Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 455/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2015 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w N. i L.J. na decyzję Wojewody z dnia 9 lutego 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących A. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w N. i L.J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia 13 października 2014 r., na podstawie art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt. 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3, art. 134 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.), na wniosek L. J., orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz spółki "A" Sp. z o.o. w upadłości układowej w wysokości 546 000 zł za nieruchomość położoną w N., oznaczoną jako działki ewid. nr [...] o powierzchni 0,1182 ha, nr [...] o powierzchni 0,0075 ha, nr [...] o powierzchni 0,0135 ha, nr [...] o powierzchni 0,0139 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0075 ha, objętą księgą wieczystą nr [...].

W uzasadnieniu organ podał co następuje:

W piśmie z dnia 10 grudnia 2013 r. L. J. wniósł - na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w N. oznaczoną jako działki ewid. nr [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 1.606 m2, wydzieloną pod drogę w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta z dnia 16 września 2009 r., znak: [...]. W ocenie wnioskodawcy ulica K. znajdująca się na w/w nieruchomości posiada wszystkie cechy drogi publicznej - jest ogólnodostępna i służy nie tylko mieszkańcom położonych przy niej nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku powołano się na orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. wydanego w sprawie nr [...] i inni przeciwko Polsce oraz na wyroki sądów administracyjnych wydane w oparciu o jego treść.

Z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że jednym z istotnych skutków prawnych decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości jest odebranie prawa własności i prawa użytkowania wieczystego do działek gruntu, które zostały wydzielone pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących już dróg publicznych. Skutki te nie są przedmiotem rozstrzygnięcia tej decyzji, ale powstają one z mocy samego prawa. Z tytułu odjęcia prawa własności na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy przysługuje odszkodowanie. Do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu niezbędne są: istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową.

W dniu 1 września 2009 r. L. J. wystąpił do Burmistrza Miasta z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału działek ewid. nr [...], [...], [...] położonych w N. przy ul. K., wskazując, że podział ten ma na celu wydzielenie działek dla poszczególnych segmentów realizowanego zadania inwestycyjnego - budowa zespołu budynków wraz z infrastrukturą oraz wydzielenie pasa drogi osiedlowej.

Burmistrz Miasta, działając na podstawie art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzją z dnia 16 września 2009 r., znak: [...] zatwierdził podział działek ewid. nr [...], [...], [...], w wyniku którego powstały m.in. działki ewid. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] objęte wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż podział nastąpił na podstawie decyzji Burmistrza Miasta z dnia 17 lipca 2007 r., znak: [...], a wydzielone działki ewidencyjne jako nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej lub przeznaczone pod jej zabudowę mają dostęp do drogi ogólnodostępnej ulicy K.. Ww. decyzją Burmistrza Miasta z dnia 17 lipca 2007 r. ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia -budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej wraz z urządzeniami budowlanymi, w zakres którego miała wchodzić m.in. budowa drogi o szerokości 6m. W obrębie terenu określonego we wniosku liniami rozgraniczającymi wyznaczono m.in. teren obiektów infrastruktury technicznej o pow. ok. 14,7 a przewidziany do obsługi komunikacji planowanej inwestycji oraz stanowiący rezerwę terenu pod przyszłe realizacje dróg.

Nieruchomość położona w N. oznaczona jako działki ewid. nr [...], [...] o łącznej powierzchni 1.606 m2 objęta jest księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Wydział V Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w N., a w dziale II jako właściciel figuruje "A" Sp. z o.o. z siedzibą w N..

Jednocześnie organ ustalił, że ulica K. zlokalizowana na tej nieruchomości jest drogą o charakterze ogólnodostępnym, z której korzystać może każdy, nie tylko mieszkańcy domów położonych wzdłuż niej, ulica ta połączona jest z siecią dróg publicznych (potwierdza to m.in. wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego N. (Dział) zatwierdzonego uchwałą Nr XLIII/373/2014 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 12 maja 2014 r. (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego poz. 2863), zaistniały więc przesłanki do ustalenia odszkodowania określone w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ odwołał się do stanowiska zaprezentowanego w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1314/12 , Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w wyroku z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Po 531/12, Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie [...] i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05).

W sprawie nie doszło do uzgodnienia pomiędzy stronami w sprawie wysokości odszkodowania. Wnioskodawca przedłożył liczne dokumenty, z których wynika, iż występował do Burmistrza Miasta z pismami w sprawie przejęcia przedmiotowej nieruchomości i przyznania odszkodowania za w/w nieruchomość oraz, że prośby te nie przyniosły pozytywnego rezultatu.

Łączna wartość nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...], [...] według jej stanu dzień 16 września 2009 roku wyniosła 546 000 zł.

Ustalenie odszkodowania przysługującego za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, na zasadzie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomości, nie jest uwarunkowane ujawnieniem prawa własności jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej do tych działek. Wpis w księdze wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny, a więc nie tworzy prawa. Biorąc pod uwagę treść art. 1, 3 ust. 1, art., 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) wpis w księdze wieczystej nie przesądza o tym czy w danej sprawie spełniona została dyspozycja art. 98 ust 1 ustawy. Bez znaczenia są ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 miarodajny jest stan nieruchomości oraz przeznaczenie nieruchomości obowiązujące w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Odwołanie od w/w decyzji wniosła Gmina Miasta, domagając się uchylenia orzeczenia i wydania decyzji odmownej, ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem strony odwołującej się, nie było w sprawie podstaw do zastosowania art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowa decyzja, wydana została na wniosek właściciela i nie orzekała o przejęciu działek z mocy prawa pod drogę publiczną, a dotyczyła tylko wydzielenia działek pod zabudowę i wydzielenia pasa drogi osiedlowej - zgodnie z wnioskiem właściciela. Gmina Miasta nie miała podstaw do przejęcia z mocy prawa tych nieruchomości, a w dalszej konsekwencji wypłaty żądanego odszkodowania. Z drogi wewnętrznej stanowiącej własność "A" korzystają wyłącznie właściciele działek do niej przyległych. Ponadto strona odwołująca się podkreśliła, że działki będące przedmiotem postępowania są obciążone hipoteką przymusową, co wyklucza przejęcie ich z mocy prawa na rzecz gminy oraz wypłaty odszkodowania. Stanowiłoby to naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wskazała również na wady przedłożonego operatu szacunkowego.

Wojewoda decyzją z dnia 9 lutego 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty w trybie art. 98 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania za nieruchomość położoną w N., oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,1182, nr [...] o pow. 0,0075 ha, nr [...] o pow. 0,0135 ha, nr [...] o pow. 0,0139 ha oraz nr [...] o pow. 0,0075 ha, objętą księgą wieczystą nr [...], stanowiącą własność "A" sp. z o.o. w upadłości układowej.

W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że kluczową kwestią w sprawie jest ustalenie, czy w wyniku decyzji Burmistrza Miasta z dnia 16 września 2009 r. nr [...] zatwierdzającej podział działek ewid. nr [...], [...], powstałe w wyniku podziału m. in. działki ewid. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], objęte wnioskiem o ustalenie odszkodowania, stały się z mocy prawa własnością Gminy Miasta w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla zaistnienia przesłanki przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 u.g.n. niezbędne są: istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną - gminną, powiatową,

wojewódzką lub krajową.

Organ wskazał, że przepis art. 98 u.g.n. dotyczy wyłącznie wydzielania działek pod drogi publiczne i skutkuje między innymi dokonaniem podziału ewidencyjnego nieruchomości oraz odebraniem własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. W doktrynie prawniczej podkreśla się, iż wydzielenie działki pod drogę publiczną może w omawianym przypadku nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skutki prawne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne nie są jednak przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale są następstwem tej decyzji i nie mają wpływu na powstanie tych skutków ani dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. O tym, który z podmiotów wymienionych w art. 98 ust. 1 u.g.n. nabędzie z mocy tego przepisu prawo własności działek gruntu, decydują zapisy planu lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Ponadto organ II instancji wskazał, że pojęcie drogi publicznej należy interpretować tak, jak zostało ono zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych. Nie ma bowiem w ustawie o gospodarce nieruchomościami odrębnej definicji tego pojęcia. Zgodnie z art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Ustawodawca dzieli drogi publiczne ze względu na ich funkcje na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 wskazanej ustawy).

W art. 98 ust. 1 u.g.n. wymieniono określone kategorie dróg, o których mowa w ustawie o drogach publicznych (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe). Ma to związek raczej z tym, który podmiot publiczny ma się stać właścicielem działek wydzielonych pod drogi, a nie z nadawaniem kategorii drogom, które na tym etapie jeszcze nie zostały wybudowane. Na podstawie ustalonej w planie miejscowym (lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) funkcji danej drogi ustala się, jaka powinna docelowo być kategoria danej drogi i kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu. Tylko zatem wydzielenie na skutek zatwierdzonego podziału działek gruntu pod przyszłe inwestycje drogowe, które zostały już uprzednio zaplanowane przez jednostkę administracji publicznej jako droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, może odnieść skutek w postaci nabycia jej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na własność z mocy prawa. Jeżeli natomiast w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia działek gruntu pod inne drogi, np. wewnętrzne, przejście ich na własność jednostek samorządu albo Skarbu Państwa może nastąpić w drodze czynności cywilnoprawnej.

W decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości powinno się określić działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne lub pod poszerzenie takich dróg i wskazać, z jakiego dokumentu wynika ich przeznaczenie pod drogi publiczne. Ze względu bowiem na ewentualne skutki prawne decyzji w sprawie podziału nieruchomości i wydzielenia działek pod drogę w oparciu o istniejące w dacie dokonywania podziału dokumenty, zarówno właściciel wnioskujący o podział nieruchomości, jak i organ dokonujący podziału nieruchomości, powinien móc ustalić, czy wydzielenie działek następuje pod drogę publiczną, a jeżeli tak, to czy droga ta będzie drogą gminną, powiatową, wojewódzką, czy też krajową. Takie ustalenia powinny być jednoznaczne, wobec konsekwencji związanych z ewentualnym przejęciem z mocy prawa wydzielonego pod drogi publiczne gruntu i obowiązku wypłaty z tego tytułu odszkodowania.

Z uzasadnienia decyzji podziałowej z dnia 16 września 2009 r. wynika, iż podział nieruchomości nastąpił na podstawie decyzji Burmistrza Miasta z dnia 17 lipca 2007 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W ww. decyzji wskazano, iż wydzielone działki ewidencyjne jako nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej lub przeznaczone pod jej zabudowę mają dostęp do drogi ogólnodostępnej ulicy K.. Z decyzji tej nie wynika zatem, aby wyodrębnione działki pod drogę miały mieć charakter publiczny.

Dodatkowo, zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] objęta wnioskiem o odszkodowanie nieruchomość w dacie ostateczności decyzji Burmistrza Miasta z dnia 16 września 2009 r. stanowiła własność L. J., natomiast obecnie stanowi własność "A" Sp. z o.o w upadłości układowej. Ponadto, nieruchomość obciążona jest ograniczonymi prawami rzeczowymi związanymi z innymi nieruchomościami tj. prawami służebności przejścia i przejazdu oraz prowadzenia wszelkich sieci uzbrojenia terenu na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości szczegółowo wymienionymi w dziale III Księgi wieczystej.

Dla poparcia zaprezentowanego stanowiska organ II instancji przytoczył obszerne rozważania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r. I OSK 2548/12. W ocenie Wojewody w sprawie nie ma zatem również zastosowania instytucja tzw. "nieformalnego wywłaszczenia" prawa własności w związku z wydzieleniem działek na cele drogowe, z czym powinien wiązać się obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania, która to instytucja pojawiła się w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie nr [...] i inni przeciwko Polsce.

Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że obecnie dla omawianego terenu został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] z 22 maja 2014 r., i zgodnie z tym planem przedmiotowe działki znajdują się w terenie o symbolu KDw16 - drogi wewnętrzne. Nawet gdyby obecnie podejmowane były czynności prawne (uchwała rady gminy) celem zaliczenia omawianej drogi do kategorii dróg publicznych - gminnych to dla zastosowania art. 98 ust 3 u.g.n. znaczenie ma stan nieruchomości - w tym przypadku jej przeznaczenie na dzień wydania decyzji podziałowej.

Nabycie przez Gminę własności działek może obecnie nastąpić w trybie czynności cywilnoprawnej.

Skargę na decyzję Wojewody wnieśli L. J. i "A" sp. z o.o. w K. w upadłości układowej. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą: na bezzasadnym przyjęciu, że odszkodowanie przysługuje za powstałe w wyniku podziału nieruchomości działki gruntu wydzielone wyłącznie pod drogi, które wcześniej zostały zaliczone w poczet dróg gminnych uchwałą rady gminy, podczas gdy decydujące znaczenie dla oceny, czy dana droga jest publiczna powinien mieć faktyczny charakter drogi, oraz na bezzasadnym przyjęciu, że zawarcie umowy, której przedmiotem są działki przeznaczone pod drogi, po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, wyłącza możliwość zastosowania tych przepisów;

- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu

faktycznego sprawy, w szczególności zaniechanie ustalenia czy działki gruntu

wydzielone pod drogi mają charakter dróg publicznych, w szczególności czy są

ogólnodostępne i połączone z siecią dróg publicznych;

- art. 8 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę ustalenia i

wypłacenia odszkodowania, podczas gdy w analogicznej sprawie przy

analogicznym stanie faktycznym i prawnym Miasto [...] przejęło działki

gruntu przeznaczone pod drogę wewnętrzną;

- niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy poprzez zaniechanie ustalenia czy

działki gruntu wydzielone pod drogi mają charakter dróg publicznych, w

szczególności czy są ogólnodostępne i połączone z siecią dróg publicznych.

Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazali, że odmawiając uwzględnienia treści wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r., Wojewoda pominął całkowicie fakt, że ETPC stwierdził jednoznacznie, iż odmowa wypłaty odszkodowania na gruncie wówczas obowiązującego art. 98 u.g.n. była zgodna z prawem krajowym. Trybunał podkreślił bowiem, iż to organy krajowe (sądy, organy administracji publicznej) dokonują wykładni i zastosowania prawa krajowego. Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. podkreślono wyraźnie, iż ETPC związany jest wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2001 r., sygn. akt II SA/Po 1682/00, w którym przesądzono, iż art. 98 u.g.n. w brzmieniu przed dniem 15 lutego 2000 r. również dotyczył wyłącznie dróg publicznych. W konsekwencji stwierdzić należy, że wytyczne zawarte w omawianym wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka winny być również stosowane w sprawach rozpatrywanych w oparciu o nowe brzmienie art. 98 ust. 1 u.g.n.

Przy ustalaniu odpowiedzialności odszkodowawczej na podstawie art. 98 u.g.n. nie ma decydującego znaczenia, czy wydzielona pod drogę działka gruntu jest już drogą publiczną o określonej kategorii, klasie i parametrach technicznych. Nadanie drodze określonej kategorii następuje po jej wybudowaniu. Nie ma również żadnego znaczenia, czy w wyniku decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości doszło do wpisu do księgi wieczystej prawa własności działki wydzielonej pod drogę, a nadto czy taka droga została wybudowana i czy został wydany akt o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. (sprawa [...] przeciwko Polsce) uznał, że jeśli podział nieruchomości został uznany za zgodny z planem miejscowym, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono

Skarżący podkreślili, że ul. K. w N. nie służy wyłącznie właścicielom działek przy niej położonych, ale również właścicielom nieruchomości położonych powyżej. Prawidłowa wykładnia art. 98 ust. 1 u.g.n. prowadzić musi do stwierdzenia, że działki gruntu przeznaczone pod ul. K. w N. przeszły z mocy prawa na własność Miasta.

Ewentualne rozporządzenia nieruchomością przez L. J. dokonane po dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, nie wywołują skutków prawnych. Z tych samych przyczyn bez znaczenia pozostaje również obciążenie spornych działek służebnościami przejazdu i przechodu. L. J. nie mógłby dysponować pozostałymi powstałymi w wyniku podziału działkami, gdyby nie ustanowił omawianych służebności na działkach drogowych. W rozpatrywanej przez Europejski Trybunał Praw Człowieka sprawie [...] i inni przeciwko Polsce, działki drogowe również były obciążone służebnością przejazdu i przechodu.

Niezależnie od powyższego L. J. i "A" sp. z o.o. w upadłości układowej wskazali też, że odmowa wypłaty odszkodowania i wybudowanie infrastruktury miejskiej kosztem własności prywatnej jest wysoce krzywdzące. W decyzji podziałowej napisano "dostęp do ogólnodostępnej ulicy K.", stąd zasadne było przekonanie, że droga zostanie przejęta i zostanie wydana uchwała przyznająca status drogi publicznej. Ul. K. jest drogą ogólnodostępną wraz z zlokalizowaną w jej pasie miejską siecią kanalizacyjną oraz siecią energetyczną i obsługuje nie tylko przylegającą do tej ulicy zorganizowaną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ale również pozostałą zabudowę mieszkaniową i usługową zlokalizowaną na Dziale (ul. H., ul. U. i nowe osiedla ok 100 domów). Ponadto położenie drogi w terenie w poprzek zbocza powoduje automatycznie, iż wzdłuż rowu odwadniającego tej ulicy stanowi ona część kanalizacji opadowej (deszczówki) której budowa jest zadaniem własnym gminy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

W rozpoznawanej sprawie Sąd skoncentrował się na tych okolicznościach, które nie zostały podniesione w skardze i które zostały pominięte przez organy milczeniem. To one zaś powodują konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i stanowią przyczynę uchylenia decyzji organów obu instancji.

Postępowanie administracyjne wszczęte zostało wnioskiem L. J. z dnia 2 sierpnia 2013 r. o ustalenie i wypłatę na jego rzecz odszkodowania. Swe żądanie L. J. wywodził z decyzji z dnia 16 września 2009 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, której to on, jako właściciel nieruchomości, był adresatem. Także L. J. był adresatem decyzji Burmistrza Miasta z dnia 17 lipca 2007 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy, do której decyzja "podziałowa" się odwołuje.

Dopiero w toku trwającego postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania L. J. pisma przez siebie składane zaczął opatrywać pieczęcią "A" Sp. z o.o., którą – jako prezes Zarządu - reprezentuje. Równolegle jednak pisma autorstwa pełnomocnika L. J. składane były tylko w imieniu L. J..

Z kolei z bogatej dokumentacji składanej przez L. J. w toku postępowania administracyjnego i sądowego wynika , że prowadzona przez L. J. Spółka uczestniczyła w procesie inwestycyjnym realizowanym na nieruchomościach, których podział został zatwierdzony decyzją z dnia 16 września 2009 r. oraz że obecnie Spółka ta wpisana jest do księgi wieczystej jako właściciel nieruchomości wydzielonych tą decyzją "pod drogę".

W tych okolicznościach sprawy decyzja organu I instancji wydana została "na wniosek L. J.", ale odszkodowanie przyznano Spółce "A". Wybór Spółki jako uprawnionej do odszkodowania nie został uzasadniony: organ I instancji wskazał jedynie, że obecnie Spółka ta jest właścicielem wpisanym do księgi wieczystej. W aktach brak jest dokumentu, na podstawie którego właścicielem nieruchomości stała się Spółka "A".

Nie da się zatem stwierdzić, dlaczego odszkodowanie ustalono na rzecz Spółki "A", która jest odrębnym od L. J. podmiotem legitymującym się osobowością prawną, a która nie była wnioskodawcą i żądania takiego nie zgłaszała. W każdym jednak razie tak wydana decyzja narusza w sposób istotny przepis art. 107 § 1 kpa , bo nie pozwala na miarodajne ustalenie jej adresata, a w konsekwencji na kontrolę poprawności argumentacji prawnej rozstrzygnięcia. Nie wiadomo bowiem do którego z w/w podmiotów (L. J. czy Spółki "A") argumentacja ta się odnosi.

Tej oczywistej niekonsekwencji nie dostrzegł i nie wyjaśnił organ odwoławczy. Prawidłowo uznając, że w sprawie w istocie chodzi o rozwiązanie problemu prawnego (bo stan faktyczny w zasadzie jest udokumentowany), organ odwoławczy, po dokonaniu odmiennej oceny uchylił decyzję organu I instancji i orzekł "o odmowie ustalenia i przyznania odszkodowania". Orzekając jednak co do meritum sprawy organ ten nie wskazał którego z wyżej wymienianych podmiotów odmowa ta dotyczy, wskazał jedynie, że rozstrzygnięcie dotyczy nieruchomości stanowiących obecnie własność Spółki "A". W rzeczywistości więc także organ odwoławczy nie określił adresata swej decyzji – również dopuszczając się istotnego naruszenia art. 107 § 1 kpa. Stąd też zapewne skarga na decyzję złożona została przez L. J. i Spółkę "A" (w upadłości), choć nie podniesiono w niej zarzutu dotyczącego adresata decyzji.

Opisana wada zarówno decyzji zaskarżonej jak i pierwszoinstancyjnej decyzji ją poprzedzającej uniemożliwia sądową ocenę zasadności podnoszonych w skardze zarzutów odnoszących się do meritum sprawy. Wyniki badania zgodności z prawem materialnym zaskarżonego rozstrzygnięcia mogą być różne w zależności od tego, którego z podmiotów rozstrzygnięcie to w istocie dotyczy. Dopiero decyzja wydana bez opisanego powyżej uchybienia będzie mogła być oceniona w aspekcie podnoszonych przez strony niniejszego postępowania argumentów.

Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ppsa (pkt. I) i art. 200 ppsa (pkt II.)