Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1145/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Z. Biuro Turystyki "A" w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1839/05 w sprawie ze skargi Z. Z. Biuro Turystyki "A" w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1839/05, oddalił skargę Z. Z. Biuro Turystyki "A" z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...], którą to decyzją, wydaną na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz lp. 1.2.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), nałożono na przedsiębiorcę - Z. Z. - Biuro Turystyki "A", z siedzibą w [...], karę pieniężną w kwocie 6.000 (sześć tysięcy) zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 17 lutego 2005 r. w czasie kontroli drogowej należącego do Z. Z. pojazdu, organom, które ją przeprowadzały okazano wypis nr 0005 z zezwolenia nr D-70 na przewozy regularne P. - B., wystawiony dla firmy R. W., Prywatne Biuro Podróży "S.", z siedzibą w [...]. W postępowaniu wyjaśniającym strona stwierdziła, że w związku z awarią pojazdu należącego do Ryszarda W., przewóz został jej zlecony w dniu kontroli. Jej zdaniem przewóz był wykonywany zgodnie z postanowieniami art. 5 ust. 6 rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz. Urz. UEL z dnia 20 marca 1992 r.), zgodnie z którym "operator usług regularnych może wykorzystać dodatkowe pojazdy w przypadkach tymczasowych i wyjątkowych".

Organ odwoławczy potwierdził stanowisko organu pierwszej instancji, iż w dniu kontroli strona wykonywała przewóz regularny specjalny. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 9 ustawy o transporcie drogowym, przewóz regularny specjalny stanowi niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. W przypadku przedmiotowego przewozu "określoną grupę osób" stanowili posiadacze biletów firmy "S". Potwierdza to znajdująca się w aktach sprawy kserokopia biletów. Powyższy przewóz był zatem wykonywany w ramach zadań przewozowych R. W., prowadzącego "Prywatne Biuro Podróży S" - posiadacza zezwolenia Nr D-70 na przewozy na trasie P. -B., z którego wypis znajduje się również w aktach sprawy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż strona nie jest podwykonawcą wykonywania usług określonych w zezwoleniu nr D-70 na przewozy na trasie P. - B., ponieważ ww. w zezwoleniu nie wskazano strony, tj. Z. Z., prowadzącego firmę "Biuro Turystyki A." jako podwykonawcy. Strona nie może również wykonywać zadań przewozowych na podstawie art. 5 ust. 6 ww. rozporządzenia nr 684/92, ponieważ zapis tego artykułu odnosi się tylko do dodatkowych pojazdów, będących w prawnej dyspozycji posiadacza zezwolenia. W tym przypadku chodzi o inne pojazdy niż te, które zgłoszono do wykonywania danych przewozów regularnych. Zapis artykułu nie jest także skierowany do dodatkowych przedsiębiorców wykonujących przewozy w ramach danego zezwolenia i nie stanowi podstawy uprawniającej do wykonywania przez innego przewoźnika zadań wynikających z danego zezwolenia. Ponadto strona w złożonych wyjaśnieniach w piśmie z dnia 23 marca 2003 r. wyjaśniła, iż "wspólnie z R. W. wykonuje przewozy, co zostało potwierdzone zezwoleniem z dnia 23 grudnia 2004 r. nr D-70 na przewozy na trasie P. - B.", a to w ocenie organu, świadczy o wykonywaniu przez stronę przewozów regularnych. W konsekwencji Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wynikającego z lp. 1.2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, bowiem podczas kontroli kierowca nie okazał wymaganego zezwolenia. Zatem nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 6000 zł było prawidłowe.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z. Z. Biuro Turystyki "A." z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania (tj. art. 7 K.p.a.), a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na dowolnym ustaleniu stanu faktycznego, niepopartym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie;

