Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 729/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części, uchylono postanowienie WSA w części i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn

SENTENCJA

Dnia 2 marca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 586/18 ze skargi Prezydenta [...] na decyzję Ministra [...] z dnia 30 [...] r., nr D[...] w przedmiocie odszkodowania 1. uchyla pkt 1 zaskarżonego wyroku, pkt 2 postanowienia z dnia 11 [...]r. i oddala skargę; 2. zasądza od Prezydenta [...]na rzecz Ministra [...]kwotę 500 (pięćset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r., IV SA/Wa 586/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezydenta[...] na decyzję Ministra [...]z dnia 30[...] r. nr D[...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody[...] z dnia 26 [...]r. nr I[...] (pkt. 1.) i rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania sądowego (pkt. 2.).

W następstwie zażalenia Prezydenta [...] na zawarte w ww. wyroku postanowienie o kosztach postępowania sądowego (pkt 2. wyroku), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 lutego 2019 r., na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a., uznał ww. zażalenie za oczywiście uzasadnione i uchylił pkt 2. ww. wyroku z dnia 15 listopada 2018 r. (pkt 1.); zasądził od Ministra [...] na rzecz Prezydenta [...] kwotę 2.022 PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego (pkt 2.) a nadto zwrócił z funduszy Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na rzecz Prezydenta [...] kwotę 100 PLN uiszczoną tytułem wpisu od zażalenia (pkt. 3.).

Wyrok oraz powyższe postanowienie zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Nieruchomość położona w B[...], w obrębie L[...], oznaczona jako działka nr 4[...]o powierzchni 0,0080 ha, decyzją Wojewody [...] Nr 5[...] z dnia 23 [...]r., znak: I[...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, została przeznaczona pod rozbudowę ulicy K[...] w B[...], odcinek od skrzyżowania z ulicą L[...] do granic miasta. Decyzją z dnia 26 [...]r. nr I[...] Wojewoda [...], w pkt 1 orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 19.320,00 zł. z tytułu przejęcia ww. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa; w pkt 2 przyznał ww. odszkodowanie na rzecz byłych współwłaścicieli nieruchomości tj. J[...] syna J[...] i R[...] lub osób, które udokumentują tytuł prawny do udziału wynoszącego 1/4 części nieruchomości, zapisanego w księdze wieczystej jako własność J[...], w wysokości 4.830,00 zł. (pkt a); M[...] syna J[...] i R[...] lub osób, które udokumentują tytuł prawny do udziału wynoszącego 1/4 części nieruchomości, zapisanego w księdze wieczystej jako własność M[...], w wysokości 4.830,00 zł. (pkt b); R[...] lub osób, które udokumentują tytuł prawny do udziału wynoszącego 2/4 części nieruchomości, zapisanego w księdze wieczystej jako własność R[...], w wysokości 9.660,00 zł. (pkt c); w pkt 3 odmówiono powiększenia tak ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w pkt 4 zobowiązano Prezydenta [...], jako zarządcę drogi krajowej w granicach miasta na prawach powiatu, do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o zezwolenie na złożenie do depozytu sądowego ustalonego odszkodowania, a następnie przekazania odszkodowania do depozytu sądowego. Z uwagi na to, iż ww. współwłaściciele nieruchomości nie figurują w ewidencji PESEL organ I instancji nie mógł ustalić miejsca ich pobytu, względnie daty ich śmierci.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Prezydent [...] wystąpił do Ministra [...] z odwołaniem wnosząc o jej uchylenie w części ustalającej odszkodowania w kwocie 5.539,00 zł., stanowiącego równowartość składnika budowlanego przejętej nieruchomości (wartość odtworzeniowa jezdni asfaltowej – kwota 5.020,00 zł. i chodnika z płyt betonowych – kwota 519,00 zł.).

Minister [...] rozpoznając zarzuty odwołania zaznaczył, iż stosownie do treści art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 [...] r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2017.1496 ze zm.), dalej jako "specustawa drogowa", do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Operat szacunkowy z dnia 30 [...] r., stanowiący podstawę orzekania w sprawie niniejszej, nie zawiera żadnych nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.207.2109 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie" i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia. Odnosząc się natomiast bezpośrednio do zarzutów odwołania Minister wskazał, iż pojęcie odszkodowania w rozumieniu przepisów dotyczących przejęcia nieruchomości wiąże się ściśle z utratą lub ograniczeniem prawa rzeczowego do nieruchomości, natomiast sposób ustalenia wysokości odszkodowania określony w tych normach uzasadnia stwierdzenie, że w odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości zawiera się element utraty wartości gruntu i jego części składowych. Zatem własność nieruchomości rozciąga się na elementy stanowiące jej część składową. Skutek ten następuje niezależnie od tego, jaka jest wartość naniesień i kto poniósł koszt ich budowy. Obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości odjętego prawa własności. Specustawa drogowa wyraźnie wskazuje, iż odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Z akt przedmiotowej sprawy jednoznacznie natomiast wynika, iż naniesienia budowlane w postaci jezdni asfaltowej oraz chodnika z płyt betonowych stanowiły część składową działki nr 4563/8. Prawidłowo zatem, wyliczoną przez rzeczoznawcę majątkowego wartość ww. naniesień budowlanych, przyznano jako część odszkodowania – na rzecz byłych właścicieli przedmiotowej działki. Organ odwoławczy podkreślił, iż wycenie nie podlega jezdnia oraz chodnik rozumiany jako dobro ogólnonarodowe, ale grunt wraz z częściami składowymi. Za wszystkie te elementy organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić odszkodowanie. Powyższe uregulowania nie wyłączają ewentualnych rozliczeń poniesionych na grunt nakładów na drodze procesu cywilnego. Na ścieżce cywilnej odwołujący się powinien podnosić argumenty dotyczące ewentualnego zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 151 k.c. Ostatecznie Minister [...] decyzją z dnia 30 [...] r. nr D[...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 26[...] r. nr I[...].

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra [...] , Prezydent [...] powtórzył zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż jezdnia i chodnik jest fragmentem drogi – ul. W[...] (krzyżującej się z ulicą K[...]), posadowionej na działce nr 4[...]. Jest to droga gminna (rozporządzenie nr 2[...] Wojewody [...] z dnia 30 [...] r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii lokalnych miejskich w B[...] (Dz.Urz. Województwa B[...] z 1998 r. Nr 2[...], poz. 39[...])). Przedmiotowa droga jest zatem własnością Gminy [...] także w tym fragmencie jej jezdni i chodnika, który wkracza w obszar działki nr 4[...], częściowo zajęty w bliżej nieokreślonym czasie pod przedłużenie ul. W[...] do ul. K[...]. Zakres tego zajęcia pokazują zdjęcia dostępne w Internecie (www.geoportal.gov.pl oraz www.google.pl/maps). Wobec powyższego Prezydent Miasta [...], powołując się na art. 151 k.c. podniósł, iż ww. "naniesienia budowlane" na przedmiotowej działce w postaci jezdni i chodnika nie mogą być uznane za jej części składowe. A skoro "naniesienia" te o wartości 5.539,00 zł, nie są częściami składowymi wywłaszczonej działki, to nie może ich wartość być przedmiotem odszkodowania za jej przejęcie. W ocenie strony skarżącej w tym wypadku ma zastosowanie wyjątek od zasady superficies solo cedit wynikający z treści art. 151 k.c. Tym samym odszkodowanie winno wynosić jedynie 13.781,00 zł. albowiem dotychczasowi właściciele nie ponieśli ww. nakładów na przedmiotową działkę.

W odpowiedzi na skargę Minister [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając zasadność skargi uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...]. Sąd uznał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2016.2147 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", oraz art. 12 specustawy drogowej. W niniejszej sprawie odszkodowanie za przejęte prawo własności ustalane było w odniesieniu do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, tj. zgodnie z art. 113 ust. 6 u.g.n. nieruchomości, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Przepis ten stosuje się również, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe (art. 113 ust. 7 u.g.n.). Oceny, czy nieruchomość ma uregulowany czy nieuregulowany stan prawny dokonuje się na moment wydania decyzji wywłaszczeniowej. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, tj. 23 marca 2016 r. współwłaścicielami działki nr 4[...] byli: M[...] i R[...] (odpis z księgi wieczystej B[...]), przy czym osoby te nie figurują w ewidencji PESEL, brak jest też wiedzy o miejscu ich pobytu czy ewentualnie o dacie ich śmierci. Z uwagi na brak informacji także w zakresie kręgu ich potencjalnych spadkobierców organ prawidłowo wydał decyzję dotyczącą udziałów w nieruchomości, której stan prawny jest nieuregulowany. W konsekwencji niniejsza sprawa obejmuje swoim zakresem nieustalony stan prawny przejętej nieruchomości.

Sąd I instancji dalej wskazał, że przedmiotem sporu nie jest operat szacunkowy z dnia 30 [...] r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P[...], który nie był co do zasady kwestionowany, lecz objęta nim wartość składnika budowlanego jako bezpodstawnie naliczonego i tym samym nienależnego. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości na łączną kwotę 19.320,00 zł., w tym wartość prawa własności gruntu na kwotę 13.169,00 zł., wartość składnika budowlanego zaś na kwotę 5.539,00 zł., która to kwota jest przedmiotem skargi, a także wartość składnika roślinnego na kwotę 612,00 zł. Autor operatu wyjaśnił, że oszacowana jednostkowa wartość rynkowa prawa własności gruntu przedmiotowej działki mieści się w zakresie jednostkowych cen transakcyjnych uzyskanych za nieruchomości podobne pozyskane z regionalnego rynku nieruchomości. Wartość rynkowa własności gruntu odzwierciedla wartość takich gruntów występujących na badanym rynku nieruchomości. Oszacowana wartość odtworzeniowa składników budowlanych odpowiada natomiast kosztom ich odtworzenia, przy uwzględnieniu stopnia zużycia oraz kosztów dokumentacji i nadzoru. Oceniając na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową sporządzonego operatu szacunkowego Sąd I instancji stwierdził, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zawiera uzasadnienie dokonanego wyboru podejścia i metody wyceny, zestawienie stosownych cen transakcyjnych gruntów oraz wnioski rzeczoznawcy majątkowego dotyczące określenia wartości nieruchomości. Zatem słusznie został przyjęty jako dowód w sprawie i stanowi podstawę ustalenia odszkodowania.

W ocenie Sądu I instancji, rację ma skarżący kwestionując nałożone ww. decyzją Wojewody [...] z dnia 26 [...] r. zobowiązanie Prezydenta [...] do uiszczenia odszkodowania w zakresie składnika budowlanego. Nieuprawnione jest twierdzenie organów, iż w każdej sytuacji na skutek połączenia rzeczy ruchomej z nieruchomością, rzecz ruchoma staje się częścią składową nieruchomości i nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47 § 1 k.c.). Tym samym, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii miałaby pozostawać okoliczność, kto ponosił koszty budowy i utrzymania ww. elementów drogi. W ocenie Sądu I instancji takie stanowisko jest przedwczesne. Przedmiotowa droga – ul. W[...] w B[...], będąca drogą gminną należącą do Gminy [...], została wybudowana z przekroczeniem granicy gruntu sąsiedniego. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynika, iż przedmiotowy odcinek drogi (działki nr 4[...]) został zagospodarowany profesjonalnie i stanowi wyasfaltowany pas drogowy ulicy wraz z chodnikiem. Z doświadczenia życiowego i zasad logiki jednoznacznie wynika, iż powyższych nakładów i w takim kształcie nie mogli poczynić właściciele spornego gruntu. Organ II instancji nie odniósł się natomiast do powyższej okoliczności, nie przeprowadził także analizy zgromadzonego materiału ani też uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.) chociażby w zakresie, kiedy w istocie doszło do naniesienia nakładów na tę część przedmiotowej działki w postaci jezdni asfaltowej i chodnika z płyt betonowych, jak również przez kogo powyższe nakłady zostały poniesione. Przy wydawaniu decyzji w przedmiocie odszkodowania ustalanego przy wywłaszczaniu nieruchomości, obligatoryjne jest stosowanie reguł procedury odszkodowawczej określonych w art. 128 i nast. u.g.n. W art. 128 ust. 1 u.g.n. zawarte zostały trzy podstawowe zasady dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie, a mianowicie: 1) wywłaszczenie prawa własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem, 2) odszkodowanie wypłaca się na rzecz osoby wywłaszczanej, tj. osobie, której prawo rzeczowe jest odbierane lub ograniczane, 3) wysokość odszkodowania ma odpowiadać wartości wywłaszczanego prawa rzeczowego. Rozwiązanie to bez wątpienia wpisuje się w pojęcie słusznego odszkodowania, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Wywłaszczenie jest bowiem dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przepis ten ustala więc dyrektywę w zakresie kształtowania wysokości odszkodowania, które powinno być słuszne, a więc ekwiwalentne w stosunku do wartości wywłaszczonej nieruchomości. Pojęciem słusznego odszkodowania zajmował się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, który m.in. w wyroku z dnia 8 maja 1990 r., K 1/90 (OTK 1990/1/2) stwierdził, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe. Sprawiedliwe odszkodowanie jest to jednocześnie odszkodowanie ekwiwalentne, bowiem tylko takie nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność. Również w orzeczeniu z dnia 19 marca 1990 r., K 2/90 (OTK 1990/1/3) Trybunał stwierdził, że ujmowanie słusznego odszkodowania w kategoriach prawnych sprowadza się do zasady ekwiwalentności, tzn. w przypadku wywłaszczenia – do stworzenia wywłaszczonemu właścicielowi możliwości odtworzenia rzeczy przejętej przez państwo. W świetle postanowień Konstytucji RP pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Skoro więc odszkodowanie ma rekompensować wartość odbieranego prawa, to w przypadku wywłaszczenia nieruchomości odszkodowanie ustalone jest na podstawie wartości nieruchomości będącej przedmiotem odbieranego prawa. Oczywistym zatem jest, że jego wysokość nie może przekraczać wartości tej nieruchomości. W świetle tego, co wyżej powiedziano Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało podjęte bez uwzględnienia wynikającej z Konstytucji RP dyrektywy w zakresie kształtowania wysokości odszkodowania, które powinno być słuszne (a więc sprawiedliwe, czyli ekwiwalentne) i powiązanej z nią regulacji określonej w art. 128 ust. 1 u.g.n. A zatem istotnym jest aby ustalane odszkodowanie było jednocześnie odszkodowaniem ekwiwalentnym, co odnosi się nie tylko do osoby byłego właściciela ale także podmiotu zobowiązanego do jego uiszczenia. Na pewno nie można mówić o słusznym, sprawiedliwym odszkodowaniu w sytuacji zobowiązania podmiotu do uiszczenia odszkodowania zawierającego kwotę, byłemu właścicielowi nienależną. Jeśli zatem ówcześni współwłaściciele nie ponieśli nakładów na przedmiotową nieruchomość, to brak jest podstaw do uwzględnienia spornej kwoty odszkodowania, stanowiącej ich równowartość.

Sąd I instancji wskazał także, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] zobowiązany będzie uwzględnić wskazania wynikające z niniejszego wyroku i uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie, a następnie, stosownie do uzyskanych wyjaśnień, wydać prawidłowe rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 47 § 1 k.c. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że znajdujące się na nieruchomości fragmenty zrealizowanej drogi publicznej mogą być odrębnym przedmiotem własności oraz innych praw rzeczowych;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w stanie nieruchomości nie należy uwzględnić fragmentów zrealizowanej na niej drogi publicznej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, a także zasądzenie zwroty kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent [...] wnosił o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Ocenę zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego wypada poprzedzić konstatacją, iż nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia, a w konsekwencji także ustalenia odszkodowania, została objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie przepisów specustawy drogowej. Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż decyzja taka ma wieloskładnikową treść i obejmuje m.in. zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 tejże ustawy oraz oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Nieruchomości lub ich części objęte taką decyzją, z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (art. 11f ust. 1 pkt 5 i 6 w związku z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej). Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi także podstawę do dokonania stosownych wpisów w księdze wieczystej (art. 12 ust. 3 specustawy drogowej). Wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego określonej nieruchomości lub jej części, rodzi obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie odrębnej decyzji podjętej przez organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). Odszkodowanie to przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f specustawy drogowej). Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy drogowej). Przepisy art. 18 ust. 1b – 1j omawianej specustawy regulują także szczegółowe kwestie tyczące ustalenia takiego odszkodowania, zależnie od przedmiotu wywłaszczenia oraz charakteru wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast w sprawach nieuregulowanych w specustawie, w tym także w kwestii związanej z ustalaniem odszkodowania, stosuje się przepisy u.g.n. (art. 23 specustawy drogowej).

Powyższe uwagi stanowią grunt dla rozstrzygnięcia zasadniczej kontrowersji zarysowanej w niniejszej sprawie, a mianowicie do określenia zakresu odszkodowania ustalanego w związku z wywłaszczeniem dokonywanym w trybie specustawy drogowej. Jakkolwiek przepisy specustawy nie dają w tym zakresie jednoznacznej odpowiedzi, bowiem powyższa kwestia nie została wprost uregulowana w jej przepisach, w szczególności nie obejmuje jej art. 18 ust. 1b – 1j tejże ustawy, to odpowiedź ta wynika z konieczności uwzględnienia definicji "nieruchomości gruntowej" wyrażonej w art. 4 pkt 1) u.g.n., aktualnej w okolicznościach niniejszej sprawy (art. 23 specustawy drogowej). Nie budzi wątpliwości, że nieruchomość gruntową stanowi grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Powyższe pozostaje zbieżne z definicją nieruchomości gruntowej wyrażoną w art. 46 § 1 k.c. Nieruchomość gruntowa to bowiem część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności. Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, które w niniejszej sprawie nie występują, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania (art. 48 k.c.). Częścią składową rzeczy jest bowiem wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Taka część nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47 § 1 i 2 k.c.).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy oczywista winna być konstatacja, iż przedmiotowa działka nr 4[...], skoro nie jest zabudowana budynkiem, w tym budynkiem z lokalami, pozostaje własnością określonych osób fizycznych, a przedmiot tej własności obejmuje także jej części składowe, w tym asfaltową jednię, chodnik i nasadzenia – zgodnie z zasadą superficies solo cedit. Własność nieruchomości rozciąga się bowiem także na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową (art. 191 k.c.), a tym samym prawa własności owych części składowych nie można oddzielić od własności samego gruntu. Powyższe kwestie trafnie zostały zaakcentowane w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wypada zauważyć, iż nie ulega wątpliwości, że od zasady superficies solo cedit prawo przewiduje określone wyjątki. Z pewnością, w okolicznościach badanej sprawy przełamania owej zasady nie można upatrywać w art. 49 k.c. lub 235 k.c. Na przedmiotowej nieruchomości nie ma bowiem urządzeń przesyłowych w rozumieniu art. 49 § 1 k.c., zaś skupienie tytułu własności nieruchomości w rękach osób fizycznych nie pozwala rozważać relacji prawa własności do użytkowania wieczystego, o czym stanowi art. 235 k.c. Z kolei art. 151 k.c., podobnie zresztą jak i art. 231 k.c., służą uregulowaniu wzajemnych stosunków właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości, w sytuacji wzniesienie określonego obiektu na cudzym gruncie. Jakkolwiek powyższe przepisy wymagają wyraźnej akcji procesowej przed sądem cywilnym dla przełamania zasady superficies solo cedit i następnie odbudowania jej już w ramach uprawnień do gruntu innego podmiotu, to dodatkowo wypada zauważyć, że przepis art. 151 k.c. nie stanowi podstawy roszczeń, z których mógłby skorzystać podmiot wznoszący nie na swoim gruncie budowlę lub inne urządzenie trwale z gruntem związane.

Jeżeli zatem przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej stanowi, iż wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, to powyższe oznacza, że stan ten winien uwzględniać pełny zakres prawa własności istniejący w określonej dacie, a więc powinien obejmować nie tylko sam grunt ale także jego części składowe. Przy czym wypada podkreślić, iż brak jest regulacji prawnych, które pozwalałby części składowe nieruchomości gruntowej w postaci asfaltowej jezdni, chodnika i nasadzeń, traktować jako własność innego podmiotu niż właściciel gruntu, na którym się znajdują. Brak jest zatem prawnej możliwości aby na podstawie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej za powyższe części składowe wywłaszczonej nieruchomości odszkodowanie nie zostało ustalone na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu. Stanowisko to odpowiada generalnej zasadzie odszkodowania wskazującej, iż wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 ust. 1 u.g.n.). Nie ma przy tym znaczenia w jakim stanie technicznym znajdują się elementy stanowiące części składowe przedmiotowej nieruchomości. Z punktu widzenia treści i zakresu prawa własności kwestie to pozostają irrelewantne prawnie.

W powyższej sytuacji analizy wymaga kwestia rozliczenia w postępowaniu odszkodowawczym, prowadzonym na podstawie art. 18 specustawy drogowej, nakładów poniesionych na przedmiotową nieruchomość, skutkującą możliwością pominięcia w ustalonym odszkodowaniu nakładów dokonanych na nieruchomość przez podmiot nie będący właścicielem gruntu. Uwagi w tym zakresie wypada poprzedzić konstatacją, iż z okoliczności sprawy nie wynika kto dokonał nakładów na przedmiotową nieruchomość, a w szczególności nie można stwierdzić, że to Gmina Bielsko-Biała wybudowała na przedmiotowym gruncie jezdnię asfaltową i chodnik. Ponadto stan prawny gruntu wyraźnie zaprzecza aby owe elementy infrastruktury drogowej powstały w sposób legalny. Niezależnie od powyższej uwagi wypada także zauważyć, iż trafne jest stanowisko autora kasacji o braku w przepisach specustawy drogowej regulacji prawnej umożliwiającej pominięcie (rozliczenie) tego rodzaju nakładów poczynionych na grunt objęty zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej. Powyższe pozostaje w zgodzie z charakterem owego aktu prawnego i celami, które ustawodawca zamierzał osiągnąć, wprowadzając w życie szczególne regulacje w zakresie realizacji inwestycji drogowych. W tym kontekście jako wyjątkowy, a jednocześnie uwzględniający charakter specustawy, nakierowany na sprawność rozstrzygania poszczególnych kwestii związanych w budową dróg, jawi się przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia, który przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania, nakazuje pominięcie nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W okolicznościach niniejszej sprawy regulacja ta nie może jednak znaleźć zastosowania z uwagi na wykonanie asfaltowej jezdni, chodnika i nasadzeń na długo przed wydaniem decyzji w trybie specustawy drogowej. Zakres owego przepisu stanowi jednak wyraźnie, iż ustawodawca kwestii pominięcia innych nakładów poczynionych na wywłaszczoną nieruchomość niż te w nim wymienione, nie uregulował w sposób szczególny. W toku postępowania o ustalenie odszkodowania w trybie specustawy drogowej rozważanie powyższych kwestii nie znajduje zatem podstawy prawnej. W tym zakresie winny znaleźć zastosowanie regulacje ogólne prawa cywilnego (art. 226 – 231 k.c., a w określonych sytuacjach także art. 408 k.c.), przy czym pozostają to sprawy ze stosunków cywilnoprawnych podlegające rozpoznaniu przez sąd powszechny na podstawie art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. w związku z art. 1 k.c. Rozstrzyganie o nich w toku postępowania administracyjnego przekracza kompetencje organu administracji publicznej.

Poczynione powyżej uwagi trafnymi czynią zarzuty kasacyjne naruszenia art. 47 § 1 k.c. i art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. Uniemożliwia to uznanie, że odszkodowanie za nieruchomość gruntową wywłaszczoną pod drogę, pomijające wartość części składowych owej nieruchomości, może być uznane za słuszne w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Jakkolwiek w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyrażnie wskazuje się, iż "słuszne" odszkodowanie, o którym mowa w ww. przepisie nie jest tożsame z odszkodowaniem "pełnym", bowiem odszkodowanie powinno być tylko w sposób racjonalny "związane" z wartością wywłaszczonej nieruchomości, co nie oznacza, że w każdym wypadku musi ono dokładnie odpowiadać tej wartości (vide: wyrok TK z dnia 20 lipca 2004 r., SK 11/02), to jednak nie sposób zgodzić się, że odszkodowaniem "słusznym" będzie także odszkodowanie ustalone z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa i pomijające istotne elementy prawa własności. Przyjmuje się bowiem, iż ograniczenie rekompensaty majątkowej wypłacanej osobie pozbawionej własności w ramach "słusznego" odszkodowania może wynikać chociażby z charakteru celu wywłaszczenia, bowiem pewne zmniejszenie wysokości odszkodowania może być kompensowane korzyścią, jaką osoba wywłaszczona czerpie, wraz z innymi członkami społeczności, z realizacji celu publicznego. Jednocześnie jednak uznaje się, iż mogą naruszać konstytucyjny standard słusznego odszkodowania arbitralne zasady określania wysokości rekompensaty lub takie, które będą zakładały nierówne rozłożenie kosztu realizacji celu publicznego (vide: L.Garlicki (red.), M.Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Wyd.Sejmowe 2016 r., uwagi do art. 21). Ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w sposób naruszający przepisy ustawy nie może być uznawane za "słuszne" w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt 1. zaskarżonego wyroku oraz pkt 2. postanowienia z dnia 11 lutego 2019 r., a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu (art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.