Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 595/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 868/13 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich i uzupełniających 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz S. B. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 14 maja 2009 r. S. B. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej jako Kierownik Biura Powiatowego) o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2008.

Decyzją z dnia 5 lutego 2009 r., nr [...] (dalej również jako decyzja pierwotna) Kierownik Biura Powiatowego przyznał wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 tj. jednolitą płatność obszarową - JPO, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych - UPO oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca).

Decyzją z dnia 8 stycznia 2010 r., nr [...] Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia 5 lutego 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, iż deklarowana przez wnioskodawcę powierzchnia działek ewidencyjnych o nr [...],[...],[...] była niezgodna z obszarem wskazanych działek kwalifikującym się do przyznania płatności, z uwagi na ich częściowe nieutrzymywanie w dobrej kulturze rolnej.

Decyzją z dnia 31 marca 2010 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego przyznał wnioskodawcy (w postępowaniu toczącym się po stwierdzeniu nieważności wcześniejszej decyzji) płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2008, tj. JPO, UPO oraz płatność zwierzęcą.

Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2012 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego, działając na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. - dalej jako k.p.a.), wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 31 marca 2010 r.

Podstawą wznowienia postępowania były informacje uzyskane od PGE [...], z których wynika, że działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] położone w gminie [...] obręb ewidencyjny [...] oraz działki ewidencyjne nr [...],[...] położone w Gminie [...] obręb [...], deklarowane przez S. B. do wniosku o przyznanie płatności na rok 2008, objęte są pracami górniczymi uniemożliwiającymi użytkowanie rolnicze.

Po przeprowadzeniu postępowania w trybie wznowienia, Kierownik Biura Powiatowego decyzją z dnia 25 marca 2013 r., nr [...], uchylił w całości decyzję własną z dnia 31 marca 2010 r. i odmówił przyznania S. B. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 w tym z tytułu JPO, UPO i płatności zwierzęcej.

Uzasadniając zajęte stanowisko organ I instancji wskazał, że w ramach obsługi wniosku S. B. o przyznanie płatności na rok 2011, uzyskano dostęp do zdjęć lotniczych wykonanych nad działkami ewidencyjnymi deklarowanymi przez stronę do płatności. Zdjęcia zostały wykonane na przełomie kwietnia i maja 2009 r. Na podstawie ww. zdjęć stwierdzono, że część działek zgłoszonych do płatności objęta została pracami górniczymi. Powyższa okoliczność potwierdzona została informacjami uzyskanymi od PGE [...], zgodnie z którymi roboty górnicze rozpoczęte zostały:

▪ na działce [...] w listopadzie 2006 r.,

▪ na działce [...] w listopadzie 2007 r.,

▪ na działce [...] w czerwcu 2006 r.,

▪ na działce [...] w maju 2004 r.,

▪ na działce [...] w grudniu 2004 r.

W związku z powyższym z uwagi na stwierdzoną różnicę pomiędzy powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią stwierdzoną w toku postępowania, wynoszącą 35,86% organ odmówił wnioskodawcy przyznania JPO. W konsekwencji, z uwagi na odmowę przyznania JPO na rok 2008, odmówiono również przyznania UPO i płatności zwierzęcej.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. B. podniósł, iż jest ona dla niego krzywdząca. Wskazał, iż organ oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na informacjach uzyskanych z kopalni. Zauważył, iż zastosowane przepisy prawa unijnego nie są dla niego zrozumiałe i nie rozumie także czy zgodne z prawem jest uchylanie decyzji wcześniej już uchylonej.

Decyzją z dnia 7 czerwca 2013 r., nr [...] Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia 25 marca 2013 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie kwestią sporną było wyłączenie z płatności działek o nr ewidencyjnych: [...] o powierzchni 1,22 ha, [...] o powierzchni 2,88 ha, [...] o powierzchni 1,44 ha, na których rozpoczęto prace górnicze w 2006 i 2007 r. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wyklucza możliwość użytkowania rolniczego działek rolnych położonych na ww. działkach ewidencyjnych. Zasadniczymi dowodami w sprawie są ortofotomapy sporządzone na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w dniu 2 maja 2003 r. i w dniu 26 kwietnia 2009 r. oraz oświadczenia PGE [...] z dnia 14 lutego i 3 marca 2012 r.

