Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 837/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. G. na decyzję A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. z dnia 25 września 2013 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. z dnia 26 sierpnia 2013 r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na rzecz skarżącego A. G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 25 października 2013 r. A. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję A. z dnia 25 września 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia 26 sierpnia 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie odmowy udzielenia informacji publicznej dotyczącej udostępnienia wszystkich uchwał wraz z załącznikami podjętych na Zwyczajnym Zgromadzeniu Wspólników tej spółki zwołanym na dzień 19 kwietnia 2013 r.

Decyzje wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 24 maja 2013 r. skarżący, pełniący w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do 5 października 2012 r. funkcję prezesa zarządu w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą A., zwrócił się do spółki o udzielenie przedmiotowej informacji, powołując art. 231 k.s.h. W odpowiedzi pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. spółka podała, że pismem z dnia 5 kwietnia 2013 r. wnioskodawca został powiadomiony o terminie zgromadzenia wspólników oraz wskazała na zakres uprawnień członka zarządu, którego mandat wygasł przed dniem zgromadzenia, obejmujących prawo do uczestniczenia w zgromadzeniu wspólników, przeglądania sprawozdań zarządu i sprawozdań finansowych wraz z opiniami, sprawozdań rady nadzorczej oraz biegłego rewidenta oraz przedstawiania opinii co do tych dokumentów - jeżeli tydzień przed zgromadzeniem złoży on na piśmie takie żądanie, z czego skarżący nie skorzystał.

Z uwagi na fakt, że część uchwał podjętych na zgromadzeniu wspólników jest jawna z uwagi na konieczność ich złożenia do Krajowego Rejestru Sądowego, spółka udostępniła skarżącemu następujące dokumenty: sprawozdanie finansowe spółki za rok obrotowy 2012, sprawozdanie zarządu z działalności spółki, opinię biegłego rewidenta, uchwały o zatwierdzeniu w/w sprawozdań oraz o podziale zysku.

Wnioskodawcy nie zostały udostępnione uchwały dotyczące: wyboru przewodniczącego zgromadzenia oraz osoby prowadzącej protokół zgromadzenia, przyjęcia porządku obrad, udzielenia absolutorium członkom zarządu, udzielenia absolutorium członkom rady nadzorczej, podwyższenia kapitału zakładowego spółki, akceptacji umowy o współpracy zawartej w dniu 16 listopada 2012 r., uchwalenia regulaminu zarządu oraz dotyczące regulaminu organizacyjnego spółki.

Następnie pismami z dnia 13 czerwca 2013 r. i z dnia 9 lipca 2013 r. wnioskodawca ponownie zwrócił się o udostępnienie opisanej informacji, opierając żądanie na ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko zawarte w piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r., wskazując jednocześnie, że informacje o których udostępnienie ubiega się skarżący nie są objęte dyspozycją art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co powoduje, że spółka w zakresie żądanych informacji nie podlega obowiązkowi wynikającemu z tej ustawy.

Pismem z dnia 30 lipca 2013 r. skarżącemu została przesłana kopia uchwały nr [[...]] z dnia 19 kwietnia 2013 r. w sprawie udzielenia mu jako członkowi zarządu absolutorium z wykonania obowiązków związanych z zarządzaniem spółką w 2012 r.

Następnie pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r., które wpłynęło do spółki dnia 5 sierpnia 2013 r., skarżący ponownie zwrócił się o udostępnienie przedmiotowej informacji w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że pismo spółki z dnia 30 lipca 2013 r. traktuje jako decyzję wydaną w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy.

Ponieważ spółka pismo skarżącego z dnia 1 sierpnia 2013 r. potraktowała jako ostatnie które wpłynęło w sprawie, a nie jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzją z dnia 26 sierpnia 2013 r. podjętą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i 16 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), umorzyła postępowanie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że część żądanych dokumentów została wnioskodawcy udostępniona, zaś w pozostałym zakresie żądanych informacji spółka nie podlega obowiązkowi ich udostępnienia wynikającemu z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko swoje uzasadnia tym, że zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu w rozumieniu tej ustawy decyduje kryterium rzeczowe tj. treść i charakter informacji, a nie kryterium podmiotowe. Spółka przyznaje, że jest podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skutkiem czego jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej, ale jedynie wyszczególnionej w art. 6 ust. 1 tej ustawy. Spółka udostępniła skarżącemu informacje w przedmiocie sprawozdania finansowego i sprawozdania zarządu z działalności spółki za rok 2012 oraz uchwał zatwierdzających te sprawozdania, jak też uchwały o podziale zysku, mimo że nie miała takiego obowiązku, bowiem dokumenty te są jawne, jako składane do Krajowego Rejestru Sądowego. Uchwała o podwyższonym kapitale zakładowym znajduje się również w rejestrze. Ponadto spółka udostępniła uchwałę o udzielenie skarżącemu absolutorium. Jednakże uchwały o wyborze przewodniczącego zgromadzenia wspólników, wyborze osoby prowadzącej protokół, przyjęciu porządku obrad, o udzielaniu absolutorium członkom organów spółki, jak też uchwały dotyczącej akceptacji umowy o współpracy z dnia 16 listopada 2012 r., czy też uchwały dotyczące zatwierdzenia regulaminu zarządu i regulaminu organizacyjnego spółki nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy.

