Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2476/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, 203 PAR 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1029/19 w sprawie ze skargi A.L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A.L. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 listopada 2019 r. II SA/Wa 1029/19, oddalił skargę A.L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2019 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A.L. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm., dalej: "ustawa zaopatrzeniowa"). W uzasadnieniu wniosku wskazał, że za wyjątkiem krótkiego okresu pełnił on służbę w jednostce Milicji Obywatelskiej, a następnie Policji, co potwierdzają jego akta personalne. Skarżący powołał się nadto na czynne członkostwo w Niezależnym Zrzeszeniu Studentów przy Wyższej Szkole Inżynierskiej w [...], a także udział w podziemnej strukturze NSZZ "Solidarność" Zarządu Portu [...].

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 25 lat, 2 miesiące i 9 dni. Jak wynika natomiast z informacji Instytutu Pamięci Narodowej (dalej: "IPN"), skarżący - od 1 stycznia 1988 r. do 1 lutego 1990 r. - pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, co stanowi 2 lata, 1 miesiąc i 1 dzień. Minister podniósł, że warunkiem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" polegającego na łącznym spełnieniu dwóch warunków, tj. krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Analizując wniosek skarżącego organ dokonał wykładni pojęć "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań", "szczególnie z narażeniem życia" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku", a następnie wskazał, że w odniesieniu do skarżącego nie została spełniona przesłanka "krótkotrwałości" pełnionej służby, bowiem okres 2 lat, 1 miesiąca i 1 dnia, zarówno w ujęciu bezwzględnym (tj. jeżeli chodzi o jego długości), jak i w ujęciu proporcjonalnym - w stosunku do całego okresu służby - nie może być oceniony jako krótkotrwały. W ocenie Ministra, ponad 2 letni okres realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Jednocześnie Minister nie zakwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r., jednakże brak jest dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Organ podniósł ponadto, że jego zdaniem skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Decyzją z [...] marca 2019 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister utrzymał w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2019 r., podtrzymując wcześniej prezentowane stanowisko w sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył A.L. Wniósł o uchylenie powyższej decyzji w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2019 r., ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności. Postawione zarzuty skarżący rozwinął w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzje wydawane przez organ na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej mają charakter decyzji uznaniowych, zaś kontrola rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe pod względem formalnym, czy nie nosi cech dowolności, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca pełnił służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Sąd przyjął zatem, że wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Sąd I instancji podzielił pogląd Ministra, że służba skarżącego bez wątpienia stanowiła służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, bowiem była służbą w terenowej jednostce organizacyjnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych wypełniającej zadania Służby Bezpieczeństwa (art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy zaopatrzeniowej). Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżący z dniem 1 stycznia 1988 r. został przyjęty do SB na okres służby przygotowawczej w grupie [...] w [...], a następnie z dniem [...] listopada 1989 r. otrzymał stanowisko inspektora Referatu [...] w [...], zaś dopiero z dniem [...] listopada 1990 r. został przeniesiony do dyspozycji Szefa [...] w [...].

Sąd I instancji wskazał, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, minister właściwy do sprawy wewnętrznych, w drodze decyzji może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy. Ażeby mogło to nastąpić, konieczne jest spełnienie przesłanek przedmiotowych wskazanych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. krótkotrwałości służby oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w szczególności z pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Zdaniem Sądu I instancji dokonana przez organ ocena przesłanki "krótkotrwałości" służby skarżącego nie była trafna, bowiem patrząc z perspektywy kilkudziesięcioletniej służby (w stanie faktycznym niniejszej sprawy przeszło 25 lat), ponad dwuletni okres służby skarżącego może być potraktowany jako okres "krótkotrwały". Sąd zwrócił także uwagę, że brak jest w sprawie dowodów, aby skarżący spełnił drugą z przesłanek przedmiotowych wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, tj. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W konkluzji Sąd uznał, że pomimo powyższych wadliwości nie można uznać, że decyzja Ministra wykracza poza ramy uznania administracyjnego, bowiem obie wskazane wyżej przesłanki przedmiotowe winny być oceniane w świetle "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Sąd I instancji podkreślił, że "szczególnie uzasadniony przypadek" to przypadek o charakterze wyjątkowym, nadzwyczajnym. Ustawodawca wprowadzając tę przesłankę nie określił, jaka to ma być sytuacja, wskazując jedynie na jej szczególne i uzasadnione znaczenie, a zatem na jej szczególną wyjątkowość. Samo zatem wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż jest to obowiązek każdego funkcjonariusza. Dlatego też regulacja wynikająca z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej winna znajdować zastosowanie jedynie do przypadków szczególnie uzasadnionych, a taki przypadek, zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie zaistniał.

Sąd I instancji, odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów natury konstytucyjnej wskazał, że rolą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola kwestionowanego orzeczenia w świetne regulacji normatywnych. Natomiast ocena zasadności ich przyjęcia przez ustawodawcę wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego, który jest obowiązany stosować prawo.

Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie brak uzasadnionych wątpliwości, aby zawiesić postępowanie i zadać Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie w myśl art. 193 Konstytucji RP, bowiem zbadanie konstytucyjności przepisów ustawy zaopatrzeniowej odnoszących się do ustalenia wysokości świadczenia emerytalnego, nie ma wpływu na administracyjny tryb wprowadzony w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Minister orzeka w tym trybie nie z urzędu, lecz na wniosek zainteresowanego, zatem tylko od woli skarżącego zależało, czy skorzysta on z tej możliwości. Skoro zatem skarżący wystąpił z takim wnioskiem [...] stycznia 2017 r., upatrując w tym szansy na uzyskanie korzystnego wyniku w postaci wyłączenia stosowania wskazanych przepisów, to niezrozumiałym jest kwestionowanie konstytucyjności materialnoprawnej podstawy do złożenia wniosku, dopiero po uzyskaniu decyzji negatywnej. Zdaniem Sądu, logicznym byłoby w takiej sytuacji odstąpienie przez skarżącego od "korzystania" z niekonstytucyjnych (w jego ocenie) rozwiązań ustawy zaopatrzeniowej. Niemniej jednak takie stanowisko zdaje się polegać na nieporozumieniu, bowiem skarżącemu w istocie chodzi o przepisy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, które nie stanowiły podstawy prawnej kontrolowanej przez sąd administracyjny decyzji Ministra i tym samym pozostawały poza granicami normatywnymi niniejszej sprawy. Kwestie dotyczące stosowania tych przepisów, w tym ich zgodności z Konstytucją RP, mogą być rozważane wyłącznie przez sąd powszechny, w ramach postępowania zainicjowanego odwołaniem, złożonym zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej. Sąd zaakcentował, że postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. [...], Sąd Okręgowy w [...] Sekcja [...] Wydziału Ubezpieczeń Społecznych zwrócił się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 15c, art. 22a, art. 13 ust, 1 lit. 1 c w zw. z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej i w związku z art. 1 ustawy nowelizującej, jak również zgodności art. 1 i art. 2 ustawy nowelizującej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt P 4/18).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.L., reprezentowany przez pełnomocnika – r.pr. K.M. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

a) art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem, że pomimo spełnienia przez skarżącego dwóch przesłanek wynikających z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2, nie została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", podczas gdy w świetle powyższego przepisu "szczególnie uzasadniony przypadek" nie stanowi trzeciej przesłanki warunkującej wyłączenie wobec skarżącego przepisu art. 15c, art 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym z daleko posuniętej ostrożności skarżący podkreślił, że w toku sprawy wykazał, że legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie i poza służbą, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy – o czym świadczą otrzymane awanse, nagrody, wyróżnienia, publikacje, a także czynne członkostwo w Niezależnym Zrzeszeniu Studentów przy Wyższej Szkole Inżynierskiej w [...], aktywny udział w obydwu okupacyjnych strajkach studenckich na W.S.Inż. w [...] w 1981 r., a także udział w podziemnej strukturze NSZZ "Solidarność" Zarządu Portu [...];

b) art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem, że skarżący pełnił służbę na rzecz państwa totalitarnego, podczas gdy skarżący nie wykonywał czynności operacyjno-technicznych niezbędnych w działalności Służby Bezpieczeństwa;

2) przepisów postępowania:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności okoliczności podnoszonych przez skarżącego, który wykazał, że legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie i poza służbą, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy - o czym świadczą otrzymane awanse, nagrody, wyróżnienia, publikacje, a także czynne członkostwo w Niezależnym Zrzeszeniu Studentów przy Wyższej Szkole Inżynierskiej w [...], aktywny udział w obydwu okupacyjnych strajkach studenckich na W.S.Inż. w [...] w 1981 r., a także udział w podziemnej strukturze NSZZ "Solidarność" Zarządu Portu [...];

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że organ nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, podczas gdy organ naruszył:

– art. 7, art 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, a także niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

– art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie przez organ, przed wydaniem decyzji, zgodnych z prawem kryteriów, według których będzie uznaniowo kwalifikował określone przypadki jako szczególnie uzasadnione oraz poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i w konsekwencji nieodpowiednie, nieproporcjonalne wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, w efekcie przyjęcie nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym;

– art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest odebranie stronie uprawnienia, tj. odmowa wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art 24a ustawy zaopatrzeniowej, podczas gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym rozstrzygnięciu tych wątpliwości na korzyść strony nie sprzeciwiają się sporne interesy stron albo interesy osób trzech, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ;

– art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów;

– art 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady praworządności.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, tj. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni oraz niewłaściwie zastosował art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, bowiem błędnie uznał, że pomimo spełnienia przez skarżącego przesłanek wynikających z ww. przepisu nie została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". Tym samym Sąd błędnie uznał, że "szczególnie uzasadniony przypadek" stanowi trzecią przesłankę zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, "krótkotrwałość" służby na rzecz totalitarnego państwa ujętą w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, winno rozpatrywać się na tle całokształtu służby, a w szczególności w odniesieniu do służby, którą strona pełniła po transformacji ustrojowej w Polsce. W niniejszej sprawie, służba skarżącego stanowiła jedynie ok 8% całkowitego okresu służby (2 lata, 1 miesiąc i 1 dzień). Ponadto skarżący pełnił jedynie służbę przygotowawczą (został mianowany funkcjonariuszem dopiero od 1 stycznia 1991 r.), a co za tym idzie zakres powierzonych mu obowiązków nie charakteryzował się jakimkolwiek elementem decyzyjności. Dlatego też jego zdaniem, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, przesłanka krótkotrwałości służby została przez skarżącego spełniona.

Odnosząc się do przesłanki wskazanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej skarżący wskazał, że legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie i poza nią, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Świadczą o tym otrzymane awanse, nagrody, wyróżnienia, publikacje, a także czynne członkostwo w Niezależnym Zrzeszeniu Studentów przy Wyższej Szkole Inżynierskiej w [...], aktywny udział w obydwu okupacyjnych strajkach studenckich na W.S.Inż. w [...] w 1981 r., a także udział w podziemnej strukturze NSZZ "Solidarność" Zarządu Portu [...]. Wbrew ocenie Sądu, okoliczności związane z czynnym członkostwem w podziemnych organizacjach mają znaczenie dla zastosowania przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, bowiem świadczą o zaangażowaniu skarżącego w działalność opozycyjną wobec komunistycznego ustroju totalitarnego. Ponadto skarżący był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi za szczególne osiągnięcia i szczególne zaangażowanie w wykonywanie obowiązków służbowych ponad normę. Dlatego też organ, a za nim Sąd I instancji błędnie przyjął, że skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Takie ustalenie pozostaje bowiem w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i należy je uznać za dowolne.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że istotną kwestią w niniejszej sprawie jest fakt, że pomimo spełnienia przez skarżącego kasacyjnie ww. przesłanek brak jest jakichkolwiek dowodów a także wyjaśnień na jakiej podstawie organ uznał, że skarżący w ogóle pełnił służbę na rzecz "państwa totalitarnego". Skarga kasacyjna wskazuje, że okres służby skarżącego pomiędzy 1 stycznia 1988 r. a 1 stycznia 1990 r. nie może być traktowany jako okres służby w organach bezpieczeństwa państwa, co wynika wprost z ustawy lustracyjnej oraz orzecznictwa Sądu Najwyższego. W aktach sprawy brak jest także jakichkolwiek dokumentów stanowiących dowód na ukierunkowaną aktywność zawodową skarżącego wskazującą na realizację celów państwa totalitarnego. Zdaniem skarżącego, organ oparł się jedynie na niepełnej informacji Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] czerwca 2018 r. o przebiegu służby skarżącego. Z przepisu art. 13a ust. 1 i ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że do informacji o przebiegu służby funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa, sporządzonej na wniosek organu emerytalnego przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, na podstawie akt osobowych funkcjonariusza, mającej walor zaświadczenia o przebiegu służby, nie stosuje się przepisów k.p.a. Co prawda ta informacja jest dokumentem urzędowym, niemniej jednak nie zawiera wskazania jednostki organizacyjnej, stanowiska bądź funkcji, której pełnienie w świetle tej ustawy kwalifikuje się jako służba na rzecz totalitarnego państwa. W spornym zaświadczeniu Instytut Pamięci Narodowej powołał się wyłącznie na art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, który zawiera wiele jednostek redakcyjnych wyjaśniających pojęcie służby na rzecz totalitarnego państwa. Organ również nie wyjaśnił tego w decyzji, mimo że ta kwestia ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - zakwalifikowania skarżącego jako pełniącego służbę na rzecz totalitarnego państwa. Ponadto organ pominął okoliczność, iż IPN już raz popełnił błąd i wydał niewłaściwą informację, tym samym przyznając, że został popełniony błąd co do okresu służby skarżącego.

W konkluzji skarga kasacyjna wskazuje, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego i w konsekwencji nieodpowiednio, nieproporcjonalnie wyważył interes społeczny i słuszny interes obywatela. Organ nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechał wnikliwego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co znalazło swoje odzwierciedlenie w błędnie sformułowanym uzasadnieniu faktycznym zaskarżonych decyzji. Prawidłowa analiza materiału dowodowego prowadzi bowiem do wniosku, że skarżący spełnił wszystkie przesłanki wynikające z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym słusznym było wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Uznać należy zatem, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres dokonywanej przez Sąd kontroli, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na okoliczność zarzucanej błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Na wstępie rozważań przytoczyć należy treść art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będącego podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Przepis ten stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1.). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

W sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym pomimo, że ma ograniczony zakres, wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej, to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Dlatego też, zasadniczym zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższy przepis wprowadzony został ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), a zgłoszony został jako autopoprawka rządu na posiedzeniu Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych 15 grudnia 2016 r., wobec czego w uzasadnieniu projektu ustawy brak jakiegokolwiek odniesienia do rozwiązania zawartego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Powyższą ustawą wprowadzone zostały nowe, rygorystyczne zasady ustalania świadczeń emerytalnych (art. 15c), rent inwalidzkich (art. 22a), rent rodzinnych (art. 24a) dla tych funkcjonariuszy objętych regulacją ustawy zaopatrzeniowej z 18 lutego 1994 r., którzy "pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa", o którym mowa w art. 13b. Dlatego też dokonując wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy mieć na uwadze również pozostałe przepisy ustawy. Treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazuje, że ustawodawca odwołuje się do dwóch grup zasad ustalania wysokości świadczeń. Są to zasady określone w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy i zasady ustalone w art. 15, art. 22 i art. 24 tej ustawy. Z literalnego brzmienia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że zasady ustalania wysokości świadczeń wynikające z jej art. 15c, art. 22a i art. 24a stanowią wyjątek od ogólnych zasad określania wysokości świadczeń wynikających z art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy. Przewidziana ustawowo w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dopuszczalność wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy skutkuje objęciem osób, o których mowa w tych przepisach, unormowaniami zawartymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, stanowi zatem – w przypadku zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy – podstawę do stosowania ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń. Z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że rozwiązanie to może być stosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Zawarta w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej kompetencja ministra właściwego do spraw wewnętrznych stanowi podstawę dla tego organu do podjęcia działań skutkujących objęciem osób wskazanych w tym przepisie, czyli osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy, tj. "służbę na rzecz totalitarnego państwa", unormowaniami dotyczącymi okresu służby przed 2 stycznia 1999 r. na zasadach ogólnych.

A zatem, aby ustalić treść normy materialnoprawnej wyrażonej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że przepis ten został sformułowany przy użyciu pojęć nieostrych, takich jak: "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków". Dlatego też uwidocznić należy, że ustawodawca posłużył się nie tylko wskazanymi wyżej pojęciami nieostrymi, ale zdefiniowanym ustawowo zwrotem "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy". Koniecznym jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy zaopatrzeniowej, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.

Służba, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r., bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy zaopatrzeniowej). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, na co wskazują pozostałe, analizowane niżej, unormowania ustawy zaopatrzeniowej, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi regulacjami ustawy zaopatrzeniowej tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Powyższe domniemanie może być jednak obalone w konkretnym stanie faktycznym między innymi z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.

Nie można uznać za wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować wykładnia językowa art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz koniecznym jest również ustalenie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Wskazać należy, że już samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego negatywne znaczenie, tym samym można uznać, że "służba na rzecz" takiego państwa ma również charakter pejoratywny.

Zasadnym jest zatem odnieść się do wykładni celowościowej przepisów ww. ustawy. Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej określenie "służba na rzecz totalitarnego państwa", odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby, miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym z punktu widzenia korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne relewantne cechy.

Dlatego też, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy interpretować jako instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy konkretnego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej może stanowić podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.

Jak wynika z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ustawodawca zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Zauważyć należy, że kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków". W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Skoro bowiem postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Podkreślić należy, że kryterium krótkotrwałości w realiach konkretnej sprawy może być uznane za spełnione również wówczas, gdy służba wyrażona była w latach.

Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelne działanie to działanie, które powinno cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku nie stwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, że wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, że sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

W konkluzji stwierdzić należy, że zgodnie z wynikającą z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.

O ile ustawodawca wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, to jednak kryteria dokonywania tego wyboru nie były oczywiste. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy zaopatrzeniowej, stąd też niezbędne było dokonanie wykładni art. 8a, aby ustalić normę materialnoprawną w nim zawartą, a tym samym wskazać kryteria, przy zachowaniu których może być wydawana decyzja na podstawie art. 8a.

Wynikające z podanej wyżej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ustalenia nie zostały w niniejszej sprawie przez organ poczynione w sposób prawidłowy, co czyni uzasadnionym także zarzut naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, przy ocenie zasadności wniosku skarżącego, uwzględni przedstawioną na wstępie wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz ocenę spełnienia w realiach rozpoznawanej sprawy przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Organ zobowiązany jest zbadać, czy służba skarżącego była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane są w każdym organie, czy instytucji publicznej. W przypadku ustalenia przez organ, że działalność skarżącego w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio właściwą dla państwa totalitarnego, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w stosunku do tego funkcjonariusza powinno być wykluczone.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2019 r. nr [...] oraz z [...] stycznia 2019 r. nr [...].

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).