Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 609/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 ust. 1; art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk, Protokolant Referent stażysta Agnieszka Komajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda L. wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę nr XVII/78/[...] Rady Gminy z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] – ETAP I. Wojewoda zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 7 ust. 1 pkt 11-12, § 12 ust. 4 w brzmieniu: "za zgodą właściciela nieruchomości", § 15 ust. 1 pkt 6-10, § 30, § 32, § 35 ust. 1 w brzmieniu "10", § 38, § 44 ust. 6 pkt 1 lit. c i e, § 54, § 57 ust. 1 w brzmieniu "24", § 58, § 62 ust. 6 pkt 1 lit. c i e, § 63, § 64 ust. 6 pkt 1 lit. c i e, § 65, § 68 ust. 6 pkt 1 lit. c i e, § 69 ust. 1 w brzmieniu "44", § 72 ust. 6 pkt 1 lit. c i e, § 76 ust. 6 pkt 1 lit c i e, § 78 ust. 6 pkt 1 lit. c i e, § 79, § 84 ust. 6 pkt 1 lit. c i e, § 86, § 87, § 88 ust. 4 pkt 5, § 93 ust. 6 pkt 1 lit. c i e, § 95 ust. 6 pkt 1 lit. c i e, § 97, § 99 ust. 6 pkt 1 lit. c i e, § 100 ust. 1 w brzmieniu "10" uchwały oraz załącznik graficzny nr 1 stanowiący rysunek planu w zakresie terenów na kolejnych arkuszach:

1) arkusz nr 1:

- teren komunikacji oznaczony symbolami KPL i KGL w sąsiedztwie oznaczonych symbolami B11 RM i B2 RM;

- teren komunikacji oznaczony symbolami KD, KX i KPL w sąsiedztwie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami A15 U, A1 RM do A7 RM, A9 RM,

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...]),

- część działki nr 23/11 na terenie o symbolu B2 RM (tj. w części w jakiej teren ten obejmuje użytek Ls),

2) arkusz nr 2:

- teren komunikacji oznaczony symbolami KD i KX, KPL w sąsiedztwie terenów oznaczonych symbolami A5 RM, A6 RM, A9 RM, A10 RM, A11 RM, A14 RM,

- teren komunikacji oznaczony symbolami KPL i KGL w sąsiedztwie terenów oznaczonych symbolami B5 RM, B6 RM i B8 RM,

3) arkusz nr 3:

- teren komunikacji oznaczony symbolami KPL, KGL w sąsiedztwie terenów oznaczonych symbolami W1O RM, W30 UO, W31 U,

- teren komunikacji oznaczony symbolami KPL i KX w sąsiedztwie terenów oznaczonych symbolami W1 RM, W2 RM, W8 RM oraz W9 RM,

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...] i [...], obręb [...]),

4) arkusz nr 4:

- teren komunikacji oznaczony symbolami KGL, KX w sąsiedztwie terenów oznaczonych symbolami W12 RM, W15 RM, W14 RM i W16 RM,

- teren o symbolu RMm (działka nr [...], część działki nr [...], obręb [...] - teren położony częściowo na arkuszu nr 2),

- teren o symbolu RMm (działki nr [...] (część), [...] (część), [...], [...] (część), obręb [...]),

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...] - teren częściowo położony na arkuszu nr 5),

- teren o symbolu RMm przylegający do drogi o symbolu KX, obręb [...]),

- część terenu oznaczonego symbolem KX (działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...]),

- część działki nr 618 na terenie o symbolu W12 RM i część działki nr 726/2 na terenie o symbolu W16 RM (tj. w części w jakiej tereny te obejmują użytek Ls),

5) arkusz nr 5:

- teren komunikacji oznaczony symbolami KGL, KD, KX w sąsiedztwie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem C1 RM, C2 RM i C6 RM,

- teren komunikacji oznaczony symbolami KGL i KPL w sąsiedztwie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od C3 RM do C8 RM,

- teren o symbolu RMm (część działek nr [...], [...], obręb [...]),

- teren o symbolu RMm (część działek nr [...], [...], [...], [...] i działka nr [...], obręb [...]),

- teren komunikacji oznaczony symbolami KGL i KD przyległy do terenu oznaczonego symbolem C1 RM w obrębie [...],

- teren oznaczony symbolem C14 PE (znajdujący się częściowo na arkuszu nr 4), obręb [...],

- tereny oznaczone symbolami C9 U i C1O U,

- części działki nr [...] na terenie o symbolu C8 RM (tj. w części w jakiej teren ten obejmuje użytek Ls),

6) arkusz nr 8:

- teren o symbolu RMm (część działek nr [...], [...], obręb [...]),

7) arkusz nr 9:

- teren komunikacji oznaczony symbolami KPG, KPL, KGL, KPG, KX w sąsiedztwie terenów oznaczonych symbolami od W2 RM do W9 RM, W33 U,

- część działki nr [...] na terenie o symbolu W7 RM (tj. w części w jakiej teren ten obejmuje użytek Ls),

8) arkusz nr 10:

- teren komunikacji oznaczony symbolami KD, KX i KGL w sąsiedztwie terenów oznaczonych symbolami W18 RM i W19 RM,

- teren komunikacji oznaczony symbolami KD i KPG w sąsiedztwie terenów oznaczonych symbolami W34 U, W25 RM i W26 RM,

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...]),

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...]),

- teren o symbolu RMm (część działek nr [...], [...], [...], [...], obręb [...]),

- teren o symbolu RMm (część działek nr [...], [...], obręb [...]),

- teren znajdujący się w granicach opracowania, który nie jest oznaczony żadnym symbolem ( przyległy do terenu W24 RM),

- część działki 854 na terenie o symbolu W15 RM (tj. w części w jakiej teren ten obejmuje użytek Ls),

9) arkusz nr 13:

- dwa tereny o symbolu RMm w obrębie [...] na zachód od terenu o symbolu F2 RM,

- teren o symbolu KW (droga pomiędzy terenami o symbolach F1 RM i F3 RM),

10) arkusz nr 14:

- teren komunikacji oznaczony symbolami KPL i KX ,

- teren o symbolu RMm (część działek nr [...], [...], obręb [...]),

11) arkusz nr 15:

- teren komunikacji oznaczony symbolami KPL i KX w sąsiedztwie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami U2 RM, U3 RM, od U5 RM do U9 RM, U14 MR,

- teren o symbolu T11 U,RU,

- tereny oznaczone symbolami S47 RM i S48 RM,

- teren o symbolu U15 U/ZP,

12) arkuszu nr 16:

- teren oznaczony symbolem D16 RU i D17 RU (obręb [...]),

13) arkusz nr 17:

- teren komunikacji oznaczony symbolami KGL KD i KX w sąsiedztwie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami D13 P,S, D14 P,S, D15 ZC, ZL,

- teren o symbolu ZL (część działek o nr [...], [...], obręb [...]),

14) arkusz nr 19:

- teren komunikacji oznaczony symbolami KPL, KGL, KD, KX,

- teren oznaczony symbolem F15 RM,

15) arkusz nr 20:

- teren komunikacji oznaczony symbolami KPL, KD, KX w sąsiedztwie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami RMm, od F5 RM do F8 RM, F10 RM i FI 7 U,

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...]),

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb S. ),

- teren o symbolu KW (droga pomiędzy terenami o symbolach Fil RM i F9 RM),

- teren znajdujący się w granicach opracowania, który nie jest oznaczony żadnym symbolem (przyległy do terenu F9 RM),

16) arkusz nr 21:

- teren komunikacji oznaczony symbolami KD (w sąsiedztwie terenu oznaczonego symbolem H21 PE) i KX wrysowanym na arkuszu nr 23 w sąsiedztwie terenu o symbolu H20 PE,

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...]),

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...]) wraz z przylegającym ciągiem pieszo-jezdnym oznaczonym symbolem KX,

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...]) wraz z przylegającą drogą o symbolu KD,

- teren o symbolu H21 PE,

17) arkusz nr 22:

- teren komunikacji oznaczony symbolami KD i KX w sąsiedztwie terenów oznaczonych symbolem RMm w obrębie Siedlanów,

- teren o symbolu RMm (część działek nr [...], [...], obręb [...]),

18) arkusz nr 24:

- teren komunikacji oznaczony symbolami KPL, KGL, KD i KX w sąsiedztwie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem H10 RM,

- teren o symbolu RMm (działka nr [...], część działki [...], obręb [...]),

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...]),

- teren o symbolu RMm w obrębie [...],

- dwa tereny o symbolu RMm w obrębie [...] wraz z przebiegającym przez te tereny ciągiem pieszo-jezdnym o symbolu KX,

- teren o symbolu RMm (część działek nr [...] i [...], obręb [...]) wraz z przylegającą drogą o symbolu KX,

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...]),

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...]) wraz z przylegającą do niej drogą o symbolu KX, obręb [...], teren o symbolu RMm w obrębie [...]),

- tereny oznaczone symbolem od H16 U do H19 U,

19) arkusz nr 25:

- teren o symbolu ZL,

20) arkusz nr 27:

- teren komunikacji oznaczony symbolami KPL i KX w sąsiedztwie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami U7 RM i U9 RM (kontynuacja przebiegu drogi i ciągów pieszo- jezdnych wrysowanych na arkuszu 15), KD w sąsiedztwie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami U10 RM i Ul 1 RM i KGL w sąsiedztwie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem U9 RM,

21) arkusz nr 31:

- teren komunikacji oznaczony symbolami KPL, KX i KD w sąsiedztwie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami RIO U, R3 RM, R4 RM, R1 RM, R3 RM i R9 UO,

- teren oznaczony symbolem R9 UO,

- teren oznaczony symbolem R10 U,

22) arkusz nr 32:

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...]),

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...]),

- teren o symbolu RMm (obręb [...]),

- teren o symbolu RMm (działka nr [...] oraz część działki nr [...], [...], [...], obręb [...]),

- teren oznaczony symbolem KK S19,

23) arkusz nr 33:

- teren komunikacji oznaczony symbolami KPL i KD, KX w sąsiedztwie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami R4 RM, R5 RM, R6 RM i R8 RM,

- oznaczenie graficzne nieprzekraczalnej linii zabudowy od planowanej drogi ekspresowej na terenach oznaczonych symbolami R12 O i R13 O,

24) arkusz nr 34:

- teren oznaczony symbolem KK S19,

25) arkusz nr 35:

- teren komunikacji oznaczony symbolami KPL, KGL i KX (tereny oznaczone symbolem KX w sąsiedztwie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 01 RM i 03 RM, oraz terenów oznaczonych symbolami od P2 RM do P7 RM,

26) arkusz nr 37:

- teren komunikacji oznaczony symbolami KGL i KX,

- teren oznaczony symbolem ZL (działki o nr [...], obręb [...]),

27) arkusz nr 38:

- teren komunikacji oznaczony symbolami KPG i KX w sąsiedztwie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami L1 RM, L2 RM i L3 RM,

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...]),

- teren o symbolu ZL (część działki o nr [...], obręb [...]),

28) arkusz nr 39:

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...]),

- teren o symbolu RMm (część działek nr [...] obręb [...],

- teren o symbolu RMm (część działek nr [...], obręb [...],

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...],

- teren o symbolu RMm (część działek nr [...], obręb [...],

- teren o symbolu RMm (część działek nr [...], obręb [...],

- teren o symbolu RMm (część działek nr [...], obręb [...] wraz z przylegającą drogą o symbolu KW,

- teren o symbolu RMm (obręb [...] wraz z przylegającą drogą o symbolu KW,

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...] wraz z przylegającą drogą o symbolu KW,

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...] wraz z przylegającą drogą o symbolu KW,

- teren o symbolu RMm (część działek nr [...] i [...], obręb [...] wraz z przylegającą drogą o symbolu KW,

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...] wraz z przylegającą drogą o symbolu KGL,

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...] wraz z przylegającą drogą o symbolu KGL,

- teren o symbolu RMm (część działek nr [...] i [...], obręb [...] wraz z przylegającą drogą o symbolu KGL, teren o symbolu RMm (część działek nr [...] i [...], obręb [...] wraz z przylegającą drogą o symbolu KGL,

- teren o symbolu RMm (obręb [...]) wraz z przylegającą drogą o symbolu KGL,

- teren oznaczony symbolem J11 U,

29) arkusz nr 40:

- teren komunikacji oznaczony symbolami KGL, KPL i KD,

- teren o symbolu RMm (część działek nr [...], [...] i [...], obręb [...]),

- teren o symbolu RMm (część działka nr [...], obręb [...]) wraz z przylegającą drogą o symbolu KD,

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...] wraz z przylegającą drogą o symbolu KD,

30) arkusz nr 41:

- teren komunikacji oznaczony symbolami KGL i KX w sąsiedztwie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami M1 RM i M2 RM,

- teren komunikacji oznaczony symbolami KPL, KGL i KX w sąsiedztwie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami M4 RM, M5 RM i M6 RM, M6 RM i M7 RM,

- teren o symbolu RMm (obręb [...],

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...],

- teren o symbolu RMm (obręb [...], teren częściowo położony na arkuszu 38),

31) arkusz nr 42:

- teren komunikacji oznaczony symbolami KPL, KGL (w sąsiedztwie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami L7 RM, L8 RM i L10 RM) i KX (w sąsiedztwie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami L8 RM, L9 RM, L10 RM i LI 1 RM),

- teren o symbolu RMm (część działek nr [...], [...] i [...], obręb [...],

- teren o symbolu RMm (część działek nr [...], [...] i [...], obręb [...] wraz z przylegającym ciągiem pieszo-jezdnym o symbolu KX),

- teren o symbolu RMm (część działek nr [...] i [...], obręb [...],

- teren o symbolu RMm przylegający do ciągu pieszo-jezdnego KX (obręb [...],

- teren o symbolu RMm (działka nr [...] i część działki nr [...], obręb [...] wraz z przylegającym ciągiem pieszo-jezdnym o symbolu KX,

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...] wraz z przylegającą drogą o symbolu KX,

- teren o symbolu RMm (część działek nr [...] obręb [...] wraz z przylegającą drogą o symbolu KGL,

- teren o symbolu RMm (część działek nr [...], obręb [...],

32) arkusz nr 43:

- teren komunikacji oznaczony symbolami KGL, KD, KGL i KDL (dodatkowo należy wskazać , iż symbol KDL nie został opisany w legendzie do rysunku planu, nie ma też ustaleń dla takiego terenu w części tekstowej planu) w sąsiedztwie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem M14 RM,

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...]),

- teren o symbolu RMm część działek nr [...] i działka nr [...], obręb [...]),

33) arkusz nr 44:

- teren komunikacji oznaczony symbolami KGL i KX w sąsiedztwie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami M11 RM i RMm,

- teren komunikacji oznaczony symbolami KPL, KGL i KX w sąsiedztwie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami N4 RM, N5 RM, N6 RM, N11 MN,N12 U/ZP, N9 MN, N2 RM,

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...]) wraz z przylegającą drogą o symbolu KGL,

- teren o symbolu RMm (część działek nr [...], obręb [...] wraz z przylegającą drogą o symbolu KD,

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...],

- teren o symbolu RMm (część działek nr [...], obręb [...],

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...]),

34) arkusz nr 45:

- teren komunikacji oznaczony symbolami KGL i KX w sąsiedztwie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem RMm (pomiędzy działkami nr [...] i [...], obręb [...],

- teren o symbolu RMm (część działek nr [...], obręb [...] wraz z przylegającą drogą o symbolu KGL,

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...],

- teren o symbolu RMm (część działki nr [...], obręb [...] wraz z drogami przylegającymi o symbolu KGL i KD,

- teren o symbolu RMm (część działek nr [...] i [...], obręb [...].

W uzasadnieniu wskazano, że po przeanalizowaniu legalności przedmiotowej uchwały stwierdzono, iż została ona podjęta z istotnym naruszeniem trybu i zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w następującym zakresie:

1. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jednym z podstawowych i obowiązkowych ustaleń jest określenie przeznaczenia terenów oraz wyznaczenie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zaskarżona uchwała narusza ww. regulacje w ten sposób, że na załączniku nr 1 do uchwały znajdują się tereny komunikacji, na które składają się drogi o różnych klasach i kategoriach (dla których w planie przyjęte zostały odmienne ustalenia przede wszystkim w zakresie parametrów technicznych tych dróg) i ciągi pieszo-jezdne nierozdzielone liniami rozgraniczającymi. W ocenie Wojewody brak rozgraniczenia terenów poszczególnych dróg o różnych klasach i kategoriach stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności terenów nierozdzielonych dróg w granicach opracowania planu;

