Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 199/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a ic, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 77 par. 1, 80, 107 par. 3, 138 par. 1 pkt 1, 75 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz J. B. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. B., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka [...] o powierzchni [...] ha, jednostka ewidencyjna [...], zajętej pod drogę powiatową.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2020 r., na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka [...] zajętą pod drogę powiatową.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, J. B. złożył odwołanie. Po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ ten przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i wyjaśnił, że nabycie na tej podstawie własności nieruchomości z mocy prawa nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

1 - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

2 - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

3 - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego.

W ocenie organu II instancji w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. W tej dacie stanowiła współwłasność J. B. i M. B. na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] kwietnia 1974 r. nr [...].

W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka w ocenie organu zajęta była pod drogę powiatową, o czym świadczyć mają:

1 - rozporządzenie Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151),

2 - art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), na podstawie którego droga 04203 z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową, oraz

3 - mapa z projektem podziału, przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 14 sierpnia 2019 r. która przedstawia przebieg granicy pasa drogowego według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. W ocenie Ministra dokument ten potwierdza, że działka [...], zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r., znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej. Na poparcie stanowiska, że dowodem na zajętość działki w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 powołanej ustawy jest mapa sytuacyjna do celów prawnych sporządzona przez geodetę uprawnionego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572), włączona do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wraz z adnotacją, że przedstawia stan urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r., organ odwoławczy przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2637/12 i z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2/12. Zdaniem Ministra dokument taki stanowi jeden z podstawowych i najpewniejszych dowodów na okoliczność, czy dana nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną.

Minister stanął na stanowisku, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, co potwierdzają:

1 - oświadczenie Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., z którego wynika, że droga nr [...] przed 1 stycznia 1999 r. administrowana była przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w [...], m.in. wykonywane były prace związane z bieżącym utrzymaniem typu: remonty, odwodnienia, zadrzewienia, oznakowanie itp. oraz prace związane z zimowym utrzymaniem dróg,

2 - wykaz stanu drogi wojewódzkiej nr [...], z którego wynika, że na drodze w latach 1987-1998 dokonywano okresowych przeglądów drogi oraz wykonywano liniowe roboty nawierzchniowe.

Organ II instancji wyjaśnił, że władanie nieruchomością to dokonywanie określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci). Do spełnienia tej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Zdaniem Ministra czynności związane z utrzymaniem danego ciągu komunikacyjnego zarządca drogi ma obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku do samej jezdni, lecz w stosunku do całej drogi (zgodnie z jej ustawową definicją), a więc wydzielonego pasa terenu, przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w ramach którego umieszczone mogą być np. chodniki, drzewa i krzewy, pobocza, rowy, obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne. Ponadto władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy powołał się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 17 października 2011 r. sygn. akt. I SA/Wa 914/11, 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 381/12, 10 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1961/12, 19 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 601/12. Oznacza to, że w niniejszej sprawie zostało wykazane, że działka nr 874/11 znajdowała się w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym.

Biorąc powyższe pod uwagę, Minister uznał, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J. B. W uzasadnieniu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa:

I – materialnego, czyli art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez uznanie możliwości wykonywania władania nieruchomością bez jednoczesnego wykonywania jej posiadania,

II - postępowania dotyczących postępowania dowodowego, poprzez:

- zaniechanie przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości oraz dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność położenia spornego pasa drogowego i rzekomego władania nim przez jednostkę samorządową podającą się za zarządcę drogi, czyli naruszenie przepisów art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 kpa,

- nadanie dokumentom "własnym", tj. wytworzonym przez stronę na własny użytek w toku postępowania, waloru dokumentów urzędowych, co stanowi niedozwoloną, rozszerzoną na niekorzyść obywatela, wykładnię przepisu art. 76 § 1 kpa,

- pominięcie przez organ odwoławczy obowiązku przewidzianego w art. 10 § 1 kpa, przez co uniemożliwiono stronie skarżącej złożenie wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Zgodnie z tą regulacją prawną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 513/00).

Jak wynika z akt sprawy, niesporną okolicznością w rozpatrywanej sprawie jest fakt, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Okoliczność tę organy ustaliły, jak wynika z treści uzasadnień wydanych decyzji, na podstawie zapisów odpowiedniej księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Poza sporem pozostaje również fakt, że droga [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151) oraz art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Sporny w sprawie jest natomiast fakt władania przedmiotową działką przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz ewentualne granice faktycznej zajętości nieruchomości skarżącego pod ulicę. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tej ważnej kwestii, istotnej dla oceny prawidłowości wydania kwestionowanych decyzji, zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania przez organy I i II instancji. Zdaniem Sądu orzekającego wyjaśnienie istniejących wątpliwości było natomiast elementem niezbędnym do dokonania przez organ odwoławczy oceny prawidłowości przeprowadzenia przez organ I instancji kwestionowanego postępowania. Wobec zaś stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wątpliwości, Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie poczyniono wszystkich niezbędnych ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przez co przed podjęciem rozstrzygnięcia nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego zaistniałego w rozpatrywanej sprawie i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, co nieprawidłowo zaakceptował organ II instancji. Oznacza to, że zapadła w sprawie decyzja, poza naruszeniem art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, wydana została również z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z akt sprawy, sporną okoliczność istnienia i zasięgu władania przedmiotową nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. organy obu instancji stwierdziły, opierając się o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, takie jak:

- mapę z projektem podziału, przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem organu mapa ta przedstawia przebieg granicy pasa drogowego według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. i potwierdza, że działka [...], zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej (przesłanka zajętości),

- oświadczenie Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., z którego wynika, że droga nr [...] przed 1 stycznia 1999 r. administrowana była przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w [...], m.in. wykonywane były prace związane z bieżącym utrzymaniem typu: remonty, odwodnienia, zadrzewienia, oznakowanie itp. oraz prace związane z zimowym utrzymaniem dróg (przesłanka władania), oraz

- wykaz stanu drogi wojewódzkiej nr [...], z którego wynika, że na drodze w latach 1987-1998 dokonywano okresowych przeglądów drogi oraz wykonywano liniowe roboty nawierzchniowe (przesłanka władania).

W ocenie Sądu wymienione wyżej dokumenty, na których oparły się organy, nie stanowią wystarczającej postawy do dokonania przyjętych przez organy ustaleń w sposób jednoznaczny i rozstrzygający, w szczególności wobec podnoszonych zarzutów zawartych w złożonym odwołaniu i skardze.

Przypomnieć należy, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 powołanej wyżej ustawy, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. W odniesieniu natomiast do publicznoprawnego władania nieruchomością istotne jest, by jednostka samorządu terytorialnego (bądź Skarb Państwa w przypadku gruntów zajętych drogami krajowymi) poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości, na której posadowiono drogę publiczną, związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p. Powyższe okoliczności stanu faktycznego muszą istnieć w dniu 31 grudnia 1998 r. Ponadto nie mogą one być dorozumiane, lecz muszą one znajdować oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Przesłanki wymagane przepisem prawa, określone w celu wykazania prawa lub wywiedzenia obowiązku muszą być wykazane bez żadnych wątpliwości i znajdować oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach. W przypadku zaś postępowania z art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy ma to o tyle szczególne znaczenie, że chodzi w nim o odebranie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście tego prawa na podmiot publiczny, które w realiach niniejszej sprawy następowałoby bez żadnego odszkodowania.

Przede wszystkim za dowód urządzenia na dzień 31 grudnia 1998 r. w granicach przedmiotowej działki drogi powiatowej nie sposób uznać, jako uczynił to Minister i Wojewoda, wyłącznie mapy z projektem podziału działki nr [...] wraz z wykazem zmian gruntowych sporządzonej przez uprawnionego geodetę w dniu 22 lipca 2019 r., włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mapa ta sporządzona w skali 1:2000 w stosunku do działki [...] o powierzchni [...] m2 samodzielnie, bez potwierdzenia tego faktu przez inne zgromadzone w sprawie dowody (których jednak nie ma) nie daje żadnych możliwości stwierdzenia, czy rzeczywiście wydzielana działka ewidencyjna nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną, a jeśli tak, to w jakich granicach. Ponadto z dokumentu tego, sporządzonego co do zasady w innym celu niż zobrazowanie granic drogi publicznej, w żaden sposób nie wynika, w oparciu o jakie fakty geodeta uprawniony przyjął taki a nie inny stan "zajętości" przedmiotowej działki pod drogę publiczną, a więc jakie elementy infrastruktury drogowej, realnie występującej na gruncie brał pod uwagę i czy w ogóle one na niej występowały, w szczególności w dniu 31 grudnia 1998 r. Ustaleń co do istnienia w tej dacie konkretnych obiektów infrastruktury drogowej na przedmiotowej działce nie poczyniły również organy, choć od początku postępowania na ten aspekt stanu faktycznego konsekwentnie zwracał uwagę skarżący. Zamieszczone na mapie oświadczenie geodety nie zawiera przy tym żadnego wyjaśnienia, na podstawie jakich własnych ustaleń lub dokumentów stwierdził stan zajęcia terenu na dzień 31 grudnia 1998 r., w szczególności nie wynika z niego, aby ustalenia te zawarte były w dokumentacji innej pracy geodezyjnej przejętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Oświadczenie to nie zawiera także elementów niezbędnych, aby uznać to oświadczenie za opinię biegłego lub zeznanie świadka złożone w trybie art. 83 § 3 kpa. Na podstawie jedynie mapy podziałowej nie można w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, jaki był rzeczywisty zasięg zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., o ile zajęcie to w ogóle miało miejsce. Podkreślić przy tym należy, że o wyjaśnienie istniejących wątpliwości co do poprawności ujęcia przedmiotowej działki w pasie drogowym organy nie zwróciły się do autora mapy. Minister zaś podnoszone w tym względzie zarzuty skwitował wyłącznie wskazaniem na charakter sporządzonej przez geodetę uprawnionego mapy, orzecznictwo sądów administracyjnych oraz fakt zgłaszania pracy geodezyjnej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, gdzie niewątpliwie jej poprawność była analizowana przez osoby posiadające uprawnienie zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii. Tymczasem w sprawie nie jest istotne to, czy prawidłowo dokonano przyjęcia tegoż dokumentu do Zasobu, ale to, czy w oparciu o dane w nim zawarte w ogóle możliwe jest zidentyfikowanie istniejącej na gruncie w dacie 31 grudnia 1998 r. infrastruktury drogowej lub pasa drogowego, pozwalające na wywiedzenie wniosku, że istotnie zajęty był on wówczas w granicach opisanych przez geodetę w całości pasem drogowym w ramach jego normatywnej definicji ujętej w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że załączone do akt sprawy oświadczenie Zarządu Powiatu z dnia [...] kwietnia 2020 r., z którego wynika, że droga nr [...] przed dniem 1 stycznia 1999 r. administrowana była przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych, samodzielnie nie może być uznane za wystarczający dowód w sprawie, skoro nie zostało poparte innymi dowodami. Oświadczenie zawarte w tym piśmie nie odwołuje się bowiem do wiedzy osoby pod nim podpisanej, lecz jedynie do bliżej nieopisanego operatu pomiarowego z dnia 14 sierpnia 2019 r. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania ujawniono dokumenty świadczące o tym, że przedmiotowa działka na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w pasie drogowym drogi powiatowej, to powinny być one przedstawione organowi i stanowić podstawę orzekania. Zwrócić należy uwagę, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 13/13, instytucja oświadczenia z art. 75 § 2 kpa zasadniczo nie jest przeznaczona do dokonywania ustaleń w zakresie okoliczności, które są sporne między stronami postępowania administracyjnego (jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie). W żadnym zaś razie oświadczenie takie nie może korzystać z pierwszeństwa przy ustalaniu stanu faktycznego. Oświadczenie o jakim mowa w art. 75 § 2 kpa może być w postępowaniu administracyjnym traktowane jako dowód, jednakże musi on podlegać ocenie z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego oraz sprzecznych interesów stron postępowania.

Co do powołanego przez organy jako dowód wykazu stanu drogi wojewódzkiej nr [...], zwrócić należy uwagę, że z wykazu tego wynika jedynie rodzaj nawierzchni odpowiedniego określonego w kilometrach odcinka drogi, nośność drogi, jej szerokość, istnienie obiektów mostowych oraz "wykonanie liniowe roboty nawierzchniowe". Z danych tych nie wynika, jak przyjęły organy, że przedmiotowa działka była we władaniu jednostki samorządu terytorialnego i na wykonywaniu jakich czynności to ewentualne władanie miałoby polegać.

Z treści skargi oraz akt sprawy wynika, że skarżący konsekwentnie podważa prawidłowość i zgodność ze stanem faktycznym ustaleń organów obu instancji. Z analizy akt sprawy wynika, że w zakresie prawidłowego ustalenia faktu ewentualnego władania przedmiotową działką przez jednostkę samorządu terytorialnego i ewentualnych przestrzennych granic tego władania organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego i poprzestały wyłącznie na przyjęciu jako własnych ustaleń z wykonanego opracowania geodezyjnego, treści pism Zarządu Dróg i Transportu i wykazu stanu drogi wojewódzkiej. Czyniąc w ten sposób, organy naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego dotyczące wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec istniejących sprzeczności między stanowiskiem organów a stanowiskiem i wyjaśnieniami skarżącego oraz treścią omówionych wyżej dokumentów, organy winny były co najmniej podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia, z czego te rozbieżności wynikły i które stanowisko znajduje odpowiednie potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego, istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Dlatego też zbadanie podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organy dwukrotnie rozpatrując sprawę, nie wyjaśniły jej dokładnie, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał również, że w rozpatrywanej sprawie nie poczyniono wszystkich niezbędnych ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, czym naruszono ten przepis w sposób mający wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę, mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, organy ustalą bezspornie, czy przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. w całości lub części zajęta była pod drogę publiczną. Dokumenty źródłowe i oparte na nich ustalenia dotyczące kwestii władania przedmiotową działką mogą mieć w rozpatrywanej sprawie znaczenie jedynie w przypadku ustalenia, że w dniu 31 grudnia 1998 r. niewątpliwie była ona zajęta pod drogę publiczną. Następnie organy winny przeanalizować ponownie całość zgromadzonego materiału dowodowego i ustalić, czy na jego podstawie są w stanie ocenić zaistnienie wszystkich przesłanek wynikających z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w stosunku do działki stanowiącej przedmiot postępowania. W uzasadnieniu zajętego ponownie stanowiska organy, w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa, muszą ocenić znaczenie i wiarygodność wszystkich zebranych dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i wyjaśnić, dlaczego dały im wiarę lub odmówił wiarygodności.

Podkreślić przy tym należy, że przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie zawierają żadnych ograniczeń dowodowych, więc zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zdaniem Sądu w sytuacji sporu, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, kiedy strona postępowania twierdzi, że przedmiotowa działka nigdy nie była częścią pasa drogowego i nie znajdowała się we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, a złożone dokumenty nie zostały jednoznacznie potwierdzone przez żadne inne dowody zebrane w sprawie, organ winien bardzo starannie wyjaśnić, dlaczego nie przeprowadził dalszego postępowania wyjaśniającego, nie dał wiary twierdzeniom strony, a dał wiarę twierdzeniom strony przeciwnej, mając na względzie, że na mocy art. 73 ust. 4 powołanej ustawy uprawnienie do złożenia wniosku o odszkodowanie należne za odjęcie prawa własności nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r. Bez zatem dokładnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wnikliwej oceny zgromadzonych w sprawie dokumentów nie jest możliwe ustalenie, czy dowody, na które powołuje się wnioskodawca, są wiarygodnymi dowodami, czy też ich moc dowodowa może być zakwestionowana wobec ustaleń dokonanych w oparciu o inne, zgromadzone w sprawie dowody.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.