Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 139/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Finanse publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 56 § 1 pkt 2, art. 59 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 60, art. 67 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 97
journal: Dz.U. 2018 poz 800
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 13f ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 443/18 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 14 lutego 2018 r. nr 1201-IEE.711.2.19.2018.2.ET w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Nowym Targu z 11 grudnia 2017 r. nr 1218-SEE.711.6.627.2017; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa 1140 (jeden tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 443/18 - po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: Prezydent MK lub skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie (dalej: organ lub Dyrektor IAS) z dnia 14 lutego 2018 r., nr 1201-IEE.711.2.19.2018.2.ET, w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego – oddalił skargę.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w Nowym Targu umorzył postępowanie na podstawie tytułu wykonawczego przez Prezydenta MK - obejmującego należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty w strefie płatnego parkowania, z uwagi na informację o śmierci zobowiązanego.

Dyrektor IAS postanowieniem z dnia 14 lutego 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Podzielił stanowisko, że śmierć zobowiązanego stanowiła podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego. Opłaty o charakterze sankcyjnym uznawane są bowiem za obowiązki ściśle związane z osobą zobowiązanego (zmarłego). Organ odwoławczy wskazał, że wierzyciel nie przedstawił kontrargumentów oprócz stwierdzenia, że postępowanie egzekucyjne winno być zawieszone.

Na powyższe postanowienie Prezydent MK wniósł skargę. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie można opłaty dodatkowej za niezapłacone parkowanie traktować jako sankcji, kary pieniężnej, grzywny, czy kary dyscyplinarnej, które wyłączone byłyby ze spadkobrania jako obowiązki publicznoprawne wynikające ze stosunków innych niż cywilnoprawne na mocy przepisów Kodeksu cywilnego. Zdaniem skarżącego nałożenie opłaty dodatkowej za niezapłacone parkowanie nie jest sankcją, lecz jest ekwiwalentem za parkowanie pojazdu na drodze publicznej, który spoczywa na właścicielu samochodu, ale może spoczywać również na użytkowniku, kierującym czy też innej osobie. Na poparcie takiego stanowiska wskazano na przepisy ustawy o drogach publicznych oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Tym samym brak jest sankcyjności oraz brak ścisłego związania obowiązku uiszczenia należności z osobą zmarłą i postępowanie powinno zostać zawieszone na podstawie art. 56 § 1 pkt 2 w zw. z art. 56 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.; dalej: u.p.e.a.).

W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA stwierdził, że opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłaty za parkowanie jest daniną publiczną, jest należnością publicznoprawną co wynika z treści art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.; dalej: u.f.p.). Źródłem powstania przedmiotowych należności nie jest bowiem ani umowa, ani żadne przepisy prawa cywilnego. Spadkobranie natomiast nie dotyczy praw i obowiązków, które wynikają ze stosunków innych niż cywilnoprawne. Spod spadkobrania wyłączone są więc obowiązki publicznoprawne takie jak obowiązek zapłaty kar pieniężnych, grzywien, kar dyscyplinarnych, jak również różnego rodzaju opłat, w tym

także opłaty dodatkowej za nieopłacone parkowanie.

W ocenie Sądu I instancji brak jest podstawy prawnej do przyjęcia, że należność powstała na podstawie art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068; dalej: u.d.p.) może być dochodzona z majątku spadkobierców zobowiązanego. Stwierdził też, że w sprawie zostały spełnione przesłanki określone z art. 59 § 1 pkt 6 u.p.e.a. pozwalające na umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent MK, zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzające je postanowienie. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) zastosowanie art. 151 p.p.s.a. skutkujące oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargi w całości w sytuacji, gdy przy rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy istniały podstawy do jej uwzględnienia, co było następstwem niewłaściwego zastosowania art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt 6 u.p.e.a. poprzez wydanie na tej podstawie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku zobowiązanego Z. Ć. co było skutkiem błędnego przyjęcia, iż obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej za nieopłacone parkowanie jest ściśle związany z osobą zmarłego;

b) zastosowanie art. 151 p.p.s.a. skutkujące oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargi w całości w sytuacji, gdy przy rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy istniały podstawy do jej uwzględnienia, co było następstwem niewłaściwego zastosowania art. 59 § 1 pkt 6 u.p.e.a. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. i w konsekwencji umorzenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy Sąd Orzekający nie przeanalizował obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej za nieopłacony postój w strefie w świetle odpowiednio stosowanych przepisów działu III Ordynacji podatkowej tj. art. 97 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r., poz. 800 ze zm., dalej: o.p.) w myśl którego spadkobiercy podatnika, przejmują przewidziane w przepisach prawa podatkowego majątkowe prawa i obowiązki spadkodawcy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Skargę kasacyjną oparto na podstawie zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Istota sporu w sprawie dotyczy zakwalifikowania opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu jako świadczenia związanego ściśle z osobą zobowiązanego i w związku z tym prawidłowości umorzenia postępowania egzekucyjnego tego świadczenia z powodu śmierci zobowiązanego (w toku prowadzonej egzekucji).

Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 6 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego. Natomiast zgodnie z art. 56 § 1 pkt 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego.

W sprawie podstawowe znaczenie miało ustalenie czy opłata dodatkowa za parkowanie pojazdu na terenie strefy płatnego parkowania jest obowiązkiem ściśle związanym z osobą zobowiązanego, czy też nie jest takim obowiązkiem.

W tym miejscu wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w nauce, zgodnie z którym obowiązek podlegający egzekucji nie ma charakteru osobistego, jeżeli może być wykonany przez inną osobę niż zobowiązany (zob. R. Hauser, Z. Leoński, komentarz do art. 56 u.p.e.a. w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hauser, Z. Leoński, Warszawa 2018, s. 311). Obowiązek ma charakter osobisty, jeżeli istotne znaczenie dla jego wykonania ma fakt podjęcia czynności wykonawczych, przez daną a nie inną osobę. Nie jest możliwe zastąpienie zobowiązanego przez inną osobę, ponieważ to właśnie zobowiązany ma pewne cechy szczególne. W takim przypadku śmierć zobowiązanego oznacza, że obowiązek nie będzie mógł być wykonany (zob. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2015, s. 273).

W związku z powyższym z art. 59 § 1 pkt 6 u.p.e.a. wynika, że śmierć zobowiązanego powoduje umorzenie postępowania egzekucyjnego tylko wtedy, gdy obowiązek ma charakter osobisty i nie może go za zobowiązanego wykonać inna osoba. Jeżeli natomiast obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego, czyli może być wykonany przez inny podmiot, śmierć zobowiązanego prowadzi do zawieszenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Podkreślić należy, że o tym czy na gruncie art. 56 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz art. 59 § 1 pkt 6 u.p.e.a. obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego decydują okoliczności związane z szeroko pojętym zagadnieniem jego wykonania (spełnieniem świadczenia) będącym realizacją normy prawa materialnego. W związku z powyższym należy dojść do wniosku, że opłata dodatkowa za parkowanie pojazdu na terenie strefy płatnego parkowania - jako świadczenie pieniężne - nie stanowi obowiązku ściśle związanego z osobą zobowiązanego w rozumieniu art. 56 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz art. 59 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

W związku z powyższym nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, że o ściśle związanym z osobą zmarłego charakterze opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu na terenie strefy płatnego parkowania decyduje jej osobisty charakter (gdyż to właściciel pojazdu zobowiązany był do uiszczenia opłaty, wobec braku możliwości przeprowadzenia postępowania, w wyniku którego mogłoby dojść do ustalenia innej niż właściciel osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty) oraz sankcyjny charakter związany w istocie z naruszeniem przez zobowiązanego prawa poprzez zaniechanie uiszczenia opłaty za parkowanie. Nie są to bowiem okoliczności związane z zagadnieniem spełnienia świadczenia, które są istotne na gruncie art. 56 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz art. 59 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

W dalszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III o.p. Z kolei w myśl art. 60 pkt 7 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw.

Ponad wszelką wątpliwość opłata dodatkowa za parkowanie pojazdu na terenie strefy płatnego parkowania, o której mowa w art. 13f ust. 1 ustawy u.d.p. stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, a zatem zalicza się do katalogu należności wymienionych w art. 60 u.f.p., a konkretnie w art. 60 pkt 7 tego aktu prawnego. Oznacza to, że przepisy regulujące następstwo prawne w Ordynacji podatkowej znajdują zastosowanie (odpowiednie) do świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p.

Na marginesie dodać należy, że do katalogu niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, o których stanowi art. 60 u.f.p. ustawodawca zaliczył w punkcie 6a) tego przepisu również należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia skarbowe. Oznacza to, że do katalogu niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym ustawodawca zaliczył również należności mające charakter sankcyjny, będący w istocie dolegliwością za naruszenie przepisów prawa.

Dodać należy, że skoro przepisy u.d.p. nie regulują kwestii następstwa prawnego, to mając na uwadze zawarte przez ustawodawcę w art. 67 u.f.p. odesłanie do "przepisów działu III o.p." - należy przyjąć, że takie odesłanie odsyła do odpowiedniego zastosowania zawartych tam regulacji, które kompleksowo regulują kwestię następstwa prawnego.

Zasadnie zwraca się w orzecznictwie uwagę, że odmowa stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do przedmiotowej opłaty oznaczałoby, że opłata dodatkowa za nieopłacone parkowanie w strefie płatnego parkowania nie mogłaby wygasnąć przez przedawnienie lub potrącenie (art. 59 § 1 pkt 9 i pkt 3 o.p.), nie mogłaby stanowić nadpłaty w przypadku zapłacenia jej nienależnie (art. 72 § 1 o.p.), nie mogłaby także zostać objęta ulgą (art. 67a § 1 o.p.) (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., II FSK 2600/18). Jakkolwiek odpowiednie stosowanie przepisów oznacza stosowanie ich wprost, w całości, stosowanie z modyfikacjami wynikającymi z istoty regulowanej instytucji prawnej, względnie oznacza odmowę ich stosowania, nawet ewentualne uznanie, że przepisy działu III o.p. do niepodatkowych należności budżetowych stosuje się tylko odpowiednio, a nie wprost, również ze względu na brzmienie art. 2 § 2 o.p. nie daje podstaw do odmowy ich stosowania w ogóle. Trudno znaleźć racjonalne argumenty za przeciwnym rozumieniem odpowiedniości stosowania omawianych przepisów, zwłaszcza przy założeniu, że system prawa powinien tworzyć konstrukcję zamkniętą i logiczną, a przynajmniej do takiego stanu dążyć.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że do opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu na terenie strefy płatnego parkowania ma odpowiednie zastosowanie art. 97 § 1 o.p., zgodnie z którym spadkobiercy podatnika, z zastrzeżeniem § 1a, 2 i 2a, przejmują przewidziane w przepisach prawa podatkowego majątkowe prawa i obowiązki spadkodawcy. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiednie zastosowanie art. 97 § 1 o.p. w tym przypadku prowadzi do wniosku, że spadkobiercy zobowiązanego (podmiotu, na którym spoczywał obowiązek świadczenia opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu na terenie strefy płatnego parkowania), z zastrzeżeniem § 1a, 2 i 2a, przejmują przewidziane w przepisach prawa administracyjnego (ustawy o drogach publicznych) majątkowe prawa i obowiązki spadkodawcy. Obowiązek świadczenia opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu na terenie strefy płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty za parkowanie stanowi obowiązek spadkodawcy o charakterze majątkowym.

W konsekwencji w takim stanie rzeczy w tej sprawie umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 6 u.p.e.a. było nieuzasadnione. Natomiast zastosowanie powinna znaleźć regulacja art. 56 § 1 pkt 2 u.p.e.a., zgodnie z którą postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany ze zobowiązanym.

Uznając zasadność skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, co pozwalało na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok oraz rozpoznać skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji.

Rozpatrując sprawę ponownie, organy administracji publicznej zastosują wykładnię prawa przyjętą w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i dokonają przeprowadzenia stosowych czynności procesowych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz postanowienia organów obu instancji.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej, opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku, wpis od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).