Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 901/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 8, 31
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 29 marca 2016 r. znak: [....] , na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23), dalej "K.p.a.", odmówił dopuszczenia Towarzystwa [....] w K. , dalej "Towarzystwo" lub "strona skarżąca", do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa garażu podziemnego wraz z infrastrukturą techniczną w ramach inwestycji pn.: "Budowa budynku handlowo - usługowego z funkcją hotelową przy ul. [....] na dz. nr [....][....][....][....][....] obr. [....] , ze zjazdem z dz. nr [....] obr. [....] w K".

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wnioskiem z 10 lipca 2015r. znak: [....] Towarzystwo zwróciło się o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia, wszczętego na wniosek R.S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [....] Firma Handlowa "[....] " w K.

Pismem z 24 lipca 2015 r. znak [....] organ wezwał Towarzystwo do wskazania w formie pisemnej okoliczności, które świadczą o zaistnieniu interesu społecznego przemawiającego za jego udziałem w przedmiotowym postępowaniu oraz do przedłożenia ewentualnych dokumentów potwierdzających ten fakt.

Towarzystwo na ww. wezwanie odpowiedziało pismem z 1 sierpnia 2015 r. wskazując, że budowa garażu podziemnego na 250 samochodów, funkcjonowanie w centrum K. budynku handlowo-usługowego z funkcją hotelową będzie miała wpływ na środowisko w zakresie zanieczyszczenia powietrza na skutek zwiększonego ruchu samochodowego. Podniesiono, że inwestycja ma znaczenie nie tylko dla sąsiednich działek, ale dla społeczności całej dzielnicy.

Organ uznał, że odpowiedź Towarzystwa nie jest wystarczająca. W związku z powyższym pismem z 1 września 2015 r. ponownie wezwano Towarzystwo do wskazania w formie pisemnej okoliczności, które świadczą o zaistnieniu takiego interesu społecznego, który będzie związany z realiami i stanem faktycznym konkretnego, toczącego się postępowania.

Towarzystwo na ponowne wezwanie odpowiedziało pismem z 8 września 2015 r. wyjaśniając, że wskazało już przesłanki interesu społecznego związanego z realiami i stanem faktycznym konkretnego postępowania w piśmie z 1 sierpnia 2015r. znak: [....] .

W związku z powyższym postanowieniem z 14 września 2015 r. znak: [....] Prezydent Miasta K. odmówił dopuszczenia Towarzystwa do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Na powyższe postanowienie Towarzystwo 21 września 2015 r. złożyło zażalenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 10 listopada 2015 r. znak: [....] uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Dalej w uzasadnieniu opisanego na wstępie postanowienia z dnia 29 marca 2016 r. organ I instancji podkreślił, że w żadnym ze złożonych w przedmiotowej sprawie pism, jak również w zażaleniu, Towarzystwo nie wykazało, jaki interes społeczny przemawia za jego udziałem w przedmiotowym postępowaniu. Towarzystwo nie odniosło się w swych wywodach do konkretnych realiów przedmiotowej sprawy. Nie wykazano, jaki konkretny związany ze stanem faktycznym przedmiotowej sprawy interes społeczny mógłby przemawiać za udziałem Towarzystwa w postępowaniu.

Wskazano również, iż treść złożonego przez Towarzystwo wniosku oraz treść złożonego uzupełnienia może budzić obawy, iż wiedza Towarzystwa na temat realiów konkretnego postępowania jest znikoma. Dalej zwrócono uwagę, iż złożone przez Towarzystwo dokumenty zawierają szereg stwierdzeń o ogólnym charakterze, nie odnoszącym się lub w niewystarczającym stopniu odnoszącym się do stanu faktycznego sprawy, czego dowodzić może fakt, iż w złożonym zażaleniu Towarzystwo wspomina o "budowie i funkcjonowaniu obiektu handlowo - usługowego/marketu budowlanego wraz z parkingiem oraz towarzyszącą infrastrukturą drogową", a opis ten w istocie nie odpowiada charakterowi przedsięwzięcia.

Organ wyjaśnił, że przedsięwzięcie planowane jest w ścisłym centrum K. , przy ul. [....] u wylotu ulic [....] i [....] , w bliskiej odległości od [....] i polegać będzie na budowie garażu (w ramach inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z funkcją hotelową) w miejscu istniejącej aktualnie zabudowy o zbliżonym charakterze. Argumenty przytoczone przez Towarzystwo, jeśli by uznać je za prawidłowe, przemawiałyby za udziałem każdej organizacji ekologicznej w każdym postępowaniu dotyczącym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zwłaszcza w przypadku przedsięwzięć realizowanych w centrum K. Taka postawa organu kłóciłaby się jednak z zasadami ogólnymi K.p.a. zawartymi w szczególności w art. 7 i 8 K.p.a.

Przywołano treść art. 31 K.p.a. i orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu (II GSK 501/13, II OSK 1397/10, II GSK 663/11). Nadto wskazano, że w sprawie stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (postanowienie z 1 września 2015 r., [....] ) wobec czego rozstrzygnięto w sprawie w oparciu o przepis ogólny art. 31 K.p.a.

Towarzystwo [....] w K. wniosło na powyższe postanowienie zażalenie, zarzucając błędną interpretację "interesu społecznego", o którym mowa w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.. Podniosło, że jego udział w postępowaniu może zapobiec nieodwracalnym zmianom w otoczeniu. Wskazało, że budowa parkingu w centrum Krakowa negatywnie wpłynie na warunki ekologiczne w otoczeniu. Zdaniem strony skarżącej budowa i funkcjonowanie obiektu handlowo-usługowego/marketu budowlanego z parkingiem oraz towarzyszącą infrastrukturą drogową będzie miała negatywny wpływ na środowisko w zakresie zanieczyszczenia powietrza na skutek zwiększonego ruchu samochodowego. Podniesiono, że K. jest jednym z najbardziej zanieczyszczonych miast Europy, gdzie plany budowy parkingów w ścisłym centrum miasta powodują protesty mieszkańców.

Przywołano szereg orzeczeń sądowych i rozważań w kwestii interpretacji pojęcia "interesu społecznego". Podniesiono za wyrokiem WSA w Warszawie z 11 marca 2010 r., sygn. VII SA/Wa 2139, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 21 czerwca 2016 r. znak: [....] , na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że wniosek strony skarżącej dotyczył postępowania regulowanego przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353), dalej "ustawa o udostępnianiu informacji".

Dalej zwrócono uwagę, iż przepisy ww. ustawy rozróżniają przedsięwzięcia takie, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest obowiązkowe oraz takie, w których może zostać ustalony obowiązek przeprowadzenia takiej oceny. Obowiązek przeprowadzenia oceny oznacza zaś, że jest to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa w rozumieniu działu III ustawy, a więc także art. 44 ustawy, na podstawie której organizacje ekologiczne biorą udział w postępowaniu. Jednakże będące przedmiotem wniosku Towarzystwa postępowanie dotyczy przedsięwzięcia, w stosunku do którego nie stwierdzono obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (postanowienie z 1 września 2015 r., [....] stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko). Zatem przedmiotowe postępowanie nie wymaga udziału społeczeństwa w rozumieniu ustawy, przez co kwestia dopuszczenia do udziału w nim skarżącego Towarzystwa może podlegać ocenie wyłącznie pod kątem spełnienia wymagań wynikających z art. 31 § 1 K.p.a. i ten przepis jest podstawą kwestionowanego postanowienia.

W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, że żądania organizacji społecznej dotyczące dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym muszą być uzasadnione jej celami statutowymi. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie (odpowiednio regulaminie) organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby.

W tym celu powinien ocenić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione także interesem społecznym, wyrażającym się w tym, iż udział organizacji społecznej w postępowaniu, na podstawie art. 31 K.p.a., nie służy jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz odpowiada wymogom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nich organów administracyjnych. Ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie.

Organ odwoławczy w pełni podzielił ocenę organu I instancji, że cele statutowe nie budzą wątpliwości natomiast przesłanka interesu społecznego nie przemawia za udziałem Towarzystwa w postępowaniu.

Organ II instancji wskazał, że organ I instancji zweryfikował twierdzenia Towarzystwa wywodząc, że mają one wyłącznie ogólny charakter i nie można ich w istocie powiązać z realiami postępowania.

Organ odwoławczy przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, wskazując m.in., że pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, tak więc w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na przepisie art. 31 § 1 K.p.a. W związku z tym organizacja społeczna występująca z takim żądaniem powinna starać się w każdej sprawie wykazać, że za wszczęciem postępowania z urzędu bądź za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny.

Wskazał też, że zasadą nie jest dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie indywidualnej organizacji społecznej. Z uwagi natomiast na specyfikę szeroko pojętych tzw. postępowań środowiskowych przewidujących kontrolę społeczną nad nimi i gwarantujących co najmniej upublicznienie wiedzy o ich prowadzeniu (obwieszczenia w BIP, publicznie dostępne wykazy danych o dokumentach) interes społeczny w takich postępowaniach ujmowany jest często szerzej. Niemniej jednak nie może ten interes społeczny być oceniany w oderwaniu od realiów konkretnej sprawy i okoliczności faktycznych każdej sprawy.

W rozważanej sytuacji Towarzystwo powołało się na ogólne sformułowania i wskazało, że przedsięwzięcie będzie miało wpływ na środowisko m.in. w zakresie zanieczyszczenia powietrza na skutek zwiększonego ruchu samochodowego. Towarzystwo nie odniosło się jednak do przedmiotowego przedsięwzięcia w sposób konkretny, także po wezwaniu organu I instancji. Zdaniem Kolegium Towarzystwo wywodzi w istocie swój wniosek w zakresie interesu społecznego z ogólnych celów statutowych. Zgodnie natomiast z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem za niedopuszczalną należałoby uznać sytuację tego rodzaju, że jednostka musi wykazać interes materialny wynikający z przepisu prawa materialnego, zaś organizacja społeczna może otrzymać legitymację na podstawie hasłowo, ogólnikowo określonych celów statutowych, bez wykazania związku z przedmiotem zaskarżonego działania.

Organizacja społeczna, której celami statutowymi jest szeroko rozumiana ochrona środowiska lub przyrody, jak również działania proekologiczne, ma obowiązek przedstawić szczególną argumentację w tym zakresie i udział takiej organizacji społecznej w postępowaniu powinien być rozważany w wyjątkowych przypadkach. Tak więc organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza, gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Organizacja powinna też wykazać, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej konkretnej sprawie, chodzi przy tym o merytoryczną wiedzę na temat przedmiotu postępowania, a ta wykazywana przez Towarzystwo w przedmiotowym postępowaniu jest nikła.

Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiać będzie bowiem tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną nie tylko w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rzeczywistym rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć. Zgodnie z nowszym orzecznictwem sądowym organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu lub żądająca wszczęcia postępowania ze względu na interes społeczny ma obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia takiego interesu społecznego w danym postępowaniu.

Organ odwoławczy podzieliło również ocenę organu I instancji wskazującą, iż tak szeroko pojęty "interes społeczny" jest sprzeczny z celem art. 31 K.p.a., bo w istocie oznaczałoby dopuszczenie każdej organizacji do udziału w każdym postępowaniu. Towarzystwo nie przedstawiło argumentów, które potwierdzałyby możliwość wystąpienia realnego zagrożenia wartości przyrodniczych tego rejonu oraz zdrowia ludzi zamieszkałych w pobliżu planowanego przedsięwzięcia, tj. wystąpienia interesu pewnej społeczności lokalnej zwłaszcza, że jak wypowiedziały się organy wyspecjalizowane tj. PPIS w K. oraz RDOŚ w K. , przedsięwzięcie nie wymaga sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Towarzystwo [....] w K. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciło naruszenie przepisów prawa, tj. art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię odnoszącą się do pojęcia "interesu społecznego" oraz nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w zażaleniu i pominięcie argumentów zawartych zarówno we wniosku do Prezydenta Miasta K. , jak i w zażaleniu na postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu zarzutów strona skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w zażaleniu, w tym podkreśliła, że już we wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie Towarzystwo wskazało przesłanki interesu społecznego uzasadniające udział organizacji w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Warunki realizacji inwestycji będą miały wpływ na środowisko. W interesie społecznym jest wydanie decyzji w oparciu o jak najpełniejszą dokumentację i rozpatrzenie argumentów wszystkich zainteresowanych wydawana decyzją. W interesie społecznym jest bowiem niedopuszczenie do sytuacji, w której wskutek nieprawidłowego zabudowania tego terenu dojdzie do powstania nieodwracalnych zmian w otoczeniu.

To, w jaki sposób zostanie zagospodarowany obszar, na którym planowana jest inwestycja ma znaczenie nie tylko dla właścicieli sąsiednich działek, ale też przede wszystkim dla społeczności całej dzielnicy. Budowa i funkcjonowanie obiektu handlowo-usługowego/marketu budowlanego wraz z parkingiem oraz towarzyszącą infrastrukturą drogową niewątpliwie będzie miała wpływ na środowisko m.in. w zakresie zanieczyszczenia powietrza na skutek zwiększonego ruchu samochodowego. Budowa parkingu planowana jest w ścisłym centrum K. - mieście klęski ekologicznej, w jednym z najbardziej zanieczyszczonych miast Europy, gdzie plany budowy parkingów w ścisłym centrum miasta powodują protesty mieszkańców (.........).

Podkreślono, że ochrona środowiska jest bez wątpienia wartością wspólną dla całego społeczeństwa i jej ochrona leży w interesie wszystkich obywateli. Znajduje to potwierdzenie w art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym Rzeczypospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska naturalnego, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Dodatkowo art. 74 ust. 1 Konstytucji stanowi, iż władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom.

Pojęcie "bezpieczeństwo ekologiczne" należy rozumieć jako utrzymanie, bądź uzyskanie takiego stanu środowiska, który pozwala na bezpieczne przebywanie w tym środowisku i umożliwia korzystanie z tego środowiska w sposób zapewniający rozwój człowieka. Ochrona środowiska jest jednym z elementów "bezpieczeństwa ekologicznego", służącego wszystkim obywatelom. Ochrona środowiska jest także jedną z przesłanek wymienianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, umożliwiającą ograniczenie w zakresie konstytucyjnych wolności i praw. Wyraźne wskazanie tej przesłanki w art. 31 ust. 3 akcentuje nie tylko dopuszczalność, ale i potrzebę ustanawiania ograniczeń wolności i praw z uwagi na ochronę środowiska (zob. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2003, t. III, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 2006 r., sygn.. akt P 32/05).

Z powyższego wynika, iż środowisko jest wartością wspólną dla całego społeczeństwa, natomiast jego ochrona, gwarantowana w Konstytucji Rzeczypospolitej, leży w interesie społecznym.

Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie trudno nie zauważyć, że cele statutowe Towarzystwa pozostają w bardzo ścisłym związku z przedmiotem postępowania, co wskazywałoby, że istnieje także interes społeczny. Skoro organizacja społeczna została powołana aby chronić środowisko, to interes społeczny przemawia właśnie za tym, żeby mogła ta organizacja uczestniczyć w postępowaniach, które mogą doprowadzić do negatywnych skutków w środowisku.

Strona skarżąca przywołała również szereg orzeczeń sądów administracyjnych oraz wskazała, że Towarzystwo [....] jest organizacją o dużym doświadczeniu w udziale w postępowaniach administracyjnych w sprawach dotyczących ochrony środowiska. Działaniami takimi zajmuje się od początku powstania organizacji, tj. od 1996 r. Brało udział w wielu postępowaniach administracyjnych na prawach strony, często doprowadzając do uchylenia przez samorządowe Kolegium Odwoławcze lub Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie wydanych decyzji, co świadczy o jego kompetencjach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a.

Orzekanie w granicach sprawy oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 P.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 P.p.s.a.

Mając na uwadze treść przywołanych przez strony orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno bowiem zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie nie naruszają przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Istotą sprawy jest ocena legalności orzeczeń organów obu instancji o odmowie dopuszczenia strony skarżącej do udziału na prawach strony w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa garażu podziemnego wraz z infrastrukturą techniczną w ramach inwestycji pn.: "Budowa budynku handlowo - usługowego z funkcją hotelową przy ul. [....] na dz. nr [....][....][....][....][....] obr. [....] , ze zjazdem z dz. nr [....] obr. [....] w K".

Z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 K.p.a.). Stosownie do art. 31 § 3 K.p.a. organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.

W orzecznictwie wskazuje się trafnie odnośnie pierwszej z przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. (uzasadnienie udziału celami statutowymi), że organ administracji publicznej powinien ocenić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Działalność organizacji społecznej opisana w statucie tej organizacji, a więc w istocie cel organizacji społecznej, musi być jak najszczegółowiej określona, aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2008 r., II OSK 1499/06, Lex Omega nr 490153).

W niniejszej sprawie nie było przedmiotem sporu pomiędzy stroną skarżącą, a organami administracji publicznej, że powyższa pierwsza przesłanka została zrealizowana, co nie budzi zastrzeżeń również w ramach sądowej kontroli wydanych w toku instancji postanowień.

Co do drugiej przesłanki, związanej z interesem społecznym, który ma przemawiać za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, nie budzi wątpliwości, że organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu pod kątem jej spełnienia, w tym posiadania "kwalifikacji" do występowania w konkretnej sprawie. Jak trafnie zaznaczono w tezach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 501/13 (Lex Omega nr 1481814 ), pojęcie "interesu społecznego" wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację.

To na organizacji społecznej spoczywa, na gruncie art. 31 K.p.a., ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność jej uczestnictwa w postępowaniu. Jeśli organ administracji dostrzeże brak precyzji wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, wezwie wnioskodawcę do jego sprecyzowania, a gdy we wniosku sprecyzowanym w dalszym ciągu brak jest określenia danych niezbędnych do kwalifikacji tego wniosku, nie można mówić o spełnieniu obowiązku spoczywającego na wnioskodawcy. Nie może stanowić wyjaśnienia istnienia interesu społecznego powoływanie się na znaczenie społeczne sprawy, która ma dotyczyć szerokiego kręgu (nieokreślonego bliżej), skoro interes organizacji ma być skonkretyzowany (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1016/13, Lex Omega nr 1647902). Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja społeczna nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, czy prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 985/13, Lex Omega nr 1657872).

Należy jednakże zauważyć, że organizacja społeczna dopiero po dopuszczeniu do udziału w postępowaniu będzie mogła korzystać z praw strony, w tym z uprawnienia do wglądu w akta (art. 73 § 1 w zw. z art. 31 § 3 K.p.a.). Nie można zatem żądać wykazania interesu społecznego w takim zakresie, w jakim wymagałoby to znajomości dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Nie sposób oczekiwać, że organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odniesie się do jego szczegółowych realiów, bowiem na tym etapie te szczegóły mogą nie być jej znane. Niedopuszczalnym jest zaś stawianie wymogu, którego organizacja społeczna z zasady nie mogłaby spełnić. Skonkretyzowanie interesu społecznego należy zatem rozumieć jako wykazanie, że w sprawie o wiadomym przedmiocie udział konkretnej organizacji może się okazać zasadny z uwagi na interes społeczny.

Nadto przesłanki interesu społecznego nie sposób rozważać w oderwaniu od zasad i celów postępowania administracyjnego. W tym zakresie warto zwrócić uwagę na pogląd wyrażany przez orzecznictwo, zgodnie z którym udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 588/14, Lex Omega nr 1634800 oraz z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 843/07, Lex Omega nr 501062, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 469/13, Lex Omega nr 1391051).

Zaakceptować należy też stanowisko, że za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1925/10, Lex Omega nr 758916). O tym, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. jest zgodne z interesem społecznym, świadczyć może autentyczne i bezinteresowne zaangażowanie w ochronę interesów społecznych, w uzasadnionych racjonalnie sytuacjach, kiedy rzeczywiście można mieć poważne obawy co do zagrożenia określonych wartości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 90/13, Lex Omega nr 1310737).

Udział organizacji społecznej nie powinien być podyktowany osiągnięciem konkretnego wyniku postępowania, np. w postaci zablokowania inwestycji, czy zablokowania zmian w organizacji ruchu samochodowego, ale ma stanowić merytoryczne wsparcie dla organu administracji publicznej w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.).

Oprócz wsparcia merytorycznego organizacja społeczna w pewnych kategoriach spraw może zapewniać kontrolę i weryfikację ustaleń oraz rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji. Organizacja nie tylko będzie mieć bowiem prawo wypowiadania się co do materiału dowodowego oraz formułowania stanowiska na etapie postępowania przed organem danej instancji, ale nadto może zainicjować kontrolę instancyjną, wnosząc środki zaskarżenia. Udział organizacji społecznej w postępowaniu ma znaczenie szczególnie w tych sprawach, w których stronami są tylko wnioskodawcy.

Należy jednakże podkreślić, że dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania w sprawach z zakresu ochrony środowiska, na zasadzie art. 31 § 1 K.p.a., nawet gdy uzasadniają to cele statutowe wnioskodawcy, nie może być niejako automatyczne. Jego zasadność musi być rozważana z uwzględnieniem wszystkich realiów konkretnej sprawy, mając na uwadze, że za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w konkretnym postępowaniu muszą przemawiać także określone względy interesu publicznego (w nomenklaturze K.p.a. zwanego społecznym). Uwarunkowania sprawy muszą być tego rodzaju, że przez wzgląd na ochronę określonych dóbr o charakterze ogólnospołecznym w powiązaniu ze specyfiką planowanych działań, wzmocnienie tzw. czynnika społecznego w postępowaniu jest uzasadnione.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że podziela stanowiska organów administracji publicznej, że skarżące Towarzystwo nie wykazało, iż za dopuszczeniem go do udziału w tym konkretnym postępowaniu przemawia interes społeczny.

Zważyć bowiem należy, że Towarzystwo skąpo i bardzo ogólnie uzasadniło swój wniosek o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu (wniosek z 10 lipca 2015, k. 54 akt administracyjnych, uzupełniony pismem z 1 sierpnia 2015r., k. 46 akt administracyjnych).

Strona skarżąca ograniczyła się do wskazania antycypowanego zanieczyszczenia powietrza na skutek zwiększonego ruchu samochodowego w centrum miasta. Wskazała, że tego typu inwestycje, jak budowa wielostanowiskowych parkingów samochodowych, powodują protesty mieszkańców.

Również z pozostałych akt administracyjnych, w tym pism strony skarżącej i jej zażaleń, nie wynika bardziej konkretne powiązanie interesu społecznego w rozumieniu art. 31 K.p.a. z udziałem skarżącego Towarzystwa na prawach strony w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności są wystarczające do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka istnienia "interesu społecznego", uzasadniającego udział skarżącej na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu. Interes ten nie został konkretnie wykazany, co organy należycie uzasadniły.

Organ pierwszej instancji dwukrotnie wzywał Towarzystwo do wykazania interesu społecznego w tej konkretnej sprawie. To działanie organu było zasadne i prawidłowe, a uczynienie zadość wezwaniu organu nie wymagało uprzedniego zagwarantowania wnioskodawcy dostępu do akt sprawy.

Podkreślić należy, że sam teren inwestycji, czy jej ogólne założenia wynikające chociażby z samej nazwy, były znane stronie skarżącej. Mimo tego zaniechała ona powiązania tych okoliczności z interesem społecznym w sprawie, ograniczając się do przywołania ogólników jak np. zły stan powietrza w centrum K.

Towarzystwo w odpowiedzi na wezwanie organu uznało i wskazało, że interes społeczny został już wykazany. Tymczasem zdecydowana większość argumentacji strony skarżącej odnosiła się do spełnienia przez Towarzystwo pierwszej z przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a., co nie było kwestionowane przez organy. Strona skarżąca przywołała również obszernie ogólne tezy z judykatury, co nie mogło skutkować uznaniem, że w sprawie za jej udziałem przemawia interes społeczny.

Organ pierwszej instancji, odnosząc się zarówno do treści pierwotnego wniosku, jak i jego uzupełnienia, zamieścił szczegółową i obszerną argumentację skutkującą stwierdzeniem braku spełnienia drugiej z przesłanek określonych art. 31 § 1 K.p.a., a to istnienia interesu społecznego.

Na podobne motywy powołał się także organ odwoławczy, czyniąc również dodatkowe rozważania w odniesieniu do ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, zwracając uwagę, że będące przedmiotem wniosku Towarzystwa postępowanie dotyczy przedsięwzięcia, w stosunku do którego nie stwierdzono obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (postanowienie z 1 września 2015 r., [....] ).

Zasadnie organ wskazał, że strona skarżąca nie przedstawiła argumentów, które potwierdzałyby możliwość choćby hipotetycznego wystąpienia zagrożenia wartości przyrodniczych rejonu inwestycji oraz zdrowia ludzi zamieszkałych w pobliżu planowanego przedsięwzięcia, tj. wystąpienia interesu pewnej społeczności lokalnej zwłaszcza, że stanowisko to potwierdza opinia organów wyspecjalizowanych, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z 15 lipca 2015 r. (k.165 akt administracyjnych) oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z 6 sierpnia 2015 r. (k. 157 akt administracyjnych), że przedsięwzięcie nie wymaga sporządzenia raportu, o którym mowa w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku.

Organ wyczerpująco odniósł się do nielicznych konkretnych twierdzeń zawartych we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i zażaleniu, słusznie wytykając brak nawiązania do okoliczności tej konkretnej sprawy.

Należy przy tym wskazać, że Towarzystwo nie przedstawiło w zażaleniu, czy skardze do Sądu dalszej, bardziej konkretnej argumentacji. Sąd stwierdził w konsekwencji, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka "interesu społecznego".

Sąd ponadto wskazuje, że w pełni podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 122/11, zgodnie z którym organizacja społeczna, której celem statutowym jest szeroko rozumiana ochrona środowiska lub przyrody, jak również działalność proekologiczna i która zgłasza swój udział w postępowaniu dotyczącym orzeczeń wydawanych nie na podstawie przepisów ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, wykazując, iż za jej udziałem w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. przemawia interes społeczny, ma obowiązek przedstawić szczegółową i przekonującą argumentację w tym zakresie i udział takiej organizacji społecznej w ww. postępowaniach powinien być rozważany w wyjątkowych przypadkach, ponieważ istnieje ustawa szczególna, która te kwestie rozwiązuje w sposób zapewniający odpowiedni udział społeczeństwa w procesie inwestycyjnym.

Należy również wskazać, że w realiach niniejszej sprawy jest oczywiście wiadomym, że planowana inwestycja znajduje się na terenie intensywnej zabudowy śródmiejskiej (teren przedmiotowych nieruchomości znajduje się w ścisłym centrum K. i jest w dużej części ogólnie dostępny). Powierzchnia między budynkami jest utwardzona, brak jest powierzchni biologicznie czynnych, nie ma żadnej szaty roślinnej, co potwierdza dodatkowo stanowisko RDOŚ w K. Z fauny na terenie pojawiają się głównie ptaki: gołębie, kosy, wróble, jerzyki, sikorki i kopciuszki - gatunki obecnie typowo miejskie.

Z całą pewnością można zatem stwierdzić, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie wpłynie negatywnie na ożywioną część środowiska, która w praktyce na przedmiotowym terenie występuje śladowo, zaś wpływ zamierzenia nie będzie sięgał położonych po drugiej stronie ulicy terenów zielonych – [....] .

Realizacja planowanej inwestycji oraz jej późniejsze funkcjonowanie nie będą się też wiązać z poborem wód podziemnych, ani nie będą wpływać na ich stan jakościowy. Może natomiast spowodować pewien wzrost natężenia ruchu samochodowego. Inwestycja spełnia jednak wymogi ochrony powietrza (na co wskazał PPIS w K). Wyrzut spalin z obiektu przewidziany jest na wysokości dachu, tj. ok 26 m.

Zgodnie zatem ze stanowiskiem organów obu instancji należy stwierdzić, że skarżące Towarzystwo nie wykazało w przedmiotowym postępowaniu, że za jego udziałem przemawia interes społeczny; nie wynika to również ze zgromadzonych w sprawie akt administracyjnych.

Należy zauważyć, że zaproponowana przez stronę skarżącą wykładnia art. 31 K.p.a. prowadziłaby, jak trafnie podniosły organy, do konieczności dopuszczania każdej organizacji ekologicznej w każdym postępowaniu dotyczącym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Taka wykładnia jest sprzeczna z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, zawartymi w szczególności w art. 7 i 8 K.p.a.

Wskazywane przez stronę skarżącą opisane w sposób bardzo ogólny przewidywane skutki planowanej inwestycji w postaci budowy garażu podziemnego wraz z infrastrukturą techniczną są typowe dla tego rodzaju inwestycji budowlanej. Ponadto należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że niemal każdy przejaw działalności człowieka ma pewien określony wpływ na środowisko.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa i zostały wydane z prawidłowym zastosowaniem regulacji art. 31 § 1 K.p.a., co skutkuje oddaleniem skargi, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.