Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 574/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36
journal: Dz.U. 2020 poz 17
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych.
article: art. 141 § 4, art. 64e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Łd 876/21 oddalającego sprzeciw K. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie określenia kwoty nienależnie pobranej dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu gminy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Łd 876/21, oddalił sprzeciw K. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z [...] października 2021 r. w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej kwotę zwrotu dotacji pobranej nienależnie i niewykorzystanej za 2017 rok wraz z odsetkami i przekazania do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Wójt Gminy Skierniewice (dalej jako: organ I instancji), działając na podstawie między innymi art. 4 ust. 1 pkt 2), art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 67, art. 251 ust. 1 i ust. 4 i art. 252 ust. 1 pkt 1) i pkt 2), ust. 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 pkt 1) i pkt 2) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 305, dalej: u.f.p.) i art. 90 ust. 2b, ust. 3 i ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm., dalej: u.s.o.) określił i nakazał K. S. (jako organowi prowadzącemu w 2017 r. Niepubliczny Punkt Przedszkolny [...]) zwrot do budżetu Gminy Skierniewice dotacji udzielonej na 2017 r.: 1) w kwocie 69 624,16 zł z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonych od 16 dnia po dacie uprawomocnienia się decyzji do dnia zapłaty z tytułu pobrania dotacji nienależnej; 2) w kwocie 186 999,16 zł z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonych od dnia 1 lutego 2017 r. z tytułu niewykorzystania dotacji.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że skarżąca w okresie od 1 września 2011 r. do 2 września 2019 r. prowadziła ww. punkt przedszkolny zgodnie z wpisem do ewidencji niepublicznych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez Gminę Skierniewice. W dniu 2 września 2016 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie dotacji na 2017 r. wraz z informacją o planowanej liczbie uczniów – 25, w tym 4 dzieci z niepełnosprawnościami i posiadających opinię o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju oraz 6 dzieci spoza terenu Gminy Skierniewice. Skutkiem powyższego Gmina przekazała dotację w łącznej kwocie 263 609,34 zł, z tego 256 999,29 zł za 2017 r. i 6 610,05 zł wyrównania dotacji za 2016 r. Dotacje zostały udzielone w oparciu o miesięczne informacje przedkładane przez skarżącą dotyczące liczby uczniów i ich danych, zgodnie z wymaganiami uchwały Rady Gminy Skierniewice Nr XXIII/151/2017 z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów oraz innych form wychowania przedszkolnego.

W toku kontroli prawidłowości wydatkowania dotacji za 2017 r. organ wezwał skarżącą do przedłożenia stosownej dokumentacji, czego ta nie uczyniła, wobec czego organ wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości i obowiązku zwrotu dotacji udzielonej za 2017 r. Organ wskazał, że jedyną dokumentacją źródłową, którą organ dysponował w toku postępowania administracyjnego był wniosek o udzielenie dotacji na rok 2017 złożony przez skarżącą, comiesięczna informacja o liczbie dzieci, rozliczenie dotacji udzielonej w 2017 r. oraz dokumenty uzyskane z Delegatury Kuratorium Oświaty w Łodzi. Organ I instancji ustalił, że do zwrotu przypada kwota 69 624,16 zł jako dotacja pobrana nienależnie w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., natomiast kwota 186.999,16 zł – wobec braku dokumentów wskazujących sposób wydatkowania - jako dotacja niewykorzystana w rozumieniu art. 251 ust. 1 u.f.p.

Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach decyzją z dnia [...] października 2021 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu SKO wskazało, że w sprawie nie został wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, co uniemożliwia rozstrzygnięcie o zwrocie dotacji. Zdaniem organu odwoławczego, konieczne jest przeprowadzenie postępowania w znacznej części, co wykracza poza zakres działania organu odwoławczego. Organ I instancji winien ustalić, które wydatki i w jakim zakresie zostały potraktowane jako wydanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, w nadmiernej wysokości, nienależne bądź niewykorzystane w terminie, wskazując przy tym dokładne przyczyny takiego ustalenia oraz sposób ustalenia kwoty dotacji do zwrotu z podziałem wydatków na określone kategorie, natomiast uzasadnienie decyzji powinno pozwalać na precyzyjne ustalenie kwoty dotacji do zwrotu każdego z zakwalifikowanych w ten sposób wydatków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił sprzeciw skarżącej od powyższej decyzji.

WSA wskazał, że podstawą prawną decyzji organu I instancji, która została uchylona zaskarżoną decyzją kasacyjną, był przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. oraz art. 252 u.f.p.

Jak wynika z tych przepisów, aby wydać decyzję o zwrocie dotacji do budżetu Gminy Skierniewice, organ musi wykazać, że zaszły ku temu podstawy określone w powołanych przepisach. Wykazanie to oznacza udowodnienie za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, że zachodzą podstawy do zwrotu dotacji.

W rozpoznanej sprawie organ I instancji, orzekając o zwrocie dotacji, stwierdził, że to na dotowanym ciąży obowiązek udowodnienia, że spożytkował dotację zgodnie z celem, na który została przyznana. Jak wskazał, postępowanie kontrolne wszczęte przez organ w lutym 2020 r. nie przyniosło żadnych efektów. W toku postępowania kontrolnego dotowana nie przedłożyła dokumentów, o które wnioskował kontrolujący. W związku z powyższym organ w kwietniu 2020 r. wystąpił do skierniewickiej delegatury Kuratorium Oświaty w Łodzi celem uzyskania dokumentacji przebiegu nauczania, zaś w czerwcu 2020 r. wszczął postępowanie administracyjne. Jedyną dokumentacją źródłową, którą dysponował organ w toku postępowania administracyjnego był wniosek o udzielenie dotacji na rok 2017 złożony przez dotowaną, comiesięczna informacja o liczbie dzieci, rozliczenie dotacji udzielonej dotowanej w 2017 r., złożone przez dotowaną oraz dokumenty uzyskane ze skierniewickiej delegatury Kuratorium Oświaty w Łodzi.

Zdaniem WSA, organ II instancji, uchylając powyższą decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., słusznie stwierdził, że uznanie kwot wskazanych w decyzji do zwrotu było przedwczesne. Zdaniem WSA, organ, zmierzając do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, w tym liczby uczniów rzeczywiście uczęszczających do punktu przedszkolnego przedszkola, liczby uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, realizacji zadań w pracy z uczniami posiadającymi orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, powinien wykorzystać dane m.in. z zapisów w dziennikach uczniów, dowodów wpłat czesnego, kart zgłoszeń do punktu przedszkolnego, umów zawartych z rodzicami dzieci, ale może także opierać się na oświadczeniach rodziców lub wzywać ich do okazania dokumentu będącego w ich posiadaniu (art. 50 k.p.a.). Nie ulega wątpliwości, że przepisy nie zabraniają ani nie ograniczają prawa dotującego organu do pozyskiwania dodatkowych informacji z innych źródeł niż prowadzona dokumentacja przez beneficjenta dotacji, w żadnym razie nie wyłączają zastosowania w prowadzonym postępowaniu przepisu art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zdaniem WSA, Kolegium słusznie zauważyło, że organ I instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] lipca 2020 r. skierowanym do skarżącej, powołując się na art. 50 k.p.a., wezwał ją do przedstawienia wskazanych dokumentów, ale wezwania takiego nie ponowił w odniesieniu do pełnomocnika reprezentującego niedysponowaną stronę. Nie można tymczasem wykluczyć, że – jak zadeklarował pełnomocnik strony w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. – starania o uzyskanie bądź odzyskanie utraconej dokumentacji przyniosły pozytywny skutek.

