Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3340/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 195 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant ref. staż. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi L. P. H. Sp. z o.o. Sp. k. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Środowiska (dalej: Minister, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] października 2016 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), w związku z art. 195 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm., dalej: p.o.ś.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą [...] (dalej: strona, skarżąca, Spółka) od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej: organ I instancji) z [...] maja 2016 r. znak: [...].

W decyzji z [...] października 2016 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W decyzji z [...] maja 2016 r. organ I instancji, działając w trybie art. 195 ust. 1 p.o.ś. cofnął bez odszkodowania firmie [...] Sp. z o.o. Sp. K. pozwolenie zintegrowane na eksploatację instalacji do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanej w K., gm. S., o zdolności przyjmowania ponad 10 ton odpadów na dobę i całkowitej pojemności ponad 25 000 ton (instalacja IPPC - instalacja prowadzona na podstawie pozwolenia zintegrowanego).

W odwołaniu strona zarzuciła organowi I instancji błędne rozpoznanie sprawy z naruszeniem prawa procesowego i materialnego. Odwołanie zawiera jedynie stwierdzenie, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem Marszałka Województwa [...] wyrażonym w skarżonej decyzji. Według strony, przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, w związku z czym powinna zostać uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania strona dokonała opisu przebiegu prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] postępowania. Odwołanie strony ze względu na brak formalny w postaci braku podpisu wymagało uzupełnienia. Firma [...] Sp. z o.o. Sp. K., wezwana w trybie art. 64 § 2 k.p.a., w piśmie z 30 sierpnia 2016 r. przesłała do Ministerstwa Środowiska odwołanie podpisane przez J. S. - prezesa zarządu Spółki.

Następnie, w toku postępowania odwoławczego (w dniu 30 sierpnia 2016 r.) [...] Sp. z o.o. Sp. K., reprezentowana przez r. pr. A. M., występując z pełnomocnictwa firmy złożyła pismo dodatkowo uzupełniające odwołanie (dalej: pismo uzupełniające odwołanie), w którym przedstawiła materiał dowodowy w postaci trzech dokumentów:

1.Odwołania z 2 września 2015 r. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] w sprawie wstrzymania działalności posiadacza odpadów polegającej na przetwarzaniu odpadów wraz z pismami uzupełniającymi odwołanie;

2.Skargi z 4 maja 2016 r. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] w sprawie wstrzymania działalności posiadacza odpadów polegającej na przetwarzaniu odpadów wraz z pismami uzupełniającymi odwołanie;

3. Protokołu kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2016r. w sprawie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne w K. gm. S.

Skarżąca prośbę o włączenie powyższych dowodów do akt sprawy uzasadniła stwierdzeniem, że skarżona decyzja oparta została głównie na ustaleniach WIOŚ w [...], zakończonych decyzją WIOŚ z [...] sierpnia 2015 r. o wstrzymaniu działalności posiadacza odpadów, co uzasadnia włączenie odwołania oraz skargi od tej decyzji. Rzeczonym pismem uzupełniającym odwołanie, zwrócono się także do Ministra Środowiska o wystąpienie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o nadesłanie czytelnej kopii protokołu z [...] marca 2016 r.

Stosownie do żądania strony Minister Środowiska zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., który niezwłocznie przesłał do Ministra Środowiska poświadczone za zgodność z oryginałem protokoły z kontroli przeprowadzonych na terenie składowiska w K. w dniach 3-4 marca 2016 r.

W toku postępowania odwoławczego w pismach: z 8 lipca 2016 r. oraz 31 sierpnia 2016 r. Burmistrz S. przesłał do Ministra Środowiska mapy sytuacyjno-wysokościowe składowiska odpadów w K. w celu służbowego wykorzystania w prowadzonym przez Ministra Środowiska postępowaniu odwoławczym.

W decyzji z [...] października 2016 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy przypomniał na podstawie jakich naruszeń przepisów ustawy o odpadach oraz warunków pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2014 r., znak: [...] organ I instancji uzasadnił cofnięcie pozwolenia zintegrowanego Spółce.

Według Ministra, w wyniku postępowania odwoławczego ustalono, że wymienione powyżej naruszenia warunków pozwolenia zintegrowanego oraz przepisów ustawy, które stanowiły podstawę cofnięcia pozwolenia nie zostały przez stronę usunięte. Dotychczas strona nie przedstawiła rzetelnych dowodów, na podstawie których można byłoby stwierdzić ustąpienie większości tj. pięciu z siedmiu z przesłanek, które spowodowały cofnięcie pozwolenia zintegrowanego. Zdaniem organu II instancji, odwołanie strony zawiera bardzo ogólnie sformułowany zarzut, dotyczący błędów proceduralnych, wynikających z naruszeń prawa procesowego i materialnego, którymi według Spółki obarczone zostało postępowanie organu I instancji. Strona nie sprecyzowała, które z przepisów prawa zostały według niej naruszone. W ocenie organu odwoławczego, uzasadnienie odwołania zawiera opis przebiegu postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Zdaniem Ministra, analiza postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji potwierdziła że Marszałek Województwa [...], kierowany chęcią właściwego wyjaśnienia sprawy, włączył do akt materiał dowodowy zgodnie z sugestią strony. Samo stwierdzenie, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem Marszałka Województwa [...], wyrażonym w skarżonej decyzji, jest niewystarczające do jej uchylenia, o co w swoim odwołaniu wnosi strona. Według Ministra, złożone pismo uzupełniające odwołanie również nie zawierało wyjaśnień dla naruszeń, z powodu których zostało cofnięte pozwolenie. Stanowiło ono jedynie wniosek o włączenie nowych dowodów w postaci protokołu PINB w S. oraz odwołania i zażalenia w sprawie prowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...], a następnie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, dotyczącej wstrzymania działalności posiadacza odpadów, polegającej na przetwarzaniu odpadów. Minister Środowiska wyjaśnił, że poza dokumentami związanymi z postępowaniem WIOŚ i GIOŚ strona dostarczyła jako dowód w sprawie, protokół kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2016 r. w sprawie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne w K. gm. S., który wraz z dostarczoną przez PINB dokumentacją organ odwoławczy zinterpretował jako wyjaśnienie dla naruszeń (wymienionych we wcześniejszej części decyzji w pkt. 4 i 5) dotyczących: 1. likwidacji obwałowania ograniczającego kwaterę nr I, a następnie utworzenie prowizorycznego nasypu bez uszczelnienia geomembraną, co stanowi naruszenie warunku pozwolenia zintegrowanego określonego w pkt. 2.2., lit. c mówiącego o uszczelnieniu kwatery I; 2. niewłaściwego gospodarowania odciekami (na kwaterze nr I znajdowały się zastoiska odcieków, które przelewały się przez koronę obwałowania składowiska i przesiąkały do gruntu), co stanowi naruszenie warunku pozwolenia zintegrowanego, określonego w pkt. 2.2., lit. d opisującego system ujmowania odcieków z kwatery I przy pomocy kolejno: a) warstwy uszczelnienia mineralnego (izolacja z gliny) o grubości minimalnej 0,5 m przy współczynniku filtracji k < 1,0 x 10¯9 m/s, b) geomembrany PEHD o grubości 2 mm i odporności na przebicie 5,0 kN, gładkiej na dnie, uszorstknionej obustronnie na skarpach, c) geowłókniny o gramaturze 800 g/m2, d) warstwy filtracyjno-ochronnej z niespoistego gruntu mineralnego o grubości 0,5 m przy współczynniku filtracji k > 1,0 x10¯4 m/s.

Organ II instancji przypomniał, że PINB w S. w swoim protokole z [...] marca 2016 r. stwierdza bowiem, że "wał między istniejącą komorą nr 1, a projektowaną w trakcie budowy nr 2 odtworzono w taki sposób, że spełnia swoją funkcję — wody z komory nr 1 nie przedostają się na teren będącej w budowie komory nr 2. Na dzień żadnej z kontroli nie stwierdzono istnienia rozlewiska". W ocenie Ministra, należało przyjąć, że powyższe stwierdzenie organu budowlanego stanowi dowód na usunięcie ww. dwóch nieprawidłowości. Pozostałe naruszenia wymienione przez Marszałka Województwa [...] jako powód cofnięcia pozwolenia zintegrowanego według organu odwoławczego, należało uznać za nieusunięte, a więc nadal istniejące. W ocenie Ministra, strona pozostawiła bowiem bez wyjaśnienia wymienione w decyzji cofającej pozwolenie nieprawidłowości.

Według organu odwoławczego, dla podtrzymania stanowiska zawartego w skarżonej decyzji oraz uznania, że pozwolenie zintegrowane zostało słusznie cofnięte wystarczy brak usunięcia przytaczanych w uzasadnieniu decyzji pięciu naruszeń, a w tym wielokrotnie powtarzającego się w pełni udowodnionego (obszerny materiał dowodowy w postaci zdjęć, filmów, protokołów notatek pochodzących z wielu źródeł m. in. od służb i organów administracyjnych) naruszenia dotyczącego unieszkodliwiania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01. Strona nie udowodniła usunięcia pięciu nieprawidłowości, pozostając je bez komentarza. W ocenie Ministra, w obliczu powyższych okoliczności oczywistym jest fakt, że instalacja do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowana w K. nadal eksploatowana jest z naruszeniem warunków pozwolenia oraz przepisów ustawy o odpadach, co sprawia, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji cofającej pozwolenie zintegrowane z [...] maja 2016r. Organ II instancji wyjaśniając brak wykorzystania materiału dowodowego w postaci map sytuacyjno-wysokościowych przedłożonych przez Burmistrza S. zwrócił uwagę na to, że w kontekście wymienionych w skarżonej decyzji Marszałka Województwa [...] przesłanek/nieprawidłowości na składowisku, będących bezpośrednim powodem cofnięcia pozwolenia zintegrowanego - niniejsza dokumentacja graficzna nie miała znaczenia dla wyjaśnienia sprawy.

W opinii organu odwoławczego, Marszałek Województwa [...] dokonał wszelkich wyjaśnień przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych mu dowodów oraz instrumentów prawnych. Zdaniem organu odwoławczego, pomimo wielokrotnych wezwań oraz pouczeń strona z premedytacją nadal powielała naruszenia, co spowodowało w pełni uzasadnione cofnięcie pozwolenia zintegrowanego.

W piśmie z 23 listopada 2016 r. skarżąca reprezentowana przez r. pr. A. M. zaskarżyła w całości decyzję Ministra Środowiska z [...] października 2016 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2016 r. znak [...] w sprawie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego na eksploatację instalacji do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanej w K., gm. S., o zdolności przyjmowania ponad 10 ton odpadów na dobę i Całkowitej pojemności ponad 25 000 ton udzielonego Spółce w decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2014 r. znak: [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 109 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. - poprzez niedoręczenie skarżonej decyzji pełnomocnikowi skarżącego r. pr. A. M. i wysłanie decyzji bezpośrednio na adres skarżącego;

2) art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym włączonym do akt postępowania przez organ II instancji oraz pozbawienie skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego;

3) art. 104 § 2 k.p.a. w zw. art. 140 k.p.a., art. 128 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez ograniczenie się w toku postępowania do rozpatrzenia "wyjaśnień do naruszeń" złożonych przez skarżącą w odwołaniu i pismach uzupełniających, zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy i dokonania własnej oceny zasadności wydania decyzji przez organ I instancji na gruncie zebranego w sprawie materiału dowodowego, ograniczenie się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do odtwórczego powielenia stanowiska organu I instancji, bez śladów prowadzenia własnej analizy znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego;

4) 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechania wskazania konkretnych dowodów, które dowodzą istnienia poszczególnych nieprawidłowości wymienionych w skarżonej decyzji i ograniczenia się do ogólnikowego stwierdzenia, że dokumentację w sprawie stanowią liczne fotografie, filmy notatki służbowe, także badania upoważnionych próbobiorców [...] Sp. z o.o., protokoły z kontroli przewozu odpadów przeprowadzonych przy udziale [...], oświadczenie kierowcy oraz pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii.

Naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 195 ust. 1 i ust. 2 p.o.ś. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sprawie cofnięcia bez odszkodowania udzielonego skarżącemu pozwolenia zintegrowanego;

- art. 195 ust. 2 p.o.ś. poprzez niedostrzeżenie, że w aktach sprawy brak jest dowodów na istnienie naruszeń opisanych w wezwaniu organu I instancji z 3 lutego 2016 r. (data wpływu do skarżącego - 9 lutego 2016 r.) do usunięcia naruszeń - po dacie tego wezwania, co uzasadniałoby utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy;

- art. 66 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, dalej: u.o.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca prowadziła ewidencję w sposób nierzetelny i nie na bieżąco;

- art. 18 ust. 7, art. 105 ust. 1 i art. 122 u.o. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca na składowisku w K. składowała odpady zmieszane komunalne,

- załącznika nr 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1277), poprzez przyjęcie, że na składowisku w K. skarżąca składuje odpady z naruszeniem warunków tego załącznika. Wskazując na powyższe wniesiono o:

- uchylenie skarżonej decyzji Ministra Środowiska z [...] października 2016 r. znak [...] i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2016 r. znak [...] w sprawie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego na eksploatację instalacji do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanej w K., gm. S., o zdolności przyjmowania ponad 10 ton odpadów na dobę i całkowitej pojemności ponad 25 000 ton - decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2014 r. znak: [...],

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono obszerny opis przedstawionych zarzutów. Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania podniesiono, że decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi skarżącej – decyzja została doręczona bezpośrednio skarżącej z naruszeniem przepisów k.p.a. dotyczących naruszeń. Organ zaniechał powiadomienia skarżącego o zakończeniu zbierania materiału dowodowego. Uniemożliwił również skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji.

Umożliwienie skarżącej zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji było o tyle uzasadnione, że w aktach sprawy znalazły się nowe dowody i skarżąca - gdyby jej organ to umożliwił - mogłaby przedstawić swoje stanowisko. Ponadto skarżąca wskazuje że organ zaniechał dokonania merytorycznej kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji pod kątem prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń, a treść uzasadnienia decyzji wskazuje na to, że organ nie wydał decyzji w oparciu o cały zgromadzony w aktach sprawy materiał, lecz ograniczył się do analizy treści rozstrzygnięcia organu I instancji, odwołania i pism skarżącej złożonych w toku postępowania odwoławczego. Zdaniem skarżącej, z uzasadnienia skarżonej decyzji ponad wszelką wątpliwość wynika, że organ zaniechał wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i skupił się wyłącznie na dokumentach, które włączone zostały do akt po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Według skarżącej, ogólnikowe tylko odwoływanie się do materiału dowodowego jak np. liczne fotografie, filmy notatki służbowe, także badania upoważnionych próbkobiorców [...] Sp. z o.o., protokoły z kontroli przewozu odpadów przeprowadzonych przy udziale [...], oświadczenie kierowcy oraz pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii to powielanie sformułowań, jakie znalazły się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, które poddają w wątpliwość to, czy organ w ogóle zapoznał się z materiałem dowodowym.

Skarżąca uważa, że ogólnikowe uzasadnienie, bez odniesienia się do konkretnych ustaleń i dowodów, jak również pominięcie milczeniem stanowiska skarżącej wyrażonego w pismach załączonych do pisma z 30 sierpnia 2016 r., stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie to jest o tyle istotne, że uniemożliwia kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia dokonanego przez organ II instancji.

Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego w skardze wskazano, że zdecydowana większość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego to dokumenty dotyczące działalności skarżącej w okresie poprzedzającym wystosowanie do skarżącej przez organ I instancji wezwania do usunięcia naruszenia przepisów. Według skarżącej, w toku postępowania organowi I instancji złożone zostały wszystkie wymagane przez organ dokumenty tj. zarówno karty ewidencji odpadów, karty przekazania odpadów, karty charakterystyki odpadów jak również faktury wystawione za przyjęcie odpadów na składowisko w K. Ani z korespondencji kierowanej do skarżącej w toku postępowania, ani z samej decyzji nie wynika, jakie zastrzeżenia organ miał w tym zakresie - organ ograniczył się do stwierdzenia, że nieprawidłowość jest. W odniesieniu do niedopełnienia obowiązku dezynfekcji kół pojazdów opuszczających teren składowiska poprzez wyjazd ze składowiska drogą poza brodzikiem dezynfekcyjnym skarżąca wskazała, że podobnie jak w przypadku pierwszego zarzutu i ten nie został uzasadniony - tzn. organ nie wyjaśnił, kiedy stwierdzono niedopełnienie takiego obowiązku i jakie dowody to potwierdzają. Według skarżącej, organ nie wyjaśnił zarzutu prowadzenia wykopów na kwaterze składowiska. Organ II instancji również nie precyzuje i nie wyjaśnia, kiedy stwierdzono działania w postaci prowadzenia wykopów, jakie dowody na to wskazują. Uzasadnienia tego zarzutu nie ma zdaniem skarżącej, również w decyzji organu II instancji.

W odniesieniu do zarzutu unieszkodliwiania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01 "opony, gąbki, nierozerwane worki z odpadami, tekstylia, odpady poprodukcyjne w postaci rulonów plastiku z wyciętymi elementami, butelki PET skarżąca uważa, że organ II instancji nie rozwija również i tego zarzutu, powołując się ogólnikowo na notatki, zdjęcia i filmy. Zdaniem skarżącej, znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia świadczą to o tym, że na składowisko dostarczane są i składowane przetworzone odpady (na zdjęciach widoczna jest mieszanina heterogeniczna różnych drobnych odpadów, z dużą ilością odpadów przypominających ziemię, co wskazuje że odpady te stanowią pozostałości po mechaniczno-biologicznym przetworzeniu odpadów).

Odnosząc się do zarzutu unieszkodliwiania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01 "opony, gąbki, nierozerwane worki z odpadami, tekstylia, odpady poprodukcyjne w postaci rulonów plastiku z wyciętymi elementami, butelki PET" skarżąca podnosi, że organ II instancji nie rozwija również i tego zarzutu, powołując się ogólnikowo na notatki, zdjęcia i filmy. Skarżąca uważa, że na składowisko dostarczane są i składowane przetworzone odpady (na zdjęciach widoczna jest mieszanina heterogeniczna różnych drobnych odpadów, z dużą ilością odpadów przypominających ziemię, co wskazuje że odpady te stanowią pozostałości po mechaniczno-biologicznym przetworzeniu odpadów). Zdaniem skarżącej, incydentalnie mogą wystąpić worki nierozerwalne z sortowni odpadów, jednakże nie może to świadczyć, że jest to regularne składowanie zmieszanych odpadów komunalnych nieprzetworzonych.

W ocenie skarżącej, należy jednoznacznie stwierdzić, że wyniki tych badań dowodzą wbrew twierdzeniom organu, że składowane są odpady przetworzone. Organy błędnie interpretują wyniki tych badań. Skarżąca podkreśla, że kryteria dopuszczenia odpadów do składowania na składowisku danego typu ocenia się dla danego rodzaju odpadu kierowanego do składowania przed przyjęciem na składowisko, a nie dla odpadów już składowanych, stanowiących mieszaninę wszystkich rodzajów zdeponowanych na składowisku odpadów.

Odnosząc się do zarzutu unieszkodliwiania odpadów, które nie spełniają wymogów załącznika nr 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczenia odpadów do składowania na składowiskach skarżąca uważa, że organ II instancji nie uzasadnił również i tego zarzutu. W podsumowaniu skargi stwierdzono, że obszerny materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie potwierdza zarzutów zawartych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego i nie uzasadnia cofnięcie skarżącej pozwolenia zintegrowanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne oraz dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. I OSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W pierwszej kolejności przechodząc do oceny zarzutów dotyczących prawa procesowego wskazać należy, że w ocenie Sądu, Minister w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a, p.o.ś. oraz u.o.

Oceniając treść rozstrzygnięcia organu II instancji wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazać należy, że jest ono prawidłowe.

Zgodzić należy się ze skarżącą, że zaskarżona decyzja rzeczywiście została doręczona na adres skarżącej zamiast zostać skierowana do ustanowionego przez Spółkę pełnomocnika. Powyższe naruszenie wynikało z faktu ustanowienia pełnomocnika już po złożeniu odwołania. Ponieważ nadawcą odwołania był bezpośrednio [...] Sp. z o.o. Sp. K - organ wysłał decyzję na adres siedziby tej firmy. W ocenie Sądu, to naruszenie nie spowodowało uchybienia terminu przez skarżącą, która złożyła skargę na decyzję Ministra Środowiska z [...] października 2016 r. Uchybienie organu II instancji nie miało zatem wpływu na dalszy przebieg sprawy. W sytuacji kiedy strona po otrzymaniu decyzji organu wniosła w ustawowym terminie skargę, należy przyjąć, że doręczenie decyzji skarżącej zamiast jej pełnomocnikowi było skuteczne. Strona ma prawo podjąć każdą czynność w sprawie z pominięciem pełnomocnika (nawet działając przez innego pełnomocnika). W przeciwnym wypadku doszłoby do swoistego "ubezwłasnowolnienia" strony postępowania, która nie miałaby prawa do podjęcia samodzielnie (z pominięciem ustanowionego pełnomocnika) żadnej czynności w sprawie toczącej się z jej udziałem. Skuteczne wniesienie przez stronę skargi na decyzję organu II instancji doręczonej stronie, a nie jej pełnomocnikowi wyłącza możliwość uznania doręczenia tej decyzji za nieprawidłowe. Stwierdzić należy zatem w realiach przedmiotowej sprawy, że powyższe naruszenie nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik postępowania i nie spowodowało to dla Spółki żadnych negatywnych skutków.

W aktach sprawy brak dowodów potwierdzających zarzut skarżącej, że Minister przesuwał zaplanowany termin zapoznania się strony z aktami, sprawy. Nie można też stwierdzić, aby wystąpiły podnoszone w skardze utrudnienia ze strony organu II instancji.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że materiał dowodowy jaki został wykorzystany w trakcie rozpatrywania odwołania był skarżącej znany. Pismo do PINB zostało wystosowane na prośbę strony, która wniosła o uzupełnienie akt o czytelną wersję protokołu z kontroli PINB. Treść protokołu nadesłana przez PINB również była znana skarżącej, ponieważ uczestniczyła w postępowaniu prowadzonym przez PINB. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że w dokumentacji PINB były nowe - nieznane skarżącej dowody. Poza dokumentami związanymi z postępowaniem prowadzonym przez WIOŚ i GIOŚ pełnomocnik skarżącej dostarczył jako dowód w sprawie protokół kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2016 r. w sprawie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne w K. gm. S., który wraz z dostarczoną przez PINB dokumentacją organ odwoławczy prawidłowo zinterpretował jako wyjaśnienie dla naruszeń dotyczących: 1) likwidacji obwałowania ograniczającego kwaterę nr I, a następnie utworzenie prowizorycznego nasypu bez uszczelnienia geomembraną, co stanowiło naruszenie warunku pozwolenia zintegrowanego określonego w pkt. 2.2., lit. c stanowiącego o uszczelnieniu kwatery I; 2) niewłaściwego gospodarowania odciekami (na kwaterze nr I znajdowały się zastoiska odcieków, które przelewały się przez koronę obwałowania składowiska i przesiąkały do gruntu), co stanowi naruszenie warunku pozwolenia zintegrowanego, określonego w pkt. 2.2., lit. d opisującego system ujmowania odcieków z kwatery I przy pomocy kolejno: a) warstwy uszczelnienia mineralnego (izolacja z gliny) o grubości minimalnej 0,5m przy współczynniku filtracji k < 1,0 x 10¯9 m/s, b) geomembrany PEHD o grubości 2 mm i odporności na przebicie 5,0 kN, gładkiej na dnie, uszorstknionej obustronnie na skarpach, c) geowłókniny o gramaturze 800 g/m2, d) warstwy filtracyjno-ochronnej z niespoistego gruntu mineralnego o grubości 0,5m przy współczynniku filtracji k > 1,0 x 10¯4 m/s.

PINB w S. w protokole z [...] marca 2016 r. stwierdził, że "wał między istniejącą komorą nr 1, a projektowaną w trakcie budowy nr 2 odtworzono w taki sposób, że spełnia swoją funkcję — wody z komory nr 1 nie przedostają się na teren będącej w budowie komory nr 2. Na dzień żadnej z kontroli nie stwierdzono istnienia rozlewiska". Wobec powyższego organ II instancji prawidłowo przyjął, że powyższe stwierdzenie organu budowlanego stanowi dowód na usunięcie ww. dwóch nieprawidłowości.

Wskazać również należy, że dokumenty przesyłane przez Gminę S. nie zostały wykorzystane w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji powyższą kwestię wyjaśnił na str. 8 uzasadnienia decyzji. Minister wyjaśnił, że dokumentacja ta została najprawdopodobniej omyłkowo nadesłana przez Burmistrza S., bądź skierowana do niewłaściwej komórki resortu, dlatego też nie stanowiła ona dowodu w sprawie. Mając powyższe na uwadze zawarte w skardze stwierdzenia dotyczące włączenia do akt sprawy, nieznanych stronie dokumentów, a w konsekwencji naruszenie art. 10 k.p.a. nie są uzasadnione. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można skutecznie postawić zrzutu organowi II instancji dotyczącego pozbawienia skarżącej możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym włączonym do akt postępowania przez organ II instancji oraz pozbawienia skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 104 § 2 w zw. z art. 140, 128 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. Według Sądu, organ II instancji dokonał niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu, jest prawidłowo zebrany i kompletny, a wnioski jakie z niego wysnute były logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności. Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ II instancji podjął także w ocenie Sądu, czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Organ II instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a także ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego udowodnienie danych okoliczności.

Poprawność rozstrzygnięcia określona w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga, by organ wydający decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W przypadku odmiennej oceny dopuszczalne jest wydanie decyzji reformatoryjnej. Minister w niniejszej sprawie ocenił prawidłowość zaskarżonej decyzji pod kątem nie tylko ustaleń faktycznych, tj. podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, ale też pod kątem zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego mającego zastosowanie w sprawie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego. Żeby można na dany podmiot nałożyć obowiązki, bądź przyznać, cofnąć lub odebrać przyznane uprawnienia istotnym jest, po pierwsze: żeby obowiązywał przepis prawa materialnego, pozwalający na taką ingerencję i po drugie: żeby istniał właściwy organ administracji, wyposażony przez ustawodawcę w prawo regulacji danej materii, w drodze indywidualnych aktów (decyzji). W niniejszej sprawie te dwie przesłanki wystąpiły. Z tego powodu Minister prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazać bowiem należy, że stwierdzone naruszenia warunków pozwolenia zintegrowanego oraz wskazanych przepisów u.o. stanowiły powód cofnięcia pozwolenia zintegrowanego bez odszkodowania czyli główny przedmiot postępowania. Prawidłowo zatem organ odwoławczy skoncentrował postępowanie odwoławcze wokół wyjaśnienia zaistnienia tych naruszeń pozwolenia zintegrowanego. Skupienie uwagi na meritum sprawy nie może stwarzać podstaw do formułowania zarzutu, że organ odwoławczy nie miał na uwadze całości zgromadzonego materiału. Wbrew zarzutom zawartym w skardze - końcowa część uzasadnienia decyzji Ministra zawiera stwierdzenia świadczące o sprawdzeniu także kwestii formalnych dotyczących terminów.

Zgodzić należy się z opinią organu odwoławczego, według której Marszałek Województwa [...] dokonał wszelkich wyjaśnień przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych mu dowodów oraz instrumentów prawnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który podziela Sąd orzekający w tym składzie, według którego "Odniesienie się merytoryczne organu odwoławczego do sprawy może przybrać, jeśli idzie o uzasadnienia rozstrzygnięcia, różne postacie. Organ odwoławczy może szeroko omówić sprawę, może jednak tylko zwięźle się do niej odnieść. Każdy sposób będzie mógł być uznany za zgodny z prawem, o ile tylko będzie z niego wynikało, że organ odwoławczy sprawę rozważył i ocenił decyzję organu I instancji. Innymi słowy, bez względu na sposób odniesienia się do sprawy musi z decyzji organu odwoławczego wynikać, że zbadał czy wskazane przez I-szą instancję rozstrzygnięcie znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy" (zob. wyrok NSA z 7 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 367/10, LEX nr 992560). W kontrolowanej przez Sąd sprawie organ odwoławczy sprawę rozważył i ocenił decyzję organu I instancji.

W przedmiotowej sprawie Minister w decyzji z [...] października 2016 r. ustosunkował się także do twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu oraz jego uzupełnieniu, a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji. Zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji organu II instancji stanowi uzewnętrznioną motywację podjętego w nim rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji znalazło się bowiem ustalenie, jakie normy obowiązują w związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w decyzji odwoławczej Ministra z [...] października 2016 r.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący zaniechania polegającego na braku wskazania konkretnych dowodów dowodzących istnienia poszczególnych nieprawidłowości wymienionych w skarżonej decyzji poprzez ograniczenie się do ogólnikowego stwierdzenia, że dokumentację w sprawie stanowią liczne fotografie, filmy notatki służbowe, także badania upoważnionych próbobiorców [...] Sp. z o.o., protokoły z kontroli przewozu odpadów przeprowadzonych przy udziale [...], oświadczenie kierowcy oraz pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie został zgromadzony w dużej ilości. Brak jest racjonalnych przesłanek przemawiających, za tym, aby organ szczegółowo wymienił poszczególne dowody obszernie zgromadzone w aktach sprawy.

Decyzja stałaby się bowiem nieczytelna. Wymienione w decyzji dowody stanowią dobrze znaną skarżącej dokumentację, która była udostępniana stronie w toku postępowania oraz przekazywana w całości kolejnym organom zajmującym się sprawą.

Skarżąca twierdzi, że decyzja cofająca pozwolenie zintegrowane została oparta głównie na ustaleniach WIOŚ zawartych w decyzji tego organu. Analiza zgromadzonej dokumentacji świadczy o tym, że organy obu instancji oparły swoje orzeczenie na dowodach dostarczonych nie tylko przez WIOŚ. Należy podkreślić, że dokumentację w sprawie stanowią także ww. liczne: fotografie, filmy, notatki służbowe przesyłane przez Burmistrza S., Straż Miejską w S., także badania odpadów upoważnionych próbkobiorców firmy [...] Sp. z o.o. oraz udostępnione protokoły z kontroli przewozu odpadów przeprowadzonych przy udziale Inspekcji Transportu Drogowego w [...], oświadczenie kierowcy dowożącego odpady na składowisko oraz pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii.

Powyższe materiały przedstawione przez jednostki samorządowe, różnego rodzaju służby jednoznacznie potwierdzają systematycznie powtarzające się nieprawidłowości dotyczące głównie deponowania na składowisku w S. niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01. Nie można zatem zgodzić się twierdzeniem Spółki, że zaskarżona decyzja została wyłącznie oparta na dokumentacji dostarczonej przez WIOŚ. Wskazać należy, wyłączenie materiałów z kontroli WIOŚ, nie spowodowałoby braku innych dowodów na istnienie nieprawidłowości w eksploatacji składowiska w S.

W ocenie Sądu, działanie organów obu instancji nie naruszyło zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Z art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Sąd nie stwierdził naruszenia art. 8 k.p.a.

W niniejszej sprawie stosownie do regulacji art. 11 k.p.a. organ II instancji wyjaśnił skarżącej zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia zasady wynikającej z art. 11 k.p.a.

W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji organu II instancji jest skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśnia tok myślenia prowadzący do zastosowania powołanych w decyzji organów obu instancji przepisów, które doprowadziły do wydania orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w którym organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy co następuje: Nie można zgodzić się zarzutem naruszenia przez organ II instancji art. 195 ust. 1 i ust. 2 p.o.ś. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sprawie cofnięcia bez odszkodowania udzielonego skarżącej pozwolenia zintegrowanego. Przepis art. 195 przewiduje kompetencję organu ochrony środowiska (w niniejszej sprawie Marszałka Województwa [...]) o charakterze fakultatywnym, (organ ma możliwość), cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia emisyjnego w przypadku zajścia okoliczności wskazanych w ust. 1. Wydana przez Marszałka Województwa [...] decyzja z [...] maja 2016 r. na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. ma charakter sanacyjny, gdyż jest związana z negatywną oceną dotychczasowego sposobu postępowania przez skarżącą prowadzącą składowisko odpadów. Organem właściwym do wydania decyzji cofającej lub ograniczającej jest organ, który wydał pozwolenie w I instancji.

W niniejszej sprawie stwierdzone naruszenie prawa dało podstawę organowi I instancji do wydania decyzji cofającej pozwolenie zintegrowane bez odszkodowania. Wskazać należy, że pozwolenie zintegrowane jest pozwoleniem emisyjnym, do którego, z jednej strony, są stosowane przepisy ogólne dotyczące wszystkich pozwoleń, z drugiej strony część tych wymagań jest modyfikowana lub uzupełniana. Pozwolenie zintegrowane jest rodzajem pozwolenia emisyjnego (art. 211 p.o.ś), wobec czego kontrola wykonania jego postanowień powinna być ustalana z uwzględnieniem: 1) ogólnych wymagań adresowanych do wszystkich pozwoleń, 2) szczegółowych wymagań związanych z pozwoleniem na dokonywanie określonej emisji.

Stwierdzone przez organy obu instancji naruszenia prawa wystąpiły w trakcie wykonywania pozwolenia zintegrowanego i dotyczyły pozwolenia zintegrowanego, jak i norm ogólnych, wynikających ze wskazanych ustaw (p.o.ś. i u.o.). Pierwsza z okoliczności, której stwierdzenie daje podstawę do rozważania potrzeby wydania decyzji cofającej lub ograniczającej pozwolenie wskazana w art. 195 ust. 1 pkt 1, ma charakter deliktowy, polega na naruszeniach prawa w trakcie wykonywania pozwolenia, zarówno poprzez naruszenie aktu administracyjnego, czyli pozwolenia, jak i norm ogólnych, wynikających ze wskazanych wyżej ustaw. W grę wchodzić powinno naruszenie mniej istotne niż to, o którym mówi art. 194 ust. 1 p.o.ś.

Art. 195 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. mówi o naruszeniach, nie określając ich skali ani skutków (zob. M. Górski, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 614).

Jak wynika z akt sprawy, uznanie przez Marszałka Województwa [...] konieczności zastosowania sankcji w postaci cofnięcia pozwolenia zintegrowanego bez odszkodowania wynikało bowiem z uzasadnionego przekonania, że w niniejszej sprawie inny sposób doprowadzenia do przestrzegania prawa nie jest możliwy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 195 ust. 2 p.o.ś. wskazać należy, że przepis ust. 2 jest uzupełnieniem dla ust. 1 pkt 1. Określono w nim niezbędny element postępowania zmierzającego do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia w oparciu o przesłanki w tym przepisie wskazane. Tym niezbędnym elementem jest wezwanie do usunięcia naruszeń w wyznaczonym przez organ terminie. Wezwanie do usunięcia naruszeń obowiązujących przepisów oraz warunków pozwolenia zintegrowanego zostało wystosowane w dniu 3 lutego 2016 r. Ponadto jak wynika z zarządzenia pokontrolnego z [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] (k. 1074 akt administracyjnych) skierowanego do J. S. Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowa, wydanego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 686 ze zm.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 20 stycznia 2016 – 25 marca 2016 r. w [...] Sp. z o.o., Spółka Komandytowa - Instalacja położona na działkach oznaczonych nr geodezyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości K., gm. S., udokumentowanych protokołem kontroli Nr [...] zarządzono: 1. Zaprowadzić i na bieżąco prowadzić ilościową i jakościową ewidencję odpadów. Termin realizacji określono do dnia 30 kwietnia 2016 r. - działalność bieżąca 2. Uzupełnienie i uszczelnienie obwałowania składowiska na wale od strony północnej. Termin realizacji określono do dnia 6 maja 2016 r. - działalność bieżąca. W ww. zarządzeniu pokontrolnym wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 9 maja 2016 r. Z uzasadnienia ww. zarządzenia pokontrolnego wynika, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...], ul. [...] w dniach 20.01.2016 - 25.03.2016 r., w [...] Sp. z o.o. , Spółka Komandytowa - Instalacja położona na działkach oznaczonych nr geodezyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości K., gm. S., udokumentowanych protokołem kontroli Nr [...], stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził usunięcie nieprawidłowości. Wskazać należy, że zaliczenie składowiska odpadów do instalacji powoduje obciążenie zarządzającego składowiskiem odpadów obowiązkami adresowanymi do prowadzących instalację. Zgodnie z art. 3 pkt 31 p.o.ś., przez prowadzącego instalację - rozumie się podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie.

W dniu [...] kwietnia 2016 r. zostało wydane zawiadomienie znak: [...] (k. 1077 akt administracyjnych) o możliwości zapoznania się z całością materiału i wypowiedzenia się, z czego Spółka nie skorzystała. Zawiadomienie zawiera pouczenie według którego po upływie wskazanego w nim terminu dane znajdujące się w posiadaniu Marszałka Województwa [...] stanowić będą podstawę wydania decyzji.

Biorąc pod uwagę okres czasu, który upłynął od pierwszego zgłoszenia nieprawidłowości przez WIOŚ do momentu wydania decyzji cofającej pozwolenie zintegrowane trudno wytłumaczyć brak podjęcia działań zmierzających do naprawy sytuacji przez skarżącą. Z przedłożonych przez WIOŚ w [...] dokumentów (m. in. protokołów kontroli, protokołów z wizji terenowych oraz zdjęć) stanowiących dowody w sprawie jednoznacznie wynikają następujące naruszenia:

1. Przyjmowanie przez zarządzającego składowiskiem odpadów w godzinach niezgodnych z warunkami udzielonego pozwolenia zintegrowanego (w dniu 19 czerwca 2015 r. odpady zostały wyładowane o godz. 15:50), co stanowiło naruszenie zapisów rozdziału I pkt 3 pozwolenia zintegrowanego, bowiem Zakład Zagospodarowania Odpadów w K. funkcjonuje w systemie jednozmianowym od poniedziałku do soboty w godzinach od 7:00 do 15:00. Sytuacja powtórzyła się również w dniu 2 stycznia 2016 r., kiedy to pojazdy z odpadami wjechały na teren składowiska ok. godz. 17:00.

2. Składowanie odpadów przemysłowych w postaci folii i etykiet foliowych z przemysłu mleczarskiego, niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych w workach typu komunalnego, odzieży w workach, odpadów z budów i remontów w postaci wiaderek i opakowaniach po materiałach i środkach budowlanych, odpadów niebezpiecznych w postaci samochodowych filtrów olejowych, złomu stalowego, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych opon samochodowych, związanych drutem stalowym "kostek" ze zmieszanych odpadów komunalnych, co stanowiło naruszenie rozdziału III pkt 3.2.1. pozwolenia zintegrowanego. Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z art. 114 ust. 2 u.o., zarządzający składowiskiem odpadów ma obowiązek dokonać weryfikacji odpadów, która polega na: 1) oględzinach przed i po rozładunku odpadów; 2) sprawdzeniu zgodności przyjmowanych odpadów z informacjami zawartymi w podstawowej charakterystyce odpadów.

3. Składowanie odpadów, z których uprzednio nie wysegregowano odpadów nadających się do odzysku, a co za tym idzie unieszkodliwione odpady nie zostały poddane procesowi przekształcenia fizycznego, chemicznego, termicznego lub biologicznego, włącznie z segregacją, co stanowiło naruszenie art. 105 ust. 1 u.o. Wskazując na powyższe naruszenie należy zwrócić uwagę, że odpady przed umieszczeniem na składowisku powinny być poddane procesowi przekształcenia fizycznego, chemicznego, termicznego lub biologicznego, włącznie z segregacją, w celu ograniczenia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub dla środowiska oraz ograniczenia ilości lub objętości składowanych odpadów, a także ułatwienia postępowania z nimi lub prowadzenia odzysku (art. 105 ust. 1 u.o.). Wskazać również należy, że bezpieczne składowanie odpadów jest ściśle związane z zabezpieczeniem składowiska przed oddziaływaniami na zdrowie ludzi i przed wpływem na pogorszenie się stanu środowiska przyrodniczego do czego zobowiązana był skarżąca jako zarządzająca składowiskiem odpadów i eksploatująca instalację.

4. Prowadzenie monitoringu składowiska odpadów w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa, bowiem z przekazanych przez zarządzającego składowiskiem odpadów do Inspekcji pismem z 11 marca 2015 r. badań monitoringowych wynika, że nie były wykonywane m. in.:

-pomiary objętości wód odciekowych,

-kontrole osiadania powierzchni składowiska w oparciu o ustalone repery,

-badania substancji i parametrów wskaźnikowych w gazie składowiskowym,

- pomiary emisji gazu składowiskowego, co stanowiło naruszenie postanowień rozdziału VII pkt 3 pozwolenia zintegrowanego oraz art. 124 ust. 4 u.o.

Wskazać należy, że odciek, wydostający się ze składowiska może doprowadzić do skażenia wody gruntowej (zob. A. Lucyga, G. Płaza, M. Matejczyk, K. Ulfig, Charakterystyka mikrobiologiczna odcieków ze składowisk odpadów komunalnych, "Ochrona Powietrza i Problemy Odpadów" 2011, nr 2, s. 50–59). Odcieki pochodzące ze składowisk odpadów stanowią istotne źródło zagrożeń, nie tylko chemicznych, ale również mikrobiologicznych dla otaczającego środowiska. Przy prawidłowej eksploatacji składowiska odpadów zgodnie z warunkami pozwolenia zintegrowanego można w bardzo wysokim stopniu wyeliminować uciążliwości dla otoczenia w postaci odcieków. Prowadzenie składowiska odpadów obejmuje wszystkie działania podejmowane w fazie eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej dotyczące funkcjonowania składowiska odpadów, w tym monitoring składowiska odpadów.

5 Nie poddawanie jakimkolwiek zabiegom dezynfekcji pojazdów opuszczających teren składowiska, co zostało potwierdzone również przez Powiatowego Lekarza Weterynarii (pismo z [...] kwietnia 2015 r. znak: [...]), co stanowiło naruszenie postanowień rozdziału I pkt 3.2. lit. c pozwolenia zintegrowanego.

Potwierdzeniem powyższego stanu naruszeń warunków pozwolenia zintegrowanego oraz przepisów powszechnie obowiązujących są zebrane przez Marszałka Województwa [...] dokumenty (przesyłane m. in. przez Burmistrza S.) w postaci: notatek urzędowych Straży Miejskiej w S., licznych fotografii oraz filmów rejestrujących deponowanie na składowisku niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych zamiast deklarowanych przez zarządzającego pozostałości z segregacji o kodzie 19 12 12 oraz "stabilizatu" o kodzie 19 05 99.

W związku ze stwierdzeniem ww. naruszeń prawa Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.o.ś. w piśmie z [...] lutego 2016 r. (znak: [...]) wezwał skarżącą w trybie natychmiastowym do usunięcia naruszeń przepisów u.o., ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.) oraz warunków pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją z [...] lipca 2014 r. (znak: [...]), poprzez: zaprzestanie unieszkodliwiania na składowisku odpadów w K. odpadów, które nie zostały poddane procesom przekształcenia, o których mowa w art. 105 ust. 1 u.o., w szczególności zmieszanych odpadów komunalnych, zaprzestanie unieszkodliwiania na składowisku w K. odpadów, które nie spełniają wymogów załącznika nr 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1277), tj. m. in. charakteryzują się ciepłem spalania powyżej 6 MJ/kg suchej masy, zaprzestanie przyjmowania odpadów do składowania w godzinach niezgodnych z warunkami pozwolenia zintegrowanego, zgodnie z zapisami którego odpady mogą być przyjmowane od poniedziałku do soboty w godzinach od 700 do 1500, zaprzestanie unieszkodliwiania odpadów w ilościach niezgodnych z warunkami pozwolenia zintegrowanego, tj. powyżej 50 000 Mg/rok, zaprzestanie przejazdu samochodów opuszczających teren składowiska z pominięciem brodzika dezynfekcyjnego służącego do mycia i dezynfekcji kół, prowadzenie monitoringu składowiska odpadów zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz. U. z 2013 r. poz. 523), prowadzenie ewidencji odpadów zgodnie z przepisami u.o. Organ I instancji pouczył jednocześnie skarżącą, że zgodnie z art. 195 ust. 1 p.o.ś. nie wykonanie niniejszego wezwania skutkować będzie cofnięciem bez odszkodowania ww. pozwolenia zintegrowanego.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie [...] Sp. z o.o. Sp. K. w piśmie z 16 lutego 2016 r. (L.dz. [...]) poinformowała, że nie narusza warunków pozwolenia zintegrowanego oraz przepisów prawa wskazanych przez Marszałka Województwa [...].

Odnosząc się do pozostałych zarzutów dotyczących prawa materialnego (art. 66 ust. 1 u.o., art. 18 ust. 7, art. 105 ust. 1 i art. 122 u.o., a także załącznika nr 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1277) wskazać należy, że skarżąca nie wyjaśniła naruszeń prawa wymienionych przez Marszałka Województwa [...] w decyzji cofającej pozwolenie zintegrowane obejmujących:

1. prowadzenie ewidencji odpadów w sposób nierzetelny i nie na bieżąco, co stanowi naruszenie art. 66 ust. 1 u.o., zgodnie z którym posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów zgodnie z katalogiem odpadów, zwanej "ewidencją odpadów"; a także naruszenie warunku pozwolenia zintegrowanego zawartego w pkt. 3.1, który określa czynności obowiązujące w trakcie przyjęcia odpadów na składowisko, obejmujące m. in. kontrolę ilościową (ustalenie masy odpadów) i jakościową (rodzaju) dostarczanych odpadów. Prowadzenie ewidencji odpadów jest jednym ze szczególnych i ważniejszych obowiązków zarządzającego składowiskiem odpadów. Ewidencja odpadów pozwala ponadto na wypełnianie przez Polskę zobowiązań wynikających z wymagań prawa UE dotyczącego sprawozdawczości. W procesie prowadzenia ewidencji odpadów można wyodrębnić cztery podstawowe funkcje tych czynności: 1) ujednolicanie, 2) zapobieganie, 3) informowanie oraz 4) zapewnienie bezpieczeństwa. Funkcje te są pochodną zasad prawnych ochrony środowiska i ogólnych funkcji prawa w zakresie postępowania z odpadami na składowisku.

2. niedopełnienie obowiązku dezynfekcji kół pojazdów opuszczających teren składowiska poprzez wyjazd pojazdów ze składowiska drogą poza brodzikiem dezynfekcyjnym, co stanowi naruszenie warunku pozwolenia zintegrowanego (pkt. 3.2 lit. c), nakazującego aby samochody dostarczające odpady na składowisko obligatoryjnie przejeżdżały przez brodzik dezynfekcyjny;

3. prowadzenie wykopów na kwaterze składowiska, co stanowi naruszenie warunku pozwolenia zintegrowanego zawartego w pkt. 3.2., lit. d i e, który szczegółowo określa technologię unieszkodliwiania odpadów, wskazując, że eksploatacja kwatery I prowadzona ma być metodą poziomą, a odpady mają być spychane z platformy zrzutowej na kwaterę, następnie rozplantowywane i kolejno zagęszczane przy pomocy kompaktora, zaś po utworzeniu warstwy odpadów o miąższości 2 m mają być one przykryte warstwą izolacyjną pośrednią o grubości nie większej niż 30 cm. Składowanie odpadów zgodnie z wyżej określoną metodyką warunkuje m. in. prawidłowe funkcjonowanie systemu odprowadzania odcieków oraz biogazu. Prowadzenie wykopów na składowisku stanowi poważne zagrożenie dla jego prawidłowego funkcjonowania. Organ II instancji wyjaśnił, że wykopy na składowisku, w połączeniu z wydobyciem wcześniej zdeponowanych odpadów, powodują również brak możliwości kontroli wykonania warunku pozwolenia zintegrowanego, określającego precyzyjnie pojemność składowiska, a także roczną i dobową ilości przyjmowanych odpadów.

Wydobywanie ze składowiska raz zdeponowanego odpadu, który ze względu na swój charakter nie nadaje się do odzysku, a jedynie do unieszkodliwienia poprzez składowanie, jest niedopuszczalne;

4. unieszkodliwianie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01 "opony, gąbki, nierozerwane worki z odpadami, tekstylia, odpady poprodukcyjne w postaci rulonów plastiku z wyciętymi elementami, butelki PET". Z akt sprawy wynika, ze w masie odpadów przywożonych na składowisko obecne były frakcje, które powinny zostać wysortowane z masy zmieszanych odpadów komunalnych w trakcie procesu mechanicznego przetwarzania odpadów. Obecność surowców wtórnych w masie odpadów wskazuje na niepoddanie strumienia odpadów procesom przetwarzania. Postępowanie takie stanowi naruszenie warunku pozwolenia zintegrowanego, zawartego w pkt. 3.2.1., w którym określone zostały rodzaje i ilości odpadów przewidzianych do unieszkodliwiania w procesie D5, tj. składowania na składowiskach w sposób celowo zaprojektowany, a także naruszenie przepisów u.o.: art. 18 ust. 7, zgodnie z którym unieszkodliwianiu poddaje się wyłącznie odpady, z których uprzednio wysegregowano odpady nadające się do odzysku; art. 105 ust. 1 u.o. zgodnie z którym odpady przed umieszczeniem na składowisku odpadów poddaje się procesowi przekształcenia fizycznego, chemicznego, termicznego lub biologicznego, włącznie z segregacją, w celu ograniczenia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub dla środowiska oraz ograniczenia ilości lub objętości składowanych odpadów, a także ułatwienia postępowania z nimi lub prowadzenia odzysku; art. 122 zakazującego składowania m. in. odpadów ulegających biodegradacji selektywnie zebranych oraz opon;

5. unieszkodliwianie odpadów, które nie spełniają wymogów załącznika nr 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach (Dz. U. z 2015r. poz. 1277), co stanowi naruszenie zapisów art. 118 u.o., nakazującego stosowanie powyższego rozporządzenia, a także art. 109, art. 114 ust. 2, art. 120 ust. 1 i 2 u.o., które nakazują sporządzenie charakterystyki odpadów, testów zgodności, wykonanie oględzin przed i po rozładunku odpadów celem weryfikacji czy odpady powinny być dopuszczone do składowania, nakazują również odmowę przyjęcia na składowisko odpadów niedopuszczalnych do składowania oraz niezwłoczne zawiadomienie WIOŚ w przypadku przekazywania na składowisko odpadów niezgodnych z dokumentami.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.