Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1460/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 litc, art. 153, art. 188, art. 193, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 235 z jedynką
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: § 5 ust. 1, § 7, § 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 105 poz 869
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 376/15 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz P. M. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez P. M. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2016 roku, sygn. akt IV SA/Gl 376/15, którym oddalono skargę w/w na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie choroby zawodowej.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] odmówił stwierdzenia u P. M. choroby zawodowej - astma oskrzelowa, wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych, określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 z późn. zm., zwanego dalej w skrócie jako: "rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych"), w oparciu o przeprowadzone postępowanie wyjaśniające narażenie zawodowe na czynniki alergizujące w środowisku pracy oraz orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] - Poradni Chorób Zawodowych z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] i orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P.M. wskazując, że nie jest dla niego zrozumiałym dlaczego i na jakiej podstawie organ sanitarny podjął decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u niego choroby zawodowej.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...],[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej jako k.p.a. art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1502 z późn. zm., dalej jako k.p.) oraz § 8 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał jakie warunki powinny być spełnione do uznania zawodowej etiologii rozpoznanego schorzenia, biorąc pod uwagę definicję choroby zawodowej, określoną w art. 235¹ k.p., która stanowi, iż: "za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Organ wyjaśnił, że w postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że P. M. był zatrudniony w latach: 1977-1978 oraz 1983-1997 w [...] Przedsiębiorstwie Budowlano-Montażowym "[...]" S.A. w upadłości w [...], na stanowisku murarz i tynkarz, gdzie pracował w narażeniu na czynniki szkodliwe: pyły materiałów budowlanych (m. in. cement, wapno budowlane) oraz pyły zawierające wolną krystaliczną krzemionkę; 2001-2006 w zakładzie "[...]" Firma Prywatna [...] w [...], na stanowisku robotnik budowlany, w styczności z pyłami materiałów budowlanych (cement, wapno) i pyłami zawierającymi wolną krystaliczną krzemionkę w stężeniu poniżej NDS. Był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w [...]- Poradnia Chorób Zawodowych w [...], gdzie wydano orzeczenie lekarskie z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...]o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - astma oskrzelowa. Lekarze specjaliści w celu przeprowadzenia pogłębionej diagnostyki alergologicznej w warunkach klinicznych, skierowali P. M. do IMP i ZŚ w [...]. W trakcie hospitalizacji tamże, w dniach 09.06-13.06.2014 r., nie obserwowano napadów duszności typu astmatycznego, ani objawów bronchospastycznych w badaniu fizykalnym. Badania czynnościowe układu oddechowego wypadły prawidłowo, nie wykazując zaburzeń typu obruracyjnego. Z uwagi na brak zgody badanego nie wykonano testu nieswoistej nadreaktywności oskrzeli z metacholiną (ocena nadreakywności oskrzeli przy braku objawów klinicznych jest niejako warunkiem rozpoznania astmy oskrzelowej). W testach alergicznych nie stwierdzono uczulenia na pospolite aeroalergeny, ujemnie wypadły także testy kontaktowe z potencjalnymi alergenami zawodowymi (m.in. chrom, cement, gips, związki wapnia, Atlas). Biorąc pod uwagę dane o narażeniu zawodowym, dane z dokumentacji medycznej - brak udokumentowanych incydentów duszności astmatycznej w okresie pracy zawodowej oraz przeprowadzone w warunkach klinicznych badania, w tym diagnostykę alergologiczną, nie stwierdzono podstaw do rozpoznania zawodowej astmy oskrzelowej.

Dalej organ podniósł, że po wniesieniu odwołania od orzeczenia WOMP w [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, P. M. został zbadany w Klinice IMP i ZŚ w [...], gdzie lekarze specjaliści, na podstawie obserwacji klinicznej w dniach 17-21.11.2014 r., w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] listopada 2014 r. również nie znaleźli podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Podczas obserwacji klinicznej w czerwcu 2014 r., wykonano stronie szeroką diagnostykę alergologiczno-internistyczną, w kierunku astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego, która wykazała w punktowych testach skórnych ujemne odczyny z pospolitymi aeroalergenami (nie potwierdzono uczulenia na roztocza kurzu domowego), z alergenami pokarmowymi, a także ujemne wyniki testów naskórkowych - zestaw standardowy i z potencjalnymi alergenami środowiska pracy badanego. W trakcie obserwacji klinicznej badaniem fizykalnym stwierdzano nad polami płucnymi obustronnie nieznacznie osłabiony szmer pęcherzykowy. Nie zaobserwowano napadów duszności typu astmatycznego. W wykonanym badaniu spirometrycznym i bodypletyzmograficznym nie stwierdzono żadnych zaburzeń wentylacji, w tym o typie obturacji. Badanie gazometryczne z krwi włośniczkowej arterializowanej nie ujawniło cech niewydolności oddechowej. Dyfuzja gazów w płucach była prawidłowa. Z uwagi na niedługi odstęp czasu od wykonywanych uprzednio badań (tj. w dniach 9-13.06.2014 r.), nie powtarzano diagnostyki alergologicznej. Wykonano próbę z metacholiną, na którą w czerwcu 2014 r. P. M. nie wyraził zgody i wypadła ona ujemnie wykluczając tym samym istnienie nieswoistej nadreaktywności skurczowej oskrzeli. Zbadany poziom całkowitej IgE w surowicy był podwyższony. Biorąc pod uwagę wywiad chorobowy, dane z dostępnej dokumentacji medycznej odnośnie przebiegu choroby (nawracające od wielu lat zapalenia oskrzeli przebiegające z gorączką, pojawienie się duszności wysiłkowej przed 2 laty, a więc po 6 latach od zakończenia pracy zawodowej, brak dowodów na istnienie astmy oskrzelowej w trakcie zatrudnienia), uwzględniając charakter narażenia zawodowego, przedmiotowe badanie internistyczne i laryngologiczne (obecność ognisk zakażenia w obrębie górnych dróg oddechowych), wyniki badań czynnościowych układu oddechowego, w tym brak nadreaktywności oskrzeli wykazany w próbie z metacholiną oraz wyniki przeprowadzonej diagnostyki alergologicznej - lekarze orzecznicy nie znaleźli podstaw do rozpoznania astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego. Zdaniem lekarzy orzeczników całokształt obrazu klinicznego P. M. uzasadnia rozpoznanie przewlekłego zapalenia oskrzeli, a w utrzymywaniu się jego objawów istotne znaczenie mają czynniki infekcyjne.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ zwrócił uwagę na specyfikę postępowania w sprawie stwierdzania chorób zawodowych i wynikający z tego fakt związania inspektora sanitarnego orzeczeniem lekarskim wydanym w sprawie, w tym znaczeniu, że organ ten nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich jednostek uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych, ani też do dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania schorzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach P. M. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi sanitarnemu nie rozpoznanie u niego innej choroby zawodowej jaką jest przewlekłe zapalenie oskrzeli oraz brak uwzględnienia w sprawie dokumentacji przedłożonej przez jego pracodawców.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska.

We wskazanym na wstępie wyroku z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 376/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że przedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone było w kierunku tylko i wyłącznie stwierdzenia istnienia jednej choroby zawodowej, tj. astmy oskrzelowej, wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem w sprawie chorób zawodowych, okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym wynosi 1 rok. Tymczasem – jak zauważył Sąd - sam skarżący podał, iż od 2006 roku już nie pracuje, co potwierdziły zebrane przez organy sanitarne dokumenty urzędowe uzyskane zarówno od skarżącego, jak i pracodawców, stanowiące podstawę do wykluczenia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy ewentualnie zdiagnozowaną chorobą a okresem pracy skarżącego, w latach 1983-1997 i 2001-2006, w warunkach narażenia zawodowego. Opierając się na karcie narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej sporządzoną przez ostatniego pracodawcę skarżącego, Sąd I instancji podkreślił, że okres narażenia ustał po przedziale czasowym od 26 września 2001 r. do 30 czerwca 2006 r., kiedy to skarżący wykonywał pracę robotnika budowlanego i wówczas miał kontakt z czynnikami alergizującymi. Stąd też uprawnione jest twierdzenie, że pojawienie się dolegliwości nastąpiło bez związku czasowego z narażeniem zawodowym. Tak, jak sam skarżący podał w wywiadzie, objawy chorobowe pojawiły się u niego w roku 2008, a więc dwa lata po ustaniu narażenia na czynnik szkodliwy.

W ocenie Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że kompetencja jednostek orzeczniczych obejmuje jedynie rozpoznanie stanu chorobowego i jego przyczyn, zaś o stwierdzeniu choroby zawodowej, decyduje organ inspekcji sanitarnej na podstawie całokształtu materiału dowodowego, obejmującego orzeczenia lekarskie uprawnionych orzeczniczych jednostek, jak również wyniki oceny narażenia zawodowego. Organ ten w postępowaniu w sprawie choroby zawodowej jest związany rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim, jednakże nie wyłącza to jego uprawnień do oceny wystąpienia przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej w świetle całości materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Powyższe oznacza, jak to miało miejsce w przypadku skarżącego, że sam fakt występowania czynników szkodliwych na stanowisku pracy nie jest równoznaczny z wystąpieniem choroby zawodowej u pracownika narażonego na dany czynnik. Do stwierdzenia choroby zawodowej nie jest wystarczające wykazanie ekspozycji zawodowej na czynnik wywołujący chorobę, lecz konieczne jest również rozpoznanie choroby zawodowej przez lekarza spełniającego wymagania kwalifikacyjne, zatrudnionego w jednej z uprawnionych jednostek orzeczniczych oraz ustalenie związku przyczynowego między działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, a wystąpieniem choroby z uwzględnieniem okresu wystąpienia jej udokumentowanych objawów.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że nie dopatrzył się podstaw do kwestionowania prawidłowości opinii kompetentnej placówki medycznej. Każde orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej, podjęte przez uprawnionego lekarza jednostki orzeczniczej, ma charakter szczególnej opinii, bez której organ sanitarny nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy mieści się ona w wykazie chorób zawodowych. Organ jest więc takim orzeczeniem związany i nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli orzeczeń lekarskich, ani też dokonywania w tym zakresie własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. Sąd administracyjny, kontrolując pod względem zgodności z prawem merytoryczną decyzję, może zakwestionować ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ, co może prowadzić do zakwestionowania pod względem formalnym również orzeczenia lekarskiego, np. że zostało wydane w niewłaściwej formie, bez uzasadnienia lub przez nieuprawnionego lekarza, bądź uprawnionego lekarza, lecz niezatrudnionego we wskazanej w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych jednostce organizacyjnej, jednak nie może to dotyczyć merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego. Zakwestionowanie orzeczeń lekarskich jest także możliwe w przypadku, jeżeli w materiale dowodowym znajdują się orzeczenia lekarzy zatrudnionych w uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostkach organizacyjnych, które zawierają różne ustalenia (rozpoznania chorobowe). Jednak nawet w takiej sytuacji organ ani sąd administracyjny, nie są uprawnione do weryfikacji treści merytorycznej orzeczeń lekarskich, co najwyżej organ może żądać wydania kolejnych orzeczeń przez inne uprawnione jednostki organizacyjne w celu ujednolicenia stanowisk. O ile, orzeczenie lekarskie jest prawidłowe pod względem formalnym, tj. zawiera wyczerpujące uzasadnienie organ sanitarny jest takim orzeczeniem związany. W ocenie Sądu I instancji, to wyłącznie lekarze orzecznicy, jako specjaliści medycyny pracy, posiadają kwalifikacje i kompetencje do oceny wpływu czynników o działaniu alergizującym na organizm ludzki. Przy rozpoznawaniu chorób zawodowych posiłkują się ściśle określonymi kryteriami diagnostyczno-orzeczniczymi: wskazaniami aktualnej wiedzy medycznej, dostępnymi metodami i środkami rozpoznawania chorób, zgodnie z zasadami etyki zawodowej i należytą starannością (art. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty - tj.: Dz. U. z 2015 r., poz. 464).

Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, w tym treść zebranych w sprawie dowodów oraz dokonał ich oceny, która okazała się zbieżna z oceną dokonaną przez organ I instancji. Ponadto umotywował w sposób prawidłowy swoje stanowisko, stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie WSA zauważył, że na etapie kontroli sądowej poszukiwanie dowodów, w celu kwestionowania stanu faktycznego ustalonego w sprawie przez organy, jest niezrozumiałe i zaprzecza eksponowanej już wcześniej zasadzie związania organów orzekających wydanymi w sprawie orzeczeniami lekarskimi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. M. wnosząc o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący na podstawie art. 176 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych poprzez oddalenie skargi i nieuwzględnienie z urzędu, że w postępowaniu administracyjnym doszło do istotnego naruszenia prawa polegającego na pozbawieniu skarżącego możliwości quasi instancyjnej kontroli prawidłowości orzeczenia, lekarskiego przez jednostkę inna niż ta, która wydała niekorzystne dla niego orzeczenie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w przypadku uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, organ orzeczniczy II stopnia, niewypowiadający się wcześniej w sprawie, mógłby wydać orzeczenia lekarskiego stwierdzające u skarżącego chorobę zawodową.

Skarżący kasacyjnie zauważył, że podstawą do wydania decyzji w niniejszej sprawie były dwa orzeczenia lekarskie, w których stwierdzono brak podstaw do rozpoznania u P. M. choroby zawodowej — astmy oskrzelowej. Pierwsze orzeczenie wydał Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] — Poradnia Chorób Zawodowych (jednostka orzecznicza I stopnia) w dniu [...] sierpnia 2014 r., nr [...]. W celu przeprowadzenia pogłębionej diagnostyki skarżący został skierowany przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] — Poradnia Chorób Zawodowych do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...], gdzie przebywał w dniach 9-13.06.20l4r. Powyższe orzeczenie zostało zaskarżone przez stronę. Drugie orzeczenie wydał Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...]/ (jednostka orzecznicza II stopnia) w dniu [...] listopada 2014 r., nr [...].

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji skoncentrował się wyłącznie na zarzutach skarżącego i nie wyszedł poza ich zakres, do czego obligowała go treść art. 134 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd nie dostrzegł istotnego naruszenia prawa mającego miejsce w postępowaniu administracyjnym i nie uchylił decyzji organów I i II instancji, co było konieczne w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c).

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że orzeczenie lekarskie wydane w przedmiotowej sprawie przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] (jednostce orzeczniczej I stopnia) zostało oparte o badania przeprowadzone w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...]., który następnie wypowiadał się w sprawie jako jednostka orzecznicza II stopnia. W istocie zatem skarżący został pozbawiony prawa do dwukrotnego, niezależnego orzeczenia lekarskiego kwestii stwierdzenia choroby zawodowej. Wadliwe zaś wydanie orzeczeń lekarskich doprowadziło do wydania wadliwej decyzji organów sanitarnych stwierdzających brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Brak dogłębnej analizy sprawy, sprzecznie z treścią art 134 p.p.s.a., doprowadził – zdaniem skarżącego kasacyjnie - do wydania wyroku oddalającego skargę, zamiast uchylenia, zgodnie z art 145 § 1 pkt 1 lit. c) decyzji organów I i II instancji, pomimo istotnego naruszenia postępowania administracyjnego. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ orzeczniczy II stopnia, nie wypowiadający się wcześniej w sprawie, mógłby wydać orzeczenie

lekarskie stwierdzające u skarżącego chorobę zawodową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, a sformułowany w niej zarzut – podniesiony co prawda dopiero przez skarżącego w skardze kasacyjnej - trafnie wskazuje, jakie przepisy zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem.

Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od wskazania, że za chorobę zawodową - jak stanowi art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21 poz. 94 ze zm. – dalej jako k.p.) - uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Natomiast przepis art. 235² k.p. wskazuje, że rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie

chorób zawodowych. Definicja choroby zawodowej została wprowadzona mocą obowiązującej od dnia 3 lipca 2009 r. ustawy z dnia 22 maja 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 825). Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 237 § 1 pkt 3 - 6 i § 1¹ k.p. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 – dalej jako rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych), określające wykaz chorób zawodowych; okresy, w których wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym; sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych.

Stosownie zaś do § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej jest materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w formularzu oceny narażenia zawodowego oraz w orzeczeniach lekarskich wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 ww. rozporządzenia.

Analizując podstawy wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej, należy w szczególności zwrócić uwagę na regulację sposobu orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej. Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych wydawanie orzeczeń w tym przedmiocie zostało powierzone lekarzom spełniającym wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy, zatrudnionym w jednostkach orzeczniczych I stopnia (wymienionym w § 5 ust. 2 rozporządzenia) oraz II stopnia (wskazanym w § 5 ust. 3 rozporządzenia). Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych pracownik lub były pracownik, badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia.

W przedmiotowej sprawie podstawą do wydania decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2015 r., jak i decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. były dwa orzeczenia lekarskie, w których stwierdzono brak podstaw do

rozpoznania u P. M. choroby zawodowej — astmy oskrzelowej. Pierwsze orzeczenie z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] wydał Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] — Poradnia Chorób Zawodowych jako jednostka orzecznicza I stopnia. Orzeczenie to zostało zakwestionowane przez skarżącego kasacyjnie, który wniósł o ponowne przeprowadzenie badania lekarskiego. Drugie zaś orzeczenie wydał Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] (jednostka orzecznicza II stopnia) w dniu [...] listopada 2014 r., nr [...], po przeprowadzeniu dodatkowych badań w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...], na podstawie skierowania wystawionego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] — Poradnia Chorób Zawodowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem uregulowania zawartego w § 7 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych jest zapewnienie - na wniosek pracownika - możliwości quasi instancyjnej kontroli prawidłowości orzeczenia lekarskiego przez jednostkę inną niż ta, która wydała niekorzystne dla niego orzeczenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 2555/00, LEX nr 55274). Rację ma skarżący kasacyjnie, że przeprowadzenie ponownych badań lekarskich przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...], który następnie działając jako organ orzeczniczy II stopnia wydał w dniu [...] listopada 2014 r. orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego kasacyjnie choroby zawodowej, istotnie naruszyły zasady postępowania administracyjnego. Mianowicie skarżący kasacyjnie został pozbawiony prawa do dwukrotnego, niezależnego orzeczenia lekarskiego w kwestii stwierdzenia choroby zawodowej. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ orzeczniczy II stopnia, niewypowiadający się wcześniej w sprawie, mógłby na przykład wydać orzeczenie lekarskie stwierdzające u skarżącego kasacyjnie chorobę zawodową. Nie zostało tym samym zapewnione stronie określone w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. prawo do dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy, z wykorzystaniem wszelkich przewidzianych prawem możliwości, a więc także z wykorzystaniem możliwości określonych w § 7 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.

W celu zachowania tego prawa wydając ponowne orzeczenie lekarskie organ orzeczniczy I stopnia winien wypowiedzieć się wyłącznie w oparciu o własne badania i własny stan wiedzy, a w przypadku jeżeli uzna konieczność konsultacji z inną jednostką służby zdrowia - jednostka udzielająca konsultacji nie może być wskazana w orzeczeniu lekarskim jako orzeczniczy organ odwoławczy, który następnie wydaje orzeczenie lekarskie w tej samej sprawie jako organ II stopnia, to należy wskazać inną uprawnioną jednostkę badawczą.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że postępowanie administracyjne w przedmiocie choroby zawodowej charakteryzuje się istotną specyfiką w zakresie postępowania dowodowego. Zauważyć należy, iż zarówno organy inspekcji sanitarnej, jak i sądy administracyjne kontrolujące wydane przez te organy decyzje administracyjne, nie posiadają wysoko specjalistycznej wiedzy pozwalającej na samodzielną ocenę konkretnych przypadków lub jednostek chorobowych pod kątem ich zaliczenia do określonej choroby zawodowej. Organ wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej nie jest zatem uprawniony do merytorycznej kontroli orzeczeń lekarskich, ani też dokonywania w tym zakresie własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. Orzeczenia lekarskie placówek właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych mają charakter opinii biegłego, która powinna być wszechstronnie uzasadniona i wyjaśniać wszelkie wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego. Odpowiadające wskazanym wymogom formalnym opinie biegłych lekarzy z zakresu medycyny pracy są dla organu wiążące i inspektor sanitarny nie ma prawa ich zmieniać ani odmiennie interpretować. Orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia skarżącego kształtuje się odmiennie od wyników nadań stanowiących postawę orzeczeń lekarskich (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007, sygn. akt II OSK 1078/06 publikowany w CBOSA i powołane w nim orzecznictwo). Organy administracji są związane orzeczeniami jednostek medycznych określonych w § 5 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia pracownika (byłego pracownika) kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących postawę orzeczeń lekarskich (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 800/11, LEX nr 1069070). Powyższe wymaga zachowania w szczególności obiektywizmu przy wydawaniu orzeczeń lekarskich przez uprawnione podmioty.

Rację ma zatem skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji skoncentrował się wyłącznie na zarzutach skarżącego i nie wyszedł poza ich zakres, do czego obligowała go treść art. 134 p.p.s.a. W konsekwencji, Sąd I instancji nie dostrzegł istotnego naruszenia prawa przez orzekające w sprawie organy, tym samym więc niewłaściwie wypełnił swą funkcję kontrolną, o której mowa w art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i nie uchylił decyzji organów I i II instancji, co było konieczne w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. i § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny także rozpoznał skargę i w wyniku jej rozpoznania uchylił wydane w sprawie decyzje administracyjne, to stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. i w związku z art. 193 p.p.s.a., ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany jest uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu tego wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).