Sąd podzielił też dalsze argumenty SKO wskazujące na potrzebę przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego przez organ I instancji. Mianowicie, słusznie odwołano się do ustaleń postępowania w sprawie zwrotu przez skarżącą dotacji za rok 2016, gdzie zwrócono uwagę, że pod tym samym adresem, gdzie zlokalizowany był punkt przedszkolny prowadzony przez skarżącą, znajduje się szkoła podstawowa, dla której organem prowadzącym jest Gmina Skierniewice i dlatego wystąpiono do organu I instancji o przedłożenie stosownych umów, jeżeli takie były zawierane. Z przedłożonego przez skarżącą rozliczenia wynikało, że nie ponosiła kosztów związanych z czynszem, opłatą za wynajem pomieszczeń, opłatami za gaz, ale wykazała opłaty za energię elektryczną i cieplną, opłaty za wodę i opłatę za wywóz śmieci. Tym samym, na podstawie umowy lub umów użyczenia odtworzenie wysokości kosztów w tym zakresie, ich klasyfikacja i weryfikacja są możliwe w oparciu o dokumenty, które były w dyspozycji organu dotującego. W ocenie Sądu, organ dotujący był w stanie ustalić, odnosząc się do zapisów umowy, czy była możliwość rozliczenia wymienionych kwot i rozstrzygnąć o zasadności bądź braku podstaw ich pokrycia z otrzymanej dotacji.

Poza tym, z postanowień załączonych przez organ I instancji przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. regulaminu organizacji wychowania przedszkolnego w niepublicznym punkcie przedszkolnym wynikało, że poza zakresem podstawy programowej punkt przedszkolny oferował pakiet zajęć dodatkowych, w tym korekcyjno-kompensacyjnych z elementami metod pracy z dziećmi wspomagającymi rozwój, ćwiczenia logopedyczne, integrację sensoryczną, dogoterapię. Punkt przedszkolny, jak wynika z zapisów regulaminu, może w całości lub częściowo pokrywać koszty wyżywienia swoich wychowanków. Z załączonych przez pełnomocnika strony do pisma z dnia [...] lipca 2021 r. kserokopii ksiąg przychodów i rozchodów za poszczególne miesiące 2016 r. wynikało, że punkt korzystał z usług firmy cateringowej. Z usług tej samej firmy korzystano także w roku 2018 (co wynika z załączonych przy piśmie pełnomocnika z dnia [...] lipca 2021 r. wydruków z księgi przychodów i rozchodów). Zatem niewątpliwie możliwe i konieczne jest podjęcie przez organ I instancji działań w celu ustalenia czy także w roku 2017 punkt przedszkolny korzystał z usług cateringowych, a jeżeli tak, to w jakim zakresie i czy wydatki z tym związane można przypisać do wydatków realizowanych w ramach udzielonej dotacji i czy wydatki te można uznać za udokumentowane. Organ I instancji powinien podjąć próbę dotarcia albo bezpośrednio bądź za pośrednictwem strony (jej pełnomocnika) do umów/porozumień zawieranych przez punkt przedszkolny z rodzicami dzieci uczęszczających do punktu w celu wyjaśnienia zakresu obowiązków rodziców, w tym m.in. w zakresie wyżywienia dzieci, umów lub faktur za świadczone usługi, a następnie zakwalifikować wydatki w ramach dotacji i rozstrzygnąć kwestię odpłatności rodziców/opiekunów dzieci za posiłki podczas pobytu w punkcie przedszkolnym. Przy czym w przypadku pokrywania kosztów wyżywienia przez rodziców/opiekunów wydatek nie powinien być sfinansowany z dotacji celowej, albowiem powodowałoby to podwójne finansowanie wyżywienia dzieci.

Zdaniem Sądu, z okoliczności sprawy wynika, że zaistniały przesłanki do wydania przez SKO decyzji kasacyjnej, bowiem decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie WSA istnieje prawdopodobieństwo graniczące z pewnością, że po wyjaśnieniu wątpliwych w sprawie kwestii faktycznych kwota dotacji przypadającej do zwrotu będzie inna niż to przyjął to pierwotnie organ I instancji, a być może w ogóle nie będzie podstaw do orzeczenia o zwrocie dotacji. Kolegium ustaleń tych nie mogło poczynić samodzielnie bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która nie pozwala na prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, co równałoby się z pozbawieniem strony prawa do dwukrotnego rozpoznania jednej sprawy administracyjnej. Powyższe argumenty prowadzą do wniosku o niezasadności zarzutu wymienionego w pkt 1 skargi.

