Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 208/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie: WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej do podjęcia czynności w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej na rzecz skarżącej M. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] października 2021 r. M. W. reprezentowana przez radcę prawnego D. G. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w zakresie udzielenia dostępu do informacji publicznej.

W dniu [...] sierpnia 2021 r. z adresu E-mail [...] na adres e-mail [...] wysłana została wiadomość o następującej treści: "Proszę o przesłanie decyzji wydanych na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w 2017 roku. M. W..

W dniu [...] sierpnia 2021 r. OPS S. odpowiedział do adresata [...] "Proszę o kontakt telefoniczny. z poważaniem, M. A.. OPS S.".

W dniu [...] września 2021 r. z adresu e-mail: [...] została wysłana kolejna wiadomość: "Preferuję kontakt mailowy. Nadal nie otrzymałam skanów decyzji z roku 2017."

W dniu [...] września pracownik OPS S. odpowiedział: "Dzień dobry, Bardzo proszę o przekazanie większej ilości informacji. Podaję również numer kontaktowy [...]. Z poważaniem, M. A.. OSDP S."

W dniu [...] września 2021 r., godz. 08:32 z adresu e-mail: [...] została wysłana kolejna odpowiedź: "Proszę wysłać decyzję skanem na mail zgodnie z wnioskiem. Cały 2017 rok, bez danych".

W tym samym dniu [...] września 2021 r., godz. 13:18 OPS w S. odpowiedział w sposób e-mailowy: "Ze względu na brak wystarczających danych nie możemy spełnić Pani żądania. Proszę podać adres zamieszkania Pani z 2017 roku oraz numer PESEL. Z poważaniem, M. A.. OPS S.".

W dniu [...] października 2021 r. z adresu e-mail [...] do OPS w S. została skierowana informacja o następującej treści: "Decyzje mnie nie dotyczą. Występuję jako obywatel, a nie strona."

Pismem z dnia [...] października 2021 r. radca prawny D. G., który reprezentuje M. W. wniósł skargę na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a., art. 50 § 1 p.p.s.a. art. 52 § 1 p.p.s.a., art. 53 § 2b p.p.s.a. oraz w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej jako: "u.d.p.") na bezczynność Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w związku z brakiem załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2021 roku. (W odpowiedzi na skargę podano, że wpłynęła ona do organu w dniu [...] października 2021 r.)

W skardze wniesiono o:

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 Nr 153, poz. 1270, t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a.") zobowiązanie Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie w terminie 14 dni;

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o stwierdzenie, że Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej dopuścił się bezczynności.

Na podstawie art. 119 § 1 pkt 4 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., o zasądzenie od Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Ponadto, pełnomocnik wniósł o udostępnienie akt w systemie PASSA.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podał, że: jak dotychczas, organ nie przesłał skarżącej żądanych decyzji z roku 2017.

Pełnomocnik skarżącej podał, że z przepisów art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.p. jednoznacznie wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Decyzja administracyjna jako akt administracyjny jest zatem informacją publiczną i ww. przepis nie pozostawia wątpliwości w tym przedmiocie. Skarżąca w całości podziela przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 21 maja 2020 roku, sygn. akt I OSK 1/20, w treści, którego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Decyzja, która zawiera treść oświadczenia woli, utrwalona i podpisana przez funkcjonariusza publicznego, traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych. Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć".

Wobec powyższego w ocenie pełnomocnika skarżącej nic nie stało zatem na przeszkodzie, aby organ pozwolił na kontrolę swojej działalności orzeczniczej i przesłał skarżącej żądane decyzje, wydane w roku 2017, po uprzednim usunięciu danych osobowych.

W dniu [...] października 2021 r., o godzinie 10:31 OPS w S. przesłał na adres e-mail: [...] pismo: "Ośrodek Pomocy Społecznej w S. w załączeniu przesyła pismo. z poważaniem, M. A.. OPS w S.". Było to pismo z dnia [...] października 2021 r. wezwanie do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej. W wezwaniu tym OPS w S. stwierdził, że w związku ze sformułowanym ostatecznie w dniu [...] października 2021 r. wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2021 r. po wnikliwej analizie jego treści stwierdzono, że zakres wnioskowanej informacji w postaci "decyzji wydanych na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w 2017 roku" w zakresie pkt 1, 2 i 3 wniosku obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.p.

Organ podał, że złożony wniosek zawiera żądanie udostępnienia informacji wymagających co najmniej: odszukania i zebrania danych archiwalnych, przeprowadzenia analizy, zanonimizowania i opracowania.

