Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 390/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 13 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w N. z dnia [...], nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w O. na rzecz J. M. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu.


UZASADNIENIE

Powiatowy Lekarz Weterynarii w N. decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 154 § l i § 2 Kpa, art. 15 ust 2 pkt l, art. 16 ust 5 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. nr 33 poz. 287), uchylił w całości decyzję Nr [...] z dnia 2 stycznia 2004 r., zmienioną decyzją Nr [...] z dnia 30 marca 2004 r. i Nr [...] z dnia 30 kwietnia 2004 r. dotyczącą wyznaczenia lek. wet. J. M. do wykonywania z ramienia Inspekcji Weterynaryjnej czynności związanych z badaniem zwierząt rzeźnych i mięsa i wystawieniem wymaganych świadectw zdrowia w obwodzie zamkniętym – zakładzie A Sp. J. w R. przy ul. [...] i B w N. ul. [...], w obwodzie terenowym nr I, IX, XI oraz zastępstwa w obwodach terenowych nr II, IV i XIV.

W uzasadnieniu podniósł, że nie wykonując czynności wynikających z wyznaczenia Powiatowego Lekarza Weterynarii w N. od dnia 9 sierpnia 2004 r. w zakresie sprawowania nadzoru nad ubojem zwierząt rzeźnych, w tym badania przedubojowego i poubojowego, oceny mięsa i nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt rzeźnych w trakcie uboju do czego zobowiązywała J. M. przywołana w sentencji decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w N. i umowa z dnia 2 stycznia 2004 r., uniemożliwił on prawidłowe wykonanie przez Powiatowego Lekarza Weterynarii zadań wymienionych w art. 3 ust. l pkt 3 przywołanej ustawy.

Nie zgadzając się z w/w decyzją A. B. wniósł odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd w sprawie zgodności z prawem umowy zawartej przez odwołującego się z Powiatowym Lekarzem Weterynarii w N. i zwrócenie się z zagadnieniem wstępnym przez organ II instancji na podstawie art. 100 § 1 K.p.a. do sądu cywilnego lub Krajowej Rady Lekarsko-Weterynaryjnej o opinię zgodności z prawem załączonej do odwołania umowy. W uzasadnieniu stwierdził, iż organ uznał, że u podstaw decyzji leży niewykonywanie czynności wynikających z wyznaczenia w zakresie wynikającym z uchylonej decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii, co uniemożliwiło prawidłowe wykonanie zadań wymienionych w art. 3 ust. l pkt 3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Zdaniem odwołującego się powyższe stwierdzenie nie jest prawdzie, bowiem przez cały czas związania go umową był gotów świadczyć swoje obowiązki. Jedynej przeszkody w sprawowaniu tych obowiązków upatrywał w tym, iż trwały rozmowy - pertraktacje w zakresie odnowienia umowy łączącej odwołującego z Powiatowym Lekarzem Weterynarii w N. Rzeczą powszechnie znaną było, iż to strona administracyjna zabiegała o podpisanie nowych umów z lekarzami weterynarii z wyznaczenia, ponieważ łącząca strony umowa zawierała wady prawne i była szeroko omawiana na forum ministerialnym i w Krajowej Radzie Lekarsko -Weterynaryjnej. Nadto umowa, o której mowa, miała szereg niefortunnych zapisów, szkodliwych z punktu widzenia litery prawa, a i skutków finansowych, zarówno dla lekarzy weterynarii, którzy ją podpisali jak i Skarbu Państwa. W tym samym czasie trwał legalny protest lekarzy weterynarii, inspirowany przez porozumienie Lekarzy Weterynarii Wolnej Praktyki, popierany przez czynniki opiniotwórcze, w tym Krajową Radę Lekarsko-Weterynaryjną. O wszystkich poczynaniach lekarzy weterynarii, był powiadomiony organ pierwszej instancji. W dniu 13 sierpnia 2004 r. organ został powiadomiony osobiście przez odwołującego się o gotowości przystąpienia do badań. Istotne w sprawie, zdaniem odwołującego, było zachowanie organu pierwszej instancji, gdyż postawiono mu ultimatum, albo podpisanie nowej umowy z wadami prawnymi, albo nastąpi rozwiązanie dotychczasowej umowy. Wskazał także, że z uwagi na doniosłość sprawy, organ drugiej instancji powinien wystąpić o rozstrzygnięcie podniesionej kwestii, czy umowa proponowana odwołującemu się była zgodna z prawem, czy miała wady prawne, które uzasadniałyby odmowę jej podpisania. Ponadto decyzja wydana przez organ pierwszej instancji, godzi w konstytucyjne prawo do wyrażania poglądów i legalne formy protestu, skutkiem bowiem wzięcia udziału w proteście zapowiedzianym i powszechnie znanym, było pozbawienie odwołującego się możliwości zarobkowania, którą miał do tej pory.

[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w O. decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 5 lit a, art. 5 ust. l pkt 2, art. 15 ust 2 pkt l oraz art. 16 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. Nr 33, poz. 287 ze zm.) i art. 138 § l pkt l Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 113, poz. 984 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wskazał w uzasadnieniu, iż decyzją Nr [...] z dnia 2 stycznia 2004 r., Nr [...], z dnia 30 marca 2004 r. Nr [...], z dnia 30 kwietnia 2004 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w N. wyznaczył lek. wet. J. M. do wykonywania, z jego ramienia czynności związanych z badaniem zwierząt rzeźnych i mięsa i wystawiania świadectw zdrowia. Z dniem 12 sierpnia 2004 r. nastąpiło ze strony J. M. niewywiązanie się z powierzonych mu obowiązków, poprzez złożenie oświadczenia, z dnia 2 sierpnia 2004 r.:

1) o zaprzestaniu wykonywania od dnia 9 sierpnia 2004 r., a następnie 12 sierpnia 2004 r. badań przed i po ubojach zwierząt,

2) odmowie podpisania umowy zlecenia na wykonanie czynności objętych decyzją Nr [...] ze zm. z dnia 30 kwietnia 2004 r. o wyznaczeniu, w wersji opracowanej przez Główny Inspektorat Weterynarii, co stanowi przeszkodę w należytym wywiązaniu się z powierzonych obowiązków. Zachowanie takie stwarzało zagrożenie terminowego wykonania od dnia 12 sierpnia 2004 r. powierzonych czynności, a tym samym dawało podstawę do uchylenia decyzji i rozwiązania umowy ze skutkiem natychmiastowym w trybie art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa poprzez obrazę art. 97 § l ust. 4 kpa oraz nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy istotnego dla rozstrzygnięcia i błędne ustalenie, iż skarżący zaprzestał wykonywania badań od dnia 12 sierpnia 2004 r., wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji w całości oraz o obciążenie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w O. kosztami postępowania w całości.

W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny opisany w odwołaniu od decyzji organu I instancji i na jego podstawie zarzucił, iż organ II instancji nie odniósł się do jego wniosku zawartego w odwołaniu, a wskazującym na potrzebę zawieszenia postępowania w myśl art. 97 § 1 pkt 4 kpa z uwagi na występującą kwestię zagadnienia prawnego, tj. rozstrzygnięcia, czy proponowana umowa cywilna jest zgodna z prawem i czy w proponowanym brzmieniu mogła być przez skarżącego podpisana. Wskazał, że w odwołaniu podnosił, iż decyzja zapadła w oparciu o nieistniejący stan faktyczny sprawy, bowiem 13 sierpnia 2004 r. deklarował gotowość wykonania pracy. Organ odwoławczy pominął tę kwestię i w pkt 1 uzasadnienia stwierdził, że skarżący zaprzestał wykonywania swoich obowiązków od 12 sierpnia 2004 r., uzasadniając tę okoliczność jego zachowaniem jakoby stwarzającym zagrożenie terminowego wykonania powierzonych czynności od dnia 13 sierpnia 2004 r. Tymczasem we wskazanym dniu skarżący składał oświadczenie o gotowości wykonania prac, zaś w odwołaniu wnosił o "wnikliwe rozparzenie sprawy, łącznie z przeprowadzeniem czynności wyjaśniających o przesłuchanie stron, w tym świadków", co powoduje, iż niewiadomo na czym organ II instancji oparł swoje ustalenia faktyczne. Nie przeprowadził on postępowania wyjaśniającego i nie wysłuchał strony i świadków, których skarżący zobowiązał się przywołać na żądanie organu II instancji. Zarzut zaprzestania wykonywania obowiązków, jako leżący u podstaw wydania skarżonej decyzji zarówno organu I jak i II instancji, w ocenie skarżącego jest nieprawdziwy, przeczą temu fakty jak i oświadczenie z dnia 13 sierpnia 2004 r. Skarżącemu można było tylko i wyłącznie zarzucić "polemikę" z treścią umowy cywilno- prawnej, którą chciano mu narzucić w sposób niezgodny z prawem. Z tego też powodu w odwołaniu wnioskował o zawieszenie postępowania. Zachowanie takie nie może być piętnowane uchyleniem decyzji i rozwiązaniem umowy, prowadzi to bowiem do praktyk łamania prawa i to przez organy administracji państwowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów zauważył, że art. 97 § l pkt 4 kpa daje podstawę do zawieszenia postępowania, gdy wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stwierdził, że przedmiotem rozstrzygnięcia w toczącym się postępowaniu była realizacja powinności osoby, wyznaczonej w ramach wydanej decyzji, nie zaś skutków natury cywilnoprawnej związanych z umową zlecenia. Tym samym treść umowy obowiązującej w dacie skutkowania decyzji o wyznaczeniu skarżącego, jak też treść proponowanej do podpisania umowy nie mogły mieć żadnego znaczenia dla oceny zasadności uchylenia decyzji, tym bardziej dla zawieszenia postępowania w II instancji. W odniesieniu zaś do zarzutu jakoby ze strony skarżącego nie nastąpiło zaprzestanie wykonywania powierzonych obowiązków wskazał, że przeczy temu zarówno oświadczenie z dnia 2 sierpnia 2004 r., jak też z 13 sierpnia 2004 r., podpisane przez niego i traktujące o wstrzymaniu się przez zobowiązanego z wykonywaniem powierzonych mu czynności, kolejno ze skutkiem na dzień 9 sierpnia 2004 r. i 12 sierpnia 2004 r., a nadto oświadczenie ustne złożone w biurze Powiatowego Lekarza Weterynarii w N. w dniu 12 sierpnia 2004 r.

W piśmie procesowym z dnia 3 marca 2005 r. skarżący wniósł, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności zaskarżanej decyzji, albowiem została ona wydana bez podstawy prawnej lub z jej rażącym naruszeniem. Zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa. Podniósł, iż zgodnie z art. 130 § 1 i 2 kpa. "przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu", zaś "wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji". Wbrew tym przepisom Powiatowy Lekarz Weterynarii w N. spowodował, że decyzję wykonano a czynności, które dotąd wykonywał i czerpał z tego dochody, wykonuje inna osoba. Zarzucił, że organ odwoławczy winien był rozpatrzyć sprawę merytorycznie w jej całokształcie, mając obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony, ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Wskazał także na naruszenie przez organ I instancji art. 154 § 1 i § 2 kpa albowiem przywołana norma prawna dopuszcza takie postępowanie organu, ale wyłącznie w przypadku, gdyby strona postępowania (strona skarżąca) nie nabyła prawa. Zgodnie zaś z decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii w N. Nr [...] z dnia 2 stycznia 2004 r. strona postępowania nabyła prawo, albowiem wyznaczono ją do wykonywania czynności wymienionych w tej decyzji do 31 grudnia 2004 r. Stwierdził, że w jego sprawie nie wystąpiła żadna okoliczność wymieniona w art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej. Zwrócił uwagę, że organ II instancji przyjął, że nie wywiązaniem się z nałożonych obowiązków było złożenie oświadczenia. Treść art. 16 ust 5 pkt 2 ustawy, na który powołują się organy obu instancji stanowi, że uchylenie decyzji ze skutkiem natychmiastowym może nastąpić, ale wyłącznie w przypadku "niewywiązywania się" osoby wyznaczonej z powierzonych czynności. Wynika stąd z całą pewnością, że jednokrotne niewykonanie czynności nie daje podstawy prawnej do natychmiastowego uchylenia decyzji administracyjnej. Gdyby bowiem ustawodawca miał taki zamiar użyłby słów "niewywiązania się", a zatem dopiero wielokrotne uchybienie obowiązkom może dać podstawę do natychmiastowego uchylenia decyzji. Rozwinął tezę, iż doszło do naruszenia wskazanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego, powołując się na orzecznictwo sadu administracyjnego. Zarzucił także naruszenie art. 32 pkt 1 Konstytucji, ponieważ inne osoby będące w podobnej sytuacji wyznaczone zostały przez organ ponownie do wykonywania zadań.

Organ odwoławczy w piśmie z dnia 19 kwietnia 2005 r. odniósł się do argumentów skarżącego, jednocześnie stwierdzając, że powołanie się na art. 154 kpa było zbędne, gdyż istnieje przepis szczególny, tj. art. 16 ust. 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, który określa warunki i tryb uchylenia decyzji w określonych przypadkach.

W kolejnym piśmie procesowym skarżący z dnia 9 sierpnia 2005 r. wywodził, że jednostronne oświadczenie organu o rozwiązaniu umowy nie rodzi skutków prawnych, skoro skarżący nie zaakceptował rozwiązania umowy, ani nie podpisał nowej umowy, co odnowiłoby stosunek prawny pomiędzy stronami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – zwaną dalej Prawo o postępowaniu). Z zasady legalności, wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania (wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180), jeżeli naruszone zostało prawo materialne lub proceduralne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, decyzja podlega uchyleniu.

Przed przystąpieniem do merytorycznego badania zaskarżonej decyzji sąd zobligowany jest do sprawdzenia, czy w procesie wydania decyzji zostały zachowane reguły postępowania administracyjnego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.).

Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie odpowiadają wymogom prawa.

Po pierwsze trzeba powiedzieć, że decyzja o wyznaczeniu do wykonywania czynności przez skarżącego z dnia 2 stycznia 2004 r. była kilkakrotnie zmieniana, zatem decyzje te powinny znajdować się w aktach sprawy, zaś w aktach jest ich brak. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy - art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu i nie przeprowadza postępowania dowodowego z wyłączeniem, w ściśle określonych warunkach, dowodu z dokumentu. Niekompletność materiału dowodowego uniemożliwia pełną sądową weryfikację ustaleń i ocen zawartych w zaskarżonej decyzji. Rzeczą organu administracyjnego rozpoznającego sprawę jest zebranie i ocena materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 K.p.a. Ogólne odesłanie i powoływanie się na ustne oświadczenia skarżącego, nie potwierdzone protokołem (art. 67 K.p.a.), nie spełnia wymogu wskazania dowodu, na którym opierał się organ, czyniąc ustalenia faktyczne (art. 107 § 3 K.p.a.). Tymczasem w piśmie z dnia 9 września 2004 r. organ I instancji powołuje się na ustne oświadczenia, które nie mają odzwierciedlenia w materiale dowodowym przekazanym do sądu.

Dokonując oceny decyzji organu odwoławczego należy podkreślić, że podstawę procesową zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Kompetencje organu odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obejmują ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz zobowiązany jest do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Wynika to z wyżej przywołanego art. 138, który przyznaje temu organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie, albo umorzenie postępowania.

Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Odwołanie strony przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji. Należy podzielić pogląd, że jeżeli "organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, to - utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu - wydaje decyzję również naruszającą prawo." (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986 r., II SA 1829/85, ONSA 1986, z. 2 poz. 43.). Stwierdzić trzeba, że decyzja organu I instancji nie zawierała uzasadnienia prawnego, jak też uzasadnienia faktycznego. Organ odwoławczy, widząc te braki w dniu 6 września 2004 r. pismem o nr [...], na podstawie art. 136 K.p.a. zwrócił się do organu I instancji o uzupełnienie dokumentacji i sprecyzowanie w jakiej formie nastąpiło niewykonanie od 9 sierpnia 2004 r. obowiązków ustalonych decyzją z dnia 2 stycznia 2004 r. W odpowiedzi na to pismo organ I instancji pismem z dnia 9 września 2004 r. przedstawił ogólny stan faktyczny sprawy. Swoje ustalenia organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji oparł na otrzymanej odpowiedzi organu I instancji, nie przedstawiając stwierdzonego stanu faktycznego sprawy, ani podstawy prawnej decyzji. Wymienienie przez organ w podstawie prawnej i uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów (paragrafów, ustępów), przepisów prawnych przyjętych za podstawę prawną nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem w odwołaniu skarżący szeroko uargumentował swoje stanowisko, powoływał dowody, jednocześnie zawnioskował o zawieszenie postępowania. Organ II instancji nie rozpatrzył tegoż wniosku, zgodnie z K.p.a. poprzez wydanie postanowienia, które jest zaskarżalne, ani też nie przedstawił w decyzji swojego stanowiska w tej kwestii oraz nie odniósł się w uzasadnieniu do zarzutów i wniosków odwołania.

Ponownie wskazać zatem należy, iż zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a wymaga zarówno od organu I instancji jak i od organu odwoławczego rozpoznania sprawy zgodnie z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego. W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 K.p.a). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, stanowisk stron i innych okoliczności mających znaczenie dla oceny mocy i wiarygodności dowodów. Wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ postępowania administracyjnego w aspekcie rozpoznania i oceny sprawy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik (poza pewnymi wyjątkami).

Stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W prawie administracyjnym obowiązek uzasadnienia decyzji wiąże się ponadto z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a).

Zaskarżona decyzja wydana została, na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy, który stanowi, że uchylenie decyzji o wyznaczeniu do wykonywania czynności i rozwiązanie umowy ze skutkiem natychmiastowym może nastąpić w enumeratywnie wymienionych przypadkach. Użyte w tym przepisie słowo "może" świadczy o tym, że decyzja wydana na jego podstawie jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania.

Tymczasem organ odwoławczy, wypowiadając się w sprawie ograniczył się do kontroli decyzji I instancji. W uzasadnieniu decyzji powielił argumentację prawną organu pierwszoinstancyjnego, co do potrzeby zastosowania w tej sprawie art. 16 ust. 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Stwierdził, że z dniem 12 sierpnia 2004 r. nastąpiło ze strony J. M. niewywiązywanie się z powierzonych mu obowiązków poprzez złożenie oświadczenia z dnia 2 sierpnia 2004 r. o zaprzestaniu ich wykonywania od dnia 9 sierpnia 2004 r., a następnie zaprzestanie z dniem 12 sierpnia 2004 r. badań przed i po ubojach zwierząt w określonych zakładach, oraz powołał się na odmowę podpisania umowy zlecenia na wykonanie czynności objętych decyzją Nr [...] z dnia 2 stycznia 2004 r. o wyznaczeniu, w wersji opracowanej przez Główny Inspektorat Weterynarii. Natomiast organ I instancji uznał, że niewykonywanie czynności wyznaczonych nastąpiło od dnia 9 sierpnia 2004 r., nie podnosząc argumentu dotyczącego odmowy podpisania umowy. Organ odwoławczy wskazał, zaś dwie daty potwierdzające niewykonywanie przez skarżącego powierzonych mu obowiązków, jednak nie uzasadnił, z jakimi okolicznościami się one wiążą oraz nie podniósł, w jakich okolicznościach doszło do odmowy podpisania umowy, zważywszy, iż w świetle art. 16 ust 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej ostateczne uchylenie decyzji powinno skutkować rozwiązaniem umowy w trybie natychmiastowym. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, że rozwiązano ze skarżącym dotychczasową umowę i że zaproponowano mu podpisanie nowej umowy. Organ odwoławczy nie wywiódł na czym polegało nie wywiązywanie się skarżącego z powierzonych mu do wykonania czynności, nie dokonał interpretacji przepisu stanowiącego normatywną podstawę administracyjnej decyzji stosowania prawa. Staranność i kompletność przekazywania adresatowi uzasadnienia decyzji własnych argumentów wykorzystanych przy formułowaniu jej treści jest, jak już wyżej powiedziano, istotnym elementem uzasadnienia prawnego decyzji obejmującym "wyjaśnienie podstawy prawnej". Brak podania w uzasadnieniu decyzji motywów rozstrzygnięcia z jednej strony uniemożliwia sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony może być powodem zaskarżenia do sądu decyzji nie zawierających prawidłowego uzasadnienia wobec niemożności poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 1999, sygn. akt III SA 1756/99, opub. LEX nr 47228).

Na uwzględnienie zasługuje argument, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu (nie ma cechy ostateczności), a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji, zatem nie można było uważać, iż podlega ona bezzwłocznemu wykonaniu bez nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 i 2 K.p.a.). Tylko rozwiązanie umowy, a nie uchylenie decyzji, ze skutkiem natychmiastowym następuje, na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Zdaniem sądu, wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powodu przywołania w podstawie prawnej oprócz właściwego przepisu, dodatkowo art. 154 K.p.a., który bezspornie nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia organu, jest niezasadny. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że gdy istnieje przepis szczególny, który określa warunki uchylenia decyzji, to ten przepis szczególny stanowi podstawę prawną w tym przedmiocie.

Na koniec należy powiedzieć, że w rozpatrywanej sprawie organ podjął próbę uzasadnienia wydanej decyzji dopiero w odpowiedzi na skargę i kolejnych pismach procesowych, jednak nie może to mieć wpływu na ocenę zapadłego rozstrzygnięcia, ponieważ rola sądu sprowadza się do dokonania oceny zaskarżonej decyzji na czas jej wydania. Pisma procesowe nie mogą być traktowane jako uzupełnienie uzasadnienia decyzji.

Naruszenie powyższych powinności i nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla wyniku sprawy w rozważanym stanie faktycznym jest równoznaczne z uznaniem, że do wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej doszło z naruszeniem podstawowych zasad postępowania wynikających zwłaszcza z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady wyczerpującego zgromadzenia i oceny całego materiału dowodowego oraz zasady swobodnej oceny dowodów. Organy nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia, nie zebrały w wyczerpujący sposób i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Uchylenie decyzji organu I instancji oparto na treści art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i nie dotyczą okoliczności faktycznych, które mogły zaistnieć po dniu wydania decyzji zaskarżonej oraz decyzji poprzedzającej, a które muszą być wzięte pod uwagę przez organ administracyjny w ramach pełnej oceny całokształtu sprawy na dzień podejmowania rozstrzygnięcia.

Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200, a orzeczenie w przedmiocie niewykonania decyzji, przepis art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.