Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 345/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska Gwiazda (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 września 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. poz. 1190 w brzmieniu obowiązującym na dzień 11 lutego 2015 r.), po rozpoznaniu odwołania K. T. (dalej: skarżący, strona, producent, wnioskodawca) od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z [...] września 2019 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. nr [...] z [...] lutego 2015 r. w sprawie udzielenia wsparcia – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

[...] października 2014 r. wnioskodawca złożył do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. (dalej: Dyrektor OT ARR) powiadomienie o zamiarze wycofania z rynku jabłek (z przeznaczeniem na bezpłatną dystrybucję) w ramach mechanizmu "Tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw (DZE)" w łącznej ilości 50.000 kg z powierzchni 2,50 ha. W formularzu zaznaczył, że powiadomienie składane jest przez producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw.

Decyzją nr [...] z [...] lutego 2015 r. Dyrektor OT ARR za wycofanie z rynku jabłek przyznał stronie wsparcie w wysokości 21930 euro, tj. 91614,77 zł. Przyznana skarżącemu płatność została zrealizowana [...] lutego 2015 r.

W wyniku kontroli administracyjnej ustalono, że od [...] lipca 2010 r. strona jest członkiem uznanej organizacji owoców i warzyw F.-S. Sp. z o.o. z siedzibą w D., gmina B., która w latach 2013-2015 realizowała program operacyjny. W dniu [...] czerwca 2015 r. Dyrektor OT ARR decyzją nr [...] udzielił ww. organizacji producentów owoców i warzyw wsparcia w łącznej kwocie 482107,71 euro, przeliczonej na kwotę 2014053,16 zł, za przeprowadzenie operacji wycofania z rynku jabłek w ramach tego samego mechanizmu embarga DZE.

Decyzją z [...] września 2019 r. Nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ I instancji), na podstawie art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 k.p.a., art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505, ze zm., dalej: ustawa o ARiMR) oraz art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 932/2014 z 29 sierpnia 2014 r. ustanawiającego tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw oraz zmieniające rozporządzenie delegowane (UE) nr 913/2014 (Dz. Urz. UE L 259 z 30.08.2014, str. 2-20), w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 września 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1190, ze zm.), Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, stwierdził nieważność decyzji Dyrektora OT ARR z [...] lutego 2015 r., nr [...] w sprawie udzielenia wsparcia (dalej: decyzja ostateczna z 2015 r.).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz przepisami rozporządzenia delegowanego nr 932/2014 r. w aspekcie podmiotowym w mechanizmie mogą brać udział jako beneficjenci tylko uznane organizacje producentów owoców i warzyw, które realizują program operacyjny i których uznanie nie zostało zawieszone, oraz producenci indywidualni, którzy nie są członkami takich organizacji producentów, a którzy spełniają wymogi przewidziane w § 4 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia RM z 2014 r. Wyłącznie te dwie kategorie podmiotów mogą zgłosić akces do mechanizmu "Tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw – DZE" przez złożenie powiadomienia.

Spółka F.-S. [...] sierpnia 2007 r. została wpisana do ewidencji producentów (dalej: EP) prowadzonej przez ARiMR (pod nr [...]), a wraz z nią wszyscy jej członkowie. Wykaz członków organizacji, będący załącznikiem do "Wniosku o wpis do EP", złożonym [...] listopada 2011 r. przez F.- S. Sp. z o.o. w związku ze zmianą danych, zawiera imienny wykaz członków organizacji, w tym również dane skarżącego (poz. nr 1 ww. załącznika).

Zgodnie z powyższym producent w dniu składania powiadomienia, tj. [...] sierpnia 2014 r., był członkiem uznanej organizacji producentów F.-S. Sp. z o.o. z siedzibą w D.. Przeprowadzając w terminie od [...].10.2014 r. do [...].10.2014 r. wszystkie operacje wycofania produktów z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji, deklarujący swój udział jako producent indywidualny nie będacy członkiem organizacji producentów owoców i warzyw, działał niezgodnie ze złożonymi do Agencji Rynku Rolnego dokumentami oraz wbrew obowiązującym w sprawie przepisom prawa krajowego i unijnego, bowiem w ww. okresie wycofywania produktów z rynku oraz w dniu składania wniosku ([...].10.2014 r.) był członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw F.-S. Sp. z o. o., a tym samym jej udziałowcem. W tym samym czasie strona biorąc udział w mechanizmie embargo DZE nie mogła być jednocześnie producentem indywidualnym niebędącym członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw. F.-S. Sp. z o. o. w dniu [...] lutego 2012 r. została uznana za organizację producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce" i w grupie produktów "warzywa" i jako uznana organizacja producentów owoców i warzyw, realizowała na podstawie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...].12.2012 r. program operacyjny w latach 2013 - 2015. Jednocześnie F.-S. Sp. z o. o., jako beneficjent mechanizmu DZE uczestniczyła w nim, składając powiadomienie oraz otrzymując wsparcie finansowe, tj. w dniu [...].06.2015 r. Dyrektor Oddziału Terenowego w W. wydał dla spółki F.-S. Sp. z o. o. decyzję nr [...] w sprawie częściowego udzielenia wsparcia na kwotę 482 107,71 EUR (2 014 053,16 PLN). Wsparcie zostało wypłacone F.-S. Sp. z o. o. [...].06.2015 r., co potwierdzają finansowe dokumenty operacyjne agencji płatniczej (ARR) o nr [...] oraz nr [...].

W ocenie organu I instancji producent, który w dacie składania powiadomienia oraz wniosku był członkiem i współudziałowcem uznanej organizacji producentów, nie miał prawa do otrzymania wsparcia przyznawanego na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 i § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz art. 4 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 932/2014. Tak więc skarżący nie miał prawa realizować operacji i składać wniosku o wsparcie, ponieważ zrobiła to organizacja producentów owoców i warzyw, której był członkiem.

Prezes ARiMR ustalił ponadto, że wypłata środków finansowych stronie oraz F.-S. Sp. z o.o. nosi znamiona podwójnego finansowania, co jest sprzeczne z art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 932/2014. Końcowo organ I instancji uznał, że decyzja ostateczna z 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj.: § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz art. 4 ust. 1 lit. a) i art. 11 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 932/2014, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Od powyższej decyzji skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie:

1) art. 40 § 2 k.p.a., polegające na niedoręczeniu postanowienia o wszczęciu postępowania, jak również decyzji Prezesa ARiMR ustanowionemu pełnomocnikowi;

2) art. 110 § 1 k.p.a. w związku z art. 126 i art. 155 k.p.a., polegające na wszczęciu postępowania w trybie stwierdzenia nieważności w sytuacji, gdy wszczęto postępowanie w trybie art. 155 k.p.a., usiłując uzyskać dobrowolne wpłaty od strony, co skutkuje niemożnością równoległego prowadzenia postępowania w trybach nadzwyczajnych, a ponadto jest związany stanowiskiem organu co do braku przesłanek prowadzenia postępowań w przedmiocie zwrotu wypłaconych na mocy decyzji administracyjnej kwot w trybach nadzwyczajnych;

3) art. 158 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z 2015 r. w sytuacji, gdy brak jest ku temu przesłanek, a w szczególności nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa.

W związku z powyższymi zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości.

Decyzją z [...] lutego 2020 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister, organ odwoławczy, organ II instancji) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił treść przepisów krajowych i unijnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Podzielił ustalenia organu I instancji co do okoliczności, że producent nie spełniał warunków udziału i uzyskania wsparcia w przedmiotowym mechanizmie, ponieważ nie był podmiotem, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. Skarżący byłby uprawniony do wsparcia w ramach przedmiotowego mechanizmu gdyby nie był członkiem żadnej organizacji producentów owoców i warzyw albo był członkiem takiej organizacji, ale nierealizującej programu operacyjnego.

Minister ustalił, że strona na każdym etapie przeprowadzania operacji wycofania jabłek z rynku w ramach mechanizmu "Tymczasowe nadzwyczajne wsparcie producentów owoców i warzyw" pozostawała członkiem organizacji F.-S. Sp. z o.o., biorącej udział w realizacji tego samego programu. Dyrektor OT ARR, nie weryfikując tej okoliczności, rażąco naruszył § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r., bowiem strona nie była podmiotem uprawnionym do otrzymania wsparcia w ramach opisanego mechanizmu w związku z członkostwem w ww. organizacji. Przepis § 4 ust. 1 pkt 2 wyżej wskazanego rozporządzenia może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu i nie wymaga stosowania wykładni prawa. Również analiza ewentualnych naruszeń w sferze gospodarczej pozwala stwierdzić, że decyzja ostateczna z 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ pomoc finansowa trafiła do podmiotu nieuprawnionego, który tego wsparcia nie powinien otrzymać.

Minister zwrócił również uwagę na okoliczność, że środki wypłacane w ramach przedmiotowego mechanizmu nadzwyczajnego wsparcia są środkami budżetowymi (z budżetu unijnego) i jako takie podlegają szczególnej ochronie, a więc muszą być wydatkowane w sposób celowy. Trudno w tej sytuacji uznać skutki, jakie wywołuje decyzja ostateczna z 2015 r., tj. wypłatę wsparcia finansowego ze środków budżetowych podmiotowi nieuprawnionemu, za możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Odnosząc się do drugiej przesłanki nieważności wskazanej przez organ I instancji, tj. rażącego naruszenia art. 11 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 932/2014, organ odwoławczy wskazał, że przy prawidłowym zastosowaniu przez Dyrektora OT ARR przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. nie mogłoby być mowy o równoczesnym skorzystaniu z mechanizmu dalszego tymczasowego wsparcia przez organizację producentów oraz jej członka. Przepisy art. 3 rozporządzenia nr 932/2014 wykluczają de facto możliwość skorzystania ze wsparcia w ramach przedmiotowego mechanizmu organizacjom producentów, które nie realizują programu operacyjnego, na co wyraźnie wskazuje treść ust. 2, 6, 7, 8 i 9 tego artykułu.

Niezależnie od powyższych ustaleń, organ odwoławczy zbadał również pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wynikające z art. 156 § 1 k.p.a. i w jego ocenie, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie zachodzą inne naruszenia prawa objęte tym przepisem, jak również przepisem art. 156 § 2 k.p.a.

Nie podzielając zarzutów odwołania Minister uznał, że decyzja organu I instancji została prawidłowo doręczona osobiście stronie, a nie jej pełnomocnikowi, który został ustanowiony w przedmiotowej sprawie dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Korespondencja kierowana dla radcy prawnego R. K. w postaci zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie dotyczyła innego postępowania, tj. zwrotu środków nienależnie pobranych w ramach mechanizmu "Tymczasowe nadzwyczajne wsparcie producentów owoców i warzyw".

Organ odwoławczy zauważył, że w okolicznościach niniejszej sprawy toczą się dwa postępowania administracyjne: pierwsze dotyczy wysokości udzielonego wsparcia, wszczęte w trybie nadzwyczajnym przez Prezesa ARiMR, drugie – toczy się przed Dyrektorem Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR i dotyczy zwrotu nienależnie pobranych środków. Zdaniem Ministra nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie przepisy art. 110 § 1 i art. 155 k.p.a. Dopiero bowiem prawomocne rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej wsparcia umożliwi wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków.

Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucił, że została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady legalności i budowania zaufania do organów praworządnego państwa prawnego, trwałości decyzji oraz prawa materialnego, tj.:

- art. 6 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 9 k.p.a. w związku z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja w sprawie udzielenia wsparcia dotknięta jest wadą nieważności w wyniku rażącego naruszenia prawa przez Dyrektora OT ARR bez wskazania normy prawnej, z której treścią przedmiotowa decyzja jest jednoznacznie sprzeczna, brak przesłanki stwierdzenia nieważności;

- art. 6 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. w związku z art. 110 § 1 k.p.a. polegające na wszczęciu postępowania w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje decyzja dotycząca tego samego przedmiotu i podmiotu, co skutkuje niemożnością równoległego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie;

- art. 6 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia w zakresie wykraczającym poza zakres trybu nadzwyczajnego właściwego dla stwierdzenia nieważności decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.; działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie oceny legalności decyzji dokonuje na podstawie akt postępowania zwykłego i nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym.

Z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Nie każde jednak naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, wszystkie publ. cbosa).

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja ostateczna z 2015 r. jest dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 k.p.a., tj. zarzucaną wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki – z racji ich wyczerpującego wyliczenia – nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Poza tym do wzruszenia trwałości decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystarcza stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz musi to być rażące uchybienie normie prawnej (oczywiste i wyraźne "na pierwszy rzut oka").

Sąd podziela ustalenia Ministra dokonane w rozpoznawanej sprawie po szczegółowym przeanalizowaniu dokumentów będących podstawą wydania decyzji ostatecznej z 2015 r. oraz treści przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie jej podjęcia. Natomiast argumentacja zawarta w skardze jest w dużej mierze powieleniem zarzutów odwołania, do których organ II instancji odniósł się w zaskarżonej decyzji.

W postępowaniu dotyczącym wniosku strony o przyznanie przedmiotowego wsparcia zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 4 września 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1190, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem RM", oraz rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 932/2014 z 29 sierpnia 2014 r. ustanawiającego tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw oraz zmieniające rozporządzenie delegowane (UE) nr 913 (Dz. Urz. UE L 259 z 30.08.2014, str. 2-20), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 932/2014" - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji ostatecznej z 2015 r.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 932/2014 ustanowiono przepisy dotyczące tymczasowych nadzwyczajnych unijnych środków wsparcia, które mają być przyznane organizacjom producentów w sektorze owoców i warzyw, uznanym zgodnie z art. 154 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, oraz producentom, którzy nie są członkami takich organizacji. Te tymczasowe nadzwyczajne unijne środki wsparcia obejmują operacje wycofania z rynku, niezbierania plonów i zielonych zbiorów.

Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. wsparcie przysługuje:

1) organizacji producentów owoców i warzyw, uznanej na podstawie odrębnych przepisów i realizującej program operacyjny, o którym mowa w art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 347, z 20.12.2013, str. 671 ze zm.;

2) producentowi owoców i warzyw niebędącemu członkiem organizacji producentów, o której mowa w pkt 1, będącemu producentem rolnym w rozumieniu ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, który:

a) posiada gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni co najmniej 1 ha, w którym prowadzi uprawę owoców lub warzyw w gruncie, a powierzchnia działki rolnej w rozumieniu ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, na której prowadzi dana uprawę, wynosi co najmniej 0,1 ha, lub

b) prowadzi uprawę owoców lub warzyw w ramach działu specjalnego produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Tak sformułowany przepis jasno wskazuje, że producentowi indywidualnemu wsparcie w ramach przedmiotowego mechanizmu przysługuje pod warunkiem, że nie jest on członkiem organizacji producentów owoców i warzyw, która realizuje program operacyjny. O tym wyraźnie mówi również art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia delegowanego nr 932/2014 r., który stanowi, że pomoc finansową Unii przyznaje się producentom owoców i warzyw, którzy nie są członkami organizacji producentów, na operacje wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji (...).

Producent indywidualny niebędący członkiem organizacji producentów owoców i warzyw realizującej program operacyjny, który zamierza ubiegać się o wsparcie w ramach omawianego mechanizmu, powinien stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia RM z 2014 r. złożyć do dyrektora oddziału terenowego Agencji powiadomienie o zamiarze przeprowadzenia operacji wycofania z rynku kwalifikującej się do wsparcia. Ponadto, zgodnie z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia wparcie udzielane jest na wniosek podmiotu, o którym mowa w § 4 ust. 1, co oznacza, że może być on składany wyłącznie przez organizację producentów owoców i warzyw realizującą program operacyjny albo przez indywidualnego producenta owoców i warzyw, który nie należy do takiej organizacji.

W okolicznościach niniejszej sprawy zasadne są więc ustalenia, że skarżący nie spełniał warunków udziału i uzyskania wsparcia w przedmiotowym mechanizmie, ponieważ od [...] lipca 2010 r. jest członkiem uznanej grupy producentów owoców i warzyw F.-S. Sp. z o.o., która w latach 2013-2015 realizowała również ten program. Skarżący w dacie składania powiadomienia ([...] sierpnia 2014 r.), wycofania jabłek na bezpłatną dystrybucję ([...] październik, [...] październik 2014 r.) oraz składania wniosku ([...] październik 2014 r.) nie był podmiotem, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia delegowanego nr 932/2014. Przepisy te pod względem podmiotowym wskazują więc wyraźnie 2 grupy producentów, które mogą występować w przedmiotowym mechanizmie wsparcia.

Skarżący, składając wniosek o przyznanie wsparcia oświadczył, że zna warunki uczestnictwa w tym programie i zobowiązuje się do ich przestrzegania (strona 2 wniosku, punkt 1 oświadczenia). Niewątpliwie, podpisując takie oświadczenie, miał świadomość obowiązujących go przepisów krajowych i unijnych, regulujących udział w przedmiotowym mechanizmie, a członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw, biorącej udział w tym samym programie, był już od 2010 r.

W tym miejscu warto zauważyć, że organizacje producentów są podmiotami, których celem jest wzmacnianie pozycji plantatorów na rynku. Są one wręcz zobowiązane do zagospodarowania całości produkcji dostarczonej przez swoich członków. Z treści § 4 ust. 2 rozporządzenia RM z 2014 r. wynika ponadto, że w przypadku organizacji producentów owoców i warzyw realizującej program operacyjny limit dotyczący m.in. ilości produktów objętych planowaną operacją wynosi 20.000 ton, kiedy w przypadku indywidualnego producenta wynosi 500 ton.

Skarżący jako członek spółki F.-S. powinien znać cele takiej organizacji, jej prawne możliwości oraz zasady udziału w przedmiotowym mechanizmie. Trudno więc uznać za wiarygodne twierdzenie strony zawarte w skardze, że wypełnił wszystkie wymogi dla uzyskania wsparcia.

Zdaniem Sądu literalne brzmienie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. (wzmocnione brzmieniem art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia delegowanego nr 932/2014) jest jasne i oczywiste, nie wymaga wykładni. Z porównania jego treści oraz dokumentacji złożonej przez skarżącego w ramach niniejszego mechanizmu wsparcia wyraźnie wynika, że producent nie powinien być adresatem decyzji ostatecznej z 2015 r. Decyzja ta została więc skierowana do podmiotu nieuprawnionego, co stanowi rażące naruszenie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r., skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznej z 2015 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister, wbrew zarzutom skargi, nie naruszył art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ wyraźnie wskazał, który przepis został w sposób rażący naruszony przez Dyrektora OT ARR przy wydawaniu decyzji ostatecznej z 2015 r. i jakie są tego konsekwencje. Jego ustalenia w tym zakresie są bezsporne i oczywiste. Niezasadny jest więc zarzut, że zaskarżona decyzja została wydana bez wskazania przesłanki stwierdzenia nieważności.

Sąd podziela przy tym ustalenia Ministra w tym zakresie, że prawidłowe odczytanie i zastosowanie przez Dyrektora OT ARR przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. wykluczało możliwość podwójnego finansowania,

Przepis art. 11 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 932/2014 nakłada na producentów indywidualnych obowiązek dołączenia do wniosku o wsparcie dokumentacji dodatkowej uzasadniającej przyznanie kwoty pomocy finansowej Unii, której dotyczy wniosek, i pisemnego oświadczenia, że w odniesieniu do operacji kwalifikujących się do otrzymania pomocy finansowej Unii na mocy niniejszego rozporządzenia wnioskodawca nie otrzymał i nie otrzyma żadnego podwójnego finansowania unijnego lub krajowego ani odszkodowania w ramach polisy ubezpieczeniowej.

Tym samym do przyznania wsparcia wymagany był nie tylko udokumentowany wniosek, ale i oświadczenie o braku podwójnego finansowania. Niewątpliwe niespełnienie warunku podmiotowego już stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z 2015 r., bez konieczności badania braku podwójnego finansowania. Już sam przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. wyklucza ewentualność, w której w przedmiotowym mechanizmie jednocześnie brałaby udział zarówno uznana organizacja producentów owoców i warzyw, jak i jej członek. Sąd podziela więc ustalenie Ministra, że ryzyko wystąpienia podwójnego finansowania było jedynie konsekwencją błędnego zastosowania przez Dyrektora OT ARR przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r.

Analizując skutki kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Minister słusznie wskazał, że z uwagi na fakt, iż pomoc finansowa trafiła do podmiotu nieuprawnionego, a środki z budżetu unijnego podlegają szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane w sposób celowy i oszczędny, trudno zaakceptować taką decyzję z punktu widzenia wymagań praworządności.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie zaszła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych zachodzi wtedy, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności (zob. A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 20, 2017, wyrok NSA z 4 grudnia 2009 r., I OSK 1280/08, publ. cbosa).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6 (zasada praworządności), art. 8 (zasada zaufania do władzy publicznej), art. 9 (zasada informowania stron) i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., polegającego na braku wskazania normy prawnej, z której treścią zaskarżona decyzja jednoznacznie sprzeczna oraz sporządzeniu uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego, Sąd stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie. Minister, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, w sposób wyczerpujący i zrozumiały przedstawił uzasadnienie faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia, jak również powołał podstawę prawną, nie wykraczając poza zakres trybu nadzwyczajnego właściwego dla stwierdzenia nieważności.

W tym miejscu należy zauważyć, że działanie organu administracji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia.

W ocenie Sądu zarzuty skargi dotyczące niemożliwości równoczesnego prowadzenia postępowania o zwrot nienależnie pobranych przez skarżącego środków oraz o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z 2015 r. nie mają wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Postępowanie o zwrot nienależnie pobranych świadczeń, wszczęte postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., prowadzone jest w trybie zwykłym (aktualnie przed Dyrektorem [...] Oddziału Regionalnego ARiMR)

i – jak wynika z odpowiedzi na skargę – nie zostało jeszcze zakończone, oczekuje na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej z 2015 r. na skutek niniejszego postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. Te dwa postępowania nie dotyczą tego samego przedmiotu i nie toczą się przed tymi samymi organami. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia przez Ministra art. 110 k.p.a., który wskazuje, od jakiej daty organ jest związany wydaną przez siebie decyzją administracyjną.

Nie ma również racji skarżący w tym zakresie, że w niniejszym postępowaniu postanowienie o wszczęciu postępowania oraz decyzja organu I instancji nie zostały doręczone pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie, tylko stronie osobiście. Jak wynika z akt administracyjnych zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z 2015 r., jak również decyzja Prezesa ARiMR z [...] września 2019 r. zostały prawidłowo doręczone skarżącemu, który dopiero w postępowaniu odwoławczym działał przez profesjonalnego pełnomocnika. W przedmiotowej sprawie pełnomocnik strony radca prawny R. K. dopiero na skutek wezwania Ministra złożył do akt pełnomocnictwo z [...] listopada 2019 r. do reprezentowania interesów producenta. Natomiast wcześniejsze pełnomocnictwo z [...] kwietnia 2017 r. udzielone jest przez skarżącego temu pełnomocnikowi w sprawie zwrotu pobranych środków w ramach mechanizmu tymczasowe nadzwyczajnego wsparcia producentów owoców i warzyw.

Sąd akceptuje więc stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do stawiania zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu, jest wyczerpująca, jasna, posiada wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., dokładnie przedstawia proces kontroli decyzji ostatecznej z 2015 r. pod względem jej legalności. Bezspornie organy orzekające w tej sprawie ustaliły, że decyzja o przyznaniu skarżącemu wsparcia z 2015 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną w postaci rażącego naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. Tym samym organ nadzoru nie naruszył art. 7, art. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem dokładnie zbadał okoliczności sprawy w kontekście zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie ustosunkował się do zarzutów strony oraz dał wyraz swoim ustaleniom w decyzji poddającej się kontroli Sądu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.