Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1623/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10, 79, 32, 40 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej spółki O. Sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 657 (sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – działając na podstawie art. 29a ust. l pkt l ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 138 § l pkt l w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku skarżącej spółki "O." sp. z o.o. z siedzibą w R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], nakładającą na skarżącą spółkę karę pieniężną w kwocie 13.000,00 złotych za zajęcie pasa drogowego - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] marca 2008 r.

Z akt sprawy wynika, iż podczas przeprowadzonych w dniu 10 października 2007 r. oględzin pasa drogowego drogi krajowej Nr [...], które odbyły się przy udziale przedstawiciela Urzędu Gminy A., funkcjonariusze Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w L. – Rejon w S., stwierdzili fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wynikający z przebudowy zjazdu na teren firmy O. sp. z o.o. (przebudowa zjazdu łączącego drogę wewnętrzną - ul. [...] z drogą krajową Nr [...]).

W piśmie z dnia 11 października 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zawiadomił skarżącą spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego poprzez przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, przy drodze krajowej Nr [...] S. – R., informując jednocześnie o planowanym na dzień 23 października 2007 r. terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin miejsca lokalizacji przebudowanego bez zezwolenia zjazdu.

W dniu 23 października 2007 r. odbyły się wyznaczone oględziny w przedmiocie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej Nr [...], wynikającego z przebudowy zjazdu na teren firmy "O." sp. z o.o. Oględziny odbyły się przy udziale przedstawiciela spółki. Ustalenia faktyczne z przeprowadzonych oględzin zostały zawarte w protokole, prawidłowo sporządzonym i podpisanym przez wszystkich uczestników oględzin. Podczas przeprowadzonego dowodu z oględzin w dniu 23 października 2007 r. stwierdzono poszerzenie wjazdu do firmy "O." sp. z o.o. oraz utwardzenie nawierzchni tłuczniem. Wykonana przebudowa zjazdu z drogi krajowej Nr [...] na ul. [...] w km [...] strona prawa, umożliwiła bezpośrednie połączenie działki o nr ewid. [...] z drogą krajową. W wyniku dokonanych pomiarów, stwierdzono, że zjazd został poszerzony do szerokości 11,9 mb. Zgodnie z ewidencją zjazdów, prowadzoną przez zarządcę drogi (Rejon w S. Oddziału GDDKiA w L.) zjazd przed poszerzeniem posiadał szerokość 5,0 mb i długość 5,5 mb. Porównanie parametrów zjazdu obliczonych podczas przeprowadzonego dowodu z oględzin z parametrami wynikającymi z ewidencji zjazdów, umożliwiło wyliczenie zajętych powierzchni pasa drogowego drogi krajowej Nr [...], wynikającej z przebudowy zjazdu. Do protokołu, sporządzonego podczas przeprowadzonych oględzin wniesione zostały wyjaśnienia przedstawiciela firmy "O." sp. z o.o., Pana J. P. - członka zarządu spółki, który oświadczył, że nie zgadza się w całości z dokonanymi ustaleniami. Ponadto poinformował, że to nie spółka dokonała poszerzenia zjazdu i nie korzysta z części poszerzonej. Jednocześnie zadeklarował złożenie szczegółowych wyjaśnień w terminie 14 dni od dnia oględzin i wskazał ustanowionego pełnomocnika, w osobie radcy prawnego W. G., który - jak oświadczył - będzie reprezentował spółkę w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Do protokołu załączono szkic sytuacyjny poszerzenia zjazdu, kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej (stanowiącej załącznik graficzny do decyzji Burmistrza A. z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...], znak [...] wyrażającej zgodę na urządzenie zjazdu publicznego z drogi gminnej - ul. [...] w R. - na działki o nr ewid. [...] i [...]) oraz dokumentację fotograficzną.

W dniu 8 listopada 2007 r. do GDDKiA - Rejon w S. wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej spółki odnoszące się do przeprowadzonego dowodu z oględzin oraz sporządzonego w wyniku ich przeprowadzenia protokołu. Obok zarzutów dotyczących arbitralnych ustaleń przedstawicieli GDDKiA w postaci stwierdzenia, że poszerzenie zjazdu miało służyć komunikacji firmy z drogą krajową oraz wykonaniu tego poszerzenia przez spółkę, zakwestionowano prawidłowość wykonanych pomiarów i wykorzystanie do ich wykonania mapy budzącej wątpliwości strony postępowania pod względem właściwości skali. Ponadto pełnomocnik strony, zarzucił nieczytelność odręcznych zapisów zawartych w protokole. Mając na względzie wyżej wskazane zarzuty, pełnomocnik wniósł o doręczenie czytelnego odpisu protokołu z załącznikami oraz postanowienia o wszczęciu postępowania.

W odpowiedzi na żądanie pełnomocnika strony Oddział GDDKiA w L., przesłał na jego adres pismo z dnia 14 grudnia 2007 r., do którego załącznikiem był odpis protokołu sporządzonego w dniu 23 października 2007 r. W w/w piśmie Oddział GDDKiA w L. odniósł się do zarzutów arbitralności ustaleń zarządcy drogi i nieprawidłowości dokonanych pomiarów, jednocześnie nie przyznając racji uwagom dotyczącym nieczytelności protokołu.

Z uwagi na kwestionowaną przez stronę skarżącą wielkość zajętego pasa drogowego drogi krajowej Nr [...], organ podjął działania zmierzające do geodezyjnego wytyczenia granic nieruchomości stanowiących pas drogowy drogi krajowej Nr [...]. W tym celu w dniu 12 grudnia 2007 r. zlecił uprawnionemu geodecie wyniesienie w terenie granicy pasa drogowego przy drodze krajowej Nr [...] w miejscowości R. w obrębie skrzyżowania z ulicą [...].

W wyniku podjętych działań w dniu 21 stycznia 2008 r., uprawniony geodeta, działając na podstawie w/w zlecenia organu, wyznaczył punkty graniczne działek o nr ewid. [...], [...] i [...] (dowód protokół wyznaczenia punktów granicznych z dnia 21 stycznia 2008 r., dołączony do akt sprawy – k. 54-56).

Pismem z dnia 29 stycznia 2008 r. organ zawiadomił pełnomocnika skarżącej spółki o zakończeniu postępowania administracyjnego, pouczając stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, uzupełnionym o protokół z wyznaczenia punktów granicznych, a także o możliwości zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych mogących mieć znaczenie w sprawie.

W wyniku rozpatrzenia sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał decyzję z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], na podstawie której – działając w oparciu o przepisy art. art. 29a ust. l pkt l i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369) i art. 104 k.p.a. – wymierzył skarżącej spółce karę pieniężną w kwocie 13.000,00 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] S. – R. km [...] strona prawa m. R. (poszerzenie zjazdu na ulicę [...] celem umożliwienia bezpośredniej komunikacji działki nr [...] z drogą krajową), w okresie od 21 stycznia 2008 do 25 marca 2008 r., tj. 65 dni, poprzez przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi (tj. zajęcie powierzchni 40,0 m2 wynikające z poszerzenia zjazdu na ulicę [...] celem umożliwienia bezpośredniej komunikacji działki nr [...] z drogą krajową).

W piśmie z dnia 14 kwietnia 2008 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucając w/w decyzji z dnia [...] marca 2008 r. rażące naruszenie przepisów postępowania poprzez arbitralne i nie mające potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym dokonanie ustaleń. Skarżąca spółka zarzuciła organowi, iż działka [...] nie ma żadnego zjazdu na drogę krajową. Ponadto strona stwierdziła, iż z żadnego dokumentu nie wynika, aby to skarżąca spółka wykonała poszerzenie zjazdu z drogi krajowej na ul. [...]. W ocenie skarżącej brak jest również dowodu, aby spółka korzystała z poszerzonego zjazdu. Zdaniem skarżącej brak jest także dowodów, aby widoczne na zdjęciach pojazdy były własnością spółki lub były w jej użytkowaniu na podstawie jakiegokolwiek tytułu prawnego. Skarżąca stwierdziła, iż wielu uczestników korzysta ze zjazdu z drogi krajowej na ul. [...], lecz spółka ma zjazdy na swoją działkę z ul. [...], a nie z drogi krajowej. Ustosunkowując się do samego wyliczenia powierzchni zajętego pasa drogowego skarżący zarzucił, iż ani organ, ani geodeta nie zawiadomił pełnomocnika spółki o terminie wyznaczenia punktów w terenie. Ponadto strona zarzuciła, iż geodeta wyznaczył punkty w terenie bez obecności stron cztery dni przed terminem poinformowania stron, tj. przed dniem 21 stycznia 2008 r. Strona zarzuciła ponadto, iż organ nie powołał geodety na obliczenie powierzchni zajętego pasa. W tej sytuacji – zdaniem skarżącej spółki – obliczenie powierzchni zajętego pasa drogowego odbyło się niezgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – działając na podstawie art. 29a ust. l pkt l ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 138 § l pkt l w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] marca 2008 r. nakładającą na skarżącą spółkę karę pieniężną w kwocie 13.000,00 złotych za zajęcie pasa drogowego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż – wbrew twierdzeniom skarżącej - zgromadzony materiał dowodowy, a zwłaszcza wykonana dokumentacja fotograficzna w sposób wystarczający potwierdza bezpośredni dostęp działki o nr ewid. [...] do drogi krajowej Nr [...], choć zgodnie z decyzjami organów samorządu terytorialnego dostęp do drogi krajowej Nr [...] miał być zapewniony poprzez zjazd publiczny na ul. [...] (zjazd z działki o nr ewid. [...] na działkę o nr ewid. [...] - ul. [...], a następnie poprzez działkę o nr ewid. [...] - pas drogowy drogi krajowej - na działkę o nr ewid. [...] - drogę krajową Nr [...]). Zdaniem organu zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uwagi dotyczące pojazdów widocznych na dokumentacji fotograficznej pozostają bez wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zwłaszcza, że bezspornym wydaje się stwierdzenie, że zorganizowane miejsca parkingowe znajdują się na terenie działki, pozostającej we władaniu skarżącej spółki. Ustosunkowując się do uwag dotyczących braku dokumentu potwierdzającego, że poszerzenie zjazdu z drogi krajowej na ul. [...] zostało wykonane przez skarżącą spółkę, organ zauważył, że utwardzona tłuczniem część pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] znajduje się, jak wskazano wyżej, na części działki o nr ewid. [...] przylegającej do działki skarżącej spółki, na której zorganizowano miejsca postojowe. Organ stwierdził, iż nie może dysponować dokumentem potwierdzającym wykonanie poszerzenia zjazdu przez skarżącą spółkę, jednak lokalizacja tego poszerzenia w sposób wystarczający wskazuje podmiot odpowiedzialny za wykonane poszerzenie i korzystający z tego poszerzenia. Organ stwierdził, iż mając na względzie przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych odnoszące się do procedur administracyjnych związanych z przebudową zjazdu, zgodnie z którymi budowa bądź przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, trudnym do zaakceptowania wydaje się stwierdzenie, że sporne poszerzenie zjazdu - włączenie ul. [...] - zostało wykonane przez podmiot zewnętrzny, nie dysponujący terenem przylegającym do drogi krajowej Nr [...], albowiem podmiot taki nie miałby żadnego interesu w wykonaniu takiego poszerzenia. Ustosunkowując się z kolei do zarzutów dotyczących kwestionowanej powierzchni zajętego pasa drogowego, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, że celem geodezyjnego wyznaczenia granic było ustalenie granic pasa drogowego, co umożliwiło wyliczenie zajętej jego części. Organ stwierdził, że okazanie punktów granicznych odbyło się w obecności stron postępowania, co potwierdza również treść protokołu sporządzonego przez geodetę, w którym zawarto adnotację dotyczącą umieszczenia palików w dniu 17 stycznia 2008 r. Według organu umieszczenie palików we wcześniejszym terminie, było wyłącznie działaniem geodety w ramach swoich uprawnień i wykonywanych czynności przygotowawczych. Organ wskazał, iż na podstawie dokumentów przekazanych przez geodetę (w szczególności załącznika graficznego do protokołu z dnia 21 stycznia 2008 r.) dokonał ponownego wyliczenia powierzchni zajętego pasa drogowego, na dowód czego sporządzona została i dołączona do akt sprawy, notatka służbowa z dnia 29 stycznia 2008 r. Organ zwrócił uwagę, że procedura wyznaczenia punktów granicznych była jedną z czynności podjętych w toku prowadzonego postępowania. Strona postępowania – członek zarządu J. P. - był obecny podczas okazania tych granic, a samo wyznaczenie zostało wykonane przez uprawnionego geodetę. Zdaniem organu nie może być zatem uznane za właściwe stwierdzenie skarżącego, że działania geodety mogą być poczytane za fałszowanie dokumentów. W ocenie organu wyznaczenie granic pasa drogowego było czynnością jawną dla strony postępowania, a przygotowanie wcześniej dokumentów poświadczających to wytyczenie było podyktowane również względami technicznymi (wykonanie szkicu wyznaczenia punktów granicznych w terenie byłoby technicznie niewykonalne). Organ wskazał, iż geodeta nie jest, w niniejszej sprawie, organem prowadzącym, a jedynie osobą wykonującą czynności, pozwalające na uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego. W odniesieniu zaś do wyliczenia zajętej powierzchni pasa drogowego, po wyznaczeniu granic tego pasa, zarówno strona postępowania jak i pełnomocnik, działający z jej upoważnienia otrzymali zawiadomienie organu z dnia 29 stycznia 2008 r. o zakończeniu postępowania dowodowego w niniejszej sprawie (w treści zawiadomienia wskazane zostało uzupełnienie akt sprawy o protokół wyznaczenia punktów granicznych), do treści którego jednak się nie odniesiono. Ani strona postępowania, ani też jej pełnomocnik nie skorzystali z przysługującego im prawa zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia ewentualnych uwag bądź nowych dowodów mogących mieć znaczenie w sprawie. W związku z tym organ uznał, że procedura wyliczenia powierzchni zajętego pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] S. – R. związanej z poszerzeniem zjazdu na ulicę [...] celem umożliwienia bezpośredniej komunikacji działki nr [...] z drogą krajową, została przeprowadzona w sposób właściwy i zgodny z ogólnie przyjętymi zasadami, dając podstawę do merytorycznego zakończenia postępowania (orzeczenia co do wysokości nałożonej kary pieniężnej). Organ dodał ponadto, iż nałożona sankcja finansowa została prawidłowo określona i obliczona zgodnie z właściwymi przepisami prawa.

W dniu 26 czerwca 2008 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego - działając za pośrednictwem organu - zaskarżyła w/w decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2008 r. skarżąca spółka zarzuciła organowi:

- naruszenie art. 7 k.p.a. – polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. – poprzez niedopełnienie obowiązku zawiadomienia pełnomocnika skarżącej spółki o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin miejsca zajęcia pasa drogowego.

W uzasadnieniu skarżąca spółka, podtrzymując swoje dotychczasowe zarzuty - wskazała, iż organ nie zgromadził jakichkolwiek dowodów, z których wynikałoby, że to skarżąca spółka wykonała poszerzenie zjazdu z drogi krajowej na ul. [...]. W ocenie skarżącej nie został przeprowadzony jakikolwiek dowód na okoliczność, kto dokonał zajęcia pasa drogowego. Ponadto skarżąca zarzuciła, iż w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego doszło do naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. – poprzez niezawiadomienie pełnomocnika skarżącej spółki o wyznaczonym na dzień 21 stycznia 2008 r. terminie czynności z udziałem geodety, mających na celu ustalenie powierzchni zajętego pasa drogowego. Skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądowe, wskazała, iż zachowanie wymogu art. 79 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej, którego niedopełnienie stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto skarżąca zarzuciła, iż geodeta podejmując czynności mające na celu ustalenie powierzchni zajętego pasa drogowego, uchybił przepisom postępowania, gdyż dokonał wyznaczenia punktów granicznych w terenie w dniu 17 stycznia 2008 r. bez udziału stron.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał m.in., iż wyznaczenie granic pasa drogowego było czynnością jawną dla stron postępowania, ale nie noszącą znamion dowodu z oględzin, o którym należałoby zawiadamiać stronę, bądź jej pełnomocnika. Zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad geodeta był w tym przypadku tylko podmiotem wykonującym zlecenie organu, który nie ustalał powierzchni zajętego pasa drogowego, lecz wyłącznie sporządzał dokumentacje, na podstawie której merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie podejmował organ administracji. Organ wskazał ponadto, iż – wbrew zarzutom skarżącej – okazanie punktów granicznych odbyło się w obecności stron postępowania, co potwierdza treść protokołu sporządzonego przez geodetę. Według organu umieszczenie palików we wcześniejszym terminie, tj. 17 stycznia 2008 r., było wyłącznie działaniem geodety podjętym zgodnie z uprawnieniami w celu prawidłowego przygotowania właściwej czynności wyznaczenia granic pasa drogowego. Ponadto organ wskazał, iż zarzuty strony wydają się dodatkowo niezasadne z uwagi na fakt, że zarówno strona, jak i jej pełnomocnik zostali pisemnie zawiadomieni o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie i pouczeni o przysługującym im prawie zapoznania się z materiałem dowodowym i zgłoszenia ewentualnych uwag bądź wniosków dowodowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki "O." sp. z o.o. z siedzibą w R. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2008 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] marca 2008 r. w sposób istotny naruszają przepisy postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a.

Na wstępie należy wskazać, iż pozycję prawną strony w postępowaniu dowodowym wyznacza zarówno zasada zapewnienia jej czynnego udziału w tym postępowaniu wyrażona w art. 10 k.p.a., jak i wzmacniająca ją zasada zawiadamiania strony o każdej istotnej czynności dowodowej, w której może ona uczestniczyć, ustanowiona w art. 79 k.p.a.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Z kolei przepis art. 79 § 1 k.p.a. stanowi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. W świetle dyspozycji § 2 tego przepisu, strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że zachowanie wymogu art. 79 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy (tak m.in. Cz. Martysz /w:/ /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Zakamycze 2005 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r., II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13; podobnie B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 401 i nast.).

Zdaniem Sądu należy uznać, iż cel tego unormowania wydaje się oczywisty - strona w tym czasie może odpowiednio przygotować się do przeprowadzenia czynności dowodowych, by nie opóźniać toku postępowania.

W tej sytuacji przyjąć trzeba, iż zawiadomienie o tych czynnościach ma charakter obligatoryjny, bez względu na istotę, wagę i treść przeprowadzanego dowodu (vide: wyrok NSA z dnia 18 listopada 1999 r., II SA 1210/99, LEX nr 46806).

W wyroku z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 375/06, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zachowanie wymagań określonych w art. 79 i 81 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organów administracji państwowej. Uchybienie tym przepisom w szczególności jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy (podobnie: NSA /w:/ wyrok z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 1210/99).

Ponadto należy wskazać, iż zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, o ustanowieniu którego organ administracyjny powinien być powiadomiony. Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym.

Zgodnie z przepisem art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona postępowania administracyjnego ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.

W literaturze przyjmuje się zgodnie, iż w przypadku ustanowienia przez stronę pełnomocnika doręczenie jest bezskuteczne w przypadku, gdy pismo zostało doręczone z pominięciem pełnomocnika strony (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II i cyt. tam piśmiennictwo). Podobne stanowisko wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 810/05 (LEX nr 236469).

Należy wyraźnie wskazać, iż w orzeczeniu z dnia 9 września 1993 r. (sygn. akt III ARN 45/93, OSNCP 1994, Nr 5, poz. 112) Sąd Najwyższy stwierdził, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczenia wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie.

Zdaniem Sądu uznać należy, iż pismo nie zostanie doręczone prawidłowo i w konsekwencji nie nastąpią skutki prawne doręczenia pisma, jeżeli nie zostało ono doręczone pełnomocnikowi strony, nawet jeżeli zostało ono doręczone stronie (tak również: P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 133 i cyt. tam orzecznictwo).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że wbrew wyraźnym obowiązkom wynikającym ze wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie zawiadomił pełnomocnika skarżącej spółki o wyznaczonym na dzień 21 stycznia 2008 r. terminie czynności z udziałem geodety, mających na celu wyznaczenie w terenie punktów granicznych pasa drogowego.

Wskazane czynności z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne miały istotny charakter dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, albowiem na ich podstawie organ dokonał ostatecznego ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego, co miało wymierny wpływ na wysokość kary pieniężnej nałożonej na stronę skarżącą.

W tej sytuacji uznać należy, że skoro kwestionowane przez skarżącą spółkę dowody (w postaci protokołu z wyznaczenia przez geodetę punktów granicznych pasa drogowego) stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy, zaś pełnomocnik ustanowiony przez stronę został pozbawiony możliwości wzięcia udziału w czynnościach z udziałem powołanego przez organ geodety, dopuszczono się ewidentnej obrazy przepisów art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a.

W konsekwencji uznać należy, że wskazane naruszenia w sposób oczywisty kolidują z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.

W związku z powyższym Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na rażący charakter wskazanych naruszeń organu, nie należało badać ewentualnego ich wpływu na wynik sprawy, lecz uchylić obie zaskarżone decyzje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

W tym stanie rzeczy trzeba wskazać, iż na tym etapie postępowania przedwczesne jest odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi.

Rozstrzygając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie usunąć wskazane przez Sąd uchybienia i powtórzyć stosowne czynności procesowe, kierując się wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd działał w oparciu o dyspozycję art. 152 p.p.s.a.

Orzekając ponadto o zwrocie kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działał na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).