Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 467/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 17
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 326
law: Rozporządzenie MInistra Rolnictwa i Rozwoju Wsi  z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz  szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego
article: art. 12
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 6,7,8, art. 107 § 1 oraz § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego M.G. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] przyznającą M.G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, w wysokości 8238,43 zł, w tym:

1. jednolitą płatność obszarową w wysokości 6639,78 zł,

2. uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 1188,20 zł,

3. uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, w wysokości 410,45 zł.

W uzasadnieniu tej decyzji organ drugiej instancji wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 10 maja 2012 r. M.G. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności na 2012 r. W złożonym wniosku zadeklarował on do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne o łącznej powierzchni 9,20 ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do grupy upraw podstawowych (UPO) działki rolne o łącznej powierzchni 5,74 ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca – PZ) działki rolne o łącznej powierzchni 3,26 ha.

W dniu [...] sierpnia 2012 r. wnioskodawca złożył informację z wykazem zmian ewidencyjnych, dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...], oznaczonej F/F1, wraz ze szkicem sytuacyjnym obrazującym położenie w/w działki, określającym dotychczasową powierzchnię przedmiotowej działki, wskazując na nieprawidłowości przeprowadzonej kontroli na miejscu w dniu [...] stycznia 2012 r.

W odpowiedzi na powyższą informację Oddział Regionalny ARiMR pismem z [...] sierpnia 2012 r. wskazał, że kontrola która odbyła się na miejscu w dniu [...] stycznia 2012 r. przy udziale wskazanego przez wnioskodawcę pełnomocnika J.G., gdzie organ przy wykorzystaniu w szczególności ortofotomapy cyfrowej, danych z ewidencji gruntów i budynków i danych z wniosków o przyznanie płatności, potwierdził błędną powierzchnię działki nr [...] deklarowanej przez wnioskodawcę, tym bardziej, że pełnomocnik J.G. nie wniósł żadnych uwag oraz zastrzeżeń do raportu kontroli z przeprowadzonych pomiarów oraz sposobu ich wykonania.

W wyniku weryfikacji wniosku stwierdzono nieprawidłowości, wobec czego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, że w odniesieniu do działki rolnej "F/F1" (położonej na działce ewidencyjnej nr [...]) powierzchnia jej wynosi 1,04 ha tj. mniejsza od powierzchni zadeklarowanej na w/w działce rolnej przez wnioskodawcę we wniosku z dnia [...] maja 2012 r. – 1,17 ha. Wobec powyższego organ ustalił, że powierzchnia stwierdzona dla jednolitej płatności obszarowej (JPO) wyniosła 9,07 ha, co w konsekwencji spowodowało, iż procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnia stwierdzoną podczas kontroli administracyjnej dla JPO wyniosła 1,43%.

Natomiast powierzchnia stwierdzona dla uzupełniającej płatności obszarowej do grupy upraw podstawowych (UPO) wyniosła 5,61 ha, co w konsekwencji spowodowało, iż procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli administracyjnej dla UPO wyniosła 2,31%.

Organ pierwszej instancji uznał, iż w takiej sytuacji zastosowanie ma art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2.12.2009 r., str.1, ze zm.) oraz § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326, ze zm.).

Powierzchnia działek stwierdzona w kontroli administracyjnej została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa jest w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r.

Różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej na miejscu wyniosła 0,13 ha.

Poza sporem pozostaje, że w zakresie płatności zwierzęcych (PZ) organ I instancji wskazał, że płatności przyznano do deklarowanej powierzchni 3,26 ha trwałych użytków zielonych, ustalonej przez stronę.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.G. zakwestionował dokonane ustalenia odnoszące się do powierzchni działki F/F1 położonej na działce ewidencyjnej nr [...], bowiem uprawiana jest ona na "całej długości i szerokości, czyli 1,1735 ha", który to stan mogą poświadczyć również wskazani przez niego rolnicy uprawiający sąsiednie działki.

Nadto skarżący zarzucił, iż wystosował do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR pismo z dnia [...].09.2012 r. wskazujące na niezgodność z rzeczywistym stanem powierzchni działki [...], gdzie zwracał się z prośbą o "kontrolę porównawczą" i nie otrzymał w tym zakresie odpowiedzi. M.G. ponownie powołał się na niezgodność wyników pomiaru działek podczas kontroli z danymi wynikającymi z wypisu z ewidencji gruntów, kwestionując prawidłowość przeprowadzonej kontroli w środku zimy odnoszącej się do zaoranego areału.

Odnosząc się do argumentów odwołania organ II Instancji uznał je za bezzasadne.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, że warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity; Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej jako: "ustawa". Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy, rolnikowi przysługuje JPO na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Dla uzyskania płatności warunki wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach muszą być spełnione łącznie.

W art. 7 ust. 2 tej ustawy określono z kolei warunki niezbędne do przyznania płatności uzupełniających do powierzchni upraw wymienionych w tym przepisie (punkty od 1 do 3), jednakże tylko takich, które są położone na działkach objętych wnioskiem o przyznanie JPO. Z kolei sposób ustalania wysokości płatności w danym roku kalendarzowym ustala się zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami, po uwzględnieniu zmniejszeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości i stawek płatności na 1 ha tej powierzchni.

Przedstawiając stan prawny Dyrektor Agencji wskazał następnie na odnośne regulacje prawa wspólnotowego, mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a dotyczące warunków przyznawania płatności do gruntów rolnych, w wyżej powołanym rozporządzeniu nr 73/2009, mającym zastosowanie do wniosków o pomoc obszarową na 2012 r. Ponadto innym aktem prawa wspólnotowego mającym w sprawie zastosowanie jest rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) 1234/2007 – w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora win (Dz. Urz. UE L 316 z 2.12.2009 r., str. 1, ze zm.) jak też § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniająca oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326, ze zm.).

Jak dalej uzasadniał organ, obowiązkiem każdego państwa członkowskiego jest ustanowienie i prowadzenie zintegrowanego systemu administrowania i kontroli obejmującego m.in. system identyfikacji działek rolnych (ang. LPIS) - art. 14 i 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 – który jest ustanawiany na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych – w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. Ten ostatni ma zastosowanie podczas kontroli administracyjnej (art. 17 rozporządzenia 73/2009), przeprowadzanej w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy, która pozwala w szczególności na automatyczne wykrycie nieprawidłowości przy pomocy narzędzi informatycznych .

Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle przedstawionego stanu prawnego odwołanie nie mogło być uwzględnione.

W jego ocenie istotą sporu jest dokonana przez organy weryfikacja powierzchni zgłoszonych we wniosku, uprawniających do płatności, która następuje na podstawie wszelkich metod zmierzających do poprawnej analizy danych w ramach tzw. kontroli administracyjnej. Ta kontrola odbywa się w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS, której podstawę stanowi art. 17 rozporządzenia nr 73/2009.

Dyrektor wyjaśnił, że ortofotomapa cyfrowa jest mapą opracowaną na podstawie zdjęć powierzchni ziemi wykonanych z samolotu lub satelity, przetworzonych do postaci metrycznej zgodnie przepisami obowiązującymi przy wykonywaniu prac z zakresu geodezji i kartografii. Do ZSZiK pozyskiwane są na podstawie art. 12 ustawy z dnia 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 240 poz. 2027 z 2005 r., ze zm.), a wszystkie zlecone przez ARiMR prace wykonywane na potrzeby LPIS są nadzorowane i zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji.

Organ odwoławczy wskazał ponadto na wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 r. JRC IPSC/G03/P/WDE/wde D(2009)(11164), zgodnie z którą w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzonych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy.

Odnosząc się do za zarzutów skarżącego o uznawaniu za miarodajne danych wynikających z rejestru gruntów i pomiarów geodezyjnych organ ponowił swoje stanowisko co do tego, że weryfikacja wniosków o płatności do gruntów rolnych w zakresie zadeklarowanej powierzchni, dokonywana jest w ramach kontroli administracyjnej w oparciu o system LPIS/GIS, mający swoje prawne umocowanie w aktach prawa wspólnotowego.

Dane wynikające z Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB) nie mogą tu być bezpośrednio uwzględniane, jako że Ewidencja ta służy innym celom. Różna jest definicja gruntów rolnych; inaczej są one definiowane w aktach prawa wspólnotowego kwalifikujących do płatności bezpośrednich (nr 73/2009 – art. 124 ust. 2), a inna jest definicja użytków rolnych określona w aktach wykonawczych na podstawie których są określane powierzchnie w EGiB (rozporządzeniu. Min. Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454, ze zm.). Prowadzi to do wniosku, że powierzchnie użytków rolnych określone w EGiB nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla JPO, gdyż weryfikacja powierzchni zadeklarowanych do płatności obszarowych jest dokonywana w oparciu o system LPIS/GIS. W kontroli administracyjnej istnieje obowiązek wykorzystywania powierzchni wyznaczonych wektorowo i stąd bierze się różnica między danymi opisowymi zawartymi w EGiB a danymi graficznymi (PEG); jedynie te ostatnie zgodnie z art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 odzwierciedlają powierzchnie uprawnione do JPO. Dane graficzne ustalane są na podstawie ortofotomapy, natomiast dane z EGiB są wykorzystywane jedynie w zakresie identyfikacji i lokalizacji przestrzennej działki rolnej oraz powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej.

W skardze na powyższą decyzję M.G. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zwrot kosztów postępowania. Skarżący podniósł, iż decyzje zostały oparte na ustaleniach kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2012 r., wskazując, ze na działce oznaczonej jako F/F1 w dniu kontroli nie była prowadzona jakakolwiek uprawa, bowiem tej dokonał dopiero w miesiącu kwietniu 2012 r.

Nadto zakwestionował on fakt niezaliczenia powierzchni 0,13 ha ha, podczas gdy wypełnienie wniosku o dopłaty winno być zgodne z wyrysem sporządzonym przez geodetę oraz wykazem zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki oznaczonej nr [...].

W uzupełnieniu skargi na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżącego J.G. dodatkowo podniósł, że w odniesieniu do powierzchni działki oznaczonej jako [...] problemy pojawiły się w 2011 i 2012 r., kiedy to pracownicy ARiMR zakwestionowali powierzchnie upraw na tej działce w 2011 r. w wymiarze 0,03 ha, a później 0,15 ha. Na jego prośbę przeprowadzona została kontrola na miejscu w dniu [...] stycznia 2012 r. Działka [...] była w całości zaorana i przygotowana pod uprawę. Pracownicy organu włączyli urządzenie GPS, celem określenia powierzchni działki, ale nie dokonali lustracji całego pola. Na prośbę pracowników organu podpisał on protokół kontroli, ale nie otrzymał do chwili obecnej raportu, do którego miał się ustosunkować. Gdy zakwestionowano ostatecznie brak uprawy na obszarze 0,13 ha na jego prośbę geodeta w maju 2012 r. sporządził opinię w której określono powierzchnię 1,1735 ha, która przedłożona została ARiMR. W jego ocenie zarówno w 2011 r. jak w roku 2012 cała przedmiotowa działka była zaorana co wynika z fotomapy. Co do roku 2012 żadnej kontroli na miejscu nie było.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty i stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 270, ze zmianami), przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.", podstawowym celem i efektem sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej jest eliminowanie z obrotu prawnego aktów (w tym decyzji administracyjnych) i czynności tych organów niezgodnych z prawem.

W wyniku kontroli legalności przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdzono uchybienia przepisom prawa procesowego, które w ocenie Sądu skutkować winny uchyleniem zaskarżonej decyzji. Tymczasem tylko prawidłowo ustalony faktyczny, poprzedzony zebraniem zupełnego (kompletnego) materiału dowodowego, może być podstawą zastosowania właściwej normy prawa materialnego i tym samym trafności merytorycznej rozstrzygnięcia.

Organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która jest w stanie najpełniej oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku.

Spór w sprawie dotyczy odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej na rok 2012 płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z uwagi na ustaloną przez organ różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącego stanowią przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. 2012, poz. 1164, ze zm.) oraz ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U z 2004 r. Nr 10, poz. 76 , ze zm.), rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) 1234/2007 – w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora win (Dz. Urz. UE L 316 z 2.12.2009r., str. 65-112).

Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało oparte, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na danych o powierzchni działek rolnych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS), który pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, określenie jej aktualnej powierzchni i na kontrolę pod względem kwalifikowalności w odniesieniu do danego schematu pomocy.

Przytoczone regulacje wskazują, że dane dotyczące działek rolnych zawarte w LPIS powinny być dokładne, rzetelne i aktualne. Nie może ulegać wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy deklaracją rolnika a danymi wyznaczonymi na podstawie ortofotomapy organy weryfikujące uprawnienia do płatności winny zmierzać do ustalenia stanu rzeczywistego, co powinno nastąpić przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych.

Podstawę prawną kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS stanowią przepisy prawa wspólnotowego, a w szczególności art. 17 rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2009 r., nr 73/2009 stanowiący, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS).

Zgodnie z art. 2 lit. c i h rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 "działalność rolnicza" oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6, natomiast "powierzchnia użytków rolnych" oznacza każdą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone lub uprawy trwałe.

Źródłem wszelkich danych związanych z działkami rolnymi jest wniosek strony o przyznanie płatności, a jednym z podstawowych sposobów zweryfikowania podanych danych jest przeprowadzanie kontroli administracyjnej, obejmujące weryfikację kwalifikujących się powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 system identyfikacji działek rolnych jest ustanowiony na podstawie map lub dokumentów ewidencyjnych gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000.

Powierzchnia działek rolnych jest ustalana na podstawie wszelkich odpowiednich metod wyznaczonych przez właściwy organ. Kontrola i wykonane w jej trakcie za pomocą różnych metod pomiary są rozstrzygającym sposobem ustalenia, jakie są faktyczne dane dotyczące podanych we wniosku działek rolnych. Nie są mierzone działki ewidencyjne, lecz działki rolne, bowiem to do tych terenów przysługują płatności obszarowe. Nie można przy tym pojęcia działki rolnej utożsamiać z pojęciem działki ewidencyjnej. Działki rolne mogą być zlokalizowane tylko na niektórych użytkach rolnych, co oznacza, że nie są to tożsame pojęcia. Tym samym nie można pojęcia działki ewidencyjnej, bez względu na znajdujący się na niej rodzaj użytku rolnego, traktować jako równoznacznego z pojęciem działki rolnej. Relacje pomiędzy działką rolną, a działką ewidencyjną mogą się różnie kształtować. Działka rolna może, ale nie musi zajmować całej powierzchni działki ewidencyjnej, może też być położona na kilku graniczących ze sobą działkach ewidencyjnych, może także na jednej działce ewidencyjnej znajdować się kilka działek rolnych.

Wypis z ewidencji gruntów, stanowi dowód jedynie tego co zostało w nim urzędowo potwierdzone, czyli co do danych dotyczących działek ewidencyjnych, sposobu ich oznaczenia, rodzaju użytków gruntowych. Mimo, że jest on dokumentem urzędowym, nie może stanowić, wbrew twierdzeniom skarżącego, dowodu co do danych dotyczących działek rolnych, ich powierzchni, albowiem tych danych ewidencja gruntów i budynków nie zawiera.

Stwierdzić więc należy, że o obszarze działek rolnych decydują rolnicy, a weryfikuje go organ za pomocą, m.in. zdjęć lotniczych, map cyfrowych, oświadczeń rolników oraz pomiarów przeprowadzanych w gospodarstwach rolników. Tym samym raport z kontroli ma decydujące znaczenie jeśli chodzi o dane dotyczące powierzchni działek rolnych. Podanie przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności powierzchni gruntów zgodnie z aktualnymi danymi zawartymi w ewidencji gruntów nie oznacza automatycznie, że wniosek został poprawnie złożony, a zawarte w nim dane zgodne są z danymi faktycznymi dotyczącymi działek rolnych (por. glosa Elżbiety Kremer do wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2008r., sygn. II GSK 295/07, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1/2009).

W myśl art. 31 ustawy, czynności kontrolne w ramach kontroli na miejscu określonej w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, przeprowadzanej przez Agencję, są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez Prezesa Agencji (ust. 1). Upoważnienie, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie osoby upoważnionej do wykonywania czynności kontrolnych, miejsce i zakres oraz podstawę prawną do ich wykonywania (ust. 2). Przed przystąpieniem do czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonywania jest obowiązana okazać imienne upoważnienie rolnikowi, jeżeli jest on obecny podczas kontroli (ust. 3). Czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 (ust. 4). Zgodnie z art. 31 ust. 5 ustawy, osoby upoważnione do wykonywania czynności kontrolnych mają prawo do: 1) wstępu na teren gospodarstwa rolnego; 2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli; 3) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kopii oraz zabezpieczania tych dokumentów; 4) pobierania próbek do badań; 5) żądania okazywania i udostępniania danych informatycznych. Z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 32 i art. 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009, który w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 24 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 73/2009, zawiera również informację, o której mowa w art. 54 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, oraz termin, o którym mowa w art. 71 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 (art. 31 ust. 6 ustawy).

W przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie, która go sporządziła (art. 31 ust. 7 ustawy).

Jak wskazuje się w piśmiennictwie, kontrola ma niezwykle doniosłe znaczenie dla skutecznego funkcjonowania systemu płatności bezpośrednich w całej Unii Europejskiej. Stanowi ona gwarancję rzetelnego wydatkowania wspólnotowych środków budżetowych przeznaczonych na finansowanie tego instrumentu wsparcia dochodowego producentów rolnych. Dopiero po zakończeniu procedury kontrolnej można wydawać decyzje dotyczące płatności (ich przyznania lub odmowy przyznania). Kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Kontrole na miejscu mają na celu: ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw/uprawy na danej działce rolnej, sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Bieluk Jerzy, Lobos-Kotowska Dorota – Komentarz do ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Wolters Kluwer Polska – Oficyna, komentarz do art. 30 ustawy).

W przedmiotowej sprawie wymogi obligujące organy do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy odnoszący się do przeprowadzonej kontroli, zwłaszcza zarzutów podnoszonych przez skarżącego odnośnie kontroli, nie zostały przeprowadzone w całości, co skutkuje niemożnością prawidłowej oceny kwestionowanej powierzchni działki objętej wnioskiem o dopłatę.

W ocenie Sądu analiza zgromadzonego dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności protokołu z kontroli przeprowadzonej u producenta rolnego w dniu [...] stycznia 2012 roku jak również treść korespondencji prowadzonej pomiędzy skarżącym oraz organem prowadzi do wniosku, iż pod względem rzetelności i obiektywności kontrola ta budzi uzasadnione wątpliwości. Nie jest wystarczającym dowodem do poczynienia ostatecznych ustaleń również załączona do raportu dokumentacja fotograficzna, która przedstawia w sposób mało czytelny działkę oznaczoną nr [...] (F/F1) z odręczną adnotacją działka zaorana (szkic 01). Nie można bowiem wykluczyć niedokładności ortofotomapy, co do pomiaru działek rolnych, który to pogląd znalazł odzwierciedlenie również w orzecznictwie administracyjnym (wyrok WSA w poznaniu z dnia 6.04.2011 r., sygn. akt III SA/Po 757/2010)

Zdaniem Sądu organ administracji publicznej winien powyższe ustalenie zweryfikować między innymi poprzez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania wnioskowanych przez skarżącego świadków, którzy złożyli pisemne oświadczenia o wykonywaniu na polu wnoszącego skargę prac na całej powierzchni działki, a następnie skonfrontować ich zeznania z pozostałym zgromadzonym materiałem dowodowym. Nadto Sąd wskazał, że z akt sprawy nie wynika czy osoby dokonujące kontrolę posiadały wykształcenie i wiedzę specjalistyczną pozwalającą na dokonanie rzeczowej oceny stanu upraw na działkach rolnych objętych kontrolą.

Sygnowany przez skarżącego zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak i pismach poprzedzających wydanie przedmiotowej decyzji zarzut braku odniesienia do prawidłowości przeprowadzonej kontroli na miejscu znajduje w pełni uzasadnienie.

Istotnym w sprawie jest stanowisko zawarte przez skarżącego w piśmie z dnia [...] września 2012 r. skierowanym do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR (akta administracyjne sprawy) wskazującym, że w miesiącu maju 202 r. trwały jeszcze prace nad mapą cyfrową obejmująca m.in. grunty skarżącego. Przeprowadzona w dniu 26 stycznia 2012 r. kontrola na miejscu stanowiła w istocie fikcję, bowiem pełnomocnik skarżącego wskazał jedynie granice działki, dokonując jedynie pomiaru "urządzeniem", podpisanie zaś protokołu odnosiło się do bytności pełnomocnika, a nie wyników kontroli działki nr [...]. Z treści powyższego pisma wynika, ze nie sporządzono żadnej notatki, ani też nie pouczono pełnomocnika, czy też skarżącego o możliwości kwestionowania ustaleń, tym bardziej, że obliczenia powierzchni przedmiotowej działki różniły się w latach 1010 – 2012. Znaczącym jest, że kontrola z dnia [...].01.2012 r. przeprowadzona została w związku z zastrzeżeniami co do płatności za rok 2011, natomiast skarżący wniosek o przyznanie płatności za rok 2012 złożył dopiero w dniu 10 maja 2012 r.

Jak wynika z akt administracyjnych w odpowiedzi udzielonej skarżącemu przez Oddział Regionalny ARiMR w piśmie z [...] sierpnia 2012 r. wskazano, że na potrzeby płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest określona uprawa. Dodatkowo podkreślono, iż w odwołaniu skarżącego z dnia [...].11.2011 r. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR przyznającej płatności za rok 2011, skarżący wniósł o przeprowadzenie pomiaru na terenie działki nr [...]. Przedmiotowa kontrola odbyła się w dniu [...].01.2012 r. przy udziale pełnomocnika J.G.. Kontrolujący posiadali specjalistyczne kwalifikacje, a pomiary były przez nich wykonywane za pomocą nowoczesnej aparatury GPS, a prawidłowo sporządzony raport z kontroli na miejscu jest dokumentem urzędowym i korzysta z domniemania prawdziwości, zaś sposób jego podważania jest uregulowany w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Uczestniczący podczas kontroli pełnomocnik J.G. nie wniósł żadnych uwag oraz zastrzeżeń do przeprowadzonych pomiarów oraz sposobu ich wykonania, co wskazuje, że brak uwag do raportu kontroli stanowi przesłankę akceptacji ustalonego przez organ stanu faktycznego wskazanego w protokole kontroli.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady na gruncie postępowania dowodowego stanowi przepis art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu, doszło zatem do modyfikacji (ograniczenia) zasady oficjalności postępowania dowodowego, poprzez ograniczenie obowiązku organów ARiMR do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zarówno przeprowadzanego przez organ z urzędu, jak i przedstawionego przez strony postępowania. Strony natomiast winny występować z inicjatywą dowodową celem udowodnienia faktów, z których wywodzą skutki prawne. Jednocześnie "wyłączenie" obowiązku organów wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nie zwalnia ich z obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w okolicznościach danej sprawy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

W konsekwencji analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż przebieg postępowania w sprawie przyznania przedmiotowych płatności w dużym stopniu uzależniony jest od aktywności stron w zakresie składania wyjaśnień, przedstawiania dowodów, żądania zapewnienia udziału w postępowaniu oraz pouczeń.

Jednocześnie jednak strona ma prawo domagać się i oczekiwać, iż wszystkie jej wyjaśnienia, wnioski dowodowe i żądania, zgłaszane w celu udowodnienia określonych faktów, z których wywodzi skutki prawne, zostaną przez organy ARiMR rozpoznane zgodnie z wymogami procesowymi, a następnie wyczerpująco i wnikliwie rozpatrzone (art. 21 ust. 2 pkt 2, 4 i ust. 3 ww. ustawy w związku z art. 6 i 7 k.p.a.).

Istotnego ograniczenia w tym postępowaniu doznała również ogólna zasada czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania (tylko na żądanie strony) i związana z nią zasada wysłuchania. Nie stosuje się bowiem art. 81 k.p.a., w myśl którego okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeśli strona miała możność wypowiedzenia się co do prowadzonych dowodów.

W tym miejscu podkreślenia jednak wymaga, iż powyższe regulacje o charakterze szczególnym, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a nade wszystko niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy ARiMR postępowania i załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej obywatela z naruszeniem naczelnych i ogólnych zasad postępowania administracyjnego w demokratycznym państwie. Ustawodawca nie wprowadził w szczególności żadnych ograniczeń odnoście stosowania zasad legalności, praworządności oraz wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, z których wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do organów Państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, jak równość i sprawiedliwość.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powyższych zasad ogólnych postępowania i przepisów dotyczących udziału strony w przeprowadzonym postępowaniu, w szczególności w postępowaniu dowodowym, a nadto przepisu art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż zasadnicze dowody, na których organy oparły swe rozstrzygnięcia w zakresie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w przedmiotowej sprawie stanowią wniosek M.G. z dnia [...] maja 2012 r., wyniki kontroli administracyjnej oraz raport z kontroli (metodą inspekcji terenowej) przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w [...] stycznia 2012 r. przez inspektorów Regionalnego Biura Kontroli. Uzasadniając sposób przeprowadzenia w sprawie kontroli na miejscu, Oddział Regionalny ARiMR, Biuro Powiatowe w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. skierowanym do skarżącego M.G. wskazało, że na potrzeby płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, podstawowe znaczenie ma bowiem rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona określona uprawa. Jak wynika z odwołania skarżącego z dnia [...] listopada 2011 r. od decyzji za rok 2011 Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, skarżący złożył wówczas wniosek o przeprowadzenie pomiaru w terenie działki oznaczonej nr [...], w wyniku którego to wniosku odbyła się kontrola w dniu [...] stycznia 2012 r. przy udziale wskazanego przez skarżącego pełnomocnika J.G..

Poza sporem pozostaje, że z raportu weryfikacji w terenie przy wskazaniu danych deklarowanych odnośnie działki nr [...], oznaczonej jako F/F1 oraz wyników prac terenowych i wskazania nr fotografii określonych 01-05, w uwagach widnieje jedynie adnotacja, iż w kontroli uczestniczył pełnomocnik J.G.. Brak jest natomiast jakiejkolwiek informacji dotyczącej pouczenia o możliwości wniesienia zastrzeżeń, bądź terminie doręczenia raportu celem zapoznania się z jego treścią.

Należy stwierdzić, iż z akt sprawy, a w szczególności uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, by przeprowadził on inne dowody, bądź też dokonał wszechstronnej oceny dowodu w postaci raportu z kontroli, w kontekście zgłoszonych przez stronę zarzutów, dowodów oraz własnych ustaleń poczynionych w trakcie wizytacji na spornych działkach.

W sytuacji gdy strona konsekwentnie kwestionowała dokładność dokonanego w trakcie inspekcji terenowej pomiaru, a w szczególności nieobjęcie pomiarem pewnego obszaru łąki, którą utrzymywała w dobrej kulturze rolnej i wątpliwości w tym zakresie powziął również organ w trakcie wizytacji na spornej działce rolnej, należało przeprowadzić zgodnie z wnioskiem strony ponowny pomiar powierzchni działki rolnej na działce ewidencyjnej nr [...], z udziałem rolnika lub jego przedstawiciela w taki sposób, aby mógł on osobiście nadzorować i zgłaszać uwagi co do terenów objętych pomiarem i ustaleń co do zachowania norm na poszczególnych częściach działki rolnej.

W ocenie Sądu, zaniechanie przeprowadzenia przez organ dowodu umożliwiającego weryfikację dokonanych bez udziału strony pomiarów, może mieć zatem istotny dla strony wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji nie doprowadziło do wyczerpującego zrekonstruowania stanu faktycznego. Pomimo obowiązku wynikającego z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. nie rozważono wszystkich faktów i dowodów, które mogą mieć znaczenie dla okoliczności sprawy, nie wyjaśniono okoliczności spornych.

Organ nie ustalił w wystarczającym stopniu jakim konkretnie wymogom nie odpowiada zakwestionowana w trakcie kontroli na miejscu znaczna część powierzchni działki rolnej F/F1, i z jakich konkretnie przyczyn nie została zakwalifikowana do przyznania pomocy część wnioskowanej działki o powierzchni 1,14 ha. Szczegółowych wyjaśnień, czy też oceny zgromadzonego materiału dowodowego, z uwzględnieniem dowodów przedstawionych przez stronę w tym zakresie nie zawiera zaskarżona decyzja.

Organ winien - stosowanie do art. 78 § 1 k.p.a. - przeprowadzić uprzednio dowody w postaci wnioskowanych przez skarżącego oględzin. i ponownych pomiarów działki rolnej z umożliwieniem mu uczestniczenia w tej czynności, a także zeznań świadków (sąsiadów o których mowa w pismach skarżącego i załączonym do akt administracyjnych oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2013 r. na okoliczność wykonywania stosownych zabiegów agrarnych na całej przedmiotowej działce. Dopiero w następstwie przeprowadzenia tych środków dowodowych można będzie ocenić ich wiarygodność na tle całokształtu okoliczności sprawy.

Zgodnie z przepisem art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty (zarówno urzędowe jak i prywatne), zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż ewentualna odmowa przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez stronę winna przybrać formę postanowienia organu. Jak już wskazano w przedmiotowym postępowaniu ograniczenie obowiązku organów ARiMR wyczerpującego poszukiwania dowodów, nie oznacza ograniczenia wszechstronnej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego (zarówno przeprowadzonego z urzędu jak i na wniosek strony), dopiero bowiem na tej podstawie można ustalić prawidłowo stan faktyczny sprawy niezbędny do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W myśl przepisu art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego wymaga zaś przeprowadzenia oceny wartości dowodowej każdego dowodu, jak również wskazania, na podstawie jakich dowodów organ poczynił ustalenia faktyczne oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Poczynione ustalenia oraz przeprowadzona ocena materiału dowodowego winna przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w treści decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.).

Z kolei art. 78 § 1 i 2 k.p.a. stanowi, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, natomiast organ administracji publicznej może nie uwzględnić powyższego żądania jedynie wówczas, gdy żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzeć taki wniosek dowodowy zgłoszony nawet po zakończeniu toku przeprowadzenia dowodów lub po zamknięciu rozprawy. W wyroku NSA z 21 czerwca 1988 r. (SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72) podkreślono, że jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 78 § 2 k.p.a., organ administracji nie może - przed wydaniem decyzji - odmówić oceny dowodów przedłożonych przez stronę, powołując się na fakt zakończenia postępowania dowodowego.

W przedmiotowej sprawie skarżący bowiem wielokrotnie wnioskował o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków w przedmiocie faktycznych granic użytkowania spornej działki (składając wcześniej ich oświadczenia). W piśmiennictwie przyjmuje się, że sformułowania z art. 78 § 2 k.p.a. "jeżeli żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami" nie należy rozumieć dosłownie jako zakazu uwzględniania żądania strony dotyczącego dopuszczenia dowodu na obalenie tezy - zdaniem organu - już udowodnionej (wyjaśnionej). Oznaczałoby to, że strona będąca w zwłoce nie może dowodzić swojej tezy dowodowej, jeżeli zdaniem organu została już udowodniona odmienna teza. Byłaby to bowiem kara za zwłokę, której stosowanie byłoby uzależnione od poglądu organu na dotychczasowy wynik postępowania dowodowego (v: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 504). W wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. (SA/Lu 507/95 niepubl.) zaznaczono, że przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.), a więc dotycząca przedmiotu sprawy i mająca znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli dowody, których przeprowadzenia strona się domaga mają znaczenie dla sprawy, to nawet spóźnione żądanie nie powinno być oddalone (art. 78 § 2 k.p.a.).

Zważyć należy, iż na gruncie niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia tezy (którą zdaje się formułować Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę), aby raport kontroli spornej działki z [...] stycznia 2012 r. oraz zdjęcia wykonane na tejże działce posiadały taką moc dowodową, która uzasadniałaby pominięcie przeciwdowodów wskazywanych przez skarżącego.

Nie wystarczy, aby organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, ogólnikowo iż ustalił określonej wysokości różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowana we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną, ale koniecznym jest również wnikliwe i dokładne oraz przekonywujące wyjaśnienie dlaczego określony obszar wnioskowany przez producenta uznał za niespełniający warunków do przyznania określonego rodzaju pomocy. Organ winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by z decyzji i jej uzasadnienia wynikało jasno, dlaczego podjęto takie, a nie inne rozstrzygnięcie, zwłaszcza w sytuacji gdy, chociażby tylko w ocenie subiektywnej strony nieuwzględniono jej żądania, co do większej powierzchni upraw od przyjętej przez organy. W tej sytuacji organy winny przekonać skarżącego w uzasadnieniu swojej decyzji, że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a przyczyną rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony były istotne powody (zob. m.in. wyrok SN z 16 lutego 1994 roku, sygn. III ARN 2/94 oraz WSA w Warszawie z 30 sierpnia 2006 roku, sygn. VII SA/Wa 997/06). Chodzi więc o to, by adresat decyzji był w przekonaniu, że decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Sąd stoi na stanowisku, iż uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji administracyjnej stanowi jej element niezbędny, istotny z punktu widzenia zakresu zastosowania wielu norm prawnych, a co za tym idzie posiada ogromne znaczenie dla oceny praworządności działania administracji publicznej.

Wobec wskazanych powyżej istotnych uchybień, kontrola prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego stała się niemożliwa. Nie jest powinnością Sądu, aby wyręczać organy administracji własną oceną materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym i na jej podstawie orzekać w sprawie, nie mając oparcia w analizie całości materiału, dokonanej przez organ odwoławczy. Powyższe braki powodowały, że ustalenie co do powierzchni działki rolnej musi być uznane za poczynione z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Rozstrzygnięcie sformułowane w oparciu o takie ustalenie cechuje arbitralność, co z kolei powoduje, iż rozstrzygnięcie nie poddaje się całościowej merytorycznej kontroli sądowej, ponieważ nie przekonuje zarówno Sądu jak i strony postępowania o prawidłowości wydanej w jej sprawie decyzji.

Zasadności powyższych ogólnych stwierdzeń Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie kwestionuje, jednak zauważa, że w okolicznościach rozważanego przypadku, gdy strona zgłaszała konkretne zarzuty podważające aktualność danych ujawnionych w systemie LPIS, organ obowiązany był je zbadać i ocenić ich zasadność, a następnie dać temu jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Niezgłoszenie zastrzeżeń do protokołów kontroli (co nie zostało uwidocznione) nie pozbawiło skarżącego możliwości kwestionowania jej wyników, zatem skarżący może skutecznie podważać ustalenia z kontroli na etapie postępowania odwoławczego. Wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w jej całokształcie. Wynika to z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 k.p.a. Zadaniem organu odwoławczego jest więc wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ustalenie normy stanowiącej podstawę prawną rozstrzygnięcia danej sprawy i jej treści, po czym dokonanie subsumcji udowodnionego stanu faktycznego do tej normy, a następnie określenie konsekwencji prawnych, jakie norma ta wiąże z udowodnionym stanem faktycznym. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Wprawdzie odwołanie - co do zasady - nie wymaga szczegółowego uzasadnienia (art. 128 k.p.a.), jeśli jednak w złożonym odwołaniu strona podnosi konkretne zarzuty przeciwko decyzji organu pierwszej instancji, i są one tego rodzaju, że podważają ustalony dotychczas stan faktyczny, to organ odwoławczy winien je rozpoznać oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji.

Na podstawie analizy przedłożonych Sądowi akt sprawy, w szczególności treści decyzji organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa należy stwierdzić jednoznacznie, iż organy te nie dokonały, w niezbędnym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zakresie, oceny powyżej wskazanych przesłanek przyznania skarżącemu dopłat JPO i UPO do spornej działki rolnej. W ocenie Sądu, niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy uniemożliwia wyjaśnienie istotnych dla jej rozstrzygnięcia wątpliwości, a w konsekwencji czyni przedwczesnymi dowolne i nieuzasadnione stwierdzenia organów zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji.

Ze względu na powyższe okoliczności Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Na podstawie art. 200 i art. 152 ww. ustawy orzeczono o kosztach sądowych i wykonalności zaskarżonych decyzji.