Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 922/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 146 par. 2, art. 149 par. 2, art. 151 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 pkt 19a, art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 4b, art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 34 ust. 3 pkt 4, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 36a ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska(spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi K. R. - B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie wydania z naruszeniem prawa decyzji udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej K. R.-B. kwotę 447 (czterysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 2 pkt K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...]., udzielającej Przedsiębiorstwu A pozwolenia na budowę oraz odmawiającej uchylenia tej decyzji ze względu na to, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Pozwolenie dotyczyło budowy budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem podziemnym, instalacji zewnętrznych, śmietnika, ukształtowania terenu i zieleni, układu komunikacji wewnętrznej i zjazdu publicznego z ul. A, na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 25, na działkach o nr ewid. 143, 144 oraz 148/5 i fragmencie działki o nr ewid. 123/4 obręb [...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 9 października 2014r. K.R-B wystąpiła do Prezydenta Miasta Ł. o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, wskazując na przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Uznając, iż skarżąca zachowała określony w art. 148 § 1 K.p.a. miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, organ I instancji, postanowieniem z dnia [...], wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, a po jego przeprowadzeniu wydał wspomnianą na wstępie decyzję, od której wniosła odwołanie K R-B. W odwołaniu zarzucono naruszenie: - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności, co do pominięcia w sprawie i braku oceny dowodów i dokumentów, analizy warunków gruntowo-wodnych oraz analizy wpływu i oddziaływania wykonywanych robót budowlanych z dnia 10 lutego 2015r. oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla Ł.-Ś. w Ł. z dnia [...]., wydanego w sprawie [...];

- art. 7 w związku z art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez poprzestanie na kontroli formalnej wniosku inwestora i przedstawionego projektu budowlanego oraz uchylanie się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie ustalenia, czy w wyniku realizacji inwestycji nie dojdzie do naruszenia praw osób trzecich;

- art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez zaniechanie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi

- art. 35 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w związku z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki

Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków

posadawiania obiektów budowlanych poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę

- art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuchylenie decyzji z 8 września 2014r. pomimo istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, a ponadto z okoliczności sprawy wynika, iż inwestor od początku nie miał zamiaru wykonania robót zgodnie z projektem (wykonania tzw. ściany Larsena),

- art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji z [...] pomimo tego, że decyzja ta obejmuje prace budowlane na działce o nr ewid. 148/5, dla której nie wydano decyzji o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy przypomniał, że przedmiotem spornej inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z 28 miejscami postojowymi, w tym jedno dla osoby niepełnosprawnej, zlokalizowanymi w części podziemnej tego budynku. Budynek ten jest budynkiem V-cio kondygnacyjnym, całkowicie podpiwniczonym i został zaprojektowany z pełnym wyposażeniem w instalacje, przyłącza oraz instalacje zewnętrzne infrastruktury technicznej - woda, ścieki c.o., energia elektryczna. W zakres inwestycji wchodzi również układ komunikacji pieszo-jezdnej na terenie. Budynek ten został zlokalizowany w odległości 12,0 m od granicy z działką o nr ewid. 145/1, w której zlokalizowany jest budynek mieszkalny K R-B. Projektowana podziemna część przedmiotowego budynku zlokalizowana jest natomiast w odległości 1,8 m od granicy działki skarżącej.

Wojewoda stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji, w odległości 12,0 m od granicy działki spełnia ustalenia § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zmianami), dotyczącego sytuowania budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną oraz warunków wynikających z § 13, § 57 oraz § 60 wyżej wymienionego rozporządzenia, dotyczących nasłonecznienia i zacieniania, jak również z § 217 ust. 1 tego rozporządzenia, dotyczącego bezpieczeństwa pożarowego i nie powoduje ograniczenia zabudowy na działce stanowiącej własność K.R-B. Lokalizację podziemnej części projektowanego budynku mieszkalnego w odległości 1,8m od granicy działki dopuszczają natomiast przepisy § 12 ust. 7 powołanego rozporządzenia, którego ustalenia stanowią, iż odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, nie ustala się.

Organ odwoławczy uznał, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor dołączył wymagane opinie i uzgodnienia, a także wymagane przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, legitymując tym samym swoje prawo do zabudowy działki, stanowiącej jego własność. Przedmiotowa inwestycja jest także zgodna z wydaną przez Prezydenta Miasta Ł., ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...],. Również załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany, sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012r., poz. 462 ze zmianami) oraz zawiera niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów szczególnych. Przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje także na środowisko w sposób wymagający przeprowadzenia procedury postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko, w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010r., nr 213, poz. 1397 ze zm.), nie jest objęta materią regulowaną ustawą z 18 lipca 2001r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 145 ze zmianami) oraz ustawą z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1232 ze zmianami), nie emituje pól elektromagnetycznych (rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska z 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz.U. z 2003r., Nr 192, poz. 1883 ze zmianami) oraz nie obejmuje realizacji bazy i stacji paliw płynnych, rurociągu przesyłowego dalekosiężnego służącego do transportu ropy naftowej i produktów naftowych (rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2014, poz. 1853).

Odnosząc się do podnoszonej przez odwołującą kwestii dotyczącej braku dokumentacji geologiczno-inżynierskiej organ II instancji stwierdził, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji zawiera sporządzoną przez geologa mgr C. F., dokumentację geotechniczną badań podłoża gruntowego w rejonie projektowanego budynku. Opracowanie to określa istniejącą budowę geologiczną i hydrologiczną terenu oraz warunki gruntowe i właściwości hydrologiczne podłoża. We wnioskach stwierdzono między innymi, iż warunki gruntowe są złożone i określono zalecenia do uwzględnienia przy projektowaniu obiektu. W opisie do projektu budowlanego projektant odniósł się do tej dokumentacji i określił rozwiązania projektowe z uwzględnieniem warunków geotechnicznych. Jak stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji organ nie ma podstaw do kwestionowania stanowiska projektanta zawartego w opisie do projektu budowlanego, dotyczącego dostosowania posadowienia budynku do istniejących warunków gruntowych, gdyż nie jest uprawniony do sprawdzania prawidłowości rozwiązań konstrukcyjnych.

W ocenie Wojewody z badanych akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji organu I instancji wynikało ponadto, iż w toku postępowania wyjaśniającego, pełnomocnik inwestora, będący projektantem przedmiotowego budynku przedłożył w dniu 29 maja 2015r. pismo wyjaśniające w którym stwierdza, że przedmiotowa inwestycja nie będzie miała żadnego wpływu na budynek sąsiedni, a projekt konstrukcji przewiduje przed przystąpieniem do wykopów, zabezpieczenie przed oddziaływaniem na sąsiedni budynek poprzez wybudowanie "ścianki Larsena", która stanowi zabezpieczenie przed jakimkolwiek naruszeniem gruntu, znajdującego się w sąsiedztwie istniejącego budynku.

Na poparcie swojego stanowiska pełnomocnik inwestora przedłożył sporządzoną przez geologów mgr K.P. oraz mgr B.S., dokumentację geologiczno-inżynierską, która określa, na podstawie przeprowadzonych badań gruntu, charakterystykę warunków geologiczno-inżynierskich i hydrologicznych.

Organ odwoławczy podkreślił, że z załączonej do odwołania skarżącej opinii technicznej, sporządzonej przez biegłego sądowego na przełomie kwietnia i maja 2015r. wynika, iż na dzień oględzin nie stwierdzono żadnego negatywnego oddziaływania na budynek jednorodzinny skarżącej, zlokalizowany w granicy obu nieruchomości pod względem parametrów wytrzymałościowych gruntu pod fundamentem budynku istniejącego, jak i w zakresie oddziaływania parciem gruntu na ścianę budynku. Zarówno fundamenty, ściany, stropy, jak i pozostałe elementy konstrukcyjne budynku nie uległy uszkodzeniu. Nie stwierdzono spękań ścian nośnych, stropów, jak również "uskoków" gruntu.

Odnośnie stwierdzenia skarżącej, iż roboty budowlane są wykonywane niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, na co wskazano również w powyższej opinii technicznej Wojewoda stwierdził, iż inwestor jest zobligowany do realizacji inwestycji zgodnie z tym projektem. Natomiast kontrola wykonania przedmiotowej inwestycji, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Za rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym (który zawiera wymagane opinie i uzgodnienia) odpowiada natomiast projektant, który zgodnie art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane składa jednocześnie oświadczenie, iż został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Tym samym zarzuty strony skarżącej w powyższych kwestiach nie znalazły w ocenie organu II instancji

uzasadnienia.

Odnośnie zarzutu skarżącej dotyczącego rozbieżności między obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy, wydaną dla przedmiotowej inwestycji, a decyzją o pozwoleniu na budowę Wojewoda stwierdził, iż projektowana inwestycja mimo zaprojektowania rozbudowy części zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej na działce o nr ewid. 148/5, nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu, dlatego też nie ma podstaw do żądania decyzji o warunkach zabudowy dla odcinka tej instalacji.

Odnosząc się natomiast do podniesionych przez skarżącą kwestii, dotyczących naruszenia przez organ I instancji art.107 § 3 K.p.a. oraz art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 K.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowana decyzja zawiera szczegółowe uzasadnienie, odnoszące się również do zarzutów skarżącej, wnoszonych również w trakcie prowadzonego postępowania przez organ I instancji, wypełniając tym samym wymogi powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie organu odwoławczego decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], z została wydana z naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 145 § pkt 4 K.p.a., jednakże nie jest możliwe jej uchylenie, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...]ego skargę do sądu administracyjnego złożyła K R-B, podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami odwołania i podkreśliła, ze inwestor od początku nie miał zamiaru wykonania robót zgodnie z projektem (wykonania tzw. ściany Larsena);

W uzasadnieniu skargi skarżąca, powołując się na unormowania zawarte w art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych wskazała, że pojęcia "dokumentacja geologiczno-inżynierska" i "dokumentacja geotechniczna" nie są tożsame. Dokumentację geologiczno-inżynierską sporządza się dopiero po sporządzeniu dokumentacji geotechnicznej, m.in. wtedy, gdy wynika z niej, że warunki gruntowo - wodne na terenie inwestycji są złożone. Skarżąca wskazała, że z dokumentacji geotechnicznej załączonej do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę wynika, że warunki gruntowo-wodne na terenie inwestycji są złożone. W związku z tym zachodziła konieczność sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej na podstawie § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia. Dokumentacja ta nie została załączona do wniosku. Dokumentacja geologiczno-inżynierska została wykonana dopiero następczo dopiero w maju 2015r. (przedłożona organowi 29 maja 2015r.), a więc już po rozpoczęciu prac ziemnych i sporządzeniu projektu budowlanego. Ratio legis wymogu wykonania tej dokumentacji polega zaś na tym, że jej wyniki powinny poprzedzać sporządzenie projektu budowlanego. Projekt budowlany powinien uwzględniać wyniki badań geologicznych. Oczywiste jest także, że sporządzenie tej dokumentacji powinno nastąpić przed przystąpieniem do prac budowlanych. Wykonanie badań i sporządzenie dokumentacji po wykonaniu projektu budowlanego i przystąpieniu do prac nie pozwala na prawidłową ocenę warunków geologicznych panujących na nieruchomości, ponieważ po rozpoczęciu wykopów uległy one zmianie. Konieczność sporządzenie tego rodzaju badań już na etapie przedkładania właściwemu organowi projektu budowlanego wynika jednoznacznie z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Organ zupełnie pominął kwestię niezałączenia do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Skupił się on wyłącznie na bezspornej kwestii sporządzenia badań geotechnicznych. Są one jednak jedynie podstawą, która warunkuje konieczność sporządzenia dokumentacji geologiczno- inżynierskiej.

Dalej skarżąca odniosła się do opinii biegłego C. D. i podkreśliła, że płyną niej trzy wnioski, które powinny skutkować uznaniem, iż utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i kontynuowanie prac grozi poważnym niebezpieczeństwem dla jej budynku. Po pierwsze prace są wykonywane niezgodnie z projektem właśnie dlatego, że nie wykonano zabezpieczenia w postaci ścianki szczelnej typu Larsen, której celem było zabezpieczenie mojej nieruchomości. Po drugie zdaniem biegłego brak opisanego zabezpieczenia mógł skutkować negatywnym oddziaływaniem na budynek skarżącej, a nawet jego zawaleniem. Po trzecie, skoro w przeszłości w toku prac mogło dojść negatywnego oddziaływania na jej budynek, a nawet jego zawalenia, to przyjąć trzeba, że w przypadku kontynuowania prac ryzyko to w dalszym ciągu będzie obecne. Nie jest również wykluczone, że będzie ono ulegało zwiększeniu wraz z postępem prac (budowaniem kolejnych kondygnacji, zwiększaniem nacisku na grunt).

Skarżąca podkreśliła również, że inwestor zapewniał, że wykonanie wykopu będzie należycie zabezpieczone przez wykonanie ścianki Larsena. Rozwiązanie to nigdy nie było realizowane. Inwestor powoływał się na nie jedynie w celu zapewnienia organu o spełnieniu przesłanek wymaganych prawem i uzyskania pozwolenia na budowę. Zamiast wykonania przewidzianego projektem zabezpieczenia w postaci ścianki szczelnej Larsena inwestor od początku zamierzał realizować rozwiązanie tańsze i nie zapewniające odpowiedniego stopnia bezpieczeństwa, tj. nieszczelnej ściankę berlińską. Obudowa berlińska stanowi jedynie tymczasowe zabezpieczenie wykopów w toku prac. W tego rodzaju obudowie nieuniknione są przemieszczenia gruntu za obudową. W związku z tym niewskazane jest wykonywanie obudowy berlińskiej w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących obiektów. W niniejszej sprawie rozwiązanie to jest natomiast stosowane w bezpośrednim sąsiedztwie mojego budynku.

W związku z powyższym w ocenie skarżącej zasadny jest zarzut naruszenia art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego - przez nie uchylenie decyzji z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pomimo tego, że w toku robót budowlanych dokonano istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, a ponadto z okoliczności sprawy wynika, że inwestor od początku nie miał zamiaru wykonania robót zgodnie z projektem (wykonania tzw. ściany Larsena).

Skarżąca wyjaśniła także, że w odwołaniu zarzuciła istotną rozbieżność między treścią decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o warunkach zabudowy a decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Warunki zabudowy dotyczą działki nr 143 i 144 oraz fragmentów działki drogowej 123/4 i 142/2 w obrębie [...]. Decyzja z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę wykracza poza warunki zabudowy i dotyczy również działki nr 148/5. Jest to nieruchomość położona w Ł. przy ulicy B nr 22. Zdaniem skarżącej oczywiste jest, że rozbudowa kanalizacji sanitarnej powoduje zmianę zagospodarowania terenu i w związku z tym konieczne jest uzyskanie stosownej decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy dla odcinka tej instalacji. Ponadto Organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że rozbudowa kanalizacji nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu, skoro dla działki nr 148/5 nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, ani nie jest ona objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca wskazała także, że w odwołaniu zarzuciła , że organ zaniechał sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, w szczególności w zakresie ustalenia czy w wyniku realizacji inwestycji nie dojdzie

do naruszenia praw osób trzecich. Organ nie ustosunkował się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ powinien sprawdzić, czy złożony projekt budowlany spełnia wszystkie warunki przewidziane w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a w razie stwierdzenia naruszeń, w owym zakresie nałożenie obowiązku ich usunięcia (ust. 3). Organ kontroluje m.in., czy do wniosku załączono niezbędne dokumenty. W przedmiotowej sprawie do wniosku o pozwolenie na budowę nie załączono dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Pomimo tego organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 8 grudnia 2015r. skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w skardze, przytaczając szczegółowe argumenty na ich poparcie. W szczególności skarżąca zakwestionowała wiarygodność i prawidłowość wykonania załączonej do akt sprawy przez inwestora w maju 2015r. dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, tytuł prawny inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, rozbieżność między decyzją ustalającą lokalizację zjazdu a projektem budowlanym spornego obiektu, prawidłowość wykonania projektu zagospodarowania terenu w zakresie kanalizacji sanitarnej i deszczowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty zostały uwzględnione.

Sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a".

W myśl art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w trybie nadzwyczajnym w ramach wznowionego postępowania. Granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 K.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem po wznowieniu organ bada najpierw, czy zaistniały powoływane we wniosku o wznowienie postępowania przesłanki tegoż wznowienia. Dopiero pozytywny efekt tego badania pozwala na przejście do kolejnego etapu, a więc zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę zlokalizowaną na nieruchomości sąsiadującej z jej nieruchomością, zabudowaną budynkiem posadowionym w granicy. Okoliczność ta nie była zresztą kwestionowana w toku postępowania wznowieniowego, nadto zważywszy, iż autorką skargi jest osoba, na wniosek której postępowanie wznowiono w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., kwestionowanie powyższego wniosku organów byłoby orzeczeniem na niekorzyść skarżącej.

Tak więc w kolejnym etapie postępowania organ winien dokonać weryfikacji ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do dyspozycji cytowanego art. 149 § 2 k.p.a.

Etap badania zasadności decyzji ostatecznej może się zakończyć odmową jej uchylenia, uchyleniem i wydaniem rozstrzygnięcia co do istoty bądź stwierdzeniem, że ostateczne decyzja została wydana z naruszeniem prawa. I tak, zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Stosownie natomiast do art. 146 § 2 K.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wówczas organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 K.p.a.). Taką właśnie decyzję wydały organy administracji po wznowieniu postępowania, jednakże w ocenie sądu co najmniej przedwczesny jest wniosek organów, iż w niniejszej sprawie z całą pewnością mogłaby zapaść jedynie decyzja tożsama z decyzją z 8 września 2014 roku.

Organ nie zbadał w sposób wyczerpujący prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślić trzeba, że był do tego obowiązany w ramach konieczności rozstrzygania na nowo o istocie sprawy administracyjnej, a to na skutek przyjęcia, że skarżąca powinna być stroną w sprawie zakończonej decyzją z 8 września 2014r. Skoro bowiem istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego i nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta, to każdorazowo rozważyć należy, czy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego istnieją podstawy do uchylenia wadliwej decyzji ostatecznej, czy też zasadne jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 569/07, Baza Orzeczeń LEX nr 506554).

Organy obu instancji uznały, że jedynym naruszeniem prawa, do jakiego doszło przy procedowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę było pozbawienie skarżącej udziału w postępowaniu.

Jednakże ze stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić. Skoro bowiem art. 149 § 2 K.p.a. nakazuje rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty, to w pierwszej kolejności weryfikacji organu winien podlegać projekt budowlany. Weryfikacja, o której mowa powinna być zatem przeprowadzona pod kątem zgodności z art. 33-35 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) – powoływane także jako: "ustawa".

Wątpliwości budzą wnioski organu co do zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, jak i co do kompletności projektu z uwagi na wymogi dotyczące opinii geologiczno inżynierskich.

Według ust. 1 powołanego wyżej przepisu projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Bezspornie decyzja o pozwoleniu na budowę obejmuje działkę, na której zrealizowana ma zostać część sieci kanalizacyjnej na działce 148/5, która to działka nie została ujęta w decyzji o warunkach zabudowy, co nie jest sporne.. Organom umknęło, że zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a więc konsekwentnie całe zamierzenie budowlane, a nie tylko jego poszczególne fragmenty, winne być objęte decyzją o warunkach zabudowy. Organ nie uzasadnił , dlaczego przyjął iż budowa instalacji kanalizacji sanitarnej nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu, a więc decyzja o warunkach zabudowy nie była potrzebna. Do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzja o warunkach zabudowy obliguje organ treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Co prawda w uzasadnieniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wspomina się o możliwości odprowadzania ścieków z posesji przy ulicy A nr 25 poprzez posesję przy ulicy B nr 22 - działka nr 148/5, za zgodą jej właściciela, do studni rewizyjnej zlokalizowanej na terenie tej posesji, to jednak nie można z tego wywodzić, że działka nr 148/5 również została objęta decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.

Na marginesie wskazać natomiast wypada, że budowa sieci kanalizacyjnej, wbrew twierdzeniom organów, pociąga za sobą zmianę zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 199 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p." - zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.).

Realizacja sieci kanalizacyjnej stanowi budowę, co wynika wprost z art. 29 ust. 1 pkt 19a Prawa budowlanego, a zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 4b w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego dla takiej inwestycji decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana. Gdyby natomiast przyjąć, że budowa sieci kanalizacyjnej nie wpływa na zmianę zagospodarowania terenu, to wówczas tego typu instalacja nie stanowiłaby elementu projektu zagospodarowania terenu. Stosownie natomiast do art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Na poparcie zaprezentowanego wyżej stanowiska można przytoczyć wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Kr 826/07, który stwierdził, że wykonanie przyłączy wodnokanalizacyjnych, gazowych oraz elektrycznych powoduje zmianę zagospodarowania terenu. Wydanie zatem pozwolenia na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie obejmującej wszystkich działek, na których inwestycja ma być realizowana, uznać należy za naruszenie prawa materialnego, bezspornie mające wpływ na wynik postępowania administracyjnego (orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Istotniejszy jednak jest zarzut braku wymaganej dokumentacji geologiczno- inżynieryjnej. Oceniany projekt budowlany nie spełnia wymaganych przepisem art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, szczegółowo określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U., poz. 463) – powoływanej dalej jako "rozporządzenie". Stosownie do § 3 ust. 1 powołanego aktu ustalenie geotechnicznych warunków posadawiania polega m.in. na zaliczeniu obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii geotechnicznej. Geotechniczne warunki posadowienia przedstawia się w formie: 1) opinii geotechnicznej; 2) dokumentacji badań podłoża gruntowego; 3) projektu geotechnicznego (§ 3 ust. 3). Forma przedstawienia geotechnicznych warunków posadawiania oraz zakres niezbędnych badań powinny być uzależnione od zaliczenia obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii geotechnicznej (§ 3 ust. 4).

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia kategorię geotechniczną ustala się w opinii geotechnicznej w zależności od stopnia skomplikowania warunków gruntowych oraz konstrukcji obiektu budowlanego (...) i możliwości znaczącego oddziaływania tego obiektu na środowisko. Warunki gruntowe dzielą się z kolei w zależności od stopnia ich skomplikowania na proste, złożone i skomplikowane. Kategorię geotechniczną całego obiektu budowlanego lub jego poszczególnych części określa projektant obiektu budowlanego na podstawie badań geotechnicznych gruntu, których zakres uzgadnia z wykonawcą specjalistycznych robót geotechnicznych (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Wreszcie wskazać należy, że stosownie do § 7 ust. 1-3 rozporządzenia w przypadku obiektów budowlanych wszystkich kategorii geotechnicznych opracowuje się opinię geotechniczną; w przypadku obiektów budowlanych drugiej i trzeciej kategorii geotechnicznej opracowuje się dodatkowo dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny; zaś w przypadku obiektów budowlanych trzeciej kategorii geotechnicznej oraz w złożonych warunkach gruntowych drugiej kategorii wykonuje się dodatkowo dokumentację geologiczno-inżynierską, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981).

Z akt administracyjnych wynika, że do projektu budowlanego załączono dokumentację geotechniczną badań podłoża gruntowego z marca 2014r., w której wskazano, że na terenie objętym inwestycją są złożone warunki gruntowe. Ponadto w samym projekcie budowlanym, w części obejmującej konstrukcję budynku wielorodzinnego, na stronie 13 (ostatni akapit), określono drugą kategorię geotechniczną obiektu budowlanego. To oznacza, że zgodnie z cytowanym już § 7 rozporządzenia w przedmiotowej sprawie projekt budowlany winien był obligatoryjnie zawierać dokumentację geotechniczną badań podłoża gruntowego, opinię geotechniczną, projekt geotechniczny i dokumentację geologiczno-inżynierską. Są to odrębne dokumenty, których zakres określony jest w § 8-10 rozporządzenia. Natomiast w aktach sprawy znajduje się jedynie dokumentacja geotechniczna badań podłoża gruntowego i dokumentacja geologiczno-inżynierska, z czego ten drugi dokument inwestor złożył dopiero w toku postępowania wznowieniowego, w maju 2015r. Z istoty przywołanych uregulowań wynika, że są to dokumenty, opinie, które winy poprzedzać sporządzenie projektu budowlanego, projekt winien uwzględniać opisane w nich uwarunkowania. Wykonanie badań i sporządzenie dokumentacji po wykonaniu projektu budowlanego i przystąpieniu do prac nie pozwala na prawidłową ocenę warunków geologicznych panujących na nieruchomości, ponieważ po rozpoczęciu wykopów uległy one zmianie. Konieczność sporządzenie tego rodzaju badań już na etapie przedkładania właściwemu organowi projektu budowlanego wynika jednoznacznie z art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Organ zupełnie pominął kwestię niezałączenia do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Skupił się wyłącznie na bezspornej kwestii sporządzenia badań geotechnicznych. Są one jednak jedynie podstawą, która warunkuje konieczność sporządzenia dokumentacji geologiczno- inżynierskiej. Organ odwoławczy w swojej decyzji poprzestał jedynie na przytoczeniu treści dokumentacji geotechnicznej, złożonej już po wznowieniu postępowania, nie konfrontując jej ustaleń z rozwiązaniami przyjętymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Wątpliwości sądu budzą również wskazane przez skarżącą rozbieżności między dokumentacją geotechniczną (i złożoną w oparciu o dane z niej wynikające dokumentację geologiczno-inżynierską) w zakresie usytuowania projektowanego budynku w terenie i jego obrysu. Jak wynika z mapy dokumentacyjnej badań podłoża gruntowego kształt projektowanego budynku jest inny od tego, który został przedstawiony w projekcie budowlanym. Organ winien był zatem ustalić, czy ww. rozbieżności mogły mieć wpływ na wnioski wynikające z dokumentacji geotechnicznej i geologiczno-inżynierskiej.

Podobnie przestawia się sytuacja z projektem z budowlanym dotyczącym zjazdu z ulicy A. Inny jest bowiem kształt budynku określony na mapie stanowiącej załącznik do projektu budowy zjazdu, wykonanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] objętej uzgodnieniem Zarządu Dróg i Transportu w Ł. w dniu 20 kwietnia 2014r., od kształtu budynku określonego w projekcie budowlanym. W ocenie sądu organ winien był zatem sprawdzić, czy zmiana koncepcji inwestora co do lokalizacji budynku i jego kształtu, mogła mieć wpływ na zmianę lokalizacji zjazdu z drogi publicznej.

Z powyższego wynika, że wskazane braki i rozbieżności w projekcie budowlanym świadczą o tym, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie miały podstaw do zastosowania art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. Skoro bowiem projekt budowlany jest niezgodny z przepisami prawa materialnego, to nie można stwierdzić, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie nie powinno się zatem sprowadzać wyłącznie do oceny, czy pominięcie skarżącej w postępowaniu miało wpływ na wynik sprawy, ale zgodnie ze wskazanym wyżej art. 149 § 2 K.p.a. organ winien był ponownie sprawdzić, czy zachodziły podstawy prawne do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zwłaszcza w kontekście stawianych przez skarżącą zarzutów. Zaniechanie organu w tym świadczy o naruszeniu przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 1 i art. 80 K.p.a., czego skutkiem było wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Bezskuteczne w niniejszym postępowaniu są natomiast wszystkie zarzuty skarżącej co do sposobu realizacji spornej inwestycji, w tym i zarzuty co do odstępstw od tegoż projektu. Zgodzić się bowiem należy z Wojewodą, że postępowanie w powyższej kwestii nie należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, lecz do organów nadzoru budowlanego. Na tym etapie - w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę – bezprzedmiotowy jest zarzut naruszenia art. 36a ust.1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten reguluje bowiem obowiązki organu architektoniczno – budowlanego w razie realizacji inwestycji z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie ma on zastosowania na etapie wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Pomimo niezasadności części zarzutów, z uwagi na wskazane wcześniej braki postępowania wyjaśniającego sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wskazania zawarte uzasadnieniu niniejszego wyroku i ponownie zbada zgodność projektu budowlanego z przepisami prawa materialnego.

IB