Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 21/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5  ust. 1 i 2 w zw. z  art. 3  ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1090
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami  Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity.
article: art. 151 par. 2 w zw. z  art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Dariusz Chaciński Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...]września 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącej B. D. kwotę 457,00 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2015 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1090; dalej jako "ustawa") po rozpatrzeniu odwołania B. D. od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2015 r., nr [...] orzekającej o odmowie uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2015 r.

W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2015 r., nr [...] orzekł o odmowie uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r., nr [...] potwierdzającej A. D. w 1/10 części prawo do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami RP w B. przez G. M.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B. D.

Minister Skarbu Państwa rozpoznając sprawę wskazał, że A. D. podaniem z 5 grudnia 2008 r. wystąpił o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione w B. przez G. M.

Postanowieniem z [...] lutego 2010 r. Wojewoda [...] pozytywnie ocenił spełnienie wymogów o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2, na podstawie dowodów, o których mowa w art. 6 ustawy. Jednoczenie w postanowieniu wezwał A. D. do przedstawienia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP oraz do wskazania jednej z form realizacji prawa do rekompensaty, określonej w art. 13 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r.

Decyzją z [...] lipca 2010 r., nr [...] Wojewoda [...] potwierdził A. D. w 1/10 części prawo do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami RP przez G. M., w miejscowości B. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. decyzja została doręczona osobiście A. D. 15 lipca 2015 r.

B. D. podaniem z 17 sierpnia 2015 r. wniosła o uchylenie decyzji w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r. Wnioskodawczyni wskazała art 145 §1 pkt 4 kpa, jako podstawę do uchylenia decyzji kończącej postępowanie, w którym bez własnej winy nie brała udziału. Postanowieniem z [...] września 2015 r. organ I instancji wznowił postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r.

Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2015 r., nr [...] orzekł o odmowie uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r. potwierdzającej A. D. w 1/10 części prawo do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami RP w B. przez G M.

Minister wyjaśnił, że kwestie rekompensat za "mienie zabużańskie" reguluje obecnie ustawa z 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ przytoczył treść przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wskazał także, że stosownie do art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Organ powołał także przepis art. 151 § 1 kpa.

Minister podniósł, że kwestią sporną na gruncie przedmiotowej sprawy jest okoliczność, czy B. D. posiada przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r. i czy w związku z tym ww. postępowanie było prowadzone przez organ I instancji z pominięciem strony, która bez własnej winy nie brała w nim udziału.

Minister podkreślił, że art. 5 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. wyraźnie wskazuje, że do skutecznego ubiegania się o rekompensatę konieczne jest złożenie wniosku. Ponadto wniosek ten powinien być złożony w terminie do 31 grudnia 2008 r. Postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest postępowaniem wszczynanym na wniosek osoby uprawnionej i to tylko w zakresie przysługujących wnioskodawcy uprawnień. Zdaniem organu odwoławczego w ustawie brak jest przepisów wskazujących, iż złożenie wniosku przez jednego spadkobiercę powoduje automatyczne wszczęcie postępowania administracyjnego względem pozostałych uprawnionych. Takiej interpretacji ustawy, zdaniem Ministra, nie można również wyprowadzić z brzmienia art. 3 oraz art. 5 ust 1 i 2 ustawy. Organ II instancji wskazał, że ustawa z 8 lipca 2005 r. ma umożliwić uzyskanie rekompensaty przez każdego ze spadkobierców bez potrzeby ustalania pozostałych. Z przepisów ustawy wynika, iż każda osoba uprawniona może dochodzić przysługującego jej prawa do rekompensaty niezależnie od tego co postanowią pozostali uprawnieni.

Ratio legis regulacji zawartej w art. 5 ustawy ma na celu ułatwienie uzyskania rekompensaty przez każdego ze spadkobierców. Z przepisów ustawy wynika, że każdy spadkobierca, po spełnieniu koniecznych wymogów może uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty w zależności od przysługującego mu udziału spadkowego, a niezależnie od tego co postanowią pozostali spadkobiercy.

Minister powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2372/12, z 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1481/13, z 12 października 2011 r., sygn. akt: I OSK 1988/10, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 29 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2461/1, z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 497/13, z których wynika, że w ustawie z 8 lipca 2005 r. nie ma przepisu stanowiącego, że złożenie wniosku w ustawowym terminie przez jednego ze spadkobierców automatycznie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego względem pozostałych. Wręcz przeciwnie ratio legis regulacji zawartej w art. 5 ma na celu ułatwienie uzyskania rekompensaty przez każdego ze spadkobierców, bez potrzeby ustalania pozostałych i ich miejsca zamieszkania. Minister podniósł, że jak wynika z przedstawionego powyżej stanowiska sądów administracyjnych osobom, które złożyły wnioski po terminie określonym w art 5 ust. 1 ustawy nie przysługuje prawo do rekompensaty, ponieważ uprawnienie to wygasa wraz z upływem terminu, o którym mowa w art 5 ust 1 ustawy.

Minister podkreślił, że w ustawie z 8 lipca 2005 r., w przeciwieństwie do uprzednio obowiązujących przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22 poz. 99 ze zm.) brak jest wymogu, że stronami postępowania w sprawach "mienia zabużańskiego" są wszyscy spadkobiercy właściciela mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem organu odwoławczego postępowanie zakończone decyzją z 2 lipca 2010 r. dotyczyło potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP w B. przez G. M. jedynie w części przysługującej A. D., ponieważ wystąpił on ze stosownym wnioskiem w terminie do 31 grudnia 2008 r. Jednocześnie z treści jego wniosku nie wynika aby intencją strony było wystąpienie w imieniu pozostałych nieujawnionych wówczas spadkobierców właścicielki nieruchomości pozostawionej.

Mając na uwadze powyższe Minister nie podzielił poglądu wyrażonego w odwołaniu co do przymiotu strony przysługującego B. D., jak i w zakresie obowiązku organu ustalenia wszystkich stron postępowania na podstawie art 64 § 4 kpa. B. D. nie przysługiwał przymiot strony, a zatem ww. postępowanie nie zostało obarczone wadą określoną w art 145 § 1 pkt 4 kpa.

Niezależnie od przedstawionych wyżej argumentów dotyczących braku podstaw do uchylenia decyzji z [...] lipca 2010 r. Minister zauważył, że jak wynika z art 146 § 1 kpa po upływie 5 lat od dnia doręczenie albo ogłoszenia decyzji nie można jej uchylić albo zmienić na podstawie art. 145 §1 pkt 3-8 kpa.

Minister przytoczył treść art. 20 ustawy z 8 lipca 2005 r., zgodnie z którym do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147-152, art. 154 § 2, art. 155-159 oraz art. 161-163 kpa, z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio.

Minister wskazał, iż art. 20 ustawy z 8 lipca 2005 r. wyłączał stosowanie art. 146 § 1 kpa w zakresie decyzji i zaświadczeń wydanych na podstawie odrębnych przepisów, czyli przepisów, które obowiązywały przed dniem wejścia w życie ustawy z 8 lipca 2005 r. Przepis ten został wprowadzony ustawą z 3 października 2008 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 2008 r. Nr 197, poz. 1223), która weszła w życie 20 listopada 2008 r. W ocenie organu przepis ten może budzić wątpliwości interpretacyjne w zakresie jego zastosowania. Zastosowanie samej wykładni literalnej jest niewystarczające, w celu ustalenia zakresu stosowania tego przepisu należy również posiłkować się wykładnią celowościową. Zdaniem Ministra powyższe związane jest z koniecznością sięgnięcia do uzasadnienia ustawy z 3 października 2008 r., zgodnie z którym: "Wyłączenie art. 146 § 1 jest konieczne ze względu na możliwość weryfikacji treści potwierdzeń na potrzebę której wskazują jednocześnie ustalenia kontroli NIK oraz wzgląd na pożądaną, a dotychczas nie zawsze staranną ochronę interesów państwa jako podmiotu zobowiązanego do świadczeń z tytułu prawa do zaliczenia. NIK w informacji o wynikach kontroli zaspokojenia przez Skarb Państwa roszczeń z tytułu pozostawionego mienia zabużańskiego z lipca 2004 r. [...] stwierdził istotne uchybienia i nieprawidłowości związane z rozpoznaniem skali roszczeń i potwierdzaniem uprawnień zabużańskich. Przepis odsyłający do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących instytucje: wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnych, na podstawie których strona nabyła prawo do rekompensaty, jest potrzebny z uwagi na to, że rozciąga zastosowanie powyższych instytucji również na zaświadczenia oraz pozwala na zmianę decyzji i zaświadczeń wydanych na podstawie przepisów odrębnych." Minister podkreślił, że celem ustawodawcy było wprowadzenie możliwości zastosowania trybów nadzwyczajnych do decyzji i zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z 8 lipca 2005 r. W ocenie organu za takim twierdzeniem przemawia ponadto fakt, iż ustawa z 3 października 2008 r. doprecyzowuje, które organy są właściwe do stosowania trybów nadzwyczajnych w I instancji (dodany do ustawy z 8 lipca 2005 r. przepis art. 7 ust 3a) oraz sama treść uzasadnienia ustawy nowelizującej, która stanowi, iż: "w celu maksymalnej ochrony praw nabytych przez osoby uprawnione do rekompensaty, występuje potrzeba natychmiastowej nowelizacji ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 oraz z 2006 r. Nr 195, poz. 1437) polegająca na zmianie art. 7 i 20 ww. ustawy w zakresie określenia instytucji wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, służących do podważania zaświadczeń i decyzji wydanych na podstawie przepisów odrębnych".

Zdaniem organu II instancji pomimo nieprecyzyjnego sformułowania art. 20 ustawy z 8 lipca 2005 r., mając na uwadze okoliczności towarzyszące jego wprowadzeniu oraz treść uzasadnienia ustawy z 3 października 2008 r. należy wskazać, iż wyłączenie art. 146 § 1 kpa dotyczy tylko decyzji i zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty wydanych na podstawie przepisów odrębnych, a nie decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r.

Minister dodał, że celem ustawy z 8 lipca 2005 r. jest kompleksowe rozwiązanie i zakończenie zaspokajania roszczeń zabużańskich. Świadczy o tym między innymi fakt, iż ustawodawca w art. 5 ust. 1 ustawy wprowadził końcowy termin składania wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty.

Wyłączenie zastosowania art. 146 § 1 kpa w stosunku do decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty na podstawie ustawy z 8 lipca 2005 r. skutkowałby tym, iż osoby oraz organy z urzędu mogłyby w każdym czasie występować o zmianę decyzji na podstawie których potwierdzono i wypłacono prawo do rekompensaty. Taka interpretacja doprowadziłaby do zachwiania zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 kpa). W ocenie Ministra przeciwko takim sytuacjom wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) stwierdzając, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Z powyższych przyczyn, zdaniem organu, należy uznać, iż właściwe jest przyjęcie interpretacji art. 20 ustawy z 8 lipca 2005 r., zgodnie z którą przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do rozstrzygnięć administracyjnych potwierdzających prawo do rekompensaty na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie tej ustawy.

W ocenie Ministra Skarbu Państwa w przedmiotowej sprawie dodatkowo wystąpiła negatywna przesłanka określona w art 146 § 1 kpa uniemożliwiająca uchylenie decyzji z 2 lipca 2010 r. Z przepisu wynika, że początkiem terminu wynikającego z art. 146 § 1 kpa jest fakt doręczenia decyzji. Decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r. została doręczona jedynej stronie – A. D. - w dniu [...] lipca 2010 r. W związku z powyższym 5 letni termin określony w art. 146 § 1 kpa, w przedmiotowej sprawie, upłynął [...] lipca 2015 r. Ponadto 5 letni termin przedawnienia określony w art. 146 § 1 kpa jest terminem prawa materialnego i nie podlega zawieszeniu niezależnie od okoliczności i podjętych przez organ administracji, czy wnioskodawcę czynności procesowych. Termin ten skutkuje także niemożnością uchylenia decyzji.

Na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2015 r., nr [...] (w skardze omyłkowo wskazano datę decyzji – [...] listopada) skargę wniosła B. D.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła :

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, polegającą na błędnym przyjęciu, iż złożenie wniosku w terminie o którym mowa w przepisie przez jednego ze spadkobierców nie odnosi skutku również wobec pozostałych spadkobierców;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 151 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 28 kpa, polegające na odmowie uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r. z uwagi na nie przyznanie B. D. przymiotu strony w sytuacji, w której jest ona bezspornie spadkobierczynią właściciela spornego mienia, a krąg spadkobierców był ustalony przez Wojewodę [...] w 2008 r.;

3) naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez błędne zastosowanie art. 146 § 1 kpa i mylne uznanie, że niemożliwe jest uchylenie decyzji wobec upływu 5 letniego terminu, w sytuacji w której art. 20 ustawy z 8 lipca 2005 r. wprost pomija jednostkę redakcyjna (paragraf) art. 146, która może być do spraw objętych przedmiotową ustawą stosowana, a tym samym organ zupełnie dowolnie contra legem dokonał celowościowej wykładni art. 20 ustawy

Z powyższych przyczyn skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zarzuciła wadliwość zaskarżonej decyzji i podniosła, że organy obydwu instancji przywołując na potwierdzenie swojego stanowiska orzecznictwo sądowoadministracyjne dokonały tego w sposób ewidentnie wybiórczy, pomijając przy tym wykrystalizowaną w ostatnich latach linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą przedmiotowego zagadnienia. Skarżąca wskazała na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1730/12, z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 585/11, z 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2019/12, z 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/12, z 29 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2722/12, z 19 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2411/13. Podniosła, że z wyroków tych wynika, iż aby wniosek o rekompensatę mógł odnieść skutek powinien być złożony najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r. Dotyczy to jednakże wniosku złożonego przez właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Odnośnie natomiast spadkobierców właściciela pozostawionego mienia wystarczy, aby w wyżej zakreślonym terminie złożył wniosek jeden ze spadkobierców. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy zwrócić uwagę, iż art. 5 ust. 2 ustawy stanowi, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, w przypadkach o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. Ustawodawca w przepisie tym nie zawarł wymogu, aby wniosek w terminie określonym w ust. 1 art. 5 złożyli wszyscy spadkobiercy. Zatem złożenie wniosku w terminie przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych spadkobierców. Przepis nie nakłada na wszystkich spadkobierców obowiązku złożenia wniosku w terminie zakreślonym w art. 5 ust. 1 ustawy. Zatem z literalnej wykładni przepisu art. 5 ust. 2 ustawy nie wynika, że stosowne wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty, muszą zostać złożone od razu przez wszystkich uprawnionych we wskazanym w ustawie terminie. Skarżąca podkreśliła że z orzeczeń Naczelnego Sadu Administracyjnego wynika, że stosowny wniosek może zostać złożony przez jeden uprawniony podmiot. Obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest natomiast ustalenie wszystkich stron postępowania.

Skarżąca wskazała, że A. D. będący jednym ze spadkobierców zmarłej G. M. złożył wniosek w dniu 8 grudnia 2008 r. (data wpływu), dotrzymując tym samym terminu wynikającego z art. 5 ust. 1 ustawy. Fakt iż z wniosku A. D. nie wynika, aby działał on również w imieniu pozostałych spadkobierców G. M., nie ma znaczenia w kwestii oceny tego, czy działał on również w imieniu pozostałych spadkobierców. Zgodnie bowiem z przywołanym powyżej orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego złożenie wniosku w terminie przez jednego ze spadkobierców zawsze odnosi skutek wobec pozostałych spadkobierców, którym z mocy prawa przysługuje status stron toczącego się postępowania. Obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest ustalenie wszystkich stron postępowania. Zgodnie z art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Skarżąca podkreśliła, że organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 kpa stronami w sprawie. Gwarancją realizacji tego prawa strony jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). (KPA Adamiak 2013 wyd. 13 / Adamiak).

Skarżąca zarzuciła, że pomimo istnienia powyższego obowiązku, jak i ustalenia kręgu spadkobierców zmarłej G. M., Wojewoda nie zawiadomił wszystkich stron wszczętego wnioskiem A. D. postępowania administracyjnego, tj. pozostałych spadkobierców G. M., jak i nie potwierdził na ich rzecz prawa do rekompensaty, do uczynienia czego był zobowiązany przepisami prawa.

Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 5 ust 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty.

Wedle zaś art. 5 ust. 4 ustawy wojewoda, do którego wpłynął wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty zawiadamia o wszczęciu postępowania wojewodów właściwych ze względu na miejsce zamieszkania pozostałych współwłaścicieli lub spadkobierców, lub wskazanych osób uprawnionych do rekompensaty.

W postępowaniu z wniosku A. D. Wojewoda [...] nie zawiadomił ani strony, ani właściwego wojewody o fakcie wpłynięcia wniosku od jednego z uprawnionych do rekompensaty spadkobierców i nie umożliwił tym samym skarżącej wzięcia udziału w sprawie. Skarżąca nie miała świadomości, iż postępowanie z wniosku A. D. powinno się toczyć z jej udziałem, bowiem organ zaniechał realizacji ustawowego obowiązku wezwania strony do udziału w sprawie.

Skarżąca podniosła, że organ na potrzeby wydania decyzji w stosunku do A. D. miał ustalony krąg spadkobierców.

W ocenie skarżącej interpretacja treści art. 20 ustawy jest wadliwa. Brzmienie art. 20 ustawy z 8 lipca 2005 r. jest jednoznaczne. Brak jest, zdaniem skarżącej, argumentów uzasadniających odstąpienie od wykładni językowej powyższego przepisu. Zasada trwałości decyzji, na którą powołuje się Minister Skarbu Państwa nie może uzasadniać dokonywania wykładni jednoznacznie brzmiących przepisów contra legem, zwłaszcza przy uwzględnieniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa) i zasady przekonywania (art. 11 kpa), a także założenia racjonalnego ustawodawcy. Nie do przyjęcia jest również wymóg, by obywatele chcący skorzystać z przysługujących im uprawnień zobligowani byli do sięgania do uzasadnienia przedmiotowej ustawy, w celu rekonstrukcji właściwych norm prawnych, czego zdaje się wymagać Minister Skarbu Państwa.

Skarżąca wskazała, że sprawy tzw. "zabużan" były już wielokrotnie przedmiotem skarg do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, między innymi w sprawie Broniowski przeciwko Polsce, w której to Trybunał Europejski potwierdził, iż pozbawienie prawa do odszkodowania za wywłaszczone mienie w przedmiotowej sytuacji stanowi poważne naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, chroniącego prawo własności. Sytuacja, w której skarżąca zostałaby pozbawiona możliwości uzyskania stosownego odszkodowania tylko z tego powodu, iż spóźniła się ze złożeniem stosownego wniosku stanowiłoby naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, ale również art. 6 samej Konwencji gwarantujący każdej jednostce prawo do rzetelnego procesu sądowego.

W ocenie skarżącej nie do pogodzenia będzie sytuacja, w której organ administracyjny dysponując wiedzą o pozostałych spadkobiercach G. M., w tym skarżącej, nie zawiadomił ich o przysługującym im odszkodowaniu. Nieotrzymanie odszkodowania za wywłaszczone mienie w przedmiotowej sytuacji stanowi bezsprzecznie naruszenia praw człowieka. Jako uzasadnioną zaś przyczynę takiego naruszenia nie można w żaden sposób uznać faktu, iż wspomniani spadkobiercy nie złożyli osobiście w terminie stosownego wniosku, w sytuacji gdy organ administracyjny I instancji dysponował dokładnymi danymi personalnymi pozostałych spadkobierców G. M. Tak przeprowadzone postępowanie, nawet jeżeli mieszczące się w ramach uregulowań krajowych, nie może być uznane za spełniające europejskie standardy ochrony praw człowieka wynikające z postanowień Europejskiej Konwencji, które to uregulowania mają zgodnie z Konstytucją RP pierwszeństwo przed przepisami krajowymi.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Istota zagadnienia, które występowało w rozpoznawanej sprawie, sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy na podstawie przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wymagane jest, aby do dnia 31 grudnia 2008 r. każda z uprawnionych osób wystąpiła ze stosownym wnioskiem, czy też wystarczy, aby w terminie tym wystąpiła chociaż jedna osoba z grona uprawnionych. Ma rację skarżąca, że organ w niniejszej kwestii powołał wybiórczo orzecznictwo, pomijając przy tym ukształtowaną w ostatnich latach linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą przedmiotowego zagadnienia. Organy nie wyjaśniły, dlaczego pominęły aktualną i dominująca linię orzecznictwa. Podnieść należy, że choć początkowo orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było w tym przedmiocie jednolite, to jednakże przeważa zdecydowanie pogląd, że w sprawach zabużańskich zachodzi jedność materialnoprawna wniosku (vide: wyroki z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 642/11, z 20 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1209/11 i sygn. akt I OSK 1494/11, z 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 593/12 oraz z 29 października 2013 r., sygn. akt I OSK 977/12). Sąd w niniejszym składzie pogląd ten w pełni podziela.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do 31 grudnia 2008 r. Stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty. W przepisie tym nie został zawarty wymóg, aby wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożone zostały od razu przez wszystkie osoby uprawnione. Przepis wymaga jedynie złożenia w terminie do 31 grudnia 2008 r. stosownego wniosku przez jedną z uprawnionych w art. 5 ust. 2 ustawy osób. Złożenie wniosku w terminie przez jednego ze spadkobierców odnosi więc skutek wobec pozostałych. W art. 5 ust. 1 ustawy ustanowiony został jedynie termin do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez jedną ze wskazanych osób.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że zasadnie skarżąca zarzuciła organom obrazę przepisów prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, polegającej na przyjęciu, że każdy ze spadkobierców powinien złożyć- do dnia 31 grudnia 2008 r. - oddzielny wniosek o przyznanie rekompensaty. Skoro osoba współuprawniona do ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty wystąpiła, w terminie ustawowym z wnioskiem, to obowiązkiem organu - stosownie do art. 61 § 4 kpa- było powiadomić skarżącą oraz pozostałych spadkobierców byłego właściciela pozostawionego mienia o prowadzonym postępowaniu. A. D. wystąpił z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez G. M. w dniu 5 grudnia 2008 r., a więc w terminie ustawowym. Zważyć należy, że z akt sprawy zakończonej decyzją z [...] lipca 2010 r. wynika, że Wojewoda [...] miał wiedzę co do jeszcze innych (poza A. D.) spadkobierców po G. M. Jednakże organ nie podjął czynności mających na celu ustalenie wszystkich stron postępowania i powiadomienia ich o wszczęciu postępowania.

Ma więc rację skarżąca, że powinna być stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem A. D. Miała bowiem przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Skoro została pominięta, to przysługiwała jej skarga o wznowienie postępowania, z której skorzystała.

Jednakże, wbrew twierdzeniom skarżącej, organ dokonał prawidłowej wykładni art. 20 ustawy. Ratio legis tego przepisu wyraża się w możliwości wzruszenia w trybach w nim wskazanych decyzji i zaświadczeń wydanych na podstawie odrębnych przepisów. Jest to bowiem przepis o charakterze przejściowym. Otóż we wcześniejszych regulacjach dotyczących mienia zabużańskiego, tj. ustawy z 12 grudnia 2003 r., czy też ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami możliwe było jedynie zaliczenie na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP. Nie była wypłacana rekompensata. Wydane wcześniej decyzje i zaświadczenia mogły być wzruszane na podstawie tego przepisu. Natomiast wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji na podstawie ustawy z 8 lipca 2005 r. możliwe jest na podstawie przepisów kpa. Również z orzecznictwa wynika, że art. 20 ustawy ma zastosowanie do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń na podstawie odrębnych przepisów (np. wyrok NSA z 19 VI 2015 r., sygn. akt I OSK 2411/13; wyrok WSA w Warszawie z 21 X 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1035/09).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że termin z art. 146 § 1 kpa upłynął. Decyzja z [...] lipca 2010 r. została bowiem doręczona A. D. [...] lipca 2010 r. Ma więc rację organ, że uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat. Prawidłowo organy uznały, że treść art. 146 § 1 kpa wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 kpa oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.

Jednakże organ nie dostrzegł, że zgodnie z art. 151 § 2 kpa w przypadku, gdy w wyniku wznowienia nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa, organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Organy naruszyły więc przepisy art. 151 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego zastosowanie oraz przepis art. 151 § 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do wywodów skargi dotyczących proeuropejskiej wykładni przepisów ustawy zabużańskiej, wskazać należy, że przepisy te nie zakazują ustanawiania w ustawodawstwie państw członkowskich terminów materialnoprawnych i procesowych dochodzenia określonych roszczeń. Wprawdzie w niniejszej sprawie z przyczyn leżących po stronie organu skarżąca została pominięta w postępowaniu zwykłym zainicjowanym wnioskiem A. D., to jednakże decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 kpa, która chociaż nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, to jednak wyraźne, jasne i nie budzące wątpliwości stwierdzenie naruszenia prawa w decyzji dotychczasowej ma istotne znaczenie, gdyż decyzja tego rodzaju może stanowić podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. W tej sytuacji stwierdzić należy, że skarżąca nie pozostaje bez ochrony.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.