Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 42/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 8, art. 77.
journal: Dz.U. 2015 poz 594
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
article: art. 16 par. 1, art. 110, art. 105 par. 1, art.80, art. 107 par. 3,art. 15,  art. 11.
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 29 lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu i nakazu wycofania z obrotu produktów 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu na rzecz A S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A S.A. w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Spółka"), jest decyzja Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 29 lipca 2016 r., znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu (dalej również jako PPIS) z dnia 28 kwietnia 2016 r., znak [...], orzekającą o zakazie wprowadzania przez Spółkę do obrotu i nakazie wycofania z obrotu środków spożywczych zawierających niedozwolone substancje.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 28 kwietnia 2016 r., znak [...], PPIS w Opolu, działając na podstawie art. 54 ust. 1 i 2 lit. b i c Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165, poz. 1), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – zwanej dalej K.p.a.), art. 6 ust. 1, art. 8 i 77 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U z 2015 poz. 594, z późn zm.), art. 17 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE - Polskie wydanie specjalne, rozdział 15, tom 6, str. 463, z późn. zm.) orzekł:

- w pkt 1 i 2 decyzji zakaz wprowadzania przez Spółkę do obrotu i nakaz wycofania z obrotu produktu pn. "[...]" produkcji A Ltd. [...],[...][...], oznakowanego nr partii [...] oraz datą minimalnej trwałości 05.17, zawierającego w składzie niedeklarowane, niedozwolone substancje metylosynefrynę, (β-metylofenetyloaminę oraz N_β-dimetylofenetyloaminy), wprowadzonego przez Spółkę jako środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajający zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców, w postaci saszetek o wadze 15 g lub też w opakowaniu zbiorczym zawierającym 30 saszetek o wadze 15 g każda;

- w pkt 3 i 4 decyzji zakaz wprowadzania przez Spółkę do obrotu i nakaz wycofania z obrotu produktu pn. "[...]" produkcji A Ltd. [...].,[...][...], zawierającego w składzie ekstrakt z liści Acacia Rigidula, wprowadzonego przez Spółkę jako środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego zaspokajający zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców, w postaci saszetek o wadze 15 g lub też w opakowaniu zbiorczym zawierającym 30 saszetek o wadze 15 g każda, do czasu przeprowadzenia postępowania określonego przepisami Rozporządzenia (WE) Nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności;

- w pkt 5 decyzji, na podstawie art. 77 w związku z art. art. 3 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, ze względu na konieczność ochrony zdrowia ludzi.

W uzasadnieniu organ obszernie argumentował podjęte rozstrzygnięcie, wskazując na przeprowadzoną u skarżącej - w magazynie suplementów diety przy ul. [...] w [...] - urzędową kontrolę żywności produktu pn. "[...]", zaznaczając, iż Spółka wznowiła obrót tym produktem. Podczas kontroli na stanie magazynowym znajdowało się 3577 sztuk produktu "[...]", oznakowanego na pojedynczej saszetce nr partii [...], data minimalnej trwałości 05/17. Fakt wprowadzania do obrotu ww. produktu znajduje potwierdzenie w ofercie sklepu internetowego prowadzonego przez Spółkę, znajduje się także w ofercie sklepu i można dokonać jego zakupu. Organ podał również, że Główny Inspektor Sanitarny informował w piśmie z dnia 3 lutego 2016 r., iż opisany produkt "[...]" zawiera w składzie niedeklarowane, niedozwolone substancje: metylosynefiynę na poziomie 4200-4300 mg/kg, β-metylofenetyloaminę na poziomie 10800 mg/kg oraz N_β-dimetylofenetyloaminę na poziomie 81 mg/kg. Stwierdzone w tym produkcie substancje mają działanie stymulujące podobne do amfetaminy i dlatego mają negatywny wpływ na zdrowie. Konsumenci, którzy spożywają te substancje mogą, w zależności od czasu trwania użytkowania, mieć objawy kołatania serca, wysokie ciśnienie krwi, niepokój, bóle głowy, uszkodzenia serca i wątroby, zaburzenia wzwodu, psychozy i paranoiczne urojenia. Przedawkowanie, ze względu na niekorzystne działanie na serce, może być śmiertelne. Ponadto, w trakcie kontroli stwierdzono, że produkt "[...]" jest wprowadzany do obrotu przez skarżącą Spółkę jako środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego, zaspokajający zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców, w postaci saszetek o wadze 15g. Na stanie magazynowym ujawniono 4123 saszetek 15g produktu pn. "[...]" nr partii na opakowaniu zbiorczym LOT: [...] Exp,05/17 oraz nr partii każdej saszetki [...] Exp: 05/17. Jednocześnie stwierdzono, że skarżąca dokonuje zmiany klasyfikacji przedmiotowego produktu, mianowicie wprowadza go do obrotu jako środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego, zaspokajający zapotrzebowanie organizmu przy intensywnym wysiłku fizycznym, zwłaszcza sportowców, podczas kiedy na okazanym przez przedstawiciela zakładu opakowaniu zbiorczym produkt ten jest klasyfikowany jako suplement diety. Organ stwierdził nadto, że w składzie ww. produktu zawarty jest ekstrakt z liści Acacia Rigidula, która to substancja zgodnie z otrzymanymi informacjami jest zaliczana do nowej żywności (nowych składników żywności) na podstawie Rozporządzenia (WE) Nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r., dotyczącego zdrowej żywności i nowych składników żywności, tzn. nie był w znacznym stopniu wykorzystywany we Wspólnocie do spożycia przez ludzi przed 15 maja 1977 r. Aby wprowadzić do obrotu nową żywność (nowy składnik żywności) konieczne jest spełnienie wymogów procedury ustanowionej w art. 4, 6, 7, i 8 ww. rozporządzenia. Dodatkowo organ wskazał, że skarżąca nie podjęła żadnych kroków w sprawie wycofania z obrotu produktu będącego przedmiotem decyzji, w związku z powyższym wydanie tej decyzji było konieczne ze względu na to, że dalsze wprowadzanie do obrotu produktu zawierającego w składzie substancje, które mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia, jest konieczne dla ochrony konsumentów. W dalszej kolejności organ zwrócił uwagę, że Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, przekazując powyższą sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazał, że w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania należy wznowić postępowanie w sprawie ww. produktu, ze względu na fakt, że wyszły na jaw istotne dla sprawy, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, wskazując jako właściwy do zastosowania art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a. Jednakże PPIS w Opolu po przeanalizowaniu dokumentacji sprawy stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a. Wskazane bowiem w piśmie Głównego Inspektora Sanitarnego okoliczności, dotyczące stwierdzenia w produkcie "[...]", oznakowanego na pojedynczej saszetce nr partii [...], data minimalnej trwałości 05/17, niedeklarowanych, niedozwolonych substancji: metylosynefiyny na poziomie 4200-4300 mg/kg, β-metylofenetyloaminy na poziomie 10800 mg/kg oraz N_β-dimetylofenetyloaminy na poziomie 81 mg/kg, dotyczyły badań laboratoryjnych wykonanych w próbkach produktu pobranego do badań w listopadzie 2015 r., natomiast decyzja PPIS w Opolu, znak [...], została wydana w dniu 30 lipca 2015 r. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Tymczasem wskazane nowe okoliczności nie istniały w dniu wydania decyzji znak [...], z dnia 30 lipca 2015 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata B. T., podniosła zarzut rażącego naruszenia art. 16 § 1, art. 110 oraz art. 105 § 1 K.p.a. przez rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej już ostateczną decyzją z dnia 30 lipca 2015 r. Stosownie do powyższych zarzutów skarżaca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania. W uzasadnieniu podniosła, iż nie kwestionuje konieczności zaprzestania wprowadzania do obrotu, ani wycofania z obrotu produktu o nazwie "[...]", bowiem definitywnie zaprzestała wprowadzania do obrotu ww. produktu, jak również podjęła czynności zmierzające do wycofania tego produktu z obrotu. Jednakże akcentowała, że postępowanie w sprawie ww. produktu zostało już rozstrzygnięte ostateczną decyzją z dnia 30 lipca 2015 r., znak [...], którą - punkt 20 - umorzono postępowanie w sprawie wskazanego produktu. Wobec braku jej zaskarżenia, decyzja ta stała się ostateczna w tym zakresie. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego skarżąca wywodziła, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w K.p.a. lub w ustawach szczególnych. Wzruszenie zatem decyzji umarzającej postępowanie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w K.p.a. Z kolei decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., jest nieważna.

W wyniku rozpoznania odwołania, Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny opisaną na wstępie decyzją z dnia 29 lipca 2016 r., znak [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przywołał treść decyzji organu pierwszej instancji, następnie wskazał na zarzuty odwołania, a także na protokół kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu 18 kwietnia 2016 r., którym stwierdzono ponowne wprowadzenie przez skarżącą Spółkę do obrotu produkt "[...]". W ocenie organu odwoławczego, ujawnienie tych nowych faktów skutkowało wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji zakazującej wprowadzanie do obrotu oraz nakazującej wycofanie z obrotu produktu pod nazwą "[...]". Organ zaznaczył, że odwołująca nie kwestionuje konieczności zaprzestania wprowadzania do obrotu ani wycofania z obrotu tego produktu, albowiem w odwołaniu podała, że zaprzestała wprowadzanie do obrotu i wycofała z obrotu ww. produkt. Zdaniem organu odwoławczego, skoro w dacie kontroli skarżąca wprowadzała do obrotu "[...]", to decyzja organu pierwszej instancji nie mogła zawierać innego rozstrzygnięcia.

W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka - nadal reprezentowana przez tego samego pełnomocnika - powtórzyła zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 16 § 1, art. 110 oraz art. 105 § 1 K.p.a. W tym zakresie skarżąca powieliła całą argumentację przedstawioną w odwołaniu. Dodatkowo podniosła, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane naruszeniem art. 7, art. 77, art.80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., albowiem organ ten nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w trakcie toczącego się postępowania, jak również zarzutów podniesionych w odwołaniu. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne argumentowała, że obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę, w ramach motywowania podjętej decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a z przytoczonego w uzasadnieniu decyzji sformułowania nie wynika, dlaczego zarzuty strony zostały uznane za chybione. Ponadto, zdaniem skarżącej, uzasadnienie skarżonej decyzji nie zawiera oceny postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji, jak również materiału dowodowego zebranego przez ten organ.

W odpowiedzi na skargę Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika, a więc skutkującym koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Na wstępie rozważań, które doprowadziły Sąd do takiego wniosku, koniecznym jest przypomnienie, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 29 lipca 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu orzekającą o zakazie wprowadzania do obrotu i nakazie wycofania z obrotu przez skarżącą Spółkę produktu pn. "[...]". Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy art. 54 ust. 1 i 2 lit. b i c Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, art. 6 ust. 1, art. 8 i 77 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 17 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności.

Przy czym zaskarżona decyzja, wydana w trybie odwoławczym, oparta została o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy jest uprawniony do utrzymania w mocy decyzji zaskarżonej. Takie rozstrzygnięcie jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, jak też w wyniku dokonania przez organ odwoławczy oceny, która - co do istoty sprawy - uzasadnia utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Nie można jednak sprowadzać celu postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Rolą organu odwoławczego, wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - przyjętej w art. 15 K.p.a., a służącej realizacji zasady dwuinstancyjności ustanowionej w art. 78 Konstytucji RP - jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Wynika to z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1241/13, LEX nr 1596021).

Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku wniesienia skutecznego środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem jego oceny, przez każdy z organów postępowania. Organy obydwu instancji powinny ustalić i uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący na dzień podejmowania rozstrzygnięcia przez dany organ. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji, lecz zobowiązany jest samodzielnie ustalić okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym uwzględnić także te, które nie zostały rozważone przez organ pierwszej instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia z 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, LEX nr 1081834). Ponadto postępowanie odwoławcze, przez ponowne rozpoznanie sprawy, ma na celu wyeliminowanie ewentualnych wadliwości zaistniałych przy rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. To wymaga natomiast jej ponownego rozpoznania, rozważenia i dokonania ponownej oceny. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać oceny w kontekście wszystkich istotnych okoliczności istniejących na dzień wydania przez niego decyzji i w tym zakresie także dokonać ustaleń co do okoliczności podnoszonych przez stronę w postępowaniu odwoławczym oraz odnieść się do argumentów odwołania. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, trzeba mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi ponowne rozpatrzenie sprawy i to właśnie decyzja organu odwoławczego jest źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego (por. postanowienie NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 244/13, LEX nr 1305548, wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1305/10, LEX nr 969436). W konsekwencji - co należy zaakcentować - decyzja organu odwoławczego powinna być wydana na podstawie prawidłowo i dokładnie ustalonego stanu faktycznego, a to z kolei wymaga uwzględnienia wszystkich, także nowych i zmienionych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy oraz nowych środków dowodowych, jeśli mogą one mieć znaczenie dla dokonania prawidłowych ustaleń.

W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Wymogu tego nie spełnia sama tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak też tylko weryfikacja zaskarżonej decyzji (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Op 525/13 i z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 276/15, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle przedstawionych uwag stwierdzić trzeba, że dla zrealizowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego konieczne jest, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, ustalonego na podstawie wszystkich istotnych okoliczności. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska. W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji stanowi element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia i służy realizacji zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak też gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy. W przypadku decyzji odwoławczej naruszenie art. 11 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. zaistnieje także wtedy, gdy organ nie dokona oceny w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych w odwołaniu.

W kontrolowanej sprawie naruszenie przywołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego przy wydaniu zaskarżonej decyzji nastąpiło właśnie na skutek braku rozpoznania sprawy w jej całokształcie i nierozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu i nakaz wycofania z obrotu spornego produktu. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy w swej istocie sprowadzało się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji i przedstawienia bardzo ogólnej - co należy podkreślić - oceny dotyczącej okoliczności faktycznych. Zauważyć również przyjdzie, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podniesiono zarzut rażącego naruszenia art. 16 § 1, art. 110 oraz art. 105 § 1 K.p.a. Strona skarżąca akcentowała, że postępowanie w sprawie produktu "[...]" zostało już rozstrzygnięte ostateczną decyzją z dnia 30 lipca 2015 r., znak [...], umarzającą w pkt 20 tej decyzji postępowanie w odniesieniu do tego produktu. W sposób wyraźny argumentowała, że wzruszenie decyzji umarzającej postępowanie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w K.p.a. Wydanie zatem decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawę, w sytuacji gdy ostateczną decyzją postępowanie to zostało umorzone, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., jest nieważne. Tymczasem, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy w istocie zignorował te zarzuty odwołania, gdyż w żaden sposób nie odniósł się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Co więcej, we wstępnej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy, przedstawiając stan faktyczny sprawy, ograniczył się jedynie do przytoczenia treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wskazania zarzutów odwołania oraz protokołu kontroli sanitarnej z dnia 18 kwietnia 2016 r. Ponadto, co również istotne, organ odwoławczy nie omówił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a uzasadnienie prawne ograniczył do stwierdzenia, że "(...) bezsporną rzeczą jest, że w dacie kontroli, wobec ujawnienia faktów wprowadzania do obrotu produktu "[...]", ww. skarżona decyzja PPIS w Opolu opisana w pkt. 1-4, nie mogła mieć innego rozstrzygnięcia".

Ponownie podkreślić należy doniosłą rolę, jaką spełnia uzasadnienie decyzji, realizujące dwie naczelne zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 8 i 11 K.p.a. i mające na celu objaśnienie stronie, jaki był tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, a także powody, dla których nie uwzględniono jej racji, i dla których zapadło rozstrzygnięcie o określonej treści. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, co w niniejszej sprawie nie może mieć miejsca, gdyż w konsekwencji wad, jakimi obarczona jest decyzja organu odwoławczego, ocena w zakresie zarzutów odwołania zostałaby w istocie przerzucona na Sąd.

W ocenie Sądu, zgodzić należy się z zarzutami skargi, że podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego nastąpiło po dokonaniu niezbyt wnikliwych ustaleń co do okoliczności faktycznych i bez wszechstronnej oceny stanu faktycznego, która uwzględniałaby cały zgromadzony materiał dowodowy. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało tym samym z naruszeniem zasad procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Poza tym, jak już wcześniej wskazano, organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu i nie rozważył nadto całego materiału dowodowego, a zwłaszcza decyzji z dnia 30 lipca 2015 r., znak [...], którą umorzono postępowanie dotyczące produktu o nazwie "[...]", pomimo, iż decyzja ta znajduje się w aktach administracyjnych sprawy (k. nr 51 akt adm.).

W konsekwencji, Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie przeprowadził prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach i z tych względów, wobec naruszenia zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a., a w związku z tym także art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., zaskarżoną decyzję należało uchylić. Stwierdzone wadliwości proceduralne przy jej wydaniu mogły mieć bowiem wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie też skutkowały tym, że Sąd nie mógł dokonać kontroli legalności merytorycznej oceny organu dotyczącej zaistnienia podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Merytoryczna kontrola tej decyzji przez Sąd może mieć miejsce wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. W przeciwnym razie, zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli Sądu w zakresie przesłanek uwzględnionych przez organ.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego, samodzielnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. i realizującym zasadę wynikającą z art. 11 K.p.a.

-----------------------

11