Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 816/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. rt.153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 115, par 13 i par. 19
journal: Dz.U. 2017 poz 2204
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2015 r. do Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] (zwanego dalej Stowarzyszeniem) o udostępnienie:

1. liczby opinii/analiz zamówionych przez Kancelarię Prezydenta RP w związku z sytuacją związaną z Trybunałem Konstytucyjnym w okresie od [...] października

2015 r.

2. wymienienie autorów przekazanych Kancelarii Prezydenta albo Prezydentowi RP opinii/analiz dotyczących sytuacji z Trybunałem Konstytucyjnym w okresie od [...] października 2015 r,

3. udostępnienie skanów opinii/analiz znajdujących się w posiadaniu Kancelarii Prezydenta RP niezależnie od tego kto je sporządził dotyczących sytuacji z Trybunałem Konstytucyjnym powstałych/złożonych/przekazanych od [...] października 2015 r.,

4. udostępnienie skanów umów na przygotowanie opinii/analiz dotyczących sytuacji z Trybunałem Konstytucyjnym w okresie od [...] października 2015 r.

Szef Kancelarii Prezydenta RP (zwany dalej organem) poinformował Stowarzyszenie, iż nie zamawiał i w konsekwencji nie posiada opinii/analiz, których przedmiotem byłaby "sytuacja związana z Trybunałem Konstytucyjnym w okresie od [...] października 2015 r.", w związku z tym nie dysponuje również skanami umów w tym zakresie. Organ wyjaśnił, że od dnia [...] października 2015 r. zamówił (zgodnie z umowami z dnia [...] i [...] grudnia 2015 r., z terminem realizacji na dzień [...] grudnia 2015 r.) cztery opinie prawne. Dwie opinie zamówiono w przedmiocie:

1. Czy doszło do naruszenia prawa przy zgłoszeniu kandydatów na sędziów Trybunału Konstytucyjnego w kontekście ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1064 z późn. zm.) i uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r, poz. 32 z późn. zm.) w zakresie podmiotu uprawnionego i terminu zgłoszenia kandydatów na sędziów Trybunału Konstytucyjnego w trakcie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej VII kadencji?

2. Czy uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej o wyborze sędziego Trybunału Konstytucyjnego podjęta częściowo na podstawie Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, a częściowo na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym jest ważna i skuteczna?

3. Czy Sejm Rzeczypospolitej Polskiej następnej kadencji może podjąć uchwałę stwierdzającą brak mocy prawnej uchwały podjętej przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej poprzedniej kadencji z naruszeniem prawa?

4. Czy Sejm Rzeczypospolitej Polskiej ustępującej kadencji może, ewentualnie powinien, dokonywać wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego, których kadencja wygasa po dacie wyborów parlamentarnych lub pod rządami Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej następnej kadencji?

oraz dalsze dwie opinie w przedmiocie:

Czy Prezydent jest związany uchwałą Sejmu RP stwierdzającą brak mocy prawnej uchwały Sejmu RP o wyborze sędziego Trybunału Konstytucyjnego?

Organ wyjaśnił, że opinie te ze względu na ich zakres, cel i termin sporządzenia nie stanowią informacji publicznej. Stowarzyszeniu zostały udostępnione zanonimizowane skany umów zawartych przez Kancelarię Prezydenta RP w przedmiocie ww. opinii. Natomiast w zakresie danych osobowych, tj. imion i nazwisk wykonawców umów organ decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej, a decyzją z dnia [...] marca 2016 r., po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 600/16 uchylił ww. decyzje. Sąd uznał bowiem, że prowadząc postępowanie zakończone decyzją, organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że osoby fizyczne, które zawarły przedmiotowe umowy o dzieło, nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a umowy nie zostały zawarte w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a ponadto prowadząc postępowanie administracyjne organ całkowicie pominął kwestię związaną z udostępnieniem danych osobowych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, a w szczególności przesłanek określonych w art. 23 tej ustawy. Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, organ zobowiązany jest do usunięcia stwierdzonych uchybień, w szczególności uzupełnienia materiału dowodowego, poprzez uzyskanie stanowiska (zgody lub jej odmowy) osób fizycznych na przetwarzanie ich danych osobowych - stron przedmiotowych umów o dzieło.

Realizując wytyczne Sądu zawarte w ww. wyroku, organ zwrócił się do stron przedmiotowych umów o dzieło o wyrażenie zgody bądź odmowy zgody na przetwarzanie danych osobowych i udostępnienie przez Kancelarię Prezydenta RP, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, danych osobowych w zakresie imienia i nazwiska. Do Kancelarii wpłynęły oświadczenia stron przedmiotowych umów o dzieło, niewyrażające zgody na przetwarzanie danych osobowych oraz na ich udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strony umów, do których zwrócił się organ, nie wyraziły zatem zgody na przetwarzanie ich danych osobowych a także nie zrezygnowały z prawa do prywatności, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W następstwie powyższego Szef Kancelarii Prezydenta RP, na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) – zwanej dalej K.p.a. i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016, poz. 1764 z późn. zm.) – zwanej dalej u.d.i.p., decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] odmówił udostępnienia Stowarzyszeniu informacji publicznej w zakresie danych osobowych tj. imion i nazwisk osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej i niepełniących funkcji publicznej - stron ww. wskazanych umów o dzieło zawartych przez Skarb Państwa - Kancelarię Prezydenta RP.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu powyższej decyzji, organ stanął na stanowisku, że informacje takie jak imię i nazwisko osób fizycznych, nieprowadzących działalności gospodarczej, które zawarły wymienione w decyzji umowy z Kancelarią Prezydenta RP, podlegają ochronie ze względu na konstytucyjne, jak również wyrażone w ustawie, prawo do prywatności, w szczególności przy uwzględnieniu równoczesnego udostępnienia informacji o wynagrodzeniu pobranym z tytułu wykonania umowy przez daną osobę fizyczną oraz informacją o zakresie szczegółowych warunkach umownych, na jakich dana osoba fizyczna zdecydowała się zawrzeć umowę z organem. Po przeprowadzeniu szczegółowej analizy zakresu czynności wykonywanych przez poszczególnych wykonawców umów organ przyjął, że brak jest podstaw do uznania, by którakolwiek z tych osób pełniła funkcje publiczne.

W konsekwencji organ uznał, iż udostępnienie w tej sytuacji żądanych informacji o imieniu i nazwisku danego wykonawcy umowy, również w zestawieniu z uprzednio udostępnioną informacją o wynagrodzeniu należnym z tytułu wykonania danej umowy, zostałoby dokonane z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Po otrzymaniu decyzji, Stowarzyszenie wystąpiło do Szefa Kancelarii Prezydenta RP z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniosło o uchylenie decyzji i udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie przywołało wybrane orzecznictwo sądowe, wywodząc, iż "nie budzi obecnie wątpliwości, że udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegają imiona i nazwiska kontrahentów podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, choćby osoby te nie pełniły funkcji publicznych oraz choćby nie świadczyły usług w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, a dostępność tych informacji nie jest ograniczana na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dodatkowo wskazano, iż gospodarka finansami publicznymi jest jawna, o czym stanowi expressis verbis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.)".

Z uwagi na to, że analiza wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie pozwalała na uwzględnienia zawartej tam argumentacji, organ decyzją z dnia [...] marca 2017 r.,

nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2017 r.

W skardze na ww. decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wykonujących zadania publicznej, poprzez błędne, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie na kanwie niniejszej sprawy,

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o podmiotach zawierających umowy,

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach stron umów narusza prywatność, a w konsekwencji także błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na względzie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zdaniem Stowarzyszenia osoby, które wstępują w sferę publiczną, czyli również osoby prywatne, które zawierają z podmiotami władzy publicznej umowy cywilnoprawne, muszą się liczyć z tym, że informacje o jej publicznej działalności mogą się stać zainteresowaniem społeczeństwa oraz, że informacje te będą stanowić informację publiczną. Na potwierdzenie swojego stanowiska Stowarzyszenie przytoczyło szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również Sądu Najwyższego.

Szef Kancelarii Prezydenta RP, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za niezasadne. Pełnomocnik podkreślił, że przytoczone w skardze orzecznictwo odnosiło się do osób pełniących funkcje publiczne, i nie wyłączało a limine ochrony prawa do prywatności.

Pełnomocnik organu wyjaśnił nadto, że na gruncie prawa polskiego jawność i prywatność stanowią zasady prawne, bez z góry ustalonego pierwszeństwa jednej zasady nad drugą. Rozstrzygnięcie kolizji tych zasad polega na wskazaniu w konkretnej sprawie, która z nich ma pierwszeństwo zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Badana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań wskazać należy na unormowanie przepisu art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną, o której mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpatrywanej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Zakamycze 2009). Ustanie mocy wiążącej oceny prawnej może spowodować zmiana, po wydaniu orzeczenia, istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym trybie.

Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt sygn. akt II SA/Wa 600/16 uwzględnił skargę, wskazując w uzasadnieniu na naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Sąd uznał, że prowadząc postępowanie, zakończone decyzją organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że osoby fizyczne, które zawarły przedmiotowe umowy o dzieło nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a umowy nie zostały zawarte w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a ponadto prowadząc postępowanie administracyjne organ całkowicie pominął kwestię związaną z udostępnieniem danych osobowych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 922 ze zm.), a w szczególności przesłanek określonych w art. 23 ww. ustawy. Sąd wskazał, że organ rozpatrując ponownie sprawę zobowiązany jest do usunięcia stwierdzonych uchybień, a w szczególności uzupełnienia materiału dowodowego, poprzez uzyskanie stanowiska (zgody lub jej odmowy) osób fizycznych na przetwarzanie ich danych osobowych - stron przedmiotowych umów o dzieło.

Przystępując zatem do rozpoznania niniejszej sprawy wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy organ zwrócił się do stron przedmiotowych umów o dzieło o wyrażenie zgody bądź odmowy zgody na przetwarzanie danych osobowych i udostępnienie ich przez Kancelarię Prezydenta RP, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, danych osobowych w zakresie imienia i nazwiska. Do Kancelarii Prezydenta wpłynęły oświadczenia stron przedmiotowych umów o dzieło, niewyrażające zgody na przetwarzanie ich danych osobowych oraz na ich udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strony umów, do których zwrócił się organ, nie wyraziły zatem zgody na przetwarzanie ich danych osobowych a także nie zrezygnowały z prawa do prywatności, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem niewątpliwie w tym zakresie organ zrealizował zalecenia Sądu.

Kolejną zatem kwestią do rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy osoby fizyczne, które zawarły przedmiotowe umowy o dzieło są osobami pełniącymi funkcje publiczne, czy też nie. A zatem ustalenie, czy organ prawidłowo decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją z dnia [...] marca 2017 r. odmówił udostępnienia stronie skarżącej informacji publicznej w zakresie danych osobowych, tj. imion i nazwisk wykonawców umów, o które to umowy wystąpiło Stowarzyszenie. Przypomnieć bowiem należy, że Stowarzyszeniu zostały udostępnione zanonimizowane skany umów zawartych przez Kancelarię Prezydenta RP w przedmiocie ww. opinii. Decyzje te oparte zostały o art. 5 ust. 2 pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej, który to przepis określa jedną z przesłanek ograniczenia prawa ustanowionego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. A zatem nawet jeśli informacja ma charakter publiczny, z uwagi na podmiot lub przedmiot, którego dotyczy - podlega udostępnieniu jako informacja publiczna, to nie udostępnia się jej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej albo tajemnicę przedsiębiorcy.

Kolejną zatem kwestią do zbadania jest, czy autorzy tych opinii, będący stronami żądanych przez stronę skarżącą umów, pełnili funkcje publiczne. Przywołać w tym miejscu należy orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2017 r. o sygn. akt I OSK 2130/15, które wprawdzie nie dotyczyło działalności Prezydenta RP, jednakże poglądy tam zawarte Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, uznając je za własne i przytacza obszerne fragmenty.

W orzeczeniu tym NSA wskazał, że "dokonując wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy mieć na uwadze, że stanowi ono element określający relacje pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi, tj. prawem do prywatności (art. 47 Konstytucji RP) i prawem do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Konieczne jest przy tym podkreślenie, że Konstytucja RP nie daje żadnych podstaw do przyjmowania priorytetu któregoś z tych praw jako punktu wyjścia w procesie wykładni regulacji ustawowych. Zwłaszcza przyjęta w polskim porządku prawnym konstrukcja prawa dostępu do informacji publicznej – jako prawa o treści pozytywnej i wykreowanego przez prawodawcę, a nie prawa zadeklarowanego i prawa, które miałoby charakter prawa wolnościowego – nie pozwala traktować go jako prawa nadrzędnego w stosunku do innych praw podmiotowych.

NSA we wskazanym orzeczeniu powołał się również na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, w którym Trybunał wskazał, że "prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów". Jest to ponad wszelką wątpliwość istotne prawo konstytucyjne determinujące sposób wykładni przepisów ustawowych na rzecz zachowania, realizowania i ochrony tego prawa, jednakże w jego granicach wyznaczonych w Konstytucji RP i z poszanowaniem innych, zwłaszcza konstytucyjnych praw podmiotowych. Dopiero z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie pierwsze stanowiącego, że "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (...)" wynika, że ustawodawca jako zasadę przyjął silniejszą ochronę prawa do prywatności w sytuacji jego kolizji z prawem do informacji publicznej. Jako wyjątek od tej zasady należy traktować unormowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie 2, zgodnie z którym "ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". W przypadku wyżej wskazanych osób prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Wyjątek ten – jak każdy wyjątek – powinien być interpretowany ściśle, co oznacza, że wykładnia kategorii "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie może w konsekwencji prowadzić do uczynienia iluzoryczną zasady wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie pierwsze.

Skoro idzie o wyważenie relacji pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi konieczne jest poszukiwanie kryteriów, które będą służyły uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" a nie ich rozmywaniu.

W dalszej części orzeczenia NSA wskazał, że próby takie podejmowane były

w orzecznictwie, które odwoływało się do wykładni systemowej, zwłaszcza w związku z brakiem definicji ustawowej w u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 115 § 19 k.k. "osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową". Z kolei zgodnie z art. 115 § 13 k.k. "funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, 2) poseł, senator, radny, 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego, 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej, 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej, 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe".

Powyższe przepisy ukierunkowują wprawdzie sposób rozumienia użytych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p pojęć osób "pełniących funkcje publiczne" lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji", nie dają jednak jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o zakres treściowy tych pojęć. Można jednak na ich podstawie budować tezę, że czynności o charakterze wyłącznie usługowym podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji".

Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w powoływanym przez obie strony wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05. W wyroku tym stwierdzono, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30; Dz.U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358).

Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych.

Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm, czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji.

Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Akceptując powyższe stanowisko, jako kryterium służące uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" należy przyjmować kryterium bezpośredniości oddziaływania działań podejmowanych w ramach instytucji publicznej wpływających na sytuację prawną innych osób, w czym mieszczą się zwłaszcza co najmniej wąskie kompetencje decyzyjne. Bezpośredniość – zgodnie z językowym znaczeniem tego słowa przyjmowanym w języku polskim – oznacza działanie "bez pośrednictwa kogokolwiek, czegokolwiek, wprost" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 51). Oznacza to, że poza zakresem pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie pozostają tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych. Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przyjęcie, że do zakwalifikowania określonej osoby do kategorii "osoby pełniącej funkcje publiczne" w rozumieniu u.d.i.p. wystarczy, aby uczestniczyła ona "w sposób bezpośredni lub pośredni" w realizowaniu zadań należących do kompetencji ministra – prowadziłoby do zakwestionowania prawa do prywatności w istocie każdej osoby, która w jakikolwiek sposób jest powiązana z podmiotami realizującymi zadania publiczne i tylko z tego powodu, że jej stanowisko może być wzięte (lub nie) pod uwagę przez podmiot bezpośrednio kształtujący sytuację prawną innej osoby. Nie może być tym samym kryterium rozstrzygającym o kwalifikacji danej osoby jako "osoby pełniącej funkcje publiczne, mającej związek z pełnieniem tych funkcji" okoliczność pełnienia "szczególnie ważnej, z punktu widzenia realizacji zadań, funkcji ustrojowej" bądź działalność na najwyższym szczeblu struktury organizacyjnej organu administracji publicznej. Kształtowanie sytuacji prawnej innych osób odbywa się na rozmaitych szczeblach struktury ustrojowej państwa i nie ma uzasadnionych prawnych podstaw do tego, żeby jedynie "ważność funkcji ustrojowej" instytucji publicznej czyniła z wszystkich osób mających z nią jakikolwiek związek "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji". W interpretacji powyższego zwrotu ustawowego nie może chodzić o jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, gdyż w istocie wówczas każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną prowadziłby do ograniczenia prawa do prywatności tego podmiotu przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Związek z pełnieniem funkcji publicznych to związek wyrażający się w realnym i skonkretyzowanym, a nie jedynie hipotetycznym wpływie na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów.

Badając zaskarżone decyzje, stwierdzić należy, że organ dokonał szczegółowej analizy zawartych umów, pod kątem zaleceń wyrażonych w wyroku WSA z dnia 6 października 2016 r. o sygn. akt II SA/Wa 600/16. Analiza ta prowadzi do wniosku, że przedmiotem tych umów było świadczenie usług eksperckich – opiniodawczych. Obowiązek wykonawców ograniczał się więc jedynie do przedstawienia opinii prawnej w określonym temacie. W odniesieniu do wszystkich tych umów należy stwierdzić, że podejmowane przez wykonawców czynności nie wpływały bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub nawet pośrednio nie wpływały na przygotowywanie decyzji dotyczących tych osób.

Analiza wskazanych umów (zostały one udostępnione na żądanie Sądu) pozwala stwierdzić, że uprawnione jest stanowisko organu, iż przedmiotem zawartych umów:

nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r, było sporządzenie opinii prawnej na wskazany temat. W konsekwencji przedmiotem ww. umów było świadczenie usług eksperckich - opiniodawczych. Obowiązek wykonawców tych umów ograniczał się więc jedynie do przedstawienia opinii prawnej w określonym temacie.

Wykonawcy umów nie realizowali zadań publicznych, które nałożone zostały na Prezydenta RP. Ponadto przedmiot sporządzonych opinii w znacznej części nie odnosił się nawet do konstytucyjnych kompetencji Prezydenta RP, dotycząc sfery kompetencji Sejmu RP. Tylko dwie opinie, w zakresie związania Prezydenta RP uchwałą Sejmu RP stwierdzającą brak mocy prawnej uchwały Sejmu RP o wyborze sędziego Trybunału Konstytucyjnego, dotycząc skutków odziaływania jednego organu konstytucyjnego (Sejmu RP) na inny organ konstytucyjny (Prezydenta RP), odnosiły się - tym niemniej jedynie pośrednio - do Urzędu Prezydenta RP. Ponadto opinie te nie zostały zamówione na potrzeby żadnego konkretnego postępowania prowadzonego przez Prezydenta RP, w żadnej konkretnej procedurze, a czynności podejmowane w obecności Prezydenta RP miały miejsce w dniach [...] grudnia 2015 r. oraz [...] grudnia 2015 r., podczas gdy opinie zostały przekazane do Kancelarii w dniu [...] grudnia 2015 r. A to oznacza, że treść tych opinii została wykorzystana i wpłynęła na realizację zadań przez Prezydenta RP.

A zatem uprawniony jest pogląd, że opinie te miały jedynie walor ogólnopoznawczy, przybliżający i systematyzujący stan prawny powstały na skutek nałożenia się norm prawnych zawartych w aktach normatywnych różnej rangi, w przedmiocie realizacji przez Sejm RP kompetencji wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Nie były one również wiążące dla Prezydenta RP.

W konsekwencji uznać należy, że wykonawcy nie realizowali zadań publicznych, które nałożone zostały na Prezydenta RP, a zatem osoby fizyczne będące stronami przedmiotowych umów, nie mogły być uznane za osoby pełniące funkcje publiczne, a to oznacza, że dostęp do ich danych osobowych, w postaci imion i nazwisk, w kontekście zestawienia tych danych z danymi dotyczącymi wynagrodzenia otrzymanego z racji zawarcia umów oraz informacją o zakresie szczegółowych warunków umownych, na jakich dana osoba fizyczna zdecydowała się zawrzeć umowę z organem, podlega ograniczeniu ze względu na prawo do prywatności wykonawców tych umów.

Zgodzić się należy również z organem, że zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi zawierającymi dane osobowe, należy analizować na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a unormowań odnoszących się do ochrony danych osobowych w tym zakresie, co do zasady poszukiwać w obydwu równorzędnych ustawach: ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustawie o ochronie danych osobowych. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawierającej dane osobowe powinien więc być rozpatrywany na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast stosunek pomiędzy ustawą o dostępie do informacji publicznej a ustawą o ochronie danych osobowych reguluje treść art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., według którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Pojęcie prywatności obejmuje prawo do nieujawnienia imienia i nazwiska oraz innych danych, które pozwalają na zidentyfikowanie określonej osoby fizycznej, a zatem w sytuacji wniosku o udostępnienie danych osobowych podmiot, do którego wpłynął wniosek, powinien wydać, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę prawa do prywatności w postaci udostępnienia danych osobowych, chyba że informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z pełnieniem tych funkcji albo osoba fizyczna zrezygnuje z przysługującego jej prawa.

A zatem, zgodzić się należy z organem, że wykonawcy żądanych umów nie są podmiotami, których sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Osoby bowiem fizyczne będące stronami powyższych umów, nie mogą być uznane za osoby pełniące funkcje publiczne. Konkluzja ta wynika z analizy charakteru czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów, a więc materialnego związku tych osób z Kancelarią Prezydenta RP i realizacją zadań publicznych, a w dodatku braku adekwatnego związku pomiędzy informacją odnoszącą się do tych osób, a ich funkcjonowaniem w sferze publicznej.

A to oznacza, że dostęp do ich danych osobowych, w postaci imion i nazwisk, w kontekście zestawienia tych danych z danymi dotyczącymi wynagrodzenia otrzymanego z racji zawarcia umów oraz informacją o zakresie szczegółowych warunków umownych, na jakich dana osoba fizyczna zdecydowała się zawrzeć umowę z organem, podlega ograniczeniu ze względu na prawo do prywatności wykonawców tych umów.

W konsekwencji, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że udostępnienie żądanych informacji o imieniu i nazwisku danego wykonawcy umowy, również w zestawieniu z uprzednio udostępnioną informacją o wynagrodzeniu należnym z tytułu wykonania danej umowy, zostałoby dokonane z naruszeniem art. 5 ust. 2 pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd podziela również zawarty w decyzji pogląd organu, że opinie ekspertów, stron umów ze względu na ich zakres, cel i termin sporządzenia nie stanowią informacji publicznej.

Wskazać w tym miejscu należy na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 2130/11, w którym Sąd wskazując na art. 122 Konstytucji RP podał, iż: "(...) przy podejmowaniu tego rodzaju decyzji osoba sprawująca ten urząd powinna mieć pewien zasób wiedzy co do dziedziny, czy przedmiotu, którego uchwalone akty prawne dotyczą. Może w związku z tym, ze względu na ogromną różnorodność uchwalanego prawa, korzystać z opinii ekspertów. Opinie te nie są jednak informacją publiczną jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Są natomiast dokumentem wewnętrznym, służącym gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Trzeba przy tym dodać, że opinie

i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian. Odmiennie ocenić należy ekspertyzy i opinie dotyczące konkretnego projektu aktu prawnego, co do którego trwa proces legislacyjny. Akty te dotyczą faktów, bo do takich należy projekt aktu prawnego przedłożony Sejmowi. Prezydent podejmuje decyzje w procesie legislacyjnym samodzielnie i niezależnie od stanowiska innych podmiotów biorących w tym procesie udział. Decyzje te mogą być zgodne z przedstawionymi na tę okoliczność opiniami ekspertów bądź też nie. Biorąc zatem pod uwagę okoliczność, że zamówione opinie nie były związane z procesem legislacyjnym skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że nie stanowią one informacji publicznej". Wskazać należy, że Sąd pogląd zawarty w tym orzeczeniu w pełni podziela.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku