Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 836/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2011-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 i 4, art. 151 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skargi [...] A. M., M. M. Spółka Jawna na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na przebudowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 października 2010 r. Wojewoda L., po rozpatrzeniu odwołania "P." Sp.j. A. M., M. M. z siedzibą w Ł. od decyzji Starosty Ł. z dnia 1 września 2010 r., nr [...], uchylającej własną decyzję z dnia 15 kwietnia 2009 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 31 października 2008 r., nr [...] i orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia firmie "P." pozwolenia na przebudowę instalacji gazu płynnego zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...]5/2 i nr ewid. [...]6/2, przy ul. T. w Ł. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 22 października 2008 r. "P." Spółka jawna A. M., K. W. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwolenie na przebudowę instalacji zbiornikowej gazu płynnego propan-butan dla potrzeb istniejącej rozlewni dla podziemnego zbiornika o pojemności 53 m3, położonego w Ł. przy ul. T., przedkładając, m.in. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikającym z tytułu współwłasności i umowy najmu, podpisane przez A. M. Następnie decyzją z dnia 31 października 2008 r., nr [...], organ pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę zgodnie ze złożonym wnioskiem. W dniu 7 kwietnia 2009 r. inwestor, to jest "P." Spółka jawna A. M., M. M. wystąpiła o wydanie decyzji zmieniającej powyższe pozwolenie na budowę· Starosta Ł., działając w oparciu o art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku, zatwierdził aneks projektu zagospodarowania działki w zakresie innego usytuowania zbiornika (odsunięcie zbiornika na odległość 17,50 m od granicy działki nr ewid. [...]4/4) oraz w zakresie zmiany nazwy firmy na "P." Spółka jawna A. M., M. M. Pozostała treść decyzji nr [...] z dnia 31 października 2008 r. oraz warunki pozwolenia pozostały bez zmiany.

K. W. pismem z dnia 24 lipca 2009 r. zwrócił się do Starosty Ł. o wstrzymanie prac budowlanych prowadzonych na nieruchomości oraz o rozważenie możliwości wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Poinformował, że jest współwłaścicielem inwestowanej działki i nie składał wniosku o pozwolenie na przebudowę, a nieczytelny podpis pod wnioskiem z dnia 22 października 2008 r. nie jest jego podpisem, ponieważ w dniu składania wniosku spółka "P." A. M., K. W. nie istniała już pod tą nazwą, a on sam nie był wspólnikiem w tejże spółce. Następnie K. W. pismem z dnia 29 lipca 2009 r., wystąpił o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją wskazaną wyżej Starosty Ł. z dnia 31 października 2008 r. Wnioskodawca poinformował, że będąc współwłaścicielem działki nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, a decyzja była wydana w oparciu o fałszywe dowody.

Działając na podstawie złożonego wniosku organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2009 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie, a następnie postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2009 r. wstrzymał wykonanie wskazanej wyżej decyzji ostatecznej oraz związanej z nią decyzji zmieniającej pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 15 kwietnia 2009 r. Po rozpoznaniu zażalenie "P." Spółki jawnej A. M., M. M. Wojewoda L. postanowieniem z dnia 5 października 2009 r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 r., II SA/Lu 735/09 oddalił skargę K. W. na powyższe postanowienie Wojewody. Organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie sprawę wstrzymał po raz kolejny wykonanie swojej decyzji z dnia 31 października 2008 r., nr [...]. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda L., mając na uwadze m.in. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 19 listopada 2009 r., nr [...] oraz zawartą w zażaleniu A. M. informację o zakończeniu robót budowlanych, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w sprawie wstrzymania wykonania decyzji.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wznowienia decyzją z dnia 20 kwietnia 2010 r., nr [...], Starosta Ł. uchylił decyzję własną z dnia 15 kwietnia 2009 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 31 października 2008 r., nr [...] i orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia spółce "P." pozwolenia na przebudowę instalacji gazu płynnego zlokalizowanej w Ł. przy ul. T., na działkach nr [...]5/2 i [...]6/2 ze względu na zakończenie przebudowy. Prowadząc postępowanie odwoławcze Wojewoda L. decyzją z dnia 6 lipca 2010 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi stwierdzając, że decyzja nie została doręczona wszystkim stronom postępowania, a Starosta nie przeprowadził postępowania w sprawie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie.

Po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z decyzją kasacyjną Starosta Ł. wymienioną na wstępie decyzją z dnia 1 września 2010 r. ponownie uchylił decyzję własną z dnia 15 kwietnia 2009 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 31 października 2008 r., nr [...] i orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia spółce "P." pozwolenia na przebudowę instalacji gazu płynnego zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...]5/2 i nr ewid. [...]6/2, przy ul. T. w Ł.

Decyzją z dnia 14 października 2010 r. (zaskarżoną w niniejszej sprawie) Wojewoda L., po rozpatrzeniu odwołania "P." Spółki jawnej A. M., M. M. od powyższej decyzji Starosty Ł., utrzymał tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w ocenie organu odwoławczego został zachowany miesięczny termin do złożenia wniosku od czasu, kiedy strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia, z czego wynika, że postępowania zostało wznowione prawidłowo. Poza sporem jest również, że w dniu składania wniosku przez "P." Spółkę jawną A. M., K. W. o pozwolenie na przedmiotową przebudowę K. W. nie był wspólnikiem spółki, a spółka o takiej nazwie nie istniała. K. W. jako współwłaściciel działek nr ewid. [...]5/2 i [...]6/2, na których zamierzano prowadzić roboty, powinien w sposób jednoznaczny wyrazić zgodę na prowadzenie inwestycji. W toku postępowania administracyjnego organy ustaliły, iż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone w dniu 21 października 2008 r. przez A. M., było przedłożone bez jego wiedzy i zgody. Podobnie drugie oświadczenie z dnia 30 marca 2009 r., złożone przez "P." Spółkę jawną A. M., M. M. z wnioskiem o zmianę pozwolenia na przebudowę, w którym w ogóle pominięto współwłaściciela działki K. W., umieszczając jedynie nazwisko nowego współwłaściciela M. M. oraz spółkę "P.".

Wojewoda podkreślił, iż mając na uwadze oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami z dnia 21 października 2008 r., przedłożone i podpisane przez A. M., a dołączone do wniosku o pozwolenie na przebudowę instalacji zbiornikowej z dnia 22 października 2008 r. (na którym figuruje K. W. jako współwłaściciel) oraz późniejsze oświadczenie A. M. z dnia 30 marca 2009 r. o prawie do dysponowania nieruchomością, w którym został pominięty współwłaściciel K. W., a także porównując te oświadczenia z aktem notarialnym z dnia 8 grudnia 2009 r. (rep. A nr [...]) oraz w związku z jednoznacznym stanowiskiem K. W., który nie wyrażał zgody na inwestycję na stanowiącej jego współwłasność nieruchomości – uznały, że "P." Spółka jawna A. M., M. M. nigdy nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomościami nr ewid. [...]5/2 i nr ewid. [...]6/2 na cele budowlane.

Wojewoda L. stwierdził, że umowa użyczenia, którą posługuje się inwestor i na podstawie której wywodzi, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została według K. W. zawarta dla uproszczenia procedur podatkowych między byłymi wspólnikami spółki, a nie w celu realizowania robót budowlanych na "użyczonej" działce. Takiej zgody K. W. spółce "P." A. M., M. M. nie udzielał. Zakwestionowanie przez współwłaściciela nieruchomości oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy uznać za skuteczne podważenie tego oświadczenia. Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W analizowanej sprawie oświadczenie zostało złożone, jednak z uwagi na fakt, że w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej treść została zakwestionowana, należy przyjąć, że spółka "P." nie miała prawa do dysponowania wskazanymi w oświadczeniu nieruchomościami na cele budowlane.

Z powyższego, zdaniem Wojewody, wynika, iż zarówno w dacie wydania pierwotnej decyzji o pozwoleniu na przebudowę instalacji zbiornikowej z dnia 31 października 2008 r., jak i w dacie wydania decyzji z dnia 15 kwietnia 2009 r., zmieniającej powyższą decyzję, spółka "P." nie miała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co przesądza o konieczności uchylenia obu wymienionych wyżej decyzji, a w związku z zakończeniem przebudowy – o koniczności umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli "P." Spółka jawna A. M., M. M., a także A. M. i M. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: art. 6-9, art. 11, art. 77, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1, art. 149 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a także art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz 712 § 1 kodeksu cywilnego.

Skarżący podkreślili, iż Starosta Ł. nie wyjaśnił kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie, a tylko zmienił podstawę wznowienia, zaś organ odwoławczy nie uznał, że tym samym organ pierwszej instancji zrealizował wytyczne zawarte w decyzji Wojewody z dnia 6 lipca 2010 r. Wojewoda z naruszeniem prawa uznał, że stwierdzenia zaistnienia podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest wymagane orzeczenie sądu stwierdzające tę okoliczność. Zdaniem skarżących uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom określonym w przepisach, a ponadto organ odwoławczy zaniechał oceny całego materiału dowodowego. Skarżący zarzucili również, iż organy administracji wznowiły postępowanie w sprawie mimo braku wniosku o wznowienie ze względu na okoliczność, iż strona nie brała bez własnej winy udziału w postępowaniu. W ocenie strony skarżącej wadliwe było także stanowisko organów obu instancji, iż w dacie składania wniosku "P." Spółka jawna A. M., M. M. nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na celu budowlane, mimo że od 27 grudnia 2002 r. Spółka korzysta z gruntu na podstawie umowy użyczenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż organ pierwszej instancji w swojej decyzji powołał niewłaściwą podstawę prawną, lecz z uwagi na prawidłowe rozstrzygnięcie organ odwoławczy utrzymał w mocy tę decyzję.

W piśmie procesowym z dnia 10 lutego 2011 r. uczestnik postępowania K. W. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, iż popiera w całości argumentację, która zawarta została w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu 16 lutego 2011 r. skarżący złożyli pismo procesowe, wskazując, iż wbrew twierdzeniom Wojewody, A. M. jak wspólnik Spółki "P." mógł złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko to potwierdza wyrok Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 8 listopada 2010 r., [...], od którego Sąd Okręgowy w L. wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r., [...], apelację oddalił. Sąd Rejonowy oddalił bowiem powództwo w sprawie o zapłatę z tytułu bezumownego korzystania przez Spółkę "P." z nieruchomości, oznaczonej jako działki nr ewid. [...]5/2 i nr ewid. [...]6/2 w Ł., gdyż uznał, że Spółka ma prawo do władania tą nieruchomością. Ponadto Sąd Rejonowy w Ł. wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r., [...], uniewinnił oskarżonego A. M. od dokonania przestępstwa określonego w art. 233 § 6 w zw. z § 1 kodeksu karnego.

W dniu 3 marca 2011 r. pełnomocnik uczestnika postępowania K. W. złożył pismo procesowe nazwane "załącznikiem do protokołu rozprawy", wskazując, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r., [...], Sąd Okręgowy w L. potwierdził jego stanowisko co do trwania umowy użyczenia. Pełnomocnik wskazał, iż stanowisko to przedstawił również na rozprawie przed Sądem w dniu 22 lutego 2011 r. Do pisma dołączył kopię powyższego wyroku wraz z uzasadnieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Z akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 24 czerwca 2009 r. (złożonym w organie w dniu 25 czerwca 2009 r.) K. W. zwrócił się do Starosty Ł. o wyjaśnienie kwestii inwestycji na działce, której jest współwłaścicielem. Po uzyskaniu wyjaśnień od Starosty w piśmie z dnia 1 lipca 2009 r. (doręczonym mu w dniu 3 lipca 2009 r.) pismem z dnia 24 lipca 2009 r. (złożonym w dniu 27 lipca 2009 r.), uzupełnionym następnie w dniu 29 lipca 2009 r., K. W. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Ł. z dnia 31 października 2008 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą "P." Spółce jawnej A. M., K. W. pozwolenia na przebudowę instalacji zbiornikowej gazu płynnego propan-butan dla potrzeb istniejącej rozlewni dla podziemnego zbiornika o pojemności 53 m3, położonego przy ul. T. w Ł. We wniosku tym K. W. wskazał, iż, pomimo że jest współwłaścicielem nieruchomości, na której prowadzono inwestycję, nie otrzymywał żadnej korespondencji z urzędu, zaś wskazana wyżej decyzja została wydana w oparciu o fałszywe dowody.

W tych okolicznościach postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2009 r. Starosta Ł. wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu).

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że K. W. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na przebudowę magazynowej instalacji zbiornikowej gazu płynnego propan-butan dla potrzeb istniejącej rozlewni. Nie ulega również wątpliwości, iż w sprawie tej zachowany został miesięczny termin do złożenia wniosku od czasu, kiedy strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia, co oznacza, że postępowania zostało wznowione prawidłowo.

Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Po ustaleniu przez właściwy organ administracji, że zachodzi jedna z podstaw wznowienia postępowania, w szczególności – tak jak w rozpoznawanej sprawie – po stwierdzeniu, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), obowiązkiem organu administracji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Organ rozpoznaje zatem sprawę na nowo w granicach, jakie zakreślają podstawy wznowienia określone w przepisach art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 546-547). Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest bowiem powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1984 r., I SA 86/84 wraz z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSPiKA 1985, nr 5, poz. 95).

Rodzaje decyzji kończących postępowanie w sprawie wznowienia postępowania wymienia przepis art. 151 k.p.a. Zgodnie z paragrafem 1 tego przepisu właściwy organ administracji, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2, wydaje decyzję, w której: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (pkt 1), albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (pkt 2). W przypadku zaś, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2).

Uchylenie decyzji ostatecznej w tym trybie może następuje zatem w przypadku, gdy organ ustali wystąpienie jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 lub art. 145a przy braku równoczesnym przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 § 1 i 2 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie, co nie było przez strony kwestionowane, nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 146 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, iż uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1). Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2).

Uchylając decyzję, organ obowiązany jest rozstrzygnąć istotę sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika z przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które wedle rozwiązań przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 149 § 2 k.p.a.). Wynik tego postępowania musi nastąpić w formie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy. Przez rozstrzygnięcie istoty sprawy nie należy jednak rozumieć wyłącznie rozstrzygnięcia merytorycznego, ale również obejmuje ono rozstrzygnięcie niemerytoryczne, a więc umorzenie postępowania (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 551-552).

W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż we wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 22 października 2008 r. (złożonym w organie w dniu 24 października 2008 r.) jako inwestor wskazana została: "P." Spółka jawna A. M., K. W.

Bezspornym jest również, iż w dacie złożenia przedmiotowego wniosku K. W. nie był wspólnikiem spółki, a spółka o takiej nazwie nie istniała. W dniu 31 sierpnia 2008 r. pisemną umową M. M. nabył od K. W. ogół praw i obowiązków w spółce jawnej "P.". Postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia 17 września 2008 r. w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego wykreślono zaś m.in. wpisy wskazujące K. W. jako wspólnika spółki jawnej "P." z siedzibą w Ł. oraz dotychczasową nazwę spółki: "P." Spółka jawna A. M., K. W. i wpisano jako wspólnika M. M. oraz nową nazwę spółki: "P." Spółka jawna A. M., M. M. (k. 58, 59 t. I akt adm. I inst.).

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W myśl zaś art. 3 pkt 11 powołanej wyżej ustawy przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Należy podkreślić, iż jakkolwiek wskazane przepisy ustawy – Prawo budowlane nie wymagają od inwestora udowodnienia posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a obligują go jedynie do złożenia stosownego oświadczenia w tym przedmiocie, to rozpoznając sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę, organy administracji obowiązane są wyjaśnić, czy wymóg złożenia oświadczenia został spełniony. Prawidłowe jest zatem stanowisko Wojewody, iż wyjaśnienie tej okoliczności nie może ograniczać się do czysto formalnego sprawdzenia, czy dane oświadczenie zostało złożone, bez jakiejkolwiek oceny jego treści. Z powołanego art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane wynika obowiązek oceny, czy w złożonym oświadczeniu wskazany został jeden z wymienionych tytułów. Oceny wymaga bowiem, czy z wskazanym przez inwestora prawem wiąże się prawo wykonywania robót budowlanych o zakresie określonym we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Jest to szczególnie istotne w przypadku stosunków obligacyjnych oraz w przypadku współwłasności. Z treści danego stosunku obligacyjnego musi wynikać dla inwestora uprawnienie do wykonywania określonych robót budowlanych. Uprawnienie to nie należy bowiem do typowych elementów umów, z którymi wiąże się prawo władania nieruchomością, takich jak najem, dzierżawa czy użyczenie.

W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż zgoda wszystkich współwłaścicieli lub zastępujące ją orzeczenie sądu stanowi niezbędną przesłankę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a jej brak należy traktować równoznacznie z niemożliwością wykazania tego prawa (wyrok SN z dnia 11 października 1990 r., III ARN 15/90, OSP 1991, nr 6, poz. 163, wyrok NSA z dnia 29 marca 1990 r., IV SA 33/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 35; S. Serafin, Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 268).

Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości fakt, że K. W. jako współwłaściciel działek nr ewid. [...]5/2 i [...]6/2, na których zamierzano prowadzić roboty, powinien w sposób jednoznaczny wyrazić zgodę na prowadzenie inwestycji. W toku postępowania administracyjnego organy ustaliły, iż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone w dniu 21 października 2008 r. przez A. M., było przedłożone bez jego wiedzy i zgody. Podobnie drugie oświadczenie z dnia 30 marca 2009 r., złożone przez "P." Spółkę jawną A. M., M. M. z wnioskiem o zmianę pozwolenia na przebudowę, w którym w ogóle pominięto współwłaściciela działki K. W., umieszczając jedynie nazwisko nowego współwłaściciela M. M. oraz spółkę "P.".

Z powołanego przepisu art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane wynika, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może także wynikać ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Umowa użyczenia, jeśli ma stanowić podstawę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi przewidywać wyraźnie uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Treścią tej umowy, zgodnie z art. 710 kodeksu cywilnego jest zobowiązanie się użyczającego do zezwolenia biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Jeżeli umowa nie określa sposobu używania rzeczy, biorący może rzeczy używać w sposób odpowiadający jej właściwościom i przeznaczeniu (art. 712 § 1 k.c.).

Wojewoda L. zasadnie stwierdził, że umowa użyczenia, którą posługuje się inwestor i na podstawie której wywodzi, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, została według K. W. zawarta dla uproszczenia procedur podatkowych między byłymi wspólnikami spółki. Nie ulega przy tym wątpliwości, że K. W., będący współwłaścicielem inwestowanych działek, nigdy nie wyrażał i nie wyraża zgody na omawianą przebudowę objętą wnioskiem. Ponadto, jak zwrócił uwagę organ odwoławczy, z dokonanej w dniu 8 grudnia 2009 r. w formie aktu notarialnego (rep. A nr [...]) zmiany umowy Spółki Jawnej wynika, iż udział A. M. w nieruchomości, oznaczonej jako działki nr ewid. [...]5/2 i nr ewid. [...]6/2, nie jest obciążony długami ani ograniczeniami w rozporządzaniu, nie jest obciążony prawami na rzecz osób trzecich, w tym nie jest przedmiotem jakichkolwiek umów o charakterze zobowiązaniowym, a więc w szczególności nie jest przedmiotem umowy użyczenia (k. 30 t. II akt adm. I inst.). Słusznie zatem na obecnym etapie postępowania organy administracji nie dały wiary wyjaśnieniom skarżącego A. M. w tym zakresie. W oświadczeniach o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane A. M. nie powoływał się bowiem na umowę użyczenia nieruchomości przez byłego wspólnika.

Prawidłowa jest również ocena organu odwoławczego, iż prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącego obiektu budowlanego na "użyczonej" działce wykracza poza zwykłe jej używanie i realizacja inwestycji na nieruchomości pozostającej we współwłasności bezsprzecznie wymaga zgody każdego ze współwłaścicieli nieruchomości. Takiej zgody K. W. spółce "P." A. M., M. M. nie udzielał. W tych okolicznościach zakwestionowanie przez współwłaściciela nieruchomości oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy uznać za skuteczne podważenie tego oświadczenia. Jakkolwiek zatem inwestor złożył takie oświadczenie, to z uwagi na fakt, że w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej treść została zakwestionowana, należy przyjąć, że spółka "P." nie miała prawa do dysponowania wskazanymi w oświadczeniu nieruchomościami na cele budowlane.

W tych okolicznościach sprawy nie narusza prawa stanowisko organów obu instancji, iż zarówno w dacie wydania pierwotnej decyzji o pozwoleniu na przebudowę instalacji zbiornikowej z dnia 31 października 2008 r., jak i w dacie wydania decyzji z dnia 15 kwietnia 2009 r., zmieniającej powyższą decyzję, spółka "P." nie miała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co przesądza o konieczności uchylenia obu wymienionych wyżej decyzji.

Zasadnie również organy obu instancji orzekły o umorzeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, roboty można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, iż po rozpoczęciu robót możliwość udzielenia pozwolenia na budowę już nie istnieje. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą zatem orzekać w sprawie udzielenia zgody na przystąpienie do robót budowlanych, jeśli roboty te już rozpoczęto lub co więcej zrealizowano w całości. Dlatego też w orzecznictwie i w doktrynie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane w całości lub w znacznym zakresie, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 k.p.a. ulec umorzeniu (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 22 lipca 1998 r., IV SA 1453/96, niepubl., z dnia 6 października 1998 r., IV SA 1750/96, LEX nr 43777, z dnia 30 kwietnia 1999 r., IV SA 675/97, LEX nr 47191 i z dnia 5 listopada 2000 r., IV SA 1164/98, LEX nr 53387, a także wyrok SN z dnia 12 marca 1993 r. III ARN 2/93, LEX nr 375905; J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 209).

Wadliwe jest natomiast stanowisko Wojewody L., iż wydanie w niniejszej sprawie decyzji, o jakiej mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a, uzasadniała również podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

W świetle art. 145 § 2 k.p.a. z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 tejże ustawy postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Zgodnie zaś z § 3 powołanego artykułu w oparciu o podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa.

Sfałszowanie dowodu winno być potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, a wyjątki od tej zasady wymienia powołany art. 145 § 2 i 3 k.p.a. Nie ulega jednak wątpliwości, iż zarówno oczywistość fałszerstwa, jak i wystąpienie określonego niebezpieczeństwa muszą być przytoczone i wykazane w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 1998 r., SA/Sz 245/98, niepubl.; M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze, Kraków 2005, s. 850).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera jakichkolwiek rozważań organu drugiej instancji, iż w ocenie tego organu wznowienie postępowania w tej sprawie było niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Uchybienie te nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, prawidłowo rozstrzygniętej decyzją na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie innych przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.