Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1153/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  § 1 pkt 1, art. 200, art. 205  § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.7, art. 77, art. 107  § 3, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz A. P. kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju, dalej "organ II instancji", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania A. P.-R., od decyzji Wojewody [...]. z dnia [...] stycznia 2017 r" znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł, za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,2028 ha, nr [...] o pow. 0,1902 ha, nr [...] o pow. 0,1879 ha oraz nr [...] o pow. 0,0230 ha, położonej w obrębie [...] miasta [...]., przejętej z mocy prawa przez Skarb Państwa, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] - zachodniej obwodnicy Ł. na odcinku od drogi krajowej nr [...] ([...]) w m. S. do węzła Ł. L., odcinek II węzeł Ł. T. (bez węzła) - droga krajowa [...] ([...]) w m. S. wraz z infrastrukturą (pkt I), dalej "inwestycja" i o powiększeniu wysokości odszkodowania wskazanego w pkt I o kwotę 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł stosownie do treści art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (pkt II) oraz o przyznaniu wskazanego w pkt I i II decyzji odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł na rzecz A. P.-R. (pkt III), utrzymał ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Nieruchomość położona w obrębie [...] miasta [...]., oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,2028 ha, nr [...] o pow. 0,1902 ha, nr [...] o pow. 0,1879 ha oraz nr [...] o pow. 0,0230 ha, dalej "wywłaszczona nieruchomość" decyzją Wojewody [...]. Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] - zachodniej obwodnicy [...]. na odcinku od drogi krajowej nr [...] ([...]) w m. S. do węzła [...]. L., odcinek II węzeł [...]. T. (bez węzła) - droga krajowa [...] ([...]) w m. S. wraz z infrastrukturą. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nadano przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, znak: [...], zmienił częściowo decyzję Wojewody [...]. Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...]. orzekł o ustaleniu odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość w łącznej wysokości [...] zł i jej powiększeniu o kwotę [...] zł stosownie do treści art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (pkt II) oraz przyznał wskazane w pkt I i II decyzji odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł na rzecz A. P.-R. (pkt III).

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. P.-R., wnosząc o uchylenie decyzji. Skarżąca wniosła o dokonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem z uwzględnieniem strat, jakie poniosła przez opieszałe działania władzy publicznej pozbawiające ją prawa do zrealizowania inwestycji oraz wynikłych z tego, że na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przejęto jedynie część nieruchomości. W ocenie odwołującej się w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania nie uwzględniono charakteru wycenianej nieruchomości, a sama wycena nie uwzględnia strat i ekspektatyw oraz poniesionych nakładów na podniesienie wartości nieruchomości, a także nie uwzględnia przeznaczenia budowlanego działek.

Właściwym w przedmiotowej sprawie - stosownie do treści rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 2018 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Inwestycji i Rozwoju (Dz.U. z 2018 r., poz. 94 ze zm.)-jest Minister Inwestycji i Rozwoju.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1469), dalej "specustawa drogowa", nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Zgodnie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Stosownie do treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia [...] października 2016 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. B. Rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność ww. operatu szacunkowego w dniu [...] listopada 2017 r. Biegły wskazał, iż przedmiotem wyceny jest nieruchomość gruntowa położona w obrębie [...] miasta [...].. Działki zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie działek niezabudowanych. Nieco dalej zlokalizowane są działki zabudowane budownictwem mieszkaniowym jednorodzinnym. Około 1,5 km od przedmiotowych działek przebiega ul. A., wzdłuż której znajdują się przystanki komunikacyjne, sklepy spożywczo-przemysłowe, stacje benzynowe. Na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działki nie miały bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była niezabudowana, ugorowana, porośnięta drzewami jabłoni w wieku około 50 lat i pojedynczymi drzewami z samosiewu.

Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości biegły podał, że przedmiot wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast na tym terenie obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. zatwierdzone Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. ze zm., zgodnie z którym przedmiotowe działki przeznaczone były pod drogę ekspresową [...] z węzłami drogowymi. Jednocześnie rzeczoznawca majątkowy ustalił, że dla działek w dniu [...] marca 2014 r. wydano decyzję o warunkach zabudowy na przedsięwzięcia inwestycyjne polegające na budowie zespołu 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami. Dla potrzeb wyceny biegły poddał analizie rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne oraz nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Dokonując analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym biegły wyjaśnił, że jest on bardzo słabo rozwinięty. Wobec stwierdzenia jedynie dwóch transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym na terenie miasta Ł. biegły zdecydował się na rozszerzenie badanego na rynku na obszar gmin powiatu z., gmin powiatu p. oraz gmin powiatu ł.-wschodniego. Biegły podkreślił jednocześnie, że uzyskane informacje cenowe poddane zostały szczegółowej analizie, w wyniku której stwierdzono porównywalne poziomy cen zwłaszcza pomiędzy obrębami peryferyjnymi miasta Ł. oraz obrębami gmin sąsiednich, które przylegają bezpośrednio do miasta. Rzeczoznawca majątkowy podkreślił, że analizowane obszary cechuje bardzo podobny stopień zurbanizowania, podobne położenie, odległość od centrum [..]. oraz odległość fizyczna względem siebie. Do analizy przyjęto transakcje zawarte w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę.

W wyniku przeprowadzonej analizy biegły ustalił, że średnia cena transakcyjna nieruchomości o przeznaczeniu drogowym na tak zakreślonym rynku lokalnym wynosi 54,50 zł/m2.

Jako rynek do analizy transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną rzeczoznawca majątkowy przyjął obręb [...] w [...].. Okres analizy został wydłużony o cztery miesiące z uwagi na znalezienie przez biegłego transakcji sprzedaży nieruchomości bardzo podobnych do przedmiotu wyceny. Biorąc pod uwagę powyższe założenia, przyjęto do analizy cztery transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę, których ceny zawierały się w przedziale od 82,14 zł/m2 do 131,33 zł/m2. Cena średnia wyniosła 107,71 zł/m2.

Po analizie zgromadzonych danych wskazano na wyższy poziom cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym jednorodzinnym. W konsekwencji biegły wyjaśnił, że zgodnie z zasadą korzyści przedmiotowa nieruchomość zostanie oszacowana w oparciu o ceny transakcyjne o przeznaczeniu mieszkaniowym.

Przy wycenie rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Rzeczoznawca ustalił, że głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja (waga 30%), powierzchnia (waga 20%), stan zagospodarowania (waga 25%) oraz potencjał (waga 25%). Rzeczoznawca dokonał charakterystyki przyjętych cech w tabeli znajdującej się na stronie 14-15 operatu. Do ostatecznej analizy wybrano 3 transakcje sprzedaży nieruchomości nabywanymi na cele zabudowy mieszkaniowej najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej. Opis tych nieruchomości zawarto na stronie 18 analizowanego operatu szacunkowego. Następnie zestawiono cechy rynkowe nieruchomości porównawczych z działkami wycenianymi. Wartość 1m2 działki nr [...] oszacowano na kwotę [...] zł, co pozwoliło na oszacowanie jej wartości na kwotę [...] zł. Z kolei wartość 1 m2 pozostałych działek oszacowano na kwotę [...] zł, a ich łączna wartość określono na kwotę [...] zł. Łączna wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] zł.

Organ dokonał oceny operatu mając na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej "rozporządzenie".

W myśl art. 134 ust. 1 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.

Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ugn wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Na mocy przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Stosownie do § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Z kolei w myśl § 56 ust. 1 pkt 7 w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie

J dotyczącym celu i sposobu wyceny.

Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia [...] października 2016 r., organ wskazał, iż nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania.

Zdaniem organu II instancji, opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia.

W omawianym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż dla wycenianej nieruchomości wydana została decyzja o warunkach zabudowy na przedsięwzięcie inwestycyjne polegające na budowie zespołu 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami, zatem po uwzględnieniu zasady korzyści, wobec wyższej cenności nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym, wartość przedmiotowej nieruchomości została określona zgodnie z ww. § 36 ust. 1 rozporządzenia, tj. w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe.

Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez siebie wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Jako obszar badanego rynku w przypadku nieruchomości drogowych w pierwszej kolejności przyjęto teren miasta [...]., jednakże z uwagi na odnotowanie jedynie dwóch transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, analizę rozszerzono na obszar gmin powiatu z., gmin powiatu p. oraz gmin powiatu ł.-wschodniego. Biegły wyjaśnił obszernie, że w wyniku szczegółowej analizy stwierdził porównywalny poziom cen pomiędzy peryferyjnymi obrębami miasta [...]. oraz obrębami gmin sąsiednich, które przylegały bezpośrednio do miasta. Wyjaśnił, że analizowane obszary cechuje bardzo podobny stopień zurbanizowania, podobne położenie, odległość od centrum [...]., odległość fizyczna względem siebie (część działek jest zlokalizowana po sąsiedzku). W ocenie tut. organu argumentacja ta wyczerpująco uzasadnia przyjęcie przez biegłego do porównania nieruchomości położonych poza terenem miasta [...].. Z kolei przedmiotem analizy biegłego w przypadku nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym był rynek lokalny nieruchomości określony jako obręb [...] w [...]..

Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy akt sprawy, nie miał podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego zaniżenia odszkodowania poprzez nieuwzględnienie budowlanego charakteru nieruchomości organ wskazał, że w przedmiotowym stanie faktycznym biegły ustalił przeznaczenie nieruchomości w oparciu właśnie o wydaną decyzję o warunkach zabudowy stwierdzając, iż przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową. Wobec powyższego zarzut skarżącej jest niezrozumiały.

Sposób ustalenia przeznaczenia określa przepis art. 154 ugn. Zgodnie z opisaną w powołanym przepisie procedurą ustalając przeznaczenie nieruchomości w pierwszej kolejności należy ustalić, czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla wycenianej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie. Jeżeli taki plan nie został uchwalony bądź wygaszono jego moc obowiązującą należy ustalić, czy nieruchomość została objęta studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, bądź czy została wydana dla niej decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W sytuacji zaś, kiedy wyceniana nieruchomość objęta jest jednocześnie studium oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w pierwszej kolejności należy wziąć pod uwagę ustalenia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta ma bowiem charakter indywidualny i konkretny, ustala ona sposób zagospodarowania terenu pod budowę określonej inwestycji. Z kolei w przypadku, kiedy dla danej nieruchomości brak jest ww. dokumentów planistycznych przeznaczenie nieruchomości należy określić zgodnie z art. 154 ust. 3 ugn, tj. wyjaśnić faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

W analizowany operacie szacunkowym prawidłowo zastosowano opisaną wyżej procedurę. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że przedmiot wyceny na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego wskazał na przeznaczenie ustalone na podstawie obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...].. Jednakże podkreślono jednocześnie, że dla wycenianych działek wydano decyzję o warunkach zabudowy na przedsięwzięcia inwestycyjne i w konsekwencji ostatecznie to na jej podstawie ustalono przeznaczenie nieruchomości.

Nieruchomość wyceniona została w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym. Analiza rynku nieruchomości drogowych została przeprowadzona jedynie w celu rozważenia możliwości zastosowania tzw. zasady korzyści, tj. dokonania oceny, czy cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. Wobec uznania, że w niniejszym przypadku sytuacja taka nie zaistniała, rzeczoznawca majątkowy wycenił nieruchomość w oparciu o transakcje nieruchomościami mieszkaniowymi.

Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, że rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił decyzji o warunkach zabudowy i budowlanego charakteru wycenianej nieruchomości.

Z kolei ewentualne opieszałe, jak to ujęła skarżąca, działanie właściwych organów w toku procedury wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie może być brane pod uwagę w przedmiotowym postępowaniu. Kwestia ta nie stanowi bowiem przedmiotu niniejszego postępowania, które dotyczy jedynie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod realizację inwestycji drogowej.

Podobnie brak jest podstaw do sporządzenia nowej wyceny nieruchomości uwzględniającej straty poniesione w związku z brakiem możliwości zrealizowania inwestycji oraz wynikłych z przejęcia jedynie części nieruchomości. Uwzględnienie dochodów z nieruchomości oraz utraconych korzyści z tego tytułu wykracza poza regulację przepisów art. 128 i art. 134 ugn. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Powyższy przepis nie przewiduje jednak możliwości ustalania wartości przejętej nieruchomości w związku z uzyskiwanymi z niej dochodami ani analizy zysków aktualnych lub przyszłych. Zważyć należy, że zgodnie z przywołanymi przepisami odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody lub straty, jaką poniesie skarżący wskutek wywłaszczenia nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się bowiem do wartości nieruchomości, a nie do powstałych w związku z wywłaszczeniem strat, jakie poniosą ewentualnie dotychczasowi właściciele. Utrata dochodów z nieruchomości i spodziewanych zysków nie są objęte dyspozycją art. 128 ust. 1 ugn. Ewentualna strata nie może być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją o odszkodowaniu. W związku z powyższym organ stwierdził, że wartość nieruchomości ustalana na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu jest jedyną formą wyrównania strat w majątku byłego właściciela. Tym samym zamiar właściciela co do długoletniego korzystania z nieruchomości w konkretny sposób i czerpania w ten sposób określonych zysków pozostaje poza przewidzianymi w ugn zasadami ustalania odszkodowania przez organ administracji publicznej. Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nie prowadzi bowiem do wyrównania szkody faktycznie doznanej w indywidualnym majątku, lecz z założenia stanowi odpowiednik wartości rynkowej wywłaszczonego prawa do nieruchomości. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego dokonanej przez rzeczoznawcę korekty sporządzonego operatu szacunkowego organ zgodził się co do zasady ze skarżącą, że przepisy zarówno ugn, jak i rozporządzenia, nie uprawniają rzeczoznawcy majątkowego do sporządzania aktualizacji, aneksu czy zmiany operatu szacunkowego. Opracowanie takie nie jest bowiem opinią rzeczoznawcy w rozumieniu art. 156 ust. 1 ugn i w rozumieniu § 55-58 rozporządzenia, ani też inną z czynności wymienionych w art. 174 ust. 3a tej ustawy. Ugn i rozporządzenie nie przewidują dokonywania dodatkowych opracowań wprowadzających korektę wartości ustalonej w operacie szacunkowym. Według § 58 rozporządzenia można tylko dokonać potwierdzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził. Następuje to poprzez dołączenie do operatu klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza jedynie o aktualności operatu. Wobec powyższego, organ pierwszej instancji w razie stwierdzonych błędów w treści operatu szacunkowego, winien rozważyć możliwość zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu nowego operatu szacunkowego, uwzględniającego złożone uwagi.

Niemniej jednak powyższe uchybienia proceduralne nie miały ostatecznie wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewoda [...]. dopuścił dowód w postaci operatu szacunkowego z dnia [...] października 2016 r. i jednocześnie poinformował stronę o możliwości zapoznania się z treścią operatu. Skarżąca skorzystała z tej możliwości i wniosła uwagi do sporządzonej wyceny. Po tej dacie rzeczoznawca majątkowy nie dokonywał już dalszych zmian w treści operatu, co oznacza, że skarżąca miała możliwość zapoznania się z ostateczną wyceną i wypowiedzenia co do jej treści.

Odnosząc się natomiast do kwestii dotyczącej podwyższenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, stwierdzono, iż Wojewoda [...]. słusznie powiększył ustalone odszkodowanie.

W związku z faktem, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nadano decyzji Wojewody [...]. Nr [...] z dnia [...] października 2015 r. rygor natychmiastowej wykonalności, zastosowanie znalazł art. 18 ust. 1e pkt 2 specustawy drogowej.

Zgodnie zaś z treścią art. 18 ust. 1e pkt 2 ww. ustawy w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Z przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego wynika, że postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. zostało doręczone skarżącej w dniu [...] czerwca 2016 r., natomiast oświadczenie o wydaniu przedmiotowej nieruchomości zostało złożone w dniu [...] lipca 2016 r. Wydanie nieruchomości nastąpiło zatem z zachowaniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 18 ust. 1e pkt 2 specustawy drogowej. Na tej podstawie organ drugiej instancji doszedł do przekonania, iż podwyższenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości było zasadne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła skarżąca zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Stwierdziła, że decyzja ta jest niezgodną z prawem i wydana bez wnikliwego rozpatrzenia zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W uzasadnianiu skargi skarżąca wskazała, że decyzją nr [...] Wojewody [...]. z [...] listopada 2015r. ([...]) której [...] czerwca 2016r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności zezwolono na realizację inwestycji drogowej, w wyniku czego należące do niej działki nr ewidencyjny, [...],[...],[...] i [...]. położone w obrębie [...] miasta [...]. stały się własnością Skarbu Państwa. Decyzja ta została częściowo zmieniona decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2016 r.

Ten sam Wojewoda [...]. decyzją z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] ([...]), [...] ([...]), utrzymał w mocy postanowienia Prezydenta Miasta [...]. z [...] sierpnia 2015r. - nr [...], nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego w ramach budowy zespołu dwóch domów zlokalizowanych w [...]. przy ulicy T. na działkach w obrębie [...] nr ewidencyjny [...],[...],[...],[...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokami z 11 marca 2016r. (SA/Łd 38/16) oraz z 10 marca (II SA/Łd39/16) decyzje Prezydenta [...]. oraz Wojewody [...]. uchylił, uznał, że organ naruszył art.31 ust.3 Konstytucji, co stało się podstawą do wyeliminowania postanowień z obrotu prawnego.

Wojewoda [...]. okoliczności te pominął w decyzji z [...] stycznia 2017r.

Jej zdaniem zaskarżana decyzja wydana została z naruszeniem art. 12 ust. 4g. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2015.2031), zgodnie z którym decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. I do tej okoliczności Minister nie odniósł się w zaskarżanej decyzji.

Na zlecenie Wojewody [...]. sporządzony został przez biegłego operat szacunkowy z datą jego sporządzenia [...] października 2016r., dopuszczony jako dowód postanowieniem z [...] listopada 2016r.

Wezwana do przedstawienia uwag do tego operatu wskazała je [...] listopada 2016r. Biegły w piśmie z [...] grudnia 2016r. udzielił odpowiedzi na wątpliwości, nie widząc przy tym możliwości korekty wyceny z uwzględnieniem szczególnych walorów Jej nieruchomości związanych z ich lokalizacją, uzyskanymi zezwoleniami na budowę stanowiącymi oczywistą ekspektatywę korzyści i wskazując na "bardzo korzystne dla strony postępowania założenie, że wartość całej nieruchomości jest pochodną wartości każdej z działek mogącej stanowić odrębny przedmiot obrotu rynkowego" Biegły przedmiotem oceny uczynił całą nieruchomość po zsumowaniu wszystkich działek, tych jednak, które Wojewoda w swej decyzji wydzielił z większego obszaru należącego do skarżącej i przejmując tylko działki niezbędne dla budowy drogi, z pozostawieniem reszty, zupełnie dla mnie nieprzydatnej.

Uwagi przedstawione Biegłemu nie doprowadziły do korekty operatu, jednak w aktach z datą [...] października znalazł się operat Biegłego wskazujący na stronie 3 wartość nieruchomości WR = [...] zł. z uwagą: "wyceny dokonano uwzględniając przeznaczenie dotychczasowe pod budowę budynków mieszkaniowych jednorodzinnych. Analiza tzw. "zasady korzyści" wskazuje na wyższy poziom cen nieruchomości o przeznaczeniu jednorodzinnym od cen nieruchomości drogowych"

Karta 3 była podstemplowana i opatrzona podpisem Pana Biegłego, tymczasem [...] listopada 2016r. w aktach znalazł się operat, także opatrzony pieczęcią i podpisem oraz datą [...] października, z uwagą o treści powyżej podanej, wszak z wartością mej nieruchomości WR= [...] zł. Obydwa operaty ze stroną 3 o różnej treści zostały sfotografowane. W swym odwołaniu wskazała Ministrowi, że w istocie w odniesieniu do Jej nieruchomości sporządzono dwa różne operaty z tej samej daty, różniące się kwotą wyceny, obydwa podpisane przez biegłego, albo też bez podstawy prawnej dokonano korekty wyceny przez jej zaniżenie, co podważa wyobrażenie o jej bezstronności i wskazywać by mogło na ingerencję organu oraz jego działanie na Jej szkodę co podważa wiarygodność i bezstronność opinii biegłego korygowanej przez organ. Organ II instancji dopuścił się rażącej bezczynności co było podstawą do sporządzenia ponaglenia. Organ w ogóle się do tej kwestii nie odniósł.

W rozstrzygnięciu brak wskazania drogi dla realizacji prawa skarżącej, płynącego z art. 77 ustawy zasadniczej, wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działania organu władzy publicznej.

Zdanie skarżącej organ skłonił Biegłego do wymiany części kart operatu, co oznacza, że podstawą decyzji był inny dokument niż ten, który z datą i podpisem biegłego został złożony organowi. Biegły wymieniając na żądanie organu karty operatu nie zmienił jego daty, co nakazuje uznawać operat za bezprawnie przekształcony na rzecz organu i z oczywistą szkodą dla wywłaszczanego.

Skarżąca wskazał, że w odpowiedzi na identyczne zarzuty Pani B. P.-K., siostry skarżącej, Minister uchylił decyzję nakazując sporządzenie nowego operatu.

W cytowanej decyzji nr. [...]([...]) nie wskazano podstawy prawnej dokonywania poprawek w złożonym już operacie, nie odniesiono się też do faktu, że owe poprawki dokonane zostały w wyniku działań pracownika organu, tym nie mniej uznano, że stwierdzenie samej możliwości fałszerstwa dyskredytuje operat, co dla tego samego Ministra konstytucyjnego w niniejszej sprawie nie jest już oczywiste.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), co oznacza, że jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych. Tym samym, przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości, brane są pod uwagę ceny transakcyjne, będące efektem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży.

Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy Ugn. Szczegółowe kwestie dotyczące metod wyceny określono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Gdy chodzi o operat szacunkowy, to w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art. 80 K.p.a. (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005, publ. LEX nr 206473). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627).

Ma rację skarżąca, że organ administracji oceniając operat nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Ewentualne stwierdzone uchybienia (błędy) muszą być oczywiste i dać się spostrzec bez posiadania wiedzy specjalistycznej. Takimi błędami są błędy rachunkowe czy błędy polegające na wzięciu do porównania nieruchomości absolutnie do siebie niepodobnych. Operat jest jednocześnie najważniejszym z dowodów w postępowaniu o ustalenie odszkodowania i podlega ocenie organu zgodnie zasadami wyrażonymi zgodnie z art. 77 § , 8 i 80 K.p.a.

Jak wynika z decyzji obu organów podstawą prawną do ustalenia odszkodowania stanowił operat z [...] października 2016 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. B.. Rzeczoznawca ustalił w nim wysokość odszkodowania na kwotę [...] zł. Organ powiększył to odszkodowanie o 5% - wobec dobrowolnego wydania nieruchomości – uzyskując łączną kwotę odszkodowania w wysokości [...] zł.

Oceniając pod względem zgodności z prawem zaskarżoną decyzję Sąd stwierdza, że organ II instancji nie dokonał w sposób prawidłowy oceny zebranych w sprawie dowodów a nadto nie odniósł się do niektórych z zarzutów odwołania co stanowi o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 107 § 3, 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Ma rację skarżąca, że nie zostały wyjaśnione przez organ kwestie związane z prawidłowością sporządzonego operatu szacunkowego. Jak wynika z dokumentów w aktach niniejszej sprawy administracyjnej znajduje się w nich operat szacunkowy noszący datę [...] października 2016 r określający wartość nieruchomości na [...] zł. Ponadto znajduje się w nich także pismo rzeczoznawcy z [...] listopada 2016 r. z którego wynika, że przekazał on organowi strony z operatów szacunkowych z wyjaśnionymi wątpliwościami. Wśród tych stron znajduje się pierwsza strona złożonego wcześniej operatu w niniejszej sprawie z kwotą ustalonego odszkodowania [...] zł i z dalszą częścią tego operatu z tą samą datą (przekreślone ołówkiem). Ten dokument także posiada pieczęć i podpis biegłego. Ponadto w aktach znajduje się korespondencja mailowa pomiędzy organem a biegłym aby ten ostatni dokonał pewnych korekt m.in. w tym operacie. Korespondencja ta nosi datę późniejszą niż data pierwotnego przekazania operatu, co oznacza że organ II instancji w toku postępowania podejmował czynności związane z wyjaśnieniem wątpliwości co do treści operatu, nie informując strony o podejmowanych czynnościach ani skutkach z tego wynikłych. Poza tym, na co należy zwrócić uwagę, w aktach znajduje sią również pismo biegłego z [...] grudnia 2016 r. z którego wynika, że podtrzymuje sporządzone opinie, co pozostaje w sprzeczności z treścią operatu opiewającego na wyższą wartość wywłaszczonej nieruchomości. Skarżąca w takiej sytuacji zasadnie kwestionuje prawidłowość podejmowanych przez organ czynności z uwagi na pozostawanie w aktach sprawy dwóch operatów opiewających na inną wartość wywłaszczonej nieruchomości, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 8 K.p.a.

Wyżej wskazane okoliczności podważają wiarygodność operatu z [...] października 2016 r., choć oczywiście nie powodują automatycznej jego dyskwalifikacji. Ponieważ ani rzeczoznawca ani organ, mimo że zarzuty na ten temat były podniesione w odwołaniu, nie wyjaśnił tych kwestii, Sąd nie ma możliwości odniesienia się do tego zarzutu skargi dotyczące istnienia 2 operatów z tej samej daty i dotyczących tej samej nieruchomości.

Organ II instancji będzie zatem musiał wyjaśnić ww kwestie dotyczące dwóch różnych operatów znajdujących się w aktach sprawy, tym bardziej, że oba są podpisane przez biegłego. W tym celu będzie miał obowiązek zwrócenia się do biegłego o wyjaśnienie tej kwestii a następnie w zależności od odpowiedzi oceny czy operat z [...] października 2016 r (jeden lub drugi) może stanowić podstawę orzekania. W ocenie Sądu rzeczoznawca nie mógł sporządzić dwóch operatów dotyczących tej samej nieruchomości z tej samej daty. Taka sytuacja eliminuje je jako stanowiących podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania.

Zdaniem Sądu organ nie odniósł się w żaden sposób do tej kwestii mimo, że była ona przedmiotem odwołania (ostatnia strona odwołania), co stanowi o naruszeniu przez organ co najmniej art. 107 § 3 K.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania:

-samo naruszenie administracyjnych terminów do załatwienia sprawy administracyjnej, w świetle art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. nie stanowi samoistnej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie stanowi też podstawy do powiększenia odszkodowania czy objęcia nim ew. strat wynikających z pozbawienia strony możliwości realizacji inwestycji co do której wydano decyzję o warunkach zabudowy czy strat wynikających z przekroczenia ustawowych terminów załatwienia danej sprawy. Sąd w tym składzie w pełni podziela wywody organu II instancji zawarte na str. 5 in fine decyzji. Zgodnie z art. 134 ust. 1 i 2 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. podstawą ustalenia odszkodowania jest wyłącznie wartość utraconych praw a więc w tym przypadku wartość nieruchomości. Nie mieszczą się zatem w tym zakresie ewentualne inne szkody powstałe w wyniku wywłaszczenia (por. Wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., sygn. Akt I OSK 802/16, Lex 2491670

-dokonanie zmian w sporządzonym operacie czy to na skutek uwag organu czy strony jest możliwe o ile nie wpływa na ostateczną wartość nieruchomości. Gdyby natomiast na skutek wprowadzonych zmian doszło do zmiany treści operatu mamy do czynienia z nowym operatem, z którym strona ma prawo się zapoznać wnieść do niego uwagi i żądać wyjaśnienia przez rzeczoznawcę stwierdzonych wątpliwości;

-wyrażona w art. 8 K.p.a. zasada praworządności i pewności prawa stanowi m.inn. że w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej strona ma prawo liczyć na to że będzie podobnie traktowana jak inna strona w podobnym postępowaniu (por. wyrok NSA z 9 października 2015 r, sygn.. akt I OSK 1378/15, LEX nr 2002572, wyrok WSA w Gliwicach z 4 lipca 2017 r, sygn. akt IV SA/Gl 223/17, LEX nr 2325034, wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2016 r, sygn. akt VI SA/Wa 2083/15, LEX nr 2073456). O ile zatem wskazywany przez skarżący stan faktyczny i prawny w sprawie B. P. K. był identyczny jak w niniejszej sprawie zarzuty skarżącej co do nierównego traktowania byłyby uzasadnione. Jak bowiem wskazuje NSA w powołanym wyżej wyroku z [...] października 2015 r. "Przejawem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa jest m.in. rozstrzyganie tożsamych faktycznie i prawnie spraw w taki sam lub zbliżony sposób"; -kwestia uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania w związku z ubieganiem się o uzyskanie pozwolenia na budowę nie ma żadnego wpływu a postępowanie odszkodowawcze. Tamto postępowanie było prowadzone na podstawie innych przepisów – prawa budowlanego a nie u.g.n. i w związku z tym organ nie miał jakichkolwiek obowiązku aby w niniejszym postępowaniu odnosić się do tych kwestii.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyjaśni wskazane wyżej kwestie dotyczące dwóch operatów. Gdyby okazało się, że biegły w istocie sporządził dwa operaty dotyczące tej samej nieruchomości zasadne będzie uchylenie przez organ II instancji decyzji organu I instancji i zlecenie opinii innemu biegłemu.

Z tych względów i na podstawie art. 145§ 1 pkt 1c P.p.s.a. Sąd orzekł jak wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów wpisu kwotę [...] zł.