Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 327/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E S na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. znak [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (dalej: DGLP), działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p., w wyniku rozpatrzenia zażalenia E. S. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (dalej: DRDLP) z [...] grudnia 2020 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, DGLP stwierdził, że wnioskiem z 10 listopada 2020 r. Zarząd Dzielnicy [...] zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w W.. Postanowienie z [...] grudnia 2020 r. DRDLP na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 60 ust. 1 oraz art. 55 u.p.z.p. i art. 106 § 5 k.p.a. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji w zakresie ochrony gruntów leśnych. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił zasady, z zastosowaniem których dopuszczalna jest zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.), dalej: u.o.g.r.l., przyjmując, że przesłany do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Pismem z 7 stycznia 2021 r. E. S. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego zmianę poprzez uchylenie postanowienia DRDLP i uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, ewentualnie uchylenie postanowienia i przekazanie kwestii uzgodnienia do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wnosząca zażalenie zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie I instancji obowiązkowi w tym zakresie (niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy);

2. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne uznanie, że nie została spełniona przesłanka konieczna do wydania warunków zabudowy dla ww. inwestycji, albowiem teren inwestycji nie jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą 31 grudnia 2003 r., jak również wydana dla terenu inwestycji zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne nie została "skonsumowana" przez ustalenia "starego", nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy: a) przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. zdanie drugie ("teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc") zachodzi wtedy, gdy została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a następnie w miejscowym planie dokonano takiej zmiany ("skonsumowano" tę zgodę w zapisach planu), przy czym fakt wydania tej zgody można domniemywać z zapisów planu, w którym dokonano takiej zmiany, o ile nie zostanie udowodniony fakt przeciwny; b) kwestia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne dla działki nr ew. [...] z obrębu [...], a w konsekwencji jej podziału geodezyjnego również dla działki nr ew. [...] z obrębu [...], została rozstrzygnięta decyzją DRDLP z [...] czerwca 2007 r. znak: [...] oraz decyzją z [...] czerwca 2007 r. znak: [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji; c) działka nr ew. [...] z obrębu [...], a w konsekwencji dokonania jej podziału geodezyjnego również działka nr ew. [...] z obrębu [...], w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą 31 grudnia 2003 r. znajdowała się na obszarze [...] o funkcji mieszkaniowo-usługowej z zielenią leśną ("Ustalenia podstawowe dla obszaru: W obszarze preferuje się utrzymanie i rozwój: a) funkcji mieszkaniowych z zielenią o charakterze leśnym wraz z urządzeniami I stopnia obsługi") i została przeznaczona w tym planie pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe; d) planowana inwestycja mieści się w zakresie celu zmiany przeznaczenia gruntu leśnego określonego w m.p.z.p., który utracił moc obowiązującą; e) w treści przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji wyraźnie wskazano, że teren inwestycji (działka nr ew. [...] z obrębu [...]) prawomocnymi decyzjami DRDLP uzyskał zgodę na wyłączenie z produkcji łącznie 0,2530 ha gruntów leśnych, co stanowi rozstrzygnięcie kwestii wymaganej zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wygasł 31 grudnia 2003 r.

We wskazanym postanowieniu z [...] grudnia 2021 r. DGLP stwierdził, że podziela stanowisko, iż w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Organ zażaleniowy zauważył, że zamierzona inwestycja ma być zlokalizowana na gruncie, który jest gruntem leśnym, objętym ochroną ustaloną przepisami u.o.g.r.l., dlatego wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne (art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.). Dla terenu tego brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 1992 r. [...], który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., teren ten znajdował się w obszarze oznaczonym symbolem [...] z przeznaczeniem na funkcje mieszkaniowo-usługowe z zielenią leśną i według informacji zawartych w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu tego planu. Odnosząc się do przedstawionej przez stronę interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zakresie, w jakim wskazała ona, że fakt wydania zgody można domniemywać z zapisów planu, w którym dokonano takiej zmiany, o ile nie zostanie udowodniony fakt przeciwny, DGLP stwierdził, że przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, a więc jego treść. Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego. W przedstawionym DRDLP projekcie decyzji o warunkach zabudowy w sposób jednoznaczny wskazano, że teren inwestycji stanowi działkę leśną, która nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uzyskała ona zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ale dopiero 7 lat po uchwaleniu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą Rady [...] Nr [...]. DGLP zauważył, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wyraźnie posługuje się pojęciem "zgody uzyskiwanej przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1", co oznacza, że zgoda taka musiała zostać "skonsumowana" w procedurze uchwalania bądź zmiany planu, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Zgoda organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie jest samodzielnym aktem prawnym i nie posiada niezależnej od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego materii. DGLP wskazał na treść uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 29 listopada 2010 r. sygn. II OPS 1/10, ONSAiWSA 2013/2/20, w zakresie w jakim przyjęła ona, że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.o.g.r.l., zauważając, że ww. uchwała została podjęta w sprawie o takim samym stanie faktycznym, tj. teren został objęty tym samym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 1992 r. oraz zgodą Wojewody [...] na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne wydaną po uchwaleniu ww. planu.

Odwołując się do treści projektu przesłanej do uzgodnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy, DGLP stwierdził, że sam projekt przesądził, że wymaganej zgody nie było. Wobec powyższego organ nie może sprzecznie z nim, domniemywać istnienia takiej zgody. Wyniki oceny przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko DRDLP nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zdaniem organu zażaleniowego, w rozpatrywanym przypadku nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy. DRDLP dokonał oceny materiału dowodowego i na tej podstawie prawidłowo ustalił stan faktyczny i odmówił uzgodnienia projektu decyzji sporządzonego dla spornej inwestycji. Mając na uwadze zarzuty podniesione w zażaleniu, organ podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nr [...] , na którą powołała się strona, została wydana przed ww. uchwałą z 29 listopada 2010 r. sygn. II OPS 1/10. W konsekwencji również decyzje DRDLP zezwalające na wyłączenie gruntu z produkcji na działce nr ew. [...] wydane w efekcie wspomnianej decyzji o warunkach zabudowy nie uwzględniały przytoczonego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się do przedstawionej w zażaleniu informacji dotyczącej wydania przez DRDLP decyzji z [...] czerwca 2007 r. znak: [...] oraz z [...] czerwca 2007 r. znak: [...] zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji oraz postanowienia DGLP z [...] grudnia 2017 r. znak [...], jak też decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy, DGLP wskazał, że pozostają one aktami wydanymi w odrębnych postępowaniach i organ w rozpatrywanej sprawie nie pozostaje nimi związany, badając legalność kontrolowanego postanowienia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie DGLP z [...] grudnia 2021 r. złożyła E. S., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającego je postanowienia DRDLP.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji,

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady ciężaru dowodzenia, który spoczywa na organie prowadzącym postępowanie oraz nadużyciu przez ten organ prawa do swobodnej oceny dowodów, albowiem organ ma obowiązek ustalić fakty istotne dla sprawy wyłącznie na podstawie zgromadzonych dowodów (w toku postępowania wbrew twierdzeniom organu II instancji nie udowodniono faktu przeciwnego, tj. braku wymaganej przepisami zgody na zmianę terenu inwestycji na cele nieleśne),

3) art. 7a oraz art. 81a k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku działania w sposób nakazujący rozstrzygać wszelkie wątpliwości na korzyść strony,

4) art. 7 k.p.a. w wz. z art. 21, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również zasad konstytucyjnych równości obywateli wobec prawa oraz ochrony własności, podczas gdy na podstawie tych samych prawomocnych decyzji administracyjnych (w tym DGLP) w de facto identycznym stanie faktycznym i prawnym organ II instancji wydał co najmniej dwie różne (sprzeczne ze sobą) decyzje;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że:

1) w okolicznościach sprawy udowodniono brak wymaganej przepisami zgody na zmianę przeznaczenia terenu inwestycji na cele nieleśne (zgoda uzyskiwana przy sporządzeniu miejscowego planu, który utracił moc, nie została "skonsumowana" w procedurze uchwalania planu),

2) nie została spełniona przesłanka konieczna do wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, albowiem teren inwestycji nie jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą w dniu 31 grudnia 2003 r., jak również wydana dla terenu inwestycji zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne nie została "skonsumowana" przez ustalenia "starego", nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy:

a) przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. zdanie drugie ("teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc") zachodzi wtedy, gdy została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a następnie w miejscowym planie dokonano takiej zmiany ("skonsumowano" tę zgodę w zapisach planu), jednocześnie fakt wydania tej zgody można domniemywać z zapisów planu, w którym dokonano takiej zmiany, o ile nie zostanie udowodniony fakt przeciwny,

b) w okolicznościach niniejszej sprawy nie udowodniono faktu przeciwnego, a kwestia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne dla działki nr ew. [...] z obrębu [...], w konsekwencji jej podziału geodezyjnego również dla działki nr ew. [...] z obrębu [...], została rozstrzygnięta decyzją DRDLP z [...] czerwca 2007 r. znak: [...] oraz decyzją z [...] czerwca 2007 r. znak: [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji 0,2530 ha gruntów leśnych,

c) działka nr ew. [...] z obrębu [...], a w konsekwencji dokonania jej podziału geodezyjnego, również działka nr ew. [...] z obrębu [...], w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą w dniu 31 grudnia 2003 r. znajdowała się na obszarze [...] o funkcji mieszkaniowo-usługowej z zielenią leśną ("Ustalenia podstawowe dla obszaru: W obszarze preferuje się utrzymanie i rozwój: a) funkcji mieszkaniowych z zielenią o charakterze leśnym wraz z urządzeniami I stopnia obsługi") i została przeznaczona w tym planie pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe,

d) planowana inwestycja mieści się w zakresie celu zmiany przeznaczenia gruntu leśnego określonego w m.p.z.p., który utracił moc obowiązującą,

e) w treści przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji wyraźnie wskazano, że teren inwestycji (działka nr ew. [...] z obrębu [...]) prawomocnymi decyzjami z [...] czerwca 2007 r. oraz z [...] czerwca 2007 r. uzyskał zgodę na wyłączenie z produkcji łącznie 0,2530 ha gruntów leśnych, co stanowi rozstrzygnięcie kwestii wymaganej zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania.

Powyższe zarzuty skarżąca rozwinęła w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę DGLP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] grudnia 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie DGLP nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności.

Postanowienie DGLP, utrzymujące w mocy postanowienie z [...] grudnia 2020 r., zostało wydane przez organ w trybie uzgodnieniowym (art. 106 § 1-5 k.p.a.) na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie ze wskazanym przepisem decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wyspecjalizowanymi organami, w tym z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899), za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowanej, którą skarżąca zamierza zrealizować na gruncie leśnym (działka nr ew. [...], obręb [...]) - z punktu widzenia ochrony gruntów leśnych. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. reguluje te spośród przesłanek do ustalenia warunków zabudowy, które wiążą się z koniecznością uwzględnienia przy zagospodarowaniu przestrzennym ochrony gruntów rolnych i leśnych. W świetle ww. przepisu ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne wtedy, gdy alternatywnie: teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), dalej: u.z.p. Zakres zastosowania powołanego wyżej przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w kontekście gruntów leśnych należy powiązać z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g.r.l., z których wynika, iż zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne wymaga zmiana przeznaczenia każdego gruntu leśnego w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l. Oznacza to, że ustalenie warunków zabudowy na gruncie leśnym może nastąpić tylko w tych przypadkach, w których charakter planowanego przedsięwzięcia ściśle odpowiada leśnemu przeznaczeniu terenu, a zatem realizacja inwestycji nie doprowadziłaby do zmiany tego przeznaczenia, albo teren inwestycji posiadał stosowną zgodę uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe kwestie powinny zostać objęte przedmiotem stanowiska organu współdziałającego, który zobowiązany jest jako organ wyspecjalizowany wypowiedzieć się odnośnie do formy i zakresu ochrony nieruchomości wykorzystywanej na cele leśne w kontekście kwalifikacji nadawanej terenowi objętemu ustaleniem warunków jego zabudowy i charakterowi zaprojektowanego przedsięwzięcia, przy czym zauważenia wymaga, że niezaistnienie przesłanki wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. powinno pociągać z sobą odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak również skutkować odmownym rozpatrzeniem wniosku w sprawie głównej.

Należy mieć na uwadze, że pomimo tego, iż literalne brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. odwołuje się wyłącznie do obowiązku objęcia danego terenu zgodą uzyskaną przy sporządzaniu wskazanych w przepisie planów miejscowych, to jednakże zgoda ta powinna być również uwzględniona w tychże planach. Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, udzielona w stosownym trybie, jest zatem skuteczna w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. o tyle, o ile na jej podstawie w ustaleniach planu rada gminy postanowiła o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i tylko w takim zakresie w jakim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym dany teren, doszło do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Przesłanką konieczną do uznania wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. za spełnione jest zatem, jak prawidłowo wyjaśnił organ w treści zaskarżonego postanowienia, odwołując się do wniosków sformułowanych w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 29 listopada 2010 r. sygn. II OPS 1/10, "skonsumowanie" zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który wygasł na podstawie u.z.p.

W rozpatrywanej przez DGLP sprawie nie stanowi okoliczności spornej to, że w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy Zarząd Dzielnicy [...] jako organ rozpatrujący wniosek skarżącej z 15 lipca 2020 r. wskazał, iż teren inwestycji stanowi działkę leśną, która nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 7 ust. 1 i 2 pkt 3 i 4 u.o.g.r.l., który to wniosek odniesiony został do procedury planistycznej poprzedzającej podjęcie uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 1992 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...].

Organy orzekające w sprawie uzgodnieniowej nie mogły powyższego ustalenia zamieszczonego w rozstrzygnięciu decyzji pominąć. Mieć na uwadze bowiem trzeba, że zasady konstrukcyjne trybu współdziałania wskazują na to, iż przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy dla obszaru, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego. DGLP w odpowiedzi na skargę tę kwestię trafnie zaakcentował. Organ, do którego właściwości należą sprawy z zakresu ochrony gruntów leśnych (art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l.), działając jako organ uzgadniający, nie rozstrzyga sprawy w zakresie badania, czy zamierzone przedsięwzięcie (w tym przypadku budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu) może być zrealizowane na wskazanym przez wnioskodawcę obszarze stanowiącym działkę leśną, ale wypowiada się odnośnie do tej kwestii jedynie pośrednio, badając, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia wszystkie cele i ograniczenia wynikające z przepisów u.o.g.r.l. Przybiera to formalną postać uzgodnienia projektu decyzji albo odmowy jego uzgodnienia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie podkreśla się w tym kontekście, że dla wyniku rozstrzygnięcia, jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, istotne znaczenie ma zawsze sporządzona treść jej projektu (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r. sygn. II OSK 3562/19; wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1477/18; wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 957/14; wyrok NSA z 21 października 2015 r. sygn. II OSK 3204/14).

Reguły postępowania uzgadniającego zawężają formułowane przez organ uzgadniający stanowisko do rozważenia rozstrzygnięcia zamieszczonego w przedłożonym projekcie decyzji i argumentacji prawnej mającej stanowić jego uzasadnienie. Wbrew odmiennemu poglądowi strony, nie jest więc rolą organu uzgadniającego prowadzenie postępowania dowodowego celem wyjaśnienia kwestii niewystarczająco ustalonych w projekcie decyzji, mających wpływ na wynik załatwianej sprawy, a tym bardziej prowadzenie na podstawie art. 106 § 4 k.p.a. postępowania dowodowego, które w zamierzeniu strony powinno doprowadzić do zakwestionowania twierdzeń i ustaleń, na jakich zdecydował się oprzeć organ wydający decyzję. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości podziela stanowisko wyrażone w wyroku z 21 października 2020 r. sygn. II OSK 1867/20, w którym Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w przypadku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. organ zakresem swojej oceny powinien objąć wyłącznie kwestie dotyczące tego, czy spełnione zostały łącznie przesłanki, od których zależy brak wymogu uzyskania przez inwestora zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów rolnych i leśnych, przy czym wystąpienie przesłanek określonych w przepisach u.o.g.r.l. powinno zostać zbadane jedynie w aspekcie stanu rzeczy wynikającego z przedłożonego organowi uzgadniającemu projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższy wniosek interpretacyjny, który Sąd w całości podziela, każe stanowisko wyrażone przez DGLP w zaskarżonym postanowieniu uznać za nienaruszające prawa procesowego, w szczególności powołanych przez stronę skarżącą przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a. Trafnie organ wskazał bowiem w uzasadnieniu postanowienia, że projekt decyzji przedstawiony przez Zarząd Dzielnicy [...], który był zobowiązany ocenić pod kątem jego zgodności z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., nie mógł zostać zaaprobowany, jeżeli w jego treści Zarząd Dzielnicy [...] jednoznacznie stwierdził, że teren inwestycji nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w "starym" miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Ustalenie wynikające z uzgadnianego projektu decyzji, że teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a równocześnie nie został on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu, który utracił moc na podstawie art. 67 u.z.p., nie pozostawiał DGLP, zdaniem Sądu, wyboru przy ocenie kierunku rozstrzygnięcia, jakie powinno zostać wydane w przedmiocie uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji. Kierując się wykładnią nadaną przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w uchwale sygn. II OPS 1/10, organ nie mógł relewantnego znaczenia przypisać zgodzie na przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, które wchodziły w skład m.in. działki nr ew. [...], obręb [...], wyrażonej przez Wojewodę [...] w piśmie z 25 października 1999 r. znak [...]. Abstrahując w tym miejscu od nieprawidłowej formy nadanej działaniu podjętemu przez wskazany organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i art. 9 ust. 3 u.o.g.r.l., nie może budzić wątpliwości to, że powyższa zgoda wyłącznie odwoływała się do obszaru określonego w uchwale Nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 1992 r. symbolem [...] i warunków dla niego określonych, nie została tym niemniej "skonsumowana" w planie miejscowym uchwalonym w następstwie jej wyrażenia. Nie pozwala to doniosłości prawnej przypisać tejże zgodzie traktowanej jako decyzja administracyjna rozumiana w znaczeniu materialnym.

Podobnej doniosłości prawnej nie można przypisać aktom administracyjnym wymienionym przez skarżącą w zażaleniu, a następnie w złożonej skardze, w tym postanowieniu DGLP z [...] grudnia 2017 r. znak [...] uzgadniającemu projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr ew. [...], albowiem DGLP był zobowiązany w kontrolowanym postępowaniu mieć na uwadze uwarunkowania rozpatrywanej sprawy, których elementem, poza zakresem wnioskowanego zamierzenia budowlanego, pozostawało tak związanie treścią konkretnego projektu decyzji, który organowi został przedstawiony, jak też potrzeba nadania stosowanym przepisom u.o.w.r.l. oraz u.p.z.p. właściwego znaczenia normatywnego.

Wpływ na sposób załatwienia sprawy administracyjnej niewątpliwie może mieć wzgląd na potrzebę posługiwania się przez organ administracji zasadą konsekwencji. Sąd podniesionych przez stronę w tym kontekście zastrzeżeń nie podważa, zwraca tym niemniej uwagę, że norma art. 8 § 2 k.p.a. naruszenie prawa wiąże z odstąpieniem przez organ administracji publicznej od utrwalonej praktyki, przy czym temu pojęciu przypisywane jest powszechnie znaczenie odwołujące się do analogicznego rozstrzygania spraw nie jednostkowych, ale danego rodzaju w długim horyzoncie czasowym (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 172). Nie bez znaczenia jest też to, że uzasadnioną przyczyną zmiany utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw przez organ administracji publicznej może być uwzględnienie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia potrzeby zapewnienia jego zgodności z prawem, która to ocena może mieć związek z wzięciem pod uwagę zmiany praktyki stosowania przepisów stanowiących jego podstawę. Do tej przesłanki organ zażaleniowy w sprawie bezpośrednio się odwołał, wskazując na konsekwencje odmiennego rozważenia następstw wyrażenia przez Wojewodę [...] zgody na przeznaczenie 3,6071 ha gruntów leśnych na cele nieleśne w piśmie z 25 października 1999 r. znak [...] wynikające z uchwały sygn. II OPS 1/10. Powyższe zapatrywanie nie jest obarczone wadliwością. Skierowane do DRDLP pismo Wydziału Architektury i Budownictwa Dzielnicy [...] z [...] listopada 2020 r. znak [...] potwierdza, że zakres przedmiotowy uzgodnienia dokonywanego w rozpatrywanej sprawie nie pokrywał się z zakresem wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych wchodzących w skład działki nr ew. [...], obręb [...] i odpowiednio po jej podziale działki nr ew. [...] na podstawie decyzji DRDLP z [...] czerwca 2007 r. znak: [...]. Kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie organu obejmuje również grunt leśny niewyłączony z produkcji leśnej na mocy ww. zezwolenia, toteż kwalifikując powierzchnię działki, dla której ustalane są warunki zabudowy, pod kątem tego, czy posiada ona wymaganą zgodę na zmianę jej przeznaczenia na cele nieleśne, w celu respektowania oceny prawnej wyrażonej w powołanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego organy były uprawnione w odmienny sposób od przyjętego przy wydaniu decyzji z [...] czerwca 2007 r. rozważyć sporną kwestię, odmawiając w konsekwencji uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Rozstrzygana sytuacja nie stanowiła przypadku, w którym prawna dopuszczalność uznania określonego terenu za nieobjęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego, który wygasł na podstawie u.z.p., byłaby wyłączona z uwagi na uprzednie zezwolenie na wyłączenie tego gruntu z produkcji leśnej na podstawie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l.

Brak jest podstaw do przypisania DGLP uchybienia kodeksowym zasadom ogólnym opisanym w art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. Nakaz rozstrzygania na korzyść strony niedających się rozstrzygnąć wątpliwości co do stanu faktycznego lub treści normy prawnej obowiązuje w świetle powołanych przez skarżącą przepisów wyłącznie w sprawach dotyczących nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia. Sprawa ustalenia warunków zabudowy, a w jej ramach etap postępowania uzgodnieniowego zainicjowanego wnioskiem organu o zajęcie stanowiska przez organ wyspecjalizowany, nie stanowi jednej z wymienionych wyżej kategorii spraw administracyjnych.

Powyższe względy skutkują uznaniem, że DGLP zasadnie odmówił uzgodnienia przedłożonego przez Zarząd Dzielnicy [...] przy piśmie z 10 listopada 2020 r. projektu decyzji o warunkach zabudowy. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie wskazuje na popełnienie przez organ błędu, który miałby wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonym postanowieniu podstawy zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. zostały, w ocenie Sądu, w wystarczający sposób ujawnione przez DGLP w treści uzasadnienia, które spełnia wymagania art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.