Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1558/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Kopalni [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Kopalni [...] Sp. z o. o. w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 września 2016 r., znak [....], o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty K. z dnia 16 czerwca 2016 r., znak [....], umarzającej postępowanie w sprawie z wniosku z dnia 21 marca 2014 r. dotyczącego wyłączenia z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne RIIIa i RIIIb o pow. 0,6070 ha (w tym 0,4998 ha w RIIIa, 0,1072 ha w RIIIb) na działkach nr nr [....] [....] , obręb F. , gmina K. , zajętego na cele działalności górniczej, tj. eksploatacji odkrywkowej złoża porfiru "[....]".

Wydanie opisanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 września 2016 r. poprzedzała następująca sekwencja zdarzeń.

Starosta K. decyzją z dnia 29 maja 2014 r., znak [....] , postanowił: 1. Zezwolić właścicielowi [....] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na trwałe wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o powierzchni 0,6070 ha (w tym: 0,4998 ha w RIIIa i 0,1072 ha w RIIIb) na działkach nr nr [....] [....] , obręb F. , gmina K. , przeznaczonego na cele eksploatacji górniczej; 2. Nałożyć na właściciela obowiązek uiszczenia należności z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntu określonego w pkt 1 decyzji, w kwocie 51 898 zł 88 gr w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; 3. Ustalić właścicielowi opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu określonego w pkt 1 decyzji, w kwocie 18 835 zł 25 gr płatną przez okres 10 lat począwszy od 2014 do 2023 roku. W pkt 4 decyzji organ I instancji ustalił sposób dokonania zapłaty należności pieniężnych.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Starosta K. przedstawił przebieg postępowania w sprawie, a w szczególności podał, że w dniu 21 marca 2014 r. Spółka [....] Spółka z o. o. wystąpiła z wnioskiem o zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu przeznaczonego na cele eksploatacji górniczej, na działkach nr nr [....] [....] [....] , obręb F. , gmina K. We wniosku podano, że planowane rozpoczęcie robót górniczych ma nastąpić w maju 2014 r. Jako wartość gruntu objętego wnioskiem spółka podała kwotę 214.970,30 zł. Na poparcie tego twierdzenia przedstawiony został operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Spółki. Działki nr nr [....] [....] , obręb F. , gmina K. stanowią własność [....] Spółki z o. o. w K.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. wezwano wnioskodawcę o uzupełnienie braków niezbędnych do rozpatrzenia wniosku (tj. skorygowanie załączonej mapy z zaznaczoną powierzchnią wnioskowaną do wyłączenia z produkcji rolnej, uwierzytelnioną kserokopię wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla w/w działek, [....] lub inny dokument Zakładu potwierdzający planowane rozpoczęcie eksploatacji na gruncie objętym wnioskiem). Dnia 16 kwietnia 2014 r. uzupełniono wniosek. Według przedłożonej mapy sytuacyjno–wysokościowej z zagospodarowaniem nieruchomości, opracowanej przez mierniczego górniczego P.O. z produkcji rolnej wyłączeniu podlega 0,4998 ha gruntu stanowiącego użytki rolne oznaczone w rejestrze ewidencji gruntów jako RIIIa i 0,1072 ha gruntu stanowiącego użytki rolne oznaczone w rejestrze ewidencji gruntów jako RIIIb, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego. Powierzchnia przeznaczona do wyłączenia z produkcji rolnej, w granicach poszczególnych działek ewidencyjnych, z rozliczeniem klasoużytków ujawnionych w operacie ewidencji gruntów: działka nr [....] - pow. 0,09 ha w RIIIb, działka nr [....] -pow. 0,1414 ha w RIIIa i pow. 0,0172 ha w klasie RIIIb, działka nr [....] - pow. 0,1870 ha w RIIIa, działka nr [....] - pow. 0,1714 ha w RIIIa.

Wnioskowany do wyłączenia z produkcji rolnej grunt, zgodnie z wypisem i wyrysem z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 14 kwietnia 2014r., nr [....] , wydanym przez Burmistrza Miasta i Gminy K. , stanowi działki nr nr [....] [....] [....] położone w miejscowości F. znajdujące się w terenie oznaczonym symbolem PG1 – tereny eksploatacji złóż górniczych – złoża "[....] ". Zgodnie z § 32 ustaleń planu wskazuje się na Rysunku Planu tereny eksploatacji złóż górniczych – złoża "[....] ", oznaczone symbolem PG1, eksploatowanych na podstawie koncesji Nr [....] z dnia 22.04.1993 (zmiana: [....] z dnia 05.02.2003r). Masy ziemne lub skalne, usuwane albo przemieszczane w związku z prowadzeniem eksploatacji kopalin wraz z ich przerabianiem wykorzystywane powinny zostać do rekultywacji terenu. Zatem działki będące przedmiotem postępowania są przeznaczone na cele nierolnicze.

Celem ustalenia czy nie doszło już do zmiany sposobu użytkowania gruntów rolnych przeprowadzono w dniu [....] 2014 r. oględziny nieruchomości. Stwierdzono podczas tychże oględzin, że na przedmiotowych działkach, w części objętej wnioskiem, nie nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Z wyników pomiaru – dokonanego podczas wizji – wynika, że obszar gruntu objęty wnioskiem nie został faktycznie wyłączony z produkcji rolnej. Podczas wizji zmierzono krawędź wykopu, a następnie porównano ją z powierzchnią gruntu przeznaczoną do wyłączenia zaznaczoną na mapie sytuacyjno-wysokościowej załączonej do wniosku.

Pismem z dnia 12 maja 2014 r. zawiadomiono stronę o załączeniu z urzędu do akt sprawy operatu szacunkowego z dnia 29 sierpnia 2013 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J.W. , a także o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Pismem z dnia 23 maja 2014 r. Spółka zgłosiła zarzuty do wspomnianego operatu i wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z operatu sporządzonego na jej zlecenie, załączonego do akt sprawy. Do akt sprawy Spółka [....] Sp. z o. o. w K. załączyła operat szacunkowy, sporządzony na jej zlecenie, przez rzeczoznawcę majątkowego P.P. określający wartość rynkową nieruchomości składającej się z działek: nr nr [....] [....] położonych w obrębie F. gmina K. , do postępowania w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Według tego operatu całkowitą wartość rynkową nieruchomości określono w kwocie 731 511 zł (wartość jednostkowa 35,71 zł/m2).

Starosta K. , wydając decyzję z dnia 29 maja 2014 r., przyjął za podstawę ustaleń operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.W.

Od decyzji Starosty K. z dnia 29 maja 2014 r. Spółka [....]Sp. z o. o. w K. złożyła odwołanie – w części dotyczącej należności za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, to jest w zakresie punktów 2, 3, i 4 rozstrzygnięcia oraz wniosła o jej uchylenie w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podała, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a., art. 79 § 1 § 2 oraz art. 80 k.p.a., a w konsekwencji z naruszeniem art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 151, art. 152, art. 153, art. 154 i art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w związku z przepisami art. 21 ust. 5, art. 30, art. 35, art. 95 i art. 96 oraz art. 104 ustawy prawo geologiczne i górnicze. Spółka podniosła zarzut, że organ dokonał nieprawidłowego ustalenia wartości wolnorynkowej gruntu wyłączanego poprzez dopuszczenie dowodu z błędnie sporządzonego operatu szacunkowego. Jako dowód przyjął nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy J.W. i posługując się tym operatem zaniżył wartość wolnorynkową gruntów wyłączanych oraz naliczył należność oraz opłaty w wysokości wskazanej w decyzji. Prawidłowa należność i opłaty powinny wynosić zero złotych. Zdaniem Spółki, operat sporządzony przez biegłego powołanego przez organ nie uwzględniał faktu, iż obszar objęty wyłączeniem z produkcji rolnej był i jest objęty koncesją na prowadzenie robót górniczych, czyli wydobycie i eksploatację kruszywa przez stronę skarżącą jako wnioskodawcę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 18 sierpnia 2014 r., znak [....] – działając na podstawie art. 4 pkt 11, 12, 13, art. 5, art. 11 ust. 1, 2a, art. 12 ust. 1-4, 6-8, 13 i 14, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz.1205 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 3 września 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ustosunkowało się do zarzutów dotyczących operatu szacunkowego, a także wyjaśniło przesłanki legalizacji zmiany sposobu użytkowania gruntów rolnych określone w 11 ust. 1 oraz art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kolegium przyjęło, powołując się na wyniki oględzin dokonanych przez organ I instancji w dniu 7 maja 2014 r., że obszar objęty wnioskiem nie został faktycznie wyłączony z produkcji rolnej.

Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Spółka [....] w Sp. z o. o. w K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji pierwszej instancji w zakresie objętym odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jako naruszające art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a., art. 79 § l § 2 oraz art. 80 k.p.a., a w konsekwencji art. 11 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 151, art. 152, art. 153, art. 154 i art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z przepisami art. 21 ust. 5, art. 30, art. 35, art. 95 i art. 96 oraz art. 104 ustawy prawo geologiczne i górnicze, dotyczącymi udzielania koncesji i ujawniania złóż kopalin w planach zagospodarowania przestrzennego oraz studium. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie rozpatrzyło istoty sprawy, tkwiącej w ustaleniu wartości rynkowej gruntu w chwili odrolnienia z uwzględnieniem złoża górniczego i koncesji górniczej. Argumentacja strony skarżącej zmierzała do wykazania, że wartość przyjęta przez organ za podstawę rozstrzygnięcia jest ustalona nieprawidłowo. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1566/14, (prawomocnym z dniem 9 lutego 2015 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 sierpnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w szczególności na art. 12 ust 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stosownie do którego należność za wyłączenie gruntu z produkcji pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie formułuje szczegółowych zasad wyceny nieruchomości, co implikuje zastosowanie w tej mierze przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ). Dalej Sąd dokonał wykładni tych przepisów i skonkludował, że skarga trafnie zarzuca, iż opinia biegłego J.W. z dnia 29 sierpnia 2013 r nie może stanowić podstawy do prawidłowego ustalenia należności i opłaty. Sąd przestawił pogląd, w myśl którego dla wyceny nieruchomości gruntowych składających się z działek nr nr [....] [....] , stanowiących grunty orne (RIIIb , RIIIa , RIVa) położonych we F. gmina K. na potrzeby sprawy o zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej – miarodajna jest cena gruntu dotychczas rolnego lub leśnego, a nie gruntu o nowym przeznaczeniu ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednak nieruchomości podobne do wycenianych przez rzeczoznawcę majątkowego – to grunty rolne, które powinny być położone na złożach kopalin, w szczególności tego samego rodzaju, o zbliżonej zasobności złóż i podobnej budowie geologicznej. Z tego względu Sąd ocenił jako trafny pogląd wyrażony w opinii rzeczoznawcy P.P. z 13 grudnia 2013 r. odwołujący się wprost do § 47 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jako określającego kryterium podobieństwa dla wycenianych nieruchomości w podejściu porównawczym. Sąd zaznaczył przy tym, że oba znajdujące się w aktach administracyjnych operaty zostały sporządzone na cele innego wcześniej toczącego się postępowania administracyjnego, obejmują wycenę na dzień 15 czerwca 2012 r., co w żaden sposób nie przystaje do pojęcia ustawowego: "dzień faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji", skoro w trakcie oględzin z dnia 7 maja 2014 r. wskazano, że w części objętej wnioskiem z dnia 14 marca 2014 r. nie nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Nadto opinia biegłego J.W. nie opisuje szczegółowo cech nieruchomości podobnych, a także różnic z nieruchomością porównywaną, nie poddano ich szczegółowej analizie.

We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd zwrócił uwagę na potrzebę zlecenia biegłemu sporządzenia opinii spełniającej wymogi wynikające z relewantnych przepisów.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Starosta K. pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. wezwał Spółkę [....] Sp. z o. o. do wskazania daty rozpoczęcia prac mających na celu eksploatację złoża na przedmiotowych działkach, wyjaśniając przy tym, że informacja ta jest "niezbędna do zlecenia sporządzenia operatu szacunkowego, a zarazem poprawnego ustalenia wartości gruntu na datę faktycznego wyłączenia". W odpowiedzi na to wezwanie Spółka [....] Sp. z o. o. pismem dnia 8 maja 2015 r. wyjaśniła, że: "-rzeczywiste rozpoczęcie prac ziemnych na powierzchniach nieruchomości objętych wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolnej (południowe części działek ewidencyjnych nr [....] [....] oraz [....] ) o łącznej powierzchni 0,6070 ha nastąpiło w dniu 8.07.2014r, tj. po uprawomocnieniu się decyzji Starosty K. z dnia 29.05.2014r, znak [....] (w części dotyczącej wyłączenia z produkcji rolnej), - jedynym potwierdzeniem w/w daty rozpoczęcia robót w obrębie przedmiotowych nieruchomości jest wpis "w książce kontroli [....] " "[....] " dokonany przez osobę dozoru ruchu [....] ". Do pisma tego załączona została kserokopia odręcznej notatki opatrzonej nieczytelnym podpisem, w której mowa o "rozpoczęciu robót udostępniających" w obrębie nieruchomości objętych decyzją Starosty K. z dnia 29 maja 2014 r.

W sierpniu 2015 roku został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W.K. , na zlecenie Starosty K. , operat szacunkowy dotyczący wartości przedmiotowych działek. Wartość jednostkowa gruntu (zł/m2) została określona na kwotę 53,16 zł.

Decyzją z dnia 28 września 2015 r., wydaną na podstawie art. 4 pkt. 11, 12 i 13, art. 5, art. 11 ust. 1,2 a i art. 12 ust. 1-4,6-8, 13 i 14, art. 28 ust.2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz.909 ze zm.), art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), Starosta K. postanowił: "1. Zezwolić sprawcy wyłączenia - [....] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne Rllla i Rlllb o pow. 0,6070 ha (w tym: 0,4998 ha w Rllla, 0,1072 ha w Rlllb) na działkach nr nr [....] [....] , obręb [....] , gmina K. , zajętego na cele działalności górniczej tj. eksploatacji odkrywkowej złoża [....] [....] ; 2. Ustalić sprawcy wyłączenia należność podwyższoną za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu określonego w pkt. 1 niniejszej decyzji, w kwocie 207 187 zł 73 gr (słownie: dwieście siedem tysięcy sto osiemdziesiąt siedem złotych 73/100), a następnie zwolnić sprawcę wyłączenia z obowiązku uiszczenia należności podwyższonej, gdyż wartość wolnorynkowa gruntu wyłączonego jest wyższa od kwoty podwyższonej należności; 3. Ustalić sprawcy wyłączenia opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu określonego w pkt 1 niniejszej decyzji, w kwocie 20 718 zł 77 gr (słownie: dwadzieścia tysięcy siedemset osiemnaście złotych 77/100) płatną przez okres 10 lat począwszy od 2016 do 2025 roku".

W uzasadnieniu powyższej decyzji Starosta K. powołał się na operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W.K. , a nadto stwierdził, że "datę faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej ustalono na dzień 8 lipca 2014 r." Uwzględniając tę datę oraz datę wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzji utrzymującej w mocy decyzję zezwalającą na wyłączenie przedmiotowego gruntu z produkcji (18 sierpnia 2014 r.) – organ stwierdził, że faktyczne wyłącznie gruntu z produkcji nastąpiło bez decyzji ostatecznej, w więc w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy.

Od decyzji Starosty K. z dnia 28 września 2015 r. Spółka [....] Sp. z o. o. wniosła odwołanie z wnioskiem o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie art. 7, 8, 64 § 1 i § 4 oraz art. 130 § 4 k.p.a., a w konsekwencji art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez nieuzasadnione jego zastosowanie.

Decyzją z dnia 10 grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Starosty K. z dnia 28 września 2015 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, tj. postępowania wszczętego na wniosek i postępowania wszczętego z urzędu. Zdaniem organu, w sytuacji gdy organ stwierdził, iż nie zachodzą przesłanki uwzględnienia wniosku strony o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, powinien odmówić wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i tym samym zakończyć postępowanie w sprawie. Dopiero rozstrzygnięcie sprawy z wniosku strony może być podstawą do wszczęcia postępowania z urzędu.

Decyzją z dnia 16 czerwca 2016 r., działając na podstawie art. 104, art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w związku z art. 4 pkt 11, 12 i 13, art. 5, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.) Starosta K. umorzył postępowanie wszczęte dnia 21.03.2014 r., w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne RIIIa i RIIIb o pow. 0,6070 ha (w tym: 0,4998 ha w RIlla, 0,1072 ha w RIIIb) na działkach nr nr [....] [....] [....] , obręb F. , gmina K. , zajętego na cele działalności [....] tj. eksploatacji odkrywkowej złoża [....] [....] . W uzasadnieniu tej decyzji ustalenia co do daty faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji organ przedstawił następująco: "Ponownie rozpoznając sprawę tut. Wydział na postawie całości akt sprawy ustalił datę faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej: Pismem z dnia 19.05.2015r. Spółka podała, iż rzeczywiste rozpoczęcie prac ziemnych na powierzchniach nieruchomości objętych wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolnej o łącznej pow. 0,6070 ha nastąpiło w dniu 08.07.2014r. Jako dowód załączono kserokopię fragmentu książki kontroli kopalni [....] z wpisem dokonanym przez osobę dozoru ruchu kopalni - sztygara zmianowego pod datą 8 lipca 2014 roku cyt. " ... rozpoczęcie robót udostępniających w obrębie nieruchomości objętych decyzją Starosty K. z dnia 29.05.2014r. nr [....] ". Na podstawie powyższego przyjęto, iż faktyczne wyłączenie gruntu nastąpiło w drugiej połowie 2014 roku tj. z dniem 08.07.2014r."

Od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 16 czerwca 2016 r. Spółka [....] Sp. z o. o. wniosła odwołanie z wnioskiem o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, ponawiając zarzut naruszenia art. 7, 8, 64 § 1 i § 4 oraz art. 130 § 4 k.p.a., a w konsekwencji art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez nieuzasadnione jego zastosowanie.

Decyzją z dnia 28 września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Starosty K. z dnia 16 czerwca 2016 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że legalne wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolniczej następuje w drodze decyzji właściwego miejscowo starosty zezwalającej na takie wyłączenie, wydanej w trybie przewidzianym w art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę oraz przed faktycznym wyłączeniem. Stwierdzenie natomiast przez właściwy organ, że dany grunt został faktycznie wyłączony z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami tej ustawy lub bez decyzji zezwalającej na wyłączenie skutkuje obowiązkiem wydania takiej decyzji z urzędu z jednoczesnym ustaleniem opłat z tytułu wyłączenia w wyższej wysokości na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 wymienionej wyżej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Treść art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie wskazuje, że w sytuacji faktycznego dokonania wyłączenia użytków rolnych z produkcji rolniczej nie jest dopuszczalne późniejsze wydanie, na podstawie tego przepisu, na wniosek inwestora, decyzji zezwalającej na przedmiotowe wyłączenie. Legalizacja dokonanej zmiany użytkowania gruntu rolnego bez zezwolenia odbywa się według regulacji rozdziału 7 ustawy "Kontrola wykonywania przepisów ustawy", w szczególności art. 28. Jest ona dopuszczalna, poprzez wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie tylko wówczas, gdy grunty przeznaczane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 (art. 28 ust. 2 ustawy). W pozostałych przypadkach takie decyzyjne wyłączenie, po jego faktycznym dokonaniu, nie jest możliwe, a organ działający z urzędu nakłada wyłącznie obowiązek pieniężny na sprawcę wyłączenia według zasad określonych w art. 28 ust. 1 ustawy. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z normą wyrażoną w treści art. 130 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu (§ 1). Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2). Ponadto decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (§ 4). Decyzja organu I instancji, od której nie wniesiono odwołania i która stała się ostateczna, może zostać wykonana. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. art. 130 § 1 k.p.a dotyczy okresu, w którym biegnie termin do wniesienia odwołania i środek ten nie zostaje wniesiony; w takiej sytuacji, tj. "przed upływem terminu do wniesienia odwołania", obowiązuje ogólny zakaz wykonania decyzji nieostatecznej, natomiast art. 130 § 2 k.p.a. dotyczy przypadku "wniesienia odwołania w terminie" i rozciąga się na okres od dnia wniesienia odwołania do dnia podjęcia (w zasadzie doręczenia stronie) ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Dokonując wykładni art. 138 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyjaśniło, że organ odwoławczy rozpatrując sprawę w drugiej instancji, może dokonać rozstrzygnięcia dotyczącego części decyzji jedynie w przypadku, gdy częściowo orzeka co do istoty sprawy, bądź postępowanie częściowo umarza. Nie można w oparciu o przepisy k.p.a. skutecznie żądać częściowego uchylenia decyzji i przekazania jej w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz częściowego utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w całości z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Postępowanie przed organem wyższego stopnia ma zatem charakter merytoryczny, którym musi rozstrzygnąć sprawę w formach wskazanych w treści art. 138 § 1 i § 2 lub w treści art. 134 k.p.a. W tym kontekście Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że w przedmiotowej sprawie, decyzja organu I instancji z dnia 29 maja 2014 r., znak: [....] , została doręczona stronie w dniu 10 czerwca 2014 r. Termin na wniesienie odwołania od decyzji upływał zatem 24 czerwca 2014 r. Strona w dniu 20 czerwca 2014 r. skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. za pośrednictwem Starosty K. , odwołanie od decyzji tego organu. Z dniem 20 czerwca 2014 r. doszło zatem na skutek wniesionego odwołania do wstrzymania wykonalności decyzji organu I instancji do dnia podjęcia (w zasadzie doręczenia stronie) ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie (decyzja SKO w K.). Strona, przystępując zatem do faktycznego rozpoczęcia prac na terenie objętym zakresem wyłączenia w dniu 8 lipca 2014 r. rozpoczęła wykonywanie nieostatecznej decyzji administracyjnej. Fakt wniesienia odwołania jedynie od części skarżonej decyzji, nie wpływał, ani na zakres rozpatrywanej sprawy administracyjnej przez organ wyższego stopnia, ani tym bardziej na kwestię ostateczności zaskarżanej decyzji administracyjnej. W sytuacji faktycznego dokonania wyłączenia użytków rolnych z produkcji rolniczej nie jest dopuszczalne późniejsze wydanie, na podstawie tego przepisu, na wniosek inwestora, decyzji zezwalającej na przedmiotowe wyłączenie. Legalizacja dokonanej zmiany użytkowania gruntu rolnego bez zezwolenia odbywa się według regulacji rozdziału 7 ustawy "Kontrola wykonywania przepisów ustawy", w szczególności art. 28 ustawy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zaszła zatem okoliczność, o której mowa w treści art. 105 § 1 k.p.a., a mianowicie gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Postępowanie to, z przyczyn przedmiotowych, nie może się toczyć, a jako że zostało wszczęte, należało je umorzyć w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. znaczyło także, że w jego ocenie nie doszło w niniejszym postępowaniu do naruszenia art. 139 k.p.a.

Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Spółka [....] w Sp. z o. o. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości. Skarżąca decyzjom tym zarzuciła: 1) naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez orzeczenie zaskarżonymi decyzjami o umorzeniu postępowania w zakresie objętym wcześniejszą decyzją administracyjną, w jej części nie zaskarżonej przez stronę, to jest art. 105 k.p.a. w związku z art. 139 k.p.a.; 2) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 130 § 4 k.p.a. poprzez nie zastosowanie tego przepisu w zaskarżonej decyzji, a co więcej zawarcie w jej uzasadnieniu wykładni przepisów postępowania administracyjnego w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 130 § 4 k.p.a.; 3) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 138 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie braku możliwości uchylenia przez organ odwoławczy części decyzji w wyniku wniesienia odwołania przez stronę jedynie od tej części decyzji; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 11 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie do postępowania wszczętego na wniosek strony i rozpatrzonego już decyzją administracyjną zezwalającą na użycie objętych nią gruntów na cele nierolnicze. Uzasadnienie tych zarzutów zamieszczone w skardze zostało uzupełnione pismem procesowym z dnia 21 lutego 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, prezentując argumentację prawną zbliżoną do tej, która została zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 września 2016 r. Kontrolując tę decyzję zgodnie ze wyżej wskazanymi kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Dokonana przez organ wykładnia relewantnych przepisów jest bowiem zasadniczo prawidłowa. Powstają jednak wątpliwości co do stanu faktycznego. W szczególności ustaleń co do daty faktycznego wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej, mimo ich pozornie "niespornego" charakteru, nie można uznać za prawidłowe i miarodajne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Ustosunkowując się do prawnych aspektów sprawy, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że dokonane uprzednio faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej wyklucza możliwość wydania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm., dalej "u.o.g.r.l."). Jeżeli w rachubę wchodzą grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, to może wtedy znaleźć zastosowanie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. Hipotezy norm wynikających z tych przepisów są rozłączne. Każdy z wymienionych przepisów kreuje odrębną sprawę administracyjną, toteż nie można w jednym postępowaniu rozważać alternatywnego zastosowania tych przepisów ani nie można w jednym postępowaniu zmienić podstawy prawnej rozstrzygnięcia z jednego przepisu na drugi. Jeżeli w postępowaniu wszczętym na wniosek, zmierzającym do konkretyzacji art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., organ stwierdza, że nie ma ku temu podstaw (istnieją przeszkody), obowiązany jest postępowanie zakończyć w przewidziany prawem sposób, bez pozytywnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony. Po takim zakończeniu postępowania otwarta pozostaje oczywiście kwestia ewentualnego jurysdykcyjnego zastosowania innych przepisów ustawy, w tym art. 28 ust. 2.

Podobny do tu przedstawionego pogląd na relacje między art. 11 ust. 1 i art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. zaprezentowało też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Jak się wydaje, poglądu tego nie kwestionuje też strona skarżąca. Rozbieżność poglądów między organem a stroną skarżącą dotyczy bowiem zasadniczo tego, czy do faktycznego wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej doszło rzeczywiście "bez decyzji", czy też "na podstawie decyzji" – przy czym argumentacja w obu przypadkach nie odnosi się do sfery czysto faktycznej, lecz zasadza się na odmiennym postrzeganiu niektórych instytucji prawnych. Dotyczy to przede wszystkim konstrukcji i istoty administracyjnego toku instancji, a także zagadnienia wykonalności decyzji w kontekście art. 130 § 4 k.p.a. Ujmując rzecz bardziej konkretnie, chodzi o to, czy odwołanie strony skarżącej od decyzji Starosty K. z dnia 29 maja 2014 r., w którym wyraźnie ograniczono zakres zaskarżenia do punktów 2, 3 i 4 odnośnej decyzji – miało ten skutek, że sprawa podlegała rozpatrzeniu przez organ odwoławczy tylko w tym zakresie (a w pozostałym zakresie, tj. w zakresie pkt 1, decyzja stawała się ostateczna i wykonalna), czy też wspomniane odwołanie uczyniło całą decyzję pierwszoinstancyjną rozstrzygnięciem nieostatecznym i niewykonalnym.

Mając na względzie powyższe, należy zwrócić uwagę na utrwalony w doktrynie i orzecznictwie pogląd, w myśl którego istotę administracyjnego toku instancji stanowi przejście sprawy administracyjnej, w jej całokształcie, z jednej instancji do drugiej z inicjatywy strony. Organ odwoławczy ma zatem przede wszystkim po raz drugi rozpatrzyć całą sprawę administracyjną i ponownie zastosować normę prawa materialnego, a jego czynności kontrolne w stosunku do organu pierwszej instancji, jakkolwiek również znajdują pewne oparcie w prawie pozytywnym, schodzą na plan dalszy i powinny być postrzegane jako uboczne (J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 55–56). Odformalizowane z mocy art. 128 k.p.a. odwołanie, w którym skarżący nie musi ani oznaczyć zakresu zaskarżenia, ani sformułować zarzutów wobec kwestionowanego aktu, wprawdzie zachowuje jeszcze konstytutywne cechy środka prawnego (środka zaskarżenia), ale jednocześnie upodabnia się do wniosku inicjującego działania jurysdykcyjne; z materialnoprawnego punktu widzenia jest ono po prostu wnioskiem o powtórzenie tych działań i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę. Skutecznie wniesione odwołanie aktualizuje właściwość (kompetencję) organu drugiej instancji, ale na tym jego znaczenie się kończy. Stąd też nie można mówić o związaniu organu odwoławczego granicami środka zaskarżenia – organ ten, podobnie jak organ pierwszej instancji, jest związany wyłącznie granicami danej sprawy administracyjnej, a te mają charakter obiektywny, są kształtowane przez prawo materialne i relewantne fakty (por. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144–148). Podmiot odwołujący się, mimo że nie ma takiego obowiązku, może oczywiście wskazać w odwołaniu, jaką część decyzji kwestionuje, i może też podać zarzuty – ale nie wpływa to na zakres rozpoznania ani orzekania w postępowaniu odwoławczym. Niezależnie od treści odwołania w postępowaniu tym ma nastąpić ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie całej sprawy administracyjnej. Jeśli w danej sprawie zostało wniesione odwołanie, aktem, który rzeczywiście sprawę tę rozstrzyga, jest zawsze decyzja organu odwoławczego (o ile oczywiście ma charakter merytoryczny), ponieważ z nią związany jest skutek materialny w postaci konkretyzacji określonej normy i uwolnienia jej mocy wiążącej. Decyzja organu pierwszej instancji staje się wtedy jedynie "określoną propozycją" co do treści rozstrzygnięcia. Ustawodawca, wprowadzając w ramy toku instancji element kontroli, nakłada jednocześnie na organ odwoławczy obowiązek ustosunkowania się do decyzji zaskarżonej. Dlatego też rozstrzygnięcie podjęte w drugiej instancji nawiązuje do tej decyzji, stanowiąc o jej uchyleniu lub utrzymaniu w mocy. Nawiązanie to ma jednak w gruncie rzeczy charakter formalny, wyznacza tylko sposób (technikę) formułowania rozstrzygnięcia, a nie jego istotę. Zawsze mamy tu bowiem do czynienia z nowym rozstrzygnięciem, tyle tylko, że gdy organ odwoławczy "uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy", jest ono odmienne od poprzedniego (od "propozycji" organu I instancji), natomiast gdy organ odwoławczy "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" jest ono z tym poprzednim zgodne. Z punktu widzenia prawa materialnego to nowe rozstrzygnięcie, kończące proces jurysdykcyjny, jest w istocie pierwszym i jedynym w danej sprawie. Z tego, że jeden z potencjalnych typów decyzji organu odwoławczego polega na uchyleniu zaskarżonej decyzji w części i orzeczeniu co do istoty sprawy w tym zakresie – nie można wyprowadzać wniosku o dopuszczalności częściowego zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji. Taka decyzja organu odwoławczego nie oznacza, że sprawę rozstrzygnął w części organ pierwszej instancji, a w części organ odwoławczy. Taka decyzja organu odwoławczego oznacza, że całą sprawę rozstrzygnął organ odwoławczy – z tym, że jego rozstrzygnięcie w części pokrywa się z "propozycją" organu pierwszej instancji, a w części jest odmienne.

Zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i określenie obowiązków związanych z tym wyłączeniem niewątpliwe stanowi jeden przedmiot jurysdykcji – jedną sprawę administracyjną; z pewnością nie można mówić o osobnych dwóch sprawach: sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i sprawie określenia obowiązków związanych z tym wyłączeniem. Wszak z art. 11 ust. 1a u.o.g.r.l. jednoznacznie wynika, że są to elementy jednego aktu stosowania prawa – jednej decyzji (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2016 r., II OSK 821/15, CBOSA). Uwzględniając tę konstatację oraz wcześniejsze uwagi o istocie administracyjnego toku instancji, należy stwierdzić, że prawidłowe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , zgodnie z którym decyzja organu pierwszej instancji, od której wniesiono odwołanie, nie może – bez względu na treść odwołania – legitymizować faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Zarazem nietrafne jest stanowisko skarżącej, że pkt 1 decyzji Starosty K. z dnia 29 maja 2014 r., jako nieobjęty odwołaniem, nabrał od razu (tj. z upływem 14 dni od doręczenia decyzji) waloru rozstrzygnięcia ostatecznego i wykonalnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy jako niezasadny jawi się argument skarżącej nawiązujący do art. 130 § 4 k.p.a. Przypis ten umożliwia wykonanie decyzji nieostatecznej przed upływem terminu do wniesienia odwołania, ilekroć jest ona zgodna z żądaniem wszystkich stron, a w przypadku gdy w sprawie występuje tylko jedna strona (jak w niniejszym postępowaniu) – z żądaniem tej strony. Przy ocenie, czy warunek ten został spełniony, należy mieć na uwadze relacje między odnośnym żądaniem a całością decyzji, nie zaś wybranymi jej elementami. Nie jest też dopuszczalne wykonywanie na podstawie art. 130 § 4 k.p.a. praw wynikających z decyzji bez jednoczesnego wykonywania sprzężonych z nimi obowiązków. Nadto uregulowanie zawarte w art. 130 § 4 k.p.a. zasadza się na założeniu, że dana decyzja nieostateczna, jako w całości uwzględniająca żądanie strony, nie będzie kwestionowana w drodze odwołania. Gdy to założenie w konkretnym przypadku zostanie negatywnie zweryfikowane, nie ma podstaw do powoływania się na art. 130 § 4 k.p.a. O ile zatem można by rozważać, czy nieostateczna decyzja Starosty K. z dnia 29 maja 2014 r. mogła być wykonywana przed wniesieniem od dniej odwołania (przy czym ewentualne wykonanie musiałoby obejmować zarówno prawa, jak i obowiązki), o tyle po wniesieniu tegoż odwołania jej wykonywanie z powołaniem się na art. 130 § 4 k.p.a. z pewnością nie wchodziło już w rachubę.

Nie jest też uzasadniony zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. Statuowany tym przepisem zakaz reformationis in peius może być naruszony tylko przez decyzję reformatoryjną organu odwoławczego – a taka w niniejszym postępowaniu nie zapadła. Decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w założeniu zakazu reformationis in peius nie narusza. Dodać warto, że art. 139 k.p.a. nie ma również zastosowania do decyzji kasacyjnych organu odwoławczego ani do rozstrzygnięć organu pierwszej instancji, zapadających po przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania (zob. uchwałę NSA z 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998, nr 3, poz. 79).

Omawiając prawne aspekty sprawy, należy zwrócić uwagę na jeszcze jedną okoliczność, która nie była eksponowana ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ani w skardze. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 sierpnia 2014 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2014 r. i Sąd w tymże wyroku zastrzegł, że nie może ona być wykonywana. Te rozstrzygnięcia Sądu mają jednak charakter konstytutywny i dopiero od momentu osiągnięcia przez nie skuteczności wyeliminowana została z obrotu prawnego norma indywidualna ukształtowana zaskarżoną decyzją. Ściśle biorąc, norma ta została definitywnie wyeliminowana z obrotu prawnego z chwilą uprawomocnienia się wyroku, ale – w obliczu wspomnianego zastrzeżenia – dopuszczalność jej wykonywania ustała z chwilą, gdy wyrok został ogłoszony.

Wszystkie poczynione dotychczas uwagi prowadzą do wniosku, że przez określony okres – tj. od momentu doręczenia stronie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 sierpnia 2014 r. do momentu zastrzeżenia przez Sąd w wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r., że decyzja ta nie może być wykonywana – istniała w obrocie prawnym ostateczna i wykonalna decyzja zezwalająca skarżącej na wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej. A zatem, w razie faktycznego wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej w tym okresie, skarżącej nie można by zarzucić działania "bez decyzji".

W świetle powyższego niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy wydają się precyzyjne, dokonane z zachowaniem reguł postępowania dowodowego, ustalenia co do tego, czy faktyczne wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej w ogóle miało miejsce, a jeśli tak – to kiedy, na jakim obszarze i na czym polegały czynności, które pozwalają na uznanie, że rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów rozumieniu art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. W ocenie Sądu ustalenia takie nie zostały poczynione, co implikuje naruszenie art. 7, 77 i 107 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w swojej decyzji w zasadzie nie podejmuje powyższej kwestii, natomiast organ pierwszej instancji opiera całość ustaleń w odnośnym zakresie na przedłożonej przez skarżącą kserokopii fragmentu książki kontroli [....] [....] z wpisem dokonanym przez osobę dozoru ruchu [....] – sztygara zmianowego pod datą 8 lipca 2014 r., w którym mowa o "rozpoczęciu robót udostępniających w obrębie nieruchomości objętych decyzją Starosty K. z dnia 29.05.2014r. nr [....] ". Na podstawie tego dokumentu organ I instancji przyjął, iż faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nastąpiło "w drugiej połowie 2014 roku tj. z dniem 08.07.2014 r."

W ocenie Sądu, nie dysponując bliższą wiedzą na temat charakteru owych "robót udostępniających" nie sposób stwierdzić, czy mogą one być zakwalifikowane jako rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów rozumieniu art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. Ponadto nie jest jasne, jaki był ich zakres i czy objęły one całość przedmiotowych gruntów – formuła "w obrębie nieruchomości objętych decyzją" nie jest w tej mierze precyzyjna ani jednoznaczna. W tym kontekście warto zauważyć, że rzeczoznawca majątkowy W.K. , opisując stan przedmiotowych gruntów w sierpniu 2015 roku, użył określenia: "działki są w części w fazie eksploatacji, w części porośnięte trawą" (s. 8 opinii, k. 323 akt).

Okoliczność faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w dniu 8 lipca 2014 r., jako objęta oświadczeniem strony z dnia 8 maja 2015 r., mogła pozornie uchodzić za bezsporną, oczywistą i tak naprawdę niewymagającą dowodu. W ocenie Sądu, zważywszy na szczególne uwarunkowania procesowe niniejszej sprawy, tak jednak nie jest. Ponowne postępowanie przed Starostą K. , po uchyleniu poprzedniej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, prowadzone było pod kątem zweryfikowania rzeczywistej wartości gruntu. Organ, pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r., wezwał stronę do wskazania daty faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, wyraźnie zaznaczając przy tym, że informacja ta jest potrzebna do sporządzenia miarodajnego operatu szacunkowego. Składając oświadczenie, strona była zatem przekonana, że będzie ono wykorzystane w tym celu. Tymczasem później okazało się, że oświadczeniu temu nadano także inne i niekorzystane dla strony znaczenie prawne. Powstała w ten sposób sytuacja, która z pewnością nie jest neutralna z punktu widzenia zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) ani z punktu widzenia zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Nie chodzi przy tym o to, by organ nie dostrzegał czy też świadomie pomijał relewantną okoliczność, o której dowiedział się poniekąd przypadkiem; chodzi o to, by tę okoliczność wyjaśnił ze szczególną dbałością o prawa strony – tak, by strona miała nie tylko gwarantowaną ogólnie możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, ale także możliwość wypowiedzenia się co do złożonego uprzednio oświadczenia ze świadomością, że może ono mieć inne znaczenie prawne niż to, o którym pierwotnie była informowana.

Artykuł 12 ust. 6 u.o.g.r.l. nakazuje pomniejszyć należność o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Jest rzeczą oczywistą, że przy stosowaniu tego przepisu przyjmuje się w pewnym sensie umowne, orientacyjne założenie co do wspomnianego dnia, a nie dzień rzeczywisty, precyzyjnie ustalony. Wskazania przez stronę "dnia faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji" na użytek sporządzenia operatu szacunkowego nie można zatem automatycznie traktować jako punkt odniesienia dla oceny, kiedy doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w rozumieniu art. 11 i art. 28 u.o.g.r.l. W tym drugim przypadku konieczne są bardziej precyzyjne ustalenia. Oświadczenie strony z dnia 8 maja 2015 r. wskazuje dzień wyłączenia gruntów z produkcji właśnie na użytek sporządzenia operatu szacunkowego, toteż mogło być złożone w przekonaniu, że chodzi tylko o informację pozwalającą przyjąć biegłemu owo umowne, orientacyjne założenie. Z treści tego oświadczenia wynika, że opiera się ono wyłącznie na opisanym wyżej, jednorazowym wpisie w książce kontroli [....] .

Skarżąca w trakcie postępowania wprawdzie nie kwestionowała wyraźnie ustaleń organów administracji co do daty faktycznego wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej, ale nie może to mieć znaczenia, zważywszy na argumentację prawną skargi, w świetle której wspomniana data schodziła na dalszy plan.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji będzie miał na względzie, że okoliczności dotyczące faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej powinien zweryfikować na podstawie wszelkich możliwych dowodów. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Opierając swoje ustalenia co do odnośnych okoliczności wyłącznie na oświadczeniu strony z dnia 8 maja 2015 r. oraz załączonej do niego kserokopii dokumentu organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Ponieważ wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. decyzje organów obu instancji należało uchylić.