Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 840/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 1 w związku z art 6c pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 133/12 w sprawie ze skargi P. T. na uchwałę Zarządu Powiatu T. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. T. na rzecz Powiatu T. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 133/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. T. na uchwałę Zarządu Powiatu T. z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że uchwałą z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Zarząd Powiatu w T. odwołał bez wypowiedzenia z dniem 31 grudnia 2011 r. P. T. z funkcji dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w T. Uchwała została podjęta po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

W uzasadnieniu uchwały powołano się na aresztowanie pracownika Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w T. podejrzanego o molestowanie seksualne nieletniego wychowanka, a także podejrzanego o przypadki molestowania innych wychowanków. Zdaniem organu Dyrektor Ośrodka ponosi pełną odpowiedzialność za brak nadzoru nad pracą podległego mu personelu, bowiem wykonuje zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i wychowankom, w szczególności odpowiada za ich życie i bezpieczeństwo w czasie trwania zajęć organizowanych przez szkołę, jak również w trakcie całodobowego pobytu w Ośrodku. Uwzględniając wyniki kontroli doraźnej przeprowadzonej przez wizytatorów Kuratorium Oświaty w Katowicach Delegatura w Bytomiu przedstawione w piśmie z dnia 8 września 2011 r. (brak nadzoru pedagogicznego dyrektora nad działalnością internatu wchodzącego w skład Ośrodka, nieprawidłową organizację dyżurów nocnych w internacie, nieprzestrzeganie przez wychowawców przepisów prawa w zakresie prowadzonej dokumentacji, niedostateczny nadzór kierownika internatu nad przebiegiem dyżurów wychowawców, zatrudnienie wychowawcy internatu niezgodnie z kwalifikacjami), oraz brak nadzoru nad postępowaniem swojego podwładnego w stosunku do wychowanków Ośrodka i spowodowanie tym postępowaniem szkody psychiczno-moralnej u dzieci, za których bezpieczeństwo na terenie placówki ponosił pełną odpowiedzialność, Zarząd Powiatu w T. uznał odwołanie za w pełni uzasadnione. Dodatkowo powołał się na pozytywną opinię Kuratorium Oświaty w Katowicach w sprawie odwołania Dyrektora Ośrodka z dniem 31 grudnia 2011 r.

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa P. T. domagał się unieważnienia powyższej uchwały z uwagi na brak zaistnienia szczególnych okoliczności, które powodowałyby konieczność jego odwołania bez wypowiedzenia.

W odpowiedzi Zarząd Powiatu w T. podjął uchwałę z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], w sprawie utrzymania w mocy uchwały z dnia [...] listopada 2011 r.

W skardze na powyższą uchwałę P. T. wniósł o jej uchylenie jako naruszającej prawo i obciążenie organu administracji kosztami postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu T. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za nieuzasadnioną.

Przytaczając treść art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty Sąd wskazał, że z brzmienia tego przepisu wynika, że uchwała o odwołaniu w trybie natychmiastowym ze stanowiska dyrektora szkoły lub placówki podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, jednakże przy związaniu organu przesłanką formalną w postaci zasięgnięcia opinii kuratora oświaty oraz przesłanką materialną w postaci "szczególnie uzasadnionego przypadku". Łączne wystąpienie wskazanych przesłanek daje dopiero możliwość zastosowania dyspozycji określonej w tym przepisie, tj. odwołania ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że kontrola aktu w przedmiotowym zakresie dotyczy między innymi oceny okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę jego wydania.

Sąd podkreślił, że odwołanie dyrektora placówki oświatowej w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty należy traktować jako władcze działanie organu administracji należące do zakresu jego zadań, zaś akt podjęty w tym zakresie dotyka interesu prawnego osoby odwołanej z tego stanowiska rozumianego jako zobiektywizowana, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, że organ rozstrzygający w tej materii powinien uzasadnić swój akt. Brak uregulowań formułujących taki obowiązek wprost, nie stanowi przeszkody do wywiedzenia takiej konieczności z ogólnych zasad ustrojowych związania organów administracji obowiązującym prawem.

Nie budzi wątpliwości, że to organ sprawujący nadzór pedagogiczny, a nie organ prowadzący placówkę oświatową posiada określone kompetencje merytoryczne do oceny jej działalności w zakresie dydaktyki i to właśnie ten organ posiadając określone uprawnienia w przypadku stwierdzenia uchybień podejmuje stosowne działania. W niniejszej sprawie kurator podjął takie działania i wystąpił ze stosownym wnioskiem do organu prowadzącego (pismo Kuratorium Oświaty w Katowicach Delegatura w Bytomiu z dnia 8 września 2011 r. nr [...].).

Sąd zważył, iż skarżący przez wiele lat kierował Specjalnym Ośrodkiem Szkolno-Wychowawczym w T. , w skład którego wchodzi Szkoła Podstawowa Specjalna Nr 7, Gimnazjum Specjalne Nr 6, Szkoła Specjalna Przysposabiająca do Pracy Nr 1, Zasadnicza Szkoła Zawodowa Specjalna Nr 14 oraz Internat. Specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze są prowadzone dla dzieci i młodzieży, które z powodu niepełnosprawności nie mogą uczęszczać do szkoły w miejscu zamieszkania, w szczególności niesłyszących i słabosłyszących, niewidomych i słabowidzących, z niepełnosprawnością ruchową, z autyzmem, ze sprzężonymi niepełnosprawnościami; z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, umiarkowanym lub znacznym. Szczegółowe zadania ww. Ośrodka zawarte są w poszczególnych statutach placówek z uwzględnieniem ich zadań wychowawczych, edukacyjnych, profilaktycznych i terapeutycznych. Osoby przebywające w Ośrodku są tam całodobowo i wymagają szczególnej troski oraz zapewnienia opieki z uwagi na orzeczoną wobec nich niepełnosprawność oraz potrzebę kształcenia specjalnego. Z tego powodu na dyrektorze takiej placówki ciążą obowiązki określone nie tylko w art. 39 ustawy o systemie oświaty, takie jak między innymi: nadzór pedagogiczny, opieka nad uczniami oraz stwarzanie im warunków harmonijnego rozwoju psychofizycznego poprzez aktywne działania prozdrowotne, ale również specjalne zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie organizowanych zajęć oraz inne wynikające wprost z przepisów szczególnych. Co więcej, dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami, w szczególności decyduje między innymi w sprawach: zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników. Szczególna staranność pełnienia funkcji dyrektora nakłada wręcz obowiązek takiego organizowania pracy podległych pracowników, aby zapewnić ustawowe i statutowe cele, w tym bezpieczny pobyt, naukę i opiekę dla dzieci i młodzieży.

Z obiektywnie ważnych względów interesu publicznego i społecznego jest nie do przyjęcia, aby taka placówka oświatowa nie podlegała specyficznemu i specjalnemu nadzorowi osoby, której powierzono obowiązki dyrektora, odpowiadającej za jej funkcjonowanie z uwagi na przebywanie w niej całodobowo osób upośledzonych i niepełnosprawnych.

Sąd stwierdził, że charakter Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w T. wymusza wręcz zaostrzenie wymagań stawianych jej dyrektorowi na podstawie przepisów szczególnych, w tym również wymienionych w piśmie Kuratorium Oświaty w Katowicach Delegatura w Bytomiu z dnia 8 września 2011 r. jak również kierowanie się w swoich działaniach dobrem uczniów, troską o ich zdrowie, postawę moralną i obywatelską z poszanowaniem godności osobistej.

Sąd wskazał, że skoro skarżący z tych obowiązków się nie wywiązał, a niewiedza o nagannym działaniu zatrudnianego przez dyrektora pracownika nie może zwalniać z odpowiedzialności za niewypełnianie ciążących na nim obowiązków nadzoru z mocy sprawowania funkcji kierowniczej, to trafnie uznano, wobec stwierdzonych nieprawidłowości, że dalsze kierowanie przez skarżącego Ośrodkiem stanowiło istotne zagrożenie dla osiągnięcia szczególnych jego celów i zadań oświatowych z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Zdaniem Sądu, realizacja tak szczególnych zadań oświatowych przez ww. Ośrodek wymuszała również podejmowanie wyjątkowych i precyzyjnych działań nadzorczych ze strony jego dyrektora wymagających większej staranności niż w innej szkole, czy placówce.

Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała wskazuje, jakie okoliczności stanowiły przyczynę odwołania, jak również to, dlaczego organ wydający ten akt uznał te okoliczności za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, na co wskazuje zarówno jej uzasadnienie, jak i treść postawionych skarżącemu zarzutów wymienionych w piśmie Kuratorium Oświaty w Katowicach Delegatura w Bytomiu z dnia 8 września 2011 r., na które powołano się również w uzasadnieniu uchwały. Przemawia to za uznaniem formalnego dopełnienia obowiązku umotywowania podjętego w sprawie skarżącego rozstrzygnięcia. Sąd wskazał również, że skarżący nie kwestionował wcześniej wyników kontroli doraźnej zaprezentowanych w piśmie Kuratorium Oświaty w Katowicach Delegatura w Bytomiu z dnia 8 września 2011 r., jedynie poinformował o wykonaniu zaleceń zawartych w protokole kontroli (pismo skarżącego z dnia 12 września 2011 r., nr SOSW.071-149/11).

Uwzględniając wyniki przeprowadzonej przez wizytatorów w dniach 29-31 sierpnia 2011 r. kontroli, wymienione w piśmie Kuratorium Oświaty w Katowicach Delegatura w Bytomiu z dnia 8 września 2011 r. Sąd uznał, iż bezpośrednią przyczyną odwołania skarżącego było zdarzenie nagłe o charakterze zupełnie wyjątkowym, polegające na aresztowaniu podległego mu przez wiele lat pracownika, zamieszkałego na terenie Ośrodka, który podlegał jego nadzorowi. Stwierdzone niedopełnienie obowiązków przez skarżącego polegało jednak nie tylko na braku nadzoru nad postępowaniem podwładnego pracownika w stosunku do wychowanków ww. Ośrodka i spowodowanie tym postępowaniem szkody psychiczno-moralnej u dzieci, za których bezpieczeństwo na terenie placówki skarżący ponosił pełną odpowiedzialność, przy czym to uchybienie spowodowało destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) Ośrodka oraz konieczność zaprzestania wykonywania funkcji dyrektora, ale również dalsze zajmowanie tego stanowiska, godziło w interes szkoły jako interes publiczny.

W ocenie Sądu, wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zarzuty i uchybienia pozwalają na przyjęcie, iż w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Stwierdzenia tam zawarte nie są ogólne, niekonkretne, czy bez jakiegokolwiek bliższego sprecyzowania oraz uargumentowania. Organ powołując się na nie wykazał ich wpływ na dalsze funkcjonowanie placówki, jak również istotne konsekwencje wynikające ze stwierdzonych nieprawidłowości, które uniemożliwiły prawidłowe realizowanie nałożonych na tą placówkę zadań. Ponadto, organ zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stwierdzenia dotyczące wyników kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Kuratorium Oświaty w Katowicach i uznał, że stanowią one uzasadnienie do spełnienia przesłanki zastosowania w sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Również z treści protokołu z kontroli doraźnej wynika, że wskazane uchybienia były na tyle istotne, że nie pozwalały na dalsze wykonywanie przez dyrektora powierzonej mu funkcji.

Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącego, podjęcie aktu odwołania w trybie natychmiastowym z wykazaniem wystąpienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" nie stanowi o istotnym naruszeniu przepisów prawa. Czynność prawna przewidziana w art. 38 § 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty jest konstrukcyjnie zbliżona do instytucji przewidzianej w art. 52 § 1 Kodeksu pracy, ale odwołanie dyrektora szkoły na omawianej podstawie nie ogranicza się wyłącznie do naruszeń prawa, o których mowa w art. 52 k.p. Nie chodzi tu bowiem o tożsamość przesłanek obu omawianych instytucji, lecz o to, że skoro dyrektora można odwołać bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego, to takie odwołanie może być usprawiedliwione jedynie niezwykle ważnymi przyczynami, które w niniejszej sprawie zaistniały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. T..

Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zaś w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej o nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania.

Skarżący wniósł także o rozstrzygnięcie powstałych zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w składzie siedmiu Sędziów NSA:

a) jaka powinna brzmieć treść uchwały organu administracji publicznej – samorządu terytorialnego (jakie winna zawierać składniki) w sprawie odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadku szczególnie uzasadnionym – zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty w zw. z art. 52 § 1 i 2 Kodeksu pracy, art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 7 Konstytucji RP;

b) czy w razie podjęcia tej uchwały o odwołaniu powinien być wręczony nauczycielowi też indywidualny akt prawny jako wykonanie uchwały przez upoważniony podmiot;

c) dokonanie wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty w zw. z art. 52 § 1 i 2 Kodeksu pracy, gdyż ich stosowanie wywołuje rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W ramach podstaw kasacyjnych zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Istota tego uchybienia jest przeoczenie art. 2, art. 5, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 37 ust. 1, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP; art. 19 w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 i 5 p.p.s.a.; art. 106 § 3, 4 i 5 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. oraz art. 244 § 1 i art. 248 § 1 k.p.c.; art. 3 § 1 i art. 105 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 i 2 i art. 141 § 4 p.p.s.a; art. 87 ust. 1 w zw. z art. 82 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym; odpowiednio art. 107 § 1 i 3 k.p.a.;

2) naruszenie interesu publicznego; w tym ważnego lub nadrzędnego interesu publicznego;

3) naruszenie prawa do sądu;

4) naruszenie konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela oraz godności pracowniczej (nauczyciela) i słusznego interesu pracownika;

5) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało wadliwą oceną roszczeń powoda.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, iż został pozbawiony możności obrony swoich praw, gdyż (jako działający bez adwokata) nie otrzymał wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczeń o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań, co skutkuje nieważnością postępowania – art. 6 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Skarżący podniósł, iż Sąd I instancji nie dopuszczając dowodu z akt sprawy sygn. [...] Prokuratury Rejonowej w T. , naruszył art. 106 § 3, 4 i 5 w zw. z art. 113 § 2 p.p.s.a. oraz art. 244 § 1 i art. 248 § 1 k.p.c. Wskazał bowiem, że postępowanie karne przeciwko pracownikowi oskarżonemu o molestowanie seksualne nieletnich zostało umorzone postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z dnia 11 maja 2012 r.

Autor skargi kasacyjnej zważył, iż uchwała o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora szkoły jest wadliwa, bowiem aresztowanie pracownika miało miejsce w sierpniu 2011 r., a uchwała została podjęta dopiero w dniu [...] listopada 2011 r., czyli zerwano związek czasowy. Nadto skarżącego odwołano w dniu [...] listopada 2011 r. bez wypowiedzenia ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2011 r.

W ocenie skarżącego uzasadnienie zaskarżonego wyroku przedstawia niepoprawnie stan sprawy, nie zawiera istotnych zarzutów podniesionych w skardze, wskazuje niewłaściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej nieprawidłowe wyjaśnienie; co nadmiernie utrudnia skontrolowanie tego orzeczenia. Chodzi głównie o wewnętrzną sprzeczność, przez to Sąd naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 174 pkt 2, art. 183 § 1 zd. 1 i art. 185 § 1 p.p.s.a.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie rozwinął zarzuty dotyczące naruszenia: interesu publicznego, w tym ważnego lub nadrzędnego interesu publicznego; prawa do sądu oraz konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela, godności pracowniczej (nauczyciela) i słusznego interesu pracownika.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący wskazał na naruszenie art. 5b, art. 36 ust. 1, art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy 7 września 1991 r. o systemie oświaty w zw. z art. 91c ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, art. II1 i art. 52 § 1 pkt 1 i § 2 Kodeksu pracy, art. 24, art. 30, art. 32 ust. 2, art. 37 ust. 1, art. 42 ust. 3 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji niewłaściwie zastosował przepisy prawa materialnego do niedostatecznie ustalonego stanu faktycznego wyciągając nietrafne (sprzeczne) wnioski, przez co dokonał wadliwej subsumcji tego stanu do zawartych w nich norm prawnych.

W ocenie skarżącego nie wystąpiła żadna z przyczyn odwołania przedstawiona przez organ nie była prawdziwa (zwłaszcza bezpośrednia), a przynajmniej nie stanowiła szczególnie uzasadnionego przypadku, co potwierdza bogate orzecznictwo sądowe i poglądy naukowców. Skarżący podkreślił, że wykonał w ustawowym terminie zalecenia pokontrolne wydane przez organ nadzoru pedagogicznego, o czym poinformował pismem z 12 września 2011 zarówno Starostwo, jak również Kuratorium Oświaty, ale Kuratorium nie przeprowadziło rekontroli sprawdzającej ich wykonanie. Takie zachowanie skarżącego uniemożliwia również ewentualne zastosowanie środka określonego w art. 34 ust. 2a w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy o systemie oświaty, co umknęło uwadze Sądu I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Powiatu T. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. nr 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej.

Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej ani wnioskować czego strona skarżąca oczekuje. Nie jest bowiem dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.

Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną pod względem formalnym należy stwierdzić, że nie została ona prawidłowo sporządzona. Przede wszystkim dla zachowania formy skargi kasacyjnej stosownie do art. 174 ww. ustawy należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez sąd ze wskazaniem na czym zdaniem skarżącego kasacyjnie polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie danej normy prawnej, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie konkretnych przepisów postępowania i jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogło mieć to naruszenie.

W niniejszej sprawie sporządzający skargę kasacyjną przedstawiając jej podstawy w żaden sposób nie powiązał wskazanych naruszeń z konkretnymi przepisami prawa, a w osobnym punkcie "A" dokonał w zasadzie "wyliczanki" szeregu przepisów Konstytucji RP, ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Kodeksu postępowania cywilnego, k.p.a. czy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, nie wskazuje nawet na czym miałoby polegać ich naruszenie. W zasadzie tak sformułowana skarga kasacyjna uniemożliwia ustosunkowanie się do jego podstaw, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego. Jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano konkretne przepisy, których naruszenia miał się dopuścić Sąd I instancji, co pozwoliło na ocenę zaskarżonego wyroku.

Stwierdzić należy, iż podniesione zarzuty nie są zasadne i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Nie podlega również uwzględnieniu wniosek o przedstawienie wskazanych w skardze kasacyjnej zagadnień do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem Sąd nie miał poważnych wątpliwości co do tych zagadnień prawnych.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że całkowicie chybione są twierdzenia skargi kasacyjnej o występowaniu przesłanek nieważności postępowania określonych w pkt 4 i 5 art. 183 § ww. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przede wszystkim nie wskazano na czym konkretnie oparto ten zarzut, tj. dlaczego skarżący uznał, że skład orzekający Sądu I instancji był sprzeczny z przepisem prawa albo w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, a także na czym polegało pozbawienie strony możliwości obrony swych praw.

Co do przesłanki z pkt 4 to skarżący powołuje się na zastrzeżenia co do bezstronności Sądu w związku z faktem, że skarga została oddalona. Niezależnie od faktu, że trudno zrozumieć jak profesjonalny pełnomocnik może przytaczać takie uzasadnienie braku bezstronności sądu, to wskazać należy, że powołana wyżej przesłanka odwołuje się do wyłączania sędziego, a nie sądu, a ponadto wyłączenia sędziego z mocy ustawy, tj. w sytuacjach określonych w art. 18 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie w art. 19. Co do przesłanki pozbawienia strony możliwości obrony swych praw, to sporządzający skargę kasacyjną powołuje się na okoliczność, że skarżący nie otrzymał wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczeń o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań. Jednakże nie wskazuje jakich to wskazówek i pouczeń Sąd nie dokonał, co miało wręcz skutkować niemożnością obrony swoich praw przez skarżącego. Badając z urzędu, stosownie do art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy nie występują przesłanki nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żadna z nich w postępowaniu przed Sądem I instancji nie zachodziła. W związku z zarzutami podkreślenia wymaga, iż skład sądu orzekającego był zgodny z przepisami prawa i żaden z sędziów nie był wyłączony z mocy ustawy od brania udziału w rozpoznaniu sprawy. Ponadto skarżący w żaden sposób nie był pozbawiony możliwości obrony swych praw. Był powiadomiony o terminie rozprawy, brał czynny w niej udział, był również pouczony o przysługujących mu prawach, m.in. w zakresie trybu i terminu zaskarżenia wyroku.

Wskazać należy, że również zarzuty odnoszące się do naruszenia szeregu przepisów Konstytucji RP i określonych dyrektyw Parlamentu Europejskiego, czy przepisów Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka przez Sąd I instancji, Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Międzynarodowego pakietu praw obywatelskich i politycznych w zakresie "Naruszenia interesu publicznego: w tym ważnego lub nadrzędnego interesu publicznego" (cytat), naruszenia prawa do sądu, naruszenia konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela, godności pracowniczej (nauczyciela) i słusznego interesu pracownika – nie odnoszą się do niniejszej sprawy i nie wskazują jakie konkretnie ustalenia czy stwierdzenia zawarte w zaskarżonym wyroku stanowią o powołanych naruszeniach. To uniemożliwia odniesienie się do postawionych zarzutów. Wprawdzie powołano się na szereg przepisów, orzeczeń, komentarzy dotyczących istoty powołanych praw, ale nie wskazano na czym polega ich naruszenie w wyroku Sądu I instancji. Ponadto przytoczono np. wszystkie konstytucyjne prawa i wolności i wskazano, że nastąpiło ich naruszenie, chociaż w żaden sposób nie podano w jaki sposób. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż generalnie, zdaniem sporządzającego tę skargę, fakt, iż Sąd I instancji oddalił skargę świadczy o wskazanych naruszeniach oraz braku bezstronności Sądu. Ponadto skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 106 § 3, 4 i 5 w zw. z art. 113 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 244 § 1 i art. 248 § 1 k.p.c. wobec niedopuszczenia dowodu z akt postępowania karnego prowadzonego przeciwko pracownikowi Ośrodka. Stwierdzić należy, iż dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów przez sąd administracyjny następuje w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jeżeli Sąd I instancji nie miał istotnych wątpliwości w sprawie, to nie było podstaw do przeprowadzenia takiego dowodu. W takiej sytuacji całkowicie chybione są zarzuty naruszenia art. 106 § 4 i 5 w zw. z art. 113 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 244 § 1 i 248 § 1 k.p.c. Sąd mógłby naruszyć powołane wyżej przepisy jeżeli przeprowadzałby dowód uzupełniający, bowiem odnoszą się one do postępowania dowodowego. Jeżeli zaś Sąd nie prowadził postępowania dowodowego, to z oczywistych względów nie mógł ich naruszyć.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Przy czym stwierdzić należy, iż powołane przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela oraz przepisy Kodeksu pracy nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Bowiem podjęta uchwała odnosiła się do kwestii odwołania ze stanowiska kierowniczego w określonym, trybie, a nie do spraw ze stosunku pracy, o których mowa w art. 91c Karty Nauczyciela i Kodeksie pracy.

Również nie miał zastosowania przepis art. 5b ww. ustawy o systemie oświaty, który to przepis odwołuje się do praw i obowiązków nauczycieli określonych w Karcie Nauczyciela. W związku z tym z przedstawionego zarzutu rozważenia wymaga jedynie kwestia naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o systemie oświaty, który stanowił podstawę odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora. Wprawdzie w skardze kasacyjnej powołano również art. 36 ust. 1 ustawy, ale przepis ten określa kto kieruje szkołą lub placówką i z oczywistych względów nie był stosowany w niniejszej sprawie.

Stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy i właściwie go zastosował. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Jedynie sporna jest jego ocena, tj. czy zaistniała sytuacja stanowi przypadek szczególnie uzasadniony umożliwiający odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe i szczegółowo uzasadnione. Należy w pełni zgodzić się z rozważaniami Sądu co do obowiązków i roli dyrektora kierującego taką placówką, gdzie odpowiedzialność dyrektora nie może sprowadzać się li tylko do zapewnienia właściwych warunków nauczania i bytowania, ale także do ochrony i zapewnienia poczucia bezpieczeństwa swoim podopiecznym.

Stwierdzić należy, iż sam fakt aresztowania pracownika ośrodka nie stanowiłby podstawy do odwołania dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Taką podstawę stanowił charakter zarzutów jakie zostały postawione temu pracownikowi i ujawniony brak stosownego nadzoru dyrektora. Należy także zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji co do specyficznego i specjalnego nadzoru jaki powinien być sprawowany przez dyrektora odpowiedzialnego za funkcjonowanie placówki, w której przebywają całodobowo podopieczni m.in. niepełnosprawni umysłowo. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuścił dowód uzupełniający z postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt II [...]. Ustalone przez Sąd Rejonowy okoliczności sprawy mówiące o drastycznym molestowaniu kilku małoletnich wychowanków na terenie Ośrodka czego dopuszczano się przez wiele lat, bo od roku 1999 do czasu aresztowania w 2011 r., świadczą bardzo dobitnie o całkowitym braku nadzoru sprawowanego przez dyrektora Ośrodka. Sytuacja taka jest niedopuszczalna i nie budzi wątpliwości, iż całkowicie wypełnia dyspozycję przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przy takich zaniedbaniach nadzorczych trwających tyle lat nie sposób uznać, iż nie było podstaw do jego zastosowania. Wskazać przy tym należy, że powołany przepis nie stanowi odpowiednika art. 52 Kodeksu pracy, tak w zakresie przesłanek, chociaż w niektórych przypadkach mogą być one zbieżne, ale przede wszystkim co do skutków. Zastosowanie przepisu art. 52 Kodeksu pracy oznacza rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia i to w trybie natychmiastowym, natomiast w wyniku zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty następuje jedynie odwołanie ze stanowiska dyrektora, który nadal pozostaje zatrudniony jako nauczyciel w danej placówce.

Powołany przepis ustawy o systemie oświaty nie określa również terminu w jakim może nastąpić odwołanie ze stanowiska kierowniczego. Z oczywistych względów winno to nastąpić w jak najkrótszym okresie od momentu ujawnienia okoliczności uzasadniających to odwołanie, z uwzględnieniem konieczności dokonania stosownych uzgodnień. Jednakże każdy przypadek należy rozpatrywać w kontekście sytuacji jaka zaistniała w danej placówce. Nawet gdyby uznać, że w niniejszej sprawie odwołanie ze stanowiska dyrektora powinno nastąpić w terminie krótszym niż 3 miesiące, to nie ma to znaczenia dla oceny tak możliwości zastosowania tego trybu odwołania ze stanowiska, jak również dla oceny przyczyn odwołania w kontekście ustawowej przesłanki "przypadku szczególnie uzasadnionego". Ujawnienie kolejnych okoliczności niniejszej sprawy potwierdzało konieczność zastosowania powołanego trybu. Nie mają tutaj także znaczenia podnoszone przez skarżącego okoliczności wykonania zaleceń pokontrolnych nadzoru pedagogicznego, bowiem zaniedbań, których dopuścił się skarżący przez wiele lat, nie da się już usunąć, a ich skutki będą ciążyły wychowankom skarżącego przez całe życie.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 i 204 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.