Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1897/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta W. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o., od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] marca 2018 r. nr [...], orzekającej o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia reklamowanego trwale związanego z gruntem z dwiema tablicami reklamowymi na działce ew. nr[...] z obrębu przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...], utrzymało w mocy zaskarżona decyzję.

Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco.

Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. (dalej jako "Inwestor") z [...] listopada 2016 r., orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, wskazując, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogu ustawowego zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) dalej "u.p.z.p.". oraz wymogów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) dalej "rozporządzenie". Ponadto podniesiono, że projekt decyzji nie uzyskał uzgodnienia zarządcy drogi ul. [...] – Zarządu Dróg Miejskich w [...] oraz że na analizowanym obszarze brak jest zabudowy odpowiadającej funkcji oraz parametrom planowanej inwestycji, tj. tablicy reklamowej.

Po rozpatrzeniu odwołania Inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Organowi I. instancji.

Zarząd Dzielnicy [...] pismem z [...] maja 2017 r. wezwał Inwestora o dostarczenie aktualnej mapy i określenie zamierzenia inwestycyjnego w formie graficznej z podaniem wymiarów i szczegółowego posadowienia nośnika reklamowego. Inwestor pismem z 23 maja 2017 r. i 30 maja 2017 r. uzupełnił akta sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem z dwiema tablicami reklamowymi na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że decyzję uzgodniono m.in. z: Biurem Mienia Miasta i Skarbu Państwa w zakresie ochrony gruntów rolnych; Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w [...], który umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy ze względu na brak podstaw prawnych do dokonania uzgodnienia ze względu na fakt, że inwestycja znajduje się poza zasięgiem obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne; Zarządem Dróg Miejskiej, który pismem z 14 lipca .2017 r. podtrzymał negatywne stanowisko dotyczące umieszczania reklamy w otoczeniu drogi w sposób powodujący zmniejszenie koncentracji kierowcy na realizacje jego zadania podstawowego, jakim jest stała obserwacja współuczestników ruchu i warunków drogowych oraz bezpieczne prowadzenie pojazdu. Organ podkreślił, że odmowa ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu wynika z braku spełnienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ podał, że przy ul. [...] brak jest legalnych urządzeń umożliwiających wyznaczenie parametrów dla nowej zabudowy zgodnych z wnioskiem Inwestora, zaś w wyznaczonej trzykrotnej szerokości frontu działki inwestycyjnej nie znaleziono obiektów mogących stanowić kontynuację zabudowy w zakresie funkcji. Organ podkreślił, że znajdujące się w okolicy urządzenia reklamowe są nielegalne, dlatego Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] prowadzi dla nich postępowania legalizacyjne. W ocenie Organu, urządzenia te nie mogą być podstawą do stosowania zasady dobrego sąsiedztwa, czy też kontynuacji funkcji. Organ wskazał, że projektowane urządzenie nie wpisuje się w istniejącą na obszarze analizy funkcje i jest z nią sprzeczna, ponadto nie ma podstaw do ustalenia przesłanek dobrego sąsiedztwa, w tym przesłanki kontynuacji funkcji oraz nie jest zachowany ład przestrzenny.

Odwołanie od powyższe decyzji Zarząd Dzielnicy [...] z [...] marca 2018 r. wniósł Inwestor, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w obszarze analizowanym brak jest obiektów mogących stanowić kontynuację zabudowy w zakresie funkcji, z uwagi na fakt, że znajdujące się w okolicy urządzenia reklamowe są nielegalne oraz całkowite pominięcie okoliczności, że do stwierdzenia istnienia kontynuacji funkcji w zakresie zabudowy nie jest wymagane, aby na obszarze analizowanym znajdowały się inne nośniki reklamowe, co w konsekwencji doprowadziło organ I instancji co błędnego przyjęcia, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów, o których w mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, polegające na braku wskazania przesłanek, którego doprowadziły organ I instancji do przyjęcia, że planowana inwestycja nie wpisuje się w istniejącą na obszarze analizy funkcję zabudowy i jest z nią sprzeczna oraz do ustalenia, że nie jest zachowany ład przestrzenny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium, przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego odpowiada warunkom określonym w rozporządzeniu. Z wyników tej analizy wynika zaś, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ nie jest dostosowana do istniejącej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a także nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, bowiem nie posiada dostępu do drogi publicznej. Kolegium podkreśliło, że ustawienie nośnika reklamowego jest elementem obcym w przestrzeni tego regionu, nie związanym z funkcją, ani konkretną lokalizacją, a także nie nawiązuje do określonych standardów w zakresie zagospodarowania obszarów przyulicznych. Ponadto lokalizacja nośnika reklamowego nie jest uzasadniona przestrzennie, ani dostosowana skalą i nawiązaniem relacji ze stałymi elementami otoczenia; jest sprzeczna z warunkami ładu przestrzennego. W ocenie Kolegium, Organ I. instancji zasadnie wskazał, że w obszarze analizowanym oprócz nośnika reklamowego objętego postępowaniem znajdują się nośniki reklamowe, przy czym żaden z nich nie został posadowiony legalnie. Ponadto istniejące reklamy powodują bałagan przestrzeni miejskiej, a umieszczenie kolejnej reklamy spowoduje chaos urbanistyczny tego rejonu. Zdaniem Kolegium, Organ I. instancji prawidłowo odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że ład przestrzenny tego obszaru został zdegradowany poprzez usytuowanie w jego obszarze urządzeń reklamowych, rozmieszczonych w sposób nieuporządkowany na skutek ich realizacji w sposób niezgodny z prawem. W ocenie Kolegium, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy ze względu na brak podobnego obiektu budowlanego w obszarze analizowanym pozwalającego na ustalenie parametrów nowej zabudowy, ponieważ nie ma możliwości uwzględnienia w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy obiektów budowlanych wzniesionych niezgodnie z przepisami. Zdaniem Kolegium, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przez Organ I. instancji przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom Inwestora, Organ I. instancji nie naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., ponieważ odmowa ustalenia warunków zabudowy znajduje potwierdzenie w sporządzonej na potrzeby postępowania analizie obszaru. Odnosząc się zaś do zarzutu braku należytego wykazania faktu realizacji istniejących w obszarze obiektów reklamowych niezgodnie z prawem, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 67 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta prowadzi rejestr wydanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a tym samy z urzędu jest mu znana okoliczność, czy dla konkretnej inwestycji wydana została decyzja o warunkach zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2018 r. wniosła [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej naruszenie:

I. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) błędne przyjęcie, że w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest obiektów, które mogą stanowić punkt odniesienia dla możliwości lokalizacji planowanej inwestycji, z uwagi na okoliczność, że nośniki reklamowe znajdujące się w obszarze analizowanym są, w ocenie organu, nielegalne;

b) niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, polegające na braku wskazania przesłanek, które doprowadziły Organ II. instancji do przyjęcia, że planowana inwestycja nie wpisuje się w istniejącą na obszarze analizy funkcję zabudowy i jest z nią sprzeczna oraz do ustalenia, że realizacja inwestycji spowoduje;

c) zaburzenie funkcjonowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym;

II. art. 15 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego odniesienia się przez Organ II. instancji do zarzutów odwołania oraz ograniczenie uzasadnienia decyzji do powtórzenia błędnej argumentacji Organu I. instancji;

III. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji Organu I. instancji;

IV. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że realizacja inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy,

V. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że realizacja inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia wymogu, aby działka, na której inwestycja ma zostać zlokalizowana, posiadała dostęp do drogi publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy błędnej decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja SKO w [...] z dnia [...] maja 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2018 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia reklamowanego trwale związanego z gruntem z dwiema tablicami reklamowymi na działce ew. nr [...] z obrębu przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...].

Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji stanowił art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej: u.p.z.p.).

Od strony proceduralnej, postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie warunków zabudowy, ma służyć wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych pod kątem ustalenia zgodnie ze wskazanymi normami k.p.a., czy w sprawie zachodzą przesłanki, o których jest mowa ww. art. 61 u.p.z.p.

Zgodnie z tym przepisem, formułującym materialnoprawne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy:

1. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie w ust. 6 art. 61 u.p.z.p. ustawodawca zawarł szczegółowe upoważnienie ustawowe, dla Ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w celu określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

Zgodnie z treścią § 3 wydanego na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Sama budowa formalna decyzji o warunkach zabudowy została uregulowana w § 9 rozporządzenia, zgodnie z którym: 1. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.2. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.3. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. 4. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Z powyższego wynika, że postępowanie wyjaśniające prowadzone dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy koncentruje się na zgodnym z prawem wyznaczeniu obszaru analizowanego i analizowaniu występujących na jego terenie funkcji zabudowy i zagospodarowania oraz cech zabudowy i zagospodarowania – a to w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia – przez obszar analizowany - należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

Niezależnie od powyższych ustaleń, trzeba mieć także na uwadze wartości jakim służy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którymi są: ład przestrzenny i zrównoważony rozwój jako podstawa działań dotyczących zakresu i sposobu postępowania, określonych u.p.z.p., w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) Zgodne z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych;6) walory ekonomiczne przestrzeni;7) prawo własności;8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego; 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych.

Przy czym przez "ład przestrzenny" - należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.); a przez "zrównoważony rozwój" - należy przez to rozumieć rozwój, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zob. art. 2 pkt 2 u.p.z.p.

Wobec powyższych stwierdzeń, zdaniem Sądu, znajdująca się w aktach analiza urbanistyczno-architektoniczna, a także załącznik do decyzji obrazujący wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, ocenione przez organy i Sąd dla potrzeb wydawanej decyzji - są przedwcześnie uznane za wystarczające, nie zawierają one bowiem materiału dowodowego w postaci odpowiednich uzasadnionych wypowiedzi podmiotu uprawnionego do sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, który miałby upoważniać działający w sprawie organ I instancji do sformułowania tezy zaaprobowanej przez organ odwoławczy, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogu ustawowego zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Należy wskazać na brak w zgromadzonym materiale dowodowym przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, w obszarze analizowanym, czym w ocenie Sądu organy naruszyły § 3 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Naruszenie powyższych przepisów, zdaniem sądu nastąpiło, poprzez nie ustalenie, zarówno w załączniku nr 2 części tekstowej analizy, jak i w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji faktycznego zagospodarowania terenu wokół inwestycji, tj. organ nie ustalił jaka funkcja przeważa na analizowanym obszarze, czy, a jeżeli tak, to gdzie usytuowane są urządzenia reklamowe, nie tylko te identyczne jak wnioskowana, ale urządzenia pełniące podobną funkcję. Innymi słowy nie wiadomo z akt sprawy, co znajduje się dokładnie wokół działki, na której ma zostać usytuowana planowana inwestycja.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia, podkreślił, że wynika z niego, iż analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a nie wyłącznie działek, które mają dostęp do tej samej drogi publicznej, do której dostęp ma działka objęta wnioskiem (Wyrok NSA z dnia 15 listopada 2007 r., II OSK 1508/06, LEX nr 438625).

Należy wyjaśnić zatem, że analiza urbanistyczna – o których mowa w powyższych przepisach - ma wskazywać parametry nowej zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym, tj. istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości. Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Innymi słowy sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

W ocenie sądu organy administracji w niniejszej sprawie - jak już wcześniej wskazano - nie dokonały prawidłowej i rzetelnej analizy zagospodarowania objętego obszarem analizowanym. Skupiły się jedynie na terenie objętym inwestycją.

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji wskazał w załączniku nr 2 do decyzji, że wyznaczył wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, granice obszaru analizowanego i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., jednak faktycznie nie dał jej wyraz, ani w tym załączniku, ani w uzasadnieniu decyzji. Organ I instancji, jak i organ odwoławczy skupił się jedynie na opisie zagospodarowania działki inwestora, co w sprawie należy uznać za niewystarczające.

Kolejną kwestią jest to, że organy przyjęły, że wyniki analizy nie pozwalają na ustalenie warunków, albowiem w terenie brak jest obiektu takich jak projektowana. Należy zwrócić uwagę, że rozporządzenie reguluje ustalanie takich parametrów, które są charakterystyczne dla obiektów kubaturowych – linia zabudowy, wskaźnik intensywności zabudowy, szerokość elewacji, geometria dachu. Parametry te nie dają się zawsze zastosować w przypadku zamiaru zlokalizowania tablicy reklamowej i nie nadają się do wyznaczenia jej parametrów. W konsekwencji przepisy prawa nie zawierają regulacji dotyczącej sposobu ustalanie wskaźników dla takich tablic. Podstawą dla dokonania oceny zgodności planowanej inwestycji z istniejącym na sąsiednich działkach zagospodarowaniem jest w tej sytuacji w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazujący uwzględnienie parametrów istniejącego zagospodarowania na działkach sąsiednich, w tym gabarytów i formy. Brak jest przy tym, zarówno przepisów, które mogłyby uzasadnić tezę, że dopuszczalna jest realizacja tylko tablic o parametrach ściśle odpowiadających tablicom już istniejącym.

Dodatkowo podnieść należy, że tablice reklamowe, co do zasady nie są obiektami, które kreują jakiś samodzielny sposób zagospodarowania terenu i wyznaczają specyficzną funkcję. Stanowią raczej często element uzupełniający istniejącego zagospodarowania. Po ustaleniu faktycznego zagospodarowania terenu wokół działki objętej wnioskiem, należałoby się także zastanowić, że jeżeli występuje na tym terenie funkcja np. usługowa, to czy z taką funkcją zgodna jest, ewentualna lokalizacja urządzenia służącego reklamie. Oczywiście okoliczności te powinny zostać w sposób wyczerpujący uzasadniony.

Ocena dopuszczalności realizacji konkretnego nośnika wymaga zatem wnikliwej argumentacji (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1046/09, CBOSA), a takiej organy w niniejszej sprawie nie dokonały, czym naruszyły przepisy postępowania, które mają istotny wpływ na wynik sprawy.

Poza tym należy wyjaśnić, że ewentualny fakt występowania nośnika reklamowego w zasięgu obszaru analizowanego nie przesądzi o bezwzględnym obowiązku ustalenia warunków zabudowy dla innego nośnika reklamowego tego typu i tego samego inwestora, bowiem obiekt ten nie musi stanowić punktu odniesienia dla przyjęcia dominującej funkcji tego terenu. Należy pamiętać, że celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 717/17, CBOSA).

Wobec powyższych ustaleń w ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na fakt, iż postępowanie prowadzone na skutek uchylenia decyzji przez Sąd wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Dodatkowo należy wskazać, że w uzasadnieniu obu decyzji, jak i w załączniku nr [...] do decyzji z dnia [...] marca 2018 r. - zachodzi niespójność co do ustaleń faktycznych sprawy. W uzasadnieniu organ I instancji wskazuje, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w stosunku do planowanej inwestycji nie jest spełniony, przy czym nie uzasadnia tej kwestii. Natomiast wskazuje, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi: ustawą o ochronie przyrody, ustawą Prawo ochrony środowiska, ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska(str. 6 decyzji organu I instancji). W załączniku nr [...] do decyzji z dnia [...] marca 2018 r., analizując kolejno przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ wskazał, że planowana inwestycja spełnia warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (str. 7 załącznika). Natomiast organ odwoławczy wskazał dodatkowo w uzasadnieniu, co wcześniej nie było kwestionowane, że planowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., bowiem nie posiada dostępu do drogi publicznej. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do wskazania tej okoliczność, jednak w żaden sposób się do niej w uzasadnieniu nie ustosunkował.

Należy wskazać, że stosownie do art. 80 k.p.a., organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, czemu powinien dać wyraz w uzasadnieniu decyzji poprzez wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ I instancji ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia i akceptując niepełne ustalenia analizy urbanistycznej uchybił ww. zasadom postępowania administracyjnego, co z kolei zaakceptował organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie. Poza tym sam organ odwoławczy powołał się na okoliczność mającą wpływ na wynik sprawy, której w żaden sposób nie uzasadnił. Doprowadziło to do wydania rozstrzygnięć, które wymagały uchylenia, jako wydane z naruszeniem wyżej powołanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz powołanych przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Poczynione przez organ I instancji w zakresie ustalonych warunków są bowiem w ocenie Sądu niepełne, a zatem nie spełniają wymagań określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W ocenie Sądu za naruszające zasadę przekonywania określoną w art. 11 k.p.a. należało uznać stanowisko organów, które ustalenie o braku spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa z powodu braku legalnej zabudowy na działkach sąsiednich, uzasadniły wiedzą z urzędu o "problemie nielegalnej zabudowy". O ile bowiem zasadnie organy wyjaśniły, że nielegalna zabudowa uniemożliwia jej uwzględnienie przy badaniu spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, to jednak dowodów w tym zakresie nie może zastąpić wiedzą organu "z urzędu". Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 80 k.p.a. jedynie okoliczności poparte materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy mogą zostać uznane za udowodnione (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 700/17, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie brak jest dokumentacji wskazującej na prawidłowość stanowiska organu co do spornej nielegalnej zabudowy w obszarze analizowanym.

Poza tym należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi oznacza stan, w którym występuje brak sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w decyzji a ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu wprowadzonymi w przepisach odrębnych. O braku sprzeczności można zaś będzie mówić w sytuacji, w której przepisy odrębne nie będą sprzeciwiały się realizacji określonej inwestycji. Zgodność taka jest konieczna, gdyż zasada państwa prawnego wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, której realizację ma zapewniać również art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wymaga uwzględniania uregulowań obowiązujących w całym systemie prawa. Jednocześnie w sytuacji, w której przepisy odrębne nie sprzeciwiają się realizacji określonej inwestycji, organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego i w tym zakresie zarządca drogi winien wypowiadać się przy uzgodnieniu na temat bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze. Organ może odmówić uzgodnienia tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym przepisem prawnym.

Mając na względzie powyższe wywody oraz treść pism Zarządu Dróg Miejskich w [...] z [...] marca 2016 r. oraz [...] lipca 2017 r. organ ponownie rozpoznając sprawę odniesie się do braku uzyskania uzgodnień Zarządcy Dróg Miejskich i rozważy, jaki wpływ ma to na wynik niniejszej sprawy.

Organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ powinien uzupełnić analizę urbanistyczną pod kątem okoliczności wskazanych w uzasadnieniu i ponownie ocenić wniosek skarżącego z punktu widzenia przesłanki, wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Dopiero bowiem poczynienie powyższych ustaleń, na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, umożliwi organowi ocenę, czy spełnione zostały ww. przesłanki w odniesieniu do usytuowania spornej inwestycji. Tylko jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyły się: kwota wpisu sądowego w wysokości 500 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa – 17 zł.

-----------------------

14