Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 595/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 138 § 2, art. 158  § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 58
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu - tekst jedn.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w Z. oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 54/17 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji stwierdzającej spełnienie warunków wstępnego uznania spółki w grupie producentów owoców i warzyw oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. oddala skargę kasacyjną A. Sp. z o.o. w Z.; 2. uchyla zaskarżony wyrok; 3. oddala skargę; 4. zasądza od A. Sp. z o.o. w Z. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 września 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 54/17, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. w Z. (dalej: skarżąca, Spółka) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2016 r. w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie drugim zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w dniu 27 października 2011 r. skarżąca Spółka złożyła wniosek o wydanie decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw. W decyzji z [...] listopada 2011 r., Marszałek Województwa Mazowieckiego dokonał wstępnego uznania spółki za grupę producentów owoców i warzyw oraz dokonał zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowanego w latach 2012 – 2016.

Pismem z dnia 24 lutego 2016 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego (dalej: Prezes ARR) zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] listopada 2011 r.

W decyzji z dnia [...] maja 2016 r., Prezes Agencji Rynku Rolnego stwierdził, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, tj. z naruszeniem art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2016 r. poz. 23 ze zm. dalej: k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 193 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. Urz. L 299 z 27.11.2007 r., s. 1). Prezes Agencji Rynku Rolnego zarzucił ww. decyzji brak wskazania w uzasadnieniu przesłanek uzasadniających jej rozstrzygnięcie, zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istoty sprawy, brak ustalenia wszystkich istotnych przepisów znajdujących zastosowanie do oceny wniosku, a także brak uprzedniego sprawdzenia, czy spółka ubiegając się o wydanie decyzji nie stworzyła sztucznych warunków celem uzyskania korzyści majątkowej. Z dalszej części uzasadnienia wynika, że z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych w wyniku wydania ww. decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego, organ zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. ograniczył się do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Po rozpoznaniu odwołania spółki Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2016 r., uchylił decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że Prezes Agencji Rynku Rolnego jest organem właściwym do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ARR i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1419). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy decyzja w sprawach m.in. wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, została wydana na podstawie przepisów dotychczasowych, do stwierdzenia nieważności decyzji właściwy jest Prezes Agencji Rynku Rolnego. Z uwagi na fakt, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r., to organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest Prezes Agencji Rynku Rolnego.

Nadto Minister wskazał, że Marszałek Województwa Mazowieckiego, wydając decyzję o wstępnym uznaniu grupy powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie, aby potwierdzić, czy członkowie ubiegającej się o uznanie grupy producentów owoców i warzyw są rolnikami, tj. potwierdzić fakt użytkowania przez nich gruntów rolnych i prowadzenia działalności rolniczej, a także prowadzenia przez każdego z członków spółki uprawy przynajmniej jednego produktu z sektora owoców i warzyw w sezonie poprzedzającym złożenie wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Spółki wskazał, że zasługuje ona uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. Sąd wskazał, że dopuszczalność rozstrzygnięcia kasatoryjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa innego niż podniesione w skardze wynika wprost z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) który ogranicza sąd administracyjny granicami sprawy nie zaś zarzutami. Dalej Sąd wskazał, że Prezes Agencji Rynku Rolnego z uwagi na rażące naruszenie przepisów postępowania, m.in. art. 7, art. 77 § 1, 107 k.p.a. oraz z uwagi na niemożność stwierdzenia nieważności decyzji z racji nieodwracalnych skutków prawnych, stwierdził, iż decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego dotycząca spełnienia przez skarżącą warunków wstępnego uznawania grup i dokonującej wstępnego uznania spółki w grupie produktów "owoce" i zatwierdzającej plan dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw została wydana z naruszeniem prawa. Następnie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia ww. organowi wskazując, iż winien on przeanalizować kwestię naruszenia przepisów prawa materialnego w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka Województwa Mazowieckiego, w szczególności w zakresie art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 r., jak również art. 111 rozporządzenia nr 543/2011 regulujących obowiązek kontroli danego podmiotu w zakresie spełnienia warunków wstępnego uznania grupy i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania, a także zasadności powoływania art. 193 rozporządzenia 1234/2007 dotyczącego kontroli beneficjentów pod kątem stworzenia sztucznych warunków w celu otrzymania pomocy ze środków unijnych.

