Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 90/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych innych niż budowa obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz G. W. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art.149 § 3 oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), odmówił wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu podniósł, iż wniosek G. W. z dnia 8 lipca 2004 r. o wznowienie postępowania złożony w oparciu o art. 145 § l pkt 4 K.p.a. w sprawie która została zakończona decyzją ostateczną z dnia 29 kwietnia 2004 r., nr [...], a dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych przy adaptacji istniejącego budynku produkcyjno-handlowego, na pawilon handlowy [...] w K., przy ul. [...], dz. nr A k.m. [...], nie może zostać uwzględniony, albowiem pismem z dnia 21 kwietnia 2004 r., nr [...], poinformowano wnioskodawczynię, że nie została uznana za stronę w w/w sprawie i dlaczego. W związku z powyższym, nie zachodzą przestanki zawarte w art.145 § l pkt 4 K.p.a., ponieważ wnioskodawczyni nie była stroną w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych przez firmę [...], a tylko stronie przysługuje prawo wnioskowania o wznowienie postępowania, zgodnie z przywołanym wyżej przepisem K.p.a.

Od tej decyzji odwołała się G. W. podnosząc, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż powoływany w niej art. 149 § 3 K.p.a. i art. 104 K.p.a. dotyczy jedynie formy rozstrzygnięcia sprawy. Wskazała także, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 K.p.a., bowiem nie zawiera podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, a działania organu I instancji legalizują samowolę budowlaną wbrew obowiązującym przepisom, stąd jego twierdzenie, że nie jest stroną postępowania. Tymczasem sygnatura zaskarżonej decyzji świadczy o tym, że organ nadzoru budowlanego kontynuuje postępowanie z 1999 r., w którym była stroną postępowania i tego statusu nie odmówił jej Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżąca nie zgodziła się z przyjętym przez nadzór budowlany zakresem wykonanych samowolnie robót budowlanych. Wskazując na rozbieżności stwierdziła, że ekspertyza i obliczenia wykonane przez M. O. nie są miarodajne a obiekt firmy [...] jest samowolą budowlaną i nie spełnia norm technicznych, nie jest możliwa jego legalizacja, dlatego pozbawiono ją statusu strony. Podniosła, iż pawilon składa się z dwóch części: 200 m² hali przemysłowej i 560 m² sali sprzedaży, pokrytej dachem z płyt wiórowych PW3/A, które nie posiadają odporności ogniowej, co stwarza zagrożenie dla ludzi przebywających w tym obiekcie, a także dla obiektów sąsiednich. Wskazała, że jest właścicielką przyłączy energetycznego i cieplnego, z których to przyłączy korzysta bez zgody firma [...]. Doszło także do naruszenia przepisów ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakie powinny spełniać budynki i ich usytuowanie. Zarzuciła, że w toku całego procesu budowlanego inwestor nie prowadził dziennika budowy.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § l ustawy z 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu faktycznym wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie uznał za stronę G. W., prowadząc postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych przy adaptacji istniejącego budynku produkcyjno - handlowego [...] w K. przy ulicy [...], o czym poinformował ją pismem z 21 kwietnia 2004 r. Postępowanie zostało zakończone decyzją z 29 kwietnia 2004 r., a wydana decyzja nie została jej doręczona.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia odwołania G. W., ponieważ organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa. Wniosek o wznowienie postępowania nie mógł zostać uwzględniony, bowiem art. 145 K.p.a. zawiera enumeratywne wyliczenie przesłanek stanowiących podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją.

Organ I instancji pismem z 21 kwietnia 2004 r. poinformował G. W., iż nie została uznana za stronę postępowania pomimo, że jest właścicielką działki sąsiedniej. Nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdyż interes prawny, w odróżnieniu od interesu faktycznego, opiera się na konkretnej normie prawa materialnego, a uznanie za stronę w postępowaniu administracyjnym nie zależy od woli żądającego czynności organu. Status strony wynika z przepisów prawa materialnego, które to określają prawa i obowiązki stron. Zaskarżona decyzja, zdaniem organu odwoławczego, odmawiająca wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie zawiera wszystkie składniki, które powinna zawierać decyzja w tym uzasadnienie faktyczne i prawne. W ocenie organu odwoławczego skarżąca przedstawiła szereg zarzutów dotyczących postępowania zakończonego decyzją ostateczną z 29 kwietnia 2004 r. w którym to postępowaniu nie była stroną. W odwołaniu nie wykazała swojego interesu prawnego lub obowiązku, zaś zarzuty w nim zawarte nie dotyczą postępowania zakończonego decyzją w sprawie wznowienia postępowania.

W skardze G. W. zarzuciła decyzji organu II instancji rażące naruszenie prawa, tj. art. 107 § 3 oraz art. 7 K.p.a. z powodu braku merytorycznego i prawnego uzasadnienia, które legło u jej podstaw. W ocenie skarżącej stwierdzono jedynie arbitralnie o nie uznaniu jej odwołania. Podniosła, że postępowanie administracyjne związane z zaskarżoną decyzją toczy się w różnych trybach od października 1996 r., a wydawane decyzje były uchylane przez NSA we Wrocławiu. Ostatni wyrok zapadł w dniu 21 kwietnia 2003 r. We wszystkich tych postępowaniach brała udział jako strona, zatem niezrozumiałe jest obecne rozstrzygnięcie organu I instancji tym bardziej, że pozbawia się jej statusu strony tuż przed wydaniem decyzji w sprawie legalizacji samowoli budowlanej. Wywodziła, że chybione jest stwierdzenie organu II instancji, iż jej zarzuty zawarte w odwołaniu nie dotyczą postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Status strony lub nie wynika wprost z postępowania toczącego się w konkretnej sprawie. W tym wypadku zakończonego decyzją w dniu 29 kwietnia 2004 r. Jej interes prawny i status strony wynika z przepisów prawa budowlanego i prawa cywilnego. Uporczywe nieodniesienie się do jej argumentów potwierdza, że posiada status strony i interes prawny związany z decyzją z dnia 29 kwietnia 2004 r., a w zaskarżonej decyzji nie udowodniono, że jest inaczej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ zaakcentował, iż w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania z wnioskiem powinna wystąpić strona, która brała udział w postępowaniu "zwykłym". W tym postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją G. W. nie była stroną postępowania, zatem jej wniosek "nie jest wnioskiem strony".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie.

Najpierw wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – zwaną dalej Prawo o postępowaniu).

Z zasady legalności, wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania (wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180), jeżeli naruszone zostało prawo materialne lub proceduralne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, decyzja podlega uchyleniu.

Przed przystąpieniem do merytorycznego badania zaskarżonej decyzji sąd zobligowany jest do sprawdzenia, czy w procesie wydania decyzji zostały zachowane reguły postępowania administracyjnego wynikające z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 113, poz. 984 z późn. zm.) - zwaną dalej K.p.a.

Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie odpowiadają wymogom prawa.

Wskazać należy, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeśli zachodzą przyczyny wymienione wyczerpująco w art. 145 § 1 K.p.a. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony (art. 147 K.p.a.), zgłoszony w terminie wskazanym w art. 148 K.p.a. z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony.

Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa zaś wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (art. 149 K.p.a.).

Podkreślić trzeba, że zgodnie z w/w przepisami postępowania administracyjnego na skutek zgłoszonego przez daną osobę wniosku o wznowienie postępowania można rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji o odmowie wznowienia postępowania, albo wszcząć postępowanie w tym zakresie poprzez wydanie postanowienia o wznowieniu, które rozpoczyna dalsze, merytoryczne już postępowanie.

Przepis art. 149 § 3 K.p.a. stanowi, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji administracyjnej, nie wymienia jednak przesłanek takiego rozstrzygnięcia, lecz w myśl art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, zatem przyjąć należy, że odmowa wznowienia może nastąpić tylko i wyłącznie z przyczyn o charakterze formalnym. Niewątpliwie takimi przyczynami formalnymi jest brak ostatecznej decyzji, bowiem tylko postępowanie zakończone taką decyzją można wznowić, niewskazanie jednej z ustawowych przyczyn wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a., oraz uchybienie terminu do złożenia podania o wznowienie.

Jak już na wstępie powiedziano, postępowanie z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może być wznowione tylko na wniosek strony. Stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes. Interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Dla stwierdzenia, czy dana osoba jest stroną postępowania administracyjnego o określonym przedmiocie, konieczne jest wskazanie takich norm prawa materialnego, które kształtując sferę praw (czy też obowiązków) danej osoby, wyznaczają granice dozwolonej ingerencji działań administracji publicznej. Takie ustalenia i oceny, jako prowadzące do rozstrzygnięcia kwestii merytorycznej, bo związanej z prawem materialnym, nie mogą jednak być dokonywane przez organ w postępowaniu mającym jedynie charakter formalny. Wniosek o wznowienie postępowania bezspornie winien pochodzić od strony bez względu na przesłankę wznowienia, na którą ta osoba się powołuje, lecz okoliczność na którą powołuje się organ II instancji, że podmiot składający taki wniosek nie był stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją, nie uzasadnia odmowy wznowienia. Zdaniem tut. sądu, jeśli osoba domagająca się wznowienia postępowania powołuje się na przesłankę wznowienia z art. 145 § l pkt 4 K.p.a., i przedstawia argumentację wskazującą na jej interes, to rozstrzygnięcie co do prawidłowości jej stanowiska może nastąpić dopiero na etapie postępowania merytorycznego. Powyższa konstatacja wskazuje, że stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy są wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 K.p.a. i powinny być zawarte w decyzji określonej w art. 151 K.p.a. (por.: wyroki NSA z dnia 21.11.1992 r., V SA 536/92, publ. ONSA Nr 4 z 1993 r., poz. 104, z dnia 16.06.1983 r., SA/Ka 245/83 i inne). Tylko bowiem postępowanie co do przyczyn wznowienia przeprowadzone w ten sposób zapewnia stronie czynny udział w tym postępowaniu i umożliwia dochowanie w tym postępowaniu obowiązków, ciążących na organach z mocy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania niedopuszczalna jest ocena przyczyn wznowienia postępowania, a przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.) nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia. W przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145

§ 1 pkt 4 K.p.a., organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący żądanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 K.p.a.

Stąd nie jest zgodna z prawem decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, który odmówił wznowienia postępowania na żądanie skarżącej z powodu nie uznania jej za stronę w przedmiotowej sprawie, jeżeli bowiem "organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, to - utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu - wydaje decyzję również naruszającą prawo." (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986 r., II SA 1829/85). Okoliczność ta winna być dopiero wyjaśniona i oceniona po wznowieniu postępowania, a nie w postępowaniu wstępnie oceniającym żądanie o wznowienie postępowania, które - o czym była mowa uprzednio - winno być ograniczone do oceny w/w przesłanek formalnych.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zaś wynika, że organ wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania na tej podstawie, że nie uznał wskazanych przez stronę okoliczności, stanowiących przyczynę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i przyjął, że nie była ona stroną w sprawie zakończonej decyzją ostateczną.

Postępowanie takie narusza art. 149 i art. 151 § 1 K.p.a., a także art. 7, 10 § 1, 77 § 1 K.p.a., a naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200, a orzeczenie w przedmiocie niewykonania decyzji, przepis art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.