Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2008/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3 i par. 5, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1 art. 21
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 215/11 w sprawie ze skargi M.Sz. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza na rzecz Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej od M.Sz. kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 215/11 w sprawie ze skargi M. S.na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 16 listopada 2010 r., nr BO8y-787-WP-126/10 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2010 r. nr BO4ek-787-R-467/06, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego M. S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Minister Infrastruktury zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 30 kwietnia 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 1 grudnia 1972 r. nr KW-602/72 oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Szczecinie z dnia 31 maja 1972 r. nr SW-6/60/7 B/72.

Powyższą decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Szczecinie orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w R., pow. G., ozn. jako działka (...) kat. nr (...) o powierzchni 0,23 ha, stanowiącej własność T. S.. Odszkodowanie za grunt przyznano w wysokości 1.656 zł. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 1 grudnia 1972 r., nr KW-602/72. M. S.(następca prawny T. S.) wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 1 grudnia 1972 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej podnosząc, iż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2010 r. nr BO4ek-787-R-467/06 Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Rozpoznając wniosek M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia 16 listopada 2010 r. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję i stwierdził, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1–2 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Przedmiotowa nieruchomość przed wywłaszczeniem była dzierżawiona przez Lasy Państwowe na cele kampingowe, zaś wywłaszczenie było dokonywane na potrzeby budowy nowych obiektów o typie zabudowy trwałej. Organ uznał za nietrafny zarzut skarżącego, iż rozbudowa zakładowego ośrodka kolonijno-wczasowego Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w Poznaniu nie stanowiła celu użyteczności publicznej, bowiem realizowała potrzeby wyłącznie pracowników oraz ewentualnie ich rodzin. Przepisy nie wykluczały możliwości korzystania z ośrodków zakładowych przez osoby trzecie, tj. osoby nie przynależące do określonej grupy zawodowej. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ubiegający się o wywłaszczenie, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zobowiązany był do wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę zamiany lub umowę nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Pismem z dnia 21 stycznia 1970 r. nr ZO-1026/4/70 Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w Poznaniu wystąpił do T. S. z propozycją dobrowolnej sprzedaży nieruchomości oraz poprosił właścicielkę o podanie żądanej ceny za sprzedaż nieruchomości. Pismem z dnia 23 lutego 1970 r. T. S. nie wskazała żadnej ceny i odpowiedziała, że nie zgadza się na dobrowolną sprzedaż nieruchomości. Organ uznał, że niewskazanie konkretnie proponowanej ceny, nie ma w sprawie charakteru rażącego naruszenia prawa. Z treści pisma T. S. stanowiącej odpowiedź na ofertę wynika, że właścicielka na żadnych warunkach nie zgadzała się na dobrowolną sprzedaż nieruchomości. Zatem rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości, o których mowa w art. 6 ww. ustawy wywłaszczeniowej zostały przeprowadzone.

Pismem z dnia 30 czerwca 1970 r. nr 195/284/70, uzupełnionym w dniu 5 sierpnia 1970 r., Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w Poznaniu wystąpił do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Szczecinie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Jak wskazano w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2010 r. wniosek o wszczęcie postępowania spełniał wymogi ustawowe. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 ustawy o wszczęciu postępowania organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Pismem z dnia 24 lutego 1972 r., nr SW.6/60/7/72, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Szczecinie zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Z przepisu art. 21 ustawy wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie nie zachował się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, jednak jak wynika z pisma z dnia 8 maja 1972 r. należy stwierdzić, że rozprawa taka została przeprowadzona. Wnioskodawca nie kwestionuje faktu przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, a jedynie brak udziału w sprawie biegłego powołanego przez organ wywłaszczeniowy. Jak wynika z akt sprawy opinia szacunkowa została sporządzona w dniu 5 lutego 1971 r. przez biegłego mgr inż. J. D.. Została ona sporządzona na podstawie przepisów art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz przepisów ustalających ceny sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Biegły w opinii z dnia 5 lutego 1971 r. wycenił nieruchomość na kwotę 1656 zł. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 odszkodowanie za grunty rolne powinno odpowiadać cenom ustalanym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi. Cena sprzedaży nieruchomości ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1969 r. Nr 53, poz. 424).

Zdaniem organu decyzja z dnia 31 maja 1972 r. zawierała elementy wskazane w art. 22 ustawy. W związku z tym uznano, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności obu decyzji wywłaszczeniowych.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. S.. Zarzucił naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym doszło do wysłuchania biegłych na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Sąd wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej na podstawie powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania, tj. przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64).

