Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1607/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków i Miasta Kraków- miasta na prawach powiatu na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 października 2013 r., znak: WS-VI-7570.1.1.2013.PC w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 657 zł (sześćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia 3 grudnia 2012 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, i 5, art. 18 ust. 1a, 1b, 1b, 1d i 3 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2 art. 132 ust. 1a, 2 i 5, art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami, orzekł:

w pkt l o ustaleniu na rzecz J. M. odszkodowania, w wysokości 211 879 zł, za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0055 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...], m. K., przejętą na rzecz Miasta [...] - miasta na prawach powiatu, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 31 marca 2010 r. (znak: [...]) o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn. "Budowa nowego odcinka ul. U. wraz z rozbudową ul. K. wraz z infrastrukturą techniczną". Kwota odszkodowania pomniejszona została o wartość obciążającego tę nieruchomość ograniczonego prawa rzeczowego;

w pkt 2 o wypłacie odszkodowania w wysokości ustalonej w punkcie l decyzji, w całości na rzecz J. M.;

w pkt 3 o ustaleniu odszkodowania na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] S.A. w K., w wysokości 2 292,00 zł, uprawnionego z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego określonego jako bezpłatna służebność przesyłu po działce nr [...] (po podziale działki: nr [...] i nr [...]) polegająca na możliwości zainstalowania w gruncie przewodu sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej w terenie działki nr [...] (...)

w pkt 4 o wypłacie odszkodowania w wysokości ustalonej w punkcie 3 decyzji, w całości na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K.;

w pkt 5 o tym, że do wypłaty odszkodowania ustalonego w punktach l i 3 zobowiązane jest Miasto [...] - miasta na prawach powiatu, reprezentowane przez Prezydenta Miasta,

pkt 6 o tym, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się wykonalna, zaś do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, a także o tym, że odszkodowanie wpłaca się do depozytu sadowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody;

- w pkt 7 o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. M. w wysokości l 702 772,00 zł (słownie złotych: jeden milion siedemset dwa tysiące siedemset siedemdziesiąt dwa 00/100), za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0446 ha, objętą księgą wieczystą [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], m. K., przejętą na rzecz Gminy, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 31 marca 2010 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji pn. "Budowa nowego odcinka ul. U. wraz z rozbudową ul. K. wraz z infrastrukturą techniczną", pomniejszonego o wartość ograniczonego prawa rzeczowego,

- w pkt 8 o wypłacie odszkodowania w wysokości ustalonej w punkcie 7 decyzji, w całości na rzecz J. M.,

- w pkt 9 o ustaleniu odszkodowania na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] S.A. w K., w wysokości 33 961,00 zł (słownie złotych: trzydzieści trzy tysiące dziewięćset sześćdziesiąt jeden 00/100), uprawnionego z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego określonego jako bezpłatna służebność przesyłu po działce nr [...] (po podziale działki: nr [...] i nr [...]) polegająca na możliwość/ zainstalowania w gruncie przewodu sieci wodociągowej f sieci kanalizacyjnej w terenie działki nr [...] zgodnie z załączonym schematem (...)

* w pkt 10 o wypłacie odszkodowania w wysokości ustalonej w punkcie 9 decyzji, w całości na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] S. A. w K.,

* w pkt 11 o tym, że do wypłaty odszkodowania ustalonego w punktach 7 i 9 zobowiązana jest Gmina, reprezentowana przez Prezydenta Miasta,

* w pkt 12 o tym, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stosownie do treści art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanie się wykonalna, zaś do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, a także o tym, że odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody.

Ustalając wysokość odszkodowania organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 27 września 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. W., który oszacował wartość jednego metra kwadratowego przedmiotowej nieruchomości na kwotę 3 894,02 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty z dnia 3.12.2012 r. wniesione zostało przez Prezydenta Miasta. Odwołujący się zwrócił uwagę na nieprawidłowości występujące w opinii rzeczoznawcy majątkowego, wyceniającego nieruchomość obejmującą działkę nr [...]. W końcowej części odwołania wskazano, iż odwołanie wniesione zostało od decyzji Starosty z dnia 3.12.2012 r.

W związku z wątpliwościami organu odwoławczego co do zakresu odwołania od decyzji Starosty z dnia 3.12.2012 r. – Wojewoda w piśmie z dnia 22.01.2013 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta o wyjaśnienie, czy zaskarżona została cała decyzja Starosty, czy też jedynie rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 1-6 (tj. dotyczące wyłącznie działki nr [...]).

W odpowiedzi na to pismo, Prezydent Miasta w piśmie z dnia 31.01.2013 r. podał, że zaskarżona została cała decyzja Starosty z dnia 3.12.2012 r. (k. 22 tom akt oznaczony jako I). Prezydent wskazał nadto, iż odszkodowanie za działki nr [...] i [...] ustalone zostało w oparciu o jeden i ten sam elaborat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. w dniu 30.01.2012 r., zaś zarzuty przedstawione w odwołaniu dotyczą całego operatu, w tym również wyceny działki nr [...].

Wojewoda w piśmie z dnia 4.02.2013 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego J. W. o szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W piśmie z dnia 13.03.2013 r. Wojewoda, wskazując na wadliwości w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym, zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego J. W. o sporządzenie nowego operatu. Dokument taki złożony został przez J. W., przy piśmie przewodnim z dnia 5.04.2013 r.

Wobec faktu, iż złożony do akt sprawy operat szacunkowy także budził wątpliwości organu odwoławczego, w sprawie powołany został nowy biegły, który sporządził operat wyceniający wartość prawa własności działki nr [...].

W piśmie z dnia 5.09.2013 r. Prezydent Miasta ponownie wskazał, iż jego intencją było zaskarżenia decyzji organu I instancji w całości.

Wojewoda decyzją z dnia 7 października 2013 r. (znak: [...]), uchylił pkt l, 2, 3, 4, 5 i 6 decyzji Starosty z dnia 3 grudnia 2012 r. (znak: [...]).

Jednocześnie organ odwoławczy orzekł:

- w pkt a) o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. M. w wysokości 117.417,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0055 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...] w K., przejętą na rzecz Miasta - miasta na prawach powiatu na podstawie decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 31 marca 2010 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji p.n. "Budowa nowego odcinka ul. U. wraz z rozbudową ul. K. wraz z infrastrukturą techniczną, pomniejszonego o wartość ograniczonego prawa rzeczowego,

- w pkt b) o wypłacie odszkodowania w wysokości ustalonej w punkcie a) decyzji, w całości na rzecz J. M.;

- w pkt c) o ustaleniu odszkodowania w kwocie 12 783,00 zł na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] S.A. w K., uprawnionego z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego określonego jako bezpłatna służebność przesyłu po działce nr [...] (po podziale działki: nr [...] i nr [...]) (...)

- w pkt d) o wypłacie odszkodowania w wysokości ustalonej w punkcie c) decyzji, w całości na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] S.A. w K.,

- w pkt e) o tym, że do wypłaty odszkodowania ustalonego w punktach 1 i 3 zobowiązane jest Miasto - miasto na prawach powiatu, reprezentowane przez Prezydenta Miasta,

- w pkt f) o tym, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stosownego do treści art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanie się wykonalna, zaś do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, a także o tym, że odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest wyłącznie kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...], gdyż tylko w takim zakresie decyzja Starosty została zaskarżona. Od pozostałej części decyzji Starosty z dnia 3.12.2012 r. odnoszącej się do działki nr [...] odwołanie nie zostało wniesione i tym samym decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Jak zaznaczono, z treści odwołania wynika, iż odwołujący się sformułował szereg zarzutów jedynie w zakresie prawidłowości odszkodowania za działkę nr [...], a jednocześnie w żaden sposób nie poruszono kwestii prawidłowości ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, także analiza treści pisma Prezydenta Miasta z dnia 31.01.2013 r. wskazuje, iż odwołujący się nie potwierdził, że odwołanie dotyczyło całej decyzji organu I instancji. Wojewoda podał, że z analizowanego pisma wynika jedynie prośba o "takie a nie inne zakwalifikowanie odwołania".

Odnośnie do kwestii ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], organ wskazał, że zgodnie z art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa, na podstawie wskazanej ustawy stały się własnością Skarbu Państwa, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania tej decyzji przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Właścicielem działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], m. K. był J. M. zaś w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości ujawniona była bezpłatna służebność przesyłu po działce nr [...] (po podziale działki: nr [...] i nr [...]). W celu wyceny nieruchomości i wartości służebności powołany został biegły – J. W..

Wskazano, iż analiza operatu szacunkowego z dnia 27 września 2012 r. (uwzględniająca także wyjaśnienia zawarte w piśmie J. W. z dnia 22 lutego 2013 r.) wykazała, że operat ten zawiera błędy mające swe bezpośrednie przełożenie na określenie wartości wycenianej nieruchomości. Organ odwoławczy zauważył, że w tabeli nr 3 na str. 15-16 operatu, w poz. 8 została uwidoczniona transakcja zawarta w dniu 12.09.2011 r. Rep. A Nr [...] obejmująca działkę o powierzchni 197 m2, w poz. 9 uwidoczniono tę samą transakcję z działką o powierzchni 242 m2. Według biegłego cena transakcyjna działki z poz. 8 wynosiła 5 586,73 zł/m2 , dla działki z poz. 9 było to 5 565,50 zł./m2. W postępowaniu wyjaśniającym organ odwoławczy ustalił, że transakcja zawarta w dniu 12.09.2011 r. Rep. [...] dotyczyła sprzedaży działki nr [...] o pow. 197 m2 w udziale wynoszącym 196/197 części oraz sprzedaży działki nr [...] o pow. 242 m2. Cała nieruchomość obejmująca wskazane działki została sprzedana za kwotę l 095 000 zł netto plus podatek VAT w stawce 23 %, czyli za cenę l 346 850 zł brutto. Po przeliczeniu ceny transakcyjnej netto na l m2 powierzchni, cena jednostkowa winna być przyjęta w wysokości 2 500 zł/m2. W tabeli nr 3, poz. 8 i 9 przyjęto więc nieprawdziwe ceny jednostkowe (zawyżone o ponad 120 %), co doprowadziło do błędów obliczeniowych dyskwalifikujących operat jako dowód w sprawie. Bezpodstawne było też uwidocznienie powołanego aktu notarialnego w dwóch odrębnych pozycjach, skoro przedmiotem transakcji była jedna nieruchomość z jedną ceną transakcyjną. Działanie takie doprowadziło do powiększenia błędu w oszacowaniu wartości nieruchomości. Niezależnie od powyższego stwierdzono, że w pozycjach 12 i 13 tabeli nr 3 do materiału porównawczego włączono transakcję z dnia 28.12.1011 r. Rep. [...], w której przedmiotem sprzedaży były 3 działki o powierzchniach: 307 m2, 156 m2, 531 m2. W pozycji 12 uwidoczniono działki o powierzchniach 156 m2 i 307 m2 z podaniem ceny transakcyjnej w wysokości 3 472,65 zł/m2. Pozycja 13 obejmuje działkę o pow. 531 m z ceną transakcyjną 3 742,65 zł/m2. Wojewoda ustalił, że przedmiotem wyżej opisanej transakcji były działki nr: [...], [...] i [...], na których w dacie zawierania transakcji prowadzona była budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Działka nr [...] o pow. 307 m została sprzedana za l 607 836,20 zł brutto, na którą złożyła się cena gruntu w kwocie brutto 559.650,00 zł (w tym podatek VAT w stawce 23 %), oraz cena naniesień budowlanych w kwocie brutto l 048 186,20 zł (w tym podatek VAT w stawce 8 %). Natomiast działki nr [...] o pow. 156 m2 i nr [...] o pow. 531 m2 zostały sprzedane w kwocie l 720 917,60 zł brutto, w tym podatek VAT w stawce 23 %. Jak zauważono, po odliczeniu podatku VAT oraz ceny naniesień budowlanych, cena jednostkowa gruntu wyniosła: dla działki nr [...] o pow. 307 m2 - 1482 zł/m2 (netto), dla działek nr [...] i [...] o łącznej pow. 687 m2 - 2036,56 zł/m2.

