Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1457/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 79
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 25 ust 2, art. 32 ust 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu Myśliborskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 17 października 2016 r. nr P-1.4131.235.2016.KN w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu Myśliborskiego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr 122/390/2016 z dnia 13 września 2016 r. Zarząd Powiatu

w Myśliborzu, działając na podstawie art. 32 ust 2 pkt 5 ustawy z 5 czerwca 1998 r.

o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814), art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1502 ze zm.), w § 1 pkt 1 odwołał C. P. ze stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu z powodu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych określonych w załączniku do niniejszej uchwały. W § 1 pkt 2 uchwały Zarząd uchwalił, że odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia. Wykonanie uchwały powierzono się Staroście Myśliborskiemu (§ 2). W § 3 uchwały zapisano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu uchwały Zarząd Powiatu wskazał, że przyczyną rozwiązania umowy o pracę z C. P. jest ciężkie naruszenie przez niego podstawowych obowiązków pracowniczych, poprzez:

1) rażące naruszenie przepisów regulujących nabór na stanowiska urzędnicze

w samorządzie terytorialnym polegające na:

- bezprawnym nierozstrzygnięciu konkursu na stanowisko Naczelnika Działu Zarządzania Majątkiem w Centrum Usług Wspólnych Powiatu oraz bezprawnym niezatrudnieniu na to stanowisko kandydata, który uzyskał najwyższą ilość punktów w procedurze otwartego i konkurencyjnego naboru na to stanowisko;

- bezprawnym nierozstrzygnięciu konkursu na stanowisko Naczelnika Działu Inwestycji i Zamówień Publicznych w Centrum Usług Wspólnych Powiatu oraz bezprawnym niezatrudnieniu na to stanowisko kandydata, który uzyskał najwyższą ilość punktów w procedurze otwartego

i konkurencyjnego naboru na to stanowisko;

2) rażące naruszenie § 4 ust. 2 Regulaminu Organizacyjnego Centrum Usług Wspólnych Powiatu stanowiącego załącznik do uchwały

Nr 113/354/2016 Zarządu Powiatu w Myśliborzu z dnia 1 sierpnia 2016 r. poprzez utworzenie w Centrum Usług Wspólnych stanowiska Kierownika Zespołu

ds. Zarządzania Majątkiem, bez zgody Zarządu Powiatu w Myśliborzu;

3) rażące naruszenie ustawy o finansach publicznych poprzez zaciąganie zobowiązań przez Centrum Usług Wspólnych Powiatu poza zakres wydatków przewidzianych w planie finansowym tej jednostki.

Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia

17 października 2016 r. nr P-1.4131.235.2016.KN na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy

z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814) stwierdził nieważność ww. uchwały Nr 122/390/2016 Zarządu Powiatu w Myśliborzu.

Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza

art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Nie budzi wątpliwości, iż w dniu podjęcia uchwały, pełniący dotychczas funkcję Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu C. P. był radnym Rady Miejskiej uzyskał bowiem mandat w wyborach przeprowadzonych w dniu 16 listopada 2014 r. (radnym Rady Miejskiej pozostaje do dnia dzisiejszego). W takiej sytuacji ocena legalności uchwały Nr 122/390/2016 zależy od zachowania ustawowych przesłanek ważności takiego aktu, w tym trybu, o którym mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wynika z wyjaśnień Starosty Myśliborskiego, udzielonych organowi nadzoru w piśmie z dnia 27 września 2016 r., rozwiązanie umowy z Dyrektorem Centrum Usług Wspólnych Powiatu nie zostało poprzedzone procedurą uzyskania zgody Rady Miejskiej. Jako przyczynę nie wystąpienia o zgodę Rady Miejskiej Starosta wskazał powagę nieprawidłowości, których Dyrektor się dopuścił i dobro kierowanej przez niego jednostki i jej pracowników. Starosta wyraził opinię, iż wymóg zgody rady gminy na rozwiązanie z radnym umowy o pracę leży w sferze wymogów z zakresu prawa pracy, a niedochowanie tego wymogu ma wpływ na ewentualną ocenę zasadności roszczeń pracowniczych odwołanego dyrektora, nie oddziałuje jednak na sam akt administracyjnoprawny w postaci uchwały. Zdaniem organu nadzoru nie sposób przyznać racji argumentom Starosty. Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, powołanie czy odwołanie na stanowisko kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań. Personalny charakter aktu powołania na funkcję kierowniczą nie stanowi zatem o jej prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w samorządowej jednostce organizacyjnej jest formą zarządzania jednostką organizacyjną, a zarządzanie nią wchodzi w zakres administracji publicznej. Zdaniem organu nadzoru okoliczność, że akt w sprawie odwołania ze stanowiska kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy ma jedynie ten skutek, że osoba odwołana może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy. Taki sposób rozumienia charakteru prawnego aktu odwołania ze stanowiska kierownika jednostki organizacyjnej jest obecnie ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Odwołanie Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu stanowi więc niewątpliwie czynność z zakresu administracji publicznej. Za nietrafny uznać zatem należy pogląd zaprezentowany przez Starostę że uchwała w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu podlega ograniczonej kontroli administracyjnej. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z aktem o podwójnym charakterze - uchwała

Nr 122/390/2016 wywołuje skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Podwójny charakter powyższego aktu i wywołanie przez niego dodatkowych skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być to akt z zakresu administracji publicznej. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego orzekającego o zgodności z Konstytucją art. 91 ust. 1 zdanie drugie, Trybunał odnosząc się do wątpliwości dotyczących zakresu nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy - stwierdził, iż jeśli wola organu otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy,

iż skoro wola Zarządu Powiatu odwołania C. P. z funkcji Dyrektora otrzymała formę prawną aktu władczego, opartego na przepisach prawa administracyjnego, to uchwała ta podlegała kontroli organu nadzoru, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu Dyrektorowi przed sądem pracy. Dokonując oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie odwołania dyrektora organ nadzoru nie był uprawniony do analizowania wykonywania obowiązków pracowniczych przez radnego, zbadał jedynie zachowanie przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa wymogów dotyczących odwołania dyrektora jednostki samorządowej, w tym spełnienie obowiązku wynikającego z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przywilej radnego, który wynika z powyższego unormowania, związany jest ze stosunkiem pracy radnego, a ściślej - z ochroną trwałości jego stosunku pracy. Ochrona prawna, jakiej ten stosunek podlega, poddana jest ogólnym zasadom prawa pracy z pewnego rodzaju "dodatkową gwarancją". Owa "dodatkowa gwarancja" oznacza uzależnienie skuteczności rozwiązania stosunku pracy radnego od zgody rady gminy. Co więcej, ustawodawca posłużył się w przypadku art. 25 ust. 2 ww. ustawy sformułowaniem "stosunek pracy", a to oznacza, że zawarta w tym przepisie ochrona stosunku pracy radnego dotyczy wszystkich podstaw jego nawiązania przewidzianych w art. 2 ustawy Kodeks pracy (umowy o pracę, powołania, mianowania, wyboru czy spółdzielczej umowy o pracę). Z brzmienia art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika także to, że ochrona nim przewidziana jest niezależna od sposobu rozwiązania tego stosunku pracy przez pracodawcę z radnym. Za takim twierdzeniem przemawia zwrot, jakim ustawodawca posłużył się w komentowanym przepisie, a mianowicie: "rozwiązanie stosunku pracy". Wykładnia tego zwrotu prowadzi do wniosku, że pracownik pełniący funkcję radnego jest chroniony zarówno przed wypowiedzeniem tego stosunku pracy (definitywnym), jak i przed jego rozwiązaniem z przyczyn od niego zależnych bądź niezależnych w trybie natychmiastowym, o którym mowa w art. 52 § 1 Kodeksu pracy. Zdaniem organu, uchwała Zarządu Powiatu poprzez podjęcie jej bez uzyskania zgody Rady Miejskiej na rozwiązanie stosunku pracy z radnym C. P. w sposób istotny narusza dyspozycję art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z czym stwierdzenie jej nieważności stało się konieczne i uzasadnione.

Powiat reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 77, 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 25 ust. 2 ustawy

o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Powiatu Myśliborskiego z dnia 13 września 2016 r., podczas gdy zgoda rady gminy, o której mowa w ostatnim przepisie, wiąże się ze sferą rozwiązania stosunku pracy niepodlegającą nadzorowi wojewody, oraz dotyczy tylko rozwiązania stosunku pracy,

a nie odwołania z funkcji dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu.

W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że w przypadkach odwołania ze stanowiska dyrektora jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego wyraźnie uwidacznia się swoisty dualizm skutków wywoływanych przez odwołanie oraz różnice co do sfer, których ono dotyczy, a mianowicie sfery związanej z pełnieniem funkcji publicznej (dyrektora) oraz sfery węziej rozumianego stosunku pracy. Uchwała

w zakresie skutków w sferze pełnienia bądź odwołania z określonej funkcji publicznej stanowi bez wątpienia akt władczy. Inaczej rzecz się ma, jeśli chodzi o funkcjonowanie tej uchwały w zakresie skutków z zakresu stosunków pracy. Uchwała w tej sferze niewładczej nie podlega nadzorowi administracyjnemu, wiąże się to z zagadnieniem właściwości sądów pracy. Zdaniem skarżącego, organ nadzoru może na podstawie art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym badać uchwałę zarządu powiatu o odwołaniu z funkcji dyrektora, jednakże tylko w sferze pełnienia funkcji dyrektora przez pryzmat przepisów regulujących ściśle zajmowanie określonego stanowiska. Tak więc kognicja organu nadzoru w zasadzie sprowadza się do badania czy odwołanie dyrektora nastąpiło przez właściwy organ w ramach przysługujących mu kompetencji. W ten sposób organ nadzoru nie wkroczy z postępowaniem nadzorczym w sferę uchwały dotyczącą stosunku pracy (w tym jego trwałości), zastrzeżoną do wyłącznej oceny sądu pracy. Wymóg uzyskania zgody rady gminy o jakiej mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy wyłącznie sfery uchwały dotyczącej stosunku pracy wyłączonej spod nadzoru administracyjnego. Świadczy o tym fakt, że przepis ten łączy wymaganie uzyskania zgody rady gminy jedynie z rozwiązaniem stosunku pracy. Takie stanowisko było zaprezentowane w uchwale Sądu Najwyższego z dnia

22 listopada 1994 r. I PZP 48/94. Zgoda na pozbawienie stanowiska natomiast wymagana jest na rozwiązanie z stosunku pracy z radnym i w następstwie tego może nastąpić później, w okresie pomiędzy podjęciem uchwały i złożeniem oświadczenia pracownikowi, byleby przed rozwiązaniem z nim stosunku pracy. W ocenie skarżącego, nie jest dopuszczalne stwierdzenie w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego nieważności uchwały zarządu powiatu obejmującej odwołanie ze stanowiska dyrektora jednostki organizacyjnej z tej przyczyny, że doszło do naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem wymóg z tego przepisu dotyczy sfery pracowniczej uchwały, a ponadto nie jest wymagany do odwołania ze stanowiska, lecz rozwiązania umowy o pracę. Przedstawione stanowisko było prezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Poznaniu z 5.10.2001 r. II SA/Po 1301/01 oraz niepublikowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 1996 r. SA/Wr 2544/95.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru oświadczył, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i nadal uznaje uchwałę Zarządu Powiatu w Myśliborzu za istotnie naruszającą prawo. Zdaniem organu nadzoru podniesione w skardze zarzuty są pod względem faktycznym i prawnym nieuzasadnione. Dodatkowo Wojewoda zaakcentował, że zgodnie z art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustaw ustrojowych, w przypadku powiatu - w ustawie o samorządzie powiatowym. W myśl przepisu art. 76 ust. 2 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawami. Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Dla stwierdzenia nieważności uchwały wystarczy istotne naruszenie prawa, a do istotnych wad, warunkujących stwierdzenie nieważności, zalicza się m. in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma treść art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który ma zastosowanie do wszelkich rodzajów rozwiązania/zakończenia stosunku pracy. Każde rozwiązanie stosunku pracy z radnym, wymaga zgody rady gminy, w której pełni on funkcję radnego. Organ nadzoru podniósł także, że gdyby nawet przyjąć, jak tego chce strona, iż otrzymanie zgody Rady Miejskiej na rozwiązanie stosunku pracy z C. P. nie było konieczne przed podjęciem uchwały odwołującej go ze stanowiska lecz "mogło nastąpić później, tj. w okresie między podjęciem uchwały i złożeniem oświadczenia pracownikowi, byleby przed rozwiązaniem z nim stosunku pracy", to z posiadanej przez organ nadzoru informacji (pismo Starosty z dnia [...] r.) wynika, że oświadczenie pracodawcy o rozwiązaniu umowy o pracę zostało doręczone C. P. w dniu [...]r. i od tego dnia zaistniał skutek w postaci rozwiązania umowy o pracę. Uchwała Nr 122/390/2016 Zarządu Powiatu w Myśliborzu, została podjęta w dniu 13 września 2016 r., a zatem Zarząd Powiatu nie uzyskał zgody organu właściwego na rozwiązanie umowy o pracę z C. P., także przed rozwiązaniem umowy o pracę, do czego - jak sam twierdzi - był zobowiązany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje :

W myśl art. 3 § 1 i 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności zaskarżonego aktu.

Przy czym rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu powiatu, Sąd zobowiązany jest badać także treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny Sądu musi być zatem ustalenie, czy rzeczywiście uchwała narusza prawo, w sposób istotny, uzasadniający stwierdzenie jej nieważności, a więc, jak się podkreśla w orzecznictwie, działanie Sądu winno mieć charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność.

Przesłanki kontroli zgodności z prawem uchwał organu powiatu wyznaczone zostały treścią art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Zaznaczyć trzeba, że przepis ten, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa) wyznacza podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Jednocześnie w tym uregulowaniu nie zdefiniowano, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa, ani też nie wyliczono rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie uznaje się, że do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak: P. Chmielnicki. "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce". Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).

W zakresie tak określonej kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest zgodne z prawem.

Badanym rozstrzygnięciem nadzorczym, podjętym z powołaniem się na art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził nieważność w całości uchwały Zarządu Powiatu Myśliborskiego nr 122/390/2016 z dnia 13 września 2016 r. w sprawie odwołania

C. P. ze stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu z powodu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych.

Zdaniem Sądu, rację ma Wojewoda, że Zarząd Powiatu nie mógł skutecznie odwołać C. P., pełniącego równocześnie funkcję radnego, ze stanowiska dyrektora jednostki organizacyjnej Powiatu - bez uprzedniej zgody Rady Miejskiej w Pełczycach, wydanej stosownie do art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane

z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Natomiast sposób rozumienia charakteru prawnego spornego aktu odwołania ze stanowiska kierownika jednostki organizacyjnej, zaprezentowany w skardze, nie jest prawidłowy. Nie do przyjęcia, zdaniem Sądu, jest założenie skarżącego, że uchwała zarządu powiatu w sprawie odwołania dyrektora podlega nadzorowi wojewody tylko w ograniczonym przedmiocie badania, tj. czy odwołanie dyrektora nastąpiło przez właściwy organ w ramach przysługujących mu kompetencji. Wprawdzie wcześniejsze orzecznictwo sądowe wykazywało rozbieżności w tym zakresie, jednakże w chwili obecnej panuje ugruntowany pogląd, według którego nie ma wątpliwości, że powołanie bądź odwołanie kierownika jednostki organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody. W świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (uchwała z 27 września 1994 r., W 10/93, OTK 1994/2/46) należy podkreślić, że jeżeli akt woli organu powiatu otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów, także kompetencyjnych, prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków, także w dziedzinach regulowanych prawem pracy, podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym.

Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że sporna uchwała podlega nadzorowi administracyjnemu w pełnym zakresie i uzasadnione jest zastosowanie wobec niej rozstrzygnięcia nadzorczego w przypadku gdy narusza ono prawo, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy i możliwości dochodzenia przez niego roszczeń z Kodeksu pracy.

Przypomnieć należy, że stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Powołanie czy odwołanie na stanowisko kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej ma więc charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań, ze wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10, Lex nr 990169). Personalny charakter aktu powołania na funkcję kierowniczą nie stanowi zatem o jej prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w samorządowej jednostce organizacyjnej jest formą zarządzania jednostką organizacyjną, a zarządzanie nią wchodzi w zakres administracji publicznej. Słusznie wskazał organ nadzoru, że mamy tu do czynienia z aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej (por. wyrok NSA z dnia

8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2641/12 LEX nr 1356992).

Stosunek pracy, w którym pozostaje radny, podlega ochronie prawnej na zasadach ogólnych, określonych w przepisach prawa pracy oraz dodatkowo, w oparciu o przepisy ustawy samorządowej. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że art. 25 ust. 2 u.s.g. ustanawia zasadę szczególnej ochrony trwałości stosunku pracy radnego, która ogranicza swobodę pracodawcy w zakresie możliwości rozwiązania z radnym stosunku pracy. Ochrona stosunku pracy radnego ma na celu umożliwienie radnym, ze względu na szczególną rolę, jaka została powierzona gminom, jak najskuteczniejszego i najbezpieczniejszego sprawowania funkcji. Następstwem tej ochrony jest ograniczenie swobody podmiotu, który w określony w kodeksie pracy sposób nawiązał stosunek pracy z pracownikiem-radnym, w rozwiązaniu tego stosunku bez zgody rady gminy. W orzecznictwie sądowym przyjęto także, że art. 25 ust. 2 u.s.g. ma na celu umożliwić radnym bezpieczne sprawowanie ich funkcji, ograniczając swobodę pracodawców w rozwiązywaniu stosunków pracy łączących ich z radnymi. Wskazane argumenty przesądzają o szczególnej ochronie trwałości stosunku pracownika legitymującego się mandatem radnego (vide: Wierzbica Anna Komentarz do art. 25 ustawy o samorządzie gminnym, publik. WK 2016; Lex nr 516308).

Sąd podziela również stanowisko organu nadzoru, znajdujące oparcie

w aktualnym orzecznictwie sądowym, że ochrona przysługująca radnemu na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie niezależnie od sposobu rozwiązania stosunku pracy, czy to za wypowiedzeniem, bez wypowiedzenia, lub też na podstawie odwołania ze stanowiska ze skutkiem równoznacznym z wypowiedzeniem umowy o pracę. Przepis ten chroni wszelkie rodzaje stosunków pracy nawiązanych przez radnych i dotyczy zarówno umów o pracę, jak i stosunków pracy nawiązanych na podstawie wyboru, powołania, czy też mianowania.

Nie ma zatem racji Powiat, że omawiana zgoda rady gminy wiąże się tylko ze sferą rozwiązania stosunku pracy niepodlegającą nadzorowi wojewody i dotyczy tylko rozwiązania stosunku pracy, następującego po podjęciu uchwały o odwołaniu ze stanowiska, poprzez pisemne wypowiedzenie umowy o pracę.

Zdaniem Sądu, wymóg uzyskania uprzedniej zgody rady gminy, zawarty

w art. 25 ust. 2 ww. ustawy, ma charakter bezwzględnie obowiązujący (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., II OSK 1019/10, Lex nr 898485) i każde rozwiązanie stosunku pracy z radnym, wymaga zgody rady gminy, w której pełni on funkcję radnego. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że zgoda winna była być wyrażona uprzednio, a więc winna była poprzedzać podjęcie uchwały w przedmiocie odwołania dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że przed podjęciem uchwały Rada Gminy tej zgody nie udzieliła. Natomiast zgoda Rady Gminy udzielona następczo, po podjęciu uchwały o odwołaniu pracownika-radnego, nie sanuje uchybienia organu-pracodawcy.

W konsekwencji odwołania ze stanowiska pracownika-radnego C. P., będącego dyrektorem jednostki organizacyjnej powiatu bez zgody Rady Miejskiej w należało uznać, że uchwała Zarządu Powiatu w sposób istotny narusza dyspozycję art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z czym zaistniały podstawy, o których mowa w art. art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, do stwierdzenia jej nieważności. Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności ww. uchwały jest zatem zgodne z przepisami prawa.

Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.