Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1825/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par.2,, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1 pkt 5 i 5a, art. 71 b, art. 90 ust. 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Fundacji "O." w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu; 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzająca ja decyzję Starosty M. z [...] lutego 2013 roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz Fundacji "O." w S. kwotę 5444 zł (pięć tysięcy czterysta czterdzieści cztery złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Fundacji "O." w S. (dalej: Fundacja lub skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: SKO) z [...] maja 2013r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2013 r. nr [...] o ustaleniu wysokości należności przypadającej do zwrotu do Budżetu Powiatu [...] przez skarżącą z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w okresie od stycznia 2011 r. do marca 2012 r. w kwocie 91.301,97 zł wraz z odsetkami.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Fundacja jest organem prowadzącym Społeczną Szkołę "O." w S. W ustawowym terminie złożyła wnioski o udzielenie dotacji dla szkoły. W oparciu o ustaloną przez Zarząd Powiatu [...] wysokość dotacji oraz przedkładane przez Fundację informacje miesięczne o aktualnej liczbie uczniów dotacja dla uczniów przekazywana była co miesiąc.

W dniach [...] listopada 2012 r. w siedzibie Szkoły została przeprowadzona kontrola obejmująca sprawdzenie prawidłowości przekazywanych danych o liczbie uczniów i stopniu ich niepełnosprawności w informacjach miesięcznych stanowiących podstawę obliczania wysokości dotacji udzielanej z budżetu powiatu [...] w 2011 i 2012r. Kontrola wykazała, iż w stosunku do dwóch uczniów brak jest orzeczeń będących podstawą do udzielenia dotacji. W przypadku ucznia K. K. stwierdzono brak orzeczenia na rok szkolny 2010/2011 (do lipca 2011 r.), a w przypadku ucznia M. G. - na rok szkolny 2010/2011 oraz na okres od września 2011 do marca 2012 r. roku szkolnego 2011/2012.

Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do wydania przez Starostę [...] ww. decyzji z [...] lutego 2012 r. o ustaleniu wysokości należności przypadającej do zwrotu dotacji. Organ I instancji stwierdził bowiem, że pomimo braku aktualnych orzeczeń uczniowie byli wykazywani w informacjach miesięcznych będących podstawą do naliczenia dotacji, w wyniku czego dotacja została przekazana szkole z uwzględnieniem tych uczniów. W związku z tym była ona dotację pobraną w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 252 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) i zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 tej ustawy podlega zwrotowi wraz z odsetkami. Starosta [...] przedstawił sposób wyliczenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu

Fundacja od powyższej decyzji złożyła odwołanie z 4 marca 2013 r. wnosząc o ponowne przeanalizowanie dokumentacji uczniów. Wyjaśniła, iż uczeń M. G. ur. 27 marca 2003 r. przyjęty do klasy "0" z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego Nr [...] z [...] czerwca 2009 r. na czas obowiązkowego przygotowania przedszkolnego ze względu na niepełnosprawność sprzężoną i upośledzenie umysłowe. Orzeczenie wydane przez poradnię PPP w S. było nieprecyzyjne, ponieważ nie określało stopnia upośledzenia. Czytając orzeczenie wprost, bez analizy przebiegu nauczania, można było wysnuć wniosek, że M. uczęszczał do kl. "0" tylko w roku szkolnym 2009/2010. Tymczasem na podstawie tego orzeczenia mógł być on uczniem szkoły do 10 r. życia. Zgodnie z ustawą o systemie oświaty z dnia 19 marca 2009 r. (art. 14 pkt 1a) było ono ważne do 1 września 2012 r. Odwołująca podkreśliła, iż z uwagi na bardzo ciężki stopień mózgowego porażenia dziecięcego Rada Pedagogiczna podjęła decyzję, że M. będzie realizował obowiązkowe przygotowanie przedszkolne głównie w formie zajęć rewalidacyjno - wychowawczych do 10 r. życia. Dodała, iż w odniesieniu do jego niepełnosprawności, taka forma zajęć była dla ucznia najkorzystniejsza, a co najważniejsze zgodna z orzeczeniem. Fundacja podniosła zarzut, iż kontrolujący nie skopiowali wszystkich dzienników, a obecność M. G. w szkole potwierdzał dziennik zajęć rewalidacyjno - wychowawczych gr. I i dziennik wychowania przedszkolnego. Wyjaśniła, iż Statut Szkoły dopuszcza możliwość tworzenia klas łączonych (§ 11), a przeprowadzona przez Prezesa Fundacji szczegółowa kontrola dokumentacji szkolnej dotycząca przebiegu edukacji M. G. i K. K. wykazała, że M. G. realizował obowiązkowe przygotowanie przedszkolne ze względu na niepełnosprawność sprzężoną i upośledzenie umysłowe w zespole rewalidacyjno - wychowawczym zgodnie z orzeczeniem wydanym przez PPP w S. Fundacja wyjaśniła, iż szkoła kilkakrotnie prosiła rodziców M. o wystąpienie z wnioskiem do poradni o wydanie orzeczenia do zajęć rewalidacyjno - wychowawczych. Rodzice M. nie widzieli takiej konieczności. Szkoła w ich imieniu złożyła wniosek, ustaliła termin badania, a nawet dowiozła matkę i dziecko do Poradni. W dniu [...] marca 2012 r. M. otrzymał nowe orzeczenie Nr [...] o potrzebie zajęć rewalidacyjno - wychowawczych zespołowych z uwagi na upośledzenie w stopniu głębokim wydane przez Poradnię Psychologiczno - Pedagogiczną na okres 5 lat.

Co do ucznia K. K. urodzonego 28 lutego 2001 r. przyjętego do zespołu rewalidacyjno - wychowawczego w roku szkolnym 2008/2009 na niepełnosprawność sprzężoną, upośledzenie umysłowe głębokiego stopnia i dysfunkcję ruchową. Fundacja wyjaśniła, iż w okresie od stycznia do lipca 2011 r. Konrad nie posiadał aktualnego orzeczenia. Szkoła wielokrotnie prosiła rodziców o uaktualnienie orzeczenia, grożąc nawet wydaleniem ze szkoły, jednak rodzice nie dopełnili tego obowiązku. Podkreśliła, iż uczeń jest z głębokim upośledzeniem i z punktu widzenia rodziców aktualizacja orzeczeń w każdym roku jest niepotrzebna. Zwróciła też uwagę, iż szkoła nie ma żadnego instrumentu prawnego, aby przymusić rodziców do uzyskania orzeczeń w poradni. Powołując się na konstytucyjną gwarancję wolności w tym nieuprawnionego przymusu ze strony szkoły, Fundacja wyjaśniła, iż nie miała moralnego prawa wydalania ucznia ze szkoły w danym roku, ponieważ był w obowiązku szkolnym. W jego przypadku pewne było, że orzeczenie nie zmieni się. W tym przypadku, w ocenie Fundacji dochodzi do nieścisłości przepisów - uczeń realizował obowiązek szkolny. Wiadomym jest, że uczeń z głęboką niepełnosprawnością nie uzyska sprawności, ale też nie może przestać uczęszczać do szkoły. W ocenie Fundacji dotacja nie została nadmiernie pobrana lecz wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.

SKO decyzją z [...] maja 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) system oświaty zapewnia w szczególności możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną oraz niedostosowaną społecznie, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami. W myśl art. 71b ust. 1 tej ustawy, kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki w szkołach ogólnodostępnych, szkołach lub oddziałach integracyjnych, szkołach lub oddziałach specjalnych i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5. Ust. 5 cytowanego art. 71b stanowi, iż starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, na wniosek rodziców, zapewnia mu odpowiednią formę kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego, z zastrzeżeniem ust. 5a. Natomiast w myśl ust. 5a cytowanego przepisu, jeżeli orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zaleca kształcenie dziecka odpowiednio w przedszkolu specjalnym albo w przedszkolu, szkole podstawowej lub gimnazjum, ogólnodostępnych lub integracyjnych, odpowiednią formę kształcenia, na wniosek rodziców, zapewnia jednostka samorządu terytorialnego właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, do której zadań własnych należy prowadzenie przedszkoli lub szkół.

Z art. 90 ust. 2 ww. ustawy, wynika, iż niepubliczne szkoły podstawowe specjalne i gimnazja specjalne oraz szkoły ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych, w tym z oddziałami integracyjnymi, otrzymują dotacje z budżetu powiatu. Zgodnie zaś z ust. 4 ww. przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W rozpoznawanej sprawie dotacja była ustalona zgodnie z zasadami Regulaminu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych oraz niepublicznych szkół i placówek oświatowych dotowanych z budżetu Powiatu [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 2, poz. 35) zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 145, poz. 4415) oraz Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2010 r. Nr 203, poz. 6019). Miesięczna wysokość dotacji została ustalona uchwałą Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz uchwałą Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] maja 2012 r. Kwota przypadająca na ucznia Społecznej Szkoły P."O." w S. z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim, autyzmem lub niepełnosprawnościami sprzężonymi wynosiła odpowiednio w 2011 r. - 4.125,99 zł oraz w 2012 r. - 4.302,72 zł.

Z akt sprawy wynika, iż dwóch uczniów Szkoły: M. G. i K. K. było wykazywanych w informacjach miesięcznych stanowiących podstawę obliczania wysokości dotacji w grupie uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim, autyzmem oraz niepełnosprawnością sprzężoną. W sprawie bezspornym jest, iż M.R. posiadał orzeczenie Nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego z [...] czerwca 2009 r. na czas obowiązkowego przygotowania przedszkolnego. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym do 1 września 2011 r.) dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu albo w oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej. Treść tego przepisu wskazuje bezsprzecznie, iż obowiązkowe przygotowanie przedszkolne co od zasady obejmuje dzieci sześcioletnie. W okresie od stycznia 2011 r. do marca 2012 r. M. G. nie posiadał orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Mimo, iż uczeń kontynuował naukę w szkole specjalnej za wskazany wyżej okres nie przysługiwała na niego dotacja. Z kolei uczeń K. K. w okresie od stycznia 2011 r. do 4 lipca 2011 r. nie posiadał aktualnego orzeczenia. Zgodnie z Regulaminem udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych należna dotacja obliczana jest w każdym miesiącu na podstawie informacji o aktualnej liczbie uczniów, przy czym dane o liczbie uczniów podawane są wg stanu na pierwszy dzień miesiąca.

W związku z powyższym SKO stwierdziło, iż przekazana Fundacji kwota 91.301,97 zł stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości, a zasadniczą podstawą do jej zwrotu stanowi art. 252 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO podkreśliło, iż podstawę naliczania dotacji stanowią informacje składane przez organ prowadzący szkołę. SKO nie negowało, iż obaj uczniowie realizowali obowiązek szkolny poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno - wychowawczych. Niemniej jednak M. G. nie posiadał aktualnego orzeczenia w okresie od stycznia 2011 r. do marca 2012 r., natomiast K. K. w okresie od stycznia do lipca 2011 r. i z tego powodu uczniowie ci nie powinni być wykazywani w składanych przez organ prowadzący szkołę informacjach miesięcznych stanowiących podstawę naliczania dotacji, sporządzanych z uwzględnieniem liczby uczniów wg stanu na pierwszy dzień miesiąca. W tych okolicznościach – zdaniem SKO – bez znaczenia pozostaje to, że M. G. realizował obowiązkowe przygotowanie przedszkolne głównie w formie zajęć rewalidacyjno - wychowawczych do 10 r. życia. Z przepisów ustawy o systemie oświaty wynika, iż w przypadku dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wychowaniem przedszkolnym może być objęte dziecko w wieku powyżej 6 lat, nie dłużej jednak niż do końca roku szkolnego w tym roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 10 lat. Obowiązek szkolny tych dzieci może być odroczony do końca roku szkolnego w tym roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 10 lat (art. 14 ust. 1a). Z cytowanego przepisu nie wynika obowiązek, ale możliwość objęcia dzieci w wieku powyżej 6 lat wychowaniem przedszkolnym, przy czym możliwość ta dotyczy dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. M. G. nie posiadał stosownego orzeczenia. SKO podkreśliło, że w toku postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji nie podlega ocenie prawidłowość przebiegu nauczania, ale to czy zostały spełnione warunki uzasadniające obliczenie i przyznanie dotacji w konkretnej kwocie.