Następnie decyzją z dnia 25 września 2013 r. wydaną na podstawie art. art. 17 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 17 września 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, A. utrzymała w mocy decyzję własną z dnia 26 sierpnia 2013 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji ponowiono uprzednio dokonane ustalenia, zajmując tożsame stanowisko prawne co do braku obowiązku stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na kryterium braku objęcia przedmiotowych informacji dyspozycją art. 6 tej ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi opisano dotychczasowy przebieg postępowania i składane przez skarżącego pisma kierowane do spółki, z żądaniem udostępnienia dokumentu w postaci protokołu z posiedzenia zgromadzenia wspólników. Protokoły ze zgromadzeń odnoszą się do działania spółki jako podmiotu publicznego i stanowią informację publiczną. Natomiast dostęp do tych dokumentów może podlegać ograniczeniom, o których mowa w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka w toku postępowania, zdaniem skarżącego, wielokrotnie rażąco złamała prawo, niestosując się do ustawowych terminów, żądając wykazywania interesu faktycznego i prawnego oraz niewskazując wszystkich osób uczestniczących przy podejmowaniu decyzji.

W odpowiedzi na skargę A. wniosło o jej oddalenie skargi i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Spółka twierdzi, że nie dokonała odmowy udostępnienia informacji publicznej, jak twierdzi skarżący w skardze, a umorzyła postępowanie powołując się na art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 105 k.p.a., z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Niekwestionując tego, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej z uwagi na art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że udostępniła wnioskodawcy uchwały jawne, podlegające obowiązkowi złożenia w Krajowym Rejestrze Sądowym. Nieudostępnione uchwały zwyczajnego walnego zgromadzenia wspólników spółki nie mieszczą się w dyspozycji art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co oznacza, że nie są informacja publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie

z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Kontrolą sądu w niniejszej sprawie objęta została decyzja A., z dnia 25 września 2013 r., wydana na podstawie art. 17 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm.), utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia 26 sierpnia 2013 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, umarzającą postępowanie w sprawie udostępnienia informacji po ustaleniu, że wnioskowana informacja dotycząca uchwał podjętych przez Walne Zgromadzenie Wspólników spółki w dniu 19 kwietnia 2013 r. nie stanowi informacji publicznej.

Skargę należało uwzględnić, ponieważ obie decyzje podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej wydane zostały bez podstawy prawnej.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości i nie jest kwestią sporną, że A., której jedynym udziałowcem jest miasto S., należy na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, z mocy art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, jako jednostka organizacyjna dysponująca majątkiem publicznym w celu realizacji zadań związanych z gospodarką komunalną. Stosownie do treści wskazanego przepisu obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Odmawiając udostępnienia wnioskodawcy informacji objętej pismem z dnia 13 czerwca 2013 r. o przesłanie wszystkich podjętych uchwał z załącznikami walnego zgromadzenia spółki (jak wynika z treści poprzedniego pisma i korespondencji między stronami dotyczy to uchwał podjętych na zgromadzeniu w dniu 19 kwietnia 2013 r.), na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot obowiązany oparł rozstrzygnięcie podjęte w formie decyzji umarzającej postępowanie na ustaleniu, że informacja nieudostępniona w przedstawionym zakresie nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach określonych w tej ustawie.

Sąd nie może zaaprobować wydanych w sprawie rozstrzygnięć, ponieważ obie decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 16 ust. 1 przewiduje możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, zastrzegając dla odmowy oraz umorzenia formę decyzji administracyjnej. Do decyzji tych (rozstrzygnięć w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w sposób, który reguluje art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 2 tej ustawy. Przepis art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma zastosowanie tylko wówczas, gdy należy odmówić udzielenia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w warunkach określonych w art. 14 ust. 2, przyjmując, że informacja ma charakter publiczny, a adresat wniosku jest zobowiązany do jej udostępnienia. Forma decyzji administracyjnej jest zastrzeżona wyłącznie dla informacji publicznej, zatem jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, właściwy podmiot odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem. Oznacza to, że zastosowanie w kontrolowanej sprawie formy decyzji administracyjnej jest równoznaczne z działaniem bez podstawy prawnej, nie wynika bowiem z treści stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż umorzenie postępowania nie nastąpiło w warunkach, o których mowa w art. 14 tej ustawy. Ten ostatni przepis przewiduje w ust. 1, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. W takiej zaś sytuacji, jak o tym mowa w ust. 2, podmiot obowiązany powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Postępowanie o udostępnienie informacji publicznej umarza się wówczas, gdy wnioskodawca w terminie 14 dni od dnia powiadomienia nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w zawiadomieniu.

Z przedstawioną sytuacją, opartą o przesłanki z art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Skoro zatem podmiot obowiązany uznał, że zgłoszone żądanie dotyczy udostępnienia określonych informacji niestanowiących informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie mógł wydać decyzji administracyjnej. Tak też jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w sytuacji, gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, LEX nr 291197; z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 oraz postanowienie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11, dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając przedstawiony pogląd sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że skoro spółka będąca podmiotem obowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej uznała, że informacja, której żąda wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej, powinna pisemnie poinformować o tym skarżącego, a nie wydawać decyzję administracyjną. Nieistotne jest przy tym, czy byłaby to decyzja umarzającą postępowanie, czy decyzja odmawiająca udostępnienia informacji, istotne jest, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje w takiej sytuacji procedury decyzyjnej, a więc zastosowania Kodeksu postępowania administracyjnego.

W konsekwencji przedstawionych rozważań sąd uznał, że obie decyzje spółki zostały wydane bez podstawy prawnej, co skutkuje ich nieważnością z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozważając następnie kwestię podstawową, a więc czy żądana informacja stanowi informację publiczną odwołać się trzeba do treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Następnie w art. 6 tej ustawy wymienia się wiele rodzajów informacji publicznej, przy czym katalog wymieniony w tym przepisie, poprzez użycie sformułowań "w szczególności" (art. 6 ust. 1) oraz "w tym o" (art. 6 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5) nie jest zamknięty. Twierdzenie zatem obowiązanej spółki, że skoro żądana informacja nie mieści się (jej zdaniem) w treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji, to nie stanowi informacji publicznej, jest nieuprawnione.

Niejasna definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter ogólnikowy, a katalog zawarty w art. 6 tej ustawy konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, lecz poprzez wyliczenie przykładowe nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Tak więc przy wykładni pojęcia "informacji publicznej" trzeba posłużyć się przepisem art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Konstytucja przewiduje, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Uwzględniając przytoczone przepisy można przyjąć, że "sprawą publiczną", o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będzie działalność organów władzy publicznej (samorządów, osób i jednostek organizacyjnych) w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, a więc mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa (zob. też I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2012, str. 16-18). W tym kontekście informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jak przyjmuje się powszechnie w judykaturze, informacja publiczna co do zasady dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej (bądź inne podmioty obowiązane na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej), treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

W rozpoznawanej sprawie kwestia ta, zdaniem sądu nie jest tak niewątpliwa, jak twierdzi spółka, bowiem określone dokumenty wytworzone w związku z działalnością spółki realizującej zadania publiczne i dysponującej majątkiem publicznym mogą mieć charakter informacji publicznej. Niemniej trzeba też zwrócić uwagę na występujące w orzecznictwie i piśmiennictwie pojęcie tzw. "dokumentu wewnętrznego", określanego jako dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych, może służyć wymianie między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może tez być fragmentem przygotowań do powstania aktu, będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, LEX nr 737513). Cechą charakterystyczną dokumentu wewnętrznego jest jego wytworzenie tylko na potrzeby danego podmiotu, a zalicza się do niego między innymi wewnętrzne instrukcje i regulaminy. Nie ma jednolitości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do kwalifikowania dokumentów wewnętrznych jako informacji publicznej, rozbieżności powstają na tle konkretnych stanów faktycznych, niemniej sąd zauważa, że nie byłoby właściwe na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczenie pojęcia "informacji publicznej" jedynie do dokumentów urzędowych. Sąd zaznacza, że nie dołączono do akt administracyjnych niniejszej sprawy protokołu sporządzonego na Zgromadzeniu Wspólników Spółki w dniu 19 kwietnia 2013 r., tym samym nie można przesądzić charakteru informacji, których skarżącemu nie udostępniono, jak również czego konkretnie wnioskodawcy nieudostępniono. Ta kwestia będzie przedmiotem rozważań i oceny spółki, która na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem obowiązanym do jej udostępnienia, z zachowaniem określonego sposobu postępowania. Udostępnienie informacji publicznej realizowane jest w formie czynności materialno - technicznej, w przypadku odmowy jej udostępnienia lub umorzenia postępowania ustawa przewiduje załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 16 ustawy). Odmowa udostępnienia informacji publicznej wiąże się z ograniczeniem do jej udostępnienia określonym w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji, w której żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź dotyczy informacji publicznej udostępnianej na odrębnych zasadach (art. 1 ust. 2 ustawy), wniosek załatwia się poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, lub że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują zastosowania z uwagi na odrębny tryb.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność obu decyzji. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 200 tej ustawy sąd orzekł o kosztach postępowania ustalając, że na zasądzone na rzecz A. G. koszty składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 200 zł.