Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 372/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 12b ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2015 r. sygn. akt III SAB/Kr 46/15 w sprawie ze skargi Biura Geodezyjnego [...] Spółka Cywilna W. B. oraz E. J.-F. z siedzibą w A. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie wniosku dotyczącego opatrzenia urzędowymi pieczęciami - klauzulami dokumentów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Starosty W. na rzecz W. B. oraz E. J.-F. solidarnie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 października 2015 r., III SAB/Kr 46/15: I. stwierdził bezczynność Starosty W. w przedmiocie wniosku dotyczącego opatrzenia urzędowymi pieczęciami – klauzulami dokumentów; II. określił, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; III. zobowiązał Starostę W. do opatrzenia dokumentów przeznaczonych dla podmiotu na rzecz którego zrealizowano prace geodezyjne odpowiednimi klauzulami urzędowymi – w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; IV. zasądził od Starosty W. na rzecz strony skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że badania zasadności skargi na bezczynność organu sąd dokonuje według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu orzekania. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania określonej czynności w sprawie.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.).

Organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m. in. art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Z kolei stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2008 r., IV SAB/Wa 109/07).

W rozpoznawanej sprawie Starosta W. nie wywiązał się z ustawowego obowiązku wynikającego z art. 12b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.). W dacie kiedy skarżąca spółka złożyła pisemne zawiadomienie o zakończeniu prac geodezyjnych i przekazała 3 lutego 2015 r. operat techniczny z wykonania inwentaryzacji powykonawczej budynku wraz z przyłączami obowiązywały znowelizowane przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego. Nowelizacja ustawy ta była konsekwencją orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 2013 r., K 30/12, zgodnie z którym przepis upoważnienia ustawowego dotyczy określenia opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgodnieniem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielenie informacji, a także za wykonanie wyrysów i wypisów operatu ewidencyjnego, traci moc z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku, tj. z dniem 12 lipca 2014 r.

Zgodnie ze znowelizowanym art. 12 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych zgłasza je przed ich rozpoczęciem właściwemu staroście. Organ, który otrzymał zgłoszenie prac geodezyjnych lub prac kartograficznych w terminie 10 dni roboczych uzgadnia z wykonawcą listę materiałów zasobu niezbędnych lub przydatnych do wykonania zgłoszonych prac i udostępnia ich kopie za opłatą, o której mowa w art. 40a ust. 1 cyt. ustawy. Wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych, zgodnie z art. 12b ust. 1, o zakończeniu tych prac zawiadamia organ służby geodezyjnej i kartograficznej, do której zostały przekazane zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Wynik weryfikacji utrwala się w protokole – art. 12b ust. 3 ustawy. Natomiast pozytywny wynik weryfikacji stanowi podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego – art. 12b ust. 4 ustawy. Skutki przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego określa art. 12b ust. 5 ustawy. Zgodnie z nim przyjęcie zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego właściwy organ służby geodezyjnej i kartograficznej potwierdza wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych realizuje te prace, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy. Cyt. art. 12b ust. 5 ustawy stwarza po stronie organu administracji obowiązek opatrzenia dokumentów przyjętych do zasobu geodezyjnego, po pierwsze – wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a po drugie opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych realizuje te prace stosownymi klauzulami urzędowymi. Skoro art. 12b ust. 5 p.g.ik. nie określił terminu do opatrzenia dokumentacji klauzulami urzędowymi należy przyjąć, że czynność taką należy wykonać niezwłocznie po pozytywnej weryfikacji materiałów geodezyjnych i kartograficznych oraz po ich przyjęciu do zasobu.

W przedmiotowej sprawie po dokonaniu pozytywnej weryfikacji 12 marca 2015 r. operat został wpisany i włączony do zasobu z numerem identyfikatora ewidencyjnego [...]. Starosta W. nie wywiązał się jednak z obowiązku opatrzenia dokumentów przeznaczonych dla podmiotu odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w art. 40 ust. 8 ustawy i jest oczywistą konsekwencją pozytywnego wyniku weryfikacji i przyjęcia zbiorów danych do państwowego zasobu geodezyjnego. Ustawodawca nie uzależnił dokonania takiej czynności od uiszczenia jakichkolwiek opłat. Co do zasady, korzystanie z materiałów zasobu jest odpłatne, lecz nie dotyczy to sytuacji, o której mowa w art. 12b ust. 5, który mówi o przyjęciu dokumentów do zasobu, a nie ich udostępnianiu czy uwierzytelnianiu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Starosta W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 12b ust. 5 p.g.ik., (w brzmieniu sprzed 1 lipca 2015 r.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązkiem organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, który przyjął zbiór danych lub inny materiał do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego było opatrzenie dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi z urzędu, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu;

b) § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (Dz. U. poz. 914), zwanego dalej rozporządzeniem przez jego niezastosowanie w sprawie;

c) § 2 ust. 2 rozporządzenia przez jego niezastosowanie w sprawie,

d) § 4 ust. 1 rozporządzenia przez jego niezastosowanie w sprawie; a także naruszenie przepisów postępowania, tj.:

e) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność, podczas gdy podlegała ona oddaleniu oraz przez nałożenie na organ obowiązku, który nie może zostać wykonany bez współdziałania skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zasadniczy błąd, jaki legł u podstaw wydania zaskarżonego wyroku polega na przyjęciu, że istnieją dwa odrębne "tryby" opatrywania dokumentów klauzulami uwierzytelniania – jeden tryb, w którym organ opatruje dokumenty przeznaczone dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych realizował te prace – tryb, w którym organ działa z urzędu, nie pobierając jednocześnie opłat, oraz inny, odrębny tryb, w którym organ działa w tym samym zakresie jednak na wniosek, pobierając opłaty za dokonanie takich czynności. Sąd przyjął, że Starosta W. pozostaje w bezczynności, ponieważ nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 12b ust. 5 p.g.ik. – nie opatrzył "z urzędu" stosownymi klauzulami dokumentów przeznaczonych dla klienta skarżącego. Błąd w rozumowaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest po części usprawiedliwiony redakcją art. 12b ust. 5 p.g.ik. (sprzed 1 lipca 2015 r.), który odczytywany literalnie mógł sugerować, że organ przyjmując zbiór danych lub inny materiał do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokonuje z urzędu opatrzenia dokumentów przeznaczonych dla klienta wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych odpowiednimi klauzulami urzędowymi. Jednakże analiza innych przepisów p.g.ik. oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, w szczególności zaś rozporządzenia w sprawie uwierzytelniania, pozwala właściwie zrekonstruować normę stanowioną przedmiotowym przepisem.

Ustalanie znaczenia prawnego normy stanowionej art. 12 b ust. 5 p.g.ik., także przed 1 lipca 2015 r., powinno następować w kontekście całokształtu regulacji przyjmowania materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, opatrywania klauzulami (uwierzytelniania) dokumentów wynikowych oraz pobierania opłat z tego tytułu jak również możliwego do ustalenia celu tej regulacji. W orzecznictwie, jak i w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że w procesie wykładni prawa nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej konkretnego przepisu. Sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, może okazać się wątpliwy, gdy skonfrontować go z innymi przepisami lub gdy uwzględni się cel regulacji prawnej. Wykładając przepis prawa należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych aktach prawnych (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tylko realizacja tej wykładni prawa (argumentum a rubrica), gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej normy lub instytucji z przepisów prawa – por. uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2011 r., (II FPS 8/10) oraz z 2 kwietnia 2012 r. (II FPS 3/11). W sprawie zachodzi konieczność dokonania wykładni art. 12b ust. 5 p.g.ik. wedle argumentum a rubrica. Przepis ten, w brzmieniu sprzed 1 lipca 2015 r., przewidywał opatrzenie przez organ dokumentów przeznaczonych dla klienta wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8, a więc w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. poz. 1183), zwanym dalej rozporządzeniem w sprawie zasobu. Rozporządzenie to określa, między innymi, "wzory klauzul umieszczanych na materiałach gromadzonych w zasobie i udostępnianych z zasobu" (§ 1 pkt 4; § 21 ust. 1-3).

Dokumentem, którego opatrzenia "z urzędu" odpowiednią klauzulą oczekiwał skarżący był projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, o jakim mowa w art. 15 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz.469, ze zm.). Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) w § 75 ust. 1 kwalifikuje mapę, o jakiej mowa w art. 15 ust. 3 pkt 2 ostatnio przywołanej ustawy do kategorii map do celów prawnych; mapa taka przeznaczona jest bowiem do wykorzystania w postępowaniu administracyjnym – w założeniu ma stanowić podstawę wydania decyzji ustalającej linię brzegu. "Dokumenty będące rezultatem geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz wysokościowych, a w szczególności mapy do celów prawnych, mapy do celów projektowych oraz mapy zawierające wyniki geodezyjnej inwentaryzacji obiektów budowlanych, których kopie są częścią składową operatów technicznych wpisanych do ewidencji materiałów zasobu, opatruje się klauzulą, której wzór określa załącznik nr 5 do rozporządzenia." (§ 21 ust. 3 rozporządzenia w sprawie zasobu). Rozporządzenie w sprawie uwierzytelniania nakazuje organom Służby Geodezyjnej i Kartograficznej opatrywać (uwierzytelniać) dokumenty opracowane przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych tymi samymi klauzulami – nakazuje opatrywać je odpowiednimi klauzulami, przez co należy rozumieć, że dokument powinien zostać uwierzytelniony poprzez opatrzenie go klauzulą odpowiednią dla tego dokumentu w rozumieniu przepisów rozporządzenia o zasobie. Stosownie bowiem do § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie uwierzytelniania "Dokumenty opracowane przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych podlegają uwierzytelnieniu poprzez opatrzenie tych dokumentów odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 p.g.ik. Dokument opatrzony, stosownie do przepisów rozporządzenia w sprawie uwierzytelniania odpowiednią klauzulą, o której mowa w rozporządzeniu o zasobie staje się dokumentem uwierzytelnionym. Aby prawidłowo zrekonstruować znaczenie prawne czynności uwierzytelnienia należy odwołać się do art. 40b ust. 1 pkt 3 p.g.ik. Podczas gdy przepisy rozporządzenia w sprawie uwierzytelniania regulują techniczno-prawne aspekty tej czynności, ostatnio przywołany przepis wskazuje na materialne znaczenie uwierzytelnienia dokumentu "3) uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust 1a oraz 1b, lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego". Materialnym sensem uwierzytelnienia jest więc urzędowe poświadczenie zgodności uwierzytelnianych dokumentów z danymi zgromadzonymi w rejestrach publicznych lub z dokumentacją przekazaną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Przepisy nie nakazują, ani nie dozwalają, wskazywać w treści klauzuli nanoszonej na dokument, czy została ona naniesiona "z urzędu", jako proste następstwo pozytywnej weryfikacji materiałów przez organ, czy też na wniosek. Dokument opatrzny klauzulą będzie funkcjonował w obrocie jako dokument uwierzytelniony. W istocie bowiem każde opatrzenie dokumentu wynikowego, przeznaczonego dla klienta wykonawcy jest uwierzytelnieniem tego dokumentu w rozumieniu p.g.ik. Tak też w obrocie, jako uwierzytelniona, funkcjonować będzie mapa opatrzona odpowiednią klauzulą. Tak uwierzytelniona mapa będzie mogła być wykorzystywana np. w postępowaniach administracyjnych.

Stosownie do art. 40b ust. 1 pkt 3 p.g.ik. uwierzytelnianie dokumentów podlega opłatom. Rozporządzenie w sprawie uwierzytelniania w § 2 ust. 2 stanowi, iż "Uwierzytelnienie dokumentów (...) następuje na wniosek złożony do właściwego organu, który przyjął do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentację zawierającą zbiory danych oraz dokumenty, o których mowa w art. 12a ust. 1 ustawy, zwaną dalej "dokumentacją geodezyjną", na podstawie której sporządzone zostały dokumenty przedstawiane do uwierzytelnienia." Uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że opatrzenie klauzulami dokumentów wynikowych przeznaczonych dla klienta wykonawcy jest prostą, automatyczną konsekwencją pozytywnej weryfikacji, skutkuje rozróżnieniem dwóch "trybów" opatrywania dokumentów klauzulami. Twierdzenie takie nie wytrzymuje jednak konfrontacji z regulacją § 4 rozporządzenia w sprawie uwierzytelniania: "§ 4. 1. W przypadku gdy wniosek o uwierzytelnienie dokumentów jest składany w związku z przekazaniem przez wykonawcę prac geodezyjnych lub prac kartograficznych dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, uwierzytelnienie dokumentów następuje z chwilą przyjęcia tej dokumentacji. 2. W przypadkach innych niż określony w ust. 1 uwierzytelnienie dokumentów następuje niezwłocznie po złożeniu wniosku o ich uwierzytelnienie, nie później jednak niż w terminie 7 dni". Powyższa regulacja jednoznacznie przesądza, że opatrzenie dokumentów dokonywane w związku "z przekazaniem przez wykonawcę prac geodezyjnych lub prac kartograficznych dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego" następuje w trybie rozporządzenia w sprawie uwierzytelniania – w jedynym trybie, w jakim może mieć miejsce uwierzytelnianie dokumentów geodezyjnych lub kartograficznych poprzez opatrzenie ich odpowiednimi klauzulami.

Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333) obowiązujące do 11 lipca 2014 r. (utraciły swą moc na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 2013 r., K 30/12), w odniesieniu do tych wykonawców przewidywały tylko jedną opłatę o charakterze ryczałtowym, pobieraną za "całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac, a także dokumentów stanowiących wynik prac przeznaczony dla zamawiającego bez względu na ich ilość" (pkt 9.1 załącznika Nr 1 do ostatnio przywołanego rozporządzenia). Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "poświadczenie dokumentów" odpowiada pojęciu "uwierzytelnienie dokumentów", użytemu w art. 40b ust. 1 pkt 3 p.g.ik. po ostatniej nowelizacji tej ustawy. Nowa regulacja opłat uwzględnia interesy wykonawców prac, ich klientów jak i interes publiczny reprezentowany przez organy prowadzące zasób. Odejście od opłaty ryczałtowej i pozostawienie swobodnej decyzji zainteresowanego zakresu korzystania z instytucji uwierzytelnienia a w konsekwencji – rozmiaru ciężaru ekonomicznego opłat z tego tytułu uwzględnia różnorodność indywidualnych potrzeb zainteresowanych, gwarantując jednocześnie dopływ środków na realizację zadań władzy publicznej, w tym związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jednym z najistotniejszych założeń ustawy zmieniającej było ustanowienie opłat w zgodzie z wymogami Konstytucji RP przy jednoczesnym zachowaniu na niezmienionym poziomie wpływów uzyskiwanych przez jednostki samorządu terytorialnego z tego tytułu. Jak wynika ze stanowiska Głównego Geodety Kraju z 14 kwietnia 2015 r., w przedmiocie inicjatywy ustawodawczej dotyczącej projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne łączna wysokość opłat, pobieranych obecnie od wykonawców prac geodezyjnych, za udostępnienie materiałów zasobu oraz za uwierzytelnienie dokumentów, opracowanych przez wykonawcę i przeznaczonych dla jego klienta, zbliżona jest do łącznej wysokości opłat pobieranych przed 12 lipca 2014 r. "na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Dotyczy to powiatów, w których prawidłowo pobierane są opłaty za uwierzytelnianie, a więc takich które nie stosują "trybu" opatrywania dokumentów klauzulami na podstawie art. 12b ust. 5 p.g.ik.

Wprowadzona ustawą zmieniającą nowa regulacja w zakresie opłat za czynności organów i za materiały geodezyjne i kartograficzne udostępniane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi spójną całość z pozostałymi przepisami p.g.ik. dodanymi lub zmienionymi na jej mocy oraz aktami wykonawczymi. Spójną regulację stanowią w szczególności art. 12a - 12d oraz 40b p.g.ik. i przepisy rozporządzenia w sprawie uwierzytelniania. Zamysł prawodawcy w tym zakresie w sposób jednoznaczny oddaje druk sejmowy nr 2364, który oprócz projektu ustawy zmieniającej obejmuje projekty wszystkich rozporządzeń przewidzianych do wydania na podstawie dodawanych/zmienianych nią przepisów.

Sąd meriti, przyjmując, że niezależnie od tego, czy został złożony wniosek o uwierzytelnienie, istnieje obowiązek organu opatrzenia odpowiednimi klauzulami dokumentów przeznaczonych dla klienta wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych pominął kwestię zakresu owego rzekomego obowiązku. Racjonalny ustawodawca nakładając obowiązek wskazuje zakres tego obowiązku (jego rozmiar). Takiego wskazania w art. 12b ust. 5 p.g.ik. jednak nie ma, co zestawione z innymi przytoczonymi powyżej i w dalszej części wywodu argumentami pozwala stwierdzić, że w istocie przepis ten nie nakłada na organ obowiązku działania "z urzędu" w zakresie opatrywania dokumentów klauzulami. Jak wyżej wspomniano rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego przewidywały jedną zryczałtowaną opłatę za "całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac, a także poświadczenie dokumentów stanowiących wynik prac przeznaczony dla zamawiającego, bez względu na ich ilość". Nie ulegało zatem wątpliwości, że organ przy przyjmowaniu materiałów do zasobu obowiązany był poświadczyć dokumenty przeznaczone dla zamawiającego w każdej ilości wskazanej przez wykonawcę prac. W każdym razie istniała norma prawna, która jakkolwiek nieprecyzyjnie, gdyż ad infinitum, jednak wyznaczała powinny zakres działania organu. Obecnie, poza przepisami rozporządzenia w sprawie uwierzytelniania, nie ma normy wyznaczającej zakres obowiązku organu przy uwierzytelnianiu, czy też, jak życzą sobie skarżący, uczestnik i jak uznaje Sąd merita – przy opatrywaniu dokumentów klauzulami "w trybie" art. 12b ust. 5 p.g.ik. Normy takiej nie sposób w żadnym razie wyprowadzić z art. 12b ust. 5 p.g.ik. Nie wiadomo zatem jakiej liczby egzemplarzy (oryginałów lub kopii) taki obowiązek organu miałby dotyczyć, na jakiej liczbie egzemplarzy dokumentów organ miałby nanieść klauzule. Czy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej miałby więc obowiązek uwierzytelnić każdą, dowolną ilość egzemplarzy (oryginałów lub kopii) dokumentów zgodnie z wolą wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych nie pobierając z tego tytułu opłaty? Dlaczego właśnie wykonawca miałby korzystać z przywileju "nieodpłatnego uwierzytelnienia"? Określony rozporządzeniem w sprawie uwierzytelniania wzór wniosku o uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych lub prac kartograficznych nie pozostawia natomiast żadnych wątpliwości co do zakresu obowiązku organu, który związany jest treścią wniosku. We wniosku należy bowiem wskazać liczbę egzemplarzy dokumentu do uwierzytelnienia (ostatnia kolumna tabeli z pkt II wzoru wniosku – załącznika do rozporządzenia w sprawie uwierzytelniania). Od liczby uwierzytelnianych dokumentów (ich kopii) zależy również bezpośrednio wysokość należności publicznoprawnej – opłaty za uwierzytelnienie. Wynika to jednoznacznie z regulacji p.g.ik. zawartej w tabeli nr 16 załącznika do p.g.ik. (lp. 3 i 4 tej tabeli).

Błąd w rozumowaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest po części usprawiedliwiony redakcją art. 12b ust. 5 p.g.i.k, które nie może jednak wpływać na ocenę prawną zaskarżonego wyroku. W art. 12b ust. 5 p.g.ik. w brzmieniu sprzed 1 lipca 2015 r. ustawodawca nie posłużył się niestety pojęciem "uwierzytelniania", co zapewne wykluczyłoby możliwość błędnej interpretacji tego przepisu. Jednak, jak zostało wyżej wywiedzione, opatrzenie odpowiednimi klauzulami dokumentów przeznaczonych dla klienta wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych, także dokonywane "w związku z przekazaniem przez wykonawcę prac geodezyjnych lub prac kartograficznych dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego" (§ 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie uwierzytelniania) jest niczym innymi jak uwierzytelnieniem dokumentów w rozumieniu przepisów p.g.ik., które następuje na wniosek i podlega opłacie. Powiązanie w art. 12b ust. 5 p.g.ik. czynności przyjmowania materiałów do zasobu i ich ewidencjonowania z uwierzytelnianiem dokumentów powinno być odczytywane w taki jedynie sposób, że opatrzone klauzulami mogą być wyłącznie takie dokumenty, które są zgodne z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b p.g.ik. lub z dokumentacją przekazaną zasobu. Przyjęcie zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego poprzedzone jest ich weryfikacją, dokonywaną zgodnie z art. 12b ust. 1-4 p.g.ik.; jedynie pozytywna weryfikacja jest podstawą przyjęcia do zasobu. Opatrzenie dokumentu klauzulą stanowi potwierdzenie przyjęcia danych objętych tym dokumentem do tego zasobu; dokument zawierający dane niezgodne z danymi zasobu nie może zostać uwierzytelniony.

Wspomniany brak precyzji w redakcji art. 12b ust. 5 p.g.ik., został już skorygowany. Zmiana ta dokonana została ustawą z 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. poz. 831), która weszła w życie 1 lipca 2015 r. Uzasadnienie tej nowelizacji, zawarte w druku sejmowym nr 3374 wskazuje jednoznacznie, że od chwili wprowadzenia art. 12b ust. 5 do p.g.ik. zamiarem ustawodawcy było ustanowienie jednego trybu, w którym dochodzi do naniesienia na dokumenty odpowiednich klauzul – trybu uwierzytelniania. "Propozycja przyjęcia nowego brzmienia art. 12b ust. 5 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne jest związana z potrzebą wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych wynikających z zastosowania w przepisach niespójnych ze sobą pojęć. Stąd też niezbędne jest takie zredagowanie art. 12b ust. 5, które doprowadzi do spójności z (treścią art. 12d ust. 2, art. 40b ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisami załącznika do ww. ustawy, zawartymi w Tabeli nr 16 w wierszach o lp. 3 i 4". Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 914) w § 2 ust. 1 i 2 określa, że uwierzytelnienie następuje poprzez opatrzenie dokumentów odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy, na wniosek złożony do właściwego organu. Tożsame pojęcie "uwierzytelniania" zastosowane zostało też w art. 40b ust. 1 pkt 3 ustawy oraz w przepisach zawartych w załączniku do ustawy – Tabeli nr 16 pn. "Udostępnianie materiałów zasobu niewymienionych w tabelach nr 1-15, uwierzytelnianie i udostępnianie do wglądu dokumentów oraz uzgadnianie usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu". Dla uniknięcia odmiennego odczytywania tożsamych pojęć, a tym samym wyeliminowania możliwych wątpliwości interpretacyjnych, a także w celu wyraźnego sformułowania możliwości dokonywania uwierzytelnienia na wniosek a nie z urzędu proponuje się, aby art. 12b ust. 5 przyjął brzmienie: "Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także uwierzytelnia dokumenty opracowane na podstawie wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilno-prawnych, jeżeli w sprawie tego uwierzytelnienia złożony został wniosek. Uwierzytelnienie polega na potwierdzeniu zgodności dokumentu z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b, lub z dokumentacją przekazaną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób i w trybie określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 12d ust. 2.". Powyższe potwierdza słuszność wywodu dotyczącego konieczności systemowego odczytywania znaczenia art. 12b ust. 5 p.g.ik. w jego historycznym brzmieniu. Obowiązujące od 1 lipca 2015 r., brzmienie art. 12b ust. 5 p.g.ik. nie pozostawia wątpliwości, że dotyczy on uwierzytelniania a uzasadnienie zmiany wskazuje jednoznacznie, że zamiarem ustawodawcy od chwili wprowadzenia art. 12b ust. 5 p.g.ik. było odniesienie jego regulacji do instytucji uwierzytelniania. Próba wywiedzenia na podstawie literalnego brzmienia art. 12b ust. 5 p.g.ik., iż przepis ten ustanawiał autonomiczny względem uwierzytelniania tryb opatrywania dokumentów klauzulami jest nieuzasadniona. Przyjęcie, że organ miał działać w tym zakresie "z urzędu" a w konsekwencji nie pobierać opłat zaprzecza racjonalności ustawodawcy a przy tym godzi w spójność systemu finansowania państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stanowisko w przedmiocie wykładni art. 12 ust. 5 p.g.ik. zbieżne z prezentowanym w niniejszej skardze wyraził NSA w wyroku z 28 sierpnia 2015 r., I OSK 785/15.

Wypada również zauważyć, że zaskarżony wyrok w zakresie a jakim zobowiązuje Starostę W. do opatrzenia dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego zrealizowano prace geodezyjne odpowiednimi klauzulami urzędowymi – w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku jest w istocie niewykonalny. W niniejszej sprawie nakazano organowi administracji publicznej opatrzenie, w określonym terminie, klauzulami urzędowymi dokumentów, które nie znajdują się w jego posiadaniu. Dokumenty, które mogłyby być przedmiotem uwierzytelnienia znajdują się z posiadaniu skarżącego, jego klienta, a być może innego jeszcze podmiotu. Organ nie może nanieść klauzul na dokumenty, których nie posiada; aby móc nanieść klauzule organ musiałby wejść w posiadanie tych dokumentów. Czy zatem organ miałby poszukiwać tych dokumentów? A jeśli tak to w jakiej ilości? Bez współdziałania podmiotów faktycznie dysponujących tymi dokumentami Starosta W. nie jest w stanie wykonać obowiązku nałożonego na niego zaskarżonym wyrokiem. Organ ten nie ma możliwości wytworzenia dokumentów, które miałby opatrzyć klauzulami. Brak możliwości samodzielnego zastosowania się przez adresata rozstrzygnięcia do jego treści potwierdza prawidłowość wyżej przedstawionego wywodu – potwierdza, że jedynym trybem, w jakim opatrywane być mogą klauzulami dokumenty przeznaczone dla klienta wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych jest tryb opisany w rozporządzeniu w sprawie uwierzytelniania. Przepisy przewidują przedłożenie dokumentów, o których uwierzytelnienie wnioski zainteresowany, właściwemu organowi jedynie przy wniosku o uwierzytelnienie. Dokumenty przeznaczone do uwierzytelnienia są przedkładane organowi przy wniosku o uwierzytelnienie w liczbie zgodnej z wolą wnioskodawcy, określonej w tym wniosku.

W rezultacie Starosta W. może być narażony na konsekwencje niewykonania zaskarżonego wyroku, w tym na sankcje przewidziane przepisami p.p.s.a., nie mając faktycznej możliwości wykonania tego wyroku. Już z tej przyczyny zaskarżony wyrok, jako niewykonalny kwalifikuje się do uchylenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podkreślono, że skoro ustawodawca w art. 12b ust. 5 ust. 5 p.g.ik., w brzmieniu obowiązującym do 1 lipca 2015 r. nie wskazał, jakoby przyjęcie opracowania do zasobu miało być potwierdzone przez uwierzytelnienie dokumentów, to nadinterpretacją jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, w którym uznaje się, że wydanie wykonawcy zgłaszającemu pracę dokumentów ze stosownymi klauzulami mogło nastąpić tylko i wyłącznie wskutek rozpoznania wniosku o uwierzytelnienie w trybie § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, podlegającego opłacie naliczonej na podstawie art. 40b ust. 1 pkt 3 p.g.ik.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne. Istotą w sprawie jest wykładnia art. 12b ust. 5 p.g.ik. w brzmieniu obowiązującym w dacie zawiadomienia przez skarżących Starosty W. o wykonaniu pracy geodezyjnej, zatem przed zmianą tego przepisu, dokonaną ustawą z 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 831), która weszła w życie 1 lipca 2015 r. Przed tą nowelizacją przepis ten stanowił, że przyjęcie zbioru danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdza wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8. Zatem wynikało z niego wyraźnie, że na przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych lub innych materiałów składały się dwie równoczesne, dokonywane z urzędu, czynności właściwego organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej – jedna to wpis do ewidencji, a druga opatrzenie dokumentów, przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego prace zostały wykonane, odpowiednimi klauzulami urzędowymi.

Przypomnieć należy, że przy interpretacji przepisów prawa pierwszeństwo ma wykładnia językowa. Jeżeli zaakceptowanie jej pozwala na zrozumienie przepisu należy się do niej ograniczyć bez konieczności sięgania do wykładni systemowej czy celowościowej. Tylko wówczas posłużenie się tymi wykładniami jest konieczne, jeżeli wykładnia gramatyczna prowadziłaby do wniosków absurdalnych, nie dających się zaakceptować, czy powodowałaby w rezultacie naruszenie prawa. Artykuł 12b ust. 5 p.g.ik., przed nowelizacją, był jasny i wyraźny. Jego interpretacja nie wymagała wykładni innej niż gramatyczna. Zastosowanie bowiem tej tylko wykładni nie prowadziło do sytuacji, która pociągałaby za sobą konieczność sięgania po pozostałe rodzaje wykładni.

Starosta W., przy interpretacji nie ograniczył się tylko do wykładni językowej, ale wyłożył ten przepis przez pryzmat przepisów aktu wykonawczego, wydanego na podstawie art. 12d ust. 2 p.g.ik. Do wykładni art. 12b ust. 5 zastosował bowiem § 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania (...). Taki zabieg interpretacyjny jest niedopuszczalny. Przepisów ustawy nie można bowiem wykładać przez pryzmat przepisów wykonawczych do niej. Ustawa jest aktem nadrzędnym, a akty wykonawcze, wydawane na podstawie delegacji ustawowej i służą wykonaniu ustawy. Odwrotnie natomiast jeśli wykładnia aktu wykonawczego budzi wątpliwości musi on być interpretowany po myśli ustawy, bowiem nie może pozostawać z nią w sprzeczności.

Z tego też powodu – że nie można ustalać treści przepisów ustawowych odwołując się do unormowań zawartych w przepisach aktów normatywnych, wykonawczych do ustawy – skład NSA orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 17 marca 2016 r., I OSK 2567/15, że od zasady uwierzytelnienia dokumentów i prac geodezyjnych z urzędu, istnieje wyjątek dotyczący uwierzytelniania dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych.

W sprawie nie było żadnych podstaw do sięgania do § 2 ww. rozporządzenia, ale do aktu wydanego na podstawie art. 40 ust. 8 p.g.ik., tj. rozporządzenia z 25 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które w załącznikach zawiera wzory klauzul, którymi zaopatruje się materiały wpisane do ewidencji materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Art. 12b ust. 5 mówiąc o odpowiednich klauzulach urzędowych, odsyła do przepisów wydanych na podstawie art. 40 ust. 8 p.g.ik.

Skład NSA, orzekający w niniejszej sprawie nie podziela również stanowiska wyrażonego w wyroku z 28 sierpnia 2015 r., I OSK 785/15, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jedynym trybem uwierzytelniania dokumentów jest uwierzytelnianie na wniosek. Jego zdaniem taką wykładnię art. 12b ust. 5 potwierdza nowelizacja tego przepisu (cyt. wyżej ustawa z 15 maja 2015 r.), która weszła w życie 1 lipca 2015 r. Obecne brzmienie tego przepisu potwierdza, że zamiarem ustawodawcy nigdy nie było uwierzytelnianie dokumentów z urzędu – podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku. Argumentacji tej nie można podzielić. Gdyby tak było, jak twierdzi NSA w cyt. wyroku, to nowelizacja omawianego przepisu byłaby zbędna. Wynika to jednoznacznie z reguł wykładni historycznej. Z art. 12b ust. 5 przed nowelizacją w żadnym razie nie wynikało, aby jedynym trybem uwierzytelniania dokumentów był tryb wnioskowy, a wprost przeciwnie, o czym już była mowa wyżej. Dopiero jego nowelizacja wprowadziła wyłom w zasadzie uwierzytelniania z urzędu.

Jest jeszcze trzeci powód, dla którego wykładnia art. 12b ust. 5 p.g.ik. zaproponowana w skardze kasacyjnej nie mogła zostać zaaprobowana. Przede wszystkim należy podnieść, że w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od samego początku jego istnienia, obowiązku obciążającego stronę nie można domniemywać, gdyż to godzi w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych powinien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym. Już pod rządem Konstytucji z 1952 r. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że "W prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją PRL zasada ogólna, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Organ administracji zatem, wydając decyzję, nie może ani nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa. Są to podstawowe zasady działania aparatu administracji państwowej w praworządnym państwie" – wyrok NSA z 17 listopada 1982 r., II SA 1474/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 107. Tymczasem Starosta W. wywodzi obowiązek uiszczania przez skarżących opłat administracyjnych w drodze reguł wykładni systemowej i celowościowej, wbrew wykładni literalnej interpretowanego przepisu ustawy, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym.

Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż Starosta W. pozostawał w bezczynności, nie opatrując dokumentów złożonych przez W. B. i E. J.-F. stosownymi klauzulami urzędowymi. Zgodzić się też należy, że bezczynność nie miała rażącego charakteru, bowiem u jej podstaw legł błąd w wykładni przepisów.

Na zakończenie niniejszych wywodów, Naczelny Sąd Administracyjny prostuje błędną ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że badania zasadności skargi na bezczynność organu sąd dokonuje według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu orzekania. W rzeczywistości, od daty wejścia życie nowelizacji p.p.s.a. wprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), tj. od 11 kwietnia 2011 r., kontrola ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skoro skargę do WSA w Krakowie wniesiono 4 maja 2015 r. (k. nr 2 akt sądowych), to stwierdzenie bezczynności Starosty W. nastąpiło właśnie na ten dzień. Oznacza to, że Starosta miał obowiązek zastosowania przepisów p.g.ik. obowiązujących w tej dacie, w znaczeniu nadanym im przez sąd administracyjny. Zatem, ocena prawna wyrażona w niniejszym wyroku jest wiążąca dla Starosty W., pomimo nowelizacji art. 12b ust. 5 p.g.ik. cyt. wyżej ustawą z 15 maja 2015 r. W rozważanym wypadku zachodzi bowiem konieczność bezwzględnego przestrzegania zasady ochrony praw nabytych i wiążącego się z nią wyboru reguły dalszego działania tego przepisu w kształcie obowiązującym do 1 lipca 2015 r. – por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z 12 marca 2001 r., OPS 14/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 101. Pozostawanie w bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie może bowiem prowadzić do wygaśnięcia uprawnienia strony istniejącego w dacie stwierdzenia naruszenia prawa w postaci bezczynności organu przez sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem, jeżeli nowa treść przepisu mającego zastosowanie w sprawie, na skutek nowelizacji z 15 maja 2015 r. jest zdecydowanie bardziej restrykcyjna.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.