Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2380/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części, uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania
Powołane przepisy: article: art. 135, 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 87/12 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 3 i wniosek o zwrot kosztów postępowania przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. oddala wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 87/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi M. B. uchylił decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że wnioskiem z dnia 1 września 2008 r. M. B. wystąpiła do Starosty Bydgoskiego o dokonanie zmiany danych w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegającej na połączeniu działek oznaczonych numerami: [...]/1, [...]/2,[...]/3 położonych w obrębie ewidencyjnym T., gm. D..

Starosta Bydgoski sporządził wykaz zmian gruntowych [...] z dnia 15 stycznia 2010 r., na podstawie którego zostały wprowadzone zmiany do operatu ewidencji gruntów i budynków, a mianowicie połączono działki nr [...]/1, [...]/2, [...]/3 w działkę nr [...]/4. Zawiadomieniem z dnia 18 stycznia 2010 r. Starosta Bydgoski poinformował M. B. oraz Sąd Rejonowy w Bydgoszczy X Wydział Ksiąg Wieczystych o powyższych zmianach danych w operacie ewidencji gruntów i budynków.

W następstwie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zobowiązał starostę do załatwienia wniosku z 1 września 2008 r.

Starosta Bydgoski decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. odmówił dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]/4 o powierzchni 1,0291 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym T., gm. D., będącej własnością wnioskodawczyni, tj. pozostawić ujawnione aktualnie w ewidencji gruntów i budynków dane.

M. B. i A. S. złożyli odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na niewłaściwe zastosowanie art. 73 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Starosta Bydgoski decyzją z dnia [...] lutego 2011 r, na podstawie art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. Nr 193 z 2010 r. poz. 1287), § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) ponownie odmówił dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]/4.

Na podstawie mapy ewidencyjnej organ orzekający ustalił, że działka [...]/2 (0,0445 ha) była częścią drogi biegnącej przez kilka nieruchomości i taki też użytek gruntowy miała ona ujawniony w ewidencji gruntów od 1992 r.

Podniesiono też, że w dniu [...] listopada 2008 r. Rada Gminy D. podjęła uchwałę Nr [...] "w sprawie zaliczenia drogi o znaczeniu lokalnym do kategorii dróg gminnych", dotyczącą drogi [...]. o długości 3.4 km, która przebiegała m.in. przez działkę nr [...]/2 (t.l k. 19-20). Ww. uchwała, skutkiem działań podjętych przez M. B., została przez Radę Gminy D. uchylona uchwałą z dnia 31 marca 2009 r., Nr XX/243/2009, która weszła w życie z dniem 1 maja 2009 r., lecz o uchyleniu tej uchwały nie powiadomiono organu. Organ informację o uchwale uzyskał dopiero z pisma Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2010 r.

W związku z powyższym należało ustalić, czy w ewidencji gruntów dla działki [...]/2 prawidłowo przypisany jest użytek "drogi" (symbol dr). Opierając się na rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które w § 67 i § 68 wymienia rodzaje użytków gruntowych, a w załączniku nr 6 określa kryteria zaliczania do nich gruntów, organ uznał, że grunt działki [...]/2 nie jest drogą w rozumieniu przepisów o ewidencji gruntów i budynków.

W tych okolicznościach, w dniu 15 stycznia 2010 r. organ "przywrócił" w ewidencji gruntów i budynków stan sprzed podziału, tzn. dokonano połączenia działek [...]/1, [...]/2, [...]/3 w jedną działkę, której nadano numer [...]/4, likwidując jednocześnie dotychczasowy użytek gruntowy "dr", a objęty nim obszar włączono do otaczającego go użytku S-PsVI. O powyższej aktualizacji została powiadomiona pismem z dnia 18 stycznia 2010 r. M. B., której przesłano jednocześnie zawiadomienie o zmianie danych w ewidencji gruntów i budynków wraz z wykazem tych zmian.

Zdaniem organu aktualizacja danych ewidencyjnych z dnia 15 stycznia 2010 r. była zgodna, w ramach obowiązujących przepisów, z żądaniem M. B.. Mianowicie w piśmie z dnia 1 września 2008 r. właścicielka wskazała, że działka nr [...]/2 sklasyfikowana jako "droga" wiąże się dla niej z nienależytymi obciążeniami podatkowymi – aktualnie nieruchomość nie ma użytku gruntowego "drogi". Ponadto, jak wynika z treści powyższego pisma, motywem "anulowania" ujawnionego w ewidencji podziału działki [...] na [...]/1, [...]/2 i [...]/3 było zlikwidowanie problemu "rozbieżności z zapisem w Księdze Wieczystej" – aktualnie jest zgodność oznaczenia nieruchomości w obydwu rejestrach. Jednocześnie, tak jak przed podziałem z 2001 r., nieruchomość M. B. tworzy jedną działkę, dlatego uznano, że pod względem faktycznym wniosek obecnej właścicielki został pozytywnie załatwiony i skoro figuruje jedna działka, ponowny wpis jednej działki nie może mieć miejsca.

Dokonując wyżej opisanej aktualizacji organ stanął na stanowisku, że nie była wymagana decyzja administracyjna – § 45 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Uwzględniając zaś fakt, że przywrócenie dawnego numeru działki stało się dla strony sprawą o znaczeniu fundamentalnym, zdaniem organu wskazane jest przedstawienie racjonalnych powodów takiego załatwienia sprawy, bowiem jednym z podstawowych celów prowadzenia urzędowego rejestru działek ewidencyjnych jest wyodrębnienie części powierzchni ziemskiej dla określenia przedmiotu własności, jak również jej identyfikacji dla potrzeb sporządzania różnych dokumentów. W związku z powyższym, różnym częściom danej nieruchomości wskazane jest przyporządkowanie odrębnych oznaczeń.

W omawianym przypadku powrót do archiwalnego numeru [...] oznaczałby w ocenie organu, że w sytuacji ewentualnego podziału, nowo powstałe działki otrzymałyby numery [...]/1, [...]/2, itd. – § 9 ust. 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jest to sytuacja nie do przyjęcia, ponieważ w sporządzanych na przestrzeni 8 lat dokumentach, zawierających dane z ewidencji gruntów i budynków, ww. numery identyfikowały inne części nieruchomości.

Wskazano, że kwestię numeracji działek reguluje § 9 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a zgodnie z § 9 ust. 6 w przypadku połączenia działek ewidencyjnych nowo powstałą działkę oznacza się kolejną, niewykorzystaną w danym obrębie, liczbą naturalną. Jednak w celu zapewnienia przejrzystości w dokumentach znajdujących się w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, w tym przede wszystkim zachowania ustalonego porządku w numeracji działek ewidencyjnych, nadanie całkowicie nowej liczby dla oznaczenia działki w omawianym przypadku zdaniem organu nie było wskazane, zaznaczając przy tym, że jest to tylko kwestia oznaczenia nieruchomości (przedmiotu własności) i wykorzystanie kolejnego ułamka zamiast nowej liczby naturalnej można uznać za nieistotne odstępstwo od przepisu, poparte względami czysto praktycznymi.

Podniesiono również, że w celu zobrazowania wnioskowanej zmiany został sporządzony przez organ wykaz zmian gruntowych, przy czym wykaz zmian gruntowych (szerzej wykaz zmian danych ewidencyjnych) przedstawia tylko w sposób przejrzysty proponowaną zmianę w ewidencji. Z jednej strony ujawnia się aktualny stan w ewidencji, a z drugiej strony stan nowy, który ma zostać ujawniony. Niezbędne jest przy tym wskazanie podstawy proponowanej zmiany, tj. np. opracowanie geodezyjne podziału rolnego – § 46 ust.2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454). W związku z powyższym, w celu zobrazowania takich zmian, organ uznał, że jest uprawniony do sporządzenia wykazu zmian gruntowych, który tylko obrazuje zmianę.

Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Bydgoszczy po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., orzekł o uchyleniu decyzji Starosty Bydgoskiego z dnia [...] lutego 2011 r. w części dotyczącej zapisu działki nr [...]/4 oraz o przywróceniu działce numeru [...] zamiast [...]/4 w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego T..

Zdaniem organu odwoławczego w rejestrze zgłoszeń zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków oraz w operacie podziałowym KERG 669/99 brak jest wniosku uprzednich właścicieli działki nr [...], położonej w obrębie T. o wprowadzenie zmian do ewidencji oraz wykonanie podziału przedmiotowej nieruchomości.

Starosta Bydgoski w ocenie organu odwoławczego zobowiązany był do kontroli przyjmowanego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu podziałowego KERG 669/99 z obowiązującymi przepisami prawa, bowiem z analizy akt sprawy wynika, że ww. operat podziałowy zawiera wady skutkujące brakiem uzasadnienia do włączenia go przez Starostę Bydgoskiego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że skoro brak było wniosku strony o przeprowadzenie przedmiotowego postępowania to również nie było podstaw do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych dla przedmiotowej nieruchomości. Ponadto nie było przeprowadzonej kontroli operatu podziałowego KERG 669/99, który wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych stanowiły podstawę wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego T., gmina D. dla działki nr [...].

W związku z powyższym wskazano, że należy przywrócić działkę nr [...] w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego T. gm. D., jednakże należy pozostawić w przedmiotowym operacie ewidencyjnym pozostałe dane ewidencyjne dotyczące działki zgodnie z decyzją Starosty Bydgoskiego z dnia 28 lutego 2011 r.

W skardze do sądu M. B. wniosła o stwierdzenie nieważności bądź uchylenie decyzji organu odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd zważył, że obowiązkiem organu II instancji jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w całości. Jest to tym bardziej istotne na gruncie niniejszej sprawy, bowiem z odwołania skarżącego wyraźnie wynika, że wnosi on o uchylenie decyzji organu I instancji w całości. Tymczasem organ II instancji wskutek złożonego odwołania uchylił decyzję organu I instancji w części, nie rozstrzygając w osnowie swojej decyzji o pozostałej części decyzji organu I instancji.

Tymczasem, w niniejszej sprawie osnowa decyzji organu odwoławczego, który był związany rygorami procedury administracyjnej określonej w k.p.a., nie rozstrzyga sprawy w całości, a jedynie w części. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego, ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie rozpoznawał, narusza przepis art. 138 k.p.a. w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem sprawy jest odmowa zmiany w ewidencji i w tym przedmiocie brak stanowiska organu odwoławczego. Uchylenie odnosi się tylko do zapisu numeru działki a nie meritum sprawy.

Istotnym elementem decyzji jest bowiem jej osnowa (sentencja), w której winno być wprost wyrażone rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcia nie można bowiem domniemywać ani, tak jak trzeba byłoby to zrobić w niniejszej sprawie – tj. wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji organu. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji można bowiem przypuszczać, że organ odwoławczy utrzymał w mocy pozostałą część decyzji organu I instancji, jednakże nie może to być uznane za wystarczające do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe rozstrzygnięcie bowiem winno być wyraźnie stwierdzone, jak już wskazano wyżej w osnowie decyzji, a nie wynikać jedynie z jej uzasadnienia.

Organ odwoławczy nie rozstrzygnął więc istoty sprawy, a uchylając jedynie w części decyzję organu I instancji winien dokładnie określić zakres tego uchylenia i rozstrzygnąć sprawę w całości co do jej istoty. W takiej bowiem dopiero sytuacji jego decyzja nie pozostawiałaby żadnych wątpliwości co do rozstrzygnięcia. Skoro zaś organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu odnosi się jedynie do części decyzji organu I instancji, co do oznaczenia numeru działki dodatkowo jak wskazano wyżej wadliwie konstruując swoją sentencję, to decyzja ta nie może zostać uznana za zgodną z prawem.

Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie dokonał ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

W takiej zaś sytuacji organ odwoławczy uchybił zarówno art. 15 k.p.a., jak również art. 138 k.p.a., bowiem dokonał jedynie częściowej kontroli rozstrzygnięcia, a nie rozpoznał sprawy w całości.

Ponadto Sąd stwierdził, że organ prawidłowo uznał, że nie ma podstaw do kwestionowania wcześniejszych wpisów tak z uwagi na przedmiot skargi jak i specyfikę i charakter wpisów w ewidencji oraz fakt ujawnienia kolejnych danych stanowiących uaktualnienie istniejących stanów faktycznych. Nie można tracić z pola widzenia faktu, że dane z ewidencji stanowią podstawę do dokonywania określonych czynności cywilnoprawnych i wydawania określonych aktów administracyjnych. Jeśli owe dane nie zostały wyeliminowane z obrotu we właściwym trybie, nie ma podstaw do ich kwestionowania.

Na podstawie aktu notarialnego doszło do przeniesienia własności działek powstałych w wyniku podziału. Zbywcy nieruchomości nie kwestionowali faktu podziału i stanu prawnego nieruchomości. W następstwie ujawnionych zmian w ewidencji doszło zatem do innych czynności prawnych o określonej skuteczności prawnej i fakt, że nie pozostały w aktach dokumenty, np. wniosek o podział nie mogą świadczyć, że ten podział odbył się bez podstawy prawnej, skoro właściciele podzielonych działek tego faktu nie kwestionowali. Ponadto według zaświadczenia Wójta Gminy D. dzielone działki były przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele produkcji rolnej. Podział miał na celu wydzielenie działek pod istniejącą drogę Kozielec – T.. W uchwale Rady Gminy D. z 20 listopada 2008 r. Nr XVI/204/ 2008 zaliczono drogę o znaczeniu lokalnym do kategorii dróg gminnych. W ciągu drogi znalazła się działka [...]/2. Także ten akt wywołał określone skutki prawne. W czasie obowiązywania uchwały nie można było połączyć działki należącej do skarżącej ([...]/1, [...]/2,[...]/3) w nową jedną działkę, gdyż zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 ze zm.) działkę ewidencyjną stanowi obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych (tu stanowiące drogę).

Uchwałę tę uchylono uchwałą Rady Gminy D. z 31 marca 2009 r. Nr XX/ 243/2009. Tym samym powstała nowa sytuacja prawna, umożliwiająca dokonanie zamian w ewidencji. Należy jednak zauważyć, że organ uwzględnił już ten fakt i na podstawie wniosku skarżącej o "przywrócenie" pierwotnego zapisu w ewidencji gruntów w sprawach podziału, dokonał zmiany 15 stycznia 2009 r. Organ ustalił, że w ewidencji gruntu dla działki [...]/2 przypisano użytek (drogi – dr). Skoro grunt działki [...]/2 nie jest drogą w rozumieniu przepisów o ewidencji gruntów i budynków (rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. o ewidencji... w § 67 i 68 wymienia rodzaje użytków gruntowych, a w załączniku nr 6 określa kryteria zaliczenia do nich gruntów) zaistniały podstawy do połączenia działek, przywracając 15 stycznia 2010 r. stan sprzed podziału.

Skoro uwidoczniono w ewidencji ten fakt (wpis jednej, połączonej działki), nie było podstaw merytorycznych do dokonania zmian w ewidencji mających na celu uwidocznienie jednej nieruchomości gruntowej. Zwłaszcza, że aktualny stan odzwierciedla oczekiwania skarżącej wyrażone we wniosku o przywrócenie zapisów z 1991 r.

Wobec powyższego organ prawidłowo zakwalifikował pismo z 9 września 2008 r. jako wniosek o dokonanie zmian w ewidencji. Wnioskodawczyni nie wskazała, by w grę miał wchodzić jakikolwiek inny tryb wzruszenia poprzednich wpisów, zatem organ prawidłowo potraktował pismo jako wniosek o dokonanie zmian.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części dot. pkt 1 i 3 wniosła M. B., zarzucając naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 15 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż rzekomego uchybienia wymaganiom wynikającym z art. 138 oraz art. 15 k.p.a. (bez wskazania w wyroku jednostki redakcyjnej) nie było;

– art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez niezastosowanie wobec rażącego naruszenia prawa;

– art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 48 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez niezastosowanie, wobec dokonania przez Starostę Bydgoskiego zmiany danych w ewidencji bez wniosku o zmianę oraz podając źródło danych w postaci sporządzonej wbrew zapisom art. 11 p.g.ik. przez starostę pracy geodezyjnej z wykazem zmian gruntowych oraz sporządzenia rażąco naruszającego art. 9 k.p.a. oraz pkt 1, 2, 9, 12, 15, 17, 18, 19 i 20 ust. 1 załącznika nr 5 i § 51 ust. 1 i § 52 ust. 1 i 2 e.g.ib. zawiadomienia o zmianie oraz wykazu zmian danych w ewidencji gruntów i budynków z rażącym naruszeniem prawa;

– art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1,104 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez niezastosowanie, wobec wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji w sprawie nieokreślonej żądaniem strony;

– art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 i 2 i art. 35 § 1–3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez niezastosowanie, wobec wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji w terminie niemal dwuletnim;

– art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez niezastosowanie, wobec istnienia w sprawie wielokrotnie rażącego naruszenia prawa;

– art. 200, 203, 209 i 210 § 1 i 2 p.p.s.a. przez błędne orzeczenie i nieuwzględnienie zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 135 p.p.s.a. przez błędne ustalenia stanu faktycznego oraz poprzez niepełną i wadliwą ocenę materiału zgromadzonego w aktach sprawy i w konsekwencji pominięcie w uzasadnieniu wyroku okoliczności faktycznych mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a niepominięte okoliczności wadliwie ocenione;

– art. 134 § 2 p.p.s.a. przez nie popartą dokładnymi ustaleniami ocenę na podstawie akt sprawy, wyłączającą drogę administracyjną i sądową wzruszenia wadliwych wpisów i uchylająca zaskarżoną decyzję, częściowo korzystna dla strony skarżącej jest naruszeniem zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym;

– art. 6 ust. 1 i art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (dalej: EKCP) przez brak należytego, rzetelnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej uzasadnienia wyroku oraz pkt 1 i 3 i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 1000 zł.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację dot. przedstawionych zarzutów, powołując m.in. orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że wprawdzie w skardze kasacyjnej wskazano, że zaskarżeniu podlega pkt 1 i 3 wyroku, tj. rozstrzygniecie o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania, to faktycznie skarga kasacyjna odnosi się również do pkt 2 tego wyroku, w którym to punkcie rozstrzygnięto w trybie art. 152 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku I instancji. Rozstrzygnięcie takie jest immanentnie związane z uchyleniem decyzji i w sytuacji gdy nastąpiłoby uchylenie wyroku w pkt 1, czego oczekuje skarżąca, upada również rozstrzygniecie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że zawiera ona tylko jeden uzasadniony zarzut, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 200 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z tym przepisem w razie uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Skarżąca stosownie do art. 210 § 1 ww. ustawy zgłosiła przed zamknięciem rozprawy wniosek jedynie o zwrot uiszczonego wpisu, co wynika jednoznacznie z protokołu rozprawy. Pomimo takiego wniosku Sąd I instancji zasądził na jej rzecz kwotę 100,00 zł, co stanowi tylko połowę uiszczonego wpisu. Natomiast z uzasadnienia wyroku nie wynika jakie były motywy rozstrzygnięcia Sądu w tym przedmiocie. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy będzie zobligowany ponownie rozpoznać wniosek o zwrot kosztów postępowania.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne, Sąd I instancji nie dopuścił się bowiem naruszenia przepisów postępowania wskazanych tej skardze. Przede wszystkim w żaden sposób Sąd nie naruszył art. 6 ust. 1 i art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z zapisami Konwencji sprawa skarżącej została w rozsądnym terminie, sprawiedliwie i publicznie rozpatrzona przez niezawisły sąd, przy czym skarżąca skorzystała z prawa do odwołania się. Fakt, że skarżąca nie jest usatysfakcjonowania zapadłym wyrokiem, nie oznacza, że zostały naruszone jakiekolwiek prawa skarżącej określone w Konwencji.

Przechodząc do rozpatrzenia kolejnych zarzutów stwierdzić należy, że pogląd skarżącej negujący stanowisko Sądu I instancji odnośnie problematyki wzruszenia w trybie odwoławczym części decyzji i konieczności rozstrzygnięcia co do pozostałej zaskarżonej jej części, w niniejszej sprawie nie jest słuszny. Wskazać należy, że w zakresie tej problematyki procesowej zarówno stanowisko doktryny, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite. Prezentowane są w zasadzie trzy poglądy. Jeden z nich stanowi, że jeżeli organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyli zaskarżoną decyzję w części, to może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1741/11, wyrok z dnia 24 listopada 2006 sygn. akt I OSK 458/06). Drugi z tych poglądów stanowi, że w przypadku uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w części, to i tak zobligowany on jest wydać rozstrzygnięcie odnoszące się do całości istoty sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2341/11, wyrok z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 19/11). Prezentowany jest również pogląd łączący oba te stanowiska, zgodnie z którym uchylenie decyzji w części oznacza, że w zależności od konkretnej sprawy administracyjnej organ powinien wypowiedzieć się bądź nie co do istoty sprawy w całości. Sąd I instancji zaprezentował drugi z poglądów i stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie był on prawidłowy. Należy bowiem brać pod uwagę, że istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji. Oznacza to, że dana sprawa rozstrzygana jest dwukrotnie. W związku z tym organ odwoławczy winien ponownie rozpatrzyć wszystkie żądania strony w całokształcie sprawy, w granicach odwołania. W niniejszej sprawie odwołanie dotyczyło całej decyzji odmawiającej dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, a więc organ II instancji zobligowany był wydać decyzję zgodną z zakresem odwołania i rozstrzygnąć w całości sprawę. Nie dokonując tego, zaskarżoną decyzję należy odczytywać w kontekście decyzji organu I instancji i domyślać się intencji organu odwoławczego. Biorąc pod uwagę charakter danej sprawy, zakres ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków danych oraz żądania strony, organ odwoławczy winien był rozstrzygać o całości sprawy i Sąd I instancji zasadnie uznał, że naruszenie przepisów art. 15 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 10 czerwca 2011 r., a nie czynność Starosty Bydgoskiego z dnia 15 stycznia 2010 r. wprowadzająca zmiany w ewidencji gruntów i budynków, która to czynność podlegała stosownemu odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W związku z tym podniesione zarzuty dotyczące powyższej czynności nie mogą podlegać ocenie w niniejszej sprawie. Wprawdzie Sąd I instancji odniósł się w pełnym zakresie do wcześniejszych zmian w ewidencji, ale rozważania te należy odczytywać w kontekście niniejszej sprawy tzn. wprowadzenia kolejnej zmiany przedmiotowej ewidencji po wprowadzonych przez starostę w dniu 15 stycznia 2010 r. zmianach w związku z uchyleniem uchwały Rady Gminy Dobra z dnia 20 listopada 2008 r. Nr XVI/204/2008, bowiem tego dotyczy niniejsza sprawa. Stwierdzić trzeba, że zarzuty dotyczą błędnego odczytania intencji skarżącej co do konieczności wprowadzenia zmian w związku z błędnymi zapisami dot. podziału przedmiotowej nieruchomości, nie mają żadnego znaczenia w sprawie. Sporządzający skargę kasacyjną nie w pełni rozumie zasady dokonywania wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Wskazać bowiem należy, że istotą tej ewidencji jest jej aktualność i w związku z tym, jeżeli ujawni się zdarzenie, które powoduje zmiany w danych w niej zawartych, starosta zobligowany jest zmian takich dokonać w stosownym trybie i to niezależnie od faktu, czy został złożony w tym zakresie odpowiedni wniosek. Ponownie wskazać należy, że niniejsza sprawa nie dotyczy czynności Starosty z dnia 15 stycznia 2010 r. w związku z tym nie podlegają ocenie zarzuty dot. tej czynności m.in. odnoszące się do sporządzonego wykazu zmian gruntowych, braku poinformowania o przysługujących środkach odwoławczych, czy terminu dalszych zmian.

Na marginesie stwierdzić jedynie trzeba, że czas trwania postępowania sam w sobie nie stanowi podstawy uchylenia decyzji, nawet jeżeli organ działał opieszale, bowiem do skutecznego wyegzekwowania czynności organu służą stosowne środki, a uchylenie decyzji wydanej z przekroczeniem terminów ustawowych jedynie doprowadziłoby do dalszej przewlekłości postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd I instancji nie był zobligowany do stosowania art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jego zastosowanie uwarunkowane jest wystąpieniem przesłanki niezbędności dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając skargę na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego zbędne było dokonywanie kontroli legalności wcześniejszych czynności dot. ujawnienia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Ocena bowiem zaskarżonej decyzji sprowadza się do prawidłowości stosowania norm procesowych i materialnoprawnych decyzji organu odwoławczego. W sytuacji gdy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zostały naruszone przepisy postępowania odwoławczego zbędne były dalsze rozważania. Oczywistym bowiem jest, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę będzie musiał po raz kolejny ocenić, czy były podstawy materialnoprawne do wprowadzenia stosownych danych w ewidencji gruntów i wydać decyzję zgodną zarówno z przepisami materialnymi jak i postępowania odwoławczego.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zawiera bowiem wszystkie elementy i zostało tak sporządzone, że pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej. Podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut, że Sąd nie wskazał jaki przyjął stan faktyczny sprawy za podstawę wyrokowania nie jest trafne. Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy i nie ma wątpliwości na jakim stanie sprawy oparł swoje orzeczenie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kwestionuje przyjęte przez Sąd I instancji okoliczności faktyczne sprawy m.in. dot. samego wniosku skarżącego z dnia 9 września 2008 r. Zdaniem skarżącej zarówno organy jak i Sąd I instancji błędnie przyjęły, że wniosek ten dotyczy zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, chociaż intencją skarżącej było usunięcie wadliwego wpisu dokonanego w roku 2000, co skarżąca w toku postępowania wielokrotnie podnosiła. Niezależnie, że z treści samego wniosku wynika żądanie "skorygowania" błędnego wpisu, to wskazać należy, że odbywa się to poprzez stosowne zmiany w ewidencji gruntów i budynków wprowadzające prawidłowe, zaktualizowane dane. Jak to już podnosiły organy oraz Sąd I instancji, ewidencja gruntów jedynie rejestruje określone dane wynikające ze stosownych zdarzeń prawnych, czy też faktycznych. Jeżeli zostały wprowadzone błędne dane, to ich usuniecie następuje poprzez zmianę w ewidencji. W niniejszej sprawie określone dane wprowadzone do ewidencji w roku 2000, co już podniósł Sąd I instancji, wywołały określone skutki, m.in. były ujęte w akcie notarialnym kupna-sprzedaży przedmiotowej nieruchomości przez skarżącą i to niezależnie od tego czy były to dane prawidłowe, czy też błędne.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji zasady reformationis in peius. Skarżąca zaskrżyła akt, który w ocenie organu był zgodny z jej oczekiwaniami. Sąd stosownie do art. 134 § 1 ww. ustawy rozpoznając sprawę nie jest związany zarzutami, wnioskami i powołaną podstawą prawną skargi. Zasada ta wynika z generalnych kompetencji sądu administracyjnego sprawującego kontrolę legalności aktów administracyjnych organów administracji publicznej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał takiej oceny i uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt, że skarżąca prezentuje odmienny pogląd co do tych naruszeń, w żadnym wypadku nie stanowi naruszenia zasady reformationis in peius. To naruszenie przepisów postępowania stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, przy czym jak to wynika z motywów rozstrzygnięcia (strona 10 akapit 2 uzasadnienia) z tych powodów Sąd I instancji nie dokonywał kontroli ew. naruszeń przepisów prawa materialnego.

Ponownie więc rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobligowany będzie prawidłowo zastosować przepisy postępowania zgodnie z oceną prawną Sądu I instancji. Sąd natomiast nie zawarł żadnych wytycznych co do stosowania przepisów materialnych, bowiem pod tym kątem sprawy nie badał. Natomiast uwagi co do dotychczasowego toku postępowania dot. ujawnionych kolejnych danych w ewidencji nie mogą w żaden sposób wpływać na stanowisko organu w zakresie merytorycznej zasadności odwołania, bowiem nie są dla organu wiążące. Dlatego też zarzut naruszenia przez Sąd § 2 art. 134 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny.

Reasumując zarzuty skargi kasacyjnej co do merytorycznego rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie są zasadne. Natomiast zasadny jest zarzut co do naruszenia przepisów postępowania dot. zwrotu kosztów postępowania.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 uchylił wyrok w pkt 3, natomiast na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie. Skarga kasacyjna co do kwestii merytorycznych była nieuzasadniona, usprawiedliwiony był jedynie zarzut dotyczący zwrotu kosztów postępowania, który to zarzut stosownie do art. 194 § 1 pkt 9 mógł być podnoszony i rozstrzygany w postępowaniu zażaleniowym. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wobec nieuwzględnienia skargi kasacyjnej co do istoty sprawy brak jest podstaw do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od organu i wniosek skarżącej w tym zakresie oddalił.