Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 565/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2009-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 28, art. 72, art. 75 par. 1, art. 76 par. 1, art. 77 par. 1 - art. 81,  art. 107 apt. 3161 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 11,  art. 37 ust. 1, art. 54 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 121 poz 770
law: Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym.
article: art. 11 par. 1, art. 204 par. 1 -3, art. 232 par. 1 i 2, art. 235 par. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 54 poz 288
law: Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 10 maja 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo spółdzielcze.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2009 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 lutego 1990 r. Kierownik Wydziału Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w O. udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej Budownictwa Jednorodzinnego "A" pozwolenia na budowę 11 segmentów w zabudowie szeregowej przy ulicy "[...]".

Pismem z dnia 18 stycznia 2005 r. J.S. zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia powyższej decyzji w trybie art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.) dalej zwanej jako K.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 21 lutego 2005 r. przekazał przedmiotowy wniosek według właściwości Prezydentowi Miasta O.

Pismem z dnia 21 marca 2005 r. Prezydent Miasta O. poinformował J.S., że nie można stwierdzić wygaśnięcia przedmiotowej decyzji, gdyż przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, na podstawie których wydano tę decyzję, nie przewidywały takiej możliwości.

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt II SAB/Ol 47/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązał Prezydenta Miasta O. do wydania w terminie 30 dni od dnia doręczenia wyroku decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 2 lutego 1990 r.

Decyzją z dnia 15 maja 2006 r. Prezydent odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 2 lutego 1990 r. Decyzję Prezydenta utrzymał w mocy Wojewoda decyzją z dnia 21 czerwca 2006 r.

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 2037/06, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie

z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 564/06 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 21 czerwca 2006 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia 15 maja 2006 r. i zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji słusznie ustalił, że w sprawie o wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie ma art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponadto zauważył, że sąd nie wyjaśnił jak długie były okresy przerwy w budowie, ani co było ich przyczyną, a także jakie znaczenie w sprawie miało przeniesienie własności nieruchomości. Wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy konieczne jest wyjaśnienie tych wszystkich okoliczności, które mogą stanowić podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności ustalenie, czy budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata, w jakim okresie następowały przerwy w prowadzeniu prac związanych z realizacją inwestycji, a także z jakich przyczyn nie były prowadzone te roboty.

Decyzją z dnia 3 października 2007 r. Prezydent umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę z dnia 2 lutego 1990 r., a Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia 14 listopada 2007 r. utrzymał w mocy tę decyzję.

Po rozpoznaniu skargi J.S. na decyzję Wojewody z dnia 14 listopada 2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SA/Ol 1047/07) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Organy administracji rozpoznając ponownie sprawę nie wykonały bowiem wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 17 lipca 2007 r., tj. nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie było możliwe dostateczne wyjaśnienie sprawy i stwierdzenie, czy budowa obiektu przy ul. "[...]" została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata oraz w jakim okresie następowały przerwy w prowadzeniu prac budowlanych. Z akt wynikało, że pierwszą czynnością jaką wykonał organ pierwszej instancji po otrzymaniu akt wraz z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego było wydanie decyzji umarzającej postępowanie. Sąd stwierdził również, że organy obu instancji nie wyjaśniły swojego stanowiska w kwestiach zakończenia budowy obiektu przy ul. W., odmowy skarżącemu prawa do występowania w sprawie jako strona postępowania oraz braku następców prawnych spółdzielni mieszkaniowej. Wskazane okoliczności nie zostały uzasadnione w żadnej z wydanych decyzji. Za niezrozumiałe Sąd uznał twierdzenia, iż nie ma podmiotu,

od którego można byłoby żądać koniecznych wyjaśnień i brak jest dokumentów, które pozwoliłyby ustalić przebieg prowadzonej budowy.

