Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1463/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1 i art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017r. Nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2017r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2011 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł, z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej nr [...] na odcinku [...], a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji nie wniesiono odwołania i decyzja stała się ostateczna w dniu [...]grudnia 2011 r.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2017 r. J. S. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r.

W uzasadnieniu wniosku powołano się na art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 k.p.a. wskazując, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Na poparcie tych twierdzeń wnioskodawca przywołał doniesienia prasowe o uchyleniu jednej z decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod przedmiotową inwestycję z uwagi na wady sporządzonego operatu szacunkowego, stawiając tezę jakoby pozostałe wydane decyzje były dotknięte taką samą wadą i były nieważne z mocy prawa, ponieważ we wszystkich tych sprawach operaty szacunkowe sporządził ten sam rzeczoznawca majątkowy. Dodatkowo wnioskodawca stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszym postępowaniu został sfałszowany, co zdaniem wnioskodawcy potwierdzają "kontroperaty" szacunkowe sporządzone w innych sprawach. Wnioskodawca załączył także wyliczenia indywidualne do wyrównania należności wraz z ustawowymi odsetkami za niewypłacenie w terminie prawidłowej wysokości odszkodowania. Wnioskodawca na poparcie twierdzeń o konieczności stwierdzenia nieważności powyższej decyzji powołał się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2017 r, sygn. akt l OSK 718/15 oraz przesłał szereg innych wyroków tego Sądu. Wniósł jednocześnie o zawarcie ugody w przedmiotowej sprawie.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Nr [...] orzekł o odmowie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył J. S.

Minister Infrastruktury i Budownictwa ponownie rozpatrując sprawę niniejszą wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności uregulowane w art. 156-159 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczne orzeczenie poddane nadzorowi w nadzwyczajnym trybie obarczone jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest jedną z wad wynikających art. 156 § 1 k.p.a.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu Minister infrastruktury i Budownictwa, badając kwestię zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. ustalił, że ww. decyzja nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ nadzoru podkreślił, że wady skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji tkwią w samej decyzji. Wobec tego organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza.

Przechodząc do analizy podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] organ zgodził się z uzasadnieniem decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r., że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o ustaleniu odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Materialnoprawną podstawą wydania kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 154, poz. 958 ze zm.). Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 specustawy drogowej nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18.

Z treści art. 12 ust. 4a specustawy drogowej wynika, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W przedmiotowej sprawie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] wydana została przez Wojewodę [...] w dniu [...] listopada 2010 r., a zatem organ ten był również zobowiązany do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Prawidłowo też ustalono, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa (przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie istnieje bowiem przepis prawa, który byłby w sposób rażący naruszony przez Wojewodę [...] przy wydaniu przedmiotowej decyzji. Przy czym przesłanki rażącego naruszenia prawa należy upatrywać nie w błędach wykładni przepisu, lecz w jasnych i niedwuznacznych przekroczeniach prawa i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotkniętego wadą rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub odmowy jego przyznania wbrew wszystkim przesłankom przepisów.

Przy czym opierając się na orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że zarzut błędnej oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy nie może być badany w niniejszym postępowaniu. Powyższe stwierdzenie wynikało z faktu, że głównym zarzutem zarówno wniosku o stwierdzenie nieważności jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest błędna, zdaniem strony, ocena operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3033/15, publ. CBOSA, wskazał, że za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. M.Jaśkowska, A.Wróbel. Komentarz KPA Lex 2015 r.). Z uwagi na opisaną powyżej zasadę niestosowania zamiennie trybów nadzwyczajnych należałoby w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjąć że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania.

Podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. J. w dniu [...] września 2011 r.

Stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

W myśl art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą zgodnie z art. 156 ust. 1 stanowi operat szacunkowy.

W niniejszej sprawie organ wojewódzki, ustalając odszkodowanie, dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności operatu szacunkowego, co znalazło wyraz w uzasadnieniu wydanej przez niego decyzji. Sporządzona ocena dotyczyła zgodności jego sporządzenia zarówno z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i rozporządzenia Rady Ministrów Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W tym zakresie organ nadzoru nie dopatrzył się uchybień.

Minister ponadto uznał za chybiony zarzut wskazujący, że kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą nieważności z mocy prawa, ze względu na niedopuszczalne z mocy prawa zastosowanie prawa wstecz, polegające na zastosowaniu w zaskarżonej decyzji przepisu prawa w brzmieniu sprzed nowelizacji, tj. zmienionych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rozporządzenie z dnia 14 lipca 2011 r. Rady Ministrów zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego {Dz.U. z Nr 156. poz. 985) nie zawiera przepisów przejściowych (intertemporalnych) dotyczących spraw wszczętych w okresie obowiązywania starego rozporządzenia i dotychczas niezakończonych. Brak przepisów przejściowych powodował, że od dnia 26 sierpnia 2011 r. we wszystkich sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele drogowe, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują tylko nowe przepisy rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Oznacza to, że na etapie postępowania odszkodowawczego zastosowanie w sprawie musiały znaleźć przepisy w nowym brzmieniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2456/12, publ. CBOSA).

Tym samym stanowisko skarżącego, że wycena przejętej nieruchomości powinna zostać przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie przepisów rozporządzenia w wersji obowiązującej do 26 sierpnia 2011 r. jest zupełnie bezzasadne. Nie można również w tym wypadku mówić o działaniu prawa wstecz. Prawidłowo bowiem operat szacunkowy został sporządzony przy uwzględnieniu aktualnego brzmienia rozporządzenia, przez zastosowanie w wycenie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z niniejszym przepisem - w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Znamienne jest, że nawet gdyby biegły S. J. w opracowanym operacie szacunkowym zastosował cytowany przepis w brzmieniu w wersji sprzed 26 sierpnia 2011 r., doszedłby do takich samych konstatacji. Przepisowi § 36 ust. 4 w poprzedniej wersji rozporządzenia odpowiada bowiem § 36 ust. 1, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że przyjęta przez biegłego metodologia, polegająca na przyjęciu do porównań z szacowaną nieruchomością drogową, nieruchomości o tożsamym - drogowym przeznaczeniu, była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Minister wyjaśnił również, że zarówno art. 12 ust 4 g specustawy drogowej jak i jej art. 12 ust 4 b, określające termin wydania decyzji odszkodowawczej ma charakter ściśle procesowy i stanowi uzupełnienie ogólnych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów załatwiania spraw. Może więc być on przedłużony według reguł określonych w art. 36 ust. 2 k.p.a. i nie można go interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. Zwłaszcza, iż sama specustawa drogowa w art. 12 ust. 5 odsyła do regulacji zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w tym do art. 130 ust. 2, który dotyczy powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości. Dodatkowo brak jest podstaw prawnych by na etapie prowadzonego postępowania nieważnościowego organ mógł rozpatrywać kwestie związane z przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego.

Minister wskazał, że niewątpliwie operat szacunkowy dotyczący innej nieruchomości nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że ustalona w kwestionowanym operacie szacunkowym wartość nieruchomości jest ustalona w sposób nieprawidłowy. Podstawy takiej nie stanowi też orzecznictwo sądowo administracyjne.

Prawidłowo też ustalono, że w momencie sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, rzeczoznawca majątkowy nie był ukarany żadną karą dyscyplinarną. Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] orzekająca o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego S. J. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień na okres 3 miesięcy podlegała wykonaniu od dnia [...] lutego 2014 r. Tak więc w dniu [...] września 2011 r rzeczoznawca majątkowy S. J. był w pełni uprawniony do sporządzenia operatu szacunkowego w przedmiotowym postępowaniu.

Zdaniem Ministra organ wojewódzki kompleksowo rozpatrzył kwestię ustalenia odszkodowania, a zapadłe w tym zakresie rozstrzygnięcie stanowi wynik dokonanej w ramach uprawnień organu oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Natomiast postępowanie o stwierdzenie nieważności mające charakter nadzwyczajny, z wyżej powołanych względów, nie może stanowić furtki do ponownej oceny stanu faktycznego sprawy, który nie został zakwestionowany przez strony na drodze postępowania odwoławczego. Minister wskazał, że Wojewoda [...] prawidłowo pouczył strony postępowania o możliwości złożenia od niej odwołania do ówczesnego Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

Jako podstawę stwierdzenia nieważności analizowanej decyzji skarżący wskazał również przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W tym wypadku jednak tylko wtedy, kiedy istnieje przepis przewidujący "nieważność z mocy prawa" możliwe jest wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Musi zatem istnieć przepis materialny w sposób wyraźny przewidujący sankcję nieważności w przypadku określonej wadliwości decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r,, sygn. akt II OSK 402/15, publ. CBOSA). Tymczasem we wniosku o stwierdzenie nieważności nie wskazano żadnej podstawy prawnomaterialnej, z której wynikałaby nieważność kontrolowanej decyzji.

Odnosząc się zaś do wniosku skarżącego o zawarcie ugody w przedmiotowej sprawie Minister wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 114 k.p.a. w sprawie, w której toczy się postępowanie przed organem administracji publicznej, strony mogą zawrzeć ugodę - jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, przyczyni się to do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa. Przepis art. 115 k.p.a. precyzuje, że ugoda może być zawarta przed organem administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w pierwszej instancji lub postępowanie odwoławcze, do czasu wydania przez organ decyzji w sprawie.

Jednakże zawarcie ugody nie jest możliwe w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji "z tego względu, że przedmiotem tego postępowania jest stwierdzenie istnienia, względnie nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1. Strony nie mogą czynić w tym zakresie żadnych wzajemnych ustępstw, byłoby to bowiem sprzeczne z istotą tego przepisu" (A. Wróbel, w: Jaśkowska, Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2011, s. 707; R .Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2011 s. 642).

Tak więc zawarcie ugody może nastąpić dopiero po weryfikacji decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym, kiedy zostaje otworzona możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Na koniec, odnosząc się do braku pouczenia przez Wojewodę [...] o możliwości uzyskania zaliczki w wysokości 70% odszkodowania Minister wskazał, że nie ma to wpływu na prawidłowość wydanej decyzji. Wypłata zaliczki na poczet odszkodowania jest bowiem czynnością pomiędzy inwestorem, a uprawnionym do otrzymania odszkodowania dokonywaną poza prowadzonym postępowaniem administracyjnym, nie mającą wpływu zarówno na wysokość ustalonego odszkodowania, jak i na procedurę i tryb jej ustalania.

Reasumując, Minister stwierdził, że analiza całości akt sprawy nie wykazała, aby kwestionowana decyzja obarczona była jakąkolwiek kwalifikowaną wadliwością dającą podstawę do stwierdzenia nieważności i tym samym w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. S. podnosząc, że decyzja Wojewody [...] ustalająca odszkodowanie jest nieważna z mocy prawa jak również, że przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia prawa.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 7 września 2018r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Podtrzymał je również w piśmie z dnia 21 września 2019r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a., dlatego też może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Wszystkie zawarte w skardze zarzuty oraz całe jej uzasadnienie wskazują jednoznacznie, że skarżący kwestionuje nie zakres i sposób przeprowadzenia przez organ postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną do Sądu decyzją, lecz naruszenie przez organy I instancji przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sprawie sposobu ustalenia wysokości przyznanego skarżącemu odszkodowania, oceny zebranego materiału dowodowego a przede wszystkim sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego dokonanej przez organ I instancji w postępowaniu zwykłym. Wszystkie sformułowane w skardze zarzuty dotyczą bowiem sposobu, trybu i zasad sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego w sprawie przyznania skarżącemu odszkodowania za przejętą pod budowę drogi nieruchomość, zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r., czyli sprawy rozstrzygniętej już tzw. decyzją merytoryczną. Te kwestie, jak wyżej wyjaśniono, nie mogą natomiast być ponownie badane i oceniane w postępowaniu nadzorczym. W ocenie Sądu skarżący, składając zarówno wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej, jak i skargę, próbuje w tym trybie doprowadzić do ponownego rozpatrzenia i ustalenia przyznanego mu odszkodowania, z wysokością którego oraz sposobem jego wyliczenia się nie zgadza. Takie działanie skarżącego nie znajduje jednak podstawy prawnej. Decyzja przyznająca odszkodowanie jest ostateczna i na drodze postępowania o stwierdzenie jej nieważności nie można zgodnie z prawem doprowadzić do ponownego przeprowadzenia postępowania zwykłego, ponownego zebrania materiałów dowodowych, w tym nowego operatu szacunkowego i ponownej jego merytorycznej oceny, w celu ponownego ustalenia i przyznania skarżącemu odszkodowania, tym razem przez organ nadzoru.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one chybione. Kwestionowana decyzja o ustaleniu odszkodowania nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Jej materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r. nr 154, poz. 958 ze zm.), zgodnie z którą decyzję o ustaleniu odszkodowania wydaje ten sam organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a więc w niniejszej sprawie Wojewoda [...] (art. 12 ust. 4a).

Nie zaistniała również przesłanka wskazująca na rażące naruszenie prawa przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. Jak zasadnie podniósł Minister zarzut błędnej oceny operatu szacunkowego nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewoda wydając kwestionowaną decyzję dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego z dnia [...] września 2011 r. , co wynika z uzasadnienia decyzji. Odmienna ocena dowodu jakim jest operat szacunkowy nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. Do rażącego naruszenia prawa mogłoby dojść gdyby organ np. wydał decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego lub z pominięciem dowodu, który jest obligatoryjny, jak w niniejszym postępowaniu dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Zaś operat szacunkowy dotyczący innej nieruchomości nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania z uwagi na nieprawidłowe ustalenie jej wartości.

W dniu 26 sierpnia 2011r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 roku zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2011 r. nr 165, poz. 985). Rozporządzenie z dnia 14 lipca 2011r. nie zawiera przepisów przejściowych (intertemporalnych) dotyczących spraw wszczętych pod rządami starego rozporządzenia i dotychczas niezakończonych. Brak przepisów przejściowych powoduje, że od dnia 26 sierpnia 2011r. we wszystkich sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele drogowe, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują tylko nowe przepisy rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. Tak więc niezasadny jest zarzut skargi, że Wojewoda stosował niewłaściwe przepisy rozporządzenia.

Jak zasadnie również zauważył organ nadzoru na etapie postępowania nieważnościowego brak jest podstaw do dokonywania oceny przewlekłego prowadzenia postępowania o ustalenie odszkodowania, nawet w sytuacji gdy specustawa drogowa określa termin do wydania decyzji odszkodowawczej.

Sąd nie dopatrzył się również istnienia wady kwestionowanej decyzji powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Co do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczych na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. należy wyjaśnić, że wada nieważności z mocy prawa to wada, która musi wynikać z przepisu szczególnego. Tylko zatem wówczas, gdy istnieje przepis przewidujący nieważność z mocy prawa, będzie możliwe wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. W rozpatrywanej sprawie nie istnieje natomiast przepis prawa przewidujący nieważność decyzji administracyjnej, który mógłby znaleźć zastosowanie odnośnie kwestionowanej decyzji Wojewody.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.