Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2673/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 154 § 1, art. 174 pkt. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 208/12 w sprawie ze skargi M. D. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 178/11 przez Prezydenta Miasta Legnicy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2012r., sygn.akt III SA/Wr 208/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. D. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 października 2011r., sygn.akt III SA/Wr 178/11 - w sprawie opłaty za wydanie karty pojazdu, wymierzył Prezydentowi Miasta Legnicy grzywnę w wysokości 5 000 zł oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prawomocnym wyrokiem z dnia 26 października 2011r., sygn.akt III SA/Wr 178/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził bezskuteczność czynności materialno-technicznej Prezydenta Legnicy z dnia [...] lutego 2011r. w przedmiocie odmowy zwrotu M. D. zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu, uznając jej podjęcie bez podstawy prawnej. Po rozważaniach dotyczących możliwości i trybu dochodzenia takiej nadpłaty oraz przedstawieniu dotychczasowego orzecznictwa, Sąd wskazał, że "rzeczą organu administracji będzie ustalenie jakie koszty poniósł skarżący i jaka część winna mu zostać zwrócona".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M. D. – powołując się na art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270, w dalszej części uzasadnienia powoływana jako: p.p.s.a.) – wniósł o wymierzenie Prezydentowi Legnicy grzywny za niewykonanie wyroku.

Skarżący odwołał się do art. 170 ust. 1 p.p.s.a, według którego prawomocne orzeczenie sądu wiąże zarówno strony, jak i sąd wydający orzeczenie. Również ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 p.p.s.a.). Jeżeli organ pozostaje w bezczynności po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona – po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy – może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (art. 154 § 1 p.p.s.a.).

Zdaniem skarżącego, organ administracji – po wezwaniu go przez skarżącego do wykonania wyroku z dnia 26 października 2011r. – nie wykonał (do dnia wniesienia skargi) nałożonego nań wspomnianym wyrokiem obowiązku.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Legnicy zauważył, że wyrok Sądu z dnia 26 października 2011r. nie może być wykonany, gdyż Sąd nie nakazał ani zwrotu określonej, czy wskazanej przez skarżącego kwoty, ani nie oznaczył terminu zwrotu, stwierdził natomiast, że "rzeczą organu administracji będzie ustalenie jakie koszty poniósł skarżący i jaka część winna mu zostać zwrócona".

Organ stwierdził, że nie jest w stanie – z powodu braku instrumentów prawnych – oszacować kosztów strony skarżącej ponoszonych na zakup kart pojazdów do rejestrowanych pojazdów, zwłaszcza wobec różnych rozstrzygnięć sądów cywilnych orzekających o zwrocie raz 425 zł, innym razem 500 zł za jedną kartę, a nawet odrzucających pozwy. Organ może dokonać zwrotu kwoty wynikającej wprost z obowiązujących przepisów prawa lub z prawomocnego orzeczenia sądu. Wobec braku jasnych zasad wskazujących sposób wyliczenia żądania skarżącego, wezwanie do wykonania wyroku nie jest możliwe do zrealizowania przez organ. Ponadto art. 154 § 1 p.p.s.a. daje stronie prawo do złożenia skargi w razie bezczynności lub przewlekłego postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, gdy tymczasem w rozpoznawanym przypadku Sąd stwierdził bezskuteczność czynności materialno-technicznej organu. Organ zwrócił uwagę na fakt, że skarżący nie wskazał w wezwaniu terminu, do którego organ byłby zobowiązany wykonać czynność wskazaną przez wzywającego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, iż akta administracyjne pozwalają ustalić, że odpis wyroku z dnia 26 października 2011r. (prawomocnego z dniem 23 grudnia 2011r.) wpłynął do organu w dniu 9 stycznia 2012r., co potwierdza prezentata figurująca na piśmie Sądu z dnia 3 stycznia 2012r. adresowanym do Prezydenta Legnicy. Z akt tych nie wynika natomiast, by po dniu 9 stycznia 2012r. organ ten podejmował działania w sprawie wniosku M. D. z dnia 17 stycznia 2011r. o zwrot nadpłaty za wydanie kart pojazdu, zawisłej przed tym organem.

Sąd zauważył, iż pierwszym dokumentem znajdującym się w aktach administracyjnych po dniu 9 stycznia 2012r. jest pochodzące od pełnomocnika skarżącego, a skierowane do Prezydenta Legnicy, wezwanie (na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a.) z dnia 19 kwietnia 2012r. do wykonania przez organ wyroku z dnia 26 października 2011r..

Drugim dokumentem jest odpowiedź organu z dnia 25 kwietnia 2012r., w którym poinformował, że Gmina Legnica nie ma możliwości realizacji tego wyroku, ponieważ treść wyroku nie pozwala na jego wykonanie. Sąd nie nakazał ani zwrotu określonej, czy wskazanej przez skarżącego kwoty, ani nie oznaczył terminu zwrotu. Organ stwierdził, że nie jest w stanie – z powodu braku instrumentów prawnych – oszacować kosztów strony skarżącej ponoszonych na zakup kart pojazdów do rejestrowanych pojazdów. W ocenie organu wobec braku jasnych zasad wskazujących sposób wyliczenia żądania strony, wezwanie do wykonania wyroku nie jest możliwe do zrealizowania przez organ. Ponadto art. 154 § 1 p.p.s.a. nie daje stronie prawa do złożenia skargi w przypadku gdy Sąd stwierdził bezskuteczność czynności materialno-technicznej organu.

Sąd wskazał, iż zarówno przedstawione dokumenty, jak i stanowisko Prezydenta Legnicy oraz mające je wesprzeć argumenty potwierdzają, że po dniu 9 stycznia 2012r. aż do rozpoznania skargi na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2012r. – a więc przez siedem miesięcy – organ nie podjął jakichkolwiek czynności, przede wszystkim zaś zaniechał postępowania wyjaśniającego, które stanowiłoby podstawę faktyczną do rozstrzygnięcia kwestii objętej wnioskiem strony. Uznał, iż nie zasługują na uwzględnienie wskazane przez organ okoliczności, które miałyby usprawiedliwiać tak długo trwającą bezczynność tego organu.

Sąd wyjaśnił, iż po pierwsze, stwierdzając bezskuteczność czynności materialno-technicznej Prezydenta Legnicy z dnia [...] lutego 2011r., Sąd nie dał powodów do bierności po stronie organu. Skoro wspomniana czynność materialno-techniczna została wyeliminowana przez Sąd ze zbioru legalnych działań organów administracyjnych, a Sąd – oceniając dotychczasowe postępowanie prowadzone przez Prezydenta Legnicy w sprawie opłaty za karty pojazdu – stwierdził niedwuznacznie, że "rzeczą organu administracji będzie ustalenie jakie koszty poniósł skarżący i jaka część winna mu zostać zwrócona", to nie można mieć wątpliwości, że obowiązkiem organu było prowadzenie wszczętej wnioskiem strony sprawy, ponieważ nie została załatwiona ani merytorycznie, ani formalnie, a więc nadal pozostaje aktualna w postępowaniu przed organem. Wykładnia logiczno-językowa przywołanego zdania Sądu pozwala twierdzić, że nakazane przez Sąd działanie organu w procesie ustalania i wyjaśniania okoliczności istotnych do załatwienia sprawy powinno nastąpić przy ponownym – po wyroku Sądu – rozpatrywaniu zawisłej przed organem sprawy. Niewykonaniem wyroku sądu administracyjnego jest bowiem nie tylko bezczynność w podjęciu postępowania administracyjnego, ale także niekontynuowanie postępowania po usunięciu przez sąd niezgodnego z prawem aktu lub wadliwej czynności (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2012r., sygn.akt I OSK 2109/11).

Po drugie Sąd podkreślił, iż nie sposób zgodzić się z zapatrywaniem organu, że Sąd wydał wyrok takiej treści, że nie może być przez organ wykonany. WSA nie nakazał bowiem ani zwrotu określonej, czy wskazanej przez skarżącego kwoty, ani też nie wyznaczył terminu do zwrotu, a ponadto że "organ nie jest w stanie, z powodu braku instrumentów prawnych, oszacować kosztów skarżącego ponoszonych na zakup kart pojazdów do rejestrowanych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą pojazdów, zwłaszcza wobec różnych rozstrzygnięć sądów cywilnych orzekających o zwrocie raz 425 zł, innym razem 500 zł za jedną kartę, a nawet odrzucających pozwy". W ocenie Sądu chybione jest przede wszystkim twierdzenie organu o niemożliwości wykonania wyroku ze względu na "treść" orzeczenia. Nie można bowiem nie zauważyć, że w zakresie stosowania art. 154 § 1 p.p.s.a. "treści" wyroku nie można ograniczać – jak zdaje się to czynić organ – tylko do sentencji orzeczenia, albowiem obowiązek działania organu (np. wydania decyzji administracyjnej, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcia aktu, dokonania czynności materialno-technicznej lub czynności procesowej) może wynikać także ze wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 lipca 2008r., sygn.akt II SAB/Ol 16/08). I właśnie w rozpoznawanej sprawie obowiązek podjęcia przez Prezydenta Legnicy – po wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwej czynności materialno-technicznej – działań zmierzających do ustalenia wysokości faktycznie poniesionych opłat za karty pojazdu oraz ewentualnego określenia kwot podlegających zwrotowi, został nałożony na organ w uzasadnieniu wyroku, jednakże wykonanie tych obowiązków nie zostało dotychczas uwiarygodnione.

Sąd zaznaczył, iż realizacji wspomnianych obowiązków nie stało na przeszkodzie – jak to określił organ – nienakazanie przez Sąd zwrotu określonej kwoty a także niewyznaczenie terminu do jej zwrotu. Nie można zapominać, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie administracyjnej (bez względu na sposób załatwienia) należy do organów administracji publicznej. Nie jest zatem rolą sądu administracyjnego zastępowanie organów w tym zakresie i badanie jakie kwoty zostały pobrane nienależnie, jakie zostały już zwrócone, a jakie zasądził od jednostki samorządu terytorialnego sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. Sięgnięcie przez sąd administracyjny po dyspozycję art. 154 § 2 p.p.s.a., a więc orzeczenie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jest bowiem możliwe, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zaakcentował, że określenie przez sąd terminu załatwienia sprawy administracyjnej, w tym także terminu zwrotu opłaty za kartę pojazdu, nie jest elementem obligatoryjnym nakładanego na organ przez sąd obowiązku wyjścia z bezczynności. Jeżeli sąd nie określił terminu zobowiązującego organ do wydania aktu lub dokonania czynności, zastosowanie w sprawie znajdują terminy ustawowe do załatwienia sprawy (bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych w ciągu dwóch miesięcy) (zob. wyrok NSA z dnia 4 marca 2010r., sygn.akt II OSK 489/09).

W ocenie Sądu dostrzeżonej w sprawie bezczynności nie może usprawiedliwiać argument o – wynikającej z braku instrumentów prawnych – bezradności organu przy ustaleniu tak podstawowych elementów niezbędnych do rozpoznania i załatwienia wniosku skarżącego, jak wielkość kwot zapłaconych przez stronę za wydanie kart pojazdów, czy też wartość ewentualnej nadpłaty z tego tytułu. Skoro organ występujący w rozpoznawanej sprawie jest organem właściwym do rozpatrywania m.in. kwestii związanych z opłatami za karty pojazdu, ma dostęp do zgromadzonej w tym zakresie dokumentacji urzędowej, a przy tym dysponuje instrumentami proceduralnymi, które umożliwiają wystąpienie o stosowne informacje do innych organów publicznych, nie wykluczając także zwrócenia się do wnioskodawcy o przedstawienie dowodów wspierających jego żądania, przeto stanowisko organu zajęte zarówno w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia, jak i w odpowiedzi na skargę, nie zasługuje na uwzględnienie.

Usprawiedliwieniem niewykonania wyroku w rozpoznawanej sprawie nie może być także sygnalizowana przez organ rozbieżność w orzecznictwie sądów cywilnych co do kwot zasądzanych w postępowaniu procesowym, gdyż organ administracji publicznej prowadzi samodzielnie postępowanie w zakresie swoich kompetencji i do jego obowiązków należy ustalenie, które z kwot płaconych za karty pojazdu są należne, które zaś powinny być zwrócone. Argumentację o braku po stronie organu instrumentów prawnych do rozpatrzenia wniosku strony podważa całkowicie art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Według tego przepisu, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa.

Świadczenia wymienione w art. 60 ustawy o finansach publicznych, to m.in. środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w szczególności zaś dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego obejmujące dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych).

W ujętym w art. 60 ustawy o finansach publicznych zbiorze środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym znalazły się także dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych). W zakresie "dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw" mieści się także opłata za wydanie karty pojazdu, będąca niepodatkową daninę publiczną, stanowiącą dochód właściwego powiatu. To zaś oznacza, że dyspozycja art. 67 ustawy o finansach publicznych odnosi się także do należności za wydanie karty pojazdu.

W efekcie unormowania przyjętego w art. 67 ustawy o finansach publicznych, ustawodawca wyposażył w instrumenty proceduralne także organy właściwe w sprawach opłat za karty pojazdów, nakazując stosowanie wprost przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jeśli zaś chodzi o podstawy prawne dotyczące ewentualnego zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu, to dyspozycja o odpowiednim stosowaniu przepisów działu III Ordynacji podatkowej wskazuje na instytucję nadpłaty, o której mowa w art. 72 i nast. Ordynacji podatkowej.

Przeszkody do ukarania organu za niewykonanie obowiązku nałożonego przez sąd nie może stanowić podniesiony przez organ argument o braku w art. 154 § 1 p.p.s.a. sankcji w postaci "stwierdzenia bezskuteczności czynności". Dostrzeżona w literaturze niespójność (Z.Kmieciak, Czy sądy administracyjne stosują przepisy prawa materialnego, ZNSA 2001, nr 2, s. 16-17) między art. 154 § 1 p.p.s.a., który określił utrzymywanie stanu bezczynności "po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności", a art. 146 § 1 p.p.s.a., który w stosunku do aktów lub czynności ujętych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przewidział "uchylenie" aktu albo "stwierdzenie bezskuteczności czynności", nie wyklucza zastosowania art. 154 § 1 p.p.s.a. w rozpoznawanym przypadku. "Trudno oprzeć się wrażeniu, że na etapie ustalania redakcji przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. zapomniano po słowach "uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub" dodać wyrażenie "stwierdzającym bezskuteczność", pozwalające zachować niezbędną harmonię pomiędzy tym uregulowaniem a art. 146 p.p.s.a." (Z. Kmieciak, j.w., s. 16-17).

Po pierwsze – jak wspomniano wcześniej – obowiązki nałożone na organ mogą wynikać nie tylko ze sformułowanej przez sąd sankcji, ale także z uzasadnienia wyroku (art. 141 § 4 zdanie drugie .p.p.s.a.). Po drugie – orzeczenie przez sąd o bezskuteczności czynności jest równoznaczne z pozbawieniem określonego faktu znaczenia prawnego (przekreśleniem jego urzędowej rangi i mocy), co przy zastosowaniu przez sąd takiej sankcji nie pozbawia go możliwości nałożenia na organ obowiązku określonego działania, a w konsekwencji zastosowania dyspozycji art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania tego obowiązku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Prezydent Miasta Legnica, który na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 3 § 1 i art. 154 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji naruszył obowiązujące prawo i zastosował karę - wymierzył grzywnę w sytuacji, gdy przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. kary grzywny za niewykonanie wyroku stwierdzającego bezskuteczność zaskarżonej czynności sądu nie przewiduje. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Uzasadniając autor skargi wskazał, iż zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Środki jakie może zastosować sąd administracyjny w razie niewykonania wyroku określa art. 154 § 1 p.p.s.a., z brzmienia którego nie wynika sankcja za niewykonanie wyroku stwierdzającego bezskuteczność zaskarżonej czynności. Sąd taką grzywnę wymierzył i uzasadnił wymierzenie kary grzywny Prezydentowi Miasta Legnicy dostrzeżoną w literaturze prawniczej niespójnością pomiędzy art. 146 § 1 i art. 154 § 1 p.p.s.a.. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na stanowisko Z. Kmieciak w temacie "Czy sądy administracyjne stosują przepisy prawa materialnego", w którym wskazano na fakt, że w art. 146 § 1 p.p.s.a. ustawodawca przewidział "uchylenie lub stwierdzenie bezskuteczności czynności, a w art. 154 § 1, przewidziano karę grzywny po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, a nie za stwierdzenie bezskuteczności". Sąd przywołał cytat z powyższego opracowania, iż "trudno oprzeć się wrażeniu, że na etapie ustalania redakcji przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. zapomniano po słowach "uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub" dodać wyrażenie "stwierdzającym bezskuteczność", pozwalające zachować niezbędną harmonię pomiędzy tym uregulowaniem a art. 146 p.p.p.s.a.. Strona nie zgadza się z taką argumentacją Sądu, gdyż stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. I wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę na obowiązek respektowania przez prawodawcę zasad prawidłowej legislacji, w przypadku artykułu 154 § 1 p.p.s.a. oczywiście widoczne jest zaniedbanie legislacyjne, ale to nie może oznaczać, że można stosować środek, którego ustawa nie przewiduje. Do zadań Sądu nie należy uzupełnianie i poprawianie obowiązującego prawa, lecz sprawowanie kontroli nad organami administracji i stosowanie środków wskazanych w ustawie. Stanowienie prawa w Polsce należy do Sejmu RP i jeżeli ustawodawca zamierzał usankcjonować grzywną niewykonanie wyroku stwierdzającego bezskuteczność zaskarżonej czynności to powinien taki zapis zawrzeć w treści art. 154 § 1 p.p.s.a. a skoro ustawodawca takiej sankcji nie wskazał to kara taka nie powinna i nie może zostać wymierzona przez Sąd, a skoro została wymierzona powinna zostać uchylona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Autor skargi kasacyjnej wskazując na przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułował zarzut naruszenia przepisów art. 3 § 1 i art. 154 § 1 p.p.s.a.. W pierwszej kolejności warto zwrócić uwagę, iż przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przewiduje, iż skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast przepis 154 § 1 p.p.s.a. jakkolwiek zamieszczony w ustawie proceduralnej, jest materialnoprawną podstawą wymierzenia grzywny organowi administracyjnemu, który nie wykonał wyroku sądowego (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2006r., sygn.akt II GSK 35/06, LEX nr 209715). A skoro tak autor skargi kasacyjnej formułując prawidłowo zarzut skargi winien wskazać na art. 174 pkt 1 p.p.s.a..

Przyjmując jednakże, iż doszło w powyższym zakresie do oczywistej pomyłki, strona nie kwestionuje bowiem ustalonego w sprawie stanu faktycznego a wyłącznie zastosowany przepis prawa, w ocenie Sądu analiza całokształtu sprawy wskazuje na brak podstaw do uwzględnienia trafności postawionego zarzutu.

Stosownie do przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem rozstrzygnął o nałożeniu na organ grzywny za niewykonanie wyroku z dnia 26 października 2011r.. Orzeczeniem tym Sąd stwierdził bezskuteczność czynności materialno-technicznej organu w przedmiocie odmowy zwrotu M. D. zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu, uznając jej podjecie bez podstawy prawnej.

Warto wyjaśnić, iż Naczelny Sąd Administracyjny, w niniejszym składzie, podziela stanowisko, wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo, iż wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji (por. J.P.Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, Lewis Nexis, str. 314; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011r., sygn.akt I OSK 252/11, LEX nr 1082705). Zaś skierowanie do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008r., sygn.akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21). Skoro strona wybrała administracyjny sposób dochodzenia od organu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu, to organ uznając uprawnienie strony do zwrotu uiszczonej zawyżonej opłaty, zwraca te kwotę, albo w drodze czynności odmawia przyznania takiego uprawnienia. Niewątpliwie zatem, gdy żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu dotyczy obowiązku wynikającego z przepisu prawa, to podmiot, którego on dotyczy, ma prawo żądać, aby sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu. W sytuacji, w której wojewódzki sąd administracyjny uwzględnia skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc stosuje jedną z dyspozycji art. 146 § 1 p.p.s.a., istnieje także podstawa prawna zastosowania dyspozycji z art. 146 § 2 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011r., sygn.akt I OSK 1237/11, LEX nr 1131474). Z uwagi na powyższe nie budzi zastrzeżeń prawidłowość zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 146 § 1 p.p.s.a., w oparciu o który Sąd pierwszej instancji stwierdził bezskuteczność czynności materialno-technicznej, wyrokiem z dnia 26 października 2011r..

Idąc dalej, zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, iż przepis art. 154 § 1 p.p.s.a. nie wskazuje na sankcję w postaci nałożenia na organ grzywny za niewykonanie wyroku, stwierdzającego bezskuteczność czynności materialno-technicznej. Niemniej jednak ograniczając się do wykładni językowej tego przepisu, przyjąć by należało, że w przypadku wyroku stwierdzającego bezskuteczność czynności i jednocześnie uznającego obowiązek wynikający z przepisów prawa, nie można by było (po stwierdzeniu bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po takim wyroku), nałożyć na organ administracji publicznej grzywny. Jednostka w stosunku do której Sąd ustalił istnienie uprawnienia lub obowiązku organu zostałaby poza marginesem ochrony. Dlatego też wykładając przepis art. 154 § 1 p.p.s.a należy stosować reguły wykładni systemowej i funkcjonalnej, które powinny mieć pierwszeństwo przed wykładnią gramatyczną. Już chociażby z tego względu, iż prosta, literalna wykładnia prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Niewątpliwie bowiem prowadziłaby do nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej podmiotów występujących ze skargą do sądu administracyjnego o wymierzenie grzywny w zależności od charakteru wyroku, którego organ nie wykonał. Idąc dalej przyjęcie takiej wykładni naruszałoby konstytucyjnie gwarantowane prawo do sądu. Za przyjęciem wykładni systemowej i funkcjonalnej przemawia również fakt, iż organ administracji jest związany, jak wskazuje art. 153 p.p.s.a. orzeczeniem sądu. Użyte w tym przepisie określenie "orzeczenie" oznacza nie sentencję, lecz uzasadnienie orzeczenia. Za takim stanowiskiem przemawia to, że ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się przede wszystkim z wykładnią prawa, zaś wykładnia zgodnie z art. 138 i 141 § 4 p.p.s.a. może się mieścić jedynie w uzasadnieniu wyroku sądowego (wyrok NSA z dnia 17 maja 2012r., sygn.akt I OSK 755/11, LEX nr 1218898). A skoro tak, to nie sposób zgodzić się z autorem skargi, iż ponieważ wyrok z dnia 26 października 2011r. nie rozstrzyga w sentencji o obowiązku wykonania określonych czynności, nie wskazuje terminu ich wykonania i podstaw prawnych, to organ nie jest w stanie wywiązać się z wypełnienia wyroku wyłącznie w oparciu o wytyczne zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia. Takie uzasadnienie wyroku bezwzględnie wiąże organ, wytycza kierunek działań jakie winien podjąć po zwrocie akt z orzeczeniem sądu. Istnieją zatem podstawy by organ administracji dokonywał oceny i ustalenia w oparciu o uzasadnienie wyroku. A skoro tak, to niewątpliwie na organ został nałożony określony obowiązek i nie sposób pozostawić stronę występującą ze skargą bez żadnej ochrony prawnej, w sytuacji, gdy organ uchyla się od wykonania orzeczenia sądu. W takiej sytuacji po uzyskaniu tego rodzaju wyroku, jak ten z dnia 26 października 2011r., strona dzierżyłaby w ręku wyłącznie kawałek papieru, którego postanowień w żaden sposób nie jest w stanie wyegzekwować, a który jednocześnie spowodował wyeliminowanie z obrotu prawnego określonych czynności. A skoro tak, to organ nadal ma nierozpoznany wniosek strony o zwrot opłaty za karty pojazdu, który to organ jest obowiązany rozpoznać stosując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednie przepisy ustaw materialnych. Przychylając się do powyższego uznać trzeba, iż zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. stanowiło realizację przepisu kompetencyjnego art. 3 § 1 p.p.s.a..

W świetle powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przytoczonych wyżej kwestii naruszenia przepisów prawa materialnego uznać należy za niezasadne.

Z tych wszystkich względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.