Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1254/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzje II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 62 i art. 63
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. sprawy ze skargi "G" Spółka jawna w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 grudnia 2013 r. znak: [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 63 ust. 2-4, art. 64 i 4 pkt 9 i 9b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.) orzekł o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za rok 2012 w wysokości 22.518,90 zł (10% wartości nieruchomości), obciążającej Spółkę jawną "G" , z siedzibą w K., jako użytkownika wieczystego nieruchomości będącej własnością Gminy Miejskiej, a stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 1094 m2 objętą [...], położoną w K., obręb [...], jedn. ewidencyjna [...], przy Al. [...].

W obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia między innymi stwierdzono, że na mocy uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 1995 r. nr XXXVI/347/95 wyrażono zgodę na nieodpłatne przekazanie w użytkowanie wieczyste na 40 lat wraz ze zwolnieniem od pierwszej opłaty rocznej nieruchomości stanowiącej niezabudowane działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], położone w obrębie [...], na rzecz Muzeum Lotnictwa Polskiego w K., z przeznaczeniem na utworzenie "Lotniczego Parku Kulturowego". Następnie aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia 27 marca 1996 r. oddano w użytkowanie wieczyste na lat 40, między innymi, działkę nr [...] - na rzecz Muzeum Lotnictwa Polskiego w K., celem utworzenia "Lotniczego Parku Kulturowego", przy czym rozpoczęcie realizacji i funkcjonowania Parku miało nastąpić w terminie 2 lat od dnia zawarcia aktu notarialnego, a zakończenie w terminie 4 lat, licząc od daty zawarcia umowy notarialnej. Organ I instancji podał również, że na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 20 września 2006 r. nr [...] wpisano do rejestru zabytków nieruchomości Miasta (pod nr [...]) zachodnią część zespołu dawnego Lotniska [...] i w granicach tego zabytku znalazły się, między innymi działki nr [...] i nr [...], przy czym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 25 czerwca 2010 r. nr [...] został zatwierdzony podział działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...]. Z kolei, aktem notarialnym z dnia 8 września 2011 r. Rep. Nr [...] Muzeum Lotnictwa Polskiego w K. zbyło prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz Spółki jawnej "G" z siedzibą w K., a przy zawarciu tej transakcji zostało przedłożone zaświadczenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 15 października 2010 r., stwierdzające, że działka nr [...] nie jest wpisana do rejestru zabytków i nie podlega żadnej innej formie ochrony konserwatorskiej, a jej ujęcie w granicach obszaru zabytkowego, było wynikiem sprzeczności pomiędzy sentencją decyzji z dnia 20 września 2006 r. o wpisie do rejestru zabytków a załącznikiem graficznym do tej decyzji. Organ I instancji podał w dalszej części, że w dniu 29 marca 2012 r. podjęta została przez Prezydenta Miasta decyzja znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku usługowego z garażem podziemnym, miejscami postojowymi oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...] oraz części działki nr [...], [...] obr. [...] wraz z budową wjazdu dodatkowo na działce nr [...] obr. [...] przy ul. A. w K., jednak w oparciu o tę decyzję nie zostało dotychczas wydane pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu wskazano również, że w trakcie oględzin przedmiotowej działki oraz rozprawy administracyjnej, przeprowadzonych w dniu 19 lipca 2012 r. i 8 listopada 2012 r., ustalono, że na wysokości działek nr [...] i [...] znajduje się ogrodzenie trwałe, dzielące działkę nr [...] na dwie części: przygrodzoną do nieruchomości położonej przy ul. A., na której w części usytuowany jest plac zabaw z dwoma drewnianymi altanami i alejkami z płyt chodnikowych, pozostała część jest natomiast porośnięta trawą oraz drzewami. Druga część działki nr [...] jest częściowo dostępna i przygrodzoną do nieruchomości przy ul. C. i stanowi teren zielony. Użytkownik wieczysty natomiast wyjaśnił, że w Jego ocenie cel użytkowania wieczystego, czyli "Lotniczy Park Kulturowy" został zrealizowany i nadal jest utrzymywany, wobec czego Spółka jawna "G" wniosła o nienaliczanie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminu zagospodarowania działki nr [...], podając jednocześnie, że w wyniku porozumienia osiągniętego ze wspólnotami mieszkaniowymi budynków położonych przy ul. A. ogrodzenie zostanie przesunięte, a w momencie realizacji inwestycji, planowanej w roku 2013, na działkach stanowiących własność Spółki (nr [...] i [...]), działka nr [...] utrzyma dotychczasowy charakter i będzie ogólnodostępna. W związku z powyższym został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. W. operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej działki, która ustalona została na kwotę 269.220,00 zł, czyli 246,09 zł za 1m2, z tym, że w operacie przyjęto, że działka ta posiada niekorzystne parametry, jest długa i wąska, częściowo zadrzewiona i w ocenie rzeczoznawcy majątkowego nie nadaje się do samodzielnej zabudowy, z możliwością jednak lokalizacji na jej terenie parku lub obiektów małej architektury. Powyższy operat szacunkowy został uznany przez organ I instancji za prawidłowy, jednak zdaniem użytkownika wieczystego, wartość nieruchomości została zawyżona, a jednocześnie wniósł on o odstąpienie od naliczania opłaty dodatkowej, z uwagi na fakt zrealizowania celu użytkowania wieczystego, co wyraża się w starodrzewiu, którym porośnięta jest działka nr [...]. Odnosząc się do uwag użytkownika wieczystego rzeczoznawca majątkowy podtrzymał swe stanowisko wyrażone w przeprowadzonej wycenie, wskazując, że niekorzystne parametry działki zostały uwzględnione, natomiast brak jest podstaw do przyjęcia, że działka ta nie przedstawia żadnej wartości. W związku z tym Prezydent Miasta przytoczył regulację zawartą w art. 62-64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i powołując się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazał, że decyzja o naliczeniu dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma wprawdzie charakter fakultatywny, lecz nie jest podejmowana na zasadzie uznania administracyjnego, a dodatkowo jest ona niezależna od winy, bądź jej braku, użytkownika wieczystego. W związku z tym, organ I instancji przyjął, że rozpoczęcie zagospodarowania działki nr [...], celem realizacji i funkcjonowania "Lotniczego Parku Kulturowego" winno nastąpić do dnia 27 marca 1998 r., a zakończenie inwestycji do dnia 27 marca 2000 r., jednak poprzedni użytkownik wieczysty nie wykonał ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku, a obecny użytkownik wieczysty -Spółka jawna "G", nabywając prawo użytkowania wieczystego przejęła zobowiązania swego poprzednika prawnego. Zdaniem właściciela gruntu, obecny stan zagospodarowania działki nr [...] uniemożliwia natomiast przyjęcie, że cel użytkowania wieczystego, przynajmniej w części, został zrealizowany, tym bardziej, że działka ta, wskutek jej "przygrodzenia" do nieruchomości stanowiących własność prywatną, nie znajdowała się w posiadaniu ani w użytkowaniu obecnego użytkowania wieczystego. Z tych też względów organ I instancji uznał, że wniosek użytkownika wieczystego o odstąpienie od naliczania opłaty dodatkowej nie zasługuje na uwzględnienie, a w sytuacji stwierdzenia przez użytkownika wieczystego, że nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste Muzeum Lotnictwa w K. jest na ten cel zbędna, powinien on wystąpić do Gminy Miejskiej z wnioskiem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. W związku z powyższym, Prezydent Miasta ustalił Spółce jawnej "G" z siedzibą w K., dodatkową opłatę roczną w wysokości 26.922,00 zł z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] w wysokości 10% jej wartości, ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego D. W. na kwotę 269.220,00 zł.

Powyższa decyzja, w wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki jawnej "G" z siedzibą w K., została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchylona a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium Odwoławczego powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 676/11 wskazano, że skoro w przedmiotowej sprawie termin zagospodarowania nieruchomości upłynął z dniem 27 marca 2000 r., to podstawą naliczenia dodatkowej opłaty rocznej powinna być wartość nieruchomości według stanu na 2001 rok.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ I instancji mając na względzie, wskazówki zawarte w uzasadnieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zlecił rzeczoznawcy majątkowemu M. R. sporządzenie nowej wyceny określającej wartość przedmiotowej nieruchomości nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...] według stanu i poziomu cen rynkowych na 2001 r. Operatem szacunkowym z dnia 22 sierpnia 2013 r. wartość wyżej wymienionej działki na dzień 31 grudnia 2001r. została wyceniona na kwotę 225.189,00 zł (słownie: dwieście dwadzieścia pięć tysięcy sto osiemdziesiąt dziewięć złotych 00/100).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że w jego ocenie sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. R. operat, odzwierciedlający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości według stanu i poziomu cen rynkowych na 2001 r., jest prawidłowy. W oparciu o dokonaną wycenę ustalono opłatę roczną za 2012 r. w kwocie 22.518,90 zł obciążającą Spółkę jawną "G" z siedzibą w K., jako użytkownika wieczystego nieruchomości będącej własnością Gminy Miejskiej, a stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 1094 m2, objętą księgą wieczystą nr [...], położoną w K., obręb [...], jedn. ewidencyjna [...], przy Al. T./ul. A. w K. - z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Cel, na który została oddana nieruchomość w użytkowanie wieczyste nie został zrealizowany. Zdaniem organu I instancji uwzględniając nawet ogólne zapisy zawarte z koncepcji zagospodarowania "Lotniczego Parku Kulturowego", dopuszczające usytuowanie na tym terenie usług kultury w postaci komercyjnych wystaw i imprez czy utworzenia "ogrodów tematycznych" - wnętrz architektoniczno-krajobrazowych - należy stwierdzić, że cel, na który została oddana w użytkowanie wieczyste przedmiotowa nieruchomość nie został zrealizowany. Jak wynika z ustaleń dokonanych podczas oględzin, przeprowadzonych z udziałem strony, przedmiotowa nieruchomość jest "przygrodzoną" do posesji wielorodzinnych budynków mieszkalnych przy ul. A. i [...] w K. oraz przy ul. C. w K. i wykorzystywana jako zieleń wokół tych bloków oraz teren stanowiący ich infrastrukturę. Część działki [...] "przygrodzoną" do posesji przy ul. A. i [...] (pozostających w zarządzie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej) jest kompletnie niedostępna dla ogółu. Ogrodzona jest odrodzeniem trwałym. Użytkowana wyłącznie przez mieszkańców tych budynków. Na działce znajduje się plac zabaw z huśtawką, piaskownica, budka dla ptaków, 2 drewniane altany, trzepak i alejki wyłożone płytami chodnikowymi. W świetle powyższych ustaleń, zdaniem organu I instancji, zasadne jest ustalenie dla użytkownika wieczystego dodatkowej opłaty z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, która to opłata ma charakter dyscyplinujący. Na uzasadnienie swego stanowiska w uzasadnieniu decyzji powołano się na istniejące w tej mierze orzecznictwo sądowe.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła w terminie Spółka jawna [...] z siedzibą w K. podnosząc, że stanowisko organu I instancji jest nietrafne. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących postępowania dowodowego oraz naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 63 ust.3 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu Spółka podała, że jej poprzednik prawny: Muzeum Lotnictwa Polskiego w K. otrzymało w użytkowanie wieczyste grunt, w skład którego wchodziła także obecna działka nr [...], w celu założenia parku, na który składa się m.in. zieleń parkowa, trawa, drzewa, krzewy oraz alejki i cel ten został zrealizowany. Koncepcja parku została natomiast opracowana w Instytucie Architektury Krajobrazu Wydziału Architektury Politechniki i park ten uzyskał nazwę własną "Lotniczy Park Kulturowy", przy czym nazwa ta powstała wcześniej niż określenie "park kulturowy", o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wobec czego nazwa ta nie może być interpretowana w oparciu o przepisy tej właśnie ustawy. Skoro, zatem działka nr [...] jest w przeważającej większości porośnięta trawą i starodrzewem (akacje, lipy, klony), to - zdaniem użytkownika wieczystego - ze swej natury jest parkiem, wobec czego twierdzenie organu I instancji, iż nie został zrealizowany cel, dla którego grunt został oddany w użytkowanie wieczyste, jest niezasadne. Niezależnie od powyższego odwołująca się Spółka zakwestionowała także wycenę działki nr [...] podając, że została ona w sposób rażący zawyżona, ponieważ średnia cena rynkowa terenów zielonych za pierwsze trzy kwartały 2011 r. na terenie K. wyniosła 32 zł za 1m2, a na terenie [...] poniżej 20 zł za 1m2, w związku z czym akceptacja wartości 1m2 przedmiotowej działki w kwocie 205 zł/m2 jest niemożliwa, zwłaszcza że dotyczy ona roku 2001. Strona kwestionuje również stanowisko organu dotyczące możliwości zabudowy przedmiotowej działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 18 czerwca 2014 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 31 grudnia 2013 r. nr [...] Prezydenta Miasta.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 62 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.) w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, a jeżeli sposób zagospodarowania polega na zabudowie nieruchomości, ustala się termin rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy. Za rozpoczęcie zabudowy uważa się natomiast wybudowanie fundamentów, a za jej zakończenie, wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Natomiast w przypadku niedotrzymania tych terminów mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego (art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wysokość tychże opłat wynosi - wg art. 63 ust. 3 cyt. ustawy, 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że zawartą w formie aktu notarialnego Repertorium A numer [...] umową z dnia 27 marca 1996 r., którą poprzedziła uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 1995 r. Nr XXXVI/347/95, oddano Muzeum Lotnictwa Polskiego w K. w użytkowanie wieczyste grunt, obejmujący między innymi obecną działkę nr [...], na cel utworzenia na tym terenie "Lotniczego Parku Kulturowego", zaś termin rozpoczęcia i zakończenia realizacji tej inwestycji określono odpowiednio jako: najpóźniej 2 lata i 4 lata od zawarcia umowy, wobec czego termin zakończenia zabudowy upływał z dniem 27 marca 2000 r. W umowie tej (pkt. VI) wskazano również, że w przypadku użytkowania terenu w sposób wyraźnie sprzeczny z jego przeznaczeniem, zostanie rozwiązana umowa użytkowania wieczystego i zarządzone zostanie odebranie gruntu. Wskazane w akcie notarialnym terminy rozpoczęcia i zakończenia zabudowy działek oddanych w użytkowanie wieczyste upływały zatem z dniem 27 marca 1998 r. (termin rozpoczęcia) i z dniem 27 marca 2000 r. Wobec tego, właściciel gruntu, co do zasady mógł skorzystać z regulacji zawartej w art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i naliczyć opłatę dodatkową i to mimo faktu, że obecny użytkownik wieczysty, tj. Spółka jawna "G", nabył od Muzeum Lotnictwa Polskiego w K. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] na mocy umowy zawartej w dniu 8 września 2011 r. (akt notarialny Repertorium A Nr [...]), a zatem w dacie, w której powyższe terminy dawno już upłynęły. Spółka "G" jest bowiem następcą prawnym podmiotu, na rzecz którego ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego, stąd jest związana postanowieniami umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste zarówno co do celu, jak i terminu jego zagospodarowania. Zwrócono uwagę na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1447/12 (Lex nr 1235042), iż użytkownik wieczysty dobrowolnie nabywa dane prawo użytkowania wieczystego i wraz z nabyciem takiego prawa winien się liczyć ze skutkami jego nabycia. Jeżeli więc jest mu wiadomo, że dawno minęły terminy wykonania remontu budynku znajdującego się na działce i organ I instancji już wydawał na rzecz poprzedniego użytkownika wieczystego decyzję ustalająca dodatkową opłatę roczną, to nabywając prawo użytkowania wieczystego nowy użytkownik wieczysty musi się liczyć z konsekwencjami tego nabycia. Tymczasem cel, na który przedmiotowy grunt został oddany w użytkowanie wieczyste Muzeum Lotnictwa w K. był określony jasno: inwestycja związana z utworzeniem i funkcjonowaniem "Lotniczego Parku Kulturowego", zaś Spółka jawna "G’ wprost stwierdza w odwołaniu, iż znana jej była treść umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste zawarta pomiędzy Gminą Miasto a Muzeum Lotnictwa Polskiego w K., a co więcej podnosi, że cel ten został zrealizowany, albowiem przedmiotowy teren ma charakter parkowy, z odpowiednią zielenią, trawnikami, krzewami oraz alejkami. Kolegium Odwoławcze nie podziela jednak poglądu prezentowanego w tym zakresie przez użytkownika wieczystego, sugerującego, iż celem, na który przedmiotowy grunt został oddany w użytkowanie wieczyste Muzeum Lotnictwa Polskiego w K. było utworzenie parku, rozumianego wyłącznie jako teren zielony, służący wypoczynkowi i rekreacji. Jak wynika bowiem z materiałów sprawy, w szczególności z wystąpień Muzeum Lotnictwa Polskiego w K. o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, a także wstępnego studium historyczno-przestrzennego terenów dawnego lotniska "[...]" w K. wraz ze wstępną koncepcją architektoniczno - krajobrazową, przedmiotowy teren, obok funkcji parkowej, pełnić ma funkcję muzealną i ekspozycyjną, a zatem także edukacyjną, przedstawiając rozwój lotnictwa oraz techniki lotniczej na terenie byłego lotniska "[...]" w K. Charakter podmiotu, któremu przekazano grunt w użytkowanie wieczyste także przemawia za przyjęciem, iż celem użytkowania wieczystego nie było utworzenie parku w rozumieniu powszechnym, skoro Muzeum Lotnictwa Polskiego w K. jest placówką specjalistyczną zajmującą się gromadzeniem, opracowywaniem i eksponowaniem zabytków techniki lotniczej. Zdaniem Kolegium Odwoławczego, fakt, że w dacie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste nie funkcjonowało jeszcze pojęcie "parku kulturowego", o którym mowa w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), nie oznacza, że tego rodzaju przedsięwzięcia nie mogły powstawać oraz funkcjonować w sposób faktyczny, a nazwie "park kulturowy" należy przypisywać wyłącznie znaczenie terenu zielonego o charakterze wypoczynkowo-rekreacyjnym.

W świetle powyższego Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska Strony odwołującej się, że skoro przedmiotowa działka stanowi teren zielony, to cel określony w umowie, na który została przedmiotowa nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste, został zrealizowany. A zatem, właściciel gruntu jest, co do zasady, uprawniony do ustalenia dodatkowej opłaty -z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości.

Drugim istotnym zagadnieniem jest wysokość dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, będącej wynikiem niezagospodarowania gruntu przez użytkownika wieczystego w sposób i terminie w określonym w umowie. W myśl art. 63 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi ona 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, przy czym za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10%. Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, chodzi tu o wartość stanowiącą podstawę ustalenia opłaty rocznej za rok przypadający po roku, w którym upłynął termin zagospodarowania nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1842/04, opub. w Lex nr 188304). Szacunek nieruchomości gruntowej po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania działki ustala się tylko raz według wartości z pierwszego roku po upływie terminu do zagospodarowania, bez uwzględnienia ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości w czasie późniejszego wykonywania prawa użytkowania wieczystego. Wartość ta pozostaje niezmienna i nie podlega weryfikacji niezależnie od tego, którego z kolei roku - po powstaniu obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat rocznych, dotyczy decyzja (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 676/11, opub. w Lex nr 966443). Skoro zatem w przedmiotowej sprawie termin zagospodarowania gruntu upłynął z dniem 27 marca 2000 r., to stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przytoczonych powyżej poglądów sądów administracyjnych, podstawą naliczenia opłaty dodatkowej powinna być wartość nieruchomości wg stanu na rok 2001.

Zgodnie ze wskazaniami Kolegium Odwoławczego, organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wycenę przedmiotowej działki według stanu i poziomu cen z 2001 r. tj. na pierwszy rok po upływie terminu do zagospodarowania działki nr [...]. Według sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. R. operatu szacunkowego (skorygowanego aneksem) z dnia 22 sierpnia 2013 r. wartość wyżej wymienionej działki na dzień 31 grudnia 2001 r. wynosi 225.189,00 zł (słownie: dwieście dwadzieścia pięć tysięcy sto osiemdziesiąt dziewięć złotych 00/100). A zatem, w myśl przywołanego wyżej przepisu oplata dodatkowa wynosi 22.518,90 zł. W ocenie Kolegium przedstawiona przez rzeczoznawcę wycena w/w nieruchomości w postaci elaboratu szacunkowego nie odbiega od normatywnych wymogów dotyczących zasad ustalania wartości nieruchomości. Rzeczoznawca uwzględniając przedmiot, zakres i cel wyceny, rodzaj, charakter i cechy nieruchomości takie jak: lokalizacja, możliwości zagospodarowania przestrzennego, otoczenie i sąsiedztwo, powierzchnia i kształt działki, dostępność komunikacyjna oraz uzbrojenie - dokonała wyboru podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości zostaje skorygowana ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne oraz ustalona z uwzględnieniem zmian poziomu cen na skutek upływu czasu. Metoda porównywania parami jest jedną z trzech metod, obok metody korygowania ceny średniej i metody analizy statystycznej rynku, stosowanych przy wycenie nieruchomości podejściem porównawczym. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość wyceniana o znanych cechach, koleino z nieruchomościami podobnymi, o znanych cenach transakcyjnych i cechach. Wartość określa się poprzez korygowanie cen transakcyjnych ze względu na różnice ocen pomiędzy nieruchomością wyceniana i nieruchomościami podobnymi. Koniecznym jest dla powyższego utworzenie zbioru nieruchomości podobnych o znanych cenach transakcyjnych i cechach, stanowiącego podstawę wyceny oraz dokonanie w przypadku wskazań rynkowych aktualizacji cen transakcyjnych na datę wyceny, jak też ustalenie cech rynkowych wpływających w sposób zasadniczy na zróżnicowanie cen na rynku nieruchomości.

Dokonując oceny przedstawionego operatu, w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) Kolegium uznało, że operat szacunkowy zawiera dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie wskazuje okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności przedmiotowej sprawy. Rzeczoznawca majątkowy uwzględnił nieruchomości o tym samym przeznaczeniu oraz zawarł uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość działek, odległość od centrum i dojazd do niej) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących. Ponadto operat szacunkowy pod względem formalnym jest prawidłowy. Został wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie Kolegium stwierdza, że przedłożone opracowanie jest zupełne, logiczne i wiarygodne.

W tym stanie rzeczy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że organ, na którym z mocy prawa spoczywa ciężar dowodu, wykazał w sposób prawem przewidziany, iż istnieją przesłanki do ustalenia dodatkowej opłaty z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, dając wiarę ustaleniom zawartym w operacie szacunkowym. W świetle przedstawionego materiału dowodowego, ustalenie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, jest prawidłowe.

Na powyższą decyzję skargę w ustawowym terminie złożyła "G" Spółka jawna, z siedzibą w K. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art 63 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na ich niewłaściwej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu, a także naruszenie przepisów proceduralnych a to: art 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., polegającym na ich niewłaściwym zastosowaniu. Strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.".- sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, nie będąc jednocześnie - z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 62 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.) - zwanej dalej "u.g.n." w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy. Za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika.

Zgodnie z art. 63 u.g.n. w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. W przypadku niedotrzymania terminów mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości. Opłaty ustala właściwy organ w drodze decyzji.

W myśl art. 65 u.g.n. nie pobiera się dodatkowych opłat rocznych w przypadku:

1) nie wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na obszarze, na którym nieruchomość gruntowa jest położona, jeżeli do wybudowania tych urządzeń był zobowiązany właściwy organ, a ich brak uniemożliwiałby korzystanie z obiektów, do których wybudowania został zobowiązany użytkownik wieczysty na podstawie umowy lub decyzji; lub

2) złożenia do właściwego organu wniosku o rozwiązanie umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste.

Skarga w tej sprawie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, a w takim zakresie, tj. pod względem zgodności z prawem Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych.

Zarzuty zawarte w skardze są częściowo zasadne. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zarzuty skargi koncentrują się właściwie wyłącznie na kwestii realizacji lub zrealizowania celu, na jakim działka ta została oddana w użytkowanie wieczyste.

W ocenie strony skarżącej cel, na jaki oddano tą działkę został zrealizowany. Celem bowiem było powstanie Lotniczego Parku Kulturowego, a w skład takiego parku wchodziły nie tylko zabudowania kubaturowe, ale także zieleń oraz tereny rekreacji. Tym samom skoro działka nr [...] stanowi teren zielony porośnięty drzewami (starodrzewami), to i cel został osiągnięty.

Pozbawienie takiego parku, jak dowodzi strona skarżąca, skutkowałoby pozbawieniem go atrakcyjności i funkcjonalności. Ponadto obecny kształt tej działki w istocie całkowicie pozbawia możliwości jej zabudowy.

Sąd, doceniając znaczenie podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, uznanie jednak że są one przedwczesne. Z porównania art. 62 i 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczywiście wynika, że jeżeli ustanowiony został cel, na który nieruchomość gruntowa została oddania użytkowanie wieczyste wraz z terminami zagospodarowania – to podstawą do nałożenia dodatkowej opłaty jest ustalenie, ze cel nie został zrealizowany. Z treści umowy zawartej 27 marca 1996 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste działki nr [...] (z tej to działki wyodrębniona została działka nr [...]) wynika, że ma być utworzony "Lotniczy Park Kulturowy" jako inwestycja, która miała być rozpoczęta w terminie do 2 lat od daty zawarcia tej umowy i zakończona w dacie 4 lat od zawarcia umowy (§ V umowy z 27 marca 1996 r.). Już taka treść umowy wyraźnie wskazuje, że pod pojęciem "Lotniczego Parku Kulturowego" należało przede wszystkim traktować inwestycję, która będzie rozpoczęta i zakończona, co oznacza zarazem, że inwestycja ta będzie obejmować wykonywanie jakiś robót budowlanych.

Na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy (akta administracyjne, karty nr 113-115, 79-78, 20, 16-15, 14-13) wynika, że pod pojęciem Lotniczego Parku Kulturowego rozumiano przede wszystkim inwestycję pozwalającą na wyeksponowanie i udostępnienie publiczności samolotów lub podobnych maszyn lotniczych. Z pisma dyrektora Muzeum Lotnictwa Polskiego z 22 lutego 1994 r. skierowanym do Prezydenta Miasta wprost wynika, że "Lotniczy Park Kulturowy" to miał być obiekt przeznaczony pod usługi i ekspozycje z polem pokazów i obszarem rekreacyjnym. Potwierdza to koncepcja Lotniczego Parku Kulturowego zawarta na kartach nr 113-115 akt administracyjnych. Nie cały obszar terenu przeznaczonego pod Lotniczy Park Kulturowy miał zostać zabudowy na potrzeby budynku lub budynków wystawowych, zapewne dlatego, że same eksponaty (samoloty) ze względu na swoje przeznaczenie i niekiedy rozmiary mogły lepiej być prezentowane np. na pasie startowym lub w miejscu wystawowym niezabudowanym. Stąd także jest mowa w polu manewrowym jako części Lotniczego Parku Kulturowego. Także częścią tego parku miały być tereny rekreacyjne.

Tym niemniej jeżeli już strona powołuje się na zrealizowanie na działce nr [...] celu oddania jej w użytkowanie wieczyste, to powinien wykazać, jakie miało być przeznaczenie tej działki w realizacji Lotniczego Parku Kulturowego i czy to przeznaczenie tego terenu zostało zrealizowane.

Nawet gdyby, czego Sąd w tej sprawie na tym etapie nie przesądza, teren działki nr [...] rzeczywiście miałby stanowić tylko teren rekreacyjny jako część projektowanego Lotniczego Parku Kulturowego, to ta działka powinna być w taki sposób zagospodarowana. Nie można uznać, że brak jakiegokolwiek zagospodarowania działki stanowi o jej zagospodarowaniu zgodnie z celem oddania jej w użytkowanie wieczyste. Tym samym sama okoliczność, że na tej działce jest roślinność i są drzewa nie oznacza, że jest to część rekreacyjna projektowanego Lotniczego Parku Krajobrazowego.

Tym samym ustalenie, czy na działce nr [...] został lub nie został zrealizowany cel, w którym mowa w umowie z dnia 27 marca 1996 r. wymaga dokładnego wyjaśnienia, jaka część koncepcji Lotniczego Parku Kulturowego zawarta na kartach nr 113-115 akt administracyjnych sprawy obejmuje teren dzisiejszej działki nr [...]. Obowiązek przeprowadzenia w tym zakresie postępowania spoczywa na organach administracyjnych bo to one wywodzą z faktu braku realizacji celu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste określone konsekwencje. Tym samym brak ustalenia tej kwestii czyni wydane w sprawie decyzje przedwczesnymi i to uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 7 i ar. 77 § 1 K.p.a.

Nie jest to jednak jedyna podstawa do uchylenia decyzji.

Ustalenie wysokości opłaty dodatkowej obciążającej użytkownika wieczystego z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem na jak została oddania temu użytkownikowi – wymaga sporządzenia operatu szacunkowego. Taki operat został w sprawie w sierpniu 2013 r. sporządzony (akta administracyjne, karty nr 280 – 293). Biegły oparł szacowanie wartości nieruchomości na podejściu porównawczym i metodzie porównywania parami. Podejście porównawcze wymaga znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego).

Porównywanie parami oznacza, że należy dobrać najbardziej porównywalne nieruchomości i na ich podstawie wyznaczyć przedział cenowy wartości nieruchomości wycenianej. Istotną okolicznością takiego szacowania jest właściwy dobór cech charakteryzujących wycenianą nieruchomość. Chodzi o to, żeby te cechy miały rzeczywisty wpływ na wartość rynkową danej nieruchomości, co nakłada na biegłego obowiązek w każdym przypadku indywidualizowania tak samych cech, jak i ich wad procentowych.

Nie ulega wątpliwości, że wyceniania działka nr [...] ma jedną istotną cechę wpływającą na jej wartość, której biegły nie uwzględnił. Dotyczy to konfiguracji działki nr [...]. Jest to bowiem działka o bardzo wydłużonym kształcie, której szerokość wynosi od 3,5-4 metrów do ok. 10 metrów. Ta cecha ma niewątpliwie istotny wpływ na jej zagospodarowanie i jej wartość.

W ocenie Sądu w operacie szacunkowym jeżeli biegły w ogóle przyjął tą cechę, to mogłaby ona mieścić się jako "ograniczenia" lub "sąsiedztwo i otoczenie" (strona 7 operatu szacunkowego). Obie jednak te cechy ("ograniczenia" i "sąsiedztwo i otoczenie") zostały przyjęte jako dobre oraz korzystne, a więc jako cechy wpływające generalnie na wysoką wartość nieruchomości z niewielkimi ograniczeniami. W ocenie Sądu jest bardzo wątpliwym, aby właśnie z uwagi na kształt działki nr [...], jest zagospodarowanie rzeczywiście wykazywało tylko niewielkie ograniczenia.

Jeżeli już biegły przyjął, że kształt tej działki nie ma większego wpływ na jej wartość, to winien to uzasadnić. Jeżeli w ocenie organów na tej działce miałaby powstać jakaś przestrzeń kubaturowa i to zgodnie z celem zawartym w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, to trzeba także mieć na uwadze charakter eksponatów Muzeum Lotnictwa Polskiego, które stanowczo wymagałby terenu znacznie większego niż 10 metrów szerokości niezależnie od tego, jak te eksponaty miałyby być pokazywane lub przechowywane.

Rekapitulując, w ocenie Sądu sporządzony operat szacunkowy ma wady, które nie zostały dostrzeżone przez organy administracji w zakresie prawidłowego doboru cech wycenianej nieruchomości. Biegły nie uwzględnił istotnej okoliczności, jaką jest kształt działki nr [...]. Podnoszona przez organy okoliczność, że kształt nie ma znaczenia, ponieważ w przypadku "dokupienia" takiej działki przez właściciela działki sąsiedniej nastąpi powiększenie terenu nabywcy, a to może spowodować, że z tak obu połączonych działek będzie można je zagospodarować znacznie korzystniej niż tylko jedną z nich – nie ma zastosowania w tej sprawie. Istotą bowiem tej sprawy było wykazanie, że cel, na jaki oddano dany teren w użytkowanie wieczyste nie został zrealizowany, a nie jakikolwiek cel. Tym samym nawet jeżeli strona skarżąca posiadałaby tytuł prawny do działki nr [...] i [...] (działek sąsiednich wobec działki nr [...]) to jednak użycie działek nr [...] i [...] na cel użytkowania wieczystego nie ma znaczenia, ponieważ te działki w ogóle nie zostały objęte umową z 27 marca 1996 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wydane w sprawie decyzje podlegają uchyleniu jako przedwczesne.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. w ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu I instancji będzie w szczególności dokładnie ustalenie, jako było planowane przeznaczenie terenu działki nr [...] według koncepcji Lotniczego Parku Kulturowego, znajdującej się w katach sprawy i w razie uznania, że zakres planowanego koncepcyjnie zagospodarowania tego terenu nie został zrealizowany – należy uzupełnić operat szacunkowy o analizę kształtu działki nr [...] w kontekście wpływu tej cechy na wartość takiej działki.

Wstrzymano wykonywanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 P.p.s.a.