Organ wskazał ponadto, że w toku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż część powierzchni działek rolnych nr D, H oraz I (położonych na działkach ewidencyjnych nr [...],[...] i [...]), nie kwalifikowała się do przyznania płatności. Na wykonanych w 2004 r. zdjęciach widoczne są zadrzewienia, zakrzaczenia oraz zabudowania. Łączne wyłączenie powierzchni tych działek wynosi 0,13 ha.

Organ podkreślił, iż wnioskodawca nie przedstawił dowodów podważających zasadność wyłączenia działek z płatności, jak również nie przedstawił świadków na których powoływał się w odwołaniu. Zasada oficjalności postępowania nie oznacza, że strona może zachowywać się biernie w toku postępowania dowodowego. Ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne. Strona była informowana o wznowieniu postępowania i miała w nim zapewniony czynny udział, jednakże z prawa tego nie skorzystała. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje również podniesiony w odwołaniu zarzut nieznajomości prawa. W momencie składania wniosku o płatności skarżący wskazał bowiem, że znane mu są zasady przyznawania płatności oraz zobowiązał się do niezwłocznego informowania ARiMR o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, iż łączna różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (21,48 ha) a powierzchnią stwierdzoną (15,81 ha) wynosi 5,67 ha. Wyliczone procentowe zawyżenie powierzchni deklarowanej do stwierdzonej w przypadku JPO wynosi 35,86%, a więc więcej niż 20%.

Odmowa przyznania JPO implikuje również odmowę w zakresie UPO i płatności zwierzęcej.

Zdaniem organu wyłączną winę za nieprawidłowe zgłoszenie działek do płatności ponosi wnioskodawca, który zgłosił działki ewidencyjne (nr [...],[...] oraz [...]), pomimo faktycznego zaniechania prowadzenia na niech uprawy kwalifikującej się do przyznania JPO, UPO i płatności zwierzęcej. Działki te powinny być wycofane z wniosku o płatności, co nie spowodowałoby negatywnych konsekwencji dla skarżącego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł S. B. Powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu. Podkreślił, że nie do końca zapoznano go z możliwością składania wniosków dowodowych i przedstawiania świadków, a oświadczenia nakładające na niego obowiązki były napisane małymi literami. Wskazał, ponadto, że do tej pory część rolników z miejscowości [...] czy [...], których ziemia została wykupiona w tym samym czasie co jego, nadal ją uprawiają i pobierają dopłaty stopniowo pomniejszając o część zasypaną. Podkreślił, że pracownicy działu wywłaszczeń wręcz namawiali na użytkowanie ziemi uprzednio wykupionej.

Uzupełniając zarzuty podniesione w skardze, ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2013 r. podniósł, iż analiza materiału dowodowego sprawy wskazuje na brak przesłanek wznowienia postępowania, określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organy administracyjne wznowiły postępowanie po uzyskaniu nowych ortofotomap wykonanych na podstawie zdjęć lotniczych. Zdjęcia te zostały jednak wykonane po wydaniu decyzji w sprawie. Organ nie miał więc podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem nie wyszły na jaw nowe okoliczności w rozumieniu wskazanego przepisu. Pełnomocnik skarżącego wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, iż art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: 1) nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą istnieć w chwili wydawania decyzji ostatecznej i nie są znane organowi z niezależnych od organu przyczyn, 2) nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania na podstawie okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto w ocenie pełnomocnika skarżącego w niniejszej sprawie doszło też do naruszenia art. 7, 8, 9, 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew treści art. 9 k.p.a. nie udzielono skarżącemu niezbędnych informacji, wykorzystano jego nieznajomość prawa i przerzucono na niego skutki tej nieznajomości. Nie pouczono strony o możliwości zapoznania się z aktami i wydano decyzję z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. Pełnomocnik skarżącego wskazał także, że art. 77 k.p.a. nakłada na organ obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ nie może tego obowiązku przerzucić na stronę. Uwzględnianie przez organ wyłącznie dowodów niekorzystnych dla strony narusza zarówno zasadę prawdy obiektywnej, zasadę legalizmu i zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa.

