Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 781/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 par. 1, art. 119, art. 121
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do usunięcia odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

W. S. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 lipca 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy z 28 stycznia 2020 r. nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 900 zł z jednoczesnym wezwaniem do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr [..] z 28 stycznia 2020 r.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 27 kwietnia 2018 r. Wójt Gminy nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia zgromadzonych odpadów tj. płyt azbestowo - cementowych falistych dla budownictwa o kodzie 17 06 05 z terenu działki nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym D., gm. U. oraz dostarczenia i złożenia zabezpieczonych folią na palecie odpadów, o których mowa w pkt 1 na składowisku w B.

Upomnieniem z 23 grudnia 2019 r. Wójt Gminy wezwał skarżącego do wykonania obowiązku wobec stwierdzenia, że mimo upływu terminu, nie zostały wykonane obowiązki wynikające z powyższej decyzji. Pouczono jednocześnie, że w przypadku niewykonania wymienionych wyżej obowiązków, w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne przewidziane dla egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym.

W odpowiedzi na ww. upomnienie, skarżący wskazał w piśmie z 3 stycznia 2020 r., że obecnie w sprawie toczy się postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, gdyż pismem z 4 września 2019 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z 14 sierpnia 2019 r. Do dnia dzisiejszego brak jest więc orzeczenia w sprawie mającej na celu ustalenie podstaw faktycznych decyzji nakładającej obowiązek administracyjny.

Wójt odniósł się do powyższego wskazując, że decyzja z 27 kwietnia 2018 r. jest ostateczna i podlega wykonaniu. Decyzja wydana przez organ administracyjny II instancji nie wstrzymuje wykonalności decyzji w trybie art. 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Złożenie więc wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na dzień dzisiejszy nie ma wpływu na wykonanie obowiązków nałożonych w wyżej wymienionej decyzji. Wobec powyższego nie ma podstaw do odstąpienia od podjętych czynności egzekucyjnych. W konsekwencji zaskarżonym postanowieniem z 28 stycznia 2020 r. Wójt Gminy nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 900 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 30 dni od daty doręczenia. Wezwano jednocześnie do niezwłocznego wykonania przedmiotowego obowiązku w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Wskazano nadto, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie, nakładane będą dalsze grzywny w celu przymuszenia w tej samej lub wyższej kwocie.

Skarżący złożył zażalenie wnosząc o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania w sprawie nałożenia grzywny, ewentualnie o zawieszenie rozpatrzenia zażalenia do czasu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie będącej podstawą wydania tytułu wykonawczego. W przypadku nieuwzględnienia zarzutów i wniosków skarżący wniósł o zmniejszenie wysokości nałożonej kary do kwoty 300 zł. Skarżący podniósł zarzut naruszenia dyspozycji art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zastosowanie grzywny w celu przymuszenia w sprawie, gdzie obowiązek z decyzji nie polega ani na zaniechaniu, ani na znoszeniu i gdzie obowiązek ten nie ma charakteru wyłącznie osobistego działania zobowiązanego. Organ zaniechał w ogóle jakiegokolwiek uzasadnienia dlaczego zastosował ten przymuszający, dolegliwy finansowo środek egzekucyjny w celu wykonania decyzji, gdzie charakter nie wymaga włączenie działania skarżącego (może być wykonany zastępczo). Organ nie uzasadnił tu dlaczego i na skutek jakich okoliczności faktycznych czy przesłanek postanowił wykorzystać w sprawie ten środek egzekucyjny. Podniósł nadto naruszenie art. 119 § 2 w związku z art. 7 § 2 oraz art. 7 § 2 ustawy przez zaniechanie sporządzenia takiego uzasadnienia postanowienia, które pozwalałoby na uznanie racji organu, że podjęty środek nie narusza zasady niezbędności oraz racjonalnego działania organu egzekucyjnego oraz naruszenie art. 121 w związku z art. 7 § 2 oraz art. 7 § 2 ustawy przez brak uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny. Dodatkowo skarżący wskazał, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia było przez organ podjętą pierwszą czynnością egzekucyjną. Dokonana została bowiem w dniu doręczenia tytułu wykonawczego. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie rozważył (bo nie prowadził postępowania) czy mogą być zastosowane w sprawie inne środki egzekucyjne. W sferze wymiaru grzywny przed wszczęciem postępowania nie czynił ustaleń, czy powinna być ona w wysokości orzeczonej a może innej (nie miał kontaktu z zobowiązanym ). Organ egzekucyjny nie zastosował się do zasad z art. 121 w związku z art. 7 § 2 oraz art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej.