Sąd pierwszej instancji podał, że istotnymi zagadnieniami, których ustalenie miało decydujące znaczenie przy ocenie decyzji było ustalenie czy w decyzji wywłaszczeniowej został określony cel wywłaszczenia, czy wywłaszczenie nieruchomości było niezbędne dla realizacji celu wywłaszczenia, czy przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej prawidłowo przeprowadzono rokowania dotyczące dobrowolnego zbycia nieruchomości, a następnie wszczęto i przeprowadzono postępowanie wywłaszczeniowe oraz czy zgodnie z przepisami tej ustawy ustalono wysokość odszkodowania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zasadnie skarżący twierdzi, że zastosowana przez organ interpretacja pojęcia celu użyteczności publicznej, o którym jest mowa w treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości budzi wątpliwości.

Zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów, że zaspokojenie potrzeb socjalnych pracowników Lasów Państwowych i ich rodzin wyczerpuje przesłankę przeznaczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej. Byłoby tak, gdy chodziło np. o budowę szpitala, przychodni. Są to bowiem placówki ogólnodostępne. Ośrodek kolonijny dla pracowników lasów państwowych zaspokaja potrzeby określonej grupy zawodowej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1026/97 wskazał, że pojęcie "celu użyteczności publicznej" musi łączyć się z powszechnością i ogólnodostępnością dla całego społeczeństwa. Podzielając ten pogląd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w świetle tego stanowiska nie sposób przyjąć, jak uznał to organ, aby rozbudowa ośrodka kolonijnego dla pracowników lasów państwowych była ogólnodostępna dla każdego obywatela. Sąd zaznaczył, że powołany w decyzji wyrok Sadu Najwyższego z dnia 7 maja 2004 r. sygn. akt III CK 188/03 nie może mieć w sprawie zastosowania, gdyż dotyczył kwestii ważności umowy cywilnoprawnej, nie zaś oceny decyzji wywłaszczeniowej.

Sąd zauważył także, że ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r. regulowała przymusowe nabywanie nieruchomości na przyszłe, jeszcze nie rozpoczęte inwestycje (art. 3). Wyrazem tej zasady był art. 41, który na zasadzie wyjątku dopuszczał zajęcie nieruchomości jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, ale dopiero po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W niniejszej sprawie natomiast przedmiotowa nieruchomość była zajęta przez Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w Poznaniu na podstawie umowy najmu kilkanaście lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i na nieruchomości zostało wzniesionych 16 domków kempingowych oraz stołówka, umywalnia i izolatka za kwotę 2 mln starych złotych. Decyzja wywłaszczeniowa legalizowała zatem zajęcie nieruchomości, czym zdaniem Sądu pierwszej instancji naruszała art. 3 ust. 1. Faktyczne odjęcie nieruchomości nastąpiło na długo przed wszczęciem postępowania, a decyzja nie zmieniała stopnia tej ingerencji, dawała tylko formalnie Skarbowi Państwa tytuł prawny do nieruchomości, którą już władał.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że w myśl art. 22 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z fragmentarycznych akt administracyjnych, w niniejszej sprawie została w dniu 5 lutego 1971 r. sporządzona opinia szacunkowa przez biegłego Dwojaka, na dzień 8 maja 1972 roku została wyznaczona rozprawa wywłaszczeniowa. Przez skarżącego podniesiony został zarzut, (nie kwestionowany przez organ) braku udziału biegłego w rozprawie.

Sąd podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa w zakresie odszkodowania wydana z naruszeniem wskazanego art. 22, powołując odpowiednie orzecznictwo. Zasygnalizował jednocześnie linię orzeczniczą, zgodnie z którą brak udziału biegłych w rozprawie administracyjnej stanowi naruszenie prawa, jednak nie można go uznać w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie za rażące.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie istota naruszenia art. 22 powołanej ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. polega na tym, że organ nie umożliwił biegłemu udziału w rozprawie w sytuacji kwestionowania przez T. S. wysokości przyznanego odszkodowania. Zatem w kontekście rozpoznawanej sprawy brak udziału biegłego w rozprawie stanowi, zdaniem Sądu, rażące naruszenie tego przepisu. Dodatkowo przeprowadzenie rozprawy bez udziału biegłego i brak przedstawienia uzasadnienia opinii przez biegłego na rozprawie doprowadził do pozbawienia strony możliwości odniesienia się do istotnych dla określenia wartości nieruchomości okoliczności, co w sytuacji nie zgadzania się w trakcie całego postępowania przez T. S. na wykup wzmacnia ciężar opisanego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Infrastruktury. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez uznanie, że wywłaszczenie nieruchomości dla rozbudowy zakładowego ośrodka kolonijno-wczasowego w Rewalu nie stanowiło celu użyteczności publicznej,

