Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1716/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem [...] z dnia [...] maja 2018r., Wojewoda [...] działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2017 r., poz. 1332 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...], reprezentowanego przez Pana A. J., od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Inwestorowi - J. S. A. z siedzibą w Z., pozwolenia na budowę budynku hotelu z usługami i handlem w parterze oraz garażem podziemnym, na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W. stwierdził niedopuszczalność odwołania od ww. decyzji Prezydenta [...].

Postanowienie Wojewody [...] zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia 7 października 2016 r. do Urzędu [...] wpłynął wniosek J. S. A. z siedzibą w Z. o pozwolenie na budowę budynku hotelu z usługami i handlem w parterze oraz garażem podziemnym, na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W..

Następnie w dniu 26 października 2016 r. Inwestor uzupełnił wniosek o oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, dla całego zamierzenia inwestycyjnego.

Prezydent [...], w dniu 8 listopada 2016 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w powyższej sprawie, o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz możliwości składania uwag i wniosków do powyższej dokumentacji.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Prezydent [...] nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia.

Na wniosek Inwestora Prezydent [...] zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

Przy piśmie z dnia 17 maja 2017 r. Inwestor złożył wyjaśnienia stosownie do postanowienia Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016r. oraz poprawioną i uzupełnioną dokumentację.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Prezydent [...] podjął postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, tego samego dnia zawiadomił strony postępowania o zakończeniu zbierania materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz możliwości składania uwag i wniosków do powyższej dokumentacji.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. Prezydent [...] zawiesił postępowanie na wniosek Inwestora.

W dniu 12 grudnia 2017 r. Inwestor złożył korektę wniosku o pozwolenie na budowę wraz z oświadczeniem o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz poprawione i uzupełnione projekty budowlane.

Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018r. podjął postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie i pismem z tego samego dnia zawiadomił strony o zebranym materiale dowodowym, o możliwości zapoznania się z aktami oraz możliwości składania uwag i wniosków do powyższej dokumentacji.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi - J. S. A. z siedzibą w Ząbkach pozwolenia na budowę budynku hotelu z usługami i handlem w parterze oraz garażem podziemnym, na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W..

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta ] Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. wniosło, z zachowaniem ustawowego terminu, Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...], reprezentowane przez Pana A. J..

Wojewoda [...] wskazał, że kontrola dopuszczalności odwołania bądź zażalenia jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po jego otrzymaniu. Treść art. 134 Kpa wskazuje dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Drugiej, ujętej w sformułowaniu "niedopuszczalność odwołania", należy przypisać cechę ogólną. Przyjęta w art. 134 Kpa kolejność, w jakiej dokonuje się kontroli wymogów formalnych odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne. Wyodrębnienie przesłanki terminu wniesienia środka prawnego i umieszczenie jej w drugiej pozycji wskazuje, że pierwsze czynności organ II instancji powinien skonkretyzować na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Przy czym należy podkreślić, iż organ odwoławczy badając kwestię dopuszczalności odwołania nie wchodzi w ocenę zasadności odwołania.

Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również z przyczyn podmiotowych. Do pierwszych z nich należy zaliczyć: a) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia np. ze względu na jej niedoręczenie którejkolwiek ze stron; b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym; c) ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego.

Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej bądź niezdolności odwołującego się do czynności prawnych.

Jak wynika z akt sprawy, w omawianym przypadku odwołanie od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. zostało wniesione przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...].

Wojewoda [...] podkreślił zatem, że Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] stanowi jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu [...], za pośrednictwem którego Prezydent [...] wykonuje swoje zadania. Każde działanie poszczególnych Biur należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...].

Zdaniem Wojewody, skoro Prezydent [...] orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach - jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony.

Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on również stroną w sprawie, którą rozstrzygał. W tym zakresie Wojewoda Mazowiecki zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy.

Podsumowując, z uwagi na fakt, że odwołanie złożył podmiot nie mający do tego legitymacji, organ odwoławczy uznał za zasadne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych.

Skargę na powyższe postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018r., Nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2018r., złożyło Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa działające z upoważnienia Prezydenta [...].

Skarżący zarzucił ww. postanowieniu:

I. naruszenie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., poprzez błędne uznanie, że [...] nie jest stroną postępowania a Biuru Mienia Miasta i Skarbu Państwa nie przysługuje legitymacja procesowa do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2018r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Inwestorowi - J. S. A. z siedzibą w Z., pozwolenia na budowę budynku hotelu z usługami i handlem w parterze oraz garażem podziemnym, na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W., w sytuacji kiedy Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa działające w imieniu Prezydenta [...] w zakresie udzielonych pełnomocnictw, wykonuje uprawnienia właścicielskie w stosunku do ww. nieruchomości, reprezentując prawa i obowiązki ich właściciela, którym jest [...],

II. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co skutkowało uznaniem, iż Prezydent [...], nie działa jako właściciel nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...] objętej umową o użytkowaniu wieczystym, a w konsekwencji uznanie, że odwołanie zostało wniesione przez Prezydenta m.st. Warszawy działającego jako organ posiadający władztwo administracyjne, który wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] lutego 2018r.,

III. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez odmowę Prezydentowi [...] legitymacji procesowej w niniejszym postępowaniu administracyjnym, podczas gdy w szeregu innych prowadzonych przez Wojewodę [...] postępowaniach administracyjnych w analogicznych sprawach organ przyznawał Prezydentowi [...] przymiot strony i nie kwestionował przysługującej mu legitymacji procesowej,

IV. naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania, a co z tym związane jego niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych,

V. naruszenia art. 138 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia 28 maja 2018 r. w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzją Nr [...] z dnia lutego 2018 r. organ pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora J. S.A. z siedzibą w Z., pozwolenia na budowę budynku hotelu z usługami i handlem w parterze oraz garażem podziemnym, na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W.. Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej decyzji jako strona postępowania zostało wskazane Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa [...] reprezentujące interes Miasta [...]jako nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste.

Skarżący nie podziela zatem stanowiska Wojewody [...], który stwierdził niedopuszczalność odwołania od ww. decyzji organu I instancji, z tego względu, że zostało ono wniesione w imieniu Prezydent [...], działającego jako organ administracyjny, który wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] lutego 2018r. W przekonaniu Skarżącego, Wojewoda rozpatrując przedmiotową sprawę, w pierwszej kolejności winien był bezspornie ustalić w czyim imieniu zostało wniesione odwołanie, czy wniósł je Prezydent [...] działający jako organ posiadający władztwo administracyjne, czy jako właściciel gruntu oznaczonego jako dz. ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W..

Skarżący wskazał, że nie może budzić wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie Prezydent m.st. Warszawy reprezentował uprawnienia właścicielskie w stosunku do nieruchomości na której realizowana ma być sporna inwestycja. Z tej okoliczności wywodzi swój interes prawny Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa, reprezentujące interes właściciela gruntu, wobec czego powinno bezsprzecznie brać udział w przedmiotowym postępowaniu zarówno administracyjnym, jak i sądowym, gdyż dotyczy ono jego interesu prawnego. Natomiast odmawiając Skarżącemu legitymacji, dochodzi do ograniczenia praw właściciela nieruchomości przy jednoczesnej akceptacji sytuacji, w której użytkownik wieczysty nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste może w sposób dowolny kształtować swoje uprawnienia wynikające z zawartej umowy użytkowania wieczystego.

Skarżący wskazał na brak logiki w rozpatrywaniu wniesionego przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa odwołania, w kontekście uzasadnienia postanowienia Nr [...], gdyż z jednej strony wskazując na brak legitymacji Wojewoda podkreślił, że pozostałe argumenty podniesione przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa w odwołaniu z dnia 20 lutego 2018r. pozostają bez znaczenia, a z drugiej strony, dokonał obszernej analizy merytorycznej w odniesieniu do podniesionych przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa argumentów związanych z wydaną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę w kontekście "niedostosowania przez inwestora projektu budowlanego do przeznaczenia nieruchomości, wynikającego z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste" a także możliwości domagania się przez m.st. Warszawa "np. rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, ale na podstawie odrębnych przepisów prawa", (...) jeżeli użytkownik wieczysty wykorzystuje przysługujące mu prawo w sposób oczywiście sprzeczny z treścią umowy (...)".

Skarżący podkreślił również, że nie jest dla niego jasne, na jakiej podstawie Wojewoda [...] w jednych sprawach, dotyczących tego samego stanu prawnego jak i faktycznego, uznaje legitymację procesową skarżącego, nie kwestionując jego prawa do wniesienia odwołania, a innym razem stwierdza niedopuszczalność odwołania od decyzji, wskazując na naruszenie art. 134 k.p.a.

Skarżący wskazał ponadto, że zamierzenie inwestycyjne objęte wydanym pozwoleniem na budowę, polegające na budowie budynku hotelu z usługami i handlem w parterze oraz garażem podziemnym na działce ew. nr [...] z obrębu [...] jest sprzeczne ze sposobem użytkowania i zagospodarowania nieruchomości wynikającym z umowy użytkowania wieczystego z dnia 21 grudnia 1989r., Repertorium A nr [...]. W niniejszej sprawie nie może zatem budzić wątpliwości, że złożone przez inwestora oświadczenie nie obejmuje prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym zatwierdzonym projektem budowlanym. Powyższe oznacza, że wniosek inwestora obarczony jest brakiem, który winien skutkować wydaniem decyzji odmownej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga wniesiona do Sądu dotyczy postępowania prowadzonego w trybie zwykłym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Inwestorowi - J. S. A. z siedzibą w Z., pozwolenia na budowę budynku hotelu z usługami i handlem w parterze oraz garażem podziemnym, na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W.. Organem administracji państwowej właściwym do wydania pozwolenia na budowę był Prezydent [...]. Zgodnie bowiem z art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, sprawy określone w tej ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów należą do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej. Organem pierwszej instancji jest w tym wypadku starosta powiatu. Do przedmiotowej inwestycji nie mają bowiem zastosowania przepisy szczególne wskazujące na właściwość wojewody (art. 82 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego). Jednocześnie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju [...], powołanymi w decyzji organu pierwszej instancji, Prezydent [...] wykonuje zadania starosty w odniesieniu do zadań w zakresie prawa budowlanego. Kompetencja Prezydenta [...] do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę nie może być i nie była podważana w rozpatrywanej sprawie.

W sprawie nie budzą też wątpliwości ustalenia, że Miasto [...] jest właścicielem nieruchomości – działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W., która została przekazana w użytkowanie wieczyste na 99 lat na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca1989 r., znak: [...] potwierdzonej umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1989 r. Rep. A Nr [...], pod budowę kompleksu handlowo-usługowego wraz z aneksem administracyjno-socjalnym, a której użytkownikiem wieczystym jest inwestor – J. S. A. z siedzibą w Z..

W przedmiotowej sprawie widać zatem, że Prezydent [...] skupia dwie różne funkcje: funkcję organu administracji publicznej właściwego do wydania pozwolenia na budowę, a jednocześnie funkcję właściciela nieruchomości, na której zlokalizowana ma być planowana inwestycja. Oznacza to, że Prezydent [...] działa zarówno w sferze imperium jako podmiot władczy, jak i w sferze dominium jako właściciel określonego mienia.

Zbieg obu funkcji, a przez to odpowiednich kompetencji Prezydenta [...] dostrzegł Wojewoda [...], do którego wpłynęło odwołanie Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa od decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę. Jak wskazano wyżej, Wojewoda [...] uznał, że Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa stanowi jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu [...], za pośrednictwem którego Prezydent [...] wykonuje swoje zadania. Każde działanie Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa i pozostałych biur Urzędu [...] należy uznawać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...].

Jedocześnie organ drugiej instancji przywołał znane i stosunkowo liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, które w sposób w miarę zgodny uznawały, że niedopuszczalne jest aby organ administracji publicznej orzekający (jako organ władczy) w pierwszej instancji postępowania administracyjnego występował w roli strony na innym etapie tego samego postępowania. W związku z taką interpretacją przepisów postępowania administracyjnego przez sądy, organ drugiej instancji uznał, że należy stwierdzić niedopuszczalność odwołania wynikającą z art. 134 k.p.a.

Rozpatrując skargę Prezydenta [...] reprezentowanego przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie ma przesłanek dla jej uchylenia.

Sąd przyjmuje w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone między innymi w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1387/12. Przede wszystkim jednak, tutejszy Sąd czuje się związany poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (przed reformą) wyrażonym w uchwale składu 7 sędziów z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03. W orzeczeniach tych stwierdzono wyraźnie, że nie można podzielić zapatrywania, według którego przepisy obowiązującego prawa przypisują określonemu organowi samorządu terytorialnego kompetencje do prowadzenia postępowania administracyjnego w ramach posiadanego imperium oraz reprezentowania tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących jej dominium (majątku) bez żadnych zastrzeżeń. Fakt, że jeden organ na podstawie odrębnych przepisów wykonuje zarówno obowiązki władcze jak i zadania właściciela określonego mienia nie oznacza, że taki organ prowadzący postępowanie może występować w roli strony postępowania. Tym bardziej organ administracji publicznej, który wydał akt administracyjny nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji wydanej w pierwszej instancji lub na przykład wniosku o stwierdzenie nieważności własnego rozstrzygnięcia jako strona postępowania.

Innymi słowy, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie prawniczej dotychczas w zasadzie jednolity i utrwalony jest pogląd, że w tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie (administrujący) i jako strona, czy też organ strony (administrowany). Ról tych, co do zasady, nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (vide: wyrok NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 1387/12, wraz z powołanym tam orzecznictwem).

Przyjmując zasady wyrażone w powołanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, włącznie z uchwałą w sprawie o sygn. akt OPS 1/03, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stwierdza, że decyzja Wojewody [...] jako organu drugiej instancji jest zgodna z prawem. Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa nie jest samodzielnym podmiotem prawa wyposażonym w odrębną legitymację do występowania samodzielnego w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym. Jednostka ta jest jedynie jednostką pomocniczą Prezydenta m.st. Warszawy. Nie może zatem wnosić odwołania od decyzji wydanej przez tegoż Prezydenta m.st. Warszawy, z umocowania którego działa w stosunkach zewnętrznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając przedmiotową sprawę nie zgodził się natomiast z poglądem wyrażonym w postanowieniu NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 3270/17, w którym Naczelny Sąd Administracyjny odróżnił działania podejmowane przez prezydenta miasta na prawach powiatu, który wykonuje zadania władcze powiatu, przynależne staroście poprzez orzekanie w sprawie indywidulanej w formie decyzji administracyjnej, od zadań wynikających z prawa własności do nieruchomości, które stanowiły składnik majątkowej innej osoby prawnej, jaką jest gmina.

W obydwu sytuacjach mamy bowiem do czynienia z działaniem tego samego organu, a jedynie przyznane mu uprawnienia w sferze władczej i w sferze właścicielskiej znajdują podstawę do działania w różnych przepisach. Nie sposób nie zgodzić z poglądem, że zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zadania administracji architektoniczno-budowlanej wykonuje m.in. starosta, przy czym w miastach na prawach powiatu (a więc również w przypadku [...]) kompetencje te realizuje prezydent takiego miasta, co wynika wprost z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2018r., poz. 995). Wobec tego właściwość prezydenta miasta na prawach powiatu do orzekania w sprawach o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wynikają z faktu, że pełni on funkcję starosty. Z kolei źródło interesu prawnego, którego ochrony domaga się [...], wynika z prawa własności nieruchomości, objętej inwestycją. Z tych powodów wywodzi się uprawnienie [...] do występowania w charakterze strony.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, pogląd ten zdaje się jednak zbyt daleko idący, w kontekście stanowiska wyrażonego w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03. Trudno zgodzić się z tym, że stanowisko wyrażone w przywołanej uchwale NSA nie powinno być odnoszone do zagadnienia rozpatrywanego na gruncie aktualnie rozpoznawanej sprawy. W uchwale z dnia 19 maja 2003 r. dość jednoznacznie bowiem wskazano, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. NSA stwierdził zatem, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on /ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki/ uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium.

To ograniczenie uprawnień miasta w sferze dominium, jako właściciela danej nieruchomości, doznaje istotnych ograniczeń także z tego powodu, że nieruchomość ta został oddana w wieczyste użytkowanie. Warto tu odnotować, że jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt III CZP 57/16, niewątpliwie ustanowienie na nieruchomości przez jej właściciela prawa, z którego wynikają wskazane uprawnienia innej osoby jako użytkownika wieczystego, musi się wiązać z wyznaczeniem właścicielowi ograniczeń we wszystkich płaszczyznach charakteryzujących jego prawo, a zatem co do korzystania, obciążania i rozporządzania nieruchomością (art. 140 k.c.). Ograniczenia te nie powinny być jednak większe i dalej idące niż to konieczne do osiągnięcia celu ustanowienia użytkowania wieczystego. Można je zresztą opisywać przez wskazanie na stopień, w jakim ulegają modyfikacji uprawnienia właściciela nieruchomości, na której powstaje użytkowanie wieczyste do korzystania z niej, obciążania i rozporządzania nią. Sąd Najwyższy podkreślił, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste powoduje, że uprawnionym do korzystania z niej staje się użytkownik wieczysty. Jego korzystanie z nieruchomości powinno mieć jednak charakter celowy, co oznacza, że właściciel może od niego oczekiwać wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem określonym przy powstawaniu tego prawa oraz ewentualnego podjęcia działań pozwalających na zrealizowanie ustalonych wówczas zamierzeń. Jest wprawdzie możliwe, że użytkownik wieczysty będzie korzystał z nieruchomości, na której powstało jego prawo, w sposób dowolny, sprzeczny z celem jego ustanowienia, jednak takie korzystanie jest zagrożone sankcją rozwiązania umowy (art. 240 Kodeksu cywilnego).

Należy zatem stwierdzić, że w ocenie tutejszego Sądu nie jest zasadny zarzut skargi, że wydanie pozwolenia na rozbiórkę bez zbadania, czy zamierzenie to jest sprzeczne z zapisami umowy, na podstawie której ustanowiono użytkowanie wieczyste spowoduje, że nieruchomość będzie mogła zostać zagospodarowana w sposób sprzeczny z celem tegoż użytkowania wieczystego. Trzeba bowiem powtórzyć za Sadem Najwyższym, że zgodnie z przepisami ustawy Kodeks cywilny (k.c.) niewykonanie przez użytkownika wieczystego obowiązku zagospodarowania gruntu zgodnie z umową jest sankcjonowane przez rozwiązanie z nim umowy (art. 240 k.c.). Właściciel gruntu, w tym przypadku [...] dysponuje zatem odpowiednimi narzędziami, aby zapobiec niezgodnym z umową wieczystego użytkowania skutkom, do których w istocie prowadzić może wadliwe postepowanie administracyjne.

Rację ma wobec tego Wojewoda [...], który powołując się na bogate orzecznictwo sądowe, niejako na marginesie przedmiotowej sprawy dodał, że przyczyną wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie może być ewentualne niedostosowanie przez inwestora projektu budowlanego do przeznaczenia nieruchomości, wynikającego z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (por. np. postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 857/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 731/09, wyrok WSA w Krakowie z dnia 01 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 39/10).

W przekonaniu Sądu, zasadnie organ odwoławczy podkreślił dalej, że [...] – gmina mająca status miasta na prawach powiatu – jako właściciel nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, może domagać się np. rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, ale na podstawie odrębnych przepisów prawa. Jeżeli bowiem użytkownik wieczysty wykorzystuje przysługujące mu prawo w sposób oczywiście sprzeczny z treścią umowy (inne przeznaczenie obiektów), to Prezydent [...], jako organ reprezentujący miasto, posiada kompetencje do podjęcia kroków zmierzających do rozwiązania umowy, zgodnie z art. 240 ustawy Kodeks cywilny. Nie może jednak swoich uprawnień właścicielskich, wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego i zawartej na ich podstawie umowy cywilnoprawnej, próbować realizować na drodze postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi (por. wyrok WSA w Warszawie 21 stycznia 2015 r. sygn. akt. SA/Wa 1461/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 39/10 oraz z dnia 28 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 808/01).

Mając to na uwadze, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, rozpoznając niniejszą sprawę, w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, uznając, że ma ono zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. NSA stanowczo zaakcentował, że dopuszczenie prezydenta miasta do dalszego udziału w postępowaniu – w którym orzekał decyzją – na prawach strony, rodziłoby istotne wątpliwości co do jego bezstronności na etapie wydawania decyzji w pierwszej instancji. Tym samym działanie prezydenta miasta stanowiłoby naruszenie zasad wyrażonych w art. 7 i art. 8 K.p.a., a w szczególności obowiązku uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników (zwłaszcza obywateli) do władzy publicznej.

Podobne wnioski można wyprowadzić z treści wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2014r., sygn. akt I OSK 1387/12. Jeszcze raz wypada bowiem podkreślić, że bez względu na to, w oparciu o jakie przepisy prawa materialnego działa organ jednostki samorządu terytorialnego, czy to w ramach kompetencji przynależnych jednostkom stopnia powiatowego, czy też należących do zadań własnych gminy, w każdym przypadku działa (czasami poprzez upoważnionych pracowników aparatu obsługi), jako organ jednoosobowy – prezydent miasta. Ta okoliczność wyklucza możliwość jego jednoczesnego udziału w postępowaniu, w którym w sposób władczy rozstrzyga sprawę, także w roli strony tego procesu.

Sąd zważył również, że organ odwoławczy stwierdzając brak legitymacji podmiotowej Skarżącego do wniesienia odwołania, zgodnie z poglądami doktryny dotyczącymi rozumienia art. 134 k.p.a., zobowiązany był najpierw rozstrzygnąć kwestię jego dopuszczalności. Stąd organ odwoławczy stwierdzając brak legitymacji procesowej strony wnoszącej odwołanie zobowiązany był stwierdzić jego niedopuszczalność.

Biorąc pod uwagę prawidłowość zaskarżonego postanowienia Wojewody [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, nie dopatrując się naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy.