Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1483/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, , po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2005r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2005r., Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1) nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 25 grudnia 2004r. A.Z. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu, powołując przyczyny powstania zadłużenia, podniósł, iż spłata naliczonego zadłużenia znacznie przekracza jego aktualne możliwości finansowe. Wnioskodawca jest doktorantem na Uniwersytecie W. i otrzymuje stałe stypendium miesięczne w wysokości 1020 zł. Stałe miesięczne wydatki wnioskodawcy wynoszą kwotę ok. 750 zł miesięcznie. Składają się na nie czynsz za mieszkanie, światło, gaz i telefon, opłaty za telefon komórkowy, a także opłata za bilet miesięczny. Wnioskodawca dodał również, iż jego wina przy powstaniu zaległości w firmie "M." s.c. jest nieznaczna, gdyż pracując w firmie pełnił funkcje techniczne, regulowanie spraw finansowych należało do innej osoby. Ponadto w firmie zatrudniona była księgowa. Reasumując wniósł o uwzględnienie okoliczności usprawiedliwiających niedopełnienie obowiązków i umorzenie zaległych składek ZUS.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2005r., nr [...], odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przyczyny umorzenia zaległości w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.". W szczególności wnioskodawca nie wykazał w sposób należyty istnienia związku przyczynowego pomiędzy swoją sytuacją majątkową a brakiem możliwości opłacenia zaległych składek, do czego był zobowiązany na mocy § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej w skrócie jako rozporządzenie z 31 lipca 2003r. Ponadto w ocenie organu w przypadku wnioskodawcy nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, gdyż zobowiązany uzyskuje przychody i istnieje szansa spłacenia kwoty zadłużenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 17 marca 2005r. A.Z. stwierdził, iż spełnia warunki przewidziane w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003r. Uzyskuje bowiem bardzo niskie dochody, mieszka w mieszkaniu swojej babci, która 2 lata temu uległa udarowi mózgu i ze względu na ten fakt wymaga stałej opieki. Na potwierdzenie swojej trudnej sytuacji finansowej wnioskodawca do wniosku dołączył aktualnie ponoszone rachunki. W jego ocenie brak umorzenia zaległości spowoduje utratę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r., nr [...] pozostawił wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy bez rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdził, iż wnioskodawca uchybił terminowi do wniesienia wniosku. Decyzja organu I instancji została bowiem doręczona wnioskodawcy w dniu 7 marca 2005r., natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został nadany w urzędzie pocztowym w dniu 26 marca 2005r., a więc z uchybieniem czternastodniowego terminu do jego złożenia. Wnioskodawca nie złożył także wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2005r. skarżący wniósł o przywrócenie uchybionego terminu oraz ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniósł, iż uchybienie terminowi do złożenia wniosku nastąpiło bez jego winy, gdyż upływ czternastodniowego terminu liczył od dnia otrzymania listu do rąk własnych. Cała korespondencja skarżącego kierowana jest na adres jego matki na U.. W ciągu dnia, kiedy listonosz przynosi korespondencję, w domu przebywa jedynie babcia, która cierpi na znaczne osłabienie pamięci. Z powodu choroby korespondencję przekazuje, gdy sobie o niej przypomni. W ocenie skarżącego jest to okoliczność wyłączająca jego winę w uchybieniu terminu. Skarżący ponadto podniósł, iż babcia poinformowała go o telefonie z ZUS, gdzie "potwierdzono możliwość pozytywnego załatwienia sprawy". Czekał więc na pismo z urzędu. Jednak, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, ZUS informował telefonicznie o konieczności usprawiedliwienia uchybienia terminowi do złożenia wniosku. Gdyby skarżący miał tego świadomość, niezwłocznie wyjaśniłby tę sprawę.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej u.p.p.s.a.) - zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do regulacji zawartej w § 2 przywołanego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Została ona wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy nie był on uprawniony do jej wydania.

Według postanowień art. 3 ust. 1 u.s.u.s. zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonują: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, otwarte fundusze emerytalne, określone w przepisach o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, zakłady emerytalne, określone w przepisach o zakładach emerytalnych, płatnicy składek. Status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określa art. 66 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym jest on państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład Zakładu wchodzą centrala i terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 u.s.u.s.). Organami Zakładu są: Prezes Zakładu, Zarząd, którego przewodniczącym jest z urzędu Prezes Zakładu, Rada Nadzorcza Zakładu. Kompetencje Prezesa Zakładu wskazane zostały w art. 73 u.s.u.s., w ramach których ustawodawca przyznał mu m. in. prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Spośród wymienionych w tym przepisie zadań tylko to jedno jest realizowane przez Prezesa w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w sprawach indywidualnych. Inaczej mówiąc, nie posiada on ustawowego umocowania do wydawania decyzji w żadnym innym zakresie. Tymczasem w niniejszej sprawie wydał on decyzję w sprawie umorzenia należności z tytułu składek jako organ II instancji, o czym świadczy użyty w rozstrzygnięciu decyzji zwrot "postanawiam utrzymać w mocy decyzję". Zatem decyzja ta została wydana niezgodnie z właściwością rzeczową.

W myśl postanowień art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. uprawnionym do wydawania decyzji w zakresie indywidualnych spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek jest Zakład, zaś jako organ Zakładu podpisuje je Prezes Zakładu (art. 72 pkt 1 u.s.u.s.). Swoje uprawnienie do podpisywania decyzji może on przekazać pracownikom kierowanej jednostki organizacyjnej, co wynika z art. 268a k.p.a., znajdującego zastosowanie mocą art. 123 u.s.u.s. i art. 180 § 1 k.p.a.. W rozpatrywanej sprawie decyzję wydaną w I instancji podpisał z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Zastępca Dyrektora [...] Oddziału ZUS w W., zaś w jej rozstrzygnięciu został użyty zwrot "Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności z tytułu składek", dlatego decyzję tę należy ocenić jako wydaną zgodnie z właściwością rzeczową, aczkolwiek wadliwie widnieje w lewym górnym rogu pierwszej strony decyzji zapis "Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych". Niemniej jednak przy ocenie prawidłowości tej decyzji zdecydowało jej rozstrzygnięcie.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza również właściwość instancyjną, stanowiącą jeden z elementów właściwości rzeczowej. Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1996, s. 103). Istniejące regulacje prawne nie przyznają Zakładowi ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4.

Zakład nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych podmiotów, którymi są wyłącznie organy jednoosobowe. Jest on jednostką organizacyjną. Dlatego od decyzji wydanych przez Zakład nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie został uregulowany w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Według postanowień art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od tych decyzji nie przysługuje odwołanie do sądu, jednak ta regulacja nie może prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżenia decyzji, wydanej w I instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym (odwoławczym). Art. 78 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo do zaskarżania decyzji wydanych w I instancji, natomiast art. 15 k.p.a. ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Kierując się owym fundamentalnym prawem strony konieczne jest wskazanie organu uprawnionego do rozpatrzenia środka zaskarżenia wniesionego od decyzji organu I instancji wydanej w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i rodzaju tego środka. Skoro, jak już wywiedziono, od decyzji Zakładu w przedmiotowych sprawach nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postępowanie winno być dwuinstancyjne - zastosowanie znajduje art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem od decyzji w sprawie o umorzenie należności wnosi się odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że przepisy prawne mogą dopuszczać zlecenie funkcji administracji publicznej jednostkom organizacyjnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego we własnym imieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Zakład wydaje decyzje w sprawach o umorzenie należności we własnym imieniu. Wówczas do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie ma art. 17 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa organu nadrzędnego dla Zakładu, ale w art. 66 ust. 2 stanowi, iż nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) postanowiono wprost, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.

W świetle powyższego organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest Minister Polityki Społecznej. Oznacza to, że pouczenie zawarte w decyzji Zakładu wydanej w I instancji jest wadliwe. Jednak z punktu widzenia interesów skarżącego nie ma to szczególnego znaczenia, gdyż zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.

Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana przez organ nieuprawniony, rozpatrywanie zarzutów skargi jest przedwczesne. Doprowadziłoby to bowiem do przesądzenia wyniku sprawy przez Sąd zamiast organu zobowiązanego do rozpoznania odwołania, co byłoby sprzeczne z postanowieniami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), w myśl których sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola ta obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretował i nie naruszył zasad uznawania określonych faktów za udowodnione.

Jednocześnie Sąd podkreśla, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżącego o umorzenie należności składkowych uznano za zasadny.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 2), art. 152 w związku z art. 119 pkt 1) u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.