Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1787/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1189/14 w sprawie ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/Bk 1189/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. [...], Burmistrz Wasilkowa zatwierdził projekt podziału nieruchomości, będącej własnością I. B., a stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,8557 ha na działki nr geod.[...]. Decyzja ta stała się ostateczna dnia [...] lipca 2010 r.

Następnie, decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], ten sam organ ustalił I. B. opłatę adiacencką w wysokości 10.588,80 zł z tytułu wzrostu (na skutek podziału) wartości opisanej wyżej nieruchomości, zaś - rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach stanowiska organ odwoławczy, przytaczając przepisy regulujące zasady nakładania opłaty adiacenckiej, wyjaśnił, że obliczenie wysokości opłaty adiacenckiej zostało dokonane przez Burmistrza Wasilkowa w oparciu o dane, wynikające z treści operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego oraz zgodnie z przepisami uchwały Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 25 października 2007 r. nr XII/72/07, zmieniającej uchwałę z dnia 14 listopada 2002 r. nr I/5/02 w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata (Dz. Urz. Woj. Podlas. nr 247, poz. 2542).

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż w sprawie nie budziło wątpliwości, że kwestionowana przez odwołującą się uchwała Rady Miejskiej w Wasilkowie nr I/5/02 stanowiła akt prawa miejscowego, wydany w oparciu o art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Kolegium omówiło w tym miejscu zmiany w ustawodawstwie, jakie nastąpiły w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt SK 19/06), w którym Trybunał stwierdził, że art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. - jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jednocześnie organ podkreślił, że zarówno z sentencji, jak i z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynikało, że przeprowadzona ocena konstytucyjności nie dotyczyła upoważnienia rady gminy do ustalania, w formie uchwały, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (vide: wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 301/10). Zatem nie było podstaw prawnych do przyjęcia, jak podnosiła odwołująca się, że w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego skutkował nieważnością uchwały Rady Miasta w Wasilkowie z dnia 14 listopada 2002 r. nr 1/5/02, ustalającej m. in. wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, ustalonej przy wzroście wartości nieruchomości, spowodowanego jej podziałem. Uchwała ta nadal pozostawała w obrocie prawnym, a jej ewentualna eliminacja wymagałaby wszczęcia stosownego postępowania. Poza tym, w dacie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny, co do zgodności z Konstytucją art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepis ten już nie obowiązywał, a zatem - wbrew twierdzeniom odwołującej się - przepis ten nie utracił mocy obowiązującej na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących niewłaściwego ustalenia skali wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, w związku z dokonanym podziałem, Kolegium wyjaśniło natomiast, że analiza operatu szacunkowego, sporządzonego w niniejszej sprawie, prowadziła do wniosku, iż rzeczoznawcy majątkowi, przed dokonaniem wyceny, przeprowadzili wnikliwą analizę rynku - zgromadzili dane o transakcjach wolnorynkowych, występujących na rynku lokalnym, zdefiniowanym jako teren miasta Wasilków, charakteryzującym się podobnymi walorami, co wyceniana nieruchomość. Wyselekcjonowanie transakcji nieruchomościami o zbliżonych parametrach rynkowych pozwoliło na zawężenie atrybutów rynkowych koniecznych do uwzględnienia jedynie do kilku zmiennych, ze szczególnym uwzględnieniem powierzchni gruntu i wpływu jej zmiany na kształtowanie cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych na lokalnym rynku. Przedstawiona w operacie szacunkowym analiza lokalnego rynku nieruchomości prowadziła przy tym do wniosku, że najwyższe ceny (średnio 114,16 zł/m2) uzyskiwały nieruchomości o powierzchni do 500 m2, zaś nieruchomości o powierzchni powyżej 5000 m2, w badanym okresie (lata 2008 -2010) uzyskały średnią cenę znacznie niższą, bo wynoszącą zaledwie 29,60 zł/m2.

