Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 504/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 71 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Apartamenty [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2020 r. wydane przez Prezydenta [...] o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku Apartamenty [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o wydanie zaświadczenia, że planowana inwestycja polegająca na adaptacji lokalu usługowego położonego przy Al. [...] lokal [...] (w parterze budynku) w [...] (nr działki ew.: [...], z obrębu [...]) na lokale mieszkalne jest zgodna z obowiązującym dla tej nieruchomości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Organ wskazał, iż zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o nie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.), dlatego też pismem z dnia 7 października 2020 r., na podstawie art. 218 § 2 k.p.a., wezwano wnioskodawcę do określenia podstawy prawnej, która nakłada obowiązek uzyskania ww. informacji w formie zaświadczenia, lub wykazania posiadania interesu prawnego w uzyskaniu potwierdzenia ww. informacji w formie zaświadczenia. W uzupełnieniu wniosku z dnia 21 października 2020 r. wskazano art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 poz. 1333) jako podstawę prawną żądania. Organ wskazał, iż lokal [...], którego dotyczy wniosek, znajduje się na parterze budynku wielorodzinnego z usługami przy Al. [...] w Dzielnicy [...]. Dla tego terenu obwiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2001 r., Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, działka nr ew. [...] z obrębu [...], na której położony jest ww. budynek, znajduje się na terenie przeznaczonym pod realizację zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami, oznaczonym na rysunku planu symbolem 1 MU. Teren ten posiada przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową z towarzyszącymi usługami (§ 26 ust. 2 planu), przy czym przeznaczenie podstawowe tego terenu to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami w parterach; lokalizacja zbiornika wód opadowych prowadzonych systemem Potoku [...], tzw. oczyszczalni ścieków deszczowych "[...]", przy czym strefa uciążliwości obiektu nie może wykraczać poza granice lokalizacji. Jako przeznaczenie uzupełniające ustalono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę o funkcji biurowej i użyteczności publicznej oraz wolnostojące obiekty usługowe, w tym obiekty oświaty; preferowane są rozwiązania wprowadzające usługi powszechnie dostępne w parterach budynków biurowych i wielorodzinnych od strony publicznych ciągów komunikacyjnych (§ 26 ust. 2.2.). Organ wskazał, iż - zgodnie z § 26 ust. 2.1 planu - jako przeznaczenie podstawowe dla obszaru 1 MU ustalono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami w parterach, a zatem jednoznacznie wskazano lokalizację zabudowy usługowej w parterach budynków. Wobec powyższego, zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu usługowego nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zażalenie na to postanowienie wniosła spółka Apartamenty [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], zarzucając naruszenie art. 219 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie ww. przepisu, czego wynikiem była bezpodstawna odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści, jak również naruszenie § 26 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (dalej "m.p.z.p."), poprzez błędne uznanie, że ustalenia m.p.z.p. nie dopuszczają lokali mieszkalnych w parterze budynku zlokalizowanego przy Alei [...], tj. w jednostce terenowej oznaczonej 1 MU. Pełnomocnik spółki przedstawił w uzasadnieniu szeroki wywód prawny dotyczący interpretacji zapisów § 26 planu. W jego ocenie nieruchomość znajduje się w jednostce terenowej oznaczonej jako 1 MU tj. tereny zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącymi usługami. Podstawową funkcją ww. terenu jest zabudowa mieszkaniowa. Usługi, jako funkcja towarzysząca, mają pełnić dla tego terenu uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia powołał się wyłącznie na treść § 26 m.p.z.p. dotyczącą przeznaczenia podstawowego dla jednostki terenowej 1 MU, zgodnie z którą przeznaczenie podstawowe to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami w parterach; lokalizacja zbiornika wód opadowych prowadzonych systemem Potoku [...], tzw. oczyszczalni ścieków deszczowych "[...]", przy czym strefa uciążliwości obiektu nie może wykraczać poza granice lokalizacji. W ocenie pełnomocnika, ustalenie to nie nakazuje, aby każdy budynek mieszkalny wielorodzinny lokalizowany w danej jednostce terenowej posiadał w parterach wyłącznie lokale usługowe, taka interpretacja § 26 m.p.z.p. w sposób nadmierny oraz nieuprawniony ograniczałaby możliwości zabudowy jednostki.

Jego zdaniem, takie rozumienie powyższego ustalenia planu znajduje swoje odzwierciedlenie również w przeznaczeniu uzupełniającym dla terenu 1 MU. Zgodnie z § 6 pkt 6 m.p.z.p. przez przeznaczenie uzupełniające należy rozumieć rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe. Zgodnie z treścią § 26 m.p.z.p. dla jednostki terenowej 1 MU przeznaczenie uzupełniające to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa o funkcji biurowej i użyteczności publicznej oraz wolnostojące obiekty usługowe, w tym obiekty oświaty; preferowane są rozwiązania wprowadzające usługi powszechnie dostępne w parterach budynków biurowych i wielorodzinnych od strony publicznych ciągów komunikacyjnych. Szczególną uwagę pełnomocnik zwrócił na dwie kwestie. Pierwsza z nich to użyte w ustaleniu słowo "preferowane", co potwierdza, że ustalenia m.p.z.p. nie nakładają obowiązku lokalizacji na parterach budynków jedynie lokali usługowych, a wyłącznie określają pożądaną ich lokalizację. Druga kwestia to odwołanie się do "publicznych ciągów komunikacyjnych". Określenie w planie, że lokalizacja usług jest preferowana od strony publicznych ciągów komunikacyjnych jest w zupełności słuszna. Jednostka terenowa 1 MU, jest jednostką o znacznych rozmiarach. Duża część zabudowy mieszkalnej będzie zlokalizowana wewnątrz jednostki terenowej, nie posiadając bezpośredniego dostępu do dróg publicznych. Tym samym określenie w m.p.z.p., że preferowane jest lokalizowanie usług w parterach budynków od strony ciągów komunikacyjnych jest w zupełności uzasadnione, a jednocześnie potwierdza, że brak jest wymogu, a jednocześnie potrzeby, aby wyłącznie usługi były dopuszczone do realizacji w parterach budynków mieszkalnych wielorodzinnych. A zatem, odczytując łącznie określone w m.p.z.p. ustalenia dotyczące przeznaczenia podstawowego oraz uzupełniającego dla terenu 1 MU, należy bez wątpienia stwierdzić, że lokale usługowe mogą być lokalizowane w parterach budynków, nie jest to jednak bezwzględny wymóg planu. Jego ustalenia wskazują jedynie na możliwość ich realizacji, a jednocześnie wskazują pożądaną ich lokalizację. Innymi słowy, na terenie przedmiotowej jednostki planistycznej bez wątpienia dopuszczalna jest lokalizacja zabudowy mieszkaniowej w parterach budynków

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Kolegium omówiło procedurę wydawania zaświadczeń (art. 217-220 k.p.a.) oraz ich charakter prawny. W odniesieniu do istoty sprawy organ odwoławczy powołał się na ustalenia organu I instancji, że nieruchomość, w której znajduje się lokal, będący przedmiotem wniosku, położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 1MU objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. (Dz. Urz, Woj. [...] . Z 2001r., nr [...], poz. [...]). Przeznaczeniem tak oznaczonego terenu jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z usługami w parterach. Przeszkodą w wydaniu zaświadczenia o żądanej treści - w ocenie organu I instancji - jest fakt, że w parterach budynków dopuszczalna jest wyłącznie zabudowa usługowa. Kolegium stwierdziło, że w jego ocenie zmiana sposobu użytkowania tego lokalu nie jest zgodna z ustaleniami planu, w związku z czym brak było podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia, organ wyjaśnił, że treścią zaświadczenia musi być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o jego wydanie, jeśli posiadana przez organ dokumentacja pozwala na potwierdzenie faktu lub stanu prawnego. Natomiast w sytuacji gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2000 r., I SA/Wr 2709/98). Organ powołał się na podgląd wyrażony w wyroku WSA w Lublinie z dnia 1 czerwca 2016 r., II SA/Lu 82/17, w którym stwierdzono, iż "żądanie skarżącego dotyczące stwierdzenia zgodności zamierzonej przez niego zmiany sposobu użytkowania lokalu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykraczało poza tak rozumianą formułę zaświadczenia, czyli informacji o stanie ewidencyjnym. Skarżący nie chciał bowiem uzyskać zaświadczenia o danych z odpowiedniej ewidencji, ale dążył do dokonania interpretacji i oceny postanowień zawartych w planie miejscowym u kontekście określonego stanu faktycznego. Powyższe wykracza poza zakres objęty uproszczonym postępowaniem w przedmiocie wydania zaświadczenia".

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka Apartamenty [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], zaskarżając je w całości i zarzucając organowi naruszenie:

1) § 26 ust. 2.1 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (dalej "m.p.z.p."), poprzez jego błędną wykładnię powodującą przyjęcie, że ustalenia planu. nie dopuszczają lokowania lokali mieszkalnych w parterze budynku zlokalizowanego przy Alei [...], tj. w jednostce terenowej oznaczonej 1 MU, podczas gdy plan nie wprowadza takiego ograniczenia,

2) art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.; dalej "p.b."). w związku z art. 217 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej "k.p.a."), poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że brak jest podstaw do wydawania zaświadczeń w sprawie zgodności inwestycji obejmujących zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego z regulacją obowiązującego miejscowego planu przestrzennego, podczas gdy powołane wyżej przepisy wprost regulują konieczność wydawania tego typu zaświadczeń,

3) art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, skutkujące niewyjaśnieniem sprawy co do istoty oraz brakiem odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do twierdzeń skarżącego zawartych w zażaleniu,

4) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz w związku z art. 219 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] października 2020 r., podczas gdy w stanie prawnym i faktycznym niniejszej sprawy organ odwoławczy zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego w oparciu art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a.

Mając na uwadze podniesione zarzuty, pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz spółki od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik spółki powtórzył przedstawioną w zażaleniu obszerną argumentację przemawiającą za uznaniem, że zmiana przeznaczenia przedmiotowego lokalu usługowego na lokal mieszkalny jest zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], w związku z czym brak było podstaw do odmowy wydania spółce wymaganego w procedurze zgłoszenia w trybie art. 71 Prawa budowlanego zaświadczenia.Pełnomocnik przywołał również zasadę tzw. "złotego środka", zgodnie z którą postanowienia aktów planistycznych, nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 roku, II OSK 490/05, LEX nr 196696 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 roku, II SA/Kr 611/11, LEX nr 821557).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. w związku z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., pełnomocnik spółki wskazał, że stosownie do art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.: zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Zgodnie natomiast z regulacją art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. (w brzmieniu z daty orzekania przez organ i oraz II instancji): Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie oceny zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, właściwy organ nie tyle ma kompetencje do wydania stosownego zaświadczenia, co wręcz obowiązek jego wydania, jako że nakazuje to wprost przepis prawa materialnego (art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b.) w powiązaniu z odpowiednią normą procesową (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). W świetle powyższego zupełnie niezrozumiały jest wywód organu II instancji, wedle którego nie powinno się wydawać zaświadczeń w sprawie zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Należy podkreślić, że rozumienie takie w istocie uniemożliwiałoby zmiany sposoby użytkowania obiektów budowlanych lub ich części, jako że bez przedmiotowego zaświadczenia dokonane, w trybie, art. 71 p.b., zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowanie dotknięte będzie brakiem formalnym w postaci braku obligatoryjnego załącznika do zgłoszenia. W powyższym zakresie trudno też zgodzić się z przywołanym przez organ wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 82/17 (organ błędnie przywołał sygn. akt I SA/Lu 82/17), jako że ocena zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu z planem miejscowym nie będzie mogła być dokonana w trybie zgłoszenia, które bez wskazanego zaświadczenia nie będzie kompletne i nie będzie mogło być przyjęte. Orzeczenie to, w ocenie autora skargi, abstrahuje od obowiązujących przepisów rangi ustawowej regulujących tryb dokonywania zgłoszenia zmiany użytkowej oraz zakresu dokumentów wymaganych do dołączenia do zgłoszenia. Warto też podnieść, że przywołany w zaskarżonym postanowieniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2015 r. (sygn. akt II OSK 381/14) dotyczył żądania wydania zaświadczenia, że: "obszar gminy wskazany na rysunku planu - planszy podstawowej planu gminy w skali 1:25000, objęty jest zaktualizowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 1996 r. Nr [...] (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] lutego 1997 r.) w zakresie ustaleń dotyczących istniejącej linii 110 kV z pasem ochronnym 50 m (2 x 25 m)", a nie wydania zaświadczenia o tym, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego zgodna jest z regulacją obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez co w ogóle nie może być uznany za referencyjny w niniejszej sprawie.

W skardze podniesiono ponadto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w istocie nie rozpoznało zażalenia na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2020 r. Do powyższego wniosku prowadzi lektura treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organu II instancji, w którym rozważania co do meritum sprawy ograniczone zostały do jednego zdania (s.3), wskazującego, że zmiana sposobu użytkowania lokalu położonego w parterze budynku przy Al. [...] w [...] nie jest zgodna z planem. Dodatkowo, organ II instancji zaniechał jakichkolwiek wyjaśnień, w jaki sposób doszedł do powyższego wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nawet jednym zdaniem nie odniosło się też do argumentacji podniesionej w zażaleniu.

Mając powyższe na względzie, nie sposób uznać, że postępowanie II instancji w sprawie wydania zaświadczenia prowadzone było zgodnie z regulacją art. 7 k.p.a., stanowiącego, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, a także z urzędu lub na wniosek stron podejmują, wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, czy też w unormowaniem art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w sytuacji, w której organ II instancji w ogóle nie ocenił zapisów planu pod kątem twierdzeń skarżącego zawartych w zażaleniu.

Zaskarżone postanowienie uchybia też regulacji art. 107 § 3 k.p.a., a to z tego względu, że w istocie nie ma w nim żadnej analizy prawnej regulacji planu ani też odniesienia się do zarzutów skarżącego. Podnieść w tym kontekście należy, że aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Braki uzasadnienia decyzji w zakresie podstawowych elementów przewidzianych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwiają dokonanie przez sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem a organ nie może, konwalidować braków uzasadnienia decyzji argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę, posiłkując się oceną zaprezentowaną przez sąd w innej sprawie, nawet o bardzo zbliżonym stanie faktycznym (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2021 r., III OSK 2858/21). Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie sposób wywieść motywów jakimi kierował się organ, orzekając o niezgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania części budynku z planem miejscowym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.") naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że postanowienie to wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1); osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W tym drugim przypadku organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie występuje sytuacja, o której mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., a więc gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Przepisem, który wymaga uzyskania przez inwestora zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z planem miejscowym jest art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.). W myśl tego przepisu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego postanowienia). Przepis ten wymaga uzyskania przez inwestora urzędowego potwierdzenia stanu prawnego, a więc czy planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest zgodna z obowiązującym na tym terenie aktem prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem, jeżeli wymaga tego przepis prawa, niejednokrotnie związane jest z koniecznością dokonania przez właściwy organ interpretacji zapisów planu, zarówno tych dotyczących przeznaczenia konkretnego terenu, jak i przepisów ogólnych czy części graficznej planu. Kompetencje w tym zakresie przyznano organowi wykonawczemu gminy, który jest organem planistycznym (art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że ocena zgodności inwestycji z planem jest informacją o stanie ewidencyjnym, a uproszczony charakter postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie wymaga, aby organ dokonywał interpretacji przepisów planu. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (aktem normatywnym) i nie ma charakteru ewidencyjnego. W przypadku, gdy przepis prawa nakazuje uzyskanie przez inwestora zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem, to organ właściwy do wydania takiego zaświadczenia powinien ustalić stan prawny wynikający z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do tej inwestycji i w zależności od przyjętych ustaleń w tym zakresie wydać stosowne zaświadczenie lub postanowienie o odmowie jego wydania.

W związku z powyższym zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Kolegium art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego w związku z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do dokonywania interpretacji przepisów planu przy wydawaniu zaświadczeń w sprawie zgodności inwestycji obejmujących zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego z regulacją obowiązującego miejscowego planu przestrzennego, podczas gdy powołane wyżej przepisy wprost regulują konieczność wydawania tego typu zaświadczeń. Dodać należy, iż - jak słusznie podniesiono w skardze - bez przedmiotowego zaświadczenia dokonane, w trybie art. 71 Prawa budowlanego zgłoszenie dotknięte będzie brakiem formalnym w postaci braku obligatoryjnego załącznika do zgłoszenia.

Uzasadniony jest w związku z tym zarzut naruszenia przez organ art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, skutkujące niewyjaśnieniem sprawy co do istoty oraz brakiem odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do twierdzeń skarżącego zawartych w zażaleniu. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do postanowień (art. 126 k.p.a.). Rację ma strona skarżąca, iż organ uchybił obowiązkowi wyjaśnienia podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa, gdyż nie odniósł się w żaden sposób do interpretacji przepisów planu miejscowego przedstawionej w zażaleniu. Organ w jednym zdaniu odniósł się do istoty tej sprawy, stwierdzając, że zmiana sposobu użytkowania tego lokalu nie jest zgodna z ustaleniami planu, w związku z czym brak było podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Jak już wskazano powyżej, błędne jest stanowisko organu, że uproszczony charakter postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń uniemożliwia mu interpretację zapisów planu i ustosunkowanie się merytoryczne do zarzutów zażalenia.

Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością wskazanego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania zażaleniowego. Zadaniem Sądu jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, przez organ nierozważonych. Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że sprawa nie została należycie rozpatrzona przez organ odwoławczy, a to pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 7, art. 77 § 1 , art. 15, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Strona ma bowiem prawo do rozpatrzenia dwukrotnego sprawy przy rozważeniu jednoczesnym jej własnych twierdzeń, argumentów oraz zarzutów. Zaistniałe zaniechane organu ocenić należy, jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że wnikliwa analiza sprawy, w kontekście zarzutów zażalenia, spowodowywałaby inne rozstrzygnięcie.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ powinien rozpatrzeć wniesione zażalenie, odnieść się w pełni do wskazanych w nim zarzutów i przedstawić w tym zakresie własne oceny i rozważania. Przedstawione wyżej uchybienia organu odwoławczego, wskazujące na brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, uniemożliwiają bowiem kontrolę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

Podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organy § 26 ust. 2.1 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. jest na obecnym etapie postępowania przedwczesny, gdyż powinien on zostać w pierwszej kolejności rozpoznany przez właściwy w tym przedmiocie organ odwoławczy w ramach kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji Sąd nie mógł odnieść się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz w związku z art. 219 k.p.a.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 , art. 15, art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.