Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1635/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 631
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej - tekst jedn.
article: art. 188 w zw. z  art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1268/17 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. na rzecz D. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. [pic]


UZASADNIENIE

I OSK 1635/18

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1268/17 oddalił skargę D. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr OI/K.024.4.2017.AG w przedmiocie zwolnienia ze służby.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Dyrektor Zakładu Karnego w G. postanowieniem Nr [...] wszczął w dniu [...] lipca 2016 r. wobec D. P. postępowanie dyscyplinarne, zarzucając mu naruszenie dobrego imienia służby oraz postępowanie sprzeczne ze złożonym ślubowaniem, polegające na tym, że przebywając w C. na urlopie wypoczynkowym dopuścił się niegodnego zachowania, polegającego na usiłowaniu wyłudzenia darmowego posiłku w restauracji, poprzez podłożenie owada do podanego posiłku, tj. naruszenie art. 230 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. W tym samym dniu, tj. [...] lipca 2016 r. Dyrektor ZK w G. decyzją Nr [...] zawiesił D. P. w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy, po upływie których przedłużył zawieszenie w czynnościach służbowych na okres 1 miesiąca i następnie kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...] przedłużył zawieszenie w czynnościach służbowych ww. funkcjonariusza na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia zawieszenia, tj. do dnia [...] lipca 2017 r.

Od decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. oraz od decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. o zawieszeniu w czynnościach służbowych, D. P. wniósł odwołanie do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S., który decyzją z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] oraz decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...], nie uwzględnił obu odwołań i utrzymał w mocy zaskarżone decyzje. Organ I instancji podkreślił, że w powyższej sprawie zapadł również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2017 r., którym oddalono skargę D. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych.

Dyrektor Generalny Służby Więziennej [...] listopada 2016 r., orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] uznał D. P. winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego i na podstawie art. 232 pkt 7 i art. 237 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, wymierzył mu karę dyscyplinarną wydalenia ze służby.

Rozpoznając odwołanie złożone przez funkcjonariusza od ww. decyzji Minister Sprawiedliwości orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] uchylił i przekazał do ponownego rozpatrzenia zaskarżone orzeczenie z uwagi na uchybienia proceduralne.

Do dnia orzekania postępowanie dyscyplinarne nie zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem.

Mając na względzie tak ustalony stan sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 218 ust. 1 pkt 1 i 96 ust. 2 pkt 7 oraz art. 98 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2017 r. poz. 631), Dyrektor Zakładu Karnego w G. zwolnił z dniem [...] lipca 2017 r. majora D. P. ze Służby Więziennej w związku z upływem 12-miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych.

Organ pierwszej instancji przytoczył przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia. Podał, że stosownie do art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej upływ 12-miesięcznego okresu zawieszenia może być powodem zwolnienia funkcjonariusza ze służby. W związku z tym, że w przypadku D. P. 12-miesięczny okres zawieszenia w czynnościach służbowych upływa w dniu [...] lipca 2017 r., w dniu [...] lipca 2017 r. Dyrektor Zakładu Karnego w G. wszczął postępowanie administracyjne, mające na celu zwolnienie ww. funkcjonariusza ze służby w Służbie Więziennej.

Organ w oparciu o akta sprawy ustalił, że D. P. pełnił służbę w Zakładzie Karnym w G. od [...] września 1995 r. Od dnia [...] czerwca 2009 r. pełnił służbę na stanowisku zastępcy kierownika działu ochrony oraz był koordynatorem oddziału penitencjarnego Nr [...] Zakładu Karnego w G. Jednocześnie podkreślił, że charakter służby pełnionej na tym stanowisku wymaga, że aby prawidłowo wykonywać postawione zadania (zgodnie z zakresem czynności zarówno zastępcy kierownika działu ochrony jak i koordynatora oddziału penitencjarnego) funkcjonariusz musi posiadać wysokie kompetencje w zakresie organizacji i nadzoru ochrony wewnętrznej w oddziale, a podczas nieobecności kierownika działu ochrony, również w całej jednostce. Funkcjonariusz z racji zajmowanego stanowiska, prowadzi nadzór i kontrolę nad funkcjonariuszami realizującymi działania ochronne oraz ściśle współpracuje z funkcjonariuszami działu penitencjarnego w zakresie prowadzenia wobec osadzonych oddziaływań penitencjarnych. Zobowiązany jest również do utrzymywania porządku, dyscypliny i właściwych relacji pomiędzy osadzonymi. Ponadto, jako zastępca kierownika działu ochrony, ma dostęp do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "ściśle tajne".

