Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 941/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1 , art. 124
journal: Dz.U. 1998 nr 162 poz 1118
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 106 § 3 i 5
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletniego M. L. reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową M. L.-J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1542/16 w sprawie ze skargi małoletniego M. L. reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową M. L.-J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżony wyrok, uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2016 r. znak [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę małoletniego M.L. działającego przez przedstawicielkę ustawową M.L. reprezentowanego przez adw. A. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 4 stycznia 2016 r. M.L. (dalej matka małoletniego), przedstawicielka ustawowa małoletniego M.L. (dalej małoletni) zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes ZUS bądź organ) o przyznanie małoletniemu renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu D.L.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2016 r.) na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 748 ze zm., dalej uer) odmówił przyznania małoletniemu M.L., reprezentowanemu przez przedstawicielkę ustawową M.L., renty rodzinnej w drodze wyjątku.

Organ odwołał się do przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, a wynikających z owego przepisu i ocenił, że w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności uniemożliwiających przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia. Wykazany dochód przypadający na jednego członka rodziny nie wskazuje, by małoletnie dziecko pozostawało bez niezbędnych środków utrzymania.

M.L. pismem z 16 kwietnia 2016 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując że ojciec dziecka ciężko chorował, choroba ujawniła się w sierpniu 2013 r. i spowodowała niemożność wykonywania stałej pracy zarobkowej i opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Wskazała że ona nie pracuje i wraz z synem pozostaje na wyłącznym utrzymaniu swych rodziców. W wyniku podpalenia straciła dorobek całego życia, co przenosi się na wychowanie i utrzymanie jej syna.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2016 r.) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej kpa) utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z [...] marca 2016 r.

W uzasadnieniu Prezes ZUS przywołał art. 83 [ust. 1] uer i zwrócił uwagę, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie do świadczenia w drodze wyjątku przez wnioskodawcę. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez ubezpieczonego wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Muszą to być przeszkody przynajmniej w jakimś czasie nieusuwalne, eliminujące ubezpieczonego z grona pracowników w szerokim tego słowa znaczeniu. Organ, po dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których ojciec małoletniego M.L. nie nabył świadczenia w trybie zwykłym. Na przestrzeni 54 lat życia ojca dziecka zostało udowodnione 29 lat 9 miesięcy i 24 dni okresów ubezpieczenia. Zdaniem organu wystąpienie tej okoliczności nie wystarcza jednak do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem aby przyznać przedmiotowe świadczenie, należy wziąć pod uwagę całokształt okoliczności w sprawie i dokonać ich oceny pod kątem szczególnych okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków do przyznania świadczenia w trybie zwykłym.

W ocenianym do uprawnień 10-leciu przed dniem powstania niezdolności do pracy ojca dziecka, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - zostało udowodnione jedynie 2 lata, 9 miesięcy i 8 dni tych okresów. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych

W okresach od 1 lipca 1995 r. do 30 czerwca 2000 r. i od 23 sierpnia 2009 r. do 20 czerwca 2011 r. ojciec dziecka nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co między innymi spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Ze sprawy nie wynika, by w powyższych okresach ubezpieczony nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, bowiem wówczas nie była wobec niego orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Całkowitą niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji ustalono wobec ojca dziecka orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS w dniu [...] grudnia 2014 r., który stwierdził, że niezdolność ta powstała w czasie świadczenia rehabilitacyjnego. Zgodnie z art. 14 ust. 2 uer jeżeli nie ma możliwości ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, natomiast ustalono okres, w którym niezdolność do pracy powstała, za datę powstania niezdolności przyjmuje się datę końcową tego okresu. Za datę powstania niezdolności do pracy przyjęto ostatni dzień pobierania tego świadczenia, tj. 4 września 2014 r.

Renta rodzinna w drodze wyjątku nie może być przyznana, ponieważ nie jest spełniony warunek braku niezbędnych środków utrzymania. Posiadane środki utrzymania to pobierane przez babcię dziecka emerytura w wysokości 1928,26 zł brutto i dziadka dziecka emerytura w wysokości 1620,14 zł brutto. Wykazany dochód przypadający na jednego członka 4 osobowej rodziny w wysokości 887,10 zł miesięcznie przekracza kwotę najniższego świadczenia emerytalnego, co nie pozwala na uznanie, że dziecko nie posiada niezbędnych środków utrzymania.

Pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" - jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku - nie jest zdefiniowane w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2016 r. wynosi 882,56 zł brutto.

Art. 83 ust. 1 uer uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania (wyrok NSA z 15.4.2002 r. II SA 4189/01). Wykazane środki utrzymania w kwocie 887,10 zł brutto na członka rodziny mogą być niewystarczające, zważywszy na potrzeby, lecz trudno uznać wymienioną kwotę jako tę, która nie pozwala zaspokoić potrzeb niezbędnych, podstawowych. Zdaniem organu ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 uer przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami, choćby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Organ nie zanegował, że sytuacja materialna w jakiej znajduje się dziecko może być trudna. Świadczenie z art. 83 uer nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.L. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: prawa materialnego - art. 83 uer przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy należy stwierdzić brak spełnienia przesłanek do przyznania na rzecz małoletniego M.L. renty rodzinnej w drodze wyjątku; art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na nieuchyleniu decyzji Prezesa ZUS, mimo że decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, w szczególności zaniechanie zbadania i oceny:

a) warunków braku podjęcia przez ojca małoletniego pracy, która zapewniałaby mu ubezpieczenie społeczne, co skutkowało odmową przyznania na rzecz małoletniego M.L. renty rodzinnej w drodze wyjątku;

b) aktualnej sytuacji finansowej skarżącej, uwzględniając do posiadanych przez skarżącą środków utrzymania również świadczeń otrzymywanych przez rodziców skarżącej (emerytura matki skarżącej, emerytura ojca skarżącej), podczas gdy skarżąca nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z rodzicami i zamieszkuje u rodziców tymczasowo ze względu na pożar w domu, w którym zamieszkiwała z małoletnim;

- naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 kpa obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami z art. 107 § 3 kpa;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i przyznanie wnioskowanej renty rodzinnej w drodze wyjątku małoletniemu M.L. po zmarłym ojcu D. L.

Wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej; zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych [k. 2-7 akt sądowych].

W uzasadnieniu skargi matka małoletniego podniosła, że ojciec dziecka pracował bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego nie ze swej woli, tylko w wyniku okoliczności obiektywnych w postaci niemożności znalezienia na rynku pracy zatrudnienia, które gwarantowałoby mu ubezpieczenie społeczne. Wskazała, że zamieszkuje z rodzicami tymczasowo ze względu na pożar domu w którym zamieszkiwała z synem, a z rodzicami nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 83 ust. 1 uer ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania praw do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna - pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (art. 84 uer), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie.

Z treści powyższego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że M.L. jest pozostałym po zmarłym dnia 15 sierpnia 2015 r. D. L. członkiem rodziny. Ze względu na wiek nie może podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Spornym jest, czy w sprawie wykazano szczególne okoliczności, które usprawiedliwiałyby nienabycie przez zmarłego ojca świadczenia rentowego w zwykłym trybie, jak również, czy małoletnie dziecko nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Ustalenie prawa do świadczenia w drodze wyjątku nie może odbywać się w zupełnym oderwaniu od przepisów regulujących przyznawanie świadczeń na zasadach ogólnych. Nie bez powodu ustawodawca posłużył się sformułowaniem wskazującym, że tylko tym ubezpieczonym, którzy "wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty", Prezes ZUS może przyznać świadczenie w drodze wyjątku. Wychodząc z zasad systemowych, na jakich oparte są założenia ubezpieczeń społecznych, których częścią jest art. 83 ust. 1 uer i kierując się względami wykładni funkcjonalnej, trudno byłoby przyjąć, by stwarzał on podstawę przyznawania świadczeń w drodze wyjątku w zupełnym oderwaniu od wymaganego okresu ubezpieczenia, chociaż niewystarczającego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych.

Art. 83 ust. 1 uer posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego (bądź pozostałego po nim członka rodziny) do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 uer okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3 uer). Koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 uer) i jest to zasada, gdy chodzi o osoby, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat oraz niezdolność ta ma powstać w czasie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. O ile 18-miesięczny okres nie jest wymagany, gdy ubezpieczony posiada 25-letni staż ubezpieczeniowy w przypadku mężczyzn i 20-letni w przypadku kobiet, o tyle 5-letni okres ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jest warunkiem koniecznym. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane w trybie art. 83 ust. 1 uer. Jednakże przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności, a osoba ubiegająca się o świadczenie nie może podjąć pracy (lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym) ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie ma niezbędnych środków utrzymania.

W rozpoznawanej sprawie zmarły ojciec dziecka legitymował się długim, bo ponad 29 letnim okresem składkowym i nieskładkowym jednakże zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych w 10-leciu przed dniem powstania niezdolności do pracy posiadał jedynie 2 lata 9 miesięcy i 8 dni tych okresów. Nie można zatem uznać, że do wymaganego stażu ubezpieczenia brakuje niewielki okres. W sprawie nie zostało wykazane, że przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe była spowodowana szczególnymi okolicznościami.

Żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie. Konieczne jest więc wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych z ubezpieczeniem dla pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności.

Za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (wyrok NSA z 7.3.2001 r. II SA 3191/00, Lex 537884).

Przy ustalaniu prawa do renty w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w zwykłym trybie. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem właśnie szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane.

Zmarły ojciec małoletniego w okresach od 1 lipca 1995 r. do 30 czerwca 2000 r. i od 23 sierpnia 2009 r. do 20 czerwca 2011 r. nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętych ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. We wskazanych przerwach w ubezpieczeniu nie była wobec niego orzeczona całkowita ani częściowa niezdolność do pracy, a zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec.

Z ustalonego przez organ stanu faktycznego nie wynikają również inne przeszkody, które uniemożliwiałyby zmarłemu podjęcie pracy w okresie przerwy w ubezpieczeniu, a które mogłyby zostać uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 uer. Okoliczności tej nie stanowi podejmowanie zatrudnienia bez uiszczania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Osoby wykonujące prace dorywcze, bez rejestracji - jak to określa skarżąca, nie tylko, że nie ponoszą kosztów ubezpieczenia społecznego (przez nieodprowadzanie stosownych składek od dochodów), to także nie uiszczają stosownych podatków. Osoby takie czerpią zyski z takiej nierejestrowanej nigdzie działalności i niezależnie od jej rozmiaru czasowego, nie można takich osób traktować na równi z osobami, które w miarę swoich potrzeb wypełniają obowiązki ubezpieczeniowe i podatkowe.

Uwzględniając powyższe Sąd podzielił stanowisko organu, że w sprawie nie wykazano skutecznie, że niespełnienie warunków ustawowych do uzyskania świadczeń nastąpiło wskutek szczególnych okoliczności.

Sąd z pełnym zrozumieniem podszedł do sytuacji życiowej rodziny. Sąd podkreślił, że świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb. Wysokość uzyskiwanych w rodzinie małoletniego dochodów pozwoliła organowi na wyprowadzenie wniosku, że w sprawie na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie zaistniała przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania.

Organ zasadnie zwrócił uwagę, że w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" nie zostało zdefiniowane. Należy zwrócić uwagę, że w art. 83 ust. 1 uer chodzi o brak niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocenie podlega, czy środki utrzymania jakimi dysponuje rodzina, są wystarczające do zaspokojenia najbardziej podstawowych, a nie wszystkich potrzeb.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano stanowisko, zgodnie z którym dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy posiadane przez wnioskodawcę środki utrzymania oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej, która od 1 marca 2015 r. wynosiła 880,45 zł (wyrok NSA z 27.9.2006 r. I OSK 1112/06; wyrok WSA w Warszawie z 17.1.2007 r. II SA/We 2148/06, cbosa). Przyjmuje się, że zastosowanie takiego miernika pozwala na najbardziej obiektywną ocenę sytuacji materialnej strony. Zastosowanie innego kryterium do dokonania takiej oceny, np. kryterium wydatków strony, nie zapewniłoby obiektywizmu. Wobec twierdzeń skargi na podkreślenie zasługuje, że do porównania przyjmuje się osiągane dochody brutto, jako że kwota minimalnej emerytury to również kwota brutto. W przedmiotowej sprawie dochody osiągane w rodzinie małoletniego to emerytura jego babci i dziadka, na których utrzymaniu w dacie wydawania decyzji pozostawał małoletni wraz z matką w oparciu o znajdującą się w aktach dokumentację w przeliczeniu na jednego członka rodziny przewyższają kwotę najniższej emerytury. Odnosząc się do zarzutu skargi, że matka małoletniego wraz z synem nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z rodzicami, wskazać należy, że w toku postępowania administracyjnego wskazywała że prowadzi gospodarstwo domowe z rodzicami, z którymi obecnie wspólnie zamieszkuje. Organ był obowiązany do uwzględnienia przy obliczeniu dochodu na jednego członka rodziny – rodziców skarżącej.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że organ dokonał prawidłowej oceny, że w rozpoznawanej sprawie nie spełniono dwu z czterech przesłanek warunkujących przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku tj. przesłanki szczególnych okoliczności, wskutek których nie zostały spełnione ustawowe warunki do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania.

Jako że ustawa o emeryturach i rentach z FUS wymaga, by wszystkie przesłanki ujęte w art. 83 uer były wypełnione łącznie, uznać trzeba, że nie zaistniały ustawowe warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia.

W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje Sąd I instancji uznał za prawidłowe. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd I instancji nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego i nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Skargę kasacyjną wywiódł małoletni M.L., działający przez przedstawicielkę ustawową M.L., reprezentowany przez adw. A. L., który zaskarżył wyrok II SA/Wa 1542/16 w całości, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ppsa przez oddalenie skargi i brak uchylenia wadliwej decyzji w sytuacji, gdy skarga była zasadna z uwagi na naruszenie przez organ przepisów prawa, w tym przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w skardze, przez zaniechanie podjęcia dalszych czynności wyjaśniających sytuacji finansowej i majątkowej M.L. i jego matki, i ich sytuacji bytowej choćby przez brak przesłuchania w charakterze świadków rodziców M.L., tj. dziadków małoletniego; zaniechania dalszego ustalenia sytuacji zdrowotnej D. L. wobec istniejącej choroby nowotworowej i braku możliwości podejmowania pracy przez niego, prowadzące do niewłaściwego ustalenia sytuacji finansowej i majątkowej M.L. i jego matki, a tym samym prowadzące do niewłaściwego ustalenia braku podstaw do przyznania małoletniemu wnioskowanego świadczenia;

2. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 83 uer, polegającą na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie brak jest szczególnych okoliczności usprawiedliwiających nienabycie przez D. L. renty w zwykłym trybie oraz błędnym przyjęciu, że małoletni posiada niezbędne środki na utrzymanie, w konsekwencji prowadzące do odmowy przyznania małoletniemu świadczenia i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu.

Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ppsa wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji medycznej D. L. na okoliczności istnienia choroby u ojca małoletniego, jej zakresu, a tym samym braku możliwości podjęcia zatrudnienia prowadzącego do uzyskania renty w zwykłym trybie. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa okazał się częściowo usprawiedliwiony. Zarzut ten został postawiony niestarannie, bowiem autor skargi kasacyjnej jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazując orzecznictwo sądów administracyjnych i precyzując pominięte przez organ środki dowodowe, podnosząc, że "organ również nie poczynił właściwych ustaleń w zakresie okoliczności, z powodu których ojciec małoletniego nie uzyskał renty w zwykłym trybie i czy te okoliczności mają charakter nadzwyczajny", uwypuklił wzorce kontroli, których naruszenia się dopatruje. Mimo tej niestaranności, zarzut ten nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Z konstrukcji art. 83 ust. 1 uer wynika, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. Z art. 124 uer wynika, że w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Oznacza to, że Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest związany regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania. W szczególności powinien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa). Jest obowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi także w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że konstrukcja uznania administracyjnego, na której opiera się art. 83 ust. 1 uer, zobowiązuje organ w każdym przypadku do starannego zbadania stanu faktycznego pod kątem wystąpienia przesłanek wymienionych w powołanym przepisie i do dokonania oceny, czy okoliczności sprawy mają szczególny charakter, uzasadniający przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy statuuje art. 7 kpa, nakazując jednocześnie załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Na tle powyższego przepisu, w odniesieniu do spraw rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego sformułowano w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadę, że organ obowiązany jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (m.in. wyrok NSA z: 11.6.1981 r. SA 821/81, ONSA 1981/1/57; 23.9.2009 r. I OSK 200/09, Lex 595309).

Wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej została przez ustawodawcę skonkretyzowana w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym m.in. w powołanych art. 77 § 1 i art. 80 kpa, statuujących obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (wyrok NSA z 5.1.2017 r. I OSK 1088/16, Lex 2260822).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia wymienionych wyżej przepisów okazał się zasadny w części dotyczącej obowiązku ustalenia sytuacji zdrowotnej D. L. jako szczególnej okoliczności uniemożliwiającej ojcu małoletniego podjęcia pracy w okresie od 22 sierpnia 2013 r. do dnia 4 września 2014 r. Mimo, że matka małoletniego załączyła do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odpisy kart informacyjnych: z 22 sierpnia 2014 r. Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego im. Wojskowej Akademii Medycznej – Centralnego Szpitala Weteranów CDK Kliniki Chorób Wewnętrznych, Diabetologii i Farmakologii Klinicznej; z 21 października 2014 r. Szpitala Zakonu Bonifratrów św. Jana Bożego w Łodzi i z 27 października 2014 r. Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego im. Wojskowej Akademii Medycznej – Centralnego Szpitala Weteranów Kliniki Chorób Wewnętrznych i Nefrodiabetologii, Prezes ZUS – z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa nie przeprowadził dowodu z tych dokumentów i pominął je całkowicie przy ustalaniu stanu faktycznego – z naruszeniem art. 80 i 107 § 3 kpa. Prezes ZUS nie pouczył matki małoletniego o możliwości zgłoszenia dalszych wniosków dowodowych, wskazujących na początek choroby ojca małoletniego i gwałtowny rozwój tej choroby, czym organ naruszył art. 9 kpa. Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Sądów administracyjnych i doktryny jest pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji [z 22 lipca 1952 r., pozostającego w mocy na podstawie art. 77 in fine Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. – Dz. U. nr 84, poz. 426 ze zm.; obecnie art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.] sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z 23.7.1992 r. III ARN 40/92 z aprobującymi glosami W. Tarasa – PiP 1993/3/112; J. Zimmermanna – PiP 1993/8/116 i n.; aprobowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 s. 92-93 nb 1, 2).

O tym, że naruszenie art. 9 kpa miało istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy świadczy to, że prócz ww trzech kart leczenia szpitalnego ojca małoletniego (przedłożonych przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), pełnomocnik skarżącego kasacyjnie załączył do skargi kasacyjnej potwierdzone "za zgodność" odpisy: karty informacyjnej leczenia szpitalnego z 28 sierpnia 2013 r. Wojewódzkiego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej Centrum Leczenia Chorób Płuc i Rehabilitacji w Łodzi Oddziału Chorób Wewnętrznych Specjalistycznego Szpitala Chorób Płuc i Rehabilitacji w Tuszynie; karty informacyjnej z 23 września 2013 r. III Szpitala Miejskiego im. dra Karola Jonschera Oddziału Chirurgii Ogólnej; karty wypisowej z 5 czerwca 2014 r. WZ ZOZ CLChPłiR w Łodzi II Oddziału Chorób Płuc w Tuszynie; karty informacyjnej Izby Przyjęć Uniwersyteckiego Szpitala Klinicznego nr 1 im. N. Barlickiego w Łodzi z 14 marca 2015 r. oraz wyniki badań, wykonanych w różnych palcówkach medycznych w dniach: 26.8.2013 r. badania mikrobiologicznego; 12.9.2013 r. w III Szpitalu Miejskim im. dra Karola Jonschera; 13.9.2013 r. (bronchoskopia; pobranie 4 wycinków z guza płuca lewego); wyniku badania histopatologicznego z 13.9.2013 r. w Zakładzie Patomorfologii Wojewódzkiego Specjalistycznego Szpitala im. dra Wł. Biegańskiego w Łodzi; 8.4.2014 r.; 22.5.2014 r. badania cytologicznego i histopatologicznego (omyłkowo – 2 egz.); 28.5.2014 r. badania echokardiograficznego; 4.6.2014 r. biopsji (omyłkowo – 2 egz.); 2.10.2014 r. angiografii fluoresceinowej; 8.4.2015 r. biopsji – z rozpoznaniem część komórek atypowych wykazuje cechy raka jasnokomórkowego nerki (k. 49 akt sądowych).

Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa błędnie uznał, że Prezes ZUS nie uchybił ww. regułom postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przez niewyczerpujące zebranie i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Sąd I instancji nie dostrzegł także, że organ błędnie pominął to, że 13 grudnia 2015 r. całkowitemu spaleniu uległ dom drewniany i samochód osobowy marki Toyota Avensis, należące do matki małoletniego, o wartości szacowanej na kwotę 300.000 zł. Komenda Powiatowa Policji w [...] prowadziła postępowanie przygotowawcze w sprawie zdarzenia, które zagrażało życiu i zdrowiu wielu osób oraz mieniu w wielkich rozmiarach (sprawa [...]; k. 28, 27-27v akt ZUS). Owo nadzwyczajne zdarzenie całkowicie zachwiało podstawami materialnymi egzystencji małoletniego i jego matki.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 245 kpc przeprowadził dowód z wyżej wymienionych odpisów dokumentów medycznych, obrazujących rozwój choroby nowotworowej D. L. Na podstawie odpisów powołanych dokumentów ustalił, że D. L. leczony był w dniach 22 sierpnia 2013 r. do 28 sierpnia 2013 r. w Oddziale Chorób Wewnętrznych Szpitala w Tuszynie z rozpoznaniem: cukrzyca insulinozależna z powikłaniami; stopa cukrzycowa; stany gorączkowe, guz płuca lewego do diagnostyki; nadciśnienie tętnicze świeżo rozpoznane; od 28 sierpnia 2013 r. do 21 września 2013 r. w Oddziale Chirurgii Ogólnej III Szpitala Miejskiego im. dra Karola Jonschera; od 7 maja 2014 r. do 5 czerwca 2014 r. w II Oddziale Chorób Płuc Szpitala w Tuszynie z rozpoznaniem: guz płuca lewego i meta do obu płuc; cukrzyca insulinozależna; angiopatia cukrzycowa (nefropatia, stopa cukrzycowa); przewlekła niewydolność nerek; nadciśnienie tętnicze; anemia w przebiegu choroby; od 9 sierpnia 2014 r. do 22 sierpnia 2014 r. w Uniwersyteckim Szpitalu Klinicznym im. Wojskowej Akademii Medycznej – Centralnym Szpitalu Weteranów CDK Klinice Chorób Wewnętrznych, Diabetologii i Farmakologii Klinicznej z rozpoznaniem: guz nerki lewej; przerzuty do płuc; anemia wtórna; prawostronne zapalenie płuc; cukrzyca typu 2 niewyrównana; cukrzycowa choroba nerek w 4/5 stadium niewydolności nerek; retinopatia cukrzycowa proliferacyjna; nadciśnienie tętnicze z angiopatią II’; od 13 października 2014 r. do 21 października 2014 r. w Szpitalu Zakonu Bonifratrów w Łodzi z rozpoznaniem: oporne nadciśnienie tętnicze; guz lewej nerki; podejrzenie przerzutów do płuc – w trakcie diagnostyki; cukrzyca typu 2; przewlekła choroba nerek w 4 stadium; retinopatia cukrzycowa proliferacyjna; anemia wtórna; w Uniwersyteckim Szpitalu Klinicznym im. Wojskowej Akademii Medycznej – Centralnym Szpitalu Weteranów Klinice Chorób Wewnętrznych i Nefrodiabetologii (w błędnie nieponumerowanych w tej części aktach ZUS; k. 49 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny dał wiarę owym odpisom dokumentów, bowiem nie nasuwały Sądowi żadnych wątpliwości co do ich autentyczności; były niesprzeczne w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy z orzeczeniami lekarza orzecznika ZUS z: [...] października 2013 r. nr [...]; [...] kwietnia 2014 r. nr [...]; [...] grudnia 2014 r. nr [...]i opinią lekarską z [...] grudnia 2014 r. nr [...] (k. 7, 2, 30/31, 123 akt ZUS).

Zarzut naruszenia powołanych przepisów w zakresie braku prowadzenia przez matkę małoletniego z jej rodzicami (a dziadkami małoletniego) wspólnego gospodarstwa domowego od dnia wspólnego zamieszkania w domu B. i J. małżonków J. (o pow. 80 m2; k. 35 akt ZUS), okazał się niezasadny. Matka małoletniego w piśmie do ZUS z 24 lutego 2016 r. sama wskazała, że "prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami...mieszka z synem w pokoiku o pow. 16 m2", k. 35; k. 27v akt ZUS). Niewadliwe są ustalenia organu, że skoro matka małoletniego, po kradzieży złota z prowadzonego przez nią lombardu musiała zaniechać tej formy działalności gospodarczej, a następnie zawiesiła działalność gospodarczą, polegającą na urządzaniu ogrodów, i od tego okresu pracowała dorywczo, to w istocie wraz z małoletnim pozostają na utrzymaniu rodziców matki małoletniego. Nietrafnie organ przyjął, że emerytury obojga dziadków małoletniego stanowią "posiadane środki utrzymania" małoletniego (s. 4 uzasadnienia wyroku II SA/Wa 1542/16), bowiem nie są to środki utrzymania posiadane przez małoletniego bądź jego matkę, stanowiąc wyłącznie odrębny majątek dziadków małoletniego. Dziadkowie małoletniego, zaspokajając podstawowe potrzeby małoletniego i jego matki (dostarczając im mieszkania, wyżywienia), w istocie alimentują córkę i wnuka (choć alimentacja ta opiera się na dobrowolnych świadczeniach, wypływających z istoty relacji rodzinnych, nie zaś ze zdarzeń prawnych, konkretyzujących obowiązek alimentacyjny np. wyrokiem sądu czy ugodą zawartą przed sądem). Prowadzenie dowodu z zeznań dziadków małoletniego było w kontrolowanej sprawie zbędne. Wszelkie rozważania skargi kasacyjnej dla wykazania, że "każdy prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe", nie są w kontrolowanej sprawie relewantne.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887).

Przesłanki, o których mowa w art. 83 ust. 1 uer, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Organ podejmując rozstrzygnięcia oparł się na tym, że zmarły ojciec dziecka co prawda legitymował się długim bo wynoszącym 29 lat 9 miesięcy i 24 dni okresem składkowym i nieskładkowym (zatem do nabycia prawa do renty na zasadach ogólnych brakło zaledwie 2 miesiące i 6 dni). Prezes ZUS wskazał także, że okresie ostatnich 10 lat przed dniem śmierci ojca dziecka (s. 1 decyzji z [...] marca 2016 r.; od 15 sierpnia 2005 r. do 15 sierpnia 2014 r.), zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, ojciec dziecka posiadał 2 lata 9 miesięcy i 8 dni, lecz nie dokonał jednak analizy i nie wyjaśnił wszystkich aspektów sprawy. W istocie w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci ojca małoletniego, na 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentował posiadanie 2 lata 5 miesięcy 8 dni stażu w tym 1 rok 9 miesięcy 28 dni okresów składkowych oraz 4 lata 1 miesiąc 28 dni okresów nieskładkowych. Ograniczenie okresów nieskładkowych (art. 7 uer) do 1/3 udowodnionych okresów składkowych nie znajduje oparcia w art. 83 ust. 1 uer.

W orzecznictwie Sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że rozszerzanie przesłanki szczególnych okoliczności na inne zagadnienia, ponad wymienione w dyspozycji art. 83 ust. 1 uer, jest nieuprawnione. Nie mieszczą się one w treści cytowanego przepisu. Sąd I instancji i organ błędnie przyjmują, że "Wychodząc z zasad systemowych, na jakich oparte są założenia ubezpieczeń społecznych, których częścią jest art. 83 ust. 1 ww. ustawy i kierując się względami wykładni funkcjonalnej, trudno byłoby przyjąć, by stwarzał on podstawę przyznawania świadczeń w drodze wyjątku w zupełnym oderwaniu od wymaganego okresu ubezpieczenia, chociaż niewystarczającego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych" (s. 7 uzasadnienia II SA/Wa 1542/16). Prowadzi to do zatarcia różnicy między świadczeniami zwykłymi i nadzwyczajnymi, podczas gdy przesłanki w obu wypadkach są różne. Analizując brzmienie art. 83 ust. 1 uer trzeba przede wszystkim zważyć, że zwrot "szczególne okoliczności" odnosi się zarówno do sytuacji, w której stanowią one powód niespełniania warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, jak też niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Oznacza to, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane po pierwsze wówczas, gdy nie wypracowano świadczenia w trybie zwykłym wskutek tych okoliczności, jak też wówczas, gdy w ich wyniku i ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, nie można podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Szczególne okoliczności to takie, które powodują niemożność uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z orzeczenia lekarskiego z [...] grudnia 2014 r. nie wynika, by współistniejące choroby skarżącego powstały w okresie świadczenia rehabilitacyjnego, zwłaszcza że symptomy tych chorób były widoczne wcześniej (na co wskazuje karta informacyjna z 28 sierpnia 2013 r., obejmująca okres pobytu ojca dziecka w Wojewódzkim Zespole Zakładów Opieki Zdrowotnej Centrum Leczenia Chorób Płuc i Rehabilitacji w Łodzi Oddziale Chorób Wewnętrznych Specjalistycznego Szpitala Chorób Płuc i Rehabilitacji w Tuszynie od dnia 22 sierpnia 2013 r. – z rozpoznaniem ciężkich chorób, stwarzających zagrożenie życia) i powiązanie w orzeczeniu lekarskim uprawnień do świadczenia rehabilitacyjnego z wyczerpaniem zasiłku chorobowego (k. 7 akt ZUS; k. 49 akt sądowychv), stąd ustalenia i rozważenia wymagały ich skutki dla zdolności skarżącego do pracy. Brak było podstaw do przyjęcia daty niezdolności do pracy ostatniego dnia pobierania świadczenia rehabilitacyjnego – 4 września 2014 r. (art. 14 ust. 2 uer; s. 4 uzasadnienia wyroku II SA/Wa 1524/16) jak i ograniczenia okresów nieskładkowych do 1/3 okresów składkowych w ostatnim 10-leciu przed dniem śmierci ojca dziecka, dla potrzeb ustalenia przesłanek świadczenia szczególnego na podstawie art. 83 ust. 1 uer. Lekarz orzecznik jedynie wskazał, że "nie ma danych aby niezdolność do pracy powstała w okresie 30.6.1995-12.12.1996 r." (k. 123 akt ZUS – zatem w okresie rozpoczynającym się ponad 20 lat i kończącym się ponad 18 lat przed śmiercią ojca dziecka). Jest rzeczą oczywistą, że po dniu 22 sierpnia 2013 r. nie można było zasadnie oczekiwać od ojca dziecka, że wypracuje dalsze okresy składkowe, mógł jedynie legitymować się dalszymi okresami nieskładkowymi (art. 7 pkt 1 lit. b-d uer).

W sprawie o świadczenie w drodze wyjątku zagadnienie całkowitej niezdolności do pracy łączy się z przesłanką niemożności podjęcia pracy lub innej działalności. Niespełnienie warunków do świadczenia zwykłego nie zostało powiązane z niezdolnością do pracy, a zatem owa niezdolność co najwyżej może być oceniana jako element szczególnych okoliczności. W takiej sytuacji godzi się wyrazić pogląd, że organy administracyjne są związane zawsze treścią właściwego orzeczenia lekarskiego, ale tylko co do faktu i charakteru niezdolności do pracy, natomiast datą jej powstania tylko w sprawach, w których ta kwestia należy do ustawowych przesłanek, np. przyznania renty w trybie zwykłym, wówczas bowiem niezdolność do pracy i data jej powstania wpływają na uzyskanie określonego uprawnienia. Wobec tego trudno przyjąć pełne związanie datą powstania niezdolności do pracy w sprawach o świadczenie nadzwyczajne. W tych sprawach data powstania niezdolności do pracy nie mieści się wśród ustawowych przesłanek z art. 83 ust. 1 uer. Możliwość jej wcześniejszego powstania może być jednym z czynników skutkujących niemożnością wypracowania renty zwykłej z powodu niemożności zatrudnienia. Podobne stanowisko zajął m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z: 14.5.2009 r. II SA/Wa 293/09; 30.3.2012 r. II SA/Wa 2426/11 (cbosa). Trzeba też zważyć, że data powstania niezdolności do pracy to kwestia natury medycznej, podczas gdy w niniejszej sprawie chodzi o analizę przesłanek prawnych (wyrok NSA z 17.1.2013 r. I OSK 2701/12, Lex 1360847; wyrok WSA w Warszawie z 12.5.2017 r. II SA/Wa 1142/16, Lex 2315229).

Z akt sprawy wynika, że w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2014 r. nr akt [...], na którym oparł się organ stwierdzono, że D. L. jest całkowicie niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji, zaś niezdolność ta powstała w czasie trwania świadczenia rehabilitacyjnego. W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, że zostało ono wydane m.in. po dokonaniu analizy przedstawionej dokumentacji medycznej, w tym kart informacyjnych z leczenia szpitalnego w okresie 2013/2014 r. oraz zaświadczeń o stanie zdrowia wystawionych przez lekarzy leczących w dniach [...] sierpnia 2014 r. (akta ZUS)

W orzecznictwie przyjmuje się, że za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 uer uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (m.in. wyrok NSA z 16.6.2000 r. II SA 306/00), przy czym zdarzenie to bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Prawodawca posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", daje organowi pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tym kątem, co podkreśla cel omawianej regulacji. Nie chodzi o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych, jak w tym wypadku choroba nowotworowa D. L. Zgodnie z art. 83 ust. 1 uer całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (wyrok NSA z 24.3.2003 r. II SA 3594/02).

Organ nie rozważył sytuacji zdrowotnej ojca skarżącego w kontekście obiektywnych przeszkód, które po dacie ujawnienia się poważnej choroby (raka), a przed datą całkowitej niezdolności do pracy, mogły wpływać na jego aktywność zawodową. Prezes ZUS okoliczności tej w ogóle nie uwzględnił i nie ocenił w kategoriach szczególnych okoliczności. Nie wyjaśnił, jak długo rozwijała się choroba ojca małoletniego, która w konsekwencji doprowadziła do jego całkowitej niezdolności do pracy. W rozpoznawanej sprawie - jak wyżej wskazano w odniesieniu do pojęcia "szczególnych okoliczności" - jest to bardzo istotne, gdyż to stan zdrowia ojca skarżącego wpłynął na niemożność uzyskania przez niego świadczenia w trybie zwykłym, a tym samym może wskazywać na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 uer.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwagę zasługuje fakt, że w dacie śmierci D. L. miał 54 lata i legitymował się długim okresem ubezpieczenia (29 lat 9 miesięcy i 24 dni).

Błędnie Sąd I instancji aprobował stanowisko organu co do braku niezbędnych środków utrzymania w rozumieniu art. 83 ust. 1 uer. Wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że dla oceny niezbędnych środków utrzymania należy posiadane przez wnioskodawcę środki utrzymania oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury (od 1 marca 2016 r. – 882,56 zł; MP 2016, poz. 168). Tymczasem emerytury dziadków małoletniego nie są "posiadanymi przez wnioskodawcę środkami utrzymania". Nawet uwzględnienie, że dziadkowie dobrowolnie alimentują małoletniego i jego matkę, to różnica pomiędzy kwotą przypadającą średnio na każdego z 4 członków rodziny wspólnie prowadzących gospodarstwo domowe, a wskazaną kwotą, wynosi 4,54 zł i jest zupełnie pomijalna. W przeciwieństwie do konstrukcji art. 5 ust. 1 bądź 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) bądź art. 8 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), ustawodawca w art. 83 ust. 1 nie wprowadza sztywnych kwot, wykluczających możliwość przyznania świadczenia w trybie szczególnym.

Skoro skarżący nie spełnia warunków do uzyskania prawa do renty rodzinnej na zasadzie świadczenia przyznanego w trybie zwykłym, z przyczyn niezawinionych; z uwagi na wiek nie może podjąć pracy i nie ma środków utrzymania, zdaje się spełniać przesłanki do uwzględnienia wniosku o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na postawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] marca 2016 r.