Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1830/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 189 c
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 46 b
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: Par. 10 ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: Art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie: S WSA Jakub Makuch ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2022 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 października 2021 r., znak N.906.2.2021 w przedmiocie kary pieniężnej I) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II) umarza postępowanie administracyjne; III) zasądza na rzecz skarżącej E. M. od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kwotę 617 zł (słownie: sześćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 19 października 2021 r., znak N.906.2.2021 Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 20 stycznia 2021 r. wymierzającą E. M. (dalej: "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia prowadzenia działalności – polegającej na przygotowaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywających posiłki na miejscu w Restauracji S. w A. w dniu 19 stycznia 2021 r. wynikającego z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Podstawę prawną decyzji stanowił art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 195, dalej: "u.p.i.s."), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 dalej: "k.p.a."), art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm., dalej: "ustawa o chorobach zakaźnych").

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 20 stycznia 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia prowadzenia działalności, polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu w restauracji "S." w A. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z § 10 ust. 9 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów, w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316 ze z zm., dalej: "rozporządzenie") od dnia 28 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej przygotowaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowaniu i podawaniu żywności na wynos. Organ wskazał, że w dniu 19 stycznia 2021 r. przedstawiciele PPIS w W. wraz z funkcjonariuszami Komendy Powiatowej Policji w W. przeprowadzili kontrolę przestrzegania przepisów przeciwepidemicznych COVID-19. W toku kontroli ustalono, że w restauracji "S." w A. prowadzona jest działalność polegająca na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach dokonującym wyboru potraw z menu, posiłki spożywane są na miejscu. Organ podniósł, że z uwagi na niecierpiący zwłoki charakter sprawy odstąpiono od wymogów związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu. Uzasadniając wysokość wymierzonej kary organ wziął pod uwagę: dużą wagę zagrożenia epidemiologicznego jakie niosło niezastosowanie się do zakazów wynikających z obowiązujących przepisów związanych z reżimem pandemicznym; fakt, że właściciel w dniu następującym po kontroli ponownie otworzył restaurację z naruszeniem powołanych przepisów; przedsiębiorca w sposób absolutny przyczynił się do naruszenia prawa; właścicielowi restauracji znana była treść naruszonych przepisów.

W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów Konstytucji RP (art. 2, art. 5, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 9, art. 22, art. 30, art. 31, art. 32, art. 37, art. 42, art. 83, art. 87, art. 91, art. 92, art. 178); Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (art. 7); Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (art. 2 i art. 9); k.p.a. (art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 14, art. 77, art. 80, art. 104, art. 107, art. 109). W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Postanowieniem z dnia 12 marca 2021 r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji.

W dniu 31 maja 2021 r. skarżąca wniosła o umorzenie postępowania, wskazując, że w związku ze zmianą rozporządzenia przestał obowiązywać z dniem 28 maja 2021 r. zakaz prowadzenia działalności, którego naruszenie stanowiło podstawę nałożenia na skarżącą kary administracyjnej.

Z informacji przekazanej przez Prezesa Sądu Rejonowego w K. wynika, że postępowanie w sprawie, w której skarżąca miała status osoby obwinionej o czyn z art. 116 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2157) Kodeks wykroczeń zostało umorzone postanowieniem z dnia 21 lipca 2021 r.

Decyzją z dnia 19 października 2021 r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że nie znajduje podstaw do zastosowania obowiązującego w dniu wydawania decyzji względniejszego przepisu § 10 ust. 9 rozporządzenia. Organ podniósł, że przepisy nakładające kary pieniężne za niezastosowanie się do zakazów związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 mają ze swej istoty czasowy charakter. Zdaniem organu II instancji, kara wymierzona skarżącej w wysokości 20.000 zł uwzględnia okoliczności naruszenia prawa, w szczególności ochronę życia lub zdrowia. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. ponieważ strona swoim zachowaniem stworzyła wysokie ryzyko rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej spowodowanej wirusem SARS-Cov-2.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie: postanowień Konstytucji RP (art. 2, art. 5, art. 7, art. 8, art. 9, art. 30, art. 31, art. 32, art. 37, art. 42, art. 83, art. 87, art. 91, art. 92, art. 233 ust. 3 w zw. z art. 22, art. 41 ust. 1, 3 i 5 oraz art. 50, art. 52 ust. 1, art. 59 ust. 3, art. 64, art. 65 ust. 1, art. 66 ust. 1, art. 66 ust. 2); Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (art. 7); Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (art. 2.1., art. 9.1.) oraz przepisów k.p.a. (art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 14, art. 77, art. 80, art. 104, art. 107). W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 9 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżąca prowadziła działalność polegającą na przygotowaniu i podawaniu posiłków oraz napojów gościom siedzących przy stołach w restauracji "S." w A. m. in. w dniu 19 stycznia 2021 r. W dniu 19 stycznia 2021 r. obowiązywał § 10 ust. 9 rozporządzenia, w świetle którego dopuszczalna była wyłącznie sprzedaż posiłków "na wynos". Bezsporną okolicznością jest również, że w dacie wydania decyzji przez organ II instancji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861), w świetle którego prowadzenie działalności ujawnionej w czasie kontroli w dniu 19 stycznia 2021 r. było dopuszczalne pod warunkiem zachowania określonych w rozporządzeniu warunków. W rezultacie, bezsporną okolicznością jest również, że w czasie wydawania zaskarżonej decyzji nie obowiązywał już zakaz, którego naruszenie stanowiło podstawę wymierzenia skarżącej kary w wysokości 20.000 zł przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W.

Sąd nie podziela stanowiska przyjętego w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania przepisu względniejszego dla skarżącej obowiązującego w dniu wydawania decyzji przez organ II instancji, a zatem, że brak było podstaw do zastosowania art. 189 c k.p.a. Z powołanego bowiem przepisu wynika, że jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. W rezultacie, jeżeli przed wydaniem ostatecznej decyzji doszło do zmiany stanu prawnego, w szczególności w taki sposób jak w niniejszej sprawie, że w dacie orzekania przez Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego brak było w rozporządzeniu przepisów, których naruszenie stanowiło podstawę nałożenia na skarżącą kary administracyjnej przez organ I instancji (nie obowiązywały przepisy rozporządzenia dopuszczające prowadzenie działalności wyłącznie w postaci sprzedaży na wynos), organ II instancji powinien tę okoliczność uwzględnić, ponieważ w dacie wydawania zaskarżonej niewątpliwie obowiązywały przepisy względniejsze dla skarżącej, dopuszczające (w ograniczonym zakresie) podawanie posiłków w lokalu. Działanie skarżącej ujawnione w protokole kontroli z dnia 19 stycznia 2021 r., w czasie wydawania zaskarżonej decyzji nie było już zakazane i nie mogło stanowić podstawy wymierzenia kary administracyjnej.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle którego, jeżeli po popełnieniu czynu podlegającego sankcji administracyjnej weszły w życie mniej represyjne rozwiązania prawne, powinno to działać na korzyść podmiotu, względem którego sankcja miałaby być nałożona. Na wolę ustawodawcy w tym zakresie wskazuje pośrednio także wprowadzenie do polskiego systemu prawnego art. 189c k.p.a., statuującego zasadę stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy naruszenia prawa administracyjnego skutkującego zastosowaniem administracyjnej kary pieniężnej (por. wyrok NSA z 1 marca 2018 r., II GSK 1427/16, CBOSA). Zdaniem Sądu, z tej przyczyny postępowanie administracyjne winno było zostać umorzone przez organ II instancji.

W ocenie Sądu wadliwość decyzji organu I i II instancji wynika również z faktu, że podstawę nałożenia na skarżącą kary pieniężnej stanowiło stwierdzenie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej naruszenia przez skarżącą przepisów rozporządzenia, które Sąd uznał za niezgodne z Konstytucją oraz ustawą.

Na wstępie należy wskazać, że organ administracji publicznej nie ma kompetencji do rozwiązywania kolizji norm administracyjnego prawa materialnego z Konstytucją, czy ustawą. Równocześnie, sądy administracyjne upoważnione są do samodzielnej kontroli zgodności rozporządzenia z normami wyższego rzędu, czyli w szczególności zawartymi w ustawie bądź w Konstytucji. Sąd administracyjny, rozpoznający konkretną sprawę jest uprawniony do oceny zgodności przepisu rozporządzenia z Konstytucją i ustawą oraz może odmówić zastosowania przepisu pozostającego w kolizji z przepisami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Pogląd ten utrwalony jest zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie TK z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97, OTK 1998 r. nr 1, poz. 4, wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006 r. nr 2, poz. 39).

Jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., I OSK 1744/14, CBOSA), uprawnienie sądu administracyjnego do oceny zgodności z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia nie pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 188 pkt 3 Konstytucji RP kompetencją Trybunału Konstytucyjnego do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Kompetencje Trybunału Konstytucyjnego są bowiem odmienne od kompetencji sądu administracyjnego rozpoznającego konkretną indywidualną sprawę. O ile Trybunał, w wyniku dokonanej kontroli, eliminuje z obrotu prawnego przepis rozporządzenia (art. 190 ust. 1-3 Konstytucji), o tyle sąd administracyjny, po przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, decydując się na niezastosowanie sprzecznego z ustawą lub Konstytucją przepisu, nie usuwa go z obrotu prawnego, lecz odmawia zastosowania tego przepisu in concreto. Sąd administracyjny, odmawiając zastosowania przepisu rozporządzenia nie wkracza zatem w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego.

Obowiązujący w styczniu 2021 r. §10 ust. 9 rozporządzenia stanowił, że prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Należy wskazać, że podstawę prawną do wydania rozporządzenia stanowił art. 46a oraz art. 46b ust. 1-6 i 8-13 ustawy o chorobach zakaźnych. Artykuł 46a ustawy stanowi, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 46b ustawy w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; (...) 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się; 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Zgodnie z art. 48a ustawy o chorobach zakaźnych, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, podlega karze pieniężnej, o której mowa w przepisie. W ocenie Sądu w momencie wydawania zaskarżonych decyzji istniała ustawowa podstawa do orzekania w sprawie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej, ale brak było podstaw do stwierdzenia, że istniały prawne podstawy do ograniczenia prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia zakazów, o których mowa w ustawie o chorobach zakaźnych. W rezultacie część normy stanowiącej podstawę orzekania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawarta w § 10 pkt 9 rozporządzenia, jako niezgodna z Konstytucją i ustawą została przez Sąd pominięta w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 20 Konstytucji społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców stanowi, z kolei że podejmowane, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Zgodnie natomiast z art. 22 Konstytucji, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Podkreślić należy, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (tak art. 31 ust. 3 Konstytucji).

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości fakt, że powołany § 10 rozporządzenia zawierał ograniczenie działalności gospodarczej w sposób w nim wskazany. Równocześnie, normy ograniczającej prowadzenie działalności gospodarczej nie można było wyinterpretować z przepisów ustawy o chorobach zakaźnych. Z ustawy wynika bowiem jedynie, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a można ustanowić m. in. czasowe ograniczenie określonych działalności przedsiębiorców. W ustawie nie został wskazany ani sposób, ani rodzaj działalności gospodarczej, która może zostać ograniczona, ani też przesłanki, od których uzależnione jest jej ograniczenie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W doktrynie zwraca się uwagę, że wymóg ten nie oznacza, że wszystkie ograniczenia wolności działalności gospodarczej muszą być sformułowane w ustawie. Ograniczenia te mogą wynikać np. z ratyfikowanych umów międzynarodowych, mogą być przewidziane w rozporządzeniach wykonawczych do ustaw. Zwraca się uwagę, że ogólne zasady rozdziału materii między ustawę a rozporządzenie określa art. 92 ust. 1 Konstytucji. Szczególne wymogi w tym zakresie przewiduje 31 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ustawodawca nie może przekazać do regulowania w drodze rozporządzenia istotnych materii związanych z ograniczeniem wolności działalności gospodarczej (por. P. Tuleja, (red.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021).

W świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego to ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Tymczasem, ustawa o chorobach zakaźnych nie określa nawet podstawowych elementów ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu nie może być uznany za przepis ograniczający działalność gospodarczą art. 46b ustawy o chorobach zakaźnych, ponieważ stanowi on podstawę do wydania rozporządzenia, a zatem element normy kompetencyjnej, a nie normy, która kształtuje sytuację prawną podmiotów zewnętrznych, adresatem tej normy jest bowiem Rada Ministrów. W rezultacie, w dniu nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, brak było przepisów ograniczających działalność gospodarczą prowadzoną przez skarżącą, w sposób wskazany w rozporządzeniu, w ustawie o zapobieganiu chorobom zakaźnym, ani w innych ustawach.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 8.09.2021 r., II GSK 427/21, CBOSA), że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (por.: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por.: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).

Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, jednakże tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia istoty konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej. W ocenie Sądu z ustawy o chorobach zakaźnych nie da się zrekonstruować normy ograniczającej działalność gospodarczą m. in. polegającą na przygotowaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach wyłącznie do sprzedaży na wynos. W rezultacie, cała norma wprowadzająca przedmiotowe ograniczenie została zawarta w rozporządzeniu Rady Ministrów, a zatem w akcie podustawowym. Takie rozwiązanie należy uznać za niedopuszczalne w świetle art. 22 Konstytucji. W rozporządzeniu mogą zostać określone postanowienia techniczne, ale za niedopuszczalne należy uznać uregulowanie wszystkich elementów normy stanowiącej podstawę ograniczenia działalności gospodarczej w tym źródle prawa. W rezultacie, ze względu na pominięcie niekonstytucyjnej normy ograniczającej działalność gospodarczą postępowanie w sprawie nałożenia kary za nieprzestrzeganie ograniczeń było bezprzedmiotowe, a zatem zasługiwało na umorzenie.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowanie to umorzył (punkt drugi sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 211 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów wpisu oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sąd nie zasądził wynagrodzenia dla pełnomocnika, ponieważ skarżąca nie była reprezentowana przez adwokata, ani radcę prawnego.