Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2683/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 77  par. 1, 80, 81, 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] w przedmiocie wycofania z obrotu produktu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz A. K. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Sanitarny, zwany dalej "GIS", na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2006 r. Nr 22, poz. 851 ze zm.), zwanej dalej "u.p.i.p.", wycofywał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...] ", określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi (pkt 1) oraz nakazał zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1 (pkt 2). Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wydanie decyzji nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...] " lub podobnych, określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich, tzw. [...].

Powyższe stwierdzenie wynikało ze zgłaszanych przez oddziały toksykologiczne szpitali przypadków nagłych zachorowań młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i substancji. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania te mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi. Przeprowadzone przez organy ścigania postępowanie uprawdopodobniło w stopniu bardzo znaczącym, że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki psychoaktywne, ale dotychczas nie umieszczone na listach substancji, których posiadanie oraz spożywanie jest zabronione.

Mając powyższe na względzie GIS uznał, że produkty te nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie tylko zdrowia, ale i życia ludzi. W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych produktów niezbędne było także nakazanie natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów.

Zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 27 u.p.i.p. decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności .

Decyzja GIS dotyczyła wszystkich punktów sprzedaży oraz producentów wyrobów o nazwie "[...] ", określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich oraz innych o podobnym działaniu. Ze względu na konieczność szybkich działań w warunkach stanu zagrożenia życia i zdrowia, organy państwowej inspekcji sanitarnej, zgodnie z poleceniem wydanym przez GIS na podstawie art. 8a ust 3 u.p.i.p., przeprowadziły na terenie całego kraju kontrole obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tych wyrobów. Decyzja ta została dostarczona do punktu sprzedaży, należącego do A. K., tj. do prowadzonych przez nią punktów sprzedaży "wyrobów kolekcjonerskich":

"[...] " ul. [...] w [...],

"[...] " ul. [...] w [...].

Badania przeprowadzone przez Instytut [...] i [...] wykazały, że w produktach tych znajdują się substancje zastępcze w rozumieniu ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii i substancje te wykazują działania psychoaktywne. Zgodnie z art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii działanie psychoaktywne substancji oznacza zakwalifikowanie jej jako środka zastępczego, którego wytwarzanie i produkcja jest zakazane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii).

W dniu [...] października 2010 r. w punkcie sprzedaży produktów kolekcjonerskich należącym do A. K. po dostarczeniu decyzji GIS z dnia [...] października 2010 r. i po stwierdzeniu obecności produktów kolekcjonerskich, pobrano te produkty do badań i nakazano unieruchomienie obiektu.

Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpiła A. K., wskazując, że ww. decyzja zapadła z naruszeniem prawa, zawartym w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i 3, art. 11, art. 107 § i 3, oraz art. 108 § 1 K.p.a., a także z naruszeniem art. 2, art. 7 i art. 22 Konstytucji RP oraz art. 27 ust. 2 u.p.i.p.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], Główny Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpoznaniu ww. wniosku, utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 2 u.p.i.p. państwowy inspektor sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzja taka, z mocy prawa, podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Przepis art. 27 ust. 2 u.p.i.p. wyposaża Głównego Inspektora Sanitarnego w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Przepis ten stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a przez art. 31a - również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 ustawy polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2 ustawy. Przesłanką wydania wskazanej decyzji jest stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". W przepisie tym mówi się o takim zagrożeniu, które było spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym przepis art. 27 ust. 2 ustawy nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. Może stanowić ono rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, lecz może być również wynikiem innych ustaleń (ocen). Kryterium "wymagań higienicznych i zdrowotnych" przyjmuje się zarówno dla kontroli jak i dla oceny (wyrok WSA z dnia 3 marca 2009 r., II SA/Kr 64/09), przy czym ustawodawca wprowadza rozróżnienie dla kontroli i oceny naruszenia ww. warunków. Ocena może mieć miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez organ uprawniony do wydania decyzji. W ww. przepisie mówi się o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia", a zatem przepis ten odnosi się nie do "stanu istniejącego niebezpieczeństwa", lecz "stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego, za co Główny Inspektor Sanitarny ustawowo odpowiada. Ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W niniejszej sprawie ustalenia te organ, poczynił opierając się na przypadkach odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu ich użycia przez konsumentów itp. Fakty, które są powszechnie znane nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 K.p.a.). Informację taką również Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu przekazał Minister Zdrowia pismem z dnia [...] października 2010 r., a zatem organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej - zdrowie, co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów w które wyposażony był Główny Inspektor Sanitarny, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia.

Zaniechanie działania i niewydanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. stanowiłoby dopuszczenie do sytuacji, w której utrzymywałoby się realne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi. Brak reakcji w tym zakresie oznaczałby zagrożenie dla zdrowia publicznego, które przy wydaniu takiej decyzji powinno stanowić priorytet. Co więcej, stan zagrożenia - po przebadaniu zabezpieczonych produktów - okazał się stanem istniejącego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego, co tylko wzmaga fakt, że stan zagrożenia na dzień wydania zaskarżonej decyzji miał realny wymiar i rzeczywisty charakter. Należy dodatkowo podkreślić, iż rozróżnienie na pojęcia "stanu zagrożenia bezpieczeństwa" oraz "stanu niebezpieczeństwa" dokonał już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 268/06), w którym podkreślił, że decyzja z art. 27 ust. 2 ww. ustawy jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego zagrożenie wprowadzenia do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu ludzkiemu, nie stanowi natomiast wprost sankcji za zatrucie konkretnej osoby. Przepis art. 27 ust. 2 u.p.i.p. nie może być interpretowany w oderwaniu od celu jakiemu służy, a mianowicie ochronie zdrowia i życia ludzkiego.

Organ wskazał, że decyzje wydane na podstawie art. 27 ust. 2 u.p.i.p. mają na celu ochronę życia i zdrowia obywateli, przy czym zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany szeroko. Równie szeroko ustawodawca formułuje możliwe sposoby ingerencji państwowego inspektora sanitarnego. Jest on nie tylko uprawniony do podjęcia czynności w przepisie przewidzianych (np. wycofanie z obrotu produktu), ale również może on nakazać "podjęcie lub zaprzestanie innych działań". Tak sformułowane upoważnienie dla inspekcji jest wyjątkowe, gdyż ustawa wprost nie określa zakresu władczej ingerencji, przy czym ów przepis nie stanowi upoważnienia dla tzw. uznania administracyjnego, rozumianego w piśmiennictwie, jako upoważnienie do wyboru następstwa prawnego, które polega na powierzeniu administracji wyboru dwóch lub więcej możliwych skutków prawnych.

Brak wskazania zakresu potencjalnego władczego oddziaływania przez Państwową Inspekcję Sanitarną ma dwie zasadnicze podstawy. Po pierwsze, Państwowa Inspekcja Sanitarna musi mieć możliwość podejmowania działań w sytuacji wystąpienia zagrożeń, których zakresu i skutku na etapie tworzenia prawa nie sposób przewidzieć. Po wtóre, wspomniane narzędzia muszą skutecznie chronić życie i zdrowie obywateli. Ze względu na powyższe, decyzje wydawane na podstawie art. 27 ust. 2 u.p.i.p. są zarówno środkiem ochrony i przywrócenia naruszonego bezpieczeństwa, jak i mają za zadanie odwrócenie grożącego niebezpieczeństwa. Istotne jest przy tym to, że decyzje te skoncentrowane są na ochronie najważniejszych w społeczeństwie wartości - życia i zdrowia.

Państwowa Inspekcja Sanitarna jako organ administracji państwowej, obowiązana jest do ochrony życia i zdrowia obywateli. Stosuje przy tym władcze metody działania, mające na celu usunięcie niebezpieczeństwa, które charakteryzują się ograniczeniem wolności jednostek, w imię interesu publicznego. W sytuacjach zagrożenia działa z użyciem przymusu, w często przyśpieszonych lub uproszczonych trybach. Jednym z elementów tych przyspieszonych i uproszczonych trybów jest możliwość koncentracji kompetencji przez organy tworzące inspekcję. W przypadku konieczności ochrony bezpieczeństwa sanitarnego, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego. Zgodnie z art. 31a u.p.i.p. Główny Inspektor staje się wtedy organem pierwszej instancji.

W przypadku szczególnego zagrożenia dla bezpieczeństwa sanitarnego dochodzi do ścisłego scentralizowania ustroju inspekcji sanitarnej. Zdekoncentrowany układ organizacyjny, oparty na organach administracji zespolonej, ustępuje miejsca strukturze scentralizowanej, w której łatwiej osiągnąć spójność działania, potrzebną do szybkiego i efektywnego usunięcia zagrożenia.

W razie wystąpienia poważnego zagrożenia w skali przekraczającej właściwość działania organów zespolonej inspekcji, Główny Inspektor Sanitarny staje się organem właściwym funkcjonalnie do podjęcia władczych środków policyjnych określonych w art. 27 ust. 2 u.p.i.p. Scentralizowanie funkcji orzeczniczej ma służyć efektywnej i skutecznej realizacji zadań inspekcji, które zgodnie z art. 1 ww. ustawy służą ochronie zdrowia ludzkiego. Dzięki owemu scentralizowaniu, w przypadku zagrożenia życia i zdrowia, Główny Inspektor Sanitarny może podjąć działania adekwatne do skali występującego zagrożenia.

Konieczność podjęcia szybkich działań, zmierzających do usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń dla życia i zdrowia przez organ koncentrujący kompetencję, wymaga zastosowania uproszczonych procedur administracyjnych. W przypadku stwierdzenia zagrożenia dla życia i zdrowia, gwarancje procesowe strony postępowania która owe zagrożenie generuje, ustępują miejsca nadrzędnym wartościom chronionym przez administrację. Efektywne i skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia i zdrowia przysłania realizację praw wynikających z zasady czynnego udziału strony powiązanego z prawem wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 K.p.a.), bowiem organy administracji państwowej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Wyjątki te dotyczą przypadków konieczności natychmiastowego wydania decyzji, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Podjęte działania uzasadnione były również brzmieniem art. 12 K.p.a., który nakazuje organowi działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami. Należy także stwierdzić, że interes publiczny przeważał nad interesem strony postępowania (art. 7 K.p.a.). Stanowisko takie jest zasadne w świetle przyjętej linii orzeczniczej sądownictwa administracyjnego. Zasada szybkości postępowania, w przypadku gdy występuje wielość podmiotów których działania prowadzą do zagrożenia życia i zdrowia poprzez produkcję lub wprowadzanie do obrotu tych samych produktów generujących owe zagrożenie, pozwalała na zastosowanie przez organ art. 62 K.p.a. zgodnie z którym, w sprawach w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przywołany przepis ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: a) istnieje wielość spraw administracyjnych, b) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, c) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

W sytuacji gdy organ administracji publicznej zastosuje przepis art. 62 K.p.a., powinien wydać jedną decyzję administracyjną, w której rozstrzyga o prawach i obowiązkach wszystkich stron postępowania.

Organ administracji może zastosować konstrukcję z art. 62 K.p.a. gdy w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna (tożsama) pod względem przedmiotowym, której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację wielu podmiotów. Za sprawy tożsame należy uznać takie, które mają taką samą podstawę faktyczną i taką samą podstawę prawną i do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

W niniejszej sprawie można stwierdzić, że zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego zachodzi tożsamość spraw administracyjnych. Przedmiotem sprawy są tzw. "środki przeznaczone do celów kolekcjonerskich", których stosowanie przez ludzi prowadzi do potencjalnego zagrożenia życia i zdrowia. Te same środki wprowadzane były do obrotu przez różne podmioty, co powoduje, że sprawa dotyczy interesów prawnych większej liczby stron. Wreszcie w sprawie konkretyzowana jest ta sama norma prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 2 u.p.i.p., a organem właściwym jest ten sam organ administracji.

Zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego instytucji współuczestnictwa stanowi również przejaw uproszczenia i przyśpieszenia postępowania . W przypadku braku kompetencji do wydawania administracyjnych aktów generalnych, art. 62 K.p.a. stwarza podstawę do szybkiego rozstrzygnięcia różnych pod względem podmiotowych spraw administracyjnych.

Wydana przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzja, stanowiąca rezultat wspólnego postępowania wyjaśniającego, jest adresowana do każdej ze stron postępowania w sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia środka zaskarżenia, które nie będzie skutkować zaskarżeniem innych decyzji, mimo łącznego ich prowadzenia.

W przypadku wielości stron, oddzielnych adresatów decyzji, dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw. rozdzielniku do decyzji. NSA w wyroku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1418/07, stwierdza, że "wskazanie stron postępowania w decyzji stwierdzającej nieważność określonej decyzji przez ujęcie ich w tak zwanym rozdzielniku nie narusza art. 107 § 1 K.p.a. Przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie". W wyroku z dnia 19 lutego 2008 r. NSA potwierdził, że wskazanie stron postępowania w "rozdzielniku", nie stanowi podstawy do usunięcia decyzji z obrotu prawnego (II OSK 1067/07).

W przypadku, gdy postępowanie prowadzone w trybie art. 62 K.p.a. dotyczyło kilkuset stron postępowania, to wyliczenie ich w "rozdzielniku" do decyzji, a nie w petitum rozstrzygnięcia stanowiło w zasadzie jedyne racjonalne rozwiązanie. W przypadku decyzji konkretyzujących art. 27 ust. 2 u.p.i.p. istotne jest również to, że decyzje te choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają charakter rzeczowy. Tym samym w treści osnowy decyzji przede wszystkim należy określić przedmiot rozstrzygnięcia. Strony natomiast mogą być określone w rozdzielniku.

W przypadku decyzji, w których występuje znaczna liczba stron, a zachodzi konieczność skutecznej i szybkiej ochrony przed zagrożeniem życia i zdrowia, brak doręczenia rozdzielnika, w którym wymienia się kilkaset stron tegoż postępowania, należy uznać za niemający bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie, a tym za brak nieistotny, nieprowadzący do uchylenia decyzji.

Należało także wziąć pod uwagę, że w przypadku tak znaczniej liczby stron połączonego postępowania, doręczenie decyzji, w której rozdzielniku wylicza się wszystkie strony, może rodzić uzasadnione obawy z punktu widzenia ochrony danych osobowych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Adresatami tych decyzji były, co prawda, najczęściej podmioty profesjonalne, których ochrona danych osobowych albo wcale nie dotyczy (nie są osobami fizycznymi), albo dotyczy w sposób ograniczony (jednoosobowa działalność gospodarcza), niemniej jednak, w przypadku tych ostatnich, wyłączenie stosowania ustawy o ochronie danych osobowych dotyczy tylko danych osobowych zawartych w ewidencji działalności gospodarczej (art. 7a ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Poprzez ujawnienie danych osobowych w zakresie wykraczającym poza dane ujawnione w ewidencji mogłoby dojść do naruszenia ustawy i choć oznaczenie stron decyzji administracyjnej nie może być co do zasady ograniczane ze względu na ochronę danych osobowych, to w przypadku ujawnienia znacznej ilości danych identyfikujących osoby prowadzące (w ramach jednoosobowej działalności gospodarczej) tzw. działalność kolekcjonerską, można mówić o potencjalnym naruszeniu ustawy o ochronie danych osobowych.

Organ podniósł także, że w orzecznictwie również dopuszcza się doręczenie kserokopii lub odpisu decyzji. W postanowieniu z dnia 28 września 2001 r. NSA (I SAB 2/01) stwierdził, że wydanie kopii decyzji jest w istocie jej doręczeniem, o którym mowa w art. 109 K.p.a. Jest to czynność materialno-techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie". Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 grudnia 2003 r. (III RN 135/03) podkreślił, że organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału (art. § 1 K.p.a.).

Doręczenie odpisu decyzji uzasadnione było również koniecznością szybkiego działania. Wydane oświadczenie woli organu administracji publicznej musi być w sytuacjach konieczności ochrony interesu publicznego egzekwowane możliwie najszybciej, tak by uchronić obywateli przed określonymi zagrożeniami. Doręczenie odpisu przez pracowników inspekcji, zamiast oryginału decyzji, nie stanowi naruszenia prawa które uzasadniałby jej eliminację z obrotu prawnego. W przypadku przedstawienia stronie legitymacji służbowej pracownika inspekcji, strona ma gwarancję, że decyzja pochodzi od organu administracji, który jest określony w treści decyzji. Z odpisu decyzji może również zapoznać się z treścią złożonego oświadczenia woli (osnowa decyzji), a od daty doręczenia może w terminie 14 dni złożyć stosowny środek zaskarżenia zwykłego.

Konieczność niezwłocznego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie [...] wynikła z doręczonego do organu pisma Ministra Zdrowia datowanego na dzień [...] października 2010 r., zawierającego informację o zagrożeniu zdrowia i życia ludzi po zażyciu tzw. dopalaczy. Po otrzymaniu takiej informacji Główny Inspektor Sanitarny zobowiązany był natychmiast wszcząć postępowanie administracyjne, celem wyeliminowania zagrożenia. Wykluczyło to zastosowanie zwykłego trybu postępowania administracyjnego, na który składają się m.in.: zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jawność postępowania administracyjnego, umożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, zgłoszenia żądań. Wyczerpanie przez organ elementów postępowania administracyjnego, wskazanych jak wyżej, nie było możliwe w sytuacji nadzwyczajnej, kiedy konieczne stało się podjęcie przez organ natychmiastowych działań mających na celu bezpieczeństwo życia lub zdrowia ludzi. Ponadto, niezastosowanie w sprawie nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, zagrażało skuteczności zamierzonych działań organu - to jest wycofaniu z obrotu tzw. wyrobów przeznaczonych do celów kolekcjonerskich.

W treści decyzji z dnia [...] października 2010 r. wyraźnie wskazano, że wystąpienie na terenie całego kraju bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...] " określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych, zostało stwierdzone przez Ministra Zdrowia, który, w związku z tym, zwrócił się do Głównego Inspektora Sanitarnego - organu administracji wyposażonego mocą ustawy, w odpowiednie narzędzia prawne do podjęcia działań natychmiastowych i nadzwyczajnych, eliminujących stan zagrożenia zdrowia i życia ludzi, o wszczęcie stosownego postępowania.

GIS wskazał, że produkty kolekcjonerskie, które sprzedawała A. K. były opatrzone znakami ostrzegawczymi, że ich spożycie jest groźne dla zdrowia ludzkiego, a zatem było jasne, że wprowadzanie ich do obrotu jako produktów kolekcjonerskich o jednoznacznym dla sprzedawcy i nabywcy przeznaczeniu wypełniało dyspozycję art. 27 ust. 2 u.p.i.p. Wprowadzone ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dodatkowe regulacje sprowadzające się do uznania produktów kolekcjonerskich o działaniu psychoaktywnym za środki zastępcze, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu jest w Polsce zakazane w pełni potwierdza zasadność decyzji z dnia [...] października 2010 r. i uniemożliwia jej zmianę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu; zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ewentualnie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a., a nadto o zwolnienie strony z kosztów postępowania, w tym wpisu.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 8a ust. 3, art. 27, art. 29 oraz art. 31a u.p.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w kontrolowanym pomieszczeniu nie stwierdzono żadnego naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych,

- art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.p., poprzez zamknięcie całych sklepów w sytuacji, gdy sklepy stanowiące własność A. K. miały profil wielobranżowy i w tym charakterze działały od kilku lat, zaś sama sprzedaż mieszanek ziołowych, leczniczych oraz kolekcjonerskich została wprowadzona na kilka miesięcy przed decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], i produkty te stanowił mniej niż 5% działalności sklepów, co uzasadniało co najwyżej zamknięcie tego konkretnego stanowiska, a nie całych sklepów w wyniku czego strona straciła swój majątek,

- art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.p., poprzez zamkniecie sklepów należących do A. K. w sytuacji, gdy w asortymencie tego sklepu nie było substancji/produktu o nazwie "[...]", ani żadnego innego podobnego produktu albowiem wszystkie dostępne w sklepach produkty pochodziły z legalnego źródła i nie posiadały w swoim składzie składników zakazanych na dzień [...] października 2010 r., które to następnie po kilkunastu miesiącach od wydania decyzji z dnia [...] października 2010 r. zostały dopisane na tą listę.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 oraz art. 107 K.p.a., poprzez nie zastosowanie ich w toku rozstrzygania sprawy, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszające przepisy tej ustawy,

- art. 14 § 1 K.p.a. w zw. z art. 109 § 1 K.p.a. poprzez doręczenie kserokopii,

- art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak zebrania wszystkich dowodów, co spowodowało niemożliwość zebrania i jego rozpatrzenia, w szczególności w zakresie przeprowadzonych badań nad substancjami występującymi w produktach zabezpieczonych w sklepach A. K., gdyż jak wynika z informacji prasowych środki na badania tych substancji zostały przekazane na wyposażenie Sanepidów, co może implikować założenie, iż badania jeżeli zostały wykonane to zrobiono to w sposób niepełny.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. referendarz sądowy przyznał skarzącej prawo pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Sąd odrzucił skarżącej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

W wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygn. akt II OZ 550/13 ww. postanowienia, postanowieniem z dnia 3 września 2013 r. Sąd przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

godnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że zasługuje ona w części na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd postępowania był art. 27 ust. 2 u.p.i.s. Zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 u.p.i.s., w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

W niniejszej sprawie organ zastosował również art. 31a ust. 1 u.p.i.s., zgodnie z którym Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, narusza przepisy postępowania, a naruszenie to może istotnie wpłynąć na wynik sprawy i wymaga eliminacji z obrotu prawnego.