W związku z powyższym, Kolegium nie zgodziło się, z postawionym w odwołaniu zarzutem niewłaściwego ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości, która - jako niepodzielona – mogłaby, zdaniem zainteresowanej, uzyskać wyższą wartość, niż po podziale. Stwierdzenia te – zdaniem organu - były bowiem wprost sprzeczne z danymi, wynikającymi zarówno z ogólnej analizy lokalnego rynku nieruchomości, jak i z konkretnymi wynikami operatu szacunkowego, sporządzonego w przedmiotowej sprawie.

Organ w szczególności zaakcentował, że w piśmie z dnia 13 grudnia 2010 r. rzeczoznawcy majątkowi, stwierdzili, że analiza wskazanych w operacie szacunkowym cen nieruchomości porównawczych z lokalnego rynku w granicach miasta Wasilków, prowadziła do wniosku, iż wzrost wartości cen rynkowych nieruchomości zurbanizowanych, z tytułu wielkości działki, w przypadku podziału geodezyjnego na działki budowlane nieruchomości o pow. powyżej 5000 m2, wynosił dla działek o pow. ok. 1000 m2 - 13,16 zł/m2, a dla działek o pow. 1001 – 2000 m2 - 14,14 zł/m2. Natomiast ustalony przez biegłych wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości był zróżnicowany i wynosił od 3,27 zł/m2 do 7,99 zł/m2.

Przedstawiona powyżej analiza oraz przywołane w tym piśmie przykłady kolejnych (poza wskazanymi w operacie) transakcji nieruchomościami, położonymi w obrębie miasta Wasilków, jednoznacznie - w ocenie Kolegium - potwierdzały, że otrzymany w operacie szacunkowym wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości odzwierciedlał realny wzrost wartości nieruchomości, spowodowany jej podziałem.

Jednocześnie, Kolegium Odwoławcze uznało za zasadne zwrócenie uwagi na to, że podstawą ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości był, stwierdzony w postępowaniu dowodowym, wzrost wartości nieruchomości z tego tytułu. Wyjaśniono też, że wartość rynkowa nieruchomości nie zawsze ściśle odpowiada cenie uzyskanej z tytułu sprzedaży przedmiotowego gruntu, gdyż ceny notowane na rynku są bowiem wynikiem zachowania uczestników tego rynku działających z bardzo różnych pobudek, w sytuacjach często przymusowych. Niejednokrotnie są one wynikiem zachowań i warunków, których wystąpienie uniemożliwia uznanie uzyskanej ceny za jest wartością rynkową, a więc tą najbardziej prawdopodobną do uzyskania.

Przedstawiona przez rzeczoznawców majątkowych w operacie szacunkowym oraz w powołanym wyżej piśmie wyjaśniającym argumentacja - w ocenie Kolegium - była rzetelna, szczegółowa i potwierdzała, w sposób nie budzący wątpliwości, prawidłowość ustalonej w skali wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości.

Organ podkreślił w tym miejscu, że rzeczoznawcy majątkowi wyjaśnili, iż wartość działki o nr ew. [...] została ustalona tak jak wartość gruntów, z których ją wydzielono, czyli tak jak nieruchomość o nr ew. [...], a co było zgodne z przepisem § 36 ust. 6, powołanego wyżej rozporządzenia. Jednocześnie w piśmie z dnia 13 grudnia 2010 r. rzeczoznawcy majątkowi podali, że w obrocie rynkowym nie występują samodzielnie grunty stanowiące wyłącznie drogi wewnętrzne. Działki te są bowiem sprzedawane razem z działkami budowlanymi na współwłasność z udziałem odpowiadającym z reguły ułamkowi ilości obsługiwanych działek budowlanych, a ich cena w aktach notarialnych podawana jest łącznie jako jedna całość z działką budowlaną. W związku z brakiem, na rynku lokalnym, transakcji rynkowych nieruchomościami, stanowiącymi drogi wewnętrzne, rzeczoznawcy majątkowi, szacując wartość nowo wydzielonej działki o nr ew. [...], zastosowali przepis § 36 ust. 6 rozporządzenia, ustalając wartość tego gruntu w oparciu o wartość gruntów, z których działka ta została wydzielona.

Poza tym Kolegium Odwoławcze zauważyło, że nie uwzględniło propozycji zawartej w piśmie rzeczoznawców majątkowych z dnia 13 grudnia 2010 r., sugerującej zastosowanie w sprawie przepisu art. 98a ust. 3 omawianej ustawy i pomniejszenie powierzchni nieruchomości wycenianej o pow. 1002 m2, stanowiącej obszar wydzielonej działki, przeznaczonej do obsługi wewnętrznej. Opierając się bowiem na art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kolegium stwierdziło, że ustalanie wartości nieruchomości podzielonej z pomniejszeniem jej powierzchni (zarówno wg stanu przed jak i po podziale) o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi, mogło by mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy w wyniku podziału zostałyby wydzielone działki gruntu przeznaczone pod drogi publiczne lub pod poszerzenie dróg publicznych. Przepis powyższy pozwala bowiem na uwzględnienie w wycenie nieruchomości podzielonej, zmiany właściciela tych części nieruchomości, których własność - w związku z wydzieleniem ich pod drogi publiczne - przeszła z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Skutek w postaci przejścia z mocy prawa własności poszczególnych fragmentów nieruchomości na rzecz jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa nie następuje natomiast w stosunku do działek gruntu wydzielonych pod drogi wewnętrzne.

Natomiast – jak wywodziło Kolegium - w sytuacji, gdy na rynku lokalnym nie notowano transakcji sprzedaży dotyczących gruntów wydzielonych pod drogi wewnętrzne, rzeczoznawcy majątkowi słusznie przyjęli w operacie szacunkowym rozwiązanie przewidziane przepisem § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W konkluzji Kolegium uznało, że w będącej podstawa rozstrzygnięcia opinii rzeczoznawcy zawarli wszelkie informacje niezbędne do ustalenia sposobu postępowania i wnioski dotyczące określenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, spowodowanego jej podziałem. Operat został sporządzony zgodnie z zasadą szczególnej staranności, w szczególności w zakresie wskazania podstaw prawnych dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń, wyniku końcowego, zawartych w operacie wniosków oraz ich uzasadnienia. W operacie szacunkowym biegli uwzględnili wszystkie cechy przedmiotowej nieruchomości mające wpływ na jej wartość.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lutego 2011 r. I. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi naruszenie: art. 2 w zw. z art. 84 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 98 a ust. 1, 1 a i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że nie była ona uzasadniona.

Na wstępie Sąd stwierdził, że nie były zasadne, zawarte w skardze zarzuty konstytucyjne, gdyż zaskarżona decyzja nie naruszała zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz nie ograniczała prawa własności. Sąd podzielił bowiem pogląd Kolegium, że kwestionowana przez skarżącą uchwała Rady Miejskiej w Wasilkowie nr I/5/02 stanowiła akt prawa miejscowego, wydany w oparciu o art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak wyjaśnił, stanowiący upoważnienie ustawowe do wydania w/w uchwały, art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przestał obowiązywać z dniem 22 września 2004 r. Przepis art. 1 pkt 61 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) nadał bowiem nowe brzmienie art. 98, w którym nie było już delegacji dla odpowiedniego organu samorządu gminnego do określenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Jednoczenie jednak ustawa nowelizująca wprowadziła do ustawy o gospodarce nieruchomościami, w art. 1 pkt 62, przepis art. 98a ust. 1, stanowiący nowe upoważnienie dla rady gminy do ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Stosownie do jego treści, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Na tej podstawie – zdaniem Sądu - organ II instancji zasadnie przyjął, iż akt wykonawczy przestałby obowiązywać, ale jedynie wówczas, gdyby przepis, upoważniający do jego wydania, został uchylony, zaś art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami uchylony nie został. Ustawą nowelizującą nadano jedynie nowe brzmienie art. 98 ustawy, w którym upoważnienia dla rady gminy do wydania odpowiedniej uchwały już nie było. Upoważnienie to znalazło się jednak w nowo wprowadzonym przepisie art. 98a ust. 1 ustawy. Ważne przy tym było, że treść upoważnienia do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie wysokości stawki procentowej pozostała praktycznie niezmieniona. Jak podkreślił Sąd - w sprawie nie ulegało wątpliwości, że art. 98 ust. 4 ustawy był oceniany przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt SK 19/06) stwierdził, że art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, ale - rozpatrując zarzut naruszenia zakazu retroakcji prawa - Trybunał uznał jednak, że art. 98 ust. 4 ustawy powinien być rozumiany w ten sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłat weszła w życie przed: dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalona jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przeciwne stanowisko powoduje, że uchwała rady gminy miałaby charakter retroaktywny. Zarówno z sentencji, jak i z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynikało zatem, że przeprowadzona ocena konstytucyjności nie dotyczyła upoważnienia rady gminy do ustalania, w formie uchwały, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (vide: wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 301/10).

W związku z tym, zdaniem Sądu – Kolegium – zasadnie przyjęło, że nie było podstaw prawnych do uznania, iż w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego skutkował nieważnością uchwały Rady Miasta w Wasilkowie z dnia 14 listopada 2002 r., ustalającej m.in. wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalonej przy wzroście wartości nieruchomości, spowodowanego jej podziałem. Uchwała ta nadal bowiem pozostawała w obrocie prawnym, a jej ewentualna eliminacja wymagałaby wszczęcia stosownego postępowania. Z tego powodu Sąd podzielił pogląd organu, że przepisy uchwały Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 25 października 2007 r., zmieniającej uchwałę Rady Miejskiej z dnia 14 listopada 2004 r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata (Dz. Urz. Woj. Podlas. Nr 247, poz. 2542) mogły stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, spowodowanego jej podziałem.

Następnie Sąd przytoczył treść art. 98 a ust. 1, 1 a i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: "u.g.n." i odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądów doktryny, zauważył, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje, jeżeli określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową w postaci wzrostu wartości nieruchomości, powstałej na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi jest np. podział nieruchomości. Opłata adiacencka stanowi zaś daninę publiczną, uiszczaną przez właściciela nieruchomości lub użytkownika wieczystego w razie zajścia określonych zdarzeń powodujących wzrost wartości nieruchomości bez udziału wymienionych osób.

Sąd podkreślił także, że jedynym, dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w niniejszym postępowaniu był operat szacunkowy, który organ prowadzący postępowanie oceniał przede wszystkim z punktu widzenia zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawierał wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawierał niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową) bowiem organ nie mógł wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponował wiadomościami specjalnymi, które posiadał biegły.

Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego, Sąd wyjaśnił, że w tym przypadku operat został sporządzony w sierpniu 2010 r. Następnie, po zgłoszeniu do niego licznych zarzutów, organ zobowiązał rzeczoznawcę majątkowego do ustosunkowania do podniesionych zarzutów, co nastąpiło w piśmie z dnia 15 grudnia 2010 r. Ponadto Sąd wskazał, że rzeczoznawca wskazał podstawy prawne operatu i powołał się na przeznaczenie nieruchomości zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy (k. 8 operatu); szczegółowo opisał procedurę szacowania, oszacowanie wartości nieruchomości dla stanu przed podziałem i po podziale, wykonując obliczenia dla poszczególnych działek. Jednocześnie, w związku z uwagami strony, rzeczoznawca ustosunkowywał się do jej zarzutów, a organ ostatecznie uznał operat za prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami. Sąd podzielił przy tym pogląd Kolegium (podniesiony w odpowiedzi na skargę) co do wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne (§ 36 ust. 6 w/w rozporządzenia), a sprowadzający się do stanowiska, iż wartość działki o nr geodezyjnym [...] zasadnie została ustalona tak jak wartość gruntów, z których ją wydzielono, gdyż było to zgodne z w/w przepisem. W tym zakresie rzeczoznawcy wyjaśnili bowiem, iż w obrocie rynkowym nieruchomości gruntowych nie występują samodzielnie grunty stanowiące wyłącznie drogi wewnętrzne. Działki te są sprzedawane razem z działkami budowlanymi na współwłasność z udziałem odpowiadającym z reguły ułamkowi ilości obsługiwanych działek budowlanych, a ich cena w aktach notarialnych podawana jest łącznie jako jedna całość z działką budowlaną. W związku z powyższym na rynku lokalnym brak jest transakcji z udziałem gruntów stanowiących jedynie drogi wewnętrzne, które pozwalałyby na ustalenie samoistnej wartości tych gruntów.

W konkluzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja była zgodna z prawem.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, I. B. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku naruszenie:

1. prawa materialnego, to jest:

- art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a u.g.n. (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przy ocenie operatu szacunkowego wydanego na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, a jedynie może dokonać oceny operatu pod względem formalnym i w rezultacie, bezkrytyczne przyjęcie zasadności wniosków zawartych w opinii biegłych sądowych, pomimo jej istotnych błędów, a w szczególności niezasadne przyjęcie, że nieruchomości przyjęte do porównania spełniają cechy nieruchomości podobnych (z naruszeniem art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n.) oraz, że po podziale wycenie podlegają poszczególne działki, a nie nieruchomość, która podlegała podziałowi, jak też przyjęcie, że na skutek podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości nr [...] oraz nieprawidłowe ustalenie, że na miejscowym rynku nieruchomości nie notuje się transakcji kupna - sprzedaży gruntów wydzielonych pod drogi wewnętrzne (z naruszeniem § 36 ust 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego);

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

- art. 106 § 3 p.p.s.a. - poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci pisma skarżącej z dnia 4 lutego 2015 r., pisemnego ustosunkowania się biegłych do pisma skarżącej z dnia 4 lutego 2015 r., informacji ze starostwa Powiatowego w zakresie cech nieruchomości przyjętych do porównania w operacie szacunkowym, pomimo, że było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego - w stosunku do już istniejącego - przedłużenia postępowania w sprawie,

- art. 151 p.p.s.a,, poprzez jego zastosowanie, pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, I. B. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi - wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Powyższe zaś było szczególnie istotne w niniejszej sprawie. Autor skargi kasacyjnej – formalnie - oparł ją bowiem wprawdzie na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., czyli na obrazie prawa materialnego oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania, ale jako zarzuty procesowe wskazał jedynie na naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 106 § 3 i art. 151 p.p.s.a. a które to przepisy w analizowanym stanie faktycznym nie mogły być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że art. 151 p.p.s.a., występując samodzielnie (a tak został skonstruowany zarzut), ma charakter przepisu wyłącznie wynikowego. Sąd administracyjny opiera bowiem wyrok na tym przepisie, jeśli wynik kontroli działalności administracji publicznej doprowadza sąd do wniosku, że dana skarga nie była uzasadniona. W związku z tym zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. mógłby – co do zasady – być jedynie rozważany w takiej sytuacji, gdyby sąd oddalił skargę, podczas, gdy z uzasadnienia wyroku wynikałoby, iż była ona uzasadniona. Taka sytuacja nie zachodziła zaś w analizowanej sprawie.

Natomiast zarzut kasacyjny, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. mógłby być – co do zasady – podniesiony jedynie, jeśli Sąd Wojewódzki przeprowadzałby uzupełniające postępowanie dowodowe. Przeprowadzanie tego rodzaju postępowania jest bowiem uprawnieniem sądu administracyjnego a nie jego obowiązkiem. Zatem istotne naruszenie w/w przepisu może – co do zasady – stanowić zarzut kasacyjny tylko, jeśli sąd administracyjny dopuści dowód uzupełniający z dokumentu a skarżący stoi na stanowisku, że zastosowane przez ten sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (vide: wyroki NSA z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt I FSK 1245/06 i z dnia 13 maja 2009 r. sygn.. akt II FSK 1886/07). W niniejszym zaś przypadku Sąd Wojewódzki oddalił wnioski dowodowe i w związku z tym nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Podnoszenie zatem tego rodzaju zarzutu było więc nieuprawnione.