SKO wyjaśniła, że w przypadku K. K. Fundacja również potwierdziła, iż w okresie od stycznia do lipca 2011 r. nie posiadał on aktualnego orzeczenia. Ta okoliczność powoduje, iż za 7 miesięcy 2011 r. uczeń nie powinien być ujmowany w informacjach miesięcznych stanowiących podstawę naliczania dotacji.

W skardze z 4 lipca 2013 r. do tutejszego Sądu Fundacja – reprezentowana przez adwokata – zarzuciła zaskarżonej decyzji:

naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...], podczas gdy decyzja ta powinna zostać uchylona z uwagi na niewskazanie i niewyjaśnienie podstawy prawnej jej wydania, co narusza art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

oparcie rozstrzygnięcia na protokole kontroli, której zakres przekracza kompetencje Starosty Powiatowego w M., wynikające z art. 90 ust. 3e., ust. 3f i ust. 3g ustawy o systemie oświaty;

naruszenie przepisów prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni art. 71b i art. 90 ust. 2 i ust. 2a ustawy o systemie oświaty, co doprowadziło do wydania niesłusznej decyzji.

Z uwagi na podniesione zarzuty Fundacja wniosła o uchylenie decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz zasądzeniu kosztów postępowania sądowego. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu dołączonego do niniejszej skargi, w postaci protokołu kontroli doraźnej przeprowadzonej w Społecznej Szkole P. "O." w S. z [...] marca 2013 r. na okoliczność prawidłowego dokumentowania przebiegu nauczania, ilości uczniów uczęszczających do szkoły na dzień 30 września 2011 r. oraz posiadania przez nich odpowiednich orzeczeń poradni psychologiczno-pedagogicznych.

W motywach skargi Fundacja zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji SKO nie wskazała i nie wyjaśniła podstawy prawnej decyzji. Zdaniem Fundacji przepisy ustawy o finansach publicznych nie mogą być samodzielną podstawą do ustalenia obowiązku zwrotu dotacji. Organy powinny wyjaśnić, na czym opierają ustalenia o rzekomym pobraniu przez skarżącą dotacji w nadmiernej wysokości i dlaczego brak orzeczeń miałby uzasadniać powstanie obowiązku zwrotu dotacji. Fundacja podkreśliła, że wszyscy uczniowie Szkoły P. "O." w S. są dziećmi wymagającymi kształcenia specjalnego. W trakcie kontroli przeprowadzonej z upoważnienia Starosty [...] ustalono, że wszyscy uczniowie w czasie wykonywania kontroli posiadają orzeczenia stwierdzające fakt upośledzenia umysłowego, względnie inne niepełnosprawności kwalifikujące tych uczniów do kształcenia w szkole specjalnej.

Fundacja zaakcentowała, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2012 r. (V SA/Wa 1268/11), że to kurator sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami, na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W ramach tego nadzoru mieści się badanie poprawnego zakwalifikowania uczniów niepełnosprawnych do kształcenia specjalnego finansowanego z oświatowej subwencji ogólnej. Z kolei zakres kontroli sprawowanej przez Starostę Powiatowego ogranicza się do prawidłowości wykorzystania dotacji. Kontrolując prawidłowość wykorzystania dotacji, Starosta Powiatowy nie może wkraczać w kompetencje kuratora oświaty. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, jak w niniejszej sprawie, gdzie wyniki kontroli przeprowadzonej przez Starostę Powiatowego są zasadniczo odmienne od wyników kontroli doraźnej przeprowadzonej przez [...] Kuratora Oświaty [...] marca 2013 r. W trakcie tej kontroli ustalono, że na [...] września 2011 r. w Społecznej Szkole P. było 20 uczniów, a każdy z nich posiadał stosowne orzeczenie poradni psychologiczno-pedagogicznej. Kuratorium nie zgłosiło zastrzeżeń odnośnie kwalifikowania uczniów niepełnosprawnych i metod ich kształcenia. Zatem do oceny stanu faktycznego w sprawie należałoby przyjąć wyniki kontroli przeprowadzonej przez Kuratorium, a nie przez Starostę, w którego kompetencjach nie mieści się nadzór pedagogiczny.

Zdaniem skarżącej nie jest tak, że jedyną podstawą do wypłacenia dotacji jest aktualne orzeczenie poradni psychologiczno-pedagogicznej, ponieważ przepisy ustawy o systemie oświaty nie nakazują aktualizacji przedmiotowych orzeczeń dla zachowania ich ciągłości. Artykuł 71b tej ustawy stanowi, że orzeczenie poradni psychologiczno-pedagogicznej jest niezbędne do objęcia kształceniem specjalnym. Z przepisu tego nie wynika jednak, aby orzeczenie takie było niezbędne do kontynuowania nauki w szkole specjalnej. Przy czym orzeczenie jest wydawane wyłącznie na wniosek rodziców ucznia niepełnosprawnego, a szkoła nie ma żadnych prawnych instrumentów umożliwiających uzyskanie takiego orzeczenia. Interpretacja przepisów przyjęta przez organy, stawia Fundację w sytuacji bez wyjścia. Nie można bowiem zaakceptować takiego rozumienia przepisów ustawy o systemie oświaty, w którym szkoła prawidłowo wypełnia obowiązek kształcenia specjalnego wobec uczęszczających do niej uczniów, a jednocześnie zostaje pozbawiona prawa do uzyskania dotacji oświatowej.

Na końcu Fundacja wskazała, że warunki przyznania szkole dotacji i ustalenia jej wysokości zostały wymienione w art. 90 ust. 2 i ust. 2a ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tymi przepisami, dotacja jest przyznawana na każdego ucznia, a jedynym warunkiem formalnym jej uzyskania jest podanie organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Zgodnie z art. 71b ust. 3 in fine tej ustawy, orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Posiadanie takiego orzeczenia nie jest natomiast warunkiem otrzymania dotacji przez szkołę. Kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież niepełnosprawną (art. 1 pkt 5), a sama ustawa nie wyjaśnia tego pojęcia. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Mateusza Pilicha w Komentarzu do ustawy o systemie oświaty (wydawnictwo Wolters Kluwer Polska, wydanie 4, 2012 rok, str. 876) dopuszczalne jest wykazywanie przez szkołę niepełnosprawności ucznia za pośrednictwem wszelkich środków dowodowych. Nieprecyzyjność przepisów regulujących warunki przyznawana dotacji powoduje, że przy ich wykładni nie można poprzestać na metodzie językowej. Powinny zostać odczytane w kontekście zasad, na których oparty jest system finansowania edukacji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

skarga jest zasadna.

Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy czasowy brak zaktualizowanego orzeczenia Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego (tudzież zajęć rewalidacyjno-wychowawczych) dla ucznia niepełnosprawnego w okresie pobierania dotacji przez niepubliczną szkołę podstawową specjalną, stanowi podstawę do uznania, że dotacja ta została pobrana w nadmiernej wysokości.

Kwestię kształcenia uczniów niepełnosprawnych i udzielania przedmiotowej dotacji regulują przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 5 i 5a ww. ustawy – system oświaty zapewnia w szczególności: możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną oraz niedostosowaną społecznie, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami (pkt 5) oraz opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwianie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych.

W myśl art. 71b ust. 1 ww. ustawy – kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki w szkołach ogólnodostępnych, szkołach lub oddziałach integracyjnych, szkołach lub oddziałach specjalnych i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5.

Stosowanie do ust. 3 art. 71b ww. ustawy – opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.

Ust. 5 art. 71b ww. ustawy stanowi, iż starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, na wniosek rodziców, zapewnia mu odpowiednią formę kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego, z zastrzeżeniem ust. 5a. Natomiast w myśl ust. 5a cytowanego przepisu – jeżeli orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zaleca kształcenie dziecka odpowiednio w przedszkolu specjalnym albo w przedszkolu, szkole podstawowej lub gimnazjum, ogólnodostępnych lub integracyjnych, odpowiednią formę kształcenia, na wniosek rodziców, zapewnia jednostka samorządu terytorialnego właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, do której zadań własnych należy prowadzenie przedszkoli lub szkół.

Następnie wskazać należy, że zgodnie z art. 90 ust. 2 ustawy o systemie oświaty – niepubliczne szkoły podstawowe specjalne i gimnazja specjalne oraz szkoły ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych, w tym z oddziałami integracyjnymi, otrzymują dotacje z budżetu powiatu. Zgodnie z ust. 4 do art. 90, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

W niniejszej sprawie Rada Powiatu [...] podjęła Uchwałę Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych oraz niepublicznych szkół i placówek oświatowych dotowanych z budżetu Powiatu [...] oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Mazow. 2009 Nr 2, poz. 35 ze zm.). Uchwała ta zawiera Załącznik – Regulamin udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych oraz niepublicznych szkół i placówek oświatowych dotowanych z budżetu Powiatu [...] oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Zgodnie z § 2 Regulaminu – dotacji udziela się na wniosek organu prowadzącego szkołę lub placówkę oświatową złożony do Zarządu Powiatu [...], nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji (ust. 1). Wniosek składa się wg określonego wzoru, który zawiera załącznik nr 1 do Regulaminu (ust. 3). Organ prowadzący szkołę lub placówkę zobowiązany jest do przekazywania do Starostwa Powiatowego w M. miesięcznej informacji o aktualnej liczbie uczniów (wychowanków), w terminie do 10 dnia każdego miesiąca, według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do regulaminu (ust. 4).

Zgodnie z pkt 8 Załącznika nr 1 do Uchwały (wzoru wniosku) – organ prowadzący zobowiązuje się do składania miesięcznych informacji o aktualnej liczbie uczniów/wychowanków zgodnie z § 2 ust. 4 Regulaminu.

W myśl pkt 4 Załącznika nr 2 do Uchwały (informacja miesięczna), w informacji miesięcznej należy podać liczbę uczniów/wychowanków na pierwszy dzień miesiąca z uwzględnieniem rodzajów niepełnosprawności stwierdzonych orzeczeniem publicznej poradni psychologiczno – pedagogicznej.

Przekładając powyższe unormowania prawne na stan faktyczny przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że skarżąca Fundacja jest organem prowadzącym Społeczną Szkołę S., a także w ustawowym terminie składała wnioski o udzielenie dotacji dla szkoły. Nie jest kwestionowane to, że wszyscy uczniowie wykazywani we wnioskach o udzielenie dotacji są dziećmi niepełnosprawnymi wymagającymi kształcenia w warunkach specjalnych, o jakich mowa w art. 71b ust. 1 w zw. z art. 1 pkt 5 i 5a ustawy o systemie oświaty. Bezsporna jest również okoliczność, że wszyscy uczniowie wykazywani we wnioskach uczestniczyli w zajęciach szkolnych w latach szkolnych 2010/11 i 2011/2012.

Podstawą uznania organów, że dotacja została nadmiernie pobrana było to, że w przypadku dwóch uczniów - M. G. oraz K. K. - brak było orzeczeń będących podstawą do udzielenia dotacji. W przypadku M. G. brak ten dotyczył okresu od stycznia 2011 r. do marca 2012 r., a w przypadku K. K. brakowała orzeczenia od stycznia do lipca 2011 r. Powyższe ustalenia dotyczące braku aktualnych orzeczeń są także niekwestionowane, niemniej jednak – zdaniem Sądu – nie powinno to automatycznie oznaczać, że pobrana dotacja tylko z tego powodu winna podlegać zwrotowi, jako nadmiernie pobrana.

Przede wszystkim Sąd zwraca uwagę, że same przepisy ustawy o systemie oświaty – jak trafnie zarzuca skarżąca – nie nakazują aktualizacji przedmiotowych orzeczeń dla zachowania ich ciągłości. Artykuł 71b tej ustawy stanowi, że orzeczenie poradni psychologiczno-pedagogicznej jest niezbędne do objęcia kształceniem specjalnym. Celnie skarżąca zarzuca, że interpretacja przepisów przyjęta przez organy, stawia Fundację w sytuacji bez wyjścia. Nie można bowiem zaakceptować takiego rozumienia przepisów ustawy o systemie oświaty, w którym szkoła prawidłowo wypełnia obowiązek kształcenia specjalnego wobec uczęszczających do niej uczniów, a jednocześnie zostaje pozbawiona prawa do uzyskania dotacji oświatowej. Warunki przyznawana dotacji powinny zostać odczytane w kontekście zasad, na których oparty jest system finansowania edukacji, a ten – jak wskazują cytowane wyżej przepisy – zakłada konieczność zapewnienia stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy osobom niepełnosprawnym, a więc w przypadku wykonywania tych zadań przez specjalne szkoły społeczne dotowania ich.

W związku z powyższym Sąd podkreśla, że obaj wymienieni uczniowie w momencie przyjęcia ich do szkoły posiadali właściwe orzeczenia Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej.

M. G. (ur. 27 marca 2003 r.) został przyjęty 1 września 2009 r. do klasy "0" z orzeczeniem nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego z [...] czerwca 2009 r. na czas obowiązkowego przygotowania przedszkolnego ze względu na niepełnosprawność sprzężoną (mózgowe porażenie dziecięce z towarzyszącym upośledzeniem umysłowym). Istotne jest przy tym to, że na podstawie tego orzeczenia mógł być uczniem szkoły do 10 roku życia, zgodnie bowiem z art. 14 ust. 1a ustawy o systemie oświaty – w przypadku dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wychowaniem przedszkolnym może być objęte dziecko w wieku powyżej 6 lat, nie dłużej jednak niż do końca roku szkolnego w tym roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 10 lat. Obowiązek szkolny tych dzieci może być odroczony do końca roku szkolnego w tym roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 10 lat.

K. K. (ur. 28 lutego 2001 r.) został przyjęty 1 września 2008 r. do zespołu rewalidacyjno - wychowawczego z orzeczeniem nr [...] o potrzebie zajęć rewalidacyjno - wychowawczych indywidualnych z [...] września 2008 r. w okresie na rok szkolny 2008/2009 z uwagi na niepełnosprawność sprzężoną, upośledzenie umysłowe głębokiego stopnia i dysfunkcję ruchową. Kolejne orzeczenie nr [...] o potrzebie zajęć rewalidacyjno - wychowawczych indywidualnych uzyskał [...] października 2009 r. na okres roku szkolnego 2009/2010 z uwagi na stwierdzone upośledzenie umysłowe w stopniu głębokim.

Następnie Sąd wskazuje, że w okresie przeprowadzenia kontroli przez urzędników Starostwa Powiatowego w [...] z [...] listopada 2012 r. skarżąca Fundacja dysponowała kolejnymi orzeczeniami wydanymi w stosunku do tych uczniów, które de facto potwierdziły ich głębokie stopnie upośledzenia wymagające specjalnych form kształcenia. W przypadku M. G. było to orzeczenie nr [...] z [...] marca 2012 r. o potrzebie zajęć rewalidacyjno - wychowawczych zespołowych z uwagi na upośledzenie w stopniu głębokim wydane na okres 5 lat (p. k. 47 – 48 akt sąd.). W przypadku K. K. były to orzeczenia: nr [...] z [...] lipca 2011 r. o potrzebie zajęć rewalidacyjno - wychowawczych zespołowych z uwagi na upośledzenie w stopniu głębokim wydane na okres 5 lat oraz nr [...] z [...] marca 2012 r. o potrzebie zajęć rewalidacyjno - wychowawczych indywidualnych z uwagi na upośledzenie w stopniu głębokim wydane na okres 5 lat (p. k. 34 – 39 akt adm.).

Mając na uwadze treść wszystkich powyższych orzeczeń wskazać należy, że głęboki stopień niepełnosprawności obu chłopców, w żaden sposób nie pozwalał na uznanie aby – w okresie braku aktualnych orzeczeń – stan ich zdrowia uprawniał do stwierdzenia, iż wymienieni chłopcy nie kwalifikowali się do specjalnych form kształcenia. Przy tym należy mieć na uwadze to, że obaj chłopcy – jak wynika z protokołu Starostwa Powiatowego w [...] z [...] listopada 2012 r., protokołu kontroli doraźnej Kuratorium Oświaty z [...] marca 2013 r. oraz dzienników zajęć szkoły – uczęszczali i brali udział w zajęciach.

Powyższe oznacza, że otrzymane dotacje nie powinny zostać uznane za pobrane w nadmiernej wysokości skoro zostały wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem na kształcenie uczniów o głębokim stopniu niepełnosprawności.

Zdaniem Sądu organy wydając decyzję o ustaleniu wysokości należności przypadającej do zwrotu dotacji, winny wziąć pod uwagę przedstawiane w toku postępowania tłumaczenia skarżącej dotyczące czasowego braku aktualnych orzeczeń dla M. G. i K. K. Skarżąca podkreślała w nich, że wielokrotnie prosiła rodziców o uaktualnienie orzeczenia, którzy z uwagi na głęboki stopień upośledzenia dzieci nie widzieli celowości w ich corocznej aktualizacji, że skarżąca nie miała żadnego instrumentu prawnego, aby przymusić rodziców do uzyskania orzeczeń w poradni, a jednocześnie nie miała moralnego prawa wydalania ucznia ze szkoły, podlegającego obowiązku szkolnemu. Wyjaśnienia te są racjonale i powinny znaleźć zrozumienie przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy, zważywszy na to, że zgodnie z art. 70 Konstytucji RP – nauka do 18 roku życia jest obowiązkowa, a w myśl art. 1 pkt 5a ustawy o systemie oświaty – system oświaty zapewnia w szczególności opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwianie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych. Sąd stwierdza, że czasowy brak aktualności orzeczeń dla wymienionych uczniów, w przedstawionym stanie sprawy, należało potraktować jako uchybienie, nie powodujące jednak konieczności zwrotu dotacji. Wystarczającym byłoby wydanie w tym zakresie przez kontrolujących zalecenia na przyszłość.

Konkludując Sąd uznał, że skarżąca Fundacja nie naruszyła przepisów ustawy o systemie oświaty, które stanowiłyby konieczność zastosowania art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych i ustalenia kwoty nadmiernie pobranych dotacji.

Z powyższych względów Sąd stwierdzając, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy.