Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 452/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c , art 200,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta (...) na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia(...) stycznia 2021 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody (...) z (...) lutego 2020 r., nr (...) w części określonej w pkt 1 lit. b), pkt 3 i pkt 4 – w zakresie odnoszącym się do odszkodowania przyznanego na rzecz D. F.; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Gminy Miasta (...) kwotę 4287 (cztery tysiące dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii - po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta R. od pkt 1, 3 i 4 decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r., nr [...]

w przedmiocie ustalenia odszkodowana za nieruchomość - utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] w zaskarżonym zakresie.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] lipca 2017 r., [...] (dalej jako decyzja zrid), Wojewoda [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: [...] - etap l, obejmujący zadanie pn.: [...], polegające na budowie drogi wojewódzkiej od km [...] do km [...] (w tym łącznika od km [...] do km [...]) wraz z przebudową drogi powiatowej nr [...] (ul. [...]) od km [...] do km [...] (km lokalny od [...] do [...]) oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi". W decyzji tej zatwierdzono podział m.in. działki nr [...], położonej w obrębie [...] miasta R., na działki o nr [...] oraz [...], przy czym działka nr [...] o pow. [...] ha przeznaczona została pod ww. inwestycję. Decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Stała się ona ostateczna w dniu [...] sierpnia 2017 r.

Następnie decyzją z [...] lutego 2018 r., [...], Wojewoda [...]:

1. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków miasta R., obręb [...], przyznając ustaloną kwotę na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli, tj.:

a) w wysokości [...] na rzecz J. N. za udział 1/2 części,

b) w wysokości [...] zł na rzecz D. F. za udział 1/4 części,

c) w wysokości [...] zł na rzecz A. K. za udział 1/4 części,

2. odmówił powiększenia odszkodowania ustalonego w pkt 1 o 5% wartości nieruchomości w związku z uchybieniem terminu na wydanie przedmiotowej nieruchomości,

3. pomniejszył odszkodowanie ustalone w pkt 1 lit. a) o kwotę [...] zł, przyznając ją na rzecz wierzyciela hipotecznego, tj. Gminy Miasto R. za wygaszenie hipotek obciążających udział J. N. w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, 4. pomniejszył odszkodowanie ustalone w pkt 1 lit. c) o kwotę [...] zł, przyznając ją na rzecz wierzyciela hipotecznego, tj. Gminy Miasto R. za wygaszenie hipotek obciążających udział A. K. w prawie własności przedmiotowej nieruchomości,

5. zobowiązał do zapłaty odszkodowania Prezydenta Miasta R. na rzecz:

- wierzyciela hipotecznego, tj. Gminy Miasto R. w wysokości [...] zł,

- J. N. w wysokości [...] zł,

- D. F. w wysokości [...] zł,

- A. K. w wysokości [...] zł

- w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. odwołanie złożyli D. F., J. N. oraz A. K.

Po rozpatrzeniu tych odwołań Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją

z [...] listopada 2019 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. - z uwagi na nieprawidłowości przy sporządzaniu operatu szacunkowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ

I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] - działając na podstawie

art. 18 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 4a i 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.), dalej jako specustawa drogowa, w związku z art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65), dalej jako u.g.n. i art. 3 ust. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 203) - decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...]:

1. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta R., obręb [...], jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przyznając ustaloną kwotę na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli, tj.:

a) na rzecz J. N. w wysokości [...] zł za udział 1/2 części,

b) na rzecz D. F. w wysokości [...] zł za udział 1/4 części,

c) na rzecz A. K. w wysokości [...] zł za udział 1/4 części,

2. odmówił powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę 5 % wartości nieruchomości w związku z uchybieniem terminu na wydanie przedmiotowej nieruchomości,

3. odmówił uwzględnienia wypłaconej D. F. przez Gminę Miasto R. zaliczki wynoszącej 70% kwoty odszkodowania ustalonego przez Wojewodę [...] decyzją z [...] lutego 2018 r., [...],

4. zobowiązał do zapłaty określonego w pkt 1 odszkodowania Prezydenta Miasta R. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że ww. nieruchomość stała się własnością Województwa [...] z mocy prawa, jako niezbędna w celu realizacji inwestycji drogowej w oparciu o powołaną na wstępie decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Dodał, iż z dokumentacji geodezyjno-prawnej wynika, że oznaczona w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta R., obręb [...], powstała w wyniku podziału działki nr [...], dla której prowadzona była przez Sąd Rejonowy w R. księga wieczysta nr [...], gdzie w dziale II jako współwłaściciele wpisani byli J. N., s. A. i H. w 1/2 z części, D. F., c. L. i A. w 1/4 części i A.K., c. A. i M. w 1/4 części.

