Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1214/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 81c
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi W. C., G. U. i H. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza na rzecz skarżących od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie kwotę 100 (stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W wyniku otrzymanego od współwłaścicielek działki nr 1 w D. H. W., W. C. i G. U. pisma, informującego, że bez ich zgody mąż czwartej współwłaścicielki M. N. A. N. dokonał samowolnej rozbudowy stodoły, zawiadomieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. powiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku gospodarczym położonym przy ulicy [...] (działka nr 1 km. [...]).

W toku prowadzonego postępowania postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2010, Nr 243, poz. 1623) nałożył na sprawcę samowoli budowlanej A. N. obowiązek przedłożenia do dnia [...] r. oceny stanu technicznego samowolnie wykonanych robót wskazując jakie informacje ocena ta winna zawierać. W uzasadnieniu organ I instancji zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego wskazując m.in., iż w dniu [...] r. przeprowadził kontrolę, w czasie której stwierdzono, że na przedmiotowej działce wybudowany jest między innymi budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy około 100 m2. Na podstawie oględzin wzrokowych przedstawiciele PINB nie stwierdzili występowania bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia i życia. W czasie kontroli przedmiotowy budynek był nieużytkowany, nie były w nim prowadzone żadne roboty budowlane. Osoby uczestniczące w kontroli oświadczyły, że przedmiotowy budynek został wybudowany w [...] r. przez rodziców obecnych współwłaścicielek. A. N. oświadczył, że w przedmiotowym budynku w [...] r. rozebrał poszycie drewniane ścian zewnętrznych, drewniane wrota (2 szt.), konstrukcję drewnianą sąsiek, w miejsce drewnianych poszyć ścian wybudował przegrody zewnętrzne z pustaków żużlobetonowych, zabudował jedną bramę wjazdową konstrukcji stalowej i drzwi wejściowe konstrukcji stalowej (2 szt.), zabudował stolarkę okienną w dwóch ścianach zewnętrznych oraz wykonał nowe pokrycie dachowe z blachy falistej stalowej. Ponadto A. N. oświadczył, że nie zgłosił zamiaru wykonania ww. robót budowlanych do Urzędu Miejskiego w D. oraz nie zwracał się do pozostałych współwłaścicieli przedmiotowego budynku o wyrażenie zgody na wykonanie ww. robót budowlanych. Ww. roboty wykonał w celu poprawy stanu technicznego przedmiotowego budynku. Zgodnie z informacją udzieloną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w D. nie odnaleziono dokumentacji budowlanej dotyczącej ww. robót budowlanych w budynku gospodarczym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. zaakcentował nadto, że w przeszłości prowadził już postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek M. N. z dnia [...] r. w sprawie zalegalizowania samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr 1, [...] km. [...] przy ul. [...] w D.. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji nr [...] z dnia [...] r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkalnego. W ramach ww. postępowania PINB wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] r., którym nałożył na M. N. obowiązek wykonania robót budowlanych w rozbudowanym budynku mieszkalnym i sąsiedniej stodole (przedmiotowy budynek gospodarczy) w celu usunięcia naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. W zakresie ww. stodoły nałożono obowiązek dokonania zamiany materiałów palnych na niepalne w odniesieniu do ściany sąsiedniej stodoły od strony rozbudowanego budynku mieszkalnego oraz dokonania zmiany palnego pokrycia dachu sąsiedniej stodoły na pokrycie z materiałów niepalnych, w terminie najpóźniej do [...] r. Pismem z dnia [...] r. M. N. poinformowała organ o wykonaniu obowiązku załączając oświadczenie mgr inż. J. G.

W dalszych wywodach organ I instancji wskazał, że po dokonaniu porównania zakresu robót budowlanych, jakie wykonał A.i N. i zakresu robót, jakich obowiązek wykonania został nałożony postanowieniem organu nadzoru budowanego nr [...] z dnia [...] r. w zakresie stodoły, należy stwierdzić, że roboty wykonane przez A. N. po części zostały wykonane w sposób samowolny. Samowolnie dokonane zostało:

rozebranie poszycia drewnianego ściany zewnętrznej od strony południowej,

rozebranie drewnianych wrót od strony południowej,

wybudowanie w miejscu drewnianych poszyć ścian zewnętrznych od strony południowej przegród zewnętrznych z pustaków żużlobetonowych,

zabudowanie bramy wjazdowej konstrukcji stalowej od strony północnej,

zabudowanie drzwi wejściowych (2 szt.) od strony północnej i południowej,

zabudowanie stolarki okiennej w dwóch ścianach zewnętrznych od strony północnej i południowej,

rozebranie drewnianej konstrukcji sąsiek.

W ocenie PINB wykonane roboty budowlane wskazane powyżej stanowią przebudowę, na poparcie czego organ zacytował stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. Stwierdził, że zgodnie z ustawą Prawo budowlane wykonanie robót budowlanych stanowiących przebudowę wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, czego w przedmiotowej sprawie A. N. nie uzyskał. PINB podkreślił, że w czasie kontroli nie mógł stwierdzić czy samowolnie wykonane roboty budowlane są wykonane zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i wiedzą techniczną, stąd istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości ich wykonania. Dlatego też, w związku z faktem samowolnego wykonania robót budowlanych (które zostały zakończone) oraz uzasadnionymi wątpliwościami, co do jakości wykonanych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego uznał za zasadne nałożenie obowiązku przedłożenia oceny stanu technicznego ww. robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym budynku gospodarczym.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosły w terminie ustawowym H. W., W. C., G. U.. Podkreśliły, że informując PINB o nieprawidłowościach, podały, że nie wyrażają zgody na legalizację wykonanych robót budowlanych, gdyż mają inne cele dotyczące zagospodarowania działki. Pomimo to PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] na podstawie art.81c ust. 2 ustawy Prawo Budowlane nałożył na sprawcę samowoli budowlanej tj. A. N. obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego samowolnie wykonanych robót budowlanych. Analizując ww. postanowienie strony stwierdziły m.in., że:

1. Użyto złej podstawy prawnej, ideą postępowania naprawczego jest bowiem doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W wypadku zaś ustalenia, że nie jest to możliwe lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy - co ma miejsce w tym przypadku, organ ma obowiązek nakazać zaniechania dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

2. Nie udostępniono stronom postępowania dokumentów dotyczących innego postępowania administracyjnego, na które powołuje się PINB, a jego zdaniem ważnych dla całości sprawy. Dziwi strony również fakt, iż w uzasadnieniu nie przywołano numeru, pod którym sprawa była prowadzona. Nie poinformowano wówczas nadto stron o tym, że została zalegalizowana samowolna rozbudowa budynku mieszkalnego znajdującego się na tej samej nieruchomości. O zalegalizowaniu samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego strony dowiedziały się podczas rozprawy w dniu [...] r. w postępowaniu cywilnym o zniesienie współwłasności przed Sądem Rejonowym w D. w wyniku czego złożyły stosowny wniosek do PINB o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. w związku z pominięciem ich jako stron postępowania dotyczącego zalegalizowania samowoli budowlanej na stanowiącej współwłasność nieruchomości.

3. Roboty budowlane wykonane samowolnie, w wyniku których zamiast stodoły powstał budynek gospodarczy wbrew temu co stwierdził PINB nie zostały zakończone.

4. Naruszono art. 10 § 1 k.p.a.

5. PINB nie uwzględnił faktu, iż współwłaścicielki nie wyrażają zgody na legalizację wykonanych robót budowlanych.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżone doń postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Obowiązek ten jest orzekany postanowieniem, na które przysługuje zażalenie. W niniejszej sprawie H. W., G. U. i W. C., są obok M. N. współwłaścicielkami działki o nr ewid. 1 km [...], a tym samym są również właścicielkami znajdujących się na tej działce obiektów budowlanych. Z kolei zobowiązany A. N. został przez PINB w D. uznany za inwestora samowolnych robót. Tym samym adresat postanowienia został określony prawidłowo. Organ odwoławczy podkreślił następnie, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Pr. bud. nie rozstrzyga sprawy ostatecznie, lecz ma charakter dowodowy i załatwia kwestię wpadkową (incydentalną) w ramach postępowania głównego, w tym wypadku postępowania w przedmiocie legalności robót budowlanych. W związku z powyższym dopiero na podstawie oceny technicznej przedłożonej przez zobowiązanego orzeczone zostaną stosowne nakazy służące określeniu sposobu załatwienia sprawy. Dlatego też w aktualnej fazie postępowania brak jest podstaw, by uwzględniać kwestie własnościowe budynku, czy zamiary większości współwłaścicieli, tym bardziej, że stwierdzony zakres samowolnych robót nosi cechy przebudowy, a zatem będzie podlegał legalizacji w trybie art. 51 Prawa budowlanego, kiedy to brak jest podstaw do żądania od inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10).

Podstawą żądania przez organ nadzoru budowlanego oceny technicznej są uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Zdaniem [...]WINB wątpliwości takie w niniejszej sprawie zachodzą, albowiem budynek jest kilkudziesięcioletni, podlegał przebudowie, wykonano go z różnego rodzaju materiałów budowlanych, budynek przynajmniej częściowo jest podpiwniczony, roboty, zdaniem żalących się, miały na celu zmianę sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na przemysłowy, brak jest informacji o tym, aby kwestionowane roboty zostały wykonane pod nadzorem osoby uprawnionej. W szczególności ostatnia z wymienionych okoliczności jest uznawana przez sądy administracyjne za dostateczną podstawę do nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej. Pozostałe argumenty zażalenia pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia.

Wspólnym pismem z dnia 4 czerwca 2013 r. H. W., W. C. i G. U. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wydane przez organ II instancji postanowienie domagając się stwierdzenia jego nieważności bądź uchylenia w całości. Postanowieniu zarzuciły naruszenie art. 10, art. 136, art. 138 k.p.a. jak również błędne zastosowanie art. 81c i 51 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skarżące powtórzyły sformułowane już w zażaleniu zarzuty co do postanowienia pierwszoinstancyjnego. Odnośnie zaś postanowienia [...]WINB podniosły, iż utrzymując zaskarżone postanowienie [...]WINB powołał się na art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., a zdaniem skarżących nie zachodzą żadne prawne przesłanki do jego zastosowania gdyż postępowanie nie zostało należycie i starannie przeprowadzone. Organ odwoławczy zgodnie z art. 136 k.p.a. powinien przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Kolejną wadą postanowienia [...]WINB w K., dyskwalifikującą je w świetle przepisów prawa jest bez wnikliwej analizy zastosowanie art. 81 c ustawy Prawo budowlane. Zarówno organ I jak i II instancji nie dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanych samowolnie robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, organ nadzoru budowlanego zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako zdefiniowaną w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przebudowę, co w konsekwencji oznacza zastosowanie "łagodniejszej" formy legalizacji samowolnych robót budowlanych w trybie art. 50-51 ustawy. Natomiast opis wykonanych robót budowlanych, a zwłaszcza rozbiórka ścian zewnętrznych drewnianych i wybudowanie nowych ścian z pustaków i cegły, może prowadzić do uznania, że roboty te należałoby raczej traktować jako odbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, co z kolei wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia procedury określonej w art. 48-49 lub 49b Prawa budowlanego

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, musi zostać uwzględniona. Postanowienie narusza bowiem art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, narusza także w konsekwencji art. 81c Prawa budowlanego.

Przystępując do szczegółowych rozważań odnoszących się do meritum sprawy wskazać należy, iż w myśl art. 81c ust. 1 pkt 1 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. Uprawnienie to ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. Otrzymane informacje oraz dokumenty mogą jednak okazać się niewystarczające dla prawidłowego ocenienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego stanu sprawy. Z tego też względu, stosownie do ust. 2 przywołanego artykułu w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego organ może nałożyć na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w określonym terminie. Obowiązek ten jest nakładany w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W myśl natomiast ust. 4 cytowanego przepisu w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.

Stosownie do literalnego brzmienia przepisu przyznane organom uprawnienie do nałożenia na wskazane wyżej podmioty obowiązku przedłożenia ocen i ekspertyz odnosi się jedynie do sytuacji, w której organ nie jest w stanie samodzielnie dokonać wyczerpujących ustaleń co do rodzącego wątpliwości stanu technicznego budynku, a przedłożona dokumentacja i przeprowadzone przez organ czynności kontrolne nie zezwalają w tej mierze na sformułowanie niezbędnych ocen, od których uzależnione jest wydanie przez organ rozstrzygnięć kończących co do istoty postępowanie główne. W świetle powyższych uwag podkreślenia wymaga zatem, że choć co do zasady rację ma organ II instancji wywodząc, iż wydanie opartego na art. 81c postanowienia ma charakter jedynie wpadkowy i nie kończy sprawy co do istoty to jednak, zdaniem Sądu, nie oznacza to, że organ uprawniony jest je wydać niezależnie od tego czy i na ile jest to w realiach konkretnej sprawy zasadne i celowe.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, że organ I instancji wszczął i prowadził postępowanie nie w sprawie stanu budynku gospodarczego lecz w przedmiocie samowolnych robót w obiekcie tym wykonanych (określonych przez organy jako przebudowa, zaś przez skarżące jako odbudowa obiektu). W konsekwencji wszystkie działania, które organ podejmował, bądź do wykonania których wzywał strony winny mieć określony cel, którym jest umożliwienie wyjaśnienia istotnych dla postępowania głównego okoliczności i rozstrzygnięcia sprawy samowoli co do istoty. Postanowienie oparte na art. 81c Prawa budowlanego nie może być zatem wydane gdy już z dotychczas zebranych przez organ dowodów wynika, że stan budynku nie stanowi okoliczności istotnej dla sprawy albowiem a priori wykluczona jest możliwość legalizacji robót. W konsekwencji prowadząc postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej organ w pierwszej kolejności winien ocenić czy ewentualna legalizacja choćby hipotetycznie jest w realiach sprawy możliwa, a dopiero potem, w zależności od dokonanej oceny, dobrać ewentualne czynności, które winny jeszcze w sprawie być wykonane. Nie może być bowiem tak, że jedynym skutkiem czynności, do której wzywa się stronę, będzie opóźnienie w rozstrzygnięciu postępowania głównego, sama zaś czynność od początku jest bezcelowa bądź nieistotna dla sprawy.

Uzasadnienie postanowienia pierwszoinstancyjnego rozważań takich i ocen nie zawiera. Nie wiadomo zatem na czym organ oparł swe przekonanie o możliwości legalizacji, a tym samym celowości przedłożenia oceny technicznej, do której złożenia wezwano samowolnego inwestora, zwłaszcza w obliczu faktu, iż trzy spośród czterech współwłaścicielek nieruchomości kategorycznie oświadczyły, że nie udzieliły A. N. zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

Do kwestii tych nie odniósł się także organ odwoławczy, do którego te same współwłaścicielki wniosły zażalenie. Nie rozważył czy wezwanie inwestora do przedłożenia oceny technicznej w realiach rozpoznawanej sprawy jest celowe, czy potencjalnie możliwa jest legalizacja robót, dlaczego, poza ogólnymi uwagami o wątpliwościach co do jakości robót i materiałów zaakceptował stanowisko wyrażone w postanowieniu PINB. Organ nie ustosunkował się do wielokrotnie podkreślanego przez skarżące, jednoznacznie wyrażonego także w zażaleniu, faktu nieudzielenia przez nie A. N. zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, pomimo że ewentualne potwierdzenia przez organ, iż rzeczywiście w trakcie robót inwestor prawem takim nie dysponował miałoby istotny wpływ na rozstrzygnięcie postępowania głównego. Organ ograniczył się bowiem w tym zakresie do jednozdaniowego stwierdzenia, iż "stwierdzony zakres samowolnych robót nosi cechy przebudowy, a zatem będzie podlegał legalizacji w trybie art. 51 Pr. bud., gdzie brak jest podstaw do żądania od inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. uchwała NSA z dnia 10.01.2011 r. sygn. II OPS 2/10". Powyższy niefortunnie, zdaniem Sądu, zredagowany passus, mogący przy jego lekturze wytworzyć wrażenie, iż kwestia prawa do dysponowania nieruchomością nie jest istotna w postępowaniu opartym na art. 51 Prawa budowlanego wymaga szerszego wyjaśnienia.

Zważyć w tym miejscu bowiem należy, że to czy w ramach postępowania naprawczego z art. 51 Prawa budowlanego organy winny badać prawo inwestora do dysponowania terenem na cele budowlane była przedmiotem kontrowersji i niejasności w orzecznictwie. Stosownie bowiem do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 nie ma podstaw prawnych do wymagania od inwestora, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślenia wymaga jednak, że choć w przywołanej uchwale istotnie wskazano, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak uchwały tej nie można interpretować w sposób sugerujący, że zwalnia ona organy z konieczności badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest bowiem sama możliwość skorzystania przez inwestora z uproszczonej formy wykazania swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez złożenie stosownego oświadczenia, a czym innym rzeczywiste, faktyczne posiadanie przez inwestora tytułu prawnego dającego mu takie uprawnienie. Wskazana uchwała wyklucza jedynie możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji, którą nałożono by na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie wyłącza możliwości badania w postępowaniu naprawczym czy inwestor posiada takie prawo. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny podejmując tę uchwałę uznał i wyraził to w jej uzasadnieniu, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa (por. szerzej w tej mierze zwłaszcza wyrok NSA z dnia 1 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 270/12 oraz np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 50/13).

Jak podkreślono w przywołanych orzeczeniach za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 ustawy, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Dlatego też nie należy utożsamiać obowiązku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego co do przedłożenia przedmiotowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i brakiem takiego obowiązku podczas legalizacji robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, z pozbawieniem właściwego organu nadzoru budowlanego w ogóle możliwości badania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora w trybie art. 4 Prawa budowlanego. Organ nie może bowiem jedynie w drodze decyzji nałożyć na inwestora obowiązku przedłożenia przedmiotowego oświadczenia, o czym stanowi powyższa uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są natomiast i uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego, na nieruchomości, do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych.

W konsekwencji niedopuszczalnym jest by zalegalizować samowolnie wykonane roboty bez zbadania czy inwestor mógł dysponować na cele budowlane terenem, na którym robót dokonał. Jest to tym bardziej niezbędne w sytuacji gdy naruszenie prawa własności stanowi przedmiot zarzutu części współwłaścicieli. Ocena taka, choćby wstępna, musi zatem zostać dokonana w pierwszej kolejności, od niej zależeć bowiem może zasadność prowadzenia dalszych ustaleń co do stanu technicznego budynku. Notabene jak wynika z okazanego Sądowi w trakcie rozprawy przez pełnomocnika skarżącej H. W. skierowanego przez PINB do A. N. wezwania z dnia [...] r. o uzupełnienie przedłożonej oceny wynika, że inwestor do tej pory nie przedłożył nakazanej oceny nie wymagającej w odczuciu organu I instancji uzupełnień, organ nie skorzystał zaś z przewidzianej w art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego możliwości zlecenia wykonania tejże oceny na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.

Pomimo zarzutu sformułowanego w zażaleniu organ II instancji nie rozważył też, a w każdym razie swego stanowiska nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem wykonane roboty stanowią przebudowę nie zaś, jak twierdzą skarżące, odbudowę obiektu. Brak takich rozważań uniemożliwia w tym zakresie ocenę prawidłowości przyjętego przez organ rozumowania i wyprowadzonych wniosków. Organ II instancji, pomimo sformułowanego w tej mierze w zażaleniu zarzutu nie odniósł się nadto do zawartego w postanowieniu pierwszoinstancyjnym niejasnego passusu dotyczącego wcześniejszego postępowania dotyczącego legalizacji budynku mieszkalnego i zobowiązania wówczas M. N. do określonych robót także w budynku gospodarczym (które to postępowanie jak twierdzą skarżące odbyło się bez ich wiedzy i uczestnictwa i zostało z przyczyny tej wznowione).

Ponownie rozpoznając wniesione zażalenie [...]WINB w K. weźmie pod uwagę sformułowaną powyżej ocenę prawną, usunie wskazane wyżej niejasności i nieprawidłowości i wyda stosowne, należycie umotywowane rozstrzygnięcie.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 100,00 zł orzeczono na wniosek skarżących na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a.