Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 115/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 2062
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - tekst jedn.
article: art. 7 ust.1 i ust.2 pkt 1; art. 11; art. 10a; art. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 61 ust.1 pkt 4; art. 61 ust.2a
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 200; art. 205 par.2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi Spółki P. w W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz spółki P. z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] października 2018 r., nr [...] odmawiającą wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu rolnego o pow. 0.0358 ha, stanowiącego część działki nr [...], sklasyfikowanego w klasie bonitacyjnej RIIIa, położonego w miejscowości Ł., gm. [...], z przeznaczeniem pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą nr [...] oraz dojazdy do planowanej stacji, jako gruntu nieobjętego zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy.

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:

Zaskarżoną decyzją Starosta L., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez spółkę P. ., odmówił wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu rolnego o pow. 0,0358 ha, stanowiącego część działki nr [...], sklasyfikowanego w klasie bonitacyjnej RIIIa, położonego w miejscowości Ł., gm. [...], z przeznaczeniem pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą nr [...] oraz dojazdy do planowanej stacji, jako gruntu nieobjętego zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zgodnie z załączoną do wniosku kopią wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], działka nr [...] przeznaczona jest pod RP - tereny rolne bez prawa zabudowy. Grunt stanowiący część w/w działki sklasyfikowany jest w klasie bonitacyjnej RIIIa, a więc podlega działaniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie wyłączenia z produkcji rolniczej. Według wypisu z w/w planu na gruncie tym wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych, z wyłączeniem dróg i sieci infrastruktury określonych w planie, dopuszcza się kształtowanie terenów zielni i urządzeń ciągów spacerowych, dopuszcza się zadrzewienia śródpolne. Według organu I instancji, na terenie rolnym bez zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze możliwa jest realizacja zabudowy, ale jedynie związanej z produkcją rolniczą bądź przetwórstwem rolno-spożywczym. W przypadku budynków, o których mowa powyżej grunt pod nimi nadal pozostaje gruntem rolnym - zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc nie podlega działaniu w/w ustawy w zakresie wyłączenia z produkcji rolniczej.

Organ I instancji podkreślił, że celem niniejszego postępowania prowadzonego w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest ustalenie czy dana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lecz ustalenie czy jest możliwe wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej tj. w trybie art. 11 ust. 1 w kontekście art. 7 w/w ustawy. W ocenie organu I instancji, brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy wyklucza możliwość wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu przeznaczonego pod planowaną inwestycję. Biorąc powyższe pod uwagę tj. planowaną realizację budowy stacji bazowej i drogi dojazdowej na gruncie sklasyfikowanym w klasie bonitacyjnej Rllla podlegającym ustawowej ochronie, nieobjętym zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, organ stwierdził, że wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej byłoby naruszeniem zapisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji zarzucono organowi rozstrzygnięcie sprawy naruszenie zasad postępowania poprzez, m.in. brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie uwzględnienie specyfiki dotyczącej inwestycji celu publicznego z zakresu telekomunikacji i reguł płynących z ustawy szerokopasmowej.

Organ II instancji w zaskarżonej decyzji stwierdził, że wyłączenie, o którym mowa w art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych rozumiane jako rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów (m.in. 4 pkt 11 ustawy), może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej, jedynie w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje taką możliwość.

Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że ustalenia, iż projektowana inwestycja (budowa stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z dojazdem) nie będzie zmierzała do realizacji przeznaczenia podstawowego gruntu - uprawy polowe, ogrody działkowe, uprawy ogrodnicze - nie pozwala na wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie w/w gruntu z produkcji rolniczej w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Objęcie przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przedmiotowego gruntu rolnego o klasie bonitacyjnej RIIIa wyłącza możliwość stosowania przepisów ustawy szerokopasmowej (art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych), której naruszenie poprzez ich niezastosowanie skarżąca zarzuciła, jako przepisów o charakterze specjalnym w stosunku do tej pierwszej.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła Spółka P. , zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 6 - 12 k.p.a. Ponadto, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 i § 2, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzącego do dowolnego i nie popartego dowodami stanowiska oraz uzasadnienie decyzji w sposób nie odpowiadający ustawowemu wzorowi co skutkuje niemożnością dowiedzenia się przez stronę o motywach działania organu II instancji.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2018 r. poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

W pierwszej kolejności, należy wyjaśnić na czym polega rozróżnienie instytucji zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne od wyłączenia z produkcji (rolniczej) użytków rolnych klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI. Są to bowiem dwie różne regulacje, które dotyczą gruntów rolnych i ich nierolniczego wykorzystania, a z treści uzasadnień obu decyzji wydawać by się mogło, że organy obu instancji nie rozróżniają tych pojęć.

Pierwsza z wyżej wymienionych, to regulacja o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 dalej: "ustawa"). Druga, stanowiona jest przepisem art. 11 ustawy. Jak wskazuje art. 7 ust. 1 ustawy, zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a więc w akcie planistycznym. Dodatkowo wskazać należy, że zmiana ta wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust 2 pkt 1 ustawy). Powołana regulacja dotyczy gruntów rolnych stanowiących użytki rolne określonej klasy bonitacyjnej i gruntów leśnych (art. 7 ust 1 ustawy) położonych poza granicami administracyjnymi miast (art. 10a ustawy). Według definicji zamieszczonej w ustawie, przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6 ustawy). Pierwszorzędną zasadą tej regulacji jest to, że tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może zmienić przeznaczenie terenu rolnego na cele nierolnicze – przede wszystkim budowlane, co w dalszej kolejności umożliwia tego typu (budowlane) zainwestowanie na danym obszarze.

Tereny nieobjęte koniecznością zmiany przeznaczenia, o którym mowa w art. 7 ust 1 ustawy, na którą to zmianę, jak mowa wyżej, konieczna jest zgoda właściwego ministra, podlegają regulacji o której mowa w art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) Zgodnie z art. 61 ust 1 pkt 4 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy (zmiana zagospodarowania terenu) jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne chyba, że teren ten jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjątkiem od tej reguły jest zabudowa zagrodowa oraz inwestycje celu publicznego w przypadkach uzasadnionych potrzebami obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony granicy państwowej (art. 61 ust 2a oraz art. 61 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wyjątek od tej reguły ustanowiony jest także w art. 7 ust 2a ustawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 172/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z kolei wyłączenie z produkcji rolniczej to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 ustawy). Zgoda na to wyłączenie wydawana jest w formie decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnej (art. 11 ust 1 oraz 1b ustawy) a uzyskanie jej poprzedza uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 11 ust 4 ustawy). Wyłączenie z produkcji rolnej stanowi podstawę naliczenia stosownej rocznej opłaty obciążającej osobę, która zgodę uzyskała (art. 12 ust 1 ustawy) a grunt którego zgoda ta dotyczy to obszar, który w sposób faktyczny jest wykorzystywany nierolniczo. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 732/07 rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów nie polega na zaniechaniu prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej, lecz na podjęciu na nieruchomości działań sprowadzających się do rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów. Wyłączeniu z produkcji nie musi podlegać cała nieruchomość, na której nastąpić ma rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów, a decydujące znaczenie ma rzeczywista powierzchnia, na której podjęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów. Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, w tym planu przewidującego zabudowę mieszkaniową, nie przesądza natomiast ani o konieczności wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, ani o zakresie rozpoczęcia przez inwestora innego niż rolnicze użytkowania gruntów.

Regulacja, o której mowa w art. 11 ustawy dotyczy zatem terenów budowlanych, tj. takich terenów, które w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego mają przeznaczenie budowlane oraz terenów dla których właściwe organy wydały decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, ewentualnie dla których taka decyzja może być legalnie wydana tj. położonych w granicach administracyjnych miast lub poza tymi granicami w terenach nieobjętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego ale w obszarach dla których ustawodawca przewidział wyjątki od wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o których mowa wyżej.

Należy przy tym zaznaczyć, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wyłącza konieczności uzyskania zgody na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej (dla określonych klas bonitacyjnych), która to zgoda jest jedną z przesłanek uzyskania pozwolenia na budowę. Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wprowadza jedynie możliwość nierolniczej inwestycji w dany teren. Natomiast zgoda na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej umożliwia faktyczne dokonanie takiej zmiany na danym obszarze.

W niniejszym postępowaniu kontroli sądu poddana jest decyzja organu administracji o odmowie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu rolnego z przeznaczeniem pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W ocenie organów brak podstaw do wyłączenia z produkcji rolnej tego gruntu wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...], na podstawie którego stwierdzono, że działka nr [...] przeznaczona jest pod RP- tereny rolne bez prawa zabudowy.

Jednak, Sąd zauważa, że z ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika, że przepis § 3 ust. 6.1 w pkt 9) stanowi: dopuszcza się ponadto lokalizację: b) urządzeń infrastruktury technicznej. Z kolei pkt 10) wskazuje: obiekty lub urządzenia o których mowa w pkt. 9 można lokalizować pod warunkiem: a) dostosowania do charakteru i wymagań przeznaczenia podstawowego, b) nienaruszania ustaleń obowiązujących dla wiodącej funkcji terenu. Zatem, jak wynika z powyższego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza w ustaleniach ogólnych możliwość lokalizacji infrastruktury technicznej, natomiast brak jest dokładnych wskazań w tym zakresie w ustaleniach szczególnych. W pkt 9 w/w przepisu określono zakres dozwolonego poza podstawowym przeznaczeniem gruntów - RP, wskazując w pkt b na możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to, że dopuszczono możliwość realizacji tego typu inwestycji w terenach oznaczonych RP, jednak nie wskazano ich w planie. Lokalizacja infrastruktury technicznej dopuszczona została przez plan pod warunkiem dostosowania jej do charakteru i wymagań przeznaczenia podstawowego oraz z poszanowaniem ustaleń obowiązujących dla wiodącej funkcji terenu.

Zarzuty skargi sprowadzają się do naruszenia przez organy art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 z późn. zm., dalej jako: "ustawa o wspieraniu rozwoju"). Zdaniem Sądu skarga ma usprawiedliwione podstawy.

Jak stanowi art. 46 ust.1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei w ust. 2. wskazano: jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

W ocenie Sądu, obowiązujący na przedmiotowym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju, albowiem nie tylko nie ustanawia bezwzględnego zakazu lokalizacji projektowanej inwestycji, a wręcz przewiduje je w części ogólnej planu. W związku z tym, organ niezasadnie uznał, że ustalenia planu nie pozwalają na wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie w/w gruntu z produkcji rolniczej w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Niezależnie jednak od powyższego, wskazać należy, że rację ma skarżąca, twierdząc, że organy nie uwzględniły brzmienia art. 46 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie i w zasadzie jednolicie rysuje się koncepcja, że w razie sprzeczności zapisów planu miejscowego z regulacją rangi ustawowej, z uwagi na hierarchiczność systemu źródeł prawa, zapisy planu niezgodne z ustawą należy pomijać. Argumentacja za tym poglądem oprócz tej dotyczącej hierarchiczności systemu źródeł prawa i podustawowej pozycji aktów prawa miejscowego dotyczy dwóch aspektów - obowiązku dostosowywania prawa miejscowego do aktualnego ustawodawstwa wynikająca z art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz faktu, iż nieważność aktów prawa miejscowego stwierdza się wyrokiem deklaratoryjnym a więc uznaje się że wadliwe zapisy nie istniały od daty ich uchwalenia – jako takie nie mogą być zatem legalnie, stosowane (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 599/18, dostępny w CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 139/15 wskazał, że "zasada ogólna wyrażona w treści art. 46 ust. 1 ustawy szerokopasmowej stanowi dyrektywę interpretacyjną dla organów orzekających o zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Cel kierunkowy wynikający z treści art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług musi być uwzględniany przy wykładni systemowej, co oznacza, że normy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. (...) dotyczy to sytuacji, nie tylko wtedy, gdy mogą być one wyprowadzone z niejasnych i niekonsekwentnych ustaleń planu miejscowego, ale także wówczas, gdy stwierdzona zostanie oczywista niezgodność postanowień planu z warunkami wynikającymi z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług. W takich okolicznościach mechanizmem wymuszającym zachowanie zasad hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, w tym zasady nadrzędności ustawy, jeżeli organy gminy odstąpiły od obowiązku, który nakłada na nie art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostaje pominięcie tych ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych". Z kolei w wyroku z dnia 14 czerwca 2016 r. II OSK 2470/14 Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że "stosownie do art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Powyższy przepis zatem jest wyrazem normatywnego obowiązywania wcześniej przywołanej zasady, że w przypadku, gdy regulacje ustawowe oddziałujące na treść obowiązujących aktów planistycznych ulegają zmianie, wtedy te akty planowania przestrzennego powinny zostać dostosowane do nowego stanu prawnego. W wyroku z 9 czerwca 2010 r., II OSK 953/09 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, iż mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Wraz ze zmianą przepisów ustaw akty prawa miejscowego powinny ulegać stosownym zmianom (...). Nie jest bowiem do zaakceptowania sytuacja, aby po zmianie przepisu ustawy w planie zagospodarowania przestrzennego pozostawały i były stosowane przepisy sprzeczne z obowiązującymi ustawami. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zaktualizowany w trybie powołanego wyżej art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana z uwzględnieniem nowych regulacji prawnych, powyższe zapatrywanie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 stycznia 2015 r., II OSK 1500/13.

W tym samym wyroku NSA wskazał, że "w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane było jednolite stanowisko, zgodnie z którym wyraźnym celem ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest zapewnienie rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Z art. 46 ust. 1 tej ustawy wynika ogólna zasada dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z 29 grudnia 2015 r., II OSK 1020/14 i z 3 września 2015 r., II OSK 44/14). Ten cel musi być uwzględniany przy wykładni przepisów powyższej ustawy, co oznacza, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - nie tylko wtedy, kiedy mogą być one wyprowadzone z niejasnych i niekonsekwentnych ustaleń planu miejscowego, ale także wówczas, gdy zostanie stwierdzona oczywista niezgodność postanowień planu z warunkami wynikającymi z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W takiej sytuacji mechanizmem wymuszającym zachowanie zasad hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, w tym zasady nadrzędności ustawy, jeżeli organy gminy odstąpiły od obowiązku, który nakłada na nie art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostaje pominięcie tych ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych" (por. także wyrok NSA 13 sierpnia 2014 r. II OSK 447/13, z dnia 8 listopada 2017 r. II OSK 2876/16, z dnia 26 października 2017 r. II OSK 328/16, z dnia 6 maja 2016 r. II OSK 2106/14, z dnia 26 października 2017 r. II OSK 328/16, z dnia 29 grudnia 2015 r. II OSK 1020/14 oraz WSA w Łodzi z 23 maja 2017 r. II SA/Łd 24/17).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela wyrażone wyżej poglądy. Jeżeli formalnie sprzeczne z zapisami planu miejscowego zamierzenie inwestycyjne jest dozwolone wprost przepisami rangi wyższej niż tzw. prawo miejscowe, przepisy aktu prawa miejscowego należy interpretować tak by sprzeczność tą wyeliminować. Natomiast jeżeli wobec jasnych niebudzących wątpliwości zapisów tego aktu, nie da się go "wyinterpretować" w zgodzie z ustawą, zapis ten jako nielegalny należy pomijać.

Przepis art. 87 Konstytucji nie tylko wymienia źródła prawa powszechnie obowiązującego w Polsce, ale wprowadza również zasadę hierarchiczność aktów prawnych. I tak podstawowym źródłem prawa na terenie RP jest Konstytucja, aktami niższej rangi ustawy. Dalej uplasowały się ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Aktem najniższej rangi a stanowiącym źródło prawa są akty prawa miejscowego w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Hierarchiczność źródeł prawa to reguła zgodnie z którą, akt niższego rzędu nie może stać w sprzeczności z aktem wyższego rzędu. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 629/16 ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Mając powyższe na uwadze, należy podkreślić, że hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny.

Konkludując, jeżeli zatem w obszarach gdzie zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidziano możliwości zainwestowania telekomunikacyjnego, a zainwestowanie takie nie stoi w sprzeczności z przepisami odrębnymi, obowiązkiem organów rozpoznających na różnych etapach wnioski związane z realizacją takiego zamierzenia, jest dokonanie takiej interpretacji zapisów planu, aby wywieść, że taka możliwość istnieje. Jeżeli zaś zapisy planu zakazują takiego zainwestowania, organy administracji powinny zapisy te pominąć, jako sprzeczne z regulacją rangi ustawowej, której to sprzeczności organ planistyczny wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w stosunku do planów uchwalonych przed wejściem w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych) nie zmienił lub do planów uchwalonych po tej dacie - jawnie sprzecznych zapisami ustawowymi – hierarchicznie wyższymi.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ prowadzący postępowanie zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku dotyczącej sposobu wykładni art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu usług rozwoju telekomunikacji oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" oraz "c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącą należnego wpisu od skargi (200 zł.); wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, będącego radcą prawnym (480 zł) - ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz uiszczonej opłaty kancelaryjnej (17 zł).