Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 473/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 28 i 56
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...] listopada 2021 roku numer [...] znak [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2022 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z [...] listopada 2021 r. nr [...] znak: [...] zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą M. Sp. z o.o. w Ł. (dalej: inwestor lub Spółka) pozwolenia na budowę 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych (oznaczonych numerami 1-14) o powierzchni zabudowy 119,02 m2 i kubaturze 952,16 m3 każdy oraz 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (oznaczonych numerami 15-16) o powierzchni zabudowy 61,76 m2 i kubaturze 494,08m3 każdy, w zabudowie szeregowej wraz z miejscami postojowymi oraz doziemnymi i wewnętrznymi instalacjami gazowymi na działce nr [...], obręb ewidencyjny K., jednostka ewidencyjna Ch., powiat b.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 23 lutego 2021 r. Spółka wystąpiła o pozwolenie na budowę na inwestycję wyżej opisaną.

Po przedłożeniu uzupełnienia projektu budowlanego, do którego Spółka została wezwania przez Starostę B. postanowieniem z [...] marca 2021 r. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.) - decyzją z [..] czerwca 2021 r. nr 1252 Starosta zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. K. - właściciel działki sąsiedniej nr [...].

Decyzją z [...] września 2021 r. znak: [...] Wojewoda P. uchylił w całości zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazał, że istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, tj. uzupełnienia projektu budowlanego i ponownej jego oceny w zakresie, które szczegółowo opisał.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, postanowieniem z 8 października 2021 r. Starosta zobowiązał inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., do doprowadzenia projektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami w zakresie wszystkich elementów wskazanych w decyzji kasacyjnej Wojewody, tj. zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie odprowadzenia ścieków sanitarnych, wyjaśnienia kwestii dotyczącej odprowadzenia wód opadowych, doprowadzenia projektu architektoniczno-budowlanego do zgodności z przepisami pożarowymi zawartymi w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: rozporządzenie WT), doprowadzenia części opisowej projektu zagospodarowania działki do zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w odniesieniu do istniejącego stanu zagospodarowania działki (obiektów przeznaczonych do rozbiórki), ujednolicenia zakresu terenu opracowania i bilansu terenu, uzupełnienia legendy o wszystkie elementy znajdujące się na rysunku zagospodarowania terenu.

W dniu 21 października 2021 r. pełnomocnik inwestora przedłożył trzy uzupełnione egzemplarze projektu budowlanego.

Decyzją z [...] listopada 2021 r. Starosta zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę zgodnie ze złożonym wnioskiem. Organ pierwszej instancji wskazał, iż obszar oddziaływania inwestycji obejmuje działkę nr [...] (inwestycyjna) oraz działki o nr [...] (rzeka H.), nr [...] (pas drogowy) w obrębie ewid. K., jedn. ewid. Ch., których właściciele są stronami postępowania. W ocenie organu pierwszej instancji, projekt budowlany spełnia wymagania art. 35 ust. 1 P.b., w tym m.in.: (-) jest zgodny z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XXVII/244/01 Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne, Dz. Urz. Woj. Podl. z 2002 r., nr 4 poz. 70, zmienionego uchwałą Nr XXX/297/2017 Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 10 listopada 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Choroszcz, Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 4233), bowiem działka inwestycyjna jest oznaczona w planie symbolem MR, MN i przeznaczona pod tereny przemieszanej zabudowy zagrodowej istniejącej i projektowanej jednorodzinnej; (-) posiada wymagane uzgodnienia, opinie, pozwolenia i sprawdzenia, w tym decyzję o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu, umowę nr [...] z [...] sierpnia 2021 r. zawartą pomiędzy Zakładem Energetyki Cieplnej Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Ch. a inwestorem na wybudowanie wodociągu oraz kanału sanitarnego w pasie drogowym ulicy L. w K. - działka nr [...] oraz [...]. Jak wskazał Starosta, przedłożona umowa z [...] sierpnia 2021 r. stanowi również o zgodności inwestycji z wymaganiami planu miejscowego (§ 3 pkt 4.2) odnośnie zapewnienia odprowadzania ścieków sanitarnych. Także, w ocenie tego organu, inwestor wyjaśnił kwestię odprowadzania wód opadowych z projektowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych (rozprowadzenie po powierzchni działek, na których będą zlokalizowane budynki czyli na własnym terenie, co nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego i jest zgodne z planem miejscowym, który wymaga kanalizacji deszczowej wyłącznie na obszarach silnie zurbanizowanych, a takim teren działki inwestycyjnej nie jest), doprowadził projekt architektoniczno-budowlany do zgodności z § 235 pkt 2 rozporządzenia WT w zakresie ściany oddzielenia pożarowego budynku nr 16 i fragmentu ściany budynku nr 5. W pozostałym zakresie Starosta ocenił projekt budowlany jako kompletny i odpowiadających przepisom P.b., w tym aktom wykonawczym do tej ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. K.