Wojewoda powołał biegłego - rzeczoznawcę majątkowego T. S. w celu wykonania nowego operatu szacunkowego określającego wartość tej nieruchomości. Rzeczoznawca sporządził nowy operat szacunkowy i stwierdził, że wartość odtworzeniowa przedmiotowej nieruchomości wynosi [...] zł.

Następnie organ wskazał, że analiza operatu szacunkowego wykazuje, iż w wycenie uwzględniono wszystkie okoliczności istotne dla oceny wartości nieruchomości. Zawarte w operacie wnioski logicznie wynikają z opisu stanu faktycznego, operat nie zawiera wewnętrznych sprzeczności, które mogłyby podważać zaufanie, co do jego rzetelności, natomiast twierdzenia uzasadnione są odnośnymi analizami.

Podniósł również, że analiza treści operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez siebie wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). dalej jako rozporządzenie i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

W tej sytuacji uznał, iż operat szacunkowy z [...] stycznia 2020 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Strony postępowania nie wniosły żadnych zastrzeżeń do operatu szacunkowego.

W dalszej części uzasadnienia organ zauważył, iż w aktach sprawy znajdują się pismo J. N., D. F. i A. K. (podpisane tylko przez J. N.), które wpłynęło do organu w dniu [...] listopada 2017 r. oraz pismo A. K., które wpłynęło do organu w dniu [...] września 2017 r. - w których informują o wydaniu przedmiotowej nieruchomości w celu powiększenia przysługującego im odszkodowania o 5%.

Jednakże z akt sprawy wynika, że J. N. oraz D. F. o wydaniu decyzji z [...] lipca 2017 r. zostali poinformowani w dniu [...] lipca 2017 r., zaś A. K. w dniu [...] września 2017 r.

Zatem termin na wydanie nieruchomości, który uprawniałby do otrzymania powiększonego odszkodowania upłynął dla J. N. i D. F. w dniu

[...] sierpnia 2017 r., natomiast dla A. K. w dniu [...] października 2017 r.

W związku z uchybieniem terminu na wydanie przedmiotowej nieruchomości -Wojewoda odmówił powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.

Wskazał także, że pismem z [...] lutego 2020 r. Zastępca Prezydenta Miasta R. zwrócił się do Wojewody [...] o uwzględnienie, przy ponownym ustalaniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, wypłaconej D. F. zaliczki w kwocie [...] zł - stanowiącej 70% odszkodowania ustalonego w decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r.

Odnosząc się do powyższej kwestii przywołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1454/17 - stwierdzając, że brak jest podstaw do orzekania o uwzględnieniu wypłaconej zaliczki. Kwestia ta, jako będąca jedynie kwestią rozliczeń pomiędzy osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania a płatnikiem, pozostaje poza prowadzonym postępowaniem odszkodowawczym.

Wojewoda zaznaczył, że określone w pkt 1 decyzji odszkodowanie wynosi [...] zł i zostało przyznane dotychczasowym współwłaścicielom stosownie do posiadanych udziałów, tj.: [....] zł J. N. za udział 1/2 części,

[...] zł D. F. za udział 1/4 części oraz [...] zł A. K. za udział 1/4 części w prawie własności przedmiotowej nieruchomości.

Wskazał także, iż przedmiotowa działka położona jest w granicach miasta R. - zatem do zapłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość właściwym jest Prezydenta Miasta R.

Od pkt 1, 3 i 4 ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. odwołanie wniosła Gmina Miasto R. (dalej jako skarżąca) - podnosząc, że ma wątpliwości, czy wartość nieruchomości została określona prawidłowo, skoro w ciągu roku wzrosła ona prawie dwukrotnie. Przy czym fakt, iż odszkodowanie ma zapłacić Gmina Miasto R. a nie Skarb Państwa, nie może zwalniać z dokładnego rozważenia, czy wartość nieruchomości została ustalona prawidłowo.