2. Rada Gminy naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego poprzez objęcie ustaleniami planu terenów, które nie są objęte granicami opracowania przedstawionymi na załączniku do uchwały Rady Gminy [...] Nr XV/69/[...] z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (załącznik nr 1 do uchwały o przystąpieniu). W ocenie organu nadzoru, powiększenie granic opracowania planu zagospodarowania przestrzennego o obszary nieobjęte uchwałą intencyjną (uchwałą o przystąpieniu) stanowi istotne naruszenie zasad uchwalenia planu;

3. Rada Gminy naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego poprzez określenie odmiennych wskaźników zagospodarowania dla tego samego terenu obowiązujących po dokonaniu podziałów geodezyjnych, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zapisów planu w części określającej te wskaźniki;

4. Z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określono wskaźniki zagospodarowania dla terenów zabudowy usługowej - usługi komercyjne i służby zdrowia oznaczonych symbolem od H16 U do H19 U (§ 54) oraz dla terenu zabudowy usługowej - usługi oświaty R9 UO (§ 86). W ustaleniach szczegółowych dla tych terenów istnieje bowiem wewnętrzna sprzeczność. Dla terenów oznaczonych symbolem od H16 U do H19 U w treści § 54 ust. 2 pkt 2 plan umożliwia dokonywanie przekształceń istniejącej zabudowy, a jednocześnie, dla tych samych terenów w § 54 ust. 5 zapisano nakaz utrzymania istniejących parametrów dotyczących wskaźników intensywności zabudowy oraz istniejącej wysokości obiektów. Podobnie dla oznaczonego symbolem R9 UO (§ 86 ust. 2 pkt 2 i ust. 6). Nie ulega wątpliwości, iż przekształcenia zabudowy takie jak uzupełniania, rozbudowa, przebudowa i nadbudowa skutkują zmianami w zakresie istniejących parametrów zabudowy. Nie jest możliwe dokonanie nadbudowy budynku i jednoczesne utrzymanie parametru istniejącej wysokości obiektu;

5. Brak kompletnych ustaleń dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla jednostek planistycznych oznaczonych symbolami C9 U i C10 U oraz J11 U;

6. Nieuwzględnienie zmian przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dopuszczalności określenia w planie miejscowym, zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane;

7. Naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 kwietnia 2019 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) poprzez wprowadzenia zapisu dopuszczającego sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy działki oraz w granicy działki za zgodą właściciela nieruchomości;

8. Brak jednoznacznego powiązania rysunku planu z jego tekstem, co dotyczy § 87 ust. 1, § 60 ust. 1 oraz arkuszy nr 15, 17, 21, 25, 31, 37 oraz 38 w zakresie wskazanych przez organ działek. Zawarte tam rozbieżności uniemożliwiają jednoznaczne powiązanie tekstu i rysunku planu;

9. Niezgodność rysunku planu z tekstem planu w zakresie ustalonych szerokości drogi w liniach rozgraniczających, co dotyczy drogi o symbolu KD arkuszu nr 33 pomiędzy terenami oznaczonymi symbolami R4 RM i R8 RM oraz niektórych ciągów pieszo - jezdnych oznaczonych symbolem KX i dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem KW;

10. Rozbieżności ustaleń tekstu i rysunku planu w zakresie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy od planowanej drogi ekspresowej na terenach oznaczonych symbolami R12 O i R13 O (arkusz nr 33). Ustalenie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy na arkuszu nr 33 rysunku planu nie tylko nie pokrywa się z treścią zapisów tekstowych planu ale również nastąpiło w sposób odmienny niż ustalony z organem uzgadniającym (GDDKiA);

11. Niezamknięcie w liniach rozgraniczających terenów oznaczonych na arkuszu nr 15 symbolem S47 RM i S48 RM na sąsiednich arkuszach oznaczonych nr 27 i nr 16. Taka sama sytuacja dotyczy terenu oznaczonego symbolem F15 RM na arkuszu nr 19, którego część powinna znajdować się na arkuszu nr 21. Nie jest prawnie dopuszczona sytuacja, iż jakikolwiek teren, dla którego plan miejscowy ustala przeznaczenie, sposób zagospodarowania i zabudowy nie jest w całości objęty liniami rozgraniczającymi;

12. Brak oznaczenia odpowiednim symbolem literowym na rysunkach planu terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi (arkuszu nr 10 terenu przylegający do terenu oznaczonego symbolem W24 RM oraz arkusz nr 20 teren położony przy terenie oznaczonym symbolem F9 RM). Brak symboli na rysunku planu powoduje, iż nie można wskazać jakie funkcje mają te tereny i uniemożliwia ich powiązanie z ustaleniami tekstu planu;

13. Naruszanie przez plan ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Teren oznaczony w studium symbolem R - strefa produkcji rolniczej, oznaczono w planie symbolem U15 U/ZP - teren usług z zielenią parkową objęty ochroną konserwatorską;

14. Naruszenie trybu sporządzania planu poprzez objecie ustaleniami planu terenów lasów oznaczonych w planie symbolem RM, bez uzyskania zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne.

Na zakończenie organ nadzoru wskazał, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem lokuje się wśród konstytucyjnych źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Podlega zatem szczególnym rygorom prawnym, a jego regulacje w zakresie elementarnych ustaleń powinny być jednoznaczne, czytelne i spójne i nie powinny budzić żadnych wątpliwości. Dostrzeżone natomiast nieprawidłowości rozpatrywać należy w kontekście skutków, jakie akt ten może wywoływać w przyszłości. Ustalenia planu miejscowego, mimo, że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu, zaś konsekwencje prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są znaczące zarówno dla gminy, jak i właścicieli nieruchomości i inwestorów.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o uznanie za zasadne wszystkich zarzutów skargi za wyjątkiem dotyczących: § 32, § 38, § 54, § 86, § 88 i § 97.

W tym zakresie wskazał, że nie zgadza się z argumentacją organu nadzoru w zakresie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt. 6 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do braku określenia wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Mianowicie w zapisach § 32 uchwały nie sposób doszukać się potrzeby do określania dokładnych zasad kształtowania zabudowy, gdyż teren oznaczony na arkuszach nr 4 i 5 symbolem C14 PE jest przeznaczony jako istniejąca powierzchniowa eksploatacja piasku i żwiru. Na przedmiotowym terenie nie zostało zaplanowane powstanie nowych budynków czy też rozbudowa istniejących, co do których należy określać parametry i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W zapisach § 38 dla terenów oznaczonych na arkuszu nr 16 symbolami D16 RU i D17 RU, wobec których plan ustala przeznaczenie podstawowe: teren istniejących gospodarstw hodowlanych typu wielkoprzemysłowego co do warunków zagospodarowania i zabudowy terenu znajdują zastosowanie parametry i wskaźniki określone w § 34 ust. 4 i 5.

W odniesieniu do § 54 organ wskazał, iż zaistniałą sprzeczność wystarczy wyeliminować poprzez stwierdzenie nieważności ust. 5. Pozostałe zapisy § 54 nie naruszają przepisów powszechnie obowiązujących. Podobnie w przypadku w § 86 wystarczające jest stwierdzenie nieważności jedynie ust. 6.

W przypadku § 88 ust. 4 pkt. 5 organ podniósł, że przepis ten odnosi się do istniejących obiektów na terenie ZZOK w [...]. Natomiast ogólne zapisy planu wobec których sprzeczność organ nadzoru podał w uzasadnieniu skargi, tj. § 17 ust. 1 pkt 1 dotyczą obiektów nowoprojektowanych.

Ponadto za nietrafny organ uznał zarzut dotyczący § 97 planu. W przepisie tym wyznaczono obszar obejmujący teren zespołu dworsko-parkowego o symbolu U15 U/ZP (strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej wpisana do rejestru zabytków). Teren ten został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i jest w całości zgodny z ustaleniami Studium. Teren ten nie był nigdy oznaczony zarówno w Studium, jak i w zaskarżonej uchwale symbolem R - strefa produkcji rolniczej.

Jednocześnie organ stanowiący wyjaśnił, iż przyjęty do opracowania miejscowego planu korytarz przebiegu drogi krajowej szybkiego ruchu S-19, opierał się na wcześniejszych ustaleniach uzgodnionych przez Gminę z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w L. jako wariant "3".

W odniesieniu do braku linii rozgraniczających pomiędzy poszczególnymi kategoriami dróg na rysunku planu, organ wskazał, iż istotnym ustaleniem jest zapis w tekście planu. Rysunek, jako integralna część ustaleń planu umożliwia lokalizację poszczególnych obszarów objętych opracowaniem, czytelność planu i nie ma tak istotnego wpływu na realizację przyjętych ustaleń.

Podsumowując organ wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały w części zaskarżonej i uznanej za zasadną przez organ stanowiący nie wpływa na całokształt podjętej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze m.; zwanej dalej "p.p.s.a."), dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. - dalej zwanej u.p.z.p.). W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego, którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego należy wiązać zaś z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. (por. wyroki NSA z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08 oraz z 11 września 2008 r., II OSK 215/08). W świetle przywołanej normy kontrola sądowa uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zatem koncentrować się głównie na sprawdzeniu czy nie zaistniała jedna ze wskazanych w nim przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały.

Badając legalność zaskarżonej uchwały z uwzględnieniem powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że istnieją podstawy do stwierdzenie jej nieważności w całości, gdyż przy jej podjęciu doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd podziela stanowisko Wojewody L. , iż zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. W ocenie Sądu jedynie zarzut dotyczący § 97 uchwały okazał się nietrafny. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Rady Gminy, iż wskazany w tym przepisie teren zgodny jest z ustaleniami Studium.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd, mając na uwadze stanowisko Wójta Gminy wyrażone w odpowiedzi na skargę, co do słuszności zdecydowanej większości zarzutów organu nadzoru postanowił odnieść się jedynie do tych zarzutów skargi, które organ gminy zakwestionował. Zbędnym bowiem jest powielania argumentacji Wojewody, którą Sąd podziela dodatkowo w sytuacji uznania tych zarzutów przez organ gminy. Innymi słowy, skoro w rozpoznawanej sprawie nie jest przedmiotem sporu argumentacja i stanowisko organu nadzoru, co do części zarzutów, jak również sąd nie powziął jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie, zbędnym jest analizowanie tych kwestii przez Sąd.

I tak przechodząc do kwestii spornych - poza już rozstrzygniętą dotyczącą § 97 uchwały - Sąd uznał, za prawidłowe stanowisko organu nadzoru.

Mianowicie rację ma Wojewoda wskazując, że Rada Gminy naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego poprzez objęcie ustaleniami planu terenów, które nie są objęte granicami opracowania zawartymi w załączniku do uchwały Rady Gminy [...] Nr XV/69/[...] z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Ust. 2 tego artykułu stanowi, że integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Oznacza to, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest pierwszym etapem prowadzącym do uchwalenia planu, a jej rolą jest zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - na załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Zadaniem uchwały uruchamiającej postępowanie w tym przedmiocie jest jednoznaczne wskazanie terenu, do którego odnosi się uchwała i następująca po niej procedura. Właściciele nieruchomości muszą mieć realną możliwość sprawdzenia, czy ich nieruchomość będzie lub nie będzie objęta planem. Nie może zatem budzić wątpliwości, że określony w załączniku graficznym do uchwały w sprawie przystąpienia do uchwalenia planu obszar, wyznacza terytorialny zakres regulacji planistycznych. Innymi słowy wyłącznie w odniesieniu do tego obszaru mogą być prowadzone czynności planistyczne i opracowywany projekt lokalnych norm prawnych. Teren planu wyznaczony w uchwale o przystąpieniu musi być tożsamy z częścią graficzną planu, a część tekstowa planu stanowiąca treść uchwały może odnosić się wyłącznie do terenu objętego uchwałą w sprawie przystąpienia do uchwalenia planu i w konsekwencji części graficznej planu (v. wyrok NSA z 25 maja 2020 r., II OSK 3008/19).

Wprawdzie rada gminy może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, lecz podjęcie tych czynności wymaga podjęcia przez radę gminy uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego.

Skoro natomiast poza zakresem opracowania wskazanym w uchwale intencyjnej znajduje się teren oznaczony symbolem C14 PE znajdujący się na arkuszu nr 4 i nr 5 w obrębie [...] oraz teren oznaczony symbolem D16 RU i D17 RU na arkuszu nr 16 w obrębie [...], to nie może być wątpliwości, co do naruszenia prawa w tym zakresie. W tym kontekście bez znaczenia jest jakie warunki zagospodarowania i zabudowy organ ustalił dla omawianych terenów i czy zrobił to prawidłowo.

W ocenie Sądu, trafnie wskazał Wojewoda, że z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. określono także wskaźniki zagospodarowania dla terenów zabudowy usługowej - usługi komercyjne i służby zdrowia oznaczonych symbolem od H16 U do H19 U (§ 54 uchwały - arkusz 24) oraz dla terenu zabudowy usługowej - usługi oświaty R9 UO (§ 86 arkusz 31). Oba te przepisu przewidują dokonywanie przekształceń istniejącej zabudowy na tych terenach i jednocześnie nakazują utrzymanie istniejących parametrów zabudowy dotyczących wskaźników intensywności zabudowy oraz istniejącej wysokości obiektów. Nie ulega wątpliwości, iż przekształcenia zabudowy takie jak uzupełniania, rozbudowa, przebudowa i nadbudowa skutkują zmianami w zakresie istniejących parametrów zabudowy. Nie jest możliwe dokonanie nadbudowy budynku i jednoczesne utrzymanie parametru istniejącej wysokości obiektu. Stanowisko organu gminy, co do stwierdzenia nieważności jedynie przepisów § 54 ust. 5 i § 86 ust. 6 stanowiących o obowiązku utrzymania istniejących parametrów dotyczących wskaźników intensywności zabudowy oraz istniejącej wysokości obiektów nie rozwiązuje zaistniałego problemu, ponieważ na wskazanym terenie brak będzie wskaźników intensywności zabudowy z uwagi na treść § 108 uchwały na mocy którego dotychczasowy plan przestaje obowiązywać, a tym samym również dotychczasowe parametry wskaźników zabudowy.

Brak ustalenia podstawowych parametrów kształtowania zabudowy jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności pozostałych ustaleń dla terenów oznaczonych symbolami od H16 U do H19 U oraz terenu oznaczonego symbolem R9 UO.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony zarówno do zabudowy, jak i samego dokonywania przekształceń istniejącej zabudowy to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Wreszcie rację ma organ nadzoru wskazując na rozbieżność ustaleń tekstu i rysunku planu w zakresie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy od planowanej drogi ekspresowej na terenach oznaczonych symbolami R12 O i R13 O na rysunku planu (arkusz nr 33). Skoro bowiem w ustaleniach ogólnych planu (§ 17 ust. 1 pkt 1) wskazane zostało, iż plan wyznacza dla nowoprojektowanych obiektów budowlanych nieprzekraczalne linie zabudowy liczone od zewnętrznej krawędzi jezdni dróg publicznych wynoszące dla drogi krajowej KK S19 - 90 m dla budynków jednokondygnacyjnych, 110,0 m dla budynków wielokondygnacyjnych, to sprzeczne z tym zapisem było ustalenia w § 88 ust. 4 pkt 5 uchwały i na rysunku planu, iż nieprzekraczalna linia zabudowy obiektów produkcyjnych od skraju jezdni drogi ekspresowej S19 wynosi 40 m. Jednocześnie na rysunku planu linia ta została wrysowana i zwymiarowana od wewnętrznej krawędzi planowanej drogi serwisowej wyznaczonej równolegle do drogi KK S19 podczas gdy przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie nakładają obowiązek ustalenia tej odległości od zewnętrznej krawędzi dodatkowej jezdni zlokalizowanej w pasie drogowym drogi publicznej, w tym również planowanej drogi ekspresowej S 19. Co więcej, ustalenie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy na arkuszu nr 33 rysunku planu nie tylko nie pokrywa się w tym zakresie z treścią zapisów tekstowych planu ale również nastąpiło w sposób odmienny od ustaleń dokonanych z organem uzgadniającym (GDDKiA o/L.).

Wskazany brak spójności ustaleń tekstu i rysunku planu w odniesieniu do lokalizacji przedmiotowej linii zabudowy i dodatkowo brak uwzględnienia stanowiska zarządcy drogi w tym zakresie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Podzielając zasadność podniesionych w skardze zarzutów, należy końcowo podnieść, że choć zarzuty Wojewody odnoszą się do poszczególnych zapisów uchwały, w ocenie Sądu konieczne jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości, gdyż zakwestionowane postanowienia uchwały są na tyle istotne, a ich ilość na tyle znaczna, że usunięcie z obrotu prawnego wyłącznie tych zapisów uniemożliwi prawidłowe stosowanie uchwały.

W tej sytuacji jedynym prawnie skutecznym środkiem przywrócenia stanu zgodnego z prawem jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.