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 868/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego z dnia 25 marca 2013 r. oraz orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu podniesiono, iż kodeks postępowania administracyjnego wiąże dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. z zaistnieniem dwóch generalnych przesłanek pozytywnych tj. rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną i wystąpienia jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. podstaw prawnych wznowienia, a także na stwierdzeniu braku zaistnienia wymienionych w art. 146 k.p.a. przesłanek negatywnych.

Postępowanie toczące się na skutek wznowienia postępowania jest postępowaniem odrębnym i nie stanowi prostej kontynuacji postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Decyzja wydana w trybie art. 151 k.p.a. zapada więc w pierwszej instancji i przysługuje od niej odwołanie wnoszone i rozpoznawane według przepisów normujących zwyczajne postępowanie administracyjne stosownie do art. 127-140 k.p.a. Co do zasady, za dopuszczalne należy zatem uznać wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., tyle że podstawa wznowienia musi odnosić się do tego postępowania.

W rozpatrywanej sprawie - zdaniem WSA - nie ulega wątpliwości, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego z dnia 31 marca 2010 r. wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. była decyzją ostateczną, kończącą sprawę o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2008.

Jako przyczynę wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie organ wskazał podstawę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. stwierdził, że wyszły na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz nowe dowody istniejące, ale nieznane organowi w dniu wydania decyzji.

Sąd pierwszej instancji uznał, iż nową okolicznością faktyczną istotną dla sprawy, istniejącą w dacie wydania decyzji z dnia 31 marca 2010 r. a nieznaną organowi było objęcie działek ewidencyjnych o nr [...],[...],[...] pracami górniczymi w roku 2006 i 2007 (wynikać to ma ze zdjęć lotniczych wykonanych na przełomie kwietnia i maja 2009 r.). Jednakowoż z uzasadnienia decyzji ani z akt sprawy nie wynika, od kiedy Kierownik Biura Powiatowego dysponował przedmiotowymi zdjęciami i czy w związku z tym można uznać, że jest to rzeczywiście nowa dla sprawy okoliczność faktyczna nieznana mu w dacie wydawania decyzji z dnia 31 marca 2010 r. Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był znany organowi. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Inaczej jednak należy już, w ocenie WSA, traktować przeoczenie i nieuwzględnienie w stanie faktycznym sprawy określonej okoliczności znanej organowi z urzędu, wynikającej z dokumentów (dowodów), którymi organ dysponował. Takie przeoczenie nie stanowi już podstawy do wznowienia postępowania - nie jest to okoliczność nowa dla organu wydającego decyzję. Nie można bowiem przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w jego dyspozycji. W okolicznościach niniejszej sprawy organ powinien zatem wyjaśnić powyższe wątpliwości i wykazać, dlaczego zdjęcia lotnicze, a właściwie ortofotomapy wykonane w kwietniu 2009 r. nie zostały wykorzystane do kontroli wniosku skarżącego przeprowadzonej ponownie, wskutek stwierdzenia w dniu 8 stycznia 2010 r. przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia 5 lutego 2009 r.

Decyzja z 31 marca 2010 r. przyznawała S. B. płatności na rok 2008 w pomniejszonej wysokości z uwagi na ujawnienie nowych okoliczności w odniesieniu do działek rolnych o nr ewidencyjnych [...], [...] i [...], na których ustalono występowanie terenów nieuprawnionych do płatności. Z akt sprawy nie wynika aby w toczącym się wówczas postępowaniu organ kontrolował wniosek skarżącego także w odniesieniu do innych działek, choć rozstrzygnięcie dotyczyło całego wniosku o płatność. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego, a nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji w ogóle rozstrzygana.

Powyższych wątpliwości nie można wyjaśnić na podstawie załączonych akt administracyjnych. Nie wiadomo na jakiej podstawie organ zwrócił się do PGE [...] o udzielenie informacji o dacie objęcia poszczególnych działek pracami górniczymi. Okoliczności powyższe muszą zostać wyjaśnione i wykazane w uzasadnieniu decyzji. Dopiero gdyby okazało się, że w sprawie w tym zakresie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., organ powinien w sposób wnikliwy i wyczerpujący ustalić, czy nowa ujawniona okoliczność ma istotnie wpływ na wysokość przyznawanej płatności tj., czy rozpoczęte przez kopalnię prace górnicze objęły od razu całe działki [...],[...] i [...], czy też następowało to - jak twierdzi skarżący - etapami.

Sąd pierwszej instancji wskazał także, iż samo ustalenie, że na działkach ewidencyjnych o nr [...],[...] i [...] rozpoczęto działalność górniczą w roku 2006 i 2007, nie było wystarczające do odmowy przyznania płatności.

Podkreślił także, iż nowymi dowodami istniejącymi w dniu wydania decyzji, a nieznanymi organowi nie są wyjaśnienia Kopalni [...], gdyż są to pisma z roku 2012, które nie istniały w dacie wydania decyzji z dnia 31 marca 2010 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości.

Wyrokowi WSA w Łodzi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1, art. 149 § 2 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. art. 2 ust 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz. 40 ze zm.) w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm.), w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez to, iż WSA błędnie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, mimo że nie było ku temu podstaw i nie rozważył całości materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji II instancji, oraz w szczególności nie uwzględnił charakteru zdjęć lotniczych wykonanych na przełomie kwietnia i maja 2009 r. i treści pism PGE [...], co łącznie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ w sposób należyty ustalił, iż nowa okoliczność dla sprawy (rozpoczęcie prac górniczych) nie była mu znana w dacie wydawania decyzji z dnia 31 marca 2010 r., a wobec tego nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a skarga winna zostać oddalona;

2. przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. art. 2 ust 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez to, iż Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił dowodów w postaci pism PGE [...] z dnia 14 lutego i 3 marca 2012 r., z których wynika nowa istotna okoliczność dla sprawy tj. rozpoczęcie w 2004 roku prac górniczych na działkach skarżącego.

W związku z powyższym wnoszący skargę kasacyjną zażądał:

1. uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi,

2. zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu środka odwoławczego organ wskazał, iż w sprawie słusznie przyjęto, że ortofotomapa, wykonana na podstawie nowych zdjęć terenu, może wskazywać na odmienny stan działek rolnych niż pierwotnie przyjęty w decyzji ostatecznej, a to z kolei może być traktowane jako nowa okoliczność nieznana organowi w dniu wydania decyzji, uzasadniająca wznowienie postępowania w sprawie.

Niemniej jednak wiadomości jakie organ pozyskuje z systemu teleifnortmatycznego (Zintegrowany System Kontroli i Zarządzania - ZSKiZ) zmieniają się dynamicznie i ich każdorazowa analiza może dostarczyć dodatkowych informacji w sprawie.

Odczyt danych umieszczonych na tej samej ortofotomapie może być różny w zależności od ilości danych na niej umieszczonych. Niemniej jednak, w niniejszej sprawie pierwotną przyczyną wznowienia postępowania były okoliczności wskazane w postanowieniu wydanym przez Kierownika Biura Powiatowego o wznowieniu postępowania. Wymaganie aktualnie od organów, aby przed wznowieniem postępowania prowadziły postępowanie dowodowe w zakresie istnienia przesłanek, o ktorych mowa w art 145 k.p.a. nie jest zgodne z istotą tego rodzaju postępowania. Kierownik Biura Powiatowego mając dowód na istnienie nowych okoliczności (pism z PGE [...]) wznowił postępowanie i rozpoczął badanie sprawy w oparciu o inne środki dowodowe, w tym o analizę systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS). Analiza akt sprawy, w tym także map, którymi posługiwał się WSA pozwoliła stwierdzić, iż w sprawie istnieją nowe okoliczności. Wiedzę organu, o której mowa w art. 77 § 4 k.p.a. można ustalić na dzień 31 marca 2010 r. jedynie w oparciu o mapy znajdujące w aktach sprawy. Brak w aktach sprawy wydruków map na dzień 31 marca 2010 r. wynika z charakteru systemu, którym posługuje się organ. Zarzut niekompletności stanu faktycznego ustalonego w decyzji z dnia 31 marca 2010 r. nie może zamykać drogi do wznowienia postępowania, albowiem jak stwierdził WSA, nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów.

Przeoczenie dowodu znanego organowi "z urzędu", które pośrednio zarzuca organowi WSA jest nieuprawnione w świetle funkcjonalności systemu, którym posługują się organy oraz zgromadzonego materiału dowodowego.

Bezsporne jest, iż w niniejszej sprawie objęto działki wskazane we wniosku pracami górniczymi. Etapowość takiego działania, w świetle uzasadnienia decyzji, jest okolicznością nieistotną dla sprawy, zaś strona która wywodzi prawa z twierdzenia o etapowości prowadzonych prac powinna to udowodnić w toku wznowionego postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. B. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o przyznanie reprezentującemu go pełnomocnikowi kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały opłacone ani w całości, ani w części.

Uzasadniając wniosek o oddalenie środka odwoławczego wskazano, iż podniesione przez organ zarzuty jako całkowicie niezasadne nie zasługują na uwzględnienie. Wyrok WSA uwzględnia przepisy obwiązującego prawa i zasadnie uchyla decyzje wydane w trybie wznowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która mogłaby stanowić o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Łodzi.

Zauważyć także trzeba, iż środek odwoławczy zarzuca naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym sformułowane w tym zakresie dwa zarzuty dotyczą:

- po pierwsze nierozważenia całości materiału zgromadzonego w sprawie, w szczególności zaś charakteru zdjęć lotniczych wykonanych na przełomie kwietnia i maja 2009 r. oraz treści pism PGE, a te dowody mają przesądzać o tym, że organy prawidłowo ustaliły, iż nowa okoliczność dla sprawy (tj. rozpoczęcie prac górniczych) nie była im znana w dacie 31 marca 2010 r.,

- po drugie nieuwzględnienie dowodów w postaci pism PGE z dnia 14 lutego i 3 marca 2012 r., z których wynika nowa istotna okoliczność dla sprawy tj. rozpoczęcie w 2004 roku prac górniczych na działkach skarżącego.

Na tle tak przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej jako konieczne jawi się przypomnienie dotychczasowego przebiegu postępowania w kontekście istoty postępowań administracyjnych prowadzonych w trybach nadzwyczajnych.

NSA wskazuje więc, iż w analizowanej sprawie po przyznaniu płatności bezpośrednich decyzją z dnia 5 lutego 2009 r. (uwzględniającą wniosek w całości) organ nadzoru stwierdził jej nieważność decyzją z dnia 8 stycznia 2010 r. Działanie takie motywowano zgłoszeniem działek ewidencyjnych o nr 34, 43, 236 o powierzchni niezgodnej z obszarem kwalifikującym się do płatności. Mniejsza kwalifikowalność powierzchni zgłoszonych do płatności była przy tym następstwem częściowego ich zaniedbania przez producenta rolnego (zła kultura rolna), które miało miejsce w istocie jeszcze przed akcesją Polski do UE. Dowody w tym zakresie, znane organowi w toku postępowania, zostały wadliwie ocenione przez pracownika ARiMR, co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 5 lutego 2009 r.

Następnie Kierownik Biura Powiatowego, w związku z potrzebą ponownego załatwienia wniosku (w następstwie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwotnie przyznającej płatność), kolejną decyzją z dnia 31 marca 2010 r. przyznał wnioskowane wsparcie, jednakże w pomniejszonej wysokości (ze względu na wykluczenia, jakie stały się podstawą unieważnienia wcześniejszej decyzji).

Po wydaniu drugiej merytorycznej decyzji w sprawie (z dnia 31 marca 2010 r.), Kierownik Biura Powiatowego doszedł do przekonania, iż zachodzą postawy do wznowienia postępowania administracyjnego nią zakończonego. Podjął więc stosowne działania, zwieńczone decyzją z dnia 25 marca 2013 r. uchylającą decyzję tego organu z dnia 31 marca 2010 r. i odmawiającą przyznania wnioskowanych płatności. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora ARiMR z dnia 7 czerwca 2013 r. Oba wskazane akty administracyjne z 2013 roku są przedmiotem kontroli sądowej.

Uwzględniając powyższe należy zauważyć, iż z punktu widzenia istotnych okoliczności sprawy prowadzonej w trybie wznowienia postępowania, ważne jest to, jakimi dowodami organ mógł dysponować i jakie okoliczności znał, bądź z łatwością mógł poznać, prowadząc postępowanie od momentu stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji z dnia 5 lutego 2009 r. tj. po dniu 8 stycznia 2010 r. do momentu wydnia decyzji z dnia 31 marca 2013 r. (w następstwie wznowienia postępowania). Należy również pamiętać, iż sprawę już 3-krotnie rozpoznawano merytorycznie, co nie pozostaje bez wpływu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a.

Niewątpliwie zgodzić należy się ze stwierdzeniem, iż jest rzeczą oczywistą, że wznowienie postępowania administracyjnego dopuszczalne jest na warunkach ściśle określonych w k.p.a. i ewentualnych przepisach szczególnych. Niezbędną przesłanką zastosowania tego trybu jest więc ustalenie istnienia co najmniej jednej z przyczyn określonych w art. 145-145b k.p.a. i braku przesłanek negatywnych. Postępowania wznowieniowego nie można jednak w sposób bezpośredni utożsamiać z uprawnieniem do prowadzenia od nowa postępowania w sprawie bez jakichkolwiek ograniczeń (tak jakby badano ją po raz pierwszy). Organ zobowiązany jest bowiem poruszać się w takich granicach, jakie wyznaczają przyczyny wznowienia, w szczególności ustalić i potwierdzić ich istnienie i wpływ na wydaną decyzję. Wznowienie polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy celem ustalenia, czy kwalifikowana wada postępowania nie wpłynęła na treść aktu administracyjnego.

Wskazane wyżej uwagi natury ogólnej powodują, iż istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zachowanie organu (Kierownika Biura Powiatowego) po stwierdzeniu w postępowaniu nadzorczym nieważności decyzji z dnia 5 lutego 2009r., zwłaszcza zaś czynności podjęte celem ponownego rozpoznania wniosku o płatności.

NSA zwraca uwagę, iż organy ARiMR dysponują bardzo szerokimi uprawnieniami i środkami kontrolnymi, w szczególności zaś - co same podkreślają w licznych sprawach sądowych prowadzonych z ich udziałem - systemem teleinformatycznym (ZSKiZ) umożliwiającym bardzo precyzyjną weryfikację kwalifikowalności zgłaszanych do płatności gruntów na podstawie szczegółowych ortofotomap.

W niniejszej sprawie, po stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 5 lutego 2009 r. organ był zobowiązany do ponownego przeporwadzenia postępowania w sprawie, w tym do ustalenia na nowo istotnych jej okoliczności, a za taką niewątpliwie należy uznać kwalifikowalność zgłoszonych gruntów.

Analiza akt administracyjnych pozwala stwierdzić, iż zdjęcia wykorzystane do przygotowania ortofotomap, które mają wskazywać na brak utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze (de facto na użytkowanie tych gruntów już przez kopalnię a nie skarżącego), zostały wykonane w kwietniu 2009 r. Tym samym po stwierdzeniu nieważności decyzji pierwotnej, a więc po dniu 8 stycznia 2010 r., zdjęcia te (wykorzystane przecież do przygotowania ortofotomap) powinny być organom ARiMR znane, skoro - jak same podkreślają - system teleinformatyczny zapewnia duże możliwości kontroli gruntów zgłaszanych do płatności i jest dla nich dostępny bez ograniczeń.

Niestety nie zostało przez organy ARiMR wyjaśnione, w jaki sposób dysponują one wskazanym systemem teleifnormatycznym. Wyjaśnienia w tym zakresie nie zawiera lakoniczne uzasadnienie skargi kasacyjnej, w szczególności nie udziela ono odpowiedzi na podstawowe pytanie postawione przez WSA, czy i kiedy Kierownik Biura Powiatowego wszedł w posiadanie lub w prosty sposób, w trybie zwykłych czynności związanych z badaniem sprawy, mógł powziąć wiedzę o nowych ortofotomapach, które stanowiły przecież później asumpt do wznowienia w czerwcu 2012 r. postępowania administracyjnego, zaś w marcu 2013 uchylenia decyzji własnej z 2010 r. i odmowy przyznania płatności.

Na tle niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, iż przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga, aby na jaw wyszły istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, jednakże nieznane organowi, który ją wydał. W zasadzie jest niesporne, że ortofotomapy musiały istnieć w dacie 31 marca 2010 r. Sporne jest jednak to, czy były organom znane, co zdaje się przesądzać specyfika systemu ZSKiZ.

To właśnie niewyjaśnienie, czy wiedza płynąca ze zdjęć wykonanych w kwietniu 2009 r., które stanowiły następnie podstawę do sporządzenia ortofotomap, była organom znana czy też nie, stanowiła podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji przez WSA. Przyjęcie, że organy ARiMR, dysponujące w zasadzie dowolnie konfigurowalnym systemem teleinformatycznym, z łatwością mogły ustalić kwestię kwalifikowalności działek zgłoszonych przez skarżącego, niewątpliwie ma wpływ na ocenę, czy zaszły przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego i wzruszenia decyzji z dnia 31 marca 2010 r. (dla przypomnienia wydanej po stwierdzeniu nieważności decyzji pierwotnej). W aktach administracyjnych brak jest jednak jakichkolwiek dowodów na to, czy po stwierdzeniu nieważności decyzji pierwotnej okoliczności te były w ogóle przedmiotem zainteresowania organu, w szczególności brak jest wydruków ze wskazanego systemu, które przesądzałyby o braku wiedzy organu na ten temat, a więc uzasadniały dokonane wznowienie postępowania w roku 2012. Aktualnie więc organ będzie zobowiązany ustalić, z jaką datą nowe ortofotomapy, wykonane na podstawie zdjęć z kwietnia 2009 roku, trafiły do systemu, którym posługuje się ARiMR.

Nie można przy tym podzielić zapatrywania prezentowanego w środku odwoławczym, iż zawinione bądź niezawinione powody braku wiedzy o okolicznościach faktycznych lub dowodach w dniu wydania decyzji, nie mogą uniemożliwić późniejszego ich wykorzystania w trybie wznowieniowym. Zdaniem NSA nie jest tak, iż organ wyposażony przez prawodawcę (unijnego i krajowego) w odpowiednie, wysokospecjalistyczne i kosztowne narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków o płatność, może w razie oczywiście zawinionego braku wykorzystania ich w postępowaniu administracyjnym (tj. po prostu braku jakiegokolwiek sprawdzenia co się w rzeczonej bazie teleifnormatycznej znajduje), zawsze zasłaniać się prawem do wznowienia postępowania, bowiem w jego ocenie wyszły na jaw nowe okoliczności, nieznane mu w chwili wydawania decyzji, zaś nieistotne są powody braku wiedzy w tym zakresie. Takie wnioskowanie zakłócałoby stabilność decyzji administracyjnych i w sposób nieuprawniony modyfikowało ciężar dowodowy spoczywający na organach. W kontekście powyższego stwierdzenie, iż nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi w wyniku zaniedbań, czy też z innych przyczyn, nie znajdzie na tle ninijeszej sprawy zastosowania, w znaczeniu które chce mu nadać ARiMR. Jeszcze raz podkreślić należy, iż skoro organ dysponuje wysokospecjalistycznym narzędziem kontroli, to ma nie tylko prawo, ale przede wszystkim obowiazek z niego korzystać. W aktach sprawy - jak już wspomniano - brak jest jednak jakiejkolwiek informacji wskazującej, by organ wykonał swoje podstawowe obowiązki (brak jest np. wydruku ortofotomapy obrazującej sporne działki na dzień 31 marca 2010 r., a więc przed wydaniem decyzji, w której postępowanie później wznowiono). Tłumaczenie wskazujące w istocie na złożoność systemu teleifnormatycznego i danych w nim gromadzonych, choć niewątpliwie prawdziwe, nie może sanować nieprawidłowego postępowania organu (w zasadzie braku jakichkolwiek działań w kierunku skorzystania z zasobów systemu).

NSA zwraca uwagę, iż wyżej opisany system teleinformatyczny, wykorzystywany do kontroli wniosków o płatności, jest w pewnym sensie podobny (w sferze wykorzystania) do innych rejestrów państwowych np. KRS, księgi wieczyste. Trudno jest więc pogodzić się z założeniem, iż nieskorzystanie z tego rejestru w sprawie i nie pozyskanie konkretnych zasobów w nim zgromadzonych, może w późniejszym terminie stanowić podstawę do wznowienia postępowania z motywacją, iż organ nie wiedział jak dana okoliczność rzeczywiście się kształtuje, bo nie sprawdził tego w bazie. Dlatego więc istotne w tej konkretnie sprawie jest ustalenie, czy organ mógł posiadać wiedzę na temat stanu działek skarżącego poprzez wgląd do systemu ZSKiZ. Od ustaleń w tym zakresie zależy bowiem dopuszczalność wznowienia postępowania, warunkowana - jak wskazano - wiedzą organu o dowodach lub okolicznościach faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, jednakże mu nieznanych.

NSA zwraca też uwagę, iż nie polega na prawdzie stwierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną, iż WSA wymaga od organów ARiMR, aby przed wznowieniem postępowania prowadziły postępowanie dowodowe w zakresie istnienia przesłanek, o ktorych mowa w art 145 k.p.a. Sytuacja taka nie ma w sprawie miejsca. Dwuetapowość wznowienia postępowania polega na tym, iż w pierwszej jego fazie bada się kwestie formalnej dopuszczalności takiego działania np. podane przez stronę przesłanki wznowienia, możliwość wznowienia z urzędu, dopiero zaś w drugiej fazie, potwierdza się rzeczywiste występowanie tych przesłanek i ocenia wpływ wad postępowania na wydaną decyzję. W niniejszej sprawie WSA nie zakwestionował postanowienia o wznowieniu postępowania, ale decyzje wydane w następstwie przeprowadzenia tego trybu nadzwyczajnego (które doprowadziły do uchylenia decyzji z 31 marca 2010 r. i odmowy przyznania płatności). Wskazał, iż nie jest dostatecznie jasne, czy organ miał prawo wznowić postępowanie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

NSA widzi również potrzebę wskazania, iż pomiędzy wyjściem na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych a wyjściem na jaw nowych dowodów, które istniały (tj. okoliczności i dowody) w dniu wydania decyzji, jednakże były nieznane organowi ją wydającemu, nie zachodzi stosunek równorzędności i wykluczania. Podstawa wznowienia z powodu wykrycia w sprawie nowych dowodów, które jednak istniały w dacie wydania decyzji, ale nie były organowi znane, dotyczy takich sytuacji, w których to sam dowód rzutuje na sprawę w stopniu, który zmienia sposób patrzenia na nią (jest samodzielną podstawą wznowienia postępowania, swoistym nośnikiem informacji kształtującym istotę sprawy). Z kolei podstawa wznowienia z powodu wykrycia w sprawie nowych okoliczności faktycznych, które istniały w dacie wydania decyzji, ale nie były organowi znane, dotyczy takich sytuacji, w których konkretna okoliczność faktyczna rzutuje na sprawę, jednakże choć istniała, nie była znana organowi. W tym przypadku okolicznosci faktyczne nieznane organowi, jednak istniejące w dniu wydania decyzji, mogą wynikać z przeprowadzonych, nawet później, dowodów np. tak jak w niniejszej sprawie pism kopalni z 2012 r. informujących o dacie rozpoczęcia prac górniczych na działkach skarżącego.

Prawidłowo więc WSA wskazał, iż nowymi dowodami istniejącymi w dniu wydania decyzji, a nieznanymi organowi nie mogą być wyjaśnienia kopalni, gdyż pisma tego podmiotu pochodzą z roku 2012, zatem nie istniały w dacie wydania decyzji z dnia 31 marca 2010 r.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.