Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 843/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 43 ust. 2b
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 184 w zw. z art. 182 par. 1 i par. 3, art. 181 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 952/16 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na uchwałę Rady Miasta Żory z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zaopiniowania propozycji planu aglomeracji postanawia oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 952/16 wydanym na rozprawie odrzucił skargę B. Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. (dalej jako Spółka lub skarżąca) na uchwałę Rady Miasta Żory z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania propozycji planu aglomeracji oraz orzekł o zwrocie skarżącej Spółce kwoty 300 złotych z tytułu uiszczonego wpisu.

Powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Uchwałą z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Rada Miasta Żory pozytywnie zaopiniowała przedłożony jej projekt "propozycja planu Aglomeracji Ż.". Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 43 ust. 2b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.).

W dniu 6 lipca 2016 r. B. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. wezwała Radę Miasta Żory do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie przedmiotowej uchwały albo jej zmianę w ten sposób, że do obszaru Aglomeracji Ż. nie zostanie włączona część dzielnicy R. z aglomeracji R. W uzasadnieniu wskazała, że projekt planu Aglomeracji Ż. nie został zweryfikowany w zgodzie z przepisami prawa Unii Europejskiej. Projekt planu zawiera nierzetelne informacje dotyczące sieci kanalizacyjnej na obszarze części dzielnicy R. Zmiana obszaru Aglomeracji R. spowodować może wreszcie problemy funkcjonowania oczyszczalni ścieków "B.".

Wobec braku reakcji ze strony Rady Miasta Żory Spółka złożyła skargę na przedmiotową uchwałę do WSA w Gliwicach. Domagając się stwierdzenia jej nieważności zarzuciła organowi administracji:

- naruszenie prawa materialnego; art. 43 ust. 2 pkt 1, art. 43 ust. 2b i 2c ustawy Prawo wodne oraz § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 lipca 2014 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji poprzez podjęcie uchwały pozytywnie opiniującej włączenie do Aglomeracji Ż. części dzielnicy R. w Ż. wyłączonej z Aglomeracji R,

- naruszenie przepisów postępowania; § 4 wspomnianego wyżej rozporządzenia poprzez przedstawienie nierzetelnych danych będących podstawą opracowania projektu.

W uzasadnieniu skarżąca zwróciła szczególną uwagę na błędy jakie zostały popełnione przy ustalaniu obszaru Aglomeracji R.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Podniósł, że skarżąca nie wykazała, iż przedmiotowa uchwała narusza jej interes prawny. Krytycznie odniósł się również do wszystkich zarzutów skargi uznając je za bezpodstawne.

Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 952/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 (powinno być 5a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) odrzucił powyższą skargę oraz orzekł o zwrocie kwoty uiszczonego wpisu od skargi.

W uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę, że będąca przedmiotem postępowania skarga została złożona (choć nie wynika to wprost z jej treści) na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej jako u.s.g.), który stanowi, że "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". W świetle tego przepisu zadaniem Sądu było dokonanie oceny, czy skarżąca w postępowaniu taki interes lub uprawnienie (naruszone przedmiotową uchwałą) wykazała.

Sąd wyjaśnił, że interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi. Nie może to być tylko interes przewidywany w przyszłości, hipotetyczny. Naruszenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie może polegać na tym, że uchwała mogłaby stwarzać zagrożenie wystąpieniem naruszenia w przyszłości.

Sąd mając na uwadze treść art. 43 ust. 2b ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.), który stanowił podstawę wydania zaskarżonej uchwały Rady Miasta Żory stwierdził, że w żaden sposób nie można wykazać, iż będąca przedmiotem niniejszego postępowania uchwała Rady Miasta Żory narusza konkretne prawo podmiotowe skarżącej o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu nie można tu mówić o interesie prawnym polegającym na związku z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której można wywodzić swoje uprawnienia. Brak po stronie skarżącej interesu aktualnego, obiektywnego i do tego istniejącego w dniu podjęcia uchwały a nawet złożenia skargi. Według Sądu świadczyły o tym dwie okoliczności. Po pierwsze uchwała opiniująca nie rozstrzyga o interesie prawnym skarżącej. Stanowi ona jedynie etap postępowania zmierzający do podjęcia stosownej uchwały przez sejmik wojewódzki. Dopiero w przypadku podjęcia tej ostatniej będzie możliwe dopatrywanie się ewentualnego naruszenia praw skarżącej. Druga okoliczność to charakter prawny skarżonej uchwały. Wyraża ona bowiem jedynie niewiążącą sejmik województwa opinię. Nie można więc mówić, iż w jakikolwiek sposób narusza prawa skarżącej.

Mając powyższe na uwadze WSA w Gliwicach wskazał na treść art. 58 § 1 pkt 5 (powinno być 5a) P.p.s.a., który stanowi, że Sąd odrzuca skargę: [...] jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego i stwierdził, że należało odrzucić wniesioną skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła skarżąca , zaskarżając je w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz § 1 pkt 5, § 2, § 3 ust. 4, § 4 ust. 2 pkt 1b i 2 a,b rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 lipca 2014 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w sprawie zaopiniowania propozycji planu aglomeracji R. w sytuacji, w której istnieje związek pomiędzy przywołanymi normami prawa materialnego, z których skarżący wywodzi swoje uprawnienia, a zaskarżonym aktem.

Powołując się na naruszenie przepisów prawa procesowego wskazano na naruszenie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odrzucenie skargi, wobec stwierdzenia, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi w Gliwicach. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przedmiotowej sprawie skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Żory z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania propozycji planu aglomeracji Ż. Skarżąca jest bowiem właścicielem Oczyszczalnie Ścieków "B." oraz sieci kanalizacyjnej, mieszczącej się na terenie objętej planem aglomeracji, a zmiana granic aglomeracji, jak to zostało wskazane w treści skargi na uchwałę Rady Miasta Żory będzie miała wpływ na wysokość taryfy, doprowadzi do obniżenia stopnia oczyszczenia ścieków z obszaru o mniejszej RML, a co za tym idzie pogorszenie jakości środowiska naturalnego.

Już z samej definicji aglomeracji zawartej w art. 43 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne wynika, że przez aglomeracje - należy rozumieć teren, na którym zaludnienie lub działalność gospodarcza są wystarczająco skoncentrowane, aby ścieki komunalne były zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków albo do końcowego punktu zrzutu tych ścieków. Aglomeracja stanowi zatem elementarną jednostkę, na terenie której realizowany jest system zbierania i oczyszczania ścieków komunalnych w oparciu o oczyszczalnie ścieków, gdzie Oczyszczalnia Ścieków "B." odgrywa istotną rolę określaną przez ustawę jako "zbieranie i przekazywanie" w jej zasoby ścieków komunalnych. Istnienie oczyszczalni ścieków albo końcowego punktu zrzutu ścieków jest warunkiem koniecznym aglomeracji jako jednostki na terenie której realizowany jest system zbierania i oczyszczania ścieków komunalnych. Prawidłowe określenie granic obszaru aglomeracji ma przez to zasadniczy wpływ na prawidłowe i uzasadnione wyposażanie gmin w systemy kanalizacyjne i oczyszczalnie ścieków.

Również całość rozporządzenia wykonawczego do ustawy Prawo wodne, wydane w oparciu o treść art. 43 ust. 4a Prawa wodnego - rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 lipca 2014 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji, odnosi się zarówno do oczyszczalni ścieków jak i sieci kanalizacyjnej. Długość sieci kanalizacyjnej niezbędna jest do określenia tzw. wskaźnika koncentracji (§ 1 pkt. 5 rozporządzenia), z kolei parametr obejmujący ładunek zanieczyszczeń odprowadzanych we wszystkich rodzajach ścieków powstających na terenie aglomeracji do oczyszczalni ścieków określa RML aglomeracji (§ 2 rozporządzenia). Przy wyznaczaniu obszaru aglomeracji bierze się pod uwagę, że realizacja sieci kanalizacyjnej na obszarze aglomeracji z doprowadzeniem do oczyszczalni ścieków albo końcowego punktu zrzutu ścieków komunalnych powinna być uzasadniona finansowo i technicznie, przy czym wskaźnik koncentracji nie może być mniejszy niż 120 mieszkańców na 1 km sieci kanalizacyjnej (§ 3 ust. 4 rozporządzenia). W końcu propozycja planu aglomeracji obejmująca część graficzną zawiera m.in. oznaczenie przez gminę znajdujących się na jej terenie istniejących i planowanych do budowy oczyszczalni ścieków lub końcowych punktów zrzutu ścieków komunalnych, do których odprowadzane są ścieki komunalne, zaś w części opisowej informację o długości i rodzaju istniejącej sieci kanalizacyjnej lub planowanej do budowy sieci kanalizacyjnej, liczbie stałych mieszkańców aglomeracji, liczbie osób czasowo przebywających w aglomeracji oraz przemyśle obsługiwanym przez istniejącą sieć kanalizacyjną lub planowaną do budowy sieć kanalizacyjną oraz oczyszczalnię ścieków, informację o istniejących i planowanych do budowy oczyszczalniach ścieków, a w przypadku aglomeracji zakończonych końcowym punktem zrzutu ścieków komunalnych informację, do jakiej aglomeracji będą te ścieki odprowadzane, wraz z określeniem obciążenia oczyszczalni ścieków wyrażonego RLM aglomeracji (§ 4 ust. 2 pkt. 1b i 2 a,b).

Skarżąca mając na uwadze treść powyższych przepisów twierdzi, iż istnieje związek pomiędzy tymi normami prawa materialnego, z których skarżący wywodzi swoje uprawnienia, a zaskarżonym aktem.

Skarżąca podnosi, że wprawdzie zaskarżona uchwała ma charakter opinii, niemniej jednak opinia ta jest niezbędnym elementem procedury poprzedzającej wyznaczenie aglomeracji w drodze aktu prawa miejscowego. Z istoty opinii jako aktu współdziałania organu wynika, że nie jest ona wprawdzie wiążąca dla organu kompetentnego do wyznaczenia aglomeracji, musi jednak opierać się na prawdziwych i rzetelnie przygotowanych przesłankach, które następnie są uwzględniane w treści aktu prawa miejscowego. Aby zatem opinia Rady Miasta Żory miała jakikolwiek sens ustawowy musi opierać się na prawdziwych i rzetelnie przygotowanych przesłankach, na co zwracał uwagę skarżący w skardze kierowanej do WSA w Gliwicach.

Skarżąca uważa, że posiadała interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Rady Miasta Żory, a odrzucenie skargi przez Sąd wobec stwierdzenia, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone, nie zasługuje jej zdaniem na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Żory wniosła o jej oddalenie, wskazując na zasadność argumentacji Sądu pierwszej instancji i wydanego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. bowiem skarżąca kasacyjnie Spółka zrzekła się rozprawy a strona przeciwna w terminie 14 dni od otrzymania skargi kasacyjnej nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz § 1 pkt 5, § 2, § 3 ust. 4, § 4 ust. 2 pkt 1b i 2 a,b rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 lipca 2014 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 995), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w sprawie zaopiniowania propozycji planu aglomeracji Ż. Błędne jest stanowisko Spółki, iż istnieje związek pomiędzy przywołanymi normami prawa materialnego, z których skarżący wywodzi swoje uprawnienia, a zaskarżonym aktem.

Przepis art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne zawiera definicję ustawową aglomeracji. Według tego przepisu przez aglomerację należy rozumieć teren, na którym zaludnienie lub działalność gospodarcza są wystarczająco skoncentrowane, aby ścieki komunalne były zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków albo do końcowego punktu zrzutu tych ścieków. Okoliczność, że skarżąca jest właścicielem oczyszczalni ścieków, do której według projektu planu aglomeracji Ż. z uwagi na nowe granice tej aglomeracji (włączenie dzielnicy R. do Aglomeracji Ż.) nie będą kierowane ścieki komunalne z terenu aglomeracji Ż. a do Oczyszczalni Ścieków Ż. w Ż. może stanowić jedynie podstawę do kwestionowania przyjętego rozwiązania np. z uwagi na zmianę obowiązków czy utratę uprawnień skarżącej w zakresie świadczenia usług oczyszczania ścieków z terenu włączonego do aglomeracji Ż. Jednak zauważyć należy, że jej uprawnienia i obowiązki określi dopiero uchwała Sejmiku Województwa Śląskiego wyznaczająca Aglomerację Ż., a nie uchwała Rady Miasta Żory w sprawie zaopiniowania propozycji planu Aglomeracji Ż.. Jedynie z tej pierwszej uchwały wynikać mogą uprawnienia i obowiązki podmiotu prowadzącego działalność polegająca na oczyszczaniu ścieków komunalnych.