Za bezzasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 6 i 7, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a., gdyż organ odwoławczy wypełnił standardy procesowe określone w tych przepisach w sposób właściwy, to jest: zebrał materiał dowodowy, ocenił jego znaczenie dla sprawy, na tej podstawie doszedł do przekonania o konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, a swoje ustalenia i podjęte rozstrzygnięcie w sposób pełny i przekonujący uzasadnił.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego konieczności poprzedzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu dotacji kontrolą prawidłowości wydatkowania dotacji, przeprowadzoną w trybie uchwały Rady Gminy Skierniewice. z 29 stycznia 2018 r. nr XXXIII/219/2018 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu Gminy Skierniewice dla niepublicznych szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego, Sąd I instancji stwierdził, że nie jest on zasady, ponieważ obowiązek prowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji nie wynika ani z treści art. 90 ust. 3e u.s.o., ani z obowiązującego od 1 stycznia 2018 r. analogicznego rozwiązania zawartego w art. 36 ust. 1 W obu przepisach ustawodawca przewidział, że właściwy organ "może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji". Z gramatycznej wykładni tych przepisów wynika jednoznacznie możliwość, a nie obowiązek przeprowadzenia kontroli. Materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania decyzji nakazującej stronie zwrot dotacji może zostać oparty na wynikach kontroli, o której mowa w art. 90 ust. 3e u.s.o., ale może także zostać zebrany w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie ustalenia wysokości i obowiązku zwrotu udzielonej dotacji, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Bezzasadne jest również, zdaniem WSA, powoływanie się na naruszenie art. 252 i innych przepisów ustawy o finansach publicznych w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie przesądza jeszcze o obowiązku zwrotu dotacji. Kwestia ta będzie przedmiotem badania w ponownym postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. S., wnosząc o jego uchylenie i zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik

sprawy:

1) art. 3 § 1 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak zastosowania środków określonych w ustawie, to jest brak stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekającej uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy zachodzą przesłanki do wydania decyzji w sprawie uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania;

2) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd zarzutu sprzeciwu dotyczącego naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu szczegółowego wyjaśnienia najważniejszego zarzutu sprzeciwu co do zastosowania art. 36 u.f.z.o. o kontroli pobrania i wydatkowania dotacji, a zamiast tego skupienie się na kwestii konieczności przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji jako uzasadnienia do wydania skarżonej decyzji kasatoryjnej;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 64e p.p.s.a., w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja organu drugiej instancji jest zgodna z prawem i w konsekwencji nieuchyleniu przez Sąd tej decyzji, mimo że organ rozpatrujący odwołanie skarżącej wydał decyzję kasatoryjną zamiast decyzji reformatoryjnej, w sytuacji gdy ustalone w sprawie okoliczności są wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w całości – na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 64e p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, jako niezgodnej z prawem, gdy organ I instancji uznał, iż dotacja została przez skarżącą "pobrana nienależnie", podczas gdy organ nie miał i nie zgromadził żadnych dowodów na "nienależne" pobranie dotacji, nie tylko ze względu na zaniechanie przeprowadzenia kontroli jej wykorzystania, ale także posiadane przez Wójta dowody w żaden sposób nie uzasadniały takiej decyzji;

6) art. 64e i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 36 in fine u.f.z.o., poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji wszczęcia postępowania administracyjnego o zwrot dotacji bez przeprowadzenia postępowania kontrolnego określonego w art. 36 u.f.z.o.;

7) art. 134 § 1 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego wobec braku przeprowadzonego uprzednio postępowania kontrolnego, oraz braku możliwości osobistego działania przez stronę – skarżącą w postępowaniu administracyjnym;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz brak

zastosowania:

1) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6. art. 7 i art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 1-5 u.f.z.o. wskutek nieprawidłowej wykładni, że organ odwoławczy nie naruszył prawa poprzez uchylenie decyzji do ponownego rozpatrzenia zamiast umorzenia postępowania w sprawie, mimo że organ I instancji wszczął bezpodstawnie z urzędu postępowanie administracyjne, pomimo braku przeprowadzenia wymaganego ww. przepisami postępowania kontrolnego;

