Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 610/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. B. i D. L.-J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego projekt podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. B. i D. L.-J. kwotę po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Postanowieniem z dnia 19 lipca 2000 r. Prezydent Miasta (dalej: "Prezydent"), na podstawie art. 93 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", zaopiniował pozytywnie proponowany przez A. (dalej: "Spółka") podział nieruchomości położonej w G., obręb Z., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [..]-[..], wpisane w księdze wieczystej Sądu Rejonowego pod nr [..].

W dniu 15 września 2020 r. M. i R. B., A. i B. F., D.L.-J. oraz A.i J. M. (dalej: "Wnioskodawcy", "Skarżący"), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "Organ") z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta z dnia 19 lipca 2000 r.

W uzasadnieniu Wnioskodawcy podali, że są właścicielami lokali mieszkalnych

nr [..]-[..] położonych w budynku mieszkalnym przy ul. S. w G. Budynek ten jest usytuowany na działce oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [..] (wcześniej działka miała nr [..]).

Wnioskodawcy wskazali, że obowiązujący w 1999 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [..], zatwierdzony uchwałą nr LXII/883/98 Rady Miasta z dnia 17 czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. z dnia 25 września 1998 r. Nr 64 poz. 335) - dalej: "Uchwała LXII/883/98", jak również decyzja Prezydenta o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 1 lutego 1999 r. wydana na wniosek Spółki, w sposób jednoznaczny określały obowiązek zapewnienia miejsc postojowych w ramach realizowanych inwestycji mieszkaniowych. W aktach tych nakazano zabezpieczyć w obrębie strefy dla zabudowy wielorodzinnej i małych domów jedno miejsce postojowe na mieszkanie; dla zabudowy jednorodzinnej - dwa miejsca postojowe na wydzielonej działce. Wskazano, że projekt osiedla mieszkaniowego "[..]" zakładającego realizację trzech budynków wielorodzinnych zlokalizowanych na działce nr [..] taki warunek spełniał, zapewniając 28 miejsc w garażach oraz 56 naziemnych miejsc postojowych, łącznie po jednym na każde mieszkanie.

Wnioskodawcy wskazali, że w 1999 r. Prezydent wydał Spółce trzy pozwolenia na budowę budynków: 23 lipca 1999 r. - budynek nr 3, 14 września 1999 r. - budynek nr 2,

12 listopada 1999 r. - budynek nr 1. Po otrzymaniu tych pozwoleń Spółka wniosła

o zaopiniowanie projektu podziału kluczowej działki nr [..] na m.in. działki nr [..]-[..], na których zgodnie z projektem osiedle mieszkaniowe "[..]" realizowano lub planowano zrealizować odpowiednio budynki nr 3, 2 i 1. Postanowieniem

z dnia 19 lipca 2000 r. Prezydent pozytywnie zaopiniował projekt podziału. Zdaniem Wnioskodawców postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż doszło do jaskrawej sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a Uchwałą LXII/883/98.

Wnioskodawcy zwrócili uwagę, że już przed dokonaniem podziału działki nr [..] na wiele działek o nowej numeracji zostały m.in. wydane rok wcześniej przez Prezydenta trzy pozwolenia na budowę budynków wielomieszkaniowych. Wydając postanowienie z dnia

19 lipca 2000 r. Prezydent nie mógł pominąć faktu, że na działce nr [..] budowane są trzy budynki wielomieszkaniowe i czy ewentualna zgoda na podział tej działki nie pozostaje

w sprzeczności z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również wydaną wcześniej decyzją o warunkach zabudowy.

Zdaniem Wnioskodawców wydając postanowienie z dnia 19 lipca 2000 r. Prezydent dokonał tego z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wg tego podziału na działce

nr [..] znajduje się najwyżej 5 spośród 56 naziemnych miejsc postojowych dla

28-lokalowego budynku mieszkalnego nr 1 z sześcioma wbudowanymi boksami garażowymi, o którym Prezydent wiedział, ponieważ 12 listopada 1999 r. wydał pozwolenie na jego budowę. Prezydent wydając ww. postanowienie zgodził się, aby budynek nr 1 z 28 mieszkaniami miał maksymalnie 11 miejsc postojowych liczonych z uwzględnieniem garaży znajdujących się w bryle budynku. W ten sposób doszło, wbrew obowiązującym przepisom, do zmniejszenia liczby miejsc postojowych dla budynku nr 1 aż o 17 miejsc. Żaden przepis nie upoważniał przy tym Prezydenta do wprowadzenia odstępstw od obowiązku zapewnienia przez dewelopera w realizacji inwestycji minimalnej liczby miejsc postojowych.

Wnioskodawcy podali, że wydanie pozytywnej opinii stanowiło podstawę do wydania przez Prezydenta w dniu 26 stycznia 2001 r. decyzji o podziale nieruchomości, która

w znaczący sposób pogorszyła standard życia właścicieli lokali usytuowanych w budynku nr 1 przy ul. S. w G. Mieszkańcy zamiast możliwości korzystania aż z 28 miejsc postojowych, mają tych miejsc jedynie 11. Na dodatek dokonany podział nieruchomości, co jest kuriozum, nie zapewnia właścicielom lokali mieszkalnych nr [..]-[..] dostępu do drogi publicznej i naraża ich na poniesienie dodatkowych kosztów związanych z wynagrodzeniem za ustanowienie służebności drogi koniecznej oraz najmem miejsc postojowych. Wskazano, że aby dostać się do drogi publicznej należy przejechać/przejść przez najbliższą działkę nr [..]. W prowadzonej dla tej działki księdze wieczystej nie ma żadnej wzmianki, że zostało ustanowione ograniczone prawo rzeczowe w postaci przejazdu i przechodu na rzecz właścicieli lokali znajdujących się w budynku nr 1 na działce nr [..]. W ten sposób właściciele lokali w budynku nr 1, w wyniku dokonanego przez Prezydenta zaopiniowania projektu podziału nieruchomości, nie tylko zostali pozbawieni należnych im miejsc postojowych, ale również dostępu do drogi publicznej.

Zarzucono, że wydając postanowienie z dnia 19 lipca 2000 r. Prezydent dokonał rażącej dyskryminacji właścicieli budynku nr 1 i uprzywilejował przy tym budynki nr 2 i 3. Podziału działki nr [..] można było i nadal można dokonać sprawiedliwie i zgodnie

z prawem, tak, aby na każdy lokal było zapewnione jedno miejsce postojowe. Wnioskodawcy zaznaczyli, że nabywając swoje lokale nie podejrzewali, że sytuacja jest zła i że zostali celowo wprowadzeni w błąd, ponieważ w tamtym czasie było oczywiste,

że pozwolenia na budowę są wydawane, jeśli liczba miejsc postojowych jest co najmniej równa liczbie mieszkań.

Wnioskodawcy poinformowali, że występują o unieważnienie tak późno, ponieważ przez jakiś czas nie mieli świadomości, że posiadają tak mało miejsc postojowych, a gdy to odkryli (już po podpisaniu aktów notarialnych) Spółka zapewniła, że mają prawo do parkowania na miejscach postojowych sąsiednich wspólnot w ramach prawa do przejścia

i przejazdu. Do sierpnia 2019 r. nikt tego nie zabraniał, ani nie żądał opłat za parkowanie, co utwierdzało Wnioskodawców w przekonaniu, że rzeczywiście tak jest.

Postanowieniem z dnia 16 marca 2021 r. Kolegium, na podstawie art. 61a § 1

i art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 93 ust. 1, 2 i 5 u.g.n., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta z dnia

19 lipca 2000 r.

