Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1516/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 133 par. 1, art. 7, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs (4)
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 2, art. art. 45
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 45 ust. 2, art. 44, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 667
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym - t.j.
article: art. 9 ust. 1 pkt 4, art. 44 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 42 ust. 2 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2021 poz 756
law: Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z dnia [...] lipca 2020 r.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w tej sprawie do Sądu ww. decyzją z [...] marca 2021 r. Minister Infrastruktury (dalej też organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania M. R. (dalej skarżący) od decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego (dalej Dyrektor TDT, organ I instancji) z [...] lipca 2020 r. umarzającej – na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa) - postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe w sprawie z wniosku skarżącego "o dopuszczenie do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych w zakresie ADN dla (doradcy) przedłużającego uprawnienia" (ważność świadectwa DGSA), utrzymał w mocy tę decyzję.

Wdając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy działał na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 154 ze zm., dalej ustawa o przewozie). Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Ww. wniosek skarżącego o dopuszczenie do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych w zakresie ADN dla doradcy przedłużającego uprawnienia (ważność świadectwa DGSA) wpłynął do TDT [...] czerwca 2016 r. Pismem z 14 lipca 2016 r. TDT zawiadomił skarżącego o wszczęciu na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego "w sprawie dotyczącej przedłużenia świadectwa doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych w zakresie ADN" informując, że postępowanie zostało wszczęte [...]czerwca 2016 r. w związku z wnioskiem o dopuszczenie do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych w zakresie ADN. W dniu [...] grudnia 2016 r. Dyrektor TDT wydał decyzję nr [..], którą – na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy o przewozie "po rozpoznaniu wniosku Pana M. R. o dopuszczenie do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych w zakresie ADN" - "nie przedłużył ważności świadectwa przeszkolenia doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych w zakresie ADN".

Skutkiem odwołania skarżącego Minister Infrastruktury decyzją z [...] kwietnia 2018 r. uchylił ww. decyzję Dyrektora TDT z [...] grudnia 2016 r. w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia; podniósł m.in., że zgromadzony materiał dowodowy z punktu widzenia przesłanek, którymi kierował się organ wydając tę decyzję okazał się niewystarczający do załatwienia sprawy, a ocena jego wiarygodności została dokonana błędnie.

Decyzją z [...] października 2018 r. Dyrektor TDT – na podstawie art. 105 § 1 Kpa w związku z art. 44 ust. 2 ustawy o przewozie - po rozpoznaniu sprawy wszczętej z wniosku skarżącego "o dopuszczenie do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych w zakresie ADN", umorzył postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe. Uznał bowiem, że w sytuacji gdy świadectwo doradcy, którego ważność skarżący chciał przedłużyć, składając [...] czerwca 2016 r. wniosek o dopuszczenie do egzaminu dla doradców do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych z zakresu ADN, było ważne do 22 czerwca 2017 r., to postępowanie mające na celu ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie dopuszczenia skarżącego do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych w zakresie ADN celem przedłużenia dotychczasowego uprawnienia należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, gdyż nie jest możliwe by organ procedował o zakresie przedłużenia uprawnienia, którego termin ważności upłynął.

Jednak w następstwie odwołania skarżącego Minister Infrastruktury decyzją z [...] marca 2020 r. – wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa - uchylił decyzję Dyrektora TDT z [...] października 2018 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według Ministra Infrastruktury organ I instancji czyniąc wskazane ustalenia co do możliwości procedowania w zakresie przedłużenia uprawnienia, którego termin ważności upłynął, nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, tj. nie podjął czynności zmierzających do ustalenia, czy rzeczywiście skarżący posiada ważne świadectwo DGSA w zakresie ADN. W toku postępowania odwoławczego skarżący przedłożył bowiem aktualne świadectwo DGSA ważne do [...] czerwca 2022 r., tj. posiadał uprawnienia DGSA w zakresie ADN.

