Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3239/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 1, art. 29 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S. A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 218/19 w sprawie ze skargi [...] S. A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 stycznia 2019 r. znak IR-IV.7721.386.2018.10 w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru instalacji urządzeń oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 218/19 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako skarżąca lub spółka) na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 stycznia 2019 r. znak: IR-IV.7721.386.2018.10 w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru instalacji urządzeń.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia 12 października 2018 r. nr 372/2018, na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej jako ustawa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej jako k.p.a.) wniósł sprzeciw w sprawie dokonanego przez skarżącą spółkę zgłoszenia zamiaru instalacji urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych stacji bazowej przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...], ark. [...], obręb [...]).

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że skarżąca spółka w dniu 28 września 2018 r. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na deinstalacji pięciu anten i ich konstrukcji mocujących oraz zamontowaniu w ich miejsce nowych konstrukcji wsporczych i pięciu anten (ATR4518R6) na [...] budynku [...] przy ul. [...] w [...]. Z analizy opisu technicznego i rysunków opracowania dołączonego do zgłoszenia wynika, że nową konstrukcję wsporczą zaprojektowano jako opaski stalowe na kolumnach [...] do których zamontowane będą nowe anteny sektorowe ATR4518R6 oraz dwa elementy RRU. Organ I instancji wskazał, że art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy dotyczy instalowania antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, jeżeli ich umiejscowienie nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy obiektu budowlanego. Analiza zgłoszenia prowadzi do wniosku, że spółka zamierza zrealizować rozbudowę (dodatkowa antena sektorowa i dodatkowe moduły RRU) i przebudowę (nowe konstrukcje wsporcze i nowe anteny w miejsce deinstalowanej konstrukcji i anten) istniejącej stacji bazowej. Wymienione zgłoszenie nie dotyczy instalowania urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy, a zatem w świetle art. 28 ust. 1 ustawy wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Na skutek odwołania spółki Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 4 stycznia 2019 r., nr IR-IV.7721.386.2018.10 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ II instancji wyjaśnił, że skarżąca przedłożyła kserokopię dokumentu z dnia 9 marca 2017 r. "Kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Modernizacja stacji bazowej telefonii komórkowej - adres inwestycji [...], ul. [...]" oraz inną kwalifikację przedsięwzięcia, sporządzoną w grudniu 2012 roku. Wojewoda zauważył przy tym, że tego rodzaju dokument może być sporządzony przez dowolny podmiot, w tym osobę niedysponującą odpowiednią wiedzą lub uprawnieniami, a ponadto kwalifikacje przedłożone przez skarżącą różnią się między sobą. Zdaniem Wojewody z uwagi na powyższą rozbieżność i brak wyjaśnień strony, wykluczona była ocena zgodności planowanej inwestycji pod kątem wymagań środowiskowych. Organ II instancji zauważył również, że montaż nowych konstrukcji wsporczych i anten w miejsce wcześniej usuniętych elementów mocujących oraz istniejących anten nie może być uznany za wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy. W konsekwencji organ II instancji wskazał, że rozbudowa istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei ocena zamierzenia budowlanego, w tym oddziaływania obiektu na tereny sąsiednie, powinna nastąpić w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Wojewoda dodał poza tym, że odstąpił od wymogu wynikającego z art. 10 § 1 w zw. z art. 9 i art. 12 k.p.a. z uwagi na ekonomikę postępowania odwoławczego.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.).

W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji w koniecznym zakresie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji wskazał, że kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle przedmiotowej sprawy, dotyczą kwalifikacji zamierzenia budowlanego, którego dotyczyło zgłoszenie spółki. W toku postępowania wywodziła ona, że planowane prace odpowiadają opisowi zawartemu w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy, wobec czego nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę w celu realizacji przedsięwzięcia. Pogląd ten nie został podzielony przez organy administracji publicznej, które uznały, że zamierzone prace stanowią rozbudowę lub przebudowę.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że skuteczne powołanie się na zwolnienie przewidziane w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy wymaga wykazania, że planowane roboty budowlane polegają na instalowaniu urządzeń na obiekcie budowlanym. Natomiast ustawodawca nie definiuje w Prawie budowlanym terminów "instalowanie" lub "instalacja". A zatem "instalowanie" jest rodzajem robót budowlanych, które w szczególności nie polegają na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Bowiem racjonalny językowo ustawodawca celowo użył w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy wyrazu "instalowanie", a nie innego określenia wymienionego w art. 3 pkt 7-8 ustawy. Słowo "instalowanie" występuje także w innych przepisach ustawy - Prawo budowlane, w tym w szczególności w art. 29 i art. 30 ustawy, wprowadzających wyjątek od ogólnego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w celu realizacji robót budowlanych. Analiza tych unormowań prowadzi do wniosku, że "instalowanie" dotyczy zwykle prostych i nieskomplikowanych prac, których synonimem na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego jest określenie "zakładanie" lub "montaż" (definicja słowa "instalować" w zn. 1 [w:] "Uniwersalny słownik języka polskiego", pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003), których realizacja zasadniczo nie rodzi zagrożeń typowych dla takich robót budowlanych, jak budowa, przebudowa lub rozbiórka obiektu budowlanego.

Sąd powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA: z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1161/17; z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 848/16, z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 789/17, z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2295/15; z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3341/14) wskazał, że wyraz "instalowanie" użyty w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy oznacza wykonywanie prostych prac odnoszących się np. do poszczególnych elementów stacji bazowej, jej pojedynczych urządzeń lub konstrukcji, a nie do budowy. Zakresem zastosowanie tego przepisu nie są zatem objęte również złożone roboty budowlane, obejmujące nie tylko instalowanie nowych urządzeń, lecz także deinstalowanie już istniejących, zmiany w zakresie parametrów technicznych lub użytkowych zamontowanych już urządzeń lub montaż nowych urządzeń we wnętrzu już zainstalowanego urządzenia. A zatem roboty budowlane, które skarżąca zamierzała wykonać, nie stanowiły (nie ograniczały się do) "instalowania urządzeń" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy.

W tym kontekście Sąd I instancji zauważył, że we wniesionym przez spółkę zgłoszeniu z dnia 26 września 2018 r., określając rodzaj robót budowlanych podano, że jest to "instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym zlokalizowanym na terenie założenia urbanistyczno-architektonicznego – obszarze wpisanym do rejestru zabytków". Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy prowadzi jednak do wniosku, że prace, które zamierzała wykonać skarżąca, nie ograniczały się do prostego umieszczenia urządzeń na istniejącym budynku. Już z załącznika do powyższego zgłoszenia wynika bowiem, że spółka zamierzała w rzeczywistości usunąć pięć istniejących anten i konstrukcji je mocujących oraz umieścić pięć nowych anten na wysokości 26,30 m n.p.t. i jedną antenę na wysokości 26,60 m n.p.t. wraz z nowymi konstrukcjami wsporczymi, a także dodać sześć elementów RRU. W efekcie tych zmian powiększeniu miałaby zatem ulec nie tylko liczba anten oraz elementów RRU, ale także zakres częstotliwości "obsługiwanych" przez te anteny, a ściślej: przez rzeczoną stację bazową.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości, że roboty budowlane, których dotyczyło zgłoszenie spółki, w istocie nie stanowiły instalowania w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy. Celem tych prac było bowiem istotne zmodyfikowanie nie tylko dotychczasowej konfiguracji urządzeń i konstrukcji zlokalizowanych na [...] przy ul. [...] w [...], ale szerzej: stacji bazowej zlokalizowanej na tej [...]. Bowiem planowana zmiana miała zarówno charakter ilościowy, jak i jakościowy. W wyniku realizacji przedmiotowych robót budowlanych zwiększona miała zostać bowiem liczba anten i innych urządzeń (RRU) znajdujących się na budynku. Zarazem modyfikacji miały ulec także ich parametry techniczne (zwłaszcza częstotliwości nadawania). Rozważane prace obejmować miały ponadto deinstalację znajdujących się tam wcześniej anten, urządzeń i konstrukcji wsporczych. Zdaniem Sądu, zakładając, że jednymi z parametrów charakterystycznych (w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy) obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej są m.in. zakres częstotliwości jej pracy oraz liczba składających się na nią anten to analizowane roboty budowlane powinny zostać zakwalifikowane jako "rozbudowa" stacji bazowej. W innym wypadku tj. przyjmując, że zgłoszone prace skutkowałyby "jedynie" zmianą parametrów użytkowych lub technicznych tej stacji bez ingerencji w jej parametry charakterystyczne (w rozumieniu ww. przepisu), zamierzone roboty należałoby kwalifikować "przynajmniej" jako "przebudowę" stacji bazowej.

W dalszej części uzasadnienia Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej co do tego, że analizowana całość techniczna, składająca się z anten sektorowych, przewidzianych dla nich konstrukcji wsporczych oraz urządzeń RRU, instalowana na istniejącym obiekcie budowlanym, sama nie stanowi obiektu budowlanego, wobec czego zgłaszane roboty znajdują się poza zakresem zastosowania art. 3 pkt 7a ustawy, a w konsekwencji także art. 28 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżącej status obiektu budowlanego mają bowiem tylko takie stacje bazowe telefonii komórkowej, które zostały zrealizowane jako instalacje wolno stojące (z wykorzystaniem wolno stojących masztów antenowych, wolno stojących kontenerów itd.).

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że rozważana całość techniczna (techniczny substrat stacji bazowej) nie stanowi ani budynku, ani obiektu małej architektury. W przedmiotowej sprawie anteny oraz towarzyszące im urządzenia i instalacje są wprawdzie związane z budynkiem ([...]) przy ul. [...] w [...], niemniej jednak nie służą one zapewnieniu możliwości użytkowania wspomnianego budynku, w konsekwencji inwestycja nie stanowi również "urządzenia budowlanego".

Sąd nie podziel także stanowiska skarżącej, że ustawodawca wymienia wyraźnie w art. 3 pkt 3 ustawy tylko "wolno stojące" maszty antenowe oraz "wolno stojące" instalacje, a tym samym a contrario inne konstrukcje antenowe (a szerzej: inne instalacje stacji bazowej), tj. maszty i anteny stacji bazowych zainstalowane na istniejących obiektach budowlanych (czyli nie-wolno stojące), nie stanowią budowli.

Zdaniem Sądu wyliczenie rodzajów budowli zawarte w art. 3 pkt 3 ustawy ma charakter przykładowy, a nie enumeratywny. W konsekwencji status "budowli" mogą posiadać także inne obiekty, niewymienione wprost w ww. przepisie, przy czym bez znaczenie z tej perspektywy pozostają, co do zasady, takie okoliczności, jak wielkość obiektu budowlanego, jego lokalizacji lub funkcja. Wszystko to oznacza, że art. 3 pkt 3 ustawy nie może stanowić podstawy do wnioskowania a contrario. Ponadto powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U Nr 219, poz. 1864, ze zm.; dalej jako rozporządzenie) zawarto enumeratywne wyliczenie "telekomunikacyjnych obiektów budowlanych", do których zaliczono tylko: "linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe" (§ 3 pkt 2 rozporządzenia). Przywołana bowiem definicja legalna "telekomunikacyjnych obiektów budowlanych" formalnie wiąże jedynie na gruncie rozporządzenia (czego dowodzi zresztą użyty we wstępie do wyliczenia zawartego w § 3 tego rozporządzenia zwrot: "Określenia użyte w rozporządzeniu oznaczają: [...]"), i nie może być wykorzystywana do zawężającej wykładni terminu "obiekt budowlany" (ani względem niego pochodnego terminu: "budowla") na gruncie ustawy - Prawo budowlane. Nie sposób zatem uznawać, że spośród licznych rodzajów obiektów wykorzystywanych w telekomunikacji, status "obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy mają tylko te, zaliczone do "telekomunikacyjnych obiektów budowlanych" w § 3 pkt 2 rozporządzenia. W efekcie, zdaniem Sądu, także ten ostatni przepis nie daje dostatecznych podstaw do wnioskowania a contrario poza obrębem partykularnej regulacji rozporządzenia, a w szczególności na gruncie ustawy - Prawo budowlane.

Reasumując Sąd uznał o zasadność zakwalifikowania przedmiotowego obiektu stacji bazowej obejmującej konstrukcje i urządzenia umieszczone na istniejącym budynku ([...]) jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Za takim wnioskiem, w ocenie Sądu, przemawia dodatkowo wyraźne zaliczenie przez ustawodawcę do "budowli" m.in. różnego rodzaju konstrukcji i urządzeń, w tym także konstrukcji i urządzeń antenowych. Przy tym miejsce lokalizacji tych konstrukcji lub urządzeń (na gruncie lub na istniejącym obiekcie budowlanym) nie ma, zdaniem Sądu, istotnego znaczenia dla ich kwalifikacji, a więc także na tle art. 3 pkt 3 ustawy takiego znaczenia nie można im przypisywać. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej przypadków istotnie podobnych. Inwestor musiałby bowiem uzyskać pozwolenie na budowę w razie umieszczania urządzeń antenowych na wolno stojącym maszcie, podczas gdy umieszczenie takich samych urządzeń na istniejącym budynku wymagałoby jedynie dokonania zgłoszenia. Konkluzja ta naruszałaby także założenie o racjonalności ustawodawcy, skoro pomiędzy obu kategoriami przypadków trudno wskazać istotne różnice z perspektywy wymagań i dóbr podlegających weryfikacji i ochronie w procesie budowlanym, takich zwłaszcza jak: bezpieczeństwo użytkowania obiektów, uzasadnione interesy osób trzecich, stan środowiska i wymagania jego ochrony. A zatem obiekt, którego dotyczyło zgłoszenie spółki, stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy, a roboty zgłoszone przez skarżącą miały stanowić jego rozbudowę (ewentualnie przebudowę), o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 ustawy (odpowiednio: art. 3 pkt 7a ustawy).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła spółka, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnione uznanie, że planowana inwestycja, a więc instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnym na istniejącym obiekcie budowlanym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy przepisy prawa budowlanego przewidują możliwość takich robót budowlanych w trybie zgłoszenia;

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że dyspozycja tego przepisu nie obejmuje instalowania antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych będących elementami stacji bazowej telefonii komórkowej, na istniejących obiektach budowlanych;

3. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 12 października 2018 r. i umorzenie postępowania w sprawie oraz o zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. ograniczony był do rozpoznania sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów, nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W tak zakreślonych granicach rozpoznania sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej prawidłowa jest wykładnia art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego przyjęta przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Roboty budowlane polegające na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych według ww. przepisów ma miejsce, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Jedynie więc gdy umiejscowienie ww. konstrukcji oraz instalacji na obiekcie budowlanym nie prowadzi do rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy obiektu może być ono zakwalifikowane jako ich instalowanie.

Niezależnie od tego, czy instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych zawiera w sobie instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych (nowelizacja art. 29 ust. 2 pkt 15 z 2010 r.) czy instalowanie stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych (nowelizacja art. 29 ust. 2 pkt 15 od 25 października 2019 r.), to istotne jest czy instalowanie tego rodzaju urządzeń prowadzić będzie do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych obiektu budowlanego czy też jego charakterystycznych parametrów np. kubatury.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że inwestor planował zarówno rozbudowę poprzez dołożenie jednej anteny sektorowej i dwóch dodatkowych modułów RRU, jak również przebudowę poprzez wzniesienie w miejsce dotychczasowej nowej konstrukcji wsporczej oraz w miejsce dotychczasowych anten nowych anten sektorowych, w istniejącej stacji bazowej. Zmianie zatem uległa ilość anten, azymuty i ich moc w stosunku do pierwotnie zamontowanych w stacji bazowej telefonii komórkowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii montażu, rozbudowy, bądź przebudowy należy rozpatrywać każdy przypadek indywidualnie. Właściwe zakwalifikowanie wykonanych robót powinna poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego. Takie też stanowisko dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyroki NSA: z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1297/09; z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1660/10). Zatem jak już wyżej wskazano zakwalifikowanie określonych robót, jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy może więc nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (zob. wyroki NSA: z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3341/14; z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1424/15; z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 848/16).

Zgodnie z treścią art. 3 pkt 7a ustawy przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przez rozbudowę należy z kolei rozumieć wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, przykładowo wskazanych w art. 3 pkt 7a ustawy. Zarówno rozbudowa i przebudowa to postaci robót budowlanych (art. 3 pkt 6 i pkt 7ustawy), a te zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, chyba, że przepis szczególny inaczej stanowi. Szczególna regulacja musiałaby zatem wprost wskazywać, że nie wymaga pozwolenia na budowę rozbudowa lub przebudowa obiektu budowlanego dokonana na skutek umiejscowienia na nim antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych. Tymczasem z przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy tylko działania polegającego na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych (art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy).

Z powyższych względów błędne jest założenie, że art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy fakt ten stanowi jego rozbudowę lub przebudowę, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zainstalowano nową konstrukcję.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy. Przedstawiane w skardze kasacyjnej rozumienie ww. przepisu, które prowadzi do wniosku, że przepis ten przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią rozbudowę lub przebudowę tego obiektu budowlanego, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zamontowano nową konstrukcję, jest nieprawidłowe. Ewentualna zmiana parametrów obiektu, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej powinna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2295/15).

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, wskazany w zarzucie kasacyjnym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego i również powinien być powoływany w powiązaniu z konkretnym przepisem prawa materialnego, którego stwierdzenia naruszenia domaga się skarżący kasacyjnie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia wyłącznie niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Wymogów powyższych wskazany zarzut kasacyjny w tym zakresie nie spełnia, co uniemożliwia jego ocenę.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.