Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 475/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, , po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprzeciwu I. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz I. B. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania M. i J. S. oraz T. M., od decyzji Burmistrza S. z dnia [...] nr [...] nakazującej M. I J. S. właścicielom nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu wymienionych działek – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie należało zastosować art. 138 § 2 kpa, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera pełnego rozstrzygnięcia. Zwrócono uwagę, że postępowanie w przedmiocie zagospodarowania terenu niezgodnie w ustaleniami obowiązującego planu miejscowego zostało wszczęte na wniosek I. B., która domagała się nakazania wstrzymania niezgodnego z planem miejscowym użytkowania terenu oznaczonego jako działa nr [...],[...] i [...]. Taki też zakres postepowania został przyjęty przez organ pierwszej instancji w zawiadomieniu z dnia 6 XII 2016 r. o wszczęciu postępowania. W ocenie organu odwoławczego taki stan rzeczy obligował organ pierwszej instancji do rozstrzygnięcia sprawy w pełnym zakresie, tj. w zakresie obejmującym wszystkie wskazane działki. Tymczasem organ pierwszej instancji nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu tylko w obrębie działek nr [...] i [...]. Brak rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w przedmiocie zmiany zagospodarowania działki nr [...] – zdaniem organu odwoławczego – narusza rażąco art. 107 § 1 pkt 5 kpa. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jednocześnie ramy tego postępowania oraz jego przedmiot. Organ związany jest treścią wniosku inicjującego postępowanie, co wynika z art. 61 kpa. Ponieważ w okolicznościach sprawy decyzja organu pierwszej instancji nie rozstrzygnęła o całości żądania, wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji merytorycznej było – zdaniem organu odwoławczego - przedwczesne i niezgodne z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że wskazane w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji motywy wskazujące na odmowę uwzględnienia wniosku w zakresie działki nr [...] nie sanują braku rozstrzygnięcia. Treści rozstrzygnięcia nie można domniemywać z treści uzasadnienia.

Sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego wniosła Irena Bednarz zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 kpa i wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Strona skarżąca podniosła, że uchybienie, jakiego miał dopuścić się organ pierwszej instancji, nie uzasadniało zastosowania art. 138 § 2 kpa. Organ pierwszej instancji dokonał ustaleń również w zakresie działki nr [...] wykazując, że zagospodarowana jest ona zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, zatem brak było podstaw do wydania w tym zakresie nakazu. Z kolei organ odwoławczy nie stwierdza potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, tak więc powinien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o oddalenie sprzeciwu podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że w okolicznościach sprawy orzeczenie merytoryczne na etapie odwoławczym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej jako – "ppsa".

Zgodnie zaś z art. 151a § 1 ppsa, sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa.

Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 kpa, a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany z uwzględnieniem art. 12 kpa (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 kpa (zasada dwuinstancyjności) i w związku z art. 136 kpa (uzupełniające postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym).

Należy zgodzić się z przyjętym w kwestionowanej decyzji założeniem, że nierozstrzygnięcie w pierwszej instancji o całości sprawy, która była przedmiotem postępowania, stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 kpa. W okolicznościach kontrolowanej sprawy taka sytuacja jednak nie wystąpiła. Wbrew bowiem ocenie dokonanej przez organ odwoławczy lektura decyzji pierwszoinstancyjnej nie daje podstaw do uznania, że w pierwszej instancji nie rozstrzygnięto o całości sprawy.

Sąd przede wszystkim zwraca uwagę, że przedmiotem a zarazem istotą prowadzonego przez organy administracji postępowania jest weryfikacja (kontrola) zgodności zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność J. i M. S. (działki: nr [...],[...] i [...]) z obowiązującym planem miejscowym. Chodzi tu zatem nie tyle o rozstrzygnięcie o statusie oznaczonej nieruchomości, ile o nałożenie określonych obowiązków na konkretne osoby. Zakres przestrzenny tych obowiązków zależy zaś wyłącznie od ustaleń dokonywanych przez organ a nie od treści żądania wnioskodawczyni, która zainicjowała postępowanie.

Z decyzji organu pierwszej instancji wynika jednoznacznie, że w toku czynności dowodowych ustalono niezgodność zagospodarowania nieruchomości z planem miejscowym tylko w zakresie działek nr [...] i [...]. W konsekwencji tylko w tym zakresie organ pierwszej instancji nałożył stosowne nakazy wyjaśniając zarazem w uzasadnieniu, że nie ma podstaw do nałożenia analogicznych obowiązków w zakresie działki nr [...], bowiem wykorzystywana jest ona zgodnie z planem miejscowym. Nie można w takich okolicznościach twierdzić, że organ pierwszej instancji pozostawił jakąkolwiek część przedmiotu sprawy poza oceną i rozstrzygnięciem. Należy podkreślić, że w świetle art. 107 § 1 pkt 5 i 6 kpa, integralnymi składnikami decyzji administracyjnej są zarówno rozstrzygnięcie jak i jej uzasadnienie. Skoro tak, to nie można rozstrzygnięcia zawartego w decyzji odczytywać w oderwaniu od jej uzasadnienia.

W konsekwencji zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że argumenty przytoczone w kwestionowanej decyzji nie uzasadniały zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 138 § 2 kpa. Organ pierwszej instancji rozstrzygnął bowiem sprawę kompleksowo, zaś powinnością organu odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy przy jednoczesnym rozważeniu zarzutów i twierdzeń zawartych w odwołaniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na zasadzie art. 151a § 1 ppsa.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 ppsa uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od sprzeciwu (100 zł) koszty zastępstwa (480 zł) i opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).

Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 ppsa.