Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1485/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61  ust. 1  pkt  1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 21  ust. 1,  art. 64  ust. 1, 3,  art. 233  ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. nr (...) z dnia (...) marca 2008 r.; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących J. W. i M. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2008 r., o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr ew. [...] i [...]przy ul. [...]w W.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisało przebieg sprawy wskazując, iż w odwołaniu, wniesionym przez współwłaściciela sąsiedniej działki - p. M. W., podniesiono m.in. zarzut, że warunki określone w decyzji organu I. instancji umożliwiają inwestorowi m.n. usytuowanie budynku pięciokondygnacyjnego. Organ przytoczył regulacje dotyczące zasad ustalania warunków zabudowy, wskazując w szczególności na obowiązek realizacji zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa". Odnosząc się do stanu faktycznego w sprawie stwierdzono, iż po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego (w tym analizy cech i funkcji zagospodarowania terenu) i zapoznaniu z zarzutami podniesionymi w odwołaniu stwierdzono, iż decyzja organu I. instancji odpowiada prawu. Planowana inwestycja spełnia wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Odnosząc się do treści odwołania wskazano:

- kwestie dokładnego położenia planowanego budynku będą przesądzane na kolejnym etapie w odrębnym postępowaniu (wydanie pozwolenia na budowę),

- na tym samym etapie będą rozważane kwestie zapewnienia odpowiedniego dostępu światła słonecznego,

- kwestia obniżenia wartości działki odwołującego może być przedmiotem wyłącznie odrębnego powództwa przed sądem powszechnym,

- brak jest podstaw dla zobowiązania inwestora w decyzji o warunkach zabudowy, aby planowany budynek nie miał okien lub balkonów od strony działki wnoszącego odwołanie.

W skardze na tą decyzję, właściciele działki sąsiedniej - p. J. i M. W. podnieśli:

IV SA/Wa 1485/08

- na etapie wydawania decyzji organu I. instancji zapoznawali się z projektem budowlanym planowanego budynku, miał on 5 kondygnacji i balkony wysunięte w kierunku ich parterowego budynku. Dysponowanie przez organ takim projektem skarżący uznają za nieprawidłowość,

- złamano zasadę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) tj. obowiązek dostosowania do terenu sąsiedniego - dopuszczono budowę budynku o 5 kondygnacjach (wys. 13 m.) przy budynku parterowym z poddaszem mieszkalnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie przepisów postępowania dotyczy istotnej kwestii ustalenia spełnienia wymagania tzw. "dobrego sąsiedztwa". Dla właściwego rozumienia treści normatywnej regulacji w tym zakresie należy mieć na uwadze następujące uwarunkowania.

Generalną zasadą, którą trzeba się kierować odczytując treść normatywną przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przyjmowanie "ładu przestrzennego", jako podstawy działań w zakresie ustalania zasad i zagospodarowania terenów (art. 1 ust. 1 pkt. 2). W świetle ustawy powinny być brane pod uwagę takie względy jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, oraz m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe, jak i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 7). Ochrona prawa własności, w pewnym kontekście wykonywania tego prawa, w szerokim zakresie pozostaje w pełnej zgodności z realizacją celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Równocześnie z reguły, wynikające z tych regulacji zasady, prowadzą natomiast do ograniczenia prawa własności w płaszczyźnie możliwości swobodnej zabudowy nieruchomości. Nieuprawniony jest jednak wniosek, iż wobec tego przepisy ustawy należy rozumieć w ten sposób, aby w jak najszerszym zakresie zapewnić wykonywanie prawa własności, w sferze możliwości swobodnej zabudowy

IV SA/Wa 1485/08

nieruchomości. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla właściwego odczytania treści normatywnej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym wyrażona została zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Prawo własności jest wartością chronioną normami rangi konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP), przy czym prawo to może być ograniczone jedynie na mocy ustawy (art. 64 ust. 3 i 233 ust. 3 Konstytucji).

Ramami prawa materialnego wyznaczającymi zakres możliwości korzystania z własności (w tym statuującymi właściwe ograniczenia) są m.in. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawodawca określił w niej z jednej strony uprawnienie swobodnej zabudowy nieruchomości w granicach prawa (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Z drugiej strony podkreślono uprawnienie do ochrony interesu prawnego innych osób przy zabudowie terenów nie należących do nich. Do osób tych trzeba zaliczyć m.in. właścicieli sąsiednich działek. Trzeba mieć bowiem na względzie, iż zabudowa działki sąsiedniej rzadko pozostaje faktycznie bez żadnego wpływu na warunki korzystania z działki przyległej. Jaskrawym przykładem tego stanu rzeczy może być np. realizacja wysokiej, intensywnej zabudowy obok niewielkiego budynku mieszkalnego. Choć może być ona w pewnych przypadkach dopuszczalna (o czym szerzej poniżej) nie pozostanie bez wpływu na warunki korzystania z nieruchomości a więc faktycznie zakres korzystania z prawa własności w kontekście konieczności znoszenia uciążliwości. Faktyczne oddziaływanie występuje w takim przypadku również pomimo zachowania odnośnych wymagań techniczno-budowalnych np. odnośnie dostępu światła dziennego. Oczywista jest też większa uciążliwość budynków wielorodzinnych od terenów zabudowy niskiej (generowany hałas, ruch samochodowy itp.), co znajduje m.in. odzwierciedlenie w powiązaniu wartości nieruchomości m.in. z charakterem zabudowy sąsiedniej. Trzeba przy tym mieć na uwadze, iż z uwagi na poddanie w tym kontekście kwestii ochrony własności regulacjom prawa administracyjnego wyłączona jest jego ochrona na zasadach ogólnych wyznaczonych ramami art. 222 § 1 w zw. z art. 140 i 144 K.c. Organ administracji, orzekając w sprawie warunków zabudowy, musi mieć na uwadze zarówno interes publiczny (np. zachowanie ładu architektonicznego, walorów krajobrazowych) jak i ochronę interesu prywatnego właścicieli sąsiednich nieruchomości.

IV SA/Wa 1485/08

Powyższe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, iż prawodawca, gwarantując konstytucyjnie ochronę własności i określając ramy korzystania z prawa własności nieruchomości w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przyznał normatywnie, w sferze wykonywania prawa własności, prymatu prawu zabudowy nieruchomości nad prawem do korzystania z nieruchomości sąsiednich, w kontekście znoszenia uciążliwości związanych z zabudową przyległych terenów.

W tym świetle norma art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odgrywa istotne znaczenie z jednej strony, jako przepis określający ramy dopuszczalnej zabudowy działki w kontekście uprawnienia właściciela (innej osoby mającej tytuł do nieruchomości), z drugiej zaś przepis gwarantujący zakres korzystania z nieruchomości już zabudowanych w kontekście uciążliwości związanych z zagospodarowaniem terenów przyległych.

Trzeba zauważyć, iż wprowadzenie ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w 2003 roku normy art. 61 ust. 1 pkt 1 ukształtowało nowe zasady urzeczywistnienia ładu przestrzennego, na terenach nie objętych planami zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie, na takich terenach, ukonstytuowało dla właścicieli nieruchomości zagospodarowanych ustawowe prawo żądania uwzględnienia charakteru zagospodarowania przyległego terenu w kontekście powstawania potencjalnych uciążliwości z tym związanych, co określa zakres faktycznego korzystania z prawa własności nieruchomości. Uprawnienia te są niewątpliwie szersze niż wynikające wyłącznie z obowiązku uwzględniania wymagań techniczno-budowlanych, ustanowionych na podstawie przepisów odrębnej ustawy.

Treść zasad kształtowania ładu przestrzennego, jak i zakres nabytych przez właścicieli przyległych nieruchomości uprawnień, trzeba rozważać mając jednocześnie na uwadze generalne zasady ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - m.in. regułę uwzględniania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1), rozumianego jako kształtowanie przestrzeni tak aby tworzyła ona harmonijną całość. Przestrzeń powinna być kształtowana także z uwzględnieniem, w uporządkowanych relacjach, wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych czy kompozycyjno-estetycznych (patrz art. 2 pkt 1 ustawy). Należy także uwzględnić walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy).

IV SA/Wa 1485/08

W tym kontekście Sąd podziela generalnie, prezentowany w judykaturze i piśmiennictwie pogląd, iż wymaganie w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników zabudowy, wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, można odnosić w określonych przypadkach także do innych działek sąsiednich niż działki przyległe do terenu planowanej inwestycji, skoro prawodawca nie wskazał wprost, iż chodzi wyłącznie o działki przyległe. Konstatację taką może potwierdzać pośrednio treść normatywna rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury, jak i konkretne względy celowościowe. W pewnych bowiem przypadkach kontynuacja zabudowy, w nawiązaniu do istniejącej na terenie przyległym, mogłaby prowadzić wyłącznie do utrwalenia chaosu architektonicznego (np. przy działkach z zabudową wymagającą rewitalizacji lub gdy funkcja istniejącego na działce przyległej obiektu odbiega istotnie od jednorodnej zabudowy na dalszych działkach). Pominięcie parametrów zagospodarowania działki przyległej do terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć jednak miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki. Z uwagi na generalne cele ustawy jak i wskazany wcześniej gwarancyjny charakter obowiązku kontynuacji funkcji, parametrów i cech zabudowy na działkach sąsiednich dla właścicieli przyległych nieruchomości, nie dopuszczalne jest odnoszenie analizy do działek dalej położonych, gdy nie ustalono, iż będzie to służyć ukształtowaniu ładu przestrzennego z uwagi np. na jednorodną odmienną zabudowę terenów sąsiednich. Racjonalnemu i wnikliwemu rozważeniu wskazanych kwestii powinna służyć analiza sporządzona w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić co następuje.

Trafnie podnoszą Skarżący, iż w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego gołosłowne jest twierdzenie organów obu instancji, iż przy ustalaniu warunków zabudowy zostało zachowane wymaganie określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tzw. "dobrego sąsiedztwa").

IV SA/Wa 1485/08

Wnioskodawca zamierzał zrealizować na działce przy ul. [...] budynek wielorodzinny o wysokości 13 m. (z załączonego do wniosku rysunku wynika, iż planowany jest obiekt 5. kondygnacyjny, w tym jednak kondygnacja podziemna).

Jak wynika z będącej załącznikiem do decyzji organu I. instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, oceniany teren, gdzie ma być realizowane przedsięwzięcie, jest zagospodarowany w sposób zróżnicowany. Gdy chodzi o intensywność zabudowy, wskaźnik jej kształtuje się w granicach 17-52%. W ocenie Sądu, mając na uwadze potrzebę uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) dopuszczalne było w analizie pominięcie terenu działek tymczasowo niezagospodarowanych lub pod zabudową substandardową, przyjmując, iż to nie one powinny kształtować standardy zabudowy na analizowanym terenie. Jednakże, gdy chodzi o wskazanie dopuszczalnej intensywności zabudowy (wskazano 50%), jest ono całkowicie dowolne, skoro z analizy wynika, iż średnia gęstość zabudowy wynosi 32% (dodatkowo nie wskazano, czy obliczono średnią arytmetyczna czy ważoną). Wskazanie na generalnie większa intensywność zabudowy w mieście nie czyni zadość wymaganiom § 5 ust. 2, mającego w sprawie zastosowanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdyż zarówno teza (o większej intensywności zabudowy) jak i konkretnie przyjęta wartość (50%) nie znajduje odniesienia do treści konkretnej analizy, w myśl § 5 ust. 2 tego aktu. Oczywistym jest, iż intensywność zabudowy miejskiej ma tendencje do wzrostu. Jednak trzeba mieć na uwadze, iż w granicach miast mogą występować obszary o znacznym zróżnicowaniu intensywności zabudowy, co nie narusza wymagań ładu przestrzennego. Przyjęta przez polskiego prawodawcę zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa", przy ustalaniu warunków zabudowy dla terenów, gdzie nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przesądza o potrzebie kontynuacji cech i charakteru zabudowy (łącznie z jej gęstością - art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). O ile włącza publiczna odpowiedzialna za kształtowanie ładu przestrzennego (rada gminy) uzna, iż dotychczasowe standardy zabudowy wymagają modyfikacji, możliwe jest doprowadzenie do zmian w tym zakresie jedynie w drodze uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W tym przypadku,

IV SA/Wa 1485/08

kształtując przyszły ład przestrzenny, prawodawca (rada gminy) nie jest normatywnie obowiązany do uwzględnienia stanu istniejącego. Natomiast dla terenów nie objętych planami nie dopuszczalne jest kształtowanie normatywów zabudowy według abstrakcyjnych założeń. Muszą być one wyłącznie następstwem matematycznego obliczenia na podstawie parametrów zastanych w danym terenie (§ 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury) lub wynikać z konkretnych względów przemawiających za przyjęciem określonych wartości na danym terenie, w związku z uwarunkowaniami lokalnymi, w kontekście kształtowania ładu przestrzennego z uwzględnieniem walorów architektonicznych, estetycznych, krajobrazowych itp. (art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) W pierwszym rzędzie, rozważając wymagania ładu przestrzennego, należy odnosić się do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z zagospodarowaną działką (kwestia harmonii form architektonicznych). Celem analizy obszarów dalszych, niż bezpośrednie sąsiedztwo, jest możliwość uwzględnienia innych uwarunkowań, co do kształtowania zabudowy niż wynikające z bezpośredniego sąsiedztwa. Nie jest jednak jej celem umożliwienie określanie warunków realizacji przedsięwzięcia, które prowadziłyby do naruszenia wymaganie ładu przestrzennego w kontekście tworzenia w przestrzeni harmonijnej całości, w myśl ww. art. 2 pkt 1.

Identyczne uwagi można odnieść do wyników analizy w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy. Wskazanie w analizie, iż parametr ten jest zróżnicowany, nie uzasadnia konkluzji jakoby zabudowa o wysokości 13 m. na przedmiotowej działce nie naruszała ładu przestrzennego w kontekście uwarunkowań kompozycyjno-estetycznych, pod katem kształtowania przestrzeni w harmonijną całość (art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Trafne są zarzuty Skarżących. Z analizy nie wynika aby dopuszczalna byłą zabudowa wielorodzinnym budynkiem (o 4 kondygnacjach naziemnych) działki sąsiadującej z działka zabudowaną budynkiem parterowym z poddaszem użytkowym, gdy nie wskazano jednoznacznych przesłanek dla przyjęcia odmiennych wskaźników, parametrów i cech zabudowy dla terenów sąsiadujących. W szczególności nie wywiedziono zasadności proponowanego sposobu zabudowy ze sposobu zagospodarowania innych bezpośrednio przyległych działek, skoro nie są one zabudowane lub ich zabudowa została sklasyfikowana jako substandardowa.

IV SA/Wa 1485/08

Uzasadnieniem dopuszczalności proponowanej zabudowy nie może być samo stwierdzenie istnienia intensywnej zabudowy na innych oddalonych działkach, znajdujących się na analizowanym terenie. Jak wskazano, pojęcie "działki sąsiedniej", w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie musi wprawdzie odnosić się jedynie do działki bezpośrednio przyległej. Jednak uznając, iż punktem odniesienia dla kształtowania warunków zabudowy ma być działka (działki) inne niż bezpośrednio przyległa, organ nie może pomijać faktu, iż przy ustalaniu warunków zabudowy musi kierować się wymaganiami zapewnienia ładu przestrzennego w tym harmonijnego kształtowania przestrzeni i względami kompozycyjno - estetycznymi (art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Wymagania te pominięto również formułując wnioski analizy odnoszące się do kwestii geometrii dachu. Wskazano, iż jest ona na analizowanym terenie zróżnicowana, stąd faktycznie pozostawiono inwestorowi dowolność odnośnie przyjętych rozwiązań (z wyjątkiem dachów mansardowych). Brak przeważającej formy geometrii dachów na awizowanym terenie nie oznacza, iż zastosowanie dachu o dowolnym kształcie na nowym obiekcie zapewni kształtowanie ładu przestrzennego. Potrzeba kształtowania przestrzeni, jako tworzącej harmonijną całości, jak i względy kompozycyjno-estetyczne zawsze przemawiają w konkretnej lokalizacji (mając na względzie konkretne otoczenie, jak i inne parametry planowanego przedsięwzięcia) za stosowaniem dachów o określonej formie, jako realizujących najpełniej potrzebę kształtowania ładu przestrzennego w danym miejscu. Z reguły zasadne może być nawiązanie do form architektonicznych najbliższej zabudowy, choć w pewnych przypadkach mogą istnieć naturalnie przesłanki dla preferowania innych rozwiązań, w ramach realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa". Samo ustalenie przez sporządzającego analizę, iż na ocenianym terenie nie ma elementów dominujących, do których należałobym nawiązać, nie oznacza, iż nie ma konieczności określenia wymagań w tym zakresie, w myśl § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Brak na danym terenie ładu przestrzennego w zakresie pewnych cechy zabudowy (np. geometrii dachów), nie oznacza, przy określaniu warunków zabudowy, możliwości dopuszczenia do pogłębienia tego stanu (poprzez nie określenie żadnych warunków). Należałoby raczej, poprzez nawiązanie do cech zabudowy istniejącej (np. na działkach bezpośrednio przyległych), zapewnić

IV SA/Wa 1485/08

warunki do kształtowania pewnych walorów kompozycyjno - estetycznych. Konkluzję taką, w kontekście określenia geometrii dachów, potwierdza dodatkowo treść § 8 wskazanego rozporządzenia. W przepisie tym wskazuje się, iż parametry zabudowy w tym zakresie określa się "odpowiednio" do występujących, nie zaś jako wypadkowa istniejących na innych działkach, jak w przypadku innych parametrów (a contrario § 4-7). Pominięcie wskazanego wymagania w przedmiotowej sprawie prowadzi do sytuacji, iż, w świetle postanowień decyzji o warunkach zabudowy, dopuszczalna jest realizacja budynku w formie architektonicznej określonej przez inwestora (z płaskim dachem - patrz załączone do wniosku rysunki) podczas gdy, jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, spośród obiektów których cechy należy brać pod uwagę, istnieje wyłącznie budynek z dachem spadzistym.

Analogiczne uwagi odnieść można do kwestii wyznaczenia linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej (wymagania z § 4 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Wskazywany w analizie brak dominującej pierzei ulicy nie oznacza, iż wymagania ładu przestrzennego nie przemawiają za przyjęciem tej linii w nawiązaniu do jednej z wyznaczonych istniejącą zabudową (np. na najbliższej działce lub inną, gdy przemawiają za tym szczególne względy). Wyznaczenie tej linii, wyłącznie przy zastosowaniu normatywu odnośnie lokalizacji budynków przy drogach publicznych (jak to wynika z uzasadnienia analizy), nie znajduje uzasadnienia. O ile przy drodze istnieją inne zabudowania umiejscowione z zachowaniem normatywu w tym zakresie, do których można nawiązać określając linie zabudowy (pominąć można w tym zakresie jedynie zabudowę, która z określonych powodów nie powinna kształtować cech zabudowy np. uznana jako substandardowa itp.) wymaganie tzw. "dobrego sąsiedztwa" jak i właściwie rozumianego ładu przestrzennego przemawiają za nawiązaniem do cech już istniejącej zabudowy. Podobne nie uzasadnione jest proponowane w analizie określenie szerokości elewacji frontowej, jako pochodnej szerokości działki przy uwzględnieniu wymagań odsunięcia bocznej linii zabudowy od granicy działki o 4 m. (takie przesłanki przytoczono w analizie). Wyznaczenie szerokości elewacji frontowej powinno wynikać z konkretnych ustaleń z uwzględnieniem stanu zastanego, w celu zapewnienia harmonijnej całości w przestrzeni z uwzględnieniem uwarunkowań kompozycyjno-estetycznych, w myśl art. 1. ust. 2 pkt 1, w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu

IV SA/Wa 1485/08

i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymaga podkreślenia, iż w treści analizy nie wskazano aby tego rodzaju rozwiązania architektoniczne (szerokość elewacji z wykorzystaniem całego dostępnego do zabudowy frontu działki) była dominująca, czy wręcz w ogóle występowała na analizowanym terenie. Natomiast zestawienie rzutów elewacji fontowej istniejącego budynku z projektowanym (patrz rysunki inwestora), wyklucza przyjęcie iż formy te tworzą harmonijna całość w przestrzeni.

Pominięcie powyższych uwarunkowań prowadzi, w rozpoznawanej sprawie do sytuacji, gdy, jak wynika z załączonego do akt rysunku, uznano w analizie za spełniające wymagania dobrego sąsiedztwa usytuowanie obok siebie budynków, które w sposób ewidentny nie korespondują w zakresie funkcji, cech, parametrów i wskaźników zabudowy, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1. ani nie tworzą harmonijnej całości w przestrzeni w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 w. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz wniosek inwestora str. 13). Jednocześnie nie wskazano konkretnych przesłanek przemawiających za takim rozwiązaniem - z analizy nie wynika, aby umiejscowienie budynków o tak zróżnicowanych cechach i formie służyło zapewnieniu ładu przestrzennego np. w skali całego analizowanego terenu, skoro jak wynika z treści analizy jego zabudowa jest zróżnicowana.

Wskazanej wadliwości materiału dowodowego, stanowiącego równocześnie integralną część decyzji organu I. instancji (patrz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury), będącego jednocześnie podstawą dla konkretnego orzeczenia (ustalenia warunków zabudowy) nie dostrzegły orzekające w sprawie organy obu instancji. Organ odwoławczy jedynie ogólnikowo stwierdził, iż wymaganie "dobrego sąsiedztwa' zostało zachowane, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Odwołanie się, w rozpatrywanej sprawie, do materiału dowodowego, który nie powinien stanowić podstawy do wydania określonego orzeczenia stanowi naruszenie przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), które mogło mieć wpływ na jej wynik. Z kolei organ odwoławczy nie ustosunkował się, co do meritum, do zarzutów odwołania odnośnie zachowania zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", co stanowi naruszenie wymagania właściwego uzasadnienia orzeczenia (art. 107 §3 K.p.a.). Analiza stanowiąca podstawę orzekania (jako załącznik do decyzji organu I. instancji) jest wprawdzie sporządzana przez osobę o potwierdzonych kwalifikacjach (w tym przypadku osoba

IV SA/Wa 1485/08

wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów - art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie zwalnia to jednak organu administracji z obowiązku analizy sporządzonej dokumentacji, zwłaszcza w zakresie, w jakim strony kwestionują prawidłowość dokonanych ustaleń. W rozpatrywanym przypadku dostrzeżenie wskazanych wyżej wadliwości analizy nie wymagało wiedzy specjalistycznej.

Natomiast nie trafny jest zarzut skargi odnośnie posługiwania się przez organ orzekający w sprawie "projektem budynku" (jak to określa się w skardze) na etapie ustalania warunków zabudowy. Wymaganie przedłożenia we wniosku określenia przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionego w formie opisowej i graficzne wynika z treści art. 52 ust. 2 pkt b in fine w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy nie precyzują stopnia dokładności rysunków i ich szczegółowości, mają one jednak odzwierciedlać planowane gabaryty obiektu. W tym kontekście opracowanie przedłożone wraz z wnioskiem przez inwestora, nazwane "projekt koncepcyjny", spełnia wymagania ustawowe, przy czym stopień jego szczegółowości jest stosunkowo duży. Należy podkreślić, iż samo przedłożenie rysunków, wraz z wnioskiem nie przesądza ostatecznie po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, o możliwości realizacji przedsięwzięcia w wersji prezentowanej na rysunkach. Z samej decyzji wynika wyłącznie możliwość realizacji przedsięwzięcia o cechach wskazanych w jej treści, nie zaś konkretnie obiektu zamieszczonego na rysunkach poglądowych, przedkładanych we wniosku inwestora. Rysunki te mogą stanowić wyłącznie materiał pomocniczy dla organu prowadzącego postępowanie (lub uzgadniającego) przy rozważaniu potrzeby ustalenia określonych warunków przy realizacji przedsięwzięcia, o ile wynikają one z potrzeby zachowania wymogu "dobrego sąsiedztwa" lub np. przepisów szczegółowych (np. z zakresu ochrony przyrody itp.). Należy podkreślić, iż do przepisów szczególnych, których uwzględnienie badane jest na etapie ustalenia warunków zabudowy, nie zalicza się tych dotyczących warunków technicznych, jakim mają odpowiadać budynku (podnoszone w postępowaniu administracyjnym kwestie odległości od działek sąsiednich, umieszczenia okien i balkonów i nasłonecznienia pomieszczeń). Nie zasadna jest ocena zgodności z tymi przepisami na etapie ustalania warunków zabudowy (pomimo treści art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i

IV SA/Wa 1485/08

zagospodarowaniu przestrzennym) z uwagi na potencjalną możliwość uzyskania przez inwestora odstępstw od tych warunków na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, co wynika z art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego prezentowane w zaskarżonej decyzji. W pełni aprobuje także, przytoczone w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, stanowisko Kolegium odnośnie kwestii ewentualnego zmniejszenia wartości działki skarżących.

Z uwagi na potrzebę ponownego orzeczenia w spawie, na podstawie właściwego materiału dowodowego, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzające je orzeczenie organu I. instancji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.

Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent W. orzeknie ponownie na podstawie właściwie sporządzonej analizy, uwzględniając wynikające z niej uwarunkowania związane z dotychczasową funkcją oraz cechami zabudowy i zagospodarowania terenu przyległego w kontekście rzeczywistego zapewnienia wymagania tzw. "dobrego sąsiedztwa", w myśl oceny prawnej zawartej w niniejszym orzeczeniu.