Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 2111/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 194 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 135
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jednolity
article: Art. 9, art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi W. K. reprezentowanego przez kuratora dla osoby nieobecnej M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 października 2014 r., znak: [...], działając na podstawie art. 182 ust. 3, art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 2, art. 194 ust. 1, ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.), art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia 28 marca 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej lub instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dz.Urz. Woj. z 2012 r., poz. 1568), § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało mocy decyzję wydaną przez Starostę w dniu [...] 2014 r., nr [...], którą ustalono odpłatność W. K. za pobyt dziecka: J. K. w rodzinie zastępczej, za okres od dnia 1 listopada 2009 r. do dnia 31 sierpnia 2011 r. w łącznej wysokości 14 493,60 zł.

Kolegium wskazało, że uchwałą Rady Powiatu określone zostały szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej lub instytucjonalnej pieczy zastępczej. Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, może umorzyć w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa powyżej. Za ponoszone opłaty rodzice odpowiadają solidarnie. Wobec matki J. K. ustalono odpłatność decyzją administracyjną, którą następnie umorzono.

W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej wskazano, że organ pierwszej instancji ustalił, że W. K. jest ojcem J. K., która przebywała w rodzinie zastępczej od dnia 18 czerwca 2002 r. do dnia 31 sierpnia 2011 r. Miejsce zamieszkania i pobytu W. K. nie są znane. Organ pierwszej instancji ustalił też, że ostatnim znany adres W. K. to K, ul. N oraz uzyskał informację, że strona wyjechała do USA, jednakże wysyłana korespondencja pod wskazany adres wracała do organu pierwszej instancji. Sąd Rejonowy, Wydział III Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia 7 czerwca 2013 r. ustanowił M. W. kuratorem dla strony celem reprezentowania jej w postępowaniu administracyjnym mającym na celu ustalenie odpłatności za pobyt J. K. w rodzinie zastępczej. W dniu 31 marca 2014 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia opłat W. K. za pobyt córki w rodzinie zstępczej. Stronę pouczono m.in. o możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Organ pierwszej instancji nie był w stanie ustalić w żaden sposób miejsca pobytu, sytuacji osobistej, zdrowotnej i majątkowej W. K. pomimo podjęcia szeregu czynności dowodowych. Natomiast matce J. K. umorzono należności z tytułu opłaty za pobyt córki w rodzinie zastępczej. Wobec powyższego ustalono odpłatność W. K. za pobyt J. K. w rodzinie zastępczej w wysokości odpowiadającej 100% przyznanych rodzinie zastępczej świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Rodzina zastępcza, w której przebywała J. K. od dnia 1 listopada 2009 r. do dnia 31 sierpnia 2011 r. otrzymała na jej utrzymanie pomoc w łącznej wysokości 14 493,60 zł.

M. W., w ustawowym terminie, złożył w imieniu strony, W. K. odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Odwołujący się wskazał, że decyzja jest wadliwa z uwagi na niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, tj. została wydana bez zbadania sytuacji materialno-bytowej W. K. Dla ustalenia bowiem czy W. K. jest uprawniony do umorzenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej kluczowe jest ustalenie miejsca pobytu, a w następnej kolejności sytuacji życiowej zainteresowanego. Podniesiono, że organ pierwszej instancji nie dochował należytej staranności celem ustalenia miejsca pobytu strony, gdyż organ powinien zwrócić się do polskich placówek dyplomatycznych na terenie Stanów Zjednoczonych, a także do miejscowo właściwych organów administracji celem rzeczywistego stwierdzenia miejsca pobytu zainteresowanego. Zdaniem odwołującego się organ poprzez zaniechanie przeprowadzenia powyższych czynności ograniczył prawa podmiotowe zainteresowanego, gdyż zainteresowany może znajdować się w takiej sytuacji bytowo-rodzinnej, która uprawniałaby go do uzyskania zwolnienia z opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej J. K.

Kolegium w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji wskazało, że w dniu 31 marca 2014 r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty W. K. za pobyt córki J. K. w rodzinie zstępczej. Nie zostało natomiast wszczęte postępowanie w sprawie odstąpienia od ustalenia tejże opłaty. Zatem przedmiotowa sprawa dotyczy jedynie ustalenia wysokości opłaty W. K. za pobyt córki w rodzinie zastępczej.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję postąpił prawidłowo. Kolegium stwierdziło, że z powodów obiektywnych organ pierwszej instancji nie był w stanie ustalić sytuacji materialnej, dochodowej, rodzinnej i zdrowotnej ojca dziecka – W. K. z tego powodu, że miejsce jego zamieszkania lub pobytu nie jest znane. Nie ustalił tego nawet Sąd, który ustanowił dla nieobecnego kuratora w postępowaniu administracyjnym, jakie prowadziło PCPR. Z akt sprawy nie wynika także, że składany był wniosek o odstąpienie ustalania odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Organ nie znalazł także w tej sytuacji powodów wszczęcia postępowania o odstąpienie od ustalania odpłatności z urzędu i prowadzenia odrębnego postępowania w tej sprawie. Zatem przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie odpłatności W. K. za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji ustalił odpłatność zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1, z którego wynika obowiązek rodziców dziecka do ponoszenia kosztów jego pobytu w domu dziecka. Za ponoszone opłaty rodzice odpowiadają solidarnie. Jak wskazał organ pierwszej instancji wobec matki J. K. ustalono odpłatność decyzją administracyjną, którą następnie umorzono z uwagi na trudną sytuację życiową zobowiązanej. Dlatego też koniecznym było ustalenie odpłatności za pobyt J. K. w rodzinie zastępczej dla W. K. w wysokości odpowiadającej 100% przyznanych rodzinie zastępczej świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej instancji przedstawił szczegółowe wyliczenie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej oraz ustalił okres, w którym dziecko przebywało w tej rodzinie. Wobec powyższego prawidłowo ustalono odpłatność za pobyt dziecka w placówce- opiekuńczo wychowawczej na kwotę 14 493,60 zł.

Kolegium zwróciło uwagę na treść odwołania skierowanego w imieniu strony przez jej kuratora i wskazało, że należałoby rozważyć czy w istocie nie zawiera ono wniosku o umorzenie powyższej odpłatności, jak to jest przewidziane w art. 194 cyt. ustawy, jak i ww. uchwale. W związku z powyższym organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić odpowiednie odrębne postępowanie w celu zweryfikowania zasadności tego wniosku i podstaw do umorzenia odpłatności W. K. za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej.

Wyjaśniono także, że stosownie do art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny, postępowanie to kończy wydanie decyzji ustalającej. Natomiast postępowanie na podstawie art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny kończy decyzja m.in. umarzająca opłatę i jest decyzją uznaniową - art. 194 ust. 3 ustawy. Obie materie ustawodawca jednoznacznie rozgraniczył. Zgodnie z regułami procedury administracyjnej jedną sprawę administracyjną załatwia się jedną decyzją (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a.), dlatego zasadne jest stwierdzenie, że oba wskazane wyżej zagadnienia winny być przedmiotem odrębnych spraw i decyzji, gdyż przepisy procesowe nie pozwalają na ich łączne rozpatrzenie w jednym akcie. Wobec powyższego sprawa dotycząca umorzenia przedmiotowych należności będzie się toczyć w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2014 r., znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. W., działający jako kurator dla osoby nieznanej z miejsca pobytu – W. K., wnosząc o uchylenie decyzji obydwu instancji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i podniósł, że w sprawie nie zbadano przesłanek odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka zgodnie z 4 ust. 2 i 3 uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia 28 marca 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, zgodnie z którą sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Kontrola działalności organów administracyjnych sprawowana jest przez Sąd pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności W. K. za pobyt dziecka: J. K. w rodzinie zastępczej, za okres od dnia 1 listopada 2009 r. do dnia 31 sierpnia 2011 r. w łącznej wysokości 14 493,60 zł.

Sąd w procesie kontroli bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem wyżej wskazanych kryteriów Sąd stwierdził w postępowaniu organów naruszenia prawa w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 135 z późn. zm.). Zgodnie z art. 193 ust. 1 i 2 tej ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Opłatę tę rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Według art. 194 ust. 1 ustawy opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 określa rada powiatu, a starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę rady powiatu może – na podstawie art. 194 ust. 3 ustawy - umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że o ile umorzenie w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenie terminu płatności bądź rozłożenie na raty, o której mowa w art. 193 ust. 1 może mieć miejsce zasadniczo po ustaleniu tej opłaty, to odstąpienie od ustalenia opłaty z istoty rzeczy musi poprzedzać jej ustalenie. Ustawodawca stanowi bowiem nie o odstąpieniu od pobrania opłaty, lecz od jej ustalania. Odstępowanie od ustalania opłaty po jej ustaleniu nie znajduje racjonalnego i logicznego uzasadnienia. W konsekwencji należy przyjąć, że w sytuacji, gdy prawodawca wskazuje na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustalaniem opłaty, zwłaszcza że z treści art. 194 ust. 3 ustawy odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu. Przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty określa w § 4 wydana na podstawie upoważnienia ustawowego i mająca zastosowanie w niniejszej sprawie uchwała Rady Powiatu z dnia 28 marca 2012 r. Nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej lub instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dz.Urz. Woj. z 2012 r., poz. 1568).

Z treści przepisu § 4 ust. 1-3 powyższej uchwały wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej następuje na wniosek lub z urzędu na czas określony w decyzji, nie dłużej jednak niż na okres 12 miesięcy i może nastąpić, gdy dochód osób lub dochód na osobę w rodzinie, osób zobowiązanych do ponoszenia opłat nie przekracza 250 % kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej, bądź – poza powyższą okolicznością związaną z kryterium dochodowym – z innych ważnych przyczyn uzasadniających odstąpienie. Katalog tych przyczyn jest wymieniony w § 4 ust. 3 uchwały. Analiza tych przyczyn wykazuje, że podjęcie przez organ rozstrzygnięcia o tym, czy odstąpić od ustalenia opłaty czy też ją ustalić, powinno poprzedzać postępowanie wyjaśniające aktualną sytuację osoby zobowiązanej do poniesienia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, w tym zwłaszcza sytuację zdrowotną, materialną i finansową. Oznacza to zatem, że w toku wszczętego z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej organ obowiązany jest do jednoczesnego zbadania, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od ustalenia tej opłaty. Wymagać to będzie ustalenia w ramach tego postępowania, czy zachodzą "ważne przyczyny uzasadniające odstąpienie" zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej do zwrotu.

Postępowanie wyjaśniające powinno toczyć się z udziałem stron tego postępowania. Strony te nie są zwolnione od obowiązku współdziałania z organem w ustaleniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co nie stoi w sprzeczności z treścią zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a. W ramach realizacji tej zasady organ powinien podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym również aktywizować strony postępowania, zwłaszcza jeżeli bez ich udziału ustalenie tych okoliczności jest niemożliwe lub znacznie utrudnione. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym "organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić (...). Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), niemniej jednak oznaczają, że składający wniosek powinien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy" (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r., II OSK 1291/12, LEX nr 1421792; por. też wyrok NSA z dnia 27 lipca 2011 r., II OSK 1560/10). Przyjmuje się w związku z tym, że w sprawach, w których strona nie przedstawiła, jak też organ nie znalazł z urzędu dowodów potwierdzających fakty i zdarzenia, z których strona wywodzi dla siebie określone (z reguły korzystne) skutki prawne, przed wydaniem decyzji negatywnej organ administracji powinien zawsze wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedstawienie przez nią brakujących dowodów, czy też sprecyzowania dotychczasowych niejasnych, czy też ogólnikowych wyjaśnień (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2006 r., II GSK 210/06). Obowiązki powyższe odnoszą się również do sytuacji, gdy w sprawie występuje kurator dla nieobecnego.

Zgodnie bowiem z treścią art. 184 § 1 i 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego "Dla ochrony praw osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich spraw, a nie ma pełnomocnika, ustanawia się kuratora. To samo dotyczy wypadku, gdy pełnomocnik nieobecnego nie może wykonywać swoich czynności albo gdy je wykonywa nienależycie. Kurator powinien przede wszystkim postarać się o ustalenie miejsca pobytu osoby nieobecnej i zawiadomić ją o stanie jej spraw". Jak podkreśla się w orzecznictwie zadaniem kuratora jest przede wszystkim poszukiwanie osoby nieobecnej, a poza tym sprawowanie zwykłego zarządu jego majątkiem, a więc dokonywanie koniecznych czynności faktycznych i prawnych, mających na celu zachowanie majątku, a czynności te podlegają kontroli sądu opiekuńczego, który może wydawać konieczne zarządzenia i w razie uchybień ze strony kuratora, pozbawia go tej funkcji (zob. postanowienie SN z dnia 18 kwietnia 2000 r., III CKN 270/00, LEX nr 1219835). Kurator dla nieobecnego jest zobligowany nie tylko do dokonywania czynności procesowych, ale przede wszystkim do dokonywania wszelkich czynności dotyczących osoby i majątku nieobecnego, kierując się ochroną jego praw. Skoro kurator dla osoby nieobecnej jest zobowiązany do ochrony praw tej osoby, to organ powinien podjąć względem niego takie działania, jakie należałoby podjąć wobec strony w celu umożliwienia ochrony jej praw, zwłaszcza w sytuacji, gdy w ramach działań podejmowanych przez organ ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jest niemożliwe lub znacznie utrudnione. Organ zatem powinien nie tylko zawiadomić kuratora dla nieobecnego o wszczęciu postępowania, lecz również pouczyć go zgodnie z art. 9 k.p.a. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, będących przedmiotem postępowania, a w następnej kolejności ocenić stopień zaangażowania kuratora z punktu widzenia niezbędności jego działań dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Sąd Rejonowy, Wydział III Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt: [...] ustanowił dla nieobecnego W. K. kuratora w osobie aplikanta adwokackiego M. W. w celu reprezentowania praw nieobecnego w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odpłatności za pobyt J. K. w rodzinnej pieczy zastępczej. Kurator dla nieobecnego został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją pismem z dnia 31 marca 2014 r. Wprawdzie zawiadomienie to zawierało pouczenie o możliwości złożenia przez kuratora w postępowaniu wyjaśnień i dowodów na ich poparcie, nie spełniało ono jednak wymogów wynikających z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Konieczne było zatem pouczenie kuratora dla nieobecnego o przesłankach ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a zwłaszcza o przesłankach odstąpienia od ustalenia tej opłaty oraz w razie zaistnienia podstaw, o jakich mowa w art. 86 k.p.a. przesłuchanie go w celu wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a następnie dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy organy nie zrealizowały powyższych obowiązków procesowych naruszając tym samym – obok art. 9 k.p.a. również art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wprawdzie zaangażowanie kuratora dla osoby nieobecnej w toku postępowania administracyjnego ograniczyło się wyłącznie do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a zaprezentowane przez niego stanowisko (również w skardze do sądu administracyjnego), z którego wynika, że to na organach ciąży wyłączny obowiązek ustalenia miejsca pobytu W. K. w celu ustalenia jego rzeczywistej sytuacji bytowo-rodzinnej pozostaje w sprzeczności z treścią art. 184 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i cytowanymi wyżej ugruntowanymi poglądami orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyrażanymi na tle art. 7 k.p.a., to w realiach niniejszej sprawy okoliczności powyższe nie uzasadniały wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w związku z naruszeniem przez organy ich obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy nie wykonując powyższych obowiązków nie zbadały należycie kwestii wystąpienia okoliczności faktycznych, od których zaistnienia zależało ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej bądź odstąpienie od ustalenia tej opłaty, a tym samym nie mogły tych okoliczności faktycznych wszechstronnie ocenić.

W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, a uchybienia to miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść decyzji obydwu instancji, które na tym etapie postępowania były przedwczesne.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie decyzji organów obydwu instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania wyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności należy ustalić, czy w odniesieniu do strony prowadzonego postępowania można twierdzić o występowaniu "ważnych przyczyny uzasadniających odstąpienie" od ustalenia opłaty za pobyt w pieczy zastępczej. Przy ocenie powyższego trzeba mieć przy tym na uwadze treść § 2 uchwały Rady Powiatu z dnia 28 marca 2012 r. Nr [...], zgodnie z którym w postępowaniach, o których mowa w art. 194 ust 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej stosuje się m.in.: zasadę wspierania osób i rodzin w przezwyciężaniu sytuacji i okoliczności, które spowodowały umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej; zasadę uwzględniania sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej osób zobowiązanych do wnoszenia odpłatności oraz ich możliwości, zasobów i uprawnień, zasadę unikania zagrożeń egzystencji osób zobowiązanych do odpłatności i osób na ich całkowitym bądź częściowym utrzymaniu.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku.