Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1640/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Ochrona danych osobowych
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędzia WSA del. Jerzy Bortkiewicz Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 130/07 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2007 roku w sprawie oznaczonej sygnaturą akt II SA/Wa 130/07 oddalił skargę A. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...], nr [...] odmawiającą udzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji podał, że zostało ono wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

Skarżący we wniosku z dnia 31 sierpnia 2005 roku zażądał od Prezesa ARiMR udostępnienia informacji publicznej dotyczącej odbiorców dotacji rolniczych w 2004 r., tj: ich nazwisk i adresów, zarówno osób fizycznych, jak i prawnych; otrzymanej sumy dotacji; identyfikacji obszaru rolnego (wielkość, położenie), za który otrzymali dotację. Pismem z dnia [...] organ ten odmówił A. K. uwzględnienia wniosku. Uzasadniając takie stanowisko wskazał, iż aktualny stan prawny, określony przepisem art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76, dalej jako: ustawa o krajowym systemie ewidencji producentów) w związku z przepisem art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), uniemożliwia uwzględnienie wniosku. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, na skutek odwołania skarżącego od tejże decyzji, Prezes ARiMR decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił dostępu do wnioskowanych przez stronę informacji. Od powyższej decyzji A. K. wniósł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 297/06 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a.

Prezes ARiMR, po uprawomocnieniu się orzeczenia WSA w Warszawie, decyzją z dnia [...], na podstawie art. 5 ust 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, w związku z art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 2 i art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.) oraz art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji Prezes ARiMR podał, że dane, o których dostęp wnosił skarżący znajdują się w krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wskazał, że art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ustanowił zamknięty krąg celów dla realizacji których system może być wykorzystany. Przepis ten wskazuje również na krąg podmiotów uprawnionych do dostępu do informacji zawartych w systemie. Wyliczenie to także stanowi katalog zamknięty. Skarżący nie należy do podmiotów, o których mowa w powołanym powyżej przepisie. Prezes ARiMR wskazał również na regulację zawartą w art. 41 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. Nr 123, poz.1291), zgodnie z którym informacje dotyczące beneficjenta pomocy oraz podmiotu ubiegającego się o pomoc (z wyjątkiem informacji o wielkości i formie udzielonej mu pomocy oraz jej przeznaczeniu, podstawie prawnej, a także podmiotach udzielających pomocy) są objęte tajemnicą służbową w rozumieniu przepisów o ochronie informacji niejawnych, z tym tylko zastrzeżeniem, że nie stanowi naruszenia tajemnicy służbowej przekazywanie Komisji Europejskiej informacji dotyczących pomocy udzielanej poszczególnym beneficjentom oraz przekazywanie określonych w ustawie sprawozdań. Uzasadniając odmowę udzielenia wnioskowanej przez skarżącego informacji, organ podał również inne przepisy uniemożliwiające załatwienie przedmiotowej sprawy zgodnie z oczekiwaniem skarżącego. Imiona i nazwiska osób fizycznych, których udostępnienia domagał się wnioskodawca, zaliczane są do ich dóbr osobistych w rozumieniu przepisów art. 23 i 24 kodeksu cywilnego i jako dane ze sfery prywatności tych osób objęte są ograniczeniem udostępnienia na podstawie przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ponadto informacje te należą również do danych osobowych chronionych przepisem art. 51 Konstytucji oraz przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (art. 23 tej ustawy). Tym samym udostępnianie zbioru danych osobowych osobie nieupoważnionej stanowiłoby naruszenie obowiązku ochrony danych osobowych przez Agencję, jako administratora zbioru danych.

Skargę od decyzji Prezesa ARiMR do WSA w Warszawie wniósł A. K., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący zarzucił Prezesowi ARiMR naruszenie przepisów proceduralnych tj. art. 7, 8, 77 i 107 k.p.a. oraz prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 5 ustawy o ochronie danych osobowych oraz art. 5 ust. 3 o krajowym systemie ewidencji producentów. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) WSA w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie z następujących powodów.

Na wstępie Sąd I instancji zwrócił uwagę na treść art. 22 ustawy o dostępie do informacji, stanowiącego, iż podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. W związku z tym, zaskarżona decyzja mogła podlegać kontroli sądowoadministracyjnej tylko w takim zakresie, w jakim nie obejmowała odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę danych osobowych.

Przechodząc do zasadniczych rozważań, Sąd I instancji przytoczył definicję informacji publicznej zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, iż sformułowania dotyczące pojęcia informacji publicznej są niejasne, przy ich wykładni należy więc również kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Zatem w ocenie Sądu I instancji informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych, wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Odmowa udostępnienia informacji może nastąpić jedynie wówczas, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi. WSA w Warszawie wyraził pogląd, że ograniczenia w dostępie do informacji publicznej wprowadza sama ustawa o dostępie do informacji publicznej, w art. 5 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Sąd I instancji wskazał, że jedną z takich ustaw jest ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Jej przepisy stanowią lex specialis i są stosowane na zasadzie pierwszeństwa. WSA w Warszawie ustalił, iż okoliczność zamieszczenia danych, których udostępnienia żądał skarżący, w krajowym systemie składającym się z ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, jest bezsporna.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, dane indywidualne zawarte w systemie mogą być udostępniane wyłącznie organom statystyki publicznej oraz organom Inspekcji Weterynaryjnej w zakresie identyfikacji producentów, natomiast dane zbiorcze mogą być udostępniane organom administracji publicznej prowadzącym systemy informatyczne. Bez wątpienia dane identyfikujące producentów (osób fizycznych i prawnych), wielkości obszarów rolnych i wysokości dotacji z europejskich funduszy, o których mowa w art. 3 ust. 9 tej ustawy, należą do kategorii danych indywidualnych w rozumieniu powyższego przepisu. Bowiem dane zbierane i gromadzone w badaniach statystycznych są danymi poufnymi podlegającymi szczególnej ochronie i stanowią tajemnicę statystyczną w rozumieniu art. 10 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 roku o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439, ze zm.) Tak więc podmiotem posiadającym do nich dostęp, co wyraźnie wskazano w przepisie, jest wyłącznie właściwy organ statystyki publicznej oraz organ Inspekcji Weterynaryjnej w zakresie niezbędnym do realizacji ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia zdrowia publicznego, zadań szczegółowo określonych w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. nr 33, poz. 287 ze zm.). W związku z powyższym, jak również zapisem art. 6 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, zgodnie z którym Agencja ma obowiązek ochrony danych ewidencyjnych z systemu, udostępnienie ich skarżącemu byłoby naruszeniem przepisów ustawy. Wobec tego Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów art. 61 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 5 ust. 3 o krajowym systemie ewidencji producentów.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez organ przepisów procedury, WSA w Warszawie stwierdził, że nie jest słuszny zarzut, jakoby zaskarżona decyzja utrzymywała w mocy decyzję wadliwą z formalnego punktu widzenia. Wskazał, że decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...] zawierała wszystkie prawem wymagane elementy. Podkreślił, że to treść, a nie forma ma decydujące znaczenie, przy ocenie, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Podał również, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu administracji, podlega w wyniku wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy lub ten sam organ. Oznacza to, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2007 roku w imieniu A. K. wniósł jego pełnomocnik adwokat Z. H., żądając uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi.

Na podstawie art. 174 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj:

- art. 8, art. 31 ust. 3, art. 47, art. 51 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez niezwrócenie uwagi organowi na konieczność ich efektywnego i bezpośredniego zastosowania;

- art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, przez niezwrócenie uwagi organowi na jego błędną wykładnię,

oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

- art. 193 Konstytucji poprzez odstąpienie od zadania pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, mimo istotnych wątpliwości, co do konstytucyjności art. 5 ust. 3 ustawy o krajowym systemie producentów.

Na wstępie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor wskazał na fakt niezastosowania przez zarówno organ, jak również Sąd I instancji bezpośrednio przepisów Konstytucji regulujących prawo dostępu do informacji publicznej, powołując się przy tym szeroko na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przechodząc do uzasadnienia naruszenia wymienionych w petitum skargi kasacyjnej przepisów Konstytucji, skarżący stwierdził, że żądana przez niego informacja publiczna powinna być jawna, zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji. Prawo do informacji dotyczącej odbiorców subsydiów, wedle norm prawnych zawartych w art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 jest w zakresie określonym we wniosku skarżącego silniejsze niż prawo odbiorców tych subsydiów do prywatności. Zdaniem autora skargi kasacyjnej art. 61 ust. 1 Konstytucji stanowi wystarczającą podstawę do ujawnienia żądanych informacji. Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji wskazany wyżej przepis powinien być zastosowany bezpośrednio. W skardze kasacyjnej zarzuca się Sądowi I instancji, że całkowicie pominął kwestie związane z konstytucyjnymi źródłami prawa do informacji publicznej, opierając swoje rozstrzygnięcie na przepisach ustaw zwykłych oraz że nie odniósł się do zarzucanej przez skarżącego niekonstytucyjności tychże przepisów. Gdyby jednakże poprzestać na poziomie ustawodawstwa zwykłego to dziwi, że Sąd I instancji nie odniósł się do uregulowań ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), która weszła w życie w dniu 27 lutego 2007 r. Zgodnie z art. 43 tej ustawy Prezes ARiMR posiada kompetencje do ujawniania danych o odbiorcach subsydiów od 2006 r. (por. art. 10 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - Dz. U. Nr 64, poz. 427) Sąd I instancji nie mógł też pominąć kwestii, że decyzja ustawodawcy o tajności informacji, nie może być arbitralna. Budzi więc wątpliwość fakt, dlaczego nie są jawne informacje, za lata poprzedzające rok 2006, a po tej dacie są jawne.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor obszernie przytoczył okoliczności prac nad projektami ustaw o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej oraz o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Zdaniem pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną, nie było żadnych podstaw do przypuszczeń, że przed uchwaleniem ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej istniała relewantna konstytucyjnie podstawa prawna do nieujawniania danych, które w chwili obecnej są jawne. W jego ocenie, jedna z dwóch opisanych wyżej regulacji, dotyczących informacji o odbiorcach pomocy unijnej jest niekonstytucyjna. W związku z powyższymi rozważaniami, Sąd I instancji w ocenie strony skarżącej, ani samodzielnie, ani za pomocą Trybunału Konstytucyjnego nie zbadał zgodności z Konstytucją przepisów na podstawie których wydał zaskarżone orzeczenie. Wbrew stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, że decyzja jest zgodna z art. 61 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, Sąd ten nie uzasadnił postawionej tezy, czym zdaniem skarżącego, nie zbadał całego stanu prawnego, zignorował przepisy Konstytucji.

Autor skargi kasacyjnej motywując zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów poprzez jego błędną wykładnię, stwierdził, że Sąd dokonał analizy tego przepisu nie odnosząc się do norm konstytucyjnych. Jednocześnie wskazał na możliwość dokonania innej wykładni tego przepisu, poprzez przyjęcie, że art. 5 ust. 1 wspomnianej ustawy ustala przesłanki przetwarzania danych dotyczących odbiorców subsydiów przez organy państwa, nie ustala zaś zasad udostępniania danych innym podmiotom prywatnym.

Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 193 Konstytucji przez odstąpienie od zadania pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu dotyczącego konstytucyjności art. 5 ust.3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, wskazano, że Sąd I instancji miał wątpliwości, co do konstytucyjności tego przepisu. Zatem miał obowiązek wystosowania pytania prawnego, a mimo to z tego obowiązku się nie wywiązał.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej bądź o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego przed NSA według norm przepisanych. Uzasadniając alternatywnie przedstawione żądanie pełnomocnik organu stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również wyrok WSA w Warszawie zostały wydane po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego. Ponadto, wskazano, że argumenty powołane w skardze kasacyjnej są już znane Sądowi i nie wnoszą niczego nowego do sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania sądowego zostały uregulowane w art. 183 § 2 p.p.s.a. Jedną z przyczyn nieważności postępowania sądowego jest niedopuszczalność drogi sądowej (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a). Przez niedopuszczalność drogi sądowej rozumie się sytuacje, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a. lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.). Przyczyny niedopuszczalności można podzielić na przedmiotowe oraz podmiotowe. Niedopuszczalność drogi sądowej z przyczyn przedmiotowych to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach, które nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. Przyczyny podmiotowe mają miejsce wówczas, gdy prowadzone jest postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1229/04, Lex 175364).

W ocenie NSA, w przedmiotowej sprawie zachodziła przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności drogi sądowej . Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Przepis ten, z uwagi na brak precyzji wywołuje liczne wątpliwości, które w szczególności dotyczą jego relacji do art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spór dotyczy możliwości wyboru drogi ochrony swoich praw przez zainteresowanego w zależności od tego czy żąda on zbadania legalności postępowania, czy merytorycznej poprawności rozstrzygnięcia.

NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanął na stanowisku, że kryterium rozróżnienia pomiędzy sądami administracyjnymi, a sądami powszechnymi, w sprawach dotyczących kontroli decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stanowi podstawa faktyczna odmowy udostępnienia takiej informacji (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy z dnia 30 kwietnia 2003 r. sygn. akt SA/Bd 756/03, niepubl.). O trybie dochodzenia praw związanych z odmową dostępu do informacji decyduje jej przedmiot. Podkreślić należy, że oba tryby, tj. droga sądowoadministracyjna i postępowanie cywilne wykluczają się nawzajem. Nie jest do przyjęcia teza, że strona decydowałaby, o tym w jakim trybie mają być dochodzone jej prawa. Zarówno przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak też Konstytucja RP nie dopuszczają dualizmu w zakresie przysługujących środków prawnych.

Reasumując powyższy wywód, należy zauważyć, że jeżeli podmiot dysponujący informacją, o dostęp której wystąpił zainteresowany, powoła się na wymieniony w art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych przedmiot, podlegający kognicji sądu powszechnego, to właściwość sądów administracyjnych w tej sprawie jest wyłączona (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 1202/06, niepubl., wyrok NSA z dnia 16 września 2004 r. sygn. akt OSK 600/04, LEX nr 160607).

Wskazać również można, że błędne pouczenie strony o możliwości zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego nie powoduje automatycznego otwarcia drogi sądowoadministracyjnej i nie zwalnia sądu z obowiązku kontroli swojej właściwości (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 września 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 778/06, niepubl.). W sytuacji, gdy podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej jest konieczność ochrony dóbr, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co do których właściwy jest sąd powszechny, wnioskodawca korzysta z silniejszej ochrony prawnej. Samo już bowiem orzeczenie sądu powszechnego stwierdzające prawo do uzyskania takiej informacji będzie stanowiło podstawę do jej udzielenia przez organ. Natomiast sąd administracyjny, może jedynie uchylić zaskarżoną decyzję, bądź stwierdzić jej nieważność (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 1202/06, niepubl.).

W decyzji, która była przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezes Agencji, jako przyczynę odmowy udostępnienia informacji wskazał na art. 5 ust. 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, zgodnie z którym dane indywidualne zawarte w systemie mogą być udostępniane wyłącznie organom statystyki publicznej oraz organom Inspekcji Weterynaryjnej w zakresie identyfikacji producentów, natomiast dane zbiorcze mogą być udostępniane innym organom administracji publicznej prowadzącym systemy informacyjne. W ocenie NSA przytoczony wyżej przepis wskazuje na informacje, które są inną ustawowo chronioną tajemnicą niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, w rozumieniu art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do takiej informacji publicznej, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie ma obowiązku badania czy organ wydając decyzję odmawiającą udostępnienia informacji słusznie zastosował art. 5 ust. 3 o krajowym systemie ewidencji producentów. Samo powołanie w zaskarżonej decyzji tego przepisu, jako podstawy ochrony, powoduje niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej. Odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności na podstawie innych ustaw podlega kontroli sądu powszechnego, który może nakazać zobligowanemu podmiotowi udostępnienie tej informacji (T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2002 r. s. 167).

Na marginesie należy wskazać, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zajęte w przedmiotowej sprawie, znajduje swoje potwierdzenie w wyroku Sądu Rejonowego dla W. [...] z dnia [...] marca 2007 roku, w sprawie o sygnaturze akt [...]. W orzeczeniu tym Sąd Rejonowy uznał się za właściwy w sprawie odmowy udostępnienia informacji znajdujących się w krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych A. K., nie tylko z uwagi na powołanie się na ustawę o ochronie danych osobowych, ale również na art. 5 ust. 3 ustawy krajowym systemie ewidencji producentów.

Należy zauważyć, że organ administracji publicznej w decyzji odmownej powołał się dodatkowo na art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. Nr 123, poz.1291). Zgodnie z tym przepisem informacje dotyczące beneficjenta pomocy oraz podmiotu ubiegającego się o pomoc, z wyjątkiem informacji o wielkości i formie udzielonej mu pomocy oraz jej przeznaczeniu, podstawie prawnej, a także podmiotach udzielających pomocy, są objęte tajemnicą służbową w rozumieniu przepisów o ochronie informacji niejawnych. Zważyć jednak należy, że zakres danych objętych ochroną na podstawie przytoczonego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w istocie pokrywał się z zakresem objętym uprzednio ochroną danych osobowych. Jak już wcześniej zauważył NSA, nie jest zaś możliwy dualizm ochrony sądowej, co do tego samego przedmiotu.

Z uwagi na wskazane wyżej okoliczności należy stwierdzić, że skarga do sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie była niedopuszczalna z powodu braku właściwości sądów administracyjnych w tego typu sprawach. Zatem po stwierdzeniu przesłanki niedopuszczalności drogi sądowej NSA nie mógł badać zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w tym kwestii niekonstytucyjności wskazanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów ustawy o krajowym systemie ewidencji. To sąd powszechny, który jest właściwy do rozpoznania sprawy, ma możliwość wypowiedzenia się co do ewentualnego zadania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego.

W związku z powyższym, NSA na podstawie art. 189 p.p.s.a, uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.