Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 906/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 9 ust 1 i 2 art 34 ust 1 i 3 art 35 ust 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: § 3 pkt 4 § 19 ust 1 i 2 § 204 ust 1 i 5 § 206 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 613/11 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz R. B. kwotę 470 (czterysta siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 613/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R. B. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] ([...]), którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Jeleniogórskiego

z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] ([...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą D. i B. S. pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego na cele mieszkalno-pensjonatowe w [...] przy ul. [...], nr działki [...],[...], obręb [...].

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Burmistrz Miasta [...] ustalił na rzecz D. i B. S. warunki zabudowy dla wspomnianej inwestycji, z tym że działki, na której ta inwestycja miała być realizowana, były wówczas inaczej oznaczone geodezyjnie. Nadbudowa, rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego miała być wykonana mianowicie w ramach działki noszącej nr [...], zaś pod miejsca parkingowe przeznaczono działkę nr [...]. Obie te działki zostały później scalone w działkę nr [...].

W punkcie 1 lit. a decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. wskazano, że teren planowanej inwestycji pełni funkcję mieszkalno-pensjonatową. Z kolei w punkcie 1 lit. c decyzji określono ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Nakazano w szczególności zabezpieczyć niezbędną ilość miejsc parkingowych w granicach objętych wnioskiem "do prawidłowego funkcjonowania obiektu" w części istniejącej i projektowanej w ilości nie mniejszej niż jedno stanowisko postojowo-garażowe dla samochodu osobowego na jedno mieszkanie

i jedno miejsce na trzy miejsca noclegowe.

W uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy organ najpierw zaznaczył, że "zakres zastosowania" decyzji obejmuje rozbudowę pensjonatu. Następnie nawiązał do pisma R. B. z dnia 29 maja 2006 r., wyrażającego sprzeciw przeciwko planowanej inwestycji. Jego powodem było m.in. naruszenie przewidzianych przepisami prawa budowlanego odległości, jaką powinny dzielić planowane obiekty od budynków znajdujących się na nieruchomości należącej do R. B. Burmistrz Miasta [...] podkreślił jednak, że kwestie te należą do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi bowiem pierwszy etap procesu inwestycyjnego, wytyczając jedynie ogólne kierunki zagospodarowania terenu, które ulegają dalszemu doprecyzowaniu w pozwoleniu na budowę.

Następnie D. i B. S. uzyskali inne rozstrzygnięcia wymagane przez uzyskaniem tego ostatniego pozwolenia, m.in. decyzję Zarządu Powiatu Jeleniogórskiego z dnia [...] września 2009 r. zezwalającą na przebudowę istniejącego zjazdu oraz na lokalizację stanowisk postojowych na działce nr [...] z ich obsługą przez chodnik z drogi powiatowej nr [...] (ul. D.) oraz postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2009 r. uzgadniające projekt budowlany w tym zakresie. W punkcie 1 tego ostatniego postanowienia organ stwierdził, że zjazd z drogi i trzy stanowiska postojowe należy wykonać zgodnie z przedstawionym projektem budowlanym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Starosta Jeleniogórski zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. i B. S. pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku na cele mieszkalno-pensjonatowe w [...] przy ulicy [...] wraz z przebudową zjazdu z ulicy D.,

nr działki [...] i [...], obręb 5. W wyniku odwołania wniesionego przez R. B. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy odnotował, że przedłożony projekt budowlany nie zawierał informacji na temat ilości miejsc noclegowych, co uniemożliwiało ocenę, czy relacja liczby tych miejsc do liczby miejsc parkingowych jest zgodna z tą określoną

w decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdził zarazem, że projekt przewiduje o dwa miejsca parkingowe więcej niż byłoby to możliwe w świetle warunków określonych

w § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie z 2002 r."), wobec czego inwestor powinien uzyskać zgodę na odstępstwo w tej materii.

Podczas ponownego rozpatrywania sprawy Starosta Jeleniogórski, powołując się na art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r.

Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa-Prawo budowlane"), pismem z dnia 24 września 2010 r. zwrócił się do Ministra Infrastruktury

o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od warunków wskazanych

w § 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r. Odstępstwo to miało dotyczyć trzech miejsc postojowych dla samochodów osobowych na terenie działki nr [...] wzdłuż ulicy D. w odległości 3,30-4,50 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz usytuowania sześciu miejsc postojowych dla samochodów osobowych na działce nr [...], od strony północnej, bezpośrednio przy granicy z działkami budowlanymi nr [...] i [...] oraz z działką drogową [...], w odległości 8,90 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, planowanej rozbudowy budynku na działce nr 629 oraz w odległości 8,25-9 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku zlokalizowanym na działce nr [...]". Starosta Jeleniogórski poinformował, że ze względu na "gabaryty działki" niemożliwe jest zapewnienie takiej ilości miejsc parkingowych, jakie wymagane są dla projektowanego zamierzenia budowlanego według decyzji o warunkach zabudowy, z zachowaniem warunków wynikających

z § 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r.

