Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 342/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 87
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia C. z siedzibą w G. i Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. nr [...] z dnia [...] maja 2014; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Stowarzyszenia C. z siedzibą w G. kwotę 1.037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. kwotę 1.037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO") po rozpatrzeniu odwołań Stowarzyszenia "[...]", Burmistrza K., Koła "[...]", [...], Stowarzyszenia "[...]" oraz Stowarzyszenia [...], reprezentowanego przez adw. M. K., od decyzji Prezydenta Miasta O. (dalej także "Prezydenta") nr [...] z [...] maja 2014 r., zmieniającej własną decyzję ostateczną nr [...] z [...] czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, utrzymało decyzję Prezydenta w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2014 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] (dalej także "decyzją środowiskową") Prezydent Miasta O. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie oczyszczalni ścieków w O., na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] z obr. [...] – O. oraz na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obr. [...] K. - miasto. Decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] Prezydent zmienił po raz pierwszy własną decyzję z [...] czerwca 2012 r. w ten sposób, że działkę o nr ew. [...] z obr. [...] O. zastąpił działką o nr ew. [...] z tego samego obrębu, działkę zaś [...] z tego obrębu - działkami o nr ew. [...] i [...] z tego obrębu.

2. Wnioskiem z [...] czerwca 2013 r. O. Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. (dalej "wnioskodawca") wystąpiło do Prezydenta o zmianę decyzji środowiskowej z [...] czerwca 2012 r. nr [...] w trybie przewidzianym przez art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz.1235), dalej także "ustawy ocenowej/środowiskowej". Planowane zmiany miałyby obejmować:

- przebudowę istniejących komór denitryfikacji na zbiornik retencyjny (pow. [...] m2), zamiast budowy zbiornika retencyjnego, ze względu na "uszczegółowienie na etapie projektowania oraz optymalizację lokalizacji zbiornika względem innych obiektów powiązanych technologicznie (pow. o ok. 80%)",

- budowę nowego bloku biologicznego o łącznej kubaturze [...] m3 i powierzchni [...] m2 zamiast rozbudowy kubatury bloku biologicznego, polegającej na dobudowaniu komór nitryfikacji, zmianie sposobu napowietrzania komór (łączna kubatura bloku [...] m3, pow. [...] m2), ze względu na "uszczegółowienie na etapie projektowania oraz optymalizacji lokalizacji i rozwiązań technologicznych (zwiększenie powierzchni o ok. [...] %)",

- nieplanowaną wcześniej wymianę wyposażenia osadników wstępnych ("uszczegółowienie na etapie projektowania oraz duża awaryjność istniejących urządzeń, dostosowanie do wymagań określonych w siwz"),

- nieplanowaną wcześniej wymianę wyposażenia istniejących osadników wtórnych i systemu doprowadzenia/odprowadzenia ścieków wszystkich osadników wtórnych ("uszczegółowienie na etapie projektowania oraz duża awaryjność istniejących urządzeń"),

- budowę zbiornika osadu przefermentowanego - zamiennie za zbiornik osadu nadmiernego ("uszczegółowienie na etapie projektowania; zmniejszenie pow. ze 113 do 57 m²),

- nieplanowaną wcześniej hermetyzację zagęszczaczy grawitacyjnych osadu wstępnego ("uszczegółowienie na etapie projektowania; zmniejszenie uciążliwości zapachowej, oczyszczanie zanieczyszczonego powietrza na biofiltrze"),

- nieplanowaną wcześniej "przebudowę węzła kotłowni i sieci c.o. ("duża awaryjność istniejącej instalacji oraz poprawienie warunków współpracy kotłów i agregatów kogeneracyjnych, zwiększenie możliwości korzystania ze źródeł energii odnawialnej"),

- zmianę lokalizacji obiektów instalacji biogazu - zbiornika biogazu, węzła rozdzielczego, odsiarczalni i pochodni ("duża awaryjność systemu"),

- wymianę pomp dawkujących koagulant ("automatyzacja dawkowania koagulantu").

3. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] r. Prezydent ponownie zmienił decyzję środowiskową z [...] czerwca 2012 r. w zakresie warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji o eksploatacji przedsięwzięcia oraz wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji wskazał na zakres przedmiotowego przedsięwzięcia po uwzględnieniu wnioskowanych zmian.

4. Odwołania od decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2014 r. złożyły następujące podmioty: Stowarzyszenie "[...]", Burmistrz K., Koło "[...]" [...], Stowarzyszenie "[...]" oraz Stowarzyszenie [...].

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. SKO, rozpatrzyło odwołania wniesione od decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2014 r., utrzymując tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że niniejsze postępowanie nie dotyczy ani kwestii budowy nowej oczyszczalni ścieków dla Miasta O., nie dotyczy również ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie takiej oczyszczalni, lecz sprowadza się do dokonania zmian w wydanej już, ostatecznej decyzji ustalającej takie środowiskowe uwarunkowania w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 87 ustawy środowiskowej. Ponadto wskazał, jakie zagadnienia wykraczają poza granice niniejszego postępowania oraz że brak jest podstaw do uznania aby określone we wniosku zmiany, które miałyby zostać wprowadzone do decyzji środowiskowej nie są dopuszczalne. Organ II instancji nie dopatrzył się również uchybień w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. SKO w W. odniosło się także do zarzutów podniesionych w odwołaniach.

IV. Stowarzyszenia "[...]" oraz "[...]" wniosły do tut. Sądu skargi na decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2014 r., domagając się jej uchylenia, podobnie jak i decyzji organu I instancji.

Stowarzyszenie "[...]" zarzuciło naruszenie art. 87 ustawy środowiskowej oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze przedstawiono obszerne uzasadnienie zawierające wskazanie argumentów na poparcie tez stawianych przez Stowarzyszenie "[...]" w toku niniejszego postępowania.

Stowarzyszenie [...] sformułowało zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 i art. 155 K.p.a. oraz art. 87 ustawy środowiskowej.

V. W odpowiedziach na skargi SKO wniosło o oddalenie obu skarg, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

VI. Na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu [...] marca 2014 r. Stowarzyszenie "[...]" złożyło pismo procesowe wraz z załącznikami.

VII. Wyrokiem z dnia [...] marca 2015 r., sygn. akt [...], tut. Sąd oddalił wniesione skargi.

VIII. Wyrokiem z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt [...], wydanym po rozpoznaniu skarg kasacyjnych obu stowarzyszeń, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także "NSA") uchylił wyrok tut. Sądu z dnia [...] marca 2015 r. i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając wyrok, NSA wskazał w szczególności, co następuje:

1. Za zasadne uznać należy zarzuty skarg kasacyjnych, dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 87 ustawy środowiskowej i art. 155 k.p.a. oraz prawa procesowego w odniesieniu do zakresu postępowania wyjaśniającego. W tej sprawie zakres wnioskowanych zmian decyzji środowiskowej wymagał bowiem przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Wskazania wymaga, że o zakresie postępowania wyjaśniającego w konkretnej sprawie decyduje przepis prawa materialnego. To bowiem od normy prawnej zawartej w takim przepisie zależy jakie konkretnie działania powinien podjąć organ administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie w związku z wykładnią art. 87 ustawy środowiskowej Sąd I instancji zawęził stosowanie tego przepisu tylko w kontekście zasady szybkości postępowania. Ta jednak zasada wynika z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś celem ustawy środowiskowej w ramach tej ogólnej zasady jest przede wszystkim określenie zasad i trybów postępowania w sprawach dotyczących ocen oddziaływania na środowisko. Takie zaś określenie zasad środowiskowych i trybów postępowania ma na celu ochronę środowiska przed jego pogorszeniem. Tym właśnie motywowano w tej sprawie wystąpienie interesu społecznego, oczywiście o tyle o ile mamy do czynienia z tzw. "proekologicznymi" zmianami, na co wskazał Sąd I instancji. Do tych właśnie zasad odwołuje się norma wynikająca z art. 87 ustawy środowiskowej dotycząca zmiany decyzji środowiskowej. Odpowiednio w tym zakresie mają zastosowanie przepisy działu V oraz działu VI ustawy środowiskowej. Działy te dotyczą postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000, a także postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko. W okolicznościach konkretnej sprawy istotne jest zatem wykazanie na czym polega owe "odpowiednie stosowanie" przepisów. W tym zakresie brak jest zatem podstaw aby w związku z art. 87 organ administracyjny kierował się wyłącznie zasadą szybkości postępowania.