W świetle ugruntowanej linii orzeczniczej oraz poglądów doktryny postępowanie administracyjne prowadzone powtórnie po złożeniu przez stronę środka odwoławczego nie służy jedynie instancyjnej kontroli prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz polega na powtórnym merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu jest zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz drugi w jej całokształcie przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku braków w tym materiale do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. rzeczą organu, było przeprowadzenie właściwych badań próbek poszczególnych produktów, zabezpieczonych w sklepie skarżącej, potwierdzających realnie istniejące niebezpieczeństwo substancji znajdujących się w tych produktach dla życia i zdrowia ludzkiego. Tymczasem w aktach spraw znajdują się wyniki badań trzech produktów ("[...] " 1x0,25g, "[...] " 1x0,25g, "[...] " 1x0,25g) z czterech stwierdzonych w sklepie skarżącego (oprócz ww. jeszcze – "[...] " 1x0,25g). Ponadto wskazać należy, że protokołem z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], dokonano w sklepie w [...] zabezpieczenia wyrobów pod nazwą: "[...] " 0,25g - 20 opakowań; "[...] " 0,25g - 16 opakowań; "[...] " 0,25g - 6 opakowań; "[...] " 0,5g - 4 opakowania; "[...] " 0,5g - 2 opakowania; oraz 2 opakowania pozbawione etykiet o podobnej wielkości do wyżej wymienionej. Natomiast w odniesieniu do drugiego sklepu skarżącej w [...] w dniu [...] września 2013 r. [...] Wojewódzki Inspekcji Handlowej dokonał zakupu kontrolowanego trzech produktów pn. "[...] " 0,25g; "[...] " 0,25g; "[...] " 0,25g. Natomiast w dniu [...] października 2010 r. w sklepie w [...] zabezpieczono produkty o trzynastu różnych nazwach, a do badań przekazano tylko jeden - "[...] " 0,25g.

W przebadanych produktach stwierdzono występowanie substancji zastępczych w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii tj. [...] oraz [...] (nazwa handlowa [...]). Jednakże na ten temat brak jest jakiejkolwiek wzmianki w uzasadnieniu decyzji, nie wspominając o ich analizie, tj. omówieniu wyników badań znajdujących się w aktach sprawy i wskazaniu ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie w przypadku ich zażycia.

Główny Inspektor Sanitarny, który mógł w sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego - miał obowiązek wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżącego rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć. W tym celu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne pobranych próbek, wszystkich zabezpieczonych produktów, analizę substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania powinny uzasadnić prawidłowość podjętych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub wykazać ich niezasadność w przypadku braku możliwości dowiedzenia wspomnianego negatywnego wpływu. Z akt sprawy kontrolowanej przez Sąd wynika, że Główny Inspektor Sanitarny nie przeprowadził we własnym zakresie odpowiedniego postępowania i nie wyjaśnił jakie substancje znajdowały się w poszczególnych "dopalaczach" i czy miały one (a jeżeli tak to jaki) wpływ na zdrowie i życie ludzkie. Przede wszystkim jednak, co wyżej zaznaczono, w aktach sprawy nie znajdują się wyniki badań wszystkich zabezpieczonych przez organ produktów. Z ośmiu zabezpieczonych produktów organ przebadał pięć, jednakże w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się w żaden sposób nawet do badań tych pięciu produktów. Nie wyjaśnił ich wpływu na życie lub zdrowie ludzkie. Uzasadnienie decyzji jest zatem sporządzone wadliwie, gdyż nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z których innym dowodom odmówił wiarygodności. W rezultacie organ rozpatrując wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy w stosunku do prowadzonego przez niego, konkretnego sklepu nie wyjaśnił ww. fundamentalnej kwestii, czym w sposób oczywisty naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

W ocenie Sądu Główny Inspektor Sanitarny w sposób błędny powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na fakty powszechnie znane, które nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 .K.p.a.). Faktem powszechnie znanym w niniejszej sprawie może być okoliczność prowadzenia sklepów, w których sprzedawano określone produkty, natomiast cechom takiego faktu nie odpowiada kwestia rzeczywistego negatywnego wpływu substancji zawartych w tzw. "dopalaczach" na zdrowie i życie ludzkie. Wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia tego rodzaju wpływu może uzasadniać w szczególnych okolicznościach reakcję organu w postaci czasowego zamknięcia określonych placówek handlowych, jednakże nie zwalnia to w najmniejszym stopniu organu rozpatrującego ponownie sprawę administracyjną z obowiązku przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i ustalenia w jego wyniku, czy określone produkty zawierają substancje szkodliwe czy nie. Takiego postępowania w niniejszej sprawie zabrakło.

Nie można też zaliczyć do faktów powszechnie znanych innych okoliczności wskazanych przez organ jako takie fakty, tj. ilości przypadków odnotowanej interwencji medycznej z powodu zażycia dopalaczy, ilości przypadków zatruć tzw. dopalaczami, liczby osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a także zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów w obiektach handlowych. Informacje te organ uznał za fakty powszechnie znane, które nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 K.p.a.). Stanowi to niewątpliwe nadużycie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy.

W aktach sprawy, w oparciu o które orzekał Sąd brak było wszystkich wyników badań laboratoryjnych, wyników konsultacji medycznych i analizy wpływu tych substancji na zdrowie człowieka. Organ nie może - ingerując tak znacznie w swobodę działalności gospodarczej - opierać się wyłącznie na początkowych, wstępnych ustaleniach bez jakiejkolwiek weryfikacji prawidłowości tych ustaleń. Jeżeli organ powołuje się na okoliczność zabezpieczenia określonych próbek produktów celem ich przebadania, to zobligowany był do przeprowadzenia postępowania weryfikacyjnego i potwierdzenia właściwości zastosowanego rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2010 r. Temu właśnie służyło ponowne postępowanie prowadzone przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Brak tych ustaleń naraża organ na zarzut całkowitej dowolności prowadzonych działań. Należy w tym miejscu podkreślić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], organ podał m.in., że dalsze badania potwierdziły, że zagrożenie ma charakter realny jednakże to lakoniczne stwierdzenie oderwane od pozostałych rozważań organu, a w szczególności nie poparte całkowicie konkretnym materiałem dowodowym musi zostać ocenione jako arbitralne i wręcz gołosłowne. Co istotne w zamkniętym sklepie należącym do skarżącego zabezpieczono kilka produktów, których próbki pobrano do badań, jednakże - jak wskazano wyżej - brak jest wyników badań wszystkich tych produktów i ich wpływu na zdrowie człowieka. Tymczasem nie można wykluczyć, że niektóre produkty zabezpieczone w sklepie należącym do skarżącego zawierają substancje całkowicie obojętne dla zdrowia ludzkiego i ich wycofanie z obrotu było niezasadne, czego organ w ogóle nie ustalił. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organ orzekał w oparciu o niepełny materiał sprawy, z zabezpieczonych ośmiu produktów w aktach sprawy znalazły się badanie tylko pięciu. Ponadto brak odniesienia w uzasadnieniu decyzji do badań zabezpieczonych produktów przesądza o wadliwości decyzji organu.

Reasumując Sąd w niniejszej sprawie podzielił zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po uprawomocnieniu się wyroku Sądu Główny Inspektor Sanitarny zobowiązany będzie do uwzględnienia badań substancji zawartych w tych konkretnych produktach, które znajdowały się w sklepach należących do skarżącej i które zostały zabezpieczone w dniu [...] października 2010 r. W rezultacie tych badań Główny Inspektor Sanitarny zobligowany będzie wykazać, czy ww. substancje są niebezpieczne dla zdrowia i życia ludzkiego czy też ich wpływ jest obojętny. Potwierdzenie szkodliwości skutkować powinno wydaniem decyzji utrzymującej decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. w mocy. Ustalenie natomiast braku szkodliwości substancji zawartych w ww. produktach skutkować będzie uchyleniem decyzji z dnia [...] października 2010 r. w całości lub w części dotyczącej pewnej grupy zindywidualizowanych produktów.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt. II. i III. orzeczono na podstawie art. 152 i 200 p.p.s.a.