Pismem z dnia 29 października 2010 r. Minister Infrastruktury upoważnił Starostę Jeleniogórskiego do wyrażenia zgody w drodze postanowienia na wykonanie na działce o numerze [...] trzech miejsc postojowych w odległości od 3,3 do 4,5 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz sześciu miejsc postojowych w odległości od 8,25 do 9 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną o numerze ewidencyjnym [...] i [...]. Zastrzegł jednak warunek, jakim zgoda ta powinna być opatrzona. Polegał on na wykonaniu pasa zieleni izolacyjnej pomiędzy miejscami postojowymi i granicą działek. Minister Infrastruktury dodał, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może stać w sprzeczności

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Starosta Jeleniogórski na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane udzielił zgody na powyższe odstępstwo, lecz pominął warunek, o którym mowa w piśmie Ministra Infrastruktury

z dnia 29 października 2011 r., po czym wydał przywołaną już decyzję z dnia [...] lutego 2011 r., ponownie zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od tej decyzji R. B. w pierwszej kolejności zauważył, że decyzja o warunkach zabudowy odnosi się do innego budynku niż ten, który rzeczywiście znajduje się na działce nr [...], obecnie [...]. W decyzji mowa jest bowiem o budynku mieszkalnym, podczas gdy sporną działkę zabudowano budynkiem mieszkalno-pensjonatowym. Odwołujący się podniósł też, że uzupełniony projekt budowlany nie przewidywał pasa zieleni oddzielającego miejsca postojowe od granicy działki, stanowiącego warunek wynikający z pisma Ministra Infrastruktury

z dnia 29 października 2011 r. W konsekwencji projekt ów nie zapewnia wystarczającej liczby miejsc parkingowych, co budzi tym większe zastrzeżenia, że już przed realizacją inwestycji na spornej działce urządzono takie miejsca dla około dziesięciu stale parkujących tam samochodów.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy uznał, że uzupełniony projekt budowlany jest w pełni zgodny z warunkami zabudowy ustalonymi decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Spostrzeżenie to odniósł m.in. do odległości obiektów budowlanych względem siebie oraz w stosunku do istniejącej już zabudowy. Pozytywnie ocenił także relację liczby miejsc noclegowych do liczby miejsc parkingowych. W istniejącej części budynku znajduje się bowiem dwanaście miejsc noclegowych, którym odpowiadają cztery miejsca postojowe, natomiast

w części projektowanej przewidziano dziesięć miejsc noclegowych i cztery miejsca postojowe. Wojewoda Dolnośląski nie zgodził się zarazem z zarzutem podnoszącym brak realizacji warunku wskazanego w piśmie Ministra Infrastruktury z dnia 29 października 2011 r. Jego zdaniem przedłożony projekt budowlany zawiera wyodrębniony pas zieleni, o którym mowa w tym piśmie.

R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. Sąd, omawiając treść skargi w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 grudnia 2011 r., skonstatował, że powtarza ona zarzuty zawarte w odwołaniu. Odnotował ponadto pogląd skarżącego, zgodnie z którym na spornej działce powinno znajdować się co najmniej jedenaście miejsc postojowych. Krótko przywołał także zarzuty kwestionujące inne elementy zagospodarowania terenu, podnoszące m.in. niewłaściwą szerokość wjazdu na działkę i zjazdu na miejsca postojowe, zaprojektowanie chodnika, trawnika i śmietnika, które nie były ujęte w projekcie zatwierdzonym przez organ administracji drogowej, oraz naruszenie wymogów przeciwpożarowych poprzez zablokowanie dróg pożarowych przez miejsca postojowe. Skarżący dostrzegł również formalne mankamenty projektu budowlanego, tj. niekompletność dołączonych doń opinii i uzgodnień (brak opinii geologa, nieadekwatność uzgodnień z dostawcami mediów, które "dotyczą budynku mieszkalnego i są przeterminowane") oraz jego niestaranną redakcję (według niego na stronie tytułowej projektu nieprawidłowo wskazano, że został on opracowany

w czerwcu 2011 r.).

Uzupełniając skargę skarżący zarzucił decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267). W tych ramach zwrócił uwagę, że Starosta Jeleniogórski wystąpił o upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych odnośnie do trzech miejsc postojowych, podczas gdy miejsc tych jest dziewięć.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że dzielą się one na trzy grupy, choć wyraźnie wyodrębnił tylko dwie: zarzuty podważające poprawność decyzji o warunkach zabudowy i parametrów technicznych zagospodarowania terenu przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę oraz zarzuty odniesione do projektu architektoniczno-budowlanego. Jego zdaniem jednak zarzuty te nie dotyczyły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.

W toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie można bowiem weryfikować decyzji o warunkach zabudowy, mającej w tym postępowaniu charakter wiążący. Pozwolenie na budowę nie jest też "okazją do poprawienia zastanego

w terenie stanu rzeczy".

