Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 799/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 1 pkt 2 oraz 98
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2023 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 lipca 2022 r. nr SKO.4115.169.2022 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Dobroń z dnia 14 czerwca 2022 roku nr GOPS.5120.DPS.85.2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego S. K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał


UZASADNIENIE

II SA/Łd 799/22

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 28 lipca 2022 r. (znak SK0.4115.169.2022) - wydaną na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 2 oraz 98 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 z późn. zm.) - utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Dobroń z 14 czerwca 2022 r. (znak GOPS.5120.DPS.85.2022) orzekającą o zobowiązaniu skarżącego - jako spadkobiercy po W.K. - do zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej w związku z pobytem M.K. w domu pomocy społecznej.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z 5 października 2006 r. M.K. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej w P. W.K. został opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego M.K. od 26 lutego 2008 r. Odpłatność za pobyt M.K. regulowana była - stosownie do obowiązujących przepisów częściowo przez samego pensjonariusza (nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu), a w pozostałym zakresie koszt pobytu ponosiła Gmina Dobroń. Sąd Rejonowy w Łasku postanowieniem z 4 grudnia 2014 r. udzielił W.K. - jako opiekunowi prawnemu M.K. - zezwolenie na sprzedaż dowolnie wybranej osobie nieruchomości M.K. za kwotę nie niższą niż 80.000 zł. Sprzedaż wspomnianej nieruchomości za cenę 80.000 zł nastąpiła 30 kwietnia 2015 r. na rzecz W.K. do jego majątku odrębnego, co potwierdziła stawająca do aktu notarialnego żona W.K. O powyższych okolicznościach uzyskania dochodu przez M.K. jego opiekun prawny nie zawiadomił organu. M.K. zmarł [...] 2017 r., zaś decyzją z 12 lutego 2018 r. organ pierwszej instancji uznał świadczenie w postaci opłaty kosztów pobytu M.K. w Domu Pomocy Społecznej w P. w okresie od 1 maja 2015 r. do 15 kwietnia 2017 r. w wysokości 55.580,70 zł za nienależnie pobrane i zobowiązał W.K. do uregulowania należności w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji.

Następnie decyzją Wójta Gminy Dobroń z 28 marca 2018 r., organ ten odroczył W.K. do 31 grudnia 2018 r. termin płatności nienależnie pobranych świadczeń pielęgnacyjnych z pomocy społecznej, ustalonych ostateczną decyzją z 12 lutego 2018 r. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją Wójta Gminy Dobroń z 17 stycznia 2019 r. Decyzja z 17 stycznia 2019 r. orzekała w pkt 1, w związku z wnioskiem W.K. o zmianę decyzji z 12 lutego 2018 r., o odmowie zmiany decyzji z 12 lutego 2018 r. W punkcie 2 natomiast zmieniła decyzję z 12 lutego 2018 r. w ten sposób, że odroczyła W.K. obowiązek uregulowania pozostałej płatności nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej, ustalonych decyzją z 12 lutego 2018 r., do czasu uprawomocnienia się decyzji z 17 stycznia 2019 r.

Decyzja z 17 stycznia 2019 r. stał się przedmiotem odwołania, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 15 marca 2019 r., utrzymało ją w mocy.

Następnie, 26 marca 2019 r. W.K. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Dobroń z 12 lutego 2018 r. uznającej za nienależnie pobrane świadczenie w postaci kosztów pobytu M.K. w Domu Pomocy Społecznej w P. i zobowiązującej W.K. do zwrotu powyższej należności.

Decyzją z 1 października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji, jednak ta decyzja została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 lipca 2020 r., II SA/Łd 981/19.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 9 grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi ponownie orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji Wójta Gminy Dobroń z 12 lutego 2018 r. Na decyzję powyższą ponownie skargę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W.K. Tym razem prawomocnym wyrokiem z 16 kwietnia 2021 r., II SA/Łd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę.

W związku ze śmiercią W.K. 22 czerwca 2021 r. organ pierwszej instancji z urzędu wszczął postępowaniu administracyjne i decyzją z 14 czerwca 2022 r. orzekł o zobowiązaniu S.K. - spadkobiercy po W.K. - do zwrotu w terminie 30 dni od uprawomocnienia się decyzji, wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej, ustalonych mocą decyzji Wójta Gminy Dobroń z 12 lutego 2018 r. w wysokości odpowiadającej 1/3 pozostałej do zapłaty kwoty tj. 40.580,70 zł, wynoszącej 13.526,90 zł, co stanowi udział w wymiarze 1/3 z masy spadkowej po zmarłym W.K. Zobowiązania pozostałych spadkobierców ustalono przy tym w odrębnych postępowaniach.

Od decyzji powyższej odwołał się S.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący zarzucił wydanej decyzji naruszenie art. 96 ust. 1 pkt 2) ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy S.K. jest spadkobiercą osoby, która nie korzystała ze świadczeń pomocy społecznej, albowiem spadkodawca W.K. był jedynie opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionego całkowicie brata – M.K., który z tych świadczeń korzystał.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowe postępowanie i zaakcentował, że poza sporem pozostaje, iż decyzja Wójta Gminy Dobroń z 12 lutego 2018 r. określająca obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń przez W.K. i zobowiązująca zarazem W.K. do zwrotu należności we wskazanej w decyzji wysokości jest ostateczna i wykonalna.

Powołując się na treść art. 109 ustawy o pomocy społecznej Kolegium wskazało, że osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Organ podniósł, że 30 kwietnia 2015 r. M.K. dokonał sprzedaży nieruchomości, uzyskując z tego tytułu dochód w kwocie 80.000 zł. O powyższym nie powiadomiono organu pomocy społecznej, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego ponoszenia przez gminę wydatków za pobyt M.K. w domu pomocy społecznej, podczas gdy posiadał on środki pozwalające na samodzielne regulowanie opłat z tytułu pobytu. Zdaniem Kolegium to na W.K. jako opiekunie prawnym M.K. ciążył obowiązek informowania o zmianie sytuacji życiowej czy dochodowej ubezwłasnowolnionego brata. Co również istotne, zbycia nieruchomości dokonano na rzecz brata M.K. i jego opiekuna prawnego – W.K. W ocenie organu kluczowe jest to, że W.K. w rzeczywistości dysponował kwotą uzyskaną ze sprzedaży przez brata nieruchomości na swoją rzecz i pomimo ciążącego na nim obowiązku nie poinformował organu pomocy społecznej o uzyskanym przez brata dochodzie, po drugie zaś dysponował (za zgodą sądu) kwotą ze sprzedaży nieruchomości. W ocenie organu poza sporem pozostaje, iż W.K. zobowiązany został ostateczną decyzją do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pomocy społecznej. Kolegium uznało, że to W.K. był beneficjentem zaistniałej sytuacji. Nie jest zatem zasadnym argument pełnomocnika, iż w sprawie niniejszej S.K. nie jest spadkobiercą osoby korzystającej ze świadczeń, a jedynie spadkobiercą opiekuna prawnego tejże osoby. To W.K. był bowiem beneficjentem opisanego powyżej stanu faktycznego i on korzystał ze środków uzyskanych ze sprzedaży majątku, podczas gdy środki te winny finansować koszty pobytu M.K. w domu pomocy społecznej - zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami.

Kolegium wyjaśniło, że S.K. jest spadkobiercą po W.K., który z kolei był spadkobiercą M.K., a spadek po M.K. wszedł w masę majątkową spadku po W.K., który nabył m.in. S.K. Kolegium uznało, że możliwe jest obciążenie spadkobierców osoby (lub rodziny) korzystającej ze świadczeń pomocy społecznej w sytuacji gdy zobowiązania te ustalone zostały ostateczną decyzją za życia spadkodawcy. W sprawie niniejszej z sytuacją taką bezspornie mamy do czynienia - zobowiązanie W.K. ustalono bowiem jednoznacznie w decyzji Wójta Gminy Dobroń z 12 lutego 2018 r., która to decyzja - mimo wieloletniego sporu prowadzonego przed organami i sądami administracyjnymi - pozostaje w mocy, jest na obecnym etapie ostateczna i wykonalna. Decyzją powyższą określono ciążące na W.K. zobowiązanie do zwrotu kwoty 55.580,70 zł, przy czym kwota 15.000 zł została już uregulowana przez samego W.K. Do zwrotu pozostaje zatem kwota 40.580,70 zł., która obciąża jego spadkobierców w równych częściach, po 1/3, tj. w wysokości 13.526,90 zł. i w takiej to kwocie ustalono należność przypadającą na S.K.

Niezależnie od powyższego Kolegium stwierdziło, iż pozostawienie powyższej kwoty w dyspozycji spadkobierców W.K. pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z interesem społecznym oraz zasadami współżycia społecznego. Dług zobowiązanego, powstały w wyniku zatajenia przez niego przed organami pomocy społecznej istotnych informacji o majątku osoby przebywającej w domu pomocy społecznej - obciążałby bowiem całe społeczeństwo, podczas gdy sami spadkobiercy korzystaliby z całości pozostawionej masy spadkowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S.K., reprezentowany przez adwokat M.B., zarzucił organowi naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy skarżący jest spadkobiercą osoby, który nie korzystał ze świadczeń pomocy społecznej, albowiem spadkodawca W.K. był jedynie opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionego całkowicie brata – M.K., który z tych świadczeń korzystał, a zwrot wydatków poniesionych na pobyt M.K. w DPS w P. powinien obciążać wszystkich spadkobierców osoby, która korzystała ze świadczeń pomocy społecznej, tj. w okolicznościach niniejszej sprawy zarówno spadkobierców W.K., jak i J.W. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Pabianicach z 17.05.2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I Ns 370/17;

- wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 78§1 i 2, art. 84§1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:

a) zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony,

b) niedokonanie szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy i oparcie się na ustaleniach, iż jedyną osobą zobowiązaną do zwrotu należności za pobyt M.K. w DPS w P. winien być jego opiekun prawny, a nie wszyscy spadkobiercy ustaleni w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 5 stycznia 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 7 grudnia 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia pełnomocnika skarżącego o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 5 stycznia 2023 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w przedstawionych na wstępie aspektach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja wydana w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności skarżącego jako spadkobiercy osoby, która nie wywiązała się z części przypadającej na nią odpłatności, określonych w decyzji z 12 lutego 2018 r. za pobyt pensjonariusza (M.K.) w Domu pomocy Społecznej w P. Bezspornie to wyłącznie zwrot tych wydatków obejmowała wydana w niniejszej sprawie decyzja.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 z późn. zm.). [dalej: ustawa o pomocy społecznej].

Zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Stosownie natomiast do art. 96 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, obowiązek zwrotu wydatków poniesionych za świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na:

1) osobie i rodzinie, która korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej;

2) spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej - z mocy spadkowej.

Według art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

W przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty (art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej).

Zgodnie natomiast z art. 104 ust. 5 powoływanej ustawy należności, o których mowa w ust. 1, ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Stosownie do art. 104 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu płatności należności lub rozłożenie spłaty należności na raty. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu ustalonym jako ostatni dzień spłaty odroczonej należności lub po dniu ustalonym jako ostatni dzień spłaty ostatniej raty należności.

W kontrolowanej sprawie nie była sporna wysokość wydatków poniesionych przez Gminę na pokrycie kosztów pobytu pensjonariusza DPS (M.K.) w domu pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że wysokość tych wydatków poniesionych przez Gminę, a ustalonych do zwrotu na rzecz Gminy, ustalona była decyzją Wójta Gminy Dobroń z 12 lutego 2018 r., kierowaną do W.K. (brata M.K.), w której to decyzji organ uznał za nienależnie pobrane świadczenie w postaci kosztów pobytu M.K. w Domu Pomocy Społecznej w P. w okresie od 01.05.2015 r. do 15.04.2017 r. i zobowiązał W.K. (brata M.K.) do zwrotu powyższej należności.

Z akt sprawy wynika przy tym, że powyższa decyzja Wójta Gminy Dobroń z 12 lutego 2018 r., obejmująca ww. należności stała się ostateczna 12 marca 2018 r.

Z akt sprawy wynika także, iż została jeszcze wydana decyzja Wójta Gminy Dobroń z 28 marca 2018 r., mocą której odroczył on W.K. do 31 grudnia 2018 r. termin płatności nienależnie pobranych świadczeń pielęgnacyjnych z pomocy społecznej, ustalonych ostateczną decyzją z 12 lutego 2018 r. Decyzja ta został następnie zmieniona decyzją Wójta Gminy Dobroń z 17 stycznia 2019 r. Decyzja z 17 stycznia 2019 r. orzekała w pkt 1, w związku z wnioskiem W.K. o zmianę decyzji z 12 lutego 2018 r., o odmowie zmiany decyzji z 12 lutego 2018 r. W punkcie 2 natomiast zmieniła decyzję z 12 lutego 2018 r. w ten sposób, że odroczyła W.K. obowiązek uregulowania pozostałej płatności nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej, ustalonych decyzją z 12 lutego 2018 r., do czasu uprawomocnienia się decyzji z 17 stycznia 2019 r.

Decyzja z 17 stycznia 2019 r. stał się przedmiotem odwołania, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 15 marca 2019 r., utrzymało ją w mocy.

W załączonych do sprawy aktach administracyjnych brak jest jednakże dowodu doręczenia tej decyzji adresatowi. Nie wiadomo zatem w jakim dokładnie terminie decyzja Wójta Gminy Dobroń z 17 stycznia 2019 r. uzyskała status prawomocnej. Przypomnieć bowiem należy, że do czasu jej uprawomocnienia odroczono W.K. obowiązek uregulowania należności z decyzji z 12 lutego 2018 r.

W tym miejscu wskazać należy, iż w przedstawionych Sądowi aktach sprawy nie ma także dowodu, że skarżący w niniejszej sprawie (S.K.) jest spadkobiercą W.K. Takim dowodem jest postanowienie Sądu spadku o stwierdzeniu nabycia spadku lub też notarialne poświadczenie dziedziczenia. Organ powołuje się natomiast jedynie na pismo E.K. z 9 maja 2022 r., w którym wskazuje ona na spadkobierców W.K. Nie jest to jednak, jak wskazano powyżej, faktyczny dowód w postępowaniu. Tak naprawdę nie ma zatem dowodu na powyższą okoliczność, co narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Tak fundamentalna kwestia powinna zostać ustalona przez organ w oparciu o stosowny dowód z dokumentu urzędowego.

Przechodząc do dalszych rozważań, w ocenie sądu, organ w toku rozpoznawania przedmiotowej sprawy dotyczącej należności wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych winien się także pochylić nad kwestią przedawnienia dochodzonych zobowiązań. Przemawia za tym usytuowanie instytucji przedawnienia w przepisie art. 104 ustawy o pomocy społecznej. Zawarte tu regulacje dotyczą wszak zasad egzekwowania kwot wynikających z ostatecznych decyzji organów pomocowych, a takie usytuowanie instytucji przedawnienia, wskazuje na celowość badania kwestii przedawnienia należności. Również względy ekonomiki procesowej i racjonalności postępowania wskazują na celowość ustalenia, czy nie doszło do przedawnienia należności bowiem wydaje się niecelowym przeprowadzenie np. całego postępowania wyjaśniającego, czy rozpoznawczego dotyczącego należności, aby na koniec stwierdzić, że nie mogą one zostać wyegzekwowane, gdyż uległy przedawnieniu. Zresztą – w razie zaistnienia przesłanki przedawnienia - organ zobligowany byłby wziąć tę okoliczność pod uwagę z urzędu, stosownie do art. 7 i art. 8 k.p.a.

Raz jeszcze zatem przypomnieć w tym miejscu należy, iż kwestię przedawnienia należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej reguluje przytoczony wcześniej art. 104 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie wyjaśnia przy tym, jaką formę winno przybrać ustalenie w toku rozpatrywania sprawy przez organ, że doszło do przedawnienia, o którym mowa w art. 104 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, w przypadku postępowania w trybie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, należałoby rozważyć, czy przedawnienia należności nie należy traktować jako innego szczególnie uzasadnionego przypadku umorzenia należności, o którym mowa w części pierwszej ust. 4 art. 104 powoływanej ustawy.

Stosownie zatem do art. 104 ust. 5 ustawy należności, o których mowa w ust. 1, ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. W ust. 1 natomiast ustawodawca wymienił należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Nie ulega wątpliwości Sądu, że należności o jakich mowa w skardze należą do rzędu należności wymienionych w art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Organ pierwszej instancji natomiast bez uzasadnionych podstaw przyjął w niniejszej sprawie, że objęte decyzją z 12 lutego 2018 r. należności są wymagalne i wszczął postępowanie w stosunku do spadkobierców W.K., tj. E.K., S.K. i M.B.

W ocenie Sądu w okolicznościach kontrolowanej sprawy, taki pogląd jest błędny. Istotą przedawnienia jest bowiem ograniczona czasowo możność dochodzenia roszczeń - w tym wypadku możność ustalenia odpowiedzialności określonych osób. Termin przedawnienia rozpoczyna bieg od określonego zdarzenia (kiedy roszczenie staje się wymagalne). Bieg terminu przedawnienia może być przerwany ściśle określonymi zdarzeniami, a przerwany biegnie na nowo od tego zdarzenia.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie mają cytowane wcześniej przepisy art. 104 ust. 5 i 6 ustawy o pomocy społecznej. Jeśli bowiem upłynął termin przedawnienia to nie ma podstaw do ustalenia decyzją obowiązku zwrotu dochodzonych należności.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż kodeks postępowania administracyjnego ani ustawa o pomocy społecznej nie normuje w sposób odrębny zasad dotyczących przedawnienia. Artykuł 104 ustawy o pomocy społecznej operuje jedynie pojęciami przedawnienia i przerwania biegu terminu przedawnienia.

Nie ma podstaw, aby do ustawy o pomocy społecznej stosować inne przepisy niż prawa administracyjnego, stąd odnośnie do przerwania biegu przedawnienia trzeba stwierdzić, że tylko okoliczności wskazane w art. 104 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej mają wpływ na bieg terminu przedawnienia. Nie ma innych ogólniejszych przepisów, które miałyby zastosowanie do należności, o których mowa w art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Przypomnieć należy, iż ze stosunkiem administracyjnoprawnym mamy do czynienia, gdy podmiot administracji występuje wobec innego podmiotu, np. obywatela, gdy żąda od niego jakiegoś świadczenia bądź nakłada nań obowiązek albo na coś zezwala, to wtedy nawiązuje się z tym podmiotem stosunek prawny. Stosunek administracyjnoprawny może powstawać m.in. w drodze aktu administracyjnego, ale jego podstawą zawsze muszą być normy prawa materialnego.

Jeśli termin przedawnienia upłynął wobec spadkodawcy, to nie jest możliwe ustalenie odpowiedzialności spadkobiercy. Nie ma bowiem przepisu, który odrywałby zupełnie odpowiedzialność spadkobiercy od odpowiedzialności spadkodawcy. Z chwilą śmierci spadkobiercy nie rozpoczyna więc biegu na nowo termin przedawnienia żądania zwrotu poniesionych przez gminę wydatków w oparciu o art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Jeśli zaś w stosunku do spadkodawcy nie rozpoczął biegu termin przedawnienia, bo nie wydano wobec niego decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej to otwarta jest możliwość wydania takiej decyzji wobec spadkobiercy i wówczas ten termin 3 lat rzeczywiście rozpocznie bieg od dnia, w którym decyzja, ustalająca te należności stała się ostateczna (wobec strony, którą jest spadkobierca).

Jeżeli natomiast wcześniej zostały wydane decyzje ustalające te należności dla spadkodawcy, to brak podstaw do przyjęcia, że takie przedawnione należności wchodzą do masy spadkowej.

Jeżeli w przepisach prawa administracyjnego używa się pojęć z zakresu prawa cywilnego to bez odrębnej definicji dotyczących spadkobiercy czy masy spadkowej nie można im nadawać innego znaczenia.

Jeśli więc została wydana decyzja ustalająca należności z tytułu zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej wobec którejkolwiek z osób, o których mowa w art. 96 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, to od dnia, w którym stała się ona ostateczna rozpoczyna bieg termin przedawnienia przewidziany w art. 104 ust. 5 tej ustawy i wpływ na bieg i upływ tego terminu mogą mieć tylko zdarzenia określone w art. 104 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Inna interpretacja naruszałaby art. 7a § 1 k.p.a.

Jak wcześniej wskazano w przepisach k.p.a. nie ma odrębnych regulacji dotyczących przedawnienia należności takich jak objęte zaskarżoną decyzją. Nie ma rozwiązań analogicznych jak choćby w Ordynacji podatkowej. Przerwa biegu przedawnienia lub inne terminy dla decyzji, które mogłyby stanowiły podstawę wystawienia tytułu wykonawczego i wszczęcia egzekucji administracyjnej nie wynikają także z przepisów ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.. z 2019 r., poz. 1438 z późn. zm. ). Z art. 32aa pkt 1 lit. c tej ustawy wynika wręcz obowiązek wierzyciela zawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie wysokości należności pieniężnej objętej tytułem wykonawczym wynikającej z jej wygaśnięcia w całości albo w części, w szczególności gdy wygaśnięcie jest wynikiem m.in. przedawnienia należności pieniężnej.

Gdyby wolą ustawodawcy było zastosowanie ogólnych reguł dotyczących przedawnienia uregulowanych w przepisach kodeksu cywilnego do należności ze sfery pomocy społecznej lub ogólniej - administracyjnych, to zawarłby taką normę w przepisach prawa administracyjnego.

Zaznaczyć w związku z tym należy, że organy rozpoznające niniejszą sprawę nie odniosły się do tego czy w realiach niniejszej sprawy nie zaszła sytuacja przedawnienia należności określonych decyzją z 12 lutego 2018 r., co narusza art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na bazie przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie sposób natomiast w sposób jednoznaczny, co wskazano powyżej, przesądzić, czy nie doszło do przedawnienia należności określonych decyzją z 12 lutego 2018 r.

Wobec wyżej przedstawionych rozważań Sąd stwierdza, że biorąc pod uwagę ustalone przez organ pierwszej instancji terminy, kiedy decyzja wydana wobec spadkodawcy (W.K.) obejmująca dochodzone w tym postępowaniu należności stała się ostateczna i ewentualny upływ terminu 3 lat w odniesieniu do ustalonego terminu odroczenia płatności wskazanych należności przed datą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, wyjaśnienia wymaga czy zaistniały zdarzenia przewidziane w art. 104 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, które miałyby wpływ na bieg terminu przedawnienia wobec spadkodawcy, a w konsekwencji także spadkobierców. Zobowiązanie do zwrotu tych należności może bowiem zostać orzeczone tylko, gdy nie upłynął jeszcze termin przedawnienia z art. 104 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Roszczenie wobec spadkobierców nie powstaje bowiem samoistnie lecz jest dalszą konsekwencją odpowiedzialności osoby zobowiązanej do pokrycia opłat za pobyt w DPS, która ich nie pokryła. Jeżeli przedawniły się należności objęte decyzją wydaną wobec spadkodawcy i wierzytelności wygasły, to po śmierci spadkodawcy nie otwiera się nieograniczona w czasie możliwość skierowania przedawnionych roszczeń przeciwko spadkobiercy, bo roszczenia te nie powstają na nowo.

Kluczowe zatem jest w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie, czy w stosunku do W.K. doszło do przedawnienia należności określonych w stosunku do niego decyzją z 12 lutego 2018 r. Jeżeli tak, to organy winny te okoliczności wziąć z urzędu pod rozwagę. Dla ustalenia powyższego niezbędne jest, na co wskazywano powyżej, ustalenie terminu w jakim uprawomocnia się decyzja Wójta Gminy Dobroń z 17 stycznia 2019 r. Czynności takowych organy nie dokonały w niniejszym postępowaniu, a z akt administracyjnych – wobec braku dowodów doręczenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję Wójta Gminy Dobroń z 17 stycznia 2019 r. – nie sposób w jakikolwiek sposób odnieść się do powyższych. Dopiero ustalenie tych faktów i przesądzenie, czy w sprawie nie zaistniała przesłanka przedawnienia pozwoli organom na podjęcie decyzji co do losów niniejszego postępowania.

Z tych też względów na tym etapie postępowania nie było celowe rozstrzyganie zarzutów skargi w zakresie w jakim odnosiły się one do kwestii bezzasadności – na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej - obciążania wskazanymi należnościami spadkobierców W.K. W razie bowiem ustalenia, że roszczenia kierowane do W.K. przedawniły się organy winny wydać stosowne rozstrzygniecie w tym przedmiocie mając na uwadze zaistnienie przesłanki przedawnienia.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyjaśni, czy w stosunku do W.K. nie zaistniała przesłanka przedawnienia dochodzonych niniejszym postępowaniem należności i w zależności od rezultatu powyższych ustaleń wyda stosowne rozstrzygnięcie. Jeśli takie okoliczności zaistniały to z uwagi na przedawnienie brak będzie podstaw do obciążenia nimi skarżącego.

is