Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2819/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia del. WSA Rafał Wolnik, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Falkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M.-D. i K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2600/14 w sprawie ze skargi K. M.-D. i K. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 marca 2015 r. oddalił skargę K. M.-D. i K. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy orzeczeniem z [...] września 1950r., na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz.U. R.P. Nr 20, poz. 138 ze zm.), dalej: "dekret z 1948 r.", wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], objętą wykazem hipotecznym nr [...], wskazując, że nieruchomość ta stanowiła własność A. M.

Pismem z [...] lipca 2010 r. K. M.-D. i K.M. wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z 1950 r., zarzucając temu orzeczeniu rażące naruszenie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym i dekretu z 1948 r. oraz skierowanie tego orzeczenia do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] września 1950 r. Organ uznał, że ocena orzeczenia wywłaszczeniowego w świetle kryteriów wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. prowadzi do wniosku, że orzeczenie to nie jest obciążone żadną z wymienionych tam wad prawnych, w tym w szczególności rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu, w dacie orzekania o wywłaszczeniu orzeczeniem wystąpiły wszystkie ustawowe przesłanki wynikające z przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny. Przedmiotowa nieruchomość została zajęta przez Wojsko Polskie na cele użyteczności publicznej w okresie wskazanym w dekrecie, tj. w dniu 1 lutego 1945 r. W dacie przewidzianej w dekrecie, tj. w dniu jego wejścia w życie 16 kwietnia 1948 r. nieruchomość pozostawała we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej, tj. Rejonowej Administracji Koszar, przekazana tam na rozkaz Departamentu Kwaterunkowo – Budowlanego Ministerstwa Obrony Narodowej z [...] marca 1948 r. przez administrację MON (por. protokół przejęcia z dnia [...] kwietnia 1948 r., z którego wynika, że przejęcie to nastąpiło już przed datą jego sporządzenia). Kwaterowanie żołnierzy zawodowych mieści się w pojęciu "celu wojskowego", przewidzianego w art. 2 pkt 1 lit. c dekretu, uwzględniając powojenne realia. Za konieczne bowiem, w sytuacji całkowitego niemal zniszczenia Warszawy, należy uznać ówczesne kwaterowanie żołnierzy nie tylko na terenie koszar, ale również w budynkach cywilnych. Powyższe prowadzi do wniosku, że cel wojskowy był realizowany na wywłaszczonej nieruchomości już od dnia jej zajęcia 1 lutego 1945 r., w tym w szczególności w dniu wejścia dekretu w życie. Przesłanki wywłaszczenia wskazane w art. 1 i 2 dekretu zostały zatem spełnione.

Organ uznał za nietrafne argumenty skarżących, że orzeczenie wywłaszczeniowe obciąża kwalifikowana wada prawna polegająca na skierowaniu go do osoby nie będącej stroną w sprawie. W świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów archiwalnych nie ulega wątpliwości, że orzeczenie to zostało skierowane do właścicielki nieruchomości nr hip. [...], a bezsprzecznie wadliwe wskazanie w orzeczeniu jej nazwiska ma wyłącznie charakter oczywistej omyłki pisarskiej, wynikającej z niedostatecznej czytelności ówcześnie sporządzonej dokumentacji;

Zdaniem organu, podnoszony przez skarżących fakt mało precyzyjnego określania w orzeczeniu wywłaszczeniowym celu wywłaszczenia ("cele użyteczności publicznej") nie ma istotnego znaczenia w świetle spełnienia w sprawie przesłanek do wywłaszczenia nieruchomości.

Skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał kwestionowaną decyzję w mocy podtrzymując zajmowane dotąd stanowisko. Zaznaczył, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy przejęcie przedmiotowej nieruchomości na cele zakwaterowania żołnierzy stanowi cel wojskowy określony w art. 2 ust. 1 lit. c dekretu. Organ zaznaczył, że dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. nie definiował pojęcia "cele wojskowe", a zatem, z uwagi na zajęcie przedmiotowej nieruchomości w celu zakwaterowania w niej żołnierzy, zasadne wydaje się odniesienie w tym zakresie do przepisów obowiązującej do dnia 5 grudnia 1951 r. ustawy z dnia 15 lipca 1925 r. o zakwaterowaniu wojska i marynarki wojennej (Dz. U. z 1939r., Nr 82, poz. 531), gdyż zgodnie z art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami (Dz. U. z 1950 r. Nr 36, poz. 343) przepisom dekretu nie podlegały również budynki, znajdujące się w użytkowaniu lub pod zarządem władz wojskowych lub władz bezpieczeństwa publicznego, jak również lokale, zajmowane przez władze wojskowe lub bezpieczeństwa publicznego albo przez żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w służbie bezpieczeństwa. Lokale takie oddawane były pod zarząd Ministra Obrony Narodowej względnie Ministra Bezpieczeństwa Publicznego. Stosownie do treści art.1 ustawy z dnia 15 lipca 1925 r. zakwaterowanie wojska i marynarki wojennej obejmowało dostarczenie pomieszczeń, potrzebnych do rozmieszczenia i wyszkolenia Sił Zbrojnych Państwa. Kwaterunek obejmował zarówno żołnierza, jak i jego rodzinę (por. art. 10 i 12 ustawy w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wojskowych wydanego w porozumieniu z Ministrami: Spraw Wewnętrznych i Skarbu o rozmiarach osobnych kwater stałych i opłatach za nie - Dz. U. Nr 63, poz. 399).

W świetle powyższych przepisów - zdaniem organu - zajęcie nieruchomości na cele zakwaterowania żołnierzy i ich rodzin stanowiło cel wojskowy, który realizować winno Państwo. Nie ma przy tym znaczenia dla legalności kwestionowanej decyzji podnoszona przez skarżących okoliczność, iż zakwaterowanie w przedmiotowym budynku żołnierzy wraz z rodzinami nastąpiło niezgodnie z przepisami ww. ustawy z dnia 15 lipca 1925 r. o zakwaterowaniu wojska i marynarki wojennej, a więc bez podstawy prawnej. Przepis art. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. nie definiował zajęcia jako czynności opartej wyłącznie na podstawie przepisów prawa. Wręcz przeciwnie, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż zajęcie nieruchomości oznaczało faktyczne wykorzystanie jej na cel wywłaszczenia, a władanie oznaczało korzystanie z nieruchomości, właśnie bez tytułu prawnego.

Skoro zatem przedmiotowy grunt został zajęty w okresie od 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. na cele wojskowe i w dniu 16 kwietnia 1948 r. pozostawał we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej i dalej wykorzystywany był na cel określony w powołanym "art. 2 ust. 1 dekretu", to spełnione zostały przesłanki określone w art.1 i 2 dekretu, uzasadniające wywłaszczenie nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów, jakoby w orzeczeniu wywłaszczeniowym nie wskazano prawidłowego celu wywłaszczenia, organ zaznaczył, że w decyzji wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość została zajęta i wywłaszczona na cele użyteczności publicznej, przy czym taki cel został sprecyzowany we wniosku władzy wojskowej o wywłaszczenie nieruchomości (nieruchomość została zajęta przez Wojsko Polskie na cele użyteczności publicznej), który w myśl art. 56 pkt 2 prawa o postępowaniu wywłaszczeniowem był wiążący dla wojewody m. in. w zakresie potrzeby wywłaszczenia. W ocenie organu nadzoru powyższa okoliczność nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa, tym bardziej, iż art. 10 § 4 ww. rozporządzenia stanowił, że wywłaszczenie jest zamierzone na cele obrony Państwa, ubiegający się o wywłaszczenie może wymienić i opisać rodzaj i cel zamierzonych robót w sposób ogólny oraz pominąć dane związane z terminem rozpoczęcia robót. Ponadto organ wywłaszczeniowy wskazał na wywłaszczenie związane z celami wojskowymi, bowiem w decyzji powołał się bezpośrednio na art. 55 i 56 prawa o postępowaniu wywłaszczeniowem.