Organ powołał się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2017 r. sygnatura akt: I OSK 2349/17: szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i skanowania wielu dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu funkcji. Informację wytworzoną w ten sposób, pomimo, że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, należy uznać za informację przetworzoną, jeżeli powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej.

Ponadto, organ wyjaśnił, że w razie braku odpowiedzi we wskazanym terminie podmiot zobowiązany samodzielnie dokona oceny przyjmując, iż w sprawie nie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia wnioskowanych informacji publicznych.

Powołując się na orzecznictwo NSA organ podkreślił, że uzyskanie przez żądanej informacji przetworzonej np. w celach statystycznych czy publicystycznych, nie spełnia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Organ przywołał orzeczenia: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2111/13, wyraził stanowisko, zgodnie z którym " wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego ", a także zgodnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2018 r. I OSK 658/16 "Dopiero zaistnienie przesłanki szczególnej istotności informacji publicznej przetworzonej dla interesu publicznego stanowi podstawę dla podjęcia działań zmierzających do przygotowania przez podmiot zobowiązany informacji publicznej przetworzonej. (...) Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego."

Organ wskazał również, stosownie do treści art. 13 ust. 2 u.d.p., że wyznacza nowy termin na rozpatrzenie wniosku: 14 dni od daty wykonania obowiązku określonego w wezwaniu.

W tym samym dniu tj. w dniu [...] października 2021 r. o godzinie 10:44 z adresu e-mail [...] została wysłana odpowiedź na wezwanie organu o następującej treści: "Stanowisko, że to informacja przetworzona jest nietrafna. Wystarczy wziąć segregator z danego roku i użyć skanera. Dlatego składam drugi wniosek. Proszę mi opisać krok po kroku jak Państwo postępujecie z dokumentami, że odnalezienie kilku decyzji sprawia Państwu taką trudność. Proszę napisać także w jaki sposób segregowane są sprawy, jakich urządzeń ewidencyjnych Państwo używacie i jakie osoby w urzędzie są za to odpowiedzialne (imię i nazwisko i stanowisko). W zakresie interesu - kontrola orzecznictwa organu, weryfikacja pod kątem rażących wad, zapewnienie jakości i jednolitości rozpatrywania spraw na terenie kraju, możliwość inicjowania i sygnalizowania konieczności wszczęcia postępowań nadzwyczajnych".

Również tego samego dnia tj. [...] października 2021 r. OPS w S. za pomocą e-maila udzieliło odpowiedzi, że "Tutejszy Ośrodek Pomocy Społecznej rocznie wydaje kilkaset decyzji, kilkadziesiąt na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Decyzję nie są archiwizowane wg podstawy prawnej ich wydania. W związku z tym oczekujemy na zajęcie przez Panią stanowiska w związku z formalnym wezwaniem, które Pani otrzymała. Z poważaniem, M. A.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania." Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Z tego względu Przewodniczący Wydziału IV. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 15 grudnia 2021 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 "p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Uwzględniając skargę na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. sąd: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (lub przewlekłego prowadzenia postępowania) (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Przedmiotem niniejszej skargi M. W., reprezentowana przez radcę prawnego D. G., uczyniła bezczynność Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie nie udzielenia, na wniosek informacji publicznej dotyczącej decyzji wydanych na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w 2017 roku.

Jak wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Podkreślić należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wniesienie ponaglenia do organu, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020, I OSK 2433/18 CBOiS).

Skarga była zatem dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd.

Szczegółowe unormowania dotyczące dostępu do informacji publicznej regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001 Nr 112, poz. 1198, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176, dalej jako: "u.d.i.p.") Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy, otwarty katalog informacji publicznej został określony w art. 6 u.d.i.p. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, a wykonanie tego prawa nie wymaga wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1-2 u.d.i.p.). Ponadto, jak wynika z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Z treści przepisów u.d.i.p. wynika zatem, że załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

W myśl art. 10 ust. 1 u.d.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępniana jest na wniosek. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z żądaniem wnioskodawcy, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.) w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rzeczą sądu, w pierwszej kolejności jest ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p).

Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Wnioskodawczyni domagała się przekazania w zanonimizowanej (w późniejszej korespondencji e-mail) treść aktów administracyjnych - decyzji administracyjnych wydanych na podstawie art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Obejmowało to swym zakresem informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jeżeli zaś chodzi o występującą w stanie faktycznym sytuację dotyczącą informacji przetworzonej, to ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji informacji publicznej przetworzonej, której prawo do uzyskania przysługuje w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). Jednak ugruntowany w orzecznictwie sadów administracyjnych jest pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 431/17 że: "Jakkolwiek "informacja publiczna przetworzona" nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to można wskazać, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Oznacza to zatem podjęcie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech informacji. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona".

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 01 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4058/21, CBOiS podkreślił, że pojęcie "informacja przetworzona" występuje w ustawie o dostępie do informacji publicznej jedynie w jej art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie zostało zdefiniowane. Próby dookreślenia znaczenia tego pojęcia zarówno w judykaturze, jak i doktrynie muszą odbywać się przez odwołanie się do okoliczności czy względów pozaprawnych, czyli nieprzewidzianych wprost w przepisach, ale takich, co do których można uznać, iż leżały u podstaw rozwiązania przyjętego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc jego uzasadnienie. Informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to informacja przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy w oparciu o wskazane przez niego kryteria. Informacja przetworzona to informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego.

W przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1938/109 ugruntował stanowisko, że postępowanie w przedmiocie informacji publicznej przetworzonej, w którym nie zachodzi przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego, zakończone musi być decyzją odmowną.

Natomiast sama ocena, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest zastrzeżona wyłącznie dla organu, gdyż tylko organ posiada odpowiednią wiedzę do oceny, czy w warunkach, w których on funkcjonuje, dana informacja będzie odpowiadać cechom informacji przetworzonej wskazanym powyżej, czy też będzie mogła zostać uznana za informację prostą (tak: wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4148/21 z dnia 13 października 2021 r.).

Organ, kwalifikując żądaną informację jako informację przetworzoną, o swojej ocenie powinien powiadomić stronę wnioskującą, tak aby miała możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.p.. Po upływie wyznaczonego terminu, nawet w sytuacji milczenia strony, organ, dla zrealizowania obowiązków wynikających z Ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinien albo udostępnić wnioskowaną informację albo wydać decyzję odmowną, wykazując w niej brak przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 Ustawy o dostępie do informacji publicznej (por.: wyrok WSA w Opolu z dnia 06 maja 2021 r., II SAB/Op 8/21, CBOiS, orzeczenie prawomocne, a także: wyrok WSA Poznań z dnia 17 grudnia 2020 r., II SA/Po 765/20, orzeczenie prawomocne, CBOiS).

Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej posiadając żądaną informację, nie udostępnia jej i nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia, lub też informuje wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w sytuacji, gdy taką informację stanowi. (por. wyroki NSA z 18 kwietnia 2012 r., I OSK 192/12; z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14; CBOiS).

Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza brak podjęcia przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie, stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji, co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z 25 października 2012 r., II SAB/Kr 122/12). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. W zakresie bezczynności organu w sprawach o udostepnienie informacji publicznej uznać zatem należy, że bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto gdy nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji bądź żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy i dostrzegając stanowisko OPS w S., że "OPS nie pozostawał w bezczynności w stosunku do wniosku skarżącej, natomiast niezałatwienie dotychczas sprawy w sposób formalny wynika z niekonkretności wniosku, braku jego uszczegółowienia, pomimo wezwań i niepowoływania się wprost na żądanie dostępu do informacji publicznej" należy wskazać, co następuje.

O ile Sąd dostrzega trudności organu w zakwalifikowaniu jednozdaniowego e-maila skarżącej z dnia [...] sierpnia 2021 r. jako żądania dostępu do informacji publicznej, o tyle w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że jeżeli taki e-mail zawiera żądanie ujawnienia informacji, to należy go (nawet przy jego wysokiej lapidarności) kwalifikować jako żądanie dostępu do informacji publicznej. Za wniosek pisemny w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.d.p. uznać należy przesłanie go pocztą elektroniczną (e-mailem) i to nawet wtedy, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 1622/19, CBOiS). Minimalne wymogi w doniesieniu do wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, co jest przedmiotem żądania (wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3085/19, CBOiS). Ponadto, w żaden sposób nie dyskwalifikuje kwalifikacji wniosku, jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, brak wskazania, że wniosek skierowany został w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2021 r., II SAB/Kr 116/21, LEX nr 3239958).

Zatem e-mail z dnia [...] sierpnia 2021 r. należało zakwalifikować jako wniosek o udzielenie informacji publicznej. Co prawda organ zareagował na ten e-mail z [...] sierpnia 2021 r., już następnego dnia, jednakże, nie załatwił sprawy w terminie 14 dni przewidzianym przez u.d.i.p. Generalnie zaś należy uznać, że wniosek wpłynął do OPS w dniu [...] sierpnia 2021 r.

Jeżeli zaś chodzi o kolejny e-mail skarżącej z dnia [...] września 2021 r., w którym podała, że nadal nie otrzymała skanów decyzji, to co prawda OPS zareagował ponownie, jak poprzednio, już następnego dnia z prośbą o podanie większej ilości informacji, które otrzymał w dniu [...] października 2021 r., w postaci, że "informacje mnie nie dotyczą, występuję jako obywatel, a nie strona", jednakże ponownie w terminie 14 dni nie załatwił sprawy. Reakcja OPS nastąpiła dopiero w dniu [...] października 2021 r., przy czym pełnomocnik skarżącej już [...] października 2021 r. skierował skargę na bezczynność do Sądu. Zatem uchybienie organu dotyczące pozostawania w bezczynności było niewielkie, jednakże występowało. Dopiero E-mailem skierowanym do skarżącej w dniu [...] października 2021 r. (załącznik stanowiło pismo z dnia [...] września 2021 r.) organ poinformował o zakwalifikowaniu informacji żądanej jako informacji przetworzonej i wezwał do wykazania interesu, a także przedłużył termin do załatwienia sprawy.

Przy czym Sąd zauważa jednocześnie, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka art. 13 ust. 2 u.d.i.p. uprawniająca organ do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej z naruszeniem ww. 14-dniowego terminu.

Jak bowiem wynika z akt sprawy, organ w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie powiadomił skarżącej o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację/dokona czynności (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku). Przepisy u.d.i.p. nie dają bowiem podstaw do przyjęcia, że bez powiadomienia, o jakim stanowi art. 13 ust. 2 u.d.i.p. możliwe jest skuteczne powoływanie się na termin dwumiesięczny i w konsekwencji skuteczne kwestionowanie stanu bezczynności, gdy reakcja na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nastąpiła po upływie 14 dni a przed upływem dwóch miesięcy od złożenia wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2019 r., I OSK 2660/18).

Uchybienie organu polegało więc na tym, że organ nie załatwił wniosku skarżącej w terminie wyznaczonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a zastosowanie w sprawie dwumiesięcznego terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek nie miało miejsca, zaszły więc podstawy do stwierdzenia, że w czasie składania skargi organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał więc, że jak podkreślono choć uchybienie organu było niewielkie, to jednak organ dopuścił się bezczynności.

W przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oceny wymaga również czy bezczynność taka miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to, co wymaga wyeksponowania, musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; wyrok WSA w Łodzi z 28 marca 2017 r., II SA/Łd 967/16; CBOiS). W ocenie Sądu, fakt wniesienia przedmiotowej skargi w dniu 15 października 2021 r., a więc jeden dzień po upływie 14 dniowego terminu do udzielenia informacji publicznej (licząc od e-maila sformułowanego w dniu 01 października 2021 r. przez skarżącą, że "decyzje jej nie dotyczą, występuje jako obywatel, a nie strona"), jak również wskazywane przez organ wątpliwości, co do charakteru wiadomości e-mail z dnia [...] sierpnia 2021 r., pomimo ich niezasadności, wykluczają możliwość uznania stwierdzonej bezczynności, jako takiej która miałby miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, organ nie pozostawiał bez odpowiedzi wiadomości e-mail kierowanych do niego, odpowiadał na nie, proponował kontakt telefoniczny, starał się uzyskać dodatkowe dane, które pozwoliłyby mu zakwalifikować charakter wiadomości e-mail, które do niego napływały. Analiza okoliczności sprawy nie pozwala także przyjąć, że bezczynność organu była wynikiem celowego i zmierzonego działania organu skierowanego przeciwko skarżącej, raczej wynikała z lakoniczności i enigmatyczności treści wiadomości e-mail skarżącej.

Tym niemniej jednak z tego względu, że organ ostatecznie nie zakończył postępowania koniecznym było uznanie przez Sąd skargi na bezczynność za uzasadnioną. Dlatego też na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 zobowiązał organ Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej do podjęcia czynności w terminie miesiąca od otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy.

Organ – Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej przy podejmowaniu czynności uwzględni, co powołano już wyżej, że: kwalifikując żądaną informację jako informację przetworzoną, o swojej ocenie powinien powiadomić stronę wnioskującą (co zostało już w sprawie przez organ uczynione), tak aby miała możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Po upływie wyznaczonego terminu, nawet w sytuacji milczenia strony, organ, dla zrealizowania obowiązków wynikających z Ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinien albo udostępnić wnioskowaną informację albo wydać decyzję odmowną, wykazując w niej brak przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 Ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Uznanie skargi za zasadną obligowało również do zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów sądowych. O kosztach postępowania sądowego orzeczono więc na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – zasądzając od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania w wysokości [...] zł, które sprowadzają się do: wpisu od skargi uiszczonego w wysokości [...] zł, wynikającego z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.); opłata za czynności radcy prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym w kwocie [...]zł ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.

Przy czym, na tle stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie nie było niemożliwym zastosowanie przez Sąd dyspozycji art. 206 p.p.s.a

Tym niemniej jednak wysoce zastanawiająca pozostaje dla Sądu orzekającego motywacja zarówno skarżącej M. W. jak i jej pełnomocnika radcy prawnego D. G. do składania serii niemalże identycznych w treści skarg na bezczynność w udzieleniu dostępu do informacji publicznej na różnego rodzaju organy na terenie całego kraju, co jest Sądowi wiadome z urzędu. Wskazano na to już w uzasadnieniu wyroku (który zapadał w nieco innym, choć zbliżonym stanie faktycznym co w rozpatrywanej sprawie) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 02 grudnia 2021 r., II SAB/Sz 137/21, CBOiS – nieprawomocne. W cytowanym wyroku stwierdzono, że: "Sąd zauważa, że istnieje procesowa podstawa do miarkowania jak i odstąpienia od zasądzenia wysokości zwracanych kosztów postępowania - jest nią przepis art. 206 p.p.s.a., który stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Zawarte w tym przepisie określenie "w szczególności" świadczy o tym, że może on mieć także zastosowanie w innych okolicznościach. W brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. przepis ten znacznie rozszerzył możliwości odstąpienia przez sąd I instancji od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, przyznając sądowi to uprawnienie w przypadkach uzasadnionych. Praktykę ograniczania zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego ze względu na cechy przypadku Sąd w składzie rozpoznającym uznaje i jednocześnie wskazuje, że okoliczności rozpoznawanej sprawy pozwalają na odstąpienie od zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Sąd wskazuje bowiem, co Sądowi wiadomo z urzędu, że Skarżąca występuje w szeregu innych spraw na terenie całego kraju, w których inicjowała postępowania przed sądami administracyjnymi w bardzo zbliżonych stanach faktycznych i na podstawie podobnej treści skarg, będąc reprezentowaną przez tego samego pełnomocnika (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 23 września 2021 r., II SAB/Ol 93/21; WSA w Krakowie z 26 sierpnia 2021 r., II SAB/Kr 123/21; WSA w Łodzi z 15 września 2021 r., II SAB/Łd 130/21; WSA w Łodzi z 12 października 2021 r., II SAB/Łd 160/21; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 października 2021 r., II SAB/Go 156/21; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 października 2021 r., II SAB/Go 144/21; WSA w Białymstoku z 14 października 2021 r., II SAB/Bk 108/21; W WSA w Szczecinie z 4 listopada 2021 r., II SAB/Sz 137/21; WSA w Łodzi z 16 listopada 2021 r., II SAB/Łd 147/21). Wniesione w sprawie skargi zawierały niemalże jednobrzmiącą argumentację. W orzecznictwie sądów administracyjnych, aprobowanych w całości przez tutejszy Sąd, podkreśla się, że wywiedzenie skarg i reprezentowanie strony w sprawach o tożsamym stanie faktycznym oraz objętych jednolitą regulacją prawną uzasadnia miarkowanie a nawet odstąpienie od zasądzenia wynagrodzenia pełnomocnika, czyli dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia indywidualizowania sprawy i koniecznego nakładu pracy (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 czerwca 2016 r., I OZ 544/16; z 1 lipca 2016 r., II GZ 668/16; z 25 stycznia 2019 r., I GZ 502/18). Sąd wskazuje ponadto, że jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, również podzielanego przez Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 206 p.p.s.a., są nie tylko ww. niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, lecz również takie okoliczności jak niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, istnienie wątpliwości co do rzeczywistych intencji strony skarżącej, tj. czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu (por. wyroki: WSA w Szczecinie z 4 listopada 2021 r., II SAB/Sz 118/21; WSA w Kielcach z 26 marca 2020 r., II SAB/Ke 7/20; WSA w Olsztynie z 27 lutego 2020 r., II SAB/Ol 3/20 oraz powołane tam postanowienia NSA: z 25 stycznia 2019 r., I GZ 502/18; z dnia 4 września 2019 r., I GZ 261/19; z 13 września 2016 r., I OZ 930/16 oraz wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., I OSK 2642/16). Dlatego też Sąd uznał, że wynikające z powyżej wskazanych - łącznie rozpatrywanych – okoliczności: seryjność skarg i wynikający z niej niewielki nakład pracy reprezentującego Skarżącą pełnomocnika, niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez Organ oraz istnienie zasadnych wątpliwości co do rzeczywistych intencji strony skarżącej uzasadniają w rozpoznawanej sprawie odstąpienie od zasądzenia na rzecz Skarżącej kosztów zastępstwa procesowego w kwocie [...]zł".