2) naruszenie prawa materialnego (tj. art. 5 ust. 6 rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. dotyczącego ogólnych zasad przewozu międzynarodowego pasażerów autokarem i autobusem (Dz. Urz. (WE) L 74, z dnia 20 marca 1992r., str. 1), które miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazał, iż błędne jest ustalenie, że w dniu 17 lutego 2005 r. wykonywał przewóz regularny specjalny. Ponownie wyjaśnił, że pasażerowie byli przewożeni na zlecenie R. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Prywatne Biuro Podróży "S" w [...], przy czym, pasażerowie przewożeni byli w związku ze świadczonymi przez tego przewoźnika usługami regularnymi i w warunkach określonych w art. 5 ust. 6 powołanego rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92, w związku ze szczególnym zdarzeniem, polegającym na awarii autobusu tego przewoźnika. Zaznaczył, że kierowca pojazdu posiadał wszystkie dokumenty wymagane przez ten przepis.

Dlatego też, w ocenie skarżącego, ustalenia dokonane w postępowaniu, że przewóz był przewozem regularnym specjalnym nie znajdują oparcia w przepisach powołanego wyżej rozporządzenia.

Zgodnie z art. 2 pkt 1.2. tego rozporządzenia przewozami regularnymi specjalnymi są usługi, bez względu na to, przez kogo są organizowane, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów, w takim stopniu, w jakim takie usługi są wykonywane zgodnie z warunkami przewidzianymi dla usług regularnych. Warunki te to poruszanie się pojazdu po określonej trasie i zatrzymywanie się na przystankach w wyznaczonych godzinach.

Rozporządzenie wskazuje także, że "specjalne usługi regularne obejmują: a) przewóz pracowników na trasie między domem i miejscem pracy; b) przewóz uczniów i studentów do instytucji edukacyjnej i powrót z tej instytucji; c) przewóz żołnierzy i ich rodzin między państwem pochodzenia a miejscem zakoszarowania."

W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej przewozy regularne specjalne to przewozy wymienionych wyżej grup pasażerów, jeśli odbywają się one według ustalonego rozkładu jazdy i po wyznaczonej trasie. Dla zaliczenia danej usługi do kategorii usług specjalnych decydujące znaczenie ma bowiem grupa użytkowników przewozu (pracownicy, uczniowie, studenci). Nie tworzą takiej grupy pasażerowie, którzy mieli zostać wcześniej zabrani przez innego przewoźnika, lecz z powodu awarii, zostali zabrani przez przewoźnika zastępczego.

W skardze zaznaczono również, że definicja przewozów regularnych specjalnych zawarta w art. 4 ustawy o transporcie drogowym pozwala na bardzo szeroką interpretację tego pojęcia, podczas gdy w obrocie międzynarodowym jest ono ujmowane wąsko. Dowodem na to jest nie tylko regulacja zawarta w rozporządzeniu Rady nr 984/92 ale również regulacja zawarta w art. 3 ust. 4 umowy w sprawie międzynarodowych okazjonalnych przewozów pasażerów autokarami i autobusami (Umowy INTERBUS) z dnia 11 grudnia 2000 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 114, poz. 1076). Zgodnie z nią przewozami regularnymi specjalnymi są przewozy, "niezależnie od. tego przez kogo organizowane, umożliwiające przewóz określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów, o ile takie przewozy są wykonywane stosownie do warunków określonych w ustępie 3. Przewozy regularne specjalne obejmują przewóz pracowników pomiędzy miejscem ich zamieszkania a miejscem zatrudnienia oraz przewóz uczniów szkolnych i studentów do i z instytucji oświatowej". Definicja ta jest wąska i zbliżona do definicji zwartej w rozporządzeniu. Nie należy zatem stosować wykładni rozszerzającej interpretując wszystkie przewozy jako regularne specjalne.

Strona skarżąca podniosła również, że błędny jest argument organu pierwszej instancji, jakoby w art. 5 ust. 6 rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 pod pojęciem dodatkowych pojazdów wskazywano wyłącznie pojazdy posiadacza zezwolenia. Tiret drugi wskazuje bowiem wyraźnie, że dokumentem, który posiadać musi kierowca jest "kopia umowy zawartej pomiędzy operatorem usług regularnych i przedsiębiorstwem zapewniającym dodatkowe pojazdy lub ekwiwalentny dokument". Wynika z niego wyraźnie, że pojazd zapewniać może również kontrahent przewoźnika wykonującego usługę - inny przewoźnik. Przy tym ratio legis tego przepisu jest oczywiste i niemiałby on racji bytu w sytuacji, gdyby pierwotny przewoźnik zapewniał "awaryjny" przewóz własnym pojazdem. Przepis ten byłby bowiem zbędny, jako, że własny pojazd przewoźnika objęty będzie zezwoleniem. Bez znaczenia pozostają takie okoliczności, jak to, czy skarżący posiada z tym przedsiębiorcą umowę o współpracy czy nie, bowiem, po pierwsze, umowa ta nie dotyczyła w dacie zdarzenia przewozów na przedmiotowej linii regularnej, po drugie zaś oczywiste jest, że w sytuacji awarii pojazdu i niemożności podstawienia kolejnego autobusu własnym sumptem PBP "SINDBAD" zwróciło się z prośbą o przewóz pasażerów do skarżącego, jako stałego i sprawdzonego kontrahenta.

Reasumując skarżący stwierdził, że nie wykonywał przewozów regularnych specjalnych. Nie był również podwykonawcą przewozów wykonywanych przez R. W., bowiem umowa łącząca go z tym przedsiębiorcą nie obejmowała przedmiotowego przewozu. Wykonywał natomiast przewóz zastępczy w rozumieniu art. 5 ust. 6 rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92, dochowując wszelkich przewidzianych tam warunków. Do wykonywania takiego przewozu bez posiadania dodatkowych zezwoleń uprawniał go również art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w przedmiotowej sprawie podstawowe kwestie prawne sprowadzają się do pytania o prawidłowość zakwalifikowania przedmiotowego przejazdu jako przewozu regularnego specjalnego oraz - ewentualnie - o możliwość zakwalifikowania przedmiotowego przewozu jako przewozu wykonywanego na podstawie postanowień art. 5 ust. 6 rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz. Urz. UE L z dnia 20 marca 1992 r.).

Zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu:

a) wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych,

b) podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy,

c) w którym należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości,

d) wykonywany zgodnie z warunkami przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ustawy.

Natomiast przewóz regularny specjalny to, zgodnie z pkt 9 art. 4 powołanej ustawy, niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób.

W myśl powołanego art. 18 ustawy wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia.

Przywołaną przez stronę skarżącą jako przeciwwagę dla powołanych wyżej określeń definicję usług regularnych i specjalnych usług regularnych zawiera art. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92.

I tak, zgodnie z pkt 1.1. tego przepisu "Regularne usługi są to usługi polegające na przewozie osób w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, przy założeniu, że pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki. Regularne usługi są powszechnie dostępne, z zastrzeżeniem, gdzie właściwe, obowiązku rezerwacji. Na regularny charakter usługi nie będą miały wpływu żadne zmiany warunków funkcjonowania usług".

Natomiast zgodnie z pkt 1.2. rozporządzenia "Usługi bez względu na to, przez kogo są organizowane, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów, w takim stopniu, w jakim takie usługi są wykonywane zgodnie z warunkami określonymi w pkt 1.1., uważa się na usługi regularne. Usługi takie są zwane dalej "specjalnymi usługami regularnymi".

Specjalne usługi regularne obejmują:

a) przewozy pracowników na trasie między domem i miejscem pracy,

b) przewozy uczniów i studentów do instytucji edukacyjnej i powrót z tej instytucji,

c) przewóz żołnierzy i ich rodzin między państwem pochodzenia, a miejscem zakoszarowania.

Fakt, ze usługi specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na zaliczenie ich do regularnych usług".

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że o ile definicje przewozów regularnych i usług regularnych są w zasadzie porównywalne i zbieżne co do treści, o tyle pewne problemy nasuwa zbieżność definicji przewozu regularnego specjalnego oraz specjalnych usług regularnych.

Dotyczy to przy tym nie tyle definicji tych pojęć na poziomie ogólnym, na którym są one zbieżne, lecz tej części definicji specjalnych usług regularnych, która zawiera wyliczenie rodzajów tych usług, co miałoby - zdaniem skarżącego - świadczyć o wąskim pojmowaniu tego rodzaju usług w prawie unijnym. Specjalnymi usługami regularnymi są zatem te wymienione i tylko te rodzaje usług. Takiemu pojmowaniu specjalnych usług regularnych przeczy jednak treść tego przepisu przytoczona w załączniku do powołanego rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92, określającego wzór licencji wspólnotowej. W myśl pkt 9 tego załącznika "Specjalne usługi regularne " oznaczają usługi regularne zapewniające przewóz określonych kategorii pasażerów, z wyłączeniem innych pasażerów, w określonej częstotliwości i trasach; pasażerowie mogą być zbierani i wysadzani na wcześniej ustalonych przystankach.

Specjalne usługi regularne obejmują w szczególności:

a) przewozy pracowników pomiędzy miejscem pracy a miejscem zamieszkania b) przewozy uczniów i studentów do i z placówek kształcenia

c) przewóz żołnierzy i ich rodzin między miejscem zamieszania a miejscem zakoszarowania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji fakt zróżnicowania specjalnych usług zależnie od potrzeb użytkowników nie wpływa na ich klasyfikację jako usług regularnych. Specjalne usługi regularne nie wymagają zezwolenia pod warunkiem, że są objęte umową zawartą pomiędzy organizatorem a przewoźnikiem.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wyliczenie rodzajów specjalnych usług regularnych ma charakter przykładowy ("w szczególności") i nie wyczerpuje pełnego zestawienia tego rodzaju usług, a co za tym idzie - nie wyklucza możliwości zaliczenia do tego rodzaju usług innych usług, o ile spełniają warunki określone w powołanym przepisie. Odpowiada to w istocie przyjętemu w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym pojęciu przewozu regularnego specjalnego - jako niepublicznego przewozu regularnego określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób.

W takim ujęciu, wspólnym dla tych dwóch porównanych przepisów, nie ma przeszkód do uznania przewozu (usługi) drogowego osób, wykonywanego przez przedsiębiorcę Z. Z. na zlecenie firmy R. W., za przewóz regularny specjalny (specjalną usługę regularną). Regularny charakter tych przewozów (usług) nie budzi wątpliwości. Były one wykonywane na zlecenia firmy R. W., zgodnie z posiadanym przez niego zezwoleniem nr D-70, zawierającym harmonogram przejazdów na trasie P. - B., z dokładnie określonymi przystankami w miejscowościach na tej trasie oraz szczegółowo podanymi godzinami odjazdu. Nie budzi też wątpliwości niepubliczny charakter przewozu (usługi) określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Firma Z. Z. - Biuro Turystyki "A", z siedzibą w [...], podjęła się bowiem dokonania przewozu pasażerów (osób), którzy wykupili bilety i zaakceptowali harmonogram, trasę i warunki przejazdu zaproponowane przez firmę R. W., Prywatne Biuro Podróży "S", z siedzibą w [...]. W ramach wykonywania tej usługi, zgodnie z przywołanym rozporządzeniem Rady (EWG) nr 684/92, pasażerowie mogli być zbierani i wysadzani na wcześniej ustalonych przystankach. W konsekwencji brak argumentów, które przemawiałyby za innym zakwalifikowaniem przewozu (usługi) wykonanego w dniu 17 lutego 2005 r. przez przedsiębiorcę - p. Z. Z. - Biuro Turystyki "A", z siedzibą w [...]. Tym samym, Sąd pierwszej instancji uznał, iż był to przewóz regularny specjalny, czy - według nazewnictwa unijnego - specjalna usługa regularna, na który strona nie posiadała zezwolenia wymaganego w art. 18 ustawy o transporcie drogowym.

Odnosząc się do stwierdzenia skarżącego, iż wykonywany przez niego przewóz wykonywany był zgodnie z art. 5 ust. 6 rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przepis ten stanowi, że "operator usług regularnych może wykorzystać dodatkowe pojazdy w przypadkach tymczasowych i wyjątkowych". W takim przypadku przewoźnik musi zagwarantować, że w pojeździe znajdą się następujące dokumenty:

- kopia zezwolenia na świadczenie usług regularnych,

- kopia umowy zawartej pomiędzy operatorem usług regularnych i przedsiębiorstwem zapewniającym dodatkowe pojazdy lub ekwiwalentny dokument,

- kopia licencji wspólnotowej, poświadczona za zgodność, wydana operatorowi usług regularnych.

Podkreślił, że przytoczony przepis został zamieszczony w sekcji II rozporządzenia, której tytuł brzmi: "Usługi regularne podlegające zezwoleniom". Otwierający tę sekcję przepis art. 5, określającego charakter zezwolenia, w ust. 1 stwierdza, że "Zezwolenia będą wystawiane na nazwę przedsiębiorstwa transportowego i nie mogą być przez nie przekazywane stronom trzecim. Jednakże przewoźnik, który otrzymał zezwolenie, może za zgodą władz, określonych w art. 6 ust. 1, świadczyć usługi przed podwykonawcę. W takim przypadku w zezwoleniu będzie wskazana nazwa przedsiębiorstwa i jego rola jako podwykonawcy. Podwykonawca musi spełniać warunki określone w art. 3 ust. 1.

W przypadku przedsiębiorstw zrzeszonych do celów świadczenia usług regularnych zezwolenie jest wystawiane na nazwy wszystkich przedsiębiorstw".

Generalną zasadą jest zatem imienny charakter zezwolenia i związany z tym zakaz jego przekazywania osobom trzecim, przy dopuszczeniu świadczenia usług przez podwykonawcę, za zgodą właściwych władz i pod warunkiem spełnienia przez niego wymagań określonych w rozporządzeniu. Natomiast powoływany przez stronę ust. 6 art. 5 ww. rozporządzenia ma charakter wyjątku, tzn. może być wykorzystany "w przypadkach tymczasowych i wyjątkowych", i jako taki nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. W powołanym przepisie jest mowa jedynie o dodatkowych pojazdach, które w przedstawionych wyżej sytuacjach mogą być wykorzystane przez operatora usług regularnych; przepis ten z całą pewnością nie odnosi się do podwykonawców, którzy są określeni w zezwoleniu, ani do różnego rodzaju przewoźników zamiennych, czy zastępczych, jak to twierdzi skarżący. Jak wynika z treści drugiego tiretu, przepis ten odnosi się do dodatkowych pojazdów (innych niż te, które zgłoszono do wykonywania danych przewozów regularnych), będących w prawnej dyspozycji posiadacza zezwolenia na podstawie odpowiedniej umowy lub innego ekwiwalentnego dokumentu. Zapis przedmiotowego artykułu nie jest skierowany do dodatkowych przedsiębiorców wykonujących przewozy w ramach danego zezwolenia i nie może być podstawą uprawniającą do wykonywania przez innego przewoźnika zadań określonych w danym zezwoleniu. Przewoźnik ma obowiązek zagwarantować, aby w dodatkowym pojeździe wykorzystywanym w przypadkach tymczasowych i wyjątkowych znalazły się kopie stosownych dokumentów, tj. zezwolenia na świadczenie usług regularnych, umowy zawartej między operatorem usług regularnych i przedsiębiorstwem zapewniającym dodatkowe pojazdy (a nie dodatkowym przewoźnikiem), oraz licencji wspólnotowej poświadczonej za zgodność. Wszystkie te dokumenty, a w szczególności kopie zezwolenia i licencji wspólnotowej, powinny być wystawione na operatora usług regularnych (tzn. w rozpatrywanym przypadku na R. W.); operator ten powinien być również jedną ze stron wspomnianej umowy z przedsiębiorstwem zapewniającym dodatkowe pojazdy. W rozpatrywanej sprawie w chwili kontroli w pojeździe Z. Z. nie było kompletu takich dokumentów.

