Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 196/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11b
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi W. S. M. "N." z siedzibą w Ś. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 15 października 2013 r. Starosta Ś. (zwany dalej: "Starosta", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11f ust. 1, art. 11i, art. 12 ust. 1 – 4 i art. 16 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687, zwana dalej "specustawą drogową") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasto Ś. – reprezentowanej przez Prezydenta (zwaną dalej: "inwestor") z dnia 10 czerwca 2013 r., orzekł o udzieleniu Gminie Miasto Ś. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej "Budowę drogi dojazdowej do projektowanej działki nr [...] przy ul. O. w Ś.".

W treści decyzji organ I instancji podał, że na potrzeby powyższej inwestycji zatwierdził projekt podziału nieruchomości, na podstawie którego działki o numerach: [...] i [...] stały się z mocy prawa własnością Gminy z dniem, gdy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Zatwierdził również projekt budowlany budowy drogi dojazdowej do projektowanej działki [...] oraz określił: warunki lokalizacji przedmiotowej inwestycji, m.in. wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określił linie rozgraniczające teren, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazał, że odszkodowanie za przejęte z mocy prawa nieruchomości zostanie ustalone w odrębnej decyzji. Termin wydania nieruchomości został określony na 120 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna. Jednocześnie Starosta określił warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz wymagania dotyczące nadzoru na budowie.

W uzasadnieniu, organ I instancji przedstawił przebieg postępowania w niniejszej sprawie, wskazując na złożony w dniu 12 czerwca 2013 r. wniosek Gminy Miasto Ś. o wydanie zezwolenia na realizację opisanej inwestycji drogowej. Starosta decyzją nr [...] z dnia 19 czerwca 2013 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte tym wnioskiem. Na skutek wniesionego odwołania Wojewoda D. decyzją nr [...] z dnia 26 lipca 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania i po publicznym zawiadomieniu w trybie art. 49 k.p.a. o wszczęciu postępowania w dniu 3 września 2013 r. wpłynęło pismo Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (dalej także: "spółdzielnia") z uwagami dotyczącymi inwestycji naruszenia przez planowaną inwestycję prawa własności spółdzielni i ingerowania w jej własność. Powyższa argumentacja została powtórzona w złożonym przez spółdzielnie w dniu 4 września 2013 r. kolejnym piśmie. Spółdzielnia wniosła o nierozpatrywanie złożonego wniosku w trybie specustawy drogowej. Wnoszący wskazali również na fakt zaskarżenia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia 27 listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. dla obszaru zabudowy usługowo- mieszkaniowej "[...]-[...]". Odnosząc się do tych zarzutów organ I instancji stwierdził, że objęta wnioskiem droga dojazdowa stanowi drogę gminną klasy dojazdowej dlatego Prezydent Miasta Ś., który w swojej kompetencji posiada zarządzanie drogami publicznymi, legitymuje się prawem do występowania z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Odnosząc się do informacji dotyczącej zaskarżenia uchwały nr [...], organ I instancji stwierdził, że fakt ten nie stanowi przeszkody w udzieleniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie spółdzielnia zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 77, 78 § 1, 89 § 1 i 2, 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do składanych przez nią w trakcie postępowania administracyjnego zarzutów co do naruszenia prawa własności. Strona podniosła, że postępowanie w sprawie wydania zaskarżonej decyzji powinno zostać zawieszone, gdyż uchwała Rady Miejskiej w Ś. z dnia 27 listopada 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym jest położona planowana inwestycja, została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i istnieje prawdopodobieństwo jej uchylenia. Odwołująca się zarzuciła również organowi pierwszej instancji naruszenie procedury administracyjnej poprzez nie przeprowadzenie rozprawy w sprawie uzgodnienia interesów stron, z ewentualnym udziałem świadków lub biegłych oraz nie dokonanie oględzin terenu inwestycji. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11 j ust. art. 11 i art. 12 ust. 1 – 4 i art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, gdyż zdaniem strony "wniosek Gminy Miasto Ś. o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 27 listopada 2009 r. ... jest "narzędziem" służącym realizacji celu prywatnego". Zauważono że do działki nr [...] istnieje dojazd od strony ul. Z.. Zarzucono także, że w postępowaniu, prowadzącym do wydania zaskarżonej decyzji popełniono błędy z zakresu hydrologii i budowa planowanej drogi może zagrozić przylegającemu do niej budynkowi mieszkalnemu. Ponadto zarzucono, że na terenie zamierzonej inwestycji znajdują się zabytkowe budynki pokoszarowe.

Decyzją nr [...] z dnia 28 stycznia 2014 r. Wojewoda D. (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Oceniając zaskarżoną decyzję w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących w tej materii przepisów prawa, organ odwoławczy stwierdził jej zasadność. Wskazał, że zgodnie z wymogami specustawy drogowej, ogłoszenie o wszczęciu postępowania, jak również o wydaniu decyzji w sprawie, zamieszczone zostało w prasie lokalnej oraz na tablicach ogłoszeń i stronach internetowych właściwych urzędów. Przed wydaniem decyzji organ I instancji przeanalizował zgodność przedłożonego wniosku i załączonego projektu budowlanego w odniesieniu do przepisów specustawy drogowej. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i przebieg postępowania w sprawie, Wojewoda stwierdził, że załączone zostały: prawidłowo sporządzony projekt budowlany wraz z uzgodnieniami, mapa z naniesionymi liniami rozgraniczenia, analiza powiązania projektowanej drogi z innymi drogami, określone zostały zmiany w dotychczasowej infrastrukturze terenu, dołączono również wymagane opinie. Do wniosku dołączono również mapy z projektem podziału nieruchomości, zarejestrowane w miejskim ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w Ś.. W niniejszej sprawie nie było potrzeby wydania decyzji o ocenie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wyjaśnił, że zaprojektowany i przyjęty przez inwestora przebieg inwestycji drogowej został poprzedzony stosownymi analizami, co znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Powołując się na wyrok WSA w Kielcach z 12 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 325/11, wskazał na brak potrzeby uzyskania zgody właściciela nieruchomości, przez którą przebiegać ma projektowana droga publiczna, realizowana w trybie specustawy drogowej. Również zarzuty skarżącej co do uchybień Starosty Ś. przeciwko przepisom K.p.a., określającym zasady działania organów administracji publicznej (art. 6, art 7, art 8, art 77, art 78), według organu odwoławczego, nie znalazły potwierdzenia. W przekonaniu Wojewody naruszenia wskazanych przepisów należało oceniać w związku z obowiązkami organu, które w konkretnym postępowaniu wynikają z określonych przepisów specustawy drogowej. Z tych też powodów jako nietrafny został potraktowany zarzut braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sytuacji, gdy przepisy specustawy nie przewidują obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Obiektywnie, nie daje się również stwierdzić, by przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przyczyniłoby się do realizacji ustawowego jej celu. W ocenie organu odwoławczego, mające zastosowanie w rozpatrywanej sprawie przepisy prawa nie wymagają przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Ponadto, jej przeprowadzenie nie przyczyniłoby się do przyspieszenia albo uproszczenia postępowania ani nie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesu stron, wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków czy biegłych, czy też oględzin - dowodami w przedmiotowej sprawie są bowiem dokumenty, wymagane przepisami specustawy drogowej. W przekonaniu organu II instancji nie mógł być również uwzględniony zarzut uchybienia przepisowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż weryfikacja sądowa uchwały Rady Miejskiej w Ś. z dnia 27 listopada 2009 r., zatwierdzającej Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego obszaru zabudowy usługowo-mieszkaniowej "[...]-[...]" w Ś. nie stanowi zagadnienia wstępnego. Zgodnie z przepisem art. 11i ust. 2 specustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że planowanie inwestycji drogowej, która ma być realizowana na podstawie tej ustawy, nie podlega regulacjom prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony dla terenu, na którym ma być położona zamierzona inwestycja drogowa.

W ocenie organu II instancji należało oceniać w kontekście obowiązujących przepisów zarzuty niedostatecznego wyjaśnienia sprawy w aspekcie stosunków gruntowo- wodnych oraz budowy planowanej drogi, na terenie gdzie znajdują się zabytkowe budynki pokoszarowe, które odwołująca się strona próbowała uzasadnić - z jednej strony stwierdzeniem o "podziemnej rzece w ul. O.", z drugiej zaś - istniejącą zabudową z lat 30-tych ubiegłego stulecia. Wobec tego organ wskazał, że projekt obiektu drogowego zakłada budowę drogi klasy D, o przekroju jednojezdniowym, dla której to drogi, zgodnie z przepisem § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r., Nr 43, poz. 430 ze zm.), minimalna szerokość ulicy w liniach rozgraniczających wynosi 10 m. Ponieważ taką właśnie wielkość przyjęto w rozwiązaniu projektowym, organ pierwszej instancji nie był zobowiązany do przeprowadzenia analizy obejmującej uwarunkowania, określone w § 7 ust. 1 powyższego rozporządzenia. W przekonaniu organu odwoławczego, nie wynika również z załączonych do projektu budowlanego przekrojów, by przyjęte rozwiązania ingerowały w głęboko położone warstwy geologiczne ani też, by istniało ryzyko zalewania wodami opadowymi, zbieranymi z projektowanej drogi, bowiem w tym celu zaprojektowano odwodnienie, zgodnie z zaleceniami administratora istniejącej sieci kanalizacji deszczowej kd300. Natomiast, w odniesieniu do otaczającej projektowaną drogę zabudowy zabytkowej, organ II instancji wskazał, że inwestycja uzyskała pozytywną opinię D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pismo z dnia 26 kwietnia 2013 r.).

Skargę do sądu administracyjnego na powołaną wyżej decyzję złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W przekonaniu Spółdzielni realizacja zaplanowanej inwestycji bezprawnie pozbawia jej członków prywatnej własności (części działki), po to by na jej terenie wybudować dojazd do prywatnej posesji. Jest to nieuprawnione, gdyż, tzw. projektowana działka nr [...] (istnieje w takim stanie od 20 lat), ma nieograniczony dostęp i dojazd z istniejących dróg publicznych i wewnętrznych oraz parkingów. Wskazane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, zawierają wady powodujące ich nieważność z mocy prawa. W przekonaniu Spółdzielni wszystkie działania orzekających w sprawie organów dotknięte są rażącymi uchybieniami polegającymi na tym, że: 1) plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony pod wpływem błędu (przedstawiciel władz miasta zapewniał radnych, że ma zgodę spółdzielni na pozbawienie jej własności), a także okoliczności faktycznych, które okazały się fałszywe (przekłamania w części graficznej planu zagospodarowania przestrzennego); 2) planowana inwestycja nie realizuje celu publicznego (służy zapewnieniu dojazdu do prywatnej działki, na której ma powstać budynek mieszkalny); 3) prywatna działka ma nieograniczony dostęp ze wszystkich stron, w tym bezpośredni dojazd od ul. Zamenhofa, wewnętrzna droga o szerokości 8 metrów należąca do Skarbu Państwa (droga publiczna) oraz droga należąca do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", która służy jako dojazd. W ocenie skarżącej decyzja organu pierwszej instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności: ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym - art. 1 pkt 2 ppkt 7 i 9 (plan zagospodarowania przestrzennego - w części dot. ul. O., nie realizuje celu jakim jest interes publiczny i bezprawnie ingeruje w prawo własności); ustawy o gospodarce nieruchomościami - art. 6 pkt 1 (cel publiczny) w zw. z art. 2 pkt 5 i 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Formułując powyższe zarzuty autor skargi zwrócił uwagę, że treść art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiuje "cel publiczny - wydzielenie gruntów pod drogi publiczne". Nie jest zatem drogą publiczną dojazd do prywatnej działki o długości 12 metrów (do projektowanej działki nr [...]), stykający się z granicami tej działki, nie mający żadnego połączenia komunikacyjnego z istniejącą infrastrukturą. Dalej zauważono, że droga" w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (art. 4 pkt 2) - to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Według spółdzielni, charakter planowanej inwestycji jest zaprzeczeniem pojęcia nadanego cytowaną ustawą. Autor skargi podkreślił przy tym, że działka, dla której Gmina pragnie wybudować dojazd za publiczne środki ma dostęp do drogi publicznej bezpośrednio, a także przez dostęp do niej przez dwie drogi wewnętrzne (od Urzędu Skarbowego i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]") oraz możliwość ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej. W końcowej części skargi Spółdzielnia wniosła o dopuszczenie wymienionych przez nią dokumentów jako dowodów w sprawie (notatka z dnia 14 lutego 2011 r., pismo z dnia 14 lipca 2013 r. i 08 października 2013 r. do Prezydenta Ś., pismo z dnia 26 sierpnia 2013 r. do Starostwa Ś., odwołanie z dnia 31 października 2013 r. od decyzji Starosty Ś. nr [...] z dnia 15 października 2013 r., wniosek do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia 07 lutego 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa do Prokuratury Apelacyjnej we W.).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym złożonym w dniu 28 maja 2014 r. uczestnik postępowania - Gmina Miasto Ś. wniosła o oddalenie skargi. W ocenie uczestnika postępowania publiczna droga gminna klasy dojazdowej do działki nr [...] , będąca przedmiotem skargi, została wyznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. obszaru zabudowy usługowo - mieszkaniowej "[...]-[...]" w obrębie ulic L. Z., M. S., L. O. i A. K., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia 27 listopada 2009 r., (ogłoszoną w Dz. Urz. Woje. Dolno. Nr 9 z dnia 19 stycznia 2010 r. pod poz. 156). Zobowiązuje to Miasto do podejmowania działań, prowadzących do realizacji celów publicznych określonych planem. Procedura zatwierdzenia miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzona była zgodnie z obowiązującymi przepisami, a strona skarżąca nie wniosła żadnych uwag w terminach jej przysługujących. Tryb, w którym Miasto uzyskało decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, wynika również z regulacji prawa, ponieważ dla nowych dróg gminnych jedyną właściwą formułą jest specustawa drogowa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego możliwości wykorzystania bezpośredniego sąsiedztwa działki [...] z ul. L. Z. uczestnik postępowania wskazał, że ulica zlokalizowania jest w przebiegu drogi krajowej nr [...]. Zarządca drogi - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad we W., nie udzielił zgody na wykonanie zjazdu publicznego z drogi krajowej na przedmiotową działkę, ponieważ byłoby to niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 43, poz. 430 ze zm.).

Przy piśmie procesowym z dnia 6 czerwca 2014 r. skarżąca odpowiadając na wezwanie Sądu wyjaśniła, że dołączona do skargi wniosek z dnia 7 lutego 2014 r. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody D. z dnia 28 stycznia 2014 r. nie został merytorycznie rozpoznany z powodu przeszkód, których strona nie mogła usunąć w zakreślonym 7-dniowym terminie. Z nowym żądaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego strona wystąpiła pismem z dnia 14 kwietnia 2014 r. Natomiast uzupełniając argumentacje skargi wskazano, że o rozmiarach naruszeń prawa w sprawie mogą świadczyć dalsze działania inwestora, który zgłosiły do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozpoczęcie robót bez nadania decyzji z dnia 15 października 2013 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Ponadto zauważono, że realizacja spornej drogi została powierzona prywatnej firmie, która działa w imieniu prywatnego inwestora, co stanowi naruszenie art. 40 Prawa Budowlanego. Wskazując na powyższe okoliczności Spółdzielnia wniosła o dopuszczenie jako dowodu w sprawie dokumentów w postaci: pisma spółdzielni z dnia 26 maja 2014 r., pisma spółdzielni z dnia 2 czerwca 2014 r., zawiadomienia o zgromadzeniu publicznym z dnia 4 czerwca 2014 r. oraz pisma Prezydenta Miasta Ś. z dnia 20 maja 2014 r.

Obecny na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. Prezes Spółdzielni podtrzymała skargę i wnioski w niej zawarte. Nadto wyjaśnia, że nieruchomość wraz z budynkiem mieszkalnym skarżąca nabyła od Gminy Miasta Ś. w 1993 r. jako mienie poradzieckie. Prezes oświadcza, że odległość od granicy dawnej działki nr 296 do budynku spółdzielczego wynosi 10 metrów. Oświadczała też, że inwestor dotychczas nie rozpoczął budowy drogi, a Spółdzielnia nie wydała inwestorowi nieruchomości. Złożyła również do akt pisma obrazujące przebieg spotkania z 16 czerwca 2014 r. z inwestorem, na którym przewidziano możliwość innego rozwiązania dojazdu do działki nr [...].

Postanowieniem wydanym na rozprawie Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze i piśmie z dnia 6 czerwca 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej u.p.p.s.a) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a).

Działając w granicach tak zakreślonej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać należy, że poddana sądowej kontroli decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm. - dalej: "specustawa"). W orzecznictwie podkreśla się szczególny i wyjątkowy charakter tego aktu. Zgodnie bowiem z jego przepisami zezwolenie na realizację inwestycji drogowej łączy w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięcie o ustaleniu lokalizacji drogi, o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, o przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną oraz o pozwoleniu na budowę. Wprowadzenie do porządku prawnego szczególnych przepisów tzw. "specustawy" i w konsekwencji określenie specjalnego trybu realizacji zamierzeń inwestycyjnych, uzasadnione jest celem publicznym w postaci konieczności sprawnego i szybkiego stworzenia nowej oraz usprawnienia i udoskonalenia istniejącej infrastruktury drogowej w kraju. Powoduje to, że ww. przepisy mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane czy też ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie opisane w przepisach omawianej specustawy, tworzy zatem postać "zbiorczej sprawy administracyjnej" łączącej kilka rodzajów rozstrzygnięć z różnych dziedzin prawa, przy czym zawiera również własne rozwiązania proceduralne mające zapobiegać skutkom zniweczenia przedstawionego wyżej celu ustawy. Jednym z takich rozwiązań, które Sąd brał w niniejszej sprawie pod uwagę, jest przepis art. 31 ust. 2 wprowadzający zakaz uchylenia lub stwierdzenia nieważności przez sąd administracyjny decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi. W takiej sytuacji w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w przepisie art. 145 lub 156 k.p.a. W niniejszej sprawie przywołany przepis nie znajduje jednak zastosowania, gdyż po pierwsze - decyzji Starosty Ś. z dnia 15 października 2013 r. udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej "Budowę drogi dojazdowej do projektowanej działki nr [...] przy ul. O. w Ś." nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności; po drugie - według oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. do tego dnia, inwestor nie przystąpił do realizacji inwestycji a skarżąca nie wydała mu działki nr [...]. Powyższe potwierdza także pismo procesowe uczestnika postępowania z dnia 9 czerwca 2014 r., w którym poinformowano o zamiarze wystąpienia do właściwego organu o wszczęcie egzekucji obowiązku wydania działki nr [...] przez stronę skarżącą.

Podnieść również należy, że pomimo znacznego uproszczenia procedury inwestycyjnej oraz ograniczeń w możliwościach eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydawanych w trybie specustawy drogowej, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, iż przy kontroli sądowej rozstrzygnięć organów w sprawach wydanych na podstawie tego aktu, nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z jej art. 31 ust. 2 (vide np. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1436/13). Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa przy wydaniu kontrolowanej decyzji, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, sąd uchyla zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Ograniczenie w zakresie orzekania zapisane w art. 31 ust. 2 specustawy dotyczy tylko decyzji organu I instancji i tylko tych, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności, po upływie 14 od dnia rozpoczęcia budowy. (zob. wyrok WSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2196/11 i wyroki NSA w nim powołane – CBOSA, nsa.gov.pl.).

W ocenie składu orzekającego cel omawianej specustawy, zmierzający do uproszczenia i przyśpieszenia procedury związanej z udzielaniem pozwoleń na realizację dróg publicznych, nie zwalnia jednocześnie organów administracji publicznej z obowiązku prowadzenia postępowania jurysdykcyjnego zgodnie z regułami określonymi w przepisach k.p.a., w tym podstawowych zasad określonych w art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 tego aktu.

W pierwszym rzędzie wskazać zatem należy, że zgodnie z określoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. W tym miejscu warto przytoczyć argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., którą skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, iż "złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Skuteczność prawna takiego środka prawnego powoduje przeniesienie całej sprawy przed organ drugiej instancji. Organ odwoławczy musi wniknąć w całość sprawy i wziąć na siebie odpowiedzialność za ponowne jej rozstrzygnięcie. Jeżeli więc w aktach znajdują się już określone dowody, to organ odwoławczy zobowiązany jest przeanalizować je i rozważyć czy są one wystarczające do wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy" (por. wyrok o sygn. akt I OSK 2123/11, CBOSA nsa.gov.pl). Postępowanie przed organem II instancji nie może zatem polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa". Organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów a nadto obowiązany jest odnieść się do wszystkich istotnych dla sprawy zarzutów i wniosków odwołania. Pomięcie tego obowiązku prowadzi do zarzutu nie rozpoznania sprawy w jej całokształcie.

W niniejszej sprawie Wojewoda nie sprostał powyższym obowiązkom i nie rozpoznał całości sprawy. Tym samym nie dokonał oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, wszczętego wnioskiem z dnia 12 czerwca 2012 r. a dotyczącego wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej "Budowę drogi dojazdowej do projektowanej działki nr [...] przy ul. O. w Ś.". Z przedstawionego materiału dowodowego wynika niezbice, że wskazana wyżej decyzja Starosty Ś. została wydana w na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji po uchyleniu przez Wojewodę (decyzją z dnia 26 lipca 2013 r.) wcześniejszej decyzji tego organu o umorzeniu postępowania (z dnia 19 czerwca 2013r.). Organ pierwszej instancji umarzając postępowanie stwierdził, że do planowanej budowy drogi jako dojazdowej do działki nr [...] nie znajdują zastosowania przepisy specustawy, gdyż nie jest to droga publiczna. Uchylając decyzję umarzającą postępowanie Wojewoda wskazał, że dopiero po sporządzeniu wniosku o wszczęcie postępowania zgodnie z wymogami wynikającymi ze specustawy, będzie możliwa merytoryczna ocena, czy planowane przedsięwzięcie spełnia przesłanki uprawniające do wydania decyzji na podstawie omawianej ustawy. Z powyższego wynika, że już na etapie wszczęcia postępowania organ pierwszej instancji miał wątpliwość co do charakteru planowanej drogi. Również skarżąca Spółdzielnia konsekwentnie w toku całego postępowania przed organami jak i w skardze kwestionowała, między innymi, charakter planowanej drogi wskazując, że nie realizuje ona celu publicznego lecz cel prywatny. W takiej sytuacji kwestia rzeczywistego status planowanej drogi, powinna być dokładnie wyjaśniona i oceniona w trakcie postępowania zmierzającego do wydania decyzji o zezwolenie realizacji inwestycji drogowej. Dla podjęcia orzeczenia istotne znaczenie ma bowiem jednoznaczne ustalenie statusu drogi określonej jako dojazdowa do działki nr [...] – w kontekście przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Pojęcie drogi publicznej definiuje art. 1 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do tego przepisu drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ustawa o drogach publicznych dzieli drogi na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne (art. 2 ust. 1). Drogi niezaliczone do żadnej z wymienionych kategorii posiadają status dróg wewnętrznych (art. 8 ust. 1). Skład orzekający w niniejszej spawie podziela wykładnię art. 1 specustawy przedstawioną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1111/08 i z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 881/09 oraz z dnia 12 styczna 2011 r. sygn. akt II OSK 2348/10. W orzeczeniach tych NSA zajął stanowisko, że uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, określone w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, mające na celu przyspieszenie procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce, mają zastosowanie do inwestycji polegających na budowie (rozbudowie) dróg innych niż drogi wewnętrzne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Dokonując wykładni oraz stosując przepisy specustawy a w szczególności jej art. 1 ust. 1 w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych należy bowiem pamiętać, że specustawa przewiduje daleko idące ułatwienia dla organów administracji publicznej przy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa (rozbudowa) dróg publicznych. W konsekwencji omawiana ustawa w istotny sposób wpływa na ograniczenie uprawnień jednostek, których nieruchomości znajdują się w pasie planowanej inwestycji. Wobec tego, skoro jest to regulacja stanowiąca wyjątek od powszechnie obowiązujących procedur gospodarowania nieruchomościami, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej, rozciągającej stosowanie uproszczonych zasad i procedur do inwestycji nie będących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Należy mieć na względzie, że stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Dlatego też wąska wykładnia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. zapewnia poszanowanie prawa własności gwarantowane Konstytucją, co oznacza dopuszczenie ingerencji Państwa w prawo własności w zakresie ściśle określonym regulacją szczególną.

Należy zgodzić się z Wojewodą, że organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie posiadają kompetencji do wyznaczenia i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjno-techniczne. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują też inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji stąd też ocena organów ogranicza się tylko i wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu jaki przedstawił wnioskodawca (por. NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2014 r. II OSK 93/14; M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz 2010). Powyższe nie zwalniało jednak organu drugiej instancji od zbadania i wyjaśnienia podstawowej kwestii prawnej, i oceny czy do planowanej drogi zastosowanie będzie miała specustawa.

Organ odwoławczy orzekający w trybie specustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ale ma obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, szczególnie jeśli podnosi je strona. Ma też obowiązek oceny tych okoliczności w świetle obowiązujących przepisów i wyjaśnienia w treści decyzji przyjętego stanowiska. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stosownie do wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. winien ustosunkować się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania.

Skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" podnosiła w odwołaniu, że planowana droga nie realizuje celu publicznego, lecz jest "narzędziem służącym realizacji celu prywatnego" zapewniając dojazd jedynie właścicielowi działki nr [...]. Skarżąca uważa bowiem, że planowana droga będzie wykorzystywana tylko na potrzeby tej nieruchomości. Tym samym Spółdzielnia kwestionowała status planowanej drogi jako drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Do tego zarzutu organ odwoławczy praktycznie się nie odniósł. W decyzji Wojewody brak samodzielnych rozważań odnoszących się do podstawowej w niniejszej sprawie kwestii – czyli możliwości zastosowania specustawy drogowej do planowanej inwestycji w związku z brzmieniem art. 1 ust. 1 ustawy. Natomiast wyjaśnienia organu pierwszej instancji co do powyższej kwestii są co najmniej lakoniczne. Starosta poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że planowana droga jest drogą gminną klasy dojazdowej. Organ nie uzasadniał jednak w żaden sposób jakie okoliczności faktyczne i prawne wynikające z przedłożonego wniosku oraz ewentualnie jakie ustalenia poczynione w sprawie przemawiają za przyjęciem klasyfikacji inwestycji jako drogi gminnej na podstawie ustawy o drogach publicznych (pomimo, że na początkowym etapie kwestionował możliwość uznania jej za drogę publiczną). W ocenie Sądu nie jest wystarczające w tym względzie poprzestanie tylko na stwierdzeniu, że jest to droga gminna w sytuacji gdy charakter drogi ze względu na jej lokalizację i potencjalne wykorzystanie może budzić wątpliwości strony postępowania kosztem której ma nastąpić realizacji tej drogi Uszczuplenie prawa własności). Oświadczenie inwestora zawarte w tym względzie we wniosku i w załączonych do niego dokumentach winno być poddane weryfikacji i samodzielnej ocenie organu prowadzącego postępowanie a przyjęte w wyniku tej oceny stanowisko przekonująco uzasadnione.

W tym kontekście szczególnie istotne jest działanie organu odwoławczego, który ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę obowiązany jest poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1418/09 - "Po to bowiem ustanowiono, mocą art. 78 Konstytucji RP, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, aby organ II instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić, to, czego nie zrobił bądź zrobił źle organ I instancji ... . Organ odwoławczy może, bowiem korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 1552/04).

W świetle przedstawionych wyżej uwag stwierdzić należy, że Wojewoda rozpatrując wniesione odwołanie, nie rozpoznał ponownie sprawy, albowiem nie dokonał ponownej oceny materiału zebranego i zbadanego przez organ pierwszej instancji oraz przyjętych przez ten organ ustaleń. W konsekwencji, organ odwoławczy nie dokonał weryfikacji stanowiska organu I instancji co do tego, że planowana inwestycja zalicza się do dróg gminnych (nie przeprowadził samodzielnych rozważań w tym względzie) oraz nie ustosunkował się i nie wyjaśnił zasadności podnoszonego w tym względzie w odwołaniu jak i w toku postępowania zarzutu. Nie ulega wątpliwości, że gdy organ odwoławczy nie uznając zasadności środka zaskarżenia utrzymuje w mocy kwestionowaną nim decyzję, to powinien odpowiednio uzasadnić swoje stanowisko. Przede wszystkim powinien przedstawić pełną argumentację potwierdzającą zasadność jego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Obowiązany jest ponadto odnieść się szczegółowo do argumentacji podniesionej w odwołaniu. W niniejszej sprawie Wojewoda nie odniósł się jednak do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia argumentów odwołania, chociaż do ustosunkował się do znacznej ich części.

Należy zatem podkreślić, że integralnym elementem każdej wydanej przez organ administracji publicznej decyzji jest również jej uzasadnienie - art. 107 § 1 k.p.a. Kontroli sądu administracyjnego podlega decyzja administracyjna jako całość, a więc łącznie z jej uzasadnieniem. Wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji zostały zawarte w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie oraz ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Warto też podkreślić, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi zatem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Znamiennym jest, że na gruncie przepisów procedury administracyjnej ustawodawca powiązał obowiązek uzasadniania podjętego aktu z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Nie ulega również wątpliwości, że uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności decyzji. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto, prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. W świetle poczynionych uwag, nie można uznać, aby tym wymogom odpowiadało uzasadnienie organu odwoławczego skoro pomija ono zupełnie kwestię statusu prawnego planowanej drogi, a tym samym zasadność zastosowania w sprawie specustawy. W uzasadnieniu, organ odwoławczy nie wykazał w żaden sposób jakie argumenty przemawiają za prawidłowością kwalifikacji drogi przyjętą przez organ pierwszej instancji i nie odniósł się podnoszonych w tym zakresie argumentów odwołania. Motywy, którymi kierował się organ, rozstrzygając daną sprawę, powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, strony bowiem mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów. Jak już zauważono uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Niewątpliwie zaś organ odwoławczy działając zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) winien dokonać ponownej oceny materiału zgromadzonego w postępowaniu przed pierwszą instancją i dopiero w zależności od wyników tej oceny, wydać stosowne orzeczenie. Podkreślić w tym miejscu należy, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. Zaniechanie to powoduje, że zaskarżona decyzja została wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Podsumowując dokonane rozważania, należy zaznaczyć, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwia sądowi prawidłową kontrolę zapadłego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim nie pozwala na ocenę prawidłowości kryteriów jakimi kierował się organ drugiej instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie i uznając, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy specustawy. Tym samym niemożliwa jest merytoryczna weryfikacja zarzutów podniesionych w tym zakresie w skardze.

Sąd zwraca również uwagę, że poza zakresem rozważań Wojewody pozostała kwestia prawidłowości określenia przez organ pierwszej instancji strony do której skierowana została decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej. Z art. 11 b specustawy drogowej wynika bowiem, że wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji składa właściwy zarządca drogi. Tymczasem ustawodawca wyłączył możliwość wszczęcia postępowania z urzędu, wprowadzając dwie kategorie stron postępowania. Wnioskodawcę, którego prawo do uczestnictwa w postępowaniu i bycia adresatem decyzji wiąże się nie tyle z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. co z posiadaniem statusu zarządcy drogi, oraz inne strony, które legitymować się powinny interesem w rozumieniu art. 28 k.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 7 lipca 2013 r. II OSK 2150/13 CBOIS, nsa.gov.pl). W świetle przedstawionego stanowiska oraz wobec jednoznacznego brzmienia art. 11 b specustawy, nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie wnioskodawcą oraz adresatem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określonej jako droga gminna, powinien być Prezydent Ś., który zgodnie z art. 19 ustawy o drogach publicznych jest zarządcą drogi gminnej. Zdaniem Sądu, przepis art. 11 b specustawy wyraźnie wskazujący zarządcę drogi jako podmiot uprawniony do zainicjowania postępowania o wydanie zezwolenia oraz adresata decyzji, pozostaje spójny z regulacjami ustawy o drogach publicznych. Ten ostatni akt, zarządcę drogi gminnej kreuje bowiem jako organ jednostki samorządu terytorialnego do właściwości którego należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg ( art. 19 ust. 1). Do zarządcy drogi należy, między innymi, opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich; pełnienie funkcji inwestora; czy też utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą ( art. 20 ust. 1 pkt 1-4).

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji podpisany został przez Prezydenta Ś.. Organ pierwszej instancji (podobnie jak Wojewoda), w treści decyzji wskazuje z jednej strony, że wniosek złożony został przez Gminę Miasto Ś., z drugiej stwierdza jednak, że "Prezydent Miasta Ś. który w swojej kompetencji posiada zarządzanie drogami publicznymi, legitymuje się prawem do wystąpienia z wnioskiem o realizację inwestycji drogowej". Co więcej Starosta Ś. adresatem decyzji czyni Gminę Miasto Świdnicę udzielając jej zezwolenia na realizację inwestycji a nie Prezydenta. Powyższe wskazuje, że organ pierwszej instancji wbrew literalnemu brzmieniu art. 11 b, za wnioskodawcę uprawnionego do zainicjowania postępowania uznał podmiot w tym przepisie niewymieniony, kierując również do niego decyzję. Sąd nie kwestionuje, że Miastu Ś. (reprezentowanemu przez Prezydenta na mocy ustawy o samorządzie gminnym) przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, choćby z tego względu, że Gmina przejmie własność nieruchomości. Nie jest jednak to ta kategoria stron, z którą ustawodawca wiąże uprawnienie do wszczęcia postępowania i bycia adresatem decyzji. Wskazana okoliczność powinna być przedmiotem wyjaśnienia i oceny organu II instancji. W szczególności wyjaśnienia wymagało, czy istotnie wniosek wszczynający postępowanie pochodził od Gminy czy też od Prezydenta Ś. jako zarządcy drogi. Dopiero w zależności od poczynionych w tym względzie ustaleń Wojewoda powinien podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie weryfikujące lub uchylające.

Brak wyjaśnienia powyższych wątpliwości świadczy o naruszeniu przez organ przepisów art. 7, 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 1 i 3 kpa.

Wobec stwierdzonych uchybień proceduralnych przedwczesna jest ocena przedmiotu sprawy z punktu widzenia obowiązujących rozwiązań materialnoprawnych specustawy drogowej oraz przepisów prawa budowlanego. W kontekście zarzutów podniesionych w skardze zauważyć jedynie można bezzasadność zarzutu naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skoro organy, zgodnie z art. 11i specustawy drogowej, nie stosowały w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przepisów tej ustawy. Poza zakresem niniejszego postępowania pozostają też zarzuty wskazujące na wadliwość miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy odniesie się do wszystkich zarzutów skarżącego i podejmie rozstrzygnięcie mając na uwadze powyższe uwagi Sądu. W szczególności rozważy jaki jest status projektowanej drogi mając na uwadze stan faktyczny oraz regulacje zawarte, między innymi, w art. 1,art. 7, art. 8 i art.10 ust. 4 i ust. 5, ustawy o drogach publicznych. Wyjaśni również – przy udziale inwestora - kwestię prawidłowości wszczęcia postępowania oraz ustalenia adresata decyzji, mając na uwadze możliwość przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.