Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 199/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 9
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: par. 118, par. 137, art. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 2 i ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 5 i pkt 6, art. 119 pkt 2, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy Brąszewice z dnia 24 marca 2021 roku nr XXIV/138/2021 w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Brąszewice na rok 2021. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. dc


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Sieradzu zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę nr XXIV/138/2021 Rady Gminy Brąszewice z dnia 24 marca 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami w Gminie Brąszewice na rok 2021 (Dz. U. Woj. Łódzkiego z 2021 r., poz. 1650), w części, tj. w zakresie § 3, § 14-15, § 19 i § 21 załącznika do ww. uchwały, zarzucając naruszenie:

1. art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) – dalej: "Konstytucja RP" – oraz art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2020 poz. 638) – zwanej dalej: "u.o.z." – poprzez wskazanie w § 3 załącznika do uchwały, że zakres Programu odpowiada treści art. 11a ust. 2 ww. ustawy przy jednoczesnym wskazaniu w dalszej części określeń nie odpowiadających treści ustawy wskazujących na to, że zakres ten obejmuje m.in. zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy poprzez odławianie bezdomnych zwierząt (§ 3 ust. 3), zmniejszenie populacji bezdomnych zwierząt poprzez (§ 3 ust. 4): a) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; b) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; c) usypianie ślepych miotów;

2. tj. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez niewyczerpanie delegacji ustawowej i wskazanie w § 14 i 15 regulacji odnoszących się do opieki nad wolno żyjącymi kotami, które są niedoprecyzowane w zakresie odnoszącym się do: sposobu w jaki nastąpi ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, kiedy konkretnie kotom zostanie zapewnione schronienie i udzielona pomoc, w tym dokarmianie oraz komu konkretnie zostaną powierzone te zadania;

3. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez niewyczerpanie delegacji ustawowej i wskazanie w § 19 nazwy gospodarstwa rolnego nie w pełni precyzującego miejsce do jakiego mają zostać przekazane zwierzęta gospodarskie;

4. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewyczerpanie delegacji ustawowej i pominięcie w § 21 załącznika do uchwały wskazania wydatków jakie zostaną przeznaczone na obligatoryjne odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, a także poprzez zbiorcze wskazanie finansów przeznaczonych na realizację pozostałych zadań określonych w art. 11a ust. 2 u.o.z.

Mając powyższe na uwadze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Reguluje ona bowiem prawa i obowiązki osób zamieszkujących na terenie Gminy Brąszewice, a także wprowadza uprawnienie dla wymienionych w jej treści podmiotów do skorzystania z określonych uprawnień. Ma ona zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Treść uchwały nie rozstrzyga bowiem sprawy podmiotów indywidualnych, ale skierowana jest do szerszego grona nieoznaczonych indywidualnie jednostek, jak też reguluje sytuacje powtarzające się, nie zaś jednorazowe. Tym samym akt ten podlega ocenie w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stąd ustalenie w jego treści regulacji sprzecznych z prawem skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności.

Analiza treści załącznika skarżonej uchwały w prowadzi do wniosku, iż w zakresie w § 3 został on uchwalony z istotnym naruszeniem prawa. W przepisie tym wskazano, że Program odpowiada treści art. 11a ust. 2 u.o.z., a następnie, w dalszej części zawarto określenia, które nie stanowią wiernego powtórzenia art. 11a ust. 2 wskazanej ustawy. Porównanie ww. przepisów prowadzi do wniosku, że uchwała nie stanowi wiernego powtórzenia ustawy, a modyfikuje jej treść i przez to wprowadza odbiorcę w błąd co do rzeczywistej treści regulacji hierarchicznie wyższej - ustawowej, przez co narusza zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji.

Zdaniem Prokuratora uchwała w sposób nieprecyzyjny określa sposób opieki nad wolno żyjącymi kotami. Na tle regulacji art. 11 a ust. 2 pkt 2 u.o.z. w judykaturze przyjmuje się, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, listę społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt. Pomimo tego, że zadanie w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie, zostało zaliczone przez ustawodawcę do obligatoryjnych elementów uchwały, to wspomniany przepis ma raczej charakter generalny i abstrakcyjny, a więc wymagający w istocie jego doprecyzowania w procesie stosowania, co jest sprzeczne z naturą tego rodzaju aktu miejscowego, tj. aktu zawierającego konkretny program opieki nad zwierzętami. Innymi słowy duża zmienność okoliczności w tym populacji wolno żyjących kotów, miejsc ich legowisk, czy liczby społecznych opiekunów dokarmiających koty uzasadnia zatem coroczne weryfikowanie programu opieki nad wolno żyjącymi kotami i dostosowywanie go do aktualnych warunków i potrzeb w tym obszarze działania gminy. Zaskarżony zapis uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami nie spełnia tych wymogów. Przede wszystkim treść rozdziału 6 uchwały nie stanowi wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartego w art. 11a ust. 1 u.o.z. upoważnienia ustawowego, ale też nie zawiera żadnych konkretnych (wykonawczych) treści dla podmiotów wykonujących z ramienia gminy te zadania. Program nie konkretyzuje w istocie zadania gminy, polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianiu. Nie zawiera on żadnych szczegółów co do tego, jak to ustawowe zadanie będzie realizowane. Zapis ten jest zatem równie ogólnikowy jak samo upoważnienie ustawowe dla rady gminy do określenia w uchwale programu opieki nad zwierzętami. Wobec tego, uznać należy, że opieka nad wolno żyjącymi kotami z zadania obligatoryjnego gminy stała się zadaniem fakultatywnym, które nie wiadomo przez kogo zostało zrealizowane, z uwagi na niedoprecyzowanie nie tylko zadań, ale i osób, które w wykonanie tych zadań będą zaangażowane.

W dalszej kolejności Prokurator wskazał, że w zaskarżonej uchwale w jej § 1 nieprecyzyjne określono również miejsce - gospodarstwa rolnego - które przyjmie zwierzęta gospodarskie w razie zagrożenia ich życia i zdrowia. W powołanym przepisie podano bowiem jedynie imię i nazwisko oraz miejscowość, pomijając dokładne dane adresowe osoby, która do przyjęcia takiego zwierzęcia byłaby zobowiązana.

Kolejny z zarzutów odnosi się do tego, że wbrew postanowieniom art. 11a ust. 5 u.o.z., Rada Gminy w sposób niepełny wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. W § 21 Programu Rada pominęła kwestię podziału środków na poszczególne zadania, a niektórych z nich całkowicie nie uwzględniła. Z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 ustawy wynika, że program powinien zawierać nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, ale także sposób ich wydatkowania. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza wymóg przedstawienia w programie, jako elementu obligatoryjnego, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Natomiast Rada Gminy Brąszewice całkowicie pominęła wskazanie wydatków jakie zostaną przeznaczone na obligatoryjną odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, a także zbiorczo wskazała na finanse przeznaczone na realizację pozostałych zadań określonych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt.

W ocenie Prokuratora ww. naruszenia mają charakter istotny, bowiem jako skutkujące wprost naruszeniem wyraźnej dyspozycji przepisów ustawy nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Sytuacja, w której organy jednostek samorządu terytorialnego w realizacji zadań własnych wykraczają poza normy ustawowo określone lub nie wypełniają delegacji ustawowej kłóci się z zasadą legalizmu, jak też osłabia zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa.

Mając na względzie powyższe okoliczności Prokurator stwierdził, że zaskarżenie uchwały w powołanym zakresie jest w pełni uzasadnione. Stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej zaskarżone przepisy jest niezbędne dla przywrócenia stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Jednocześnie wyeliminowanie wskazanego zapisu uchwały nie będzie wpływać na jej integralność, co sprawia, iż może ona w sposób prawidłowy nadal funkcjonować w obrocie prawnym.

Na marginesie Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała obowiązywała do 16 listopada 2021 roku. Uchwałę tę zastąpiła bowiem w całości uchwała Rady Gminy Brąszewice nr XXIX/170/2021 z 13 października 2021 roku, która w punkcie 2 określiła, że uchwała XXIV/138/2021 z 24 marca 2021 roku traci moc. Uchwała XXIX/170/2021 z 13 października 2021 roku poprawiła wadliwe regulacje zawarte w § 19 oraz w zasadniczej części w § 21, zaś w pozostałym zakresie stanowi ona powtórzenie treści zaskarżonej uchwały. Niemniej jednak, utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności jej przepisów.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Brąszewice wniosła o oddalenie skargi jako bezprzedmiotowej i umorzenie postępowania.

Organ poinformował, że zaskarżona uchwała utraciła moc na rzecz uchwały XXIX/170/2021 z 13 października 2021 r. Nadto w marcu 2022 r. odbędzie się sesja Rady Gminy Brąszewice na której radni podejmą nową uchwałę - w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami w Gminie Brąszewice na rok 2022. Program ten nie będzie zawierał naruszeń sygnalizowanych przez Prokuratora w uchwale XXIV/138/2021 Rady Gminy Brąszewice z 24 marca 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu stała się uchwała Rady Gminy Brąszewice z dnia 24 marca 2021 r. nr XXIV/138/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami w Gminie Brąszewice na rok 2021.

Skarżący w skardze na tę uchwałę wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 3, § 14-15, § 19 i § 21 załącznika do ww. uchwały.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego i Sąd w składzie niniejszym podziela ten pogląd, dostrzegając przy tym, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania, uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1754/18; z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").

Wychodząc z powyższych ustaleń w dalszej kolejności należy wskazać, że akty prawa miejscowego, do których zaliczyć należy powyższą uchwałę zawierającą wskazany program opieki nad zwierzętami, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Dodać przy tym należy, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. obowiązujący w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.). Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Jednocześnie należy wskazać, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. elementy gminnego programu mają więc charakter obligatoryjny. Uchwalając program rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

Łączne odczytywanie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 u.o.z. prowadzi do wniosku, iż uchwalony program ma służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. Dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program ten jest wyrazem polityki gminy, ale skoro jednocześnie stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Co więcej zadania te, wobec zmieniających się warunków, muszą być adekwatne do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu przecież ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w sprawie doszło bowiem do istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 1-3, pkt 5, pkt 7 i ust. 5 u.o.z., konsekwencją czego było stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości.

Analiza § 3 Programu wskazuje, że zakres niniejszego Programu miał odpowiadać art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 638) i obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom Gminy poprzez odławianie bezdomnych zwierząt;

4) zmniejszenie populacji bezdomnych zwierząt poprzez:

a) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt,

b) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt,

c) usypianie ślepych miotów;

5) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

6) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Biorąc pod uwagę treść powołanego paragrafu 3 załącznika do zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że w zaskarżonym Programie w sposób nieuprawniony dokonano powtórzenia regulacji, które zostały już zawarte w art. 11a ust. 2 u.o.z. Natomiast podkreślić przy tym należy, że powtórzone zapisy ustawy nie odpowiadają w pełnym zakresie treści art. 11a ust. 2 u.o.z. (jak stanowi § 3 Programu), bowiem organ dokonał modyfikacji czy wręcz uzupełnienia owych regulacji ustawowych poprzez dodanie treści niewystępujących w art. 11 ust. 2 u.o.z. Dotyczy to w szczególności § 3 pkt 3 oraz pkt 4 lit. a-c) załącznika do zaskarżonej uchwały.

Uznając powyższe uchybienie organu za przesądzające o konieczności uwzględnienia skargi należy wskazać, że przedmiotowy Program jest, jak już wyżej wykazano, aktem prawa miejscowego, co oznacza, że powinien zawierać tylko treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach prawa bądź ich modyfikację. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09 (dostępny: CBOSA) wskazał, że "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Skoro przepisy programu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a tym bardziej ich modyfikowanie. Powtórzenie przepisów ustawowych powoduje przenoszenie materii ustawowej do aktu podustawowego i narusza istotę tego aktu. Uchwała powtarzająca przepisy ustawy upoważniającej (lub innych ustaw) traci swój wykonawczy charakter. Stanowi to naruszenie § 118 w zw. z § 143 i § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Rację zatem należy przyznać skarżącemu, że zaskarżona regulacja uchwały w sposób nieuprawniony modyfikuje treść regulacji ustawowej i przez to wprowadza odbiorcę w błąd co do rzeczywistej treści regulacji hierachicznie wyższej – ustawowej, powodując tym samym naruszenie zasady legalizmu wynikającej z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.

Z porównania treści przywołanych norm celowościowych Programu z treścią upoważnienia ustawowego do uchwalania przez radę gminy kontrolowanego Programu bezsprzecznie wynika, że "zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom gminy" nie mieści się w granicach omawianego upoważnienia ustawowego. Jak wyjaśnił WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1347/17 (CBOSA) zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Żaden z przepisów ustawy o ochronie zwierząt nie stanowi w kontekście mogącym stanowić podstawę do wydania aktu prawa miejscowego o tym, że wyłapywanie zwierząt ma zarazem realizować cele związane z zapewnieniem bezpieczeństwa mieszkańcom gminy. Kontrolowany Program ma być służebny, instrumentalny wobec realizacji zasadniczego ustawowego zadania publicznego, którym jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie - jako zarazem zadania własnego gminy. A zatem zadaniem prawodawcy lokalnego w kontekście kontrolowanego Programu jest "normatywne zastanowienie się" nad tym jakie "cząstkowe" instrumentalne, składowe przedsięwzięcia służą praktycznej, rzeczywistej, bezpośredniej, twórczej, kompleksowej, dynamicznej, efektywnej i skutecznej realizacji zadania zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywaniu. W centrum zainteresowania prawodawcy lokalnego znajdują się tutaj zagadnienia, problemy do uregulowania związane z realizacją, wykonaniem zadania publicznego polegającego na zapobieganiu bezdomności zwierząt i zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywaniu. "Zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom gminy" - może być jedynie w tym przypadku refleksem, konsekwencją powyższych działań wykonawczych organów i instytucji gminy, ale nie przedsięwzięciem które bezpośrednio służy realizacji zadania, o którym stanowi art. 11 ust. 1 u.o.z.

W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 4 i § 15 Programu, podzielić należy stanowisko skarżącego, że regulacja w nim zawarta została sformułowana w sposób nieprecyzyjny. Z przepisów nie wynika bowiem, kiedy może zaistnieć sytuacja potrzeba dokarmienia bezdomnych kotów, nie wskazano w nim nawet w sposób przykładowy, co mieści się w znaczeniu tego pojęcia oraz nie wskazano podmiotu, który konkretnie będzie realizować to zadanie i zajmować się zwierzętami (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 13/21).

Trafnie również zarzucił podmiot skarżący, że stanowi naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez niewyczerpanie delegacji ustawowej i wskazanie w § 19 nazwy gospodarstwa rolnego nie w pełni precyzującego miejsce do jakiego mają zostać przekazane zwierzęta gospodarskie. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, że ustawa o ochronie zwierząt w art. 11a ust. 2 pkt 7 wyraźnie nakazuje "wskazanie gospodarstwa rolnego", co oznacza, że realizacja tego przepisu winna nastąpić przez wskazanie konkretnego gospodarstwa rolnego z terenu gminy. Tymczasem Rada Gminy nie wskazała w Programie adresu konkretnego gospodarstwa rolnego, które zapewni miejsce dla zwierząt gospodarskich.

W świetle utrwalonego orzecznictwa za zasadny należy uznać zarzut skargi niewyczerpania delegacji ustawowej i pominięcie w § 21 załącznika do uchwały wskazania wydatków, jakie zostaną przeznaczone na konkretne obligatoryjnie zadania: odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, a także poprzez zbiorcze wskazanie finansów przeznaczonych na realizację pozostałych zadań określonych w art. 11a ust. 2 u.o.z. Z literalnego brzmienia art. 11a ust. 5 ustawy wynika bowiem, że program powinien zawierać nie tylko wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, ale także sposób ich wydatkowania. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza wymóg przedstawienia w programie, jako elementu obligatoryjnego, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Zatem tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację programu, z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wobec istotnego naruszenia przepisów art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej oraz niewypełnienie obowiązków nałożonych przez ustawę zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

dc