Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 589/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 2 pkt 8, art. 20, art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Lutowiska na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 5 marca 2014 r., nr P-II.4131.2.31.2014 w przedmiocie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

II SA/Rz 589/14

UZASADNIENIE

W dniu 29 stycznia 2014 r. Rada Gminy Lutowiska podjęła uchwałę nr XXXIV/186/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutowiska "Lutowiska 8".

Po przekazaniu uchwały wraz z wyjaśnieniami Wojewodzie Podkarpackiemu, w dniu 22 lutego 2014 r. wszczęte zostało postępowanie zmierzające do stwierdzenia jej nieważności, a następnie w dniu 5 marca 2014 r. Wojewoda Podkarpacki wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr P-II.4131.2.31.2014 stwierdzające nieważność wymienionej na wstępie uchwały Rady Gminy Lutowiska z dnia 29 stycznia 2014 r. nr XXXIV/186/2014.

W jego podstawie prawnej Wojewoda powołał art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), art. 14 ust. 3, art. 20 ust. 1 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) - dalej również w skrócie "upzp".

W motywach rozstrzygnięcia podano, że ustalenia planu naruszają art. 20 ust. 1 upzp, bowiem przeznaczenie terenów, oznaczonych w planie jako zabudowa zagrodowa (symbol 1-MR) jest niezgodne z podstawowym i dopuszczalnym kierunkiem wyznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutowiska. W obowiązującym Studium obszar ten położony jest w terenie zabudowy mieszkaniowo – usługowej, oznaczonej symbolem MU. Zgodnie zaś z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury"), teren oznaczony symbolem RM jest gruntem rolnym związanym z produkcja rolniczą. W uchwalonym planie niewłaściwie wprowadzono zapis zakazujący lokalizacji budynków inwentarskich na terenie oznaczonym 1–MR, gdyż zgodnie z przepisem § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) taki właśnie rodzaj zabudowy związany jest z podstawowym przeznaczeniem terenu.

Wskazano, że uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony z naruszeniem art. 14 ust. 3 upzp., bowiem uchwałą objęto jedynie część terenu wyznaczonego w Studium pod zabudowę mieszkaniowo – usługową, a w myśl ww. przepisu, zakresem tym powinien zostać objęty cały obszar wyznaczony w Studium, gdyż w wyniku uchwalenia planu nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Dodatkowo w § 8 ust. 4 pkt 5 uchwały zawarto niewłaściwe ustalenia w zakresie zasad i warunków scalania i podziałów działki w ramach terenów przeznaczonych pod tereny rolne (RP), co narusza art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.).

Niezależnie od powyższego wskazano, że w przekazanej dokumentacji brak wydruku z Biuletynu Informacji Publicznej obwieszczeń o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o wyłożeniu do publicznego wglądu jego projektu, brak również projektu planu z etapu uzgodnień z właściwymi organami.

Uchybienia te uniemożliwiają ocenę dochowania prawidłowości procedury określonej w art. 17 upzp, a w konsekwencji skutkują nieważnością uchwały stosownie do art. 28 ust. 1 upzp, bowiem organ stanowiący naruszył zasady i tryb sporządzania planu.

W skardze złożonej na to rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Lutowiska wniosła o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. art. 10 § 1 i art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym polegające na naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez zaniechanie wezwania skarżącego do uzupełnienia braków dokumentacji planistycznej oraz nieodniesienie się do wyjaśnień Gminy formułowanych na etapie postępowania nadzorczego;

II. art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia – brak odniesienia się do wyjaśnień skarżącego, a ponadto przy wyliczeniu konkretnych uchybień brak wskazania ich "podstaw prawnych oraz ich głębszej interpretacji np. w odniesieniu do innych powiązanych przepisów";

III. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 20 ust. 1, art. 28 i art. 14 ust. 3.

