Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 151/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 229
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. N., J. Z., J. B. i A. G. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r. znak [...] Wojewoda P., po rozpoznaniu odwołania Gminy B. od decyzji Starosty Ł. z [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości:

1) uchylił decyzję organu pierwszej instancji w punktach 1, 2, 3, 4, 5, 6 i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w przedmiocie zwrotu na rzecz A. N., J. Z., J. B. oraz A. G. prawa własności nieruchomości położonej w B. w obrębie ewidencyjnym S., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,3140 ha, stanowiącej własność Gminy B., która odpowiada części działki nr [...] nabytej przez Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego z [...] grudnia 1986r., Rep. A nr [...];

2) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie punktu 7.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postępowanie toczyło się na wniosek A. N., J. B., J. Z. i A. G. złożony [...] sierpnia 2019 r. do Prezydenta Miasta B., dotyczący zwrotu części nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa od poprzedników prawnych wnioskodawczyń, stanowiącej obecnie działki nr [...] i [...]. Wnioskodawczynie przedstawiły dokumenty stwierdzające następstwo prawne po poprzednich właścicielach działki nr [...] (akt poświadczenia dziedziczenia oraz postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, k. 5, 41-45 akt administracyjnych).

Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda P. wyznaczył do rozpoznania sprawy Starostę Ł., bowiem jedna z objętych wnioskiem działek (nr [...]) stanowi własność Gminy B. (art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej: u.g.n.).

Z akt sprawy wynika, że aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z [...] grudnia 1986 r. Skarb Państwa nabył od E. i K. Z. nieruchomość położoną w obrębie [...] - S., jednostce ewidencyjnej B., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,2674 ha. Działka znajdowała się na terenie projektowanej ulicy, projektowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami osiedlowymi oraz częściowo pod poszerzenie istniejącej ulicy [...].

Następnie działka nr [...] ulegała licznych podziałom. W 1991 r. wydzielone z niej działki nr [...] i [...] oraz nr [...], [...] i [...] przeszły na własność Gminy B. na mocy decyzji komunalizacyjnych Wojewody B. z [...] czerwca 1991 r. (znak [...] oraz nr [...]). Z kolei objęte procedowanym wnioskiem o zwrot działki powstały: nr [...] o powierzchni 0,0291 ha – na mocy decyzji podziałowej Prezydenta Miasta B. z [...] lutego 1996 r. (wydzielona z działki nr [...]), nr [...] o powierzchni 0,3140 ha – na mocy decyzji Wojewody P. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [...] sierpnia 2016 r. (wydzielona z działki nr [...]). Podstawy prawne powstania działek objętych wnioskiem opisano szczegółowo w piśmie Prezydenta Miasta B. z [...] listopada 2019 r. (k. 159 akt adm.).

Z akt sprawy wynika również, że:

- aktem notarialnym z [...] lipca 1996 r. nr Rep. A nr [...] Gmina B. oddała w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby fizycznej nieruchomości gruntowe położone w obrębie [...] - S.., jednostce ewidencyjnej B., oznaczone w operacie ewidencji gruntów i budynków m.in. jako działki nr [...] o pow. 0,3887 ha i nr [...] o pow. 0,0261 ha; prawo użytkowania wieczystego do niniejszych działek zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] dnia [...] marca 1997 r. (zawiadomienie Sądu Rejonowego w B. IX Wydziału Ksiąg Wieczystych z [...] marca 1997 r., Dz.Kw. [...]); aktem notarialnym z [...] czerwca 1999 r. Rep. A. nr [...] umowa użytkowania wieczystego została rozwiązana m.in. w zakresie działek nr [...] i [...]. Aktualnie działka nr [...] stanowi własność Gminy B.. Sąd Rejonowy w B., IX Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi dla tej nieruchomości księgę wieczystą nr [...];

- aktem notarialnym z [...] marca 2006 r. Rep. A nr [...] Gmina B. zbyła na rzecz osób fizycznych nieruchomość gruntową położoną w obrębie [...] – S.., jednostce ewidencyjnej B., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,0261 ha. Aktualnie działka nr [...] stanowi własność osób fizycznych. Sąd Rejonowy w B. prowadzi dla działki księgę wieczystą nr [...].

Starosta Ł. w trakcie postępowania przeprowadził dowód z oględzin działek w dniu [...] stycznia 2020 r. (podczas których stwierdzono, że działki nie są zagospodarowane) oraz dowód z operatu szacunkowego z [...] lipca 2020 r.

Decyzją z [...] września 2020 r. Starosta orzekł w sposób następujący:

1) zwrócił na rzecz A. N. c. K. i E. (udział 9/18), J. Z. c. J. i A. (udział 1/18), J. B. c. E. i J. (udział 4/18) oraz A. G. c. E. i J. (udział 4/18) prawo własności nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] o pow. 0,3140 ha, będącą własnością Gminy B.;

2) ustalił przypadające do zwrotu na rzecz Gminy B. odszkodowanie na kwotę 14 787,55 zł;

3) zobowiązał wnioskodawczynie do spłaty kwoty określonej w pkt 2 decyzji w sposób szczegółowo w decyzji określony;

4) orzekł, że zwrot zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy B. następuje proporcjonalnie do uzyskanych udziałów w nieruchomości zwracanej, które określił kwotowo;

5) orzekł, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie należności stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego;

6) stwierdził, że wierzytelności Gminy B., o których mowa w pkt 2, podlegają zabezpieczeniu hipotecznemu na nieruchomości zwracanej;

7) odmówił zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,0261 ha będącą współwłasnością osób fizycznych.

Starosta wskazał na przepis art. 229 u.g.n., podkreślił jego intertemporalny charakter i konieczność prokonstytucyjnej wykładni uwzględniającej z jednej strony -ochronę prawa własności podmiotów wywłaszczonych, a z drugiej - konieczność zawężającej wykładni praw wspólnot publicznoprawnych wynikających z własności opartej na wywłaszczeniu nieruchomości. Organ powołał się na wyrok WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 63/13 i podzielił zaprezentowaną w nim argumentację. W jej następstwie wywiódł, że w stosunku do działki nr [...] zachodzą przeszkody do orzeczenia zwrotu, bowiem działka stanowi obecnie własność osób fizycznych, które nabyły prawo własności od podmiotu publicznoprawnego (Gminy B.) w dobrej wierze, zatem ich prawo podlega ochronie. W stosunku do działki nr [...] Starosta wskazał, że co prawda została ona oddana osobie fizycznej w użytkowanie wieczyste i prawo to wpisano do księgi wieczystej przed [...] stycznia 1998 r., jednak w chwili orzekania o zwrocie - prawo użytkowania wieczystego nie obciąża już działki, bowiem Gmina B. w 1999 r. notarialnie rozwiązała umowę użytkowania wieczystego. Dlatego przeprowadzono postępowanie wyjaśniające co do przesłanek zwrotu ustalając, że obydwie działki nie są w żaden sposób zagospodarowane, porośnięte są dziką roślinnością trawiastą oraz samosiejkami drzew i krzewów w wieku około 20 lat (oględziny). Okoliczności zawarcia aktu notarialnego sprzedaży działek w 1986 r. Starosta ocenił jako związane z groźbą wywłaszczenia oraz mające miejsce na podstawie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - dla zrealizowania określonych celów publicznych wskazanych w tej ustawie (art. 50). Ustalił, że w przedmiotowej sprawie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. uprawnia do zastosowania przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Analizując stan faktyczny sprawy w kontekście regulacji art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Starosta wskazał, że działka nr [...] nie została wykorzystana na cel nabycia przez Skarb Państwa, a aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu spadkobiercom poprzednich właścicieli. Dlatego orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] i o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego na podstawie dowodu z operatu szacunkowego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina B., która zarzuciła:

- naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. oraz 107 § 3 K.p.a. przez nieprawidłową interpretację zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nieustalenie okoliczności nabycia przez Skarb Państwa działki nr [...] aktem notarialnym z 1986 r., w tym czy uprzednio wyznaczono zbywcom termin na zawarcie umowy, a także czy zbywcy działali pod przymusem;

- art. 229 u.g.n. przez przyjęcie, że mimo oddania działki nr [...] w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie u.g.n. i ujawnienia przed tym dniem tego prawa w księdze wieczystej - nie zostały spełnione negatywne przesłanki orzeczenia o zwrocie określone w tym przepisie.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda P. uchylił decyzję Starosty w punktach 1-6 i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy. Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy identycznie jak organ pierwszej instancji i na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez Starostę, którego nie uzupełniał, natomiast w części rozstrzygnięcia dotyczącego działki nr [...] dokonał odmiennej oceny prawnej. Powołując regulacje art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Wojewoda wskazał, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości kluczowe jest ustalenie, jaki był cel wywłaszczenia oraz czy został zrealizowany, z tym jednakże zastrzeżeniem, iż zwrot nieruchomości możliwy jest jedynie w sytuacji, gdy właścicielem wnioskowanej do zwrotu nieruchomości jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Zdaniem Wojewody, niemożliwy jest zwrot działki nr [...] o pow. 0,0261 ha, bowiem stanowi ona współwłasność A. S., J. S., M. R. i D. R. Zwrot nieruchomości w tej części oznaczałby wywłaszczenie aktualnych właścicieli, co jako niedopuszczalne ocenił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale o sygnaturze I OPS 3/14 wskazując, że przepisy o zwrocie dotyczą nieruchomości, do których tytuł własności posiada podmiot publicznoprawny a nie każdy podmiot.

Wojewoda nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji o wystąpieniu przesłanek zwrotu działki nr [...]. Wskazał przepis art. 229 u.g.n. wywodząc, że jeśli wskazane w nim przesłanki ziściły się w dacie 1 stycznia 1998 r., to późniejsze zmiany stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości nie mają wpływu na możliwość orzeczenia o zwrocie, a postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Dlatego, zdaniem Wojewody, mimo że aktem notarialnym z 1999 r. doszło do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego działki, w skład której wchodziła obecna działka nr [...] – nie istnieje podstawa do restytucji uprawnień byłych właścicieli lub ich spadkobierców w zakresie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tym zakresie. Odmienne przyjęcie prowadziłoby do tego, że jednostka samorządu terytorialnego jako strona umowy cywilnoprawnej byłaby w gorszej sytuacji niż inne podmioty. Ponowne nabycie uprawnień w stosunku do nieruchomości, przy jednoczesnym niezrealizowaniu celu wywłaszczenia, skutkować mogłoby utratą prawa własności takiej nieruchomości po jej ponownym nabyciu (organ wskazał wyrok NSA w sprawie I OSK 870/16). Skoro zaś w chwili wejścia w życie u.g.n. ziściły się przesłanki z art. 229 u.g.n. (nieruchomość oznaczona wówczas jako działka nr [...] była oddana w użytkowanie wieczyste osobie fizycznej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej) nie można uznać, że w tym dniu istniało po stronie byłych właścicieli roszczenie o zwrot. Z tych powodów Wojewoda uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w części dotyczącej działki nr [...] i umorzył w tym zakresie postępowanie.

Organ odwoławczy odstąpił od rozważenia drugiego zarzutu odwołania (naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym) wskazując, że spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n. stanowi o negatywnym rezultacie postępowania zwrotowego, co wyklucza merytoryczne badanie wniosku w zakresie wynikającym z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. Jak wskazał, przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do konieczności badania okoliczności związanych z realizacją celu wywłaszczenia w sytuacji, gdy i tak zwrot nie może nastąpić (wskazał wyrok NSA w sprawie I OSK 2283/16).

Skargę na rozstrzygnięcie Wojewody złożyły do sądu administracyjnego A. N., J. Z., J. B. i A. G. Skarżące sprecyzowały, że przedmiotem ich skargi jest wyłącznie punkt pierwszy decyzji Wojewody P.. Sformułowały zarzuty naruszenia:

I. innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1) art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 §1 K.p.a. przez błędne zastosowanie i uchylenie w części w punktach 1-6 prawidłowej decyzji organu pierwszej instancji oraz w tym zakresie umorzenie postępowania, pomimo wydania przez Starostę decyzji na podstawie prawidłowej interpretacji i zastosowania przepisów procedury i prawa materialnego, przy niespełnionej przesłance bezprzedmiotowości postępowania, co doprowadziło do niezasadnego nierozpoznania istoty sprawy i naruszenia słusznego interesu skarżących przez odmowę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w celu realizacji celu publicznego, który to cel nie został zrealizowany;

2) art. 7 K.p.a. przez nieprawidłowe umorzenie postępowania w części i nierozpoznanie w tym zakresie istoty sprawy, co doprowadziło do naruszenia słusznego interesu skarżących w postaci prawa do zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w celu realizacji celu publicznego, który to cel nie został zrealizowany, a także naruszenia zasady praworządności przez błędne zastosowanie przepisów prawa;

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 229 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. przez błędne zastosowanie polegające na ustaleniu negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,3140, tj. przesłanki ustanowienia na ww. nieruchomości prawa użytkowania wieczystego w dniu 12 lipca 1996 r. (ujawnionego w księdze wieczystej 25 marca 1997 r.), w sytuacji gdy umowa użytkowania wieczystego została rozwiązana 15 czerwca 1999 r. tj. przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości i nieruchomość do chwili obecnej pozostaje we własności i użytkowaniu Gminy B., w konsekwencji czego przepis art. 229 u.g.n. jako przepis intertemporalny winien być oceniany przy uwzględnieniu obecnego stanu prawnego nieruchomości, w szczególności faktu że nieruchomość jest własnością i pozostaje we władaniu Gminy B.;

2) art. 229 u.g.n. przez błędną interpretację ograniczającą się wyłącznie do wykładni literalnej i polegającą na błędnym uznaniu, iż zawarcie z osobą trzecią umowy użytkowania wieczystego przed 1 stycznia 1998 r. na nieruchomości przejętej w celu zrealizowania na niej celu publicznego, powoduje wygaśnięcie prawa byłych właścicieli lub ich spadkobierców do żądania zwrotu tej nieruchomości, pomimo tego, iż umowa ta została rozwiązana przed złożeniem wniosku o zwrot, a nieruchomość pozostaje nadal we własności i władaniu podmiotu publicznego zobowiązanego do zwrotu, podczas gdy treść ww. przepisu należy interpretować przy uwzględnieniu wykładni funkcjonalnej i celowościowej oraz przy uwzględnieniu art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji w taki sposób, że przesłanką negatywną z art. 229 u.g.n. jest trwałe wyzbycie się władztwa nad nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wskutek sprzedaży lub ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości, bowiem regulacja ta ma na celu ochronę osób trzecich, do których nie można zaliczać podmiotów, na których ciąży obowiązek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości;

3) art. 229 u.g.n. przez jego błędną interpretację niezgodną z art. 21 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i pominięcie konstytucyjnej zasady ochrony własności, stosowania wywłaszczenia jako środka ultima ratio, prawa właściciela do odzyskania swojej własności, jeżeli nie jest ona dalej potrzebna dla realizacji interesów wspólnoty, co doprowadziło do nieuprawnionego rozszerzenia interpretacji art. 229 u.g.n. i błędnego uznania, że samo zawarcie umowy użytkowania wieczystego nieruchomości powoduje wygaśnięcie uprawnienia byłego właściciela do zwrotu, mimo tego iż użytkowanie wieczyste było krótkotrwałe, ale przede wszystkim pomimo tego, że wygasło przed złożeniem wniosku o zwrot, wobec czego podmiot publiczny zobowiązany ustawowo do zwrotu nieruchomości nie wyzbył się trwale władztwa nad nieruchomością i pozostaje ona w jego władztwie do chwili obecnej, podczas gdy w przypadku gdy w chwili orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości należy ona do Państwa lub samorządowej wspólnoty publicznoprawnej i nie jest obciążona prawami innych osób, nie jest dopuszczalne konstruowanie negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości w oderwaniu od jej aktualnego stanu prawnego oraz w oparciu o wyłącznie literalną wykładnię art. 229 u.g.n. mającego charakter przepisu przejściowego, stawiając w uprzywilejowanej pozycji podmiot ustawowo zobowiązanego do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości

W uzasadnieniu skargi zaakcentowano: krótkotrwałość ustanowionego na spornej działce prawa użytkowania wieczystego (od 12 lipca 1996 r. do 15 czerwca 1999 r.); możliwość wielorakiej interpretacji użytego w przepisie art. 229 u.g.n. zwrotu "ustanowienie prawa użytkowania wieczystego" (wskazującego albo na sam fakt zawarcia umowy użytkowania wieczystego, albo na fakt obowiązywania na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego); intertemporalny charakter przepisu art. 229 u.g.n., który z mocy art. 233 u.g.n. znajdował zastosowanie we wszystkich sprawach wszczętych, lecz niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r. Skarżące zwróciły też uwagę na konstytucyjne umocowanie prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; konieczność sięgnięcia do wykładni funkcjonalnej i celowościowej przepisu art. 229 u.g.n.; zaakcentowały charakter wywłaszczenia jako środka ultima ratio co wymaga – ich zdaniem – interpretacji przepisów umożliwiającej efektywne skorzystanie przez byłego właściciela z prawa do odzyskania własności, jeżeli nie jest ona potrzebna dla realizacji interesów publicznych. Odwołały się do zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i wywiodły, że prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako mające walor konstytucyjny nie może być interpretowane zawężająco.

Skarżące odwołały się do orzecznictwa i poglądów doktryny wskazujących, iż celem przepisu art. 229 u.g.n. jest zagwarantowanie ochrony osób trzecich, które w dobrej wierze nabyły od Skarbu Państwa lub gminy prawo własności nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego. Podkreśliły, że zwrot nieruchomości powinien być możliwy, jeśli stanowi ona nadal własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz gdy nie zachodzą negatywne przesłanki z ww. przepisu. Zdaniem skarżących, taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem umowa użytkowania wieczystego była krótkotrwała i nie spowodowała trwałego wyzbycia się przez Gminę władztwa nad nieruchomością. Nie zachodzi również konieczność ochrony nabytych w dobrej wierze praw osób trzecich, bowiem w dacie złożenia wniosku nieruchomość stanowiła własność Gminy. Stan prawny nieruchomości nie zmienił się również w toku postępowania zwrotowego. Nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca koniecznością jego umorzenia.

Zdaniem skarżących, na gruncie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wywłaszczony właściciel lub jego następca prawny miał prawo żądać zwrotu nieruchomości także w wypadku, gdy ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i osoba ta nie zrealizowała celu, na który wywłaszczono nieruchomość. Zatem ustanowienie i obowiązywanie prawa użytkowania wieczystego na przejętej nieruchomości było związane bezpośrednio z realizacją celu publicznego. Uzasadnionym i celowym było rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego w sytuacji niezrealizowania celu publicznego, a następnie umożliwienie byłemu właścicielowi odzyskanie nieruchomości od podmiotu publicznego, który tę nieruchomość przejął. W ocenie skarżących, nowowprowadzone przepisy u.g.n. nie powinny niweczyć tego prawa, do którego to wniosku prowadzi błędna interpretacja art. 229 u.g.n. poczyniona przez Wojewodę. Powołały wyrok w sprawie II SA/Kr 63/13.

Skarżące podkreśliły, że w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż przepis art. 229 u.g.n., zawierający regulację przejściową, normuje status prawny nieruchomości obciążonej użytkowaniem wieczystym pod rządami poprzednio obowiązującego prawa, uzależniając ten status od ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej oraz ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej. Charakter prawny przepisów przejściowych polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych istniejących w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzącej w życie nowej ustawy. Zatem punktem odniesienia przepisów przejściowych jest dotychczasowy stan prawny i ukształtowane na podstawie tego stanu stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, z tym że z uwagi na wskazany zakres zaskarżenia dotyczący wyłącznie punktu pierwszego decyzji Wojewody – sprawa została rozpoznana przez sąd w tak sprecyzowanym zakresie. Dodać należy, iż określenie zakresu zaskarżenia nastąpiło przez reprezentującego skarżące profesjonalnego pełnomocnika, między stronami nie było sporu co do tego zakresu, zaś uzasadnienie skargi wskazuje, iż skarżące zaakceptowały pierwszoinstancyjną odmowę zwrotu działki nr [...] i argumentację sformułowaną przez organ w tej kwestii (ochronę praw osób trzecich, które nabyły nieruchomość wywłaszczoną, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia). Dlatego należy uznać, że rozstrzygnięcie Starosty zawarte w punkcie 7 decyzji stało się ostateczne bez poddania go kontroli instancyjnej.

Skarżące zainicjowały postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), dalej: u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości; warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Stosownie do treści art. 229 u.g.n., roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Zacząć należy od przypomnienia, że nabycie działki nr [...] (w skład której wchodziła obecna działka nr [...]) przez Skarb Państwa w 1986 r. nastąpiło w trakcie obowiązywania ustawy z 19 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Co prawda nie ustalono w sprawie, czy nabycie to nastąpiło pod groźbą wywłaszczenia czy też nie, jednak nie ma to większego znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w stosunku do tej działki. Jeśli bowiem nie nastąpiłoby w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem, instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie miałaby zastosowania i postępowanie podlegałoby w tym zakresie umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Jeśli zaś nabycie nastąpiło w warunkach przymusu, to zastosowanie znajduje przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 Działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytej w trakcie obowiązywania ustawy z 1985 r. Odpowiednie zastosowanie znajduje zatem przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. zawierający główną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jaką jest jej zbędność na cel wywłaszczenia.

Z przepisów art. 136 ust. 3 i art. 229 u.g.n. wynika jednak, że o tym, czy roszczenie przysługuje bądź przysługiwało nie decyduje wyłącznie regulacja art. 136 ust. 3 u.g.n., ale również przepis art. 229 u.g.n. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w literaturze wskazuje się, że celem przepisu art. 229 u.g.n. jest ochrona praw podmiotów - osób trzecich, które w dobrej wierze nabyły od Skarbu Państwa lub gminy prawo własności nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego. Ochrona ta ma na celu utrwalenie stosunków prawnorzeczowych ujawnionych w drodze wpisów do księgi wieczystej. Spełnienie przesłanek zawartych w przepisie art. 229 u.g.n. wywiera ten skutek, że poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje roszczenie o jej zwrot (vide np. wyrok NSA w sprawie I OSK 870/16, orzeczenia.nsa.gov.pl oraz E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, System Informacji Prawnej LEX, tezy do art. 229 u.g.n.). Innymi słowy, jeśli nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego, sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiły przed dniem 1 stycznia 1998 r., a prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane do księgi wieczystej przed tym dniem – roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie istnieje, bowiem nieruchomość weszła już do obrotu cywilnoprawnego. Celem przepisu art. 229 u.g.n. jest bowiem "stabilizacja stanu prawnego zaistniałego na nieruchomości wywłaszczonej w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ochrona praw podmiotów, które przed tą datą w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości". Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 870/16 (orzeczenia.nsa.gov.pl), prawidłowa wykładnia art. 229 u.g.n. prowadzi do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie np. w przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, połączonego z wpisem prawa w księdze wieczystej, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje niezależnie od tego, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości wynikające z przepisów art. 136 i następnych u.g.n. (vide także bogate orzecznictwo powołane). Innymi słowy, jeśli najpóźniej 31 grudnia 1997 r. (dzień poprzedzający wejście w życie u.g.n.) ziściły się przesłanki wskazane w tym przepisie, zwrot nie będzie możliwy niezależnie od wystąpienia przesłanek zbędności (vide np. wyrok NSA w sprawie I OSK 210/20).

W sprawie niniejszej nie ma w zasadzie sporu między stronami, że na dzień 1 stycznia 1998 r. ziściły się przesłanki z art. 229 u.g.n. Z akt sprawy wynika bowiem, że dawna działka ewidencyjna nr [...] sprzedana aktem notarialnym z 1986 r. przez poprzedników prawnych skarżących odpowiada w części obecnej działce nr [...] o powierzchni 0,3140 ha. Ta zaś działka powstała w 2016 r. na mocy decyzji Wojewody P. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mocą której to decyzji doszło do podziału dawnej działki nr [...] na m.in. działkę nr [...]. Z akt również wynika, że działka nr [...] (która powstała w 1990 r.) – umową użytkowania wieczystego zawartą w formie aktu notarialnego [...] lipca 1996 r. została oddana w użytkowanie wieczyste (k. 136 akt adm.). Fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r., o czym informuje zawiadomienie Sądu Rejonowego w B. IX Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] marca 1997 r. (k. 130 akt adm.). Umowa użytkowania wieczystego oraz jej ujawnienie w księdze wieczystej nieruchomości, w skład której w dacie zawarcia tej umowy wchodziła obecna działka nr [...], były zatem faktami w dniu 1 stycznia 1998 r. a więc w dacie wejścia w życie u.g.n. Trafnie ocenił Wojewoda P., że ziściły się negatywne przesłanki zwrotu wynikające z art. 229 u.g.n., a w konsekwencji zbędne było prowadzenie postępowania na okoliczność wystąpienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Badanie bowiem przesłanek z art. 136 i 137 u.g.n. warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy istnieje formalna przeszkoda do zwrotu nieruchomości wynikająca z art. 229 u.g.n., jest bezprzedmiotowe. Wynika to z faktu, iż dopiero po ustaleniu w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, że nie ma formalnych przeszkód do prowadzenia postępowania z uwagi m.in. na spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n., następuje dokonywanie ustaleń co do celu wywłaszczenia i badanie wystąpienia przesłanki zbędności. Tak sformułowaną ocenę Wojewody sąd w sprawie niniejszej podziela jako nienaruszającą prawa.