b) błędną wykładnię i zastosowanie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 41 ustawy wywłaszczeniowej poprzez uznanie, że wywłaszczenie nieruchomości dopuszczalne było wyłącznie na przyszłe, jeszcze nie rozpoczęte inwestycje oraz wskazanie, że w przedmiotowej sprawie decyzja wywłaszczeniowa legalizowała zajęcie nieruchomości, czym naruszała art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej,

c) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez przyjęcie, że w myśl art. 22 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, a opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieustalenie faktu, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości było niezbędne dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, na co wskazują dowody znajdujące się w aktach sprawy,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, skutkujące uwzględnieniem skargi podlegającej oddaleniu i uchyleniem obu decyzji Ministra Infrastruktury,

c) art. 145 § 1 pkt lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wskazania jakie inne przepisy postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy zostały naruszone przez organ,

d) 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania.

Powołując się na powyższe zarzuty Minister Infrastruktury wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Infrastruktury wskazał m.in., że nie można stwierdzić, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło wyłącznie na zaspokojenie potrzeb socjalnych pracowników Lasów Państwowych i ich rodzin. Przepisy nie wykluczały możliwości korzystania z ośrodków zakładowych przez osoby trzecie. Minister wskazał, że utożsamianie pojęcia celu użyteczności publicznej z celem publicznym jest nieuzasadnione, a takie rozumienie przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku. Istotne jest rozpatrywanie znaczenia tego pojęcia w kontekście stosunków społeczno-gospodarczych istniejących w dacie obowiązywania ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., gdy cel użyteczności publicznej miał znaczenie szersze, a nie według obecnych standardów. Organ nie podzielił także stanowiska Sądu, że ustawa wywłaszczeniowa regulowała przymusowe nabywanie nieruchomości na przyszłe, jeszcze nie rozpoczęte inwestycje i podniósł, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że wywłaszczenie nieruchomości nie może służyć wyłącznie kwestii uregulowania stanu prawnego nieruchomości po zrealizowaniu celu wywłaszczenia. W rozpoznawanej sprawie wywłaszczenie miało na celu zrealizowanie przyszłych, nierozpoczętych inwestycji, tj. rozbudowę ośrodka.

Polemizując z poglądem Sądu, który wskazał, że w myśl art. 22 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu organ podniósł, że art. 22 ustawy wywłaszczeniowej w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu stanowił o tym co powinno zawierać orzeczenie o wywłaszczeniu oraz w ustępie drugim upoważniał organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej do odroczenia ustalenia odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu i wydania odrębnego orzeczenia o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania.

Sąd w ocenie Ministra, dokonał błędnej wykładni artykułu 22 ustawy oraz niewłaściwie zastosował ten przepis, wyprowadzając wniosek, iż w związku z treścią tego artykułu odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu i opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Organ zauważył, że w rozpoznawanej sprawie organ wywłaszczeniowy przeprowadził rozprawę w dniu 17 maja 1972 r., natomiast biegły brał udział w postępowaniu przez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej, którą organ dysponował na rozprawie.

Minister zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nie ustalił faktu, że wywłaszczenie nieruchomości, oprócz cech użyteczności publicznej było niezbędne dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, na co wskazują dowody znajdujące się w aktach sprawy. W 1972 r., gdy dokonywano wywłaszczenia obowiązywał dekret z 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz.U. Nr 64, poz. 373). Sąd pominął treść pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. Poznania Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 8 grudnia 1971 r. nr P1.VII-112/85/71 i postanowienia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gryficach Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 12 grudnia 1969 r., nr AB.313/333/69 o wyrażeniu zgody na propozycję lokalizacji inwestycji na wywłaszczonym gruncie.

Ponadto stwierdzono, że Sąd nie wskazał czy naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ma charakter rażący, brak jest wskazania w jakim zakresie organ powinien jeszcze zbadać decyzję wywłaszczeniową, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik M. S. wniósł o jej oddalenie ze względu na brak uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia oraz o zasądzenie na rzecz uczestnika zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w tej skardze zarzuty są usprawiedliwione.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszne jest twierdzenie Ministra Infrastruktury (obecnie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej), że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 16 listopada 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej i uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 30 kwietnia 2010 r. naruszył przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że kontrolowana pod względem zgodności z prawem decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym, które dotyczyło decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 1 grudnia 1972 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Szczecinie z dnia 3 maja 1972 r. nr SW-6/60/7B/72 o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w R., pow. G., ozn. jako działka (...). kat. nr (...) o powierzchni 0,23 ha, zapisanej w KW nr (...), stanowiącej własność T. S.

Kwestionowane decyzje wywłaszczeniowe wydane zostały na podstawie ustawy z dnia 12 maja 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70) i jak słusznie stwierdzono w zaskarżonym wyroku ich ocena w postępowaniu nadzorczym przeprowadzona była z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania, w tym wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Uchylając obydwie decyzje nadzorcze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd pierwszej instancji naruszył w istotny sposób przepisy postępowania, w tym art. 133 § 1 p.p.s.a. zd. pierwsze, zgodnie z którym "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2". Organ wskazany obowiązek w rozpoznawanej sprawie wykonał, przekazując sądowi skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

Należy zauważyć, że w postępowaniu nadzorczym - mimo starań organu – nie udało się z uwagi na upływ czasu od wydania kwestionowanej decyzji zgromadzić pełnej dokumentacji aktowej sprawy wywłaszczeniowej zakończonej decyzją z dnia 1 grudnia 1972 r. W takiej sytuacji szczególnej rozwagi wymagała ocena stanu faktycznego sprawy i zachowania przez organy wywłaszczeniowe przepisów proceduralnych oraz przepisów zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Braki w materiale aktowym wynikłe ze wskazanej powyżej przyczyny winny być uwzględnione przy rozpoznawaniu sprawy, co powinno znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu co do poszczególnych kwestii. Brak pełnej dokumentacji sprawy w zaistniałej w sprawie sytuacji, nie może być utożsamiany z brakami postępowania wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu wyroku w sposób niebudzący wątpliwości należało przedstawić wszystkie istotne elementy, zgodnie z wymogami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia w dostateczny sposób powyższych wymagań.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. pominął m.in. dokumentację aktową, w oparciu o którą organ ustalił, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, oprócz celu użyteczności publicznej było niezbędne dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, mimo że Sąd uchylił obydwie decyzje nadzorcze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., nie wskazał wyraźnie jakie przepisy proceduralne i w jaki sposób naruszył organ wydając zaskarżoną decyzję, w motywach zaskarżonego wyroku brak jest także precyzyjnych, jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, co niewątpliwie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, o którym mowa w art. 174 pkt 2 tej ustawy.

Jedyny przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, powołany zresztą w początkowej części uzasadnienia, to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., słuszne więc są zarzuty dotyczące istotnych braków w wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Natomiast niezasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 106 § 3 i art. 106 § 5 p.p.s.a. Pominięta przez Sąd ocena okoliczności wynikających ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w kontekście niezbędności wywłaszczanej nieruchomości dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych nie wymagała bowiem uprzedniego przeprowadzenia przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie przewidzianym w powołanych przepisach, skoro dowody te znajdowały się w aktach sprawy.

Wskazane uchybienia procesowe, a także naruszenie prawa materialnego, o którym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia upoważniały Ministra do stwierdzenia, że kontrola działalności administracji publicznej nastąpiła w sprawie z istotnym naruszeniem art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a.

Słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej błędną wykładnię, a także niewłaściwie zastosowanie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym: "Wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych".

Ocena, czy badana w trybie nadzorczym decyzja nie narusza rażąco – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazanego przepisu materialnoprawnego poprzedzona być powinna – jak wyżej podkreślono – analizą – na podstawie całości akt sprawy – czy zebrany materiał dowodowy został przez organ właściwie oceniony i czy dokonane w postępowaniu nadzorczym ustalenia faktyczne odpowiadają prawu.

Nieruchomość, której dotyczy postępowanie została wywłaszczona jako przeznaczona pod rozbudowę zakładowego ośrodka kolonijno-wczasowego pracowników Lasów Państwowych.

Sąd pierwszej instancji uznał, że powyższy cel nie mieści się w pojęciu celu użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Sąd stwierdził (odwołując się do stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 1998 r., IV SA 1026/97, że pojęcie "celu użyteczności publicznej" musi łączyć się z powszechnością i ogólnodostępnością dla całego społeczeństwa, zaś ośrodek kolonijny dla pracowników Lasów Państwowych zaspokaja potrzeby określonej grupy zawodowej. Sąd pominął akcentowaną przez organ dostępność ośrodka dla innych osób. Zdaniem Sądu, powołany w decyzji wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2004 r. III CKN 188/03 "nie może mieć w sprawie zastosowania, gdyż dotyczył kwestii ważności umowy cywilnoprawnej, nie zaś oceny decyzji wywłaszczeniowej". Jednakże w wyroku tym, Sąd Najwyższy stwierdził m.in., że: "W systemie społeczno-gospodarczym, panującym w dniu zawarcia przedmiotowej umowy budowa zakładowego ośrodka wczasowego mieściła się w ramach pojęcia celów użyteczności publicznej, ze względu na które mogło nastąpić wywłaszczenie nieruchomości" (art. 3 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości)".

Umowa, której dotyczył powołany wyrok zawarta została w formie aktu notarialnego w dniu 30 marca 1961 r., w akcie notarialnym znalazło się stwierdzenie, że nieruchomość ta "objęta jest projektem wywłaszczenia jako konieczna dla celów użyteczności publicznej", co uzasadniała budowa zakładowego ośrodka wczasowego przez przedsiębiorstwo państwowe. Choć wyrok dotyczył ważności umowy cywilnoprawnej, nie zaś oceny decyzji wywłaszczeniowej, to stanowisko w nim zawarte odnosiło się bezpośrednio do rozważanej w sprawie kwestii – interpretacji pojęcia "cel użyteczności publicznej" użytego w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Obrazuje ono rozbieżności w orzecznictwie co do omawianej kwestii i powinno być przez Sąd rozważone, skoro odwołano się do niego w zaskarżonej decyzji.

Istotnie, jak stwierdzono w zaskarżonym wyroku w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym wywłaszczeń ustalony jest pogląd, że wywłaszczenie nieruchomości dopuszczalne jest na przyszłe, jeszcze niezrealizowane inwestycje stanowiące cel określony w ustawie, nie służy natomiast do legalizowania wcześniejszego zajęcia nieruchomości i zrealizowania na niej celu publicznego. W przypadku, gdy cel wywłaszczenia jest już zrealizowany w całości, a wywłaszczenie zajętej nieruchomości służy wyłącznie uregulowaniu jej stanu prawnego występuje niewątpliwie sytuacja wydania decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże za przedwczesną i niedostatecznie uzasadnioną konkluzję uznać należało stanowisko Sądu pierwszej instancji, że oceniana w sprawie decyzja wywłaszczeniowa narusza we wskazany wyżej sposób art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., bowiem legalizuje wcześniejsze zajęcie nieruchomości na cele wczasowe pracowników Lasów Państwowych.

Jak podniósł Sąd, przedmiotowa nieruchomość była zajęta przez Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych na podstawie umowy najmu kilkanaście lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i na nieruchomości zostało wzniesionych kilka domków kempingowych oraz stołówka, umywalnia i izolatka. Należało jednak ponadto rozważyć, że celem wywłaszczenia była rozbudowa ośrodka, a więc realizacja nowej inwestycji, która ponadto – co podniesiono w zaskarżonej decyzji, a co zostało pominięte przez Sąd – była ujęta w myśl omawianego przepisu w zatwierdzonym planie gospodarczym. Skoro zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne m.in. jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, to oceniając zastosowanie w sprawie powołanego przepisu nie można było tego zagadnienia pominąć. Ponownego więc kompleksowego rozważenia wymaga kwestia czy prawidłowa jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z uwagi na uznanie, że wywłaszczenie nie naruszało rażąco art. 3 ust. 1 ustawy.

Zasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Istotnie, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, w dacie wydania kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej problematykę, którą Sąd wskazał jako uregulowaną w tym przepisie regulował art. 21 ustawy, w myśl którego odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej, że wysłuchanie na rozprawie opinii biegłych, o których wyżej mowa, można uznać za spełnione także wówczas, gdyby biegły złożył pisemną opinię zawierającą szczegółowe uzasadnienie przed rozprawą, a w rozprawie tej nie uczestniczył. Sąd nie podziela jednak także kategorycznego stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że w każdym przypadku brak udziału biegłych w rozprawie administracyjnej stanowi rażące naruszenie art. 22 (w dacie wydania decyzji art. 21) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Istotnie, jak podał Sąd taka kategoryczna linia orzecznicza, zapoczątkowana wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r., III RN 38/98 była prezentowana jednolicie w orzecznictwie, przy czym w sprawie, której dotyczył powołany wyrok Sądu Najwyższego w ogóle biegły nie był powołany. Jednakże w ostatnich latach utrwaliło się stanowisko, które skład orzekający podziela, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 (po 28 listopada 1973 r. art. 22 ustawy), jednakże naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko bowiem wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania uznać można, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09).

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien mieć na uwadze przedstawioną w niniejszym wyroku wykładnię przepisów prawa, przy uwzględnieniu której, w oparciu o całość materiału dokumentacyjnego sprawy, dokonać należy kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).