Przede wszystkim ustalenia w sprawie wymaga w jakim zakresie mają zastosowanie przepisy działów V i VI ww. ustawy w przypadku złożenia przez inwestora wniosku o zmianę decyzji środowiskowej. Tej oceny nie zmienia fakt, że art. 87 w kontekście zastosowania art. 155 K.p.a. wymaga uzyskania zgody wyłączenie strony, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Co do zasady przepis art. 87 ustawy środowiskowej nie stanowi lex specialis wobec art. 155 K.p.a., lecz jest przepisem odsyłającym z zastrzeżeniem odpowiedniego stosowania. Powszechnie przyjmuje się, że "odpowiednie" stosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost, albo z pewnymi modyfikacjami – usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciąganego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Norma odsyłająca zawiera wskazówki prawodawcy dla interpretatora, co do zakresu odniesienia oraz co do tego, w jaki sposób te przepisy należy stosować (w sposób "odpowiedni"). Odpowiednio stosując przepis prawny należy uwzględnić konsekwencje tego, że przepis, który ma być odpowiednio stosowany, z jednej strony reguluje instytucję prawną, z którą przepis odesłania jest bezpośrednio związany, z drugiej zaś strony zakres odniesienia obejmuje regulację innej instytucji, przy której normowaniu zamieszczono przepis odsyłający. Treść normy funkcjonującej w pierwszym zakresie odniesienia daje się ustalić wprost z brzmienia przepisu odesłania. Natomiast przeniesienie tej normy poza jej macierzysty zakres regulacji odbywa się, z założonym przez ustawodawcę dostosowaniem do drugiego zakresu odniesienia, dopuszczonym formułą "odpowiedniego" stosowania przepisu, ustalając sposób dostosowania normy w drugim zakresie odniesienia. Wykorzystując reguły wykładni systemowej i funkcjonalnej trzeba przyjąć, że stosowanie normy w drugim zakresie odniesienia, chociaż "odpowiednie", powinno nastąpić w sposób najbardziej zbliżony do tego, w jakim funkcjonuje ona w pierwszym zakresie (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 3034/12; J. Nowacki: "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" 1964, z. 3, s. 374; K. Opałek, J. Wróblewski: Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969, s. 65; uchwała SN z 30 stycznia 2001 r., I KZP 50/00, OSNKW 2001, nr 3-4, poz. 16). Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 87 ustawy środowiskowej pomija istotną treść tego przepisu, która odnosi się właśnie do wymaganego w tej sprawie zakresu postępowania wyjaśniającego.

Skoro mamy do czynienia ze zmianą zakresu inwestycji, która w sposób znaczący ingeruje w zakres instalacji objętej decyzją środowiskową, brak jest podstaw aby w tym zakresie nie zostało przeprowadzone postępowanie w oparciu o art. 87 ustawy środowiskowej. W tej sprawie pojawiają się bowiem nowe elementy zagospodarowania terenu, co w kontekście art. 87 ustawy środowiskowej wymaga rozważenia, czy w ogóle i ewentualnie w jakim zakresie mają odpowiednie zastosowanie przepisy działów V i VI ustawy środowiskowej. Jest to o tyle istotne, że uwzględnienie wniosku o zmianę decyzji środowiskowej może prowadzić do funkcjonowania instalacji, która nie mieści się w granicach inwestycji, które dotyczyła decyzja środowiskowa wydana w trybie zwykłym. Skoro np. przedmiotem raportu był wariant najkorzystniejszy dla środowiska, to w świetle celów ustawy środowiskowej wątpliwym jest brak przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w stosunku do zmienionych parametrów przedsięwzięcia w wyniku zmiany zagospodarowania terenu, w tym przez dodanie nowych elementów instalacji, co w efekcie prowadzi do zwiększenia wydajności instalacji. Co najistotniejsze, takie zmiany wymagają oceny czy są to zmiany idące w kierunku wariantu mniej korzystniejszego dla środowiska.

W tej sprawie tego nie ustalono, wskazując, że zmiany w części są zgodne z celami Prawa ochrony środowiska i ustawy środowiskowej, a w części prawdopodobnie korzystne lub obojętne dla środowiska. Nie jest to przekonująca ocena, ponieważ nie realizuje wymaganej subsumcji zakresu wnioskowanych zmian. Taki wniosek jest też zbieżny z postulatami pojawiającymi się w literaturze, w której wskazuje się by z obowiązku ponownego przeprowadzenia oceny były zwolnione te przypadki zmiany decyzji, w których zakres przedsięwzięcia ulega ograniczeniu w stosunku do tego, jaki był określony w pierwotnej decyzji (por. K. Gruszecki, Komentarz do art. 87, [w:] K. Gruszecki, Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX 2009 r.). Nie sposób nie zgodzić się z tymi postulatami, jeżeli na skutek zmiany woli inwestora ma dojść do np. zmniejszenia instalacji, a tym samym dochodzi do zawężenia oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. Wręcz odwrotnie powinno być w sytuacji gdy w wyniku zmiany następuje zwiększenie się instalacji (np. o nowe elementy zagospodarowania terenu), co może pociągać ze sobą zwiększenie oddziaływania na środowisko. Jednoznaczną odpowiedź w tym zakresie może dać przeprowadzenie postępowania środowiskowego w zakresie oceny oddziaływania na środowisko. Wskazać przy tym należy, że celem oceny wpływu planowanej inwestycji na środowisko jest również dokonanie analizy możliwego skumulowanego oddziaływania tej inwestycji na środowisko, z uwzględnieniem istniejącego lub już planowanego otoczenia (w tym nowych elementów instalacji oraz innych inwestycji i obiektów mogących wpływać na poziom owego skumulowanego oddziaływania). W tej sytuacji rozpatrywanie, czy dana decyzja środowiskowa zachowuje aktualność dla zmienionego przedsięwzięcia, czy też zmienione przedsięwzięcie wymaga decyzji nowej, może mieć miejsce w przypadkach, w których może dojść do rodzajowej zmiany albo zwiększenia potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Chodzi więc nie tylko o uwzględnienie, że w ogólności zmiana dotyczy decyzji środowiskowej, ale o zakres tych zmian. Jak wynika z treści decyzji zmieniającej określono nowe wymagania m.in. w odniesieniu do istniejącej oczyszczalni przez wskazanie docelowej maksymalnej wydajności (RLM nie większej niż [...]) i przepustowości (nie większej niż [...] m3/d). Wymagania w tym zakresie nie były zaś przedmiotem wymogów określonych w decyzji środowiskowej, która przecież dotyczyła przebudowy i rozbudowy oczyszczalni ścieków (jedynie z raportu z 2012 r. wynika, że chodziło o wydajność [...] m3/d). Ponadto różnice wynikające z wnioskowanych zmian i wskazanego w charakterystykach przedsięwzięcia zakresu inwestycji dotyczą: braku budowy zbiornika retencyjnego, przebudowy istniejących komór denitryfikacji na zbiornik retencyjny pow. [...] m2, budowy nowego bloku biologicznego (łączna kubatura bloku [...] m3 i pow. [...] m2, budowy nowego pomieszczenia stacji zlewnej oraz rozdzielni elektrycznej, wymiany wyposażenia osadników wstępnych, wymiany wyposażenia istniejących osadników wtórnych i systemu doprowadzania/odprowadzania ścieków wszystkich osadników wtórnych, budowy zbiornika osadu przefermentowanego, hermetyzację zagęszczaczy grawitacyjnych osadu wstępnego, przebudowę węzła kotłowni (w tym wymiana na kocioł o większej mocy), zmiany lokalizacji obiektów instalacji biogazu, wymiany pomp dawkujących koagulant, rezygnacji z planowanej uprzednio instalacji ORTWED w ramach instalacji do odwadniania i higienizacji osadu. Dlatego zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 87 ustawy środowiskowej i art. 155 K.p.a. podlegają uwzględnieniu.

2. Wskazane powyżej naruszenia w zakresie art. 87 ustawy środowiskowej bezpośrednio przekładają się na wskazywane w skargach kasacyjnych pozostałe naruszenia prawa materialnego i procesowego. Konsekwencją błędnej wykładni art. 87 jest brak podstaw do stwierdzenia, że w tej sprawie prawidłowo oceniono przebieg postępowania wyjaśniającego, w tym czy uwzględniono wszystkie konieczne do wydania decyzji dowody. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zawierają usprawiedliwione podstawy. Natomiast bez ustalenia w tym zakresie koniecznego zakresu postępowania przez Sąd I instancji w związku z odpowiednią wykładnią art. 87 ustawy środowiskowej czyni natomiast przedwczesnym wypowiedzenie się co do okoliczności związanych z przedstawieniem raportu oddziaływania na środowisko i jego zawartości. Dlatego aktualnie brak jest podstaw do stwierdzenia, że zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy środowiskowej zawiera usprawiedliwione podstawy. Niemniej wskazania wymaga, że nie w każdym przypadku brak określenia przez organ zakresu raportu oddziaływania na środowisko musi przekładać się na wadliwość wypowiedzianej przez organ oceny. Najistotniejsze jest to aby raport był zgodny z ustawą i odzwierciedlał stan faktyczny. W kontekście wad postępowania tylko te mające wpływ na wynik sprawy mogą podlegać uwzględnieniu. W tym zakresie stosowną ocenę można wypowiedzieć dopiero po ustaleniu zakresu koniecznego postępowania w kontekście odpowiedniego zastosowania przepisów działu V i VI ustawy środowiskowej. Ponadto nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut dotyczący naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej. Postanowienie organu uzgadniającego, którego dotyczą wymienione wyżej przepisy nie ma charakteru wiążącego (por. wyrok NSA z 1 lipca 2016 r., II OSK 339/15). Sam fakt sprzeczności decyzji środowiskowej z takim uzgodnieniem nie świadczy więc o wadliwości decyzji środowiskowej. Poddaniu w tym zakresie krytyce wymaga zaś samodzielna ocena organu wydającego decyzję, czemu może służyć powiązanie z naruszeniem, ale innych przepisów prawa. Ponadto nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz w zakresie zasady zanieczyszczający płaci wynikającej z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy wymogów uzasadnienia wyroku. W tej zaś sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym dokonanie stosownego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W tym zakresie Sąd I instancji mógł wyjaśnić kwestie związane z interesem strony i interesem społecznym. Natomiast skoro Sąd I instancji nie doszukał się naruszeń prawa materialnego, to nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i w konsekwencji naruszyć tego przepisu.

3. Odnośnie zasady zanieczyszczający płaci nie wykazano aby taka zasada była przesłanką do wydania decyzji środowiskowej także w trybie art. 87 ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy kwestii ponoszenia opłat z tytułu zanieczyszczania środowiska, a art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczy obowiązku "pokrywania kosztów naprawy szkód ekologicznych przez ich sprawcę", co nie jest przedmiotem badania na etapie wydawania decyzji środowiskowej.

IX. Skarżące Stowarzyszenie "[...]" wniosło do tut. Sądu szereg pism procesowych, uzupełniających stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

X. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...] maja 2014 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzje te należało wyeliminować z obrotu prawnego.

XI. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, w którym zaskarżoną obecnie decyzją orzekło SKO, było rozstrzygnięcie czy zachodzą przesłanki do dokonania na wniosek wnioskodawcy zmiany, w trybie i na zasadach określonych w art. 155 k.p.a. i art. 87 ustawy ocenowej, decyzji środowiskowej z [...] czerwca 2012 r. nr [...], wydanej przez Prezydenta Miasta O. (zmienionej wcześniej decyzją tego organu z dnia z [...] grudnia 2013 r. nr [...]), którą to decyzją ustalono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie oczyszczalni ścieków w O. Wadliwie uznały oba orzekające w sprawie organy (tj. SKO i Prezydent), uwzględniając w/w wniosek, że dokonanie przedmiotowej zmiany – w kształcie zaproponowanym przez wnioskodawcę – było dopuszczalne bez dokonania oceny środowiskowej, w tym w szczególności bez wyjaśnienia na tej drodze, czy akceptacja proponowanych zmian nie wymaga wydania nowej decyzji środowiskowej.

2. W myśl art.190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołany przepis nakłada na tut. Sąd, ponownie rozpatrujący skargi na decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2014 r., bezwzględny obowiązek uwzględnienia przy orzekaniu ocen sformułowanych w wyroku NSA z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt [...], uchylającym poprzedni wyrok Sądu z dnia [...] marca 2015 r., wydany w niniejszej sprawie.

3. Z wyroku NSA wynika w sposób jednoznaczny konieczność uznania, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do wadliwego przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego w kontekście art. 87 ustawy środowiskowej oraz art. 155 k.p.a. Wiąże się to z faktem, że z uwagi na daleko idący zakres wnioskowanych zmian decyzji środowiskowej z dnia [...] czerwca 2012 r., zachodziła konieczność przeprowadzenia oceny ich oddziaływania na środowisko, której to oceny organy zaniechały. W ślad za NSA należy w tym kontekście podnieść, że:

(i) Do zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art.87 ustawy środowiskowej znajdują odpowiednie zastosowanie (oprócz art.155 k.p.a.) również przepisy działu V oraz działu VI tej ustawy, dotyczące postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000, a także postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko.

(ii) W rozpatrywanej sprawie pojawiają się nowe elementy zagospodarowania terenu, co w kontekście art. 87 ustawy środowiskowej wymaga rozważenia, czy w ogóle i ewentualnie w jakim zakresie mają odpowiednie zastosowanie przepisy działów V i VI ustawy środowiskowej. Jest to o tyle istotne, że uwzględnienie wniosku o zmianę decyzji środowiskowej może prowadzić do funkcjonowania instalacji, która nie mieści się w granicach inwestycji, które dotyczyła decyzja środowiskowa wydana w trybie zwykłym. Skoro np. przedmiotem raportu był wariant najkorzystniejszy dla środowiska, to w świetle celów ustawy środowiskowej wątpliwym jest brak przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w stosunku do zmienionych parametrów przedsięwzięcia w wyniku zmiany zagospodarowania terenu, w tym przez dodanie nowych elementów instalacji, co w efekcie prowadzi do zwiększenia wydajności instalacji. Co najistotniejsze, takie zmiany wymagają oceny, czy są to zmiany idące w kierunku wariantu mniej korzystniejszego dla środowiska.

(iii) W tej sprawie tego nie ustalono, wskazując, że zmiany w części są zgodne z celami Prawa ochrony środowiska i ustawy środowiskowej, a w części prawdopodobnie korzystne lub obojętne dla środowiska. Nie jest to przekonująca ocena, ponieważ nie realizuje wymaganej subsumcji zakresu wnioskowanych zmian. Taki wniosek jest też zbieżny z postulatami pojawiającymi się w literaturze, w której wskazuje się by z obowiązku ponownego przeprowadzenia oceny były zwolnione te przypadki zmiany decyzji, w których zakres przedsięwzięcia ulega ograniczeniu w stosunku do tego, jaki był określony w pierwotnej decyzji. Nie sposób nie zgodzić się z tymi postulatami, jeżeli na skutek zmiany woli inwestora ma dojść do np. zmniejszenia instalacji, a tym samym dochodzi do zawężenia oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. Wręcz odwrotnie powinno być w sytuacji gdy w wyniku zmiany następuje zwiększenie się instalacji (np. o nowe elementy zagospodarowania terenu), co może pociągać ze sobą zwiększenie oddziaływania na środowisko. Jednoznaczną odpowiedź w tym zakresie może dać przeprowadzenie postępowania środowiskowego w zakresie oceny oddziaływania na środowisko.

(iv) Wskazać przy tym należy, że celem oceny wpływu planowanej inwestycji na środowisko jest również dokonanie analizy możliwego skumulowanego oddziaływania tej inwestycji na środowisko, z uwzględnieniem istniejącego lub już planowanego otoczenia (w tym nowych elementów instalacji oraz innych inwestycji i obiektów mogących wpływać na poziom owego skumulowanego oddziaływania). W tej sytuacji rozpatrywanie, czy dana decyzja środowiskowa zachowuje aktualność dla zmienionego przedsięwzięcia, czy też zmienione przedsięwzięcie wymaga decyzji nowej, może mieć miejsce w przypadkach, w których może dojść do rodzajowej zmiany albo zwiększenia potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Chodzi więc nie tylko o uwzględnienie, że w ogólności zmiana dotyczy decyzji środowiskowej, ale o zakres tych zmian. Jak wynika z treści decyzji zmieniającej określono nowe wymagania m.in. w odniesieniu do istniejącej oczyszczalni przez wskazanie docelowej maksymalnej wydajności (RLM nie większej niż [...]) i przepustowości (nie większej niż [...] m3/d). Wymagania w tym zakresie nie były zaś przedmiotem wymogów określonych w decyzji środowiskowej, która przecież dotyczyła przebudowy i rozbudowy oczyszczalni ścieków (jedynie z raportu z 2012 r. wynika, że chodziło o wydajność [...] m3/d). Ponadto różnice wynikające z wnioskowanych zmian i wskazanego w charakterystykach przedsięwzięcia zakresu inwestycji dotyczą: braku budowy zbiornika retencyjnego, przebudowy istniejących komór denitryfikacji na zbiornik retencyjny pow. [...] m2, budowy nowego bloku biologicznego (łączna kubatura bloku [...] m3 i pow. [...] m2, budowy nowego pomieszczenia stacji zlewnej oraz rozdzielni elektrycznej, wymiany wyposażenia osadników wstępnych, wymiany wyposażenia istniejących osadników wtórnych i systemu doprowadzania/odprowadzania ścieków wszystkich osadników wtórnych, budowy zbiornika osadu przefermentowanego, hermetyzację zagęszczaczy grawitacyjnych osadu wstępnego, przebudowę węzła kotłowni (w tym wymiana na kocioł o większej mocy), zmiany lokalizacji obiektów instalacji biogazu, wymiany pomp dawkujących koagulant, rezygnacji z planowanej uprzednio instalacji [...] w ramach instalacji do odwadniania i higienizacji osadu.

NSA przesądził natomiast, że wbrew stanowisku skarg zaskarżonej decyzji nie sposób zarzucić naruszenia zasady "zanieczyszczający płaci". Nie wykazano bowiem, aby taka zasada była przesłanką do wydania decyzji środowiskowej także w trybie art. 87 ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy kwestii ponoszenia opłat z tytułu zanieczyszczania środowiska, a art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczy obowiązku "pokrywania kosztów naprawy szkód ekologicznych przez ich sprawcę", co nie jest przedmiotem badania na etapie wydawania decyzji środowiskowej.

4. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że obie wydane w sprawie decyzje, tj. zaskarżona decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...]maja 2014 r. zostały wydane z naruszeniem art.7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art.87 ustawy środowiskowej, które to naruszenie mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Z tej racji w/w decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego.

5. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Prezydent ponownie rozpatrzy wniosek wnioskodawcy o zmianę decyzji środowiskowej z dnia [...] czerwca 2012 r., przeprowadzając ocenę oddziaływania na środowisko, w tym w szczególności ustalając na tej podstawie, czy zakres wnioskowanych zmian nie pociąga za sobą konieczności wydania nowej decyzji środowiskowej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt lit.c, art.135 i art.200 p.p.s.a.