Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 947/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 67, 68,79,83 par. 3; art. 23 ust. 3 Prawo wodne
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz del. sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz ( spr. ) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2238/03 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu skargi J. F., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2238/03 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...]r., wydane w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego zakłócenia stosunków wodnych.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że J. F. pismem z dnia [...]r. zwrócił się do Wójta Gminy Z. w sprawie zakłócenia przez właścicieli sąsiednich działek stosunków wodnych na jego działce nr [...] we wsi K..

Decyzją z dnia [...] r. Wójt umorzył przedmiotowe postępowanie. W następstwie rozpatrzenia odwołania decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Wójt Gminy Z. kolejną decyzją z dnia [...] r. znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie wszczęte z wniosku J. F.. Wskazując na ustalenia poczynione w trakcie oględzin nieruchomości z dnia [...] r., wyjaśnienia złożone przez W. C., M. B. i A. R. oraz dokumentację kartograficzną, Wójt przyjął, że E. R. i H. B. nie kopali rowów celem odprowadzenia wody ze swoich działek na teren działki nr [...]. Nie zmieniali również stanu wody na swoich działkach. Dalej zauważył, że do [...] r. wzdłuż granicy z gruntami rodziny F. istniała bruzda o szerokości [...] cm, która po nabyciu przez [...] działki nr [...], uległa zamuleniu i zarosła trawą. Ponadto istnieje naturalne zagłębienie terenu na granicy gruntów E. R. i J. F., w którym gromadzi się woda po intensywnych opadach. Woda spływa z terenów położonych wyżej, a jej gromadzenie jest konsekwencją ukształtowania terenu wsi K..

J. F. odwołał się od decyzji zarzucając, że organ poczynił ustalenia niezgodne z rzeczywistością. Jego zdaniem rów zmieniający bieg wody został wykopany przez H. B., natomiast wizja lokalna nieruchomości nie odbyła się, gdyż pola przykrywał śnieg. Podniósł, że inspektor R. N. winien być wyłączony od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji. W jego ocenie stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez Wójta. Nie ma podstaw do wydania orzeczenia zgodnie z art. 29 ustawy o z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy właściciel dokona zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.

Kolegium wskazało również, że skoro wniosek J. F. o wyłączenie R. N. nie został rozpoznany przed wydaniem poprzedniej decyzji pierwszoinstancyjnej, Wójt słusznie wydał postanowienie odmawiające wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika organu.

W skardze do sądu administracyjnego J. F. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 79 § 1 i 2 oraz art. 83 § 2 k.p.a. W szczególności wskazał, że decyzja została oparta na fałszywych zeznaniach stron, a przesłuchanie W. C. nastąpiło bez obecności skarżącego oraz uprzedzenia o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Nie sporządzono protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu [...]r., w trakcie których A. R. złożył oświadczenie o wykopaniu przez niego rowu w celu osłony przed zalaniem płotu skarżącego. Wskazał również, na brak swojego podpisu pod protokołem ponownych oględzin.

Skarżący zarzucił błędne ustalenia w zakresie nabycia przez H. B. działki. Niezgodne z prawdą są też twierdzenia organu, że nie wnosił wcześniej skarg o naruszenie stosunków wodnych przez sąsiadów. Zaznaczył, że prowadzący postępowanie inspektor informował go o zgodzie państwa B. na wykopanie potrzebnego rowu i sugerował nie wnoszenie dalszych odwołań.

Do skargi załączono kopię pisma z dnia [...]r., z którego wynikało, że skarżący składał pismo w sprawie zakłócenia stosunków wodnych przez H. B..

W kolejnym piśmie procesowym skarżący stwierdził, że w czasie deszczów lub wiosennych roztopów sąsiad likwiduje odpływ z rowu wykonanego równolegle za ogrodzeniem, wówczas przelewająca się woda niszcz płot i zalewa jego posesję.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji uznał, że skargę należało uwzględnić nie tylko w oparciu o zarzuty skargi.

W pierwszej kolejności Sąd zauważył, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. W świetle art. 104 k.p.a. jest to orzeczenie co do interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby do udziału w postępowaniu jako strony, bądź też stwierdzenie niedopuszczalności rozstrzygnięcia o istocie sprawy, co także kończy postępowanie, jednak bez orzekania co do interesu prawnego lub obowiązku. Orzeczenie co do istoty nie zawsze jest możliwe, gdyż zachodzą okoliczności, które uzasadniają umorzenie postępowania. Tak art. 105 § 1 k.p.a. obliguje organ do umorzenia postępowania w przypadku jego bezprzedmiotowości. Przepis ten nie definiuje pojęcia bezprzedmiotowości postępowania, jednak powszechnie przyjmuje się, że oznacza ono brak któregoś z elementów stosunku prawnego.

W sprawie nie zaistniała sytuacja, którą przewiduje art. 105 § 1 k.p.a., gdyż postępowanie zostało wszczęte na żądanie osoby mającej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., skarżący nie zrezygnował z dochodzenia swoich praw, a merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy miało podstawę w obowiązujących przepisach.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji należy rozróżnić sytuację, w której zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, od sytuacji, w której zachodzi brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony, tj. rozstrzygnięcia zgodnie z jej wnioskiem. Błędne rozumienie tej kwestii wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium, które orzekło, że wobec braku przesłanek do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne zasadne jest umorzenie postępowania. Umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. - bez istniejącej ku temu przesłanki - jest uchyleniem się organu od obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W konsekwencji prowadzi do uchylenia decyzji obu instancji, jako wydanych z naruszeniem powyższego przepisu.

Ponadto Sąd dostrzegł inne naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Otóż pomimo wskazania w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., że oględziny nieruchomości w dniach [...] i [...]r. przeprowadzone zostały z naruszeniem przepisów proceduralnych, w dniu [...]r. organ pierwszej instancji przeprowadził ponownie oględziny naruszając w sposób istotny art. 67 i 68 k.p.a., gdyż nie sporządzono protokołu z tych oględzin.

Z naruszeniem przepisów dokonano również przesłuchania M. B., A. R. i W. C. Wadliwe było przesłuchanie M. B. "w imieniu" innej osoby. Z uchybieniami przesłuchano A. R., nie informując przy tym skarżącego o tej czynności dowodowej. Czynności A. R., w imieniu żony (będącej stroną postępowania), zostały dokonane bez stosownego pełnomocnictwa. Także przesłuchanie W. C. przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 79 i 83 § 3 k.p.a. Jako nieprawidłowe Sąd uznał zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania przez organ pierwszej instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Postępowanie w tej sprawie zostało bowiem wszczęte w dniu [...]r.

W odniesieniu do zarzutów skarżącego Sąd podzielił pogląd organu, że nie było podstaw do wyłączenia R. N. od udziału w sprawie.

Jako nieistotne dla rozstrzygnięcia należy uznać błędne ustalenie organu, że skarżący nie wnosił wcześniej skarg dotyczących zakłócania stosunków wodnych. Podobnie nie mają znaczenia okoliczności nabycia własności działek przez strony postępowania, ani kwestie przebiegu granic między nieruchomościami.

Wyrok został wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., reprezentowane przeze radcę prawnego P. U., zaskarżyło opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzuciło wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegającą na błędnym przyjęciu, że Kolegium prowadziło postępowanie z naruszeniem przepisów k.p.a., w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie dopuściło do przeprowadzenia oględzin nieruchomości z naruszeniem art. 67 i art. 68 k.p.a. i przesłuchanie osób bez zachowania wymogów wynikających z art. 79 i art. 83 § 3 k.p.a., podczas gdy Kolegium zleciło Wójtowi ponowne przesłuchanie W. C. w charakterze świadka z zachowaniem wymogów określonych w przepisach,

2) naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 19 lipca 2001 r. – Prawo wodne, poprzez przyjęcie, że w sytuacji stwierdzenia braku przesłanek do zastosowania sankcji określonych przywołanym przepisem, organy błędnie zastosowały art. 105 § 1 k.p.a., zamiast wydać merytoryczne rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podniosło, że przedmiotem rozstrzygnięcia na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne jest wyłącznie nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, o ile właściciel gruntu zmieni stan wody na gruncie, skutkujący szkodliwym wpływem na grunty sąsiednie. Jeżeli nie doszło do takiego naruszenia stanu wody, to postępowanie w sprawie o zastosowanie sankcji z art. 29 ust. 3 ustawy staje się bezprzedmiotowe. Sąd wskazując, że organ winien wydać decyzję rozstrzygającą co do istotny, spowodował, że organ musiałby wydać orzeczenie odmawiające żądaniu strony, czyli wbrew tej regulacji.

Kolegium wskazało, że po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy zlecił organowi pierwszej instancji ponowne przesłuchanie W. C. w charakterze świadka z zachowaniem wymogów art. 79 i 83 k.p.a. Do przesłuchania nie doszło, ponieważ świadek nie zgłosił się mimo prawidłowego zawiadomienia. Mając na uwadze podeszły wiek H. B., M. B. i W. C., Kolegium nie wydało rozstrzygnięcia kasacyjnego, co oznaczałoby konieczność ponownego odebrania wyjaśnień od tych osób oraz przeprowadzenia czynności oględzin.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył J. F. podnosząc kwestie związane ze stosunkami własnościowymi jego działki i działek sąsiednich. Zarzucił m.in., że miały miejsce nieprawidłowości przy sporządzaniu mapy geodezyjnej, z której zniknął rów graniczny oraz przesłuchaniu świadków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania organ skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu, że organ II instancji prowadził postępowanie z naruszeniem przepisów k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie dopuścił się przeprowadzenia oględzin nieruchomości z naruszeniem art. 67 i 68 k.p.a. i przesłuchania osób bez zachowania wymogów wynikających z art. 79 i 83 § 3 k.p.a., podczas gdy Kolegium zleciło organowi I instancji ponowne przesłuchanie Pana C. w charakterze świadka z zachowaniem wymogów art. 79 i 83 k.p.a.

Odnosząc się do niniejszego zarzutu w pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż to organ rozpatrujący sprawę w pierwszej instancji dopuścił się naruszeń przepisów postępowania regulujących przesłuchiwanie świadków jak i przeprowadzanie oględzin, zaś organ odwoławczy tych uchybień nie dostrzegł. Zatem bezzasadnie zarzuca się w skardze kasacyjne, iż błędnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że to organ II instancji prowadził postępowanie z naruszeniem art. 67, 68, 79 i 83 § 3 k.p.a. Należy bowiem odróżnić przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów k.p.a. od zaakceptowania, czy też niedostrzeżenia tych uchybień przez organ odwoławczy. Natomiast fakt zlecenia przez organ II instancji ponownego przesłuchania świadka nie sanuje wad jego przesłuchania przed organem pierwszej instancji w sytuacji, kiedy do ponownego przesłuchania nie doszło.

W gruncie rzeczy z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie kwestionuje faktu przeprowadzenia czynności dowodowych z naruszenie przepisów k.p.a., stwierdzając jednocześnie, że mocno podeszły wiek osób podlegających przesłuchaniu zadecydował o tym, iż nie zapadło orzeczenie kasacyjne, co oznaczałoby konieczność ponownego odebrania wyjaśnień od tych osób oraz przeprowadzenia czynności oględzin na gruncie. Stanowisko takie nie może zasługiwać na aprobatę, gdyż wiek osób występujących w postępowaniu administracyjnym w charakterze stron, czy świadków nie uzasadnia prowadzenia postępowania administracyjnego niezgodnie z zasadami uregulowanymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Zatem niniejszy zarzut, jako z gruntu bezzasadny, nie mógł zostać uwzględniony.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało uznać również zarzut błędnej wykładni art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu.

Z treści art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wynika, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Właściwy organ administracji publicznej, badając czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie, musi dokonać stosownych ustaleń faktycznych, ocenić zebrany materiał dowodowy i rozstrzygnąć czy do tego typu zmian doszło. Zatem rozstrzygnięcie w sprawie wszczętej na wniosek strony winno być rozstrzygnięciem merytorycznym pozytywnym (nakazującym przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom) lub negatywnym (odmawiających nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom). W sprawie wszczętej na wniosek strony brak stwierdzenia zmian stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającego na grunty sąsiednie nie jest równoznaczny z brakiem przedmiotu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania, uzasadniająca umorzenie postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., zachodzi wówczas, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego (tak B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, 5 wydanie, s. 590).

W rozpatrywanej sprawie skarżący zwrócił się do właściwego organu administracji publicznej w sprawie zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim szkodliwie wpływającej na jego grunt. Podstawę prawną do rozpoznania wniosku skarżącego stanowi art. 29 ust. 1- 3 Prawa wodnego. Wobec tego skarżący miał prawo do merytorycznego rozpoznania jego żądania i rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną. W świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego nie było podstaw pozwalających uznać, iż brak jest sprawy administracyjnej stanowiącej przedmiot postępowania. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. odnosi się do obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania. Zatem jeżeli strona domaga się rozstrzygnięcia organu opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego nie można twierdzić, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Natomiast czym innym jest już kwestia zasadności takiego wniosku, która winna zostać rozstrzygnięta merytorycznie po przeprowadzeniu postępowania. Ustalenie, że nie doszło do zmian stanu wody na gruncie uzasadniających nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom nie jest tożsame z brakiem przedmiotu postępowania, a więc brakiem sprawy administracyjnej. Wniosek obywatela oparty na treści art. 29 ust. 1 – 3 Prawa wodnego winien zostać rozstrzygnięty merytorycznie.

Zatem zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie mogło dojść do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. i brak jest podstaw usprawiedliwiających kwestionowanie tego stanowiska poprzez zarzut błędnej wykładni art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.