Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 23/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 UST 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 848/17 w sprawie ze skargi P.M. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 848/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.M. stwierdził bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] (pkt I), uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] do przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a także dotychczasowe jego miejsce zamieszkania (pkt II) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt III). W uzasadnieniu orzeczenia wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...] (dalej jako "DIAS") pismem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], powołując art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej jako "p.w.KAS") złożył P.M. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej [...].

W piśmie tym wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. oraz pouczono o treści art. 170 ust. 2 i 170 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS.

Pismem z dnia 31 maja 2017 r. skarżący wezwał DIAS do złożenia mu propozycji służby podnosząc, że otrzymana propozycja pracy jest oczywistą pomyłką lub rażącym błędem prawnym. Również w dniu 31 maja 2017 r. skarżący skierował do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem DIAS pismo zatytułowane "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby". Następnie w dniu 9 czerwca 2017 r. skarżący złożył oświadczenie, że przyjmuje otrzymaną propozycję zatrudnienia.

W dniu 25 lipca 2017 r. skarżący wywiódł za pośrednictwem DIAS skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zakwestionował w niej złożoną mu przez organ propozycję pracy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi (gdyż zaskarżona propozycja nie stanowi aktu, ani czynności mogących być zaskarżonymi, ani też decyzji), a z ostrożności procesowej - o oddalenie skargi.

Na rozprawie WSA w Krakowie dopuścił Związek Zawodowy Celnicy PL do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Związek poparł skargę wniesioną w niniejszej sprawie, wnosząc o jej uwzględnienie w całości lub w razie jej nieuwzględnienia – o orzeczenie przez Sąd, że powodem oddalenia skargi jest fakt, iż zaskarżony akt prawny (propozycja pracy) jest decyzją administracyjną.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że nie ulega wątpliwości, że czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS w postaci złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ma charakter władczy pomimo braku nazwania ją mianem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Kształtuje bowiem w sposób jednostronny prawa i obowiązki skarżącego. Jednostronne kształtowanie praw i obowiązków polega na tym, że to sam organ administracji (DIAS) jednostronnie i władczo przesądza o ustaniu stosunku służbowego oraz określa nowe warunki zatrudnienia, a po stronie funkcjonariusza pozostawiony jest jedynie wybór działania polegającego zasadniczo albo na akceptacji tych warunków albo braku ich przyjęcia. Nie można przyjąć, że czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. dotyczy tylko takich regulacji prawnych, z których wynika zarówno jednostronność działania organu administracji i brak jakiejkolwiek możliwości prawnie relewantnego zachowania drugiej strony. Tym także różni się owa czynność od decyzji administracyjnej, w której to sam organ jednostronnie kształtuje stosunek administracyjny lub potwierdza deklaratoryjnie już nawiązany stosunek administracyjny. W ocenie Sądu pisemna propozycja stanowi czynność objętą art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Samo złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji powoduje zewnętrzny (pomimo podległości służbowej) skutek prawny w postaci ustania stosunku służbowego, co jest równoznaczne z wprowadzeniem przymusu państwowego wobec funkcjonariusza, który to przymus stanowi jeden z przejawów władztwa administracyjnego. Nie ulega również wątpliwości, że taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretny przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Czynność ta dotyczy też uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa. Ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu, tj. przedłożeniem przez DIAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia funkcjonariusza a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez funkcjonariusza polega na tym, że przedłożenie pisemnej propozycji stanowi wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, czyli obowiązku polegającego na złożeniu do dnia 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby. Po stronie funkcjonariusza takie działanie stanowiło wykonanie ustawowego obowiązku przedłożenia mu do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji wykonywania dalszej pracy w strukturze administracji skarbowej. Tym samym Sąd stwierdził, że to przepisy ustawy (w szczególności art. 165 ust. 7 p.w.KAS) zawierają uprawnienie wprost wynikające z przepisu prawa, które nakazuje złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, a po stronie funkcjonariusza oznacza istnienie ustawowego uprawnienia do otrzymania owej propozycji (pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie do zaakceptowania jest stanowisko, zgodnie z którym pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS stanowiłaby czynność materialno-techniczną, w ogóle wyłączoną spod odrębnego zaskarżania do sądu. To, że pisemna propozycja pracy złożona dotychczasowemu funkcjonariuszowi, stanowiąca w istocie ustanie administracyjnego stosunku służbowego powstałego na podstawie mianowania, wywołuje także skutki w sferze stosunku pracy, nie oznacza, że nie może być przedmiotem kwestionowania przed sądem administracyjnym. Dwoistość skutków prawnych propozycji pracy złożonej funkcjonariuszowi ma swoje konsekwencje również w trybie zaskarżania: co do stosunku służbowego właściwy jest sąd administracyjny, a ochrony w sferze skutków dotyczących stosunków pracowniczych można dochodzić przed sądem pracy. Tak więc objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał nie dalszą propozycję pełnienia służby, ale jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach.

Powyższe stanowisko pozwala na zachowanie sądowej ochrony funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającego do pozbawienia statusu funkcjonariusza pełniącego obowiązki w służbie celno-skarbowej. Zmiana propozycji dalszego wykonywania obowiązków powinna być obwarowana odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. Gwarancje materialnoprawne zawiera art. 165 ust. 7 p.w.KAS wskazujący, że złożenie propozycji funkcjonariuszowi ma uwzględniać posiadanie przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Gwarancje proceduralne powinny polegać na możliwości kontroli legalności działania organu, a to oznacza, że "pisemna propozycja" nie może pozostawać poza kontrolą sądową. Gwarancje proceduralnej kontroli pozwalają na ocenę zachowania merytorycznych przesłanek uzasadniających złożenie takiej, a nie innej propozycji. Może ona doprowadzić i do tego, że funkcjonariuszowi powinna być złożona pisemna propozycja dalszego pełnienia służby, co będzie oznaczało i to, że taka pisemna propozycja stanie się decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 p.w.KAS. Inne rozumowanie powyższej kwestii powodowałoby, że prawo dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach" gwarantowane przez art. 60 Konstytucji RP byłoby iluzoryczne.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, "pisemna propozycja" zatrudnienia nie jest ofertą, w rozumieniu prawa cywilnego, albowiem o ile przyjęcie oferty kształtuje pewne stosunki między składającym ofertę a ją przyjmującym, to odmowa przyjęcia oferty nie rodzi dla osoby, której oferta jest składana żadnych skutków prawnych. Inaczej jest w przypadku pisemnej propozycji zatrudnienia z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, gdyż odmowa przyjęcia "pisemnej propozycji" zatrudnienia rodzi skutek w postaci zwolnienia funkcjonariusza ze służby nazwanego przez ustawodawcę wygaśnięciem stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS). Sama "pisemna propozycja" zatrudnienia nie jest także umową o pracę, albowiem umowa o pracę – jak każda umowa - jest czynnością prawną dwustronną, co oznacza, że dla zaistnienia umowy o pracę konieczna jest zgoda funkcjonariusza.

Skoro więc pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), to Sąd zobowiązany jest do sprawdzenia zachowania warunków formalnych do skutecznego wniesienia skargi do sądu na tę czynność.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący dokonał wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w ustawowym terminie, pomimo że organ nie pouczył skarżącego ani o trybie zaskarżenia złożonej pisemnej propozycji, ani o konstytucyjnym prawie do sądu. Wniesienie skargi nastąpiło zatem w terminie.

Przechodząc do rozpatrzenia zasadności skargi Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z art. 165 ust. 7 p.w.KAS wynika, że przedkładając skarżącemu jako funkcjonariuszowi publicznemu pisemną propozycję, organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Ustawodawca nie uregulował tego, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi propozycji służby, czy też propozycji pracy. Tym samym w tym zakresie działania organu mogą jawić się jako pełna autonomia. Taka wykładnia powyższego przepisu jest jednak niezgodna z art. 7 Konstytucji RP, który nakazuje, aby każde działanie organu administracji publicznej (a nawet szerzej - władzy publicznej) było działaniem na podstawie i w granicach prawa. Brak konkretnych kryteriów, którymi organ powinien kierować się w przedkładaniu propozycji służby bądź pracy stanowi zaniechanie ustawodawcze. Tym samym Sąd zobowiązany został do bezpośredniego stosowania Konstytucji w celu wypełnienia takiej luki treścią normatywną.

Skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie sprecyzowania kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to każde działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano warunki pracy, a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP.

Organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania warunków pracy, a nie służby. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ z jednej strony wskazał na miejsce zamieszkania skarżącego, jego kwalifikacje i staż służby, ale w żaden sposób nie dokonał oceny, dlaczego posiadane kwalifikacje, staż i dotychczasowa służba nie powinny uzasadniać zaproponowania skarżącemu dalszej służby. Jedyne stwierdzono, że organ kierował się przesłankami określonymi w art. 165 ust. 7 p.w.KAS i je uwzględnił. Nie wiadomo jednak, na czym to uwzględnienie polegało i dlaczego uwzględnienie to nie pozwalało na zaproponowanie warunków służby. Jak wynika z akt sprawy organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącego do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych KAS.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia (skutkiem przyjęcia, której jest ustanie stosunku służbowego w wyniku przekształcenia w stosunek pracy), a nie propozycji służby, to naruszył art. 165 ust. 7 p.w.KAS w zw. z art. 60 i art. 7 Konstytucji RP, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. miało wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów Sąd uwzględnił skargę i orzekł o bezskuteczności pisemnej propozycji złożonej skarżącemu z dnia [...] maja 2017 r. na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a.

Stosownie do art. 146 § 2 P.p.s.a. Sąd stwierdził istnienie obowiązku DIAS do ponownego przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w KAS z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby i dotychczasowego miejsca zamieszkania skarżącego. O tym natomiast, czy pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby czy też pracy powinien rozstrzygnąć organ administracyjny, kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku. W szczególności w sytuacji, gdyby skarżącemu zaproponowano ponownie pracę, a nie służbę, organ powinien zamieścić przekonywujące uzasadnienie (wraz z pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych) w sposób pozwalający na kontrolę rozumowania organu, w taki sposób, aby wykazać, że stosując kryteria z art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie naruszono konstytucyjnej zasady równości, a jego działanie nie miało charakteru dyskryminacji. Skoro bowiem ustawodawca zamieścił w art. 165 ust. 7 p.w.KAS kryteria, jakimi organ ma się kierować przy składaniu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, to ich zastosowanie przy składaniu propozycji musi być czytelne dla adresata propozycji. Tylko w takiej sytuacji bowiem transparentny i jawny staje się proces przekształcania stosunku służbowego w stosunek pracy. Motywy działania organu winny być znane przede wszystkim samemu adresatowi propozycji, skoro go dotyczą, ale są też niezbędne do sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Skoro sąd administracyjny dokonuje kontroli kierując się kryterium legalności, to kontrola ta obejmuje sprawdzenie nie tylko tego, czy czynność podjęta została na podstawie prawnej, ale także tego, czy organ przy jej podjęciu działał w granicach prawa. W tym przypadku, granice prawnego działania organu wyznaczyły ustawowe przesłanki wyboru składanej propozycji zatrudnienia. Bez poznania motywów organu w odniesieniu do indywidualnej sytuacji każdego funkcjonariusza, nie jest możliwe pełne skontrolowanie zaskarżonej czynności. Wprowadzając kryteria wyboru propozycji (zatrudnienia albo pełnienia służby) ustawodawca wskazał, że nie jest to dowolne działanie, gdyż wybór winien być poprzedzony wnikliwą analizą sytuacji faktycznej i prawnej funkcjonariusza będącego adresatem propozycji. Interpretując przepis art. 165 ust. 7 p.w.KAS w zgodzie z konstytucyjną zasadą dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, stwierdzić należy, iż tylko uzasadnienie propozycji zatrudnienia nawiązujące do ustawowych przesłanek wyboru takiej propozycji pozwali stwierdzić, że jednakowe zasady dostępu nie zostały w indywidualnym przypadku naruszone.

W dniu 16 lutego 2018 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył DIAS, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, i rozpoznanie skargi pomimo tego, że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie stanowi innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw)), a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji, dokonując prawidłowej oceny, winien był skargę odrzucić;

2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że kontroli sądów administracyjnych nie podlegają sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji, dokonując prawidłowej oceny, winien był skargę odrzucić;

3. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm. dalej: u.KAS) poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że sprawa nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust. 1 i 2 u.KAS i tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji, dokonując prawidłowej oceny, winien był skargę odrzucić;

4. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - poprzez rozpoznanie skargi pomimo jej niedopuszczalności z uwagi na niedopełnienie przez stronę skarżącą warunków formalnych wniesienia skargi, tj. jej wniesienia z uchybieniem czternastodniowego terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa przewidzianego w art. 52 § 3 P.p.s.a. oraz dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy skarżącego w nieterminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji, dokonując prawidłowej oceny, winien był skargę odrzucić;

5. art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez uznanie, że propozycja złożona stronie skarżącej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS stanowi inny niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa i postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego;

6. art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności czynności DIAS oraz uznanie obowiązku DIAS do przedłożenia stronie skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która będzie w swej treści uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby strony skarżącej, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, pomimo tego, że propozycja została złożona przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, a przepis ten nie nakłada na organ obowiązku pisemnego sporządzenia uzasadnienia, które odzwierciedlałoby dokonaną przez DIAS analizę przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS w odniesieniu do strony skarżącej;

7. art. 146 § 1 w zw. z art. 52 § 3 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 01 czerwca 2017 r. poprzez dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy strony skarżącej w terminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., warunkującym skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego bowiem organ nie pouczył strony skarżącej o treści art. 52 § 3 P.p.s.a.; podczas gdy prawidłowa ocena winna prowadzić do uznania, że na organie nie ciążył obowiązek pouczenia strony skarżącej o treści art. 52 § 3 P.p.s.a., a tym samym strona skarżąca w sposób zawiniony uchybiła terminowi, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., co winno skutkować odrzuceniem skargi;

8. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niezawarcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku precyzyjnej interpretacji wskazanych przez Sąd, a nie wynikających z treści art. 165 ust. 7 p.w.KAS przesłanek przedstawienia propozycji zatrudnienia, tj. przydatności do pełnienia służby, co uniemożliwia prawidłowe wykonanie wyroku;

9. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający jego prawidłowe wykonanie, tj. poprzez wskazanie, jako dyrektywy co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ – zastosowania przepisu art. 165 ust. 7 p.w.KAS, podczas gdy przepis ten, jako przepis o charakterze jednorazowym, nie może mieć zastosowania wskutek wyekspirowania terminu, o którym mowa w tym przepisie, w konsekwencji czego powyższa podstawa prawna do przedstawienia przez organ propozycji po dniu 31 maja 2017 r. nie istnieje.

II. na podstawie art 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie:

1. art. 165 ust. 7 p.w.KAS w zw. z art. 60 i art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 165 ust. 7 p.w.KAS zawiera lukę prawną w zakresie pominięcia kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, w sytuacji, gdy należało przyjąć, że art. 165 ust. 7 p.w.KAS w sposób kompleksowy ustanawia równorzędne warunki przedłożenia propozycji zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi;

2. art. 165 ust. 7 p.w.KAS poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że. zasadą jest, że funkcjonariuszowi w pierwszej kolejności powinna zostać złożona propozycja służby, a dopiero gdyby skarżący był nieprzydatny do służby - to możliwym jest przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji pracy, podczas gdy przepis ten poprzez użycie zwrotu "albo" nie ustanawia pierwszeństwa proponowanych form "zatrudnienia", ale traktuje je równorzędnie;

3. art. 165 ust. 7 p.w.KAS poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia wymaga sporządzenia pisemnego uzasadnienia, zawierającego ocenę, co do przydatności do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych KAS, podczas gdy przepis art. 165 ust. 7 p.w.KAS poza przesłankami: doświadczenia, kwalifikacji oraz miejsca zamieszkania nie nakłada na organ obowiązku oceny przydatności funkcjonariusza do służby;

4. art. 165 ust. 7 p.w.KAS w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że wskazany w tym przepisie termin, tj. 31 maja 2017 r. ma charakter terminu instrukcyjnego, którego upływ nie powoduje braku możliwości dalszego przedkładania przez DIAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, podczas gdy termin ten ma charakter terminu materialnoprawnego, którego upływ uniemożliwia złożenie jakiejkolwiek propozycji na podstawie tego przepisu;

5. art. 165 ust. 7 p.w.KAS w zw. z art. 60 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie że w analizowanej sprawie dyspozycją art. 60 Konstytucji RP objęte jest także przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy w jednostkach organizacyjnych KAS, podczas gdy przepis art. 60 Konstytucji RP dotyczy tylko naboru i zwalniania ze służby publicznej, a dodatkowo pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, że strona skarżąca wskutek przyjęcia propozycji nadal pozostaje w "służbie publicznej";

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.M. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który uznał, że pismo DIAS zawierające propozycję pracy stanowi akt z zakresu administracji publicznej objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i jako taki podlega kognicji sądu administracyjnego.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić i dlatego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zatem należy ocenić charakter "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia", złożonej skarżącej przez DIAS na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, a następnie rozważyć, czy stanowi ona akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 P.p.s.a., podlegające kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 p.w.KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, a pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Ustawodawca nie wykluczył również możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 p.w.KAS, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 p.w.KAS zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ponadto ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 p.w.KAS).

Wskazać również należy, iż ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 p.w.KAS, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy k.p.a. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia" złożonej skarżącemu nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji i uznaje, że propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w.KAS). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym, jak również nie dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt nie ustala, nie stwierdza oraz nie potwierdza uprawnień i obowiązków określonych przepisami prawa. Co więcej właściwy do złożenia takiej propozycji zatrudnienia organ nie jest w ogóle do tego ustawowo zobligowany względem dotychczasowego funkcjonariusza.

Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 w której wyjaśniono, że: "zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.". Ponadto podkreślono, że: "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy o KAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wskazał również, że "p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia".

Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, że zaskarżona propozycja zatrudnienia stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., i jako taki podlega kognicji sądu administracyjnego. Złożona bowiem dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie spełnia przesłanek charakteryzujących akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie podlega zatem kognicji sądu administracyjnego, a to oznacza, że skarga funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Uznać zatem należy, że zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie okazały się uzasadnione. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w.KAS.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie skarga na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, była niedopuszczalna.

Wobec stwierdzenia istnienia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), nie jest konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Z art. 189 P.p.s.a. wynika, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie dlatego, na podstawie art. 189 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę, o czym orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, albowiem skarżący nie może ponosić kosztów dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji oceny charakteru prawnego złożonej mu propozycji zatrudnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.