Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 829/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. W. kwotę [...]zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 829/18

Uzasadnienie

Wójt Gminy T. Podgórne decyzją z 12.03.2018r. nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1, ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017r., poz. 1257, alej k.p.a.), po wznowieniu postępowania, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy T. Podgórne nr [...] z dnia 24 sierpnia 2012r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie bazy magazynowo-przeładunkowej firmy [...] Sp. z o.o. na terenie obejmującym działki o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] obręb J., gmina T. Podgórne.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu 30 grudnia 2016r. T. W. (dalej skarżący) złożył wniosek o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji Wójta Gminy T. Podgórne nr [...] z dnia 24.08.2012r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie bazy magazynowo-przeładunkowej firmy [...] Sp. z o.o. na terenie obejmującym działki o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] obręb J., gmina T. Podgórne.

Pełnomocnik skarżącego S. W. poinformował organ, że T. W. dowiedział się o decyzji około 6-8 dni przed datą 30.12.2016r.

Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2018r. Wójt Gminy T. Podgórne wznowił przedmiotowe postępowanie administracyjne.

Organ wyjaśnił, że podstawą dokonania oceny, czy dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego postępowanie dotyczy. Interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej związany jest z położeniem nieruchomości w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia (wyrok NSA z 15 maja 2013 r., II OSK 108/12). Dodatkowo, istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wymaga ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzji) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny, powinien on także znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

Wójt stwierdził, że z zamieszczonych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia obliczeń wynika, że dla emisji maksymalnej zanieczyszczeń nie występują przekroczenia stężeń maksymalnych i średniorocznych poza granicami zakładu.

W czasie funkcjonowania inwestycji występować będzie oddziaływanie akustyczne związane z pracą poszczególnych źródeł punktowych (wentylatory, czerpnie, wyrzutnie, pompy) oraz źródeł ruchomych (pojazdy osobowe, ciężarowe odbierające towar oraz ciężarowe typu cysterna). Z przedstawionego przebiegu izolinii wynika, że hałas związany z działalnością inwestycji nie będzie przekraczał obowiązujących norm określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007r., Nr 120, poz. 826).

Zgodnie z informacjami zawartymi w karcie informacyjnej przedsięwzięcia - zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w fazie eksploatacji ograniczać się będzie wyłącznie do terenu jego nieruchomości, a przedsięwzięcie nie wpłynie na stan jakości środowiska w rejonie inwestycji. Uciążliwości w fazie realizacji przedsięwzięcia miały charakter przejściowy i oddziaływały jedynie na nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji, przy czym nie przekraczały norm dopuszczonych przepisami. Skarżący nie jest właścicielem nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, a więc nie znajdują się one w zasięgu oddziaływania inwestycji. Ponadto nie podniósł on w swoim wniosku kwestii ewentualnego oddziaływania przedsięwzięcia na jego nieruchomości. Nie wykazał tym samym swego interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego, którego naruszenie przyznawałoby jemu przymiot strony. Swoje uprawnienia wywodzi jedynie z posiadania nieruchomości w pobliżu przedsięwzięcia, którego wydana decyzja dotyczyła. Z tego względu T. W. nie przysługuje przymiot strony w tymże postępowaniu.

T. W. wniósł w ustawowym terminie lakoniczne odwołanie od powyższej decyzji nie podnosząc żadnych zarzutów i argumentów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 29.06.2018r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu wskazano, że w myśl art. 145 § 1 k.p.a. - w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1.dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2.decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3.decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4.strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5.wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6.decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego

organu;

7.zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8.decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Nadto ustawodawca w trybie wznowieniowym przewidział termin, w którym można uchylić decyzję w wyniku wznowienia postępowania wynoszący odpowiednio dla przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. - 10 lat oraz w art. 145 § 1 pkt 3-8, 145a i 145b k.p.a. - 5 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji.

Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Ponadto zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Przesłanką wznowienia postępowania, na którą powołał się skarżący jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie bazy magazynowo-przeładunkowej firmy [...] Sp. z o.o., na terenie działki o nr ewid. [...], [...], [...] i [...], obręb J., gmina T. Podgórne.

Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika T. W. zawartym w piśmie z dnia 8 grudnia 2017 r. skarżący o wydanej decyzji Wójta Gminy T. Podgórne z dnia 24 sierpnia 2012 r., [...] dowiedział się ok. 6-8 dni przed datą, gdy został złożony wniosek o wznowienie postępowania. Dochował on więc terminu na skuteczne złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego.

Zgodnie z wynikającą z art. 16 k.p.a. zasadą trwałości decyzji ostatecznych, ostatecznej decyzji przysługuje domniemanie zgodności z prawem. Organ prowadzący postępowanie w trybie nadzwyczajnym obowiązany jest przyjąć za istniejący taki stan faktyczny sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, przy którym decyzja odpowiada prawu, dopóki nie dokona odmiennych ustaleń faktycznych w oparciu o niebudzące wątpliwości dowody.

Kluczową kwestią niezbędną do rozpoznania sprawy jest ustalenie, czy skarżący posiada interes prawny i czy tym samym powinien posiadać przymiot strony postępowania w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną Wójta Gminy T. Podgórne z dnia 24 sierpnia 2012 r., [...]

Definicja strony postępowania została uregulowana w art. 28 k.p.a. zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotne, iż dla prawidłowego określenia przez organ administracji publicznej kto jest stroną postępowania administracyjnego konieczne jest stwierdzenie posiadania przez określony podmiot interesu prawnego, tj. zaistnienia obiektywnego związku między sferą praw lub obowiązków podmiotu zainteresowanego uczestnictwem w postępowaniu a normą prawa materialnego, która ma wpływ na kształt tych praw, bądź obowiązków. Istotne jest przy tym, że tak rozumianego interesu prawnego nie można mylić z interesem faktycznym, gdzie określony podmiot zainteresowany jest wydaniem określonego rozstrzygnięcia przez organ, bądź zaniechaniem określonego działania organu, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2008 r., VII SA/Wa 623/08). Tak więc interes faktyczny opiera się wyłącznie na subiektywnym przeświadczeniu podmiotu, że prowadzone postępowanie administracyjne wkracza w jego sferę praw i obowiązków. Co do zasady interes faktyczny jest też pojęciem szerszym, wykraczającym poza definicję interesu prawnego. Zasadniczą cechą odróżniającą te dwa pojęcia jest to, iż na gruncie prawa administracyjnego wyłącznie interes prawny podlega ochronie prawnej oraz daje legitymację procesową do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. Podkreślono, że sam interes faktyczny nie jest okolicznością wystarczającą, by żądać od organu administracji publicznej podjęcia przez niego działania zgodnie z prawem opisanymi procedurami, co jest tezą jednolicie ugruntowaną w orzecznictwie (patrz: wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 434/14; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/09; wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., IV SA 1285/98). Wskazano także na stanowisko NSA w wyroku z 26 października 1999 r., IV SA 1693/97, gdzie Sąd stwierdził, że "Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Ponadto musi on aktualnie istnieć w sprawie, w której organ administracji władny jest wydać decyzję".

Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało skarżącego pismem z dnia 25 kwietnia 2018 r. do wykazania interesu prawnego przez uprawniającego do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym [...] w charakterze strony. W odpowiedzi jego pełnomocnik złożyłł wydruk księgi wieczystej nr [...] dla nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 108/12, w postępowaniach administracyjnych w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. mogą być także normy prawa cywilnego regulujące prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, a wynikające z art. 140-144 ustawy z dnia ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U.2017.459 ze zm.), tj. przepisów dotyczących wykonywania prawa własności oraz immisji. Z treści tego wyroku wynika więc, że stroną w postępowaniach środowiskowych oprócz wnioskodawcy będą także właściciele nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.

Biorąc pod uwagę powyższe przyjęto, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie (w szczególności z karty informacyjnej przedsięwzięcia) wynika, że skarżący jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia (poprzez przewidywaną emisję substancji do powietrza oraz emisję hałasu). Uznano, że skarżący spełniał przesłanki do uczestnictwa w postępowaniu [...] w charakterze strony. Organ I instancji nie zapewnił możliwości czynnego uczestnictwa skarżącemu w sprawie, stąd też zasadnym jest przyjęcie, że bez własnej winy nie brał on udziału w postępowaniu [...] Zgodnie z dokumentacją zgromadzoną w sprawie nie przewiduje się, aby eksploatacja zakładu, po jego rozbudowie wiązała się z istotnym wzrostem emisji substancji do powietrza. Ponadto uwzględniając skalę planowanego zamierzenia inwestycyjnego, jego realizacja i eksploatacja nie będzie się wiązać z istotnym wzrostem presji zakładu na akustyczny stan jakości środowiska. Przeprowadzenie przedsięwzięcia nie spowoduje przekroczenia obowiązujących normatywów akustycznych określonych w tabeli nr [...] rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U.2007.120.826 ze zm.).

Planowane przedsięwzięcie polega na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie bazy magazynowo-przeładunkowej firmy [...] Sp. z o.o., na terenie działki o nr ewid. [...], [...], [...] i [...], obręb J., gmina T. Podgórne. A więc zgodnie z ówcześnie obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2010.213.1397) organ I instancji słusznie zakwalifikował planowane przedsięwzięcie jako wymienione w § 3 ust. 1 pkt 52b ww. rozporządzenia, tj. zabudowa przemysłowa lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a — przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

Wobec powyższego przedmiotowe przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których realizacji wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, i dla których sporządzenie raportu może być wymagane. Organ wydający decyzję, po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia 18 lipca 2012 r. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia 26 lipca 2012 r., w drodze postanowienia ustalił, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Organ I instancji określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia z zakresu emisji do powietrza atmosferycznego, gospodarki wodno-ściekowej, gospodarki odpadami oraz emisji hałasu. Przyjęte w decyzji rozwiązania mają zapewnić zgodność przedsięwzięcia z przepisami z zakresu ochrony środowiska. Stąd też Wójt Gminy T. Podgórne finalnie uznał, że planowana inwestycja nie będzie powodowała ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko.

Skarżący zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak i w odwołaniu, oprócz przytoczenia wybranego orzecznictwa sądów administracyjnych, nie przedstawił argumentacji precyzującej rodzaj naruszenia prawa w związku z realizacją inwestycji, a także nie przedłożył dowodów, które poddawałby w wątpliwość ustalenia Wójta Gminy T. Podgórne przyjęte w postępowaniu administracyjnym [...] Dlatego Kolegium stanęło na stanowisku, że przeprowadzona analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz okoliczność, iż skarżący nie podniósł żadnych zarzutów o charakterze merytorycznym w przedmiocie poprawności dokumentacji oraz zgodności inwestycji z obowiązującymi normami prawnymi, aktualnymi na dzień wydania decyzji administracyjnej, nie dają podstawy do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy.

Powołano się na wyrok NSA z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt II OSK [...], gdzie Sąd przyjął, że "odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia może nastąpić jedynie w prawem przewidzianych okolicznościach, natomiast sam sprzeciw okolicznych mieszkańców nie może decydować o odmowie wydania takiej decyzji. Stanowisko zawarte w decyzji organu I

instancji, że zgoda i akceptacja okolicznych mieszkańców dla realizacji inwestycji, która może negatywnie wpłynąć na jakość życia ludzi jest warunkiem wydania decyzji

środowiskowych uwarunkowaniach dla takiego przedsięwzięcia, nie znajduje oparcia w przepisach prawa".

Analogicznie przyjęto, że także sprzeciw strony postępowania administracyjnego jako wyłączny argument nie może stanowić samoistnej przesłanki, w oparciu o którą organ mógłby odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W związku z powyższym uznano, że jakkolwiek fakt pominięcia strony postępowania otwiera drogę prawną do ponownego rozpoznania sprawy oraz stwarza możliwość pominiętej stronie do zaprezentowania swojego stanowiska w sprawie, to jednak nie jest uzasadnione stanowisko, że sam fakt braku niezawinionego uczestnictwa strony w postępowaniu powinien automatycznie skutkować uchyleniem decyzji administracyjnej po wznowieniu postępowania. Powtórna analiza materiału dowodowego we wznowionym postępowaniu nie wykazała, by warunki realizacji przedsięwzięcia naruszały interes prawny skarżącego. Kolegium stanęło na stanowisku, że ograniczenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie można rozumieć w sposób absolutny. Przeprowadzenie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma bowiem na celu wyeliminowanie ponadnormatywnego oddziaływania, bądź największą minimalizację negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Ze zgromadzonej w sprawie [...] dokumentacji wynika, że przedmiotowe przedsięwzięcie będzie zgodne z przepisami ochrony środowiska. Dowody zgromadzone w postępowaniu nie zostały zakwestionowane przez żadną ze stron postępowania (także przez skarżącego), natomiast organ nie znalazł podstaw, by czynić to z urzędu.

Przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 k.p.a. zakłada, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że - pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ winien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które organ ocenia jako zgodne z prawem materialnym.

W wyniku analizy uzasadnienia decyzji Wójta Gminy T. Podgórne z dnia 24 sierpnia 2012 r., [...] oraz zgromadzonej w sprawie dokumentacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że stanowisko Wójta Gminy T. Podgórne jest uzasadnione, a wydane przez organ rozstrzygnięcie odpowiada wymogom określonym w obowiązujących normach prawnych.

Jednocześnie Kolegium zauważyło, że w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja, której mowa w art. 146 § 1 ustawy k.p.a., a więc uchylenie zaskarżonej decyzji nie jest możliwe, gdyż od dnia doręczenia stronom postępowania decyzji Wójta Gminy T. Podgórne z dnia 24 sierpnia 2012 r., [...], minęło pięć lat.

Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że realizacja przedsięwzięcia przy dochowaniu określonych w decyzji wymogów nie będzie powodowała ponadnormatywnego oddziaływania na nieruchomość należącą do skarżącego, dlatego fakt pominięcia jego osoby jako strony w postępowaniu administracyjnym nie będzie się wiązał z naruszeniem jego interesu prawnego. Zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. W. nie podnosząc żadnych zarzutów i argumentów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 czerwca 2018 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy T. Podgórne z 12 marca 2018 r. (znak: [...],) wydaną po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy T. Podgórne z 24 sierpnia 2012 r. (znak: [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ("Decyzja UŚ") i odmawiająca uchylenia Decyzji UŚ). Jako prawną podstawę w/w odmowy organ I instancji przyjął art. 151 § 1 pkt 1, a organ II instancji – art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i 2 k.p.a.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte wadą przewidzianą m.in. w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – na którą to przesłankę powołano się w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W kontrolowanej sprawie dochowanie tego terminu przez skarżącego nie było przedmiotem sporu, a to w świetle oświadczenia jego pełnomocnika, że skarżący o wydanej Decyzji UŚ dowiedział się około 6–8 dni przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania – które to oświadczenie zostało uznane przez organy obu instancji za wiarygodne.

W sytuacji dochowania terminu określonego w art. 148 k.p.a. właściwy organ postanowieniem wznawia postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.). Postanowienie o wznowieniu inicjuje postępowanie, w którym – jak wynika z art. 149 § 2 k.p.a. – właściwy organ bada wystąpienie przyczyn wznowienia, a następnie, co do zasady, rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyna wznowienia miała wpływ na treść dotychczasowej decyzji. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania wznowionego mogą zapaść rozstrzygnięcia wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. W świetle pierwszego z wymienionych przepisów organ może wydać decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy organ stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z kolei w myśl art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, tj. jeżeli:

– od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji dotkniętej przyczynami wznowienia określonymi w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. upłynęło dziesięć lat, a przyczynami określonymi w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a. – pięć lat (art. 146 § 1 k.p.a.),

– w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.),

organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W niniejszej sprawie organ I instancji, odmawiając uchylenia Decyzji UŚ na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, gdyż nie jest on właścicielem nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, a więc nie znajdują się w zasięgu jej oddziaływania. Ustalenie to zakwestionował organ II instancji, który stwierdził, że skarżący jest właścicielem nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia – sąsiadujących z jego terenem.

Przedmiotem rozbieżnych ocen organów jest więc w kontrolowanej sprawie kwestia istnienia legitymacji procesowej skarżącego w postępowaniu o wydanie Decyzji UŚ.

W związku z tym należy wyjaśnić, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. wiąże się z badaniem występowania ewentualnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a jej podstawy materialne, procesowe i kompetencyjne regulują przepisy art. 71–art.87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.u.i.ś."). To zatem w tej ustawie należy poszukiwać w pierwszej kolejności przepisów pozwalających na ustalenie, czy określonemu podmiotowi przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Począwszy od 01 stycznia 2018 r. takim przepisem jest art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. – dodany przez ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566; dalej w skrócie "pr.wod.") – który stanowi, że: "Stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się:

1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie;

2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska;

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem."

Jednakże zgodnie z przepisem przejściowym art. 545 ust. 1 pr.wod., cytowany art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. nie znajduje zastosowania do spraw dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które zostały wszczęte i niezakończone przed dniem 01 stycznia 2018 r.

Do takich postępowań znajdowała zastosowanie reguła ogólna z art. 28 k.p.a., w myśl której: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." W praktyce przyjmowano, że dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – poza samym wnioskodawcą (verba legis: "podmiotem planującym podjęcie realizacji przedsięwzięcia" w rozumieniu art. 73 ust. 1 u.u.i.ś.) – konieczne jest prawidłowe ustalenie terenu objętego relewantnym prawnie oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Stroną był bowiem właściciel (inny podmiot dysponujący prawem rzeczowym do) nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem. Tym samym za podstawowe kryterium decydujące o uznaniu za stronę postępowania właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji przyjmowano stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zwykle owo oddziaływanie dotyczyło nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, aczkolwiek nie musiało to pozostawać regułą. Istotne znaczenie miał bowiem charakter, rozmiar planowanego przedsięwzięcia, a nadto inne czynniki, które mogły wpływać na zakres przestrzenny oddziaływania, w szczególności oddziaływania szkodliwego bądź uciążliwego. W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczyć mogło także niekiedy prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego (zob. np. wyrok WSA z 05.07.2018 r., IV SA/Po 393/18; por. też wyrok NSA z 15.05.2013 r., II OSK 108/12 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

Zestawiając zakres podmiotowy tak wykładanego w sprawach środowiskowych przepisu art. 28 k.p.a. z wprowadzoną od 1 stycznia 2018 r. regulacją art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. można stwierdzić, że nowa regulacja służy nie tylko doprecyzowaniu, ale w istotnej mierze także zawężeniu kręgu stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w porównaniu z wcześniej obowiązującą regulacją ogólną (art. 28 k.p.a.). W szczególności pod rządem art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. relewantne pozostały tylko dwie kategorie oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na okoliczne nieruchomości: (i) prowadzące do przekroczenia standardów jakości środowiska na tych nieruchomościach lub (ii) mogące wprowadzić ograniczenia w ich zagospodarowaniu, zgodnie z aktualnym przeznaczeniem. (tak wyrok WSA w Poznaniu z 31.01.2019r. o sygn. IV SA/Po 830/18, publ. CBOSA)

W świetle dotychczasowych uwag można więc stwierdzić, że co do zasady zarówno w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2018 r., czyli pod rządem art. 28 k.p.a. – który jest relewantny dla weryfikacji kręgu stron postępowania zakończonego Decyzją UŚ – jak i bezspornie od tego dnia, czyli na tle art. 74 ust. 3a u.u.i.ś., właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanego przedsięwzięcia powinni być stronami postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań tego przedsięwzięcia.

Wójt przyjął, iż skarżący nie jest właścicielem nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. Natomiast SKO przyjęło, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie (w szczególności z karty informacyjnej przedsięwzięcia) wynika, że skarżący jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia (poprzez przewidywaną emisję substancji do powietrza oraz emisję hałasu).

Sąd orzekający podziela stanowisko SKO wyrażone - po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art.136 k.p.a. - w trybie art. 16 k.p.a., że skarżący spełniał przesłanki do udziału w charakterze strony w postępowaniu zakończonym Decyzją UŚ, którego to udziału został jednak bez własnej winy pozbawiony. Tym samym w kontrolowanej sprawie ziściła się pozytywna przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zarazem jednak nie ulega wątpliwości, że w sprawie tej wystąpiła także przesłanka negatywna, określona w art. 146 § 1 k.p.a., tj. od doręczenia stronom postępowania Decyzji UŚ upłynęło ponad 5 lat, gdyż doręczono ją stronom w dniach 04.09.2012r. oraz 05.09.2012r., a organ I instancji wydał swoją decyzję w niniejszym postępowaniu dopiero 12.03.2018r.

Z treści art. 146 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że upływ określonego w nim terminu (tu: pięcioletniego) stanowi negatywną przesłankę uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji dotychczasowej (tu: Decyzji UŚ). Termin ten, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, iż decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Nie oznacza to jednak dopuszczalności orzekania w takim przypadku o "odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej".

W sytuacji bowiem, gdy – tak, jak w kontrolowanej sprawie – zaszła pozytywna przesłanka wznowienia (tu: z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i jednocześnie wystąpiła przesłanka negatywna, o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a., organ, zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, z której powodu nie może uchylić decyzji. W takiej sytuacji organ nie był więc uprawniony do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Wobec tego utrzymanie w mocy przez SKO decyzji Wójta o odmowie uchylenia Decyzji UŚ – w kontekście trafnych ustaleń organu II instancji co do ziszczenia się w kontrolowanej sprawie obu ww. przesłanek – nie odpowiada treści obowiązujących przepisów prawa. Organ może bowiem odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej tylko w sytuacji, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., tj. brak wystąpienia pozytywnej przesłanki wznowieniowej (por. wyroki WSA w Poznaniu z 24.05.2018 r., IV SA/Po 256/18 oraz 31.01.2019r. o sygn. IV SA/Po 830/18, publ. CBOSA).

Z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję SKO, jako naruszającą art. 151 § 2 k.p.a.

Należy jeszcze zaznaczyć, że z upływem terminu "przedawnienia" określonego w art. 146 § 1 p.p.s.a. nie wiąże się wyłącznie niemożność uchylenia decyzji dotychczasowej, ale również brak kompetencji organu do ponownego merytorycznego (verba legis: "co do istoty") rozpoznania sprawy zakończonej tą decyzją. Jak bowiem trafnie wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1783/15 (CBOSA): "postanowienie o wznowieniu postępowania, wydawane na podstawie art. 149 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wynika z niego, iż po wydaniu postanowienia organ bada, czy rzeczywiście zaistniała przyczyna z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazana jako podstawa wznowienia, a następnie bada istotę sprawy, mając na względzie obowiązujące przepisy, w tym przepisy k.p.a. o wznowieniu postępowania. Jednak zakres rozpoznania sprawy, co należy szczególnie podkreślić, zależy od tego, czy w sprawie istnieją przeszkody do uchylenia decyzji z art. 146 § 1 k.p.a., czy też przeszkody takie nie wystąpiły. W wypadku wystąpienia takiej przeszkody zakres rozpoznania sprawy określa art. 151 § 2 k.p.a. Pełne badanie "istoty sprawy" ma natomiast miejsce wówczas, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w jego ocenie, w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.). Z przepisu art. 149 § 2 k.p.a. wynika więc, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, lecz nie nakłada na organ obowiązku badania tej istoty w każdej sytuacji. Zakres rozpoznania sprawy określają bowiem przepisy o wznowieniu postępowania. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z § 1 art. 146 k.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji." (Por. też wyroki WSA: z 13.09.2018 r., IV SA/Po 1003/17; z 27.08.2014 r., IV SA/Po 694/14 – CBOSA).

Zatem SKO w sposób niedopuszczalny analizowało i stwierdziło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (Decyzji UŚ). Kwestia ta nie mogła już bowiem podlegać badaniu na tym etapie postępowania po upływie pięcioletniego okresu "przedawnienia".

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (200 zł).

Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i wyda decyzję kasacyjno-reformatoryjną (przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.) o treści odpowiadającej dyspozycji art. 151 § 2 k.p.a. Tego rodzaju "korekta" rozstrzygnięcia organu I instancji nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, stanowiąc prostą, normatywnie zdeterminowaną (przez art. 151 § 2 k.p.a.) konsekwencję niewadliwych ustaleń organu odwoławczego dotyczących wystąpienia w kontrolowanej sprawie przesłanek wznowieniowych: pozytywnej (z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz negatywnej (z art. 146 § 1 k.p.a.).