Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1129/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61, 66, 71
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 6,7,77,107,138
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu usunięcia nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołań T. M. oraz M. M., reprezentowanej przez adwokata A. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., odmawiającej wydania na podstawie art. 66 Pr. bud. nakazu usunięcia wskazanych we wniosku M. M. z dnia [...] marca 2018 r. nieprawidłowości dotyczących użytkowania komina podłączonego do pieca restauracyjnego z otwartym paleniskiem zlokalizowanego w piwnicznych pomieszczeniach restauracyjnych pizzerii "[...] " przy ul. N.w P. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając decyzję [...] WINB wyjaśnił, że [...] marca 2018 r. do PINB wpłynęło pismo m.in. M.M. o podjęcie stosowych działań w sprawie komina w budynku przy ul. N. w P., który obsługuje lokal pizzerii. PINB wystąpił z wnioskiem do Urzędu Miasta P. - Wydziału Geodezji o wykaz podmiotów i działek w ww. sprawie, następnie [...] marca 2018r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie uciążliwości dymu wydostającego się z ww. komina i poinformował o planowanych czynnościach kontrolnych w ww. sprawie.

Podczas kontroli przeprowadzonej [...] kwietnia 2018 r. ustalono, iż najemcą części budynku zlokalizowanego przy ul. N. w P., w której znajduje się pizzeria "[...]" jest K. G.. Najemca oświadczył, iż książka obiektu wraz z protokołami z przeglądów i badań okresowych znajdują się u właściciela i zarządcy przedmiotowego obiektu budowlanego, tj. [...]. W pomieszczeniach restauracyjnych w piwnicy znajduje się piec restauracyjny z otwartym paleniskiem na paliwo stałe (opalany drewnem) służący do wypieku pizzy, który podłączony jest do przewodu dymowego, którego wylot znajduje się ponad kalenicą budynku. Brak było możliwości zmierzenia średnicy przewodu kominowego.

W dalszym toku postępowania pismem z dnia [...].04.2018 r. PINB w P. zawiadomił strony, z uwagi na ujawnienie podczas prowadzonych czynności kontrolnych nowej strony postępowania, o rozszerzeniu kręgu stron przedmiotowego postępowania o Towarzystwo [...] - właściciela budynku przy ul. N.. Ww. pismem wezwano także właściciela do przedstawienia dokumentacji budowlanej dotyczącej ww. budynku, którą dostarczono [...] maja 2018 r. (właściciel dostarczył książkę obiektu oraz okazał protokoły z okresowej kontroli przewodów kominowych z 18 stycznia 2017 r. i 2018 r. przeprowadzonej przez dyplomowanego mistrza kominiarskiego).

PINB wydał [...] maja 2018 r. decyzję Nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie uciążliwości dymu wydostającego się z komina zlokalizowanego na dachu pizzerii przy ul. N. w P., od której odwołała się M. M.. [...]WINB decyzją Nr [...] z [...] lipca 2018 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W toku kontynuowanego postępowania PINB wezwał M. M. do przedłożenia w organie powiatowym danych adresowych A. M. i Ł. M. - pozostałych osób, które podpisały wniosek, a następnie wezwał ww. osoby do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Z notatki PINB wynika, iż A. M. nie posiada prawa własności lokalu nr [...] przy ul. G., w którym zamieszkuje wraz z mężem, a właścicielami przedmiotowego lokalu są jej rodzice M. i S. R..

Postanowieniem Nr [...] z [...] września 2018 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek A. M. i Ł. M. ponieważ żądanie zostało wniesione przez osoby niebędące stroną postępowania.

Pismem z 18 września 2018 r. PINB zawiadomił Urząd Miasta [...] - Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków o wszczętym postępowaniu administracyjnym, a następnie zobowiązał Towarzystwo [...] do dostarczenia w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia ekspertyzy technicznej obejmującej sprawdzenie stanu technicznego komina podłączonego do pieca restauracyjnego z otwartym paleniskiem na paliwo stałe (opalanego drewnem), którego wylot znajduje się ponad kalenicą budynku, zlokalizowanego w piwnicznych pomieszczeniach restauracyjnych pizzerii "[...] i [...] " przy Pl. N. oraz zgodności jego wykonania oraz usytuowania z normami, warunkami technicznymi i przepisami popartej opinią z kontroli stanu technicznego przewodów kominowych.

W dniu 24 stycznia 2019 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Towarzystwa [...], w załączeniu którego przesłano "Ekspertyzę techniczną dotyczącą stanu komina podłączonego do pieca restauracyjnego z otwartym paleniskiem na paliwo stałe", sporządzoną przez rzeczoznawcę mgr inż. W. B. oraz opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r.

PINB decyzją Nr [...] z [...] lutego 2019 r. odmówił wydania nakazu usunięcia wskazanych we wniosku M.M. nieprawidłowości dotyczących użytkowania komina podłączonego do pieca restauracyjnego z otwartym paleniskiem zlokalizowanego w piwnicznych pomieszczeniach restauracyjnych pizzerii "[...] i [...] " przy ul. N. w P.. Od tej decyzji odwołali się T. M. oraz M. M., reprezentowana przez adwokata A. K..

[...]WINB wyjaśnił również zakres kompetencji organu odwoławczego, i uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Przywołał treść art. 66 ust. 1 Pr. bud. i stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, konstrukcja tego przepisu wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w art. 66 ust. 1 pkt. 1 - 4 to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

PINB nie dopatrzył się nieprawidłowości dotyczących użytkowania przedmiotowego komina, które uzasadniałyby zastosowanie przywołanego przepisu art. 66 Prawa budowlanego. M. M. powoływała się na to, że w godzinach otwarcia pizzerii mieszkańcy kamienicy są narażeni na oddziaływanie dymu, który wydostaje się z komina zlokalizowanego w bliskiej odległości od kamienicy. Nie mogą otworzyć okien, drzwi balkonowych oraz suszyć prania na balkonie. Dym z komina dostaje się do ich mieszkań, na klatkę schodową. Utrzymuje się swąd spalenizny, którym przechodzą ubrania i firany. Zaistniała sytuacja może być związana z za niskim kominem lub też stosowaniem odpadów drewnopochodnych lub drewna słabej jakości.

[...]WINB wyjaśnił, że w toku postępowania i po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego, powstały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego oraz zgodności z przepisami technicznymi komina podłączonego do pieca restauracyjnego z otwartym paleniskiem na paliwo stałe (opalanego drewnem), którego wylot znajduje się ponad kalenicą budynku, zlokalizowanego w piwnicznych pomieszczeniach restauracyjnych pizzerii "[...] i [...] " przy ul. N. w P.. Tym niemniej, 24 stycznia 2019 r. do PINB wpłynęło pismo Towarzystwa [...] w P. z ekspertyzą techniczną dotyczącą stanu komina, opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego.

W ww. ekspertyzie wskazano: "(...) wysokość komina ponad kalenicą powinna być większa niż 60 cm. W przedmiotowym wypadku wylot komina murowanego znajduje się nad kalenicą 70 cm, natomiast wylot spalin z rury żaroodpornej na wysokości nad kalenicą 88 cm. W związku z powyższym przedmiotowy komin spełnia wymogi określone w PN — B - 10425:1989. W związku z powyższym przedmiotowy komin spełnia wymogi określone w PN-B - 10425:1989 (...)". Z ww. ekspertyzy wynikało też, że sporny komin spełniał wymogi wskazane w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Komin wykonano z cegły pełnej na zaprawie cementowo wapiennej, wkład kominowy - rura żaroodporna fi 200 mm. W przedmiotowym kominie został zastosowany wkład rurowy ze stali żaroodpornej o średnicy 20 cm. Rzeczoznawca budowlany W. B. oceniając konstrukcję przedmiotowego przewodu kominowego oraz pieca wskazał: "Po dokonaniu wizji lokalnej nie stwierdzono uszkodzeń konstrukcyjnych przewodu kominowego oraz konstrukcji pieca (...)".

Wnioski końcowe ww. ekspertyzy jednoznacznie wskazują, iż przewód kominowy oraz piec spełniają wymogi wskazane w przepisach szczególnych. Stan techniczny komina oraz pieca restauracyjnego był dobry. Uszkodzeń konstrukcji mogących mieć wpływ na bezpieczeństwo konstrukcji nie stwierdzono. Komin i piec eksploatowane były zgodnie z przeznaczeniem. Piec opalany jest wyłącznie drewnem liściastym. Takie paliwo nie powoduje emisji toksycznych substancji do atmosfery. Elementy systematycznie były poddawane przeglądom przez mistrza kominiarskiego. Po analizie przepisów i norm rzeczoznawca stwierdził, że przedmiotowy przewód kominowy oraz piec spełniają wymagania obowiązujących norm i rozporządzeń i mogą być eksploatowane zgodnie z przeznaczeniem.

Ponadto, [...]WINB wyjaśnił, że do pisma Towarzystwa [...] z [...] stycznia 2019 r. załączono także pismo z dnia [...] stycznia 2019 r. Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...]: "(...) po zapoznaniu się z dokumentem pn.: "Ekspertyza techniczna dotycząca stanu komina podłączonego do pieca restauracyjnego z otwartym paleniskiem na paliwo stałe" opracowanego w styczniu 2019 roku przez Rzeczoznawcę Budowlanego mgr inż. W. B., Miejski Konserwator Zabytków informuje, iż nie wnosi uwag".

Dlatego też PINB zasadnie nie znalazł podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, a tym samym nakładania jakichkolwiek obowiązków wynikających z art. 66 Pr. bud. [...]WINB nie dostrzegł podstaw do kwestionowania dokumentacji wykonanej przez osoby o odpowiednim przygotowaniu zawodowym i dlatego okoliczności wskazane w piśmie M.M. z 14 marca 2018 r. nie uzasadniają ingerencji organów nadzoru budowlanego.

Zdaniem [...]WINB, argumenty przedstawione w odwołaniach nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymagało przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania. Zadaniem organu nie jest - w przypadku posiadania w aktach sprawy wiarygodnych dowodów - dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym ustaleniom organu tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza. Strona powinna podjąć we własnym zakresie czynności, biorąc aktywny udział w gromadzeniu materiału dowodowego, w szczególności takiego, który przemawia za jej racjami.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, która pismem swego pełnomocnika, datowanym na [...] kwietnia 2019 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił decyzji:

"- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 66 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że obiekt będący przedmiotem postępowania nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowisku,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wystarczający całego materiału dowodowego, tj. skupienie się organu jedynie na stanie technicznym komina, natomiast nie wzięcie pod uwagę oddziaływania dymu wydostającego się z tego komina wprost do mieszkania skarżącej na jej życie i zdrowie,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § I w zw. z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wystarczający całego materiału dowodowego i nieprawidłowe ustalenie, że dobry stan komina, stwierdzony ekspertyzą jest przesłanką wystarczającą do zaniechania dalszych czynności, przede wszystkim zbadania w jaki sposób duże ilości dymu wydostające się z komina i wpadające do mieszkania wpływają na zdrowie osób przebywających w tymże mieszkaniu,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy należało uchylić decyzję organu I instancji w całości i rozstrzygnąć sprawę co do istoty,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt. 2 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I instancji i nieorzeczenie co do istoty sprawy, podczas gdy nie zachodziły przesłanki do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji".

Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że jedną z przesłanek zastosowania art. 66 Pr. bud. jest stwierdzenie przez właściwy organ, że dany obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. Do przyjęcia, że przesłanka ta wystąpiła, nie jest konieczne stwierdzenie, że określone zagrożenie już występuje i ma charakter bezpośredni. Wystarczające jest ustalenie potencjalnego zagrożenia, oczywiście na tyle prawdopodobnego i poważnego, iż wymaga niewątpliwie wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu.

Przesłanka z art. 66 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. obejmuje sytuacje, w których obiekt budowlany jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem, jego stan techniczny też jest odpowiedni, jednakże faktycznie zachodzą okoliczności, mające związek z obiektem budowlanym, wskazujące na możliwość zagrożenia przez ten obiekt dobrom chronionym. Na taki stan rzeczy może mieć wpływ np. oddziaływanie sił przyrody czy warunki atmosferyczne (wiatry, opady).

Na załączonych do skargi fotografiach wyraźnie zaś widać, że komin jest zbyt niski oraz został umieszczony w takim miejscu, że dym wydobywający się z niego napotyka opór i zatrzymuje się na ścianie budynku, a co za tym idzie wdziera się do mieszkania skarżącej. Jest to spowodowane m.in. tym, że budynek na którym znajduje się komin pizzerii jest niższy od budynku zamieszkiwanego przez skarżącą i znajduje się na wysokości mieszkań wyższego budynku.

Sytuacja związana z przebywaniem w pomieszczeniach, do których nieustannie wdziera się dym spowodowała już w chwili obecnej znaczne pogorszenie zdrowia skarżącej. Zdiagnozowano u niej astmę oskrzelową, co powoduje konieczność dalszego leczenia w poradni alergologicznej, stale przyjmuje duże ilości lekarstw (dowód: dokumentacja medyczna skarżącej). Choroba ta pozostaje w bezpośrednim związku z warunkami w jakich żyje skarżąca, tj. z nieustającym narażeniem na wdychanie dymu z komina pizzerii.

Z art. 66 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. wynika, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska niezależnie od tego, czy jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Stąd też samo wskazanie, przez organ, że przewód kominowy i piec spełniają wymagania obowiązujących norm i rozporządzeń i mogą być eksploatowane zgodnie z przeznaczeniem, czyli, że jest w odpowiednim stanie technicznym, nie świadczy o tym, że obiekt nie zagraża życiu, zdrowiu i środowisku.

Z komina wydobywają się duże ilości uciążliwego dymu, który powoduje u skarżącej rozstrój zdrowia. Niemniej jednak organy obu instancji całkowicie zignorowały ten fakt, a ich decyzje pomijają tę istotną kwestię, wbrew obowiązkowi z art. 7 i 77 § k.p.a. Organ uchybił wskazanym przepisom, bowiem nie uwzględnił okoliczności, w jaki sposób duże ilości dymu wydostające się z komina i wpadające do mieszkania wpływają na zdrowie osób przebywających w tymże mieszkaniu.

Organ II instancji zobowiązany byt na mocy art. 138 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty, gdyż nie zachodziły przesłanki do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1032), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja organu I instancji naruszały prawo, a skarga – co do zasady - była usprawiedliwiona.

Na wstępie należy wyjaśnić, że postępowanie prowadzone przez organa nadzoru budowlanego w trybie art. 66 ust. 1 Pr. bud. ma na celu usunięcie nieprawidłowości, polegających na zagrożeniu życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo użytkowaniu obiektu sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo nieodpowiedniemu stanowi technicznym obiektu, albo oszpeceniu otoczenia wyglądem obiektu budowlanego. Przepis ten służy więc usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu, będących z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Art. 66 Pr. bud. nie tworzy dla właściciela czy zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz tylko precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 tej ustawy.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 427/08 (CBOSA) "przepis art. 66 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane dotyczy takich stanów faktycznych, kiedy to obiekt budowlany ze względu na jego niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do takiego stanu, iż znalazł się w nieodpowiednim stanie technicznym, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. W przepisie tym zatem chodzi o skutki wynikające z użytkowania obiektu".

Tym niemniej, dyspozycja art. 66 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. i tak nie daje podstaw do nakazania usunięcia stanu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, jeżeli stan ten został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestionowanie stanu zgodności obiektu budowlanego z wymaganiami określonymi w przepisach techniczno-budowlanych byłoby bowiem naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej.

PINB prawidłowo wszczął postępowanie na skutek żądania skarżącej. W postępowaniu tym, za pomocą zebranych dowodów (ekspertyzy rzeczoznawcy, książki obiektu, protokółów przeglądów kominiarskich) ustalił, że stan techniczny komina jest dobry, a jego parametry odpowiadają prawu. Organ I instancji zbadał więc przesłanki ewentualnej władczej reakcji nadzoru budowlanego na powstałe w trakcie użytkowania obiektu potencjalne nieprawidłowości.

Błędem natomiast PINB (a w konsekwencji i organu odwoławczego) było jednak poprzestanie na powyższym i uznanie, że skoro stan techniczny komina odprowadzającego dym z opalanego drewnem pieca do wyrobu pizzy jest dobry, to nie ma podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Takie stanowisko organu I instancji było rezultatem błędnego przyjęcia, że skarżąca kwestionowała prawidłowość stanu technicznego komina. Tymczasem, skarżącą domagała się w rzeczywistości podjęcia przez organ nadzoru budowlanego takiego działania, które doprowadzi do zaprzestania przedostawania się do jej lokalu szkodliwego dla zdrowia dymu, powstającego w wyniku wyrobu pizz w opalanym drewnem piecu.

Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.) było więc po pierwsze ustalenie, czy faktycznie do lokalu skarżącej przedostaje się dym powstały w wyniku produkcji pizz. W tym celu przedstawiciel PINB powinien był po prostu udać się kilkakrotnie do lokalu skarżącej w różnych godzinach pracy pizzerii i osobiście stwierdzić, czy rzeczywiście zadymienie jej lokalu występuje i czy spowodowane jest odprowadzeniem dymu z pieca pizzerii. Po drugie, PINB powinien był - w wypadku ustalenia, że dym z pieca pizzerii przedostaje się do lokalu skarżącej - dokonać analizy tego, czy rozpoczęcie i prowadzenie działalności polegającej na wytwarzaniu pizz w lokalu stanowiącym część budynku przy ul. N. w P. (pizzeria "[...]") nie stanowiło zmiany sposobu użytkowania tej części obiektu budowlanego poprzez podjęcie działalności zmieniającej warunki zdrowotne lub ochrony środowiska (art. 71 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud.).

Należy wskazać, że ewentualna zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego poprzez rozpoczęcie w nim działalności gastronomicznej przy użyciu pieca opalanego drewnem wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 2 Pr. bud.). W zgłoszeniu należy określić zarówno dotychczasowy, jak i zamierzony sposób użytkowania części obiektu budowlanego. Niezbędnym załącznikiem do takiego zgłoszenia jest m. in. ekspertyza techniczna, wykonana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności dotyczącej istoty zmiany sposobu użytkowania – a więc w tym wypadku powstającej emisji spalin z pieca opalanego drewnem i jej wpływu na otoczenie (art. 71 ust. 2 pkt. 5 Pr. bud.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca ponadto uwagę, że w toku postępowania w przedmiocie zamierzonej zmiany użytkowania części obiektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej z urzędu bada, czy taka zmiana może spowodować niedopuszczalne zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków lub pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych (art. 71 ust. 5 pkt. 3 Pr. bud.). Jeżeli dostrzeże ww. zagrożenia, wówczas wnosi sprzeciw wobec dokonanego zgłoszenia (art. 71 ust. 5 Pr. bud.). W ten sposób zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, niosąca za sobą ewentualne zagrożenie chronionych dóbr zostaje uniemożliwiona.

Przy ocenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku przy ul. N. w P. (nawet jeśli uprzednie określenie sposobu użytkowania dotyczyło użytkowania "na cele gastronomiczne") należy ponadto brać pod uwagę, że w przedmiotowej pizzerii pizzę wypieka się w piecu opalanym drewnem. Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że emisja dymu ze spalania drewna (zwłaszcza – co również powinno być objęte badaniem organu - jeżeli piec do wyroku pizzy pracuje przez znaczną część doby lub przez całą dobę utrzymywany jest żar w palenisku) znacząco zmienia warunki zdrowotne lub ochrony środowiska. Taki zaś sposób użytkowania części budynku "na cele gastronomiczne" jest zasadniczo różny od innej działalności gastronomicznej, w której nie powstaje emisja szkodliwych dla zdrowia spalin.

Ani PINB, ani organ odwoławczy, nie zbadali powyższej okoliczności, przez co organa nie ustaliły stanu faktycznego i prawnego sprawy w sposób umożliwiający jej załatwienie merytoryczne.

W ogólnie znanym stanie zanieczyszczenia powietrza w Polsce, spowodowanego m. in. użytkowaniem pieców zasilanych drewnem lub węglem i wobec niekwestionowanego zagrożenia zdrowia ludzie emisją szkodliwych spalin (smogiem), usytuowanie w ścisłej zabudowie miejskiej pieca opalanego drewnem powoduje, że twierdzenia skarżącej, zawarte w jej piśmie do PINB z [...] marca 2018 r. zostały więc pochopnie zakwalifikowane, jako dotyczące wyłącznie stanu technicznego komina, a nie (również) ewentualnej zmiany sposobu użytkowania części sąsiedniego budynku; z akt sprawy nie wynika bowiem, aby skarżąca występowała do organu o podjęcie działań przed rozpoczęciem działalności pizzerii. Co więcej, takie postępowanie organu I instancji, zaakceptowane przez [...]WINB, było sprzeczne z art. 8 § 1 k.p.a. i zawartą tam zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Ograniczenie się przez organa obu instancji wyłącznie do kwestii związanych ze stanem technicznym komina pizzerii w sytuacji, gdy ze stanu sprawy wynika, że emisja dymu nie musi być spowodowana jego złym stanem, ale rodzajem używanego opału i czasem emisji do atmosfery szkodliwego dymu oraz ewentualną zmianą sposobu użytkowania części obiektu, nie pozwoliło organom na poprawne zastosowanie się do dyspozycji art. 11 k.p.a., a więc zasady wyjaśniania zasadności przesłanek rozstrzygnięcia.

Co więcej, zaniechanie przez organa sprawdzenia, czy w sprawie nie doszło do samowolnej zmiany przeznaczenia części budynku przy ul. N. w P., spowodowało, że postępowanie pierwszo- i drugoinstancyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Takie zaś postępowanie nie prowadziło do zebrania i rozpatrzenia całego, istotnego w sprawie, materiału dowodowego – co z kolei było naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a.

W takim stanie nie było możliwe sporządzenie ani przez PINB, ani przez [...]WINB, prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co jest obowiązkiem organu, wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto, [...]WINB naruszył przyjęty za podstawę prawną orzeczenia art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż przepis ten pozwala na utrzymanie w mocy, ale wyłącznie prawidłowej decyzji organu I instancji.

Organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, związany dokonaną przez tut. Sąd oceną prawną ustali w sposób należyty (zgodnie ze wskazaniami Sądu, zawartymi w poprzedzającej części uzasadnienia wyroku) stan faktyczny w zakresie ewentualnej zmiany sposobu użytkowania części budynku przy ul. N. w P.. W tym zakresie organ będzie zobowiązany do przeprowadzenia analizy tego, czy sposób użytkowania tej części obiektu przed rozpoczęciem działalności "[...]" przewidywał używanie w tym lokalu pieca opalanego drewnem. Jeżeli nie, organ ustali legalność (lub jej brak) zmiany użytkowania tej części obiektu.

Organ ustali też poprawnie, kto w chwili obecnej jest uczestnikiem postępowania, jako najemca lokalu, w którym istnieje "[...]", gdyż zarówno dane z internetowej bazy Regon GUS, jak i informacja na stronie CEiDG wskazują na to, że w dniu orzekania przez Sąd nie istnieje przedsiębiorca pod nazwą "P.H.U.. "[...] " s.c. K. G., M. G.", ale przedsiębiorca: "P.H.U. "[...] " wspólnik spółki cywilnej M. G.". Ponadto, z bazy Regon GUS wynika, że pod Nr [...] ujawniony jest przedsiębiorca: "PHU "[...] " [...]". W bazie CEiDG pod tym nr. NIP nie figuruje taki przedsiębiorca.

W zależności od tak ustalonego stanu faktycznego, PINB dokona subsumpcji prawnej i wyda decyzję merytoryczną, wyjaśniając przesłanki rozstrzygnięcia i przedstawiając w uzasadnieniu wydawanej decyzji stosowne, prawidłowe uzasadnienie prawne.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa prawnego wraz z kwotą uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).