Prezydent Miasta O. decyzją z dnia 27 października 2008 r., orzekł z urzędu

o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury

i Nadzoru Budowanego Urzędu Miejskiego w O. z dnia 2 lutego 1990 r.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski, po rozpatrzeniu odwołania J.S. od decyzji Prezydenta z dnia 27 października 2008 r., decyzją z dnia 8 grudnia 2008 r., uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarzucił w uzasadnieniu, że decyzja Prezydenta nie została poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym w zakresie określonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r. Wskazał ponadto, że podstawa prawna decyzji nie koresponduje z podjętym rozstrzygnięciem. Jednocześnie zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek J.S.

Decyzją z dnia 15 grudnia 2008 r. Wojewoda, na podstawie art. 111 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., uzupełnił uzasadnienie swojej decyzji z dnia 8 grudnia 2008 r. w ten sposób, że wskazał organowi pierwszej instancji konieczność wyjaśnienia, jakie znaczenie w sprawie miało przeniesienie prawa własności nieruchomości przy ulicy "[...]".

Decyzją z dnia 29 grudnia 2008 r. Prezydent Miasta O. orzekł o wygaśnięciu decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowanego Urzędu Miejskiego w O. z dnia 2 lutego 1990 r.

Wojewoda Warmińsko – Mazurski, po rozpatrzeniu odwołania J.S. od powyższej decyzji, decyzją z dnia 10 lutego 2009 r. ponownie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił, że wskazania NSA co do dalszego postępowania nie zostały w pełni uwzględnione przez organ pierwszej instancji. Zalecenia dotyczące uzupełnienia postępowania, zawarte w decyzji Wojewody uzupełniającej własną decyzję, nie zostały przez organ pierwszej instancji zrealizowane.

Postanowieniem z dnia 10 marca 2009 r. Wojewoda odmówił uzupełnienia swojej decyzji z dnia 10 lutego 2009 r., wyjaśniając, że związany orzeczeniem sądu administracyjnego organ administracji samodzielnie wyjaśnia poszczególne kwestie, zaś organ odwoławczy dopiero po wniesieniu odwołania ocenia, czy dostatecznie wyjaśniono zagadnienia wskazane przez sąd.

Decyzją z dnia 19 marca 2009 r. Prezydent Miasta O. kolejny raz orzekł

o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji z dnia 2 lutego 1990 r. W uzasadnieniu podał, że przedmiotowe pozwolenie na budowę dotyczyło jedenastu domów jednorodzinnych

z garażami w zabudowie szeregowej. W Gminnej Ewidencji Budynków dla miasta O. budynki mieszkalne zostały zarejestrowane jako zrealizowane odpowiednio: w 1999 r.

- budynki o numerach: 2, 4, 6 i 8, w 1997 r. budynki o numerach: 10, 12, 14 i 16 oraz

w 1996 r. budynki o numerach: 18, 20 i 22. Stwierdził, że obiekty te są zrealizowane

i użytkowane, a z dokumentów udostępnionych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że roboty prowadzone są jedynie w budynku przy ul. W., w ramach postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Z informacji uzyskanych z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego wynika że spółdzielnia "A." nadal figuruje w Sądowym Rejestrze Spółdzielni pod numerem "[...]", mimo że faktycznie nie prowadzi działalności. Organ pierwszej instancji podał, że ostatni wpis

w dzienniku budowy przedmiotowego domu jednorodzinnego jest z dnia 21 września 2002 r. i dotyczy wykonania podjazdu do garażu. Budowa ostatniego segmentu zabudowy mieszkaniowej szeregowej była zatem przerwana na okres dłuższy niż trzy lata, co stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Prezydent wskazał, że kwestię przerw w budowie oraz znaczenia w sprawie przeniesienia własności nieruchomości ustalił na podstawie oświadczenia złożonego w dniu 16 marca 2009 r. przez S.R., pełniącego funkcję kierownika budowy i realizującego ostatni segment zabudowy. Wyjaśnił on, że budowa toczyła się bez przerw dłuższych niż dwa lata do 2002 r., kiedy został złożony wniosek o przyjęcie do użytkowania ostatniego segmentu. Postępowanie w tej sprawie nadal toczy się przed organami nadzoru budowlanego. Spółdzielnię utworzono na potrzeby realizacji inwestycji z zamiarem jej likwidacji po przeniesieniu własności nieruchomości i zakończeniu budowy. Na wszystkich działkach zakończono budowę i przeniesiono własność nieruchomości, jedynie dom S.R. jest realizowany na podstawie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Ponieważ jednak od 2002 r. nie są prowadzone roboty budowlane, uzasadniało to stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji J.S. wniósł odwołanie zaznaczając, że kwestionuje wyłącznie uzasadnienie decyzji. Stwierdził, że pozwolenie na budowę wygasło już dwa lata po wydaniu decyzji przez Wojewodę O. z dnia 4 kwietnia 1996 r. kończącej postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zarzucił, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do dowodów, które odwołujący się wskazał uprzednio oraz zaniechał ustalenia prawidłowości kontynuowania przez S.R. robót budowlanych, których inwestorem była Spółdzielnia Mieszkaniowa "A". Stwierdził, że żaden z jedenastu budynków objętych przedmiotowym pozwoleniem na budowę nie został zrealizowany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

Decyzją z dnia 13 maja 2009 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdził w uzasadnieniu, że w zapadłych w sprawie wyrokach sądów administracyjnych podniesiono konieczność wyjaśnienia kwestii przerw w budowie oraz ustalenia znaczenia w sprawie przeniesienia prawa własności. Organ odwoławczy ustalił na podstawie uwierzytelnionej kserokopii dziennika budowy, że od 2002 r. nie były prowadzone roboty budowlane na spornej budowie. Wystąpiły zatem ustawowe przesłanki do wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu, że pozwolenie na budowę mogło wygasnąć wcześniej, Wojewoda uznał, że nie jest możliwe zweryfikowanie tego faktu, gdyż inspektorzy nadzoru budowlanego nie dokonali stosownego wpisu do dziennika budowy. Powyższe jest jednak bez znaczenia w sprawie, gdyż decyzja o wygaśnięciu pozwolenia na budowę nie działa wstecz. Nieistotny, zdaniem organu odwoławczego, jest również fakt uwłaszczenia poszczególnych segmentów. Przedmiotowa sprawa dotyczy bowiem decyzji wydanej na rzecz inwestora - spółdzielni "A". Wojewoda podniósł ponadto, że właściciele poszczególnych działek nie wystąpili o przeniesienie na ich rzecz pozwolenia na budowę na budowę. Podkreślił, że za wiarygodny dowód w sprawie uznał zapisy w dzienniku budowy, pomimo jego wadliwego przerejestrowania w 2001 r. na S. i E.R. Dodatkowo organ odwoławczy podał, że uzupełnił podstawę prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji o art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.

W złożonej skardze na decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 13 maja 2009 r. J.S. zarzucił, że nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy, co narusza art. 7 K.p.a. Stwierdził, że budowa żadnego z segmentów objętych spornym pozwoleniem na budowę nie została zakończona w świetle art. 54 i art. 57 Prawa budowlanego, gdyż nie zgłoszono ich do użytkowania. W tej kwestii organy administracji nie wykonały również zaleceń Sądu, gdyż nie wyjaśniły, dlaczego uznały budowę za zakończoną, a zapis z dziennika budowy nie jest w tym względzie miarodajny. Skarżący zarzucił też, że nie wyjaśniono uprawnień E. i S.R. do kontynuowania budowy, skoro inwestorem była Spółdzielnia "A". Stwierdził, że przeniesienie własności gruntu w trakcie procesu inwestycyjnego ma istotne znaczenie w sprawie. Spółdzielnia przekazując grunt utraciła uprawnienia z decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie legitymowała się już prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaznaczył, że zaniechano przeniesienia pozwolenia na budowę w trybie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego. Zarzucił też, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż Spółdzielnia nie jest już inwestorem, a ponadto nie ma ona – zdaniem skarżącego - osobowości prawnej, co wyklucza możliwość dokonywania czynności prawnych. Stwierdził, że dowodem na okoliczność zaistnienia przesłanki wygaśnięcia decyzji wcześniej, niż wskazano w zaskarżonej decyzji, jest zeznanie M.R. oraz decyzja organu nadzoru budowlanego z dnia 25 czerwca 2001 r., uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2002 r. (sygn. akt IV SA 2831/01). Zarzucił ponadto niewyjaśnienie kwestii zapisów w dzienniku budowy i podjęcia przez Spółdzielnię działalności. Wskazał na brak dokumentów, na podstawie których realizowano budowę pozostałych segmentów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Podkreślił, że zaskarżona decyzja jest zgodna z żądaniem skarżącego, który kwestionuje wyłącznie jej uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) rolą sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli legalności (tj. zgodności z prawem) działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż postępowanie przed sądem administracyjnym, inicjowane skargą legitymowanego podmiotu na ostateczną decyzję, nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe należy podkreślić, że sądy administracyjne nie mają uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, lecz wyłącznie uprawnienia kasatoryjne. Sądy te nie rozpoznają zatem ponownie sprawy administracyjnej jako trzecia instancja.

Dokonując kontroli legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do regulacji zawartej w art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca je decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co powoduje, iż skarga wniesiona przez J.S. została uwzględniona.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawa stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 2 lutego 1990 r. była już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżona decyzja Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 14 listopada 2007 r. została wydana wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 1047/07, którym uwzględniono poprzednią skargę J.S. z powodu naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też należało zbadać czy przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji architektoniczno - budowlanej zastosowały się do uwag i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w powyższym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu powyżej wskazanego wyroku wskazał, że konieczne jest podanie przyczyn uzasadniających twierdzenie organów, że budowa przy ul. W. została zakończona, a spółdzielnia "A" nie ma następców prawnych oraz należy zrealizować zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 2037/06. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku ponownego rozpoznania sprawy konieczne jest wyjaśnienie tych okoliczności, które mogą stanowić podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności ustalenie, czy budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata, w jakim okresie następowały przerwy w prowadzeniu prac związanych z realizacją inwestycji, a także z jakich przyczyn nie były prowadzone te roboty.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 14 listopada 2007 r. Sąd stwierdził, że organy administracji nie zrealizowały powyższych wskazań, co narusza art. 153 P.p.s.a.

Przedmiotowe pozwolenie na budowę dotyczyło inwestycji polegającej na budowie zabudowy szeregowej mieszkaniowej jedenasto-segmentowej z garażami i zostało wydane Spółdzielni Mieszkaniowej Budownictwa Jednorodzinnego "A".

Organy obu instancji przyjęły, że roboty budowlane nie zostały zakończone tylko

w jednym segmencie, którego inwestorem jest S.R. Z dziennika budowy tego obiektu wynika, że ostatni wpis, dotyczący wykonania podjazdu do garażu, datowany jest na dzień 21 września 2002 r. Zdaniem organów orzekających w sprawie jest to wystarczająca okoliczność do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jedenastu segmentów, gdyż upłynął trzyletni termin, o którym mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego.

Stwierdzić należy, że prawidłowo przyjęto, iż w sprawie ma zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Na mocy art. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 145, poz. 914) w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) art. 37 ust. 1, z dniem 23 sierpnia 2008 r., otrzymał brzmienie: "decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata". W art. 2 ustawy zmieniającej przewidziano natomiast, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy tej ustawy. Należy przy tym zauważyć, że ocena prawna zawarta w wyroku sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli zmiana ta powoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 835/07, LEX nr 486489). Pomimo więc tego, że we wskazanym wyżej wyroku sąd nakazał zbadanie istnienia dwuletniej przerwy w budowie, obecnie okres ten wynieść powinien 3 lata.

