Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1688/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 12b ust. 6-8
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 484/20 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i materiałów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od [...] Spółki z o.o. z siedzibą [...] na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 484/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą we [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i materiałów - uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził zwrot kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Starosta [...] – po wszczęciu z urzędu postępowania w związku z ustosunkowaniem się wykonawcy prac geodezyjnych do wyników weryfikacji – działając na podstawie art. 12b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2020 r., poz. 276 – dalej "p.g.k."), po rozpatrzeniu stanowiska [...] Spółki z o.o. ("wykonawca", "strona skarżąca", "Spółka") - odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i materiałów sporządzonych przez wykonawcę w ramach pracy geodezyjnej zgłoszonej i zarejestrowanej pod nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł wykonawca zarzucając organowi naruszenie art. 6 k.p.a., ze względu na: 1) błędną interpretację § 28 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej jako rozporządzenie w sprawie standardów); 2) błędne zastosowanie § 4 ww. rozporządzenia jako podstawy wydania decyzji.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej "DWINiGK", "organ") zawiadomił wykonawcę pracy geodezyjnej, że przeprowadził czynność ponownej weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych, przekazanych przez wykonawcę i na tę okoliczność sporządził protokół. Organ poinformował jednocześnie, że strona ma możliwość wglądu w akta sprawy i ustosunkowania się na piśmie co do zebranych dowodów w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z tym dokumentem. Spółka nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. art. 7b ust. 2 pkt 2 p.g.k. oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020r., poz. 782) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Według ustalonego przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy, w dniu [...] stycznia 2020 r. Spółka zgłosiła Staroście [...] pracę geodezyjną na obiekcie oznaczonym jako działka ewidencyjna nr [...] położona w obrębie [...] gminy [...] (pkt [...] formularza [...]). W pkt [...] formularza zgłoszeniowego, jako zakładany cel lub zakładany wynik zgłaszanych prac geodezyjnych, wskazano "geodezyjna inwentaryzacja obiektów budowlanych". Zgłoszeniu pracy geodezyjnej nadano identyfikator [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. wykonawca zawiadomił Starostę o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych. Jednocześnie wskazał, że "zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych należących do zakresu baz danych: ewidencji gruntów i budynków oraz dokumenty wymagane przepisami (...) zawiera operat techniczny, który załącza się do niniejszego zawiadomienia". W dniu [...] lutego 2020 r. Starosta [...], zgodnie art. 12b ust. 1 p.g.k., dokonał weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych przekazanych przez wykonawcę. Z czynności tej sporządzono "Protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego", w którym odnotowano pozytywny wynik weryfikacji pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych (pkt 4) oraz negatywny wynik weryfikacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii (pkt 5). Stwierdzono naruszenie § 29 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów – pomiar szczegółów grupy I (gaz, woda, energia, kanalizacja) wykonano w oparciu o szczegóły 1 grupy, brak miar kontrolnych zgodnie z wymogami przywołanego przepisu; 2/ brak pomiaru wysokościowego dla szczegółów określonych w § 35 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia w sprawie standardów; 3/ załącznik nr 1 do rozporządzenia MRRiB z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – użytek B nie zawiera OZU; 4/ § 46 ust. 3 pkt 2 i 3 ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków – wykaz zmian danych ewidencyjnych nie zawiera danych wymienionych w tym przepisie – do uzupełnienia.

W dniu [...] marca 2020 r. w związku z negatywną weryfikacją, zbiory danych lub inne materiały przekazane przez wykonawcę wraz z protokołem z dnia [...] lutego 2020 r., zwrócone zostały wykonawcy pracy geodezyjnej.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. wykonawca przedstawił swoje stanowisko co do wyników weryfikacji. Wobec powyższego stanowiska, w wyniku ponownej weryfikacji przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2020 r. Starosta w sporządzonym protokole z weryfikacji stwierdził nieprawidłowości wynikające z naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie standardów: pomiar szczegółów grupy I (gaz, woda, kanalizacja, energia) wykonano w oparciu o szczegóły I grupy. Na szkicu polowym przyłącza ww. wykazano jako szczegóły grupy I - zgodnie z § 4 rozporządzenia należy je pomierzyć na osnowę.

W związku z negatywnym wynikiem weryfikacji, zbiory danych i inne materiały wraz z protokołem z dnia [...] kwietnia 2020 r. zostały zwrócone wykonawcy pracy geodezyjnej przy piśmie Starosty z dnia [...] kwietnia 2020 r. Wykonawca ustosunkował się na piśmie do wyników powyższej weryfikacji stwierdzając, że organ błędnie klasyfikuje przyłącza sieci do I grupy szczegółów terenowych pomimo, że wykonawca wskazał już, że zgodnie z § 28 ust. 3 pkt 2 ppkt b rozporządzenia w sprawie standardów zakryte elementy sieci uzbrojenia terenów należą do II grupy szczegółów terenowych. Starosta w dniu [...] maja 2020 r. przeprowadził kolejną weryfikację zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych nie uwzględniając stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych. Efektem tych działań było wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji o odmowie przyjęcia do zasobu materiałów sporządzonych przez wykonawcę.

Wskazując na powyższe ustalenia faktyczne, organ II instancji podał, że w dniu [...] lipca 2020 r. w toku postępowania odwoławczego przeprowadzono czynność weryfikacji zbiorów danych i materiałów stanowiących wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych znajdujących się w aktach sprawy. Weryfikacja pod względem wykonywania pomiarów, o których stanowi art. 2 pkt 1 lit. a p.g.k. oraz opracowania wyników tych pomiarów dała wynik negatywny. Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu I instancji co do nieprawidłowości wskazanej w protokole z dnia [...] kwietnia 2020 r., w szczególności dotyczącej wykazania przyłączy na szkicu polowym jako szczegółów I grupy, co spowodowało, że zgodnie z § 4 rozporządzenia należy je pomierzyć na osnowę.

Uznając, że rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe, organ odwoławczy zaznaczył, że po usunięciu stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości zawartych w protokole z dnia [...] lipca 2020 r., wykonawca pracy geodezyjnej przedłoży zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych Staroście, celem weryfikacji, o której mowa w art. 12b p.g.k.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Spółka, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik spawy tj.:

- art. 12b ust. 6 p.g.k., poprzez niezwrócenie skarżącej wyników pracy geodezyjnej i niedoręczenie protokołu zawierającego opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości; - art. 12b ust. 7 p.g.k poprzez uniemożliwienie skarżącej ustosunkowania się do wyników weryfikacji pracy geodezyjnej w ciągu 14 dni od otrzymania protokołu;

- art. 12b ust. 8 ww. ustawy poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w braku ustosunkowania się skarżącej do wyników weryfikacji pracy geodezyjnej;

- art. 12b ust. 8 w związku z art. 12b ust. 6 p.g.k. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uprzedniego zwrócenia Spółce wyników pracy geodezyjnej wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości;

- art. 12b ust. 8 w związku z art. 12b ust. 7 p.g.k. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez umożliwienia ustosunkowania się skarżącej co do wyników weryfikacji pracy geodezyjnej w ciągu 14 dni od otrzymania protokołu.

Zarzucając powyższe skarżąca Spółka wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił powyższą skargę.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd podniósł, iż podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne znaczenie miał art. 12 ust. 1 ww. p.g.k., zgodnie z którym wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem właściwym miejscowo starostom, jeżeli celem lub zakładanym wynikiem tych prac jest m.in. utworzenie lub aktualizacja baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10 oraz ust. 1b. Stosownie do art. 12a ust. 1 cytowanej ustawy, wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiadamia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac. Natomiast organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii.

Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole, a podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12 b ust. 3 i 4 ustawy).

Sąd I instancji podniósł, iż z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne były przepisy art. 12b ust. 6-8 p.g.k., które stanowiły podstawę dla podjęcia przez Starostę [...] decyzji odmawiającej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i materiałów sporządzonych przez stronę skarżącą w ramach zgłoszonej wcześniej pracy geodezyjnej. Organ I instancji po dwukrotnej weryfikacji pracy geodezyjnej złożonej przez Spółkę, nie uwzględnił stanowiska wykonawcy i wydał decyzję odmowną. Stanowisko to podzielił organ II instancji dostrzegając jednak dalsze wadliwości zgłoszonej pracy, o czym świadczyło ponowienie w toku postępowania odwoławczego czynności weryfikacji i sporządzenie kolejnego protokołu weryfikacyjnego poszerzającego zakres stwierdzonych nieprawidłowości.

Sąd I instancji podzielił przy tym prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że postępowanie dotyczące zgłaszania i przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów przygotowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych lub kartograficznych nie jest zwykłym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, ale procedurą odrębnie uregulowaną w art. 12b p.g.k. (por. NSA w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 918/18). Pierwszym etapem tej procedury jest przekazanie materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych przez ich wykonawcę do organu prowadzącego ewidencję gruntów (ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej), który przeprowadza ich weryfikację pod względem kryteriów określonych w art. 12 b ust. 1 p.g.k. Weryfikacja zgłoszonej pracy geodezyjnej lub kartograficznej może jednak nastąpić więcej niż raz w toku postępowania w sprawie przyjęcia jej do zasobu i jak wskazano, może być przeprowadzona także przez organ II instancji. Brak jest również podstaw do wykluczenia możliwości dokonania ponownej weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych, m.in. przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który jest organem Służby Geodezyjnej i Kartograficznej i ma obowiązek sporządzenia kolejnego protokołu weryfikacyjnego w przypadku stwierdzenia dalszych (innych niż dotychczas wykazane) wadliwości zgłoszonej pracy. Organ ten musi mieć jednak na uwadze specyfikę postępowania prowadzonego na podstawie art. 12b p.g.k przewidującego opisaną wyżej procedurę, w tym zawarte w ust. 7 tego przepisu, prawo wykonawcy prac geodezyjnych do ustosunkowania się do wyników weryfikacji.

W ocenie Sądu I instancji prawidłowość protokołu weryfikacji jest jednym z istotnych elementów podlegających zbadaniu przez organ wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego może dojść do wydania decyzji, o której mowa w art. 12b ust. 8 p.g.k. Zasadniczym celem reglamentowanej w art. 12b p.g.k. procedury jest bowiem przyjęcie do zasobu niewadliwej dokumentacji z wykonanej pracy geodezyjnej. Cel ten winien być osiągnięty zarówno poprzez dokonanie przez organ precyzyjnej weryfikacji zgłoszonych do zasobu zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych, jak i poprzez zapewnienie wykonawcy tych prac możliwości nie tylko ustosunkowania się do wskazanych przez organ geodezyjny nieprawidłowości, ale i usunięcia ich, tak by niewadliwa dokumentacja mogła być przyjęta do zasobów geodezyjnych. W sytuacji zatem, gdy organ II instancji stwierdzi – w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 15 k.p.a. – dalsze wadliwości w zgłoszonej pracy geodezyjnej, to po utrwaleniu tych niezgodności w protokole weryfikacji, powstaje po jego stronie obowiązek zastosowania procedury określonej w art. 12 b ust. 6-8 p.g.k.

Zdaniem Sądu I instancji, w świetle jednoznacznego brzmienia art. 12b ust. 6 p.g.k umożliwienie wykonawcy prac odniesienia nie może odbyć się w inny sposób niż określony w tym przepisie, tj. poprzez zwrócenie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazanych przez niego zbiorów danych lub innych materiałów wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Tym samym skoro organ odwoławczy, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy obejmującego ocenę protokołu weryfikacji sporządzonego w pierwszym etapie w postępowaniu przed Starostę, stwierdził również inne nieprawidłowości w związku z czym, sporządził w dniu [...] lipca 2020 r. kolejny protokół weryfikacji, to stosownie do dyspozycji art. 12b ust. 6 p.g.k. obowiązany był zwróć wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane do niego zbiory danych lub inne materiały wraz ze sporządzonym przez siebie protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W ocenie Sądu, organ nie zastosował się do powyższego wymogu. Zawiadomił jedynie stronę skarżącą, że przeprowadził czynność weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych przekazanych przez wykonawcę i na tę okoliczność sporządził protokół, który został włączony do akt sprawy. Zawiadamiając o możliwość wglądu w akta sprawy organ poinformował o możliwość wypowiedzenia się na piśmie co do zebranych materiałów i dowodów, w szczególności do wyników weryfikacji utrwalonych w protokole weryfikacji w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z tymi dokumentami. Sąd I instancji uznał tym samym, że powyższe zawiadomienie, nie stanowiło wykonania elementu procedury określonej w art. 12b ust. 6-8 p.g.k. i w związku z tym wydanie zaskarżonej decyzji, stanowiło naruszenie art. 12b ust. 6, ust 7 i ust. 8 p.g.k. Zdaniem Sądu I instancji przeszkodą dla wdrożenia przez organ odwoławczy wskazanej wyżej procedury, nie mógł stanowić przepis art. 73 k.p.a. który reguluje zakres dostępu strony do akt administracyjnych. Wskazany przepis nie może bowiem wyłączać regulacji specjalnej zawartej w art. 12b ust. 6 do 8 p.g.k. dotyczącej procedury sprawdzenia poprawności wykonanych opracowań geodezyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 12b ust. 6-8 p.g.k. przez przyjęcie, że organ II instancji w toku postępowania weryfikacyjnego ma obowiązek sporządzenia protokołu weryfikacji, o którym mowa w art. 12b ust. 3 p.g.k. oraz poddania go procedurze spornej, o której mowa w art. 12b ust. 6-7 p.g.k., oraz że warunkiem formalnym wydania decyzji z art. 12b ust. 8 p.g.k. jest uprzednie zastosowanie się organu II instancji w postępowaniu weryfikacyjnym do obowiązków z art. 12b ust. 6 i 7 p.g.k.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 12b ust. 6 i 7 p.g.k. oraz art. 7 i 77 k.p.a. po przez wyłącznie formalną ocenę "naruszenia" przez organ II instancji art. 12b ust. 6 i 7 p.g.k. i brak oceny merytorycznej, w okolicznościach dotyczących uchylonej decyzji, jak to "naruszenie" miałoby wpłynąć na wynik tego konkretnego postępowania;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. poprzez niewykazanie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, na czym ma polegać potencjalny wpływ naruszenia art. 12b ust. 6-7 p.g.k. na wynik tej konkretnej sprawy, w kontekście podstaw odmowy przyjęcia przedstawionych przez skarżącego materiałów, jakie były podstawą wydania uchylonej decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, zrzeka się rozprawy przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik - na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. - zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte należało uznać za zasadne.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a więc dotyczą naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane przepisy to przede wszystkim art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 12b ust. 6 – 8 p.g.k., a więc przepisy regulujące zasady przeprowadzenia weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, które poprzedzają przyjęcie tych wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów dotyczących oceny wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii stosownymi do zakresu i przedmiotu prac, natomiast koncentruje się wyłącznie na procedurze weryfikacyjnej wyników zgłaszanych prac uregulowanej w art. 12b p.g.k. W ramach sformułowanych zarzutów można wskazać dwa zagadnienia, które są przedmiotem sporu. Pierwsza kwestia związana jest ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym, organ II instancji w toku postępowania weryfikacyjnego ma obowiązek sporządzenia protokołu weryfikacji, oraz poddanie go procedurze o której mowa w art. 12b ust. 6-8 ww. ustawy (pkt 1 zarzutu skargi kasacyjnej). Druga kwestia to nierozważenie przez Sąd I instancji i niewykazanie w uzasadnieniu wyroku czy naruszenie zasad dotyczących sporządzenia protokołu weryfikacji mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, zważywszy, że podstawą uwzględnienia skargi był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (pkt 2, pkt 3 zarzutu skargi kasacyjnej).

Zgodnie z art. 12b ust. 1 p.g.k. organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1a p.g.k., oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. Podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12b ust. 4). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6) Natomiast w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 8).

Powstałe w niniejszej sprawie zagadnienie sporne dotyczy sytuacji gdy organ II instancyjny rozpoznając odwołanie od decyzji o odmowie przyjęcia prac geodezyjnych do zasobu stwierdzi, istnienie nowych nieprawidłowości, które nie były objęte protokołem weryfikacji. Taka sytuacja może mieć miejsce zarówno w przypadku, gdy wskazane dotychczas nieprawidłowości objęte protokołem weryfikacji okazały niezasadne, jak również w przypadku, gdy dotychczasowe nieprawidłowości objęte protokołem weryfikacji okazały się zasadne, a nadto organ II instancji dostrzegł nowe wady nie objęte protokołem.

Dodatkowo podkreślić należy że weryfikacja dokonywana według formularza załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie formularzy dotyczących zgłaszania prac geodezyjnych i prac kartograficznych, zawiadomienia o wykonaniu tych prac oraz przekazywania ich wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2014 r., poz. 924), ma charakter weryfikacji w oparciu o kryterium legalności, tj. zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Powyższe wskazuje, że treść sporządzonego przez organ protokołu weryfikacji zakreśla pole sporu pomiędzy organem, a wykonawcą pracy. Tym samym treść protokołu weryfikacji ma dla wykonawcy prac przede wszystkim charakter gwarancyjny, bowiem tylko w zakresie dostrzeżonych przez organ nieprawidłowości, uzewnętrznionych w precyzyjny sposób – stosownie do wymogów formularza stanowiącego załącznik nr 4 do ww. rozporządzenia – wykonawca robót geodezyjnych lub kartograficznych ma prawo ustosunkować się do wyników weryfikacji.

Podnieść również należy, że Sąd I instancji nie dokonał analizy znajdujących się w aktach sprawy protokołów weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia [...] lutego 2020 r. i z dnia [...] kwietnia 2020 r., w zakresie dostrzeżonych nieprawidłowości w przekazanej przez wykonawcę dokumentacji. Sąd nie odniósł się w żadnej mierze czy dostrzeżone przez organ nieprawidłowości są jego zdaniem rozbieżne czy wręcz przeciwnie - ponowna weryfikacja wskazała tożsamość dostrzeżonych nieprawidłowości z nieprawidłowościami wykazanymi przez organ w protokole weryfikacji z dnia [...] lutego 2020 r. Nie można tym samym uznać za pełne wyjaśnienie stanu sprawy przez Sąd I instancji stwierdzenia "skoro bowiem organ odwoławczy, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy obejmującego ocenę protokołu weryfikacji sporządzonego w pierwszym etapie w postępowaniu przed Starostą, stwierdził również inne nieprawidłowości (...) to stosownie do dyspozycji art. 12b ust. 6 p.g.k. obowiązany był zwrócić wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane do niego zbiory danych lub inne materiały wraz ze sporządzonym przez siebie protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości", co bez wątpienia, w ocenie Sądu kasacyjnego, ma wpływ na wynik niniejszej sprawy. W przypadku bowiem stwierdzenia, iż dostrzeżone wady przedłożonych protokołów weryfikacji są w istocie tożsame to mogłoby to mieć wpływ na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Natomiast drugie istotne zagadnienie podniesione w skardze kasacyjne, a wyrażone w pkt 2 i pkt 3 zarzutów związane jest z nieprzeprowadzeniem przez Sąd I oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie zasad określonych w art. 12b ust. 6-8 ustawy, które mają charakter procesowy, a nie materialnoprawny, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie bezsporne jest bowiem, że skarga została uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. czyli w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej trafnie zarzucono bowiem, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, nie wykazał na czym miał polegać potencjalny wpływ naruszenia art. 12b ust. 6-7 p.g.k. na wynik niniejszej sprawy w kontekście podstaw odmowy przyjęcia przedstawionych przez wykonawcę materiałów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, którą odmówiono przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych i kartograficznych. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję wskazał jedynie, że jej wydanie bez uprzedniego zwrócenia jej wyników pracy wraz z protokołem z weryfikacji sporządzonym przez organ odwoławczy, stanowi naruszenie art. 12b ust. 6, ust. 7 i ust. 8 p.g.k., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wskazano natomiast jaki wpływ na wynik niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, miało przedmiotowe naruszenie. Trafne jest również spostrzeżenie skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji nie przeprowadził wnikliwej analizy hipotetycznego wpływu błędu proceduralnego dokonanego przez organ II instancji w związku ze stwierdzonymi błędami operatu technicznego przedstawionego do weryfikacji, na zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie. Samo bowiem, jak to uczynił Sąd I instancji, opisanie stanu faktycznego i wskazanie czynności, które powinien wykonać organ prowadząc postępowanie, nie stanowi prawidłowego uzasadnienia dla dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i sporządzenia jej właściwej oceny prawnej.

Zaznaczyć należy, że uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 P.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc, po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego, obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Sąd ma także obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd I instancji nie zastosował się bowiem w pełni do dyspozycji powyższego przepisu, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów, jakie wskazuje ustawa. Nie daje to rękojmi, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W przypadku uznania przez wojewódzki sąd administracyjny, że wydane rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu, to rola tego sądu nie kończy się tylko na wskazaniu jaka jest poprawna wykładnia danego przepisu ale również zobowiązany jest on do wskazania jaki wpływ na wynik sprawy miały dokonane przez organ uchybienia. W konsekwencji uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie.

W doktrynie podkreśla się również, że zawarte w wyroku wskazania co do dalszego postępowania powinny być precyzyjne. Jeśli sąd uchyla decyzję, to "wskazania co do dalszego postępowania powinny zostać sformułowane i przekazane przez sąd w sposób niewątpliwy oraz niewymagający i niedopuszczający domysłów czy też interpretacji. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję" (zob. T. Woś w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, komentarz do art. 153, teza 32). Tych warunków uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia. Wskazania sądu co do dalszego postępowania są wiążące we wszystkich dalszych stadiach postępowania, zarówno dla organów, jak i dla sądów orzekających w przyszłości w konkretnej sprawie. Dlatego tak ważne jest, by precyzyjnie wskazać w jakim zakresie postępowanie ma być ponowione. W przeciwnym razie, jeśli ten zakres będzie niejasny, może się okazać, że w sposób nieprawidłowy zwiąże organ i sądy na przyszłość i to wadliwe związanie wskazaniami spowoduje trwałą niemożliwość prawidłowego ustalenia w tej sprawie stanu faktycznego, gdyż wiążąco zakreśli dopuszczalne granice ponownego postępowania dowodowego, poza które nie można będzie już wykroczyć.

Tym samym uznać należy, że brak wskazanych powyżej elementów uzasadnienia wyroku powoduje, iż nie może ono być uznane za wystarczające. Mając przede wszystkim na uwadze, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, który został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., brak odniesienia się Sądu I instancji czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 12b ust. 6-8 p.g.k. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. za zasadny.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. WSA we Wrocławiu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie spełniające wymogi ustawowe przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd postanowił stosownie do art. 207 § 1 i art. 203 pkt 2 P.p.s.a.