Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 271/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 137 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Joanna Skiba Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi U. K., A. L., E. A., L. L., M. L. i W. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2021 r., działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej: u.g.n.), odmówił zwrotu na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela – C. L., części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], Dzielnica [...] przy [...], aktualnie oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako części działek ewidencyjnych z obrębu [...]: nr [...] cz. (KW nr [...]), nr [...]cz. (KW nr [...]), nr [...]cz. (KW nr [...]), stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], pochodzącej z dawnej księgi wieczystej "[...]" i ze zbioru dokumentów ZD nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli spadkobiercy C. L.: L. L., W. W., A. L., E. A., M. L. i U. L..

Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 9a u.g.n., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podkreślił, że na podstawie umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego z [...] sierpnia 1973 r. Skarb Państwa nabył od C. L. nieruchomość położoną w [...], w dzielnicy [...], oznaczoną jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2. Nabycie gruntu przez Skarb Państwa nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.). Wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona pod budowę zespołu mieszkaniowego "[...]" wraz z lokalizacją ulic miejskich w rejonie tego zespołu.

Wnioskiem z [...] września 1995 r. C. L. wystąpił do Urzędu Rejonowego w [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...].

Następnie pismem z [...] września 1996 r. (będącym załącznikiem do protokołu z rozprawy administracyjnej z [...] września 1996 r.) pełnomocnik C. L. wniósł o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] oraz niezagospodarowanych gruntów do nich przyległych.

Pismem z [...] października 1999 r. pełnomocnik C. L. wystąpił o zwrot nieruchomości w zakresie obszaru położonego w granicach aktualnie istniejących działek ew. o nr: [...] i [...] z obrębu [...].

Kolejnym pismem z [...] grudnia 2000 r. pełnomocnik C. L. wniósł o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...], w rejonie ulic [...] i [...], stanowiącej obecnie działki ew. o nr: [...] z obrębu [...].

Starosta Powiatu [...] decyzją z [...] marca 2001 r. orzekł o zwrocie, na rzecz C. L., części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...], oznaczonej jako działki ew. o nr: [...] z obrębu [...]. Decyzja ta stała się ostateczna.

Pismem z [...] kwietnia 2002 r. pełnomocnik C. L. wystąpił o zwrot "pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, która nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia tj. leżąca po przeciwnej stronie [...]".

Starosta Powiatu [...] decyzją z [...] września 2002 r. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], oznaczonej jako części działek ew. o nr: [...] z obrębu [...], części działek ew. o nr: [...] z obrębu [...] oraz część działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Powyższa decyzja, wobec jej niezaskarżenia, stała się ostateczna.

Pismem z [...] kwietnia 2005 r. (t-1, k-225), pełnomocnik C. L. wystąpił o zwrot części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, "leżącej po przeciwnej stronie ulicy [...]", która jest własnością [...], na której znajduje się "parking bez trwałej lokalizacji dzierżawiony od Miasta [...] przez prywatną firmę". W treści wniosku wskazano, że "wcześniejszą decyzją Urzędu odmówiono zwrotu przedmiotowej nieruchomości, jednakże – wobec nowego brzmienia art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wnioskowany grunt powinien być bezsprzecznie zwrócony na rzecz byłego właściciela".

Wojewoda [...], postanowieniem z [...] listopada 2005 r. wyznaczył Starostę Powiatu [...]ego jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w zakresie ww. działek.

W dniu [...] sierpnia 2008 r. zmarł wnioskodawca – C. L.. W jego miejsce wstąpili spadkobiercy: L. L., W. W., A. L., E. A., M. L. i U. L..

Starosta [...] decyzją z [...] maja 2017 r. odmówił zwrotu [...] udziału i umorzył postępowanie zwrotowe w stosunku do [...] udziału w wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], oznaczonej aktualnie jako działki ew. nr [...]. z obrębu [...]. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W piśmie z [...] stycznia 2020 r. pełnomocnik spadkobierców poprzedniego właściciela doprecyzował wniosek o zwrot wskazując, że roszczenie obejmuje część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], aktualnie oznaczonej jako części działek ewidencyjnych o nr: [...] z obrębu [...].

Wskazując na powyższe okoliczności Wojewoda zauważył, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy na przeszkodzie rozstrzygania sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej aktualnie jako części działek ew. nr [...] z obrębu [...] nie stoi norma wynikająca z treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który to przepis formułuje jedną z przesłanek nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na naruszenie zakazu ponownego orzekania w tej samej sprawie. Jak wynika bowiem z załączonych do pisma Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] z [...] lipca 2020 r. mapy sytuacyjnej i wykazu synchronizacyjnego (t-V, k-59-63), wykonanych przez geodetę uprawnionego K. C. (upr. nr [...]), postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości nabytej od C. L. aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1973 r. oznaczonej jako części działek ew. nr [...] z obrębu [...], zostało zakończone prawomocną decyzją Starosty Powiatu [...] z [...] września 2002 r., która znajduje się w obrocie prawnym, w związku z czym, ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalne, jako dotyczące sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

W ocenie Wojewody, nie ulega wątpliwości, że zarówno sprawa zakończona decyzją Starosty Powiatu [...] z [...] września 2002 r., jak i sprawa zakończona decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2021 r. są tożsame przedmiotowo, dotyczą bowiem tej samej nieruchomości i tego samego roszczenia byłego właściciela, a następnie jego spadkobierców, o zwrot nieruchomości, wywłaszczonej na podstawie aktu notarialnego z [...] sierpnia 1973 r. oznaczonej jako część dawnej działki o nr [...] z dawnego obrębu [...], stanowiącej aktualnie części działek ew. nr [...] z obrębu [...], co potwierdza ww. mapa sytuacyjna.

Również zakres podmiotowy powyższych spraw administracyjnych jest w pełni

tożsamy. Stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty Powiatu [...] z [...] września 2002 r. był C. L., stroną zaś postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2021 r. byli spadkobiercy C. L., którzy po jego śmierci wstąpili w jego miejsce do toczącego się postępowania.

W zakresie kryterium tożsamości stanu prawnego Wojewoda podkreślił, że ponowny wniosek o zwrot został złożony w związku ze zmianą przepisu art. 137 u.g.n., która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. Nowelizacja ta jednak, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy – tj. punktu 2 ustępu 1 art. 137 u.g.n., nie wprowadziła nowej normy prawnej jako przesłanki podstawowej dla orzekania o zwrocie nieruchomości. Przywołując orzeczenia sądów administracyjnych Wojewoda zaznaczył, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Konsekwencją powyższej wykładni jest uznanie, że skoro w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. Treść normatywna art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, na skutek noweli z 2004 r., jak i w zakresie wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. P 38/11, nie uległa zmianie. Wejście w życie nowego brzmienia punktu 2 ustępu 1 art. 137 u.g.n. nie skutkowało ukształtowaniem się nowej sprawy administracyjnej na skutek złożenia przez wnioskodawcę nowego wniosku z [...] kwietnia 2005 r. o zwrot tej samej nieruchomości.

Uwzględniając powyższe Wojewoda stwierdził, że sprawa zwrotu nieruchomości rozstrzygnięta ostateczną decyzją Starosty Powiatu [...] z [...] września 2002 r., jak i sprawa rozstrzygnięta decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2021 r. są w pełni tożsame i w związku z tym ostateczna decyzja Starosty Powiatu [...] z [...] września 2002 r. zachowuje powagę rzeczy osądzonej. W związku z powyższym – zdaniem Wojewody - nie zachodziła prawna możliwość rozpoznania nowego wniosku z [...] kwietnia 2005 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości, w świetle przesłanek znowelizowanego art. 137 u.g.n., co upoważniało organ odwoławczy do uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2021 r. i umorzenia w całości postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji.

W skardze na powyższą decyzję Wojewody [...], pełnomocnik U. L., M. L., E. A., L. L., W. W. i A. L., podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy oraz błędne uznanie przez Wojewodę [...], że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy jest niedopuszczalne wobec istnienia tożsamości sprawy ze sprawą administracyjną już prawomocnie zakończoną, co skutkowało niezasadnym umorzeniem postępowania w sprawie, podczas gdy w niniejszej sprawie, rozpatrywanej przez Wojewodę [...] nie zachodziła tożsamość przedmiotowa ze sprawą prawomocnie zakończoną;

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w I instancji w całości z uwagi na występowanie jednej z przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, to jest zakazu ponownego orzekania w tej samej sprawie, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie taka przeszkoda prawna nie zachodziła i brak było podstaw faktycznych oraz prawnych do umorzenia postępowania przez organ II instancji;

3. naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. to jest zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zobowiązującej organ odwoławczy do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, w sytuacji gdy Wojewoda [...] zaniechał merytorycznego rozpoznania sprawy w II instancji, mimo, że w sprawie nie zachodziły przeszkody w prowadzeniu postępowania administracyjnego;

4. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, pomimo braku postaw faktycznych i prawnych do wydania takiego rozstrzygnięcia oraz pomimo nie występowania w sprawie przeszkody w postaci tożsamości sprawy ze sprawą już ostatecznie zakończoną, co skutkuje osłabieniem zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej;

5. naruszenie art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), który przyznaje każdemu prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego w sytuacji, gdy zostały naruszone prawa i wolności zawarte w ww. Konwencji;

6. naruszenie art. 78 Konstytucji RP, wobec braku merytorycznego rozpoznania sprawy przez Wojewodę [...] jako organ II instancji oraz wobec bezpodstawnego umorzenia postępowania z naruszeniem konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania, gwarantującej każdej stronie postępowania prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji;

7. naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez orzeczenie o umorzeniu postępowania w I instancji, w sytuacji gdy brak było podstaw prawnych i faktycznych do wydania takiego rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...], które to orzeczenie godzi w konstytucyjną ochronę prawa własności.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania – Spółdzielnia [...] z siedzibą w [...] wniosła o oddalenie skargi wywodząc, że zaskarżona decyzja jest słuszna i zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga nie jest zasadna.

W myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 1999 r., sygn. akt II SAB/Ka 13/99 (OSP 2000, z. 7-8, poz. 110, s. 365) J. Chróścielewski podkreślał, że istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. Istotą umorzenia postępowania administracyjnego jest zatem brak jednego z istotnych elementów stosunku materialnoprawnego, który powinien stanowić podłoże dla danego postępowania. Jeżeli więc takim brakiem dotknięty będzie stosunek materialnoprawny zanim nastąpi wszczęcie postępowania administracyjnego, wówczas postępowanie jest bezprzedmiotowe od samego początku. Bezprzedmiotowość postępowania może występować z uwagi na brak przesłanki podmiotowej, tj. gdy brak jest strony postępowania legitymowanej do występowania w sprawie prowadzonej przez organ, jak również wobec wystąpienia braku przesłanki przedmiotowej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 694/21 (CBOSA), do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego z przyczyn przedmiotowych należy zaliczyć fakt istnienia w obiegu prawnym ostatecznej decyzji wydanej w tożsamej sprawie. Tożsamość spraw, tj. tożsamość sprawy, która została zakończona wydaniem decyzji ostatecznej oraz sprawy objętej wnioskiem o wszczęcie postępowania oznacza, że w obu tych sprawach musi zaistnieć tożsamość podmiotowa - występują te same strony w obu sprawach, jak i przedmiotowa - sprawa dotyczy tego samego przedmiotu. Tożsamość przedmiotowa odnosi się do podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych.

Powyższe wynika z uwzględnienia obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady trwałości decyzji ostatecznych, która jest wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. Fakt, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja oznacza, że sprawa nią objęta nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego, a domniemanie ważności takiej decyzji może być obalone tylko w trybie określonym w przepisach procedury administracyjnej. Naruszenie tej reguły przez ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, jak zasadnie podkreślił Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pociąga za sobą sankcję nieważności wydanego w tych warunkach rozstrzygnięcia – na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W warunkach rozpoznawanej sprawy dla możliwości rozpoznania wniosku o zwrot części nieruchomości położonej w [...], aktualnie oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako części działek ewid. z obrębu [...]: nr [...]., stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], pochodzącej z dawnej księgi wieczystej "[...]" i ze zbioru dokumentów ZD nr [...], złożonego pismem z [...] kwietnia 2005 r., istotności nabierał fakt pozostającej w obiegu prawnym, prawomocnej decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] września 2002 r., mocą której odmówiono wnioskodawcy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] z dawnego obrębu [...], oznaczonej jako część działek ewidencyjnych o nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2. Rozstrzygnięcie to było podyktowane ustaleniem, że zrealizowano cel wywłaszczenia: centrala telefoniczna dla osiedla mieszkaniowego, ulica [...], [...] wraz z infrastrukturą techniczną podziemną oraz osiedle mieszkaniowe.

Wniosek złożony w Urzędzie [...] w dniu [...] maja 2005 r. przez C. L. dotyczył zwrotu pozostałej części dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia, przy powołaniu się na zmianę przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie art. 136 i art. 137.

Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, jak również stanowisku organu I instancji, nie jest dopuszczalne ponowne prowadzenie postępowania, które zmierzałoby do powtórnej oceny możliwości zwrotu nieruchomości. Możliwości takiej nie wprowadza okoliczność, że w dacie prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji z [...] września 2002 r. art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. miał inne brzmienie. W przypadku, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, dalsza przesłanka (upływ 10-letniego terminu) nie jest już stosowana, gdyż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu, takiej sytuacji nie dotyczy. Dopiero, gdy w chwili dokonywania oceny cel wywłaszczenia nie został na danej nieruchomości zrealizowany, organ administracji może zastosować przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.g.n. po to by ustalić, czy mimo tego, że cel nie został jeszcze zrealizowany, orzekanie o zwrocie jest przedwczesne, gdyż nie upłynęło jeszcze 10 lat od wywłaszczenia albo nie minęło jeszcze 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie inwestycji. Użycie sformułowania "pomimo upływu" znaczy bowiem tyle, że w razie ustalenia niezrealizowania jeszcze inwestycji roszczenie o zwrot, zgłoszone przed upływem tych terminów, nie będzie mogło być uwzględnione. W tym sensie terminy 7 i 10 lat stanowią tylko "dopełnienie" przesłanki zbędności. Dopiero gdy organ administracji lub sąd administracyjny stwierdzą, że w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, dochodzi do stosowania przesłanki i ustalania, czy upłynęło już 10 lat od momentu wywłaszczenia na realizację określonej inwestycji, czy też termin ten jeszcze nie upłynął i jest zbyt wcześnie, aby orzekać o jej zwrocie. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1130/16, z 10 października 2019 r., sygn. akt I OSK 373/18, CBOSA)

Z przyczyn oczywistych w uprzednio prowadzonym postępowaniu nie badano przesłanki zbędności nieruchomości w oparciu o upływ 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Sąd podziela w tym zakresie ocenę Wojewody [...] zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przy powołaniu się na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. w sprawie sygn. akt P 38/11 (Dz. U. 2014.376). Zaznaczyć przyjdzie, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. został częściowo uznany przez Trybunał za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten utracił zatem moc w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Odnosząc się do dominującego kierunku wykładni znowelizowanego art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Trybunał Konstytucyjny uznał, że możliwe jest prospektywne stosowanie przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przewidzianych w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu. Wskazał jednak na taką kolejność ich odczytania, która zapobiega niedopuszczalnemu, wstecznemu działaniu tego przepisu. Podkreślił, że nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki – na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Trybunał odniósł się tu do stanowiska orzecznictwa, w którym prezentowany jest taki też pogląd na tle art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., stosowany względem nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r., w przypadku której cel wywłaszczenia został zrealizowany lub wydaje się, że został zrealizowany przed 22 września 2004 r., a jednocześnie zanim były właściciel złożył wniosek o jej zwrot. Trybunał wskazał, że jeżeli w takiej sytuacji w dniu orzekania przez organ administracji cel wywłaszczenia został już zrealizowany, to zwrot nie powinien być możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja celu, licząc od momentu wywłaszczenia.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że w toku uprzednio prowadzonego postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej z [...] września 2002 r. organ ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany. Niedopuszczalne byłoby zatem prowadzenie ponownego postępowania w tej samej kwestii. Zasadnie wywiódł Wojewoda, że w sytuacji, gdy chodzi o przypadki wywłaszczeń dokonanych przed datą nowelizacji, tj. przed dniem 22 września 2004 r., dla oceny zbędności nieruchomości nadal przesądzające znaczenie ma kwestia, czy cel wywłaszczenia został osiągnięty, według stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku. Dotyczy to w szczególności przypadków, gdy pierwotny wniosek o zwrot nieruchomości był wniesiony jeszcze przed nowelizacją. Osiągnięcie celu wywłaszczenia jeszcze przed datą dokonania omawianej zmiany stanowi więc przesłankę negatywną dla uwzględnienia żądania zwrotu. Rację ma organ odwoławczy, że w tym zakresie wskazana norma prawna nie uległa zmianie w stosunku do sytuacji sprzed wspomnianej nowelizacji. Nie jest zatem uprawnione twierdzenie, że każdy kolejny wniosek o zwrot nieruchomości złożony po tej dacie umożliwia ponowne rozstrzyganie sprawy, jako opartej o nową treść normatywną art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.

W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], pochodzącej z dawnej księgi wieczystej "[...]“ i ze zbioru dokumentów ZD nr [...], został zrealizowany przed wejściem w życie nowelizacji z 2004 r. Z tego powodu zmiana przepisów, na jaką powołują się skarżący – jak prawidłowo uznał organ odwoławczy - nie może otworzyć drogi do ponownej oceny tej samej przesłanki dla orzekania o zwrocie, a mianowicie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Sąd podziela w tym zakresie poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2017 r., sygn. akt. I OSK 2700/15 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt. IV SA/Wa 3533/15 (CBOSA). W przywołanym wyroku z 11 lipca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny słusznie podniósł, że "treść normatywna art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, na skutek noweli z 2004 r., jak i w zakresie wynikającym z wyroku P 38/11, nie uległa zmianie. Wejście w życie nowego brzmienia punktu 2 ustępu 1 art. 137 u.g.n. nie skutkowało ukształtowaniem się nowej sprawy administracyjnej na skutek złożenia przez skarżącego nowego wniosku z [...] maja 2008 r. o zwrot tej samej nieruchomości."

W ocenie Sądu, organ odwoławczy dokonał zatem prawidłowej oceny w zakresie tożsamości sprawy z uwagi na zmianę stanu prawnego w zakresie przesłanki zbędności określonej w art. 137 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. w brzmieniu obowiązującym od 22 września 2004 r. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość sprawy w zakresie przedmiotu i podmiotu, skoro wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy tych samych działek gruntu, został złożony przez byłego właściciela tej nieruchomości, zaś zmiana normatywna art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, nie wprowadzała nowego rodzaju spraw o zwrot nieruchomości. Wniosek inicjujący obecne postępowanie zwrotowe zakończone decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2021 r. dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną z [...] września 2002 r.

Obie sprawy (tj. sprawa zakończona decyzją ostateczną Starosty Powiatu [...] z [...] września 2002 r. oraz sprawa rozstrzygnięta decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2021 r.) są tożsame przedmiotowo. Dotyczą bowiem tej samej nieruchomości i tego samego roszczenia byłego właściciela (a następnie jego spadkobierców) o zwrot nieruchomości, która została wywłaszczona na podstawie aktu notarialnego z [...] sierpnia 1973 r., Rep. [...]. Powyższe jednoznacznie wynika z treści objętej powołanym aktem notarialnym mapy sytuacyjnej zawierającej wykaz synchronizacyjny z rozliczeniem w aktualnych działkach ewidencyjnych. Mapa ta została sporządzona przez geodetę uprawnionego P. C. w dniu [...] lutego 2020 r. (tom V, k. 59, 60 akt administracyjnych). Wobec powyższego, zawarta w skardze argumentacja, że działki objęte decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2021 r. to inne działki powstałe podczas podziałów geodezyjnych, stanowiąca w istocie polemikę z opracowaniem geodezyjnym sporządzonym przez uprawnionego geodetę, nie mogła mieć wpływu na prawidłowość stanowiska organu o tożsamości przedmiotowej obu spraw.

Wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie zachodzi również tożsamość podmiotowa. Tego rodzaju tożsamość ma miejsce wówczas gdy sprawa dotyczy tych samych podmiotów, z zastrzeżeniem, że tożsamość podmiotowa jest zachowana, gdy prawa strony są zbywalne i dziedziczne i wejdą w nie jej następcy prawni. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Adresatem praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty [...] z [...] września 2002 r. był C. L., a adresatami praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty [...] z [...] października 2020 r. są spadkobiercy C. L., którzy po jego śmierci wstąpili w jego miejsce do toczącego się na jego wniosek postępowania. Tym samym podniesiona w skardze argumentacja o innym zakresie podmiotowym obu spraw okazała się niezasadna.

Nie sposób wreszcie uznać, by uchylenie przez Wojewodę [...] decyzji Starosty [...]i umorzenie postępowania w sprawie godziło w ustanowione w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gwarancje zapewnienia dostępności skutecznego środka odwoławczego na poziomie krajowym. Skuteczność środka odwoławczego, do jakiego odwołuje się Konwencja w art. 13, nie może być rozumiana jako zapewnienie pozytywnego dla strony rezultatu złożonego odwołania. Procesowe zakończenie postępowania w sprawie przez organ odwoławczy w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie, przewiduje zaś zastosowany w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd uznał, że organ odwoławczy dokonał trafnej oceny w zakresie tożsamości spraw. W konsekwencji zasadnie umorzył wszczęte już postępowanie o zwrot nieruchomości na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. wobec stwierdzenia bezprzedmiotowości tego postępowania. Jak bowiem trafnie podniósł organ odwoławczy, kolejne postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną są niedopuszczalne, a wydanie w takiej sytuacji innej decyzji rozstrzygającej w tym samym przedmiocie i co do tych samych podmiotów, wypełnia przesłankę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. Tym samym niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 15 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. zmienionej Protokołami nr 3, 5 i 8 i uzupełnionej Protokołem nr 2 oraz art. 78 i art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095).