Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 475/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1968 nr 3 poz 13
law: Ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 września 2013 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2013 r. nr SKO[...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr SKO-[...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Skarżącej I. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr SKO.[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr SKO-[...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Nr [...] z dnia [...] października 1970 r.

Powyższe orzeczenie wydano w oparciu o następujące okoliczności.

Pismem z dnia 29 czerwca 2009 r. I., W. i S. S. wystąpili do Wojewody Wielkopolskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Nr [...] z dnia [...] października 1970 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi U. i M., gromady S. L. w części dotyczącej gruntów o obszarze [...] ha, stanowiących własność M. S., zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...], obecnie zaś w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. - Stare Miasto w P. nr PO[...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w 1970 r. wszczęto postępowanie scaleniowe wsi U. i M., ktore objęło m.in. powyższą nieruchomość. W toku postępowania, na podstawie powołanej wyżej decyzji, zamknięto księgi wieczyste kw [...] prowadzone dla nieruchomości M. S. i obaszar objęty scaleniem nioeruchomości przeniesiono do księgi wieczystej kw [...], w ktorej jako właściciela wpisano Skarb Państwa. M. S. nie przyznano jednak żadnej nieruchomości, bowiem w wykazie obejmującym właścicieli nieruchomości wydzielanych do nowych ksiąg jego nazwisko nie figuruje. M. S. zmarł dnia [...].06.1992 r., a prawa do spadku po nim stwierdzone zostały postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...].11.1992 r.

Dalej wskzano, iż jedną z podstawowych zasad postępowania scaleniowego według obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji - ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, była poprawa struktury przestrzennej gospodarstw rolnych. Scalenie nie zmieniało ani liczby właścicieli ani prawa własności bądź innych uprawnień związanych z nieruchomością, a jedynie kształtowanie przedmiotów tych uprawnień. Nie mogło zatem prowadzić do pozbawienia uczestnika takiego postępowania prawa własności gruntu bez uzyskania stosownego ekwiwalentu. Każdy uczestnik scalenia otrzymywał bowiem za grunty posiadane przed scaleniem - inne grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej (art. 3 ust. 1 ustawy).

Tymczasem w stanie faktycznym niniejszej sprawy poprzednik prawny wnioskodawców pozbawiony został w wyniku przeprowadzonego postępowania scaleniowego - własności swojego gruntu nie otrzymując w zamian żadnego ekwiwalentu. Takie działanie uznać należy za ewidentne i rażące naruszenie prawa, a za wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji dotyczącej prawa własności gruntów M. S. przemawia słuszny interes jego następców prawnych.

Wojewoda Wielkopolski uznając swoją niewłaściwość w w/w sprawie pismem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. stosownie do art. 26 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie przekazał wniosek wraz z aktami sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., zawiesiło postępowanie na podstawie art. 97 § 1 kpa uznając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga podjęcia postępowania zmierzającego do odtworzenia akt sprawy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności oznaczonej wyżej decyzji.

Powyższe postanowienie na skutek wniosku pełnomocnika wnioskodawców o ponowne rozpatrzenie sprawy zawieszenia postępowania zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO z dnia [...] lipca 2010 r.

Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "GEOPOZ" stwierdził, że odtworzenie zaginionych akt postępowania w sprawie scalenia gruntów wsi U. i M. gromady S. L., zakończonego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Nr [...] z dnia [...] października 1970r., jest niemożliwe na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. Organ I instancji stwierdził, że znajdujące się w aktach księgi wieczystej dokumenty, tj. potwierdzony za zgodność z oryginałem odpis decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Nr [...] z dnia [...] października 1970r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi U. i M., gromady S. L., rejestr pomiarowy i światłokopia mapy ewidencyjnej wsi U., M. oraz pismo do Państwowego Biura Notarialnego w P. w sprawie zamknięcia ksiąg wieczystych, w których zapisane były nieruchomości objęte scaleniem i założenia dla nich nowych ksiąg wieczystych, stanowią tylko znikomą część operatu scaleniowego, na który składają się przede wszystkim opracowania geodezyjne będące wynikiem specjalistycznych prac geodezyjnych - polowych oraz kameralnych. Dokumenty składające się na operat powstawały w określonym porządku jako wynik uzgodnień, obliczeń i pomiarów, a ich przygotowanie wymagało szczegółowej znajomości istniejących ówcześnie uwarunkowań faktycznych i prawnych. Rezultatu nie przyniosły również działania organu zmierzające do odnalezienia archiwalnych akt przedmiotowej sprawy.

Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2012 r., Kolegium orzekło o podjęciu zawieszonego postępowania stosownie do art. 97 § 2 kpa.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr SKO-[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Nr [...] z dnia [...] października 1970 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa obowiązkiem organu jest wyraźne wykazanie jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące.

Badana pod względem legalności decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 powołanej ustawy, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów wydaje prezydium powiatowej rady narodowej, a decyzja w tej sprawie jest ostateczna.

Zaskarżona decyzja w punkcie I - zatwierdza projekt scalenia gruntów wsi U. i M., gromady S. L. o ogólnym obszarze [...] ha, sporządzony i wykazany na mapie w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia przez geodetę J.J. w 1970 r. ze zmianami wykazanymi na szkicu zmian i w dodatkowym rejestrze szacunkowym po scaleniu. W punkcie II - zatwierdza warunki objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, zawarte w protokole z dnia 31.VIII.1970r.

Dokumenty wyżej wymienione nie zachowały się jednak, pomimo podjętych prób odszukania tych akt w archiwach właściwych organów oraz w zbiorach dokumentów ksiąg wieczystych. Również prowadzone przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego "GEOPOZ" postępowanie zmierzające do odtworzenia akt archiwalnych nie przyniosło pozytywnego rezultatu.

W tej sytuacji w ocenie Organu nie można stwierdzić, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa powodującą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sama treść decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia, którego brak w aktach sprawy, nie wystarczy do oceny przeprowadzonego postępowania scaleniowego oraz samej decyzji. Nie wynika z niej nawet wprost, że M. S. był uczestnikiem postępowania scaleniowego, bowiem jego nazwisko nie jest wskazane w treści decyzji, jak w przypadku innych uczestników scalenia. Jego udział w tym postępowaniu wynika tylko z treści wniosku kierowanego do Państwowego Biura Notarialnego w P. o zamknięcie ksiąg wieczystych dla nieruchomości objętych scaleniem gruntów i przeniesieniem ich powierzchni do ogólnej KW [...] Skarbu Państwa.

Również we wniosku pełnomocnik wnioskodawców nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że uczestnik scalenia M. S. został pozbawiony prawa własności gruntu bez uzyskania stosownego ekwiwalentu, do którego był uprawniony zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się wielokrotnie, że przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia w art. 156 § 1 Kpa nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco.

Zdaniem organu, skoro w rozpatrywanej sprawie nie można postawić zarzutu, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisem prawa dającym podstawę jej wydania, to tym samym nie można zaskarżonej decyzji zarzucić, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które skutkować musiałoby stwierdzeniem jej nieważności.

Organ powołał się na treść wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 grudnia 1996r. Sygn. akt I CRN 130/95, w którym Sąd stwierdza, że osoba, która - w wyniku scalenia - nie otrzymała gruntu zamiennego, ( bo np. nie była uczestnikiem postępowania scaleniowego) staje się współwłaścicielem nieruchomości poscaleniowej, do której włączony został jej grunt, w stosunku odpowiadającym wartości tego gruntu (objętego scaleniem) do wartości nieruchomości poscaleniowej bez względu na to kogo wymieniono w zatwierdzonym projekcie scalenia.

Nadto z mocy art. 12 ust. 1 ustawy z 1968r. o scalaniu gruntów, decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia była ostateczna w toku postępowania scaleniowego. Właściciel gruntu przedscaleniowego, który nie otrzymał gruntu zamiennego (w całości lub w części) mógł domagać się by - ówczesne - Prezydium WRN uchyliło lub zmieniło decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia, jeśli została ona wydana z naruszeniem istotnych przepisów postępowania na podstawie art. 14 w/w ustawy.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła I. S. We wniosku wskazano, iż M. S. nabył nieruchomość ujętą w KW nr [...] dnia [...] kwietnia 1959 r. Na spornej nieruchomości zamieszkiwał i był zameldowany od 15 października 1959 r. do śmierci w 1992 r., nie mając świadomości, że nie jest właścicielem działki. Skarb Państwa nie interesował się nieruchomością przez kilkadziesiąt lat, a M. S. ponosił wszystkie ciężary o charakterze publicznoprawnym tak jak właściciel.

Odwołująca wskazała, iż rację ma organ, że udział M. S. w postępowaniu scaleniowym wynika tylko z treści wniosku kierowanego do Państwowego Biura Notarialnego w P. o zamknięciu ksiąg wieczystych. Z dokumentacji tej wynika jednak, iż właściciela próbowano zawiadomić pod nieaktualnym adresem. Pierwsze zawiadomienie wysłano pod adres, pod którym od kilkunastu lat nie mieszkał, powtórne powiadomienie wysłano z kolei pod inne nazwisko: "L". Zatem w tych okolicznościach argument organu, że właściciel gruntu mógł domagać się zmiany decyzji jest niezrozumiały.

Utrzymując w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2012 r., Organ II instancji wskazał, iż podziela wszystkie wątpliwości organu I instancji. Ponadto Organ podniósł, iż nawet gdyby uznać, jak tego chce strona, że zaskarżoną decyzją winien być objęty M. S., to wada nie tkwiła by w samej decyzji scaleniowej lecz w postępowaniu ją poprzedzającym wadliwie ustalającym krąg podmiotów zainteresowanych.

Organ podzielił dominujący w nauce przedmiotu pogląd, iż decyzja nieważna dotknięta jest wadą istotną, tkwiącą w samej decyzji. Instytucja nieważności ma dużo wspólnego ze wznowieniem postępowania; występuje tu wadliwość istotna, enumeratywne wyliczenie przesłanek, działanie także w trybie nadzoru. Istnieją też jednak zasadnicze różnice, z których podstawową jest rodzaj wady - głównie o charakterze materialnoprawnym - tkwiącej w samej decyzji. (M. Jaśkowska, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. w SIP LEX).

W ocenie Kolegium treść decyzji scaleniowej nie zawiera de facto i de iure rozstrzygnięcia pozbawiającego M. S. prawa własności. Z treści zaskarżonego aktu indywidualnego stosowania prawa nie wynika, by organ w ogóle obejmował postępowaniem nieruchomości stanowiącą przed scaleniem własność poprzednika prawnego wnioskodawców.

Przykładem rozstrzygnięcia, które spełniałoby kumulatywnie przesłanki stwierdzenia nieważności byłoby orzeczenie wprost obejmujące scaleniem działki M. S. i jednocześnie odmawiające mu prawa do działek ekwiwalentnych. Takowego rozstrzygnięcia, które byłoby w sposób oczywisty sprzeczne z przepisami ustawy o scaleniu i zamianie gruntów brak w treści decyzji scaleniowej.

Na marginesie, organ wskazał, iż nie podziela wywodów strony jakoby decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków. Z jej treści wynika, iż objęte scaleniem było kilkanaście gospodarstw. Stwierdzenie nieważności decyzji oznaczać winno całkowite wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, a tym samym powrót do stanu prawnego sprzed wydania decyzji, co w ocenie Kolegium mogłoby doprowadzić i zapewne doprowadziłoby do zaburzenia pewności obrotu wszystkimi nieruchomościami powstałymi w wyniku realizacji decyzji o scaleniu. Stanowisko takie koresponduje z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 roku, (sygn. akt II OSK 292/11, pub!, w SIPLEX nr 1219128) Decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Organ nie widzi bowiem możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej [...] ha jak tego domagałby się wnioskodawca. Z treści decyzji z [...] października 1970 roku nie sposób bowiem niejako wyjąć przed nawias rozstrzygnięcia dotyczącego nieruchomości opisywanej we wniosku, zwłaszcza bez znajomości kompletnego projektu scalenia i wobec okoliczności, iż z treści decyzji nie wynika w żaden sposób jakoby opisana nieruchomość była objęta scaleniem.

Niezależnie od powyższego, zdaniem Organu nawet przy założeniu, że postępowanie scaleniowe oraz wydana w jego rezultacie decyzja, rzeczywiście winny obejmować M. S., należałoby hipotetycznie rozważyć czy nieuwzględnienie go jako uczestnika procedury scaleniowej należy oceniać jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, czy też raczej przyczynę wznowienia postępowania.

Skargę na decyzję organu II instancji wywiodła I. S., wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędną jego wykładnię, skutkującą uznaniem, iż zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszenia prawa, w sytuacji, gdy uczestnik postępowania scaleniowego wbrew art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24.01.1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów i wbrew podstawowym zasadom scalenia został pozbawiony własności nieruchomości bez uzyskania w zamian stosownego ekwiwalentu oraz

2) naruszenie art. 156 § 2 kpa poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieodwracalne skutki prawne", skutkującą uznaniem, iż zaskarżona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, podczas gdy w niniejszej sprawie wskutek stwierdzenia nieważności decyzji w zasakrzonej części istnieje możliwość powrotu do stanu prawnego sprzed jej wydania, a stan faktyczny tej nieruchomości w postaci utraty jej posiadania nigdy nie uległ zmianie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 04 września 2013 r. pełnomocnik Skarżącej wskazał, iż rodzina S., mimo że grunt podlegał rzekomemu scaleniu mieszka na tej nieruchomości w daszym ciągu czyli włada gruntem, który był niejako scalony. Pełnomocnik złożył również do akt zaświadczenie Prezydenta Miasta P. z [...].10.2007 r. potwierdzające zamieszkiwanie i zameldowanie rodziny S. na spornym gruncie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270- zwanej dalej p.p.s.a.) w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ramach tak wyznaczonych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wydana w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozostającej w obiegu prawnym decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43).

Organ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie gromadzi nowych dowodów. Organ ten ma jednak obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego.

Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101).

Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów z dnia 14 października 1970 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13 dalej jako "uswg").

Wskazaną wyżej decyzją zatwierdzono projekt scalenia gruntów wsi U. i M., gromady S. L. o ogólnym obszarze [...] ha.

Istota scalenia gruntów polegała na uporządkowaniu gruntów znajdujących się w rozdrobnieniu, nadmiernie zwężonym lub wydłużonym albo tworzących enklawy i półenklawy. Uczestnikami postępowania scaleniowego byli właściciele jak i posiadacze samoistni gruntów. Każdy uczestnik postępowania scaleniowego otrzymywał, w zamian za grunty posiadane przed scaleniem, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej (art. 3 ust. 1). Grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody właściciela lub posiadacza samoistnego (art. 1 ust. 3). Stan własności lub posiadania uczestników scalenia gruntów oraz powierzchnie użytków i klas gruntów określało się według danych uwidocznionych w ewidencji gruntów (art. 10). Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów stanowiła tytuł do ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych, ale nie przesądzała tytułu własności (art. 16 ust. 1).

W swojej istocie scalenie gruntu prowadzi więc do zmiany stanu prawnego nieruchomości z wszystkimi tego konsekwencjami dla zakresu prawa własności, przy zachowaniu zasady ekwiwalentności wyrażonej w art. 3 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którą, każdy uczestnik scalenia ma otrzymać w zamian za grunty posiadane przed scaleniem, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy w pierwszej koleności, iż wbrew stanowisku Organu, wniosek I. S. dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji w części, t.j. nieruchomości stanowiącej własność M. S. W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie pogląd organu, jakoby stwierdzenie nieważności tej decyzji wywołałoby nieodwracalne skutki prawne.

Stwierdzenie nieważności decyzji w powyższej części nie ma bowiem wpływu na prawa osób trzecich, albowiem przedmiotową nieruchomość zamieszkuje wyłącznie Skarżąca i jej rodzina. W konsekwencji nie powoduje to naruszenia zasady trwałości obrotu prawnego i ochrony praw nabytych przez osoby trzecie.

Strona skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podniosła, iż decyzją tą zatwierdzono projekt scalenia, obejmujący min. nieruchomość należącą do M. S., co w Jej ocenie jest bezsporne i jasno wynika z treści zamkniętej księgi wieczystej KW nr [...] oraz z obecnej KW nr [...]. M. S., nie otrzymał odpowiedniego ekwiwalentu stosownie do art. 3 ust. 1 uswg. Nadto do swojej śmierci nie miał świadomości, iż nie jest właścicielem działki.

W ocenie organu nadzorczego z decyzji scaleniowej nie wynika wprost, że M. S. był uczestnikiem postępowania scaleniowego, bowiem jego nazwisko nie jest wskazane w treści decyzji, jak w przypadku innych uczestników scalenia. Jego udział w tym postępowaniu wynika tylko z treści wniosku kierowanego do Państwowego Biura Notarialnego w P. o zamknięcie ksiąg wieczystych dla nieruchomości objętych scaleniem gruntów i przeniesieniem ich powierzchni do ogólnej KW [...] Skarbu Państwa.

W ocenie Sądu takie ustalenia nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zauważyć należy, iż niewątpliwie materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie był kompletny, albowiem nie udało się odtworzyć zaginionych akt postępowania scaleniowego. Nie mniej organ dysponował kserokopią wniosku kierowanego do Państwowego Biura Notarialnego w P. (dalej PBN w P.) o zamknięcie ksiąg wieczystych dla nieruchomości objętych scaleniem gruntów i przeniesieniem ich powierzchni do ogólnej KW [...] Skarbu Państwa z dnia [...] września 1972 r., kserokopią decyzji z [...] października 1972 r. oraz pismem PBN w P. z [...].11.1972 r. o zamknięciu ksiąg wieczystych.

Kontrolując zaskarżone decyzje, Sąd odniósł wrażenie, jakby organy w ogóle nie przeanalizowały tej i tak znikomej części akt administracyjnych.

W decyzji scaleniowej wskazano, iż z ogólnej liczby 32 uczestników scalenia stawiło się na zebraniu 25, spośród których 9 projekt przyjęło, zaś 16 uczestników zgłosiło zastrzeżenia. W decyzji wymieniono jedynie właścicieli tych gospodarstw, co do których dokonano zmian w szkicu i w rejestrze szacunkowym. Nadmienić należy, że decyzja nie zawiera danych dotyczących poszczególnych działek objętych postępowaniem i ich właścicieli (samoistnych posiadaczy), a z uwagi na to, że decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, stosownie do art. 12 ust. 2 ustawy, podaje się jedynie do wiadomości przez odczytanie jej na ogólnym zebraniu uczestników scalenia i wywiesza się ją na 14 dni, w lokalu biura gromadzkiej rady narodowej i we wsiach, w których położone są scalone grunty. W przedmiotowej decyzji nie zamieszczono rozdzielnika, z którego wynikałoby czyje grunty poddano scaleniu.

Natomiast wynika to z pisma PBN w P. o zamknięciu ksiąg wieczystych z dnia z 29.11.1972 r. (k. 11 akt adm.). W dokumencie tym wyraźnie wskazano, iż dnia [...] listopada 1972 r. na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej w P. Nr [...] z dnia [...] października 1970 r. (..) zamknięto księgi wieczyste nieruchomości położonych we wsi U., m.in. nieruchomości nr [...] o pow. [...]², stanowiącą własność M. S. Obszar wymienionych ksiąg wieczystych przeniesiono do księgi wieczystej Kw nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa.

Powyższa okoliczność nie jest bez znaczenia w świetle wniosku o stwierdzenie nieważności owej decyzji. Znaczenie ma również fakt, czego organy nie wzięły pod uwagę, iż pismo z 29.11.1972 r. próbowano dwukrotnie doręczyć M. S., jednakże z uwagi na wysłanie go pod nieaktualny adres oraz błędne nazwisko, nie zostało przez zainteresowanego odebrane (k.106-107 akt adm.). A zatem Skarżący do dnia swojej śmierci nie wiedział, iż nie jest właścicielem przedmiotowego grunt.

W kontekście powyższego za kompletnie chybiony należy uznać argument Organu, jakoby M. S. mógł domagać się by - ówczesne - Prezydium WRN uchyliło lub zmieniło decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia, jeśli została ona wydana z naruszeniem istotnych przepisów postępowania na podstawie art. 14 w/w ustawy,.

Nie sposób się również zgodzić z organem, iż z akt sprawy scaleniowej nie wynikało, by organ w ogóle obejmował postępowaniem nieruchomość stanowiącą przed scaleniem własność poprzednika prawnego wnioskodawców.

W ocenie Sądu organ nie podjął wystarczających czynności celem dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego może stanowić podstawę oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wykonanie wymogów wynikających z przywołanych przepisów jest konieczne dla prawidłowego ustalenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w danej sprawie, a w konsekwencji, ustalenia sytuacji prawnej stron postępowania, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i skonfrontowanie go ze stanem faktycznym opisanym w danej normie w celu ustalenia ich zgodności.

Prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które to uzasadnienie, zgodnie z art. 107 § 3 KPA, winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji zarówno I jak i II instancji powyższego warunku nie spełnia. Nie można uznać, za prawidłowe oparcie swojego rozstrzygnięcia, na pewnych hipotezach czy przypuszczeniach organu. Niedopuszczalnym jest by organ w swych rozważaniach wskazywał, iż podziela wszystkie wątpliwości organu I instancji. Organy wydają bowiem decyzję na podstawie okoliczności niebudzących wątpliwości.

Ponadto uzasadnienie organu jest niespójne i nielogiczne. Z jednej bowiem strony organ wskazuje, że decyzja scaleniowa nie zawiera rozstrzygnięcia pozbawiającego M. S. prawa własności, a z drugiej że nawet przy założeniu, że postępowanie scaleniowe oraz wydana w jego rezultacie decyzja, rzeczywiście obejmowały M. S., to należałoby hipotetycznie rozważyć to jako przesłankę wznowienia postępowania.

Okoliczność, że w niniejszej sprawie postępowanie toczyło się w nadzwyczajnym trybie, nie zwalniało Kolegium, które jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności tej decyzji, od przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, do czego obliguje zasada praworządności i dwuinstancyjności.

Reasumując organ nadzoru nie rozstrzygnął sprawy z należytą starannością i wnikliwością. Nie odniósł się do zarzutów, które legły u podstaw wniosku o stwierdzenie nieważności, powtórzonych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w końcu i w skardze.

Ponownie rozpatrując sprawę organy zobligowane będą do uwzględnienia stanowiska Sądu zaprezentowanego w niniejszym uzasadnieniu wyroku. W szczególności wezmą po uwagę, iż pozbawienie własności gruntu w wyniku jego scalenia, bez uzyskania w zamian ekwiwalentu stanowi rażące naruszenie prawa. Nadto organy dołożą szczególnej staranności w przeanalizowaniu istniejącego materiału dowodowego w sprawie, podejmując w miarę możliwości próbę ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy za pomocą innych środków dowodowych. Organy zobowiązane są uzasadnić podjętą decyzję tak aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spraw i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postanowiono w punkcie 2 na zasadzie art. 200 p.p.s.a.