Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1869/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.136ust.3
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.7,77 §1,104
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: 106§3,174,175 § 1, art.183 § 1i 2,184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Pracy w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 129/06 w sprawie ze skargi Z. B. i M. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 129/06, po rozpatrzeniu skargi Z. B. i M. S., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej w skrócie kpa) w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603) odmówił B. B., E. B. – Z., W. B., A. M., A. B., Z. B., S. B., M. S. oraz S. B., spadkobiercom M. B. i J. B. zwrotu nieruchomości położonej przy ul. [...] w T., objętej księgą wieczystą nr KW [...], oznaczonej jako działka [...] obręb [...] o powierzchni 598 m2.

Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu odwołań Z. B. i M. S., decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], powyższą decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda Małopolski wskazał, że w myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm. – dalej ugn) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Stosownie do art. 137 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, bądź też jeżeli pomimo upływu 10 lat od wywłaszczenia cel ten nie został zrealizowany. Powyższe przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości odpowiednio stosuje się także do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W tym trybie aktem notarialnym z dnia 6 stycznia 1967 r. Rep. A [...] została sprzedana przedmiotowa parcela zabudowana oficyną parterową murowaną, krytą blachą o czterech izbach, ogrodzeniem i kominem fabrycznym. Skarb Państwa nabył tę nieruchomość pod budowę stacji obsługi samochodów i motocykli. Takie przeznaczenie nieruchomości wynika z powołanej umowy oraz okazanej przez stawiających do aktu notarialnego lokalizacji szczegółowej z dnia 6 czerwca 1964 r. nr [...], wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Tarnowie. W dołączonym do akt sprawy odpisie tej lokalizacji szczegółowej mowa jest przy tym o lokalizacji szczegółowej stacji obsługi samochodów i motocykli na terenie położonym w T. przy ul. [...], a na załączniku mapowym zaznaczono teren objęty lokalizacją. Przeprowadzona w dniu 27 kwietnia 2005 r. wizja wykazała, że na działce znajduje się obecnie budynek magazynowo - biurowy i dwa stanowiska najazdowe z kanałami, stanowiące część stacji obsługi samochodów przy ul. [...] w T. Stacja ta istnieje przynajmniej od roku 1970. Świadczy o tym uchwała Nr 36/436/70 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 21 września 1970 r., na podstawie której Rejonowe Przedsiębiorstwo Usługowe Przemysłu Terenowego w Bochni przejęło omawianą Stację Obsługi Samochodów w T. przy ul. [...]od Tarnowskich Zakładów Przemysłu Terenowego w Tarnowie (wpisanych w KW [...] jako zarządzający nieruchomością Skarbu Państwa, oznaczoną nr [...] obr. [...]). Następnie właścicielem obiektów zlokalizowanych między innymi na działce przy ul. [...] w T., po ich odpłatnym przejęciu od Rejonowego Przedsiębiorstwa Usługowego Przemysłu Terenowego w Bochni, stała się Wytwórczo-Usługowa Spółdzielnia Pracy w Bochni, co zaświadczył Związek Lustracyjny Spółdzielni Pracy w Warszawie, jako sukcesor prawny Centralnego Związku Spółdzielni Pracy. Wskazany okres istnienia omawianej stacji wynika ponadto z oświadczeń pracowników zatrudnionych na stacji od początku lat 70 oraz z ich umów o pracę zawartych z Wojewódzką Usługową Spółdzielnią Pracy w Bochni, a także z pisma Rejonowego Przedsiębiorstwa Usługowego Przemysłu Terenowego w Bochni z dnia 26 września 1974r. Istotną w sprawie okolicznością jest również fakt przeprowadzenia na przedmiotowej nieruchomości w 1978 r. robót budowlanych, na co wskazuje decyzja Urzędu Miejskiego w Tarnowie z dnia [...] marca 1978 r. znak: [...] dot. wykonania robót budowlanych oraz pismo Urzędu Miejskiego w Tarnowie z [...] czerwca 1978 r. znak: [...] w sprawie zakończenia robót elewacyjnych na budynku Stacji Obsługi Samochodów w T. Powyższe ustalenia, zdaniem Wojewody, w pełni potwierdzają trafność stanowiska organu I instancji, że działka nr [...] obr. [...] w T. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, tj. "pod stację obsługi samochodów", a zatem brak jest podstaw do jej zwrotu na rzecz spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości.

Decyzję Wojewody Małopolskiego Z. B. i M. S. zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając, że cel na jaki została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość nie został zrealizowany, a roboty budowlane polegające na rozbudowie i modernizacji budynków były prowadzone nie na działce o numerze [...] obręb [...], ale na działkach sąsiednich oznaczonych numerami: [...],[...],[...] i [...] obręb [...]. Na działce nr [...] były wykonywane jedynie bieżące remonty konieczne dla utrzymania budynku i placu w należytym stanie. Skarżące stwierdziły również że stacja obsługi samochodów rzeczywiście istnieje i działa od lat 70, ale na przedmiotowej działce zlokalizowany jest jedynie plac parkingowy oraz budynek biurowy, który został wzniesiony jeszcze przed wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 129/06 uwzględnił skargę Z. B. i M. S. oraz uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organy obu instancji, odmawiając zwrotu działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w T., nie dopełniły obowiązków przewidzianych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie zebrały i nie rozpatrzyły bowiem całego materiału dowodowego oraz nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy w sposób pozwalający na stwierdzenie czy przedmiotowa nieruchomość stała się - w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami - zbędna na realizację celu wywłaszczenia.

Zdaniem WSA w Krakowie w sprawie bezsporne jest, iż przedmiotowa działka została zbyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 6 stycznia 1967 r. Rep.A [...], a celem wywłaszczenia była budowa na tej nieruchomości stacji obsługi samochodów i motocykli. Niesporne jest ponadto, że w chwili przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na działce znajdowały się: oficyna parterowa murowana, kryta blachą, o 4-rech izbach, ogrodzenie i komin fabryczny. Strony zgadzają się również co do tego, że przy ul. [...] w T. istniała stacja samochodowa, przy czym znajdowała się ona także na innych, sąsiednich działkach. Sporną natomiast kwestią jest to czy przedmiotowa działka była zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia i czy nastąpiło to w okresie określonym w art. 137 ugn. Organy obu instancji przyjęły przy tym, iż fakt istnienia stacji przynajmniej od 1970 r. jest równoznaczny z zagospodarowaniem działki nr [...] w terminie oraz zgodnie z celem wywłaszczenia. Nie wykazały jednak, na jakiej podstawie oparto takie ustalenia. Przedstawione w tym zakresie dowody nie mogą być uznane za wystarczające.

Z powołanej m.in. uchwały Nr 36/436/70 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 21.09.1970 r., na podstawie której Rejonowe Przedsiębiorstwo Usługowe Przemysłu Terenowego w Bochni przejęło od Tarnowskich Zakładów Przemysłu Terenowego w Tarnowie Stację Obsługi Samochodów w T. przy ul. [...] oraz oświadczeń pracowników Stacji wynika jedynie, że na terenie przy ul. [...] jeszcze przed 1970 r. i po 1976 r. istniała stacja obsługi samochodów. Natomiast dla wyjaśnienia niniejszej sprawy niezbędne jest stwierdzenie czy na terenie działki nr [...], wchodzącej w skład stacji, w okresie 7 lat od daty jej wywłaszczenia rozpoczęto budowę stacji obsługi samochodów i czy w ciągu 10 lat od daty wywłaszczenia cel ten został zrealizowany. Tymczasem w sprawie nie ustalono, kiedy na przedmiotowej nieruchomości zostały wybudowane "dwa stanowiska najazdowe z kanałami". Data ich budowy nie została potwierdzona w żadnym dokumencie dołączonym do akt administracyjnych sprawy. Brak jest również ustaleń, z których wynikałoby, że znajdujący się w 2005 r. na terenie omawianej nieruchomości budynek usługowo-biurowy jest innym budynkiem niż ten, który istniał na działce już w chwili jej wywłaszczenia. Na stwierdzenie, że działka nr [...] została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia nie pozwala także dokument z dnia [...] marca 1978 r. dotyczący elewacji ściany szczytowej budynku omawianej stacji.

Sąd zauważył ponadto, że zgodnie z oświadczeniem złożonymi na rozprawie w dniu 25 lipca 2005 r. przez F. P., przedstawiciela Wytwórczo -Usługowej Spółdzielni w Bochni, w posiadaniu której znajduje się przedmiotowa działka, wynika, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem, który znajdował się na niej już w 1967 r. a więc w dacie wywłaszczenia, a na działce nr [...] niczego nie wybudowano od 1967 r. a jedynie prowadzone były prace remontowo -modernizacyjne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wytwórczo Usługowa Spółdzielnia Pracy w Bochni, reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółdzielnia zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 15, poz. 741) poprzez błędną subsumcję i niewłaściwe zastosowanie art. 137 i 136 ust. 3 tej. ustawy polegające na błędnym uznaniu, że brak jest wystarczających dowodów na stwierdzenie, iż nieruchomość położna w T.przy ul. [...] oznaczona jako działka nr [...] zapisana w KW nr [...] nie została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem i że nie został zrealizowany cel, dla jakiego działka ta została zakupiona aktem notarialnym nr A [...], a tym samym uzasadniony jest wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości i słuszne są zarzuty skargi strony żądającej zwrotu, tj. na błędnym uznaniu, że stan faktyczny ustalony przez organ administracyjny odpowiada hipotetycznemu stanowi określonemu powołanymi na wstępie przepisami.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił nadto naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 i 145 ustawy P.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 kpa poprzez bezzasadne uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz uznanie, iż organy te nie zebrały wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego na stwierdzenie czy działka nr [...] obr [...] ul. [...] w T. okazała się zbędna, jak również przez uznanie, że kwestia realizacji celu wywłaszczenia nie została wyjaśniona w wystarczający sposób.

Zdaniem kasatora organy obu instancji zebrały wszystkie niezbędne dowody dla prawidłowego załatwienia sprawy i wyjaśniły w sposób wystarczający kwestię realizacji celu wywłaszczenia. Z zapisu w akcie notarialnym z dnia 6 czerwca 1964 r. wynika, że w chwili przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa, na działce znajdowały się oficyna parterowa murowana, kryta blachą o czterech izbach, ogrodzenie i komin fabryczny, natomiast na skutek przeprowadzonej w dniu 27 kwietnia 2005 r. wizji wykazano, że na działce tej znajduje się budynek magazynowo - biurowy i dwa stanowiska najazdowe z kanałami, a całość wchodzi w skład stacji obsługi samochodów. Na podstawie zebranych dowodów ustalono, że stacja obsługi samochodów istnieje przynajmniej od 1970 roku. Nadto po roku 1970 prowadzone były roboty budowlane, o czym świadczy decyzja Urzędu Miejskiego w Tarnowie z dnia [...] marca 1978 r. na wykonanie robót budowlanych oraz pismo Urzędu Miejskiego w Tarnowie z dnia [...] czerwca 1978 r. w sprawie zakończenia robót elewacyjnych na budynku Stacji Obsługi Samochodów w T. Z akt sprawy jednoznacznie zatem wynika, że roboty budowlane miały miejsce na przedmiotowej działce w latach 70 tych. Już po wywłaszczeniu istniejący na tym gruncie budynek i urządzenia musiały być zatem przebudowane na potrzeby stacji obsługi samochodów, a działka była wykorzystywana jako część stacji obsługi samochodów. Nie można zatem uznać, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. W tej sytuacji bezpodstawne są twierdzenia Sądu I instancji, że kwestia realizacji wywłaszczenia nie została wyjaśniona. Obszerny materiał dowodowy, zadaniem kasatora, jednoznacznie wskazuje, iż organ I instancji przeprowadził wszelkie niezbędne dowody i wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy. Wobec tego nie istnieje możliwość zwrotu tej nieruchomości. Wyrok Sądu I instancji uchylający zaskarżoną decyzję jest więc niesłuszny i narusza zasadę prawdy obiektywnej, gdyż organ administracyjny dogłębnie i wszechstronnie wyjaśnił sprawę oraz rozważył całość jej materiału dowodowego. Sąd I instancji zupełnie dowolnie pominął istniejące dowody i sugeruje poszukiwanie nowych dowodów celem wyjaśnienia swoich teoretycznych wątpliwości. Jednocześnie Sąd ten przyznał, że strony nie negowały istnienia na wywłaszczonej działce stacji obsługi samochodów. Fakt ten potwierdzają zresztą decyzje organów i oświadczenia osób, które na początku lat 70-tych pracowały w tej stacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. B. i M. S. wniosły o jej oddalenie. Przyznały, że przedmiotowa nieruchomość była i jest wykorzystywana jako część składowa Stacji Obsługi Samochodów w T. W ich ocenie nie oznacza to jednak że został spełniony cel wywłaszczenia. Działka ta aktem notarialnym z dnia 6 stycznia 1967 r. Rep. A. [...] została bowiem nabyta pod budowę stacji obsługi samochodów i motocykli a nie jedynie w celu prowadzenia na tym terenie powyższej działalności. Podkreśliły ponadto, że budynek zlokalizowany w północnej części nieruchomości jest tym samym obiektem, który istniał jeszcze przed zawarciem aktu notarialnego z 1967 r. Remont elewacji budynku stacji oraz wykonanie 2 stanowisk najazdowych nie mogą być uznane za inwestycję dokonaną na działce nr [...] w zakreślonym okresie oraz spełniającą cel wywłaszczenia. W postępowaniu zakończonym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2006r sygn. akt I ACa [...] środki wydatkowane na remont przedmiotowej elewacji zostały bowiem uwzględnione jako nakłady Spółdzielni poniesione na sąsiednie nieruchomości. Nadto Wytwórczo Usługowa Spółdzielnia Pracy w Bochni powołuje się na mapę z 1985 r., a nie ujawniła posiadania wcześniejszych dokumentów swego poprzednika prawnego, tj. Wojewódzkiej Usługowej Spółdzielni Pracy w Bochni, z których wprost wynika, że jeszcze w 1979 r. na terenie omawianej nieruchomości nie było żadnych stanowisk najazdowych. Zostały one zatem prawdopodobnie wykonane najwcześniej w latach osiemdziesiątych dwudziestego wieku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ustawy P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione są w art. 183 § 2 P.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż NSA nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Nie jest też właściwy do zastępowania stron postępowania i korygowania czy uzupełniania wniesionego przez nie środka zaskarżenia. W konsekwencji zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam kasator, a skuteczność wniesionego przez niego środka zaskarżenia - z wyjątkiem wspomnianej nieważności postępowania - zależy od właściwego sposobu sformułowania i uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Zarzuty i zastrzeżenia strony determinują kierunek badawczy, jaki Sąd II instancji powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem rozpatrywać naruszenia innych przepisów lub w innym zakresie niż wskazane przez samego kasatora.

Z uwagi na tę zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami kasacyjnymi oraz określone wymogi formalne i materialne, które musi spełniać skarga kasacyjna, ustawodawca w art. 175 § 1 P.p.s.a. określił krąg podmiotów uprawnionych do sporządzenia omawianego środka zaskarżenia. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego miało gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej na odpowiednim poziomie merytorycznym i formalnym, umożliwiającym dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Taka kontrola jest możliwa jedynie w przypadku powołania w skardze kasacyjnej konkretnych norm prawnych kwestionowanych przez kasatora. Dla zawodowego pełnomocnika nie powinno ulegać wątpliwości, że należy dokładnie określić przepisy prawa złamane zaskarżonym orzeczeniem, ze wskazaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych). Konieczne jest też wyjaśnienie na czym, zdaniem strony skarżącej, polegało naruszenie wytkniętych Sądowi I instancji przepisów.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W rozpatrywanej sprawie pełnomocnik skarżącej strony powołał się na obydwie podstawy skargi kasacyjnej. Wobec przedstawienia przez autora skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności, co do zasady rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W ramach podstawy przewidzianej w art.174 P.p.s.a. zarzucono naruszenie "art.145" P.p.s.a. W związku z tym zauważyć należy, że powyższy artykuł ma złożoną strukturę wewnętrzną. Składa się bowiem z dwóch paragrafów. Pierwszy z nich dzieli się na 3 punkty, a punkt pierwszy zawiera 3 odrębne normy prawne. Kasator nie wykazał zaś, której z tych jednostek redakcyjnych miał, jego zdaniem, uchybić Sąd I instancji. Wyklucza to możliwość odniesienia się do tak ogólnikowego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania rozpatrywanego środka zaskarżenia oraz dochodzenia z urzędu, jakie były intencje strony i złamanie, jakiej konkretnie normy zamierzała ona zarzucić Sądowi I instancji.

Usprawiedliwionych podstaw nie zawiera ponadto zarzut naruszenia art.7 i art.77 § 1 kpa. Przez normy postępowania, o których mowa w art.174 pkt.2 P.p.s.a, należy bowiem rozumieć wyłącznie przepisy powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zawierają one pełną i wyczerpująca podstawę procedowania sądowoadministracyjnego. Druga z podstaw kasacyjnych nie może zatem ograniczać się do wytknięcia Sądowi I instancji naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks ten reguluje zasady postępowania przed organami administracji publicznej a nie postępowania sądowego. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się więc, że wskazane w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów, jako podstawa skargi kasacyjnej, odnosi się do czynności Sądu i naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie dokonanej przezeń oceny legalności działania organu administracji publicznej pod kątem zachowania norm procedury obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 337/04). W tej sytuacji WSA w Krakowie nie mógł naruszyć powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż ich nie stosował.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się ponadto sugerowanego w skardze kasacyjnej naruszenia art.106 § 3 P.p.s.a. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że z powołanego przepisu wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody. Jednakże muszą one mieć charakter dowodów uzupełniających i w dodatku mogą być nim jedynie dokumenty. Przepis ten wymaga również by przeprowadzenie ich było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ponadto nie spowodowało nadmiernego przedłużenia postępowania.

Zwrócić również trzeba uwagę na to, że to organ administracji przed wydaniem rozstrzygnięcia ma obowiązek tak przeprowadzić postępowanie dowodowe, by zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności, które umożliwiają odpowiednie załatwienie sprawy. Zastąpić organu w tym zakresie nie może sąd administracyjny, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Błędnie zatem kasator postrzega postępowanie sądowoadministracyjne jako kolejny etap służący ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Tymczasem celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art.106 § 3 P.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że żaden z podmiotów biorących udział w pierwszoinstancyjnym postępowaniu sądowym nie składał jakichkolwiek wniosków dowodowych. Nie spełnione zostały też kryteria zobowiązujące WSA w Krakowie do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego z urzędu. Wypunktowane w zaskarżonym wyroku braki w materiale dowodowym uniemożliwiały w ogóle sądową weryfikację ustaleń oraz ocen zawartych w zaskarżonej decyzji. Nie podlegały natomiast jedynie uzupełnieniu na etapie sądowej kontroli zgodności z prawem działań organów administracji publicznej.

Zamierzonego skutku nie może odnieść również zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 137 w zw. z art.136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po pierwsze art. 137 ugn składa się z dwóch ustępów, a pierwszy z nich dzieli się na dwa punkty. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował zaś, które z tych jednostek redakcyjnych złamał WSA w Krakowie. Ponadto zarzut naruszenia prawa materialnego może być skutecznie postawiony, tylko wówczas gdy stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Natomiast niepełne, a więc wadliwe ustalenie stanu faktycznego, nie może służyć jego prawidłowej subsumcji do odpowiednich norm prawa materialnego. Niedopuszczalna jest próba zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004r sygn. akt FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3 , poz.68)

Zdaniem kasatora uchybienie powołanym przepisom prawa materialnego miało polegać na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że brak jest wystarczających dowodów pozwalających na stwierdzenie, że działka nr [...] została zagospodarowana zgodnie z jej przeznaczeniem oraz iż został na niej zrealizowany cel, na jaki nieruchomość ta została nabyta w trybie art. 6 ustawy 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Tymczasem skarżący kasacyjnie – z uwagi na chybione i niewłaściwie skonstruowane zarzuty oparte na podstawie przewidzianej w art.174 pkt 2 P.p.s.a.- nie zakwestionował skutecznie ustaleń faktycznych, na których oparto zaskarżone orzeczenie i z których jednoznacznie wynika konieczność uzupełnienia przez organy administracji postępowania dowodowego w przedstawionym zakresie. W przypadku braku skutecznego podważenia ustaleń faktycznych, dokonanych przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny jest tymi ustaleniami związany i nie może dokonywać ustaleń odmiennych dla oceny skuteczności zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dlatego orzekł jak w sentencji na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).