Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 424/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1268
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2021 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...].


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. Komendant Miejski Policji w S. zwrócił się do Prezydenta Miasta S. o wydanie decyzji administracyjnej o skierowaniu S. C. (dalej "skarżący") na egzamin sprawdzający kwalifikacje, gdyż istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do jego kwalifikacji jako kierowcy.

Z uzasadnienia powyższego wniosku oraz załączonej do niego kopii notatki służbowej wynika, że w dniu [...] r. patrol zmotoryzowany WRD Komendy Miejskiej Policji w S. zatrzymał do kontroli pojazd [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Pojazdem tym kierował skarżący. W trakcie kontroli stwierdzono, że kierujący nie korzystał z pasów bezpieczeństwa. Ponadto według przeprowadzających kontrolę funkcjonariuszy Policji w trakcie kontroli skarżący był agresywny, arogancki, krzyczał i nie stosował się do wydawanych poleceń, a nadto oświadczył, iż leczy się psychiatrycznie i neurologicznie.

Pismem z dnia [...] r. Starosta [...] ("organ I instancji") zwrócił się do Komendy Miejskiej Policji w S. z zapytaniem, czy podtrzymuje wniosek o skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenia kwalifikacji. W odpowiedzi organ ten uzyskał informację, według której w toku prowadzonej kontroli drogowej w dniu [...] r. funkcjonariusze Policji, wskazali, że istniały uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji skarżącego jako kierowcy. W związku z tym wniosek z dnia [...] r. o skierowanie skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje należy uznać jako zasadny.

W tak ustalonych okolicznościach sprawy organ I instancji pismem z dnia [...] r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje. Następnie zaś w dniu [...] r. organ I instancji wydał decyzję nr [...] o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. art. 49 ust. 1 pkt 2 oraz art. 99 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1268)

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu [...] r. otrzymał z Urzędu Miasta S. akta ewidencyjne kierowcy S. C. Po analizie tych akt stwierdzono, że dotychczas nie rozpatrzono wniosku Komendy Miejskiej Policji z dnia [...] r. Po otrzymaniu odpowiedzi Komendy Miejskiej potwierdzającej zasadność tego wniosku organ wszczął postępowanie, uzyskał stanowisko zainteresowanego, a następnie, zgodnie z przywołanym w podstawie prawnej decyzji przepisem, orzekł jak w sentencji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że ze względu na zachowanie skarżącego, które miało miejsce podczas wskazanej powyżej kontroli drogowej kontrolujący go funkcjonariusze Policji powzięli uzasadnione i poważane zastrzeżenia, że skarżący nie zna i nie rozumie przepisów regulujących korzystanie z dróg, o czym może świadczyć fakt, że pomimo poleceń wydawanych przez funkcjonariusza Policji skarżący samowolnie oddalił się z miejsca kontroli. Takie spostrzeżenia zostały uprawdopodobnione danymi z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Wynik z nich, że w latach 2012-2105 skarżący popełnił szereg wykroczeń. Było to: niezastosowanie się do znaku B1 "zakaz ruchu w obu kierunkach", spowodowanie zagrożenia w ruchu drogowym, jazda bez zapiętych pasów bezpieczeństwa, kierowanie pojazdem bez posiadania przy sobie wymaganych dokumentów, przekroczenie dozwolonej prędkości.

Skarżący nie zgodził z powyższą decyzją organu I instancji i złożył odwołanie, domagając się "odrzucenia tej decyzji w całości". Wskazał, że argumentacja organu jest w stu procentach nieprawdziwa. Faktem jest, że został zatrzymany przez Policję do kontroli, chociaż do dzisiaj nie ma pojęcia dlaczego. Podniósł, iż został zatrzymany zaraz po wyjeździe z warsztatu przy niewielkiej prędkości samochodu. Dodał, że miał zapięte pasy bezpieczeństwa, a w wyniku przeprowadzonej kontroli nie otrzymał żadnego mandatu karnego. Wskazał, że w chwili kontroli miał aktualne badania lekarskie i nie leczył się psychiatrycznie ani odwykowo. W tzw. międzyczasie ukończył kurs obsługi wózków widłowych i podjął pracę jako operator wózków widłowych, do podjęcia której niezbędne były psychotechniczne badania lekarskie. Przeszedł je z wynikiem pozytywnym. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji.

Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez skarżącego skutku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało bowiem w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy nakreślił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył przepisy dotyczące sprawy, tj. art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, stwierdzając, że starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do tych kwalifikacji.

