Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 14/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art 54
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 21 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Maria Werpachowska, Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta B. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej prawo G. M. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia wskazać Prezydenta Miasta B. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia 14 grudnia 2012 r. Prezydent Miasta B. wystąpił o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość, który zaistniał pomiędzy organem wnioskującym a Prezydentem Miasta K. w sprawie wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej prawo G. M. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

We wniosku wskazano, że pismem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta K. - działając na mocy art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 54 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - przekazał Prezydentowi Miasta B., jako organowi właściwemu w sprawie, wniosek G. M., przebywającego na hospitalizacji w szpitalu w K., o wydanie decyzji potwierdzającej prawo wnioskodawcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu w/w stanowiska organ przekazujący podniósł, iż G. M. posiadał w B. ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały, natomiast w K. przebywał wyłącznie w związku z hospitalizacją.

Nie zgadzając się z Prezydentem K., wnioskodawca zauważył, że - zgodnie z art. 54 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - organem właściwym do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest organ gminy - wg miejsca zamieszkania strony. W sprawach tych nie ma zaś zastosowania - w przypadku osób bezdomnych - art. 101 ustawy o pomocy społecznej (vide: postanowienia NSA z dnia 29.10.2009 r., sygn. akt I OW 88/09 i z dnia 2.07.2010 r., sygn. akt I OW 57/2010 r). W takiej zatem sytuacji kwestia właściwości miejscowej jest ustalana wg art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – to jest wg miejsca pobytu.

Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego, Prezydent Miasta B. wyjaśnił, że na podstawie przeprowadzonego w szpitalu wywiadu środowiskowego z G. M. ustalono, iż od sierpnia 2011 r. był on osobą bezdomną. W sierpniu 2011 r. wyprowadził się bowiem z mieszkania swojej matki, zamieszkałej w B. przy ul. Z. [...] i obecnie trwa procedura wymeldowania go z tego lokalu. Następnie, w okresie od sierpnia 2011 r. do lutego 2011 r. w/w przebywał w Fundacji A. w S. na leczeniu odwykowym. Od marca 2012 r. G. M. przebywał w Noclegowni dla Bezdomnych w B., ale od września przebywał już w K. ( nocował w pustostanach oraz na klatkach schodowych), gdzie dnia [...] września 2012 r. został pobity, w wyniku czego trafił do szpitala im. S. w K.

W dniu [...] października 2012 r. G. M. opuścił szpital, twierdząc wprawdzie, że zamierza powrócić do B., ale do dnia wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem, nie zgłosił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. , ani do podległych mu placówek ( Noclegowni, Domu dla Bezdomnych). Obecnie zaś nie można ustalić jego aktualnego miejsca pobytu.

W tej sytuacji wnioskodawca wskazując na art. 25 k.c., regulujący instytucję miejsca zamieszkania osoby fizycznej, akcentował, że o miejscu zamieszkania takiej osoby decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu) a zatem o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej.

G. M. - jako osoba bezdomna, często zmieniająca swe miejsce pobytu, nie ma miejsca stałego zamieszkania a zatem właściwość miejscową do wydania decyzji administracyjnej należało oceniać w oparciu o art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. tj. według miejsca pobytu strony. Miejscem pobytu strony, przed przyjęciem do szpitala było – zdaniem wnioskodawcy - Miasto K., gdzie G. M. nocował w pustostanach i gdzie został pobity. W ocenie Prezydenta Miasta B.– nie było przy tym prawdą - że wyłączną przyczyną pobytu strony w mieście K. była jego hospitalizacja.

W świetle powyższych rozważań, wnioskodawca wnosił o wskazanie Prezydenta Miasta K. - jako organu właściwego w sprawie.

W odpowiedzi na wniosek, uczestniczący w sporze Prezydent Miasta K. wnosił o wskazanie Prezydenta Miasta B. jako organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo G. M. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wraz z zasądzeniem kosztów postępowania, zwracając uwagę na okoliczność, że art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przewiduje, iż organem właściwym do wydania decyzji w zakresie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest wójt/burmistrz/prezydent gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Niniejszy akt prawny nie zawiera przy tym ( w kwestii ustalania właściwości miejscowej organu) żadnych odniesień do innych aktów prawnych.

Przepis art. 5 pkt 19 przewiduje jedynie, że pod pojęciem "osoby bezdomnej wychodzącej z bezdomności" należy rozumieć osobę objętą indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności. W myśl zaś art. 66 pkt 29 omawianej ustawy, obowiązkowi ubezpieczenia podlegają osoby bezdomne wychodzące z bezdomności, niepodlegające obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu. W cytowanej ustawie brak jest więc definicji "bezdomnego", a art. 54 ust. 3 ustawy odsyła do ustawy o pomocy społecznej, ale tylko co do art. 8 i 12.

Zdaniem uczestnika, G. M. był prawdopodobnie osobą bezdomną i nie miał ani miejsca zamieszkania, ani miejsca pobytu na terenie K., co wynikało bezpośrednio z jego oświadczenia z dnia [...] października 2012 r.

Ponadto uczestnik podnosił, że przytoczone wyżej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyło przede wszystkim kwestii nie stosowania artykułu 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w postępowaniach, dotyczących materii objętej regulacją prawną ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, co - w przypadku sprawy będącej przedmiotem sporu - nie miało miejsca. Poza tym w/w rozstrzygnięcia Sądu, odnosiły się do konkretnych spraw jednostkowych i oparte były o inne, indywidualne stany faktyczne.

Wskazywano również, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zakresie ustalenia gminy właściwej dla bezdomnego - zgodnie z art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, istnieją dwa nurty orzecznicze. Część składów orzekających stoi na stanowisku, że w takim przypadku stosuje się art. 21 § 3 k.p.a. (orzecznictwo powołane przez wnioskodawcę) a część, że stosuje się art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (vide: postanowienia o sygn. akt I OW 87/12 i I OW 218/11).

Jednakże – zdaniem uczestnika postępowania - zgromadzony w niniejszym postępowaniu materiał dowodowy pozwalał - wbrew temu co twierdził wnioskodawca - jednoznacznie przyjąć, iż K. nie były miejscem zamieszkania G. M. - w rozumieniu art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i nie były także dla niego gminą pobytu, a wyłącznie miejscem jego hospitalizacji (oświadczenie G. M. z dnia [...] października 2012 r. - iż do marca 2012 r. zamieszkiwał na terenie miasta B. w lokalu przy ulicy Z. [...], nadal posiadał tam meldunek i prawną możliwość zamieszkania. Co więcej w/w zadeklarował również jednoznaczny zamiar powrotu do miasta B. po zakończeniu hospitalizacji).

Uczestnik akcentował w tym miejscu, że nie stwierdzono również by w/w zamieszkiwał w K., ubiegał się w tym mieście o lokal mieszkalny lub posiadał tytuł prawny do jakiegokolwiek lokalu, albo zamierzał się osiedlić, czy przebywać. Brak było również dowodów na to, że pobyt G. M. w K. miał charakter długotrwały. Sam zainteresowany podawał, że dotarł do K., we wrześniu nie precyzując w żaden sposób czasokresu pobytu w tym mieście. Również służby pomocy społecznej w K. nie potwierdziły faktu jego pobytu - poza hospitalizacją. Nie ubiegał się on zatem o pomoc w K., nie korzystał ze: schronisk, noclegowni i domów noclegowych, nie stwierdzono też jego obecności w czasie tzw. Objazdów ze Strażą Miejską.

W tej sytuacji więc – w ocenie uczestnika postępowania - organem właściwym w sprawie był Prezydent Miasta B. , z którą to miejscowością zainteresowany miał trwałe związki faktyczne i prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. poz. 270 ze zm. ), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny ( także o właściwość), o którym mowa w art. 4 w/w ustawy procesowej należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy ( spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia ( spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Prezydentem Miasta K. był sporem o właściwość i dotyczył wskazania organu właściwego w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo G. M. do świadczeń opieki zdrowotnej.

Wspomniany wyżej wniosek miał swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 27 września 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027). Zgodnie bowiem z art. 54 w/w ustawy dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

Ustawa ta nie określa jednak właściwości organu w przypadku, gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba bezdomna, ani też nie odsyła w takim przypadku do ustawy innej. W tej sytuacji należało przyjąć, że w tego rodzaju sytuacji ma zastosowanie przepis ogólny, to jest art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., posługujący się kategorią "miejsca pobytu strony".

Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zainteresowany – G. M. nie miał określonego miejsca zamieszkania. Winien być zatem traktowany jako osoba bezdomna. Wbrew przy tym stanowisku wnioskodawcy, brak było podstaw do przyjęcia, że miejscem pobytu G. M. było Miasto K.

Jak wynika z treści samego wniosku, w/w przybył do K. w miesiącu wrześniu 2012 r. i w tym samym miesiącu został pobity, skutkiem czego przebywał w k. szpitalu do początków października 2012 r. Jak oświadczył przy tym G. M. w dniu [...] października 2012 r., zamierzał on powrócić do B., gdzie poprzednio (do sierpnia 2011 r.) zamieszkiwał z matką a następnie, po powrocie z leczenia odwykowego w Fundacji A. w S., od marca 2012 r. przebywał w Noclegowni dla Bezdomnych.

Okoliczność, iż - jak podaje wnioskodawca - do dnia wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem, zainteresowany nie zgłosił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., ani do podległych mu placówek ( Noclegowni, Domu dla Bezdomnych) nie ma w sprawie znaczenia przesądzającego. Jak poinformował bowiem uczestnik postępowania, również nie stwierdzono, aby G. M. przebywał na obszarze Miasta K.

W związku z powyższym, ustalenie miejsca pobytu zainteresowanego należało w niniejszym stanie faktycznym oprzeć przede wszystkim na jego oświadczeniu, zwłaszcza, że z Miastem B. wiązały go związki rodzinne i w tym mieście poprzednio zamieszkiwał.

Z tych względów, z mocy powołanych wyżej przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Z uwagi na fakt, że zgodnie z przepisami procedury sądowoadministarcyjnej każda ze stron w postępowaniu wnioskowym ponosi koszty związane ze swoim udziałem, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku uczestnika o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.