Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1677/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,77,80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5a ust. 1 art 5b
journal: Dz.U. 2018 poz 1103
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Protokolant st.sekr.sąd. Sylwia Rosińska-Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia pomnika I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z [...] listopada 2018 r. Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ"), działając na podstawie art. 5b ust. 1 ustawy z 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2018 r. poz. 1103, dalej: "ustawa o zakazie propagowania komunizmu" lub "ustawa dekomunizacyjna"), w związku z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz.U. poz. 1389 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "k.p.a."), nałożył na Gminę [...] obowiązek usunięcia pomnika upamiętniającego [...], znajdującego się przy ul. [...] w [...] (działka nr [...] obręb [...]). Wskazał też termin realizacji tego obowiązku jako 3 miesiące od dnia uprawomocnienia się decyzji.

W uzasadnieniu wskazał, że 13 lutego 2018 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego [...] wpłynęło pismo Burmistrza Miasta [...] informujące, iż w [...] znajduje się pomnik upamiętniający [...]. Ustalono, że pomnik ten do 31 marca 2018 r. nie został usunięty.

Z uwagi na powyższe, zawiadomieniem z 16 maja 2018 r. Wojewoda [...] poinformował Gminę [...] wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nakazania usunięcia pomnika. Ponadto, organ wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w [...] (dalej: "IPN") z prośbą o wydanie opinii co do spełniania przez przedmiotowy pomnik warunków, o których mowa w art. 5a ust. 1 ustawy zakazie propagowania komunizmu.

Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. Prezes IPN wyraził stanowisko, iż sporny pomnik nie spełnia warunków, o których mowa w art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz.U. poz. 1389 ze zm.) właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, na której znajduje się pomnik upamiętniający osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujący taki ustrój w inny sposób, usuwa ten pomnik w terminie do dnia 31 marca 2018 r. W braku realizacji tego obowiązku - stosownie do art. 5b ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu - wojewoda, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, na której znajduje się pomnik, usunięcie tego pomnika.

Jak ustalono, w [...] przy ul. [...], na działce nr [...] obręb [...], która stanowi własność Gminy [...], znajduje się pomnik upamiętniający [...]. Wydanie decyzji, o której mowa w powołanym wyżej art. 5b ust. 1 ustawy zakazie propagowania komunizmu wymaga uzyskania opinii IPN potwierdzającej, że pomnik nie spełnia warunków określonych w art. 5a ust. 1 (art. 5b ust. 2 tej ustawy). Taką opinię uzyskano.

W uzasadnieniu postanowienia z [...] czerwca 2018 r. Prezes IPN wskazał, że pomnik stanowi egzemplifikację działań propagandowych władz Polski Ludowej (potoczna nazwa państwa polskiego w latach 1944-1989, od 1952 r. oficjalna nazwa brzmiała Polska Rzeczpospolita Ludowa), związanych z rozpoczętymi w 1960 r. obchodami Tysiąclecia Państwa Polskiego. Zgodnie z uchwałą Sejmu [...] z [...] lutego 1958 r. w sprawie obchodów Tysiąclecia Państwa Polskiego, lata 1960-1966 zostały wyznaczone jako okres obchodów tejże rocznicy. Dalej w uchwale stwierdzono, iż obchody winny "pomnożyć siły naszego narodu dla budowy socjalizmu i umacniania Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, winny wzmóc znaczenie i podnieść rolę Polski jako rzecznika pokojowych dążeń wspólnych wszystkim narodom". Rzeczona inicjatywa władz ludowych zasadniczo była odpowiedzią na rozpoczęte jeszcze w 1956 r. przez Kościół katolicki obchody [...], czyli przyjęcia chrztu przez Mieszka I. Władze PRL chciały mocno zneutralizować działalność w tym obszarze Kościoła katolickiego, który w ich oczach był najpoważniejszym zagrożeniem dla "budowy socjalizmu" w Polsce. Dlatego pomijano kwestię rzeczywistego przedmiotu pamięci, czyli chrztu Polski, natomiast chciano wykazać, iż tysiąclecie Państwa Polskiego swoje ukoronowanie znalazło w powstałej w 1944 roku Polsce Ludowej (pkt 7 Uchwały Komitetu [...] akceptowana na posiedzeniu Rady Państwa w dniu [...] lutego 1960 r.).

Uwzględniając przywołany wyżej kontekst należy stwierdzić, iż pomnik w szczególności upamiętnia Polskę Ludową poprzez umieszczanie orła bez korony (oficjalne godło Polski Ludowej), daty "1945-1960" oraz tekstu "15-tu lat wytężonej pracy - walki o trwały pokój".

Ostatni tekst stanowi przykład zakłamania właściwego dla polityki władz komunistycznych, które okres 1945-1960 uznały jako okres "wytężony pracy - walki o trwały pokój". Tak zwana "walka o pokój" była bardzo popularnym sloganem stosowanym w tym czasie w państwach bloku wschodniego, podporządkowanego Związkowi [...]. Bolesław Bierut w czasie obchodów siódmej rocznicy powstania Polski Ludowej tak charakteryzował wspomniane wysiłki: Tak jak Związek Radziecki i wszystkie kraje demokracji ludowej pochłonięci jesteśmy wielkim pokojowym budownictwem, tak jak Związek Radziecki i wszystkie kraje demokracji ludowej nie chcemy się wtrącać w sprawy innych państw i wierzymy w możność pokojowego współżycia i szerokiej współpracy między narodami... Niech żyje i krzepnie międzynarodowy obóz pokoju i postępu pod przewodem Związku Radzieckiego! (za: Dziennik Polski nr [...] z 22-23.07. [...]). Jednakże ta ",walka o pokój" nie miała nic wspólnego z rzeczywistym funkcjonowaniem tych państw oraz ich moskiewskiego protektora. W rzeczywistości bowiem Polsce został narzucony komunistyczny ośrodek władzy, stworzony w Moskwie i jej podległy, który następnie wbrew legalnym władzom polskim na uchodźstwie i w kraju, przejął władzę w Polsce w sposób siłowy i w oparciu o wojska Armii Czerwonej. Pełna zależność PRL od ZSRR pociągała za sobą realizację przez jej władze w całym okresie istnienia priorytetów polityki sowieckiej, traktowanych jako nadrzędne wobec interesów obywateli polskich. Immanentnymi cechami PRL były likwidacja gospodarki wolnorynkowej, gwałcenie swobód obywatelskich i praw człowieka oraz liczne - w myśl obowiązującego prawa niepodlegające przedawnieniu - zbrodnie (w tym mordy sądowe) popełniane pod osłoną instytucji państwowych PRL. Jak informuje art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, pomniki nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Zgromadzone dowody stanowią podstawę do potwierdzenia, że pomnik "tysiąclecia Państwa Polskiego oraz piętnastu lat wytężonej pracy - walki o trwały pokój" propaguje komunizm poprzez upamiętnienie Polski Ludowej. Nie spełnia on zatem warunków, o których mowa w art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu i podlega usunięciu.

Wojewoda w pełni podzielił stanowisko IPN, uznając, iż przedmiotowy pomnik - jako niespełniający warunków określonych w art. 5a ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu - powinien zostać usunięty z przestrzeni publicznej dobrowolnie przez właściciela nieruchomości do 31 marca 2018 r. na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek -pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Skoro jednak tego nie uczyniono, działając w myśl art. 5b ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, orzeczono jak na wstępie.

W niniejszej sprawie nie znaleziono podstaw do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 5a ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Przedmiotowy pomnik jest bowiem wystawiony na widok publiczny, nie znajduje się na terenie cmentarzy albo innych miejsc spoczynku, brak jest informacji, aby pomnik ten był wystawiony na widok publiczny w ramach działalności artystycznej, edukacyjnej, kolekcjonerskiej, naukowej lub o podobnym charakterze, w celu innym niż propagowane ustroju totalitarnego. Nie jest on również wpisany – samodzielnie albo jako część większej całości - do rejestru zabytków (zob. pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2018 r.).

2. Odwołanie z 4 grudnia 2018 r. od ww. decyzji Wojewody złożyła Gmina [...] zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5b ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, polegające na bezzasadnym zastosowaniu tych przepisów w sytuacji, gdy pomnik nie upamiętnia osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju nie propaguje. Wskazano również na naruszenie przepisów postępowania (art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a.) poprzez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które doprowadziło do błędnego uznania, że pomnik nie spełnia warunków określonych w art. 5a ust. 1 ustawy.

3. Decyzją z [...] maja 2019 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. art. 5b ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W ocenie Ministra, decydujące znaczenie ma stwierdzenie czy organ pierwszej instancji, wydając nakaz usunięcia pomnika właściwie ustalił, że pomnik ten narusza zakaz określony w art. 5a ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, tj. upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, bądź w inny sposób taki ustrój propaguje, a ponadto nie zachodzą przesłanki wymienione w ust. 3 omawianego przepisu, które wyłączają stosownie zakazu ustanowionego w ust. 1. Zakaz propagowania komunizmu jest celem legitymowanym konstytucyjnie. Zgodnie bowiem z art. 13 Konstytucji zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa. Artykuł 256 § 1 k.k. penalizuje publiczne propagowanie faszystowskiego lub innego totalitarnego ustroju państwa lub nawoływanie do nienawiści na tle różnic narodowościowych, etnicznych, rasowych, wyznaniowych albo ze względu na bezwyznaniowość. Konsekwencją powyższego jest wyposażenie organów administracji publicznej w narzędzia służące usuwaniu symboli ustrojów totalitarnych z przestrzeni publicznej.

W ocenie Ministra, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przepisy ustawy dekomunizacyjnej muszą być interpretowane ściśle. W szczególności zaś w ten sposób interpretować należy pojęcie symbolu mające zasadnicze znaczenie dla stosowania ustawy. Chodzi przy tym o taki symbol, którego użycie prowadziłoby do propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Aby dany przedmiot, osobę lub grupę osób uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Tylko wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei, czy systemu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 126/18).

Przedmiotowy pomnik, posadowiony jest na niezabudowanej działce, położonej u zbiegu ul. [...] i [...] w [...]. Ma formę obelisku opatrzonego napisem: "[...]". Na obelisku umieszczono ponadto godło Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej - orla białego (bez korony) w czerwonym polu oraz znak graficzny [...]. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda [...] oparł się na opinii IPN wyrażonej w postanowieniu. Minister w decyzji ponownie przytoczył obszerne fragmenty opinii IPN.

Wskazał również, że zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej, nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (poddanego wszechstronnej analizie) organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W związku z art. 5b ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, opinia IPN była elementem koniecznym postępowania wyjaśniającego w sprawie usunięcia pomnika. Mając na uwadze w art. 5a ust. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, Minister uznał, że opinia IPN stanowi szczególny rodzaj dowodu z opinii biegłego. W konsekwencji, opinia nie może ograniczać się do faktów, ale ma polegać na ich ocenie, w kontekście symbolizowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego albo propagowania takiego ustroju w inny sposób, w tym symbolizowania represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944-1989. Ma zatem odpowiedzieć na pytanie, czy pomnik upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny albo w inny sposób taki ustrój propaguje (art. 5a ust. 1). W zakresie propagowania komunizmu, opinia ma potwierdzać, czy pomnik odwołuje się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 5a ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2). Z powyższego wynika, że opinia ma zawierać oceny, określone, które należy traktować jako wiadomości specjalne, w rozumieniu art. 84 k.p.a. Opinia powinna być sporządzona w sposób pozwalający na jej kontrolę. W zakresie faktów i ocen powinna zawierać wskazanie źródeł z których korzystano przy jej opracowywaniu. Powinna zawierać przesłanki, które doprowadziły do zawarcia w niej określonych konkluzji. Organ ma więc obowiązek poddania tego dowodu ocenie. Bada kompletność opinii, jej poprawność metodologiczną i to, czy ocena końcowa jest logicznym następstwem zebranego materiału faktograficznego (por. wyrok NSA z 15 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2228/18).

Zdaniem Ministra opinia IPN wyrażona w przedmiotowej sprawie odpowiada powyższym wymaganiom. Została sporządzona archiwalne materiały prasowe oraz historyczne akty normatywne. Rolą pomników w przestrzeni publicznej jest zachowanie w zbiorowej pamięci zdarzeń bądź osób ważnych z punktu widzenia danej społeczności. Powinny zatem utrwalać fakty, tymczasem, w okresie PRL, służyły one kreowaniu i propagowaniu komunistycznej wizji przeszłości oraz polskiego doświadczenia lat 1944-1945 i późniejszych. Ich kształt, lokalizacja, inskrypcje pomnikowe stanowiły próbę kreacji faktów, które nigdy nie miały miejsca, oraz formę propagandowych manipulacji historią. W świetle powyższych rozważań argument Gminy [...], iż pomnik ze względu na umieszczone na nim inskrypcje i symbole nie upamiętnia komunizmu, Minister uznał za chybiony.

Miano symboli komunizmu odnosi się do wydarzeń, dat i osób jednoznacznie kojarzonych z systemem komunistycznym. Nie ulega wątpliwości, że takim symbolem jest również godło Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Ustanowione oficjalnie w art. 89 ust. 1 w Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz.U. Nr 33, poz. 232), przedstawiające orła bez korony ucieleśniało bowiem zerwanie z dotychczasową tradycją oraz symbolizowało władzę sojuszu klasy robotniczej z chłopstwem pracującym, która opierała się na postanowieniach Manifestu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego i czerpała z doświadczeń "zwycięskiego budownictwa socjalistycznego w Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, pierwszym państwie robotników i chłopów" (preambuła Konstytucji PRL). O randze godła PRL, jako symbolu komunizmu świadczy, zdaniem organu odwoławczego, fakt uznania uchwalenia nowelizacji Konstytucji z 22 lipca 1952 r., ustawą z 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. nr 75, poz. 444), na mocy której m.in. przywrócono koronę orłu białemu w godle Polski, za koniec komunizmu w Polsce. Umieszczenie godła PRL na przedmiotowym pomniku jednoznacznie identyfikuje treść inskrypcji jako element "I propagandy komunistycznej, na co wskazuje wydana w sprawie opinia IPN. Tym samym dokonaną przez organ pierwszej instancji kwalifikację przedmiotowego pomnika, jako nie spełniającego warunków określonych w art. 5a ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, należy uznać za prawidłową. Jednocześnie brak jest podstaw do uznania, że w sprawie ma zastosowanie art. 5a ust. 3 pkt 4 ustawy dekomunizacyjnej, zgodnie z którym art. 5a ust. 1 nie stosuje się do pomników wpisanych - samodzielnie albo jako część większej całości - do rejestru zabytków. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków [...] z dnia 6 czerwca 2018 r., z którego wynika, że przedmiotowy pomnik nie został wpisany do rejestru zabytków samodzielnie, ani jako część większej całości.

W ustalonym stanie faktycznym brak jest również podstaw do stwierdzenia, że w sprawie mógłby znaleźć zastosowanie art. 5a ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej, pomnik nie znajduje się na terenie cmentarza nie został wystawiony na widok publiczny w ramach działalności artystycznej, edukacyjnej, kolekcjonerskiej, naukowej lub o podobnym charakterze, w celu innym niż propagowanie komunizmu.

4. W skardze z 25 czerwca 2019 r. Gmina [...] zarzuciła decyzji Ministra naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5b ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, które polega na bezzasadnym zastosowaniu tych przepisów w sytuacji, gdy pomnik upamiętniający [...], znajdujący się przy ul. [...] w [...], nie upamiętnia osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju nie propaguje. Wskazano także na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które doprowadziło do błędnego uznania, że pomnik propaguje komunizm poprzez upamiętnienie Polski Ludowej Zaskarżoną decyzją wydaną w dniu [...] maja 2019 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r., którą nakazał skarżącej usunięcie pomnika.

Zdaniem Skarżącej rozstrzygnięcia organów obu instancji są wadliwe. Nie wykazano w sprawie przesłanek koniecznych do nakazania usunięcia pomnika. Skarżąca kwestionuje uzasadnienie faktyczne i prawne obu decyzji. Skarżąca nie podziela opinii IPN, zgodnie z którą pomnik propaguje komunizm poprzez upamiętnienie Polski Ludowej. Pomnik powstał w latach 60-tych ubiegłego wieku z inicjatywy Pracowników [...]. W tym czasie zakład zatrudniał ok. 1 650 pracowników. W latach 80-tych zatrudnienie wzrosło do ponad 2 000 pracowników, a zakład słynął z produkcji dużej ilości i znakomitej jakości tkanin. Pomimo, że zakład został zlikwidowany, w [...] nadał zamieszkuje wielu byłych pracowników zakładu z sentymentem wspominających czasy pracy zawodowej i decyzja o usunięciu pomnika jest dla nich niezrozumiała. Pracownicy nigdy nie myśleli o pomniku, który stworzyli, że propaguje w jakikolwiek sposób komunizm.

Należy zwrócić uwagę, że pomnik nie zawiera żadnych symboli charakterystycznych dla propagandy Polski Ludowej, PRL czy ZSRR. Pomnik nie zawiera też nazw państwa polskiego z okresu komunizmu, wydarzeń ważnych dla ideologii socjalistycznej, czy dat symbolizujących komunizm. Lata 1945-1960 to rzeczywiście czas komunizmu w Polsce, ale daty te symbolizują czy upamiętniają wiele innych wydarzeń w Polsce i za granicami naszego kraju, w żaden sposób nie związanych z komunizmem. Rok 1945 jest kojarzony głównie z zakończeniem II wojny światowej, a w roku 1960 zapisanym na pomniku należy upatrywać bardziej zbliżającej się tysiącletniej rocznicy państwa polskiego niż ważnego wydarzenia dla ideologii komunistycznej czy socjalistycznej. Zapis "(...) dla upamiętnienia 1000 lecia istnienia państwa polskiego" jasno wskazuje, że okres 1000 lat liczony jest od daty Chrztu Polski, czyli od symbolicznego wydarzenia, które było początkiem państwa polskiego i polskiego Kościoła Katolickiego.

Skarżąca zwraca uwagę, że na pomniku używa się pojęcia "państwa polskiego", które jest obecnie powszechnie używane dla określenia naszego kraju i w żaden sposób nie jest kojarzone z komunizmem, ani go nie propaguje. Pomnik nie chwali PRL, ZSRR, Polski Ludowej czy innego reżimu bloku komunistycznego. Twierdzenie, według którego pomnik w szczególności upamiętnia Polskę Ludową poprzez umieszczenie orła bez korony jest nieuprawnione. Widniejący na pomniku orzeł bez korony jest świadectwem pewnego tragicznego etapu w historii Polski, jednakże nie upamiętnia ani nie propaguje komunizmu. Należy zauważyć, że wyrażenie "upamiętnia" to synonim słów "utrwala się", "pozostaje w pamięci'. Z doświadczenia życiowego wynika, że młodym ludziom urodzonym po 1989 r. godło orła bez korony - oficjalne godło Polski Ludowej, nie utrwala się, nie upamiętnia, a zdecydowanie poprzez kontakt z nim nie czują się w żaden sposób agitowani w kierunku komunizmu.

Zdaniem skarżącej określenie: "dla upamiętnienia 15 lat wytężonej pracy - walki o trwały pokój" także nie można jednoznacznie kojarzyć z propagowaniem ustroju komunistycznego. Pierwszy człon zapisu na pomniku, mieszkańcom [...] kojarzy się ciężką pracą pracowników [...], ale także pośrednio pracownikom innych zakładów funkcjonujących w latach 1945 - 1960. Z kolei określenie "walka o trwały pokój" pomimo, że historycznie jest wiązane ze sloganem stosowanym w państwach bloku komunistycznego, to samo w sobie nie stanowi elementu propagującego komunizm czy inny system totalitarny.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organy nałożył na Gminę [...] obowiązek usunięcia pomnika upamiętniającego [...], znajdującego się przy ul. [...] w [...] (działka nr [...] obręb [...]).

2. Podstawą prawną dla zaskarżonych decyzji był art. 5b ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Zgodnie z tym przepisem:

"1. Wojewoda, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, na której znajduje się pomnik, który nie spełnia warunków określonych w art. 5a ust. 1, usunięcie tego pomnika.

2. Wydanie decyzji o usunięciu pomnika wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej, że pomnik nie spełnia warunków określonych w art. 5a ust. 1. Przepis art. 2 ust. 3 zdanie pierwsze stosuje się odpowiednio.

3. Organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650) w stosunku do wojewody w sprawach o usunięcie pomnika jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

4. Koszty usunięcia pomnika ponosi właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, na której znajduje się pomnik".

Zgodnie zaś z art. 5a ustawy o zakazie propagowania komunizmu, "1. Pomniki nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Przepis art. 1 ust. 2 stosuje się.

2. Przez pomniki rozumie się również kopce, obeliski, kolumny, rzeźby, posągi, popiersia, kamienie pamiątkowe, płyty i tablice pamiątkowe, napisy i znaki.

3. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do pomników:

1) niewystawionych na widok publiczny;

2) znajdujących się na terenie cmentarzy albo innych miejsc spoczynku;

3) wystawionych na widok publiczny w ramach działalności artystycznej, edukacyjnej, kolekcjonerskiej, naukowej lub o podobnym charakterze, w celu innym niż propagowanie ustroju totalitarnego;

4) wpisanych - samodzielnie albo jako część większej całości - do rejestru zabytków".

W ocenie Sądu, z zestawienia wskazanych przepisów wynikają zatem następujące okoliczności:

- usunięcie pomnika nakazuje w drodze decyzji administracyjnej Wojewoda (jeżeli zatem spełnione są wszystkie przesłanki do usunięcia pomnika decyzja organu w tym zakresie jest obligatoryjna – por. zwrot "nakazuje");

- wydanie decyzji o usunięciu pomnika wymaga opinii IPN wskazującej, czy dany pomnik upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani czy w inny sposób takich ustrojów nie propaguje (opinia IPN jest zatem warunkiem koniecznym do wydania decyzji o usunięciu pomnika – por. zwrot: "wymaga");

- nakaz nie dotyczy pomników, które: a) nie są wystawione na widok publiczny; b) znajdują się na terenie cmentarzy albo innych miejsc spoczynku; c) są wystawione na widok publiczny w ramach działalności artystycznej, edukacyjnej, kolekcjonerskiej, naukowej lub o podobnym charakterze, w celu innym niż propagowanie ustroju totalitarnego; d) są wpisane - samodzielnie albo jako część większej całości - do rejestru zabytków (regulacja ta zawiera wyjątki, po spełnieniu których pomniki symbolizujące/propagującej komunizm nie będą usuwane).

3. W ocenie Sądu, decyzja Wojewody określona w art. 5b ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie ma charakteru związanego. Decyzja określana jest, jako "związana", gdy nie pozostawia organowi administracyjnemu "luzu decyzyjnego", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa.

Oznacza to, że Wojewoda i organ II instancji nie są związani w tym zakresie opinią IPN. Żaden przepis ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie stwierdza, że taka opinia wiąże organ, który o nią się zwrócił. Rzeczą organu jest bowiem weryfikowanie opinii pod kątem rzetelności i kompletności przedstawionych w niej ustaleń faktycznych i wniosków (por. wyrok NSA z 9 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 744/19). Opinia powinna być sporządzona w sposób pozwalający na jej kontrolę. Szczególny charakter opinii IPN jako dowodu, nie pozbawia organu uprawnienia do weryfikacji dowodu pod względem spełniania przezeń wymogów zakreślonych ustawą, kompletności, logiki i zgodności ze stanem faktycznym, wynikającym z innych zebranych w sprawie dowodów (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2648/18).

Opinia IPN nie jest zatem dla organu wydającego decyzję dowodem ani jedynym, ani przesądzającym i przed wydaniem decyzji wymaga weryfikacji (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2437/18). Zatem opinia IPN jest tylko jednym z wielu potencjalnych dowodów, mającym walor zbliżony do opinii biegłego, jako wypowiedź wyspecjalizowanego podmiotu dysponującego wiadomościami specjalnymi. Organy nie mogą jednak przestać wyłącznie na przytoczeniu wniosków opinii. Muszą poddać je analizie i w jej wyniku wyjaśnić, czy i z jakich powodów uznają je za trafne i przekonujące. W tym celu opinia IPN powinna być należycie uzasadniona poprzez przedstawienie faktów historycznych dotyczących analizowanego obiektu (np. pomnika). Oczywiście analiza ta nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii zastrzeżonej do sfery wiadomości specjalnych. Musi natomiast badać jej kompletność oraz poprawność metodologiczną, pod kątem tego, czy jej konkluzja jest logicznym następstwem zebranego materiału faktograficznego. Konkluzja ta powinna znajdować potwierdzenie w treści powołanych źródeł i opracowań naukowych oraz być rezultatem wywodu, który można byłoby prześledzić i skontrolować (por. wyrok NSA z 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3413/18).

Zdaniem Sądu, organ ma obowiązek dochować standardów rzetelnej procedury, a więc takiej, która gwarantuje wszechstronne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Aby nie zostały przekroczone granice dowolności, organ nadzoru powinien obiektywnie ocenić zebrany materiał dowodowy. Wymóg działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania obywateli do państwa, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć w sposób pozwalający na ich merytoryczną weryfikację przez sąd. To organ powinien zebrać materiał dowodowy i dokonać ustaleń faktycznych niezbędnych do merytorycznego załatwienia sprawy, tak aby podjęte rozstrzygnięcie nie nosiło cech arbitralności (por. wyrok NSA z 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3455/18).

W niniejszej sprawie organ zaniechał tego obowiązku. Następstwem działań Ministra powinno być wydanie decyzji po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego (w tym ocenie powinna podlegać opinia IPN). Nie może być tak, że organy praktycznie nie przeprowadzają żadnego postępowania dowodowego i opierają się w sumie wyłącznie na opinii IPN. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 691/19).

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu, Minister ponownie wydając decyzję powinien samodzielnie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Pamiętać przy tym należy, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne, o ile nie narusza ono zasady dwuinstancyjności. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1077/19). Minister powinien więc ustalić, czy pomnik, który ma zostać usunięty:

- "propaguje komunizm" (skoro jasnym celem ustawy jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu", to aby dany pomnik uznać za symbolizujące określony system polityczny, musi zostać niewątpliwie wykazane, że jego symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem – por. wyrok WSA w Szczecinie z 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1416/17);

- "symbolizuje komunizm" (mając na uwadze funkcję zwrotów i pojęć niedookreślonych, którą jest przede wszystkim bardziej elastyczna regulacja pozbawiona kazuistycznych przepisów, należy przyjąć, że użycie w art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nieostrego określenia "symbolizuje", zamiast kazuistycznego odwołania się do obiektywnych faktów historycznych, jest celowym zabiegiem, służącym pozostawieniu podmiotom podejmującym rozstrzygnięcia i wydającym opinie na podstawie ustawy większego marginesu uznania, co jednak powoduje, że podejmowane rozstrzygnięcia i opinie muszą być uzasadnione, w szczególności w zakresie wykazania, że w określonym przypadku zachodzi sytuacja podpadająca pod art. 1 tej ustawy – por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3079/18);

- jest oceniany jako propagujący/symbolizujący komunizm w konkretnej społeczności lokalnej (ocena, czy dana data stanowi symbol komunizmu, nie może abstrahować od kojarzenia tej daty przez daną społeczność; dopiero sytuacja, w której dane wydarzenie jest powszechnie rozpoznawalne przez mieszkańców gminy jako symbol komunizmu uzasadnia ingerencję organów - por. wyrok NSA z 20 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3228/18).

Organ nie może zatem poprzestać w decyzji na zacytowaniu obszernych fragmentów postanowienia IPN i ostatecznym stwierdzeniu, że się z tą opinią w pełni zgadza. Takie postepowanie czyniłoby tylko iluzoryczną weryfikację decyzji, gdyż to w praktyce opinia IPN przesądzałaby o treści decyzji administracyjnej nakazującej usuniecie pomnika. Przypomnieć należy, że decyzja organów w zakresie usunięcia pomnika nie jest to decyzja tzw. związana. Organ I i II instancji byłby w takim przypadku niepotrzebny, gdyż faktycznie "decyzję" podejmowałby organ opiniujący. Taka konstrukcja prawna nie została przewidziana w ustawie o zakazie propagowania komunizmu.

Sąd w niniejszej sprawie nie przesądza o trafności bądź bezzasadności opinii IPN (która nota bene nie została przez Gminę zaskarżona) lecz jedynie stwierdza, że postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie nie zostało w pełni przeprowadzone. Minister oparł się w decyzji praktycznie wyłącznie na jednym z możliwych środków dowodowych - postanowieniu IPN. Przypomnieć należy, że jest to tylko jeden z wielu środków dowodowych możliwych do zrealizowania w niniejszej sprawie a decyzja organu nie ma charakteru "związanego". Organ nie dokonał w sprawie praktycznie żadnych własnych ustaleń w tym zakresie, poza ogólnymi sformułowaniami odnoszącymi się do godła PRL. Nie odniósł się jednak do pełnego kontekstu historycznego omawianego pomnika, jego przyczyn powstania, celów i odbioru w określonej społeczności lokalnej.

4. W ocenie Sądu, w związku z tym zasadne okazały się zarzuty skargi o naruszeniu w sprawie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Opinia IPN nie może być w niniejszej sprawie dowodem jedynym i przesądzającym (por. wyroki NSA z 7 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2648/18, sygn. akt II OSK 2649/18, sygn. akt II OSK 2650/18, II OSK 2884/18). Prowadzenie postępowania dowodowego pozwala na dopuszczenie jako dowodu każdego dokumentu lub innego nośnika informacji, które pozwolą na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1717/17).

W tej sprawie, analiza akt sprawy i całego postępowania administracyjnego wskazuje, iż organy oparły swoje decyzje praktycznie wyłącznie na opinii IPN, nie przeprowadzając własnych dodatkowych ustaleń. Stąd też decyzja Ministra została uchylona. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki (por. wyrok NSA z 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2876/17).

5. Z tych względów WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a.