Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2899/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 185, art. 189
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 16 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2, art. 145 par. 1, art. 148
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 595/17 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]marca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zmianie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 6 lipca 2017r., sygn. akt II SA/Kr 595/17, po rozpoznaniu sprawy z skargi A. sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) i zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania (pkt II).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta [...] decyzją z [...] października 2016r., po wznowieniu postępowania odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] maja 2016 r. nr [...] o zmianie ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej firmie A. sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę węzła betoniarskiego rzędowego, placów i dróg wewnętrznych, magazynu kruszyw, parkingu dla samochodów osobowych i ciężarowych wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, wodociągową i kanalizacji deszczowej - w ramach modernizacji przemysłowej instalacji produkcji betonu do prac badawczo-rozwojowych - na działkach nr [...] i [...], obr [...]. w [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie wznowiono na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na wniosek B. sp. z o.o. w [...]. Organ powołując się na art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 20 ust. 1 pkt 1c. ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) ustalił, że B. sp. z o.o. - właściciel sąsiednich działek nr [...], [...] i [...] oraz wieczysty użytkownik działek nr [...]i [...] - nie mógł zostać uznany za stronę w postępowaniu poprzedzającym wydanie ww. decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgłoszone we wniosku o wznowienie postępowania zastrzeżenia odnośnie zwiększenia intensywności ruchu w wyniku korzystania przez inwestora ze służebności drogowej przez działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]obr. [...] w [...], nie dają powodów potwierdzenia naruszenia przepisów prawa, jakoby z tego powodu strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak i składanych w toku postępowania wznowieniowego pismach z 12 września 2016 r. i 14 października 2016 r. nie podano żadnej podstawy prawnej, jakoby poprzez korzystanie przez inwestora z tej służebności właściciel i użytkownik wieczysty nieruchomości obciążonej tą służebnością miał być uznany za stronę w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. W ocenie organu, samo twierdzenie o posiadaniu w tej kwestii interesu prawnego oraz że nieruchomość B. sp. z o.o. jest w strefie uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji jest niewystarczające.

Wojewoda [...] - po rozpoznaniu odwołań A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] - decyzją z [...] marca 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji wskazał, że właścicielem działek nr [...], [...] i [...] w [...] (obręb [...]) oraz użytkownikiem wieczystym działek nr [...] i [...] w [...] (obręb 1) jest B. sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Żadna z tych działek nie przylega bezpośrednio do terenu inwestycji, a najbliżej położona nieruchomość nr [...] jest oddzielona od niego działką nr [...]. Odnosząc się do zarzutu niezachowania terminu wniesienia wniosku o wznowienie postępowania organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do zanegowania twierdzeń wnioskodawcy w zakresie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Jednakże, w związku z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organ I instancji ewentualnie może zbadać powyższą kwestię.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że organ I instancji winien był dokonać szczegółowej analizy, w celu ustalenia, czy osoba wnosząca o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z pkt 4 art. 145 § 1 k.p.a., powinna rzeczywiście zostać uznana za stronę zakończonego ostateczną decyzją postępowania. W celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości organ powinien dokonać szczegółowej analizy, czy działki stanowiące własność oraz będące w użytkowaniu wieczystym B. sp. z o.o., należy uznać za działki objęte obszarem oddziaływania obiektu budowlanego. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji organy administracji powinny przeprowadzić samodzielną analizę w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, a w konsekwencji kręgu stron. Podstawą ustalenia obszaru oddziaływania obiektu nie mogą być wyłącznie przyjęte przez projektanta założenia w dokumentacji projektowej. Organ wydający pozwolenie na budowę zobligowany jest przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, nie będąc w żaden sposób związany deklaracjami inwestora. Koresponduje to z wyrażoną w art. 5 ust. 1 pkt 9 zasadą poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem Wojewody, naruszenie przez organ I instancji art. 7 k.p.a. polega dodatkowo na tym, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do argumentów podnoszonych w pismach wnioskodawcy dot. m. in. braku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zmiany lokalizacji obiektu budowlanego, co według wnioskodawcy pociąga za sobą konieczność złożenia wniosku o nowe pozwolenie na budowę, wydania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę bez wymaganego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Starosta [...] w swojej decyzji w sposób niewystarczający wyjaśnił też, dlaczego służebność gruntowa na rzecz nieruchomości, na której została zaplanowana inwestycja, nie gwarantuje przymiotu strony. Zbadania wymaga też kwestia czy droga dojazdowa stanowi wydzielony i urządzony pas terenu, czy też korzystanie z drogi (służebności) wiąże się z potrzebą jej urządzenia (np. utwardzenia lub oświetlenia).

W skardze na powyższą decyzję A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzuciła naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji Starosty z [...] października 2016r. i nieumorzenie postępowania I instancji w całości, podczas gdy prowadzone przez organ l instancji postępowanie było bezprzedmiotowe, gdyż uczestniczka nie wykazała, aby dochowała miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, co - także po wznowieniu postępowania postanowieniem - powinno prowadzić do jego umorzenia; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że obowiązkiem organu l instancji było dokonanie szczegółowej analizy w celu ustalenia, czy uczestniczka powinna zostać uznana za stronę postępowania, co do którego wniosła o jego wznowienie, pomimo że w toku postępowania uczestniczka nie powołała jakiegokolwiek przepisu prawa, z którego wywodziłaby twierdzenie o tym, że wprowadza on określone ograniczenia w zagospodarowaniu jej terenu, podczas gdy jednolicie przyjmuje się, że właściciele, użytkownicy wieczyści czy zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, także w trybie szczególnym wznowieniowym, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w danej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie obiektu budowlanego; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ l instancji bezzasadnie nie odniósł się do - skądinąd bezpodstawnych - zarzutów uczestniczki związanych z nieprzeprowadzeniem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zmianą lokalizacji obiektu budowlanego i wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę bez wymaganego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy tego typu zarzuty merytoryczne względem ostatecznej decyzji mogą być analizowane dopiero po przesądzeniu podstawy wznowienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku - nie przesądzając kwestii przysługiwania skarżącej przymiotu strony w poprzednio prowadzonym postępowaniu - stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 138 § 2, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 , 2 i 3, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podniósł, że po wznowieniu postanowieniem Starosty [...] z [...] sierpnia 2016r. na wniosek B. sp. z o.o. przedmiotowego postępowania, organ I instancji przeprowadził postępowanie odnośnie statusu wnioskodawcy jako strony postępowania. Ustalił, że wnioskodawcy przysługuje prawo własności lub wieczystego użytkowania nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Następnie organ I instancji uznając, że B. sp. z o. o. nie wykazała skutecznie, że działki ew. nr [...], [...], [...], [...] i [...], do których przysługuje mu prawo własności lub wieczystego użytkowania, a z których na podstawie przysługującego mu prawa służebności korzysta inwestor w zakresie dojazdu do terenu inwestycji – odmówił uchylenia decyzji pierwotnej tj. decyzji Starosty [...] z [...] maja 2016r. o zmianie decyzji ostatecznej Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r. zatwierdzającej przedmiotowy projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wskazał przy tym, że spółka B. ograniczyła się jedynie do zarzutu, że ww. nieruchomości znajdują się w strefie uciążliwego oddziaływania inwestycji. Z kolei, organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę ograniczył się do oceny postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji w zakresie statusu B. sp. z o.o. jako wnioskodawcy. W konsekwencji nie rozpoznał sprawy ponownie stosownie do zasady dwuinstancyjności. Zdaniem Sądu, Wojewoda [...] nieprawidłowo ocenił w skarżonej decyzji zaistnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji przedwcześnie wydał zaskarżoną decyzję. Jak bowiem wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji Wojewoda uznał, że organ I instancji poprzestał na zbadaniu statusu spółki B. w postępowaniu zakończonym wydaniem pierwotnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, co powinno skutkować umorzeniem wznowionego postępowania, natomiast wydanie decyzji na podstawie art. 151 ust. 1 pkt 1 k.p.a. wymaga rozpoznania meritum sprawy dotyczącej przedmiotowej inwestycji na działkach nr [...] i [...]/ [...] obr. [...]. W ocenie Sądu w Wojewoda dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na dokonanie ponownej oceny, czy spółce B. przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę w rozumieniu przepisu z art. 28 § 2 Prawa budowlanego. Wskazuje na to treść uzasadnienia decyzji kasacyjnej, w której organ odwoławczy zasadnie wskazuje, iż "brak podstaw do zanegowania twierdzeń wnioskodawcy w zakresie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania" w sytuacji gdy wskazał, że uzyskał informacje o wydaniu decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego w dniu [...] lipca 2016 r. co było związane z podjęciem prac budowlanych przez inwestora. Sąd zgodził się z tym poglądem podnosząc, że w sprawach z zakresu Prawa budowlanego właśnie podjęcie robót budowlanych najczęściej łączy się z pozyskaniem informacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na roboty budowlane. Wojewoda dysponował także materiałem dowodowym, w tym projektami budowlanymi - mógł zatem określić, czy spółka B. znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. W ocenie Sądu kwestia wstępna dotycząca statusu spółki B. jako strony postępowania nie wymagała uzupełnienia postępowania w zakresie uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie kluczowe będzie ustalenie statusu B. Spółka z o. o. jako strony postępowania. Jeśli Wojewoda wykaże, iż spółce tej nie przysługuje status strony wyda decyzję reformatoryjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, natomiast gdyby uznał, że Spółka ta jako strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...]maja 2016 r., zmieniającej decyzję tego samego organu z [...] stycznia 2016 r., zasadne będzie wydanie decyzji kasatoryjnej, celem merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej kwestionowanym pozwoleniem na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany.

Skargą kasacyjną A. sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w zakresie pkt I, tj. w części uchylającej zaskarżoną decyzję, zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to:

1) art. 145 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016r. oraz nieumorzenie wszczętego przez Starostę [...] postępowania wznowieniowego, podczas gdy prowadzone przez organ I instancji postępowanie było bezprzedmiotowe, albowiem uczestniczka nie wykazała, aby dochowała miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, co - także po wznowieniu postępowania postanowieniem - powinno prowadzić do jego umorzenia,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w zaskarżonym wyroku do zarzutu postawionego w punkcie 2 skargi z dnia 31 marca 2017r., a związanego z twierdzeniem o niepowołaniu przez uczestniczkę jakiegokolwiek przepisu prawa, z którego wywodziłaby ona twierdzenie o tym, że wprowadza on określone ograniczenia w zagospodarowaniu jej terenu, podczas gdy jednolicie przyjmuje się, że właściciele, użytkownicy wieczyści czy zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, także w trybie szczególnym wznowieniowym, muszą wskazać konkretny przepis przewidujący w danej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie obiektu budowlanego, zaś organy nie mogą ich w tym zakresie wyręczać, przy jednoczesnym nakazaniu organowi II instancji zbadania statusu uczestniczki jako strony postępowania bez bliższych wskazań co do podstaw i zakresu owego badania, podczas gdy obowiązkiem Sądu I instancji jest odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi oraz udzielenie adekwatnych do ich ewentualnego uwzględnienia wskazań co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I oraz o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. w całości, uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2016r. w całości i umorzenie wszczętego przez Starostę [...] postępowania wznowieniowego, a nadto zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w niniejszej sprawie, wbrew zapatrywaniu wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, B. sp. z o.o. nie wykazała (tzn. nie udowodniła stosownymi środkami dowodowymi), aby zachowała miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przewidziany w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Nie podjęła zresztą nawet takiej próby, albowiem nie zgłosiła jakiegokolwiek wniosku dowodowego nakierowanego na ukazanie daty, w której powzięła wiedzę o decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r. Twierdzenia zawarte we wniosku nie stanowią bowiem - per se - dowodu, taki zaś jest zawsze wymagany dla wykazania zachowania terminu dla złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto to B. sp. z o.o., a nie organ I czy II instancji, winna była wskazać na określone przepisy prawa, które prowadzić mogłyby do wniosku, że realizacja inwestycji wprowadzi jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu jej terenu, w tym w zabudowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są zasadne, a to z poniższych względów.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym, przy czym należy uwzględnić kwestie dotyczące przeniesienia / przejęcia praw i obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Stronami tego postępowania są podmioty, które uczestniczyły w tym postępowaniu zwykłym jak i podmioty, które powinny uczestniczyć, lecz nie brały w nim udziału.

Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 290 ze zm. – zmiany te uwzględnia t.j. Dz.U. z 2017r., poz.1332) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przy ustalaniu zatem, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na względzie kategorie podmiotów wyszczególnionych w tym przepisie oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu.

W myśl art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, a także przepisy Kodeksu cywilnego wprowadzające ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości (obciążenia danej nieruchomości) bądź przyznające określonym podmiotom uprawnienia do prawa korzystania z cudzej nieruchomości.

A zatem, organ powinien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, czyniąc zadość art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Oznacza to, że na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu – wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności czy dopływu światła słonecznego, a także wykorzystywanie czy wzmożenie dotychczasowego korzystania przez inwestora z nieruchomości innego podmiotu w związku z planowaną inwestycją. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, z uwzględnieniem treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych.

Dotyczy to również postępowania wznowieniowego zmierzającego do weryfikacji decyzji ostatecznej wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę danego obiektu.

Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji musi mieć możliwość sprawdzenia, czy planowana inwestycja niesie ze sobą (bądź nie) ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki, co łączy się także z korzystaniem z nieruchomości przez jej właściciela.

Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji musi mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone.

W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że zgłoszone we wniosku o wznowienie postępowania zastrzeżenia odnośnie zwiększenia intensywności ruchu w wyniku korzystania przez inwestora ze służebności drogowej przez działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...]w [...], nie dają powodów potwierdzenia naruszenia przepisów prawa, gdyż zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak i składanych w toku postępowania wznowieniowego pismach nie podano żadnej podstawy prawnej, jakoby poprzez korzystanie przez inwestora z tej służebności właściciel i użytkownik wieczysty nieruchomości obciążonej tą służebnością miał być uznany za stronę w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że stanowisko organu I instancji jest błędne. B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest właścicielem działek nr [...][...], [...] i [...] oraz wieczystym użytkownikiem działek nr [...] i [...]. Decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę (zmienioną decyzją z dnia [...] maja 2016r.) udzielono firmie A. sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę węzła betoniarskiego rzędowego, placów i dróg wewnętrznych, magazynu kruszyw, parkingu dla samochodów osobowych i ciężarowych wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, wodociągową i kanalizacji deszczowej - w ramach modernizacji przemysłowej instalacji produkcji betonu do prac badawczo-rozwojowych - na działkach nr [...] i [...], obr. [...] w [...]. Działki, do których przysługują prawa B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] znajdują się w sąsiedztwie terenu inwestycji. Nadto, co jest istotne z punktu widzenia przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, inwestorowi przysługuje prawo służebności przejazdu i przechodu przez działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], a więc działki będące własnością B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] i będące w jej użytkowaniu wieczystym. Służebność ta została ustanowiona celem uzyskania przez A. sp. z o.o. w [...] dostępu do działki nr [...], nr [...] i [...], która po podziale geodezyjnym uzyskała oznaczenia: [...] i [...]. Działki te obejmuje teren przedmiotowej inwestycji.

Powyższe wynika z treści Księgi wieczystej [...] (stan prawny na dzień 2017.02.16) prowadzonej dla działek nr [...], [...] i [...]oraz z treści Księgi wieczystej [...] (stan prawny na dzień 2017.02.16) prowadzonej dla działek nr [...] i [...], tj. z Działów I – O – "Oznaczenie nieruchomości", Działów I – "Własność" i Działów III – "Prawa, Roszczenia i Ograniczenia" tych ksiąg wieczystych. Treści tych ksiąg wieczystych wskazują jako właściciela działek nr [...][...]i [...]oraz wieczystego użytkownika działek nr [...] i [...](tj. działek obciążonych powyższą służebnością) B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] a także wskazują jako nieruchomości władnące działki nr [...], [...]i [...]; potwierdzają ustanowienie służebności na rzecz działek nr [...], [...]i [...].

Ten już fakt – niezależnie od tego, czy ulegną zwiększeniu uciążliwości związane z korzystaniem przez inwestora ze służebności - przesądza o tym, iż B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] posiadała status strony w postępowaniu o udzielenie powyższego pozwolenia na budowę. To zaś oznacza, że jest także stroną w rozumieniu art. 148 k.p.a., której przysługuje prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją i spełniona jest przesłanka, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Należy przy tym zaznaczyć, że przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, lecz jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał, że jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych (por. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10 - ONSAiWSA 2012/4/69, LEX nr 852306; z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12; z dnia 17 kwietnia 2013r., sygn. akt II OSK 2508/11, publ. CBOSA).

Z powyższych względów stwierdzić należy, że organ I instancji błędnie uznał, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie mająca statusu strony w tym postępowaniu, a tym samym, że nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. To błędne stanowisko organu I instancji legło u podstaw odmowy uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania wyłącznie z tej przyczyny, iż uznano, że B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę.

Zasadny jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a.

Podanie o wznowienie postępowania co do zasady wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.).

Ustawodawca początek biegu terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) wiąże z dniem, w którym strona ta dowiedziała się o kwestionowanej decyzji. Przez pojęcie "dowiedzenia się o decyzji" należy rozumieć powzięcie wiadomości o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z doręczeniem decyzji.

W pierwszym przypadku chodzi o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. faktu doręczenia decyzji, której żądanie wznowienia dotyczy. Początek biegu tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Z punktu widzenia oceny, od kiedy rozpoczął bieg miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, istotne jest bowiem to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 czerwca 1996 r., I SA 570/95, ONSA 1997/2/100; z dnia 6 października 2000 r., I SA 855/99, LEX nr 54136; z dnia 10 marca 2006r., II OSK 622/05 – ONSAiWSA 2006/5/133; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II UK 525/13 - LEX nr 1541052). Nie jest istotne w jaki sposób strona uzyska wiedzę o wydanej w sprawie decyzji. Przepis art. 148 § 2 k.p.a. wymaga, aby strona znalazła się w posiadaniu informacji o zapadłej decyzji.

W niniejszej sprawie nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji nie dokonał bowiem stosownych ustaleń i nie rozważył należycie okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy – daty, w której B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] dowiedziała się o decyzji.

Podkreślić należy, iż strona, która nie brała udziału w postępowaniu, obowiązana jest wykazać, kiedy dowiedziała się o decyzji w sposób na tyle sprecyzowany, aby możliwe było ustalenie, że podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem miesięcznego terminu liczonego od dnia, w którym strona powzięła wiadomość o wydaniu decyzji. Zachowanie terminu musi być przez stronę udowodnione, zaś organ administracji swobodnie ocenia dowody w tej mierze (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 2011, s. 572 – 573; E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 200; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 października 1998 r., III SA 2802/97, niepublikowany; z dnia 19 maja 2000 r., I SA/Wr 1038/97, LEX nr 43046).

Z regulacji zawartej w przepisie art. 148 k.p.a. wynika, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Jednocześnie organ administracji publicznej nie jest zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności. Organ administracji obowiązany jest bowiem z urzędu badać zachowanie terminu, gdyż wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.).

Jeśli wnioskodawca nie podaje daty dowiedzenia się o decyzji, organ winien wezwać stronę do wskazania tej daty. Nadto, jeżeli w ocenie organu wyjaśnienia wnioskodawcy w tym zakresie nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy, organ uprawniony jest wezwać wnioskodawcę do przedstawienia dowodów na tę okoliczność, a także przeprowadzenia stosownego postępowania z urzędu – jako, że jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż dotyczy zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co warunkuje wznowienie postępowania.

W niniejszej sprawie B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego podało datę powzięcia wiadomości o decyzji – dzień [...]lipca 2016r. Okoliczność tę zakwestionowała A. sp. z o.o. w [...] (pismo wpłynęło do organu I instancji w dniu 13 września 2016r.) podnosząc, że wnioskodawca nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu na taki stan rzeczy. Zauważyć przy tym należy, iż organ I instancji w postanowieniu o wznowieniu postępowania ograniczył się do stwierdzenia, że "podanie o wznowienie postepowania zostało złożone w terminie do 1-go miesiąca od dnia, w którym domniemana strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, czyli o wymienionej powyżej decyzji." Do kwestii dotyczącej zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania i zarzutów inwestora podniesionych we wskazanym wyżej piśmie organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2016r. W tej sytuacji organ naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania uznać należy, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. to zaś oznacza, że wadliwe było uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r.

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Właściwe bowiem ustalenie daty, w której strona dowiedziała się o decyzji mają fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia podania, o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Dopiero po należytym wyjaśnieniu przez organ I instancji zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania możliwe będzie podjęcie przez organ rozstrzygnięcia w tej sprawie. Z tych względów poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego są pozostałe kwestie poniesione w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

W punkcie drugim sentencji Sąd oddalił wniosek uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują w takim przypadku możliwości orzekania o zwrocie kosztów poniesionych przez uczestników postępowania.