Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 573/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 49 ust 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w dniu 20 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. L., K. W. - K., M. K., A. K., P. K., S. K., A. S., A. S., P. G., M. G., M. P., K. P., M. M., H. M., K. K., M. T., [...] R. D., A. S. - D., A. W., M. C., D. C., M. Z., K. Z. - Z., M. K., M. K., A. R., M. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego dla powiatu [...] w K. postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 81 ust. 1 pkt. 1, art. 81c ust. 1, art. 83 ust. 1 oraz art. 49 ust. 1 i ust. 2, w związku z art. 48 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 K.p.a, po rozpatrzeniu sprawy: "sieci kanalizacji deszczowej na osiedlu domów jednorodzinnych na działkach nr ewid. od [...] do [...], [...] oraz w drodze gminnej na działce nr ewid. [...] w miejscowości L., Gmina M. ustalił właścicielom działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wysokość opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 16 października 2013 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny, w trakcie których ustalono m. in. że na działkach powstałych z podziału działki ewidencyjnej nr [...] w miejscowości L. znajduje się kanalizacja deszczowa, która obsługuje osiedle domów jednorodzinnych położonych przy ul. [...]. [...] i odprowadza wody opadowe do kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w pobliskiej działce drogowej nr [...]. Z oświadczeń osób uczestniczących w czynnościach wynikało, że kanalizacja opadowa została zrealizowana samowolnie przez wspólników spółki cywilnej [...] s.c. S. B., K. M., A. D. - G., M. K.. W efekcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że sieć kanalizacji opadowej, której dotyczy postępowanie, stanowi obiekt budowlany wykonany w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, a ustalony inwestor robót — wspólnicy spółki cywilnej [...] s.c. nie legitymują się prawem do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami zabudowanymi sporną siecią kanalizacji opadowej. W tym stanie rzeczy PINB wdrożył postępowanie legalizacyjne określone w przepisach art. 48 i następne ustawy Prawo budowlane, mające na celu usunięcie skutków stwierdzonej samowoli budowlanej. W dniu 29 kwietnia 2014 r. PINB wydał postanowienie nr [...], którym działając w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego nakazał właścicielom nieruchomości utworzonych z działek nr [...] -nr [...] (zabudowanych domami jednorodzinnymi obsługiwanymi przez sporną kanalizację deszczową) wstrzymanie prowadzenia robót przy przedmiotowej kanalizacji deszczowej i zobowiązał te osoby do przedłożenia wymaganej prawem dokumentacji w celu rozważenia możliwości legalizacji samowoli w terminie do dnia 26 września 2014 r. W następstwie dokonanej pozytywnej weryfikacji zgodności z prawem przedłożonych dokumentów, PINB wydał postanowienie nr [...] z dnia 3 lutego 2015 r., którym na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 48 ust. 5 Prawa budowalnego, ustalił opłatę za legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej w kwocie [...]zł. PINB obciążył tą opłatą właścicieli nieruchomości tworzących osiedle domów jednorodzinnych położonych przy [...], którego obsłudze w zakresie odprowadzania wód opadowych służy sporna kanalizacja deszczowa. Na skutek zażalenia wniesionego przez zobowiązanych, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 23 września 2015 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił ocenę prawną organu I instancji w zakresie przyjętej procedury likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 i następne Prawa budowalnego. Uznał również za prawidłową kwalifikację spornej budowli i ustaloną wysokość opłaty legalizacyjnej. MWINB zwrócił jednocześnie uwagę, że lokalizacja przedmiotowej sieci kanalizacji deszczowej nie została przez organ I instancji precyzyjnie określona, co rzutowało m. in. na wadliwie określony krąg stron postępowania. Z materiału dowodowego sprawy, w tym z dostarczonego przez zobowiązanych projektu budowlanego wynikało, że odcinek analizowanej w sprawie, samowolnie wybudowanej kanalizacji deszczowej, znajduje się również na działce ewidencyjnej nr [...], której właściciel nie brał udziału w przedmiotowej sprawie. MWINB zwrócił również uwagę na konieczność dokonania pogłębionej analizy, czy legalizacja spornej inwestycji była warunkowana uprzednim pozyskaniem stosownego pozwolenia wodnoprawnego. nW toku ponownego rozpatrywania sprawy PINB przeprowadził w dniu 28 czerwca 2016 r. kolejne oględziny spornej kanalizacji deszczowej. Ustalono wówczas, że stan obiektu nie uległ zmianie od czasu poprzedniej inspekcji. Z ustaleń PINB wynikało, że sporna sieć kanalizacyjna miała być połączona z kanalizacją deszczową pobliskiego "[...]". Ustalono, że wody opadowe z drogi gminnej nie są odprowadzane do spornej kanalizacji deszczowej. Przedstawiciel Gmina M. oświadczył, że gmina wyraża zgodę na legalizację spornej kanalizacji w części usytuowanej w działce drogowej nr [...] (ul[...]). Z kolei uczestniczący w oględzinach pełnomocnik J. O. - I., pełniącej funkcję zarządcy części wspólnych "[...]", nie wyraził zgody na legalizację samowoli budowlanej, motywując to stanowisko brakiem porozumienia z właścicielami zabudowań obsługiwanych przez sporną kanalizację deszczową. W tak dookreślonych okolicznościach sprawy organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia 25 listopada 2016 r. zobowiązał właścicieli budynków obsługiwanych przez sporną kanalizację deszczową do uzupełnienia w terminie do dnia 20 lutego 2017 r. złożonej dokumentacji projektowej legalizowanej inwestycji poprzez: dostarczenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek nr [...] i nr [...], położonych w L. oraz uzupełnienie projektu budowlanego o wyjaśnienie dotyczące potrzeby pozyskania pozwolenia wodnoprawnego dla przedmiotowej sieci kanalizacji deszczowej. Wyznaczony podmiotom zobowiązanym termin był następnie jednokrotnie prolongowany. Ostatecznie, analiza uzupełnionej dokumentacji dostarczonej przez podmioty zobowiązane oraz ustalony w toku postępowania fakt, iż decyzją z dnia 22 maja 2012 r. Starosty [...] zostało udzielone pozwolenie wodnoprawne dla przedmiotowej inwestycji, dały organowi I instancji asumpt do uznania, iż legalizacja samowoli budowlanej pozostaje możliwa, a warunkiem kontynuacji wdrożonej procedury jest nałożenie na podmioty zainteresowane legalizacją inwestycji stosownej opłaty legalizacyjnej. Formalnym wyrazem takiego stanowiska organu I instancji stało się postanowienie nr [...] z dnia 24 kwietnia 2018 r.