W uzasadnieniu Organ podał, że wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienie, opiniujące zgodność proponowanego podziału działek nr [..]-[..]

z obowiązującym w tym okresie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym Uchwałą LXII/883/98, zostało wydane na podstawie art. 93 ust. 1, 2 i 5 u.g.n. Kolegium wskazało, że wśród nieruchomości projektowanych do podziału i w wyniku podziału powstały m.in. działki nr [..] i nr [..] przeznaczone pod drogę publiczną. To poprzez te działki miała odbywać się komunikacja nowo powstałych działek budowlanych nr [..] i nr [..]. Zaznaczono, że stronami postępowania toczącego się w tym przedmiocie były: Spółka i Gmina Miasta jako właściciele nieruchomości wskazanych we wniosku Spółki o zaopiniowanie projektu podziału nieruchomości, których zatwierdzenie podziału zostało dokonane decyzją z dnia 26 stycznia 2001 r.

Organ zaznaczył, że w świetle ww. przepisów u.g.n. stronami postępowania podziałowego są wyłącznie właściciele nieruchomości objętej podziałem.

Odwołując się do treści art. 61a § 1 k.p.a. Kolegium podniosło, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku.

Mając powyższe na uwadze Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie wniosek został złożony przez osoby nie będące stronami.

Zdaniem Kolegium Wnioskodawcom nie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. uprawniający do żądania wszczęcia postępowania wskazanego we wniosku. Podkreślono, że Wnioskodawcy nie byli właścicielami, współwłaścicielami, czy też użytkownikami wieczystymi żadnej z nieruchomości objętej podziałem, zarówno w dacie opiniowania tego podziału, jak i w dacie zatwierdzającej podział m.in. działki nr [..] na działkę nr [..], której współwłaścicielami stali się na przełomie 2001/2002, czyli już po dokonanym podziale. Zatem nie legitymowali się tytułem prawnym uprawniającym do rozporządzania żadną z nieruchomości wskazanych w postanowieniu Prezydenta z dnia 19 lipca 2000 r. i tym samym interesem prawnym dającym im prawo zainicjowania przedmiotowego postępowania nieważnościowego.

W ocenie Organu nie sposób uznać, że Wnioskodawcy stali się następcami prawnymi właściciela nieruchomości nr [..] (inwestora) istniejącej rok i 5 miesięcy przed podpisaniem aktów notarialnych kupna lokalu mieszkalnego wraz z udziałem w działce

nr [..] wydzielonej w styczniu 2001 r. Tymi aktami notarialnymi Wnioskodawcy nie nabyli prawa własności wydzielonego miejsca postojowego przynależnego do kupowanego lokalu mieszkalnego. Fakt, że obecnie Wnioskodawcy są współwłaścicielami jednej

z nieruchomości powstałej w wyniku podziału nie uzasadnia ustalenia, że przysługuje im interes prawny jako strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia opiniującego zgodność proponowanego podziału nieruchomości

z obowiązującymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podział nieruchomości dokonany w oparciu o ww. postanowienie nie kształtował bezpośrednio ani w chwili jego wydawania ani obecnie prawa własności przysługującego Wnioskodawcom, tj. nie wpływał w okolicznościach sprawy na ich zindywidualizowane, prawem wyznaczone i chronione interesy, w szczególności wynikające z nabycia, już po dokonaniu podziału udziału, we własności działki nr [..].

Kolegium oceniło, że kwestie podnoszone we wniosku odnoszące się do ilości miejsc postojowym na działce nr [..] należy traktować jako ewentualny interes faktyczny, nie zaś interes prawny w rozumieniu art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. dla uznania,

że Wnioskodawcom w niniejszej sprawie przysługuje status strony postępowania

w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta z dnia 19 lipca 2000 r. Wskazano, że przedmiotowe postanowienie w żaden sposób nie dotyczyło kwestii zorganizowania (wydzielenia) miejsc parkingowych dla potrzeb konkretnych inwestycji,

w tym inwestycji zrealizowanej na działce nr [..].

Końcowo Organ zwrócił uwagę, że postanowienie Prezydenta z dnia 19 lipca

2000 r. pozytywnie opiniowało wydzielenie dwóch działek przeznaczonych pod ulicę publiczną. Tym samym postanowienie to zapewniało wydzielanym działkom budowlanym dostęp do drogi publicznej poprzez wydzielenie działek drogowych o nr [..] i nr [..].

Postanowieniem z dnia 29 lipca 2021 r. Kolegium, na podstawie art. 134 w zw.

z art. 127 § 3 oraz art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność wniosku D. L.-J. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Natomiast postanowieniem z dnia 29 lipca 2021 r. Kolegium, po rozpoznaniu wniosku M. i R. B., A. i B. F. oraz A.i J. M o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144, art. 61a § 1 i art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a., utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia 16 marca 2021 r.

W uzasadnieniu Organ podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie i prowadzenie takiego postępowania wymaga kontroli ze strony organu nadzoru, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność.

W pierwszym rzędzie, jeśli postępowanie nadzorcze nie jest prowadzone z urzędu, organ nadzoru powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy złożony wniosek pochodzi od uprawnionego do jego złożenia podmiotu, czyli strony. Kolegium podało, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zaznaczono, że o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego, przy czym interes prawny powinien się wyrażać w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu prawa. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Organ podniósł, że pojęcie "interes prawny" użyte w powyższym przepisie oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes ten wynika z przepisu prawa materialnego, który w okolicznościach danej sprawy daje podstawę do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Jeżeli osoba żądająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nie może wykazać się tak rozumianym interesem prawnym, to organ powinien odmówić wszczęcia takiego postępowania.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, że przedmiotem wniosku jest postanowienie Prezydenta z dnia 19 lipca 2000 r. pozytywnie opiniujące proponowany przez Spółkę podział nieruchomości. Wyjaśniono, że zgodnie

z art. 93-98 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia postanowienia, o tym,

w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje co do zasady jej właściciel (użytkownik wieczysty). Tylko takie podmioty są władne dysponować nieruchomością

w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego. Podmioty te, jako strony postępowania podziałowego, mogą żądać również wzruszenia decyzji podziałowej w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji. Uprawnienia właściciela w tym zakresie mogą być ograniczone tylko w przypadkach, kiedy z mocy wyraźnego przepisu podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości, jednakże taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że postanowienie opiniujące proponowany podział nieruchomości, względnie skutki jego ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie wpływa (bezpośrednio

i realnie) na interes prawny Wnioskodawców. Powtórzono, że nie byli oni właścicielami, współwłaścicielami, czy też użytkownikami wieczystymi żadnej z nieruchomości objętej podziałem, zarówno w dacie opiniowania tego podziału, jak i w dacie zatwierdzającej podział m.in. działki nr [..] na działkę nr [..], której stali się współwłaścicielami na przełomie 2001/2002, a więc już po dokonanym podziale. Ponadto nie sposób uznać,

że Wnioskodawcy stali się następcami prawnymi właściciela działki nr [..], którym był inwestor, rok i 5 miesięcy przed podpisaniem aktów notarialnych kupna lokalu mieszkalnego wraz z udziałem w działce nr [..] wydzielonej w styczniu 2001 r. Kolegium podtrzymało twierdzenie, że kwestie podnoszone we wniosku odnoszące się do ilości miejsc postojowych na działce nr [..] należy traktować jako ewentualny interes faktyczny, nie zaś interes prawny.

W skardze na postanowienie Kolegium z dnia 29 lipca 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie z dnia 16 marca 2021 r. Skarżący, wnosząc o jego uchylenie i obciążenie Organu kosztami postępowania, zarzucili mu naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że Skarżący nie posiadają interesu prawnego w wyeliminowaniu z obrotu prawnego postanowienia Prezydenta z dnia 19 lipca 2000 r.

W uzasadnieniu Skarżący wskazali, że źródłem ich interesu prawnego są przepisy planu miejscowego jako powszechnie obowiązującego na określonym terenie aktu prawa miejscowego. Rada Miasta uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego spowodowała, że jego ustalenia są źródłem praw i obowiązków nie tylko mieszkańców Gminy Miasta, ale również organów tej gminy, jak też innych jednostek działających na jej terenie. Tymczasem podjęte działania, których w efekcie podział działki nr [..] na kilka nowych działek był nie tylko sprzeczny z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ale w sposób znaczący pogorszyły, wręcz uniemożliwiły wielu osobom swobodne korzystanie z prawa własności.

Zdaniem Skarżących powinno być poza sporem, że dokonany podział działki nr [..] uniemożliwia korzystanie z prawa do miejsca parkingowego. Gdyby nie dokonano podziału działki nr [..] każdy ze Skarżących miałby prawo do korzystania, z wyłączeniem innych osób, do jednego miejsca parkingowego. Przeprowadzony podział w sposób znaczący ogranicza korzystanie z nieruchomości lokalowej położonej w budynku przy ul. S. w G. Każdy właściciel lokalu w budynku nr [.]. miał zagwarantowane uchwałą Rady Miasta swobodne korzystanie nie tylko z samego lokalu, ale również z pomieszczeń przynależnych oraz miejsca parkingowego. Tymczasem dokonany podział, poprzedzony pozytywnym zaopiniowaniem przez Prezydenta projektu podziału działki nr [..], miał negatywny wpływ na prawa i obowiązki Skarżących.

Skarżący podnieśli, że data podziału działki nr [..], jeszcze zanim stali się oni właścicielami nieruchomości lokalowej w budynku przy ul. S., nie może być decydująca przy ocenie istnienia ich interesu prawnego. Gdyby przyjąć tok rozumowania Kolegium to w rzeczywistości legitymizował on wszelkie naruszenia planu miejscowego, a sam plan byłby fikcyjnym unormowaniem.

Zaznaczono, że każda nieruchomość budynkowa musi mieć dostęp do drogi publicznej. Tymczasem dokonując podziału działki nr [..] właściciele lokali w budynku przy ul. S. w G. zostali pozbawieni dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej w żadnym razie nie jest interesem faktycznym, lecz prawnym. To ustawodawca w przyjętych rozwiązaniach prawnych gwarantuje każdemu właścicielowi dostęp do drogi publicznej. Tymczasem w wyniku niezrozumiałego zachowania innej władzy publicznej Skarżący zostali pozbawieni dostępu do drogi publicznej.

Skarżący podnieśli, że postanowienie z dnia 19 lipca 2000 r. i w ślad za nim wydana decyzja z dnia 26 stycznia 2001 r. sprawiły, że właściciele nieruchomości położonej

w G. przy ul. S. (działka nr [..]) znajdują się w bardzo niekorzystnej sytuacji prawnej, jeśli chodzi o dostęp do miejsc parkingowych oraz drogi publicznej, znacznie odbiegającej od tej, która wynika z warunków planu miejscowego zatwierdzonego Uchwałą LXII/883/98 obowiązującego na dzień wydania ww. dokumentów oraz zakupu nieruchomości, ponieważ organ wydający postanowienie poświadczył nieprawdę o zgodności proponowanego projektu podziału ze wspomnianym planem.

Końcowo Skarżący podnieśli, że bez uznania postanowienia na nieważne lub wydane z rażącym naruszeniem prawa, nie mogą podejmować kolejnych kroków prawnych zmierzających do uznania decyzji podziałowej na nieważną lub wydaną z rażącym naruszeniem prawa i w efekcie uzyskania stanu prawnego, który był zagwarantowany ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 610/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargi M. i R. B., A. i B. F. oraz A.i J. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,

a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane

w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium z dnia 29 lipca 2021 r. utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie tego organu z dnia 16 marca 2021 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta z dnia 19 lipca 2000 r.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) zasadą jest, że stroną w takim postępowaniu, a zarazem podmiotem, który może żądać jego wszczęcia, jest osoba, która była uznana za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Jednakże w tym zakresie nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad, które można stosować automatycznie w każdej sprawie. Nie zawsze osoba, która miała status strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot także w postępowaniu nadzwyczajnym. Może też zdarzyć się sytuacja odwrotna, a mianowicie, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym. Zatem kwestie te należy zawsze rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego lub faktycznego mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 932/09

i z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 347/06, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroku dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym zaznaczyć, że dla stwierdzenia, czy danym osobom przysługuje prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) znaczenie ma okoliczność, czy skutki stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) będą miały wpływ na sferę ich interesu prawnego. Podmiot, który żąda stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia zapadłego

w postępowaniu, w którym nie był uznany za stronę, powinien zatem wykazać, że ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia jego nieważności. Chodzi tu o interes prawny oparty na przepisie prawa powszechnie obowiązującego, co nie oznacza,

że można go wywodzić wyłącznie z norm prawa materialnego administracyjnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych i poglądami doktryny źródłem interesu prawnego mogą być również inne gałęzie prawa, w tym prawa cywilnego, prawa pracy, czy prawa finansowego. Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby

w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu (tak NSA w wyroku z dnia 16 lipca

2010 r. sygn. akt I OSK 1288/09).

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w podstawie prawnej postanowienia wydanego w pierwszej instancji Kolegium przywołało przepisy art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 93

ust. 1, 2 i 5 u.g.n.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Stosownie zaś do treści art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany został pogląd, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania powinno ograniczać się do sytuacji,

w której żądanie takie zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, przy czym stwierdzenie tej okoliczności powinno być na tyle proste, że nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Zatem odmowa wszczęcia postępowania powinna być ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1060/15). Badanie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie odbywałoby się bez udziału podmiotu

o nieustalonym jeszcze statusie, a zatem mogłoby prowadzić do naruszenia zasady czynnego udziału strony postępowania wynikającego z art. 10 k.p.a. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy

w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. Analiza prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania może zostać przeprowadzona tylko w ramach już wszczętego postępowania administracyjnego. Nie oznacza to, że organ nie dysponuje instrumentami prawnymi przeciwdziałającymi prowadzeniu postępowania na skutek złożenia wniosku o jego wszczęcie przez nieuprawniony podmiot. Organ może bowiem umorzyć wszczęte postępowanie po ustaleniu w toku postępowania wyjaśniającego, że wniosek o jego wszczęcie pochodzi od podmiotu nieuprawnionego (zob. wyrok NSA z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt II OSK 745/13 i powołane w nim orzecznictwo).

Jak już wyżej wskazano zastosowanie regulacji art. 61a § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, nie wymaga specjalnych ustaleń

i rozważań, bowiem te mogą być prowadzone po wszczęciu postępowania, w toku którego są podejmowane czynności wyjaśniające (zob. wyroki NSA: z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2805/20, z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 330/17, czy z dnia

16 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 988/15).

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie wskazana wyżej oczywistość nie miała miejsca.

Jak już zasygnalizowano o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać ochrony, przy czym interes ten może wynikać nie tylko z przepisów materialnego prawa administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego. W wyroku z dnia 8 marca 2005 r. sygn. akt OSK 682/04 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego, do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.)

w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Jest to prawo chronione nie tylko w ustawodawstwie zwykłym (Kodeks cywilny), ale także konstytucyjnym. Art. 64 Konstytucji RP wyraża bowiem zasadę prawa, łącząc jej treść

z ochroną własności jako prawa człowieka i obywatela. Ponadto, co nabiera szczególnego znaczenia aksjologicznego w kontekście podejmowania jakichkolwiek decyzji związanych

z prawem własności, jego ochrona została na gruncie art. 21 ust. 1 Konstytucji uznana za jedną z podstawowych zasad ogólnych tego prawa oraz całego porządku prawnego.

W ocenie Sądu każde wskazanie na ewentualność naruszenia tego prawa wymaga zbadania przez organ, czy do takiego naruszenia mogło dojść. Dotyczy to także kontroli poprawności rozstrzygnięcia w postaci prowadzenia postępowania o stwierdzenie jego nieważności, jeśli taki zarzut się pojawia.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że we wniosku z dnia 14 września 2020 r. Skarżący wyraźnie wskazali na swój interes prawny.

W ocenie Wnioskodawców do podziału działki nr [..] doszło w sposób niezgodny

z prawem, ponieważ dokonany podział nie zapewnia im (jako właścicielom lokali mieszkalnych nr [..]-[..]) dostępu do drogi publicznej i naraża ich na poniesienie dodatkowych kosztów związanych z wynagrodzeniem za ustanowienie służebności drogi koniecznej oraz najmem miejsc postojowych.

W przypadku postępowania o podział nieruchomości interes prawny co do zasady ma każdy podmiot, który wykaże prawa rzeczowe do tego gruntu, tj. właściciel, współwłaściciel, czy użytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty mogą dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa i żądać podziału nieruchomości. Właściciele (współwłaściciele) nieruchomości sąsiednich nie mają wynikającej z przepisów prawa materialnego podstawy do żądania wszczęcia takiego postępowania, ale

w przypadku gdy w wyniku podziału nieruchomości sąsiedniej i utworzenia nowych działek może dojść do pozbawienia ich dostępu do drogi publicznej, bądź też gdy podział ten

w jakikolwiek sposób oddziałuje na ich prawo własności, odmówienie im statusu strony prowadzić może do pozbawienia możliwości ochrony praw właścicielskich podlegających ochronie konstytucyjnej (zob. wyroki NSA: z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2805/20, z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1061/20, z dnia 20 listopada

2019 r. sygn. akt I OSK 3108/18, czy z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2325/17).

Zgodnie z przywołanym w sentencji postanowienia Prezydenta z dnia 19 lipca

2000 r. art. 93 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny

z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. W razie braku tego planu stosuje się przepis art. 94 (ust. 1). Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (ust. 3). Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 94 i art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust. 4).

Postanowienie Prezydenta z dnia 19 lipca 2000 r. poprzedziło wydanie przez ten organ decyzji z dnia 26 stycznia 2001 r., którą, na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96, art. 97 ust. 1 i art. 98 u.g.n., zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. S., obręb Z., tj.:

– działki nr [..], nr jedn. rej. [..], KW [..], własność Gminy Miasta, na działki

nr [..] i [..],

– działki nr [..], nr jedn. rej. [..], KW [..], własność A., na działki nr [..]-[..].

Jak wynika z akt sprawy, Wnioskodawcy są właścicielami lokali mieszkalnych

nr [..]-[..] położonych w budynku mieszkalnym przy ul. S.

w G. Budynek ten jest usytuowany na działce oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..], powstałej w wyniku ww. podziału z działki nr [..].

W ocenie Sądu legitymację (w myśl art. 28 k.p.a.) do złożenia wniosku

o stwierdzenie nieważności zarówno decyzji podziałowej, jak i poprzedzającego ją postanowienia opiniującego, uzasadniają wszelkie sytuacje, w których dochodzi do wpływu na prawa lub obowiązki właściciela zarówno sąsiedniej nieruchomości, jak i nieruchomości powstałej w wyniku podziału. W takich warunkach w postępowaniu o wydanie decyzji podziałowej (decyzji o zatwierdzeniu podziału na podstawie art. 96 ust. 1 u.g.n.) oraz wcześniej, w przedmiocie zaopiniowania (w drodze postanowienia) projektu podziału co do zgodności projektu podziału z planem miejscowym (art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n.), mogą wziąć udział jako strony również właściciele sąsiednich (w tym bezpośrednio sąsiadujących) nieruchomości oraz nieruchomości powstałych w wyniku podziału (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 91/09). Przepisy art. 93 ust. 3, art. 96 ust. 1

i art. 97 ust. 1 u.g.n. powinny być interpretowane w taki sposób, który zapewnia ochronę własności zarówno właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi, jak i nieruchomości powstałych w wyniku podziału. Pozbawienie takich właścicieli i użytkowników możliwości ochrony ich praw właścicielskich byłoby w takich warunkach niczym innym jak tylko pozbawianiem ich konstytucyjnej ochrony.

W konsekwencji, przyjęcie poglądu prezentowanego przez Kolegium, że właściciele (współwłaściciele) ww. nieruchomości nie mają interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności poprzedzającego decyzję podziałową postanowienia opiniującego projekt podziału nieruchomości, nie zasługuje na aprobatę.

Jeszcze raz należy powtórzyć, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia (por. T. Kiełkowski [w:] H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2019, s. 1098). Co do zasady krąg osób będących stronami

w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym pokrywa się z kręgiem osób będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym z tego właśnie powodu, że u podstaw postępowania nadzwyczajnego leży decyzja wydana w trybie zwykłym,

a zatem i stosunek materialnoprawny nią ukształtowany. W pewnych sytuacjach może się jednak zdarzyć, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym wezmą udział inne osoby niż występujące w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Uprawnienie do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia przysługuje bowiem także osobie, która powinna korzystać ze statusu strony

w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowanym rozstrzygnięciem,

a która bez własnej winy w postępowaniu tym nie brała udziału (M. Jaśkowska, komentarz do art. 157, teza 8 [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrand-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2020).

Podsumowując należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez niezbadanie interesu prawnego Wnioskodawców odnośnie do stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta z dnia 19 lipca 2000 r. w sytuacji, gdy skutki będącej konsekwencją tego postanowienia decyzji podziałowej z dnia 26 stycznia 2001 r. dotyczyć mogą naruszenia ich prawa własności. Organ naruszył zatem przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co jest następstwem zasadniczego dla niniejszej oceny prawnej problemu przyjęcia przez Organ nieposiadania przez Wnioskodawców przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności.

Powyższe uchybienie mogło mieć jednoznaczny i istotny wpływ na wynik sprawy. Błędne przyjęcie zakresu pojęcia strony doprowadziło Kolegium do wniosku o braku potrzeby badania interesu prawnego Wnioskodawców, co z kolei spowodowało brak ustaleń faktycznych odnośnie do składników tego stanu, mogących wypracować ocenę, czy naruszenie tego interesu mogło mieć i miało miejsce. Dlatego Kolegium rozpatrując ponownie wniosek z dnia 15 września 2020 r. powinno wszcząć postępowanie

o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta z dnia 19 lipca 2000 r. i w trakcie tego postępowania rozważyć przede wszystkim, czy Wnioskodawcom przysługuje przymiot strony postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności ww. postanowienia, biorąc pod uwagę taką interpretację art. 28 k.p.a., która nie utożsamia zakresu pojęcia strony postępowania o stwierdzenie nieważności z pojęciem strony postępowania "zwykłego", prowadzącego do wydania badanego postanowienia. Jednocześnie rozważania na ten temat Kolegium zamieści w uzasadnieniu decyzji podjętej na skutek rozpoznania wniosku, przedstawiając argumenty przemawiające za przyjętym rozwiązaniem. To zaś, a zwłaszcza odniesienie się do kwestii interesu prawnego, będzie determinować dalsze działania organu w kwestii ewentualnego rozpoznania merytorycznej części wniosku Skarżących, czy też umorzenia wszczętego postępowania.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie wydane

przez Kolegium w pierwszej instancji.

Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji publicznej.[pic]