Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1892/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.) sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2019 r., znak: [...], II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego J.K. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako minister, organ), po rozpatrzeniu zażalenia J.K. (dalej skarżący) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2019 r. nr [...] odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali namiotowej posadowionej na płytach na terenie działki nr ewid. [...], położonej w [...] przy ul. [...], gmina [...], utrzymał to postanowienie w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, postanowieniem z [...] października 2019 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali namiotowej posadowionej na płytach na terenie działki nr ewid. [...], położonej w [...] przy ul [...], gmina [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że "Zarówno rodzaj obiektu budowlanego - hala namiotowa - nie mający analogii w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, jak i brak określenia geometrii dachu, uniemożliwiają uzgodnienie przedmiotowego projektu decyzji. Organ podniósł także, że przedmiotowa inwestycja ze względu na przewidziane materiały budowlane (blacha trapezowa i plandeka PCV na poszyciu dachu) przyczyniłaby się do dewaloryzacji zabytkowej przestrzeni, wprowadzając nieład architektoniczny w tej części miasta". Skarżący złożył zażalenie na ww. rozstrzygnięcie, stwierdzając, m.in. że wojewódzki konserwator w żaden sposób nie uzasadnił swojej tezy, iż budowa tymczasowej hali magazynowej z blachy trapezowej z poszyciem z plandeki pcv, wpłynie negatywnie na wartości zabytkowe chronionego obszaru miasta [...].

Po rozpatrzeniu zażalenia zaskarżonym postanowieniem minister utrzymał ww. rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że właściwość organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że przedmiotowa działka gruntowa zlokalizowana jest na terenie "Części miasta [...]" wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] 1956 r. Zdaniem ministra, organ ochrony zabytków pierwszej instancji, słusznie odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, kierując się zasadą określoną w treści art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którą ochrona zabytków polega m. in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Powołując się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), minister wskazał, że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy powinien składać się z tekstu decyzji określającej m. in. geometrię dachu (kąty nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych). Natomiast – jak stwierdził dalej minister – z przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika, że Burmistrz [...] nie ustalił kąta nachylenia połaci dachu dla projektowanego budynku hali namiotowej, dlatego też organy ochrony zabytków obu instancji nie mogą dokonać pełnej oceny wpływu planowanej inwestycji na chroniony pod względem konserwatorskim obszar miasta [...]. Bez określenia wymaganego przepisami prawa kąta nachylenia połaci dachu nowej hali nie sposób w pełni ocenić, czy realizacja przedmiotowej inwestycji respektować będzie historyczny sposób ukształtowania geometrii dachów zabudowy gospodarczej w tej części zabytkowego obszaru [...].

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący za pośrednictwem organu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę zarzucając organowi naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 282), dalej jako: ustawa, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że działka nr [...] jest objęta ochroną konserwatorską, podczas gdy w stosunku do pozostałych działek skarżącego, bezpośrednio sąsiadujących z w/w nieruchomością, tj. o nr [...] i [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał, że w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości prawny obowiązek ochrony przez organ konserwatorski nie ma miejsca, co oznacza, że realizacja jakichkolwiek robót nie wymaga pozwolenia konserwatorskiego,

2) przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej jako: K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas, gdy organ sam stwierdził, że stan faktyczny jest niekompletny, bowiem Burmistrz [...] nie ustalił kąta nachylenia połaci dachu dla projektowanego budynku hali namiotowej, tym samym postępowanie dowodowe wymagało rozszerzenia, a więc zaprezentowane stanowisko organu nie koresponduje z późniejszym rozstrzygnięciem,

- art. 7 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co w konsekwencji skutkowało wydaniem nieprawidłowego rozstrzygnięcia,

- art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego,

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak sporządzenia uzasadnienia postanowienia odpowiadającego wymogom tego przepisu, w szczególności poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, a także brak wyczerpującego odniesienia się do zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia ministra jak i postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów niniejszego postepowania.

W odpowiedzi na skargę minister podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, ponieważ zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, a które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Istota sporu w kontrolowanej sprawie koncentruje się na tym czy organy administracji publicznej zasadnie odmówiły skarżącemu uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali namiotowej na działce nr [...] z uwagi na ochronę konserwatorską części miasta [...] wynikającą z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy.

Po analizie akt administracyjnych kontrolowanej sprawy Sąd stwierdził, że organy orzekające naruszyły przepisy postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Stosownie do treści art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 poz. 292) wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje m.in. po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, którego zgoda jest wymagana w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282) dalej: ustawa oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. o czym mówi art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

W tym miejscu wskazać należy, że przepisy prawa materialnego nie uszczegóławiają w sposób wyczerpujący jaki jest zakres uzgodnienia dokonywanego przez organy konserwatorskie w powyższym trybie. Przyjąć należy, że uzgodnienie jest oparte o uznanie administracyjne. Organ administracji ma zatem obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony, w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Uznanie nie upoważnia bowiem do działania dowolnego - organ ma obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydanie orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. Przy orzekaniu w powyższym przedmiocie, organ konserwatorski związany jest zatem wskazaniami dotyczącymi ochrony zabytków wynikającymi z ustawy, w tym celami zawartymi w art. 4 pkt 2 i 3 ustawy

Przystępując do oceny zaskarżonego w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 4 pkt 1 i 2 ustawy, który w istocie zmierza do wykazania, że działka na której ma być posadowiona hala namiotowa w ogóle nie podlega ochronie konserwatorskiej. Zarzut ten w ocenie Sądu jest nie zasadny. Wskazać trzeba, że uzgadnianą inwestycję zaplanowano na działce nr [...] położonej w części miasta [...], która wpisana została do rejestru zabytków (decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 1956 r. nr [...]). Wpis ten dokonany został na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] marca 1928 r. o opiece nad zabytkami (Dz. U. R.P. Nr 29). Zauważyć trzeba, że w art. 82 ustawy z dnia 23 lipca 1962 r. o ochronie dóbr kultury określono, że dobra kultury uznane za zabytek na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów są zabytkami w rozumieniu niniejszej ustawy. Jednocześnie art. 140 obecnie obowiązującej ustawy utrzymał w mocy decyzje ostateczne wydane w oparciu o wcześniej obowiązujący akt, co oznacza również respektowanie decyzji podjętych na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami. Wskazać także należy, że zakres i forma ochrony konserwatorskiej inaczej były określane w rozporządzeniu z 6 marca 1928 r., a inaczej w ustawie z 23 lipca 2003 r. W takiej sytuacji zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres ochrony konserwatorskiej każdorazowo winien być przełożony na daną nieruchomość (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 27 września 2012 r., w sprawie II OSK 886/11 dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, w niniejszej sprawie należy przyjąć, że ochronie podlega historyczny układ urbanistyczny części miasta [...], który swym zasięgiem, obszarem obejmuje działkę skarżącego na której planowane jest posadowienie hali namiotowej, a zatem podlega ona ochronie konserwatorskiej. Nie oznacza to jednak że z "automatu" ustawa zabrania prowadzenia inwestycji w rejonie objętym ochroną. Sąd za przedwczesne uznał zatem wypowiadanie się w kwestii czy organy winny uzgodnić (bądź nie uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy) bowiem najpierw w tym zakresie w sposób prawidłowy powinny wypowiedzieć się organy administracji publicznej mające kompetencję i wiedzę specjalistyczną w tym zakresie.

Pozostałe zarzuty skargi są jak najbardziej zasadne bowiem naruszenie przepisów postepowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Po kontroli akt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że minister dokonując wyboru rozstrzygnięcia przekroczył granice uznania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia minister wskazał, że z uwagi na brak określenia przez Burmistrza [...] kąta nachylenia połaci dachu dla projektowanej hali namiotowej nie jest w stanie dokonać pełnej oceny wpływu inwestycji na chroniony pod względem konserwatorskim obszar miasta [...]. Powyższe stanowisko nie może zostać zaakceptowane. W ocenie Sądu, zadaniem ministra było dokonanie oceny – na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – czy inwestycja posadowienia hali namiotowej na działce podlegającej ochronie konserwatorskiej naruszy ład urbanistyczny zabytkowej części miasta [...]. Takiej oceny minister, a na wcześniejszym etapie wojewódzki konserwator nie dokonali. W ocenie Sądu brak ww. parametru nie uniemożliwił organom uzgodnieniowym dokonanie powyższej oceny zwłaszcza jak wynika z akt sprawy inne, istotne parametry planowanej zabudowy były wskazane. A zatem organ mógł bez przeszkód – bazując na dostępnym materiale dowodowym i wykorzystując własną wiedzę specjalistyczną – dokonać analizy w zakresie czy planowana inwestycja (hala namiotowa) może być realizowana na obszarze objętym ochroną konserwatorską, a więc czy nie spowoduje zakłócenia relacji przestrzennych, czy nie zakłóci zabytkowego układu ulic i placów miasta [...], czy będzie harmonizowała z zabudową gospodarczą w tej części miasta, a wreszcie czy nie spowoduje uszczerbku dla wartości zabytku – układu urbanistycznego. Ocena ta powinna zostać wyrażona w szczegółowym uzasadnieniu postanowienia, a tego w niniejszej sprawie zabrakło. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że jeśli minister na etapie rozpatrywania zażalenia miał wątpliwości co do wymaganych parametrów to winien we własnym zakresie przeprowadzić stosowne postępowanie uzupełniające dowodowe bądź wyjaśniające, albo zlecić to organowi I instancji. Takich czynności organ nie przeprowadził mimo, że był stosownie do art. 7 i 77 K.p.a. zobowiązany. W konsekwencji doprowadziło to do tego, że minister w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny dokonał dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego. Powyższe uchybienia świadczą o tym, że skarżący naruszył przepisy procesowe z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., które istotnie miały wpływ na wynik sprawy.

Zasadny jest również narzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu organ nie sporządził uzasadnienia postanowienia zgodnie z wymogami ww. przepisu w szczególności poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, a także brak wyczerpującego odniesienia się do zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w zażaleniu, chociażby do tego, że sąsiednie działki nie zostały objęte ochroną konserwatorską, a także na czym miała polegać "dewaloryzacja zabytkowej przestrzeni" i "nieład architektoniczny", a z czym skarżący się nie zgadzał. Powyższe naruszenie ww. przepisów postępowania administracyjnego – zdaniem Sądu – miało wpływ na wynik sprawy, a zatem obligowało Sąd do uwzględnienia skargi w myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Dodatkowo Sąd uznał, że uzasadnienie organu konserwatorskiego I instancji również nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 K.p.a., bowiem organ nie przedstawił szczegółowej argumentacji dlaczego uznał, że realizacja planowanej inwestycji zakłóci ład urbanistyczny, mimo że na terenie objętym ochroną funkcjonują już budynki o przeznaczeniu gospodarczym o podobnej wielkości. Brak jest również dostatecznego wyjaśnienia dlaczego organ uznał, że materiały budowlane (blacha trapezowa, plandeka PVC) spowodują obniżenie wartości zabytkowej przestrzeni. Uzasadnienie w tej kwestii było zbyt ogóle i lakoniczne. Organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający, dlaczego w przedmiotowej sprawie wyrażono taki pogląd i jakie racje za takim stanowiskiem przemawiały, a także nie wykazał prymatu interesu społecznego nad interesem właściciela działki. Zgodnie z ww. przepisem organ winien w sposób dokładny, wyczerpujący i szczegółowy dokonać wyjaśnienia wszelkich okoliczności, które przemawiały za jego stanowiskiem, a także wskazać dowody, fakty, których organ nie wziął pod uwagę. Taka reguła dotyczy zwłaszcza rozstrzygnięć odmownych, które powinny zostać w sposób jak najbardziej szczegółowy uzasadnione i wyjaśnione. Z uwagi na ww. uchybienia Sąd uznał za zasadne i konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia organu I instancji z dnia [...] października 2019 r. Nadmienić należy, że przepis art. 135 P.p.s.a upoważnia Sąd, w przypadku uwzględnienia skargi do objęcia rozstrzygnięciem (wyrokiem) wszystkich aktów w granicach sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017r. sygn. akt II OSK 870/17, Lex nr 2461301).

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy minister i organ I instancji wezmą pod uwagę przedstawioną przez Sąd ocenę prawną, rozważą uzupełnienie materiału o brakujące informacje, a następnie wydadzą rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zgodzie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i przepisami K.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., na które składają się: wpis od skargi (100 zł) pobrany według § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 221, poz. 2193), (wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł.) wyliczone w oparciu o przepis § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) (pkt II sentencji wyroku).