Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 194/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 ust.2 pkt 2, art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi A.S. i M.S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta P. – decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) – umorzył w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie modyfikacji w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu S., gmina P., polegającej na zmianie oznaczenia użytku gruntowego, w zakresie działki ewidencyjnej nr 376/10, z terenów mieszkaniowych, oznaczonych symbolem B, na grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem Br-RV.

Po rozpatrzeniu odwołania A. i M.S. od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] r. ([...]) – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) – utrzymał w mocy zaskarżony akt.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji przypomniał, że pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r. (nr [...]) Starosta P. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany użytku gruntowego B (tereny mieszkaniowe) na Br-RV (grunty rolne zabudowane) w granicach wspomnianej wcześniej działki ewidencyjnej.

Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowania geodezyjnego (nr ewidencyjny materiału zasobu [...]), zawierającego wykaz zmian danych ewidencyjnych, sporządzony w dniu 6 marca 2014 r. Powołując się na art. 79 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ poinformował strony postępowania o terminie i miejscu przeprowadzenia oględzin opisanej nieruchomości.

Pismem z dnia 16 maja 2014 r. (nr [...]) Starosta P. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranymi dokumentami, uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie oraz złożenia ewentualnych pisemnych wyjaśnień, z czego skorzystała A.S. (23 maja 2014 r.), wnosząc przy tym o przesłanie e-mailem protokołu z oględzin.

Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Starosta P. odmówił wprowadzenia proponowanej zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, wskazując, że w kontekście unormowań rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, opisana nieruchomość nie spełnia kryteriów działki siedliskowej, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości zabudowy zagrodowej na tej nieruchomości.

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. strony wniosły o uchylenie tego aktu w całości z powodu naruszenia reguł proceduralnych. Podkreśliły przy tym, że organ odmówił wpisu w ewidencji gruntów, podczas gdy strona nie składała wniosku o dokonanie wpisu, a postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Ponadto decyzja zawiera oczywisty błąd w postaci twierdzenia, że działka nr 376/10 powstała w wyniku decyzji podziałowej Burmistrza Miasta i Gminy Ch..

Do pisma z dnia 14 lipca 2014 r. (nr [...]) Starosta P. dołączył dokumenty uzupełniające materiał dowodowy w sprawie oraz postanowienie z dnia [...] r. (nr [...]) prostujące oczywistą omyłkę pisarską w decyzji Starosty P. z dnia [...] r. (nr [...]).

Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym postępowaniu administracyjnym organ pierwszej instancji powinien orzec co do istoty sprawy, przeprowadzić postępowanie mające na celu analizę zasadności wprowadzenia proponowanej zmiany na podstawie znowelizowanych przepisów prawa, a także dokonać szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 2 października 2014 r. (nr [...]) Starosta P. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranymi dokumentami, uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie oraz złożenia ewentualnych pisemnych wyjaśnień, z czego w dniu 14 października 2014 r. A. i M.S. skorzystali, wnosząc dodatkowo o sporządzenie kopii materiału dowodowego z akt sprawy.

Starosta P. decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) umorzył w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, dotyczącej spornej działki. Organ stwierdził, że działka nr 376/10 nie może być uznana za zajętą pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej i nie stanowi zorganizowanej całości gospodarczej z pozostałymi działkami jako gospodarstwo rolne. Zauważył ponadto, że zobowiązania stron w zakresie płacenia podatku rolnego oraz ubezpieczenie w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nie stanowią podstawy i nie wywołują skutków w postaci zmian użytków gruntowych w ewidencji gruntów i budynków.

W odwołaniu od decyzji Starosty P. z dnia [...] r. strony zarzuciły naruszenie reguł procedury administracyjnej oraz błędną ocenę stanu faktycznego. Zdaniem skarżących, organ pierwszej instancji:

1) błędnie ocenił, że przechowywane w wiacie owoce, warzywa, ziemniaki i pasza dla drobiu nie są związane z produkcją rolniczą;

2) oceniając, że produkcja zbóż, warzyw, owoców oraz hodowla drobiu służą zaspokajaniu potrzeb własnych, nie oparł się na żadnym materiale dowodowym;

3) naruszył art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie dopuścił wszystkiego, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Nie uwzględnił faktu, że na działce hodowane są króliki karmione masą zieloną otrzymaną z tejże działki i nie ocenił spraw na podstawie całokształtu materiału dowodowego;

4) nie uwzględnił rolniczego wykształcenia rolniczego strony oraz błędnie ocenił, że strona nie jest rolnikiem.

Odwołujący się podkreślili, że sporna nieruchomość jest działką siedliskową i spełnia kryteria użytku gruntowego – grunty rolne zabudowane – określone w załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Organ odwoławczy wywiódł, że w rozpatrywanej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm.) i ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 897) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2013 r. poz. 1551).

Według art. 7d ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków. Stosownie zaś do dyspozycji art. 20 ust. 1 tej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje m.in. informacje dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Zgodnie zaś z unormowaniem zawartym w art. 24 ust. 2a, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Stosownie do postanowień art. 24 ust. 2b wspomnianej ustawy, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2) w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach.

Według zaś art. 24 ust. 2c przywoływanej ustawy odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Organ odwoławczy powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2007 r. (II SA/Sz 870/07), w którym wywiedziono, że w przypadku stwierdzenia w postępowaniu – prowadzonym z urzędu na podstawie § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków – braku podstaw do wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym, organ powinien takie postępowanie umorzyć decyzją, a nie odmówić uwzględnienia żądania. Czynności aktualizacyjne mogą być wywoływane wnioskiem lub działaniem organu z urzędu (§ 46 ust. 1 rozporządzenia). Jeżeli zatem organ wszczął z urzędu postępowanie dotyczące ewentualnych zmian, to w przypadku stwierdzenia braku podstaw do wprowadzenia zmian takie postępowanie powinien umorzyć decyzją, a nie odmówić żądania, którego nie zgłoszono.

Ponadto § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nakłada na starostę obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

Stosownie do dyspozycji § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:

1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi,

2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych,

3) wyeliminowania danych błędnych.

Zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie takiej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (wyrok z dnia 16 kwietnia 2008 r., III SA/Kr 119/08) podkreślił, że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencje gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego, materiału źródłowego, mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. Organ prowadzący ewidencję jest zobowiązany ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny przyjęty do zasobu, jest wystarczającą podstawą do wprowadzenia zmian z uwag na ich przedmiot.

Zdaniem organu odwoławczego, podstawę zaliczania do poszczególnych użytków gruntowych stanowią przepisy § 67 i 68 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz załącznik nr 6 do tego rozporządzenia – Cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych.

Stosownie do pkt 1 ppkt 5 załącznika nr 6 tego rozporządzenia, do gruntów rolnych zabudowanych oznaczonych symbolem Br, zalicza się grunty objęte zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w szczególności:

1) zajęte pod budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, w szczególności spichlerze, przechowalnie owoców i warzyw, stodoły, budynki inwentarskie, budynki na sprzęt rolniczy;

2) zajęte pod budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego, z wyłączeniem gruntów zajętych pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujące na surowcach pochodzących spoza gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą te budynki;

3) zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, w szczególności: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, place składowe, place postojowe i manewrowe, śmietniki, składowiska odpadów itp., jeżeli tworzą z gruntami rolnymi i budynkami, o których mowa pkt 1 i 2, zorganizowaną całość gospodarczą;

4) położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1-3, lub bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty, kwietniki, warzywniki.

W przypadku gdy w granicach istniejącej działki siedliskowej znajdują się tylko budynki i urządzenia, o których mowa w pkt 3, to grunty zajęte pod te budynki zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli z projektu zagospodarowania działki lub terenu wynika, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą z innymi projektowanymi budynkami, przeznaczonymi do produkcji rolniczej, objętymi ważnym pozwoleniem na budowę.

Stosownie zaś do unormowania zawartego w punkcie 1 ppkt 12 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolem B, zalicza się grunty, niewchodzące w skład działek siedliskowych, o których mowa w lp. 5:

1) zajęte pod budynki zaliczone w PKOB do działu 11 – budynki mieszkalne;

2) zajęte pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt 1, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne;

3) położone między budynkami urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki.

Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny ustalono na podstawie dokumentów, a mianowicie:

1. Decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie S., gmina P. o nr geod 376/5 o powierzchni 0,9310 ha, zapisanej w KW [...], na działki:

- 376/8 o powierzchni 0,0807 ha,

- 376/9 o powierzchni 0,4015 ha,

- 376/10 o powierzchni 0,1216 ha,

- 376/11 o powierzchni 0,1035 ha,

- 376/12 o powierzchni 0,1021 ha,

- 376/13 o powierzchni 0,1216 ha.

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że projekt opracowano na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu S., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 16 września 1999 r. Nieruchomość, zgodnie z tym planem, znajduje się w jednostce terenowej stanowiącej tereny projektowanej zabudowy mieszkaniowej.

2. Uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 28 kwietnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. D.. z dnia [...] r., Nr [...], poz. [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., gdzie w rozdziale I "Ustalenia szczegółowe dla terenów w liniach rozgraniczających" w § 18 pkt 1 dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych na rysunku plan symbolami od MN-1 do MN-45 ustalono przeznaczenie podstawowe – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

3. Aktu notarialnego (repertorium A numer [...]) sporządzonego w dniu 30 listopada 2007 r. w Kancelarii Notarialnej w L., jako umowa darowizny na rzecz A.I.S. i M.M.S.. Przedmiotem darowizny jest m.in. niezabudowana działka gruntu nr 376/10 o powierzchni 0,1216 ha. W § 2 pkt 2 tego aktu wpisano między m.in., że "z okazanych do tego aktu wypisów z planu, wydanych przez Inspektora ds. Planowania i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Gminy P. z dnia 13 listopada 2007 roku znak: [...] i 23 listopada 2007 roku znak: [...] wynika, że na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., zatwierdzonego Uchwałą RM [...] z dnia 28 kwietnia 2005 r., działka numer 376/10 MN-5 położona jest na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej".

4. Wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 22 lutego 2008 r. (nr [...]) wydanego przez Burmistrza P., a informującego, że planowana inwestycja "budowa budynku jednorodzinnego wolno stojącego wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr 376110 położonej w S. (obręb S.) zlokalizowana jest w jednostce terenowej oznaczonej na rysunku planu określonymi liniami rozgraniczającymi oraz numerem i symbolem: MN-5 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej".

5. Decyzji Starosty P. z dnia [...] r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla A. i M.S. "budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kategoria obiektu 1) wraz z instalacjami wewnętrznymi (bez przyłączy, wewnętrznej instalacji zasilającej nn [niskiego napięcia] oraz zjazdu), położonego w S. na działce o numerze ewidencyjnym gruntu 376/10, jednostka ewidencyjna P. – Obszar Wiejski".

6. Wykazu zmian danych ewidencyjnych z dnia 5 lutego 2013 r. dla działki ewidencyjnej nr 376/10 położonej w obrębie 11 S., jednostka ewidencyjna 021604_5 P. – obszar wiejski, sporządzonego przez geodetę uprawnionego A.S., gdzie w stanie dotychczasowym wpisano: RV o powierzchni 0,1216 ha (powierzchnia wpisana błędnie – powinno być 0,1276 ha), w nowym zaś wpisano: B o powierzchni 0,1276 ha.

7. Wykazu zmian danych ewidencyjnych dla działki ewidencyjnej nr 376/10, położonej w obrębie 11 S., jednostka ewidencyjna: 021604_5 P. – obszar wiejski, sporządzonego przez geodetę uprawnionego A.S. w dniu 6 marca 2014 r., gdzie w stanie dotychczasowym wpisano: B o powierzchni 0,1276 ha, w nowym zaś pisano: Br-RV o pow. 0,1276 ha. Do tego wykazu dołączono "mapę uzupełniającą ewidencji gruntów" sporządzoną przez A.S..

8. Wypisu z rejestru gruntów obrębu 0011 S. dla jednostki rejestrowej G.483, sporządzonego według stanu na dzień 8 kwietnia 2014 r., w którym wpisano dla działki ewidencyjnej nr 376/10 o powierzchni ogólnej 0,1276 ha, użytek B o powierzchni 0,1276 ha.

9. Protokołu oględzin nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 376/10, położona w obrębie S. gminy P., sporządzonego w dni 28 kwietnia 2014 r. W protokole tym wpisano "zagospodarowanie działki zgodne ze stanem ujawnić na mapie zasadniczej: na działce posadowiony budynek mieszkalny z garażem, blaszana wiata, zagroda dla drobiu. W części działki warzywnik, pozostały obszar zajęty na dojście i dojazd z kostki oraz trawniki i zieleń ozdobną. Za domem placyk zabaw dla dzieci (zjeżdżalnia, huśtawki). Przy budynku klatka z królikami. Teren ogrodzony siatką, a od strony drogi ogrodzenie trwałe w budowie". W toku czynności wykonano dokumentację fotograficzną, którą dołączono do protokołu (11 zdjęć). Strony przedłożyły do protokołu oświadczenie z dnia 28 kwietnia 2014 r. wraz z załącznikami:

a) Planem zagospodarowania terenu dla działek nr 376/10, 376/13, położonych w obrębie S., gm. P., w związku z projektowanym budynkiem gospodarczym przeznaczonym na składowanie owoców, warzyw oraz zbóż,

b) Wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 22 lutego 2008 r. (nr [...]).

W oświadczeniu z dnia 28 kwietnia 2014 r. strony podniosły, że zaplanowały założenie gospodarstwa rolnego na terenie działki 376/10. W tym celu została zakupiona działka nr 493/3 (obr. J. gm. P.), która jest położona w obrębie 4 km od działki 376 w S.. Jednocześnie wyjaśniono, że "w celu składowania plonów został rozpoczęty proces projektu budynku położonego na działce 376/10, który będzie wykorzystywany do składowania owoców i warzyw z istniejącego sadu oraz ogrodu warzywnego, a także zbóż z zasiewu na działkach 376/13 i 493/3. Dokonane zasiewy, hodowla zwierząt oraz projektowany budynek gospodarczy stanowią zorganizowaną całość gospodarczą dla gospodarstwa rolnego. Stosowna zgoda na budowę budynku gospodarczego zostanie dołączona do oświadczenia po uzyskaniu z wydziału Administracji Budowlanej w P.".

10. Kopii wniosku stron, skierowanego do Starosty P. z dnia 25 kwietnia 2014 r. w sprawie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, związanego z budową budynku gospodarczego na działce nr 376/11.

11. Dwóch kopii zaświadczeń Burmistrza P. z dnia 12 maja 2014 r. (nr [...]), wydanych w celu przedłożenia w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w P. w sprawie ubezpieczenia społecznego.

12. Kopii pisma kierownika Placówki Terenowej w P. z dnia 19 maja ??? (nr [...]) z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego dotyczącego "zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego", wydanego dla M.S..

13. Pisma Burmistrza P. z dnia 2 lipca 2014 r. (nr [...]) dotyczącego informacji z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu miejscowości S., działki o numerze geodezyjnym 376/10 (obręb S.). W piśmie tym wskazano, że wymieniona działka zlokalizowana jest w jednostce terenowej o symbolu i funkcji MN-5:

- funkcja podstawowa: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna;

- funkcje uzupełniające:

a) usługi nieuciążliwe w lokalach użytkowych dobudowanych lub wbudowanych w partery budynków mieszkalnych;

b) sieci infrastruktury technicznej oraz związane z nimi urządzenia;

c) zieleń urządzona.

W piśmie tym Burmistrz P. wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości S. zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia 28 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Woj. D. Nr [...] z dnia [...] r., poz. [...]) nie dopuszcza lokalizowania na spornej działce zabudowy zagrodowej.

Z akt sprawy wynika, że na działce ewidencyjnej nr 376/10 znajduje się budynek mieszkalny, wzniesiony na podstawie decyzji Nr [...] Starosty P. z dnia [...] r. (znak [...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z decyzji tej nie wynika aby opisane grunty były objęte zabudową zagrodową w granicach działki siedliskowej.

Protokół oględzin terenowych (28 kwietnia 2014 r.) wskazuje, że na spornej działce znajduje się budynek mieszkalny z garażem, blaszana wiata, zagroda dla drobiu. Ponadto, na części działki jest warzywnik, a za domem plac zabaw dla dzieci (zjeżdżalnia, huśtawki). Cała działka ogrodzona siatką, a od strony drogi ogrodzenie trwałe w budowie.

Organ podkreślił, że rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie definiuje "działki siedliskowej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (wyrok z dnia 30 stycznia 2009 r., II SA/Lu 777/08) także stwierdził, że przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej działki siedliskowej ani siedliska. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1969 r. (III CZP 12/69, OSN 1970, nr 3, poz. 39), za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. W doktrynie przyjęło się, w ślad za orzecznictwem Sądu Najwyższego, że działka siedliskowa, to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą.

Według art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, działka siedliskowa jest gruntem rolnym, wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego, na którego gruntach zbudowane są budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ drugiej instancji stwierdził:

ad 1) Zarzut, że organ błędnie ocenił, iż przechowywane w wiacie owoce, warzywa, ziemniaki i pasza dla drobiu nie są związane z produkcją rolniczą należy uznać za nieuzasadnione. W ocenie organu przechowywanie w wiacie owoców, warzyw, ziemniaków oraz paszy dla drobiu nie są związane z produkcją rolniczą, a służą tylko do zaspokojenia potrzeb własnych właścicieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (wyrok z dnia 24 września 2014 r., III SA/Łd 637/14) wywiódł, że koszenie trawy trzy raz do roku i wykorzystywanie jej jako ściółki dla 25 kur hodowanych dla własnych potrzeb nie świadczy o prowadzeniu działalności rolniczej i nie może być podstawą do zmiany użytku.

ad 2) Zarzut, że organ oceniając, iż produkcja zbóż, warzyw, owoców oraz hodowla drobiu służą zaspokojeniu potrzeb własnych nie oparł się na żadnym materiale dowodowym, należy uznać za bezzasadny. Organ wykorzystał bowiem materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego. Fakt zasiania zboża na działkach sąsiednich oraz prowadzenie hodowli królików na działce nr 376/10 nie może być podstawą do żądanej zmiany użytku na tej działce.

ad 3) Zarzuty naruszenia art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego uznać należy za bezzasadne. Przepis art. 77 § 1 Kpa stanowi, że organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Według zaś z art. 80 Kpa, organ obowiązany jest do dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle powołanej regulacji, ocenie podlega każdy dowód z osobna oraz wszystkie dowody we wzajemnej ze sobą łączności, a na prawidłowość tej oceny wskazuje to, czy wyciągnięte przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie. Starosta P. dopełnił tego obowiązku, dokonał bowiem wnikliwej analizy zebranej dokumentacji oraz ocenił wszystkie dowody przedstawione przez stronę w toku postępowania administracyjnego.

ad 4) Zarzut, że organ nie uwzględnił, iż strona ma wykształcenie rolnicze oraz błędnie ocenił, że strona nie jest rolnikiem, również nie znajduje uzasadnienia, gdyż nie wskazują na to cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczeniu gruntów co poszczególnych użytków gruntowych, zawarte w załączniku nr 6 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ nie odniósł się do kwestii legitymowania się przez stronę wykształceniem rolniczym, gdyż okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie.

Organ zauważył przy tym, że informacja z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 19 maja 2014 r. (nr [...]), przedłożona przez strony postępowania w dniu 28 lipca 2014 r., nie jest podstawą, w myśl art. 23 i 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu.

W kontekście poczynionych wywodów organ odwoławczy stwierdził, że grunty objęte tym postępowaniem nie spełniają kryteriów określonych w definicji gruntów rolnych zabudowanych (pkt 1 ppkt 5 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków).

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że Starosta P. – prowadząc ponownie postępowanie – rozważył zasadność wprowadzenia proponowanej zmiany na podstawie znowelizowanych przepisów prawa, a także szczegółowo uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, zgodnie z zasadami Kpa, i nie znalazł podstaw do zmiany użytku na działce ewidencyjnej nr 376/10 położonej w obrębie S. gminy P., umarzając tym samym postępowanie wszczęte z urzędu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strony zarzuciły wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem:

1. art. 7, art. 8 Kpa – poprzez uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej;

2. art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa – poprzez nierozpoznanie całości materiału sprawy i pominięcie okoliczności, o których strony informowały podczas toczącego się postępowania;

3. § 67 i 68 w zw. z załącznikiem nr 5 do rozporządzenia MRRiB z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez jego błędne zastosowanie;

4. art. 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – poprzez jego niezastosowanie.

Skarżący wnieśli także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Strony zarzuciły organowi nieuwzględnienie unormowań definiujących nieruchomość rolną (art. 46 Kc) oraz gospodarstwo rolne (art. 55 Kc), powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (z dnia 4 października 2012 r., IV SA/Wa 1023/12), według którego podstawowym kryterium zaliczenia danego gruntu zabudowanego do kategorii gruntów rolnych zabudowanych jest ich przynależność do gospodarstwa rolnego. Przez "zabudowanie" należy rozumieć istnienie na gruncie budynków mieszkalnych, innych budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej oraz ogródków przydomowych, przy czym wszystkie te elementy mają służyć obsłudze i funkcjonowaniu gospodarstwa rolnego oraz jego mieszkańców. Ponieważ przepisy regulujące kwestię ewidencji gruntów i budynków nie zawierają definicji gospodarstwa rolnego, to w ocenie WSA w Warszawie racjonalne było posłużenie się przez organ właściwy w sprawach ewidencji gruntów legalną definicją wypracowaną na potrzeby prawa cywilnego. Kodeks cywilny jako podstawowy akt prawny z zakresu prawa cywilnego w wielu sytuacjach zostaje zaadoptowany na potrzeby prawa administracyjnego, jeżeli przepisy tego prawa nie stanowią zamiennie.

Organ nie uwzględnił również definicji zawartych w art. 2 ust. 1 i 2 z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym. Przemilczał także fakt, że skarżący są właścicielami działek nr 376/10 (obr. S.), nr 376/13 (obr. S.) oraz nr 493/3 (obr. J.) o łącznej powierzchni 1,1434 ha. Działki nr 376/13 i nr 493/3 (o łącznej powierzchni 1,0218 ha) stanowią użytki rolne, poddawane stałej uprawiane mechanicznej. Obecnie zasiane jest na nich zboże. Natomiast na działce nr 376/10 składowane są owoce, warzywa, zboża, plony rolne i pasze, którymi karmiony jest inwentarz żywy (drób, króliki). Wszystkie grunty są, zgodnie z definicją Kc, nieruchomościami rolnymi, na których powadzone jest gospodarstwo rolne w zakresie produkcji roślinnej oraz zwierzęcej, co stanowi zorganizowaną całość gospodarczą.

Skarżący osobiście prowadzą działalność rolniczą na obszarze przekraczającym 1 ha i są płatnikami podatku rolnego, co potwierdzają zaświadczenia Burmistrza P. nr [...] z dnia 12 maja 2014 r. Okoliczność ta została również przemilczana przez organ. Organ ten nie poczynił także żadnych ustaleń dotyczących funkcjonowania gospodarstwa rolniczego i nie wywiązał się należycie z powinności wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, uchybiając tym samym zasadzie orzekania na podstawie kompleksowo zebranego materiału dowodowego (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa). W uzasadnieniu decyzji nie odniósł także do argumentów stron przedstawionych w postępowaniu.

Organ drugiej instancji odrzucił dowód z dokumentu Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Rolników z dnia 19 maja 2014 r., twierdząc, że nie jest podstawą (według art. 23 i art. 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, oraz że nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu. Nie ocenił natomiast treści zawartej w informacji KRUS. Dokument ten stanowi kolejny dowód na prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym.

Organ odwoławczy zauważył, że pojęcie działki siedliskowej nie zostało zdefiniowane w żadnym akcie prawnym. Dlatego też – stosownie do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1969 r. (III CZP 12/69, OSN 1970, nr 3, poz. 3) – za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. W doktrynie przyjęło się (za orzecznictwem Sądu Najwyższego), że działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko).

Organ ten, powołując się na wspomniane definicje, nie rozważył istnienia gospodarstwa rolnego w postaci uprawianych gruntów rolnych, jak również miejsca zamieszkania skarżących. Prowadzenie w sposób zorganizowany gospodarstwa rolnego wiąże się z działalnością kierowaną i koordynowaną z jednego głównego miejsca zamieszkania, powiązanego funkcjonalnie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, obejmującego m.in. budynki gospodarcze, przechowywanie sprzętu rolniczego, płodów rolnych, a także chowem inwentarza. Skarżący zamieszkują budynek mieszkalny, położony na spornej działce. Na tej działce przechowują swoje plony, a także hodują inwentarz żywy. Jest to jedyne miejsce, z którego działalność rolnicza może być kierowana, gdyż sporna działka stanowi centrum życiowe skarżących.

Organ odwoławczy nie ocenił dowodu w postaci wniosku o przyjęcie zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do wykonywania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę (z dnia 25 kwietnia 2014 r.) oraz nie dopuścił dowodu w postaci uzupełnienia zgłoszenia z dnia 2 czerwca 2014 r.

Skarżący wnieśli (na podstawie art. 30 ustawy Prawo budowlane) o przyjęcie zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do budowy budynku gospodarczego na działce nr 376/10 położonej w S. (obiekt przeznaczony na cele gospodarcze, tj. przechowywanie owoców, warzyw, plonów, narzędzi ogrodniczych). Powołały na unormowania zawarte w § 3 ust. 3 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie, definiujące zabudowę zagrodową i budynek gospodarczy.

Organ przemilczał i nie dopuścił dowodu z zaświadczenia Starosty P. z dnia 2 czerwca 2014 r. (nr [...]). Nie wniósł również sprzeciwu do wykonywania robót budowlanych – budowy budynku gospodarczego do przechowywania owoców. warzyw, plonów, narzędzi ogrodniczych. Postępując w taki sposób naruszył art. 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 Kpa.

W ocenie organu odwoławczego przechowywanie w wiacie owoców, warzyw, ziemniaków oraz paszy dla drobiu nie jest związane z produkcją rolniczą tylko służy zaspokojeniu potrzeb własnych właścicieli. Organ nie oparł się na żadnym materiale dowodowym, jest to jedynie subiektywna ocena. Nie mógł również stwierdzić, czy zebrane plony będą sprzedawane czy wykorzystane do innych celów, a także ustalać jaka produkcja jest zaplanowana na lata kolejne. Niezaprzeczalnym jest fakt, że 4 tony zboża zebranego w 2014 r. nie zostało skonsumowane w gospodarstwie domowym. Okoliczność tę potwierdza przechowywanie zboża w wiacie na sporej działce, na co skarżący uzyskali zgodę administracji budowlanej.

Według załącznika nr 5 do rozporządzenia MRRiB z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte m.in. pod przechowalnie owoców warzyw i spichlerze. Przechowywanie owoców, warzyw, ziemniaków oraz paszy nie łączy się funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym, jest natomiast związane z prowadzonym gospodarstwem rolnym, gdyż zabezpiecza jego potrzeby. Rozporządzenie nie wskazuje celu wykorzystywania plonów rolnych, stanowi natomiast, że plony powinny być przechowywane na gruntach zakwalifikowanych jako rolne zabudowane. Warunek ten został spełniony na spornej działce.

Powołany w decyzji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 września 2014 r. (III SA/Łd 637/14) nie wiąże się z rozpatrywaną sprawą. Nie można porównać koszenia trawy trzy razy do roku kosiarką spalinową, jako zabiegu pielęgnacyjnego, i wykorzystywania pobranych pożytków, jako ściółki dla 25 kur na obszarze 0,3394 ha, z mechaniczną uprawą zbóż na obszarze przekraczającym 1 ha. W wyroku tym stwierdzono również, że "aby prowadzić produkcję rolniczą na konkretnym gruncie, teren ten musi posiadać określony areał, tak aby prowadzenie takiej produkcji było racjonalne i opłacalne".

Skarżący prowadzą uprawę mechaniczną na obszarze przekraczającym 1 ha, co odpowiada definicji gospodarstwa rolnego. Przechowywanie plonów w wiacie zaspakaja potrzeby gospodarstwa rolnego. Stwierdzenie organu odwoławczego, że "fakt zasiania zboża na działkach sąsiednich nie może być podstawą pożądanej zmiany użytków na działce" jest oceną, z którą skarżący nie mogą się zgodzić. Areał upraw 1,0218 ha wskazuje, że takiego obszaru nie można zaliczyć do ogródka przydomowego.

Skoro organ nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących funkcjonowania gospodarstwa rolnego, to w jaki sposób mógł stwierdzić, że przechowywanie w wiacie owoców, warzyw, ziemniaków oraz paszy i plonów nie służy produkcji rolniczej.

W ocenie stron organ błędnie ustalił, że grunty skarżących nie spełniają kryteriów ujętych w definicji gruntów rolnych zabudowanych, o których mowa w pkt 1 ppkt 5 załącznika nr 6 do rozporządzenia. Załącznik ten nie określa cech decydujących o zaliczaniu gruntów do użytków gruntowych. Cechy gruntów i inne przesłanki pozwalające zaliczyć grunty do poszczególnych użytków gruntowych definiuje załącznik nr 5 do rozporządzenia.

Organ odwoławczy – stwierdzając, że przechowywanie owoców warzyw, ziemniaków oraz paszy dla drobiu nie jest związane z produkcja rolną – skupił się na celu wykorzystywania plonów rolnych, wykraczając przy tym poza swoje kompetencje.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r. (I OSK 275/12) stwierdził, że organem kompetentnym do określenia kategorii budynku w świetle przepisów prawa budowlanego jest organ administracji budowlanej, który wypowiada się w sprawie funkcji budynku w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego lub w drodze decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku. Organ administracji budowlanej tworzy stan prawny określający funkcję (kategorię) budynku, co następnie powinno znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez organy geodezji i kartografii. Organy ewidencji nie są kompetentne do zmiany wpisów ewidencyjnych w zakresie kategorii budynków bez uprzednich rozstrzygnięć organów administracji budowlanej.

Skarżący podnieśli, że na budowę budynku w granicach zabudowy zagrodowej organ administracji budowlanej nie wniósł sprzeciwu (zaświadczenie Starosty P. nr [...] z dnia 2 czerwca 2014 r., którego organ odwoławczy nie włączył do dokumentów stanowiących podstawę oceny stanu faktycznego sprawy).

Dopuszczając dowód z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] z dnia 22 lutego 2008 r., Burmistrz P. poinformował, że planowana inwestycja budynku jednorodzinnego wolno stojącego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr 376/10, położonej w S., zlokalizowana jest w jednostce terenowej oznaczonej na rysunku planu określonymi liniami rozgraniczającymi oraz numerem i symbolem MN-5 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przemilczał jednak unormowanie zawarte w § 11 pkt 1, według którego w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ustala się dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej oznaczonych na rysunku planu symbolem MN. Skarżący wielokrotnie wskazywali na przywołane uregulowanie, a więc związane z tym przedsięwzięcie założenia gospodarstwa rolnego odbyło się w dobrej wierze. Nieuwzględnienie i przemilczenie tego unormowania jest dla skarżących krzywdzące.

Nie została oceniona również zabudowa działek sąsiednich. Działka nr 376/10 położona jest w kompleksie działek, na których prowadzone są również gospodarstwa rolne, a grunty te sklasyfikowano jako grunty rolne zabudowane.

Strony powołały się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Opolu (z 23 grudnia 2013 r. (II SA/Op 349/13). W sprawie tej skarżący konsekwentnie wskazywali, że działka wchodzi w skład ich gospodarstwa rolnego o powierzchni ponad 1 ha. Pomimo ciągłego powoływania się na tę okoliczność organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego, ani też nie wezwały skarżących do uzupełnienia, sprecyzowania bądź udowodnienia tego twierdzenia. Nie zaprzeczyły, ani nie ustaliły, czy skarżący prowadzą gospodarstwo rolne w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (wyrok z dnia 10 sierpnia 20 sierpnia 2010 r., II SA/Bk 406/10), stwierdzając, że obowiązkiem organów jest ustalenie czy gospodarstwo i działka to całość w sensie funkcjonalnym, a w konsekwencji czy działka jest gruntem rolnym zabudowanym. Pierwszorzędne jest zatem ustalenie czy pomiędzy gruntem a prowadzonym gospodarstwem istnieje związek funkcjonalny.

Skarżący wielokrotnie wskazywali na związek funkcjonalny łączący sporną działkę z gospodarstwem rolnym, organ zaś konsekwentnie pomijał milczeniem istnienie gospodarstwa rolnego prowadzonego przez skarżących.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy – ustosunkowawszy się do zarzutów stron – wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw prawnych do wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia ze zbioru legalnych aktów administracji publicznej.

Dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych, wypowiedzi stron w pismach procesowych oraz rozstrzygnięcia wydane przez organy administracji publicznej wskazują, że rozpoznawana sprawa została objęta zakresem przedmiotowym i podmiotowym ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (w wersji obowiązującej przed ogłoszeniem tekstu jednolitego w Dz. U. z 2015 r. poz. 250).

W katalogu unormowań tego aktu znalazły się także sprawy ewidencji gruntów i budynków (art. 1 pkt 4). Przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się tu bowiem system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami (art. 2 pkt 8). Tak zdefiniowany system zawiera przede wszystkim informacje dotyczące: 1) gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej (art. 20 ust. 1).

Ustawodawca powierzył starostom (art. 7d w zw. z art. 22 ust. 1) m.in. prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (przez który rozumie się powiatową część państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzoną przez starostów i prezydentów miast na prawach powiatu przy pomocy geodetów powiatowych), w tym prowadzenie dla obszaru powiatu:

- ewidencji gruntów i budynków;

- geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu:

- gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają m.in. z materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c).

Odnosząc przywołane unormowania ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne do ustaleń poczynionych w rozpoznawanej sprawie, należy najpierw zauważyć, że Starosta P. prawidłowo wszczął postępowanie administracyjne z urzędu. Jeżeli bowiem do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przyjęto w dniu 14 marca 2014 r. –sporządzone w dniu 6 marca 2014 r. przez uprawnionego geodetę mgr inż. A.S., współwłaścicielkę spornej nieruchomości – opracowanie geodezyjne (nr ewidencyjny materiału zasobu [...]), zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych dla działki ewidencyjnej nr 376/10, położonej w obrębie 11 S., jednostka ewidencyjna: 021604_5 P. – obszar wiejski, polegających na tym, że w miejsce dotychczasowego przeznaczenia działki oznaczonego symbolem B-B (o pow. 0,1276 ha), wpisano nowe symbole – Br-R-V (o pow. 0,1276 ha), dołączając (przygotowaną przez A.S.) mapę uzupełniającą ewidencję gruntów – przeto obowiązkiem tego organu stała się weryfikacja zgłoszonych zmian w kontekście dotychczasowego stanu ewidencji gruntów i budynków.

W judykaturze trafnie zaakcentowano, że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencje gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego, materiału źródłowego, mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. Organ prowadzący ewidencję jest bowiem zobowiązany ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny przyjęty do zasobu, jest wystarczającą podstawą do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 kwietnia 2008 r., III SA/Kr 119/08).

W ocenie

Sądu rozpoznającego sprawę A. i M.S., ani zarzuty podniesione w odwołaniu od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, ani sformułowane w skardze, nie mogą podważyć stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym oraz dokonanej przez organy oceny okoliczności faktycznych w kontekście przywołanych wcześniej unormowań z zakresu geodezji i kartografii.

Organy niewadliwie ustaliły, że dokonane w opracowaniu geodezyjnym z dnia 6 września 2014 r. (sporządzonym przez uprawnionego geodetę mgr inż. A.S., będącą jednocześnie współwłaścicielką spornej nieruchomości i stroną postępowania administracyjnego i sądowego) przekształcenie działki nr 376/10 (o pow. 0,1276) z kategorii B-B (budownictwo mieszkaniowe) na Br-R-V (grunty rolne zabudowane) nie znalazło odzwierciedlenia w dokumentacji zebranej zarówno przez organy, jak i przedstawionej przez strony postępowania. Wpisanie zmiany dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków (z B-B na Br-R-V) wymaga uprzedniego wskazania zdarzeń prawnych modyfikujących funkcje gruntów. Dopiero wtedy uprawniony geodeta mógłby w opracowaniu geodezyjnym wskazać na nowe przeznaczenie gruntów.

Wbrew zapatrywaniu skarżących, nie można organom administracji geodezyjnej skutecznie zarzucić błędną ocenę miejscowego planu zagospodarowania terenu, skoro akt prawa miejscowego (uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S.; Dz. Urz. Woj. D.. z dnia [...] r., Nr [...], poz. [...]) przypisuje obszarowi położenia spornej działki (§ 18 pkt 1 uchwały) charakter terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych na rysunku plan symbolami od MN-1 do MN-45, z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na takiej też podstawie skarżący uzyskali decyzję Starosty P. z dnia [...] r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (działka nr 376/10).

Także w umowie z dnia 30 listopada 2007 r. (akt notarialny repertorium A numer [...]) darowana skarżącym działka nr 376/10 została opisana jako niezabudowana, położona na trenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN-5, co potwierdzały – wydane przez Inspektora ds. Planowania i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Gminy P. z dnia 13 listopada 2007 r. ([...]) i z dnia 23 listopada 2007 r. ([...]) – wypisy z planu zagospodarowania przestrzennego.

Takie właśnie przeznaczenie spornej działki potwierdza również, wydany w dniu 22 lutego 2008 r. (nr [...]) przez Burmistrza P., wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazujący niedwuznacznie, że planowana przez strony budowa budynku jednorodzinnego wolno stojącego wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr 376110 położonej w S. (obręb S.), jest zlokalizowana w jednostce terenowej oznaczonej na rysunku planu symbolem MN-5, co oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W piśmie Burmistrza P. z dnia 2 lipca 2014 r. (nr [...]) zawarto informację pochodzącą z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dotyczącą obrębu miejscowości S., dz. nr 376/10 (obręb S.), według którego sporna działka jest położona w jednostce terenowej o symbolu i funkcji MN-5, przy czym wymieniony akt prawa miejscowego nie dopuszcza lokalizowania na tej działce zabudowy zagrodowej.

Organy niewadliwie oceniły oświadczenie stron z dnia 28 kwietnia 2014 r., w którym poinformowały o zaplanowanym założeniu gospodarstwa rolnego na obszarze dz. nr 376/10, i w tym celu zakupiły dz. nr 493/3 (obr. J. gm. P.), położoną w obrębie 4 km od dz. nr 376/10 w S.. Sam bowiem zamiar utworzenia i prowadzenia gospodarstwa rolnego, czy też faktyczne przystąpienie do rolniczej eksploatacji gruntu przeznaczonego pod budowę jednorodzinnych domów mieszkalnych, nie może stanowić podstawy do opracowania geodezyjnego, przekształcającego funkcje nieruchomości, a tym bardziej do naniesienia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Powoływanie się skarżących na fakt zasiania zboża na działkach sąsiednich względem spornej nieruchomości oraz prowadzenie na niej (dz. nr 376/10) hodowli królików nie prowadzi do automatycznego przekształcenia działki przeznaczonej pod budowę jednorodzinnych domów mieszkalnych na działkę rolną, a więc nie może być dostateczną podstawą do żądanej przez strony zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków co do charakteru spornej działki i jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Nie można wreszcie nie zauważyć, że – inaczej niż sugerują skarżący – organy nie kwestionowały znanego im faktu legitymowania się przez stronę wykształceniem rolniczym oraz informacji z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 19 maja 2014 r. (nr [...]) o ubezpieczeniu społecznym i zdrowotnym, lecz niewadliwie oceniły te okoliczności¸ uznając je za niebędące – według art. 23 i 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – podstawą do aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a więc niemające zastosowania także w rozpoznawanej sprawie. Podobną uwagą należy opatrzyć argument skarżących o płatności przez nich podatku rolnego, wszak fakt ten nie czyni ze wszystkich nieruchomości stron działek rolnych.

Błędny też wniosek wyprowadziły strony z unormowania zawartego w § 11 pkt 1 aktu uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi S., twierdząc że przepis ten – w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu – odnosi się do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej oznaczonych na rysunku planu symbolem MN. Tymczasem uregulowanie to nie formułuje takiej dyspozycji, pojawia się ona natomiast w § 11 pkt 2 uchwały dotyczącym terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem budowy zagrodowej oznaczonych na rysunku planu symbolem MN/RM. Nietrudno przy tym nie zauważyć, że przepis ten nie ma zastosowania w rozpoznawanym przypadku, albowiem sporna działka leży w obszarze MN, nie zaś MN/RM.

Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego w skardze naruszenia w postępowaniu administracyjnym zasad proceduralnych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy zebrały należycie materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa), oceniły go bez naruszenia reguł poprawnego rozumowania (art. 80 Kpa), co znalazło wyraz w części faktycznej i prawnej uzasadnień decyzji obu instancji (art. 107 § 3 Kpa).

Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.

.