Końcowo organ stwierdził, że orzeczenie wywłaszczeniowe nie zostało skierowane do podmiotu nie będącego stroną postępowania. Niewątpliwie w samej decyzji nastąpiła oczywista omyłka organu polegająca na wskazaniu jako właściciela nieruchomości A. M., zamiast A. M. (co wynikło z omyłki przy sporządzaniu odpisu z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia [...] grudnia 1948 r. - karta nr [...] akt z Archiwum Państwowego m. st. Warszawy), jednakże - jak zaznaczono - w opisie przedmiotu wywłaszczenia organ wywłaszczeniowy powołał się na dokładne położenie nieruchomości (w Warszawie przy ul. [...] nr [...]) oraz jej oznaczenie hipoteczne (nr hip. nieruchomości [...]). Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu orzekało o potwierdzeniu odjęcia prawa własności przedmiotowej nieruchomości jej dotychczasowemu właścicielowi ujawnionemu w księdze hipotecznej nr [...]. Wskazać ponadto należy, iż zgodnie z art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 07.04.1948r. wywłaszczenie polegało na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r., a zatem miało charakter nacjonalizacji, która nastąpiła z mocy samego prawa w stosunku do ówczesnego właściciela nieruchomości uregulowanej w księdze hipotecznej nr [...], w razie łącznego wystąpienia przesłanek określonych w art. 1 i 2 powyższego dekretu.

Organ uznał również za niezasadne zarzuty, jakoby omyłka w nazwisku ówczesnego właściciela nieruchomości uniemożliwiła mu udział w postępowaniu i skuteczną obronę jego praw. Oznaczenie przedmiotu postępowania nastąpiło bowiem poprzez wskazanie numeru księgi hipotecznej nieruchomości oraz jej położenia i zostało podane do publicznej wiadomości w drodze publicznego obwieszczenia (a zatem właściciel miał możliwość zidentyfikowania przedmiotu postępowania jako jego własności i skutecznego przystąpienia do postępowania), a z akt postępowania nie wynika, aby organy uniemożliwiły stronie udział w postępowaniu. Ewentualne zaś przyjęcie odmiennej oceny w odniesieniu do powyższej okoliczności nie może mieć wpływu na ocenę legalności kwestionowanej decyzji w trybie art. 156 i nast. k.p.a., gdyż pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu bez jej winy może być rozważane jako przesłanka wznowieniowa, która nigdy nie może skutkować nieważnością decyzji administracyjnej.

Skargę na opisaną wyżej decyzję wnieśli K. M.-D. i K. M., zarzucając orzeczeniu rażące naruszenie przepisów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną, wobec czego orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Sąd podkreślił, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Sąd zaznaczył, że w toku postępowania nadzorczego skarżący konsekwentnie podnosili, iż orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane z rażącym naruszeniem szeregu przepisów prawa (kwalifikowana wada prawna, wskazana w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd podzielił stanowisko organu nadzorczego, że kwestionowane przez skarżących orzeczenie wywłaszczeniowe nie jest obciążone żadną z kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych przez ustawodawcę w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Tym samym w sprawie brak jest przesłanek do tego, aby stwierdzić nieważność wskazanego wyżej orzeczenia. Za nietrafny Sąd uznał zarzut skarżących, że przeszkodą do wywłaszczenia nieruchomości na podstawie dekretu z 1948 r. było zajęcie przedmiotowej nieruchomości przez Wojsko Polskie bez tytułu prawnego. Skarżący przyznają wprawdzie, że do zajęcia nieruchomości w dniu 1 lutego 1945 r. istotnie doszło, niemniej podnoszą, że zajęcie to odbyło się z pokrzywdzeniem właścicielki nieruchomości, bez podstawy prawnej, z zastosowaniem przymusu. Nie negując powyższych okoliczności Sąd podkreślił, że uregulowania dekretu wywłaszczeniowego nie dają podstaw do tego, aby dopuszczalność wywłaszczenia na jego podstawie nieruchomości zajętych w przeszłości na potrzeby publiczne uzależniać od legalności trybu tego przejęcia. Kształt przyjętych w dekrecie regulacji skłania do wniosku, że przewidziane dekretem wywłaszczenie miało na celu umożliwienie Państwu przejęcia własności wszystkich nieruchomości, zajętych przed wejściem dekretu w życie na cele publiczne, niezależnie od legalności, czy też nielegalności tego zajęcia. Ocena zgodności tego rodzaju historycznych regulacji prawnych z obecnie obowiązującymi gwarancjami ochrony prawa własności pozostaje zarówno poza zakresem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jak i poza zakresem kognicji Sądu.

Następnie Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi dotyczące niespełniania przez wywłaszczoną nieruchomość dekretowego wymogu zajęcia na cele wskazane w art. 2 pkt 1 dekretu. Zgromadzony w sprawie materiał (w tym protokół przyjęcia spisany w dniu [...] kwietnia 1948 r. przez przedstawicieli Rejonowej Administracji Koszar oraz przedstawicieli MON, potwierdzający m.in. zajmowanie przez osoby wojskowe 7 izb w budynku) nie pozostawia w ocenie Sądu wątpliwości co do tego, że od dnia faktycznego zajęcia nieruchomości była ona wykorzystywana na cel publiczny, przewidziany następnie w art. 2 pkt 1 lit. c dekretu, tj. cel wojskowy (wskazany w tym przepisie w sposób ogólny), a polegający w tej konkretnej sprawie na zapewnieniu żołnierzom (i ich rodzinom) kwater mieszkalnych. Dyskwalifikującego znaczenia z punktu widzenia ważności orzeczenia wywłaszczeniowego nie można przypisać tej okoliczności, że cel wywłaszczenia nie został tam opisany w sposób szczegółowy, tj. że organ ograniczył się w tym opisie do sformułowania "wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej". Niewątpliwe w ocenie Sądu powiązanie wywłaszczonej nieruchomości, w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, z jednym z celów publicznych, o których mowa w art. 2 pkt 1 a-f dekretu przesądza o zgodności wywłaszczenia z ówcześnie obowiązującym prawem, niezależnie od występowania ewentualnych nieścisłości terminologicznych. W świetle ustalenia, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w związku z potrzebami kwaterunkowymi wojska, które początkowo były realizowane w ramach działalności Rejonowej Administracji Koszar, a następnie MON, nie ma istotnego znaczenia podnoszony przez skarżących fakt formalnego uregulowania statusu prawnego nieruchomości dopiero decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r.

W odniesieniu do użytego w art. 2 pkt 1 dekretu pojęcia "nieruchomości zajęte na cele wojskowe", Sąd powołał się na interpretację dokonaną w wyroku WSA w Warszawie z 27 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1333/12, w myśl której określenie to świadczy, że nieruchomość mogła być zajęta na każdy cel wojskowy, gdyż dekret nie określał dokładnie i konkretnie tego celu. Sąd przyjął zatem, że dekret nie zawierał ani legalnej definicji pojęcia "cele wojskowe", ani co najmniej przykładowego katalogu takich celów. Wykładnia przepisów dekretu, dążąca do ustalenia jego ratio legis, nie może jednak pomijać powojennych realiów, w których dekret uchwalono i których oczywistym elementem było przypisanie istotnego znaczenia siłom zbrojnym i ich potrzebom (abstrahując w tym miejscu od oceny, czy funkcjonowanie ówczesnych sił zbrojnych odbywało się z poszanowaniem zasad praworządności). W tym kontekście uprawnionym jest w ocenie Sądu przyjęcie, że pod wymienionym w dekrecie pojęciem celu wojskowego należy rozumieć każdy cel, który był bezpośrednio związany z umożliwieniem wojsku realizacji jego zadań. Zadań tych nie można przy tym utożsamiać wyłącznie z tymi, które łączyły się bezpośrednio z prowadzeniem działań militarnych. W tym kontekście zbyt daleko idącym byłoby wywodzenie, że zajęciem nieruchomości na cele wojskowe było wyłącznie zajęcie nieruchomości na potrzeby lokalizacji jednostki wojskowej, poligonu, urządzeń czy też infrastruktury wojskowej. W pojęciu tym mieści się również zapewnienie kwater żołnierzom i ich rodzinom poza terenami koszar.

W odniesieniu do wadliwie przytoczonego nazwiska właścicielki wywłaszczonej nieruchomości Sąd uznał za trafne spostrzeżenie organu, że w tej sytuacji mówić wyłącznie o oczywistej omyłce pisarskiej, a zatem o tego rodzaju wadzie decyzji, która z racji swojej niewielkiej wagi pozostaje poza katalogiem kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Kwestia zaś ewentualnego niezawinionego przez stronę nieuczestniczenia w postępowaniu administracyjnym (sytuacja wymieniona w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.) winna być podnoszona w innego rodzaju nadzwyczajnym trybie administracyjnym, tj. w trybie wznowienia postępowania, nie zaś w trybie stwierdzenia nieważności.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku K. M.-D. i K. M., reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji ze względu na niedostrzeżenie przez Sąd, że organ zarówno I jak i II instancji dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a przez to zinterpretowanie wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżących, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem przez organ w obu instancjach, że w odniesieniu do przedmiotowego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] września 1950 r. nie zaszła żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności zaś w ocenie organu brak podstaw do stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., podczas gdy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] września 1950 r.:

1) zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym oraz dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., albowiem:

a) Dekret rozróżnia wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej oraz na cele wojskowe. Zgodnie z orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 4 września 1950 r. wywłaszczenie było wywłaszczeniem na cele publiczne, natomiast organ uzasadniając słuszność decyzji odwołuje się do celu wojskowego.

b) Do oceny celu wojskowego powinno oceniać się stan prawny ówcześnie obowiązujący. Zgodnie z ówcześnie obowiązującą ustawą z dnia 15 lipca 1925 r. o zakwaterowaniu wojska w czasie pokoju, kwatery stałe mogły się znajdować jedynie w siedzibie garnizonu, natomiast z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby w Warszawie przy ul. [...] znajdowała się siedziba garnizonu; nieruchomość ta była jedynie zarządzana przez Rejonową Administrację Koszar, co wynika z zebranego materiału dowodowego.

c) Nie można również interpretować, że nieruchomość została "zajęta", ponieważ jej przejęcie odbyło się bez podstawy prawnej i jako takie stanowi bezprawie administracyjne, które decyzja z dnia [...] września 1950 r. sankcjonuje.

d) Organ nie udowodnił, że w rzeczonym okresie nieruchomość zajmowana była w rzeczywistości przez osoby uprawnione, brak jest wskazania tożsamości osób wraz z określeniem, że w rzeczonym okresie miały one prawo do zajmowania nieruchomości.

2) zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), albowiem adresatem decyzji wywłaszczeniowej była A. M., podczas gdy właścicielką nieruchomości wywłaszczanej była A. M., a zatem, decyzja nie została skierowana do osoby będącej stroną postępowania. W tym zakresie stanowisko Sądu, że w sytuacji, w której nazwisko adresata decyzji wywłaszczeniowej (M.) różni się znacząco od nazwiska właścicielki nieruchomości, której decyzja ma dotyczyć (M.), można mówić wyłącznie o oczywistej omyłce pisarskiej, jest jawną obrazą prawa.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie wypada podkreślić, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju wydana została w trybie stwierdzenia nieważności określonym w art. 156 k.p.a. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu wykładnia wad decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. musi mieć charakter ścisły.

Skarga kasacyjna podnosi, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie dostrzegł wadliwości zaskarżonej decyzji, która rażąco naruszała przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W tym zakresie wyrażono przekonanie, że ocena orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] września 1950 r. nie została w sposób właściwy przeprowadzona, na okoliczność wadliwości wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Zgromadzony bowiem w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na uznanie, że orzeczenie to nie zawiera wadliwości skutkującej stwierdzeniem jego nieważności.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia powyższej argumentacji, należy zaznaczyć, że - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, CBOSA - rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oznacza wadliwość decyzji będącą skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Warunki, w jakich zostało wydane orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] września 1950 r., nie pozwalało na uznanie, że obarczone ono było powyższą wadą skutkując koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju odmawiająca stwierdzenia nieważności tego orzeczenia odpowiadała prawu. Nieskutecznymi pozostawały wywody skargi kasacyjnej wskazujące, że o rażącym naruszeniu prawa świadczy odmienne sformułowanie celu, na jaki wywłaszczono nieruchomość. Postanowienia dekretu, w szczególności art. 2 pkt 1, wśród celów wyróżnia zarówno cel użyteczności publicznej, jak i cel wojskowy, dla jakich dopuszczalne było wywłaszczenie. Tym niemniej z rozróżnienia tego nie sposób wyprowadzić istotnej wadliwości, jaką mogło być dotknięte orzeczenie z 1950 r. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 218/11 (CBOSA), dekret posługuje się pojęciem użyteczności publicznej w znaczeniu szerokim, wylicza cele określone pod lit. a-d art. 2 pkt 1 jedynie przykładowo, a wyodrębniając pod lit. f w oddzielną grupę cele użyteczności publicznej, obejmuje nimi wszystko to, co za taki cel mogłoby być uznane, a nie zostało wymienione pod lit. a-e. Podzielając ten pogląd, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że odwołanie się przez organ do celu wojskowego, a następnie posłużenie się pojęciem celu publicznego, jako sformułowań tożsamych dla kwalifikacji celu wywłaszczenia przewidzianego w art. 2 dekretu z 7 kwietnia 1948 r., nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie sposób również upatrywać rażącej wadliwości orzeczenia z 1950 r. kwestionując możliwość przejęcia wywłaszczonej nieruchomości na cele wojskowe poprzez wskazanie, że kwatery stałe mogły znajdować się jedynie w siedzibie garnizonu, która nie była usytuowana na przedmiotowej nieruchomości. Zauważyć bowiem należy, że - niezależnie od powyższego - cel, na jaki została przejęta nieruchomość, pozostawał użyteczny publicznie, oddana była ona bowiem do dyspozycji instytucji realizującej wartości powszechnie akceptowane w społeczeństwie, jako istotne w dacie wywłaszczenia.

Nie sposób wreszcie zgodzić się ze skargą kasacyjną, że orzeczenie z 1950 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, wypełniając tym samym przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej, jako przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji, oznacza, że brak jest przepisu prawa mocującego organ do wydania decyzji, bądź też przepis istnieje, jednakże nie spełnia on wymagań podstawy prawnej do działania organów administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie nie sposób przyjąć, by w dacie wydania orzeczenia z 1950 r. brak było podstawy prawnej do wywłaszczenia nieruchomości, którą w okolicznościach sprawy stanowił art. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. Wykazywanie zaś, że zajęcie nieruchomości nastąpiło z użyciem siły, nie czyni nieuprawnionymi działań organów, dla których podstawą do wydania decyzji wywłaszczeniowej były przesłanki określone przepisami prawa, które zostały wypełnione.

Odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. należy uznać, że powoływana w skardze kasacyjnej wadliwość polegająca na skierowaniu orzeczenia do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Chodzi tu bowiem o wadę będącą wynikiem wadliwego sformułowania katalogu stron, w wyniku którego doszło do nieprawidłowego ukształtowania stosunku prawnego. Nie wyczerpuje tej przesłanki sytuacja, która miała miejsce w okolicznościach tej sprawy. W rzeczywistości bowiem doszło w niej do oczywistej omyłki w nazwisku strony, co nie może być wiązane ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.