Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 915/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170, art. 174 pkt 2, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6, art. 7, art. 61 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 28 ust. 1, art. 36a ust. 2, art. 40 ust. 1, art. 51, art. 90
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Grażyna Radzicka Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 74/08 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wykonania robót budowlanych bez pozwolenia na ich wznowienie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 915 / 08

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. S. na decyzję Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] maja 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., którą to decyzją umorzono postępowanie w sprawie wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia na ich wznowienie.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wykonywania na terenie nieruchomości przy ul. W. w O. robót budowlanych bez pozwolenia na wznowienie robót. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalił, że w okresie od uchylenia wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2002 r. decyzji w przedmiocie wznowienia robót budowlanych na terenie przedmiotowej nieruchomości wykonano jedynie drobne roboty wykończeniowe, niewymagające pozwolenia na budowę (malowanie parteru i klatki schodowej) oraz prace zabezpieczające. Zdaniem organu wykonanie muru rozgraniczającego posesję inwestora i sąsiada, jak też ocieplenie styropianem składu opału nie wymagało pozwolenia na budowę w myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm., dalej zwaną- Prawem budowlanym). Powyższe okoliczności stwierdzono w oparciu o ustalenia przeprowadzone w czasie wizji lokalnych w dniach [...] marca 2003 r., [...] kwietnia 2004 r., [...] października 2004 r. i [...] lutego 2005 r. Z kolei wykonanie składu opału nastąpiło przed dniem [...] lipca 2002r., co potwierdziły wpisy w dzienniku budowy z marca i kwietnia 2002 r. Organ I instancji wskazał, iż nie były prowadzone roboty budowlane, które by naruszały przepisy art. 28, art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, co uzasadniało umorzenie postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji, żądając jej uchylenia wniósł J. S.

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Warmińsko- Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe i ustalił w sposób dokładny i niebudzący wątpliwości stan faktyczny sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru stwierdził, iż w oparciu o przeprowadzone wizje lokalne ustalono, jakie roboty budowlane zostały wykonane po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2002 r. Nadto organ odwoławczy wskazał, że sankcja określona w art. 50a Prawa budowlanego, która obliguje organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót wykonywanych po ich wstrzymaniu została wprowadzona od dnia [...] lipca 2003 r., a zatem organ I instancji nie mógł zastosować tego typu sankcji w przedmiotowej sprawie.

Ponadto organ odwoławczy dodał, że przeprowadzając postępowanie odwoławcze zajął się wyłącznie tym przedmiotem, co do którego postępowanie zostało wszczęte. Dlatego też kwestia legalności decyzji Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 1996r., jako nie należąca do niniejszego postępowania, nie była rozpatrywana.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. S. żądając jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Zaskarżonym decyzjom skarżący zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 12 § 2, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 i 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a także art. 231 Kodeksu karnego.

W odpowiedzi na skargę Warmińsko - Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 19 marca 2008 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze. Wskazał ponadto, iż po nabyciu obiektu budowlanego przez S. i E. R. oraz wobec braku przeniesienia na nowych właścicieli pozwolenia na budowę w trybie art. 40 Prawa budowlanego, wszelka budowa na tym obiekcie straciła cechy legalności, ponieważ brak było pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2002 r. sygn. akt IV SA 2831/01, którym to wyrokiem Sąd uchylił decyzję Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2001 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji podzielił dokonane przez organy ustalenia faktyczne, że inwestorzy nie dokonywali od 2002 r. robót wymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a wykonywali jedynie drobne prace mające na celu zabezpieczenie budowy: jak zamontowanie drzwi z garażu do piwnicy, uzupełnienie murku od strony sąsiada, czy też zabezpieczenie schodów zewnętrznych i loggi, co zostało zrealizowane jako zalecenie nadzoru budowlanego.

Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji skarżący nie wskazał żadnej okoliczności, poza swoimi ocenami, która pozwoliłaby przesądzić, że inwestorzy wykonywali prace będące kontynuacją budowy. Dlatego też zdaniem Sądu należy podzielić stanowisko organów administracji, że wykonywane prace ze względu na swój rozmiar miały wyłącznie charakter zabezpieczający.

Za nietrafny w ocenie Sądu pierwszej instancji został również uznany pogląd, iż wykonanie takich prac remontowych, czy też wykończeniowych jak: malowanie parteru i klatki schodowej, docieplenie styropianem składu opału, utwardzenie podjazdu, czy odprowadzenie wody wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, co wprost wynika z treści art. 29 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż wbrew zarzutom skargi organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę, dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, zapewniły skarżącemu czynny udział w toczącym się postępowaniu. Ponadto organy prowadziły postępowanie zgodnie z przepisami k.p.a., a także zasadnie wykazały, iż w sprawie nie może mieć zastosowanie sankcja określona w art. 50a Prawa budowlanego, bowiem sankcja ta została wprowadzona do ustawy Prawo budowlane nowelą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i zaczęła obowiązywać od dnia 11 lipca 2003 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zasadnie wskazały organy nadzoru budowlanego, że nawet gdyby w 2002 r. stwierdzono wykonywanie robót budowlanych, pomimo nakazu ich wstrzymania, nie można byłoby wydać decyzji na podstawie art. 50a ustawy Prawo budowlane, bowiem przepis ten w tym czasie nie obowiązywał. Z kolei po dniu 11 lipca 2003 r. nie były prowadzone roboty budowlane, które naruszałyby przepisy art. 28, art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego.

Prawidłowym również w ocenie Sądu pierwszej instancji było stanowisko organu odwoławczego, iż kwestia legalności decyzji Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 1996 r., jak też przepisania dziennika budowy na nowych inwestorów, jako nie należące do niniejszego postępowania, nie były w nim rozpatrywane. Kwestie te nie podlegają tym samym ocenie Sądu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu podniesionego na rozprawie, iż wobec braku przeniesienia na nowych właścicieli nieruchomości przy ul. W. pozwolenia na budowę w trybie art. 40 Prawa budowlanego wszelkie prace budowlane na tym obiekcie straciły cechy legalności, Sąd wskazał, iż kwestia ta również nie podlega kontroli Sądu. Posiłkując się w tym zakresie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zmiana osoby inwestora nie narusza prawem chronionych interesów właściciela sąsiedniej działki. Tym samym zmiana inwestora w trybie art. 40 Prawa budowlanego nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeśli spełnione są warunki określone tym przepisem. Żadna więc z przesłanek warunkujących przeniesienie pozwolenia na budowę nie dotyczy interesów właściciela sąsiedniej działki ani interesom tym nie zagraża.

W związku z powyższymi okolicznościami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej - p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku sporządzoną pismem ręcznym, podpisaną przez radcę prawnego J. D. i skarżącego, wniósł J. S., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc "o jego zmianę art. 186 p.p.s.a lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia art. 185 § 1 i § 2 p.p.s.a." Skarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do pkt 1 kasacji wskazano, że w niniejszej sprawie wszczęto bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne, naruszając tym samym art. 190 p.p.s.a. odnośnie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2002 r., uchylającego decyzje zezwalające na kontynuowanie robót.

Skarżący wskazał również, iż z dniem 28 lutego 1997 r. tj. z chwilą zakupu obiektu przez E. i S. R. w trakcie budowy od Spółdzielni A. z naruszeniem art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, budowa ta straciła cechę legalności. Dodatkowo skarżący wskazał na naruszenie art. 170 p.p.s.a., poprzez uchylenie się od wykonania wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 2037/06. Skarżący zarzucił również organom administracyjnym, iż "za akceptacją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego" doprowadziły do przewlekłości postępowania, a także naruszyły art. 28 ust. 1 w zw. z art. 90 Prawa budowlanego.

Ponadto skarżący wskazał, iż naruszenie art. 40 Prawa budowlanego stwarza sytuację braku uprawnień S. i E. R., wynikających z pozwolenia na budowę wydanego na rzecz Spółdzielni A., jak również wyklucza podjęcie realizacji decyzji Wojewody Olsztyńskiego tj. dokonania przymusowych rozbiórek części obiektu z doprowadzeniem go do stanu zgodnego z zatwierdzoną dokumentacją techniczną i pozwoleniem na budowę.

W odniesieniu do drugiego zarzutu kasacji skarżący wskazał na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez doprowadzenie "do wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na kontynuowanie robót na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. bez podania podstawy prawnej".

W ocenie skarżącego, po nowelizacji Prawa budowlanego, art. 51 ust. 2 znalazł odzwierciedlenie w art. 51 ust. 3 pkt 2. Przepis ten wyklucza prowadzenie postępowania w sprawie o zezwolenie na wznowienie robót. W Prawie budowlanym przewidziano tylko jeden przypadek, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę jest zastąpiona decyzją zezwalająca na wznowienie postępowania, który ma miejsce, gdy wystąpi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego z wydaniem nakazu opracowania dokumentacji zamiennej (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Jak wskazał skarżący po uprawomocnieniu się decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz opracowaniu dokumentacji zamiennej przez inwestora organ ma bowiem obowiązek uchylić pozwolenie na budowę w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego i dokonać czynności określonych w art. 51 ust. 4 Praw budowlanego.

W przypadku więc wydania "nakazów doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z zatwierdzoną dokumentacją techniczną" tak jak uczyniono to w decyzji Wojewody Olsztyńskiego z dnia [...] kwietnia 1996 r. procedury zezwolenia na wznowienie robót nie mają zastosowania. Prowadzone postępowanie było więc bezprzedmiotowe.

Ponadto skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji oraz decyzjom administracyjnym wydanym w sprawie błędne ustalenie stanu faktycznego, stanowiącego podstawę do uchylenia decyzji na "podstawie art. 156 § 1 pkt 2", bowiem żądał on wszczęcia postępowania "na okoliczność braku pozwolenia na budowę "odrębnego przedmiotu postępowania".

W końcowych wnioskach na podstawie art. 200 p.p.s.a. skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania w kwocie 200 zł i uznanie skargi za uzasadnioną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie.

Koniecznym jest podkreślenie, iż skarga kasacyjna jest środkiem prawnym dalece sformalizowanym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami.

Zgodnie z art. 173 p.p.s.a. przedmiotem skargi kasacyjnej może być wyłącznie wyrok lub kończące postępowanie w sprawie postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyłącznie wobec takiego orzeczenia winny być kierowane zarzuty skargi - oparte na podstawach wskazanych w art. 174 ustawy, tj.: na naruszeniu i to przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania skarga kasacyjna powinna wskazać przepis prawa procesowego regulujący postępowanie sądowoadministracyjne i wywieść, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tzn., że gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony akt administracyjny - pod względem zgodności z prawem - wskazanego naruszenia prawa się nie dopuścił to wyrok - co do istoty - byłby odmienny od skarżonego. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania ze względu na kompetencje sądów administracyjnych należy powiązać naruszenie przepisów postępowania przed organami z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie przed sądem administracyjnym.

Przedstawionych wyżej wymogów wniesiona skarga kasacyjna nie spełnia, chociaż poprzez fakt wymienienia norm prawnych tak procesowych, jak i prawa materialnego nie uzasadnione byłoby jej odrzucenie, ale z kolei wadliwa konstrukcja kasacji uniemożliwiała ocenę skarżonego wyroku.

Dla podstawy skargi kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie może być uznane za wystarczające wskazanie na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez doprowadzenie "do wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na kontynuowanie robót na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. bez podania podstawy prawnej". Stwierdzić należy, że oczywiście w skardze kasacyjnej, można, a często jest to wręcz konieczne, postawić zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, ale naruszenie tych norm powiązać trzeba z przepisami postępowania sądowoadminsitarcyjnego i wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik konkretnej rozpoznawanej sprawy. Te wymogi skargi kasacyjnej nie były w ogóle przedmiotem uwagi autora przedmiotowej kasacji.

Skarżący zarzucając z kolei naruszenie art. 190 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. poprzez pominięcie w przedmiotowym postępowaniu wskazań zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2002 r. i z dnia 13 czerwca 2007 r. pominął przede wszystkim przedmiot niniejszej sprawy, jak i przedmiot sprawy, do której odnosiły się wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2002 r. sygn. akt IV SA 2831/01 i z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 2037/06.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2002 r. sygn. akt IV SA 2831/01, podkreślił jedynie, że w przedmiotowej sprawie chodziło o ustalenie stanu robót po dniu 2 lipca 2002 r. Niniejsze postępowanie jest postępowanie nowym o tyle, że chodzi o prace realizowane po wskazanej wyżej dacie, a nie jest to postępowanie będące kontynuacją postępowań do których odnosiły się wymienione wyżej wyroki. Brak jednak należytego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie uniemożliwia odniesienie się do kwestii chociażby wzajemnych uzależnień pomiędzy licznymi postępowaniami toczącymi się w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości.

Tak jak wadliwie sformułowano w rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzut oparty na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tak i błędnie skonstruowano zarzut wskazany w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 90 Prawa budowlanego oraz art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego. Stwierdzić trzeba, iż skarżący nie wskazał w czym dopatrzył się uchybienia tym normom prawnym i to przy uwzględnieniu treści decyzji objętej kontrolą zaskarżonego wyroku.

W końcu podkreślić należy, iż wymienione we wniesionej skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego t.j. art. 36a ust. 2 i art. 51 Prawa budowlanego nie były zastosowane w zaskarżonym wyroku, bowiem wyrokiem tym objęto decyzję opartą na art. 105 § 1 k.p.a. Wobec tego, iż w myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd, to wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, czyni nieskutecznym zarzut błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania (por. wyrok NSA z 14.04.2004 r. sygn. akt OSK 121/04 publ. ONSAiWSA 2004/1/11).

Stąd też, kierując się przedstawionymi wyżej względami Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji uznał, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarczyła uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, w związku z czym, działając na podstawie przepisów art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.