Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 305/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Ł. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

IV SA/Po 305/17

Uzasadnienie

Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z [...].08.2016 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie miejsc postojowych i chodnika wraz z przebudową drogi wewnętrznej w granicach działek nr [...] i [...] (obr. [...]) położonych przy ul. Ł. w P..

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...] stycznia 2016 r. wpłynął do Prezydenta Miasta P. wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej J. z siedzibą w P. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie miejsc postojowych i chodnika wzdłuż ul. Ł. w P. na działkach oznaczonych nr ewidencyjnymi [...] i [...] (obr. [...]). W dniu [...] lutego 2016 r. wnioskodawca rozszerzył zakres planowanej inwestycji o przebudowę dróg wewnętrznych.

Określone we wniosku zamierzenie inwestycyjne planowane jest na obszarze dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku

z czym warunki zabudowy i zagospodarowania wymagają ustalenia w drodze decyzji.

Działając na podstawie art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.:Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – ze zm., dalej k.p.a.) zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania.

W trakcie prowadzonego postępowania ujawniony został fakt zgonów czterech osób będących stronami w przedmiotowym postępowaniu.

Pismami z dnia [...] lutego 2016 r. oraz [...] marca 2016 r. wystąpiono do Sądu Rejonowego w P. o podanie informacji, o przeprowadzonych postępowaniach spadkowych po zmarłych oraz wskazanie spadkobierców ustalonych w tych postępowaniach. Dnia [...] maja 2016 r. uzyskano pełną informację dotyczącą następców prawnych zmarłych stron postępowania.

W toku postępowania Ł. S. złożyła pismo, w którym wniosła o odmowę wydania przedmiotowej decyzji lub umorzenie wszczętego postępowania, podanie podstaw prawnych stanowiących podstawę wszczętego postępowania, przekazanie wszystkich dokumentów prowadzonej sprawy oraz wystąpienie do Sądu Rejonowego w P. o przekazanie Prezydentowi Miasta P. akt sprawy [...].

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. przesłano odpowiedź na powyższe pismo informując o procedurze i przepisach prawnych stanowiących podstawę toczącego się postępowania. Poinformowano iż, na obecnym etapie postępowania nie ma podstaw do odmowy wydania przedmiotowej decyzji bowiem zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Stwierdzono również, że wniosek ten nie może stanowić podstawy do umorzenia przedmiotowego postępowania bowiem zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte.

W części zawierającej konieczność wystąpienia z urzędu do Sądu Rejonowego w P. o przekazanie Prezydentowi Miasta P. akt sprawy [...] nie zajęto stanowiska, gdyż nie dotyczy to postępowania w sprawie wydania niniejszej decyzji.

Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu (Dz. U. z 2015r., poz. 199 ze zm., dalej u.p.z.p.) sporządzenie projektu decyzji powierzono uprawnionemu architektowi, członkowi W. Okręgowej Izby Architektów RP Nr [...]

Działając na podstawie art. 53 ust.3 u.p.z.p. dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji. Z przeprowadzonej analizy wynikła konieczność uzgodnienia projektu decyzji przez organy właściwe w sprawach: udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego oraz na podstawie art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U.2015, poz.1412) w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pod kątem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Zarząd Powiatu w P. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego postanowieniem znak: [...] z dnia [...] maja 2016 r. uzgodnił bez uwag przesłany projekt niniejszej decyzji. Także Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. postanowieniem znak [...] z dnia [...] marca 2016 r. uzgodnił bez uwag przesłany projekt niniejszej decyzji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Marszałek Województwa W. w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, nie zajął stanowiska w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, wobec czego zgodnie z art. 53 ust.5 u.p.z.p. uzgodnienie uznano za dokonane.

Oceniono też spełnienie warunku wynikającego z art. 61 u.p.z.p., tj. stwierdzono, że teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne.

Wobec przeprowadzenia analizy wynikającej z art. 53 oraz łącznym spełnieniu warunków określonych w art. 61 u.p.z.p. oraz po uzyskaniu wymaganych pozytywnych uzgodnień ustalono warunki zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Ł. S. (dalej jako skarżąca) wnosząc o jej uchylenie.

