Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1899/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 2 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 9
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2222/13 w sprawie ze skargi W. P. i D. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D. R. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2222/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi W. P. i D. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. P. pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Rozbudowa i nadbudowa budynku usługowego na mieszkalny wielorodzinny z garażami w parterze i poddaszem użytkowym oraz instalacjami wewnętrznymi: wodną, kanalizacyjną, gazową, centralnego ogrzewania, elektryczną, klimatyzacyjną, na działkach nr [...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta Krakowa przeniósł ww. decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. na nowych inwestorów D. R. i W. P.

Wnioskiem z dnia 13 grudnia 2012 r. K. A., A. R., S. M., P. P. oraz [...] sp. z o.o. w K. wystąpili do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], na podstawie art. 104 § 1, art. 107 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2010 r. Po przeanalizowaniu sprawy organ stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, a w szczególności nie została wydana z naruszeniem art. 33 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, § 14 ust. 1–3, § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto nie jest dotknięta innymi wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2013 r. wnieśli K. A., A. R., S. M., P. P. oraz [...] sp. z o.o. w K.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2013 r. i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do przyjęcia, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ nie narusza ustaleń decyzji Prezydent Miasta Krakowa z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy i nadbudowy budynku usługowego na cele mieszkalne z usługami, garażem w parterze oraz poddaszem użytkowym na działkach nr ew. [...],[...] oraz części działki nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] (oficyna) w K. w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji, wysokości, geometrii dachu, liczby miejsc postojowych, obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie prac budowlanych jak również uzgodnienia projektowanych rozwiązań architektoniczno-budowlanych i instalacyjnych z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor przedłożył "Ekspertyzę techniczną rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych" zawierającą rozwiązania zastępcze w związku z niezachowaniem odległości, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych oraz postanowienie Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...]; wyrażające zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w ww. opracowaniu. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego § 2 warunków technicznych i wskazania ekspertyzy technicznej nie mogą wyłączać stosowania art. 9 Prawa budowlanego, dotyczącego udzielania upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, która nie może zostać zastąpiona przez wykonanie odpowiedniej ekspertyzy technicznej. Oznacza, to że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę spornego zamierzenia inwestycyjnego zaprojektowanego w granicy z sąsiednimi działkami nr ew. [...] oraz [...], bez uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych, stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na rozbieżności między ekspertyzą a dokumentacją projektową w zakresie parametrów odporności ogniowej poszczególnych elementów budynku, tj. klatki schodowej i szybu windowego (zaprojektowanych przy granicy z działką nr ew. [...]), wg ekspertyzy obudowa klatki schodowej miała spełniać wymagania co najmniej REI 60, z projektu budowlanego zaś wynika, że ściany klatki schodowej i szybu windowego posiadają klasę odporności ogniowej REI 30. W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że projekt budowlany jest niezgodny ze wskazaniami "Ekspertyzy ...", mającymi rekompensować naruszenie § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych, a co za tym idzie projektowana inwestycja zaprojektowana została z naruszeniem minimalnej odległości 3 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. Dodatkowo podniósł, że "Ekspertyza" opracowana została w grudniu 2009 r., podczas gdy projekt budowlany przygotowany został w czerwcu 2009 r.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że wbrew § 6 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. Nr 121, poz. 1137 ze zm.) projekt zagospodarowania terenu nie został uzgodniony przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Co prawda ostemplowany został projekt zagospodarowania terenu znajdujący się na karcie 90, jednakże został on anulowany przez projektanta.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2010 r., obarczona jest także wadą rażącego naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych, ponieważ w elewacji zachodniej zaprojektowane zostały otwory okienne i drzwiowe w odległości mniejszej aniżeli 4,00 m (wynoszącej 3,88 m) od granicy sąsiedniej działki budowlanej nr ew. [...]. Również odległość otworów drzwiowych w elewacji wschodniej od granicy działki nr ew. [...] narusza § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych, gdyż wynosi 2,98 m. Stwierdził również, że w odniesieniu do spornego zamierzenia inwestycyjnego zastosowania nie znajdzie § 12 ust. 3 warunków technicznych, z uwagi na okoliczność, że projektowany budynek (w którym przewidziano 6 mieszkań) nie stanowi zabudowy jednorodzinnej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego za uzasadniony uznał także zarzut wydania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2010 r., z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 1 warunków technicznych, z uwagi na niezachowanie minimalnej szerokości drogi dojazdowej do spornej inwestycji, z uwagi na okoliczność, iż przejazd przez bramę w budynku znajdującym się na działce nr ew. [...], przez który zaprojektowana została komunikacja posiada szerokość ok. 2,4 m, podczas gdy minimalna szerokość wynosi 3,00 m.

Organ odwoławczy podzielił również zarzut odwołujących się wskazujący na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, z uwagi na zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę pomimo niezakwestionowania i jednocześnie niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], tj. złożenia oświadczenia o zapewnieniu dostawy wody i odprowadzenia ścieków oraz warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej i szczegółowego wyjaśnienia sposobu doprowadzenia mediów do planowanej inwestycji wraz ze wskazaniem miejsca poboru wody oraz odprowadzenia ścieków. Konsekwencją braku ww. oświadczeń jest rażące naruszenie przez Prezydenta Miasta Krakowa art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a/ Prawa budowlanego, zgodnie z którym projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. wnieśli D. R. oraz W. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2222/13 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., oddalił skargi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że zasadnie odmówiono przyznania racji zarzutowi naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ w toku postępowania ustalono, iż w przedmiotowa inwestycja będzie funkcjonować w oparciu o już istniejące na działkach sieci uzbrojenia terenu. Powyższe nie wymaga od inwestora dokonania opisu tych instalacji w przedstawionym projekcie budowlanym. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, iż brak w opisie przedmiotu instalacji zewnętrznych i przyłączy stanowi naruszenie prawa. Budowa przyłączy może zostać wykonana w kolejnym etapie procesu budowlanego, na podstawie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego). Dalej Sąd podkreślił, że organy zasadnie wyjaśniły, iż z uwagi na wielkość i charakter budynku inwestor nie ma obowiązku zapewnienia drogi pożarowej do budynku. W dacie wydania decyzji, której nieważność stwierdzono, przepis § 2 w ust. 2 stanowił, że "przepisy rozporządzenia stosuje się przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2 (...)". Powierzchnia inwestycji wynosi 653,4 m2, a zatem przepisy te znajdują zastosowanie. Przedmiotowa decyzja nie dotyczy budowy drogi dojazdowej. Z brzmienia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że na organ został nałożony obowiązek badania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie z § 14 rozporządzenia wykonawczego do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Jak wskazał organ uzgodniony dojazd rozpoczyna się wjazdem przez bramę z ul. [...] o szerokości 2,4 m. Szerokość dojazdu, co oczywiste nie spełnia warunków rozporządzenia. Dlatego też w ocenie Sądu zasadnie uznano, iż w tym zakresie decyzja zezwalająca na budowę narusza w tym zakresie prawo w sposób rażący. Nie mają zatem racji skarżący twierdząc, iż zaskarżona decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 14 rozporządzenia o warunkach technicznych.

W ocenie Sądu, w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, należy indywidualnie – tj. w odniesieniu do każdego zarzutu rozważyć powagę naruszenia przepisu. Przyjęcie przez organ, iż naruszenie obowiązku nałożonego w postanowieniu wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w każdej sytuacji winno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest zbyt daleko idące. Organ II instancji uchylił się od oceny skutków niewykonania nałożonych obowiązków. Natomiast Wojewoda uznał w istocie, że nałożenie tych obowiązków nie było konieczne z uwagi na fakt, iż przedłożona dokumentacja była wystarczająca do wydania decyzji. Dodatkowo Sąd stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2010 r., z którego wynika, iż zostało ono wydane w związku z zastrzeżeniami złożonymi przez A. S. i B. B. zam. przy ul [...] w K. Po wydaniu niniejszego postanowienia w dniu [...] kwietnia 2010 r. wpłynęło do organu pismo A. S. i B. B., z którego wynika, że wycofują swoje uwagi złożone w dniu 29 marca 2010 r. W dniu [...] kwietnia 2010 r. została wydana decyzja zezwalająca na nadbudowę i rozbudowę budynku.

W ocenie Sądu w zaistniałej sytuacji nie można mówić, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie należałoby oczekiwać od organu zawarcia w materiale dowodowym stosownej informacji lub postanowienia uchylającego wcześniejsze postanowienie z dnia [...] października 2010 r. Jednak nieuczynienie tego nie może w zaistniałych okolicznościach skutkować uznaniem, iż niewykonanie nałożonych obowiązków skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Sąd podkreślił, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując prawidłowości oceny decyzji zezwalającej na budowę uznał, inaczej niż Wojewoda, że decyzja zezwalająca na budowę rażąco narusza prawo także poprzez naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, który to przepis określa dopuszczalne odległości w przypadku sytuowania budynków na działce budowlanej. W sprawie nie budzi wątpliwości, że nadbudowany i rozbudowany budynek powstać ma w ostrej granicy. Inwestor w toku postępowania przedłożył "Ekspertyzę techniczną rzeczoznawców do spraw zabezpieczenia przeciwpożarowych" dalej "Ekspertyza", zawierającą rozwiązania zastępcze w związku z niezachowaniem odległości o której mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia. Jak wynika z treści ekspertyzy projektowany budynek jest usytuowany w linii granicy działki od strony północnej i wschodniej. Budynek będzie ścianą szczytową graniczył ze ścianą szczytową budynku mieszkalnego 3-kondygnacyjnego (15,2 m) usytuowanego na działce nr [...], natomiast od strony wschodniej będzie graniczył z budynkiem jednokondygnacyjnym usytuowanym w granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Wskazano także, że na działce nr 65/8 jest aktualnie budowany budynek mieszkalny wielorodzinny, który będzie graniczył ścianą szczytową z projektowanym budynkiem. W "Ekspertyzie" wskazano, że jest ona sporządzona z uwagi na niezachowanie odległości, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego. W dniu [...] grudnia 2009 r. Małopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wydał postanowienie w którym wyraził zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w ww. "Ekspertyzie" z określonymi wskazaniami, co do obudowy klatki schodowej, drzwi dźwigu oraz ścian zewnętrznych budynku.

W ocenie Sądu zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, albowiem wydana ekspertyza nie została poprzedzona zgodą na odstępstwo wydawaną na podstawie art. 9 Prawa budowlanego przez właściwego ministra, co stanowi rażące naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis rozporządzenia § 2 ust. 2 nie jest przepisem konkurencyjnym w stosunku do art. 9 Prawa budowlanego. Upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo wydaje minister, który wydał w drodze rozporządzenia dane przepisy techniczno-budowlane. Jeżeli wnioskowane odstępstwo dotyczy przepisów regulowanych w rozporządzeniach wydanych przez różnych ministrów, ww. upoważnienie winno zostać uzyskane od każdego z ministrów. Dopiero ww. upoważnienie stanowi podstawę do wyrażenia zgody na odstępstwo. W sprawie taka zgoda właściwego ministra nie została uzyskana. Istotą odstępstwa jest odejście od warunków wskazanych wprost w rozporządzeniu. Ustalenie tych warunków nie może odbywać się bez zachowania wymaganej procedury. Brak stosownego upoważnienia ministra prowadzi do wniosku, iż postanowienie organu o odstępstwie jest wydane bezpodstawnie, co uznać należy za rażące naruszenie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w sprawie doszło także do naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że w elewacji zachodniej zaprojektowane zostały otwory okienne i drzwiowe w odległości mniejszej niż 4 m, tj. wynoszącej 3,88 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej. W elewacji wschodniej odległość otworów drzwiowych wynosi 2,98 m. Ma rację organ odwoławczy, iż okoliczności powyższych nie zmienia także fakt, że otwory drzwiowe zaprojektowane zostały we wnęce, gdyż gdyby nawet przyjąć inną odległość – tj. odległość ściany z otworem drzwiowym od granicy sąsiedniej działki budowlanej, to wyniosłaby ona 3,88 m, a zatem nadal nie spełniałaby warunku z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Sąd podkreślił, że nie zasługuje na akceptację zarzut skargi, iż w sprawie organ w sposób sprzeczny z materiałem dowodowym dokonał ustaleń, co do położenia okien i otworów okiennych, albowiem informacja ta wynika wprost z projektu budowlanego.

Powyższe oznacza, w ocenie Sądu, iż zasadnie organ odwoławczy uznał, że naruszono w sposób rażący także przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego.

W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając decyzję organu I instancji i orzekając o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 października 2014 r. wniosła D. R. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego tj.:

1) § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten – w sytuacjach ściśle w nim opisanych – nie może stanowić samodzielnej przesłanki dokonania odstępstwa od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wyłącznie w oparciu o wskazania ekspertyzy technicznej opracowanej przez jeden z podmiotów wymienionych w tym przepisie;

2) art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie także w sytuacjach opisanych w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy równoczesnym zastosowaniu procedury tam opisanej;

3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w konsekwencji bezzasadne uznanie, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją pozwolenia na budowę jest niezgodny z warunkami określonymi w "Ekspertyzie technicznej rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych", a tym samym nie został zachowany warunek określony w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia oraz przez podjęcie bezzasadnego, niepopartego zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym ustalenia, że otwory okienne i drzwiowe (w elewacji zachodniej i wschodniej) zostały zaprojektowane w odległości mniejszej niż 4,00 m;

4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, a to w związku z dokonaną oceną, że organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla obiektu budowlanego, który nie spełnia wymagania odnośnie zachowania minimalnej szerokości drogi dojazdowej do spornej inwestycji oraz który nie spełnia wymagania odnośnie zachowania odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, w przypadku sytuowania budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy;

II. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów uznania zarzutów skargi za niezasadne, w szczególności w zakresie uznania, że pomimo błędnego, niepopartego zebranym w sprawie materiałem dowodowym ustalenia, że otwory okienne i drzwiowe (w elewacji zachodniej i wschodniej) zostały zaprojektowane w odległości mniejszej niż 4,00 m, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji;

2) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest rozumienie i rola przepisów § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1442 ze zm.) dalej rozporządzenie, oraz art. 9 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie powyższych przepisów przez błędną ich wykładnię. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżonym wyrokiem przepisy te nie zostały naruszone, bowiem § 2 ust. 1 rozporządzenia nie można interpretować jako samodzielnej przesłanki umożliwiającej dokonywanie odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych, tak jak to wskazuje się w skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy zwrócić uwagę, że rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy, wydanym na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, powyższy przepis ani też ust. 1 pkt 1 art. 7 nie zawiera upoważnienia dla właściwego ministra do określenia w rozporządzeniu odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych. Nie można więc dokonywać wykładni § 2 ust. 1 rozporządzenia w taki sposób, który by wykraczał poza treść upoważnienia ustawowego. Poza tym należy pamiętać, że wszystkie organy władzy publicznej, zgodnie z art. 7 Konstytucji, w tym również minister, "działają na podstawie i w granicach prawa".

Zresztą należy zauważyć, że z brzmienia § 2 ust. 1 rozporządzenia, nie wynika, iż dotyczy on odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych.

Nie ma więc żadnych podstaw, mając na uwadze konstytucyjną hierarchię aktów prawnych i zasady wykładni prawa, aby przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia traktować jako samodzielną podstawę prawną, dającą możliwość dokonywania odstępstw od warunków technicznych, bez potrzeby uzyskiwania upoważnienia ministra do udzielenia zgody na odstępstwo, o którym mowa w art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego.

Przepisy art. 9 Prawa budowlanego określają w sposób wyczerpujący procedurę uzyskiwania zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych oraz warunki uzyskania takiej zgody. Należy zgodzić się więc z poglądem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, a wcześniej w zaskarżonej decyzji, że jest to jedyny i właściwy sposób, sankcjonujący prawnie dopuszczalne odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, który powinien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Przepisy § 2 ust. 1 rozporządzenia nie mają charakteru przepisów konkurencyjnych w stosunku do przepisów art. 9 Prawa budowlanego, ani nie mogą być stosowane zamiast przepisów ustawowych w tym zakresie, nie są to też przepisy odrębne, o których mowa w art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie można jednak wykluczyć, że przepisy § 2 ust. 1 rozporządzenia mogą stanowić uzupełnienie przepisów ustawowych, gdy te przewidują taką możliwość. Należy zwrócić uwagę, że w art. 9 ust. 1 (zdanie drugie in fine) mówi się: "po spełnieniu określonych warunków zamiennych". W ust. 3 pkt 3 art. 9 Prawa budowlanego przewiduje się, że wniosek powinien zawierać między innymi "propozycje rozwiązań zamiennych". W ust. 4 art. 9 Prawa budowlanego ustawodawca przewidział też, że minister może uzależnić upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od spełnienia "dodatkowych warunków". We wszystkich powyżej wskazanych sytuacjach przewidzianych w przepisach art. 9 Prawa budowlanego można rozważyć, czy nie powinny mieć zastosowania właściwe regulacje zawarte w § 2 rozporządzenia jako dopełnienie postanowień ustawowych. Takie rozwiązanie nie naruszałoby konstytucyjnej hierarchii aktów prawnych oraz zasad wykładni prawa.

Przepisy § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015, poz. 1422 ze zm.), nie mogą stanowić podstawy prawnej do dokonania odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych, gdyż właściwą podstawę w tym zakresie stanowią przepisy art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016 poz. 290 ze zm.).

Z analizy tekstu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] nie wynika, aby organ wydający ten akt odwoływał się do § 2 ust. 1 rozporządzenia, tak więc koncepcja, że powyższy przepis może stanowić samodzielną przesłankę dokonania odstępstw od warunków technicznych, jest pomysłem powstałym na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

W pkt 3 petitum skargi kasacyjnej jej autor podjął próbę kwestionowania ustaleń stanu faktycznego w sprawie, niejako zapominając o zarzutach zamieszczonych w pkt 1 i 2 dotyczących naruszenia prawa materialnego. Tymczasem jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym bowiem razie stawianie zarzutów naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne (wyrok NSA z 21 lutego 2005 r., GSK 1310/04).

Niezależnie od powyższych uwag, supozycje zawarte w pkt 3 skargi kasacyjnej o braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, bezzasadnym uznaniu, że projekt budowlany jest niezgodny z warunkami określonymi w "Ekspertyzie", czy też bezzasadnym przyjęciu, że otwory okienne i drzwiowe zostały zaprojektowane w odległości mniejszej niż 4,00 m, są gołosłowne, nie znajdują potwierdzenia w materiałach sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wszystkie wady projektu budowlanego i naruszenia przepisów rozporządzenia dokładnie opisał w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. (s. 5–8) oraz w odpowiedzi na skargę kasacyjną (s. 5–6).

Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zamieszczonym w pkt 4 skargi kasacyjnej, gdyż w tym przypadku dostateczną podstawę do takiej kwalifikacji prawnej stanowiło naruszenie przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, bez wcześniejszej zgody ministra na udzielenie zgody na odstępstwo (art. 9 Prawa budowlanego), co w konsekwencji prowadzi do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, nie w każdym oczywiście przypadku ich naruszenie musi być uznane jako rażące naruszenie prawa, jednak w przypadku naruszenia odległości określonych w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia jest to w pełni uzasadnione.

Mając na uwadze wcześniejsze rozważania dotyczące zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, nie znajdują również uzasadnienia w tej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zamieszczone w II części petitum skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie było też podstaw do podjęcia przez Sąd I instancji innego rozstrzygnięcia niż na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.