Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 193/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 11a ust. 1, art. 18a ust. 1, art. 35 ust. 1, ust. 3 pkt 4 i pkt 5, art. 36 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 102a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski,, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.),, Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim z dnia 21 kwietnia 2009 r. nr XXVI/167/09 w przedmiocie utworzenia i nadanie statutu sołectwu Ożarów stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim nr XXVI/167/09 z dnia 21 kwietnia 2009 r. w sprawie utworzenia i nadania statutu sołectwa Ożarów w części obejmującej załącznik nr 2 do niniejszej uchwały - statut sołectwa, w zakresie obejmującym: paragraf 4 ust. 2, paragraf 11 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu "kontrolny sołectwa" oraz pkt 3 i ust 2, paragraf 15 ust. 1 w brzmieniu "i kontrolnym", paragraf 16 pkt 1 i 2 oraz pkt 6 w brzmieniu "a także stałych i doraźnych komisji", paragraf 28, paragraf 29, paragraf 30, paragraf 44 ust 1 w brzmieniu "a w zakresie spraw finansowych Skarbnik Gminy".


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 5 marca 2010 r. Wojewoda Lubelski wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim Nr XXVI/167/09 z dnia 21 kwietnia 2009 r. w sprawie utworzenia i nadania statutu sołectwu Ożarów, żądając stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej § 4 ust. 2, § 11 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, § 15 ust. 1 w brzmieniu: "i kontrolnym", § 16 pkt 1 i 2 oraz pkt 6 w brzmieniu "a także stałych i doraźnych komisji, § 28, § 29, § 30 i § 44 ust. 1 w brzmieniu: "a w zakresie spraw finansowych – Skarbnik Gminy" statutu stanowiącego załącznik Nr 2 do uchwały.

Zaskarżoną uchwałą utworzono – w wyniku połączenia sołectw Ożarów Pierwszy i Ożarów Drugi – sołectwo Ożarów oraz przyjęto statut tego sołectwa w brzmieniu określonym załącznikiem Nr 2 do uchwały.

Na wstępie skargi Wojewoda zawarł ogólne uwagi na temat charakteru prawnego sołectwa oraz statutu, jako aktu prawa miejscowego regulującego wewnętrzny ustrój jednostki pomocniczej gminy. W konkluzji organ stwierdził, iż zawarte w art. 35 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego w sprawie statutu jednostki pomocniczej, nie stwarza po stronie organu uprawnienia ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przytoczonym przepisie, ani też do podejmowania regulacji w sposób odmienny niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wyjście poza zakres delegacji ustawowej.

Przechodząc do szczegółowych zarzutów wobec postanowień statutu Wojewoda wskazał na treść § 4 ust. 2, zgodnie z którym sołectwo może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych w Kodeksie postępowania administracyjnego dla organizacji społecznych i w związku z tym brać udział w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z realizacją zadań sołectwa. W ocenie Wojewody regulacja ta została podjęta bez podstawy prawnej. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera postanowień przyznających sołectwom prawa do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych dla organizacji społecznych, co wyłącza możliwość przyznania tym jednostkom pomocniczym gminy, w formie uchwały organu gminy, pozycji podmiotu na prawach strony w tym postępowaniu. Powołując się na poglądy orzecznictwa Wojewoda stwierdził, że jednostka pomocnicza gminy nie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 KPA. Taki status mają wyłącznie dobrowolne zrzeszenia osób urzeczywistniające przedmiotowe cele statutowe w interesie swoich członków, czyli podmiot typu korporacyjnego, Tymczasem sołectwo nie jest dobrowolnym lecz przymusowym zrzeszeniem osób zamieszkałych na jego terenie. Zatem samodzielnie – w imieniu własnym i własnym interesie – jednostka pomocnicza nie może skutecznie inicjować wszczęcia postępowania administracyjnego i nie może uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony.

W dalszej kolejności za niezgodne z ustawą o samorządzie gminnym Wojewoda uznał postanowienia § 11 ust. 1 statutu, zgodnie z którym organami sołectwa są zebranie wiejskie, sołtys i rada sołecka. W świetle art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organem uchwałodawczym sołectwa jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys. Rada sołecka wspomaga działalność sołtysa. Rada nie należy zatem do organów sołectwa, lecz jest jedynie ciałem doradczym i opiniodawczym sołtysa.

Wojewoda zakwestionował także postanowienia § 11 ust. 2, § 28, § 29 i § 30 statutu, które przewidują kompetencje zebrania wiejskiego w zakresie powoływania stałych i doraźnych komisji w celu zlecania im przez ten organ oraz sołtysa określonych zadań. W ocenie Wojewody postanowienia te zostały wydane bez podstawy prawnej, gdyż aktualnie obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości tworzenia takich organów przez zebranie wiejskie. Postanowienia te są także sprzeczne z art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy, który stanowi o obowiązku uregulowania w statucie sołectwa zakresu zadań przekazywanych jednostce pomocniczej przez gminę oraz sposobu ich realizacji przez tę jednostkę. Zapis ten nie pozostawia jednostce pomocniczej swobody w zakresie tworzenia kolejnych ogniw, na które cedowane będą niektóre obowiązki nałożone w statucie. Wojewoda powołał się na wyrażany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym niedopuszczalne jest przeniesienie w statucie sołectwa istotnej części uchwałodawczych i wykonawczych kompetencji jego organów na inny podmiot usytuowany prawnie poza strukturą tych organów. Zakaz taki wynika z art. 36 ust. 1 ustawy, którego redakcja nie pozostawia żadnego "luzu decyzyjnego", który umożliwiałby radzie gminy odmiennie kształtować organy sołectwa i ich kompetencje.

Z powyższych względów niezgodne z prawem są także zapisy zawarte w § 16 pkt 6 statutu, w brzmieniu: "a także stałych i doraźnych komisji".

W skardze zakwestionowano również § 15 ust. 1 statutu, zgodnie z którym zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym i kontrolnym sołectwa. W ocenie Wojewody przepis ten jest niezgodny z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym. W związku z tym zebranie, inaczej niż rada gminy, ma tylko kompetencje do podejmowania uchwał, a nie sprawowania kontroli.

W ocenie Wojewody wadliwe są również postanowienia § 16 pkt 1 i 2 statutu, które do zakresu wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego zaliczają wybór i odwołanie sołtysa oraz wybór i odwołanie członków rady sołeckiej i komisji. Regulacja ta jest sprzeczna z treścią art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej są wybierani w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Treść zakwestionowanych postanowień jest niezgodna także z art. 36 ust. 1 ustawy, który nadaje zebraniu wiejskiemu wyłącznie charakter organu uchwałodawczego, co oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie mu kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa.

Zakwestionowany został również § 44 ust. 1 statutu, przewidujący, iż nadzór nad działalnością sołectwa w zakresie spraw finansowych sprawuje Skarbnik Gminy, Sprawa zakresu czynności poszczególnych pracowników urzędu gminy, w tym skarbnika, należy do jego kierownika, czyli wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W tym zakresie przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują jakichkolwiek kompetencji rady gminy, a w szczególności możliwości bezpośredniego nakładania przez radę gminy na skarbnika zadań kontrolnych w stosunku do jednostki pomocniczej gminy. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki. Kontrolę i nadzór sprawują zatem organy gminy, do których ustawa zalicza radę oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – art. 11a ust. 1 ustawy. Powierzenie kompetencji nadzorczych skarbnikowi gminy w zakwestionowanym § 44 ust. 1 statutu jest niezgodne z art. 11a ust. 1 ustawy. Rada gminy nie może zmieniać porządku kompetencyjnego ustanowionego przez ustawę, jeśli ustawa nie zawiera w tym zakresie wyraźnego upoważnienia.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim podniósł, iż skarga jest przedwczesna, gdyż Wojewoda przed jej wniesieniem nie wezwał strony przeciwnej do usunięcia naruszenia prawa, co stanowi uchybienie proceduralne, które winno skutkować odrzuceniem skargi. Brak uprzedniego wezwania, które byłoby uwzględnione, niewątpliwie spowodowałoby niezasadność wniesienia skargi.

Organ stwierdził także, że zakwestionowane przez Wojewodę zapisy w statucie zostaną zmienione przez uwzględnienie zastrzeżeń na jednej z najbliższych sesji rady miejskiej. W związku z tym został opracowany projekt nowego statutu, załączony do odpowiedzi na skargę.

Pismem procesowym z dnia 7 października 2010 r., będącym uzupełnieniem odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim wnosił o oddalenie skargi podnosząc, iż uchwałą Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim Nr XXXVIII/256/10 z dnia 15 lipca 2010 r. uchylono treść zakwestionowanego statutu.

Na rozprawie dnia 7 października 2010 r. pełnomocnik Wojewody Lubelskiego popierała skargę i zarzuty w niej zawarte. Potwierdziła, iż uchwała Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim nr XXXVIII/256/10 z dnia 15 lipca 2010 r., została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego i treść nowego statutu sołectwa jest jej znana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie Sądu przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi konieczne jest rozważenie kwestii istnienia przedmiotu zaskarżenia wskazanego w skardze. Sprawa sądowoadministracyjna ma za przedmiot co do zasady kontrolę legalności aktów administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), zatem aby taka kontrola była dokonana musi istnieć jej przedmiot, czyli zaskarżony akt.

W świetle art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn (niż wskazane w punktach 1 i 2) stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, kiedy z jakiś przyczyn wydanie orzeczenia przez sąd administracyjny staje się zbędne. Jak wynika z akt sprawy i na co zwraca uwagę pełnomocnik Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim w piśmie procesowym z dnia 7 października 2010 r., zaskarżona uchwała z dnia 21 kwietnia 2009 r. w sprawie nadania statutu sołectwu Ożarów została w zakwestionowanej przez Wojewodę Lubelskiego części uchylona uchwałą Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim Nr XXXVIII/256/10 z dnia 15 lipca 2010 r. w sprawie zmiany statutu sołectwa Ożarów. Jak wynika z § 5 uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. Uchwała z dnia 15 lipca 2010 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego Nr 982 z dnia 8 września 2010 r. pod poz. 1815.

W tym stanie rzeczy zachodzi konieczność oceny, jaki skutek dla dopuszczalności dalszego postępowania przed Sądem, a w szczególności merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, ma jej uchylenie po wniesieniu skargi, a przed rozpatrzeniem sprawy przez Sąd.

W starszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany był pogląd, w świetle którego sąd administracyjny nie może orzec o nieważności bądź niezgodności z prawem uchwały organu stanowiącej akt normatywny, jeżeli uchwała ta została przez uprawniony organ uchylona lub utraciła moc prawną przed wydaniem wyroku. W takiej sytuacji Sąd Administracyjny winien umorzyć postępowanie (wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r., SA/Wr 96/92, OSP 1993, nr 7, poz. 149; postanowienie NSA z dnia 21 lipca 1992 r., SA/Wr 367/92, ONSA 1993, nr 3, poz. 63). Sąd orzekający w składzie obecnym nie podziela tego poglądu. Należy zwrócić uwagę na to, iż skutki stwierdzenia nieważności uchwały są dalej idące niż skutki jej uchylenia. Orzeczenie stwierdzające nieważność wywołuje skutki od daty podjęcia uchwały, stwierdza bowiem, że ta uchwała, jako naruszająca prawo w stopniu istotnym nie powinna w ogóle zostać wydana, trafić do obrotu prawnego i wywołać jakikolwiek skutek prawny. Tymczasem uchylenie uchwały wywiera skutki tylko od daty jej uchylenia, powodując, że nie może ona wywierać dalszych skutków prawnych, jednak skutki już zaistniałe pozostają w mocy. Ponadto podstawową zasadą kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne jest zasada tempus regit actum, nakazująca ocenę legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Dlatego Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje pogląd, w świetle którego: "Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak, więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi" (wyrok NSA z 22 marca 2007r., II OSK 1776/06, LEX nr 327767; por. także uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994r., W 5/94, OTK 2/1994, poz. 44 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 28 lutego 2007r., II SA/GL 730/06, LEX nr 340147).

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Sąd orzekający stwierdza, że uchylenie zaskarżonej uchwały po wniesieniu skargi do sądu przez Wojewodę, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, nie powoduje zbędności orzekania w sprawie jej zgodności z prawem, gdyż w dacie rocznego obowiązywania wywołała skutki prawne, a zatem nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W konkluzji należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała była sprzeczna z prawem i samo jej uchylenie nie powoduje usunięcia wszystkich skutków przez nią wywołanych. Pozostawienie zaś skutków prawnych uchwały jednostki samorządu terytorialnego sprzecznej z prawem, godzi w fundamenty państwa praworządnego. W ocenie sądu uchylenie zaskarżonej uchwały nie spowodowało bezprzedmiotowości badania jej zgodności z prawem, stąd zasadna jest merytoryczna kontrola aktu będącego przedmiotem skargi.

Odnosząc się zaś do tego zarzutu z odpowiedzi na skargę, iż skarga Wojewody Lubelskiego jest przedwczesna, gdyż nie wezwał on Rady do usunięcia naruszenia prawa i uchybienie to powinno skutkować jej odrzuceniem, to nie może on być uwzględniony. Kwestię nadzoru nad działalnością gminy regulują przepisy rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. , Nr 142, poz. 1591 zwana dalej u.s.g. lub ustawą). Podstawowym instrumentem nadzoru nad działalnością gminy jest wynikający z art. 91 § 1 u.s.g. obowiązek organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty jej doręczenia organowi, jeśli jest ona sprzeczna z prawem. Natomiast, gdy Wojewoda w wyżej wymienionym terminie, nie wyda rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność sprzecznych z prawem uchwały lub zarządzenie, to wówczas organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Zgodnie zaś z art. 102a u.s.g. w sprawach, o których mowa w rozdziale 10, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.

Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 52 § 1 ustanowiła zasadę, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia w świetle art. 52 § 2 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak, zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem zaskarżenia, skargę na akty lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęcie innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Paragraf 4 powyżej cytowanego przepisu stanowi, że w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu, wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin określony w § 3 nie ma zastosowania.

Z sytuacją, o której mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a., gdy ustawa stanowi inaczej, mamy do czynienia w powołanym art. 102a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten wyłącza stosowanie art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. do skarg na uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego i rozstrzygnięcia organów nadzoru nad samorządem terytorialnym. Złożenie skargi w takiej sprawie nie musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, należy mieć na uwadze, że została ona podjęta na podstawie art. 35 ust.1 u.s.g., stanowiącym, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. O charakterze prawnym statutu jednostki pomocniczej przesądza treść przepisu art. 40 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. Oznacza to, że statut jednostki pomocniczej jest aktem prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała nadająca statut winna respektować normy zawarte w aktach wyższego rzędu, w szczególności wynikające z ustawy (art. 94 Konstytucji).

