Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 53/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.145 §1 pkt 1 lit. b, art.134 §1, art.200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.175, art.184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi P. P. H. K. Sp. z o. o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o refundację wywozową; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz P.P. H. K. Sp. z o. o. z siedzibą w K. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2009 roku, nr [...] Prezes Agencji Rynku Rolnego ustalił wysokość nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowych wypłaconych P. P.-H. K. Spółce z o.o. w okresie od dnia [..].04.2005 r. do dnia [...].09.2007 r. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż refundacje zostały wypłacone w związku ze złożonymi przez spółkę wnioskami WPR1. Produkty wskazane we wnioskach o refundację zostały wyprodukowane w oparciu o określone receptury ([...], [...], [...], [...]), zarejestrowane w rejestrze ARR. Przeprowadzona przez organ kontrola dotycząca zgodności receptur zarejestrowanych w Agencji z recepturą stosowaną przez producenta wykazała, iż złożone przez stronę wyjaśnienia oraz przedstawione dokumenty nie potwierdzają deklarowanego w recepturach zużycia surowców refundowanych. W związku z powyższym uzyskane przez spółkę refundacje z tytułu wywozu towarów przetworzonych wyprodukowanych w oparciu o receptury o ww. kodach należało uznać za nienależne.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2009 roku, nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W dniu [...] lutego 2010 roku Spółka "K." złożyła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek o zmianę w trybie art 154 k.p.a. ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Do wniosku strona dołączyła m.in. kopie protokołów pokontrolnych z kontroli weryfikacyjnej receptur (innych niż receptury produktów, których dotyczy ww. decyzja Prezesa ARR), przeprowadzonych w 2009 roku oraz kopie pism Agencji Rynku Rolnego skierowanych do Spółki w związku z otrzymaniem ww. protokołów. Z przedstawionej dokumentacji wynika, iż wypłacone refundacje dotyczące kontrolowanych receptur zostały albo uznane za prawidłowe albo na podstawie wyników kontroli dokonano powtórnej weryfikacji wniosków o wypłatę refundacji, co z kolei pozwoliło na ustalenie, iż różnica pomiędzy kwotą refundacji wnioskowanej, a kwotą refundacji stosowanej do poszczególnych zgłoszeń wywozowych jest mniejsza niż 100 EURO i zgodnie z art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2007 r. nr 231, poz. 1702, z późn. zm.), Prezes ARR był upoważniony do zaniechania dochodzenia od przedsiębiorcy tego rodzaju należności. Spółka wskazała, iż zarówno kontrola weryfikacyjna, której wyniki wzięto pod uwagę w postępowaniu zakończonym decyzją Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] marca 2009 roku, jak i kontrole weryfikacyjne, których protokoły pokontrolne dołączyła do wniosku o zmianę decyzji, przeprowadzone zostały w identycznym stanie dokumentów, gdyż strona prowadzi dokumentację w niezmienionej formie od 2004 r. Zdaniem spółki to kontrolerzy Izby Celnej w W. całkowicie zmienili podejście do kontrolowanej dokumentacji, zaś stan dokumentacji jest niezmienny od 2004 roku i zgodny z wymogami art. 16 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1520/2000 z dnia 13 lipca 2000 r. ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu przyznawania refundacji wywozowych do niektórych produktów rolnych wywożonych jako towary nieobjęte załącznikiem I do Traktatu oraz kryteria dla ustalania wysokości sum takich refundacji (Dz. Urz. WE L 177 z 15.07.2000 r., str. 1).

Jednocześnie spółka zaznaczyła, że spełnione zostały warunki określone w art. 154 k.p.a. gdyż na podstawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie nabyła prawa a za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony. W ocenie strony skarżącej interes ten polega na należnym eksporterowi prawie do refundacji, a więc zwrocie części poniesionych przez niego kosztów produkcji towaru wywiezionego poza granice Unii Europejskiej.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 roku, nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2009 roku. W uzasadnieniu decyzji organ nie zgodził się z argumentacją strony skarżącej, iż kontrole, których wyniki załączono do wniosku zostały przeprowadzone w takim samym stanie dokumentów, jak w przypadku kontroli weryfikacyjnych receptur, której wyniki wzięto pod uwagę w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2009 roku. Minister wyjaśnił, że kontrole te dotyczyły innych receptur oraz innego stanu dokumentacji przedłożonego przez spółkę w trakcie działań kontrolnych przeprowadzanych w różnych okresach. Mając zatem na uwadze, że dokumenty przedstawione przez spółkę podczas kontroli weryfikacyjnej nie potwierdzały zużycia produktów refundowanych w zadeklarowanych recepturach organ podkreślił, iż strona nie była uprawniona do refundacji. Ponadto Minister wskazał, że nie została spełniona przesłanka wzruszenia decyzji określona w art. 154 § 1 k.p.a., gdyż za zmianą decyzji nie przemawiają ani względy interesu społecznego ani słuszny interes strony. Wskazał, że w postępowaniu administracyjnym ustalone zostało, iż na podstawie przepisów wspólnotowych oraz krajowych w zakresie przyznawania refundacji wywozowych, w przedmiotowej sprawie spółka nie była uprawniona do uzyskania refundacji. Decyzja Prezesa ARR ustalająca wysokość nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowych oraz zobowiązująca K. Spółkę z o.o. do ich zwrotu stanowi dla niej dolegliwość i sankcję za nieprzestrzeganie przepisów prawa. Podkreślił, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Ponadto zmiana decyzji naruszałaby zasadę praworządności, która zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 roku.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2010 r. W pierwszej kolejności organ wskazał, iż w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1043/2005 z dnia 30 czerwca 2005 roku w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 3448/93 w odniesieniu do systemu przyznawania refundacji wywozowych dla niektórych produktów rolnych wywożonych w postaci towarów nieobjętych załącznikiem I do Traktatu oraz kryteriów dla ustalenia wysokości kwot takich refundacji (Dz.U. L 172 z 5.7.2005, str. 24-75, z późn. zm.), a także przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/1999 z dnia 15 kwietnia 1999 roku ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz.U. L 102 z 17.4.1999 r., str. 11-52), zastąpione rozporządzeniem Komisji (WE) nr 612/2009 z dnia 7 lipca 2009 roku ustanawiającym wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz.U. L 186 z 17.7.2009 r., str. 1-58 z późń. zm.). W odniesieniu zaś do kontroli zakładów produkujących towary przetworzone wywożone z refundacją oraz sposobu wypełniania wniosków o refundacje WPR1, do 30 kwietnia 2010 roku obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 kwietnia 2004 roku w sprawie dokumentów stosowanych w obrocie towarami objętymi Wspólną Polityką Rolną oraz zasad postępowania z tymi towarami w zakresie przewidzianym dla organów celnych (Dz.U. nr 101, poz. 1031 i z 2006 r. nr 78, poz. 544) - od 1 maja 2010 roku zastąpione rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 27 kwietnia 2010 r. (Dz. U. nr 73 poz. 469). Organ podkreślił, że strona nie spełniła wymogów dotyczących przyznawania refundacji wywozowej do towarów przetworzonych Non-aneks I. Wyjaśnił że w celu skorzystania z refundacji przedsiębiorca zobowiązany jest zadeklarować wzór produkcyjny (recepturę) do poszczególnych towarów, do których wnioskowana jest refundacja. Receptura określa faktyczne zużycie produktów refundowanych w towarze przetworzonym. Recepturę zarejestrowaną przez Agencję w rejestrze receptur należy wskazać we wniosku WPR1 jako podstawę do obliczenia refundacji wywozowej. Jednocześnie przedsiębiorca obowiązany jest przedstawić właściwym władzom wszystkie dokumenty i informacje na poparcie swojej deklaracji. Przedsiębiorca musi bowiem udowodnić, że zadeklarowane w recepturach ilości produktów refundowanych ustalone zostały na podstawie udokumentowanego zużycia tych produktów w procesie produkcyjnym, a wszelkie dokumenty i informacje na poparcie prawdziwości zadeklarowanych w zarejestrowanych recepturach ilości produktów jest zobowiązany przedstawić podczas kontroli receptur. Przedstawienie dokumentów potwierdzających prawdziwość receptur warunkuje uprawnienie do refundacji. Organ wskazał, że z protokołów z kontroli weryfikacyjnej receptur o kodach: [...], [...], [...] oraz [...] - jasno wynika, że na podstawie przedstawionych dokumentów nie można było stwierdzić, czy wykazane w zarejestrowanych recepturach ilości produktów refundowanych wykorzystanych do produkcji były faktycznie zużyte. Dalej podkreślił, iż nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżącej, iż wyniki kontroli weryfikacyjnych receptur o ww. kodach jak i wyniki kontroli dołączonych do wniosku o zmianę decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2009 roku zostały przeprowadzone w oparciu o dokumentację produkcyjno-handlową, która jest prowadzona w spółce w niezmienionej formie od 2004 roku. Minister zauważył, że w przypadku kontroli warunków autoryzacji do korzystania z receptur ARR przeprowadzonej w 2008 roku, strona przedstawiała służbom celnym dokument "Zużycie półproduktów'' w formie zwykłego zeszytu, w którym podana była data zużycia półproduktów, rodzaj użytego półproduktu i jego ilość. Zapisy te nie były podpisane przez osoby je sporządzającą. Strona wówczas oświadczyła pisemnie, że w przyszłości wpisy do zeszytów potwierdzone będą przez upoważnionych pracowników. Na potwierdzenie swojego zobowiązania spółka przesłała do Izby Celnej w W., kserokopie dokumentów "Zużycie półproduktów do produkcji wyrobów wykonywanych wg receptur WPR" z informacją, że rejestr ten został wprowadzony od września 2008 r. Dokumenty te miały postać pojedynczych kart wypełnianych ręcznie, podpisanych przez kierownika zmiany/magazyniera.

Mając na uwadze powyższe okoliczności organ podkreślił, iż skoro przedstawiona przez spółkę dokumentacja nie potwierdza, że zadeklarowane w recepturach ilości produktów refundowanych zostały ustalone na podstawie faktycznego zużycia tych produktów, to strona nie wywiązała się z obowiązków eksportera, warunkujących uprawnienie do refundacji, a tym samym naruszyła art. 49 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 1043/2005 z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 3448/93 w odniesieniu do systemu przyznawania refundacji wywozowych dla niektórych produktów rolnych wywożonych w postaci towarów nieobjętych załącznikiem I do Traktatu oraz kryteriów dla ustalenia wysokości kwot takich refundacji (Dz. Urz. WE L 172 z 5.7.2005, str. 24).

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. Spółka z o.o. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], zarzucając naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. oraz art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1043/2005 z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 3448/93 w odniesieniu do systemu przyznawania refundacji wywozowych dla niektórych produktów rolnych wywożonych w postaci towarów nieobjętych załącznikiem I do Traktatu oraz kryteriów dla ustalenia wysokości kwot takich refundacji (Dz. Urz. WE L 172 z 5.7.2005, str. 24).

Spółka powtórzyła argumentację powołaną na etapie postępowania administracyjnego, wskazując, iż dokumentacja produkcyjna, prowadzona w niezmienionej formie od 2004 r. była dotychczas wystarczająca do dokonania szczegółowych ustaleń co do weryfikacji danej receptury pod kątem zgodności z informacjami zadeklarowanymi we wnioskach o refundację, natomiast podnoszony przez organ fakt, iż strona nie przedstawiła dokumentacji warunkującej skorzystanie z refundacji wynika nie z uchybień skarżącej, a ze zmiany podejścia kontrolerów do ocenianej dokumentacji.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., nr 270) –zwanej dalej w skrócie; p.p.s.a., wskazał, że stosownie do treści art. 3 ust. 2 akapit 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1520/2000 w przypadku regularnego wywozu towarów produkowanych przez poszczególne przedsiębiorstwa według ściśle określonych warunków technicznych oraz posiadających stałe cechy charakterystyczne i jakość, za zgodą właściwych władz, ilości można ustalić na podstawie wzoru produkcyjnego dla danych towarów lub na podstawie średnich ilości produktu, wykorzystanych w określonym czasie do wytworzenia danej ilości przedmiotowych towarów. Ustalone w ten sposób ilości produktów pozostają podstawą obliczeń do czasu zmiany warunków wytwarzania przedmiotowych towarów. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1520/2000 jeżeli towary zostały wykorzystane do produkcji towarów, które mają zostać wywiezione, deklaracja strony zainteresowanej musi zawierać ilość faktycznie wykorzystanych towarów oraz charakter i ilość każdego z produktów podstawowych, produktów uzyskanych w wyniku ich przetworzenia albo produktów przyrównywanych do jednej z tych dwóch kategorii zgodnie z art. 1 ust. 3, z których uzyskano te towary. Zainteresowana strona na poparcie swej deklaracji, zobowiązana jest dostarczyć właściwym władzom wszystkie dokumenty i informacje, jakie te władze uznają za stosowne. Właściwe władze sprawdzają prawidłowość przedstawionych im zgłoszeń za pomocą odpowiednich środków.

W decyzji z [...] maja 2009 r. Minister wyjaśnił, iż spółka podczas zleconej przez Prezesa ARR kontroli weryfikacyjnej spornych receptur, nie przedstawiła dokumentacji, na podstawie której można byłoby stwierdzić, czy wykazane w zarejestrowanych recepturach ilości surowców refundowanych wykorzystanych do produkcji towarów były faktycznie zużyte. Podkreślono, iż przyznanie autoryzacji do rejestrowania receptur w rejestrze receptur ARR było możliwe dopiero po usunięciu stwierdzonych uchybień oraz złożeniu pisemnego oświadczenia spółki, dotyczącego sporządzania dokumentacji "Zużycie półproduktów do produkcji wyrobów wykonywanych wg receptur WPR" w sposób dający możliwość oceny co do faktycznego zużycia surowców refundowanych użytych do produkcji. Przyznanie autoryzacji potwierdza, w ocenie organu, że spółka aktualnie prawidłowo dokumentuje proces technologiczny, nie można jednak odnieść pozytywnego wyniku kontroli autoryzacyjnej do wyprodukowanych wcześniej partii towarów, do których nienależnie pobrano refundacje wywozowe.

W odniesieniu do powyższych ustaleń należało jednak, zdaniem Sądu zauważyć, iż we wniosku o zmianę decyzji ostatecznej skarżąca spółka powołała się na protokoły pokontrolne z kontroli weryfikacyjnych receptur przeprowadzonych w 2009 roku, w świetle których dokumentacja produkcyjna prowadzona przez spółkę w latach 2004-2007 została uznana za wystarczającą do dokonania szczegółowych ustaleń co do weryfikacji danej zarejestrowanej receptury pod kątem zgodności z informacjami zadeklarowanymi we wnioskach o refundację. Strona wyjaśniła w skardze, iż istotnie złożyła zobowiązanie do uzupełnienia prowadzonego rejestru "Zużycia półproduktów WPR" o podpisy kierownika zmiany i/lub magazynu, lecz dotyczyło to postępowania autoryzacyjnego, odnoszącego się do przyszłych wniosków o refundację, natomiast kontrole weryfikacyjne receptur przeprowadzone przez Izbę Celną w W. w 2009 roku, które zakończyły się wynikiem pozytywnym zostały oparte m.in. na treści zeszytów "Zużycia półproduktów WPR" za lata 2004-2007, które nie były podpisywane przez kierowników zmiany ani magazynów.

Niedokonanie natomiast, w ocenie Sądu, analizy stanu faktycznego sprawy w kontekście podnoszonych przez skarżącą okoliczności dotyczących zmiany oceny stanów faktycznych w zakresie kontroli weryfikacyjnych zarejestrowanych receptur, powoduje, iż Minister nie rozważył w należyty sposób przesłanek wynikających z art. 154 § 1 k.p.a.

Sąd wskazał, iż przeprowadzone w 2008 r. przez Dyrektora Izby Celnej w W. na wniosek Prezesa ARR kontrole weryfikacyjne receptur o kodach: [...], [...], [...] oraz [...], którym Prezes ARR przyznał moc dowodową, zostały przeprowadzone w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie dokumentów stosowanych w obrocie towarami objętymi Wspólną Polityką Rolną oraz zasad postępowania z tymi towarami w zakresie przewidzianym dla organów celnych. Zgodnie z § 41 pkt 2 rozporządzenia dyrektor izby celnej wykonuje na wniosek agencji płatniczej lub w uzasadnionych przypadkach z urzędu kontrolę zarejestrowanych receptur. Kontrola, o której mowa w § 41 pkt 2, ma na celu ustalenie, czy: producent spełnia warunki, o których mowa w § 42; receptura stosowana przez producenta jest zgodna z recepturą zarejestrowaną przez agencję płatniczą. W ocenie strony skarżącej, z protokołów pokontrolnych dotyczących weryfikacji receptur o kodach [...], [...], [...], [...] oraz [...] przeprowadzonych w spółce w okresie od kwietnia do września 2009 r. wynika, iż pomimo braku zmiany stanu prawnego i analogicznego, jak w przypadku kontroli z 2008 r., stanu faktycznego, dokumentacja produkcyjna została uznana za wystarczającą do dokonania szczegółowych ustaleń co do weryfikacji danej zarejestrowanej receptury pod kątem zgodności z informacjami zadeklarowanymi we wnioskach o refundację. W ocenie Sądu, wyjaśnienia w trakcie ponownie prowadzonego postępowania wymaga zatem kwestia, czy istotnie dokumentacja produkcyjna w części dotyczącej dokumentu "Zużycie półproduktów WPR" nie ulegała zmianom w okresie od 2004 r. do sierpnia 2008 r., co mogłoby uzasadniać stanowisko skarżącej, iż w analogicznych sprawach dotyczących weryfikacji wniosków o wypłatę refundacji wywozowych doszło do zmiany oceny stanów faktycznych po wydaniu decyzji ostatecznej ustalającej wysokość nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej do towarów wyprodukowanych w oparciu o receptury o kodach: [...], [...], [...] oraz [...] oraz orzekającej o zwrocie tych kwot łącznie z odsetkami w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji.

Reasumując Sąd uznał, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi Spółki "K.", wskutek błędnego dopatrzenia się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego polegającego na nie dokonaniu analizy stanu faktycznego sprawy w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji nierozważenie w należyty sposób przesłanek wynikających z art. 154 § 1 k.p.a. co spowodowało wadliwą kontrolę decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 roku oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2010 roku;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że organ nie dokonał analizy stanu faktycznego sprawy w kontekście podnoszonych przez spółkę okoliczności, a w konsekwencji przyjęcie, że nie rozważył w należyty sposób przesłanek wynikających z art. 154 § 1 k.p.a. co doprowadziło do uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2010 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 roku.

W ocenie kasatora stanowisko Sądu I instancji jest błędne. Organ rozpatrując przedmiotową sprawę dokonał analizy protokołów pokontrolnych, zastrzeżeń spółki i odpowiedzi Izby Celnej w W. na te zastrzeżenia dotyczących kontroli weryfikacyjnych receptur wymienionych w decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] marca 2009 r. oraz w utrzymującej ja w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2009 r. (receptury o kodach: [...], [...], [...] oraz [...]), a także protokołów pokontrolnych załączonych przez spółkę do wniosku o zmianę decyzji ostatecznej. W wyniku porównania tych materiałów organ stwierdził, że kontrole weryfikacyjne receptur o kodach: [...], [...], [...] oraz [...] nie były przeprowadzone w tym samym stanie dokumentacji, co kontrole weryfikacyjne receptur wskazanych przez Spółkę we wniosku z dnia [...] lutego 2010 r. Stwierdzenie to znalazło odzwierciedlenie zarówno w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r., jak i decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Kontrole weryfikacyjne dotyczyły innych receptur oraz innego stanu dokumentacji przedłożonej przez spółkę w trakcie czynności kontrolnych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie do zmiany oceny stanów faktycznych nie doszło, gdyż wbrew twierdzeniom spółki, kontrolerzy Izby Celnej w W. nie zmienili podejścia do takiej samej dokumentacji. To dokumentacja przedstawiona przez spółkę kontrolującym ulegała zmianie. Nie było analogicznych stanów faktycznych, ale odmienne stany faktyczne, gdyż odmienna była dokumentacja podlegająca ocenie w trakcie przeprowadzanych kontroli weryfikacyjnych.

Kasator podkreślił, iż organ rozstrzygając sprawę wziął pod uwagę całość dokumentacji, która była oceniana w trakcie kontroli weryfikacyjnych receptur o kodach: [...], [...], [...] oraz [...], jak też w trakcie kontroli weryfikacyjnych receptur o kodach wskazanych przez spółkę we wniosku o zmianę decyzji ostatecznej. Odniósł się do dokumentacji, jako pewnej całości, nie wymieniając szczegółowo, co wchodziło w jej skład. Istotne bowiem znaczenie miało to, jakie dokumenty spółka przedstawiła w przypadku każdej z kontroli weryfikacyjnych, a nie same jej twierdzenia, co do niezmienności od 2004 r. prowadzonej (nie przedstawionej kontrolerom celnym) przez nią dokumentacji. Za niecelowe autor skargi kasacyjne uznał dodatkowe wyjaśnianie kwestii zmiany dokumentacji produkcyjnej spółki w okresie od 2004 roku do sierpnia 2008 roku

Zdaniem kasatora Sąd I instancji bezzasadnie uznał, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - w stopniu który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a co za tym idzie błędnie uznał, że organ nie rozważył w należyty sposób przesłanek wynikających z art. 154 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24.10.2012r., IGSK 913/12 uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne- podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje – w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych – kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem – co do zasady – zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.).

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień) , a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu idzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.

III. W powyższym kontekście – stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a – należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy – w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm – rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć ) wpływ na wynik sprawy.

IV. Nie będąc związany granicami skargi – stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. – wskazać należy, że zarówno decyzję z dnia [...].3.2010r., jak też akt administracyjny z dnia [...].5.2010r., podpisała ta sama osoba – podsekretarz stanu A. Ł. Warto więc zwrócić uwagę, iż już w wyroku z dnia 25.1.2007r., II OSK 213/06 – Lex 235133 NSA zwrócił uwagę, iż w sytuacji, w której piastun funkcji ministra ( a tym bardziej wiceministra) wydał w sprawie akt administracyjny w charakterze Oranu I instancji, jest on wyłączony od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

V. Nie ulega wątpliwości, że uchybienie stanowi podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Z kolei treść art. 145 § 1 pkt 1b) p.p.s.a. nakazuje uchylić zaskarżony akt administracyjny, o ile sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

VI. W konsekwencji – jak wskazano w punkcie III uzasadnienia – należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt administracyjny, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.

VII. Przy ocenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należy wziąć także pod uwagę wytyczne zawarte w motywach wyroku NSA z dnia 24.10.2012r., I GSK 913/11.

VIII. Mając na uwadze treść art. 145§ 1 pkt 1b) i art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.