2) art. 10 k.p.a. w związku z brakiem udziału czynnego udziału strony w postępowaniu z uwagi na nieuwzględnienie stanu choroby psychicznej skarżącej, uniemożliwiającego czynny i osobisty udział w postępowaniu kontrolnym i postępowaniu administracyjnym;

3) art. 35 ust. 1 u.f.z.o. i art. 36 u.f.z.o. w zw. z art. 6 k.p.a. i w zw. z art. 251 ust. 1 i art. 252 ust. 1 pkt 1-2 ustawy o finansach publicznych (u.f.p.) poprzez błędną wykładnię, że decyzja o zwrocie dotacji, mająca charakter decyzji deklaratoryjnej (co zauważa Sąd i organ) może zostać wydana bez przeprowadzenia kontroli pobrania i wydatkowania dotacji zgodnie z przepisami art. 36 u.f.z.o., która to kontrola stwierdza zaistnienie przesłanek zwrotu dotacji z mocy samej ustawy i dopiero na tej podstawie możliwe jest wydania decyzji deklaratoryjnej o zwrocie dotacji;

4) art. 36 u.f.z.o. poprzez jego pominięcie i niezastosowanie wskutek błędnej wykładni stwierdzającej, iż postępowanie kontrolne jest tylko prawem, a nie obowiązkiem organu dotującego przed wszczęciem postępowania administracyjnego o zwrot dotacji, zamiast prawidłowej wykładni, że ustawa uprawnia i zobowiązuje organy dotujące do przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji, co dopiero może stanowić podstawę do określenia kwot dotacji uznanych za pobrane w nadmiernej wysokości, wydatkowanych niezgodnie z przeznaczeniem lub niewydatkowanych w terminie;

5) art. 36 u.f.z.o. w zw. z art. 61 § 1 i art. 8 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, że przepisy te umożliwiają wszczęcie postępowania administracyjnego w braku przeprowadzonej kontroli pobrania i wydatkowania dotacji, wobec wszczęcia i prowadzenia postępowania o zwrot dotacji, gdy nie została przeprowadzona kontrola prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji w przedszkolu Skarżącej, czym organ naruszył rażąco zasadę zaufania do działań organu administracji i przepisy art. 36 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych o wykonywaniu kontroli w placówkach niepublicznych, wskutek czego organ II instancji uchylił decyzję do ponownego rozpatrzenia zamiast umorzyć postępowanie;

6) w konsekwencji naruszeń opisanych w punktach 3-5 powyżej, naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 36 ust. 1-5 u.f.z.o. poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji w sytuacji, gdy organ ten winien umorzyć postępowanie w sprawie z tych przesłanek, że organ I instancji nie zgromadził i nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego ani nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a zamiast tego przerzucił na stronę ciężaru udowodnienia i wykazania, że zachowała się zgodnie z przepisami i wydatkowała środki z dotacji zgodnie z celami określonymi w ustawie, co w konsekwencji doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji organu I instancji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych – podczas gdy przepisy przewidują tryb kontroli badanego okresu wydatkowania dotacji i gdyby przeprowadzono kontrolę w tym trybie, nie doszłoby do przedmiotowych naruszeń;

7) § 11-13 Uchwały Rady Gminy Skierniewice nr XXXIII/219/2018 z 29 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu Gminy Skierniewice dla niepublicznych szkół, przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłową wykładnię lub brak ich zastosowania i w konsekwencji brak uchylenia decyzji organu II instancji, mimo że organ I instancji nie przeprowadził kontroli wydatkowania dotacji za rok 2017 zgodnie z ww. przepisami ustawy i uchwałą Rady Gminy oraz nie sporządził ani nie przedstawił protokołu kontroli w zakresie pobrania i wydatkowania tej dotacji, co uniemożliwiło stronie obronę jej uprawnień.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 181 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2a p.p.s.a.) i orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio).

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt I ppkt 2 i 6 petitium skargi kasacyjnej). Skarżąca kasacyjnie podnosi, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza treść art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji nie odnosi się w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu autora skargi kasacyjnej, w którym wskazuje ona na pominięcie przez WSA zarzutu odnośnie braku zastosowania przez organ art. 36 u.f.z.o. w przedmiocie kontroli pobrania i wydatkowania dotacji. W ocenie skarżącej kasacyjnie postępowanie w sprawie należy umorzyć w przedmiocie zwrotu dotacji, bowiem organ nie przeprowadził postępowania kontrolnego, o którym mowa w art. 36 u.f.z.o. Zarzut tak ujęty nie może być skutecznie wiązany z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazany przepis odnosi się do formalnej poprawności uzasadnienia, a więc tego, czy uzasadnienie zawiera prawem określone elementy. Kontrola uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie składowe uzasadnienia są w nim zawarte, zatem nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Treść kontrolowanego uzasadnienia nie może być oceniana przez pryzmat warunków formalnych, jeżeli składa się ono ze wszystkich elementów składowych, czyli wówczas, gdy Sąd I instancji uwzględnił je w swoim uzasadnieniu. Tak jest w rozpoznawanej sprawie. Co więcej, z treści uzasadnienia jednoznacznie wynika, jakie przepisy Sąd I instancji uwzględniał, a na stronie 6 uzasadnienia wyjaśnił relacje między art. 90 ust. 3e u.s.o. a art. 36 ust. 1 u.f.z.o.

Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że regulacja art. 36 u.f.z.o. co do istoty dotyczy trybu przeprowadzenia kontroli, w tym specyfikuje czynności, jakie w trakcie kontroli mogą być podjęte. Nie precyzuje momentu, w którym kontrola ma być przeprowadzona. Jedynie w art. 36 ust. 5 u.f.z.o. określone zostało, że kontrola może obejmować okres 5 lat budżetowych poprzedzających rok budżetowy, w którym jest ona przeprowadzana. Nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego niedopuszczalne jest przeprowadzenie czynności kontrolnych w ramach prowadzonego postępowania dowodowego w procedurze administracyjnej.

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie przez organ stosownie do art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) (por. wyrok WSA w Szczecinie z 12.04.2018 r., I SA/Sz 125/18, LEX nr 2494444).

Należy w tym miejscu podkreślić, że także na gruncie prawa administracyjnego jedną z form kontroli jest tzw. kontrola pośrednia (zwana też siedzącą). Polega ona na sprawdzaniu i ocenianiu podmiotu kontrolowanego w oparciu o badanie i analizę sprawozdań i innych materiałów dostarczonych przez jednostkę kontrolowaną (J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Wydawnictwo LexisNexis Warszawa 2007 r., s. 43). Możliwość przeprowadzenia kontroli w takiej formie przewiduje nie tylko art. 36 ust. 2 u.f.z.o., w którym wśród czynności, jakie mogą być podejmowane w ramach kontroli uwzględniony został wgląd do prowadzonej dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją. Podstawę do jej zastosowania stanowią również postanowienia uchwały Rady Gminy, z tym że przeprowadzenie kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przez podmiot dotowany w siedzibie podmiotu dotowanego jest prawem, a nie obowiązkiem organu.

Obowiązkiem organu jest natomiast dokładne wyjaśnienie i załatwienie sprawy (art. 7 k.p.a.), z czego organ I instancji w rozpoznawanej sprawie się nie wywiązał i co skutkowało uchyleniem decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy był niewystarczający do określenia wobec strony zwrotu dotacji pobranej nienależnie i niewykorzystanej za 2017 rok.

Organ, w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, w tym liczby uczniów rzeczywiście uczęszczających do punktu przedszkolnego przedszkola, liczby uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, realizacji zadań w pracy z uczniami posiadającymi orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, powinien wykorzystać dane m.in. z zapisów w dziennikach uczniów, dowodów wpłat czesnego, kart zgłoszeń do punktu przedszkolnego, umów zawartych z rodzicami dzieci, ale może także opierać się na oświadczeniach rodziców lub wzywać ich do okazania dokumentu będącego w ich posiadaniu (art. 50 k.p.a.). Istotnie, strona nie przedstawiła stosownej dokumentacji na wezwanie organu, jednak nie oznacza to, że organ nie mógł dokonać ustaleń w oparciu o inne źródła. SKO szczegółowo wymieniło, jakie ustalenia organ I instancji powinien uczynić w celu należytego wyjaśnienia sprawy – m.in. w zakresie kosztów związanych z czynszem, opłat za wodę, prąd, czy wywóz śmieci, a także kosztów związanych z prowadzonymi przez skarżącą zajęciami dodatkowymi, oferowanymi przez punkt przedszkolny, jak również kosztów wyżywienia. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, na podstawie zawieranych przez skarżącą umów jest możliwe odtworzenie wysokości kosztów w tym zakresie, a także ich klasyfikacja i weryfikacja. Zgodzić się należy z WSA, że organ dotujący był w stanie ustalić, odnosząc się do zapisów umów, czy była możliwość rozliczenia wymienionych kwot i rozstrzygnąć o zasadności bądź braku podstaw ich pokrycia z otrzymanej dotacji.

Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia ich łączne rozpoznanie, podkreślić należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.).

Z powyższego wynika, że rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.

Zaznaczyć trzeba, że konieczność wydania przez organ odwoławczy tzw. decyzji kasatoryjnej jest przez skarżącego kwestionowana, dlatego że – jego zdaniem – decyzja kasacyjna nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a wręcz stanowi przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem decyzji organu jest zwrot sprawy do organu I instancji, który będzie musiał przeprowadzić ponowne postępowanie dowodowe. Podstaw zasadności sprzeciwu skarżący upatruje w tym, że SKO uchyliło decyzję do ponownego rozpatrzenia zamiast umorzyć postępowanie w przedmiocie zwrotu dotacji, z powodu braku przeprowadzenia wymaganego art. 36 u.f.z.o. postępowania kontrolnego. Chodzi tu o kontrolę prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji w przedszkolu skarżącej.

Na tym tle należy podkreślić, że zwrot normatywny użyty w art. 138 § 2 k.p.a. "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić, bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.

Decyzja kasacyjna oparta o art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona i nie może kształtować, przy prawidłowym stosowaniu tego przepisu, stosunku materialnoprawnego. Wydając decyzję kasacyjną, organ odwoławczy wskazuje, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy powtórnym rozpoznaniu sprawy, dyscyplinuje organ pierwszej instancji do zbadania uznanych za istotne dla wyniku postępowania kwestii, zagadnień (wykazanych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej), odnoszących się wyłącznie do stanu faktycznego konkretnej, indywidualnej sprawy. Skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasacyjnej zobowiązuje organ odwoławczy z mocy art. 107 § 3 k.p.a. do jednoznacznego wykazania w uzasadnieniu tej decyzji przyczyn, dla których uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1270/14 CBOISA).

Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (v. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Zatem kontrolujący decyzję kasacyjną sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.

Organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił, dlaczego wskazane uchybienia mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz wskazał, jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ ponownie orzekając w sprawie. Wywiązał się tym samym z obowiązku, jaki nakłada na niego art. 138 § 2 k.p.a.

W tym kontekście przypomnienia wymaga, że organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe jedynie w granicach określonych w art. 136 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji). Jak podkreśla się w orzecznictwie zasada z art. 136 k.p.a. podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 678/08). Różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym (art. 136 k.p.a.) a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.) w istocie sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2017, str. 716). Prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy ma ustawowo zakreślone granice, których nie można przekraczać bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie dla realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania konieczne jest, by rozstrzygnięcia w pierwszej i drugiej instancji zostały poprzedzone przeprowadzeniem, przez każdy z organów, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, opubl. ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Powyższe wskazania Sąd I instancji uwzględnił i zasadnie oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Spełniając wymogi przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a., wskazał bowiem, z naruszeniem jakich przepisów postępowania decyzja organu I instancji została wydana, wyjaśniając przyczyny, z powodu których tak uznał i dlaczego miało to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji właściwie ocenił i uznał za prawidłową decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, istotny dla wyjaśnienia sprawy, przekracza wyraźnie uprawnienia organu odwoławczego do samodzielnego prowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego.

Słusznie więc uznał organ odwoławczy, a za nim Sąd I instancji, że dopiero ustalenie okoliczności kluczowych w sprawie ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.