Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 447/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichowst-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych L. C., J. C., B. F., M. T., J. D., B. Z. oraz Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II SA/Po 1217/17 w sprawie ze skarg Miasta P., M. M., L. C., J. C., B. F., T. M., D. L., K. N., S. Ł., J. D., J. K., I. R., R. K., M. K., J. P., T. J., D. P., Z. P., J. B., M. O., W. K., G. R., T. K., B. G., A. P., M. T., W. S., D. M., P. K., M. T., S. P., K. W., L. W., A. G., P. P., E. K., W. F., A. T., Z. H., S. M., A. P., L. M., Z. R., J. L., R. S., B. Z., M. P., A. P., L. S., I. M., A. L., J. M., P. R., M. L., Z. B., L. K., J. M., J. F., K. S., R. A., T. K., A. Z., Z. Z., J. E., S. S., B. S., M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne; 2. oddala wnioski B. B., I. D., L. F., C. K., H. M., M. P. oraz B. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 września 2018 r., II SA/Po 1217/17, oddalił skargi Miasta P., M. M., L. C., J. C., B. F., T. M., D. L., K. N., S. Ł., J. D., J. K., I. R., R. K., M. K., J. P., T. J., D. P., Z. P., J. B., M. O., W. K., G. R., T. K., B. G., A. P., M. T., W. S., D. M., P. K., M. T., S. P., K. W., L. W., A. G., P. P., E. K., W. F., A. T., Z. H., S. M., A. P., L. M., Z. R., J. L., R. S., B. Z., M. P., A. P., L. S., I. M., A. L., J. M., P. R., M. L., Z. B., L. K., J. M., J. F., K. S., R. A., T. K., A. Z., Z. Z., J. E., S. S., B. S., M. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z 25 października 2001 r. S. B. oraz spadkobiercy pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości: C. K., I. D., H. M. i B. S. wystąpili o zwrot całej wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka [...], dla której jest prowadzona księga wieczysta KW [...].

Z uwagi na liczne podziały nieruchomości ustalono, że wywłaszczona nieruchomość obejmuje obecnie 10 działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] i część działki [...] (w granicach dawnej działki [...]), przy czym postępowanie o zwrot nieruchomości było prowadzone odrębnie dla każdej z powyższych działek, a obecnie prowadzone postępowanie odnosi się jedynie do działki nr [...], położonej w P. przy ul. S. (w trójkącie ulic S., W. i N.), oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb W., ark. mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 5889 m2, dla której Sąd Rejonowy Poznań – Stare Miasto w Poznaniu prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] Starosta P. (dalej: Starosta, organ I instancji) orzekł o zwrocie w częściach na rzecz siedmiu osób fizycznych wskazanych w osnowie decyzji nieruchomości stanowiącej przedmiotową działkę i obowiązku zwrócenia przez te osoby odszkodowania w kwotach wskazanych w osnowie decyzji. Decyzja powyższa została sprostowana postanowieniem z [...] lipca 2017 r. w zakresie podania prawidłowej wielkości działki oraz numeru jej księgi wieczystej.

W wyniku rozpoznania odwołania Miasta P., radcy prawnego M. N., reprezentującego 72 dzierżawców boksów garażowych oraz H. M. od powyższej decyzji Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) decyzją z [...] października 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.) uchylił decyzję Starosty w przedmiocie zwrotu przedmiotowej nieruchomości i orzekł w pkt 1 o zwrocie na rzecz I. D. 1/6 części, L. F. 1/9 części, C. K. 1/6 części, B. B. 1/9 części, H. M. 1/6 części, M. P. 1/9 części, B. S. 1/6 części przedmiotowej nieruchomości oraz orzekł w pkt 2 o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie I decyzji do zwrotu na rzecz Miasta P. odszkodowania w łącznej kwocie 40.718,97 zł.

Wojewoda wskazał, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, że aktem notarialnym z [...] marca 1976 r. troje współwłaścicieli nieruchomości: S. B., K. B. i M. D. zbyło na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. poz. 64; dalej: u.z.t.w.n.), część nieruchomości stanowiącą działkę o nr [...], o powierzchni 2.4421 ha, położoną przy ul. S., narożnik ul. N. i ul. W. Zgodnie z brzmieniem § 3 umowy okazano przy zawarciu umowy decyzję nr [...] Urzędu Dzielnicowego P. – Stare Miasto Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z [...] maja 1975 r. zatwierdzającą plan realizacyjny ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji pod budowę centralnego zespołu Hoteli Robotniczych (dalej: c.z.H.R.) przy ul. W. oraz oświadczono, że sprzedawana działka położona jest na terenie tej inwestycji. Ustalono również, że przedmiotowa działka została zabudowana sześcioma budynkami garaży na podstawie decyzji z [...] marca 1987 r., wydanej na wniosek PSM "W." (dalej: Spółdzielnia). W dokumentach znajduje się dokumentacja projektowo-kosztorysowa sporządzona przez Zakład Projektowania i Usług Inwestycyjnych I. – P. Z decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] czerwca 1982 r. wynika, że planowana inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego m. P. zatwierdzonego przez Wojewodę P. [...] sierpnia 1975 r. Starosta zgromadził w aktach 83 umowy dzierżawy boksów garażowych. Szereg z nich został zawarty w roku 1997 i 2000. Dodatkowo w toku postępowania ustalono, że osoby występujące o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są spadkobiercami dotychczasowych właścicieli nieruchomości oraz uzyskano w dniu 12 października 2015 r. operat szacunkowy dotyczący wyceny przedmiotowej działki.

W ocenie Wojewody działania podjęte przez Starostę w zakresie ustalenia i poszukiwania kręgu osób będących stroną postępowania były wystarczające. Wojewoda podał, że organ I instancji trzykrotnie zwracał się do Miasta P. o listę dzierżawców. Z uwagi na upływ czasu od złożenia wniosku (prawie 16 lat) trudno oczekiwać, aby lista ta była aktualizowana nieustannie. Poza tym w razie zmiany osoby dzierżawcy to zwłaszcza na stronie w osobie Miasta P. spoczywa obowiązek podawania bieżących informacji w tym zakresie. Wymaganie od organu I instancji ustalania na każdym etapie sprawy składu osobowego dzierżawców nieruchomości stoi na przeszkodzie realizacji zasady szybkości i ograniczonego formalizmu. Zdaniem Wojewody prawa dzierżawców pominiętych w doręczeniach zostały zabezpieczone aktywnością procesową pozostałych dzierżawców (w tym przez ustanowienie pełnomocnika), a przede wszystkim przez konieczność przestrzegania przez organy administracji z urzędu wszystkich zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela wynikającej z dyspozycji art. 7 k.p.a., która sprowadza się do uwzględnienia przy orzekaniu interesów prawnych wszystkich stron. Dodatkowo z uwagi na ilość występujących osób rozważenie interesu większości uczestniczącej w postępowaniu zapewnia również rozważenie interesu pozostałych dzierżawców (z uwagi na jego identyczność), którzy nie zostali prawidłowo powiadomieni o przebiegu sprawy.

Wojewoda stwierdził, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa zespołu hoteli robotniczych nie został zrealizowany. Niewątpliwie ulokowanie tej inwestycji obejmowało teren, który dzisiaj stanowi m.in. przedmiotową działkę. Ustalenia, poczynione w tym zakresie, oparte na analizie planu zabudowy, począwszy od planu zbudowania jednego budynku, poprzez koncepcję budowy trzech budynków po 300 miejsc każdy, skończywszy na planie budowy czterech budynków ze wspólnym dla nich budynkiem stołówki i zaplecza socjalnego, umiejscowionego w budynku hotelu centralnego, prowadzą do jednoznacznego wniosku, że cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany. Co więcej nie został zrealizowany na żadnej z działek, powstałych z podziału wywłaszczonej nieruchomości będących do tej pory przedmiotem rozstrzygnięć.

W ocenie Wojewody od samego początku powstania pomysłu realizacji zespołu hoteli robotniczych aż do zakończenia procesu planowania jego powstania nie było mowy o umiejscowieniu w infrastrukturze towarzyszącej hotelom jakichkolwiek garaży w jakiejkolwiek postaci (czy to budowli stałej czy w postaci budowli tymczasowej). Jedynymi planowanymi urządzeniami związanymi z motoryzacją były wiaty dla rowerów i motocykli oraz miejsca postoju (parkingowe). Rzeczone miejsca postojowe miały służyć nie tylko mieszkańcom hoteli, ale i jego obsłudze (planowano, że zatrudnionych na terenie c.z.H.R. będzie ponad 90 osób). W żadnym razie nie miały być to miejsca przechowywania pojazdów. Planowana inwestycja miała polegać na zbudowaniu zespołu hoteli robotniczych. Budowa c.z.H.R. miała na celu zaspokojenie potrzeb przedsiębiorstw państwowych w zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości dyspozycyjnych pracowników zatrudnionych w tych przedsiębiorstwach, a nie było celem zakwaterowania w hotelu robotniczym zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego mieszkańców. W żadnym razie zatem nie można mówić o tożsamości tych celów, które ponadto należy rozumieć bardzo ściśle. Cel zamieszkiwania w hotelu robotniczym był i jest funkcjonalnie związany z aktualnym zatrudnieniem osoby mieszkającej w takim budynku. Hotel robotniczy w przeciwieństwie do zwykłego budynku mieszkalnego czy osiedla mieszkaniowego nie może spełniać podstawowej roli przewidzianej dla tych ostatnich, tj. nie może służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, ponieważ jest on przeznaczony na pobyt okazjonalny, który kończy się wraz z ustaniem zatrudnienia w zakładzie pracy, w którego zarządzie znajduje się hotel. Celem zakwaterowania w hotelu robotniczym jest po prostu stworzenie możliwości dojazdu do pracy.

Wojewoda zwrócił także uwagę, że aktualnie miasto zarządza garażami w sposób komercyjny, polegający na udostępnianiu garaży nie tylko mieszkańcom pobliskich bloków, ale również osobom zamieszkałym w zupełnie innych miejscach. W ocenie Wojewody nie wykazano związku funkcjonalnego pomiędzy zamieszkiwaniem na pobliskim osiedlu a korzystaniem z rzeczonych garaży. Żadne bowiem z postanowień umowy dzierżawy, jaką stosuje Miasto P., nie wskazuje na to, że kryterium doboru dzierżawców boksów garażowych jest zamieszkiwanie w budynku Spółdzielni przy ul. W. [...]. Ponadto z ustaleń poczynionych na podstawie zgromadzonego materiału wynika, że zarówno w roku 2008 jak i 2016 ok. 1/4 z ogólnej liczby dzierżawców nie mieszka w pobliskim bloku. Zdaniem Wojewody związek funkcjonalny pomiędzy częściami byłej nieruchomości wykorzystywanymi w celach mieszkalnych a częścią stanowiącą przedmiotową działkę został zupełnie zatracony. Ponadto Wojewoda wskazał, że w procesie inwestycyjnym brała udział Spółdzielnia a mimo to do czasu wejścia w życie u.g.n. nie doprowadziła ona do uregulowania stanu prawnego na swoją korzyść, czy korzyść inwestorów. Po wejściu w życie przepisów pozwalających na uregulowanie podobnych sytuacji, również nie podjęto żadnych kroków w tym celu. Bezczynność Spółdzielni i być może zaniechania inwestorów garaży, nie mogą obciążać negatywnymi konsekwencjami byłych właścicieli i ich spadkobierców.

Wojewoda stwierdził również, że okoliczność, iż teren przedmiotowej działki został zagospodarowany zgodnie z decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z [...] marca 1987 r. a budowa garaży spełnia wymogi legalności może mieć znaczenie jedynie dla oceny sytuacji w kontekście prawa budowlanego. Zaś z faktu orzeczenia braku zwrotu działki [...], pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni i zabudowanej budynkiem mieszkalnym, nie można sądzić o realizacji celu wywłaszczenia na całej nieruchomości objętej wywłaszczeniem.

Skargi na powyższą decyzję Wojewody wniosło Miasto P. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 1217/17) oraz grupa 62 dzierżawców garaży położonych na nieruchomości objętej zwrotem reprezentowanych przez r. pr. M. N. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 1217/17). Postanowieniem z 13 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny połączył je do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Po 1217/17.

Miasto P. zarzuciło naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz naruszenie art. 7, art. 28 oraz art. 77 i art. 80 k.p.a. W ocenie Miasta organy wadliwe przyjęły, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, gdyż nastąpiła jego modyfikacja, a teren został zagospodarowany na podstawie decyzji z [...] marca 1987 r., na mocy której zatwierdzono plan realizacyjny. Postanowienia decyzji lokalizacyjnych często odbiegały od ustaleń planów miejscowych. Zwrot nieruchomości jest możliwy jedynie wtedy, gdy zagospodarowanie jest nietrwałe, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdyż wybudowane garaże są murowane, a co więcej ich zwrot podważałby zaufanie właścicieli garaży do poprawności działań organów samorządowych, które wydały pozwolenie na budowę i zatwierdziły zmodyfikowany plan realizacyjny. Miasto podniosło także, że w decyzji wadliwie określono strony postępowania, na dowód czego przekazano aktualną listę dzierżawców.

W skardze wniesionej przez r. pr. M. N. podniesiono zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie orzeczenia, co do istoty sprawy, podczas gdy nie ustalono przez organy administracji treści planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania tereny inwestycji zatwierdzonego decyzją z [...] maja 1975 r.; naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że dla przedmiotowej nieruchomości nigdy nie rozpoczęto realizacji celu publicznego; naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. przez nieustalenie stron postępowania; naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że nieruchomość stanowiąca przedmiotową działkę została wykorzystana niezgodnie z celem wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skarg Sąd I instancji podkreślił, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować.

Sąd I instancji stwierdził, że zgromadzony w sprawie i wyczerpująco opisany w decyzji Wojewody materiał dowodowy wskazuje, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa zespołu hoteli robotniczych nie został zrealizowany. Brak uzyskania planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania terenu inwestycji, pomimo podejmowanych przez organy w toku prowadzonego starań, nie stanowił w ocenie Sądu I instancji przeszkody do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu I instancji zgromadzony materiał dowodowy pozwala jasno określić cel wywłaszczenia – budowę c.z.H.R., co obejmowało również budowę miejsc postojowych.

Sąd I instancji wskazał, że orzecznictwo sądowoadministracyjne, oceniając zasadność decyzji, wydanych w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wielokrotnie odwoływało się do pojęcia modyfikacji celu wywłaszczenia, traktując go jako sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji a poddano go jedynie pewnej zmianie. Kategoria ta ma z pewnością charakter ocenny, tym niemniej może mieć ona zastosowanie w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza, gdy cel wywłaszczenia dotyczył dużych założeń lub inwestycje były planowane jako wieloletnie czy wieloetapowe. Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z 27 stycznia 1988 r. sygn. III AZP 11/87, OSNC 11/88/149, w której wskazano, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu; zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Innymi słowy, modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą tylko modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru. O zmianie celu wywłaszczenia należy mówić w przypadku gdy następuje trwała zmiana funkcji wywłaszczonego terenu.

Sąd I instancji wskazał, że zagospodarowanie terenu, w tym również budowa miejsc postojowych wiązała się z realizacją celu wywłaszczenia, czyli budową c.z.H.R. Miejsca parkingowe musiały być bowiem funkcjonalnie związane z działalnością tych obiektów zapewniającym im w praktyce możliwość użytkowania zgodnego z przeznaczeniem. W ocenie Sądu I instancji nie oznacza to jednakże, aby budowa garaży stanowiła o realizacji zmodyfikowanego celu wywłaszczenia. Po pierwsze bowiem budowa c.z.H.R. nigdy nie doszła do skutku, a co więcej w jego planach nigdy nie wskazywano na konieczność budowy garaży. Jedynymi planowanymi urządzeniami związanymi z motoryzacją były bowiem wiaty dla rowerów i motocykli oraz miejsca postoju (parkingowe), które miały służyć nie tylko mieszkańcom hoteli, ale i jego obsłudze (planowano, że zatrudnionych na terenie c.z.H.R. będzie ponad 90 osób). Po drugie, za mało prawdopodobne uznać należy rozpoczęcie inwestycji od budowy garaży, co jest o tyle istotne, w toku prowadzonego postępowania ustalono, że przedmiotowe garaże nie są funkcjonalnie połączone z żadną działką, a Miasto zarządza garażami w sposób komercyjny, polegający na udostępnianiu garaży nie tylko mieszkańcom pobliskich bloków, ale również osobom zamieszkałym w zupełnie innych miejscach. W toku prowadzonego postępowania nie stwierdzono związku funkcjonalnego pomiędzy zamieszkiwaniem na pobliskim osiedlu a korzystaniem z rzeczonych garaży, co oznacza, że zamieszkiwanie w budynku Spółdzielni przy ul. W. [...] nie jest kryterium doboru dzierżawców boksów garażowych. Nie doszło zatem w niniejszej sprawie do modyfikacji celu wywłaszczenia rozumianej jako modyfikację inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru, a co za tym idzie rację mają organy przyjmując, że w niniejszej sprawie nie zrealizowano celu wywłaszczenia.

Sąd I instancji podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie I OSK 219/08, że stosownie do przepisu art. 139 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu z rozliczeniem wedle reguł zawartych w art. 140 tej ustawy. Wywłaszczenie jest niewątpliwie szczególną instytucją prawa polegającą na odjęciu przymusowym właścicielowi prawa do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli jest ona niezbędna dla określonych celów publicznych, których inaczej nie da się zrealizować. Dlatego też wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana do innych celów niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego zawarta w przepisie art. 136 ust. 1 u.g.n. stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jego ratio legis, np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które nie mogą być zrealizowane w inny sposób jak przez odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Sąd I instancji podał również, że kwestia braku zapewnienia udziału wszystkim stronom postępowania została szeroko omówiona w treści zaskarżonej decyzji, gdzie wskazano, że pomimo podejmowanych starań niemożliwe było pełne ustalenie wszystkich stron postępowania, w szczególności z uwagi na brak współdziałania ze strony Miasta. Sąd I instancji wskazał, że powyższa argumentacja jest wadliwa, gdyż przed wydaniem decyzji Wojewoda nie zwrócił się o przesłanie aktualnej listy dzierżawców garaży, co powinien był uczynić. Jednakże naruszenie to nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji podkreślił, że w przypadku braku zapewnienia uczestnictwa przez wszystkie strony postępowania, jedynie podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., natomiast inne podmioty (w niniejszej sprawie Miasto oraz dzierżawcy garaży) nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Regulacja zawarta w art. 147 k.p.a. ma bowiem ten skutek, że to od woli strony, która została pominięta w postępowaniu, zależy, czy skorzysta ona z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie czy podniesie ona zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Dlatego też uchylenie decyzji lub postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. jest możliwe jedynie w przypadku ujawnienia się woli pominiętej w toku postępowania strony. Przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2009 r., II OSK 1628/08, OSP 2011, Nr 2, poz. 23, wyjaśniono, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bez uprzedniego ujawnienia takiej woli przed dany podmiot.

Od powyższego wyroku Sądu I instancji skargi kasacyjne wnieśli L. C., J. C., B. F., M. T., J. D. i B. Z. oraz Miasto P.

L. C., J. C., B. F., M. T., J. D. i B. Z. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono:

I. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie następujących przepisów postępowania:

1. art. 151 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo niewyjaśnienia przez organy administracji stanu faktycznego sprawy, co polegało na nieustaleniu, czy w sprawie nie zachodziły, określone w art. 50 ust. 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej: u.g.g.w.n.) przesłanki pozwalające na wykorzystanie nieruchomości wywłaszczonej na inny cel niż uzasadniający wywłaszczenie;

2. art. 151 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo błędnego stwierdzenia braku istnienia związku funkcjonalnego między zamieszkiwaniem w pobliskim osiedlu mieszkaniowym a korzystaniem z przedmiotowych garaży;

3. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 (powinno być, zgodnie z uzasadnieniem skargi kasacyjnej – 145 § 1 pkt 4) k.p.a. i art. 6 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. przez orzekanie w sprawie mimo nieustalenia wszystkich stron postępowania;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie, co polegało na bezpodstawnym uznaniu, że budowa na przedmiotowej nieruchomości boksów garażowych na potrzeby mieszkańców bloku mieszkalnego nalężącego do PSM "W." była niezgodna z celem, na jaki przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona, chociaż z akt sprawy – dokumentu, pod względem czasu wydania, najbardziej zbliżonego do decyzji opasującej cel wywłaszczenia – wynikało, że cel publiczny, dla którego nastąpiło wywłaszczenie, obejmował zapewnienie mieszkańcom osiedli mieszkaniowych sąsiadujących z wywłaszczaną nieruchomości od zachodu i północy możliwości parkowania swych samochodów na wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji oddalił skargi mimo niewyjaśnienia przez organy administracji stanu faktycznego sprawy, co polegało na nieustaleniu, czy w sprawie nie zachodziły, określone w art. 50 ust. 5 u.g.g.w.n. przesłanki pozwalające na wykorzystanie nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż uzasadniający wywłaszczenie. Wykorzystanie tej nieruchomości na cel inny niż wskazany w umowie zastępującej decyzję wywłaszczeniową nastąpiło najpóźniej z chwilą wydania decyzji z [...] marca 1987 r. znak [...] o pozwoleniu na budowę garaży. W tej sytuacji ocena istnienia przesłanek uzasadniających zwrot wywłaszczonej nieruchomości wymaga odwołania się do przepisów prawa obowiązujących w 1987 r., a regulujących tryb zwrotu nieruchomości wywłaszczonych. Aktem prawnym dotyczącym tej materii była u.g.g.w.n. Zgodnie z art. 50 ust. 5 u.g.g.w.n., w jej brzmieniu obowiązującym w 1987 r., nieruchomość wywłaszczona nie mogła być użyta na inny cel niż cel uzasadniający wywłaszczenie, chyba że nie mogła być zwrócona w trybie określonym w art. 74 z braku zgody poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego. Tym samym, po stronie Skarbu Państwa, jako właściciela wywłaszczonej nieruchomości, mogło powstać uprawnienie do jej wykorzystania w sposób odmienny niż to wskazano w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli jej poprzedni, wywłaszczony właściciel nie wyraził zgody na jej zwrot. Z drugiej strony, w takiej sytuacji wygasało prawo wywłaszczonych do tego, aby domagać się zwrotu nieruchomości. Bez znaczenia jest przy tym treść art. 136 i art. 137 obowiązującej obecnie u.g.n., ponieważ weszła ona w życie dopiero 1 stycznia 1998 r. Nadto jej przepisy przejściowe nie zawierają norm, które pozwalałby na przywrócenie wywłaszczonemu prawa do zwrotu nieruchomości, jeżeli wcześniej nie wyraził on zgody na jej zwrot na podstawie art. 50 ust. 5 i art. 74 ust. 1 u.g.g.w.n. Tym samym, obowiązkiem organów administracji wynikającym z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. prowadzących postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej powinno być ustalenie czy właściwe organy wykonały obowiązek opisany w art. 50 ust. 5 i art. 74 ust. 1 u.g.g.w.n. i powiadomiły wywłaszczonego o zamiarze wykorzystania przedmiotowej nieruchomości na inny cel oraz czy były właściciel nie wyraził zgody na zwrot nieruchomości. Zaniechanie prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym kierunku może mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Jeżeli bowiem wywłaszczony nie wyraził zgody na zwrot nieruchomości, w trybie art. 50 ust. 5 i art. 74 ust. 1 u.g.g.w.n., to właściciel zyskiwał prawo do zadysponowania tą nieruchomości w sposób odmienny niż to wynikało z decyzji wywłaszczeniowej. Jeżeli wywłaszczeni poprzednicy prawni wnioskodawców złożyli takie oświadczenia to ich żądanie nie zasługiwało na uwzględnienie. W takim przypadku ich wniosek powinien zostać oddalony, a na etapie postępowania sądowego decyzja o zwrocie powinna zostać uchylona. Niezależnie od tego skarżący podali, że wzniesienie na przedmiotowej działce boksów garażowych, było zgodne z celem publicznym, dla którego nastąpiło wywłaszczenie.

W ocenie skarżących kasacyjnie stwierdzenie braku istnienia związku funkcjonalnego między zamieszkiwaniem w pobliskim osiedlu a korzystaniem z przedmiotowych garaży jest błędne. O jego fałszywości świadczą zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, tj. decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowych garaży, z której treści niezbicie wynika, że inwestycję tę realizowała PSM "W." – Administracja Osiedli "W." (obecnie "P.") i "K." oraz decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] października 1986 r. w sprawie lokalizacji zespołu garaży przy ul. W. [...], zgodnie z którą wnioskodawcą tej inwestycji była PSM "W." – Administracja Osiedli "W." (obecnie "P.") i "K.", jednakże jej realizację finansowali mieszkańcy własnym środkami, a jej celem było wyłącznie poprawienie warunków garażowania samochodów przez członków Spółdzielni, będących mieszkańcami bloku. Oba powyższe dokumenty świadczą o tym, że w chwili budowy przedmiotowych boksów garażowych istniał ścisły związek funkcjonalny między prawem do korzystania z nich a faktem mieszkania w bloku należącym do Spółdzielni wynikającym ze stosunku członkostwa w tej Spółdzielni. Faktu tego nie może zmieniać sposób późniejszego wykorzystania przedmiotowych garaży przez obecnego właściciela przedmiotowej nieruchomości, tj. Miasto P., który wydzierżawia je niezależnie od tego, gdzie mieszka dzierżawca. Istnienie omawianego związku powinno być bowiem dokonywane na chwilę zakończenia budowy przedmiotowych garaży i nie musi on istnieć nieustannie do chwili złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Późniejsze zmiany zasad ich wykorzystania, w szczególności związane z transformacją ustrojową Polski, nie mogły być podstawą do negowania powyższej więzi. Gdyby organy i Sąd stwierdziły istnienie tej więzi to musiałyby wziąć pod uwagę zgodność budowy tych garaży z opisem celu wywłaszczenia, wynikającym z dokumentu "Informacja o możliwościach i warunkach realizacji inwestycji dla W. Biura Projektowo-Badawczego Przemysłowego W. ul. Ś." wydanym przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. – Stare Miasto w dniu [...] marca 1974 r. Ponadto, stwierdzenie braku tego związku dla Sądu I instancji byłoby podstawą do uznania za bezpodstawny poglądu o modyfikacji celu wywłaszczenia. Wykazanie więc faktu przeciwnego doprowadziłoby do badania przez sąd wystąpienia tej okoliczności. W każdym z tych przypadków jest wysoce prawdopodobne, że efektem stwierdzenia istnienia takiego związku byłoby orzeczenie uchylające zaskarżoną decyzję.

Ponadto, w ocenie skarżących kasacyjnie, obowiązkiem organów administracji jest ustalenie stron postępowania administracyjnego i jego prowadzenie wyłącznie wobec tych podmiotów. O wadze tego obowiązku świadczą wynikające z k.p.a. konsekwencje jego naruszenia. Wadliwość poglądu Sądu I instancji w tej kwestii związana jest z faktem, że stroną postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest każdy jej dzierżawca. Oznacza to, że w przypadku zmiany osoby dzierżawcy, np. w wyniku przeniesienia na osobę trzecią praw i obowiązków z umowy dzierżawy, przymiot strony postępowania traci osoba występująca z umowy dzierżawy a zyskuje osoba wstępująca w jej miejsce do tego stosunku. Biorąc więc pod uwagę liczbę przedmiotowych garaży, które mogą być przedmiotem dzierżawy i powszechność praktyki przenoszenia praw i obowiązków z umów ich dzierżawy, jest wielce prawdopodobne, że zaniechanie przez Wojewodę wykonania obowiązku ustalenia stron postępowania, skutkowało jego wadliwością. Gdyby następstwem takiego uchybienia było tylko pozbawienie strony udziału w postępowaniu, to argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku byłaby wystarczająca. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy pozbawienie nowego dzierżawcy udziału w postępowaniu jest równoznaczne z tym, że uczestniczy w nim jego poprzednik prawny w osobie dotychczasowego dzierżawcy. To natomiast skutkuje nieważnością decyzji Wojewody. Jeżeli więc Sąd I instancji dostrzegł uchybienie Wojewody polegające na nieustaleniu osób wszystkich dzierżawców, wg stanu na dzień orzekania, to jego obowiązkiem było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., względnie jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej Miasto P. zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym wyznaczenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt c)" w zw. z art. 10, oraz art. 28 k.p.a. przez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Wojewody, pomimo nieustalenia przez ten organ wszystkich stron postępowania, wynikającego również z uznania, że spowodowane to było brakiem współdziałania przez Miasto P. w ustaleniu wszystkich stron postępowania;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt c)" w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Wojewody i Starosty i przyjęcie za tym organami ich ustaleń, pomimo że decyzje te obarczone były naruszeniami art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. polegającymi na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i poczynieniu błędnych ustaleń ze zgromadzonych w sprawie dokumentów archiwalnych i uznanie na ich podstawie, iż nie nastąpiła na przedmiotowej działce modyfikacja celu wywłaszczenia w postaci posadowienia garaży jako elementu kompleksu hoteli robotniczych;

3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. przez niewłaściwie zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji za organami obu instancji, że na przedmiotowej działce nie został zrealizowany cel (na jaki została nabyta przez Skarb Państwa aktem notarialnym z [...] marca 1976 r.) w postaci garaży jako elementu kompleksu hoteli robotniczych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że o ile pomieszczenia w hotelach komercyjnych nie służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, to miejsca w hotelach pracowniczych służą w sposób trwały zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych osobom, które z nich korzystają. W warunkach poprzedniego ustroju szereg osób mieszkało, nie rzadko z rodzinami przez wiele lat w hotelach robotniczych. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że cel wywłaszczenia w postaci kompleksu garaży jako elementu osiedla, czy budownictwa mieszkaniowego został zrealizowany i realizowany jest do chwili obecnej, skoro działka została zabudowana garażami i służy mieszkańcom znajdujących się w sąsiedztwie budynków. Wybudowanie garaży stanowiło modyfikację przeznaczenia nieruchomości opisanego w umowie sprzedaży i mieściło się zatem w celu uzasadniającym nabycie (wywłaszczenie) nieruchomości. Teren przedmiotowej działki został zagospodarowany zgodnie z decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z [...] marca 1987 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz na podstawie pozwoleń na budowę zespołu garaży. Na przedmiotowej nieruchomości nastąpiło trwałe jej zagospodarowanie.

Skarżący kasacyjnie wskazał także, że obowiązek dokładnego ustalenia w toku postępowania kręgu stron postępowania ciąży na organie administracji, a nie stronie. Wojewoda przerzucił obowiązek ustalenia stron postępowania – wskazania aktualnej listy dzierżawców na stronę – Miasto P. (jako właściciela nieruchomości). Sąd I instancji rozpatrując zarzut nieustalenia przez Wojewodę wszystkich stron postępowania powołał w uzasadnieniu wyroku jedynie treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiącego, że w przypadku nie zapewnienia uczestnictwa w postępowaniu wszystkim stronom, jedynie podmiot który nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia zarzutu naruszenia ww. przepisu. Istnienie wspomnianej podstawy do wznowienia postępowania nie zwalnia jednak organu z obowiązku czynnego działania w celu ustalenia wszystkich stron postępowania i adresatów decyzji. W przedmiotowej sprawie organ postąpił wbrew zasadzie zobowiązującej organ do zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu. Organy administracji publicznej powinny ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek i ustalić wszystkie osoby (w tym dzierżawców), będące zgodnie z art. 28 k.p.a. stronami w sprawie. Organ pomijając niektóre osoby naruszył zatem obowiązki wynikające z art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. Orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla konieczność prawidłowego ustalenia przez organy administracji zarówno stron, jak również ich aktualnych adresów.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne pełnomocnik uczestników postępowania: B. B., I. D., L. F., C. K., H. . M. P. oraz B. S., wniósł o ich oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 374, 567, 568, 695, 875 ze zm., dalej: uCOVID-19), zawiadomiono strony niniejszego postępowania o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyśpieszenia jej rozpoznania oraz poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym możliwe będzie, jeżeli wszystkie strony – w terminie 14 dni od dnia doręczenia powyższego zawiadomienia – wyrażą zgodę. Zgody nie wyraziła uczestniczka postępowania D. A.

Zarządzeniem z 27 lipca 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), w brzmieniu wynikającym z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na konieczność jej rozpoznania i brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym strony postępowania poinformowano, że ze względu na ograniczenia techniczno-organizacyjne, limitem uczestników rozprawy zdalnej w Naczelnym Sądzie Administracyjnym (wliczając w to skład orzekający jako pojedynczego uczestnika) jest limit 25 jednorazowych równoległych transmisji video. Strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej i możliwości pisemnego przedstawienia swojego stanowiska, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznane w tych granicach skargi kasacyjne nie podlegają uwzględnieniu.

Nie są skuteczne zarzuty zgłoszone przez L. C., J. C., B. F., M. T., J. D. i B. Z. Nie uzasadnia uwzględnienia ich skarg kasacyjnych zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 5 u.g.g.w.n. Po pierwsze, art. 77 k.p.a., który ma kilka jednostek redakcyjnych, zawiera kilka norm postępowania. Prawidłowo w skardze kasacyjnej powinno dojść do sprecyzowania naruszonej normy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem samodzielnie budować zarzutów kasacyjnych. Mimo tej wady, uzasadnienie zarzutu wskazuje, że jego przedmiotem jest zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie, którego dotyczy przepis art. 50 ust. 5 u.g.g.w.n.: czy wykonany został obowiązek powiadomienia poprzedniego właściciela o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel i czy właściciel nie wyraził zgody na jej zwrot. Ze względu na zasadę związania sądu zarzutami skargi kasacyjnej, wyłącznie w takim zakresie zarzut ten może podlegać rozpoznaniu. Zarzut ten jednak nie znajduje potwierdzenia. Jak wynika z akt sprawy, kwestia ta była podnoszona w toku postępowania, pojawiła się w szczególności w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w którym zarzucono, że akta sprawy nie potwierdzają, czy przed 1987 r. poprzedni właściciele byli powiadomieni o zmianie celu, na jaki ma być wykorzystana nieruchomość i czy wyrazili na to zgodę, co byłoby wyrazem akceptacji dla faktu wykorzystania na inny cel. Wojewoda w decyzji, ustosunkowując się do tego zarzutu stwierdził, że postępowanie przeprowadzone w tym zakresie nie narusza art. 7 k.p.a. Nie potwierdzono, aby takie powiadomienie zostało do poprzednich właścicieli skierowane, wnioskodawczyni H. M. podała, że nie była o takim zamiarze informowana. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że do wykonania obowiązku poinformowania poprzedniego właściciela o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel, niż określony w akcie wywłaszczenia, konieczna jest inicjatywa i aktywność organu, wobec jej braku nie można mówić o otwarciu terminu dla poprzednich właścicieli do składania oświadczeń czy wniosku o zwrot. Stwarza to podstawę do przyjęcia wniosku, że w toku postępowania, mimo zgromadzenia dostępnych materiałów archiwalnych, nie potwierdzono, aby doszło do poinformowania wywłaszczonych o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel niż wskazany w umowie sprzedaży. Dowodzeniu mogą przy tym podlegać wyłącznie twierdzenia o zaistnieniu określonej okoliczności, nie zaś twierdzenia negatywne. Stwierdzenie, że jakieś zachowanie nie miało miejsca nie podlega zatem samodzielnemu dowodzeniu, może stanowić wniosek przyjęty na tej podstawie, że nie udało się wykazać zaistnienia takiego zachowania. Akta sprawy niewątpliwie nie zawierają materiałów potwierdzających poinformowanie wywłaszczonych o zamiarze wykorzystania gruntu pod budowę garaży, nie można zatem przyjąć, że miało ono miejsce. Zarzucając braki w postępowaniu dowodowym, które pozwoliło zebrać w sprawie szereg dokumentów archiwalnych z różnych okresów, skarżący kasacyjnie nie określili, jaki ewentualnie środek dowodowy został poniechany i jakie materiały, z jakiego postępowania lub źródła powinny zostać poddane badaniu. Sąd I instancji opisał, do jakich podmiotów zwrócono się w postępowaniu o materiały archiwalne, czego one dotyczyły oraz opisał zebrane dokumenty. Zarzucając braki w tym materiale należałoby co najmniej zasugerować, z jakiego jeszcze źródła organy powinny jeszcze skorzystać, w przeciwnym przypadku stawiany zarzut pozbawiony jest konkretności. Niewątpliwie zadaniem organów jest wyczerpujące zebranie materiałów dowodowych, zarzut naruszenia tego obowiązku nie wyczerpuje się jednak na zakwestionowaniu kompletności materiału, ale na wykazaniu, że pozostała jeszcze do wyjaśnienia istotna dla sprawy kwestia, do tej pory pozostawiona poza zakresem zainteresowania organów lub też, że zaniechano przeprowadzenia określonego dowodu na określoną okoliczność. W sprawie kwestia informacji o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel niż określony w umowie sprzedaży była w zakresie rozważań organu odwoławczego i nie znalazła potwierdzenia w zebranych dowodach, zaś w skardze kasacyjnej nie wskazano na jakkolwiek zidentyfikowany środek dowodowy, który został pominięty, a jest możliwy do przeprowadzenia. Z tego względu postawiony zarzut nie mógł odnieść skutku.

Nie uzasadnia uchylenia wyroku również zarzut naruszenia art. 7,77 i 80 k.p.a. postawiony w kontekście "błędnego stwierdzenia braku istnienia związku funkcjonalnego między zamieszkiwaniem na pobliskim osiedlu mieszkaniowym, a korzystaniem z przedmiotowych garaży". Po pierwsze, dostrzec należy wskazaną wcześniej wadliwość związaną z brakiem precyzyjności tak postawionego zarzutu, skierowanego do przepisów zawierających wiele norm postępowania. Po drugie, jakkolwiek uzasadnieniu Sądu I instancji w tym zakresie istotnie brakuje konsekwencji w prowadzeniu wywodu, to okoliczność ta nie ma znaczenia dla trafności przyjętej konkluzji. Kwestia ta została podniesiona w związku z rozważaniem, czy budowę garaży można uznać za modyfikację celu wywłaszczenia. W tej kwestii Sąd I instancji zajął stanowisko negatywne wskazując, że modyfikacja celu wywłaszczenia to stan, w którym zrealizowano cel wywłaszczenia, ale poddano go pewnej modyfikacji, co mogło mieć miejsce w szczególności w przypadku inwestycji rozległych lub wieloletnich i realizowanych etapami. W niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził jednak, że cel wywłaszczenia, jakim była realizacja zespołu hoteli robotniczych, nie został w ogóle zrealizowany, wobec czego nie można mówić o jego modyfikacji, np. realizacji garaży, zamiast parkingu. Związek garaży z osiedlem mieszkaniowym nie może świadczyć o modyfikacji celu wywłaszczenia, albowiem osiedle to nie było celem wywłaszczenia. Z tego powodu uwzględnienie ewentualnego, pierwotnego związku garaży z osiedlem i pobliskim budynkiem mieszkalnym nie mogło mieć znaczenia dla wyniku postępowania. Nie mając podstaw do zastosowania z tego powodu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd I instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji nie mógł też naruszyć art. 3 § 1 p.p.s.a. albowiem przedmiotem jego kontroli była orzeczenie organu administracji, zaś Sąd ten nie powołał się na inne kryterium kontroli, jak legalność. Nie jest też trafny zarzut dotyczący art. 133 § 1 p.p.s.a., skoro wyrok został wydany po przeprowadzeniu rozprawy i na podstawie akt sprawy, nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, aby Sąd I instancji oparł swoje stanowisko na materiałach nie wchodzących w akta sprawy, nie wykazuje tego również skarga kasacyjna.

Nie jest także uzasadniony ostatni z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, dotyczący niekompletnego kręgu stron postępowania administracyjnego. Niewątpliwie organy mają obowiązek przeprowadzić postępowanie z udziałem wszystkich stron postępowania, w przypadku pozbawienia strony bez jej winy udziału w postępowaniu, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje dla takiej strony podstawę do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Wznowienie na tej podstawie może nastąpić wyłącznie na żądanie strony pozbawionej udziału w postępowaniu (art. 147 k.p.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. W przypadku podstawy wznowienia, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., naruszenie to musi jednak zostać zgłoszone przez zainteresowana stronę, pominiętą w postępowaniu (zob. wyrok NSA z 21 października 2009 r., II OSK 1628/08 oraz glosa aprobująca J. Borkowski, OSP 2011/2, s. 146). Stanowisko to, akceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. nie może być wykładany jako samodzielna podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, bo jest to jedynie norma odsyłająca, a naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego muszą być ustalane na podstawie regulacji zawartych w ustawach odrębnych. Przepis art. 147 zdanie drugie k.p.a. stanowiący, że "wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony" stanowi integralny element konstrukcyjny tych podstaw wznowienia postępowania. Natomiast postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku, albowiem przepis ten w sprawie nie miał w ogóle zastosowania, dotyczy on stwierdzenia nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest przesłanką nieważności, a art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczy przypadku skierowania decyzji do osoby niebędącej strona w sprawie, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.

Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia prawa materialnego, art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., albowiem zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie. Jeszcze raz trzeba przy tym podkreślić, że jakakolwiek modyfikacja celu wywłaszczenia mogłaby być rozważana jedynie w warunkach jego realizacji, czyli wykonania zespołu hoteli robotniczych, wówczas ewentualna towarzysząca mu zabudowa, powstała na podstawie późniejszych planów czy decyzji, w tym przeznaczona do użytkowania przez osoby nie będące mieszkańcami tych hoteli, mogłaby być kwalifikowana w kategoriach modyfikacji celu wywłaszczenia, jako przejaw jego realizacji. Takich ustaleń jednak w sprawie nie poczyniono.

Nie są również skuteczne zarzuty skargi kasacyjnej Miasta P.

Mając na uwadze podane wyżej argumenty dotyczące podstaw do uchylenia decyzji ze względu na przesłankę wznowienia, jaką jest pozbawienie strony bez jej winy udziału w postępowaniu, nie można uwzględnić zarzutu naruszenia art. 10 i 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jak wyżej wskazano, podstawą do ewentualnego uwzględnienia skargi w takim przypadku powinien być art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., stąd zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie jest trafny.

Nie znajduje także potwierdzenia w zebranym materiale teza o modyfikacji celu wywłaszczenia przez realizację garaży. Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje w tym zakresie powyżej przedstawione stanowisko w tej kwestii, skoro nie zostały zrealizowane w jakimkolwiek zakresie hotele robotnicze i tego ustalenia w sprawie nie podważono, to nie można mówić o modyfikacji celu wywłaszczenia. Nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a.

Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 i 136 ust. 3 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie, albowiem jak wyżej wskazano, zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych. Wyłącznie uprzednie sfalsyfikowanie ustaleń faktycznych w zakresie przesłanek prawa materialnego, może skutkować uznaniem niewłaściwego jego zastosowania.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skarg kasacyjnych. Wnioski uczestników postępowania o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegały oddaleniu, albowiem w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przepis art. 204 p.p.s.a. nie przewiduje możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz jego uczestników. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 1 i 3 u-COVID-19.