Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 157/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, art. 35 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 6, par. 12 ust. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej B. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 17 grudnia 2010 r. B. Z. wystąpiła do Starosty Prudnickiego o pozwolenie na budowę na działce nr ewid. A w T., przedkładając projekt budowlany budynku gospodarczo-garażowego wolnostojącego parterowego, niepodpiwniczonego z poddaszem nieużytkowym, typ "G-8.12".

Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2010 r., opartym o przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane , Starosta Prudnicki nałożył na inwestorkę obowiązek poprawienia dokumentacji w terminie 14 dni, poprzez doprowadzenie projektu zagospodarowania w zakresie lokalizacji budynku gospodarczo-garażowego do zgodności z warunkami usytuowania określonymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, z uwagi na wysokość budynku oraz wyjaśnienie i podanie prawidłowych danych technicznych określonych w projekcie pkt 2 opisu z uwagi na dokonane zmiany wymiarów budynku. W dniu 10 stycznia 2011 r. B. Z. przedłożyła poprawiony projekt wraz z wyjaśnieniem, że zgodnie z treścią § 6 i § 12 rozporządzenia wysokość jej budynku wynosi 2,65m.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta Prudnicki odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, stwierdzając, że wysokość budynku do kalenicy wynosi 5,96m, przy czym w charakterystyce budynku podano w projekcie wysokość 5,96/2,88 bez bliższego wyjaśnienia tych wymiarów, zaś z części opisowej wynika, że projektowany budynek gospodarczo-garażowy jest obiektem wolnostojącym, usytuowanym w granicy działki i w przyszłości będzie w zabudowie bliźniaczej. Dalej organ wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi T. nie dopuszcza sytuowania budynku przy granicy działki. Nie podzielając argumentu, że przedstawiony projekt spełnia warunki określone w planie oraz w § 12 rozporządzenia, Starosta wywiódł ponadto, że zezwolenie na budowę w granicy tego budynku od strony południowej działki sąsiedniej nr B w znacznym stopniu spowodowałoby poszerzenie obszaru oddziaływania obiektu, a tym samym ograniczyłoby możliwości projektowe obiektów budowlanych na tej działce.

Od tej decyzji B. Z. wniosła odwołanie, kwestionując sposób mierzenia wysokości budynku w kontekście zapisów § 6 i § 12 rozporządzenia. Ponownie przytaczając powyższe przepisy wywiodła, że w szczególności treść zawarta w części pierwszej § 6 rozporządzenia pozwala przyjąć, iż wysokość projektowanego budynku wynosi 2,65m. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski decyzją [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, akcentując obowiązki wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Następnie wskazał, że działka numer A znajduje się na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego wsi T. symbolem MNp, którego przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (§ 11 ust. 1) i zgodnie z § 11 ust. 2, na tym terenie dozwolona jest lokalizacja budynków gospodarczych i garażowych. W § 11 ust. 3 planu przewidziano dwa rodzaje przeznaczenia budynków na tym terenie, tj. podstawowe oraz dozwolone, przy czym zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 4 planu, przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć takie, które powinno przeważać na tym terenie. Uznając, że budynek gospodarczo-garażowy zaliczyć należy do budynków przeznaczenia dozwolonego, organ odwoławczy wywiódł, iż warunki zabudowy dla tego rodzaju budynków zostały ustalone w § 11 ust. 3 pkt 4 lit. e planu. Przytaczając jego treść, Wojewoda uznał za nieuzasadnione stanowisko organu pierwszej instancji, że plan nie dopuszcza budowania takich budynków w granicy działki. Organ odwoławczy stwierdził, że zakaz taki został zawarty w § 11 ust. 3 pkt 1 lit. d i są nim objęte jedynie budynki przeznaczenia podstawowego. Powołując się nadal na obowiązki organu przed wydaniem pozwolenia na budowę, Wojewoda wyjaśnił, że do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się m. in. przepisy rozporządzenia, które określają szczegółowo wymagania dotyczące budynków gospodarczych i garaży, w tym warunki ich usytuowania w granicy działki. Dalej organ stwierdził, że wniosek dotyczy wybudowania budynku gospodarczo-garażowego o długości 5,45m, szerokości 6,25m i wysokości do kalenicy 5,96m, zaprojektowanego w granicy działki inwestora z sąsiednią działką o numerze B, w taki sposób, że w granicy tej ma znajdować się ściana szczytowa budynku. W związku z tym wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5m i o wysokości mniejszej niż 3m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną bez otworów okiennych lub drzwiowych. Zdaniem Wojewody, projektowana szerokość i długość garażu odpowiadają wymaganiom powyższego wyżej przepisu, gdyż teren objęty wnioskiem znajduje się w zabudowie jednorodzinnej, a ponadto sąsiednia działka jest działką budowlaną. Odnośnie wysokości budynku organ przytoczył treść § 6 rozporządzenia, nakazującego mierzenie wysokości budynku od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku. Następnie organ wywiódł, że dalsza treść tego przepisu odnosi się do trzech przypadków, w związku z czym wysokość tę mierzy się do: 1) górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględnienia wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź 2) najwyższej położonego punktu stropodachu lub 3) konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami na pobyt ludzi. Na tej podstawie organ stwierdził, że skoro w przedmiotowym budynku nie projektuje się na poddaszu pomieszczenia na pobyt ludzi, nie zostały w nim też zaprojektowane maszynownie dźwigów czy inne pomieszczenia techniczne ani nie posiada on stropodachu, gdyż bezpośrednio pod dachem zaprojektowany został strych o wysokości w świetle konstrukcji dachu 2,97m (dostępny dla ludzi poprzez otwór w stropie i schody składane), to definicja zamieszczona w § 6 rozporządzenia nie odnosi się do projektowanego budynku, w związku z czym jego wysokość należy obliczyć do górnej krawędzi dachu tj. kalenicy, a nie do górnej powierzchni stropu, zatem wynosi ona 5,96m, a nie 2,65m. Końcowo organ skonstatował, że na działce A może zostać zlokalizowany budynek gospodarczo-garażowy w granicy z działką sąsiednią, jednak pod warunkiem, że zostanie zaprojektowany w sposób zgodny z rozporządzeniem, tj. jego wysokość nie przekroczy 3 m, a zatem - z uwagi na niezachowanie wymogów z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia - odmowna decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, co uzasadniało utrzymanie jej w mocy .

Z decyzją tą nie zgodziła się B. Z., która we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze domagała się realizacji przez Wojewodę obowiązujących przepisów. Po raz kolejny przytoczyła argumentację odnośnie rozumienia treści § 6 rozporządzenia, zarzucając, że w części dotyczącej nieuwzględniania w wysokości budynku maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych chodzi o zakaz doliczania ich do wysokości budynku, a nie o warunek, że na stropie muszą być wzniesione takie urządzenia, aby dopiero taką konstrukcję uznawać za strop. Dodatkowo wskazała, że właścicielem działki sąsiedniej jest jej brat, który wyraził pisemną zgodę na budowę budynku w granicy, gdyż w przyszłości zamierza wybudować taki sam budynek w ten sposób, by cały garaż sprawiał wrażenie całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem, pełnomocnik skarżącej podtrzymał argumentację skargi, wnosząc o zwrot kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W świetle powyższego, orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Wojewody Opolskiego wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w związku z czym jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena legalności decyzji Wojewody Opolskiego, utrzymującej w mocy decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na terenie działki nr A w T. Od razu zaznaczyć trzeba, że skarżąca wraz z wnioskiem przedłożyła wymagane prawem dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz sporządzony przez uprawnioną osobę projekt budowlany. Nie ulega też wątpliwości, że projektowany obiekt jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), definiującym budynek jako obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Przedmiotowy budynek jest obiektem parterowym o długości 5,45m, szerokości 6,25m i wysokości do kalenicy 5,96m, z poddaszem nieużytkowym, projektowanym na granicy z działką nr B, w ten sposób, że w granicy tej ma znajdować się ściana szczytowa budynku. Z opisu zagospodarowania terenu, zawartego w projekcie budowlanym wynika, że w przyszłości budynek ten będzie w zabudowie bliźniaczej.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy mieć na względzie przepis art. 35 ustawy Prawo budowlane, który określa niezbędne czynności i sprawdzenia, jakich winien dokonać organ administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Dotyczą one w szczególności przedłożonego wraz z wnioskiem projektu budowlanego. Dodać w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 34 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, projekt budowlany podlegający zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Projekt zagospodarowania działki lub terenu winien zostać sporządzony na aktualnej mapie i obejmować: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (ust. 3 pkt 1). Z kolei projekt architektoniczno-budowlany powinien określać funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych (ust. 3 pkt 2). Na gruncie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uprawnienia kontrolne organu architektoniczno-budowlanego, prowadzącego postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (pkt 1). Ponadto organ posiada kompetencje do sprawdzania zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jednak kontrola w tym zakresie ogranicza się tylko do projektu zagospodarowania działki (pkt 2). Na podstawie analizowanego przepisu organ jest obowiązany ponadto do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (pkt 3), a także wykonania i sprawdzenia projektu przez osobę uprawnioną (pkt 4). Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Negatywny wynik ustaleń odnośnie zgodności z planem wyklucza natomiast możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Zaznaczyć należy, że zapisy planu mogą zawierać także przepisy techniczno-budowlane, dopełniające w stosunku do przepisów zawartych w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy Prawo budowlane, z którymi to przepisami - w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - organ obowiązany jest porównać projekt budowlany celem przesądzenia o zgodności tego projektu z prawem. W realiach rozpoznawanej sprawy, sprawdzenie przez organ zgodności projektu budowlanego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane winno zostać dokonane w kontekście zapisów uchwały Nr XII/l 07/04 Rady Gminy w Lubrzy z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzebinia (Dz. Urz. Województwa Opolskiego z 2004 r., nr 45 poz. 1306). Uchwała ta, w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), które stanowiły podstawę jej podjęcia, weszła do porządku prawnego i jest aktem prawa miejscowego, zawierającym normy powszechnie obowiązujące na terenie Gminy (art. 14 ust. 8 oraz 29 ust. 1 tej ustawy). Tym samym uregulowania w niej zawarte, także dotyczące możliwych rozwiązań architektonicznych oraz konstrukcyjnych mają charakter bezwzględnie wiążący także dla organu architektoniczno-budowlanego. Dodać przyjdzie, że z mocy art. 4 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gminie przysługuje niekwestionowane prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie, zasady zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Z racji takiego charakteru planu, dokonując wykładni jego zapisów należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Jak słusznie wskazano w orzecznictwie, powoduje to, że zapisy szczegółowe planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1916/08, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 574407). Odczytując zatem zapisy planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzebinia w celu dokonania sprawdzenia i oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu, od razu dostrzec należy, że w § 6 ust. 4 uchwały zdefiniowano przeznaczenie podstawowe i dozwolone terenu, określając, że przeznaczeniem podstawowym jest takie, które powinno przeważać na terenie wyznaczonym granicami terenów o różnych kategoriach przeznaczenia, natomiast zgodnie z § 6 ust. 5 planu, przez przeznaczenie dozwolone należy rozumieć inne niż podstawowe rodzaje przeznaczenia, które uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe. Z rysunku planu wynika, że działka skarżącej o numerze A znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MNp, obejmującym - zgodnie z § 11 ust. 1 planu - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z przeznaczeniem podstawowym pod projektowaną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę rekreacji indywidualnej wraz z ogrodami. Stosownie do zapisu § 11 ust. 2 pkt 1 planu, na tym terenie dozwolona jest lokalizacja budynków gospodarczych i garażowych. Natomiast w § 11 ust. 3 pkt 1 planu ustalono standardy zagospodarowania i zabudowy tego terenu, w tym powierzchnię biologicznie czynną (lit. a), minimalną i maksymalną powierzchnię działki, intensywność zabudowy (lit. c). W § 11 ust. 3 pkt 1 lit. d dla budynków przeznaczenia podstawowego określono obowiązującą linię zabudowy, nieprzekraczalną wysokość, geometrię dachu, doświetlenie poddasza użytkowego, jak również zakaz sytuowania budynków w granicy działki oraz w drugiej linii zabudowy. Z kolei w odniesieniu do budynków przeznaczenia dozwolonego, w § 11 ust. 3 pkt 1 lit e planu określono, że nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona jest elewacją ogrodową budynku przeznaczenia podstawowego; nieprzekraczalna wysokość max 2 kondygnacje nadziemne (w tym użytkowe poddasze), lecz nie więcej niż max 3m od poziomu terenu do górnej krawędzi ściany zewnętrznej i max 8m do najwyższej położonej krawędzi dachu (kalenicy); dach spadzisty symetryczny o kątach nachylenia jak na budynku mieszkalnym.

Na tle przywołanych zapisów planu w ich pełnym brzmieniu, zaakceptować należy stanowisko organu odwoławczego w zakresie kwalifikacji projektowanego budynku gospodarczo-garażowego do budynków przeznaczenia dozwolonego. Nie jest wątpliwym, że z uwagi na swą funkcję budynek ten stanowi uzupełnienie przeznaczenia podstawowego, jakim jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Na charakter przeznaczenia garaży i budynków gospodarczych na tym terenie wskazuje również redakcja zapisu § 7 ust. 2 planu, w którym wprost jest mowa o dozwolonej lokalizacji tego rodzaju budynków. Zasadnie organ odwoławczy ocenił też dopuszczalność usytuowania projektowanego budynku gospodarczo-garażowego w granicy działki w świetle zapisów planu. W tym zakresie zwrócić od razu należy uwagę, że prawidłowe odkodowanie treści regulacji zawartych w przepisach prawa wymaga niejednokrotnie zastosowania wykładni systemowej, stanowiącej uzupełnienie wykładni gramatycznej. Analiza uregulowań aktu prawnego w kontekście pozostałych jego przepisów pozwala na ustalenie zamysłu normodawcy. W rozpoznawanej sprawie, na tle zapisów planu należy stwierdzić, że w konsekwencji zakwalifikowania spornego budynku do kategorii budynków przeznaczenia dozwolonego, zastosowanie znajduje § 11 ust. 3 pkt 1 lit. e planu, który jednak nie zawiera uregulowań dotyczących warunków, jakim powinna odpowiadać lokalizacja tego rodzaju budynków na działce. Zauważyć jednak przyjdzie, że w § 11 ust. 3 pkt 1 lit d in fine planu ustanowiony został zakaz sytuowania budynków w granicy działki oraz w drugiej linii zabudowy. Odczytanie zatem § 11 ust. 3 pkt 1 lit d planu przy uwzględnieniu następującego bezpośrednio po nim zapisu zawartego w lit. e, pozwala uznać, że ustanowiony w sposób wyraźny w § 11 ust. 3 pkt 1 lit d zakaz, dotyczący sytuowania budynków w granicy, odnosi się wyłącznie do budynków przeznaczenia podstawowego, skoro w odniesieniu do budynków przeznaczenia dozwolonego zapis § 11 ust. 3 pkt 1 lit. e planu nie wspomina o takim zakazie. Jeśli zatem w analizowanym planie zakaz sytuowania w granicy dotyczy tylko wybranej kategorii budynków, tj. przeznaczenia podstawowego, to można zasadnie uznać, że intencją planu nie jest zakazywanie lokalizacji w granicy budynków przeznaczenia dozwolonego. W przeciwnym razie, nic nie stało przecież na przeszkodzie, żeby zakaz budowy w granicy został zamieszczony również w § 11 ust. 3 pkt 1 lit. e planu. W związku z przyjętą w planie redakcją uregulowań, polegającą na formułowaniu zakazów sytuowania budynków w granicy w sposób wyraźny, brak jest zatem podstaw, żeby tego rodzaju zakazy wyprowadzać w oparciu o wykładnię literalną poszczególnych zapisów planu. W tych okolicznościach podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że z zapisu § 11 ust. 3 pkt 1 lit. e planu (mylnie wskazanego przez organ jako § 11 ust. 3 pkt 4 lit e, podczas gdy w uchwale brak jest tak oznaczonej jednostki redakcyjnej), nie można wyciągnąć takiego wniosku, jak organ pierwszej instancji, który uznał, że budowa budynków gospodarczo-garażowych w granicy działki jest niedopuszczalna.

Przechodząc do sprawdzania zgodności projektu zagospodarowania z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w trybie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, słusznie wywiódł również organ odwoławczy, że do przepisów tych należą w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Wynika to wprost z art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis § 12 rozporządzenia określa ogólne zasady sytuowania budynków w stosunku do granicy z sąsiednią działką budowlaną. W ust. 2 przepis ten dopuszcza sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy w odległości 1,5m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego. Jak już wykazano wyżej, wymóg zawarty w § 12 ust. 2 in fine został spełniony w świetle zapisów planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzebinia. Ponadto, analizowany przepis ustanawia szczegółowe wymagania dotyczące obiektów pełniących konkretne funkcje użytkowe. Z uwagi na funkcję przedmiotowego budynku, będącego budynkiem gospodarczo-garażowym, zasadnie organ odwoławczy przyjął też, że zastosowanie znajduje przepis § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, który stanowi, że w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5m i o wysokości mniejszej niż 3m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Z treści przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie, że sytuowanie określonych w nim budynków we wskazanych odległościach od granicy z działką sąsiednią, w tym również w granicy, jest wprawdzie dopuszczalne, ale pod warunkiem kumulatywnego spełnienia dodatkowych wymogów dotyczących: lokalizacji obiektu, charakteru działki sąsiedniej, a także wymiarów budynku. W związku z powyższym, wskazane w tym przepisie minimalne odległości nie znajdą zastosowania w sytuacji, gdy budynek nie jest zlokalizowany w zabudowie jednorodzinnej albo działka sąsiednia nie ma charakteru działki budowlanej bądź jeśli długość budynku wynosi powyżej 5,5m lub jego wysokość przekracza 3m. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że projektowany budynek gospodarczo-garażowy znajduje się na terenie zabudowy jednorodzinnej, a sąsiednia działka jest działką budowlaną, natomiast długość budynku wynosi 5,45m. Stwierdzenia te, w ocenie Sądu, są niewadliwe zważywszy na analizowane już wyżej zapisy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Trzebinia. Dostrzec wprawdzie należy, że z projektu zagospodarowania terenu, sporządzonego na mapie ewidencyjnej dla celów projektowych wynika, iż sąsiednia działka nr B jest nieruchomością niezabudowaną i według ewidencji gruntów stanowi użytek rolny klasy III, gdyż oznaczona jest symbolem R IIIb, jednak rysunek planu wskazuje, że działka ta jest położona na terenie oznaczonym symbolem MNp, czyli - analogicznie jak działka skarżącej - jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Podnieść w tym miejscu trzeba, że wprawdzie w myśl art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), o rolnym charakterze gruntu decyduje istniejący wpis w ewidencji gruntów, a plan zagospodarowania przestrzennego nie powoduje przekształcenia gruntu rolnego w nierolniczy i tym samym nie stanowi podstawy do zmiany wpisu w rejestrze gruntów co do charakteru gruntu, niemniej jednak przeznaczenie gruntu w obowiązującym planie umożliwia inne niż dotychczasowe jego wykorzystanie. Ta perspektywa, zagwarantowana planem zagospodarowania przestrzennego, będącym aktem prawa miejscowego, ma decydujące znaczenie dla oceny charakteru działki sąsiedniej w postępowaniu o pozwolenie na budowę również w świetle przepisu art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającego legalną definicję działki budowlanej, przez którą należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zakwalifikowanie działki sąsiedniej jako działka budowlana pozwala na zabezpieczenie możliwości realizacji przez jej właściciela prawa własności w sposób przewidziany prawem miejscowym zwłaszcza, że działka nr B posiada dostęp do drogi publicznej, a jej wielkość i cechy geometryczne odpowiadają wymogom stawianym dla działki budowlanej.

Odnośnie wysokości spornego budynku, należy podkreślić, że sposób dokonywania pomiaru pionowego określa przepis § 6 rozporządzenia, który stanowi, że wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Zasadnie organ odwoławczy, dokonując analizy powyższego przepisu, wydanego w wykonaniu delegacji ustawowej z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wyodrębnił w nim trzy części. Każda z nich, określając sposób pomiaru pionowego budynku, za punkt początkowy przyjmuje poziom terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku. Odmienny jest natomiast w każdej z części analizowanego przepisu maksymalny punkt graniczny tego pomiaru. O ile według pierwszej z nich pomiaru dokonać należy do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, wraz grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, z pominięciem wskazanych elementów wyniesionych ponad tę płaszczyznę, to w myśl drugiej części granicą taką jest najwyżej położony punkt stropodachu, natomiast zgodnie z trzecią - konstrukcja przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Prawidłowo organ odwoławczy wykluczył w odniesieniu do projektowanego budynku możliwość dokonywania pomiaru jego wysokości w sposób określony w części drugiej i trzeciej analizowanego przepisu. Budynek nie jest wszak przykryty stropodachem ani też nie projektuje się w nim pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi. Nie można jednak zaakceptować wyprowadzonego przez organ odwoławczy wniosku, że projektowany budynek gospodarczo-garażowy nie mieści się w zakresie objętym pierwszą częścią analizowanego przepisu. Umknęło uwadze organu odwoławczego, że przepis § 6 jest uregulowaniem zupełnym, co oznacza, że dotyczy sposobu określenia wysokości, na użytek rozporządzenia, wszystkich obiektów budowlanych, zaliczonych do budynków według definicji z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, objętych również uregulowaniami rozporządzenia. Do tych obiektów należą bezspornie zarówno budynki gospodarcze, których definicja zamieszczona została w § 3 pkt 8 rozporządzenia, jak i garaże będące budynkami. Ponadto, cel uregulowań zawartych w przepisie § 6 został precyzyjnie określony w jego treści, która wskazuje, że pozwala on na przyporządkowanie budynkom odpowiednich wymagań określonych w rozporządzeniu. W związku z powyższym należy przyjąć, że żaden z budynków określonych rozporządzeniem nie może znaleźć się poza zakresem uregulowań zawartych w przepisie § 6. Każdy bez wyjątku musi zatem zostać zakwalifikowany do jednej z omówionych wyżej części tego przepisu, co przesądza o sposobie ustalania wymiaru pionowego budynku odpowiednio: do górnej części stropu, do stropodachu albo do najwyższego punktu dachu – zazwyczaj kalenicy. Odmienna wykładnia tego przepisu jest nieracjonalna, gdyż eliminacja niektórych budynków spod zasięgu normy określonej w § 6, prowadziłaby w konsekwencji do tego, że niemożliwy do zrealizowania stałby się cel ustanowiony w tym przepisie. Niewykonalne stałoby się bowiem przyporządkowanie budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, w szczególności w kontekście tych jego przepisów, które formułują wymagania w zależności od wysokości budynku, jak ma to miejsce m.in. w omawianym wyżej § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia. Na gruncie przyjętej w zaskarżonej decyzji interpretacji § 6 rozporządzenia, wykluczywszy projektowany budynek poza nawias tego przepisu, organ wysnuł wniosek, że pomiaru spornego budynku należy dokonać do górnej krawędzi dachu, tj. kalenicy. Zauważyć należy, że formułując taki wniosek organ odwoławczy popadł w sprzeczność zarówno z zapisem § 6 rozporządzenia, które jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, jak i z własnymi wcześniejszymi ustaleniami, gdyż w istocie ostatecznie wskazany przez organ sposób pomiaru budynku, tj. do kalenicy, jest tożsamy ze sposobem przewidzianym w części trzeciej przepisu § 6, a dotyczącym wyłącznie budynku, w którym przekrycie dachowe znajduje się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Możliwość zakwalifikowania projektowanego budynku do tej części § 6 została wszak już wcześniej przez organ wykluczona poprzez stwierdzenie, że nie projektuje się w nim pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi. Końcowo zauważyć jeszcze przyjdzie, że wskazywana przez skarżącą zgoda właściciela działki sąsiedniej na budowę przy granicy nie ma obecnie znaczenia normatywnego. Warunek taki był przewidziany w § 12 ust. 6 obowiązującego do dnia 16 grudnia 2002 r. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140). Na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów sprawy, w których inwestor zamierza realizować budowę przy granicy z nieruchomością sąsiednią, podlegają rozpoznaniu z zachowaniem obowiązujących przepisów prawa, przez organ architektoniczno-budowlany dokonujący na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W świetle powyższego należało uznać, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Dokonując wadliwej wykładni przepisu § 6 rozporządzenia, z naruszeniem tego przepisu organ odwoławczy wadliwie określił wysokość projektowanego budynku gospodarczo-garażowego, co skutkowało również tym, że z naruszeniem § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia uznał, że doszło do niezachowania wymogów wysokości budynku określonej w tym przepisie. W konsekwencji organ odwoławczy naruszył przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przedwcześnie stwierdzając, że uzasadniona jest odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Nadto organ naruszył przepisy postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, w ramach posiadanych uprawnień, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, uwzględniając wykładnię prawna dokonaną w niniejszym wyroku, rozważy podnoszoną w decyzji pierwszej instancji kwestię poszerzenia obszaru oddziaływania obiektu oraz ograniczeń projektowych obiektów budowlanych na sąsiedniej działce nr B, będącą nieruchomością niezabudowaną, którą to okoliczność pominął w zaskarżonej decyzji, a także oceni, czy ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny umożliwia wydanie decyzji reformatoryjnej, czy też wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza pojęcie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. W tym zakresie organ odwoławczy uwzględni treść art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 138 § 2 K.p.a. w brzmieniu znowelizowanym od dnia 11 kwietnia 2011 r. Zaznaczyć należy, że w nowym stanie prawnym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzono na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości uiszczonego wpisu od skargi.