Skarżąca zarzuciła naruszenie :

- art.6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie dlaczego B. P. została uznana za stronę postępowania po zmarłym M. P., dlaczego J. L., K. L., D. K. zostali uznani za strony postępowania po zmarłym M. O. i na podstawie jakich dowodów, nie wskazanie w uzasadnieniu jakie są daty śmierci w/w zmarłych i czterech innych osób będącymi stronami niniejszego postępowania i ustalenie ich spadkobierców;

- art.12 § 1 k.p.a., poprzez nie działanie w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy.

- art. 28, art. 10 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie interesu prawnego i prawa do czynnego udziału stron postępowania,

- art. 35 k.p.a. i art. 37 § 1 k.p.a., poprzez przewlekłość postępowania.

Wskazała, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ zawiesza postępowanie w razie śmierci strony, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony nie jest możliwe. Niemożliwość wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony ma miejsce wtedy, gdy spadkobiercy nie są ustaleni. Ustalenie to powinno nastąpić na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowanego poświadczenia dziedziczenia mającego skutki prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku zgodnie z art. 34 k.p.a., art., 97 § 1 punkt 1 in fine k.p.a. lub korzysta z możliwości wynikających z art. 30 § 5 k.p.a.

Postępowanie dotyczy interesu prawnego spadkobierców zmarłych osób w rozumieniu art. 28 k.p.a. i powinny brać one udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), gdyż bez ich udziału postępowanie nie może się toczyć.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. II OSK 1353/13 z dnia 19 grudnia 2014 r., spadkobierca nie jest kategorią prawa administracyjnego, organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek żądać udokumentowania następstwa prawnego przysługującym do nieruchomości. Z art. 1025 § 2 k.c. wynika domniemanie prawne, że osoba która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia jest spadkobiercą. Następstwo prawne ze spadkobrania nie może być przedmiotem oświadczenia, ponieważ na skutki prawne z tego wynikające może powołać się jedynie osoba, za którą przemawia domniemanie prawne określone w powołanym art. 1025 § 2 k.c. Następstwo prawne ze spadkobrania - dla wywołania jakichkolwiek skutków prawnych - nie może zatem wynikać z domniemania faktycznego, lecz z ustawowo określonego domniemania prawnego. Jedynie sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia nabycia praw do spadku przez spadkobierców i dokonuje tego w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku w którym wymienia wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wielkość ich udziału (art. 677 § 1 k.p.c.). Jeżeli ustalenie takie nie jest możliwe konieczne jest zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. Jedynie osoba która wylegitymuje się postanowieniem Sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po właścicielach nieruchomości będzie miała przymiot strony.

Wadliwie zostało przeprowadzone także postępowanie. Dotyczy to: uchybień formalnych, skutecznego dostarczania korespondencji do stron postępowania, przewlekłości postępowania i ustaleń dotyczących stron postępowania, wadliwego ustalenia stanu faktycznego, ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i przestrzegania ładu przestrzennego oraz zagospodarowania terenu w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, wadliwie dokonanej analizy urbanistycznej i analizy uzgodnień. Wadliwie ustalono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które zapisują się w szczególności przez określenie warunków ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].11.2016 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że przepis art.61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w razie łącznego spełnienia określonych w nim warunków, tj. :

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej (ust.3). W myśl art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., organ przeprowadza analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, konieczne jest sporządzenie przez osobę uprawnioną pisemnej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki analizy zgodnie z § 9 w/w rozporządzenia winny stanowić załącznik do decyzji.

W przedmiotowej sprawie przewidziana powyższymi przepisami analiza została sporządzona i w oparciu o nią wydano zaskarżoną decyzję. Analiza stanowi załącznik do decyzji. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonej analizy. Z analizy wynika, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji zawiera wszystkie elementy określone w art. 52 ust. 2, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Uzyskano niezbędne uzgodnienia. Zarząd Powiatu w P. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego postanowieniem znak: [...] z dnia [...] maja 2016 r. uzgodnił bez uwag przesłany projekt decyzji. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. postanowieniem znak [...] z dnia [...] maja 2016 r. uzgodnił bez uwag przesłany projekt decyzji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Marszałek Województwa W. w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, nie zajął stanowiska w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, wobec czego zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienie uznano za dokonane. Wskazano, że w odniesieniu do inwestycji będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nie muszą być spełnione warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa'' (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.). Pozostałe uwarunkowania wynikające z zapisów art. 61 ust.1 zostały spełnione łącznie. W literaturze podkreśla się, że wymóg łącznego spełnienia tych uwarunkowań wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa, 2004 r., s.491).

Kolegium podzieliło stanowisko organu, że wynikające z art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.p.z.p. przesłanki zostały spełnione. Zachowany również został określony w jej art. 53 tryb postępowania, w tym uzyskane niezbędne w rozpatrywanym przypadku uzgodnienia. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa pod względem formalnym, zawiera wymagane załączniki.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących wadliwości ustalenia niektórych stron postępowania Kolegium podzieliło ustalony w orzecznictwie pogląd, że ewentualne naruszenie przez organ obowiązków w tym zakresie nie stwarza samo w sobie podstawy do uchylenia decyzji. Wada taka mogłaby prowadzić do skutków w postaci wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego wyłącznie wówczas, gdyby mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto w orzecznictwie konsekwentnie wskazuje się, że zarzut naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu powinna podnosić ta strona, która została pominięta. Dodatkowo może on odnieść skutek wyłącznie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1994/14, Lex Omega nr 2108318; z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 747/14, Lex Omega nr 2108802; z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2572/12, Lex Omega nr 1574646). Tego typu naruszenie nie występuje w tej sprawie.

Zarzuty dotyczące skargi na działalność Prezydenta Miasta P. w związku z prowadzonym postępowaniem zostały rozpatrzone we właściwym trybie przez Radę Miasta P., która uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. uznała je za niezasadne.

Reasumując, Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Dokonana analiza pozwala na stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnienia przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.p.z.p.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Ł. S. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Odpowiadając na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r., wyjaśniła że pismo z dnia [...] lutego 2017 r., nazwane "wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy" należy traktować jako skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na wskazaną decyzję SKO w P. z dnia [...] listopada 2016 r.

W skardze zawartej w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. skarżąca zarzuciła :

- obrazę przepisów postępowania administracyjnego przez błędną jego wykładnię, co powoduje złamanie art.6 k.p.a.

- obrazę prawa materialnego, przez błędna jego wykładnię i naruszenie art. 28 k.p.a.

Skarżąca zarzuciła, że SKO nie przedstawiło jasnej i czytelnej interpretacji i nie uzasadniło w sposób przekonujący utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Zarzuciła także, iż inwestycja narusza jej interes prawny, gdyż zmniejsza wartość nieruchomości przez to że Spółdzielnia będzie korzystała z ułamkowej części gruntu za którą ona zapłaciła i ponosi koszty w związku z tą nieruchomością (np. podatek od nieruchomości). Będzie musiała ponosić koszty związane z budową tej inwestycji i jej utrzymaniem. Inwestycja niszczy środowisko, tereny zielone, trawniki, teren rekreacyjny (boisko sportowe, które zostało już zmniejszone. Ponadto inwestycja powoduje znaczne uciążliwości (zanieczyszczenie powietrze spalinami, hałas itd.). SKO nadużywa art. 28 k.p.a. i nie podaje jakie przepisy prawa obciążają wnioskodawczynię do znacznej uciążliwości. Organ wydający warunki zabudowy winien na mapie załączonej do decyzji oznaczyć obszar oddziaływania inwestycji ze szczególnym uwzględnieniem emisji hałasu, pyłów, gazu, odoru itp., a organ II instancji zobowiązany był zweryfikować ustalony przezeń zakres oddziaływań i na tej podstawie zakreślić krąg osób, których prawo do korzystania z własnej nieruchomości przez uciążliwości inwestycji będzie naruszone.

Zdaniem skarżącej Kolegium SKO nie przedstawiło jasnej i czytelnej interpretacji pojęcia interesu prawnego. Wskazano, że zgodnie z art. 28 k.p.a. organ zobowiązany jest do ustalenia tron postępowania administracyjnego. Poza tym zgodnie z art. 97 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony, lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie ich spadkobierców nie jest możliwe. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszenie art. 28 k.p.a. i art. 97 § 1 k.p.a., gdyż organ nie dopełnił obowiązków wynikających w/w przepisów, a jego działania zmierzają do obejścia prawa. W wielu wypadkach, po zmarłych w trakcie postępowania, uznanych za strony postępowania organ nawet nie podjął czynności zmierzających do ustalenia ich spadkobierców i nie ustalił, którzy uczestnicy zmarli i w jakim okresie.

Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem SKO, przedstawionym w decyzji, która akceptuje naruszenie prawa wynikającego z art. 28 k.p.a., dotyczącego wadliwości ustalenia niektórych stron postępowania, gdyż czymś innym jest obowiązek wynikający z art. 28 k.p.a., a czymś innym prawo strony, która została pominięta, zważywszy, że strona taka już nie żyje, a spadkobiercy nie wiedzą o postępowaniu w niniejszej sprawie. Na tym etapie organ, który nienależycie prowadzi sprawę nie może wiedzieć, i decydować co ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto organ nie wykazał czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi i z jakimi. Nie dokonał również analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu i analizy urbanistycznej. Pominął uciążliwości jakie niesie inwestycja (hałas, wibracje, zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby).

Inwestycja narusza ład przestrzenny z punktu widzenia urbanistyki i estetyki oraz tak zwaną kwestię odpowiedniego sąsiedztwa .

SKO w decyzji w ogóle nie odniosło się do zarzutu dotyczącego przewlekłości postępowania. Uzasadnienie decyzji jest ogólnikowe i stronnicze. Nie odnosi się do szczegółowej odpowiedzi na zarzuty podnoszone przez skarżącą, dotyczące przebiegu niniejszego postępowania (skargi na działalność Prezydenta Miasta P.). Poza tym, aby sporządzić decyzję w takiej formie SKO nie potrzebowało kilku miesięcy, zatem skarga na bezczynność i na przewlekłe postępowanie organu jest zasadna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 03 marca 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].11.2016 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...].08.2016 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie miejsc postojowych i chodnika wraz z przebudową drogi wewnętrznej w granicach działek nr [...] i [...] (obr. [...]) położonych przy ul. Ł. w P..

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz. U. 2017 r., poz. 1073 z późn. zm., dalej u.p.z.p.).

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak wspomniano decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm., zwaną dalej także p.b.). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanego dalej także rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji.

Wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją zastępującą na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, która przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Przepis art.61 ust.1 u.p.z.p. określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe a nawet wymagane w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z treścią art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Konsekwencją tej zasady jest konstatacja, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. W wyroku z dnia 16 lutego 2010 roku (sygn. ll OSK 1862/08, LEX nr 597414) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przyjęcie przeciwnego poglądu byłoby sprzeczne z charakterem decyzji, gdyż oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy akt o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia.

Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość.

Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że w kontrolowanej sprawie trafnie jednak organy przyjęły, że w tym przypadku nie obowiązuje zasada dobrego sąsiedztwa. Z treści art. 61 ust.3 u.p.z.p. wynika bowiem, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Sąd nie miał wątpliwości, że przebudowa drogi wewnętrznej oraz budowa miejsc postojowych i chodnika jest obiektem liniowym w rozumieniu art.61 ust.3 u.p.z.p. Zatem tego rodzaju zabudowa nie wymaga zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czyli dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Tym samym trafnie organ odwoławczy przyjął, że wszelkie zarzuty dotyczące immisji są bezzasadne. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie wskazuje, czy dana inwestycja może powstać na danym terenie. Nie oznacza to, że na pewno taka inwestycja powstanie. Dalszym etapem procesu budowlanego jest etap dotyczący pozwolenia na budowę. Dopiero w tym postępowaniu strony mogą dochodzić praw w zakresie ewentualnych naruszeń przepisów techniczno – budowlanych. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla skarżącej i otoczenia. Decyzja ta określa jedynie, czy planowana inwestycja w danym miejscu możliwa i jeśli tak - jakie warunki i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego w odrębnym postępowaniu. Powyższe zaś oznacza, że kwestie te nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Bk 738/14,LEX nr 1652317). Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądza, czy taka inwestycja w ogóle powstanie ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt.

Z powyższych względów nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące obniżenia wartości nieruchomości należącej do skarżącej. Zawarte w kwestionowanej decyzji obowiązki dotyczące ochrony osób trzecich przed możliwością utrudnienia osobom trzecim spowodowanym przyszłą inwestycją są wystarczające i na tym etapie procesu inwestycyjnego nie mogą być one bardziej szczegółowe.

Sąd podkreśla także skalę i charakter planowanej inwestycji. Jest to relatywnie małe przedsięwzięcie polegające na budowie miejsc postojowych i chodnika wraz z przebudową drogi wewnętrznej. Należy zaakcentować, że skarżąca w istocie nie podniosła żadnych istotnych zarzutów merytorycznych (materialnoprawnych), a przede wszystkim zarzuty procesowe.

Skarżąca w odwołaniu zarzucała m.in. brak wyjaśnienia na jakiej podstawie organ uznał określone osoby za następców prawnych zmarłych uczestników postępowania. Natomiast w skardze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6 i 28 k.p.a. Wskazała, ze Kolegium nie uzasadniło decyzji w sposób przekonujący skarżącą. Podniosła, że inwestycja narusza jej interes prawny, ponieważ zmniejsza wartość nieruchomości, będzie generować koszty po jej stronie, niszczy środowisko, tereny zielone, teren rekreacyjny, ponadto powoduje uciążliwości (zanieczyszczenie powietrza spalinami, hałas). W ocenie skarżącej organ powinien na mapie dołączonej do decyzji oznaczyć obszar oddziaływania inwestycji, emisję hałasu, pyłów, gazu, odoru i na tej podstawie organ powinien zakreślić krąg uczestników postępowania. Skarżąca wskazała, że organ w wielu przypadkach śmierci uczestników postępowania organ nie podjął żadnych czynności w celu poszukiwania spadkobierców. Ponadto organ nie odniósł się do zarzutu przewlekłości postępowania.

Zgodnie z normą art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (z wyjątkiem inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym i linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej - art. 61 ust. 2 i 3 u.p.z.p., ponadto warunek ten nie ma zastosowania do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie - art. 61 ust. 4 u.p.z.p.),

2) teren ma dostęp do drogi publicznej (warunku tego nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej - art. 61 ust. 3 u.p.z.p.),

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem - art. 61 ust. 5 u.p.z.p.),

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym,

5) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołany przepis określa zatem przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia.

W ocenie Sądu spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust.1 pkt 3 - 5 u.p.z.p. (wymagane w tej sprawie, gdyż jak wspomniano pkt 1 – 2 nie znajdują zastosowania w tej sprawie), co skutkowało koniecznością ustalenia warunków zabudowy przez organ.

Zarzuty skarżącej w zakresie zmniejszenia wartości nieruchomości, kosztów, niszczenia środowiska, terenów zielonych, terenów rekreacyjnych, uciążliwości (zanieczyszczenie powietrza spalinami, hałas), konieczności oznaczenia na mapie dołączonej do decyzji obszaru oddziaływania inwestycji, emisję hałasu, pyłów, gazu, odoru i na tej podstawie wyznaczenia kręgu uczestników postępowania są bezzasadne. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i opiera się wyłącznie na przesłankach wynikających z art. 61 u.p.z.p. Zgodnie z art. 63 ust. 1 i 3 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Odnośnie zarzutów skarżącej, że planowana inwestycja zwiększy hałas oraz różnego typu zanieczyszczenia należy powtórzyć, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. I dopiero na tym etapie możliwa jest ocena powyższych zarzutów. Jak słusznie bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie są również badane okoliczności i zarzuty wykonawczego etapu procesu inwestycyjnego czyli postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, takie jak, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., II OSK 1048/15).

Wbrew twierdzeniom skarżącej organ dokonał analizy funkcji i cech zabudowy, z której wynika, że planowana inwestycja jest możliwa do realizacji. Należy ponownie podkreślić, że w niniejszej sprawie nie było konieczności wyznaczania obszaru analizowanego, z uwagi na art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Nie ma wątpliwości, że planowana inwestycja polegająca na wytyczeniu miejsc parkingowych i przebudowie drogi wewnętrznej dotyczy obiektu liniowego. Dlatego też organy słusznie zastosowały normę art.61 ust.3 u.p.z.p.

Wobec powyższego prawidłowo stwierdzono, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 61 ust. 1u.p.z.p. Trafnie też przyjęto, że zwolnienie obiektu liniowego z obowiązku sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu o którym mowa w art. 61 ust.1 tylko warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a nie rozciąga się na pozostałe punkty art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego z 2003 r. analizę funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się nie tylko w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ale także pkt 2-5 tego przepisu, co wprost wynika z § 3 tego rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 660/07, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z powyższych względów organ I instancji zasadnie przed wydaniem decyzji przeprowadził stosowną analizę, z której wynika, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Zarzuty dotyczące przewlekłości postępowania nie podlegają ocenie w niniejszej sprawie, ponieważ nie jest to przedmiotem sprawy. Powinny być one oceniane w odrębnym postępowaniu zainicjowanym skargą na przewlekłość postępowania. Ponadto w sprawie brak jest ponaglenia skarżącej, co i tak skutkowałoby odrzuceniem takiej skargi z przyczyn formalnych. Odrzucenie skargi na przewlekłość uzasadnia również fakt wystąpienia ewentualnej przewlekłości historycznej. Decyzja została już bowiem wydana.

W odniesieniu do zasadniczego zarzutu skargi, tj. zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania oraz niepoinformowanie spadkobierców zmarłych uczestników postępowania o sprawie Sąd wskazuje, że nie może on odnieść skutku. Prawidłowo przyjęło Kolegium, że wada taka mogłaby prowadzić do skutków w postaci wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego wyłącznie wówczas, gdyby mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto w orzecznictwie konsekwentnie wskazuje się, że zarzut naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu powinna podnosić ta strona, która została pominięta. Dodatkowo może on odnieść skutek wyłącznie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1994/14, Lex Omega nr 2108318; z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 747/14, Lex Omega nr 2108802; z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2572/12, Lex Omega nr 1574646). Tego typu naruszenie nie występuje w tej sprawie.

Podzielając powyższe stanowisko Sąd wyjaśnia, że zarzut ten wiąże się bowiem z normą art. 10 k.p.a. Tymczasem naruszenie postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 września 2016 r. II SA/Bd 787/16, LEX nr 2152094, podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2016 r. VII SA/Wa 1544/15, LEX nr 2148956, wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r. II OSK 2691/17 LEX nr 2733958, oraz z dnia 17 maja 2016 r. I OSK 1994/14, LEX nr 2108318). Skarżąca nawet nie próbowała przedstawić związku przyczynowego pomiędzy kwestionowanym brakiem zawiadomień i możliwości wypowiedzenia się, a wynikiem sprawy, a tym bardziej go nie wykazała. Dlatego zarzut ten jest całkowicie niezasadny.

Organ z uwagi na bardzo dużą liczbę uczestników mógł w tej sprawie zastosować art. 49a k.p.a., zgodnie z którym "poza przypadkami, o których mowa w art. 49, organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2". Niemniej w niniejszej sprawie nie można uznać, że uchybienie dotyczące ewentualnego nieprawidłowego poinformowania stron o postępowaniu, czy uchybień w zakresie poszukiwania spadkobierców zmarłych uczestników postępowania mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Należy podkreślić, że jedyną aktywną stroną w niniejszej sprawie jest skarżąca. Co istotne, skarżąca nie ma legitymacji, by występować w imieniu innych stron postępowania w ramach ochrony ich interesu prawnego dotyczącego naruszeń art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a. Jeszcze raz Sąd podkreśla, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej (tej właśnie stronie) dokonanie konkretnych czynności procesowych, najczęściej w zakresie postępowania dowodowego. Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 k.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 k.p.a. strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, iż uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, że w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt GSK 4/07, wyrok NSA z 2 września 2009 r., sygn. II OSK 1317/08). Skarżąca nie wskazała natomiast jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, ewentualnie jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić wskutek uchybienia wymogom art. 10 k.p.a., ani jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć naruszenie tego przepisu.

Ponadto tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Innymi słowy zarzuty dotyczące naruszenia praw następców prawnych zmarłych uczestników postępowania administracyjnego nie mogą być podnoszone przez skarżącą. Jedynymi uprawnionymi do podnoszenia takich zarzutów są następcy prawni zmarłych uczestników postępowania administracyjnego, którzy nie tylko nie sformułowali takich zarzutów, ale w ogóle nie przejawiali żadnej aktywności w sprawie. Decyzja o warunkach zabudowy powinna być zasadniczo skierowana do wszystkich prawidłowo ustalonych stron, niemniej jednak braki w tym zakresie nie oznaczają bezwzględnej podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że uczestnicy postępowania i następcy prawni zmarłych uczestników postępowania kilkakrotnie w toku postępowania sądowoadministracyjnego otrzymywali różnego rodzaju zawiadomienia i informacje z Sądu. Pomimo tego, oprócz skarżącej, żaden uczestnik postępowania, bądź jego następca prawny nie przejawił zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego jakiejkolwiek aktywności procesowej.

Reasumując, skarżąca nie była uprawniona do kwestionowania zaskarżonych decyzji w imieniu i na rzecz innych uczestników postępowania, gdyż uprawnienie to przysługiwało jedynie tym podmiotom, gdyby uznały, że ich prawa zostały naruszone. Skarżąca był uprawniona do kwestionowania zaskarżonych decyzji jedynie z uwagi na ewentualne naruszenie jej interesu prawnego.

Sąd wskazuje, że również w toku postępowania sądowego zmarło kilku uczestników postępowania. Ustalono ich następców prawnych. Jednak każda kolejna partia korespondencji doręczana stronom ujawniała zgony kolejnych uczestników. Jest to wynik bardzo dużej liczby uczestników postępowania (ok.[...]) i zapewne tego, że osoby te są w podeszłym wieku. Doszło więc do powtarzalnej sekwencji. Po stwierdzeniu, że zmarli kolejni uczestnicy ustalano ich następców prawnych. Jednakże po ich ustaleniu przy okazji doręczania kolejnej korespondencji przez Sąd stwierdzano zgony kolejnych uczestników. Po kilkukrotnym zaistnieniu takiej sytuacji Sąd orzekający doszedł do przekonania, że czynniki obiektywne de facto uniemożliwiają rozpoznanie tej sprawy. Należy przypuszczać, że w przyszłości z biegiem czasu po każdym ustaleniu spadkobierców kolejnych zmarłych uczestników postępowania powtarzałoby się stwierdzenie zgonu kolejnych uczestników.

W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że przy ścisłym zastosowaniu procedury niemożliwe jest merytoryczne rozpoznanie skargi, co jest niedopuszczalne. Stan taki prowadziłby bowiem do pozbawienia stron tego postępowania prawa do sądu, co jest – jak wspomniano - niedopuszczalne. Dlatego też, mając na uwadze specyfikę sprawy (tj. niewielką skalę planowanej inwestycji, brak jakiejkolwiek aktywności procesowej uczestników postępowania, kolejno powtarzające się zgony uczestników) Sąd doszedł do przekonania, że wartością wyższą od akceptowalnych w tej szczególnej sprawie uchybień proceduralnych dotyczących uczestników postępowania, jest zapewnienie stronom prawa do sądu i merytoryczne rozstrzygnięcie skargi. Jest to rozwiązanie ułomne procesowo, jednakże w istocie nie naruszające interesu żadnej ze stron. Skarżąca (jedyna aktywna strona), jak i znakomita większość uczestników postępowania, formalnie bierze udział w postępowaniu. Kilku zmarłych w ostatniej fazie postępowania jego uczestników z natury rzeczy takiego udziału nie bierze. Sąd nie ustalał jednak ich następców prawnych wychodząc z założenia, że – biorąc pod uwagę czasochłonność takich ustaleń - po ich ustaleniu ponownie stwierdzone zostaną (jak poprzednio) zgony kolejnych uczestników. Sąd - mając na uwadze niewielką skalę planowanej inwestycji, to, że postępowanie w tej sprawie trwa już [...] roku i wysokie prawdopodobieństwo, że z wyżej wskazanych przyczyn powtarzać się będą kolejne zgony uczestników postępowania – doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie występuje szczególna sytuacja i stanął na stanowisku, że z uwagi na jej specyfikę jedynym racjonalnym rozwiązaniem jest wydanie wyroku, co zaspokaja prawo do sądu pozostałych (poza nieustalonymi następcami prawnymi uczestników) stron postępowania i pozwala na merytoryczną kontrolę przez sąd zaskarżonych decyzji.

Decydując się na takie rozwiązanie Sąd orzekający miał przede wszystkim na uwadze, że interes prawny nieustalonych następców prawnych zmarłych uczestników postępowania (którzy w ogóle nie byli aktywni procesowo ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym) jest jednak zabezpieczony. Każdy z nich bowiem, po wykazaniu następstwa prawnego po uczestniku postępowania, jest uprawniony do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., a sądowoadministracyjnego w trybie art.270 i nast. p.p.s.a. Tak więc gdyby któryś z nieustalonych następców prawnych zmarłych uczestników postępowania jednak zainteresował się tą sprawą i uznał, że jego interes prawny został naruszony, to ma drogę prawną umożliwiającą mu ochronę jego interesu prawnego.

W tym stanie rzeczy z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalono.