Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1493/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 3 i 4 art. 67 ust. 1 3 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. i M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1054/18 w sprawie ze skargi A. R. i M. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] nr [..] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Słupcy z dnia [..] nr [..] 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz A. R. i M. R. kwotę 1244 (tysiąc dwieście czterdzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 24 stycznia 2019 r., sygn. IV SA/Po 1054/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. R. i M. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [..] znak: [..] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W związku z wnioskiem A. R. i M. R. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Słupcy, w dniu [..] pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne w Strzałkowie, ul. [..], na działce o nr ewid. [..]. W ich toku ustalili, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalny z częścią gospodarczą w granicy z działką 601/1. Właścicielami obiektu są A. R. i M. R. Obiekt jest jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony o dachu jednospadowym o wymiarach w rzucie ogólnym 10,60 m x 45,0 m, szerokość budynku od strony części gospodarczej 8,0 m, maks. wysokość 5,50 m. Budynek nie jest użytkowany, na obiekcie widnieje tablica informacyjna o grożącym niebezpieczeństwie. W obiekcie nie występują czynne instalacje budowlane, na obiekcie znajduje się napowietrzna linia energetyczna. W toku kontroli stwierdzono bardzo zły stan techniczny obiektu przejawiający się pęknięciami, zarysowaniami fundamentów, pęknięciami i rozwarstwieniami ściany od strony granicy działki nr [..], wybrzuszeniami ścian nośnych, zarwanymi w większości stropami oraz zarwaniem stropodachu od strony ul. [..]. W pozostałej części stropodach stwierdzono duże ugięcia. Stwierdzono ponadto, że budynek ma zarwane podłogi drewniane, zniszczoną stolarkę okienną drewnianą oraz drzwiową, wszystkie elementy wykończeniowe są zniszczone i nadają się do ponownego wykonania. Kontrolujący nakazali wydzielenie strefy bezpieczeństwa w postaci taśmy ostrzegawczej, aby uniemożliwić zagrożenie związane z odpadającymi elementami zewnętrznymi budynku.

Właściciele obiektu nie wnieśli uwag do opisu stanu faktycznego, natomiast zadeklarowali rozbiórkę budynku.

W dniu [..]r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku.

W toku postępowaniu Wójt Gminy S. poinformował organ nadzoru budowlanego, że przedmiotowy budynek jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków i objęty ochroną konserwatorską. Wielkopolski Urząd Ochrony Zabytków w Poznaniu, Delegatura w Koninie poinformował, iż obiekt posiada historyczne wartości architektoniczne, został wskazany do ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także został ujęty w gminnej ewidencji zabytków, podlega więc ochronie prawnej w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm.). Z uwagi na ochronę konserwatorską, Kierownik Delegatury w K. stwierdził, iż nie ma prawnej możliwości rozpatrywania sprawy rozbiórki historycznego budynku w fazie jego prawnej ochrony. Dopuścił jedynie remont budynku, podkreślając, że zakres robót remontowych wymaga uzgodnienia z organem ochrony zabytków.

W oparciu o powyższe ustalenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z 22 czerwca 2018r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), dalej: Pb, nakazał właścicielom A. R. i M. R. (dalej: skarżący) usunięcie w terminie do [..]r. stwierdzonych nieprawidłowości związanych ze złym stanem technicznym przedmiotowego budynku poprzez: rozebranie zarwanej konstrukcji stropodachu wraz z pokryciem i wykonanie nowej w tej samej technologii i pokryciu co obecnie, naprawę uszkodzonej podłogi drewnianej, w miejscach pęknięć muru od strony działki oznaczonej nr ewidencyjnym 601/1 wykonanie szklanej plomby celem sprawdzenia dalszej degradacji muru.

Organ wskazał, że szczegółowy zakres robót remontowych wymaga uzgodnienia z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Poznaniu, Delegatura w K..

Po rozpoznaniu odwołania skarżących, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z [..]r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Powołując się na treść art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 Pb organ wskazał, że w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, czy też powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, na organie nadzoru budowlanego ciąży obowiązek nakazania w drodze decyzji usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie. Objęcie określonego obiektu budowlanego ochroną konserwatorską nie wyłącza go z zakresu obowiązywania prawa budowlanego. Zgodnie z art. 67 ust. 1 Pb, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Zgodnie z art. 67 ust. 2 Pb, przepisu ust. 1 nie stosuje się do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków. W stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję, o której mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 67 ust. 3). Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w terminie 30 dni. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się za uzgodnienie (art. 67 ust. 4 Pb). W niniejszym przypadku Wielkopolski Urząd Ochrony Zabytków w Poznaniu z Delegaturą w Koninie poinformował, iż nie ma prawnej możliwości rozbiórki budynku i dopuszczalny jest jedynie jego remont w uzgodnieniu z organem ochrony zabytków. W związku z powyższym w niniejszym przypadku znajdują zastosowanie przepisy art. 66 Pb. Przeprowadzone czynności kontrolne wykazały bardzo zły stan techniczny obiektu, który, w ocenie organu, wypełnia dyspozycję art. 66 ust. 1 pkt 3 Pb. Ponadto, swoim wyglądem budynek powoduje oszpecenie otoczenia (art. 66 ust. 1 pkt 4 Pb). Zgodnie z art. 61 pkt 1 Pb, obowiązek powinien być nałożony solidarnie na skarżących, skoro obowiązki dotyczące utrzymywania i użytkowania obiektów budowlanych obciążają właścicieli obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi skarżących na decyzję [..]r. skargę tę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Uzasadniając swoje orzeczenie Sąd I instancji wskazał, że decyzje wydawane w oparciu o art. 66 ust. 1 Pb mają charakter związany, co oznacza, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek z art. 66 ust. 1, to organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, ustalono bowiem, że budynek znajduje się w bardzo złym stanie technicznym. Stan budynku został udokumentowany zdjęciami obrazującymi stan i zaawansowanie uszkodzeń. Na budynku znajduje się tablica o grożącym niebezpieczeństwie. Zdaniem Sądu, okoliczność, że obiekt budowlany przez jakiś czas nie jest faktycznie użytkowany nie oznacza automatycznie, że obiekt ten należy uznać za niepodlegający działaniu przepisów ustawy - Prawo budowlane.

Sąd podkreślił, że organy administracji, podejmując działania dyscyplinujące właściciela obiektu budowlanego, mają możliwość albo nałożenia obowiązków określonych w art. 66 ustawy albo, w przypadku nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu, który nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia nakazać na podstawie art. 67 ustawy jego rozbiórkę i uporządkowanie terenu, zakreślając jednocześnie termin przystąpienia do tych robót. Skarżący posiadając wiedzę o stanie technicznym budynku deklarowali dokonanie jego rozbiórki. Przedmiotowy obiekt został jednak wskazany do ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego S., przyjętym uchwałą Nr [..]Rady Gminy S. z [..]., a także ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Z tego względu podlega ochronie konserwatorskiej, której celem jest zapobieganie zagrożeniom i podjęcie działań mających udaremnić jego zniszczenie bez względu na jego obecny stan techniczny. Wojewódzki Konserwator Zabytków negatywnie zaopiniował ewentualną rozbiórkę. Wobec powyższego organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do podjęcia czynności naprawczych mających na celu zabezpieczenie przedmiotowego budynku i doprowadzenie go akceptowalnego stanu technicznego i estetycznego. W tych okolicznościach Sąd I instancji uznał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 Pb.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli A. R. i M. R. zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 106 § 1 i 5 k.p.a w związku z art. 66 ust. 1 pkt. 1, 3 i 4 Pb w związku z art. 67 ust. 1, 3 i 4 Pb w związku z 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności -

- poprzez niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że budynek nie jest użytkowany, a właściciele wyrażają wolę przeprowadzenia rozbiórki; uwzględnienie wyłącznie interesu jednej strony postępowania, co narusza interes społeczny oraz zasadę równości obywateli wobec prawa oraz właściwy poziom ochrony zapewnianej właścicielowi; co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd I instancji, że organ był uprawniony do nałożenia na strony skarżące obowiązków faktycznie i prawnie dla nich niewykonalnych, poprzez niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego oraz nieustalenie, czy nakazane skarżącym czynności są możliwe do wykonania, jak też przyjęcie braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki przy niewłaściwej ocenie materiału dowodowego w postaci pisma Kierownika Delegatury w K. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [..] r. zawierającego pozytywną opinię co do rozbiórki budynku;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku pozbawionej należytego uzasadnienia w części dotyczącej wskazania podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, brak wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia, brak odniesienia się do zarzutów skargi, bowiem stanowisko Sądu I instancji pozostaje w oderwaniu od materiału dowodowego;

2) naruszenie prawa materialnego:

- art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do budynku nieużytkowanego i znajdującego się w bardzo złym stanie technicznym uniemożliwiającym jego remont i to wbrew woli skarżących deklarujących jego rozbiórkę oraz poprzez nałożenie obowiązków zmierzających do doraźnego zabezpieczenia budynku, podczas gdy celem tego przepisu jest zabezpieczenie właściwego użytkowania budynku, a sformułowane nakazy temu celowi nie będą służyć oraz uznanie, że stanowi on samodzielną podstawę prawną do orzeczenia nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, bez konieczności wskazywania, jakie przepisy prawa zostały naruszone stanem technicznym budynku oraz jakie zagrożenia stwarza jego stan. W konsekwencji doprowadziło to do uznania przez Sąd I instancji, że organ był uprawniony do nałożenia na strony skarżące obowiązków niewynikających wprost z przepisów prawa oraz niewykonalnych faktycznie i prawnie;

- art. 67 ust. 1 i ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie pomimo, że nieużytkowany budynek skarżących ze względu na fatalny stan techniczny nie nadaje się do remontu, ani odbudowy, a tym samym uchylanie się od nakazania rozbiórki tych obiektów i to wobec pisma Kierownika Delegatury w K. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [..]. zawierającego pozytywną opinię co do rozbiórki budynku, w której mowa o stanie technicznym budynku uniemożliwiającym jego remont, sporządzonej przez osobę o stosownych uprawnieniach oraz wobec jednoznacznej woli właścicieli budynku co do zamiaru jego rozebrania.

W trybie art. 106 § 3 p.p.s.a strona wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do niniejszej skargi kasacyjnej w postaci opinii technicznej dot. stanu technicznego budynku wraz z załącznikami w postaci: mapy, wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego, wypisu z rejestru gruntów.

Na podstawie art. 185 p.p.s.a. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący złożyli oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jej przesłanki - enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. - w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza zatem strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie wskazane w niej podstawy kasacyjne są usprawiedliwione.

Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 106 § 1 i 5 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 Pb oraz art. 67 ust. 1, 3 i 4 Pb. Niezauważone przez Sąd I instancji wadliwe prowadzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie doprowadziło do niewłaściwego, gdyż co najmniej przedwczesnego zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 Pb poprzez wydanie decyzji w oparciu o powołane przepisy.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydane zostały kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje administracyjnego, wszczęte zostało w dniu 22 marca 2018 r. w przedmiocie – jak określił organ powiatowy w zawiadomieniu o jego wszczęciu – "stanu technicznego budynku". Impuls do wszczęcia tego postępowania dały ustalenia przeprowadzonej na wniosek skarżących kontroli z 20 marca 2018 r., udokumentowanej protokołem nr 24/A/2018. Przedmiotowy protokół dokumentuje, iż skarżący zadeklarowali rozbiórkę obiektu po uzyskaniu stosownej decyzji. Postępowanie administracyjne zakończyło się zaś wydaniem decyzji nakazującej w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz 3-4 Pb usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Wykluczenie możliwości rozbiórki przedmiotowego budynku oparte zostało zaś na twierdzeniu, że ze względu na to, iż budynek podlega ochronie konserwatorskiej, nie ma prawnej możliwości jego rozbiórki. Stanowisko powyższe na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz faktów ustalonych w sprawie pozostaje wadliwe.

Kluczowe znaczenie w tej sprawie ma to, że przedmiot postępowania dotyczy obiektu budowlanego nieużytkowanego oraz objętego ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego S., przyjętego uchwałą Nr [..]Rady Gminy S. z [..]r., a ponadto ujętego w gminnej ewidencji zabytków.

W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, przepis art. 67 ust. 1 Pb pozwalał tym organom na wydanie decyzji nakazującej właścicielowi rozbiórkę m.in. nieużytkowanego obiektu budowlanego, który nie nadaje się do remontu czy odbudowy. Z mocy art. 67 ust. 2 tej ustawy, stosowanie tego przepisu wyłączone zostało w stosunku do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków. Wpisów do rejestrów zabytków dokonuje się zgodnie z art. 7 pkt 1 oraz art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Budynek będący przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją przedmiotem takiego wpisu nie jest. Ustalono w tej sprawie bowiem, że jest on ujęty jedynie w gminnej ewidencji zabytków, w której obok zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru (art. 22 ust. 5 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków) figurują również inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków). Jednocześnie przedmiotowy budynek, jako objęty ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z [..], w związku z treścią art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków, polega ochronie konserwatorskiej. Na objęcie tą formą ochrony konserwatorskiej (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) wskazuje znajdująca się w aktach sprawy karta adresowa zabytku nieruchomego, potwierdza ją również adresowane do PINB pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu Delegatura w Koninie z dnia [..]r. znak [..].

W związku z tym wskazać trzeba, że możliwość wydania decyzji o rozbiórce obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewiduje art. 67 ust. 3 Pb, stanowiąc, iż decyzję taką organ nadzoru budowlanego wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w terminie 30 dni. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się za uzgodnienie (art. 67 ust. 4 Pb).

W niniejszej sprawie pismem z [..]r. (doręczonym [..]r.) organ I instancji zwrócił się do organu ochrony konserwatorskiej o wyrażenie opinii w przedmiocie rozbiórki. W odpowiedzi, ww. pismem z [..]r. organ ochrony konserwatorskiej wskazał, że nie ma możliwości rozpatrywania sprawy rozbiórki historycznego obiektu w fazie jego prawnej ochrony oraz zaznaczył, że w świetle art. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytki podlegają ochronie bez względu na stan zachowania.

W odniesieniu do tych okoliczności sprawy wskazać należy, że z akt postępowania administracyjnego wynika w sposób jednoznaczny, że należący od skarżących budynek, przeznaczony przez nich do rozbiórki, jest nieużytkowany, a jego katastrofalny stan techniczny potwierdziły oględziny w terenie przeprowadzone w dniu [..]r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aczkolwiek na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego organ nie wskazał podstawy prawnej jego prowadzenia, jednakże początkowo postępowanie to niewątpliwie ukierunkowane było na ocenę możliwości rozbiórki obiektu. Prowadząc postępowanie "w sprawie stanu technicznego obiektów" organ zobowiązany był ustalić, mając na uwadze okoliczności stanu faktycznego sprawy, przy pomocy której normy prawnej powinno dojść do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W tym względzie, mając także na uwadze żądania skarżących dotyczące wydania decyzji o nakazie rozbiórki, organ podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia, czy istnieją przesłanki do zastosowania w niniejszej sprawie art. 67 Prawa budowlanego.

Przekierunkowanie postępowania z trybu art. 67 Pb na ocenę przesłanek z art. 66 tej ustawy nastąpiło po zajęciu stanowiska w sprawie potencjalnej rozbiórki przez organ konserwatorski. Na tym właśnie etapie postępowania przed organem I instancji miała miejsce tego rodzaju wadliwość tego postępowania, która w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaważyła na wyniku całego postępowania. Wadliwości tej nie dostrzegł Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że aby stanowisko konserwatora uznane mogło być za negatywną przesłankę do zastosowania art. 67 Pb i wydania decyzji o rozbiórce, spełniać powinno określone wymagania formalnoprawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął, że w przypadkach, gdy prowadzone administracyjne postępowanie jurysdykcyjne jest polem współdziałania różnych organów, wymaganego przepisem prawa uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Oznacza to, że zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w formie postanowienia na które służy stronie zażalenie. Zgodnie bowiem z art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zgodnie z art. 106 § 3 k.p.a. organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Na gruncie art. 67 ust. 4 Pb, stanowiącego lex speciali wobec art. 106 § 3 k.p.a., termin na zajęcie stanowiska przez organ konserwatorski wynosi 30 dni. Co jednak istotne, zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które stronie służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jednak jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne (wyrok NSA z 20 czerwca 2007 r., II OSK 922/06 z glosą aprobującą G. Krawiec, Przegląd Prawa Publicznego 2009, nr 2, s. 75).

Na gruncie tej sprawy procedura uzgodnieniowa przebiegła w sposób całkowicie wadliwy, gdyż organ uzgadniający nie wyraził swojej opinii w odpowiedniej formie procesowej, od której stronie służył środek odwoławczy (zażalenie). Postępowanie uzgodnieniowe sprowadzało się do wyrażenia przez organ konserwatorski opinii w formie pisma, w którym organ uzgadniający wyraził błędne zapatrywanie, jakoby ze względu na ochronę konserwatorską, której źródłem jest plan miejscowy, rozbiórka nieużytkowanego obiektu będącego przedmiotem postępowania była a priori niemożliwa. To sprzeczne z treścią art. 67 ust. 3 w zw. z ust. 1 Pb stanowisko organu konserwatorskiego, wyrażone w formie pozbawiającej skarżących jednego z fundamentalnych praw procesowych strony (prawa do wniesienia zażalenia) zdeterminowało wynik postępowania głównego, gdyż stało się podwaliną dla przetransformowania podstawy prawnej tego postępowania poprzez przekierunkowanie go na ocenę przesłanek z art. 66 Pb. Z tych względów przyznać trzeba skarżącym rację, iż z perspektywy art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka, dokonane w tej sprawie rozstrzygnięcia dotyczące sposobu dysponowania przez skarżących swoim majątkiem nieruchomym podjęte zostały w sposób naruszający ich prawo do poszanowania ich mienia. Nie budzi z tego względu zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego także poprawność wniosku skargi kasacyjnej, iż ta niedostrzeżona przez Sąd I instancji wadliwość postępowania administracyjnego skutkować musi oceną, że zaskarżony wyrok wydany został w warunkach naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie w sposób uprawniony podnoszą, że sposób procedowania przez organy wypełnia znamiona naruszenia zasady poszukiwania prawdy obiektywnej oraz uwzględniania słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), a wszystko to w kontekście zastosowania art. 66 Pb wobec nieuprawnionego, przedwczesnego, wykluczenia zastosowania art. 67 ust. 1 i 3 Pb.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza jednak, że nie mają jednakże racji skarżący twierdząc, że skierowanie zapytania do konserwatora w trybie art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 4 Pb było w tej sprawie zbędne z uwagi na dysponowanie przez nich zgodą na rozbiórkę wyrażoną przez organ ochrony konserwatorskiej w roku 2007. W tym zakresie sąd kasacyjny przychyla się do stanowiska Sądu I instancji, że jest to okoliczność prawnie nierelewantna w sprawie, z uwagi na to, że to, że organy administracyjne zobowiązane są uwzględniać w dacie rozstrzygania sprawy obowiązujący stan prawny i faktyczny. Konsekwencją zasady aktualności orzekania przez organ administracji publicznej jest obowiązek organu dostosowania prowadzonego postępowania wyjaśniającego do zmieniających się okoliczności faktycznych i prawnych. Reguła ta ma ten skutek, że w oparciu o zgodę konserwatorską z 2007 r. skarżący mogli potencjalnie dokonać rozbiórki budynku do czasu wejścia w życie uchwały w sprawie planu miejscowego z 2013 r. Obecnie, ze względu na objęcie budynku ochroną konserwatorską postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2013 r., tak długo, jak odnośne postanowienia planu miejscowego będą mieć walor obowiązującego prawa, dokonanie rozbiórki wymaga ponownego pozyskania stanowiska w tym przedmiocie wojewódzkiego konserwatora zabytków, zgodnie z art. 67 ust. 4 Pb. Brak ten w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego musi zatem zostać uzupełniony. Wskazanie powyższe stanowi wskazanie Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego prowadzenia postępowania przez organy, z jego skutkami, o których mowa w art. 153 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że na obecnym etapie postępowania ze względu na istotne mankamenty postępowania uzgodnieniowego przedwczesne byłoby wypowiadanie się o faktycznej możliwości rozbiórki na podstawie art. 67 Pb. Naczelny Sąd Administracyjny może stwierdzić aktualnie jedynie potencjalną możliwość wydania decyzji rozbiórkowej, podkreślając, że wydanie takiej decyzji zależy od ustaleń dokonanych w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Z uwagi na niedostatecznie ustalony stan faktyczny w zakresie przesłanki z art. 67 ust. 1 P.b. Sąd nie obecnie możliwość wiążącego określenia, jakie przepisy prawa materialnego będą ostatecznie miały w tej sprawie zastosowanie.

Wskazane powyżej powody uwzględnienia skargi kasacyjnej mają swoją konsekwencję w postaci uznania, że wniosek dowodowy skarżących zgłoszony na okoliczność stanu technicznego budynku nie podlegał przez sąd kasacyjny uwzględnieniu, gdy na tym etapie postępowania jego przeprowadzenie nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Dokumentacja techniczna obiektu powinna być bowiem uprzednio przedmiotem merytorycznej oceny wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 67 ust. 4 Pb) pod katem przesłanek z art. 67 ust. 1 Pb.

Wskazane wyżej uchybienia, naruszające przepisy normujące postępowanie administracyjne w związku z ww. przepisami prawa materialnego (art. 66 i art. 67 Pb) miały istotny wpływ na wynik sprawy. Niedostrzeżone przez Sąd I instancji, stanowiły podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Wobec uznania, że na tym etapie postępowania istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylając zaskarżone orzeczenie sąd kasacyjny za uzasadnione uznał rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego WINB z [..]r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jako obarczonych tożsamymi błędami, uznając, że jest to konieczne dla podjęcia prawidłowego, odpowiadającego zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji jest w płaszczyźnie materialnoprawnej nie tylko ściśle powiązana z treścią pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w K. z [..]r., uznanego za odmowę uzgodnienia rozbiórki, lecz jest jego bezpośrednią konsekwencją.

Za zbyt daleko idące Naczelny Sąd Administracyjny uznaje jednakże wnioski skarżących kasacyjnie dotyczące naruszenia wskazanych przez nich przepisów Konstytucji (art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji). Jądro tej grupy zarzutów stanowi odniesienie do art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej, w świetle którego wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zarzut naruszenia tego przepisu skarżący podnoszą w kontekście naruszenia konstytucyjnych zasad chroniących prawo własności (art. 64 ust. 1 i 2). Zauważyć zatem trzeba, że z wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Realizacja tego nakazu polega na tym, by wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), traktować równo, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Okoliczności faktyczne tej sprawy nie dają jednakże jakichkolwiek podstaw do uprawionego wywodzenia na jej gruncie, że doszło w tym przypadku do niekonstytucyjnego zróżnicowanego traktowania przez organy podmiotów znajdujących się w zasadniczo tożsamej sytuacji. Podstawy kasacyjne obejmujące zarzuty naruszenia Konstytucji Naczelny Sąd Administracyjny uznaje z tego względu za nieusprawiedliwione.

Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi też zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało w sposób wskazany tym przepisem, w szczególności wyjaśnia przesłanki podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Inną rzeczą jest ocena trafności i poprawności rozumowania Sądu, tej jednakże nie można skutecznie podważać w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie nie może zwalczać stanowiska sądu pierwszej instancji co do wykładni bądź stosowania prawa lub oceny prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uwzględniając skargę kasacyjną orzekł, jak w punkcie 1 sentencji.

O kosztach postępowania za obie instancje - jak w punkcie 2 sentencji wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 188 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).