Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 940/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3  i par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2039/14 w sprawie ze skargi S. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 7 sierpnia 2014 r. nr KOC/5063/Ar/11 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2039/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 7 sierpnia 2014 r., nr KOC/5063/Ar/11, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że Prezydent [...] (dalej: organ I instancji), po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z późniejszymi uzupełnieniami, decyzją z dnia 25 lipca 2011 r., nr 133/URN/11, ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i lokalami handlowymi oraz garażem podziemnym, wjazdem i elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...] i części działek nr ew. [...] i [...] w obr. [...] przy ul. J. na terenie dzielnicy U. w W..

W wyniku rozpatrzenia odwołania, złożonego przez S. (dalej: skarżąca), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: Kolegium), zaskarżoną decyzją, uchyliło decyzję organ I instancji w części dot. pkt-u 1.1.4 tiret 1, 2, 3 i w tym zakresie orzekło poprzez ustalenie:

1.1.4. Wysokość górnej krawędzi elewacji (jej gzymsu lub attyki) mierzona od poziomu chodnika w ul. J. (wg stref oznaczonych na załączniku nr 1):

- dla fragmentu zabudowy frontowej od strony ul. J. - max 40 m (XII kondygnacji) - w nawiązaniu do wysokości górnej krawędzi elewacji sąsiedniego budynku przy ul. J. róg al. K. [...] (budynek na działce nr ew. [...]);

- dla fragmentu zabudowy w głębi działki od strony pasażu pieszego - ul. Z. (tj. strony północnej terenu inwestycji oznaczonej na załączniku nr 1 literami BC) - max 24 m (VII kondygnacji) - w nawiązaniu do wysokości górnej krawędzi elewacji najwyższej części sąsiedniego budynku przy ul. Z. [...] (działka nr ew. [...]),

- dla fragmentu zabudowy stanowiącego niższe podium od strony sąsiedniego budynku przy ul. J. róg al. K. [...] (tj. strony zachodniej terenu inwestycji oznaczonej na załączniku nr 1 literami AB) i od strony ul. Z. - max 4 m (I kondygnacja) - w nawiązaniu do wysokości górnej krawędzi elewacji zabudowy I kondygnacji podium sąsiedniego budynku przy ul. J. róg al. K. [...],

a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium, po uprzednim przytoczeniu treści art. 59 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.), wskazało, że teren przedmiotowej inwestycji położony jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami oraz uzupełniającej zabudowy usługowej. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanego do zainwestowania zlokalizowane są budynki wielorodzinne z usługami (na działkach nr ew. [...] - jeden budynek, na działce nr ew. [...] - 3 budynki). Budynki w analizowanym obszarze mają wysokość od 3 m do 49 m (I do XIV kondygnacji). Średnia wysokość na analizowanym terenie wynosi zatem 26 m. Budynki na wskazanych wyżej działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji mają wysokość: 42 m, 24 m, 25 m, 33 m.

Kolegium wskazało, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż funkcja planowanej inwestycji nie jest sprzeczna z funkcją terenu. Proponowane rozwiązania przestrzenne, będą nawiązywać do zrealizowanych już budynków wielorodzinnych szczególnie, iż w decyzji uwzględniono fakt, że działka nr ew. [...] położona jest między działkami nr ew. [...], gdzie posadowiony jest budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami o wys. 42 m (XIII kondygnacji) oraz działką nr ew. [...] gdzie budynki mają wysokość 24 m, 25 m i 33 m, gdyż od strony ul. J. dopuszczona została zabudowa wyższa w nawiązaniu do wysokości budynku na działce nr ew. [...], a od strony działki nr ew. [...], otaczającej planowaną inwestycję z dwóch stron określono wysokość zabudowy na ok. 4 m oraz ok. 24 m. W pkt-cie 2.6 analizy organ I instancji wyjaśnił również powód odstępstwa od średniej z obszaru w zakresie wysokości (§ 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.), wskazując, m.in. iż "nowa zabudowa winna nawiązywać gabarytami do sąsiedniej zabudowy zarówno tej nowej jak i tzw. wielkiej płyty oraz przyczyniać się do wytworzenia przy ul. J. zabudowy o charakterze miejskim".

Dalej Kolegium wskazało, że organ I instancji wysokość planowanego budynku określił w sposób nieprecyzyjny, bowiem w decyzji zawarto zapis "około", co nie powinno mieć miejsca oraz "0,5 m". Natomiast § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowiący o górnej krawędzi elewacji frontowej nie dopuszcza, jak to stanowi § 6, ustalenia konkretnych parametrów z jakąkolwiek tolerancją. W tej sytuacji Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji w tym zakresie, tj. pkt 1.1.4 tiret 1, 2, 3 i doprecyzowało wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej poprzez wskazanie maksymalnej wysokości.

Następnie Kolegium podniosło, że wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu w terenie analizowanym wynosi od 0,22 do 0,95, zatem średni wskaźnik zabudowy wynosi po zaokrągleniu 0,59, a nie jak wskazał organ I instancji 0,6. Mając jednak na względzie, iż górna granica tego wskaźnika w obszarze kształtuje się do 0,95 Kolegium uznało, iż podwyższenie go do 0,6 jest uzasadnione choćby ze względu na wskaźnik zabudowy działki znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, tj. działki nr ew. [...]. Z analizy wynika zatem zasadność podniesienia o 0,01 wskaźnika średniego, a podstawą prawną takiego ustalenia jest § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Kolegium wskazało również, że organ I instancji jako dopuszczalną przyjął szerokość elewacji frontowej od ul. J. - 21 m z tolerancją 10%. Przy czym jak wynika z analizy szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym są one zróżnicowane pod względem szerokości i determinowane kształtem działek oraz charakterem zabudowy i wynoszą od 10 m do 60 m, co oznacza że średnia z obszaru wynosi 35 m. Kolegium przyjęło, że w niniejszej sprawie ustalenie szerokości elewacji frontowej dokonane zostało prawidłowo w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zauważył jednocześnie, że działka na której inwestor planuje inwestycję ma ok. 30 m szerokości od strony frontu działki (przy uwzględnieniu, że bok AD na mapie ma 6 cm, a skala mapy wynosi 1:500), a zatem nie było możliwe ustalenie jej szerokości w oparciu o średnią z obszaru, gdyż ta jest większa niż szerokość frontu całej działki.

Co do ustalenia, zawartego w decyzji organu I instancji, odnośnie linii zabudowy Kolegium wskazało, powołując się na wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 8/11, CBOSA, że w urbanistyce i architekturze przyjmowane jest odrębne rozumienie pojęć "obowiązująca linia zabudowy" i "nieprzekraczalna linia zabudowy" - "obowiązująca linia zabudowy" wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś "nieprzekraczalna linia zabudowy" wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. W konsekwencji pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie decyzja dotyczy obszaru o zabudowie rozproszonej, nieregularnej, spełniającej podobne funkcje o zróżnicowanych pozostałych parametrach normowanych rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wyznaczanie zatem skonkretyzowanej linii zabudowy w takiej sytuacji ograniczałoby uprawnienia właścicielskie oraz swobodę projektową - bez żadnego prawnego i merytorycznego uzasadnienia. Linia zabudowy w tym przypadku musi być zależna od formy architektonicznej całego zamierzenia i jego wkomponowania w istniejące otoczenie z uwzględnieniem walorów krajobrazowych i właściwego ekonomicznie wykorzystania terenu, a także z dopasowaniem planowanego obiektu do już istniejącej w obszarze zabudowy. Dlatego posłużono się pojęciem linii nieprzekraczalnej przy jednoczesnym uwzględnieniu wyjaśnień zawartych w pkt 2.6 analizy, a także uwzględniając, iż gdyby organ dokonał ustalenia tej linii w oparciu o przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., to w istocie ograniczyłby możliwość zabudowy przynajmniej o ok. 1/3 działki. W tym stanie faktycznym Kolegium uznało, że wyznaczenie w niniejszej sprawie linii zabudowy jako nieprzekraczalnej w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. odpowiada prawu oraz wpłynie pozytywnie na ład przestrzenny tego rejonu miasta.

Ustalenie dokonane przez organ I instancji w pkt 1.1.5 decyzji określające, że planowany obiekt ma mieć dach płaski Kolegium uznało za prawidłowe i zgodne z przeprowadzoną analizą obszaru. Kolegium podzieliło ponadto opinię organu I instancji, że planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium uznało natomiast, że organ I instancji nie naruszył przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem podjął stosowne kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Za nieprawdziwy uznał zarzut skarżącej, że organ pominął przy rozpoznawaniu sprawy usytuowanie i parametry budynku mieszkalnego wielorodzinnego posadowionego przy ul. Z. [...] (mimo, że błędnie wskazał, że budynek ten położony jest przy ul. J. 6), jak również charakterystykę zabudowy w analizowanym obszarze. Z akt sprawy, w tym m.in. z pkt-ów 2.6 oraz 2.4 tiret 2 analizy oraz m.in. z pkt-u 1.1.4 tiret 2 wynika bowiem, iż ustalając warunki zabudowy organ miał na względzie, że bezpośrednie sąsiedztwo na działce nr ew. [...] stanowią trzy budynki wielorodzinne mieszkaniowo-usługowe budowane z wielkiej płyty (VII, VIII i XI kondygnacyjne). Ustalił on z uwzględnieniem tego faktu m.in. zróżnicowaną wysokość dla planowanego obiektu uwzględniając zawarty w pkt-cie 2.6 analizy zapis, że nowa zabudowa powinna nawiązywać do sąsiedniej zabudowy zarówno tej nowszej położonej w pobliżu al. K., jak i tej starszej tzw. wielkiej płyty, oraz przyczyniać się do wytworzenia wzdłuż ul. J. zabudowy o charakterze miejskim.

Kolegium uznało również, że nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, bowiem przepis ten w niniejszej sprawie nie miał zastosowania. Spełnienie wymogu, o którym w nim mowa jest badane dopiero przez organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji budowlanej. Nadmienił również, że w pkt-ach 1.1.1 (ostatnie zdanie) oraz 2 decyzji znajdują się zapisy, które stanowią gwarancję ochrony interesów osób trzecich, w tym również skarżącej.

W skardze na decyzję Kolegium, skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji, zarzuciła jej naruszenie:

1/ przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9, 77 i 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, polegające w szczególności na błędnym uznaniu przez Kolegium, że proponowane przez inwestora rozwiązania przestrzenne będą nawiązywać do zrealizowanych już budynków wielorodzinnych w sytuacji, gdy Kolegium samo przyznaje, że zaskarżona decyzja dotyczy obszaru o zabudowie rozproszonej, nieregularnej,

2/ przepisów prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z zasadą dobrego sąsiedztwa wynikającą z tego przepisu, a także § 4 ust. 1 i 3 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich błędną interpretację i nieprawidłowe zastosowanie polegające odpowiednio na wyznaczeniu obowiązującej linii zabudowy z pominięciem istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich oraz na wyznaczeniu jedynie maksymalnej wysokości poszczególnych fragmentów zabudowy, co nie spełnia wymogu wyznaczenia wysokości.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając, że nie jest zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, po uprzednim przytoczeniu podstaw prawnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, określonych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r., stwierdził, że analiza akt postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, należycie oceniły zgromadzony materiał dowodowy i wydały zgodne z prawem rozstrzygnięcia.

W pierwszym rzędzie Sąd zauważył, że organ I instancji, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wynik przeprowadzonej analizy stanowi załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji. Z kolei w załączniku graficznym nr 2 do tej decyzji na kopii mapy przedstawiono granice obszaru analizowanego. Sąd wskazał, że przepis § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. W przedmiotowej sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości większej w stosunku do minimalnego obszaru określonego w § 3, w celu objęcia analizą istniejącej zabudowy przy wszystkich 4 narożnikach skrzyżowania al. K. z ul. J. i ul. H. oraz ze względu na włączenie do obszaru analizowanego całych zespołów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

W ocenie Sądu I instancji, organy dopełniły spoczywającego na nich obowiązku dotyczącego określenia cech, do których trzeba dostosować przedmiotową inwestycję (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Planowana inwestycja, powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, odpowiada bowiem charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Sąd wskazał jednocześnie, że pojęcie "działki sąsiedniej", o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tylko działki graniczącej bezpośrednio z działką inwestora, lecz pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalającą organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, Przeprowadzona analiza wykazała, że dominującą funkcją obszaru jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, zaś planowana inwestycja stanowi jej kontynuację. Z przeprowadzonej analizy wynika, że bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji stanowią: na działce nr ew. [...] - budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami o wysokościom od I do XIII kondygnacji (do 42 m), na działce nr ew. [...] - trzy budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokości 34 m, 25 m i 33 m. Po wschodniej stronie terenu inwestycji przeważają budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami z tzw. wielkiej płyty, które nie tworzą zwartych pierzei miejskich ani nie uwzględniają kierunku przebiegu traktów komunikacyjnych, stanowią zabudowę rozproszoną. Natomiast tereny po zachodniej stronie od terenu inwestycji i położone w pobliżu al. K. są zabudowane nowszą zabudową mieszkalną z usługami, która posiada charakter zabudowy miejskiej o bardziej zwartych pierzejach i kierunku sytuowania uwzględniającym przebieg ulic. W takim stanie faktycznym przyjęto, że planowana zabudowa ma nawiązywać gabarytami do sąsiedniej nowej zabudowy od strony działki nr ew. [...] i starszej z tzw. wielkiej płyty oraz przyczyniać się do wytworzenia przy ul. J. zabudowy o charakterze miejskim. Powyższe wskazuje, że planowana inwestycja nawiązuje do zabudowy istniejącej. Ustalenia organów w tym zakresie potwierdza załącznik graficzny nr 2 do decyzji organu I instancji.

Sąd uznał ponadto, że stanowiący integralną część decyzji wynik analizy wskazuje w szczególności, iż w toku postępowania - z korektą wprowadzoną decyzją Kolegium - należycie ustalono okoliczności w zakresie linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Organ ustalił też, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. J., spełnione zostały warunki obsługi planowanej inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej, zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych nie dotyczy terenu planowanej inwestycji. Zgodnie z wymogiem określonym w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., przed wydaniem decyzji organ dokonał też uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że obowiązującą linię zabudowy wyznaczono z pominięciem istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wskazał, że istniejąca zabudowa wzdłuż ul. J. jest zabudową nieregularną, której linie zabudowy są zróżnicowane i wynoszą od 10 m do 22 m od krawędzi jezdni ul. J.. Stwierdził, że skoro planowana zabudowa nawiązuje do nowego budynku mieszkalno-usługowego u zbiegu ul. J. z al. K., to uzasadnione jest wyznaczenie linii zabudowy wzdłuż ul. J. jako kontynuacji linii zabudowy wyznaczonej przez sąsiedni budynek u zbiegu ul. J. z al. K. [...], tj. min. 10 m od krawędzi jezdni (czyli w odległości min. 2 m od granicy terenu inwestycji oznaczonej na załączniku graficznym nr 2 literami AB). Zasadność wyznaczenia takiej linii zabudowy została uzasadniona w przeprowadzonej analizie terenu. Ten sposób wyznaczenia linii zabudowy przyczynia się do wytworzenia wzdłuż ul. J. zabudowy o charakterze miejskim i jest zgodny z § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W dalszej kolejności wskazał, że z analizy stanowiącej załącznik nr 2 wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej obiektów w obszarze analizowanym jest zróżnicowana i wynosi od I do XIV kondygnacji, tj. do ok. 49 m. Sąd zgodził się z wnioskami przeprowadzonej analizy urbanistycznej, że wysokość projektowanego budynku powinna nawiązywać do bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji zabudowy mieszkaniowo-usługowej po obu stronach inwestycji, tj. do budynku przy al. K. [...] i budynku przy ul. J. [...] W konsekwencji ustalone w zaskarżonej decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji (jej gzymsu lub attyki) są uzasadnione przeprowadzoną analizą urbanistyczną i dopuszczalne jako zgodne z § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Sąd uznał również, że na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9, 77 i 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdził, że stan faktyczny został w niniejszej sprawie ustalony, dokonano jego oceny i organy prawidłowo uznały, że nie istnieje podstawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest prawidłowe.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, pełnomocnik skarżącej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1/ art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo że Kolegium dopuściło się obrazy prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 4 ust. 1 i 3 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.,

2/ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w następstwie uznania, że planowana inwestycja nawiązuje do zabudowy istniejącej w sytuacji, gdy doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa,

3/ § 4 ust. 1 i 3, 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędną interpretację oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na wyznaczeniu obowiązującej linii zabudowy z pominięciem istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich,

4/ § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędną interpretację oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na wyznaczeniu jedynie maksymalnej wysokości poszczególnych fragmentów zabudowy, co nie spełnia wymogu wyznaczenia wysokości,

5/ art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia przez Kolegium przywołanych przepisów, a przez to niewyjaśnienie istoty sprawy w zakresie ustalenia decydujących dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych dotyczących naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżącej wskazał, że w sprawie doszło do naruszenia, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zasady dobrego sąsiedztwa, bowiem parametry nowej zabudowy nawiązują wyłącznie do nowej zabudowy wzdłuż al. K., nie zaś do tradycyjnie rozproszonej zabudowy osiedla Stokłosy, podczas gdy zasada ta nakazuje brać pod uwagę cały obszar analizowany. W ocenie pełnomocnika skarżącej, projektowany budynek, który ma być posadowiony przy ul. J., a nie przy al. K., powinien nawiązywać w szczególności do zabudowy wzdłuż tej ulicy, nie zaś do nowej, pierzejowej zabudowy wzdłuż wskazanej alei. W tych okolicznościach uzasadnione były zatem zgłaszane przez skarżącą zastrzeżenia odnośnie parametrów: wysokości nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, a w szczególności obowiązującej linii zabudowy.

Pełnomocnik skarżącej zauważył, że w doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że obliczając parametry nowej zabudowy organ nie może koncentrować się tylko i wyłącznie na obiektach posiadających tą samą funkcję, co projektowana, lecz powinien wziąć pod uwagę parametry wszystkich obiektów objętych granicami obszaru analizowanego. Wymogowi temu Kolegium nie sprostało, zaś Sąd I instancji nie uznając zarzutów skargi w tym zakresie dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd naruszył też pośrednio przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla nowo projektowanego budynku w odległości minimum 10 m od krawędzi jezdni (tj. min. 2 m od granicy terenu inwestycji) narusza przepisy § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jest sprzeczne bowiem zarówno z § 4 ust. 1, jak i ust. 3, a jednocześnie wbrew stanowisku Sądu inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy nie wynika z analizy urbanistycznej.

W dalszej kolejności, pełnomocnik skarżącej wskazał, że określenie parametrów nowej zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych - tzw. "widełek", których inwestorowi nie wolno przekroczyć - w każdym przypadku takie ustalenie musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy wyłącznie poprzez wskazanie tylko wskaźnika maksymalnego/minimalnego albo poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość, itp.). W konsekwencji, dokonana przez Kolegium zmiana decyzji organu I instancji narusza ponadto w sposób rażący przepis § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez wyznaczenie jedynie maksymalnej wysokości poszczególnych fragmentów zabudowy, podczas gdy przepis ten stanowi o wyznaczeniu "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej", a nie o "maksymalnej wysokości". Wskazał, że w wyroku z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 679/11, NSA stwierdził, że brak jest podstaw do określenia w części pisemnej analizy urbanistycznej, a także decyzji o warunkach zabudowy, parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. W ocenie pełnomocnika skarżącej, decyzja organu I instancji w zakresie określenia wysokości nowej zabudowy była nieprawidłowa, lecz nieprawidłowy jest również sposób określenia wysokości górnej krawędzi elewacji jako wysokości maksymalnej. Sąd odniósł się natomiast do zarzutu w tym zakresie tylko jednym zdaniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze oraz jej wnioskiem i jak wskazuje się w piśmiennictwie stanowi naczelną zasadę postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej. Związanie podstawami zaskarżenia polega na tym, że jeśli wnoszący skargę wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który - jego zdaniem - został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Nawet jeżeli w istocie mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo naruszenia innego przepis prawa, niewskazanego w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien brać tej okoliczności pod uwagę. ( podobne stanowisko wyrażone zostało w Komentarzu do art. 183, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 828). Co do zasady zatem Naczelny Sąd Administracyjny, związany przy rozpoznawaniu sprawy podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, nie może z własnej inicjatywy badać, czy w procesie wydawania zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia niewskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W warunkach niniejszej sprawy skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Podstawy zaskarżenia nie okazały się jednak usprawiedliwione.

Na wstępie zauważyć należy, że zarzuty przywołane w podstawach kasacyjnych sprowadzają się w istocie do zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym zachowania w warunkach niniejszej sprawy zasady dobrego sąsiedztwa przy ustaleniu linii nowej zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla tej zabudowy.

W ramach zatem związania podstawami skargi kasacyjnej, odnosząc się do poszczególnych zarzutów, wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt-ach 1-5, w tym określonego w pkt-cie 1 warunku dobrego sąsiedztwa, który wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podkreślić jednocześnie należy, że warunek dobrego sąsiedztwa powinien być realizowany przy zachowaniu podstawowej zasady planowania przestrzennego jaką jest zgodność z wymogami ładu przestrzennego. Przez ład przestrzenny rozumieć należy natomiast, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W warunkach niniejszej sprawy, organom administracji nie można zarzucić skutecznie naruszenia wskazanych wymogów w kwestionowanym zakresie dotyczącym linii nowej zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sposób wyznaczania linii zabudowy został określony w § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Co do zasady, zgodnie z § 4 ust. 1, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jest to preferowany przez normodawcę jako najkorzystniejszy dla zapewnienia ładu przestrzennego wariant ustalenia linii zabudowy (zob. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do § 4, [w:] A. Plucińska-Filipowicz, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, LEX/el. 2011). Nie zawsze jednak zastosowanie tego wariantu w czystej postaci jest możliwe w okolicznościach danej sprawy. Dlatego też, jak stanowi przepis zawarty w § 4 ust. 2, wskazanego rozporządzenia, w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli zaś linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Na zasadzie wyjątku od wskazanych wyżej sposobów wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy dopuszczono, na mocy § 4 ust. 4 tego rozporządzenia, inne wyznaczenie tej linii, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wskazać należy, iż w warunkach niniejszej sprawy wyznaczenie linii nowej zabudowy (od strony ul. J.) na działce objętej wnioskiem nie było możliwe w oparciu o kryterium określone w § 4 ust. 1 omawianego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega bowiem tworząc uskok. Organ I instancji odstąpił jednak od wyznaczenia w tych okolicznościach linii nowej zabudowy w oparciu o § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. na rzecz ustalenia linii nowej zabudowy jako przedłużenia linii zabudowy sąsiedniego budynku przy ul. J. róg al. K. [...] na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Analizując przyjęte rozwiązanie w świetle wymogu dobrego sąsiedztwa, który jak wskazano wyżej powinien uwzględniać wymogi ładu przestrzennego, organy administracji przyjęły bowiem, że w sytuacji zróżnicowanej zabudowy istniejącej takie rozwiązanie przyczyni się do wytworzenia przy ul. J. zabudowy o charakterze miejskim (pkt 2.6. analizy). Rozpoznając sprawę w II instancji, Kolegium szczegółowo wyjaśniło, że ustalenie linii zabudowy– zależnej od formy architektonicznej całego zamierzenia i jego wkomponowania w istniejące otoczenie z uwzględnieniem walorów krajobrazowych i właściwego ekonomicznie wykorzystania terenu, a także z dopasowaniem planowanego obiektu do już istniejącej w obszarze zabudowy – w niniejszej sprawie nastąpiło w oparciu o wyjaśnienia zawarte w pkt-cie 2.6. analizy, a także z uwzględnieniem tego, że wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (czyli jako kontynuację linii zabudowy budynku przy ul. Z. [...]) ograniczyłoby w istocie możliwość zabudowy działki objętej wnioskiem przynajmniej o ok. 1/3 jej powierzchni. Uznało tym samym, że w okolicznościach niniejszej sprawy przyjęte rozwiązanie odpowiada prawu i pozytywnie wpłynie na ład przestrzenny tego rejonu miasta. Nie ograniczy też w sposób prawnie i merytorycznie nieuzasadniony uprawnień właścicielskich i swobody projektowej.

W świetle powyższego, wbrew zarzutom skarżącej zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wyznaczenie linii zabudowy w warunkach niniejszej sprawy jest zgodne z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Sposób jej wyznaczenia odpowiada bowiem § 4 ust. 4 rozporządzenia, zaś zasadność wyznaczenia jej przebiegu wynika, jak słusznie zauważył Sąd I instancji i co wykazano wyżej, z dokonanej przez organy administracji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zarzuty formułowane w tym zakresie uznać należy zatem za niezasadne.

W dalszej kolejności wskazać należy, że stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Przepis dopuszcza jednak wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 7 ust. 4).

Wbrew stanowisku skarżącej z przytoczonych przepisów, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji nie wynika, aby wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy powinno w każdym przypadku przybrać postać wskazania wielkości granicznych – tzw. "widełek", których inwestorowi nie wolno przekroczyć. W § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określono wprawdzie sposób ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, lecz nie sprecyzowano jednocześnie jedynej dopuszczalnej formy jej określenia. Oznacza to, że forma w jakiej określi tą wysokość właściwy organ powinna każdorazowo uwzględniać okoliczności faktyczne danej sprawy. Bez wątpienia wysokość ta powinna być ustalona w sposób jednoznaczny, wyraźny, a zatem nie budzący wątpliwości co do przyjętej wielkości. Ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki poprzez wskazanie wielkości maksymalnej co do zasady czyni zadość temu wymogowi. Ad casu może być jednak niewystarczające dla zachowania ładu przestrzennego, gdy z uwagi na istniejącą zabudowę należałoby wprowadzić dolną wartość progową omawianego parametru bądź bardzo precyzyjnie określić dany parametr, na przykład z uwagi na zachowanie ładu na obszarze objętym ochroną zabytków (zob. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 320/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenie przez organ odwoławczy wysokości górnej krawędzi elewacji poprzez wskazanie jej wielkości maksymalnej jest zgodny z prawem. Skarżąca, poza zakwestionowaniem formy określenia tego parametru, nie wskazała bowiem okoliczności, które przemawiałyby za zasadnością jego określenia w formie tzw. "widełek".

Zarzuty formułowane we wskazanym zakresie uznać należy zatem za nieuzasadnione.

Dodatkowo zauważyć należy, że skarżąca powołując się na zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie wskazała konkretnych obiektów objętych granicami obszaru analizowanego, których parametrów, nie wzięły pod uwagę organy administracji przy dokonywaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe nie pozwala natomiast na odniesienie się do tego zarzutu w pełnym zakresie. W pierwszej kolejności zauważyć jednak należy, że wbrew wcześniej wyrażonemu stanowisku skarżącej, budynek przy ul. Z. [...] (mimo błędnego oznaczenia jego lokalizacji), został uwzględniony podczas tej analizy, co szczegółowo wyjaśniło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W warunkach niniejszej sprawy, o czym już wspomniano przy okazji omawiania zarzutu naruszenia § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., organy uwzględniając istniejącą sąsiednią zabudowę zarówno o nowszym charakterze – położoną w pobliżu al. K., jak i starszą – z tzw. wielkiej płyty, za zgodną z wymogami ładu przestrzennego uznały w tym rejonie zabudowę, która przyczyniłaby się do wytworzenia wzdłuż ul. J. zabudowy o charakterze miejskim, a zatem bardziej zwartym i uwzględniającym przy kierunku sytuowania przebieg ulic, lecz korespondującej w zakresie parametrów również z sąsiadującą zabudową z tzw. wielkiej płyty, co uwidacznia się w szczególności w zakresie ustaleń co do wysokości nowej zabudowy. W ten bowiem sposób planowana zabudowa wpisuje się w przestrzeń nie naruszając istniejącego ładu. Pomimo zakwestionowania takiego rozwiązania, skarżąca nie wykazała natomiast w jaki sposób narusza ono zasady planowania przestrzennego, dlatego też zarzut w tym zakresie uznać należy również za niezasadny.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy skarżąca nie zakwestionowała w sposób skuteczny dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności działalności organów administracji w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.