Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1634/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 90 w zw. z art. 91 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.L 1996 nr 235 poz 59 art. 3, art. 7
law: Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty  maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu  międzynarodowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2214/17 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. G. 4392 (cztery tysiące trzysta dziewięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 maja 2018 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2214/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę A. G. (dalej zwanego "Skarżącym") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD") z [...] sierpnia 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Z wydanych w sprawie decyzji wynika, że w dniu [...] marca 2017 r. na drodze wojewódzkiej nr 595 (po której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t) funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli pojazd członowy składający się z 2-osiowego ciągnika samochodowego i 3-osiowej naczepy. Pojazdem wykonywano w imieniu Skarżącego (prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] A. G.) przejazd drogowy z ładunkiem materiału sypkiego (żwiru). Podczas kontroli pojazd został zważony za pomocą dwóch wag nieautomatycznych typu SAW 10C/II. Na podstawie tych pomiarów stwierdzono, że nacisk pojedynczej osi napędowej wyniósł 11,6 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych o 0,1 t w górę), czyli o 3,6 t (45%) przekraczał wartość dopuszczalną oraz że rzeczywista masa całkowita wyniosła 41,7 t, czyli o 1,7 t (4,25%) przekraczała wartość dopuszczalną. Ustalono też, że Skarżący nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem niernormatywnym. Z kontroli został sporządzony protokół, w którym m.in. w polu "miejsce zatrzymania" wpisano "droga krajowa nr 16 188 km + 225 m (kierunek Biskupice)".

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej zwany "WITD") nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 15 000 zł jak za brak zezwolenia kategorii VII na wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym, gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 20%. Ta kwalifikacja przewozu wykonanego przez Skarżącego była skutkiem stwierdzenia, że doszło do przekroczenia dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego oraz jego dopuszczalnej masy całkowitej.

Skarżący złożył odwołanie od decyzji WITD. Zarzucił m.in. naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej zwanej "kpa") przez niewyczerpujące ustalenie parametrów wagowych kontrolowanego pojazdu, będące wynikiem zastosowania do pomiarów wag SAW 10C/II niezgodnie z wymogami producenta, jak i z naruszeniem dokumentów stanowiących o dopuszczeniu metrologicznym tych urządzeń, co miało wpływ na wynik pomiarów.

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. GITD, działając m.in. na podstawie art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1 i 2, art. 64d, art. 140aa ust. 1 i ust. 3 pkt 1, ust. 2 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1260; dalej zwanej "prd"), utrzymał w mocy decyzję WITD. Stwierdził w szczególności, że skontrolowany zespół pojazdów przekroczył dopuszczalną masę całkowitą i dopuszczalny nacisk pojedynczej osi napędowej. GITD wyjaśnił, że w protokole kontroli omyłkowo wskazano, że zespół pojazdów zatrzymano na drodze krajowej nr 16 188 km + 225 m (kierunek Biskupiec), podczas gdy w rzeczywistości było to miejsce przeprowadzenia kontroli (na którym znajduje się miejsce ważenia pojazdów), natomiast zespół pojazdów zatrzymano do kontroli na drodze wojewódzkiej nr 595. Zdaniem GITD, błędne wpisanie miejsca zatrzymania pojazdu członowego nie miało wpływu na stwierdzone naruszenie. GITD uznał też, że procedura ważenia przebiegała prawidłowo, wykonano ją za pomocą zalegalizowanych urządzeń w miejscu do tego przeznaczonym, a wyniki uzyskane w trakcie ważenia nie budzą wątpliwości. Podczas kontroli stwierdzono przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego, a możliwość jego wyznaczania wagą SAW 10C/II wynika wprost z instrukcji obsługi i świadectwa homologacji. GITD nie uwzględnił wniosku Skarżącego o przeprowadzenie oględzin miejsca ważenia na okoliczność potwierdzenia niedostosowania wnęk do zastosowanych wag. GITD wskazał bowiem, że kierowca nie wniósł uwag do protokołu kontroli, w tym dotyczących ustawienia wag czy też całego stanowiska kontrolnego. Zdaniem GITD, wszystkie ustalenia istotne dla sprawy zostały już poczynione.

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję GITD. Zarzucił m.in. naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa przez oparcie rozstrzygnięcia na wynikach pomiarów dokonanych wagami SAW 10C/II, użytymi niezgodnie z postanowieniami instrukcji producenta oraz niezgodnie z postanowieniami dokumentów stanowiących o dopuszczeniu metrologicznym tych przyrządów, co miało wpływ na wynik pomiarów i obraża zasadę prawdy obiektywnej, a także naruszenie art. 78 § 1 kpa przez nieprzeprowadzenie wnioskowanego przez Skarżącego dowodu o istotnym znaczeniu dla wyniku postępowania.

WSA oddalił skargę.

WSA wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; dalej zwanej "udp"), że co do zasady po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z tym że minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wykazu dróg krajowych i dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t oraz wykaz dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Z kolei z art. 41 ust. 3 udp wynika, że drogi wojewódzkie inne niż określone w na podstawie ust. 2 pkt 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Natomiast zasadą jest zakaz ruchu pojazdów nienormatywnych, a odstępstwem od tej zasady jest możliwość dopuszczenia tych pojazdów do ruchu po uzyskaniu zezwolenia i na warunkach określonych w tym zezwoleniu.

WSA uznał, że z analizy zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że miejscem zatrzymania skontrolowanego zespołu pojazdów była droga wojewódzka nr 595, zaś miejscem przeprowadzenia ważenia była miejscowość Ruszajny - droga krajowa nr 16 188 km + 225 m (kierunek Biskupiec). Opierając się na wynikach ważenia, WSA przyjął, że kontrolowany pojazd był nienormatywny z uwagi na przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej oraz dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej. Z uwagi na to WSA ocenił, że organ prawidłowo stwierdziły wykonywanie przejazdu drogowego pojazdem nienormatywnym, za co na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 prd nałożono karę pieniężną jak za brak zezwolenia kategorii VII, z uwagi na wielkość stwierdzonych podczas kontroli przekroczeń, kategorię drogi, na której zatrzymano pojazd.

WSA za niezasadne uznał zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość dokonania kontroli za pomocą wag SAW 10C. WSA podzielił przy tym szczegółowo opisaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację odnoszącą się do procedury ważenia i zasad działania wag. Wskazał, że miejsce ważenia legitymowało się w dniu kontroli protokołem z pomiaru równości nawierzchni na stanowisku kontroli pojazdów, a pojazd został zważony przy pomocy dwóch przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II, przy czym wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej. WSA zaznaczył, że dokumenty dotyczące urządzeń pomiarowych zostały okazane kierowcy przed dokonaniem ważenia; kierowca został też poinformowany o sposobie przeprowadzenia pomiarów i przysługujących mu uprawnieniach. Po dokonaniu pomiarów został sporządzony protokół kontroli.

WSA stwierdził, że Skarżący zarzucił, że nie uwzględniono jego wniosku o przeprowadzenie oględzin miejsca ważenia pojazdu na okoliczność potwierdzenia niedostosowania wnęk do zastosowanych wag. Jednak - w ocenie WSA - decydujący dla sprawy jest stan z chwili przeprowadzenia kontroli, a ten został utrwalony w protokole kontroli i nie potwierdza zastrzeżeń Skarżącego. WSA zwrócił przy tym uwagę, że kierowca obecny w trakcie kontroli nie wskazał żadnych uwag do przeprowadzonego ważenia pojazdu, ani nie wniósł uwag do protokołu kontroli.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Oświadczył też, że zrzeka się rozprawy i wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Skarżący zarzucił wyrokowi WSA naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 ppsa, polegające na błędnym zastosowaniu tego przepisu i oddaleniu skargi na decyzje I i II instancji, mimo wydania tych rozstrzygnięć z rażącym naruszeniem przepisów kpa, co w konsekwencji stanowi naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez brak zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa i utrzymanie przez WSA w mocy zaskarżonych decyzji GITD i WITD, wydanych w oparciu o niemiarodajne określenie nacisków osi kontrolowanego pojazdu, wynikające z przeprowadzenia czynności pomiarowych z naruszeniem wymogów określonych przez producenta zastosowanych do tego wag;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 10 i art. 78 § 1 kpa przez nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i oddalenie skargi na decyzje wydane w postępowaniach, w których na żadnym z etapów I oraz II instancji nie przeprowadzono wnioskowanego przez Skarżącego dowodu o istotnym znaczeniu dla wyniku postępowania, co stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wraz z prawem do żądania przeprowadzenia dowodów;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa "przez brak uchylenia decyzji wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, w których organy administracji publicznej obydwu instancji uznały za obiektywny i miarodajny pomiar nacisków osi i masy całkowitej kontrolowanego, pięcioosiowego pojazdu członowego dwoma wagami typu SAW instrukcji producenta oraz postanowień zawartych w dokumentach decydujących o ich dopuszczeniu metrologicznym wskazuje, że niedopełnienie obowiązku narzuconego przez producenta wag spowoduje uzyskanie bardzo niemiarodajnych wyników, co niewątpliwie miało wpływ na wynik pomiaru determinującego podstawę i wysokość zastosowanej przez WITD kary pieniężnej";

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 76 § 1 kpa przez nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i oddalenie skargi na decyzję I oraz II instancji, których rozstrzygnięcia znajdują się w całkowitej opozycji do wniosków płynących z analizy dowodów zebranych w sprawie i błędnie ustalających miejsce zatrzymania kontrolowanego pojazdu, gdy tymczasem stosownie do zapisów w protokole kontroli będącym dokumentem sporządzonym w przewidzianej prawem formie przez powołany do tego organ administracji wynika, że zatrzymanie kontrolowanego pojazdu miało miejsce na drodze krajowej nr 16 w miejscowości Ruszajny, przy czym jednocześnie w okolicznościach całej sprawy prawidłowe ustalenie co do miejsca zatrzymania pojazdu implikuje wniosek, że WITD nie był uprawniony do nałożenia kary pieniężnej w wysokości oznaczonej w decyzji I instancji, a nawet jeżeli istniałyby podstawy do nałożenia kary pieniężnej, to powinno nastąpić w znacznie niższej wysokości, co prowadzi do wniosku, że decyzja I oraz II instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów kpa, a WSA oddalając skargę i utrzymując w mocy obydwa rozstrzygnięcia dopuścił się naruszenia przepisów postępowania ppsa, które miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W terminie otwartym na złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik GITD (radca prawny) złożył pismo procesowe, którego treść stanowiły jedynie wnioski o oddalenie skargi kasacyjnej, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także oświadczenie o zachowaniu trybu określonego w art. 66 § 1 ppsa.

W piśmie procesowym z 15 maja 2019 r. Skarżący wniósł o uwzględnienie w toku rozstrzygania niniejszej sprawy wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej zwanego "TSUE") z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17, orzekającego że przez nałożenie na przedsiębiorstwa transportowe wymogu posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. UE L 235 z 17 września 1996 r., s. 59 ze zm.; dalej zwanej "dyrektywą 96/53/WE") w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Skarżącego (adwokat) poparł skargę kasacyjną i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, a pełnomocnik GITD wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na rozprawie (art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie go na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, uznał, że skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw, jednakże zaskarżony wyrok WSA i zaskarżona decyzja GITD podlegają uchyleniu z innych przyczyn.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi WSA naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa (który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne niż dające podstawę do wznowienia naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy) w zw. z art. 7 kpa ("W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli"), art. 77 § 1 kpa ("Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy"), art. 10 kpa (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu), art. 78 § 1 kpa ("Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy") oraz art. 76 § 1 kpa ("Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone"). Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają do zakwestionowania oceny WSA odnośnie do legalności zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy: 1) wadliwie ustalono, że pojazd Skarżącego został zatrzymany do kontroli na drodze wojewódzkiej nr 595, podczas gdy z protokołu kontroli wynika, że zatrzymanie pojazdu miało miejsce na drodze krajowej nr 16; 2) wyniki pomiaru nacisków osi i masy całkowitej kontrolowanego pojazdu nie są miarodajne z uwagi na nieprawidłowe użycie wag SAW 10C/II; 3) organy nie przeprowadziły wnioskowanego przez Skarżącego dowodu z oględzin miejsca ważenia na okoliczność potwierdzenia niedostosowania wnęk do zastosowanych wag.

Co się tyczy ustalenia miejsca zatrzymania pojazdu do kontroli, to Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo ocenił, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że pojazd zatrzymano na drodze wojewódzkiej nr 595, natomiast sama kontrola (w tym czynności pomiarowe) zostały przeprowadzone na drodze krajowej nr 16. Wprawdzie w początkowej części protokołu kontroli znalazł się zapis "nr 16 188km + 335m (kierunek Biskupiec)" jako miejsce zatrzymania pojazdu i miejsce przeprowadzenia kontroli, jednak zarówno organy administracji, jak i WSA prawidłowo uznały, że taki zapis jest omyłkowy w zakresie odnoszącym się do miejsca zatrzymania pojazdu. Zauważyć należy, że w dalszej części protokołu kontroli wskazano, że dopuszczalny nacisk pojedynczej osi napędowej na drodze, na której doszło do zatrzymania wynosi 8 t, a taka wartość dopuszczalnego nacisku nie obowiązywała na drodze krajowej nr 16 w miejscu kontroli (natomiast została określona m.in. dla drogi wojewódzkiej nr 595), a w załączniku do protokołu kontroli (opis naruszenia) jednoznacznie wskazano, że pojazd Skarżącego został zatrzymano do kontroli na drodze wojewódzkiej nr 595. Ponadto takie samo miejsca zatrzymania pojazdu wskazał kierowca skontrolowanego pojazdu w trakcie przesłuchania go w charakterze świadka (zob. protokół z przesłuchania świadka z [...] marca 2017 r. znajdujący się w aktach administracyjnych). Wobec tego uznać należy, że z dokumentu urzędowego w postaci protokołu kontroli (mimo omyłki w początkowym fragmencie tego dokumentu) wynika, że pojazd Skarżącego został zatrzymany do kontroli na drodze wojewódzkiej nr 595, a okoliczność ta znajduje potwierdzenie również w dowodzie z przesłuchania świadka. Z tego względu niezasadny okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 76 § 1 kpa.

Nie są zasadne również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, odnoszące się do kwestii ustalenia nacisków osi i masy całkowitej skontrolowanego pojazdu przy nieprawidłowym - zdaniem Skarżącego - użyciu wag SAW 10C/II.

Autor skargi kasacyjnej, odnosząc się do powyższej kwestii, akcentuje dowód w postaci instrukcji obsługi wag SAW 10C/II, podnosząc że z dokumentu tego nie wynika, że możliwe jest zważenie pojazdu pięcioosiowego za pomocą jednej pary wag. Podkreślenia jednak wymaga, że kwestia prawidłowości wyników ważenia skontrolowanego pojazdu musi być oceniana w kontekście całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zatem również:

- ważnych świadectw legalizacji ponownej wag użytych w trakcie kontroli;

- protokołu z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów;

- pisma Prezesa Głównego Urzędu Miar z 1 czerwca 2016 r., w którym stwierdzono m.in., że "w praktyce wyznaczanie masy całkowitej pojazdu z wykorzystaniem tzw. wag nieautomatycznych "pod koła", można przeprowadzić za pomocą zestawu wag podkładanych jednocześnie pod wszystkie koła lub za pomocą zestawu dwóch wag pod koła, na które najeżdża się kolejnymi osiami pojazdu (tzw. pomiar sekwencyjny";

- pisma [...] (producenta wag SAW 10C/II) z 10 grudnia 2014 r. wraz z jego poświadczonym tłumaczeniem z języka angielskiego, w którym stwierdzono m.in., że "nasze wagi (typ SAW 10C/II) mogą być wykorzystywane do ważenia kilku osi, w tym 3 lub więcej" i że "całkowitą masę pojazdu można określić poprzez dodanie wszystkich obciążeń na oś";

- pisma z 17 listopada 2015 r. "Sprawozdanie z pracy pt. Sprawdzanie błędów pomiaru nacisku osi wielokrotnej oraz masy całkowitej pojazdu samochodowego metodą ważenia "oś po osi" przy użyciu pary wag statycznych" autorstwa prof. dr hab. inż. J. G. i dr inż. P. B. z [...], z którego wynika, że "praktycznie we wszystkich przeprowadzonych eksperymentach polegających na wyznaczeniu wartości nacisku statycznego osi wielokrotnej oraz masy całkowitej pojazdów referencyjnych metodą sumowania wyników ważenia poszczególnych osi na wagach SAW, w porównaniu do wyników uzyskanych na wagach referencyjnych, stwierdzono wystąpienie ujemnych wartości błędu pomiaru obu wielkości. Oznacza to, że w tych przypadkach nie ma niebezpieczeństwa uznania pojazdu obciążonego normatywnie za przeciążony, a stosowana korekcja dodatkowo (choć niepotrzebnie) zwiększa margines bezpieczeństwa. Tylko w jednym ważeniu pojazdu referencyjnego I dla stopnia załadowania z=3 wartość błędu pomiaru nacisku statycznego pierwszej osi wielokrotnej była dodatnia i wyniosła +0.0030 (+0.3%), co jest jednak wartością znacznie mniejszą od wartości korekty wprowadzanej przez inspektorów ITD".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle tych dowodów nie można w przekonujący sposób twierdzić, że okoliczności ważenia skontrolowanego pojazdu były tego rodzaju, że pomiar ważenia należałoby uznać za wadliwy. Pojazd został bowiem zważony: a) za pomocą wag legitymujących się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej, b) na miejscu ważenia legitymującym się protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów, c) w sposób, który jest dopuszczony przez producenta użytych wag i który daje wiarygodne wyniki w zakresie pomiarów nacisku osi, w tym osi wielokrotnych, a także pomiarów masy całkowitej pojazdu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 10 i art. 78 § 1 kpa, akcentujący konieczność przeprowadzenia w toku postępowania administracyjnego dowodu z oględzin miejsca ważenia pojazdów na okoliczność głębokości wnęk wagowych. Zauważyć należy, że wprawdzie zgodnie z art. 78 § 1 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, jednak z art. 78 § 2 kpa wynika, że organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którymi: 1) "Co prawda strona, zgodnie z art. 78 k.p.a., posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, jednakże uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, organ powinien każdorazowo rozważyć zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1214/17 - treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), 2) "Żaden organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tylko nieustalenie okoliczności mających takie znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1607/16). Zauważyć należy, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajdują się fotografie miejsca ważenia skontrolowanego pojazdu, pokazujące m.in. wnęki, w których umieszczono wagi. Z fotografii tych nie wynika, że wagi umieszczono w zbyt głębokich wnękach. Co jednak istotniejsze, jakichkolwiek wątpliwości co do tego aspektu ważenia pojazdu nie zgłosił kierowca, który był obecny w trakcie ważenia pojazdu (zob. podpisana przez kierowcę adnotacja w protokole kontroli: "Nie mam uwag co do ważenia"). Ponadto kierowca podpisał bez uwag załącznik do protokołu kontroli (opis naruszenia), w którym wskazano wyraźnie, że ważenie nastąpiło w miejscu wyposażonym we wnękę o głębokości dostosowanej do wysokości wag użytych do pomiaru z użyciem mat wyrównujących, przy czym rynny wagowe były oczyszczone i nie zawierały żadnych zanieczyszczeń. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takiej sytuacji prawidłowa była ocena WSA, że uwzględnienie żądania przeprowadzenia wnioskowanego dowodu nie było konieczne, ponieważ okoliczność prawidłowego posadowienia wag we wnękach wynikała z innych zgromadzonych w sprawie dowodów. Nadto zauważyć należy, że ewentualne oględziny miejsca ważenia nie oddawałyby stanu dostosowania wnęk do użytych wag z momentu kontroli, ponieważ z przywołanego opisu naruszenia (załącznik do protokołu kontroli) wynika, że w czasie ważenia użyto również mat wyrównujących.

Z powyższego wynika, że zarzuty kasacyjne należało uznać za niezasadne. Jednakże zaskarżony wyrok WSA z innych powodów należało uznać za nieodpowiadający prawu.

Jak wynika z art. 183 § 1 ppsa, NSA dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej. Niemniej jednak podkreślenia wymaga, że NSA będąc sądem unijnym jest zobligowany przy ocenie legalności postępowania przed WSA oraz kontroli działalności administracji publicznej uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej zwanego "TSUE"). W przeciwnym wypadku mogłyby bowiem doznać uszczerbku, wywodzone z przepisów prawa unijnego, zasady: skuteczności, jednolitości oraz pierwszeństwa prawa unijnego.

Z zasady pierwszeństwa prawa unijnego wynikają szczególne obowiązki nałożone na sądy krajowe w zakresie zapewnienia skuteczności i pierwszeństwa prawa unijnego. Na sądach, a w szczególności na sądach ostatniej instancji, spoczywa obowiązek kontroli działań administracji publicznej w sposób umożliwiający wyeliminowanie rozstrzygnięć niezgodnych z prawem unijnym. Sąd krajowy, do którego należy w ramach jego kompetencji stosowanie przepisów prawa unijnego, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm - nie stosując sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego.

Realizacja zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stosowania prawa unijnego (art. 90 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP) wymaga, aby w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uwzględnić wyrok TSUE z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, w którym TSUE stwierdził sprzeczność z przepisami dyrektywy 96/53/WE niektórych rozwiązań normatywnych przyjętych w prawie polskim. TSUE w przywołanym wyroku stwierdził, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE.

Art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE stanowi:

"Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania:

- w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów,

- w ruchu krajowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich z przyczyn odnoszących się do ich wymiarów;

pod warunkiem że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku I.

Niniejszy przepis stosuje się bez względu na fakt, że:

a) wymienione pojazdy nie są zgodne z wymaganiami stawianymi przez to Państwo Członkowskie w odniesieniu do niektórych, nieobjętych w załączniku I parametrów ciężaru i wymiarów;

b) właściwy organ Państwa Członkowskiego, w którym pojazdy są zarejestrowane lub dopuszczone do ruchu, określił limity, nieokreślone w art. 4 ust. 1, przekraczające wartości ustanowione w załączniku I."

Natomiast zgodnie z art. 7 dyrektywy 96/53/WE:

"Niniejsza dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów.

Obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym."

Ze stanowiska TSUE wynika, że uregulowanie zawarte w art. 7 dyrektywy 96/53/WE, jako wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym), podlegać powinno wykładni ścisłej (zawężającej), co oznacza, że przewidziany w przywołanym przepisie brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić do sytuacji szczególnych, a mianowicie do sytuacji przykładowo w przepisie tym wymienionych (por. pkt 80 – 81 wyroku TSUE).

Za takie szczególne sytuacje nie mogą być uznane przypadki określone w art. 41 ust. 2 i ust. 3 udp, stanowiące dalej jeszcze idące wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE wartościom nacisku osi, albowiem – z uwagi na ich zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter – sytuacje te stanowią ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów. TSUE podkreślił, że z art. 41 udp co do zasady wynika, że (wszystkie) pojazdy (bez względu na ruch, w którym uczestniczą) o maksymalnym nacisku osi napędowej nieprzekraczającym wartości 11,5 t objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 i ust. 3 udp, zaś pojazdy nieprzekraczające maksymalnego nacisku pojedynczej osi wynoszącego 10 t, objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 udp. Zniesienie zaś wskazanych ograniczeń w ruchu tych pojazdów – to jest zarówno w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym – wymaga spełnienia warunku posiadania specjalnego płatnego zezwolenia niepozostającego w jakimkolwiek związku ze stanem (stopniem uszkodzenia) dróg publicznych lub ich odcinków.

W konsekwencji TSUE uznał, że wynikające z prawa krajowego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg – co motywowane jest jakością infrastruktury drogowej pozostając jednocześnie w opozycji do cezury czasowej okresu przejściowego (31 grudnia 2010 r.) – nie mogą być usprawiedliwiane treścią art. 7 dyrektywy 96/53/WE, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną art. 3 tej dyrektywy (pkt 82 – 88 wyroku TSUE). W świetle wyroku TSUE nie ma zatem podstaw dla ustanawiania w prawie krajowym - w odniesieniu do pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 oraz 3.4 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE wartościom nacisku osi - ograniczeń, które mają charakter dalej idących, niż wyjątki wynikające z art. 7 tej dyrektywy (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 562/17).

Wprawdzie wyrok TSUE w sprawie C-127/17 zapadł na tle podnoszonego we wniosku Komisji Europejskiej zagadnienia odnoszącego się do oceny wynikających z prawa polskiego ograniczeń w transporcie w ruchu międzynarodowym pojazdów, a w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z przejazdem pojazdu w ruchu krajowym, to jednak za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że orzeczenie to ma dalej idące skutki, a mianowicie należy je odnosić również do ruchu krajowego (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 4889/16). Jest to tym bardziej uzasadnione, że zarówno prawodawca unijny w treści dyrektywy 96/53/WE, jak i TSUE - dokonując w przywołanym wyroku wykładni pojęcia "ruch międzynarodowy" - rozszerzyli rozumienie tego pojęcia na ruch krajowy. Również z postanowień motywów 11 i 12 preambuły do dyrektywy 96/53/WE wyraźnie wynika postulat prawodawcy unijnego dotyczący rozszerzenia zakresu zastosowania tej dyrektywy również na transport krajowy, w zakresie, w jakim dotyczy parametrów znacząco określających warunki konkurencji w sektorze transportowym. Co istotne, TSUE stwierdzając w pkt 124 cyt. wyroku, że: "(..) nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53" – nie wprowadza rozróżnienia i innych reguł dla ruchu międzynarodowego i ruchu krajowego.

Ponadto nie do przyjęcia - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - jest taka wykładnia przepisów dyrektywy 96/53/WE, która prowadziłaby do stosowania w istocie dwóch reżimów prawnych, w zależności od tego, czy pojazd wykonuje przejazd w ruchu międzynarodowym, czy jest to przejazd w ruchu krajowym. Przy takim założeniu pojazd wykonujący ruch międzynarodowy, a więc poruszający się po co najmniej dwóch terytoriach państw członkowskich, po opuszczeniu transeuropejskiej sieci dróg lub głównych dróg krajowych, byłby traktowany jako nie wykonujący transportu międzynarodowego, a zatem nie miałyby do niego zastosowania wspólne normy dotyczące maksymalnego nacisku na oś wynikające z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53/WE. Przyjęcie w tym zakresie funkcjonującego w prawie polskim rozróżnienia związanego z nośnością poszczególnych kategorii dróg, zamiast realizować cel dyrektywy polegający na tworzeniu obszaru swobodnego przemieszczania się pojazdów, prowadziłoby do wprowadzania niczym nie uzasadnionych przeszkód w realizacji założonego przez Unię Europejską celu związanego ze swobodnym przemieszczaniem się i ruchem pojazdów. Takie zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów - polegające na stosowaniu dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu, a mianowicie jednego dla przejazdu w ruchu międzynarodowym oraz drugiego dla przejazdu w ruchu krajowym - byłoby sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami: demokratycznego państwa prawa (art. 2), zasadą równości (art. 32) i proporcjonalności (art. 31) oraz wyrażoną w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej wspólnotową zasadą równego traktowania i niedyskryminacji.

W konsekwencji nie może być uznane za zgodne z prawem unijnym nakładanie - tak jak w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy - kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł za przekroczenie o ponad 20% dopuszczalnego nacisku osi napędowej na drodze wojewódzkiej nr 595, dla której ustanowiony w prawie krajowym dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 8 t. W świetle wyroku TSUE nie było bowiem podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jako warunku przemieszczania się po polskich drogach krajowych.

Z uwagi na to organy administracji powinny odnieść stwierdzone w trakcie kontroli przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej kontrolowanego pojazdu (11,6 t) do wartości 11,5 t, co wynika z pkt 3.4.1. w zw. z pkt 2.2.1. załącznika I do dyrektywy 96/53/WE, nie zaś do wartości 8 t, co nieprawidłowo - w świetle postanowień analizowanego wyroku TSUE - zaakceptował WSA. W świetle art. 140ab ust. 1 pkt 3 prd wielkość stwierdzonego przekroczenie dopuszczalnego nacisku (do 10%, powyżej 10% do 20%, powyżej 20%) ma kluczowe znaczenie dla wysokości nakładanej kary. Przyjęcie przez GITD wartości 8 t (zamiast 11,5 t) jako punktu odniesienia dla wyliczenia przekroczenia dopuszczalnego nacisku i zaakceptowanie tego stanu przez WSA uzasadnia ocenę, że zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżona decyzja GITD zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a uznając że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 ppsa i uchylając zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę. W przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ w zaskarżonej decyzji wadliwie określono procentową wielkość stwierdzonego przekroczenia nacisku osi, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Wobec tego zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę GITD uwzględni stanowisko i wykładnię prawa wyrażone w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od GITD na rzecz Skarżącego 4392 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu od skargi (450 zł), wpisu od skargi kasacyjnej (225 zł), opłaty za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku (100 zł) i opłaty skarbowej z tytułu udzielenia pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego, który sporządził skargę kasacyjną, wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA (3600 zł).

PG