Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1045/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Bożena Popowska /spr./ WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 lutego 2012r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Środzie Wlkp. na uchwałę Rady Miejskiej w Środzie Wlkp. z dnia 27 listopada 2008r. nr XXIII/350/2008 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy 1. stwierdza nieważność przepisów: § 4 ust. 10 i ust. 17, § 5, § 7 w części obejmującej słowa:"które udokumentują nieprzerwany pobyt przez okres ostatnich pięciu lat przed złożeniem wniosku i" , § 8 ust. 1 w części obejmującej słowa: " nie posiadające tytułu prawnego do lokalu", § 11 w części obejmującej słowa: "które udokumentują nieprzerwany pobyt przez okres ostatnich pięciu lat przed złożeniem wniosku i", § 16, § 20 w części obejmującej zwrot " § 16", § 23 uchwały 2. w pozostałym zakresie skargę oddala 3. określa, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 wyroku nie może być wykonana


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Środzie Wielkopolskiej w dniu 27.11.2008 r. na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j.t. Dz.U. z 2005r. nr 31, poz. 266 ze zm. – dalej ustawa) i art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.) podjęła uchwałę nr XXIII/350/2008 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w Środzie Wlkp. zarzucając jej istotne naruszenie prawa t.j. art. 4 § 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy polegające na:

• braku uregulowania w uchwale wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu;

• nieuprawnionym ograniczeniu kręgu osób mogących wynajmować lokal z zasobów gminy (§ 4 ust. 17 oraz § 5 uchwały),

• nieuprawnionym ustaleniu, że lokale zasobu mieszkaniowego mogą być

wynajmowane osobom, które nie posiadają tytułu prawnego do lokalu oraz udokumentują nieprzerwany pobyt na terenie gminy w określonym czasie (§ 7 oraz § 8 ust. 1 w zw. z § 20 uchwały);

• nieuprawnionym ustaleniu, że lokale socjalne mogą być wynajmowane osobom, które udokumentują nieprzerwany pobyt na terenie gminy w określonym czasie (§ 11 w zw. z § 20 uchwały),

• udzieleniu wbrew delegacji ustawowej zbyt szerokich uprawnień Burmistrzowi Miasta (§16 uchwały);

• nieuprawnionym ograniczeniu kręgu osób mogących wynajmować lokal z zasobów gminy (§ 23 uchwały).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w tym przepisie kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ wskazane w art. 21 ust. 3 ustawy wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w uchwale dodatkowe regulacje. Rada miejska ma jednak obowiązek wyczerpać zakres upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Zdaniem skarżącego, wymogu tego uchwała nie spełniła w zakresie uregulowania w uchwale wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu.

Zdaniem skarżącego, § 4 ust. 17 uchwały przewidujący możliwość skreślenia osoby z wykazu, w sposób dorozumiany wyklucza wskazane osoby od ubiegania się o lokal z zasobów gminy. Prokurator podkreślił, że posiadanie tytułu prawnego do lokalu nie przesądza o tym, że po stronie członka wspólnoty samorządowej nie istnieje przesłanka niezaspokojonej potrzeby mieszkaniowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy.

Prokurator wskazał, że zapis § 5 uchwały upoważniający Burmistrza Miasta do odstąpienia od przyjmowania nowych wniosków o najem, w przypadku znikomej realizacji obowiązujących wykazów, w sposób nieuprawniony narusza prawa osób, stawiając je w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie różnicując sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień.

Wskazując na §7, § 8, § 11 i § 20 uchwały skarżący stwierdził, iż jako niedopuszczalne i wykraczające poza delegację ustawową uznać należy uzależnienie uprawnienia do najmu lokalu mieszkalnego od innego niż przewidzianego w ustawie kryterium np. brak tytułu do innego lokalu, stałe zameldowanie na terenie gminy przez określony czas. Wyłączenie w zakresie posiadania tytułu prawnego do innego lokalu znajduje zastosowanie jedynie w przypadku najmu lokalu socjalnego, stosownie do treści art. 23 ust. 2 ustawy. Natomiast kryterium decydującym o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkaniowego na czas nieoznaczony z zasobu gminy jest istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (przy czym nie chodzi tu o każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów przyjętych przez radę gminy), nie zaś posiadanie bądź nie tytułu prawnego do innego lokalu. Prokurator wskazał, iż ustawa nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego. W związku z tym brak jest jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych.

Gmina Środa Wielkopolska reprezentowana przez Burmistrza Miasta Środa Wielkopolska, w odwiedzi na skargę, wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego braku uregulowania w uchwale wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu, wskazano, iż stawki czynszu na terenie Gminy Środa Wielkopolska obowiązujące w jej zasobie mieszkaniowym kształtują się w zależności od wyposażenia lokalu w urządzenia techniczne. Stawka wynosząca 4,14 zł za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu jest stawką maksymalną, która obniżana jest o 10% za brak każdego kolejnego urządzenia. Zdaniem Rady, nie są to stawki na tyle wysokie, aby je dodatkowo obniżać. W związku z tym, w zaskarżonej uchwale w § 5 dotyczącym zasad polityki czynszowej zawarto zapis (ust. 19), że nie przewiduje się obniżek stawek czynszu w stosunku do najemców o niskich dochodach. Jak wskazał organ, osoby takie korzystają bowiem już z pomocy gminy w formie dodatku mieszkaniowego.

Odnosząc się do zarzutu nieuprawnionego, zdaniem skarżącego, ograniczenia kręgu osób mogących wynajmować lokale z zasobów gminy (§ 4 ust. 17 oraz § 5 uchwały) wskazano, że skreślenie osoby z wykazu oczekujących na lokal komunalny jest jak najbardziej zasadne w przypadku, gdy nabyła ona tytuł prawny do innego lokalu lub domu jednorodzinnego czy też zmieniła miejsce stałego pobytu na inne, a nie zgłosiła tego faktu organowi gminy, jeżeli w trakcie oczekiwania na przydział lokalu komunalnego osoba oczekująca sama w swoim zakresie zaspokoiła potrzeby mieszkaniowe poprzez chociażby zakup, budowę, adaptację lokalu czy domu. Mieszkaniowy zasób gminy jest również ograniczony i w przypadku znikomego uzysku mieszkań do rozdziału, jeżeli wiadomym jest, że nie przybędzie mieszkań poprzez ich budowę czy też adaptację, zasadnym - zdaniem organu - wydaje się aby w przypadku, jeżeli wykaz osób oczekujących na mieszkania po dokonanej weryfikacji jest obszerny a jego realizacja w danym roku znikoma, odstąpić od naboru kolejnych wniosków. Wiadomym jest bowiem, że wykazy realizowane są zgodnie z kolejnością kwalifikacji osób i nowo złożone wnioski też podlegają tej regule. Kolejny nabór niepotrzebnie wydłuża wykaz osób oczekujących.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego powierzenia zbyt szerokich uprawnień Burmistrzowi Miasta wskazano, iż zgodnie z §16 uchwały, Burmistrz Miasta ma prawo przekwaterować osobę, za jej zgodą wyrażoną na piśmie, do lokalu mniejszego lub z gorszym wyposażeniem technicznym, gdzie koszty utrzymania lokalu są niższe, jeżeli osoba ta posiada zadłużenie w opłatach za zajmowany lokal, a jeszcze nie został wobec niej orzeczony wyrok o eksmisji. Celem przedmiotowego zapisu jest danie delegacji Burmistrzowi Miasta do złożenia osobie zadłużonej w opłatach propozycji zamiany zajmowanego lokalu i poinformowaniu jej, że taka możliwość istnieje. Przekwaterowanie może jednak nastąpić tylko i wyłącznie za zgodą osoby, której propozycja takowa zostanie złożona. W ocenie członków Rady, zapis taki jest korzystny dla wynajmującego lokal. W przypadku, jeżeli wynajmujący stwierdzi, że nie jest w stanie utrzymywać lokalu zajmowanego dotychczas, może skorzystać z propozycji lub też dołożyć starań, aby zadłużenie spłacić. Jest to pewnego rodzaju bodziec i sygnał dla danej osoby, że zobligowana jest do podjęcia działań. Pozwala też niejednokrotnie na unikniecie procedur eksmisyjnych i generowanie dodatkowych kosztów.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 23 uchwały organ stwierdził, że przepis ten pojawił się w związku z występującymi przypadkami zbycia lokalu przez właścicieli, którzy nabyli go od gminy po cenach uwzględniających stosowane przez gminę bonifikaty, a zbyły te lokale po cenie rynkowej, stając się z przyczyn od siebie zależnych osobami bezdomnymi i zgłosiły się do gminy, aby ta po raz kolejny zaspokoiła ich potrzeby mieszkaniowe. W ocenie członków Rady, osobom tym gmina już zaspokoiła potrzeby mieszkaniowe i zaspokajanie ich po raz kolejny jest nierównym traktowaniem pozostałych członków wspólnoty samorządowej i wzbudza duże kontrowersje, gniew i rozgoryczenie wśród osób oczekujących na lokal komunalny oraz innych członków wspólnoty samorządowej, płacących do gminy podatki.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 7 oraz § 8 ust. 1 w związku z § 20 uchwały, zgodnie z którymi lokale z zasobu mieszkaniowego gminy mogą być wynajmowane osobom, które nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu i udokumentują nieprzerwany pobyt na terenie gminy w określonym czasie, organ gminy stwierdził, iż zapis dotyczący tytułu prawnego miał na celu wykluczenie osób będących właścicielami domów, mieszkań czy posiadających spółdzielcze prawa do lokali, które w świetle przepisów prawa miały zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Dotyczy też przypadków, gdzie byli małżonkowie, czy też będący w separacji formalnej czy też nieformalnej, są współwłaścicielami lokali czy też współnajemcami i jedno z nich ubiega się o lokal komunalny nie podejmując uprzednio żadnych działań mających na celu uregulowanie przedmiotowych uprawnień, które posiada. Takie osoby, w ocenie członków Rady, jak najbardziej winny być wykluczane z kręgu osób, które można zakwalifikować do otrzymania lokalu komunalnego. W takich też przypadkach zapis ten jest stosowany. Najem lokalu na wolnym rynku jest też tytułem prawnym, ale w takich sytuacjach wnioski podlegałyby kwalifikacji, jeżeli tylko zachowane byłyby inne kryteria. Przedmiotowy zapis, wobec takiego stanu rzeczy, może należałoby uściślić, ale nie wykluczać. Zasadne, zdaniem organu gminy jest również, udokumentowanie pobytu na terenie gminy przez pewien określony czas. Jak podniósł organ, w celu uzyskania mieszkania z zasobu gminy zgłasza się bowiem wiele osób z gmin ościennych, argumentując to brakiem mieszkań na terenie ich gmin. W zapisie ustawowym wyraźnie przytoczony jest zapis o zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członkom wspólnoty danej gminy. Zapis ten dotyczy również mieszkań socjalnych. Zasób gminy jest ograniczony i borykamy się z ich zapewnieniem dla rdzennych mieszkańców, w związku z czym zastosowano zapis o przebywaniu przez okres pięciu lat na terenie gminy przed wystąpieniem o lokal.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy uregulowania zawarte w uchwale Rady Miejskiej w Środzie Wielkopolskiej z dnia 27.11.2008 r. nr XXIII/350/2008 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a w przypadku stwierdzenia ich niezgodności, czy są one na tyle istotne, aby stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Należy zwrócić uwagę, iż skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały, choć omówił tylko niektóre jej przepisy, przytaczając argumentację za uznaniem ich za sprzeczne z prawem. Sąd musiał zatem rozważyć, czy wskazane w skardze przepisy w sposób istotny naruszają przepisy ustawy, a także czy dopatrzeć się można takich naruszeń w odniesieniu do pozostałych przepisów uchwały.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowi art. art. 21 ust. 1 ustawy. Podjęcie przez radę gminy uchwały o wskazanej wyżej treści ma związek z art. 4 ust. 1 ustawy, który do zadań własnych gminy zalicza zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zaspokajanie w/w potrzeb polega na: zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 tej ustawy). Ustawa określa również prawną formę, w jakiej gmina "zapewnia lokale socjalne i zamienne" oraz "zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach". Formę tę stanowi umowa najmu (art. 20 ust.2, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 22, art. 23 ust.1 i ust. 2 ustawy). Zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej członkowi wspólnoty samorządowej przez gminę polega więc na wynajęciu tej osobie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przepisy art. 21 ust.1 pkt 2 oraz art. 21 ust.3 ustawy stanowią regulację dotyczącą zasad wynajmowania lokali wchodzących.

W myśl art. 21 ust. 1 ustawy, rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności:

1. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2. warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3. kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4. warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach;

5. tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6. zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7. kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m².

Z treści w/w przepisu ustawy wynika, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Istnieje możliwość zamieszczenia w uchwale jeszcze innych zagadnień związanych z najmem, ale nie oznacza to jednak dowolności organu (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, Lex nr 595501). W doktrynie i w orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy stanowi o kryteriach pierwszeństwa w wyborze osób, a nie o kryteriach wykluczających osoby spełniające warunki przedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 82/08, Lex nr 470923). Czym innym jest bowiem wyznaczanie kryteriów pierwszeństwa, a czym innym wykluczenie oznaczające usunięcie, wyłączenie, wyeliminowanie, pozbawienie prawa. Rada gminy nie jest uprawniona do określenia kryteriów wykluczających osoby, spełniające warunki zamieszkiwania i dochodu, z weryfikacji wniosku. Tymczasem w niniejsza uchwała w kilku przepisach narusza tę zasadę.

Mając powyższe na uwadze, zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 4 ust. 17 uchwały, upoważniającego Burmistrza Miasta do skreślenia z wykazu osoby, która uzyskała w trakcie oczekiwania tytuł prawny do innego lokalu lub domu jednorodzinnego, lub zmieniła miejsce stałego pobytu na inne, a nie zgłosiła tego w Referacie Spraw Mieszkaniowych Urzędu Miejskiego. Ustawa nie przewiduje bowiem, jako warunku uzyskania lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, bieżącego informowania o miejscu stałego pobytu, o ile wnioskodawca dalej zamieszkuje na terenie gminy i spełnia kryteria dochodowe i mieszkaniowe upoważniające go do skorzystania z uprawnień uregulowanych w ustawie i uchwale rady gminy.

Ustawa nie przewiduje także ograniczenia uprawnień do wynajmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminnego z powodu posiadania tytułu prawnego do innego lokalu lub domu jednorodzinnego, z wyjątkiem wskazanym w art. 23 ust. 2 ustawy. Tymczasem tego typu ograniczenie wprowadza uchwała w ww. § 4 ust. 17 a także w części § 8 ust. 1.

Odnosząc się do zarzutu nieuprawnionego ograniczenia kręgu podmiotów, które mogłyby skorzystać z najmu lokalu znajdującego się w mieszkaniowym zasobie gminy, z uwagi na "posiadanie tytułu prawnego do lokalu" (§ 4 ust. 17 oraz w §8 ust. 1 uchwały) podkreślić należy, że podstawowym kryterium decydującym o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Przy czym, nie chodzi tu o każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów przyjętych przez radę gminy. Kryterium takim nie może być natomiast posiadanie bądź nie innego lokalu mieszkalnego, czy też nie spełnianie innych warunków, na wprowadzenie których ustawa nie zezwala. Należało się więc zgodzić z Prokuratorem Rejonowym, iż w myśl ustawy, niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu uprawnionych do ubiegania się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu. Z powyższych powodów należało stwierdzić nieważność również § 23 uchwały, w którym rada gminy przewidziała, że lokal komunalny nie przysługuje osobie, która jako najemca nabyła go na własność, a następnie zbyła przed upływem 15 lat od nabycia lub wykorzystała go na inny cel niż mieszkalny. Sprzeczne z prawem jest również postanowienie, iż lokal mieszkalny nie przysługuje osobie, która była najemcą innego lokalu komunalnego i porzuciła go. Fakt porzucenia lokalu nie wyklucza bowiem spełnienia przez daną osobę kryteriów ustawowych do zawarcia z nią umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, tj. kryterium dochodowego i istnienia niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych.

Kontynuując rozważania na tle zarzutu skargi dotyczącego § 8 ust. 1, Sąd ustosunkuje się do kwestii ustalonego w tym przepisie kryterium powierzchni pokoi na 1 osobę uprawnioną. W uchwale przyjęto limit mniej niż 5 m2 powierzchni pokoi na 1 osobę uprawnioną jako warunek uprawniający do skorzystania z najmu na zasadach wskazanych w ustawie i w uchwale. Zdaniem Sądu, ustalenie takiego kryterium mieści się w kompetencjach rady gminy. Jak już wskazywano, ustawodawca w art. 21 ust. 3 ustawy upoważnił radę gminy do podejmowania uchwały określającej m.in. warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Zdaniem Sądu, użyte w §8 ust. 1 uchwały sformułowanie służy właśnie wypełnieniu istniejącej po stronie gminy kompetencji do określenia warunków pozwalających na stwierdzenie istnienia po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych.

Zdaniem Sądu, brak jest natomiast podstaw, aby przepisy gminne dyskryminowały w jakichkolwiek sposób członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia lokalu z gminnego zasobu nieruchomości, z uwagi na długość okresu zamieszkiwania na terenie danej gminy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2006 r., II SA/Go 5/06, LEX nr 322213). Postanowienia §7, §11 w zw. §20 uchwały, wprowadzające nieprzewidziane ustawą ograniczenie uprawnień tylko do części osób tworzących wspólnotę samorządową, którzy udokumentują nieprzerwany pobyt przez okres ostatnich pięciu lat przed złożeniem wniosku, są więc sprzeczne z przytoczonymi wyżej przepisami, a zarazem godzą w zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa, przewidzianą w art. 32 Konstytucji (tak też wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. IV SA/Wr 541/07, LEX nr 494383 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. I OSK 101/07, OwSS 2007/3/58).

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uzasadniony jest również zarzut dotyczący § 5 uchwały, zgodnie z którym Burmistrz Miasta może po uprzednim zasięgnięciu opinii Społecznej Komisji Mieszkaniowej, odstąpić w danym roku od przyjmowania nowych wniosków o najem, jeżeli realizacja obowiązujących wykazów jest znikoma. Ustawa nie przewiduje bowiem możliwości odstąpienia od przyjmowania wniosków. Określenie przez organ uchwałodawczy kompetencji dla Burmistrza do odstąpienia od przyjmowania wniosków uznać należy więc za naruszenie przepisów ustawy, a także uchybienie prawu do dobrej administracji traktowanego jako prawo podstawowe Unii Europejskiej (zob. Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (art. 41) oraz Europejski Kodeks Dobrej Administracji, zwłaszcza art. 5 ust. 1).

Sąd zgadza się też z zarzutem skargi, iż kolejnym przepisem uchwały, przyznającym Burmistrzowi Miasta uprawnienia nie przewidziane w ustawie, jest § 16 uchwały. Zgodnie z tym przepisem, Burmistrz "ma prawo przekwaterować osobę", do lokalu mniejszego lub z gorszym wyposażeniem technicznym, za jej zgodą. Sąd zauważa, że ustawa przewiduje określenie przez radę gminy "warunków dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach". Zgodnie z tą dyspozycją, uchwała wskazuje na możliwość zamiany lokalu poprzez: przekazanie do dyspozycji Wynajmującego zajmowanego lokalu w zamian za inny, oraz w drodze wzajemnej wymiany lokali między najemcami (§ 14). W tym kontekście, upoważnienie Burmistrza do "przekwaterowania osoby" stanowi kolejny tryb zamiany mieszkań, nie przewidziany ustawą. Przy czym określenie "przekwaterowanie" jest niejednoznaczne, nawet przy założeniu, iż osoba ta musi wyrazić zgodę. Nadto, w świetle wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę, nie jest też jasna relacja między tym przepisem a § 17, wskazującym, iż najemca ubiegający się o zamianę zajmowanego lokalu na inny, zobowiązany jest złożyć stosowny wniosek wraz z określoną dokumentacją. Sąd jest zdania, iż rozwiązanie przewidziane w § 16, a dotyczące określonego kręgu osób posiadających zadłużenia w opłatach za zajmowany lokal, z uwagi na jego niejednoznaczność i brak korelacji z pozostałymi przepisami odnoszącymi się do zamiany mieszkań, nie znajduje umocowania w ustawie i należało stwierdzić jego nieważność.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącego, iż Rada Miejska w Środzie Wielkopolskiej istotnie naruszyła przepisy ustawy, nie regulując kwestii obniżek czynszu, do czego uprawnia ten organ art. 21 ust 3 in fine ustawy. Zarzut ten dotyczy tzw. zaniechania prawodawczego (uchwałodawczego), polegającego na niewyczerpaniu delegacji ustawowej, a więc na nieuregulowaniu w danym akcie prawa miejscowego wszystkich kwestii powierzonych w upoważnieniu ustawowym prawodawcy lokalnemu. W związku z powyższym należy podkreślić, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa pogląd – podzielany także przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - że, co do zasady, tego rodzaju "niezupełność" aktu prawa miejscowego, jakkolwiek stanowi naruszenie prawa, to jedynie "nieistotne" i nieprowadzące do pozbawienia tego aktu mocy obowiązującej, a to dlatego, że, jak się przyjmuje, "częściowa" realizacja kompetencji prawotwórczej nie stoi na przeszkodzie "uzupełnieniu brakującej części" regulacji prawnej w późniejszym terminie (por.: uchwała NSA z dnia 11.04.2005 r., OPS 2/04, ONSAiWSA 2005/4/64). Wyjątków od tej zasady upatruje się, w literaturze przedmiotu, jedynie w przypadkach, gdy skutkiem niekompletnego unormowania byłaby "niewykonalność" aktu prawa miejscowego (rozumiana jako "nienadawanie się" przez ten akt do samodzielnego obowiązywania, wykonania i stosowania), względnie, gdyby takie niepełne unormowanie wywierało skutek dyskryminacyjny (tj. niezasadnie różnicowało sytuacje prawną podmiotów aktem objętych oraz nim nieobjętych na skutek wadliwego pominięcia) – wówczas koniecznym byłoby wyeliminowanie całego obarczonego taką wadą aktu z porządku prawnego (zob. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 198-199).

Mając więc na uwadze, że w niniejszej sprawie żaden z wyszczególnionych wyżej wyjątków (niewykonalność aktu; dyskryminacyjny charakter przepisów) nie zachodzi, stwierdzić należy, iż omawiany zarzut Prokuratora – niezależnie od jego zasadności - nie mógł mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie. Obok zastosowanej powyżej argumentacji, można wskazać też stanowisko, które ją wzmocni. Sąd jest zdania, iż kompetencja unormowana w art. 21 ust. 3 pkt 1 in fine ustawy ma charakter fakultatywny. Nieobligatoryjny charakter obniżek czynszu, a co za tym idzie – także regulacji im poświęconej - wynika wprost z art. 7 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym właściciele lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego "mogą" (a więc "nie muszą") stosować określone obniżki czynszu. Pogląd ten znajduje dodatkowe oparcie w konstytucyjnej zasadzie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), rozpatrywanej zwłaszcza w aspekcie ich samodzielności finansowej.

Mając na uwadze fakt, iż Sąd oceniając zaskarżoną uchwałę nie jest związany zakresem skargi, orzekający skład zauważa, iż obok warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy, kolejnym kryterium przesądzającym o uprawnieniu do najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminnego jest –w myśl art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy - kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale. Uchwała określa tę wysokość w § 9 i przepis ten pozostaje w zgodzie z kompetencją określoną ustawą. Sąd za przekraczające kompetencje ustawowe uznał natomiast regulację w § 4 ust. 10 uchwały, zgodnie z którym osoby ujęte w wykazach zobowiązane są do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów potwierdzających wysokość uzyskiwanych dochodów za okres ostatnich 6 miesięcy. Dalej w ww. przepisie zdefiniowano dochód, obejmując tym pojęciem wszelkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskiwania przez wnioskodawcę i członków rodziny zgłoszonych do wspólnego zamieszkiwania w lokalu, po odliczeniu kosztów ich uzyskania, składek na ubezpieczenie społeczne emerytalne, rentowe i chorobowe. W myśl ww. przepisu, do dochodu nie wlicza się jednorazowych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej i zasiłku pielęgnacyjnego.

Odnośnie tej regulacji Sąd stwierdza, iż definicja dochodu zawarta w § 4 ust. 10 stanowi modyfikację definicji dochodu zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), do której to ustawy odwołuje się ustawa o ochronie praw lokatorów. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego są niedopuszczalne, bowiem powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98). Powyższe potwierdzają również przywołane w skardze § 118 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej który stanowi, że w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, mając na względzie, iż w odniesieniu do stwierdzenia nieważności (części) uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g. Z uwagi na to, iż nie wszystkie wnioski i zarzuty skargi zostały przez Sąd uwzględnione, należało w pozostałym zakresie skargę oddalić (pkt 2 sentencji wyroku). W kwestii wykonalności uchwały, w części objętej stwierdzeniem nieważności, Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a., określając, że zaskarżona Uchwała w tej części nie może być wykonana (pkt 3 sentencji wyroku). Oznacza to, że w zakresie przepisów wyszczególnionych w pkt 1 sentencji wyroku uchwała nie wywołuje skutków prawnych, a tym samym nie może być stosowana, od chwili wydania tego wyroku, mimo że nie jest on jeszcze prawomocny (por. wyrok NSA z dnia 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).