Zaskarżona uchwała jest jedynie wymaganą przez ustawodawcę zgodnie z art. 43 ust. 2b ustawy Prawo wodne formą współdziałania organu gminy z sejmikiem województwa przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego jakim jest plan aglomeracji. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem wyznaczenie aglomeracji, o których mowa w ust. 1, następuje po uzgodnieniu przez marszałka województwa z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a w zakresie obszarów objętych przynajmniej jedną formą ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy - z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, oraz po zasięgnięciu przez marszałka województwa opinii zainteresowanych gmin. Z faktu, że gmina, której dotyczą postanowienia projektu planu aglomeracji ma go zaopiniować (w formie stosownej uchwały), nie wynika, że poprzez swoją opinię nadaje projektowi planu aglomeracji określoną treść, przesądza o jego treści. Marszałek województwa występuje o opinię gminy, która przychyla się do zaproponowanych rozstrzygnięć albo wyraża swój negatywny stosunek, ewentualnie nie wypowiada się wcale a wówczas przyjmuje się jej milczącą zgodę w zakresie zaproponowanych w projekcie planu aglomeracji rozwiązań. Opinia ta nie ma charakteru rozstrzygającego a sejmik województwa podejmując uchwałę w sprawie wyznaczenia aglomeracji na danym terenie nie jest nią związany. W związku z tym twierdzenie skarżącej jakoby zaskarżona uchwała Rady Miasta Żory w sprawie zaopiniowania propozycji planu Aglomeracji Ż. mogła w jakiś sposób naruszyć konkretne prawo podmiotowe skarżącej o charakterze prywatnoprawnym lub publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego (uprawnienia i obowiązki podmiotu prowadzącego oczyszczalnię ścieków i będącego właścicielem systemu kanalizacyjnego na danym terenie) jest niezasadne. Nie sposób wskazać jak uchwała o takim charakterze może naruszyć uprawnienia i obowiązki skarżącej wynikające z przepisów prawa materialnego. Dlatego też wskazywanie przez Spółkę, że postanowienia projektu planu nie odpowiadają przepisom rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 lipca 2014 r. w sprawie sposobu wyznaczania obszaru i granic aglomeracji, w których mowa jest o oczyszczalni ścieków czy systemie kanalizacji komunalnej w kontekście postanowień planu aglomeracji nie jest wykazaniem istnienia interesu prawnego, który miałby zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. Skoro tak, to słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego, co jest warunkiem koniecznym do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta Żory z [...] czerwca 2016 r. w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Przedmiotem zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być wyłącznie uchwała z zakresu administracji publicznej. Kryterium wyróżniającym zaskarżalność danej uchwały stanowi jej charakter i skutki z niej wynikające. Uchwała nierozstrzygająca w żaden sposób władczo o prawach czy obowiązkach skarżącego nie może podlegać zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1095/14; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1128/12 dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podjęta przez Radę Miasta Żory uchwała jest jednostronnym oświadczeniem woli, które nie tworzy praw czy też obowiązków dla bliżej nieokreślonego adresata, a stanowi wyłącznie wyrażenie stanowiska w sprawie (opinii). Zaskarżony akt nie reguluje w żaden sposób stosunków administracyjnoprawnych, a jedynie wyraża stanowisko gminy Żory w zakresie postanowień zawartych w projekcie planu aglomeracji przedstawionym przez marszałka województwa do zaopiniowania. Wyrażenie opinii w formie uchwały w zakresie spraw związanych z administracją publiczną może być zaskarżone do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. ale skarżący musi wykazać w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny. Interes prawny istnieje wtedy kiedy z przepisów prawa materialnego czy rzadziej procesowego wynika dla strony określony obowiązek czy uprawnienie.

Będąca przedmiotem niniejszego postępowania uchwała Rady Miasta Żory wydana w oparciu o art. 43 ust. 2b ustawy Prawo wodne, będąca opinią gminy w sprawie planu aglomeracji, z istoty swej nie może naruszyć konkretnego prawa podmiotowego skarżącej o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikającego z przepisów prawa materialnego. Nie można tu mówić o interesie prawnym polegającym na związku z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której można wywodzić swoje uprawnienia. Zakres przedmiotowy opinii (projekt planu aglomeracji) nie uzasadnia sam w sobie istnienia po stronie podmiotu prowadzącego działalność powiązaną z powołaniem takiej aglomeracji, interesu prawnego. Dopiero podjęcie przez sejmik województwa uchwały w sprawie wyznaczenia planu aglomeracji jest podstawą do ewentualnych żądań zmiany zawartych tam postanowień, jeżeli naruszałyby one uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego np. prawa wodnego czy przepisów wykonawczych. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że skarżąca nie wykazała bo nie mogła wykazać z uwagi na charakter uchwały uprawnienia do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Żory opiniującej projekt planu aglomeracji Ż. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że uchwała opiniująca nie rozstrzyga o interesie prawnym skarżącej. Stanowi ona jedynie etap postępowania zmierzający do podjęcia stosownej uchwały przez sejmik wojewódzki. Zaskarżona uchwała będąc niewiążącą sejmik województwa opinią nie mogła w jakikolwiek sposób naruszyć prawa skarżącej.

Należy zauważyć, że jeśli skarżąca uważa, że naruszono jej prawa i obowiązki postanowieniami planu aglomeracji Ż. może zaskarżyć w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. stosowną uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego ustanawiającą Aglomerację Ż.

Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. To zaś oznacza, iż przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą organu gminy (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ).

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak wskazano wyżej skarżąca nie wykazała naruszenia zaskarżoną uchwałą swojego interesu prawnego, toteż Sąd pierwszej instancji postąpił prawidłowo i odrzucając skargę stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Podzielić też należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała w żaden sposób nie oddziałuje na sytuację prawną skarżącej Spółki.

Zaskarżona uchwała z przyczyn wyżej wskazanych nie narusza interesu prawnego skarżącej. Tym samym nieusprawiedliwiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 oraz art. 181 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.