budowlane. Sąd uznał zatem, że ograniczenie prawa własności skarżących w zaskarżonym planie nie ma cech dowolności, gdyż Radzie Gminy Zabierzów nie można zarzucić braku racjonalnego uzasadnienia dla przyjętego przeznaczenia działek skarżących. Sąd nie stwierdziwszy, aby granice władztwa planistycznego zostały przekroczone uznał zarzuty skarg A.J. i M. K. za niezasadne.

Mając na uwadze art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd uznał, że ww. naruszenie zasad sporządzania planu w opisanym wyżej zakresie daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku, a dotyczącej tego obszaru planu (części tekstowej i rysunku), który powstał z wyżej opisanym naruszeniem zasad sporządzania planu. Mając na uwadze cel planu i jego szeroki zakres (trzy sołectwa), ze względu na to, że wyżej stwierdzone naruszenia dotyczą części obszarów objętych planem, Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności uchwały w części nie spowoduje dezintegracji planu w pozostałym zakresie tj. dla terenów, co do których Sąd nie stwierdził wadliwości w procesie uchwalania planu. Zakres niezgodności ze studium dla obszaru 2ZG nie jest tak ściśle związany z pozostałą, przeważającą częścią ustaleń planu, aby nie było możliwym wyeliminowanie jedynie zapisów dotyczących terenu 2ZG. Zakres pozostawionych zapisów planu stanowi, zdaniem Sądu, wyczerpującą, czytelną i kompletną regulację odnoszącą się do zagospodarowania przestrzennego pozostałych terenów.

Wobec stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w zakresie objętym sentencją wyroku została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego (art. art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy) w stopniu powodującym w części jej nieważność stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym orzeczono jak w pkt II sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w pozostałym zakresie, ze względu na żądania skarg – stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, Sąd nie znajdując ku temu podstaw, oddalił skargi S. M., E.W. i M. A. oraz skargi A. J. i M. K. na podstawie art.151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Zabierzów, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w części, tj. w punktach II i IV, podniesiono następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – poprzez uznanie, iż warunek poprzedzenia skargi na akt prawa miejscowego wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa uznaje się za spełniony również wówczas, gdy wezwanie wystosowano przed wejściem w życie skarżonego aktu i w konsekwencji zaniechanie odrzucenia skargi;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 i art. 233 K.p.c. poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące nietrafnym przyjęciem, jakoby w dokumentacji planistycznej dołączonej do akt postępowania, miało brakować jakichkolwiek dokumentów dowodzących istnienia względów bezpieczeństwa ruchu statków powietrznych wywołujących konieczność ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, jakoby Rada Gminy Zabierzów przy określaniu przeznaczenia nieruchomości skarżących w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przekroczyła granice władztwa planistycznego poprzez wprowadzenie bez należytej potrzeby zakazu budowy budynków mieszkalnych przy jednoczesnym dozwoleniu na wznoszenie tam obiektów małej architektury;

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 października 2010 r. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – poprzez uznanie, jakoby Rada Gminy Zabierzów uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który w odniesieniu do nieruchomości skarżących miałby pozostawać niezgodnym z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów z uwagi na rzekomy brak zapisów studium, pozwalających na ujęcie nieruchomości skarżących w przewidzianym planem obszarze ochrony ekspozycji biernej;

5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 października 2010 r. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – poprzez uznanie, jakoby Rada Gminy Zabierzów uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który w odniesieniu do nieruchomości skarżących miałby pozostawać niezgodnym z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zabierzów z uwagi na nieprzeznaczenie tych terenów pod zabudowę.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną E. W., S.M., M. A., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o oddalenie tej skargi w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Jako pierwszy należało rozważyć, jako najdalej idący, zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, rozpoznane przez Sąd I instancji skargi E. W., S. M. i M. A. były niedopuszczalne z uwagi na brak spełnienia warunku poprzedzenia ich wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w odpowiednim terminie, tj. po wejściu w życie zaskarżonego aktu. Uznając zarzut ten za nieuzasadniony należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż nie zachodziły warunki uzasadniające odrzucenie skarg z przytoczonych względów. Skuteczność wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jakie wystosowali skarżący przed opublikowaniem zaskarżonej uchwały jest o tyle uzasadniona, że wniesione przez nich skargi rozpoznawane były już po wejściu w życie tego aktu. Zgodzić się również trzeba, iż w tych okolicznościach oczekiwanie na wejście w życie kwestionowanej uchwały, która narusza interes prawny skarżących, dla możliwości złożenia przez nich wezwania do usunięcia naruszenia prawa i następnie wniesienia skargi byłoby zbytnim formalizmem.

Przechodząc następnie do omówienia pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić trzeba, że prowadzą one w istocie do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, iż nie sposób przyjąć, by ograniczenia, jakie wynikały z postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajdują się nieruchomości skarżących, nie pozwalały na przyjęcie w planie miejscowym możliwości ich zabudowy budynkami mieszkalnymi. Wskazać zatem należy, że powołany w podstawach skargi kasacyjnej przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 października 2010 r., w zdaniu pierwszym stanowił, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Z powyższego wynika, iż dokonując ustaleń w planie miejscowym rada gminy w toku prac planistycznych zobowiązana jest do dokonania autointerpretacji uchwalonego uprzednio studium bacząc, by projekt planu miejscowego odpowiadał określonej w studium polityce przestrzennej gminy, która bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega zatem na kształtowaniu postanowień planu w sposób uwzględniający i wręcz wynikający z określonych w studium ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie. Nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, trzeba wskazać, iż wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2460/12).

Uwzględniając zatem, iż studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, służącej ustalaniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie kwestionowane przez skarżących uregulowania planu miejscowego nie odpowiadały przyjętym dla tego terenu w studium wytycznym, prowadząc do nieuprawnionego założenia, że co do zasady obszar ten pozbawiony jest możliwości zabudowy budynkami mieszkalnymi. Podkreślić trzeba, że zgodnie z postanowieniami studium, obszar, na którym znajdują się działki skarżących został oznaczony symbolem MNw – tereny z przewagą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z tym warunkiem, że z uwagi na położenie na obszarach przewyższających powierzchnie poziome pobliskiego lotniska, kwestię możliwości przeznaczenia ich do inwestowania, zwłaszcza w odniesieniu do wysokości budynków, należało uzgodnić z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Jak wynika z akt planistycznych, w toku postępowania nad planem miejscowym, jak również z uwagi na prace zmierzające do zmiany studium, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zgłosił wnioski dające możliwość wznoszenia obiektów budowlanych przy przyjęciu wskazanych parametrów oraz następnie wyrażał opinie co do przedstawionych rozwiązań w zakresie swojej właściwości. Jak wynika z przedłożonej dokumentacji, kilkakrotnie miały miejsce spotkania robocze z Prezesem Urzędu, z których sporządzano każdorazowo protokoły i notatki. Niemniej jednak, nie sposób doszukać się istotnego dla niniejszej sprawy dokumentu, który w sposób ostateczny określałby warunki, na jakich Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuszczałby możliwość wznoszenia budynków mieszkaniowych na przedmiotowym terenie biorąc pod uwagę nieprzekraczalne ograniczenia wysokości zabudowy warunkowane lokalizacją lotniska Kraków – Balice, bądź też ostatecznie wykluczył jakąkolwiek możliwość zabudowy. Mając na uwadze charakter uzgodnienia, które zakłada jednolitość stanowiska i zgodność poglądów zainteresowanych podmiotów w danej sprawie, stwierdzić należy, że dokonywane w trybie art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia projektu studium, czy projektu planu miejscowego, winny być w sposób czytelny, jasny i jednoznaczny ujęte w dokument pozwalający, zwłaszcza osobom pozostającym poza kręgiem podmiotów biorących udział w pracach nad projektem planu miejscowego, czy studium, na odczytanie stanowiska, jakie ostatecznie przyjęto. Dopiero w oparciu o taki dokument możliwym będzie dokonanie pełnej oceny przyjętych w projekcie planu rozwiązań w kontekście założonego stopnia swobody w dokonywaniu przez organ planistyczny ustaleń w tym zakresie. Powyższe czyni w niniejszej sprawie nietrafnym zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 i art. 233 K.p.c. W tym kontekście zauważyć również trzeba, że niezasadnie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podnosi, jakoby w przedłożonej dokumentacji brak było jakichkolwiek dokumentów dowodzących istnienia względów bezpieczeństwa ruchu statków powietrznych skutkujących koniecznością ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego, zauważyć bowiem trzeba, że takie dokumenty źródłowe - z uwagi na swój charakter - pozostają z zasadniczej części w dyspozycji jedynie organu uzgadniającego. Część zaś dokumentacji, jaką organ uzgadniający mógł przedłożyć, została włączona do akt.

Nie sposób również zgodzić się z przedstawioną w skardze kasacyjnej argumentacją, iż Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli zaskarżonego aktu przyjmując, że doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez przyzwolenie na terenie stanowiącym własność skarżących na realizację jedynie obiektów małej architektury. Niewątpliwie, przy rozważaniu możliwości przyjęcia takich ustaleń w szczególności pochylić się należy nad zagadnieniem granic ochrony prawa własności. Zważyć trzeba, że w świetle art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP warunkami dopuszczalności ograniczeń praw własności są: ustawowa forma ograniczenia, istnienie w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 wartości oraz zakaz naruszania istoty prawa własności. Wymóg istnienia w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia odpowiada zasadzie proporcjonalności. Zasada ta obejmuje m.in. wymóg doboru środków skutecznych, a więc rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów. Organy władzy publicznej powinny zatem wybierać środki niezbędne, w tym sensie, że będą one chronić określone wartości w stopniu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Spośród możliwych środków należy wybierać najmniej uciążliwe dla jednostki. Ograniczenie danego prawa musi ponadto pozostać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne spostrzeżenie Sądu I instancji, iż brak było usprawiedliwionych podstaw dla przyjęcia, by na terenach działek skarżących wykluczyć możliwość budowy budynków mieszkalnych i oznaczyć je w planie miejscowym jako 2ZG – tereny zieleni ogrodowej z możliwością lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym obiektów małej architektury, z ograniczeniem ich wysokości bezwzględnej. Stwierdzić należy, że brak wyważenia obowiązujących dla tego obszaru ograniczeń w zestawieniu choćby z poprzednim sposobem zagospodarowania tych działek (tereny rolne), jak również fakt przyjęcia dla sąsiednich działek możliwości wznoszenia budynków mieszkalnych, skutkowało nieuzasadnionym ograniczeniem przysługującego skarżącym prawa własności.

W tym kontekście zauważyć należy, w oparciu o przedstawione akta planistyczne nie sposób uznać, by wprowadzone zróżnicowania miały charakter racjonalnie uzasadniony. Brak jest przy tym ustalonego i wyeksponowanego kryterium, dla którego argumenty o zróżnicowaniu sytuacji właścicieli działek na tym obszarze mogły zostać uznane za uzasadnione, jako pozostające w jakimś związku z innymi wartościami, usprawiedliwiającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że działki skarżących nie zostały objęte granicami obszaru chronionego z uwagi na uwarunkowania krajobrazowe, nie jest też to teren korytarza widokowego, czy ekologicznego. Nie wynika również z ustaleń studium, by poza koniecznością uwzględnienia stanowiska Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, możliwe było wprowadzenie tak drastycznego ograniczenia korzystania przez skarżących z uprawnień właścicielskich. Uznać zatem należy, że w sytuacji, gdy studium przyjmuje dla określonego terenu funkcję warunkową, to ustalając postanowienia planu miejscowego, poza rozważeniem możliwości wypełnienia wskazanego warunku, Rada Gminy nie jest uprawniona do formułowania innych niż zakreślonych w studium, wymogów, czy ograniczeń. Kompetencje w zakresie stanowienia planów miejscowych nie mogą być wykorzystywane w sposób dowolny, organy pozostają bowiem związane normami konstytucyjnymi, w szczególności wyrażonymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Istnienie jakichkolwiek ograniczeń wymaga ich uwzględnienia w taki sposób, aby ograniczenia prawa własności wprowadzone w planie mieściły się w ramach wyznaczonych przez art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniesioną skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 204 pkt 2 ww. ustawy.