Podniosła również, że odmowa zaliczenia na poczet odszkodowania wypłaconej już D. F. zaliczki spowoduje, w razie uostatecznienia się tej decyzji, egzekucyjność całej kwoty ustalonej w pkt 1 zaskarżonej decyzji, a tym samym do wypłaty kwoty w części nienależnej (wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2811/12).

W sytuacji uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej odszkodowanie były właściciel nieruchomości na nowo staje się wierzycielem podmiotu, na którego rzecz dokonano wywłaszczenia. Jednakże odpowiedzialność tego podmiotu ograniczona jest do różnicy pomiędzy kwotą zwaloryzowanego odszkodowania a wartością na nowo ustalonego odszkodowania - vide wyrok WSA w Lublinie z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 615/12. Ten sam kierunek prezentują wyroki NSA z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 830/11 i z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1503/12.

Zdaniem skarżącej, prawidłowa decyzja w tej sprawie powinna uwzględniać fakt uprzedniej wypłaty przez nią zaliczki na poczet odszkodowania za przejście z mocy prawa własności nieruchomości. Zatem decyzja powinna orzekać o ustaleniu odszkodowania dla osób uprawnionych do uzyskania odszkodowania i zobowiązaniu Gminy Miasto R. do wypłaty odszkodowania z tym, że w przypadku osób, które wcześniej pobrały zaliczkę na poczet odszkodowania, powinna orzekać o zobowiązaniu Gminy Miasto R. do zapłaty różnicy pomiędzy kwotą odszkodowania ustaloną obecnie, a kwotą wypłaconej już zaliczki.

Podniosła też, iż organ I instancji błędnie odkodował postanowienie NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1454/17 - wskazując, że prawdą jest, iż odmowa lub wypłata zaliczki odbywa się w odrębnym postępowaniu, ale z tego faktu nie sposób wywieść, że okoliczność wypłacenia zaliczki nie wpływa na wymiar kwoty, do której zapłacenia zostaje zobowiązany podmiot publiczny w decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] stycznia 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonym zakresie.

W uzasadnieniu wskazał, że pełnomocnik odwołującego się wyraźnie zaznaczył, iż wnosi odwołanie jedynie od pkt 1, 3 i 4 decyzji organu I instancji.

W związku z tym podniósł, że to skarżący w złożonym odwołaniu wyznacza zakres rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. W sytuacji zatem kiedy strona kwestionuje decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części - mającej charakter wyodrębnionego rozstrzygnięcia, mogącego samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym - to organ II instancji nie może wkroczyć poza tak określone granice kompetencji organu odwoławczego (wyrok WSA w Warszawie z 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 439/15, wyrok NSA z 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06, wyrok WSA w Gdańsku z 21 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 621/17).

Zatem - będąc związany zakresem zaskarżenia - odniósł się jedynie do kwestii podniesionej w odwołaniu, pozostawiając poza zakresem rozstrzygnięcia pkt 2 decyzji organu I instancji.

Minister wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...], prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu I instancji w dniu [...] stycznia 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. S.

Opisując stan przedmiotowej nieruchomości biegły ustalił, że szacowana nieruchomość stanowi grunt niezabudowany częściowo porośnięty drzewami. Otoczenie stanowią zarówno tereny zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną jak i niezabudowane. Jednocześnie stwierdził istnienie składników roślinnych podlegających wycenie.

Wskazał również, iż zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta R., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r., przedmiot wyceny położony jest w obszarze terenów ulic głównych istniejących i projektowanych.

Zbadał też kształtowanie się cen transakcyjnych gruntów niezabudowanych przeznaczonych pod drogi. Obszar badania rynku ww. nieruchomości obejmował rynek lokalny gminy Miasta R. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę.

Dokonana analiza rynku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wykazała, że ceny ww. nieruchomości kształtują się w przedziale pomiędzy 143,00 /m2 a 250,00 zł/m2 przy średniej cenie 175,78 zł.

Przy wycenie przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Utworzył zbiór cen transakcyjnych składający się z 12 nieruchomości drogowych z obszaru Miasta R., które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie od stycznia 2018 r. do listopada 2019 r.

Przeprowadzona analiza rynku pozwoliła stwierdzić, że do atrybutów mających wpływ na wartość tego rodzaju nieruchomości należy zaliczyć: lokalizację (waga 40%), otoczenie (waga 40 %), oraz zagospodarowanie (waga 20%). Na str. 15-16 operatu dokonał opisu nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. Cena średnia za 1 m2, po uwzględnieniu wartości sumy współczynników korygujących, określona została na poziomie 229,11 zł. Zatem wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] zł.

Wartość zadrzewień określił na kwotę 741,71 zł, zaś łączną wartość przedmiotowej nieruchomości - na kwotę [...] zł.

W ocenie organu odwoławczego, opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Przedłożone opracowanie uwzględnia wszelkie elementy, które mogły mieć wpływ na wartość szacowanej nieruchomości. Biegły szczegółowo wyjaśnił założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny, a także wskazał wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Na stronie 12 opracowania wskazał na szereg czynników kształtujących cenę transakcyjną. Uznał, że zbiór 12 nieruchomości zdefiniowanych jako nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny stanowi odpowiednią bazę do dalszych obliczeń.

Zatem zarzut zawyżenia oszacowanej wartości gruntu nie znajduje uzasadnienia.

Również składniki roślinne zostały oszacowanie w sposób poprawny, w oparciu

o specjalistyczne dane z zastosowaniem prawidłowych parametrów.

W ocenie Ministra, operat szacunkowy przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny, w sposób umożliwiający zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę opinii. Nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów specustawy drogowej, u.g.n. lub rozporządzenia - wobec powyższego mógł stanowić podstawę do określenia wysokości należnego stronie odszkodowania.

Również poprawność wyceny z punktu widzenia zgodności z prawem zastosowanego podejścia i metody oraz przyjętych w operacie założeń, niewkraczających w obszar wiedzy specjalistycznej, nie budzi żadnych zastrzeżeń.

Mając powyższe na uwadze, w pełni podzielił on argumentację organu

I instancji odnośnie prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego.

Natomiast samo subiektywne przekonanie skarżącej Gminy o zawyżeniu wartości nieruchomości, nie może świadczyć o wadliwości tego operatu - tym bardziej, że nie przedstawiła ona miarodajnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń.

Zauważył również, że jeżeli skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego - to mogła skorzystać z możliwości oceny tego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona była na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu jako podstawy wydania decyzji. Ponadto, skarżąca nie przedłożyła w toku postępowania dowodu w postaci kontroperatu, który wskazywałby na zaniżenie kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Podsumowując powyższe rozważania Minister uznał, że brak jest uchybień w postępowaniu odszkodowawczym przeprowadzonym przed organem I instancji, które skutkowałyby zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a.

Ustosunkował się też do zarzutu odwołania dotyczącego nieuwzględnienia w decyzji odszkodowawczej wypłaconej zaliczki na rzecz byłej współwłaścicielki nieruchomości - całkowicie podzielając stanowisko organu I instancji w tej kwestii.

Wskazał, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują obowiązku odliczenia kwoty wypłaconej zaliczki od wartości ustalonego odszkodowania. Czynność polegająca na wypłacie zaliczki stanowi, stosownie do art. 12 ust. 5a specustawy drogowej, czynność z zakresu administracji publicznej. Prawo domagania się wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania jest zatem czynnością z zakresu administracji publicznej, ponieważ dotyczy ono uprawnienia wynikającego z przepisu prawa publicznego (tymi przepisami są regulacje art. 12 specustawy drogowej). Dokonanie wypłaty zaliczki lub odmowa dokonania wypłaty zaliczki, w myśl art. 12 ust. 5a specustawy drogowej, to taka czynność techniczno-prawna, która wywołuje określone skutki prawne, mimo braku charakteru władczego rozstrzygnięcia.

Kwestia wypłaty zaliczki stanowi zatem czynność techniczno-prawną oraz dotyczy rozliczeń między inwestorem a beneficjentem odszkodowania - tym samym pozostaje poza zakresem w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyjaśnił też, iż decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. - na podstawie której została wypłacona zaliczka - została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek wydania decyzji Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2019 r. Natomiast o ustalonym odszkodowaniu mówimy w sytuacji wydania decyzji ostatecznej. Zaś decyzją ostateczną w tej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] stycznia 2021 r. i to ona ustala wartość zobowiązania. W związku z tym wypłacone zaliczki wynikające z decyzji uchylonych, podlegają zaliczeniu na poczet ustalonego odszkodowania przez samego płatnika. Organ administracji publicznej nie ma zatem obowiązku zaliczania już wypłaconej zaliczki na poczet ustalonego odszkodowania, bowiem przepisy prawa nie nakładają na niego takiego obowiązku.

