Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1230/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] wydaną w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. 2021 r. poza. 741; dalej: "u.p.z.p.").

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.

Wnioskiem z dnia 10 października 2019 r., A. Sp. z o.o. ( dalej: "inwestor") zwróciła się do Wójta o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie: jedenastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. gruntu 569/9, 569/11, 580/9, 580/2 w [...].

Po rozpoznaniu powyższego wniosku, organ I instancji wskazaną wyżej decyzją z dnia 3 marca 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Nie wyznaczono linii zabudowy, zaś powierzchnia zabudowy została określona od 15% do 20% terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej wyznaczono na 10 m z tolerancją do 20%, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu dachu ustalono od 4 m do 8 m, natomiast od kalenicy dachu od 9 m do 11 m. W zakresie geometrii dachów ustalono dachy dwu lub wielospadowe o nachyleniu połaci głównych od 25-45(, wysokość kalenicy od 8 m do 11 m. Określono, iż na terenie inwestycji należy pozostawić nie mniej niż 35% powierzchni biologicznie czynnej. Projekt decyzji został sporządzony przez osobą posiadającą stosowne uprawnienia oraz uzgodniony z właściwymi organami. Jak wskazano, żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji planowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. B. (dalej: "skarżąca"), w jego treści podnosząc, że niewłaściwie ustalono powierzchnię biologicznie czynną planowanej inwestycji. Organ pominął w analizie działkę nr 475. Skarżąca wyraziła także swoją wątpliwość czy w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu został uwzględniony budynek mieszkalny na działce nr 580/5. Ponadto zdaniem skarżącej w decyzji winny również zostać zamieszczone zapisy dotyczące obowiązku podczyszczenia wód opadowych i roztopowych.

W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2021 r., SKO utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Uzasadniając powyższe organ odwoławczy wskazał, że znajdująca się w aktach analiza przeprowadzona przez uprawnionego urbanistę zawiera szczegółowa charakterystykę zabudowy działek sąsiednich oraz cechy i parametry zabudowy wraz z określeniem średnich parametrów. Kolegium oceniło, że zaskarżona decyzja nie narusza zasad dobrego sąsiedztwa oraz spełnia inne wymogi określone w art. 61 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO uznało, że są one niezasadne. Organ odwoławczy wyjaśnił, że u.p.z.p. nie przewiduje wprost, aby decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zawierała wytyczne dotyczące powierzchni biologicznie czynnej. Kolegium wskazało również, że na obszarze wyznaczonym przez linie rozgraniczające inwestycję nie ma działki oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 475. Natomiast budynek na działce nr 580/5 został uwzględniony w analizie urbanistycznej. Organ zaznaczył ponadto, że brak jest podstaw do formułowania w zaskarżonej decyzji szczegółowych warunków dotyczących gospodarki wodnej na działkach objętych inwestycją bowiem wynikają one z odrębnych przepisów regulujących te kwestie.

Zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zaś poprzez nienależyte rozważenie dowodu z analizy urbanistyczno-architektonicznej w zakresie ustalenia powierzchni biologicznie czynnej planowanej inwestycji;

2. naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i 79 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy celem ustalenia czy, biorąc pod uwagę obecne zagospodarowanie działek sąsiadujących z działką objętą zaskarżoną decyzją, wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wpłynie negatywnie na dotychczasowe zagospodarowanie działek sąsiadujących;

3. naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co skutkowało brakiem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w zakresie ustalenia powierzchni biologicznie czynnej planowanej inwestycji oraz ustalenia czy, biorąc pod uwagę obecne zagospodarowanie działek sąsiadujących z działką objętą zaskarżoną decyzją, wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wpłynie negatywnie na dotychczasowe zagospodarowanie działek sąsiadujących;

4. naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej i oparcie rozstrzygnięcia na przesłankach innych niż stan faktyczny istniejący w dacie wydawania przez organ decyzji;

5. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji mający wpływ na jej treść - błędne ustalenie, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wpłynie negatywnie na dotychczasowe zagospodarowanie działek sąsiadujących;

6. sentencja decyzji nie jest objęta działka 475, natomiast została objęta linią rozgraniczającą teren inwestycji na mapie;

7. nieważność postępowania, gdyż błędnie ustalono krąg stron, tj. pominięto w decyzji właścicieli działki nr 475 i 550/5, którzy to mają interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu, gdyż inwestycja w istotny sposób wpływa na prawo ich własności.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Podniosła między innymi, że powierzchnia biologicznie czynna została ustalona w wielkości zaledwie 35% planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli w tym zakresie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.

Wprawdzie Kolegium ograniczyło swoją rolę do roli organu apelacyjnego rozstrzygającego wyłącznie o zarzutach, podczas gdy rolą organu drugiej instancji jest ponowne rozpoznanie sprawy, to jednak przeprowadzona przez Sąd analiza postępowania w tym decyzji organu I instancji pozwoliła na stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu II instancji o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej było prawidłowe.

Pamiętać jednak należy, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza przede wszystkim utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, powinien ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji oraz wszystkich zarzutów odwołania.

Obowiązkowi ponownego wszechstronnego zbadania spawy nie czyni zadość stwierdzenie przez organ II instancji, że "znajdująca się w aktach analiza przeprowadzona przez uprawnionego urbanistę zawiera szczegółową charakterystykę zabudowy działek sąsiednich oraz cechy i parametry zabudowy wraz z określeniem średnich parametrów(...) biorąc powyższe pod uwagę skład orzekający stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza zasad dobrego sąsiedztwa oraz spełnia inne wymogi określone w rat 61 u.p.z.p."

Tak sformułowane uzasadnienie decyzji SKO w kontrolowanej sprawie ma niejako uniwersalny charakter. Może stanowić element uzasadnienia dla większości decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Powodem takiej konstatacji jest jego abstrahowanie od stanu faktycznego sprawy. Tego rodzaju sformułowanie może mieć charakter podsumowujący, tj. być wynikiem dokonanej wcześniej analizy.

Kontroli Sądu poddano decyzję wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa jedenastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. 569/11, 569/9, 580/2 w [....] dla A. sp. z o.o. w [...].

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły między innymi przepisy u.p.z.p.

Zgodnie z art. 59 u.p.z.p.: zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. na zasadzie enumeracji pozytywnej wskazuje warunki, jakie musi spełniać planowane zamierzenie, aby organ mógł wydać dla niego decyzję zgodnie z wnioskiem. Systematyka art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. pozwala założyć, że punktem wyjścia weryfikacji dopuszczalności planowanej inwestycji jest spełnienie przez nią rygorów tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wyartykułowanej w pkt 1 powołanego przepisu. Stosownie do jego treści wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, "jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu." W pewnym uogólnieniu można zatem przyjąć, że z zasady dobrego sąsiedztwa wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy dotyczyć ma stanu dotychczasowej zabudowy, wyznaczonego przez zastane w danym miejscu cechy i parametry o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

W tym celu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 pkt 5 i § 3 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588; dalej: ""rozporządzenie MI z 2003").

Część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, bowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) stanowi front działki. "Przyleganie" działki frontowej do drogi publicznej może odbywać się bezpośrednio albo pośrednio - a więc zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. - przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. O zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne "przyleganie" do drogi publicznej, lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej np. poprzez drogę wewnętrzną. Nie jest dopuszczalne wyznaczenie jako frontu działki tych części działki przylegających bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, z których nie jest planowany główny wjazd lub wejście na działkę. ( tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r., II SA/Rz 735/16 to i wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczneia.nsa.gov.pl).

W realiach niniejszej sprawy część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd to działka nr 580/2, której szerokość wynosi 12 m, w związku z czym wyznaczony na jej podstawie obszar analizy wynosi minimum 50 m, co zostało prawidłowo przyjęte przez organy.

Na tak wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna. Zamiarem inwestora objęta jest realizacja 11 budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej.

Przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują budynku w zabudowie szeregowej, segmentu. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 2a P.b. przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Zatem budynek dwulokalowy, który spełnia powyższe przesłanki, należy kwalifikować jako budynek mieszkalny jednorodzinny, bez względu na to, że na działce będzie znajdowało się kilka takich budynków stanowiących zespół budynków.

W świetle powyższego zachowana została istniejąca na analizowanym obszarze funkcja zabudowy mieszkaniowej. Wskazać przy tym należy, że dla zachowania kontynuacji funkcji zabudowy nie jest konieczna realizacja zamierzenia identycznego do występującego w obszarze analizowanym. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza bowiem tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. W sytuacji zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania (np. kontynuacja dotyczy zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące - warunek kontynuacji funkcji jest spełniony ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 sierpnia 2021 r. II SA/Op 435/21).

Nie jest w sprawie kwestionowane, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, a inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomościami, na których ma powstać inwestycja.

Przechodząc do poszczególnych parametrów i wskaźników inwestycji, Sąd stwierdza, że w decyzji nie została wyznaczona linia zabudowy. Sąd nie odczytuje jednak tego jako nieprawidłowości.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia :

1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W niniejszej sprawie brak wyznaczenia przedmiotowego parametru uzasadniono tym, że część budowlana działki przeznaczona na zabudowę kubaturową zlokalizowana jest poza zasięgiem linii zabudowy istniejących od dróg publicznych, co powoduje, że wyznaczenie linii zabudowy projektowanej jest zbędne i pozostaje bez wpływu na ład przestrzenny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie wyklucza się a priori możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bez określania linii. Brak wyznaczenia linii zabudowy nie może stanowić powodu uchylenia zaskarżonej decyzji.

W wyroku z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1218/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sytuacji, gdy wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie jest możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie można bowiem wykluczyć takiej konfiguracji terenu przyszłej zabudowy, która uniemożliwia racjonalne wyznaczenie linii zabudowy. NSA wskazał, że podobnie jak nie sposób interpretować przepisu art. 61 ust. 1 ustawy bez uwzględnienia norm rangi konstytucyjnej, tak samo niedopuszczalna jest wykładnia rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oderwaniu od brzmienia przepisu ustawy. Przepis rangi podustawowej musi być interpretowany w taki sposób, aby ostateczny wynik jego wykładni mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę. W związku z powyższy oczywiste jest, że normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych.

Z treści § 4 rozporządzenia wyraźnie wynika, co podkreślił NSA, że w przepisie tym chodzi o linię zabudowy od strony pasa drogowego. Pojęcie pasa drogowego pojawia się w ustępie 3, który swym zakresem regulacji nawiązuje do ustępu 1. Pojęcie zaś pasa drogowego łączyć należy z pojęciem drogi publicznej. W sytuacji, w której nieruchomość przeznaczona do zabudowy nie przylega do drogi publicznej, a jedynie łączy się z nią drogą wewnętrzną, wyznaczanie linii zabudowy w istocie stanowić mogłoby nieuzasadnione ograniczenie praw właścicielskich. Linia taka nie stanowiłaby kontynuacji linii istniejącej, nie spełniałaby funkcji "oddzielenia" terenu zabudowy od drogi, wreszcie nie służyłaby wkomponowaniu projektowanej zabudowy w zastany porządek.

Z analogiczną sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do drogi, a oddzielony jest od niej drogą wewnętrzną, zatem podobnie jak w opisanym wyroku linia zabudowy nie spełniałaby funkcji "oddzielenia" terenu zabudowy od drogi. Ponadto, znajdującym się w obszarze analizy budynkom trudno przyporządkować jakąś regułę usytuowania, która mogłaby posłużyć do ustalenia linii zabudowy dla przyszłej inwestycji, by móc stwierdzić, że ustalona ewentualnie linia zabudowy miałaby służyć wkomponowaniu projektowanej zabudowy w zastany porządek.

Przechodząc następnie do analizy przyjętych dla planowanej inwestycji parametrów wskazać należy, że analizie poddano znajdujące się w obszarze oddziaływania nieruchomości, którym przypisano kolejne numery uwidocznione na, załączonej do decyzji w formie załącznika, mapie.

Wskaźnik intensywności zabudowy został ustalony na poziomie 15-20%.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia 2003 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednocześnie dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy.

Wyliczony w analizie średni wskaźnik intensywności zabudowy dla analizowanego obszaru wyniósł 18 %. Mieści się on zatem w przedziale wielkości ustalonych w obszarze analizowanym15-20%.

Prawidłowo wyznaczono wskaźnik szerokości elewacji frontowej.

Jak wynika z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.

I tak w dokonanej analizie stwierdzono, że średnia wartość wskaźnika wynosi 10 m, przyjęta w decyzji to 10 m z tolerancją 20 % a więc zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Nie budzi również wątpliwości Sądu wskaźnik wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych.

Po myśli § 7 rozporządzenia 2003 wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli przedmiotowa wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszczono inny sposób wyznaczenia wysokości, jeżeli wynika to z analizy.

Wyjaśnienia wymaga, że użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia 2003 pojęcie "działka sąsiednia" ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", czy też od wyrażenia "obszar analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć jako bliskie sąsiedztwo, zaś "obszar analizowany" oraz "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" to tzw. dalsze sąsiedztwo. Z kolei wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia 2003 r. prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy ( wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2017 r., sygn. II SA/Po 454/17). Jako działki sąsiednie, dla ustalenia analizowanego wskaźnika, należy uznać działki zabudowane, położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy.

W niniejszej sprawie ustalono, że średnia wartość tego wskaźnika dla wszystkich nieruchomości w obszarze analizowanym wynosi 4,7 m w decyzji przyjęto wartość w przedziale od 4 do 8 m. W ocenie Sądu odstępstwo to jest dopuszczalne na podstawie analizy. Z analizy urbanistycznej wynika bowiem, że w najbliższym sąsiedztwie znajdują się działki oznaczone numerami: 1, 2, 16, 15 i 4 i 11. Dla tych działek parametr ten wynosi odpowiednio: 4 m, 3 m, 5 m, 8 m, 4 m i 5, 5 m. W ocenie Sądu istnienie w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji zabudowy w wysokości 8 m uzasadnia wniosek o dopuszczalności przyjęcia tego parametru w wielkości od 4 do 8 m. Podobnie orzekł NSA w wyroku z dnia 12 marca 2015 r. II OSK 2043/13 wskazując, że trudno jest uznać, że ustalenie parametru, który nie przekracza istniejącego na terenie inwestycji i jednocześnie występuje na terenie analizowanym, nastąpiło z naruszeniem prawa. W takich okolicznościach stwierdzić należy, że mamy do czynienia z sytuacją, o jakiej mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia, ponieważ ustalenie tego parametru wynika z analizy planistycznej.

Nie budzi również zastrzeżeń Sądu ustalenie kąta nachylenia dachów od 0-25°. Ustalona rozpiętość mieści się w granicach wielkości znajdujących się w obszarze analizowanym.

W decyzji zabezpieczone zostały interesy osób trzecich, zastrzegając że inwestycja nie może pozbawić dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, energii elektrycznej, środków łączności pozbawienia dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwości wywołanych przez hałas, wibracje zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby. Nie ma racji skarżąca wskazują na konieczność zamieszczenia w decyzji o warunkach zabudowy obowiązku podczyszczania wód opadowych i roztopowych z nawierzchni planowanych miejsc postojowych. Kwestia ewentualnego odprowadzania wód opadowych objęta będzie kolejnym etapem inwestycyjnym jakim będzie pozwolenie na budowę.

Aktualnie nie ma również wątpliwości, że planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowalnego, świadczą o tym oświadczenia gestorów.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystraczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Organ I instancji dokonał niezbędnych ustaleń koniecznych do wydania decyzji, która w ocenie Sądu jest prawidłowa. Pozwoliło to utrzymać w mocy również decyzję organu II instancji, która pomimo braku prawidłowego uzasadnienia zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie. Postawione w tym zakresie zarzuty naruszenia przepisów w tym 7, 8, 9, 10, 77 § 1 k.p.a. okazały się bezzasadne.

Bezzasadny okazał się również zarzut, i tu należy podzielić stanowisko organu II instancji, pominięcia w sentencji decyzji działki nr 475. Działka ta, jak prawidłowo wskazuje organ II instancji, nie jest objęta wnioskiem ani terenem inwestycji.

Chybiony jest również zarzut nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania wobec pominięcia właścicieli działek nr 475 i 550/5. Stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania polegających na pozbawieniu strony prawa do udziału w tym postępowaniu jest zarzutem, który może odnieść skutek jedynie w stosunku do podmiotu, którego dotyczy. Inna osoba nie może skutecznie powoływać się na ten zarzut. Przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może być uwzględniona przez Sąd z urzędu. Tylko podmiot, który uznaje, iż bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inne podmioty nie mogą powoływać się skutecznie na tę okoliczność. Stanowisko to nie budzi żadnych wątpliwości orzeczniczych. ( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 kwietnia 2021 r. III FSK 3662/21, z 9 kwietnia 2019 r., II OSK 1259/17, z 1 marca 2018 r., II OSK 1837/17, z 17 listopada 2017 r., II OSK 87/17, z 14 listopada 2017 r., I OSK 82/16).

Podobnie nie odniósł oczekiwanego rezultatu zarzut nieprawidłowego ustalenia powierzchni biologicznie czynnej. Prawidłowo ocenił ten zarzut organ II instancji wskazując, że brak jest podstawy do ustalenia tego wskaźnika w decyzji o warunkach zabudowy, w związku z czym jego ustalenie pozostaje bez znaczenia dla kształtu inwestycji ustalonej na tym etapie postępowania.

Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy, że na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa upoważniony został do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Zakres tej delegacji ustawowej doprecyzowany został w ust. 7 tego samego artykułu, gdzie wskazano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 6, należy określić wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W regulacji tej nie upoważniono ministra do określenia w rozporządzeniu wymagań dotyczących wielkości powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Dalej wskazać trzeba, że zarówno w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest jakichkolwiek regulacji, które upoważniałyby organy wydające decyzje w przedmiocie warunków zabudowy do określania w tychże decyzjach procentu powierzchni biologicznie czynnej na obszarze inwestycji.

W szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Regulacja ta odnosi się zatem jedynie do intensywności wykorzystania terenu, a nie tego jaka jego cześć ma pozostawać biologicznie czynna. Wymóg określenia parametru powierzchni biologicznie czynnej został przewidziany dla planu miejscowego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.s.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Już proste odczytanie powyższego przepisu pozwala na skonstatowanie, iż odmiennie niż w przypadku decyzji w przedmiocie warunków zabudowy odnośnie planu miejscowego ustawodawca wprost przewidział obowiązek określania w nim minimalnego wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz iż rozróżnia on ten wskaźnik, od odrębnie wskazanego jako obligatoryjny wskaźnika intensywności zabudowy rozumianego jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Zatem skoro racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 61 ust. 1 pkt 1 wymogu by nowa zabudowa odpowiadała wymaganiom w zakresie kontynuacji wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej, a jednocześnie wskazał w tym przepisie, na wskaźnik intensywności wykorzystania terenu, to jego wolą było odmienne ukształtowanie zakresu decyzji o warunkach zabudowy, w stosunku do planu miejscowego i rezygnacja w przypadku tejże decyzji z ustalania wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Również powyższa okoliczność wyraźnie wskazuje, iż określenie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki objętej postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie stanowi niezbędnego elementu takiej decyzji i co za tym idzie brak wskazania tego parametru nie może być oceniany jako naruszenie prawa ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2019 r. II OSK 1764/18).

Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.