Jak wyżej wspomniano, jako procesowe zarzuty kasacyjne wskazano jedynie na dwa wyżej wymienione przepisy, chociaż argumentacja towarzysząca zarzutom materialnoprawnym (art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a, art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 36 ust 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego), a także zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przede wszystkim koncentrowała się na wskazywaniu błędów w ustaleniach faktycznych i zarzucała Sądowi Wojewódzkiemu wadliwie przeprowadzoną kontrolę zaskarżonej decyzji. Autor skargi kasacyjnej twierdził bowiem, że Sąd Wojewódzki m. in. błędnie ustalił, że na skutek podziału nieruchomości położonej w Wasilkowie, stanowiącej działkę nr [...], będącą własnością I. B. nastąpił wzrost jej wartości, a także, iż na miejscowym rynku nieruchomości nie notowało się transakcji kupna-sprzedaży gruntów wydzielonych pod drogi wewnętrzne. Podobnie twierdzono, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do istotnych uchybień procesowych, opinia bowiem będąca podstawą zaskarżonej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej była niewiarygodna, co dyskwalifikowało ją jako dowód (por. k. 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Wskazywano również na uchylenie się przez Sąd Wojewódzki od rozpoznania zarzutów skarżącej, podniesionych w piśmie z dnia 4 lutego 20115 r. (k. 10 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Przy takiej jednak argumentacji autor skargi kasacyjnej winien zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie określonych przepisów proceduralnych np. art. 141 § 4 p.p.s.a., czego jednak nie uczynił. Powyższe skutkuje zaś tym, że Naczelny Sąd Administracyjny mógł ocenić jedynie zasadność przyjętej przez Sąd Wojewódzki wykładni wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego.

Kluczowym w tym zakresie była wykładnia art. 98a ust. 1 u.g.n. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n. stosuje się odpowiednio.

Zdaniem skarżącej, organy a następnie Sąd Wojewódzki wadliwie interpretowały powyższy przepis, twierdząc, że po podziale wycenie podlegają poszczególne działki, a nie nieruchomość (jako całość), która podlegała podziałowi.

Z tym stanowiskiem nie zgadza się skład orzekający w niniejszej sprawie. Wprawdzie do niedawna w powyższej kwestii orzecznictwo nie było całkowicie jednomyślne, tym niemniej w ostatnim okresie czasu generalnie stoi ono na stanowisku, że nie ma przeszkód, aby wycena podzielonej działki była sumą działek poprzednio składających się na nią. Ma to zaś konsekwencje dla wyboru wielkości działek porównywalnych (art. 4 pkt 16 u.g.n.) oraz wpływa na pojęcie stanu nieruchomości (art. 4 ust. 17 u.g.n.). Stan wytworzony bowiem wskutek podziału geodezyjnego, czyli podziału na mniejsze działki geodezyjne umożliwia łatwiejszy (korzystniejszy) obrót prawny tymi działkami a ta okoliczność jest niewątpliwie istotnym czynnikiem cenotwórczym. Cena podzielonej geodezyjnie nieruchomości to zatem w rzeczywistości cena, jaką właściciel nieruchomości może uzyskać, sumując ceny sprzedaży poszczególnych działek geodezyjnych. Przyjęcie bowiem stanowiska, jaki prezentuje skarżąca, że ceną podzielonej geodezyjnie nieruchomości jest nadal jej wartość tak, jakby nie miał miejsca powyższy podział, stanowiłoby w istocie fikcję wyceny (vide: wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 744/14 i z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1041/15).

Z uwagi na fakt, że – jak wyżej wspomniano - zarzuty obrazy art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. a także § 36 ust 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. autor skargi kasacyjnej uzasadniał posługując się argumentacją opartą na naruszeniu procedury, podczas, gdy odpowiednich zarzutów procesowych nie sformułował, a wykładnia w/w przepisów i ich zastosowanie nie były kwestionowane, zarzuty te należało uznać za nieusprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.