Na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] stycznia 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasto R., zaskarżając ją w części, w której utrzymuje w mocy pkt 3 i 4 decyzji organu I instancji oraz wnosząc o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 12 ust. 5a i 5b ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.), dalej jako specustawa drogowa.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że rozstrzygnięcie organu II instancji - którym utrzymał on całą zaskarżoną decyzję w mocy, a zatem również jej pkt 3 i 4 - powoduje, iż fakt zapłaty zaliczki (który nastąpił po wydaniu przez organ I instancji pierwszej decyzji z [...] lutego 2018 r., która następnie została uchylona) nie będzie mógł już być podniesiony, gdyby uczestniczka stwierdziła, iż nie została jej wypłacona całość kwoty ustalona w pkt 1 drugiej decyzji Wojewody z [...] lutego 2020 r.

Następnie skarżąca stwierdziła, że w niniejszej sprawie doszło do dziwnej sytuacji.

Pominąwszy kwestię - czy właściwą drogą wykonania decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną czy przejętą z mocy prawa nieruchomość jest tu egzekucja administracyjna czy sądowa - to gdyby teoretycznie w przyszłości doszło do próby wyegzekwowania kwoty ustalonej w pkt 1 lit. b) decyzji organu I instancji z 26 lutego 2020 r. w zakresie kwoty [...] zł, fakt wypłaty zaliczki nie mógłby stać się przedmiotem zarzutu dłużnika, skoro w samym tytule egzekucyjnym powstałym po zapłacie zaliczki wskazano, iż odmawia się uwzględnienia wypłaconej zaliczki i zobowiązuje się co zapłaty całego ustalonego odszkodowania. Gdyby zatem wszczęto egzekucję sądową to powództwo przeciwegzekucyjne - oparte o art. 840 § 1 pkt 1 k.p.c. i zarzut nieistnienia części obowiązku (wobec jego częściowego spełnienia przed powstaniem tytułu egzekucyjnego) - byłoby odrzucone, a powództwa oparte o art. 840 § 1 pkt 2 k.p.c. byłoby bezzasadne - ponieważ zdarzenie w postaci częściowego spełnienia świadczenia nastąpiło przed powstaniem tytułu egzekucyjnego.

Gdyby jednak uznać, iż wykonanie decyzji ustalającej odszkodowanie następuje w drodze egzekucji administracyjnej (co skarżąca uważa za prawidłowe w świetle uchwały SN z 9 lipca 2009 r. sygn. akt III CZP 44/09), to i tak nieprawidłowym byłoby odsyłanie zobowiązanego do obrony dopiero na etapie egzekucji administracyjnej. Obowiązek powinien być w decyzji jasno określony tak, aby zobowiązany nie miał wątpliwości czy spełnił go w całości.

Skarżąca podniosła też, iż zgodnie z jednolitym orzecznictwem NSA na tle analogicznego do art. 12 ust. 5b specustawy drogowej przepisu art. 132 ust. 3a u.g.n. - ustalenie w sentencji decyzji obowiązku wpłaty odszkodowania w pełnej wysokości, skutkuje egzekucyjnością tej decyzji w kwocie wynikającej z rozstrzygnięcia, co

w rozpoznawanej sprawie oznaczałoby wypłatę kwoty w części nienależnej. W sytuacji uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej odszkodowanie, były właściciel nieruchomości na nowo staje się wierzycielem podmiotu, na którego rzecz dokonano wywłaszczenia. Jednakże odpowiedzialność tego podmiotu ograniczona jest do różnicy pomiędzy kwotą zwaloryzowanego odszkodowania a wartością na nowo ustalonego odszkodowania.

Tym samym w każdej sytuacji, gdy choćby część odszkodowania (czy to w formie zaliczki, czy jako odszkodowanie wypłacone na podstawie decyzji, która została następnie uchylona) została zapłacona przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, organ musi zawrzeć w decyzji rozstrzygnięcie, iż na poczet ustalonego odszkodowania zalicza się kwotę już wypłaconą. Inaczej nastąpi bezpowrotna utrata prawa powoływania się na fakt uiszczenia części odszkodowania.

Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy nie zmierzył się z istotą problemu dotyczącą braku zaliczenia wypłaconej już D. F. kwoty [...] zł. Zgodziła się, iż wypłata zaliczki jest czynnością techniczną, nie poprzedza się jej orzeczeniem o ustaleniu zaliczki. Tak samo odmowa wypłaty zaliczki też jest czynnością techniczną realizowaną w drodze oświadczania zarządcy.

Jednakże w niniejszej sprawie skarżąca nie chciała ustalenia zaliczki ani ustalenia odmowy wypłaty zaliczki (bo jej wypłaty już dokonała) - ale domagała się ustalenia obowiązku zapłaty w decyzji, która będzie mogła być podstawą egzekucji w taki sposób, który uwzględniałby aktualną wysokość zobowiązania Gminy wobec właściciela.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł

o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] stycznia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowana za nieruchomość - w zaskarżonej w odwołaniu części, tj. jej pkt 1, 3 i 4.

Istota sporu sprowadza się do tego, czy organy orzekające obu instancji zasadnie odmówiły uwzględnienia wypłaconej na rzecz D. F. przez Gminę Miasta R. zaliczki wynoszącej 70% odszkodowania ustalonego przez Wojewodę [...] w decyzji z [...] lutego 2018 r.

Wobec tego, poza rozważaniami Sądu pozostaje kwestia związana z oceną operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy.

Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej - do ustalenia wysokości

i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Zaś w myśl art. 12 ust. 5a specustawy drogowej - na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji

w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku.

Okolicznością niekwestionowaną w sprawie jest fakt, że na wniosek D. F. została wypłacona przez Gminę Miasto R. na jej rzecz kwota

[...] zł - stanowiąca zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego

w oparciu o decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. Zaliczka

w wysokości 70% odszkodowania została naliczona od kwoty [...] zł przyznanej na rzecz D. F. zgodnie z pkt 1 lit. b) ww. decyzji Wojewody.

Z kolei art. 12 ust. 5b specustawy drogowej stanowi, że osoba, której wypłacono zaliczkę lub jej spadkobiercy, są obowiązani do zwrotu zaliczki po jej waloryzacji na dzień zwrotu, jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została zmieniona, uchylona w całości lub w części dotyczącej tej osoby, lub stwierdzono jej nieważność.

W rozpoznawanej sprawie przepis ten nie znajdzie zastosowania - bowiem decyzja zrid funkcjonuje w obrocie prawnym i nie podlegała żadnym trybom nadzwyczajnym, które prowadziłyby do uchylenia, zmiany czy stwierdzenia jej nieważności.

W myśl art. 23 specustawy drogowej w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym odszkodowań za przejmowane nieruchomości pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65), dalej jako u.g.n.

Zgodnie z art. 132 ust. 3a u.g.n. jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie lub jej spadkobierca, są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu.

W ocenie Sądu, przepisy u.g.n. nie normują sposobu postępowania organu w sytuacji, gdy uchylona została decyzja o przyznaniu odszkodowania, zaś kwotę odszkodowania wypłacono już byłemu właścicielowi. Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem, że organ ponownie rozpoznający sprawę o odszkodowanie ma w decyzji ustalającej odszkodowanie orzekać ponownie o kwocie pełnego odszkodowania, nie biorąc pod uwagę poprzednio wypłaconej zaliczki na poczet ostatecznie przyznanego odszkodowania.

Przepis art. 132 ust. 3 a u.g.n. wprowadza obowiązek zwrotu uzyskanego odszkodowania, jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność. Uchylenie decyzji, o którym mowa w powołanym przepisie, dotyczy jedynie sytuacji opisanych w trybach nadzwyczajnych k.p.a. (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 155 i art. 161 k.p.a. ). Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nastąpić może z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowany jest pogląd się, iż z przepisu art. 132 ust. 3a u.g.n. wynika obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, jednakże wtedy gdy wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia skutkuje tym, że odszkodowanie już nie przysługuje.

Przepis ten nie ma natomiast zastosowania w sytuacji, gdy uprawnionemu podmiotowi przysługuje roszczenie, co do różnicy pomiędzy kwotą ustalonego ponownie odszkodowania, a kwotą odszkodowania już wypłaconego. Przepis art. 132 ust. 3 a u.g.n. nie ma zastosowania do stanów, w których nie ma sporu o zasadę odszkodowania, a jedynie o kwestię jego wysokości. Wówczas uprawniony podmiot, który poniósł szkodę pozostaje cały czas wierzycielem, co wyklucza zastosowanie art. 132 ust. 3a u.g.n. - vide wyrok NSA z 13 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1312/17.

Celem przepisu art. 132 ust. 3a u.g.n. jest uregulowanie kwestii zwrotu wypłaconego odszkodowania w sytuacji, gdy jest ono prawnie nienależne w całości lub części. Natomiast, w przypadku uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym z uwagi na naruszenie przepisów prawa przy ustalaniu wysokości odszkodowania, nie ma mowy o nienależności odszkodowania, bowiem spór odnosi się nie do kwestii czy w ogóle należy się odszkodowanie ale w jakiej wysokości. Mechanizm, o którym mowa w art. 132 ust 3 a u.g.n. ma zastosowanie, gdy decyzja o odszkodowaniu, ostateczna, została wyeliminowana w obrotu w trybach właściwych dla wzruszenia takich decyzji, a nie w zwykłym trybie odwoławczym. Przepis ten odnosi się do każdego przypadku, gdy doszło do utraty mocy decyzji, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, skutkującej nienależnością odszkodowania. Znajduje on więc zastosowanie, gdy po stwierdzeniu nieważności takiej decyzji zaistniała konieczność ustalenia i wypłaty odszkodowania na nowo. Gdy odszkodowanie jest należne w związku z wywłaszczeniem, ale uchylona został decyzja w zakresie dotyczącym odszkodowania art. 132 ust. 3 a u.g.n. nie znajduje zastosowania, ponieważ wypłacona dotychczas kwota odszkodowania, w świetle kolejnej decyzji odszkodowawczej, jest należna (zob. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1584/17 i powołane tam orzecznictwo).

Wskazać należy, że w sytuacji - tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie -gdy odszkodowanie jest niewątpliwie należne i zostało już w toku postępowania (przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję odszkodowawczą) wypłacone

w części (w formie zaliczki) - w kwocie niższej od ostatecznie ustalonej wysokości odszkodowana, to w takim przypadku nie może dojść do ponownego przyznania odszkodowania w pełnej wysokości, lecz jedynie w takiej części, która - jako należna - przewyższa kwotę dotychczas wypłaconą. Brak rozliczenia przez organ wcześniej wypłaconego odszkodowania (jego części) prowadziłby do sytuacji, w której wierzyciel miałby nowy tytuł egzekucyjny do żądania ponownie kwoty pełnego odszkodowania. Innymi słowy przysługiwałoby mu uprawnienie do uzyskania odszkodowania w wysokości zawyżonej w stosunku do należnego mu odszkodowania.

Stanowisko analogiczne do powyższego prezentowane było już w dawniejszym dorobku judykatury. Należy przywołać pogląd Sądu Najwyższego zawarty w wyroku

z 5 października 1995 r., sygn. akt III ARN 30/95 (OSNP 1996/9/125, LEX nr 23419) -wedle którego decyzja organu ustalającego kwotę należnego odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Państwa nieruchomości musi w swej treści uwzględniać (zawierać rozliczenie) kwoty wcześniej już wypłaconego odszkodowania z tego samego tytułu na podstawie wcześniejszej decyzji właściwego organu. W wyroku tym za dowolny Sąd Najwyższy uznał pogląd, iż brak jest podstaw prawnych do dokonywania potrąceń decyzją administracyjną i opowiedział się za wyłączeniem w tych sprawach sądowej drogi dochodzenia roszczeń z zastosowaniem art. 410 i nast. k.c.

Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu

7 sędziów z 9 października 2000 r., sygn. akt OPS 12/00 (ONSA 2001, z.1, poz.10, LEX nr 44490) - w której wskazano m. in., że orzekając o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie art. 129 i następnych u.g.n. organ uwzględnia wypłacenie stronie odszkodowania na podstawie ostatecznej decyzji, która w toku dalszego postępowania została uchylona, nie może jednak waloryzować kwoty wypłaconego odszkodowania na podstawie art. 5 tej ustawy. Stanowisko to zachowuje aktualność.

