Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 886/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184, art. 24 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 59, art. 5 ust. 5a, art. 5c pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: § 24 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia WSA del. Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 1123/13 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie planu naboru uczniów na rok szkolny 2013/2014 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza na rzecz Wojewody [...] od Powiatu Nowomiejskiego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1123/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie planu naboru na rok szkolny 2013/2014.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą z [...] 2013 r. nr [...] (dalej uchwała z [...] 2013 r.) Zarząd Powiatu [...] (dalej Zarząd Powiatu) ustalił plan naboru uczniów na rok 2013/2014 do szkół ponadgimnazjalnych, szczegółowo określony w załączniku do uchwały. Uchwała z [...] 2013 r. została podjęta na podstawie 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ([j.t.] Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej usp) i § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednego typu szkół do innych (Dz. U. nr 26 poz. 232 ze zm. [z 2009 r., nr 31, poz. 208], dalej rozporządzenie z 2004 r.), zgodnie z wnioskiem dyrektorów szkół ponadgimnazjalnych.

Uchwała z [...] 2013 r., na wniosek z dnia 4 września 2013 r. została przedłożona Wojewodzie [...] (dalej organ nadzoru bądź Wojewoda).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] 2013 r. [...] (dalej rozstrzygnięcie nadzorcze), Wojewoda [...], na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 595, dalej usp) stwierdził nieważność załącznika do uchwały z [...] 2013 r. w sprawie planu naboru uczniów na rok szkolny 2013/2014, w części dotyczącej ustalenia w pkt 1 tabeli – "0" oddziałów i "0" uczniów do Technikum i Zasadniczej Szkoły Zawodowej w Zespole Szkół [...] oraz ustalenia w pkt 3 tabeli – "0" oddziałów i "0" uczniów do Liceum Ogólnokształcącego, Technikum i Zasadniczej Szkoły Zawodowej w Zespole Szkół Rolniczych.

Organ nadzoru wskazał, że zakwestionowane zapisy ustaliły zerowy nabór do niektórych szkół w Zespole Szkół [...] i zerowy nabór do wszystkich szkół w Zespole Szkół Rolniczych na rok 2013/2014, co w konsekwencji wskazuje na likwidację szkół znajdujących się w tych Zespołach, przez stopniowe wygaszanie - niedokonywanie do nich naboru. Wskazał, że Rada Powiatu [...] dnia [...] 2013 r. podjęła uchwały odpowiednio nr [...] w sprawie wyłączenia i zamiaru likwidacji Zasadniczej Szkoły Zawodowej w Zespole Szkół [...] oraz nr [...] w sprawie wyłączenia, rozwiązania oraz zamiaru likwidacji szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół Rolniczych w [...], a następnie z dnia [...] 2013 r. uchwałami nr [...] uchyliła je. Uwzględniając powyższe, Wojewoda stwierdził, że działania Powiatu zmierzają do faktycznej likwidacji szkół, dla których ustalono w niniejszej uchwale zerowy nabór na rok szkolny 2013/2014, z pominięciem procedury przewidzianej w art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ([j.t.] Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej uso). Organ nadzoru zauważył, że stosownie do art. 59 ust. 1 i 2 uso, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Wojewoda wyjaśnił, że z powyższego przepisu wynika, że procedura likwidacji szkoły składa się z dwu równorzędnych etapów. W pierwszej kolejności podejmowana jest uchwała o zamiarze likwidacji placówki opiekuńczo-wychowawczej, która ma charakter intencyjny. Następnie organ prowadzący szkołę jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty i organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkoły danego typu. Następnie niezbędne jest uzyskanie opinii kuratora oświaty i dopiero po wypełnieniu tej procedury możliwe jest podjęcie kroków prowadzących do likwidacji szkoły. Zdaniem Wojewody, Zarząd Powiatu ustalając zerowy nabór dla niektórych szkół, w istocie rozpoczął proces likwidacji szkół, z pominięciem wymaganej w tym względzie procedury, tj. bez podjęcia uchwały o zamiarze likwidacji tych szkół przez organ stanowiący.

Organ nadzoru stwierdził, że zakwestionowane zapisy naruszają § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r., zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego prowadzące szkoły ustalają, w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych, a także przekazują te ustalenia kuratorowi oświaty. W świetle tego przepisu jednostka samorządu terytorialnego zobligowana jest do ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczy uczniów przyjmowanych do klas pierwszych, a więc określenia liczby tworzonych klas pierwszych oraz ilości uczniów przyjętych do tych klas, co oznacza konieczność pozytywnego określenia liczby oddziałów oraz liczby uczniów, a zatem liczby całkowitej dodatniej. Ustalenie liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych na poziomie zero, oznacza de facto wstrzymanie naboru i, jak wskazano, stanowi rozpoczęcie likwidacji szkół i prowadzi do obejścia procedury wynikającej z art. 59 ust. 1 uso. Wojewoda zaznaczył, że przepisy uso nie przewidują wstrzymywania naboru do klas pierwszych do szkół, o ile szkoła nie jest likwidowana. Taką możliwość ustawodawca przewidział w ustawie z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 205, poz. 1206 ze zm.) w stosunku do ściśle określonych w art. 7 szkół. Z wyjaśnień nadesłanych Wojewodzie przez Zarząd Powiatu wynikało jednak, że szkoły objęte zerowym naborem nie należą do szkół, o których mowa w art. 7 uso.

Powiat [...] zaskarżył w ustawowym terminie powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jego uchylenia w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego: art. 59 ust. 1 uso i § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r., przez błędną ich interpretację i przyjęcie, że uchwalenie załącznika do przedmiotowej uchwały w zakwestionowanej części naruszyło te przepisy. Zdaniem Powiatu, uchwałę z [...] 2013 r. podjęto na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, w szczególności zgodnie z dyspozycją § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. Przepis ten upoważnia do ustalenia liczby oddziałów i liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych. Nie ma mowy, że to musi być liczba dodatnia lub większa niż zero. Ustalenie tej liczby następuje w porozumieniu z dyrektorami. To dyrektor prowadzi promocję szkoły, współpracuje z urzędem pracy i przedsiębiorcami i to on wie, na jakie kierunki jest zapotrzebowanie na rynku pracy. Dyrektor uczestniczy w spotkaniach z rodzicami i wie, na jakie kierunki jest zapotrzebowanie wśród młodzieży. Podkreślono, że nigdzie w ustawie o systemie oświaty nie ma mowy, że organ prowadzący nie może zawiesić naboru na jakiś kierunek w celu racjonalizacji naboru uczniów do klas pierwszych. Zgodnie z art. 7 uso, to organ prowadzący odpowiada za działalność szkoły i jej finansowanie. W celu racjonalizacji wydatków i stworzenia uczniom możliwości kontynuowania nauki po gimnazjum na kierunkach potencjalnie zapewniających pracę po skończeniu szkoły, organ ustala te kierunki w porozumieniu z dyrektorami.

Zarzucono, że Wojewoda orzekając oparł się na tezach pisma nauczyciela jednej ze szkół prowadzonych przez skarżącego, który wszelkimi metodami próbuje zwalczyć swoje wypowiedzenie umowy o pracę. Organ nadzoru nie przeanalizował właściwie całej uchwały objętej rozstrzygnięciem. Gdyby to uczynił, zaskarżonego rozstrzygnięcia by nie było. Powiat jest organem prowadzącym dla 3 szkół ponadgimnazjalnych. Na kierunki, w stosunku do których ustalono zerowy nabór do Technikum i Zasadniczej Szkoły Zawodowej w Zespole Szkół [...], został prowadzony nabór z zastosowaniem liczb większych niż zero w Zespole Szkół Zawodowych w [...]. Szkoły te funkcjonują w ramach jednego organu prowadzącego i niewskazana jest konkurencyjność tych samych kierunków kształcenie w ramach jednego organu prowadzącego w tak małym powiecie. Rzeczywisty nabór uczniów do klas pierwszych w Zespole Szkół Rolniczych drastycznie spada. Technikum agrobiznesu już w zeszłym roku nie dokonało faktycznego naboru, nie ma bowiem uczniów chętnych do kształcenia w tym zawodzie (technik agrobiznesu był również w zespole szkół zawodowych i też nie ma tam naboru - brak chętnych mimo ustalenia liczb dodatnich przez organ prowadzący). Nie ma racji bytu także zasadnicza szkoła zawodowa, ponieważ szkoła mieści się w tym samym budynku, co Zespół Szkół Zawodowych w [...], a tam są klasy wielozawodowe, gdzie młodzież może kształcić się w każdym zawodzie. Liceum ogólnokształcące dokonało naboru w roku szkolnym 2012/2013 po raz pierwszy. Nabór był niewielki, a poza tym młodzież rezygnuje z nauki - zaczynało 16 osób, teraz jest około 12. Zaznaczono, że w powiecie liceum ogólnokształcące oferuje Zespół Szkół [...], gdzie odbywa się kształcenie na wysokim poziomie, udowodnione dobrą zdawalnością egzaminów maturalnych. Powiat wskazał, że działania podejmowane przez Zarząd Powiatu konsultowane były z prof. A. J., specjalistą z zakresu prawa oświatowego i z kuratorium oświaty.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody o obejściu prawa i dokonywania faktycznej likwidacji mimo braku uchwały intencyjnej i naruszenia w ten sposób art. 59 ust. 1 uso, skarżący podał, że w sytuacji, gdy Powiat podejmie kroki w kierunku likwidacji jakiejkolwiek szkoły, to Wojewoda pierwszy się o tym dowie, bowiem stosowne uchwały do niego trafią. Wojewodzie doskonale jest znana sytuacja szkolnictwa w Powiecie, bo był na inauguracji roku szkolnego w [...], gdzie funkcjonują od 1 września 2013 r. w nowowybudowanym budynku przeniesione tam: Zespół Szkół Zawodowych i Zespół Szkół Rolniczych. Uchwały o przeniesieniu analizował w trybie nadzoru. Powyższe zdaniem strony skarżącej wskazuje na naruszenie przez rozstrzygnięcie nadzorcze norm prawnych powołanych w zarzutach petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przytoczone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę stwierdzając, że poddane kontroli rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] odpowiada prawu.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że art. 79 ust. 1 usp stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest m.in. przez wojewodę na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 76 ust. 1 i art. 77 usp). Przepisy te stanowiły podstawę działania organu nadzoru, który zasadnie przyjął, że powoływany w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały przepis § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. nie przyznawał Zarządowi Powiatu kompetencji do ustalenia zerowej liczby oddziałów klas pierwszych i zerowej liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP). Art. 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ustanowiona w owym przepisie zasada legalności oznacza, że każde działanie organu władzy publicznej musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Do zadań organów jednostek samorządu terytorialnego należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach należących do właściwości tych organów, na podstawie upoważnień zawartych w aktach wyższego rzędu. Są to akty o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie czy rozporządzeniu, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej jednostki samorządu terytorialnego. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że organy samorządu terytorialnego nie mogą kształtować prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej w sposób samoistny, czyli nie znajdujący podstawy w normie wyższego rzędu. Dotyczy to sytuacji braku w ogóle delegacji jak i jej niewłaściwej realizacji.

Akty podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jako źródło prawa zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie akty wykonawcze, jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter uchwały organu gminy czy powiatu oraz zasada prymatu nad nią ustawy i rozporządzeń w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący konkretną delegację do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia, celem uszczegółowienia zapisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej. W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych do uregulowania Zarządowi Powiatu, jako organowi prowadzącemu szkoły wyznaczał § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r., wydanego na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 uso. Ten ostatni przepis stanowił (przestał obowiązywać z dniem 19 stycznia 2014 r. na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8.1.2013 r., K 38/12), że minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określa w drodze rozporządzenia warunki i tryb przyjmowania uczniów do szkół oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych, a także może określić maksymalną liczbę szkół ponadgimnazjalnych, o przyjęcie do których można ubiegać się równocześnie, uwzględniając w szczególności zasadę powszechnej dostępności do szkół wszystkich typów. Minister Edukacji Narodowej i Sportu zarządził w omawianym § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r., że jednostki samorządu terytorialnego prowadzące szkoły ustalają, w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych, w tym w odniesieniu do szkół i oddziałów sportowych, szkół mistrzostwa sportowego, szkół i oddziałów dwujęzycznych, szkół i oddziałów dla mniejszości narodowych lub etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym, szkół i oddziałów integracyjnych oraz szkół i oddziałów specjalnych, a także przekazują te ustalenia kuratorowi oświaty.

Przepis ten zobowiązuje do ustalania w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w prowadzonych szkołach. Sąd I instancji zgodził się z Wojewodą, że unormowanie to obliguje do pozytywnego określenia liczby oddziałów oraz liczby uczniów, do czego przekonuje użyty w tym przepisie, jak i delegacji ustawowej zawartej w art. 22 ust. 1 pkt 1 uso przymiotnik "przyjmowanych", "przyjmowania". Organ prowadzący szkołę ma obowiązek wskazać maksymalną liczbę uczniów klasy pierwszej i maksymalną liczbę oddziałów klas pierwszych. Niedopuszczalne jest rozumienie tego przepisu w ten sposób, że organ prowadzący szkołę może zamknąć nabór do klasy pierwszej szkół publicznych (wyrok WSA we Wrocławiu z 8.11.2012 r., IV SA/Wr 578/12, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie działanie stoi w oczywistej sprzeczności z przepisami ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 34b uso organ prowadzący szkołę może ingerować w działalność szkoły wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. W myśl art. 5 ust. 3 uso jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły publiczne, które zapewniają bezpłatne nauczanie i prowadzą rekrutację uczniów w oparciu o zasadę powszechnej dostępności (art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 uso). Szkoła publiczna może zostać zlikwidowana przez organ ją prowadzący, po wyczerpaniu procedury unormowanej w art. 59 uso. Z przepisów tych wynika, że dopóki szkoła publiczna jest prowadzona, dopóty dokonuje się do niej naboru.

Sąd I instancji wskazał, że podniesione w skardze argumenty dotyczące racji bytu wskazanych szkół, do których ustalono nabór zerowy i wcześniejsze działania organów Powiatu wskazują, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewoda, że zakwestionowane zapisy rozpoczęły stopniową likwidację tych szkół (przez wygaszanie naboru), stanowiąc w istocie próbę obejścia bezwzględnie obowiązujących przepisów art. 59 ust. 1 i 2 uso. Przepisy te, dopuszczając możliwość likwidacji szkoły z końcem roku szkolnego, nałożyły na organ prowadzący szkołę liczne obowiązki, których spełnienie warunkuje skuteczność i zgodność z prawem podjętych czynności prawnych. W wyroku z 22.2.2012 r., I OSK 2376/11, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ustawa o systemie oświaty nie rozróżnia rodzajów likwidacji, dlatego w sytuacji stopniowej likwidacji szkoły publicznej przez zaniechanie naboru uczniów do pierwszej klasy konieczne jest przeprowadzenie procedury z art. 59 ust. 1 i 2 uso. Wykładnia tego przepisu, która różnicowałaby zakres obowiązków organu w zależności od czasu trwania procedury likwidacji szkoły, jest wykładnią contra legem (wyrok WSA w Olsztynie z 17.9.2013 r., II SA/Ol 549/13).

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiódł Powiat [...], reprezentowany przez radcę prawnego M. S., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy - § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. w zw. z art. 32 ust. 1 usp i art. 59 uso przez uznanie, że Zarząd Powiatu przekroczył kompetencje przez ustalenie zerowej liczby oddziałów klas pierwszych i zerowej liczby uczniów przyjmowanych dla klas pierwszych, co zdaniem Sądu I instancji stanowiło obejście art. 59 uso.

Wskazując na powyższe naruszenia Powiat [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...], reprezentowany przez racę pr. W. R., wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa).

Zarzut naruszenia § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. w zw. z art. 32 ust. 1 usp i art. 59 uso, okazał się niezasadny.

Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 usp). Zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół ponadgimnazjalnych, w tym z oddziałami integracyjnymi, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego oraz placówek wymienionych w art. 2 pkt 3-5 i 7, z wyjątkiem szkół i placówek o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, należy do zadań własnych powiatu, z zastrzeżeniem ust. 3c (art. 5 ust. 5a uso).

Szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu (art. 59 ust. 1 uso). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że ustawa o systemie oświaty nie rozróżnia rodzajów likwidacji, ani nie zakłada, że przy likwidacji stopniowej (tzw. wygaszaniu) organ prowadzący zwolniony jest z któregokolwiek obowiązków określonych w art. 59 ust. 1 uso (wyrok NSA z 22.2.2012 r., I OSK 2376/11, Lex nr 1133992; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8.11.2012 r., IV SA/Wr 578/12, cbosa).

W sytuacji likwidacji szkoły publicznej przez zaniechanie naboru uczniów do pierwszej klasy konieczne jest przeprowadzenie procedury wskazanej w art. 59 ust. 1 i 2 uso. Przepis ten dopuszczając możliwość likwidacji szkoły z końcem roku szkolnego, przez organ prowadzący szkołę, nałożył na organ liczne obowiązki, których spełnienie warunkuje skuteczność i zgodność z prawem podjętych czynności prawnych. Także uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły (czy zespołu szkół), jak i uchwała przekształcająca szkołę (zespół szkół), mogą być aktami podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego, stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 167 ze zm., dalej uzz), np. gdy zmiana siedziby wiąże się ze zmianami prawno-pracowniczymi nauczycieli. Odpowiednie zastosowanie znajdzie wówczas uchwała 7 Sędziów NSA z 29.7.2010 r., I OPS 2/10 (ONSAiWSA z 2011 r. nr 1, poz. 2; wyrok NSA z 18.3.2014 r., I OSK 3045/13, Lex nr 1460795). Uchwała I OPS 2/10 znajduje także zastosowanie w przypadku uchwały Zarządu Powiatu w sprawie naboru uczniów na rok szkolny 2013/2014 w części prowadzącej do likwidacji Technikum i Zasadniczej Szkoły Zawodowej w Zespole Szkół [...]; Liceum Ogólnokształcącego, Technikum i Zasadniczej Szkoły Zawodowej w Zespole Szkół Rolniczych.

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego [z 28.1.2014 r.] I OSK 2475/13, uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 4.7.2013 r., III SA/Łd 600/13 i przekazujący sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia wyroku I OSK 2475/13 (cbosa) jednoznacznie wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił wykładnię § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 3 i 4 usp i art. 59 uso, zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku III SA/Łd 600/13 (Lex nr 1347272), w tym w szczególności, że określenie liczby oddziałów i liczby uczniów liczbą "0" oznaczał w istocie wstrzymanie naboru uczniów do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014, co w efekcie zmierza do likwidacji placówki szkolnej, w trybie do tego nieprzewidzianym. Jedynym powodem uchylenia wyroku III SA/Łd 600/13 było naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 79 ust. 3 usp przez oddalenie skargi Zarządu Powiatu [...] w całości, przy braku uzasadnienia w rozstrzygnięciu nadzorczym podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości, gdy zarzuty organu nadzoru odnosiły się tylko do braku naboru w jednej ze szkół.

Wyrok II SA/Ol 1123/13 nie jest dotknięty taką wadą.

Zgodnie z § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r., jednostki samorządu terytorialnego prowadzące szkoły ustalają, w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych, w tym w odniesieniu do szkół i oddziałów sportowych, szkół mistrzostwa sportowego, szkół i oddziałów dwujęzycznych, szkół i oddziałów dla mniejszości narodowych lub etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym, szkół i oddziałów integracyjnych oraz szkół i oddziałów specjalnych, a także przekazują te ustalenia kuratorowi oświaty.

Z treści powołanego przepisu wynika, że jednostka samorządu terytorialnego obowiązana jest do ustalenia dwu kwestii: 1. liczby oddziałów klas pierwszych; 2. liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych. Przepis ten nie przewiduje możliwości określenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych liczbą "0", czyli w istocie ustalenia, że w danej szkole nie będzie tworzona żadna klasa pierwsza. Liczba oddziałów klas pierwszych w danej szkole musi być liczbą całkowitą dodatnią nie mniejszą niż "1". Ustawodawca nałożył - w tym przypadku na organ powiatu (art. 5c pkt 2 uso) - obowiązek ustalenia w porozumieniu z dyrektorami szkół liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych tak, by zagwarantować wszystkim potencjalnym kandydatom do klas pierwszych, w tym wypadku szkół ponadgimazjalnych, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Oznacza to konieczność pozytywnego określenia liczby oddziałów i liczby uczniów. W sytuacji natomiast określenia ilości oddziałów i uczniów w danej szkole liczbą "0", co oznacza wstrzymanie naboru uczniów do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014 należy uznać, że Zarząd Powiatu [...] de facto zmierza do likwidacji wskazanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym szkół ponadgimnazjalnych, tyle że nie w trybie przewidzianym w ustawie o systemie oświaty.

Z ustawy o systemie oświaty nie wynika możliwość wstrzymywania w szkole naboru do klas pierwszych w jednym roku szkolnym, o ile szkoła nie jest likwidowana. Sąd I instancji trafnie uznał, że przedmiotowe szkoły nie należą do szkół, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 205, poz. 1206 ze zm.). By przeprowadzić likwidację szkoły publicznej przez zaniechanie do niej naboru konieczne jest przeprowadzenie procedury, o której stanowi art. 59 uso i art. 19 ust. 2 uzz.

Brzmienie § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2004 r. nie daje podstaw do wyprowadzenia z niego kompetencji dla organu powiatu, do ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych i liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych na poziomie "0", czyli określenia, że do działającej szkoły w danym roku nie będzie przeprowadzany żaden nabór i w związku z tym nie zostanie utworzona żadna klasa pierwsza. Liczba tworzonych w poszczególnych szkołach lub zespołach szkół, oddziałów klas pierwszych nie może być mniejsza niż "1". Odmienna interpretacja tego przepisu stwarzałaby możliwość obejścia przepisów ustawy o systemie oświaty dotyczących likwidacji szkoły publicznej. Organ powiatu na mocy powołanego przepisu zobowiązany jest do ustalenia w każdej z prowadzonych przez siebie szkół lub zespole szkół przynajmniej jednego oddziału klasy pierwszej.

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że skoro zaniechanie naboru dotyczy tylko klas pierwszych, to poinformowanie "potencjalnych osób mających interes prawny o zamiarze zaniechania naboru" jest obiektywnie niemożliwe. W istocie organ prowadzący szkołę jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji: rodziców uczniów (w przypadku szkół dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu (art. 59 ust. 1 zd. 2 uso). Koniecznym jest zatem zawiadomienie rodziców uczniów (w przypadku szkół dla dorosłych – uczniów) danej szkoły. Ze stanu prawnego likwidowanej placówki wypływają dla uczniów i ich rodziców określone konsekwencje, sprowadzające się wskutek braku naboru uczniów do pierwszej klasy do tego, że przy braku promocji kontynuacja nauki nie będzie możliwa w tej szkole. Okoliczność ta może ujawnić się dopiero z końcem nauki w następnym roku szkolnym, co przemawia za przyjęciem początkowego terminu likwidacji (1 września 2013 r.; wyrok I OSK 2376/11).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 32 ust. 1 usp. W obrocie prawnym nie funkcjonują uchwały Rady Powiatu o likwidacji ww szkół. Organem prowadzącym przedmiotowe szkoły jest rada powiatu (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 658, uw. 4), a nie zarząd powiatu.

W doktrynie i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne winny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, co jednocześnie oznacza zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Wykroczenie poza zakres upoważnienia nakazuje uznać, że Zarząd Powiatu naruszył, w tym zakresie, swoje kompetencje, a zasada legalizmu wskazana w art. 7 Konstytucji RP, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, na to nie pozwala. Z konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy prawnej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Jeżeli organ wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to dochodzi do przekroczeni kompetencji, a więc istotnego naruszeniem prawa, co w konsekwencji musiało skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (art. 79 ust. 1 usp), co trafnie aprobował zaskarżony wyrok.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw (art. 184 ppsa). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.