Podkreślono przy tym, iż opisana wyżej transakcja, ze względu na prowadzoną na nieruchomości budowę, nie mogła być przyjęta jako porównywalna do wyceny gruntu niezabudowanego. Dodatkowo stwierdzono, że transakcja ta dotyczyła obrotu pomiędzy podmiotami powiązanymi i stosownie do § 5 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości [...] nie mogła być źródłem informacji o cenach. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w pozycjach 10-11 tabeli 3 rzeczoznawca powołał transakcję z dnia 25.11.2011 r. Rep. [...], dla których cenę jednostkową przyjął w wysokości 3 140,98 zł/m2 (poz. 10) i 3 140,97 zł/m2 (poz. 11). Organ odwoławczy ustalił, iż są to ceny jednostkowe brutto, czyli powiększone o podatek VAT ze stawką 23 %. W poz. 10 uwidocznione zostały 3 działki o powierzchniach 368 m2, 372 m2, 1260 m2 (jak ustalono są to działki nr: [...], [...], [...]), dla których cena transakcyjna netto wynosiła 5 107 280 zł, z ceną jednostkową 2 553,64 zł. Również dla działki uwidocznionej w poz. 11 o pow. 418 m2 (nr [...]) cena jednostkowa winna być przyjęta w wysokości 2 553,64 zł, przy cenie transakcyjnej netto wynoszącej l 067 420 zł.

Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że wykonany w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy z dnia 27 września 2012 r. nie może być wykorzystany jako dowód w prowadzonym postępowaniu. Sporządzony on został bowiem z naruszeniem art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonywania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności. Nieprawidłowy dobór materiału porównawczego, przyjęcie nieprawdziwych danych wyjściowych, poprzez znaczne zawyżenie cen jednostkowych w stosunku do cen wynikających z aktów notarialnych, przyjęcie cen jednostkowych z doliczonym podatkiem VAT, włączenie do bazy danych nieruchomości zabudowanych, a także transakcji dotyczących obrotu pomiędzy podmiotami powiązanymi, wreszcie przyjęcie niewłaściwej procedury szacowania, opartej na § 36 ust. 4 rozporządzenia, stanowią uchybienia dyskwalifikujące operat jako dowód w postępowaniu.

W związku ze wskazanymi wadliwościami, pismem z dnia 13 marca 2013 r. organ zwrócił się do wskazanego wyżej biegłego o nieodpłatne sporządzenie nowego prawidłowego operatu szacunkowego, w przedmiocie ustalenia wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Pismem z dnia 5.04.2013 r. J. W. ustosunkował się do wskazanych wyżej uwag, przedstawiając swoje stanowisko w sprawie i nowy operat szacunkowy. Analiza tego dokumentu, doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że opinia ta zawiera błędy. Zbiór nieruchomości przedstawiony w tabeli 2 obejmuje 14 transakcji z cenami jednostkowymi od l 077,28 zł/m2 do 6 932,04 zł/m2. Do bezpośredniego porównania zostały wykorzystane transakcje z pozycji l, 2, 9 i 14. Transakcja uwidoczniona w pozycji l, obejmująca działkę nr [...] w obrębie [...] jedn. ewid. [...] z ceną jednostkową 6 932,04 zł za m2, w ocenie Wojewody, nie mogła być uwzględniona w procesie wyceny. Pod względem cechy "położenie nieruchomości" działka ta nie spełnia kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Działka nr [...] położona przy ulicy K., w sąsiedztwie Placu [...] i R., w ścisłym centrum handlowo-usługowym miasta, w sąsiedztwie szkół wyższych i obiektów użyteczności publicznej, w odległości 0,7 km od R. nie może być uznana za nieruchomość podobną do działki o znaczenie mniej atrakcyjnym położeniu, zlokalizowanej przy skrzyżowaniu ulicy U. z ulicą K., w odległości 1,7 km od centrum miasta. Przy tak różnej lokalizacji nieruchomości wycenianej i nieruchomości uwidocznionej w poz. l nie było prawidłowe przyporządkowanie obu nieruchomościom takiej samej oceny dla cechy "położenie nieruchomości" - bardzo dobrej. Nadto, transakcję z poz. l zakwestionowano ze względu na datę jej zawarcia (7 grudnia 2010 r.). Rzeczoznawca majątkowy określając wartość nieruchomości, do porównań powinien przyjąć transakcje zawarte najbliżej daty wydania decyzji (sporządzenia operatu). Powyższe wynika z wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 r. (sygn. akt: I S.A./Wa 1000/11). Przyjęta do analizy transakcja uwidoczniona w poz. l została zawarta w okresie dłuższym niż 2 lata, licząc od dnia sporządzenia operatu szacunkowego. Zebrany materiał porównawczy uwidoczniony w tabeli 2 na stronie 12-13 operatu zawiera wystarczającą ilość transakcji zawartych w latach 2011-2012 i nie znajduje uzasadnienia wykorzystanie transakcji z okresu wcześniejszego. Rzeczoznawca nie przedstawił też żadnych transakcji zawartych w 2013 roku i nie wiadomo, czy analizą objęte były transakcje zawarte w okresie od stycznia 2013 r. do dnia sporządzenia wyceny.

Dodatkowo zauważono, że działka nr [...] obr. [...] przy ulicy K. w K., wykazana przez rzeczoznawcę majątkowego w celach poglądowych w poprzednim operacie szacunkowym z dnia 27 września 2012 r. została odrzucona przez biegłego ze względu na skrajnie wysoką cenę transakcyjną. Niezrozumiałe jest więc włączenie tej transakcji do materiału porównawczego w analizowanej wycenie. Zabieg taki, zdaniem organu odwoławczego, może jedynie sugerować, iż rzeczoznawca majątkowy nie kierował się zasadą bezstronności, a kryterium doboru materiału porównawczego stanowiła osiągnięta cena sprzedaży, umożliwiająca dokonanie korekty operatu, w wyniku której wartość oszacowania nie ulegnie zmianie.

Wobec stwierdzenia wadliwości wskazanej opinii, organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. zlecił sporządzenie nowej wyceny działki [...]. Rzeczoznawca majątkowy M. L. sporządziła operat szacunkowy z dnia 15 lipca 2013 r. i ustaliła wartość l metra kwadratowego wskazanej nieruchomości na kwotę 2 367,33 zł. Wartość zatem nieruchomości wyniosła, po zaokrągleniu 130 200,00 zł. Jednocześnie biegła określiła wartość obciążającego tę nieruchomość ograniczonego prawa rzeczowego opisanego jako bezpłatna służebność przesyłu po działce nr [...] (po podziale działki: nr [...] i nr [...]) (...) - na kwotę 12 783,00 zł. W efekcie, wobec treści art. 18 ust. la ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zgodnie z którym "jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw") ostatecznie wartość przedmiotowej nieruchomości po odliczeniu wartości w/w ograniczonego prawa rzeczowego, wyniosła 117 417,00 zł (2 134,85 zł za jeden l m2).

W ocenie organu odwoławczego wskazana ostatnio opinia została sporządzona w sposób nienaruszający przepisów prawa. Biegła przyjęła do porównania trzy nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym wielorodzinnym i usługowym, stosując metodę porównywania parami dokonała odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych działek, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. Wojewoda podkreślił, iż szczegółowe zasady szacowania nieruchomości zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczególnych zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Wskazano treść § 36 tego rozporządzenia, który określa sposób wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Podkreślono także, iż zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia Z przepisów tych wynika tzw. zasada korzyści. Odszkodowanie bowiem nie może pomijać faktu zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem jej na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ww. ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ww. ustawy). W związku z powyższym przepis § 36 ust. l i ust. 4 realizuje zasadę wyrażoną w art. 134 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z par. 36 ust. 4 rozporządzenia, określenie wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową powinno nastąpić na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W przypadku natomiast braku takich transakcji określenie wartości nieruchomości powinno nastąpić przy założeniu, iż przeznaczenie nieruchomości wycenianej odpowiada przeznaczeniu nieruchomości przeważającemu wśród gruntów przyległych. W takim zaś przypadku konieczne jest dodatkowo przeprowadzenie przez rzeczoznawcę badanie rynku nieruchomości, o którym stanowi par. 36 ust. 3 rozporządzenia i ewentualne powiększenie określonej wartości o 50 %. Istotne jest więc prawidłowe określenie przeznaczenia szacowanej nieruchomości, a następnie zbadanie czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Od wyniku tego badania zależeć będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny (par. 36 ust. 1 lub ust. 4 rozporządzenia) pozwalającego określić wartość nieruchomości z ewentualnym uwzględnieniem tzw. zwiększenia (zasada korzyści).

W tej sprawie biegła jednoznacznie stwierdziła, że wyceniana nieruchomości w studium zagospodarowania przestrzennego położona była w terenach zabudowy mieszkaniowej i usługowej, a średnia cena gruntów drogowych na terenie miasta [...] jest wyraźnie niższa niż średnia cenę gruntów pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Organ uznał więc za prawidłowe dokonanie wyceny działki [...] w oparciu o transakcje nieruchomościami o tym ostatnim przeznaczeniu.

Skargę do sądu administracyjnego na opisaną decyzję Wojewody wniosła Gmina Miejska oraz Miasto – miasto na prawach powiatu reprezentowane przez Prezydenta Miasta.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 128 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż Prezydent Miasta zaskarżył decyzję organu I instancji jedynie w części, pomimo, iż co innego wynikało z treści odwołania, jak również z treści składanych w sprawie oświadczeń;

2. art. 138 par. 1 K.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w całości i wydania rozstrzygnięcia jedynie co do części zaskarżonej decyzji;

3. art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 par. 2 poprzez jego niezastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy (nowa opinia biegłego) nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie.

Strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podano, że zarówno z odwołania od decyzji organu I instancji, jak również z pism z dnia 31.01.2013 r. oraz z dnia 5.09.2013 r. – wynika, że intencją strony składającej odwołanie było zaskarżenie całej decyzji Starosty [...] z dnia 3.12.2012 r. Podano także, iż w dniu wydania decyzji przez Prezydenta M. K. z dnia 31.03.2010 o ustaleniu lokalizacji drogi, działka nr [...] stanowiła własność J. M.. Wymienioną decyzją zatwierdzono projekt podziału wskazanej nieruchomości, na działki nr [...], [...], a działka [...] podzielona została na działki nr [...] i [...]. Działki ewidencyjne stanowiły jedną nieruchomość. Podkreślono przy tym, iż operat sporządzony w sprawie, dotyczy działek nr [...] i [...] i jest wadliwy w całości, co dyskwalifikuje go jako dowód w sprawie. Wniosek ten wynika także z treści decyzji organu odwoławczego. Nie można więc zdaniem Prezydenta Miasta przyjąć, że wskazanie w treści odwołania przykładowo działki nr [...], przy jednoczesnym kwestionowaniu całego operatu świadczy o tym, że zaskarżona została tylko część decyzji. Strona skarżąca zwróciła uwagę na treść art. 128 K.p.a., a także na fakt, że sporządzenie nowego operatu szacunkowego i orzeczenie na tej podstawie co do istoty – świadczy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności.

Postanowieniem z dnia 15.11.2013 Wojewoda wstrzymał wykonanie własnej decyzji z dnia 7.10.2013 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

W piśmie z dnia 27.01.2014 r. uczestnik postępowania J. M. złożył wniosek o wszczęcie postępowania mediacyjnego z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 7.10.2013 r. (znak: [...]) wykazała, iż decyzja ta narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą prawną wskazanej decyzji Wojewody był art. 138 par. 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten uprawnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w części i orzeczenia w uchylonym zakresie, co do istoty sprawy. W kontrolowanej sprawie, organ odwoławczy uznał, iż odwołanie Prezydenta Miasta od decyzji Starosty z dnia 3.12.2013 r., ograniczone było jedynie do części rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego (tj. pkt. 1-6 decyzji), pozostała zaś część tej decyzji (tj. pkt. 7-12) nie została objęta zakresem zaskarżenia. Zdaniem Wojewody, brak zaskarżenia przez Prezydenta Miasta wskazanej części decyzji Starosty z dnia 3.12.2013 r. – spowodował, iż w niezaskarżonym zakresie decyzja ta stała się ostateczna i pozostała poza zakresem rozpoznania (orzekania) organu odwoławczego.

Zdaniem sądu, wskazany pogląd Wojewody, w realiach kontrolowanej sprawy nie jest uprawniony. Podkreślić bowiem należy, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – jest zasada jego dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu indywidualnej sprawy administracyjnej. Okoliczność wniesienia przez stronę postępowania odwołania od decyzji administracyjnej jest równoznaczna z żądaniem strony powtórnego, merytorycznego załatwienia sprawy przez właściwy organ wyższego stopnia. Należy przy tym mieć na uwadze, że art. 128 K.p.a. stanowi, iż odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. W świetle zatem powyższego przepisu, wskazywanie w odwołaniu konkretnych zarzutów wobec treści decyzji nie jest niezbędne. Nie jest też konieczne – co do zasady - wskazywanie zakresu, w którym strona postępowania kwestionuje decyzję organu I instancji. Sam bowiem fakt wniesienia odwołania, jest wynikiem przekonania strony postępowania, iż kwestionowana decyzja (cała) narusza jej prawa lub interesy. Z powyższego wynika także, iż organ odwoławczy nie jest związany granicami wniesionego odwołania tj. określonym przez stronę zakresem zaskarżenia decyzji organu I instancji. Organ ten powinien bowiem skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia jej legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione przez odwołującego się.

Mając na uwadze przedstawione rozważania, a także obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę rozporządzalności, wskazać jednak należy, iż nie można całkowicie wykluczyć dopuszczalności takiego żądania strony postępowania, wyrażonego w odwołaniu od decyzji, które zmierzać będzie do dokonania przez organ odwoławczy ograniczonej weryfikacji decyzji organu I instancji. Podkreślić jednak należy, iż takie ograniczenie zakresu zaskarżenia aktu pierwszoinstancyjnego, nie może budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Oświadczenie strony wyrażone w powyższym zakresie musi być jasne i precyzyjne. Jeżeli odwołujący jednoznacznie nie ogranicza swego żądania wyłącznie do weryfikacji przez organ odwoławczy części decyzji organu I instancji, to należy przyjąć, że zaskarża on decyzję pierwszoinstancyjną w całości.

Analiza treści odwołania wniesionego od decyzji Starosty z dnia 3.12.2013 r. prowadzi do wniosku, iż nie był uprawniony pogląd Wojewody przyjęty w zaskarżonej decyzji z dnia 7.10.2013 r., iż odwołanie wniesione zostało wyłącznie odnośnie części decyzji pierwszoinstancyjnej (pkt 1-6 decyzji). Wskazać bowiem należy, iż o ile treść uzasadnienia spornego odwołania rzeczywiście koncentruje się na kwestii odszkodowania za działkę nr [...], to jednak końcowa część tego pisma (strona 6), jednoznacznie wskazuje, iż przedmiotem zaskarżenia objęta została cała decyzja Starosty (a więc także obejmująca odszkodowanie za działkę nr [...]).

Podkreślić także należy, iż wartość odszkodowania zarówno za działkę nr [...], jak również [...] ustalona została w operacie szacunkowym z dnia 27.09.2012 r. sporządzonym przez J. W.. Na potrzeby ustalania wartości obu tych nieruchomości, rzeczoznawca w oparciu o analizę transakcji na rynku nieruchomości – określił wspólną (jedną) cenę metra kwadratowego, przyjętą do ustalenia wysokości odszkodowania (3 894,02 zł; k. 24 operatu). Skoro więc argumenty zawarte w treści dowołania zmierzały w kierunku wykazania nieprawidłowości wyliczenia tej kwoty, która jak wyżej wskazano była wspólna dla obu wycenianych nieruchomości, to ocena takiej sytuacji powinna jednoznacznie prowadzić do wniosku, iż odwołanie skierowane jest przeciwko całej decyzji organu I instancji. Zwrócić należy także uwagę na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 16 października 1997 r., sygn. akt SA/Bk 619/96 (LexPolonica nr dok.: 339161) wskazał, iż strona odwołująca się może w dalszym toku sprawy podnosić zarzuty, których nie zgłosiła w odwołaniu. Zdaniem sądu, pogląd ten odnieść także należy do możliwości dookreślenia przez stronę, już po wniesieniu odwołania – zakresu zaskarżenia decyzji. Zauważyć więc należy, że z treści pism Prezydenta Miasta z dnia 31.01.2013 r., jak również z dnia 5.09.2013 r. – jasno i jednoznacznie wynika, że uczestnik ten złożył odwołanie od całej decyzji Starosty z dnia 3.12.2012 r., w tym obejmującej odszkodowanie za działkę nr [...]. Wobec treści tych pism, a także w kontekście przedstawionych wyżej wywodów i rozważań, jako całkowicie nietrafne uznać należało stanowisko Wojewody, iż ze wskazanych pism Prezydenta Miasta wynika jedynie "prośba o takie a nie inne zakwalifikowanie przez organ odwoławczy treści odwołania", co jednak nie potwierdza – zdaniem Wojewody - że odwołanie dotyczyło całości decyzji Starosty.

Oceniając kontrolowaną sprawę, należało mieć także na uwadze, iż Wojewoda, w postępowaniu odwoławczym dopuścił zarówno dowód z uzupełniającej opinii biegłego J. W., jak również dowód z nowej opinii powołanego w sprawie biegłego – M. L.. Zauważyć przy tym należy, iż treść oraz wnioski wynikające z elaboratu szacunkowego sporządzonego przez powołanego w sprawie nowego biegłego, stały się podstawą do określenia przez Wojewodę wysokości odszkodowania należnego za działkę nr [...]. Wskazać także trzeba, że wysokość tego odszkodowania ulegała istotnemu obniżeniu, w stosunku do wartości wskazanej nieruchomości przyjętej przez organ I instancji w decyzji z dnia 3.12.2012 r. Dopuszczalność i konsekwencje przedstawionej czynności dowodowej organu odwoławczego (tj. ustalenie nowego stanu faktycznego sprawy w oparciu o dowód przeprowadzony przed tym organem) ocenić należy w kontekście przesłanek wynikających z przepisu art. 136 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Tak więc zakres postępowania dowodowego, jaki może mieć miejsce w toku postępowania odwoławczego, powołany przepis art. 136 K.pa.a określa jako "uzupełniający" w stosunku do całości ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie. Nie może więc to oznaczać prowadzenia pewnych, istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku. Uzupełnianie oznacza "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych. Jedynie rzeczywiście uzupełniające w stosunku do całości postępowania dowodowego środki dowodowe mogą być przeprowadzone w ramach zastosowania art. 136 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2010 r.; sygn. akt II OSK 101/09; Lex nr dok.: 597094). Zdaniem sądu, w realiach kontrolowanej sprawy, dopuszczenie na etapie postępowania odwoławczego nowego dowodu, istotnie modyfikującego stan faktyczny sprawy, świadczy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a). Zwrócić bowiem należy uwagę na fakt, że całość istotnego dla rozstrzygnięcia tej sprawy materiału dowodowego, zgromadzona została przed organem II instancji. Strony postępowania, pozbawione więc zostały uprawnienia do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania sprawy, skoro podstawa ustaleń faktycznych organu, skonkretyzowana została dopiero na etapie drugoinstancyjnym.

Z przedstawionych powodów sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej wyżej ustawy.

Jednocześnie należy wskazać, iż na rozprawie w dniu 3.02.2014 r. sąd oddalił żądanie uczestnika J. M. zawarte w piśmie z dnia 27.01.2014 r. o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego z urzędu. Sąd podziela bowiem występujący w literaturze pogląd, iż postępowanie mediacyjne prowadzone z urzędu nie może zmierzać do przedłużania postępowania sądowego (tak: B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, uwaga 5 do art. 115). Zdaniem sądu, uzasadnione jest także stanowisko, że podjęcie inicjatywy przeprowadzenia postępowania mediacyjnego z urzędu nie może prowadzić do odroczenia rozprawy. Prowadzenie bowiem postępowania mediacyjnego nie mieści się w żadnej z podstaw prawnych do odroczenia rozprawy (por. T. Woś w: M. Romańska, H. Knysiak-Molczyk, T. Woś Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, uwaga 11 do art. 115). Skoro więc sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu, to skierowanie sprawy do postępowania mediacyjnego – już po wyznaczeniu rozprawy mającej na celu wydanie orzeczenia w sprawie - w istotny sposób wpłynęłoby na wydłużenie postępowania sądowego. Należy także mieć na uwadze okoliczność, iż wynik postępowania mediacyjnego nie jest w ogóle możliwy do przewidzenia, a postępowanie to wcale nie gwarantuje, iż sprawa zakończy się dokonaniem przez strony zgodnych ustaleń, co do sposobu załatwienia sprawy. Mając więc na uwadze wzgląd na szybkość postępowania sądowego, sąd wniosek o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego oddalił.