Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 822/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art.1 par.1-2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.1,art.3,art.64e,art.134 par.1,art.151a par.1-2;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.3 pkt 6 i pkt 20,art.28 ust.2;
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art.7,art.15,art.136,art.138 par.2,art.145 par.1 pkt4,art.146;
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T. P. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda (dalej jako: organ II instancji lub organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A.N. (dalej jako: odwołujący się), uchylił decyzję Starosty S. (dalej jako: organ I instancji) z dnia "[...]", orzekającą o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia "[...]" wydanej przez Starostę S. na rzecz T. P. (dalej jako: inwestor lub skarżący) w przedmiocie przebudowy konstrukcji dachu na istniejącym budynku, zlokalizowanym na działce nr "[...]", położonej w obrębie geodezyjnym S.M., gmina S., z powodu braku podstawy do wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 § 1 k.p.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia "[...]" Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę, obejmujące przebudowę konstrukcji dachu na istniejącym budynku, zlokalizowanym na wskazanej wyżej działce. W dniu 8 listopada 2017r. wpłynął do organu wniosek odwołującego się o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania zakończonego powyższą decyzją i uznanie wszystkich współwłaścicieli działek nr "[...]" i nr "[...]" za strony tego postępowania. Odwołujący się podniósł, że zarówno on, jak i współwłaściciele wskazanych nieruchomości zostali pozbawieni czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Ponadto wydane pozwolenie na budowę narusza ich własność, bowiem ich budynek zlokalizowany na działce nr "[...]", który nie został uwidoczniony w zatwierdzonym projekcie budowlanym, przylega do budynku objętego pozwoleniem na budowę.

Postanowieniem z dnia "[...]" organ I instancji wznowił przedmiotowe postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia "[...]" odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu braku podstawy do wznowienia postepowania przewidzianej w art. 145 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że działki nr "[...]" i nr "[...]" znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej, jednakże leżą poza obszarem oddziaływania budynku, na którym projektowana była przebudowa. Wyjaśnił, że pozwolenie na budowę nie obejmowało swym zakresem sytuowania nowego obiektu budowlanego lub rozbudowy czy nadbudowy obiektu istniejącego, lecz dotyczyło wyłącznie przebudowy konstrukcji dachu na istniejącym budynku jako roboty budowlane.

Odwołujący się zakwestionował powyższą decyzję organu I instancji, podnosząc, że właściciele działek nr "[...]" oraz nr "[...]" bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, a ponadto wydane pozwolenie na przebudowę dachu zatwierdziło budowę nowego, tj. od podstaw budynku, który bezpośrednio wpływa na sąsiednią zabudowę, wprowadzając ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie sąsiednich działek. W związku z powyższym, odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy lub ewentualnie uchylenie tej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ II instancji, rozpatrując powyższe odwołanie, uznał, że stanowisko organu I instancji jest wadliwe, nie poparte niezbędnymi ustaleniami oraz sprzeczne z prawidłową wykładnią art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, dalej jako: P.b.).Podkreślił, że określenie obszaru oddziaływania obiektu jest czynnością wstępną w każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, opartą na ustaleniach stanu faktycznego w danej sprawie, uwzględniającą funkcję, formę i konstrukcję projektowanego obiektu budowlanego oraz jego cechy charakterystyczne. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniesiono, że obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora określonych przepisami techniczno-budowlanymi wymogów, lecz należy również zaliczyć do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Zatem przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiedniej. Organ odwoławczy podniósł także, że analiza projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją organu I instancji z dnia "[...]", prowadzi do wniosku, że roboty budowlane nim objęte nie polegają na przebudowie konstrukcji dachu na istniejącym budynku gospodarczym, lecz stanowią nadbudowę spornego budynku gospodarczego. Zgodnie zaś z § 2 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), przepisy tego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli, przy czym w myśl art. 3 pkt 6 P.b. nadbudowa zawiera się w pojęciu budowa. Zatem w niniejszej sprawie przepisy wymienionego wyżej rozporządzenia znajdują zastosowanie, w szczególności przepisy odległościowe określone w § 12. Tym samym, istnieją przepisy, które uzasadniają uznanie właścicieli działek o nr "[...]" i nr "[...]", przylegających bezpośrednio do działki inwestycyjnej, za strony postępowania zakończonego decyzją organu I instancji o pozwoleniu na budowę i to niezależnie od tego, czy zostały zachowane wymogi określone tymi przepisami. Z uwagi na powyższe, organ II instancji stwierdził, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia "[...]" obarczone jest wadą określoną w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., bowiem właściciel działki nr "[...]" nie brał w nim udziału bez własnej winy. Jednocześnie wskazano, że ustalenie istnienia podstawy wznowienia postępowania wyklucza wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i otwiera kolejny etap procedury wznowieniowej, w którym organ rozpoznaje sprawę merytorycznie i dokonuje oceny okoliczności stanowiących negatywne przesłanki uchylenia decyzji dotychczasowej, o których mowa w art. 146 k.p.a. Przy czym zaistnienie przesłanki określonej w art. 146 § 2 k.p.a. wymaga przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, czyli ponownego rozpatrzenia wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, który to wniosek powinien podlegać ponownej ocenie tak, jak w trybie postępowania zwykłego, zgodnie z procedurą przewidzianą w ustawie Prawo budowlane. W ocenie organu II instancji w rozpatrywanej sprawie zachodzą zatem przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczono przy tym, że przeprowadzenie postępowania w powyższym zakresie przez organ odwoławczy i wydanie rozstrzygnięcia stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. W postępowaniu wznowieniowym organ odwoławczy nie może bowiem rozstrzygać reformacyjnie co do istoty sprawy w sytuacji, gdy organ I instancji nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń, o czym świadczy treść art. 149 § 2 k.p.a. i art. 150 § 1 k.p.a.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł T.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

a) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy a przez to ustalenie, że odwołujący się posiada uprawnienia, które faktycznie mu nie przysługują;

b) art. 9, art. 10 oraz art. 11 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa oraz zasady legalności na skutek wydania sprzecznej z prawem decyzji;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię w postaci art. 28 ust. 2 P.b. w związku z treścią art. 28 k.p.a. poprzez wywiedzenie w sposób oczywiście błędny, że obszar oddziaływania obiektu nie zamknie się w granicach działki inwestora, a w konsekwencji udzielenie skarżącym jako właścicieli działek sąsiednich statusu strony postępowania, co stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Skarżący odniósł się szczegółowo do podniesionych zarzutów, przywołując liczne orzeczenia sądów administracyjnych na potwierdzenie swoich twierdzeń. Wskazał również, że pomiędzy nim a odwołującym się toczy się wiele postępowań zarówno przed organami administracji, jak i przed sądem cywilnym, zaś przywoływany w treści odwołania obiekt budowlany jest samowolą budowlaną, co do której została wydana decyzja o rozbiórce. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 28 pkt 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tym samym, w ocenie skarżącego, oprócz inwestora, w postępowaniu tym biorą udział wyłącznie te podmioty, które w związku z prowadzeniem robót budowlanych doznają ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, do których mają tytuł prawny, bądź sprawują nad nimi zarząd, a zatem tylko te, których interes prawny może być naruszony przez realizację nowej inwestycji budowlanej. Podkreślił, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu na etapie postępowania w sprawie powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych, lecz również sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia, z jednoczesnym uwzględnieniem treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Jednocześnie wskazał, że w świetle art. 28 P.b. właściciel działki sąsiadującej z działką inwestora jest stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę tylko i wyłącznie wtedy, gdy posiada interes prawny. W ocenie skarżącego samo legitymowanie się prawem własności nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji nie przemawia za przyjęciem, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Interes prawny stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oparty jest wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności. W ocenie skarżącego organ I instancji, po stwierdzeniu braku przesłanek z art. 145 k.p.a., czyli stwierdzeniu, że wnioskodawcy nie posiadali przymiotu strony w pierwotnym postępowaniu, winien umorzyć wznowione postępowanie. Odnosząc się do kwestii obszaru oddziaływania obiektu, skarżący podniósł, że oddziaływanie projektowanego obiektu gospodarczego nie wykracza poza teren inwestycji, a tym samym, właściciele innych, nawet położonych w sąsiedztwie, nieruchomości nie posiadają statusu stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. Skarżący podkreślił, że realizowana przebudowa dachu w żaden sposób nie wpływa na możliwość zabudowy zagospodarowania, czy też wykorzystania nieruchomości sąsiedniej. Skoro zaś należące do odwołującego się działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, to stosownie do treści art. 28 ust. 2 P.b. nie przysługuje mu status strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dla tego przedsięwzięcia. W ocenie skarżącego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oprócz inwestora powinny brać udział wyłącznie te podmioty, które w związku z prowadzeniem robót budowlanych doznają ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, do których mają tytuł prawny, bądź sprawują nad nimi zarząd, a zatem tylko te, których interes prawny może być naruszony przez realizację nowej inwestycji budowlanej. Zaznaczył przy tym, że kwestionowana inwestycja została zaprojektowana w sposób zgodny z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa, w tym norm techniczno-budowlanych i jako taka nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich. Reasumując, w ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie odwołujący się nie wskazał na przepis prawa materialnego, który uzasadniałby jego udział jako strony w postępowaniu dotyczącym praw i obowiązków innego podmiotu. Odwołujący się może bez przeszkód zagospodarować działki będące jego własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji nie wpływa na zakres dopuszczalnego zagospodarowania, zaś ewentualne skutki funkcjonowania budynków o gospodarczym charakterze w zabudowie siedliskowej nie decydują o statusie strony postępowania właścicieli działek sąsiednich. Ten rodzaj zabudowy ze swej natury jest nieznacznie oddziałujący na sąsiedztwo. Skarżący dodał, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem sąsiadom, zwłaszcza dalszym, przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Interes faktyczny zaś, pomimo, że istotny dla zainteresowanych nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 P.b. Tylko bowiem ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa, wprowadzającym takie ograniczenia, dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu, do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę. Tym samym, w ocenie skarżącego należy stwierdzić, że odwołujący się nie był i nie jest stroną postępowania w sprawie o pozwolenia na budowę w zakresie wskazanym w decyzji, a zatem rozstrzygnięcie organu II instancji jest sprzeczne z prawem i jako takie powinno zostać wyeliminowane z porządku prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wniesiony sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, dostępny w internecie). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Internecie). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA).

Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił w całości decyzję z dnia "[...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, stwierdzając, że stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji jest wadliwe, niepoparte niezbędnymi ustaleniami oraz sprzeczne z prawidłową wykładnią art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie roboty budowlane, prowadzone przez inwestora, nie polegają na przebudowie konstrukcji dachu na istniejącym budynku, lecz na nadbudowie budynku, co w konsekwencji powoduje, że właściciele działek nr "[...]" oraz nr "[...]", przylegających bezpośrednio do działki inwestycyjnej, są stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym, zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. Jednocześnie wskazano, że w postępowaniu wznowieniowym organ odwoławczy nie może rozstrzygać reformacyjnie co do istoty sprawy w sytuacji, gdy organ I instancji nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń.

W ocenie Sądu wskazane przez organ odwoławczy uchybienia wymagały podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto niezastosowanie trybu określonego w tym przepisie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonego w art. 15 k.p.a.

Należy podkreślić, że ustalenie kręgu osób będących stronami postępowania ma istotne znaczenie w każdej sprawie administracyjnej. Wydanie decyzji z pominięciem stron może bowiem skutkować wszczęciem postępowania wznowieniowego w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc w jednym z trybów nadzwyczajnych. Stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 P.b.). Z kolei obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany został w art. 3 pkt 20 P.b. jako teren wyznaczony wokół obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podstawą dla wyznaczenia kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę jest ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, przy czym konieczna jest w tym zakresie analiza nie tylko pod względem techniczno-budowlanym, ale również ocena, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także, czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości. Tymi "innymi przepisami" są m.in. przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno – budowlanymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2019r.,sygn. akt II OSK 1509/17, dostępny w CBOSA). Słusznie zatem wskazał organ II instancji, że stroną w postępowaniu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 P.b., podobnie jak postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostaje naruszony. Należy przy tym podkreślić, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Kwestia natomiast ustalenia ewentualnego rzeczywistego negatywnego oddziaływania, stanowi element postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w ramach toczącego się postępowania pozwoleniowego. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007r., sygn. akt II OSK 3121/06 i z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1342/09, z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1261/13, dostępne w CBOSA).

Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego co do zakresu robót budowlanych objętych kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 6 P.b. nadbudowa obiektu budowlanego zawiera się w pojęciu budowa, zaś nawet pobieżna analiza projektu budowlanego, przedłożonego przez inwestora prowadzi do wniosku, że w rzeczywistości nie jest to "zmiana konstrukcji dachu istniejącej części budynku", lecz nadbudowa na całej powierzchni budynku i w stosunku do stropu nad parterem, zaprojektowana jest na wysokości co najmniej 3,5m. Tym samym, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 1065), w szczególności przepisy odnoszące się do odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, określone w § 12 cytowanego rozporządzenia.

Jednocześnie, uznając, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia "[...]" obarczone jest wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ prawidłowo wskazał, że ustalenie istnienia podstawy wznowienia postępowania otwiera kolejny etap postępowania wznowieniowego, określony w art. 146 k.p.a., w którym organ rozpoznaje sprawę merytorycznie i dokonuje oceny okoliczności stanowiących negatywne przesłanki uchylenia decyzji dotychczasowej, a mianowicie: uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat (art. 146 § 1k.p.a.) oraz nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Przy czym, zasadnie organ podkreślił, że zaistnienie przesłanki określonej w art. 146 § 2 k.p.a. wymaga przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, czyli ponownego rozpatrzenia wniosku inwestora o pozwolenie na budowę w trybie postępowania zwykłego, zgodnie z procedurą określoną w Prawie budowlanym.

Wskazane braki postępowania wyjaśniającego nie mogą być zatem konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. i muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem I instancji, gdyż w przeciwnym wypadku doszłoby do naruszenia jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jaką jest dwuinstancyjność postępowania.

W ocenie Sądu wskazane powyżej przyczyny uzasadniały wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Jednocześnie stronie skarżącej należy wyjaśnić, że z wyżej podanych względów w niniejszym postępowaniu Sąd nie może odnosić się do zarzutów merytorycznych podniesionych we wniesionym sprzeciwie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.