Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 279/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 126
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 90 ust. 3, art. 252
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Jarosław Szaro /spr./, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości R. spółka z o.o. w upadłości w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 18 stycznia 2022 r., nr SKO.4131/16/2021 w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Powiatu [...] jako pobranej w nadmiernej wysokości za lata 2016-2018 1) oddala skargę, 2) nakazuje ściągnięcie od Syndyka Masy Upadłości R. spółka z o.o. w upadłości w Ł. kwoty 1.039 (jeden tysiąc trzydzieści dziewięć) złotych tytułem brakującego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r. nr SKO.4131/16/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej w skrócie: SKO), po rozpoznaniu odwołania R. sp. z o.o. od (dalej: Skarżący) od decyzji Starosty [...] z dnia 1 lipca 2021 r. nr WE.4331.10.2021 w sprawie określenia należności przypadającej do zwrotu do budżetu powiatu [...] z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości udzielonej Szkole Policealnej w [...] w latach 2016-2018 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 1 lipca 2021 r. nr WE. 4331.10.2021, Starosta Powiatu [...] określił kwotę dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Powiatu [...] w części pobranej w nadmiernej wysokości za lata 2016-2018 przez Szkołę Policealna w [...], tj.

1.kwotę dotacji podlegającą zwrotowi do budżetu Powiatu [...] w części pobranej w nadmiernej wysokości za 2016 r. - [...] zł,

2.termin naliczenia odsetek należnych od kwoty wskazanej w pkt 1 - liczony jak dla zaległości podatkowych od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości tj. 2016 rok od dnia 28.09.2018 roku (od dnia upływu terminu wskazanego w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 29.08.2018 r.) do dnia zapłaty.

3.kwotę dotacji podlegającą zwrotowi do budżetu Powiatu [...] w części pobranej w nadmiernej wysokości za 2017 r. - [...] zł,

4.termin naliczenia odsetek należnych od kwoty wskazanej w pkt 3 - liczonych jak dla zaległości podatkowych od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości tj. za 2017 rok od dnia 03.12.2020 roku (od dnia upływu terminu wskazanego w wystąpieniu pokontrolnego z dnia 29.10.2020 r.) do dnia zapłaty.

5.kwotę dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu Powiatu [...] w części pobranej w nadmiernej wysokości [...] zł przez Szkołę Policealną w [...] za 2018 rok.

6.termin naliczenia odsetek należnych od kwoty wskazanej w pkt 5 - liczonych jak dla zaległości podatkowych od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości tj. za 2018 rok od dnia 03.12.2020 roku (od dnia upływu terminu wskazanego w wystąpieniu pokontrolnego z dnia 29.10.2020 r.) do dnia zapłaty.

Jak wynika z akt sprawy Szkoła Policealna w [...] (dalej:) jest szkołą niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej. Szkoła została wpisana do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Powiat [...] pod nr [...] w dniu [...] sierpnia 2015 r. Zmiany we wpisie nastąpiły w dniach [...].10.2015 r. oraz [...].02.2017 r. i dotyczyły miejsca prowadzenia zajęć dydaktycznych. W dniu [...] grudnia 2019 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło zgłoszenie zmiany organu prowadzącego szkołę, w związku z czym dokonano zmiany wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych i z dniem [...] stycznia 2020 r. organem prowadzącym MSP w [...] jest R. Sp. z o.o. z siedzibą w K. przy ul. [...].

MSP złożyła wniosek o udzielenie dotacji na 2016 r. i otrzymała w tym roku środki w ramach dotacji podmiotowej z budżetu Powiatu [...]. Dotacja przekazywana była w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym, że część za grudzień przekazana została do dnia 15 grudnia 2016 r.

W okresie od 11 czerwca 2018 r. do 9 lipca 2018 r. w MSP w [...] została przeprowadzona przez upoważnionych pracowników Starostwa Powiatowego w [...] kontrola, której tematem była poprawność przedłożonych danych o liczbie uczniów na podstawie których przekazano dotację oświatową oraz prawidłowość wykorzystania dotacji oświatowej w 2016 roku.

Do kontroli przedłożono księgę uczniów oraz dzienniki lekcyjne dla poszczególnych klas. Do kontroli nie przedłożono list obecności potwierdzających uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Kontrola dzienników lekcyjnych wykazała, że na stronach p.n. "Wykaz uczęszczania uczniów na zajęciach- miesiąc..." Nie odnotowano obecności ucznia na zajęciach, stosowano natomiast oznaczenie nieobecności ucznia w postaci pionowej kreski w rubrykach dotyczących poszczególnych dni zajęć, pozostałe rubryki pozostawiono niewypełnione.

Powyższe ustalenia wykazały, że dane liczbowe ujęte w comiesięcznych informacjach nie były oparte na wymogu zawartym w art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.) oraz § 4 ust. 2 i § 7 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2015 roku w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych publicznych oraz niepublicznych prowadzonych przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania udzielonej dotacji (Dz. Urz. Województwa [...] z 2016 r. poz. [...]) tj. potwierdzenia uczestnictwa na zajęciach własnoręcznym podpisem ucznia.

Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że dotacja pobrana przez MSP w kwocie [...] podlega w całości zwrotowi.

W związku z tym. że nie dokonano dobrowolnego zwrotu dotacji, Starosta Powiatu [...] z dniem 5 października 2018 roku wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dotacji oświatowej za 2016 r.

W dniu 29 stycznia 2019 r. Starosta Powiatu [...] wydał decyzję nakazując zwrot dotacji oświatowej za 2016 rok przez MSP w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji decyzja Starosty Powiatu [...] została uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpatrzenia (decyzja SKO z dnia 31 maja 2019 r, nr SK0.4131/3/2019).

W decyzji z dnia 31 maja 2019 r. nr SKO.4131/3/2019 SKO w Rzeszowie wskazało, że decyzja Starosty Powiatu [...] została wydana przedwcześnie z naruszeniem przepisów obowiązującej procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tj. Dz. U. 2020 poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz, przepisów prawa materialnego, tj. art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z. 2019 r. poz. 869 ze zm.). SKO w Rzeszowie stanęło na stanowisku, że niespełnienie wyłącznie formalnego warunku z art. 90 ust. 3 u.s.o. (dotyczącego własnoręcznych podpisów uczestników zajęć na listach obecności) nie jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia, że dotacja winna ulec zwrotowi na podstawie art. 252 ustawy o finansach publicznych.

Ponadto w dniu 31 stycznia 2019 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło pismo Delegatury Centralnego Biura Antykorupcyjnego w [...] (skrót: CBA w [...]), które zleciło przeprowadzenie postępowania kontrolnego w szkołach dotowanych przez Powiat [...]. W ramach przeprowadzonego postępowania zobowiązano m.in. do zebrania oświadczeń od słuchaczy szkoły, celem faktycznego potwierdzenia ich obecności na zajęciach w szkołach, a następnie zestawienie ich z informacjami o faktycznej liczbie uczniów przedkładanymi przez szkoły do Starostwa Powiatowego w [...] celem ustalenia kwot dotacji pobranych w nadmiernej wysokości.

Uwzględniając uwagi SKO w Rzeszowie oraz pismo CBA w [...], Starosta Powiatu [...] upoważnił wyznaczonych pracowników do przeprowadzenia postępowania kontrolnego m.in. w Szkole Policealnej w [...], którego przedmiot obejmował legalność pobrania dotacji oświatowej z budżetu Powiatu [...] w latach 2015 -2018 przez ww. szkołę.

W celu potwierdzenia informacji o uczęszczaniu do MSP, wysłano wezwania do 273 osób widniejących w księdze uczniów. W okresie prowadzenia czynności kontrolnych oświadczenia w zakresie uczęszczania do MSP złożyło 193 osoby (w tym: 18 osób w odniesieniu do dwóch kierunków MSP, natomiast 3 osoby dla trzech kierunków). Na podstawie złożonych oświadczeń uzyskano informacje potwierdzające bądź zaprzeczające uczęszczaniu do MSP oraz informacje o kierunkach na których pobierano kształcenie, o okresie nauki w szkole, o terminie rezygnacji z nauki, a ponadto informacje o sposobie potwierdzania obecności na zajęciach. Powyższe posłużyło do dokonania szczegółowej weryfikacji zgodności danych zawartych w księdze uczniów i dziennikach lekcyjnych ze stanem, jaki miał miejsce w okresie objętym kontrolą oraz do ustalenia prawidłowości liczby uczniów wykazywanej przez szkołę w comiesięcznych informacjach o rzeczywistej liczbie uczniów.

W wyniku przeprowadzonego postępowania kontrolnego, ustalono, że pośród liczby uczniów na których wnioskowana była comiesięczna wypłata transzy dotacji ujmowane były osoby, które oświadczyły, że: nie uczęszczały na zajęcia w MSP w [...], uczęszczały na zajęcia na jednym lub więcej kierunków MSP w [...], lecz przerwały naukę w szkole, a wskazany przez nich okres nauki był krótszy, niż okres nauki wynikający z danych zawartych w księdze uczniów i dziennikach lekcyjnych, uczęszczały na jeden lub więcej kierunków, lecz przerwały naukę w szkole, a okres nauki był zgodny ze wskazanym w księdze uczniów i dziennikach lekcyjnych; uczęszczały i ukończyły szkołę na jednym lub więcej kierunków. W oparciu o dane wynikające z dokumentacji szkolnej oraz informacje uzyskane od osób składających oświadczenia, stwierdzono, że comiesięczne informacje o liczbie uczniów, mające wpływ na wysokość dotacji przekazanej do MSP w [...], obejmowały osoby, które do szkoły nie uczęszczały lub zrezygnowały z nauki, a więc nie wypełniały obowiązku uczestnictwa w co najmniej 50 % zajęć edukacyjnych, co w konsekwencji spowodowało, że szkoła pobrała dotację w nadmiernej wysokości.

Stwierdzono, iż powyższym naruszono przepisy art. 90 ust.3 ustawy o systemie oświaty oraz art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań w brzmieniu obowiązującym w roku 2018. Szczegółowa analiza danych, o których mowa powyżej, posłużyła do dokonania ustaleń w zakresie liczby uczniów, którzy bezpodstawnie wykazani zostali przez szkołę w comiesięcznych informacjach oraz do obliczeń kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Ustalenia kontroli zawarte w częściowym protokole kontroli z dnia 16 września 2020 r, wykazały, że z dotacji przekazanej MSP w [...] w roku 2016, 2017 oraz 2018 z budżetu Powiatu [...] jest kwotą dotacji pobraną w nadmiernej wysokości.

Decyzją z dnia 1 lipca 2021 r. nr WE.4331.10.2021 Starosta [...] nakazał zwrot w do budżetu powiatu dębickiego kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości udzielonej Szkole Policealnej w [...] w latach 2016-2018

Powyższą decyzję odwołaniem wniesionym w terminie zaskarżył podmiot R. sp. z o.o., będący organem prowadzącego Szkołę Policealną w [...] zarzucając naruszanie:

1.art. 10 § 1 k.p.a., w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez podjęcie działań w celu obejścia przepisów i wynikających z nich rygorów dot. przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków a w konsekwencji niezawiadomienie R. sp. z o.o. jako strony postępowania o miejscu i terminie przeprowadzanie tego dowodu a co za tym idzie uniemożliwienie stronie czynnego w nich udziału;

2.art. 7, 75, 77 i 80 k.p.a. poprzez nierozpoznanie w toku postępowania wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę - tj. wniosków o przesłuchanie świadków wymienionych w piśmie z dnia 22 marca 2021 r., na okoliczność na jaką został dowód ten zgłoszony, a która ma istotne znaczenie dla sprawy, co w konsekwencji spowodowało niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego a tym samym brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

3.art. 8, 11 i 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na sporządzeniu przez organ I instancji uzasadnienia faktycznego decyzji w sposób uniemożliwiający:

a) wyprowadzenie wniosku, na jakich dowodach organ oparł się przy określaniu kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, co do których uczniów szkoły została przeprowadzona negatywna weryfikacja ich uczestnictwa w zajęciach oraz co do jakich okresów zostały stwierdzone błędy tj. czy został zakwestionowany poszczególnych uczniów cały okres kształcenia czy jedynie niektóre jego etapy,

b) realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a., a tym samym sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia.

Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie pobrania dotacji w nadmiernej wysokości przez Szkołę Policealną w [...] w latach 2016 - 2018 ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

SKO po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 18 stycznia 2022 r., opisaną na wstępie, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że dotacja udzielona za lata 2016, 2017, 2018 została pobrana w nadmiernej wysokości.

Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie pobrania dotacji w nadmiernej wysokości przez Szkołę Policealną w [...] w latach 2016 - 2018 ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wymieniona kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości związana była z nieudokumentowaniem obecności uczniów MSP w [...] w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych poprzez potwierdzenie przez uczniów własnoręcznym podpisem uczestnictwa w zajęciach, czym naruszono obowiązek wynikający z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz § 4 ust. 2 i § 7 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2015 roku w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych publicznych oraz niepublicznych prowadzonych przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania udzielonej dotacji .

Powyższy fakt potwierdzają dzienniki lekcyjne a także oświadczenia uczniów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję organu odwoławczego wniósł Syndyk Masy Upadłości R. sp. z o.o. w upadłości, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dalej ustawa o COVID, poprzez przyjęcie, iż okres przedawnienia należności za 2016 r. uległ wydłużeniu o 70 dni z uwagi na zawieszenie jego biegu w okresie od 14 marca 2020 r. do 22 maja 2020 r. podczas gdy z uwagi na fakt, iż do ustalania terminu przedawnienia roszczenia o zwrot dotacji oświatowej pobranej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm. ) , dalej: O.p. , zaś prawo podatkowe jest odrębną, autonomiczną gałęzią prawa publicznego wywodzącą się z prawa administracyjnego oraz finansów publicznych, w okresie obowiązywania art. 15zzr okres przedawnienia ustalany w oparciu o przepisy O.p. podatkowa nie uległ zmianie.

2. art 54 § 2 k.p.a. poprzez niewezwanie odwołującej się spółki do uzupełnienia braków formalnych odwołania z dnia 2 sierpnia 2021 r. lecz popełnienie przez pracownika Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie przestępstwa polegającego na tym, że w dacie bliżej nieokreślonej w okresie pomiędzy 5 sierpnia 2021 r. a 22 marca 2022 r. nakreślili pod tekstem odwołania wniesionego przez R. sp. z o.o. podpis, który miał wywołać uzasadnione przypuszczenie, że pochodzi od Prezesa Zarządu R. sp. z o.o. Ł. O.;

3. art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowym było uchylenie przedmiotowej decyzji z uwagi na uchybienia, których dopuścił się organ I instancji tj. naruszenia:

- art. 10 § 1 k.p.a. w zw, z art 79 § 1 k.p.a. poprzez podjęcie działań w celu obejścia przepisów i wynikających z nich rygorów dot. przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków a w konsekwencji nie- zawiadomienie R. sp. z o,o. jako strony postępowania o miejscu i terminie przeprowadzanie tego dowodu a co za tym idzie uniemożliwienie stronie czynnego w nich udziału;

- art. 7, 75, 77 i 80 k.p.a. poprzez nierozpoznanie w toku postępowania wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę - tj. wniosków o przesłuchanie świadków wymienionych w piśmie z dnia 22 sierpnia 2021 r., na okoliczność na jaką został dowód ten zgłoszony, a która ma istotne znaczenie dla sprawy, co w konsekwencji spowodowało niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego a tym samym brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

- art. 8,11 i 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na sporządzeniu przez organ I instancji uzasadnienia faktycznego decyzji w sposób uniemożliwiający:

a) wyprowadzenie wniosku, na jakich dowodach organ oparł się przy określaniu kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, co do których uczniów szkoły została przeprowadzona negatywna weryfikacja ich uczestnictwa w zajęciach oraz co do jakich okresów zostały stwierdzone błędy tj. czy został zakwestionowany poszczególnych uczniów cały okres kształcenia czy jedynie niektóre jego etapy,

b) realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a., a tym samym sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty [...] z dnia 1 lipca 2021 r., opisanej na wstępie a także o zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych.

Do skargi dołączył zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa z dnia [...] marca 2022 r. i wniósł o dopuszczenie ww. dokumentu jako dowodu w sprawie na okoliczność bezprawności działania organu II instancji. Podniósł, że trwa postępowanie zmierzające do wykazania, iż podpis znajdujący się pod odwołaniem został sfałszowany.

W odpowiedzi na skargę SKO wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 14 lipca 2022 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: P.p.s.a., Sąd dopuścił wniosek dowodowy Skarżącego zawarty w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał na uwadze, co następuje:

Skarga Syndyka Masy Upadłości R. sp. z o.o. w upadłości nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dotyczącego przedawnienia.

Wbrew twierdzeniom skargi organy zasadnie przyjęły, że bieg terminu przedawnienia w przedmiocie zwrotu dotacji za 2016 r. uległ zawieszeniu.

Zagadnienie zawieszenie biegu przedawnienia było przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych m.in. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt I SA/Op 182/21. W niniejszej sprawie Sąd posłuży się przedstawioną w powołanym wyżej wyroku argumentacją, którą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela.

Stosownie do art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19 zgodnie, z którym, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Na podstawie na Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. poz. 433 ze zm.) stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r. do 19 marca 2020 r. Z kolei stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został ogłoszony na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491 ze zm.) i obowiązywał w okresie od 20 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2022 r.

Wskazać należy, jak trafnie zauważa się w orzecznictwie, że wykładnia językowa przepisu (art. 15zzr, ale także 15zzs) prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do uchylonego już - wyraźnie wymienionego w treści przepisu - stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie przepisu - stanu epidemii - obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Przemawia to za przyjęciem, że intencją ustawodawcy było nadanie przepisowi art. 15zzr ust. 1 ustawy charakteru retroaktywnego (por. postanowienie NSA z 18 grudnia 2020 r., II FZ 540/20; postanowienie NSA z 11 grudnia 2020 r., II GZ 360/20; wyroki: WSA w Łodzi z 25 sierpnia 2020 r., I SA/Łd 319/20; WSA we Wrocławiu z 18 lutego 2021 r., I SAB/Wr 507/20; wyrok WSA w Rzeszowie z 16 lipca 2020 r., I SA/Rz 372/20; wyrok WSA w Poznaniu z 29 stycznia 2021 r., III SA/Po 800/20; wyrok WSA w Gdańsku z 15 stycznia 2021 r., III SA/Gd 725/20; wyrok WSA w Szczecinie z 5 listopada 2020 r., I SA/Sz 576/20; dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, podobnie jak dalej przytaczane orzeczenia oraz w piśmiennictwie A. Dauter-Kozłowska, Uchylenie wstrzymania bądź zawieszenia biegu terminów w postępowaniu administracyjnym w trakcie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, lex/el).

Zgodnie natomiast z art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. 2020 r., poz. 875) – dalej: "ustawa zmieniająca", z dniem 16 maja 2020 r. uchylony został ww. art. 15zzr ustawy COVID-19.

Jednocześnie z art. 68 ust. 2 ustawy zmieniającej wynika, że terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Ustawa zmieniająca weszła w życie 16 maja 2020 r. – 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy upłynęło w dniu 23 maja 2020 r.

Tym samym przyjąć należy, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania został zawieszony od dnia 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. włącznie.

Zdaniem Sądu przepis art. 70 O.p. dotyczący przedawnienie zobowiązań podatkowych stanowi przepis prawa administracyjnego w rozumieniu art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19, że przepis ten stanowi w sprawie podstawę zawieszenia biegu terminu przedawnienia.

Jak zauważył WSA w Bydgoszczy w prawomocnym wyroku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 147/21, pojęcie "prawa administracyjnego" użyte przez ustawodawcę w powyższym przepisie nie zostało zdefiniowane w żadnej regulacji. Dokonując zatem wykładni powyższej normy prawnej - art. 15zzr ustawy COVID-19 - Sąd podkreśla, że podstawową sprawą dla każdej koncepcji wykładni jest określenie przyjmowanego w niej celu.

Zdaniem Sadu przyjąć należy, w toku celowościowej wykładni omawianego przepisu, szerokie rozumienie użytego w nim pojęcia "prawa administracyjnego", a więc i to, że przepis ten reguluje bieg terminów przedawnienia zobowiązań podatkowych. Nie można bowiem pomijać, że przepisy ustawy COVID-19 ograniczyły możliwość działania organów całej administracji, w tym także podatkowej. Pogląd ten znalazł także aprobatę w stanowisko zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt III FSK 4485/21.

Ponadto, jak wskazał WSA w Opolu w uzasadnieniu przytoczonego wyżej wyroku, prawo podatkowe jest częścią prawa administracyjnego, stąd przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19 ma zastosowania do określonych w prawie podatkowym terminów (w tym przedawnienia). Za tezą taką przemawia wykładnia funkcjonalna (funkcja, którą przepisy prawa podatkowego pełnią w systemie prawa jest tożsama z funkcją jaką pełnią przepisy prawa podatkowego), celowościowa (przepisy ustawy COVID-19 ograniczyły możliwość działania organów całej administracji, w tym także podatkowej), systemowa zewnętrzna (przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie różnicują spraw ogólnoadministracyjnych od spraw podatkowych – stanowiąc w art. 1 p.p.s.a. – że ustawa ta normuje postępowanie w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych – sprawy sądowoadministracyjne) oraz prokonstytucyjna (art. 184 Konstytucji RP stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej). Należy także dodać, że prawo administracyjne historycznie wykształciło się z prawa daninowego, które obok prawa karnego były pierwszymi gałęziami prawa publicznego – wykładnia historyczna. Stanowisko powyższe zajął WSA w Łodzi w wyroku z 3 grudnia 2020 r. I SA/Łd 362/20; WSA w Szczecinie w wyroku z 17 stycznia 2021 r., I SA/Sz 965/20, WSA w Warszawie w wyroku z 6 maja 2021 r., VIII SA/Wa 280/21, WSA w Bydgoszczy wyroku z 25 maja 2021 r., I SA/Bd 147/21, WSA w Kielcach w wyroku z 31 maja 2021 r., I SA/Ke 185/21) i skład rozpoznający tę sprawę w całości go podziela.

Z powyżej przytoczonych okoliczności wynika, że w przedmiotowej sprawie nie doszło j do przedawnienia należności za 2016r.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny sprawy wskazać należy, że jej przedmiotem była ocena podstaw pobrania w określonej wysokości dotacji oświatowej przez MSP w latach 2016 – 2018.

Spór w sprawie wymaga rozstrzygnięcia, czy w świetle zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego MSP pobrała środki w wysokości jej należnej, Przeprowadzona kontrola wykazała bowiem liczne nieprawidłowości w tym zakresie.

Definicja dotacji została zawarta w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (w brzmieniu właściwym dla sprawy; dalej: u.f.p.). Zgodnie z brzmieniem art. 126 u.f.p., dotacjami są podlegające szczególnym zasadom rozliczenia środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie u.f.p., odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.

Dotacje udzielane na podstawie art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (u.s.o.), czyli tzw. dotacje oświatowe, są przyznawane na podstawie przepisów, do których odsyła art. 126 u.f.p. Zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. ( w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przedmiotowej decyzji), dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a, przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach.

Z kolei, zgodnie z art. 252 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 (ust. 1). W przypadku, gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (ust. 2).

Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, w toku niniejszego postępowania organy w sposób właściwy i pełny zebrały materiał dowodowy, a następnie poddały go szczegółowej ocenie, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji.

Podstawę zakwestionowania prawa MSP do wysokości stanowił brak list obecności.

Obowiązek udokumentowania obecności własnoręcznym podpisem wynikał wprost z ww. przepisów prawa.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Skarżącego lektura decyzji i argumentów w niej zawartych umożliwiają wyprowadzenie wniosku na jakich dowodach organ oparł się określając kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Organ przedstawił podstawy dowodowe dokonania w tym przedmiocie ustaleń. Wynika z nich wprost, że ustalenia oparto na podstawie dzienników lekcyjnych i rejestrach księgi uczniów. W toku postępowania włączono w poczet materiału wyjaśnienia osób (oświadczenia), do których zwrócono się z zapytaniami o okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia. Organ zebrał zatem obszerny materiał dowodowy, a dokumenty zostały skonfrontowane z oświadczeniami uczniów. Dowody zostały ocenione zgodnie z zasadami wyrażonymi w k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu nieprzesłuchania świadków wymienionych w piśmie z dnia 22 marca 2021 r. wskazać należy, że w każdym postępowaniu organ ma obowiązek zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy i poczynienia na tej podstawie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują jednak prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, a nie subiektywne przekonanie strony. Żaden organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Wskazywanych przez stronę środków dowodowych nie można pominąć tylko wtedy, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Powoduje to, że tylko nieustalenie okoliczności mających znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłoby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie. Przewidziane w art. 78 Kodeksu postępowania administracyjnego uprawnienie strony podlega ograniczeniom ze względu na celowość i szybkość postępowania. Organ może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli ma to na celu przewleczenie sprawy (wyrok NSA z 29 listopada 2016 r., sygn. II GSK 3322/15, LEX nr 2230883).

W ocenie Sądu słusznie uznano, że wniosek Strony o ponowne przesłuchanie uczniów nie znajduje uzasadnienia. Organ dysponował bowiem jednolitymi dowodami w postaci zapisów w dziennikach lekcyjnych o nieobecności wykazanych uczniów w szkole, a następnie uzyskał pisemne potwierdzenie od tych osób, z którego wynikało, że rzeczywiście nie uczestniczyli w zajęciach. Dowody te były zgodne. W tych okolicznościach brak jest podstaw by je kwestionować i prowadzić dowód w postaci przesłuchania wszystkich tych osób w charakterze świadków.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia zasad postępowania tj. art. 7, art. 75, 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 8 art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1, art. 11 k.p.a. Zarzuty te są nieuzasadnione. Organy przeprowadziły prawidłowe ustalenia na podstawie dołączonych do akt sprawy dokumentów (dzienniki lekcyjne). Materiał dowodowy oceniono wnikliwie i wszechstronnie. Dlatego nie zachodziła potrzeba przeprowadzania dalszych dowodów. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy nie budzi wątpliwości i ustalono go z poszanowaniem obowiązujących reguł, na podstawie całokształtu dostępnych w sprawie dowodów, a sprawa została wyjaśniona w sposób umożliwiający wydanie prawidłowej decyzji.

Z treści decyzji w sposób oczywisty wynika co stanowiło przedmiot oceny i jakie w tej kwestii zajął stanowisko organ odwoławczy. Wbrew zatem stanowisku Skarżącego organ odwoławczy wskazał wyczerpująco stan sprawy, przy czym z oczywistych względów zaakcentował jedynie te jego elementy, które były istotne dla kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

W odniesieniu do dołączonego do skargi zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa poprzez nakreślenie pod tekstem odwołania wniesionego przez R. sp. z o.o. podpisu, który miał pochodzić od Prezesa Zarządu R. sp. z o.o. Ł. O., należy podkreślić, że kwestia autentyczności podpisu widniejącego na odwołaniu na obecnym etapie postępowania nie mogła doprowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji, choć nie może budzić wątpliwości, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. sąd badający sprawę może uczynić podstawą swojego rozstrzygnięcia polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji przesłanki określone w art. 145 § 1 kpa. Wynika to wprost z brzmienia powołanego przepisu ppsa, który stanowi, że sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przepis art.145 § 1 pkt 2 kpa stanowi, że wznawia się postępowanie jeżeli decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. Analizując te zapisy i odnosząc je do stanu faktycznego sprawy sąd uznał, że okoliczności takie jak w przedmiotowej sprawie, gdy strona zarzuca sfałszowanie jej podpisu na odwołaniu mogą ewentualnie mieścić się w zakresie pojęcia " wydania decyzji w wyniku przestępstwa", bowiem w sytuacji niepodpisania odwołania decyzja drugoinstancyjna nie powinna być wydana. Sąd wziął jednak pod uwagę dalsze uregulowania odnośnie tej przesłanki zawarte w art. 145 § 2 kpa, z których wynika, że fakt zaistnienia przestępstwa musi zostać stwierdzony orzeczeniem właściwego organu. W przepisie tym zawarto, co prawda, wyjątek od tej zasady wskazując, że stwierdzenie takie nie jest wymagane jeżeli, sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, jednak w niniejszej sprawie one nie nastąpiły.

Sam fakt powołania się na okoliczność wskazania w piśmie do innego organu przez organ orzekający w I instancji ,że odwołanie nie zostało podpisane nie czyni przestępstwa oczywistym albowiem do ustalenia pozostają kwestie, czy nie doszło do jego podpisania przed organem II instancji. Co prawda sam Prezes skarżącej spółki temu przeczy, to jednak rozpatrując, rzecz całą w kategoriach oczywistości przestępstwa wątpliwości te nakazują przyjęcie ,że oczywistość taka nie występuje. Sąd przy tym samego faktu zaistnienia przestępstwa w żaden sposób nie rozstrzyga. Odnosi się jedynie do braku oczywistości jego zaistnienia .

W ocenie sądu nie zachodzi również drugi warunek wskazany w tym przepisie czyli brak jest zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, skoro intencją skarżącego było jednak złożenie odwołania i jego rozpatrzenie przez stosowny organ.

Nie zaistniał także warunek określony w art. 145 § 3 kpa stanowiący, że

z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa.

W tych okolicznościach, wobec braku prawomocnego rozstrzygnięcia przez stosowne organy co do zaistnienia przestępstwa sfałszowania podpisu sąd nie mógł uznać przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 kpa w ramach przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit b ppsa.

Wznowienie z tej przyczyny będzie jednak możliwe, gdy spełnione zostaną okoliczności o których mowa była powyżej.

Sad rozpatrywał przedmiotowe okoliczności ramach przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa czyli zwykłego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co do tej okoliczności jednak brak jest dowodowego potwierdzenia sfałszowania podpisu, zaś uchylenie zaskarżonej decyzji tylko z uwagi na toczące się postepowanie karne, gdzie nawet nie przedstawiono nikomu zarzutów nie znajdowało by podstaw w przepisach prawa procesowego.

Taka możliwość – jak stwierdzono to powyżej pojawi się, gdy dojdzie do stwierdzenia przestępstwa w postępowaniu karnym.

Z tych względów sąd skargę oddalił w myśl art. 151 ppsa.