Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 212/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.151 p.p.sa
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi W. R. i W. P. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Z. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej "K.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty K. nr [...] z [...] r. znak: [...] udzielającą A. sp. z o.o. B. sp.k. z/s w W. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego [...] z infrastrukturą towarzyszącą i drogowo-komunikacyjną na działce nr [...] i [...], obręb B., gmina K..

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że w dniu [...] r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynął wniosek W. R. i W. P. prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą s.c. C. [...] reprezentowanych przez radcę prawnego, o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Powiatu K. z dnia [...] r., w którym wyjaśniano m.in., że spółka została pozbawiona możliwości udziału w prowadzonym postępowaniu o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości nr [...] i [...].

W dniu [...] r. Starosta K. postanowieniem znak: [...] wznowił postępowanie w sprawie. Następnie uznając, że spółce nie przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę zakończonym

ww. decyzją z [...] r., odmówił jej uchylenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że treść wniosku skarżących wskazuje,

iż przesłanką wznowienia postępowania jest art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz że wniosek został wniesiony z zachowaniem miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a. A zatem należało przede wszystkim ustalić, czy spółka posiada przymiot strony w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem [...] r. przez Starostę K. decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] znak: [...]

Wojewoda wyjaśnił, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę

o tym, kto ma przymiot strony, rozstrzyga art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. Przepis ten zawęża krąg stron w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, tj. dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. W. R. i W. P. są właścicielami działek nr [...] i [...], które od wschodniej i południowo-wschodniej strony bezpośrednio sąsiadują z działką nr [...], na której przewidziano realizację inwestycji, a także działki nr [...], która położona jest w dalszej odległości od terenu inwestycji (na wschód). Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu (Tom 1, str. 44) projektowana inwestycja przewidziana została do realizacji na działkach nr [...] i [...] a projektowany budynek usytuowany jest na działkach nr [...] i [...] w taki sposób, że wszystkie ściany tego budynku znajdują się w odległości nie mniejszej niż 4,0 m od granicy z sąsiednimi działkami. Takie usytuowanie projektowanego budynku nie narusza wymagań określonych

w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Projektowany na działkach nr [...] i [...] budynek to budynek o rozczłonkowanej formie i zróżnicowanej wysokości. Najwyższa część budynku, w której przewidziano sale kinowe, wynosi 12,00 m. Jak można odczytać z mapy stanowiącej projekt zagospodarowania terenu, budynek ten zbliżony jest w kierunku działki skarżących na odległość od ok. 11,5 m do ok. 14,5 m. Zatem z uwagi na to, że działka nr [...] jest działką niezabudowaną, nie występuje zjawisko przesłaniania, zaś hipotetycznie powstała zabudowa z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia nie będzie przesłaniana przez budynek inwestora. Przeznaczenie terenu należącego do skarżących w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. dla obrębu ewidencyjnego B.) wskazuje, że działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 3ZP - tereny zieleni urządzonej oraz 1b UC, UW, P, KS - tereny rozmieszczenia: obiektów handlowych o pow. sprzedaży pow. 2000 m˛, obiektów usług wielofunkcyjnych w tym obiektów handlowych, gastronomii, kultury, ekspozycji, widowiskowych, sportu, rzemiosła usługowego, składów, magazynów, hurtowni; obiektów obsługi komunikacji samochodowej - parkingów, dróg obsługi, motelu i stacji paliw z zapleczem; obiektów i urządzeń związanych z obsługą terenu w tym infrastrukturą techniczną i drogową, oraz zielenią, obiektami małej architektury i reklamy. Powyższe potwierdza, że nie zostanie naruszony przepis dotyczący nasłonecznienia określony w § 60 rozporządzenia, bowiem nie dotyczy terenów o przeznaczeniu wskazanym dla nieruchomości skarżących w miejscowym planie. Jednocześnie ustalenia organu odwoławczego wykazały, że działka nr [...], wraz z działkami nr [...], [...] i [...], została objęta pozwoleniem na budowę nr [...] z [...] r. znak [...] udzielonym przez Starostę K., zgodnie z którym na terenie przedmiotowej nieruchomości (dz. nr [...]) nie przewidziano zabudowy kubaturowej.

Organ odwoławczy ustalił również, że miejsca postojowe znajdujące się

w południowo-wschodniej części działki nr [...] (11 szt.) są oddalone od granicy działki o minimum 6 m - zgodnie z § 19 ust. 2 rozporządzenia; miejsce gromadzenia odpadów stałych zaprojektowano w odległościach zgodnych z § 23 rozporządzenia - co najmniej 3 m od granicy działki skarżących nr [...] (ok. lim); projektowana lokalizacja nie narusza przepisów p.poż., tj. § 271-273 rozporządzenia (zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej została potwierdzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń p.poż (projekt budowlany, tom 1, rys. 001, str. 44)). Dla inwestycji sporządzono także opracowanie w postaci warunków ochrony przeciwpożarowej (tom 1, str. 52-85).

W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że usytuowanie projektowanego budynku na działce nr [...] od strony wschodniej oraz południowo-wschodniej, tj. granicy z działkami skarżących, nie ma wpływu na oddziaływanie projektowanej inwestycji na te nieruchomości.

Dalej Wojewoda wskazał, że Wójt Gminy K. decyzją z [...] r. znak: [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia określonego jako "Budowa budynku handlowo-usługowego [...] dz. nr [...], [...] w obrębie ewidencyjnym B., Gmina K." zaliczanego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie ze stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S., szczegółowo opisanym w treści powyższej decyzji, przedmiotowe przedsięwzięcie nie spowoduje naruszenia obowiązujących norm ochrony środowiska oraz nie pogorszy istniejącego stanu środowiska naturalnego, a przyjęte rozwiązania zapewnią minimalizację negatywnego wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko. Zasięg oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko gruntowo-wodne, przy założeniu dotrzymania warunków realizacji i eksploatacji inwestycji planowanych do realizacji w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości zamknie się w granicach przedmiotowych nieruchomości gruntowych, tym samym nie spowoduje zmian warunków gruntowo-wodnych w otoczeniu przedmiotowej inwestycji. Zakładając, że realizacja sąsiadujących inwestycji nie spowoduje zmian warunków hydrogeologicznych poza terenem przeznaczonym pod planowane zainwestowanie, w związku z realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia nie należy spodziewać się możliwości wystąpienia kumulacji oddziaływań inwestycji na jakość środowiska gruntowo-wodnego, czy pośrednich oddziaływań na siedliska przyrodnicze od wody zależne zlokalizowane w sąsiedztwie inwestycji. Z charakterystyki inwestycji i decyzji środowiskowej nie wynika, aby emitowała ona zanieczyszczenia czy promieniowanie, które powodowałyby konieczność zachowania przez właścicieli działek znajdujących się w otoczeniu parametrów ograniczających ich w użytkowaniu nieruchomości. Również emitowany hałas oraz oddziaływanie na stan powietrza atmosferycznego związane z użytkowaniem projektowanego obiektu, były przedmiotem oceny na etapie decyzji środowiskowej. Analiza przeprowadzona w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przytoczona w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy K. o środowiskowych uwarunkowaniach nie wykazała m.in. przekroczeń dopuszczalnych norm w zakresie jakości norm powietrza atmosferycznego oraz wskazała na dotrzymanie standardów akustycznej jakości środowiska na najbliżej położonych terenach podlegających ochronie akustycznej (tereny mieszkaniowe). Ponadto nie stwierdzono możliwości naruszenia obowiązujących norm ochrony środowiska oraz pogorszenia istniejącego stanu środowiska naturalnego, w tym dla terenów objętych formami ochrony przyrody Natura 2000.

Ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych przez skarżących Wojewoda wyjaśnił, że sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, należy do obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Posiadanie statusu strony przez skarżących na etapie postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie determinuje tym samym posiadania powyższego statusu przed organem architektoniczno-budowlanym.

Według Wojewody, przedłożony przez inwestora projekt budowlany wskazuje także, że wody opadowe i roztopowe z dachu budynku centrum handlowego zostaną odprowadzone poprzez instalację wewnętrzną, a ścieki z dachu lokalu [...] oraz z dachu nad strefą kin - poprzez rynny i zewnętrzne rury spustowe, do instalacji zewnętrznej. Zostaną do niej odprowadzone również ścieki odebrane z terenów utwardzonych (dróg wewnętrznych, pożarowych, chodników, parkingów) poprzez wpusty uliczne. Z uwagi na ukształtowanie i naturalny spadek terenu założono również możliwość spływu ścieków deszczowych z części terenów zielonych. Następnie ścieki zostaną odprowadzone do otwartego zbiornika retencyjnego, z którego woda podlegać będzie odparowaniu i ograniczonemu odpływowi ilości wód deszczowych (nie więcej niż dotychczas) trafią do istniejącego rowu melioracyjnego. Ilość ścieków odpływająca ze zbiornika zostanie ograniczona przez zastosowanie regulatora odpływu na wylocie, do ilości, która aktualnie spływa z terenu planowanej inwestycji (projekt budowlany: Tom 1 pkt 3.3.3 Kanalizacja deszczowa, str. 39-40; Tom 1 pkt 7.7 Ścieki i odpady, str. 51, Tom 2 pkt 2.4 Instalacja kanalizacji deszczowej, str. 158). Jednocześnie organ zauważył, że zgodnie z dokumentacją zgromadzoną w sprawie spływ wód z powyższego rowu odbywa się w kierunku zachodnim, zatem przeciwnym do lokalizacji nieruchomości skarżących w stosunku do działek inwestycyjnych. Dodatkowo wylot nadmiaru wody ze zbiornika zaprojektowano w zachodniej części inwestycji, w znacznej odległości od granicy działki nr [...].

Ponadto decyzją z [...] r. znak [...] Starosta K. zatwierdził dokumentację geologiczno-inżynierską dla określenia

warunków geologiczno-inżynierskich w podłożu projektowanego Budynku Handlowo-Usługowego [...] położonego na działkach nr [...] i [...] przy

ul. [...] w miejscowości B., gm. K. sporządzoną przez mgr P. P., mgr K. W. w [...] r. Określone na podstawie powyższego dokumentu wytyczne do posadowienia obiektu przewidują wzmocnienie podłoża za pomocą kolumn hybrydowych (betonowo-żwirowych) o średnicy 40-60 cm, zbrojonych koszem stalowym na pełnej długości trzonu betonowego. Z uwagi na zmienne ukształtowanie terenu, o wyraźnym opadaniu w kierunku kanału znajdującego się w południowej części działki przewidziano w obszarze budynku oraz placu parkingowego przed budynkiem nawiązanie do istniejącej rzędnej terenu - 8,5 m n.p.m. Wzdłuż istniejącego rowu melioracyjnego zaprojektowano wykonanie muru oporowego. Na odcinkach poza murem oporowym projektuje się wzmocnione skarpowanie terenu, szczególnie w miejscu spływu wody deszczowej do rowu.

W ocenie organu odwoławczego nie występują ponadto inne, wynikające

z przepisów prawa, ograniczenia w możliwości zagospodarowania i użytkowania działek nr [...], [...], których źródłem mogłaby być inwestycja projektowana na działkach nr [...] i [...]. Zatem budowa budynku handlowo-usługowego [...]

z infrastrukturą towarzyszącą i drogowo-komunikacyjną na działkach nr [...] i [...] nie ma wpływu na ograniczenie zagospodarowania i korzystania z działek nr [...], [...] [...]. Sam fakt bezpośredniego sąsiedztwa działek skarżących z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie daje legitymacji strony postępowania, ale dopiero ograniczenie w zagospodarowaniu i korzystaniu z takiej nieruchomości. Tego typu ograniczeń praw skarżących w odniesieniu do swoich nieruchomości w związku z realizowaną inwestycją na podstawie pozwolenia na budowę na sąsiadującej nieruchomości, skarżący nie doznają. Przeprowadzona w toku postępowania wznowieniowego analiza projektu budowlanego, doprowadziła do wniosku, że planowana inwestycja nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działek stanowiących własność skarżących, tak w rozumieniu ustawy prawo budowlane, jak i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Z analizy przedłożonej dokumentacji budowlanej wynika, że nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, inwestycja nie powoduje ograniczenia w zabudowie ich nieruchomości. Oddziaływanie spornej inwestycji zamyka się w granicach działki inwestora.

W świetle dokonanych ustaleń Wojewoda stwierdził, że W. R. i W. P. nie mogą być uznani za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego [...] z infrastrukturą towarzyszącą i drogowo-komunikacyjną na działkach nr [...] i [...], gdyż ww. budowa nie oddziałuje na działki nr [...], [...] i [...] w sposób, który mógłby ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania tej nieruchomości i użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem. Nie powoduje negatywnych skutków, które mieściłyby się w pojęciu "ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Powyższe oznacza, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła wskazana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W dacie wydawania decyzji ostatecznej nie było podstaw do stwierdzenia, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Zgodnie z zaś z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a., wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. Brak jest więc podstaw prawnych do przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Szereg zarzutów powołanych przez skarżących dotyczących prawidłowości sporządzenia projektu budowlanego pozostaje zatem bez wpływu na ustalenie statusu skarżących jako stron postępowania.

Dodatkowo Wojewoda zauważył, że Starosta K. prawidłowo określił podstawę prawną zaskarżonej decyzji nr [...] z [...]

znak: [...] jako art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., jednakże z uwagi na wykazanie braku podstawy wznowieniowej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. uznania, że wnoszący o wznowienie postępowania winien być stroną w sprawie pozwolenia na budowę, nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 146 § 2 K.p.a., na które powołał się organ I instancji. Niewłaściwe przytoczenie powyższego artykułu w sentencji, jak i treści zaskarżonej decyzji pozostaje jednak bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, bowiem ustalenia dokonane w toku postępowania odwoławczego, pozwalają uznać, że odmowa uchylenia decyzji ostatecznej była zasadna.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję Wojewody Z. z [...] wnieśli W. R. i W. P. (dalej przywoływani jako "skarżący"), zarzucając organowi:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U.2019.1186 ze zm., dalej jako: "Pr. bud. ") poprzez niewłaściwą wykładnię, a zwłaszcza przyjętego tam określenia obszar oddziaływania obiektu, jak również uznanie,

że tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości daje podstawę do uczestnictwa w charakterze strony, a w konsekwencji uznanie, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony, podczas gdy planowana inwestycja budowlana z jednej strony może powodować ograniczenia, co już stanowi o podstawie do uznania za stronę, z drugiej strony inwestycja będzie miała wpływ na działkę [...] z uwagi na wody opadowe, prac geologiczno-inżynierskie, immisje, ograniczenia w zagospodarowaniu,

b) art. 3 pkt 20 Pr. bud. poprzez niewłaściwą zawężającą wykładnię kategorii przepisów odrębnych, z pominięciem Kodeksu cywilnego i prawa własności, uznanie, że spełnienie przez obiekt wymogów budowlanych przesądza o braku oddziaływania, jak również uznanie, że tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości daje podstawę do uczestnictwa w charakterze strony, a w konsekwencji uznanie, iż Skarżącym nie przysługuje przymiot strony, podczas gdy planowana inwestycja budowlana z jednej strony może powodować ograniczenia, co już stanowi o podstawie do uznania za stronę, z drugiej strony inwestycja będzie miała wpływ z uwagi na stosunki wodne, prace geologiczno-inżynierskie, immisje, ograniczenia w zagospodarowaniu,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygniecie

w sprawie, tj.:

a) art. 7, 77 i 80 K.p.a. wyznaczających model gromadzenia i oceny materiału dowodowego, pozwalających na rzetelne ustalenie i rozstrzygnięcie sprawy, poprzez wadliwe niezastosowanie i błędne ustalenia w sprawie,

tj.: nieuwzględnienie zmian ukształtowania terenu wywołanych realizacją Inwestycji i możliwości spływu wód w kierunku nieruchomości skarżących, nieuwzględnienie, że zarówno planowana intensywna zabudowa nieruchomości budynkiem centrum handlowo-usługowego, jak i liczne specjalistyczne zabezpieczania terenu inwestycji najpewniej doprowadzą do zmiany stosunków wodnych, a tym samym będą miały bezpośredni wpływ na nieruchomość skarżących, biorąc w szczególności pod uwagę biegnący przez obie nieruchomości rów, do którego emitowana będzie woda z całego obszaru centrum handlowo-usługowego nieuwzględnienie, że realizacja inwestycji może mieć znaczący wpływ na zagospodarowanie nieruchomości skarżących, nieuwzględnienie oddziaływania inwestycji na sferę prawa własności i możliwość immisji, ewentualnie przyjęcie, że organ I Instancji nie uznał skarżących za stronę, podczas gdy przeczy temu uzasadnienie i podstawa prawna wydanej decyzji,

b) art. 15 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i ustalenie istoty sprawy, tj. obszaru oddziaływania obiektu dopiero na etapie postępowania odwoławczego, nie dostrzegając, że powyższa kwestia nie została ustalona przez organ I Instancji, w konsekwencji czego naruszono fundamentalne prawo skarżących do dwukrotnego rozpoznania ich sprawy,

c) art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie za nieistotny błędu w określeniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i uzasadnia decyzji organu I instancji,

d) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez pominięcie przez organ II instancji zarzutu podniesionego przez skarżących w odwołaniu dotyczącego naruszenia art. 10 K.p.a. i uniemożliwienia skarżącym wglądu do akt sprawy i zapoznania się z całością materiału dowodowego, czego konsekwencją była niemożność czynnego udziału w sprawie przez skarżących,

e) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organ I Instancji, podczas gdy organ II Instancji powinien wydać decyzję kasatoryjną, w trybie art. 138 § 2 K.p.a.

Wobec powyższego wnieśli o:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonej w całości decyzji organu II instancji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji,

2. na podstawie art. 119 p.p.s.a. - skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym,

3. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norma prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron, oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Na wstępie wyjaśnić trzeba, że wznowienie postępowania jest jednym

z nadzwyczajnych trybów postępowania, stwarzającym prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych określonych w art. 145 § 1, 145a § 1 oraz 145b § 1 K.p.a. W pierwszej kolejności organ, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania, zobowiązany jest ustalić, czy podmiot żądający wznowienia powołuje się na ustawowe przesłanki wznowienia oraz czy wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 K.p.a. W razie uznania, że spełnione zostały wyżej wymienione warunki, wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego. Po wznowieniu postępowania organ dokonuje ustaleń co do rzeczywistego istnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia i w razie stwierdzenia ich wystąpienia przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją zakwestionowaną w trybie wznowienia. Postępowanie wznowieniowe może się zakończyć decyzją odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej w przypadku stwierdzenia braku ustawowych przesłanek wznowienia (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.) decyzją uchylającą decyzję dotychczasową w razie stwierdzenia podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. i rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.) lub decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazującą okoliczności, z powodu których nie może ona zostać uchylona (art. 151 § 2 K.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., zaś skarżący wystąpili z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., podnosząc że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego [...] z infrastrukturą towarzyszącą i drogowo-komunikacyjną na działce nr [...] i [...], obręb B., gmina K..

W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że w przypadku powołania się przez podmiot składający wniosek na okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ właściwy do wznowienia ocenia istnienie tej przesłanki w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu. W niniejszej sprawie niesporne jest, że dochowany został termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania określony w art. 148 K.p.a., okoliczność ta nie budzi również wątpliwości Sądu. Prawidłowo zatem Starosta [...] postanowieniem z [...] r. wznowił postępowanie, a następnie przeprowadził ocenę, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją ostateczną.

Przystępując do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia na wstępie wskazać trzeba, że art. 28 ust. 2 Pr. bud. wskazuje krąg podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym przepisem stronami w tym postępowaniu są: inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oceniając powyższą kwestię, należy mieć na uwadze, że art. 28 ust. 2 Pr. bud. definiujący pojęcie strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest regulacją szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a. stanowiącego, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. wyroki NSA: z 8 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1859/12, z 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2685/12; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest zatem podmiot, który nie tylko legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a., lecz także dysponuje nieruchomością położoną w obszarze określonym w art. 28 ust. 2 Pr. bud. Przez obszar oddziaływania obiektu, należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 20 Pr. bud., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu musi być doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie indywidualnych cech obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych, na podstawie których można ustalić obszar wokół realizowanej inwestycji, który będzie wprowadzał związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia zagospodarowania tego terenu. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa (przepisy z zakresu materialnego prawa administracyjnego) wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania tego terenu. Co ważne wskazuje się,

że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem

(por. wyrok NSA z 29 lipca 2014 roku sygn. akt II OSK 397/13 Lex nr 1519400).

Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud. należą m.in.: przepisy techniczno-budowlane, w tym przeciwpożarowe, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, przepisy prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1872/09,

z 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 666/09, z 16 marca 2011 r. sygn. akt

II OSK 472/10, dostępne w CBOSA). Powyższe oznacza, że dla przyjęcia,

że inwestycja oddziałuje na daną nieruchomość w stopniu ograniczającym sposób jej zagospodarowania, niezbędne jest wskazanie przepisów prawa materialnego, które takie ograniczenia będą zawierały (por. wyrok NSA z 27 listopada 2015 r.,

II OSK 778/14 dostępny w CBOSA).

Wobec powyższego przyznanie statusu strony postępowania o pozwolenie na budowę wymaga ustalenia tego, czy dana nieruchomość znajduje się w tzw. obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę, a zatem na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Konieczne jest przy tym, by oddziaływanie inwestycji było indywidualne, konkretne, aktualne i sprawdzalne obiektywnie, a jego istnienie znajdowało potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Ograniczenie wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia danego podmiotu do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości, bądź do korzystania z niej zgodnie z jej przeznaczeniem. Podmiot zobligowany jest więc wykazać, że dana inwestycja narusza konkretnie wskazane przepisy prawa materialnego, z których wywodzi własny interes prawny. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie uzasadniają bowiem przyznania przymiotu strony. Subiektywne odczucie podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, iż nieruchomość ta usytuowana jest w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Nie uprawnia również do przyznania przymiotu strony interes faktyczny, czyli sytuacja, gdy dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę do podjęcia stosownych działań przez organy administracji (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1739/12; wyroki WSA: w Krakowie z 28 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1404/13; w Warszawie z 28 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1045/12 i z 13 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2769/11, dostępne w CBOSA).

Wskazać również należy na przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej

i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak

i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Zdaniem Sądu, organ w sposób prawidłowy ocenił brak interesu prawnego skarżących do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych. W rozstrzyganej sprawie skarżący wskazali na przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, z którego wywodzą istnienie po swojej stronie interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zaakcentować należy, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu nie może opierać się tylko na przepisach prawa cywilnego, dotyczących ochrony prawa własności, w szczególności art. 140, art. 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Fakt tzw. immisji pośrednich, a więc oddziaływania z jednej nieruchomości, na której będzie realizowana inwestycja na inną ponad przeciętną miarę, nie uzasadnia jeszcze objęcia tej nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu. Przekroczenie dopuszczalnych granic tych immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń, nie dając jednak podstaw, by daną nieruchomość objąć obszarem oddziaływania obiektu (por. Bursztynowicz Michał, Obszar oddziaływania obiektu, Komentarz praktyczny, opublik. ABC, Lex/el.2020).

Zauważyć jednocześnie należy, że objęte pozwoleniem na budowę roboty budowlane nie naruszają prawa własności skarżących do działek gruntu położonych

w sąsiedztwie, w tym nie ograniczają ich uprawnień do korzystania z nieruchomości

z wyłączeniem innych osób zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

Powyższe wskazuje, że skarżący, dążąc do zweryfikowania wymienionej wyżej ostatecznej decyzji Starosty K. legitymują się wyłącznie interesem faktycznym, a nie prawnym.

Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego podkreślić należy, że w postępowaniu nadzwyczajnym organ nie przeprowadza po raz kolejny postępowania dowodowego, a jedynie bada, czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji właściwy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa i stosownie do poczynionych ustaleń podejmuje odpowiednie rozstrzygnięcie. Konsekwencją powyższego jest dokonanie przez organ oceny legalności decyzji ostatecznej w oparciu o dowody zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Z uwagi na tak zakreślone granice postępowania nadzwyczajnego organ, prowadząc postępowanie wznowieniowe w niniejszej sprawie, nie gromadził żadnych nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych.

W ocenie sądu postępowanie co do przyczyn wznowienia zostało przeprowadzane prawidłowo, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy

i materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym. Trafnie uznano,

że skarżący nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty K. z [...] r., bowiem brak po ich stronie zindywidualizowanego interesu prawnego niezbędnego do uznania jej legitymacji procesowej w tym postępowaniu. Niezasadne są więc zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., to biorąc pod uwagę,

że organy nie gromadziły żadnych nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych, stwierdzić należy, iż uchybienie przez organy orzekające obowiązkowi umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do treści materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przed wydaniem decyzji nie stanowiło

o istotnym naruszeniu przepisów postępowania, które miałaby istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie ich naruszenie dawałoby postawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Sąd nie dopatrzył się natomiast naruszenia przez organ art. 107 § 3 K.p.a. Organ dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego oraz przekonująco wyłożył argumenty przemawiające za utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Dokonanie przez organ odwoławczy pogłębionej i bardziej szczegółowej analizy sprawy nie oznacza jeszcze, że sprawa została rozpatrzona jednoinstancyjnie oraz nie świadczy

o naruszeniu tej zasady.

Sąd stwierdzając zatem legalności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.