Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1793/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. S. kwotę 200 ( dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 1793/10

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 17 grudnia 2008r. W. S. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.2008r. znak [...] oraz decyzji organu I instancji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1, 2, 5, 6, i 7 kpa.

W/w decyzją Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania W. S., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty S. z dnia [...] września 2008r. w części dot. udzielenia pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych związanych z przystosowaniem pomieszczeń dla biura projektu w budynku Starostwa Powiatowego w S. i umorzył postępowanie w tym zakresie a w pozostałej części tj wykonania dwóch podjazdów i platformy pionowej dla osób niepełnosprawnych przy budynku Starostwa Powiatowego zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W. S. wskazał we wniosku, że:

1) w komparycji decyzji organu II instancji nie wskazano podstawy prawnej

rozstrzygnięcia co do pkt 2 sentencji decyzji,

2) organ II instancji w pkt 2 sentencji utrzymał w mocy w części decyzję

organu I instancji mimo, że roboty budowlane na zewnątrz budynku zostały

rozpoczęte oraz pewien zakres robót budowlanych został wykonany,

3) decyzja organu I instancji została w części utrzymana w mocy mimo, że

organ I instancji podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy z mocy prawa,

4) inwestor nie posiadał i nie posiada tytułu prawnego do dysponowania

nieruchomością wspólną,

5) decyzja jest niewykonalna a jej wykonanie wywoła czyn zagrożony karą, gdyż

inwestor nie posiada tytułu prawnego do realizacji inwestycji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009r.nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 z póź. zm.) zwanej dalej K.p.a stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. znak [...] w całości.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z póżn. zm.),zwanej dalej Prawem budowlanym, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a realizacja

VII SA/Wa 1793/10

choćby w części, robót budowlanych przez inwestora, powoduje bezprzedmiotowość

postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Ponadto stwierdził, że fakt wykonywania przez inwestora części robót budowlanych objętych decyzją Starosty S. z dnia [...] września 2008r. wypełnia dyspozycję przepisu art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego powodując bezprzedmiotowym wniosek inwestora o pozwolenie na budowę omawianej inwestycji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego za błędne uznał stanowisko organu II instancji dopuszczające możliwość korygowania przez inwestora zakresu wniosku w każdym etapie postępowania administracyjnego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestor utracił takie uprawnienie z chwilą rozpoczęcia robót budowlanych, zanim decyzja o pozwoleniu stała się ostateczna.

Wobec stwierdzenia naruszenia w/w przepisów Prawa budowlanego obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Odnosząc się do zarzutu obrazy art. 24 i 25 kpa organ stwierdził, że nie są to podstawy do stwierdzenia nieważności a mogą być brane pod uwagę jedynie w postępowaniu o wznowienie procesu i w związku z tym dla rozstrzygnięcia w mniejszej sprawie nie miały znaczenia.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Starosta S. i W. S..

Rozpoznając ponownie sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 z póź. zm. ) uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009r. znak [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. znak [...]. W uzasadnieniu organ podzielił ustalenia faktyczne dokonane w ramach wcześniejszego postępowania w szczególności co do tego, że w przedmiotowej sprawie decyzja Wojewody [...] narusza przepisy Prawa budowlanego, jednak powyższe naruszenie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa a tylko takie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ocena tego naruszenia powinna uwzględniać wyjątkowość stwierdzenia nieważności i powinna być poprzedzona oceną naruszenia, w świetle okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych a wydanie decyzji przez Wojewodę [...] pomimo, zaistnienia okoliczności, o

VII SA/Wa 1793/10

których mowa w art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, nie stanowi rażącego naruszenia tego przepisu. Mając na uwadze charakter i zakres wykonanych robót budowlanych organ stwierdził, że naruszenie to nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa prawa.

Po rozpatrzeniu skargi W. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia z dnia 17 grudnia 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1576/09 uchylił zaskarżone decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] maja 2009r i [...] czerwca 2009r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd za zasadny uznał zarzut Skarżącego nie rozpoznania całości sprawy a w szczególności zarzutów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem Sądu Główny Inspektor Nadzoru budowlanego w zasadzie odniósł się tylko do jednego zarzutu spośród wielu stawianych przez Skarżącego.

O ile, zdaniem Sądu, można zaakceptować sposób procesowania podczas wydawania pierwszej decyzji stwierdzającej nieważność, polegający na oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na zarzucie rażącego naruszenia prawa budowlanego polegającego na częściowym utrzymaniu w mocy decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w sytuacji wcześniejszego rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych o tyle takie postępowanie nie było dopuszczalne podczas ponownego rozpoznania sprawy. Należy mieć bowiem na uwadze, że pierwotnie zarzut rażącego naruszenia prawa został uznany za wystarczający do stwierdzenia nieważności i w związku z tym można było zaakceptować brak odniesienia się do większości pozostałych zarzutów wymienionych we wniosku Skarżącego. Jednakże ponownie rozpoznając sprawę, w sytuacji uznania, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa obowiązkiem organu było zbadanie pozostałych zarzutów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym Skarżący ponownie na wskazane wcześniej zarzuty się powołał. W uzasadnieniu wniosku wskazuje na inne naruszenie prawa, które w jego ocenia należy uznać za rażące jak chociażby brak podstawy prawnej w decyzji Wojewody [...], nie posiadanie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. Sąd wskazał, ze skarżący podnosił też, że decyzja jest niewykonalna w sytuacji funkcjonowania dwóch różnych ale zatwierdzonych projektów budowlanych co do zamierzonej inwestycji. Wskazał również, iż wykonanie decyzji wywoła czyn zagrożony karą. Przy czym, nie przesądzając skuteczności tych zarzutów, nie można przyjąć, że nie zostały poparte przez Skarżącego obszernym uzasadnieniem.

VII SA/Wa 1793/10

Niezależnie od powyższych uchybień Sąd wskazał, że organ błędnie rozpoznał ponownie sprawę na skutek wniosku złożonego przez Starostę S..

Sąd zauważył, że Starosta S. w tej sprawie wydawał decyzję o pozwoleniu na budowę więc nie mógł być strona postępowania i składać w sprawie wniosków.

Skoro wniosek Starosty S. nie mógł być uznany za skuteczny, pozostawał wniosek W. S. i w związku z tym organ winien mieć na uwadze treść art. 139 K.p.a. Sąd również zauważył, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę oraz decyzja o pozwoleniu zostały sporządzone przez tę samą osobę.

Reasumując Sąd zalecił organowi by ten rozpoznając ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji uwzględnił wskazane powyżej uwagi a w szczególności ocenił zasadność wszystkich zarzutów wskazanych we wniosku w kontekście art. 156 § 1 kpa.

Ponownie rozpatrując sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] w całości.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podkreślił, że zgodnie z art. 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r.. Nr 153, poz. 1270), kierował się oceną prawną wyrażona w orzeczeniu Sądu, która wiąże ten Sąd oraz inne sądy i organy administracji publicznej.

Badając przedmiotową decyzję w postępowaniu nadzorczym organ uznał, że nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 Kpa, obligująca organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę załączył prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo do dysponowania nieruchomością wynikało, ze znajdujących się w aktach sprawy, umów z dnia 16 lipca 2008r. zawartych pomiędzy między inwestorem a współużytkownikami wieczystymi działki objętej inwestycją wszelkie zarzuty wnioskodawcy podważające prawdziwość złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i umowy z dnia 16 lipca 2008r. mogą być weryfikowane wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 pkt 1 Kpa).

Zatem za bezzasadny należy uznać zarzut wniosku dotyczący niewykonalności inwestycji z uwagi na nieposiadanie przez inwestora prawa do dysponowania

VII SA/Wa 1793/10

nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie wyjaśnić należy, że ewentualny brak

takiego prawa nie świadczy o niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5

Kpa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że działka nr [...], na której została zaprojektowana sporna inwestycja, usytuowana jest na obszarze objętym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego terenu "CENTRUM." w mieście S., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 1998r. ogłoszona w Dz. Urz. Woj. R. Nr 6 z dnia 30 czerwca 1998r. poz. 150, w strefie A35 UF,KS,UŁ,ZT - administracja państwowa i samorządowa oraz służba i jednostki ochrony i bezpieczeństwa wraz z urządzeniami obsługi, parkingami i zielenią towarzyszącą. Przedmiotowa inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stwierdził również, że wydanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], nastąpiło z naruszeniem art. 32 ust. 4a w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wobec wykonywania robót budowlanych pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jednakże, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe naruszenie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem w orzecznictwie sądowo-administracyjnym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za wdaną z rażącym naruszeniem prawa, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04).

W związku z powyższym, organ wskazał, ze ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do przyjęcia, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru naruszonego przepisu, jako kryterium rażącego naruszenia prawa, winny być brane pod uwagę społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, niż stabilność ostatecznej

VII SA/Wa 1793/10

decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2008 r, sygn. akt II OSK

888/07, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r, sygn. akt III A.R.N 22/95).

Odnosząc się do zarzutu W. S. podniesionego we wniosku z dnia 17 grudnia 2008 r., wskazującego na niezdolność organu I instancji do rozpatrzenia wniosku inwestora z dnia 28 sierpnia 2008 r. z uwagi na okoliczności, o których mowa w art. 24 i 25 Kpa, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że powyższe zarzuty stanowią przesłankę do ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [....]. Wskazał, że przesłanka stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania nie może być jednocześnie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

Po rozpoznaniu wniosku W. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2010r. podtrzymując w uzasadnieniu swoją poprzednią argumentację, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych z art. 156 § 1 Kpa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do zarzutów W. S. ponownie stwierdził, że:

inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę załączył prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a prawo do dysponowania nieruchomością wynikało, ze znajdujących się w aktach sprawy, umów z dnia 16 lipca 2008r. zawartych pomiędzy między inwestorem a współużytkownikami wieczystymi działki,

powyższych ustaleń za bezzasadny należy uznać zarzut wniosku dotyczący niewykonalności inwestycji z uwagi na nieposiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wyjaśniając, że ewentualny brak takiego prawa nie świadczy o niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa,

* inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego,

* inwestycja rozpoczęta została z naruszeniem art. 28 ust.1 ustawy Prawo

budowlane lecz naruszenie to nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa,

bowiem okoliczności danej sprawy, a w szczególności fakt, że budowa ma na celu

ułatwienie osobom niepełnosprawnym codzienne funkcjonowanie oraz dostęp do

* VII SA/Wa 1793/10

instytucji publicznych jest do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań

praworządności,

- niezdolność Starosty S. do rozpatrzenia wniosku inwestora z dnia 28 sierpnia 2008 r. z uwagi na okoliczności, o których mowa w art. 24 i 25 Kpa, stanowi przesłankę do ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] natomiast nie może być jednocześnie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji,

- podnoszona we wniosku skarżącego okoliczność, że w decyzji organu odwoławczego, jako podstawę rozstrzygnięcia podano jedynie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, pomimo, że decyzja ta utrzymywała w mocy decyzję pierwszo instancyjną w części, pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie bowiem istnieje przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia - w omawianym przypadku art. 138 § 1 pkt 1 Kpa - nie można więc stwierdzić, że rozstrzygnięcie zostało wydane bez podstawy prawnej,

Reasumując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że analiza kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r, znak: [...] prowadzi do wniosku, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych z art. 156 § 1 Kpa.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, W. S. ponownie zarzucił nie rozpoznanie przez organ wszystkich jego zarzutów oraz naruszenie przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego art. 28 ust 1, 32 ust 4 a, 48 prawa budowlanego. Strona podkreśliła, że wnioskiem z dnia 17.12.2008r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...].12.2008r. znak [...] oraz decyzji organu I instancji w oparciu o art. 156 §1 pkt 1,2,5,6,7 kpa w szczególności z następujących powodów:

1.w komparycji decyzji organu II instancji brak jest podstawy prawnej rozstrzygnięcia co do pkt 2 sentencji decyzji oraz sentencja decyzji rażąco narusza prawo,

2. organ II instancji w pkt 2 sentencji utrzymał w mocy w części decyzję organu I instancji mimo, że roboty budowlane na zewnątrz budynku zostały rozpoczęte oraz pewien zakres robót budowlanych został wykonany o czym organ II instancji wiedział,

3. decyzja organu I instancji została w części utrzymana w mocy mimo, że

organ I instancji podlegał wyłączeniu od rozpoznania przedmiotowej sprawy z mocy prawa,

4.inwestor nie posiadał i nie posiada tytułu prawnego do dysponowania

nieruchomością wspólną,

3. VII SA/Wa 1793/10

5. decyzja jest niewykonalna a jej wykonanie wywoła czyn zagrożony karą gdyż inwestor nie posiada tytułu prawnego do realizacji inwestycji,

Strona w uzasadnieniu skargi podniosła , ze WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku jednoznacznie wskazał i ustalił, że wniosek starosty o ponowne rozpoznanie sprawy nie mógł być uznany za skuteczny ponieważ starosta działał w sprawie jako organ. Zdaniem strony pozostawał więc jej wniosek i w związku z tym organ winien mieć na uwadze treść art. 139 kpa i zastosować się do określonej w nim zasady.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy P.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (vide: T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 473 i powołany tam wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1177/97). Należy przyjąć, iż ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego stosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana.

Rozstrzygając ponownie sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był zatem związany ustaleniami, które zapadły w toku rozpoznawania skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca

VII SA/Wa 1793/10

2009r, zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 17 grudnia 2009 r. (VII SA/Wa 1576/09)

Sąd uchylając wcześniejsze decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazał, że z ich treści wynika, że organ nie rozpoznał wszystkich zarzutów strony co stanowi obrazę przepisów postępowania mogącą w sposób oczywisty mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Sąd zauważył również, że S. S. w tej sprawie wydawał decyzję o pozwoleniu na budowę więc nie mógł być strona postępowania i składać w sprawie wniosków. Skoro wniosek Starosty S. nie mógł być uznany za skuteczny, pozostawał wniosek W. S. i w związku z tym organ winien mieć na uwadze treść art. 139 K.p.a. Sąd również zauważył, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę oraz decyzja o pozwoleniu zostały sporządzone przez tę samą osobę.

Oceniając więc ponownie zaskarżoną decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie czy dana decyzja dotknięta została jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa ( vide wyrok NSA z 22. 05.1987 r. IV S.A. 1062/86, ONSA 1987 r., nr1, poz.35). Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nadzwyczajne jest sprawdzenie czy jakiś konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.

Od lat zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa jest zgodna, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1986 r. sygn. akt IV SA 716/86 - Monitor Prawniczy - Zestawienie Tez 1991/11 s.9).

Można zatem stwierdzić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności.

Ustalenie, że decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, a zatem, że jest z nim oczywiście sprzeczna

VII SA/Wa 1793/10

oznacza, że nie chodzi o błędny w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w

sposób jasny i niedwuznaczny.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że taka sytuacja mogła mieć miejsce w niniejszej sprawie, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zbyt pochopnie ustalił, że wydanie kwestionowanej decyzji nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa przy czym nie przeanalizował i nie wziął pod rozwagę wszystkich wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu do wyroku z dnia 17 grudnia 2009r. pod kątem obowiązującego orzecznictwa sądowego.

Wprawdzie organ stwierdził, że kierował się oceną prawną wyrażona w orzeczeniu Sądu, która wiąże sądy i organy administracji publicznej lecz nie zastosował się wszystkich zaleceń i oceny prawnej przyjętej w prawomocnym wyroku. Nie ustosunkował się jednak do zarzutu dot. składania przez Starostę S. wniosków o pozwolenie na budowę i wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę w tej sprawie odsyłając stronę na drogę innego postępowania nadzwyczajnego tj wznowienia postępowania. Organ nie ustosunkował się też i nie rozważył możliwości naruszenie w sprawie przepisu art. 139 K.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, że wydanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] , nastąpiło z naruszeniem art. 32 ust. 4a w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wobec wykonywania robót budowlanych pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego to naruszenie nie jest rażące , ponieważ nie wyczerpuje wszystkich trzech przesłanek takiego naruszenia tj oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Organ wskazał, ze ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do przyjęcia, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru naruszonego przepisu, jako kryterium rażącego naruszenia prawa, winny być brane pod uwagę społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją a tego kryterium przy orzekaniu o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić.

Sąd w niniejszym składzie nie podziela tego poglądu organu w odniesieniu do niniejszej sprawy, bowiem organ nie uwzględnił okoliczności, że Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty S. z dnia [...] września 2008r. w części dot. udzielenia pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych związanych z przystosowaniem pomieszczeń dla biura projektu w budynku Starostwa Powiatowego w

VII SA/Wa 1793/10

S. i umorzył postępowanie w tym zakresie, z uwagi na fakt rozpoczęcia robót budowlanych . Jeżeli więc, rozpoczęte zostały również roboty budowlane na zewnątrz obiektu to organ również i w tej części winien umorzyć postępowanie.

Odnosząc się do zarzutu W. S. podniesionego we wniosku z dnia 17 grudnia 2008 r, wskazującego na niezdolność organu I instancji do rozpatrzenia wniosku inwestora z dnia 28 sierpnia 2008 r. z uwagi na okoliczności, o których mowa w art. 24 i 25 Kpa, organ stwierdził, że powyższe zarzuty stanowią przesłankę do ewentualnego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...]. Wskazał, że przesłanka stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania nie może być jednocześnie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd w niniejszym składzie nie podziela również tego poglądu organu w odniesieniu do niniejszej sprawy.

Wydanie decyzji przez organ podlegający wyłączeniu jest różnie oceniane w sądownictwie administracyjnym. W wyrokach - WSA w Łodzi z dnia 23.06.2004 r. - II SA/Łd 333/02, WSA w Lublinie z dnia 21.01.2005 - II SA/Lu 746/04 - niepublikowane, oraz WSA w Rzeszowie z dnia 21.11.2006r. - IISA/Rz 985/05 /., postawiona jest teza o rażącym naruszeniu przepisów o wyłączeniu - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie organ administracyjny orzekał już po wcześniejszym wyroku Sądu. Ocena prawna wyrażona w wyroku w sprawie jest wiążąca dla organu administracji przy ponownym wydawaniu decyzji (po uchyleniu poprzedniej decyzji przez sąd administracyjny). Rozpatrując sprawę ponownie, organ administracji stosuje się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach oraz bez względu na orzeczenia organów administracyjnych wydane w innych sprawach.

W związku z powyższym nie sposób było nie zauważyć, że Starosta S. był stroną postępowania administracyjnego, a ściślej precyzując działał w podwójnej roli, tzn. jako reprezentant strony postępowania /dominium/ i jednocześnie jako organ podejmujący decyzję /imperium/. Zatem starosta podpisujący wniosek o pozwolenie na budowę, tak jak to uczynił w niniejszej sprawie, stracił zdolność do rozpatrywania takiego wniosku i jego załatwienia.

Zgodnie z przepisem art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

VII SA/Wa 1793/10

Skoro więc Starosta S. wystąpił w sprawie jako inwestor to powinien w tym przypadku czynić konsekwentnie występując jako strona postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Starosta nie może w takim przypadku inicjować postępowania administracyjnego w charakterze strony lub jej pełnomocnika a jednocześnie orzekać w takim postępowaniu. Zdaniem Sądu, Starosta S., w tym przypadku, nie był organem właściwym do rozpatrzenia sprawy, bowiem nie mógł skutecznie zainicjować postępowania administracyjnego kierując wniosek o pozwolenie na budowę do własnej osoby.

Zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 j.t./ starosta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z unormowania tego wynika że może inicjować postępowanie o wydanie dla Starostwa pozwolenia na budowę określonego obiektu, lecz oczywistym jest ,że nie może go kierować do własnej osoby, bowiem nie nastąpi w takim przypadku uzewnętrznienie woli inwestora chyba że potraktuje się daną sytuację jako wszczęcie postępowania z urzędu.

Gdyby jednak przyjąć takie założenie to uznać należałoby, że jest to działanie contra legem, bowiem prawo budowlane, na podstawie którego wydano pozwolenie na budowę przewiduje wszczęcie postępowania wyłącznie na wniosek inwestora ( art.32 ust. 4 prawa budowlanego).

Powyższe rozważania prowadzą zatem do konkluzji, że złożenie wniosku o pozwolenie podpisanego przez starostę do własnej osoby czyni organ wykonawczy powiatu niewładnym do działania we własnej sprawie. Jako organ administracji publicznej Starosta staje się niezdolny do załatwienia takiej sprawy, chyba że połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania można interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia będą spełniać wymagania przewidziane w przepisach prawa.

Reasumując na gruncie przepisów prawa budowlanego Starosta reprezentujący interes inwestora powinien skierować wniosek o pozwolenie na budowę do właściwego Wojewody. Sprawa wówczas podlegałaby załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad starostą/w tym przypadku przez wojewodę/, z tym że organ ten mógłby wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ.

Rozpoznanie zaś z urzędu sprawy dot. pozwolenia na budowę jest poważnym uchybieniem kwalifikującym je jako rażące naruszenie prawa.

VII SA/Wa 1793/10

Zaprezentowana interpretacja pozostaje w nurcie utrwalonego orzecznictwa NSA - uchwała Składu Siedmiu Sędziów OPS1/03 z dnia 19 maja 2003r. ONSA Nr 4/2003, poz. 115.

W świetle powyższych rozważań, skargę należało uznać za zasadną, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z ewidentnym naruszeniem przepisów wyżej wskazanych, zaś naruszenia te miały istotny wpływ na wynik postępowania. Raz jeszcze podkreślić należy, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji zobowiązany jest do wykonania wytycznych zawartych w wyroku Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w pkt 1 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżanego postanowienia podjęto w pkt 2 stosownie do art. 152 tejże ustawy. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 3 na podstawie art. 200 ww. ustawy. Skoro tak to Starosta nie może jednocześnie występować w imieniu powiatu jako strona w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę.