Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 477/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7a, art. 7b, art. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 103 ust. 3, art. 134
journal: Dz.U. 2020 poz 53
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
article: art. 4, art. 11
journal: Dz.U. 2004 nr 120 poz 1252
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych
article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 października 2020 r. Wójt Gminy odmówił A. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką Z. M.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 20 listopada 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało m.in., że nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby w sposób niewątpliwy ustalić stan faktyczny sprawy , czym naruszono art. 7 i art. 77 § 1 k. p. a. Organ pierwszej instancji powinien w sposób kompletny zgromadzić materiał dowodowy i ustalić istotne dla sprawy okoliczności, biorąc pod uwagę przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało też, że pobieranie świadczenia przedemerytalnego przez skarżącą jest przeszkodą w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego, co wynika z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie jest też możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między wysokością tego świadczenia a pobieranym świadczeniem emerytalnym, bowiem pozostawałoby to w sprzeczności z art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozwiązaniem umożliwiającym przyznanie wnioskowanego świadczenia byłaby rezygnacja ze świadczenia przedemerytalnego.

W rozmowie z pracownikiem socjalnym w dniu 17 grudnia 2020 r. skarżąca oświadczyła, że jeśli uzyska decyzję przyznającą świadczenie pielęgnacyjne, niezwłocznie zawiesi prawo do świadczenia przedemerytalnego. Stanowisko to powtórzyła w oświadczeniu złożonym w dniu 19 grudnia 2020 r.

Wójt Gminy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku A. K. z dnia 1 września 2020 r., decyzją z dnia 4 stycznia 2021 r. odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką Z. M.

Organ ustalił, że matka skarżącej orzeczeniem z dnia 4 stycznia 1994 r. została zaliczona do I grupy inwalidztwa. Inwalidztwo to istnieje od października 1994 r. , czyli od 66 - roku życia. Z orzeczenia lekarza Orzecznika ZUS wynika, że matka skarżącej jest całkowicie niezdolna do pracy i samodzielnej egzystencji od października 1994 r.

Niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała zatem w wieku nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej , jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organ wskazał, że choć Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, to wyrok ten nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy.

Skarżąca zatrudniona była w okresie od 1 marca 1982 r. do 31 maja 2017 r. na podstawie umowy o pracę , która uległa rozwiązaniu w związku z likwidacją stanowiska pracy. Następnie od 1 czerwca 2017 r. do 28 listopada 2017 r. była zarejestrowana w PUP z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. Od 29 listopada 2017 r. jest uprawniona do świadczenia przedemerytalnego – do dnia poprzedzającego dzień osiągnięcia przez nią wieku 60 lat. Organ uznał, że choć z wywiadu środowiskowego wynika, że stan zdrowia matki skarżącej w marcu 2017 r. uległ gwałtownemu pogorszeniu na skutek upadku – jest ona osobą leżącą, wymagającą całodziennej opieki - to nie można uznać skarżącej za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką, gdyż nie zrezygnowała dobrowolnie z aktywności zawodowej, a ustała ona z powodu likwidacji stanowiska pracy z przyczyn ekonomicznych zakładu pracy. Inwalidztwo matki skarżącej istnieje natomiast od października 1994 r.

Przesłanką negatywną przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest także fakt, że przysługuje jej świadczenie przedemerytalne. Mimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało , że tę przesłankę negatywną usunęłaby rezygnacja skarżącej ze świadczenia przedemerytalnego, skarżąca oświadczyła, że zawiesi świadczenie przedemerytalne dopiero po uzyskaniu decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne.

We wniesionym odwołaniu skarżąca zakwestionowała stanowisko organu dotyczące skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz wskazała - w związku ze stanowiskiem organu, że wybór świadczenia pielęgnacyjnego można zrealizować poprzez złożenie wniosku o wstrzymanie wypłaty świadczenia przedemerytalnego – że złożyła oświadczenie, że zawiesi świadczenie przedemerytalne po przyznaniu jej wnioskowanego świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 kwietnia 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Po przytoczeniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych , dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego SKO wskazało, że matka skarżącej jest osobą leżącą, całkowicie unieruchomioną , pampersowaną i cewnikowaną, nie mówi, nie jest świadoma otaczającej ją rzeczywistości , choruje na demencję, niewydolność serca, migotanie przedsionków, nadciśnienie tętnicze, żylaki, przeszła nowotwór skóry twarzy, korzysta z materaca przeciwodleżynowego. Opieka nad nią sprawowana jest całodobowo, a skarżąca wykonuje przy niej wszystkie czynności. W razie konieczności organizuje opiekę innych członków rodziny, gdyż matka nie może zostać sama.

Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że skarżąca należy do kręgu osób uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia oraz że zachodził związek przyczynowo- skutkowy między niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą , a sprawowaniem przez nią opieki nad matką.

Kolegium stwierdziło , że istota problemu w niniejszej sprawie polega na konieczności wyjaśnienia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w każdym przypadku, gdy wnioskodawca posiada prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wymaga załatwienia odmownego. Organ przywołał stanowiska prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazując, że aprobuje pogląd o braku możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczenia przedemerytalnego.

Organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 8 marca 2021 r. zwrócił się do skarżącej o nadesłanie oświadczenia , czy rezygnuje ona z pobierania świadczenia przedemerytalnego wraz z dowodem wystąpienia do organu emerytalno – rentowego ze stosownym wnioskiem. Poinformował ją jednocześnie, że w przypadku złożenia takiego oświadczenia wraz z dowodem wystąpienia do organu emerytalno -rentowego z takim wnioskiem zawiesi postępowanie w sprawie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego , które podejmie po otrzymaniu decyzji ZUS , a następnie wyda decyzję przyznającą wnioskowane świadczenie od miesiąca, w którym ustanie prawo do świadczenia przedemerytalnego. W odpowiedzi skarżąca oświadczyła, że w związku ze śmiercią matki w dniu 27 lutego 2021 r. wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 września 2020 r. do 27 lutego 2021 r. w kwocie będącej różnicą między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością otrzymywanego świadczenia przedemerytalnego. Skoro nie została wydana decyzja ZUS, Kolegium nie ma innej możliwości, jak tylko orzec o utrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję A. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i uznanie jej uprawnienia do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 września 2020 r. do 27 lutego 2021 r. w kwocie będącej różnicą między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością otrzymywanego świadczenia przedemerytalnego w w/w okresie.

Skarżąca wskazała, że organ odwoławczy uznał ją za osobę mieszczącą się w kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jak również stwierdził istnienie związku między niepodejmowaniem przez nią pracy a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. Przywoływane przez SKO stanowiska sądów administracyjnych o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między świadczeniami , których SKO nie zaakceptowało, są zbieżne z jej wnioskiem, złożonym w toku postępowania. Powołała się na treść art. 24 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Wobec tego nie do zaakceptowania jest stanowisko, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdy osoba uprawniona otrzymuje inne świadczenie. Zarzuciła ponadto, że organ pierwszej instancji błędnie odmówił jej przyznania przedmiotowego świadczenia z uwagi na ustalenie, że niepełnoprawność matki skarżącej nie powstała w okresach wskazanych w ustawie, bowiem przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wskazała, że organy obu instancji nie wyczerpały wszelkich możliwości prawnych w toku postępowania, o jakich mowa w art. 7a i art. 7b k.p.a. w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia prawnego i faktycznego przedmiotowej sprawy oraz zastosowania właściwej wykładni prawa, czym naruszyły interes skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz.2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") , sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarżąca ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.

Instytucję świadczenia pielęgnacyjnego normują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2020 r., poz.111 ze zm.), dalej zwanej "ustawą".

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Powyższa regulacja art. 17 ust. 1b ustawy stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skutkiem tego wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W związku z tym wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy przesłanka w postaci czasu powstania niepełnosprawności męża skarżącej nie mogła być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. Z tego względu błędne w tej mierze było stanowisko organu pierwszej instancji, który za podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przyjął m.in. to, że niepełnosprawność matki skarżącej powstała w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b ustawy.

Spełniona została też przesłanka dotycząca rezygnacji z zatrudnienia lub nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem najbliższej rodziny , niepełnosprawnym w stopniu znacznym. Ustalony przez organy stan zdrowia matki skarżącej w sposób niewątpliwy wskazywał, że sprawowanie nad nią opieki jest konieczne i że to skarżąca tę opiekę sprawuje, wobec czego wykonywanie przez nią jakiejkolwiek pracy nie jest możliwe.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje jednak inne przesłanki, które wykluczają możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo spełnienia przesłanek wyżej wskazanych.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Sąd rozważając, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy miał na względzie, że sądy administracyjne w zakresie analizowanej materii dostrzegają potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej, systemowej (przykładowo wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18, w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 137/19, w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 676/19, wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20). W przywołanych wyżej wyrokach sądy stanęły na stanowisku, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to jednak nie można się jedynie do nich ograniczać. Argumentowano, że celowe jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, która wskazywałaby na wyeliminowanie z kręgu osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Wskazywano, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

W orzecznictwie zróżnicowane są stanowiska co do formy realizacji tak rozumianej wykładni omawianego przepisu. W wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury, czyli że osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Podziela natomiast stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20 oraz z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IVSA/Po 824/19, w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji , taki sposób wykładni akceptuje także organ odwoławczy.

W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

W przepisie tym nie zostały wymienione inne świadczenia, np. emerytalne, rentowe czy przedemerytalne. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie przedemerytalne, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. W tej sytuacji przedstawione powyżej stanowiska sądów administracyjnych dotyczące pobierania emerytury mają w pełni zastosowanie do pobierania świadczeń przedemerytalnych przez osoby, wnioskujące o świadczenie pielęgnacyjne.

Wybór jednego ze świadczeń strona może zrealizować przez złożenie do organu emerytalno - rentowego wniosku o ustanie prawa do świadczenia przedemerytalnego ( art. 4 ust.1 pkt 1 ustawy) lub wniosku o zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego.

Ustawa o świadczeniach przedemerytalnych odsyła - w kwestii zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego – poprzez art. 11 pkt 1, który stanowi, że w sprawach w ustawie nieuregulowanych stosuje się odpowiednio ( wymienione w art. 11 ustawy) przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS - do art. 103 ust. 3 i art. 134 ust.1 pkt 1, 2, 4 i 5 oraz ust. 2 pkt 2 i 3 tej ustawy. Zgodnie z przepisem art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 53 ze zm., dalej u.e.r.f.u.s.), prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Tak więc stosując odpowiednio art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. przyjąć należy, że prawo do świadczenia przedemerytalnego może ulec zawieszeniu na wniosek osoby , której świadczenie to przysługuje.

Z kolei art. 134 ust.1 u.e.r.f.u.s. stanowi, że wypłatę świadczeń wstrzymuje się, jeżeli:

1) powstaną okoliczności uzasadniające zawieszenie prawa do świadczeń lub ustanie tego prawa;

2) osoba pobierająca świadczenia mimo pouczenia lub żądania organu rentowego nie przedłoży dowodów stwierdzających dalsze istnienie prawa do świadczeń;

4) okaże się, że prawo do świadczeń nie istniało;

5) świadczenia nie mogą być doręczone z przyczyn niezależnych od organu rentowego.

Zgodnie z art. 134 ust. 2 u.e.r.f.u.s , wstrzymanie wypłaty świadczeń następuje poczynając od miesiąca:

2) w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4, albo od następnego miesiąca, jeżeli wcześniejsze wstrzymanie wypłaty nie było możliwe;

3) za który przysługiwało świadczenie niedoręczone w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 5.

Ponadto art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych stanowi, że prawo do świadczenia przedemerytalnego ustaje:

1) na wniosek osoby pobierającej świadczenie przedemerytalne;

2) w dniu poprzedzającym dzień nabycia prawa do emerytury, która jest ustalona decyzją terenowej jednostki organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwanej dalej "organem rentowym", lub innego organu emerytalno-rentowego określonego w odrębnych przepisach;

3) z dniem osiągnięcia wieku 60 lat przez kobietę i 65 lat przez mężczyznę;

4) z dniem nabycia prawa własności lub objęcia w posiadanie (samoistne lub zależne) nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych przekraczających 2 ha przeliczeniowe albo współwłasności nieruchomości rolnej, jeżeli udział przekracza 2 ha przeliczeniowe;

5) wraz ze śmiercią osoby uprawnionej.

Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 3 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, wstrzymanie wypłaty świadczenia przedemerytalnego następuje, poczynając od:

1) miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym złożono wniosek, o którym mowa w ust. 1 pkt 1;

2) dnia nabycia prawa do emerytury, o której mowa w ust. 1 pkt 2;

3) dnia osiągnięcia wieku 60 lat przez kobietę i 65 lat przez mężczyznę;

4) dnia nabycia prawa własności lub objęcia w posiadanie (samoistne lub zależne) nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych przekraczających 2 ha przeliczeniowe albo współwłasności nieruchomości rolnej, jeżeli udział przekracza 2 ha przeliczeniowe;

5) miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zmarła osoba uprawniona;

6) dnia nabycia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, renty inwalidzkiej albo podjęcia wypłaty renty strukturalnej lub świadczenia o charakterze rentowym z instytucji zagranicznej;

7) najbliższego możliwego technicznie terminu płatności, jeżeli wstrzymanie wypłaty świadczenia przedemerytalnego nie było możliwe w terminie, o którym mowa w pkt 2, 4 i 6.

Tak więc zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego czy też ustanie prawa do świadczenia przedemerytalnego pociąga za sobą wstrzymanie wypłaty tego świadczenia w terminach wskazanych w przytoczonych przepisach, co skutkuje wyeliminowaniem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy nie kwestionował możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Z zaskarżonej decyzji wynika jednak, że organ ten uznał, że skarżąca dokonała wyboru nie świadczenia pielęgnacyjnego, a świadczenia przedemerytalnego. Nie przedłożyła ona bowiem – mimo zakreślenia jej terminu przez organ odwoławczy – decyzji organu rentowego, której konsekwencją byłoby wstrzymanie wypłaty świadczenia przedemerytalnego, co na moment orzekania spowodowałoby wykluczenie przesłanki, uniemożliwiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd stanowisko takie w pełni akceptuje.

Przywołać w tym miejscu należy także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które - choć dotyczy emerytury – znajduje w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie. "Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci ustalonego prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur" ( wyrok z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 433/21).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie zgadza się z powyższym stanowiskiem.

Podkreślenia wymaga, że – co wynika także z przywołanego wyżej wyroku NSA -przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest – w przypadku pobierania przez wnioskodawcę świadczenia przedemerytalnego - nie tyle od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ale od momentu dołączenia do wniosku decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia przedemerytalnego , co jest zgodne z treścią art. 24 ust.2 u.ś.r..

Oświadczenie skarżącej, że z chwilą uzyskania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne zawiesi świadczenie przedemerytalne nie mogło przynieść oczekiwanego przez skarżącą skutku, bowiem – jak już wyżej wskazano – najpierw powinna zostać wydana decyzja skutkująca wstrzymaniem wypłaty tego świadczenia. Organ odwoławczy wskazywał skarżącej , że z chwilą przedłożenia mu stosownego wniosku skierowanego do organu emerytalno - rentowego zawiesi postępowanie, które podejmie po wstrzymaniu wypłaty świadczenia przedemerytalnego. Taki sposób działania umożliwiłby ciągłość otrzymywania przez skarżącą świadczeń.

Wniosek o wypłatę różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczenia przedemerytalnego w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ( 1 września 2020 r.) do dnia 27 lutego 2021 r. ( data śmierci matki skarżącej Z. M.), zawarty w piśmie skarżącej z dnia 22 marca 2021 r. nie mógł zostać uwzględniony przez organ odwoławczy.

Jeszcze raz wskazać należy, że w ocenie organu odwoławczego , którą Sąd aprobuje, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości innej , niż wysokość kwotowo ustalona przez prawodawcę.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał , że nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej , że w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania, szczególnie art. 7a i 7b k.p.a.

Przepis art. 7a k.p.a. nie mógł zostać naruszony, bowiem nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Dotyczy on bowiem rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, ale jedynie w przypadku, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. W sprawie niniejszej przedmiotem postępowania administracyjnego było przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie zaś ograniczenie lub odebranie tego prawa , czy też nałożenie obowiązku.

Nie doszło też do naruszenia art. 7b k.p.a. , który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek współdziałania ze sobą w toku postępowania w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.

Stan faktyczny i prawny sprawy został ustalony przez organy rozpatrujące wniosek skarżącej. Współdziałanie tych organów z organem emerytalno – rentowym mogłoby ewentualnie mieć miejsce po złożeniu przez skarżącą do organu emerytalno – rentowego wniosku, którego skutkiem byłoby zaprzestanie pobierania przez skarżącą świadczenia przedemerytalnego, a taka sytuacja nie miała miejsca.

Wobec dochowania przez organ odwoławczy wobec skarżącej, działającej bez fachowego pełnomocnika, zasady informowania stron ( art. 9 k.p.a.), nie było też podstaw do uznania, że organ ten naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnić też skarżącej należy, że jedynie uchylenie decyzji organu odwoławczego mogło otworzyć drogę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, lecz podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego Sąd nie stwierdził.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, jako bezzasadną.

Przywołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).