Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 149/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11b, 11d  ust. 1-4,  art. 11g  ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. P. i D. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

D. P. i J. P., dalej powoływani jako "skarżący", wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "kpa") oraz art. 11b i art. 11d ust 1-4 oraz art. 11g ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496, dalej: "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta nr [...], znak: [...]z dnia [...] września 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy P. na odcinku od ulicy T. do Ronda ks. J. P. w zakresie budowy ciągu pieszo-rowerowego w ramach zadania pn.: "Rozbudowa sieci komunikacyjnej dróg rowerowych".

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją nr [...]7, znak: [...] z dnia [...] września 2017 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 104 kpa oraz art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, zezwolił na realizację ww. inwestycji drogowej na terenie dz. nr [...],[...],[...],[...],[...] obręb W. KM [...]; dz. nr [...] obręb W. KM [...]; dz. nr [...],[...],[...],[...],[...] obręb W. KM [...]; dz. nr [...],[...],[...],[...] obręb W. KM [...]; dz. nr [...] obręb W. KM [...]; dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] obręb W. KM [...]; dz. nr [...],[...] obręb W. KM [...] we W.

Powyższą decyzją określone zostały wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, linie rozgraniczające teren, warunki wynikające z potrzeby ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Powyższa decyzja zatwierdziła jednocześnie w pkt II podział nieruchomości dotyczący m.in. działki [...] stanowiącej w 1/3 współwłasność D. P. i J. P., z której wydzielono działki [...] i [...], nr KW [...].

W punkcie III rozstrzygnięcia ustalono nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością Gminy Miasto. Przejęto m.in. działkę nr [...], KW [...].

Decyzja w pkt IV zatwierdziła projekt budowlany obejmujący rozbudowę ulicy P. na odcinku od ulicy T. do Ronda ks. J. P. w zakresie budowy ciągu pieszo-rowerowego w ramach zadania pn.: "Rozbudowa sieci komunikacyjnej dróg rowerowych" na określonych nieruchomościach wskazując, iż został on wykonany i sprawdzony przez osoby uprawnione.

Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności (pkt V).

Od decyzji tej odwołanie wnieśli skarżący oraz P. P. i A. P., w treści którego, powołując się na wcześniejszą korespondencję, wniesiono zastrzeżenia dotyczące lokalizacji projektowanej inwestycji, przyjętych rozwiązań projektowych oraz podziału działek [...],[...],[...] obręb W. KM [...], których skarżący są współwłaścicielami. Odwołujący zarzucili ponadto nieutworzenie miejsc parkingowych, nieuwzględnienie opinii Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji, nieprawidłowe ustalenie kategorii drogi publicznej ulicy T. we W. oraz niedołączenie dokumentów, o których mowa w art. 11 d ust. 1 pkt 7a oraz pkt 8 lit a, b, c, e, f, g specustawy drogowej a także naruszenie art. 11 d ust. 5 specustawy drogowej, poprzez uniemożliwienie stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu.

Wojewoda nie uwzględnił odwołania i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie mające na celu udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji polegającej na budowie dróg publicznych reguluje ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organ zacytował treść art. 11a, art. 11d, art. 11 f , oraz art. 11c specustawy.

Wojewoda wskazał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego, organ II instancji rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, w tym zbadał prawidłowość przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania i wydanej decyzji Prezydenta Miasta, jak również rozpatrzył zarzuty zawarte w odwołaniach.

W ocenie Wojewody kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja pierwszej instancji zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i określenie linii rozgraniczającej teren inwestycji, zatwierdzenie podziałów nieruchomości, zatwierdzenie projektu budowlanego, wskazanie nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Gminy Miasta, określenie warunków wynikających z potrzeby ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej, a także określenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz określenie terminu wydania nieruchomości, o którym mowa w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej.

Zarzuty podniesione w odwołaniu Wojewoda uznał za bezpodstawne. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego dokonania podziału działek nr [...],[...] i [...], organ odwoławczy wskazał, że z map wynika, iż podzielona zostanie jedynie działka nr [...], natomiast dwie pozostałe nie znajdują się w pasie objętym inwestycją. Działka nr [...] natomiast została podzielona w sposób prawidłowy. Przed podziałem miała ona powierzchnię 0,0195 ha, natomiast pod inwestycję wywłaszczana jest jej część o powierzchni 0,0016 ha celem budowy zjazdu z ulicy T. na ulicę P. Wojewoda wskazał, że nie mógł ingerować w dokonanie podziału w związku z pozytywną oceną prawną dopuszczalności lokalizacji inwestycji.

Odnośnie braku utworzenia miejsc parkingowych Wojewoda stwierdził, że nie może dokonywać oceny racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca. Organ wskazał, że przy ocenie, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Wojewoda zwrócił uwagę, że prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego i w ściśle określonych warunkach może być ograniczone. Organ podniósł, że pozyskanie gruntów na cele inwestycyjne, określone specustawą drogową odbywa się za odszkodowaniem.

Wojewoda powołując się na art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, wyjaśnił, że to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno zarządca drogi jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy obu instancji może podlegać jedynie zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej.

Odnośnie zarzutu nieuwzględnienie opinii Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji, Wojewoda wskazał, że inwestor nie miał obowiązku występować o taką opinię.

Względem zarzutu nieprawidłowego ustalenia przez organ pierwszej instancji, Wojewoda podniósł, że ulica T. we W. jest drogą publiczną, organ odwoławczy podniósł, że działka [...] stanowiąca cześć ul. T. jest drogą publiczną.

Odnosząc się do zarzutu braku dołączenia dokumentów o których mowa w art. 11 d ust. 1 pkt 7a oraz pkt 8 lit a, b, c, e, f, g specustawy drogowej, Wojewoda wskazał, że opinia zarządcy infrastruktury kolejowej znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy, pozostałe opinie nie są wymagane dla wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej.

Odnośnie zarzutu naruszenie art. 11 d ust. 5 specustawy drogowej poprzez uniemożliwienie stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu, organ odwoławczy stwierdził, że nie dopatrzył się naruszenia przez Prezydenta Miasta normy powyższego przepisu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Wojewody znak: [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa przez zastosowanie w sprawie skarżących tzw. "specustawy drogowej," w sytuacji gdy nie zachodziły w tym względzie przesłanki w niej określone.

W związku z powyższymi zarzutami, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli stanowisko zwarte w odwołaniu odnośnie zgłaszanych zastrzeżeń na etapie postępowania przed organem I instancji, dotyczących lokalizacji projektowanej inwestycji, przyjętych rozwiązań projektowych oraz podziału działek [...],[...],[...] obręb W. KM [...], których są współwłaścicielami. Skarżący wyrazili również zastrzeżenia do utworzonej działki [...], która nigdy nie była w ramach ich nieruchomości. Poinformowali również, że sprawa utworzenia tej działki została skierowana przez nich do Prokuratury Rejonowej.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta nr [...], znak: [...] z dnia [...] września 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie ulicy P. na odcinku od ulicy T. do Ronda ks. J. P. w zakresie budowy ciągu pieszo-rowerowego w ramach zadania pn.: "Rozbudowa sieci komunikacyjnej dróg rowerowych."

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 11b i art. 11d ust 1-4 oraz art. 11g ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496, dalej: "specustawa drogowa").

Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma szczególny charakter, gdyż jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej (ponadlokalnej), zatem jest inwestycją określonego celu publicznego, jakim jest właśnie ciąg pieszo - rowerowy. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestora na cele budowy drogi publicznej. Interes społeczny i gospodarczy, który znajduje oparcie w omawianym akcie prawnym i który w tym wypadku ma prymat nad słusznym interesem strony, przemawia za szybką i sprawną budową drogi. Z tych przyczyn, z jednej strony znacznie zwiększa uprawnienia inwestora, natomiast z drugiej zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Należy, zatem brać pod uwagę szczególny charakter inwestycji.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 powołanej ustawy starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Organ administracji nie jest uprawniony do oceny zasadności, czy celowości zamierzonej inwestycji. O przebiegu inwestycji decyduje inwestor wybierając najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze. Inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji inwestycji, co obejmuje przebieg i szerokość planowanej drogi. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji. Odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu, z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowanej przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Nie można, bowiem uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami art. 11e ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2416/10).

W ocenie Sądu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wniosek o zgodę na realizację inwestycji drogowej odpowiada wymogom, o których mowa w art. 11d ust. 1 ustawy. Przedłożony projekt budowlany zgodny jest z przepisami ustawy – Prawo budowlane, stosownie do art. 11i ust. 1 specustawy, a wydana przez organ I instancji decyzja zawiera elementy, przewidziane w art. 11f ust. 1 tejże ustawy. Analiza złożonych przez inwestora dokumentów nie pozostawia wątpliwości, co do prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Organy w toku postępowania administracyjnego dokonały sprawdzenia czy wniosek spełnia wymagania przewidziane przepisami ustawy, oraz czy dotyczy inwestycji o charakterze publicznym. Uznanie spełnienia tych warunków przez organy obu instancji uznać należy za prawidłowo wyprowadzony wniosek. Zobowiązywało to organy do wydania decyzji zezwalającej na realizację wnioskowanej inwestycji drogowej. Nie budzi także uwag krytycznych poprawność poinformowania stron o toczącym się postępowaniu i o wydanych w jego toku rozstrzygnięciach. (art. 11d ust. 5 i 6 specustawy). Analiza rozstrzygnięć zawartych w decyzji organu odwoławczego prowadzi do wniosku, iż kontrolowane rozstrzygnięcie pozostaje w zgodzie z treścią art. 11f ust. 1 specustawy, tak w zakresie kompletności elementów rozstrzygnięcia, jak i poprawności merytorycznej.

Jeszcze raz podkreślić należy, że celem ustawy jest uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie budowy dróg publicznych poprzez objęcie w jednym postępowaniu i jednej decyzji czterech postępowań: lokalizacji drogi, podziału nieruchomości, nabywania nieruchomości pod drogi i pozwolenia na jej budowę. Wprowadzenie szczególnej regulacji spowodowane było potrzebą przyspieszenia procesu budowy dróg publicznych. Wyjątkowy charakter ustawy wyrażony jest nie tylko w jej tytule, ale wynika z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a tym samym szybką modernizację i rozbudowę sieci dróg w kraju. Ustawa została zamierzona, jako regulacja czasowa. Jej działanie jest bowiem ograniczone w czasie określonym w art. 45. Z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach wynika, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że ustawa o szczególnych zasadach jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż reguluje ona kompleksowo zasady i warunki przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym nabywania nieruchomości na ten cel i organy właściwe w tych sprawach. Oznacza to, że nie ma tu zastosowania administracyjny tok postępowania, wynikający z przepisów o gospodarce nieruchomościami, w tym odrębne postępowanie w zakresie zatwierdzenia podziału nieruchomości oraz wywłaszczania nieruchomości.

W świetle przedstawionych zarzutów w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy planowana inwestycja polegająca na rozbudowie ulicy P. na odcinku od ulicy T. do Ronda Ks. J. P., w zakresie budowy ciągu pieszo-rowerowego w ramach zadania pn.: "Rozbudowa sieci komunikacyjnej dróg rowerowych", na terenie dz. nr [...],[...],[...],[...],[...] obręb W. KM [...]; dz. nr [...] obręb W. KM [...]; dz. nr [...],[...],[...],[...],[...] obręb W. KM [...]; dz. nr [...],[...],[...],[...] obręb W. KM [...]; dz. nr [...] obręb W. KM [...]; dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb W. KM [...]; dz. nr [...],[...] obręb W. [...][...] we W., może być realizowana w oparciu o przepisy specustawy.

W ocenie Sądu budowa ciągu rowerowo pieszego uprawnia do zastosowania przy jej realizacji przepisów specustawy.

Postępowanie w przedmiocie realizacji ciągu pieszo-rowerowego prowadzone jest na wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej Prezydenta Miasta działającego, jako zarządca drogi.

Inwestycja ma polegać na rozbudowie istniejącej ulicy P.na odcinku od ulicy T. do Ronda Ks. J. P. i jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania dla tego terenu według Uchwały Rady Miasta z dnia [...] maja 2011 r. sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. dla obszaru w rejonie ulic: L. T., Z. i P., zawartego pomiędzy ulicami P., B., P. oraz terenami bocznicy kolejowej ([...]). Według aktu prawa miejscowego kwestionowana przez skarżących ul. T. posiada oznaczenie o symbol 12 KDL. Zgodnie z § 18 ust. 1, ust. 4 ww. uchwały teren o tym symbolu posiada przeznaczenie terenu dla drogi publicznej lokalnej. Odnośnie parametrów i wskaźników kształtowania drogi oraz zagospodarowania terenu uchwalono, że:

1) szerokość w liniach rozgraniczających 12,0 m - wg oznaczeń na rysunku planu;

2) jezdnia 1-jezdniowa o szerokości co najmniej 7,0 m;

3) chodnik co najmniej po jednej stronie jezdni;

4) dopuszcza się lokalizację ścieżki rowerowej;

5) miejsca postojowe wzdłuż dróg zgodnie z § 11 ust. 10 pkt 2 niniejszej uchwały.

W ust. 3, zatytułowanym szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, dopuszczono możliwość wtórnych podziałów wyłącznie związanych z realizacją pasa drogowego. Bezsporne zatem jest, że ulica P. stanowi drogę publiczną. Natomiast według m.p.z.p. ul. T. przewidziana została pod drogę publiczną.

W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie inwestycji należy rozumieć szeroko – co oznacza, że obejmuje ona nie tylko budowę, ale również przebudowę bądź remont drogi publicznej (wyrok NSA z 10 stycznia 2013 r. II OSK 1032/12).

Ustawa o drogach publicznych w art. 4 pkt 2 stanowi, że droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym, natomiast jezdnia to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów (pkt. 5). Z kolei droga rowerowa według art. 4 pkt 11a tej ustawy to droga przeznaczona do ruchu rowerów i pieszych, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem.

Wynika z tego, że droga rowerowa, znajdująca się w pasie drogowym drogi publicznej, jest elementem tej drogi, co prowadzi do wniosku, że dobudowanie drogi rowerowej w pasie drogowym istniejącej drogi jest inwestycją dotyczącą istniejącej drogi (stanowi jej przebudowę). Znajduje to potwierdzenie w treści art. 2 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym, według którego droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Ustawa posługuje się także pojęciem drogi dla rowerów i stanowi, że należy przez nią rozumieć drogę lub jej część przeznaczoną do ruchu rowerów, oznaczoną odpowiednimi znakami drogowymi (art. 2 pkt 5 tej ustawy).

Należy wyjaśnić, że w świetle art. 11 e specustawy drogowej, organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu.

O miejscu, przebiegu drogi oraz jej celu decyduje inwestor, wybierając najbardziej optymalną według niego lokalizację i rozwiązania techniczno-wykonawcze. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania czy innych podmiotów. Związanie organu właściwego do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wnioskiem inwestora oznacza, że do jego kompetencji należy sprawdzenie zgodności wniosku z wymaganiami ustawy i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W orzecznictwie przy realizacji inwestycji drogowej w oparciu o przepisy specustawy dopuszcza się weryfikację przez organ żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji, jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego (por. wyrok NSA z 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 203/17 – publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanej przez Sąd sprawie, inwestycja stanowiąca ciąg pieszo-rowerowy realizowana jest wzdłuż istniejącej drogi stanowiącej ul. P. we W., która jest istniejącą drogą publiczną.

Realizacja planowanej inwestycji - ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż istniejącej drogi publicznej, mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

Droga rowerowa i chodnik mogą być elementem drogi publicznej przeznaczonym dla ruchu w ciągu pieszo-rowerowym. Może też być odrębną, samodzielną, nie stanowiącą części innej drogi, czy też drogą pieszo-rowerową stanowiącą drogę wewnętrzną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3337/17, z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1470/16; z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1351/14, CBOIS). W niniejszej sprawie ciąg pieszo-rowerowy jest realizowany jako rozbudowa drogi publicznej, stanowiącej ulicę P. na jej odcinku od ul. T. do Ronda ks. J P. Tym samym zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 specustawy drogowej jest nieuzasadniony, ponieważ inwestycja nie jest realizowana w ciągu ul. T. Realizacja powyższej inwestycji może odbywać się kosztem nieruchomości przyległych, nawet istniejących dróg wewnętrznych, jeżeli są one niezbędne do zrealizowania celu. Nie oznacza to jednak, że inwestycja przybiera inny kierunek jej wyznaczenia. Ciąg pieszo rowerowy jest realizowany nadal wzdłuż ulicy P., z wykorzystaniem przyległych, niezbędnych dróg i terenów. Zadanie "Rozbudowy sieci komunikacyjnej dróg rowerowych" przewidziane jest do realizacji na terenie, pośród którego jedynie działka [...] stanowi własność skarżących.

Na skutek podziału tej nieruchomości zostały wydzielone dwie nowo powstałe działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] przed podziałem miała powierzchnię 0,0195 ha, natomiast pod inwestycję wywłaszczana jest jej cześć o powierzchni 0,0016 ha celem budowy zjazdu z ulicy T. na ulicę P. Tak więc przejęcie dotyczy niewielkiego fragmentu wcześniejszej działki o powierzchni 0,0016 ha. Powierzchnia ta została wydzielona z powierzchni 0,0195 ha (działka [...] przed podziałem). Skarżącym pozostawiono teren o powierzchni 0,0179 ha (działka [...] po podziale).

Po podziale tylko fragment działki [...], wydzielony jako działka [...], znajduje się liniach rozgraniczających teren inwestycji i tylko on jest niezbędny do realizacji ciągu pieszo-rowerowego. Wbrew stanowisku skarżących, na przeznaczonym pod inwestycję terenie nie znajdują się działki [...] i [...].

Organ I instancji w rozstrzygnięciu uznanym przez organ II instancji za prawidłowe dokładnie wymienił działki objęte planowaną inwestycją przed i po podziale.

Zgodnie z osnową decyzji organu I instancji zadanie pn.: "Rozbudowa sieci komunikacyjnej dróg rowerowych", będzie realizowane na terenie dz. nr [...] obręb W. KM [...]; dz. nr [...] obręb W. KM [...]; dz. nr [...] obręb W. KM [...]; dz. nr [...] obręb W. KM [...]; dz. nr [...] obręb W. KM [...]; dz. nr [...] obręb W. KM [...]; dz. nr [...], [...] obręb W. KM [...] we W.

Pośród powyższych działek nie zostały wymienione działki [...] i [...]. Poza tym organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę, że powyższe dwie działki nie znajdują się w pasie objętym inwestycją. Powyższe wynika z map przedstawionych do wniosku złożonego przez inwestora. Z kolei działka nr [...], położona przy ul. T., stanowi własność Miejskiego Przedsiębiorstwa i w przejęciu jej pod inwestycję skarżący nie mają interesu prawnego.

Wobec powyższego nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego podziału działek nr [...],[...] i [...], skoro zaskarżoną decyzją dokonano podziału wyłącznie działki nr [...], w wyniku którego wydzielona została przejęta pod drogę nowoutworzona działka [...].

Wojewoda dokonał sprawdzenia prawidłowości przeprowadzonego podziału i odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stanowisko organu znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Z projektu budowlanego wynika, że będąca przedmiotem wywłaszczenia nowoutworzona działka nr [...] będzie według projektu budowlanego stanowiła rzeczywiście zjazd z ulicy T. na ulicę P. ze ścieżką rowerową i chodnikiem. Dlatego należy zgodzić się z Wojewodą, że interes społeczny ma tutaj wyższą wartość niż prawo własności. Zwłaszcza, że dokonany podział nie wpływa znacząco na powierzchnię działki nr [...].

Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, zgodnie z którym, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ zawarł w decyzji zastrzeżenia w zakresie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich – punkty 4.1 do 4.12 decyzji organu I instancji.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że spełnienie wymagań wynikających z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, a więc poszanowanie, czy też ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiane jako budowa takiego ciągu pieszo- rowerowego, jakiego sobie życzą skarżący.

To inwestor decyduje o przebiegu inwestycji, rolą organu administracji publicznej jest jedynie ocena zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami specustawy drogowej oraz właściwymi przepisami techniczno-budowlanymi. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, organ orzekający dokonuje jedynie oceny prawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji we wnioskowanym miejscu. Skutkiem wydanego zezwolenia jest jednak m.in. zatwierdzenie podziałów nieruchomości i odebranie ich własności na rzecz gminy miejskiej, której prezydent dodatkowo reprezentuje jej interes prawny.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja na wysokości działki nr [...] zasadniczo została poprowadzona w miejscu dotychczasowej drogi stanowiącej działkę nr [...], która nie stanowi własności skarżących. Przejście zatem tej nieruchomości z mocy prawa na własność Gminy Miasto, nie narusza interesu prawnego skarżących. Natomiast inwestycja tylko w niewielkim zakresie obejmuje powierzchnię działki nr działki [...] powstałej po podziale działki nr [...], nieruchomości stanowiącej dotychczas współwłasność skarżących. Odnośnie przejścia na własność Gminy wydzielonej działki [...], organ wykazał niezbędność wydzielenia jej na potrzeby przedmiotowej inwestycji wzdłuż istniejącej drogi stanowiącej ul. P. i po części ul. T. Zarówno działka nr [...] jak i część działki [...] znajduje się w liniach rozgraniczających teren inwestycji.

W związku z pozytywną oceną prawną dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji, Wojewoda nie mógł ingerować w dokonanie podziału.

Zgodnie z art. 12 ust. 1-4 specustawy:

"1. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości.

2. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości.

3. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości.

4. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa:

1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,

2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych

- z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna."

Dla realizacji drogi publicznej w oparciu o decyzję wydaną na podstawie tzw. specustawy drogowej, kwestia własności nieruchomości, na której droga ta ma być realizowana (czy teren ten stanowi własność gminy lub Skarbu Państwa czy też należy do osób trzecich) nie ma większego znaczenia. Skutkiem wydania ostatecznej decyzji o zgodzie na realizację inwestycji drogowej zgodnie z art. 12 ust 1 pkt 4 tej ustawy jest bowiem przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości położonych w granicach linii rozgraniczających a ustalonych decyzją na rzecz Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub jednostki samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych.

Odnośnie zarzutu braku utworzenia miejsc parkingowych należy stwierdzić, że niedopuszczalna jest ocena organów administracji dotycząca racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Stanowisko Wojewody w tym zakresie Skład Sądu w całości akceptuje. Pogląd ten również został ugruntowany w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 24 luty 2015 r., sygn. akt II OSK 3221/14).

Ma rację Wojewoda twierdząc, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy Konstytucji RP - art. 21 ust. 1, nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczone, pod warunkiem, że nastąpi to tylko w drodze ustawy i tylko w tym zakresie, w jakim nie narusza istoty własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Wywłaszczenie jest natomiast dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Nie oznacza to jednak, iż pozyskanie gruntów na cele inwestycyjne, określone specustawą drogową, odbędzie się z pokrzywdzeniem ich właścicieli, gdyż właścicielom przejmowanych nieruchomości będzie przysługiwało odszkodowanie. Pozbawienie prawa własności stanowi realizację celu publicznego, jakim jest budowa dróg mających służyć polepszeniu komunikacji oraz niezbędnej do ich prawidłowego funkcjonowania infrastruktury technicznej.

Odwołujący się zarzucili również nieuwzględnienie opinii Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji . Zarzut ten również jest chybiony, gdyż inwestor nie miał obowiązku występować o taką opinię, a ta, którą załączył J. P. jest jedynie odpowiedzią na jego zapytanie. Uzyskania takiej opinii nie wymagają też przepisy prawa, w związku z czym mogła ona mieć jedynie charakter dowodu prywatnego, którego jednak organ I instancji nie miał obowiązku uwzględnić prowadząc przedmiotowe postępowanie.

Brak jest podstaw by uznać, że ingerencja w prawo własności skarżących wynikająca z planowanej poprawy bezpieczeństwa rowerzystów oraz pieszych była nierzeczywista lub też nieproporcjonalna do użytych środków.

Na zakończenie należy wskazać, że art. 1 ust. 1 specustawy drogowej określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (zwanej dalej w skrócie: "u.d.p."). Odesłanie to nie przewiduje żadnych wyjątków co oznacza, że jedynie inwestycja dotycząca drogi stanowiącej drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych może być prowadzona na zasadach i warunkach przewidzianych w specustawie drogowej z 2003 r. Pojęcie "drogi publicznej" definiuje art. 1 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Ustawa o drogach publicznych dzieli drogi te na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy). W zależności od rodzaju drogi, zaliczenie jej do odpowiedniej kategorii następuje w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu (art. 5 ust. 2 u.d.p.) lub w formie uchwały organu samorządu terytorialnego odpowiedniego szczebla (art. 6 ust. 2, 6a ust. 2, art. 7 ust. 2 u.d.p.). Drogi niezaliczone do żadnej z wyżej wymienionych kategorii dróg publicznych posiadają status "dróg wewnętrznych" (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Przepisy specustawy drogowej nie znajdują zastosowania do realizacji dróg wewnętrznych (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2348/10, LEX nr 953047).

Sąd z uwagi na przebieg inwestycji wypowiedział się już w uzasadnieniu niniejszego wyroku, że chybiony zatem jest zarzut skargi, że przedmiotowa inwestycja dotyczy realizacji drogi wewnętrznej.

Brak dołączenia dokumentów, o których mowa w przepisie art. 11 d ust. 1 pkt 7a oraz pkt 8 lit a, b, c, e, f, g specustawy drogowej, również pozostaje bez wpływu na wynik sprawy z uwagi na lokalizację inwestycji. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organu, że pomijając fakt, że opinia zarządcy infrastruktury kolejowej znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy, należy wskazać, że pozostałe opinie wskazane w przepisie nie są wymagane dla wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej. W związku z powyższym, organ I instancji nie miał obowiązku ich uzyskania wobec złożenia oświadczenia przez wnioskodawcę, że nie są one obligatoryjne dla przedmiotowego postępowania.

Do wniosku o wydanie decyzji inwestor zobowiązany jest dołączyć opinie innych jeszcze organów i jednostek, jeżeli ich uzyskanie wynikałoby z obowiązującego prawa. Skoro jednak przepisy nie wymagają w przedmiotowej sprawie uzyskania przedmiotowych opinii, to nie można żądać od organów administracji zebrania ich pomimo braku przesłanek ustawowych.

Ponadto, jeśli nie jest konieczne podejmowanie działań mających na celu uzyskanie w/w opinii, wnioskodawca zobowiązany jest do wskazania takiej informacji we wniosku, aby organ orzekający uwzględnił to w dokonywaniu oceny kompletności wniosku, co też wnioskodawca uczynił składając wniosek z dnia [...] lipca 2017 r.

Odwołujący się zarzucili ponadto organowi I instancji naruszenie art. 11 d ust. 5 specustawy drogowej poprzez uniemożliwienie stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu. Przepis ten stanowi, że Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

W ocenie Sądu Wojewoda słusznie nie dopatrzył się naruszenia przez Prezydenta Miasta normy powyższego przepisu.

Opisywany sposób publicznego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, określony w art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, wywołuje skutek prawnego domniemania doręczenia tego zawiadomienia wszystkim stronom postępowania, poza stronami zawiadamianymi indywidualnie, po upływie terminu 14 dni, liczonego od dnia ukazania się publicznego ogłoszenia, stosownie do art. 49 kpa.

Jednocześnie też odwołujący się zarzucali organowi I instancji zamieszczenie obwieszczeń w mało poczytnej prasie lokalnej.

Sąd w całości akceptuje stanowisko Wojewody co do publikacji obwieszczeń, poparte stanowiskiem w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. (II OSK 1613/09). NSA w wyroku powyższym podkreślił m.in., że istotne jest tylko, aby obwieszczenie zamieszczone zostało w prasie lokalnej, a więc gazecie wydawanej dla danego terytorium, przez które przebiegać ma planowana droga, a nie w prasie ogólnokrajowej. Jednocześnie skoro zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego (Warszawa 2007) pojęcie "prasa" oznacza gazety i czasopisma ukazujące się w regularnych odstępach czasu, to użycie przez ustawodawcę sformułowania "prasa lokalna" wyraźnie wskazuje, że chodzi o gazety lokalne ukazujące się w regularnych odstępach czasu. Zatem dla oceny, czy zawiadomienie o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi w drodze obwieszczenia zostało dokonane w sposób prawidłowy, istotne jest, czy zostało ono zamieszczone w gazecie lokalnej ukazującej się w regularnych odstępach czasu, a nie w gazecie ogólnokrajowej, bądź wprawdzie lokalnej, lecz ukazującej się nieregularnie. Natomiast kwestia ilości tytułów prasy lokalnej, w której ukazało się obwieszczenie, nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości dokonania zawiadomienia. Z poglądem powyższym skład Sądu się zgadza.

Podsumowując, w ocenie Sądu, w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a przedstawiona przez organ argumentacja i wykładnia zastosowanych przepisów w pełni zasługują na uwzględnienie. Podnoszone w skardze zarzuty strony nie stanowią naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.