W uzasadnieniu skargi podano, że projekt zatwierdzonego planu został sporządzony z dochowaniem obowiązujących procedur wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po wszczęciu postępowania nadzorczego Wójt Gminy Lutowiska przedstawił Wojewodzie wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyraził gotowość uzupełnienia braków w dokumentacji formalno-prawnej, mimo braku takiego wezwania ze strony organu nadzoru. Zaniechanie wezwania Gminy do uzupełnienia dokumentacji skutkowało natomiast oceną niepełnej dokumentacji planistycznej, tym bardziej, że braki wyszczególnione w zaskarżonym rozstrzygnięciu mogły zostać bez przeszkód uzupełnione. Ogłoszenia opublikowane w BIP nadal znajdują się na stronie internetowej Gminy (w zakładce "archiwum"), zatem organ fakt zamieszczenia tych ogłoszeń mógł łatwo potwierdzić. Wskazując zaś § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury podano, że przepis ten nie przewiduje konieczności dostarczenia projektu planu z etapu uzgodnień i jego wyłożenia. Niemniej jednak projekt ten przekazany został Wojewodzie w celu uzgodnienia pismem z dnia 6 czerwca 2013 r., oraz Wydziałowi Infrastruktury Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego. Nad rozwiązaniami przyjętymi w planie odbyła się dyskusja publiczna, a zatem zainteresowane strony miały możliwość zapoznania się z projektem planu w wyznaczonym czasie, co z kolei czyni zadość wymogowi udziału społeczeństwa w przyjmowaniu dokumentu.

Wskazując treść art. 20 ust. 1 upzp skarżąca podniosła, że plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium, a nie być zgodny ze studium w rozumieniu organu nadzoru, tj. być w istocie powieleniem części graficznej studium. Na terenie Gminy Lutowiska obowiązuje Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Lutowiska (dalej: "Studium") przyjęte uchwałą Rady Gminy Lutowiska z dnia 8 maja 2013 r. nr XXVI/145/2013. W Studium obszar objęty uchwalonym planem określono jako tereny zabudowy mieszkaniowo – usługowej z dopuszczeniem do zabudowy rekreacji indywidualnej i sezonowej turystycznej bazy noclegowej (MU). Funkcję usług agroturystycznych na terenie MR oznaczonym w uchwalonym planie dopuszcza wskazana w Studium "funkcja uzupełniająca" terenu MU, zatem plan w istocie jest zgodny z założeniami Studium. Zakaz realizacji budynków inwentarskich na terenie MR wprowadzono na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp, przewidującego możliwość określenia szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Wprowadzony został dla ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, w tym z uwagi na sąsiedztwo obszaru Natura 2000 oraz bliskość zabudowy o wartościach kulturowych. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ograniczenie to nie stoi w sprzeczności z § 3 pkt 3 cyt. rozporządzenia z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, a jedynie wprowadza ograniczenia do form zabudowy zagrodowej jaką można zrealizować na terenie MR.

W skardze zarzucono naruszenie art. 28 upzp poprzez stwierdzenie, że dla terenu 1-MN ustalenia w zakresie szczegółowych zasad i warunków scaleń i podziałów nieruchomości są niemożliwe do zrealizowania. Przywołano § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury stanowiący, że ustalenie zasad scalania i podziału nieruchomości stanowi obowiązkowy składnik miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie zasady zawarto w uchwalonym planie, a ponadto ustalono parametry dodatkowe, czemu nie sprzeciwia się powołany przepis rozporządzenia. Brak takich wskazań w planie uniemożliwia natomiast przeprowadzenie procedury scaleniowo-podziałowej zgodnie z art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem skarżącej Gminy Wojewoda naruszył również art. 14 ust. 3 upzp poprzez stwierdzenie, że plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele nie jest sporządzany dla całego obszaru wyznaczonego w studium. Zdaniem skarżącego błędna ocena dokonana przez organ nadzoru mogła wynikać z różnej skali map Studium i uchwalonego planu. Podkreślono, że ograniczone możliwości finansowe gmin zmuszają je do zagospodarowania terenów dotychczas rolnych i leśnych etapowo, co wiąże się z uchwalaniem kolejnych planów. Strona skarżąca powołała na tę okoliczność wyrok NSA z dnia 26.04.2005 r, OSK 1436/04, w którym NSA dopuścił możliwość etapowania planowania, przyjmując tym samym że nie zawsze plan musi bezwzględnie spełniać wymogi z art. 14 ust. 3 upzp.

W skardze podkreślono również, że organem kompetentnym do ostatecznego stwierdzenia, że plan miejscowy nie narusza studium jest rada gminy, a nie organ nadzoru. Studium nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, lecz stanowi jedynie akt kierownictwa wewnętrznego, a podstawą działań nadzorczych może być tylko akt prawa powszechnie obowiązującego. Nawet gdyby uznać, że ustawodawca upoważnił wojewodę do badania, czy plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, to organ nadzoru nie może zastępować organów gminy w takiej ocenie, a zastosowanie środka nadzorczego nie może doprowadzić do faktycznego przejęcia kompetencji rady przez wojewodę, a tym samym ingerencji w politykę przestrzenną gminy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że wszczynając postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie przekazał Gminie informacje o brakach w dokumentacji, jednakże Gmina braków tych nie uzupełniła. Zdaniem organu w postępowaniu nadzorczym brak jest podstaw do zastosowania art. 64 § 2 K.p.a., gdyż przepis ten dotyczy wszczęcia postępowania administracyjnego na skutek podania wniesionego przez stronę, zaś postępowanie nadzorcze jest wszczynane z urzędu. Ponadto niemożliwe jest zastosowanie sankcji określonej w powyższym przepisie (pozostawienie bez rozpoznania), bowiem organ jest obowiązany prowadzić postępowanie nadzorcze pomimo braków dokumentacji przedłożonej przez organ gminy.

Zdaniem Wojewody obowiązek należytego udokumentowania przeprowadzenia wszystkich czynności dotyczących postępowania określonego art. 17 upzp ciąży na organie sporządzającym plan miejscowy. Uczestnictwo Wojewody w opiniowaniu projektu planu w zakresie ewentualnej kolizji jego ustaleń z zadaniami rządowymi pozostaje bez związku z kompletnością dokumentacji planistycznej, z którą mają prawo zapoznać się wszyscy zainteresowani. Ponadto z art. 20 ust. 2 upzp wynika, że dokumentacja prac planistycznych winna być przedłożona wojewodzie wraz z uchwałą, zatem nie ma żadnych podstaw do wystosowania w tej sprawie wezwania do gminy. Odnosząc się do zarzutu braku kompetencji do oceny zgodności planu z ustaleniami studium podniesiono, że wymóg stwierdzenia takiej zgodności jest bezwarunkowy i nie jest to wyłącznie wymóg formalny, wynika z art. 20 ust. 2 upzp.

Wojewoda podtrzymał też stanowisko, że skoro w Studium zostały wyznaczone obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, to plan zagospodarowania przestrzennego powinien być sporządzony dla całego obszaru objętego postanowieniami Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Zadaniem sądów administracyjnych, realizowanym w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) jest kontrola działalności administracji publicznej sprawowana pod względem zgodności z prawem.

Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., obejmuje również akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując tak określonej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby jego usunięcie z obrotu prawnego.

Wojewoda zarzuca w nim naruszenie art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("upzp") poprzez przeznaczenie terenu niezgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutowiska. Podzielając stanowisko Wojewody w tym zakresie w pierwszej kolejności należy wskazać na założenia planowania przestrzennego w gminie, zawarte w ww. ustawie. Podstawowym dokumentem określającym politykę przestrzenną gminy jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Pełni ponadto również funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Studium zawiera dwa rodzaje ustaleń, tj. ustalenia (dane) uwzględniane (art. 10 ust. 1 upzp) i ustalenia określane (art. 10 ust. 2 upzp). Pierwszy rodzaj ustaleń zawartych w studium charakteryzuje dotychczasowy stan zagospodarowania przestrzeni w danej gminie. Ich uwzględnienie jest konieczne, aby możliwe było właściwe określenie polityki gminy na przyszłość, tj. określenie kierunków zmian w przestrzeni, zasad jej zagospodarowania, w tym różnego rodzaju obszarów. Drugi rodzaj ustaleń, jakie zawiera studium, określają cele i zadania w zakresie kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy oraz sposoby ich realizacji (P. Sosnowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2014).