Zażalenie na to postanowienie złożyli D. i M. C., A. S. -D., R. D., M. i P. G., M. i M. K., S. i P. K., A. i M. K., K. K., A. L., H. i M. M., [...] i M. P., A. i M. R., A. i A. S., M. i M. T., A. W., K. W. - K., K. Z. - Z. i M. Z.. Zażalenie złożyła także J. O. - I..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. postanowieniem z dnia 8 marca 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest weryfikacja zasadności nałożenia obowiązku na wymienionych w osnowie zaskarżonego postanowienia PINB właścicieli nieruchomości utworzonych z działek ewidencyjnych nr [...] - nr [...], położonych w L., dotyczącego uiszczenia opłaty legalizacyjnej dla wykonanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę budowy sieci kanalizacji deszczowej. Jak wynika z dotychczasowych ustaleń, wzmiankowane wyżej posesje są zabudowane domami jednorodzinnymi oznaczonymi numerami porządkowymi [...] przy [...], a wody opadowe z tego terenu odprowadzane są 23 pośrednictwem sieci kanalizacyjnej, której dotyczy niniejsze postępowanie. Analiza materiału aktowego, w tym zwłaszcza przedłożonego projektu budowlanego spornej kanalizacji opadowej, prowadzi do wniosku, że poszczególne elementy spornej budowli liniowej zlokalizowane zostały na nieruchomościach zabudowanych wzmiankowanymi wyżej budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a część sieci przebiega również po działce drogowej nr [...] (droga publiczna - [...]) oraz po działce ewidencyjnej nr [...]. Do obowiązków organu drugiej instancji rozpatrującego zażalenie na postanowienie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej należy nie tylko skontrolowanie prawidłowości ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, ale również zbadanie m. in., czy istniała w ogóle podstawa do wydania takiego postanowienia, czy stan faktyczny sprawy uzasadniał w ogóle wdrożenie trybu legalizacji samowoli budowlanej, o którym mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego, a następnie, czy była podstawa do wszczęcia postępowania legalizacyjnego przez wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowalnego, a wreszcie, czy zachodziły przesłanki do ustalenia opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie warunkuje pomyślne dokończenie procedury legalizacji samowoli budowlanej. Przedmiotowa sieć kanalizacji deszczowej została zrealizowana przez inwestorów w osobach S. B., K. M., A. D. - G. oraz M. K., występujących łącznie jako wspólnicy "[...]" s.c. bez uprzedniego pozyskania zgody na realizacji tej inwestycji udzielonej przez właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej. Zarówno ustalony krąg inwestorów spornej budowli liniowej, jak i fakt prowadzenia robót bez pozwolenia na budowę pozostaje w sprawie w istocie bezsporny. W okolicznościach analizowanej sprawy należy uznać, że wyrażona przez organ I instancji ocena prawna, sprowadzająca się do konkluzji, że likwidacja skutków samowoli budowlanej obejmującej roboty budowlane związane z realizacją spornej kanalizacji deszczowej winna następować w oparciu o przepisy art. 48 i n. ustawy Prawo budowlane była prawidłowa. Zważyć bowiem przyjdzie, że budowa sieci kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z kilkunastu budynków mieszkalnych, znajdujących się na działkach ewidencyjnych nr [...] - nr [...] w L., należących do różnych właścicieli, wraz z podłączeniami rur spustowych z poszczególnych budynków do tej sieci, doprowadziła do powstania budowli liniowej, a więc obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 w zw. z pkt 3 i pkt 3a Prawa budowalnego. W ocenie organu odwoławczego, zrealizowany i zinwentaryzowany w dokumentacji projektowej załączonej do akt sprawy obiekt należy uznać za sieć kanalizacji deszczowej, a tym samym sieć uzbrojenia terenu. Tworzące ją elementy stanowią bowiem zorganizowaną całość techniczno - użytkową, stworzoną w tym celu, aby zapewnić właścicielom kilkunastu domów mieszkalnych odprowadzenie wód opadowych i roztopowych poza teren ich nieruchomości. Zdaniem MWINB, budowli tej nie można uznać tylko za przyłącza, skoro wchodzące w jej skład rury swym zasięgiem obejmują tereny kilku odrębnych nieruchomości. Sporna sieć kanalizacji deszczowej stanowi samodzielną, odrębną od poszczególnych budynków mieszkalnych, inwestycję, której realizacja wymagała uprzedniego pozyskania pozwolenia na budowę. Należy mieć przy tym na uwadze, że ocena prawna robót budowlanych winna następować na podstawie przepisów aktualnych w okresie ich wykonania. Zgodnie zaś z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w ustalonym przedziale czasowym realizacji spornej inwestycji (budowla miała powstać najpóźniej w 2013 r.), roboty budowlane obejmujące budowę kanalizacji deszczowej można było rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały wyliczone w sposób wyczerpujący w art. 29 - art. 31 Prawa budowalnego, przy czym budowa spornej sieci kanalizacyjnej nie została w analizowanym okresie objęta przez ustawodawcę zwolnieniem od obowiązku pozyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez MWINB - wprowadzonym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców - Dz. U. z 2016 r., poz. 2255), obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają co do zasady rozbiórce. Zasada ta została ograniczona przez ust. 2 przywołanego artykułu, który nakazuje, by organy nadzoru budowlanego, w przypadkach, gdy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, przedsięwzięły w pierwszej kolejności procedurę legalizacyjną. W art. 48 ust. 2 Prawa budowalnego określono przesłanki dopuszczalności legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, która może być wdrożona, jeśli samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Tak więc w pierwszym rzędzie organ nadzoru budowlanego winien rozważyć, czy zachodzą w konkretnej sprawie wskazane powyżej okoliczności. Dopiero w razie stwierdzenia łącznego ich zaistnienia, co jest równoznaczne ze spełnieniem wstępnych warunków legalizacji, organ ten wydaje postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowalnego, nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wyszczególnionych w tym przepisie, a to: zaświadczenia właściwego organu planistycznego o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Równocześnie organ nadzoru budowlanego orzeka o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Przedłożenie przez inwestorów w zakreślonym terminie wszystkich żądanych dokumentów należy w świetle art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane traktować jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeśli budowa nie została zakończona. W art. 49 ustawy podlegającym stosowaniu w niniejszej sprawie w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2015 r., poz. 443), uregulowana została dalsza procedura legalizacji samowoli budowlanej. Art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Cytowany przepis nakłada na organ obowiązek stałego kontrolowania, czy w sprawie dopuszczalne jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, iż postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej nie przesądza tylko o wysokości należnej opłaty, ale stanowi też o pozytywnym wyniku sprawdzenia przez organ przesłanek umożliwiających legalizację, zawartych w cytowanych wyżej art. 48 ust. 3 i art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego. Postanowienie takie organ może wydać tylko wówczas, jeśli dojdzie do wniosku, że podmiot zobowiązany dostarczył wymaganą do legalizacji dokumentację wskazaną w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Warunkiem kontynuowania legalizacji jest wówczas ustalenie w oparciu o przedłożoną dokumentację, że podmiot zainteresowany legalizacją legitymuje się tytułem prawnym do gruntu zabudowanego samowolnie wzniesionym obiektem budowlanym, a nadto, że istnieje zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto, że projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, oraz, że został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Wymagania te odpowiadają, co do zasady, minimalnym wymaganiom związanym ze złożeniem do zatwierdzenia projektu budowlanego w postępowaniu zwykłym. MWINB podkreślił przy tym, że taka ocena prawna sprawy, określająca zakres obowiązków weryfikacyjnych organu nadzoru budowlanego odnoszących się do składanej dokumentacji projektowej dotyczącej samowolnie pobudowanego obiektu, poprzedzających wymierzenie opłaty legalizacyjnej, jest dla organów obu instancji - z mocy art. 48 i art. 49 ustawy - wiążąca.

Zatem, rozpoznając powtórnie przedmiotową sprawę organ odwoławczy zobligowany był do zweryfikowania, czy zaskarżone orzeczenie PINB stanowiło rezultat prawidłowej subsumpcji wskazanych przepisów pod ustalony w sprawie stan faktyczny. W ocenie organu odwoławczego zaskarżone orzeczenie, PINB nie mogło się ostać. Organ I instancji dopuścił się bowiem istotnego uchybienia, sprowadzającego się do pominięcia starannej analizy złożonej dokumentacji przez pryzmat przesłanek zawartych w cytowanych wyżej art. 48 ust. 3 i art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, których ziszczenie się dopiero warunkowało przejście do dalszego etapu procedury legalizacyjnej związanego z ustaleniem opłaty legalizacyjnej. Pozytywna ocena złożonej dokumentacji stanowiła podstawę do wydania aktu administracyjnego podlegającego obecnemu zaskarżeniu tj. postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Organ wskazał, że zastosowanie przewidzianej przez przepisy art. 48 i 49 ustawy procedury legalizacyjnej, wymagało od organu nadzoru budowlanego starannego sprawdzenia, czy podmioty uczynione adresatami skarżonego rozstrzygnięcia, będące osobami zainteresowanymi legalizacją samowoli budowlanej - właścicielami posesji zabudowanych domami jednorodzinnymi oznaczonymi numerami porządkowymi 14 - 14N przy [...], z których wody opadowe odprowadzane są za pośrednictwem spornej sieci kanalizacyjnej - legitymują się tytułem prawnym do gruntu zabudowanego legalizowanym obiektem budowlanym. Bezspornym jest, iż organ I instancji, postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nałożył na właścicieli budynków wchodzących w skład osiedla przy [...] obowiązek przedłożenia dokumentacji o której mowa w ust. 3 tego artykułu. Między innymi zobowiązano do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. PINB nie poddał starannej analizie dokumentów dostarczonych w wykonaniu wskazanego obowiązku. MWINB zwrócił uwagę, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania terenem inwestycji nie zostało dotychczas złożone przez podmioty zobowiązane z mocy postanowienia PINB. Złożone do akt oświadczenie datowane na dzień 24 września 2014 r. zostało podpisane w imieniu ówczesnych właścicieli posesji zabudowanych domami jednorodzinnymi oznaczonymi numerami porządkowymi [...] przy [...] przez pełnomocnika w osobie M. K.. Tymczasem w postępowaniu legalizacyjnym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składa zawsze inwestor lub właściciel obiektu budowlanego zainteresowany jego legalizacją. Czynność ta musi być dokonana przez te osoby osobiście ze względu na rygor odpowiedzialności karnej, która to odpowiedzialność jest zindywidualizowana. Tym samym wykluczone jest w tej sytuacji działanie przez pełnomocnika, jeżeli inwestorem/właścicielem obiektu jest osoba fizyczna. Niezależnie od wadliwości oświadczenia z dnia 24 września 2014 r., organ I instancji nie rozważył należycie znaczenia znanych mu skądinąd okoliczności, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia dochodziło do zmian składu osobowego właścicieli nieruchomości i zabudowań wchodzących w skład osiedla przy [...]. Z osnowy zaskarżonego postanowienia wynika, że PINB przy ustalaniu adresatów ustalonej opłaty legalizacyjnej uwzględnił m. in. A. L. i K. W. - K. - jako nowych właścicieli dwóch budynków wchodzących w skład osiedla przy [...] w L.. Umknęło już jednak organowi I instancji, że nowi właściciele również nie złożyli stosownych oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w, odniesieniu do całej spornej kanalizacji deszczowej. Wbrew zapatrywaniom organu I instancji brak złożenia stosownych oświadczeń w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] ma istotne znaczenie w sprawie. Tego rodzaju nieprawidłowość uniemożliwia zalegalizowanie przedmiotowej inwestycji. Podnoszona przez PINB okoliczność, że działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] nie są obsługiwane przez sporną kanalizację deszczową— pozostaje bez jakiegokolwiek znaczenia w kwestii aktualności obowiązku legitymowania się przez adresatów opłaty legalizacyjnej prawem do dysponowania w/w działkami na cele budowlane. Kluczowe jest bowiem to, że na wzmiankowanych działkach znajdują się istotne elementy samowolnie pobudowanej sieci kanalizacji opadowej (przewody, studzienki). Wskazać w tym miejscu należy na art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Bez wątpienia w przedmiotowej sprawie do chwili obecnej właściciele nieruchomości przy [...] [...] w L., które są obsługiwane przez samowolnie pobudowaną kanalizację deszczową, nie przedłożyli takiego oświadczenia w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...] - nr [...], nr [...] i nr [...], na których bezspornie znajdują się elementy legalizowanej inwestycji liniowej. Niespełnienie wymogu przedstawienia dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujących na uprawnienie do wykonania legalizowanych robót budowlanych, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy a contrario skutkuje odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym - zastosowaniem sankcji określonej w art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Niezależnie od powyższego, złożone przez właścicieli zabudowań przy [...] - [...] w L. dokumenty na obecnym etapie sprawy zostały uznane za kompletne i odpowiadające wymaganiom określonym w art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - bez dostatecznej ku temu podstawy. Organ I instancji w sposób nieuprawniony uchylił się od starannej oceny przedłożonej dokumentacji projektowej przez pryzmat wymaganej w art. 49 ust. 1 pkt 2 kompletności projektu budowlanego oraz posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W omawianym aspekcie organ I instancji przeoczył, że w przypadku legalizowanej inwestycji nie zostało wydane wymagane przepisami pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych oraz na wykonanie urządzenia wodnoprawnego. Reasumując, zdaniem MWINB organ I instancji przy ocenie dokumentacji warunkującej dopuszczalność ustalenia opłaty legalizacyjnej poprzestał na stwierdzeniu, że dokumentacja została faktycznie złożona, ale bez merytorycznej analizy jej zawartości. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia PINB prowadzi do wniosku, że organ I instancji dokonał bardzo pobieżnej oceny wykonania przez podmioty zainteresowane legalizacją samowoli budowlanej obowiązku dostarczenia dokumentacji wymaganej dla pomyślnego ukończenia tej procedury. Organ I instancji naruszył tym samym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a sprowadzający się w rozpoznawanej sprawie do ustalenia, czy legalizowana budowa jest zgodna z prawem we wszystkich aspektach wymaganych przez Prawo budowlane. W konsekwencji, wobec braku podstaw do przyjęcia, że organ I instancji dokonał wszechstronnego zbadania zgodności z prawem przedłożonej dokumentacji w najbardziej podstawowych aspektach, merytoryczna kontrola prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia w dalej idącym zakresie okazała się niemożliwa, a zaskarżone postanowienie musi zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Ponadto organ I instancji nie zapewnił udziału w postępowaniu ustanowionemu przez stronę J. O. - I. pełnomocnikowi procesowemu W trakcie ponownie prowadzonego postępowania PINB winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające dostosowane do przedstawionych powyżej w motywach decyzji organu odwoławczego wskazań z udziałem wszystkich stron postępowania, z zachowaniem wymagań statuowanych przez zasadę prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa).

Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A. L., K. W. - K., M. K., A. K., P. K., S. K., A. S., A. S., P. G., M. G., M. P., K. P., M. M., H. M., K. K., M. T., M. T., R. D., A. S. - D., A. W., M. C., D. C., M. Z., K. Z. - Z., M. K., M. K., A. R., M. R. zarzucając naruszenie:

1/ art. 32 ust. 4 Prawa budowalnego, które polegało na nieprawidłowej interpretacji i przyjęciu, że w wypadku większej ilości stron postepowania starających się o legalizację obiektu budowalnego każda z nich musi się legitymować prawem do dysponowania na cele budowalne każdej nieruchomości, na której znajduje się ten obiekt;

2/ art. 49 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego, które polegało na jego nieprawidłowej interpretacji poprzez przyjęcie, że do zatwierdzenia projektu budowlanego konieczne jest dysponowanie pozwoleniem wodnoprawnym;

3/ art. 2 a ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie;

4/ art. 7 i art. 7 b K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, a które polegało na ich nieprawidłowym zastosowaniu i niezastosowaniu i niedokonaniu ustaleń w zakresie nieruchomości, na których znajduje się obiekt budowlany i ich właścicieli, a poprzez to niedokonanie ustaleń pozwalających na prawidłowe wskazanie podmiotów uprawnionych do wyrażania zgody na objęcie nieruchomości budową oraz podmiotów posiadających statusu strony w postępowaniu;

5/ art. 28 K.p.a. które miało wpływ na wynik sprawy, a które polegało na nieprawidłowym ustaleniu stron postępowania, gdzie status strony nadano szeregu podmiotom wskazanym w zaskarżonym postanowieniu;

6/ art. 189 b K.p.a. przez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddane jest ocena legalności postanowienia organu odwoławczego uchylająca do ponownego rozpatrzenia postanowienie organu I instancji wydane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm (dalej; ustawa.) a ustalające inwestorom samowolnie wybudowanej sieci kanalizacji deszczowej wysokość opłaty legalizacyjnej. W ocenie organu odwoławczego postanowienie organu I instancji wydane zostało przedwcześnie, w postępowaniu legalizacyjnym inwestorzy nie przedłożyli bowiem wymaganej dokumentacji, przede wszystkim oświadczeń o dysponowaniu n nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem sądu postanowienie to jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 49 ust 1 ustawy organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

W ocenie sądu organ odwoławczy prawidłowo odczytał normę, jaką z wyżej zacytowany przepis zawiera. W trakcie postępowania legalizacyjnego, uznając, że samowolnie wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie naruszają przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedstawienia przez inwestora w wyznaczonym terminie wymaganej dokumentacji w tym oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust 3 ustawy). Kolejnym etapem postępowania jest złożenie przez inwestora wymaganych dokumentów, następnie ocenia dokonywana przez organ, czy dokumentu te są kompletne i umożliwiają legalizację samowolnie zrealizowanego obiektu. W zależności od tej oceny organ bądź wydaje decyzję o nakazie rozbiórki, bądź ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej w ocenie sądu nie jest tylko czynnością techniczną poprzedzającą wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Jak wynika z przepisu, tylko pozytywna weryfikacja tych aspektów procesu budowlanego, które warunkują możliwość legalizacji (stwierdzenia zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz czy projekt budowlany sporządzony został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane) uprawnia organ do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Wynika to także z brzmienia art. 49 ust 3 ustawy. Przepis ten stanowi, iż w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2. Z przepisu tego wynika, iż stwierdzając nieprawidłowości w złożonej dokumentacji (stwierdzonych naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1) organ wzywa do usunięcia tych nieprawidłowości a po bezskutecznym upływie terminu do dokonania tych czynności wydaje nakaz rozbiórki. Czynności, o których mowa w art. 49 ust 3 ustawy poprzedzają ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej a fakt niewniesienia opłaty jest odrębną przesłanką do orzeczenia nakazu rozbiórki w sytuacji, kiedy inwestor wymaganą dokumentację złoży, ale opłaty legalizacyjnej nie uiści. Byłoby pozbawionym racji ustalanie wysokości opłaty legalizacyjnej, jeżeli inwestor nie spełniłby warunków do legalizacji obiektu. Zauważyć należy, iż wprawdzie ustawa mówi o ustaleniu wysokości opłaty, ale przyjąć należy od poza ustaleniem samej wysokości opłaty (obliczenia kwoty do zapłaty) organ ustala także obowiązek jej zapłaty a zatem czy zachodzą przesłanki merytoryczne do jej ustalenia.

Fakt, że tylko pozytywna weryfikacja wszystkich aspektów wpływających na możliwość legalizacji samowoli budowlanej uprawnia organ do ustalenia opłaty legalizacyjnej uprawnia do stwierdzenia, iż kontroli organu II instancji nie podlega tylko kwestia wysokości tej opłaty, ale też czy zaszły podstawy do jej na nałożenia. Wynika to z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi: "każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Ustanowiona w Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 zasadę ogólną. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego, nie jest weryfikacja decyzji (postanowienia), a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Tak więc, ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo). Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ.

Konsekwencją stosowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego także przy rozpoznawaniu zażalenia na postanowienie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej jest to, że organ II instancji nie kontroluje jedynie czy wysokość opłaty legalizacyjnej została prawidłowo obliczona ale też czy zachodziły podstawy do jej nałożenia. Jak mowa wyżej w postępowaniu legalizacyjnym organ zobowiązuje inwestora do złożenia dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy, między innymi oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Następnie jest zobowiązany do weryfikacji tego oświadczenia. Tylko pozytywna weryfikacja oświadczenia oraz pozostałych okoliczności, o których mowa w art. 49 ust 1 ustawy, uprawnia organ do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę we wszystkich tych aspektach tj. także czy zaistniały okoliczności uprawniające organ do ustalenia opłaty. Co do zasady inwestor nie musi wykazać, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane posiada, ale jego oświadczenie podlega merytorycznej kontroli organu, który prawdziwość tego oświadczenia może zakwestionować. Organ musi jednak w pierwszej kolejności ocenić czy oświadczenie zostało prawidłowo złożone.

Jak stanowi przepis art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przepisie tym należy zwrócić uwagę na dwa aspekty. Pierwszym jest powiązanie możliwości uzyskania pozwolenia na budowę z złożeniem oświadczenia, drugim natomiast odpowiedzialność karna za złożenia fałszywego oświadczenia (poświadczenia nieprawdy). Oba te aspekty przesądzają, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane o ile inwestorem jest to osoba fizyczna może złożyć jedynie inwestor tj. osoba ubiegająca się o uzyskanie pozwolenia na budowę a w procesie legalizacji - o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust. 4 ustawy). Tylko inwestor bowiem, może uzyskać pozwolenie na budowę a w procesie legalizacji uzyskać zatwierdzony projekt budowlany w stosunku do samowoli budowlanej (choćby czynności techniczne powierzył pełnomocnikowi) i tylko inwestor będący osobą fizyczna ponosi odpowiedzialność karną za poświadczenie nieprawdy w złożonym oświadczeniu, które dotyczy przysługujących mu praw. Jak wynika z 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Jak się wydaje charakter oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane wymaga od strony osobistego działania tj. złożenia oświadczenia. Oczywiści technicznie oświadczenie to przedłożyć w organie może pełnomocnik, ale złożyć (w sensie złożenia oświadczenia wiedzy) jedynie inwestor. Potwierdzenie tego stanowiska jest treść Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę, które we wzorze oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w pkt 7 zawiera wzór oświadczenia w tym zakresie. Zawiera ono stwierdzenie iż "Oświadczam, że posiadam pełnomocnictwo z dnia .................do reprezentowania osoby prawnej". Brak we wzorze tym pozycji z oświadczeniem posiadania pełnomocnictwa udzielonego przez osobę prawną. Takie też stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14 grudnia 2007 r. II SA/Kr 657/07 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 czerwca 2016 r. VII SA/Wa 1740/15. W doktrynie zaś podobne stanowisko prezentuje Anna Ostrowska Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Andrzej Gliniecki, Zdzisław Kostka, Anna Ostrowska, Wojciech Piątek, Prawo budowlane, Komentarz, Wydawnictwo Lexisnexis, Warszawa 2012, str. 299).

Przenosząc zaś te rozważania na realia niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż organ I instancji nie uzyskał oświadczeń o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane od wszystkich inwestorów a oświadczenie złożone prze pełnomocnika było wadliwe – nie miał on prawa do złożenia takiego oświadczenia, gdyż reprezentował osoby fizyczne a nie prawne. W tym stanie rzeczy wydanie postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej było przedwczesne, zatem orzeczenie organu II instancji prawidłowe.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji