Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2611/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i2, art. 183 § 1 i 2, art. 188, art. 200 w zw. z art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 2, art. 10 ust. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 356/11 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od S. R. na rzecz M. M. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 356/11 w sprawie ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r.; 2. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych:

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r. prowadząca działalność gospodarczą w Częstochowie M. M. zwróciła się do Prezydenta Miasta Częstochowy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegające na przebudowie i nadbudowie budynku gospodarczego oraz zmianie sposobu użytkowania istniejących budynków gospodarczych z przeznaczeniem na zabudowę usługową (handel i biura)położoną przy dwóch ulicach. We wniosku określono, że powierzchnia terenu wynosi 2700 m2, projektowane zmiany w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu polegają na utwardzeniu części terenu dla potrzeb obsługi (dojazdy, parkingi), nieruchomość ma urządzony wjazd od strony jednej z ulic i istniejące trzy miejsca parkingowe w garażach wbudowanych w budynki, projektowane są 4 miejsca dla samochodów osobowych. Do wniosku dołączono trzy załączniki B, zawierające opisy obiektów objętych wnioskiem, jeden załącznik C zawierający parametry techniczne inwestycji, dwa załączniki D dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego (adaptowana szklarnia) na pawilon handlowy z częścią magazynową i budynku gospodarczego na część biurową (ekspozycja, hol) oraz załącznik E stwierdzający, że inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. W załączniku C podano, że przedmiotem inwestycji są biura firmy i handel detaliczny oraz hurtowy artykułami przemysłowymi (fototapety, anteny satelitarne, akcesoria do montażu sieci telewizyjnych) a powierzchnia sprzedaży wyniesie 20 m2.

Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania S. R., będący właścicielem działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, oświadczył w piśmie z [...] stycznia 2010 r., że wnosi zastrzeżenia do planowanej inwestycji. Nieruchomości objęte wnioskiem znajdują się w strefie mieszkaniowej domów jednorodzinnych. Inwestycja będzie źródłem uciążliwości, w szczególności odczuwalny jest brak miejsc parkingowych. Już obecnie, ze względu na działalność prowadzoną na nieruchomości objętej wnioskiem, ma problemy z dostępem do swojej posesji.

Po sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, Prezydent Miasta Częstochowy wydał w dniu [...] lutego 2010 r. decyzję nr [...], którą ustalił warunki dla planowanego przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Po wniesieniu do sądu administracyjnego skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] czerwca 2010 r., wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uwzględniło skargę w całości i uchyliło swoją decyzję z [...] kwietnia 2010 r. oraz decyzję organu I instancji z [...] lutego 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że podjęcie rozstrzygnięcia winno zostać poprzedzone sporządzeniem analizy ze wskazaniem obiektów na działkach sąsiednich i dokonaniem w oparciu o tę zindywidualizowaną zabudowę sąsiednią ustaleń w zakresie kontynuacji funkcji i warunków zabudowy. Sporządzona w sprawie analiza nie spełnia wymagań i zawiera ogólne stwierdzenia. Wobec uwzględnienia skargi, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 608/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach umorzył postępowanie sądowe.

Po zwrocie akt organowi I instancji na mapie naniesiono miejsca prowadzenia usług oświatowych oraz miejsca prowadzenia innych usług (bez ich identyfikacji) oraz zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Zaznaczono także ilość kondygnacji w poszczególnych budynkach oraz wyliczono procent zainwestowania terenu na działkach z zabudową usługową. Dołączono także zdjęcia budynków przy jednej z ulic, przy których planowana jest inwestycja z podaniem szerokości elewacji.

Po sporządzeniu projektu decyzji przez uprawnionego architekta, decyzją z [...] stycznia 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta Częstochowy ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia na działkach podanych we wniosku. Jako rodzaj inwestycji podano zabudowę usługową i określono, że inwestycja polega na rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejących budynków gospodarczych z przystosowaniem do funkcji usługowej – pawilon handlowy z częścią magazynową i biurową oraz na realizacji elementów infrastruktury i urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania obiektu i elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązanie funkcjonalne w granicach terenu. Podano, że front działki wyznacza główny wjazd zlokalizowany od jednej z ulic, a dostęp do drogi publicznej ustalono wyłącznie istniejącym zjazdem z tej ulicy. Ustalono linię zabudowy od tej ulicy i pozostałe parametry. W zakresie miejsc postojowych wprowadzono obowiązek zapewnienia na działce inwestora 100% miejsc parkingowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo z zaleceniem stosowania wskaźników: min. 1 mp na dwóch pracowników, min. 1 mp na każde 35m2 powierzchni usług związanych z obsługą klientów, min. 1 mp na 1 mieszkanie oraz dodatkowe miejsca dla obsługi w zakresie zaopatrzenia. Zastrzeżono, że obsługa zaopatrzenia nie może odbywać się kosztem dróg przyległych. Ustalono nadto warunki w zakresie infrastruktury technicznej oraz ochrony środowiska i zdrowia ludzi. W zakresie ochrony interesów osób trzecich określono, że inwestycja nie może ich naruszać, w szczególności pozbawiać dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z urządzeń infrastruktury, dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, powodować uciążliwości poprzez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczać powietrza, wody i gleby.

Analiza terenu wyznaczonego wokół obszaru wykazała, że działki inwestora położone są wśród zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej, mieszkaniowo-usługowej oraz usługowej. Cechy budynków mieszkaniowo-usługowych i usługowych stanowiły podstawę do wyznaczenia parametrów dla nowej zabudowy. Planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy, gabarytów i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Spełnione są warunki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymagania dotyczące nowej zabudowy określono zgodnie z przepisami rozporządzenia. Linię zabudowy określono jako kontynuację linii zabudowy od jednej z ulic, wskaźnik powierzchni zabudowy wyliczono na podstawie średniej intensywności dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej i usługowej, szerokość elewacji frontowej jako średnią szerokość z tolerancja do 20%, podobnie na podstawie uśrednionych danych określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej.

W odwołaniu od decyzji S. R. zarzucił, że naruszono zasadę dobrego sąsiedztwa, gdyż dominującą formą zabudowy jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Inwestycja związana z natężeniem ruchu samochodów, hałasem i immisjami nie jest do pogodzenia z infrastrukturą osiedla. W konsekwencji naruszono prawem chronione interesy osób trzecich, narażając je na skutki oddziaływania inwestycji. Naruszono obowiązki dowodowe, a organ nie ustalił w dostatecznym stopniu stanu faktycznego, nie uwzględnił charakteru planowanej inwestycji i związanej z nią dalszej działalności, rodzącej w przyszłości uciążliwości. Naruszono w konsekwencji przepisy art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, który zobowiązuje do poszanowania interesów osób zamieszkałych w sąsiedztwie inwestycji. Podniesiono, że żaden przepis nie zwalnia organu z obowiązku przewidywania możliwych następstw i skutków inwestycji. Powołując się na zacytowane orzeczenia sądów administracyjnych, w tym dotyczące zasad uchwalania planów miejscowych wskazano, że organy winny dążyć do takiego zagospodarowania przestrzeni w zakresie funkcji terenu, aby umożliwić spokojne i bezkonfliktowe wykonywanie prawa własności. Odwołujący się będzie narażony na szkodliwe oddziaływanie inwestycji, już aktualnie dochodzi do blokowania ulicy przez ciągniki, i zanieczyszczania powietrza przez spalanie odpadów poprodukcyjnych. Te okoliczności i interesy strony nie zostały przez organ w ogóle rozważone. Nie rozważono także wypływu na bezpieczeństwo uczniów sąsiedniej szkoły. Organ zignorował także obowiązek dostosowania inwestycji do dominującej w okolicy zabudowy.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2011 r. SKO w Częstochowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przeznaczenie i parametry poszczególnych obiektów zostały przez inwestora określone w załącznikach do wniosku. Opisano przebieg dotychczasowego postępowania. Oceniono, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym spełnia prawne wymagania. Ze względu na sposób zagospodarowania działek sąsiednich, planowana inwestycja – zabudowa usługowa, pawilon handlowy z częścią magazynową i biurową, stanowi kontynuację funkcji. Dla ustalenia parametrów zabudowy wzięto pod uwagę parametry istniejącej zabudowy usługowej i usługowo-mieszkaniowej i obliczono je dla inwestycji planowanej. Spełniona została w ten sposób przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Spełnione są także pozostałe przesłanki z tego przepisu, określone w pkt 2-5. Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy są zapisywane, zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 2 pkt 7 rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) poprzez określenie warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, oraz ze środków łączności, dostępu światła, uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. W takim zakresie wymagania te zostały zapisane w decyzji w pkt 2e. Natomiast w pkt 2b decyzji został zawarty warunek zapewnienia na działce inwestora 100 % miejsc parkingowych dla użytkowników stałych i okresowych i zapewnienia obsługi komunikacyjnej na własnym terenie, bez naruszania przestrzeni przyległych dróg publicznych. W pkt 2c zawarto natomiast warunki dotyczące projektowania i wykonania obiektów z zachowaniem norm hałasu. Oceniając, że decyzja zawiera wszystkie konieczne postanowienia, a zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa, zgodnie z art. 56 ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy.

W skardze do sądu administracyjnego S. R. wniósł o uchylenie wydanych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 63 ust. 2, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu, art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego. Podniósł, że planowana inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, a inwestorzy naruszają prawne interesy osób trzecich, planując realizację inwestycji niekorzystnie oddziałującej na zabudowę mieszkaniową. Zapewnienie 100 % miejsc parkingowych na działce inwestorów nie będzie możliwe. Powielił zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, opisując przebieg postępowania i podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę, stwierdzając, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydający pozwolenie na budowę (art. 59 ust., 1 i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Związanie to istnieje w zakresie określenia rodzaju obiektu budowlanego, jego funkcji i przeznaczenia, a także parametrów architektonicznych i elementów zagospodarowania terenu wyznaczanych w decyzji o warunkach. Jeżeli przedmiot inwestycji nie jest dostatecznie precyzyjnie oznaczony, to na etapie sporządzania projektu budowlanego i jego zatwierdzania może dojść do takiego określenia rodzaju inwestycji, który nie odpowiada ustalonej funkcji zabudowy sąsiedniej, przez co zniweczony zostaje cel wydawania decyzji ustalającej warunki. Organ wydający pozwolenie na budowę nie bada całokształtu akt sprawy zakończonej decyzją ustalającą warunki zabudowy, dokumentem uwzględnianym jest wyłącznie ostateczna decyzja. Inwestor określił w załącznikach do wniosku rodzaj handlu jako detaliczny i hurtowy, co nie znalazło odzwierciedlenia w decyzji. Istnieje różnica w układzie obciążeń i zagospodarowaniu terenu w zależności od rodzaju prowadzonego handlu oraz sprzedawanego asortymentu towaru. Do innego rodzaju usług, związanych z zabudową mieszkaniową, można zaliczyć handel detaliczny towarami codziennej potrzeby, a do innej handel o charakterze hurtowym, towarami przemysłowymi. Należy zatem z jednej strony precyzyjnie określić przedmiot planowanej inwestycji i rozstrzygnąć o nim w decyzji, zaś z drugiej strony zbadać istniejące zagospodarowanie działek w obszarze analizowanym. W decyzji nie określono jaki rodzaj handlu uznano za dopuszczalny i zgodny z istniejącym zagospodarowaniem. Działalność handlowa może natomiast pociągać bardzo zróżnicowane sposoby zagospodarowania terenu. Sąd wskazał, że nie każde stwierdzenie istnienia obiektu określonego jako usługowy daje podstawę do uznania, że zgodny z zasadą dobrego sąsiedztwa jest każdy inny obiekt usługowy. Za zgodne z podstawową funkcją mieszkalną uznaje się np. obiekty związane z zaspokajaniem podstawowych, bytowych potrzeb mieszkańców. Powstanie takiego obiektu, np. przychodni lekarskiej czy sklepu, kwalifikowanych jako obiekty usługowe i handlowe, nie może stanowić argumentu przemawiającego za dopuszczalnością realizowania w dalszej kolejności innych obiektów, także co do zasady handlowych, ale prowadzących handel o charakterze nie związanym z zaspokajaniem potrzeb bytowych lokalnej społeczności. Taka praktyka nie służyłaby spójności urbanistycznej, lecz prowadziła do różnicowania sposobu zagospodarowania terenu.

Ze względu na położenie działki inwestorki na zbiegu dwóch ulic, do analizy przyjęto zabudowę dostępną z tych ulic, w wyznaczonym obszarze analizowanym. Nie ma podstaw do kwestionowania ani wyznaczonego obszaru analizowanego (ustalonego jako trzykrotność frontu działki, liczona w każda stronę od jej granic), ani uznania za działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, nieruchomości dostępnych z obu ulic. Taka praktyka mieści się w prezentowanych w orzecznictwie rozumieniu działki sąsiedniej. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym stwierdzono występowanie zabudowy zróżnicowanej pod względem funkcji. Poza budynkami mieszkalnymi stwierdzono zabudowę usługową, ale o dość zróżnicowanym charakterze. Nie doszło także na etapie analizy do opisania przedmiotu tej działalności w pewnych, istotnych przypadkach. Po pierwsze, w obszarze analizowanym stwierdzono istnienie budynków szkół, w tym politechniki. Jakkolwiek rozporządzenie MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy w § 2 pkt 1, lit. b) nie różnicuje rodzaju zabudowy usługowej, to nie znaczy, że na etapie analizy rodzaj ten nie ma znaczenia. Na etapie analizy winno dojść do zbadania funkcji zabudowy w obszarze analizowanym (przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia. Ustalenia dotyczące funkcji zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów (§ 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia). Określenie w decyzji, że chodzi wyłącznie o pawilon handlowy, bez sprecyzowania rodzaju handlu i jego przedmiotu, nie jest wystarczające.

Wątpliwości budzą także ustalenia przyjęte w analizie. Ze względu na wykorzystywanie budynków szkół zasadniczo w celu prowadzenia w nich zajęć szkolnych, nie są one miarodajne dla wykazania dopuszczalności prowadzenia działalności handlowej artykułami przemysłowymi, także na skalę hurtową. Sąd stwierdził, że zabudowania te nie dawały podstaw do ustalenia warunków dla planowanej inwestycji i wyznaczenia jej parametrów, i powinny były zostać pominięte, podobnie jak nie uwzględniono przy ustalaniu warunków zabudowań kościoła przy jednej z ulic, oznaczonych na mapie jako usługi sakralne. Pozostała stwierdzona zabudowa o funkcji usługowej nie została rodzajowo sprecyzowana. W analizie posłużono się określeniem funkcji usługowej i zaliczono do niej obiekty, w których prowadzona działalność nie została bliżej scharakteryzowana. Nie jest wiadome, w jaki sposób są wykorzystywane nieruchomości, na których prowadzona jest działalność gospodarcza. Nie jest także wiadome, jakiego rodzaju pawilony handlowe funkcjonują przy tych ulicach i czy w konsekwencji planowany handel hurtowy i detaliczny art. przemysłowymi jest z takim wykorzystaniem terenu zgodny.

Sąd uznał, że w sprawie konieczne jest uwzględnienie ujawnionego w załącznikach (części opisowej wymieniającej rodzaj zabudowy i graficznej wyznaczającej obszar analizowany w postaci kręgu wokół działek objętych inwestycją) do wniosku charakteru i przeznaczenia projektowanej inwestycji, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w osnowie decyzji nie tylko poprzez podanie rodzaju zabudowy, ale także charakterystyki sposobu użytkowania obiektów i terenu, zgodnych z zamierzeniem inwestora. Od prawidłowego rozpoznania rodzaju inwestycji zależy także określenie wymagań, jakim winna odpowiadać, np. w zakresie obsługi komunikacyjnej i miejsc parkingowych, na co zwraca uwagę skarżący. W konsekwencji, analiza zagospodarowania wyznaczonego obszaru analizowanego winna skoncentrować się na ocenie, czy na jakiejś działce sąsiedniej, w rozumieniu ustawy, znajdują się obiekty o takim przeznaczeniu i charakterze jak planowane. Zwraca np. uwagę, że część zabudowy uznanej za zabudowę usługowo-mieszkaniową, najprawdopodobniej cechuje się wbudowaniem usług w obiekty mieszkaniowe, podczas gdy planowana inwestycja ma charakter wolnostojący. Dopiero w ostatniej kolejności winno dojść do wyznaczenia parametrów i cech zabudowy w oparciu o cechy zagospodarowania istniejącego.

Na powyższe rozstrzygniecie skargę kasacyjną wniosła M. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa procesowego w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oczywistą sprzeczność ustaleń uzasadnienia wyroku ze stanem faktycznym sprawy poprzez dowolne uznanie, że postępowanie nie zawiera określenia charakteru i przeznaczenia planowanej inwestycji oraz analizy zagospodarowania wyznaczonego obszaru, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia. Zarzuciła również naruszenie prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, że uchylona decyzja nie zawiera wymaganych tym przepisem: a) wskazania przez inwestora jakimi rodzajami towarów będzie prowadzony handel w planowanej inwestycji i w konsekwencji obowiązek ustalenia decyzji rodzaju planowanego handlu; b) analizy wpływu rodzaju handlu na zachowanie funkcji mieszkalnej dla zachowania zasady dobrego sąsiedztwa; c) analizy funkcji innych obiektów o charakterze usługowym i handlowym poprzez precyzyjne ustalenia rodzaju i przedmiotu handlu i usług z tych obiektów w obszarze zagospodarowania; d) analizy dopuszczalności prowadzenia sprzedaży hurtowej w obszarze analizowanym ze względu na występowanie w tym obszarze szkół kościoła; e) ustalenie sposobu wykorzystania innych obiektów wykorzystywanych dla działalności gospodarczej na analizowanym obszarze; f) analizy, zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa", wpływu rodzaju planowanego obiektu handlowego na interesy osób trzecich w analizowanym obszarze. Wniosła ponadto o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie wyroku utrzymującego w mocy decyzję o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2011 r. wydaną przez Prezydenta Miasta Częstochowy oraz o zasądzenie od S. R. kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że decyzja dotyczyła tylko przebudowy i nadbudowy już istniejących budynków gospodarczych, zatem nie jest planowany nowy obiekt gospodarczy, a więc zachowanie cech zagospodarowania istniejącego pozostaje w zakresie funkcji gospodarczej już istniejącego obiektu. Konstytucja ustanawia zasadę swobody korzystania ze swoich uprawnień właścicielskich. Skarżąca podniosła również zarzuty wobec decyzji. Brak prawidłowych ustaleń w odniesieniu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może być podstawą uchylenia decyzji z powodu jej niekompletności. Zalecenia sądu kierowane do organu są dla niego niewykonalne. Naruszenie interesu osób trzecich może być rozważane tylko na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd narusza również zasadę wolności działalności gospodarczej, wprowadzając niepewność i destabilizację w postrzeganiu przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z tym, że nie przez błędną jego wykładnię, lecz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymagań określonych tych przepisem. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie sporządzona analiza nie pozwala na określenie w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, albowiem w analizie posłużono się określeniem funkcji usługowej i zaliczono do niej między innymi takie obiekty, w których prowadzona działalność nie została bliżej scharakteryzowana. Tym samym zdaniem Sądu I instancji nie jest wiadome, w jaki sposób są wykorzystywane nieruchomości, na których prowadzona jest działalność handlowa, a w konsekwencji, czy planowany handel hurtowy i detaliczny art. przemysłowymi jest z takim wykorzystaniem terenu zgodny.

Przypomnieć należy, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Odnosząc zaś powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę, że przedmiotem postępowania administracyjnego było wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ale nie dla nowej dopiero planowanej inwestycji, która dopiero miała powstać, ale dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie budynku gospodarczego oraz zmianie sposobu użytkowania istniejących budynków, w których to budynkach była i jest prowadzona działalność gospodarcza. Okoliczność ta ma istotne, podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a została zupełnie pominięta przez Sąd I instancji w ramach sprawowanej kontroli. Mianowicie nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest nieruchomością zabudowaną na której znajdują się obiekty w których prowadzona już jest działalność gospodarcza o charakterze usługowym i handlowym. Przedmiotem tej działalności jest miedzy innymi sprzedaż takich produktów przemysłowych jak anteny satelitarne, akcesoria do montażu sieci telewizyjnych. Z wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy nie wynika, aby skarżący zamierzał zmienić dotychczasowy rodzaj prowadzonej działalności. Natomiast z wniosku inwestora i załączników do wniosku wynika, że budynek A przeznaczony do rozbudowy i nadbudowy stanowić ma budynek biurowy o długości 13 i szerokości 10 m i II kondygnacjach, a nadto w dwóch istniejących budynkach B i C planowano zmianę sposobu ich użytkowania. Budynek B o rozmiarach 14,5m x 10,5 m I kondygnacja funkcja usługowo-magazynowa ( pomieszczenie hali sprzedaży i część magazynowa ), budynek C zmiana sposobu użytkowania dla funkcji usługowej ( handlowej). W takich okolicznościach sprawy badając i ustalając, czy planowana przez inwestora inwestycja będzie spełniała wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu nie można nie dostrzegać i nie brać pod uwagę stanu już istniejącego na przedmiotowej nieruchomości, a więc już istniejących zabudowań ich rodzaju, charakteru prowadzonej w nich działalności, czyli dotychczasowej funkcji tego terenu, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pominięcie tych okoliczności przez Sąd I instancji spowodowało, że kontrola zaskarżonej decyzji została przeprowadzona nieprawidłowo. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji co do wykładni § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003, Nr 164, poz.1589 ). Przepis ten stanowi, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu, zdaniem Sądu I instancji określenie w decyzji, że chodzi o pawilon handlowy, bez sprecyzowania rodzaju handlu i jego przedmiotu nie jest wystarczające. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka wykładnia powołanego § 2 pkt 2 rozporządzenia nie znajduje uzasadnienia w treści przepisu. Odwołując się do powołanego rozporządzenia należy zwrócić uwagę , że § 2 pkt 1 określa jak zapisuje się ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy w tym pkt b stanowi ogólnie "zabudowa usługowa". Natomiast ustalenia dotyczące funkcji zabudowy zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych, tym samym określenie, że będą to obiekty handlowe, biurowe, magazynowe spełnia wymagania określone w tym przepisie. Nadto zamieszczane obowiązkowo w decyzji ustalenia dotyczące wielkości powierzchni zabudowy, gabarytów, wysokości projektowanej zabudowy w sposób pośredni, ale uzupełniają jeszcze informację dotyczącą sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Brak natomiast podstaw prawnych do żądania, aby w decyzji o warunkach zabudowy określać szczegółowo takie dane jak rodzaj produktów, które mają być przedmiotem prowadzonej działalności handlowej.

Podnoszony przez Sąd I instancji argument, że we wniosku nie sprecyzowano powierzchni sprzedaży, podczas gdy art.64 ust.2. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży, w przedmiotowej sprawie nie można uznać za naruszenie prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem decyzji. Mianowicie obowiązek określenia we wniosku o ustalenie warunków zabudowy powierzchni sprzedaży w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego, o którym mowa w art.64 ust. 2 związany był z treścią art.10 ust.2 pkt 8 w związku z art. 15 ust.3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mianowicie art.10 ust.2 ustawy stanowił, że w studium określa się tereny przeznaczone pod lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. ( ustawą z dnia 11 maja 2007r. o tworzeniu i działalności wielkopowierzchniowych obiektów handlowych zmieniono powierzchnię z 2000m² na 400m², Dz.U nr 127, pow.880). Natomiast art.15 ust.3 pkt 4 stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo tereny pod budowę obiektów handlowych o których mowa w art.10 ust.2 pkt 8. Zamiarem ustawodawcy było, aby lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni przekraczającej podaną wielkość mogła nastąpić jedynie na podstawie planu. W konsekwencji wymóg określony w art.64 ust.2 ustawy, który nakłada obowiązek określenia we wniosku o ustalenie warunków zabudowy powierzchni sprzedaży, celem ustalenia, czy możliwe będzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czy też konieczny będzie plan. Ten stan prawny uległ istotnej zmianie, albowiem na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2008r. ustawa z dnia 11 maja 2007r. o tworzeniu i działalności wielkopowierzchniowych obiektów handlowych utraciła moc ( Dz.U. z 2008 Nr 123, poz.803 ). Stąd też formalnie niezmieniony art.64 ust.2 ustawy funkcjonuje w zupełnie innym stanie prawnym i nie pełni tej roli jaką miał pełnić w pierwotnym brzmieniu przepisów.

Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. W przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, należy te wątpliwości rozstrzygać mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna i działając na podstawie art. 188 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art 200 w związku z art.203 pkt 2 p.p.s.a