Sąd uznał, że dopiero trzecia grupa zarzutów "dotyczyła okoliczności istotnych w sprawie w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1-4" ustawy-Prawo budowlane, choć podkreślił jednocześnie, iż "w przeważającej części zarzuty te nie są związane

z przysługującym skarżącemu interesem prawnym, zatem występuje on jako podmiot zainteresowany w ogóle legalnością decyzji organu architektoniczno-budowlanego". Zauważył, że w chwili podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia nie istniała już działka nr [...], wobec czego "obecnie podlegało ocenie zapewnienie odpowiedniej liczby miejsc parkingowych na działce nr [...], nie zaś ich usytuowanie, dozwolone po przeprowadzeniu procedury z art. 9 prawa budowlanego". Podkreślił, że ma to znaczenie dla sposobu oddziaływania na sąsiednią działkę nr [...], co "w pewnym zakresie" było przedmiotem odstępstwa od warunków technicznych. W tych ramach nawiązał do spostrzeżeń organów, w świetle których "projekt przewiduje usytuowanie pasa zieleni (s. 45 projektu)" a "miejsca postojowe w części będą obecnie przylegały do działki inwestora (dawniej [...], obecnie [...]), zaś w części do parkingu urządzonego na działce nr [...]". Zwrócił zarazem uwagę na obniżenie terenu, jakie znajduje się w tym miejscu na działce inwestora.

Sąd podzielił ocenę organów co do relacji liczby miejsc noclegowych

i postojowych, nie przychylił się z kolei do zarzutów strony skarżącej podważających kompletność projektu. Wskazał, że inwestor uzyskał opinię sanitarną dotyczącą miejsca gromadzenia odpadów, ekspertyzę w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz stanowisko "zarządu dróg powiatowych", które nie odnosiło się do sposobu urządzenia placu. Jego zdaniem wystarczające jest również stanowisko "dostawców mediów", natomiast konieczność sporządzenia opinii geologa nie została uzasadniona. Sąd zastrzegł również, że "uaktualnienie projektu przez projektantów nastąpiło według roku 2011, nie zaś czerwca 2011 r." oraz że "w projekcie nastąpiła zmiana dotycząca usytuowania trzech miejsc postojowych, więc nie było potrzeby ponawiania upoważnienia odnośnie do pozostałych miejsc".

Z tych powodów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a."), skargę oddalił.

R. B., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 22 grudnia 2011 r., zaskarżając go

w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, jak

i materialnoprawne.

W tym pierwszym zakresie zarzut dotyczył art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a.

w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy określonej przez pełnomocnika skrótem "postAdmU" (skrót ten nie został nigdzie wyjaśniony, a w innych miejscach wykorzystywany jest dla oznaczenia ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, choć pełnomocnik posługuje się również pełną nazwą ustawy lub jej innym skrótem). Zdaniem pełnomocnika Sąd naruszył te przepisy poprzez brak orzeczenia

w granicach sprawy, tj. bez ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi, błędne przyjęcie, że skarżący nie posiada w znacznej mierze interesu prawnego, dokonanie błędnych ustaleń i oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji błędny wniosek, iż pozwolenie na budowę było zgodne z prawem.

Z kolei pierwszy z zarzutów materialnoprawnych odniesiony został do art. 9 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie pełnomocnika naruszenie tego przepisu polegało na niedostrzeżeniu tego, że Starosta Jeleniogórski przekroczył zakres udzielonego odstępstwa.

Pełnomocnik sformułował również zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 i 3 oraz

art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy-Prawo budowlane oraz § 19 ust. 1 i 2, § 3 pkt 4, § 204 ust. 1 i 5 oraz § 206 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r. W tym zakresie podniósł, że "jest w niniejszej sprawie oczywistym, że wniosek inwestora o pozwolenie na budowę nie posiadał tożsamości przedmiotowej" z decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r.

o warunkach zabudowy oraz że przedłożony projekt budowlany był niekompletny

i sprzeczny z wymienionymi w ramach podstaw kasacyjnych przepisami prawa materialnego.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego najpierw podjął polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśnił, że wbrew ocenie Sądu strona nie kwestionowała tej decyzji, lecz akcentowała, iż odnosi się ona do innej inwestycji niż wskazana w projekcie budowlanym rozbudowa budynku na cele wyłącznie pensjonatu. Decyzja ustalała bowiem warunki rozbudowy na cele nie tylko pensjonatowe, ale i mieszkalne. Tym samym projektowana inwestycja nie została poprzedzona obowiązkową decyzją

o warunkach zabudowy.

Następnie pełnomocnik nie zgodził się z poglądem, że scalenie działek mogło mieć wpływ na usytuowanie miejsc parkingowych. Jego zdaniem skoro w wyniku scalenia działek nr [...] i [...] powstała działka nr [...], to miejsca postojowe powinny być zlokalizowane na obszarze obejmującym dawny teren działki nr [...]

w sposób określony w piśmie Ministra Infrastruktury z dnia 29 października 2010 r., tj. pod warunkiem wykonania pasa zieleni izolacyjnej pomiędzy tymi miejscami

a granicą działek. Podkreślił zarazem, że Starosta Jeleniogórski w postanowieniu

z dnia [...] listopada 2010 r. przekroczył granice upoważnienia zawartego w piśmie

z dnia 29 października 2010 r., nie przewidując ostatnio wymienionego warunku, co doprowadziło do tego, iż pas zieleni nie został w ogóle zaprojektowany.

Rozwijając ten wątek pełnomocnik zaakcentował, że "upoważnienie jest wadliwe, odnosi się ono bowiem do trzech miejsc postojowych, dla których określa jedne parametry, oraz inne dla kolejnych sześciu miejsc postojowych na tej samej działce objętej tym samym projektem". Wyjątek od obowiązku zachowania wymaganych odległości miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz od granicy działki budowlanej, o którym mowa w § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r., dotyczy zaś wszystkich dziewięciu planowanych miejsc postojowych. Oznacza to, że "bezpodstawnie zatem Starosta Jeleniogórski wystąpił odrębnie o odstępstwo dla trzech miejsc postojowych, skoro na tej działce

w projekcie budowlanym tych miejsc jest łącznie dziewięć".

Pełnomocnik odnotował jednocześnie, że rozporządzenie z 2002 r. określa inne warunki dla budynku mieszkalnego, a inne dla budynku zamieszkania zbiorowego, np. pensjonatu. Zaznaczył też, że jednym ze wskazanych przez Ministra Infrastruktury warunków odstępstwa była zgodność z decyzją o warunkach zabudowy, wedle której jedno miejsce postojowe powinno przypadać na trzy miejsca noclegowe. W tym kontekście skonstatował, że skarżący wykazał, iż w chwili obecnej w spornym budynku znajduje się aż czterdzieści miejsc noclegowych.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik wyliczył zarzuty skargi, które zostały pominięte przez Sąd pierwszej instancji. Dotyczyły one: 1) braku decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie przebudowy zjazdu z ulicy D. na działkach nr [...] i [...] i ujęcia w projekcie budowlanym zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę chodnika, trawnika i śmietnika, które były pominięte w projekcie zatwierdzonym przez "Zarząd Dróg Powiatowych",

2) naruszenia § 14 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r. określającego minimalną szerokość drogi zjazdowej na miejsca postojowe, 3) zablokowania drogi pożarowej 4) braku kompletności projektu budowlanego, 5) braku załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2006 r. wskazującego linię zabudowy planowanej zabudowy oraz 6) braku ekspertyzy technicznej i geologicznej. Jego zdaniem konieczność wykonania tej ekspertyzy wynika z § 204 ust. 5

w związku z § 206 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r.

Pełnomocnik powtórzył nadto, że na stronie tytułowej projektu budowlanego zamieszczona została adnotacja, iż został on sporządzony w czerwcu 2011 r., podczas gdy decyzja zatwierdzająca projekt była wydana w dniu [...] lutego 2011 r. Decyzja zatwierdzała więc "projekt, którego nie było", a co za tym idzie narusza prawo w stopniu rażącym. Pełnomocnik uznał zarazem, że treść tytułowej strony projektu nie pozwala na inną jej interpretację. Na stronie tej po słowach "Wrocław czerwiec" skreślono bowiem tylko rok 2008 i dopisano 2009 i 2011.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne i prawidłowo skonstruowane.

W tym ostatnim kontekście podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w takich ramach, które zakreślają podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej. Muszą być więc zredagowane w sposób dostatecznie precyzyjny. W przypadku przepisów niestanowiących jednej zamkniętej całości, lecz dzielących się, zwłaszcza wielostopniowo, na dalsze jednostki redakcyjne, konieczne jest szczegółowe oznaczenie tej jednostki, która wyraża naruszoną normę, tak aby sąd nie był zmuszony do domyślania, jaki przepis został objęty zarzutem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809).

Tymczasem rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawsze czyni zadość wskazanemu wymogowi. Dotyczy to zwłaszcza przywołanego w ramach zarzutu procesowego przepisu art. 1 § 1 i 2 "PostAdmU". W tym zakresie wytknąć wypada pełnomocnikowi, że nie oznaczył należycie ustawy, w jakiej ów przepis się znajduje, lecz posługuje się skrótem, którego nigdzie nie wyjaśnił. Jak już zauważono wyżej, skrótu tego w skardze kasacyjnej używa się, zresztą niekonsekwentnie, dla określenia ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnotować jednak należy, że art. 1 P.p.s.a. nie dzieli się na paragrafy. Można więc jedynie przypuszczać, że pełnomocnik miał na myśli ustawę z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Powtórzyć wszak wypada, że dociekania tego rodzaju nie są rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zastrzeżenia budzi też jeden z zarzutów materialnoprawnych. Otóż pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 34 ust. 3 ustawy – Prawo budowlanego, nie zważając, że wylicza on w kilku rozbudowanych podpunktach elementy, jakie powinien zawierać projekt budowlany. Tak szeroki zakres zarzutu mógłby wskazywać, że osądowi Naczelnego Sądu Administracyjnego poddana została kwestia kompletności projektu budowlanego we wszystkich tych aspektach, podczas gdy z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż spór odnosi się tylko do części

z nich, np. potrzeby dołączenia do projektu wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, o których mowa w art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Co więcej, przepis ten został wymieniony w ramach tego samego zarzutu łącznie z licznymi innymi przepisami, dotyczącymi różnych kwestii, przy czym po wyliczeniu tym następuje ogólnikowe wyjaśnienie, na czym miało polegać naruszenie całej tej regulacji prawnej, spajające kilka argumentów kierowanych w skardze kasacyjnej przeciwko zaskarżonemu orzeczeniu, z których każdy mógłby być przedmiotem osobnego zarzutu.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny musi samodzielnie konkretyzować

w drodze interpretacji stanowisko strony skarżącej w zakresie naruszenia prawa materialnego. Umożliwia to jednak uzasadnienie skargi kasacyjnej, gdzie kwestie te zostały należycie rozwinięte.

Niemniej ocenę zarzutów skargi kasacyjnej rozpocząć wypada od tego spośród nich, który odniesiono do prawa procesowego, i to nie tylko z tego powodu, że został on w skardze kasacyjnej przywołany jako pierwszy. Taka kolejność rozpoznawania zarzutów kasacyjnych przyjęta jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się, że dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, czyli po rozważeniu kwestii procesowych, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (tak np. wyroki z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2153/11, LEX nr 1145088 oraz z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904).

W rozpatrywanym zakresie zauważyć przyjdzie, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut procesowy, podobnie jak wspomniany wyżej zarzut materialnoprawny, stanowi w istocie konglomerat zarzutów cząstkowych. Podczas jego redakcji zastosowano bowiem metodę polegającą na swoistym połączeniu kilku różnych przepisów i następującym po nim wyliczeniu wielu działań i zaniechań, mających składać się na ich naruszenie.

Nie wszystkie z tych przepisów przywołano jednak w sposób adekwatny. Pomijając omówioną już kwestię art. 1 § 1 i 2 "PostAdmU", stwierdzić wypada, że pełnomocnik nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ma ono wszak miejsce w szczególności w sytuacji, gdy sąd wykracza poza granice sprawy rozpoznając sprawę inną niż określona przedmiotem skargi (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 12/12, LEX nr 1113236). Nie ulega wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji tego rodzaju uchybienia się nie dopuścił. Z tego względu dalszą kwestią pozostaje to, czy dokonana przez niego kontrola była prawidłowa.

Kluczowe znaczenie w ramach analizowanego zarzutu ma art. 141 § 4 P.p.s.a., określający wymogi, jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku. To zresztą przede wszystkim treść uzasadnienia orzeczenia umożliwia ocenę sposobu, w jaki sąd przeprowadził kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego, w tym tego, jak wywiązał się z obowiązku nałożonego nań w art. 134 P.p.s.a., polegającego na rozpoznaniu skargi w granicach sprawy (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 265/10, LEX

nr 1071232). Uzasadnienie jest bowiem odzwierciedleniem toku badania danej sprawy i w związku z tym powinno przedstawiać rozumowanie sądu, przemawiające na rzecz wydanego rozstrzygnięcia, pozwalając stronie zrozumieć argumentację sądu i ewentualne podjęcie z nią merytorycznej polemiki (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11, LEX

nr 1264635).

Oznacza to, że prawidłowe uzasadnienie wyroku powinno czynić zadość określonym warunkom. Ocena uzasadnienia dokonywana z tego punktu widzenia nie może ograniczać się wyłącznie do kryterium formalnego, tj. do mechanicznego odnotowania, że zawiera ono elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także – jeżeli sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku powinno bowiem dawać rękojmię, że sąd dołożył należytej staranności rozpoznając sprawę, i w efekcie formułować stanowisko prawne, które można zweryfikować w toku postępowania kasacyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 266/12, LEX nr 1264745). Nie może ono więc pozostawiać wątpliwości co do tego, że wyrok został podjęty po gruntownej analizie akt sprawy

i że wszystkie kwestie sporne zostały wyjaśnione. Stąd zarzut naruszenia art. 141

§ 4 P.p.s.a. jest skuteczny wówczas, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił

w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził

w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 483/09, LEX nr 595398 i z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09, LEX nr 952993). Wyrok nie może się wszak ostać, jeżeli jego uzasadnienie uniemożliwia kontrolę instancyjną (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2463/11, LEX

nr 1264732).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taki stan rzeczy wystąpił

w przypadku zaskarżonego wyroku. Jego uzasadnienie dotknięte jest dwojakiego rodzaju uchybieniami, które w orzecznictwie uznawane są za samodzielne przyczyny uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, zauważyć trzeba niedostatki argumentacyjne uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W niektórych jego fragmentach, szczególnie w tym odnoszącym się do kompletności projektu budowlanego, wywód Sądu pierwszej instancji składa się z samych tez zawierających kategoryczne oceny i wnioski, lecz całkowicie pomija racje, jakie do tych tez doprowadziły. Sąd przesądza liczne kwestie, nie próbując wyjaśnić, dlaczego tak uczynił, i przekonać strony o zasadności swojego stanowiska. Tymczasem powinien on rozważyć wszystkie istotne aspekty sprawy i dać temu należyty wyraz w uzasadnieniu, przywołując właściwe przepisy prawa, a w razie potrzeby także orzecznictwo i doktrynę, gdyż w przeciwnym razie podjęte rozstrzygnięcie jest arbitralne i niezrozumiałe tak dla stron, jak i dla Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1990/06, LEX

nr 467124).

Drugim ważnym mankamentem uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest nieustosunkowanie się do wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza zaś takich, które były objęte zarzutami podniesionymi przez stronę, a więc powinny stać się przedmiotem bardziej wnikliwej uwagi. Sąd pierwszej instancji już na wstępie swoich rozważań pozostawił poza ich zakresem znaczną część tych zarzutów, stwierdzając, że nie są one związane

z przysługującym skarżącemu interesem prawnym. To podejście trafnie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Jeżeli bowiem określony podmiot może się wykazać w postępowaniu interesem prawnym, to co do zasady staje się on stroną tego postępowania, co oznacza, że może korzystać z pełni praw procesowych łączących się ze statusem strony, a więc także składać wnioski i zarzuty. Niepodobna przecież uznać, że ma on niejako częściowy interes prawny i co za tym idzie jedynie odpowiadającą mu część uprawnień strony. Zaznaczyć zarazem trzeba, że w niniejszym postępowaniu nie kwestionowano, iż skarżący jest stroną postępowania, więc nie było podstaw, by ograniczać jego zdolność postulacyjną

i pomijać część jego stanowiska, uchylając się od jego oceny. Ponadto Sąd pierwszej instancji odmówił skarżącemu prawa do formułowania zarzutów dotyczących zagospodarowania terenu, nie zważając na to, że w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 1 sierpnia 2006 r. zaznaczono, iż zarzuty przeciwko planowanej inwestycji może on zgłosić na dalszym etapie procesu inwestycyjnego,

tj. właśnie w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Uchybienie powyższe należy kwalifikować jako niewyjaśnienie stanu sprawy

i naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 973/07, LEX nr 496220).

Ostatnie spostrzeżenia można odnieść zwłaszcza do tych zarzutów strony skarżącej, które podnosiły, że zaskarżona decyzja została wydana bez decyzji

o warunkach zabudowy terenu lub że pozostaje z nią w sprzeczności. Sąd pierwszej instancji nie zbadał tej kwestii, mimo iż została ona wyraźnie wyeksponowana przez stronę skarżącą i mogła mieć wpływ na prawidłowość decyzji poddanej jego kontroli. Podzielić bowiem wypada pogląd pełnomocnika skarżącego, że nie chodziło

o rozważanie zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy z dnia 1 sierpnia 2006 r., co zresztą nie wchodziło w rachubę, skoro zgodnie z art. 55 w związku

z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) decyzja taka wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Strona podnosiła wszak, że decyzja o warunkach zabudowy określała warunki innej inwestycji niż ta, której dotyczyła późniejsza decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Zagadnienie to stało się także przedmiotem jednego z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów materialnoprawnych, co uzasadnia jego rozważenie na etapie postępowania kasacyjnego.

W tych ramach podkreślić trzeba, że wbrew przekonaniu pełnomocnika skarżącego w rozpatrywanym zakresie nie może mieć znaczenia to, iż w świetle części dyspozytywnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. ustala ona warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego. Nie ulega przecież wątpliwości, że decyzja ta odnosi się do tej inwestycji, która później objęta została projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. Wynika to wprost z żądania stron, jakie legło u podstaw decyzji

o warunkach zabudowy, a także ze sposobu, w jaki na wstępie jej uzasadnienia oznaczono jej "zakres zastosowania". Zastrzeżono tam wszak wyraźnie, że zakres ten stanowi rozbudowa pensjonatu. Znajduje to potwierdzenie w rozstrzygnięciu podjętym decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Otóż w jej punkcie 1 lit. c mowa o relacji liczby miejsc postojowych nie tylko do liczby mieszkań, zlokalizowanych lub projektowanych w budynku, ale i do ilości miejsc noclegowych. Bezsprzecznie warunek ten może dotyczyć tylko takiego obiektu budowlanego, który oprócz zaspakajania potrzeb mieszkaniowych stale przebywających w nim osób, pełni również funkcje pensjonatowe, zapewniając m.in. nocleg dla osób odwiedzających dane miejsce okazjonalnie i czasowo. Sporny budynek pełnił zresztą te funkcje jeszcze przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowach, skoro wedle zawartej na stronie 110 projektu budowlanego informacji na temat istniejącego stanu zagospodarowania terenu został on w 2003 r. rozbudowany i przekształcony w "dom jednorodzinny z pokojami przeznaczonymi do najmu", liczącymi dwanaście miejsc noclegowych. Także w punkcie 1 lit. a decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r., poświęconemu wskazaniu warunków i wymagań w zakresie kształtowania ładu przestrzennego, wspomina się o funkcji mieszkalno-pensjonatowej. Te wszystkie względy sprawiają, że fakt, iż bezpośrednio wyżej w decyzji niekonsekwentnie określono budynek jako mieszkalny, nie może dyskwalifikować tylko z tego powodu pozwolenia na budowę.

Bardziej istotna jest inna okoliczność wynikająca z tego samego fragmentu decyzji, która również umknęła uwadze Sądu pierwszej instancji. Mianowicie, przesądzono tam, że nadbudowa, przebudowa i rozbudowa budynku ma nastąpić na działce nr [...], zaś miejsca parkingowe mają być usytuowane na działce nr [...]. Wyraźnie wskazano więc granice w terenie, w jakich zlokalizowane powinny być te dwa odrębne elementy planowanej inwestycji. Tym samym przekroczenie tych granic musi być uznane za naruszenie warunków ustalonych decyzją z dnia 1 sierpnia

2006 r. Innymi słowy, żadna część budynku nie może znajdować się na terenie działki [...], a żadne miejsce parkingowe lub jego część – na działce nr [...]. Sąd pierwszej instancji nie powinien przejść do porządku nad tym faktem, kwitując go spostrzeżeniem, że wspomniane działki po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy uległy scaleniu. Podzielić wszak wypada pogląd pełnomocnika skarżącego, że nie może to dezawuować warunków zabudowy terenu wyraźnie określających położenie poszczególnych obiektów. To, że położenie to oznaczono poprzez odwołanie się do podziału geodezyjnego terenu w chwili wydania decyzji, musi być uznane za kwestię drugorzędną. Stanowisko przeciwne prowadziłoby do sytuacji, w której inwestor mógłby obejść wynikające z ostatecznej decyzji warunki zabudowy terenu poprzez scalenie lub podział działek objętych tą decyzją. W projekcie budowlanym należało zatem przewidzieć wszystkie obiekty w sposób zgodny z rozpatrywanymi warunkami zabudowy, co w przypadku miejsc postojowych oznacza, jak zauważył pełnomocnik skarżącego, że powinny one mieścić się w granicach tej przestrzeni, która przed scaleniem stanowiła działkę nr [...]. Tymczasem w świetle zatwierdzonego projektu budowlanego warunek ten spełniono wyłącznie w odniesieniu do sześciu miejsc postojowych, podczas gdy pozostałe trzy miejsca zostały zlokalizowane na dawnej działce nr [...]. Omawianą okoliczność należało uwzględnić, sprawdzając zgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy, o czym stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, co Sąd pierwszej instancji również powinien mieć na względzie dokonując kontroli decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.

Kolejny aspekt sprawy, którego Sąd pierwszej instancji nie rozważył należycie, dotyczy naruszenia zakresu upoważnienia udzielonego przez Ministra Infrastruktury w piśmie z dnia 29 października 2010 r. na udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Ze względu na pewną nieścisłość zawartą

w skardze kasacyjnej przypomnieć wypada, że zgody na to odstępstwo po uzyskaniu upoważnienia ministra, który wspomniane przepisy ustanowił, udzielił Starosta Jeleniogórski postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., stosownie do art. 9 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, wymienionego zresztą pośród podstaw kasacyjnych. Nie został nimi natomiast objęty art. 9 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, w myśl którego Minister może uzależnić upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od spełnienia dodatkowych warunków. Jest zaś poza sporem, że w piśmie z dnia 29 października 2010 r. Minister Infrastruktury zastrzegł tego rodzaju warunek, w postaci wykonania pasa zieleni izolacyjnej pomiędzy miejscami postojowymi i granicą działek, a mimo to Starosta Jeleniogórski pominął go w postanowieniu z dnia [...] listopada 2010 r. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie zwrócił na to jednak uwagi, chociaż w świetle art. 135 P.p.s.a. był uprawniony, a nawet zobowiązany stosować przewidzianą ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W tym kontekście podkreślić wypada, że postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r. zostało wydane w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i nie podlegało odrębnemu zaskarżeniu w drodze zażalenia, wobec czego

w kończącej postępowanie decyzji o pozwoleniu na budowę należało rozważyć kwestię odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 905/07, LEX nr 485010). Sąd pierwszej instancji powinien był więc ocenić także prawidłowość postanowienia z dnia [...] listopada 2010 r., przyjmując, że organ wydał je z upoważnienia Ministra Infrastruktury, czyli że przysługiwał mu w tej materii tylko taki zakres swobody, jaki wynikał z upoważnienia, bez którego zgoda na odstępstwo wcale nie mogłaby być udzielona. W konsekwencji Starosta Jeleniogórski miał bezwzględny obowiązek powtórzyć warunek, od którego Minister Infrastruktury uzależnił możliwość odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych.

Sąd pierwszej instancji nie tylko jednak nie zbadał powyższej kwestii, nie ustosunkowując się tym samym do zarzutów podniesionych przez stronę, ale

i bezpodstawnie uznał, że warunek wskazany przez Ministra Infrastruktury został zachowany w projekcie budowlanym. Tymczasem choć na stronie 45 projektu architektoniczno-budowlanego wzdłuż bliżej nieokreślonej granicy działki "proponuje się nasadzenie zieleni izolacyjnej gęstej", to jednak w projekcie zagospodarowania terenu przy granicy z działką nr [...] naniesiono pas takiej zieleni jedynie równolegle do budynku, w części tak istniejącej, jak i projektowanej. Nie przewidziano go zaś pomiędzy tą działką a projektowanymi miejscami postojowymi, co stanowiło warunek, jakim miała być opatrzona zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Przepis art. 9 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane został zatem ewidentnie naruszony, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy administracji.

Nie można natomiast podzielić zarzutu odniesionego do § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r., kwestionującego upoważnienie udzielone przez Ministra Infrastruktury. Istota rozpatrywanej instytucji prawnej polega bowiem właśnie na modyfikacji – w szczególnie uzasadnionych przypadkach – warunków określonych

w przywołanym rozporządzeniu, wydanym przecież przez Ministra Infrastruktury, toteż przyjąć trzeba, że organ ten ma stosunkowo szeroki zakres autonomii, jeżeli chodzi o ukształtowanie granic upoważnienia. Mógł on upoważnieniem objąć wszystkie projektowane miejsca postojowe, które wszak wymagały zgody na odstępstwo, gdyż naruszały warunki wskazane w rozporządzeniu z 2002 r.,

i sformułować jedno generalne zastrzeżenie odnoszące się do nich łącznie, mimo że poszczególne miejsca postojowe uchybiały różnym warunkom w zależności od tego, gdzie miały być zlokalizowane. Nie oznacza to jednak, że Minister Infrastruktury weryfikował zgodność projektu budowlanego z warunkami zabudowy terenu. Ta kwestia pozostawała do wyłącznej kompetencji organu wydającego pozwolenie na budowę.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jak już była o tym mowa, nie zawiera wystarczającego stanowiska w przedmiocie licznych zarzutów kwestionujących kompletność i prawidłowość formalną projektu budowlanego. Stanowi to tym poważniejsze naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., że strona skarżąca rozszerzyła zakres tych zarzutów: w skardze przywołała większą ich liczbę niż w odwołaniu i jeszcze uzupełniła je znacząco w załączniku do pisma z dnia 14 grudnia 2011 r., zawierającym uwagi względem projektu budowlanego nawiązujące do wiedzy fachowej. Sąd pierwszej instancji nie uczynił zadość obowiązkowi polegającemu na wnikliwej ocenie tych argumentów. Nie jest to natomiast rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, który, mając na uwadze względy związane z zasadą instancyjności, nie powinien analizować tych zarzutów skargi, które nie zostały zbadane przez sąd instancji niższej w orzeczeniu zaskarżonym skargą kasacyjną.

W rozpatrywanym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się zatem wyłącznie do tych kwestii, które zostały podniesione w ramach skargi kasacyjnej.

Pierwsza z nich dotyczy konieczności pozyskania opinii geologicznej. Pełnomocnik skarżącego swój pogląd, że opinia ta była niezbędna, wywodzi

z regulacji § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., które stały się przedmiotem zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z § 204 ust. 5 rozporządzenia z 2002 r. wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. W myśl z kolei § 206 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku.

Z zestawienia obu tych przepisów wynika zatem, że ekspertyza techniczna nie jest wymagana w każdym przypadku, lecz tylko wtedy, gdy wzniesienie budynku

w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenie jego przydatności do użytkowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja

2010 r., sygn. akt II OSK 513/09 oraz z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 793/10, LEX nr 992636). Jeżeli osoba sporządzająca projekt budowlany, posiadająca wszak stosowne uprawnienia, nie stwierdzi tego rodzaju zagrożeń, ekspertyza jest zbędna. Pamiętać należy, że to właśnie głównie na niej ciąży obowiązek dopilnowania, by projektowany budynek spełniał te i wszystkie pozostałe wymogi, o których mowa

w § 204 rozporządzenia z 2002 r., tj. by jego konstrukcja nie przekraczała stanów granicznych nośności oraz przydatności do użytkowania. Niezależnie od powyższych uwag zaznaczyć jednak trzeba, że Sąd pierwszej instancji jedynie skwitował rozpatrywany zarzut lakonicznym, ogólnikowym stwierdzeniem, które nie zostało wsparte jakimkolwiek argumentem, w szczególności nie odwołuje się do treści przepisów prawa i nie zawiera tym samym żadnej wykładni mogącej przekonać stronę co do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Nie można też przychylić się do zarzutu dotyczącego dnia opracowania projektu budowlanego. Projekt ten datowany jest bowiem na wrzesień 2010 r. i został przedłożony organowi po poprawkach w dniu 10 stycznia 2011 r., co wynika

z odciśniętej na nim prezentaty Starostwa (k. 54 akt administracyjnych). Pomimo zatem, że daty sporządzenia projektu i późniejszych poprawek nie zostały na tytułowej stronie projektu wskazane precyzyjnie, nie ulega najmniejszej wątpliwości, że projekt nie jest późniejszy niż decyzja, która go zatwierdzała.

Ostatnie spostrzeżenia nie zmieniają jednak faktu, że większość zarzutów skargi kasacyjnej okazała się zasadna, gdyż zaskarżony wyrok narusza wskazane

w nich przepisy w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Koszty te sprowadzają się do opłat sądowych (opłaty kancelaryjnej za doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem i wpisu od skargi kasacyjnej) oraz wynagrodzenia pełnomocnika, ustalonego stosownie do § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).