Kolegium stwierdziło ponadto, że pismem z dnia [...] r. organ I instancji zwrócił się do Komendy Miejskiej Policji w S. o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku z dnia [...] r., o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a otrzymawszy odpowiedź, według której istniały uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji skarżącego jako kierowcy i w związku z tym wniosek z dnia [...] r. o skierowanie skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje należy uznać jako zasadny, organ I instancji wydał przedmiotową decyzję. Kolegium wyjaśniło przy tym, że ustawa o kierujących pojazdami nie zawiera definicji legalnej pojęcia "uzasadnione zastrzeżenia" co do kwalifikacji kierowcy, przyznając w ten sposób organom administracji pewien zakres uznania. Interpretując treść tego pojęcia, należy mieć na względzie funkcję, jaką pełni art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, czyli zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, z czym związana jest ochrona życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium stwierdziło, że pod pojęciem "uzasadnione zastrzeżenia" należy rozumieć istotne wątpliwości, poparte obiektywnymi racjami i udokumentowanymi w odpowiedni sposób faktami, które przemawiają za przyjęciem, że z uwagi na naruszenia przepisów ruchu drogowego przez konkretnego kierowcę istnieje wobec takiego kierowcy konieczność zweryfikowania wiedzy i umiejętności koniecznych dla kierowania pojazdami.

W związku z powyższym według Kolegium zasadnym było utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

W osobistej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący podniósł, iż argumenty, na które powołuje się organ odwoławczy są nierzetelne i nie mają nic wspólnego z rzeczywistością. Dodał, że Kolegium pobieżnie potraktowało "jego racje". Dalej w skardze przyznał, że w dniu [...] r. został zatrzymany do kontroli drogowej, ale nie był agresywny w stosunku do policjantów. Jednocześnie podniósł, ze pojazd którym kierował miał przyciemnione szyby (tylnią i boczną). Z tego powodu funkcjonariusze Policji nie mogli widzieć, czy miał on zapięte pasy bezpieczeństwa. Skarżący wyjaśnił także, że po sprawdzeniu, iż był karany za [...] kazano mu podnieść maskę samochodu celem sprawdzenia numerów nadwozia. Gdy chciano przeszukać samochód nie wyraził zgody, co bardzo zdenerwowało Policjantów. Następnie udał się ze skargą na Komendę Policji, gdzie dojechali funkcjonariusze, którzy go kontrolowali i oddali mu dokumenty.

Skarżący podniósł także, że popełniając wskazane przez organy wykroczenia drogowe nie przekroczył dozwolonego limitu punktów karnych, a za popełnione wykroczenia został już raz ukarany. Dodał, że nie rozumie dlaczego po pięciu latach Starostwo Powiatowe w Z. podjęło takie czynności. Dodał, że w Zakładzie Karnym przebywa od [...] r., a po jego opuszczeniu zamierza podjąć pracę jako kierowca.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 25 sierpnia 2021 r. pełnomocnik z urzędu podtrzymał osobistą skargę skarżącego i sprecyzował zarzuty skargi wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, a także przedstawił wywód prawny, zmierzający do wykazania zasadności podniesionych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona skarga okazała się skuteczna. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonych powyżej decyzji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł bowiem do przekonania, iż zaskarżone rozstrzygnięcie, a także rozstrzygnięcie je poprzedzające, wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem, a co w rezultacie doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów prawa materialnego - tj. art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami.

Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie t.j. Dz.U. z 2021, poz. 1212). Według art. 99 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji. Posłużenie się przez ustawodawcę w powyższym przepisie pojęciem "uzasadnione zastrzeżenia", które jest pojęciem nieostrym, niedookreślonym, nie może oznaczać dowolności w przyjmowaniu, że zachodzą wątpliwości co do posiadania kwalifikacji uprawniających do kierowania pojazdem. W konsekwencji to na organie ciąży obowiązek wykazania, iż konkretne okoliczności uzasadniają powzięcie zastrzeżeń co do omawianych kwalifikacji strony. Każdy zaś przypadek wymaga odrębnego zbadania okoliczności, w jakich kierowca korzystając z uprawnienia do kierowania pojazdami nie zachowuje ustalonych norm, a jego postawa może być rozważana jako przypadek zaistnienia "uzasadnionych zastrzeżeń" co do kwalifikacji kierowania pojazdami.

Odnotować jednocześnie należy, że podstawą wystąpienia z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji może być zarówno jedno, jak i wielokrotne naruszanie przez kierującego przepisów ruchu drogowego. Ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga bowiem, aby organ uprawniony do wydawania uprawnień do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, aby otrzymały je osoby mające odpowiednie kwalifikacje, ale także kontrolował, czy nie utraciły one wymaganych umiejętności. Skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie musi być przy tym powiązane z liczbą punktów karnych uzyskanych przez danego kierowcę.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że powołane przepisy mają na celu ochronę uczestników ruchu drogowego przed kierowcami, którzy nie posiadają umiejętności praktycznych niezbędnych dla bezpiecznego poruszania się pojazdami lub nie posiadają wiedzy z zakresu przepisów ruchu drogowego i z tego powodu popełniają wykroczenia, powodując zagrożenie bezpieczeństwa dla innych uczestników ruchu drogowego. Naruszanie przepisów ruchu drogowego będzie podstawą "uzasadnionych zastrzeżeń" co do kwalifikacji kierowcy, jeżeli okoliczności towarzyszące naruszeniu zasad ruchu drogowego świadczą o tym, że jedną z ich przyczyn był brak umiejętności praktycznych do kierowania pojazdami lub brak wiedzy z zakresu ruchu drogowego. Podkreślić przy tym trzeba, że oprócz umiejętności kierowania pojazdem kierujący powinien bezpiecznie zachowywać się na drodze, współdziałać z innymi uczestnikami ruchu drogowego kierując się normami społecznymi w warunkach społecznie akceptowalnych. Powyższe kwestie powinny stanowić punkt odniesienia dla oceny zaistniałych w realiach danej sprawy konkretnych okoliczności, które nie mogą być ujmowane wyłączne ogólnikowo czy tylko przy użyciu zwrotów niedookreślonych.

Jednocześnie należy mieć na uwadze, że prawo do prowadzenia pojazdów ma charakter podmiotowy. Jego ograniczenia mogą mieć miejsce tylko w ściśle określonych przez prawo sytuacjach. W konsekwencji także ingerencja organu administracji w postaci kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji jest ograniczona i może mieć miejsce tylko wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość spełnione są omówione dotychczas ustawowe przesłanki w postaci "uzasadnionych zastrzeżeń".

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] r. Wniosek ten stanowił sygnał dla organu do zbadania, czy zaistniały omówione powyżej ustawowe przesłanki do skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Zatem organ ten miał rozstrzygnąć według stanu faktycznego istniejącego na dzień orzekania, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji w oparciu o art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. W tym kontekście zaakcentować należy, że zdarzenie, które opisane zostało w notatce policyjnej miało miejsce w dniu [...] r. W aktach znajduje się wprawdzie wniosek Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] r. skierowany do Prezydenta Miasta S., brak jest jednak informacji, w jaki sposób informacja ta została przez ten organ wykorzystana. Z dalszych akt administracyjnych, a mianowicie z pisma Starosty [...] z dnia [...] r. skierowanego do Komendy Miejskiej Policji w S. wynika natomiast, że do [...] r. wymieniona notatka nie została w sposób przewidziany prawem wykorzystana do wydania stosownej decyzji. Aktywność organów w tym zakresie po przeszło pięciu latach od zdarzenia dającego ewentualną podstawę do wydania kwestionowanej obecnie decyzji jest zatem zadecydowanie spóźniona. Ponadto organy nie dokonały żadnych ustaleń dotyczących dalszego korzystania przez skarżącego z uprawnień do kierowania pojazdami tj. czy w przypadającymi pomiędzy zdarzeniem z [...] r. a wydaniem zakwestionowanej w skardze decyzji miały po jego stronie miejsce jakiekolwiek inne wykroczenia drogowe.

Zdaniem Sądu nawet jeśli w wyniku przeprowadzonej kontroli drogowej, najpierw funkcjonariusze bezpośrednio kontrolujący skarżącego, a potem Komendant Miejski Policji powzięli "uzasadnione zastrzeżenia" co do kwalifikacji skarżącego jako kierowcy, to brak działania właściwego organu doprowadził do ich zdezaktualizowania. W prowadzonym zaś przez organy po pięciu latach postępowaniu koniecznym było ustalenie, czy w okresie po [...] r. skarżący dopuścił się kolejnych wykroczeń drogowych, a jeżeli tak to jaki był ich ciężar gatunkowy. Zaniechanie tych ustaleń świadczy o naruszeniu przez organy wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę uwzględnił i uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań.