Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1295/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 140 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot -Mładanowicz Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 434/06 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 434/06 oddalił skargę W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] nr [...] w sprawie zasiłku celowego. W uzasadnieniu sąd wskazał, że trafnie podniósł organ odwoławczy, że przy prawidłowo wyliczonym przez organ odwoławczy dochodzie rodziny, W. B. nie spełnia kryterium, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., nr 64. poz.593 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Podkreślono przy tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dochód ten obliczyło korzystniej dla skarżącej aniżeli uczynił to organ I-szej instancji, albowiem pominęło całkowicie kwotę, jaką W. B. uzyskała w wyniku zamiany mieszkania na mniejsze. Mimo to dochód rodziny wynoszący w tym przypadku 884,05 zł przekracza kryterium dochodowe, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy czyli kwotę 632 zł., uniemożliwiając tym samym możliwość przyznania skarżącej zasiłku celowego. Warunki, od spełnienia których ustawodawca uzależnia prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, są w ustawie ściśle określone i nie ma tu miejsca na uznanie administracyjne. Ustalenia, na podstawie których organ odwoławczy przyjął, że przesłanki te - dotyczące kryterium dochodowego - nie zostały spełnione, poczynione zostały prawidłowo i brak jest podstaw aby zaskarżonej decyzji zarzucić jakiekolwiek naruszenie prawa powodujące konieczność jej uchylenia.

Organy obu instancji rozważały przy tym możliwość skorzystania z możliwości jaką daje art. 41 ust. 1 ustawy, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Treść powołanego przepisu wskazuje na to, że rozstrzygnięcie w tym zakresie podejmowane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Kontrolując zgodność z prawem takiej decyzji Sąd bada w szczególności, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy w sposób należyty uzasadniona została odmowa przyznania skarżącej zasiłku specjalnego bezzwrotnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza - jak wynika z art. 7 kpa - załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z 26 września 2000 r., I SA 945/00). Uszczegółowieniem tej zasady jest przepis art. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Dowody zgromadzone w sprawie przemawiają za przyjęciem poglądu, że wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Odmowę przyznania specjalnego zasiłku celowego bezzwrotnego uzasadnił bowiem w sposób logiczny i przekonujący. Wyjaśnił także, dlaczego nie uznał, iż w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 41 ustawy, który jest warunkiem niezbędnym do przyznania pomocy w przewidzianej w nim formie. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy postąpił w sposób dowolny, wykraczając poza granice uznania.

Co się tyczy wniosku skargi o "powołanie" J. W. i senatora Z. R., to wyjaśnić skarżącej należy, że stosownie do art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie przeprowadza żadnych dowodów osobowych. Wyjątkowo może natomiast przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Skargą kasacyjną z 30 kwietnia 2007 r. W. B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach za podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stan faktyczny, który Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ustaliło bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i bez jego właściwej oceny, powodując w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w niniejszej sprawie.

Wskazując na powyższe, wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że jak wynika z akt administracyjnych w sprawie, ustalenie wysokości dochodu 2-osobowej rodziny W. B. zostało zmienione przez SKO w K. w stosunku do kwoty dochodu ustalonej przez organ I-ej instancji w sposób istotny. Dochód ten został zmniejszony przez SKO w K. z kwoty w wysokości 1634,05 zł do kwoty w wysokości 884,05 zł, co winno wpływać, przy uwzględnieniu innych okoliczności ustalonych w sprawie na ocenę tego czy w sprawie zachodzi sytuacja określona w art. 41 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej, uzasadniająca przyznanie specjalnego zasiłku celowego bezzwrotnego, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Tymczasem z treści uzasadnienia wyroku WSA w Kielcach wynika, że okoliczność ta była oceniana tylko pod kątem tego, czy są spełnione przesłanki ustawowe przewidziane w cyt. wyżej art. 8 ustawy o pomocy społecznej, nie była brana pod uwagę jako okoliczność mogąca mieć wpływ na ocenę, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zaniechanie rozpatrzenia w tak istotny sposób zmienionego dochodu rodziny W. B., w odniesieniu do cyt. przepisu ustawy o pomocy społecznej, stanowi naruszenie art. 77 § 1, 80 kpa, a w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie powyższego, przy zaistnieniu innych okoliczności, powołanych niżej, stanowiących o sytuacji rodzinnej i zdrowotnej skarżącej, mogło spowodować potrzebę przyznania W. B. zasiłku celowego na określony wyżej cel.

Nadto, Wojewódzki Sad Administracyjny w Kielcach uznał, że stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie przez SKO jest wyczerpujący i w pełni uzasadnia decyzję o odmowie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego bezzwrotnego, naruszając w ten sposób art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd wskazał, że organ II-ej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i w sposób należyty uzasadnił odmowę przyznania skarżącej zasiłku celowego bezzwrotnego, pomimo że z treści rozstrzygnięcia SKO w K. z dnia [...] wynika, że organ ten dokonując oceny okoliczności występujących w sprawie i mających znaczenie dla ustalenia, czy w przypadku W. B. wyczerpują one pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w przepisie art. 41 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej, nie wziął pod uwagę poniesionych przez W. B. wydatków szczegółowo opisanych w jej piśmie z dnia 19 kwietnia 2006 r., stanowiącym uzupełnienie wniosku z 12 kwietnia 2006 r., oraz kosztu masażu klasycznego udokumentowanego zapłaconą fakturą VAT w wysokości 70,00 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrując wymienionych wydatków strony poniesionych w związku z pobytem i leczeniem w Sanatorium w Ustroniu, uznało w sposób całkowicie nieuprawniony i dowolny, przekraczając tym samym granice uznania administracyjnego, określone w cyt. przepisie art. 41 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej po pierwsze, że fakt przyznania, stronie zasiłku celowego w wysokości 200 zł na ten sam cel uprzednio na mocy decyzji z marca 2006 r., stanowi sam w sobie dowód na to, że w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające zastosowanie tego przepisu, ale równocześnie uznało tym samym, że fakt jego przyznania powoduje niemożność uwzględnienia innych, dodatkowych okoliczności, które powstały w trakcie pobytu W. B. w sanatorium i które uzasadniały przyznanie jej zwiększonej kwoty tego zasiłku. SKO w K. nie rozpatrzyło tych okoliczności, zaś WSA w Kielcach uznał, mimo to, nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego przez SKO w tej sytuacji. Sąd wskazał także, pozostając w sprzeczności z treścią uzasadnienia decyzji, sporządzonego przez SKO w K., że organ ten wyjaśnił w sposób logiczny i przekonujący, dlaczego nie uznał, iż w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w przepisie art. 41 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Naruszenie cyt. wyżej przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez WSA w Kielcach polega także na tym, że Sąd ten, podejmując rozstrzygnięcie na zasadzie art. 134 p.p.s.a., nie wskazał które konkretnie ustalenia SKO w K. zostały przyjęte jako uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie, przez co uchybił cyt. wyżej przepisowi. W konkluzji stwierdzić należy, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w stanie faktycznym wymienionych wyżej okoliczności, miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. W konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy przez WSA w Kielcach, decyzji SKO K., podjętej z naruszeniem przepisów prawa: art. 41 pkt. 1, art. 3 ustawy o pomocy społecznej i art. 7 kpa poprzez ich błędną wykładnię, albowiem:

W świetle brzmienia art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej o tym, czy w sprawie istnieją szczególne okoliczności, uzasadniające przyznanie bezzwrotnego zasiłku celowego, decydują okoliczności faktyczne występujące w sprawie, podlegające wszechstronnemu zbadaniu i wyjaśnieniu, nie zaś jak na to wskazuje rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, tylko fakt przyznania W. B. pomocy bezzwrotnej na pobyt i leczenie w sanatorium, dokonany na jej rzecz poprzednio na mocy decyzji z marca 2006 r., Nr [...].

Okoliczności nieuwzględnione, określone wyżej, doprowadziły do błędnego poglądu, że brak jest słusznego interesu w rozumieniu art. 7 kpa do przyznania W. B. zasiłku celowego bezzwrotnego, które oceniane na tle całokształtu wszystkich okoliczności w niniejszej sprawie, przy braku kolizji słusznego interesu strony z interesem społecznym i możliwościami organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (na wystąpienie takiej kolizji nie wskazują w swoich rozstrzygnięciach, ani WSA w Kielcach, ani SKO w K.), wskazują na pozytywne spełnienie przesłanek tego przepisu w przedmiotowej sprawie. Fakt nieuwzględnienia opisanych wyżej okoliczności spowodował także błędną wykładnię art. 3 ustawy o pomocy społecznej spowodowaną przyjęciem, że przyznana W. B. pomoc społeczna wykraczałaby poza cel tej pomocy sformułowany w cyt. wyżej przepisie, polegający na wspieraniu rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia jej życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Taka interpretacja tego przepisu w odniesieniu do ustaleń faktycznych w sprawie, sytuacji rodzinnej i materialnej rodziny W. B., faktu długotrwałej jej choroby i celu, jakiemu miała służyć, jest nieuzasadniona.

