Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1370/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1261/12 w sprawie ze skargi T. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 126/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w wyniku rozpoznania skargi T.Spółka Jawna w K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającą decyzję tego organu z dnia [...] września 2007 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: SKO), B. i J. S. wyrazili swoje zastrzeżenia co do decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w K. przy ul. J. o nr ewid. [...], na działki nr ewid. [...] i [...] oraz działki nr [...] na działki nr ewid. [...] i [...], a w szczególności wskazali na nierzetelność pomiarów dokonywanych na ich wspólnej granicy z działkami dzielonymi przez geodetów. Na skutek tego zawiadomienia SKO

wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] (zwanej dalej "decyzją podziałową"), a następnie decyzją z dnia [...] września 2012, nr [...], stwierdziło nieważność wspomnianej decyzji podziałowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przypadku postępowania mającego na celu podział nieruchomości, właściciele działek sąsiednich nie są stronami tego postępowania. Jednakże w rozpatrywanej sprawie, inicjujący postępowanie małż. S. zostali uznani za strony, bowiem w ich przekonaniu podziałem objęto także tę część nieruchomości, która jest ich własnością. W dalszej części decyzji Kolegium przytoczyło przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2014 r., nr 518 ze zm.), zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia: "u.g.n", jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. nr 268, poz. 2663), zwanego dalej: "rozporządzeniem", wywodząc, że dokumenty, które należy złożyć wraz z wnioskiem o podział nieruchomości, a przede wszystkim protokół przyjęcia granic, zawierają wady, które poddają w wątpliwość prawidłowość przeprowadzonych czynności przez geodetę. Zawarł on we wskazanym protokole informację o odstąpieniu o zawiadomieniu stron. Zdaniem Kolegium wprawdzie ewidencyjny podział nieruchomości w żaden sposób nie powinien oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości sąsiedniej, ale skoro w sprawie zaistniał spór graniczny, to decyzja podziałowa została wydana z naruszeniem przepisów art. 93 ust. 1 i 2, art. 97 ust. 1a pkt 5 u.g.n. oraz przepisu § 6 rozporządzenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka zarzuciła, że w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału, sporne działki stanowiły jej własność i były wpisane w odrębnych księgach wieczystych. Właściciele działki nr [...] (B. i J. S.) nie są i nigdy nie byli właścicielami działek nr [...] i nr [...], a zatem oba postępowania podziałowe - to z 2010 r., w rezultacie którego zostały utworzone m.in. działki [...] i [...], jak i to, którego dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności, toczyły się w granicach ich prawa własności i nie doszło do jakiejkolwiek ingerencji w granice pomiędzy nieruchomościami. Właściciele działki sąsiedniej nie mają zatem legitymacji do wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Podniosła też, że w sprawie także zostało wydane postanowienie o zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym i było ono podstawą do wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Strona wyjaśniła ponadto, że w przypadku terenu przy ul. J. w K. problemem okazało się ogrodzenie wybudowane przez właścicieli działki nr [...] na działkach nr [...] i [...]. Wspólnie z właścicielami działki nr [...] ustalono, że zostanie wykonany podział obu działek sankcjonujący stan istniejący na gruncie, a następnie wąskie paski gruntu bezpośrednio sąsiadujące z działką nr [...] zostaną przekazane jej właścicielom. Z tego też powodu projekt podziału przewidywał wydzielenie pasków gruntu o szerokości poniżej jednego metra. Ten cel został potwierdzony we wniosku o zatwierdzenie projektu podziału. Po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział małżonkowie S. wycofali się z wcześniejszych ustaleń, twierdząc, że pas gruntu miedzy wykonanym przez nich ogrodzeniem, a granicą działki stanowi ich własność. W tej sytuacji Spółka złożyła wniosek do Prezydenta Miasta K. o rozgraniczenie spornych nieruchomości. Postanowienie wszczynające postępowanie rozgraniczeniowe zostało wydane w dniu [...] czerwca 2012 r. W przekonaniu strony chybiony jest również zarzut Kolegium dotyczący rażącego naruszenia przepisu art. 97 ust. 1a pkt 5 u.g.n. i przepisu § 6 rozporządzenia, ponieważ nie stanowią one podstawy prawnej omawianej decyzji. W przypadku wniosku o zatwierdzenie projektu podziału działek nr [...] i nr [...] wymóg formalny wskazany w art. 97 ust. 1a pkt 5 u.g.n. został spełniony. Jeśli natomiast chodzi o przepis § 6 rozporządzenia, to nie jest on skierowany do organu zatwierdzającego projekt podziału, ale do geodety sporządzającego dokumentację z podziału nieruchomości.

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy opisana wyżej własną decyzję z dnia [...] września 2012 r. W motywach rozstrzygnięcia organ podtrzymał stanowisko, że zarzuty podniesione przez J. i B. S. w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r., dotyczące rozbieżności w pomiarach wspólnej granicy, były na tyle istotne, że uzasadniały wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nowym postępowaniem administracyjnym w stosunku do postępowania, które toczyło się w trybie zwykłym i musi toczyć się z udziałem wszystkich stron, a więc w tym wypadku także z udziałem małżonków S., którzy legitymują się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu, wynikającym z poddania w wątpliwość prawidłowość pomiarów wspólnej granicy działek oraz z faktu, że dokonany podział nieruchomości oddziałuje na wykonywanie służącego im prawa własności. Kolegium podkreśliło, że skoro według ich oceny podziałem objęto część nieruchomości stanowiącą ich własność, to stan prawny działek przed podziałem nie miał wpływu na wynik podjętego rozstrzygnięcia. Istotnym dowodem, który podważa zasadność decyzji podziałowej, jest treść księgi wieczystej nr [...] obejmująca działkę nr [...], będącą własnością małżonków S., w której w dziale [...], rubryka [...] "obszar" wpisano powierzchnię [...] ha. Z kolei, według ich twierdzenia aktualny pomiar wskazał, że działka jest mniejsza, aniżeli wynika to z aktu własności czy też pomiarów dokonywanych przez uprawnionych geodetów w roku 1969 i po raz drugi w roku 2002 r. Ponadto na załączonej dokumentacji fotograficznej przedstawiono istniejące betonowe słupki graniczne, które - jak twierdzą - nie były brane pod uwagę przy dokonywanych pomiarach. Powyższa okoliczność dowodzi, w przekonaniu SKO, że mogło dojść do nieprawidłowości przy dokonywaniu pomiarów działki, co z kolei miało wpływ na decyzję podziałową. Ponadto - w ocenie Kolegium – "protokół przyjęcia granic" zawiera wady, które też poddają w wątpliwość prawidłowość czynności przeprowadzanych przez geodetę. Dokument stanowiący o dokonanych pomiarach nieruchomości winien być sporządzony rzetelnie i nie powinien budzić żadnych wątpliwości, a tymczasem B. i J. S. zarzucają istotne rozbieżności w dokonywanych pomiarach geodezyjnych, wskazując jednocześnie dowody w tym przedmiocie. Powyższa okoliczność świadczy o naruszeniu przez geodetę przepisu § 6 ust. 4 rozporządzenia, ponieważ o czynnościach przyjęcia granic geodeta nie zawiadomił właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości podlegającej podziałowi oraz właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi. Przyjęcie granic nastąpiło bowiem na podstawie ewidencji gruntów, co wynika z dokumentu z dnia [...] października 2011 r., w którym geodeta stwierdził, że granice nieruchomości przyjmuje na podstawie danych z ewidencji gruntów, ale nie wpisał, iż zastosował się do danych z księdze wieczystej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółka wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji Kolegium obu instancji, zarzucając, że Kolegium nie wykazało zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Prowadzone postępowanie i treść decyzji dowodzą natomiast, że organ opiera się wyłącznie na przypuszczeniach, iż w toku postępowania podziałowego mogło dojść do nieprawidłowości, czy też - jak samo wskazuje - ma wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego przez geodetę protokołu przyjęcia granic. Zatem wskazane przez organ orzekający uchybienia nie mają cech oczywistości, czy też jednoznaczności, a co istotne - nie są poparte dowodami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i podniósł, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uregulowaną w art. 16 K.p.a., decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Stwierdzenie nieważności służy eliminowaniu decyzji ostatecznej dotkniętej jest jedną z wad kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Co istotne, w toku postępowania nieważnościowego organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Jego kontrola zasadza się wyłącznie na ocenie stanu prawnego i faktycznego ustalonego na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej objętej tymże postępowaniem. Dalej Sąd wyjaśnił doktrynalne i orzecznicze rozumienie określenia "rażące naruszenie prawa" i przyjął, że naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Sąd podzielił w pełni zarzuty strony skarżącej i uznał, że SKO w wydanych decyzjach nie wykazało jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważności decyzji podziałowej. Argumenty, którymi posłużył się organ opierają się na przypuszczeniach bądź prawdopodobieństwie wystąpienia wad w toku postępowania podziałowego, z których tylko niektóre mogłyby mieć charakter istotny. Przepis art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. uzależnia prawną dopuszczalność podziału nieruchomości od jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego, zaś w przypadku braku tego planu nakazuje stosowanie przepisu art. 94 u.g.n. Zgodność z ustaleniami planu miejscowego, w rozumieniu tego przepisu, odnosi się zarówno do przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W motywach zaskarżonej decyzji nie ma jednak jakichkolwiek rozważań o braku zgodności zatwierdzonego podziału z planem miejscowym. Nadto organ nie zakwestionował legalności postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2011 r., opiniującego pozytywnie wstępny projekt podziału działek nr [...] i nr [...]. Wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości winno w pierwszej kolejności obejmować postanowienie będące podstawą do wydania decyzji zatwierdzającej podział. Kwestionowany przez organ protokół z przyjęcia granic nieruchomości, sporządzony przez geodetę, został dołączony do wniosku o podział nieruchomości, a w toku postępowania zwykłego poprawność jego sporządzenia nie była w jakikolwiek sposób kwestionowana. Natomiast SKO, nie zważając na tryb w jakim prowadziło postępowanie, wysunęło jedynie przypuszczenia, poddając w wątpliwość prawidłowość czynności przeprowadzanych przez geodetę i wskazując na naruszenie regulacji § 6 ust. 4 rozporządzenia. Przepis ten w realiach przedmiotowej sprawy nie miał zastosowania, bowiem przyjęcie granic nieruchomości nastąpiło w wyniku badania zarówno księgi wieczystej nieruchomości podlegającej podziałowi, jak i danych wykazanych w katastrze nieruchomości. Przepis § 6 ust. 4 rozporządzenia, który przewiduje zawiadomienie właścicieli sąsiednich nieruchomości o czynnościach przyjęcia granic, odnosi się wyłącznie do sytuacji, o której mowa w § 6 ust. 3 rozporządzenia, a mianowicie do przypadku, gdy brak jest księgi wieczystej nieruchomości podlegającej podziałowi oraz innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości.

W skardze kasacyjnej SKO zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - powoływanej dalej jako P.p.s.a. - w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., na skutek wadliwego przyjęcia, że organ naruszył tryb prowadzenia postępowania nieważnościowego oraz błędnie przypisał kwalifikowany charakter stwierdzonym wadom postępowania zwykłego. W oparciu o powyższe wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W uzasadnieniu podniosło, że sporny podział nieruchomości miał na celu wyeliminowanie sporu granicznego jaki zaistniał z właścicielami działki sąsiedniej o nr ewid. [...]. Nowo wydzielone działki nie spełniają przesłanki z art. 93 ust. 2 u.g.n, bowiem stanowią wąskie (o szerokości do 1 m) paski gruntu i nie zapewniają możliwości ich zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym. Ponadto protokół ustalenia granic wskazuje, że ich ustalenia dokonano w oparciu o stan wynikający z ewidencji gruntów, a nie - jak przewiduje to § 6 rozporządzenia - w oparciu o zapisy księgi wieczystej i dane z katastru nieruchomości. Właściciele działki nr [...] są przekonani, że wydzielone pasy gruntu stanowią ich własność, a zatem podziałem objęto ich nieruchomość. Protokół przyjęcia granic, z naruszeniem przepisu art. 97 ust. 1a pkt 5 u.g.n., nie zawierał jednoznacznego ustalenia granic zewnętrznych działki, a wydzielony pas gruntu może leżeć zarówno w obrębie działek należących do Spółki jak i w obrębie działki nr [...]. Dokonany podział jest w istocie próbą rozwiązania sporu granicznego, który winien być rozstrzygnięty w odrębnym postępowaniu. Błędny jest też pogląd Sądu I instancji co do możliwości wykorzystania dowodów z księgi wieczystej obejmującej działkę nr [...] w ewentualnym postępowaniu wznowieniowym, gdyż w przedmiotowym postępowaniu podziałowym jej właściciele nie mają przymiotu strony.

T. Sp. Jawna w K. wnosiło o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc, że zarzut naruszenia przepisu art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. jest zarzutem nowym, nie podnoszonym w toku dotychczasowego postępowania i w związku z tym jest zarzutem spóźnionym i nie dotyczącym treści wyroku Sądu I instancji. Ponadto zapisy planu miejscowego przewidują możliwość podziału i wydzielenia w jego wyniku działek w celu powiększenia działki sąsiedniej. Sprawa dotycząca rozgraniczenia została aktualnie przekazana do rozpoznania Sądowi Rejonowemu w K.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej nadal P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Sama skarga kasacyjna nie ma natomiast usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. na skutek przyjęcia, że w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o podziale nieruchomości, organ administracji wadliwie ocenił istnienie przesłanek do wznowienia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji co do zasad regulujących postępowanie prowadzone w tzw. trybach nadzwyczajnych, a w szczególności w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zarówno w literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że sprawa tocząca się w trybie nadzwyczajnym jest sprawą rodzajowo nową w stosunku do "zwykłego" postępowania rozpoznawczego. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest sprawa procesowa: "(...) rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego (...) zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, (...) jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31). Tak też M. Jaśkowska w komentarzu LEX.

W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to oczywiście możliwości w ogóle prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, organ nadzoru bowiem może gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego postępowania jest to,czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika (wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 11/13 – zam. [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 1511945).

Przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK828/13 zam. [w:] LEX nr 1519212).

Materialnoprawną podstawą decyzji podziałowej były przepisy art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., zgodnie z którymi:

"1. Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94.

2. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu".

O braku zgodności z ustaleniami planu – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – nie mogą natomiast przesądzać spory graniczne, jakie potencjalnie wiązać się mogą z nieruchomością ulegającą podziałowi. Organ planistyczny, przy opiniowaniu zgodności proponowanego podziału z planem, nie ma bowiem kompetencji do inicjowania ani rozstrzygania w tym postępowaniu trybu mającego na celu doprowadzenie granic dzielonej nieruchomości do stanu zgodnego z prawem. Zachowanie zgodności podziału nieruchomości z planem miejscowym właściwy organ ocenia wstępnie, wydając w tej sprawie postanowienie. W tym wypadku było to postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2011 r., nr [...], posiadające cechę ostateczności w rozumieniu przepisu art. 16 § 1 K.p.a. Postanowienie to wydawane zostało po złożeniu wniosku o podział nieruchomości (por. art. 97 ust. 1a i 1b u.g.n.). Wynika to m.in. z tego, że skoro część dokumentów wymienionych w art. 97 ust. 1a pkt 1-8 u.g.n. dołącza się do wniosku o podział dopiero po uprzednim uzyskaniu postanowienia opiniującego, to oceny konieczności wydania tego postanowienia dokonuje organ orzekający po otrzymaniu wniosku o podział nieruchomości wraz z załącznikami wymienionymi w art. 97 ust. 1a pkt 1-4 u.g.n. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wprawdzie przepis art. 93 ust. 4 u.g.n. nie pozwala ustalić, czy organ jest związany (i w jakim terminie) postanowieniem opiniującym ani czy wydanie takiego postanowienia jest częścią postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, czy jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ale należy jednak przyjąć założenie, że organ wydający opinię będzie nią związany przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, bo inaczej omawiane unormowanie pozbawione byłoby sensu. Można też zauważyć, że częściej prezentowany jest pogląd, iż wydanie omawianego postanowienia jest częścią postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Takie stanowisko zajął m.in. NSA w wyroku z dnia 23 września 1998 r., SA/Rz 899/98, OSP 1999, z. 5, poz. 106, a także WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 17 września 2010 r., II SA/Po 401/10, LEX nr 603707, oraz NSA w uchwale z dnia 1 marca 1999 r., OPK 1/99, ONSA 1999, nr 3, poz. 84 (zob. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Komentarz LEX do art. 93 u.g.n.). Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy organ wydający wstępną opinię – tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – jest również właściwy do zatwierdzenia proponowanego podziału.

Zwrócić też należy uwagę na odmienny krąg stron w obu tych postępowaniach.

Twierdzenia właścicieli nieruchomości sąsiedniej, że podziału dokonano w granicach ich nieruchomości nie mogą być podstawą czynienia zarzutu kwalifikowanej wady kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji podziałowej, gdyż nie zostały one poparte żadnymi dokumentami dowodzącymi ich prawa własności w stosunku do ulegających podziałowi działek nr [...] i [...].

Nie znajduje przy tym oparcia w materiałach sprawy zarzut naruszenia przepisu § 6 rozporządzenia na skutek oparcia przez geodetę protokołu przyjęcia granic o dane wynikające z ewidencji gruntów, zamiast w oparciu o dane z księgi wieczystej, skoro w protokole tym wyraźnie zaznaczono, że dane te (ewidencja gruntów [....]) jest zgodna ze stanem ujawnionym w księgach wieczystych.

Kwestia zgodności decyzji podziałowej z uwarunkowaniami wynikającymi z przepisów planu miejscowego nie była badana w administracyjnym postępowaniu nieważnościowym – na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Podniesiony w tej mierze zarzut kasacyjny, dotyczący niezgodności decyzji podziałowej z ustaleniami planu, potwierdza jedynie prawidłowość wyroku kasacyjnego tego Sądu, który zwrócił uwagę na brak przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.