Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1101/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 9 , 64 , `151 , 151 a , 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 138 , 15 , 7 , 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2017r. sprawy ze sprzeciwu K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do likwidacji przepustu i wykonania odwodnienia pasa drogi 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej K. L. 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy M. D. decyzją z 15.05.2017 r., sprostowaną postanowieniem z 6.06.2017 r., na podstawie art. 29 ustawy z 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U.

z 2015 r., poz. 469 t.j.) zobowiązał zarządcę drogi krajowej [...] zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] w R. N. do likwidacji przepustu pod drogą krajową [...] na wysokości północnego krańca działki ew. nr [...] w R. N. oraz, w związku z powyższym, do wykonania odwodnienia północnej strony pasa drogi [...] równolegle do pasa drogowego w kierunku wschodnim lub zachodnim, tj. w kierunku biegu obecnego rowu.

W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie wszczęte zostało na wniosek K. L. z 16.05.2016 r.

W dniu 15.09.2016 r. organ przeprowadził oględziny w wyniku których stwierdzono stagnowanie wody w okorytkowanym rowie biegnącym wzdłuż północnej strony odcinka drogi krajowej nr [...], zlokalizowanej na działce ew. nr [...] przy granicy z działką ew. nr [...] w R. N.. Stwierdzono również istnienie przepustu pod drogą krajową [...] na wysokości północnego krańca działki ew. nr [...], który odwadnia rowy biegnące wzdłuż północnej strony drogi [...] oraz zbiera wody spływające po stokach od północy na pas drogi [...] Pomimo bezdeszczowej pogody (która utrzymywała się od kilku dni), w dniu oględzin z przepustu na stronę południową wypływała niewielkim, ale ciągłym strumieniem woda wprost na działkę ew. nr [...] w R. N., stanowiącą nieruchomość drogową. Działka ta z powodu jej zalewania, przekształciła się w wąwóz, w związku z czym nie może być użytkowana jako droga dojazdowa do sąsiadujących z nią nieruchomości. Stan taki znalazł odzwierciedlenie w opinii biegłego z 19.10.2016 r. Co więcej, biegły w swojej opinii stwierdził, iż stan w jakim obecnie znajduje się działka drogowa nr [...] to "klasyczny holweg, czyli wąwóz rozwinięty na dawnej drodze gruntowej". Według biegłego "wody spływające z początku holwegiem, niżej - w strefie, gdzie staje się on płytszy, a następnie zanika - mogą się swobodnie rozlewać po stoku. Następuje to nieco powyżej zabudowań na posesji należącej do wnioskodawczyni postępowania". W dniu oględzin (które miały miejsce w czasie okresu bezdeszczowego oraz przy niskim stanie wód) stwierdzono, iż działka ew. nr [...] jest silnie zawilgocona i grząska. Działki będące własnością wnioskodawczyni, tj. działki ew. nr [...] oraz [...], które zlokalizowane są poniżej działki ew. nr [...] w dniu oględzin również były zawilgocone. Jak wskazał biegły w swojej opinii, na powyższych nieruchomościach występuje miejscami roślinność hydrofilna (wilgociolubna), co świadczy o ich "permanentnym zawilgoceniu". Podczas oględzin stwierdzono także, że budynek posadowiony na działce ew. nr [...] nosi ślady bardzo silnego zawilgocenia.

Z opinii biegłego wynika, że zanim powstała droga krajowa [...] na działce ew. nr [...] w R. N., na wysokości działki ew. nr [...], wody ze stoków położonych powyżej tej działki spływały swobodnie - zgodnie ze spadkiem terenu - w kierunku dna doliny, i dalej - do rzeki [...] Podnóże stoku oraz dno doliny to obszary do których naturalnie ciążą wody opadowe z całego stoku. Migrują one w dół stoku trzema "drogami": jako spływ powierzchniowy, spływ podskórny oraz spływ wód podziemnych. Wszystkie one stanowią odprowadzenie wód opadowych w kierunku ich odbiornika czyli rzeki. Jak wskazał biegły w opinii "wszystkie te rodzaje spływu przyczyniają się (...) do zawilgocenia nisko położonych terenów nadrzecznych. Można nawet powiedzieć - w dużym uproszczeniu - że w strefie dna doliny i w dolnej części stoków na powierzchnię terenu "wybijają" wody opadowe wsiąkające w wyższych partiach stoków". Według biegłego, opisane powyżej warunki naturalne, wynikające z umiejscowienia działek ew. nr [...] oraz [...], tj. u podnóża stoku, w bezpośrednim sąsiedztwie dna doliny, są częściową przyczyną występujących na nich problemów hydrologicznych. Dlatego też, mając na uwadze ustalenia biegłego organ uznał, że znaczne zawilgocenie zwłaszcza na strefie pomiędzy zabudowaniami na działce ew. nr [...] a nasypem kolejowym jest naturalne i prawdopodobnie występowało na tym terenie "od zawsze". K. L. wskazywała również, iż do silnego, trwałego zawilgocenia nieruchomości będących jej własnością doszło po powodzi w 1997 r., która to spowodowała zniszczenie zjazdu z drogi krajowej [...] na działkę ew. nr [...] w R. N., co zostało wówczas wykorzystane do odprowadzania w tym miejscu wód opadowych z drogi krajowej. W konsekwencji dalszych działań zarządcy drogi krajowej [...] wykonany został przepust pod drogą krajową [...] na wysokości północnego krańca działki ew. nr [...], kierujący wody opadowe z powierzchni drogi krajowej oraz nieruchomości zlokalizowanych powyżej tej drogi wprost na działkę ew. nr [...], a w dalszej kolejności na działki ew. nr [...] oraz [...].

W oparciu o ustalenia poczynione w trakcie prowadzonych czynności, a także ustalenia biegłego zawarte w opinii, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie rzeczywiście doszło do naruszenia stanu wody na gruncie. Biegły w opinii, w części "Rola przepustu pod [...]" omówił szczegółowo co składa się na zlewnię przepustu pod drogą [...], czyli obszaru, z którego spływają do niego wody spływu powierzchniowego, oraz jak znacznych rozmiarów jest ta zlewnia. Zlewnia tego

przepustu ma niewątpliwie znaczną powierzchnię i generuje duże masy wód

opadowych spływających szybko po stromych stokach. W naturalnych warunkach strumień tych wód miałby postać spływu rozproszonego, którego szkodliwość (zasięg, intensywność, siła erozyjna) byłaby znikoma. Natomiast droga biegnąca w poprzek stoku i kanalizująca spływ do jednego punktu - przepustu - wpływa bardzo poważnie na stosunki wodne obszaru leżącego poniżej drogi. Jest on bowiem zalewany już nie naturalnym, rozproszonym spływem powierzchniowym, ale spływem skoncentrowanym, którego oddziaływanie jest nieporównywalnie większe. W ocenie organu, sytuację tą należy uznać za bardzo wyraźną zmianę kierunku odpływu wody opadowej. Posadowienie przedmiotowego przepustu zmodyfikowało bowiem rozproszony spływ wód opadowych w jeden skoncentrowany strumień.

Według opinii biegłego, wody przepływające przepustem na południową stronę drogi krajowej [...] oddziałują na grunty posesji wnioskodawczyni w dwojaki sposób: zalewają je dużymi masami wód podczas okresów opadowych; jest to oddziaływanie

gwałtowne i szczególnie niszczące, a potencjalnie nawet niebezpieczne dla zdrowia i życia osób oraz powodują stałe, permanentne dodatkowe zawilgacanie terenu posesji, wilgotnego i tak z natury. Doprowadzenie do powstania każdego z tych wymienionych rodzajów oddziaływania stanowi niewątpliwą zmianę stanu wody na gruncie, ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. nieruchomości będących własnością wnioskodawczyni - działek ew. nr [...] oraz [...] w R. N..

Wobec powyższych okoliczności organ stwierdził, że wniosek K. L. jest uzasadniony w świetle art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne. Zmiana stanu na gruncie spowodowana posadowieniem przepustu pod drogą krajową [...] na wysokości nieruchomości drogowej nr ew. [...] w R. N. , którego wylot skierowany jest wprost na tą nieruchomość, powoduje zmodyfikowanie strumienia wód opadowych spływających ze stoków położonych powyżej drogi krajowej, co w konsekwencji prowadzi do stałego zawilgocenia gruntu na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...] oraz narażenia tych posesji na zalewanie ich silnym, skoncentrowanym strumieniem wód opadowych w okresach deszczowych. Taka sytuacja zagraża budynkom posadowionym na tych gruntach oraz ich mieszkańcom. Nie ma przy tym znaczenia, że przepust funkcjonuje w tym miejscu od dawna.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., domagając się jej uchylenia w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, skutkujące zaniechaniem wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięcie w ustaleniach faktycznych okoliczności wynikających z materiału dowodowego przedłożonego przez odwołującą się oraz przyjęcie niekompletnej i błędnej opinii biegłego,

naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez nieprawidłowe określenie w treści decyzji sposobu wykonania odwodnienia pasa drogowego po stronie północnej [...], równolegle do pasa drogowego, w kierunku wschodnim lub zachodnim tj. na przeciw spadku obecnego rowu przydrożnego tj. w kierunku dwóch innych przepustów posadowionych w sąsiedztwie przepustu objętego decyzją,

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, poprzez brak wykazania związku przyczynowo skutkowego wskazującego na fakt, iż to odwołująca jest podmiotem, który doprowadził do powstania zmiany stanu wody na gruncie i że zmiana ta spowodowała wystąpienie szkody na gruntach

sąsiednich,

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art, 29 ust.2 i ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez nieuzasadnione nałożenie na odwołującą obowiązku

likwidacji przepustu usytuowanego w korpusie drogi krajowej nr [...], bez podania celu jej wykonania.

W uzasadnieniu odwołania, wnosząca je rozwinęła wskazane wyżej zarzuty. W szczególności podniosła, że organ nie zbadał przyczyn zmiany stanu wody na terenach położonych powyżej drogi, pominął fakt, że co najmniej od lat 70 -tych ubiegłego wieku kierunek odpływu wód opadowych i roztopowych pozostaje bez zmian. Istnienie przepustu lub jego brak w żaden sposób nie ma wpływu na zalewanie terenów najniżej położonych w stosunku do drogi. Obecnie przepust przeprowadza wody opadowe w sposób ukierunkowany, natomiast jego brak byłby powodem przelewania się wody przez korpus drogi krajowej i dalszego ich spływu w kierunku koryta rzeki [...]

W dalszej części uzasadnienia odwołania podniesiono szereg uwag do opinii biegłego. Zdaniem odwołującej się biegły pomija fakt, że obecny stan na gruncie jest stanem zastanym a odprowadzanie wód opadowych przez szereg lat nie ulegało zmianie i zawsze odbywało się w ten sam sposób. Znaczną część wód opadowych przeprowadzanych przedmiotowym przepustem, stanowią wody opadowe spływające po stromych w tym obszarze stokach, przebiegających powyżej drogi krajowej, a wszystkie te rodzaje spływu przyczyniają się do zawilgocenia nisko położonych terenów nadrzecznych. Nie zostało również uwzględnione we wnioskach biegłego, że przez ostatni czas zmianie uległo zagospodarowanie terenów położonych powyżej drogi krajowej.

Ponadto, odwołująca się podniosła, że propozycja zmiany kierunku spływu wody opadowej na przeciwny w stosunku do obecnie istniejącego, z technicznego punktu widzenia jest praktycznie niemożliwa do wykonania, ponieważ rzędne posadowienia na wylotach są wyższe niż rzędne na wylocie z przepustu wskazanego do likwidacji. Likwidacja przepustu, zlokalizowanego pod drogą krajową nr [...] w km 74+000 i skierowanie wód opadowych rowem przydrożnym w kierunku wschodnim lub zachodnim przy napływie znacznych wód opadowych w kierunku drogi krajowej będzie powodować wypłycanie rowu i przelewanie się wód opadowych przez koronę drogi. Wystąpienie takiego zjawiska pogorszy warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego. W związku z tym odwołująca nie może bez uregulowania spływu wód opadowych z terenów położonych powyżej dokonać zamknięcia przedmiotowego przepustu i przekierowania wód opadowych w kierunku wschodnim lub zachodnim poprzez rów przydrożny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 24.07.2017 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 68 art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ) w związku z art. 29 ustawy Prawo wodne, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że dla wydania decyzji na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne konieczne jest ustalenie jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, kto jest sprawcą tej zmiany i na czym ona polegała, czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty i na czym ten szkodliwy wpływ polega, a więc, czy pomiędzy zmiana i stwierdzona lub wysoce prawdopodobną szkodą zachodzi adekwatny związek przyczynowy, a także, kto posiada interes prawny w tym postępowaniu.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że posadowienie przedmiotowego przepustu zmodyfikowało rozproszony spływ wód opadowych w jeden skoncentrowany strumień, którego oddziaływanie jest z całą pewnością nieporównywalnie większe.

Dalej wskazało, że dla zastosowania regulacji art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wystarczające jest wykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianami stanu wód na gruntach a wystąpieniem szkody na gruntach sąsiednich. W związku z powyższym, nie ma potrzeby w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 3 szacowania szkód. Ustawa Prawo wodne w art. 29 nie wymaga, aby zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich była jedyną przyczyną stwierdzonych szkód. Wystarczy aby była jedną z przyczyn i by istniał związek przyczynowy między tą zmianą a szkodą. Przepis ten nie wymaga też aby w ramach postępowania zostały ustalone wszystkie przyczyny powstania szkód na gruntach sąsiednich. Kwestie te pozostają poza zakresem istotnych okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Bez znaczenia też jest czy szkodliwe zmiany zostały wywołane celowo, na skutek jakiegokolwiek zawinienia właściciela czy nawet zupełnie przypadkowo. Istotne jest natomiast, aby źródło tych zmian zaistniało na konkretnej nieruchomości.

Kolegium wyjaśniło, iż przepisy Prawa wodnego nie znają także w odniesieniu do zdarzeń objętych art. 29 instytucji przedawnienia. Nie ma więc znaczenia kiedy ta zmiana nastąpiła. Bez znaczenia co do zasady pozostaje, czym zmiana została wywołana, bo może być ona nawet zupełnie przypadkowa, niezależna od woli i wiedzy właściciela czyjego poprzednika prawnego.

Organ zwrócił jednak uwagę na uchybienie które nie tylko mogło, ale z pewnością miało wpływ na wynik sprawy - konkretnie na treść samego rozstrzygnięcia. Mianowicie wskazał, że zakres obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości, na których zaistniały przyczyny zmiany stanu wody na gruncie musi być adekwatny do tej zmiany i realnie prowadzić do zniwelowania stwierdzonych zmian wywołujących szkodę. Nie można więc decyzją nakładać na nich obowiązków, których wykonanie w sytuacji, gdy w pierwotnym stanie istniał określony spływ wody na grunt sąsiedni, doprowadzi do np. pogorszenia warunków na innym terenie. Brak podstaw do tego, aby obciążać obowiązkami, które w żadnym razie nie mieszczą się w zakresie tak "przywrócenia stanu poprzedniego", jak i "wykonania urządzeń zapobiegających szkodom", a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie nie dotyczy ani przywrócenia stanu poprzedniego w rozumieniu ścisłym, gdyż z ustaleń organu I instancji wynikało, iż naruszenie stosunków wodnych na tej działce polegało na posadowieniu pod drogą przepustu,

co zmodyfikowało rozproszony spływ wód opadowych w jeden skoncentrowany strumień, powodując szkody na działkach sąsiednich, ani też nie jest nakazem wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Zatem organ I instancji naruszył przepis art. 29 ustawy Prawo wodne poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Rozstrzygnięcie to nie przystaje bowiem do żadnej z dyspozycji o jakich mowa w tym przepisie. Kolegium zaznaczyło przy tym, że podziela stanowisko zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie z 23.11.2016r., sygn. akt: II SA/Rz 139/16, że dopuszczalna jest szeroka interpretacja przepisu art. 29 ust 3 ustawy Prawo wodne, kiedy to przywrócenie stanu poprzedniego rozumie się jako wykonanie prac, które wprawdzie nie mają na celu dokładnego odwzorowania stanu, jaki istniał na danej nieruchomości w okresie przed dokonaniem naruszenia stosunków wodnych, lecz wystarczających by te naruszone stosunki wodne przywrócić i nie dopuścić do powstawania szkód na gruntach sąsiednich w przyszłości. Zdaniem Kolegium jednak, zastosowanie takiej możliwości wymaga, po pierwsze ustaleń organu w zakresie - wykonanie jakich prac jest wystarczające do przywrócenia zakłóconych stosunków wodnych, a po drugie logicznego uzasadnienia zajętego przez siebie stanowiska. Warunków tych zaskarżona decyzja Wójta Gminy M. D. nie spełnia. Organ pierwszej instancji poza stwierdzeniem, że jest to najmniej uciążliwy i tańszy sposób rozwiązania problemu nie wyjaśnił, dlaczego ten właśnie sposób jest czynnością właściwą do przywrócenia stosunków wodnych na przedmiotowych działkach. Z postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, jak również w odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu nie wynika, w ocenie kolegium, że obowiązek nałożony decyzją, który nie odzwierciedla stanu z przed dokonania naruszenia, jest wystarczający i właściwy do przywrócenia zakłóconych stosunków wodnych. W szczególności w odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu, według których brak przepustu byłby powodem przelewania się wody przez korpus drogi krajowej i dalszego jej spływu w kierunku koryta rzeki [...] jak również podnoszonych okoliczności, że przez ostatni czas zmianie uległo zagospodarowanie terenów położonych powyżej drogi krajowej, np. poprzez budowa dróg dojazdowych, nowych budynków mieszkalnych ogranicza w znacznym stopniu infiltrację dla wód opadowych. Organ winien również odnieść się twierdzeń, że propozycja zmiany kierunku spływu wody opadowej na przeciwny w stosunku do obecnie istniejącego, z technicznego punktu widzenia jest praktycznie niemożliwa do wykonania, jak również, że likwidacja przepustu i skierowanie wód opadowych rowem przydrożnym w kierunku wschodnim lub zachodnim przy napływie znacznych wód opadowych w kierunku drogi krajowej będzie powodować wypłycanie rowu i przelewanie się wód opadowych przez koronę drogi. Wniosków takich nie można wyprowadzić z opinii biegłego. Biegły zarówno w swojej opinii, jak również jej uzupełnieniach, będących odpowiedzią na zarzuty stron, odnośnie tych okoliczności się nie wypowiada. Doszło zatem w tym zakresie do naruszenia przepisów postępowania - a to art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, oraz art. 107 k.p.a.

Kolegium wywodziło także, że organ I instancji nie rozważył kwestii celowości i zasadności wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, a winien był wskazać takie rozwiązanie, które przy spełnieniu wymogu skuteczności będzie racjonalne i ekonomicznie uzasadnione. Rozwiązanie to ponadto powinno było zapewnić realizację interesów właścicieli nieruchomości, na grunty których wpłynęła dokonana zmiana, a jednocześnie nie powinno było w sposób zbędny obciążać właściciela nieruchomości, który dokonał tej zmiany.

Organ II instancji podkreślił, że organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do zacytowania treści opinii biegłego oraz powołania się na konkluzję w niej zawartą, lecz obowiązany jest sprawdzić na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego.

Powyższe uzasadnia, w ocenie kolegium, ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części. Organ odwoławczy nakazał organowi I instancji szczegółowe przeanalizowanie i wzięcie pod uwagę wskazań zawartych w uzasadnieniu decyzji, jak również odniesienie się do wniosków dowodowych składanych przez strony.

K. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się uchylenia decyzji. Zarzuciła naruszenie:

a) art. 7 oraz 77 § 1 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności charakteru i celu obowiązków nałożonych na zarządcę drogi krajowej [...]

b) art. 107 § 3 kpa poprzez brak przedstawienia prawidłowego uzasadnienia

zaskarżonej decyzji administracyjnej, tj. uzasadnienie decyzji w sposób ogólnikowy i skrótowy bez precyzyjnego wskazania okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy,

art. 80 kpa poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż organ l instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części,

art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do likwidacji przepustu pod drogą krajową i wykonania odwodnienia północnego pasa drogi w rejonie likwidowanego przepustu, podczas gdy z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż posadowienie przedmiotowego przepustu jest wyłączną przyczyną zmianą stosunków wodnych na terenie należącym do skarżącej.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna, a nadto brak jest w konkluzji uzasadnienia decyzji wymaganych prawem wytycznych dla organu l instancji. Przesłanka stwierdzenia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy działaniem zarządcy drogi a zalewaniem nieruchomości skarżącej została spełniona, obowiązki na zarządcę drogi zostały nałożone prawidłowo. Z całego materiału dowodowego wynika, że jedynym rozwiązaniem w niniejszej sprawie jest likwidacja istniejącego przepustu i odwodnienie po stronie północnej drogi w kierunku wschodnim i zachodnim. Wójt Gminy także wyczerpująco uzasadnił przyczynę likwidacji przepustu, a powoływanie się na treść opinii biegłego stanowi jedynie potwierdzenie rozwiązań zaproponowanych przez specjalistę w tej dziedzinie.

Wobec powyższego niezasadne jest nakładanie przez kolegium obowiązku znalezienia innego rozwiązania. Powoduje to jednocześnie dalszą przewłokę w postępowaniu wobec skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wniesiony sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 24.07.2017 r. znak: [...] zasługuje na uwzględnienie.

W dniu 1.06.2017 r. weszła w życie ustawa z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: "P.p.s.a.". Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1).

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w dniu 24.07.2017 r. - a więc już po wejściu w życie opisanej wyżej nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Ustawą nowelizującą wprowadzono również do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 151a o brzmieniu:

"§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

§ 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

§ 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie."

Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. W uzasadnieniu projektu ustawy silnie zaakcentowano potrzebę rozpoznawania przez organ odwoławczy sprawy merytorycznie, wskazując, że "wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., powinno bowiem stanowić absolutny wyjątek – następować jedynie w sytuacji, gdy wydanie decyzji in meriti godziłoby w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.)."

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14.02.2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.12.2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Rozważania organu II instancji w decyzji z

24.07.2017 r. cechuje duża niejasność i abstrakcyjność. W szczególności, nie wynika z nich jakie czynności powinien podjąć organ I instancji celem wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. W obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawarło szereg uwag natury ogólnej na temat postępowania prowadzonego w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne. Wywody dotyczące naruszenia tego przepisu w zakresie nakazanych czynności (np. czemu nakaz likwidacji przepustu pod drogą krajową oraz wykonania odwodnienia północnej strony pasa drogi nie mieści się w pojęciu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne), są mało niezrozumiałe. Wbrew stanowisku kolegium, organ I instancji uzasadnił swoją decyzję, opierając się na miarodajnej - w jego ocenie - opinii biegłego. To, że organ I instancji odwołał się, przy dokonaniu ustaleń faktycznych do opinii biegłego nie musi oznaczać automatycznie, że nie rozstrzygnął samodzielnie sprawy. Opinia została sporządzona na zlecenie organu, jej przedmiotem (co wynika z postanowienia z 20.07.2016 r. k. 5 akt administracyjnych) było również ustalenie sposobu zapobiegania szkodliwemu oddziaływaniu zaistniałej zmiany w stosunkach wodnych. Biegły, stosując się do powyższych wytycznych, zaproponował dwa warianty rozwiązań, z których jeden został następnie zaakceptowany przez organ. Kolegium rozpoznając merytorycznie sprawę, zobowiązane było do dokonania ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Oczywistym jest, że w ramach tego uprawnienia mogło dokonać jego odmiennej oceny, a w szczególności sporządzonej opinii, jednakże stanowisko w tym przedmiocie powinno być ze szczególną starannością uzasadnione. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Organ odwoławczy nie zakwestionował przeprowadzonych w sprawie dowodów, nie nakazał ich powtórnego przeprowadzenia ani nie sprecyzował kierunku uzupełnienia materiału dowodowego, w istocie więc nie powołał żadnych braków postępowania wyjaśniającego, które w kontekście art. 138 § 2 k.p.a. należy utożsamić z postępowaniem dowodowym. Wyartykułował jedynie, że z decyzji organu I instancji nie wynika, że obowiązek nałożony decyzją jest wystarczający i właściwy do przywrócenia naruszonych stosunków wodnych "w szczególności w odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu". Należy jednak przypomnieć, że organ II instancji jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę na nowo, w tym również ustosunkować się do zarzutów odwołującego. Wadliwe jest przerzucenie na organ I instancji obowiązku odniesienia się twierdzeń strony zawartych w odwołaniu. W razie gdy organ II instancji poweźmie uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia, w kontekście stanowiska zaprezentowanego w środku zaskarżenia, a zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala, w jego ocenie, na rozstrzygnięcie co do zasadności zarzutu może skorzystać z uprawnień o którym mowa w art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego było niewystarczające w niniejszej sprawie dla wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. W ogóle nie odniósł się do tej możliwości, poprzestając na zasygnalizowaniu swoich zastrzeżeń i wytknięciu uchybień organowi I instancji. Powyższe przesądza o wadliwości decyzji.

Przy ocenie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. oraz ich zastosowania w kontrolowanej decyzji, sąd miał na uwadze starania ustawodawcy zmierzające do ograniczenia częstotliwości wydawania takich decyzji i traktowania ich, jako jedynie wyjątek od merytorycznego orzekania przez organy odwoławcze. W niniejszej sprawie nie zachodzą takie wyjątkowe okoliczności, a w każdym razie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało ich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja, jako wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., podlegała uchyleniu. Prowadząc postępowanie ponownie, organ odwoławczy uzupełni zatem materiał dowodowy i oceni go w sposób niepozostawiający żadnych wątpliwości.

W świetle powyższego, z uwagi na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. należało uwzględnić sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. W myśl tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.). Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. ( art. 205 § 1 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej wykazane koszty postępowania obejmują uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł.