Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1203/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 2-4, ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 12 ust. 1 i ust. 4, art. 51 ust. 2, art. 68 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 345 poz 1 art. 138 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r.ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych  gruntów do produkcji surowców

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Kr 1290/09 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz nałożenia sankcji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z 10 lutego 2010r., sygn. akt I SA/Kr 1290/09, oddalił skargę H. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K., z [...] czerwca 2009 r. nr [...], w przedmiocie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2008.

Sąd stwierdził, że [...] maja 2008 r. H. K. złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2008 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej we wniosku stwierdzono nieprawidłowości, w związku z czym wezwano skarżącą do złożenia wyjaśnień. Skarżąca stawiła się w siedzibie organu i w ramach korekty, potwierdziła deklarację złożoną w pierwotnym wniosku z [...] maja 2008 r. Na poparcie swojego stanowiska dołączyła odpis z księgi wieczystej oraz nieaktualny wypis z rejestru gruntów i budynków.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. odmówił skarżącej przyznania na 2008 r.:

- jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcje w wysokości 855,06 zł,

- uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości 379, 74 zł oraz

- uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych.

W uzasadnieniu decyzji odnośnie jednolitej płatności obszarowej stwierdzono, że procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych, zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi ponad 50 %. Wynikało to z faktu, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych we wniosku wynosiła 4,07 ha, a powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli wyniosła 1,55 ha. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano treść przepisu art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r., ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia, oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE L Nr 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.). Odnośnie płatności uzupełniających wskazano, że procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku (1.97 ha), a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej (0,56 ha) również wynosi ponad 50 %. Jako podstawę rozstrzygnięcia w tym zakresie powołano treść § 13 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 44, poz. 265 ze zm.) oraz treść art. 51 ust. 2 rozporządzenia komisji (WE) Nr 796/2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. WE L Nr 141 z 30 .04.2004 r., str. 18 ze zm.).

W wyniku odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. decyzją z [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymał argumentację organu pierwszej instancji. Zaznaczono, że skarżąca składając korektę na poparcie swoich twierdzeń przedłożyła nieaktualne wypisy z rejestrów gruntów i budynków dlatego też organ I instancji nie mógł uznać ich jako dowody w sprawie. Organ podkreślił, ze płatności są przyznawane do powierzchni działek rolnych (rzeczywistej powierzchni upraw), a nie ewidencyjnych. Stwierdzono, że w niniejszej sprawie kontrola administracyjna wykazała, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, a ich powierzchnia rzeczywista znacznie się od siebie różnią. Organ podkreślił też, że skarżąca miała możliwość wyjaśnienia wykrytych niezgodności, jednakże nie skorzystała z tej możliwości powołując się na brak swojego zawinienia. O sankcjach nałożonych na stronę zadecydował brak złożenia korekty na wezwanie organu. Stwierdzono, że ocenę powierzchni kwalifikowanej oparto na wizualizacji działek rolnych w systemie elektronicznym ARiMR i dostępną bazę Ewidencji Gruntów i Budynków z wykluczeniem powierzchni obarczonych błędami, wynikającymi z faktu, że działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] nie znajdowały się w ewidencji gruntów. Wymienione działki zostały zatem wykluczone z wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. rozpoznając skargę H. K. na decyzję organu stwierdził, że kwestionowane przez stronę rozstrzygnięcie zostało wydane z zachowaniem reguł proceduralnych, ponadto znajduje podstawy w prawie materialnym. Podkreślił, że aktem prawnym zawierającym podstawy prawne dla decyzji wydanej w rozpoznawanej sprawie jest ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm.), w tym unormowanie zawarte w treści art. 3 ust. 1-3 cyt. ustawy, wprowadzające odmienne reguły procesowe, od tych zawartych w k.p.a. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Sąd podkreślił, iż wskazana powyżej ustawa ograniczyła stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie informowania stron i ich czynnego udziału w postępowaniu (art. 9, 10 kpa) jedynie do przypadków, w których strona w powyższym zakresie wystąpiła do organu administracji publicznej z właściwym żądaniem. Skoro zatem z akt sprawy nie wynika aby w toku postępowania skarżąca wystąpiła z żądaniami, o których mowa powyżej, to nie sposób uznać - wbrew zarzutom skargi - że organy nie dochowały należytej staranności przy ustalaniu stanu faktycznego. Dalej Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 7 ust. 1 cyt. wyż. ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego. Gruty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikują się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli są spełnione określone dalej warunki.

Stosownie do przepisów regulujących zasady i podstawy przyznania płatności do gruntów rolnych, strona zobowiązana jest do podania we wniosku danych dot. działek rolnych w taki sposób, by możliwe było bezproblemowe ustalenie rodzaju i wymiaru wsparcia, o jakie wnioskowała. Obowiązek ten wynika m.in. z art. 12 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Deklarowane we wniosku dane powinny być zgodne ze stanem rzeczywistym w interesie samego wnioskodawcy, Dotyczy to zwłaszcza powierzchni działek rolnych, oraz danych umożliwiających zlokalizowanie działek rolnych w ramach właściwych działek ewidencyjnych, ponieważ to ona jest w tym wypadku główną miarą ewentualnie przyznawanych płatności. Konieczność podawania danych zgodnych ze stanem faktycznym wynika m.in. z brzmienia art. 50 ust. 3 w/w rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Zgodnie z jego zapisami to właśnie rzeczywista wielkość działek rolnych jest podstawowym odniesieniem dla ewentualnych zawyżeń powierzchni deklarowanych do dopłat. Według niej są, więc wyznaczane tak zmniejszenia płatności, jak i wyłączenia od ich przyznawania.

W niniejszej sprawie organy dokonując kontroli administracyjnej złożonego wniosku dopatrzyły się znacznych nieprawidłowości w zakresie powierzchni działek zgłoszonych we wniosku przez skarżącą. Skarżąca zadeklarowała do płatności JPO powierzchnię 4,07 ha. Jednak podczas kontroli administracyjnej wniosku skarżącej stwierdzono, iż powierzchnia uprawniona do przyznania płatności JPO wyniosła 1,55 ha. Przedeklarowanie wyniosło zatem więcej niż 50 %. Skarżąca pomimo udzielenia jej takiej możliwości nie skorygowała swojego wniosku w sposób umożliwiający organom usunięcie wątpliwości w stwierdzonym zakresie. W ocenie Sądu, organ słusznie przyjął, że dokumenty pochodzące z ksiąg wieczystych i nieaktualne wypisy z rejestru gruntów i budynków nie mogły uzasadniać stanowiska skarżącej. Organ ustalając powierzchnię zgłoszonych działek rolnych na podstawie danych widniejących w ewidencji gruntów i budynków w sposób skuteczny i prawidłowy zweryfikował zgodność danych przedstawionych we wniosku ze stanem faktycznym.

Zgodnie z brzmieniem art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. WE L Nr 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.), jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu wykryte zostanie, iż ustalona różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% to za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną. Ponieważ sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie organy prawidłowo orzekły o odmowie przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz o nałożeniu sankcji.

W zakresie rozstrzygnięcia organów dotyczącego uzupełniających płatności obszarowych, Sąd wskazał, iż warunkiem ich otrzymania, zgodnie z art. 7 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r.. Nr 170, póz. 1051 ze zm.) jest fakt spełnienia przez rolnika warunków do przyznania jednolitej płatności obszarowej, które – jak wywiedziono powyżej - nie zostały w przypadku wniosku skarżącej spełnione z uwagi na zawyżenie powierzchni działek rolnych deklarowanej we wniosku.

Stosownie do treści § 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 44, poz. 265 ze zm.) oraz art. 51 ust. 2 rozporządzenia komisji (WE) Nr 796/2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. WE Nr L 141 z 30 .04.2004 r., str. 18 ze zm.) jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50 %, rolnikowi odmawia się przyznania płatności i nakłada się sankcje wieloletnie w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną.

W niniejszej sprawie w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej, powierzchnia deklarowana wynosiła 1,97 ha, powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli wyniosła 0,56 ha. Przedeklarowanie wyniosło zatem 251,79 %.

Sąd uznał zatem zarzuty skargi za bezpodstawne, podkreślił, iż Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie ma wpływu na zmiany ewidencyjne i właścicielskie terenów wskazanych do płatności przez wnioskodawców. W interesie wnioskodawcy jest znajomość aktualnych danych z ewidencji gruntów i na tej podstawie wypełnianie wniosków o dopłaty. Zaznaczył też, że wbrew twierdzeniom skarżącej odpis z księgi wieczystej nie stanowi dowodu, na podstawie którego można określać powierzchnię poszczególnych działek ujętych zbiorczo, ani też dowodu świadczącego o rodzaju użytków rolnych (nieużytków) znajdujących się na działkach. Płatności natomiast przyznawane są do powierzchni gruntów faktycznie użytkowanych rolniczo dlatego istotne znaczenie mają aktualne dane z ewidencji gruntów i budynków.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w K. z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 1290/09, wniosła H. K.

Skarżąca zarzuciła temu wyrokowi:

a) naruszenie prawa materialnego,

- tj. art.68 ust. 1 rozporządzenia komisji (WE) Nr 796/2004 r. z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. WE L Nr 141 z 30 .04.2004 r., str. 18), dalej : rozporządzenie nr 796, w zw. z art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1), dalej: rozporządzenie nr 1973/2004, poprzez pominięcie jego zastosowania w odniesieniu do jednolitej płatności obszarowej pomimo istnienia przesłanki uzasadniającej jego zastosowanie w postaci braku zawinienia strony w nieprawidłowości wniosku,

- art.68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 r. z dnia 21 kwietnia 2004r.,poprzez pominięcie jego zastosowania w odniesieniu do uzupełniających płatności obszarowych pomimo istnienia przesłanki uzasadniającej jego zastosowanie w postaci braku zawinienia strony w nieprawidłowości wniosku,

b) naruszenie przepisów postępowania,

- a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art.68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 r. oraz art.68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 r. w zw. z art. 136 rozporządzenia nr 1973/2004 poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego polegającego na pominięciu stosowania przywołanych norm, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci odmowy przyznania płatności i nałożenia na stronę skarżącą sankcji mimo braku przesłanek dla takiego rozstrzygnięcia,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania polegającego na zaniechaniu wyjaśnienia okoliczności istotnych w sprawie obejmujących ustalenie charakteru, rodzaju i przyczyn rozbieżności między oświadczeniem strony skarżącej złożonym we wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 a stanem faktycznym oraz związanego z tym stopnia winy strony w zaistnieniu tej rozbieżności, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu w postaci zastosowania wobec oczywistej omyłki strony skutków prawnych przewidzianych dla próby świadomego wprowadzenia organu w błąd celem uzyskania nienależnych dopłat,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania polegającego na zaniechaniu wyjaśnienia okoliczności obejmujących ustalenie charakteru, rodzaju i przyczyn nieprawidłowości we wniosku o przyznanie płatności na rok 2008, znaczących dla ustalenia stopnia winy stron w zaistnieniu tej nieprawidłowości , co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu w postaci odmowy przyznania płatności i nałożenia na stronę skarżącą sankcji mimo braku przesłanek dla takiego rozstrzygnięcia,

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi mimo istnienia przesłanek dla jej uwzględnienia i zastosowania 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dalej p.p.s.a.

i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z wykładnią art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 nie powinno ulegać wątpliwości, iż konstrukcja sankcji przewidziana była wyłącznie dla umyślnego wprowadzenia organów w błąd celem uzyskania nienależnych dopłat. Z tego wynika, iż sankcje nie mogą być nakładane w sytuacji, gdy nieprawidłowości we wniosku są wynikiem nieświadomego błędu strony, w szczególności oczywistej omyłki. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną stronie nie można przypisać winy w stwierdzonych nieprawidłowościach we wniosku. Dla oceny zawinienia z jednej strony należy wziąć pod uwagę poziom komplikacji przepisów jak i formularzy przewidzianych dla osób ubiegających się o dopłaty, nie można też pominąć, że ustawodawca krajowy ograniczył zakres stosowania zasad k.p.a., znacząco zmniejszając obowiązki informacyjne organów. Z drugiej strony skarżąca w toku całego postępowania, zarówno administracyjnego, jak i sądowego podnosiła, że zarzucane jej uchybienia nie mogą być uznane za zawinione, gdyż przy składaniu wniosku opierała się na danych ujawnionych w księdze wieczystej oraz na treści uprzedniego, niekwestionowanego przez organ wniosku o przyznanie płatności na rok 2007. Organy administracji w swych rozstrzygnięciach podkreślały, że strona miała możliwość skorygowania wniosku, z czego w świetle art. 19 rozporządzenia 796/2004 wynika w sposób jednoznaczny, że stwierdzoną niezgodność słusznie uznawały za oczywistą omyłkę.

Wszystkie zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, jak wskazał skarżący, opierają się na twierdzeniu, że WSA w K. oddalił skargę, mimo, że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia w związku z naruszeniem prawa przez organy administracyjne.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił również, że z uzasadnienia organów administracji obu instancji wynika w sposób jednoznaczny, iż nie uwzględniały one w ogóle obowiązywania norm art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 136 rozporządzenia nr 1973/2004, podkreślały też automatyzm stosowania sankcji, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z celem konstrukcji prawnej nakładania sankcji. Z kolei brak uwzględnienia przez organy administracji faktu obowiązywania art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 skutkował pominięciem rozważenia wszystkich okoliczności wiążących się z ustaleniem winy strony w stwierdzonych nieprawidłowościach. Brak rozpatrzenia materiału dowodowego w świetle stosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 stanowi naruszenie przepisów obligujących ograny administracyjne do wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Ograniczenie stosowania norm k.p.a. w żaden sposób nie dotyczy obowiązku rozpatrzenia materiału dowodowego, który został w sprawie zebrany. Organy administracyjne miały możliwość miarodajnej oceny braku winy strony w nieprawidłowości wniosku na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie. Nawet przy przyjęciu założenia odmiennego, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, należałoby uznać, że na organach spoczywał obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności koniecznych dla ustalenia stopnia zawinienia strony, w szczególności rodzaju, zakresu i przyczyn stwierdzonych błędów oraz zakresu rozbieżności między częścią opisową oraz graficzną wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), która w niniejszej sprawie nie występowała.

Zarzuty skargi kasacyjnej opierają się na tezie, iż mimo spełnienia warunków do zastosowania w stosunku do skarżącej art.68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 r. w odniesieniu do uzupełniających płatności obszarowych oraz tego przepisu w zw. z art. 136 rozporządzenia nr 1973/2004 w odniesieniu do jednolitej płatności obszarowej, organy orzekające w sprawie unormowania tego nie zastosowały, a Sąd pierwszej instancji takie działanie zaakceptował. Wobec tego doszło do naruszenia ww. przepisu prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie, oraz naruszenia prawa procesowego poprzez oddalenie skargi, mimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia. Sąd zaakceptował również zaniechanie wyjaśnienia przez organy okoliczności istotnych w sprawie obejmujących ustalenie charakteru, rodzaju i przyczyn nieprawidłowości we wniosku znaczących dla ustalenia stopnia winy strony w zaistnieniu tej nieprawidłowości, tym samym naruszył art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, ponadto nie rozpatrzono także materiału dowodowego, który został w sprawie zebrany.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do tego ostatniego zarzutu, którego słuszność powodowałaby, że przyjęte w sprawie ustalenia stanu faktycznego należałoby uznać za wadliwe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest on trafny.

Prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji na unormowania w zakresie trybu postępowania zawarte w ustawie o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Oznacza to, że w przypadkach, gdy przepisy Unii Europejskiej lub ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego stanowią inaczej, niż regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, stosowanie tych ostatnio wymienionych przepisów jest wyłączone.

W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. W wymienionych sprawach organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Ponadto w ustawie o płatnościach, ograniczono stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o płatnościach organ administracji ma obowiązek: zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, umożliwić stronom, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz udzielić stronom, również na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania.

Należy również zauważyć, że omawiana ustawa w art. 3 ust. 3 nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to wnioskujący o płatność rolnik, a nie organ administracji publicznej, ma obowiązek przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, że organy nie miały obowiązku gromadzenia materiału dowodowego z urzędu i że to na skarżącej ciążył obowiązek wykazania okoliczności z art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 r., które świadczyłyby o braku jej zawinienia w nieprawidłowościach wniosku. Tym samym bezpodstawne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez organy orzekające w sprawie okoliczności obejmujących ustalenie charakteru, rodzaju i przyczyn nieprawidłowości we wniosku znaczących dla ustalenia stopnia winy strony.

Takich okoliczności również sama skarżąca, mimo obowiązku wynikającego z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, nie wykazała, a wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie można za nie poczytać stopnia komplikacji przepisów oraz formularzy przewidzianych dla osób ubiegających się o dopłaty jak również faktu, że poprzedni wniosek strony został uznany za złożony prawidłowo.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ rozpatrzył kwestię zawinienia strony w złożeniu błędnie wypełnionego wniosku - w końcowej części uzasadnienia organu drugiej instancji znajdują się rozważania dotyczącego winy wnioskodawczyni i stopnia tej winy mającego wpływ na zastosowaną sankcję.

Jeśli chodzi o fakt przyznania płatności za rok ubiegły na podstawie tak samo wypełnionego wniosku nie mógł on stanowić wystarczającej podstawy do pozytywnego rozpatrzenia sprawy za rok 2008. Organ odniósł się do tej kwestii w piśmie procesowym z dnia [...].01.2010r. złożonym w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji, przyznając, że decyzja w sprawie płatności za rok 2007 była błędna. Poza tym podkreślić należy, iż to, że skarżąca uzyskała prawo do płatności za 2007 rok nie stanowi prejudykatu w sprawie rozpoznawanej. Każda z omawianych spraw jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej a kwestia zgodności z prawem decyzji dotyczących lat poprzednich uchyla się spod kontroli kasacyjnej w sprawie rozpoznawanej.

Reasumując to co powiedziano odnośnie zarzutów naruszenia prawa procesowego – organ nie miał obowiązku zbierania materiały dowodowego z własnej inicjatywy, natomiast dokonał rozpatrzenia tego materiału zgromadzonego w sprawie (wyczerpująco), w stopniu który był wystarczający dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy.

Wobec tego, że zarzuty naruszenia prawa procesowego nie były skuteczne, należy w dalszym ciągu dokonać oceny zarzut naruszenia prawa materialnego, w oparciu o ustalony przez sąd stan faktyczny.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną naruszenie prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie polegało na pominięciu art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 r. pomimo istnienia w sprawie okoliczności uzasadniających jego zastosowanie w stosunku do skarżącej. Wykładnia funkcjonalna tego przepisu, z uwzględnieniem przepisów zawartych w preambule ww. rozporządzenia prowadzi do wniosku, że konstrukcja sankcji przewidziana była wyłącznie dla przypadków umyślnego wprowadzenia organów w błąd celem uzyskania nienależnych dopłat.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z tym poglądem. Art. 68 ust. 1 rozporządzenia komisji (WE) nr 796/2004 r., mogący mieć zastosowanie w sprawie, stanowił, że: "Obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości."

Nie jest sporne, że wniosek nie był poprawny pod względem faktycznym. Natomiast z brzmienia cytowanego przepisu wynika, iż warunkiem uwolnienia wnioskodawcy od poniesienia sankcji jest wykazanie przez niego, że nie ponosi on żadnej winy w stwierdzonych nieprawidłowościach. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że wina może być umyślna lub nieumyślna. Wina nieumyślna w postaci niedbalstwa lub lekkomyślności również jest winą.

Zdaniem skarżącej jej działanie polegające na błędnym oznaczeniu działek rolnych, w tym wskazaniu działek rolnych w ramach działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...], które w ogóle nie znajdowały się w ewidencji gruntów, było niezawinione, trzeba bowiem brać pod uwagę złożoność norm prawnych regulujących dopłaty, złożoność formularzy oraz fakt, że poprzedni wniosek strony, oparty o te same dane z księgi wieczystej został uznany za prawidłowy.

Stanowiska tego nie można podzielić, trzeba bowiem pamiętać, że korzystanie z sytemu dopłat do gruntów rolnych jest dobrowolne, a za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności, w tym również płatności bezpośrednich do gruntów rolnych odpowiada występujący z nim rolnik. Kwestia wynikającego z art. 12 ust. 1 i 4 rozporządzenia nr 796/2004 r., obowiązku rolnika podania we wniosku prawidłowych danych dotyczących działek rolnych oraz danych umożliwiających zlokalizowanie działek rolnych w ramach właściwych działek ewidencyjnych, w konsekwencji umożliwiających dokładne ustalenie rodzaju i wymiaru wsparcia, została wyczerpująco i prawidłowo omówiona przez Sąd orzekający w pierwszej instancji.

Z kolei okoliczność pozytywnego rozpoznania tak samo (błędnie) wypełnionego wniosku za rok poprzedni nie przemawia za usprawiedliwieniem działania skarżącej również w niniejszej sprawie i tym samym uznaniem braku jej winy w nieprawidłowościach wniosku dotyczącego 2008 r., zwłaszcza w sytuacji, gdy była wzywana do jego poprawienia.

Przy ocenie, czy skarżąca nie ponosi winy w nieprawidłowościach wniosku nie można bowiem pominąć okoliczności, że była ona wzywana przez organ, który dostrzegł niezgodności, do korekty wniosku. W wezwaniu Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...].09.2008r. opisano szczegółowo na czym polegają te niezgodności. Zatem, jeśliby nawet uznać poprzednie argumenty skarżącej, to i tak, od tego już momentu nie miała ona żadnych podstaw do trwania w błędnym przekonaniu o prawidłowości złożonego wniosku. Ta okoliczność, wbrew zarzutom skargi o pominięciu kwestii braku zawinienia strony przez organy, została wzięta pod uwagę na etapie postępowania administracyjnego. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. podkreślił w wydanej decyzji, że "w przedmiotowej sprawie o sankcjach nałożonych na stronę przesądził brak złożenia korekty na wezwanie".

Z tych wszystkich powodów nie można zgodzić się z zarzutami wyrażonymi w skardze kasacyjnej, iż H. K. nie ponosi winy w nieprawidłowościach wniosku, niezasadnie zatem niezastosowano w sprawie art. 68 ust. 1 rozporządzenia 796/2004.

W żadnym wypadku nie można również podzielić poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej, iż wykładnia art. 68 ust. 1 cyt. przepisu prowadzi do wniosku, iż konstrukcja sankcji przewidziana była wyłącznie dla przypadków umyślnego wprowadzenia organów w błąd celem uzyskania nienależnych dopłat.

Przede wszystkim przepis ten mówi bowiem o braku jakiejkolwiek winy w nieprawidłowościach, jako warunku uwolnienia od obowiązku ponoszenia sankcji, a nie tylko o braku winy umyślnej i to w jej wyższym stopniu - z zamiarem bezpośrednim. Poza tym warunki zastosowania sankcji wynikają wprost z przepisów dotyczących tych konkretnych obniżek i wyłączeń – w rozpoznawanej sprawie są to art. 51 ust. 2 rozporządzenia komisji (WE) Nr 796/2004 r. w odniesieniu do UPO oraz art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 w odniesieniu do JPO, których naruszenia wnoszący skargę kasacyjną nie zarzucał. Na marginesie trzeba więc tylko zauważyć, że cytowane przepisy nie dotyczą sytuacji, w której niezgodności popełniono umyślnie, gdyż te przypadki regulują odpowiednio art. 138 ust. 2 rozporządzenia nr 1973/2004 oraz art. 53 rozporządzenia komisji nr 796/2004 r. ( w tym ostatnim wypadku mowa jest wprost o celowym przekroczeniu powierzchni wnioskowanej). Przy umyślnym lub celowym popełnieniu nieprawidłowości przewidziano sankcje jeszcze wyższe, niż zastosowano w stosunku do skarżącej, której umyślności w ogóle nie przypisano.

Z tych wszystkich przyczyn NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. dostąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.