Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 304/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2, art. 158 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 8 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. i J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 137/12 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 137/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. po rozpatrzeniu wniosku W. G., Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r. utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1952 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...] oraz udziałów przypadających tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2004 r. W. G. wystąpiła do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] listopada 1996 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r. w części dotyczącej sprzedanych przez Skarb Państwa lokali mieszkalnych. Skarżąca podniosła, że organ nadzoru rażąco naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej w całości oraz art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w/w decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] listopada 1996 r. w części stwierdzającej, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r. utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1952 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...] oraz udziałów przypadających tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że zmiana interpretacji pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych nastąpiła po wydaniu przedmiotowej decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. i nie stanowi przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. uzasadniającej wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku W. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że organ nadzoru ocenia prawidłowość kwestionowanej decyzji administracyjnej w oparciu o przepisy i wykładnię prawa obowiązujące w dacie decyzji, a nie dokonując aktualnie wykładni tych przepisów.

Odnosząc się do pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych organ stwierdził, że stanowisko judykatury i poglądy doktryny uległy zmianie. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, a następnie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99 stanowiły zwrot w dotychczasowym orzecznictwie, które głównie opierało się na stanowisku Sądu Najwyższego wyrażonym w uchwale z dnia 28 maja 1992 r. III PZP 4/92 (OSNC 1992/12 poz. 211).

Minister Infrastruktury podkreślił, że przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. była ocena legalności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] listopada 1996 r., a nie ustalanie wszystkich zdarzeń prawnych dotyczących skutecznego wyodrębnienia przedmiotowych lokali i przeniesienia prawa własności na osoby trzecie. Tak więc, zdaniem organu, przedmiotem postępowania jest wyłącznie ocena legalności decyzji administracyjnej, a nie ocena prawidłowości sprzedaży lokali przez Naczelnika Dzielnicy [...].

Organ stwierdził również, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 K.p.a., zgodnie z którą zmiana, uchylenie albo stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych muszą wynikać wprost z K.p.a. lub przepisów szczególnych, do których K.p.a. odsyła.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. G.; zarzucając:

1. błędną wykładnię art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że odnośnie sprzedaży przez Skarb Państwa 10 lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] zaszły nieodwracalne skutki prawne, podczas gdy z analizowanego stanu faktycznego, a także ustalonej linii orzecznictwa NSA wynika, że kwestia nieodwracalności skutków prawnych wywołanych sprzedażą przez Skarb Państwa 10 lokali mieszkalnych nie może być rozpatrywana w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej, lecz może być rozpatrywana wyłącznie w postępowaniu dotyczącym wzruszenia późniejszych tzw. decyzji lokalowych, na podstawie których Skarb Państwa zawarł cywilnoprawne umowy sprzedaży tych lokali osobom trzecim (wyrok NSA z 26.01.2011, I OSK696/10 i cytowane tam orzecznictwo, m.in.: uchwałę 7 sędziów NSA z 20.03.2000, OPS 14/99, uchwałę 7 sędziów NSA z 16.12.1996, OPS 7/96 oraz uchwałę z 9.11.1998, OPK 4-7/98), a to z kolei powoduje, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nie mógł ograniczyć się do stwierdzenia naruszenia prawa, lecz powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r. w całości;

2. naruszenie art. 11 i art. 104 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy;

3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w całości, podczas gdy z analizowanego przepisu wynika, że jeśli przy wydaniu decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, a miało to miejsce przy wydaniu wskazanej decyzji, organ stwierdza nieważność takiej decyzji w całości, a praktyka ta potwierdzona została licznymi wyrokami NSA (wyrok NSA z 26.01.2011r., sygn. akt I OSK696/10 i cytowane tam orzecznictwo, m.in.: uchwałę składu 7 sędziów NSA z 20.03.2000, sygn. akt OPS 14/99, uchwałę składu 7 sędziów NSA z 16.12.1996 r., OPS 7/96 oraz uchwałę z 9.11.1998, OPK4-7/98);

4. naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 12, 77 i art. 80 K.p.a., poprzez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] listopada 1996 r. [...] okoliczności stanu faktycznego sprawy;

5. naruszenie art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia wnioskodawczyni drogi do dochodzenia jej uzasadnionych roszczeń odszkodowawczych, podczas gdy art. 77 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, iż: "Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej".

W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji Ministra Infrastruktury.

Skarżąca W. G. zmarła w dniu [...] marca 2011 r. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 2011 r. sygn. akt [...], spadek po niej nabyli synowie M. G. oraz J. G., w ½ części spadku każdy z nich, i podtrzymali zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności wyjaśnił, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, a kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji dokonana została pod względem ich zgodności z prawem. Uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., oraz, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a.. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie może rozstrzygnąć sprawy co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym zwykłym; organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 K.p.a., powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco.

Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Organ orzekający, sprawdzając istnienie przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, bada w tym zakresie stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

W oparciu o akta sprawy Sąd I instancji stwierdził, że strona skarżąca nie kwestionowała ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] listopada 1996 r., w której wskazano wady decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a., lecz podniosła jedynie, że zbycie części lokali oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, a organ nadzoru winien stwierdzić nieważność orzeczeń dekretowych w całości.

Sąd podzielił stanowisko organu, że stosownie do art. 156 § 2 K.p.a., w przypadku ustalenia, że skutki są nieodwracalne - nie stwierdza się, mimo istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. nieważności decyzji, lecz organ stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, stosownie do art. 158 § 2 K.p.a.

Następnie WSA podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05 (OSP 2007, nr 9, poz. 100) stwierdził, że "Podstawą dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (...) nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze, i to nie tylko w odniesieniu do pojedynczej normy prawnej, ale co do podstaw normatywnych całej instytucji prawnej, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą", natomiast w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 maja 2008 r. II OSK 404/08 (LEX nr 505307) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa".

Sąd I instancji przywołał również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r. I OSK 1415/09 (LEX nr 745010), w uzasadnieniu którego Sąd podkreślił, że "1. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy zaś rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 K.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. 2. Ocena stopnia naruszenia prawa (czy jest ono rażące, czy też nie) oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzją, wymaga w każdej sprawie dokonania indywidualnych ustaleń, które łącznie określają tok rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia".

Zdaniem Sądu, skoro przedmiotem niniejszego postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. była ocena legalności wydanej w trybie nadzorczym decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] listopada 1996 r., to Minister Infrastruktury prawidłowo badał zgodność decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. z obowiązującym wówczas prawem. WSA wskazał, że jakakolwiek późniejsza - po dniu [...] listopada 1996 r. - zmiana interpretacji mających zastosowanie w sprawie przepisów prawnych nie może mieć wpływu na ważność decyzji wydanej w 1996 r. Sąd I instancji zauważył również, że orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane w skardze zostały wydane po dniu [...] listopada 1996 r., kiedy to została wydana decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa poddana nadzorowi Ministra Infrastruktury w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem Sądu I instancji, Minister Infrastruktury dwukrotnie rozpoznając sprawę nie naruszył obowiązujących przepisów. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W jego ocenie, organ nie naruszył również art. 77 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. G. i J. G. reprezentowani przez radcę prawnego. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie, zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wystąpił również o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Ministra Infrastruktury pod względem jej zgodności z prawem, tj. z art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a.;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżąca w skardze do WSA, w tym do zarzutu, iż kwestia nieodwracalności skutków prawnych wywołanych sprzedażą przez Skarb Państwa lokali mieszkalnych nie może być rozpatrywana w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej, lecz może być rozpatrywana wyłącznie w postępowaniu dotyczącym wzruszenia późniejszych decyzji orzekających o sprzedaży poszczególnych lokali;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku,

4. art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna być uwzględniona, albowiem kontrolowana w ramach postępowania nieważnościowego decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 roku [...] tak jak i utrzymana nią w mocy decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 roku [...], są obarczone wadami prawnymi stanowiącymi przesłanki stwierdzenia jej nieważności;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art 158 § 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż odnośnie sprzedaży przez Skarb Państwa 10 lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] zaszły nieodwracalne skutki prawne, podczas gdy z analizowanego stanu faktycznego, a także ustalonej linii orzecznictwa NSA wynika, że kwestia nieodwracalności skutków prawnych wywołanych sprzedażą przez Skarb Państwa 10 lokali mieszkalnych nie może być rozpatrywana w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej, lecz może być rozpatrywana wyłącznie w postępowaniu dotyczącym wzruszenia późniejszych tzw. decyzji lokalowych, na podstawie których Skarb Państwa zawarł cywilnoprawne umowy sprzedaży tych lokali osobom trzecim (zob. wyrok NSA z 26.01.2011 r., sygn. akt I OSK 696/10 i cytowane tam orzecznictwo, m.in.: uchwałę 7 sędziów NSA z 20.03.2000 r., sygn. akt OPS 14/99, uchwałę 7 sędziów NSA z 16.12.1996 r., sygn. akt OPS 7/96 oraz uchwałę Z 9.11.1998 r., OPK 4-7/98), a to z kolei powoduje, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nie mógł ograniczyć się do stwierdzenia naruszenia prawa, lecz powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 roku w całości;

2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w całości podczas gdy z analizowanego przepisu wynika, że jeśli przy wydaniu decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, a miało to miejsce przy wydaniu wskazanej decyzji, organ stwierdza nieważność takiej decyzji w całości, a praktyka ta potwierdzona została licznymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego;

3. art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia drogi do dochodzenia stronie jej uzasadnionych roszczeń odszkodowawczych, podczas gdy art. 77 ust. 1 Konstytucji RP wprost stanowi, iż: "Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej";

4. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony i akceptację decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji nadzorczej;

5. art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz. U. z 1995 roku Nfr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) poprzez jego niezastosowanie, a przez to pozbawienie skarżącej prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność jej spadkodawcy;

6. naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej; zgodnie z brzmieniem sporządzonej do niniejszego dokumentu preambuły jest ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art. 17 KPP: "(...) każda osoba ma prawo do władania; używania, dysponowania i przekazania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba ze w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie(...)."

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pełnomocnik podniósł m. in., że zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych nieodwracalne skutki prawne należy przypisywać nie pierwotnej decyzji o odmowie przyznania własności czasowej (tzw. decyzji "dekretowej"), ale decyzji późniejszej - tzw. lokalowej, która bezpośrednio poprzedzała sprzedaż lokalu. Pierwotna decyzja dekretowa sama przez się nie pociąga zazwyczaj za sobą zdarzeń ze sfery prawa cywilnego. Skutki takie może nieść dopiero decyzja zezwalająca na sprzedaż lokalu, która wywołuje skutki cywilnoprawne w postaci zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Przyjmuje się, że gdyby decyzja zezwalająca na sprzedaż lokalu nie została skonsumowana w umowie notarialnej wówczas ochrona rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nie działałaby. Stanowisko to jest jednolite w orzecznictwie, a potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnim wyroku z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 696/10, w którym odwołał się do uchwał składu siedmiu sędziów NSA z 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 oraz z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4-7/98.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa można byłoby uznać za prawidłowe jedynie w przypadku, gdyby sprzedaż lokali nastąpiła bez wydania w okresie późniejszym odrębnych decyzji zezwalających na sprzedaż poszczególnych lokali, tj. wyłącznie w formie umowy cywilnoprawnej. Tylko w takim przypadku Minister, stwierdzając nieważność decyzji dekretowej powinien, w części dotyczącej sprzedanych lokali, orzec o wydaniu tej decyzji z naruszeniem prawa z powodu nieodwracalnych skutków prawnych. Z akt niniejszej sprawy wynika, że sprzedaż lokali w budynku przy ul. [...] była poprzedzona wydaniem dodatkowej decyzji zezwalającej na sprzedaż konkretnego lokalu i to z tą decyzją lokalową, a nie z decyzją "dekretową" można wiązać ewentualne nieodwracalne skutki prawne.

Zdaniem pełnomocnika, zarówno z orzecznictwa aktualnego w chwili wydawania decyzji z [...] listopada 1996 r., jak i późniejszego, nie sposób wywodzić, iż decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej – w sytuacji, w której sprzedaż lokali poprzedzona była bezpośrednio odrębną decyzją administracyjną – wywołała nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie jej nieważności w rozumieniu art. 158 § 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zaskarżone decyzje Ministra Infrastruktury zostały podjęte w trybie nadzwyczajnym, co obligowało organ orzekający w sprawie i Sąd I instancji wyłącznie do zbadania, czy podlegająca kontroli w postępowaniu nadzorczym decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] listopada 1996 r. jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Przypomnieć należy, że w decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, iż decyzja dekretowa Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r. odmawiająca przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali mieszkalnych oraz udziałów przypadających tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, została wydana z naruszeniem prawa, gdyż w tym zakresie wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przeprowadził prawidłową wykładnię podstaw prawnych stwierdzenia nieważności decyzji, zwłaszcza w zakresie podstawy wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zasadnie Sąd Wojewódzki wywiódł, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki który nie wymaga stosowania złożonego procesu wykładni prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1063/05 i z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 888/07). W konsekwencji przyjmuje się, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nawet gdy zostanie potem ona uznana za nieprawidłową (albo, co się częściej zdarza - inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną), nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 28/06).

Przedstawione przez Sąd I instancji wywody dotyczące kwestii skutków interpretacji przepisów prawnych wynikały z faktu, że w dacie wydania decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1996 r., zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego przyjmowano ogólne założenie, iż prawo użytkowania wieczystego gruntów warszawskich ustanowione na rzecz osoby trzeciej powoduje nieodwracalność skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 1993 r., sygn. akt IV SA 1839/92, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 1994 r., sygn. akt IV SA 946/95 i oddalający rewizję nadzwyczajną od niego wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95 – OSNAPiUS 1995, Rn 18, poz. 223). Ta generalna koncepcja miała swoje źródło w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, w której stwierdzono, że "jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obciążona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji".

Dopiero uchwała składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 podjęta w celu wyjaśnienia wątpliwości zagadnienia charakteru skutków prawnych decyzji odmawiającej przyznania na podstawie przepisów dekretu dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej gruntów warszawskich, wpłynęła na zmianę interpretacji pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" w odniesieniu do decyzji wydanych w trybie dekretu. W uchwale tej wyjaśniono, że "skutki prawne decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich nie mogą być oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania poprzedniemu ich właścicielowi prawa własności czasowej (...) Okoliczność, że nieruchomość obejmującą grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a."

W tej sytuacji, nie można było podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] listopada 1996 r. jest dotknięta wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak słusznie podniósł i prawidłowo uzasadnił Sąd I instancji, późniejsza zmiana interpretacji występowania przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a. w postaci nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do decyzji dekretowych, nie stanowiła podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej wcześniej. Uznanie, że późniejsza zmiana interpretacji przepisów jest skuteczną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 K.p.a. Dlatego też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a., nie jest zasadny.

Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 158 K.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 77 Konstytucji RP, które według uzasadnienia skargi, sprowadzają się do zamknięcia skarżącym drogi do dochodzenia uzasadnionych roszczeń odszkodowawczych, wobec uznania, że nieodwracalne skutki prawne wystąpiły już na etapie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Przypomnieć w tym miejscu należy, że orzeczenie oparte na podstawie art. 156 § 2 K.p.a. może być wydane tylko w przypadku, gdy ziściła się jedna z przesłanek, o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Taka ocena legła u podstaw rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu nadzorczym oceniającym decyzję administracyjną o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ulicy [...] w części dotyczącej sprzedanych lokali. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, w przeciwieństwie do stwierdzenia nieważności decyzji, nie restytuuje pierwotnego stanu prawnego. Fakt nieprzywrócenia stanu pierwotnego ma takie znaczenie, że prawo do gruntu mogło być przyznane tylko w części, w której stwierdzono nieważność orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej. Stwierdzenie, że decyzja o odmowie przyznania byłemu właścicielowi (lub jego następcy prawnemu) prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej w części dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych została wydana z naruszeniem prawa nie oznacza automatycznie, że obrót tym prawem był niewadliwy w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. Stwierdzenie to nie przesądza więc o rozstrzygnięciu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w przedmiocie sprzedaży spornych lokali, a tym samym, o uprawnieniu dawnych właścicieli do uzyskania stosownego odszkodowania. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach ze skarg kasacyjnych W. G. wniesionych od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczących decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 46/09, z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1324/08, z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1669/09).

Z powyższych względów, za niezasadne uznać należy także zarzuty naruszenia art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz naruszenia art. 17 postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Za nieuzasadnione należy również uznać zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok odnosi się do zasadniczych kwestii, istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w tym do podstawowego zarzutu skargi dotyczącego błędnej wykładni pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" w odniesieniu do decyzji dekretowych, jak też możliwości rozpatrywania tej kwestii w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jeżeli nawet Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi to nie mogło to mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 P.p.s.a. Zawarte w tych przepisach unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2) oraz prawne formy działania administracji objęte tą kontrolą (art. 3 § 2 P.p.s.a.). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej i art. 3 § 2 P.p.s.a. wyznaczają jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określają natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w kolejnych przepisach P.p.s.a. Zatem, zarzut naruszenia tych przepisów nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 31/13).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.