Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1403/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 41 ust 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.), Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2422/11 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2422/11 oddalił skargę A. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2007 r., działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwolnił A. J. ze służby w Policji z dniem 30 września 2007 r. W uzasadnieniu rozkazu wskazano na fakt wystąpienia w dniu 18 czerwca 2007 r. przełożonego policjanta z wnioskiem o zwolnienie z uwagi na osiągnięcie przez funkcjonariusza ponad 30 letniej wysługi emerytalnej i na fakt poinformowania policjanta o zamiarze zwolnienia go ze służby na trzy miesiące przed zwolnieniem.

A. J. wnioskiem z dnia 9 maja 2011 r. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu personalnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzji o zwolnieniu ze służby zarzucił brak wymaganego uzasadnienia, zgodnie z treścią art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie wnioskodawcy, rozkaz personalny jest sprzeczny z Dyrektywą Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającą ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. U. UE. L. 2000.303, z dnia 2 grudnia 2000 r. s. 16; Dz. Urz. UE Polskie Wydanie Specjalne rozdz. 5, tom 4, s. 79, wydanej na podstawie art. 13 TWE).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności wskazanego na wstępie rozkazu personalnego, wskazując na brak cech rażącego naruszenia prawa.

A. J. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sprawie jest niesporne, iż A. J. nabył prawo do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, zatem spełniał przesłankę określoną w art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Możliwość zastosowania tego przepisu nie jest uzależniona od przebiegu służby policjanta ani jego subiektywnego przekonania co do przydatności na zajmowanym stanowisku. Wskazany przepis umożliwia właściwemu przełożonemu, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych przepisami prawa na Policję, taki dobór kadry, aby mogła ona efektywnie realizować te zadania. Organ odwoławczy w pełni podtrzymał twierdzenie, że przedmiotowa decyzja nie jest sprzeczna z Dyrektywą Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającą ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy. W ocenie organu, błędem wydaje się twierdzenie, że zwolnienie funkcjonariusza w związku z nabyciem prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, może być kwalifikowane jako dyskryminacja ze względu na wiek. Tym bardziej, że ustawodawca w żaden sposób nie wiąże wieku funkcjonariusza z wysługą emerytalną. W konkluzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż przedmiotowy rozkaz personalny nie narusza prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dlatego decyzja odmawiająca stwierdzenia jego nieważności jest zasadna.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. oraz błędną wykładnię art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, a także naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem w pierwszej kolejności podkreślił, iż przedmiotem poddanego pod kontrolę postępowania administracyjnego nie jest zwykłe postępowanie administracyjne, ale wszczęte w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. postępowanie nadzorcze. Zdaniem Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał trafnej oceny przedmiotowego rozkazu w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. oraz trafnie, ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, w decyzji z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Przedmiotem rażącego naruszenia prawa nie może być kwestia wykładni prawa. Natomiast między innymi do tego sprowadzają się wnioski skarżącego zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu o zwolnieniu ze służby w Policji i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i skargi.

W ocenie Sądu, trafnie argumentuje organ, że treść art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji nie odnosi się wprost do wieku zwalnianego na jego podstawie policjanta, ale do wysłużonej przez niego odprawy emerytalnej (czyli stażu służby). Także rozkaz personalny w żadnym miejscu nie wskazuje na wiek skarżącego. Zatem, to nie wiek skarżącego był przyczyną zwolnienia, ale między innymi wysłużenie przez niego ponad 30-to letniej wysługi lat. Zawarcie w omawianym przepisie takiego sformułowania i brak odniesienia się w rozkazie personalnym do wieku skarżącego nie uprawnia do twierdzenia, iż wiek policjanta stanowił jedyną przyczynę zwolnienia ze służby w Policji. Zatem, ani będący podstawą rozkazu przepis prawa, ani sam rozkaz z dnia [...] sierpnia 2007 r. wprost nie narusza zasady zakazującej dyskryminacji pracownika/funkcjonariusza z uwagi na jego wiek. Nie ma tu zatem rażącego naruszenia Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy. Dopiero poprzez wykładnię prawa - zasad określających nabór do Policji, można wyprowadzić wniosek, iż osiągnięcie rzeczonej wysługi lat można uzyskać najwcześniej w wieku 48 lat, zaś skarżący sam zestawiając osiągnięcie ponad 30-to letniej wysługi lat ze swoim wiekiem, wyprowadza wniosek o dyskryminowaniu go z uwagi na wiek. Jednakże twierdzenia tego nie wysuwa wprost z przepisu art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, ale z powyższej spekulacji, abstrahując od innych istotnych elementów sprawy.

