Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1585/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt  20
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp.j. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 742/15 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 742/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], a także zasądził od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp.j. w B. (zwanemu dalej "inwestorem" bądź "Spółką"), pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami nieuciążliwymi w poziomie parteru od strony ul. [...], z garażami w podpiwniczeniu, zagospodarowaniem terenu, chodnikiem od ul. [...], instalacją gazową wewnętrzną, doziemną instalacją kanalizacji sanitarnej, deszczowej i elektrycznej oświetleniowej, na części działek nr ewid. gr. [...] (obecnie na działkach o nr ewid. gr.: [...]), przy ul. [...] w B. w granicach terenu oznaczonego w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu literami ABCDA.

W dniu 24 listopada 2014 r. skarżący wespół z innymi osobami złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Prezydent Miasta Białegostoku wznowił postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją z dnia [...] września 2014 r., zaś decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] września 2014 r. z powodu braku przymiotu strony osób składających wniosek w postępowaniu zakończonym tą decyzją. W uzasadnieniu wskazano, że w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] września 2014 r., stosownie do przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, zaprojektowane zamierzenie inwestycyjne zostało poddane analizie pod kątem poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W wyniku dokonania powyższych czynności ustalono, że obszar oddziaływania obiektu obejmował działki, na których inwestycja miała być zrealizowana. Natomiast działki skarżących nie znalazły się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji, a więc wnioskodawcy nie mieli interesu prawnego w uznaniu ich za strony we wznowionym postępowaniu. Działki te nie sąsiadują bezpośrednio z działkami, na których ma być realizowana inwestycja, a ponadto nie posiadają cech działki budowlanej w rozumieniu definicji działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). Następnie organ przeanalizował przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i doszedł do przekonania, że planowana inwestycja nie naruszy przepisów dotyczących sytuowania budynków w odpowiedniej odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, w zakresie przesłaniania i zacieniania oraz z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. W postępowaniu wznowieniowym zbadano również zgodność planowanego zamierzenia z przepisami z zakresu ochrony środowiska nie stwierdzając przy tym żadnych naruszeń. W ocenie organu brak jest także wystąpienia interesu prawnego skarżących na tle przepisów prawa cywilnego. Trudno jest bowiem wskazać w jaki sposób projektowana inwestycja miałaby doprowadzić do przejęcia podstawowego atrybutu własności, jakim jest rozporządzanie rzeczą. Nie ograniczono możliwości ich zabudowy ani nie wprowadzono zmian mogących doprowadzić do powstania immisji bezpośrednich i pośrednich. W ocenie organu funkcja, forma, konstrukcja, jak również inne cechy projektowanych obiektów, nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu działek skarżących, na co wskazuje m.in. usytuowanie miejsc postojowych, placu zabaw, ukształtowanie terenu, czy też brak dojazdów i urządzeń w okolicy tych działek. Także wnioskodawcy nie wskazali na jakiekolwiek tego rodzaju ograniczenia, związane z cechami projektowanego obiektu. Należy zatem stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nie istnieje żaden przepis prawa, który wiązałby sposób zagospodarowania tych działek z powstaniem obiektu na działkach inwestora.

Na skutek wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] lipca 2015 r., odmawiającą uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2014 r. W jego ocenie, sposób zagospodarowania terenu inwestycyjnego, określony w projekcie budowlanym, wyklucza uznanie, że sporna inwestycja niesie za sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia wynikające z obowiązujących przepisów prawa w możliwości korzystania przez wnioskodawców z ich nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M.J., domagając się jej uchylenia oraz stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zarówno decyzję zaskarżoną jak i decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zdaniem Sądu wynik badania co do przymiotu strony okazał się nieprawidłowy, prowadzący do naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) oraz art. 28 k.p.a. i w konsekwencji także art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem obu decyzji. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przede wszystkim art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Uzupełnieniem powyższej regulacji jest art. 3 pkt 20 ww. ustawy.

Sąd nie podzielił stanowiska organów, że dokonanie przez nich analizy, z której wynika, że inwestycja nie narusza konkretnych norm prawa materialnego, w tym przepisów techniczno-budowlanych i nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości o nr ewid. gr. [...], ma powodować, że obszar oddziaływania nie obejmuje tej właśnie nieruchomości, przez co jej właściciel nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie. Podstawowe znaczenie dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę ma właściwe rozumienie terminu "obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych". Nie ogranicza on kręgu stron wyłącznie do właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale zalicza do tego kręgu również właścicieli działek położonych dalej, pod warunkiem ustalenia oddziaływania inwestycji na te działki i jest wyznaczony każdorazowo do konkretnej sytuacji. Wymaga, aby nie uzależniać przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, ale nakazuje badać samą możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora.

Dalej Sąd wskazał, że w sprawie niniejszej oba organy stanęły na stanowisku, że skarżący posiadałby status strony, gdyby jego interes prawny, jako właściciela działki znajdującej się w bliskim sąsiedztwie inwestycji, został naruszony. W ocenie Sądu, dla prawidłowej oceny tej kwestii należało natomiast badać, czy interes ten mógł być potencjalnie naruszony. Jeśli taka możliwość mogłaby zaistnieć, to należało tenże status strony przyznać i z udziałem skarżącego ponownie rozpoznać sprawę. Przyznanie statusu strony nie musi potwierdzić naruszenia interesu podmiotu, ale daje gwarancję jego udziału w badaniu tego problemu, pozostającą w zgodzie z zasadami procedury administracyjnej (art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a.). Nadto Sąd zauważył, że skarżący był stroną postępowania zarówno dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i dwóch postępowań o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt wynika, że dwa wcześniejsze postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostały umorzone, gdyż inwestor cofnął wnioski. Powyższe, w ocenie Sądu, oznacza, że inwestor był uprawniony do złożenia kolejnego (nowego) wniosku w tym przedmiocie i to nawet w zakresie węższym niż we wnioskach wcześniejszych, jednakże cała ta sytuacja stanowi kolejny argument za obowiązkiem szczególnie wnikliwego rozważenia przez organy, czy należy przyznać skarżącemu status strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym tego postępowania, celem zabezpieczenia jego interesu prawnego przed ewentualnym naruszeniem. W sprawie niniejszej, co Sąd podkreślił, mamy do czynienia z okolicznościami wyjątkowymi, gdzie skarżący podnosi, iż inwestor chciał wybudować inwestycję między innymi na jego nieruchomości, nie mając do niej żadnego tytułu prawnego. Pozbawienie obecnie skarżącego możliwości uczestniczenia w postępowaniu wznowieniowym uniemożliwia mu jakiekolwiek badanie, czy nie został naruszony jego interes prawny. Powyższe pozostaje w niezgodzie z zasadą przewidzianą w art. 8 k.p.a., tj., że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zdaniem Sądu, dokonana przez organy w sprawie niniejszej ocena statusu strony w odniesieniu do skarżącego nie odpowiada wyżej przedstawionym wymogom i obarczona jest nieprawidłowościami w postaci naruszenia prawa, tj. art. 7, 77 § 1, 8, 9 i 10 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Dalej Sąd wyjaśnił, że nie przyznając skarżącemu statusu strony organy obydwu instancji błędnie oceniły brak podstawy wznowienia postępowania i błędnie zastosowały jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w konsekwencji dopuszczając się naruszenia tego przepisu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor, kwestionując go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1/ przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w zw. z art. 28 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w konsekwencji art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na uznaniu, iż organy obu instancji naruszyły ww. przepisy prawa materialnego, w sytuacji gdy prawo materialne zostało w skarżonych decyzjach zastosowane prawidłowo. Po gruntownej i szczegółowej analizie organy obu instancji doszły bowiem do przekonania, że zastosowane w niniejszym stanie faktycznym przepisy prawa materialnego nie uprawniają do przyjęcia, że zachodzi prawdopodobieństwo istnienia wpływu projektowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego;

2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie skarżący może legitymować się interesem prawnym, w sytuacji gdy skarżący nie wskazał jakiejkolwiek normy prawa materialnego, uzasadniającej jego udział w tym postępowaniu. Ponadto skarżący zarówno w skardze jak i odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazuje, że powinien zostać uznany za stronę postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę tylko z powodu tego, że był stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy pomimo, że inwestycja jest realizowana w mniejszym zakresie niż zakres określony w decyzji o warunkach zabudowy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 28 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że organy dokonały błędnej oceny, czy podana przez skarżącego podstawa wznowienia w rzeczywistości wystąpiła, podczas gdy w sposób wyczerpujący jak i prawidłowy, odpowiadający stanowi faktycznemu, a także i powołaniem się na przepisy prawa administracyjnego i cywilnego wykazały, że w niniejszej sprawie nie powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu /oddziaływania/ projektowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego, a tym samym przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie została potwierdzona;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niepowołaniu w uzasadnieniu skarżonego wyroku tego przepisu, pomimo przyjęcia przez WSA w Białymstoku, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe oraz przedwczesne

rozstrzygnięcie Sądu, tj. uchylenie decyzji organu obu instancji, podczas gdy

skarga powinna podlegać oddaleniu;

e) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wyrażające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy i nieuprawniony dokonał oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji miało istotny wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy;

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe, a nawet sprzeczne ze sobą uzasadnienie wyroku, pozbawiające inwestora informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Sąd zaniechał tym samym wskazania w sposób wyczerpujący przesłanek, które przemawiałyby za wydaniem wyroku o ww. treści, co tym samym uniemożliwia dokonanie oceny legalności przyjętego przez Sąd w zaskarżonym wyroku stanowiska;

g) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu przez WSA w Białymstoku w uzasadnieniu skarżonego wyroku, jakie dodatkowe wyjaśnienia oraz czynności, odnośnie badania interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie miałyby ponownie wykonać organy administracji publicznej;

h) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, przez błędne zastosowanie, skutkujące uwzględnieniem skargi, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji Wojewody Podlaskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku, pomimo braku naruszenia przez organy wydające ww. decyzje jakichkolwiek innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

i) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Biorąc pod uwagę powyżej powołane zarzuty, inwestor wniósł o uchylenie w całości zakwestionowanego wyroku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski oświadczył, że popiera ją jako zasadną. Podniesiono, że w sprawie może ewentualnie istnieć przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na prowadzenie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą akt VII SA/Wa 1590/15 sprawy ze skargi M.J. z dnia 17 czerwca 2015 r. na ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] września 2014 r. oraz rozpatrywania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w przedmiotowej sprawy skargi M.J. z dnia 2 listopada 2015 r. Jak zaznaczono, pomimo iż obie decyzje dotyczą dwóch odrębnych postępowań nadzwyczajnych, to przedmiot sporu w obu tych sprawach był taki sam i dotyczył problemu czy wnioskodawcom (M.J., W.C., J.L.) przysługuje przymiot strony postępowania.

Natomiast skarżący M.J. i uczestniczka postępowania J.L., w piśmie z dnia 19 kwietnia 2016 r., wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności, w tym wskazywana przez organ administracji w odpowiedzi na skargę kasacyjną przesłanka z art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. To, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznawał skargę M.J. z dnia 17 czerwca 2015 r. na ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] września 2014 r. oddalając skargę wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1590/15, zaś w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, rozpoznawał skargę M.J. z dnia 2 listopada 2015 r. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2014 r. nr [...] uwzględniając skargę ww. zaskarżonym wyrokiem, nie oznacza, iż w okolicznościach tej sprawy występuje nieważność postępowania o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Przesłanka nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. dotyczy powagi rzeczy osądzonej, z którą mamy do czynienia, jeżeli w sprawie uprzednio już osądzonej prawomocnym wyrokiem oraz w sprawie później wniesionej występuje tożsamość przedmiotu rozstrzygnięcia. Tożsamość sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym to ustalenie identyczności strony (stron) w danym postępowaniu, z uwzględnieniem następstwa prawnego. Na tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym składa się treść żądania strony (uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny. Te elementy tożsamości sprawy administracyjnej są wyznacznikiem dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego.

Dla ewentualnej nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma znaczenia fakt, która skarga została wniesiona do sądu jako pierwsza. Nie można więc skutecznie podnosić zarzutu nieważności postępowania, powołując się na kolejność wniesionych skarg (zobacz: postanowienie NSA z 6 września 2011 r. I OZ 634/11, LEX nr 898909).

Mając na uwadze powyższe rozważania należy jednoznacznie przyjąć, że co prawda w zakresie obu wskazanych wyżej postępowań nadzwyczajnych a to postępowania nieważnościowego jak i wznowieniowego, występowała tożsamość podmiotów, które występowały o ich uruchomienie, to jednak brak jest tożsamości przedmiotowej pomiędzy tymi postępowaniami, albowiem mamy do czynienia z dwoma odmiennymi trybami nadzwyczajnymi, co wprost prowadzi do stwierdzenia, że nie można przyjmować tożsamości przedmiotowej obu tych spraw, a nadto rozstrzygnięcia w obu tych sprawach oparte zostały przecież na odmiennych podstawach materialnoprawnych pomimo tego, że w obu tych postępowaniach rozstrzygano o przyznaniu przymiotu strony we właściwym postępowaniu nadzwyczajnym. Z tych powodów nie można więc uznać w tej sprawie, że zaistniała przesłanka nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a.

Skoro w tej sprawie nie zaistniała przesłanka nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, to z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (por. np. wyroki NSA z 17 maja 2011 r. I OSK 113/11; z 20 stycznia 2006 r. I OSK 344/05 i I OSK 345/05). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (por. wyrok NSA z 3 lutego 2011 r. II GSK 221/10).

W rozpatrywanej sprawie zaskarżony wyrok uwzględniający skargę M.J. odpowiada prawu, mimo iż – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – rozstrzygnięcie to zawiera częściowo błędne uzasadnienie. Dlatego też w tych warunkach wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionego środka odwoławczego złożonego przez skarżącą kasacyjnie Spółkę przypomnieć należy, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy miała odpowiedź na pytanie czy trafnie organy architektoniczno-budowlane we wznowionym postępowaniu odmówiły skarżącemu M.J. przymiotu strony w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] września 2014 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę spornej inwestycji, a w konsekwencji czy właściwe zastosowano przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji dokonana przez organy ocena statusu strony w odniesieniu do skarżącego obarczona jest nieprawidłowościami w postaci naruszenia prawa, tj. art. 7, 77 § 1, 8, 9 i 10 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a zatem przyjęto w kwestionowanym wyroku, że odmawiając skarżącemu statusu strony organy obydwu instancji błędnie oceniły brak podstawy wznowienia postępowania i wadliwie zastosowały jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w konsekwencji dopuszczając się także naruszenia tego przepisu. Z tym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zasady należy się zgodzić, aczkolwiek wadliwie Sąd pierwszej instancji na poparcie tego stanowiska zaznaczył, że w sprawie mamy do czynienia z okolicznościami wyjątkowymi, gdzie skarżący podnosi, że inwestor chciał wybudować inwestycję między innymi na jego nieruchomości, nie mając do niej żadnego tytułu. Otóż kwestia ta przesądziła, iż w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy dla inwestora gdzie teren planowanej inwestycji obejmował działkę o nr [...], skarżący M.J. był stroną. Ponadto, to że w dwóch postępowaniach poprzedzających niniejsze postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę skarżący brał również udział jako strona, nie uzasadnia, co do zasady, iż w kolejnym (trzecim - przypomnienie Sądu) postępowaniu w którym, co przyznano, inwestor ograniczył zakres inwestycji, skarżący niejako automatycznie będzie jego stroną. Niewątpliwie strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę muszą być zawsze ustalane dla planowanej inwestycji na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z kolei obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20, organ architektoniczno-budowlany powinien ustalić w dacie wszczęcia postępowania, gdyż od tego zależy krąg uczestników tego postępowania mających przymiot strony. Poza tym Sąd pierwszej instancji, mimo że wskazał na naruszenie w tej sprawie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik postępowania nie przywołał jako podstawy prawnej uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Niemniej jednak pomimo tych wadliwości zauważyć należy, że trafnie Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organów, iż dokonana przez nie analiza, z której wynika, że inwestycja nie narusza konkretnych norm prawa materialnego, w tym przepisów techniczno-budowlanych i nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości o nr [...], ma powodować, że obszar oddziaływania nie obejmuje tej właśnie nieruchomości, przez co jej właściciel nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie.

Nie jest sporne dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, co potwierdzane zostało w piśmiennictwie, iż dla objęcia nieruchomości obszarem oddziaływania wystarczy samo potencjalne oddziaływanie na tę nieruchomość mieszczące się w granicach norm prawa. Z żadnego przepisu prawa budowlanego, w tym z definicji legalnej oddziaływania obiektu, nie wynika bowiem, że objęcie nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu uzależnione jest każdorazowo od zakładanego przekroczenia przez ten obiekt bądź jego przyszłe użytkowanie dopuszczalnych norm. Innymi słowy, obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zatem zależny od tego, czy odziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiedniej – patrz Komentarz do Prawa budowlanego pod redakcją A. Glinieckiego, Wolters Kluwer Warszawa 2016, wydanie 3, str. 283).

Poza tym przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r. II OSK 1613/11). Przymiot strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności, jest bowiem oczywiste, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym wynikający, tak jak w tej sprawie, z art. 140 Kodeksu cywilnego, w wyniku którego może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności.

Należy w tym miejscu zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż właściwe rozumienie terminu "obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych", nie ogranicza kręgu stron wyłącznie do właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale zalicza do tego kręgu również właścicieli działek położonych dalej, pod warunkiem ustalenia oddziaływania inwestycji na te działki.

W tej sprawie nie jest sporne, iż od terenu inwestycji działkę skarżącego o nr [...] oddzielają dwie wąskie (niebudowlane) działki nr [...] i [...], jednakże pomimo tego należało w tej sprawę przyjąć, że nieruchomość skarżącego M.J. znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji planowanej przez skarżącą kasacyjnie Spółkę. Z analizy akt przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika, iż w szczególności działka skarżącego wraz z dwoma innymi działkami o nr [...] i [...] (należącymi do pozostałych wnioskodawców) jako niezabudowana w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę była objęta analizą przesłaniania i zacieniania, a w wyniku tego oceniano wpływ planowanej inwestycji na teren sąsiedni "łącząc" ww. trzy działki w jedną nieruchomość o szerokości 16,7 m. W ten sposób przyjęto możliwość zagospodarowania w przyszłości terenu sąsiedniego budynkami z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi z oknami w poziomie terenu i w minimalnej ustawowej odległości 4 m od granicy terenu inwestycyjnego. Natomiast ścianę hipotetycznego budynku z otworami okiennym i drzwiowym usytuowano na działce M.J. w odległości około 1m od granicy jego działki. W stosunku do tak usytuowanego hipotetycznie budynku oceniano w projekcie budowlanym wpływ inwestycji pod kątem zapewnienia przestrzegania przepisów obowiązującego prawa, w tym § 13, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym już powyższe ustalenia czynione w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę wskazują, że przyjęta hipotetyczna możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu w szczególności działki skarżącego pozwala uznać, że jest on stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, albowiem w tych warunkach należy przyjąć, że działka skarżącego po przeprowadzeniu wskazanej wyżej analizy przesłaniania i zacieniania, znajduje się w obszarze odziaływania obiektu. To, że w tym zakresie nie ujawniono naruszenia prawa nie ma jakiegokolwiek wpływu na wyżej wyrażoną ocenę. W ocenie składu orzekającego w tej sprawie podkreślić należy, iż przy ustalaniu kręgu stron postępowania analiza oddziaływania oznaczonej inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się do badania czy przyjęte rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm. Trzeba bowiem przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich (nawet hipotetycznie) to właściciele takich nieruchomości mają status strony. Natomiast to czy wykonanie określonych robót naruszy warunki techniczne jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. W takiej sytuacji właściciel działki znajdującej się w obszarze odziaływania obiektu powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym służącym wyjaśnieniu czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego weryfikacja zarzutów zgłaszanych przez właściciela nieruchomości, jak w przypadku skarżącego, którego interes prawny wynika nie tylko z art. 140 Kodeksu cywilnego, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, ale również i ze wskazanych wyżej przepisów warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powinna być dokonana przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy, a nie na etapie badania jego legitymacji procesowej.

W tej sytuacji mając dotychczasowe rozważania na uwadze należy uznać, że nie można, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji nieprawidłowe zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. Trafnie bowiem uznano w tej sprawie, iż organy obu instancji nie przyznając skarżącemu statusu strony błędnie oceniły brak podstawy wznowienia na jaką się powoływano (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i błędnie zastosowały jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Również, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej powołana wyżej przesłanka wznowieniowa, przywołana przez skarżącego zaistniała w rozpoznawanej sprawie o czym wyżej wspominano, co czyni zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie całkowicie nieusprawiedliwione.

Zatem, w okolicznościach tej sprawy, Sąd pierwszej instancji zobowiązany był zastosować konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. (choć w uzasadnieniu nie zawarł pełnej podstawy prawnej, o czym było wyżej w motywach tego uzasadnienia). Brak było więc, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, podstaw do zastosowania przepisu art. 151 p.p.s.a. i oddalenia wniesionej przez M.J. skargi, skoro zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszały prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Skarga kasacyjna nie zdołała skutecznie podważyć zasadności zaskarżonego wyroku, który mimo częściowo błędnego uzasadnienia, jak wyżej zaznaczono, odpowiadał prawu.

Nie jest usprawiedliwiony podnoszony zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., iż Sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy i nieuprawniony dokonał oceny materiału dowodowego.

Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Powołany przepis mógłby natomiast zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonego aktu, o ile opiera się ona na materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Z przepisu tego wynika więc jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Natomiast w tej sprawie Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozważania o akta sprawy, a więc czynienie zarzutu wybiórczej oceny tego materiału bez wykazania jakie to okoliczności nie zostały uwzględnione w zebranym materiale dowodowym, nie znajduje uzasadnienia dla przyjęcia naruszenia ww. normy.

Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., polega w szczególności na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. W tej sprawie z takimi naruszeniami prawa nie mamy do czynienia.

Pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. za usprawiedliwiony. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dlatego też wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku – patrz: wyrok NSA z 24 maja 2017 r. I OSK 2232/15, LEX nr 2338672. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku, co do zasady poddaje się ocenie i umożliwia kontrolę instancyjną, nawet przy uwzględnieniu ujawnionych wad.

Powołany w skardze kasacyjnej w powiązaniu z innymi przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego podnieść trzeba, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli.

Przede wszystkim jednak Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który został zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej. Podobnie jak nie można mówić w tej sprawie o naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. Artykuł 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem wyznaczającym zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. W przepisie tym określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano w ramach kontroli stosowanie ustawowych środków. Naruszenie tego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowanie środka nieznanego ustawie, z czym nie mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu.

Zatem mając na uwadze dotychczasowe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił wniesioną skargę kasacyjną z uwagi na to, iż zaskarżony wniesionym środkiem odwoławczym wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W przypadku, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę na podstawie art. 184 p.p.s.a., ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną, niż Sąd pierwszej instancji, to ocena ta jest wiążąca dla organów administracji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji.