Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 351/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J. D. i S. D. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Finansów zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...], po rozpoznaniu odwołania J. D. i S. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], odmawiającej umorzenia w całości i w części oraz odmawiającej rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej ustalonej w kwocie 30 000 zł postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] z tytułu rozbudowy budynku mieszkalnego (zmiana dachu) usytuowanego na działce nr ewid. [...], przy ul. [...], obręb [...]gm. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz umarzającej postępowanie w części dotyczącej umorzenia odsetek za zwłokę od ww. opłaty legalizacyjnej, utrzymał w mocy ww. decyzję.

Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił inwestorom J. D. oraz S.D. opłatę legalizacyjną w wysokości 30.000 zł z tytułu rozbudowy budynku mieszkalnego (zmiana dachu) bez wymaganego pozwolenia, na działce nr ewid. [...], przy ul. [...], w obrębie [...] gm. [...]. Właścicielem działki, na której doszło do samowoli budowlanej, w chwili wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, była J.D..

W dniu [...] marca 2012 r. J.D. złożyła do Wojewody [...]wniosek o częściowe umorzenie i rozłożenie na raty pozostałej części należności oraz umorzenie odsetek za zwłokę od opłaty legalizacyjnej ustalonej w wysokości 30.000 zł.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] odmówił częściowego umorzenia opłaty legalizacyjnej oraz umorzenia odsetek za zwłokę, jednocześnie rozłożył opłatę legalizacyjną na 40 miesięcznych rat, płatnych w okresie od [...] lipca 2012 r. do [...] października 2015 r. Po rozpoznaniu odwołania J. D. i S. D. Minister Finansów decyzja z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W wyniku skargi J. D., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2692/12, stwierdził nieważność decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], z uwagi na brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o ulgę w spłacie opłaty legalizacyjnej.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. D. z dnia [...] marca 2012 r., Wojewoda [...] wydał w dniu [...] czerwca 2016 r. decyzję znak: [...], odmawiającą częściowego umorzenia opłaty legalizacyjnej i odmawiającą rozłożenia jej na raty. W wyniku złożenia odwołania przez J. D.. Minister Finansów decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] uchylił ww. decyzję Wojewody [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewoda [...], po uzupełnieniu dokumentów, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] odmówił umorzenia w całości lub w części opłaty legalizacyjnej oraz umorzenia odsetek za zwłokę, jednocześnie rozłożył opłatę legalizacyjną na 40 miesięcznych rat, płatnych w okresie od [...] marca 2017 r. do [...] czerwca 2020 r. W wyniku złożenia odwołania przez J.D., Minister Finansów decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak [...] uchylił ww. decyzję Wojewody [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], odmówił częściowego umorzenia opłaty legalizacyjnej i rozłożył kwotę 30.000 na 60 rat, płatnych od [...] sierpnia 2017 r. do [...] lipca 2022 r. J.D. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Minister Finansów decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] uchylił w całości ww. decyzję z powodu niedostatecznego ustalenia i zbadania sytuacji życiowej, finansowej i zdrowotnej J., J. i S.D. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego m.in. o aktualne oświadczenia J.D., dokumenty urzędowe i protokoły z przeprowadzonych oględzin oraz dokumenty potwierdzające sytuację materialną i zdrowotną stron oraz po przeprowadzeniu analizy sytuacji rodzinnej, majątkowej i finansowej J. D. i S. D., Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda", "organ I instancji") decyzją z dnia [...] października 2018 r., na podstawie art. 104 i art. 105 k.p.a., art. 67a §1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm., dalej "o.p.") oraz art. 49c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej "p.b."),:

1. odmówił umorzenia w całości i w części należności stanowiącej opłatę legalizacyjną, nałożoną postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], w kwocie 30.000 zł,

2. umorzył postępowanie w części dotyczącej umorzenia odsetek za zwłokę od opłaty legalizacyjnej,

3. odmówił rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej w wysokości 30.000 zl, nałożonej ww. postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r.

Wojewoda uznał, że w sprawie nie występują przesłanki ważnego interesu podatnika ani interesu publicznego, warunkujące orzeczenie o ulgach w spłacie opłaty.

W obszernym uzasadnieniu decyzji Wojewoda szczegółowo zanalizował sytuację rodzinną, majątkową i finansową J. D. i S. D. oraz osób pozostających z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym.

Organ wskazał, że J. D., lat [...] obecnie mieszka wraz z J.D. ([...]) w [...] przy ul. [...]. Jak skarżąca poinformowała w toku prowadzonego postępowania, prowadzi wspólne gospodarstwo z teściową. Wskazała, że tylko J. D. osiąga dochód w wysokości 1.273,13 zł z tytułu pobierania emerytury. J. D. nie udzieliła informacji czyją własnością jest zajmowane przez nią mieszkanie. Ponadto z dokumentów przesłanych przez Starostwo Powiatowe w [...] wynikało, że w ww. mieszkaniu zameldowany jest syn J. i S. D., S.. Jednocześnie w czasie przeprowadzonych przez pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w dniu [...] czerwca 2018 r. oględzin S. D. – mąż J. D. - wskazał, że mieszkanie w [...] przy ul. [...] zostało odziedziczone przez jego matkę, J.D. po zmarłym bracie. Z uwagi na fakt, że J. D. nie udzieliła wyczerpujących informacji dot. sytuacji finansowo-bytowej jej rodziny, w dniu [...] lipca 2018 r. organ zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] z prośbą o udzielenie informacji przedstawiającej sytuację rodzinną, materialną i mieszkaniową strony. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. udzielił informacji, że w dniu [...] sierpnia 2018 r. został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy. J. D. oświadczyła, że pozostaje w związku małżeńskim z S. D., ma dwoje dorosłych dzieci, których adresów nie ujawniła. Oświadczyła również, że gospodarstwo domowe prowadzi z teściową. W złożonym oświadczeniu majątkowym wskazała, że nie posiada żadnego majątku, w tym samochodu. Ponadto wskazała, że nie pracuje zawodowo, ani dorywczo, nie jest również zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. J. D. zajmuje mieszkanie 3 pokojowe wraz z kuchnią i łazienką. W toku prowadzonego wywiadu nie ujawniła kto jest właścicielem zajmowanego mieszkania. Jednocześnie J. D. w trakcie wizyty prezentowała postawę roszczeniową, była nastawiona negatywnie do pracownika wykonującego czynności. Ponadto unikała odpowiedzi na wiele pytań czym budziła wątpliwości pracownika socjalnego co do wiarygodności złożonych oświadczeń.

Odnosząc się natomiast do drugiego z inwestorów a jednocześnie męża J.D.- S. D. (lat [...]), Wojewoda wskazał, że mieszka on w [...] przy ul. [...]. W czasie przeprowadzonych przez pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w dniu [...] czerwca 2018 r. oględzin Pan S. D. udzielił informacji, że zajmuje dom o powierzchni 110 m2. Dom jest dwukondygnacyjny podpiwniczony. Obecnie zajmuje 2 pokoje, kuchnie i łazienkę na parterze, natomiast I piętro jest niewykończone. Oświadczył, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jego dochód stanowi renta w wysokości 900,00 zł. Prowadzi również działalność gospodarczą, zatrudnia na stałe 2 pracowników. Firma działa 2-3 razy w tygodniu, a otrzymany dochód jest przeznaczany na spłatę zobowiązań finansowych (leasing). S. D. nie udzielił odpowiedzi, jaki dochód osiąga z prowadzonej działalności. Ponadto wskazał, że w prowadzeniu firmy pomaga mu syn. Jednocześnie udzielił informacji, że na utrzymanie domu przeznacza kwotę około 300, zł miesięcznie, a na leki 400 zł miesięcznie. Ponadto wskazał, że jest pod stałą opieką lekarzy specjalistów, tj. psychologa, psychiatry, neurologa. Jednocześnie zobowiązał się do przesłania dokumentów potwierdzających dochody z prowadzonej działalności gospodarczej, jak również dokumentów dotyczących obecnego stanu zdrowia.

Z uwagi na nieprzedłożenie korespondencji w wyznaczonym terminie organ I instancji wezwał J.D. i S.D. do przedłożenia m.in. niezbędnych informacji dotyczących stanu zdrowia S.D., dokumentów dotyczących prowadzonej działalności gospodarczej. W odpowiedzi na powyższe J.D. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. wskazała, że na dzień [...] lipca 2018 r. działalność gospodarcza nie przynosi dochodu, że S.D. spłacił zobowiązania finansowe (leasingi) oraz że nie zalega z płatnościami wobec ZUS i Urzędu Skarbowego. Ponadto J.D. poinformowała, że nie posiadają w chwili obecnej środków na spłatę należność w ratach. Do pisma zostały dołączone kopie dokumentacji medycznej S. D. dotyczące okresu od 2014 do 2016 roku. Z uwagi na brak aktualnej dokumentacji, Wojewoda w dniu [...] sierpnia 2018 r. ponownie wezwał do przedłożenia aktualnych zaświadczeń stanie zdrowia S. D.. Ponadto z uwagi na uzyskanie w toku prowadzonego postępowania informacje dot. działki nr ewid. [...] obręb [...] w przedmiocie zmiany właściciela wezwano strony do złożenia wyjaśnień. W przedmiotowym piśmie wezwano również do udzielenia informacji, czyją własnością jest mieszkanie w [...], przy ul. [...] Na powyższe wezwanie nie została udzielona odpowiedź.

Wojewoda podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego J.D. oraz S.D. nie udzielili wszystkich ważnych dla sprawy informacji. Przede wszystkim nie poinformowali organu, że działka nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...], na której powstała samowola budowlana zmieniła właściciela. W trakcie wizyty pracowników organu w dniu [...] czerwca 2018 r. S.D. oświadczył, że właścicielem działki jest J. D. Jak wynika z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r, właścicielem ww. działki jest S. D., syn J.i S. D.. Powyższe informacje są również wykazane w księdze wieczystej. Wpisu nowego właściciela dokonano na podstawie umowy darowizny sporządzonej w dniu dnia [...] marca 2018 r.

Z uwagi na powyższe Wojewoda [...] wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w części dotyczącej uznania J. D. za stronę.

Ponadto J. D. w toku prowadzonego postępowania nie udzieliła informacji, że mieszkanie, które zajmuje w [...] przy ul. [...] odziedziczyła jej teściowa.

W czasie prowadzenia oględzin w dniu [...] czerwca 2018 r. przedstawiciele organu I instancji nie zostali wpuszczeni do domu. Protokół został spisany na posesji przy ul. [...]. S. D. swoją decyzję o niewpuszczeniu pracowników tłumaczył, że obecnie w domu prowadzi prace remontowe. W dniu przeprowadzania oględzin zakład produkcyjny był zamknięty.

W toku prowadzonego postępowania inwestorzy udzielali organowi sprzecznych informacji. S. D. w dniu [...] czerwca 2018 r. oświadczył, że firma przynosi dochód, tylko że on nie orientuje się w jakiej wysokości. Ponadto wskazał, że uzyskiwany dochód przeznaczany jest na spłatę leasingów. Natomiast i J. D. pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. wskazała, że z działalności gospodarczej nie uzyskują dochodu.

Wojewoda wskazał, że po przeanalizowaniu sytuacji majątkowej, finansowej i rodzinnej J. D. i jej rodziny nie stwierdzono ważnego interesu podatnika, który mógłby być podstawą do umorzenia w całości lub części nałożonej opłaty legalizacyjnej. Nie miały bowiem miejsca nadzwyczajne zdarzenia losowe (powódź, pożar, utrata majątku), które mogą być podstawą do umorzenia w całości lub w części kwoty 30.000,00 zł opłaty legalizacyjnej.

W toku prowadzonego postępowania J. D. informowała, że nie posiada samochodów. W odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lipca 2018 r., Minister Cyfryzacji wskazał, że J. D. jest współwłaścicielem następujących pojazdu [...] model 212 rok prod. 1999 oraz przyczepy lekkiej N 300 rok prod. 2001,

Wojewoda podkreślił, że do akt sprawy nie została przedłożona aktualna dokumentacja medyczna S. D., pomimo dwukrotnego wezwania. J. D. w toku prowadzonego postępowania podniosła, że mąż jest osobą chorą i nie jest w stanie samodzielnie wypełnić oświadczenia o stanie majątkowym i finansowym. Jednakże jak wynika z akt sprawy S. D. prowadzi cały czas działalność gospodarczą. Zdaniem organu I instancji w tej sytuacji trudno dać wiarę składanym przez stronę wyjaśnieniom.

Zdaniem organu I instancji J. i S. D. w toku prowadzonego postępowania udzielali bardzo oszczędnych informacji, a niektóre pytania pozostawiali bez odpowiedzi. Wojewoda podkreślił, że dołożył wszelkich starań żeby zbadać sytuację finansową wnioskodawczyni i jej rodziny. J. D. pomimo, jak twierdzi trudnej sytuacji finansowej, nie podjęła żadnych działań zmierzających do poprawy swojej sytuacji finansowo-bytowej. Nawet nie zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, a tym samym nie wskazała gotowości do podjęcia pracy zarobkowej. W aktach sprawy brak jest informacji, że J. D. choruje i jest pod stałą opieką lekarską. Ponadto inwestorów stać na utrzymanie dwóch gospodarstw domowych, tj. w [...] i w [...].

Wojewoda podniósł, że przesłanką odmowy umorzenia w części i w całości przedmiotowej opłaty legalizacyjnej jest fakt. iż w podobnej sytuacji finansowej, ekonomicznej znajduje się wiele rodzin w Polsce. Udzielenie wnioskowanej ulgi byłoby nadmiernym uprzywilejowaniem strony względem osób znajdujących się w analogicznej sytuacji i płacących zobowiązania prawne. Za umorzeniem postępowania nie przemawia także interes publiczny. Nie można przerzucać odpowiedzialności za podejmowane przez podatników decyzje finansowe na budżet państwa i tym samym ogół społeczeństwa, co miałoby miejsce w przypadku przyznania wnioskowanej ulgi w postaci umorzenia przedmiotowej opłaty legalizacyjnej w kwocie 30.000 zł.

Wojewoda podniósł, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. J. D. poinformowała, że obecna sytuacja finansowa nie pozwala uregulować wspomnianej opłaty nawet w ratach. Jednocześnie wskazała, że zobowiązania finansowe wobec banków zostały spłacone, a S.D. nie zalega również z płatnościami wobec ZUS i Urzędu Skarbowego. Inwestorzy regulują swoje należności cywilnoprawne w całości, zatem zdaniem organu I instancji należność publicznoprawna jaką jest opłata legalizacyjna powinna być również uregulowana. Dlatego też organ podjął decyzję o odmowie udzielenia ulgi w postaci umorzenia w całości lub części opłaty legalizacyjnej, jak również o odmowie rozłożenia kwoty 30.000.00 zł na raty.

Zdaniem Wojewody istota opłaty wyklucza możliwość zastosowania art. 53 § 1 o.p. dotyczącego naliczania z odsetek za zwłokę, w związku z tym postępowanie w części dotyczącej żądania umorzenia odsetek za zwłokę jako bezprzedmiotowe należało umorzyć,

Od tej decyzji J.D. i S.D. wnieśli odwołanie, zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

a) uznanie, że strony nie udzieliły wszystkich istotnych dla sprawy informacji,

b) pominięcie choroby S.D. i wskazywanie braku spójności w zeznaniach stron,

c) przyjęcie, że opłata jest formą kary,

d) niepowołanie biegłego w dziedzinie budownictwa na okoliczność wpływu rozbiórki dachu na naruszenie konstrukcji budynku,

e) brak uzasadnienia decyzji i nieuwzględnienie względów finansowych, ekonomicznych i zdrowotnych.

Strony wniosły o uchylenie decyzji w zakresie punktów 1 i 3 i o umorzenie opłaty legalizacyjnej w całości.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r.

W obszernym uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, organ przestawił ustaloną w postępowaniu przez organem I instancji sytuację majątkową, finansową, rodzinną i zdrowotną inwestorów – J. D. i S. D.. W ocenie Ministra Finansów w związku z nałożeniem opłaty legalizacyjnej J. i S.D. znaleźli się w trudnej sytuacji, o czym świadczy także złożony wniosek o zastosowanie ulgi. Jednak, pomimo trudności związanych z ewentualną zapłatą ustalonej opłaty legalizacyjnej, jeśli nie jednorazowo, to w ratach, sytuacja ta nie zagraża egzystencji stron. W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy wynika, że nie występuje zagrożenie dla zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych skarżących, którzy nie posiadają żadnych zobowiązań finansowych wobec instytucji bankowych oraz osób fizycznych,. Zdaniem organu można też wnioskować, że dochód gospodarstw domowych J. D. i S. D. jest na poziomie wystarczającym na regulowanie kosztów utrzymania i umożliwia J. D. niepodejmowanie pracy zarobkowej. J. D. jest osobą niepracującą oraz niezarejestrowaną w Urzędzie Pracy a z materiału dowodowego rozpatrywanej sprawy nie wynika, aby była ona osobą niezdolną do podjęcia pracy zarobkowej.

Organ odwoławczy podkreślił, że strona może dobrowolnie kształtować swoje obowiązki i podejmować decyzje co do realizacji swoich zadań życiowych, niemniej jednak w obliczu prowadzenia postępowania legalizacyjnego samowolę budowlaną lub trudnej sytuacji finansowej gospodarstwa domowego, powinna podjąć wszelkie niezbędne działania w celu pozyskania środków na uregulowanie należności lub poprawę budżetu gospodarstwa domowego, w tym także poprzez znalezienie zatrudnienia.

W tym kontekście Minister Finansów zgodził się z dokonaną przez Wojewodę [...] oceną sytuacji rodzinnej J.D. i S.D.. Decyzja o niepodejmowaniu pracy zarobkowej przez J.D. wydaje się konsekwencją uznania, że sytuacja finansowa rodziny jest na tyle stabilna, że brak dodatkowych dochodów nie spowoduje zagrożenia egzystencji dla gospodarstwa domowego, a dodatkowe źródło dochodu nie jest niezbędne dla zapewnienia wystarczających środków na jego utrzymanie.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli J.D. i S.D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżących, pomimo że nie przedstawili oni całości materiału dowodowego, nie oznacza to, że organ nie obowiązku zbadania brakującego materiału dowodowego. Skarżący podnieśli, że cyt: "...są takie sytuacje życiowe, że nie pozwalają na dostarczenie całego materiału a organy są władne w tym zakresie, choćby sprawa dochodów S.D. z działalności gospodarczej, skoro organ nie dał wiary oświadczeniom J.D. to ma możliwość wystąpienia do organów skarbowych o zaświadczenie dotyczące dochodów S.D. , czego nie uczynił...". Zdaniem skarżących, skoro dokumentacja dotycząca przebiegu leczenia S.D. nie była wystarczająca, to organ władny był wystąpić o brakujące dowody w sprawie.

Odnosząc się do zawartych w zaskarżonej decyzji twierdzeń dotyczących braku podjęcia pracy przez J.D. a tym samym nie dołożenia wszelkiej staranności by uiścić przedmiotową opłatę, skarżący podnieśli, że na dzień dzisiejszy J. D. opiekuje się J.D. i S.D. i z tej przyczyny nie może podjąć pracy zarobkowej, szczególnie że nikt nie chce przyjąć do pracy osoby w wieku [...] lat tuż przed emeryturą. Skarżący podkreślili, że kwota 30.000 zł jest trudna do uzyskania, skoro najniższe wynagrodzenie krajowe wynosi 1525 zł, a ponadto organ nawet nie rozłożył tej kwoty na raty.

Skarżący wskazali, że obecnie S.D. jest na zwolnieniu lekarskim, a jego stan zdrowia uległ pogorszeniu i nie pozwala mu na samodzielną egzystencję. S.D. przeszedł udar mózgu, doszło do powikłań, leczenie trwa od 2010r. i nic nie wskazuje żeby stan zdrowia uległ poprawie, gdyż doszło do uszkodzenia mózgu. S.D. ma zobowiązania wobec banku i dlatego zmuszony jest doprowadzenia działalności gospodarczej.

Zdaniem skarżący osiągany dochód J.D., S.D. i J. D. to kwota około 2000 zł, tym samym brak jest możliwości opłaty legalizacyjnej choćby bez uszczerbku dla zdrowia S. D.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję I instancji nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Wskazać należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów stanowił art. 67a § 1 pkt 1 i 3 o.p., zgodnie z którym, organ podatkowy, na wniosek podatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty bądź też umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Podkreślić należy, że dopiero w związku z nowelizacją Prawa budowlanego, dokonaną ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), obowiązującą od dnia [...] czerwca 2015 r., powstała możliwość zastosowania ulgi w płatności opłaty legalizacyjnej. Wynika to z dodanego ustawą nowelizującą przytoczony art. 49c.

W obecnym więc stanie prawnym, do opłat legalizacyjnych za samowolę dotyczącą obiektów objętych pozwoleniem na budowę, można stosować przepisy działu III Ordynacji podatkowej, regulujące problematykę zobowiązań podatkowych. Wskazany w ustawie organ jest uprawniony - na wniosek osoby zobowiązanej do zapłaty opłaty – do odroczenia terminu płatności opłaty legalizacyjnej, rozłożenia jej na raty, udzielenia ulg w spłacie, a nawet umorzenia całej opłaty. Należy jednakże brać pod uwagę, że orzeczenie organu w tym przedmiocie musi być za każdym razem uzasadnione ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym.

Orzekając w przedmiotowej sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko, wyrażone przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r. VII SA/Wa 465/16 (CBOSA), uznając, że decyzja w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis prawa umożliwia organowi administracyjnemu dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia. Treść rozstrzygnięcia decyzji zapadłej na podstawie uznania administracyjnego nie może być w żadnym wypadku dowolna i powinna być każdorazowo poprzedzona dokładnym ustaleniem stanu faktycznego.

W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej organ administracyjny jest zobowiązany dokładnie wyjaśnić wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, przede wszystkim – rzecz jasna - sytuację majątkową wnioskodawcy. Po dokonaniu takich ustaleń organ może przystąpić do zbadania, czy w sprawie występuje ważny interes strony lub interes publiczny - stosownie do hipotezy art. 7 k.p.a. Ocena wagi interesu strony lub interesu publicznego musi być poprzedzona wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego oraz dokładnym wyjaśnieniem i rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych - art. 77 § 1 k.p.a.

Jak słusznie stwierdził WSA w Warszawie w wyżej powołanym wyroku: "w orzecznictwie sądowo administracyjnym wskazuje się, że za "ważny interes podatnika" należy uznać zarówno taką sytuację, w której z powodu nadzwyczajnych zdarzeń losowych podatnik nie jest w stanie spłacić należności podatkowych, jak i normalną sytuację ekonomiczną podatnika, z uwzględnieniem wysokości osiąganych dochodów, wydatków, możliwości spłaty innych zobowiązań finansowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 31/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem właściwy organ, prowadząc postępowanie administracyjne na podstawie art. 67a § 1 o.p., ustala czy z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów wynika jego ważny interes, tj. czy zaszły nadzwyczajne zdarzenia losowe lub wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Ponadto przyjmuje się, że aby można było mówić o "ważnym interesie podatnika" na gruncie konkretnego stanu faktycznego wnioskodawca musiałby wykazać przed organem, że z uwagi na ww. okoliczności, które zachwiały podstawami jego egzystencji, nie jest w stanie uiścić ustalonej opłaty legalizacyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 517/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaś za "interes publiczny" należy uznać respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. W tak pojmowanym interesie mieści się dążenie do sytuacji, w której podatnicy regulują swoje zobowiązania podatkowe w całości i terminowo, dbałość o interes Skarbu Państwa, rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów państwa oraz możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych. W To stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

W przedmiotowej sprawie wskazać należy, że stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie, w tym sytuacja zdrowotna, majątkowa i finansowo-bytowa J. D. i S. D.był badany wielokrotnie na przestrzeni lat 2012-2018. W kontrolowanym postępowaniu został on ustalony bardzo szczegółowo przez organy I i II instancji na podstawie dowodów i oświadczeń przedstawionych przez skarżących oraz pozyskanych przez organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego.

Sąd w pełni podziela pogląd Ministra Finansów, że konieczność uiszcenia omawianej opłaty legalizacyjnej nie zagraża egzystencji stron. Sytuacja materialna i finansowa J. i S. D. jest porównywalna do poziomu życia przeciętnej polskiej rodziny. S. D. od wielu lat prowadzi działalność gospodarczą, z której dochody pozwoliły mu na spłacenie zobowiązań i co najmniej bieżące ponoszenie kosztów tej działalności, co skutkuje niezaleganie z płatnościami wobec ZUS i wobec urzędu skarbowego. Ponadto S. D. otrzymuje rentę (w kwocie 914 zł miesięcznie). J. D. prowadzi gospodarstwo domowe z teściową i, jak wynika z jej oświadczenia, dochód ten wystarcza na ich wspólne utrzymanie. Jak słusznie wskazał Minister Finansów, z akt sprawy wynika, że skarżący nie posiadają żadnych zobowiązań finansowych wobec instytucji bankowych oraz osób fizycznych, co daje podstawy do stwierdzenia, iż obecny dochód gospodarstw domowych skarżących jest wystarczający na pokrycie wszystkich wydatków rodziny, bez konieczności posiłkowania się środkami ze źródeł zewnętrznych.

W ocenie Sądu słusznie wskazał organ, że skarżąca jest osobą niepracującą oraz niezarejestrowaną w Urzędzie Pracy, a z materiału dowodowego rozpatrywanej sprawy nie wynika, aby była osobą niezdolną do podjęcia pracy zarobkowej, gdyż w aktach sprawy nie ma dokumentów poświadczających wykluczenie z rynku pracy. Z powyższego należy wywnioskować. że dochód gospodarstw domowych Wnioskodawców jest na poziomie wystarczającym na regulowanie kosztów utrzymania i umożliwia i J. D. niepodejmowanie pracy zarobkowej. Decyzja o niepodejmowaniu pracy zarobkowej przez skarżącą wydaje się konsekwencją uznania, że sytuacja finansowa rodziny jest na tyle stabilna, że brak dodatkowych dochodów nie spowoduje zagrożenia egzystencji dla gospodarstwa domowego, a dodatkowe źródło dochodu nie jest niezbędne dla zapewnienia wystarczających środków na jego utrzymanie.

Podkreślić należy, że skarżący mogą dobrowolnie kształtować swoje obowiązki i podejmować decyzje co do realizacji swoich zadań życiowych, niemniej jednak w obliczu prowadzenia postępowania legalizacyjnego samowolę budowlaną lub trudnej sytuacji finansowej gospodarstwa domowego, powinna podjąć wszelkie niezbędne działania w celu pozyskania środków na uregulowanie należności lub poprawę budżetu gospodarstwa domowego, w tym także poprzez znalezienie zatrudnienia. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. nr ustalił skarżącym opłatę legalizacyjną w wysokości 30.000 zł z tytułu rozbudowy budynku mieszkalnego (zmiana dachu) bez wymaganego pozwolenia. Po wydaniu tego postanowienia skarżący kilkukrotnie występowali z wnioskami o umorzenie przedmiotowej opłaty legalizacyjnej, a wydawane decyzje były kontrolowane w postępowaniu sądowoadministracynym. I tak: postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1317/07 odrzucono skargę skarżących na decyzję ministra Finansów z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej; wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2073/10 oddalono skargę J. D. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu opłaty legalizacyjnej; wyrokiem z dnia [...] maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 547/12 oddalono skargę skarżących na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się do zarzutu skarżącej o niemożności zgromadzenia kwoty niezbędnej do uiszczenia omawianej opłaty legalizacyjnej wskazać należy, że od wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej minęło 14 lat, a skarżący w tym czasie nie podjęli żadnej próby je uregulowania, choćby w części, składając jedynie kolejne wnioski o umorzenie opłaty. Kilkakrotnie Wojewoda [...], na wniosek skarżących, rozkładał przedmiotową opłatę na raty. Skarżący odwoływali się od tych decyzji, pomimo tego, że w dużej mierze były one zgodne z ich wnioskami.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż niepodjęcie przez nią pracy jest spowodowane koniecznością opieki nad chorym mężem oraz teściową a także niemożnością uzyskania pracy ze względu na wiek ([...] lat), wskazać należy, że także przed wskazywaną przez skarżących datą choroby męża (2010 r.) skarżący dwukrotnie składali wnioski o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Sąd w pełni podziela ocenę organów, że niezarejestrowanie się przez skarżącą w Urzędzie Pracy wskazuje na brak prób podejmowania przez skarżąca zatrudnienia.

Sąd podziela stanowisko organu, że przesłanka ważnego interesu podatnika nie może być utożsamiana z subiektywnym przekonaniem o potrzebie umorzenia zaległości podatkowej. W tym kontekście, przyznanie ulgi w postaci umorzenia opłaty legalizacyjnej byłoby nadmiernym uprzywilejowaniem skarżących w stosunku do rodzin znajdujących się w skrajnie trudnym położeniu. Pojęcie interesu podatnika należy rozumieć możliwe szeroko, lecz jego wystąpienia nie można upatrywać wyłącznie w dolegliwości finansowej jakiej doświadcza strona w związku z koniecznością wywiązania się z ciążących na niej zobowiązaniach.

Należy podzieli także pogląd Ministra Finansów, że również przesłanka ważnego interesu publicznego, rozumiana jako respektowanie wartości wspólnych i istotnych dla całego społeczeństwa, nie uzasadnia umorzenia opłaty legalizacyjnej. W interesie publicznym leży, by wszyscy zobowiązani wywiązywali się z zapłaty należności stanowiących dochód państwa. Rezygnacja z należnego zgodnie z prawem świadczenia byłaby zbytnim uprzywilejowaniem skarżących w stosunku do innych podmiotów, które bez uszczerbku dla swojej sytuacji materialnej nie byłyby w stanie zapłacić opłaty legalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w analizowanej sprawie również interes publiczny nie przemawia za objęciem skarżących przywilejem umorzenia ustalonej opłaty legalizacyjnej.

Dodatkowo podkreślić należy, że obowiązek zapłaty opłaty legalizacyjnej nie jest obwarowany przymusem we tym znaczeniu, że brak zapłaty nie spowoduje przymusowego wyegzekwowania tek kwoty z majątku skarżących. Zgodnie z art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. p.b. w przypadku nieuregulowania opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nakaże w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego w takim zakresie, w jakim został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odmowa umorzenia zobowiązania powoduje, że skarżący posiadają wybór, czy spłacić jednorazowo ustalona opłatę legalizacyjną, czy zaniechać zapłaty i i dokonać rozbiórki (zmiany) przedmiotowego dachu. Podkreślić należy, że ewentualna rozbiórka nie spowoduje naruszenia konstrukcji istniejącego budynku mieszkalnego, co mogłoby narazić skarżącego S. D. na utratę miejsca zamieszkania, a ponadto rozbiórka nie spowoduje istotnego pogorszenia sytuacji życiowej skarżących, tym bardziej, że powierzchnia budynku, której dotyczy omawiana opłata legalizacyjna, ani przed rozbudową ani po jej przeprowadzeniu nie stanowiła obszaru mieszkalnego budynku.

Dokonując analizy zarówno zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, zdaniem Sądu, organy, wydając obie sporne decyzje oparły się na materiale zgromadzonym w sprawie. Organy dokonały również wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, oceniając przy tym w sposób pełny znaczenie i wartość poszczególnych dowodów i argumentów strony dla toczącej się sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ odwoławczy poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżących.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla skarżących.

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako że nie miała usprawiedliwionych podstaw.