Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 201/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
659
Hasła tematyczne: Radiofonia i telewizja
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 3 par. 2 pkt 1, art. 52 par. 1-2, art. 53 par. 2b, art. 119 pkt 4, art. 3 par. 2 pkt 4, art. 3 par. 2 pkt 9, art. 149 par. 1, art. 57 par. 3, art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1a, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 2, art. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37 par. 1 pkt 1, art. 35, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1 pkt 2, art. 35 par. 4, art. 36, art. 37 par. 1 pkt 1, art. 12, art. 36 par. 2, art. 35 par. 3, art. 35 par. 5, art. 35 par. 1, art. 37 par. 6 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 37 par. 1 pkt 1-2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 15zzs ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2020 poz 568
law: Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem  COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 805
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi "(...)" z siedzibą w W. na bezczynność i przewlekłość Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie koncesji na nadawanie programu telewizyjnego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do wydania decyzji, 2. stwierdza, że doszło do bezczynności organu, która miała charakter rażącego naruszenia prawa, 3. zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz skarżącej "(...)". z siedzibą w W. 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność i przewlekłość Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej jako: "Przewodniczący KRRiT" lub "organ") w sprawie wydania na wniosek [...] (dalej: "[...]", "skarżąca" lub "strona") decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji na nadawanie programu telewizyjnego "[...]" na kolejny okres po upływie okresu obowiązywania aktualnie obowiązującej koncesji nr [...] wydanej w dniu [...]marca 2011 r. (dalej: "Koncesja nr [...]").

[...] wniosła pismem z 6 lutego 2020 r. (wpływ bezpośredni do organu tego samego dnia – por. prezentata Sekretariatu Przewodniczącego KRRiT na pierwszej stronie wniosku z 6 lutego 2020 r. oraz prezentata Biura KRRiT na kopercie z 6 lutego 2020 r.) do Przewodniczącego KRRiT wniosek o wydanie decyzji – koncesji na nadawanie programu telewizyjnego "[...]" na kolejny okres po upływie okresu obowiązywania aktualnie obowiązującej Koncesji nr [...].

Pismem z 16 kwietnia 2020 r. pracownik Departamentu Regulacji KRRiT sporządził wewnętrzną dwustronicową informację na temat realizacji ustawowego obowiązku corocznego składania do KRRiT sprawozdania finansowego przez [...].

Pismem z 24 września 2020 r. pracownik Departamentu Monitoringu KRRiT przekazał do Dyrektora Departamentu Regulacji Biura KRRiT sporządzoną wewnętrzną dwustronicową informację na temat przestrzegania przez stronę zapisów programowych Koncesji nr [...].

Pismem z 28 września 2020 r. pracownik Departamentu Prezydialnego KRRiT przekazał do Dyrektora Departamentu Regulacji Biura KRRiT sporządzoną jedenastostronicową informację na temat postępowań prowadzonych w Wydziale ds. Skarg i Wniosków dotyczących programu "[...]".

Dwustronicowym pismem z 5 października 2020 r. pracownik Departamentu Monitoringu KRRiT przekazał do Dyrektora Departamentu Regulacji Biura KRRiT informację na temat przeprowadzonych monitoringów w latach 2011-2020 w zakresie przestrzegania przez [...] regulacji dotyczących przekazów handlowych.

Pismem z 19 stycznia 2021 r. Przewodniczący KRRiT wezwał [...] na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2020 r. poz. 805, dalej "u.r.t.") o nadesłanie aktualnej struktury własnościowej strony z pełnym uwzględnieniem stosunków dominacji/zależności po stronie akcjonariatu skarżącej, w szczególności ze wskazaniem procentowej wielkości udziałów/akcji oraz siedzib wyżej wymienionych podmiotów.

Pismem z 5 lutego 2021 r. (wpływ bezpośredni do KRRiT 5 lutego 2021 r.) [...] odpowiedziała na wezwanie organu z 19 stycznia 2021 r.

Pismem z 15 lutego 2021 r. Przewodniczący KRRiT wezwał [...] na podstawie art. 10 ust. 2 u.r.t. o nadesłanie 11 protokołów Walnego Zgromadzenia [...] z lat 2015 – 2020.

W odpowiedzi na to pismo organu strona pismem z 5 marca 2021 r. (wpływ do KRRiT 8 marca 2021 r.) nadesłała odpisy przedmiotowych protokołów.

Następnie skarżąca pismem z 17 marca 2021 r. załączyła pełnomocnictwo do zastępowania strony w sprawie.

Pismem z 27 kwietnia 2021 r. (wpływ do KRRiT 27 kwietnia 2021 r.) [...] złożyła do Przewodniczącego KRRiT ponaglenie na działanie organ w niniejszym postępowaniu i wniosła o niezwłoczne załatwienie sprawy poprzez wydanie koncesji. Strona podkreśliła, że celem wydania koncesji na kolejny okres jest zapewnienie ciągłości koncesji i bezpieczeństwa regulacyjnego.

Następnie pismem z 28 kwietnia 2021 r. organ, powołując się na art. 35 ust. 3 w związku z art. 10 ust. 2 u.r.t. wezwał stronę w kontekście obecnej sytuacji własnościowej skarżącej do opisania, jak jest stosowany § 22 ust. 3 statutu [...].

Pismem z 7 maja 2021 r. Przewodniczący KRRiT odpowiedział na ponaglenie strony, wskazując, że KRRiT "prowadzi prace nad analizą struktury własnościowej spółki [...] a także § 22 ust. 3 statutu spółki w kontekście przepisów art. 40a i art. 35" u.r.t.

Pismem z 7 maja 2021 r. (wpływ do KRRiT 7 maja 2021 r.) strona odpowiedziała na wezwanie organu z 28 kwietnia 2021 r., wskazując, że postanowienia § 22 ust. 3 statutu [...] nie stosuje się w zakresie, w jakim ograniczenia co do posiadania głosów z akcji strony nie wynikają z przepisów prawa.

Pismem z 27 maja 2021 r. "w związku z informacjami prasowymi o planowanym połączeniu koncernów [...] i [...] " organ zwrócił się na podstawie art. 10 ust. 2 u.r.t. do skarżącej o udzielenie informacji o wpływie planowanej transakcji na strukturę własnościową [...] oraz udzielone stronie koncesje.

Strona odpowiedziała na wezwanie organu pismem z 9 czerwca 2021 r. (wpływ do KRRiT 9 czerwca 2021 r.), wskazując na ogólny zarys struktury transakcji oraz brak wpływu tej transakcji na strukturę własnościową [...] i udzielone jej koncesje, a także na brak wpływu na postępowanie rekoncesyjne. Strona podkreśliła, że termin dokonania transakcji będzie miał miejsce co najmniej za rok.

Strona złożyła także pismo procesowe z 7 czerwca 2021 r. (wpływ do KRRiT 8 czerwca 2021 r.), wskazując w nim na fakt prowadzenia postępowania prawie 16 miesięcy. W piśmie tym strona wniosła o niezwłoczne załatwienie sprawy poprzez wydanie koncesji.

Pismem z 18 czerwca 2021 r. organ wskazał, że "planowana transakcja (...) będzie nadal, niezależnie od prowadzonego postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji na kolejny okres, przedmiotem zainteresowania" KRRiT. Jednocześnie Przewodniczący KRRiT wskazał, że "niezależnie od powyższego, obecnie KRRiT prowadzi analizy prawne pod kątem stosowania zapisów art. 35 urt przez spółki zależne (...) od osoby zagranicznej (...)".

Pismem z 23 czerwca 2021 r. organ prosił stronę o wyjaśnienie, dlaczego uważa, że wyjątek przewidziany w art. 35 ust. 3 u.r.t. dla spółek-koncesjonariuszy zależnych od spółek z siedzibą w [...] ma mieć zastosowanie do [...], która jest zależna od spółki z siedzibą w USA, a więc jest zależna od spółki spoza [...]. Organ stwierdził także, że w jego ocenie "długi czas rozpatrywania niniejszej sprawy jest uzasadniony", a "po uzyskaniu odpowiedzi na ww. pytania KRRiT podejmie adekwatne decyzje".

Pismem z 15 czerwca 2021 r. Ambasador Stanów Zjednoczonych Ameryki przedstawił swoje stanowisko w sprawie.

Pismem z 22 czerwca 2021 r. (wpływ do KRRiT 22 czerwca 2021 r.) skarżąca przedłożyła opinię prof. dr. hab. S. P. nt. stosowania art. 35 ust. 3 u.r.t.

Pismem z 28 czerwca 2021 r. (wpływ do KRRiT 28 czerwca 2021 r.) skarżąca przedłożyła opinię prof. dr. hab. M. M. nt. stosowania art. 35 ust. 3 u.r.t.

Pismem z 1 lipca 2021 r. Amerykańska Izba Handlowa w Polsce przedstawiła swoje stanowiska w sprawie.

Pismem z 2 lipca 2021 r. Niderlandzko-Polska Izba Gospodarcza w [...] przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

Pismem z 7 lipca 2021 r. (wpływ do KRRiT 7 lipca 2021 r.) skarżąca przedłożyła opinię prof. dr. hab. M. W. i dr J. R. nt. zgodności struktury własnościowej [...] z art. 35 ust. 3 u.r.t.

Pismem z 6 lipca 2021 r. (wpływ do KRRiT 6 lipca 2021 r.) skarżąca w odpowiedzi na wezwanie organu z 18 czerwca 2021 r. przedłożyła własne stanowisko nt. zgodności struktury własnościowej [...] z art. 35 ust. 3 u.r.t.

Pismem z 8 lipca 2021 r. (wpływ do KRRiT 8 lipca 2021 r.) skarżąca przedłożyła opinię prof. dr. hab. W. P. nt. zgodności struktury własnościowej [...] z art. 35 ust. 3 u.r.t.

Pismem z 12 lipca 2021 r. Rzecznik Praw Obywatelskich ("RPO") zwrócił się z prośbą do Przewodniczącego KRRiT o przedstawienie mu wyjaśnień w niniejszej sprawie, w szczególności poinformowania go o przyczynach tak długiego czasu rozpoznawania wniosku.

Organ odpowiedział RPO pismem z 20 lipca 2021 r. W piśmie tym wskazał m.in., że "Obecnie KRRiT uczestniczy także w opiniowaniu procesu legislacyjnego zmierzającego do znowelizowania art. 35 ustawy (...), bowiem kształt przyjętych przepisów może mieć wpływ na przedmiotowe postępowania".

Pismem z 21 lipca 2021 r. (wpływ do KRRiT 21 lipca 2021 r.) skarżąca przedłożyła opinię prof. dr. hab. D. A. nt. zgodności struktury własnościowej [...] z art. 35 ust. 3 u.r.t.

Pismem z 22 lipca 2021 r. (wpływ do KRRiT 22 lipca 2021 r.) skarżąca przedłożyła opinię dr. hab. P. B. nt. zgodności struktury własnościowej [...] z art. 35 ust. 3 u.r.t.

Pismem z 4 sierpnia 2021 r. RPO zajął stanowisko w sprawie. RPO także zwrócił się do organu o przedstawienie wyjaśnień w niniejszej sprawie, w szczególności zaś o poinformowanie o przyczynach przewlekłości w rozpoznaniu wniosku.

Pismem z 12 sierpnia 2021 r. [...] zajął stanowisko w sprawie. Wskazał on, że [...] złożyła wniosek 17 miesięcy temu oraz że "W każdym procesie koncesyjnym mają Państwo do podjęcia konkretną i jednoznaczną decyzję: albo wnioskodawca spełnia prawne kryteria udzielenia koncesji i wówczas należy ją przyznać, albo nie spełnia – i wówczas należy odmówić udzielenia. Odwlekanie podjęcia decyzji bez jakichkolwiek istotnych i uzasadnionych powodów nie tylko rodzi bardzo głębokie wątpliwości co do intencji członków KRRiT, ale także może stanowić podstawę do odpowiedzialności karnej opisanej w art. 231 Kodeksu karnego – nadużycie władzy".

Pismem z 12 sierpnia 2021 r. spółka prawa amerykańskiego stanu [...], Stany Zjednoczone Ameryki, oraz jej podmioty zależne zawiadomiły Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej (do wiadomości m.in. Przewodniczącego KRRiT) o powstaniu sporu w związku z naruszeniami przez Rzeczpospolitą Polską Traktatu o stosunkach handlowych i gospodarczych między Rzeczpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki z 21 marca 1990 r.

Pismem z 19 sierpnia 2021 r. organ udzielił odpowiedzi [...]. Przewodniczący KRRiT wskazał m.in. na fakt, że KRRiT uczestniczy także w opiniowaniu procesu legislacyjnego zmierzającego do znowelizowania art. 35 u.r.t. oraz że "kształt przyjętych przepisów może mieć wpływ na przedmiotowe postępowania". Na podobne okoliczności powołał się także organ w odpowiedzi udzielonej RPO w piśmie z 16 sierpnia 2021 r.

Pismem z 26 sierpnia 2021 r. Helsińska Fundacja Praw Człowieka zajęła stanowisko w sprawie, wskazując m.in. na "wysoce negatywny wpływ trwającej niepewności na sytuację w zakresie wolności mediów w Polsce".

Pismem z 26 sierpnia 2021 r. Prezydent miasta [...] przekazał Przewodniczącemu KRRiT apel Rady Miasta [...] dotyczący koncesji dla [...].

Pismem z 30 sierpnia 2021 r. Przewodniczący Zarządu Powiatu [...] przekazał organowi uchwałę Rady Powiatu [...] dotyczącą koncesji dla [...].

Pismem z 31 sierpnia 2021 r. [...] zwróciła się do członka KRRiT J. K.w związku z jego wywiadem udzielonym portalowi [...].

Pismem z 3 września 2021 r. Dyrektor Departamentu Prawnego KRRiT przekazała pismem wewnętrznym do Dyrektora Departamentu Regulacji KRRiT kopie trzech opinii prawnych – prof. W. M. i r.pr. K. S. z [...] lipca 2021 r., prof. M. S. z [...] czerwca 2021 r. i dr. P. S. z [...] czerwca 2021 r.

Pismem z 15 września 2021 r. Stowarzyszenie [...] reprezentowane przez R. B. przedstawiło organowi swoje stanowisko w sprawie, apelując o nieprzedłużanie koncesji dla [...].

Pismem z 20 września 2021 r. Koło Parlamentarne [...] przedstawiło Przewodniczącemu KRRiT swoje stanowisko w sprawie.

Pismem z 20 września 2021 r. [...] przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, adresując je zarówno do Przewodniczącego KRRiT, jak i do pozostałych członków KRRiT.

Uchwałą z [...] września 2021 r. KRRiT upoważnił Przewodniczącego KRRiT do udzielenia [...] koncesji na kolejny okres po wygaśnięciu Koncesji nr [...] na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "[...]"

Pismem z 23 września 2021 r. strona wniosła o wydanie decyzji przez organ w formie elektronicznej i doręczenie jej drogą elektroniczną.

Przewodniczący KRRiT wydał [...] września 2021 r. koncesję [...], udzielającą [...] koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu Koncesji nr [...], na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "[...]".

Strona 23 września 2021 r. wniosła za pośrednictwem operatora pocztowego skargę na bezczynność Przewodniczącego KRRiT oraz przewlekłość postępowania KRRiT w przedmiocie wydania przez Przewodniczącego KRRiT decyzji oraz poprzedzającej ją uchwały KRRiT w sprawie wniosku [...] o udzielenie koncesji na nadawanie programu telewizyjnego "[...]" na kolejny okres po upływie okresu obowiązywania aktualnie obowiązującej Koncesji nr [...].

[...] zarzuciła Przewodniczącemu KRRiT bezczynność w załatwieniu powyższej sprawy oraz przewlekłe jej prowadzenie, zaś KRRiT - przewlekle prowadzenie, która to bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania przez Przewodniczącego KRRiT oraz przewlekłość postępowania prowadzonego przez KRRiT są konsekwencją naruszenia art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3 w zw. z art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a.") oraz w zw. z art. 35a u.r.t., polegającego na:

1. niezałatwieniu sprawy skarżącej, tj. braku jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku [...] (braku wydania jakiejkolwiek decyzji - pozytywnej lub negatywnej), mimo spełnienia przez skarżącą wszystkich przesłanek formalnych i merytorycznych co do uzyskania decyzji żądanej na podstawie art. 35a u.r.t., a zwłaszcza pomimo złożenia przez stronę stosownego wniosku inicjującego postępowanie ponad 19 miesięcy przed dniem złożenia niniejszej skargi, tj. 6 lutego 2020 r., w dodatku w sytuacji, w której termin obowiązywania Koncesji nr [...] upływa z dniem 26 września 2021 r., co w konsekwencji narusza konstytucyjne prawo skarżącej do Sądu, ponieważ wskutek braku decyzji merytorycznie kończącej postępowanie w sprawie pomimo zbliżania się terminu obecnej koncesji ku końcowi, uniemożliwia stronie skorzystanie z efektywnego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd przed upływem 26 września 2021 r.;

2. braku podejmowania przed Przewodniczącego KRRiT oraz KRRiT działań zmierzających do załatwienia sprawy w toku trwającego ponad 19 miesięcy postępowania, podczas którego - jak wynika z akt sprawy - przez większość czasu organ administracji nie podejmował żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, przynajmniej w okresach: od dnia złożenia wniosku przez stronę w dniu 6 lutego 2020 r. do dnia złożenia przez skarżącą pierwszego ponaglenia 27 kwietnia 2021 r.;

3. podejmowania działań w toku postępowania (gdy już sporadycznie takie działania organ podejmował) wyłącznie w celu przedłużenia postępowania i stworzenia pozoru działań, a więc przewlekłe prowadzenie postępowania, polegające w szczególności na podejmowaniu czynności, które nie miały podstawy prawnej, a ich dokonanie nie miało znaczenia dla sprawy i wyjaśnienia jej stanu faktycznego i prawnego - np. wystąpienie do [...] o informacje co do struktury własnościowej i zamówienie opinii prawnych na tę okoliczność czy też wezwanie strony do przedstawienia informacji o planowanej w przyszłym roku transakcji pomiędzy [...] oraz [...] - a zmierzało jedynie do tworzenia sztucznych wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, tak aby odsunąć w czasie podjęcie uchwały i wydanie decyzji.

W związku z powyższym [...] wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów dołączonych do skargi, uwzględnienie niniejszej skargi i zobowiązanie Przewodniczącego KRRiT do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym terminie, tj. do wydania na rzecz skarżącej koncesji na nadawanie programu telewizyjnego "[...]" na dalszy okres, po wygaśnięciu Koncesji nr [...] , w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że Przewodniczący KRRiT oraz KRRiT dopuścili się bezczynności, ewentualne przewlekłego prowadzenia postępowania oraz jednocześnie stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenie od Przewodniczącego KRRiT na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi Przewodniczący KRRiT wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie.

Zarządzeniem z 27 stycznia 2022 r. zwrócono się do skarżącej z pytaniem, czy pismo z 23 września 2021 r. zawiera w sobie dwie skargi dotyczące działania dwóch organów, tj. Przewodniczącego KRRiT i KRRiT.

Pismem z 9 lutego 2022 r. [...] potwierdziła, że jej pismo z 23 września 2021 r. zawiera w sobie skargi dotyczące działania dwóch organów, tj. Przewodniczącego KRRiT i KRRiT.

W związku z powyższym sprawa ze skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez KRRiT jako innego organu niż Przewodniczący KRRiT została wydzielona do odrębnej sprawy prowadzonej przez tutejszy Sąd pod sygnaturą VI SA/Wa 26/22. Zarządzeniem z 21 lutego 2022 r. dokonano zatem rejestracji sprawy ze skargi skarżącej na przewlekłość KRRiT w przedmiocie wydania uchwały w sprawie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego "[...]" pod powyższą sygnaturą.

Nieprawomocnym postanowieniem z 26 kwietnia 2022 r. sygn. VI SA/Wa 26/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na przewlekłość KRRiT w przedmiocie wydania uchwały w sprawie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego "[...]" postanowił odrzucić skargę i zwrócić skarżącej kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

W uzasadnieniu tego postanowienia tutejszy Sąd podniósł, że skarga podlega odrzuceniu, albowiem sprawa, której dotyczy, nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Następnie Sąd przywołał treść art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Sąd podniósł, że ustawodawca określił zamknięty katalog spraw administracyjnych, w których można złożyć skargę administracyjną na bezczynność lub przewlekłość organu w jej załatwieniu. Sąd podkreślił, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych. W tym kontekście Sąd zauważył, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych uchwała KRRiT w przedmiocie wydania uchwały w sprawie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego jest aktem wewnętrznym skierowanym do organu będącego w jej strukturze (Przewodniczącego KRRiT), nie zaś do indywidualnego podmiotu. Akt ten nie implikuje zatem żadnych praw i obowiązków dla stron postępowania. W konsekwencji uchwała ta nie mieści się w żadnej z wymienionych powyżej kategorii aktów prawnych, co oznacza, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, na podstawie art. 3 § 2 P.p.s.a., nie obejmuje tego typu aktów. Sąd powołał w tym zakresie stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych - postanowienie NSA z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 314/15, LEX nr 1775001; postanowienia WSA w Warszawie z 21 września 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 833/12, LEX nr 1925078 oraz z 21 października 2014 r. sygn. VI SA/Wa 2279/14.

Podsumowując, Sąd wskazał, że skoro wydanie uchwały przez KRRiT w sprawie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego nie mieści się w katalogu spraw z art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. ani tych wskazanych w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., to niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej uchwały (por. treść art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., który odsyła do punktów 1-4 tego przepisu, oraz art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.).

Dodatkowo Sąd wskazał, że skarga w sprawie pod sygn. VI SA/Wa 26/22 została wniesiona 23 września 2021 r. na poczcie. Z kolei [...] września 2021 r. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji podjęła uchwałę w niniejszej sprawie. Następnie Sąd powołał treść uchwały 7 sędziów NSA z 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21, zgodnie z którą: "Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym". Sąd w tym kontekście wskazał, że skoro przedmiotowa uchwała KRRiT zapadła przed wniesieniem skargi, także i z tego powodu skarga ta jest niedopuszczalna.

Sąd w postanowieniu z 26 kwietnia 2022 r. sygn. VI SA/Wa 26/22 podkreślił przy tym, że skarga na bezczynność i przewlekłość Przewodniczącego KRRiT w wydaniu przez ten organ decyzji zostanie rozpoznana w odrębnym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga jest dopuszczalna. Skarga ta dotyczy bowiem bezczynności Przewodniczącego KRRiT w wydaniu decyzji. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach, które winny zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Niewątpliwie koncesja wydawana przez Przewodniczącego KRRiT jest decyzją administracyjną, a zatem w niniejszej sprawie – odmiennie niż w sprawie prowadzonej pod sygn. VI SA/Wa 26/22 – strona może skutecznie domagać się przed sądem administracyjnym ochrony swoich praw, których naruszenie upatruje w bezczynności organu lub też przewlekłym prowadzeniu przez niego postępowania.

Nie zasługiwał przy tym na uwzględnienie wniosek organu o odrzucenie skargi. Skarga została bowiem wniesiona bezsprzecznie na jeden dzień przed wydaniem decyzji w sprawie (tj. koncesji) przed Przewodniczącego KRRiT. Nie ma przy tym znaczenia dla niniejszej sprawy, że [...] września 2021 r. KRRiT wydała w niniejszej sprawie uchwałę w przedmiocie koncesji dla [...]. To bowiem nie uchwała KRRiT, ale dopiero decyzja Przewodniczącego KRRiT stanowi o udzieleniu skarżącej koncesji. Jak słusznie wskazano w nieprawomocnym postanowieniu WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2022 r. sygn. VI SA/Wa 26/22, zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych, uchwała KRRiT w przedmiocie wydania uchwały w sprawie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego jest aktem wewnętrznym skierowanym do organu będącego w jej strukturze (Przewodniczącego KRRiT), nie zaś do indywidualnego podmiotu. Akt ten wiąże jedynie Przewodniczącego KRRiT co do treści wydawanej przez niego – co należy podkreślić – zawsze później niż sama uchwała decyzji, jednak sama uchwała KRRiT nie implikuje żadnych praw i obowiązków dla stron postępowania – por. postanowienie NSA z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 314/15, LEX nr 1775001; postanowienia WSA w Warszawie z 21 września 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 833/12, LEX nr 1925078 oraz z 21 października 2014 r. sygn. VI SA/Wa 2279/14.

Dopiero zatem wydanie decyzji przez Przewodniczącego KRRiT skutkuje powstaniem praw dla strony postępowania i ewentualnym nałożeniem na nią obowiązków. Na dzień wniesienia skargi strona zaś nie wiedziała, czy i kiedy dojdzie do wydania decyzji przez Przewodniczącego KRRiT - tym bardziej, że odnośnie sprawy przedłużenia koncesji dla [...] dyskutowane były w KRRiT różne scenariusze, obejmujące m.in. reasumpcję uchwały KRRiT "w zależności od przebiegu prac w parlamencie i ostatecznego kształtu ustawy" (por. wypowiedź członka KRRiT A. S. podczas posiedzenia KRRiT [...] sierpnia 2021 r. – protokół posiedzenia KRRiT załączony do pisma procesowego strony z [...] grudnia 2021 r.). Co więcej, wobec wąskiego marginesu czasowego obowiązywania poprzedniej Koncesji nr [...] (wygasała 26 września 2021 r., dodatkowo dzień ten przypadał w niedzielę), skarżąca miała obiektywnie uzasadnione prawo obawiać się w dniu wniesienia skargi (czwartek 23 września 2021 r.), że decyzja Przewodniczącego KRRiT może nie zostać wydana przed 26 września 2021 r., co oznaczało dla niej ewentualność w postaci braku ciągłości koncesyjnej, ergo także możliwość braku uprawnień do ciągłości nadawania programu telewizyjnego.

Tym samym podnoszenie przez organ treści uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. II OPS 5/19 jako podstawy do odrzucenia skargi nie ma prawnego znaczenia w niniejszej sprawie. Uchwała ta bowiem dotyczyła wniesienia skargi na bezczynność po załatwieniu sprawy. W niniejszej sprawie – jak w przeważającej zresztą większości spraw administracyjnych – załatwienie sprawy nastąpiło dopiero poprzez wydanie decyzji administracyjnej przez uprawniony do tego organ, czyli Przewodniczącego KRRiT, a nie poprzez uchwałę KRRiT. Skarga nie mogła być zatem odrzucona z powodu jej rzekomego złożenia po załatwieniu sprawy, gdyż do takowego nie doszło.

Dodatkowo Sąd zauważa, że w przedmiotowej sprawie strona przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego zwróciła się do Przewodniczącego KRRiT z ponagleniem, czym wyczerpała środki zaskarżenia przed organem administracji (art. 52 § 1 i 2 w związku z art. 53 § 2b P.p.s.a.).

Porządkowo podnieść także należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przed sądem administracyjnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.

Przystępując do merytorycznego rozpatrzenia skargi, Sąd miał na uwadze, że w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. granice sprawy sądowej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego, wyznaczone są etapem postępowania, w jakim taka skarga została wniesiona (zob. wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r., I OSK 2257/18, CBOSA). Kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego (etapu) postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia (por. wyroki NSA: z 20 listopada 2014 r., II OSK 1680/14; z 10 lutego 2015 r., II OSK 2104/14; z 9 kwietnia 2015 r., II GSK 363/14; z 6 maja 2015 r., I OSK 2386/14; dostępne w CBOSA). Omawiane skargi są wszak środkiem służącym zwalczaniu stanu zwłoki w załatwieniu sprawy, to zaś następuje poprzez wydanie decyzji albo w innej przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego formie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 maja 2013 r., IV SAB/Po 24/13, CBOSA).

Sąd wskazuje, że samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Odmiennie niż bezczynność postępowania zdefiniowano jego przewlekłość, która zachodzi, w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

W związku z tym ocenę, czy na kontrolowanym etapie postępowania administracyjnego doszło do zarzucanej organowi bezczynności lub przewlekłości, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów opieszałości organu.

W tym kontekście Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja P.p.s.a. polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 P.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to wskazana powyżej definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r. w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to przytoczona powyżej definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r. w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy P.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 526).

W obu wypadkach (bezczynności i przewlekłości) mamy do czynienia z naruszeniem zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a.

Na kanwie powyższego rozumienia instytucji bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania utrwalone jest zapatrywanie, iż rozdzielenie jednej skargi na bezczynność i przewlekłość organu na dwie odrębne skargi i prowadzenie przed wojewódzkim sądem administracyjnym dwóch odrębnych postępowań w tej samej sprawie administracyjnej jest wadliwe z uwagi na treść art. 57 § 3 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Rozdzielenie skarg na podstawie tegoż przepisu winno zatem nastąpić wtedy, gdy w jednej skardze organowi zarzuca się bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w więcej niż jednym postępowaniu, tj. takie naruszenie przepisów, które nie jest oparte na tym samym stanie faktycznym (vide: wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19; wyrok NSA z 17 marca 2020 r. II OSK 3990/19; postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19, CBOSA). Wskazać także należy, że art. 3 § 1 pkt 8 P.p.s.a., dopuszczając skargę do sądu administracyjnego na "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania" odwołuje się do alternatywy zwykłej (łącznej), wyraźnie dającej możliwość wniesienia skargi na bezczynność, na przewlekłe prowadzenie postępowania albo na oba te stany sprawy jednocześnie.

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy, należy zatem podnieść, że nie dokonano w niej rozdziału na dwie odrębne skargi bezczynność i przewlekłość Przewodniczącego KRRiT, ale Sąd rozpoznał w niniejszej sprawie zarówno skargę na bezczynność, jak i przewlekłość działania Przewodniczącego KRRiT. Mając zaś na względzie powyższe rozróżnienie terminologiczne bezczynności i przewlekłości, Sąd uznał, że Przewodniczący KRRiT dopuścił się w kontrolowanej sprawie zarzucanej mu przez [...] bezczynności, gdyż nie wydał w przewidzianym prawem terminie decyzji.

Zgodnie bowiem z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Zwłoka w wydaniu decyzji zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

Przepis art. 36 k.p.a. z kolei stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z kolei terminy, o których mowa w art. 35 k.p.a., odnoszone są do pojęcia niezwłoczności. W § 1 tego przepisu statuuje się obowiązek zakończenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że zasadą jest załatwienie sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, ale jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, organ może załatwić sprawę później niż niezwłocznie, lecz w zasadzie nie później niż w terminach sprecyzowanych w dalszych jednostkach redakcyjnych art. 35 k.p.a. (por. NSA w wyroku z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 148/16). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, tylko w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, jak stanowi art. 35 § 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 5 października 2021 r., a więc także na gruncie niniejszej sprawy, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy także uwzględnić, że wyłączeniu podlegał okres zawieszenia biegu terminów procesowych w okresie od 14 marca do 23 maja 2020 r. z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 568, dalej: "ustawa COVID") i uchylonego z dniem 16 maja 2020 r.

W niniejszej sprawie przepisy szczególne nie przewidują szczególnego terminu załatwienia sprawy. Zastosowanie mają więc przywołane powyżej regulacje k.p.a. Sprawa powinna być zatem załatwiona przez organ niezwłocznie, nie dłużej jednak niż w terminach wynikających z k.p.a. Niewątpliwie także sprawa wymagała prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przy kwalifikacji zaś do "spraw szczególnie skomplikowanych" należy uwzględnić zaś przede wszystkim charakter indywidualnej sprawy, konieczność prowadzenia postępowania dowodowego, jego zakres, ilość stron. Nawet uwzględniając argument organu, że niniejsza sprawa była szczególnie skomplikowana, powinna była być załatwiona zasadniczo w terminie dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania, z zastrzeżeniem cytowanego powyżej przepisu ustawy COVID.

Wniosek strony wpłynął do organu 6 lutego 2020 r. Dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. mijał zatem organowi 6 kwietnia 2020 r. Uwzględniając okres zawieszenia biegu terminów procesowych w okresie od 14 marca do 23 maja 2020 r. z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID, termin ten uległ wydłużeniu do 16 czerwca 2020 r. W tym okresie do strony nie było kierowane przez organ żadne wezwanie (np. o uzupełnienie braków formalnych wniosku), strona zatem nie powodowała żadnych opóźnień, postępowanie nie było zawieszone, nie trwała mediacja. Pierwsze pismo do skarżącej organ dopiero skierował 19 stycznia 2021 r., czyli ponad 11 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez stronę, a także ponad 7 miesięcy od wskazanego powyżej ustawowego terminu załatwienia sprawy (tj. 16 czerwca 2020 r.). Należy także uznać, że w tym czasie nie zaistniała zwłoka w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, albowiem organ nie powiadomił o tym strony, do czego był zobligowany w trybie art. 36 § 2 k.p.a. Warto także podkreślić, że w przedmiotowym postępowaniu organ ani razu nie zawiadomił strony o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, do czego był zobligowany na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Strona zatem w toku całego postępowania tkwiła w niepewności odnośnie terminu rozpoznania jej wniosku.

Jak słusznie podnosi A. Wróbel: "Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Nie ma zatem znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. wyrok NSA z 17.03.2016 r., I OSK 2567/15, LEX nr 2036047, zgodnie z którym: "Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu"). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 6 pkt 1)" (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowano: LEX/el. 2022).

Należy przy tym podkreślić, że do terminów załatwienia spraw wlicza się opóźnienia powstałe z winy organu prowadzącego postępowanie. I tak np. w wyroku z 17 marca 1988 r., SAB/Gd 14/87, ONSA 1988/1, poz. 41, NSA w Gdańsku uznał, że "zasięganie przez organ administracji u władz zwierzchnich porady co do sposobu załatwienia sprawy nie usprawiedliwia przekroczenia terminu jej załatwienia [...], nie można przyjąć, aby w takiej sytuacji niezałatwienie sprawy w terminie następowało z przyczyny niezależnej od organu w rozumieniu art. 36 § 2 lub z przyczyny uzasadnionej w rozumieniu art. 38 k.p.a.". Jak natomiast podkreślił NSA w wyroku z 13 marca 2020 r., sygn. I OSK 715/19, LEX nr 3022459: "Brzmienie tego przepisu (art. 35 § 5 k.p.a. – przypis własny) oznacza, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego może uwolnić w konkretnym przypadku organ od zarzutu bezczynności, nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 k.p.a., ale tylko w sytuacji, jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością".

W niniejszej sprawie organ taką aktywnością się w ocenie Sądu nie wykazał. Jak wskazano powyżej, pierwszą aktywność "na zewnątrz" organu dokonał on dopiero 19 stycznia 2021 r. czyli ponad 11 miesięcy od złożenia wniosku. Nie można uznać za okoliczności usprawiedliwiające opóźnienie czy też niezależne od organu zbieranie przez niego tak długo informacji (zresztą w ilościach nieprzesadnie obszernych) wewnętrznie – tj. w ramach wewnętrznych komórek organizacyjnych KRRiT. Tym bardziej, że jedyną informacją uzyskaną przez organ w ustawowym terminie do załatwienia sprawy, tj. do 16 czerwca 2020 r. była jedynie wewnętrzna dwustronicowa informacja z 16 kwietnia 2020 r. sporządzona przez pracownika Departamentu Regulacji KRRiT na temat realizacji ustawowego obowiązku corocznego składania do KRRiT sprawozdania finansowego przez [...]. Za okoliczność usprawiedliwiającą brak działania organu nie można także uznać oczekiwanie na planowaną zmianę przepisów – organ powinien bowiem rozstrzygnąć sprawę na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji na podstawie stanu faktycznego ustalonego na dzień jej wydania (art. 6 i 7 k.p.a.). Podobnie okolicznością uzasadniającą zwłokę organu w załatwieniu sprawy nie może być prawdopodobna zmiana stanu faktycznego (czyli np. stanu właścicielskiego [...]), gdyż przyszłość z założenia jest niepewna, tym bardziej, że strona podkreślała w toku postępowania, że jeżeli do zmiany takiej dojdzie, to termin dokonania transakcji będzie miał miejsce co najmniej za rok (pismo [...] z 9 czerwca 2021 r.). Ponownie Sąd wskazuje, że organ wydaje decyzję w oparciu o stan faktyczny obowiązujący na dzień wydania decyzji. Jeżeli ten stan faktyczny by się potem (czyli po wydaniu koncesji) zmienił, co mogłoby skutkować np. zmianą czy cofnięciem koncesji, to może być to przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, ale nie tej w przedmiocie przyznania koncesji.

Okolicznością uzasadniającą opóźnienie w wydaniu decyzji nie może być także konieczność zasięgnięcia opinii prawnej. W tym kontekście organ wskazywał na niejasność przepisów u.r.t. Otóż zadaniem Przewodniczącego KRRiT jako organu administracji (w tym przypadku dodatkowo wyspecjalizowanego organu) jest stosowanie prawa. Organ nie ma uprawnień domagania się od strony wyjaśniania podstawy prawnej swojego żądania czy też zaprezentowania przez stronę jej wykładni prawa zgodnie z zasadą "da mihi factum, dabo tibi ius" (daj mi fakty, dam ci prawo). To do zadań organu należy zatem prawidłowa wykładnia prawa i to organ powinien tak organizować swoją pracę, aby w terminach wynikających z k.p.a. zdążyć dokonać tej wykładni w prowadzonej sprawie, czy to korzystając z pomocy zatrudnionych przez siebie prawników (w tym radców prawnych) czy też posiłkując się zewnętrzną opinią prawną. W kontekście tej sprawy przypomnieć jedynie należy, że organ powoływał się na swoje wątpliwości prawne dotyczące przepisów u.r.t., który znajduje się w ustawie, która jest podstawowym aktem prawnym, na którym na co dzień pracuje Przewodniczący KRRiT. Dlatego twierdzenia organu, usprawiedliwiającego swą bezczynność w tym zakresie, uznać należy za bezzasadne.

Przewodniczący KRRiT tłumaczy także fakt opóźnienia wydania decyzji w sprawie niejakim "patem" w glosowaniu w ramach KRRiT, na który – jego zdaniem – nie miał wpływu. Sąd stwierdza jednak, że dołączone do akt niniejszej sprawy przez skarżącą protokoły posiedzeń KRRiT, które [...] otrzymała z KRRiT w ramach dostępu do informacji publicznej, zdają się przeczyć tej tezie. Otóż do 16 czerwca 2020 r., który to dzień był ostatnim dniem dla Przewodniczącego KRRiT (czyli organu) do załatwienia tej sprawy, nie przedstawił on jej do głosowania na posiedzeniu KRRiT. W roku 2020 r. od momentu złożenia przez stronę wniosku (z 6 lutego 2020 r.) KRRiT według samego organu zajęła się sprawą dopiero na posiedzeniach w dniach [...] października oraz [...] października 2020 r., czyli już w czasie, w którym organ pozostawał w bezczynności, gdyż było to po 16 czerwca 2020 r. Jak wynika z treści protokołów posiedzeń KRRiT w dniu [...] października 2020 r. rozpatrzenie punktu porządku obrad dotyczącego "[...]" polegało na tym, że "Przewodniczący KRRiT W. K. poinformował, że koncesja na program [...] wygasa 26 września 2021 r. Zaproponował, aby przełożyć omówienie wniosku spółki [...]o udzielenie koncesji na kolejny okres na rozpowszechnianie programu [...] na inny termin", do czego KRRiT się przychyliła, nawet bez głosowania. Podzielić zatem należy stanowisko strony, że KRRiT zatem nie zajmowała się sprawą wniosku [...] w tej dacie. Z kolei w dniu [...] października 2020 r. KRRiT po dyskusji, podczas której członek KRRiT, p. E. W. "zauważyła, że KRRiT jest w zasadzie bezradna. Nie ma podstaw, żeby nie przedłużyć koncesji na program "[...]" na kolejny okres", również zdecydowała się odroczyć podejmowanie uchwały w sprawie wniosku [...] (a więc żadnej uchwały nie podejmowano). Odroczenie nastąpiło na skutek propozycji Przewodniczącego KRRiT.

Art. 10 ust. 1 u.r.t. stanowi, że Przewodniczący KRRiT kieruje jej pracami, reprezentuje KRRiT oraz wykonuje zadania określone w ustawie. Tymczasem Przewodniczący KRRiT, wbrew ustawowemu obowiązkowi w ramach kierowania pracami KRRiT oraz załatwiania spraw w odpowiednich terminach nie skierował sprawy [...] o koncesję na posiedzenie KRRiT do 16 czerwca 2020 r. Skierowanie jej w październiku 2020 r. było już po terminie wynikającym z k.p.a. Z kolei z protokołów posiedzeń KRRiT z [...] i [...] października 2020 r. wynika, wbrew twierdzeniom organu, że to Przewodniczący KRRiT był faktycznym inicjatorem odroczenia głosowania przez KRRiT nad jej uchwałami potrzebnymi do wydania decyzji koncesyjnej.

Ponadto organ w żaden sposób tego nie wyjaśnia, dlaczego następnie, pomiędzy 22 października 2020 r. a 19 stycznia 2021 r., gdy organ wystąpił z pierwszym pismem do [...], nastąpiła blisko 3-miesięczna przerwa, zarówno w obradowaniu KRRiT, jak i w działaniach organu w sprawie, ani czym była ona uzasadniona.

Następnie na posiedzeniu KRRiT z [...] lutego 2021 r. Przewodniczący KRRiT poinformował jedynie członków organu, że otrzymał odpowiedź [...] na temat struktury właścicielskiej - bez jakichkolwiek wniosków oraz bez głosowania nad koncesją dla strony. Także posiedzenie KRRiT z [...] lutego 2021 r. nie miało charakteru merytorycznego i również nie obejmowało głosowania, a tylko informację, że organ oczekuje na informację od [...] na temat jej statutu i przebiegu walnych zgromadzeń. Również w trakcie posiedzenia KRRiT w dniu [...] kwietnia 2021 r. nie doszło do poddania jakiejkolwiek uchwały pod głosowanie, a punkt obrad poświęcony wnioskowi [...] obejmował tylko informację Przewodniczącego KRRiT, że [...] udzielił odpowiedzi na temat walnych zgromadzeń oraz że ta odpowiedź zostanie przekazana członkom KRRiT i omówiona na kolejnym posiedzeniu. W dacie tego ostatniego posiedzenia minęło już około 14 miesięcy od złożenia wniosku przez skarżącą.

Podsumowując, po raz pierwszy - wg otrzymanych przez Sąd protokołów posiedzeń KRRiT - doszło do głosowania nad uchwałą o przedłużeniu koncesji "[...]" dopiero na posiedzeniu KRRiT w dniu [...] lipca 2021 r., czyli ponad 17 miesięcy po złożeniu wniosku przez stronę oraz ponad rok od upływu terminu, w którym powinna być wydana już decyzja przez Przewodniczącego KRRiT. W tych okolicznościach Przewodniczący KRRiT, który – jak wskazano powyżej - kieruje pracami KRRiT i ją reprezentuje, nie może powoływać się na "pat" w głosowaniach KRRiT jako przesłankę niejako ekskulpującą jego bezczynność, w sytuacji, gdy sam się do niej przyczynił, nie przedstawiając KRRiT w terminie pod głosowanie stosownej uchwały, a nawet wręcz wnioskując o odroczenie rozpoznania sprawy przez KRRiT.

Ponadto Sąd zwraca uwagę, że odnosząc się do przewlekłości i bezczynności jego samego, Przewodniczący KRRiT koncentruje się na dwóch ostatnich dniach postępowania i twierdzi, że wydał decyzję niezwłocznie po podjęciu uchwały KRRiT nr [...] (s. 9 odpowiedzi na skargę). Organ wydaje się twierdzić, że skoro do udzielenia koncesji potrzebna była uchwała KRRiT, to należy brać pod uwagę jedynie czas po podjęciu tej uchwały.

Zdaniem Sądu, przyjęcie interpretacji proponowanej przez organ, zgodnie z którą do przewlekłości nie doszło, skoro Przewodniczący KRRiT wydał decyzję 2 dni po podjęciu uchwały przez KRRiT, prowadziłoby do konsekwencji niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. W tym zakresie Sąd podziela pogląd skarżącej. Oznaczałoby to bowiem, że nikt mógłby nie odpowiadać za zbyt długi sposób wydawania decyzji Przewodniczącego KRRiT poprzedzonych uchwałami KRRiT – jak w niniejszej sprawie. Z jednej bowiem strony Przewodniczący KRRiT mógłby usprawiedliwiać się brakiem możliwości podjęcia decyzji z uwagi na brak uchwały KRRiT, a z drugiej strony strona nie mogłaby skarżyć bezczynności KRRiT na wydanie uchwały, gdyż – jak wskazano powyżej – jest to akt prawa wewnętrznego KRRiT, a bezczynność na wydanie takiego aktu nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Z kolei KRRiT jako taka mogłaby powoływać się na niezależność swoich członków jako na przyczynę niezawinionego przez organ braku możliwości podjęcia uchwały. Z punktu widzenia zasad legalizmu czy też z punktu widzenia zaufania do państwa prawa byłoby to rozwiązanie proceduralne niemożliwe do zaakceptowania. Sąd zgadza się ze skarżącą, że strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych skutków problemów organizacyjnych oraz wzajemnych zależności między poszczególnymi członkami organu kolegialnego.

Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność i przewlekłość postępowania Przewodniczącego KRRiT w wydaniu decyzji. Z punktu widzenia niniejszej sprawy obojętna była treść rozstrzygnięcia organu – tj. czy strona otrzymałaby koncesję czy też nie. Tym ewentualnie mógłby zająć się sąd administracyjny oceniający taką decyzję. Istotne jest natomiast to, że strona przez nieuzasadnioną zwłokę organu w wydaniu decyzji połączoną z brakiem informowania jej w toku postępowania, kiedy może się spodziewać jej otrzymania, była przez cały ten okres utrzymywana w niepewności co do perspektyw prowadzenia przez siebie działalności po wygaśnięciu Koncesji nr nr [...] oraz de facto pozbawiona możliwości kontroli merytorycznej działań organu – bo ta uaktualniłaby się dopiero po wydaniu decyzji przez Przewodniczącego KRRiT.

Sąd podkreśla, że – wbrew twierdzeniom skarżącej – organ w jednym postępowaniu może dopuścić się albo bezczynności, albo przewlekłości prowadzenia sprawy. Nie jest możliwe zaistnienie tych dwóch form opieszałości organu w jednym postępowaniu administracyjnym. Wynika to z ustawowych definicji bezczynności i przewlekłości. Sąd przypomina, że pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie (określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Odmiennie niż bezczynność organu w postępowaniu zdefiniowano jego przewlekłość, która zachodzi, w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, czyli – innymi słowy – sprawa jest załatwiona w terminie, ale organ działał w sposób powolny, mało efektywny, nawet pozorny. Zgodzić zatem należy się ze zdaniem zaprezentowanym m.in. przez NSA w wyroku z 19 listopada 2021 r. sygn. I OSK 3051/19, że "bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ są kategoriami odrębnymi". Podobnie twierdzi A. Wróbel: "Jeżeli zatem organ administracji publicznej naruszy obowiązujący w danym postępowaniu termin załatwienia sprawy, to w takim przypadku będzie to bezczynność, nawet gdyby przyczyną przekroczenia terminu było opieszałe prowadzenie postępowania administracyjnego. Bezczynność konsumuje zatem przewlekłość" (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022). Analogicznie stwierdził Zb. Kmieciak, który podniósł, że: "Próby krytyki nie wytrzymuje natomiast pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 24.11.2016 r., I OSK 3096/15, LEX nr 2190294, że: "Przewlekłość i bezczynność nie wykluczają się wzajemnie"" (Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, opublikowano: WKP 2019). Dodać jednak należy, że powołany przez Tego Komentatora powyżej wyrok NSA z 24 listopada 2016 r., I OSK 3096/15, LEX nr 2190294, zapadł przed nowelizacją k.p.a. z 2017 r., wprowadzającą definicję bezczynności i przewlekłości do k.p.a.

Skoro Sąd ustalił, że organ w tej sprawie nie wydał decyzji w terminie, ergo dopuścił się bezczynności, to niemożliwe było jednoczesne uznanie, że Przewodniczący KRRiT przewlekle prowadził postępowanie, czyli wydał decyzję w terminie, ale po dłuższym postępowaniu niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd tym samym uwzględnił dalej idące żądanie skargi, które wykluczało – z przyczyn podanych powyżej – uwzględnienie skargi na przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ. Jak słusznie bowiem stwierdził cytowany powyżej prof. A. Wróbel: "Bezczynność konsumuje przewlekłość".

W tym miejscu warto przypomnieć, że rozpoznając skargę na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania jest zobligowany nie tylko do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), ale także do rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji zatem ewentualnego zakończenia postępowania administracyjnego przed rozpoznaniem przez sąd administracyjny skargi, obowiązkiem sądu jest dokonanie kontroli stanu sprawy na dzień wniesienia skargi, a więc określenia, czy w tej dacie występowała bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Należy przy tym zastrzec, że jedynie w wypadku, gdy bezczynność lub przewlekłość trwa w momencie orzekania, sąd administracyjny jest upoważniony do wydania orzeczenia, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. do zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W każdym innym przypadku orzeczenie sądu w tym zakresie musi być umorzone jako bezprzedmiotowe, a pozostała część orzeczenia ogranicza się jedynie do stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce oraz czy charakteryzowało się rażącym naruszeniem prawa - art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. Umorzenie postępowania sądowego jest zasadne jedynie co do zobowiązania organu do wydania decyzji, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (uchwała 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63 postanowienia NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 oraz z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1143/13).

Zdaniem Sądu bezczynność Przewodniczącego KRRiT miała przy tym charakter rażący (por. art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ustawodawca, co prawda, nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo) lub też celowe, wręcz szkodliwe dla strony działanie organu prowadzącego postępowanie, unikającego tym samym wydania decyzji w sprawie. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe".

Jak wskazano powyżej, w niniejszej sprawie Przewodniczący KRRiT powinien był załatwić sprawę do 16 czerwca 2020 r. Tymczasem organ decyzję wydał dopiero [...] września 2021 r. czyli ponad rok i trzy miesiące po ustawowym terminie. Zdaniem Sądu, jest to długi okres, kilkakrotnie przekraczający okres dwóch miesięcy przewidziany dla załatwienia tego typu spraw.

Organ ani razu nie poinformował strony – wbrew obowiązkom z art. 36 k.p.a. – o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając jednocześnie przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Pisma organu zawierały enigmatyczne twierdzenia o dalszej konieczności procedowania wniosku, bez wskazania konkretnej daty, kiedy strona może spodziewać się rozstrzygnięcia w sprawie. Konsekwentnie też organ nie uznawał swoich działań za opieszałe, wskazując na swoje usprawiedliwienie przyczyny nieuzasadniające tego stanu rzeczy. Brak było pouczeń o ponagleniu. Pierwsze pismo zostało skierowane do strony dopiero ponad 11 miesięcy od złożenia przez nią wniosku. Jak wskazano powyżej, organ zwlekał także z przedstawieniem sprawy pod obrady i następnie głosowanie w KRRiT, a kiedy do tego dochodziło, zdarzało się, że wnosił o przesunięcie obradowania w sprawie na kolejne posiedzenie KRRiT.

W sprawie nie zachodziła wielość stron. [...] także ani razu nie była wzywana do uzupełnienia wniosku. Na wszelkie inne wezwania organu strona odpowiadała sprawnie, w terminie składając stosowne pisma bezpośrednio w siedzibie organu.

Sąd podkreśla, że celem wprowadzenia postępowania o wydanie koncesji na kolejny okres jest ułatwienie działalności nadawcy, który już posiada koncesję, tak aby bez przerwy w nadawaniu mógł prowadzić swoją działalność w oparciu o nową koncesję. Organ, w sposób nieusprawiedliwiony okolicznościami zwlekając z wydaniem decyzji niemalże do ostatnich dni obowiązywania Koncesji nr [...], wprowadził stronę w stan niepewności co do prowadzonej przez nią działalności. Wywołało to dla strony niewątpliwie dotkliwe skutki, które w niniejszej sprawie nie miały tylko charakteru indywidualnego. Z mnogości pism składanych w sprawie autorstwa różnych podmiotów, w tym organizacji społecznych, które podnosiły, że bezczynność Przewodniczącego KRRiT narusza prawa strony, ale też wolność mediów, widać, że brak działania organu miał także dotkliwe skutki społeczne, przynajmniej dla części polskiego społeczeństwa. Co więcej, bezczynność organu groziła także wszczęciem przeciwko Rzeczpospolitej Polskiej międzynarodowego postępowania arbitrażowego na mocy Traktatu zawartego ze Stanami Zjednoczonymi, co mogło oznaczać konsekwencje dla Budżetu Państwa.

Sądowi trudno jest oceniać motywację organu w takim prowadzeniu postępowania (a w zasadzie jego nieprowadzeniu, bo działania organu były w niej szczątkowe). Motywacja jest bowiem sferą wewnętrznych pobudek konkretnych osób. Skarżąca w toku postępowania konsekwentnie podnosiła celowość braku działań organu, pozorność podejmowanych przez niego w toku postępowania czynności. Lektura protokołów posiedzeń KRRiT może dawać pewien asumpt do takich twierdzeń. Z protokołów tych wynika, że KRRiT miała świadomość ryzyka zarzutu bezczynności lub przewlekłości postępowania, potencjalnych roszczeń [...], a także trudnej sytuacji [...] spowodowanej nietypowo długim czasem prowadzenia postępowania i brakiem możliwości uzyskania efektywnej ochrony sądowej na tym etapie postępowania. Przykładowo, w trakcie posiedzenia KRRiT w dniu [...] sierpnia 2021 r. Dyrektor Departamentu Prawnego w Biurze KRRiT K. S. wyjaśniła, że: "prace nad nowelizacją u.r.t. nie wstrzymują rozstrzygnięcia postępowań prowadzonych przez KRRiT. (...) KRRiT nie może opierać się na tym, że ta poprawka zostanie przyjęta. KRRiT jest w długotrwającym procesie. Zarzut bezczynności jest możliwy". Z kolei w trakcie posiedzenia KRRiT z [...] września 2021 r. na pytanie Zastępcy Przewodniczącego KRRiT T. B.c o to, "co dzieje się w sytuacji, w której KRRiT nie podejmuje decyzji ze względu na brak większości czterech głosów za udzieleniem koncesji bądź odmową udzielenia koncesji" dyrektor Departamentu Prawnego w Biurze KRRiT K. S. wyjaśniła, że "koncesja wygaśnie w dacie w niej wskazanej i jeżeli nie będzie rozstrzygnięcia pozwalającego na kontynuowanie nadawania (...) spółka będzie musiała zakończyć rozpowszechnianie tego programu. Sytuacja jest nietypowa, KRRiT nie miała dotychczas do czynienia z takim przypadkiem (...). W przypadku decyzji odmownej strona miałaby możliwość ochrony sądowej. Jednak w omawianym przypadku, ze względu na długi czas prowadzenia postępowania, strona może powoływać się na fakt, że została takiej ochrony pozbawiona. Strona może występować z roszczeniami zarówno przy braku rozstrzygnięcia, jak i w przypadku odmowy udzielenia koncesji na kolejny okres. Nadawca może także podnosić argument związany z przewlekłością postępowania". Następnie, również w dniu [...] września 2021 r., wobec sugestii członka KRRiT, p. E. W., że "gdyby KRRiT odmówiła udzielenia koncesji na kolejny okres, to nie naraziłaby się na zarzut bezczynności organu", Pani Dyrektor K. S. wyjaśniła, że również w takiej sytuacji strona podnosiłaby przewlekłość postępowania, bowiem "wydanie dzisiaj (tj. [...] września lub później) decyzji odmownej w zasadzie uniemożliwia nadawcy uzyskanie skutecznej ochrony sądowej, tym bardziej, że wydanie decyzji z uzasadnieniem może potrwać i prawdopodobnie w międzyczasie koncesja wygaśnie".

Także lektura innych fragmentów protokołów z posiedzeń KRRiT potwierdza, że członkowie KRRiT mieli od długiego czasu pełną świadomość, że postępowanie trwa przewlekle (np. wypowiedź członka KRRiT, prof. J. K., już z [...] maja 2021 r., że "sprawa staje się coraz bardziej pilna", stanowisko p. A. S. z [...] września 2021 r., że "nie można już dłużej zwlekać z podjęciem decyzji", również Przewodniczący KRRiT, p. W. K. "zgodził się, że nie można dłużej zwlekać"). Także w trakcie kolejnego posiedzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, w dniu [...] września 2021 r. Przewodniczący KRRiT stwierdził, że w postępowaniu w sprawie udzielenia [...] koncesji dla "[...]" na kolejny okres występują "opóźnienia w podjęciu decyzji". Niewątpliwie więc organ miał świadomość opóźnienia w wydaniu decyzji, zdawał sobie sprawę z konsekwencji zarówno zwłoki z wydaniem jakiejkolwiek decyzji, jak i decyzji odmownej również przed 26 września 2021 r.

Rekonstrukcja zatem działań organu w sprawie prowadzi do konkluzji, że mamy w niej do czynienia z celowym działaniem organu, a tym samym z bezczynnością organu o charakterze rażącego naruszenia prawa. Co więcej, organ wydawał się wiedzieć (przynajmniej czasami), że wskazywane przez niego powody zwłoki (np. planowana nowelizacja) nie usprawiedliwiają jego bezczynności. Informowała go o tym np. na posiedzeniach KRRiT r.pr. zatrudniona w organie. Z kolei z wypowiedzi w dniu [...] października 2020 r. podczas posiedzenia KRRiT w dyskusji, podczas której członek KRRiT, p. E. W. "zauważyła, że KRRiT jest w zasadzie bezradna. Nie ma podstaw, żeby nie przedłużyć koncesji na program "[...]" na kolejny okres"" wynika, że organ mógł zdawać sobie sprawę, że albo jest konieczność wydania koncesji dla strony, albo może jedynie zwlekać z jej wydaniem. W tych okolicznościach trudno, zdaniem Sądu, przyjąć inne wytłumaczenia działań organu niż celowe unikanie podejmowania decyzji do ostatniego możliwego terminu.

W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku uznania skargi na bezczynność za zasadną może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W związku z tym wypada wyjaśnić, że środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (por. wyroki NSA: z 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20; z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 2948/21; dostępne w CBOSA). Decyzja o ich zastosowaniu – w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) – należy do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1314/16; z 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/16; z 11 lipca 2017 r., II OSK 879/17; dostępne w CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2017 r., II GSK 1695/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17; dostępne w CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują pewne znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną w skardze argumentacją (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 3094/19, CBOSA). Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16; z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r., I OSK 798/17; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17; dostępne w CBOSA).

Jak wskazał NSA w wyroku z 26 sierpnia 2021 r. sygn. II OSK 124/21, LEX nr 3231968: "Zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Środki wskazane w cyt. przepisie są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy".

Sąd pragnie przede wszystkim podnieść, że skarżąca (przedsiębiorca reprezentowany w tej sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika) nie złożyła wniosku ani o wymierzenie organowi grzywny, ani o przyznaniu od organu na jej rzecz sumy pieniężnej. Sąd z urzędu nie stwierdził też konieczności zastosowania w tej sprawie takich środków, dodatkowo biorąc pod uwagę brak w tym zakresie wniosków skarżącej, którą w głównej mierze dotknęła bezczynność organu.

Sąd stwierdza, że nie każda bezczynność organu, nawet ta o rażącym charakterze, musi skutkować zastosowaniem środków przewidzianych w art. 149 § 2 P.p.s.a. Jeżeli chodzi o zasądzenie z urzędu, bez wniosku strony, sumy pieniężnej na jej rzecz, to – wobec jej kompensacyjnego charakteru - Sąd rezerwuje taką możliwość dla drastycznych przypadków i to w sytuacjach stron nieporadnych życiowo, zasadniczo osób fizycznych, starszych, niepełnosprawnych, nieznających prawa, nieumiejących zadbać o swoje interesy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje.

Jeżeli zaś chodzi o wymierzenie organowi grzywny, to Sądowi z urzędu nie jest znane inne równie naganne prowadzenie analogicznego postępowania przez Przewodniczącego KRRiT. Sąd ma nadzieję, że wyjaśnienie w uzasadnieniu niniejszego wyroku, co może i powinien zrobić organ w sytuacji takiej, jak w niniejszej sprawie, jakie okoliczności nie są w szczególności uzasadnieniem dla zwłoki w wydaniu decyzji, jak i to, że organ powinien na bieżąco informować stronę o nowych terminach załatwienia sprawy i o prawie do ponaglenia organu, będzie wystarczającym środkiem pouczająco-dyscyplinującym dla organu nie tylko w tej, ale także w kolejnych, analogicznych sprawach. Sąd ma szczerą nadzieję, że organ już nigdy więcej nie dopuści do podobnej opieszałości w prowadzonych przez niego sprawach.

Trzeba również dodać, że stwierdzenie bezczynności (pkt 1 i 2 wyroku) otwiera skarżącej drogę do dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia. Wówczas skarżąca będzie jednak zobligowana udowodnić w kontradyktoryjnym procesie fakt poniesienia szkody i jej wysokość, związek przyczynowy między szkoda a zwłoką organu oraz doznanie ewentualnej krzywdy (art. 6 k.c.), zaś pozwany będzie miał zapewnione pełne prawo do obrony swych racji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem skarżącej (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).