Postanowieniem z [...] lutego 2022 r. Wojewoda P., na podstawie art. 136 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 P.b., nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia – w terminie 21 dni - materiału dowodowego przez jednoznaczne wykazanie, że fragment ściany budynku nr 16 i nr 5 lok. 2 opisanej jako ściana oddzielenia przeciwpożarowego spełnia wymagania § 232 rozporządzenia WT; wyjaśnienie kwestii odprowadzenia ścieków sanitarnych (przedłożona umowa z [...] sierpnia 2021 r. nie dotyczy działki inwestycyjnej) oraz ujednolicenia bilansu powierzchni terenu na rysunku planu zagospodarowania terenu (rys. nr 1.01) w projekcie zagospodarowania terenu.

W dniu 2 marca 2022 r. inwestor przedłożył uzupełniony projekt, w tym umowę nr [...] z [...] czerwca 2021 r. zawartą pomiędzy Zakładem Energetyki Cieplnej Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Ch. a inwestorem na wybudowanie wodociągu oraz kanału sanitarnego w pasie drogowym ul. L. w K. (dz. nr [...] i [...]) oraz działce inwestycyjnej nr [...].

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2022 r. Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z [...] listopada 2021 r. Wskazał, że przeprowadził ocenę projektu z punktu widzenia wymagań z art. 35 ust. 1 P.b. mając też na uwadze, że zgodnie z art. 35 ust. 4 P.b. właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeśli spełnione zostały wymagania, o których mowa w ust. 1 tego przepisu. Organ odwoławczy wywiódł, że ocena projektu budowlanego jest pozytywna, gdyż:

(-) inwestor uzupełnił i doprecyzował zapisy projektu dotyczące ochrony przeciwpożarowej, tj. fragment wschodniej ściany budynku nr 16 oraz fragment ściany budynku nr 5 lok. 2 opisanej jako ściana oddzielenia przeciwpożarowego spełnia wymagania § 232 WT, gdyż zaprojektowano izolację termiczną w postaci wełny mineralnej (zamiast wcześniej wskazanego styropianu jako materiału co prawda samogasnącego ale palnego), nadto w budynku nr 16 w promieniu 12m od budynku inwentarskiego znajdującego się na działce nr [...] prócz ściany pożarowej zaprojektowano okno i drzwi o podwyższonej klasie pożarowej;

(-) rodzaj inwestycji odpowiada przeznaczeniu działki w planie miejscowym jako obszary przemieszanej zabudowy zagrodowej istniejącej i projektowanej jednorodzinnej (MR, MN) – zaprojektowano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w rozumieniu art. 3 ust. 2a P.b.; każdy z zaprojektowanych budynków to obiekt budowlany, trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający własne fundamenty i dach; wszystkie segmenty są oddylatowane od siebie 2 cm szczeliną, w tym 14 budynków posiada dwa lokale mieszkalne a dwa budynki są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, wszystkie w zabudowie szeregowej;

(-) zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania § 3 pkt 4.1 i 4.2 planu miejscowego dotyczące infrastruktury technicznej. Organ wskazał, że co prawda w ulicy K. (przy której zaprojektowano inwestycję) brak jest infrastruktury w postaci sieci kanalizacyjnej, do której projektowane budynki mogłyby zostać podłączone, a sieć ta nie występuje również w sąsiedniej ulicy L., jednak inwestor załączył dokumenty dowodzące zgodności inwestycji z planem miejscowym w powyższym zakresie. Na etapie odwoławczym przedłożył umowę nr [...] z [...] czerwca 2021 r. pomiędzy Zakładem Energetyki Cieplnej Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Ch. a inwestorem na wybudowanie wodociągu oraz kanału sanitarnego w pasie drogowym ul. L. w K. (dz. nr [...] i [...]) oraz działce inwestycyjnej nr [...];

(-) zabudowa kubaturowa została zaprojektowana w odległości 15 m od wschodniej granicy działki inwestycyjnej (rzeki H.) oraz 10 m od północnej granicy działki nr [...] (od rowu melioracyjnego), zgodnie z § 3 pkt 1.17 planu miejscowego;

(-) uprawniony projektant ujednolicił bilans powierzchni analizowanego terenu przez wykreślenie błędnego wskazania wliczenia rowu melioracyjnego oznaczonego symbolem W ŁIV do bilansu terenu powierzchni biologicznie czynnej;

- projekt zagospodarowania terenu (rys. 1.01) jest też zgodny z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi w zakresie określenia liczby miejsc parkingowych (zaprojektowano 53 miejsca postojowe na 30 lokali mieszkalnych, w odległościach wymaganych przez § 19 i § 23 rozporządzenie WT);

- przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest kompletny. Znajdują się w nim wszelkie wymagane informacje, oświadczenia, podpisy i zaświadczenia.

Skargę na decyzję Wojewody P. z [...] kwietnia 2022 r. złożył do sądu administracyjnego P. K. (pisma z 19 i 21 maja 2022 r.). Skarżący wskazał jedynie, że skarży decyzję "pod zarzutem naruszenia prawa".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżący ani w odwołaniu, ani w skardze nie podniósł żadnych merytorycznych zarzutów wobec wydanych decyzji, zaś organ pierwszej instancji nie naruszył ani przepisów prawa materialnego, ani procesowego, stąd wystąpiły przesłanki do wydania pozwolenia na budowę.

W piśmie z 20 lipca 2022 r. skarżący doprecyzował zarzuty skargi. Wskazał, że stan działki nr [...] został zmieniony niezgodnie z prawem – naruszona została ustawa Prawo Wodne i Ustawa o Ochronie Środowiska. Projekt zawiera dane niezgodne z prawdą, nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania (w zakresie charakteru zabudowy, odwodnienia i ochrony środowiska) oraz przepisami, którym powinny odpowiadać projekty budowlane. Skarżący powołał się na rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz na ustawę Prawo Wodne. Stwierdził, że umowa Inwestora z Zakładem Energetyki Cieplnej Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Ch. oraz pismo z Wód Polskich nie mogą zastąpić projektów technicznych wymaganych ww. przepisami. Brak jest pozwolenia wodno-prawnego, stosownego projektu odwodnienia oraz brak jest odbiornika wody deszczowej. Zdaniem skarżącego, mogło dojść do naruszenia przepisów K.p.a. "w zakresie wyeliminowania go z części postępowania objętego ww. umową". Wywiódł również, że od roku 2012 działki nr [...] (przed zmianą stanu najniższa rzędna w granicach gruntów wsi K. i P.) i [...] zalewane były z wylewającego w okresach opadów rowu melioracyjnego przebiegającego przez obie działki. Rzędne działki nr [...] (przez zmianą stanu) były niższe niż działki nr [...]. Zmiana stanu działki nr [...] (rzędne, rodzaj gruntu, ukształtowanie, nachylenie i utwardzenie) zmieniła stan wody na gruncie ze szkodą dla posesji skarżącego. Dalsze utwardzenie działki w wyniku budowy utrwaliłoby i powiększyło szkody dla jego i innych zalewanych działek. Do pisma dołączył fotografie przedstawiające, jak wskazał, działkę nr [...] w jej obecnym oraz naturalnym stanie, a także zdjęcia wylewającego rowu melioracyjnego.

Spółka sprecyzowała stanowisko w pismach z 10 sierpnia 2022 r. oraz z 30 września 2022 r. Wniosła o oddalenie skargi. Zarzuciła skarżącemu celowe przedłużanie postępowania. Wskazała, że uzupełnienie projektu budowlanego po decyzji kasacyjnej Wojewody nie zmieniło zasadniczo projektu (wprowadzone zmiany dotyczyły kwestii materiałowych i nastąpiły w ramach komunikowania się inwestora z organem). Organy obu instancji zweryfikowały sposób gospodarowania wodami, weryfikując tak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Prawidłowość tej weryfikacji potwierdzona została stanowiskiem właściwej jednostki PGW Wody Polskie. Zdaniem Spółki, zarzuty skarżącego dotyczą prawdopodobnie sposobu gospodarowania wodami i wymagania co do obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, jednak kwestie te regulowane są właściwymi przepisami i zostały zbadane przez organy, a skarżący na żadnym wcześniejszym etapie (poprzedzającym skargę) takiego zarzutu nie sfomułował. Spółka zakwestionowała dowody z przedłożonych przez skarżącego fotografii jako dotyczące bliżej nieokreślonej rzeki a nie sąsiadującego z inwestycją rowu melioracyjnego oraz jako niemogące być podstawą domniemań że rów melioracyjny w jakiś sposób utrudnia eksploatację jego działki. Zdaniem Spółki, zarzuty te skarżący powinien kierować do właściciela lub zarządcy rowu.

W piśmie z 15 września 2022 r. ponownie o oddalenie skargi wniósł organ. Wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, a zatwierdzony projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany odpowiadają przepisom prawa. Skarżący nie wskazał jakie przepisy prawa, w jego opinii, narusza skarżona decyzja Wojewody, nie poruszył również nigdy wcześniej kwestii rzekomego zalewania jego nieruchomości.

Na rozprawie w dniu 6 października 2022 r. pełnomocnik Spółki wyjaśnił na pytanie sądu, że prawdopodobnie w pasie drogowym ulicy K. i L. nie ma ani kanalizacji sanitarnej, ani wodociągu. Zobowiązanie Spółki w zakresie wybudowania kanalizacji sanitarnej i wodociągu odnośnie planowanej inwestycji wynika wyłącznie w umowy z [...] czerwca 2021 r. Pełnomocnik nie był w stanie odnieść się do tego, że w części opisowej projektu zagospodarowania terenu znajduje się zapis, iż dostęp do drogi publicznej dla inwestycji będzie się odbywał z ulicy K. Nie był w stanie wypowiedzieć się również, w jaki sposób zostaną zatrzymane wody opadowe na terenie działki inwestycyjnej, a dokładnie woda spływająca z utwardzonego dojazdu biegnącego wzdłuż rzeki H., przy wyrysowanych na projekcie zagospodarowania terenu spadkach terenu i odległości do rzeki. W jego ocenie, jest to kwestia techniczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem decyzje organów obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów procesowych o postępowaniu wyjaśniającym, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: P.p.s.a.

Obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem pozwolenia na budowę jest zweryfikowanie projektu w sposób wymagany przepisami prawa. Weryfikacja ta nie może być pobieżna, musi uwzględniać wszystkie elementy wymagane prawem oraz powinna prowadzić do ustaleń niebudzących wątpliwości w zakresie treści projektu jako całości i przewidzianych w nim rozwiązań, które podlegają ocenie tego organu. Wszystkie części projektu muszą być ze sobą spójne i tworzyć całość. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być sprzeczna z projektem, który zatwierdza.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej: P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W sprawie niniejszej organy pozytywnie zweryfikowały przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a", pkt 2 i pkt 3 P.b., jednak akta sprawy wskazują, że wynik tej weryfikacji nie może zostać zaakceptowany przez sąd kontrolujący zaskarżone decyzje z punktu widzenia legalności.

Zgodnie z § 3 pkt 4.1. i 4.2 planu miejscowego (uchwały Nr XXVII/244/01 Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 27 grudnia 2001 r. ze zmianami), wymagane jest uzgodnienie warunków technicznych zaopatrzenia w wodę z sieci gminnej z zarządcą wodociągowych sieci gminnych na etapie projektu budowlanego inwestycji, a w sytuacji odprowadzania ścieków do sieci gminnych - wymagane jest uzyskanie warunków technicznych odprowadzenia od ich Zarządcy na etapie projektu budowlanego inwestycji. Z akt sprawy wynika, że inwestor zadeklarował spełnienie tych warunków przez zawarcie umowy z Zakładem Energetyki Cieplnej Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Ch. (dalej: Zakład ECWiK) na wykonanie we własnym zakresie, ale zgodnie z wydanymi przez Zakład warunkami technicznymi, wodociągu i kanału sanitarnego oraz przyłączenie do nich zamierzonej inwestycji na działce nr [...]. Taki sposób spełnienia warunku zapewnienia przyłączenia do sieci gminnych odpowiada, w ocenie sądu, wymaganiom obowiązującego planu miejscowego. Jednak sposób zrealizowania tego warunku w projekcie zatwierdzonym zaskarżonymi decyzjami nie może zostać zaakceptowany jako prawidłowy.

Organ pierwszej instancji zatwierdził bowiem projekt budowlany, którego elementem (w załączniku "Opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty") jest Umowa nr [...] z [...] sierpnia 2021 r. zawarta pomiędzy inwestorem a ww. Zakładem na wybudowanie wodociągu w pasie drogowym ulicy L. w K. – działka nr [...] i działce prywatnej nr [...] oraz kanału sanitarnego w pasie drogowym ulicy L. w K. – działka nr [...] i działce prywatnej nr [...] – w celu przyłączenia działki nr [...] w K. do tych sieci. Umowa ta nie dotyczy zatem działki inwestycyjnej nr [...]. Pomimo dostrzeżenia tej nieprawidłowości przez Wojewodę jako organ drugiej instancji i zobowiązania do jej wyeliminowania na etapie odwoławczym (na zasadzie art. 35 ust. 3 P.b.) oraz przedstawienia przez inwestora nowej umowy (tj. Umowy nr [...] z [...] czerwca 2021 r. zawartej pomiędzy inwestorem a Zakładem ECWiK na wybudowanie wodociągu w pasie drogowym ulicy K. w K. – działka nr [...] oraz działce prywatnej nr [...] a także kanału sanitarnego wraz z przepompownią ścieków w pasie drogowym ulicy K. w K. – działka nr [...] i [...] oraz działce prywatnej nr [...] – w celu przyłączenia działki nr [...] w K. do tych sieci) – nie dokonano stosownych zmian w projekcie budowlanym, tj. w załączniku "Opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty". Mimo to Wojewoda decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. Powstała więc sytuacja, w której w obrocie prawnym funkcjonuje zarówno decyzja organu pierwszej instancji zatwierdzająca projekt zawierający Umowę i warunki techniczne niedotyczące wprost działki inwestycyjnej, jak i decyzja odwoławcza utrzymująca ww. rozstrzygnięcie w mocy - po uzupełnieniu co prawda projektu na etapie odwoławczym o Umowę i warunki dotyczące działki nr [...] (wymienione w uzasadnieniu decyzji Wojewody), ale które to dokumenty nie stanowią integralnej części projektu budowlanego. Przedstawiona do oceny jako część projektu budowlanego, i de facto zaakceptowana przez organy, teczka zatytułowana "Opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty" w spisie zawartości projektu budowlanego wymienia pod pozycją 6 Umowę nr [...] z [...] sierpnia 2021 a nie Umowę nr [...] z [...] czerwca 2021 r. Co więcej, w części opisowej projektu zagospodarowania terenu (s. 4) w pozycji A. "Rozwiązania układów sieciowych" znajduje się zapis, iż "Odprowadzanie ścieków – poprzez instalację wewnętrzną oraz doziemną do przyłącza (wg odrębnego opracowania) do projektowanej sieci wodno-kanalizacyjnej (umowa nr [...] z dn. [...].08.2021 w zał.)"; podobnie jak na s. 5 części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego.

Wobec powyższego powstaje wątpliwość co do prawidłowości weryfikacji projektu budowlanego przez organy obydwu instancji. W ostatecznej wersji projektu znajduje się bowiem nadal, jako część składowa, Umowa i warunki techniczne na inną działkę niż inwestycyjna, podobnie tę Umowę wymienia się jako podstawę spełnienia warunków z planu miejscowego. Budzi więc zastrzeżenia ocena Wojewody, iż projekt budowlany spełnia wymagania z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i pkt 2 P.b. oraz wymóg kompletności z ust. 1 pkt 3 lit. "a" tego przepisu. Sąd dodatkowo dostrzega i podkreśla, że Umowa z [...] czerwca 2021 r. nr [...] dotycząca wybudowania kanału sanitarnego i wodociągu obsługujących działkę inwestycyjną nr [...] została przez inwestora faktycznie przedłożona, ale nie nastąpiło to w sposób, który czyniłby ją integralną częścią projektu budowlanego (którejkolwiek jego części). Nie dołączono też warunków technicznych jako załącznika do niej, wymienionych w §1 ust. 5 Umowy z [...] czerwca 2021 r. Dokument tej Umowy znajduje się w teczce zawierającej "Opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty", ale jest wpięty w sposób umożliwiający jego usunięcie bez ingerencji w treść dokumentów stanowiących pozostałe części projektu budowlanego (nie jest wymieniony w którejkolwiek z jego części, nie stanowi jego ponumerowanego elementu).

Tymczasem zgodnie z § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), dalej: rozporządzenie WT, działka budowlana przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, a dla budynków wymienionych w § 56 – także telekomunikacyjnej.

W sprawie niniejszej "zapewnienie", o którym mowa w ww. § 26, powinno wynikać z projektu budowlanego, którego elementy wymienia przepis art. 34 ust. 3 P.b., a są nimi m.in. projekt zagospodarowania działki lub terenu, projekt architektoniczno-budowlany, projekt techniczny oraz opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b. (tj. których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw). Stosownie do treści art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. "b" i "c" P.b., projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii, obejmuje usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym sieci uzbrojenia terenu, oraz urządzeń budowlanych sytuowanych poza obiektem budowlanym, a także sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków.

W kontrolowanym przypadku dołączenie wymaganych przez plan miejscowy warunków technicznych zapewnienia odprowadzenia ścieków do kanalizacji sanitarnej i doprowadzenia wody jest wymaganiem zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zarówno z planem miejscowym jak i przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b.). Wskazuje to, iż przedstawiona Umowa z [...] czerwca 2021 r. (do której nie dołączono wymaganych warunków technicznych) powinny być co najmniej elementem projektu zagospodarowania działki lub terenu. Niezależnie jednak od tego, gdzie faktycznie byłyby dołączone – muszą stanowić integralną część projektu budowlanego jako całości. Integralności tej wymagają przepisy § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 1609 ze zm.), zgodnie z którymi strony projektu budowlanego oraz załączniki do niego numeruje się kolejno; dla każdego elementu projektu budowlanego stosuje się oddzielną numerację; elementami projektu zagospodarowania działki lub terenu są strona tytułowa, spis treści, część opisowa, część rysunkowa; zaś spis treści zawiera wyliczenie zawartości części opisowej projektu, zawartości części rysunkowej projektu, dokumentów dołączonych do projektu wraz numerami odpowiadających im stron. Powyższym regułom nie odpowiada co najmniej zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu z wyżej wskazanych względów odnośnie wykazania zapewnienia działce dostępu do infrastruktury technicznej w postaci sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej.

Na niedostateczną weryfikację zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, wskazuje również zapis na s. 4 tej części projektu: "Układ komunikacyjny terenu" - "Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej ul. K. przez ul. L.". Tymczasem z projektu budowlanego jako całości nie wynika, gdzie znajduje się ulica K. Nie umiał jej również wskazać pełnomocnik inwestora na rozprawie. Do projektu (część "Opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty") dołączona jest natomiast decyzja Burmistrza Ch. z [...] marca 2021 r. znak [...], zgodnie z którą zaprojektowano zjazd z drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...], która na projekcie zagospodarowania terenu jest oznaczona jako ulica K. Projekt zagospodarowania terenu oraz jego część "Opinie, uzgodnienia ..." są zatem wewnętrznie sprzeczne.

Podobnie występuje rozbieżność między częścią opisową a częścią graficzną projektu zagospodarowania działki lub terenu odnośnie wskazania powierzchni biologicznie czynnej jako 3521 m2 w części opisowej i 3509, 3m2 w części graficznej. Co prawda pozostałe wartości są zbieżne, ale przy już wyżej opisanych nieprawidłowościach, których organy nie dostrzegły – jest to kolejna okoliczność podająca w wątpliwość rzetelność weryfikacji projektu budowlanego przed jego zatwierdzeniem.

Całokształt powyższego wskazuje więc, że doszło do naruszenia zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) w zakresie, jaki jest wymagany do zatwierdzenia projektu budowlanego (projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego) zgodnie z art. 35 ust. 4 P.b. Stąd też wydane decyzje nie mogły się ostać, bowiem nieprawidłowości mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. doprowadziły do zatwierdzenia projektu nieodpowiadającego wymaganiom przepisów i wewnętrznie sprzecznego.

Zgodnie z § 28 rozporządzenia WT, działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1); w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2). Stosownie do treści § 29 rozporządzenia WT, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. W § 3 pkt 4.3 planu miejscowego wskazano, że obszary silnie zurbanizowane (miasto Ch., K. i K. przyległe do miasta B. oraz wzdłuż drogi krajowej Nr 8) wymagają systemów kanalizacji deszczowej zakończonej separatorami i piaskownikami przed odprowadzeniem wód do cieków wodnych; na pozostałych obszarach gminy odprowadzenie wód opadowych powierzchniowo do gruntu; odprowadzenie zanieczyszczonych wód odpadowych do wód powierzchniowych i do ziemi wymaga podczyszczenia i uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

W projekcie zagospodarowania terenu (część opisowa) znalazł się następujący zapis: "odprowadzenie wód roztopowych i opadowych – powierzchniowo po własnym terenie; spadki terenu ukształtowano w sposób niepowodujący odpływu wód opadowych na działki sąsiednie". Sąd jednak zwraca uwagę, że inwestycja położona jest w miejscowości K., przy ulicy K., który to teren expressis verbis został zaliczony w planie miejscowym do obszarów silnie zurbanizowanych. Z decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż "nie sposób przyjąć, aby działka, na której planowana była inwestycja, wchodziła w silnie zurbanizowany obszar, a w konsekwencji wymagała systemów kanalizacji deszczowej zakończonej separatorami i piaskownikami przed odprowadzaniem wód do cieków wodnych [...] nawet gdyby przyjąć istnienie takiej kwalifikacji, uznać należy, że w zasadzie wszystkie budynki, które znajdują się w najbliższej okolicy nie spełniają tego kryterium". Należy jednak zwrócić uwagę, że organ odwoławczy w ogóle nie wypowiedział się co do kwestii zurbanizowania spornego obszaru, zaś organy obydwu instancji nie rozważyły czy charakter zamierzonej zabudowy zmieni stopień zurbanizowania na tym terenie w sposób, który kwalifikuje się pod ww. regulacje planu miejscowego. Brak jest również jakiegokolwiek rozważenia przez organy (przyjęto bez weryfikacji jako prawdziwe twierdzenia inwestora) czy przy zaprojektowanej powierzchni utwardzenia (jej wielkości i położenia na działce) oraz czy przy ukształtowaniu terenu wynikającym z projektu zagospodarowania terenu realne jest zatrzymanie wód opadowych na terenie własnej działki inwestycyjnej bez konieczności przewidzenia dodatkowych urządzeń (np. dołów chłonnych czy zbiorników retencyjnych) oraz bez niebezpieczeństwa odprowadzania tych wód do bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestycyjną - rzeki i rowu melioracyjnego. Brak oceny tej okoliczności spełnia przesłankę niedostatecznego wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia regulacji § 28 rozporządzenia WT i ww. ustaleń planu miejscowego. Sąd przy tym nie przesądza, jaki powinien być wynik powyższej oceny, ale z uwagi na specyficzny charakter położenia inwestycji i jej rozmiar, dostrzega potrzebę pogłębionego przyjrzenia się deklaracji inwestora o rozprowadzeniu wód opadowych na terenie własnej działki. Mimo że zadeklarowana powierzchnia biologicznie czynna ma wynieść 55,76 % powierzchni terenu objętego opracowaniem, to jednak sama powierzchnia zabudowy wyniesie 1789, 91 m2, w tym powierzchnia utwardzona 994,79 m2, natomiast od strony graniczącej bezpośrednio z działką inwestycyjną rzeki H. na kilkudziesięciu metrach długości przewidziano drogę dojazdową o spadku 2% w kierunku rzeki, oddzieloną pasem terenu zielonego o szerokości około 1-1,5m i spadkiem 1% w kierunku drogi. Podobnie od strony granicy działki inwestycyjnej z rowem melioracyjnym przewidziano spadek terenu zielonego działki 2% w kierunku rowu i 1% spadku terenu działki bezpośrednio sąsiadującego z rowem w kierunku przeciwnym (do zabudowy). Organ powinien był co najmniej rozważyć (we własnym zakresie lub przez sięgnięcie do wiedzy specjalnej), czy tak znaczne utwardzenie terenu (994, 79 m2) oraz ww. spadki, a w szczególności zbliżenie drogi dojazdowej (stanowiącej przecież utwardzoną w 100% powierzchnię) do rzeki gwarantują odprowadzanie wód opadowych wyłącznie na własnym terenie (a nie do cieków wodnych, co - jak stanowi plan miejscowy - wymagałoby odpowiedniego zabezpieczenia tego cieku), bez konieczności zaprojektowania dodatkowych urządzeń gwarantujących zatrzymanie wody na własnym terenie inwestycyjnym. Wymaga tego, w ocenie sądu, kształt i położenie zamierzonego zaprojektowania terenu. Na marginesie sąd zauważa, że podobna sytuacja ze spadkami występuje na granicy z działką skarżącego. Nie jest więc, jak wyżej wskazano, kwestią wyłącznie techniczną wymóg zatrzymania wód opadowych i roztopowych na własnej działce, jak wywodził pełnomocnik inwestora na rozprawie, bowiem wymóg ten wynika z § 26 rozporządzenia WT i ww. ustaleń planu miejscowego, zatem jest też kwestią prawną.

Sąd stwierdza również potrzebę rozważenia uzyskania przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego (nie przesądzając wyniku takiej analizy). Zgodnie bowiem z art. 389 pkt 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.), dalej: P.w., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód. Ustawa P.w. nie definiuje i nie precyzuje, o jaką zmianę ukształtowania terenu chodzi. Natomiast niewątpliwie w sprawie mamy do czynienia z terenem przylegającym do wód. Zgodnie bowiem z art. 22 pkt 1 P.w., śródlądowymi wodami płynącymi są wody w ciekach naturalnych. Ciekami naturalnymi są zaś, zgodnie z art. 16 pkt 5 P.w., rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami.

Wskazówką dla interpretacji użytego w art. 389 pkt 8 P.w. zwrotu "zmiana ukształtowania terenu" może być treść rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 sierpnia 2019 r. w sprawie rodzajów inwestycji i działań, które wymagają uzyskania oceny wodnoprawnej (Dz. U. poz. 1752 ze zm.). Co prawda to rozporządzenie zostało wydane na potrzeby oceny wpływu inwestycji na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych (art. 56, art. 57 i art. 6 P.w.), jednak może być pomocne dla interpretacji art. 389 pkt 8 P.w. W § 1 pkt 8 rozporządzenia wskazuje się, że oceny wodnoprawnej wymaga zmiana ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód mająca wpływ na warunki przepływu wód – zmiana na powierzchni co najmniej 1000 m2 polegająca na: 1) podwyższeniu terenu na gruntach przylegających do wód co najmniej o 1 m albo 2) obniżeniu terenu na gruntach przylegających do wód co najmniej o 2 m, z wyjątkiem działań wykonywanych na podstawie decyzji o rekultywacji. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że "Istniejące rzędne terenu przy granicach działek sąsiednich pozostały bez zmian", jednak zmieniają się rzędne terenu w innym miejscu powierzchni działki inwestycyjnej. Wobec treści art. 389 pkt 8 P.w., niezbędna jest ocena projektu zagospodarowania działki z punktu widzenia ww. regulacji mając na uwadze bezpośrednie sąsiedztwo z rzeką H. i rowem melioracyjnym, a więc na gruntach przylegających do wód. Tym bardziej, że – co jeszcze raz należy przypomnieć - zadeklarowana w projekcie zagospodarowania działki powierzchnia objęta opracowaniem to 6294 m2 a powierzchnia zabudowy to 1789, 91 m2. Dodać też należy, że użyte w art. 389 pkt 8 P.w. sformułowanie "zmiana ukształtowania terenu" nie oznacza wyłącznie utwardzenia ale zmianę "mającą wpływ na warunki przepływu wód". Zatem organ administracji architektoniczno-budowlany powinien co najmniej rozważyć ww. okoliczności, co usunęłoby wszelkie wątpliwości wyżej zasygnalizowane. Wypowiedzi organu Wód Polskich znajdujące się w aktach sprawy nie dotyczyły ww. zagadnień, ale konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wody z dachów oraz występowania na działce inwestycyjnej urządzeń melioracji wodnych (k. 48 i 147 akt adm., pisma z 11 maja 2021 r. i z 26 listopada 2021 r.).

Całokształt powyższych okoliczności, w szczególności wady projektu budowlanego wskazujące na jego niepełną weryfikację, zobowiązują sąd do uchylenia decyzji organów obydwu instancji jako niespełniających wymagań z art. 35 ust. 1 pkt 1 (wykazanie zgodności z planem miejscowym), pkt 2 (wykazanie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi), pkt 3 (kompletność projektu budowlanego) P.b. w związku z przepisami procesowymi o obowiązku wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu, ale też ustosunkują się do zarzutów skarżącego (pismo z 20 lipca 2022 r., k 43). Wydaną decyzję uzasadnią zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

Natomiast umowa inwestora z Zakładem ECWiK na wybudowanie kanału sanitarnego i wodociągu pozostaje bez wpływu na prawa skarżącego jako strony niniejszego postępowania. Rację ma też inwestor, że skutki funkcjonowania nowej zabudowy w postaci powstania niebezpieczeństwa zalewania działki skarżącego podlegałyby ocenie w postępowaniu o zmianę stosunków wodnych (art. 234 P.w.). W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ jest zobligowany przeprowadzać ocenę wyłącznie w granicach ściśle określonych przepisami prawa (art. 35 P.b.), co w przypadku akurat odprowadzania wód opadowych i roztopowych reguluje wskazywany § 28 i 29 rozporządzenia WT, a sąd zalecił pogłębioną analizę w tym zakresie. Rację mają też organ i inwestor, że załączone zdjęcia nie są w pełni weryfikowalne. Nawet jednak jeśli przedstawiają one teren działki inwestycyjnej (czego też nie sposób jednoznacznie wykluczyć), to i tak w postępowaniu o pozwolenie na budowę mogą być uwzględnione wyłącznie regulacje wskazane przez sąd odnośnie zatrzymania wody na własnej działce inwestora i zakazu jej kierowania na działki sąsiednie. I w tym kontekście organy dokonają pogłębionej analizy, co zalecono. Z kolei wskazane braki i sprzeczności w dokumentacji projektowej nie są nieistotne, a w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie przewidziano środków prawnych na ich wyeliminowanie. Może to nastąpić jedynie w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego, gdyż wniosku w tym zakresie skarżący w żadnym piśmie procesowym kierowanym do sądu nie sformułował. Nie był również obecny na rozprawie.