Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1297/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184, 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.22, art.3 ust.1, art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art.1 ust.1
journal: Dz.U. 2002 nr 101 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 9 października 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 129/09 odrzucającego skargę A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...) w przedmiocie informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 129/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...) w przedmiocie informacji publicznej.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 8 października 2008 r. A. Ł. , powołując się na treść art. 11 ust. 11 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (zwanej dalej Ordynacją wyborczą), zwrócił się do Wójta Gminy K.o udostępnienie do wglądu rejestru wyborców.

Decyzją z dnia (...) października 2008 r. nr (...) Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) odmówił A. Ł. udostępnienia do wglądu rejestru wyborców. Zdaniem organu, w świetle § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie rejestru wyborców oraz trybu przekazywania przez Rzeczypospolitą Polską innym państwom członkowskim Unii Europejskiej danych zawartych w tym rejestrze (Dz. U. Nr 42, poz. 388 ze zm.), nie ma możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku o udostępnienie pełnego rejestru. Rejestr wyborców udostępnia się bowiem do wglądu w urzędzie gminy na pisemny wniosek, zawierający dane umożliwiające ustalenie tożsamości wyborcy w rejestrze. Ponadto organ podał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2002r. nr 101, poz. 926 ze zm.), w szczególności art. 3, art. 6 oraz art. 29 gwarantujące każdemu prawo do ochrony danych osobowych, którymi są wszelkie informacje umożliwiające zidentyfikowanie tożsamości danej osoby.

W odwołaniu od tej decyzji A. Ł. zarzucił organowi naruszenie art. 11 ust. 11 Ordynacji wyborczej oraz wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia i udostępnienie żądanych informacji, gdyż przepisy wskazanej ustawy nie wprowadzają w zakresie udostępnienia rejestru wyborców żadnych podmiotowych czy czasowych ograniczeń.

Decyzją z dnia (...) listopada 2008 roku nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło w całości zaskarżone rozstrzygnięcie oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, iż w uzasadnieniu decyzji nie podano imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, czym naruszono art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 107 § 2 k.p.a.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2008 nr (...)Wójt Gminy K. , działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) ponownie odmówił A. Ł. udostępnienia do wglądu rejestru wyborców powołując się na § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie rejestru wyborców oraz trybu przekazywania przez Rzeczypospolitą Polską innym państwom członkowskim Unii Europejskiej danych zawartych w tym rejestrze oraz na przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych. Wskazał ponadto, iż zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego w uzasadnieniu wskazano imiona i nazwiska i funkcję osób, które zajęły stanowisko w sprawie.

A. Ł. wniósł odwołanie od tej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 11 ust. 11 ustawy Ordynacja wyborcza oraz art. 23 ust. 2 i 5 ustawy o ochronie danych osobowych. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanie decyzji o udostępnieniu do wglądu rejestru wyborców.

Decyzją z dnia (...) stycznia 2009r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 11 ust. 11 Ordynacji wyborczej rejestr wyborców jest udostępniany na pisemny wniosek do wglądu w urzędzie gminy. Ponadto w myśl § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie rejestru wyborców oraz trybu przekazywania przez Rzeczypospolitą Polską innym państwom członkowskim Unii Europejskiej danych zawartych w tym rejestrze rejestr wyborców udostępnia się do wglądu w urzędzie gminy na pisemny wniosek, zawierający dane umożliwiające ustalenie tożsamości wyborcy w rejestrze, zaś udostępnienie polega na okazaniu indywidualnej kart osobowej mieszkańca, którego dotyczy wniosek lub karty, o której mowa w § 3 ust. 3, z jednoczesnym zasłonięciem danych osobowych mieszkańców nie podanych we wniosku. Natomiast udostępnienie rejestru prowadzonego w formie elektronicznej polega na okazaniu wydruku danych wyborcy, którego dotyczy wniosek, w zakresie wyżej określonym. Dalej organ wskazał, że w rejestrze wyborców zawarte są dane osobowe, podlegające ochronie na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Przepisy Ordynacji wyborczej oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, regulujące tryb udostępnienia rejestru wyborców nie przewidziały dalej idącej ochrony danych osobowych niż zapewnia to ustawa o ochronie danych osobowych. W ocenie organu natomiast użyte w Ordynacji wyborczej w art. 15 określenie "każdy" może wnieść reklamację na nieprawidłowości zawarte w rejestrze wyborców nie może stanowić podstawy do żądania udostępnienia do wglądu indywidualnych kart osobowych wszystkich wyborców lub żądania udostępnienia rejestru wyborców w formie wydruku całości ewidencji prowadzonej w formie elektronicznej. Regulacja powyższa umożliwia bowiem "każdemu" wnioskodawcy sprawdzenie danych dotyczących wyłącznie jego osoby. Organ nie znalazł zatem podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji.

A. Ł. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając naruszenie art. 11 ust. 11 ustawy Ordynacja wyborcza, art. 23 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych oraz art. 107 § 1 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono wszystkie prezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji argumenty. Akcentowano przy tym błędne rozumienie istoty rejestru wyborców, który ma służyć weryfikacji listy osób uprawnionych do głosowania, a prawo wglądu do rejestru warunkuje możliwość powzięcia wiadomości o zaistnieniu nieprawidłowości. Wskazano, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą mieć zastosowania w sprawie, bowiem zasady udostępniania danych zawartych w rejestrze wyborców zostały odrębnie uregulowane oraz, że przepisy ustawy o ochronie danych osobowych nie ograniczają możliwości udostępnienia rejestru wyborców do wglądu. Za chybione uznano stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym przepis art. 15 Ordynacji wyborczej umożliwia "każdemu" wnioskodawcy sprawdzenie danych dotyczących wyłącznie jego osoby w kontekście uregulowania art. 11 ust. 11 tej ustawy. Podkreślono, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiotowym rozporządzeniu wykonawczym przekroczył zakres upoważnienia ustawowego. W pojęciu "sposób udostępnienia" nie mieści się bowiem "zakres udostępnienia", ten natomiast został już określony w art. 11 ust. 11 Ordynacji, który przewiduje udostępnienie rejestru w całości a nie w jego części. Zauważono również, że wprawdzie przepisy rozporządzenia wiążą organy administracji, ale już nie Sąd, który na mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, nie jest związany treścią aktu podustawowego. Ponadto stwierdzono, że organ odwoławczy nie zawarł w swojej decyzji pouczenia o możliwości zaskarżenia decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, czym naruszył normę art. 107 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie wskazując, że zgodnie z regulacją art. 22 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, sądem właściwym do orzekania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, jest sąd powszechny właściwy ze względu na siedzibę podmiotu, który odmówił udzielenia informacji publicznej.

Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż rejestr wyborców jest zbiorem informacji o osobach stale zamieszkałych na obszarze gminy, którym przysługuje czynne prawo wyborcze. Jednocześnie rejestr ten posiada wszystkie cechy rejestru publicznego, został on bowiem utworzony na podstawie przepisów ustawy, jest prowadzony przez organ rejestrowy o charakterze publicznym (organ jednostki samorządu terytorialnego), ujawnienie w nim informacji następuje z urzędu w oparciu o prowadzoną przez ten organ ewidencję ludności, decyzje organu o dopisaniu do rejestru wyborców, wnioski obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej niebędących obywatelami polskimi o dopisanie do rejestru wyborców w celu wzięcia udziału w głosowaniu w wyborach na terytorium RP. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że informacje ujawnione w tym rejestrze są informacjami wytworzonymi przez władze publiczne w zakresie wykonywania ich ustawowo określonych zadań. Stanowią więc informację publiczną, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą być stosowane w obrębie postępowania mającego na celu udostępnienie danych z rejestru wyborców w takim zakresie w jakim kwestie te regulują przepisy Ordynacji wyborczej. Ustawa Ordynacja wyborcza oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie rejestru wyborców oraz trybu przekazywania przez Rzeczypospolitą Polską innym państwom członkowskim Unii Europejskiej danych zawartych w tym rejestrze (Dz. U. Nr 42, poz. 388 ze zm.), wydane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 16 tej ustawy, regulują kwestie dostępu do informacji objętych rejestrem. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o informacji publicznej przepisy tego aktu nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Wykładnia funkcjonalna, systemowa i językowa tego przepisu prowadzi w ocenie Sądu pierwszej instancji do wniosku, iż jeżeli obowiązują odmienne regulacje ich udostępniania, będą one miały pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w art. 1 ust 2 ustawy sformułowanie "nie naruszają" rozumieć należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może naruszać przepisów innych ustaw odrębnie regulujących zasady i tryb ich udostępniania. Oznacza to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że w takim zakresie w jakim postępowanie organu w kwestii dostępu do informacji z rejestru wyborców zostało określone ustawą Ordynacja wyborcza oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu wykonawczym, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może mieć zastosowania. Natomiast, gdy idzie o kwestie nieuregulowane we wskazanych aktach, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdują zastosowanie, gdyż ujawnione w rejestrze wyborców dane zawierające informację o wyborcach stanowią informacje publiczną.

Sąd pierwszej instancji podniósł, iż ustawa Ordynacja wyborcza ani rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy nie regulują całościowo kwestii dostępu do informacji objętych rejestrem, nie zawierają bowiem wypowiedzi, które określałyby formę odmowy dostępu do rejestru wyborców. Formę działania organu odnoszącą się do odmowy dostępu do informacji publicznej określa natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w art. 16 stanowi jako zasadę, że odmowa udzielenia informacji publicznej powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Przyjęcie przez ustawodawcę tej formy działania organu miało na celu umożliwić weryfikację rozstrzygnięć negatywnych w ramach postępowania jurysdykcyjnego. Ostateczna odmowa udostępnienia informacji publicznej, w zależności od jej przyczyny, uruchamia bądź drogę kontroli legalności decyzji przez sąd administracyjny, bądź też drogę sądową przed sądem powszechnym. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotowi, któremu odmówiono informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa i statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji właściwym do orzekania w tych sprawach jest sąd rejonowy właściwy ze względu na siedzibę podmiotu, który odmówił udostępnienia informacji publicznej (art. 22 ust. 3). Powyższe zdaniem Sądu pierwszej instancji oznacza, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z przyczyn w przepisie tym wymienionych określa dopuszczalność zaskarżenia ostatecznej decyzji przed sądem administracyjnym. W pozostałych przypadkach postępowanie może toczyć się przed sądem powszechnym.

Mając na uwadze powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że analiza zaskarżonej decyzji wskazuje na to, że w niniejszej sprawie podstawą odmowy udzielenia informacji publicznej polegającej na odmowie udostępnienia do wglądu rejestru wyborców, stanowiła ochrona danych osobowych wynikająca z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, a więc ze względu na przedmiot ochrony wymieniony w art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast zaprezentowana przez organ argumentacja odnosząca się do ograniczenia jawności żądanej informacji nie wskazywała ze względu na jakie inne kategorie tajemnic prawnie chronionych nie została ona udostępniona. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji przyjął, że właściwy rzeczowo w sprawie udzielenia informacji jest sąd powszechny. Oznacza to, że w sprawie wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych na podstawie art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył A. Ł. zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 oraz 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 21 oraz 22 i ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a wynikające z błędnej wykładni art. 21 i 22 w/w ustawy. Skarżący podniósł, że powyższe zarzuty polegają na przyjęciu, że posiłkowe powołanie w uzasadnieniu decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej przesłanek wskazanych w przepisie art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej czyni prawnie relewantnym zastosowanie jego normy prawnej, a co za tym idzie jest równoznaczne z niedopuszczalnością rozpoznania skargi na taką decyzję na drodze postępowania sądowo-administracyjnego. Tymczasem w opinii skarżącego o kwestii dopuszczalności drogi sądowo-administracyjnej lub skargi do sądu powszechnego winna decydować faktyczna podstawa odmowy dostępu do informacji publicznej.

Wskazując na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, iż Sąd I instancji błędnie stwierdził, że w sprawie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalność rozpoznania skargi. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji prawną i faktyczną podstawą odmowy udostępnienia do wglądu skarżącemu rejestru wyborców nie były regulacje ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Z decyzji Wójta Gminy K.oraz decyzji SKO, wydanych w sprawie, wynika jednoznacznie, że organy I i II instancji odmawiając Skarżącemu dostępu do wglądu w rejestr wyborców jedynie posiłkowo posługiwały się regulacjami ustawy o ochronie danych osobowych. Ponadto skarżący stwierdził, że kwestia prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów ustawy o ochronie danych osobowych nie stanowi istoty przedmiotowej sprawy. Regulacje tej ustawy nie stanowiły bowiem faktycznej podstawy prawnej decyzji o odmowie dostępu skarżącemu do wglądu rejestru wyborców.

Strona skarżąca stanęła na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie faktyczną podstawą prawną odmowy udostępnienia do wglądu rejestru wyborców było rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie rejestru wyborców oraz trybu przekazania przez Rzeczypospolitą Polską innym państwom członkowski Unii Europejskiej danych zawartych w tym rejestrze. Ponadto wszczynając przedmiotowy spór skarżący dążył do kontroli konstytucyjności rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 marca 2004 r. w sprawie rejestru wyborców oraz trybu przekazania przez Rzeczypospolitą Polską innym państwom członkowski Unii Europejskiej danych zawartych w tym rejestrze, które w jego opinii jest niezgodne zarówno z Ustawą ordynacja wyborcza, jaki i z ustawą o ochronie danych osobowych.

Zdaniem Skarżącego powoływanie się na ograniczenia wynikające z ustawy o ochronie danych osobowych w zakresie udostępniania do wglądu rejestru wyborców jest nieuzasadnione, a przemawia za tym treść art. 11 ust. 11 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2007 r., Nr [90, poz. 1360). Przedmiotowa regulacja nie wprowadza żadnych podmiotowych oraz czasowych ograniczeń w przedmiocie możliwości wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie do wglądu rejestru wyborców. Każdemu zainteresowanemu podmiotowi, w każdym czasie, przysługuje prawo wystąpienia do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta z pisemnym wnioskiem o udostępnienie do wglądu właściwego miejscowo rejestru wyborczego, a wójt, burmistrz lub prezydent miasta zobowiązany jest uczynić zadość takiemu żądaniu. Jedynym prawnym ograniczeniem w dostępie do rejestru jest konieczność złożenia pisemnego wniosku. Z kolei ustawa o ochronie danych osobowych, wbrew stanowisku wójta i SKO dopuszcza możliwość wglądu do rejestru wyborców w całości. Wynika to z art. 29 ust. 3, zgodnie z którym dane osobowe można udostępnić na pisemny, umotywowany wniosek oraz który wyraźnie dopuszcza możliwość wyszukiwania informacji w szerszym zakresie, a nie tylko dotyczących konkretnie wskazanych osób. Wynika to z sformułowania "oraz wskazywać ich zakres i przeznaczenie". Tym samym w ocenie skarżącego ma on możliwość określenia zakresu żądanych informacji ze wskazaniem ich przeznaczenia i pod warunkiem wykorzystania ich zgodnie z tym przeznaczeniem. W ten sposób, wbrew stanowisku wójta oraz SKO, również Ustawa o ochronie danych osobowych nie ogranicza dostępu do rejestru. Stąd też za nieuprawnione należy według Skarżącego uznać stanowisko, że możliwe jest tylko sprawdzenie rejestru w zakresie danych dotyczących wyłącznie wnioskodawcy, potwierdza to również treść art. 15 ust. 1 pkt 3 Ordynacji, która wprost wskazuje na niewłaściwe dane o osobach wpisanych do rejestru.

Skarżący podniósł, że Ustawa o ochronie danych osobowych nie mogła stanowić podstawy do odmowy prawa dostępu do rejestru wyborców, skoro w tym zakresie nie przewiduje się ograniczeń (w praktyce jedynym ograniczeniem jest konieczność złożenia odpowiedniego wniosku). Tym samym ochrona danych osobowych mogła być tylko pozorną podstawą wydanych rozstrzygnięć. W ocenie skarżącego Sąd I instancji przyjął zatem błędne ustalenie co do istoty sporu oraz faktycznej podstawy prawnej odmowy udostępnienia do wglądu rejestru wyborców, jaką miałaby być ochrona danych osobowych wyborców ujętych w tym rejestrze.

Dokonując wykładni przepisu art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący wskazał, iż podmiotowi spełniającemu przesłanki określone w art. 22 ust. 1 przysługuje uprawnienie zarówno do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (z zastrzeżeniem przepisu art. 22), jak i do wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Przepis art. 22 stanowi jego zdaniem wówczas lex specialis w stosunku do art. 21 tylko w zakresie określenia przepisów proceduralnych i wyłącza stosowanie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez sądy powszechne.

Zdaniem Skarżącego, właściwość sądu powszechnego wynikająca z art. 22 ustawy jest wyjątkiem, którego nie można interpretować rozszerzająco. W efekcie kognicja sądu powszechnego na tle przedmiotowej sprawy zachodziłaby, gdyby spór sprowadzał się do oceny prawidłowości stosowania przez organy administracji I i II stopnia przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Tak więc w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji winien był rozpoznać przedmiotową skargę, stwierdzając dopuszczalność drogi sądowo-administracyjnej, uznając że skarżący miał do wyboru dwie drogi prawne - skargę do sądu powszechnego lub skargę do sądu administracyjnego.

Skarżący podniósł, że o dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego winna zawsze decydować faktyczna podstawa prawna odmowy dostępu do informacji publicznej. O kwestii tej nie może decydować sam fakt posiłkowego powołania się przez organ odmawiający dostępu do informacji publicznej na wzgląd ochrony jednej z wartości określonej w art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rezultacie, pogląd zgodnie z którym samo powołanie się na wymieniony w przepisie art. 22 ustawy przedmiot ochrony wystarczy, żeby wyłączyć możliwość kontroli przez sąd administracyjny jest zdaniem skarżącego nie do przyjęcia. Sąd bowiem musi zbadać sprawę chociażby tylko po to, żeby określić, jaka była podstawa faktyczna odmowy dostępu do informacji publicznej.

W konkluzji skarżący podkreślił, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie zastosował art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. z odwołaniem do art. 22 ustawy o dostępnie do informacji publicznej, odrzucając skargę jako niedopuszczalną. Naruszenie tego przepisu postępowania miało zaś istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia skargi na decyzję o odmowie dostępu do rejestru wyborców pomimo, że faktyczną podstawą prawną odmowy dostępu do informacji publicznej nie był art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz podtrzymało swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Z treści regulacji zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej wynika, iż właściwość sądu administracyjnego dotyczy wszelkich spraw objętych tą ustawą, z wyłączeniem spraw, o których stanowi jej art. 22 ust. 1. Stosownie do treści tego przepisu, podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Z przepisów art. 21 i art. 22 ust. 1 powoływanej ustawy wynika, że o sposobie dochodzenia dostępu do informacji na drodze postępowania sądowoadministracyjnego lub na drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym decyduje jedynie przedmiot ochrony.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest bowiem pogląd, że wystarczy, aby podmiot dysponujący informacją powołał się na przedmiot ochrony wymieniony we wskazanym przepisie, aby wyłączyć kognicję sądu administracyjnego. Wnioskodawca, w sytuacji, gdy podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej jest ochrona dóbr, co do których właściwy jest sąd powszechny, korzysta z silniejszej ochrony prawnej. Samo już bowiem orzeczenie sądu powszechnego będzie stanowiło podstawę do jej udzielenia, natomiast sąd administracyjny może jedynie uchylić zaskarżoną decyzję bądź stwierdzić jej nieważność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 600/04, LEX nr 160607; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1640/07, niepubl.).

Podkreślić należy, że oba tryby, tj. droga sądowoadministracyjna i postępowanie cywilne wykluczają się nawzajem. Nie jest do przyjęcia teza, że strona decydowałaby, o tym w jakim trybie mają być dochodzone jej prawa. Zarówno przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak też Konstytucja RP nie dopuszczają dualizmu w zakresie przysługujących środków prawnych.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, iż znajdująca w niniejszej sprawie zastosowanie ustawa Ordynacja wyborcza oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie wykonawcze nie określają w jakiej formie ma nastąpić odmowa dostępu do informacji publicznej. Kwestia ta została natomiast uregulowana w ustawie o dostępie do informacji publicznej, której art. 16 stanowi iż odmowa dostępu do informacji publicznej następuje w drodze decyzji. W takiej sytuacji wystarczy, aby podmiot wydający decyzję w rozstrzygnięciu powołał się na wymieniony w tym przepisie przedmiot ochrony, aby skutecznie wyłączyć możliwość jego kontroli przez sąd administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy K. odmówił skarżącemu prawa wglądu do rejestru wyborców z uwagi na art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 1 Ustawy o ochronie danych osobowych, czyli z uwagi na możliwość pozyskania przez niego danych umożliwiających identyfikację osób ujętych w rejestrze wyborców. W związku z tym rację ma Sąd I instancji wskazując, że w takiej sytuacji kognicja sądu administracyjnego nie znajduje zastosowania, a właściwym do rozpoznania argumentacji niezadowolonej strony jest sąd powszechny. Sąd administracyjny nie może kontrolować w takiej sytuacji legalności tego rodzaju decyzji i badać czy w ogóle przesłanka z art. 22 ust. 1 ustawy w konkretnej sprawie wystąpiła. Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji przepisu art. 22 ust. 1 stwierdzając, że ustawodawca wyraźnie w tym zakresie upoważnił do kontroli jedynie sąd powszechny. Należy podkreślić raz jeszcze, że obowiązujący system prawny nie dopuszcza dualizmu w zakresie przysługujących środków ochrony prawnej. Zaproponowaną formą weryfikacji decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę danych osobowych jest możliwość wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Możliwość ta wynika wprost z powołanego przepisu.

Mając na uwadze powyższe należało przyjąć, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego – art. 21 oraz 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest nieuzasadniony, a kwestionowane rozstrzygnięcie Sądu I instancji polegające na odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 1 P.p.s.a. odpowiada prawu.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia