Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 293/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 9a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Nr [...] Wojewody [...] (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] sierpnia 2014 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a. ) oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. 2014, poz. 518, dalej: u.g.n.) po rozpatrzeniu odwołania Województwa [...] oraz Gminy Miasto [...] od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: organ I instancji), wykonującego zadania starosty, znak: [...] z [...] kwietnia 2014 r. orzekającej o zwrocie działki nr [...] o pow. 1,0850 ha (część działki nr [...] o dawnym numerze [...]) położonej w [...] w obrębie nr [...] przy pl. [...] na rzecz spadkobierczyni poprzedniej właścicielki - pani [...] (dalej: skarżąca, strona skarżąca) oraz ustaleniu należności tytułem zwrotu odszkodowania wypłaconego przy wywłaszczeniu po jego waloryzacji w wysokości 78 100 zł

W decyzji Nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W decyzji znak: [...] z [...] grudnia 2011 r. Prezydent Miasta [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy placu [...] oznaczonej w momencie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. 1,5841 ha, obecnie stanowiącej część działki nr [...] o pow. 2,3702 ha na rzecz spadkobierczyni poprzedniej właścicielki - pani [...]. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu strona zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji zarzucając naruszenie przepisów k.p.a. i u.g.n. Wojewoda [...] w decyzji nr [...] z [...] lutego 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie) złożyła pani A. K.. WSA w Warszawie w wyroku z 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 682 /12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta [...] wydał decyzję znak: [...] z [...] kwietnia 2014 r. orzekającą o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,0850 ha (część działki nr [...] o dawnym numerze [...]), ustalił wysokość należności tytułem zwrotu wypłaconego odszkodowania w wysokości 78 100 zł oraz zatwierdzającą podział działki nr [...] i wydzielenie działki [...] o pow. 1,0850 ha podlegającej zwrotowi.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Województwo [...] oraz Gmina Miasto [...]. Strony zakwestionowały prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. Prezydent Miasta [...] zakwestionował zwrot nieruchomości. Województwo [...] zarzuciło, że nieprawidłowo przyjęto, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia poprzez ustalenie, że nie zrealizowano celu wywłaszczenia, a także zakwestionowało ocenę rzeczoznawcy majątkowego co do stwierdzenia, że naniesienia na gruncie i infrastruktura techniczna powstała w związku z realizacją celu wywłaszczenia nie miała wpływu na wzrost wartości nieruchomości.

W decyzji Nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zdaniem organu II instancji, cel na realizację, którego Skarb Państwa nabył nieruchomość został zrealizowany poprzez wybudowanie dużego obiektu Hali Widowiskowo – Sportowej "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Część dawnej działki nr [...] o pow. 1,5841 ha stanowiącej fragment obecnej działki nr [...] o pow. 2,3702 ha zabudowana jest budynkiem Hali "[...]" oraz towarzyszącą jej infrastrukturą techniczną. Wokół budynku położony jest szeroki pierścień pieszo-jezdny. Hala sportowa wraz z infrastrukturą techniczną oraz ciągami pieszymi i trawnikami stanowi w całości jeden spójny kompleks.

Organ II instancji stwierdził, że w umowie nabycia nieruchomości z 1974 r., cel wywłaszczeniowy został określony jako budowa kombinatu sportowego, a wniosek wywłaszczeniowy operował określeniem ośrodka sportowego. Bezsprzecznym jest fakt, iż na wywłaszczonej działce znajduje się część hali sportowej wraz z infrastrukturą techniczną. Wprawdzie celu wywłaszczenia nie zrealizowano w terminach określonych w art. 137 u.g.n., jednakże cel wywłaszczenia - obiekt sportowy został zrealizowany w latach 2008-2010.

Jak słusznie zdaniem Wojewody [...], stwierdził organ I instancji Hala "[...]" jako wielofunkcyjna hala sportowo - widowiskowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą realizuje cele kombinatu sportowego (obiektu sportowego), umożliwia rozgrywanie zawodów w różnych dyscyplinach sportu, które miał realizować kombinat sportowy.

Organ II instancji powołał się także na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zgodnie z którym nie do przyjęcia jest pogląd, że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został, co prawda zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów. Taki pogląd według organu II instancji, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 1 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 36/13 w sprawie obecnej nieruchomości sąsiedniej, chociaż tej samej dawniej działki nr [...] (obecnie sąsiednich działek nr [...] i [...]) przeznaczonej pod tę samą inwestycję celu publicznego. NSA nie podzielił poglądu WSA opartego na przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. określającym terminy realizacji inwestycji, tj. rozpoczęcia przed upływem 7 lat i zakończenia przed upływem 10 lat od wywłaszczenia. NSA opowiedział się za poglądem opierającym się na wykładni prokonstytucyjnej przepisów u.g.n. Zgodnie z tym stanowiskiem, nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w której to sprawie wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot, ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., terminów 7 i 10 lat, mimo, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Organ II instancji uznał, że zarzut Województwa [...] i Prezydenta Miasta [...] o zrealizowaniu celu wywłaszczenia jest zasadny. Przytoczony wyrok NSA dotyczący tej samej inwestycji celu publicznego również ocenia, że zrealizowano cel publiczny, chociaż po terminie z art. 37 u.g.n. Zatem w ocenie organu II instancji, sprawę zwrotu nieruchomości organ I instancji winien ponownie przeanalizować w świetle ww. wyroku NSA.

W skardze skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego J. D. zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, oraz wydanie decyzji uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania starosty, z [...] kwietnia 2014 roku znak: [...] orzekającą o zwrocie działki nr [...]o powierzchni 1,0850 ha (część działki nr [...]o dawnym numerze [...]) położonej w [...] przy pl. [...], i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, mimo istnienia podstaw dla wydania decyzji merytorycznej, w szczególności utrzymującej ww. decyzję w mocy z uwagi na oczywisty brak podstaw dla uwzględnienia odwołań i wyeliminowania decyzji Prezydenta Miasta [...] z obrotu prawnego;

2. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji uchylającej w całości decyzję Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania starosty, z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] orzekającą o zwrocie działki nr [...] o powierzchni 1,0850 ha (część działki nr [...] o dawnym numerze [...]) położonej w [...] przy pl. [...], i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, mimo istnienia podstaw dla wydania decyzji merytorycznej, w szczególności utrzymującej ww. decyzję w mocy z uwagi na oczywisty brak podstaw dla uwzględnienia odwołań i wyeliminowania decyzji Prezydenta Miasta [...] z obrotu prawnego;

3. naruszenie przepisu art. 140 k.p.a. w zw. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia ani faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a przede wszystkim nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego, i przyjęcie a priori, że cel wywłaszczenia został zrealizowany,

4. naruszenie przepisu art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji, która nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawnych;

5. naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także błędne ustalenie, że cel wywłaszczenia - choć po upływie terminów określonych w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. - został zrealizowany, podczas gdy w rzeczywistości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany ani w terminach przewidzianych w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n., ani też po upływie tych terminów,

6. naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Zdaniem strony skarżącej, organ II instancji nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z zasady dwuinstancyjności i nie rozstrzygnął sprawy ponownie. Wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym w realiach niniejszej sprawy było nieprawidłowe. Według autora skargi, organ II instancji winien był wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, w szczególności zaś utrzymać decyzję Prezydenta Miasta [...] w mocy. Okoliczność, że cel wywłaszczenia nieruchomości "pod budowę kombinatu sportowego" został zrealizowany jest co najmniej wątpliwa. Autor skargi powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w celu poparcia swych argumentów. Zdaniem strony skarżącej, organ II instancji winien był wyjaśnić, z jakich przyczyn uznał, że cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, został zrealizowany. Realizacja inwestycji w postaci Hali "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie może być zasadnie kwalifikowana jako realizacja celu zbieżnego z tym, na który nieruchomość została wywłaszczona. Nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została ona wywłaszczona, została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja organu odwoławczego, uchylająca, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję organu I instancji orzekającą zwrot działki nr [...] o pow. 1,0850 ha położonej w [...] w obrębie nr [...] "[...]" przy Placu [...], której granice określone zostały na mapie z projektem podziału zarejestrowanej w Urzędzie Miasta [...] Wydziale Geodezji Referacie Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2013 r. pod nr ewidencyjnym [...] na rzecz spadkobierczyni poprzedniej właścicielki – pani [...], zam. [...], ul. [...]. W decyzji organu I instancji ustalono wysokość należności tytułem zwrotu wypłaconego odszkodowania przy wywłaszczeniu po jego waloryzacji.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w związku z tym, że zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny w pierwszej kolejności należy wskazać, że jak wynika z wyżej ww. przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Zakwestionowana w sprawie niniejszej decyzja jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cytowanego przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek określonych w tym przepisie.

Wymaga podkreślenia, że u podstaw powstania regulacji art. 138 § 2 k.p.a. legła obawa, że organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału, zupełnie inne wnioski niż organ I instancji - zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, s. 19). Odnotować również warto, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Orzekając na podstawie cyt. przepisu organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, ani nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Wydając decyzję kasacyjną organ wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Oznacza to, że decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.

W sprawie niniejszej Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy nie jest wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n. należy stwierdzić, że zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2), cel został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. O zbędności nieruchomości przesądza zatem cel, na który nieruchomość została wywłaszczona. Zasadniczą przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wskazana w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. budowa materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej.

Należy wskazać, że w niniejszej sprawie dokonano nabycia nieruchomości na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, (tekst jedn.: Dz.U. 1974 nr 10, poz. 64). Przepisy tej ustawy nie przewidywały przesłanki realizacji celu wywłaszczenia w określonym terminie.

Pierwotnie, także w ustawie o gospodarce nieruchomościami, uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości nie wiązało się z żadnymi ograniczeniami czasowymi, przewidzianymi dla realizacji celu wywłaszczenia. Ograniczenia te wprowadził dopiero art. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2004 r. Nr 141, poz. 1492), który wszedł w życie w 22 września 2004 r. Na skutek powyższej nowelizacji, treść art. 137 ust. 1 u.g.n. (i określone w nim terminy) budziła szereg wątpliwości interpretacyjnych. Aktualnie powyższa kwestia została rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11. Warunkiem koniecznym skutecznego żądania przez poprzedniego właściciela lub następcę prawnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Organ rozpatrując sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej związany jest treścią art. 137 ust. 1 u.g.n., który zwiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i który to katalog nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe stanie się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany w aspekcie jego zgodności z celem na jaki nieruchomość została przejęta. Ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji gdy, cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego.

Należy podkreślić, że cel wywłaszczenia powinien być ustalany w powiązaniu z zadaniem, które miało być zrealizowane z wykorzystaniem wywłaszczonej nieruchomości. Zadaniem jest to, co należy czynić w dążeniu do zrealizowania celu. Tak rozumiane zadanie może polegać na tym, że nakazuje się określonemu podmiotowi zrealizowanie swym działaniem pewnego celu instrumentalnego w stosunku do określonego celu zasadniczego. Zadanie może zawierać w swojej treści nakaz, zakaz działania lub powstrzymania się od działania. Istotne znaczenie dla przypisania odpowiedzialności prawnej za wykonanie zadania ma jego czytelność i zrozumienie treści przez podmiot zobowiązany do zrealizowania celu wywłaszczenia. (por. Z. Ziembiński, O pojmowaniu celu, zadnia, roli i funkcji prawa, PiP 1987/12, s. 18–19.).

W niniejszej sprawie wbrew zarzutom skargi z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika jakie czynności ma wykonać organ I instancji. Według organu II instancji, należy ustalić, czy początek realizacji celu wywłaszczenia nastąpił przed upływem siedmioletniego terminu, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1) u.g.n.

W ocenie organu odwoławczego, podjęcie prac geologicznych oraz przygotowawczych na nieruchomości można uznać za rozpoczęcie faktyczne prac, co w konsekwencji może spowodować odmowę zwrotu nieruchomości. Organ II instancji uznał, że dla prawidłowej oceny realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest zarówno faktyczne, jak i prawne rozpoczęcie i zakończenie inwestycji, mające potwierdzenie w stosownych dokumentach. Z art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika, że pojęcie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" nie może być rozumiane tak, jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, albowiem ustawodawca odsyła do art. 137 u.g.n., w którym zawarł definicję legalną tego pojęcia. W sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest to, czy w określonym w art. 137 ust. 1 u.g.n. przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub czy po upływie określonego czasu cel ten został zrealizowany.

Według stanowiska organu II instancji, które Sąd podziela, cel, na realizację którego Skarb Państwa nabył nieruchomość został zrealizowany poprzez wybudowanie dużego obiektu Hali Widowisko-Sportowej "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Część dawnej działki nr [...] o pow. 1,5841, stanowiącej fragment obecnej działki nr [...] o pow. 2,3702 ha zabudowana jest budynkiem Hali "[...]" oraz towarzyszącą jej infrastrukturą techniczną. Wokół budynku położony jest szeroki pierścień pieszo-jezdny.

Organ II instancji ustalił, że hala sportowa wraz z infrastrukturą techniczną oraz ciągami pieszymi i trawnikami stanowi w całości jeden spójny kompleks. W umowie nabycia nieruchomości z 1974 r., cel wywłaszczeniowy został określony jako budowa kombinatu sportowego, a wniosek wywłaszczeniowy operował określeniem ośrodka sportowego. Jako bezsprzeczny fakt organ II instancji uznał, że na wywłaszczonej działce znajduje się część hali sportowej wraz z infrastrukturą techniczną. W ocenie organu II instancji, wprawdzie celu wywłaszczenia nie zrealizowano w terminach określonych w art. 137 u.g.n., jednakże cel wywłaszczenia – obiekt sportowy został zrealizowany w latach 2008-2010. Według organu II instancji, jak słusznie stwierdził organ I instancji Hala "[...]" jako wielofunkcyjna hala sportowo-widowiskowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą realizuje cele kombinatu sportowego (obiektu sportowego), umożliwia rozgrywanie zawodów w różnych dyscyplinach sportu, które miał realizować kombinat sportowy.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 6, 7, 8, 77 § 1 k.p.a. należy stwierdzić co następuje:

Powszechnie przyjmuje się, że co do zasady stosuje się przepisy materialne obowiązujące w dacie wydania decyzji, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Wynika to z ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP, jak również w art. 6 k.p.a., zasady praworządności. W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Organ rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym musi orzekać na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia, a zatem z uwzględnieniem wykładni prawa, jaka nastąpiła po wydaniu decyzji w I instancji. W ocenie Sądu organ II instancji nie naruszył zasady wyrażonej art. 6 k.p.a.

Według Sądu, nie można uznać zarzutu naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także błędne ustalenie, że cel wywłaszczenia – choć po upływie terminów określonych w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. został zrealizowany, podczas gdy w rzeczywistości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany ani w terminach przewidzianych w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n., ani też po upływie tych terminów. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej w sprawie organy ustaliły, że w miejsce pojęcia "Kombinat sportowy" stosowanego w latach 60-tych i 70 – tych XX w., obecnie znajduje zastosowanie pojęcie "zespół obiektów sportowych", czy "kompleks sportowy". Ponadto wniosek [...] z 2 września 1974 r. o wywłaszczenie sąsiedniej nieruchomości (w odniesieniu do której spadkobierczynią byłej współwłaścicielki jest pani A.K.) przewidzianej na realizację tego samego celu wskazywał w uzasadnieniu, że nieruchomość znajduje się w obrębie terenu, na którym zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] nr [...] [...] – przewidziana jest budowa ośrodka sportowego. Organy obu instancji ustaliły, że cel inwestycji nie został zmieniony, bowiem wybudowano obiekt sportowy. Organy I i II instancji uznały też, że na nieruchomości został zrealizowany cel publiczny będący celem, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie.

Kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym do wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. organ II instancji podjął wszelkie niezbędne kroki w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ II instancji prowadząc postępowanie administracyjne dokonał wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko uzasadnił w sposób przewidziany w przepisach k.p.a. Strona skarżąca nie wykazała naruszenia przez organ II instancji wyrażonej art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Źródłem tej zasady procesowej jest sformułowana art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości, według której wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Konstytucyjna norma jest adresowana do wszelkich organów władzy publicznej, zarówno do stanowiących prawo, jak i do stosujących prawo. Z konstytucyjnej zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Będąca procesowym wyrażeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, zasada prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie do działań organów administracji publicznej, wymaga więc stosowania wobec tych samych rodzajowo sytuacji faktycznych i prawnych, jednakowej miary ocennej. Organy administracji publicznej na tle takich samych stanów faktycznych oraz tego samego stanu faktycznego powinny podejmować jednolite rozstrzygnięcia.

Sąd nie stwierdził naruszenia art. 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negacje całości lub części obowiązujących przepisów. Treść decyzji można określić jako przeciwstawiająca się tym przepisom, na podstawie których została ona wydana.

Sąd nie stwierdził także naruszenia przez organ art. 140 k.p.a. Organ odwoławczy szeroko omówił sprawę, a następnie ją rozważył i ocenił decyzję organu I instancji. Z decyzji organu odwoławczego wynika, że zbadał także czy wskazane przez organ I instancji rozstrzygnięcie znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy. Postępowanie administracyjne jest, bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem I instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem II instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest, zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 138, art. 136 i art. 140 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ nie naruszył ww. przepisów.

Zaskarżona decyzja zawiera wskazanie prawidłowej podstawy prawnej oraz rozstrzygnięcie faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Zdaniem Sądu, organ II instancji zasadnie przyjął, że skoro wniosek o zwrot został złożony po zrealizowaniu inwestycji celu publicznego to zwrot nie może nastąpić mimo, że cel nie został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 u.g.n. Tym samym organ II instancji trafnie uznał, że sprawę zwrotu nieruchomości organ I instancji winien ponownie przeanalizować w świetle wyroku wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 36/13 w sprawie obecnej nieruchomości sąsiedniej, chociaż tej samej dawnej działki nr [...] (obecnie sąsiednich działek nr [...] i [...]) przeznaczonej pod tę samą inwestycję celu publicznego. W ww. wyroku, NSA nie podzielił poglądu WSA opartego na przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n., określającym terminy realizacji inwestycji, tj. rozpoczęcia przed upływem 7 lat i zakończenia przed upływem 10 lat od wywłaszczenia. NSA opowiedział się za poglądem opierającym się na wykładni prokonstytucyjnej przepisów u.g.n. Według poglądu wyrażono przez NSA, nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w której to sprawie wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot, ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów 7 i 10 lat, mimo, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia. Jak wynika ze stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z 1 sierpnia 2014 r., pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Tym samym, jeśli cel został zrealizowany to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła, albowiem istnieje nierozerwalny związek pomiędzy określeniem celów wywłaszczenia i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Oba wymienione w art. 137 ust. 1 u.g.n. kryteria zbędności opierają się na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia. Organ II instancji podniósł, że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w 2011 r., a więc już po wybudowaniu obiektu sportowego wraz z infrastrukturą techniczną. Strona nie skorzystała ze swoich uprawnień i nie złożyła wniosku o zwrot nieruchomości przed wybudowaniem na niej inwestycji celu publicznego wspomnianego w umowie nabycia nieruchomości, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Organ I instancji w decyzji z 29 kwietnia 2014 r. zawarł wykładnię art. 137 u.g.n. w wersji sprzecznej z interpretacją dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku.

Odnosząc się do argumentów strony skarżącej w zakresie interpretacji art. 137 ust. 1 u.g.n. i powołanych w skardze wyroków sądów administracyjnych, należy stwierdzić, że treść art. 137 ust. 1 u.g.n. budziła szereg wątpliwości interpretacyjnych w orzecznictwie sądów administracyjnych, co z kolei przekładało się na niejednolitą linię orzeczniczą, dotyczącą warunków zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Część składów orzekających dokonywała wykładni art. 137 u.g.n., stosując jego literalną treść do stanów faktycznych, które miały miejsce także przed wprowadzeniem wspomnianych wyżej ram czasowych dla realizacji celu wywłaszczenia, inne zaś składy orzekające stały na stanowisku, że nie można obecnie obowiązującej regulacji prawnej odnosić do stanów faktycznych, jakie zaistniały przed nowelizacją u.g.n. Poprzednie bowiem regulacje prawne takiego wymogu nie przewidywały i za zbędne, a więc podlegające zwrotowi, uznawano tylko te nieruchomości, na których po upływie wystarczająco długiego czasu i przed dniem złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany.

Ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości powinno być przedmiotem prawidłowej oceny organu orzekającego o zwrocie nieruchomości. Jeżeli treść decyzji wywłaszczeniowej (osnowa i uzasadnienie) nie określa precyzyjnie celu wywłaszczenia, ustalenie jego powinno nastąpić na podstawie wszelkich innych środków dowodowych. W literaturze podnosi się, że pomocne w tym, mogą być zgromadzone w postępowaniu wywłaszczeniowym materiały, nie wyłączając dokumentacji załączonej do wniosku (zob. E. Mzyk, [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk. G. Bieniek (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 609). W literaturze podnosi się także, że "Uznanie nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. wiąże się ze zbędnością w sensie faktycznym. Zbędność w sensie faktycznym ocenia się, uwzględniając łącznie dwa kryteria: po pierwsze to upływ czasu (...), drugie – to rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (zob. G. Bieniek, S. Rudnicki, aktualizował M. Gdesz, Nieruchomości. Problematyka prawna, wyd. 7, Warszawa 2013, s. 1106).

Z uwagi na treść skargi, wskazać także należy, że warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jest stwierdzenie, że istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w formie decyzji i jednocześnie, z uwagi na istnienie wątpliwości co do istotnych okoliczności, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Jednocześnie podkreślić trzeba, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Dlatego też, stwierdzając, że dla prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części, organ odwoławczy obowiązany jest wydać decyzję kasacyjną określoną w art. 138 § 2 k.p.a.

Decyzja kasacyjna podjęta w granicach art. 138 § 2 k.p.a. nie może być ponadto uważana za decyzję legalnie ograniczającą prawo strony do merytorycznej decyzji organu odwoławczego, jeżeli w ogóle prawo takie może być wywiedzione z przepisów k.p.a., i w tym znaczeniu za decyzję wyjątkową. Wręcz przeciwnie, decyzja taka, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., stanowi wymagane tym przepisem "normalne" rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponadto dokonanie niezbędnej oceny stanu faktycznego na poziomie organu II instancji powodowałby de facto pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy. Sąd podzielił pogląd organu II instancji, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne.

Wskazane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji uchybienia stanowiły naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu, który uniemożliwia merytoryczne rozstrzygniecie sprawy przez organ II instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. prawidłowo uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wbrew zarzutom skargi przekazując sprawę organ odwoławczy zawarł wskazania, co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W konsekwencji powyższych okoliczności, organ odwoławczy zasadnie uznał, że wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy koniecznym jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie Sądu, brak było również podstaw do podjęcia przez organ odwoławczy działań zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż zakres postępowania wyjaśniającego dalece wykracza poza ramy wynikające z art. 136 k.p.a.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji.