Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1925/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 12 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 340/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "A" z siedzibą w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 2011 r. [...] w przedmiocie wznowienia postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Stowarzyszenia "A" z siedzibą w W. na rzecz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 340/12, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. na decyzje Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz zasądził od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego Stowarzyszenia zwrot kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonymi decyzjami Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzje Ministra Infrastruktury: z dnia [...] marca 2011 r., którą odmówiono uchylenia decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2005 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] na odcinku od węzła P. do węzła K., oraz z dnia [...] kwietnia 2011 r., którą odmówiono uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie wznowienia postępowania co do decyzji lokalizacyjnej z 2006 r.

Z uzasadnień powyższych decyzji wynika, że wydając decyzję z [...] listopada 2005 r. Wojewoda odnotował fakt, iż Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał w dniu 16 grudnia 2004 r. negatywną opinię odnośnie inwestycji w części dotyczącej jej przejścia przez "H." w związku z wpisaniem go do rejestru zabytków. Wojewoda wskazał jednocześnie, iż ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. (utrzymaną w mocy własną decyzją z dnia [...] października 2005 r.) Minister Kultury orzekł o uchyleniu decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków [...] (z dnia [...] stycznia 1992 r.), co do części działki (ówcześnie wskazując nr ew. [...]). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Minister Transportu i Budownictwa utrzymał w mocy orzeczenie Wojewody wyrażając pogląd, iż ocena decyzji Ministra Kultury z 2005 r. leży poza zakresem postępowania w przedmiocie lokalizacji. Następnie wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2328/05, uchylił decyzje Ministra Kultury z 2005 r.

W związku z wniesieniem stosownego wniosku, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. odmówił uchylenia ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. wskazując, iż wprawdzie decyzje Ministra Kultury z 2005 r. zostały uchylone, jednak organ orzekł ponownie o uchyleniu decyzji z 1992 r. o wpisaniu do rejestru zabytków co do części działki, gdzie znajduje się [...] - obecnie nr ewid. [...] (decyzja Ministra Kultury z dnia 12 listopada 2008 r., utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] marca 2009 r.). Następnie wskazano, że prawomocnym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 557/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje Ministra Kultury z 2008 i 2009 r. Powołując się na powyższy wyrok, wnioskiem z dnia 15 lutego 2010 r. Stowarzyszenie "Z." wystąpiło o wznowienie postępowania w sprawach zakończonych wydaniem decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2005 r. oraz decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r.

Uzasadniając w zaskarżonych decyzjach odmowę wznowienia postępowania w sprawach zakończonych decyzjami Wojewody z dnia [...] listopada 2005 r., Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. organ wskazał, że fakt uchylenia decyzji Ministra Kultury z 2008 i 2009 r. nie może stanowić przesłanki do wznowienia postępowania bowiem decyzja w przedmiocie wpisania określonego obiektu do rejestru zabytków (w tym uchylenie decyzji o wpisie) nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji drogi. W postępowaniu tym było wymagane wyłącznie przedłożenie opinii przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, która ze swej natury nie jest wiążąca dla organu orzekającego w sprawie. Z tych samych przyczyn decyzja w przedmiocie wpisu nie jest decyzją, w oparciu o którą wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji. Organ wskazał, iż mylnie uzasadniono decyzję wznowieniową z 2009 r., wyrażając w niej pogląd, iż istotne znaczenie ma orzeczenie Ministra Kultury z 2008 i 2009 r. analogiczne do uchylonych jego decyzji z 2005 r. Należało wówczas uznać, iż nie ma przesłanek wznowieniowych (jak to oceniono obecnie) i z tej przyczyny odmówić uchylenia kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej (przesłanki odmowy z art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) miast powoływać się na okoliczność, iż wydane orzeczenie byłoby tożsame (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 §. 2 k.p.a.).

Organ zwrócił uwagę na fakt wydania decyzji Ministra Kultury z dnia [...] stycznia 2011 r. o odmowie wykreślenia z rejestru zabytków części [...] w Ż. obejmującej działkę nr [...]. Wskazał również, iż zgodnie z treścią § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 248, poz. 1494) wykonuje w danym zakresie zadania należące uprzednio do Ministra Infrastruktury. Odnotował, iż legalność decyzji lokalizacyjnej z 2006 r. była badana przez sąd administracyjny, który prawomocnym wyrokiem oddalił skargę. Uzasadniając natomiast w zaskarżonej decyzji odmowę uchylenia decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. przywołał treść art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odnośnie zaś decyzji wznowieniowej z 2009 r. art. 151 § 1 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.

W analogicznych skargach na decyzje Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. Stowarzyszenie "Z.", zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 7 i 8 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2005 r. oraz decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie były wydane w oparciu o decyzje Ministra Kultury z 2005 r. a kwestia wpisu do rejestru zabytków nie stanowiła zagadnienia wstępnego w powyższej sprawie. W skargach wskazano, że gdyby nie wydanie orzeczeń Ministra Kultury z 2005 oraz 2008 i 2009 r. decyzja byłaby inna. Podniesiono, iż w świetle ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), podlegają ochronie określone dobra materialne, przy czym jedną z form ochrony jest wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków. Oparcie się przy wydaniu orzeczeń lokalizacyjnych na wadliwych rozstrzygnięciach Ministra Kultury prowadziło do zniweczenia ochrony obiektu mającego zabytkową wartość.

W odpowiedzi na skargi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że przyczyną uchylenia obu decyzji w przedmiocie wznowienia, co do decyzji lokalizacyjnej z 2006 było naruszanie przepisów postępowania w zakresie ekonomii postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), co wobec uwarunkowań procesowych niniejszej sprawy mogło prowadzić do wydania dwu orzeczeń w tym samym przedmiocie, a więc jednej decyzji obarczonej wadą nieważności, w myśl art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd wskazał, że Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem o wznowienie postępowań zakończonych dwoma ostatecznymi decyzjami - lokalizacyjną z 2006 r. oraz wznowieniową z 2009 r., przywołując okoliczności mogące w jego ocenie stanowić podstawę wznowienia. Ocena, czy przesłanki wznowienia istotnie występują jest dokonywana już po wznowieniu postępowania. Należy mieć na uwadze, iż w rozpatrywanym przypadku, o ile wniosek o wznowienie postępowania byłby zasadny gdy chodzi o obie decyzje, przedmiotem orzekania byłaby ta sama kwestia. Wobec podnoszonych okoliczności, problem sprowadza się do zagadnienia, czy istnieją przesłanki do wyeliminowania z obrotu decyzji lokalizacyjnej z 2006 r. Konstatując bowiem, iż istnieją przesłanki do uchylenia decyzji wznowieniowej z 2009r., organ administracji obowiązany byłby do orzeczenia w przedmiocie decyzji lokalizacyjnej z 2006 r. Analogiczne orzeczenie w tym samym przedmiocie musiałoby zostać podjęte, o ile oceniono by, iż istnieją przesłanki wznowieniowe w postępowaniu dotyczących bezpośrednio decyzji lokalizacyjnej. Wprawdzie w toku postępowania wznowieniowego wstępnie są oceniane także inne okoliczności np. wystąpienie samych przesłanek wznowieniowych a więc zbieżność przedmiotu orzekania nie była przesądzona na etapie wszczęcia postępowania. Ponieważ jednak na tym etapie nie sposób przewidzieć jego wyniku, organ administracji już wówczas był obowiązany do oceny, co do dopuszczalności prowadzenia dwu równoległych postępowań, które w danym przypadku mogły ostatecznie skutkować potrzebą orzeczenia w tym samym przedmiocie. W tej sytuacji organ administracji był obowiązany ocenić, które postępowanie powinno być prowadzone najpierw, informując stronę o przyczynach zwłoki co do załatwienia drugiego wniosku.

Zdaniem Sądu w niniejszym przypadku właściwym było załatwienie w pierwszej kolejności wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją wznowieniową z 2009 r. O ile bowiem najpierw stwierdzono by przesłanki do wznowienia postępowania w przedmiocie decyzji lokalizacyjnej z 2006 r. oraz jej uchylenia, nie zasadne byłoby pozostanie w obrocie decyzji wznowieniowej z 2009 r., w której wskazano brak istnienia przesłanki do uchylenia decyzji lokalizacyjnej. Ewentualne uchylenie decyzji z 2009 r., w razie wystąpienia przesłanek wznowieniowych (i braku przesłanek negatywnych), skutkowałoby potrzebą rozważenia w ramach toczonego postępowania wznowieniowego istnienia przesłanek wznowieniowych, co do decyzji z 2006 r. W przypadku ujawnienia przesłanek wznowieniowych, niezależnie czy doszłoby do uchylenia decyzji lokalizacyjnej z 2006 r., czy też odmówiono by tego, po wydaniu ostatecznego orzeczenia w przedmiocie decyzji z 2009 r. ponowne orzekanie w sprawie wniosku dotyczącego bezpośrednio decyzji lokalizacyjnej z 2006 r. byłoby bezzasadne i przy tym niedopuszczalne (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Zdaniem Sądu, przez wzgląd na zasadę ekonomii postępowania, orzekanie w przedmiocie wniosku o wznowienie w sprawie zakończonej decyzją lokalizacyjną z 2006 r. było przedwczesne a więc uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - zbyteczne ostateczne orzeczenie w przedmiocie wznowienia. W tej sytuacji stwierdzenie naruszania przepisów postępowania obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z uwagi na analogiczną wadliwość wyeliminowano z obrotu także decyzję ją poprzedzającą (z [...] marca 2011 r.).

Oceniając natomiast legalność decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją wznowieniową z dnia 2009 r. Sąd wskazał, iż w pierwszym rzędzie powinien rozważyć, czy faktycznie istnieją przesłanki wznowieniowe. Wskazał, że w sprawie trafnie wywiedziono, że uchylenie prawomocnym wyrokiem decyzji Ministra Kultury z 2008 i 2009 r. nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania, wskazanej w art. 145 § 1 pkt 7 i 8 k.p.a. (w przepisach wskazanych przez stronę we wniosku). Pominięto jednak inną istotną kwestię podniesioną przez stronę, a mianowicie potrzebę oceny określonych okoliczności, które legły u podstaw wydania przedłożonej organowi decyzji Ministra Kultury z 2011 r. Nie rozważno, czy wynikające z niej informacje nie powinny stanowić przesłanki wznowienia postępowania wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem Sądu wyjaśnienie tej kwestii może mieć istotne znaczenie.

Sąd wskazał, że wydając decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady organ administracji był obowiązany rozważyć, czy przyjęte rozwiązania nie skutkują naruszeniem przepisów odrębnych, a więc także zawartych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co wynika a contrario z treści art. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w brzmieniu na dzień orzekania o lokalizacji. Następnie Sąd wskazał, powołując się na przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, iż sam fakt wpisu do rejestru zabytków nie skutkuje poszerzeniem materialnego zakresu ochrony, który wynika z zasad ogólnych tej ustawy (art. 4 i 5), np. wprowadzeniem dodatkowych zakazów, acz jego następstwem jest nałożenie dodatkowych obowiązków mających jej służyć. W jego następstwie także pewne kategorie działań, które mogą mieć wpływ na realną ochronę dobra, podlegają pewnego rodzaju reglamentacji realizowanej w ramach procedur administracyjnych. Dotyczy to zarówno, w myśl ustaw odrębnych, czynności z zakresu wykonywania szeroko rozumianej administracji, co do legalizacji działań związanych z gospodarowaniem terenem (uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanie pozwolenia na budowę) jak i - w myśl samej ustawy - katalogu czynności faktycznych (art. 25 ust. 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, 3, 4, 6-11). Ta sui generis reglamentacja jest realizowana poprzez ustanowienie obowiązku uzyskiwania odpowiednich zgód lub dokonywania uzgodnień z wyspecjalizowanym organem. Zasada zamieszczania w rejestrze zabytków informacji m.in. o obiektach ma także istotną funkcję informacyjną, co potwierdza zasada upowszechniania w określonych formach informacji o wpisie (art. 9 ust. 4-6 ustawy). Skoro wpis do rejestru jest dokonywany na podstawie ostatecznej decyzji, uzasadnione jest uznanie, iż obiekt tam zamieszczony ma istotną wartość zabytkową i konieczne jest wówczas (co do zasady) rozważenie, czy w sprawie nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 4 i 5 ustawy. W przypadku rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ustawodawca nie ustanowił zasady uzależnienia wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji od stosownego uzgodnienia z organem wyspecjalizowanym w zakresie ochrony zabytków, poprzestając na wymaganiu uzyskania przez inwestora wstępnej opinii (art. 5 ust. 1 pkt 6 lit. g). Nie oznacza to jednak, iż kwestia ochrony zabytków i poszukiwania rozwiązań racjonalnie godzących potrzeby społeczno-ekoniczne budowy dróg z ochroną zabytków nie mają istotnego znaczenia. Obowiązek uzyskania opinii potwierdza, iż organ orzekając w przedmiocie lokalizacji winien dysponować pełną informacją o uwarunkowaniach i ewentualnej kolizji zamierzeń z realizacją celów w zakresie ochrony zabytków.

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, co wynika z treści uzasadnienia decyzji wznowieniowej z 2009 r., iż organ administracji miał na względzie fakt wydania decyzji Ministra Kultury z 2008 i 2009 r., w których orzeczono analogicznie do orzeczeń z 2005 r. W ich świetle planowana autostrada w liniach rozgraniczających nie kolidowała z obiektem wpisanym do rejestru zabytków. Organ wskazał w decyzji z 2009r., iż okoliczności orzekania są analogiczne do tych, gdy wydano decyzję lokalizacyjną. Zdaniem Sądu, wobec usunięcia danego obiektu (jego części) z rejestru (co następowało w wyniku stosownych ostatecznych decyzji Ministra Kultury), uprawnione mogło być domniemanie, iż ewentualna kolizja pasa autostrady z terenem uznawanym wcześniej za cenny nie narusza zasad ochrony zabytków. Bez znaczenia jest kwestia, w następstwie zastosowania jakiego trybu doszło do usunięcia określonego terenu z rejestru. Nie sposób wykluczyć aby organy administracji uznały, iż jest dopuszczalna lokalizacja autostrady (w roku 2005 i 2006), a następnie ustalić brak przesłanek do wznowienia postępowania (w 2009 r.) wyłącznie wobec ustalenia przez inny wyspecjalizowany organ (Ministra Kultury), iż z określonych powodów obiekt może być z rejestru usunięty. Nie ma jednocześnie przesadzającego znaczenia okoliczność, iż orzeczenia Ministra Kultury zostały uchylone prawomocnymi wyrokami. W kwestii ujawnienia nowych okoliczności nie wyrażono bowiem w uzasadnieniach tych wyroków żadnych zasadniczych kluczowych ocen w istotnym kontekście - faktycznej potrzeby utrzymania ochrony części terenu ujętego wcześniej w rejestrze zabytków.

Orzekając natomiast obecnie w sprawie organ nie wziął, zdaniem Sądu, pod uwagę, czy istotną nową okolicznością nie są informacje wynikające z decyzji wydanej przez Ministra Kultury z 2011 r. W uzasadnieniu tej decyzji został wyrażony pogląd, iż nie ma przesłanek wykreślenia spornego terenu z rejestru ze względu na jego wartość, jako fragmentu obiektu zabytkowego. Ta okoliczność faktyczna jest niewątpliwie istotna, skoro organy orzekające w sprawie ustalenia lokalizacji (także na etapie wznowienia postępowania) musiały mieć również na względzie ochronę zabytków. Rozważenia w kontekście wystąpienia przesłanki wznowieniowej wymaga, w świetle materiału dowodowego sprawy, czy wartość zabytku może być oceniona, jako znana na etapie orzekania w 2009 r. czy też już w 2006 r., wobec jego ówczesnego usunięcia z rejestru ostatecznymi decyzjami. Z samego uzasadnienia decyzji lokalizacyjnych z 2005 i 2006 r. jak i wznowieniowej z 2009 r. wynika, iż organ orzekając wówczas miał niewątpliwie na uwadze konkretne uwarunkowanie - potwierdzone późniejszymi orzeczeniami decyzje skutkujące usunięciem zabytku z rejestru. Nie odnoszono się w nich natomiast do kwestii faktycznej wartości obiektu. Orzekając obecnie organ administracji nie rozważył jakimi informacjami w świetle akt dysponowały organy administracji orzekając ówcześnie. Należy przy tym odnotować, iż decyzja Ministra Kultury z 2011 r., która może być źródłem informacji, jest orzeczeniem, co do którego przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Znaczenie może więc mieć kwestia, czy jest to decyzja ostateczna, w myśl art. 16 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu naruszenie przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 § 1 k.p.a.), tj. ustalenia, czy informacje zawarte w uzasadnieniu decyzji Ministra Kultury z 2011 r. mogą stanowić przesłanki wznowienia postępowania, obliguje do uchylenia zaskarżonej decyzji wznowieniowej jak i poprzedzającego ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Sąd wskazał przy tym, że nie jest uprawniony w danym przypadku do oceny, czy wskazane naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy (a nie wyłącznie "mogło mieć"), w kontekście możliwości uwzględnienia wniosku skarżącego Stowarzyszenia o wznowienie postępowania. Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia należy do organu administracji.

Sąd wskazał także, że o ile organ doszedłby do przekonania, iż zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania i jest konieczne ponowne orzeczenie w sprawie co do meritum, a zasadne byłoby wydanie innego orzeczenia niż uprzednio, rozważy wówczas, czy nie zachodzą przeszkody dla uchylenia decyzji lokalizacyjnej z uwagi na zakreślone przepisami terminy. W takim przypadku orzeknie uwzględniając treść art. 151 § 2 k.p.a. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, iż w orzeczeniu dotyczącym decyzji wznowieniowej z 2009 r. uchybiono wymaganiu prawidłowego uzasadnienia oraz wskazania podstawy prawnej. Z treści jego uzasadnienia wynika bowiem, że organ uznał, iż brak jest przesłanek do wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 7 i 8 k.p.a. W takim przypadku podstawę odmowy uchylenia decyzji wznowieniowej z 2009 r. powinien stanowić art. 151 § 1 pkt 1 nie zaś przywołany w uzasadnieniu art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Ta ostatnia podstawa orzekania może znaleźć zastosowanie wyłącznie, gdy w sprawie zostaną ujawnione przesłanki do wznowienia postępowania. Wskazane uchybienie nie mogło mieć jednak w danym przypadku wpływu na wynik sprawy.

Sąd wskazał ponadto, że dla oceny, czy istnieją przesłanki do wznowienia postępowania bez znaczenia jest badanie legalności decyzji lokalizacyjnej przez sąd administracyjny i oddalenie skargi, o ile domniemane ujawnienie okoliczności skutkujących wznowieniem miało miejsce po dniu wyrokowania.

Nie zasadne są, zdaniem Sądu, zarzuty skargi, że orzeczenie lokalizacyjne z 2006 r. zostało wydane z uchybieniem stosownym przepisom, a konkluzja co do braku przesłanek do takiej oceny jest przedwczesna. Sąd podzielił natomiast w pełni stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonych orzeczeń w kwestii braku przesłanek do wznowienia wskazanych w art. 145 § 1 pkt 7 i 8 k.p.a. Orzeczenie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nie stanowiło w niniejszym postępowaniu lokalizacyjnym zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Na gruncie bowiem ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania orzeczeń z 2005, 2006 i 2009 r., wpis do rejestru, ewentualnie jego brak, nie był powiązany materialnie ze swobodą orzekania organu w sprawie ustalenia lokalizacji. Wprawdzie formalnie z okolicznością, czy lokalizowana autostrada koliduje z obiektami chronionymi, był powiązany obowiązek zasięgnięcia opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, wobec jednak uzyskania w danym przypadku stosownej opinii (z dnia 16 grudnia 2004 r.) kwestia, czy dany obiekt był wpisany, nie miała kluczowego znaczenia z punktu widzenia zachowania wymagań procesowych. Uchylenia wyrokiem sygn. akt I SA/Wa 557/09 decyzji Ministra Kultury z 2008 i 2009 r. nie można również uznać za stan wypełniający dyspozycję art. 145 § 1 pkt 8. Pojęcie wydania decyzji w oparciu o inną decyzję nie może być interpretowane rozszerzająco. Musi być to związanie orzeczeń wynikające z treści konkretnych regulacji materialnoprawnych, które wskazują bezpośrednio ich zależność, lub bezpośredni związek procesowy określonych orzeczeń - wynikający wprost z następstw w procedurze administracyjne. Tego ostatniego przypadku dotyczył cytowany w skardze wyrok. Sąd wskazał również, że w kontekście oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania wskazane w art. 145 § 7 i 8 k.p.a. organ administracji uprawniony był do odstąpienia od poglądów prawnych wyrażonych w uprzednim orzeczeniu (z 2009 r.). Jest on związany wyłącznie jego sentencją (w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W procedurze administracyjnej brak jest bowiem regulacji analogicznej do zawartej w art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargą kasacyjną Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania:

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez nie wskazanie na czym polegało naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. mimo takiego obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a.,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku rozbieżnych ustaleń co do znaczenia wpisu do rejestru zabytków dla postępowania lokalizacyjnego autostrady,

2) prawa materialnego:

- art. 12 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu i ustalenie, że wydanie przez organ decyzji administracyjnej narusza ten przepis, mimo że art. 12 § 1 k.p.a. ustanawia jedynie ogólną zasadę szybkości postępowania, podczas gdy Sąd upatruje jej naruszenia w uwarunkowaniach procesowych sprawy i możliwości wydania dwu orzeczeń w tym samym przedmiocie,

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez ustalenie, że organ nie wyjaśnił należycie sprawy, podczas gdy zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8f ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych inwestor musi uzyskać jedynie opinię organu konserwatorskiego,

- art. 147 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracyjny winien zbadać inne podstawy wznowienia niż wskazane we wniosku, podczas gdy organ administracyjny jest związany żądaniem strony,

- art. 6 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w brzmieniu na dzień orzekania o lokalizacji przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ powinien mieć na względzie istotną wartość zabytkową danego obiektu i rozważyć, czy w sprawie nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podczas gdy z art. 11d ust. 1 pkt 8f ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wynika, iż inwestor musi wykazać się jedynie niewiążącą opinią organu konserwatorskiego.

Ze względu na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd uchylił zaskarżone decyzje upatrując jako wadę postępowania poprzedzającego ich wydanie w tym, że zostało ono przeprowadzone zbyt szybko. Taka przyczyna uchylenia tych decyzji nie powinna się ostać, gdyż zaprzecza właśnie postulatowi wynikającemu z art. 12 § 1 k.p.a. Ponadto wskazano, że organ prowadzący postępowanie wznowieniowe na wniosek strony nie może wykraczać poza jego granice. We wnioskach o wznowienie postępowania Stowarzyszenie nie powoływało się na przesłankę nowych okoliczności nieznanych organowi w dniu wydawania decyzji, a swoje wnioski opierało tylko i wyłącznie na okolicznościach, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 7 i 8 k.p.a. Mając powyższe na uwadze jak i fakt, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki do wznowienia wskazane przez skarżącego, to powinien był skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oddalić.

Organ podniósł również, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych jest aktem o szczególnym charakterze, mającym na celu przyśpieszenie procesu administracyjnego związanego z budową dróg. W ramach tego przyśpieszonego trybu ustawodawca uznał za wystarczające zasięgnięcie opinii właściwego organu konserwatorskiego w zakresie przebiegu danej drogi w obrębie obiektów zabytkowych, nie wskazując przy tym, by decyzja o ustaleniu lokalizacji była uzależniona od zgody właściwego organu konserwatorskiego na lokalizację. Taki obowiązek został natomiast przewidziany w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Wskazano przy tym, że stosowne zezwolenie na prowadzenie robót budowlanych na spornej nieruchomości zabytkowej zostało udzielone na mocy decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Wobec tego należy zdaniem organu uznać, że dla etapu lokalizacji inwestycji w trybie ustawy nie ma znaczenia, czy dany zabytek jest wpisany do rejestru zabytków oraz czy stanowi istotną wartość zabytkową. Zgodnie z przepisami inwestor musi się wykazać jedynie niewiążącą opinią organu konserwatorskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta jest na uzasadnionych podstawach, zaskarżony wyrok został bowiem wydany z naruszeniem wskazanych w niej przepisów prawa materialnego i procesowego.

Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji była ocena legalności decyzji wydanych w postępowaniu wznowieniowym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd uznał, że wskazane przez Stowarzyszenie Z. we wnioskach o wznowienie postępowania podstawy wznowienia – art. 145 § 1 pkt 7 i 8 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie, nakazał natomiast organowi z urzędu zbadanie czy w sprawie nie zachodzi podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Zdaniem Sądu naruszenie przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 § 1 k.p.a.), tj. ustalenia, czy informacje zawarte w uzasadnieniu decyzji Ministra Kultury z 2011 r. mogą stanowić przesłanki wznowienia postępowania, obliguje do uchylenia zaskarżonej decyzji wznowieniowej jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Wskazać przy tym należy, że oparte o podstawę z art. 145 § 1 pkt. 7 i 8 k.p.a. wnioski o wznowienie postępowania zostały złożone przez Stowarzyszenie Z. w dniu 16 lutego 2010 roku, postanowienia o wznowieniu postępowania w tych sprawach wydano w dniu 12 października 2010 r. natomiast decyzja Ministra Kultury o odmowie wykreślenia z rejestru zabytków części [...] w Ż. obejmującej działkę nr [...] została wydana w dniu [...] stycznia 2011 roku i w toku postępowania wznowieniowego Stowarzyszenie nie modyfikowało wniosku i nie wskazywało innych podstaw wznowieniowych.

Natomiast w ocenie skarżącego kasacyjne Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazane w żądaniu wznowienia przez Stowarzyszenie podstawy są wiążące dla organu i tylko te podstawy mogą być badane w postępowaniu wznowieniowym.

W tej sytuacji istota sporu sprowadza się do oceny, czy wskazane przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowieniowe są wiążące dla organu, czy też organ administracyjny winien zbadać inne ewentualne podstawy wznowienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanowisko organu należy uznać za trafne i znajdujące oparcie w przepisach i dotychczasowym orzecznictwie.

Zgodnie z przepisem art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. We wniosku strona ma obowiązek wskazania podstaw na których opiera swoje żądanie i wykazać zachowanie miesięcznego terminu od kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia ( art. 148 § 1 k.p.a.). Złożenie wniosku wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2011 r. , sygn. akt II OSK 487/11 zasadnie wskazano, że granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak przy tym, występującego w innych procedurach, zastrzeżenia, że rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania winno mieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia (art. 282 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 412 § 1 k.p.c.). Nie wynika z tego jednak, że w postępowaniu administracyjnym takiego ograniczenia nie ma. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Stanowisko zawarte w ww wyroku NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania. Z tego tytułu organ prowadzący postępowanie dla ustalenia istnienia podstaw wznowienia nie może wyjść poza te granice (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 września 2008 r., I SA/Wa 864/08, LEX nr 454075, wyrok WSA w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2011 r. II SA/Ol 159/11).

Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, to znaczy może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego ( por. wyrok Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia [...] listopada 1999r., FSA 1/99).

Przyjąć zatem należy, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania jest przedłożony w ustawowym terminie, zakres postępowania organu ogranicza się do wyjaśnienia wskazanych przez stronę w tym wniosku przesłanek wznowieniowych ( art. 149 § 2 k.p.a.) a w przypadku, gdy organ ustali, że nie występuje żadna ze wskazanych we wniosku strony podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, tylko podejmuje decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a.

Art. 151 § 1 pkt 1 stanowi expressis verbis, że w przypadku ustalenia braku podstaw określonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b organ podejmuje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania ograniczona jest jedną przesłanką pozytywną - wystąpieniem jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i dwiema przesłankami negatywnymi wyznaczonymi w art. 146 § 1 i 2.

Podkreślić należy, że istotą kontroli decyzji ostatecznej zaskarżonej w trybie wznowieniowym jest - w przypadku wszczęcia takiego postępowania na wniosek strony - badanie zaistnienia ustawowych przesłanek wskazanych w podaniu o wznowienie.

W podaniach o wznowienie Stowarzyszenie Z. jako podstawy wznowienia wskazywało jedynie okoliczności o których mowa w art. 145 § 1 pkt. 7 i 8 k.p.a. , nie powoływało natomiast podstawy z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. dotyczącej ujawnienia nowych okoliczności nieznanych organowi w dniu wydawania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie wznowienia, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt. 7 i 8 wskazane przez Stowarzyszenie, w związku z czym błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że organy miały obowiązek zbadania także innych ustawowych przesłanek wznowieniowych, niezależnie od tego czy przesłanki te zostały przez stronę wskazane w podaniu o wznowienie postępowania, czy też nie. Szerokie rozważania Sądu w zakresie możliwości ewentualnego ustalenia niepowołanej przez Stowarzyszenie przesłanki wznowienia oraz co do charakteru postępowania lokalizacyjnego w kontekście ochrony zabytków wykraczają poza przedmiot rozstrzygnięcia w badanym postępowaniu wznowieniowym.

Uzasadniony jest więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 147 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracyjny winien zbadać inne podstawy wznowienia niż wskazane we wniosku strony, podczas gdy organ jest związany żądaniem strony i w konsekwencji uzasadnione są również zarzuty naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ustalenie, że organ nie wyjaśnił należycie sprawy oraz art. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w brzmieniu na dzień orzekania o lokalizacji, przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ powinien mieć na względzie istotną wartość zabytkową danego obiektu i rozważyć, czy w sprawie nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

Jak bowiem trafnie podniesiono w kasacji powołana ustawa o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych jest aktem o szczególnym charakterze, mającym na celu przyśpieszenie procesu administracyjnego związanego z budową dróg. W ramach tego przyśpieszonego trybu ustawodawca w art. 11d ust. 1 pkt 8f tej ustawy uznał za wystarczające zasięgnięcie opinii właściwego organu konserwatorskiego w zakresie przebiegu danej drogi w obrębie obiektów zabytkowych, nie wskazując przy tym, by decyzja o ustaleniu lokalizacji była uzależniona od zgody właściwego organu konserwatorskiego na lokalizację.

Uzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 12 § 1 k.p.a., którego zastosowanie przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie jako samoistnej podstawy uchylenia obu decyzji w przedmiocie wznowienia co do decyzji lokalizacyjnej z 2006 roku jest niezrozumiałe w świetle okoliczności sprawy. Przepis ten, który stanowi normę ogólną postępowania administracyjnego - zasadę szybkości postępowania - nie może stanowić samoistnej podstawy wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych w postępowaniu wznowieniowym.

Przedmiotem oceny Sądu były dwie decyzje Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie wznowienia postępowania:

1.Decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], którą Minister utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r., którą - po wznowieniu na wniosek Stowarzyszenia Z. z dnia 15 lutego 2010 r. -

odmówiono uchylenia decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2005 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] na odcinku od węzła P. do węzła K.

2.Decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], którą Minister utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r., którą - po wznowieniu na wniosek Stowarzyszenia Z. z dnia 15 lutego 2010 r. -

odmówiono uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie wznowienia postępowania co do decyzji lokalizacyjnej z 2006 r.

Wnioski o wznowienie, choć wskazywały na te same podstawy wznowienia, dotyczyły więc dwóch odrębnych decyzji ostatecznych i wskazane w tych wnioskach podstawy wznowienia powinny być odniesione do każdej z nich.

Wskazać również należy, że decyzje kończące postępowanie w sprawie wznowienia podlegają na ogólnych zasadach zaskarżeniu w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. W badanym przypadku taką decyzją była wydana po wznowieniu postępowania na skutek wniosku A. M. H. ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009r. o odmowie uchylenia decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006r.

Sąd I instancji odnosząc się do decyzji wznowieniowej z 2009r. nie rozważył, że przedmiotem wniosku Stowarzyszenia Z. była wydana w postępowaniu wznowieniowym, kończąca to postępowanie ostateczna decyzja o odmowie uchylenia decyzji lokalizacyjnej i tylko kwalifikowana wadliwość tej decyzji powinna być przedmiotem oceny organów rozpatrujących wniosek o wznowienie postępowania w świetle wskazanych w tym wniosku przesłanek wznowienia ( art. 145 § 1 pkt 7 i 8 k.p.a.). W tej sytuacji wskazywane we wniosku Stowarzyszenia podstawy wznowienia powinny odnosić się właśnie do tej decyzji z 2009 r., a nie do decyzji lokalizacyjnej, która była przedmiotem wcześniejszego wniosku o wznowienie złożonego przez inny podmiot. Również organ rozstrzygający sprawę we wznowionym postępowaniu powinien dokonać oceny wskazanych we wniosku Stowarzyszenia podstaw wznowienia w stosunku do ostatecznej decyzji z 2009r.

W tej sytuacji, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zastosuje się do powyższej oceny prawnej i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w niniejszym rozstrzygnięciu.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.