Analizując zarzuty wskazane w skardze, Sąd podzielił stanowisko Wojewody, zgodnie z którym zapis zawarty w § 4 ust.2 statutu sołectwa nie znajduje uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Nie ulega wątpliwości, że sołectwo jako jednostka pomocnicza gminy (art. 5 u.s.g.) nie może brać udziału w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych dla organizacji społecznej przez k.p.a. W tej materii należy odwołać się do utrwalonej linii orzecznictwa m.in. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2003 r. , IV SA 2841/2001, Wspólnota 2004/9/59, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Po 880/08, wyrok z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Rz publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. W powołanym orzecznictwie sądowym wyrażono jednolity pogląd, że jednostka pomocnicza nie jest kolejną jednostką samorządu terytorialnego, a stanowi część większej struktury jaką jest gmina. Jak sama nazwa wskazuje podmioty takie mają pomocniczy charakter, wykonują zadania gminy im powierzone i działają w ramach podmiotowości prawnej gminy. Same jednostki pomocnicze nie posiadają osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Nie mogą być zatem samodzielnym przedmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego (K. Bendarzewski i inni. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym Warszawa 2004). Brak regulacji prawnej w ustawie o samorządzie gminnym przyznającej sołectwom, dzielnicom i osiedlom prawo do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych w k.p.a. dla organizacji społecznych wyłącza także możliwość przyznania tym jednostkom pomocniczym gminy pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2003 r.).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje powyżej prezentowane stanowisko i uważa, że ma ono w pełni zastosowanie do niniejszej uchwały.

Wojewoda zasadnie podniósł, że § 11 ust. 1 uchwalonego statutu, który stanowi, że" organami sołectwa są zebrania wiejskie, sołtys i rada sołecka" narusza treść art. 36 ust. 1 ustawy. Przepis ten jednoznacznie określa, iż organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys. Sołtysa w jego działalności na rzecz społeczności sołectwa wspomaga rada sołecka, która pełni role doradczą i opiniodawczą. Nie jest więc w świetle powyższego samodzielnym organem sołectwa.

Podkreślenia wymaga słuszne stanowisko organu nadzoru, że granice swobody prawodawczej rady gminy zakreślone są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego organ nadzoru prawidłowo uznał, że § 11 ust. 2, § 28, § 29 i § 30 statutu zostały przyjęte bez podstawy prawnej i z naruszeniem art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy. Powyżej wskazane przepisy statutu przewidziały kompetencje zebrania wiejskiego w zakresie powoływania stałych i doraźnych komisji w celu zlecania im przez ten organ i sołtysa określonych zadań. Aktualnie obowiązujące przepisy nie przewidują w strukturze organów sołectwa komisji stałych i doraźnych, powoływanych przez inne organy sołectwa. Należy zwrócić uwagę na trafny i znajdujący zastosowanie w tej sprawie pogląd wyrażony w wyroku WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 178/08 publ. Lex nr 511466, iż ustawa nie przewiduje poza zebraniem wiejskim i sołtysem innych organów sołectwa, ani nie dopuszcza możliwości ich stworzenia przez zebranie wiejskie. Ponadto jak słusznie podnosił Wojewoda Lubelski w skardze powołując się na treść art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. , jednostka pomocnicza nie posiada swobody w zakresie tworzenia kolejnych ogniw, na które cedowane będą niektóre obowiązki nałożone statutem. Sąd przychyla się do poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 1992 r. sygn. akt I ISA/Wr 238/92 (ONSA z 1992 r., nr 3-4, poz. 82), w którym zwrócono uwagę, że rada gminy, ustalając organizację i zakres działania sołectwa odrębnym statutem, musi czynić to w sposób nie zmieniający reguł wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy. Naruszeniem tej zasady jest przeniesienie w statucie sołectwa istotnej części uchwałodawczych i wykonawczych kompetencji właściwych jego organów na inny podmiot usytuowany prawnie poza strukturą tych organów. Art. 36 ust. 1 u.s.g. jest przepisem normującym organizacje i funkcjonowanie jednostek pomocniczych i w swojej treści wyraźnie wskazuje jakie organy sołectwa mogą być powoływane oraz wskazuje przypisane do nich kompetencje. Dlatego z uwagi na powyższe powołaniu komisji stałych i doraźnych i przeniesienie na nie części kompetencji posiadanych przez zebranie wiejskie i sołtysa jest niedopuszczalne, i dokonane wbrew przepisom prawa. Argumentacja powyższa uzasadnia także stwierdzenie nieważności § 16 pkt 6 statutu w brzmieniu "a także stałych i doraźnych komisji".

W ocenie Sądu zasadny jest również podniesiony przez organ nadzoru zarzut naruszenia art.36 ust1 oraz art.18a ust1 u.s.g. przez § 15 ust. 1 statutu o treści "zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym i kontrolnym sołectwa". Również taka sama treść jak w powyższym punkcie statutu znajduje się w § 11 ust. 1 pkt 1 statutu. Przypisanie zebraniu wiejskiemu kompetencji nie wynikających z ustawy uzasadnia stwierdzenie nieważności powyższych punktów statutu. Funkcje kontrolne jednostek pomocniczych posiada rada gminy co wynika z treści art. 18a ust. 1 u.s.g.

Taką samą wadę jak wskazana wyżej, zawiera również § 16 pkt 1 i 2 statutu stanowiąc, że "do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego należy wybór i odwołanie sołtysa oraz wybór i odwołanie członków rady". Uchwalony przepis statutu rozszerzył kompetencję uchwałodawczą zebrania wiejskiego wynikającą z art. 36, ustęp 1 ustawy o uprawnienia elekcyjne. Również i ten zapis statutu został podjęty bez podstawy prawnej i wbrew treści przywołanego powyżej przepisu ustawy , który wyraźnie stwierdza, że zebranie wiejskie jest w sołectwie tylko organem uchwałodawczym. Ponadto treść art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego w odniesieniu do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej i wyraźnie stanowi, że przysługuje ono osobom fizycznym mającym status stałego mieszańca sołectwa i posiadającym uprawnienie do głosowania spośród nieograniczonej liczby kandydatów. W świetle powyższych ustaleń Sąd przyjął, że zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. podniesiony przez organ nadzoru jest zasadny i stwierdził nieważność tego punktu statutu.

Odnosząc się do poniesionego przez Wojewodę zarzutu sprzeczności § 44 ust. 1 statutu z art. 35 ust. 3 pkt 5 i art. 11a ust. 1 u.s.g. również należy uznać jego zasadność. Rada gminy podejmując uchwałę o ustroju jednostki wewnętrznej gminy, jaką jest sołectwo, zobowiązana była do przestrzegania przepisów tej ustawy. Dotyczy to między innymi art. 11a ust. 1 u.s.g., według którego organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Według art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. W podjętej uchwale § 44 ust. 1 statutu, przekazujący skarbnikowi gminy nadzór nad działalnością sołectwa w zakresie gospodarki finansowej, jest zatem niezgodny z powołanym art. 11a ust. 1 u.s.g., a niezgodność ta ma charakter istotny. Rada gminy nie jest bowiem władna do zmiany porządku kompetencyjnego, ustanowionego przez ustawę, jeśli ustawa nie zawiera w tym zakresie wyraźnego upoważnienia (jak np. w art. 39 ust. 4 u.s.g). Skarbnik nie należy do organów podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, nie można mu zatem nadać uprawnień kontrolnych i nadzorczych wobec jednostki pomocniczej gminy na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 11 u.s.g. (patrz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 marca 2009r. sygn. akt IIISA/Wr 857/09). Podzielając w całości powyżej przedstawiony wywód, Sąd stwierdził nieważność zapisu statutu w § 44 ust. 1 jako sprzecznego z wyżej przedstawionymi przepisami prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Z uwagi na uchwałę z dnia 15 lipca 2010 r. Nr XXXVIII/256/10 podjętą przez Radę Miejską w Opolu Lubelskim która zmieniła zakwestionowane przez Wojewodę Lubelskiego przepisy statutu sołectwa Ożarów, będące przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej, Sąd nie wstrzymywał wykonania zaskarżonej uchwały na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a.