Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3681/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Inne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i2, art. 140 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 lipca 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Lublin i Polskiego Związku Działkowców Zarządu Okręgowego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 156/18 w sprawie ze skarg Gminy Lublin i Polskiego Związku Działkowców Zarządu Okręgowego w Lublinie na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w zakresie pkt I oraz pkt III –XVII; 2) zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Gminy Lublin kwotę 1120 (słownie: tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Polskiego Związku Działkowców Zarządu Okręgowego w Lublinie kwotę 640 (słownie: sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargi Gminy Lublin i Polskiego Związku Działkowców Zarządu Okręgowego w Lublinie (dalej: PZD) na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] lutego 1974 r. znak: [...] wywłaszczono za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą własność S. C. i W. K., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,6618 ha, położoną w Lublinie w dzielnicy "[...]". Wywłaszczenia nieruchomości dokonano w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego im. [...].

W dniu 30 września 2015 r. do Prezydenta Miasta Lublin z wnioskiem o zwrot opisanej powyżej wywłaszczonej nieruchomości wystąpili: J. W. C., A. M., A.G. i K. K. jako spadkobiercy byłych właścicieli, ustaleni na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Lublinie z dnia 20 kwietnia 2001 r., sygn. akt I Ns 383/01 oraz postanowienia Sądu Rejonowego Lublin-Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku z dnia 13 lutego 2015 r., sygn. akt I Ns 2181/14.

Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] wyłączył Prezydenta Miasta Lublin od prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości, w części wchodzącej w obszar aktualnych działek ewidencyjnych nr [...], stanowiących własność Gminy Lublin (KW Nr [...]) i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę Lubelskiego wobec wystąpienia przesłanek wyłączenia określonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W trakcie prowadzonego postępowania Starosta Lubelski zlecił sporządzenie dokumentacji geodezyjno-prawnej dotyczącej rozliczenia powierzchni dawnej działki nr [...] na tle aktualnej ewidencji gruntów. Dokumentacja została sporządzona przez geodetę uprawnionego T. C. i zarejestrowana w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Lublinie pod nr [...].

W ww. dokumentacji wnioskowana do zwrotu część dawnej działka nr [...], wchodząca w obszar ewidencyjnej działki nr [...], oznaczona została jako rozliczeniowa działka nr [...] o pow. 0,0971 ha, część ewidencyjnej działki nr [...], oznaczona została jako projektowana działka nr [...] o pow. 1,1568 ha (rozliczeniowa działka nr [...]), zaś część ewidencyjnej działki nr [...], oznaczona została jako rozliczeniowa działka nr [...] o pow. 0,0363 ha.

W dniu 6 maja 2016 r. Starosta Lubelski przeprowadził oględziny zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości podczas których geodeta uprawniony okazał granice dawnej działki nr [...]. W wyniku oględzin stwierdzono, że teren oznaczony w dokumentacji nr [...], wchodzący w obszar ewidencyjnej działki nr [...], zagospodarowany jest pod ogólnodostępne, utwardzone kostką brukową przejście piesze z metalowymi poręczami i niewielki fragment trawnika. Przejście piesze stanowi połączenie pomiędzy osiedlem mieszkaniowym im. [...] i osiedlem "[...]". Teren oznaczony w dokumentacji nr [...] (projektowana działka nr [...], wchodząca w obszar ewidencyjnej działki nr [...]) leży w wąwozie i zagospodarowany jest w około 1/2 części pod Rodzinny Ogród Działkowy im. [...], który to teren podzielono na ogrodzone parcele ogrodowe, na których znajdują się altany ogrodowe i nasadzenia roślin. Pozostała część terenu oznaczonego w dokumentacji nr [...] stanowi nieużytek porośnięty gęsto chwastem i krzewami samosiejkami. Dnem wąwozu przez działkę przebiega nieutwardzona ścieżka. Wzdłuż dna wąwozu przeprowadzono wodociąg Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Lublinie, od którego odprowadzono przyłącza do poszczególnych parceli ogrodowych.

Część wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, wchodząca w obszar ewidencyjnej działki nr [...] (oznaczona w dokumentacji nr [...] położona jest w ogrodzeniu Szkoły Podstawowej nr [...] w Lublinie i zagospodarowana jest pod trawnik i nasadzenia drzew.

Przez wnioskowany do zwrotu teren przebiega kolektor sanitarny, deszczowy i sieć wodociągowa dużej średnicy, stanowiące własność MPWiK w Lublinie.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin poinformował organ, że w zasobie akt budowlanych Wydziału brak jest planu realizacyjnego dla terenu objętego roszczeniem o zwrot, obowiązującego w dacie wywłaszczenia. Natomiast z piśmie z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] Wydział Planowania Urzędu Miasta Lublin stwierdził, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowy teren objęty był Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] czerwca 1969 r. Zgodnie z ww. planem przedmiotowy obszar przeznaczony był pod park dzielnicowy z urządzeniami towarzyszącymi - symbol "E 75 ZP". W dacie wywłaszczenia przedmiotowa działka nr [...] objęta była również Miejscowym Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Drugiej Części Dzielnicy [...] osiedla LSM im. [...], im. [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] sierpnia 1971 r. Na ww. terenie zakazuje się składowania ziemi i robienia trwałych wykopów. W myśl tych zapisów ukształtowanie zieleni winno podkreślać warunki naturalne tj. wysoka zieleń na wyższych partiach zboczy osłaniająca zabudowę, w dolinach zieleń niska i średniej wysokości. Zagospodarowanie terenu jak w parku krajobrazowym, intensywne użytkowanie może mieć miejsce we fragmentach bezpośrednio sąsiadujących z osiedlami. Całość parku w zasadzie przeznaczona na wypoczynek bierny. Północno wschodni narożnik działki przeznaczony był pod budowę szkoły podstawowej - symbol "A 16 Uop".

Zdaniem organu administracji ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskowany do zwrotu grunt użytkowany jest przez Polski Związek Działkowców w ramach prowadzonego na nim Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...], który funkcjonuje od 1982 r. i ma charakter ogrodu stałego (art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych). Powstał on na gruntach Skarbu Państwa o powierzchni 4 ha, przekazanych nieodpłatnie na okres pięciu lat decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] kwietnia 1981 r. znak: [...] na rzecz Polskiego Związku Działkowców, Zarząd Wojewódzki w Lublinie, a następnie na gruntach o powierzchni 8,6 ha, przekazanych nieodpłatnie na okres pięciu lat na rzecz Polskiego Związku Działkowców Zarząd Wojewódzki w Lublinie decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] marca 1982 r. znak: [...]. Kopie tych decyzji wraz z wykazem użytkowników parceli ogrodowych objętych wnioskiem o zwrot Polski Związek Działkowców Zarząd Okręgowy w Lublinie zostały przekazane organowi przy piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. Ponadto Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w Lublinie stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, Prezydent Miasta Lublin miał prawo wydać decyzję o likwidacji czasowego ogrodu działkowego, jednakże decyzja taka nie była wydana i w następstwie jej braku w myśl art. 11 ust. 3 ww. ustawy "czasowy ogród działkowy stał się ogrodem stałym". Ponadto PZD stwierdził, iż moc obowiązującą ww. przepisom ustawy z 1981 r. nadawał art. 44 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. PZD ponadto poinformował, że aleja przecinająca działkę, przebiegająca dnem wąwozu, stanowi część ogrodu działkowego.

W świetle powyższego organ administracji uznał, że ROD im. [...] posiada tytuł prawny do terenu objętego niniejszym wnioskiem. Ogród spełnia zatem warunki wynikające z art. 75 i art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia 13 grudnia 2013 r., które należy brać pod uwagę w dalszym toku postępowania.

W oparciu o dokumenty przesłane przez Okręgowy Zarząd PZD w Lublinie ustalono, że na wnioskowanym do zwrotu terenie znajduje się 20 parceli ogrodowych ROD im. [...].

W dniu 15 marca 2017 r. przeprowadzono kolejne oględziny nieruchomości również z udziałem użytkowników parceli ogrodowych wchodzących w obszar wnioskowanego do zwrotu terenu. Celem oględzin było stwierdzenie jakie składniki roślinne i budowlane znajdują się na poszczególnych parcelach ogrodowych.

W dalszym toku postępowania do akt sprawy włączono operaty szacunkowe z dnia 20 czerwca 2017 r., sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego Wandę Terlecką, określające wartość składników majątkowych stanowiących własność ww. użytkowników parceli ogrodowych oraz wartość prawa do działki ROD i wartość składników majątkowych będących własnością tego stowarzyszenia, znajdujących się w obszarze zwracanej projektowanej działki nr [...].

Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie składników roślinnych zastosował metodę kosztowo - dochodową z kalkulacją własną, a przy wycenie składników budowlanych zastosował metodę kosztów odtworzenia, technikę elementów scalonych oraz kalkulacje własne. Ww. operaty szacunkowe sporządzone zostały zgodnie z regułami zawartymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W związku z powyższym organ administracji stwierdził, iż operaty szacunkowe z dnia 20 czerwca 2017 r. zostały sporządzone prawidłowo i jako taki stanowią dowód w sprawie.

Strony postępowania zapoznano z wycenami, jednakże zainteresowani nie złożyli uwag do tych operatów.

Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin w piśmie z dnia 7 lipca 2017 r. poinformował organ administracji, że ciąg pieszy wraz ze schodami, stanowiący połączenie osiedla im. [...] i osiedla "[...]" został wykonany na podstawie decyzji nr [...] - pozwolenie na budowę z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] wydanego dla Gminy Lublin reprezentowanego przez Dyrektora Wydziału Inwestycji i Remontów Urzędu Miasta Lublin.

Następnie w dniu 30 sierpnia 2017 r. organ administracji przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której wnioskodawcy podtrzymali wniosek o zwrot nieruchomości w dotychczasowym kształcie.

Obecny na rozprawie administracyjnej przedstawiciel Polskiego Związku Działkowców oświadczył, iż sprzeciwia się zwrotowi nieruchomości, zaś cel na jaki dokonano wywłaszczenia w jego ocenie został spełniony. Wywłaszczenia dokonano za zgodą właścicieli terenu, ekwiwalent za nieruchomość została przez nich przyjęta, a byli właściciele nie odwołali się od decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem pełnomocnika PZD, dziś po ponad 40 latach nie można przywrócić stanu poprzedniego, byłoby to bowiem złamanie wówczas obowiązującego prawa, które nie działa wstecz. Przedstawiciel PZD złożył do akt pismo zawierające stanowisko Zarządu ROD im. [...] w sprawie. W treści pisma wskazano, że w utrwalonym orzecznictwie uznaje się infrastrukturę oraz tereny zielone za realizację celu wywłaszczenia, polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli są ściśle z tym osiedlem związane. W piśmie podniesiono, że dokumenty planistyczne obowiązujące w dacie wywłaszczenia przewidywały realizację infrastruktury technicznej dnem wąwozu - przyszłego parku dzielnicowego. Lokalizacja osiedla więc uwzględniała powstanie parku dzielnicowego jako zieleni miejskiej, a zdaniem Zarządu ROD im [...], istniejące na nieruchomości "parkowe" ogrody działkowe spełniają przewidziane dla przedmiotowego obszaru warunki zagospodarowania terenu. Ponadto podniósł, że ogród działkowy im. [...] jako ogród "otwarty" ze swoją trasą rowerową i spacerową, biegnącą dnem wąwozu, stanowi miejsce wypoczynku wszystkich mieszkańców osiedla i doskonale spełnia zadania parku dzielnicowego. Teren ogrodu pełni również funkcje wspomagające system ekologiczny. Zdaniem Zarządu ROD ogrody są urządzeniem użyteczności publicznej i stanowią część miejskich terenów zielonych. Podnosi również, że objęty wnioskiem o zwrot teren nie może zostać przeznaczony na cele budowlane. W ocenie Zarządu, nieruchomość wnioskowana do zwrotu została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia jako teren zielony, stanowiący część osiedla mieszkaniowego.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] Starosta Lubelski, orzekł w pkt I i III zwrot części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] pow. 1,1568 ha, w areale działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...], arkusz mapy [...]), położonej w Lublinie w rejonie ul. [...] i ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność Gminy Lublin na rzecz A. J. M. i J. W. C. po 1/3 cz. oraz A. J. G. i K. J. K. po 1/6 cz.; w pkt II odmówił zwrotu pozostałej części wywłaszczonej, oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako działki nr [...] o pow. 0,0363 ha, wchodzącej w obszar ewidencyjnej działki nr [...] (obr. [...], ark.[...]) oraz działki nr [...] o pow. 0,0971 ha, wchodzącej w skład ewidencyjnej działki nr [...] (obr. [...], ark. [...]).

W pkt IV – XVII zawarto rozstrzygnięcia dotyczące obowiązku Gminy wypłaty odszkodowań oraz jego wysokości a także nałożonego na Gminę obowiązku odtworzenia ROD. Decyzja ta została bowiem uzupełniona postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. znak: [...], poprzez zobowiązanie Gminy Lublin do odtworzenia i założenia nowego ogrodu działkowego o powierzchni odpowiadającej likwidowanej powierzchni ogrodu w związku z orzeczonym zwrotem nieruchomości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że projektowana działka nr [...] o pow. 1,1568 ha nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o zwrocie nieruchomości na rzecz spadkobierców byłych właścicieli. Ponadto, z uwagi na to, że funkcjonujący na podlegającej zwrotowi nieruchomości ogród działkowy - ROD im. [...] jest ogrodem działkowym stałym w sprawie należało zastosować przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych i orzeczono o obowiązku odtworzenia ogrodu oraz odszkodowaniu za nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na nieruchomości. Natomiast działka oznaczona w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako działka nr [...] o pow. 0,0971 ha, wchodząca w obszar działki ewidencyjnej nr [...], znajdującej się z zarządzie szkoły Podstawowej nr [...] w Lublinie, położona w ogrodzeniu szkoły i zagospodarowana pod teren zielony tej szkoły, została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Działka oznaczona w dokumentacji nr [...] o pow. 0,0363 ha również została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, bowiem stanowi utwardzone kostką brukową ogólnodostępne przejście piesze z metalowymi poręczami, pełniące funkcję komunikacyjną pomiędzy osiedlami mieszkaniowymi: im. [...] i "[...]".

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Lublin reprezentowana przez Prezydenta Miasta Lublin, zaskarżając decyzję Starosty Lubelskiego w pkt I i pkt III - XVII oraz Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w Lublinie, zaskarżając pkt I decyzji.

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego.

Gmina Lublin oraz Polski Związek Działkowców wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargi na powyższą decyzję ostateczną.

We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargi.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że utworzenie stałego ogrodu działkowego, wpisanego do rejestru, nie może być traktowane jako element budowanego już w latach 60 - 80-tych osiedla mieszkaniowego, lecz jako odrębna inwestycja. Ogrody działkowe ze względu na swoje rozmiary i sposób zorganizowania stanowią odrębną, wyróżniającą się formę architektoniczną, o szczególnym, swoistym rodzaju zagospodarowania. Poza tym przeznaczone są do korzystania przez ograniczone grono osób, dlatego nie mogą być uznawane za tereny zielone, stanowiące jedynie uzupełniającą infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Jakkolwiek usytuowanie ogrodów działkowych w pobliżu zabudowy osiedlowej korzystnie oddziałuje na mieszkańców osiedla, to jednak ze względu na swoje cechy charakterystyczne nie może być potraktowane jako część osiedla, lecz jako odrębna inwestycja. Nabycie nieruchomości na ten cel powinno być więc wyraźnie wskazane w akcie wywłaszczeniowym (umowie, decyzji).

Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom Gminy Lublin, organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy o ROD. Zgodnie z art. 26 ustawy - w przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie (ust.1).

Zdaniem WSA wbrew zarzutom skargi, organ prawidłowo wyliczył odszkodowanie należne Gminie od wnioskodawców oraz odszkodowanie, które Gmina zobowiązana jest wypłacić działkowcom i PZD. Odszkodowania te zostały ustalone przez rzeczoznawcę majątkowego, posiadającego w tym zakresie stosowne uprawnienia. Oba rodzaje odszkodowań (na rzecz Gminy i na rzecz działkowców oraz PZD) ustalane są według odrębnych zasad, na podstawie innych przepisów. Obowiązek zwrotu przez byłego właściciela zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego za wywłaszczoną nieruchomość, wynika z art.140 ust. 1 u.g.n,

Sąd I instancji stwierdził, przywołując wyrok NSA z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 205/16, że prawidłowo organ wyjaśnił, iż przy ustalaniu odszkodowania na podstawie art. 140 u.g.n. uwzględnia się wprawdzie zmiany wartości tej nieruchomości powstałe po wywłaszczeniu, ale wyłącznie wówczas, gdy zmiany te wynikają z działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia. Urządzenie ogródków działkowych nie stanowiło realizacji celu wywłaszczenia, a więc składniki majątkowe i nasadzenia znajdujące się w tych ogródkach nie podlegały uwzględnieniu przy ocenie aktualnej wartości tych ogródków (poszczególnych parceli). Z kolei przytoczony przepis art. 22 ustawy o ROD wprost nakazuje orzeczenie - w razie likwidacji ogrodu działkowego - odszkodowania (na rzecz PZD i działkowców), obejmującego składniki majątkowe stanowiące ich własność.

