Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1449/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ś. i A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1730/11 w sprawie ze skargi A. Ś. i A. G. na uchwałę Rady Gminy Rzezawa z dnia 29 lipca 2009 r. nr XXVI/160/09 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Rzezawa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1730/11 oddalił skargę A. Ś. i A. G. na uchwałę Rady Gminy Rzezawa z dnia 29 lipca 2009 r., nr XXVI/160/09 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Rzezawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Rzezawa dokonała zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Rzezawa uchwalonym w dniu 6 lutego 2004 r. (Uchwała Nr XlII/81/04). Dokonane zmiany dotyczyły ustaleń tekstowych planu w zakresie warunków lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wprowadzono nowy § 8 ust. 2 pkt 1 lit. f) i nowy § 8 ust. 2 pkt 5 lit. f), w których wykluczono "lokalizowanie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573, z 2005 r. Nr 92, poz. 769 oraz z 2007 r. Nr 158, poz. 1105). Wykluczenie powyższe nie dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej, w rozumieniu art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.)."

Powyższą uchwałę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. Ś. oraz A. G. Skarżący zarzucili: 1) naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej: "u.p.z.p."), poprzez wprowadzenie do planu zapisów mających charakter zapisów indywidualnych a ponadto stojących w sprzeczności z prawem, 2) naruszenie art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie ograniczenia w wykonywaniu własności w akcie niższej rangi niż ustawowy, 3) naruszenie art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, która dopuszcza prowadzenie działalności mogącej znacząco oddziaływać na środowisko po spełnieniu określonych warunków.

W uzasadnieniu skarg podano, że skarżący już od 2006 r. podejmowali działania zmierzające do zagospodarowania terenu, który znajduje się w ich władaniu, na potrzeby prowadzonej przez siebie działalności rolniczej tzn. na budowę fermy tuczu brojlera o łącznej obsadzie 240.000 sztuk, na działkach numer [...] w R. oraz [...] w O.(A. Ś.) oraz budowę fermy tuczu brojlera o łącznej obsadzie 300.000 sztuk, na działkach numer [...] w R. oraz [...] w O. (A. G.). Pomimo tego Rada Gminy uchwałą z dnia 29 lipca 2009 r. wprowadziła zmiany do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmujące m.in. tereny, na których planowana była inwestycja. W związku z nowymi zapisami będzie ona niemożliwa do zrealizowania. Zdaniem skarżących taki zapis jest nadużyciem władztwa planistycznego przez Radę Gminy. Nie jest ona bowiem uprawniona do określania aktem prawa miejscowego, jakie inwestycje nie mogą być na jej terenie wykonywane, jeżeli ich prowadzenie jest dopuszczalne na mocy przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Wprowadzenie takiego zapisu nie zmienia w istocie przeznaczenia gruntu, a jedynie w sposób niedopuszczalny zmierza w kierunku wyłączenia możliwości lokalizowania na terenie gminy inwestycji, które są w subiektywnej ocenie mieszkańców gminy niepożądane. Skarżący zarzucili, że uchwała Rady Gminy narusza prawo do swobodnego dysponowania gruntem. Dodatkowo skarżący wskazali, że uchwała została podjęta w warunkach postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, a więc nie sposób założyć, aby Rada Gminy podejmując uchwałę nie wiedziała o toczącym się postępowaniu. Ponadto organem planistycznym jest także Wójt Gminy Rzezawy, który jest w sporze ze skarżącymi a to dlatego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie kilkakrotnie uchylało odmowne decyzje Wójta w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, a Wójt zamiast wykonać wskazówki Kolegium Odwoławczego, przystąpił do procedury zmiany planu miejscowego w tym kierunku, żeby uniemożliwić realizację planowanej inwestycji przez skarżących. Ponadto Wójt Gminy w żadnym piśmie nie poinformował skarżących o projekcie zmiany planu miejscowego, mimo że dotyczy to ich istotnego uprawnienia.

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 695/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Rzezawa z dnia 29 lipca 2009 r. Nr XXVI/160/09 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Rzezawa, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Sąd stwierdził, że doszło do przekroczenia przez Radę Gminy Rzezawa granic władztwa planistycznego, które przejawia się w dowolności przyjętego rozstrzygnięcia, które nie zostało należycie uzasadnione w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy. Zaskarżona uchwała, zdaniem Sądu, nie realizuje celu wyznaczonego przez art. 4 ust. 1 u.p.z.p., jakim jest ustalenie przeznaczenia terenu, gdyż nie przeznacza żadnego terenu na żaden cel, a tylko działa negatywnie: wyklucza niektóre przedsięwzięcia gospodarcze na wyznaczonym terenie. Cel wykluczenia tych przedsięwzięć jest tylko pozornie jasny. Zdaniem Sądu, Rada nie wyważyła interesów różnych podmiotów, których kolizja może doprowadzić do miejscowych konfliktów społecznych. Nie oceniła też sytuacji terenu objętego zmianą planu z punktu widzenia walorów ekonomicznych przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), a tak znaczne ograniczenie działalności gospodarczej zmieni znacznie wartość nieruchomości objętych planem. Rada wybiórczo i arbitralnie przyjęła, że tylko nieruchomości skarżących mają być wyłączone z możliwości lokalizowania określonych przedsięwzięć, gdyż wiedziała, że właśnie oni takie przedsięwzięcia zamierzają podjąć. Wynika stąd, że jej uchwała ma w istocie charakter interwencyjny, chce doraźnie zapobiec czyjejś działalności i nie bierze pod uwagę konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 26 lipca 2011 r., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi w Krakowie.

NSA uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 u.p.z.p., który nakazuje wyznaczanie w obszarze planu miejscowego obszarów przeznaczenia, a wbrew temu, co twierdzi Sąd I. instancji, zaskarżona uchwała jedynie wprowadziła zmiany do obowiązującego planu miejscowego. W takiej sytuacji ustalenia uchwały zmieniającej (zaskarżonej) należy rozpatrywać łącznie z uchwałą, która podlegała zmianie. Zaskarżony plan dotyczy ustaleń tekstowych polegających na dodaniu do § 8 ust. 2 pkt 1 i § 8 ust. 2 pkt 5 planu liter f, skutkiem czego tak w obszarze RP jak i RZ wykluczono lokalizowanie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, przy czym wykluczenie to nie dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że tak § 8 ust. 2 pkt 1 lit. f jak i § 8 ust. 2 pkt 5 lit. f planu miejscowego należy odczytywać łącznie z pozostałymi przepisami planu miejscowego i taka "łączna" treść planu miejscowego spełnia wymogi ustawowe. Ustalenia planu miejscowego mogą zawierać także zakazy, a więc generalizując, ustalenia planu miejscowego mogą zawierać tak pozytywne ustalenia, jak i negatywne. Ustalając ograniczenia rada gminy musi uwzględniać tak prawo własności, jak i interes publiczny oraz wymagania ochrony środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą zakazy nie naruszają zasady równości wobec prawa, gdyż zostały wprowadzone na całym terenie oznaczonym symbolem RP i PZ, a tym samym obciążają w stopniu równym innych właścicieli działek położonych w tych obszarach. Plan zagospodarowania przestrzennego może ograniczać prawo własności, w granicach tego prawa właściciel gruntu może z niego korzystać, nim rozporządzać i dokonywać jego zabudowy. Za błędne uznano przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że tylko nieruchomości skarżących mają być wyłączone z możliwości lokalizowania określonych przedsięwzięć. Sama zaś okoliczność, że skarżący podejmowali działania zmierzające do zagospodarowania terenu polegającego na budowie ferm tuczu brojlera, jak również występowali o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację takiego przedsięwzięcia nie oznacza zakazu zmiany planu miejscowego. Przeszkody do zmiany planu miejscowego nie stanowi nawet wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wyważyć znaczenie interesu prywatnego z interesem publicznym, bo żaden z nich a priori nie zyskał prymatu. W sprawie zabrakło wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a dokonanie takiej oceny w ramach oceny procedury planistycznej pozwoli na sformułowanie oceny, czy wprowadzone zmiany mieszczą się w granicach władztwa planistycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji winien ocenić tak dokumenty złożone przez skarżących jak i przez organ. Ocena prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy nie może być dokonana wybiórczo, gdyż wówczas uzasadniony jest zarzut oceny dowolnej. NSA podzielił stanowisko organu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie przeprowadził należytej kontroli, czy wprowadzone zaskarżoną uchwałą zakazy mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest uzasadnienia faktycznego dla przyjętej przez Sąd pierwszej instancji tezy, że wprowadzone zakazy stanowią przekroczenie uprawnień planistycznych gminy.

Rozpoznając przedstawioną sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pierwszej kolejności zaznaczył, że związany jest poglądem prawnym wyrażonym w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec powyższego, jak wskazał Sąd, pozostała mu jedynie do rozważenia kwestia oceny, czy przy uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego organy planistyczne Gminy Rzezawa nie przekroczyły granic władztwa planistycznego rozumianego jako zespół uprawnień organu stanowiącego i wykonawczego gminy uprawniający do ustalania sposobu, kierunku i zasad zagospodarowania obszarów na terenie danej gminy.

Jak podkreślił Sąd, uzasadniając przystąpienie do sporządzenia zmiany planu miejscowego (uchwała Rady Gminy Rzezawa z dnia 27 sierpnia 2008 r. Nr XVI/99/08) wskazano, że projektowana zmiana realizuje główny cel terenów "RP" jakim jest wykluczenie wszystkich rodzajów inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko z wyłączeniem urządzeń infrastruktury. Co do ustaleń w obszarze "RO" wskazano, że wykluczenie dotyczy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Dalsza część projektowanych zmian dotyczyła także innych obszarów (np. RZ, PS, RG, UM, MU, MN, RC, itd.). Z materiałów planistycznych wynika także, że jednym z powodów zmiany planu miejscowego było wyeliminowanie mankamentów obowiązującego planu miejscowego. Wskazuje się bowiem, że brak proponowanej zmiany umożliwiał na terenach rolniczych i terenach łąk lokalizowanie co do zasady każdej inwestycji niezależnie od jej wielkości i stopnia ingerencji w środowisko naturalne. Było to trudne do uzasadnienia zwłaszcza na terenach rolniczych, na których ograniczenie przed inwestycjami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko naturalne było przyjmowane przez organy planistyczne jako skutek rolniczego zagospodarowania tych terenów. Jak podnosi się, ograniczenie inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne było pożądane zwłaszcza w obszarze sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej oraz na terenach o znaczących walorach krajobrazowych. Z prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że proponowane zmiany mają charakter ochronny i eliminują istnienie istotnej luki.

Sąd podkreślił, że analizując oba punkty dodane do § 8 planu miejscowego nie można pominąć § 14 tabeli nr 2 tego planu. Jako kierunek przestrzenny zagospodarowania plan ten – dla obszaru R (w tym i RP i RZ) – określał utrzymanie istniejącej struktury osadniczej oraz rozwój systemów osadnictwa przy pełnej ochronie wartości kompleksów rolnych, przyrodniczych, lokalnego krajobrazu i tradycji kulturowej. Wśród strategii kierunkowych tabela nr 2 w § 14 planu miejscowego wymienia przeciwdziałanie degradacji środowiska rolnego, ochrona gruntów o wysokich klasach bonitacyjnych, realizacja planu ochrony gruntów rolnych przed erozją gleb oraz realizacja programu zalesiania gruntów najsłabszych. Istotne znaczenie mają ustalenia pkt 4 strefy rolniczo-osadniczej (§ 14 tabela 2 planu miejscowego). Zgodnie z tym punktem jako ustalenia uzupełniające plan miejscowy przewiduje się zakaz lokalizowania obiektów i urządzeń degradujących w szerszym zasięgu środowiska przyrodniczego w zakresie zdolności produkcyjno-rolniczych, a także określenie, że uciążliwość obiektów o charakterze produkcyjno-przetwórczym winna mieścić się każdorazowo w granicach posesji.

Tym samym Rada Gminy Rzezawa uznała, że uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego w zakresie uzupełnienia zasad zagospodarowania terenów RP – tereny rolnicze i RZ - tereny łąk stanowić będzie konsekwencję przeznaczenia tych obszarów w strefie rolniczo-osadniczej. Dotychczasowy stan prawny był bowiem taki, że ustalenia dla tej strefy nie przewidywały dopuszczalności lokalizowania obiektów degradujących środowisko przyrodnicze, a zakres uciążliwości miał mieścić się w granicach posesji (chyba chodziło o granice działki).

Analizując treść planu miejscowego, a w tym § 7 ust. 8 pkt 3 planu miejscowego, Sąd wskazał, że ustalenia zawarte w strefach (w tym w strefie rolniczo-osadniczej) mają na celu uporządkowanie struktury terenów o różnorodnej funkcji i ukształtowaniu przestrzennym i traktowane są jako ustalenia szczegółowe. Strefa rolniczo-osadnicza została uznana za strefę ograniczonego rozwoju osadnictwa za względu na jej rolniczy i ekologiczny charakter. Dotychczasowa regulacja planu miejscowego w analizowanym zakresie powodowała, że ustalenia szczegółowe dla strefy rolniczo-osadniczej zakazywały lokalizacji obiektów degradujących środowisko w szerszym zasięgu i obiektów o uciążliwości przekraczającej teren posesji (§ 14 tabela nr 2 L.p.2 pkt 4 ppkt 1 i 3). Dodatkowo jednak ten sam przepis - § 14 L.p. 2 pkt 6 ppkt 7 lit. b planu miejscowego określał, że w obszarze RP i RZ istnieje pełna dostępność inwestycyjna dla funkcji związanych z rolnictwem. Tym samym oba te przepisy pozwalały (i pozwalają) na realizację inwestycji związanych z rolnictwem, ale nie ingerujących znacząco na środowisko naturalne i których zakres uciążliwości nie przekracza tzw. "posesji". Z kolei § 8 planu miejscowego określający użytkowanie podstawowe i dopuszczalne na terenach objętych tym planem i – Sąd przyznał tutaj rację organom planistycznym Gminy Rzezawa – poprzednia treść § 8 ust. 2, określała jedynie to, że w ramach użytkowania dopuszczalnego możliwa jest działalność gospodarcza związana z rolnictwem. To istotnie mogło budzić wątpliwości co do rozumienia zakresu ograniczeń z § 14 tabeli nr 2 planu miejscowego w stosunku do § 8 tego planu zwłaszcza, że w tym § 14 plan miejscowy posługiwał się dość ogólnymi pojęciami jak "obiekty degradujące środowisko naturalne" czy uciążliwość w ramach "posesji". Można więc – w ocenie Sądu – uznać za przekonujące argumenty Rady Gminy Rzezawa co do zasadności wprowadzania uszczegółowienia w § 8 ww. planu miejscowego poprzez sprecyzowanie, jakie to inwestycje są zakazane na danym terenie. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w tej sprawie, wprowadzenie takiego zakazu było dopuszczalne i nie miało charakteru regulacji intencjonalnej nakierowanej tylko na ograniczenie prowadzenia działalności przez konkretną osobę.

Odnosząc się do argumentacji skarżących, że zamierzali uzyskać pozwolenia na budowę dla ferm tuczu brojlera i podejmowane przez nich działania były negatywnie oceniane przez organy Gminy Rzezawa, co doprowadziło do zmiany planu miejscowego, Sąd stwierdził, że powyższe nie może stanowić podstawy do uznania niedopuszczalnego naruszenia interesu prawnego skarżących przejawiającego się w prawie do zagospodarowania ich działek w uznanym przez nich zakresie. Jak zaznaczył Sąd, procedura zmiany zaskarżonego planu miejscowego trwała prawie 1 rok, w tym czasie skarżący nie wykazywali zainteresowania proponowaną zmianą. Nie składali ani wniosków, ani uwag. Rada Gminy mogła więc uznać, że skarżący akceptują proponowane zmiany. Drugą okolicznością jaką podkreślił Sąd jest sam charakter decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację danej inwestycji. Decyzja ta określa zakres ingerencji projektowanej inwestycji na elementy istotne z punktu widzenia ochrony środowiska przewidując między innymi warunki korzystania ze środowiska, warunki ingerencji, zakres kompensacji środowiskowej, obowiązki nakładane na inwestora, itd. Taka decyzja nie prowadzi jeszcze do przyznania jakiegokolwiek uprawnienia inwestorowi. Tak jak wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lipca 2011 r., prowadzenie odrębnego postępowania w przedmiocie środowiskowej zgody na realizację przedsięwzięcia nie mogło ograniczać prawa Rady Gminy do uchwalenia planu miejscowego.

Konkludując Sąd stwierdził, że podjęcie zaskarżonej uchwały mieściło się w granicach władztwa planistycznego gminy, a argumentacja, na jaką powołują się organy planistyczne w tej sprawie, uzasadniała podjęcie tej uchwały.

Mając zatem na uwadze wydany w tej sprawie wiążący wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i dokonaną ocenę co do wyważenia interesów: publicznego ogniskującego się wokół zapewnienia ochrony środowiska przyrodniczego na tym terenie i doprowadzenia do precyzji ustaleń planistycznych o obszarach o przeznaczeniu rolniczym, które nie powinny prowadzić do różnej ich wykładni, a z drugiej strony interes skarżących sprowadzający się do ochrony prawa własności w zakresie możliwości realizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko – Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona uchwała mieściła się w granicach dopuszczalnych rozstrzygnięć Rady Gminy Rzezawa.

W związku z powyższym, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził, że zaskarżony plan miejscowy nie narusza zasad jego sporządzenia w analizowanym zakresie, ani też procedury jego uchwalenia w istotnym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargi oddalił, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. G. i A. Ś., reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację i zastosowanie w realiach przedmiotowej sprawy art. 4 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 oraz pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności poprzez :

a) przyjęcie takiej interpretacji tych przepisów, że skoro rada gminy ma uprawnienie do ustalania przeznaczenia gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego oraz do zmiany tego przeznaczenia – to może kierować się dowolnymi przesłankami przy wprowadzaniu planu i jego zmianie.

Tak bowiem należy interpretować konstatację WSA zawartą na stronie 11 uzasadnienia, że "Sąd nie bada zaś celowości podjęcia określonych czynności planistycznych i nie może oceniać, czy rada gminy zasadnie przystąpiła do zmiany planu miejscowego. Jest to wyłączna kompetencja organów planistycznych. Sąd ocenił jedynie, że ta argumentacja, na jaką powołują się organy planistyczne w tej sprawie, uzasadniała podjęcie tej uchwały".

Sąd I instancji utożsamia w ten sposób nadużycie władztwa planistycznego jedynie z naruszeniem konkretnych norm proceduralnych związanych z wprowadzeniem planu lub jego zmianą. Jeżeli stanowisko Sądu jest słuszne, to należałoby przyjąć, że – przy dochowaniu zasad proceduralnych przez organ – nie jest możliwe przekroczenie granic władztwa planistycznego, gdyż każda uchwała w ocenie organu, który ją przyjmuje, ma jakieś uzasadnienie.

Jednakże według – jak wydawało się skarżącym – dość zgodnej linii orzecznictwa sądów administracyjnych (cytowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) – zarzut nadużycia władztwa planistycznego jest możliwy przy niekwestionowanych przecież uprawnieniach rady gminy do wprowadzenia planu i jego zmiany, i także w sytuacji, gdy procedura zmiany planu nie została naruszona. Ocena uchwały nie może więc sprowadzać jedynie do ustalenia, że organ uzasadnił jej powzięcie w jakikolwiek sposób. Dokonywana przez sąd administracyjny ocena postanowień uchwały wprowadzającej konkretne zakazy co do dysponowania gruntem przez jego właścicieli powinna więc uwzględniać – zaistniałe w okolicznościach danej sprawy – rzeczywiste i obiektywne przyczyny, dla których gmina zdecydowała się na ingerencję planistyczną, a także czy przy tej ingerencji została zachowana zasada proporcjonalności. Według interpretacji WSA w Krakowie taka ocena jak wyżej wskazana nie jest możliwa. Twierdzenia zatem zawarte w wyroku stanowią zarazem naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co zostało rozwinięte w dalszej części skargi kasacyjnej.

b) ustalenie w stanie faktycznym tej sprawy, że Rada Gminy w Rzezawie nie przekroczyła granic władztwa planistycznego pomimo, że uzasadnienie uchwały w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego ogranicza się jedynie do ogólnikowego powołania się na potrzeby usunięcia "pewnych niekonsekwencji" oraz przeciwdziałanie "daleko idącej swobodzie" – bez wyjaśnienia jakie są konkretne przyczyny zmiany planu. Tymczasem art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera takich samoistnych przesłanek działań planistycznych jak "usunięcie pewnych niekonsekwencji" czy przeciwdziałanie "daleko idącej swobodzie", ale odwołuje się do przesłanek konkretnych jak wymagania ochrony środowiska, walory architektoniczne itp. – dlatego też uchwała powinna przywoływać przesłanki, które mają znaczenie prawne, a nie przesłanki o charakterze subiektywnym, które nie znajdują oparcia ustawowego. Ponadto – samo powołanie się na istnienie zakazu lokalizowania określonych przedsięwzięć na terenach przemysłowych jako przesłanki do ustanowienia takiego samego zakazu na terenach rolniczych wydaje się dalece wątpliwe, z uwagi na to, że nie ma prostej analogii pomiędzy inwestycjami przemysłowymi a inwestycjami związanymi z produkcją rolną, a ponadto przesłanki ustanowienia określonych zakazów powinny być rozważane indywidualnie ponieważ nie można z góry zakładać, że wszystkie inwestycje na terenie gminy w taki sam sposób oddziałują na środowisko, czy też mają takie samo znaczenie z punktu widzenia walorów architektonicznych czy krajobrazowych gminy.

c) potraktowanie przez WSA w Krakowie ingerencji planistycznej w postaci zmiany planu zagospodarowania przestrzennego jako zasady, a nie jako wyjątku od ingerencji we własność; podczas gdy dotychczasowe orzeczenia jednoznacznie wskazywałyby na potrzebę odmiennej oceny.

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1) naruszenie art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnej (rozszerzającej) wykładni przepisów prawa w stosunku do tej, jaka została dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lipca 2011 r., gdzie NSA stwierdził, że wprowadzenie określonych zakazów do obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego "nie narusza automatycznie art. 4 ust. 1 u.p.z.p. jak i art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.". Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał natomiast, że NSA "podał, że art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nakazujący wyznaczenie w obszarze planu miejscowego obszarów przeznaczenie nie został naruszony przez organy planistyczne w tej sprawie".

W ocenie skarżących NSA wskazał zaś jedynie, że – odrzucając zbyt daleko idącą interpretację przyjętą przez WSA w wyroku z dnia 21.01.2011 r. – WSA przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien dopiero rozstrzygnąć w oparciu o cały materiał zgromadzony w sprawie czy nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego. NSA nie mógł więc definitywnie przesądzić, że nie doszło ze strony Rady Gminy do naruszenia art. 4 ust. 1 u.p.z.p., skoro jednocześnie zobowiązał WSA do prawidłowej oceny dowodów w tej sprawie i – ewentualnie – przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego z dokumentów.

2) naruszenie art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że sąd administracyjny nie posiada kompetencji w zakresie badania zasadności (celowości) zmiany planu zagospodarowania przestrzennego z punktu widzenia ochrony interesu właścicieli gruntu, których zmiana planu dotyczy, podczas gdy treść przepisu wskazuje jednoznacznie, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym również kontrolę aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten nie ogranicza zakresu kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Gdyby przyjąć, że sąd nie bada zasadności podejmowanych uchwał z punktu widzenia ewentualnego nadużycia prawa, to nie byłoby innego organu powołanego do takiej kontroli. Samo badanie uchwał jedynie w wąskim aspekcie formalnoprawnym byłoby w istocie powieleniem funkcji kontrolnej wojewody wykonywanej na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Zakres kontroli wojewody jest ograniczony na mocy samego przepisu.

Tymczasem to sądy administracyjne kontrolują zarówno aspekty formalne jak i aspekty związane z naruszeniem interesu prawnego właścicieli gruntów, co zawsze związane jest z oceną zasadności uchwały i ingerencją w kompetencje planistyczne gminy, które nie mają charakteru absolutnego i nie mogą prowadzić do nieuzasadnionych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności i dysponowaniu gruntem.

3) naruszenie art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności poprzez :

a) brak oceny Sądu I instancji czy w stanie faktycznym tej sprawy Rada Gminy nie przekroczyła granic władztwa planistycznego wprowadzając bezwzględny zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać ma środowisko na gruntach oznaczonych symbolami RZ i RK – bez próby osiągnięcia założonych przez gminę celów (jeżeli takie w ogóle były, gdyż nie są one zawarte w uzasadnieniu) innymi metodami np. ustaleniu koniecznej odległości tych inwestycji od innych nieruchomości.

Sąd nie ocenił więc, czy Rada Gminy nie naruszyła zasady proporcjonalności przy wprowadzaniu przedmiotowych zakazów.

b) brak oceny Sądu I instancji czy w stanie faktycznym tej sprawy Rada Gminy nie przekroczyła granic władztwa planistycznego nie wskazując w planie zagospodarowania przestrzennego możliwych lokalizacji tego typu inwestycji związanych z produkcją rolną, co w istocie prowadzi do zakazu inwestycji określonego rodzaju na terenie całej gminy.

c) brak rzetelnej analizy treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały i przyjęcie, że gmina w prawidłowy sposób uzasadniła dlaczego w istotny sposób ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości w stosunku do stanu poprzedniego, podczas gdy uzasadnienie gminy jest lakoniczne, zdawkowe i nie określa jakimi motywami kieruje się gmina przy podejmowaniu działań planistycznych. Należy tymczasem założyć, że to na Radzie Gminy jako organie, który dokonuje zmian w planie ograniczającym prawo do korzystania z gruntu spoczywa ciężar wykazania, że jej działania są uzasadnione i konieczne.

d) przyjęcie przez Sąd I instancji, że przyczyny wskazane w uzasadnieniu uchwały w postaci usunięcia "pewnych niekonsekwencji" oraz przeciwdziałanie "daleko idącej swobodzie" w lokalizowaniu inwestycji na gruntach rolnych bez wskazania na dodatkowe argumenty i dowody przemawiające za koniecznością wprowadzenia zmian do planu (szkodliwość tych inwestycji dla środowiska itp.) – przemawiają za tym, że działanie to było podejmowane w interesie publicznym i cel tego działania jest równoważny z uszczerbkiem, który w ten sposób ponoszą właściciele nieruchomości.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wśród zarzutów o charakterze proceduralnym podniesiony został zarzut naruszenia art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) poprzez oparcie wyroku na rozszerzającej wykładni przepisów prawa w stosunku do tej, jaka została dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lipca 2011 r. (II OSK 1001/11). Zarzut ten nie może być uznany za uzasadniony i mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jak wynika z uzasadnienia powołanego wyroku, NSA uznał za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647) uznając, że Sąd I instancji nie zauważył że zaskarżoną uchwałą wprowadzono jedynie zmiany do obowiązującego miejscowego planu Gminy Rzezawa i zmiany te należy rozważać łącznie z ustaleniami planu obowiązującego. Analizując zmiany wynikające z zaskarżonej uchwały zmieniającej plan miejscowy NSA podkreślił, że działanie polegające na tym, iż wprowadza się zmiany w miejscowym planie wprowadzające zakazy/nakazy wcześniej w nim nieprzewidziane - wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – nie nosi znamion działania wyłącznie negatywnego a działaniem takim Rada nie narusza automatycznie tak przepisu art. 4 ust. 1 u.p.z.p. jak i art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W sytuacji, gdy z pierwszego zdania uzasadnienia wyroku NSA, którym był związany Sąd I instancji i z powołanej argumentacji wynika, że naruszony był wówczas przepis art. 4 u.p.z.p. to rozważany zarzut obecnej skargi kasacyjnej odnoszony do naruszenia art. 190 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię przepisu art. 4 u.p.z.p. nie może być uznany za zasadny. Nie mógł być uznany za usprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 5 p.p.s.a. przez przyjęcie, że Sąd nie posiada kompetencji w zakresie badania zasadności (celowości) zmiany planu zagospodarowania przestrzennego z punktu widzenia właścicieli gruntu, których zmiana planu dotyczy, podczas gdy sądy administracyjne powołane są do kontroli aktów prawa miejscowego. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 1 ust.1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola jest kontrolą sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ze wskazanych przepisów wynika, że sądy administracyjne nie badają celowości działania organów administracji a tylko to czy te działania były zgodne z prawem. W ramach tej kontroli, mieści się – na gruncie rozpoznawanej sprawy - także badanie, czy poprzez postanowienia uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego oraz przepisy regulujące tryb podejmowania uchwał a w konsekwencji czy nie naruszone zostały interesy prawne skarżących. Badanie naruszenia interesu prawnego nie oznacza badania celowości działania organów gminy, oznacza natomiast badanie czy organy te nie naruszyły opartego na konkretnym przepisie prawa interesu skarżących i czy nie dopuściły się innych naruszeń prawa. Taką kontrolę Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził. Nie jest zasadny także zarzut dokonania "całkowicie dowolnej oceny materiału dowodowego". Żądania skarżących, by Sąd ocenił zasadność bezwzględnego zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na gruntach ozn. symbolami RZ i RK rozważając czy możliwe byłoby osiągnięcie założonych przez Gminę celów w inny sposób, innymi metodami, wymagałoby – na gruncie rozpoznawanej sprawy - wkroczenia w kompetencje organu stanowiącego, podobnie należałoby ocenić rozważanie – na tle postanowień zaskarżonej uchwały i uchwały zmienianej - innych możliwych lokalizacji dla planowanych przez skarżących inwestycji. Oceny – także z punktu widzenia zasady proporcjonalności i wyważania interesów: publicznego i interesu skarżących, choć bezpośrednio się do niej nie odwołując - wprowadzonych nowych rozwiązań planistycznych, zgodnych z kierunkami przestrzennego zagospodarowania dla obszarów R (w tym RZ i RP) i powiązanych z nimi strategii kierunkowych - Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał, analizując postanowienia całego miejscowego planu a nie tylko jego zmiany i uznając zasadność wprowadzenia uszczegółowienia, istotnie niejasnych poprzednio postanowień § 8 ust. 2 oraz dodanych następnie do tego paragrafu punktów w kontekście postanowień § 14 tabela nr 2 L.p.2 pkt 4 ppkt 1 i 3 w zw. z § 14 L.p.2 pkt 6 ppkt 7 lit.b miejscowego planu oraz badając treść m.in. § 7 ust.8 pkt 3 planu miejscowego. Na gruncie przeprowadzonej analizy konkluzji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o nieprzekroczeniu przez Gminę Rzezawa granic władztwa planistycznego nie można uznać za nieuzasadnioną i swobodną. Nie są zasadne także zarzuty braku rzetelnej analizy uzasadnienia zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy stosując się do wyroku NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał analizy postanowień uchwały zmieniającej plan w odniesieniu do postanowień zmienianego planu a dokonane ustalenia potwierdzały, rzeczywiście ujęte ogólnie, przesłanki wprowadzanych zmian. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny analiza zmian i wykazanie niekonsekwencji i niejasności zmienianych postanowień planu pozwalały na ocenę, iż zmiany te były podejmowane w interesie publicznym.

Przechodząc do zarzutów materialnoprawnych, powiązanych z zarzutami procesowymi, także nie można ich uznać za usprawiedliwione. W świetle materiału sprawy nie można uznać za zasadny, o czym już była mowa wyżej, zarzutu błędnej interpretacji prowadzącej do uznania, że Rada Gminy może kierować się dowolnymi przesłankami uchwalając lub zmieniając plan miejscowy oraz zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.