Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 488/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6279 Inne o symbolu podstawowym  627
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 88f ust. 1a
journal: Dz.U. 2015 poz 149
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi X. C. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w G. z dnia [...] sierpnia 2015 roku nr [...]; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącej X. C. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej również: "organ II instancji" lub "Szef Urzędu") z [...] grudnia 2015 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Szef Urzędu, działając na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 4, art. 315 ust. 1, art. 318 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 319 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz.. 1650 oraz z 2014r. poz. 463 z późn. zm., zwanej także dalej "u.o.c.") oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., rozpatrzył odwołanie obywatelki [...] Pani [...] (zwanej dalej "skarżącą" lub "cudzoziemką") od decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] (dalej również "Komendant Placówki SG") z [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] orzekającej o zobowiązaniu cudzoziemki do powrotu w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji i o zakazie jej ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres 1 roku od dnia wykonania decyzji lub – w przypadku braku informacji o jej wykonaniu - od dnia upływu terminu dobrowolnego powrotu w niej określonego oraz o zakazie ponownego wjazdu cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen przez okres 2 lat od dnia wykonania decyzji na wypadek, jeżeli cudzoziemka nie opuści terytorium Polski w terminie dobrowolnego powrotu określonego w tej decyzji albo przekroczy granicę lub będzie usiłowała przekroczyć granicę w tym terminie wbrew przepisom. W wyniku rozpoznania ww. odwołania Szef Urzędu uchylił decyzję Komendanta Placówki SG w części dotyczącej terminu dobrowolnego powrotu i wyznaczył nowy termin - 30 dni od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki SG w pozostałej części.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. W dniu [...] sierpnia 2015 r. Komendant Placówki SG wydał wskazaną wyżej decyzję z Nr [...]. W podstawie prawnej decyzji powołano m. in. art. 302 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia stwierdzono, że w dniu 25 kwietnia 2015 r. funkcjonariusze Straży Granicznej w [...] rozpoczęli kontrolę legalności wykonywania pracy przez cudzoziemców, prowadzenia działalności gospodarczej przez cudzoziemców i powierzania wykonywania pracy cudzoziemcom w firmie [...] Kontrola została przeprowadzona w miejscowości [...], ul. [...], gdzie znajduje się siedziba firmy. Prezesem firmy jest obywatelka [...] Pani [...]. W momencie wejścia do marketu zastano cudzoziemkę wykonującą pracę w postaci sprzedaży towarów przy kasie fiskalnej. Cudzoziemka w momencie kontroli nie posiadała zezwolenia na wykonywanie pracy w firmie [...]Cudzoziemka sama złożyła oświadczenie, że jest pracownicą firmy [...] Poświadczyła to także na piśmie inna pracownica tej firmy. Na podstawie przedstawionych przez pracodawcę w trakcie kontroli dokumentów dotyczących legalności wykonywania pracy przez cudzoziemców oraz powierzania wykonywania pracy cudzoziemcom organ pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca w okresie od [...] kwietnia 2015 r. do [...] kwietnia 2015 r. (data rozpoczęcia kontroli) wykonywała nielegalnie pracę na stanowisku sprzedawca-handlowiec na rzecz firmy [...] W czasie kontroli przedstawiła zezwolenie na pracę typ [...] nr [...] wydane [...]kwietnia 2014 r. ważne od [...] kwietnia 2014 r. do [...] kwietnia 2016 r. na wniosek firmy [...] oraz umowę o pracę zawartą [...] kwietnia 2014 r. z firmą [...] Przedstawione dokumenty nie uprawniały jej do wykonywania pracy na rzecz firmy [...] W dniu [...] lipca 2015 r. właścicielka firmy [...] wniosła zastrzeżenia do protokołu kontroli legalności zatrudnienia cudzoziemców z [...] lipca 2015 r. Oświadczyła w nim, że skarżąca wykonuje pracę na rzecz [...] od [...] kwietnia 2015 r., tj. od dnia przejęcia zakładu pracy (sklepu) od firmy [...] Powołała się na art. 88f ust. 1a ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach ryku pracy (Dz.U. z 2015, poz. 149, z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z."), z którego wynika, że w takim przypadku nie jest wymagana zmiana zezwolenia na pracę. [...] sierpnia 2015 r. Komendant Placówki SG wystosował do Prezes [...] pismo dotyczące zastrzeżeń do protokołu legalności wykonywania pracy. Komendant po ponownej analizie zebranych materiałów w w/w sprawie stwierdził, że nie została przedstawiona żadna dokumentacja potwierdzająca przejęcie lub połączenie przez firmę [...] firmy [...] Również w bazach Krajowego Rejestru Sądowego brak jest informacji na ten temat. W związku z powyższym Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] przeanalizował sytuację skarżącej i orzekł o rocznym zakazie wjazdu liczonym od dnia opuszczenia terytorium RP.

II.2. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 88f ust. 1a u.p.z. oraz art. 302 ust. 1 pkt 4 u.o.c.

II.3. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2015 r. Szef Urzędu uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu dobrowolnego powrotu i wyznaczył nowy termin - 30 dni od dnia doręczenia decyzji oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. W uzasadnieniu organ wskazał, że posiadając zezwolenie na podjęcie pracy w [...] skarżąca nie powinna w żadnym przypadku podejmować pracy w sklepie należącym do [...] Organ podniósł, że cudzoziemka nie przedstawiła żadnej dokumentacji świadczącej, że spółka ta przejęła sklep od firmy [...] Jest to zatem nielegalna zmiana podmiotu zatrudniającego cudzoziemkę. Dopiero [...] czerwca 2015 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Nie ulega więc wątpliwości, że skarżąca dopuściła się wykroczenia polegającego na nielegalnym wykonywaniu pracy, wyczerpując tym samym dyspozycję art. 302 ust. 1 pkt 4 u.o.c. Przepis ten ma charakter obligatoryjny i zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, jeżeli organ ten stwierdzi, iż cudzoziemiec wykonywał pracę niezgodnie z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Już sam stwierdzony fakt wykonywania przez cudzoziemca pracy bez wymaganego zezwolenia, odpowiadający hipotezie powyższego przepisu uzasadnia zastosowanie sankcji w postaci zobowiązania go do powrotu w określonym czasie i w określony sposób oraz orzeczenia zakazu ponownego wjazdu przez określony czas. Taka konstrukcja normy prawnej ma przede wszystkim na celu dyscyplinowanie cudzoziemców w przedmiocie dopełnienia wymogów formalnych związanych podejmowaniem pracy w Polsce. Wobec powyższego wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada, iż sprawę należy załatwić zgodnie z wnioskiem strony o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny doznaje istotnego ograniczenia. Zastosowanie ww. zasady nie może bowiem prowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego. Pogląd taki opiera się na założeniu, że zasada powyższa ma zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji opartych na zasadzie uznania administracyjnego, podczas gdy w niniejszym postępowaniu o treści rozstrzygnięcia wprost rozstrzyga przepis prawa materialnego. Organ dodał, że skarżąca z pewnością miała świadomość ustawowego wymogu posiadania przedmiotowego zezwolenia na pracę i powinna domagać się od pracodawcy dopełnienia wymaganych formalności i przekazania jej zgodnie z postanowieniami art. 88h ust. 1 pkt 4 u.p.z. jednego egzemplarza zezwolenia na pracę. Natomiast dopełnienie tych formalności po fakcie ujawnienia przedmiotowego wykroczenia nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Brak jest również podstaw do uznania, iż skarżąca mogła zostać celowo wprowadzona w błąd przez pracodawcę odnośnie legalności jej zatrudnienia. Szef Urzędu uznał również, iż sytuacja skarżącej nie uzasadnia udzielenia jej zgody na pobyt ze względów humanitarnych, czy pobyt tolerowany albowiem nie zaistniały żadne okoliczności, które mogłyby świadczyć, że jej powrót do kraju pochodzenia wiązałby się z jakimkolwiek naruszeniem przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w tym prawa do ochrony życia rodzinnego czy prywatnego.

III.1. Z powyższą decyzją Szefa Urzędu nie zgodziła się skarżąca, która w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie art. 88f ust. 1a u.p.z.;

2) przepisów postępowania przez naruszenie art. 7, art. 8, art, 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a.

W uzasadnieniu podniosła, że organy obu instancji nie podjęły żadnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie kwestii przejęcia zakładu racy lub jego części przez spółkę [...] Organy nie tylko nie wezwały strony do przedstawienia dowodów w określonym terminie, ale nie przeprowadziły również innych czynności dowodowych, które mogły doprowadzić do faktycznego wyjaśnienia sprawy (np. przesłuchanie świadków — w szczególności poprzedniego i obecnego pracodawcy, przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu wykonywania pracy). Sytuacja taka w ocenie skarżącej pozwala podejrzewać, że celem organów nie było ustalenie stanu faktycznego, a wydanie decyzji zobowiązującej do powrotu.

III.2. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo Szef Urzędu, odnosząc się do powołanego w skardze orzecznictwa Sądu Najwyższego wypracowanego na gruncie art. 23¹ k.p., stwierdził, że słownikowe definicje "przejęcia" i "przejścia" mogą wskazywać na węższy zakres tego pierwszego pojęcia.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

IV.2. Podstawą wydania wobec skarżącej decyzji zobowiązującej do powrotu był art. 302 ust. 1 pkt 4 u.o.c.. Zgodnie z tym przepisem, decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wydaje się cudzoziemcowi, gdy wykonuje lub wykonywał pracę bez wymaganego zezwolenia na pracę lub zarejestrowanego w powiatowym urzędzie pracy oświadczenia pracodawcy o zamiarze powierzenia mu wykonywania pracy, lub został ukarany karą grzywny za nielegalne wykonywanie pracy. Trafnie przyjęły orzekające w sprawie organy, że decyzja w sprawie zobowiązania do powrotu ma charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej. Tym samym organ nie może, powołując się na ważny interes strony oraz art. 7 k.p.a., odmówić wydania tej decyzji w sytuacji stwierdzenia zajścia okoliczności wskazanych w art. 302 ust. 1 u.o.c. oraz przy równoczesnym braku przewidzianych w ustawie okoliczności wyłączających nałożenie na stronę zobowiązania do powrotu (zob. np. art. 303 u.o.c.). Ta trafna konstatacja organów nie zwalniała ich jednak od obowiązku dokonania właściwej wykładni art. 88f ust. 1a u.p.z. oraz poczynienia wnikliwych ustaleń faktycznych w odniesieniu do okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia powołanego przepisu u.p.z.

IV.3. Kwestią kluczową w niniejszej sprawie była ocena, czy w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 88f ust. 1a u.p.z. Zgodnie z tym przepisem, zmiana siedziby lub miejsca zamieszkania, nazwy lub formy prawnej podmiotu powierzającego cudzoziemcowi wykonywanie pracy lub przejęcie zakładu pracy lub jego części przez innego pracodawcę nie wymagają wydania nowego zezwolenia na pracę. Analiza akt sprawy, w tym uzasadnień obu decyzji wydanych w sprawie, wskazuje, że orzekające organy przyjęły, że dla wykazania "przejęcia zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę" niezbędny jest dokument potwierdzający to przejęcie. Co więcej, organ I instancji uznał, że w przypadku spółek handlowych ujawnienie tej zmiany winno nastąpić w Krajowym Rejestrze Sądowym na podstawie uchwały zaprotokołowanej przez notariusza. W szczególności w piśmie Komendanta Placówki SG z [...] sierpnia 2015 r. organ I instancji powołał się na art. 562 k.s.h (k. 21-22 akt administracyjnych). Znalazło to następnie odbicie w treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, gdzie stwierdzono: "Komendant po ponownej analizie zebranych materiałów w w/w sprawie stwierdził, że nie została przedstawiona żadna dokumentacja potwierdzająca przejęcie przez firmę [...] firmy [...] Również w bazach Krajowego Rejestru Sądowego brak jest informacji na temat przejęcia przez spółkę [...] spółki [...] czy też informacji, że w/w spółki się połączyły". Z kolei Szef Urzędu stwierdził, że "ani cudzoziemka ani jej pełnomocnik nie przedstawili żadnej dokumentacji świadczącej, że spółka ta przejęła wskazany wyżej sklep od firmy [...]". W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy dokonały wadliwej wykładni, a w konsekwencji zastosowania art. 88f ust. 1a u.p.z. Brak jest uzasadnionych powodów, aby przewidzianemu w powołanym przepisie terminowi "przejęcie zakładu pracy lub jego części przez innego pracodawcę" nadawać inne znaczenie niż instytucji przejścia zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę uregulowana w art. 23¹ k.p. Kluczowe znaczenie ma tu wykładnia systemowa, tj. zapewnienie spójności systemu prawa oraz celowościowa, tj. ochrona praw pracownika, który nie jest stroną czynności skutkującej zmianą pracodawcy. Jeżeli zaś chodzi o podniesione przez Szefa Urzędu w odpowiedzi na skargę ogólne wątpliwości co do możliwych różnic w słownikowych definicjach "przejęcia" i "przejścia", to należy podkreślić, że na gruncie prawa pracy terminów tych używa się zamiennie w kontekście zastosowania art. 23¹ k.p. Tylko przykładowo można wskazać tu na opracowania autorstwa K. Jaśkowskiego, Komentarz aktualizowany do art.23(1) Kodeksu pracy, LEX 2016, teza 1; G. Goździkiewicz, T. Zieliński, Komentarz do art.23(1) Kodeksu pracy, teza 1 oraz liczne orzeczenia Sądu Najwyższego (zamiast wielu zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 2014 r., III PK 31/14). Co więcej, instytucja przejścia zakładu pracy (art. 23¹ k.p.) dotyczy materii objętej regulacją prawa Unii Europejskie, tj. dyrektywy Rady 2001/23/WE z dnia 12 marca 2001 r. (Dz. Urz. WE L 82 z 22.03.2001, s. 16; wcześniej dyrektywy 77/187) w sprawie zbliżania ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do ochrony praw pracowniczych w przypadku przejęcia przedsiębiorstw, zakładów lub części przedsiębiorstw lub zakładów. Również w tej dyrektywie używa się terminu "przejęcie", a nie "przejście". Reasumując, "przejęcie zakładu pracy lub jego części przez innego pracodawcę" w rozumieniu art. 88f ust. 1a u.p.z. oznacza to samo, co przejście zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę w rozumieniu art. 23¹ k.p. Skoro tak, to oczywiście nieprawidłowe było domaganie się przez organ I instancji przedłożenia aktu notarialnego lub innych dokumentów dowodzących zaistnienie zdarzeń związanych z przekształceniem spółki w rozumieniu k.s.h. Są to bowiem dwie odrębne instytucje prawe. W szczególności nie każde przejście zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę musi wiązać się z koniecznością przeprowadzenia procedury łączenia, podział lub przekształcania spółek. W orzecznictwie Sądu Najwyższego ugruntowany jest już pogląd, że przejęcie, mimo że z reguły wynika z pewnego zdarzenia prawnego (umowy, decyzji) lub z mocy ustawy, odnoszone jest także do zdarzenia faktycznego polegającego na fizycznym objęciu zakładu pracy lub jego części. Chodzi tu przede wszystkim o ochronę interesów pracowników, polegającą na możliwości żądania od podmiotu faktycznie zarządzającego umożliwienia wykonywania pracy oraz zapłaty wynagrodzenia. Chroni to jednocześnie poprzedniego pracodawcę przed ponoszeniem następstw działań przejemcy, na które nie miał wpływu (zob. np. dostępne w bazie LEX wyroki Sądu Najwyższego w sprawach I PRN 38/95 oraz III UK 75/09, a także liczne orzeczenia Sądu Najwyższego cytowane przez K. Jaśkowskiego, Komentarz aktualizowany do art.23(1) Kodeksu pracy, LEX 2016, tezy 6 i 7). Również zatem bezwzględne domaganie się przez organy od skarżącej dokumentu potwierdzającego przejęcie zakładu pracy nie miało oparcia w przepisach prawa. Przejście to mogło być bowiem również efektem ustnego porozumienia pracodawców. Informacje kierowane do skarżącej naruszały tym samym art. 9 k.p.a., mogły ją bowiem wprowadzać w błąd co do katalogu dowodów za pomocą których może ona ewentualnie udowodnić swoje racje. Dodać należy, że skarżąca nie była reprezentowana w postępowaniu administracyjnym przez adwokata lub radcę pranego. Konsekwencją przyjęcia przez organy błędnej wykładni art. 88f ust. 1a u.p.z w zw. z art. 23¹ k.p. było również naruszenie art. 7 w wz. z art. 77 § 1 k.p.a. Organy nie przeprowadziły bowiem wyczerpującego postępowania dowodowego przyjmując, że niedysponowanie przez skarżącą dokumentem potwierdzającym przejście części zakładu pracy ze spółki [...] na spółkę [...] wyklucza a limine możliwość przyjęcia, że takie przejście miało miejsce. Należy przy tym podkreślić, że w orzecznictwie wskazuje się, że podstawowym celem art. 22¹ § 1 k.p. jest ochrona interesów pracowników i dlatego przejście zakładu pracy na nowego pracodawcę może nastąpić także wtedy, gdy przejmuje on zadania wykonywane przez poprzednika, przy czym nie jest niezbędne przejęcie znaczącego substratu majątkowego. Każda sytuacja wymaga indywidualnej oceny (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2012 r., III PK 36/11). Raz jeszcze wypada podkreślić, że to nie pracownik jest stroną porozumienia skutkującego przejściem zakładu pracy oraz dysponentem dokumentacji związanej z tą czynnością.

IV.4. Rozpoznając sprawę ponownie organy będą mieć na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Komendant Placówki SG wyznaczy stronie odpowiedni termin na złożenie wniosków dowodowych mogących potwierdzić ewentualne przejście zakładu pracy, w tym należy wyraźnie wskazać stronie na możliwość przeprowadzenia również dowodu z zeznań świadków (analiza akt sprawy wskazuje, że w grę w chodzi szereg osób mogących mieć wiedzę w sprawie, np. członkowie organów obu spółek, inni pracownicy, w tym osoba, która złożyła oświadczenia zawarte na k. 18 akt administracyjnych). Sąd nie przesądza w żaden sposób ustaleń organu w tej materii, jednakże postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone w sposób wnikliwy oraz z uwzględnieniem omówionej wyżej istoty instytucji przejścia zakładu pracy na innego pracodawcę.

IV.5. Zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego, w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania, uzasadnia uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji (art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP).

IV.6. Kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 300 zł.

VI.7. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.