Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1412/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 145 par1 pkt 1 lit c , art 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 stycznia 2014 r., znak [...], Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] nr [...] w K..

Decyzją z dnia 24 marca 2014 r. [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 11 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 852/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnienia wyroku Sąd stwierdził, że analiza została prawidłowo opracowana, prawidłowo ustalono, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak określenia miejsc postojowych jest uzasadniony, parametry i wskaźniki prawidłowo wyznaczono i określono. Uzyskano też wymagane uzgodnienie konserwatorskie.

Powodem uchylenia decyzji obu organów nie były wady analizy, czy ustaleń przyjętych dla przedmiotowej inwestycji, które sąd rozważył z uwagi na zarzuty skargi. Zdaniem Sądu w kontrolowanych decyzjach organów obu instancji brak bowiem ustaleń dotyczących kręgu stron pomimo, że odzwierciedlenie tej części ustaleń w uzasadnieniu decyzji jest jej koniecznym elementem. Nadto, z art. 107 § 1 k.p.a. wynika wymóg wskazania w decyzji strony lub stron, od czego nie zwalnia § 2 tego artykułu, mówiący o możliwości wprowadzenia do jej treści dodatkowych składników przewidzianych w przepisach szczególnych, nie zaś możności pominięcia obligatoryjnych elementów. Decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą, co dotyczy także elementu stanowiącego określenie stron. W doktrynie wskazuje się trafnie, że "organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania (...) nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, bowiem brak podstaw prawnych różnicowania stron na te, które są adresatami decyzji, i te, którym się doręcza decyzję. Jeżeli bowiem dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej, jako strona postępowania. Ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym wskazanie stron postępowania w decyzji może nastąpić w dowolnym jej fragmencie – np. nagłówku, rozstrzygnięciu, uzasadnieniu, a nawet rozdzielniku pisma. Tak wydana decyzja nie narusza art. 107 § 1 k.p.a., albowiem przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie. Z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest zaś obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, by była ona w sposób jednoznaczny określona. Podkreślania wymaga jednakże, że rozdzielnik musi jednak zostać zamieszczony w decyzji – nawet po podpisie wydającego ją organu, tak, że stanowi z nią jeden dokument. Nie spełnia tego wymogu odwołanie się w treści decyzji do znajdującego się poza tworzącym ją dokumentem wykazu stron dostępnego w aktach administracyjnych. W sprawie niniejszej wskazano w decyzji tylko jedną ze stron, zaś w pozostałości wzmianki o doręczeniach znajdują się w aktach w dokumentach niestanowiących elementu decyzji.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. (sygn. akt II OSK 77/15) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2014 r., w dwóch jednak kwestiach nie podzielając w zupełności stanowiska Sądu I instancji.

Odnosząc się do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, NSA wskazał, że "przyjąć należało za sądem I instancji, iż został on w sposób prawidłowy wyznaczony, jednak tylko pod warunkiem, że podane w decyzji wielkości odnoszą się łącznie do powierzchni nowej zabudowy wraz z dotychczas istniejącą. W przeciwnym wypadku wyliczony w decyzji wskaźnik nie dawałby rzeczywistego obrazu zainwestowania (zabudowy) powierzchni działki, w przypadku zamierzenia polegającego na rozbudowie i nadbudowie istniejącego obiektu. Jeśli organy wyznaczając ten wskaźnik miały na względzie sumę tych wielkości warunek zgodności z zacytowanym przepisem rozporządzenia jest spełniony, wymaga to jednak wyraźnego odniesienia się przez organy w tym względzie, podczas ponownego rozpoznania sprawy. Ma bowiem rację skarżący kasacyjnie, że zapisy analizy urbanistyczno- architektonicznej nasuwają wątpliwości co do przyjętych przez organ wielkości.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów zawartych w §7 rozporządzenia, NSA wskazał, że organ wyznaczając ten wskaźnik zaniechał wyjaśnienia zapisów decyzji dotyczących "okapu zasadniczej bryły dachu", w sytuacji gdy w oparciu o ww. pojęcie ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Ponadto słusznie w skardze kasacyjnej podniesiono, że decyzje nie zawierają rozważań na temat prawidłowości wyznaczenia wskaźnika wysokości rozbudowy i nadbudowy w aspekcie poszczególnych jednostek redakcyjnych przepisu § 7 rozporządzenia, który dzieli się na cztery ustępy, z jednoczesnym uwzględnieniem zróżnicowanej wysokości przedmiotowego budynku, pamiętając jednocześnie, iż w świetle ust. 4 § 7 rozporządzenia dopuszczalność wyznaczenia innej wysokości niż średnia z ust. 3 jest możliwa jedynie wówczas, gdy wynika to w sposób niebudzący wątpliwości z analizy, na co organ winien zwrócić szczególną uwagę treści uzasadnienia decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wobec błędnego uzasadnienia kontrolowanego sądu w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów § 5 i 7 rozporządzenia przestaje wiązać ocena prawna zawarta w tym względzie w zaskarżonym wyroku. Zostaje ona zastąpiona oceną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku sądu II instancji.

Decyzją z dnia 24 marca 2017 r. ([...]) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589) Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku H. G. i M. B. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] [...] przy ul. [...] nr [...] w K..

Załącznik nr 1 do decyzji to "Warunki zabudowy", w tym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy od 32% do 40% wyznaczony na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (liczona do okapu zasadniczej bryły dachu) ustalona w przedziale od 5,5 m do 6,0 m na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia.

W załączniku nr 3 do decyzji "część tekstowa wyników analizy" podano, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, m.in. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...].

Zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania zostało zrealizowane, a postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest konsekwencją postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w ramach którego inwestorzy zobowiązani zostali do przedłożenia ostatecznej decyzji potwierdzającej zgodność tego zamierzenia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na obszarze, którym planowana jest inwestycja nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego. Zabudowa w obszarze analizowanym wyposażona w niezbędny układ komunikacyjny i infrastrukturę techniczną.

W obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, głównie w postaci kamienic i kameralnych kamieniczek, usytuowanych w ciągach zabudowy pierzejowej, m.in. na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji t.j. m.in. na dz. [...], [...], [...]. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występuje sporadycznie - budynkiem o takiej funkcji jest budynek istniejący na terenie inwestycji. W obszarze występuje zabudowa usługowa, głównie w postaci lokali usługowych zlokalizowanych w przyziemiach budynków mieszkalnych, m. in. na dz. [...],[...],[...].

Linie zabudowy po obydwu stronach ul. [...] przebiegają bardzo regularnie - wszystkie budynki, w tym przedmiotowy, usytuowane są w jednej linii. Nie mniej jednak, po stronie terenu inwestycji, przed głównymi bryłami budynków, usytuowanymi w jednej linii, występują drobne elementy architektoniczne, takie jak schody zewnętrzne czy przeszklone wykusze do lokali usługowych usytuowanych w przyziemiach, wysunięte przed lico elewacji frontowych, ale mieszczące się w pasie tzw. przedogródków, biegającym pomiędzy chodnikiem a budynkami.

W wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji linia zabudowy względem ul. [...] nie zmieni się - projektowana rozbudowa zlokalizowana jest z tyłu budynku, od strony ogrodu.

Wskaźnik zabudowy działek w obszarze analizowanym mieści się w przedziale od około 23% (dz. [...]) do około 93% (dz. [...]) . Są to wartości skrajne - średnia wartość wskaźnika w obszarze wynosi ok. 53%. Planowana inwestycja przewiduje zabudowę działki [...] w około 36%. Dodając do wnioskowanego wskaźnika zabudowy 36% tolerancję technologiczną 4% (tj. tolerancję przyjętą ze względu na konieczność dopasowania projektu budowlanego, wykonywanego na etapie pozwolenia na budowę, do konkretnych rozwiązań technologicznych), można dla planowanej inwestycji przyjąć przedział od 32% do 40%. W ten sposób maksymalnie dopuszczony wskaźnik zabudowy - 40%, nie przekroczy wartości średniej tego wskaźnika w obszarze (tj. 53%), natomiast będzie wartością pośrednią pomiędzy wskaźnikami zabudowy działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, usytuowanymi wzdłuż ul [...], tj. dz. [...], której wskaźnik zabudowy wynosi 57% i dz. [...], której wskaźnik zabudowy wynosi 23%.

Udział powierzchni biologicznie czynnej terenu ustala się: nie mniej niż 30 %.

Planowana rozbudowa mieści się w szerokości elewacji frontowej przedmiotowego budynku, tak więc szerokość elewacji frontowej budynku pozostanie bez zmian i nadal będzie wynosić około 15,5 m (patrząc w widoku ortogonalnym wraz z istniejącym wejściem od strony północnej).

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącego na terenie inwestycji budynku (przed widoczną nadbudową) szacuje się: na około 6 m (wg pomiarów Inwestora podanych w piśmie z dnia 2 października 2013 r. 5,8 m); licząc do poziomu okapu dachu i na około 9 m - licząc do okapu centralnie umieszczonej facjaty (wysokości te oszacowano względem poziomu chodnika ul. [...], tj. poziomu około 205,00 m n.p.m.). Z załączonych szkiców architektonicznych wynika, że Inwestor planuje podnieść wysokość okapu o nie więcej niż 0,5 m.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (liczoną do okapu zasadniczej bryły dachu) można ustalić w przedziale od 5,5 m do 6 m, zgodnie z wnioskiem. Z przestrzennego punktu widzenia dopuszczalne jest także nadbudowanie fragmentów ścian pionowych budynku (takich jak ściany szczytowe i boczne facjat, ściany pionowe wieżyczek) do maksymalnej wnioskowanej wysokości 10,5 m. Wysokości te należy mierzyć od poziomu chodnika ul [...], tj. od rzędnej 205.00 m n.p.m. Tak ustalone wysokości budynku i jego fragmentów nie przekraczają maksymalnych gabarytów budynków występujących w obszarze analizowanym, jak również są zbliżone do gabarytów budynków w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, tj. gabarytów budynków na dz. [...] i [...] (których wysokość elewacji frontowych wynosi odpowiednio około 13 m i około 9,5 m).

Dla inwestycji ustala się formę dachu wielospadowego jako powtórzenie i kontynuację istniejącej formy dachu, ściśle według wskazań konserwatorskich (tj. wg koncepcji uzgodnionej z Miejskim Konserwatorem Zabytków pismem znak [...] w dniu 7 października 2013 r.). Maksymalna wysokość poziomej linii dachu (kalenicy) to 13 m, zaś maksymalna wysokość ostrosłupowego dachu nad wieżą to 17 m. Wysokości te należy mierzyć od poziomu chodnika ul. [...], tj. od rzędnej 205 m n.p.m. Dopuszczalne formy doświetlenia poddaszy: ściśle według wskazań konserwatorskich (tj. wg koncepcji uzgodnionej z Miejskim Konserwatorem Zabytków pismem znak [...] [...] w dniu 7 października 2013 r.).

Z punktu widzenia ładu przestrzennego dopuszcza się planowaną rozbudowę i nadbudowę w zbliżeniu do granicy z działką [...] jako kontynuację istniejącego zainwestowania terenu inwestycji, z zastrzeżeniem, że zabudowa w zbliżeniu do granicy winna być realizowana z jednoczesnym zachowaniem innych przepisów (poza przepisami w zakresie odległości usytuowania zabudowy od granic działki) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), co będzie zbadane na następnym etapie procesu inwestycyjnego tj. podczas postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zabudowa w zbliżeniu do granicy winna być realizowana z uwzględnieniem zabudowy już istniejącej na działkach sąsiednich i poszanowaniem interesów osób trzecich.

Jeśli chodzi o warunki ochrony zdrowia, ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu (pkt II 2 lit. a zał. Nr 1 do decyzji), to uwzględniono opinię Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K.. Ustalono tez warunki w zakresie ochrony przyrody.

Budynek przy ul. [...] figuruje w gminnej ewidencji zabytków i podlega ochronie konserwatorskiej. W sprawie uwzględniono wytyczne konserwatorskie zawarte w opinii z dnia 27 czerwca 2013 r.

Ustalono również, że teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...], która zapewnia obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...], zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 153 ppsa poprzez naruszenie zasady związania organów wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach sądów zapadłych w sprawie tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 września 2014 r. oraz NSA z dnia 10 marca 2016 r.;

- art. 10 §1 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez pominiecie w postępowaniu zarządcy nieruchomości – dz. nr [...] obr [...]. ewid. K..

Decyzją z dnia 31 lipca 2017 r., znak [...], na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ) na podstawie § 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej "warunków zagospodarowania przestrzennego wynikających z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.) pod względem ochrony zieleni – załącznik nr 1 pkt II.2 lit. a "Pod względem ochrony zieleni" i orzekło w tym zakresie reformatoryjnie.

W pozostałym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ podał, że w przedmiotowej sprawie warunki zabudowy zostały ustalone na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez mgr inż. arch. E. D.-S.. Analiza została prawidłowo opracowana. Organ odwoławczy podał nadto, że z załącznika nr 1 wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dz. [...] ustala się w przedziale od 32 % do 40 %, zaś poziom powierzchni biologicznie czynnej ustalono na nie mniej niż 30 %. W załączniku nr 3 "Część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej" wskazano, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym jest zróżnicowany i zamyka się w przedziale od ok. 23 % (dz. nr [...]) do ok. 93 % (dz. [...]). Średni wskaźnik w obszarze wynosi ok. 53 %. W przedmiotowej sprawie można wyznaczyć wskaźnik w przedziale od 32 % do 40 %. W ten sposób maksymalnie dopuszczony wskaźnik zabudowy będzie i tak niższy od wskaźnika średniego oraz będzie wartością pośrednią między wskaźnikami działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, t.j. działki [...], której wskaźnik zabudowy wynosi 57 % oraz działki [...], której wskaźnik wynosi 23 %. Wskaźnik ten jest wskaźnikiem łącznym (m. in. w załączniku nr [...] s. 3 mowa jest o zabudowie działki [...] w ok. 36 %, co jednoznacznie wskazuje na całkowity wskaźnik powierzchni zabudowy).

Organ wyjaśnił również, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (liczoną do okapu zasadniczej bryły dachu) ustalono w przedziale od 5,5 do 6 m; dopuszczono nadbudowywanie fragmentów ścian pionowych budynku (takich jak ściany szczytowe i boczne facjat, ściany pionowe wieżyczek) do wysokości nieprzekraczającej 10,5 m. (wysokości te należy mierzyć od poziomu chodnika ul. [...], t.j. od rzędnej 205 m n.p.m); ustalono, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych w obszarze analizowanym są zróżnicowane i wynoszą od ok. 9,5 m (dz. [...]) do ok. 12,5 m (budynki przy ul. [...] na dz[...] i [...] sąsiadujące z terenem inwestycji od strony zachodniej). Wskazano, że ustalenie dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 5,5 m do 6 m nie spowoduje przekroczenia maksymalnych wysokości budynków w obszarze analizowanym i nie zaburzy ładu przestrzennego. Bryła dachu planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest urozmaicona, obejmuje m.in. wieżę przekrytą dachem namiotowym cofniętą nieco względem elewacji frontowej. Stąd konieczność wskazania "okapu zasadniczej bryły dachu". Parametr wysokości obligatoryjnie ustalany na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. to wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, a nie żadnej innej elewacji budynku, choć ze względów przestrzennych lub ochrony konserwatorskiej może być pożądane wyznaczenie innych wysokości.

Według organu odwoławczego uczyniono zadość wymaganiom wynikającym z art. 153 ustawy p.p.s.a. oraz wyroku NSA z 10 marca 2016 r. sygn. II OSK 77/15. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, iż niemożliwe było w przedmiotowej sprawie wyznaczenie parametru wysokości na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, bowiem parametr ten dość znacznie pod względem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odbiega od wnioskowanej i zrealizowanej wysokości przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Z tego samego powodu niezasadne byłoby przyjęcie wartości średniej z obszaru, bowiem byłaby ona wyższa niż wnioskowana przez Inwestora i dopuszczona przez organ ochrony konserwatorskiej. Stąd parametr wysokości ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., a wysokości tej nie zakwestionowały sądy administracyjne.

Jeśli chodzi o zarzut pominięcia w postępowaniu S. B., zarządcy nieruchomości dz. nr [...] organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy, w szczególności z księgi wieczystej dla nieruchomości oznaczonej jako dz. [...], położonej w K. przy ul. [...] ([...]) wynika, że zarząd w/w nieruchomością sprawuje S. B.. Jest to zarząd ustanowiony na mocy ugody w sprawie zniesienia współwłasności z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. Akt l [...] Z powołanej księgi wieczystej wynika także, że w budynku przy ul. [...] wyodrębniono 6 samodzielnych lokali mieszkalnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko wyrażone w odpowiedzi na odwołanie, zgodnie z którym wątpliwe jest stosowanie przepisów ustawy o własności lokali do zarządu, który powstał przed jej wejściem w życie, w sytuacji, gdy wymieniona ustawa nie przewiduje żadnych przepisów intertemporalnych, które dotychczas ustalone zarządy inne niż sprawowane przez państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne, przekształcałyby w zarząd, o którym mowa w tej ustawie. Nadto zgodnie z art. 20 ustawy o własności lokali, jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu, do którego zgodnie z art. 21 tej ustawy kierowanie sprawami wspólnoty i reprezentowanie jej na zewnątrz. Zgodnie z art. 19 ustawy o własności lokali, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. W świetle powyższego brak jest uzasadnienia dla twierdzenia odwołującej się strony jakoby stroną postępowania w sprawie był S. B.. Nawet gdyby przyjąć, na co wskazuje inwestor w odpowiedzi na odwołanie, że zarządca, z którym mamy tu do czynienia jest zarządcą "kontraktowym" (co może budzić pewne wątpliwości), to i tak, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych taki zarządca nie jest stroną postępowania (por. II SA/GI762/07). Wobec powyższego, wedle organu odwoławczego prawidłowe było przyjęcie przez organ l instancji, że stronami postępowania są wszyscy właściciele lokali.

Na powyższe rozstrzygnięcie Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając decyzji naruszenie przepisów:

- art. 28 kpa w zw. z art. 203 Kodeksu cywilnego poprzez pominięcie w postępowaniu zarządcy nieruchomości złożonej z działki [...] S. B., co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 10 § 1 kpa;

- art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez całkowity brak uzasadnienia dokonanej przez organ odwoławczy merytorycznej modyfikacji decyzji organu I instancji w części dot. warunków zagospodarowania przestrzennego wynikających z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w art. 72 i 73 ustawy Prawo ochrony środowiska;

- art. 107 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez brak powołania ww. normy jako podstawy prawnej wydawanej decyzji co do pkt 2 zaskarżonej decyzji;

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 153 ppsa poprzez niezasadne utrzymanie decyzji organu I instancji, która zapadła z naruszeniem zasady związania organów wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach sądów;

- art. 15 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez uzupełnienie treści decyzji organu I instancji (co nastąpiło w drodze wezwania przez SKO organu I instancji do "wyjaśnienia" treści decyzji) w sposób naruszający zasadę dwuinstancyjności;

- art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - pomimo rzekomego przeprowadzenia w tym kierunku postępowania - pojęcia "okapu zasadniczej bryły dachu" i zasadności odstąpienia od zasady określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 lipca 2017 r. znak: [...]

W uzasadnienia wyroku Sąd stwierdził, że wynik przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji jest negatywny. Wynik ten zdeterminowany został przede wszystkim ustalonymi już wcześniej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny kierunkami badania sprawy i wyrażonymi przez te Sądy stanowiskami. Sąd obecnie rozpoznający sprawę w pierwszej kolejności ma obowiązek ocenić, czy organy administracji do owych ustaleń się dostosowały; w przeciwnym bowiem razie decyzje organów należałoby ocenić jako naruszające przepis art. 153 ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Z w/w wyroków sądów obu instancji wynikały dla organów trzy zadania:

1. uporządkowanie kwestii stron postępowanie i ujawnienie ich listy w decyzji;

2. ostateczne wyjaśnienie, czy określony decyzją wskaźnik powierzchni zabudowy 32% - 40 % jest wskaźnikiem obejmującym dotychczasową zabudowę wraz z rozbudową, której decyzja dotyczy, czy też dotyczy tylko rozbudowy;

3. dokładne wyjaśnienie znaczenia pojęcia "zasadnicza bryła dachu".

Organ I instancji przeprowadził ponownie postępowanie rozpoczynając od opracowania nowej analizy architektoniczno – urbanistycznej, co – zdaniem Sądu – było czynnością zbędną. Poprzednio sporządzona analiza nie została zdyskwalifikowana, a Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jedynie na dwie kwestie, które mogły się wiązać z koniecznością co najwyżej jej uzupełnienia. Nowa analiza zresztą w zasadzie stanowi kalkę starej, podobnie jak wydana przez organ I instancji decyzja określająca warunki. W decyzji tej, jakkolwiek umieszczono listę stron stosownie do minimalnych wymagań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to dwie pozostałe kwestie pominięto zupełnym milczeniem. Organ I instancji odnotował jedynie treść sentencji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie odniósł się natomiast w ogóle do treści uzasadnienia i nie wskazał, na czym miałoby polegać wypełnienie zaleceń w uzasadnieniu tym zawartych.

Brak ten dostrzegł organ odwoławczy. Pierwszą podjętą przezeń czynnością było zażądanie od organu I instancji udzielenie odpowiedzi na pytanie czy wskaźnik powierzchni zabudowy odnosi się łącznie do powierzchni nowej zabudowy wraz z dotychczas istniejącą oraz o wyjaśnienie pojęcia "okapu zasadniczej bryły dachu".

W odpowiedzi organ odwoławczy uzyskał notatkę służbową podpisaną przez E. D.–S. będąca autorką analizy architektoniczno-urbanistycznej.

W notatce na pytanie pierwsze udzielono odpowiedzi następującej: "ustalony w decyzji WZ wskaźnik powierzchni zabudowy od 21% do 40% odnosi się do powierzchni zabudowy wykonanej już rozbudowy. Stanem wyjściowym zabudowy i zagospodarowania jest w tej sytuacji stan budynku przed wykonaną rozbudową w tylnej części budynku. Odpowiada mu wskaźnik 21%. Stanem projektowanym jest stan budynku po wykonanej w tylnej części budynku rozbudowie. Odpowiada mu wskaźnik 40%". Z wypowiedzi tej wynika co prawda, że wskaźnik 40% to wskaźnik obejmujący zarówno powierzchnię zabudowy przed rozbudową, jak i powierzchnię samej rozbudowy, ale miarodajność tej wypowiedzi zdecydowanie osłabia odwołanie się do innych danych niż te, które zawiera decyzja organu I instancji: w decyzji wskaźnik zabudowy określono nie na 21% - 40%, lecz 32% - 40%. Taką odpowiedzią zadowolił się organ odwoławczy nie dostrzegając opisanej rozbieżności i nie wyjaśniając, czy i ewentualnie jaki wpływ może ona mieć na ocenę poprawności wyznaczenia wskaźnika, o którym mowa.

W związku z drugim pytaniem autorka notatki podała, że: "określenie zasadniczej bryły dachu odnosi się do dachu w jego pierwotnie wykonanej formie bez późniejszych przeobrażeniach. Obecnie dach ma formę dachu wielospadowego z użytkowanym poddaszem, cechuje się rozbitą i urozmaiconą formą (zawierającą m.in. lukarny, flankowaną wieżę). Zasadnicza bryła dachu jest najbardziej odczytywalna na elewacji frontowej. Zasadnicza bryła dachu przykrywa kondygnację piwniczną (wysokie podpiwniczenie) oraz kondygnację parteru. Wysokość gzymsu pod zasadniczą bryłą dachu do poziomu chodnika ul. [...] kształtuje się w przedziale 5,5 do 6,0 m.". Zacytowana wypowiedź nie zawiera jasnej definicji użytego w decyzji pojęcia, w efekcie nadal pozostaje niejasne to, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny. Przy tak skomplikowanej i zróżnicowanej konstrukcji dachu, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, niezwykle istotne jest precyzyjne określenie punktu, do którego ustalany decyzją wskaźnik wysokości należy odnosić. W decyzji organu I instancji punkt ten określono jako "okap zasadniczej bryły dachu", powinno być więc oczywiste, gdzie ów "okap" ma się znajdować i tak by się stało, gdyby wskazano o którą konkretnie "bryłę dachu" chodzi. Tymczasem w cytowanym zapisie takiego wskazania nie ma, a co więcej, wprowadzono doń dodatkowe pojęcie, którego decyzja w ogóle nie zawiera. W decyzji ustalony wskaźnik wysokości 5,5 m do 6,0 m odniesiono do "okapu zasadniczej bryły dachu", w notatce ten sam wskaźnik odniesiono do "gzymsu pod zasadniczą bryłą dachu". I tej niejasności i rozbieżności Kolegium nie dostrzegło i nie podjęło nawet próby ich wyjaśnienia.

Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odwołując się do danych zebranych w analizie, zaprezentowało motywy, dla których za prawidłowe uznaje wyznaczenie wskaźnika wysokości na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Wbrew zarzutowi skargi uzasadnienie dla wyboru w/w podstawy prawnej nie jest merytorycznie wadliwe. Właśnie to, że zastosowanie innej podstawy musiałoby doprowadzić do wyznaczenia wskaźnika o znacząco wyższej wartości, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, ma znaczenie decydujące. Chodzi bowiem nie o inwestycję nową, lecz o obiekt istniejący, o wyjątkowej, indywidualnej architekturze, podlegający ochronie konserwatorskiej i związanym z nią wszelkim ograniczeniom inwestycyjnym. W tej sytuacji, choć organ I instancji własnych motywów na temat przyjętej podstawy prawnej dla omawianego wskaźnika nie podał, za wystarczające uzupełnienie tego braku uznać należy wypowiedź organu odwoławczego. Uwagi powyższe mają znaczenie tylko dla w sytuacji, w której ustalony decyzją wskaźnik odnosi się do wysokości, która wskutek wykonanych robót budowalnych ma powstać (czy też powstała w ramach samowoli). Rozważania te byłyby zupełnie zbędne, gdyby wskaźnik ten miał stanowić potwierdzenie wysokości już wcześniej istniejącej, co jednak ani z analizy, ani z decyzji jasno nie wynika. Wyjaśnienie tej niejasności uniemożliwia także wcześniej omówiony brak definicji "okapu zasadniczej bryły dachu".

Kolejnym powodem negatywnej oceny zaskarżonej decyzji było niedostosowanie się do wskazania zawartego w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 września 2014 r. Sąd niezwykle precyzyjnie wymienił i opisał dopuszczalne sposoby określania w decyzjach administracyjnych stron postępowania, a wadę decyzji w tym zakresie uczynił jedynym powodem jej uchylenia. Organ odwoławczy zaś dokładnie swój własny błąd w tym zakresie skopiował w decyzji zaskarżonej. Tak samo jak poprzednio w samej decyzji nie umieścił listy stron, a jedynie odnośnik "strony według załącznika". Tym załącznikiem, jak się wydaje, ma być oddzielna karta papieru nazwana "Rozdzielnik do sprawy [...]", która w aktach administracyjnych została wszyta za dokumentem decyzji, ale która żadnym znamion załącznika do decyzji nie zawiera i nie stanowi z decyzją jednego dokumentu. Takie działanie stanowi oczywiste naruszenie art. 153 ppsa.

Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Nie zawarto w nim żadnego komentarza na temat wprowadzonych do decyzji organu I instancji zmian w zakresie warunków ochrony środowiska: nie podano powodów, dla których zmiany te się wprowadza i nie wyjaśniono, dlaczego nastąpić to ma bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie ma przeszkód, aby to organ odwoławczy podjął próbę naprawienia wskazanych braków w ramach uprawnień wynikających z art. 136 kpa, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego ma charakter uzupełniający i nie wymaga przekazywania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w całości.

Nie podzielił natomiast Sąd zarzutu skargi odnoszącego się do braku udziału w postępowania "zarządcy" nieruchomości przy ul. [...] S. B.. Niezależnie od przedstawionych w tej kwestii przez SKO argumentów, (które co do zasady Sąd podziela) stwierdzić należy, że w/w zarzut mógłby być rozważany merytorycznie i szerzej, gdyby pochodził od tej strony, której prawa miały zostać naruszone.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa, zaskarżoną decyzję uchylono.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 27 sierpnia 2018 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...], od decyzji Prezydenta Miasta K. z 24 marca 2017 r., znak [...] ustalającej na wniosek H. G. warunki zabudowy:

- uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej "Warunków zagospodarowania przestrzennego wynikających z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U nr 62 poz. 627, z późn. zm.) pod względem ochrony zieleni - załącznik nr 1 pkt II.2 lit. a "Pod względem ochrony zieleni" i orzekło w tym zakresie merytorycznie na podstawie art. 83, art. 83a, art. 83b, art. 83 c, art. 83d, art. 83e, art. 83f, art. 84, art. 85, art. 86, art. 87 ust. 3-8, art. 87a, art. 90 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1614),

- w pozostałym zakresie Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1073), § 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 nr 164 poz. 1588), art. 83a, art. 83f ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018. poz. 1614 ) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że po zapoznaniu się z materiałem dowodowym jako organ II instancji niezwiązany granicami odwołania, było zobowiązane zweryfikować z urzędu całokształt sprawy. Po analizie dokumentów i dowodów zgromadzonych w aktach sprawy SKO stwierdziło, że odwołania nie są zasadne.

SKO wskazało, że przedmiotem sprawy administracyjnej prowadzonej po raz kolejny z wniosku H. G. z 1 marca 2013 r. (data wniosku) jest ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] nr [...] w K..

W dacie wydania przedmiotowej decyzji teren inwestycji nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co pozwoliło przeprowadzić postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 poz. 778), dalej upzp. Kolegium przytoczyło normy art. 59 i art. 61 upzp i wskazało, że spełnienie łączne wszystkich przesłanek zawartych w tym ostatnim przepisie i zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego daje podstawę do pozytywnego załatwienia wniosku inwestora. Tymi przesłankami są: możliwość określenia dla nowej zabudowy zasad kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu; dostęp do drogi publicznej; istnienie uzbrojenia terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Oprócz wymienionych warunków wymagane jest ustalenie parametrów inwestycji w sposób określony przepisami wykonawczymi. Przepisy rozporządzenia przewidują podstawowe zasady kształtowania zabudowy i kolejność ich stosowania, a ponadto możliwość odstąpienia od tych zasad oraz ustalenia cech zabudowy w inny sposób, o ile wynika to z analizy, z której powinno wynikać, dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad kształtowania zabudowy służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

Organ administracji, na zasadzie art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami.

Zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania zostało zrealizowane, a postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest konsekwencją postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w ramach którego inwestorzy zobowiązani zostali do przedłożenia ostatecznej decyzji potwierdzającej zgodność tego zamierzenia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium wskazało, że działając w zgodzie z zaleceniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1303/17, Kolegium wystąpiło w trybie art. 136 kpa do organu I instancji o uzupełnienie i sprecyzowanie analizy urbanistyczno – architektonicznej, o uzupełniające wyjaśnienia dot. wskaźnika powierzchni zabudowy i pojęcia "określenie zasadniczej bryły dachu" jako dachu w jego pierwotnie wykonanej formie bez późniejszych przeobrażeń. Kolegium otrzymało odpowiedź pismo wyjaśniające głównego specjalisty inż. arch. B. N. z dnia 20 czerwca 2018 r. dokonujące sprecyzowania przedstawionych zagadnień.

W przedmiotowej sprawie warunki zabudowy zostały ustalone na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez mgr inż. arch. E. D.-S.. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wokół terenu inwestycji wyznaczono obszar analizowany w odległości 72 m, tj. trzykrotnej szerokości frontu działki. W analizie dokonano charakterystyki terenu. Wskazano w analizie, że działka inwestowana położona jest na północny-zachód od centrum miasta, przy ul. [...] w K.. Dominuje w badanym obszarze funkcja mieszkaniowa wielorodzinna, występuje także funkcja usługowa oraz sporadycznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zabudowa wzdłuż ul. [...] i ul. [...] w obszarze analizy kształtowana jest w formie regularnych kwartałów zabudowy, które w miarę oddalania od centrum miasta ulegają rozluźnieniu przechodząc w zabudowę wolnostojącą. Zabudowa kwartałowa stanowi w większości dwudziestowieczną tkankę miejską, uzupełnioną pojedynczymi dziewiętnastowiecznymi budynkami lub zespołami budynków. W północnej stronie obszaru występuje także zabudowa wysokimi blokami mieszkalnymi.

Obecnie teren inwestycji zabudowany jest jednokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym z użytkowym poddaszem i wysokim podpiwniczeniem. Wykonana rozbudowa i nadbudowa jest realizowana w celu powiększenia powierzchni mieszkalnej budynku. Budynek jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Na terenie inwestycji występuje zieleń ozdobna niska i wysoka.

Dokonując analizy zgromadzonych dokumentów Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację zabudowy i funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, niejednokrotnie w postaci kameralnych kamieniczek występujących w sąsiedztwie, na działkach nr [...], [...] obr[...]. Warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. W ocenie SKO warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Spełniony został kolejny warunek zapisany w pkt 3 ust. 1 art. 61 upzp, który stawia wymóg, by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, bowiem teren inwestycji jest w pełni uzbrojony w media. Zaopatrzenie w media jest możliwe w oparciu o istniejące już przyłącza.

W oparciu o opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. potwierdzono istniejący dla zamierzenia inwestycyjnego bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...]. W zaskarżonej decyzji ustalono w sposób jednoznaczny i wystarczający dla wymagań decyzji WZ liczbę miejsc parkingowych – w pkt II pdpk 4 lit. d decyzji ustalono wskaźniki liczby miejsc 1 - 2 m.p. na 1 dom. Rozstrzygnięcie to uwzględnia wskazania zawarte w uchwale Rady Miasta K. z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr [...] "Program obsługi parkingowej dla miasta K.". Na etapie niniejszego postępowania jest to zapis dostatecznie rozstrzygający w tym przedmiocie.

Dalej Kolegium wskazało, że organ I instancji określił także szczegółowe warunki zabudowy wynikające m.in. z analizy urbanistyczno-architektonicznej, a ponadto warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony wód i gospodarki wodnej, ochrony powietrza i ochrony przed hałasem, w tym także pod względem ochrony zieleni.

Badając rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi z zakresu ochrony przyrody Kolegium stwierdziło, że w związku ze zmianą stanu prawnego, tj. dokonaną ustawą z dnia 23 sierpnia 2018 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614), część warunków ustalonych w decyzji, dotyczących ochrony zieleni, okazała się nieaktualna. W celu zatem doprowadzenia do zgodności decyzji WZ z ww. przepisami, kierując się zasadą aktualności w dacie orzekania, Kolegium uchyliło w pkt I ppkt. 2 swego rozstrzygnięcia badaną decyzję - w części obejmującej załącznik nr 1 pkt II.2 a tiret pierwsze i w tym zakresie orzekło, ustalając na nowo warunki pod względem ochrony zieleni, stosownie do przedstawionej przez Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. opinii z dnia 29 lipca 2017r. (nr. [...]).

Poza powyższym Kolegium nie dopatrzyło się niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oznaczony w ewidencji gruntów symbolem Bp; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wyznaczony obszar poddany analizie architektoniczno - urbanistycznej jest w ocenie Kolegium zgodny z zapisem § 3.1 i 3.2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar analizowany, w którym znajduje się teren projektowanej inwestycji, to tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy usługowej, oraz jednorodzinnej (przedmiotowy budynek) wyposażony w niezbędny układ komunikacyjny - drogi publiczne oraz infrastrukturę techniczną. Analizatorka wyznaczyła obszar analizowany przyjmując trzykrotność frontu działki, tj. ok.72 m. Front działki ustalono od ul. [...].

Zgodnie z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl ustępu 2 w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Z kolei według ustępu 3 i 4 omawianego przepisu, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Ponieważ ze względu na charakter zamierzenia inwestycyjnego linia zabudowy od frontu działki - ul. [...] nie zmieni się, nie ustalono jej. Planowana rozbudowa ma dotyczyć terenu ogrodu należącego do istniejącego budynku.

Zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji wskazano, że wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dz. [...] ustala się w przedziale od 32 % do 40 %, zaś poziom powierzchni biologicznie czynnej ustalono na nie mniej niż 30 %. Wedle ustaleń przeprowadzonej analizy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu mieści się w wartości średniej ok. 53%, a więc dopuszczony wskaźnik zabudowy będzie i tak niższy od wskaźnika średniego, w tym od bezpośrednio graniczącej działki z terenem inwestycji, tj. działki [...] ( 57%). Wskaźnik ten dotyczy całej zabudowy na działce nr [...], obejmuje zarówno istniejącą zabudowę, jak i rozbudowę budynku, o której mowa w tytule wnioskowanej inwestycji (pismo wyjaśniające głównego specjalisty inż. arch. B. N. z dnia 20.06.2018 r. w aktach sprawy).

Stosownie do § 6 ww. rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednak dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji wskazano, że w wyniku realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego szerokość elewacji frontowej pozostanie bez zmian, bowiem zabudowa jest zlokalizowana z tyłu budynku i mieści się w szerokości elewacji frontowej tego budynku.

Stosownie do § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się (§ 7 ust. 4) wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W zaskarżonej decyzji ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej liczoną do okapu zasadniczej bryły dachu w przedziale od 5,5 do 6 m. Dopuszczono nadbudowywanie fragmentów ścian pionowych budynku (takich jak ściany szczytowe i boczne facjat, ściany pionowe wieżyczek) do wysokości nieprzekraczającej 10,5 m. Wysokości te należy mierzyć od poziomu chodnika ul. [...], tj. od rzędnej 205 m n.p.m.

Obecnie dach ma formę dachu wielospadowego z użytkowanym poddaszem, cechuje się rozbitą i urozmaiconą formą (zawierającą m.in. lukarny, flankowaną wieżę). Zasadnicza bryła dachu jest najbardziej odczytywalna na elewacji frontowej. Zasadnicza bryła dachu przykrywa kondygnację piwniczną (wysokie podpiwniczenie) oraz kondygnację parteru.

Badany parametr wysokości był przedmiotem analizy sądów administracyjnych orzekających w przedmiotowej sprawie (wyrok WSA w Krakowie z 11 września 2014 r., wyrok NSA z 10 marca 2016 r. oraz wyrok WSA w Krakowie z 18 grudnia 2017 r., które podzielają prawidłowość ustalenia wskaźnika.

Pozyskane od organu I instancji wyjaśnienie użytego w decyzji pojęcia "liczona od okapu zasadniczej bryły dachu" należy rozumieć w kontekście całego zapisu punktu "d" ustalającego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Jest to określenie możliwej do uzyskania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, czyli elewacji znajdującej się od frontu działki, tj. ul. [...]. Warunek dotyczy okapu zasadniczej bryły dachu, a więc bryły dachu, która ze ścianami współtworzy elewację frontową. Nie dotyczy drobniejszych elementów dachu widocznych na elewacji frontowej w tym okapu daszku nad wejściem czy okapu daszku nad facjatą/lukarną (pismo mgr. inż. B. N. z 20.06.2018 r.).

W okolicznościach sprawy Kolegium podzieliło rozważania zaprezentowane w uchylonej decyzji SKO z dnia 31 lipca 2017 r. odnośnie prawidłowego wyznaczenia parametru wysokości, na podstawie § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia, zwłaszcza wobec szczegółowo przeanalizowanych możliwości przewidzianych w § 7 rozporządzenia, zgromadzonego materiału dowodowego oraz dodatkowych wyjaśnień organu I instancji - pismo wyjaśniające głównego specjalisty inż. arch. B. N. z dnia 20.06.2018 r.

W świetle § 8 ww. rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji ustalono formę dachu wielospadowego jako powtórzenie i kontynuację istniejącej formy dachu ściśle według wskazań konserwatorskich. Maksymalna wysokość kalenicy 13 m, zaś maksymalną wysokość ostrosłupowego dachu nad wieżą ustalono na poziomie 17 m. Wskazano, że dopuszczalne są tylko takie formy poddasza, na które zezwolono we wskazaniach konserwatorskich. Rozwiązania w tym zakresie nie były kwestionowane w powołanych w niniejszej sprawie orzeczeniach sądów administracyjnych.

Kolegium nie zakwestionowało ustalonych parametrów, gdyż – zdaniem Kolegium - posiadają szczegółowe uzasadnienie oraz pokrycie w podanych tabelarycznie danych kilkudziesięciu budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Uwzględnione zostały zarówno wniosek inwestora, jak i specyficzne możliwości terenu inwestycji wewnątrz określonego kwartału. Analiza urbanistyczno - architektoniczna sporządzona została przez osobę uprawnioną, posiadającą wymaganą specjalistyczną wiedzę. Wbrew zarzutom odwołania analiza stanowiąca kluczowy dowód w sprawie nie budzi wątpliwości ani merytorycznych ani formalnych. Analiza jest dokumentem szczegółowo i szeroko omawiającym możliwości i warunki umiejscowienia we wskazanym terenie nowej inwestycji.

W tych okolicznościach Kolegium nie zakwestionowało kompletności postępowania dowodowego. Podobnie oceniło brak uzasadnienia dla przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, oględzin.

Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] wniosła do WSA w Krakowie skargę na ww. decyzję SKO, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 153 ppsa poprzez naruszenie zasady związania organów administracji publicznej procedujących w sprawie wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach sądów administracyjnych, które orzekały w sprawie w zakresie w jakim organ nie umieścił w decyzji listy stron postępowania;

2. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 7 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. nr 164 poz. 1588) w zw. z art. 153 ppsa poprzez naruszenie zasady związania organów administracji publicznej procedujących w sprawie wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach sądów administracyjnych, które orzekały w sprawie w zakresie w jakim organ nie uzasadnił z jakich przyczyn swoje ustalenia odnośnie wskaźnika wysokości oparł na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia - organ odesłał jedynie w przedmiotowym zakresie do decyzji SKO z dnia 31 lipca 2017r., która to decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/17;

3. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia w zw. z art. 153 ppsa poprzez naruszenie zasady związania organów administracji publicznej procedujących w sprawie wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach sądów administracyjnych, które orzekały w sprawie w zakresie w jakim organ nie wywiązał się z nałożonego nań w wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2017 r. obowiązku wskazania, czy ustalony w decyzji wskaźnik wysokości odnosi się do wysokości, która wskutek wykonywanych robót budowlanych ma powstać (czy też powstała w ramach samowoli), czy też wskaźnik ten stanowi potwierdzenie wysokości już wcześniej istniejącej;

4. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia w zw. z art. 153 ppsa poprzez naruszenie zasady związania organów administracji publicznej procedujących w sprawie wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach sądów administracyjnych, które orzekały w sprawie w zakresie w jakim organ w dalszym ciągu nie wyjaśnił, w sposób jasny i przejrzysty, użytego w decyzji pojęcia "okapu zasadniczej bryły dachu".

W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 sierpnia 2018r. znak: [...], o rozważenie przez sąd uchylenie w całości również poprzedzającej ją decyzję Prezydenta Miasta K. z 24 marca 2017 r. znak: [...], o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul[...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Uzasadniając skargę wskazano, że w przedmiotowej sprawie, pomimo wydania trzech orzeczeń przez sądy administracyjne, w sposób wyraźny precyzujących stojące przed organami w niniejszej sprawie zadania, organy po raz kolejny nie potrafiły wywiązać się z przedmiotowych obowiązków.

W wyroku z 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/17, WSA w Krakowie zwięźle podsumował ww. zadania stojące przed organami, procedującymi w niniejszej sprawie. Były to:

- uporządkowanie kwestii stron postępowania i ujawnienie ich listy w decyzji;

- ostateczne wyjaśnienie, czy określony w decyzji wskaźnik powierzchni zabudowy 32%-40% jest wskaźnikiem obejmującym dotychczasową zabudowę wraz z rozbudową, której decyzja dotyczy, czy też tylko rozbudowy;

- dokładne wyjaśnienie znaczenia pojęcia "okap zasadniczej bryły dachu".

Odnośnie zarzutu 1: po raz kolejny organ nie zadośćuczynił obowiązkowi uporządkowania stron postępowania. Co więcej organ powtórzył swoje własne błędy w tym zakresie, zawarte w decyzji z dnia 31 lipca 2017r., a wytknięte mu w wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/17. W ww. wyroku WSA wskazał, że organ nie dostosował się do "wskazania zawartego w wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 września 2014 r. Sąd niezwykle precyzyjnie wymienił i opisał dopuszczalne sposoby określenia w decyzjach administracyjnych stron postępowania, a wadę decyzji w tym zakresie uczynił jedynym powodem jej uchylenia. Organ odwoławczy zaś dokładnie swój w własny błąd w tym zakresie skopiował [co organ uczynił powtórnie w obecnie zaskarżonej decyzji - przyp. strony skarżącej]. Tak samo jak poprzednio w samej decyzji organ nie umieścił listy stron, a jedynie odnośnik "strony według załącznika". Tym załącznikiem, jak się wydaje, ma być oddzielna kartka papieru nazwana "Rozdzielnik do sprawy [...] [obecnie do sprawy [...] – przyp. strony skarżącej], która w aktach administracyjnych została wszyta z dokumentem decyzji, ale która żadnych znamion załącznika do decyzji nie zawiera i nie stanowi z decyzją jednego dokumentu. Takie działanie stanowi oczywiste naruszenie art. 153 ppsa".

W zaskarżonej decyzji organ po raz kolejny powielił już kilkukrotnie wskazywany mu błąd.

Odnośnie zarzutu 2: w zakresie przedmiotowego zarzutu organ wręcz cofnął się względem działań podjętych przez SKO w decyzji z dnia 31 lipca 2017r. W wyżej powołanym wyroku z 18 grudnia 2017 r. WSA wskazał, że organ prawidłowo uzasadnił wybór podstawy prawnej dla ustalenia wskaźnika wysokości - § 7 ust. 4 rozporządzenia. Wydawałoby się, że w takim przypadku organowi pozostaje jedynie te ustalenia podzielić w zaskarżonej decyzji i zamieścić w jej treści odpowiednie w tym zakresie zapisy. Jednakże SKO w zaskarżonej decyzji nie zawarło żadnego uzasadnienia dla wyboru podstawy prawnej dla ustalenia wskaźnika wysokości (§ 7 ust. 4 rozporządzenia), lecz odesłało strony w tym zakresie do wyeliminowanej wyżej powołanym wyrokiem decyzji SKO z dnia 31 lipca 2017 r. Takie działanie organu jest całkowicie wadliwe - organ nie może odsyłać strony, w zakresie dokonywanych przez siebie ustaleń, do treści innych aktów administracyjnych, tym bardziej gdy akty te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

Odnośne zarzutu 3: w wyroku z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/17 WSA w Krakowie wskazał (str. 15 uzasadnienia, akapit 2), że organ powinien wyjaśnić, czy ustalony decyzją wskaźnik wysokości odnosi się do wysokości, która wskutek wykonywanych robót budowlanych ma powstać (czy też powstała w ramach samowoli), czy też wskaźnik ten stanowi potwierdzenie wysokości już wcześniej istniejącej.

W zaskarżonej decyzji zabrakło ustaleń organu w przedmiotowym zakresie.

Odnośnie zarzutu 4: w wyroku z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/17 WSA w Krakowie wskazał również, że dla przedmiotowej sprawy niezwykle istotne jest precyzyjne określenie punktu, do którego ustalony decyzją wskaźnik wysokości należy odnosić. WSA wskazał również, że ww. punkt w decyzji określono jako "okap zasadniczej bryły dachu", a tym samym powinno być oczywiste, gdzie ów okap ma się znajdować.

Pomimo powyższego wskazania organ w dalszym ciągu nie wyjaśnił w sposób przejrzysty, jak należy rozumieć pojęcie "okapu zasadniczej bryły dachu" i gdzie on się znajduje.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi podtrzymując w całości swoje ustalenia faktyczne i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie uczestnik L. G. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że SKO prawidłowo zrealizowało wytyczne Sądu w zakresie wyjaśnienia zarówno kwestii wskaźnika powierzchni zabudowy, jak i pojęcia "zasadnicza bryła dachu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a.", sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga była zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Inwestycja będąca przedmiotem postępowania została zrealizowana, a postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest konsekwencją postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w ramach którego inwestorzy zostali zobowiązani do przedłożenia ostatecznej decyzji potwierdzającej zgodność tej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na wstępie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie to potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie w dacie wydawania w sprawie decyzji obu instancji brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji, która to okoliczność nie jest kwestią sporną pomiędzy stronami. Wobec tego organy prawidłowo procedowały na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne u.p.z.p.

Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Prawo do zabudowy jest bowiem podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję.

Obecnie Sąd I instancji dokonuje kontroli decyzji organu odwoławczego wydanej już po raz trzeci, gdyż dotychczasowe decyzje zostały uprzednio uchylone przez sąd administracyjny.

W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jego wynik został zdeterminowany ustalonymi już wcześniej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i Naczelny Sąd Administracyjny kierunkami badania sprawy i wyrażonymi przez te Sądy stanowiskami. Sąd obecnie rozpoznający sprawę w pierwszej kolejności ma obowiązek ocenić, czy organ odwoławczy dostosował się do wskazań wyroku z 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/17, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił uprzednio wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję z 31 lipca 2017 r. znak: [...]

Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Ol 443/09, powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawa oraz poglądy judykatury stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu. Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w zapadłych w sprawie wyroków WSA w Krakowie i NSA, ponieważ nie doszło do wzruszenia tego wyroku w trybie przewidzianym prawem, nie doszło również do istotnej zmiany stanu prawnego ani faktycznego.

Wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji jest ponownie negatywny.

Na obecnym etapie organ winien był zrealizować wytyczne Sądu w trzech obszarach:

1. uporządkowanie kwestii stron postępowania i ujawnienie ich listy w decyzji;

2. ostateczne wyjaśnienie, czy określony decyzją wskaźnik powierzchni zabudowy 32% - 40 % jest wskaźnikiem obejmującym dotychczasową zabudowę wraz z rozbudową, której decyzja dotyczy, czy też dotyczy tylko rozbudowy;

3. dokładne wyjaśnienie znaczenia pojęcia "zasadnicza bryła dachu".

Powodem dokonanej tym razem przez Sąd negatywnej oceny zaskarżonej decyzji jest ponowne niedostosowanie się przez SKO do wskazania zawartego w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/17. Sąd uprzednio badając sprawę niezwykle precyzyjnie wymienił i opisał dopuszczalne sposoby określania w decyzjach administracyjnych stron postępowania, a wadę decyzji w tym zakresie uczynił powodem jej uchylenia. Organ odwoławczy i tym razem dokładnie swój własny błąd w tym zakresie skopiował w zaskarżonej decyzji z 27 sierpnia 2018 r. Tak samo jak poprzednio w samej decyzji (znajdującej się na k. 941-946 akt administracyjnych) nie umieścił listy stron, a jedynie – na k. 941 – odnośnik "Strony wg. rozdzielnika do decyzji [...] za wyj. poz. 2,8,9,11 dział. przez pełnomocnika".

Na k. 940 akt administracyjnych znajduje się natomiast oddzielna karta papieru nazwana "Rozdzielnik do sprawy SKO.[...], która w aktach administracyjnych została wszyta za dokumentem decyzji, jest nieopieczętowana i niepodpisana i nie stanowi części decyzji ani też jednego dokumentu z decyzją. Rozdzielnik ten zawiera pozycje: "wykaz odwołujących; wykaz pozostałych stron; wykaz pełnomocników; wykaz inwestorów; wykaz organów; do wiadomości". Jego treść z punktu widzenia listu=y stron jest niejednoznaczna, bo należy zauważyć, że nie da się na jego podstawie stwierdzić, czy np. inwestorzy także są stronami, czy też stanowią inną kategorię podmiotów.

Takie działanie stanowi ponowne oczywiste naruszenie przez SKO normy art. 153 p.p.s.a. i skutkuje uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji SKO z 27 sierpnia 2018 r. Naruszenie powyższego przepisu prowadzi do uchybienia przez SKO zasadom praworządności (art. 6 k.p.a.) i budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Zatem zarzut oznaczony w skardze jako nr 1 okazał się uzasadniony.

Pozostałe zarzuty skargi, zdaniem Sądu, nie zasługują natomiast na uwzględnienie.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy wystąpił w trybie art. 136 k.p.a. do organu I instancji o uzupełnienie i sprecyzowanie analizy urbanistyczno – architektonicznej, o uzupełniające wyjaśnienia dotyczącego wskaźnika powierzchni zabudowy i pojęcia "określenie zasadniczej bryły dachu" jako dachu w jego pierwotnie wykonanej formie bez późniejszych przeobrażeń. Kolegium otrzymało odpowiedź, a to pismo wyjaśniające głównego specjalisty inż. arch. B. N. z 20 czerwca 2018 r., k. 915 akt administracyjnych, dokonujące sprecyzowania przedstawionych zagadnień.

W piśmie tym na pytanie o ostateczne wyjaśnienie, czy określony decyzją wskaźnik powierzchni zabudowy w przedziale 32% - 40 % jest wskaźnikiem obejmującym dotychczasową zabudowę wraz z rozbudową, której decyzja dotyczy, czy też dotyczy tylko rozbudowy? - udzielono następującej odpowiedzi:

"Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana przez organ I Instancji - Nr [...] z dnia 24.03.2017 r. ustaliła (załącznik nr 1 pkt II. 1. lit. b.), iż:

"Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni dz. [...] ustala się: od 32% do 40%.

Wprowadzone w ww. punkcie decyzji określenie "wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy" dotyczy całej zabudowy na działce nr [...], a więc zarówno istniejącej legalnie zabudowy, jak i zabudowy która została "doprojektowana" jako rozbudowa budynku, o której mowa w tytule inwestycji. W zastosowanym w ww. decyzji sformułowaniu - nie pojawia się określenie mogące sugerować zawężenie ustalonego wskaźnika np. do powierzchni projektowanej."

Z wypowiedzi tej wynika, że określenie parametru wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dotyczy całej zabudowy na działce nr [...], a więc zarówno istniejącej legalnie zabudowy, jak i zabudowy która została "doprojektowana" jako rozbudowa budynku, o której mowa w tytule inwestycji.

Zdaniem Sądu kwestia ta została wyjaśniona jednoznacznie i nie pozostawia już wątpliwości.

Natomiast na pytanie o dokładne wyjaśnienie znaczenia pojęcia "zasadnicza bryła dachu" - udzielono następującej odpowiedzi:

"Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana przez organ I Instancji - Nr [...] z dnia 24.03.2017 r. ustaliła (załącznik nr 1 pkt II. 1. lit. d.), iż:

"Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (liczoną do okapu zasadniczej bryły dachu) ustala się: przedziale od 5,5m do 6m.

Dopuszcza się nadbudowanie fragmentów ścian pionowych budynku (takich jak ściany szczytowe i boczne facjat, ściany pionowe wieżyczek) do wysokości nieprzekraczającej 10,5m.

Wysokości te należy mierzyć od poziomu chodnika ul. [...], tj. od rzędnej 205.00 m n.p.m." Wprowadzone w ww. punkcie decyzji określenie umieszczone w nawiasie o treści: "(liczoną do okapu zasadniczej bryły dachu) " - należy rozumieć w kontekście zapisów całego punktu "d" ustalającego "Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej" - a więc należy odczytywać, iż warunek określa możliwą do uzyskania wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, tj. elewacji znajdującej się od strony frontu działki (tj. od strony ul. [...]), przy czym w nawiasie doprecyzowano, że warunek dotyczy okapu zasadniczej bryły dachu, a więc bryły dachu która ze ścianami współtworzy "elewację frontową" (nie dotyczy drobniejszych elementów dachu widocznych na elewacji frontowej, w tym okapu daszku nad wejściem czy okapu daszku nad facjatą/lukarną).".

Także i to wyjaśnienie, zdaniem Sądu, rozwiewa dotychczasowe niejednoznaczności, nie pozostawiając już w tym przedmiocie wątpliwości, także i co do pojęcia "zasadniczej bryły dachu".

Trzeba przyznać rację stronie skarżącej, że jest pewnym uchybieniem organu odwoławczego odwołanie się w kwestii ustaleń odnośnie wskaźnika wysokości do uchylonej przez Sąd wyrokiem z 18 grudnia 2017r. decyzji SKO z 31 lipca 2017 r., jednakże uchybienie to nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. W wyżej powołanym wyroku WSA wskazał, że organ prawidłowo uzasadnił wybór podstawy prawnej dla ustalenia wskaźnika wysokości - § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). Zatem organ powinien był te ustalenia podzielić w zaskarżonej decyzji i zamieścić w jej treści odpowiednie zapisy w tym zakresie, czego nie uczynił. Jednakże odesłanie przez SKO w zakresie dokonanych w tym zakresie ustaleń do treści poprzednio wydanej decyzji, z uwzględnieniem wyjaśnień specjalisty zawartych w piśmie z 20 czerwca 2018 r., k. 915 akt administracyjnych, pozostało bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Sąd wydaje bowiem wyrok na podstawie akt sprawy, a podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego.

Kontrola spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. została już uprzednio dokonana przez Sądy orzekające w tej sprawie i uzyskała wynik pozytywny, jak też pozytywny wynik uzyskała kontrola legalności zastosowania w sprawie innych, niż wskazane w niniejszym uzasadnieniu, parametrów zabudowy i granic obszaru analizy ustalonych na postawie ww. rozporządzenia.

W kontrolowanej decyzji organ odwoławczy, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. zawarł uzasadnienie na temat wprowadzonych do decyzji organu I instancji zmian w zakresie warunków zagospodarowania przestrzennego wynikających z potrzeb ochrony środowiska. Podano powody, dla których zmiany te wprowadzono, wraz z powołaniem podstawy prawnej.

Mając powyższe na uwadze, w uwzględnieniu zawartego w skardze zarzutu oznaczonego nr 1, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję SKO z 27 sierpnia 2018 r., orzekając jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, zasądzając na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz strony skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 997 zł, na którą składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł - wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego - określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.