Fakty, takie jak: ustalony dochód 2-osobowej rodziny 884,05 zł, konieczność utrzymania studiującej poza miejscem zamieszkania córki, długotrwała choroba narządu ruchu, dyskopatia, konieczność wydatkowania środków na leczenie i pobyt w sanatorium w wysokości wskazanej w piśmie z dnia 19.04. 2006 r., oraz z tytułu zapłaconej i dołączonej faktury VAT 70,00 zł za masaż suchy, świadczą o tym, że przyznanie stronie zasiłku w ustalonej wyżej wysokości byłoby w pełni uzasadnione treścią powołanego wyżej przepisu, bowiem sfinansowanie w ramach pomocy społecznej, poniesionych kosztów terapii i pobytu w sanatorium, stanowiłoby wsparcie w wysiłkach rodziny zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, których w związku z koniecznością poniesienia wydatków na leczenie w sanatorium pozostała kwota z ustalonego miesięcznego dochodu rodziny, nie gwarantowała życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Wskazane wyżej okoliczności oraz poniesione koszty leczenia i terapii w Sanatorium w Ustroniu w wysokości: 308,50 zł, uzasadniają wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 41 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej i przyznanie W. B. specjalnego bezzwrotnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zwrot terapii i kosztów pobytu w Sanatorium w Ustroniu. Na kwotę w wysokości 308,50 zł składają się: koszt 70.00 zł - masaż suchy, ustalony w oparciu o dołączoną przez stronę fakturę VAT, koszty dojazdu do Krakowa - 49 zł, badanie żył - 50,00, opłata uzdrowiskowa - 42,00 zł, zabiegi 14,00 zł oraz koszty pobytu w sanatorium w kwocie 283,50, z tym, że po odliczeniu kwoty 200,00 zł z przyznanej W. B. w marcu 2006 r. na mocy odrębnej decyzji jako zasiłek, celowy bezzwrotny na pobyt w sanatorium, pozostałość objęta niniejszą sprawą wynosi 83,50 zł, wykazane w piśmie strony z dnia 19 kwietnia 2006 r. Kwota ta stanowi wyliczoną wartość przedmiotu sporu określonego na wstępie.

[pic]

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionego w niej zarzutu nie można uznać za usprawiedliwiony. Skarżąca zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, że przyjął "za podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stan faktyczny, który Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ustaliło bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i bez jego właściwej oceny", a tym samym naruszył art. 140 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania". Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że klasyczne uzasadnienie wyroku składa się z trzech części: a) tzw. części historycznej, b) wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i c) wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Co prawda, art. 140 § 4 nie wymienia bezpośrednio części uzasadnienia wymienionej pod lit. b), niemniej jednak zdaniem Sądu można przyjąć, że mieści się ona w sformułowaniu "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy". Przy tym, przez to ostatnie sformułowanie należy rozumieć zarówno zwięzły opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej, jak i przedstawienie stanu faktycznego sprawy, przyjętego przez sąd. Te wymagania uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia w całej rozciągłości. Tak więc już chociażby z tego powodu podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut jest bezzasadny.

Ponadto, zarzut skarżącej należy uznać za chybiony jeszcze z dwóch kolejnych powodów. Sąd I instancji przyjął, że dochód rodziny w rozpoznawanej sprawie wynosi 884,05 zł. Tymczasem skarżąca nie kwestionuje wysokości tej kwoty, np. nie twierdzi, że została ona błędnie obliczona, co więcej potwierdza, że osiąga takie dochody (por. s. 2 i 3 skargi kasacyjnej). Istnieje zatem wewnętrzna sprzeczność pomiędzy zarzutem podniesionym w skardze kasacyjnej, a potwierdzeniem kwoty przyjętej przez WSA przez skarżącą.

Z kolei twierdzenie, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę poniesionych przez skarżącą wydatków szczegółowo opisanych w jej piśmie z dnia 19 kwietnia 2006 r., stanowiącym uzupełnienie wniosku z 12 kwietnia 2006 r., oraz kosztu masażu klasycznego udokumentowanego zapłaconą fakturą VAT w wysokości 70,00 zł nie ma najmniejszego znaczenia w sprawie. Wydatki te bowiem pozostają bez wpływu na wysokość dochodu osiąganego przez rodzinę skarżącej, ponieważ wydatków tych nie odlicza się od sumy uzyskanego przez nią dochodu – por. art. 8 ust. 3 – 13 ustawy o pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.