Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 792/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi A.W. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 19 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 czerwca 2020 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach, po rozpoznaniu zażalenia A.W., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 1 czerwca 2020 r. nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w stanie faktycznym

i prawnym ustalonym w sposób następujący.

Pismem z dnia 11 maja 2020 r. A.W. zwrócił się do organu pierwszej instancji o dokonanie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w ilości 130 dni w łącznej wysokości 26.709,18 zł, a w przypadku odmowy wypłaty żądanej kwoty wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie i wydania stosownej decyzji.

Organ pierwszej instancji, po zapoznaniu się z treścią wniosku, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę w trybie zażaleniowym, powołał się na art. 61a § 1 w zw. z art. 61 k.p.a i wskazał, że w realiach niniejszej sprawy zachodzi inna uzasadniona przyczyna, która uniemożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego.

Organ drugiej instancji podzielił słuszność stanowiska organu pierwszej instancji, że w sprawie zachodzi brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jak ocenił organ odwoławczy - wskutek wyeliminowania dyspozycji art. 115a ustawy o Policji z porządku prawnego i braku wprowadzenia normy ustawowej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu według wskazań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z dnia 30 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt. K 7/15 - brak jest podstawy prawnej do działania przez organ. Organ odwoławczy wyjaśnił, że brak w obecnym stanie prawnym normy ustawowej wprowadzającej prawidłowy mechanizm naliczania omawianego ekwiwalentu, spełniający standardy konstytucyjne, oznacza tymczasowy brak podstawy prawnej do działania przez organ Policji celem merytorycznego rozpoznania żądania. Zdaniem tego organu, rozpoznanie merytoryczne wniosku skarżącego stanowiłoby naruszenie normy art. 6 k.p.a., formułującego zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

W świetle powyższego organ odwoławczy podkreślił, że aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku, a odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w okresie pełnienia służby jest w pełni uzasadniona.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach wywiódł A.W., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61a § 1 i następnych k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, należnego skarżącemu z tytułu zwolnienia ze służby w Policji;

2) przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wypłata lub odmowa wypłaty ekwiwalentu jest niemożliwa do rozstrzygnięcia w formie i na zasadach określonych w przepisach k.p.a., gdyż brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym;

3) art. 66 ust. 2 Konstytucji RP poprzez działania organu uniemożliwiające skarżącemu realizację gwarantowanego w Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pozorem konieczności oczekiwania na ustanowienie przez ustawodawcę przepisu, w którym wskaże, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop;

4) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, 956), zwanej dalej “ustawą" w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. 2018 poz. 2102), a przez to pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że służbę w Policji zakończył w dniu 22 lutego 2019 r. na mocy rozkazu Komendanta Policji w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 6 lutego 2019 r. znak [...]. W związku ze zwolnieniem ze służby nie wypłacono skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów skarżący przedstawił obszerną argumentację, wskazując w szczególności, że w jego ocenie sposób wyliczenia ekwiwalentu nie wymaga nowelizacji przepisów, gdyż świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Liczba dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i dane posiadane przez właściwe organy Policji.

Skarżący podkreślił, że artykuł 66 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów; maksymalne normy czasu pracy określa ustawa, zaś zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Stosownie do art. 115a ustawy, ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 31 ust. 3 tej ustawy ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. w sprawie sygn. akt K 7/15, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość

ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem skarżącego z uzasadnienia wyroku TK wynika, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, aby w pełni spełniał swoją funkcję musi w całości rekompensować poniesioną przez funkcjonariusza szkodę. Oznacza to, że sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego musi prowadzić do takiej sytuacji, w której funkcjonariusz za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymywać będzie 100% dziennego uposażenia.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący podniósł, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest gwarantem wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Dlatego też po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w należne funkcjonariuszowi świadczenie pieniężne. Obowiązek wypłaty obciąża Policję jako pracodawcę, gdyż uprawnienia urlopowe powstały w czasie pełnienia służby w danej jednostce Policji. W związku z powyższym, uznać należy, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego i powinien zostać wypłacony niezwłocznie po zakończeniu służby przez funkcjonariusza. Skarżący dodał, że prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, dlatego też uznać należy, że wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem organów stosujących prawo, a więc także Komendanta Powiatowego Policji występującego w niniejszej sprawie w roli pracodawcy.

W ocenie skarżącego, brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na brak regulacji ustawowej jest nieuzasadnione. Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził bowiem niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Nie można więc mówić o istnieniu luki prawnej, skoro utrzymały się w mocy przepisy ustanawiające uprawnienie policjanta do ekwiwalentu

za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby.

Skarżący w całości zakwestionował prawidłowość postępowania przy rozpatrzeniu jego wniosku i dodał, że do dnia złożenia skargi nie nastąpiła na jego rzecz jakakolwiek wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, a także nie wydano jakiejkolwiek decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia prawa do uzyskania tego świadczenia czy odmowy wypłaty ekwiwalentu. Zdaniem skarżącego, organy policji zupełnie bezpodstawnie wydały postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zastosowanie przez organy obu instancji normy prawnej odnoszącej się do "innych uzasadnionych przyczyn", czyli wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest niewłaściwe, w sytuacji gdy jednym z dopuszczalnych rozwiązań związanych z wypłatą ekwiwalentu jest wydanie decyzji administracyjnej o odmowie wypłaty żądanych należności.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd, dostrzegając ku temu podstawy prawne, rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej było postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Ostrowcu Świętokrzyskim, którym z kolei, na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."), odmówiono A.W. wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania tj. wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn.

W okolicznościach niniejszej sprawy art. 61a § 1 k.p.a. został zastosowany przez organy Policji z uwagi na wystąpienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego, a to z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania A.W. ustalenia wysokości należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Organy podniosły, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. w sprawie sygn. akt K 7/15 doszło do zmiany treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminowana została z systemu prawnego ta część tego przepisu prawa, która ustalała wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędna do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Doprowadziło to do powstania luki w systemie prawnym, uniemożliwiającej ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. To spowodowało niemożność rozpatrzenia wniosku skarżącego w trybie administracyjnym. Zdaniem organu drugiej instancji, w aktualnym stanie prawnym organ może powstrzymać się przed rozstrzygnięciem w zakresie wypłaty ekwiwalentu do czasu zakończenia prac legislacyjnych nad tą kwestią i wejścia w życie stosownych regulacji.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela jednak stanowiska organów obu instancji.

Punktem wyjścia dla dalszych rozważań winno stać się przywołanie regulacji prawnych mających związek z przedmiotem sprawy.

Stosownie do art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów; maksymalne normy czasu pracy określa ustawa. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Zasadą jest, w świetle art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161), że policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Stosownie zaś do art. 115a powyższej ustawy (w brzmieniu zakwestionowanym przez TK), ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 31 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. w sprawie sygn. akt K 7/15 (publ. OTK-A2018/65) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny zważył w szczególności, że "(...) prawo do corocznego płatnego urlopu poręczone w art. 66 ust. 2 Konstytucji nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów - służby). Jest ono koniecznym substytutem otrzymywanym zamiast niewykorzystanego urlopu, swego rodzaju rozwiązaniem opcjonalnym, gdy prawo do urlopu nie zostało zrealizowane w swej postaci podstawowej (w naturze). W tym sensie konstytucyjne gwarancje prawa do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego mają charakter bezwarunkowy. Zawsze, gdy pracownikowi (funkcjonariuszowi) przysługuje urlop w rozumieniu art. 66 ust. 2 Konstytucji, musi mieć również subsydiarną możliwość otrzymania stosownego ekwiwalentu, jeśli tego urlopu nie wykorzysta (zob. wyrok z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40).(...) Kontrola zgodności regulacji prawnej z art. 66 ust. 2 Konstytucji polega zatem na ocenie, czy regulacja ta nie narusza "istoty" praw do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, w szczególności poprzez wydrążenie tych praw z ich rzeczywistej treści (zob. wyrok TK z 24 października 2000r., sygn. K 12/00). Uznanie niezgodności ustawy z art. 66 ust. 2 Konstytucji jest możliwe w razie przedstawienia argumentów za naruszeniem przez zaskarżoną regulację "istoty" tego prawa (zob. wyrok z 7 maja 2013 r., sygn. SK 11/11, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 40). Z tego względu właściwym wzorcem kontroli regulacji prawnej dotyczącej praw wyrażonych w art. 66 ust. 2 Konstytucji jest art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą naruszać istoty tych wolności i praw. (...) Regulacja zawarta w art. 115a ustawy o Policji dotyczy sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy (czas przyznany w zamian za czas służby przekraczający normę). Ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby (art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). Celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przy-sługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów. (...) Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 542/13, Lex nr 1798154). Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Organizacja służby w Policji powinna zatem umożliwiać skorzystanie z niego tak, aby zrealizowany był podstawowy cel prawa do wypoczynku, tj. regeneracja sił funkcjonariuszy potrzebna do dalszego wykonywania służby. Jednakże na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może niekiedy dojść do sytuacji, że nie zdołał on faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze."

W kontekście przywołanych wyżej rozważań prawnych Trybunału Konstytucyjnego zauważyć należy, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś - w myśl art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał Konstytucyjny nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Analiza wskazanych przepisów Konstytucji w związku z zasadami: państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. Konstytucji RP) oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi zaś do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" z 2002, zeszyt 1, str. 6). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą bowiem wszystkich adresatów bez wyjątku i winny być przez nich respektowane.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. jest wyrokiem zakresowym. Wyrok ten nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Oznacza to, że przepis art. 115a ustawy o Policji nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości. Wyrok ten powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK 1578/16, Lex nr 2169778).

Dla organów administracji publicznej przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany w sprawie sygn. akt K 7/15 winien oznaczać obowiązek zrekonstruowania treści art. 115a ustawy o Policji zgodnie z tym wyrokiem. Pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14). W kontrolowanej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które - jak to podkreślał w cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny - mają charakter bezwarunkowy (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlk. z dnia 8 sierpnia 2019r., II SA/Go 381/19, Lex nr 2706127). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie ma zatem żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a u.o.p., czyli po dniu 19 października 2001 r. (por. cyt. wyrok WSA w Gorzowie Wlk. z 8 sierpnia 2019 r. i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 4 lipca 2019 r., III SA/Gd 313/19 oraz z dnia 19 czerwca 2019 r., III SA/Gd 312/19).

Odnosząc powyższe do stanowiska organów Policji wyrażonego w kwestionowanych skargą postanowieniach, które wskazują na brak materialnoprawnej możliwości rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na brak regulacji ustawowej, należy jeszcze raz podkreślić, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części - określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja, ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 lipca 2019 r., III SA/Gd 313/19, Lex nr 2694147). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego powyżej wyroku wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. W istniejącym stanie prawnym możliwe jest zatem zadośćuczynienie uprawnieniu policjanta do uzyskania ekwiwalentu w wysokości odpowiadającej regulacjom konstytucyjnym.

Dlatego nie można zgodzić się z poglądem, iż z uwagi na brak w porządku prawnym normy prawnej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy według wskazań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, brak jest podstawy prawnej do wydania przez organy decyzji w przedmiocie ponownego przeliczenia i ewentualnej wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (zob. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r., I OSK 22/20, lex nr 3048613 czy wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r., I OSK 3394/19, lex nr 3048320). Powyższy pogląd co do przedstawionej wykładni przepisów Konstytucji prezentuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeniach przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 3037/19). Oznacza to, że wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, opubl. ONSAiWSA 2019/6/107)

W tych okolicznościach z istotnym naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. organy obu instancji odmówiły A.W. wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Nie zachodzi bowiem wskazywana przez organy przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie takiego postępowania, skoro nie było w sprawie kwestionowane, że skarżący pełnił służbę w Policji, z której został zwolniony na mocy rozkazu personalnego z dnia 6 lutego 2019r.

Mając na uwadze powyższe naruszenie przepisu prawa procesowego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Ponowie rozpoznając sprawę, organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a., w szczególności rozpoznają wniosek skarżącego na podstawie art. 115a ustawy o Policji interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią bowiem wystarczającą podstawę prawną dla rozstrzygnięcia sprawy.