Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 826/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust.1, art. 63 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 9 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz D. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy, ww. decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku Ł. S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze, z garażem podziemnym, budowie budynku garażowo-gospodarczego, wjazdu/wyjazdu z ul. A oraz urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 37-41, na działkach nr 116/9, 116/11, 119, 116/10, 106/63, 115/62, 115/8, 115/10 i na części działki nr 115/55, w obrębie [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. M., współwłaścicielka nieruchomości sąsiedniej w stosunku do terenu inwestycji, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 6, 7, 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej także jako: "k.p.a.", przez brak wyjaśnienia co jest przedmiotem żądania wnioskodawcy i jakiej inwestycji dotyczy wniosek (rozbiórka istniejącego obiektu i wzniesienie nowego, rozbudowa, przebudowa, dokończenie "stanu surowego"),

- art. 48 ust. 3 pkt 1 oraz art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) przez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej postępowaniem legalizacyjnym,

- art. 59 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), powoływanej dalej także jako: "u.p.z.p.", przez ustalenie nowych warunków zabudowy dla inwestycji, co do której inwestor uzyskał już wcześniej decyzję o warunkach zabudowy,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia okoliczności sprawy,

- § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), powoływanego dalej także jako "rozporządzenie", w zw. z art. 61 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, przez nieuwzględnienie w analizie zasady dobrego sąsiedztwa,

- § 5 ust. 1 rozporządzenia przez wadliwe określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, tj. jego zawyżenie.

Powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać elementy określone treścią art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie we wniosku z dnia 7 listopada 2016 r. Ł. S. określił swój zamiar inwestycyjny jako budowę podpiwniczonego budynku wielorodzinnego z lokalami usługowymi w parterze z garażem podziemnym w formie garażu wielostanowiskowego i boksów garażowych, wolnostojących garaży i pomieszczeń gospodarczych z przyłączami wod.-kan., energetycznym, co. oraz zjazdem na drogę publiczną, planowanej przy ul. A w Ł. na działkach nr 119, 115/10, 115/8, 116/11, 116/9, 116/10, 115/62, 106/63 i części działki nr 115/55. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że na terenie inwestycji znajduje się budynek wielorodzinny w stanie surowym. Potwierdza to część opisowa wniosku (pkt 2.1) oraz załączony do niego projekt zagospodarowania terenu. Mając na uwadze te ustalenia Kolegium stwierdziło, iż Ł. S. uzyskał już decyzję o warunkach zabudowy zarówno dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym (z funkcją usługowo-handlową), jak i budynku gospodarczego oraz 2 wiat na samochody osobowe. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił bowiem na wniosek Ł. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym z funkcją usługowo-handlową (powierzchnia pod wynajem, powierzchnia sprzedaży do 150 m2) w parterze, zjazdem oraz urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 37-41 (dz. nr 119, 116/11, 116/14 oraz działka nr 115/8, 115/10 i fragmenty dz. nr 15/49 i 106/45 w obrębie [...] dla potrzeb budowy zjazdu i urządzeń budowlanych). Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Wymienione decyzje były przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych obu instancji, oddalających skargi, tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 854/11 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt II OSK 925/12. W odniesieniu do budynku garażowego decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił na rzecz Ł. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego oraz 2 wiat na samochody osobowe, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 37 (działka nr 119 i działka drogowa nr 115/10).

Następnie Kolegium wyjaśniło, że na podstawie ww. decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Ł. S. pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym wraz z zewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz przebudową fragmentu sieci ciepłowniczej przy ul. A 37, 39 i 41 w Ł.(działki nr 116/11, 116/14, 119). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], a następnie przeniesiona decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] na rzecz Ł. S. i R. L. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą A s.c. W dalszej kolejności decyzje organów I i II instancji o pozwoleniu na budowę (z dnia [...] i z dnia [...]) zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 186/12. Obecnie w wyniku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego Ł. S. i R. L. (A s.c.) posiadają ostateczną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożeniu obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługami i garażem podziemnym wraz z zewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz przebudową fragmentu sieci ciepłowniczej na działkach nr 116/9, 116/10, 116/11, 115/10, 115/62 i 119 (decyzja nr [...] z dnia [...]). Kolegium dodało, iż powyższa decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zastosowanie w przedmiotowym przypadku trybu naprawczego, a nie legalizacyjnego, wynikało z oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 459/13.

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] nr [...] o warunkach zabudowy dla realizacji budynku gospodarczego oraz 2 wiat na samochody osobowe i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1100/13, a postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji umorzone decyzją z dnia [...] z powodu wycofania przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, że bezspornym pozostaje fakt, iż w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym z funkcją usługowo-handlową (powierzchnia pod wynajem, powierzchnia sprzedaży do 150m2) w parterze, zjazdem oraz urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 37-41 (dz. nr 119, 116/11, 116/14 oraz działka nr 115/8, 115/10 i fragmenty działek nr 15/49 i 106/45 w obrębie [...] dla potrzeb budowy zjazdu i urządzeń budowlanych). W tym stanie rzeczy, w ocenie Kolegium, nie ma przeszkód dla prowadzenia postępowania wszczętego obecnym wnioskiem Ł. S. z dnia 7 listopada 2016 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze, z garażem podziemnym, budowie budynku garażowo-gospodarczego, wjazdu/wyjazdu z ul. A oraz urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 37-41, planowanej do realizacji na działkach nr 116/9, 116/11, 119, 116/10, 106/63, 115/62, 115/8, 115/10 i na części działki nr 115/55, w obrębie [...]. Mimo bowiem, iż mamy do czynienia z tym samym inwestorem i prawie identycznym terenem inwestycji (do takiego wniosku prowadzi bowiem porównanie linii rozgraniczających teren inwestycji z decyzji [...] z liniami rozgraniczającymi terenu inwestycji wskazanymi w obecnym wniosku, zaś różnice w numeracji wynikają z mającego w międzyczasie miejsce podziału działek), to jednak bez wątpienia z inną inwestycją. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że stosownie do brzmienia art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Przy czym, w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż również podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu, ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, z tym że nie tych samych inwestycji.

W dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium wskazało, że rozpatrując obecny wniosek Ł. S. z dnia 7 listopada 2016 r., stosownie do brzmienia § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ I instancji wyznaczył wokół terenu inwestycji, której dotyczył wniosek, obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Zdaniem organu odwoławczego granice obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie, odpowiadają wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia, zostały bowiem wyznaczone w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (3 x 45 m = 135 m). Analizę urbanistyczną w przedmiotowej sprawie przeprowadzono zgodnie z wymogiem ustawowym pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie prawidłowo analizie poddano wszelką zabudowę znajdującą się w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego (łącznie 52 obiekty budowlane), a funkcja i cechy tej zabudowy były podstawą do ustalenia wymagań dla nowej, planowanej zabudowy.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że w pkt II decyzji z dnia [...] wyznaczono dla planowanej inwestycji linię zabudowy zarówno od strony ul. A jak i ul. B, obie jako nieprzekraczalne. Dla planowanej inwestycji linie zabudowy wyznaczono jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej: - przy ul. B 28, zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, tj. ok 10 m od granic terenu inwestycji do krawędzi jezdni - przy ul. A 35,33 i 31 w odległości 7 m od krawędzi jezdni. Ustalenie powyższe nastąpiło w oparciu o zasadę wyznaczania linii zabudowy, określoną w treści § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wskaźnik powierzchni nowej i istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (działki nr 116/10, 116/9, 116/11 i 119) ustalono w przedziale od 0,30 do 0,40. Organ wskazał, że wskaźnik powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, kształtuje na poziomie od 0,11 do 1,0, średnio 0,67, średnio 0,31, przy czym dla zabudowy o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej wynosi on średnio 0,30. Wyjaśnił, że ustalone dla nowej zabudowy wielkości mieszczą się we wskazanym wyżej przedziale, przy czym minimalna ustalona wielkość odpowiada wielkości tego parametru dla istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy o funkcji mieszkaniowej, maksymalna natomiast wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działce sąsiedniej przy ul. B 28. W ocenie Kolegium ustalenie takie nie narusza § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Z kolei szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego określono od 29,7 m do 32m; budynku garażowo - gospodarczego - od 5,5 m do 9 m. Kolegium wyjaśniło, że szerokość elewacji frontowej istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy wynosi od 4 m do 140 m, średnio 29,7 m, przy czym dla zabudowy o funkcji mieszkaniowej przedział ten wynosi od 5,5 m do 97 m, średnio 30,7 m, natomiast dla zabudowy o funkcji gospodarczej i garażowej od 2 m do 28 m, średnio 7,5 m. Organ wskazał ponadto, że ocenie została poddana też szerokość istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy z punktu widzenia jej lokalizacji, gdzie wskazano, iż szerokość elewacji frontowej budynków o funkcji mieszkaniowej, zlokalizowanych wzdłuż ul. B i A zawiera się w przedziale od 5,5 m do 97 m i wynosi średnio 34m. Ponadto wskazano szerokość elewacji frontowej zabudowy na działkach graniczących z terenem inwestycji - przy ul. B 28 i ul. A 35 – ok. 9m. W ocenie organu zatem ustalenia dla planowanej inwestycji w zakresie parametru szerokości elewacji frontowej są zgodne z dyspozycją § 6 ust. 2 rozporządzenia. Ustalone wielkości znajdują bowiem odzwierciedlenie w tej cesze zabudowy z obszaru analizowanego. Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, do gzymsu, attyki/okapu budynku mieszkalnego ustalono od 15 m do 16 m, budynku garażowo-gospodarczego - od 2,3 m do 3 m. Jak wyjaśniło Kolegium, w przypadku tego parametru analiza wykazała, iż w obszarze analizy występuje zabudowa o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 2,5 m do 33,5 m, średnio 9 m, przy czym dla zabudowy o funkcji mieszkaniowej przedział ten wynosi od 3,5 m do 33,5 m, średnio 10 m, dla zabudowy o funkcji gospodarczej i garażowej od 2 m do 3 m, średnio 2,3 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków o funkcji mieszkaniowej zlokalizowanych wzdłuż ul. B i ul. A zawiera się w przedziale od 4,5m do 16 m i wynosi średnio 10,3 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy na działkach graniczących z terenem inwestycji wynosi - przy ul. B 28 - ok. 16 m i ul. A 35 ok.7,5 m. Ustalone dla nowej zabudowy wielkości mieszczą się zatem w granicach wielkości przedmiotowego parametru z obszaru analizowanego, przy czym wielkości ustalone dla budynku mieszkalnego odpowiadają wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce sąsiedniej przy ul. B 28, w przypadku natomiast budynku garażowo-gospodarczego, minimalna ustalona wielkość odpowiada średniej wielkości zabudowy o tej samej funkcji istniejącej w obszarze analizowanym, maksymalna natomiast maksymalnej wielkości z obszaru analizowanego dla tej funkcji. Powyższe ustalenie nastąpiło w oparciu o przepisy § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że dla planowanej zabudowy ustalono dla budynku mieszkalnego dach o kącie nachylenia głównych połaci dachowych od 1° do 6°, kalenica główna lub najwyżej położona krawędź dachu na wysokości od 15 m do 16,5 m, główna kalenica lub najwyżej położona krawędź dachu równoległa do ul. A. W zakresie budynku garażowo-gospodarczego ustalono dach o kącie nachylenia głównych połaci dachu od 5° do 20°, główna kalenica lub najwyżej położona krawędź dachu na wysokości od 2,7m do 3,5m, główna kalenica lub najwyżej położona krawędź równoległa lub prostopadła do ul. A. Ustalone w zakresie geometrii dachu wymagania odpowiadają geometrii dachów z obszaru analizowanego, co odpowiada § 8 rozporządzenia. Jak bowiem wskazują wyniki analizy, w obszarze dominują dachy płaskie o spadku połaci od 0° do 10°, kalenice usytuowane są równolegle prostopadle lub ukośnie do ulic, zaś wysokość kalenic zabudowy z obszaru analizowanego zawiera się w przedziale od 3 m do 34 m.

Zdaniem Kolegium uprawnione jest zatem stwierdzenie, iż ustalone parametry nie odbiegają od standardów zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego i stanowią jej kontynuację w zakresie wymaganym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wymagania dla planowanego zamierzenia wyznaczone zostały zgodnie z przepisami §4-§ 8 rozporządzenia i znajdują oparcie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy, która to w kompleksowej i wyczerpującej formie obrazuje stan zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym oraz wskazuje przesłanki, jakimi kierowały się organy orzekające w sprawie przy ustalaniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W ocenie Kolegium planowana inwestycja kontynuuje zatem cechy zabudowy sąsiedniej. Stanowi ona kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Jak bowiem wskazuje zarówno część opisowa, jak i graficzna analizy, w obszarze analizowanym występują funkcje takie jak planowane, czyli mieszkaniowa wielorodzinna i gospodarczo-garażowa. Bez znaczenia dla oceny warunku kontynuacji funkcji pozostaje natomiast podnoszona w odwołaniu okoliczność, iż na żadnej z działek w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa wraz z uzupełniającą ją zabudową gospodarczo-garażową. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie wymaga bowiem tożsamości zagospodarowania, a jedynie, aby nowopowstająca funkcja mogła bezkolizyjnie zaistnieć na terenie objętym zainwestowaniem z punktu widzenia ładu przestrzennego. Zdaniem organu oba objęte wnioskiem inwestora obiekty ten wymóg spełniają, bowiem powtarzają funkcje istniejącej w sąsiedztwie zabudowy. Zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy pozwala też - w ocenie Kolegium - na stwierdzenie, iż w przypadku planowanej inwestycji spełnione zostały również pozostałe przesłanki określone w treści art. 61 ust 1 pkt 2-5 u.p.z.p.: teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej ul. B przez drogę wewnętrzną ul. A i projektowany wjazd, projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do obsługi planowanej inwestycji, teren inwestycji, oznaczony w ewidencji gruntów jako budowlany (B - tereny mieszkaniowe i Bp - zurbanizowane terenu niezabudowane), nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, a przepisy odrębne, mające zastosowanie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie sprzeciwiają się realizacji wnioskowanej inwestycji.

Podsumowując organ odwoławczy uznał, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, w wyniku której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, przeprowadzone zostało z poszanowaniem procedury administracyjnej, a wywiedzione stanowisko zostało obszernie i szczegółowo uzasadnione w sposób wynikający z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium zaznaczyło, że zaskarżona decyzja określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Do decyzji załączono wyniki analizy zagospodarowania obszaru oraz aktualne mapy, na których wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, obowiązującą linię zabudowy, granice obszaru analizowanego i funkcje występującej na tym obszarze zabudowy. Projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał też wymagane prawem uzgodnienia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] wniosła D.M.. Skarżąca, zaskarżając decyzję w całości, podniosła następujące zarzuty naruszenia prawa:

1) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

- art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. przez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że zamierzeniem wnioskodawcy jest jedynie zmiana już istniejącego budynku mieszkalnego, a nie wzniesienie nowego budynku od podstaw;

- art. 59 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. przez ustalenie nowych warunków zabudowy dla inwestycji, co do której inwestor uzyskał już wcześniej decyzję o warunkach zabudowy;

- art. 51 ust. 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej postępowaniem naprawczym, podczas gdy jeżeli przyjmie się, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] została wydana w trybie art. 51 Prawa budowlanego, to brak jest podstawy prawnej do wydania w tej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy;

- § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie w analizie zasady dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą określenie warunków zagospodarowania terenu uzależnione jest od dostosowania się nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym;

- § 5 ust. 1 rozporządzenia przez wadliwe określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, tj. jego zawyżenie.

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. przez brak wyjaśnienia co jest przedmiotem żądania wnioskodawcy i jakiej inwestycji dotyczy wniosek (rozbiórka istniejącego obiektu i wzniesienie nowego, rozbudowa, przebudowa, dokończenie "stanu surowego") oraz brak rozważenia, czy przedmiotem żądania wnioskodawcy jest uzyskanie nowych warunków zabudowy, czy też zmiana decyzji Prezydenta Miasta Ł. w sprawie warunków zabudowy z dnia [...];

- art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie sporządzenia prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. nieodniesienie się przez organ do części zarzutów podniesionych w odwołaniu;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia okoliczności sprawy;

- 15 k.p.a. przez zaniechanie ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, co prowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

- art. 138 § pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł .z dnia [...] nr [...] oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na swą rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała dotychczasową argumentację w sprawie dotyczącą naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. przez brak wyjaśnienia, co jest przedmiotem żądania wnioskodawcy i jakiej inwestycji dotyczy wniosek. W jej ocenie inwestycja nie może polegać na wzniesieniu nowego budynku wielorodzinnego bez rozebrania starego budynku. Nie pozwala na to powierzchnia działek objętych wnioskiem. Wątpliwości co do przedmiotu inwestycji wzbudza także treść wniosku o wydanie warunków zabudowy. Z literalnej treści wniosku wynika wprawdzie, że inwestycja ma polegać na budowie nowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego "od podstaw", jednakże istniejący już budynek mieszkalny został oznaczony na mapie załączonej do wniosku, gdzie opisano go jako "projektowany budynek, tj. dokończenie istniejącego stanu surowego". Z treści wniosku inwestora, w szczególności załączonej do niego mapy, zdaje się wynikać, że inwestycja ma polegać właśnie na dokończeniu istniejącego "stanu surowego". Nadto z pisma B S.A. z dnia 11 października 2016 r. wynika, że przedmiotem analizy dotyczącej możliwości podłączenia do Ciepła Systemowego były istniejące budynki zlokalizowane na nieruchomości. Stoi to w sprzeczności z treścią wniosku, w którym wskazuje się, że inwestycja ma polegać na "budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego". Zdaniem skarżącej nie jest prawidłowe zapatrywanie organu, iż dalsza realizacja przez inwestora budynku jest odrębną kwestią. W obrocie prawnym funkcjonują liczne decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w których precyzyjnie wskazuje się, na czym ma polegać planowana inwestycja, m.in. przebudowie, rozbudowie, nadbudowie. W ocenie skarżącej oczywiste jest, że w przypadku, gdy inwestycja budowlana została już zrealizowana, a nowe warunki zabudowy mają pozwolić jedynie na jej modyfikacją (przebudowę, rozbudowę, nadbudowę, zmianę przeznaczenia), to przedmiotu decyzji nie można określać jako "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego". W ocenie skarżącej organ nie przeanalizował przy tym, czy określenie inwestycji jest poprawne i jaki jest prawdziwy zamiar inwestora. Wydanie decyzji przez organ I instancji, bez wyjaśnienia treści żądania wnioskodawcy, było co najmniej przedwczesne, co stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Określenie przedmiotu inwestycji powinno bowiem w sposób jednoznaczny wynikać z treści decyzji. Skoro okoliczności niniejszej sprawy wskazywały na to, że zamiarem inwestora jest jedynie zmiana już istniejącego budynku mieszkalnego, to wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego "od podstaw" stanowi naruszenie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p.

Następnie skarżąca podniosła, że organ, odnosząc się do zarzutu naruszenia art.59 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 u.p.z.p., stanął na stanowisku, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] dotyczą tego samego inwestora i terenu, jednakże odmiennych inwestycji. Wobec tego nie było podstaw do odmówienia wnioskodawcy wydania nowych warunków zabudowy. Zdaniem skarżącej zapatrywanie wyrażone przez organ jest błędne i nie zostało poprzedzone analizą ewentualnych różnić między inwestycjami. Organ poprzestał bowiem na przytoczeniu treści rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] Pominął natomiast, że obie decyzje oznaczają taką samą linię nowej zabudowy oraz, w bardzo zbliżony sposób, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu. Nieznaczne różnice w parametrach nie mogą świadczyć o tym, że obie decyzje dotyczą innych przedsięwzięć. Przeciwnie, z obu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dotyczą one tej samej inwestycji. Różnice nie mają charakteru istotnego i służą raczej dostosowaniu obiektu do obecnych potrzeb, a nie zmianie inwestycji. W sprawie oczywiste jest bowiem, że obie inwestycje są takie same. Jedyne różnice, jeżeli jakiekolwiek są, mogą dotyczyć niektórych parametrów budynku, które nie mają jednak żadnego znaczenia dla ogólnego kształtu inwestycji. Skarżąca podkreśliła, że nieistotne zmienianie parametrów inwestycji ma zapewne pozwolić inwestorowi na niczym nieograniczone występowanie o kolejne warunki zabudowy dla tych samych nieruchomości. Zgodnie z wiedzą skarżącej obecnie toczy się bowiem kolejne postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej samej inwestycji wszczęte z wniosku Ł. S. lub członków jego rodziny. Wobec powyższego zasadny jest zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 63 ust. 1 u.p.z.p.

Jednocześnie w skardze stwierdzono, że organ nie przeanalizował żądania wnioskodawcy z punktu widzenia ewentualnej zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...], podczas gdy rozważenie tej możliwości było uzasadnione ze względu na bardzo zbliżony charakter obu inwestycji. Skarżąca podkreśliła, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a. w oznaczonym zakresie. Zdaniem skarżącej w tej sytuacji dodatkowe uzasadnienie znajduje podniesiony już zarzut naruszenia art 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. przez brak wyjaśnienia, co jest przedmiotem żądania wnioskodawcy.

Następnie skarżąca stwierdziła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie odniósł się do przedstawionych przez nią zarzutów naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., o których mowa w pkt 1 i 4 uzasadnienia skargi oraz zarzutów naruszenia art. 51 ust. 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (pkt 2 uzasadnienia skargi). Nadto organ nie odniósł do następujących zagadnień:

A. Zatwierdzony decyzją z dnia [...] nr [...] "zasadniczy" projekt budowlany wielorodzinnego budynku mieszkalnego z usługami i garażem podziemnym wraz z zewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz przebudową fragmentu sieci ciepłowniczej, powinien zawierać odpowiednią ilości miejsc parkingowych. Nie zrozumiałe jest stwierdzenie Ł. S., że wnioskowany budynek garażowo-gospodarczy przeznaczony jest na miejsca garażowe potrzebne do zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych na własnym terenie. Zdaniem skarżącej zwiększenie wskaźnika zabudowy miałoby na celu zapewnienie ilości miejsc parkingowych, która to ilość musiała być już wcześniej zapewniona. Ponadto przy pierwszym pozwoleniu na budowę inwestor deklarował rozbiórkę istniejących starych budynków, dlatego też realizując budynek wielorodzinny wykorzystał maksymalnie otrzymany wskaźnik zabudowy 0,30. Powoływanie się więc przez Ł. S. na istniejący budynek do rozbiórki, który zgodnie z pismem z dnia 4 marca 2011r. na podstawie zebranego materiału dowodowego i wyników dokonanych oględzin w dniu [...], został rozebrany, czyni analizę błędną;

B. Na podstawie przepisów rozporządzenia ustalono nieprzekraczalną linię nowej zabudowy. W uzgodnieniach ZDiT z dnia [...] [...], w pkt 3 ust. 2, zgodnie z art. 39 ust.3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zobowiązano inwestora do uzgodnienia lokalizacji elementów obiektu budowlanego /balkonów, zadaszenia/. W decyzji nie wyjaśniono, w jaki sposób należy uzgodnić zrealizowane już balkony i zadaszenia wystające poza linię nieprzekraczalną nad chodnikami.

C. Z zaskarżonej decyzji wynika, że inwestycja będzie zasadniczo tożsama z inwestycją wskazaną w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] Obie decyzje oznaczają taką samą linię nowej zabudowy oraz, w bardzo zbliżony sposób, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu. Nieznaczne różnice w parametrach nie mogą świadczyć o tym, że obie decyzje dotyczą innych przedsięwzięć. Jedynie niezrozumiałe jest zmniejszenie ilości miejsc parkingowych w stosunku do powierzchni użytkowej lokalu. Obecna prawomocna decyzja jaką dysponuje Ł. S. zapewniała 25mp/1000 m2 powierzchni użytkowej na własnym terenie /licząc garaże i parkingi łącznie/, zaskarżana tylko 1mp/1 lokal użytkowy. W ocenie skarżącej poprzednia ilość miejsc parkingowych była zbyt mała.

D. Z wykonanej analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym nie ma budynków wielorodzinnych MW z uzupełniającą zabudową gospodarczo-garażową, analogicznie, nie wiadomo więc, skąd pojawił się wskaźnik zabudowy 0,40. Ustalono natomiast, że pozostała niska zabudowa jednorodzinna MN z uzupełniającą zabudową H-U-G posiada wskaźnik zabudowy 0,36. Ustalenie prawidłowo wskaźnika ma wpływ na zachowanie ładu przestrzennego, uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych. Nadto skarżąca podniosła, że inwestor uzyskał już wcześniej (w [...].) odrębną decyzję o warunkach zabudowy dotyczącą budowy budynku gospodarczego i dwóch wiat garażowych, która została uchylona przez WSA w Łodzi.

W ocenie skarżącej w związku z nieodniesieniem się przez organ do ww. kwestii uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organ miał obowiązek zbadać podniesione zarzuty naruszenia § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 61 u.p.z.p. i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej w przeprowadzonej analizie nie uwzględniono w dostatecznym stopniu zasady dobrego sąsiedztwa. Wadliwe określono również wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, co uzasadnia zarzut naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia. Nadto - w ocenie skarżącej - uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., gdyż organ w ogóle nie przeanalizował, co w istocie jest żądaniem wnioskodawcy, ani innych kwestii podniesionych w odwołaniu, lecz poprzestał na ustaleniach organu I instancji.

W dalszej części skargi skarżąca podniosła, że organ nie wyjaśnił w dostatecznym stopniu okoliczności sprawy. Dotyczy to zwłaszcza braku weryfikacji, jaki jest rzeczywisty zamiar inwestora wobec wybudowania już na nieruchomości budynku wielorodzinnego i istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]. Zdaniem skarżącej jako oczywista w niniejszym postępowaniu jawi się konieczność przeprowadzenia oględzin oraz załączenia i zbadania akt postępowań, które toczą się lub toczyły się w przedmiocie nieruchomości objętych wnioskiem. W szczególności - zdaniem skarżącej - organ winien zbadać, czy nieruchomość objęta wnioskiem pozostaje już "zagospodarowana" czy też nie, nie można bowiem ustalić parametrów wskaźników obiektu, który ma powstać na działce (choćby w kontekście dopuszczalnego wskaźnika zabudowy), nie wiedząc, jaki jest bieżący stan nieruchomości (jej wskaźnik zabudowy). Zdaniem skarżącej o braku dostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy świadczy również to, że organ bezkrytycznie zaakceptował twierdzenie inwestora, iż na działce sąsiedniej, tj. przy ul. B 28 wskaźnik zabudowy wynosi 0,40. Gdy powstawał budynek przy ul. B 28 nieruchomość ta była znacznie większa, tj. obejmowała również działkę nr 116/11, która została później sprzedana. Oznacza to, że wskaźnik zabudowy na nieruchomości przy ul. B 28 był znacząco mniejszy. W ocenie skarżącej powyższe uzasadnia zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 k.p.a.

Podsumowując skarżąca podniosła, że wobec braku wyjaśnienia stanu faktycznego organ nie miał możliwości dokonania oceny, czy spełniony jest warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa", ani zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak ukształtowane warunki zabudowy pozostawiają inwestorowi zbyt dużą swobodę. Jako strona postępowania nie ma obowiązku domyślania się, czego konkretnie ma dotyczyć planowana inwestycja i w jaki sposób wpłynie ona na ład przestrzenny w okolicy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na weryfikację, czy organ w odpowiednim stopniu zbadał, czy nie dojdzie do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem skarżącej planowana inwestycja, podobnie jak uprzednio realizowana przez inwestora, będzie zagrażała bezpieczeństwu okolicznych mieszkańców i naruszała ich interesy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Przy piśmie z dnia 22 stycznia 2018 r. Prezydent Miasta Ł. nadesłał do akt sprawy decyzję nr [...] wydaną w dniu [...] stwierdzającą wygaśnięcie decyzji nr [...] z dnia [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Kontrola ta dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonej do Sądu decyzji.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze, z garażem podziemnym, budowie budynku garażowo-gospodarczego, wjazdu/wyjazdu z ul. A oraz urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 37-41, planowanej do realizacji na działkach nr 116/9, 116/11, 119, 116/10, 106/63, 115/62, 115/8, 115/10 i na części działki nr 115/55, w obrębie [...]. Podejmując decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, uwzględniającej wniosek inwestora, Kolegium nie stwierdziło przeszkód dla prowadzenia postępowania wszczętego wnioskiem inwestora z dnia 7 listopada 2016 r. o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji, podkreślając, iż w sprawie występuje ten sam inwestor i prawie identyczny teren inwestycji, to jednak bez wątpienia chodzi o inną inwestycję niż inwestycja, o której mowa w decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym z funkcją usługowo-handlową w parterze oraz urządzeniami budowlanymi przewidzianej dla realizacji w Ł. przy ul. A 37-41 na działkach o wskazanych w niej numerach, pozostającej w obrocie prawnym. Z takim zapatrywaniem organu nie zgodziła się skarżąca i wywiodła, iż z obu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dotyczą tej samej inwestycji. Różnice nie mają charakteru istotnego i służą raczej dostosowaniu obiektu do obecnych potrzeb, a nie zmianie inwestycji. Zdaniem skarżącej w sprawie jest oczywiste, że obie inwestycje są takie same. Jedyne różnice, jeżeli jakiekolwiek są, mogą dotyczyć niektórych parametrów budynku, które nie mają jednak żadnego znaczenia dla ogólnego kształtu inwestycji.

Z tak kształtującego się sporu prawnego między stronami wyłania się zatem kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestia tożsamości inwestycji.

Stosownie do regulacji art. 63 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy dla tego samego terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, co więcej, kilka decyzji można wydać temu samemu wnioskodawcy. Wynika to z istoty i charakteru prawnego owej decyzji, będącej szczególnego rodzaju decyzją administracyjną, której celem jest potwierdzenie możliwości inwestowania albo braku takiej możliwości na określonym obszarze w świetle obowiązującego tam porządku przestrzennego. Decyzja ta jest zatem swoistego rodzaju odpowiedzią na pytanie, czy w związku z brakiem na określonym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konkretne zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne w świetle obowiązującego na tym obszarze ogólnego porządku przestrzennego, a jeśli tak, to na jakich warunkach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że aczkolwiek decyzję o warunkach zabudowy dla określonej działki (działek) można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, to nie można wydać takiej decyzji dla tej samej inwestycji. Taki charakter decyzji o warunkach zabudowy od dawna nie budzi większych wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1998 r., II SA/Po 873/97, ONSA 1998/4, poz. 141, wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2008 r., II OSK 1566/07, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 maja 2014 r., II SA/Łd 1100/13, powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji).

Takiego charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy zdaje się nie kwestionować również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.. Przy czym Kolegium, jak wskazano powyżej, wyszło z założenia, że w rozpoznawanej sprawie, będącej przedmiotem kontroli Sądu, nie występuje tożsamość inwestycji, w sytuacji gdy inwestor otrzymał wcześniej decyzję o warunkach zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym z funkcją usługowo-handlową w parterze, zjazdem i stosownymi urządzeniami budowlanymi, a następnie po nieudanej próbie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla dodatkowej inwestycji w postaci budynku gospodarczego z dwoma wiatami na samochody osobowe wystąpił o warunki zabudowy dla będącego w końcowym stadium prac budowlanych ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego i jednocześnie dla realizacji owego budynku gospodarczego, traktując oba obiekty jako jedną inwestycję, tyle że realizowaną zapewne etapami.

W ocenie Sądu przyjęcie takiego założenia w niniejszej sprawie jest niezasadne. Należy bowiem zauważyć, że przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny jest inwestycją objętą wcześniejszymi warunkami zabudowy (decyzją z dnia [...]), co więcej już "skonsumowanymi" w związku z realizacją stosownych prac budowlanych. Nadto ten budynek jest zdecydowanie dominujący w zamierzeniu inwestycyjnym objętym wnioskiem rozpatrzonym w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Budynek gospodarczy w tym zamierzeniu jest natomiast inwestycją uzupełniającą. W tej sytuacji gdyby przyjąć punkt widzenia Kolegium, to decyzja o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego (budynek wielorodzinny i budynek gospodarczy) musiałby być w zasadzie decyzją powtarzającą warunki zabudowy już raz wydane (w odniesieniu do budynku mieszkalnego), co prowadziłoby do sytuacji, w której w sprawie orzekano by powtórnie i jednocześnie przesądzało o tożsamości inwestycji. O tożsamości inwestycji w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie można bowiem mówić nie tylko w przypadku pełnej powtarzalności inwestycji, ale także w przypadku jej powtarzalności "kierunkowej", a więc takiej, kiedy chodzi o powtarzalność inwestycji głównej o charakterze wyraźnie dominującym czy przeważającym, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Tym bardziej, że z akt sprawy wynika, że inwestor nie zamierza burzyć istniejącego już budynku mieszkalnego wielorodzinnego, aby w to miejsce wznieść inny obiekt budowlany, choćby o zbliżonym charakterze, a dopiero wówczas byłyby potrzebne nowe warunki zabudowy. Jeżeli tak, to powtórne pytanie skierowane przez inwestora o to, czy już zrealizowana inwestycja jest zgodna z prawem, w szczególności z porządkiem przestrzennym obowiązującym na tym obszarze, przestaje być zasadne. Kwestia ta w odniesieniu do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, została już przesądzona, co rodzi ten skutek, iż organy rozpoznające kolejny wniosek inwestora nie są zwolnione od konieczności respektowania ustaleń wynikających z ostatecznej decyzji z dnia [...]. Oznacza to zatem, że ich podstawowym obowiązkiem poprzedzającym wydanie decyzji była ocena, czy w tej sytuacji nie wystąpi stan naruszenia powagi rzeczy osądzonej (res iudicata).

Jednocześnie w ocenie Sądu kwestią odrębną pozostaje ocena zgodności zamierzonej inwestycji uzupełniającej (budynek gospodarczy) z obowiązującym na wnioskowanym terenie porządkiem przestrzennym. W tej mierze właściwe organy na wniosek inwestora będą zobowiązane do rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy, oczywiście z uwzględnieniem zabudowy sąsiedniej. Obowiązku tego nie można oczywiście utożsamiać - jak to zdaje się czynić Kolegium, powołując się na nieprecyzyjnie zinterpretowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Łd 1100/13) z nakazem traktowania istniejącego już budynku mieszkalnego i zamierzonego do realizacji budynku gospodarczego jako jednej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanym wyroku wyraził jedynie pogląd o potrzebie objęcia terenu zabudowanego budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym stosowną analizą urbanistyczną.

Zdaniem Sądu, przyjęcie odmiennego poglądu od wyżej zaprezentowanego umożliwiałoby "dołączanie" na etapie warunków zabudowy kolejnych inwestycji uzupełniających, co mogłoby mieć negatywny wpływ na ład przestrzenny. Skutkowałoby nadto koniecznością powtórnego ustalania koniecznych wskaźników dla inwestycji zrealizowanej i nieobjętej zamiarem rozbiórki. Stwierdzone uchybienia dowodzą zatem zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 59 ust. 1 i art. 63 ust. 1 u.p.z.p.

W kontekście powyższych uwag Sąd pragnie nadto podkreślić, że na wspominane kwestie dotyczące wydania decyzji dla inwestycji, co do której zapadła już decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...], skarżąca zwracała uwagę już w odwołaniu, wskazując na konieczność wyjaśnienia, co jest przedmiotem wniosku inwestora i jakiej w istocie dotyczy inwestycji (rozbiórka istniejącego obiektu i wzniesienie nowego, rozbudowa, przebudowa, dokończenie "stanu surowego"). Niewątpliwie odniesienie się do tych zarzutów na etapie odwołania sprzyjałoby dokonaniu właściwej oceny i prawidłowemu rozważaniu wyżej podniesionych kwestii dotyczących tożsamości inwestycji. Tymczasem organ w większości przemilczał te zarzuty, nie dostrzegając konieczności właściwego odniesienia się do nich. Z całą przy tym pewnością za realizację tego obowiązku nie można uznać stanowiska zawartego w piśmie z dnia 4 sierpnia 2017 r., w którym organ I instancji, "odnosząc się do uwag zawartych w odwołaniu", wyjaśnia, że planowana inwestycja dotyczy budynku mieszkalnego (dokończenie budowy) oraz budowy budynku garażowo-gospodarczego (budowa od podstaw). Tego rodzaju ustalenia powinny bowiem znaleźć stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji zarówno wydanej przez organ I instancji, jak i utrzymanej w mocy przez Kolegium. W niej to bowiem powinno nastąpić jednoznaczne określenie przedmiotu inwestycji, tak aby strona postępowania, jak słusznie podnosi skarżąca, mogła ustalić w oparciu o treść decyzji, co jest zamierzeniem inwestora. Tego rodzaju uchybienia przesądzają zatem o zasadności podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., a przede wszystkim czynią zasadnym zarzut sporządzenia uzasadnienia decyzji z naruszeniem wymogów określonych w art.107 § 3 k.p.a.

Na kanwie powyższych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego - art. 59 ust. 1 i art. 63 ust. 1 u.p.z.p. i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu naruszenie to jest wynikiem ograniczenia się przez organy jedynie do wykładni gramatycznej powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem prawidłowa wykładnia tych przepisów wymagała odwołania się przy ich interpretacji także do reguł wykładni systemowej. Jednocześnie w sprawie doszło do zarzuconego przez skarżącą naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8 oraz 9 k.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec wagi stwierdzonych uchybień pozostałe zarzuty skargi – jako przedwczesne - w ocenie Sądu tracą na znaczeniu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku i prawidłowo rozstrzygnie kwestię dopuszczalności procedowania wniosku inwestora z dnia 7 listopada 2016 r., a następnie swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając obowiązek oceny zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji według stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

W kwestii kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205

§ 1 p.p.s.a.

a.tp.