Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1063/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: § 8
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 918
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
article: art. 134 § 1, art. 174 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 ust. 1, art. 30
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 720/10 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 05 maja 2010 r. nr 13/2010 w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 720/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. Z. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 5 maja 2010 r. nr 13/2010 w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Komendant Powiatowy Policji w Myślenicach decyzją z dnia 10 listopada 2008r. nr 14/2008 wydaną na podstawie art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."), art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm., dalej jako "ustawa o Policji") w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako MSWiA) z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918 ze zm.) odmówił Z. Z. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 01 maja 2007r. w wysokości przysługującej dla policjantów posiadających rodzinę z uwagi na brak podstawy prawnej do przyznania w/w świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący był funkcjonariuszem Policji do dnia 30 kwietnia 2007 r. W okresie pełnienia służby pobierał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantom posiadającym rodzinę. W dniu 12 maja 2005 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. o zmianie w/w rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. nr 70, poz. 633) zgodnie z którym emeryci i renciści policyjni utracili uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Do dnia 11 maja 2005 r. obowiązywał § 8 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym jego przepisy stosowało się również do emerytów i rencistów policyjnych. Mocą wskazanego paragrafu, uprawnieni posiadali prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 kwietnia 2005r. uchylony został § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Tym samym przestała istnieć podstawa prawna przyznawania emerytom i rencistom równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Ocena uprawnień emerytów i rencistów do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego musi następować w oparciu o rozporządzenie MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Z chwilą wejścia w życie tego rozporządzenia, uprawnienie Z. Z. do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wygasło z mocy prawa nie dlatego, że przestał spełniać warunki określone w rozporządzeniu, lecz z uwagi na uchylenie § 8 rozporządzenia, który uprawniał do tego świadczenia także emerytów i rencistów policyjnych.

Z. Z. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Małopolski Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 11 grudnia 2008 r. nr 37/2008 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji.

Z. Z. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. III SA/Kr 249/09, uchylił decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 11 grudnia 2008 r. nr 37/2008. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że umorzenie postępowania znajduje oparcie w treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na to, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 105 k.p.a. który określa, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy będzie zobowiązany do merytorycznej oceny decyzji organu I instancji.

Decyzją z dnia 5 maja 2010r. nr 13/2010 Małopolski Komendant Wojewódzki Policji po ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącego Z. Z. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Myślenicach z dnia 10 listopada 2008 r. nr 14/2008 - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 127 ust. 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust. 1 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Z. Z. był funkcjonariuszem Komendy Wojewódzkiej Policji (dalej jako "KWP") w Krakowie. Na mocy decyzji Zastępcy Naczelnika Wydziału Inwestycji KWP w Krakowie z dnia 19 sierpnia 1994 r. pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Na podstawie Rozkazu Personalnego nr 588/2007 Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, został z dniem 30 kwietnia 2007 r. zwolniony ze służby w Policji. W związku z powyższym, na podstawie art. 162 §1 pkt 1 k.p.a., Małopolski Komendant Wojewódzki Policji stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 maja 2007 r. decyzji z dnia 19 sierpnia 1994 r. jako bezprzedmiotowej. W dniu 19 sierpnia 2008r. Z. Z., jako rencista policyjny złożył do Komendy Powiatowej Policji w Myślenicach podanie o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a w dniu 6 listopada 2008 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Mając na względzie stanowisko Sądu, organ odwoławczy stwierdził, że do dnia 12 maja 2005 r. obowiązywał § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r., którego przepisy stosowało się również do emerytów i rencistów policyjnych i na podstawie w/w przepisu emeryci i renciści policyjni posiadali więc uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ uznał, iż z chwilą wejścia w życie rozporządzenia z dnia 6 kwietnia 2005 r., uchylającego § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., emeryci i renciści policyjni stracili uprawnienia do przedmiotowego równoważnika. W ocenie organu odwoławczego Z. Z. od dnia 1 maja 2007 r. jako rencista policyjny nie posiada uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Z. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję. Zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, a to art. 88 ust. 1 i 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2004 r. nr 8 poz. 67, ze zm., dalej jako "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym") przez błędną ich wykładnię i niezastosowanie, a w konsekwencji niesłuszne stwierdzenie, że w sprawie nie mają one zastosowania i nie stanowią podstawy do wypłacania skarżącemu, będącemu policyjnym rencistą, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, podczas gdy prawidłowa ich wykładnia musi prowadzić do wniosku przeciwnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący nie zgodził się z argumentacją, że kwestię tą rozstrzygnął ostatecznie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. Podniósł, iż wiążąca jest jedynie sentencja orzeczenia, a nie uzasadnienie. Zdaniem skarżącego TK wskazanym wyżej wyrokiem nie orzekł o niekonstytucyjności przepisów, gdyż dotyczy on wyłącznie przepisów rozporządzenia zmieniającego, a nie całego rozporządzenia w sprawie równoważnika, nie ma w nim żadnej okoliczności stwierdzającej, że na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego prawo do równoważnika pieniężnego emerytom i rencistom policyjnym nie przysługuje, czy też należy je odbierać. Trybunał nie orzekał również w sprawie samego prawa do równoważnika i nie przeprowadził postępowania w przedmiocie art. 2, 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i rozdziału 8 ustawy o Policji będącymi źródłem uprawnienia. Powyższe twierdzenie zdaniem skarżącego znajduje uzasadnienie w wyrokach sądów administracyjnych, które zapadły już po ogłoszeniu wyroku TK, gdzie sądy orzekały na korzyść emerytów policyjnych. Takimi przykładami są wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1032/08 (niepubl.) ze skargi K. J., Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1363/08 ze skargi kasacyjnej skarżącego, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 195/10 dotyczący skarżącego, uchylający z jego skargi decyzje I i || instancji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i kończący spór w sprawie. Skarżący podniósł, iż TK wielokrotnie wypowiadał się w wyrokach odnośnie decyzji ostatecznych i praw nabytych na przyszłość. Wynika z nich wprost stosowanie zasady, że prawa nabyte, czy też nadane decyzją ostateczną podlegają takiej samej ochronie prawnej jak prawo posiadania, czy też prawo własności. Żadne prawa nie mogą być odbierane wyłącznie na podstawie błędnych interpretacji przepisów, błędu co do prawa, czy też polityki organu w zakresie danych spraw administracyjnych.

Małopolski Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę akt postępowania administracyjnego oraz z akt sprawy III SA/Kr 1032/10 wraz z aktami administracyjnymi wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 195/10 prawomocnym od dnia 24 czerwca 2010r. uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 18 października 2007 r. nr 90/2007, oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2007 r. nr 69/2007, stwierdzającą wygaśnięcie z dniem 1 maja 2007r. decyzji Zastępcy Naczelnika Wydziału Inwestycji Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie z dnia 18 sierpnia 1994 r. o przyznaniu Z. Z. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że decyzja Komendanta Głównego Policji stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. Z. do WSA w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2008 r. o sygn. akt II SA/Wa 289/08 oddalił skargę Z. Z. Na skutek wniesionej przez Z. Z. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OSK1363/08 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 5 sierpnia 2008 r. i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd w dalszych rozważaniach wskazał, że na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do wykonania zaleceń NSA. Zalecenia te sprowadzały się zaś do oceny stanowiska skarżącego, przez pryzmat stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 245/06. W wyroku tym Sąd wskazał, iż uprawnienie funkcjonariusza Policji - w tym też emeryta policyjnego - do lokalu mieszkalnego, jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia jego potrzeby mieszkaniowej. Prawo policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji, obejmuje przydział lokalu mieszkalnego, prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz prawo do pomocy finansowej. Konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 ustawy, jest równoważnik za jego brak. Oznacza to, że określone w art. 2 pkt 2 lit. "c" ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym prawo do lokalu mieszkalnego, obejmuje także prawo do równoważnika pieniężnego za jego brak. Trafność takiego poglądu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, potwierdza także treść § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r., który stanowi, iż decyzje w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych wydają organy o których mowa w ust. 1 - właściwe ze względu na miejsce zamieszkania emeryta i rencisty. Zatem fakt uchylenia § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., który stwierdzał, że przepisy tego rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o którym mowa w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, pozostawał bez wpływu na prawo emeryta policyjnego do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił wywody zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego 2007 r. i przyjął je jako własne na potrzeby problematyki rozpoznawanej sprawy. Podkreślił fakt, iż źródłem uprawnienia emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie jest uchylony § 8 powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. Przepis ten regulował jedynie kwestie natury technicznej, związanej z przyznawaniem przedmiotowego równoważnika. Samo zaś uprawnienie do równoważnika wynikało z ustawy o Policji i ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W ocenie Sądu błędnie, więc wywodził organ, że uchylenie przepisu rozporządzenia może wpływać na pozbawienie uprawnienia przyznanego mocą ustawy. Przepisy rozporządzenia nie mogą, bowiem kształtować postanowień wynikających z ustaw. Nadto, jak już wyżej wskazano, uchylony § 8 omawianego rozporządzenia nie przyznawał emerytom policyjnym uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Sąd nie podzielił także twierdzeń organu, jakoby przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym prowadziły do kolizji z przepisami ustawy o Policji i wydanych na jej podstawie rozporządzeń. To przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy o Policji, jako przepisy aktu niższego rzędu, winny pozostawać w zgodzie z przepisami ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Nie powinny, więc być tym bardziej odczytywane, jako przesłanka dla organu administracji, umożliwiająca mu oderwanie się od uprawnień przyznanych emerytom policyjnym w drodze ustawy. W świetle powyższych rozważań, uznając iż skarżona decyzja narusza prawo i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej "p.p.s.a."),. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy. Postępowanie administracyjne w sprawie w odniesieniu do której WSA w Warszawie wydał powyższy wyrok zostało wszczęte skierowanym do skarżącego zawiadomieniem Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 28 czerwca 2007 r. na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. Akta tego postępowania nie zawierają żadnego rozstrzygnięcia podjętego po wydaniu tego wyroku.

Z. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji skargę zawierającą wniosek o wymierzenie w trybie art. 154 § 4 i 6 p.p.s.a. grzywny temu organowi za bezczynność w przedmiocie nie rozpatrzenia w ustawowym terminie wezwania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010r. sygn. akt II SA/Wa 195/10. Sprawa została zarejestrowana do sygn. akt III SA/Kr 1032/10. Nie wykonania wyroku upatruje w braku naliczenia i wypłacenia zaległych należności z tytułu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz bieżącego naliczania i wypłatę przysługującego skarżącemu świadczenia z decyzji Zastępcy Naczelnika Wydziału Inwestycji KWP Krakowie z dnia 18 sierpnia 1994 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia z dnia 23 lutego 2011 r. uznał, iż skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Małopolski Komendant Wojewódzki Policji wydając zaskarżoną decyzję w pełni uwzględnił wskazania zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. III SA/Kr 249/09, przez dokonanie merytorycznej oceny decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Myślenicach z dnia 10 listopada 2008r. nr 14/2008 odmawiająca Z. Z. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 maja 2007r. w wysokości przysługującej dla policjantów posiadających rodzinę z uwagi na brak podstawy prawnej do przyznania w/w świadczenia, wbrew twierdzeniom skargi, nie narusza art. 88 ust. 1 i 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym, ani też innych przepisów prawa materialnego. Sąd podzielił w pełni stanowisko wyrażone przez NSA w tezie wyroku z dnia 26.10.2010 r. sygn. I OSK 541/10, że

"1. Sama zmiana rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., obowiązująca od 12 maja 2005 r., pozostała bez wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych, powstałe na podstawie wydanych przed tą datą decyzji przyznających równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego;

2. Uprawnionym jest wnioskowanie, że stan prawny istniejący od dnia 12 maja 2005 r. nie dawał podstawy do nabycia przez emerytów i rencistów policyjnych prawa do omawianego równoważnika pieniężnego. Skutkiem tego zwolnienie ze służby funkcjonariusza Policji po tej dacie w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych czy rentowych sprawia, że decyzja przyznająca temu funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego staje się bezprzedmiotowa, co z kolei warunkuje stwierdzenie jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.".

Sąd pierwszej instancji podzielił także pogląd wyrażony przez organy Policji, zgodnie z którym w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej, która pozwalałaby na przyznanie emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że stanowisko organów obu instancji, które jako cenzurę czasową, wyznaczającą moment od jakiego można stosować wykładnię polegającą na wąskim rozumieniu "prawa do lokalu", przyjął datę 12 maja 2005 r. W rozpoznawanej sprawie skutkowało to uznaniem, iż od tej daty przestała istnieć podstawa prawna do nabycia przez rencistę policyjnego prawa do przedmiotowego równoważnika pieniężnego. W konsekwencji Sąd wskazał, że decyzja z dnia 19 sierpnia 1994 r. przyznająca skarżącemu będącego wówczas funkcjonariuszem Policji, prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego została wydana przed 12 maja 2005 r. Skoro, więc na podstawie Rozkazu Personalnego nr 588/2007 Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, skarżący został zwolniony ze służby w Policji, niewątpliwie nie mogła być wydana decyzja przyznająca to świadczenie skarżącemu, który od dnia 1 maja 2007 r. jako rencista, policyjny nie posiada uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sąd wskazał, że sytuację skarżącego należy odróżnić od sytuacji tych funkcjonariuszy Policji, którzy status emeryta/rencisty uzyskali przed datą 12 maja 2005 r. Zdaniem Sądu odmienna ocena omawianych uprawnień emerytów i rencistów policyjnych ma związek nie tyle z samą zmianą stanu prawnego wyznaczonego powyższą datą, ile ze zmianą wykładni przepisów regulujących przedmiotowe świadczenia. W ocenie Sądu uzasadnionym, zatem było uznanie, że istnieje potrzeba określenia ram czasowych dla stosowania wykładni spornej regulacji ustawowej - przyjmowanej we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych i następnie uznanej za słuszniejszą - nowej wykładni, zaprezentowanej głównie przez Trybunał Konstytucyjny. Biorąc pod uwagę okoliczności przestawione wyżej, dotyczące praktyki stosowania omawianych przepisów i ukształtowanego orzecznictwa sądowego w tym zakresie oraz mając wzgląd na wartości wynikające z zasady pewności prawa, zasady trwałości decyzji ostatecznych, czy zasady praworządności, Sąd pierwszej instancji zaakceptował przyjętą przez organy administracji, datę 12 maja 2005 r., jako datę graniczną. W rezultacie uprawnionym jest wnioskowanie, że stan prawny istniejący od dnia 12 maja 2005 r. nie dawał podstawy do nabycia przez emerytów i rencistów policyjnych prawa do omawianego równoważnika pieniężnego. Skutkiem tego zwolnienie ze służby funkcjonariusza Policji po tej dacie w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych czy rentowych sprawia, że brak jest podstawy prawnej do przyznania tego świadczenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie mógł przynieść zamierzonego skutku podniesiony przez skarżącego zarzut, że trafność stanowiska skarżącego, potwierdza także treść § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który stanowi, iż decyzję w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych wydają organy, o których mowa w ust. 1 właściwe ze względu na miejsce zamieszkania emeryta i rencisty (w tym przypadku Komendant Powiatowy Policji w Myślenicach). Sąd zaznaczył, że przytoczona treść § 9 ust. 2 pkt 1 zawarta została w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Przepis ten zawarty w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o Policji nie zmienia uprawnień określonych w ustawie. W ocenie Sądu nie mógł też przynieść zamierzonego skutku zarzut skarżącego, że samo zaś uprawnienie do przedmiotowego świadczenia wynika wprost z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym . Krąg podmiotów uprawnionych do tego świadczenia jest określony bezpośrednio w przepisach ustawowych (uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt K 7/04, publ. OTK-A z 2004 r. nr 10, poz. 109). Sąd stwierdził, że wskazany wyrok odnosił się do uprawnień policjantów, a nie rencistów czy emerytów. W świetle powyższych uwag zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że aktualnie istnieją w obrocie prawnym decyzje:

1. o przyznaniu Z. Z. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dnia 18 sierpnia 1994r., oraz

2. o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dnia 5 maja 2010 r.

Sąd zaznaczył, że pierwsza z nich była wydana gdy Z. Z. był policjantem. Na jej podstawie otrzymywał równoważnik do daty zwolnienia ze służby. Natomiast druga decyzja została wydana, gdy Z. Z. był już rencistą policyjnym i dotyczy odmowy przyznania tego samego świadczenia od daty zwolnienia ze służby. Jednakże wydanie w niniejszej sprawie przez Małopolskiego KWP w dniu 5 maja 2010 r. decyzji nr 13/2010 utrzymującej w mocy decyzje organu I instancji z dnia 10 listopada 2008r. nr 14/2008 w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 maja 2007r. - nie powoduje skutku, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną) ani też w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (decyzje zostały oparte na decyzjach następnie uchylonych, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania). Sąd podkreślił, że podmiotem stosunku prawnego ukształtowanego ostateczną decyzją z dnia 18 sierpnia 1994 r. o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego był Z. Z., jako funkcjonariusz Policji. Skarżący status funkcjonariusza Policji utracił w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem 1 maja 2007 r. w konsekwencji czego podmiotem stosunku prawnego, do którego została skierowana zaskarżona decyzja z dnia 5 maja 2010 r. nr 13/2010 utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 10 listopada 2008r. nr 14/2008 w przedmiocie odmowy przyznania tego świadczenia, był skarżący, jako rencista policyjny. Zdaniem Sądu nie można, zatem wyprowadzić wniosku, że zaskarżona obecnie decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną mając na uwadze także to, że postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję zainicjowane zostało tym, że Z. Z. w dniu 19 sierpnia 2008r., jako rencista policyjny złożył podanie o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego a w dniu 6 listopada 2008r. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu, stwierdzenie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 5 maja 2010 r. nr 13/2010, że Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie decyzją z dnia 28 sierpnia 2007 r. nr 69/2007, stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 maja 2007 r. decyzji z dnia 18 sierpnia 1994 r. o przyznaniu Z. Z. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nie wskazuje na to, że decyzje zostały oparte na decyzjach następnie uchylonych co stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 195/10 - prawomocnym od dnia 24 czerwca 2010 r.- eliminował jedynie z obrotu prawnego decyzje stwierdzające wygaśnięcie z dniem 1 maja 2007r. decyzji z dnia 18 sierpnia 1994 r. o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, która była skierowana do skarżącego posiadającego status funkcjonariusza Policji, którego to statusu skarżący nie posiadał w postępowaniu, w którym zapadła obecnie zaskarżona decyzja.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik Z. Z. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego tj.

a) art. 88 w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez błędną ich wykładnię a w konsekwencji niesłuszne stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie stanowią one podstawy do wypłacania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, podczas gdy uzasadnione jest stanowisko przeciwne;

b) art. 2 pkt 2 lit. c oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że emeryt policyjny nie jest uprawniony do przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego po dniu 12 maja 2005r., podczas gdy uzasadnione jest stanowisko odmienne;

c) art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że emeryt policyjny nie jest funkcjonariuszem Policji, podczas gdy wymieniony przepis expressis verbis stanowi, iż emerytem policyjnym jest funkcjonariusz zwolniony ze służby w Policji, a w konsekwencji skarżący jest uprawniony do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji z dnia 19 sierpnia 1994 r. wydanej przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Inwestycji KWP w Krakowie wydanej skarżącemu jako funkcjonariuszowi,

oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj., art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia czy zostało naruszone prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy a wskutek tego błędne przyjęcie, że decyzja wydana w dniu 19 sierpnia 1994 r. przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Inwestycji KWP w Krakowie o przyznaniu skarżącemu jako funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie może stanowić podstawy wypłaty równoważnika za okres po przejściu przez skarżącego na emeryturę.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł, iż Sąd w sposób nieuzasadniony dokonał wąskiej interpretacji prawa do lokalu przysługującego emerytom i rencistom policyjnym. Sąd bazując na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt I OSK 1032/09] oraz poprzedzającym go stanowisku Trybunału Konstytucyjnego zawartym w wyroku z 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 (pub. Dz. U. Nr 196, poz. 1221] przyjął, że art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Pełnomocnik skarżącego zaznaczył, iż w/w orzeczenia a w szczególności orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wpłynęły w sposób znaczący na rozumienie spornego prawa. We wcześniejszej linii orzeczniczej zaś dominowało stanowisko odmienne. Należy zwrócić choćby uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2007 r., sygn. I OSK 245/06, gdzie wyrażony został pogląd zgodny ze stanowiskiem, które prezentuje skarżący, czyli wskazana na wstępie wykładnia prawa do lokalu sensu largo. Zgodnie z nim uprawnienie funkcjonariusza Policji jak i emeryta policyjnego do lokalu mieszkalnego jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia jego potrzeby mieszkaniowej. Prawo policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji obejmuje przydział lokalu mieszkalnego (art. 92) oraz prawo do pomocy finansowej (art. 94). Konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy, jest równoważnik pieniężny za jego brak. Oznacza to, że określone w art. 2 pkt 2 lit. "c" ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym prawo do lokalu mieszkalnego obejmuje także prawo do równoważnika pieniężnego za jego brak, zatem uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. pozostaje bez wpływu na prawo emeryta policyjnego do otrzymywania takiego równoważnika. Z tych względów skarżący nadal podtrzymuje stanowisko, iż prawo funkcjonariusza Policji, ale też policyjnego rencisty i emeryta, do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest pochodną prawa do lokalu mieszkalnego sformułowanego w art. 88 ust. 1 w zw. z art. 92 ustawy o Policji. Wbrew stanowisku Sądu prawo to nie znajduje i nigdy nie znajdowało oparcia w przepisach rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., albowiem delegacja zawarta w art. 92 ust. 2 ustawy 1990 r. o Policji nie uprawnia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określania kręgu podmiotów, którym przysługuje bądź nie prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przypisywanie takiego uprawnienia Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, co znalazło wyraz tak w decyzjach organów administracji, jak i w wyroku Sądu I Instancji, nie odpowiada zakresowi przyznanej mu delegacji i nie ma żadnego uzasadnienia. Krąg podmiotów, którym przysługuje prawo do przedmiotowego równoważnika określił bezpośrednio ustawodawca, co ewidentnie wynika z prawidłowej wykładni art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Stosownie do art. 29 funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Pełnomocnik skarżącego zaznaczył, że z kolei z przepisów Rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji wynika, że podstawowym prawem funkcjonariusza jest prawo do lokalu mieszkalnego. Bezpośrednio z prawem do lokalu mieszkalnego związane jest, uregulowane w art. 92 niniejszej ustawy, prawo do równoważnika pieniężnego. Wobec powyższego, dokonując prawidłowej wykładni cytowanych powyżej przepisów należy dojść do wniosku, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym dotyczy uprawnień do lokalu mieszkalnego, w skład których wchodzi prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji oraz prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uregulowane w art. 92 ust. 1 niniejszej ustawy. Zatem funkcjonariusz zwolniony ze służby, uprawniony do policyjnej emerytury lub renty ma prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby. Pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach zapadłych w tymże postępowaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W wyroku z dnia 18 grudnia 2009r. sygn. akt: I OSK 1363/08 - Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił jednoznaczne stanowisko, iż uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. pozostaje bez wpływu na prawo emeryta policyjnego do otrzymywania takiego równoważnika. Z kolei w wyroku z dnia 21 kwietnia 2010r. sygn. akt: II SA/Wa 195/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dał do zrozumienia, iż przyjmuje powyższy pogląd prawny za własny na potrzeby problematyki rozpoznawanej sprawy. W ocenie Sądu "podkreślenia wymaga fakt, iż źródłem uprawnienia emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie jest uchylony § 8 powoływanego wyżej rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Przepis ten regulował jedynie kwestie natury technicznej, związanej z przyznawaniem przedmiotowego równoważnika. Samo zaś uprawnienie do równoważnika wynikało z ustawy o Policji i ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji." Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekając w niniejszej sprawie winien był wziąć pod uwagę powyższe orzeczenia, bowiem dotyczą one przysługującego skarżącemu prawa do równoważnika. Co więcej wskazać należy, że powyższe wyroki zapadły już po wydaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dnia z 27 października 2008 r. Pełnomocnik skarżącego podniósł naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że emeryt policyjny nie jest funkcjonariuszem Policji. W ocenie pełnomocnika skarżącego przepis ten expressis verbis stanowi, iż emerytem policyjnym jest funkcjonariusz zwolniony ze służby w Policji. Tak więc skarżącemu nadal przysługuje przymiot funkcjonariusza. W konsekwencji możliwy do przyjęcia jest jeden wniosek a mianowicie, iż skarżący jest nadal uprawniony do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji z dnia 19 sierpnia 1994 r. wydanej przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Inwestycji KWP w Krakowie wydanej skarżącemu jako funkcjonariuszowi. Wbrew twierdzeniu Sądu skarżący nie utracił legitymacji do pobierania równoważnika na podstawie w/w decyzji. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż skarżący nabył więc uprawnienie do pobierania rzeczonego równoważnika jeszcze przed datą 12 maja 2005 r. Nabył je co prawda jako funkcjonariusz, ale nabył je bezterminowo również jako emeryt policyjny, któremu także przysługuje miano funkcjonariusza. Stanowisko to zostało potwierdzone przez NSA i zawarte w wyroku o sygn. akt I OSK 53/10 z dnia 1 lipca 2010 r. gdzie wskazano, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji jest szczegółowo uregulowany i określony w ustawie o Policji, decyzje dotyczące uprawnień i obowiązków funkcjonariusza podejmowane są w formie aktów administracyjnych przez właściwe organy administracji, zaś funkcjonariusz Policji po uzyskaniu uprawnień emerytalnych dalej pozostaje funkcjonariuszem policji (tyle że zwolnionym ze służby). o czym świadczy zarówno tytuł ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu funkcjonariuszy, jak i treść art. 1 tej ustawy. W konsekwencji pełnomocnik skarżącego podniósł, iż razie prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Sąd doszedłby do przekonania, iż skarżącemu przysługuje prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia czy renciście/emerytowi policyjnemu przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Rozstrzygając powyższe rozważania należy zacząć od stanowiska jakie zostało przedstawione w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08. Przed wydaniem, bowiem tego wyroku w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych dominował pogląd "szerokiej interpretacji pojęcia prawa do lokalu" mając na uwadze przepisy art. 2 pkt 2 lit. c oraz art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i przyjmowaniu, iż prawo do lokalu mieszkalnego obejmuje także prawo emeryta/rencisty do równoważnika za brak lokalu oraz remont lokalu. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że uprawnienia mieszkaniowe emerytów i rencistów policyjnych reguluje ustawa z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Ustawa ta przewiduje dwa uprawnienia, pierwsze w art. 29 ust. 1 tj. prawo do lokalu mieszkalnego i drugie uprawnienie w art. 30 to pomoc w budownictwie mieszkaniowym. W jednoznacznej ocenie Trybunału ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jak podnosi Trybunał "w tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji)".

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sposób jednoznaczny przesądził nie tylko tą kwestię, że uchylenie § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. jest zgodne z ustawą i Konstytucją, ale równocześnie wskazał, że powołany § 8 był sprzeczny z ustawą, albowiem przepis ten przyznawał uprawnienie, które nie wynikało z ustawy.

Tym samym, powyższe rozważania Trybunału Konstytucyjnego prowadzą do jednoznacznego stanowiska: emerytom i rencistom policyjnym nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu i stanowisko to akceptuje skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie. W sytuacji zaś gdy uprawnienie do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu zostało przyznane emerytom, rencistom policyjnym na podstawie § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. (a więc przed 12 maja 2005 r.), to mając na uwadze, że przepis aktu wykonawczego był sprzeczny z ustawą, uchylenie tego przepisu nie narusza zasady ochrony praw nabytych.

W związku z powyższym stanowiskiem należy dokonać analizy przepisów prawa materialnego tj. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i art. 2 pkt 2 lit. c i art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, których błędną wykładnię zarzuca się w skardze kasacyjnej. Przede wszystkim ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji reguluje sytuację prawną funkcjonariuszy policji i w żadnym przepisie i w żaden sposób nie odnosi się i nie reguluje sytuacji prawnej emerytów policyjnych. Również w treści delegacji ustawowej zawartej w art. 92 ust. 2 będącej podstawą prawną wydania rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. brak przyzwolenia ustawodawcy na rozszerzenie zakresu podmiotowego rozporządzenia w stosunku do zakresu podmiotowego ustawy.

Rozważając sytuację prawną emeryta/rencisty policyjnego należy sięgnąć do ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym, jest to bowiem podstawowy akt prawny, który określa nie tylko zasady nabycia prawa do emerytury, renty, ale również określa jakie świadczenia przysługują w ramach zaopatrzenia emerytalnego. Zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. c powołanej ustawy, w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie takie uprawnienia jak: prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Uprawnienia te zostały sprecyzowane w przepisach art. 29 i art. 30 ustawy. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei przepis art. 30 ustawy stanowi, że emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Dokonując prawidłowej interpretacji w/w przepisów należy odwołać się do wykładni systemowej. Gdyby, bowiem przyjąć, iż "prawo do lokalu mieszkalnego" obejmuje także inne uprawnienia wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji, to zamieszczenie w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie to wynikałoby z odesłania zawartego w art. 29 ustawy. Przepisy te pozostawałyby ze sobą w sprzeczności. Zatem prawidłowa interpretacja art. 30 dowodzi, że poza uprawnieniem emeryta policyjnego do lokalu i jego uprawnieniem do pomocy na uzyskanie lokalu, ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, innych świadczeń tym podmiotom nie zapewniła.

Tak więc zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego przedstawione w skardze kasacyjnej są niezasadne, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z którym w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej, która pozwalałby na przyznanie emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Natomiast sformułowany w skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest błędny, ponieważ w przedmiotowej sprawie nie były rozważane skutki decyzji z dnia 19 sierpnia 1994 r. przyznającej skarżącemu kasacyjnie równoważnik za brak lokalu mieszkalnego jako funkcjonariuszowi, gdyż postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie wniosku Z. Z. z dnia 19 sierpnia 2008 r. o wypłatę równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 maja 2007 r. tj. od momentu kiedy skarżący kasacyjnie został zwolniony ze służby. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż pozostawanie w obiegu prawnym dwóch decyzji: o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu z dnia 18 sierpnia 1994 r. i odmowie przyznania tegoż równoważnika od dnia 1 maja 2007 r. z dnia 5 maja 2010 r. może rodzić wątpliwości co do pewności obowiązującego stanu prawnego. Jednakże jak podkreślono wyżej skutki wykonania decyzji z dnia 18 sierpnia 1994 r. nie są przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Nadmienić należy, iż sytuacja taka powstała na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 195/10 w którym to zaakceptowano stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 245/06 przyjmującego "szeroką interpretację prawa do lokalu". Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego został wydany jeszcze przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 po którym to nastąpiła zmiana interpretacji przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje "wąskie rozumienie prawa do lokalu", za którym także opowiada się skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie. Oczywiście należy mieć także na uwadze przyczyny, które spowodowały wydanie w/w wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, a mianowicie inne rozumienie przepisu § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. przez organy administracji a także sądy administracyjne. Uchylenie tegoż przepisu (od dnia 12 maja 2005 r.) spowodowało podjęcie działań zmierzających do pozbawienia emerytów i rencistów policyjnych i innych służb mundurowych uprawnień związanych z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych określonych w rozdziale 8 ustawy o Policji. Dlatego zmiana stanu prawnego, wywołana nowelizacją rozporządzenia, nie mogła pozostać bez wpływu na materię regulowaną uchylonym przepisem, a konkretnie na uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z tych względów za trafne należy uznać stanowisko, wyznaczające moment od jakiego można stosować wykładnię polegającą na wąskim rozumieniu "prawa do lokalu" na dzień 12 maja 2005 r. W rozpoznawanej sprawie skutkowało to uznaniem, iż od dnia zwolnienia ze służby (1 maja 2007 r.) przestała istnieć podstawa prawna do nabycia przez Z. Z. prawa do przedmiotowego równoważnika pieniężnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwraca się uwagę na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1363/08 i nieprawidłowo przypisuje się mu zajęcie stanowiska co do skutków uchylenia § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., gdy tymczasem w uzasadnieniu tegoż wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę Sądowi I instancji na brak odniesienia się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 245/06 a sam w powyższej kwestii nie zajmował stanowiska. Natomiast co do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 195/10 to jak wspomniano wyżej spowodował on sytuację pozostawania w obiegu prawnym dwóch decyzji z dnia 18 sierpnia 1994 r. i z dnia 5 maja 2010 r. W tym właśnie wyroku zaakceptowano szeroką wykładnię pojęcia prawa do lokalu i wskazano na w/w wymieniony wyrok z dnia 13 lutego 2007 r., jednakże nie może on wywierać skutków prawnych na postępowanie w niniejszej sprawie, gdyż dotyczył innego postępowania administracyjnego. Kwestia wykonania decyzji z dnia 19 sierpnia 1994 r. o którą wnosi skarżący kasacyjnie będzie przedmiotem rozpoznania, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (k. 8 i 16), w sprawie III SA/Kr 1032/10 a więc zajęcie stanowiska w tej sprawie jest przedwczesne.

Z wymienionych wyżej względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.