Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 604/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 36a ust. 5 i 5a
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 15, art. 7, 77, art. 107 par. 3 i art. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i przepisów zrealizowanej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje od Skarbu Państwa – kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz r. pr. M. K. kwotę 590,40 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt i 40/100), w tym 110,40 zł podatku od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. (dalej PINB) z dnia [...] r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i przepisów zrealizowanej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w P. przy ul. Z.(działka na 293/2, obręb [...]).

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziły następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Strona skarżąca – K. Z., wystąpiła do PINB z wnioskiem o zbadanie zgodności z prawem budowy przez P. R. budynku mieszkalnego w obrębie działki nr 293/2, domagając się sprawdzenia czy usytuowanie okien od strony jej działki (nr 293/1) jest zgodne z prawem budowlanym i czy zostały zachowane odległości od granicy z działką. Takie same wątpliwości zgłosiła co do usytuowania drzwi wejściowych i wiaty – ganku. Wniosła o przeprowadzenie wizji lokalnej. W kolejnym wniosku, zgłosiła problem legalności wykonania przyłącza energetycznego do przedmiotowego budynku mieszkalnego twierdząc, że zostało ono zrealizowane inaczej niż wynika to projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty D. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę. Ponowne zawnioskowała o przeprowadzenie wizji.

W związku z powyższymi sygnałami, PINB przeprowadził kontrolę w sprawie realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 293/2, ustalenia z tej kontroli opisując w protokole z dnia 4 czerwca 2016 r. Wynika z nich, że na ścianie podłużnej zrealizowanego budynku, od strony działki nr 293/1, brak jest okien. Od strony tej działki występują jednak okna w połaci dachu. W ścianie frontowej tego budynku, z lewej strony od wejścia, brak jest okien w poziomie parteru. W poziomie drugiej kondygnacji znajduje się okno na lewo od wejścia do budynku – wykonane zgodnie z projektem budowlanym.

W tym stanie faktycznym PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i przepisów dotyczących inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w P. przy ul. Z., na działce nr 293/2. W toku postępowania inwestor przedłożył na żądanie organu inwentaryzację geodezyjną w postaci mapy z oznaczeniem lokalizacji budynku w stosunku do granic działki nr 293/1 z podaniem odległości ścian i okien od granicy z działką nr 293/1. W dokumencie tym stwierdzono, że odległość ściany frontowej od granicy z działką nr 293/1 wynosi 3 m; otwory okienne i drzwiowe zostały rozmieszone zgodnie z projektem; odległość ściany bocznej od granicy z działką nr 293/1 również wynosi 3m; odległość okien połaciowych od granicy z ww. działką wynosi 3,40 m. Podano także wymiary zadaszenia nad wejściem. Z informacji uzupełaniającej geodety wynika natomiast, że odległość ściany z drzwiami wejściowymi od granicy z działką nr 293/1 wynosi 3 m podobnie jak odległość okna łazienki na poddaszu w świetle granicy tej działki. Geodeta zaznaczył, że wszystkie podane odległości od granicy z działką oraz paramenty schodów zewnętrznych zgodne są z projektem zagospodarowania zatwierdzonym decyzją z [...] r.

Organ ustalił także, że w 2009 r. inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Do tego zgłoszenia organ nie wniósł sprzeciwu po czym wydał zaświadczenie na okoliczność dokonanego zgłoszenia.

Czynności procesowe organu zakończone zostały opisaną wyżej decyzją z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy PINB stwierdził, że P. R. uzyskał decyzję Starosty D. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z budową przyłączy wodociągowego, kanalizacji sanitarnej, zbiornika bezodpływowego o pojemności 8 m3 oraz przełożenia istniejącego przyłącza wodociągowego poza obrys projektowanego budynku, na działce nr 293/2. Przed wydaniem tej decyzji nie uzyskano zgody o której mowa w art. 9 Prawa budowlanego na zbliżenie ścian z otworami okiennymi do granicy działki. W zatwierdzonym powyższą decyzją projekcie budowlanym, planowany budynek został usytuowany w taki sposób, że odległości ściany frontowej, ściany podłużnej (równoległej) oraz ściany tylnej tego budynku od granicy z działką skarżącej (nr 293/1) wynoszą 3 m. Natomiast przyłącze energetyczne przebiega od granicy posesji z działką drogową w ulicy Z. i dalej równolegle do granicy z działką nr 293/1 do budynku mieszkalnego. Z przedłożonej przez inwestora inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz informacji geodety wynika, że budynek został usytuowany zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki – zachowane zostały odległości ścian od granicy z działką sąsiednią.

W kwestii przyłącza energetycznego organ stwierdził, że zgodnie z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą, przyłącze energetyczne zasilające sporny budynek mieszkalny prowadzone jest z słupa energetycznego zlokalizowanego na działce nr 293/1 do ściany bocznej tego budynku. Natomiast według projektu zagospodarowania, przyłącze zostało zaprojektowane od złącza kablowego w granicy z ul. Z. w głąb działki nr 293/2 do budynku w ścianie frontowej. PINB porównując zatwierdzony decyzją z 2003 r. projekt zagospodarowania działki z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą początkowo uznał, że inwestor dokonał istotnego odstępstwa w trakcie realizacji budynku, bez wymaganej zmiany pozwolenia na budowę - pokazane w projekcie zagospodarowania działki przyłącze energetyczne dochodziło bowiem do ściany frontowej budynku a nie do ściany bocznej, tak jak zostało to wykonane. Po szczegółowej analizie treści decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. organ I instancji zmienił jednak zdanie stwierdzając, że zakresem udzielonego w niej pozwolenia na budowę nie objęto budowy przyłącza energetycznego okazanego na projekcie zagospodarowania działki. Skoro przedmiotowe pozwolenie nie obejmowało swoim zakresem przyłącza energetycznego do zasilania planowanego budynku mieszkalnego, to nie można uznać, że ze względu na przebieg przyłącza, przy jego budowie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

PINB uznał jednakże, że należało wyjaśnić legalność wykonania przedmiotowego przyłącza. W tym względzie zauważył, że według informacji inwestora zawartej w piśmie z dnia 30 czerwca 2016 r., kwestionowane przyłącze kablowe energetycznie nie zostało wykonane przez Zakład Energetyczny. Informację tę w toku postępowania potwierdził A. SA Oddział w W.. Spółka w piśmie z dnia 20 kwietnia 2017 r., podała, że była inwestorem przedmiotowego przyłącza i wybudowała je na podstawie zgłoszenia do Starosty D. z dnia [...] r. W tych okolicznościach PINB stwierdził, że w okresie realizacji spornego przyłącza, przepisy Prawa budowlanego obowiązujące do dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] r. wymagały od inwestora dokonania zgłoszenia do właściwego organu zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie przyłącza energetycznego (art. 29 ust. 1 pkt 20). Zdaniem organu, pozwala to twierdzić, że przyłącze energetyczne zostało legalnie wybudowane na podstawie zgłoszenia do właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Dlatego też dalsze prowadzenie postepowania w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego stało się bezprzedmiotowe.

W kwestii zgodności budowy budynku mieszkalnego z projektem budowlanym, PINB stwierdził, że obiekt ten został wybudowany zgodnie z projektem zagospodarowania stanowiącym część projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty D. z dnia [...]r.

Odnosząc się do zgłoszonych w postępowaniu uwag K. Z. organ pierwszej instancji zauważył, że w sprawie nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną a kwestie przez nią poruszane, dotyczące własności nieruchomości i kosztów związanych z korzystaniem z gruntu, nie leżą w kompetencji organów nadzoru budowlanego i nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Organ nie dopatrzył się przekroczenia czy też zbliżenia budową przedmiotowego budynku do granic działki nr 293/1, gdyż został on wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W konsekwencji, nie stwierdził także podstaw do zastosowania przepisów nakazujących rozbiórkę.

Zdaniem PINB, brak jest podstaw do twierdzenia, że przedmiotowy obiekt został wybudowany z naruszeniem ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 4 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto inwestor zakończył budowę w 2009 r. wypełniając obowiązek zawiadomienia o tym fakcie właściwego organu. Wobec przedstawionych okoliczności, zasadnym było więc umorzenie postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca K. Z., zarzucając w nim rażące naruszenie przepisów postępowania przez przyjęcie dokumentów złożonych przez inwestora po terminie wyznaczonym przez organ oraz naruszenie jej prawa do obrony przez odmowę wydania kserokopii żądanych przez nią dokumentów. Nadto podniesiono wadliwe i niezgodne z prawdą przyjęcie, że inwestor zrealizował zgodnie z pozwoleniem na budowę budynek mieszkalny jednorodzinny, podczas gdy posiadał pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą – w tym przyłącza energetycznego. Zauważyła także, że w toku postępowania nie przedstawiono zezwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Nie zostało także wyjaśnione na jakiej podstawie inwestor zmienił projekt i przyłączył się do słupa energetycznego na działce odwołującej się, bez jej zgody na wejście na tę działkę. Organ nie przeprowadził także wizji lokalnej. Strona zwróciła uwagę na rozbieżność w ustaleniach PINB, wskazując, że niezgodnie z prawdą przyjął, że inwestor wybudował budynek mieszkalny jednorodzinny pomimo, że zezwolenie obejmowało budynek wielorodzinny a w zaświadczeniu z 2009 r. mowa jest o zgłoszeniu budynku dwurodzinnego. Podniosła także, że do umorzenia postępowania doszło bezprawnie, w oparciu o dokumenty sporządzone przez geodetę które nie spełniają wymogów zawartych w przepisach prawa budowlanego.

DWINB nie uwzględnił odwołania i utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego sprawa stała się bezprzedmiotowa ponieważ nie stwierdzono dokonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i przepisów oraz nie stwierdzono dokonania samowoli budowanej w zakresie przyłącza energetycznego. Argumentując powyższe stanowisko DWINB przywołał treść art. 36 a ust. 5 i 5a Prawa budowlanego wskazując jakie odstąpienia od projektu budowlanego należy uznać za istotne. Organ nie stwierdził, aby któryś z przypadków wskazanych w ww. przepisach wystąpił w niniejszej sprawie. W ocenie DWINB, jedyną kwestią wymagającą wyjaśnienia była realizacja przyłącza energetycznego, które nie zostało przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Ustalone jednak zostało, że jego inwestorem była spółka Tauron, która wykonała je na podstawie zgłoszenia do Starosty D. z dnia 17 września 2004 r. Wobec tego organ II instancji uznał, że związane z tym zarzuty są bezzasadne.

Nieuzasadniony jest także zarzut pozbawienia strony odwołującej się możliwości zapoznania się z dokumentacją złożoną przez inwestora, gdyż strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałami z czego skarżąca skorzystała. Obowiązujące przepisy nie przewidują zaś obowiązku żądania przez organ składania przez strony dokumentów w dwóch egzemplarzach z przeznaczeniem jednego z nich dla drugiej strony. Co do zarzutu poświadczenia nieprawdy odnośnie wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego organ odwoławczy wyjaśnił, że definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego wprowadzona została dopiero przez art. 1 pkt 2 lit.a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. zmieniającej ustawę - Prawo budowlane z dniem 11 lipca 2003 r., przez dopuszczenie wydzielenie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dwóch lokali mieszkalnych. Natomiast w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( a więc obowiązujących na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) określono, że przez budynek mieszkalny należy rozmieć budynek przeznaczony na mieszkania mający między innymi postać: budynku wielorodzinnego zawierającego dwa lub więcej mieszkań. W związku z tym, że projekt budowlany przedłożony w 2003 r. w celu uzyskania pozwolenia na budowę przewidywał przeznaczenie budynku dla dwóch rodzin i wskazano w danych ogólnych budynku na dwa mieszkania, został on nazwany wielorodzinnym, co uwzględniono w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Jednak z uwagi na aktualną definicję budynku jednorodzinnego i wielorodzinnego nie ma wątpliwości, że przedmiotowy budynek jest budynkiem jednorodzinnym i organ pierwszej instancji słusznie używa takiego nazewnictwa.

Odnosząc się do zarzutu "odległości okien" przedmiotowego budynku od granicy z działką skarżącej, organ odwoławczy na podstawie szczegółowej inwentaryzacji geodezyjnej i informacji geodety stwierdził, że obiekt został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym. Kwestie legalności samego pozwolenia na budowę oraz zgodności z prawem projektu budowlanego nie mogą zaś być przedmiotem niniejszego postępowania i nie należą do kompetencji organu nadzoru budowlanego.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało oprotestowane w skardze wniesionej przez K. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Strona wnioskowała o uchylenie decyzji w całości ze względu na rażące naruszenie prawa procesowego i materialnego, przede wszystkim Prawa budowlanego - w tym art. 5 tej ustawy. Zdaniem skarżącej jej nieruchomość, granicząc z nieruchomością inwestora znalazła się w obszarze negatywnego oddziaływania wybudowanego budynku. Uważa także, że inwestor wybudował przedmiotowy budynek jako mieszkalny jednorodzinny bez stosownych zezwoleń. Z tego względu, że uzyskał on pozwolenie na wybudowanie budynku wielorodzinnego, nie można zdaniem skarżącej twierdzić, że zgodnie z prawem i pozwoleniem na budowę zrealizował budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Uzyskane pozwolenie nie odnosi się do budynku jednorodzinnego. Zdaniem skarżącej organy nadzoru budowlanego umorzyły postępowanie z rażącym naruszeniem prawa i jej interesów, dokonując mylnej interpretacji przepisów i pomijając wydane w 2003 r. decyzje o pozwoleniu na budowę oraz o ustaleniu warunków zabudowy, w których wyraźnie jest mowa o zezwoleniu na budowę budynku wielorodzinnego a nie jednorodzinnego. Skarżąca działanie organów odbiera jako poświadczenie nieprawdy.

W dalszej części skargi strona poinformowała, że ani ona ani jej matka nie otrzymała decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. a o wydaniu tej decyzji dowiedziała się dopiero z pisma Starosty D. z dnia 9 maja 2016 r. Nadto, ona, jak też jej poprzednicy nie wyrazili zgody na zbliżenie budynku do granicy.

K. Z. podniosła także, że organy nie rozpoznały jej zawiadomienia "w granicach wniosku" i wiele istotnych "rzeczy" pominęły. Skarżąca wskazywała bowiem na zbliżenie inwestycji do granicy z jej działką kilkoma ścianami i wnioski te nie zostały rozpoznane. Zarzuciła także organom nierówne traktowanie stron w postępowaniu – skarżąca uważa bowiem, że organy popierają i bronią inwestora a nie osoby pokrzywdzonej jego działaniem. Wskazała także na przewlekłość postępowania.

Skarżąca argumentowała, że nie zostały zachowane odległości budynku inwestora od granic jej nieruchomości a odległości podane w zaskarżonej decyzji nie są zgodne ze stanem faktycznym i nie odpowiadają wymogom dla budowy budynku wielorodzinnego. W jej ocenie, przepisy inaczej określają odległości w przypadku budynku wielorodzinnego a inaczej w przypadku jednorodzinnego. Wskazywała, że nie zachowanie odległości budowy od granicy z jej działką wyrządziło jej nieodwracalne szkody majątkowe na około 200 tys. zł Wynikają one ze świadomego kierowania wód gruntowych i ścieków na jej działkę, uciążliwościami budowy w codziennej egzystencji przez zbliżenie okien do jej posesji oraz z odstępstwami od projektu budowlanego, które zostały potwierdzone podczas kontroli w dniu 4 czerwca 2016 r.

W ocenie strony skarżącej nie została także wyjaśniona kwestia wybudowania przyłącza energetycznego przy innym przebiegu niż zostało to przewidziane w projekcie zagospodarowania działki - z ingerencją w jej prawo własności. Istniejące przyłącze zostało wykonane bez projektu i zezwolenia i stanowi zagrożenie dla życia i bezpieczeństwa. Wadliwie działania organ pierwszej instancji potwierdził także DWINB, który jej zdaniem nie rozpoznał istoty sprawy i nie zapoznał się nawet z jej odwołaniem i całą dokumentacją. Tym samym potwierdził nieprawdę, również co do odległości budynku i okien od granicy z jej działką. Odległości te są mniejsze niż podane przez inwestora w dokumentacji. Naruszone zatem zostały przepisy w tym zakresie dotyczące budynków wielorodzinnych, co spowodowało zbytnim zbliżeniem budynku do okien i drzwi skarżącej. W ocenie strony nie przeprowadzono wizji lokalnej w terenie a organy oparły swoje ustalenia na zdjęciach i inwentaryzacji wykonanej w dniu 4 czerwca 2016 r.

W końcowej części skargi zawarte zostały wnioski o przeprowadzenie postępowania dowodowego zgodnie z wnioskami zgłoszonymi na pierwszej rozprawie oraz o przeprowadzenie dowodów z wymienionych w skardze dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych oraz sądowych.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 4 października 2017 r. Sąd przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie całkowitym. Podczas rozprawy w dniu 10 stycznia 2018 r. pełnomocnik przydzielony skarżącej z urzędu podtrzymał zarzuty zawarte w skardze i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wniósł także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przeprowadzona zgodnie z art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a.") kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego – przede wszystkim art. 6, art. 7, art. 15, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a. jak też w 80 k.p.a.

Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ ten nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W postępowaniu odwoławczym, właściwy instancyjnie organ ustala istotne okoliczności stanu faktycznego sprawy nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz także, w razie potrzeby, rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji – do czego uprawnia go art. 136 k.p.a. Rygory wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ciążą zatem na tym organie w takim samym stopniu jak na organie pierwszej instancji, bowiem wydawana przez niego decyzja jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja objęta środkiem zaskarżenia. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji.

Wynikający z art. 138 k.p.a. wymóg merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i żądań strony – w tym także zarzutów odwołania - oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest bowiem obowiązkowym elementem decyzji. W myśl przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie budzi wątpliwości Sądu, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, orzekający w sprawie organ odwoławczy nie dochował. W związku z tym zauważyć należy, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. (PINB) umarzającą postępowanie administracyjne, które organ ten wszczął z urzędu (w związku z interwencją skarżącej K. Z.) w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i przepisów budowy budynku mieszalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce sąsiadującej z nieruchomością skarżącej. Występując do organu nadzoru budowlanego skarżąca kwestionowała legalność budowy ze względu na odległość otworów okiennych i drzwiowych oraz wiaty -"zadaszenia" od granicy z jej działką, jak też ze względu na przebieg przyłącza energetycznego. Organ pierwszej instancji pomimo, że z urzędu wszczął postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie całej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr 293/2 w P., to jednak ograniczył czynności wyjaśniające tylko do kwestii wskazywanych przez skarżącą i to nie wszystkich. Organ pierwszej instancji pominął bowiem zupełnie kwestię lokalizacji – w tym zgodności z projektem i przepisami – zadaszenia nad wejściem, określanego przez skarżącą też jako wiata.

W tym miejscu zauważyć należy, że zakres postępowania wszczętego przez PINB określają przede wszystkim normy prawa materialnego stanowiące podstawę działania organu. W niniejszej sprawie normy te zawarte są w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U z 2016, poz. 290 ze zm.), przy czym w dacie orzekania przez organy uwzględnić należało zmiany wynikające z nowelizacji tej ustawy wprowadzone od dnia 1 stycznia 2017 r. ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 poz. 2255 – patrz art. 26). Zgodnie z art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ustęp 5 omawianego przepisu stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowalnego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: 1/projektu zagospodarowania działki lub terenu; 2/ charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego z zastrzeżeniem ust. 5a; 3/ zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne; 4/ zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 5/ ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 6/ wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń i innych dokumentów, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia: a) budowy o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, pkt 2b,i 19a, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 b. Jednocześnie w art. 36a ust. 5a ustawodawca zastrzegł, że nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: 1/ nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym; 2/ nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu; 3/ nie mieści się w zakresie odstępstw o których mowa w ust. 5 pkt 3-6 z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; 4/ nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

W przypadku stwierdzenia, że roboty budowalne przy inwestycji dla której wydano pozwolenie na budowę realizowane są w sposób istotnie odbiegający do ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wdrożyć procedurę określoną w art. 50 ust 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Prowadząc postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego organ zobowiązany jest zatem wykazać, czy stan faktyczny sprawy wypełnia przesłanki określone w tych przepisach, w pierwszym rzędzie ocenie poddając, czy przy realizacji budowy wystąpiły odstępstwa kwalifikowane jako istotne. Dopiero wykazanie odstępstw tak kwalifikowanych uprawnia organ do zastosowania instrumentów prawnych przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 3 i następnych. Natomiast brak tego rodzaju odstępstw stanowi przeszkodę dla zastosowania tej normy, co jednak nie wyklucza interwencji organu w oparciu o inne przepisy ustawy. W każdym jednak przypadku legalność działań organu uzależniona jest prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy i zbadania okoliczności istotnych dla zastosowania omawianych przepisów.

Dodać należy, nie stanowił w niniejszej sprawie przeszkody dla prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w celu zbadania ewentualnych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowalnego i udzielonego pozwolenia na budowę, fakt uprzedniego zakończenia inwestycji poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy i brak sprzeciwu ze strony organu. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że fakt zgłoszenia zakończenia budowy i brak sprzeciwu nie nadają ewentualnym odstępstwom waloru legalności (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn.akt II OSK 2533/14, z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn.akt II OSK 2601/14, z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn.akt II OSK 16161/11 – dostępne CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście powyższych uwag jako aktualny należy zaś uznać pogląd, że okoliczność, czy w danej sytuacji dokonane przez inwestora odstąpienie zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4 i art. 5 Prawa budowlanego, w tym zasady poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9). Dokonując bowiem kwalifikacji odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w oparciu o przytoczone wyżej przepisy art. 36 a, należy brać pod uwagę także inne przepisy Prawa budowlanego mające charakter zasad ogólnych, jak np. art. 4, art. 5 czy art. 9, których nie wolno naruszać w żadnym przypadku (por. NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 2010 r. sygn.akt II OSK 1272/09). Zauważyć przy tym należy, że samo usytuowanie zadaszenia wychodzącego poza obrys ścian budynku nie musi być automatycznie zawsze kwalifikowane jako powiększenie zabudowy w rozumieniu art. 36 a ust. 5. Często tzw. "daszki nad wejściem" mogą być traktowane jako elementy drugorzędne i nie zawsze objęte muszą być w ramach obrysu obiektów budowlanych wrysowanych w projekcie zagospodarowania działki. Innymi słowy, ich realizacja nie koniecznie musi prowadzić do zmian w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu (art. 36a ust. 5 pkt 1) lub też do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego o których mowa w art.36a ust. 5 pkt 2. Powyższe nie pozwala jednak na przyjęcie, że dobudowanie tego typu elementów do obiektu budowlanego realizowanego na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego może następować w sposób dowolny, gdyż nie będzie uznane za odstąpienie "istotne". Uwzględnić bowiem należy, że w świetle art. 36 ust. 5a Prawa budowlanego, istotne znaczenie będzie miała nie tylko wielkość takiego elementu drugorzędnego ale także, to czy nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

Przeprowadzona wyżej analiza odnosząca się jedynie tylko do kwestii zadaszenia nad wejściem, zwanym też przez skarżącą wiatą, wskazuje, że organ odwoławczy nie przeprowadził we własnym zakresie pełnej i szczegółowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie. Zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego, że "sprawa stała się bezprzedmiotowa ponieważ nie stwierdzono dokonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" jest przedwczesna. DWINB pominął bowiem zupełnie, że skarżąca wskazywała na zbytnie, jej zdaniem, zbliżenie do granic również ściany budynku z wejściem i wykonanym zadaszeniem (wiatą) a organ pierwszej instancji do tej kwestii w ogóle się nie odniósł, ani w uzasadnieniu swoje decyzji ani też w zgromadzonych dowodach. Co do odległości ścian z otworami okiennymi od granicy z działką skarżącej organ oparł się na wynikach kontroli przeprowadzonej przed wszczęciem postępowania z której wynika jaka jest lokalizacja otworów drzwiowych i okiennych na ścianach budynku sąsiadujących z granicami działki skarżącej, na projekcie zagospodarowania działki stanowiącym część projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 2003 r. oraz na informacjach uprawnionego geodety do dokumentacji geodezyjnej sporządzonej na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że do zawiadomienia o zakończeniu budowy należy dołączyć "dokumentację geodezyjną zawierającą wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej oraz informację o zgodności usytuowania obiekt budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu, sporządzoną przez osobę wykonującą samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii oraz posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe. Przepis w przywołanym wyżej brzmieniu obowiązuje dopiero od 2015r. natomiast w 2009 r. (czyli w dacie zgłoszenia), stanowił on o "inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej". Istotne jest, że w dokumentach sporządzonych przez uprawnionego geodetę na potrzebę obecnego postępowania stwierdzono, że zachowane zostały odległości budynku od granicy z działką skarżącej wynikające z projektu zagospodarowania. Stwierdzono także, że szerokość schodów zewnętrznych od frontu jest zgodna z projektem a na podstawie pomiaru powykonawczego stwierdzono, że odległość drzwi w świetle działki, jak też odległość okna łazienki w świetle działki jest zgodna z projektem. W dokumentach tych nie wypowiedziano się natomiast co do zadaszenia – wiaty, nad wejściem. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ II instancji nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie i pominął istotną dla rozstrzygnięcia okoliczność podnoszoną przez skarżącą, dotyczącą nie tylko zbliżenia ścian budynku do granicy działki ale także przedmiotowego zadaszenia (wiaty). Bezsprzecznie zaś zbadania wymagało, jak należy zakwalifikować element wskazywany przez skarżącą jako zadaszenie (wiatę). W pierwszym rzędzie organ winien jednoznacznie ustalić, czy ten element (widoczny na fotografii i opisany w protokole z kontroli obiektu przeprowadzonej w dniu 4 czerwca 2016r.) przewidziany był w projekcie budowalnym – czego wobec braku w aktach administracyjnych kompletnego projektu budowlanego na obecnym etapie ustalić nie można – a jeżeli tak, czy zrealizowany został zgodnie z tym projektem. W przypadku, gdyby okazało się, że wykonano go niezgodnie z projektem, rolą organu było ustalenie czy został on zrealizowany z istotnym odstępstwem od projektu (w ramach inwestycji objętej pozwoleniem na budowę) i czy jego wykonanie naruszało przepisy Prawa budowalnego (np. art. 5) i przepisy techniczno- budowlane (por. § 12 ust. 5 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r.). Wykluczone jest bowiem uznanie za "nieistotne" odstępstwa od projektu budowlanego, jeżeli prowadzi ono do naruszenia obowiązującego prawa (tak NSA w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r. sygn.akt II OSK 2287/12). W tym miejscu zauważyć należy, że organ odwoławczy nie zweryfikował w żaden sposób stwierdzenia PINB, że nie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia MGPIB z 1994 r., pomimo, że uzyskanie decyzji i pozwoleniu na budowę i realizacja inwestycji miały miejsce po rządzami rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r.

Niezależnie od powyższego Sąd uznał, że brak jest dostatecznych rozważań organu odwoławczego w kwestii oceny zgodności z projektem budowlanym i przepisami sytuowania ścian budynku oraz otworów okiennych i drzwiowych od granic z działką skarżącej. W ocenie Sądu wymogów wynikających z art. 7, art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. nie spełnia lakoniczne stwierdzenie DWINB, że "po zbadaniu akt sprawy nie stwierdzono aby któryś z ww. przypadków (określonych w art. 36a ust. 5 i 5a – przyp. Sądu) zachodził w niniejszym postępowaniu". Organ nie przedstawił dla poparcia tego stanowiska żadnych rzeczowych argumentów ani własnych rozważań odwołując się ogólnikowo do akt sprawy – przy czym jak już wyżej zauważono akta te są niekompletne gdyż nie zawierają projektu budowanego (za wyjątkiem projektu zagospodarowania). Tym samym na obecnym etapie nie ma w ogóle możliwości zbadania, czy faktycznie usytuowanie otworów okiennych i drzwiowych oraz wiaty (zadaszenia) jest zgodne z projektem budowlanym. Organ odwoławczy nie zweryfikował w ogóle stanowiska organu I instancji, który w tym względzie oparł się w całości na ocenie zgodności usytuowania ścian z otworami okiennymi i drzwiowymi z projektem budowlanym dokonanej - w istocie - przez uprawnionego geodetę. Tymczasem przeprowadzenie takiej oceny należy przede wszystkim do organu nadzoru budowlanego orzekającego w sprawie istotnych odstępstw, nie zaś do osoby działającej w charakterze biegłego. Nie kwestionując na obecnym etapie oceny dokonanej w tym zakresie przez uprawnionego geodetę, stwierdzić należy, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego – jako orzekającego w sprawie – było także samodzielne poczynienie ustaleń w tym zakresie (najpierw podczas oględzin i kontroli a następnie po odniesieniu ich do projektu zagospodarowania terenu), oczywiście przy wykorzystaniu dokumentacji sporządzonej przez geodetę, a następnie przedstawienie własnej oceny. Trzeba także zauważyć, że skoro przedmiot postępowania obejmował całą inwestycję, to wydane decyzje powinny zawierać rozważania wskazujące, czy charakterystyczne parametry budynku, jak powierzchnia zabudowy, wysokość długość szerokość, odpowiadają tym parametrom ustalonym w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym.

Sąd zauważa także, że organ II instancji nie dokonał oceny prawidłowości postępowania w kontekście zarzutów skarżącej wskazujących na brak oględzin nieruchomości z jej udziałem. Nie ulega wątpliwości, że pomimo wniosków skarżącej o przeprowadzenie oględzin, PINB już po wszczęciu postępowania takiego środka dowodowego (z udziałem skarżącej) nie przeprowadził, opierając się jedynie na ustaleniach z kontroli przeprowadzonej jeszcze przed wszczęciem postępowania. Zaznaczyć zatem wypada, że wniosek strony o przeprowadzanie istotnego dla rozstrzygnięcie sprawy dowody, a w przypadku sprawy dotykającej problemu samowoli budowlanej oględziny taki dowód stanowią, wymaga jednoznacznego ustosunkowania się organu. Odmowa przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu mogłaby być np. uzasadniona przy wykazaniu, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia. Nie uwzględnienie takiego wniosku, musi mieć więc oparcie w konkretnym uzasadnieniu organu. Niedopuszczalne natomiast jest – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - pominięcie milczeniem takiego wniosku.

W konsekwencji Sąd uznał, że skoro organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich wniosków i zarzutów zgłaszanych przez stronę w toku postępowania i nie wyeliminował w tym zakresie uchybień organu pierwszej instancji, to można temu organowi i wydanej przez niego decyzji zarzucić naruszenie przepisów postepowania, w tym także art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. z których wynika obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Bezpośrednio obowiązek ten normuje art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), natomiast w art. 107 § 3 k.p.a. dokonuje się jego konkretyzacja. Realizując ten obowiązek organ administracji musi m.in. przedstawić w uzasadnieniu ocenę prawną oraz motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Tym samym uzasadnienie decyzji, poza wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ma być dla strony źródłem informacji o sposobie rozumowania organu podejmującego decyzję i przyjętych przez niego założeniach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w tym o okolicznościach faktycznych które uznał za udowodnione i dowodach którym dał wiarę oraz tym, którym wiarygodności odmówił. W orzecznictwie dominuje pogląd, że nie ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym, odniesienie się do tych zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12, cbois.nsa.gov.pl oraz wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 264/08, LEX nr 495343). Zasadnym w tym miejscu będzie odwołanie się do wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. (II GSK 1758/12 publ. LEX nr 1495108), w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą "uczciwego procesowania", która według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań (zob. wyrok NSA z 30 października 2001 r., III SA 1409/00, niepubl.; przywołany przez B. Gruszczyńskiego (w:) S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2006, s. 471 oraz wyrok NSA z 9 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1371/12, cbois.nsa.gov.pl, także wyrok WSA w Warszawie z 28 marca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 135/07, LEX nr 378827, jak również wyrok WSA w Warszawie z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 339/07, LEX nr 488568). Jak słusznie stwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (por. wyrok z dnia 28 września 2016 r., I SA/Gd 775/16 dostępny cbois.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga także, że rolą sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. Mocą tej zasady, to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (również po to aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia i zarzuty lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Tym samym należy przyjąć, że pomijając w swoich rozważaniach omówione wyżej zarzuty odwołania, które pozostają w związku z rozstrzygnięciem sprawy i nie przedstawiając w tym zakresie własnych ocen, Wojewoda naruszył istotnie przywołaną wyżej zasadę.

Stwierdzone przez Sąd uchybienia organu odwoławczego, polegające na nierozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych występujących w sprawie, w tym także nieustosunkowanie się do wszystkich istotnych dla sprawy wniosków i zarzutów strony, w pełni uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego obarczonej takimi wadami zaskarżonej decyzji. Jak wskazano, Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością przyjetego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania odwoławczego. Zadaniem Sądu jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, przez organ nie rozważonych.

Oceniając decyzję organu odwoławczego nie sposób także pominąć, sygnalizowanej już okoliczności, braku w aktach stanowiących podstawę orzekania kompletnego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 2003 r. W związku z brakiem w aktach kluczowego w sprawie dokumentu, rozważania organu odwoławczego co do zgodności budowy z tym projektem budzić muszą wątpliwości natury zasadniczej. Wskazują bowiem, że organ odwoławczy – wbrew wymogom art. 15 k.p.a. – nie przeprowadził w tym zakresie własnej oceny a tylko powtórzył ocenę organu pierwszej instancji. Braki w przekazanym Sądowi materiale dowodowym powoduje również, że stanowisko organu wymyka się spod kontroli sądowej.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że sprawa nie została rozpatrzona w całokształcie, a to pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, art. 11 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. Strona ma bowiem prawo do rozpatrzenia dwukrotnego sprawy przy rozważeniu jednoczesnym jej własnych twierdzeń, argumentów oraz zarzutów. Zaistniałe zaniechane ocenić należy jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że analiza sprawy pełnym zakresie spowodowywałaby inne rozstrzygnięcie.

Podkreślić także należy, że Sąd nie przesądza w tym miejscu o trafności bądź bezzasadności utrzymania przez organ II instancji w mocy zaskarżonej doń decyzji PINB. Przedstawione wyżej wadliwości decyzji organu odwoławczego wskazujące na brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, uniemożliwiają bowiem kontrolę prawidłowości osnowy podjętego rozstrzygnięcia. Jakiekolwiek jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby także na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione. Można jedynie zauważyć, że trafne jest stanowisko organu odwoławczego wyrażone w kontekście zarzutu wskazującego na wybudowanie przez uczestnika postępowania budynku mieszkalnego bez pozwolenia na budowę. Akta wskazują, że takie pozwolenie zostało wydane. Trafnie zaś organ odwoławczy wyjaśnił kwestię posługiwania się obecnie przez organy określeniem budynek mieszkalny jednorodzinny zamiast wielorodzinny, co związane jest ze zmianą przepisów i wprowadzeniem definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jeżeli przedmiotowy budynek spełnia kryteria określone w tej definicji, to w świetle aktualnie obowiązujących przepisów może być kwalifikowany jako jednorodzinny. W kwestii przyłącza energetycznego, wobec poczynionych przez organy ustaleń – nie podważonych skutecznie przez skarżącą - iż przyłącze to stanowiło odrębną od budynku inwestycję zrealizowaną przez innego inwestora, stwierdzić jedynie można, że ocena jego legalności nie mieści się w granicach przedmiotowych i podmiotowych obecnego postępowania.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów Sąd uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zalecenia dla dalszego postępowania wynikają z treści niniejszego wyroku. Dodać należy, że organ odwoławczy badając sprawę w jej całokształcie będzie miał także na uwadze zakres możliwego do przeprowadzenia w prowadzonym przez niego postępowaniu, postępowania dowodowego ( art. 136 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W pkt II Sąd orzekł o należnemu pełnomocnikowi przyznanemu z urzędu wynagrodzeniu od Skarbu Państwa.