Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 622/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Warszawa, dnia 18 marca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2482/19 w sprawie ze sprzeciwu Z. w L. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Zarządu D. w L. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. Budowa i przebudowa [...] w L. na odcinkach: od granicy miasta do skrzyżowania ul. A. z ul. S., od skrzyżowania ul. K. z ul. D. do ul. W. wraz z budową skrzyżowania z [...]".

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. J., M. S., K. H., A. H., A. J., S. S., A. T. oraz Z. J.. Odwołujący się domagali się uchylenia ww. decyzji RDOŚ w L. oraz postanowienia tego organu z dnia [...] marca 2017 r. stwierdzającego brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wskazywali na konieczność przeanalizowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zarzucili, że w niniejszej sprawie nie zaproponowano żadnych skutecznych rozwiązań zabezpieczających budynki i ich mieszkańców przed ponadnormatywnym oddziaływaniem hałasu.

Za niewystarczające uznali zaproponowane przez inwestora zastosowanie cichej nawierzchni oraz wykonanie przesłony z roślin. W ich ocenie zastosowanie cichej nawierzchni nie spełni swojego zadania bowiem ten rodzaj nawierzchni znajduje zastosowanie przy drogach szybkiego ruchu, przy prędkościach powyżej 50 km/h, a na wskazanym terenie obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km/h.

Wskazali, że w porowate nawierzchnie wnikają zabrudzenia co w konsekwencji prowadzi do pogorszenia właściwości pochłaniających hałas akustyczny. Wskazali, że ciche nawierzchnie są drogie i nietrwałe. Przesłona z roślin aby spełniała funkcję dźwiękochłonną powinna być wykonana z odpowiednich gatunków roślin. Zaproponowane nasadzenia w ich ocenie będą pełniły jedynie funkcję estetyczną, aby zapewnić poziom hałasu dopuszczalny w porze nocnej przesłona powinna mieć szerokość co najmniej 22 m.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 84 ust. 1a ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081, dalej jako ustawa środowiskowa). Następnie organ wyjaśnił, że ustawodawca nie przewidział możliwości nałożenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko m.in. konieczności wykonania kompensacji przyrodniczej czy obowiązku monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Analizując kontrolowaną decyzję organ odwoławczy stwierdził, że jej zakres wykracza poza ten wskazany w art. 84 ust. 1a ustawy środowiskowej. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji wykraczając poza zakres decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekroczył swoje kompetencje.

Przepisy ustawy środowiskowej umożliwiają nałożenie obowiązku wykonania kompensacji przyrodniczej i monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jedynie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko. Dlatego zdaniem organu odwoławczego RDOŚ w L., określając punkt II.2.4 oraz punkt II.3.1 analizowanej decyzji, naruszył przepisy postępowania.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji, orzekając o przeprowadzeniu pomiarów hałasu wewnątrz budynku mieszkalnego, przekroczył swoje kompetencje, które w niniejszym postępowaniu sprowadzały się do określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Inwestor nie posiada uprawnień i nie jest właściwy do wykonania pomiarów wewnątrz budynków. Obowiązek nałożony w punkcie II.3.1 decyzji RDOŚ w L. czyni ją niewykonalną w tej części.

Organ wskazał, że z dokumentacji sprawy wynika, iż dla zadania I wystąpią przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach chronionych akustycznie o wartości od 0,2 do 1,7 dB w porze dnia i od 0,7 do 4,8 dB w porze nocy w 2017 r. oraz od 0,2 do 3,9 dB w porze dnia i od 1,9 do 6,9 dB w porze nocy w 2027 r., natomiast dla zadania II wystąpią przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach chronionych akustycznie o wartości od 6,1 do 6,5 dB w porze dnia i od 5,8 do 6,2 dB w porze nocy w 2017 r. oraz od 0,4 do 8,1 dB w porze dnia i od 0,1 do 7,5 dB w porze nocy w 2027 r.

Ponadto wnioskodawca w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. wskazał, że "dla etapu istniejącego nie jest celowe wykonywanie jakichkolwiek badań dotyczących istniejącego poziomu hałasu gdyż sytuacja drogowa, w tym również ruch pojazdów, będzie zupełnie inna niż obecnie. Analiza przewidywanego oddziaływania jest oparta na modelach matematycznych i programach komputerowych. Na obecnym etapie nie można stwierdzić ze 100 % pewnością, o jakim natężeniu będzie odbywał się ruch pojazdów na analizowanym odcinku drogi a tym samym, że cicha nawierzchnia wystarczy (lub nie) aby dotrzymać dopuszczalne poziomy hałasu na granicy terenów chronionych akustycznie".

W celu ograniczenia negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na klimat akustyczny terenów chronionych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia zaproponowano zastosowanie specjalnej nawierzchni drogowej - mieszanki SMA o maksymalnej granulacji ziaren 5-8 mm, która ma obniżyć hałas powstający na styku koło-nawierzchnia. W dokumentacji wskazano, że poziom redukcji hałasu wahać się będzie od 3 do 5 dB. Jednakże przy uzupełnieniu z dnia [...] listopada 2016 r. przedłożono wyniki obliczeń przy budynkach chronionych akustycznie dla zadania I i zadania II, w których przedstawiono skuteczność tłumienia cichej nawierzchni na poziomie 5 dB oraz powołano się na literaturę naukową. Dodatkowo w celu złagodzenia i zminimalizowania oddziaływania związanego z użytkowaniem drogi na budynek mieszkalny przy ul. W. [...] zaproponowano wykonanie przesłony roślinnej z drzew i krzewów w postaci nasadzeń drzew gatunków rodzimych (np. klon zwyczajny) w rozstawie ok. 5 m o obwodzie pnia ok. 20 cm na wys. 1 m i koronie rozwiniętej na wysokości co najmniej 2 m, uzupełnionych w dolnej partii żywopłotem.

W opinii GDOŚ zaproponowane przez wnioskodawcę metody minimalizujące oddziaływanie akustyczne mogą okazać się nieskuteczne, gdyż w przedstawionych przez niego i pozycjach literatury naukowej, nie odnaleziono informacji potwierdzających skuteczność tłumienia hałasu o 5 dB przez "cichą nawierzchnię" przy prędkości pojazdów poniżej 50 km/h.

Mając na uwadze powyższe wątpliwości organ II instancji, w piśmie z dnia 20 grudnia 2017 r., wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na ww. wezwanie wskazano, że przy analizie źródeł literaturowych nie znaleziono danych, które tylko i wyłącznie odnosiłyby się do stosowania "cichych nawierzchni" przy prędkościach do 50 km/h. Wnioskodawca wezwany również do zaproponowania innych skutecznych rozwiązań minimalizujących ponadnormatywne oddziaływanie hałasu na tereny chronione akustycznie podał, że na obecnym etapie prac projektowych nie przewiduje innych rozwiązań mających na celu ochronę środowiska niż zastosowanie "cichej nawierzchni". W opinii inwestora ciągła rozbudowa lubelskiego układu komunikacyjnego wpływa na modyfikację i rozkład ruchu na poszczególnych drogach, w związku z czym nie da się jednoznacznie stwierdzić jaka będzie struktura ruchu pojazdów na danej drodze w roku oddania jej do eksploatacji, a jaka po okresie 10 lat użytkowania. Wnioskodawca, w celu uniknięcia planowania rozwiązań ochrony środowiska niepotrzebnych na obecnym etapie prac (nie znając rzeczywistej struktury ruchu dla prognozy +10 lat ani też rzeczywistego oddziaływania na środowisko), zaproponował prowadzenie monitoringu polegającego na okresowych pomiarach hałasu na analizowanym odcinku, a tym samym ocenę skuteczności zastosowanych rozwiązań. W przypadku stwierdzenia braku wystarczającej ochrony akustycznej na terenach podlegających ochronie akustycznej inwestor zobowiązał się podjąć dalsze działania mające na celu ochronę środowiska.

Organ II instancji, po zapoznaniu się z treścią odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r., ponownie wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień w zakresie skuteczności redukcji hałasu o 5 dB przez "cichą nawierzchnię" przy prędkości pojazdów poniżej 50 km/h oraz zmiany właściwości tłumienia hałasu po zastosowaniu "cichej nawierzchni" w perspektywie czasu do roku 2027. W odpowiedzi na ww. pismo wskazano, że na podstawie danych literaturowych można stwierdzić, iż poziom tłumienia hałasu o wartości 2 dB został osiągnięty dzięki zmniejszeniu uziarnienia mieszanki z 11 mm do 8 mm, natomiast średnia różnica poziomu hałasu pomiędzy mieszankami typu SMA i AC wynosi ok. 3 dB, nie biorąc pod uwagę uziarnienia. Zdaniem inwestora: "wpływ zmiany uziarnienia (min. 2 dB) oraz dodatkowo wpływ zmiany typu mieszanki (ok. 3 dB), do analizy akustycznej na cele karty informacyjnej przedsięwzięcia przyjęto łączną redukcję na poziomie 5 dB ".

Organ odwoławczy ocenił, że nie można zgodzić się z powyższymi twierdzeniami wnioskodawcy. Przede wszystkim na podstawie dokumentacji sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić dla jakiej warstwy ścieralnej dokonano analizy akustycznej. Wskazano jedynie, że rodzajem nawierzchni uwzględnionym w obliczeniach będzie gładki asfalt: asfaltobeton lub lany asfalt. Powyższe może oznaczać, że prognozę wykonano uwzględniając zarówno nawierzchnię AC, jak i SMA. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że dla zadania III projektowaną warstwą ścieralną jest SMA 11, zatem należałoby przypuszczać, że właśnie taką nawierzchnię uwzględniono przy analizie akustycznej.

Warstwa SMA 11 umownie traktowana jest jako nawierzchnia referencyjna w Polsce, co znajduje potwierdzenie m.in. w publikacji Materiał budowlany z przyszłością w: Nawierzchnie asfaltowe. Kwartalnik Polskiego Stowarzyszenia Wykonawców Nawierzchni Asfaltowych Nr 2/2015, pod red. A. Krawczyk. Natomiast w publikacji zbiorowej Mostostalu Warszawa S.A. Politechniki Warszawskiej i Instytutu Badań Dróg i Mostów, Innowacyjna technologia nawierzchni drogowych o obniżonej emisji hałasu z 2015 r. jako nawierzchnię referencyjną wskazano AC 11 i SMA 11, przy czym nawierzchnia AC 11 charakteryzowała się niższą o ok. 1,5 dB emisją hałasu przy prędkości pojazdu 50 km/h niż nawierzchnia SMA 11.

W odpowiedzi na ponowne wezwanie GDOŚ z dnia [...] kwietnia 2019 r. wnioskodawca zwrócił również uwagę na rozbieżności badań emitowanego hałasu w zakresie tej samej nawierzchni i tej samej prędkości o wartości nawet do 3-4 dB. W jego opinii najbardziej wiarygodnym sposobem analizy emitowanego hałasu jest pomiar w miejscach przewidywanych przekroczeń po oddaniu inwestycji do użytkowania oraz konfrontacja wyników z wartościami przyjętymi jako poziom odniesienia do prognozy warunków akustycznych, a warunek taki został zawarty w punkcie II.3 decyzji RDOS w L..

Organ odwoławczy podkreślił, że RDOŚ w L. nakładając warunek dotyczący wykonania pomiarów hałasu w kontrolowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko naruszył przepisy postępowania (art. 84 ust. 1a ustawy środowiskowej).

Zdaniem organu odwoławczego, skoro nie można wykluczyć ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko to, RDOŚ w L. naruszył zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. i 80 K.p.a. Organ administracji jest zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, bowiem dopiero wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

Organ odwoławczy wskazał, że uzasadnienie decyzji RDOŚ w L., w szczególności w zakresie oddziaływania akustycznego, ograniczyło się do powielenia przez organ w treści decyzji fragmentów karty informacyjnej przedsięwzięcia i jej uzupełnienia. Działanie takie nie wypełnia obowiązku wyczerpującego uzasadnienia przez organ podjętego rozstrzygnięcia w sprawie, a w konsekwencji narusza przepis art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Organ odwoławczy zauważył, że RDOŚ w L. nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wobec czego organ odwoławczy odstąpił od rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy co do istoty i nie wydal rozstrzygnięcia merytorycznego, o którym mowa w art. 138 § 1 K.p.a.

W ocenie GDOŚ znaczenie wskazanych nieprawidłowości dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia wykracza poza dopuszczalność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji, z tego też względu organ ten nie mógł skorzystać z uprawnień wynikających z art. 136 K.p.a. Prowadziłoby to do rozpatrzenia sprawy co do istoty w całym jej kształcie wyłącznie przez organ odwoławczy, a tym samym skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu odwoławczego, ponownie rozpoznając sprawę, RDOŚ w L. powinien odnieść się do kwestii podniesionych w niniejszej decyzji, w szczególności skorygować naruszenia przepisów postępowania (art. 84 ust. 1a ustawy środowiskowej oraz art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. i 80 K.p.a.), poprzez rozstrzygnięcie wniosku inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie wskazanym w ustawie środowiskowej oraz podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także ocenę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływań akustycznych. Organ I instancji powinien dokonać ponownej analizy kryteriów wymienionych w art. 63 ustawy środowiskowej, w celu stwierdzenia obowiązku lub braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz, w sytuacji gdyby stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, powinien również rozważyć potrzebę zastosowania dodatkowych środków minimalizujących i zweryfikowania przyjętych założeń w ramach analizy porealizacyjnej. Organ w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy powinien także rozpatrzeć zarzuty podniesione w złożonym odwołaniu.

Zarząd Dróg i Mostów w L. wniósł sprzeciw od decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, albowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.

Skarżący zauważył, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt: ll OSK 1609/16, wyrażony został pogląd, że w przeciwieństwie do art. 82 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przepis art. 84 ust. 1 ustawy wskazuje jedynie na konieczność stwierdzenia w takiej decyzji, że nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nie oznacza to jednak, że osnowa decyzji, jak i jej uzasadnienie, musi ograniczać się tylko do tego rodzaju stwierdzenia. Przeciwnie, powinno z niej precyzyjnie wynikać, do jakiego przedsięwzięcia się odnosi i w którym miejscu przedsięwzięcie to ma być zlokalizowane. Ma to szczególne znaczenie gdyż decyzja ta ma stanowić podstawę do złożenia wniosku o wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy. Brak jest zatem przeszkód, żeby decyzja ta zawierała rozstrzygnięcia, o których stanowi art. 82 ust. 1 ustawy, co pozwoli usunąć wątpliwości co do sposobu określenia warunków realizacji przedsięwzięcia (por. K. Gruszecki, Komentarz do art. 84 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Baza Lex 2013).

Następnie skarżący zakwestionował stanowisko organu odwoławczego, że zaproponowane przez skarżącego metody minimalizujące oddziaływanie akustyczne mogą okazać się nieskuteczne, gdyż w przedstawionych przez niego pozycjach literatury naukowej, nie odnaleziono informacji potwierdzających skuteczność tłumienia hałasu o 5 dB przez "cichą nawierzchnię" przy prędkości pojazdów poniżej 50 km/h.

Skarżący stwierdził, że w złożonych przez niego wyjaśnieniach za pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., powołał się m.in. na opracowanie pt. "Ocena wpływu typu i technologii wykonania nawierzchni drogowej na hałaśliwość ruchu drogowego i jego uciążliwość dla środowiska. Sprawozdanie końcowe" będące autorstwa Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, Zakładu Technologii Nawierzchni prof. dr hab. inż. Dariusza Sybilskiego przy współpracy prof. dr hab. inż. Jerzego Ejsmont z Politechniki Gdańskiej, dr inż. Władysława Gardziejczyka z Politechniki Białostockiej a także mgr inż. Tadeusza Dzienis z tBDiM oraz mgr inż. Tomasza Mechowskiego z IBDiM z 2005 r., gdzie poddano badaniu skuteczność nawierzchni przy różnych prędkościach, tj. przy prędkości 50 km/h, 80 km/h oraz 110 km/h.

W powołanym powyżej opracowaniu wskazano, że kolejność występowania poszczególnych nawierzchni nie jest jednakowa dla wszystkich prędkości badawczych, jednakże jeżeli dana nawierzchnia drogowa charakteryzuje się niską hałaśliwością dla jednej prędkości, to również jest w grupie "cichych" nawierzchni dla pozostałych prędkości. Analogicznie, "głośna" nawierzchnia charakteryzuje się wysoką hałaśliwością dla wszystkich prędkości pomiarowych (patrz: strona 66 opracowania).

Podkreślono, że organ powołując się na publikację zbiorową Mostostalu Warszawa S.A. Politechniki Warszawskiej i Instytutu Badania Dróg i Mostów (patrz: str. 7 skarżonej decyzji) stwierdził, że jako nawierzchnię referencyjną wskazano AC 11 i SMA 11, przy czym nawierzchnia AC 11 charakteryzowała się niższą o ok. 1,5 dB emisją hałasu przy prędkości pojazdu 50 km/h niż nawierzchnia SMA 11.

Skarżący zauważył, że z powołanego przez niego przy wyjaśnieniach opracowania pt. "Hałaśliwość nawierzchni asfaltowych i nawierzchni z betonu cementowego". Analiza porównawcza pod redakcją dr hab. inż. Władysława Gardziejczyka z Politechniki Białostockiej, Konferencja Nawierzchnie Drogowe 2015, Kraków, wprost wynika, że zastosowane nawierzchnie SMA są najmniej podatne na spadek poziomu skuteczności ograniczenia hałasu. W wypadku nawierzchni z mastyksu grysowego różnice pomiędzy hałaśliwością nawierzchni na dwóch pasach ruchu, zarówno bezpośrednio po jej wykonaniu, jak i po dwóch latach eksploatacji, nie przekraczały 0,5 dB. Niemniej jednak powołane publikacje i opracowania przez skarżącego nie były wystarczające dla organu.

Skarżący stwierdził, że nałożenie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. w decyzji z [...] kwietnia 2017 r. obowiązku wykonania kompensacji przyrodniczej i monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, było dopuszczalne, a zarazem uzasadnione z punktu widzenia celu, jakie ma spełniać tego rodzaju rozstrzygnięcie, jak również skutecznie wykluczono ponadnormatywne oddziaływanie akustyczne dla przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko.

Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżonej decyzji kasatoryjnej.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2482/19, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił sprzeciw uznając, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.

Mając na uwadze, że sądowa kontrola zainicjowana sprzeciwem zgodnie z art. 64e P.p.s.a. ogranicza się jedynie do oceny zaistnienia przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd zauważył, że nie jest uprawniony odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu, istotny wpływ na możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy tj. na wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i przebudowie drogi publicznej, miała okoliczność, że wydana przez organ I instancji decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania dla realizacji tego przedsięwzięcia była decyzją wydaną w trybie uproszczonym, a więc bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Sąd podkreślił, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia zakwalifikowanego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie powstaje w sposób automatyczny. Obowiązek ten może być nałożony przez organ prowadzący postępowanie w razie stwierdzenia, że jest to konieczne w związku z oceną, że z uwagi na uwarunkowania w jakich ma powstać i funkcjonować przedsięwzięcie, może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dokonując takiej oceny organ powinien kierować się uwarunkowaniami określonymi w art. 63 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081). Dla wydania postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wystarczy stwierdzenie możliwości znaczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w jakimkolwiek ze wskazanych w tym przepisie aspektów.

Stosownie do treści art. 84 ust. 1 ustawy w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W decyzji takiej właściwy organ może określić warunki lub wymagania, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c, lub nałożyć obowiązek wykonania działań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b, w szczególności jeżeli wynikają one z postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 2a (art. 84 ust. 2 ustawy).

Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie wskazanego przepisu możliwe jest więc wyłącznie w sytuacji, gdy nie zachodzą wątpliwości co do braku znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jeżeli zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym złożona przez inwestora karta informacyjna nie pozwala na wykluczenie znaczącego oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji, nie jest możliwe wydanie decyzji środowiskowej w uproszczonym trybie, a więc bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W sytuacji, gdy ocena dokonana przez organ odwoławczy po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jest odmienna od oceny wyrażonej przez organ I instancji w zakresie braku znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organ odwoławczy nie może wydać rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ponieważ decyzja wydawana na podstawie art. 84 ustawy jest wyłącznie pozytywną decyzją o wyrażeniu zgody na realizację przedsięwzięcia. W takiej sytuacji brak spełnienia przesłanek do wydania decyzji środowiskowej w trybie uproszczonym nie zamyka drogi do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a powoduje ewentualnie konieczność przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie to jest częścią postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Poddawany analizie w ramach tego postępowania, sporządzony przez inwestora raport oddziaływania na środowisko, jest podstawowym dowodem umożliwiającym ustalenie stanu faktycznego w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej. Organ odwoławczy, który analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ocenia, że nie jest on wystarczający do ustalenia braku znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie może rozstrzygnąć sprawy merytorycznie, ponieważ nie jest możliwe niebudzące wątpliwości ustalenie stanu faktycznego. W takim przypadku uzasadnione jest uchylenie uproszczonej decyzji środowiskowej, której elementem jest stwierdzenie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do zainicjowania i przeprowadzenia postępowania w zakresie oceny oddziaływania na środowisko ze względu na potrzebę zachowania prawa do dwuinstancyjnego postępowania.

Sąd zauważył, że wydane uprzednio przez organ I instancji postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia oddziaływania na środowisko może ulec dezaktualizacji albo w przypadku dokonanych przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania ustaleń albo czynności wyjaśniających przeprowadzonych przez organ I instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Wówczas uzasadnione jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko i dokonanie ustaleń w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia w oparciu m.in. o sporządzony na zlecenie inwestora raport oddziaływania na środowisko.

Ocena oddziaływania na środowisko jest tylko częścią postępowania o wydanie decyzji środowiskowej. Według art. 62 ust. 1 ustawy w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia:

1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na:

a) środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi,

b) dobra materialne,

c) zabytki,

ca) krajobraz, w tym krajobraz kulturowy,

d) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-ca,

e) dostępność do złóż kopalin;

1a) ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych;

2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

3) wymagany zakres monitoringu.

Celem przeprowadzenia tej oceny jest w istocie zgromadzenie materiału dowodowego stanowiącego podstawę do określenia warunków lub wymagań realizacji planowanej inwestycji w decyzji środowiskowej.

Wydawane w tym przedmiocie postanowienie nie rozstrzyga o istocie sprawy, a jedynie określa zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia przez organ w celu rozpoznania wniosku i dowody, które w tym postępowaniu będą analizowane.

Sąd zauważył, że na postanowienie niestwierdzające obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie przysługuje zażalenie, dlatego nie może podlegać zmianie lub uchyleniu w trybie nadzwyczajnym lub samokontroli. Jednak zdaniem Sądu nie ma przeszkody, by organ w toku postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej w sytuacji, gdy nastąpi zmiana stanu faktycznego w kierunku uzasadniającym potrzebę ponownego rozważenia kwestii przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, mógł wydać postanowienie nakładające taki obowiązek. Wydane wcześniej postanowienie nie stanowi przeszkody do wydania postanowienia dostosowującego potrzebę zgromadzenia materiału dowodowego do nowej sytuacji.

Sąd uznał, że błędem organu I instancji było przedwczesne wydanie postanowienia, w sytuacji gdy jak wykazał organ odwoławczy istnieją wątpliwości co do przydatności informacji zawartych w karcie informacyjnej do oceny o braku znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie uległ zmianie po przeprowadzeniu przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego. Sąd zauważył, że ani karta informacyjna, ani wyjaśnienia inwestora nie stanowią zdaniem organu odwoławczego wystarczającej podstawy do oceny o pewności co do braku znaczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Sąd podkreślił, że o istniejących wątpliwościach co do sposobu oddziaływania na środowisko świadczy chociażby to, że w uproszczonej decyzji środowiskowej organ I instancji określił warunki dotyczące monitoringu i obowiązków kompensacji roślin. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że powyższe elementy nie mogą być zawarte w tego rodzaju decyzji, zgodnie z treścią art. 84 ust. 2 ustawy.

Zarząd Dróg i Mostów w L. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 151a P.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji, podczas gdy zachodziły przesłanki do uwzględnienia sprzeciwu.

W świetle tak sformułowanego zarzutu skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poza powtórzeniem argumentacji zawartej w sprzeciwie wskazał, że ocenę oddziaływania na środowisko cechuje prewencyjność. Jest to bowiem instrument, który powinien zapobiegać wystąpieniu oddziaływania na środowisko lub pozwalać na ograniczenie oddziaływania na środowisko zanim ono powstanie (planowanego, przyszłego oddziaływania). Jak wskazuje J. Jendrośka "Konsekwencją powyższych ustaleń jest stwierdzenie, iż ocena oddziaływania na środowisko ma sens tylko wtedy, gdy ocena jest przeprowadzona przed podjęciem decyzji (i to najlepiej na możliwie wczesnym etapie procesu decyzyjnego gdy możliwe są jeszcze alternatywne warianty działania) nie ma zaś sensu po podjęciu decyzji. Tym bardziej nie ma większego sensu, gdy przedsięwzięcie jest już realizowane czy wręcz bliskie ukończenia, gdyż jedynym efektem oceny oddziaływania na środowisko byłyby wtedy zmiany o charakterze kosmetycznym, pozwalające co najwyżej minimalizować szkodliwe oddziaływania (ocena oddziaływania na środowisko nie mogłaby zatem spełniać roli prewencyjnej, co stanowi przecież jej cechę konstytutywną i odróżnia od instrumentów "pierwszej generacji" [czyli zakazów, nakazów, standardów środowiskowych - przyp. aut.] stosowanych w ochronie środowiska)" (J. Jendrośka, Oceny oddziaływania na środowisko jako instytucja prawna: charakter prawny i struktura regulacji, (w:) Prawo i polityka w ochronie środowiska, Wydawnictwo Prawa Ochrony Środowiska, Wrocław 2006, str. 73-82). Inaczej mówiąc, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przed podjęciem decyzji (i to na wczesnym etapie tego procesu decyzyjnego) wynika z samej istoty tej oceny jako instrumentu mającego na celu rozważenie wpływu na środowisko przedsięwzięcia zanim zostanie ono zrealizowane (zanim proces decyzyjny przesądzający o jego kształcie i przebiegu się sfinalizuje), co z kolei ma pozwolić na podjęcie dobrze poinformowanej decyzji zezwalającej na to przedsięwzięcie i na odpowiednie (uwzględniające aspekty środowiskowe) ukształtowanie jej treści. Przeprowadzanie oceny oddziaływania na środowisku po podjęciu decyzji jest zatem niecelowe i sprzeczne z istotą tej instytucji.

Niezależnie od powyższego, skarżący kasacyjnie stanowczo podkreślił, iż nałożenie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. obowiązku wykonania kompensacji przyrodniczej i monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, było dopuszczalne, a zarazem uzasadnione z punktu widzenia celu, jakie ma spełniać tego rodzaju rozstrzygnięcie jak również skutecznie wyklucza ono ponadnormatywne oddziaływanie akustyczne dla przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - decyzja kasatoryjna. Powoduje ona przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w prowadzonym przez ten organ postępowaniu. Decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi też o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Zatem kontrolując decyzję na skutek sprzeciwu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić jedynie czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd takim działaniem zastąpiłby organ, zaś rolą Sądu jest ocena legalności działalności organów a nie ich zastępowanie w tej działalności.

Organ odwoławczy stwierdził wadliwość proceduralną prowadzonego przez organ I instancji postępowania. Tym samym postępowanie przed organami nie może stanowić podstawy do dokonania ustaleń faktycznych i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Decyzja kasatoryjna powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a.

Wobec powyższego zadaniem Sądu I instancji była jedynie ocena czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako K.p.a.). Potwierdza to brzmienie art. 64e P.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada wówczas kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

Zdaniem, Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie dotyczącej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie i przebudowie drogi publicznej nie było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a tym samym niezasadny jest wyrok oddalający sprzeciw na zasadzie art. 151a § 2 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności brak jest podstaw do uznania, że organ I instancji wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (dalej decyzję środowiskową) w trybie uproszczonym (bez konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko) naruszył przepisy postępowania tj. art. 84 ust 2 ustawy środowiskowej poprzez zawarcie w niej rozstrzygnięcia dotyczącego nałożenia obowiązku wykonania kompensacji przyrodniczej (pkt II.2.4 - nasadzenia drzew i krzewów rekompensujących wycinkę) oraz obowiązku monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (pkt II.3.1 - obowiązek wykonania pomiarów hałasu w wyznaczonych punktach pomiarowych po oddaniu drogi do użytkowania oraz przeprowadzenia pomiarów hałasu wewnątrz budynku mieszkalnego zlokalizowanego na granicy pasa drogowego).

Zgodnie z art. 84 ust. 1a ustawy środowiskowej w decyzji, o której mowa w ust. 1 (decyzja środowiskowa wydana gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko tzw. tryb uproszczony), właściwy organ może określić:

1. warunki lub wymagania, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c tj.:

• istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich (lit.b),

• wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1, w szczególności w projekcie budowlanym, w przypadku decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 i 23 (lit. c),

lub

2. nałożyć obowiązek wykonania działań, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b tj. unikania, zapobiegania, ograniczania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b), w szczególności jeżeli wynikają one z postanowienia, o którym mowa w art. 63 ust. 2a (postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko).

W ocenie NSA z powyższej regulacji wynika, że w decyzji o środowiskowej wydanej na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy środowiskowej organ ma opartą na uznaniu, wyłączną kompetencję ("może określić") określenia warunków korzystania ze środowiska, które pozwolą ograniczyć uciążliwości wywołane funkcjonowaniem przedsięwzięcia na etapie jego realizacji i eksploatacji lub użytkowania w celu ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Dokonanie nasadzeń drzew i krzewów rekompensujących wycinkę to nie tylko przeprowadzenie kompensacji przyrodniczej, której definicję zawarto w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U.2019.1396 ze zm.) ale działanie takie stanowić może również warunek korzystania ze środowiska dla budowy i przebudowy przedmiotowej drogi publicznej. Nie ulega wątpliwości, że odtworzenie w ramach kompensacji przyrodniczej istniejących wcześniej, a podlegających wycince drzew i krzewów poprzez ich ponowne nasadzenie pozwoli także ograniczyć uciążliwości dla terenów sąsiednich związane z użytkowaniem nowo budowanej drogi. Szpaler drzew i krzewów odgradza tereny zamieszkałe od drogi, tworząc naturalną barierę przed hałasem i unoszonym z ulicy pyłem. Wobec tego zapis w decyzji o nasadzeniu drzew i krzewów rekompensujących wycinkę można także uznać za zapis stanowiący warunek korzystania z przebudowanej drogi publicznej ograniczający jej wpływ na tereny sąsiednie. Użycie sformułowania "rekompensujących wycinkę" nie oznacza tylko, że nasadzenia wyciętych drzew i krzewów służą jedynie kompensacji przyrodniczej. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że przesłona roślinna z drzew i krzewów ma na celu złagodzenie i zminimalizowanie oddziaływania związanego z użytkowaniem drogi na budynek mieszkalny przy ul. Wyścigowej 11. Zatem zawarty w pkt II.2.4 decyzji organu I instancji obowiązek nasadzeń był dopuszczalny jako mieszczący się w zakresie art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy środowiskowej.

W ocenie NSA, także zawarty w decyzji organu I instancji obowiązek wykonania pomiarów hałasu w wyznaczonych punktach pomiarowych w terminie 12 miesięcy od oddania drogi do użytkowania oraz obowiązek przeprowadzenia pomiarów hałasu wewnątrz budynku mieszkalnego zlokalizowanego na granicy pasa drogowego (pkt. II.3.1.) mieści się w zakresie uregulowań dopuszczonych art. 84 ust. 1a ustawy środowiskowej. Obowiązek ten mieści się w zakresie wskazanym w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy środowiskowej. Dotyczy on wykonania działań, które pozwolą uniknąć, zapobiec lub ograniczyć oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie NSA, aby zapobiec negatywnemu oddziaływaniu hałasu pochodzącego z drogi publicznej na środowisko (otoczenie) trzeba najpierw poznać czy oddziaływanie takie występuje. Skoro właściwy organ stwierdził brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wydając postanowienie w tym zakresie, to przyjął, że niniejsza inwestycja z uwagi na uwarunkowania w jakich ma powstać nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W takim przypadku zobowiązanie do przeprowadzenia monitoringu emisji hałasu po zakończeniu inwestycji, na etapie jej użytkowania byłoby zbędne.

Jednak organ I instancji zgodnie z art. 84 ust. 1a ustawy środowiskowej "mógł określić" obowiązek wykonania działań, które pozwolą uniknąć, zapobiec lub ograniczyć oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Takim działaniem ma być zbadanie emisji hałasu po wybudowaniu drogi. Tym samym zamieszczenie obowiązku przeprowadzenia badań hałasu emitowanego przez drogę wynikało prawdopodobnie z chęci zabezpieczenia otoczenia inwestycji na wypadek gdyby użytkowanie drogi niosło oddziaływanie na środowisko, którego pierwotnie nie przewidziano.

Inwestor w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. wskazywał, że obecnie określenie oddziaływania powstającej w wyniku przedmiotowej przebudowy drogi publicznej w zakresie emitowanego hałasu jest nieuzasadnione albowiem układ drogowy w tym miejscu ulega dalszej przebudowie. Stanowisko to uzasadnia działanie organu I instancji, który będąc świadomy braku możliwości kompleksowej oceny oddziaływania hałasu emitowanego przez samochody na obecnym etapie inwestycji, zalecił przeprowadzenie badań po jej ukończeniu. Taki obowiązek, zdaniem NSA wpisuje się w zakres możliwych do nałożenia działań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy środowiskowej. Przeprowadzenie badań hałasu w pozwoli na ograniczenie ewentualnego oddziaływania inwestycji na środowisko.

Wobec powyższego, należy uznać, za niezasadne stanowisko organu odwoławczego oraz Sądu I instancji, że warunki i obowiązki zawarte w pkt II.2.4 oraz w pkt II.3.1. decyzji organu I instancji przekraczało jego kompetencje bowiem nie wchodziło w zakres dopuszczonych art. 84 ust. 1a ustawy środowiskowej w odniesieniu do decyzji środowiskowej wydanej bez przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Nie można zatem zasadnie twierdzić, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co stanowiło podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej.

Zdaniem NSA, niesłusznie Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego odnośnie do istnienia wątpliwości o braku znaczącego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Podzielić należy stanowisko, że taki stan rzeczy w istocie uniemożliwiałby wydanie decyzji środowiskowej w trybie uproszczonym. Jednak, w ocenie NSA, w okolicznościach faktycznych sprawy ustalonych na podstawie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego nie było podstaw do formułowania tego rodzaju twierdzeń.

Już z wyliczeń przedstawionych przez skarżącego RDOŚ w L. przy piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. jako uzupełnienie do Karty informacyjnej przedmiotowej inwestycji wynika, że zastosowanie "cichej nawierzchni" na wskazanych odcinkach dróg przy prognozie ruchu na 2017 r. i 2027 r. powoduje obniżenie poziomu hałasu w porze nocnej i dziennej o 5 dB. (str. 18-21). Wyniki te odnoszą się do danych do obliczeń na str. 7 - 16, gdzie wszędzie przyjęto prędkość średnią pojazdów osobowych i ciężarowych 50 km/h. Zatem wyliczenia ze stron 18-21 należy odnosić do prędkości 50 km/h.

W odpowiedzi na wezwanie GDOŚ z [...] grudnia 2017 r. m.in. o przedstawienie danych, na podstawie których przyjęto poziom redukcji hałasu w wyniku zastosowania "cichej nawierzchni" dla przedmiotowego przedsięwzięcia, w tym wskazanie źródeł literaturowych lub badań, na podstawie których potwierdzono skuteczność redukcji hałasu o 5dB przy prędkościach pojazdów do 50 km/h oraz wykazania jak skuteczność redukcji hałasu będzie zmieniać się w perspektywie czasu do roku 2027 r. Skarżący przy piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. wyjaśnił, że w literaturze nie znaleziono danych, które tylko i wyłącznie odnosiłyby się do stosowania "cichych nawierzchni" przy prędkość danych odnosi się do skuteczności tego rodzaju nawierzchni przy prędkościach powyżej 50 km/h ale dotyczy to powierzchni porowatych. Wskazano, że zastosowana mieszanka SMA (mastyks grysowy) to mieszanka mineralno-asfaltowa o ciągłym uziarnieniu. Zalecana jest do stosowania na terenach miejskich, gdzie konieczna jest redukcja hałasu, a prędkości pojazdów wynoszą do 50 km/h. Mieszanka ta jest alternatywą dla stosowania ekranów akustycznych lub są stosowane łącznie z ekranami. Powyższe dane literaturowe wskazują na możliwość ich skutecznego stosowania w terenach miejskich przy prędkościach do 50 km/h. Następnie wymieniono źródła literaturowe, które odnoszą się do właściwości "cichej nawierzchni". Było to m.in. opracowanie pt. "Ocena wpływu typu i technologii wykonania nawierzchni drogowej na hałaśliwość ruchu drogowego i jego uciążliwość dla środowiska. Sprawozdanie końcowe" będące autorstwa Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, Zakładu Technologii Nawierzchni prof. dr hab. inż. Dariusza Sybilskiego przy współpracy prof. dr hab. inż. Jerzego Ejsmont z Politechniki Gdańskiej, dr inż. Władysława Gardziejczyka z Politechniki Białostockiej a także mgr inż. Tadeusza Dzienis z TBDiM oraz mgr inż. Tomasza Mechowskiego z IBDiM z 2005 r. Według inwestora w opracowaniu tym poddano badaniu skuteczność nawierzchni przy różnych prędkościach, tj. przy prędkości 50 km/h, 80 km/h oraz 110 km/h. Stwierdzono tam, że jeżeli dana nawierzchnia drogowa charakteryzuje się niską hałaśliwością dla jednej prędkości, to również jest w grupie "cichych" nawierzchni dla pozostałych prędkości. Analogicznie, "głośna" nawierzchnia charakteryzuje się wysoką hałaśliwością dla wszystkich prędkości pomiarowych (strona 66 opracowania). Poza tym wskazano szereg opracowań odnoszących się do zagadnienia "cichych nawierzchni" (str. 4 załącznika).

W zakresie zmian właściwości mieszanki w czasie poinformowano, że mieszanka o drobnym uziarnieniu nie podlega degradacji w czasie i brak jest podstaw aby zakładać obniżenie poziomu tłumienia z upływem czasu.

Organ odwoławczy zapoznając się z opracowaniami wskazanymi w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. stwierdził, że nie występują tam informacje potwierdzające skuteczność redukcji hałasu o 5 dB przez "cichą nawierzchnie" przy prędkości poniżej 50 km/h. Dlatego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. wezwał inwestora do podania konkretnych przykładów, z podaniem źródeł pozyskania danych w celu wyjaśnienia na jakiej podstawie stwierdzono skuteczność nawierzchni SMA w redukcji hałasu przy prędkości do 50 km/h. Organ zwrócił się o dowody świadczące o zachowaniu właściwości obniżających hałas z upływem czasu, a w przypadku ich braku o zaproponowanie działań mających na celu utrzymanie skuteczności tłumienia nawierzchni (ich rodzaj i częstotliwość).

W odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2019 r. inwestor stwierdził, że nieprawdą jest, że nawierzchnie te nie spełniają swojej roli przy niższych prędkościach. Wskazał na opracowanie wskazywane poprzednio, gdzie badano skuteczność nawierzchni przy różnych prędkościach. Wskazano tam, że z danych pomiarowych wynika, iż skuteczność tłumienia hałasu dla poszczególnych nawierzchni nie jest jednakowa dla różnych prędkości badawczych, jednakże jeżeli dana nawierzchnia drogowa charakteryzuje się niską hałaśliwością dla danej prędkości, to zawsze jest też w grupie "cichych" nawierzchni dla pozostałych prędkości. Analogicznie "głośna nawierzchnia charakteryzuje się wysoką hałaśliwością dla wszystkich prędkości pomiarowych" (strona 66 opracowania).

Następnie wskazano też na inne opracowanie pt "Innowacyjna technologia nawierzchni drogowych o obniżonej emisji hałasu" Mostostal; Warszawa S.A., Politechnika Warszawska, Instytut Badań Dróg i Mostów Warszawa 2015 r., które traktowało o skuteczności tłumienia przy zastosowaniu nawierzchni SMA przy prędkościach poniżej 50 km/h. Wykazano, że poziom tłumienia na poziomie 2 dB został osiągnięty dzięki zmniejszeniu uziarnienia mieszanki z 11mm do 8 mm(bez zmiany typu mieszanki). Inne opracowanie wykazało redukcje hałasu do 4 dB przy zastosowaniu zmiany uziarnienia tej samej mieszanki SMA. Podkreślono, że mieszanka SMA ma lepsze właściwości tłumienia w porównaniu do mieszanki AC (standardowa mieszanka betonu asfaltowego stosowana w Polsce). Różnica poziomu hałasu pomiędzy tymi mieszakami wynosi 3 dB nie biorąc pod uwagę uziarnienia. Dalej wskazano, że wpływ zmiany uziarnienia (min. 2 dB) oraz zmiana typu mieszanki (ok. 3dB) spowodowały przyjęcie do analizy akustycznej na cele Karty Informacyjnej redukcji hałasu na poziomie 5 dB. Następnie wskazano na opracowania, które opisują wpływ zabrudzenia nawierzchni na ich hałaśliwość. W przypadku SMA 8 mm oczyszczenie spowodowało poprawę nawet o ok. 2 dB. Zalecono oczyszczenie nawierzchni SMA co najmniej 3 razy w roku by utrzymać poziom tłumienia (str. 2 i 3).

Mając powyższe na uwadze, zdaniem NSA, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej drogi. W szczególności nie sposób uznać aby Inwestor Zarząd Dróg i Mostów w L. nie wyjaśnił dlaczego zastosowanie mieszanki typu SMA oraz zmniejszenie jej uziarnienia do 8 mm pozwoliło założyć zmniejszenie hałasu projektowanej drogi o 5 dB. Nie ma podstaw, by zakładać złą wolę czy chęć wprowadzenia w błąd organów administracji skoro zgodnie z wezwaniami przedstawiono literaturę fachową, która pozwala zasadnie twierdzić o właściwościach mieszanki SMA o uziarnieniu 8 mm do redukcji hałasu. Zatem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na formułowanie ocen w tym zakresie i nie wymagał uzupełnienia. Nie można zatem czynić zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez organ I instancji skoro zgromadzony w sprawie materiał (wyjaśnienia, opracowania) pozwalał na przyjęcie prawdziwości twierdzeń o właściwościach redukcji hałasu przez zastosowanie innowacyjnego jej typu. Fakt, że organ odwoławczy nie uznał tego materiału za przekonujący (a tak wynika z analizy akt sprawy) nie świadczy o tym, że postępowanie dowodowe organu I instancji było wadliwe i wymagało uzupełnienia w zakresie jaki przekraczał zakres określony w art. 136 K.p.a.

W związku z powyższym NSA uznał zaskarżony wyrok za wadliwy bowiem należało sprzeciw uwzględnić na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. i uchylić zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Nie było bowiem podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 i art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.

Na marginesie zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie uiścił wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 200 zł. Jak wynika z § 2 pkt 6a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności wynosi w sprawach sprzeciwów od decyzji - 100 zł. Ponadto zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia wpis od skargi kasacyjnej oraz od skargi o wznowienie postępowania wynosi połowę wpisu od skargi albo sprzeciwu od decyzji, nie mniej jednak niż 100 zł. Z powyższego wynika, że skarżący kasacyjnie nadpłacił należny wpis od sprzeciwu od decyzji i od skargi kasacyjnej - po 100 zł w każdym przypadku. Wpis został uiszczony na konto WSA w Warszawie zatem aby uzyskać zwrot nienależnie uiszczonego wpisu należy zwrócić się ze stosownym wnioskiem do tego Sądu.