Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 24/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 134,  art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie kary za przystąpienie do użytkowania bez zgłoszenia zakończenia robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako: k.p.a.) oraz art. 57 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), po rozpoznaniu zażalenia Gminy Miejskiej "[...]" na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ‘[...]" (PINB) z dnia "[...]" ustalające wysokość kary na kwotę 25.000 zł (dwadzieścia pięć tysięcy złotych) należnej do zapłaty przez Gminę Miejską ‘[...]’ z tytułu przystąpienia do użytkowania bez zgłoszenia zakończenia robót budowlanych zagospodarowania przestrzeni publicznej na Galerię "[...]" zlokalizowanej w "[...]" – utrzymał w całości w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

W dniu 10 września 2018 r. zostało wszczęte z urzędu przez PINB postępowanie

administracyjne w sprawie przystąpienia do użytkowania przed zgłoszeniem zakończenia robót budowlanych z naruszeniem przepisów art. 54 Prawa budowlanego inwestycji pod nazwą "zagospodarowanie przestrzeni publicznej na Galerię "[...]"" na "[...]".

W dniu ‘[...]" PINB wydał postanowienie na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ustalające wysokość kary na kwotę

25.000 zł (dwadzieścia pięć tysięcy złotych) należnej do zapłaty przez Gminę Miejską "[...]" z tytułu przystąpienia do użytkowania bez zgłoszenia zakończenia robót budowlanych zagospodarowania przestrzeni publicznej na Galerię "[...]" zlokalizowanej w "[...]". W uzasadnieniu wskazano, że w/w obiekt był użytkowany bowiem odbywały się na nim imprezy zorganizowane przez Gminę Miejską "[...]".

W zażaleniu na powyższe postanowienie Gmina Miejska "[...]"

potwierdziła zorganizowanie na terenie Galerii "[..]" trzech imprez tematycznych.

Ponadto podniosła, że organ powiatowy zastosował błędnie przepisy prawa budowlanego.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia ‘[...]", przytaczając treść art. 54 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego oraz wyjaśniając sposób obliczenia kary WINB wskazał, że stan faktyczny sprawy jest jasny. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, jak również prawidłowo została zastosowana podstawa prawna przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Również ustalenia organu I instancji nie budzą wątpliwości. Co więcej sam inwestor – Gmina Miejska w swoim zażaleniu podkreśla, że "w Galerii "[...]" odbyły się imprezy pt.: "[...]". Zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych wpłynęło natomiast do PINB w dniu 28 sierpnia 2018 r., a więc po odbytych imprezach. Naruszenie przez Gminę art. 54 Prawa budowlanego polega na rozpoczęciu użytkowania obiektu, a więc zorganizowaniu kilku imprez, bez wcześniejszego zgłoszenia zakończenia robót

budowlanych, do których Gmina została zobowiązana decyzją pozwolenie na budowę z dnia "[...]" - "Inwestor jest zobowiązany zawiadomić właściwy organ

nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym

terminem przystąpienia do użytkowania". Organ argumentował, że wymierzenie kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane,

uwarunkowane jest spełnieniem dwóch przesłanek: po pierwsze - stwierdzeniem

przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; po drugie - przystąpienie do użytkowania nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. Przystąpieniem do użytkowania w niniejszej sprawie będzie wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy natomiast ocenić już jako trwające użytkowanie. Ponadto, obowiązek zgłoszenia zakończenia budowy (uzyskania pozwolenia na użytkowanie) spoczywa na inwestorze. W konsekwencji to również ten podmiot winien być adresatem postanowienia nakładającego karę administracyjną za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. W sprawie, przedmiotową karę słusznie więc nałożono na Gminę Miejską "[...]" jako inwestora, bowiem adresatem normy art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest zawsze inwestor. Zatem, w okolicznościach sprawy, nie budzi wątpliwości, że obie przesłanki konieczne do zastosowania art. 57 ust 7 ustawy Prawo budowlane zaistniały w sposób niesporny, albowiem skarżąca Gmina przystąpiła do użytkowania

spornego obiektu, a uczyniła to mimo, że nie legitymowała się zgłoszeniem zakończenia robót budowlanych.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na postanowienie WINB Gmina "[...]" zarzuciła mu naruszenie:

1. Art 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, podczas gdy w przedmiotowej sytuacji nie miało miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem wymienionych przepisów.

2. Art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 oraz art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów i ustalenie dla

skarżącej do zapłaty kwoty 25 000,00 zł, podczas gdy skarżąca nie przystąpiła do

użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem wymienionych przepisów, a tym samym nie powinna zostać zobowiązana do zapłaty wskazanej kwoty tytułem kary.

3. Art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 124, art.

126, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów, a w konsekwencji przyjęcie przez stronę przeciwną, że organ

I instancji prawidłowo wskazał naruszone przez skarżącą przepisy ustawy Prawa

budowlanego, podczas gdy postanowienie organu I instancji nie wskazywało w sposób

jednoznaczny tych naruszeń, a tym samym skarżąca została pozbawiona możliwości

odniesienia się do konkretnego zarzucanego jej naruszenia.

W skazując na powyższe skarżąca wniosła na podstawie art, 145 § 1 pkt 1 ppkt a), b) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości skarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji jako wydanego z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także wydanego z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz zawierającego inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że okoliczność, iż w Galerii miały miejsce pojedyncze incydentalne próby związane ze sprawdzeniem poprawności jej wykonania, nie może stanowić o trwałym jej użytkowaniu.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badają w każdej sprawie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów, dokonaną przez organy administracji.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do dokonywania oceny takich okoliczności jak pokrzywdzenie skarżącego rozstrzygnięciem, bowiem musi kierować się kryterium legalności, a nie innymi kryteriami, takimi jak np. celowości, czy sprawiedliwości społecznej.

Kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Materialnoprawną podstawę wymierzenia kary stanowił przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2018, poz. 1202 j.t., dalej jako p.b.) Zgodnie z tym przepisem – w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W myśl zaś art. 54 p.b. - do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się (ust. 1). Organ nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 1, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 1, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2).

Zgodnie natomiast z art. 55 ust. 1 p.b. - przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1/ na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii:

a) V, IX-XVI,

b) XVII - z wyjątkiem warsztatów rzemieślniczych, stacji obsługi pojazdów, myjni samochodowych i garaży do pięciu stanowisk włącznie,

c) XVIII - z wyjątkiem obiektów magazynowych: budynki składowe, chłodnie, hangary i wiaty, a także budynków kolejowych: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe i myjnie taboru kolejowego,

d) XX,

e) XXII - z wyjątkiem placów składowych, postojowych i parkingów,

f) XXIV - z wyjątkiem stawów rybnych,

g) XXVII - z wyjątkiem jazów, wałów przeciwpowodziowych, opasek i ostróg brzegowych oraz rowów melioracyjnych,

h) XXVIII-XXX

- o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Analizując przesłanki nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego należy w pierwszej kolejności zidentyfikować podmiot, który rzeczoną karą może być obciążony, materialnoprawne przestanki wymierzenia tejże kary i końcowo jej wymiar.

Otóż kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymierzana jest - jak wynika z art. 57 ust. 7 p.b. - w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 lub art. 55 p.b., czyli przed zawiadomieniem właściwego organu administracji o zakończeniu budowy (art. 54) lub przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 55).

Z art. 57 ust. 1 p.b. wynika, że to inwestor jest zobowiązany zawiadomić o zakończeniu budowy albo złożyć wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W związku z tym nie powinno ulegać wątpliwości, że jedynie inwestor może naruszyć art. 54 lub art. 55 p.b. przez przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia o zakończeniu budowy albo bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Inwestor jest bowiem głównym uczestnikiem procesu inwestycyjnego (art. 17 pkt 1 p.b.). Do jego obowiązków należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie opracowania projektu budowlanego i, stosownie do potrzeb, innych projektów (pkt 1), opracowania planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (pkt 3), czy wreszcie wykonania i odbioru robót budowlanych (art. 18 pkt 1, 3 i 4). W świetle przepisów p.b. inwestor to podmiot, który posiadając prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, realizuje inwestycję poprzez podejmowanie właściwych dla danego etapu procesu inwestycyjnego czynności np. inicjuje postępowanie w celu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje budowę, finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację zgodnie z obowiązującymi przepisami, a po zakończeniu budowy wykonuje czynności niezbędne do rozpoczęcia legalnego użytkowania obiektu budowlanego (zespołu obiektów). Zasadniczo na inwestorze zatem ciąży odpowiedzialność za zapewnienie zgodnego z prawem przebiegu całego procesu budowlanego, od jego rozpoczęcia do oddania obiektu do użytkowania włącznie. Reasumując, kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego może być nałożona jedynie na inwestora (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., II OSK 1400/16).

W niniejszej sprawie decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" Starosta "[...]" zatwierdził projekt budowalny i udzielił pozwolenia na budowę dla Gminy Miejskiej ‘[...]", a zatem nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 57 ust. 7 p.b. , w tej sytuacji może być nałożona tylko na Gminę Miejską ‘[...]", czemu skarżone decyzje czynią zadość.

Następnie należy odnieść się do zarzutu skargi, że warunkiem sine gua non nałożenia kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 p.b., jest jednoczesne naruszenie art. 54 p.b. i art. 55 p.b., co w przedmiotowej sprawie – w ocenie pełnomocnika – nie miało miejsca. Otóż przywołany art. 57 ust. 7 p.b. istotnie posługuje się zwrotem "z naruszeniem przepisów art. 54 i 55", jednakże teza, że warunkiem nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest jednoczesne naruszenie obu wspomnianych artykułów, jest oczywiście nieuprawniona. Stwierdzić bowiem należy, że art. 54 pb. i art. 55 p.b. normują tryby legalnego wprowadzenia obiektu budowalnego do porządku prawnego. Nadto rzeczone tryby uzyskania urzędowego potwierdzenia wykonania obiektu budowlanego zgodnie z wymogami art. 57 ust. 1 – 4 p.b. i art. 59a p.b. (art. 59 ust. 5 p.b. stosowany wprost do art. 55 p.b. i per analogia do art. 54 p.b.) nie mogą być w danej sprawie stosowane jednocześnie, niejako równolegle, gdyż wzajemnie się wykluczają. Powyższe wynika z rozłącznych hipotez analizowanych artykułów, tj. do legalnego użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić albo po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy - jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. (art. 54 p.b.) - względnie konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z uwagi na kategorię obiektu budowlanego (art. 55 ust. 1 pkt 1 p.b.), czy też zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 (art. 55 ust. 1 pkt 1 p.b.), czy wreszcie przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (art. 55 ust. 1 pkt 3 p.b.). Zatem zgłoszeniu w trybie art. 54 p.b. podlegają obiekty budowlane o kategorii nie wyszczególnionej w art. 55 ust. 1 pkt 1 p.b., wykonane zgodnie z pozwoleniami na budowę i jego warunkami (a contrario z art. 55 ust. 1 pkt 2 p.b.), a przystąpienie do ich użytkowania następuje po wykonaniu wszystkich robót budowlanych (a contrario art. 55 ust. 1 pkt 3 p.b.). Dodatkowo tryb statuowany art. 54 p.b. dotyczy zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a. W reasumpcji powyższego nie sposób zatem przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę (z zastrzeżeniami zgłoszenia właściwego tylko dla zawiadomienia), z jednoczesnym zachowaniem reżimu art. 54 pb. i art. 55 p.b., gdyż – jak wykazano – ich hipotezy są rozłączne, co oznacza, że dany obiekt budowalny z uwagi na jego kategorię, legalność wybudowania, czy z uwagi na etap jego budowy, może zostać oddany do użytkowania w trybie art. 54 p.b., albo w trybie art. 55 p.b., co oznacza, że nie istnieje kolejny (trzeci), alternatywny względem tychże trybów, sposób oddania do użytkowania obiektu budowlanego. Normatywnym potwierdzaniem powyższego rozumowania jest art. 54 p.b. w zakresie zwrotu " można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57".

W przedmiotowej sprawie, jak wynika z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia ‘[...]", inwestor, tj. Gmina Miejska ‘[...]" został zobowiązany zawiadomić właściwy organ nadzoru budowanego o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania (pkt 5 decyzji) jako konsekwencja zaliczania przestrzeni publicznej na Galerię "[...]" do VIII kategorii obiektu. Nie ulega też jakiejkolwiek wątpliwości, że zatwierdzony przedmiotową decyzją obiekt budowlany w winien być oddany do użytkowania w trybie art. 54 p.b. i jest niekwestionowanym, że do dnia oględzin rzeczonego obiektu Gmina nie zawiadomiła organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy w trybie art. 54 p.b.

W dalszej kolejności należy ocenić, czy Gmina Miejska przystąpiła do użytkowania przestrzeni publicznej na Galerię, co w praktyce sprowadza się do oceny, czy zorganizowany przez Gminę w dniu "[...]" są przejawem i dowodem na przystąpienie do użytkowania przedmiotowej przestrzeni publicznej. Ustawa - Prawo budowlane wprawdzie nie zawiera definicji pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego", to jednak nie sposób interpretować powyższego zwrotu z posłużeniem się wykładnią systemową, tj. z odwołaniem się do definicji użytkowania zamieszczonej w art. 252 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dz.U.2018, poz. 1025 j.t., dalej jajo k.c.), gdyż przywołana instytucja użytkowania, jako ograniczonego prawa rzeczowego, rozumiana jako obciążenie rzeczy prawem do jej używania i do pobierania z niej pożytków, a więc prawo do korzystania z rzeczy cudzej, nie jest tożsama z pojęciem użytkowania obiektu budowlanego, jakim posługują się przepisy ustawy Prawo budowlane. Zatem przyjąć należy, że w świetle art. 54 p.b. wespół z art. 55 p.b., a także art. 5 ust. 2, art. 71 czy art. 71a tej ustawy, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do znacznie szerszego zakresowo cywilistycznego pojęcia "korzystania z rzeczy". W wyroku z dnia 27 lutego 2007 sygn. akt II OSK 383/06, analizując pojęcie użytkowania w rozumieniu przepisu art. 587 ust. 7 p.b. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie odwołał się do pojęcia "użytkowania" w znaczeniu języka powszechnego, wskazał, że jest to korzystanie z rzeczy, niezależnie od zakresu i długotrwałości. Podał, że jak wskazuje "Słownik języka polskiego" (tom III, red. M. Szymczak, s. 644) użytkować, to "używać czegoś, korzystać z czegoś..." i stwierdził, że nie ma żadnych powodów, aby to ustalenie języka powszechnego doznawało jakichś ograniczeń czy modyfikacji na gruncie semantyki języka prawnego w odniesieniu do użytkowania o jakie idzie w tym przepisie. Wobec powyższego Sąd wyraża przekonanie, że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego to rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę, a zidentyfikowanym przez kategorię obiektu budowlanego, z tym zastrzeżeniem, że owa kategoria obiektu budowanego została poprawnie określona zgodnie z rodzajem obiektu budowlanego wyszczególnionym w złączniku do p.b., o którym mowa w art. 59f ust. 3 p.b. W niniejszej sprawie przestrzeń publiczna na Galerię została zaliczona do kategorii VIII, jako inne (niż kategorie I-VII) budowle, co nie jest w sprawie kwestionowane.

W ocenie Sądu przestrzeń publiczna na Galerię niewątpliwie jest obszarem przestrzeni publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dz.U.2018, poz. 1945 j.t., dalej jako u.p.z.p.) definiowanym jako obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż spełnia wszystkie statuowane cytowanym artykułem cele dla rzeczonej przestrzeni. Użytkownikiem obszaru przestrzeni publicznej - której egzemplifikacją jest przestrzeń publiczna na galerię - jest każdy, czyli niespersonifikowany adresat, bez jakiegokolwiek ograniczenia, czy to związanego z domicylem (mieszkaniec danej gminy), czy wręcz z obywatelstwem (polskim), co wynika z istoty i celu przedmiotowego obszaru. Nadto z obszaru przestrzeni publicznej można korzystać z chwilą jego faktycznego udostepnienia przez właściciela (podmiot publicznoprawny), a zatem począwszy już od zakończenia robót budowalnych na terenie budowy, zanim nastąpi legalne oddanie jego do użytkowania.

Takowa sytuacja miał miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż spotkania, które odbyły się w "[...]" świadczą o użytkowaniu przestrzeni publicznej zgodne z jej przeznaczeniem, a koncert "[..]" nawet wprost z nazwą własną przestrzeni publicznej na Galerię "[...]". Zatem zarzut skargi, że przywołane spotkania z "[...]’ nie są przejawem korzystania z przestrzeni publicznej Galerii zgodnie z jej przeznaczeniem, a przeto nie są dowodem o przystąpieniu do jej użytkowania, bez wymaganego zawiadomienia – w trybie art. 54 p.b. - organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, zwyczajnie nie wytrzymuje próby dowodowej. Co więcej, Sąd wyraża pogląd, że użytkowanie obszaru przestrzeni publicznej następuje nie z chwilą skonsumowania jego przeznaczenia poprzez odbycie na nim pierwszego zorganizowanego spotkania, ale wcześniej, tj. z chwilą wyrażenia przez podmiot publicznoprawny będący dysponentem tego obszaru zgody na takowe spotkanie, czy wręcz udostepnienie tegoż obszaru potencjalnemu użytkownikowi, czyli każdemu. Powyższe, w realiach przedmiotowej sprawy oznacza, że Gmina Miejska przystąpiła do użytkowania przestrzeni publicznej na Galerię "[...]" na działce "[...]" już z chwilą wyrażenia zgody na spotkania, które odbyły się w "[...]", a rzeczonego faktu przedstawiciel Gminy Miejskiej "[...]", w trakcie oględzin tego terenu, nie kwestionował. Zatem zarzut, że wspominanie spotkania (trzy) na rzeczonym terenie przestrzeni publicznej nie są przejawem korzystania z niej zgodnie z jej przeznaczeniem, a przeto nie świadczą o przystaniu do jej użytkowania, bez koniecznego w danej sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy, zwyczajnie nie jest do obrony. Nadto Sąd przyjmuje, że "przystąpienie do użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 p.b.jest działaniem jednorazowym, polegającym na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko jeden raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1073/14 i z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn.. akt: II OSK 2087/10). Jednocześnie w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 p.b., nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia: 25 października 2011 r., II OSK 1519/10, 10 stycznia 2012 r., II OSK 1995/10, 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1715/09, 10 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 983/09 i 27 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 383/06). W tym też kontekście nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że wspomniane spotkania były przejawem "rozruchu technologicznego" przestrzeni publicznej. Pomijając, że definiowany termin nie jest zwrotem języka prawnego dostrzec wypada, że wprawdzie orzecznictwo sądowoadministracyjne przewiduje brak podstaw do wymierzenia kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 p.b., za etap przygotowawczy poprzedzający przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, lecz takowe poglądy wyrażane była na tle diametralne odmiennych stanów faktycznych, tj. dotyczyły w zasadzie obiektów produkcyjnych, gdzie z natury rzeczy dopuszczalność takowego "rozruchu technologicznego", sama w sobie, nie musiała świadczyć o przystąpieniu do użytkowania.

Końcowo w myśl art. 59f ust. 1p.b. - w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przepisami dotyczącymi kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 p.b. są nadto ust. 2-3 tego artykułu, gdzie określono stawkę opłaty (s) jako wynoszącą 500 zł, a także przewidziano, że kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Zawarte w art. 57 ust. 7 p.b. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów, o których mowa w art. 59f ust. 1 upoważnia do uwzględniania przy nakładaniu kary za niezgodne z prawem przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego również tych przepisów, do których wprost nawiązuje art. 59f ust. 1, w tym załącznika do ustawy odnośnie kategorii obiektów, współczynnika kategorii obiektu oraz współczynnika wielkości obiektu, a także art. 57g p.b. mającego charakter uzupełniający w zakresie formy rozstrzygnięcia, jego zaskarżalności oraz zasad zapłaty, czy przymusowego ściągnięcia kary. Obliczając wysokość kary, na podstawie art. 59f ust. 1 p.b., jako iloczyn podwyższonej dziesięciokrotnie stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika obiektu budowlanego (w), organ przyjął współczynnik kategorii obiektu 5 - wg załącznika do ustawy i poprawnie zaliczył przestrzeni publiczna do VIII kategorii, zgodnie z załącznikiem do p.b., stąd wysokość skarżonej kary.

Z powyższych względów, Sąd stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, albowiem w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym jak i prawnym, właściwie zastosowano, stanowiące podstawę wydanych decyzji, przepisy prawa materialnego, nie dopuszczając się przy tym naruszenia przepisów proceduralnych. Również Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie dostrzegł żadnych uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

W związku z tym, skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.