Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 731/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 2, art. 157 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. przy udziale sprawy ze skargi H. W. i T. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących H. W. i T. W. solidarnie kwotę [...](sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Pismem z dnia 6 października 2015 r. T. W. oraz H. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia 27 października 2008 r. znak. [...] określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi dojazdowej z drogi krajowej nr [...] dla planowanego zakładu montażu zespołów elektronicznych wydanej na wniosek firmy K. E. P. Sp. z o.o

Wnioskodawcy podnieśli, że będąc stroną postępowania bez własnej winy nie brali udziału w prowadzonym postępowaniu.

Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – wskazując w podstawie prawnej na art. 157 § 2 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz.1235 ze zm.) nie regulują w sposób szczególny problematyki podmiotów uczestniczących w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a zatem znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Po dokonaniu analizy przesłanych akt postępowania i dokumentów załączonych do wniosku o wydanie decyzji, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący Kolegium uznało, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w tymże postępowaniu.

Ponadto SKO stwierdziło, że tego rodzaju uchybienie, jak pozbawienie strony prawa udziału w postępowaniu, to wada postępowania, która podlega ocenie i weryfikacji w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania. Wskazano, że na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w sprawie lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W tym kontekście SKO dokonało ustalenia, czy Wnioskodawcom przysługuje przymiot stron postępowania, w którym podejmowana była decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach – na podstawie dołączonej do wniosku inwestora mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie – oraz że po analizie przesłanych akt postępowania i dokumentów załączonych do wniosku o wydanie decyzji, której stwierdzenia nieważności domagają się Skarżący, SKO uznało, iż nie przysługuje im przymiot strony w tymże postępowaniu. W toku postępowania zwykłego uznano, iż stronami postępowania, obok inwestora, są także właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. Działki należące do Wnioskodawców nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, której dotyczyła przedmiotowa decyzja. SKO zaznaczyło, że we wniosku nie zostało wskazane konkretne oddziaływanie poszczególnych przedsięwzięć na nieruchomości; uprawnienie jest wywodzone jedynie z posiadania nieruchomości w pobliżu przedsięwzięć, których wydane decyzje dotyczyły.

Dalej SKO wyjaśniło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest dwuetapowe. W pierwszym etapie organ otrzymawszy żądanie, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a., uruchamia postępowanie wstępne, w ramach którego bada istnienie podmiotowych i przedmiotowych podstaw do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, a dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot, niemający w postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a., właściwy organ powinien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli jednym pismem: H. W. i T. W. .

Postanowieniem z 08 lipca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie własne z 14 grudnia 2015 r. W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie wniosła H. W. i T. W.. Skarga nie zawierała uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzające je postanowienie tego organu Sąd stwierdził, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszym składzie w całości podziela stanowisko i argumentację tut. Sądu wyrażoną w wyroku z dnia 09.11.2016 r. o sygn. IV SA/Po 560/16 (publ. CBOSA) dotyczące analogicznego stanu faktycznego oraz skarżących.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zawierają w dziale I. "Przepisy ogólne" rozdział II. "Zasady ogólne", czyli podstawowe reguły postępowania uznane za takie przez samego ustawodawcę. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że są to przepisy wspólne dla całości postępowania administracyjnego, mające stanowić wiążącą wytyczną dla stosowania wszystkich przepisów Kodeksu, będące integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, Nb 1 uwag przed art. 6, s. 34, oraz cytowane tam wypowiedzi doktryny i judykatury). W świetle tych zasad organ administracji publicznej jest obowiązany w szczególności każdorazowo stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.); nadto obowiązany jest udzielać stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron (art. 9 k.p.a.).

W związku z tym należy zauważyć, że treść wniosków T. W. i H. W. z 06 października 2015 r., z jednej strony, zawiera żądanie stwierdzenia nieważności określonych decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, z drugiej zaś – stawia zarzut pozbawienia strony prawa udziału w postępowaniu. Taka wada postępowania – jak słusznie napisało SKO – podlega ocenie i weryfikacji w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania, w ramach podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem pomiędzy wskazanym we wniosku trybem procesowym (stwierdzenie nieważności decyzji), a podniesionym zarzutem (obejmującym podstawę wznowieniową) zachodzi sprzeczność, która wymagała wyjaśnienia poprzez doprecyzowanie treści wniosku.

Ta sama okoliczność nie może bowiem zarazem stanowić przesłanki wznowieniowej i nieważnościowej – a to z uwagi na "niekonkurencyjność" obu trybów nadzwyczajnych.

W ocenie Sądu w przypadkach, w których treść żądania strony budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego doprecyzowywania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. W razie wątpliwości, organ administracji – mając na względzie postanowienia art. 7 i art. 9 k.p.a. – powinien zwrócić się do strony o wyjaśnienie rzeczywistych intencji i sprecyzowanie swojego stanowiska w sprawie. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje bowiem ostatecznie strona, a nie organ administracji, do którego strona pismo to skierowała. Zatem w realiach kontrolowanej sprawy obowiązkiem organów było dokładne ustalenie treści żądania – które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania – tj. trybu, w jakim miałoby dojść do wzruszenia kwestionowanej decyzji środowiskowej. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie dojdzie do naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. W przypadku wątpliwości co do treści żądania, to na organach prowadzących postępowanie spoczywa obowiązek ich wyjaśnienia. Przy tym w postępowaniu przed organami władzy publicznej (tu: organami administracji publicznej) decydujące znaczenie ma raczej wysłowienie istoty żądania strony, a więc warstwa merytoryczna pisma, aniżeli sam jego tytuł.

W realiach niniejszej sprawy zarzucono w uzasadnieniu wniosków, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji środowiskowej, chociaż, ich zdaniem, powinni być stroną w tym postępowaniu – co, jak to już wyżej wskazano, sugeruje raczej wznowieniowy tryb postępowania. Nadto wnioskodawcy podali, kiedy dokładnie dowiedzieli się o wydaniu decyzji – co zważywszy na treść art. 148 § 2 k.p.a., przypuszczenie to tylko jeszcze potwierdza. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nieprawidłowe było potraktowanie od razu przedmiotowego wniosku jako żądania stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, bez uprzedniego wezwania wnioskodawców, po odpowiednim pouczeniu, do wyjaśnienia i ostatecznego sprecyzowania zgłoszonego żądania.

Odstąpienie przez SKO od sprawdzenia, czego w istocie dotyczył wniosek, stanowiło naruszenie przepisów postępowania – zwłaszcza art. 7, art. 9 i art. 50 § 1 k.p.a. – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dla usunięcia istniejących wątpliwości Kolegium powinno wezwać wnioskodawców – z odpowiednim pouczeniem – o sprecyzowanie, czy z uwagi na treść zarzutów podniesionych w ich wnioskach z 06 października 2015 r., żądają oni wzruszenia kwestionowanej decyzji środowiskowej w trybie nieważnościowym czy wznowieniowym.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.