Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 3342/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 r. sprawy ze skargi G.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 października 2002 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G.P. kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] 2000 r. do Urzędu Miasta i Gminy wpłynął wniosek B.I. i A.I. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...] w S., określonej jako budynek gospodarczy i scharakteryzowanej jako "budynek gospodarczy wraz z garażem na samochód, magazynem na różne sprzęty w gospodarstwie".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 18 października 2002 r., sygn. akt: Kol. Odw. [...] po rozpoznaniu odwołania G.P. od decyzji Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2002 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn : budowa budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ew. gr. [...] w S., działając na podstawie art. 39 ust. 1 , art. 40 ust. 1 i 3, art. 41 ust. 1 i 2, art. 42 ust. 1, art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15 poz. 39 z późno zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji w realizacji wniosku państwa A. i B.I. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego na ich działce położonej w S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że lokalizacja inwestycji przewidziana jest w terenie oznaczonym jako teren mieszkalnictwa jednorodzinnego i usług - rezerwa perspektywiczna. Na działce inwestorów jest już zrealizowany budynek mieszkalny jednorodzinny, co za tym idzie, budynek garażowo-gospodarczy jest uzupełnieniem istniejącej zabudowy. Zgodnie z oświadczeniem inwestorów, w budynku garażowym ma być przechowywany samochód inwestorów, zaś w pomieszczeniu gospodarczym ma mieć lokalizację pomieszczenie kuchenne jak i składowe do przechowywania węgla oraz narzędzi gospodarstwa domowego. Stąd więc, projektowane zamierzenie jest zgodne z ustaleniami planu obowiązującego na tym terenie.

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożył G.P., który wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z powodu wydania jej z naruszeniem obowiązujących przepisów, bądź o jej uchylenie i oddalenie wniosku inwestorów. Odwołujący się wskazał, iż organ nie uwzględnił przy ponownym rozpoznaniu sprawy okoliczności wskazanych przez Kolegium we wcześniejszej kasacyjnej decyzji z dnia 12 października 2001 r. Dotyczy to, zdaniem odwołującego się, zagadnienia dojazdu do spornej nieruchomości, gdyż organ stwierdził jedynie, że strona powinna zapewnić sobie dojazd do nieruchomości. Nadto organ pierwszej instancji nie wykazał, czy planowana budowa pozostaje w zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja będzie naruszała własność właścicieli nieruchomości z nią sąsiadujących i zakłóci prawidłowe z nich korzystanie. Wedle odwołującego się wydanie decyzji jest przedwczesne, gdyż nie został opracowany szczegółowy plan zagospodarowania, tak jak to zaznaczono w planie ogólnym, stąd więc nie można mówić o zgodności zamierzenia z obowiązującym planem. Dojazd do działki inwestorów możliwy jest drogą D-[...] o szerokości 2 m, a więc fakt ten spowoduje, iż dojazd odbywać się będzie nie tylko drogą D-[...] ale też nieruchomością odwołującego się, co pozbawi odwołującego się własności znaczniej części nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej zmiany bądź uchylenia. Podkreślono, że sprawa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej inwestycji była już przedmiotem orzekania przed Kolegium. Kolegium w oparciu zarówno o treść poprzedniej decyzji organu pierwszej instancji, jak i o materiał dowodowy, jaki był zgromadzony, nie zostało przekonane, czy istotnie proponowana budowa garażu i budynku gospodarczego, jest w sytuacji przedmiotowej sprawy zgodna z ustaleniami planu. Niewłaściwie też, zdaniem poprzedniego składu orzekającego, organ pierwszej instancji ustalił warunki komunikacyjne.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji ustalił, iż na wskazanym do realizacji inwestycji terenie stoi budynek mieszkalny inwestorów. Obecnie więc uzupełniając niejako istniejącą funkcję mieszkalną, inwestorzy chcą wybudować obiekt, w którym znajdowałby się garaż na samochód oraz pomieszczenie gospodarcze na narzędzia gospodarstwa domowego i pomieszczenie kuchenne. Powyższe uzupełnienie funkcji mieszkalnej, jakie byłoby zrealizowane poprzez budowę takich pomieszczeń, powoduje, zdaniem organu pierwszej instancji, iż projektowana budowa odpowiada zapisowi planu.

Kolegium podniosło, że w zakresie warunków komunikacyjnych organ pierwszej instancji stwierdził, że działka pozbawiona jest normatywnego dojazdu i strona może wystąpić o ustalenie służebności drogowej do sądu powszechnego lub w inny sposób na drodze cywilnoprawnej uregulować tę kwestię. Również w sposób wyczerpujący organ pierwszej instancji określił ochronę interesów osób trzecich. Powyższe ustalenia dokonane w kolejnej decyzji pierwszoinstancyjnej są zdaniem Kolegium prawidłowe. Wskazano, że przyjęte jest w dotychczasowym orzecznictwie, iż funkcja mieszkalna realizowana zostaje nie tylko poprzez budowę budynku przeznaczonego tylko i wyłącznie do zamieszkania, ale też poprzez taką realizację zabudowy, która służy do zaspokojenia innych niż mieszkalne potrzeb lokatorów budynku mieszkalnego. Co za tym idzie, będzie to na pewno garaż na samochód osób zamieszkałych w budynku mieszkalnym, jak też budynek gospodarczy, który służy bezpośrednio tym właśnie osobom. Dlatego też, Kolegium podzieliło stanowisko organu l instancji, iż projektowana inwestycja polegająca na budowie garażu i budynku gospodarczego jest zgodna z ustaleniami planu. Kolegium przytoczyło wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1999 r. sygn. akt II SA/Gd 848/97 (LEX nr 44194), wedle którego nie oznacza zakazu taka zabudowa, która nie zmienia przeznaczenia terenu. Żeby ograniczyć prawo właściciela nieruchomości do zabudowy na niej, nie wystarczy powołanie się na to, iż teren według ustaleń planistycznych jest gruntem np. rolnym, lecz niezbędne jest wskazanie, że plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza zakaz zabudowy tego terenu w ogóle lub zabudowy określonego rodzaju. Stąd też, skoro w przedmiotowej sprawie wykazano, że przyszła inwestycja wnioskodawców jest zgodna z obowiązującym planem, przeto w myśl art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należało wydać decyzję pozytywną.

W przedmiocie zastrzeżenia dokonanego przez odwołującego się w złożonym odwołaniu, a dotyczącym określenia warunków komunikacyjnych Kolegium stwierdziło, iż nie jest ono zasadne. Podkreślono, że faktem jest, że do działki budowlanej powinien być zapewniony dojazd od drogi publicznej i powinien być on określony w decyzji. Może to jednak nastąpić nie tylko poprzez budowę drogi, ale przez ustanowienie odpowiednich służebności drogowych, o jakich mowa w art. 93 ust. 3 ustawy z 1997r. o gospodarce nieruchomościami (wyrok NSA z 27 czerwca 2000 r, sygn. akt II: SA/Gd 1107/98, LEX nr 44216). Dlatego w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że w przypadku braku możliwości wykorzystania istniejącej nie normatywnej drogi dojazdowej, którą jest droga D-[...], należy na drodze cywilno-prawnej ustalić wymagany przepisami dojazd do zabudowań. Co do zarzutu odwołania, iż brak jest możliwości załatwienia wniosku inwestorów, ponieważ mimo zapisów planu, nie ma dla przedmiotowego terenu planu szczegółowego, Kolegium stwierdziło, że i ten zarzut jest niezasadny. Podział planów na ogólne i szczegółowe istniał na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 12 lipca 1984 r. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. w art. 74 expresis verbis przesądziła, iż traci moc ustawa o planowaniu przestrzennym, a wraz z całością zawartych tam norm prawnych również podział planów miejscowych na ogólne i szczegółowe. Stąd też brak uchwalenia dla danego terenu planu szczegółowego nie może wiązać się z żadnymi negatywnymi następstwami, a organ administracji, wobec ustawowego braku istnienia obowiązku uchwalenia planu szczegółowego, winien w swych rozstrzygnięciach opierać się na planie ogólnym.

Podniesiono, że również nie mogą odnieść przewidywanego przez odwołującego się skutku wątpliwości, iż inwestorzy, chcąc korzystać z istniejącej drogi D [...] będą zajeżdżali jego teren. Takiej sytuacji nie przesądza ani nawet w ogóle nie przewiduje sporna decyzja, która jak to już Kolegium w swym poprzednim rozstrzygnięciu podało, nie może dysponować gruntami osób trzecich. Wręcz dla uniknięcia takiego stanu, organ stwierdził, iż należy w sposób prawny, na drodze cywilnej ustalić z osobami trzecimi możliwości ewentualnego korzystania z ich terenu.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 października 2002 r., sygn. akt: Kol. Odw. [...] złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie G.P. reprezentowany przez radcę prawnego adwokata Z.K. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Podniesiono w skardze, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w szczególności przepisu art. 107 § 2 k.p.a. w związku z przepisem art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. Nr 89, póz. 415 ze zm.), gdyż do działki budowlanej powinien być zapewniony dojazd od drogi publicznej i powinien być on określony w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania oraz przepisu art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. Nr 89, póz. 415 ze zm.) poprzez naruszenie ochrony interesów skarżącego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że do działki budowlanej powinien być zapewniony dojazd od drogi publicznej i powinien być on określony w decyzji stosownie do przepisu art. 107 § 2 k.p.a. w związku z przepisem art. 42 ust.. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżone decyzje nie zawierają wskazania tego wymogu. W związku z przywołaniem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO - orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt.: II SA/Gd 1107/98 (LEX nr 44216) strona skarżąca stwierdziła, że rzeczywiście może to nastąpić nie tylko poprzez budowę drogi, lecz także przez ustanowienie odpowiednich służebności drogowych, o jakich mowa w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Podniesiono także, że decyzje nie określają dojazdu do drogi publicznej wskazując konkretną, np. służebność drogową. Zamiast zwracać uwagę, że działka pozbawiona jest normatywnego dojazdu należało wydać decyzję odmowną. Inwestor winien uprzednio zapewnić sobie dojazd od drogi publicznej. Stwierdzenie, że inwestor nie może dysponować gruntami skarżącego jest nieporozumieniem, skoro działka nie ma dostępu do drogi publicznej a komunikacja do działki inwestora odbywać się będzie przez gruntu skarżącego. Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki niż określone w § 1 art. 107 k.p.a., które powinna zawierać decyzja. Stosownie do art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. Nr89, poz. 415 ze zm.) zaskarżone decyzje winny określać dojazd z działki inwestora do drogi publicznej. W konsekwencji stwierdzić należy, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z rażącym naruszeniem prawa została też wydana decyzja organu drugiej instancji, który utrzymał w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i jego argumentację oraz wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bada się jedynie zgodność zamierzonej inwestycji z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wynika jednoznacznie dyrektywa, że organ właściwy do wydania takiej decyzji wz i zt, nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu.

Wskazano, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym elementy. Określa bowiem rodzaj inwestycji, tj. budynek gospodarczo-garażowy z przeznaczeniem na magazyn sprzętów rolniczych, garażowanie samochodu. W decyzji tej wskazano, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż lokalizacja w terenie oznaczonym w miejscowym planie ogólnym symbolem "MJ" opisanym jako "tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego i usług" - rezerwa perspektywiczna. Jak wynika z utrwalonego w tej mierze orzecznictwa, funkcja mieszkalna realizowana zostaje nie tylko poprzez budowę budynku przeznaczonego do zamieszkania, ale też poprzez realizację zabudowy, która służy do zaspokojenia innych niż mieszkalne potrzeb lokatorów budynku mieszkalnego. Decyzja organu pierwszej instancji określa też warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, jak też warunki obsługi w zakresie komunikacji. Prawidłowo też zobowiązano inwestora do projektowania obiektu budowlanego w ten sposób, by chronił on uzasadnione interesy osób trzecich.

Odnosząc się do głównego zarzutu skargi, organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji prawidłowo i wyczerpująco określił sposób dojazdu od drogi publicznej wskazując, iż działka ta nie ma normatywnego dojazdu i strona może wystąpić o ustalenie służebności drogowej do sądu powszechnego lub w inny sposób na drodze cywilnoprawnej uregulować tę kwestię. W ocenie Kolegium niezrozumiałe jest twierdzenie pełnomocnika skarżącego, iż w przypadku braku normatywnego dojazdu należy wnioskodawcy odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis prawa jednoznacznie wskazuje w jakich sytuacjach można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku zgodności z przepisem prawa lub planu miejscowego.

Ponadto decyzja ta należy do decyzji związanych, w związku z tym organ nie ma uprawnienia do dowolnego ustalania wz i zt.

W ocenie organu odwoławczego trafne jest wskazanie, iż sprawy dotyczące dojazdu od drogi publicznej należy załatwiać na drodze cywilno-prawnej. Organ administracji publicznej nie posiada bowiem kompetencji, by swoim działaniem władczo rozstrzygać o sprawach, które stanowią sprawę cywilną. Organ l instancji nie posiada również kompetencji, by decydować o cudzej własności. Powołano się przy tym na wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., lISA/Gd 1107/98 (Lex nr 44216), w który sąd wskazuje, iż zapewnienie dojazdu od drogi publicznej może nastąpić nie tylko poprzez budowę drogi, lecz także przez ustanowienie odpowiednich służebności drogowych, w myśl art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi G.P. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z który/n sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 października 2002 r., sygn. akt: Kol. Odw. [...] utrzymująca w mocy decyzję Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2002 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ew. gr. [...] w S. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu odbywało się dwuetapowo. W pierwszej kolejności na właściwym organie administracji ciążył obowiązek zbadania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie było zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem rozpoczynał się drugi etap postępowania polegający na ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla danego zamierzenia inwestycyjnego.

Kwestia poprawności bądź niepoprawności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zgodnej z prawem nie mogła zatem przesądzać o dopuszczalności odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podkreślenia wymaga również istota decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zwłaszcza to, że decyzja tak nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 46 ust. 2 cyt. ustawy). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może ustanawiać drogi (zarówno publicznej, jak i innej), jednakże powinna określać warunki, między innymi, w zakresie komunikacji (art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to konieczność formułowania w tym zakresie rozwiązań, które były wiążące dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i których realizacja obciążała inwestora przystępującego do realizacji zamierzenia inwestycyjnego określonego w decyzjach o wz i zt i pozwoleniu na budowę. Zasadne jest stanowisko, że do działki budowlanej powinien być zapewniony dojazd od drogi publicznej i powinien być on określony w decyzji (art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) i może to nastąpić nie tylko poprzez budowę drogi, lecz także przez ustanowienie odpowiednich służebności drogowych, o jakich mowa w art. 93 ust. 3 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ administracji określający w decyzji warunki obsługi w zakresie komunikacji w ten sposób, że wskazuje na konieczność ustanowienia służebności gruntowej mającej zapewnić nieruchomości dostęp do drogi, nie naruszał prawa, w tym przepisu art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Na gruncie niniejszej sprawy należy zasygnalizować, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139) według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jednym z koniecznych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest wskazanie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w stosownej skali. Oznacza to, że mapa zawierająca stosowne oznaczenia jest elementem treści decyzji administracyjnej i w związku z tym załącznik zawierający mapę powinien być podpisany przez właściwy organ, wydający decyzję w sprawie. Pogląd ten znalazł poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślono się, że załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98, niepublikowany).

Załącznik graficzny decyzji organu pierwszej instancji nie został podpisany przez organ wydający decyzję, a zatem nie może być traktowany jako dokument określający treść decyzji. Oznacza to, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż w istotnej części nie może być potraktowana jako zawierająca ustawowo wymagane rozstrzygnięcie. Tym samym wadliwa jest również decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W związku z tym nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, skoro linie te nie zostały wskazane w treści decyzji. Określenie tych linii na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest istotne. Pozwala bowiem nie tylko skontrolować poprawność ustalenia katalogu stron postępowania i doręczyć im zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania oraz wydane w nim decyzje, lecz także zweryfikować zgodność zamierzenia inwestycyjnego planowanego w terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Z powodu powyższych uchybień nie jest możliwe zweryfikowanie w tym zakresie poprawności ustaleń organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym orzeczenie - jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji - o zgodności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dodatkowo wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, akta sprawy dotyczące wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinny zawierać między innymi wyrys i wypis z aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny zgodności planowej inwestycji z wszystkimi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., II SA/Gd 780/96, niepublikowany). Obowiązkiem organu - istotnym zarówno z punktu widzenia administracyjnego postępowania odwoławczego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego -jest przesłanie całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie i stanowiącej podstawę jej rozstrzygnięcia. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy dołączać do akt uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czytelny wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego z zaznaczeniem działki, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja.

W aktach sprawy znajduje się wprawdzie wyrys i wypis z planu zagospodarowania przestrzennego, są to jednak kserokopie nieczytelne, z zaznaczonymi odręcznie i nieparafowanymi w części tekstowej symbolami poszczególnych obszarów planu. Na podstawie tej dokumentacji nie można przyporządkować poszczególnym obszarom ustaleń planu. Również wyrys z planu jest nieczytelny w takim stopniu, że nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzeń organów o położeniu inwestycji we wskazanych w decyzji obszarach planu.

Stwierdzić zatem należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, co obliguje sąd do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego, mimo że nie można uznać, iż argumentacja przytaczana przez skarżącego jest zasadna. W zakresie ustosunkowania się do zarzutów skarżącego sąd w całości podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, w tym celu wyżej przytoczonej. Należy jedynie jeszcze raz zasygnalizować, że w świetle art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza prawa własności, uprawnień osób trzecich ani nie rodzi praw do terenu.

Wprawdzie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może naruszać interesów osób trzecich, jednakże ochrona tych interesów i w ślad za tym obowiązek uwzględnienia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich może w tym postępowaniu następować w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego (ewentualnie przepisów szczególnych w przypadku braku planu) i nie może obejmować kwestii objętych zakresem regulacji prawa budowlanego. Należy - wobec cytowanej regulacji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - podzielić pogląd, że ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1999 r., II SA/Gd 2256/97, niepublikowany). Wskazywane przez skarżącego w skardze i w toku postępowania administracyjnego argumenty nie mogą odnieść skutku na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Poinformowanie o powyższym skarżącego przez organ odwoławczy spełnia wymóg odniesienia się do ich stanowiska prezentowanego w postępowaniu.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a zatem uchybienie tego rodzaju nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Wskazane uchybienie nie wyczerpuje przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. stąd też nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Również okoliczności, na które wskazuje skarżący, nie uzasadniałyby w sytuacji ich zaistnienia stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 października 2002 r., sygn. akt: Kol. Odw. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2002 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn : budowa budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ew. gr. [...] w S.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).