Ponadto, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia przez organy przepisów postępowania wyjaśniającego, w szczególności zarzut nieprzeprowadzenia ponownych oględzin bezpośrednio przed wydaniem decyzji. Jak wynika z akt, oględziny nieruchomości zostały przeprowadzone w maju 2016 r., natomiast decyzja organu I instancji ustalająca odszkodowanie została wydana w dniu 12 października 2017 r. Żadna ze stron, w tym skarżąca Gmina, nie wykazała, by w tym okresie faktycznie jakieś zmiany na spornej nieruchomości wystąpiły, co uzasadniałoby weryfikację ustaleń faktycznych i dokonanego na ich podstawie przez biegłego odszkodowania.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne złożyli Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w Lublinie oraz Gmina Lublin.

Polski Związek Działkowców powyższy wyrok zaskarżył w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na zbędność przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie i zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy nie stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia;

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami — poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem przez Sąd skarg i zaakceptowaniem wadliwych decyzji, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego ustalenia przez nie, że na spornej nieruchomości nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia.

W związku z powyższymi zarzutami PZD wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie w całości skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu w Lublinie

- rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

- zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Gmina Lublin w skardze kasacyjnej zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018r. poz. 121 - dalej u.g.n.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka [...] o pow. 1,1568 ha, stanowiącej część dawnej działki nr [...], a wchodzącej w skład aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (Obr. [...]), położonej w Lublinie w rejonie ul. [...] i ul. [...] zwrócona byłemu właścicielowi;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 140 ust. 4 u.g.n. i niezastosowanie tej normy, a tym samym nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości, co doprowadziło do zaniżenia należnego Gminie Lublin odszkodowania

3) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., art. 140 ust. 4 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 111 k.p.a. — poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji administracyjnych, pomimo:

- błędnego uznania, iż nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia spornej nieruchomości, co stoi w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym,

- nie uwzględnienia w zaskarżonej decyzji wzrostu wartości zwracanej nieruchomości w kwocie należnego do zwrotu na rzecz Gminy Lublin odszkodowania

- naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy

W oparciu o powyższe zarzuty Gmina Lublin wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie w całości skargi Gminy Lublin,

- rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

- zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Obie strony skarżące kasacyjnie obszernie uzasadnili skargi kasacyjne.

Skarżący kasacyjnie Polski Związek Działkowców wskazał na ugruntowany w sądownictwie administracyjnym pogląd, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca budowie osiedla mieszkaniowego infrastruktura, w tym także tereny zielone. Podkreślił, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych ROD-y stanowią tereny zieleni. Ponadto pojęcie parku należy utożsamiać z terminem "tereny zieleni", zdefiniowanym w art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Stosownie do powyższego przepisu tereny zieleni są to tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nim związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach miast, pełniące funkcje rekreacyjne, zdrowotne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady bulwary, zieleń towarzysząca ulicom. Definicja ta odpowiada celom rodzinnych ogrodów działowych określonym w art. 3 ustawy o ROD. Skarżący Polski Związek Działkowców nie zgodził się z poczynionymi przez organy administracji i Sąd Wojewódzki twierdzeniami, że użytkownikami ogrodów działkowych jest wyłącznie wąska grupa mieszkańców osiedla. Ustawa z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych dopuszcza bowiem możliwość przeniesienia przez działkowca praw i obowiązków wynikających z prawa do działki, czyli z umowy dzierżawy działkowej na rzecz pełnoletniej osoby fizycznej, ponadto ustawa reguluje prawo do działki w przypadku śmierci działkowca.

Związek wskazał, że ROD im. [...] stanowi teren służący zaspokajaniu potrzeb wspólnoty mieszkańców osiedla. Nie zgodził się z twierdzeniami organów, że ogrody działkowe nie są terenem otwartym, dostępnym wszystkim mieszkańcom.

Skarżąca kasacyjnie Gmina podnosiła, że projektowana do zwrotu działka znajduje się na terenie w pełni zrealizowanego osiedla, w sąsiedztwie budynków mieszkalnych i użyteczności publicznej. Zarówno lokalizacja, jak i sposób zagospodarowania zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości dowodzą, że grunt ten stanowi zieleń osiedlową w postaci ogrodu działkowego. Na jego terenie znajdują się nasadzenia roślin ozdobnych, warzyw oraz drzew owocowych i ozdobnych. Ogród ten pełni funkcję rekreacyjno - wypoczynkową dla mieszkańców osiedla oraz stanowi ochronę przed zanieczyszczeniem. Zdaniem Gminy w obrębie terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, muszą występować inne, poza budynkami mieszkalnymi, obiekty takie jak m.in. tereny zieleni usytuowane pomiędzy poszczególnymi budowlami. Na terenie przeznaczonym pod budownictwo wielorodzinne winny występować przestrzenie wolne od zabudowy, które zapewniałyby mieszkańcom możliwość biernego i czynnego odpoczynku oraz dawałyby poczucie ładu i harmonii.

Ponadto Gmina podkreśliła, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117), która obowiązywała w czasie wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, "pracownicze ogrody działkowe tworzy się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20 % ludności mieszka w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów". Niewątpliwie do takiego osiedla należy zaliczyć osiedle im. [...], które w znacznej części zabudowane jest blokami mieszkalnymi bez ogrodów. Gmina dodała, że pracownicze ogrody działkowe zapewniały ludziom pracy i ich rodzinom aktywny wypoczynek, możliwość prowadzenia przede wszystkim na własne potrzeby upraw ogrodniczych, a także stanowiły składnik terenów zielonych oraz terenów rekreacyjnych miasta. Według Gminy utworzenie rodzinnego ogrodu działkowego znajdującego się na terenie osiedla mieszkaniowego im. [...] należy uznać za realizację celu wywłaszczenia nieruchomości, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Gmina podkreśliła, że zgodnie z utrwalonym od wielu lat na gruncie podobnych spraw orzecznictwem sądów administracyjnych stwierdzić należy, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego w żaden sposób nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak tereny zielone, ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia. Zatem przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania. Nie sposób wyobrazić sobie, aby rozległe tereny osiedlowe nie były poprzecinane pasami zieleni, a poszczególne bloki były budowane jeden obok drugiego bez żadnego odstępu.

Gmina podkreśliła, że dostępność ogrodów działkowych przejawia się także w powszechnej dostępności uzyskania praw do działki.

Zdaniem skarżącej Gminy o realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości świadczy również istniejąca na działce nr [...] infrastruktura towarzysząca osiedla w postaci sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej oraz sieci kanalizacji deszczowej, która została wybudowana w latach 1971-1974. W sprawie bezsporna pozostaje okoliczność, iż zrealizowana infrastruktura podziemna nadal nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla im. [...] i służy jego mieszkańcom. Ww. infrastruktura nie powstała "przy okazji", a właśnie w związku z budową osiedla i dla jego potrzeb. Elementy sieci znajdujące się na projektowanej dz. nr [...] stanowią integralną (funkcjonalnie powiązaną) część osiedla, a co za tym idzie, ich wybudowanie nastąpiło w realizacji celu wywłaszczenia tj. budowy osiedla mieszkaniowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne Gminy Lublin i Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd w Lublinie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie jednak, w związku z wnioskami o rozpoznanie skarg kasacyjnych na rozprawie należy wskazać, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 26 października 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, dalej jako "uCOVID-19"). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz.1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., Naczelny Sąd Administracyjny w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę i przeprowadzenie rozprawy zdalnej jest możliwe ze względów technicznych. Zgodnie z art. 15 zzs4 we wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust.3 wskazanej ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie ilość stron i uczestników postępowania ( łącznie ponad 30 osób) uniemożliwia przeprowadzenie rozprawy zdalnej. Zgodnie ze stanowiskiem Wydziału Informatyki NSA niezależnie od wybranego systemu obsługującego rozprawy zdalne, należy liczyć się z ograniczeniami techniczno - organizacyjnymi, związanymi z jednoczesnym i bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W przypadku Naczelnego Sądu Administracyjnego limitem takim - związanym z rozdzielczością ekranów - jest limit 25 jednorazowych równoległych transmisji wideo (przy założeniu, że obraz i dźwięk powinny być jednocześnie przekazywane do wszystkich stron i uczestników postępowania). Liczba 25 uczestników rozprawy zdalnej jest zatem optymalną wielkością biorąc pod uwagę możliwości techniczne i organizacyjne ( notatka Wydziału Informatyki NSA z dnia 1 lipca 2021 r. w aktach sprawy).

Wyjaśnić ponadto trzeba, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie (pkt 2 zarządzenia z dnia 26 października 2020 r.). W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym albowiem wymaganej przez ustawę rozprawy zdalnej nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie enumeratywnie wyliczone przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w przepisie art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Autorzy obu skarg kasacyjnych w podstawach skargi kasacyjnej powołali się na naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji oraz wspólnej analizy zarzutów skarg kasacyjnych z uwagi na ich zbieżność.

W obu skargach kasacyjnych podniesiono zarzut naruszenia 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany.

Autorzy skarg kasacyjnych sprostali wymogom wskazanego przepisu, podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego i wykazując, że uchybienie tym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skarg kasacyjnych wymaga przypomnienia, co ma kluczowe znaczenie w sprawie, wykładnię przepisu - art. 136 ust. 1 i 3 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2020 r. poz.1990 z późn.zm, dalej, jako "u.g.n." ) i to nie tylko w zakresie rozumienia "zbędności wywłaszczenia", ale także i "celu wywłaszczenia". Stosownie do mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Stosownie do postanowień art. 136 ust. 3 wskazanej ustawy materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenia w tym zakresie determinują sposób rozstrzygnięcia. Kluczowym elementem konstrukcji normy zawartej w art.136 u.g.n. jest ustalenie celu wywłaszczenia zawartego w decyzji wywłaszczeniowej. Zawarte w art. 136 u.g.n. sformułowanie cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jako kryterium oceny sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości i rozstrzygnięcia o jej zbędności ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia celu wywłaszczenia. Cel ten musi być ściśle interpretowany. Interpretowanie celu wywłaszczenia w sposób rozszerzający prowadziłoby do naruszenia zakazu przeznaczenia nieruchomości na inne cele. Wymaganie ścisłego określenia celu nie nastręcza problemu, gdy jest on precyzyjnie i jednoznacznie określony w decyzji. Jeżeli cel wywłaszczenia został w decyzji wywłaszczeniowej określony ogólnikowo, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie wówczas wykładnia celu wywłaszczenia powinna nastąpić na podstawie całokształtu zebranej w sprawie dokumentacji, czy też innych dopuszczalnych prawem środków dowodowych, takich jak plany zagospodarowania przestrzennego.

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a tym samym, czy został zrealizowany cel wywłaszczenia. W obu skargach kasacyjnych zakwestionowano ustalenie tak organów administracji orzekających w sprawie, jak również Sądu I instancji, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Chodzi przy tym o tę część nieruchomości wywłaszczonej co do której orzeczono o jej zwrocie, czyli o działkę oznaczoną jako projektowana działka nr [...] o pow. 1,1568 ha, na części której znajduje się Rodzinny Ogród Działkowy im. [...].

W sprawie poczyniono w toku postępowania ustalenia, które są bezsporne, a mianowicie przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na mocy decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] lutego 1974 r., zaś celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego im. [...]. Wnioskujący o wywłaszczenie są spadkobiercami właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, którzy od decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu nie odwoływali się i otrzymali za utraconą nieruchomość odszkodowanie. Bezsporne w sprawie jest również i to, że orzeczona do zwrotu część nieruchomości znajduje się na obszarze, na którym miał być zrealizowany cel wywłaszczenia – budowa osiedla mieszkaniowego. W dacie wywłaszczenia sporny teren w Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] czerwca 1969 r. NR [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie został przeznaczony pod park dzielnicowy. Przedmiotowa działka objęta została Miejscowym Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Drugiej Części Dzielnicy [...] osiedla LSM im. [...], im. [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] sierpnia 1971 r. z przeznaczeniem na park dzielnicowy.

W tym stanie faktycznym spór dotyczy tego, czy został zrealizowany cel wywłaszczenia, w sytuacji, gdy powstały ogrody działkowe, a nie park osiedlowy.

Podzielić należy pogląd zaprezentowany przez Sąd I instancji w rozpatrywanej sprawie, że przewidzianego w planach zagospodarowania przestrzennego parku dzielnicowego nie można utożsamiać z ogródkami działkowymi. Słuszność zaprezentowanego poglądu potwierdza analiza przepisów obowiązującej w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogródkach działkowych (Dz.U. Nr 18 poz.117), którą dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmując, iż plan miejscowy powinien określać obszary przeznaczone pod ogródki działkowe. Na marginesie, co zresztą słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołana ustawa o pracowniczych ogródkach działkowych dopuszczała wywłaszczenia na ogrody działkowe jednakże jako jedną z przesłanek wskazywała przeznaczenie na ten cel danej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego ( lub uchwałę rady w przypadku jego braku).

Celem wywłaszczenia nieruchomości w tej części osiedla mieszkaniowego nie było utworzenie ogrodów działkowych, lecz parku dzielnicowego.

Jednakże stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że okoliczność znajdowania się na zwracanej nieruchomości lub jej części rodzinnego ogrodu działkowego nie stanowi przeszkody w zwrocie tej nieruchomości, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego była przedwczesna z uwagi na pominięcie dwóch ważnych aspektów podnoszonych przez skarżących kasacyjnie, a pominiętych przez organy administracji i oceniający ich rozstrzygnięcia Sąd Wojewódzki.

Po pierwsze: skarżący kasacyjnie podnosili argument, iż w orzecznictwie sądów cywilnych i administracyjnych dopuszcza się modyfikację celu wywłaszczenia, gdy mamy do czynienia z projektem złożonym niejednorodnym, jak budowa osiedla mieszkaniowego. Kwestia ustalenia celu wywłaszczenia pozostaje w ścisłym związku z problematyką możliwego rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji powoduje, że zmiana ta nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Rozważając ten problem Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87, pub. OSNC 1988/11/149, uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru.

Skarżąca Gmina wskazywała, że obecnie ogrody działkowe pełnią różnorakie funkcje: m.in. rekreacyjną (miejsce odpoczynku), społeczną (teren spotkań), edukacyjną (obszar poznawania roślin i zwierząt oraz podstaw ogrodnictwa i sadownictwa, a także w mniejszym stopniu pszczelarstwa), ekonomiczną (wartość uzyskanych plonów oraz wypoczynek bez kosztownych wyjazdów), estetyczną (możliwość realizacji potrzeb związanych z pięknem krajobrazu). Ponadto odgrywają inne ważne role, np. ekologiczną (ochrona bioróżnorodności w dużych aglomeracjach oraz wpływ na mikroklimat) oraz izolacyjną (obszary te niejednokrotnie stanowiącą bariery pomiędzy dużymi osiedlami).

Również skarżący PZD argumentował, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych ROD-y stanowią tereny zieleni. Ponadto pojęcie parku należy utożsamiać z terminem "tereny zieleni", zdefiniowanym w art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Stosownie do powyższego przepisu tereny zieleni są to tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nim związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach miast, pełniące funkcje rekreacyjne, zdrowotne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady bulwary, zieleń towarzysząca ulicom.

Ponadto PZD w toku postępowania informował, że ogród działkowy im. [...] jako ogród "otwarty" ze swoją trasą rowerową i spacerową, biegnącą dnem wąwozu, stanowi miejsce wypoczynku wszystkich mieszkańców osiedla i doskonale spełnia zadania parku dzielnicowego. Zdaniem Zarządu ROD ogrody są urządzeniem użyteczności publicznej i stanowią część miejskich terenów zielonych.

Tego właśnie aspektu sprawy nie dostrzegł Sądu Wojewódzki i orzekające w sprawie organy administracji. A to w kontekście tego, że na terenie przeznaczonym pod budownictwo wielorodzinne powinny występować przestrzenie wolne od zabudowy, a także tereny zieleni. Niewątpliwie teren ogrodu pełni również funkcje wspomagające system ekologiczny, jako część zieleni miejskiej redukuje zanieczyszczenia atmosfery, reguluje wilgotność i temperaturę powietrza, stanowi obszar ze swoistym mikroklimatem na zurbanizowanych terenach dzielnicy. Nie pozostaje to bez znaczenia przy obecnie następujących zmianach klimatycznych związanych z zaburzeniami ekosystemu.

Dokonując wywłaszczenia w 1974 r. na cele budowy osiedla i utworzenia na tym osiedlu parku zaplanowano, jak wynika z planu zagospodarowania przestrzennego, że park dzielnicowy stanowił będzie teren czynny biologicznie, czyli teren zieleni ( por. tekst planu k.447 pkt 14). Park miał zapewne służyć, jako miejsce wypoczynku, rekreacji, ale też stanowiłby strefę zieleni, ochronną, zapewniającą właściwe utrzymanie warunków klimatycznych. Te ostatnie cele spełnia z pewnością Rodzinny Ogród Działkowy. Dodać także należy, co jest ważne w sprawie, że zgodnie z obowiązującą - w dacie powstania pracowniczych ogrodów działkowych na przedmiotowej nieruchomości - ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( Dz.U. Nr 3, poz. 6): "Przez zieleń miejską rozumie się zespoły roślinności, znajdujące się na terenach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele wypoczynkowe, zdrowotne i estetyczne, w szczególności parki, zieleńce, zieleń na ulicach i placach, zieleń izolacyjną, pracownicze ogrody działkowe" ( art.42 ust.2). Z przepisów tych wprost wynika, że pracownicze ogrody działkowe stanowiły tereny zielone osiedla mieszkaniowego.

Drugim bardzo istotnym aspektem w sprawie jest okoliczność, że na tej części nieruchomości, co do której orzeczono zwrot znajduje się infrastruktura techniczna niezbędna dla funkcjonowania osiedla mieszkaniowego.

Zarówno organy administracji, jak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoich rozważaniach dużo miejsca poświęcili wykazaniu, że nie jest realizacją celu wywłaszczenia utworzenie pracowniczych ogrodów działkowych, pomijając kwestie dotyczące wybudowanej infrastruktury technicznej, powołując się bezrefleksyjnie na poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Otóż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny, że budowa infrastruktury technicznej co do zasady nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Jednakże ma to miejsce jedynie wówczas, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia. (por. wyrok NSA z 20 września 2013 r., sygn. I OSK 643/12 oraz wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 1044/14 ). Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można przy tym odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję. Zauważyć, bowiem należy, że zrealizowana infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla i jako taka mogła być jednym z celów, dla których dokonano wywłaszczenia. Wybudowaną infrastrukturę techniczną należy bowiem uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zasadzie pominął to zagadnienie koncentrując się głównie na wyjaśnieniu okoliczności powstania ROD w miejsce parku dzielnicowego.

Gmina Lublin w toku postępowania, w tym w skardze do Sądu Wojewódzkiego wskazywała, że istniejąca na działce nr [...] towarzysząca osiedla w postaci sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej oraz sieci kanalizacji deszczowej, została wybudowana w latach 1971-1974. Wskazywała, że zarówno Starosta Lubelski, jak i Wojewoda Lubelski w swojej decyzji pominął istotne fakty, jakimi są zapisy księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...]. W dziale III księgi wpisane są na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] w Lublinie Sp. z o.o. służebności przesyłu polegające na prowadzeniu przez nieruchomość m.in. kolektora sanitarnego, sieci kanalizacji sanitarnej, magistrali wodociągowej. Według Gminy w sprawie bezsporna pozostaje okoliczność, iż zrealizowana infrastruktura podziemna nadal nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla im. [...] i służy jego mieszkańcom. Ww. infrastruktura nie powstała "przy okazji", a właśnie w związku z budową osiedla i dla jego potrzeb. Elementy sieci znajdujące się na projektowanej dz. nr [...] stanowią integralną (funkcjonalnie powiązaną) część osiedla, a co za tym idzie, ich wybudowanie nastąpiło w realizacji celu wywłaszczenia tj. budowy osiedla mieszkaniowego.

W wydanych w sprawie decyzjach nie odniesiono się do powyższych twierdzeń Gminy. Nie poczyniono żadnych ustaleń, dotyczących usytuowania tych urządzeń infrastruktury w ówczesnym planie zagospodarowania przestrzennego, daty wykonania sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej oraz sieci kanalizacji deszczowej, ustaleń, czy zostały wykonane na potrzeby osiedla. Twierdzenia Gminy potwierdza [...] sp. z o.o. w piśmie z dnia [...] września 2017 r. Z pisma tego wynika, że sieci wodno-kanalizacyjne były "realizowane na etapie budowy os. [...]" ( k. 3 akt organu odwoławczego).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli zrealizowana infrastruktura podziemna służy obsłudze osiedla, to stanowi jeden z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, a tym samym należy uznać ją za urządzenia infrastruktury technicznej, bez których realizacja tego celu nie byłaby możliwa. Nie można przyjąć, że w takiej sytuacji nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art.136 ust.3 u.g.n. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 1 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1961 r., Nr 7 poz.46 ze zm.), przez urządzenia budowlane związane z budynkami - a więc urządzenia infrastruktury - należało bowiem rozumieć urządzenia terenowe, które służą do celowego wykorzystania budynków, jak np. dojazdy, przejazdy, przejścia, ogrodzenia, urządzenia terenowe zieleni przydomowej, wszelkie urządzenia instalacyjne, służące do: ogrzewania, wentylacji, łączności, zaopatrzenia w wodę zimną i ciepłą, zaopatrzenia w gaz i energię elektryczną, usuwania ścieków, z wyjątkiem urządzeń dźwigowych i urządzeń kotłowni z wysokoprężnymi kotłami parowymi i kotłami wodnymi o temperaturze wody przegrzanej powyżej 115°C. Obiekty budowlane mogły być wznoszone wyłącznie na terenach przeznaczonych na dany cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym (art. 3 ust. 1) i powinny były być zaprojektowane i wybudowane w taki sposób, aby zapewnione było bezpieczeństwo dla ludzi i mienia i właściwy układ funkcjonalny obiektu, odpowiednia jego trwałość, ekonomiczność budowy ze szczególnym uwzględnieniem oszczędnego i racjonalnego stosowania materiałów, ekonomiczność użytkowania oraz potrzeby użytkowe, a w szczególności potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków, ogrzewania i wentylacji, wymagań higieniczno-sanitarnych, komunikacji itp.

O tym, że również pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.) nie zmienił się charakter prawny budowli takich, jak infrastruktura techniczna zgrupowanych w ramach osiedla stałych budynków świadczy fakt, że ustawodawca w art. 2 ust. 1 przewidział, że zarówno stałe budynki, jak i budowle tego typu stanowią "całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji". W art. 5 ust. 1 pkt 4 i 5 cyt. ustawy przewidziano bowiem, że obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający m.in. właściwy układ funkcjonalny i odpowiednie warunki użytkowe, a w szczególności potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków, ogrzewania i wentylacji.

Wspomnieć w tym miejscu trzeba, że również obecnie obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.) stanowi, że gdy mowa o urządzeniach budowlanych, należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki (art. 3 pkt 9).

Jeśli zatem urządzenia budowlane (sieci wodociągowa, kanalizacyjna i ciepłownicza) służą funkcjonowaniu osiedla mieszkaniowego, a więc określonego zgrupowania budynków w danej przestrzeni, to wraz z budynkami osiedlowymi stanowią całość gospodarczą - w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego obowiązujących tak w dacie wywłaszczenia, jak też obecnie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanie przez skarżących kasacyjnie poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów, że w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp. należy uznać za słuszne. Osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca budowie osiedla mieszkaniowego infrastruktura, w tym także tereny zielone. Jest to już ugruntowany pogląd w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1537/09, z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt: I OSK 600/09, z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, dostępne na www.nsa.gov.pl).

Niestety ani organy administracji, ani Sąd I instancji w tej kwestii nie poczynili należytych i prawidłowych ustaleń. Przedwcześnie orzeczono o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, niewłaściwie tym samym stosując wymienione w skargach kasacyjnych przepisy prawa materialnego – ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji brak jest ustaleń, czy ówcześnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec nie odnalezienia planu realizacyjnego osiedla, przewidywał na zaprojektowanej do zwrotu działce usytuowanie infrastruktury technicznej służącej potrzebom budowanego osiedla mieszkaniowego im. [...]. Jeśli tak, to nie można twierdzić, że działka ta była i jest zbędna i nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Jak już wyżej wskazano z niektórych dokumentów w sprawie wynika, że znajdująca się na spornym terenie infrastruktura nadal jest wykorzystywana na potrzeby osiedla (k. 3 akt organu odwoławczego).

W aktach sprawy brak jest nawet mapy dla celów projektowych uwidaczniającej na wnioskowanej do zwrotu części działki przebieg infrastruktury technicznej, dokładnie określającej granice terenu zajętego przez Rodzinny Ogród Działkowy i pozostałego terenu z naniesieniem na ten teren przebiegu sieci infrastruktury technicznej; opinii biegłego z zakresu budownictwa określającej niezbędność dla funkcjonowania osiedla działki lub części działki zajętej pod infrastrukturę techniczną.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile nie ulega wątpliwości, że w tej części, w której sporna nieruchomość zajęta jest pod Rodzinny Ogród Działkowy i istniejącą infrastrukturę techniczną, nie ma możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o tyle organ powinien rozważyć, czy co pozostałej części nieruchomości, gdzie brak jest urządzeń technicznych i nie jest to teren Rodzinnego Ogrodu Działkowego, można uznać nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia i orzec o jej zwrocie. W takiej sytuacji rozważenia wymaga dokonanie geodezyjnego wydzielenia działki podlegającej potencjalnemu zwrotowi, nie zajętej pod Rodzinny Ogród Działkowy i urządzenia infrastruktury technicznej.

Uchylając zaskarżony wyrok z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zbędne odnoszenie się do zarzutów związanych z wysokością odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1090 ) oraz art.145 §1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a. Na rzecz Gminy Lublin zasądzono zwrot kosztów postępowania sądowego w łącznej kwocie 1120 zł. Na tę kwotę składają się następujące koszty: wpis od skargi do WSA -200 zł, wniosek o uzasadnienie wyroku ( 100 zł), wpis od skargi kasacyjnej -100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego za obie instancje – 720 zł. ( §14 ust.1 pkt 1c i ust.2 lit.b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych , Dz.U.tj.2018 r., poz.265). Na rzecz Polskiego Związku Działkowców zasądzono zwrot kosztów postępowania w łącznej kwocie 640 zł. Na tę kwotę składają się następujące koszty: wpis od skargi do WSA -200 zł, wniosek o uzasadnienie wyroku ( 100 zł), wpis od skargi kasacyjnej -100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego za II instancję – 240 zł. ( §14 ust.1 pkt 1c i ust.2 lit.b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz.U.tj.2018 r., poz.265).