Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1687/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 137, art. 138 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 10 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1419
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych
article: art. 28, art. 134, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 262/10 w sprawie ze skargi [...]Okręgowego Zarządu w Lublinie na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...]lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. II SA/Lu 262/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Okręgowego Zarządu w Lublinie na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...]lutego 2010 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz [...] Okręgowego Zarządu w Lublinie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...]grudnia 2009r. Starosta Lubelski orzekł o zwrocie L.W., M.W. i T.W. nieruchomości położonej w Lublinie w pobliżu ulicy Rogińskiego, obręb 25 – Rury A ark. Mapy 5 , oznaczonej jako działka nr 1/10 o powierzchni 0,3552 ha, stanowiącej własność Gminy Lublin.

Odwołanie od tej decyzji wniósł [...]Okręgowy Zarząd w Lublinie.

Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia [...]lutego 2010r. stwierdził niedopuszczalność odwołania jako wniesionego przez osobę nie będącą stroną w postępowaniu.

Organ wyjaśnił, że stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prowadzonego na podstawie przepisów art. 136 - 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późniejszymi zmianami) są wyłącznie Skarb Państwa (lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego), na rzecz którego dokonano wywłaszczenia oraz były właściciel lub jego spadkobierca, ponieważ taka decyzja kształtuje ich sytuację prawną. Zasadniczo tylko te podmioty będą posiadały interes prawny w postępowaniu administracyjnym i im będzie przysługiwało prawo wniesienia odwołania do organu II instancji. Natomiast inne podmioty wnoszące odwołanie muszą odpowiednio wskazać swój indywidualny interes prawny. Organ podkreślił, że wprawdzie postępowanie przed organem I instancji toczyło się z udziałem [...] Okręgowy Zarząd w Lublinie, któremu decyzja została doręczona przez ten organ, niemniej jednak podmiot ten nie wykazał swoich praw do zwracanej działki nr 1/10, pomimo dwukrotnego żądania organu I instancji dotyczącego udokumentowania praw do działki nr 10/1 (pismo z dnia 7 września 2009 r. oraz protokół z rozprawy administracyjnej z dnia 21 października 2009 r.), przez co tym samym nie wykazał swojego interesu prawnego w tym postępowaniu. W ocenie Wojewody Związek posiada natomiast interes faktyczny w związku z faktem użytkowania tego terenu przez działkowców - członków [...]. Nie oznacza to jednak nabycia przez odwołujących się przymiotu strony. Z załączonego do akt sprawy odpisu z księgi wieczystej wynika, że działka nr 1/10 stanowi własność Gminy Miasto Lublin. Brak jest natomiast wpisu oddania nieruchomości w trwały zarząd bądź, że jest obciążona prawem użytkowania. Zdaniem organu odwoławczego, nawet w sytuacji gdyby działka ta oddana była w trwały zarząd bądź gdyby była obciążona prawem użytkowania, to zgodnie z art. 138 ust. 1 ustawy prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Okręgowy Zarząd w Lublinie wskazując na rażące naruszenie art. 7 i 28 kpa wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie "rozpatrzenia zastosowanych przez OZ [...]w Lublinie środków prawnych w obronie gruntów użytkowanych przez ROD [...]". Zdaniem skarżącego jest on zobowiązany do występowania w interesie jednostki podstawowej, jaką jest [...], który jest posiadaczem w dobrej wierze. [...]przysługuje prawo użytkowania gruntów, jako prawo ograniczone, realizowane na gruntach Skarbu Państwa lub lokalnego samorządu. Skarżący tłumaczył, że prawo to nabyte zostało nie na podstawie umów cywilnoprawnych, ale z mocy samego prawa, co miało być potwierdzone przez organy administracji. Prawo do gruntu jakie przysługuje [...]decyduje o tym, że decyzje o jego zmianie nie mogą być podjęte bez udziału Związku. Stąd też nie ma podstaw do pozbawienia [...] uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 1 lipca 2010 r. uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. (OPS 16/98 ONSA 1999/4/119 ) stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie może prowadzić do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, ale następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, błędna forma rozstrzygnięcia Wojewody nie jest jednak jedyną jego wadą.

Sąd wojewódzki podał, że stosownie do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślił, iż jak wynika z utrwalonego i niekwestionowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego, w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa administracyjnego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że istotą sprawy jest zatem ustalenie uprawnień [...] do spornej nieruchomości oraz osób fizycznych - członków tego Związku, którym przydzielono tzw. ogrody działkowe, i wiążący się z tym problem ich legitymacji w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Kwestia ta była już kilkakrotnie rozważana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ( wyrok z dnia 20 listopada 1996r. K 27/1995 OTK 1996/6/50, wyrok z dnia 20 lutego 2002r. K 39/00 OTK-A 2002/1/4, wyrok z dnia 9 grudnia 2008r. K 61/07 OTK-A 2008 /10/174 ), zajmował się nią także Sąd Najwyższy ( uchwała z dnia 18 marca 2005r. II CK 526/04 OSNC 2006/2/37). W wyroku z dnia 20 lutego 2002r. Trybunał Konstytucyjny orzekając na gruncie ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych ( Dz.U Nr 12, poz. 58 ze zmianami ) wyjaśnił, że istnieją dwie kategorie zależności: z jednej strony - pomiędzy właścicielem gruntu tj. Skarbem Państwa lub gminą a PZD, z drugiej zaś - pomiędzy [...]a poszczególnymi działkowcami. Zależnie od charakteru praw [...], przysługujących mu w stosunku do gruntu, wyróżnić można kolejne dwie sytuacje. W pierwszej - zgodnie z dyspozycją art. 121 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych - [...]jako użytkownik wieczysty ustanawia na rzecz działkowca użytkowanie. Działkowiec posiada wtedy ograniczone prawo rzeczowe w postaci prawa użytkowania przyznanej mu działki. Prawo to obciąża całą nieruchomość, chociaż jego wykonywanie ograniczone jest do użytkowania fizycznie określonej działki. Uprawnienia użytkownika względem przedmiotu użytkowania kształtowane są przez przepisy kodeksu cywilnego. Mają charakter niezbywalny i są ściśle związane z osobą, na rzecz której prawo to zostało ustanowione. Jeżeli nie postanowiono inaczej, wygasa wraz ze śmiercią uprawnionego. Podlega również ujawnieniu w księdze wieczystej. Drugim przypadek zachodzi wówczas, gdy [...]posiada jedynie prawo użytkowania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy. Służące [...]prawo użytkowania jest wprawdzie najszerszym ograniczonym prawem rzeczowym, ma ono jednak charakter niezbywalny. Oznacza to, że użytkownik ([...]) nie może go przekazać innej osobie. Nie budzi jednak wątpliwości - tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie - iż niezbywalność prawa podmiotowego, jakim jest użytkowanie, nie stoi na przeszkodzie przeniesieniu na osobę trzecią uprawnienia do wykonywania użytkowania. Należy zatem uznać, że poprzez przydział działki dochodzi do przekazania na rzecz działkowca uprawnienia do wykonywania użytkowania przydzielonej mu działki (jej eksploatacji). Ustanawiając na rzecz działkowca tzw. użytkowanie działki, w istocie [...] (wypełniając swoje zadania statutowe), przekazuje uprawnienie do wykonywania użytkowania określonej, fizycznie wyodrębnionej części nieruchomości w postaci działki pracowniczej. Uprawnienie to posiada określoną wartość majątkową i ma charakter cywilnoprawny. Składają się na nie: uprawnienie do korzystania z działki, czerpania z niej pożytków oraz posiadania zależnego, w zakresie odpowiadającym treści prawa użytkowania tejże działki (art. 336 § 2 kc). Powyższe uwagi są aktualne także na gruncie ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U Nr 169, poz. 1419), która przewiduje rozwiązania podobne jak w ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych. Według art. 9 ustawy działkowej ogrody zakłada się na gruntach, których właścicielami są Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego oraz PZD. Jeśli Związek nie jest właścicielem gruntu przeznaczonego w planie miejscowym pod ogrody, otrzymuje go nieodpłatnie w użytkowanie (art. 10 ust.1). Związek może także otrzymać go - również nieodpłatnie - w użytkowanie wieczyste (art.10 ust.2) Ustawa także przewiduje więc obligatoryjność darmowego przekazania gruntów [...]w użytkowanie i fakultatywność ich przekazania w użytkowanie wieczyste temu podmiotowi . Na rzecz poszczególnych działkowców (obowiązkowo należących do Związku) [...]ustanawia uchwałami bezpłatne i bezterminowe prawo używania działki i pobierania z niej pożytków, zwane "użytkowaniem działki" (art. 14 ust.1). Jeśli jednak grunty znajdują się w użytkowaniu wieczystym [...] lub stanowią jego własność, na wniosek osoby wymienionej w ust.1 związek ustanawia na jego rzecz prawo użytkowania działki w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w formie atu notarialnego (art. 14 ust.2). Prawa ustanowione w sposób określony w ust.1 i ust. 2 na wniosek członka PZD podlegają ujawnieniu w księdze wieczystej (art. 14 ust.4). Taki punkt widzenia akcentował także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2008r. ( K 61/07 OTK-A 2008/10/174 ), choć uznał art. 10 ustawy w zakresie odnoszącym się do gruntów stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego za niezgodny z art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jako wprowadzający bardzo istotną ingerencją ustawodawcy w prawo dysponowania mieniem komunalnym. Nie zmienia to jednak samej oceny dotyczącej funkcjonowania [...].

Podkreślono, że nieruchomość oznaczona nr 1/10 została wydzielona z działki nr 1/5, która była przedmiotem nabycia Przez Skarb Państwa w 1974r. na podstawie art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958r.. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U z 1974r. Nr 10, poz. 64 i z 1982r. Nr 11, poz. 79 ), a do których z mocy art. 216 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jen. Dz. U z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zmianami ) stosuje się przepisy tej ustawy o zwrocie nieruchomości. Na rozprawie przed sądem pełnomocnik skarżącego przedstawił decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 12 grudnia 1980r. o nieodpłatnym przekazaniu w użytkowanie na czas nieograniczony na rzecz Wojewódzkiego [...]w Lublinie terenu niezabudowanego o powierzchni 10 ha położonego w Lublinie w dzielnicy Węglin, stanowiącego własność Skarbu Państwa.

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że przekazanie nastąpiło w związku z decyzją z dnia 4 września 1979r., zatwierdzającą plan realizacyjny ogrodów działkowych i przeznaczeniem tego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego pod urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych. Pełnomocnik [...]oświadczył, że sporna działka znajduje się na obszarze wskazanym w tej decyzji. Przedstawił także pismo Rady Krajowej [...] potwierdzającego wypis z rejestru pracowniczych ogrodów działkowych, w którym Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]położony w Lublinie przy ulicy Wojciechowskiej o powierzchni 0,57200 ha zarejestrowany jest pod numerem a-XXII-85-4662 i istnieje od 1980r. W aktach sprawy znajduje się także wypis z rejestru gruntów z dnia 18 września 2008r., w którym działka 1/10 opisana jest jako pozostająca we własności Gminy Lublin i użytkowaniu [...] Rodzinny Ogród Działkowy "[...]".

Sąd I instancji uznał, że skoro interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa może mieć oparcie także w materialnych przepisach prawa cywilnego, to skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do występowania jako strona postępowania o zwrot nieruchomości, co do której przysługuje jej prawo użytkowania. Sąd podkreślił, że dla powyższej oceny nie może mieć znaczenia treść art. 138 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na który powołuje się organ. Według bowiem tego przepisu trwały zarząd lub prawo użytkowania wygasają z dniem w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna, co w sprawie oczywiście nie miało miejsca. Organ odwoławczy nie miał możliwości weryfikacji przedstawionych przez skarżącego dokumentacji. Chodzi tu zwłaszcza o ustalenie, czy przedmiotowa działka 1/10 położona jest w obszarze wskazanym w decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 12 grudnia 1980r., a więc czy w ogóle została przekazana w użytkowanie skarżącemu.

W skardze kasacyjnej reprezentowany przez pełnomocnika Wojewoda Lubelski zaskarżył w całości powyższy wyrok, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1, art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 oraz 134 i art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie oddalił skargi, błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c"- uchylił zaskarżone postanowienie i przyjął, iż skarżący [...]Okręgowy Zarząd w Lublinie jest stroną postępowania, w sytuacji gdy nie wykazali oni interesu prawnego, a interes ten nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie błędnie wskazał, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, a nie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 kpa, w sytuacji, gdy odwołanie od decyzji wniosły inne podmioty, będące stronami postępowania w rozumieniu art. 28 kpa i w związku z tym nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, skutkująca umorzeniem postępowania odwoławczego.

W ocenie Wojewody Lubelskiego umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z ustaleniem, iż składający odwołanie nie jest stroną postępowania ma miejsce tylko wtedy, gdy odwołania nie złożyły inne podmioty będące stronami postępowania, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, bowiem w tej sytuacji nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, a rozpoznanie odwołania, wobec nie wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, następuje na podstawie art. 134 kpa, w przeciwnym razie w postępowaniu odwoławczym mogłoby dojść do wydania dwóch decyzji administracyjnych - decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i decyzji merytorycznej wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 kpa, bądź art. 138 § 2 kpa.

W uzasadnieniu wskazano również, że skarżący pomimo dwukrotnego wezwania organu pierwszej instancji nie przedstawił dokumentów wskazujących prawo do nieruchomości objętej zwrotem. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że wykonywane przez skarżących użytkowanie nie jest równoznaczne z posiadaniem tego prawa w znaczeniu ograniczonego prawa rzeczowego, a są to uprawnienia do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków o charakterze cywilnym, roszczenia z nimi związane mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Z uprawnień tych nie wynika interes prawny w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a jedynie interes faktyczny.

Ponadto nawet wtedy, gdyby zgodnie ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, przyjąć, iż użytkowanie w zakresie uregulowanym przepisami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, jest ograniczonym prawem rzeczowym w rozumieniu art. 244 kodeksu cywilnego, to również ta okoliczność nie uzasadnia interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bowiem w myśl z art. 138 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo użytkowania wygasa z dniem, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stała się ostateczna, a rozliczenia z tytułu poniesionych nakładów dokonywane są w odrębnym postępowaniu między aktualnym właścicielem i użytkownikiem nieruchomości, a nie w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwiających ją podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. ), dalej Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając zaskarżone postanowienie nie naruszył wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 151 Ppsa . Nie naruszył także art. 134 Kpa i art. 138 § 1 pkt. 3 Kpa, albowiem zaskarżone postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 24 lutego 2010r. było wadliwe.

W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r. OPS 16/98 zaprezentowane zostało stanowisko, zgodnie z którym stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. W uzasadnieniu powołanej uchwały stwierdzono m.in. że " w postępowaniu administracyjnym, nie wyłączając postępowania odwoławczego, powinna obowiązywać zasada, po myśli której każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji /art. 104 § 2 Kpa/. Przepisy dopuszczające wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane ściśle. Niewątpliwie wyjątkiem umożliwiającym załatwienie sprawy poza trybem decyzyjnym jest przepis art. 134 Kpa przewidujący dla rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania, które kończy postępowanie formę niezaskarżalnego postanowienia.

Orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz NSA konsekwentnie akceptuje tezę, iż ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Z drugiej jednak strony, przymiot strony w jej aspekcie procesowym, tj. zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu, uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., III ARN 64/94 - OSNAPU 1995 Nr 10 poz. 118/. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego, a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku /nie wyłączając postępowania odwoławczego/ jest pojęcie interesu prawnego pojmowanego ogólnie jako obiektywna czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej, interes powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić poprzez wydanie decyzji " .

Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1986r. III SA 1377/86 postawiono tezę, że art. 134 Kpa nie stanowi podstawy do rozstrzygania o odmowie uznania za stronę.

Wobec wypracowanego przez orzecznictwo sądowe jednolitego stanowiska w kwestii trybu rozstrzygania o tym, czy dany podmiot może być uznany za stronę postępowania administracyjnego, stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowe.

Tym samym, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie znajdował w sprawie zastosowania art. 151 Ppsa.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 28 Kpa.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny w takim ujęciu dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu prawa wyznaczonej normami prawnymi różnego rodzaju, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych ( Dz. U. Nr. 169, poz. 1419 ze zm. ) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostki samorządu terytorialnego , przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod rodzinne ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie [...].

W myśl ust. 2 art. 10 ustawy grunty, o których mowa w ust. 1, mogą być oddawane nieodpłatnie [...]w użytkowanie wieczyste.

W rozpoznawanej sprawie na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 1 lipca 2010r. pełnomocnik [...] Okręgowy Zarząd w Lublinie złożył m. in. decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia 2 grudnia 1980r., na mocy której przekazano w nieodpłatne użytkowanie na czas nieograniczony na rzecz Wojewódzkiego [...]w Lublinie nieruchomość będącą przedmiotem postępowania.

W zakresie charakteru prawa użytkowania zarówno w doktrynie jak i judykaturze wyrażany jest zgodny pogląd, iż użytkowanie w zakresie uregulowanym przepisami ustawy o rodzinnych ( wcześniej pracowniczych ) ogrodach działkowych jest ograniczonym prawem rzeczowym i to niezależnie od źródła jego powstania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego interes prawny użytkownika do udziału w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wynika z art.10 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, z art. 252 i następnych Kodeksu Cywilnego, a przede wszystkim z art. 138 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z tym przepisem jeżeli nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna.

W uchwale składu 7 sędziów z dnia 13 października 2003r. OPS 6/03 ONSA 2004/1/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym najemca, który na podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, to jest Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego używa lokal (budynek ) znajdujący się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu powołanej uchwały stwierdzono, że oddanie wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w trwały zarząd lub obciążenie jej prawem użytkowania, najmu, dzierżawy lub użyczenia nie stanowią przeszkody do dokonania jej zwrotu, jednak ponieważ decyzja o zwrocie wywłaszczonej i wynajętej nieruchomości wpływa wprost i bezpośrednio na sytuację prawną, pozbawia bowiem najemcę przysługującego dotąd prawa , powinien on mieć możliwość ochrony prawnej, poprzez udział w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości prowadzi z mocy art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do pozbawienia najemcy, przysługującego mu i podlegającego dotąd ochronie, prawa najmu bez możliwości przeciwdziałania temu na jakiejkolwiek innej drodze prawnej, niż w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. To przeciwdziałanie, jak wyżej wskazano, nie może zniweczyć samo przez się żądania zwrotu nieruchomości przez jego dotychczasowego właściciela lub jego spadkobierców, ale może polegać na wykazywaniu w tym postępowaniu, że nie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości, określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz że istnieje przeszkoda zwrotu, o jakiej mowa w art. 229 tej ustawy. Taki jest zakres interesu prawnego najemcy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wynikający z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając na uwadze przepis art. 138 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy uznać że ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wpływa także (jak w przypadku najemcy), bezpośrednio i wprost na dotychczasową sytuację prawną użytkownika, pozbawia go bowiem przysługującego prawa względem użytkowanej nieruchomości i z tych względów powinien on mieć prawo obrony swoich interesów w postępowaniu o zwrot nieruchomości.

Użytkownikowi (podobnie jak użytkownikowi wieczystemu) przysługuje ochrona jego prawa przeciwko każdemu, kto je narusza w tym także przeciwko właścicielowi. Zakres tej ochrony jest ograniczony zakresem przysługującego użytkownikowi prawa. Użytkownik może przeciwstawić się zamierzonym zmianom, jakie co do nieruchomości pragnie wprowadzić właściciel, jednakże tylko o tyle, o ile zmiany te naruszałyby lub ograniczały jego prawa (por. orzeczenie SN z 18 czerwca 1976 r., III CRN 89/76, OSNCP 3/77, poz. 49; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2002 roku, K 39/00,OTK - A 2002, nr 1, poz. 4).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługujące [...]prawo rzeczowe w postaci użytkowania nieruchomości, której dotyczy postępowanie upoważnia ten podmiot do uczestniczenia w nim w charakterze strony , wspólnie z osobami, które złożyły wniosek o zwrot nieruchomości.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.