Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 55/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 43, art. 58 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 20 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 854/14 w sprawie ze skargi B.R. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 854/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.R. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska odmówił B.R., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...], przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2013 r. wzywające skarżącą do zagospodarowania odpadów w postaci zużytych dętek, pochodzących z nielegalnego przemieszczenia. W ocenie organu skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło nie z winy strony.

Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu zażalenia B.R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. Organ wyjaśnił, że postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. zostało skutecznie doręczone skarżącej zgodnie z art. 43 k.p.a. Przedmiotowe postanowienie zostało odebrane przez dorosłego domownika, P.G., która kwitując odbiór postanowienia, zobowiązała się do przekazania przesyłki adresatowi. Okoliczność, iż osoba, której wręczono pismo za pokwitowaniem nie oddała pisma adresatowi, nie ma wpływu na skuteczność doręczenia zastępczego i nie ma także wpływu na bieg terminu do wniesienia zażalenia. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że tzw. zastępcze doręczenie pisma opiera się na domniemaniu, iż osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata i która pokwitowała odbiór pisma, dodatkowo wskazując na potwierdzeniu odbioru siebie jako osobę upoważnioną, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone. Odmienna interpretacja przepisu art. 43 k.p.a. prowadziłaby, zdaniem organu, do sytuacji, w której każde pozostawienie przesyłki w tym trybie powodowałoby niepewność co do skuteczności jej doręczenia, niwecząc jednocześnie cel istnienia tej regulacji.

Organ podkreślił także, że przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., możliwe jest jeżeli zainteresowana strona uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Organ wskazał, że pobyt za granicą nie stanowił okoliczności nie do przezwyciężenia, w przypadku gdy postanowienie zostało skutecznie doręczone. Zaś strona nie wskazała na żadne okoliczności, które uniemożliwiałyby przekazanie przez domownika informacji o odebraniu przesyłki, jak również nie wykazała, że dochowała należytej staranności osoby dbającej o swoje interesy. Poza oświadczeniem, że postanowienie zostało odebrane przez córkę skarżącej podczas jej pobytu zagranicą i przekazane adresatce po powrocie, strona nie przedstawiła żadnych okoliczności niezależnych, które uniemożliwiałyby dochowanie ustawowego terminu. Tym samym w ocenie organu skarżąca nie uprawdopodobniła braku swojej winy w naruszeniu terminu.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła B.R. zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, tj.: art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zabranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem, że skarżąca nie dołożyła należytej staranności, jeśli chodzi o możliwość zachowania terminu, w sytuacji gdy jednocześnie nie został zakwestionowany fakt, iż w tamtym okresie skarżąca przebywała zagranicą, co uniemożliwiło jej wniesienie zażalenia na postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. w terminie, a także naruszenie przepisów prawa, w postaci art. 58 § 1 k.p.a., polegające na uznaniu, iż brak jest podstaw do przywrócenia terminu, w sytuacji gdy skarżąca w dostateczny sposób uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. nastąpiło bez jej winy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. zostało skarżącej prawidłowo doręczone. Sąd wyjaśnił, że zastępcze doręczenie pisma, określone w art. 43 k.p.a., opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata (która pokwitowała odbiór pisma), przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz na domniemaniu, że przedmiotowe pismo zostało doręczone. Zaś datą doręczenia pisma jest dzień odebrania pisma przez dorosłego domownika, a nie dzień faktycznego dotarcia pisma do adresata, przekazanego przez tego domownika. Sąd podkreślił, że niedoręczenie przez dorosłego domownika, w stosownym czasie, przyjętego pisma do rąk adresata, nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania. Skoro córka skarżącej, będąca dorosłym domownikiem, odebrała w dniu 26 marca 2013 r. przesyłkę zawierającą postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. i podjęła się tym samym jej doręczenia, to doszło w tej dacie do doręczenia zastępczego przedmiotowego postanowienia.

Sąd uznał także, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku swojej winy w naruszeniu terminu. Bowiem okoliczność, że ze względu na wyjazd zagraniczny skarżącej, dokonano omyłkowo doręczenia jej córce, a w konsekwencji skarżąca zapoznała się z przedmiotowym postanowieniem dopiero w dniu 4 kwietnia 2013 r., nie stanowi w ocenie Sądu wystarczającej podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Sąd podkreślił, że samo przebywanie poza miejscem zamieszkania nie uzasadnia przywrócenia terminu, a jednocześnie skarżąca nie uprawdopodobniła swojej staranności w zakresie prowadzenia własnych spraw, gdyż wyjazd za granicę nie stanowi wyjątkowej okoliczności, której zaistnienie było nagłe i nieprzewidziane, a także nie do przezwyciężenia. Za niezasadną uznał Sąd również argumentację skarżącej, że postanowienie zostało doręczone jej córce omyłkowo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B.R., zaskarżając go w całości, domagała się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy, polegający na uznaniu, iż brak jest podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2013 r., w sytuacji gdy skarżąca w dostateczny sposób uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jej winy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. zostało doręczone córce skarżącej omyłkowo. Bowiem przebywając za granicą skarżąca nie miała żadnego wpływu na przebieg czynności doręczenia, a kwestia odbioru pisma zaadresowanego do niej w żadnej mierze nie była uzależniona od decyzji skarżącej. Zaś córka skarżącej absolutnie bez zgody skarżącej odebrała przedmiotowe postanowienie, nie informując skarżącej o jego treści. Niezachowanie terminu do wniesienia odwołania było zatem spowodowane działaniem osób trzecich, co dostatecznie przekonuje, zdaniem autora skargi kasacyjnej, że nastąpiło ono bez winy samej skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie, w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, skarżąca nie kwestionuje, że postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zostało faktycznie odebrane przez jej córkę w dniu 26 marca 2013 r. W skardze kasacyjnej, jako termin odebrania przesyłki, wskazano co prawda datę 21 marca 2013 r., ale ze zwrotnego potwierdzenie odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych jednoznacznie wynika, że postanowienie odebrane zostało w dniu 26 marca 2013 r. Kwestia ta nie ma jednakże wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Sporną pozostaje zaś okoliczność uprawdopodobnienia braku winy skarżącej w naruszeniu terminu do wniesienia odwołania.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że stosownie do treści art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. A contrario, przywrócenie to może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Oznacza to, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Przyjmuje się także, że przy ocenie winy pożądany jest kompromis polegający na tym, aby z jednej strony nie doprowadzić do pochopnego przywracania terminu, z drugiej zaś, aby na skutek nadmiernej surowości, nie zamknąć stronie drogi do obrony jej praw. Nadto, wskazuje się, iż brak winy wnioskodawca winien uprawdopodobnić, a nie udowodnić, co świadczy o odformalizowaniu i uproszczeniu postępowania. Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, niedającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie. Uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce. Ustawodawca celowo w tym zakresie dopuszcza środek dowodowy mniej pewny, aby tym samym ułatwić zainteresowanemu przedstawienie swych racji. Uprawdopodobnienie przyczyny spóźnienia zastępuje formalny dowód, lecz nie jest równoznaczne z gołosłownym podaniem przez wnioskodawcę przyczyny niezachowania terminu, chyba, że przyczyna ta jest powszechnie znana.

Uprawdopodabniając brak swojej winy w uchybieniu przedmiotowemu terminowi skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego podnosi, że jej córka, która odebrała przesyłkę, nie była uprawniona do podejmowania takich działań, a tym samym przesyłka została jej nieprawidłowo doręczona. Zatem, zdaniem skarżącej, fakt że zapoznała się ona z treścią postanowienia dopiero w dniu 4 kwietnia 2013 r. zawiniony został przez osoby trzecie, a tym samym brak było jej winy w naruszeniu terminu do wniesienia odwołania.

Z twierdzeniem tym nie sposób się zgodzić. Doręczenie postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. nastąpiło w trybie doręczenia zastępczego uregulowanego w art. 43 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Aby doręczenie zastępcze było skuteczne, przesyłka musi zostać przekazana dorosłej, tzn. pełnoletniej osobie, która faktycznie zamieszkuje z osobą będącą adresatem przesyłki. Jednocześnie już samo pobranie przez domownika przesyłki, potwierdzone znajdującym się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru podpisem, uznawane jest za oświadczenie, iż domownik zobowiązuje się przekazać przesyłkę adresatowi. Bez wpływu na skuteczność doręczenia pozostaje kwestia czy faktycznie przesyłka zostaje przekazana. Istotą doręczenia zastępczego jest bowiem już samo powstanie domniemania takiego przekazania, czyli samo pobranie przesyłki przez domownika oraz pokwitowanie jej odbioru. Skoro wiec skarżąca nie kwestionuje, że wymienione powyżej przesłanki doręczenia zastępczego, określone w art. 43 k.p.a., wystąpiły w niniejszej sprawie, to uznać należy, że doręczenie to nastąpiło skutecznie. W konsekwencji nie do zaakceptowania jest twierdzenie skarżącej, że przesyłka została doręczona niewłaściwie. Ponadto, samo oświadczenie skarżącej, że jej córka nie była osobą upoważnioną do odbioru przesyłki, jest niewystarczające do podważenia skuteczności doręczania zastępczego. Ustawodawca nie wiąże bowiem z kwestią upoważnienia żadnych konsekwencji w zakresie skuteczności doręczania zastępczego, a wszystkie ustawowo określone wymagania wobec osoby, której przesyłkę można przekazać zostały w niniejszej sprawie spełnione. Skarżąca jako osoba poinformowana o toczącym się postępowaniu administracyjnym i mogąca spodziewać się korespondencji od organu, powinna była, zachowując odpowiednią staranność, zadbać o swoje sprawy i jeżeli nie chciała, aby korespondencja skierowana do niej przekazywana była domownikom, powinna była podjąć działania mające temu zapobiec (chociażby, poprzez poproszenie domowników o nieodbieranie takiej korespondencji lub złożenie zastrzeżenia na poczcie). Jeżeli skarżąca takich działań nie podjęła, to w rezultacie przesyłka skierowana do niej i odebrana przez dorosłego domownika, doręczona została poprawnie i nawet jeżeli nie została przekazana przez tego domownika skarżącej, to nie można w tej sytuacji uznać, że późniejsze zapoznanie się z treścią postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. i w konsekwencji naruszenie terminu do wniesienia odwołania od tego postanowienia nastąpiło bez winy skarżącej.

Ponadto skoro należy przyjąć, że postanowienie zostało doręczone skarżącej w sposób wskazany w art. 43 k.p.a., tj. zastępczy a przesyłkę odebrano w miejscu zamieszkania skarżącej, to takie doręczenie traktowane jest jak doręczenie bezpośrednio do rąk adresata, co powoduje, że adresata obciążają skutki działania osoby, której to postanowienie doręczono tak, jakby zostało ono doręczone jej wprost (do rąk własnych). Niewywiązanie się z przyjętego obowiązku oddania postanowienia jego adresatowi przez osobę, której doręczono postanowienie zastępczo, nie zwalnia adresata z winy w przypadku, gdy uchybił on terminom procesowym na skutek takiego zaniedbania. Niedbalstwo osoby, do rąk której dokonano doręczenia zastępczego jest traktowane tak samo jak adresata postanowienia lub decyzji (por. wyrok NSA z 20 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 480/08 oraz postanowienie NSA z 21 marca 2010 r., sygn. akt II Fz 12/12, obydwa dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach – https://cbois.nsa.gov.pl)

W niniejszej sprawie skarżącej można by przypisać brak winy w uchybieniu terminowi tylko wtedy, gdyby jej córka, której zastępczo doręczono postanowienie, nie mogła go jej oddać, nie dlatego, że na przykład zapomniała, ale dlatego, że wystąpiła przeszkoda, której mimo dołożenia staranności nie mogła pokonać. Taka okoliczność nie miała miejsca w sprawie, co wynika z jej akt. Podkreślić należy, że skarżąca nawet nie wskazała na żadne przeszkody leżącej po stronie jej córki, które uniemożliwiły jej przekazanie przesyłki np. chorobę, brak kontaktu ze skarżącą itp., a mogłyby być podstawą stwierdzenia braku winy skarżącej w uchybieniu terminowi do wniesienia zażalenia.

Zatem Sąd nie naruszając art. 134 § 1 p.p.s.a. słusznie uznał w zaskarżonym wyroku, że naruszenie terminu nie nastąpiło bez winy skarżącej i w rezultacie niemożliwym było przywrócenie tego terminu, wobec niespełnienia przesłanek zawartych w art. 58 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.