Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 92/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. i G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 556/21 w sprawie ze skargi B.K. i G.K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2021 r. nr WOP.7721.49.2021.AH w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Z. R. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 października 2021 r., II SA/Bk 556/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Białymstoku oddalił skargę B. K. i G. K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (PWINB) z 14 czerwca 2021 r., nr WOP.7721.49.2021.AH, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w związku z wnioskami B. K. i G. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: PINB) przeprowadził kontrole na nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w [...] przy ulicy [...], będącej we współwłasności A. R. i Z. R. (inwestorzy), w ramach których ustalił, że znajduje się na niej budynek mieszkalny w stanie surowym zamkniętym, przy którym nie są prowadzone roboty budowlane. Z akt sprawy wynika, że budynek ten realizowany był na podstawie pozwoleń na budowę wydanych przez Starostę [...]:

- decyzji z 17 czerwca 2015 r., utrzymanej w mocy przez Wojewodę Podlaskiego decyzją z 28 lipca 2015 r.; decyzje te zostały uchylone wyrokiem WSA w Białymstoku z 10 listopada 2015 r., II SA/Bk 588/15;

- decyzji z 5 kwietnia 2016 r., utrzymanej w mocy przez Wojewodę Podlaskiego decyzją z 2 czerwca 2016 r.; decyzje te zostały uchylone wyrokiem WSA w Białymstoku z 6 grudnia 2016 r., II SA/Bk 428/16, od którego skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 stycznia 2017 r., II OSK 349/17 oddalił;

- decyzji z 10 czerwca 2019 r., którą Wojewoda Podlaski decyzją z 7 października 2019 r. uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; sprzeciw Z. R. od w/w decyzji Wojewody został uwzględniony wyrokiem z 19 grudnia 2019 r., II SA/Bk 791/19, poprzez uchylenie decyzji Wojewody; następnie Wojewoda Podlaski decyzją z 17 marca 2020 r. uchylił w całości decyzję Starosty [...] z 10 czerwca 2019 r. i umorzył postępowanie wskazując, że pozwolenie na budowę nie może być udzielone na budynek już istniejący; wyrokiem z 12 października 2020 r., II SA/Bk 327/20, WSA w Białymstoku oddalił skargę od decyzji Wojewody Podlaskiego z 17 marca 2020 r.

Wyrokując w sprawie II SA/Bk 556/21 kolejno wskazano, że postanowieniem z 15 października 2019 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na prowadzeniu robót budowlanych przez inwestorów w okresie lipiec-sierpień 2019 r., które zostało uchylone przez PWINB postanowieniem z 25 listopada 2019 r. W tych okolicznościach PINB przeprowadził 12 grudnia 2019 r. oględziny, ustalając że realizowany budynek mieszkalny jednorodzinny inwestorów znajduje się w stanie surowym zamkniętym, proces budowlany jest wstrzymany, a roboty nie są wykonywane. PINB wskazał, że roboty wykonywane przez inwestorów, a budzące zastrzeżenia sąsiadów, były robotami zabezpieczającymi. Następnie decyzją z 20 stycznia 2020 r. PINB na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, a decyzją z 6 marca 2020 r. PWINB utrzymał tę decyzję organu powiatowego w mocy.

Następnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że wyrokiem z 20 sierpnia 2020 r., II SA/Bk 329/20, WSA w Białymstoku uchylił decyzję PWINB z 6 marca 2020 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB z 20 stycznia 2020 r. Wyrok w sprawie II SA/Bk 329/20 stał się prawomocny.

Ponownie prowadząc postępowanie PINB po analizie uzupełnionego materiału dowodowego wywodził, że prowadzenie robót zabezpieczających w ten sposób, że realizowany jest w pewnym zakresie projekt budowlany nie oznacza, iż prowadzenie takich robót jest niedopuszczalne. Zasadnicze znaczenie ma to, czy roboty w istocie są niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa budowy. Zdaniem organu powiatowego roboty zrealizowane w spornym okresie miały wyłącznie charakter zabezpieczający, dlatego postępowanie w sprawie samowoli budowlanej jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Według zapisu w dzienniku budowy inwestorzy wstrzymali roboty budowlane w grudniu 2016 r., a później wykonywali niezbędne roboty o charakterze zabezpieczającym. Z tych przyczyn PINB decyzją z 31 marca 2021 r. umorzył postępowanie dotyczące robót prowadzonych przez inwestorów w okresie od lipca do sierpnia 2019 r.

Dalej w wyroku II SA/Bk 556/21 przywołano, że odwołanie od w/w decyzji organu powiatowego złożyli B. K. i G. K., właściciele działki sąsiadującej z działką inwestycyjną, a powołaną na wstępie decyzją PWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wojewódzki wskazał, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie samowolnej realizacji robót budowlanych, które nie są wykonywane (inwestorzy nie posiadają pozwolenia na budowę, które zostało uchylone w trybie odwoławczym - decyzja Wojewody Podlaskiego z 7 października 2019 r.). Ustosunkowując się do zarzutów odwołania PWINB wywiódł, że wykonana przez inwestorów płyta betonowa stanowi zabezpieczenie budynku przed zalewaniem, a nałożona na elewację warstwa farby podkładowej stanowi zabezpieczenie styropianu przez degradacją. Wykonanie płyty betonowej przed wejściem do budynku nie może być traktowane jako budowa schodów. Przedłożone przez skarżących na etapie odwoławczym zdjęcia potwierdzają położenie warstwy zabezpieczającej ścianę przez czynnikami atmosferycznymi i promieniowaniem UV. Z dziennika budowy nie wynika, aby inwestorzy w okresie lipiec-sierpień 2019 r. wykonywali docieplenie ścian budynku, zostało ono wykonane wcześniej, bo w 2016 r. PWINB podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji, że wykonane roboty były jedynie pracami zabezpieczającymi budynek (którego budowa została wstrzymana) przed degradacją. Odnośnie daty wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z 10 czerwca 2019 r. PWINB wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie są informowane o wniesieniu środka zaskarżenia przez strony postępowania prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a otrzymują dopiero decyzję ostateczną o pozwoleniu na budowę. Uzyskano natomiast informację, że Wojewoda Podlaski decyzją z 7 października 2019 r. uchylił decyzję Starosty [...]. Nie zgodził się też organ odwoławczy z zarzutem niewszczęcia postępowania w stosunku do robót podjętych przez inwestora w grudniu 2016 r. przy dociepleniu budynku, które dokończono dzień przed wyrokiem uchylającym pozwolenie na budowę będące podstawą tych robót. PWINB wyjaśnił też, że nie może wydawać organowi pierwszej instancji nakazu wszczęcia postępowania administracyjnego, natomiast strony mogą złożyć wniosek o wszczęcie postępowania do organu powiatowego. Końcowo wskazał na zastosowanie w sprawie przepisu art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 471) i rozstrzygnięcie na podstawie przepisów uPb w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.

Skargę na decyzję PWINB złożyli B. K. i G. K., którzy zarzucili naruszenie:

1) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 153 Ppsa przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz niezastosowanie się do wytycznych sądu sformułowanych w sprawie II SA/Bk 329/20, bezkrytyczne przyjęcie wyjaśnień inwestorów i dokonanie odmiennej niż sąd oceny materiału dowodowego w zakresie dotyczącym wykonania płyty betonowej przed wejściem do budynku od strony południowej oraz elewacji z nałożeniem koloru na trzech ścianach budynku i ścianie fundamentu. Skarżący wskazali, że doszło do ponownego błędnego zakwalifikowania spornych robót budowlanych jako robót zabezpieczających i odmowy zakwalifikowania płyty betonowej jako schodka o jednym stopniu przewidzianego w projekcie budowlanym, co stanowi naruszenie obowiązku związania oceną sądową. Zarzucili powoływanie się przez organy na wyrok NSA w sprawie II OSK 1846/06, który zapadł w odmiennym stanie faktycznym sprawy. Zakwestionowali pominięcie w całości wyjaśnień Z. R. złożonych przed sądem, który przyznać miał, że roboty budowlane można prowadzić na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, a on się taką legitymował. Zdaniem skarżących dowodzi to, że inwestor był w błędzie co do stanu prawnego oraz nie prowadził robót zabezpieczających a roboty przy dokończeniu budowy budynku. Zaakceptowanie robót jako zabezpieczających zezwala inwestorowi na obejście i naruszenie przepisów prawa budowlanego. PINB bezpodstawnie też przyjął, że płyta betonowa nie stanowi wykonania schodów przewidzianych w projekcie budowlanym, a organ pierwszej instancji błędnie ustalił, że projekt budowlany w ogóle nie przewiduje schodka od strony południowej;

2) art. 105 § 1 K.p.a. przez jego zastosowanie i art. 28 ust. 1 uPb przez jego niezastosowanie na skutek przyjęcia, że organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie samowolnej realizacji robót budowlanych, które nie są wykonywane, gdyż inwestorzy nie posiadają pozwolenia na budowę. Tymczasem PWINB umknęło, że przedmiotem postępowania są roboty budowlane wykonane przez inwestorów w okresie od lipca do sierpnia 2019 r. stanowiące realizację projektu budowlanego. Przyjęto również, że inwestorzy wybudowali budynek w stanie surowym zamkniętym na podstawie m. in. nieostatecznej decyzji Starosty [...] z 10 czerwca 2019 r., co stanowi zaakceptowanie stanu rażącego naruszenia prawa;

3) art. 107 § 1 K.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający weryfikację prawidłowości toku rozumowania i motywów rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wojewódzki wniósł o jej oddalenie.

Podczas rozprawy w dniu 23 września 2021 r. sąd wojewódzki dopuścił dowód z akt II SA/Bk 329/20 na okoliczność stanowisk stron i treści dowodów w tamtej sprawie przeprowadzonych.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Białymstoku skargę oddalił.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że WSA w sprawie II SA/Bk 329/20 zalecił konkretne ustalenie zakresu wykonanych w okresie lipiec-sierpień 2019 r. robót budowlanych przy budynku inwestorów na działce nr [...], samodzielną przez organy ocenę, czy stanowią one roboty zabezpieczające czy wykonane w warunkach samowoli budowlanej (na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 10 czerwca 2019 r., po uzyskaniu przez inwestorów wiedzy o wpłynięciu odwołania, którą to datę sąd wojewódzki zalecił ustalić - vide s. 7 uzasadnienia wyroku). Nie przesądził przy tym podlegających przeprowadzeniu dowodów.

Zdaniem sądu pierwszej instancji w sprawie niniejszej organy wywiązały się z powyższych zaleceń w sposób dostateczny, uzasadniający oddalenie skargi. W sposób niewątpliwy ustaliły bowiem, że wykonanie ocieplenia styropianem ścian fundamentowych budynku inwestorów, a także ścian zewnętrznych, miało miejsce odpowiednio w październiku 2015 r. oraz w grudniu 2016 r., co wynika ze wskazanych przez organ zapisów dziennika budowy nr [...], którego kserokopię włączono do akt administracyjnych. Jak wskazać miał sąd wojewódzki w sprawie II SA/Bk 329/20, okoliczność rodzaju wykonanych na ścianach prac wymagała oceny organu nadzoru budowlanego. Taką, uwzględniając powyższe wypowiedzi stron i materiał zdjęciowy, sformułował PWINB na s. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazując, że nałożona warstwa farby podkładowej stanowi zabezpieczenie styropianu przed degradacją wywoływaną czynnikami atmosferycznymi i promieniowaniem UV, do czego m. in. wykorzystano rusztowania. Ocenę tę zaakceptował sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Zdaniem sądu a quo nie sposób podważyć oceny organu, że wykonanie płyty betonowej stanowi także zabezpieczenie niepodlegające kwalifikacji jako robót wykonywanych w ramach samowoli budowlanej. Sąd wojewódzki wskazał, że inwestor wywodził nadto o ukształtowaniu terenu uzasadniającym wykonanie płyty jako zabezpieczenia, a skarżący tej okoliczności nie podważyli. Wobec powyższego – w ocenie sądu pierwszej instancji – zbędne było ustalanie czy sporne roboty wykonano przed, czy po uzyskaniu przez inwestorów wiedzy o wpłynięciu odwołania od decyzji Starosty [...] z 10 czerwca 2019 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę. Skoro prawidłowo ustalono, że były to wyłącznie roboty zabezpieczające, nie miał znaczenia moment ich zrealizowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący – zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 153 Ppsa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez błędne stwierdzenie, że organy obu instancji zastosowały się w sposób dostateczny do wskazań zawartych w wyroku WSA w Białymstoku z 20 sierpnia 2020 r., II SA/Bk 329/20 i prawidłowo ustaliły, że wykonane na ścianach zewnętrznych budynku prace były robotami zabezpieczającymi przed czynnikami atmosferycznymi i promieniowaniem UV i miały na celu uzupełnienie ubytków w dociepleniu wywołanych przez ptaki, a płyta betonowa o wymiarach 150 cm x 174 cm i grubości 14 cm przed wejściem do budynku od strony południowej stanowiła jednocześnie rodzaj zabezpieczenia budynku przed wlewaniem się wody i rodzaj jednostopniowego schodka przewidzianego w projekcie budowlanym, a także błędne uznanie, że zbędne jest ustalenie, czy sporne roboty wykonane były przed czy po uzyskaniu przez inwestorów wiedzy o wpłynięciu odwołania B. K. i G. K. do Starosty [...] na decyzję z 10 czerwca 2019 r. o pozwoleniu na budowę - podczas gdy WSA w Białymstoku w w/w wyroku jednoznacznie wykluczył, że wykonane przez inwestorów roboty w spornym okresie stanowiły roboty zabezpieczające oraz nakazał ustalenie daty złożenia odwołania od decyzji z 10 czerwca 2019 r., który to fakt uznał za mający pierwszorzędne znaczenie dla oceny legalności wykonanych robót, a powyższe uchybienie skutkowało dokonaniem przez WSA w Białymstoku w zaskarżonym wyroku odmiennej oceny tego samego materiału dowodowego sprawy i pominięciem konieczności ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności w zakresie daty złożenia odwołania, a w konsekwencji błędnym rozpoznaniem istoty sprawy;

2) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez stwierdzenie, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że wykonane roboty służyły zabezpieczeniu ścian budynku przed czynnikami atmosferycznymi i promieniowaniem UV, a także ubytkami spowodowanymi przez ptaki wydłubujące styropian, podczas gdy w rzeczywistości organy powyższe ustalenia oparły wyłącznie na wyjaśnieniach inwestora Z. R., który wielokrotnie zmieniał swoje stanowisko, twierdząc najpierw, że prowadził roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę na podstawie nieostatecznej decyzji, ponadto materiał dowodowy, w tym protokoły oględzin PINB nie zawierają żadnych ustaleń potwierdzających stanowisko inwestora, że występowały ubytki w styropianie, czy też ukształtowanie terenu sprzyjało zalewaniu budynku, a tym bardziej, że skarżący na rozprawie w dniu 23 września 2021 r. zaprzeczył stanowczo, że nie dochodzi do żadnych działań ptaków i zalewania budynku, jak również pominięcie, że obszar na którym znajduje się działka nr [...] objęty został ochroną konserwatora zabytków i dokonanie jakichkolwiek robót budowlanych wymaga pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2017, poz. 1595, Uoz) i § 12 ust. 1 pkt 1,2,5,6,7 i § 13 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. 2021 poz. 81, rozp. MKiDN 2018), a powyższe uchybienia miały istotny wpływ na treść wydanego wyroku, gdyż w tożsamym stanie faktycznym sprawy zapadły dwa odmienne wyroki WSA w Białymstoku w sprawie – II SA/Bk 329/20 i w niniejszej sprawie;

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa poprzez jego niezastosowanie i art. 151 Ppsa poprzez jego zastosowanie, pomimo iż istniały podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji, gdyż organy dopuściły się naruszeń przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonych decyzji;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie prawa materialnego:

- art. 28 ust. 1 i art. 39 uPb (Dz. U. 2020 poz. 1333) w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i art. 91 ust. 4 pkt 4 Uoz i § 12 ust. 1 pkt 1,2, 5,6,7 i § 13 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 1 i ust. 2 rozp. MKiDN 2018, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie za prawidłowe stanowisko obu organów, że inwestorzy nie posiadając ostatecznej decyzji - pozwolenia na budowę i pozwolenia konserwatora zabytków - zgodnie z prawem prowadzili nadal roboty budowlane, w tym wylali płytę betonową przed wejściem do budynku od strony południowej.

Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 176 Ppsa wniesiono o:

1. uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji,

ewentualnie:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji.

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżących koszty procesu za I i II instancję wg norm przepisanych;

3. skarżący oświadczyli, że zrzekają się rozprawy i wnoszą o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd wojewódzki pominął w całości to, że wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych na terenie działki [...] w [...] wymaga pozwolenia konserwatora zabytków, gdyż inwestycja ta prowadzona była w części Miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z 18 lipca 1990 r. nr Ki.WKZ.5340-16/90 pod numerem A-411 jako układ przestrzenny. Takim pozwoleniem w zakresie wykonanych robót, w tym wylaniem płyty, nie dysponować mieli inwestorzy. W ocenie skarżących kasacyjnie inwestor kontynuował budowę w zakresie objętym pozwoleniem na budowę, które wówczas było nieostateczne. Zatem organy obu instancji powinny mieć na względzie przepis art. 28 uPb, którego również w tej sprawie nie zastosowały.

W odpowiedzi, zastępowanego przez profesjonalnego pełnomocnika uczestnika postępowania – Z. R., wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem uczestnika w tej sprawie sąd pierwszej instancji w sposób jasny i klarowny wyjaśnił powody, dla których oddalona została skarga umożliwiając prześledzenie toku rozumowania sądu. Prawidłowo sąd pierwszej instancji miał odczytać motywy o wytyczne zwarte w wydanym uprzednio w sprawie wyroku II SA/Bk 329/20. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane art. 141 § 4 Ppsa. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa poprzez pominięcie kwestii konieczności legitymowania się zgodą WKZ na wykonywane roboty, Z. R. podnosi, że nie wykazano w skardze kasacyjnej wpływu ewentualnego naruszenia tego przepisu na treść wyroku. Zdaniem uczestnika uwzględniając charakter robót jako zabezpieczających, nadto posiadania przez inwestorów decyzji WKZ (w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wskazano daty i treści decyzji tego organu konserwatorskiego – uwaga Sądu) na budowę budynku, zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie ocenić należy jako niezasadny. Wykonywanie robót zabezpieczających nie jest objęte przepisami Uoz.

Pismem procesowym z 14 grudnia 2022 r. skarżący kasacyjnie wnieśli o dopuszczenie do akt sprawy dowodu z akt sądowych w sprawie II SA/Bk 856/22. Wnioskodawcy domagają się przeprowadzenia dowodu z inwentaryzacji budynku mieszkalnego wznoszonego w [...] na dz. nr [...], złożonej przy skardze A. R. i Z. R. na okoliczność błędnego uznania przez sąd pierwszej instancji, że roboty wykonane przez inwestorów, a oceniane w zaskarżonym wyroku jako zabezpieczające, miały właśnie taki charakter. Do wniosku dołączono kopię powyższej inwentaryzacji sporządzonej przez uprawnionego projektanta J. S. i datowanej na 21 października 2022 r.

O oddalenie powyższego wniosku skarżących kasacyjnie wniosła w piśmie procesowym z 4 stycznia 2023 r. uczestniczka A. R. O oddalenie tego wniosku w piśmie procesowym z 18 stycznia 2023 r. wystąpił także Z. R. przez swego pełnomocnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.

W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna posiadała usprawiedliwione podstawy. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Nie podlegał uwzględnieniu wniosek skarżących kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – inwentaryzacji budynku mieszkalnego wznoszonego w [...] na dz. nr [...], złożonej przy skardze A. R. i Z. R. do sprawy z ich skargi, a zarejestrowanej pod sygn. II SA/Bk 856/22, na okoliczność błędnego uznania przez sąd pierwszej instancji, że roboty wykonane przez inwestorów, a oceniane w zaskarżonym wyroku jako zabezpieczające, miały właśnie taki charakter. Wypadnie zauważyć, że dowód ten powstał – jak wskazuje data jego sporządzenia – dopiero 21 października 2022 r., zatem już po dacie wydania zaskarżonego wyroku. Nadto sąd administracyjny nie jest właściwy do ustalania stanu faktycznego sprawy, gdyby tak odczytywać wolę skarżących kasacyjnie odnośnie kierunku uwzględnienia ich wniosku, gdyby zaś traktować ten dowód jako opinię biegłego, to w świetle art. 106 § 3 K.p.a. pozwalającego na ograniczony zakres postępowania wyjaśniającego w procesie sądowoadministracyjnym wyłącznie do dowodu z dokumentu, taki środek dowodowy uznać należałoby za niedopuszczalny. Z tych względów wniosek skarżących kasacyjnie nie mógł zostać uwzględniony.

B. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 153 Ppsa, z którego wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że organy i ten sąd byli związani oceną prawną i wskazaniami wyłuszczonymi w wyroku II SA/Bk 329/20, który zapadł w granicach tej sprawy. Istotne jest, że wyroku powyższego strony nie kwestionowały, przeto organy, jak i sądy obu instancji są związane zawartymi w nim ocenami i wytycznymi. Słusznie także – przywołując fragmenty wywodów tegoż wyroku – wskazał sąd pierwszej instancji, że nie zachodzą podstawy, aby odstąpić od związania powyższym wyrokiem, a związanie to dotyczyło konieczności skonfrontowania zakresu robót budowlanych scharakteryzowanych przez inwestorów i przez skarżących, z uwzględnieniem zdjęć złożonych do akt sądowych oraz po drugie, wyjaśnienia czy roboty dotyczyły także ocieplenia ścian budynku styropianem czy ocieplenie wykonano wcześniej. W zaskarżonym wyroku przywołano zasadnicze motywy wyroku II SA/Bk 329/20 i trafnie stwierdzono, że zalecono w nim konkretne ustalenie zakresu wykonanych przez inwestorów w okresie lipiec-sierpień 2019 r. robót budowlanych przy budynku na działce nr [...] oraz samodzielną przez organy ocenę, czy stanowią one roboty zabezpieczające czy wykonane w warunkach samowoli budowlanej, nie przesądzając przy tym rodzaju dowodów, jakie w tym zakresie należało przeprowadzić. Nietrafne jest przeto w skardze kasacyjnej wywodzenie, jakoby w wyroku II SA/Bk 329/20 już przesądzono, że roboty te nie miały charakteru zabezpieczających. Odmienna ocena skarżących kasacyjnie kwalifikacji wykonanych robót, niż uczyniły to organy nadzoru budowlanego, a co zaakceptował sąd pierwszej instancji, w żadnym razie nie dowodzi naruszenia art. 153 Ppsa. Przeciwnie, w wyroku II SA/Bk 329/20 pozostawiono tę kwestię sprawą otwartą, nakazując uczynienie organowi nadzoru budowlanego stosownych ustaleń dowodowych. Nie są zatem skuteczne te wywody zawarte w skardze kasacyjnej, jakoby sąd wojewódzki orzekając w sprawie wyrokiem II SA/Bk 329/20 miał dojść do wniosku, który został zaprezentowany w skardze kasacyjnej, iż inwestorzy kontynuowali budowę budynku na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie wylania schodka o jednym stopniu od strony południowej i wykonania robót przed położeniem elewacji.

C. Sąd Naczelny w tym składzie podziela wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd o braku konieczności uwzględnienia zawartego w wydanym poprzednio w granicach tej sprawy wyroku II SA/Bk 329/20 nakazu ustalenia terminu wniesienia odwołania w aspekcie uzyskania przez inwestorów informacji o nieostateczności decyzji Starosty [...] w przedmiocie udzielenia im pozwolenia na budowę, skoro organy nadzoru budowlanego ostatecznie oceniły, że kwestionowane roboty budowlane miały charakter zabezpieczający. Z tego względu trafnie w zaskarżonym wyroku przyjęto, iż zbędne stało się ustalenie momentu ich wykonywania, w szczególności czy wykonane zostały w czasie, gdy inwestorzy winni mieć świadomość, że decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku jest decyzją nieostateczną. Trafne w tym względzie zatem jest także stanowisko uczestnika, Z.R., wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Dodać przy tym wypadnie, że w wyroku II SA/Bk 329/20 prezentowano pogląd, że inwestor co do zasady ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie wówczas orzekającego sądu wojewódzkiego – a oceny tej skutecznie nie podważono, skoro wyrok ten się uprawomocnił – aktualne brzmienie art. 28 ust. 1 uPb oznacza wprawdzie zezwolenie na rozpoczęcie robót budowlanych zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna, jednak w razie wniesienia od niej odwołania, należy wziąć pod uwagę, że przestaje ona być wykonalna. W tym przeto aspekcie w przywołanym wyroku zarzucano organom nadzoru budowlanego, że nie ustaliły, czy wykonywane przez inwestorów roboty były przynajmniej częściowo wykonywane w okresie przed wniesieniem odwołania od nieostatecznej decyzji Starosty [...], czy też w całości po jego wniesieniu.

D. Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa powiązali je z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Skarga kasacyjna nie zawiera jednak uzasadnienia zarzutu naruszenia tego ostatniego przepisu, statuującego wszak obowiązki sądu odnośnie elementów uzasadnienia wyroku. Wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 Ppsa zaskarżony wyrok zawiera. To, że skarżący kasacyjnie nie podzielają meriti stanowiska zajętego w tym wyroku odnośnie kwantyfikacji wykonanych przez inwestorów robót jako zabezpieczających wykonane uprzednio ocieplenie styropianem i zrealizowanie płyty zabezpieczającej wnętrze budynku przed wilgocią, nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

D. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa, z którego wynika, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Zaskarżony wyrok wydano na podstawie akt sprawy i po zamknięciu rozprawy, podnosząc zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa nie wskazano na taką okoliczność, która miałaby wynikać spoza materiału aktowego, a którą sąd pierwszej instancji miałby uczynić podstawą swego orzeczenia.

E. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, z którego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. To zastrzeżenie nie dotyczy przedmiotowej sprawy, albowiem odnosi się do skarg na pisemne interpretacje prawa podatkowego w sprawach indywidualnych, opinię zabezpieczającą i odmowę jej wydania. W tym zakresie zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa powiązano z brakiem uwzględnienia przez sąd pierwszej instancji, że obszar, na którym znajduje się działka inwestorów objęty jest ochroną konserwatora zabytków i dokonanie jakichkolwiek robót budowlanych wymaga zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (WKZ). Objęcie tej części miasta [...], na której położona jest działka inwestorów, obszarem ochrony konserwatorskiej nie było podnoszone w skardze, nie było przedmiotem stanowiska wyrażonego w wyroku II SA/Bk 329/20. Sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku nie wypowiadał się – jak to ma wynikać z treści samej skargi kasacyjnej – i uznawać za prawidłowe stanowisko obu organów, że inwestorzy nie posiadając ostatecznej decyzji – pozwolenia na budowę i pozwolenia konserwatora zabytków, zgodnie z prawem prowadzili nadal roboty budowlane. Zarówno w decyzji I instancji, jak i w zaskarżonej decyzji brak jest jakiejkolwiek wypowiedzi w kwestii zezwolenia konserwatorskiego co do wykonywanych robót. W skardze kasacyjnej nie sformułowano natomiast zarzutu naruszenia przepisów odnośnie naruszenia przepisów normujących prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie administracyjnej w tym zakresie, w jakim – odnosząc się do kwestii stosowania art. 39 ust. 1 uPb w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i art. 91 ust. 4 pkt 4 Uoz – podniesiono zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa.

Wypadnie zauważyć, że w aktach administracyjnych znajduje się decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 24 kwietnia 2015 r. w przedmiocie pozwolenia Z.R. i A.R. na prowadzenie robót budowlanych na dz. nr [...] w [...] polegających na rozbiórce budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z określeniem terminu jego ważności na 31 grudnia 2015 r. Pozwolenie to wydano na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i art. 91 ust. 4 pkt 4 Uoz. Ta okoliczność prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 Ppsa w podniesionym w skardze kasacyjnej aspekcie (braku stosownego pozwolenia WKZ na wykonanie przedmiotowych robót, z jednoczesnym zaprzeczeniem tej okoliczności przez inwestora) – uwzględniając przy tym, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy – nie pozwala uznać skuteczności przywołanej podstawy kasacyjnej.

F. Z tych samych względów, co ujęte w pkt. E niniejszego uzasadnienia, nie mogły zostać ocenione jako skuteczne zarzuty naruszenia art. 28 ust. 1 i art. 39 uPb w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 Uoz. Nie poddają się kontroli zarzuty naruszenia art. 91 ust. 4 pkt 4 Uoz i § 12 ust. 1 pkt 1,2,5,6,7 i § 13 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 1 i ust. 2 rozp. MKiDN 2018. W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono zresztą na czym miałoby polegać naruszenie art. 91 ust. 4 pkt 4 Uoz, który dotyczy przykładowych zadań WKZ, nie wyłuszczono ponadto w jaki sposób sąd wojewódzki naruszyć miałby przywołane w niej enumeratywnie przepisy rozp. MKiDN 2018, które w części dotyczą odrębnego rodzaju robót (tylko prac konserwatorskich, prac restauratorskich albo badań konserwatorskich przy zabytku – por. § 12 cyt. rozporządzenia; względnie tylko pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych – por. § 13 cyt. rozporządzenia – uwaga Sądu). Brak uzasadnienia tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej w tej części, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa i niemożności wyjaśnienia tej kwestii wobec zrzeczenia się rozprawy, nie pozwala Sądowi Naczelnemu na wypowiedź w tym aspekcie.

G. Z powyższych przyczyn nie mógł zostać oceniony jako oparty na usprawiedliwionej podstawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa poprzez niezastosowanie i art. 151 Ppsa poprzez jego zastosowanie. Przepisy te jako tzw. wynikowe, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, skoro sąd wojewódzki stosuje je w wyniku własnej oceny odnośnie innych, konkretnych przyczyn istnienia podstaw do uwzględnienia skargi, względnie braku takich podstaw.

H. Wniosek uczestnika – Z.R. – o zasądzenie kosztów postępowania, zawarty w jego odpowiedzi na skargę kasacyjną, podlega oddaleniu. Reguły zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w razie oddalenia skargi kasacyjnej, normuje art. 204 Ppsa, z zawartych tam regulacji nie wynika w żadnym razie, aby uczestnikowi postępowania z tytułu oddalenia skargi kasacyjnej przysługiwać miało prawo do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W tym zakresie zastosowanie ma ogólna reguła z art. 199 Ppsa, wedle której strony ponoszą koszty postepowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Reguła ta, z racji odesłania z art. 12 Ppsa, ma w pełni zastosowanie do uczestnika postępowania.

I. Trafnie WSA w Białymstoku w konkluzji swych wywodów zauważył, że sprawa dotycząca samego pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku jest przedmiotem odrębnego postępowania toczącego się w następstwie uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 października 2021 r. skargi kasacyjnej Z.R. od wyroku II SA/Bk 327/20, w tym postępowaniu strony mają możliwość ochrony swych interesów w najszerszym zakresie, gdy idzie o legalność wznoszenia na działce inwestycyjnej spornego budynku.

J. Z powyższych powodów i działając na podstawie art. 184 Ppsa, należało oddalić skargę kasacyjną.