Rozpoznając wniesione zażalenie Kolegium wskazało, że podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1438), przywoływana dalej jako "ustawa".

Zgodnie z art. 119 §1 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Na podstawie zaś art. 121 §1 ustawy, grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (§ 2). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu:

odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32;

postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1 pkt 1 i 2 ustawy)

Zgodnie z art. 121 §2 ustawy, postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać:

wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;

wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 §1 ustawy). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (art. 125 § 2 ustawy)

W pierwszej kolejności Kolegium dokonało formalnej oceny zaskarżonego postanowienia uznając, że spełnia ono wszystkie wymogi stawiane przez ww. przepis art. 121 § 2 ustawy. Wyznaczony termin usunięcia odpadów z terenu nieruchomości (7 dni od daty doręczenia postanowienia) jest przy tym na tyle długi, że pozwala na wykonanie przedmiotowego obowiązku.

Odnosząc się zaś do samego obowiązku, fakt wniesienia o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z 14 sierpnia 2019 r. nie ma wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Należy bowiem zauważyć, że sprawa ta zakończona została przez Kolegium decyzją z dnia 1 października 2019 r. , którą utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję Kolegium. Decyzja ww. jest ostateczna.

Zestawiając zastosowaną grzywnę z wykonaniem zastępczym, którego zasadność stosowania wskazuje skarżący w zażaleniu, wskazało Kolegium za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 570/18, że "dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego". Grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze, bowiem zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, na mocy art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Alternatywą jest wykonanie zastępcze, z tym że w przypadku wykonania zastępczego obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek.

Co do wysokości zastosowanej grzywny, wskazało Kolegium, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności. Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Jednocześnie, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. Grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 741/18). Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego - zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się do wykonania nałożonego obowiązku.

Oceniając wysokość grzywny zastosowanej przez organ I instancji w niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium nie narusza ona ww. zasad. Dokonując takiej oceny nie można pominąć charakteru naruszenia stanowiącego podstawę wymierzenia grzywny. Przedmiotem tym jest składowanie płyt zawierających azbest, a więc mogący stanowić zagrożenie dla zdrowia. W rezultacie, naruszenie to uznać należy za istotne, a w związku z brakiem reakcji skarżącego na decyzję nakazującą usunięcie odpadu i otrzymane wezwanie, zastosowanie grzywny za oczywiście uzasadnione. Jako niezawyżoną uznało Kolegium w związku z tym grzywnę w kwocie 900 zł, która to kwota mieści się w dolnych granicach dopuszczalnej przepisami ustawy kwoty grzywny. Jednocześnie, kwota ta, przy zestawieniu np. z aktualną stawką płacy minimalnej czy też średniego wynagrodzenia w gospodarce krajowej, nie może zostać uznana za nadmiernie wygórowaną (zwłaszcza w świetle przywołanego obowiązku usunięcia azbestu - substancji potencjalnie szkodliwej dla zdrowia). Skarżący nie wskazuje przy tym, że nie posiada środków na poniesienie grzywny, wskazując jedynie na jej nieuzasadnioną wysokość.

Wskazał organ odwoławczy, że zgodnie z przywołanym już powyżej art. 125 § 1 i § 2 ustawy, po wykonaniu obowiązku i po złożeniu odpowiedniego wniosku, przedmiotowa grzywna podlegać będzie umorzeniu. To w wyłącznym interesie skarżącego leży więc zastosowanie się do nałożonego ostateczną decyzją nakazu usunięcia odpadów, celem umorzenia nałożonej grzywny.

Przyznało Kolegium, że istotnie uzasadnienie postanowienia organu I instancji nie wskazywało na sposób i przesłanki ustalenia wysokości grzywny, to brak ten w ocenie Kolegium nie uzasadniał uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak bowiem wskazano, wysokość grzywny znajdowała się w dolnych granicach możliwej kwoty grzywny, a nader wszystko, grzywna ta nałożona została zasadnie. Jej kwota, w ocenie Kolegium odpowiadała przy tym charakterowi naruszenia obowiązku, nie naruszając przy tym zasad racjonalnego działania.

We wniesionej skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art.10 § 1 k.p.a. w zw. z art.18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a) przez brak zagwarantowania stronie, przed podjęciem rozstrzygnięcia, prawa do zapoznania się z całokształtem materiału dowodowego i do złożenia wniosków.

2. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art.18 oraz art 7 § 2 i art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego: art. 7 (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego), art. 8 (prowadzenie sprawy w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej), art. 11 k.p.a. (wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy), art. 77 § 1 (obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego), art. 80 (obowiązek oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona) i art. 107 § 3 (wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa) oraz zasad postępowania egzekucyjnego ( niezbędności i racjonalności działania organu ) i w konsekwencji uznanie, że zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny przymuszającej jest prawidłowe. Organ egzekucyjny nie posiadał urzędowo potwierdzonej wiedzy ani na temat tego czy obowiązek nałożony decyzją został wykonany przed wszczęciem egzekucji czy też nie (brak w aktach sprawy dowodu na przeprowadzenie kontroli w tym zakresie przez wierzyciela czy organ), nałożenie grzywny nastąpiło równocześnie z wystawieniem tytułu wykonawczego. Nie nastąpiło oszacowanie kosztów wykonania zastępczego a organ przyjął, że grzywna 900 zł będzie mniej dolegliwa dla skarżącego a także uznał jej wysokość za adekwatną nie mając żadnej wiedzy o majątku skarżącego;

tytuł wykonawczy wystawiony przez Wójta Gminy sporządzony został wadliwie tj. z naruszeniem art. 27 u.p.e.a. Organ nie zamieścił klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 26 § 4 u.p.e.a., jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Z przepisu tego wynika, że organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem nie formułuje wniosku o wszczęcie egzekucji, lecz przestępuje do niej z urzędu, zamieszczając na tytule wykonawczym klauzulę o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej.

art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. związku z art. 18 u.p.e.a. przez ich niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Wójta Gminy z 28 stycznia 2020 r.

Domaga się skarżący uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności skarżący wskazał, że egzekucji poddane zostało rozstrzygnięcie Wójta Gminy, gdzie skarżący został zobowiązany do usunięcia odpadów w postaci płyt azbestowych z działki pozostającej we władaniu osoby trzeciej.

Dalej zarzucił, że w lakonicznym uzasadnieniu postanowienia organ wskazał jedynie, że nie wykonał skarżący decyzji na pisemne upomnienie organu z 23 grudnia 2019 r. i stąd organ wszczął postępowanie egzekucyjne przewidziane dla egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym i nałożył karę grzywny w celu przymuszenia. Ani organ I instancji ani też SKO w skarżonym postanowieniu nie uzasadniły dlaczego, na skutek jakich okoliczności faktycznych czy przesłanek wykorzystano w sprawie ten środek egzekucyjny i to już z chwilą wszczęcia egzekucji. Zdaniem skarżącego organ w ogóle nie rozważył (bo nie prowadził w tym zakresie żadnego postępowania) czy mogą być zastosowane w sprawie inne środki egzekucyjne. Wymierzając grzywnę w celu przymuszenia Wójt Gminy, jako organ egzekucyjny, nie zmierzał tu jednak do osiągnięcia celu, jakim jest wykonanie obowiązku. Organ ten nadmiernie zaingerował w prawa skarżącego. Nie pozostawił skarżącemu żadnej możliwość samodzielnego wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, bez ponoszenia dolegliwości finansowej. Już w dniu wystawienia tytułu wykonawczego, czyli w dniu 28 stycznia 2020 r. nie tylko wskazał w jego treści ten środek egzekucyjny, lecz go zastosował przy pierwszej podjętej czynności egzekucyjnej. Za uwzględnieniem zarzutu naruszenia art. 10 § k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji i złożenia ewentualnych wniosków dowodowych przemawia okoliczność, że zarówno w postępowaniu przed organem I, jak i organem II instancji strona nie została poinformowana o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się, co do zgromadzonego materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, że ww. decyzja Wójta Gminy z 27 kwietnia 2018r . pozostaje w obrocie prawnym. Obowiązki wynikające z tej decyzji nie zostały wykonane i Wójt Gminy wysłał do skarżącego upomnienie z 23 grudnia 2019r., wzywające do dobrowolnego wykonania nałożonych obowiązków. Następnie Wójt wystawił tytuł wykonawczy z 28 stycznia 2020 r. Spełnione zostały tym samym przesłanki do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Sąd zauważa przy tym, że działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalno - prawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Zarówno organ egzekucyjny, jak i sąd administracyjny nie bada zatem decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania.

Stosownie do treści art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia – dalej powoływanej jako "u.p.e.a.") w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie (obowiązki wynikające z przepisów ustawy o odpadach ) organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Stosownie do art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). Jak wynika z powyższego, omawiana grzywna jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Jej celem jest doprowadzanie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, to jest poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe.

Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego.

Wbrew zarzutom skargi w okolicznościach przedmiotowej sprawy orzekające organy dokonały wyboru właściwego środka egzekucyjnego. W przypadku obowiązków wynikających z przepisów ustawy o odpadach grzywna w celu przymuszenia jest preferowanym środkiem egzekucyjnym. Zdaniem organu odwoławczego, grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym mniej uciążliwym dla skarżącego niż wykonanie zastępcze. Z tym należy się zgodzić. Bez wątpienia mniejsze są bowiem koszty samodzielnego usunięcia odpadów przez wnioskodawcę bądź wynajmu przez niego w tym celu stosownego transportu i ewentualnie robocizny, aniżeli zlecenie wykonania zastępczego przez organ egzekucyjny profesjonalnemu podmiotowi – wykonawcy. Chociaż wykonawca jest zobowiązany dochować należytej staranności przy jego realizacji, to ewentualnie szkody powstałe w toku wykonania zastępczego wskutek ryzyka obciążałyby zobowiązanego. Nadto wskazać należy, że spośród przewidzianych ustawą środków egzekucyjnych stosować należy ten, który w możliwie najmniejszym stopniu ingerował będzie w prawa i wolności zobowiązanego (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 179/11 – dostępny w bazie LEX nr 1410753). Niewątpliwie takim środkiem jest grzywna w celu przymuszenia, skoro wykonanie zastępcze wiązałoby się z koniecznością wynajmu profesjonalnej firmy i działania przez nią na cudzym terenie.

Wykonanie zastępcze byłoby bardziej dolegliwe dla skarżącego także dlatego, że kosztami wykonania prac związanych z usunięciem i transportem odpadów ostatecznie obciąża się zobowiązanego. Należy przy tym zauważyć, iż zgodnie z art. 125 § 1 i 2 u.p.e.a. nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Stosownie zaś do art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone. Pogląd niniejszy znalazł odzwierciedlenie w wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2017 r. (sygn. akt II OSK 1029/15 – dostępny na stronie jw.), w tezie którego wskazano, że co do zasady, grzywna w celu przymuszenia zwłaszcza wymierzana w sprawach z zakresu p.b. jest środkiem mniej uciążliwym aniżeli wykonanie zastępcze. Jak wynika z treści art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a. od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty wymierzonej grzywny. Przepisy te wskazują bowiem, że w sytuacji wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Taka sytuacja, zwolnienie z zobowiązania finansowego, którym niewątpliwie jest obowiązek uiszczenia grzywny, nie zaistnieje w sytuacji zarządzenia w stosunku do dłużnika wykonania zastępczego (art. 127 i 128 u.p.e.a.) - co już samo przez się wskazuje, że ten drugi środek egzekucyjny wiązałby się ze znacznie większą dolegliwością. Należy również zauważyć, iż zgodnie z art. 134 u.p.e.a., jeżeli zobowiązany nie wpłacił w oznaczonym terminie określonej w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego (art. 128 § 2 u.p.e.a.) lub kwoty na pokrycie kosztów wykonania zastępczego wskazanej w wykazach doręczonych zobowiązanemu w myśl art. 133 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję tych należności stosownie do przepisów o egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.

Konkludując, koszty związane z wykonaniem zastępczym mogłyby być zatem znacznie dotkliwsze niż skutki zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Sąd podkreśla, że dobrowolne przystąpienie przez skarżącego do wykonania przedmiotowych obowiązków, daje szansę uniknięcia dalszych ujemnych skutków niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji. Nie ma przy tym racji skarżący domagając się uznania wykonania zastępczego za mniej uciążliwy środek egzekucyjny.

W niniejszej sprawie prawidłowo została również określona wysokość grzywny - zgodnie z treścią art. 121 u.p.e.a. W orzecznictwie wskazuje się, że brzmienie przepisu art. 121 § 2 u.p.e.a. i dodatkowo zróżnicowanie uprawnień organu egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny pozwala przyjąć, że w przypadku grzywny, której wysokość nie wynika wprost z ustawy, organ o wysokości grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 43/07 – dostępny na stronie jw.). Organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia powinien zatem wyjaśnić, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, winien mieć więc na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny, także ze względu na treść powołanego wyżej art. 7 § 2 u.p.e.a.

W ocenie Sądu, określając grzywnę w celu przymuszenia dla wykonania ww. obowiązków określonych ostateczną decyzją orzekających organów prawidłowo przyjął za podstawę jej nałożenia art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. Organ odwoławczy, dochowując wymogów prowadzenia postępowania, uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny i podstawę ustalenia jej wysokości.

W ocenie Sądu dokonana przez organ ocena nie nosi cech dowolności. Po pierwsze - wysokość grzywny w sprawie niniejszej nie przekracza dopuszczalnej kwoty 10.000 zł i wbrew zarzutom skargi nie została ustalona dowolnie. Po drugie - poza uwagą nie może pozostać cel postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązku. W niniejszej sprawie skarżący przez okres ponad 24 miesięcy nie podejmuje czynności dla wykonania nałożonych obowiązków. Jest to okoliczność istotna. Wymierzenie grzywny w kwocie znacznie niższej niż maksymalnie dopuszczalnej nie może być uznana w tych okolicznościach za zbyt wysoką, zwłaszcza, że w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z ustawy o odpadach grzywna w celu przymuszenia może być nakładana wielokrotnie. Grzywna nie będąc karą musi być bowiem dla strony zobowiązanej na tyle dotkliwa, aby wybrała ona rozwiązanie polegające na dobrowolnym wykonaniu obowiązku we własnym zakresie. Okoliczności te są zasadnicze i organ egzekucyjny nie musi badać, czy grzywna jest adekwatna do kosztów wykonania obowiązku bądź koreluje z dochodami czy statusem materialnym skarżącego.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy działając w ramach uznania administracyjnego wywiązał się z obowiązku należytego wyjaśnienia i uzasadnienia takiej a nie innej wysokości grzywny stosując się do wyrażonych w art. 7 § 1 i 2 u.p.e.a. zasad prowadzenia postępowania egzekucyjnego: praworządności (stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie), celowości (stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku). W świetle okoliczności sprawy, organy obu instancji prawidłowo dokonały wyboru tego środka i należycie umotywowały swoje stanowisko co do jego zastosowania.

Końcowo zauważyć należy, że nałożona grzywna nie ma charakteru karnego, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania orzeczonego nakazu. Nie ma tutaj też zastosowania (wbrew oczekiwaniom skarżącego) wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze nie mają znaczenia. Kwota 900 zł nie jest nadmierna i powinna zapewnić skuteczność zastosowanego przez organy środka egzekucyjnego. Trzeba też pamiętać, że skarżący nie musi uiszczać nałożonej grzywny, może zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu wykonania nakazu usunięcia odpadów.

Niejako na marginesie Sąd zauważa także, że powoływanie się na "niemożność wykonania obowiązku" (niewykonalność ) i brak zawinienia Skarżącego w zaistnieniu tej sytuacji nie może odnieść skutku także z innego powodu.

Z przepisu art. 122 § 1 u.p.e.a. wynika, że w razie nałożenia grzywny w celu przymuszenia zobowiązanemu doręczane są dwa akty, a mianowicie odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Takie akty doręczone zostały skarżącemu także w niniejszej sprawie. Od każdego z wymienionych aktów przysługuje jednak inny środek zaskarżenia. W przypadku tytułu wykonawczego jest to prawo do zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zaś od postanowienia o nałożeniu grzywny służy zażalenie. Różny jest zatem przedmiot zaskarżenia obu aktów. Przedmiotem zarzutów mogą być tylko okoliczności wyczerpująco określone w art. 33 u.p.e.a., zaś w zażaleniu można powoływać okoliczności nie wymienione we wskazanym przepisie. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęty jest pogląd, że w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie się na okoliczności wskazane w art. 33 u.p.e.a. (w tym na niewykonalność obowiązku niepieniężnego – art. 33 § 1 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia). W zażaleniu tym, można podnosić jedynie te okoliczności, które nie mogą stanowić przedmiotu zarzutów (vide: wyrok NSA z 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1441/10, wyrok WSA z 28 września 2010 r. w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 780/10 – dostępne na stronie jw.). Zgodnie natomiast z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązany może korzystać jednocześnie z prawa zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art. 34) oraz prawa wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że skarżącemu doręczono odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie Wójta o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Skarżący skorzystał jedynie z prawa do złożenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Nie zakwestionował wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Pomiędzy ww. środkami zaskarżenia występują jednak istotne różnice. Zarzuty dotyczą bowiem istoty postępowania egzekucyjnego, natomiast zażalenie na zastosowany środek egzekucyjny - w założeniu ustawodawcy nie zmierza do kwestionowania zasadności prowadzenia egzekucji, jak również do podważenia rodzaju zastosowanego środka egzekucyjnego lecz do wykazania, że wybrany środek jest nieadekwatny do sytuacji faktycznej (w tym wypadku zakwestionować można wysokość grzywny) i może się koncentrować jedynie na kwestiach formalnych jego zastosowania.

Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Zawiera ono wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia. Zawiera także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania. Organy egzekucyjne wykazały, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, a jej wysokość została w sposób wystarczający uzasadniona. Tym samym organ egzekucyjny wypełnił wymóg z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

W tym stanie rzeczy wobec uznania, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa - Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a..