Zdaniem organu I instancji, w dalszym ciągu nie ustały przesłanki, z powodu których D. P. został zawieszony w czynnościach służbowych. Wskazał, że zdarzenie, które spowodowało wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariusza w związku z jego medialnym nagłośnieniem, odbiło się echem wśród nie tylko funkcjonariuszy, ale przede wszystkim osadzonych. Uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego toku służby w Zakładzie Karnym w G. oraz właściwej obsady etatowej w dziale ochrony jednostki, w ocenie organu uzasadnione było zwolnienie funkcjonariusza ze służby. W związku z charakterem czynu, o który został oskarżony, stracił on poważanie wśród osadzonych, podległych mu funkcjonariuszy, a także zaufanie przełożonych. Powrót funkcjonariusza do pełnienia służby może spowodować paraliż funkcjonowania jednostki i naruszyć jej bezpieczeństwo.

Uzasadniając swoje stanowisko Dyrektor ZK w G. zwrócił uwagę na specyfikę służby oraz, że funkcjonariusze SW swoją nienaganną postawą są obowiązani dawać pozytywne przykłady zachowań osobom pozbawionym wolności, które przebywają w więzieniu, właśnie w związku z naruszeniem prawa. Wobec powyższego funkcjonariuszy SW obowiązują szczególne wymagania, odnośnie przestrzegania prawa zarówno w służbie, jak i poza służbą. D. P. swoim czynem utracił nieposzlakowaną opinię, autorytet i wiarygodność, co uzasadnia jego zwolnienie ze służby.

Organ I instancji podniósł również, że dyrektor jednostki, który odpowiedzialny jest za zapewnienie bezpieczeństwa i spokoju w jednostce, nie może ryzykować i pozwolić na kontynuowanie służby przez D. P. bez uszczerbku dla ważnych interesów Służby Więziennej i jednostki, w której pełni służbę.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył D. P..

Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w S., rozpoznając złożone odwołanie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 12 ust. 3, art. 96 ust. 2 pkt 7 i art. 218 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie - powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych - stwierdził, że funkcjonariuszy Służby Więziennej obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych. Każdy funkcjonariusz powinien zawsze swoim postępowaniem umacniać powagę i zaufanie do pełnionych funkcji oraz unikać wszelkich sytuacji, które godziłyby w dobre imię służby. Ze statusem funkcjonariusza Służby Więziennej wiąże się także szczególny stopień społecznego zaufania. Odnosi się to, zarówno do sfery służby, jak i postawy osobistej. W szeregach Służby Więziennej winni zatem pozostawać jedynie funkcjonariusze obdarzeni wyjątkowym zaufaniem społecznym, jak również przełożonych służbowych.

W ocenie organu, funkcjonariusz D. P. swoim czynem utracił nieposzlakowaną opinię, autorytet i wiarygodność, co uzasadnia jego zwolnienie ze służby.

Jednocześnie mając na względzie wszystkie okoliczności sprawy, organ II instancji uznał, że realizując politykę kadrową i czuwając nad zabezpieczeniem właściwej realizacji zadań nałożonych ustawą o Służbie Więziennej (art. 2 ustawy), nie jest możliwe dalsze pozostawanie D. P. w służbie. Wpływałoby to bowiem negatywnie na podwładnych i wykonywanie przez nich obowiązków służbowych oraz prowadziłoby do dewaluacji obrazu przełożonego, jako autorytetu godnego naśladowania przez podległych funkcjonariuszy, jak i osadzonych, odbywających karę pozbawienia wolności w jednostce. Osoba mianowana na stanowisko funkcjonariusza Służby Więziennej nie przestaje być funkcjonariuszem nawet w czasie wolnym od zajęć służbowych. Oczywistym zatem jest, że żaden funkcjonariusz nie jest zwolniony z należytego zachowania się nawet w czasie urlopu. Zawsze musi on postępować tak, by swą postawą umacniać autorytet i zaufanie do Służby, a ponadto powinien unikać wszelkich sytuacji, które godziłyby w dobre imię macierzystej formacji.

Podejmując decyzję o zwolnieniu ze służby, zgodnie z art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej, organ uwzględnił zarówno interes społeczny, jak i rozważył wszystkie okoliczności świadczące zarówno na korzyść jak i na niekorzyść funkcjonariusza. Wskazał, że skarżący jako wyższy oficer powinien zarówno dla pozostałych funkcjonariuszy, jak i osadzonych stanowić wzorzec etycznego postępowania i zachowania. Wziął pod uwagę jego dotychczasową niekaralność i opinię służbową oraz ponad dwudziestoletni okres służby, uwzględnił także okoliczność, że funkcjonariusz, pełniący służbę jako zastępca kierownika ochrony oraz koordynator oddziału penitencjarnego, wykonuje szczególny rodzaj służby.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, w tym nierzetelnego prowadzenia postępowania, organ II instancji wskazał, że w trakcie postępowania dyscyplinarnego posiłkowano się opiniami sporządzonymi przez niezależne od Służby Więziennej instytucje, takie jak Laboratorium Kryminalistyczne Komendy Wojewódzkiej w Poznaniu, czy biegłego sądowego Sądu Okręgowego w G.. Ponadto organ za nieuzasadniony uznał zarzut, polegający na celowym przedłużaniu przez organ postępowania podnosząc, że w dużym stopniu to postępowanie odwołującego się, a nie organu prowadzącego postępowanie, wpłynęło na przedłużenie postępowania dyscyplinarnego. Mnogość składanych przez funkcjonariusza wniosków dowodowych, związanych z koniecznością powołania biegłych oraz pism miało wpływ na termin zakończenia postępowania. Przy jednoczesnym stwierdzeniu, że organ w toku postępowania podejmował wszelkie czynności w terminie i bez zbędnej zwłoki.

Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że zwolnienie funkcjonariusza na podstawie art. 218 ust. 1 pkt 1 i 96 ust. 2 pkt 7 oraz art. 98 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2017 r., poz. 631 ze zm.), a więc w związku z upływem 12-miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, nie jest uzależnione od uznania winy funkcjonariusza w prowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym, a prowadzone postępowanie dyscyplinarne, nie było podstawą wydania zaskarżonej decyzji.

Kwestionując wskazaną decyzję, D. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej (u.s.w.), poprzez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie, podczas gdy upływ 12-miesięcznego okresu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych jest fakultatywną przesłanką zwolnienia funkcjonariusza ze służby i w niniejszej sprawie nie jest dostatecznie uzasadnione,

- art. 249 ust. 1 i 2 w związku z przepisami rozdziału 21 u.s.w., poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania dyscyplinarnego powodującego upływ 12-miesięcznego okresu zawieszenia, co naruszyło prawo skarżącego do obrony,

- art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych, na podstawie których dokonano zawieszenia, a następnie zwolnienia skarżącego ze służby,

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie przez organ II instancji, że zwolnienie ze służby nie ma związku z prowadzonym wobec niego postępowaniem dyscyplinarnym.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S. wniósł o jej oddalenie oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za niezasadną.

Sąd I instancji wskazał, że podstawą zaskarżonej decyzji był art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia [...] kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, zgodnie z którym funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12-miesiecznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych.

W ocenie Sądu, przywołany przepis ma charakter względnie uznaniowy. Oznacza to z jednej strony, że decyzję co do zwolnienia ze służby funkcjonariusza ustawodawca pozostawia właściwym organom Służby Więziennej, ale jednocześnie wskazuje przesłanki, które muszą być spełnione, aby organ mógł w ogóle rozpocząć rozważania w tym przedmiocie. Uznaniowy charakter decyzji nie zezwala organom administracji publicznej na całkowitą i niekontrolowaną swobodę w rozstrzyganiu sprawy. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, również działającym w ramach uznania administracyjnego, ciąży bowiem obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Natomiast z uwagi na specyficzny rodzaj służby, do jakiej należy Służba Więzienna, konieczne jest ponadto zbadanie możliwości pozostawienia w służbie funkcjonariusza przez pryzmat zadań, które określa ustawa o Służbie Więziennej, uprawnień przełożonego w zakresie zapewnienia prawidłowego działania podległych mu jednostek oraz kształtowania składu osobowego podległego mu zespołu ludzi oraz interesu służby.

Zdaniem Sądu, okoliczności faktyczne sprawy wskazują i co do zasady skarżący ich nie kwestionuje, że został zawieszony w czynnościach służbowych decyzją Dyrektora Zakładu Karnego w G.. z dnia [...] lipca 2016 r., na okres trzech miesięcy w związku z wszczęciem wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego. Okres zawieszenia był dwukrotnie przedłużany, z tym że decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. funkcjonariusz został zawieszony do czasu wykonania prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne, na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia zawieszenia, tj. do dnia [...] lipca 2017 r.

W dacie wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w pierwszej instancji, czyli w dniu [...] lipca 2017 r., od momentu zawieszenia w czynnościach służbowych upłynęło [...] miesięcy. Nie ustały również przyczyny zawieszenia funkcjonariusza Służby Więziennej w czynnościach służbowych, gdyż postępowanie dyscyplinarne nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone, choć Dyrektor Zakładu Karnego w G.. w dniu [...] lipca 2017 r. wystąpił z wnioskiem do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej o wymierzenie kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Skoro upłynął 12-miesieczny okres zawieszenia, Dyrektor Zakładu Karnego w G.. – zgodnie z art. 96 ust. 2 pkt 7 u.s.w. - wobec ziszczenia się przesłanek zawartych w tym przepisie – zwolnił funkcjonariusza ze służby.

Sąd wskazał, że chociaż decyzja o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą Sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, albowiem Sąd nie bada celowości jej podjęcia. Kontrola tego rodzaju decyzji przez Sąd polega na ustaleniu, czy wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa było dopuszczalne, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz, czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie naruszył granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że postępowanie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze Służby Więziennej w związku z upływem 12 miesięcznego okresu zawieszenia jest postępowaniem odrębnym od postępowania dyscyplinarnego i przekonanie skarżącego o braku jego winy w związku z zarzucanym mu czynem nie ma w tym postępowaniu znaczenia. Postępowanie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby organ może prowadzić niezależnie od tego, czy postępowanie dyscyplinarne się zakończyło, czy też nie, albowiem przesłanką formalną do jego prowadzenia jest upływ maksymalnego okresu zawieszenia w czynnościach.

Organ, uzasadniając decyzję o zwolnieniu ze służby, w pierwszej kolejności wskazał na zadania, które z mocy przepisów prawa obowiązana jest wykonywać Służba Więzienna, jak również na politykę kadrową i właściwy dobór osób pełniących służbę w tej formacji. Podkreślił, przenosząc powyższe zasady na grunt rozpatrywanej sprawy, że nieobecność funkcjonariusza, który pełni odpowiedzialną funkcję kierowniczą (zastępca kierownika działu ochrony i koordynator oddziału penitencjarnego) przez okres roku nie pozostaje bez wpływu na funkcjonowanie jednostki, w tym na obciążenie innych funkcjonariuszy dodatkowymi obowiązkami, które nie mogły być wykonywane przez skarżącego. Organ wskazał również, że skarżący, jako zastępca kierownika działu ochrony, miał dostęp do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "ściśle tajne", był odpowiedzialny za zapewnienie bezpieczeństwa i spokoju w jednostce, a kontynuowanie służby po upływie roku stwarza ryzyko, iż nie odbędzie się to bez uszczerbku dla ważnych interesów służby i jednostki. Organ stwierdził nadto, że jakkolwiek postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem odrębnym, to jednak charakter zarzucanych skarżącemu czynów, podważa jego autorytet zarówno wobec podwładnych, jak i osadzonych, zaufanie przełożonych, jak również godzi w dobre imię formacji. Wskazał również na znaczenie legitymowania się przez funkcjonariuszy Służby Więziennej nieposzlakowaną opinią oraz, że uzasadnione wątpliwości co do braku tego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza, jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych.

Organ zwrócił też uwagę na szczególne wymagania wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej w kwestii przestrzegania prawa zarówno w służbie, jak i poza nią, oraz na wpływ nienagannej postawy funkcjonariuszy tej formacji na osoby osadzone, przebywające w zakładzie karnym w związku z naruszeniem prawa. Zachowanie skarżącego – w przekonaniu organu – podważyło jego dotychczas nieposzlakowaną opinię, autorytet, wiarygodność oraz zaufanie przełożonych i podwładnych – cech niezbędnych w służbie, w której standardy zachowań oraz wymagania wobec funkcjonariuszy są wysokie. Okoliczności te wykluczają możliwość pozostania skarżącego w służbie.

W ocenie WSA w Szczecinie, organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały przepis art. 96 ust. 2 pkt 7 u.s.w. W decyzjach dotyczących zwolnienia D. P. ze służby została omówiona podstawa prawna rozstrzygnięcia, przytoczono istotne dla przedmiotowej sprawy okoliczności faktyczne, odnoszące się do faktu, okresu i przyczyn zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Wskazano też racje, dla których zastosowano przepis art. 96 ust. 2 pkt 7 u.s.w. (niemożność realizacji zadań przez zawieszonego w czynnościach służbowych skarżącego, podważenie autorytetu niezbędnego w tej formacji oraz zaufania przełożonych i podwładnych).

Zdaniem WSA w Szczecinie, rozwiązanie stosunku służbowego z funkcjonariuszem Służby Więziennej ma charakter fakultatywny. Decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Służby Więziennej. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W przypadku tego typu decyzji kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej). Sądy administracyjne nie są natomiast uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego). Sądy administracyjne w tego typu sprawach badają więc jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Sądy nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów Służby Więziennej i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej.

Zdaniem Sądu, organy w zaskarżonych przez skarżącego decyzjach podały przyczyny, które spowodowały brak możliwości kontynuowania służby przez skarżącego i wskazały, jakie racje przemawiały za zwolnieniem na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 7 u.s.w. W ocenie Sądu, argumenty przedstawione przez organ są przekonujące i znajdują oparcie w ustalonym stanie faktycznym sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2018 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył D. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w postaci uchylenia w całości decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] sierpnia 2017 r. lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił on Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 96 ust. 2 pkt 7 - również w powiązaniu z art. 249 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej przez niewłaściwe jego zastosowanie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, uzasadnieniem zwolnienia ma być roczna nieobecność funkcjonariusza pełniącego funkcję kierowniczą, która wywarła wpływ na funkcjonowanie jednostki, w tym na obciążenie innych funkcjonariuszy dodatkowymi obowiązkami, które nie mogły być wykonywane przez skarżącego. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 96 ust. 2 pkt 7 u.s.w. polegało również na uzasadnieniu zwolnienia skarżącego ze służby upływem 12-miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, które nastąpiło w bezpośrednim związku z prowadzonym postępowaniem dyscyplinarnym. Podniósł, że skoro poza sporem jest, iż postępowanie dyscyplinarne zostało umorzone i odpadła podstawa zawieszenia w czynnościach służbowych, to zwolnienie skarżącego ze służby również nie miało podstawy prawnej ani faktycznej, zatem zaskarżony wyrok oraz poprzedzające go decyzje naruszają ww. przepisy prawa. Organy państwowe nie mogą bowiem uzasadniać umorzenia postępowania dyscyplinarnego zwolnieniem ze służby, a zwolnienia ze służby - upływem czasu postępowania dyscyplinarnego, gdyż popełniają błąd logiczny petitio principii. Pozbawia się w ten sposób skarżącego prawa do obrony w obu tych postępowaniach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że stosunek służbowy strażnika więziennego należy do jest szczególnej grupy stosunków prawnych regulujących służbę funkcjonariuszy formacji zmilitaryzowanych. W tego typu formacjach zwanych "służbami mundurowymi" są nakładane na funkcjonariuszy obowiązki związane z realizacją, szczególnych zadań związanych z ochroną bezpieczeństwa i porządku publicznego (por. art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie więziennej, Dz.U z 2017 r., poz. 631 ze zm., dalej u.s.w.). Zadania te mają olbrzymie znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania Państwa, którego jednym z podstawowych obowiązków jest ochrona mieszkających w nim osób przed zagrożeniami o charakterze wewnętrznym. Stosunek służbowy charakteryzuje się obowiązkiem poświecenia życia i zdrowia przy wykonywaniu zadań, szczególnym rodzajem podległości służbowej i wyjątkową dyspozycyjnością. Konstrukcja stosunku służbowego, jako stosunku prawnego, zmierza zatem do tego, aby osoby będące funkcjonariuszami wykonywały w sposób prawidłowy zadania postawione przed każdą ze służb mundurowych w tym również Służbę Więzienną. W zamian za obciążenie warunkami służby funkcjonariusze mają jasno określone zasady wykonywania obowiązków służbowych oraz reguły dotyczące zwolnienia ze służby. Przepisy regulujące stosunek służbowy mają zatem również charakter ochronny, ponieważ jasno określone reguły, w tym także te dotyczące zwolnienia ze służby, dają funkcjonariuszom pewność co do tego jak wygląda ich sytuacja prawna, a więc jakie mają prawa związane ze wykonywaniem służby. W ten sposób chroniąc stabilność stosunku służbowego, ustawodawca pozwala funkcjonariuszom skoncentrować się na wykonywaniu zadań. Dlatego też ustawodawca określił w przypadku funkcjonariuszy Służby Więziennej zamknięty katalog przesłanek zwolnienia ze służby (art. 96 u.s.w.) oraz wygaśnięcia stosunku służbowego (art. 97 u.s.w). Każda z przesłanek ustania stosunku służbowego posiada osobny charakter, ponieważ dotyczy innych przyczyn powodujących, że strażnik więzienny przestaje spełniać warunki do dalszego wykonywania zadań. Przesłanki te nie mogą być mieszane ani nie mogą wzajemnie się zastępować.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że podstawą zwolnienia D. P. ze służby był art. 96 ust. 2 pkt 7 u.s.w., wedle którego strażnika więziennego zwalnia się ze służby wraz z upływem 12-miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Przesłanka zwolnienia ze służby posiad charakter fakultatywny, co oznacza, że organ powinien w uzasadnieniu decyzji wskazać na okoliczności, które powodują, iż dalsze pozostawanie funkcjonariusza na służbie jest ze względu na ważny interes Służby Więziennej niedopuszczalne. Okoliczności te powinny się wiązać przede wszystkim z zabezpieczeniem prawidłowego wykonywania zadań przez daną formację. Oczywistym jest bowiem, że długi okres faktycznej bezczynności funkcjonariusza może powodować utrudnienia w prawidłowym wykonywania przez nią zadań związanych z ochroną bezpieczeństwa Państwa. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji o zwolnieniu podano, jako podstawę zwolnienia, ustalenia z toczącego się przeciwko D. P. postępowania dyscyplinarnego, którego okoliczności, zdaniem organów wskazują, że naruszył on zasady nienagannego postępowania poza służbą, przez co utracił nieposzlakowaną opinię, autorytet i wiarygodność, co uzasadnia jego zwolnienie go ze służby. Tak określone podstawy zwolnienia w istocie odnoszą się do prowadzonego przeciwko D. P. postępowania dyscyplinarnego.

Tymczasem przesłanka zwolnienia funkcjonariusza, określona w art. 96 ust. 2 pkt 7 u.s.w., nie może zastępować ustaleń postępowania dyscyplinarnego, w tym dotyczących ewentualnej kary, na którą zostanie skazany obwiniony. Inaczej mówiąc nie można, jako powodów zwolnienia funkcjonariusza Służby Więziennej na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 7 u.s.w., podawać okoliczności niezakończonego postępowania dyscyplinarnego, a przepis ten nie może zastępować wymierzenia kary dyscyplinarnej i ewentualnego wygaszenia stosunku służbowego strażnika więziennego na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 u.s.w. Podkreślić należy, gdyby uznać że podstawą zwolnienia funkcjonariusza na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 7 u.s.w., mogą być ustalenia niezakończonego postępowania dyscyplinarnego, podważyłoby to w istocie sens prowadzenia czynności w jego toku oraz zakończenia go jak najszybciej. Organy mogłyby bowiem w sytuacjach, w których nie mogą skutecznie udowodnić winy funkcjonariuszowi niejako "odczekać" 12 miesięcy określonych w art. art. 97 ust. 1 pkt 2 u.s.w. i na podstawie nieostatecznych wyników postępowania dyscyplinarnego zwolnić strażnika więziennego. Taka wykładnia art. 97 ust. 1 pkt 2 u.s.w. w istocie podważałaby sens prowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy, a nawet mogłaby zachęcać organy do jego przedłużania, mimo braku dowodów wskazujących na popełnienie czynu przez funkcjonariusza, tylko po to, aby i tak zwolnić go ze służby. W oczywisty sposób godziłoby to w funkcję ochronną przepisów o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza Służby Więziennej.

W sprawie, wobec uznania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 P.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej uwzględnienia na podstawie powyższego przepisu w związku z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.