Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2294/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 67 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaduktu drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy P. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") po rozpatrzeniu odwołania Gminy P. od decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z póź. zm., dalej: "k.p.a.") - uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji oraz nakazał Gminie P. rozbiórkę wiaduktu drogowego.

Decyzja GINB zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

[...] WINB prowadził postępowanie w sprawie nieużytkowanego, pozbawionego czynności remontowo-konserwacyjnych, zniszczonego działaniem czynników atmosferycznych i działaniem człowieka wiaduktu drogowego, zlokalizowanego nad linią kolejową nr [...] O., na działce gruntu nr [...] w obrębie K. na wysokości działek gruntu nr [...] i [...] od strony północnej w obrębie K. i nr [...] od strony południowej w obrębie W., w Gminie P..

Powołaną wyżej decyzją z [...] kwietnia 2018 r., WINB nakazał Gminie P. rozpoczęcie - nie wcześniej niż po upływie sześciu tygodni, licząc od dnia doręczenia niniejszej decyzji - i zrealizowanie – w terminie nie późniejszym niż do dnia 29 marca 2019 r., rozbiórki wyżej opisanego wiaduktu, której przebieg ma uwzględniać warunki określone w pouczeniu tej decyzji. Organ wskazał także, że wszelkie roboty należy prowadzić w uzgodnieniu z P. Linii Kolejowych w O. w celu zapewnienia właściwej organizacji ruchu.

Gmina P., wniosła w ustawowym terminie odwołanie od ww. decyzji.

GINB w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2018 r. wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.), zgodnie z którym, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.

Organ odwoławczy podkreślił, że Gmina P. nie kwestionuje potrzeby rozbiórki przedmiotowego wiaduktu, a jedynie podnosi, że nie jest podmiotem właściwym w sprawie jego rozbiórki.

GINB podniósł, że ustawa Prawo budowlane w art. 2 ust. 2 stanowi, że jej przepisy nie naruszają przepisów odrębnych. Zatem, w przypadku zaistnienia przepisów szczególnych, te ostatnie będą miały pierwszeństwo w zastosowaniu Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 z późn. zm.) droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Drogowy obiekt inżynierski - obiekt mostowy to budowla przeznaczona do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakada, kładka (art. 4 pkt 12 i 13 ww. ustawy).

W niniejszej sprawie wiadukt służył do przeprowadzenia ruchu kołowego (pieszego) nad linią kolejową nad linią kolejową nr [...] O. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, wiadukt drogowy jest elementem drogi, co rozstrzyga o podmiocie odpowiedzialnym za jego utrzymanie. Na poparcie swojego stanowiska, GINB przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2270/13, w którym Sąd stwierdził, że: "(...) w sprawie mamy do czynienia z wiaduktem drogowym usytuowanym nad linią kolejową, po którym przebiega droga. Powinny więc w sprawie mieć zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych i akty wykonawcze odpowiednie w tej materii (...)".

Organ drugiej instancji stwierdził, że za tym aby w świetle art. 66 ustawy Prawo budowlane uznać podmiot odpowiedzialny za utrzymanie wiaduktu drogowego leżącego w ciągu drogi, przemawia art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Z przepisu tego wynika, że do zarządów kolei należy jedynie konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Poza tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zajmowane jednoznaczne stanowisko, że nawet drogi, które nie są zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 8 ust. 2 tej ustawy uznać trzeba, że leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi w ciągu, której wiadukt jest położony (por. wyroki NSA z dnia 4 października 2012 r, II OSK 1061/11; z 16 września 2009 r., II OSK 1330/08; z 14 maja 2013 r., II OSK 93/12). Stan władania nieruchomością, na której jest zlokalizowany obiekt budowlany czy własność obiektu budowlanego, nie przesądza o podmiocie odpowiedzialnym za utrzymanie tego obiektu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2340/15).

Organ odwoławczy podniósł że przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.) stanowi, że sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, należą do zadań własnych gminy. Organy jednostek samorządu terytorialnego, do których właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, i ochrony dróg, są zarządcą drogi (art. 19 ust.1 ustawy o drogach publicznych). Władanie nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne reguluje art. 51 ustawy o drogach publicznych i art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Na mocy art. 73 ust. 1 powyższej ustawy "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1285/12 i z 23 kwietnia 2015r., sygn. akt II OSK 2270/13). W świetle ustawy o samorządzie gminnym budowa dróg (utrzymanie dróg) jest jednym z zadań własnych gminy, a potrzeba podejmowania tego rodzaju działań wynika nie tylko z celu umożliwienia lub udogodnienia dojazdu do dróg publicznych dla właścicieli nieruchomości przyległych, ale przede wszystkim w celu zapewnienia bezpieczeństwa organizacji przyszłego ruchu drogowego oraz możliwości lokalizacji niezbędnych elementów infrastruktury drogowej i komunalnej.

GINB wskazał, że stosownie do wymogu zawartego w art. 64 ustawy Prawo budowlane Gmina P. prowadzi książką obiektu budowlanego w formie książki obiektu mostowego - przedmiotowego wiaduktu drogowego. Gmina P. realizuje także obowiązek zawarty w art. 62 cytowanej ustawy, w zakresie wykonywania przez osoby uprawnione czynności kontroli realizowanej co najmniej raz na pięć lat i co najmniej raz w roku - ostatnia kontrola roczna przeprowadzona została 13 marca 2017 r., a ostatnia kontrola pięcioletnia przeprowadzono 8 listopada 2014 r. Powyższe stanowi, w ocenie organu - wypełnienie przez Gminę P. obowiązków formalnych jakie spoczywają na zarządcy obiektu budowlanego w myśl przepisów prawa, a wyniki kontroli potwierdzają negatywną ocenę sprawności technicznej i wartości użytkowej obiektu inżynierskiego zlokalizowanego w ciągu drogi - wiaduktu drogowego.

Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia [...] WINB wskazują, iż: "W świetle danych zawartych na mapie topograficznej z prawdopodobnego okresu powstania wiaduktu drogowego, to jest mapy przyjętej do zasobu Uniwersytetu w P. w 1942 r. wynika, iż przedmiotowy wiadukt drogowy był liniowym obiektem inżynierskim części sieci lokalnych połączeń drogowych o istotnym znaczeniu pomiędzy miejscowościami P.-W.-K.-W. Stosownie do opisu w legendzie mapy, był on elementem drogi objętej zadaniem utrzymania w przejezdności. Atlas drogowy Polski - wydanie na 2005 r. - Wydawnictwo Kartograficzne Mapy Ścienne Beata Piętka, na arkuszu 31 wykazuje jako publiczną drogę z zaznaczonym wiaduktem, z W. do skrzyżowania z drogą powiatową [...]".

GINB wyjaśnił, że do 27 września 2013 r. obiekt stanowił budowlę inżynierską - wiadukt drogowy w ciągu drogi publicznej (gminnej) nr [...]. Uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] września 2013 r. zniesiono charakter tej drogi jako drogi publicznej. Aktualnie do wiaduktu od strony południowej dobiega działka gruntu nr [...], której charakter jest wskazywany przez właściciela - Gminę P. - jako droga wewnętrzna. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, uznać trzeba, że leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi w ciągu której wiadukt jest położony.

Następnie organ drugiej instancji podniósł, że w przypadku dróg gruntowych, mówimy zazwyczaj o drogach gminnych znajdujących się na wsi. W przypadku dróg polnych, leśnych, zlokalizowanych na terenie osób trzecich, nie mówimy już o drogach publicznych. W ustawie Prawo o ruchu drogowym brak jest definicji drogi gruntowej. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ww. ustawy droga twarda to droga z jezdnią o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowcowej oraz z płyt betonowych lub kamienno - betonowych, jeżeli długość nawierzchni przekracza 20 m; inne drogi są drogami gruntowymi. W kategorii dróg gruntowych znajdą się zatem drogi, gdzie jezdnię stanowi ubita ziemia, żużel, gruz, drobne kamienie, szuter itp. Brak utwardzenia nawierzchni drogi nie ma znaczenia dla uznania, że wiadukt jest elementem szlaku komunikacyjnego.

GINB podzielił stanowisko organu wojewódzkiego, że nie jest także dopuszczalne i pozostaje sprzeczne z prawem działanie, które miałoby na celu uchylenie się zarządcy drogi od skutków ewentualnych zaniechań w odniesieniu do należytego jej utrzymania czy utrzymania w sprawności jej części jaką jest wiadukt drogowy w ciągu tej drogi, poprzez zmianę jej dotychczasowej kategorii np. z gminnej na drogę wewnętrzną. Także w sytuacji, gdy zmiana kategorii drogi gminnej na wewnętrzną wynika ze zmiany priorytetów i kierunków rozwoju gminy, ciężar utrzymania obiektu budowlanego jakim jest droga z leżącym w jej ciągu wiaduktem, spoczywa na zarządcy tej drogi.

Organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że do wiaduktu drogowego - na działce nr ewid. [...] obręb [...] K., Gmina P. (własność Skarb Państwa, użytkownik wieczysty P. S.A. - obszar kolejowy, teren zamknięty ) - dochodzą drogi gruntowe:

– na granicy - działek nr [...] i [...] (własność Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo O.) - od strony północnej,

– działki drogowej nr [...] (własność Miasto i Gmina P.) poprzez teren kolejowy od strony południowej.

Dalej GINB podkreślił, że droga może pełnić główną funkcję komunikacji w gospodarce leśnej. Drogi leśne definiowane w art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 788 z późn. zm.) to drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych - drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Działki [...] i [...] (znajdujące się w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo O.), po których przebiega w granicy tych działek droga gruntowa nie tworzą drogi leśnej. W niniejszej sprawie przejazd po gruntach leśnych jest dostępny dla mieszkańców gm. P..

Organ drugiej instancji, odnosząc powyższe rozważania prawne do niniejszej sprawy, wskazał, że nie ma zastosowania w tej sprawie art. 28 ustawy o drogach publicznych. Stosownie bowiem do ust. 2 pkt 1 tego przepisu do zarządów kolei należy jedynie konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Natomiast art. 28 ust. 1 ww. ustawy dotyczy skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn, a nie skrzyżowań bezkolizyjnych. Nie ma znaczenia, że drogi gminne są połączone przez przedmiotowy wiadukt poprzez nieruchomości będące we władaniu P. S.A. (nieruchomości będące we władaniu P. S.A. nie tworzą samodzielnego ciągu drogowego o funkcji transportu drogowego na potrzeby kolei).

Następnie GINB wyjaśnił, że stosownie do postanowień § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043), na podstawie ustaleń wynikających z oględzin, rozprawy oraz ekspertyzy technicznej, jeśli był nałożony obowiązek jej sporządzenia, właściwy organ, po stwierdzeniu, że obiekt budowlany lub jego część nie nadaje się do remontu, wykończenia lub odbudowy, wydaje decyzję o nakazie rozbiórki. Wszystkie wymienione w cytowanym przepisie elementy stanowią obligatoryjne składniki decyzji wydanej na podstawie art. 67 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy stwierdził, że w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego 15 stycznia 2018 r. została przeprowadzona przed organem pierwszej instancji rozprawa administracyjna, której celem było ustalenie stanu, zamiarów i możliwości utrzymania i użytkowania przedmiotowego wiaduktu drogowego. Przedstawiciele P. S.A., P. S.A., Nadleśnictwa uczestniczyli w rozprawie i nie kwestionowali awaryjnego stanu technicznego wiaduktu oraz konieczności jego rozbiórki. Pomimo prawidłowego zawiadomienia o terminie rozprawy przedstawiciel Gminy P. nie uczestniczył w rozprawie.

Ponadto, jak stwierdził GINB, na zlecenie Gminy P., w marcu 2017 r. została sporządzona przez mgr. inż. M. M. opinia pn. "Ekspertyza techniczna wiaduktu w m. W., wiadukt w ciągu drogi lokalnej nr [...] nad linią kolejową nr [...] w m. W. (...)". Autor ekspertyzy stwierdził m.in.: we "Wnioskach z oceny stanu technicznego", że "Po przeanalizowaniu stanu technicznego poszczególnych elementów obiektu z przeglądu obiektu, badań betonu oraz obliczeń statyczno - wytrzymałościowych, przyjęto, że: Stan awaryjny, przedawaryjny i niedostateczny dotyczy podstawowych elementów obiektu, decydujących o przydatności użytkowej i bezpieczeństwie obiektu. Obiekt w chwili obecnej jest w fazie przyśpieszonej degradacji technicznej. Beton podstawowych elementów obiektu jest pozaklasowy (o niskiej wytrzymałości). Obiekt w stanie istniejącym nie przenosi obciążeń normowych jest pozaklasowy. Z kolei, w tzw. "Wniosku końcowym" stwierdził, że: "Po przeanalizowaniu wniosków z oceny stanu technicznego, przyjęto, że obiekt w stanie istniejącym należy wyłączyć całkowicie z eksploatacji, należy dążyć aby rozbiórka i ewentualnie budowa nowego wiaduktu została przeprowadzona w okresie (2019-2020) - termin modernizacji linii kolejowej 221, termin ważności oceny (ekspertyzy) - lipiec 2019. Z kolei, w "Zaleceniach" nakazano opracować dokumentację rozbiórki i ewentualnie projektu nowego obiektu w terminie do lipca 2019 r. a wykonanie robót w terminie do lipca 2020 r. Do czasu likwidacji obiektu należy zabezpieczyć torowisko przed odpadającą otuliną, siatką z tworzywa sztucznego pod całą konstrukcją łuku i nadłucza. Mocowanie siatki do słupków balustrady. Zabezpieczenie powinny wykonać służby P. S.A. w ramach konserwacji spodu konstrukcji nośnej (ewentualnie z zarządcą dogi). Należy kontrolować i ewentualnie uzupełniać oznakowanie trwałego wyłączenia obiektu z eksploatacji. Wobec zagrożeń dla osób trzecich i ruchu kolejowego (co wskazano w ww. ekspertyzie) [...] WINB nakazał zabezpieczenie wiaduktu w tym aspekcie. Obowiązkiem organu jest dążenie do możliwie szybkiego usunięcia nieprawidłowości (obiekt jest wyłączony z eksploatacji i nie nadaje się remontu), tj. wyznaczenie możliwie krótkiego, aczkolwiek oczywiście racjonalnego z punktu widzenia potrzeb i obiektywnej możliwości realizacji obowiązku przez zobowiązaną, terminu wykonania nakazanych czynności.

W konsekwencji powyższego, GINB stwierdził, że oceniając sprawę w oparciu o zakres nałożonych obowiązków (rozbiórka wiaduktu nad linią kolejową), w tym w zakresie nieprawidłowego określenia terminu i w części określenia obowiązków w "przedstawionym pouczeniu" oraz uwzględniając, że decyzja nie jest ostateczna, należało uchylić zaskarżoną decyzję i orzec merytorycznie. Zobowiązana, działając bez zbędnej zwłoki i przy dochowaniu należytej staranności jest w stanie wywiązać się z nałożonego obowiązku w okresie dziewięciu miesięcy, tj. od 30 września 2018 r. do 30 czerwca 2019 r.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że Gmina Pienieżno, jako adresat decyzji powinna prowadzić rozbiórkę z zachowaniem szczególnej ostrożności, w tym powołać kierownika rozbiórki (art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), opracować plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia z uwzględnieniem bezpieczeństwa ruchu kolejowego (art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), prowadzić dziennik rozbiórki (art. 42 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) oraz uzgodnić warunki realizacji rozbiórki z zarządem kolei (art. 47 ust. 1 ustawy Prawo budowlane).

Skargę na decyzję GINB z [...] lipca 2018 r. wniosła Gmina P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji wydanej z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także przez własne błędne ustalenia;

2) art. 4 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 2 i nast. w zw. z art. 28 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191, z póź. zm.). w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z póź. zm.);

3) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, a także § 7 ust. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych (...) obiektów budowlanych.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że na etapie postępowania administracyjnego konsekwentnie wskazywała, iż historyczny wiadukt nie leży w ciągu dróg wewnętrznych i jest samodzielnym nieużywanym obiektem położonym na nieruchomości będącej własności kolei. Ponadto, przeprowadziła dowód z czynności uprawnionego geodety (kopia mapy ewidencyjnej z zasobu Starosty Powiatowego w B. została dołączona do skargi), celem wykazania położenia obiektu względem dróg gminnych i nieruchomości kolejowych, w tym zaprzeczeniu twierdzeniom GINB jakoby do wiaduktu (a nawet nieruchomości, na której wiadukt znajduje się) od strony północnej dochodziła jakaś droga.

Dalej Gmina wskazała, że przedmiotowy poniemiecki i nieużywany wiadukt znajduje się na terenie zadrzewionym, trudno dostępnym, a jego położenie względem nieruchomości w znaczeniu geodezyjno - kartograficznym było nieznane. W toku postępowania skarżący dowiodła, że wiadukt jest położony w całości na nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, we władaniu P. Spółki Akcyjnej. Nieruchomość ta w miejscu położenia wiaduktu sąsiaduje z jednej strony z nieruchomością Skarbu Państwa Lasów Państwowych i żadna droga w tym miejscu nie istnieje.

W konsekwencji, skarżąca podniosła, że sporny wiadukt nie jest elementem drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym drogowe obiekty inżynierskie muszą być związane z drogą, przeznaczone do prowadzenia ruchu drogowego i zlokalizowane w pasie drogowym. Obiekt jest fizycznie i geodezyjnie oddzielony od drogi wewnętrznej i nie służy do jakiegokolwiek ruchu. Tym samym Gmina nie jest zarządcą obiektu, przez co skierowanie wobec niej decyzji w przedmiocie rozbiórki nie jest uzasadnione.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości a także decyzji organu pierwszej instancji, oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z argumentacją zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 5 kwietnia 2019 r. (karta 35 akt sądowych) skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu: z wypisu z rejestru gruntów z 5 marca 2019 r. - sporządzonego przez Starostę Powiatowego w B. dla działki nr ewid. [...] - na okoliczność stanu prawnego tej działki oraz z obrazów fotograficznych działki z tego dnia - na okoliczność jej wieloletniego i trwałego stanu fizycznego.

Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2019 r. Sąd postanowił połączyć sprawy sygn. akt VII SA/Wa 2295/18 i VII SA/Wa 2295/18 do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia.

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., "p.p.s.a."). Sąd uwzględnił zgłoszony ww. wniosek dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę stosownie do § 2 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych, właściwy organ: 1) ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego; 2) dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a w przypadku, o którym mowa w § 4 ust. 1, nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu; 3) przeprowadza rozprawę.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma w ocenie Sądu wątpliwości, że wskazane czynności zostały przez właściwy organ, tj. PINB w B. dokonane, a będący przedmiotem niniejszego postępowania nieużytkowany wiadukt, zlokalizowany nad linią kolejową nr [...] O. na działce gruntu nr [...] w obrębie K., na wysokości działek gruntu nr [...] i [...] od strony północnej w obrębie K. i nr [...] od strony południowej w obrębie W., w Gminie P. - nie nadaje się do remontu, gdyż jego stan techniczny wskazuje na to, że powinien on zostać rozebrany. Świadczą o tym przeprowadzone w sprawie dowody tj. dokonane przez pracowników organu pierwszej instancji oględziny obiektu oraz przedstawiona ekspertyza techniczna wraz z dokumentacją fotograficzną wiaduktu wykonana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Faktu tego nie kwestionuje również Gmina P. (adresat decyzji o nakazie rozbiórki) jak również użytkownik wieczysty działki nr [...] P.Spółka Akcyjna. Taki stan prawny co do działki nr [...] potwierdza wypis z rejestru gruntów, w której dodatkowo wskazano, że właścicielem tej nieruchomości - stanowiącej obszar kolejowy - jest Skarb Państwa.

Zaistniały zatem, dotyczące stanu technicznego przedmiotowego wiaduktu - przesłanki obiektywne, pozwalające na orzeczenie nakazu rozbiórki. Jednakże, w ocenie Sądu - w rozpoznawanej sprawie - co najmniej przedwcześnie uznano za adresata nakładanego nakazu, Gminę P. w zaskarżonej decyzji. Organy, nie wykorzystały (na etapie prowadzonego postępowania) wszystkich istniejących w tej sprawie możliwości dowodowych dla ustalenia właściwego adresata (adresatów) obowiązku z art. 67 Prawa budowlanego, którym co do zasady winien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie GINB stwierdził, że do wiaduktu drogowego - na działce nr ewid. [...] - dochodzą od strony północnej drogi gruntowe działek nr ewid. [...] i [...], zaś od strony południowej drogi gruntowe działki drogowej nr ewid. [...]. Jednocześnie wskazał, że "działki nr ewid. [...] i [...], po których przebiega w granicy tych działek droga gruntowa, nie tworzą drogi leśnej."

W ocenie Sądu, stan taki wynika (na dzień wydania zaskarżonej decyzji) ale jedynie w odniesieniu do działki nr ewid. [...]. W wypisie z rejestru gruntów, znajdującym się w aktach sprawy, wyraźnie bowiem wskazano, że działka ta (będąca własnością Miasta i Gminy P.) stanowi drogę. Ponadto z Mapy Ewidencji Gruntów i Budynków (potwierdzonej za zgodność z oryginałem na dzień 25 lipca 2017 r.) obrazującej położenie wiaduktu względem działki nr ewid. [...] oznaczono tę działkę od strony wiaduktu jako drogę gruntową.

Natomiast, nie można podzielić stanowiska GINB, co do działek nr ewid. [...] i [...].

Zdaniem Sądu, przeczy temu materiał dokumentacyjny sprawy. Natomiast z takiej zaś oceny GINB wywiódł, że: 1) skoro wiadukt służył do przeprowadzenia ruchu kołowego (pieszego) nad linią kolejową nr [...] O.; 2) drogi, które nie są zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi 3) leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg, 4) a wobec tego podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi w ciągu, której wiadukt jest położony - czyli Gmina P..

I tak z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działki nr ewid. [...] i [...] są własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo O., działka nr ewid. [...] stanowi lasy oraz pastwiska trwałe, natomiast nr [...] stanowi lasy. Dodatkowo, z notatki służbowej pracownika PINB w B. z 5 kwietnia 2017 r. wynika, że: "trasa kolejowa z B. do O. przez W. nie była rozgraniczana i nie ma ścisłych punktów granicznych, które określiłyby przebieg granic działek, na których usytuowany jest wiadukt." Natomiast z ww. Mapy Ewidencji Gruntów i Budynków wynika jedynie położenie przyczółka wiaduktu od strony południowej, tj. działki drogowej gruntowej nr ewid. [...]. Nie wynika natomiast aby od strony północnej (w granicy z działką nr [...]) przebiegały drogi gruntowe działek nr ewid. [...] i [...]. W tym miejscu zauważenia wymaga, że organ odwoławczy twierdząc powyższe w żadnym miejscu nie odniósł się do materiału dokumentacyjnego sprawy, z którego wnioski takie wyprowadził, tzn. z którego w sposób bezsporny wynikałoby, że droga w tym miejscu (co twierdzi GINB) istnieje.

Ponadto na etapie postępowania sądowego skarżąca złożyła aktualny wypis z rejestru gruntów co do działki nr ewid. [...], z którego wynika, że działka ta stanowi w części grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, zaś w pozostałej części grunty orne.

Powyższe wątpliwości, zdaniem Sądu, nie doprowadziły jeszcze do ustalenia podmiotów odpowiedzialnych za stan techniczny wiaduktu. Tym samym odwoływanie się przez GINB do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, że podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie wiaduktu jest zarządca drogi, w ciągu której wiadukt jest położony, co przy drogach wewnętrznych oznacza zarządcę, było o tyle niewłaściwe, że orzeczenia te dotyczyły odmiennych stanów faktycznych sprawy.

Wobec tego obowiązkiem organów administracji jest jednoznaczne ustalenie położenia przyczółku wiaduktu na działce nr ewid. [...] od strony północnej, wskazanie z jakiego dokumentu organ wywodzi, że wiadukt łączy działkę nr ewid. [...] z innymi działkami drogowymi i jaki jest status tych dróg, a w szczególności, czy są to powszechnie dostępne drogi we władaniu gminy – publiczne albo wewnętrzne. W swojej ocenie weźmie także pod uwagę aktualny stan prawny i faktyczny działki nr ewid. [...], oznaczonej poprzednio w ewidencji gruntów jako działka drogowa.

W zależności od tych ustaleń organ dokona oceny co do adresata nałożonego obowiązku.

Pomocniczo - zwłaszcza w sytuacji, gdyby powyższe czynności nie doprowadzą do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za rozbiórkę – należałoby także podjąć działania w celu wyjaśnienia, kiedy doszło do wybudowania przedmiotowego wiaduktu i kto był jego inwestorem. Niejednokrotnie bowiem inwestor obiektu budowlanego staje się następnie jego zarządcą, a to z kolei – mogłoby otworzyć drogę do określenia adresata nakazu.

Jednocześnie Sąd przypomina, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne nie mające potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym lub mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Tym samym, wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organy rozpatrując sprawę nie wyjaśniły jej dokładnie, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ ponownie przeprowadzi postępowanie wyjaśniające i przekonująco uzasadni w wydanej decyzji, w szczególności wskazując fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jednocześnie organ orzekający prawidłowo wyjaśni podstawy prawne wydanej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku, z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).