Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2686/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 28, 138 par. 1 pkt 3, art. 15
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[...]" P.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 208/21 w sprawie ze skargi Z. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[...]" P. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 kwietnia 2021 r., sygn. VII SA/Wa 208/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. P. (skarżący) prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "[...]" P. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – T. [...] z siedzibą w Warszawie – pozwolenia na budowę budynku handlowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę parkingu i dróg wewnętrznych, wiat pomocniczych, pylonu reklamowego, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjno-przepływowym na wody deszczowe, linii kablowej oświetlenia terenu i zasilającej oraz kanalizacji sanitarnej na działce o nr ewid. [...] w miejscowości D.W., gm. D.W.. Na skutek odwołania E. P., D. P. oraz Z. P., Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], uchylił w całości ww. decyzję Starosty M. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na skutek wniesionego przez inwestora sprzeciwu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 1 czerwca 2020 r., sygn. VII SA/Wa 690/20, uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Z. P., Wojewoda Mazowiecki opisaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2020 r., działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty M. z [...] listopada 2019 r.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w początkowej fazie postępowania Starosta M. nie traktował Z. P. za stronę w postępowania. Na skutek pisma z [...] lutego 2019 r. uwzględnił jednak jego udział w postępowaniu, doręczając mu m.in. decyzję z [...] listopada 2019 r. Z. P. jest właścicielem działek nr ewid. [...] i [...], prowadzi na ww. działkach działalność gospodarczą pod nazwą "P.H.U. [...]". Swój interes prawny w postępowaniu upatruje w bliskim sąsiedztwie nieruchomości inwestycyjnej z jego działkami. Wojewoda uznał jednak, że nie przysługuje mu przymiot strony w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1333 ze zm.), dalej "p.bud.", ponieważ nie jest on właścicielem działki znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję podkreślił, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 p.bud., który, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 p.bud., a więc powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów. Z art. 144 Kodeksu cywilnego tego rodzaju ograniczenie w kontekście Prawa budowlanego nie wynika. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.bud. należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska czy zagospodarowania przestrzennego. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący nie posiada tak rozumianego interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę spornych obiektów, gdyż w żaden sposób nie wykazał, że należące do niego nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

W sprawie nie są kwestionowane ustalenia organu II instancji, że należące do skarżącego nieruchomości zlokalizowane są w odległości ponad 15 m od działki inwestycyjnej i oddzielone są od niej działkami drogowymi o nr ewid. [...] i [...], a także działkami leżącymi w pasie drogowym o nr ewid. [...], [...], [...]. Budynek handlowy zlokalizowany na działce o nr ewid. [...], należącej do skarżącego, zlokalizowany jest od granicy tej działki o ok. 12 m, zaś od działki inwestycyjnej o ponad 25 m. Natomiast projektowany budynek handlowy zlokalizowany jest ponad 13 m od granicy z działką sąsiednią o nr ewid. [...], która jest działką drogową. Organ zasadnie więc stwierdził, że z uwagi na wysokość projektowanego budynku wynoszącą maksymalnie 7,9 m do krawędzi attyki, obiekt ten nie będzie powodował zacienia sąsiednich budynków, a nieruchomości sąsiadujące z inwestycją mają zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy. Planowany budynek został usytuowany odpowiednio do wymagań określonych w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), elewacje bez otworów okiennych zostały zaprojektowane w odległości minimum 3 m, a elewacje posiadające otwory okienne lub drzwiowe w odległości minimum 4 m od granicy z działkami sąsiednimi. Nie stwierdzono, aby projektowana inwestycja naruszała inne przepisy ww. rozporządzenia. Skarżący nie wskazał na choćby potencjalne ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości, dla których oparcia można by poszukiwać w przepisach odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 p.bud., tj. w przepisach dotyczących warunków technicznych budynków, o ochronie środowiska, ustawy o drogach publicznych, czy prawa wodnego.Skarżący podnosi jedynie, że usytuowanie pylonu reklamowego, stanowiącego jeden z elementów zatwierdzonej inwestycji, narusza przepisy obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego, tj. postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości D.W. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D.W. z dnia [...] października 2016 r. Z tym było związane uwzględnienie w projekcie budowlanym nieruchomości skarżącego w obszarze oddziaływania inwestycji. Tym niemniej, jak trafnie dostrzegł organ II instancji, przedmiotowy pylon reklamowy o wysokości równej 9 m zlokalizowany został w odległości ok. 40 m od granicy działki należącej do skarżącego i ponad 55 m od budynku handlowego, którego właścicielem jest również skarżący. Nie sposób zatem przyjąć, ażeby ww. obiekt w jakikolwiek sposób oddziaływał na nieruchomości skarżącego, a tym bardziej ograniczał możliwości ich zagospodarowania. Sąd pierwszej instancji przeanalizował jednak przepisy obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie regulacji dotyczących odległości pomiędzy tablicami i urządzeniami reklamowymi a innymi obiektami (§ 10 tego planu) wykazując, że usytuowanie spornego pylonu na działce inwestycyjnej pozostaje w zgodzie z przepisami planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutów skargi, że uwzględnienie w projekcie budowlanym nieruchomości skarżącego, jako pozostających w obszarze oddziaływania inwestycji, skutkować powinno automatycznym uznaniem jego interesu prawnego w niniejszej sprawie, Sąd wyjaśnił , że ocena, czy dana nieruchomość pozostaje w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, pozostaje w wyłącznej kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej prowadzących postępowanie w sprawie. Ostatecznie nie decyduje więc o tym projektant bądź inwestor, lecz jest to obowiązek organów, które powinny tego dokonać na podstawie całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. To do organów prowadzących postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę należy weryfikacja obszaru oddziaływania inwestycji przyjętego w projekcie budowlanym i prawidłowe określenie jego granic na gruncie konkretnych okoliczności faktycznych danej sprawy, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawa. Sąd wskazał, że swój interes prawny do kwestionowania decyzji Starosty M. o pozwoleniu na budowę skarżący wywodzi poza powyższym, w zasadzie wyłącznie z faktu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się w pobliżu działki objętej inwestycją oraz mogącymi wynikać z projektowanego przedsięwzięcia immisjami (zwiększeniem hałasu) oraz wzrostem natężenia ruchu pojazdów. W istocie więc, skarżący nie wskazuje oparcia dla swojego interesu w przepisach prawa, ani tym bardziej w ograniczeniu możliwości zagospodarowania należących do niego nieruchomości.

W skardze kasacyjnej Z. P. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 28 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo błędnej wykładni przez organ art. 28 k.p.a. oraz oczywistej zasadności skargi, a także poprzez brak dostrzeżenia pominięcia przez organ obligatoryjności dokonania badania wstępnego i oceny zasadności odwołania, co miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, tj. oddalenie skargi;

2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu do wszelkich podnoszonych przez skarżącego zarzutów oraz sporządzenie niepełnego i nierzetelnego uzasadnienia, które nie uzasadnia w wystarczającym stopniu podstaw jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy skarżący wykazał, że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do zmiany zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ, w szczególności w zakresie naruszenia zasady dwuinstancyjności prowadzonego postępowania administracyjnego;

4) art. 45 Konstytucji RP, tj. zasady prawa do sądu poprzez ograniczenie skarżącemu kasacyjnie prawa do obrony przysługujących mu praw i własności na skutek ograniczenia prawa do występowania przez niego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, pomimo wcześniejszego dopuszczenia go do udziału w tymże postępowaniu na prawach strony;

Z. P. zarzucił ponadto powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.bud. poprzez uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego do zainicjowania postępowania odwoławczego, pomimo że ogólna definicja strony postępowania administracyjnego zawarta w k.p.a., jak i jej lex specialis wynikająca z ustawy Prawo budowlane jasno określa, że stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego może dotyczyć przedmiotowe postępowanie, a zatem skarżącemu kasacyjnie przysługiwał przymiot do zainicjowania postępowania odwoławczego od decyzji Starosty M.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego przed NSA oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu podniesiono m.in., że brak interesu prawnego nie może stanowić samodzielnej przesłanki umożliwiającej umorzenie postępowania odwoławczego. Umorzenie postępowania może nastąpić w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Sąd pierwszej instancji skupia się natomiast na próbie udowodnienia, że odległości pomiędzy nieruchomościami są tak duże, iż nie można mówić o jakimkolwiek oddziaływaniu inwestycji na nieruchomość skarżącego kasacyjnie, a tym samym nie można przypisać mu legitymacji do występowania w charakterze strony. Powołując się na wyrok NSA w sprawie II OSK 1373/09 podniesiono, że nie jest więc zasadne umorzenie postępowania odwoławczego na tej podstawie, że osoba wnosząca odwołanie nie jest stroną, w sytuacji gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez tę osobę wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby wynikający z przepisów prawa nie został naruszony.

Dalej autor skargi kasacyjnej wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego, a następie postępowania sądowoadministracyjnego, nie zaszły żadne zmiany, które uzasadniałyby konieczność zmiany statusu skarżącego kasacyjnie, a zatem organ II instancji dokonywał oceny innego materiału dowodowego - samodzielnie ustalonego - aniżeli organ I instancji. Doszło więc do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. [...] wniosła o jej oddalenie i rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego sprowadzają się do wykazania, że odwołanie Z. P. pod decyzji Starosty M. z [...] listopada 2019 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. [...] pozwolenia na budowę budynku handlowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid. [...] w miejscowości D.W. pochodzi od strony postępowania, a zatem wadliwe było zastosowanie przez organ art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. umorzenia postępowania odwoławczego. Sformułowany też został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w treści uzasadnienia do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, niepełne i nierzetelne uzasadnienie wyroku, które nie wyjaśnia w stopniu wystarczającym podstaw, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę.

Uznając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a za chybiony, należy wyjaśnić, że przepis ten wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, jakie musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego (tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie). W jego ramach nie jest więc możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z 22 czerwca 2016r., sygn. I GSK 1821/14 i z 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo. Po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowane zostały w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., sygn. III OSK 726/21). W niniejszej sprawie takiej sytuacji nie ma.

W obszernym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób wyczerpujący i klarowny wyjaśnił, dlaczego zaskarżona decyzja o braku przymiotu strony Z. P. w rozpoznawanej sprawie, w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.bud., jest zgodna z prawem. Sąd pierwszej instancji przedstawił szczegółowy opis stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji, akceptując te ustalenia jako prawidłowe. Wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego oddalił skargę. Przedstawiony tok rozumowania w pełni umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej dokonywanej w ramach zarzutów kasacyjnych. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 635/19).

Na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno Wojewoda Mazowiecki w decyzji z 1 grudnia 2020 r., jak i Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dokonali prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.bud. dochodząc do wniosku, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania, w którym zapadła decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2019 r.

Przepis art. 28 ust. 2 p.bud., stanowiący lex specialis w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 28 k.p.a., zawęża krąg stron postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych wieczyści lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W dacie wydawania decyzji przez organ II instancji legalną definicję obszaru oddziaływania obiektu zawierał art. 3 pkt 20 p.bud., zgodnie z którym jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Takie brzmienie przepisu zostało ustalone w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471 ze zm.), która weszła w życie z dniem [...] września 2020 r. W art. 25 ustawodawca przewidział, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W art. 27 ust. 1 określił zaś, że do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26; 2) dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia - przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte i nie zostało zakończone przed dniem wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. W konsekwencji, przepis art. 3 pkt 20 p.bud. ma zastosowanie w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r. Przepis ten stanowił wówczas, że pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Definicja ta obejmowała zatem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, będące pojęciem szerszym niż ograniczenia zabudowy, do którego wyłącznie odnosi się obecna definicja obszaru oddziaływania obiektu. Nie można jednak pominąć, że także w poprzednim stanie prawnym, ustawodawca wprowadzając ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718) nowelizującą - Prawo budowlane przepis art. 28 ust. 2, stanowiący lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji pojęcia strony zawartej w art. 28 k.p.a., chciał przez to zawęzić krąg uczestników występujących w sprawach o udzielenia pozwolenia na budowę tak aby usprawnić i przyspieszyć proces inwestycyjny.

Wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.bud. następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Nie chodzi tu przy tym o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający, na skutek obowiązywania określonych przepisów, jej zagospodarowanie, w tym zabudowę. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyroki NSA: z 10 marca 2021 r., sygn. II OSK 403/21; z 16 maja 2019 r., sygn. II OSK 1655/17).

Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Niezbędne jest wykazanie istniejących ograniczeń w możliwości zagospodarowania należącej do niego nieruchomości, w tym jego zabudowy, przy czym wskazane ograniczenia muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa (por. wyrok NSA z 11 maja 2021 r. sygn. II OSK 2858/18). Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawa nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę.

Przechodząc po tych rozważaniach natury ogólnej do skargi kasacyjnej, to z jej treści wynika, że Z. P. wywodzi swój interes prawny z prawa własności do działek nr ewid. [...] i [...], które zostały w projekcie budowlanym zakwalifikowane, jako pozostające w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, z uwagi na usytuowanie pylonu reklamowego na działce inwestora, a nadto z faktu , że organ I instancji uznał go jako stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji na działce o nr ewid. [...].

Stanowisko skarżącego nie jest słuszne.

Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że ocena, czy dana nieruchomość pozostaje w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia w rozumieniu art. 3 pkt 20 P p.bud., pozostaje w wyłącznej kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej prowadzących postępowanie w sprawie. To do organów prowadzących postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę należy weryfikacja obszaru oddziaływania inwestycji przyjętego w projekcie budowlanym i prawidłowe określenie jego granic na gruncie konkretnych okoliczności faktycznych danej sprawy, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawa. Tak więc uznanie skarżącego za stronę postępowania przez organ I instancji (wadliwie) nie oznacza, że skarżący istotnie ma przymiot strony w tym postępowaniu, ponieważ status strony nie jest kwestią uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę, lecz wynika z przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w danym stanie faktycznym i prawnym.

Organ odwoławczy natomiast, z urzędu bada, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający do tego legitymację procesową. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną postępowania, postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Rozpoznanie sprawy ogranicza się wówczas jedynie do zbadania interesu prawnego odwołującego, a nie do merytorycznej oceny decyzji organu I instancji – w tej sprawie decyzji Starosty M.ego z [...] listopada 2019r. Organ odwoławczy wobec tego słusznie nie zajmował stanowiska odnośnie do merytorycznej oceny w/w decyzji Starosty M., a tym samym Sąd I instancji takiej oceny nie mógł dokonać. Wbrew twierdzeniom skarżącego zawartym w pkt 1 skargi kasacyjnej brak było zatem podstaw do badania zasadności odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji.

Odnośnie do usytuowania pylonu reklamowego. Pylon reklamowy , oznaczony w projekcie zagospodarowania terenu symbolem "2", o wysokości 9 m, zlokalizowany został w odległości ok. 40 m od granicy działki nr [...] należącej do skarżącego i ponad 55 m od budynku handlowego, którego właścicielem jest skarżący. Trafnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie sposób przyjąć, aby obiekt ten w jakikolwiek sposób oddziaływał na nieruchomości skarżącego, a tym bardziej ograniczał możliwości ich zagospodarowania. Na okoliczność taką nie wskazał również sam skarżący, sygnalizował jednak niezgodność usytuowania ww. pylonu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do tej kwestii i dokonał analizy postanowień tego planu stwierdzając w jej wyniku , że usytuowanie pylonu wynikające z projektu budowlanego nie narusza prawa miejscowego.

Uznanie właściciela sąsiedniej nieruchomości za stronę postępowania w niniejszej sprawie byłoby więc możliwe gdyby istniał przepis, z którego wynikałoby ograniczenie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości, np. na skutek usytuowania przedmiotowego pylonu powstałyby ograniczenia w wykorzystaniu nieruchomości sąsiedniej zgodnie z jej przeznaczeniem. Tego rodzaju przepisy, które ograniczałyby możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącego, w obowiązującym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie funkcjonują. Sam skarżący kasacyjnie nie wskazuje, aby możliwość zagospodarowania jego nieruchomości doznała ograniczenia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził w oparciu o akta sprawy, co nie było kwestionowane w skardze kasacyjnej, że należące do skarżącego nieruchomości zlokalizowane są w odległości ponad 15 m od działki inwestycyjnej i oddzielone są od niej działkami drogowymi nr [...] i [...], a także działkami leżącymi w pasie drogowym nr [...], [...], [...]. Budynek handlowy zlokalizowany na działce nr [...], należącej do skarżącego, zlokalizowany jest od granicy tej działki o ok. 12 m, zaś od działki inwestycyjnej o ponad 25 m. Natomiast projektowany budynek handlowy zlokalizowany jest ponad 13 m od granicy z działką nr [...] (drogowej). Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że z uwagi na odległość spornej inwestycji od działek skarżącego, nie sposób przyjąć, aby inwestycja ta w jakikolwiek sposób powodowała ograniczenia w zagospodarowaniu działek skarżącego. Z uwagi na wysokość projektowanego budynku wynoszącą maksymalnie 7,9 m do krawędzi attyki, obiekt ten nie będzie powodował zacienia sąsiednich budynków, a nieruchomości sąsiadujące z inwestycją mają zapewniony czas nasłonecznienia zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Realizacja spornej inwestycji nie pozbawiła jej dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych na nich obiektów (istniejących i potencjalnych).

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2097/20, LEX nr 3181260 czy z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3317/18, LEX nr 3243713). W rozpoznawanej sprawie wykazano, że realizacja inwestycji w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego w rozumieniu art.28 ust.2 p.bud., dlatego nie ma podstaw, aby uznać go za stronę w przedmiotowym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

W sprawie nie doszło do naruszenia art.45 Konstytucji RP w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 45 ust.1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Skarżący nie został pozbawiony prawa do sądu. Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, prawo to nie może być jednak utożsamiane z wymogiem wydania przez Sąd takiego rozstrzygnięcia, jakiego skarżący podmiot żąda, ponieważ prezentowane w skardze argumenty mogą być niezasadne. Organy administracji ani sąd administracyjny nie posiadają kompetencji do przyznania skarżącemu kasacyjnie statusu strony postępowania. Zarówno organy administracji oraz sąd administracyjny mogą jedynie stwierdzić, czy skarżący kasacyjnie w świetle ustanowionych prawem kryteriów jest stroną postępowania, czy też nią nie jest. W niniejszej sprawie po przeanalizowaniu dokumentacji projektowej i analizie przepisów prawa budowlanego słusznie organ odwoławczy doszedł do wniosku, że skarżący kasacyjnie nie może być uznany za stronę postępowania.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Istotą zasady dwuinstancyjności jest obowiązek organu odwoławczego nie tylko skontrolowania decyzji organu I instancji, ale rozpoznanie sprawy w jej całokształcie po raz drugi. Zgodnie z art. 138 § 1 organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze.

Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi normę kompetencyjną, z której organ odwoławczy skorzystał rozpatrując odwołanie w niniejszej sprawie. Decyzja ta została wydana w toku postępowania administracyjnego, a więc z zachowaniem zasady dwuinstancyjności. Z kolei wynik rozstrzygnięcia organu II instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego, eliminujący w sprawie zarazem status prawny skarżącego kasacyjnie, jako podmiotu na prawach strony podlega w tym przypadku kontroli sądowej. Nie ma tu więc naruszenia zasady dwuinstancyjności. Sprawa udziału w postępowaniu na prawach strony skarżącego kasacyjnie przeszła przez dwie instancje. W drugiej instancji, zasadnie i zgodnie z prawem w przekonaniu NSA, okazało się - wskutek wniesienia odwołania - że skarżący kasacyjnie nie ma przymiotu strony, bo nie może go mieć w świetle obiektywnego bezwzględnie obowiązującego porządku prawnego. W konsekwencji, organ odwoławczy umorzył w odniesieniu do niego postępowanie odwoławcze. Tok instancji w sprawie udziału skarżącego kasacyjnie w postępowaniu administracyjnym na prawach strony występuje zatem w pewien sposób nietypowy, jednak istnieje i został zachowany. Prawidłowość dopuszczenia do udziału na prawach strony została zweryfikowana w ramach postępowania odwoławczego. Wadliwe dopuszczenie danego podmiotu do udziału na prawach strony, jak to uczynił organ I instancji w tej sprawie, nie może być uznawane za nieodwracalne. W kompetencjach organu odwoławczego, który przystępuje po raz drugi do zbadania sprawy w ramach toku instancji mieści się także kwestia, czy odwołanie pochodzi od strony a zatem także, czy od podmiotu zgodnie z prawem działającego na prawach strony. Stanowi o tym wprost jego kompetencja do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1248/15).

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.