Ww. decyzją z [...] lipca 2020 r. Dyrektor TDT, po rozpoznaniu sprawy wniosku skarżącego "o dopuszczenie do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych w zakresie ADN dla przedłużającego uprawnienia", umorzył postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe, a następnie pismem z 17 lipca 2020 r. poinformował skarżącego o warunkach przystąpienia do egzaminu dla doradców do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych, które zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 maja 2015 r. w sprawie uzyskiwania świadectwa doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 718, dalej rozporządzenie w sprawie uzyskiwania świadectwa doradcy). W uzasadnieniu decyzji Dyrektor TDT, powołując się na przepisy art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy o przewozie oraz przytaczając treść przepisów art. 42 ust. 1, art. 44 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, jak również § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie uzyskiwania świadectwa doradcy wskazał m.in., że Dyrektorowi TDT w ustawie o przewozie zostały nadane m.in. w art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy kompetencje do wykonywania czynności administracyjnych w sprawach świadectwa doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych w zakresie przewozu drogowego, przewozu koleją i przewozu żeglugą śródlądową, tj. wydawania, przedłużania i poszerzania świadectw doradcy do spraw przewozu towarów niebezpiecznych; zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy świadectwo doradcy jest wydawane, w drodze decyzji administracyjnej, przez Dyrektora TDT na okres 5 lat, licząc od dnia złożenia z wynikiem pozytywnym egzaminu, o którym mowa w art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy, zaś zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy doradcą może być osoba, która posiada ważne świadectwo doradcy odpowiednio w zakresie przewozu drogowego, przewozu koleją lub przewozu żeglugą śródlądową towarów niebezpiecznych. Świadectwo doradcy otrzymuje osoba, która m.in. ukończyła kurs doradcy i złożyła z wynikiem pozytywnym egzamin przed komisją egzaminacyjną działającą przy Dyrektorze TDT, nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia ukończenia kursu. Zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy Dyrektor TDT przedłuża ważność świadectwa doradcy na okres kolejnych 5 lat, licząc od dnia upływu terminu ważności dotychczasowego świadectwa doradcy, wydając nowe świadectwo doradcy, jeżeli doradca (m.in.) nie przestał spełniać wymogu, o którym mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 ustawy, jest posiadaczem ważnego świadectwa doradcy, a w okresie 12 miesięcy poprzedzających datę upływu ważności świadectwa doradcy złożył z wynikiem pozytywnym egzamin, o którym mowa w art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy. Stosownie natomiast do § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie uzyskiwania świadectwa doradcy warunkiem przystąpienia do egzaminu jest złożenie do Dyrektora TDT wniosku o dopuszczenie do egzaminu, w terminie co najmniej 7 dni przed wyznaczonym dniem jego przeprowadzenia, do którego należy załączyć m.in. kopię zaświadczenia o ukończeniu odpowiedniego kursu - w przypadku osób, które nie posiadają ważnego świadectwa doradcy z zakresu objętego egzaminem oraz kopię posiadanego świadectwa doradcy - w przypadku doradców przedłużających termin ważności świadectwa doradcy i doradców poszerzających zakres posiadanych uprawnień.

Świadectwo doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych jest więc szczególną formą decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o przewozie. Określając w art. 44 ust. 2 ustawy wykaz wymagań, jakie musi spełnić osoba przedłużająca ważność świadectwa doradcy, ustawodawca przesądził o wymogach formalnych, których spełnienie umożliwia wydanie przez Dyrektora TDT tego świadectwa. Jednym z tych wymogów, jest potwierdzenie posiadania ważnego świadectwa doradcy, a przede wszystkim w okresie 12 miesięcy poprzedzających datę upływu ważności świadectwa doradcy złożenie z wynikiem pozytywnym egzaminu, o którym mowa w art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy.

W tej sprawie skarżący wskazał, że pozostaje w gotowości do przystąpienia do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych w zakresie ADN. Transportowy Dozór Techniczny (TDT) jest państwową osobą prawną powołaną do realizacji zadań przypisanych ustawą z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz.U. z 2019 r., poz. 667 ze zm.), tj. innym podmiotem niż organ administracji publicznej, powołanym z mocy prawa do załatwiania należących do jego właściwości spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; zatem działanie TDT w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego możliwe jest wyłącznie w sytuacji istnienia wyraźnej delegacji ustawowej do rozstrzygania spraw w drodze postępowania administracyjnego, tj. w zakresie określonym wprost przepisami, co zarazem oznacza, iż zakazane jest przypisywanie sobie innych kompetencji czy form działania, które z nich wprost nie wynikają. TDT wydaje więc decyzje administracyjne jedynie, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi, a ewentualne niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być eliminowane przez odwoływanie się do treści art. 104 Kpa jako zasady ogólnej rozstrzygania sprawy w formie decyzji; kompetencja do wydania decyzji powinna być wyraźnie przewidziana.

W tej sprawie skarżący wnioskował o dopuszczenie do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych w zakresie ADN dla przedłużającego uprawnienia, a precyzując żądanie, wskazał na gotowość do przystąpienia do egzaminu na doradcę. Stosownie do ww. § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie uzyskiwania świadectwa doradcy warunkiem przystąpienia do egzaminu jest złożenie do Dyrektora TDT wniosku o dopuszczenie do egzaminu, w terminie co najmniej 7 dni przed wyznaczonym dniem jego przeprowadzenia. W tej sytuacji Dyrektor TDT nie posiada podstawy materialnoprawnej umożliwiającej wydanie decyzji administracyjnej w sprawie dopuszczenia do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych. Zatem postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Wniosek skarżącego dotyczy bowiem sprawy o dopuszczenie do egzaminu, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, ponieważ nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony, gdyż Dyrektor TDT nie dopuszcza ani nie odmawia dopuszczenia do egzaminu w drodze decyzji administracyjnej.

Skarżący w odwołaniu od ww. decyzji Dyrektora TDT z [...] lipca 2020 r. podniósł m.in., że nie zgadza się z tą decyzją, działania organu stanowią naruszenie jego praw zagwarantowanych Konstytucją RP; wniósł też o zawarcie ugody w sprawie. Według skarżącego, składając [...] czerwca 2016 r. wniosek o dopuszczenie do egzaminu spełniał wymagane kryteria, a w wyniku działania organu pozbawiono go bez podstawy prawnej prawa przystąpienia do egzaminu.

Minister Infrastruktury nie uznał argumentacji odwołania. Podniósł m. in., że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego (zakończonego wydaniem ww. decyzji z [...] marca 2020 r.) zostało ustalone, że skarżący posiada aktualne, ważne świadectwo doradcy. Okoliczność ta, istniejąca w chwili wydania przez Dyrektora TDT decyzji z [...] października 2018 r. nie była ustalona przez ten organ, a miała istotne znaczenie dla sprawy, gdyż organ ten umorzył postępowanie z uwagi na brak ważnego świadectwa doradcy. Niezależnie od powyższego ww. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Dyrektor TDT stwierdził, że wniosek skarżącego o dopuszczenie do egzaminu nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, w konsekwencji czego umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe; skierował też do skarżącego pismo z 17 lipca 2020 r., w którym poinformował o konieczności przesłania wniosku o dopuszczenie do egzaminu dla doradców z aktualnymi informacjami. Pismo to stanowiło informację, jakie warunki muszą być spełnione, aby skarżący mógł być dopuszczony do egzaminu. Przepisy ustawy o przewozie ściśle określają, w jakich przypadkach Dyrektor TDT wydaje decyzję administracyjną, tj. w drodze decyzji administracyjnej wydaje, przedłuża bądź cofa świadectwo doradcy (art. 44 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 ustawy o przewozie). Dyrektor TDT nie jest natomiast uprawniony do wydania decyzji dopuszczającej do egzaminu dla doradców. Brak przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę do uznania, iż dopuszczenie lub odmowa dopuszczenia do egzaminu dla doradców stanowi przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, skutkuje brakiem możliwości rozstrzygnięcia tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej.

Stosownie do ww. § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie uzyskiwania świadectwa doradcy Dyrektor TDT obowiązany jest - przed dopuszczeniem do egzaminu - badać, czy wszystkie wymagane dokumenty zostały złożone w terminie i są kompletne oraz czy na ich podstawie dana osoba może przystąpić do wnioskowanego egzaminu. Stwierdzenie, że wnioskujący o dopuszczenie do egzaminu spełnia wymagane warunki oraz przekazał wszystkie wymagane informacje, pozwala na dopuszczenie go do egzaminu. Samo dopuszczenie do egzaminu jest czynnością materialno-techniczną, obejmującą sprawdzenie, czy warunki dopuszczenia do egzaminu zostały spełnione, zatem rozpatrzenie wniosku o dopuszczenie do egzaminu nie przybiera formy decyzji. W przypadku stwierdzenia, że wymagane dokumenty/informacje nie są kompletne, zawierają braki lub nieścisłości, Dyrektor TDT wzywa wnioskodawcę do ich uzupełnienia, a po uzupełnieniu kwalifikuje wnioskodawcę na egzamin; w przypadku braku takiego uzupełnienia, nie ma możliwości dopuszczenia wnioskodawcy do egzaminu. Dyrektor TDT nie wydaje w tym zakresie decyzji (pozostawia wniosek bez rozpoznania). W drodze decyzji administracyjnej odbywa się wydanie lub odmowa wydania świadectwa doradcy (art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o przewozie).

Gdy wniosek spełnia wymogi formalne i merytoryczne oraz został złożony w terminie Dyrektor TDT jest obowiązany do zawiadomienia kandydata, o zakwalifikowaniu go do udziału w egzaminie. Przepisy prawa materialnego nie stanowią o tym, że dopuszczenie do egzaminu wymaga wydania aktu administracyjnego, brak jest przepisów kompetencyjnych uprawniających Dyrektora TDT do wydania decyzji w rozumieniu Kpa w zakresie dopuszczenia lub niedopuszczenia do egzaminu dla doradców, nie ma postępowania administracyjnego w przedmiocie dopuszczenia do egzaminu dla doradców. Weryfikacja wniosku o dopuszczenie do egzaminu dla doradców oraz załączonych do niego dokumentów nie stanowi odrębnego postępowania administracyjnego, a kończy się jedynie czynnością materialno-techniczną - zakwalifikowaniem albo niezakwalifikowaniem na egzamin; brak jest zatem przedmiotu postępowania administracyjnego w tym zakresie. Postępowanie administracyjne może toczyć się w przedmiocie wydania świadectwa doradcy, a uzyskanie wyniku pozytywnego z egzaminu jedynie stanowi jedną z kilku przesłanek warunkujących wydanie takiego świadectwa (art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o przewozie) lub przedłużenie jego ważności (art. 44 ust. 2 pkt 4 ustawy o przewozie).

Organ nie dopatrzył się też w sprawie warunków do zawarcia ugody w oparciu o art. 114 Kpa; według organu, skoro nie ma odrębnej sprawy administracyjnej w przedmiocie dopuszczenia do egzaminu dla doradców, to dopuszczenie do tego egzaminu nie może być zastąpione ugodą administracyjną; nadto ugoda nie może być zawarta między stroną postępowania a organem wydającym decyzje administracyjną. Organ nie uznał też zarzutu przewlekłości postępowania i działania na niekorzyść strony.

W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji "jako rozstrzygnięcia wydanego w odwołaniu od decyzji o nie przedłużeniu ważności świadectwa doradcy (...) oraz następującej po niej decyzji (...) w zakresie umorzenia postępowania" i dopuszczenie do egzaminu. Zdaniem skarżącego w dacie złożenia wniosku spełniał wszystkie wymagane prawem kryteria dopuszczenia do egzaminu, jednak sposób prowadzenia postępowania, oraz zwłoka po stronie organu odwoławczego spowodowały, że utracił możliwość przystąpienia do egzaminu w Polsce i był zmuszony przystąpić do egzaminu za granicą. W tej sprawie organ wydał decyzję w zakresie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, ale nie odniósł się do żądania skarżącego by go dopuścić do egzaminu; zamiast dopuścić skarżącego do egzaminu organ wszczął postępowanie administracyjne, które cechowało się tym iż było bezprawne, a ponadto było prowadzone niestarannie, gdyż organ nie zebrał wszystkich dowodów istotnych dla sprawy i nie wyjaśnił pojawiających się wątpliwości, pomimo żądania skarżącego, by dopuścić go do egzaminu organ wszczął postępowanie, wydał trzy decyzje, ale nie dopuścił skarżącego do egzaminu. W skardze skarżący podniósł też zarzut prowadzenia postępowania przez organy w sposób długi i uciążliwy dla strony.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi; podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko, podkreślając też, że organ I instancji prowadził postępowanie i wydał ww. decyzje z [...] grudnia 2016 r. i z [...] października 2018 r. w innym zakresie niż wynikało to z wniosku skarżącego (tj. potraktował wniosek skarżącego jako wniosek o wydanie świadectwa doradcy, a nie jako wniosek o dopuszczenie do egzaminu dla doradcy), jednak decyzje te zostały uchylone w toku instancji decyzjami Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2018 r. i z [...] marca 2020 r. i ostatecznie organ I instancji rozpatrzył żądanie skarżącego w sposób niepowodujący dla niego niekorzystnych konsekwencji; ponownie rozpatrując sprawę (po raz trzeci) ustalił, że wniosek skarżącego dotyczy "dopuszczenia do egzaminu dla doradcy" nie zaś żądania wydania decyzji zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy. Wydanie ww. decyzji Dyrektora TDT z [...] lipca 2020 r. kończy przedmiotową sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, nie będąc skrępowany sposobem sformułowania skargi i użytą w niej argumentacją.

Punkt odniesienia dla czynionych w tej sprawie przez Sąd ustaleń i ocen stanowi zagadnienie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Organ oparł bowiem zaskarżoną decyzję na przepisie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa). Stosownie do tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten określa istotną prawnie przesłankę umorzenia postępowania administracyjnego, to jest jego bezprzedmiotowość z jakiejkolwiek przyczyny. Przesłanka ta warunkowała kierunek podejmowanych przez organ czynności w sprawie obliczonych na dokonanie ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla podjęcia decyzji o tym umorzeniu, a obecnie stanowi dla Sądu kryterium oceny tej decyzji pod kątem zgodności, w uwarunkowaniach okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy, z tym przepisem.

Bezprzedmiotowość postępowania z jakiejkolwiek przyczyny interpretuje się jako brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy; tu sprawy wszczętej ww. wnioskiem skarżącego o dopuszczenie do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych w zakresie ADN dla doradcy przedłużającego uprawnienia (ważność świadectwa DGSA), który wpłynął do TDT [...] czerwca 2016 r., przy czym – jak zauważył organ I instancji - precyzując żądanie skarżący wskazał na gotowość przystąpienia do egzaminu na doradcę.

Podkreślenia w tej sytuacji wymaga, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa tylko wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego w załatwienie sprawy co do istoty, i jest to konsekwencja wystąpienia trwałej i nieusuwalnej przeszkody w prowadzeniu postępowania, tj. braku przedmiotu postępowania, czy któregokolwiek z pozostałych elementów stosunku prawnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - pozytywne czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne.

Brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Bezprzedmiotowość przedmiotowa ma też miejsce wtedy, kiedy zbędne jest orzekanie odnośnie substratu sprawy administracyjnej, a więc wówczas, gdy przedmiot jej nie istnieje, albo gdy był już objęty ostatecznym rozstrzygnięciem.

W ocenie Sądu w okolicznościach stanu faktycznego i prawnego tej sprawy brak podstaw, żeby dopatrywać się w niej na obecnym etapie bezprzedmiotowości postępowania inicjowanego ww. wnioskiem skarżącego o dopuszczenie do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych, skoro skarżący konsekwentnie żąda załatwienia tego wniosku, mającego umocowanie w ww. przepisach ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych i rozporządzenia wykonawczego w sprawie uzyskiwania świadectwa doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych, a organ nie podjął w odniesieniu do tego żądania rozstrzygnięcia w prawnoprocesowej formule postępowania przed organem administracji. Organ zdefiniował to żądanie jako wniosek o dopuszczenie do egzaminu na doradcę i umorzył postępowanie nic z tym wnioskiem nie czyniąc, tj. w żaden sposób nie wypowiedział się co do jego załatwienia – pozytywnego czy negatywnego z podaniem przyczyn zajętego stanowiska. Wywody teoretyczne organu (I i II instancji) na temat bezprzedmiotowości postępowania nie zastępują załatwienia wniosku, do czego organ był zobowiązany. Wniosek ten pozostał poza ich zakresem, tak że nie wiadomo jakie ostatecznie stanowisko organ zajmuje względem tego wniosku. Strona tymczasem ma prawo oczekiwać od organu w swojej sprawie działań bezzwłocznych, konkretnych i jednoznacznych, zwłaszcza gdy organ ten jest rzeczowo właściwy do zajęcia się sprawą strony; sprawa ta – tu ww. wniosek skarżącego o dopuszczenie do egzaminu – mieści się w obszarze kompetencji rzeczowej organu.

Zgodnie z art. 45 ust. 2 ww. ustawy o dozorze technicznym Transportowym Dozorem Technicznym (TDT) kieruje i reprezentuje na zewnątrz Dyrektor TDT. Zakres działań TDT wyznacza art. 44 ustawy o dozorze technicznym. Na podstawie ust. 1 pkt 2 tego artykułu, obejmuje on wykonywanie zadań określonych w ww. ustawie z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (ustawa o przewozie). Z kolei ustawa o przewozie w art. 9 ust. 1 pkt 4 wskazuje, iż Dyrektor TDT jest organem właściwym w sprawach (m.in.) świadectwa doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych w zakresie przewozu drogowego, przewozu koleją i przewozu żeglugą śródlądową (lit. e). W art. 7 ust. 1 ustawy z o dozorze technicznym stanowi się zaś, że do postępowania przed organami jednostek dozoru technicznego stosuje się przepisy Kpa. Odesłanie do przepisów Kpa, według których prowadzi się postępowanie w sprawach uregulowanych w ustawie o przewozie towarów niebezpiecznych i ustawie o dozorze technicznym, dotyczyć może tylko postępowań prowadzonych przez Dyrektora TDT w sprawach załatwianych w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z zasadą praworządności organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

W niniejszej sprawie żądanie skarżącego odwołuje do zakresu właściwości Dyrektora TDT wynikającego z ww. art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy o przewozie. Jak wskazano wyżej Dyrektor TDT jest organem właściwym w sprawach świadectwa doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych w zakresie przewozu drogowego, przewozu koleją i przewozu żeglugą śródlądową (lit. e). Użycie w tym przepisie sformułowania "w sprawach świadectwa doradcy" nakazuje traktować właściwość tę szeroko, tj. obejmującą czynności organu wymagane przepisami przy ubieganiu się o to świadectwo, w tym dopuszczenie/odmowę dopuszczenia do egzaminu, jego przeprowadzenie oraz wydanie/odmowę wydania świadectwa. W obszarze tym organ jest władny, a zarazem obowiązany, podejmować czynności decyzyjne o charakterze decyzji administracyjnej, skoro ma ku temu podstawę normatywną do merytorycznego działania, w tym – w okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy - załatwienia wniosku skarżącego o dopuszczenie do egzaminu (mimo że inaczej niż wynika to z przepisów art. 44 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 tej ustawy stanowiących, że czynności wydania, przedłużenia i cofnięcia świadectwa doradcy podejmowane są w drodze decyzji, w odniesieniu do dopuszczenia/odmowy dopuszczenia do egzaminu przepisy ustawy o przewozie i ww. rozporządzenia wykonawczego wprost nie posługują się pojęciem decyzji), a tym samym – wbrew stanowisku organu - w sprawie nie zachodzi przyczyna uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego w całości jako bezprzedmiotowego.

W odniesieniu do argumentacji organu odwoławczego, a wcześniej organu I instancji, że samo dopuszczenie do egzaminu jest czynnością materialno-techniczną (przy czym z akt administracyjnych sprawy taka czynność organu też nie wynika), obejmującą sprawdzenie, czy warunki dopuszczenia do egzaminu zostały spełnione, zatem rozpatrzenie wniosku o dopuszczenie do egzaminu nie przybiera formy decyzji, należy zauważyć, że tak postawione zagadnienie prawne dotyczy wywołującego niekiedy kontrowersje w orzecznictwie oraz doktrynie prawa administracyjnego problemu określenia prawnej formy załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w sytuacji, gdy przepisy prawa nie wskazują wyraźnie, że sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, brak w ustawie wyraźnego wskazania, że określone indywidualne sprawy administracyjne są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, nie przesądza o tym, że sprawa nie należy do kategorii spraw administracyjnych, załatwianych w drodze takiej decyzji w postępowaniu unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa). Przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, że w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna, albo że do rozpoznania sprawy stosuje się Kpa, ale także w sposób pośredni, przykładowo przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy (zezwala, przydziela, potwierdza, wyraża zgodę, a w tej sprawie dopuszcza/odmawia dopuszczenia). W przypadku braku wyraźnego określenia przez ustawodawcę, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2019 r. II GSK 429/19 i przywołane tam orzecznictwo sądowoadministracyjne).

W świetle powyższego brak wyraźnego określenia prawnej formy załatwienia sprawy dotyczącej dopuszczenia do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych nie przemawia przeciwko uznaniu, że sprawa ta ma charakter administracyjny, wymagający wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji. Ustalenie prawnej formy załatwienia sprawy o dopuszczenie do tego egzaminu, wymaga przytoczenia/analizy niektórych przepisów ww. ustawy o przewozie oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego w sprawie uzyskiwania świadectwa doradcy. I tak stosownie do art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o przewozie świadectwo doradcy otrzymuje osoba, która (m.in.) złożyła z wynikiem pozytywnym egzamin przed komisją egzaminacyjną działającą przy Dyrektorze TDT, nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia ukończenia kursu. W myśl natomiast art. 44 ust. 2 ustawy Dyrektor TDT przedłuża ważność świadectwa doradcy na okres kolejnych 5 lat, licząc od dnia upływu terminu ważności dotychczasowego świadectwa doradcy, wydając nowe świadectwo doradcy, jeżeli doradca (m.in.) nie przestał spełniać wymogu, o którym mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2, jest posiadaczem ważnego świadectwa doradcy i w okresie 12 miesięcy poprzedzających datę upływu ważności świadectwa doradcy złożył z wynikiem pozytywnym egzamin, o którym mowa w art. 42 ust. 2 pkt 4.

W art. 49 pkt 1 ustawy o przewozie minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw żeglugi śródlądowej został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia warunków, formy i trybu przeprowadzania egzaminu dla doradców, o którym mowa w art. 42 ust. 2 pkt 4, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego przeprowadzenia egzaminu. W wydanym na tej podstawie ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 maja 2015 r. w sprawie uzyskiwania świadectwa doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych (rozporządzenie w sprawie uzyskiwania świadectwa doradcy) przewidziano m.in., że termin oraz miejsce przeprowadzenia egzaminu dla doradców wyznacza Dyrektor TDT (§ 3 ust. 1), egzamin przeprowadza się dla co najmniej 10 osób, które zostały dopuszczone do egzaminu (§ 8 ust.1), warunkiem przystąpienia do egzaminu jest złożenie do Dyrektora TDT wniosku o dopuszczenie do egzaminu, w terminie co najmniej 7 dni przed wyznaczonym dniem jego przeprowadzenia, do którego - w przypadku doradców przedłużających termin ważności świadectwa doradcy i doradców poszerzających zakres posiadanych uprawnień - należy załączyć kopię posiadanego świadectwa doradcy, Dyrektor TDT sporządza listę osób dopuszczonych do egzaminu na co najmniej 3 dni przed wyznaczonym dniem przeprowadzenia egzaminu i przekazuje ją komisji (§ 9 ust. 1, ust. 2 pkt 5 i ust. 4), a osoba dopuszczona do egzaminu jest obowiązana zgłosić się na egzamin co najmniej 15 minut przed wyznaczoną godziną jego rozpoczęcia (§ 10 ust.1 rozporządzenia).

W świetle powyższych regulacji nie budzi wątpliwości, że Dyrektor TDT występuje w zakresie realizacji zadań związanych z egzaminem dla doradców do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych – mających charakter publicznoprawny – w roli organu administracji publicznej. Postępowanie przed Dyrektorem TDT w tym zakresie zostało szczegółowo uregulowane, obejmując kwestie weryfikacji osób ubiegających się o dopuszczenie do tego egzaminu oraz do niego dopuszczonych, czyli kompetencje o charakterze władczym.

Odmowa dopuszczenia do egzaminu dla doradców do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych jest czynnością władczą, gdyż definitywnie pozbawia osobę należącą do kategorii podmiotów uprawnionych możliwości podnoszenia kwalifikacji zawodowych i wykonywania zawodu doradcy. Przyjęcie, że następuje to na podstawie arbitralnego rozstrzygnięcia organu, stanowiłoby naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego poprzez uniemożliwienie kontroli zasadności odmowy dopuszczenia do egzaminu, a w konsekwencji też prawa do poddania takiego rozstrzygnięcia kontroli sądowej (wynikająca z art. 45 Konstytucji RP zasada prawa do sądu). Tymczasem zapewnienie jednostce ochrony przed arbitralnością organu władzy publicznej jest istotną cechą demokratycznego państwa prawnego.

W podanych okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy odmowa dopuszczenia do egzaminu dla doradców do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych/pozostawienie takiego wniosku bez rozpoznania jest czynnością jednostronną z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego; istnieje zatem związek pomiędzy przepisem prawa, który określa uprawnienie skarżącego (dopuszczenie do egzaminu) a rozstrzygnięciem (odmowa dopuszczenia do egzaminu), i w żadnym wypadku nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego inicjowanego wnioskiem strony o dopuszczenie do egzaminu z konsekwencją jego umorzenia. Strona ma bowiem prawo do tego, by oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach, a nie poza taką procedurą i w formach jej nieznanych, gdyż powoduje to stan niepewności prawnej i ogranicza prawa strony do ochrony swych uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami. Na gruncie art. 1 pkt 1 Kpa wykładanego w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Co do zasady przepisy prawa materialnego powinny określać formę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej; w razie jednak wątpliwości na tym tle w każdym wypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego określenia praw i obowiązków adresata aktu. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 czerwca 2005 r. P 18/03, "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia"

W świetle powyższego, w sytuacji istnienia wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Skoro wynik weryfikacji osób starających się o dopuszczenie do egzaminu dla doradców do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych ma charakter decyzji administracyjnej, to zarówno do jej wydania, jak i do wszelkich dalszych działań organu w stosunku do tej decyzji stosuje się przepisy Kpa. Dlatego też rozstrzygnięcie w sprawie dopuszczenia/odmowy dopuszczenia do tego egzaminu powinno przybrać postać aktu administracyjnego mającego cechy decyzji administracyjnej ze wszystkimi tego konsekwencjami prawnymi.

Rozstrzygając sprawę ponownie organ I instancji, stosując wykładnię ww. przepisów prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu, rozpozna ww. wniosek skarżącego o dopuszczenie do egzaminu na doradcę do spraw bezpieczeństwa w przewozie towarów niebezpiecznych, który wpłynął do TDT [...] czerwca 2016 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie też precyzyjnie ustalić i wyjaśnić ostateczny kształt żądania skarżącego i jego sytuację prawną (zakres sprawy) w świetle ww. przepisów ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych i rozporządzenia w sprawie uzyskiwania świadectwa doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych.

Zarzut skargi prowadzenia postępowania przez organy w sposób długi i uciążliwy dla strony (czyli przewlekłości postępowania) zarządzeniem z 28 czerwca 2021 r. został wyłączony do rejestracji i rozpoznania jako nowej skargi w odrębnej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Wyrok w sprawie niniejszej Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), gdyż mimo zmiany przepisów, należało mieć na uwadze konieczność rozpoznania sprawy, wynikającą z art. 7 p.p.s.a. i § 26 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. poz. 1177), przy jednoczesnym braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.