Jak wskazał Sąd, Komendant Główny Policji w treści uzasadnienia rozkazu (jakkolwiek enigmatycznie) odniósł się do interesu służby, który utożsamił z interesem społecznym i który to interes w jego ocenie uzasadniał podjęcie decyzji o zwolnieniu skarżącego – ostatni fragment uzasadnienia rozkazu. Zatem można podnosić, iż uzasadnienie to jest bardzo ogólne i mało skonkretyzowane, co do innych niż fakt osiągnięcia wymaganej wysługi lat przesłanek uzasadniających zwolnienie ze służby, ale trudno zaprzeczyć, iż wskazanie na te inne okoliczności uzasadniające decyzję o zwolnieniu w ogóle nie zostało przez organ wyartykułowane. Zatem, gdyby przesłanki te (w taki lakoniczny sposób podane) nie były dla skarżącego wystarczające, mógł żądać ich sprecyzowania, choćby poprzez wykładnię rozkazu, albo w drodze środka odwoławczego. Skoro skarżący czynności takich nie podjął, uznać należy, iż w dacie doręczenia mu tego rozkazu, wskazane w uzasadnieniu przesłanki warunkujące zwolnienie ze służby były przez niego co najmniej aprobowane.

Analizując kwestię lakonicznego wskazania w rozkazie innych niż osiągnięcie ponad 30-to letniej wysługi lat przyczyn zwolnienia, Sąd potwierdził, podnoszoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność, iż to bezpośredni przełożony powinien decydować, którzy z policjantów, mimo uzyskania 30-to letniego stażu służby, nadal nadają się do jej pełnienia. W tym także kontekście należy rozumieć odwołanie się przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt K 35/06.

Zdaniem Sądu, zarzuty skierowane przeciwko rozkazowi o zwolnieniu ze służby w Policji, zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności tego rozkazu, jak i zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zarzuty niniejszej skargi sprowadzają się w istocie do traktowania przez skarżącego postępowania nadzorczego, jakim jest postępowanie prowadzone w trybie art. 156 k.p.a., na identycznych zasadach jak postępowanie zwykłe, tak jakby niniejszy tryb nadzwyczajny stanowił kolejny tryb odwoławczy. Trafnie wskazuje organ w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę, iż weryfikacja decyzji w trybie tzw. "zwykłym" i nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności, podlega różnym reżimom. Skarżący w podnoszonych przez siebie zarzutach domagał się w istocie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie zwolnienia ze służby, nie dostrzegając, że wnioskiem z dnia 9 maja 2011 r. wszczął postępowanie w trybie nadzwyczajnym, które podlega regułom określonym w art. 156 k.p.a. Reguły te określa orzecznictwo, wskazując, że decyzja wzruszana w tym trybie musiałaby być wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zawarte w skardze zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, są chybione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa poprzez zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, stanowiącego podstawę do uchylenia tych decyzji lub stwierdzenia ich nieważności i dlatego na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi

. Od powyższego wyroku A. J. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię w związku z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. z powodu braku właściwego uzasadnienia decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby oraz poprzez nieuwzględnienie przy jego wykładni Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, iż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. Przyjął, że decyzja odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, która jest oparta na uznaniu administracyjnym, mimo braku uzasadnienia, rażąco nie narusza prawa. Zdaniem skarżącego, z poglądem takim trudno się zgodzić. Tzw. decyzja uznaniowa, oparta na swobodnym, lecz nie dowolnym uznaniu organu, powinna szczegółowo wyjaśniać przyczyny, dla których została podjęta. Przyczyn tych organ /Komendant Główny Policji w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r./ nie wskazał w sposób wyczerpujący. Przesłanką do podjęcia decyzji było osiągnięcie przez skarżącego 30-letniej wysługi emerytalnej. Uzasadnienie decyzji dotyczącej zwolnienia skarżącego ze służby nie zawiera wyjaśnienia przyczyn podjęcia decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Sam fakt posiadania przez skarżącego 30 letniej wysługi nie może stanowić uzasadnienia dla podjętej decyzji. Tym samym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając przedmiotową sprawę nieprawidłowo zinterpretował zakres swobody uznania administracyjnego w tej sprawie. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, decyzja uznaniowa nie jest zwolniona z obowiązku uzasadnienia prawnego i faktycznego /por. wyrok NSA z 19 lipca 1982 r., II S.A. 883/82, PiP 1983, nr 6, s. 141 z glosą A. Wasilewskiego/. A to uzasadnienie nie może ograniczać się tylko do stwierdzenia, że strona posiada 30-letnią wysługę emerytalną.

Skarżący wskazał, że zgodnie z Dyrektywą 2000/78/WE z 27 listopada 2000 r. w sprawie ustanowienia ogólnych ram równego traktowania przy zatrudnianiu i wykonywaniu zawodu wprowadzono w Polsce zakaz dyskryminacji, m.in. ze względu na wiek. Dyrektywa ta odnosi się również do służb mundurowych. W punkcie 18 stanowi o możliwości odstępstwa od zasad wynikających z Dyrektywy, jeżeli jest to uzasadnione celem zachowania zdolności operacyjnej tych służb. Mimo braku implementowania postanowienia aktu prawa wspólnotowego, powinien on być brany pod uwagę przy ocenie prawidłowości postępowania organów administracji oraz sądów administracyjnych. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie tylko nie odniósł się do kwestii zgodności zaskarżonych decyzji w prawem Unii Europejskiej, ale dopuścił się wykładni prawa krajowego sprzecznej z dyrektywami Unii Europejskiej.

Zdaniem skarżącego, trudno więc zgodzić się z stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przedmiotem rażącego naruszenia prawa nie może być kwestia wykładni prawa. Jak również z wywodem dotyczącym braku zasadności zarzutu stawianego przez skarżącego - dyskryminacji ze względu na wiek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zasadność argumentacji organu, że skarżący został zwolniony z uwagi na osiągniętą wysługę emerytalna, a nie ze względu na wiek. Jest to argumentacja opierająca się li tylko i wyłącznie na treści przepisu stanowiącego podstawę zwolnienia. Trudno założyć, że osoba posiadają 30 letnią wysługę emerytalną nie jest w wieku wynikającym z faktu przepracowania 30 lat. Takie uzasadnienie odnoszące się go zarzutu naruszenia Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. jest nielogiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie – A. J. oparł skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono więc naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię w związku z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. z powodu braku właściwego uzasadnienia decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby oraz nieuwzględnienie przy jego wykładni Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w literaturze został wyrażony pogląd, iż regulacja art. 156 § 1 i 2 k.p.a. normująca wady stosunku materialnoprawnego, ma w istocie również materialnoprawny charakter (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 23).

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r., wydanego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, którym zwolniono A. J. ze służby w Policji z dniem 30 września 2007 r. W uzasadnieniu rozkazu wskazano na fakt wystąpienia w dniu 18 czerwca 2007 r. przełożonego policjanta z wnioskiem o zwolnienie z uwagi na osiągnięcie przez funkcjonariusza ponad 30 letniej wysługi emerytalnej.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) – policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Przepis ten, który stał się podstawą do zwolnienia A. J. ze służby w Policji, stanowi samodzielną podstawę do podjęcia rozkazu w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby. Decyzja (rozkaz personalny) o zwolnieniu policjanta ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 4 w/w ustawy ma charakter fakultatywny i jest podejmowana na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika ze sformułowania tego przepisu, a zwłaszcza z użycia w nim zwrotu "można zwolnić". Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2003 r., SK 27/02, OTK-A 2003/1/2, przywołanym zresztą w zaskarżonej decyzji – ustawodawca dopuszcza możliwość, że część funkcjonariuszy posiadających 30 letnią wysługę emerytalną będzie dalej wykonywać swoją służbę, natomiast inni zostaną zwolnieni ze służby i przejdą na emeryturę. To przełożony funkcjonariusza może zadecydować, biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, czy skorzystać z przysługującego prawa, czy też z uwagi na indywidualne cechy funkcjonariusza, pomimo przewidzianej wyraźnie prawem możliwości przejścia na emeryturę - pozostawić funkcjonariusza w służbie. Powyższy wyrok zapadł, co prawda, w odniesieniu do funkcjonariusza służby więziennej, ale z racji podobieństwa regulacji, może mieć zastosowanie również w sprawie niniejszej, dotyczącej policjanta. W innym swoim wyroku z dnia 2 września 2008 r., K 35/06, OTK-A 2008/7/120, powołanym przez Sąd I instancji, Trybunał Konstytucyjny oceniając zakres ingerencji ustawodawcy w sferę praw i wolności funkcjonariuszy służb mundurowych, podkreślił specyfikę statusu przedstawicieli tej kategorii funkcjonariuszy publicznych w demokratycznym państwie prawnym, wyznaczoną przede wszystkim przez zakres przyznanych im kompetencji oraz szczególne warunki pełnienia służby. Zdaniem Trybunału, szczególny charakter służby publicznej służb mundurowych umożliwia odmienne i bardziej rygorystyczne - niż w wypadku pozostałych zawodów i funkcji - ukształtowanie statusu służbowego, w tym zakresu jego utraty.

Jak już wyżej wskazano, przepis art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, który stał się podstawą do zwolnienia A. J. ze służby, jest oparty na konstrukcji uznania administracyjnego. Powyższe oznacza, że jakkolwiek nabycie przez policjanta prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej stanowi samoistną przesłankę pozwalającą na zwolnienie go ze służby w Policji, to jednak jego przełożony powinien wskazać na okoliczności, jakie brał pod uwagę, podejmując decyzję o niepozostawianiu funkcjonariusza w dalszej służbie. Z uzasadnienia rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2007 r. wynika, że niezwłoczne rozwiązanie stosunku służbowego leży zarówno w interesie społecznym jak i tożsamym interesie służby. Trafnie więc ocenił Sąd I instancji, że przyczyna zwolnienia A. J. ze służby w Policji została określona w sposób enigmatyczny i bardzo ogólny, jednak trzeba mieć na uwadze, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r., oceniająca legalność rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2007 r., wydana została w trybie postępowania nadzwyczajnego – stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, w szczególności w sprawie stwierdzenia nieważności, jest ocena legalności decyzji, nie zaś ponowne załatwienie sprawy administracyjnej, w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego, w którym rozstrzyga się o prawach i obowiązkach strony.

W orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy stwierdzić, iż pomimo, że uzasadnienie rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2007 r., odnośnie przyczyn zwolnienia A. J. ze służby w Policji, poza przesłanką nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej - było lakoniczne, to jednak zostało zawarte, a tym samym nie można mówić, aby przy jego wydawaniu organ dopuścił się naruszenia prawa tj. art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu rażącym, w rozumieniu przyjętym powyżej, zwłaszcza w odniesieniu do możliwości zaistnienia skutków niemożliwych z punktu widzenia wymagań praworządności – skutków gospodarczych i społecznych. Jak bowiem trafnie zauważył Wojewódzki Sad Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skarżący nie zażądał wyjaśnienia przyczyn zwolnienia ze służby, nie złożył również środka odwoławczego. Ponadto nie może ujść uwadze Sądu fakt, że wniosek o stwierdzenie nieważności rozkazu w przedmiocie zwolnienia ze służby, złożony został przez A. J. po upływie niemal 4 lat, odkąd decyzja ta stała się ostateczna.

Warto w tym miejscu zauważyć, że w nauce prawa administracyjnego powszechnie akceptowana jest tzw. teoria gradacji wadliwości aktów administracyjnych (decyzji). Zgodnie z nią, wadliwość nieistotna nie wpływa na byt prawny aktu, może być natomiast usunięta w drodze rektyfikacji. Wadliwość istotna, stanowiąc przyczynę uchylenia aktu, może być usunięta w trybie jego wzruszenia (np. w postępowaniu odwoławczym). Następstwem najcięższej wadliwości, kwalifikowanej – określanej jako rażące naruszenie prawa, może być wyeliminowanie aktu w trybie stwierdzenia jego nieważności (por. W. Chróścielewski w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 145).

Reasumując, należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał trafnej oceny rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r. wydanego w przedmiocie zwolnienia A. J. ze służby w Policji, odmawiając w konsekwencji stwierdzenia jego nieważności, uznając, że decyzja nie zawiera wad powodujących jej nieważność, w szczególności nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W takiej sytuacji, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji i art. 107 § 3 k.p.a. okazał się być nieuzasadniony.

W rozpoznawanej sprawie nie mamy również do czynienia z naruszeniem, przywołanej w podstawach skargi kasacyjnej, Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy, poprzez, jak twierdzi skarżący, dyskryminację ze względu na wiek. Istotnie, jak stanowi art. 1 dyrektywy, jej celem jest wyznaczenie ogólnych ram dla walki z dyskryminacją ze względu m.in. na wiek – w odniesieniu do zatrudnienia i pracy, w celu realizacji zasady równego traktowania. Regulacja tej kwestii znajduje swoje szczegółowe rozwinięcie w art. 6 dyrektywy. Jednakże stosownie do pkt 18 preambuły do dyrektywy, nie wymaga ona, w szczególności od sił zbrojnych, policji, służb więziennych lub ratowniczych przyjmowania do pracy lub dalszego zatrudniania osób nieposiadających wymaganych zdolności umożliwiających wykonywanie zadań, które mogą im zostać powierzone z uwzględnieniem wynikającego z prawa celu utrzymania zdolności operacyjnej tych służb. Powyższe oznacza, że dyrektywa pozwala państwom członkowskim na tego rodzaju regulacje, które zapewniają możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby, po osiągnięciu pewnego stażu pracy, co nie pozostaje też z oczywistych względów bez związku z jego wiekiem, gdyby okazało się, że jest to podyktowane zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania danej formacji. Wymaga tego, co już zostało wyżej podkreślone, specyfika służb mundurowych, czyli szczególne warunki pracy w tego rodzaju jednostkach. Nie można tego jednak traktować, w świetle powołanej wyżej dyrektywy, za dyskryminację ze względu na wiek. Przedmiotowy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r. także nie stanowił przejawu takiej dyskryminacji, bowiem obok powołania się organu na ustawową przesłankę umożliwiającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby z tytułu nabycia przez policjanta prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej (art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji) wskazano, choć lakonicznie, powody uzasadniające zwolnienie ze służby tj. interes społeczny, tożsamy z interesem służby. Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r.

Wobec powyższego, skoro zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a.