Nie zmienia powyższej konkluzji okoliczność rozwiązania umowy użytkowania wieczystego aktem notarialnym z [...] czerwca 1999 r. oraz pozostawania obecnie przez działkę nr [...] przedmiotem własności i władania Gminy B.. Zdaniem bowiem sądu w sprawie niniejszej, nie do przyjęcia jest pogląd, iż roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wygasłe w dacie 1 stycznia 1998 r. (z uwagi na ziszczenie się w tej dacie przesłanek z art. 229 u.g.n.) - odżywa w sytuacji, gdy własność lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości powróci do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Należy w całości podzielić stanowisko sformułowane w tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanej już sprawie o sygnaturze I OSK 870/16, na które powoływał się Wojewoda. Odwołując się do argumentacji sądu kasacyjnego oraz czyniąc ją w niniejszym uzasadnieniu własną należy wskazać w pierwszej kolejności, że negatywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynikająca z art. 229 u.g.n. nie ma charakteru ograniczonego w czasie w tym sensie, że nie dezaktualizuje się w zależności od okoliczności sprawy. Stosowanie tego przepisu nie zależy również od stanu prawnego nieruchomości aktualnego na dzień orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, gdy na dzień 1 stycznia 1998 r. przesłanki w nim wymienione ziściły się. A zatem wyłącznie fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to w konsekwencji, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, iż w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n., a organy administracji publicznej w takiej sytuacji nie mają też kompetencji do podejmowania jakichkolwiek działań służących wzruszeniu prawomocnych orzeczeń o wpisie w księdze wieczystej.

Należy również w sprawie niniejszej, z uwagi na zarzuty skargi, zaakcentować podkreślany przez NSA w sprawie I OSK 870/16 intertemporalny charakter przepisu art. 229 u.g.n. zamieszczonego w Dziale VII u.g.n. zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe". Jako przepis intertemporalny ma on bowiem zastosowanie do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i ma na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty tego typu przepisów wynika, jak wskazał NSA, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. W konsekwencji, przepis art. 229 u.g.n. ma zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie u.g.n. i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Konstrukcja normatywna art. 229 u.g.n. odnosić się zatem będzie do stanów, jakie istniały w dniu 1 stycznia 1998 r., tj. w dniu wejścia w życie u.g.n. Jeśli zatem w tej dacie nieruchomość była przedmiotem umowy na podstawie której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego oddały ją w użytkowanie wieczyste, a prawo to zostało przed 1 stycznia 1998 r. ujawnione w księdze wieczystej i wpis tej istniał w tej dacie – nie można mówić o istnieniu roszczenia byłych właścicieli o zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w warunkach wywłaszczenia. W konsekwencji, dla ustalenia ziszczenia się przesłanek, o których mowa w art. 229 u.g.n. wyłączających istnienie roszczenia o zwrot kluczowa jest data 1 stycznia 1998 r., natomiast nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części. Skoro bowiem roszczenie to na dzień wejścia w życie u.g.n. nie istniało, to nie mogło później "odżyć". Skoro nieruchomość wcześniej wywłaszczona weszła do obrotu cywilnoprawnego, to nie może zostać zwrócona w sytuacji, gdy w tym obrocie cywilnoprawnym powrotnie stała się przedmiotem własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.

Bez znaczenia w tych okolicznościach dla sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pozostają wywody skargi dotyczące tego, jak interpretować użyty w art. 229 u.g.n. zwrot o "ustanowieniu na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego" oraz jakie były przesłanki ustanowienia tego prawa w konkretnej sprawie (czy chodziło o realizację celu publicznego czy innego). Jeśli bowiem w dacie 1 stycznia 1998 r. ustanowienie to miało miejsce, a nadto ujawniono je w księdze wieczystej, brak jest podstaw do zwrotu. Przepis art. 229 u.g.n. nie pozwala również na badanie dla jakich celów ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności – jak wywodzą skarżące – czy były to cele publiczne wynikające z ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r.

Skoro więc działka nr [...] w dacie 1 stycznia 1998 r. w związku z uregulowaniem art. 229 u.g.n. nie mogła być przedmiotem roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wynikającego z art. 136 ust. 3 u.g.n., bowiem w dacie tej roszczenie nie istniało z uwagi na ziszczenie się negatywnych przesłanek zwrotu wskazanych przez samego ustawodawcę, to późniejsze rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego tego stanu rzeczy nie zmieniło. Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 870/16, "Pozwala to na konkluzję ogólniejszej natury: w razie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w warunkach wywłaszczenia – na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, która została następnie przed 1 stycznia 1998 r. wpisana w księdze wieczystej jako objęta prawem wieczystego użytkowania na rzecz tzw. osoby trzeciej, późniejsze nabycie tego prawa od osoby trzeciej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie niweczy skutku w postaci nieprzysługiwania prawa do zwrotu tej nieruchomości na podstawie art. 229 u.g.n.". Dodatkowo NSA wskazał, a sąd w sprawie niniejszej tę argumentację w całości podziela, że:

- nie jest z punktu widzenia art. 229 u.g.n. istotny stan prawny nieruchomości w dacie wydawania decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeśli na ten czas doszło do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Przepis art. 229 u.g.n. odnosi się bowiem do prawa własności każdej osoby trzeciej, a za taką należy uznać także Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego jeśli nabyli prawo w drodze właściwej sferze dominium, dostępnej dla każdego podmiotu. Jeśli zatem roszczenie bezspornie nie przysługuje gdy na dzień 1 stycznia 1998 r. właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w drodze zwykłego obrotu cywilnoprawnego był Skarb Państwa lub gmina, to tak samo nie będzie przysługiwać gdy istniejące na dzień 1 stycznia 1998 r. na rzecz innych osób trzecich prawa, określone w art. 229 u.g.n., zostały następnie nabyte od tych osób przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Dowodzi to słuszności tezy, że miarodajnym dla oceny czy w świetle art. 229 u.g.n. przysługuje roszczenie o zwrot jest tylko stan prawny nieruchomości na dzień 1 stycznia 1998 r.;

- przyjęcie koncepcji, iż o przysługiwaniu roszczenia o zwrot decyduje stan prawny nieruchomości z dnia wydania decyzji o zwrocie nie jest zasadne również dlatego, że roszczenie o zwrot nie mogłoby "odżywać" za kilkadziesiąt lat po dacie 1 stycznia 1998 r., gdy tylko Skarb Państwa czy jednostka samorządu terytorialnego nabyłaby własność takiej nieruchomości. Koncepcja ta prowadzić mogłaby do absurdalnych sytuacji, gdyby po dacie 1 styczna 1998 r. nieruchomość, o której mowa w art. 229 u.g.n., zostałaby wywłaszczona od osoby, która była właścicielem na dzień 1 stycznia 1998 r., a cel tego wywłaszczenia nie zostałby zrealizowany. Powstałby problem komu służyłoby wtedy roszczenie o zwrot: czy osobie wywłaszczonej przed 1 stycznia 1998 r., czy osobie wywłaszczonej po tej dacie? Która z tych osób dysponowałaby "lepszym" roszczeniem o zwrot nieruchomości. Dlatego, jak stwierdził NSA, pogląd o czasowym charakterze negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości nie broni się. Przyjęcie czasowości nieprzysługiwania roszczenia implikowałoby wniosek, iż dopóki użytkowanie wieczyste lub własność przysługuje osobie trzeciej to roszczenie o zwrot pozostaje w jakimś uśpieniu (niebycie), a potem odżywa. Koncepcja czasowości nie jest trafna, ponieważ zwrot "nie przysługuje" musiałby wtedy oznaczać, że roszczenie jest, tylko nie może być realizowane. Tymczasem jeśli jakieś roszczenie nie przysługuje, to go nie ma. Dla bytu roszczenia, definiowanego w doktrynie prawa jako możliwość żądania przez uprawnionego czegoś od zobowiązanego, konstytutywne jest właśnie to "że przysługuje". Skoro roszczenie oparte jest na pewnej więzi między dwoma podmiotami, a takiej więzi brak, to roszczenie "nie przysługuje" w sposób trwały a nie czasowy. Nie można twierdzić, że roszczenie jest ale nie przysługuje, bowiem byłby to przykład wewnętrznej sprzeczności przepisu;

- przeciwko teorii odżywania roszczenia o zwrot wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z 29 czerwca 2001 r. sygn. akt II CZP 20/01 wskazując, że kategoryczne brzmienie art. 229 u.g.n. wyłącza taką jego interpretację, w myśl której odżywa roszczenie byłego właściciela (spadkobiercy) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w okolicznościach w tym przepisie wymienionych. Jeżeli mianowicie nie przysługuje "roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3", to nie przysługuje ono także w odniesieniu do wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczeniowy. Takie rozwiązanie jest wyrazem dążenia ustawodawcy do stabilizacji stosunków własnościowych i nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP).

Odnośnie sformułowanych w sprawie niniejszej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji RP wskazać należy, na co również zwrócił uwagę NSA w sprawie I OSK 870/16, iż skoro prawo własności podlega szczególnej ochronie to dotyczy ona również własności podmiotów publicznych nabytej w drodze obrotu cywilnoprawnego. Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego są bowiem także osobą trzecią korzystającą z ochrony swego prawa w rozumieniu art. 229 u.g.n. Zarówno wykładnia literalna jak i celowościowa nakazuje przyjąć, że prawo własności lub użytkowania wieczystego Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest chronione na równi z inną własnością bez preferowania którejś z nich.

Uzupełniając powyższą argumentację w kontekście kolejnych zarzutów skargi wskazać i podkreślić należy, że sformułowanych wniosków nie podważa okoliczność charakteru wywłaszczenia jako środka ultima ratio, konstytucyjny charakter prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i ochrony prawa własności (art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) czy okoliczność ustania użytkowania wieczystego przed złożeniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a także wskazane w skardze regulacje ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz krótkotrwałość umowy użytkowania wieczystego, której przedmiotem była działka nr [...]. Wskazać bowiem trzeba, że ustawodawca wielokrotnie dokonywał nowelizacji u.g.n. w sytuacji równoległego obowiązywania przepisów Konstytucji RP z 1997 r. o ochronie prawa własności, przesłankach wywłaszczenia oraz zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i zasadach ingerencji w konstytucyjnie chronione prawa. W żadnej z tych nowelizacji nie zdecydował się zmodyfikować pierwotnego brzmienia art. 229 u.g.n. czy też wprowadzić regulacji o charakterze wyjątku od przesłanek negatywnych zwrotu w tym przepisie wskazanych. W szczególności z żadnego przepisu nie wynika aby ustawodawca uzależnił wywołanie skutków wynikających z art. 229 u.g.n. od czasu trwania umowy użytkowania wieczystego zawartej i ujawnionej w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. Wyprowadzanie z treści tego przepisu, jak dowodzi pełnomocnik skarżących, dodatkowych przesłanek mających walor normatywny a w przepisie expressis verbis nieujętych, nadto ocennych bo odwołujących się do faktycznego czasu trwania umowy użytkowania wieczystego, jest nieuprawnione. Zwłaszcza że w sprawie niniejszej nie doszło do stwierdzenia nieważności tej umowy, co miałoby skutek ex tunc, a do jej rozwiązania po trzech latach od zawarcia, z przyczyn niezależnych do Gminy (niemożność realizacji celów umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste z przyczyn finansowych istniejących po stronie użytkownika wieczystego). Nie podważa to jednak faktu, iż umowa była zawarta oraz ujawniona w księdze wieczystej na dzień 1 stycznia 1998 r. Rozwiązanie umowy w sprawie niniejszej nastąpiło ze skutkiem na przyszłość. W tych okolicznościach zaskarżona decyzja nie narusza przepisów art. 21 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 21 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (ust. 1); wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem (ust. 2). Stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zdaniem sądu, wyjątkowość instytucji wywłaszczenia oraz konstytucyjny charakter prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie przełamują jednak ochrony własności przysługującej również jednostkom samorządu terytorialnego, które powrotnie – na drodze cywilnoprawnej i wobec nieruchomości która weszła do obrotu cywilnoprawnego - stały się właścicielami tych nieruchomości ale już po dacie 1 stycznia 1998 r. a nadto – co wymaga podkreślenia – w warunkach ziszczenia się przesłanek z art. 229 u.g.n. w tej dacie. Dlatego nieskuteczne pozostają zarzuty naruszenia art. 229 u.g.n., art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz ww. przepisów Konstytucji RP.

Także wyłącznie okoliczność, że w chwili orzekania o zwrocie nieruchomość jest własnością Gminy nie przesądza o tym, że przepis art. 229 u.g.n. nie ma zastosowania. Jeśli bowiem konstytucyjna zasada równej dla wszystkich ochrony własności chroni własność i użytkowanie wieczyste przysługujące Skarbowi Państwa i jednostkom samorządu terytorialnego, to argument jakoby celowościowa wykładnia art. 229 u.g.n. powodowała konieczność przyjęcia w niniejszej sprawie przysługiwania roszczenia o zwrot, należy uznać za chybiony. Treść art. 229 u.g.n. jednoznacznie również wyklucza wpływ na wynik sprawy niniejszej rozwiązań prawnych istniejących w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jeśli chodzi o przesłanki oddawania w użytkowanie wieczyste i przesłanki jego rozwiązywania. Do tych przesłanek w ogóle się bowiem nie odwołuje. Natomiast dodać należy za NSA w sprawie I OSK 2283/16, iż formalne rozstrzygnięcie sprawy przez umorzenie postępowania nie wyklucza dochodzenia przed sądem powszechnym (art. 2 § 1 K.p.c.) naprawienia szkody wynikłej wskutek zbycia wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste z naruszeniem obowiązków wynikających z norm prawnych.

Sąd w sprawie niniejszej zauważa, że w sprawie I OSK 870/16 NSA uchylił wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę od decyzji organu odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej zwrot w warunkach przyjęcia koncepcji o czasowości negatywnej przesłanki z art. 229 u.g.n. NSA wskazał, że sytuację tę należy rozważyć w kontekście kwalifikowanej wady prawnej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Reasumując, trafnie organ odwoławczy w sprawie niniejszej uchylił punkty 1-6 decyzji pierwszoinstancyjnej i orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. umorzył w tym zakresie postępowanie przed organem pierwszej instancji. W tym bowiem fragmencie było ono bezprzedmiotowe, gdyż roszczenie nie przysługiwało już w dacie 1 stycznia 1998 r., a więc i nie mogło być dochodzone później. Nie było więc przedmiotu materialnoprawnego sprawy w tym zakresie. Nie doszło zatem do naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., bowiem postępowanie jest bezprzedmiotowe z przyczyn przedmiotowych, jeśli przestaje istnieć (lub okaże się, że nie istniał w dacie jego wszczęcia) jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

Końcowo wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Białymstoku z 9 marca 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.