Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2705/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 86, art. 87
journal: Dz.U. 2009 nr 12 poz 68
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 209/13 w sprawie ze skargi T. O. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dodatku służbowego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od T. O. na rzecz [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2013 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 209/13, oddalił skargę T. O. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dodatku służbowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] ustalił T. O. nową wysokość dodatku służbowego, zmniejszając ją z kwoty 400 złotych na kwotę 100 złotych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż podstawą do określenia nowej wysokości dodatku służbowego był brak uprawnień skarżącego w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy i nieuzyskanie tytułu ratownika, jak również okoliczność niezaliczenia przez niego testów sprawności fizycznej. W ocenie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] powyższe okoliczności stanowiły przejaw naruszenia zasad etyki zawodowej.

Odwołanie od decyzji złożył T. O. Zakwestionował, że utracił uprawnienia medyczne. Ponadto uznał za bezpodstawny argument niezaliczenia testów sprawności fizycznej, wskazując, że skrócono mu zakreślony w akcie prawnym termin do ich zaliczenia. W ocenie skarżącego działania organu I instancji miały na celu uniemożliwienie mu awansowania na wyższe stanowisko.

W dniu [...] lutego 2013 r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wydał decyzję nr [...], utrzymującą w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przywołał treść § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 37, poz. 212, ze zm.), który statuuje warunki i okoliczności podlegające uwzględnieniu przy ustalaniu i zmianie wysokości dodatku służbowego. Dokonując zestawienia zebranego w sprawie materiału dowodowego z treścią wskazanego przepisu, organ odwoławczy przyjął, iż były podstawy uzasadniające zmianę dodatku służbowego poprzez jego obniżenie.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podzielił stanowisko organu I instancji, iż T. O. nie posiada ważnych uprawnień w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy. Jednocześnie ustalił, że skarżący, wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, nie posiadał takich uprawnień na dzień 1 stycznia 2009 r.

Następnie organ odwoławczy przywołał treść przepisów prawnych regulujących kwestie związane z przedmiotem postępowania. Przytoczył treść art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym, który wymienia warunki, jakie należy spełnić, by móc zostać ratownikiem, jak również treść art. 15 ust. 1 tej ustawy. Zwrócił również uwagę, że przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 grudnia 2008 r. w sprawie szkoleń w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy (Dz. U. Nr 229, poz. 1537, ze zm.), co nastąpiło w dniu 1 stycznia 2009 r., w Państwowej Straży Pożarnej szkolenie strażaków w zakresie udzielania pierwszej pomocy medycznej odbywało się na podstawie opracowanych przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej "Wytycznych do organizacji ratownictwa medycznego w Krajowym Systemie Ratowniczo-Gaśniczym" z lipca 2004 r. Zgodnie z pkt III. 1.2. wytycznych, każdy ratownik powinien co 3 lata zdawać obowiązkowy egzamin sprawdzający, który kończył się wydaniem zaświadczenia stanowiącego załącznik nr 7 do ww. wytycznych. Zgodnie z pkt 111.14 wytycznych, zaświadczenia miały trzyletni okres ważności.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że, co prawda, skarżący w dniu 1 czerwca 2005 r. zdał egzamin sprawdzający i otrzymał stosowne zaświadczenia, jednakże w ciągu kolejnych 3 lat nie zdał egzaminu sprawdzającego umiejętności, a tym samym w czerwcu 2008 r. zaświadczenie utraciło swoją ważność. W konsekwencji na dzień 1 stycznia 2009 r. skarżący nie posiadał ważnego świadectwa potwierdzającego kwalifikacje w zakresie udzielania pierwszej pomocy medycznej (obecnie kwalifikowanej pierwszej pomocy). W dalszej części organ odniósł się do znajdującego się w aktach sprawy świadectwa ukończenia przez T. O. Centralnej Szkoły Państwowej Straży Pożarnej w [...], wystawionego w dniu 28 maja 2007 r. Zgodnie z treścią tego dokumentu w toku nauki skarżący zdał egzamin z przedmiotu ratownictwo medyczne z wynikiem "dobry". W ocenie organu zdanie egzaminu z tego przedmiotu w trakcie nauki w Centralnej Szkole Państwowej Straży Pożarnej w [...] nie może być uznawane za równoważne zdaniu egzaminu sprawdzającego, o jakim mowa w wytycznych Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej. Zdaniem organu odwoławczego nie można zatem przyjąć, że wobec skarżącego może mieć zastosowanie § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 grudnia 2008 r. w sprawie szkoleń w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy.

Organ odwoławczy zaznaczył, że również w obecnym stanie prawnym zaświadczenie o zdaniu egzaminu potwierdzającego posiadanie tytułu ratownika jest ważne jedynie przez okres 3 lat od dnia jego wydania, o czym świadczy § 10b ust. 22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 grudnia 2008 r. w sprawie szkoleń w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy. Przed upływem tego terminu wymagane jest złożenie ponownego egzaminu potwierdzającego z wynikiem pozytywnym. Dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ odwoławczy przyjął, że T. O. miał obiektywną możliwość przystąpienia do egzaminu potwierdzającego, o czym świadczy fakt dwukrotnego podejścia przez niego do egzaminu w dniu 3 lipca 2012 r. oraz w dniu 14 listopada 2012 r. Żadnego z tych egzaminów skarżący nie ukończył z wynikiem pozytywnym. Zdaniem organu odwoławczego brak ważnego zaświadczenia uniemożliwia prawidłowe i pełne wykonywanie działań zgodnych z powierzonym T. O. zakresem czynności na stanowisku dowódcy zastępu, biorącego bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, podczas których wymagana jest umiejętność udzielania pierwszej pomocy osobom poszkodowanym. Wobec tych okoliczności, brak zaświadczenia i związany z tym brak uprawnień, organ uznał za zawiniony i mieszczący się w katalogu przesłanek określonych w § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej.

Za kolejną przesłankę uzasadniającą zmianę uposażenia organ odwoławczy uznał fakt niezaliczenia przez T. O. testów sprawności fizycznej. Wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 2a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) strażak podlega okresowej ocenie sprawności fizycznej. Jak ustalił organ, skarżący nie zaliczył testów sprawności fizycznej przeprowadzonych w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] w dniach 20 lipca 2012 r. i 27 września 2012 r., uzyskując z nich ocenę "niedostateczną". Organ zaznaczył, że terminy przeprowadzenia testów sprawności fizycznej reguluje § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 27 października 2005 r. w sprawie zakresu, trybu i częstotliwości przeprowadzania okresowych profilaktycznych badań lekarskich oraz okresowej oceny sprawności fizycznej strażaka Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 261, poz. 2191 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, ocenę sprawności fizycznej przeprowadza się w ciągu roku kalendarzowego w terminie: od dnia 1 czerwca do dnia 30 lipca. Natomiast dla strażaka, który nie uzyskał pozytywnej oceny w tym terminie, w okresie od 15 września do 30 października. A zatem terminy testu sprawności, do których przystąpił skarżący wyznaczone były zgodnie z przepisami rozporządzenia. Jednocześnie wskazane rozporządzenie nie nadaje uprawnienia strażakowi do dowolnego i swobodnego wyboru terminu odbycia sprawdzianu. Organ II instancji zaznaczył, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej okolicznością uwzględnianą przy ustaleniu i zmianie wysokości dodatku służbowego jest sprawność fizyczna potwierdzona wynikami sprawdzianów. W konsekwencji niezaliczenie tych testów przez T. O. stanowiło okoliczność uzasadniającą obniżenie dodatku służbowego.

Uwzględniając powyższe uchybienia w wykonywaniu obowiązków służbowych oraz mając na uwadze ich znaczenie dla prawidłowego wykonywania czynności służbowych, organ odwoławczy za uzasadnione uznał obniżenie dodatku służbowego. Zaznaczył przy tym, że wysokość tego obniżenia jest w dużej mierze kwestią uznaniową. W realiach rozpatrywanej sprawy jest jednak uzasadniona, a organowi I instancji nie można stawiać zarzutu dowolności czy nadmiernej surowości. Z kolei termin przyznania skarżącemu dodatku w nowej wysokości wynika z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej.

Na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł T. O. Zarzucił, że rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem prawa. Wskazał, że złożył pozew do Sądu Rejonowego w [...] przeciwko Komendantowi Powiatowemu Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Ustalenie kwoty dodatku służbowego w niższej wysokości uznał z kolei za przejaw represji wobec niego i naruszenie zasady równego traktowania. Skarżący podkreślił, że nigdy nie został skierowany na szkolenie z zakresu ratownictwa medycznego, a niezdany egzamin nie jest podstawą do obniżenia dodatku służbowego. Ponadto, z uwagi na fakt zaliczenia przez skarżącego egzaminu przeprowadzonego przez lekarza medycyny w maju 2007 r., zarzut utraty uprawnień medycznych jest niezasadny. Wskazał, że na dzień 1 stycznia 2009 r. posiadał ważne uprawnienia ratownictwa medycznego, natomiast z dniem 14 listopada 2012 r. przystąpił do egzaminu. W ocenie T. O. bezpodstawny jest również zarzut niezaliczenia testów sprawności fizycznej, gdyż pracodawca nie uwzględnił maksymalnej ilości przeprowadzonych testów w terminie letnim oraz jesiennym. Zarzucił, że testy mogły zostać sfałszowane, co jest dyskryminacją jego osoby.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację i wskazał, że sprawa zawisła przed Sądem Rejonowym w [...] nie ma żadnego wpływu na legalność wydanej decyzji administracyjnej.

W dniu 9 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał wyrok oddalający skargę.

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że materialnoprawną podstawę przyznania strażakowi dodatku służbowego stanowi przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Jednym z warunków wprost wymienionych w § 5 ust. 1 pkt 4 przepisu jest sprawność fizyczna, potwierdzona wynikami sprawdzianów. Zdaniem Sądu, pomimo że przepis wśród okoliczności uwzględnianych przy ustalaniu i zmianie wysokości dodatku służbowego nie wymienia uprawnień w zakresie pierwszej pomocy i uzyskania tytułu ratownika, to nie ulega wątpliwości, że okoliczności te mieszczą się w przewidzianym w § 5 ust. 1 pkt 5 "innych szczególnie uzasadnionych przypadkach, uzasadniających przyznanie dodatku służbowego". W konsekwencji Sąd uznał, że okoliczności brane pod uwagę przez organy orzekające w sprawie mogą stanowić podstawę ustalenia dodatku służbowego.

Odnosząc się do przesłanki wymienionej w § 5 ust. 1 pkt 4 wskazanego rozporządzenia, Sąd zaznaczył, że skarżący dwukrotnie został poddany sprawdzianowi sprawności fizycznej, którego nie zaliczył. W ocenie Sądu sprawdzian ten został przeprowadzony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 października 2005 r. w sprawie zakresu, trybu i częstotliwości przeprowadzania okresowych profilaktycznych badań lekarskich oraz okresowej oceny sprawności fizycznej strażaka Państwowej Straży Pożarnej, a w szczególności z § 7 tego aktu prawnego określającego terminy sprawdzania sprawności. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, że powinien zostać poddany 10-krotnej próbie sprawnościowej w ciągu roku. W ocenie Sądu przeczy temu treść § 7 wskazanego rozporządzenia, której interpretacja prowadzi do wniosku, że sprawdziany mogą być co najwyżej dwa, przy czym drugi powinien być traktowany jako "poprawkowy".

Co do kwestii uprawnień w zakresie pierwszej pomocy Sąd uznał, że obowiązek legitymowania się przez strażaka tego typu uprawnieniami wynikał z wytycznych Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej do organizacji ratownictwa medycznego w krajowym Systemie Ratowniczo-Gaśniczym z lipca 2004 r. Stosownie do tych wytycznych strażak miał obowiązek poddania się egzaminom sprawdzającym po upływie 3 lat, od daty ich uzyskania. Skarżący zaświadczenie takie uzyskał w dniu 1 czerwca 2005 r., a zatem po 1 czerwca 2008 r. takiego zaświadczenia już nie miał. Obecnie zagadnienie to reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 grudnia 2008 r. w sprawie szkoleń w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy (Dz. U. Nr 229 poz. 1537). Zgodnie z § 10b ust. 2 tego rozporządzenia zaświadczenie o zdaniu egzaminu potwierdzającego posiadanie tytułu ratownika jest ważne przez okres 3 lat od jego wydania. Sąd zaznaczył, że skarżący dwukrotnie (w dniu 3 lipca 2012 r. i 14 listopada 2012 r.) przystąpił do egzaminów, o jakich mowa w tym przepisie, ale sprawdzianów tych nie zaliczył z wynikiem pozytywnym. W dalszej części Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że czynności podejmowane przez strażaka na miejscu zdarzeń wymagają umiejętności związanych z udzielaniem pierwszej pomocy. Umiejętności te powinny być systematycznie kształtowane przez strażaka i sprawdzane (art. 42 ust. 2a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej – Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.). A zatem organy orzekające w sprawie nie oczekiwały od skarżącego niczego ponad to, co wchodzi w zakres jego podstawowych obowiązków. Natomiast nie spełniając tych warunków, nie może on oczekiwać na korzystniejsze traktowanie przez przełożonych. Sąd nie miał również zastrzeżeń co do wysokości dodatku określonej w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie szczegółowo odniosły się do tej kwestii, wskazując na jej uznaniowość. W cenie Sądu uznania tego nie nadużyły, jeśli się uwzględni, że skarżący nie spełnił jednej z najistotniejszych przesłanek przyznawania dodatku służbowego.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez T. O. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. Naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) niezastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572), co w konsekwencji sprawiło, iż Sąd I instancji uznał, że świadectwo ukończenia przez stronę Centralnej Szkoły Państwowej Straży Pożarnej w [...] wystawione w dniu 28 maja 2007 r. niepotwierdza kwalifikacji w zakresie udzielania pierwszej pomocy;

b) wadliwej wykładni przepisów § 10, § 10a, § 10b i § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 grudnia 2008 r. w sprawie szkoleń w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy poprzez uznanie, iż strona uzyskując świadectwo ukończenia Centralnej Szkoły Państwowej Straży Pożarnej w [...] w dniu 28 maja 2007 r. nie odbyła szkolenia w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy i nie uzyskała tytułu ratownika w rozumieniu tegoż rozporządzenia;

2. Naruszenie prawa procesowego poprzez:

a) niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postaci art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit. a, mimo rażącego naruszenia przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] przepisów art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, polegającego na odmowie uznania świadectwa ukończenia przez stronę Centralnej Szkoły Państwowej Straży Pożarnej w [...], wystawionego w dniu 28 maja 2007 r., za zaświadczenie potwierdzające kwalifikacje strony w zakresie ratownictwa medycznego;

b) niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postaci art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść strony.

W związku z powyższym, skarżący wniósł o:

‒ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu;

‒ zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kwoty 617 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym w II instancji, w tym tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17 złotych, tytułem kosztów zastępstwa procesowego 600 złotych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej [...], wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w ujęciu przewidzianym w § 2 art. 183 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się z urzędu żadnych uchybień wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z tym kontrola zaskarżonego wyroku musiała ograniczyć się wyłącznie do zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna rozpatrywana w tych granicach nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą działania organu były przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2009 Nr 12, poz. 68 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 37, poz. 212 ze zm.), zwanego w dalszym ciągu "rozporządzeniem".

Zaskarżoną decyzją obniżono od dnia 1 stycznia 2013 r. uposażenie skarżącego i przyznano dodatek służbowy w kwocie 100 zł, tj. niższy o 300 zł od dotychczas pobieranego, który wynosił 400 zł. Okoliczności te, wynikające z przedłożonych akt administracyjnych, nie są kwestionowane przez skarżącego. Zagadnieniem spornym jest natomiast wysokość dodatku służbowego, który – według skarżącego – nie powinien zostać obniżony. Obniżenie to stanowi bowiem naruszenie zasady równego traktowania funkcjonariuszy.

Należy mieć na względzie, że stosownie do treści art. 86 oraz 87 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, dodatek służbowy wymieniony w art. 87 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, stanowi jeden z obligatoryjnych składników uposażenia strażaka, obok uposażenia zasadniczego oraz innych dodatków, w tym dodatku za stopień, motywacyjnego i innych uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby. Warunki przyznawania i sposób obliczania tych dodatków oraz podmioty uprawnione do ich przyznawania i obliczania, a także okoliczności uwzględniane przy ustalaniu i zmianie wysokości dodatku służbowego określa powołane na wstępie rozporządzenie, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 88 ust. 5 ustawy. Regulacje dotyczące dodatku służbowego zawiera przepis § 5 rozporządzenia stanowiący, że przedmiotowy dodatek przyznaje przełożony uprawniony do mianowania lub powołania (ust. 3), którym w rozpoznawanej sprawie był Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...]. Zgodnie z § 5 ust. 1 dodatek ten jest ustalany kwotowo w wysokości do 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Warunkami przyznawania i okolicznościami uwzględnianymi przy ustalaniu i zmianie wysokości dodatku służbowego są:

1) dyspozycyjność i odpowiedzialność za podejmowane decyzje służbowe oraz stopień zdyscyplinowania przy realizacji zadań służbowych,

2) udział w ćwiczeniach i zgrupowaniach,

3) udział w akcjach ratowniczych poza terenem działania jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, w której strażak pełni służbę,

4) sprawność fizyczna potwierdzona wynikami sprawdzianów,

5) inne szczególnie uzasadnione okoliczności.

Redakcja przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przedmiotowy dodatek przysługuje strażakowi, a zatem jest to element obligatoryjny jego wynagrodzenia, natomiast zadaniem organu uprawnionego do mianowania lub powołania strażaka jest ustalenie jego wysokości. W tym zakresie przepis ten zawiera szczegółowe wskazania, jakimi ma kierować się organ właściwy do ustalania wysokości omawianego dodatku. Po pierwsze dodatek ten ustalany jest jako konkretna kwota. Po drugie – jego wysokość nie może być wyższa niż 50% podstawy jego obliczania, czyli łącznej kwoty otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień, a po trzecie – przesłankami mającymi wpływ na jego ustalenie lub zmianę jego wysokości, są tylko te warunki i okoliczności, jakie zostały wymienione w pkt 1-5.

Na gruncie tej regulacji uznać należy, że organ jest umocowany do ustalenia wysokości przyznanego strażakowi dodatku służbowego w oparciu przesłanki wskazane w powyższym przepisie, przy czym jego uprawnienie sprowadza się do ustalenia kwoty dodatku, którego jedynie górna granica jest limitowana prawem. Oznacza to, że dodatek nie musi być przyznawany każdorazowo w maksymalnej wysokości, a jedynie nie może jej przekraczać. W konsekwencji w tym zakresie organy działają w ramach uznania administracyjnego, stąd decyzja dotycząca ustalenia wysokości dodatku służbowego, powzięta w wyniku prawnie dozwolonego wyboru rozstrzygnięcia przez organ, jest decyzją administracyjną o charakterze uznaniowym. Wydając tego rodzaju decyzję organ zobowiązany jest do przestrzegania przepisów procedury, w tym przede wszystkim dotyczących postępowania dowodowego przeprowadzonego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania (por. wyrok NSA z 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, LEX nr 79608)

Zaakcentowania wymaga, że zakres sądowej kontroli tego rodzaju decyzji jest ograniczony. W literaturze wskazuje się, że kontrola sądowa zmierza wyłącznie do ustalenia, czy dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy przy jej wydaniu organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 397; A. Błaś "Sądowa kontrola decyzji uznaniowych", CASUS 2000 r., nr 15, s. 42). Ocena ta dotyczy zatem tego, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy zostały dokładnie wyjaśnione okoliczności faktyczne oraz czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż słusznie Sąd I instancji przyjął, że okoliczności przytoczone przez organy obu instancji nie pozwalają na sformułowanie zarzutu o przekroczeniu granic uznania administracyjnego. Okoliczności przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wskazujące na utratę zdolności do prawidłowego wykonywania obowiązków, będące wynikiem niezaliczenia w lipcu i wrześniu 2012 r. testów sprawności fizycznej, a także braku uprawnień, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy, znajdują potwierdzenie w aktach sprawy i nawiązują do kryteriów ustalania wysokości dodatku służbowego przyznawanego strażakowi Państwowej Straży Pożarnej, sformułowanych w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że niezaliczenie testów sprawności fizycznej rzutuje na ocenę sprawności fizycznej, wymienioną w § 5 ust. 1 pkt 4 wśród przesłanek ustalania wysokości dodatku służbowego. Okoliczność ta rzutuje też na ocenę pod kątem kolejnej przesłanki, tj. dyspozycyjności wymienionej w pkt 1, zważywszy zwłaszcza na pełnioną funkcję dowódcy zastępu, wobec którego należy stawiać wyższe wymagania.

W świetle powyższego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, a Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do odmowy uznania świadectwa ukończenia przez stronę Centralnej Szkoły Państwowej Straży Pożarnej w [...] za zaświadczenie potwierdzające jej kwalifikacje w zakresie ratownictwa medycznego stwierdzić należy, że świadectwo to potwierdza jedynie fakt, iż skarżący w ramach nauki w Centralnej Szkole uczęszczał w ramach obowiązkowych zajęć edukacyjnych na zajęcia z ratownictwa medycznego i zdał egzamin z tego przedmiotu. Stosownie bowiem do art. 11 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty "świadectwa i dyplomy państwowe wydawane przez uprawnione do tego szkoły, placówki kształcenia ustawicznego i placówki kształcenia praktycznego, zakłady kształcenia nauczycieli, kolegia pracowników służb społecznych oraz okręgowe komisje egzaminacyjne są dokumentami urzędowymi".

Na gruncie postępowania administracyjnego następstwa uznania dokumentu za "urzędowy" objawiają się wyłącznie w sferze dowodowej. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przepis ten statuuje domniemanie autentyczności, a zatem wystawienia przez organ tam wymieniony, oraz domniemanie prawdziwości tego, co zostało urzędowo zaświadczone w jego treści. Żadnego z tych domniemań Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zanegował. Sąd I instancji nie podważał bowiem ustalenia, że skarżący ukończył Centralną Szkołę Państwowej Straży Pożarnej w [...], jak również, że w ramach nauki zdał pozytywnie egzamin z obowiązkowego przedmiotu ratownictwo medyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził jedynie, że uzyskane przez skarżącego świadectwo ukończenia Centralnej Szkoły Państwowej Straży Pożarnej w [...] nie może być uznawane za równoważne zaświadczeniu o uzyskaniu uprawnień ratownika, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 grudnia 2008 r. w sprawie szkoleń w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy. Taki pogląd Sądu I instancji należy uznać za w pełni uprawniony.

Nie sposób również przyjąć, że świadectwo ukończenia Centralnej Szkoły Państwowej Straży Pożarnej w [...] może być uznane za zaświadczenie potwierdzające ukończenie szkolenia z zakresu wiedzy i umiejętności objętych programem szkolenia w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy, o którym mowa w § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 grudnia 2008 r. w sprawie szkoleń w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy, brak jest bowiem podstaw do twierdzenia, iż są to szkolenia tożsame.

Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez jego niezastosowanie nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez ich niezastosowanie.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia § 10, § 10a, § 10b i § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 grudnia 2008 r. w sprawie szkoleń w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy medycznej poprzez ich błędną wykładnię. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, iż błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej.

Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być skutecznie formułowany wówczas, gdy, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że ustalenia faktyczne były błędne, a taki pogląd wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, to nie może formułować zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tylko zwalczać błędne ustalenia właściwymi zarzutami naruszenia prawa procesowego. Co więcej – naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 542-543). W przedmiotowej sprawie, zarzucając naruszenie prawa materialnego wnoszący skargę kasacyjną wskazał na zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów § 10, § 10a, § 10b i § 11 cyt. rozporządzenia z 12 grudnia 2008 r. polegającą na uznaniu, iż strona uzyskując świadectwo ukończenia Centralnej Szkoły Państwowej Straży Pożarnej w [...] w dniu 28 maja 2007 r., nie odbyła szkolenia w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy i nie uzyskała tytułu ratownika w rozumieniu tegoż rozporządzenia. Zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego został zatem uzasadniony błędnymi ustaleniami dokonanymi przez organy. Z wyżej przedstawionych powodów zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należy za chybiony.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawy, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.