W sprawie niezbędne było więc bezsporne ustalenie, czy wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wbrew zaleceniom Sądu nie wyjaśniono jednak, czy i w jakim okresie występowały przerwy w prowadzeniu robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji, której dotyczy sporne pozwolenie na budowę, ani z jakich przyczyn nie były prowadzone te roboty. Podkreślenia wymaga, że ustalenia w powyższym zakresie muszą dotyczyć wszystkich segmentów zabudowy szeregowej. Organy obu instancji przyjęły wprawdzie, że dziesięć segmentów "zostało zrealizowanych", lecz nie zbadano, czy ich budowę zakończono bez przerwy, o której mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność. Nie można wobec tego zweryfikować prawidłowości twierdzenia organów obu instancji, że budowa dziesięciu segmentów o numerach: 2, 4, 6, 8,10, 12, 14, 16, 18, 20 i 22 została zakończona w latach 1996 - 1999. Nie stanowi dowodu na tę okoliczność nie udowodniony fakt zarejestrowania tych budynków w Gminnej Ewidencji Budynków dla miasta O., której odpisu lub wyciągu potwierdzonego za zgodność z oryginałem nie ma w aktach sprawy. Z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 21 lipca 2008 r. wynika tylko, że w rejestrach prowadzonych przez ten organ nie ma informacji o przyjęciu do użytkowania obiektów wchodzących w skład zabudowy szeregowej realizowanej na podstawie spornego pozwolenia na budowę. Na marginesie należy zauważyć, że do dnia 11 lipca 2003 r. sprawy dotyczące przyjmowania zawiadomień o zakończeniu budowy oraz wydawanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie należały do właściwości organów administracji architektoniczno – budowlanej i dopiero na mocy zmienionego z tą datą art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego przejęte zostały przez organy nadzoru budowlanego.

Należy przy tym zauważyć, że błędny jest pogląd organu odwoławczego, że wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego wywołuje skutek konstytutywny, czyli od dnia wydania decyzji o wygaśnięciu, wobec czego nie ma potrzeby ustalania zaistnienia ewentualnych wcześniejszych przerw w budowie. W doktrynie przyjmuje się powszechnie, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji jest decyzją deklaratoryjną i wywołuje skutki ex tunc, czyli od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 1021, A. Matan [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Zakamycze, 2005, str.439-440, L. Klat-Wertelecka [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków, pod red. A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, str. 458, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007, str. 378, Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk, 2005,

str. 111 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura).

W sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę istotne jest również, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r., ustalenie przyczyn zaistnienia ewentualnej przerwy w budowie. W przypadku bowiem gdy wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostało wstrzymane postanowieniem sądu administracyjnego lub organu administracji publicznej, wówczas należy przyjąć, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, bez względu na to, czy dokonał tego organ, czy sąd, i z jakiej przyczyny, przerywa bieg terminu określonego w art. 37 ust. 1. Nie do pogodzenia z istniejącym porządkiem prawnym byłaby bowiem sytuacja, że podporządkowanie się przez inwestora zakazom wynikającym

z postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, uniemożliwiałoby mu zrealizowanie zagwarantowanych w decyzji ostatecznej uprawnień, w tym przypadku dotyczących budowy obiektu (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1269/04, niepublikowany oraz Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, str. 458). Należy również zwrócić uwagę na stanowisko doktryny, że nie wszystkie uprawnienia z decyzji o pozwoleniu na budowę muszą być wykonane, aby termin z art. 37 ust. 1 nie rozpoczął biegu (por. op.cit., str. 458). Ponadto, jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 288/05, nie stwierdza się wygaśnięcia pozwolenia na budowę obiektu zrealizowanego. W takiej bowiem sytuacji nie można zastosować ust. 2 art. 37 Prawa budowlanego. Nie jest też podstawą do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę fakt utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1991 r., sygn. akt IV SA 366/90, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 59, aprobowany w doktrynie, zob. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, str. 457).

Zasadnym jest także wskazać, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, a nie czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 in principio K.p.a. Należy bowiem zauważyć, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 15 lutego 2008r., II SA/Kr 689/07 oraz Zdzisław Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2005, str. 111). Pogląd powyższy zaaprobował również Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r., gdyż nie zakwestionował w tym zakresie stanowiska sądu pierwszej instancji.

W kontrolowanym postępowaniu organy orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły także kwestii przeniesienia własności nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się tylko notatka służbowa z dnia 10 marca 2009 r., z której wynika, że członkowie spółdzielni "A" zostali właścicielami poszczególnych nieruchomości gruntowych i budynków w różnym stanie zaawansowania robót.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 72 K.p.a. w formie adnotacji utrwala się

w aktach tylko czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania. W przepisie tym chodzi o czynność niemającą istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ale istotną dla sprawy lub toku postępowania. Notatka służbowa sporządzona przez pracownika organu administracji publicznej nie jest potwierdzeniem dokonania czynności dowodowej zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie prowadzenie postępowania administracyjnego narusza prawo strony do udziału w postępowaniu administracyjnym, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt

II OSK 1792/07, LEX nr 486226).

Skoro organ pierwszej instancji miał archiwalne dokumenty, z których wynikało, że własność poszczególnych działek i budynków została przeniesiona ze spółdzielni na jej członków, to należało te dokumenty dopuścić jako dowody w kontrolowanym postępowaniu. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ponadto, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 K.p.a.). Przy czym, w postępowaniu administracyjnym nie stanowi dowodu decyzja, która została uchylona wyrokiem sądu administracyjnego

i w konsekwencji wyeliminowana z obrotu prawnego.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że notatka służbowa nie jest dowodem, że własność nieruchomości rzeczywiście przeniesiono, a ponadto nie wyjaśnia, na kogo spółdzielnia przeniosła własność. Ustalenie tych okoliczności jest natomiast istotne, gdyż wniosek skarżącego, który zainicjował kontrolowane postępowanie, dotyczy wygaśnięcia całej decyzji o pozwoleniu na budowę jedenastu segmentów. W tej sytuacji należało zawiadomić o toczącym się postępowaniu i zapewnić prawo do czynnego udziału wszystkim obecnym właścicielom budynków wybudowanych na podstawie tego pozwolenia na budowę. Przypomnieć bowiem należy, że skutkiem wygaśnięcia pozwolenia na budowę w toku procesu budowlanego jest konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w całości skutkuje koniecznością ubiegania się o wydanie decyzji o wznowienie robót budowlanych odnośnie do wszystkich jedenastu segmentów. Zatem, każdy właściciel segmentu, wybudowanego na podstawie spornego pozwolenia na budowę, ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. i jest stroną w tym postępowaniu. W konsekwencji mają oni prawo do czynnego udziału w postępowaniu w sprawie wygaśnięcia pozwolenia na budowę (art. 10 § 1 K.p.a.), pomimo tego że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę. Nabycie przez nich własności poszczególnych nieruchomości skutkuje powstaniem interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia tego pozwolenia na budowę.

Na marginesie Sąd zauważa, że niekonsekwentnie stwierdzono wygaśnięcie całej decyzji, skoro - w ocenie organów obu instancji - przesłanki z art. 37 ust. 1 spełnione zostały tylko w przypadku jednego z jedenastu segmentów. Zdaniem Sądu, jeżeli

w stanie faktycznym sprawy przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę zaistniałyby przy budowie tylko jednego z jedenastu obiektów budowlanych, to należałoby stwierdzić wygaśnięcie decyzji tylko w tej części, co jest uzasadnione daleko idącymi skutkami wydania takiej decyzji.

Należy odnieść się również do kwestii dotyczącej statusu spółdzielni "A". Stosownie do art. 11 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (w brzmieniu obowiązującym w 1990 r.) spółdzielnia nabywała osobowość prawną z chwilą wpisania jej do rejestru. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. nr 121, poz. 770), do czasu rejestracji, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, zachowują moc dotychczasowe wpisy w rejestrach sądowych. Wskazać też należy na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 2006 r. (I CSK 21/06, LEX nr 359465), w którym stwierdzono, że brak wpisu spółki do Krajowego Rejestru Sądowego, w świetle art. 9 ust. 2 ustawy z 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym, nie jest okolicznością przesądzającą o braku posiadania przez dany podmiot zdolności sądowej i procesowej. Skoro więc organy administracji ustaliły, że spółdzielnia mieszkaniowa "A" nie została wykreślona z rejestru, to podmiot ten nadal istnieje i ma osobowość prawną. Niezbędne jest wobec tego ustalenie danych członków zarządu, sposób reprezentowania przez nich spółdzielni, ewentualnie dane likwidatorów lub pełnomocników upoważnionych do dokonywania czynności prawnych związanych z kierowaniem bieżącą działalnością spółdzielni oraz granice ich umocowania.

Nie znajduje zatem oparcia w przepisach prawa pogląd skarżącego o braku podmiotowości prawnej spółdzielni "A". Kwestia prowadzenia przez ten podmiot działalności gospodarczej jest bez znaczenia prawnego. Wobec powyższego nie jest również zasadny zarzut skierowania zaskarżonej decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, który skarżący wywodził z braku osobowości prawnej spółdzielni.

Odnosząc się natomiast do wywodu skarżącego, że przeniesienie własności gruntu skutkowało bezprzedmiotowością pozwolenia na budowę, należy zauważyć, że zgodnie

z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym od 1997 r. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Tak więc sprzedaż nieruchomości gruntowej przez spółdzielnię osobom fizycznym, o ile zawarto umowę przewidującą uprawnienia spółdzielni do wykonywania robót budowlanych, nie skutkowała utratą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez spółdzielnię, która mogła nadal wykonywać uprawnienia wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę.

Poza kontrolą Sądu w tej sprawie pozostają kwestie podstawy prawnej kontynuowania robót budowlanych przez E. i S.R. oraz przerejestrowania i kompletności dziennika budowy, a także rozpoczęcia zapisów w nim od strony 8. Zapis w dzienniku budowy korzysta z domniemania prawdziwości, ale jest możliwe przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dziennika (Prawo budowlane pod red. Z. Niewiadomskiego, op.cit., str. 473 - 474).

Rekapitulując stwierdzić należy, że co do zasady na organie administracji publicznej ciąży obowiązek rzetelnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Z zasady oficjalności postępowania dowodowego wynika, że organ administracji ma samodzielnie rozstrzygnąć, ustalenie jakich okoliczności jest niezbędne do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, a następnie - za pomocą jakich środków dowodowych może bezspornie ustalić ich istnienie. Wnioski dowodowe strony postępowania mogą być w tym pomocne, ale zgodnie z art. 7 8§1 i § 2 K.p.a. uwzględniane są tylko wówczas, gdy danej okoliczności nie udowodniono i gdy ma ona znaczenie w sprawie. Nie narusza przepisów K.p.a. zaniechanie dowodzenia wszystkich podnoszonych przez skarżącego faktów, jeżeli nie mają one obiektywnie znaczenia w sprawie. Zaniechanie natomiast przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i dogłębnego wyjaśnienia sprawy stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., czego dopuściły się organy w rozpoznawanej sprawie.

Nieprawidłowo przeprowadzone i w niepełnym zakresie postępowanie dowodowe miało wpływ na prawidłowość zastosowania w sprawie normy prawa materialnego. Skoro organ pierwszej instancji nie zebrał pełnego materiału dowodowego i nie poczynił niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, to utrzymanie przez Wojewodę wydanej w oparciu o taki materiał decyzji organu pierwszej instancji, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi Sądu, w szczególności, z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych m.in. w art. 7, art. 50, art. 75 § 1, art. 77 § 1 - art. 81 K.p.a., ustali prawidłowo: krąg osób mających interes prawny do brania udziału w sprawie, czy i kiedy nastąpiła dłuższa niż 3 lata przerwa w budowie budynków objętych spornym pozwoleniem na budowę oraz jakie były przyczyny ewentualnych przerw. W oparciu o prawidłowo zebrany i kompletny materiał dowodowy możliwe będzie rozstrzygnięcie o ewentualnym istnieniu w sprawie przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, które organ uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

Uznając, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu ze wskazanych wyżej przyczyn, należało orzec o uchyleniu tych decyzji, na podstawie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 P.p.s.a.