Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 161/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 1 pkt 1.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, par. 5 ust. 2, par. 7 ust. 1, par. 8.
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi Z.W. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z.W. i J.W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta L. po rozpoznaniu wniosku M. S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym na parterze, podziemnym garażem oraz zjazdem z drogi publicznej, na działkach nr [...] położonych przy ul. [...] - 6A w L.. W decyzji określono obowiązującą linię zabudowy, którą oznaczono na załączniku graficznym nr [...] linią koloru niebieskiego; wielkość powierzchni zabudowy łącznie na terenie inwestycji - max. 34,7%, z udziałem powierzchni biologicznie czynnej min. 25%; szerokość elewacji frontowej - do 14,0 m i wysokość górnej krawędzi attyki elewacji frontowej (w płaszczyźnie obowiązującej linii zabudowy) - do 9,4 m. W odległości mniejszej, niż 12,0 m od obowiązującej linii zabudowy nakazano utrzymać wysokość obiektu na analogicznym poziomie ok. 9,4 m, przy czym wysokość segmentu budynku usytuowanego głębiej odpowiadać powinna (zgodnie z warunkami technicznymi) grupie budynków niskich - do 12,0 m. Określając geometrię dachu wskazano, że projektować należy go jako płaski, wielopoziomowy (o spadku max. 12°) oraz wykluczono lokalizację budynku na granicy działek sąsiednich i w odległości 1,5 m od nich. Według decyzji obsługa komunikacyjna ma być zapewniona od ul. [...] (drogi gminnej) na warunkach uzyskanych w Z. L.. Przewidziano również miejsca postojowe dla samochodów w ilości niezbędnej do obsługi funkcji, minimum 1,5 miejsca postojowego na 1 mieszkanie oraz 1 miejsce postojowe na 30 m powierzchni użytkowej usług oraz miejsca postojowe dla rowerów: minimum 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie, w tym 50% miejsc postojowych wewnątrz budynku.

Po rozpoznaniu odwołania Z. i J. W., A. S. oraz P. i E. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję Prezydenta Miasta L. utrzymało w mocy. Organ zaznaczył, że stosownie do art. 61 ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko wówczas, gdy ma miejsce łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, czyli: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; oraz 5).decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...]. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr [...], poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki (terenu inwestycji), obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ust. 2 tego przepisu wskazuje sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego, a mianowicie, że wyznacza się je na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (terenu inwestycji) objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, przy czym przez pojęcie "front działki" (front terenu inwestycji) należy rozumieć tę część działki budowlanej (działek budowlanych), która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (teren inwestycji) - § 2 pkt 5 rozporządzenia.

W rozpoznawanej sprawie organ wyznaczył obszar analizowany tworząc precyzyjnie okrąg, zakreślając granice obszaru analizowanego wokół terenu inwestycji w równych odległościach 61,5 m od jego granic, co organ uznał za niebudzące wątpliwości. Powyższą odległość wyznaczono uwzględniając szerokość "frontu działki", który wynosi 20,5 m, a więc w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wątpliwości nie budzi także wytyczenie obowiązującej linii zabudowy, którą w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W sprawie obowiązująca linia nowej zabudowy stanowi przedłużenie linii zabudowy występującej na działkach bezpośrednio sąsiednich z terenem inwestycji, tj. nr ew. 11 i 16. Odnosząc się do określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, o czym stanowi § 5 rozporządzenia, organ zwrócił uwagę, że ust. 2 tego przepisu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. Zgodnie z jej treścią wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek kształtuje się w przedziale 12,5% - 53,5%, dając średnią wartość tego wskaźnika w wysokości 32,4%. Ś. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla budynków wielorodzinnych wynosi jednak 34,7% i jako taki został wyznaczony dla projektowanej budowy z racji analogicznej jej funkcji z tą zabudową. Organ zaznaczył przy tym, że inwestor we wniosku wystąpił o realizację obiektu o powierzchni 430 m2 co w stosunku do powierzchni działek wynoszącej 1151 m2 daje wskaźnik w wysokości 37,36%, a więc wyższy od średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Nie skorzystano zatem z możliwości wyznaczenia omawianego parametru zgodnie z ust. 2 § 5. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia w analizie obszaru działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], co zdaniem odwołujących pozwoliłoby na zmniejszenie wartości tego parametru, Kolegium zaznaczyło, że interpretacja przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, iż w analizie obszaru mogą zostać uwzględnione tylko te działki, które są zabudowane obiektami o takim samym charakterze, jak wnioskowany obiekt. Tymczasem wymienione wyżej działki albo są niezabudowane całkowicie (nr ew. [...], [...], [...]), albo zabudowane obiektami o charakterze gospodarczym (nr ew. [...], [...] i [...]), niemogącymi stanowić punktu odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanego zamierzenia. Zastrzeżeń, w ocenie Kolegium, nie budzi ustalenie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy, którą stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W przedmiotowej sprawie parametr ten został wyznaczony - do 14,0 m, a ustalono go na podstawie wyników analizy, z której wynika, iż mieści się on w granicach 8,5 m - 54,5 m, dając średnią 23,2 m. Biorąc pod uwagę rozpiętość terenu inwestycji - 20 m, oznacza to, iż parametr ten nie mógł być wyznaczony stosownie do treści przytoczonego przepisu. Organ za wskazane uznał więc utrzymanie szerokości elewacji frontowej przyszłego budynku w granicach 12-14m (co pozostawia rezerwę 6 m niezabudowanego gruntu terenu inwestycji, przy wykluczeniu posadowienia obiektu w granicach działek sąsiednich wolnych od zabudowy lub w odległości 1,5 m od tychże granic - w myśl części tekstowej analizy: pkt VI ppkt 4). Powyższe rozstrzygnięcie nie narusza treści przepisu, bowiem jego ust. 2 dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Prawidłowo, zdaniem Kolegium, wyznaczono również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zgodnie z § 7 ust.1 rozporządzenia zasadą jest wyznaczanie tych parametrów jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W. tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Organ może przyjąć w drodze wyjątku średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym, tylko wówczas, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok (ust. 3). Organ w pkt 3 lit. d) decyzji wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, w płaszczyźnie obowiązującej linii zabudowy, dopuszczając realizację obiektu o wysokości do 9,4 m powołując się na wyniki analizy. Wynika z niej, że wysokość zabudowy wynosi 4,0 m - 34,0 m, przy czym budynki mieszkalne wielorodzinne posiadają nie więcej, niż V kondygnacji nadziemnych. Ś. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych wynosi ok.10 m w odniesieniu do budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz 12,9 m dla budynków zamieszkania zbiorowego. Stwierdza przy tym wyraźnie, iż elewacje budynków tworzących wschodnią pierwszoplanową oprawę ul. [...] osiągają wysokość 8,2 m - 11,2 m w poziomie gzymsu/attyki, co daje średnią 9,4 m. To wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków przy ul. [...], tworząc uskok, pozwoliła na wyznaczenie omawianego parametru zgodnie z treścią ust. 3, uzasadniając odstąpienie od zasady wyrażonej w ust. 1. Jednocześnie dopuszczono, aby w odniesieniu do realizacji członu inwestycji w głębi terenu i w odległości nie mniejszej niż 12,0 m od obowiązującej linii zabudowy (poza tylną ścianą budynków sąsiednich) część ta miała wysokość nieprzekraczającą 12,0 m. Wyższa część projektowanego budynku nie powinna zatem kolidować z tą zabudową. Stosownie do wyników analizy ustalono także geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki). Stosownie do § 8 rozporządzenia parametr ten ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Według analizy przykrycie większości dachów jest płaskie, z występującymi nielicznie zadaszeniami o spadkach do 40°. Uwzględniono więc wnioskowane rozwiązanie i przez analogię do formy zadaszenia sąsiedniej zabudowy zalecono przykrycie wielopoziomowe, płaskie o spadku do 12°.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. i Z. W. zarzucili decyzji Kolegium, że ustalone warunki zabudowy nie spełniają warunków określonych w art. 61 ust.1 pkt. 1-5 tj. warunku kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie cech urbanistycznych, architektonicznych, a więc naruszają zasadę dobrego sąsiedztwa, co wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek o nr ewide[...] i 14 położonych przy ul. [...] i 6a. W szczególności, zdaniem skarżących, wadliwie wyznaczono obszar analizowany i uwzględniono działki nieposiadające dostępu z tej samej drogi publicznej tj. ulicy [...] oraz błędnie przyjęto, iż dla ustalenia wskaźnika nowej zabudowy należy brać pod uwagę nieruchomości zabudowane obiektami o tym samym charakterze, jak wnioskowany obiekt, podczas gdy treść § 5 w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazuje wykładnię odmienną, nakazującą uwzględnienie wszystkich działek na terenie objętym analizą, w tym także niezabudowanych, jak i zabudowanych obiektami o innym charakterze, niż wnioskowany, i wyznaczenie powierzchni zabudowy na podstawie "średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego" , a nie średniej uwzględniającej jedynie zabudowę jednego rodzaju. Skarżący zwrócili uwagę, że ustalono warunki zabudowy dla inwestycji, która ma być zrealizowana na powierzchni 430 m˛ mimo, że analiza wykazała niedopuszczalność ustalenia tej wielkości wskaźnika zabudowy. Zdaniem skarżących obligowało to organ do odmowy ustalenia warunków zabudowy, a odmienne rozstrzygnięcie powoduje nieważność decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ich ocenie błędnie ustalono także sam wskaźnik nowej zabudowy na 34,7%, co było efektem nieuwzględnienia wszystkich działek znajdujących się w analizowanym obszarze. Tymczasem z obliczeń uwzględniających także zabudowę na pominiętych działkach nr [...], [...], [...]; [...], [...] i [...] wynika, iż wskaźnik terenu wynosi 32,4 %, odpowiada zatem powierzchni 373 m˛, natomiast zakwestionowane 34,7 % daje powierzchnię 399 m˛, a więc powierzchnię istotnie większą, co ma znaczenie w sytuacji znacznego zagęszczenia i intensywności zabudowy. W ocenie skarżących organy nie udowodniły i nie uzasadniły w sposób przekonywujący przyczyn przyjęcia wskaźnika znacznie zwiększającego dopuszczalną powierzchnię zabudowy. Błędnie ustalono również wskaźniki dotyczące wysokości zabudowy, szerokości elewacji, geometrii dachu, które nie znajdują uzasadnienia w analizie i nie odpowiadają wymogom określonym w przepisach wspomnianego rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ich ocenie niezgodnie z § 6 rozporządzenia ustalono szerokość elewacji frontowej planowanego budynku, które nastąpiło nie w oparciu o średnią szerokość elewacji frontowej, lecz na podstawie realnych możliwości wynikających z szerokości frontu terenu inwestycji. Tymczasem przepis nie pozostawia możliwości dokonywania jakichkolwiek ustaleń odmiennych – poza wskazaną w przepisie "tolerancją do 20%". W ocenie skarżących organy obu instancji nie udowodniły, iż przyjęta maksymalna wielkość mieści się w dopuszczonym zakresie tolerancji. Wadliwie, zdaniem skarżących, ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, która zgodnie z § 7 rozporządzenia ma stanowić przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Tymczasem wysokość tę ustalono jako wysokość górnej krawędzi attyki elewacji frontowej na 9,4 m, co znacznie odbiega od ustalonej zasady, opierając się na średniej dla budynków wielorodzinnych - zamiast ewentualnie na analizie całości zabudowy na analizowanym terenie - jeżeli odstępstwo od zasady ma stanowić wynik analizy. Organy nie uzasadniły istnienia "uskoku" jako podstawy zastosowania przyjętej wysokości, którego istnienie także musi być wynikiem analizy. Co więcej, wprowadzono nowy, nieprzewidziany przepisami element, dopuszczając znaczne podwyższenie budynku poza elewacją frontową, co faktycznie oznacza możliwość wybudowania dodatkowej kondygnacji. Skarżący dopatrzyli się także naruszenia § 8 rozporządzenia przy określeniu geometrii dachu, bowiem określenie "przekrycie wielopoziomowe płaskie (o spadku do 120°)" nie odpowiada wszystkim obligatoryjnym wymogom tego przepisu, tj. konieczności określenia w decyzji także wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych tym bardziej, że w ustalonych warunkach - z racji zróżnicowania wysokości, dopuszczono faktycznie możliwość istnienia kilku połaci dachowych.

Wadliwości zaskarżonej decyzji skarżący upatrywali również w naruszeniu art. 10 § 1 kpa poprzez zaniechanie wezwania stron do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, przez co uniemożliwiono złożenie wniosku o kolegialną opinię zespołu architektów i urbanistów (np. miejskiej komisji urbanistycznej) , która powinna wypowiedzieć się co do potrzeby ochrony obszaru osiedla przed zabudową wysoką, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do innych wartościowych urbanistycznie i architektonicznie terenów miasta, a nawet konkretnych obiektów w tym stosunkowo młodych (np. budynek dawnego PDT Galerii Centrum).

Skarżący podnieśli ponadto, że decyzja została podjęta bez uwzględnienia wymogów ładu przestrzennego urbanistyki i architektury. W ich mniemaniu realizacja obiektu w ramach ustalonych warunków spowodowałaby całkowitą dysharmonię przestrzeni tej okolicy. Narusza ład przestrzenny osiedla, historycznie ukształtowanej wartościowej pod względem urbanistycznym i architektonicznym przestrzeni, która powinna podlegać ochronie. Organy orzekające powinny zatem - ustalając warunki dla nowej zabudowy - dążyć do tego aby nowe obiekty, w ramach zasady "dobrego sąsiedztwa", nie stanowiły odstępstwa od historycznie ukształtowanej zabudowy ulicy [...]. Decyzja nie uwzględnia obiektywnych interesów społeczności lokalnej i nie dostrzega możliwości znacznego pogorszenia warunków użytkowania nieruchomości sąsiednich na skutek realizacji inwestycji, wobec zwiększenia natężenia ruchu, zwiększenia obciążenia mediów, przesłaniania otwartej dotychczas przestrzeni i brak w decyzji, jaki i jej uzasadnieniu, najmniejszej wzmianki w tym zakresie mimo, że organom obu instancji z urzędu znane jest stanowisko mieszkańców sąsiednich nieruchomości, którzy nie wyrażają zgody na zmianę zabudowy, a zwłaszcza na wskazywaną w decyzjach ich intensywność.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym za rażące naruszenie prawa należy uznać jedynie takie naruszenie, którego nie da się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym. Tymczasem decyzje organów administracji publicznej zapadły na podstawie przepisów aktów prawa normujących zasady i tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono również, że organ wydający decyzję ustalającą warunki zabudowy związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznym opisującymi planowany obiekt budowlany. Granicę wyznacza przeznaczenie projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcja, jaką ma pełnić. Jeżeli chodzi o parametry techniczne obiektów budowlanych takie jak, np. wysokość budynku, ilość kondygnacji, linię architektoniczną, geometrię dachu, to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku inwestora (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] r., sygn. akt IV SA/Wa [...], LEX nr 519032). Zdaniem organu, ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w sposób odmienny od wnioskowanego, nie wyczerpuje zatem przesłanki rażącego naruszenia prawa, o jakim stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Suwerenem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy pozostaje organ właściwy do wydania decyzji warunkach zabudowy. W odniesieniu do pozostałych zarzutów Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona w części koncentrującej się na naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), chociaż nie wszystkie jej argumenty można podzielić. W orzecznictwie i doktrynie prawniczej podkreśla się, że celem tego przepisu, określającego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu zabudowy już istniejącej. Wspomniany przepis umożliwia tworzenie nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy zachowaniu obwiązującego ładu przestrzennego, rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy, zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Dla ustalenia zachowania wspomnianej zasady służy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu o jakiej mowa w § 3 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Dla jej przeprowadzenia na kopii mapy wyznacza się granice obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyniki przeprowadzonej analizy pozwalają na podjęcie decyzji, czy możliwe jest wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z przepisami rozporządzenia analiza ma stanowić wynik badań poszczególnych parametrów, w tym dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki zastanych na obszarze analizowanym. Wbrew temu, co sądzą skarżący, sporządzona w rozpatrywanej sprawie analiza nie pozostawia wątpliwości, że planowana zabudowa wielorodzinna stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji i sposobu zagospodarowania terenu. Ocena ta jest całkowicie uzasadniona, jeśli zważyć, że analizowany obszar już jest intensywnie zabudowany budynkami mieszkaniowymi wielorodzinnymi i jednorodzinnymi. Nie ma żadnych powodów, dla których tego rodzaju zabudowę można uznać za sprzeczną w zakresie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] r. (II OSK [...], opubl. w CBOSA), nieuprawnione jest dokonywanie dowolnej analogii i zawężenia zdefiniowanego pojęcia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli w tym przypadku funkcji mieszkalnej, do pojęć "budynku jednorodzinnego" lub "wielorodzinnego". Z tego powodu w orzecznictwie nie wyklucza się lokalizowania zabudowy wysokiej (wielorodzinnej) w sąsiedztwie niskiej (jednorodzinnej), gdy jest to podyktowane wynikami przeprowadzonej analizy obszaru (tak w wyroku NSA z [...] r., II OSK [...], opubl. w CBOSA). Wątpliwości budzi natomiast określenie granic obszaru analizowanego. Według treści analizy szerokość frontu działki wynosi 20,5 m, zatem obszar analizowany wyznaczono w równych odległościach 61,5 m od jej granic. Opisano stan zabudowy poszczególnych działek sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy, natomiast w tabeli obliczenia wskaźników zabudowy podano średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek, średnią szerokość elewacji frontowej i średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Zauważyć jednak należy, że dla potrzeb analizy w rozpoznawanej sprawie uwzględniono również działki, które jedynie w nieznacznym stopniu są położone w granicach obszaru analizowanego, oznaczonego na mapie kolorem niebieskim. Chodzi tu o działki nr [...], [...] oraz [...] zabudowane budynkami wielorodzinnymi IV i V kondygnacyjnymi. Tymczasem w orzecznictwie zwraca się uwagę, że chociaż do organu należy określenie zakresu i granic obszaru analizowanego, to wydaje się, że powinien on obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie będą się zdarzać np. w przypadku działek o dużych rozmiarach (wyrok NSA z dnia [...] r., II OSK [...], por. także wyrok NSA z dnia [...] r., II OSK [...], opubl. w CBOSA). W tym przypadku organ nie zdecydował się na powiększenie obszaru analizowanego w sposób obejmujący wspomniane działki. Miało to istotne znaczenie dla ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, a to z tego powodu, że ustalono go nie w stosunku do średniej z obszaru analizowanego, jak wymaga tego § 5 ust.1 wspomnianego rozporządzenia, ale przy uwzględnieniu jedynie zabudowy wielorodzinnej. Trzeba zaznaczyć, że według sądu rozpatrującego sprawę, odmiennie, niż sądzą skarżący, ustalenie w ten sposób omawianego parametru było uzasadnione. Przekonujące jest bowiem stanowisko, że taka możliwość ma miejsce właśnie w sytuacji zróżnicowanej zabudowy, gdy na terenie objętym analizą znajdują się zarówno budynki mieszkalne jednorodzinne, jak i wielorodzinne, na co wskazuje się w analizie. Pozbawione racjonalnego uzasadnienia byłoby nawiązywanie przy planowanej budowie budynku wielorodzinnego do powierzchni zabudowy dla budynków jednorodzinnych z reguły o znacznie mniejszych gabarytach. Odmienne założenie mogłoby znacznie ograniczyć lub w istocie uniemożliwić kontynuację istniejącej przecież już na tym samym obszarze zabudowy wielorodzinnej, wpisującej się w ład przestrzenny analizowanego obszaru w zakresie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Słuszność takiego stanowiska potwierdzają wyliczenia zawarte w tabeli znajdującej się w części opisowej analizy, gdzie wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na terenie analizowanym kształtuje się w przedziale 12,5% - 53,5%, dając średnią wartość tego wskaźnika w wysokości 32,4%, natomiast średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla budynków wielorodzinnych wynosi 34,7%, i taki został wyznaczony dla projektowanej budowy z racji analogicznej jej funkcji z tą zabudową. Co więcej, prawidłowe jest wyznaczenia tego wskaźnika na poziomie wykraczającym ponad wartość średnią, wynikającą z uwarunkowań urbanistycznych obszaru analizowanego. Umożliwia to bowiem § 5 ust. 2 rozporządzenia, według którego dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1. Wyłączenie wspomnianych już działek może jednak skutkować ustaleniem zupełnie innego wskaźnika, niż przyjęty z ogólnego wyliczenia średniej dla zabudowy wielorodzinnej, a do niej odniesiono się przecież w analizie. Warto także podkreślić, że inwestor wystąpił o realizację obiektu na powierzchni zabudowy wynoszącej 430 m˛, co w stosunku do powierzchni działek wynoszącej 1151 m2 daje wskaźnik w wysokości 37,36%, a więc wyższy jeszcze od średniego wskaźnika wyliczonego dla obszaru analizowanego, jak i dla samej zabudowy wielorodzinnej. Przy uwzględnieniu zaś wskaźnika 34,7% oznacza to zabudowę powierzchni 399 m˛, a więc mniejszą, niż deklarowana we wniosku. Organ zaznaczył wprawdzie, że wskaźnika 37,36% nie ustalono, ale przecież przy uwzględnieniu powierzchni działki ma on faktyczne zastosowanie. Ponadto nie odniósł się do tego, czy w ogóle możliwa jest realizacja planowanego budynku na tak małej powierzchni, uwzględniając podaną we wniosku szerokość elewacji frontowej wynoszącą 12,2 m i kubaturę budynku 6 450 mł. W uzasadnieniu decyzji nie podano również, dlaczego w analizie działkę [...] połączono z działką [...], działkę [...] z działką [...], działkę [...] z działką [...], działkę [...] z [...] i [...] oraz działkę [...] razem z działkami [...], [...], [...] i [...]. Podobnie postąpiono z działkami [...],[...] i [...] oraz [...] i 8. Skoro zielonym kolorem zaznaczono na części graficznej analizy lokalizację poszczególnych budynków mieszkalnych to widać, że zostały zlokalizowane na działkach [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Jeśli uznano konieczność uwzględnienia zabudowy budynkami mieszkalnymi kolejnych działek, powinno wynikać to z części opisowej, a następnie znaleźć wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem przy omawianych działkach znajduje się zapis, z którego wynika zabudowa wszystkich razem podanych działek, nawet przeznaczonych pod drogi i zabudowanych garażami. Trzeba natomiast zaznaczyć, że wbrew temu co twierdzą skarżący, przy wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, nie bierze się pod uwagę działek niezabudowanych. Słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, że ich uwzględnienie, gdzie wskaźnik ten wynosi 0%, prowadziłoby do jego sztucznego zaniżenia. Tymczasem zgodnie z analizowanym przepisem chodzi o to, aby wielkość powierzchni nowej zabudowy, nie odbiegała drastycznie od wielkości powierzchni zabudowy na innych działkach (zabudowanych), znajdujących się w obszarze analizowanym. Zdaniem sądu, przy wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie należy uwzględnić również działek aktualnie niezabudowanych, które jednak mogą w przyszłości być zabudowane. Przyjęcie takiego poglądu powodowałoby, że z biegiem czasu, kiedy kolejne działki zostają zabudowane, wskaźnik ten wzrasta, co w sposób nieuzasadniony i niesprawiedliwy różnicowałoby warunki zabudowy dla kolejnych (późniejszych) inwestorów (wyrok z [...] r., II OSK [...], opubl. w CBOSA).

Uwzględnienie w analizie działek [...], [...] oraz [...] nie ma natomiast wpływu na ustalenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy, którą stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%), przy czym również w tym przypadku dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2 § 6). Nie ulega wątpliwości, że taką właśnie możliwość wykorzystano, ustalając szerokość elewacji do 14m, co zgodnie z analizą zostało podyktowane rozpiętością terenu inwestycji wynoszącą 20m, przy średniej wynoszącej 23,2 m. Według analizy szerokość elewacji frontowej zabudowy w sąsiedztwie przedmiotowej zabudowy jest zróżnicowana i waha się w przedziale od 8,5 m do 54,5 m, którą wyznacza zabudowa na działce nr [...], znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...] Budynek wielorodzinny znajdujący się na tej działce posiada najszerszą elewację frontową ze wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Oznacza to, że w istocie tak ustalona szerokość elewacji frontowej zabudowy nie ulegnie zmianie także w sytuacji, gdy wspomniane działki zostałyby pominięte w analizie.

Z kolei zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w ogóle nie nawiązuje do średniej wynikającej z obszaru analizowanego. Przepis ten stanowi natomiast, że te wskaźniki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W., o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Także w tym przypadku dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Z reguły zatem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustala się w stosunku do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z planowaną budową. W analizie odwołano się do potrzeby utrzymania istniejącej skali zabudowy przyulicznej ul. [...] i wskazano na nawiązanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku mieszkalnego do linii gzymsu / okapu obiektów tworzących obowiązująca linię zabudowy o zasięgu 8,0 do 9,4 m nad przyległym terenem. Stąd też dla planowanej inwestycji wskaźnik ten wyznaczono – na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia – na poziomie do 9,4 m w płaszczyźnie obowiązującej linii zabudowy. Bez wątpienia ustalony w ten sposób wskaźnik podyktowany jest niejednolitością występującej zabudowy. Parametr ten powinno się bowiem ustalić, jak już wspomniano, jako przedłużenie krawędzi sąsiedniego budynku o identycznych funkcjach, niezależnie od tego, jaką wartość przybrał on w wypadku pozostałych budynków o odmiennej formie architektonicznej. Bliższego wyjaśnienia wymaga natomiast ustalenie omawianej wysokości do 12m w dalszej części działki. Ten z kolei parametr wynikał z wyliczenia średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym, która dla zabudowy mieszkaniowej wyniosła 11 m, natomiast dla budynków wielorodzinnych 12,9 m. Z analizy nie wynika, dlaczego w tym zakresie nie nawiązano do sąsiednich budynków, ale do całego obszaru analizowanego, czego nie przewiduje powołany przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia. Warto także zwrócić uwagę, że zgodnie z analizą obowiązuje utrzymanie gabarytów projektowanego obiektu w grupie budynków niskich do 12 m o zasięgu max IV kondygnacji nadziemnych z dopuszczeniem usytuowania jego wyższego członu w odległości co najmniej 12 m od obowiązującej linii zabudowy (poza tylną ścianą budynków sąsiednich). Nie jest jasno wyłożone, jakimi motywami kierowano się wskazując na ten sposób zabudowy, nie wyjaśniono tego także w decyzji.

Przedstawione wyżej uwagi mają zastosowanie również do ustalenia geometrii dachu. Stosownie do § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W analizie wskazano na występowanie w obszarze analizowanym dachów płaskich, z nielicznymi zadaszeniami o spadkach do 40°. Projektowany budynek również ma mieć dach płaski o spadku do 12° , wielopoziomowy, nawiązujący do formy zadaszenia sąsiedniej zabudowy. Odnosząc się do zarzutu skargi zaniechania ustalenia wysokości górnej kalenicy i układu połaci dachowej zauważyć trzeba, że § 8 rozporządzenia przewiduje w odniesieniu do tego parametru jedynie ogólny wymóg, by dopasować go do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W analizie urbanistyczno-architektonicznej zbadano typy dachów pokrywających budynki na obszarze analizowanym, dochodząc do wniosku, że są one różne, co oznacza, iż nie dominuje na nim jeden rodzaj dachów, do którego trzeba dostosować nową zabudowę.

Pozbawione uzasadnienia jest natomiast żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznany jest pogląd, według którego rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stąd też stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować. Zwraca się ponadto uwagę, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie, nie każde bowiem dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Istnienie przesłanki, o jakiej stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, musi być oczywiste, a nie pozostawać w sferze przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych ( tak NSA w wyroku z [...] r., II OSK [...] LEX nr 196696). Rażące naruszenie prawa to zarówno kwalifikowane naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i kwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego. Kwalifikowane naruszenie normy prawa materialnego polegać może bądź to na zastosowaniu danej normy do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie, bądź to na odmowie zastosowania normy prawa materialnego do stanu faktycznego zapisanego w tejże normie prawa (wyrok NSA z dnia [...] r., II OSK [...], opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie ma żadnych podstaw, aby takiej wadliwości upatrywać w zaskarżonej decyzji. Wniosek taki znajduje uzasadnienie już w samym jej charakterze. W orzecznictwie i doktrynie prawniczej wskazuje się, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach. Ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na określonym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące, w szczególności, kwestii wynikających z przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 – 5 powołanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Przy tak ujętej specyfice decyzji o warunkach zabudowy kwalifikowane naruszenie prawa zachodziłoby bez wątpienia wówczas, gdyby ustalono warunki zabudowy dla obiektu, którego lokalizacja, zgodnie z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na danym terenie byłaby wyłączona, co w sprawie, jak już wskazano, nie ma miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] r. (II OSK [...], opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdził, chociaż są prezentowane także poglądy odmienne, że podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie mógłby stanowić nawet brak przeprowadzenia przez organ ustalający warunki zabudowy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu o jakiej mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Z tego powodu rażącego naruszenia prawa nie można upatrywać, jak chcą skarżący, w ustaleniu warunków w sposób odbiegający od wskazanych we wniosku inwestora, chociaż dla samego rozstrzygnięcia fakt ten nie może pozostać obojętny. Rzeczywiście z art. 52 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do którego odsyła art. 64 ust.1, wynika, że to inwestor składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Wydaje się naturalne, że wniosek wiąże organy orzekające w sprawie, nie jest to jednak związanie bezwzględne w zakresie parametrów inwestycji. Powyższy pogląd znajduje uzasadnienie w tym, że dla wydania decyzji niezbędne jest dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyników nie można przecież przewidzieć. W konsekwencji wynikające z niej wskaźniki i charakterystyczne parametry mogą się różnić od przedstawionych we wniosku parametrów zamierzenia budowlanego, np. co do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej obiektu, kubatury, liczby kondygnacji, bryły architektonicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...]. ( II OSK [...] opubl. w CBOSA ) zwrócił jednak uwagę, a pogląd ten podziela także sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że wprawdzie organ ustalający warunki zabudowy nie jest związany w sposób bezwzględny wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany, lecz nie oznacza to podjęcie decyzji, w której ustali warunki zabudowy w sposób istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wręcz odmiennie kreujący to zamierzenie. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a wnioskiem inwestora nie może istnieć bowiem widoczna i oczywista sprzeczność. W sytuacji, gdy wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku, organ traci możliwość ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem sądu organ nie ustala bowiem warunków zabudowy dla wyimaginowanej – dopuszczalnej inwestycji na obszarze objętym przeprowadzoną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz – będąc związany wnioskiem inwestora – ustala warunki zabudowy dla konkretnej inwestycji – opisanej we wniosku inwestora, a jeśli nie jest możliwe ustalenie dla niej warunków zabudowy bez istotnej ingerencji w jej kształt – odmawia ich ustalenia. Biorąc pod uwagę powyższe organ powinien zatem odnieść się do podnoszonego już w toku postępowania zarzutu i wyjaśnić, czy jako widoczną i oczywistą sprzeczność pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a wnioskiem inwestora można uznać ustalenie w decyzji powierzchni zabudowy na 34,7%, co przy działkach [...] o łącznej powierzchni 1151 m˛ daje 399 m˛, podczas, gdy we wniosku wskazano 430 m˛. Do tego nawiązuje również wcześniej wykazana wątpliwość o możliwości realizacji inwestycji na tak malej powierzchni.

Nieuzasadniony jest zarzut skarżących dotyczący możliwości znacznego pogorszenia na skutek realizacji inwestycji warunków użytkowania nieruchomości sąsiednich, co miałoby polegać na zwiększeniu natężenia ruchu, obciążenia mediów oraz przesłaniania otwartej przestrzeni. Jak już wcześniej wykazano, decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach. Art. 63 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji, co też organ wykonał.

Wadliwe jest natomiast wskazanie w decyzji umiejscowienia planowanej inwestycji przez wykluczenie lokalizacji budynku na granicy działek sąsiednich i w odległości 1,5 m od nich. Istotnie, według art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy można wydać jedynie, gdy jest zgodna z przepisami odrębnymi. Mimo rozbieżnego orzecznictwa, wiodąca jest jednak ocena, podzielana także przez sąd w rozpoznawanej sprawie, że przez przepisy odrębne nie są uważane przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...]. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U nr [...], poz. 690 ze zmianami), które regulują również kwestie zachowania odległości od granic sąsiednich nieruchomości. Podkreśla się, że rozporządzenie ma wprawdzie charakter wykonawczy, ale w odniesieniu do przepisów prawa budowlanego, nie zaś ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero zatem w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę można badać również uciążliwości, o jakich wspomniano w skardze. Z tego też powodu nie było możliwe ustalenie położenia planowanego budynku przez wykluczenie jego lokalizacji na granicy działek sąsiednich i w odległości 1,5m od nich. Ta ostatnia materia należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, także wtedy, jeżeli umiejscowienie budynków przy granicy z działką sąsiednią stanowi element ładu przestrzennego na danym terenie. Tym samym określenie położenia planowanej inwestycji jako jednego z warunków zabudowy byłoby równoznaczne z wkroczeniem w sferę zastrzeżoną dla właściwości organu zatwierdzającego projekt budowlany, a przez to z ograniczeniem jego kompetencji przewidzianych w ustawie. Według sądu, jeżeli zważyć, że organ architektoniczno – budowlany jest związany decyzją o warunkach zabudowy (art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy), to stwierdzić trzeba, że kompetencje te odnośnie do lokalizacji obiektu budowlanego sprowadzałyby się wówczas do porównania treści projektu budowlanego z wydaną wcześniej decyzją o warunkach zabudowy, bez możliwości odmiennego ukształtowania parametrów inwestycji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., sygn. akt II OSK [...] opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dowodzi to, że również wszelkie następstwa takiej lokalizacji, w tym łączące się z ewentualnym oddziaływaniem na interesy władających nieruchomościami sąsiednimi, np. poprzez ograniczenie dostępu do światła dziennego w budynkach z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, czy możliwości zabudowy działki ze względu na nadmierną bliskość projektowanej zabudowy, mogą być rozstrzygane w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Powyższa uwaga wydaje się trafna zwłaszcza przy realizacji inwestycji w obszarze już intensywnie zabudowanym, gdy celowe staje się zastosowanie dopuszczalnych przecież na podstawie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego odstępstw od przepisów techniczno – budowlanych.

Bezskuteczny jest wywód skargi związany z naruszeniem art. 10 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo tego, że skarżącemu nie zapewniono możliwości czynnego udziału w sprawie, a w szczególności nie miał on możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów. Jakkolwiek wspomniane naruszenie jest oczywiste, mimo pisma z dnia [...] r, co do którego brak jest jednak informacji o jego doręczeniu, to należy zwrócić uwagę na stabilny w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego, jak i składania wniosków, może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ponadto ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. m.in. wyrok NSA z [...] r.. I OSK [...], LEX nr 1070853, wyrok NSA z [...] r., II OSK [...], LEX nr 746442). W ocenie skarżących naruszenie wspomnianego przepisu miało w efekcie uniemożliwić złożenie wniosku o zwrócenie się do zespołu urbanistów i architektów o opinię w sprawie ochrony obszaru osiedla przed zabudową wysoką. Zauważyć jednak trzeba, że dopuszczenie takiego dowodu równałoby się dopuszczeniu dowodu w celu rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem to organy są uprawnione i zobowiązane do ustalenia warunków zabudowy, a więc m.in. oceny, czy zachodzą przesłanki tak zwanego dobrego sąsiedztwa. Nie ma żadnych podstaw, aby przekonująco wywodzić, że ich ustalenie wymaga wiadomości specjalnych, a więc, zgodnie z art. 84 § 1 kpa, aby uzasadnione było dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Z tego powodu omawiany zarzut nie może zostać uznany za uzasadniony.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi, ponadto uzyska potwierdzenie przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów, którego brak jest w aktach sprawy.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia [...] r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2016 r. poz. 718) należało uchylić zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i decyzję Prezydenta Miasta L.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy oraz § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...]. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800).