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zarzutu skarżącego naruszenia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdził, że kontrola na drodze została przeprowadzona w sposób prawidłowy, protokół kontroli został przyjęty bez uwag, przeprowadzono też stosowne postępowanie wyjaśniające, w którym zebrano m.in. stosowną ilość faktur VAT wystawianych za dokonane przewozy przez Biuro Turystyki A. - Z. Z., z siedzibą w [...], Prywatnemu Biuru Podróży S - R. W., z siedzibą w [...]. Świadczy to o współpracy obu tych podmiotów gospodarczych, w tym również w zamiennym wykonywaniu przewozów, które nie powinno mieć miejsca. Dokonano w związku z tym stosownych ustaleń prawnych i wydano decyzje, które zdaniem Sądu są zgodne z prawem.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Z. Z. Biuro Turystyki "A" z siedzibą w [...] i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 5 ust. 6 rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz. U. UE L z dnia 20 marca 1992 r. Nr 74, str. 1 z późn. zm.), polegającą na przyjęciu, że wykonywanie przewozu zastępczego określonego w tym przepisie jest możliwe wyłącznie przy użyciu pojazdów przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na wykonywanie regularnego międzynarodowego przewozu osób oraz, że wykonywanie tegoż przewozu zastępczego przez przewoźnika zastępczego stanowi przewóz regularny specjalny, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 5 ust. 6 rozporządzenia nr 684/92 ma zastosowanie w przypadkach wyjątkowych i może być stosowany jedynie tymczasowo. Chodzi tu o takie przypadki, jak np. niemożność zastąpienia uszkodzonego lub zepsutego pojazdu innym, czy też awaria pojazdu w trakcie wykonywania przewozu. Przepis wskazuje na możliwość wykorzystania w takiej sytuacji pojazdów dodatkowych przez operatora usług regularnych. Zatem w celu dokonania prawidłowej wykładni przepisu należy przede wszystkim ustalić, kogo należy rozumieć pod pojęciem operatora przewozów regularnych. Dokonując wykładni językowej tego pojęcia można przyjąć, że chodzić tu może o podmiot, do którego należy podejmowanie bieżących decyzji co do sposobu wykonywania przewozów na danej linii regularnej. Operatorem przewozów regularnych może być zatem posiadacz zezwolenia, ale także jego podwykonawca. Może to być również, w przypadku współposiadania zezwolenia przez kilku przewoźników - przedsiębiorca zarządzający działalnością na linii. Operator, w wyżej wskazanych wyjątkowych sytuacjach, ma prawo wykorzystać dodatkowe pojazdy do wykonania przewozów. W związku z powyższym należy udzielić odpowiedzi o jakie dodatkowe pojazdy chodzi.

Zgodnie z art. 5 ust. 3 powołanego rozporządzenia Rady w zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie międzynarodowym osób nie zamieszcza się desygnatów pojazdów, które na jego podstawie mogą wykonywać przewozy. Również rozporządzenie Komisji (WE) nr 2121/98 z dnia 2 października 1998 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzeń Rady (EWG) nr 684/92 i (WE) nr 12/98 w zakresie dokumentów dla przewozu osób autokarem i autobusem (Dz. U. UE L z dnia 3 października 1998 r. Nr 268 str. 10), zawierające także wzór wspomnianego zezwolenia nie przewiduje, aby umieszczać w nim wykaz pojazdów objętych zezwoleniem. Nie przewiduje nawet załączania takiej listy do wniosku o udzielenie zezwolenia. Zatem to, jaki pojazd jest pojazdem objętym zezwoleniem wprost, a jaki jest pojazdem "dodatkowym" wynika jedynie z faktu udzielenia licencji przewozowej posiadaczowi zezwolenia. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przedsiębiorca składający wniosek o udzielenie licencji dołącza do niego wykaz posiadanych pojazdów. Następnie, zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy, powinien zgłaszać organowi licencyjnemu wszelkie zmiany w tym zakresie. Zatem można powiedzieć, że wszystkie pojazdy posiadane przez posiadacza licencji będą uprawnione do wykonywania przewozów na podstawie zezwolenia udzielonego na zasadzie art. 5 rozporządzania Rady nr 684/92. W związku z powyższym nie jest możliwe, aby dodatkowe pojazdy były pojazdami posiadanymi przez operatora usług przewozowych. Zatem błędne jest stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że aby móc wykorzystać dodatkowe pojazdy, operator powinien uzyskać prawo ich używania na podstawie umowy cywilnoprawnej. Uzyskując takie prawo, np. na podstawie umowy użyczenia, czy umowy najmu, w świetle zasad licencjonowania ustalonych w ustawie o transporcie drogowym mógłby pojazdy te traktować jako "własne" w tym sensie, że miałby określone w ustawie prawo dysponowania nimi, a zatem byłyby one objęte również zezwoleniem na wykonywanie przewozów międzynarodowych.

Ponadto w skardze kasacyjnej wskazano, że wykonywanie przewozu regularnego specjalnego bez zezwolenia podlegało w dacie wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji - karze w wysokości 6.000 zł (obecnie 8.000 zł - pkt 2.7.),skoro jednak, zdaniem skarżącego, nie wykonywał on przewozu regularnego specjalnego, lecz przewóz zastępczy, to kara ta nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Wprawdzie nagłość zlecenia spowodowała, że nie posiadał w pojeździe wszystkich wymaganych dokumentów, gdyż brakowało poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii licencji wspólnotowej udzielonej przedsiębiorcy R. W., jednak takie naruszenie podlega karze pieniężnej w wysokości 500 zł (pkt 1.7.). Zatem w przypadku ewentualnego uwzględnienia niniejszej skargi kara, która będzie mogła zostać wymierzona będzie znacznie niższa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie określa § 2 art. 183 powołanej ustawy. W tej sprawie przesłanki nieważności nie występują. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na jednej podstawie kasacyjnej art. 174 pkt 1 ustawy Ppsa tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię powołanego w skardze kasacyjnej przepisu rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem.

Według art. 5 ust. 6 powołanego rozporządzenia Rady (EWG) operator usług regularnych może wykorzystać dodatkowe pojazdy w przypadkach tymczasowych i wyjątkowych. W takim przypadku przewoźnik musi zagwarantować, że w pojeździe znajdą się następujące dokumenty:

- kopie zezwolenia na świadczenie usług regularnych,

- kopie umowy zawartej pomiędzy operatorem usług regularnych i przedsiębiorstwem zapewniającym dodatkowe pojazdy lub ekwiwalentny dokument,

- kopia licencji wspólnotowej poświadczona za zgodność wydana operatorowi usług regularnych.

Przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnia tego przepisu jest prawidłowa. Dodatkowe pojazdy, o których mowa w tym przepisie, to pojazdy inne niż te, które zgłoszono do wykonywania danych przewozów regularnych, będące w prawnej dyspozycji posiadacza zezwolenia na podstawie odpowiedniej umowy lub innego ekwiwalentnego dokumentu.

Przepis ten nie dotyczy zatem przewoźników zastępczych wykonujących przewozy w ramach danego zezwolenia i nie stanowi podstawy uprawniającej do wykonywania przez innego przewoźnika zadań wynikających z danego zezwolenia. Ponadto wszystkie dokumenty wskazane w tym przepisie, a zwłaszcza kopie zezwolenia i licencji wspólnotowej powinny być w tym przypadku wystawione na R. W., który powinien być jedną ze stron umowy z przedsiębiorstwem zapewniającym dodatkowe pojazdy. W sprawie jest niesporne, iż podczas kontroli w pojeździe Z. Z. nie było kompletu dokumentów określonych w omawianym przepisie.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku.