Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2307/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 sierpnia 2022 r. sprawy ze skarg A. P., M. T., A. K., B. Z., P. K., K. D., M. P., A. O., B. S., K. O., A. M., B. C., C. K., M. S., A. K., E. M., A. S. oraz J. Z. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargi.


UZASADNIENIE

Skarżący A. P., M. T., A. K., B. Z., P. K., K. D., M. P., A. O., B. S., K. O., A. M., B. C., C. K., M. S., A. K.1, E. M., A. S. (skarga nr 1) oraz skarżąca J. Z. (skarga nr 2) wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 22 lipca 2021 r. znak: DO3.7611.113.2019.AB w części obejmującej rozstrzygnięcie zawarte w tiret drugie sentencji.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 12 lutego 2019 r. nr D03.6611.633.2016.MM stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 31 grudnia 1953 r. nr MT- 7220/1/53 (dalej, jako: decyzja z 1953 r.) oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 7 lutego 1953 r. nr Gm.ll-15Ł/1/53 (dalej, jako: orzeczenie z 1953 r.) - odmawiające przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - w części dotyczącej lokali nr [...] w budynku przy ul. [...] posadowionym na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, iż teren nieruchomości w obowiązującym w dacie wydania orzeczeń dekretowych planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony został pod budynki na cele mieszkalne, a także na urządzenie wspólnego ogrodu do użytku mieszkańców bloku budowlanego, a zatem było możliwe dalsze korzystanie przez dotychczasowych właścicieli z gruntu przedmiotowej nieruchomości. Tym samym uznano, iż organy dekretowe, odmawiając przyznania prawa własności czasowej dotychczasowym właścicielom nieruchomości, wskazując w uzasadnieniu konieczność przejęcia posesji na cele publiczne, rażąco naruszyły prawo. Wskazano ponadto, iż w sprawie w części zaistniały nieodwracalne skutki prawne, a zatem stwierdzono wydanie orzeczeń dekretowych w części z naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie stwierdzono ich nieważność.

W dniu 6 marca 2019 r. do Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju wpłynął wniosek J. Z., a następnie w dniu 7 marca 2019 r. wniosek A. P., M. T., A. K., B. Z., P. K., K. D., M. P., A. O., B. S., K. O., A. M., B. C., C. K., M. S., A. K.1, E. M., A. S., reprezentowanych przez r. pr. A. D., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 12 lutego 2019 r. Wniosek z dnia 7 marca 2019 r. uzupełniono pismem z dnia 10 września 2019 r.

W dniu 25 marca 2019 r. do Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju wpłynęła skarga J. S., kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 12 lutego 2019 r., która zgodnie z art. 54a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) była rozpoznawana jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zaskarżoną decyzją organ uchylił w całości decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 12 lutego 2019 r. i jednocześnie stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 31 grudnia 1953 r. nr MT-7220/1/53 oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 7 lutego 1953 r. nr Gm.ll-15Ł/1/53 w części dotyczącej lokali nr [...] w budynku przy ul. [...] posadowionym na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skierowanie decyzji z dnia 12 lutego 2019 r. do zmarłego T. S. (zm. dn. [...] grudnia 2018 r.), a także do I. G. jako pełnomocnika m.in. T. G. (zm. dn. [...] września 2018 r.) w sytuacji, kiedy pełnomocnictwo wygasło wskutek śmierci ww. osoby, stanowi o wadliwości decyzji w tym zakresie.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w J. z dnia 10 grudnia 2019 r. (sygn. akt I Ns 472/19) spadek po T. G., nabyła matka I. G. i brat J. G.. Natomiast spadek po I. G. zmarłej w dniu [...] marca 2019 r. nabył syn J. G..

Ponadto po zbadaniu księgi wieczystej lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w Warszawie (na dz. ew. nr [...]) - KW [...], organ ustalił, że obecnym właścicielem ww. lokalu jest M. S. jako następca prawny T. S. (akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 12 marca 2019 r. sporządzony przez notariusza A. P. w Warszawie - Rep. A 417/2019). Zgodnie z danymi w rejestrze spadkowym, prowadzonym zgodnie z art. 95i ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz.U. z 2019 r. poz. 540), T. S. zmarł w dniu [...] grudnia 2018 r., a zatem przed datą wydania zaskarżonej decyzji.

Skoro ustalony został fakt śmierci stron postępowania, a sytuacja prawna została uregulowana na mocy przepisów prawa spadkowego, to w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, T. G. i T. S. nie posiadali już zdolności prawnej, która - w przypadku osób fizycznych - wygasa z chwilą śmierci osoby. W stosunku do osoby nieżyjącej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Gdy jednak do takiej sytuacji dochodzi to - według utrwalonego poglądu wyrażanego przez orzecznictwo sądowoadministracyjne - należy przyjąć, iż taka decyzja ostateczna jest obarczona wadą nieważności, bowiem akt taki rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Ponadto w niektórych orzeczeniach wyrażono również pogląd, że wydanie decyzji w stosunku do osoby nieżyjącej wypełnia także przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., gdyż oznacza skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (bo do osoby nieistniejącej), a także, że decyzja taka była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały. Zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 12 lutego 2019 r. nie mogła zatem pozostawać w obrocie prawnym.

Dalej Minister podał, że aktualne pozostają ustalenia organu nadzorczego I instancji, iż obecnie nieruchomość ozn. nr hip. [...] znajduje się w obrębie [...], a w jej skład wchodzą działki ewidencyjne nr: [...] (stanowiąca własność m.st. Warszawy), [...] (stanowiąca własność m.st. Warszawy, oddana w użytkowanie wieczyste) oraz [...] (stanowiąca własność m.st. Warszawy).

Przechodząc do kwestii badania zaskarżonej decyzji w jej zakresie merytorycznym, organ stwierdził, że Minister Inwestycji i Rozwoju dokonał prawidłowej analizy przesłanek z art. 156 K.p.a. w stosunku do decyzji z 1953 r. oraz orzeczenia z 1953 r.

Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], stanowiła własność S. M. (zaświadczenie Sądu Okręgowego w Warszawie Wydział Hipoteczny z dnia 11 marca 1948 r. nr 3331/48 oraz zaświadczenie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 12 lutego 2013 r., L. dz. 30/13).

Obecnie następcami prawnymi S. M., zgodnie z dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy są: J. G., B. S., J. S., R. S., T. S., W. K., K. Z., S. Z. i Skarb Państwa.

Przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, dalej, jako: dekret). Zatem ocena legalności orzeczeń dekretowych powinna zostać dokonana w zgodzie z jego uregulowaniami oraz innymi przepisami obowiązującymi w dniu wydania ww. orzeczenia zarówno ustrojowymi, procesowymi, jak i materialnymi. Nie można tym samym zgodzić się ze skarżącymi, iż miała wówczas zastosowanie ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r.

Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie ww. dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130).

W dniu 1 marca 1948 r. do Wydziału Gospodarki Gruntami Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie wpłynął wniosek S. M. o przyznanie mu prawa własności czasowej za opłatą symboliczną lub prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Jak podał Minister, kwestie zbadania wszelkich wymogów formalnych złożonego wniosku należały do organów dekretowych, a nie do organu nadzorczego na co wskazują skarżący. Organ nadzorczy nie dopatrzył się jednak naruszeń w tym zakresie.

Zgodnie z ustaleniem organu nadzorczego I instancji wniosek ten został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu, tj. w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Ogłoszenie o objęciu przez Gminę m.st. Warszawy gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ukazało się bowiem w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr 18 z dnia 24 września 1947 r. (opinia geodezyjna uprawnionego geodety A. G. z dnia 4 kwietnia 2017 r.), a termin upływał w dniu 24 marca 1948 r.

Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem z 1953 r. odmówiło przyznania dotychczasowemu właścicielowi S. M. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Odmowę przyznania żądanego prawa uzasadniono koniecznością przejęcia omawianej posesji na cele publiczne. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z 1953 r. utrzymało w mocy ww. orzeczenie wskazując, iż jest ono słuszne i zgodne z przepisami.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu, gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie - na mocy przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju - Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm. - planu zagospodarowania przestrzennego). Chodzi zatem o plan obowiązujący, tj. uchwalony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z ww. przepisu wynika, że odmowa przyznania żądanego prawa własności czasowej była uzasadniona jedynie wówczas, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Punktem odniesienia dla organów rozpatrujących wnioski dekretowe powinien być plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dniu orzekania.

W wyniku podjętych w toku postępowania nadzorczego czynności wyjaśniających ustalono, że przedmiotowa nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nr 4 uchwalonym w dniu 2 października 1948 r. na podstawie art. 3 lit. a ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy i uchwały Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy z dnia 4 maja 1948 r., a ogłoszonym w Monitorze Polskim w dniu 12 października 1948 r. (Nr A-74, poz. 652).

Zgodnie z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] w części przewidziana była pod budynki na cele mieszkalne (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]), a w pozostałej części na urządzenie wspólnego ogrodu do użytku mieszkańców bloku budowlanego (dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]), zgodnie z opracowaniem uprawnionego geodety K. P. z dnia 15 czerwca 2012 r.

W dacie wydania orzeczeń dekretowych na przedmiotowej nieruchomości mieścił się budynek 3-kondygnacyjny, murowany, niepodpiwniczony, o przeznaczeniu mieszkalnym, z czynnymi instalacjami sieci miejskich: wodociąg, kanalizacja, gaz, elektryczność i centralne ogrzewanie (opis budynków Resortu Techniczno-Budowlanego Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie z dnia 14 października 1948 r., sprawdzony w terenie w dniu 28 lutego 1953 r.). Powyższe potwierdzają nadesłane przez Archiwum Państwowe m.st. Warszawy przy piśmie z dnia 24 kwietnia 2001 r. kopie akt inwentaryzacji stanu zabudowy Warszawy, przeprowadzonej przez Biuro Odbudowy Stolicy w latach 1945 - 1946.

W ocenie Ministra, z analizy materiału dowodowego wynika, że nie było wystarczających podstaw, by móc uznać, że zaistniały przesłanki do odmownego rozpatrzenia wniosku dekretowego w przedmiotowej sprawie. Do dnia dzisiejszego nieruchomość zabudowana jest tym samym budynkiem wykorzystywanym na cele mieszkaniowe, a nie na cele publiczne jak wskazały organy dekretowe. Organy dekretowe nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania wyjaśniającego, nie ustaliły zapisów obowiązującego w dacie orzekania planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie rozważyły, czy zgodnie z tym planem dotychczasowy właściciel mógł korzystać z przedmiotowej nieruchomości.

Mając na uwadze treść pisma Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 2 listopada 1953 r. organ nadzoru uznał, że rzeczywistą przyczyną odmowy była jedynie chęć przekazania nieruchomości instytucji państwowej, bez wskazania prawnych przeszkód do uwzględnienia ww. wniosku.

Tak więc organy dekretowe odmawiając przyznania prawa do gruntu nie wykazały, że nie można było pogodzić dalszego korzystania z nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] przez jej ówczesnego właściciela z przeznaczeniem zapisanym w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego, tym samym rażąco naruszyły dyspozycję art. 7 ust. 2 dekretu. Ponadto organy dekretowe nie wyjaśniając szczegółowo stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, bez odniesienia się do ówcześnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, odebrały byłemu właścicielowi wszelkie prawa do nieruchomości, czym naruszyły także art. 44 i 92 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341).

Mając na uwadze powyższe ustalenia Minister stwierdził, że zachodzą przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji z 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z 1953 r., a w konsekwencji należało również ustalić czy badane w trybie nadzoru orzeczenia dekretowe wywołały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a.

Nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny w drodze postępowania administracyjnego nie jest w stanie, w granicach swoich kompetencji wyznaczonych prawem, cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja. Okoliczność pozostawania gruntu nieruchomości objętej działaniem dekretu w użytkowaniu wieczystym osób trzecich sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, publ. ONSA z 1997, nr 2, poz. 49).

W skład przedmiotowej nieruchomości warszawskiej wchodzą obecnie dz. ew. nr [..] i [...] z obrębu [...] oraz zabudowana budynkiem mieszkalnym dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] posadowiono budynek w którym wyodrębniono następujące lokale: [...].

Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (pismo Urzędu m.st. Warszawy z dnia 30 marca 2017 r. dotyczące trybu sprzedaży lokali mieszkalnych w nieruchomości przy ul. [...], a także pismo Urzędu Dzielnicy Mokotów Gminy Warszawa-Centrum Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 14 maja 2001 r. wraz z załącznikami, tj. kopiami protokołów uzgodnień warunków sprzedaży lokali mieszkalnych, decyzji administracyjnych oraz aktów notarialnych dotyczących sprzedaży lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...]) ww. lokale oznaczone numerami: [...] wraz z udziałem przypadającym właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali zostały nabyte wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych w formie aktów notarialnych. Tak więc w odniesieniu do tej części nieruchomości należało stwierdzić na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych i w tym zakresie ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem prawa, gdyż organ administracji nie jest władny do podważenia skutków prawnych zawarcia umów cywilnoprawnych.

Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 1998 r., sygn. akt OPS 6/97, ONSA 1998, nr 2, poz. 40, kompetencje organów administracyjnych - ze względu na nieodwracalność skutków prawnych - nie pozwalają na pozbawienie praw podmiotów, których prawo własności lokali i użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu są następstwem zdarzenia cywilnoprawnego: umowy sprzedaży i umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Natomiast inaczej przedstawia się, w ocenie Ministra, sytuacja w przypadku sprzedaży lokali nr: [...] wraz z udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu przypadającymi właścicielom lokali. Jak wynika z akt sprawy, pierwotną podstawą nabycia tych lokali wraz z prawami z nimi związanymi (tj. udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu i części wspólnej budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców) były decyzje administracyjne.

W każdym przypadku, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży lokalu na rzecz osoby trzeciej poprzedzona była wydaniem decyzji administracyjnej, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntu i podstawą nabycia przez tę osobę tytułu własności danego lokalu mieszkalnego.

Stąd też, zdaniem organu, sprzedaż lokali wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu, na podstawie samej tylko decyzji administracyjnej, dopiero w następstwie której zawarte zostały umowy cywilnoprawne w formie aktów notarialnych, nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.

Minister podkreślił, że dla wykazania, czy wystąpiły w sprawie nieodwracalne skutki prawne, organ bierze pod uwagę pierwszą czynność prawną rozporządzającą danym prawem, w niniejszej sprawie prawem ustanowienia użytkowania wieczystego związanego z prawem własności lokali na części przedmiotowej nieruchomości. Kolejne zbycia nieruchomości na podstawie umów cywilnoprawnych nie tworzyły nowego prawa użytkowania wieczystego na rzecz nabywców, a przenosiły jedynie prawo poprzednio powstałe.

A zatem w części dotyczącej lokali mieszkalnych nr [...] położonych w budynku przy ul. [...] nie zaistniały, zdaniem Ministra, nieodwracalne skutki prawne, a tym samym brak przeszkód do stwierdzenia w tym zakresie nieważności orzeczenia z 1953 r. i decyzji z 1953 r.

Z kolei w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., bowiem do chwili obecnej nie podlegały one obrotowi cywilnoprawnemu.

Z tym rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący i wywiedli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze nr 1 skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. naruszenie przepisów art. 156 § 1 i 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie że przedmiotowe decyzje dekretowe zostały wydane z naruszeniem prawa w odniesieniu do lokali nr [...], a w pozostałym zakresie stwierdzenie nieważności tych decyzji — podczas gdy stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa powinno zostać orzeczone w stosunku do wszystkich lokali, które aktualnie stanowią własność osób trzecich (w tym skarżących), a także pozostałej części nieruchomości objętej postępowaniem, ewentualnie należało odmówić stwierdzenia nieważności lub wydania decyzji dekretowych z naruszeniem prawa w ogóle, co do całości nieruchomości,

2. naruszenie przepisów 7, 77 i 78 K.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżących w toku postępowania i zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji, w szczególności zaniechanie wyczerpującego ustalenia stanu prawnego nieruchomości ul. [...], dotyczącego zarówno gruntu pod budynkiem, jak i gruntu otaczającego budynek.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 22 lipca 2021 r. w zaskarżonej części (tzn. w części obejmującej rozstrzygnięcie zawarte w tiret drugie sentencji ww. decyzji) wraz z poprzedzającą ją decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju (jako decyzją I instancji) z 12 lutego 2019 r.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentację.

W skardze nr 2 skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła analogiczną argumentację jak skarżący w skardze nr 1 wskazując, że organ przyjął, że przesłanka stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa bez stwierdzania jej nieważności przewidziana w art. 156 § 2 K.p.a., a więc okoliczność, że decyzja wywarła nieodwracalne skutki prawne, odnosi się jedynie do lokali [...], gdy tymczasem przesłanka ta zaszła także wobec pozostałych lokali, które dziś stanowią własność skarżących (w tym lokalu skarżącej nr 23), albowiem przedmiotowa decyzja dekretowa była warunkiem sine qua non ustanowionego prawa użytkowania wieczystego i przeniesienia tego prawa na osoby trzecie. Bez decyzji dekretowej rozporządzenie takie nie mogłoby mieć miejsca. Fakt, iż rozporządzenie prawem do nieruchomości poprzedzone było jeszcze inną, pośrednią decyzją (ustanawiającą użytkowanie wieczyste na rzecz tych osób) nie może być uznane za wyłączenie ww. przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a. Obie te decyzje (tj. o ustanowieniu użytkowania wieczystego i poprzedzające je decyzja dekretowa) były łącznie warunkiem rozporządzenia nieruchomością na rzecz osób trzecich. Z kolei rozporządzenie to (zrealizowane zgodnie z ówczesnymi unormowaniami dwuetapowo - w drodze decyzji administracyjnej i następującej po niej czynności cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego) też należy traktować jako jeden, łączny fakt stanowiący nieodwracalny skutek prawny decyzji dekretowej. Odmienna wykładnia ww. przesłanki jest sprzeczna, zdaniem skarżącej, z konstytucyjną zasadą państwa prawa i praworządności, prowadzi bowiem do nieuzasadnionego pogłębienia i rażącego przedłużenia stanu niepewności prawa po stronie obywatela (aktualnego właściciela lokalu), nadto jest sprzeczna z wykładnią celowościową i funkcjonalną tego przepisu (który służyć ma ochronie prawa nabytych przez osoby trzecie działające w sytuacji będącej skutkiem wydania decyzji dotkniętej zarzutem nieważności).

W ocenie skarżącej, organ naruszył również przepisy art. 7, 77 i 78 K.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosków dowodowych zgłoszonych w toku postępowania i zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji w szczególności zaniechanie wyczerpującego ustalenia stanu prawnego nieruchomości przy ul. [...], zarówno gruntu pod budynkiem, jak i gruntu otaczającego budynek.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie prowadzone przed Ministrem miało na celu zweryfikowanie pod kątem wad z art. 156 § 1 K.p.a. decyzji z 1953 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z 1953 r., wydanego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, dalej, jako: dekret), o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom i prawa własności czasowej gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Przypomnieć należy, że postępowanie takie jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez ten przepis. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Wśród przesłanek wymienionych we wskazanym przepisie - ustawodawca wskazał "rażące naruszenie prawa" (art.156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, iż doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybieniem jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym, co należy podkreślić, nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.

Reasumując, z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanych w nadzorze decyzji był art. 7 ust. 2 dekretu, który umożliwiał dawnym właścicielom uzyskanie na przejętym gruncie na ich wniosek prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy (później własności czasowej, a obecnie użytkowania wieczystego). Zgodnie z tym przepisem gmina obowiązana była taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z planem zabudowy. Kluczowe zatem dla oceny legalności decyzji podejmowanej w tym trybie jest ustalenia czy istniały przeszkody planistyczne uniemożliwiające przyznanie byłym właścicielom żądanego prawa.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona decyzja uznająca, że odmowne decyzje dekretowe wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa – jest zgodna z prawem.

Zauważyć bowiem należy, iż przedmiotowa nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nr 4 uchwalonym w dniu 2 października 1948 r. na podstawie art. 3 lit. a ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy i uchwały Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy z dnia 4 maja 1948 r., a ogłoszonym w Monitorze Polskim w dniu 12 października 1948 r. (Nr A-74, poz. 652). Zgodnie z jego zapisanymi nieruchomość położona przy ul. [...] w części przewidziana była pod budynki na cele mieszkalne (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]), a w pozostałej części na urządzenie wspólnego ogrodu do użytku mieszkańców bloku budowlanego (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]). Jak wynika ze zgromadzonych w toku postępowania akt sprawy, w dacie wydania orzeczeń dekretowych na nieruchomości przy ul. [...] mieścił się budynek 3-kondygnacyjny, murowany, niepodpiwniczony, o przeznaczeniu mieszkalnym, z czynnymi instalacjami sieci miejskich: wodociąg, kanalizacja, gaz, elektryczność i centralne ogrzewanie. Nieruchomość ta nadal zabudowana jest tym samym budynkiem wykorzystywanym na cele mieszkaniowe. Tymczasem Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem z 1953 r. (utrzymanym w mocy decyzją z 1953 r.) odmówiło przyznania dotychczasowemu właścicielowi S. M. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], uzasadniając to koniecznością przejęcia omawianej posesji na cele publiczne.

Zdaniem Sądu, powyższe ustalenia związane ze sporną nieruchomością uzasadniają tezę, że organy dekretowe odmawiając przyznania prawa do gruntu nie wykazały, że nie można było pogodzić dalszego korzystania z nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] przez jej ówczesnego właściciela z przeznaczeniem zapisanym w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego, tym samym rażąco naruszyły dyspozycję art. 7 ust. 2 dekretu.

Wobec prawidłowego ustalenia, że ww. decyzje dekretowe z 1953 r. rażąco naruszały prawo, Minister zobowiązany był do zbadania, czy w niniejszej sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a.

Przypomnieć należy i wyjaśnić, że nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności. Kwestię tę należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli zatem cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211; uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, i z 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl; z 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98, ONSA 1999/1/13).

U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje odpowiednimi instrumentami, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się podstawą dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego. Nie budzi wątpliwości to, że w przypadku skutków cywilnoprawnych są one możliwe do cofnięcia wówczas, gdy wadliwa decyzja administracyjna wywołała je w sposób bezpośredni, a nie doszło do nich w sposób pośredni, np. przez zawarcie umowy sprzedaży. Stąd nieodwracalność skutków prawnych odnosić się może do decyzji wywołujących skutki pośrednie w sferze prawa cywilnego (Małgorzata Jaśkowska, Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX). Z kolei przeniesienie własności nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej, nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. Organy administracji publicznej władne są bowiem w ramach swojej właściwości i z racji umocowania ustawowego cofnąć, znieść, czy odwrócić skutek prawny decyzją tą wywołany, w drodze indywidualnego aktu administracyjnego.

Mając powyższe na względzie, nie można stwierdzić, w ocenie Sądu, że w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją doszło do naruszenia art. 156 § 2 K.p.a.

Jak wynika bowiem z akt sprawy, w skład nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] wchodzą obecnie dz. ew. nr [...] z obrębu [...] oraz dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] posadowiono budynek w którym wyodrębniono następujące lokale: [...].

Zgromadzony przez organ materiał dowodowy potwierdza, że lokale oznaczone numerami: [...] wraz z udziałem przypadającym właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, zostały nabyte wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych w formie aktów notarialnych. Z tego względu zasadnie organ uznał, że w tej części nieruchomości należało stwierdzić na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych i w tym zakresie ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem prawa.

Inaczej jednak przedstawia się sytuacja odnośnie do pozostałych, wyodrębnionych w tym budynku lokali (o nr [...]), albowiem pierwotną podstawą nabycia tych lokali wraz z prawami z nimi związanymi (tj. udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu i części wspólnej budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców) były decyzje administracyjne. W przypadku natomiast, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży lokalu na rzecz osoby trzeciej poprzedzona była wydaniem decyzji administracyjnej, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntu i podstawą nabycia przez tę osobę tytułu własności danego lokalu mieszkalnego. Prawidłowo zatem organ stwierdził, iż w tym zakresie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.

W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało przeprowadzone w zgodzie z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Pamiętać przy tym należy o specyfice postępowania dowodowego prowadzonego w ramach trybów nadzwyczajnych, w tym zwłaszcza trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Zasadniczo organ winien ustalić, czy w świetle zebranego materiału dowodowego, kwestionowane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Minister ten obowiązek wykonał – w ocenie Sądu – należycie. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.