Oznacza to, że organ ustalając na nowo odszkodowanie, winien w decyzji określić kwotę należnego odszkodowania, uwzględniając kwotę już wypłaconą. Przy czym organ ma nie tylko uprawnienie, lecz obowiązek zaliczyć na poczet należnego odszkodowania wypłaconą już kwotę. Tylko w ten sposób ustalone odszkodowanie będzie respektowało zasadę wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP - wedle której wywłaszczenie jest dopuszczalne za "słusznym odszkodowaniem". Słuszne odszkodowanie to odszkodowanie sprawiedliwe, zaś sprawiedliwe odszkodowanie to jednocześnie odszkodowanie ekwiwalentne, które nie narusza istoty odszkodowania za utracone mienie.

Zagadnieniem "słusznego odszkodowania" wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. Pierwotnie Trybunał stanął na stanowisku koncepcji pełnego odszkodowania, ale w późniejszej orzeczeniach odstąpił od tego poglądu.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16 października 2012 r.).

W rozpoznawanej sprawie, stanowisko przyjęte przez organy obu instancji

w kwestii zaliczki wypłaconej na rzecz D. F. prowadziłby do sytuacji, w której wierzyciel - D. F. uzyskałby nie tyle należne jej słuszne odszkodowanie, co odszkodowanie w nieuzasadnionej, nadmiernej wysokości. Tymczasem nie może ono przekroczyć pewnej górnej ustalonej granicy.

Innymi słowy organy orzekające w sprawie - ponownie ustalając odszkodowanie na rzecz D. F. - powinny były wysokość należnego jej odszkodowania pomniejszyć o wypłaconą na jej rzecz kwotę [...] zł stanowiącą zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego w oparciu o decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r.

Takie rozumienie omawianych przepisów znajduje odzwierciedlenie

w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1503/12, z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1312/17, z 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2745/16 i z 24 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1596/12).

Wskazać również należy, że powołane w decyzji organu I instancji postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1454/17 - które miało uzasadniać odstąpienie od obowiązku zaliczenia uprzednio otrzymanej zaliczki na odszkodowanie - dotyczy zupełnie innej kwestii, mianowicie procesowej i dopuszczalności skargi do sądu wojewódzkiego. W postanowieniu tym NSA miał jedynie za zadanie wypowiedzenie się, czy czynność w postaci odmowy wypłaty na rzecz skarżącej zaliczki w wysokości 70% odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w trybie art. 12 ust. 5a specustawy stanowi jedną z zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działalności administracji publicznej, a konkretnie, czy jest to inna niż decyzja lub postanowienie czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie stanowiło zaś przedmiotu rozważań zaliczanie na poczet przyznanego odszkodowania wypłaconej już częściowo kwoty.

W związku z powyższym Sąd uznał, że organy orzekające obu instancji - nie uwzględniając przy ustaleniu odszkodowania poprzednio wypłaconej zaliczki na rzecz jednej z osób uprawnionych do odszkodowania tj. D. F. - dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Należało zatem uchylić w całości zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju, Pracy

i Technologii z [...] stycznia 2021 r., jak również decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. z tym, że tylko w części określonej w :

- pkt 1 lit. b) dotyczącym przyznania odszkodowania na rzecz D. F. w wysokości [...] zł za udział 1/4 części,

- pkt 3 dotyczącym odmowy uwzględnienia wypłaconej D. F. przez Gminę Miasto R. zaliczki wynoszącej 70% kwoty odszkodowania ustalonego przez Wojewodę [...] decyzją z [...] lutego 2018 r., [...],

- pkt 4 dotyczącym zobowiązania Prezydenta Miasta R. do zapłaty określonego w pkt 1 odszkodowania - ale tylko w zakresie odnoszącym się do zapłaty odszkodowania przyznanego na rzecz D. F.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda weźmie pod uwagę rozważania zawarte

w niniejszym wyroku i wyda decyzję ustalającą na rzecz D. F. odszkodowanie pomniejszone o wypłaconą wcześniej na jej rzecz kwotę [...] zł stanowiącą zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego w oparciu o decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., [...].

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205

§ 2 p.p.s.a. i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2018 r., poz. 265)

(687 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi i 3600 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego).