Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 941/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej; oddala skargę


UZASADNIENIE

Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 8, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 96 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.; dalej: "u.p.s."), a także art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."), ustalił istnienie po stronie W. G. obowiązku ponoszenia opłat za pobyt matki, C. W., w Domu Pomocy Społecznej w J. , począwszy od dnia [...] września 2015 r. do nadal, w wysokości [...] zł miesięcznie, tj. za okres od [...] września 2015 r. do [...] września 2015 r. w wysokości [...] zł i za okres od [...] października 2015 r. do nadal w wysokości [...] zł miesięcznie.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] września 2015 r. na wniosek C. W. skierował ją do Domu Pomocy Społecznej dla osób niepełnosprawnych fizycznie. Następnie decyzją z dnia [...] września 2015 r. postanowił umieścić C. W. w Domu Pomocy Społecznej w J. . We wskazanym domu C. W. przebywała od dnia [...] września 2015 r. do chwili obecnej.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. ustalono dla C. W. miesięczną opłatę w wysokości [...] zł, co stanowiło 70% jej ówczesnego dochodu. W związku z waloryzacją rent i emerytur zmianie ulegała sytuacja finansowa C. W. i od miesiąca kwietnia 2018 r. decyzja o odpłatności ponoszonej przez nią uległa zmianie tak, że wynosi ona obecnie [...] zł miesięcznie. Z dochodu, jakim dysponuje mieszkanka DPS, nie są w całości pokryte wydatki na jej utrzymanie. W przypadku Domu Pomocy Społecznej w J. średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca ustalony został bowiem przez Starostę K. w 2015 roku w wysokości [...] zł, w 2016 roku w wysokości [...] zł, w 2017 roku w wysokości [...] zł, w 2018 roku w wysokości [...] zł, a w 2019 roku w wysokości [...] zł.

W związku z powyższym kwotę pozostałą do pełnego średniego miesięcznego kosztu utrzymania wnosiła tymczasowo Gmina K. – od dnia [...] września 2015 r. do dnia [...] stycznia 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, od dnia [...] lutego 2016 r. do dnia [...] stycznia 2017 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, od dnia [...] lutego 2017 r. do dnia [...] stycznia 2018 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, od dnia [...] lutego 2018 r. do dnia [...] marca 2018 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, od dnia [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] stycznia 2019 r. w wysokości [...] zł miesięcznie i od dnia [...] lutego 2019 r. do chwili obecnej w wysokości [...] zł miesięcznie.

W konsekwencji, stosownie do treści art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., osoby zobowiązane do ponoszenia opłat w drugiej kolejności powinny wnieść opłatę w wysokości ustalonej w umowie zawartej w trybie art. 103 ust. 2 ustawy, w granicach określonych w tym przepisie, odpowiednio do ust. 2 pkt 2 lit. a i b, to jest z uwzględnieniem dochodów i sytuacji rodzinnej osób zobowiązanych. C. W. jest wdową, posiadającą 4 synów – P. W., R. W., E. W., Z. W. oraz córkę W. G..

U każdego ze zobowiązanych zstępnych (dzieci) przeprowadzony został wywiad alimentacyjny, który stał się podstawą do indywidualnego przeanalizowania sytuacji materialnej oraz możliwości co do ponoszenia odpłatności każdego z nich za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej. Następnie organ I instancji wystąpił do wszystkich osób zobowiązanych z propozycją zawarcia umowy w sprawie wysokości opłaty ponoszonej przez poszczególnych członków rodziny za pobyt C. W. w Domu Pomocy Społecznej. Z propozycji zawarcia stosownej umowy skorzystali Z. W., R. W. i P. W..

Badając sytuację finansową W. G. ustalono, że W. G. mieszka i prowadzi wspólne, dwuosobowe gospodarstwo domowe z mężem Z. G.. Zarówno W. G., jak i jej mąż są osobami pobierającymi emerytury. Z akt sprawy wynika, że Państwo G. dodatkowo prowadzą działalność gospodarczą. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że łączny miesięczny dochód rodziny Państwa G. w badanym okresie, tj. w lutym 2019 r. wynosił [...] zł, to jest [...] zł na osobę w rodzinie. Wykazane miesięczne obciążenia finansowe rodziny według oświadczenia to: opłaty mieszkaniowe w łącznej wysokości [...] zł, zakup leków i koszty leczenia [...] zł, ubezpieczenie na życie [...] zł, abonament telefoniczny [...] zł.

Następnie organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 pkt. 4 ustawy, dochód rodziny stanowi sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie. Z kolei art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (...), bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeśli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach (...) i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Innymi słowy, na potrzeby ustalenia dochodu rodziny w celu określenia kosztów partycypacji w utrzymaniu podopiecznego DPS nie uwzględnia się żadnych innych zobowiązań niż wymienione powyżej - w szczególności zobowiązań kredytowych. Organ I instancji zauważył przy tym, że w okresie badania sytuacji od września 2015 r. do listopada 2016 r. kwoty zaciągniętych kredytów zostały skonsumowane przez Państwa G. , ich zaciągnięcie w kwocie ok. [...] zł nie wynikało z bieżących potrzeb rodziny, a wreszcie, że kwoty uzyskanych kredytów nie zostały wzięte pod uwagę przy obliczaniu dochodów rodziny (tzn. nie zostały doliczone do dochodu). Zobowiązania kredytowe, które powstały na potrzeby działalności gospodarczej stanowią pośrednio koszty tej działalności. Według oświadczenia rodziny Państwa G. kredyty zostały wówczas zaciągnięte na np. zakup towaru, a zdarzenie gospodarcze, którym jest zakup towaru stanowi koszt działalności, czyli kwota zakupu towarów jest odejmowana od przychodu. Tak więc gdyby organ I instancji oddzielnie uwzględniałby raty kredytów, zostałyby one odliczone dwukrotnie. W dniu [...] maja 2019 r. W. G. podpisała przy tym oświadczenie złożone pod odpowiedzialnością karną, że nie posiada kredytów w bankach, a dnia [...] maja 2019 r. złożyła oświadczenie, w którym wyjaśniła, iż prowadzi działalność gospodarczą, w której wykazano za rok 2018 stratę na kwotę [...]zł. Z oświadczenia wynika przy tym, że strata była wynikiem poszerzenia działalności o wypożyczalnię samochodów osobowych (wziętych przez nią w leasing). Jak wynika z oświadczenia, koszty opłaty leasingowej, koszty spłaty rat miesięcznych leasingu poszczególnych samochodów, koszty OC i wszelkie inne koszty związane z prowadzeniem wypożyczalni zaliczane są do kosztów działalności gospodarczej. Z powyższego oświadczenia wynika też, że powstała w działalności strata ma zostać pokryta z przyszłych dochodów.

Końcowo organ I instancji wskazał, że w myśl art. 61 ust. 2 lit. b u.p.s., dochód rodziny Państwa G. w przeliczeniu na osobę ([...] zł) w badanym okresie był znacznie wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ([...] zł), a kwota pozostająca po wniesieniu opłaty we wskazanej przez organ I instancji wysokości, jest znacznie wyższa niż 300% kryterium dochodowego. Mimo tego organ I instancji wziął pod uwagę wszystkie zobowiązania rodziny i nie ustalił w przypadku W. G. istnienia obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt C. W. w maksymalnej wysokości, której mógł żądać, tj. [...] zł, lecz zaledwie kwotę [...]zł miesięcznie.

Organ I instancji nie stwierdził przy tym występowania w sprawie przesłanek do odstąpienia od zwrotu wydatków określonych w art. 64 u.p.s. Ponadto nie stwierdzono istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku określonego w art. 104 ust. 4 u.p.s., uprawniającego do odstąpienia od żądania zwrotu wydatków.

W odwołaniu z dnia [...] lipca 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego W. G. wniosła o zmianę decyzji poprzez ustalenie istnienia obowiązku odwołującej do ponoszenia kosztów utrzymania matki w domu opieki społecznej na poziomie [...] zł miesięcznie, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 59, art. 60 i art. 61 u.p.s. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że co prawda organ powołał się na fakt, że pozostali zobowiązani skorzystali z uprawnień przewidzianych w art. 103 u.p.s. i zawarli stosowne umowy, to jednak z posiadanych przez odwołującą informacji wynika, że umowy te zostały rozwiązane ze skutkiem na dzień [...] kwietnia 2015 r. Skoro natomiast umowy zostały rozwiązane, to obowiązkiem organu przy ustalaniu kręgu zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca domu opieki społecznej było zawarcie stosownych umów z pozostałymi członkami z kręgu osób zobowiązanych lub wydanie w stosunku do nich stosownych decyzji.

Odwołująca podniosła również, że dla ustalenia obowiązków alimentacyjnych wobec matki przebywającej w domu pomocy społecznej nie bez znaczenia jest fakt, że P. W. otrzymał darowiznę od matki w postaci mieszkania, zatem poczynione na jego rzecz przysporzenie winno zwiększyć jego obowiązki alimentacyjne. Jak przy tym wynika z posiadanych przez odwołującą informacji, P. W. prowadzi gospodarstwo domowe wraz z swoimi pełnoletnimi dziećmi, a przy ustaleniu jego dochodów organ pominął te okoliczności i ustalił, że dochód rodziny jest dzielony na wszystkich domowników. W ocenie odwołującej nie istnieją żadne przesłanki uzasadniające konieczność wliczania w koszty utrzymania pełnoletnich dzieci, które się nie uczą i nie są chore, zatem mogłyby podjąć zatrudnienie.

Następnie odwołująca zarzuciła organowi I instancji, że ustalił jej obowiązek zapłaty za pobyt w domu pomocy społecznej od października 2015 r., a ocenie poddał sytuację majątkową odwołującej na marzec 2019 r. W ocenie odwołującej ustalenie obowiązku ponoszenia opłat za 4 lata wstecz wymaga analizy jej dochodów i sytuacji ekonomicznej na przestrzeni tych lat.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie obowiązku ponoszenia przez odwołującą opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej w kwocie [...]zł miesięcznie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2015 r. P. W. podpisał z Kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. umowę, na mocy której zobowiązał się do ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS w J. w wysokości [...] zł miesięcznie. Umowę o wysokości opłaty za pobyt C. W. podpisał również Z. W., który zobowiązał się do uiszczania kwoty [...]zł miesięcznie. E. W. z uwagi na niski dochód zwolniony został w odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. R. W. również podpisał umowę, na podstawie której zobowiązał się do ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS w J. w kwocie [...]zł. Umowa ta jednak, jak ustaliło Kolegium w rozmowie telefonicznej z Dyrektorem GOPS w K., została rozwiązana z dniem [...] czerwca 2019 r. na podstawie zawartego porozumienia. Obecnie R. W. jest zwolniony z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej z uwagi na sytuację dochodową w jego rodzinie. Bezzasadne są zatem twierdzenia odwołującej co do nieuwzględnienia rodzeństwa jako osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt C. W. w domu pomocy społecznej.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż odwołująca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem Z. G.. Oboje małżonkowie otrzymują świadczenie emerytalne. Od dnia [...] marca 2015 r. Z. G. otrzymywał świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł, natomiast W. G. od dnia [...] kwietnia 2015 r. otrzymywała emeryturę w kwocie [...]zł. W ówczesnym okresie małżonkowie uzyskiwali zatem dochody w łącznej kwocie [...]zł, czyli na osobę w rodzinie [...] zł, przy czym od dnia 1 października 2012 r. kryterium dochodowe warunkujące przyznanie świadczeń z pomocy społecznej na osobę w rodzinie wynosiło 456,00 zł zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). Wysokość świadczeń emerytalnych każdorazowo ulegała przy tym podwyższeniu w związku z waloryzacją. Od roku 2015 r. zwiększane było również okresowo kryterium dochodowe. W rezultacie w obecnej chwili kryterium to wynosi 528,00 zł na osobę w rodzinie (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. poz. 1358). Dochód na osobę w rodzinie odwołującej wynosi natomiast aktualnie [...] zł. Odwołująca prowadzi wraz z mężem także dodatkowo działalność gospodarczą.

Dochód rodziny Państwa G. w przeliczeniu na osobę w okresie od [...] września 2015 r. był zatem wyższy niż 300% każdorazowo określanego w rozporządzeniu kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kwota pozostająca po wniesieniu opłaty ustalonej przez Wójta Gminy K. również jest wyższa aniżeli 300% kryterium dochodowego. Spełnione zostały zatem przesłanki określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. Strona nie wykazała również, że występuje któraś z okoliczności wymienionych w treści przepisu art. 64 pkt 1-3 u.p.s. powodująca zwolnienie z konieczności ponoszenia opłat. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ I instancji rozważył dokładnie i wnikliwie sytuację rodziny odwołującej, wziął także pod uwagę wszelkie zobowiązania. W rezultacie nie ustalił odwołującej obowiązku uiszczania opłat w maksymalnej wysokości, lecz kwotę niższą, tj. [...] zł miesięcznie. Tymczasem przy obliczeniu nawet już tylko samych kwot dochodów otrzymywanych przez Państwa G. z tytułu emerytury w roku 2015 (które nie ulegały zmniejszaniu, a jedynie systematycznemu zwiększaniu) i tak każdorazowo przekroczony był dochód na osobę w rodzinie o 300% i to w sposób pozwalający na obciążenie odwołującej wyższą kwotą aniżeli [...] zł miesięcznie.

W skardze z dnia [...] października 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznani W. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 59, art. 60, art. 61, art. 63, art. 64, art. 96, art. 103 i art. 104 u.p.s., art. 5, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 18 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że ustawa o pomocy społecznej w art. 61 ust 2 pkt 2 u.p.s. stanowi, że opłata jest ustalana z krewnymi na podstawie zawartej umowy. Ustawa nie przewiduje sytuacji, w której dana osoba nie będzie chciała zawrzeć takowej umowy. Tym samym brak jest przepisu, który by upoważniał organ do ustalenia opłaty samodzielnie w formie decyzji administracyjnej.

Co więcej, w przypadku przyjęcia danej osoby do domu pomocy społecznej jest wydawana decyzja, w której określa się wysokość kwoty odpłatności. Ta pierwotna decyzja powinna być doręczona zobowiązanym członkom rodziny, aby mieli oni świadomość z jaką opłatą wiąże się pobyt w DPS i że organ może w przyszłości wystąpić do nich o stosowne opłaty. Taka decyzja nie została doręczona wszystkim zstępnym C. W. (do których należą dzieci i wnuki), a w szczególności nie została doręczona skarżącej. Wskazać należy, że brak doręczenia przedmiotowej decyzji implikuje brak możliwości domagania się od niej zwrotu opłat za okresy przed doręczeniem tej decyzji.

Skarżąca powtórzyła również zarzuty związane z nieprawidłowym ustaleniem dochodów pozostałych osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, w szczególności brata P. W., a także otrzymania przez niego darowizny od matki. Podniosła również, że C. W. nie podjęła świadome decyzji o umieszczeniu jej w domu pomocy społecznej.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że organ nie uwzględnił stanu zdrowia skarżącej, bowiem w dniu [...] września 2019 roku uzyskała orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, co wiąże się z koniecznością zakupu przedmiotów ortopedycznych i środków pomocniczych.

Końcowo skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja nie została wydana przez uprawniony do tego skład Kolegium. K. N. na dzień wydania decyzji nie była ujawniona jako członek Kolegium na stronie internetowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

W pierwszej kolejności odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi dotyczącego wydania zaskarżonej decyzji przez osobę do tego nieuprawnioną wskazać należy, że – jak wynika z wyjaśnień organu odwoławczego – K. N. została powołana przez Prezesa Rady Ministrów na stanowisko etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dniem [...] listopada 2018 r. W chwili orzekania była zatem etatowym członkiem organu odwoławczego, uprawnionym do wydania zaskarżonej decyzji. Zaktualizowanie danych osób wchodzących w skład Kolegium na stronie internetowej w dacie późniejszej nie stanowi przy tym o zasadności zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.).

Przechodząc do meritum wskazać należy, że spór w sprawie dotyczy zasadności nałożenia na skarżącą obowiązku ponoszenia przez nią opłaty za pobyt matki C. W. w domu pomocy społecznej, a także prawidłowości ustalenia wysokości tej opłaty, przy uwzględnieniu sytuacji finansowej zobowiązanej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do nałożenia na skarżącą obowiązku ponoszenia przez nią opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej wskazać należy, że zgodnie z art. 61 u.p.s., obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: (1) mieszkaniec domu, (2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, (3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność (ust. 1).

Zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Jak stanowi art. 59 ust. 1 u.p.s. (w brzmieniu aktualnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji), decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Wskazać również należy na przepis art. 103 ust. 2 powoływanej ustawy który przewidywał, że kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64 ustawy.

Zatem w stanie prawnym aktualnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji ustalenie, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy, w drodze decyzji opłaty ponoszonej przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 ustawy za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, jest alternatywnym rozwiązaniem w stosunku do możliwości ustalenia tej opłaty w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. Stanowisko prezentowane w tym zakresie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolite od czasu podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 11 czerwca 2018 r. o sygn. akt I OPS 7/17 (wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w której przesądzono, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

Z powyższego wynika, że prezentowane przez skarżącą stanowisko, iż wyłącznym źródłem obowiązku osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy w zakresie ponoszenia odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, a do czasu jej zawarcia nie istnieje skonkretyzowany i prawnie skuteczny obowiązek ponoszenia opłaty, co uniemożliwia dochodzenie jej zwrotu przez gminę, jest błędne.

Na marginesie dodać należy, że w dniu 4 października 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1690), która wprowadziła zmiany m.in. w art. 61 u.p.s. (art. 1 pkt 7 ustawy zmieniającej). W świetle nowych regulacji, przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (ust. 2d). Wskazana nowelizacja miała charakter porządkujący i doprecyzowujący dotychczasowy stan prawny, poprzez wprowadzenie przepisu, z którego jednoznacznie wynika uprawnienie gminy do wydawania decyzji w sytuacji odmowy przystąpienia przez osoby zobowiązane do umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. Tym niemniej, jak już powyżej wskazano, uprawnienie gminy do wydania decyzji w sytuacji odmowy przystąpienia przez osoby zobowiązane do umowy w stanie prawnym sprzed wskazanej nowelizacji wynikało z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.s. (takie stanowisko wyraził między innymi NSA w wyrokach z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3187/14, z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 20/15 oraz z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1449/14).

Odnośnie natomiast obowiązku ponoszenia przez skarżącą opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej za okres sprzed doręczenia jej decyzji wskazać należy, że wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. może mieć skutek wsteczny, gdyż konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Decydujące znaczenie ma przy tym sytuacja finansowa zobowiązanego, której ustalenie możliwe jest nie tylko na przyszłość ale i z datą wsteczną. Brak jest przy tym jakichkolwiek racjonalnych podstaw do przerzucania na organy Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, których odpowiedzialność jest tylko subsydiarna, ciężaru utrzymywania osób korzystających z prawa pobytu w domach pomocy społecznej, w sytuacji istnienia osób zobowiązanych do ich utrzymywania w pierwszej kolejności, których sytuacja materialna pozwala na ponoszenie takich kosztów (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2017 r., I OSK 704/17). Decyzja ustalająca opłatę za pobyt matki skarżącej ma wprawdzie charakter konstytutywny, ale jedynie w tym sensie, że konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa ( art. 61 u.p.s.), wobec czego dopuszczalne było ustalenie opłaty za okres sprzed wydania decyzji, od momentu kiedy ziściły się ustawowe przesłanki powstania obowiązku skarżącej.

W dalszej kolejności odnosząc się do ustalonej względem skarżącej wysokości opłaty za pobyt C. W. w domu pomocy społecznej wskazać należy, że Sąd w całości podzielił stanowisko organów orzekających w tym zakresie. Zdaniem Sądu przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające nie naruszało przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności organ odwoławczy nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Dokonana przez organ odwoławczy ocena wszystkich zgromadzonych w postępowaniu dowodów i wydane rozstrzygnięcie – wbrew twierdzeniom autora skargi – spełnia wymagania określone w art. 8 K.p.a., który wskazuje, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wyczerpujące odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz wykazanie argumentów przemawiających za prawidłowością wydanej decyzji wypełnia w należyty sposób wskazaną dyrektywę. Nie stanowi przy tym naruszenia wynikającej z art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli wydanie niekorzystnej dla strony decyzji.

W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że – jak wynika z akt sprawy – skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem Z. G.. Oboje małżonkowie otrzymują świadczenie emerytalne. Od dnia [...] marca 2015 r. Z. G. otrzymywał świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł, natomiast W. G. od dnia [...] kwietnia 2015 r. otrzymywała emeryturę w kwocie [...]zł (k. nienumerowane akt adm.). W ówczesnym okresie małżonkowie uzyskiwali zatem dochody w łącznej kwocie [...]zł, czyli na osobę w rodzinie dochód wynosił [...] zł. W 2016 r. Z. G. otrzymywał emeryturę w wysokości [...] zł, natomiast W. G. w wysokości [...] zł (k. 190c akt adm.). W 2018 r. W. G. otrzymywała natomiast emeryturę w wysokości [...] zł, natomiast Z. G. w wysokości [...] zł (k. 215e i 215f akt adm.). Aktualnie dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosi więc [...] zł. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, przy obliczeniu nawet już tylko samych kwot dochodów otrzymywanych przez skarżącą i jej męża z tytułu emerytury w roku 2015 (które nie ulegały zmniejszaniu, a jedynie systematycznemu zwiększaniu) – bez wzięcia pod uwagę dochodów z prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej – i tak każdorazowo przekroczony był dochód na osobę w rodzinie o 300% i to w sposób pozwalający na obciążenie skarżącą znacznie wyższą kwotą aniżeli [...] zł miesięcznie. Sąd zauważa przy tym, że wbrew zarzutom skargi organy zweryfikowały dochody skarżącej i jej męża z tytułu emerytury począwszy od 2015 r., a nie wyłącznie w marcu 2019 r.

Z uwagi na powyższe jedynie na marginesie Sąd wskazuje skarżącej, że w przypadku przedsiębiorców dla oceny ich zdolności płatniczych nie jest istotna kategoria "dochodu" (rozumianego jako nadwyżka sumy przychodów nad kosztami ich uzyskania), lecz "przychodu". Istnieją bowiem legalne instrumenty podatkowe pozwalające na równoważenie kosztów i przychodów, tak, by w końcowym rozliczeniu obciążenie podatkowe zminimalizować, czy też w ogóle je wyeliminować. Do instrumentów takich należą choćby zwolnienia podatkowe, dokonywanie zakupów i inwestycji w odpowiednim okresie, obniżenie dochodu przez przesunięcie kosztów w czasie, czy też amortyzacja majątku trwałego. Podnoszona przez skarżącą okoliczność wykazania straty z prowadzonej działalności gospodarczej w 2018 r. w wysokości [...] zł przy zadeklarowanym przychodzie [...] zł nie mogła mieć więc wpływu na ocenę jej sytuacji finansowej wynikającej z prowadzenia działalności gospodarczej. Tym niemniej, jak już powyżej wskazano, przychód skarżącej z tytułu prowadzenia myjni samochodowej i działalności polegającej na wynajmie samochodów nie był brany pod uwagę przy ocenie sytuacji finansowej skarżącej, co w istocie rzutowało na ustalenie opłaty stosunkowo niskiej w porównaniu do jej możliwości finansowych.

Wbrew twierdzeniu skarżącej organ wziął natomiast pod uwagę zadeklarowane przez nią średnie miesięczne koszty utrzymania, w tym koszty leczenia oraz zakupu leków. Z kolei podnoszona przez skarżącą okoliczność, że w dniu [...] września 2019 r. skarżąca uzyskała orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wystąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2019 r. Niezasadny jest więc zarzut, jakoby organ odwoławczy pominął tę okoliczność przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Reasumując, dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w badanym okresie był wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kwota pozostająca po wniesieniu opłaty ustalonej przez Wójta Gminy K. również jest wyższa aniżeli 300 % kryterium dochodowego. W toku prowadzonego postępowania organy rozważyły dokładnie i wnikliwie sytuację rodziny skarżącej, jak również oceniły, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę K. określone w treści art. 64 u.p.s.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących błędnego zweryfikowania przez organy sytuacji majątkowej pozostałych zobowiązanych do uiszczania opłaty za pobyt C. W. w domu pomocy społecznej wskazać należy, że ustawa o pomocy społecznej w odniesieniu do odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie nakazuje ustalenia obowiązku wszystkich osób zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji, nie formułuje bowiem, tzw. współuczestnictwa materialnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 937/15). Każdy ze zobowiązanych ma jednak taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a różnicować je może jedynie osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie wynika przy tym prosta reguła polegająca na równym podzieleniu należności pomiędzy wszystkich zobowiązanych, czy zobowiązanych z tego samego kręgu zstępnych. W pierwszej kolejności w oparciu o przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. organ ustala, czy dana osoba wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w ogóle może być zobowiązaną do poniesienia opłaty z uwagi na dochody jej rodziny, które muszą przekraczać 300% kryterium dochodowego na członka rodziny i dopiero gdy ta przesłanka zostanie spełniona można określać konkretną wysokość zobowiązania uwzględniając dalszą część przepisu art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s, tj. kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Z przepisów u.p.s. w tym zakresie wynika, że jedynym czynnikiem kształtującym podstawę prawną i wysokość zobowiązania w odniesieniu do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. jest ich sytuacja dochodowa.

Należy przy tym podkreślić, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o zweryfikowaniu przez organ sytuacji dochodowej pozostałych osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt C. W. w domu pomocy społecznej. W dniu [...] listopada 2015 r. P. W. podpisał z Kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. umowę, na mocy której zobowiązał się do ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS w J. w wysokości [...] zł miesięcznie (k. 25 akt adm.). Umowę o wysokości opłaty za pobyt C. W. podpisał również Z. W., który zobowiązał się do uiszczania kwoty [...]zł miesięcznie (k. 55 akt adm.). E. W. z uwagi na niski dochód zwolniony został w odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej (k. 65 akt adm.). R. W. również podpisał umowę, na podstawie której zobowiązał się do ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS w J. w kwocie [...]zł (k. 37 akt adm.). Umowa ta jednak, jak ustaliło Kolegium, została rozwiązana z dniem [...] czerwca 2019 r. na podstawie zawartego porozumienia. Obecnie R. W. jest zwolniony z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej z uwagi na sytuację dochodową w jego rodzinie.

Tym niemniej zauważenia wymaga, że wysokość opłaty, do której ponoszenia została zobowiązana skarżąca, jest niezależna od wysokości opłaty ponoszonej przez pozostałych zobowiązanych. Jak już bowiem wskazano, każdy ze zobowiązanych ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, jednakże różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego. Wskazana konkluzja znajduje zresztą potwierdzenie w treści przepisu art. 103 ust. 2 u.p.s., z którego wyraźnie wynika, że ustalając wskazaną opłatę organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wysokość dochodów i możliwości osoby zobowiązanej, a odpłatność ta nie zwiększa się w przypadku, gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawna, lub z powodów, o których mowa w art. 64. Co przy tym istotne, to gmina z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej pokrywa różnicę między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby zobowiązane do ponoszenia opłaty. Zwolnienie dwójki braci z ponoszenia opłaty i zobowiązanie P. W. do ponoszenia opłaty w wysokości [...] zł miesięcznie nie wpływa na wysokość zobowiązania skarżącej, ale na wysokość opłaty, którą poniosła gmina.

Końcowo wyjaśnienia wymaga, że w ramach prowadzonego postępowania zarówno organy administracji publicznej, jak i sąd administracyjny nie były uprawnione do dokonania kontroli prawidłowości umieszczenia C. W. w Domu Pomocy Społecznej. Odnosząc się dodatkowo do zarzutu skarżącej o braku doręczenia jej decyzji o umieszczeniu C. W. w domu pomocy społecznej zauważyć należy, że decyzja ta adresowana jest wyłącznie do osoby umieszczanej w placówce.

Podobnie nieporozumienia i konflikty rodzinne, jak również fakt darowania przez matkę P. W. mieszkania położonego w Ł. , pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, nie modyfikują one bowiem zasad określania opłat z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 1 czerwca 2020 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.