Konkretyzacją założeń studium jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalany przez radę gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 upzp). Ustalenia studium są wiążące dla organu gminy przy sporządzaniu planu (art. 9 ust. 4 upzp), jednakże zaznaczyć należy, że stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium uzależniony jest od szczegółowości zapisów studium. Oznacza to, że związanie może być silniejsze lub słabsze, a stopień związania zależy od woli organu uchwalającego studium i odnosi się do szczegółowości zapisów studium. Uszczegółowienie to nie oznacza natomiast możliwości dowolnej zmiany przeznaczenia tych obszarów, bowiem zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków i wskaźników zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 marca 2013 r., II SA/Wr 886/12, LEX Nr 1301218). W orzecznictwie podkreśla się, że przyznana jednostce samorządu terytorialnego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, wyrażana w planie zagospodarowania, musi mieścić się w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r., II OSK 2460/12, LEX Nr 1351346).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda stwierdził wadliwość planu, związaną z faktyczną zmianą przeznaczenia terenu oznaczonego w planie jako 1-MR w stosunku do przeznaczenia tego obszaru określonego w Studium. Obszar objęty uchwalonym planem miejscowym zlokalizowany jest na terenie oznaczonym w Studium jako C – strefa rolniczo-krajobrazowa z zabudową i wchodzi w skład wyszczególnionego w tej strefie obszaru oznaczonego jako MU. Zgodnie z ustaleniami Studium, obszar MU stanowi tereny zabudowy mieszkalno – usługowej z dopuszczeniem zabudowy rekreacji indywidualnej i sezonowej bazy noclegowej. Jako funkcję podstawową przyjęto zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi z zakresu turystyki z dopuszczeniem zabudowy rekreacji indywidualnej i sezonowej turystycznej bazy noclegowej oraz usługi komercyjne, w szczególności usługi handlu, gastronomii, rozrywki i rzemieślnicze. Jako funkcję uzupełniającą przyjęto usługi inne niż w funkcji podstawowej, w tym usługi publiczne, zieleń publiczna, tereny sportu i rekreacji oraz niezbędne do prawidłowego funkcjonowania tych terenów urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji (str. 30 Studium). Tym samym przeznaczenie terenu wchodzącego w skład obszaru MU, jako terenu rolniczego stanowi naruszenie ustaleń Studium, a zatem narusza art. 20 ust. 1 upzp. Wbrew temu co twierdzi skarżąca, nie można uznać za zgodne z prawem odmiennego przeznaczenia terenu od tego, jakie zostało wskazane w Studium, bowiem jak wskazano powyżej, jego ustalenia wiążą organ przy uchwalaniu takiego planu. Zwłaszcza że na obszarze strefy C wyszczególniono obszary terenów rolnych i zieleni nieleśnej z zakazem zabudowy i zalesień (Re), tereny rolne i zieleni nieleśnej z ograniczonym dostępem zabudowy i zalesień (R) oraz tereny rolne i zieleni nieleśnej z dopuszczeniem zabudowy zalesień (Rm). Strona skarżąca stoi na stanowisku, że o zgodności uchwalonego planu ze Studium przesądza dopuszczenie realizacji funkcji agroturystyki w obszarze 1-MR planu jako funkcji podstawowej terenu MU Studium. Sąd takiego stanowiska nie akceptuje. Zgodnie z treścią Studium, realizacja funkcji podstawowej obszaru MU dopuszcza się jako zabudowę mieszkaniową, mieszkaniowo-usługową i usługową, przy czym w granicach jednostki funkcjonalnej powinna dominować funkcja mieszkaniowa (str. 0 Studium). Tym samym agroturystyka (usługi) może stanowić w obszarze MU jedynie dopełnienie funkcji mieszkaniowej, a przyjęcie, że na podstawie ustaleń Studium może ona również stanowić uzupełnienie zabudowy zagrodowej jest błędne.

Wskazać przy tym należy, że przeznaczenie terenu w planie jako teren zabudowy zagrodowej z agroturystyką przy jednoczesnym wprowadzeniu zakazu realizacji budynków inwentarskich i składowych stanowi wewnętrzną sprzeczność planu. Przez zabudowę zagrodową należy rozumieć typową zabudowę związaną z terenami rolniczymi, w tym budynki inwentarskie i składowe. Kompetencje przyznane organowi związane z wprowadzeniem w planie zakazów lub ograniczeń zabudowy nie mogą prowadzić do przeznaczenia terenu w sposób całkowicie odmienny od tego, jaki wskazano w planie, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wprowadzenie zakazu daje w istocie możliwość realizacji wyłącznie budynków mieszkalnych, budynków gospodarczych oraz budynków usługowych, co jest całkowicie sprzeczne z ustaleniem terenu jako terenu zabudowy zagrodowej. Przy wprowadzonym ograniczeniu funkcja dopuszczalna całkowicie uniemożliwia realizację funkcji podstawowej.

Zdaniem Sądu rację ma Wojewoda wskazując, że planem miejscowym objęto jedynie część obszaru oznaczonego w Studium jako MU, co stanowi naruszenie przepisu art. 14 ust. 3 upzp. Obszar objęty planem nie pokrywa się z obszarem oznaczonym w Studium jako MU, a zatem obszarem, który w wyniku uchwalenia planu zmienił przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Argument skarżącego, że na obszarze dla którego gmina sporządziła plan miejscowy nie ma w Studium wskazanego obszaru obligującego do opracowania takiego planu w konkretnych granicach jest niezrozumiały, bowiem zgodnie z treścią art. 10 ust. 2 pkt 9 upzp, w studium określa się obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Słuszne są też uwagi Wojewody wyrażone w odpowiedzi na skarg, wykluczające możliwość tzw. "etapowania" czyli sporządzania planów dla części terenów rolnych lub leśnych zmieniających przeznaczenie na cele nierolnicze lub nieleśne. Na brak takiej możliwości wskazuje jednoznaczne brzmienie art. 14 ust. 3 upzp, Sąd podziela też przywołane w odpowiedzi na skargę argumenty w tym zakresie.

W § 8 ust. 4 pkt 5 planu "Lutowiska 8" ustalono minimalną powierzchnię oraz szerokość frontu nowo wydzielanych działek dla terenów oznaczonych 1-RP o przeznaczeniu rolnym - jako "bez ograniczeń, w zależności od potrzeb". Takie zapisy uchwały co do zasady stanowią naruszenie art. 28 upzp oraz przepisów rozporządzenia, nie konkretyzują bowiem żadnych zamysłów polityki przestrzennej gminy i pozostawiają nieograniczoną dowolność przy formowaniu nowych działek. W istocie odnoszą taki sam skutek, jak gdyby zapisów takich w ogóle nie było.

W rozpoznawanej sprawie słuszne jest jednakże stanowisko Wojewody co do niezgodności ww. zapisu planu z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ten ostatni przepis stosuje się wyłącznie do nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne, a z kolei art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp wymaga szczegółowego określenia zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości, ale dokonywanych tylko na podstawie art. 101 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok m. in. WSA we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2013 r., II SA/Wr 885/12, LEX Nr 1330043). Przytaczana w skardze ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 700) dotyczy natomiast procesu scalania i wymiany gruntów rolnych i do niej nie odnosi się art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp.

Słuszny jest też pogląd wywodzony w odpowiedzi na skargę, że plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 upzp tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX 2013).

Nie sposób przyznać racji wywodzonym w skardze twierdzeniom, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi niedozwoloną ingerencję w politykę przestrzenną gminy. Skarżąca zdaje się nie dostrzegać idei postępowania nadzorczego, w którym organ nadzoru jest zobligowany do stwierdzenia z urzędu nieważności uchwał naruszających prawo. O stwierdzeniu nieważności uchwały zatwierdzającej plan miejscowy nie przesądza odmienna koncepcja polityki przestrzennej gminy wywodzona przez organu nadzoru, lecz niezgodność uchwały z założeniami studium stanowiąca naruszenie art. 20 ust. 1 upzp, a więc swoista wewnętrzna sprzeczność polityki przestrzennej gminy. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nie stanowi przejęcia kompetencji rady gminy, a jedynie kontrolę prowadzenia polityki przestrzennej gminy pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami.

W sytuacji gdy ustalenia studium są nieaktualne bądź stały się sprzeczne z planowanym zagospodarowaniem terenu gminy, studium może zostać zmienione zgodnie z art. 27 upzp. Nie jest zatem aktem obowiązującym bezwzględnie, którego założenia nie mogą być weryfikowane wraz z upływem czasu i zmianą koncepcji polityki przestrzennej.

Sąd nie podziela natomiast wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym poglądu, iż brak przekazania wraz z uchwałą pełnej dokumentacji planistycznej wymaganej art. 17 upzp uniemożliwił organowi nadzoru ocenę prawidłowości przeprowadzenia procedury, a tym samym stanowi o naruszeniu art. 28 w zw. z art. 17 upzp. Słuszne jest stanowisko Wojewody, o ile wskazuje, że obowiązkiem organu gminy było przekazanie pełnej dokumentacji planistycznej wraz z uchwałą.

Zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 upzp dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, składającej się z wymienionych w tym przepisie w pkt 1-20 dokumentów. Obowiązek przekazania dokumentacji wojewodzie wynika natomiast z art. 20 ust. 2 upzp.

Nie przekazując pełnej dokumentacji prac planistycznych wraz z uchwałą Gmina Lutowska naruszyła więc niewątpliwie ww. przepis. Rzeczą Wojewody było jednak wezwanie o nadesłanie brakujących materiałów i zweryfikowanie prawidłowości zastosowanej procedury planistycznej. W tym zakresie Sąd nie podziela jednak zarzutów skargi co do naruszenia art. 10 § 1 i art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym.

Postępowanie nadzorcze określone w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym prowadzone jest zawsze z urzędu, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem organ nadzoru jest zobowiązany do stwierdzenia jej nieważności (art. 91 ust. 1 ww. ustawy). Nie jest ono uzależnione w żadnym stopniu od wniosku innego organu bądź strony legitymującej się interesem prawnym, a jedyną "uznaniowością" przyznaną przepisami jest możliwość wskazania, że daną uchwałę wydano z naruszeniem prawa w przypadku stwierdzenia jego nieistotnego naruszenia (art. 91 ust. 4).

Zgodnie z art. 91 ust. 5 ww. ustawy, przepisy K.p.a. stosuje się odpowiednio w postępowaniu nadzorczym. Stosowanie przepisów odpowiednio oznacza stosowanie przepisów wprost albo z pewnymi modyfikacjami uwzględniającymi specyfikę danego postępowania, albo nawet niestosowanie określonych przepisów, jeśli przepisy określonej ustawy zawierają własne uregulowanie danej kwestii. W postępowaniu nadzorczym organ może korzystać z instytucji postępowania wyjaśniającego, występujących w postępowaniu jurysdykcyjnym, takich jak wyjaśnienia składane na wezwanie organu (art. 50, 52, 54 K.p.a.), czy nawet postępowanie dowodowe (art. 75 i nast. K.p.a.). Nie oznacza to jednak obowiązku po stronie organu nadzoru prowadzenia postępowania dowodowego, gdyż to organie gminy ciąży obowiązek należytego wykazania, że podczas uchwalania planu miejscowego dochowano procedury określonej ustawą.

Mając na uwadze powyższe, zarzut naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. uznać należało za niezasadny, bowiem przepis ten odnosi się wyłącznie do postępowania wszczynanego na wniosek strony. Słusznie podniósł organ nadzoru, że rygor przewidziany we wskazanym przepisie nie może mieć zastosowania do postępowań nadzorczych z uwagi na ich bezwzględny charakter, co wyklucza wezwanie organu gminy do uzupełnienia nadesłanej dokumentacji w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Pismem z dnia 25 lutego 2014 r. Wojewoda poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności uchwały podjętej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w dniu 28.02.2014 r. Wójt Gminy Lutowiska skierował pismo wyjaśniające.

Reasumując stwierdzić należy, że ostatnio podniesiona kwestia braków w dokumentacji planistycznej nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, jako że zasadniczą przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Lutowiska nr XXXIV/186/2014 z dnia 29 stycznia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lutowiska "Lutowiska 8" było stwierdzenie przez Wojewodę Podkarpackiego naruszenia art. 20, art. 14 ust. 3 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.