Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 736/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 79a par. 2, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 31zo ust. 10 i 11
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 1 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant: asystent sędziego Krystyna Adamczewska- Reguła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2022 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, Spółki komandytowej z siedzibą w Ł. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 do 30 listopada 2020 roku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], numer [...]; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, Spółki komandytowej z siedzibą w Ł. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm., dalej jako "ustawa COVID-19"), utrzymał w mocy decyzję własną z [...] r. odmawiającą A. Sp. z o. o. S. k. z siedzibą w Ł. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 do 30 listopada 2020 r.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 21 stycznia 2021 r. A. Sp. z o. o. S. k. z siedzibą w Ł. wystąpiła o zwolnienie z obowiązku opłacenia należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za listopad 2020 r. W złożonym wniosku strona wskazała, że na dzień 30 września 2020 r. prowadziła przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 47.71.Z – działalność w zakresie sprzedaży detalicznej odzieży sportowej.

Decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 listopada 2020r. do 30 listopada 2020 r. wskazując, że z bazy REGON, na dzień 30 września 2020 r., wynika kod PKD 46.42.Z

11 lutego 2021 r. A. Sp. z o. o. S. k. z siedzibą w Ł. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że od dnia jej rejestracji w 2013 r. do dnia dzisiejszego, spółka zajmuje się przede wszystkim działalnością gospodarczą polegającą na sprzedaży detalicznej odzieży. W rejestrze REGON, w wyniku omyłki, od 2017 r. widniała inna działalność jako przeważająca działalność spółki, mianowicie sprzedaż hurtowa oznaczona kodem PDK 46.42.Z. Strona wskazał, że działalność gospodarcza ujawniona w rejestrze REGON na dzień 30 września 2020 r., była niezgodna z działalnością, która faktycznie była przeważającą działalnością gospodarczą, tj. sprzedaż detaliczna oznaczona kodem 47.71.Z.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z [...]r. odmawiającą A. Sp. z o. o. S. k. z siedzibą w Ł. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 do 30 listopada 2020 r.

Przytaczając treść art. 31zo ust. 10 oraz 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 Zakład podniósł, że wskazany kod PKD 47.71.Z. nie został potwierdzony w rejestrze REGON na dzień 30 września 2020 r. jako działalność przeważająca. Na dzień 30 września 2020 r. przeważającym rodzajem prowadzonej przez stronę działalności była działalność oznaczona kodem PKD 46.42.Z, który nie uprawniał do zwolnienia z opłacania składek.

Na ostateczną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy COVID-19 poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dla oceny spełnienia warunku do przyznania prawa do zwolnienia z opłacania należności tytułem składek wiążący jest kod PKD ujawniony w rejestrze REGON na dzień 30 września 2020 r., podczas gdy dane wskazane w tym rejestrze stanowią jedynie domniemanie, które może zostać wzruszone w toku postępowania dowodowego a w konsekwencji odmowa prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r.

2. naruszenie art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 poprzez jego niezastosowanie i odmówienie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż spółka uprawniona była do takiego zwolnienia;

3. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zebranych w sprawie dowodów, w szczególności zestawienia obrotów kont za rok 2018, 2019 i 2020 oraz sprawozdania zarządu z działalności spółki za rok 2019, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia, iż skarżąca nie prowadziła na dzień 30 września 2020 r. sprzedaży detalicznej odzieży, oznaczonej kodem PKD 47.71.Z. jako przeważającej działalności gospodarczej i w konsekwencji odmowę przyznania prawa do zwolnienia z przedmiotowych składek, podczas gdy z przedstawionych dokumentów jednoznacznie wynika, iż skarżąca prowadziła i nadal prowadzi niemal wyłącznie działalność objętą kodem PKD 47.71.Z.

4. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 poprzez:

• brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie i brak podjęcia inicjatywy dowodowej w celu ustalenia okoliczności, na które powoływała się Spółka w toku postępowania tj. rodzaju faktycznie wykonywanej przez spółkę działalności gospodarczej,

• brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie i jego rozpatrzenia, a w konsekwencji brak ustalenia daty złożenia przez skarżącą wniosku o zmianę w KRS kodu przeważającej działalności gospodarczej na 47.71.Z., podczas gdy zgodnie z wytycznymi ZUS wniosek o zwolnienie z przedmiotowych składek zasługiwał na uwzględnienie, o ile zgłoszenie zmiany nastąpiło przed 30 września 2020 r., co miało miejsce w niniejszej sprawie;

5. naruszenie art. 78 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie i jego rozpatrzenia, a w konsekwencji brak rozpoznania dokumentów złożonych w piśmie z 11 maja 2021 r. przedstawionych na okoliczność daty złożenia wniosku do KRS o zmianę kodu przeważającej działalności gospodarczej na kod 47.71.Z, podczas gdy organ administracji zobowiązany jest do zgromadzenia całokształtu materiału dowodowego we wszystkich stadiach postępowania, także po zamknięciu postępowania a przed wydaniem decyzji administracyjnej;

6. naruszenie art. 79a § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony w tym przede wszystkim brak wezwania do wskazania daty zgłoszenia zmiany w KRS dotyczącej kodu przeważającej działalności gospodarczej podczas gdy, zgodnie z wytycznymi ZUS, złożenie wniosku o dokonanie takiej zmiany przed 30 września 2020 r. skutkowało uwzględnieniem wniosku o zwolnienie z przedmiotowych składek;

7. naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie pisma z 30 kwietnia 2021 r. informującego o zakończeniu postępowania w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bezpośrednio do siedziby skarżącej z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika procesowego, co skutkuje bezskutecznością tej czynności.

8. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z pominięciem wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: 1. przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i dopuszczenie dowodów z następujących dokumentów na okoliczność prowadzenia przez spółkę działalności gospodarczej polegającej na detalicznej sprzedaży odzieży w wyspecjalizowanych sklepach:

a) Obroty kont aktywnych za okres 2013-2020,

b) Wprowadzenie do sprawozdania finansowego za lata 2013-2017,

c) Sprawozdanie zarządu z działalności Spółki za rok 2018 r.;

2. uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającą jej wydanie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] r.;

3. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Zakładu z [...] r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego polegającym na wadliwej wykładni art. art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy COVID-19, jak również przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przede wszystkim art. 7, art.75, art. 77 § 1, art. 79a § 2 i art. 80 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie ze stanowiącym podstawę wydania kontrolowanych decyzji art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, w wersji aktualnej na dzień złożenia przez skarżącą wniosku tj. 21 stycznia 2021 roku, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r" wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019r. Jednocześnie w art. 31 zo ust. 11 ustawy COVID-19 zastrzegł, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca wystąpiła do ZUS o zwolnienie za listopad 2020 r. z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach. Jako przeważający kod działalności według PKD podała 47.71.Z. ZUS odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za listopad 2020 r., gdyż w bazie REGON na dzień 30 września 2020 r. przeważający rodzaj jej działalności był oznaczony kodem PKD 46.42.Z. Organ uznał, że skoro na dzień 30 września 2020 r. skarżąca miała zarejestrowaną przeważającą działalność z kodem PKD 46.42.Z., a powyższy kod nie został wymieniony w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, to skarżącej nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek.

Tymczasem strona skarżąca w toku postępowania oraz w skardze złożonej do sądu wskazuje, że od dnia rejestracji w 2013 r. dominującą działalnością spółki jest działalność gospodarcza polegająca na sprzedaży detalicznej odzieży sportowej (PKD 47.71.Z), zaś w rejestrze REGON, w wyniku omyłki, od 2017 r. widniała inna działalność oznaczona kodem PKD 46.42.Z. Skarżąca na tę okoliczność złożyła dokumenty (zestawienia obrotów kont za rok 2018, 2019 i 2020 oraz sprawozdania zarządu za działalności spółki za rok 2019) przemawiające za przyjęciem stanowiska, że przedmiotem działalności spółki był wskazany we wniosku kod 47.71.Z. Strona skarżąca przed wydaniem zaskarżonej decyzji przedstawiła dokumenty, które w jej ocenie potwierdzają, że przed datą 30 września 2020 r. złożyła wniosek do KRS o zmianę kodu przeważającej działalności gospodarczej na kod 47.71.Z.

Istota problemu prawnego, który wystąpił w rozstrzyganej sprawie sprowadza się do prawidłowej interpretacji art. 31zo ust. 10 w zw. ust. 11 ustawy COVID 19, oraz oceny prawidłowości zastosowania tych przepisów przez organ.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, zgodnie z którym, zawarte w art. 31zo ust.10 ustawy COVID-19 sformułowanie dotyczące rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez wnioskodawcę odnosić należy do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika przedmiotowych składek (por.m.in. wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 955/20 i z dnia 13 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 304/21; WSA w Rzeszowie z dnia 25 marca 2021 r. o sygn. akt I SA/Rz 189/21; WSA w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2021 r. o sygn. akt I SA/Bk 140/21 i z dnia 5 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Bk 171/21, WSA w Rzeszowie z 27 kwietnia 2021 r. I SA/Rz 255/21 oraz I SA/Rz 214/21, WSA w Łodzi z 2 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 320/21, III SA/Łd 492/21 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").

Należy bowiem pamiętać o tym, że rejestr REGON, do którego odwołuje się art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z 29 czerwca 1985 r. o statystyce publicznej, tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 955). Dane w rejestrze REGON, w tym te dotyczące kodów PKD prowadzonej działalności gospodarczej i kodu "przeważającej działalności", wynikają z informacji podawanych przez podmiot gospodarczy przy rejestracji w CEIDG (w przypadku osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą) lub w KRS (w przypadku spółek kapitałowych, osobowych, spółdzielni, fundacji) bądź też bezpośrednio w GUS w przypadku podmiotów nie podlegających rejestracji. Również zmiany w zakresie prowadzonej działalności wprowadzane są do rejestru REGON na podstawie informacji podawanych przez podmiot prowadzący działalność. Podanie do rejestru REGON danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objęta kodami PKD ujawnionymi w tym rejestrze. Wspomniany rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy m.in. w wyrokach z 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy albo fałszu.

Wskazać trzeba, że ustawa COVID-19 nie zawiera definicji wyrażenia: "przeważająca działalność gospodarcza", do którego odwołuje się jej art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19. Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 2009 ze zm.). W § 9 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia postanowiono, że rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą odrębnie dla: a) działalności wpisanej do CEIDG, b) działalności rolniczej, c) pozostałej działalności, niewymienionej w lit. a i b, prowadzonej na własny rachunek w celu osiągnięcia zysku - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O rodzaju przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ostatnio cytowanym rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 nie można pominąć powyższego znaczenia pojęcia rodzaju przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze REGON.

W świetle dotychczasowych twierdzeń należy uznać, że pomoc, o jakiej mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonej w tym przepisie jako przeważającej. Odmienna wykładnia tego przepisu niż przedstawiona w niniejszym uzasadnieniu mogłaby tymczasem spowodować, że przedmiotową pomoc otrzymałby przedsiębiorca, który wpisany ma w rejestrze REGON kod wymieniony w analizowanym przepisie, pomimo że faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej. Z drugiej strony natomiast nie można pomocy tej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako rodzaju przeważającej działalności, tej która wymieniona została w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, działalność taką w istotnym dla sprawy okresie rzeczywiście prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z danych w rejestrze REGON nie spełniałoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana.

Nie można tracić z pola widzenia tego, że przepisy ustawy COVID-19 mają na celu m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków związanych z wystąpieniem epidemii COVID-19, przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, bez względu na formę, w jakiej to następowało, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia wszystkim tym, którzy określonymi ograniczeniami byli bezpośrednio objęci, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa wolności prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez odpowiednio wczesną aktualizację danych w rejestrze.

W powyższych okolicznościach nie sposób uznać, aby przewidziany w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 środek dowodowy w postaci informacji z rejestru REGON stanowił wyłączny środek dowodowy, jaki może służyć wykazaniu rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez płatnika składek na dzień 30 września 2020 roku. Wnioskodawca może istotne w tym względzie okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze REGON. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez Zakład wsparcia dla przedsiębiorców faktycznie prowadzących określony rodzaj działalności gospodarczej, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym, a uregulowanego przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 października 2021 r. sygn. akt I GSK 829/21 LEX nr 3267016, wyrok NSA z 20 października 2021 r. sygn. akt I GSK 575/21 LEX nr 3267621.

W tym miejscu podkreślić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 Kodeksu postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a." oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zastosowanie mają przepisy k.p.a. Dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w art. 31 zo ust. 11 ustawy COVID-19 mają charakter urzędowy, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (art. 43 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 443 z późn. zm.) i są dla organu wiążące. Jednak zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu, a przepisy ustawy COVID-19 nie wyłączyły stosowania w kontrolowanym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 k.p.a. Powyższe oznacza, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą, odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w art. 31 zo ust. 10 ustawy COVID-19, jako przeważającą, może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego tj. danych pozyskanych przez Zakład z rejestru podmiotów REGON. Obalenie domniemania polegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów REGON.

Jak wskazał NSA w przywołanych powyżej wyrokach z 20 października 2021 roku na tle uregulowania postępowania dowodowego w kodeksie postępowania administracyjnego w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1989 r., sygn. akt II SA 961/88). Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze w drodze praktyki organów administracji narusza zasady postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 k.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 2182/99). Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym, organ powinien wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego środka dowodowego.

Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona bezwzględnie od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony inicjującej postępowanie administracyjne.

Do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca zaoferowała organowi materiał dowodowy mający w jej ocenie potwierdzić, że przeważającym rodzajem prowadzonej przez nią działalności jest działalność polegająca na sprzedaży detalicznej odzieży oznaczona kodem PKD 47.71.Z wskazanym we wniosku. Tym czasem organ nie dokonując żadnej oceny przedstawionych przez stronę dowodów pod kątem spełnienia przez spółkę warunków do uzyskania wnioskowanej pomocy w postaci zwolnienia z opłacania składek za okres od 1 do 30 listopada 2020 r. oparł swoje rozstrzygnięcie na danych z rejestru REGON. Postępowaniem tym w sposób istotny naruszył przepisy k.p.a. co miało niewątpliwie znaczenie dla wyniku sprawy.

Jak to zostało wskazane powyżej postępowanie w sprawie przedmiotowej ulgi było prowadzone na zasadach określonych w przepisach k.p.a, w tym w szczególności w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które nakazują organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten jest realizowany poprzez nakaz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien więc być kompletny, to jest dotyczący wszelkich okoliczności faktycznych, które mają istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei art. 80 k.p.a. stanowi, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Stosownie zaś do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W rozstrzyganej sprawie podkreślić należy, że jedynym powodem omowy przyznania skarżącej wnioskowanego przez nią zwolnienia był fakt nie występowania w rejestrze REGON kodu PKD wskazanego przez stronę przy czym w aktach administracyjnych kontrolowanej sprawy brak wyciągu z bazy REGON potwierdzającego stanowisko organu, że na dzień 30 września 2020 r. przeważającym rodzajem prowadzonej przez skarżącą działalności była działalność oznaczona kodem 46.42.Z. Wobec powyższego w materiale dowodowym sprawy brak podstawy faktycznej wydania kontrolowanej decyzji.

Trafnie także wskazuje strona skarżąca, że w kontrolowanej sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, mimo, iż wezwanie do wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego zostało wadliwie doręczone skarżącej z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, a więc z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., strona w zakreślonym terminie przedstawiła organowi dokumenty potwierdzające zmianę przed 30 września 2020 roku kodu PKD prowadzonej przez nią przeważającej działalności gospodarczej w Krajowym Rejestrze Sądowym. W kontrolowanej decyzji organ jednak dowody te całkowicie zignorował, a wręcz sprzecznie ze stanem faktycznym sprawy wskazał, że strona nie skorzystała z możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Tymczasem zgodnie z art. 79a § 2 k.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było dokonanie oceny dowodów przedstawionych przez stronę.

Zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić zatem należy, jako wadliwe bowiem na skutek błędnej wykładni prawa materialnego art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy COVID-19, organ niezasadnie pominął materiał dowodowy przedstawiony przez stronę skarżącej odnośnie okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy czyli faktycznie prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej na dzień 30 września 2020 roku, czym naruszył art. 7, art. 75 1, art. 77 1, art. 79a § 2 i art. 80 k.p.a. i dlatego przedwcześnie przyjął, że skarżąca podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o wnioskowaną ulgę.

Mając na uwadze powyższe, sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niego wskazania co do dalszego postępowania. Zakład przede wszystkim weźmie pod uwagę i oceni z zachowaniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dotychczas już przekazany przez skarżącą materiał dowodowy, pod kątem wystąpienia podstaw do przyjęcia, że skarżąca zgodnie z wnioskiem rzeczywiście prowadziła na dzień 30 września 2020 roku jako przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 47.71.Z, a gdyby uznał ten materiał za niewystarczający powinien go uzupełnić w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

bg