Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 342/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36  ust. 4,  art. 37 ust. 1 i 3,  art. 87 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Paweł Migacz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi D.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją [...]r., Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania D.G. od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...]r., Nr [...], ustalającej jednorazową opłatę w kwocie 998,25 zł, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości gruntowej oznaczonej nr działki 32/1, położonej w miejscowości S., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., Samorządowe Kolegium Odwoławczego w L. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że jako podstawę prawną w/w decyzji z dnia [...]r., Nr [...] organ I instancji powołał przepisy art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ oraz § 17 uchwały nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. /Dz. Urz. Woj. D. Nr [...], poz. [...]/. Materiały sprawy wskazują, że przed uchwaleniem planu przedmiotowa działka o nr 32/1 zlokalizowana była na obszarze nie objętym planem i była użytkowana rolniczo. Natomiast w myśl ustaleń powołanego wyżej planu miejscowego, działka ta uzyskała przeznaczenie /na obszarze oznaczonym symbolem R I/ - tereny planowanej zabudowy zagrodowej, obiektów gospodarczych wraz z obiektami usługowymi o charakterze rolniczym na terenach użytkowanych rolniczo z możliwością jej rozbudowy i uzupełnienia. Ponieważ D.G. w dniu 25 listopada 2008r. zbył nieruchomość stanowiącą jego własność, tj. działkę nr 32/1 o powierzchni 1,0000 ha /Rep. A Nr [...]/ organ I instancji uznał, że wystąpiły przesłanki określone w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i naliczył stosowną opłatę planistyczną.

Rozstrzygnięcie Wójta Gminy M. z dnia [...]r. zakwestionował D.G., który wniósł odwołanie, domagając się uchylenia decyzji tegoż organu. Zarzucił naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a który to przepis orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r., sygn. akt. P 58/08 uznany został za niezgodny z Konstytucją. Dalej wyjaśnił, że na działce nr 32/1 nie zabroniono realizować budownictwa zagrodowego. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zmieniło w istocie przeznaczenia tej działki, dlatego też wzrost wartości działki spowodowanej uchwaleniem planu, zdaniem skarżącego, nie odpowiada prawdzie.

Ponadto strona zarzuciła naruszenie § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez niezastosowanie tego przepisu, który nakazuje, w przypadku gdy przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego nie obowiązywał plan miejscowy - przy określaniu wartości działki, brać za podstawę faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości. Przedmiotowa działka wykorzystywana była przez skarżącego z przeznaczeniem pod zabudowę, stąd jej wartość przed uchwaleniem planu była większa niż to podano w decyzji I instancji.

Zdaniem skarżącego, organ orzekający w sprawie naruszył także przepis art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ustalenie wartości działki w oparciu o nieruchomości niepodobne. Niepodobieństwo wynika z cech porównywanej działki m.in. wyposażenia w media, położenia, odległości od miasta, w którym istnieje możliwość podjęcia pracy, nauki, itp.. D.G. zarzucił również organowi naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że wartość działki nr 32/1 wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego, w sytuacji gdy w ogóle nie podano na czym konkretnie polega związek przyczynowy między wzrostem wartości działki a uchwaleniem planu, skoro przed uchwaleniem planu działka ta nie była objęta zakresem realizacji budownictwa zagrodowego.

Po przeanalizowaniu odwołania oraz zgromadzonych w sprawie dokumentów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wskazało, że stosownie do przepisu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość tej opłaty, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy, ustala się na dzień zbycia nieruchomości przyjmując za podstawę różnicę pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tej wartości, w myśl przepisu art. 37 ust. 11 cyt. ustawy, określają przepisy o gospodarce nieruchomościami. Przy wycenie nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty planistycznej podstawowe znaczenie ma zatem okoliczność dotycząca przeznaczenia nieruchomości w nowo uchwalonym planie miejscowym bądź w uchwalonej zmianie do istniejącego planu miejscowego oraz odniesienie tych ustaleń do inwestycyjnych możliwości na nieruchomości istniejących przed uchwaleniem nowego planu miejscowego lub zmianą dotychczasowego planu.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakładają na organ wydający decyzję w I instancji, obowiązek wykazania, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Wzrost ten jest określany na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami /art.37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/. Na potrzeby niniejszego postępowania został sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę operat szacunkowy, który - zdaniem Kolegium - uwzględnia przepis art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, z zachowaniem zasady szczególnej staranności oraz z uwzględnieniem "stanu nieruchomości" /w rozumieniu art. 4 pkt 17 tej ustawy, tj. z uwzględnieniem stanu zagospodarowania, stanu prawnego, stanu techniczno-użytkowego nieruchomości, a także stanu otoczenia nieruchomości, mając na uwadze wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona/ z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany i cen - z dnia zbycia nieruchomości /§ 50 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.Nr 207, poz. 2109 ze zm.)/.

Rzeczoznawca majątkowy stan nieruchomości przyjął na dzień 25 listopada 2008r., tj. na dzień sprzedaży nieruchomości. Przystępując do wyceny poprzedził ją w ocenie Kolegium - stosowną analizą rynku nieruchomości, co wypełnia dyspozycję § 3 ust. 2, § 26 ust. 1 i 3 oraz § 56 ust. 1 pkt 7 w/w rozporządzenia. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonał wyboru podejścia oraz metody szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Kolegium wskazało, że stan nieruchomości został ustalony na podstawie wizji lokalnej w terenie oraz wywiadu. Biegły ustalił, że szacowana działka nr 32/1 jest działką niezabudowaną, użytkowaną rolniczo. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że aby bowiem uznać, że działka była wykorzystywana pod zabudowę, należałoby wykazać, iż istnieją na niej określone zabudowania. Tego jednak biegły nie ustalił.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu odwołania Kolegium wyjaśniło, że na s. 21 operatu szczegółowo scharakteryzowano i przeanalizowano lokalny rynek nieruchomości rolnych niezabudowanych oraz opisano nieruchomości przyjęte do porównania /pkt 12.2.2/. Opis nieruchomości podobnych przyjętych do oszacowania zawiera takie dane jak położenie, datę transakcji, powierzchnię, cenę transakcyjną i oznaczenie klasy. Przy tak szczegółowym opisie i przyjęciu do wyceny rzeczywiście podobnych nieruchomości zarzut, że do oszacowania przyjęto nieruchomości niepodobne jest całkowicie nieuzasadniony.

Ponadto - w ocenie Kolegium - w badanej sprawie nie ma zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r.,sygn. akt. P 58/08, bowiem jego tezy odnoszą się do sytuacji, gdy dla określonego terenu obowiązywał plan miejscowy, który utracił ważność na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pomiędzy utratą ważności starego planu, a uchwaleniem nowego wystąpiła luka czasowa. Opisanej sytuacji nie można jednak odnieść do stanu faktycznego omawianej sprawy, bowiem dla działki nr 32/1 przed uchwaleniem planu w 2005r. nie obowiązywał żaden plan miejscowy, a działka była wykorzystywana rolniczo.

W skardze na powyższą decyzję D.G. wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego - wbrew twierdzeniu SKO, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma szersze znaczenie i bezpośrednio odnosi się do przedmiotowej sprawy. Skarżącego podkreślił, że na działce nr 32/1 w S. przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie obowiązywał zakaz zabudowy zagrodowej i obiektów gospodarczych, o czym świadczy fakt, że na tego typu działkach wybudowano ponad 20 budynków. Uchwalenie planu nie zmieniło zatem w istocie przeznaczenia działki nr 32/1. Ponadto przedmiotowa działka wykorzystywana była z przeznaczeniem pod zabudowę. Stąd jej wartość była wyższa przed uchwaleniem planu od tej jaką wskazano w decyzji. Wykorzystywanie z przeznaczeniem pod zabudowę oznacza zdaniem skarżącego, że działka ta z uwagi na jej położenie przy drodze, dostępność do energii elektrycznej przeznaczona była pod cele budowlane. Skarżący nie zgodził się więc z twierdzeniem Kolegium, że "aby uznać, że działka była wykorzystywana pod zabudowę, należałoby stwierdzić, że istnieją na niej określone zabudowania". Wykorzystywanie działki z przeznaczeniem pod zabudowę odnosi się w ocenie skarżącego - nie tylko do działek już zabudowanych, ale także do działek, na których nie ma budowli.

Skarżący zarzucił także, że wartość działki nr 32/1 ustalono z naruszeniem przepisu § 50 ust. 3 w/w rozporządzenia, bowiem faktyczny sposób wykorzystywania działki był taki, że działka ta - w odróżnieniu od innych - nadawała się pod zabudowę /położona między zabudowaniami w pobliżu drogi i energii elektrycznej/, stąd jej wartość była wyższa od działek, które faktycznie wykorzystywane były tylko i wyłącznie rolniczo. W skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji całkowicie pominięto w/w przepis rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm./, co powoduje, że decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego.

Istotną kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy organ pierwszej instancji miał dostateczną podstawę do wydania opisanej wyżej decyzji z dnia [...]r., Nr [...] i ustalić D.G. jednorazową opłatę w kwocie 998,25 zł, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości gruntowej oznaczonej nr działki 32/1, położonej w miejscowości S., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. i zbyciem w/w nieruchomości.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, zwanej dalej "u.p.z.p.".

I tak art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty planistycznej ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości zaś wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniem lub zmianie planu a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wartość nieruchomości przed uchwaleniem lub zmianą planu i po jego uchwaleniu lub zmianie określa rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./, zwanej dalej "u.g.n.".

Na podstawie art. 159 u.g.n. zostało wydane przez Radę Ministrów rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /Dz. U. Nr 207, poz. 2109/, zwane dalej "rozporządzeniem", które określa rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego.

Zgodnie z § 50 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p., określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu lub jego zmianie. Ustęp 3 § 50 stanowi natomiast, że w przypadku, gdy przed uchwaleniem planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla celów, o których mowa w ust. 1, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.

Przedstawiając powyższe unormowania należy również mieć na uwadze, że jeszcze przed wydaniem w niniejszej sprawie przez organ II instancji decyzji, przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, w związku z pytaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W wyroku z dnia 9 lutego 2010r., sygn. akt P 58/08 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Wyrok ten został opublikowany z dniem 15 lutego 2010r. w Dzienniku Urzędowym nr 24, poz. 124 i od tego dnia stał się prawomocny i obowiązujący. Oznacza to, że od dnia jego wejścia z życie zarówno organy administracji jak i sądy są nim związane /art. 190 Konstytucji RP/.

W tych okolicznościach Sąd zobowiązany był przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji uwzględnić przywołany wyrok i wynikające z niego skutki. Sprowadzają się one do tego, że w przypadku, jeżeli nieruchomość objęta postępowaniem w sprawie ustalenia renty planistycznej położona jest na obszarze, dla którego przed 1 stycznia 1995r. uchwalony był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą z mocy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w tym nieobowiązującym już planie, przeznaczenie nieruchomości było takie samo jak w planie uchwalonym po dniu 1 stycznia 2004r., brak jest podstaw do wymierzania jednorazowej opłaty. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał wyjaśnił, że użyte w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. sformułowanie "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła", należy rozumieć w ten sposób, że wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany. Z tego względu, ustalając wzrost wartości nieruchomości można brać pod uwagę jedynie te okoliczności wpływające na wzrost, które mają bezpośredni związek, są następstwem uchwalenia planu albo jego zmiany i wpływają na wzrost wartości nieruchomości. Trybunał zauważył, że istotną cechą wynikającego z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. obowiązku poniesienia opłaty, jest potencjalna korzyść, za którą uznać należy ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Jak stwierdzono w wyroku "z tego faktu wynika konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobierania opłat wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia planu miejscowego". Trybunał podkreślił również, że "brak aktywności gminy w uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione".

Zdaniem Sądu, z powyższego wywieść należy, że w sytuacji gdy w nowo uchwalonym planie przeznaczenie zbytej nieruchomości jest takie samo jak przeznaczenie przewidziane dla niej w planie miejscowym, który utracił moc obowiązującą ze względu na regulację art. 87 ust. 3 u.p.z.p., w istocie nie dochodzi do wzrostu wartości nieruchomości będącej bezpośrednim następstwem uchwalenia przez gminę planu miejscowego. Powyższe potwierdza stanowisko Trybunału, wskazującego, że właściciele nieruchomości nie powinni ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania władzy lokalnej. Jak bowiem słusznie zauważył WSA w Krakowie, wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami.

Z przedstawionych wyżej wywodów wynika zatem wymóg zbadania i wyjaśnienia, czy dana nieruchomość położona była uprzednio na obszarze, dla którego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p.. Jeżeli tak, pojawia się następnie wymóg porównania przeznaczenia jakie przewidywał dla niej poprzednio obowiązujący plan, który utracił moc, w stosunku do jej przeznaczenia w nowym planie. Wymierzenie renty planistycznej będzie uzasadnione, jeżeli nowy plan zmienia dotychczasowe przeznaczenie danej działki wynikające z planu, który utracił moc, gdyż to zdarzenie bezsprzecznie powoduje zwiększenie jej wartości. Jeżeli zmiana taka nie zostanie wykazana, brak podstaw do wymierzenia opłaty. Dopiero w razie braku ustaleń tożsamości przeznaczenia wynikającego z "nowego" i "starego" planu, badaniu będą podlegały przesłanki art. 37 ust. 1 u.p.z.p., tj. sposób faktycznego wykorzystania nieruchomości.

Tym samym - w ocenie Sądu - stwierdzenie Kolegium, że w badanej sprawie nie ma zastosowania w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r., z tej to przyczyny, że jego tezy odnoszą się do sytuacji, gdy dla określonego terenu obowiązywał plan miejscowy, który utracił ważność na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś w niniejszej sprawie dla działki nr 32/1 przed uchwaleniem planu w 2005r. nie obowiązywał żaden plan miejscowy, jest nieuzasadnione.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy Rada Gminy M. podjęła w dniu [...]r. uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. /Dz. Urz. Województwa D. z dnia [...]r. Nr [...], poz. [...]/, która weszła w życie z dniem 17 marca 2006r.. W § 17 pkt 2 tej uchwały ustalono 25% stawkę jednorazowej opłaty dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami RM, R1, MN, MW.

W powyżej wskazanym planie działka nr 32/1, znajdująca się w obrębie wsi S., o powierzchni 1,9900ha jest położona na terenie oznaczonym symbolem R1, tj. tereny planowanej zabudowy zagrodowej, obiektów gospodarczych wraz z obiektami usługowymi o charakterze rolniczym oraz w części w obszarze oznaczonym symbolem R – tereny rolne z zakazem zabudowy /pkt 9 operatu szacunkowego, s. 8/. Jednocześnie organ pierwszej instancji podał, że przed dniem wejścia w życie tego planu miejscowego działka była użytkowana rolniczo. W operacie szacunkowym stwierdzono natomiast, że działka była użytkowana jako pastwisko.

Ponadto należy zauważyć, że działka nr 32/1 – jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapy, a stanowiącej załącznik do operatu szacunkowego – to grunty orne oznaczone symbolami RIIIa /pow. 0,25ha/, RIIIb /o,20ha/, RIVa /0,43ha/, RV /0,12ha/.

Niesporne jest w też sprawie, że umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 25 listopada 2008r., Rep. A nr [...] - działka nr 32/1 została sprzedana przez D.G. D. i T.R..

Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie ani organy ani też rzeczoznawca nie wyjaśnili czy dla obszaru, na którym położona jest działka nr 32/1, uchwalony był i obowiązywał przed dniem 1 stycznia 1995r. jakikolwiek miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie wiadomo zatem czy w istocie przed dniem podjęcia uchwały z dnia 29 grudnia 2005r. na obszarze, w którego granicach znajduje się działka nr 32/1, obowiązywał plan miejscowy uchwalony przed 1 stycznia 1995r, a który jedynie utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r., czy też może dla tego obszaru nigdy nie uchwalono żadnego planu. Okoliczności tej nie można również ustalić na podstawie przedstawionych Sądowi akt sprawy i znajdujących się w nich dokumentów.

Braki w powyższym zakresie winny zostać przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wyjaśnione, zwłaszcza w świetle przywołanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Okoliczność, czy do dnia 31 grudnia 2003r. przedmiotowa nieruchomość była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Konieczne jest bowiem porównanie przeznaczenia nieruchomości we wcześniej obowiązującym planie i w zależności od wyników, ocena czy w ogóle dopuszczalne jest wymierzenie renty planistycznej. Bez zbadania i wyjaśnienia powyższej kwestii, zdaniem Sądu, niemożliwe jest uznanie, że przepis art. 37 ust. 1 został przez organy prawidłowo w niniejszej sprawie zastosowany.

Niezależnie od powyższego, Sąd uznał za konieczne zwrócenie także uwagi na istotne braki w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Przede wszystkim w aktach sprawy brak jest dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej w odpowiedniej skali i w sposób czytelny przedstawiającej działkę nr 32/1, jak też wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwalających na zweryfikowanie ustaleń biegłego co do przeznaczenia przewidzianego w planie miejscowym dla działki nr 32/1. Jedynym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy jest wycinek z mapy dołączony do operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 14 grudnia 2009r., która jednak nie posiada żadnej legendy. To zaś oznacza, że organy nie zweryfikowały i nie oceniły, czy biegły prawidłowo ustalił przeznaczenie w/w działki.

Tym samym, pomimo, że powyższa okoliczność ma podstawowe znaczenie dla sprawy, nie została poddana ocenie organu, w szczególności ocenie organu drugiej instancji, który w uzasadnieniu decyzji wprost odwołuje się tylko do ustaleń zawartych w operacie szacunkowym. Brak w tym zakresie poczynionych samodzielnie przez organy ustaleń znajdujących również swoje odbicie w aktach sprawy wskazuje, że nie zostały wyjaśnione podstawowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności faktyczne. Tym samym doszło do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji obowiązane są zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przedstawione braki w materiale dowodowym nie pozwalają Sądowi przede wszystkim na dokonanie oceny, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. mógł stanowić podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Nie można również skontrolować, czy prawidłowo przyjęto przeznaczenie określone w planie miejscowym dla działki nr 32/1, co również ma istotne znaczenie dla ustalenia czy istnieją podstawy do wymierzenia przedmiotowej opłaty.

Konieczne jest jednak wskazanie, że - gdyby stan faktyczny sprawy pozwalał na zastosowanie art. 37 ust. 1 u.p.z.p. - pojęcie faktycznego użytkowania nieruchomości, o którym mowa w w/w przepisie, powinno obejmować nie tylko konkretny sposób korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela, ale również to w jaki sposób mógłby on z niej korzystać. O możliwości przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową lub zagrodową decyduje bowiem nie tylko to czy zabudowa taka na danej nieruchomości istnieje lub jest realizowana lecz również i to, czy zabudowa taka na określonym terenie jest dopuszczalna. Istotne jest zatem wyjaśnienie, czy przed wejściem w życie planu ustalającego przeznaczenie danej nieruchomości np. pod zabudowę mieszkaniową lub jednorodzinną, istniała możliwość wzniesienia takiej zabudowy, po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Nie można nie dostrzec, że gdyby taka możliwość istniała, to powinna ona zostać objęta pojęciem faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Dla potencjalnego nabywcy nieruchomości istotne jest bowiem to, jak faktycznie może wykorzystać nieruchomość a nie to jak rzeczywiście z niej korzystał. Takie też stanowisko wyrażone zostało w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 48/10., które aprobowane jest przez skład orzekający w niniejszej sprawie.

W okolicznościach niniejszej sprawy – o ile okazałoby się, że dla obszaru, na którym znajduje się przedmiotowa działka, nie uchwalono wcześniej żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - konieczne byłby więc ustalenie, czy przed uchwaleniem planu z dnia 29 grudnia 2005r. dopuszczalne było zrealizowanie na przedmiotowej nieruchomości takiej zabudowy, którą przewidziano w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego /w tym również zabudowy zagrodowej/. Niewystarczające jest stwierdzenie, że była ona użytkowana rolniczo. Konieczne jest wyjaśnienie, czy przed uchwaleniem planu dopuszczalne było wykorzystanie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 32/1 pod zabudowę mieszkaniową lub zagrodową. Gdyby sytuacja taka była możliwa, to nie można wykluczyć, że okoliczność ta wpłynęłaby na wysokość wzrostu wartości nieruchomości. Powyższe rozważania mogą mieć jednak zastosowanie dopiero po zadaniu przez organy, czy w sprawie może mieć zastosowanie art. 37 ust. 1 u.p.z.p..

Powyższe braki mają także znaczenie z uwagi na podnoszone w odwołaniu zarzuty, że na działce nr 32/1 nie zabroniono realizować budownictwa zagrodowego, stąd też uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zmieniło w istocie przeznaczenia tej działki, oraz że przedmiotowa działka wykorzystywana była przez skarżącego z przeznaczeniem pod zabudowę, stąd jej wartość działki przed uchwaleniem planu była większa niż to podano w decyzji I instancji. Organ II instancji odnosząc się do tych zarzutów stwierdził jedynie, że stan nieruchomości został ustalony na podstawie wizji lokalnej w terenie oraz wywiadu, zaś biegły ustalił, że szacowana działka nr 32/1 jest działką niezabudowaną, użytkowaną rolniczo.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na uchwałę NSA z dnia 11 maja 1998r., sygn. akt OPK 40/97 /publ. Lex nr 33308/, wprawdzie nie odnoszącą się wprost do niniejszej sprawy i dotyczącą nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ale z nadal aktualnym poglądem wyrażonym w uzasadnieniu, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, a mianowicie, że "uprawnienie właściciela do swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości może być ograniczone ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako prawa miejscowego, jeśli wynikają wprost z tego planu. Problem takich ograniczeń zatem sprowadza się do ustalenia treści postanowień planu. Należy przy tym zwrócić uwagę, że według art. 10 ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, niezależnie od przeznaczenia terenu, mogą być ustalone szczególne warunki jego zagospodarowania, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeby ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Według zaś art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz. U. Nr 16, poz. 78 z późn. zm./ grunty rolne pod budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej są gruntami rolnymi. Oznacza to, że tego rodzaju zabudowa gruntów rolnych nie zmienia ich przeznaczenia. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntu rolnego (ornego) nie oznacza samo przez się zakazu takiej jego zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia. Zakaz takiej zabudowy musiałby wynikać ze szczególnych warunków zagospodarowania takiego terenu, określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. A zatem aby ograniczyć prawo właściciela nieruchomości do podjęcia na niej określonej zabudowy lub do jej zabudowania w ogóle, nie wystarczy powołanie się na to, że teren według przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego jest gruntem rolnym, ale konieczne jest wykazanie, że plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza zakaz zabudowy tego terenu w ogóle lub zabudowy określonego rodzaju.".

Reasumując, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien ustalić, czy dla obszaru na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość przed dniem 31 grudnia 2003r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p, a jeżeli tak, jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie i czy nowo przyjęta dla tego terenu funkcja rzeczywiście spowodowała wzrost wartości nieruchomości. Jeżeli plan nie obowiązywał organ ustali faktyczny sposób korzystania z nieruchomości w sposób wyżej rozumiany. Ponadto uzupełni materiał dowodowy sprawy konieczny dla zbadania, jakie jest przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym 29 grudnia 2005r., i na podstawie własnych ustaleń odniesie się do ustaleń zawartych w operacie szacunkowym.

Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego organ raz jeszcze rozważy, czy istnieją podstawy do wymierzenia jednorazowej opłaty i podejmie stosowną decyzję.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem prawa – zgodnie z art. 145 § 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę przepisu art. 152 przywołanego aktu.