Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 94/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 z art. 15 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 41 ust 1 ust 2 pkt 2 ust 3 pkt 1 art 3 ust 1 pkt 14
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami postanawia: wskazać Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. Starosta [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego w między Starostą [...] a Marszałkiem Województwa Mazowieckiego w sprawie organu właściwego do rozpoznania wniosku spółki I. S.A. z siedzibą w [...] o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami w procesie odzysku R5, na działkach wyszczególnionych w decyzji Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] grudnia 2019 r. dla inwestycji pn.: "Budowa [...]" zlokalizowanych w gminie [...] i gminie [...], pow. [...], województwo mazowieckie.

W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że [...] marca 2020 r. wpłynęło do niego pismo Marszałka Województwa Mazowieckiego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] przekazujące wniosek spółki I. S.A. z siedzibą w [...] o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami w procesie odzysku R5, na działkach wyszczególnionych w Decyzji Nr [...].

Wskazał, że w myśl art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r., poz. 701 ze zm. dalej u.o.) prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, które w drodze decyzji, wydaje organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce przetwarzania odpadów (art. 41 ust. 2 u.o.). Organami właściwymi do wydawania ww. zezwolenia są: starosta, marszałek województwa lub regionalny dyrektor ochrony środowiska. Następnie podniósł, że w art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o., ustawodawca jednoznacznie określa katalog przypadków, w których organem właściwym jest marszałek województwa np. wówczas, gdy mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Następnie wskazał, że w myśl art. 30 ust. 1 u.o., zakazuje się przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami, natomiast w art. 30 ust. 2 pkt 2 u.o. dopuszcza się odzysk poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku rodzajów odpadów wymienionych w przepisach wydanych na podstawie ust. 5, poddawanych odzyskowi, zgodnie z warunkami określonymi w tych przepisach, w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12, o których mowa w załączniku nr 1 do ustawy. Zgodnie zaś z treścią ust. 5 art. 30 ww. ustawy, Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz. 796), które wskazuje rodzaje odpadów, warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12, które mogą być prowadzone poza instalacjami i urządzeniami, uwzględniając jednocześnie właściwości tych odpadów oraz możliwość bezpiecznego dla środowiska i zdrowia ludzi wykorzystania tych odpadów.

Starosta podniósł, że Spółka we wniosku wskazuje na przetwarzanie odpadów o kodach 10 01 02, 10 01 80 i 17 05 04 w procesie R5, zaś w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia wymieniono odpady o wskazanych wyżej kodach, które mogą być wykorzystywane m. in. w procesach odzysku R5 do budowy, przebudowy lub remontu budowli kolejowych i podtorzy, wałów, nasypów kolejowych i drogowych, podbudów dróg i autostrad, nieprzepuszczalnych wykładzin, czasz osadników ziemnych, rdzeni budowli hydrotechnicznych oraz innych budowli i obiektów budowlanych, w tym fundamentów, pod warunkiem że zostało to uwzględnione w decyzji wydanej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub prawa budowlanego, jeżeli taka decyzja jest wymagana, a planowane działania nie spowodują bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Odpady z grupy 17 oraz odpady o kodach 10 12 08, 10 13 82 mogą być wykorzystane pod warunkiem poddania ich procesowi kruszenia.

Organ wyjaśnił, iż zgodnie z informacją zawartą we wniosku Spółka będzie realizowała inwestycję polegającą na prowadzeniu procesu odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami poprzez wbudowanie odpadów w nasyp drogowy budowanej drogi ekspresowej [...]. Z przedmiotowego wniosku wynika również, że proces przetwarzania odpadów będzie odbywał się na terenie objętym realizacją inwestycji drogowej, zaliczanej do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jako droga ekspresowa. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839, dalej rozporządzenie) autostrady i drogi ekspresowe, należą do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Starosta zwrócił także uwagę na zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020r., po 283, dalej u.i.oś.) , definicję przedsięwzięcia rozumianego jako zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; z zastrzeżeniem, iż mamy do czynienia z jednym przedsięwzięciem jeżeli przedsięwzięcia są powiązane ze sobą technologicznie. Następnie wskazał, że przedsięwzięciem, którego dotyczy sporny wniosek jest budowa [...], gdyż spełnia definicję zamierzenia budowlanego. Zdaniem Starosty zamierzenie w postaci przetwarzania odpadów, poprzez wykorzystanie ich do budowy drogi, jest z nią powiązane technologicznie, bowiem odpady zostaną wykorzystane podczas procesu budowy drogi. Sam natomiast fakt, że przetwarzanie odpadów wskazanych we wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów będzie związane z budową elementów składowych drogi wskazuje, że przetwarzanie to dotyczy powiązanych technologicznie przedsięwzięć, a zatem przetwarzanie odpadów w tym przypadku należy rozpatrywać jako jedno przedsięwzięcie z budową drogi ekspresowej [...].

Dodatkowo Wnioskodawca wskazał, że tym samym w myśl art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach, organem właściwym w tej sprawie jest marszałek województwa a uwzględniając miejsce przetwarzania odpadów Marszałek Województwa Mazowieckiego, na co również wskazuje utrwalone stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj.: postanowienie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II OW 84/17, postanowienie z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OW 187/18 oraz postanowienie z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OW 212/18.

W odpowiedzi na wniosek z [...] czerwca 2020 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wniósł o wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku I. S.A. w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne poza instalacjami i urządzeniami na terenie inwestycji drogowej.

Wskazał, że przedsięwzięcie polegające na budowie drogi nie wymaga uzyskania zezwolenia na zbieranie lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, ponieważ przedsięwzięcie to nie należy do inwestycji z zakresu gospodarki odpadami, którą reguluje ustawa o odpadach. Podniósł, że przedsięwzięcia w zakresie gospodarki odpadami, należące do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienione zostały w § 2 ust.1 pkt 41-50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) oraz że do przedsięwzięć tych należą instalacje do przetwarzania odpadów, jednocześnie zwracając uwagę, iż oczywistym jest, że droga nie stanowi tego rodzaju instalacji.

Zdaniem Marszałka kwalifikacja przedsięwzięcia, zgodnie z ww. rozporządzeniem powinna dotyczyć wyłącznie samego procesu przetwarzania odpadów, a nie rodzaju drogi, w miejscu której prowadzony będzie proces przetwarzania, bowiem przyjęcie interpretacji prawa, że to rodzaj drogi wyznacza podstawę do kwalifikacji przedsięwzięcia, jakim jest przetwarzanie odpadów prowadziłoby do sytuacji, że ten sam proces technologiczny przetwarzania odpadów w jednym przypadku byłby przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko z kolei w innym - przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślił, że to rodzaj drogi i związane z nią parametry wskazują z jakim oddziaływaniem wiązać się będzie eksploatacja tej drogi po jej wybudowaniu i czy zakwalifikowana zostanie ona do przedsięwzięć mogących zawsze, czy potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a nie proces przetwarzania odpadów.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że analizując treść art. 41 u.o. należy zauważyć, że ustawodawca precyzyjnie określił katalog przedsięwzięć, dla których to marszałek województwa będzie właściwy, zaś w przypadku starosty ustawodawca użył zwrotu "w pozostałych przypadkach", co oznacza, że starosta jest właściwy do wydania zezwolenia w każdej sprawie niewymienionej w art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o., jednak z zastrzeżeniem art. 41 ust. 4 ustawy wskazującym, że dla przedsięwzięć realizowanych na terenach zamkniętych, organem ochrony środowiska jest regionalny dyrektor ochrony środowiska.

W ocenie Marszałka z uwagi na fakt, że przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w dziedzinie gospodarki odpadami wymieniono w § 2 ust.1 pkt 41-50 rozporządzenia należy uznać, że działalność będąca przedmiotem wniosku nie kwalifikuje się do wymienionych w art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o. Ponadto podniósł, że brak jest także podstaw do uznania, że przedsięwzięcie polegające na budowie drogi jest powiązane technologicznie z przedsięwzięciem polegającym na przetwarzaniu odpadów poza instalacjami i urządzeniami, w kontekście art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.oś. Odnosząc się zaś do pojęcia "powiązanie technologiczne" wyjaśnił, że jego definicja ma kolosalne znaczenie w odniesieniu do definicji instalacji wskazanej w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020, poz. 1219 dalej p.o.ś.), jednocześnie zwrócił uwagę, że akt ten jednak nie zawiera definicji i wyjaśnienia powiązania technologicznego. W jego opinii "powiązanie technologiczne" należy rozumieć jako "konieczne powiązanie funkcjonalne" - proces technologiczny nie może być zakończony (nie można uzyskać zakładanego produktu) bez udziału konkretnych urządzeń i/lub instalacji. Wskazując na art. 3 pkt 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) wskazał, że instalacja oznacza stacjonarną jednostkę techniczną, w której prowadzony jest co najmniej jeden rodzaj działalności wymieniony w załączniku I lub w załączniku VII część 1 dyrektywy 2010/75/UE oraz wszystkie inne bezpośrednio związane czynności prowadzone na tym samym miejscu, które mają techniczny związek z działalnością wymienioną w tych załącznikach i które mogłyby mieć wpływ na emisje i zanieczyszczenie, zaś wśród wymienionych działalności nie ma budowy drogi.

Skoro zaś w przedmiotowej sprawie przetwarzanie odpadów poza instalacją, o które wnioskuje wnioskodawca, nie ma tego samego celu gospodarczego, gdyż w przypadku przetwarzania odpadów chodzi o zagospodarowanie odpadów, a w przypadku drogi - o budowę drogi przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego. Dopiero dalszą konsekwencją istnienia obok siebie tych przedsięwzięć będzie to, że zagospodarowanie odpadów będzie polegało na wbudowywaniu ich w nasyp służący do budowy drogi.

Organ wskazał także, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z u.i.oś., a co za tym idzie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, z kolei realizacja inwestycji drogowej należącej do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wymaga obligatoryjnie przeprowadzenia oceny oddziaływana na środowisko. W związku z powyższym Marszałek stanął na stanowisku, iż w przedmiotowym przypadku nie dojdzie do sytuacji dzielenia przedsięwzięcia wymagającego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, aby uniknąć przeprowadzenia oceny całego przedsięwzięcia.

Nadto nie można przyjąć także, że we wszelkich sprawach realizowanych (każdy rodzaj przetwarzania odpadów) na terenie przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko właściwy jest marszałek województwa, ponieważ konstrukcja przepisu kompetencyjnego w ustawie o odpadach, na podstawie którego wydawane są zezwolenia na przetwarzanie odpadów, nie jest analogiczna do konstrukcji art 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś.

Marszałek Województwa Mazowieckiego dodatkowo wyjaśnił, że znane są mu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego II OW 187/19, II OW 212/18 oraz II OW 84/17 oraz zawarte tam stanowiska, jednakże w jego ocenie, są to orzeczenia wydane w odrębnych sprawach z mocą wiążącą dla tamtych spraw. Wyjaśnił, że biorąc powyższe pod uwagę i przyjmując, że przetwarzanie odpadów objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz budowa drogi ekspresowej są powiązane technologicznie, a zatem w myśl art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. stanowią jedno przedsięwzięcie, to w przedmiotowej sprawie należałoby uznać, że mamy do czynienia z przetwarzaniem odpadów w budowli powodującej emisję (instalacji)/obiekcie budowlanym. Jednocześnie podniósł, iż mimo że ten obiekt budowlany jest w trakcie realizacji stanowi przedsięwzięcie wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia. W opinii organu przyjęcie takiej interpretacji prawa jest bezzasadne. Tym samym zakwalifikowanie w niniejszej sprawie drogi i przetwarzania odpadów jako jednego przedsięwzięcia w pierwszej kolejności czyni niemożliwym rozpoznanie wniosku strony o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacją, skoro jak ustalono powyżej uznanie, że obie działalności są jednym przedsięwzięciem oznacza, że mamy do czynienia z przetwarzaniem w instalacji/obiekcie budowlanym. Tymczasem w niniejszej sprawie strona wystąpiła z wnioskiem o przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami a nie o przetwarzanie w instalacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tzw. sporem negatywny o właściwość, bowiem zarówno Starosta [...] jak i Marszałek Województwa Mazowieckiego stoją na stanowisku, że nie są organem właściwym do rozpoznania wniosku I. S.A. z siedzibą w [...] o wydanie decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów na oznaczonych działkach w związku z realizacją inwestycji drogowej - budowy fragmentu drogi ekspresowej S7.

Należy zwrócić uwagę, iż w myśl art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej "k.p.a.", spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4, rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu sąd administracyjny. Tym samym w pierwszej kolejności należy ustalić, czy właściwym do rozpoznaniu wniosku Starosty [...] jest Naczelny Sąd Administracyjny, czy też wspólny dla podmiotów pozostających w sporze organ wyższego stopnia.

Niewątpliwie obydwa pozostające w sporze organy należy traktować jako organy samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawa szczególna stanowi inaczej. Po myśli art. 2a ust. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. 2018 r., poz. 570) organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu województwa jest kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa. Zgodnie § 6 ust. 2 Statutu Województwa Mazowieckiego (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2019 r., poz. 1460) siedzibą władz województwa mazowieckiego jest miasto stołeczne Warszawa, które objęte jest obszarem właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] [§ 1 pkt 7 lit. f rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003 r., Nr 198, poz. 1925]. Podobnie Powiat [...] objęty jest obszarem właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (§ 1 pkt 7 lit. f rozp17 listopada 2003 r.). Przypomnieć jednak należy, że stosownie do treści art. 168 ustawy o odpadach zadania samorządu województwa, o których mowa m. in. w art. 41 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej. W myśl zaś art. 169 ustawy o odpadach w sprawach tych to minister właściwy do spraw klimatu jest organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa. Tym samym dla ewentualnej decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego wydanej w przedmiotowej sprawie administracyjnej wywołanej spornym wnioskiem Spółki organem odwoławczym będzie Minister Klimatu, zaś dla decyzji Starosty [...] byłoby nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Oznacza to, że oba podmioty uczestniczące w sporze nie posiadają wspólnego organu wyższego stopnia, co przesądza o właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.

W art. 41 ust. 2 ustawy o odpadach ustawodawca wskazał, że właściwy do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest organ właściwy ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Co do zasady w myśl art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach jest to starosta, natomiast w wymienionych w art. 41 ust. 3 okt 1 lit. a-d tej ustawy przypadkach organem właściwym jest marszałek województwa bądź też regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach).

Stosownie do treści art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach - Organem właściwym jest:

1) marszałek województwa:

a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg,

c) dla instalacji komunalnych,

d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg;

2) starosta - w pozostałych przypadkach".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotowy wniosek podziela stanowisko zawarte w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 29 stycznia 2019 r., II OW 212/18 oraz 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OW 54/20, dotyczące analogicznej sprawy, zgodnie z którym organem właściwym do rozpoznania wniosku Spółki jest Marszałek Województwa Mazowieckiego.

Poza sporem pozostaje, iż z treści podania Spółki wynika, iż planowane przedsięwzięcie zmierza do przetwarzanie odpadów o oznaczonych kodach, prowadzone poza instalacjami i urządzeniami w procesie odzysku R5. Spółka planuje przetwarzać odpady o kodach 10 01 02, 10 01 80 i 17 05 04. W ramach przetwarzania odpadów nie przewiduje się ich magazynowania, odpady mają być na bieżąco wbudowywane w nasyp drogowy.

Przypomnieć trzeba, że właściwość rzeczowa marszałka województwa do wydania decyzji, o której mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach obejmuje przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy o udostępniania informacji o środowisku, zaś zgodnie z jej art. 3 ust. 1 pkt 13 - przedsięwzięcie to zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Poza sporem pozostaje także okoliczność, iż budowa drogi o statusie ekspresowej należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zwrócić uwagę należy, że w niniejszej sprawie pierwotnie zakwalifikowano inwestycję drogową do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko już na etapie przed jej realizacją, co skutkuje tym, że powiązane z nią technologicznie przedsięwzięcie na etapie wystąpienia o decyzję udzielającą zezwolenia na przetwarzanie odpadów także kwalifikowane musi być jako przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko.

Powtórzyć trzeba za wyżej wskazanymi postanowieniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, że budowa drogi ekspresowej niewątpliwie zalicza się do zamierzeń budowlanych, zaś częścią tego przedsięwzięcia jest budowa nasypów drogowych, które w ramach projektu budowlanego drogi zostały przewidziane do realizacji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 14 u.o. przez pojęcie odzysku rozumie się m.in. "jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji". W tych okolicznościach stwierdzić należy, że występuje technologiczne powiązanie pomiędzy samą drogą, a budową jej nasypów, w tym również w wyniku odzysku odpadów. Skoro natomiast do budowy nasypów można – w procesie odzysku R 5 polegającego m.in. na recyklingu materiałów nieorganicznych - wykorzystać odpady (także poza instalacjami i urządzeniami, przy uwzględnieniu bezpieczeństwa dla środowiska), to za błędne należy uznać wywody Marszałka, w których wskazuje ona na brak technologicznego powiązania pomiędzy budową drogi, a użytymi w tym właśnie celu odpadami. Zwrócić należy uwagę, że przetworzone odpady mają być wykorzystane do zrealizowania struktury budowanej drogi ekspresowej, zatem pozwala to na przyjęcie, że zachodzi powiązanie technologiczne pomiędzy zamierzonym przez Spółkę procesem przetwarzania odpadów, a budową drogi [...].

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie trafne jest również stanowisko wyrażone w przywołanych postanowieniach NSA w zakresie, w którym stwierdzono, że budowa nasypu drogowego przy użyciu przetworzonych odpadów wskazuje na związek pomiędzy inwestycjami (przetwarzaniem odpadów i budową drogi) w postaci jednej spójnej infrastruktury (elementów składowych drogi) ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy (wybudowanie drogi). Tym samym zgodzić się należy również ze stanowiskiem, że budowa drogi zaliczanej do przedsięwzięć mających zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przetwarzanie odpadów, które posłużą następnie do budowy tej drogi pozwala przyjąć, że pomiędzy tymi odrębnymi co do rodzaju przedsięwzięciami występuje związek, bowiem jedno przedsięwzięcie determinuje drugie poprzez zapewnienie materiałów służących do wzniesienia drugiego. W konsekwencji powiązanie to prowadzi do wniosku, że przedsięwzięcia są ze sobą powiązane technologicznie, zaś proces przetwarzania odpadów obliczony został wyłącznie na zapewnienie wykonawcy bezpośredniego i nieprzerwanego dostępu do materiałów wykorzystywanych dla wybudowania drogi.

Zwrócić trzeba uwagę, iż budowa drogi ekspresowej zaliczanej do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz zbieranie i przetwarzanie odpadów związane z budową tej drogi są przedsięwzięcia odrębnymi rodzajowo (budowa drogi i przetwarzanie odpadów), jednak występuje między nimi związek pozwalający na stwierdzenie, że są one powiązane technologicznie, bowiem nie ulega wątpliwości, że zarówno samo powstanie odpadów, jak i ich późniejsze wykorzystanie na potrzeby budowy lub przekazanie uprawnionym podmiotom zewnętrznym, jest integralnie związane z budową drogi ekspresowej. W konsekwencji przyjmuje się, że budowa drogi oraz odzysk odpadów są przedsięwzięciami powiązanymi technologicznie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2020 r., II OW 160/19).

Mając na uwadze wyżej przytoczoną argumentację Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, uznał, iż organem właściwym do załatwienia wniosku o wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest Marszałek Województwa Mazowieckiego.

Dodatkowo wskazać należy również, że nie mogła odnieść zamierzonego skutku argumentacja Marszałka Województwa Mazowieckiego odnośnie do braku powiazania technologicznego pomiędzy budowę drogi ekspresowej a zamierzonym przetwarzaniem oznaczonych odpadów przez Spółkę w zakresie, w którym odwołuje się do definicji "instalacji" zawartej w art. 3 pkt 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (Dz. U. UE L. 2010. 334. 17.), bowiem dyrektywa ta ma zastosowanie do rodzajów działalności przemysłowej, które powodują zanieczyszczenia, o których mowa w jej rozdziałach II-VI. Pozostała zaś przedstawiona w odpowiedzi na wniosek argumentacja nie odnosi się do kwestii ustalenia właściwości tego organu, a do ewentualnych przesłanek wydania decyzji o oznaczonej treści, zatem Sąd nie był uprawniony do jej oceny na tym etapie postępowania.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż organem właściwym w niniejszej sprawie będzie Marszałek Województwa Mazowieckiego.