Wskazał, że ponownej analizie powinna być poddana kwestia nieodwracalnych skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Marszałka Województwa w związku z przepisem art. 2 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 roku o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu ( DZ.U z 2016 roku, poz. 58) w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą z dnia 10 lipca 2015 roku. Jednocześnie Minister zaznaczył, że nieprawidłowości w powyższym zakresie nie mogą być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku analizy akt administracyjnych doszedł do przekonania, że zgromadzony w sprawie, obszerny materiał dowodowy, wyklucza możliwość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Wyjaśniono, że ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie. Natomiast w razie stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze nieuzasadniającym przyjęcia, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie naruszyłoby zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) organ II instancji winien sam przeprowadzić to postępowania lub je ponowić (w razie stwierdzenia wadliwości tego postępowania przed organem I instancji) w niezbędnym zakresie lub czynności te powierzyć na podstawie art. 136 k.p.a. organowi I instancji.

Sąd wskazał, że przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza naruszeń przepisów postępowania co do oceny w zakresie prawidłowości zastosowania w postępowaniu zwykłym wymagań z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2003 r., Nr 223, poz. 2221 ze zm.), jak również z § 1 pkt 6) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r., Nr 5, poz. 27), nie powinna mieć miejsca w sytuacji gdy organ odwoławczy chciał zastosować rozstrzygnięcie kasatoryjne z art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując oceny prawidłowości decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a, Sąd bada bowiem czy zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Odmienna natomiast ocena prawna dokonana przez Ministra, czy wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez Marszałka Województwa lub stosowania przez niego prawa materialnego, czy też braki w uzasadnieniu zajętego stanowiska nie stanowiły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

WSA zwrócił uwagę, że orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego. Decyzja kasacyjna nie może bowiem spowodować niekorzyści "materialnej" dla strony; może spowodować jedynie przedłużenie postępowania administracyjnego. Decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.

Reasumując Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy uwzględni przedstawioną w uzasadnieniu ocenę prawną mając również na względzie treść art. 139 k.p.a., a w szczególności, że tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego w zaskarżonej decyzji, czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyła Spółka oraz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Skarżąca Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej na skutek stwierdzenia, iż zaskarżony wyrok - mimo błędnego uzasadnienia w zakresie podniesionym w zarzutach skargi kasacyjnej - odpowiada prawu; oraz zasądzenie od organu na rzecz strony zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi Spółka, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła błędne zastosowanie art. 141 § 4 w z w. z art. 134 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez niesprecyzowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż Sąd I instancji odstąpił od oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego i pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania - k.p.a., w szczególności zarzutów dot. naruszenia przepisów regulujących dokonywanie ustaleń faktycznych, z uwagi na uwzględnienie podniesionego przez stronę ustnie na rozprawie, dalej idącego zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., pomimo że niesprecyzowanie tej kwestii może wprowadzać organy administracji w błąd co do tego, że zarzuty te zostały ocenione jako bezzasadne.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w skardze kasacyjnej wniósł na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 oraz art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2016 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 oraz art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Minister zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a oraz art. 138 § 2 k.p.a. i art. 6 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji przesądził o merytorycznej treści rozstrzygnięcia, co skutkowało przyjęciem naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., podczas, gdy organ II instancji, co najwyżej dokonał oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, do czego był uprawniony, zaś oceny wyrażane w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji i jako takie nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy - co w konsekwencji skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy skarga jako bezzasadna powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja jest prawidłowa;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez pominięcie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a tym samym niedokonanie analizy wytycznych organu II instancji, dotyczących konieczności poczynienia przez organ I instancji ustaleń i poddania analizie kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać kontrolowana decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego, co uniemożliwia ocenę i kontrolę tego wyroku, pozbawiając możliwości polemizowania z dokonaną przez Sąd oceną sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 6 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym przyjęcie, że w realiach sprawy przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podczas gdy, zgromadzony w sprawie materiał wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w odniesieniu do skutków nieodwracalnych, w rozmiarze uzasadniającym uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Ministra wszystkie podniesione powyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku, gdyby Sąd nie dopuścił się tych uchybień treść wyroku mogłaby być inna, a w konsekwencji Sąd ten nie uwzględniłby bezpodstawnie skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, która odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Za podstawę wyroku z 7 września 2017 r., VIII SA/Wa 54/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Decyzją ostateczną z [...] listopada 2011 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego dokonał wstępnego uznania spółki za grupę producentów owoców i warzyw oraz dokonał zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowanego w latach 2012 – 2016. Pismem z 24 lutego 2016 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego zawiadomił A. sp. z o.o. z siedzibą w Z. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] listopada 2011 r.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.) jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, w tych ramach jednoznacznie wyjaśnił, jaki stan faktyczny sprawy przyjął.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach oddalając ją jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Z tej regulacji wynika zatem jednoznacznie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje już po raz czwarty, jako organ władzy publicznej sprawy administracyjnej, lecz orzeka jedynie, co do usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej opartej na podstawach naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Czym innym jest przytoczenie podstawy kasacyjnej i wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone, a czym innym wszechstronne i przejrzyste uzasadnienie podstawy kasacyjnej, co do każdego wskazanego jako naruszonego przepisu prawa poprzez wyraźne określenie na czym uchybienie polegało i uprawdopodobnieniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, kiedy adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko Sąd I instancji wymienienie przepisów naruszonych przez Sąd jest warunkiem koniecznym wykonania obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest wyrok sądu, a nie rozstrzygnięcie ostateczne. Powołanie podstawy kasacyjnej wymaga jednak czytelnego, jasnego i zrozumiałego uzasadnienia nawiązującego wprost do zarzutów podniesionych w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej.

W ramach omawianej podstawy kasacyjnej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w pkt 1), pkt 2) oraz pkt 3) petitum skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w powiązaniu z przepisami p.p.s.a.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1, 2 i 3 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast według art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ta regulacja prawna oznacza, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa, organ odwoławczy nie może również zmieniać zakresu sprawy i nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekał zatem o mocy prawnej zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] maja 2016 r. stwierdzającej, że decyzja ostateczna Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] listopada 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa i z mocy art. 138 § 2 k.p.a. wydał decyzję kasacyjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ponieważ doszło do sytuacji, o jakiej mowa w tym przepisie: decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazując sprawę wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy wypełnił ustawowy obowiązek określony zwrotem: powinien wskazać. Należy podkreślić, że wskazanie okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy związane jest z uprzednim stwierdzeniem przez organ odwoławczy, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazanie okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wiąże organ I instancji, przy czym związanie to nie dotyczy sposobu załatwienia sprawy. Wskazania co do ponownego rozpatrzenia sprawy stanowią z reguły konsekwencje stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia uchybień procesowych. Wskazania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza możliwości uzupełnienia go przez organ odwoławczy. W sprawach, w których postępowanie wszczęto po dniu 1 czerwca 2017 r., organ odwoławczy jest również zobligowany do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów, których błędnej wykładni dokonał organ I instancji w zaskarżonej decyzji.

Obowiązujący od 1 czerwca 2017 r. przepis art. 138 § 2a k.p.a. stanowi: "Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów." Na tej podstawie organ odwoławczy może organowi pierwszej instancji narzucić wiążącą interpretację przepisu prawa. Określenie wytycznych w zakresie wykładni musi być jasne, niebudzące wątpliwości oraz wsparte poprzez tezy orzecznictwa i doktryny. Omawiana instytucja ma zastosowanie, kiedy organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. W ocenie projektodawców, niezależnie od tego, że decyzja kasatoryjna jest wydawana w przypadku istotnych braków w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, w przypadku gdy organ dokonał błędnej wykładni przepisów prawa, które zdaniem organu odwoławczego mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, zasadne jest ograniczenie ryzyka ponowienia tych błędów przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Regulacja ta ma przeciwdziałać sytuacji, w której organ odwoławczy koncentruje się jedynie na uchybieniach dotyczących ustalenia stanu faktycznego, mimo, że z zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji błędnie interpretuje przepisy, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Wskazanie tych błędów już w decyzji kasatoryjnej pozwoli uniknąć ich powielania już po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez organ I instancji, czyli na etapie merytorycznego załatwiania sprawy. Wytyczne będące rodzajem oceny prawnej to wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Wytyczne w zakresie wykładni muszą dotyczyć konkretnego przepisu w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, muszą one ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią decyzji kasatoryjnej, w której zostały sformułowane. Obowiązujący od 1 czerwca 2017 r. przepis art. 138 § 2a k.p.a. nie miał zastosowania w tej sprawie, co oznacza że nie jest uprawnione posługiwanie się przez autora skargi kasacyjnej pojęciem wytycznych (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) zawartych w decyzji kasatoryjnej w sytuacji, kiedy decyzja ostateczna Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2016 r. zawiera jedynie wskazania, o jakich mowa w art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a.. Należy podkreślić, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jednoznacznie stwierdził, że decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] maja 2016 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 158 § 2 k.p.a., ponieważ organ I instancji bezzasadnie przyjął, że decyzja ostateczna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Następnie w trybie art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

I tak, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy rynkowej, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, zadania i kompetencje właściwego organu państwa członkowskiego w zakresie rynku owoców i warzyw wykonuje dyrektor oddziału terenowego ARR, w tym dokonuje powiadomień, przekazuje informacje oraz wydaje decyzje w sprawach wymienionych w tym przepisie. Z kolei na podstawie art. 11 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach wymienionych w tym przepisie, w tym do wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast w świetle art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, w przypadku gdy decyzja w sprawach wskazanych w art. 11 została wydana na podstawie przepisów dotychczasowych, do stwierdzenia nieważności decyzji właściwy jest Prezes ARR, przy czym jeżeli decyzja została wydana przez ministra właściwego do spraw rynków rolnych, właściwy jest ten minister. Z art. 14 ust. 3 ustawy zmieniającej wynika zaś, że w przypadku stwierdzenia nieważności uprzednio wydanej decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej organem właściwym do rozstrzygania w takich sprawach jest dyrektor oddziału terenowego ARR. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, że katalog spraw, wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy rynkowej, w zakresie których dyrektor oddziału terenowego ARR jest uprawniony do wydania decyzji ma charakter otwarty. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, organ ten w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej wydaje decyzje w sprawach innych niż wymienione wprost w pkt 1 - 4, dotyczących rynków owoców i warzyw. Przepis ten może zatem stanowić podstawę wydania decyzji w sprawach wprost niewymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 wskazanej ustawy, a określonych w przepisach UE. Jednak w uzasadnieniu decyzji Prezesa ARR kwestia możliwości zastosowania tego rozwiązania prawnego została pominięta. Tymczasem w omawianym zakresie krajowe przepisy bezsprzecznie zawierają normę uprawniającą obecnie dyrektora oddziału terenowego ARR do orzekania w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, po uprzednim stwierdzeniu nieważności pierwotnej decyzji w tym zakresie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podzielił argumentu organu I instancji o braku możliwości podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a tym samym zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiających usunięcie pierwotnej decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów z obiegu prawnego. W ocenie organu odwoławczego, nie jest właściwe przyjęcie, że decyzja Marszałka wywołała nieodwracalne skutki prawne, co stanowiło bezpośrednią przesłankę do zastosowania jako podstawy prawnej w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepisu art. 156 § 2 k.p.a. Kwestia istnienia podstaw materialnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka przez Prezesa ARR) powinna być badana i ostatecznie rozstrzygnięta przez dyrektora oddziału terenowego ARR w prowadzonym przez niego na nowo postępowaniu w sprawie wniosku o wstępne uznanie grupy producentów owoców i warzyw, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym przez Prezesa ARR, którego wynikiem jest zaskarżona decyzja. Należy podkreślić, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podzielił ustalenie organu I instancji, że decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] listopada 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., natomiast w pkt 3) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

W pkt 1) petitum skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne). Przepis ustrojowy, jakim jest art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. może zostać naruszony, kiedy sąd administracyjny naruszy jednocześnie przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), tj. kiedy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej.

Autor skargi kasacyjnej trafnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w powiązaniu z art. 138 § 2 k.p.a.. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. bezzasadnie zarzucając Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis był podstawą prawną decyzji ostatecznej z [...] września 2016 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2) oraz § 2 k.p.a. W uzasadnieniu prawnym decyzji organ odwoławczy wyjaśnił podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem wskazanych przepisów prawa. Są to przepisy prawa materialnego, które zastosował organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zgodnie z art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Z kolei, prawo procesowe określa sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, procesowe to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Normy prawa procesowego mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując kontroli działalności administracji publicznej sprawował tę kontrolę pod względem zgodności z prawem decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Inaczej mówiąc, Sąd badał jedynie to czy w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej prowadzonego na podstawie przepisów kpa nie naruszono przepisów tego postępowania oraz to, czy prawidłowe było ustalenie dokonane w tym postępowaniu, że decyzja ostateczna Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] listopada 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przypadki gdy decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa mają miejsce wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przepis jest jasny i precyzyjny. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takim wypadku zachodzą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, ponieważ nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności skutków, które pozostają w oczywistej i jawnej sprzeczności z wzorcem wynikającym z ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. przyjmując, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest przepisem formalnym. Niezależnie od tego Sąd I instancji naruszył prawo materialne nie akceptując wykładni przepisów art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. przedstawionej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz zastosowanie tych przepisów w postępowaniu nadzwyczajnym wobec niepodważonego ustalenia, że istnieje przesłanka wydania decyzji ostatecznej Marszałka Województwa Mazowieckiego z [....] listopada 2011 r. z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. przepisu art. 158 § 2 k.p.a., ponieważ nie zaistniała przesłanka materialnoprawna z art. 156 § 2 k.p.a. – zakaz stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych, to zachodziła konieczność wyjaśnienia tego zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie przez organ I instancji.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, uchylając zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę, ponieważ uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a.

Natomiast skargę kasacyjna A. sp. z o.o. z siedzibą w Z. oddalono, ponieważ nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła błędne zastosowanie art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 153 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe. Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje w tym zakresie argumentację zaprezentowaną (str. 8-9 uzasadnienia wyroku NSA) w odniesieniu do tożsamego zarzutu podniesionego w pkt I. 2) petitum skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej uzasadnił, że nie zachodzi potrzeba stawiania zarzutu naruszenia tego przepisu "poprzez nierozpoznanie pozostałych zarzutów podniesionych przez Stronę", natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy rozpatrywać w związku z istotą norm prawnych zawartych w art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w art. 153 p.p.s.a.

Według art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Natomiast "powołana podstawa prawna", o jakiej mowa w tym przepisie to określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego ze sformułowaniem zarzutu naruszenia prawa procesowego lub materialnego oraz określeniem formy tego naruszenia. Powołanie podstawy prawnej skargi nie jest jej elementem koniecznym (za wyjątkiem skargi o jakiej mowa w art. 57a p.p.s.a.). Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. strona skarżąca w istocie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej uwzględnił skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, a w konsekwencji nie odniósł się do zarzutów strony podniesionych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. prezentując następujące stanowisko: "Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. Dopuszczalność rozstrzygnięcia kasatoryjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa innego niż podniesione w skardze wynika wprost z art. 134 § 1 p.p.s.a., który ogranicza sąd administracyjny granicami sprawy nie zaś zarzutami. (...) W ocenie Sądu w sprawie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy uwzględni przedstawioną w uzasadnieniu ocenę prawną mając również na względzie treść art. 139 k.p.a., a w szczególności, że tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego w zaskarżonej decyzji, czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony." Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zastosował i uzasadnił zastosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie, to tym samym nie jest trafny zarzut naruszenia tego przepisu.

Przepisy art. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Ocena prawna o charakterze wiążącym wyrażona przez Sąd I instancji obejmuje wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego celem jego prawidłowego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z kolei, ocena prawna obejmująca przepisy postępowania wskazuje sposób ich zastosowania przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jest powiązana ze wskazaniami co do dalszego postępowania. Ocena prawna wyrażona przez wojewódzki sąd administracyjny jest opinią, osądem, krytyką, diagnozą o dotychczasowym zastosowaniu przepisów prawa w zaskarżonym akcie przez organ administracji publicznej. Elementy oceny prawnej muszą zostać wyrażone w postaci jednoznacznych twierdzeń sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.

Stawiając zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. (Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie) autor skargi kasacyjnej nie wskazał i nie uzasadnił, na czym polegało naruszenie tego przepisu p.p.s.a. przez Sąd I instancji, nie sprecyzował czy kwestionuje ocenę prawną, wskazania, czy też ocenę prawną i wskazania. Tak postawiony zarzut w ogóle nie uzasadniony przez kasatora, nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną Spółki jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.