Wyrok NSA, sygn. akt I SA 136/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1999-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 614  Oświata, szkolnictwo wyższe, nauka, działalność badawczo-rozwojowa i archiwa
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 65 poz. 385
law: Ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym.
Teza: Tryb likwidacji uczelni niepaństwowej jest ściśle określony w art. 19 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym. Postępowanie składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie Minister Edukacji Narodowej wzywa do usunięcia niezgodności działalności uczelni z przepisami ustawowymi, statutem uczelni lub zezwoleniem i wyznacza w tym celu termin. Jak wyżej wskazano, owe niezgodności winny być szczegółowo określone. Dopiero w drugim etapie MEN może zawiesić działalność szkoły lub nakazać likwidację, jeżeli niezgodności t nie zostały usunięte. Użycie słów " w razie ich nieusunięcia" w treści przepisu art. 19 ust. 2 wyraźnie wskazuje na to, że nie chodzi tu o wszelkie niezgodności działalności szkoły z ustawą, statutem lub zezwoleniem, lecz tylko takie, które były przedmiotem pierwotnego wezwania.

Teza sformułowana przez glosatora.

Ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ nie określa expressis verbis terminu wniesienia deklarowanej przez założyciela wpłaty na rzecz nowo utworzonej uczelni. Okoliczności takie jak na przykład dokonywanie przez założyciela wpłat na rzecz innych szkół wyższych oraz prowadzenie ksiąg poza siedzibą uczelni mogą być podstawą do wydania decyzji o zawieszeniu bądź likwidacji szkoły tylko w sytuacji, gdy wpływają negatywnie na działalność uczelni.

TEZY

Tryb likwidacji uczelni niepaństwowej jest ściśle określony w art. 19 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym. Postępowanie składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie Minister Edukacji Narodowej wzywa do usunięcia niezgodności działalności uczelni z przepisami ustawowymi, statutem uczelni lub zezwoleniem i wyznacza w tym celu termin. Jak wyżej wskazano, owe niezgodności winny być szczegółowo określone. Dopiero w drugim etapie MEN może zawiesić działalność szkoły lub nakazać likwidację, jeżeli niezgodności t nie zostały usunięte. Użycie słów " w razie ich nieusunięcia" w treści przepisu art. 19 ust. 2 wyraźnie wskazuje na to, że nie chodzi tu o wszelkie niezgodności działalności szkoły z ustawą, statutem lub zezwoleniem, lecz tylko takie, które były przedmiotem pierwotnego wezwania.

Teza sformułowana przez glosatora.

Ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ nie określa expressis verbis terminu wniesienia deklarowanej przez założyciela wpłaty na rzecz nowo utworzonej uczelni. Okoliczności takie jak na przykład dokonywanie przez założyciela wpłat na rzecz innych szkół wyższych oraz prowadzenie ksiąg poza siedzibą uczelni mogą być podstawą do wydania decyzji o zawieszeniu bądź likwidacji szkoły tylko w sytuacji, gdy wpływają negatywnie na działalność uczelni.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi "D." Spółki z.o.o. w W. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 stycznia 1999 r. (...) w przedmiocie likwidacji Wyższej Szkoły Ekonomicznej w N. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Edukacji Narodowej (...).


UZASADNIENIE

Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia 8.01.1999 r. (...) utrzymał w mocy swą decyzję z dnia 20.10.1998 r. (...) nakazującą: 1/ likwidację Wyższej Szkoły Ekonomicznej w N. utworzonej na podstawie zezwolenia Ministra Edukacji Narodowej z 4.04.1997 r. decyzją (...) przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością "D." w W., wpisanej do rejestru uczelni niepaństwowych pod nr 109, 2/ wstrzymanie z dniem otrzymania decyzji rekrutacji na studia, oraz ustalającą, że likwidacja ma być prowadzona zgodnie z postanowieniami rozdziału 8 statutu Szkoły zatwierdzonego decyzją (...) z dnia 15.04.1997 r., a także, że ma być przeprowadzona w terminie do 30.06.1999 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazał, że uczelnia nie daje gwarancji dalszego działania zgodnie z ustawą o szkolnictwie wyższym z dnia 27 września 1990 r. /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./, w szczególności zaś realizacji zadań określonych w art. 3 tej ustawy. Minister wskazał, że zarówno założyciel jak i władze uczelni byli wzywani do usunięcia nieprawidłowości w funkcjonowaniu szkoły. Pomimo usunięcia pewnych wadliwości, podczas kontroli przeprowadzonej 5.12.1998 r. ujawniono nowe, jak prowadzenie zajęć dydaktycznych poza siedzibą szkoły, wadliwe prowadzenie dokumentacji studenckiej, brak dokumentacji działalności samorządu studenckiego w pierwszym roku działalności szkoły. Wskazano również, że zaistniała sytuacja zagrażająca procesowi dydaktycznemu, powstał bowiem konflikt, w którym wciągnięci zostali zarówno pracownicy dydaktyczni, jak i studenci. Wykazane nieprawidłowości w funkcjonowaniu szkoły, jak brak uchwalenia lub nadania statutu, wadliwe powołanie rektora, wadliwe ustalenie składu senatu, usuwane były dopiero po wydaniu decyzji o likwidacji szkoły. Ujawnienie jednak nowych nieprawidłowości wskazuje na to, że nie są zachowane gwarancje prawidłowego funkcjonowania szkoły, co przemawia za koniecznością jej likwidacji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka z o.o.. "D." w W., założyciel szkoły. W skardze zarzuca m.in., że decyzja z 8.01.1999 r. stanowi w istocie nową decyzję, wydaną na podstawie nowego postępowania, bowiem nie nawiązuje do przesłanek stojących u podstaw decyzji z 20.10.1998 r., nakazującej likwidację szkoły. Skarżący podnosi, że nieprawidłowości, o jakich mowa w decyzji z 20.10.1998 r. zostały usunięte. Uchwalony został statut uczelni, a statut uprzednio nadany przez założyciela nie utracił mocy z upływem roku od daty jego zatwierdzenia, ale dopiero w dacie zatwierdzenia kolejnego statutu. Skarżący zarzuca, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym decyzja o likwidacji uczelni mogła zapaść dopiero po wezwaniu do usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości. W zaskarżonej decyzji tymczasem wskazano takie nieprawidłowości w funkcjonowaniu szkoły, które w ogóle nie były przedmiotem postępowania w trybie określonym w art. 19 ust. 2 cyt. ustawy. Stanowi to o naruszeniu przepisów cyt. ustawy. Ponadto skarżący wskazuje, że decyzja o likwidacji szkoły nie jest adekwatna do wagi i istoty nieprawidłowości w działaniu uczelni. Nie było konieczności likwidacji szkoły, skoro ustawa przewiduje także łagodniejszy środek w postaci decyzji o zawieszeniu działalności szkoły do czasu usunięcia naruszeń prawa. W konkluzji skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności obu decyzji wobec rażącej sprzeczności z przepisami art. 19 ust. 2 i art. 20 ustawy o szkolnictwie wyższym oraz art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 1 i 3 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty. Dodatkowo podnosił, że obowiązek uchwalenia nowego statutu uczelni wynika z ustawy o szkolnictwie wyższym i obowiązek ten nie został spełniony. Wbrew wymogom cyt. ustawy nie powołano rektora, a gdy to ostatecznie uczyniono, powołanie jako dokonane bez opinii senatu było wadliwe. Z odpowiedzi wynika także, że nie doszło do uznania statutu nadanego przez założyciela szkoły za obowiązujący przez sam fakt nakazania likwidacji na jego podstawie Minister wskazał przy tym, że skoro statut ten prawidłowo określał tryb likwidacji szkoły, zaskarżona decyzja mogła się na statut w tym zakresie powołać. Wreszcie wskazano w odpowiedzi na skargę, że art. 19 ust. 2 ust. o szkolnictwie wyższym nie zawiera obowiązku stopniowania określonych w nim sankcji. Jeżeli nie usunięto nieprawidłowości w funkcjonowaniu szkoły wbrew treści wezwania, Minister Edukacji Narodowej ma swobodę sankcji, wobec czego miał prawo podjąć decyzję o likwidacji szkoły uznając, że brak gwarancji prawidłowej działalności dydaktycznej i wychowawczej. Wreszcie wskazano, że nie jest trafny zarzut, iż podstawą decyzji o likwidacji szkoły były nowe zarzuty, wcześniej nie podnoszone. Uznano, że w sprawie gdy już wdrożono procedurę likwidacyjną nie byłoby celowe wzywanie do usunięcia nowych, dostrzeżonych już po wydaniu pierwotnej decyzji, wadliwości w działaniu szkoły.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podnoszone w skardze zarzuty w przeważającej części są zasadne. Trafnie wskazuje skarżący, iż decyzja o likwidacji szkoły zapadła z naruszeniem trybu postępowania określonego w art. 19 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym. Zgodnie z tym przepisem decyzja tego rodzaju może zostać podjęta po wezwaniu do usunięcia w oznaczonym terminie niezgodności w działalności uczelni niepaństwowej z przepisami ustawowymi, statutem uczelni lub zezwoleniem, oraz w razie ich nieusunięcia w tym terminie. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie Minister Edukacji Narodowej wystosował do Wyższej Szkoły Ekonomicznej w N. dwa wezwania do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w działalności uczelni. Pierwsze z nich, z dnia 21.08.1998 r. adresowane do senatu uczelni, dotyczyło zobowiązania do złożenia statutu uczelni w trybie art. 18 ust. 1 i 3 ustawy, w nieprzekraczalnym terminie do dnia 20.09.1998 r. Drugie wezwanie, z dnia 26.08.1998 r., adresowane do Wyższej Szkoły Ekonomicznej w N., dotyczyło nieprawidłowości w działalności finansowej uczelni, polegających w szczególności na: niewniesieniu w całości deklarowanej wpłaty na rzecz uczelni, dokonywaniu bezpodstawnej wypłaty na rzecz innej szkoły wyższej, prowadzenie ksiąg uczelni poza jej siedzibą.

W wezwaniu tym orzeczono termin do poinformowania o sposobie usunięcia powstałych nieprawidłowości na dzień 20.09.1998 r. Z akt sprawy wynika, że poza tymi dwoma wezwaniami nie było innych, przedstawionych przez Ministra Edukacji Narodowej w trybie art. 19 ust. 2 cyt. ustawy. Sposób formułowania wezwań do usunięcia niezgodności, jak również kwestię wykonania nałożonych obowiązków, należy omówić osobno. Jak wskazano wyżej pierwsze z wezwań w trybie art. 19 ust. 2 ustawy dotyczyło statutu. Wyższa Szkoły Ekonomicznej w N. posiadała statut, nadany jej zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy przez założyciela. Statut ten został zatwierdzony przez Ministra Edukacji Narodowej w dniu 15.04.1997 r., w dacie wpisu szkoły do rejestru uczelni niepaństwowych. Zgodnie z powołanym art. 16 ust. 2 pierwszy statut obowiązywał przez okres jednego roku. Utracił zatem moc prawną w dniu 15.04.1998 r. Wynika z tego, że w dacie wezwania do usunięcia nieprawidłowości szkoła nie miała nowego statutu. Wbrew bowiem wymogom art. 18 ust. 1 cyt. ustawy statut ten nie został nadany ani uchwalony. Nałożenie zatem obowiązku przedstawienia nowego statutu w zakreślonym terminie było zasadne. Rozważyć w tej sytuacji należy, czy nałożony obowiązek został wykonany. Jak wynika z dowodów zgromadzonych w sprawie, w zakreślonym terminie podjęto działania zmierzające do uchwalenia przez senat uczelni statutu. W okresie tym powstały dwa projekty statutu. W dniu 27.08.1998 r. prodziekan uczelni dr Bogusław Ś. przedstawił Ministrowi Edukacji Narodowej projekt statutu uchwalony na posiedzeniu senatu uczelni w dniu 15.07.1998 r. Projekt ten nie został zaakceptowany, z uwagi na zastrzeżenia dotyczące składu senatu i uprawnień osób obecnych na zebraniu w dniu 15.07.1998 r. do uczestniczenia w składzie senatu. Założyciel uczelni poinformował z kolei Ministra Edukacji Narodowej o uchwaleniu nowego statutu na posiedzeniu senatu w dniu 16.09.1998 r. Także ten statut nie został zaakceptowany, zgłoszono bowiem zastrzeżenia dotyczące składu senatu. Przedstawione przez Ministra Edukacji Narodowej uwagi dotyczące drugiego projektu statutu były przedmiotem uchwał senatu w dniu 5.11.1998 r., a następnie 17.12.1998 r. Ostatecznie statut uchwalony został, z uwzględnieniem wszystkich poprawek zgłoszonych przez Ministra Edukacji Narodowej, przez senat w prawidłowym składzie w dniu 17.12.1998 r., o czym Minister powiadomiony został już następnego dnia. Ten statut ostatecznie zatwierdzony został decyzja Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3.02.1999 r. (...). Jak z powyższego wynika, w terminie zakreślonym w wezwaniu z 21.08.98 r. podjęte zostały działania zmierzające do uchwalenia nowego statutu. Nawet gdyby przyjąć, że owe działania nie są wystarczające do uznania, że obowiązek został wykonany w zakreślonym terminie, a nawet w dacie wydania decyzji z 20.10.1998 r. nakazującej likwidację szkoły, to bez wątpienia Minister Edukacji Narodowej dysponował pozytywną wiedzą o wypełnieniu obowiązku przed rozpoznaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie kwestii likwidacji szkoły, co więcej, sam zatwierdził przedłożony mu projekt statutu w dniu 3.02.1999 r., potwierdzając w ten sposób jego prawidłowość i fakt dokonania wszelkich niezbędnych poprawek. Uznać w tej sytuacji należy, że decyzja o likwidacji uczelni wobec braku statutu była wadliwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla uznania, czy nałożony w wezwaniu z 21.08.1998 r. obowiązek przedłożenia statutu został wykonany, wystarczające jest samo podjęcie działań zmierzających do uchwalenia statutu. Takie zaś działania zostały podjęte, a w dacie 16.09.1998 r., a więc przed terminem określonym w tym wezwaniu, statut został uchwalony. Ten fakt dał podstawę do dokonania oceny jego prawidłowości. Zgłoszone przez MEN poprawki zostały w krótkim czasie przyjęte, co doprowadziło do zakończenia procesu prawidłowego uchwalenia statutu. Skoro zatem w oznaczonym w wezwaniu z 21.08.1998 r. terminie przedstawiono Ministrowi Edukacji Narodowej projekt statutu, uchwalony przez właściwy organ, dający podstawę do merytorycznej weryfikacji, to należy uznać, że ów fakt stanowi o wypełnieniu nałożonego obowiązku. Brak zatem było podstaw do wydania decyzji nakazującej likwidację szkoły z tej przyczyny, iż w terminie do dnia 20.09.1998 r. /przedłużonym następnie do dnia 25.09.1998 r./ statut nie został uchwalony.

Drugie wezwanie wystosowane przez Ministra Edukacji Narodowej w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym dotyczyło nieprawidłowości w działalności finansowej uczelni, polegających "w szczególności" na trzech określonych konkretnie uchybieniach. Użycie w tego rodzaju wezwaniu określenia "w szczególności" sugeruje, że poza owymi trzema, opisanymi konkretnie uchybieniami, są jeszcze inne, które mogą być podstawą likwidacji szkoły. Niejasne sformułowanie obowiązku, którego niewykonanie może oznaczać niekorzystne skutki dla strony, jest wadliwe i niedopuszczalne w państwie prawa. Podważa zaufanie do porządku prawnego, zaufanie do organów Państwa, stanowi zaprzeczenie obowiązków określonych w art. 8 i art. 9 Kpa. Jeżeli bowiem na stronę nakłada się obowiązek usunięcia nieprawidłowości w jej działaniu, a z niewykonaniem tego obowiązku wiążą się negatywne konsekwencje, to strona ta musi wiedzieć, jakie to nieprawidłowości jej się zarzuca. Z tego względu należy uznać, że wezwanie z dnia 26.08.1998 r. dotyczy wyłącznie usunięcia następujących nieprawidłowości w funkcjonowaniu szkoły: 1/ nie wniesienie w całości deklarowanej wpłaty na rzecz uczelni, 2/ dokonanie bezpodstawnej wpłaty na rzecz innej szkoły wyższej, 3/ prowadzenie ksiąg uczelni poza jej siedzibą. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nieprawidłowość określoną w pkt 1 została usunięta w zakreślonym terminie, bowiem już w lipcu 1998 r. cała deklarowana wpłata została na rzecz Wyższej Szkoły Ekonomicznej w N. uiszczona.

Zarzut określony w pkt 2 należy uznać za całkowicie bezpodstawny. Ani bowiem przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym, ani statut szkoły nie zabrania założycielowi dokonywania wpłat kwot pieniężnych na rzecz innej szkoły wyższej. Jeżeli zatem taka wpłata nie wpływa na działalność uczelni, to nie może świadczyć o nieprawidłowościach w działalności finansowej. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika przy tym, by fakt wpłaty na rzecz innej szkoły w jakikolwiek negatywny sposób ważył na działalności Wyższej Szkoły Ekonomicznej w N. Tego rodzaju zatem zarzut należy uznać za bezpodstawny.

Jeżeli chodzi o nieprawidłowość w pkt 3 brak podstaw do uznania, by w istocie prowadzenie ksiąg poza siedzibą szkoły miało miejsce, oraz by stanowiło to zagrożenie dla prawidłowej działalności szkoły. Powyższe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że wykazane w wezwaniach dokonanych w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym nieprawidłowości zostały usunięte, bądź nie miały wpływu na prawidłową działalność szkoły. Pomimo tego jednak Minister Edukacji Narodowej wydał decyzję nakazująca likwidację szkoły /decyzja z 20.10.1998 r./, a następnie rozpoznając wniosek o powtórne rozpatrzenie sprawy decyzję tę utrzymał w mocy /decyzja z 8.01.1998 r./ Jak wynika z treści tych decyzji, jako ich przesłanki podniesiono także inne uchybienia działalności szkoły, niż te, które w opisanych wyżej wezwaniach zostały wyszczególnione. Decyzja z 20.10.1998 r. wskazuje w uzasadnieniu fakt wadliwego powołania rektora, a także istniejący na uczelni konflikt, w który poza pracownikami naukowymi wciągnięci są też studenci. Wskazano ponadto na uchybienia przy uchwalaniu statutu i brak pełnej wpłaty na rzecz uczelni. Decyzja zaś z 8.01.1999 r. powołuje się na istniejący w uczelni konflikt, oraz nieprawidłowości w postaci braku drugiego statutu po upływie rocznego okresu obowiązywania statutu pierwotnego i wadliwego powołania rektora, wadliwego ustalenia składu senatu, nieprawidłowego zawierania umów o pracę z nauczycielami akademickimi. W uzasadnieniu decyzji przyznaje się, że niektóre nieprawidłowości zostały usunięte, jednak ujawniły się nowe, jak prowadzenie zajęć dydaktycznych poza siedzibą szkoły, wadliwe prowadzenie dokumentacji studenckiej, brak dokumentacji działalności samorządu studenckiego w pierwszym roku działalności uczelni. Jak widać zatem, zakres uchybień w działalności uczelni wykazany w obu decyzjach jest znacznie szerszy, niż przedstawiony w wezwaniach do usunięcia niezgodności w trybie art. 19 ust. 2 ust. o szkolnictwie wyższym. Trafnie zarzuca skarżący, że niedopuszczalne jest powoływanie się na okoliczności, które nie były przedmiotem wezwania, w tym zaistniałe w toku postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy zwrócić tu uwagę, że tryb likwidacji uczelni niepaństwowej jest ściśle określony w art. 19 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym. Postępowanie składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie Minister Edukacji Narodowej wzywa do usunięcia niezgodności działalności uczelni z przepisami ustawowymi, statutem uczelni lub zezwoleniem i wyznacza w tym celu termin. Jak wyżej wskazano, owe niezgodności winny być szczegółowo określone. Dopiero w drugim etapie MEN może zawiesić działalność szkoły lub nakazać likwidację, jeżeli niezgodności te nie zostały usunięte. Użycie słów "w razie ich nieusunięcia" w treści przepisu art. 19 ust. 2 wyraźnie wskazuje na to, że nie chodzi tu o wszelkie niezgodności działalności szkoły z ustawą, statutem lub zezwoleniem, lecz tylko takie, które były przedmiotem pierwotnego wezwania. Odstąpienie od tej zasady godzi w porządek prawny i jest niedopuszczalne w państwie prawa. Wskazywane w uzasadnieniu decyzji wadliwości mogłyby być podstawą decyzji wydanych w trybie art. 19 ust. 2 cyt. ustawy tylko wtedy, gdyby wdrożono wobec nich ten sam tryb postępowania. Skoro zatem tego nie uczyniono, podstawą decyzji mogły być tylko te uchybienia w działalności szkoły, które były przedmiotem wezwania w działalności szkoły, które były przedmiotem wezwań z 21 i 26.08.1998 r. /statut, brak wpłaty na rzecz Wyższej Szkoły Ekonomicznej w N., wypłata na rzecz innej szkoły, oraz prowadzenie ksiąg poza siedzibą szkoły/. Jak wykazano wyżej, część tych wadliwości została usunięte, część nie miała wpływu na działalność uczelni w N., a pozostałe zarzuty podnoszone wobec działalności tej uczelni nie mogły być podstawą decyzji o jej likwidacji bez zachowania trybu postępowania określonego w art. 19 ust. 2 cyt. ustawy.

Zaskarżona decyzja zatem, jak i poprzedzająca ją decyzja z 20.10.1998 r. jako naruszające prawo nie mogą się ostać.

Za niezasadny natomiast należy uznać zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym przez zastosowanie środka najostrzejszego, w postaci decyzji o likwidacji. Skarżący podnosił, że w pierwszej kolejności należało podjąć decyzję o zawieszeniu działalności szkoły, a dopiero po wyczerpaniu wszelkich innych środków prawnych orzec o jej likwidacji. Zwrócić jednak należy uwagę, że art. 19 ust. 2 cyt. ustawy nie zawiera gradacji środków, lecz pozostawia Ministrowi Edukacji Narodowej wybór sankcji możliwej do zastosowania w sytuacji, gdy uczelnia prowadzi działalność sprzeczną z ustawą, statutem lub zezwoleniem. W zależności od wagi owych niezgodności, możliwości ich usunięcia może być podjęta decyzja bądź o zawieszeniu działalności, bądź o likwidacji szkoły.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na zasadzie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

Glosa Lewkowicz Paweł J.

Punktem wyjścia dla oceny i potwierdzenia zasadności glosowanego orzeczenia jest przedstawienie i wyjaśnienie brzmienia przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym. Zgodnie z nim, jeżeli uczelnia niepaństwowa prowadzi działalność niezgodną z przepisami ustawowymi, statutem uczelni lub zezwoleniem, Minister Edukacji Narodowej wzywa do usunięcia tych niezgodności w oznaczonym terminie, a w razie ich nieusunięcia może zawiesić jej działalność lub nakazać likwidację. Przepis ten nakłada na ministra obowiązek wystosowania do uczelni odpowiedniego wezwania do usunięcia powstałych nieprawidłowości, nie precyzując przy tym sposobu dokonywania wezwań, jak i kwestii wykonania nałożonych obowiązków. Wynika z tego, że aby Minister Edukacji Narodowej mógł zawiesić działalność uczelni niepaństwowej lub nakazać jej likwidację, muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki. Uczelnia musi mianowicie zostać wezwana do usunięcia nieprawidłowości w ściśle oznaczonym terminie oraz w tym terminie ich nie usunąć.

Należy zaznaczyć, że wystosowywane do założyciela uczelni wezwane do usunięcia nieprawidłowości jest de facto traktowane jako wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie likwidacji bądź zawieszenia działalności uczelni. Datą bowiem wszczęcia takiego postępowania, wobec braku ustawowej regulacji, jest wykonanie przez organ administracyjny pierwszej czynności w sprawie /por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 str. 313/. Minister powinien jednak, zgodnie z art. 64 par. 4 Kpa, zawiadomić uczelnię o dokonaniu czynności w sprawie. W związku z art. 19 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, takim zawiadomieniem może być wezwanie do usunięcia nieprawidłowości. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie likwidacji bądź zawieszenia działalności uczelni niepaństwowej jest bowiem ustalenie istnienia bądź nieistnienia niezgodności działalności uczelni z przepisami prawa, statutem lub zezwoleniem /zob. wyrok SN z dnia 11 marca 1999 r. III RN 134/98 - OSP 2000 z. 7-8 poz. 107/. W tym jednak przypadku istotne jest ustalenie, czy stwierdzenie "w określonym terminie" dotyczy definitywnego usunięcia nieprawidłowości podniesionych w wezwaniu.

Jak wynika z uzasadnienia glosowanego orzeczenia, uczelnia bowiem dwukrotnie przedstawiała Ministrowi Edukacji Narodowej projekt statutu do zatwierdzenia i dwukrotnie minister projektów tych nie zatwierdzał, zgłaszając do nich zastrzeżenia Po usunięciu nieprawidłowości statut został zatwierdzony decyzją MEN z dnia 3.02.1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny słusznie zatem stwierdził, że w zakreślonym w wezwaniu terminie podjęte zostały przez uczelnię działania zmierzające do likwidacji nieprawidłowości i uchwalenia nowego statutu. Bez wątpienia minister dysponował wiedzą o wypełnianiu przez szkołę obowiązków jeszcze przed wydaniem drugiej decyzji likwidacyjnej. Co więcej, minister sam zatwierdził przedłożony mu projekt statutu uczelni, potwierdzając w ten sposób jego prawidłowość i fakt dokonania niezbędnych poprawek. Słusznie zatem sąd uznał, że brak było podstaw do wydania decyzji nakazującej likwidację uczelni z tej tylko przyczyny, iż do wyznaczonego terminu statut nie został uchwalony: Słusznie również sąd uznał za niewystarczające do nakazania likwidacji uczelni, argumenty podniesione przez Ministra Edukacji Narodowej `w drugim wezwaniu. Z wezwania bowiem wynika, że dotyczy ono-nieprawidłowości w działalności finansowej uczelni, polegających "w szczególności" na trzech konkretnych uchybieniach:

- niewniesienia w całości deklarowanej wpłaty na rzecz uczelni,

- dokonania bezpodstawnej wpłaty na rzecz innej szkoły wyższej,

- prowadzenia ksiąg uczelni poza jej siedzibą.

Już samo użycie określenia "w szczególności", przez organ administracyjny w wezwaniu, prowadzi do wniosku, że poza wymienionymi istnieją jeszcze jakieś inne uchybienia w funkcjonowaniu uczelni. Jest to jednak stwierdzenie niejasne i niedopuszczalne. Podważa także zaufanie do organów państwowych i narusza podstawowe zasady państwa prawa. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 8 i art. 9 Kpa, organy administracji państwowej obowiązane są prowadzić postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Są także zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych; które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ. zobowiązany jest zatem do udzielania wyczerpującej informacji dotyczącej rozpatrywanej sprawy: Te dwie fundamentalne zasady znajdują również odzwierciedlenie w niniejszym orzeczeniu. Minister nie może bowiem, wzywając uczelnię do usunięcia nieprawidłowości, lakonicznie stwierdzać, że wymienione uchybienia są tylko trzema spośród kilku bądź kilkunastu, co sugeruje określenie "w szczególności": Jeżeli bowiem ustawa - poprzez wezwanie organu administracji - nakłada na stronę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w jej działaniu; a z niewykonaniem tego obowiązku wiążą się tak poważne konsekwencje jak likwidacja lub zawieszenie działalności uczelni, to strona musi wiedzieć, jakie dokładnie nieprawidłowości jej się zarzuca. Moim zdaniem, NSA właściwie niezwykle skrupulatnie. przedstawił prawidłowe rozumienie takiego wezwania, podnosząc, że dotyczy ano wyłącznie usunięcia trzech wymienionych nieprawidłowości.

Powyższe nieprawidłowości wymagają również odrębnego omówienia.

Pierwsze podniesione przez Ministra Edukacji Narodowej uchybienie dotyczy niewniesienia przez założycieli uczelni deklarowanej kwoty w określonym terminie, co doprowadziło; zdaniem ministra, do naruszenia obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, w zezwoleniu na utworzenie uczelni niepublicznej określa się między innymi minimalną wysokość środków majątkowych, które powinny być przeznaczone na utworzenie uczelni. Z brzmienia tego przepisu wynika, że założyciel szkoły jest zobowiązany do przekazania deklarowanych środków. Przepis ten jednak nie precyzuje, że mają to być środki finansowe i w jakiej dacie mają zostać przekazane /por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1998 r. I SA 1376/97 - nie publ./. W pojęciu środków majątkowych, użytych w tym przepisie, mieszczą się również inne Wartości i prawa majątkowe w postaci środków trwałych lub nietrwałych, jak na przykład sprzęty i urządzenia. wyposażenia uczelni czy pomoce i programy naukowe /wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1998 r. I SA 1376/97 - nie publ./. Jak się okazało, zadeklarowane środki zostały przekazane przez szkołę na miesiąc przed wystosowaniem przez MEN drugiego wezwania do usunięcia nieprawidłowości, co potwierdza, że uczelnia usunęła nieprawidłowość w zakreślonym terminie. Wynika z tego, że wskazane przez MEN - jako podstawa decyzji o likwidacji - uchybienie jest bezpodstawne i słusznie nie uzyskało aprobaty sądu.

Również następny zarzut decyzji likwidacyjnej jest bezpodstawny. Minister Edukacji Narodowej stwierdził w wezwaniu do usunięcia nieprawidłowości, że założyciel uczelni bezpodstawnie dokonał wpłaty na rzecz innej szkoły wyższej. O środkach majątkowych, do których przekazania jest zobowiązany założyciel szkoły wyższej, mówi bowiem wspomniany przepis art. 15 ust: 2 ustawy i dotyczy on tylko obowiązku przekazania zadeklarowanych. Wynikających z zezwolenia środków. Jeżeli zatem ani ustawa o szkolnictwie wyższym, ani statut uczelni nie zabraniają przekazywania środków finansowych innym uczelniom lub organizacjom, to należy uznać takie przekazanie za prawnie dopuszczalne i skuteczne. Przekazanie takie mogłoby być zaliczone do nieprawidłowego działania uczelni jedynie w sytuacji zachwiania w jego wyniku działalności finansowej uczelni lub gdyby było celowym działaniem na szkodę szkoły. Natomiast w sytuacji, gdy taka wplata nie wpływa na działalność uczelni, jej dokonanie nie może świadczyć o nieprawidłowościach w jej finansowej działalności, a co za tym idzie, nie może być przesłanką do likwidacji uczelni. Zamieszczając w wezwaniu do usunięcia nieprawidłowości tego typu zarzut, Minister Edukacji Narodowej powinien wcześniej ustalić, czy wpłata na rzecz innej szkoły wyższej miała wpływ na dalszą działalność i płynność finansową uczelni.

Sąd nie podzielił także powoływanych przez ministra podstaw do uznania trzeciego zarzutu dotyczącego prowadzenia ksiąg uczelni poza jej siedzibą. Zgodnie z ustaleniami sądu brak było podstaw do uznania, że prowadzenie ksiąg uczelni poza jej siedzibą faktycznie miało miejsce, a nawet gdyby uznać, że uczelnia prowadziła księgi poza siedzibą, Minister Edukacji Narodowej powinien wykazać, że stanowiło to zagrożenie dla prawidłowej działalności szkoły, Stąd też uważam tezę rozstrzygnięcia NSA za w pełni uzasadnioną.

Reasumując, sąd zasadnie stwierdził, że tryb likwidacji uczelni jest ściśle określony w art. 19 ust. 2, natomiast decyzja o likwidacji uczelni musi wynikać bezpośrednio z zarzutów przedstawionych w wezwaniach do usunięcia nieprawidłowości w działalności szkoły. Przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym nie dają bowiem Ministrowi Edukacji Narodowej możliwości powoływania się przy wydawaniu decyzji o likwidacji szkoły na inne uchybienia niż zawarte w wezwaniach.

Aprobując w pełni tezę i rozstrzygnięcie glosowanego orzeczenia uważam jednak, że nie można natomiast zgodzić się z częścią uzasadnienia wyroku dotyczącą podniesionego przez uczelnię zarzutu niesłusznego zastosowania przez MEN najostrzejszego środka, jakim jest nakaz likwidacji uczelni.

Założyciele uczelni twierdzili bowiem, że w pierwszej kolejności należało rozpatrzyć podjęcie decyzji o zawieszeniu działalności uczelni, a dopiero po wyczerpaniu; wszelkich środków prawnych orzec o jej likwidacji. W uzasadnieniu wyroku sąd uznał powyższy zarzut za nieuzasadniony powołując się na brzmienie przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o szkolnictwie: wyższym, który pozostawia w gestii Ministra Edukacji Na rodowej wybór sposobu zakończenia postępowania w sytuacji, gdy uczelnia prowadzi działalność niezgodną z przepisami ustawowymi, statutem uczelni lub zezwoleniem. Nie miało to co prawda wpływu na wynik tego: konkretnego postępowania, lecz ze względu na istotne, praktyczne znaczenie wymaga to wyjaśnienia.

Przepis art. 19 ust. 2 stwierdza wyraźnie, że w razie nieusunięcia nieprawidłowości, Minister Edukacji Narodowej może zawiesić działalność uczelni lub nakazać jej likwidację. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten pozostawia ministrowi wybór sankcji możliwej do zastosowania po upływie oznaczonego w wezwaniu terminu. Przyjmuję zatem, co słusznie potwierdził Sąd Najwyższy w powoływanym już wyroku z dnia 11 marca 1999 r., że upływ wyznaczonego terminu nie tylko uprawnia, lecz zobowiązuje ministra do zastosowania jednej-z sankcji określonej w art. 19 ust. 2. Użycie w tym przepisie wyrazu "może" nie oznacza bowiem zastosowania uznania administracyjnego, gdyż organ administracyjny decyzję musi wydać.

Uznaniem administracyjnym jest natomiast wybór jednego z dostępnych środków. To od Ministra Edukacji Narodowej zależy, którą z sankcji zastosować. Minister ma zatem wybór pomiędzy zawieszeniem działalności i likwidacją uczelni, co podkreślił sąd w prezentowanym orzeczeniu. Należy się jednak zastanowić nad przesłankami zastosowania jednej z dwóch możliwych w tej sytuacji decyzji. Organ administracyjny, działając w granicach tak zwanego uznania administracyjnego, jest zobowiązany do wnikliwego i całościowego rozpoznania sprawy, a także do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości z nią związanych. Decyzja taka powinna być zgodna z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego /zob. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 SA 820/81 - ONSA 1981 Nr 1 poz. 57/. Zgodnie z art. 7 Kpa, przeprowadzając postępowanie organ administracyjny stoi na straży praworządności i podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zatem uzasadnienie takiej decyzji nie może się opierać jedynie na ogólnych stwierdzeniach, lecz powinno być konkretne, wnikliwe i logiczne.

W tym przypadku Minister Edukacji, moim zdaniem, niesłusznie zastosowano najostrzejszy dostępny środek, co pośrednio potwierdził NSA, uchylając jego decyzje. Sąd stwierdził także, że w zależności od wagi niezgodności i możliwości ich usunięcia może być podjęta decyzja o zawieszeniu działalności bądź o likwidacji szkoły. W tym miejscu nieodparcie nasuwa się pytanie, kto powinien decydować o kryterium wagi niezgodności w działalności uczelni i czy nawet mało ważne naruszenia mogą w konsekwencji doprowadzić do likwidacji uczelni?

Uważam, że w państwie prawa, o tak ważkich sprawach - pociągających za sobą często bardzo istotne konsekwencje /w postaci likwidacji uczelni/ - nie powinien decydować organ jednoosobowy. De lege ferenda uważam za uzasadniony postulat wprowadzenia do polskiego ustawodawstwa ściśle określonych kryteriów dotyczących możliwości wydawania przez Ministra Edukacji Narodowej decyzji o likwidacji uczelni niepaństwowych oraz potrzebę poprzedzenia tych decyzji stosownymi opiniami Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego, a w przypadku niepaństwowych uczelni zawodowych - Komisji Akredytacyjnej Wyższego Szkolnictwa Zawodowego.