Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1820/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz ( spr. ) Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Z. K. oraz [...] Stowarzyszenia Ekologicznego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2004 r. sygn. akt IV SA 3348/03 w sprawie ze skargi E. i K. J., Z. K., [...] Stowarzyszenia Ekologicznego we W. i innych na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady płatnej A-8 (dawniej A-4) dla odcinka Obwodnicy Wrocławia w województwie dolnośląskim oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2004 r. sygn. akt IV SA 3348/03 oddalił skargi wniesione na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2003 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady płatnej A-8 dla odcinka obwodnicy Wrocławia w województwie dolnośląskim. W uzasadnieniu wyroku Sąd przede wszystkim zauważył, że w sprawie zostały już wydane dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego to jest z dnia 9 listopada 2000 r. sygn. akt IV SA 976/00 i z dnia 2 grudnia 2002 r. sygn. akt IV SA 318/02, którymi Sąd był związany stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./.

Uzasadniając oddalenie skarg Sąd pierwszej instancji podniósł, że zaskarżona decyzja uwzględnia wytyczne zawarte w powyższych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko zajęte przez organy administracji w zakresie oceny przedłożonych wariantów lokalizacji autostrady jest wyczerpujące i wszechstronne jak też w pełni koresponduje ze zgromadzonym materiałem dowodowym a w szczególności z oceną sporządzoną przez zespół specjalistów.

Dokumentacja zawarta w aktach administracyjnych w pełni potwierdza stanowisko organów obu instancji. W ocenie Sądu z faktu, iż organy administracji nie podzieliły trafności koncepcji przedłożonych przez skarżących nie można wyprowadzić wniosku o braku dokonania rzetelnej analizy tych propozycji. Istotą zarzutów skarg jest zamiar wykazania, że inne warianty przebiegu autostrady są lepsze niż wariant objęty zaskarżoną decyzją, jednakże nie podważają one zgodności z prawem przebiegu autostrady określonego w zaskarżonej decyzji.

W związku z zarzutem braku analizy ekonomicznej, o której mowa w ( 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad /Dz. U. Nr 12, poz. 116/, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepis ten wykracza poza delegację ustawową, zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o autostradach płatnych, uprawniającą do wydania rozporządzenia wykonawczego wyłącznie w zakresie przepisów techniczno-budowlanych.

Zarzuty dotyczące daty wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej autostrady zostały przez sąd pierwszej instancji oddalone. Sąd stwierdził, że postępowanie zostało wszczęte w 1998 roku, stosownie zaś do art. 21 ust. 3 oraz art. 22 ust. 2 ustawy o autostradach płatnych mających w związku z tym zastosowanie w dacie wydania decyzji należało przyjąć, że wojewoda doręcza decyzję o lokalizacji autostrady tylko wnioskodawcy, natomiast pozostałe strony zawiadamia o jej wydaniu i treści w drodze obwieszczeń w urzędach gmin i w prawie lokalnym.

Rozważając kwestię odległości budynków od osi jezdni, podnoszoną przez skarżących, za niezasadne Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty odnoszące się do niespełnienia wymagań wynikających z pkt 3 postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 5 czerwca 1998 r. uzgadniającego wskazania lokalizacyjne. Z treści tego postanowienia wynika wyłącznie zakaz lokalizowania nowych budynków w odległości 250 m od osi jezdni, nie dotyczy on natomiast budynków już istniejących.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, sporządzoną przez radcę prawnego, wniósł Z. K. zarzucając: naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 20 ust. 1 pkt 3 - 4 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych /Dz. U. Nr 127, poz. 627/ przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że ocena oddziaływania na środowisko została opracowana zgodnie z wymogami określonymi w ( 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 czerwca 1995 r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania autostrady na środowisko, grunty rolne i leśne oraz na dobra kultury objęte ochroną /Dz. U. Nr 65, poz. 332/ "a w szczególności dokonywania porównań wariantów lokalizacyjnych podstawowego /zerowego/, społecznego i ekologicznego w aspektach optymalnego ograniczenia oddziaływań na środowisko i zdrowie, a także art. 7, 8, 10 ( 1 i 3, 11 i 77 - 81 kpa". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że sporządzone analizy różnych wariantów, jako dowody, naruszają wymagania art. 19 i 20 ustawy o autostradach płatnych oraz ( 1 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia, ponieważ nie zostały sporządzone w przepisany prawem sposób, a ponadto nie zostały udostępnione w toku postępowania przed organami administracji, co pozbawiło skarżącego możliwości zgłoszenia uwag do zebranych dowodów. Skarżący podkreślił także, że Sąd pierwszej instancji niesłusznie dokonał wyłącznie gramatycznej wykładni powołanych przepisów, gdyż wykładnia ta nie oddaje sensu przepisów, które uniemożliwiają nie tylko lokowanie nowego budownictwa mieszkaniowego w odległości 250 m od osi autostrady, ale także nakazują powstrzymanie się od budowy autostrady na taką samą odległość od istniejącej już zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło również [...] Stowarzyszenie Ekologiczne, reprezentowane przez radcę prawnego M. W., zarzucając:

1/ naruszenie prawa materialnego, to jest art. 7, 9, 10, 31 ( 1 pkt 2 i ( 3 kpa w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 1999 r. o autostradach płatnych /tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 110, poz. 1192/ przez błędną wykładnię, "że prawa strony nie zostały naruszone w postępowaniu administracyjnym na etapie wszczęcia postępowania w trybie art. 21 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych w postępowaniu w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej dla obwodnicy autostrady A-8 i w efekcie pozbawienia strony skarżącej udziału na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego",

2/ błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegających na niewłaściwym ustaleniu daty wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie skutkującym wadliwym podaniem do wiadomości danych dotyczących wniosku inwestora,

3/ naruszenie prawa materialnego, to jest art. 46 ust. 4 pkt. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2004 r. Prawo ochrony środowiska /Dz. U. Nr 62, poz. 627/ przez przyjęcie, że "decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady nie powinna wskazywać odcinków newralgicznych, dla których konieczne będzie przeprowadzenie kolejnego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub możliwość wystąpienia konfliktów społecznych",

4/ naruszenie prawa materialnego, to jest ( 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad /Dz. U. Nr 12, poz. 116/, w zakresie niewykonania analizy ekonomicznej budowy autostrady przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej,

5/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy przez "nierozpoznanie zarzutu dotyczącego mocy obowiązującej Postanowienia Wojewody Dolnośląskiego Nr 28/99 z dnia 30 kwietnia 1999 r.".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte dopiero w dniu 15 kwietnia 2003 r. zaś wpływ na to ma nieprawidłowe powiadomienie skarżącego, wbrew zobowiązaniu organu w Postanowieniu z dnia 30 kwietnia 1999 r. w kwestii szczególnego trybu powiadamiania Stowarzyszenia o czynnościach procesowych. Ponadto w dacie wydania decyzji w sprawie obowiązywał przepis zobowiązujący do sporządzenia analizy ekonomicznej.

Odpowiedź na skargi kasacyjne złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o ich oddalenie, podkreślając, że postępowanie administracyjne w sprawie, jak to słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, zostało wszczęte wnioskiem inwestora z dnia 2 listopada 1998 r., w związku z czym strony były informowane o postępowaniu zgodnie z prawem. Brak podstaw do szczególnego traktowania w tym względzie wnoszącego skargę kasacyjną Stowarzyszenia. Stosownie do wymogów ustawowych zostały sporządzone różne warianty przebiegu autostrady, brak więc podstaw do podnoszenia w tym względzie uzasadnionych zastrzeżeń.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:

1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/,

2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/.

Przepis art. 175 ( 1 ppsa wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z ( 2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych.

W myśl art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu jedynie okoliczności wskazane jako przesłanki nieważności postępowania /( 2/, a poza tym jest związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia okoliczności, które stanowią przesłanki nieważności postępowania brane pod uwagę z urzędu, w związku z tym będąc związany granicami zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych, dokonał oceny co do tego, czy odpowiadają one wymogom wskazanym w ppsa dla skargi kasacyjnej, a w razie uznania, iż zarzuty zostały prawidłowo sprecyzowane, czy są one usprawiedliwione.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Z. K. należy stwierdzić, iż nie zostały one sprecyzowane w sposób jasny, jednoznacznie określający jakich konkretnie naruszeń prawa materialnego w ocenie tego skarżącego dopuścił się Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok. Na nieprawidłowość sformułowania tych zarzutów wskazuje zwłaszcza powiązanie przepisów prawa materialnego, które stosował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, to jest art. 19 i 20 ust. 1 pkt 3 - 5 ustawy o autostradach płatnych i przepisów ( 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania autostrady na środowisko, grunty rolne i leśne oraz na dobra kultury objęte ochroną, z przepisami art. 7, 8, 10 ( 1 i 3, 11 i 77 - 81 kpa, kwestią zapewnienia stronie udziału w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organ administracyjny. Tak postawiony zarzut faktycznie odnosi się do kwestii proceduralnych /ewentualnego zarzutu orzekania na podstawie niekompletnego i wadliwie zgromadzonego materiału dowodowego/, nie zaś do nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego przez Sąd pierwszej instancji w skardze kasacyjnej natomiast w ogóle nie podniesiono. Tak sformułowana skarga uniemożliwia odniesienie się do podniesionych w niej zarzutów i argumentów.

Należy jedynie zauważyć, że na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący Z. K. wyjaśnił, że jego interes prawny w sprawie wiąże się z tym, że ma on nieruchomość położoną bliżej niż 250 m od osi autostrady, na której istnieje od 1995 roku, a więc zbudowany przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, budynek mieszkalny. Zwalcza w związku z tym pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, iż zawarta w postanowieniu Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 5 czerwca 1998 r. opinia, że budynki mieszkalne mogą być lokalizowane wyłącznie w odległości 250 m od osi jezdni, dotyczy wyłącznie projektowanych budynków, a nie budynków już istniejących. Nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, gdyż nie może budzić wątpliwości, że organ sanitarny opiniując lokalizację autostrady płatnej jednoznacznie wskazał na to, że jedynie nowe /projektowane/ budynki muszą być budowane z zachowaniem określonej w postanowieniu GIS z dnia 5 czerwca 1998 r. odległości. Co do budynków powstałych wcześniej i znajdujących się w bliższej odległości od osi autostrady, na etapie wydawania pozwolenia na budowę będą musiały być przewidziane odpowiednie zabezpieczenia. Również skarga kasacyjna wniesiona przez [...] Stowarzyszenie Ekologicznie została sformułowana wadliwie, na co słusznie wskazał pełnomocnik inwestora na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W skardze tej postawiono jako zarzut naruszenia prawa materialnego - błędną wykładnię wskazanych przepisów kpa w związku z art. 21 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów kpa nie stosował. Zresztą zarzut ten postawiono w aspekcie naruszenia praw strony wnoszącej skargę kasacyjną, wobec której organ pierwszej instancji rzekomo zobowiązał się do traktowania odmiennego od trybu określonego w przepisach. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że wnoszące skargę kasacyjną Stowarzyszenie nie było stroną postępowania, lecz uczestniczyło w nim na prawach strony. Po wtóre, nawet gdyby w piśmie procesowym organ administracji zapewnił, że określony podmiot będzie traktowany inaczej od tego, jak warunki udziału w postępowaniu zostały unormowane w ustawie, to oczywiste jest, iż decydujące znaczenie mają unormowania ustawowe. W pkt. 4 skargi kasacyjnej powołano się na ustawę z 2004 roku, to jest taką, która weszła w życie już po wydaniu zaskarżonej decyzji, a więc nie mogła być i nie była stosowana przez Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do kontroli legalności tej decyzji. W pkt 2 i 5 skargi kasacyjnej w istocie w ogóle nie sprecyzowano zarzutu chociażby poprzez wskazanie przepisów, które miały by być rzekomo naruszone.

Odnosząc się do zarzutu określonego w pkt 4 skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisu ( 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad w zakresie niewykonania analizy ekonomicznej, należy zauważyć, że stosownie do art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Skoro więc upoważnienie do wydania przedmiotowego rozporządzenia, jak to słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, określało że właściwy minister wyda rozporządzenie w sprawie przepisów techniczno-budowlanych, to oczywiście do takich przepisów nie można zaliczyć normy nakładającej na inwestora obowiązek opracowania analizy ekonomicznej budowy autostrady. Tym samym Sąd pierwszej instancji słusznie i zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji odmówił zastosowania kwestionowanego w skardze kasacyjnej przepisu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.