Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2050/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 176, art. 183, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28, art. 105 par. 1, art. 127 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2, art. 66, art. 83 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 stycznia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. F., J. F. i J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Op 280/10 w sprawie ze skargi H. F., J. F. i J. N. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie negatywnego oddziaływania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2. zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz H. F., J. F. i J. N. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 280/10, oddalił skargę H. F., J. F., J. N. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie negatywnego oddziaływania obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2008 r. J. F. i H.F. wnieśli o ponowne wszczęcie postępowania administracyjnego (kontrolnego) w sprawie tartaku położonego przy ul. D. [...] w P. oraz - stosownie do art. 66 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W uzasadnieniu wniosku podano, że z opracowanego na zlecenie raportu dotyczącego pomiaru drgań i oceny wpływu drgań wywołanych pracą tartaku na budynek mieszkalny i jego mieszkańców przy ul. D. [...] w P. wynika, że tartak ten, a w szczególności znajdujące się w nim urządzenia - traki, wpływają negatywnie nie tylko na budynki, ale również na osoby trzecie zamieszkujące w najbliższym sąsiedztwie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał właścicielom tartaku - D. i S. W. usunięcie do 31 grudnia 2008 r. nieprawidłowości w użytkowaniu hali traków. Na skutek odwołań J. i H. F., decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję podając, że w sprawie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, gdyż nie umożliwiono J. i H. F. zapoznania się z opinią techniczną sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego.

Następnie organ ten decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał właścicielom tartaku usunięcie w terminie do 31 maja 2009 r. nieprawidłowości w użytkowaniu hali traków, polegających na emisji drgań przekraczających wartości ustalone w normie, poprzez założenie tłumiących wibroizolatorów na elementach mocujących napęd silników do fundamentów traków, zgodnie z zaleceniami zawartymi w opinii technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego D. B. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem podlegającym przepisom Prawa budowlanego może być jedynie obiekt budowlany, którym jest hala traków lub też fundamenty pod traki i tylko wobec takich obiektów może być prowadzone postępowanie administracyjne przez organ nadzoru budowlanego. Zarzucił, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie określono - w sposób nie budzący wątpliwości - przedmiotu postępowania. Następnie zwrócił uwagę na niejasne sformułowanie nakazów w sentencji decyzji z uwagi na odniesienie się do użytkowania hali traków, podczas gdy przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dotyczy nieprawidłowego stanu technicznego obiektu, a nie sposobu jego użytkowania. Ponadto w sentencji wskazano na całą halę traków, nie podając przy tym, czy jest to odrębny od tartaku budynek czy też jego część. Organ odwoławczy podniósł również, że organ I instancji nie określił stanu technicznego budynku J. i H. F., nie ocenił całości materiału dowodowego oraz nie wyjaśnił podnoszonych przez wnioskodawców zarzutów dotyczących nielegalnego powstania fundamentów, na których zamontowane zostały traki.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., wydaną w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie negatywnego oddziaływania spornego tartaku na budynek mieszkalny J. i H. F. W uzasadnieniu decyzji organ przyznał, że błędnie ustalił przedmiot postępowania i wszczął postępowanie w sprawie negatywnego oddziaływania tartaku na budynek mieszkalny, w której od samego początku nie był organem właściwym rzeczowo do jej rozpatrzenia i wydania stosownej decyzji. Tłumaczył, że pod pojęciem tartaku należy rozumieć przedsiębiorstwo, w skład którego wchodzić mogą różne obiekty budowlane i każdy z nich może stanowić odrębny przedmiot postępowania administracyjnego. Przypomniał także, że w latach 2004 -2006 prowadził postępowanie dotyczące stanu technicznego poszczególnych obiektów zlokalizowanych na terenie spornego tartaku. Ostatecznie stwierdził, że żądanie zawarte we wniosku dotyczyło sprawy, która nie podlega rozstrzygnięciu co do jej istoty przez organ nadzoru budowlanego. Podkreślił, że w sprawie tej właściwe są inne organy, które mogą prowadzić postępowanie w przedmiocie negatywnego oddziaływania tartaku na ludzi i środowisko. Podsumowując organ stwierdził, że błędne zasugerowanie się zwrotem "tartak" doprowadziło do zastosowania nieodpowiedniego trybu postępowania administracyjnego i wszczęcia postępowania w sprawie, w której brak jest przedmiotu zaskarżenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. i H. F. oraz J. N. wnieśli o uchylenie ww. rozstrzygnięcia w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim organ pierwszej instancji uchybił swoim obowiązkom i nie wykonał wymaganych prawem czynności obejmujących merytoryczną kontrolę i nadzór użytkowania obiektów budowlanych, a organ odwoławczy ten stan rzeczy zaakceptował, a także art. 63 w zw. z art. 60 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 oraz art. 84 ust. 1 pkt 1, w zakresie w jakim organ nie zobowiązał właścicieli tartaku do posiadania wymaganej dokumentacji. Ponadto kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 6 k.p.a. przez niewykonanie przez organ ustawowych obowiązków, art. 104 § 1 i 2 k.p.a. przez niewydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, art. 105 k.p.a. przez brak przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez nieoznaczenie stron postępowania, oraz brak spójności uzasadnienia faktycznego i prawnego z podstawą rozstrzygnięcia, które nie wskazuje braku przedmiotu postępowania.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2010r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. kończy postępowanie rozpoczęte pismem z dnia 22 stycznia 2008 r. W ocenie organu II instancji wniosek ten nie został w ogóle rozpoznany, a postępowanie było prowadzone z urzędu, bowiem nie zawiadomiono stron postępowania o jego wszczęciu na wniosek J. i H. F.. Określenie przedmiotu postępowania nastąpiło w pierwszym piśmie procesowym skierowanym do stron, tj. w zawiadomieniu o oględzinach z dnia 12 lutego 2008 r. i jest nim stan techniczny budynku mieszkalnego jednorodzinnego w P., przy ul. D. [...] oraz hali produkcyjnej wraz z trakami i fundamentami pod traki w P., przy ul. D. [...].

Następnie organ odwoławczy wskazał na dwie decyzje organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2007 r.: nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie uciążliwej działalności tartaku w zakresie wykonania fundamentów na traki i związanych z tym wibracji oraz procedur dotyczących uruchomienia w 2003 r. obiektów będących własnością D. S. W. oraz nr [...] umarzającą postępowanie w przedmiocie stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego w P. przy ul. D. [...], stanowiącego własność J. i H. F., stwierdzając, że dotyczyły one tych samych obiektów, wobec których prowadzone było obecne postępowanie. Zdaniem organu, dopóki powyższe, ostateczne decyzje pozostają w obrocie prawnym, nie można prowadzić postępowania w tym zakresie. Dlatego prawidłowe jest rozstrzygnięcie umarzające postępowanie. Końcowo organ odwoławczy podniósł, że należy rozpatrzyć wniosek z dnia 22 stycznia 2008 r. wyjaśniając rzeczywistą wolę wnioskodawców.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. F., H F. oraz J. N. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według załączonego wykazu. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 16 k.p.a. w zakresie, w jakim organ odwoławczy uznał, że przedmiot niniejszego postępowania jest tożsamy z przedmiotem postępowania zakończonego decyzją organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie o nr [...]; art. 6 k.p.a. w zakresie, w jakim organ I instancji naruszył właściwe przepisy ustrojowe i nie wykonał podstawowych obowiązków wynikających z art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego, a organ odwoławczy ten stan rzeczy zaakceptował; art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezakończenie postępowania decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty, pomimo, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona; art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim decyzje organów obu instancji nie zawierają oznaczenia stron. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim organ I instancji uchybił swoim obowiązkom i nie wykonał wymaganych prawem czynności obejmujących merytoryczną kontrolę i nadzór użytkowania obiektów budowlanych, a organ odwoławczy ten stan rzeczy zaakceptował.

Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem, że pomiędzy obecnie prowadzonym postępowaniem a postępowaniem zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], zachodzi tożsamość przedmiotu rozstrzygnięcia. W poprzednim postępowaniu skarżący nie uczestniczyli, a oba postępowania dotyczą innych czasokresów. Badanie drgań wykonano już po wydaniu powyższej decyzji, tj. w grudniu 2007 r. i drgania te występują do dnia dzisiejszego. Ponadto nie do zaakceptowania jest pogląd, zgodnie z którym jednorazowa ocena sposobu użytkowania i stanu utrzymania obiektów budowlanych powoduje, że każda kolejna kontrola i ocena wymagałyby wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Podkreślono także, że zwrot "w zakresie wykonania fundamentów na traki" nie jest tożsamy z badaniem i sprawdzaniem wykonywania obowiązków formalnych spoczywających na właścicielu nieruchomości - również obowiązków o charakterze ciągłym, dlatego też i w tym zakresie nie można mówić o tożsamości sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo wyjaśnił, że obie wydane w sprawie decyzje zawierają oznaczenie stron.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że badając legitymację skargową H. F., J. F. i J. N. uznać należało, iż nie posiadali oni interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, w ramach którego podjęta została m.in. zaskarżona decyzja, jak i nie posiadają go w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd przywołał treść art. 66 Prawa budowlanego oraz podkreślił, iż postępowanie prowadzone na podstawie cyt. przepisu wszczyna się wyłącznie z urzędu, a jego stronami są tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Ponadto wskazując na orzecznictwo Sąd stwierdził m.in., że właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie ww. przepisu oraz że podejmowane na podstawie tego przepisu decyzje nie dotyczą tzw. osób trzecich.

W dalszej kolejności Sąd wskazał, że we wniosku z dnia 22 stycznia 2008 r., do którego na dalszym etapie postępowania przyłączył się J. N., H.F. i J. F. domagali się wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. W trakcie prowadzonego postępowania, zainicjowanego przedmiotowym wnioskiem, organ I instancji badał stan techniczny i sposób użytkowania obiektów budowlanych, wydając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dwie decyzje: z dnia [...] lipca 2008 r. i z dnia [...] stycznia 2009 r., obligujące właścicieli tartaku do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wprawdzie w kolejnej decyzji, z dnia [...] listopada 2009 r. o umorzeniu postępowania, organ I instancji przyznał, że w sposób nieuprawniony toczył postępowanie w sprawie negatywnego oddziaływania tartaku, podczas gdy był kompetentny wyłącznie do oceny stanu technicznego poszczególnych obiektów zlokalizowanych na terenie tartaku, jednak stanowisko to nie znajduje potwierdzenia w faktach, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Wyrażonemu przez organ I instancji poglądowi przeczy to, że w omawianym postępowaniu przeprowadzono szereg czynności kontrolnych i wyjaśniających, pozwalających na zbadanie sposobu użytkowania i stanu technicznego konkretnych obiektów budowlanych, w konsekwencji czego dwukrotnie wydano w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazy dotyczące usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a nakazy te skierowano do właścicieli tartaku.

Sąd wskazał, że działania organu I instancji stanowiły odpowiedź na pismo J. i H. F., którzy wyraźnie domagali się wdrożenia konkretnego trybu i którzy - pisząc o ponownym wszczęciu postępowania administracyjnego (kontrolnego) - odwoływali się do zakończonego w roku 2007 r. postępowania prowadzonego w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego. Także w dalszych pismach skarżący podnosili, że przedmiotem postępowania jest nieprawidłowe użytkowanie fundamentów dwóch traków w tartaku D. i S. W., akcentując obowiązek podjęcia przez organ czynności nadzorczo-kontrolnych. Sąd podkreślił, że prowadzone przez organ czynności podejmowano w ramach postępowania o jakim mowa w art. 66 Prawa budowlanego i oceny tej nie może zmienić okoliczność nieprawidłowego określenia przez organ I instancji przedmiotu postępowania, nieuprawnionego przyznania przymiotu strony J. i H. F., czy w końcu błędne przekonanie, że pismo z dnia 22 stycznia 2008 r. stanowi wniosek wszczynający postępowanie w omawianym trybie. Podobny błąd popełnił zdaniem Sądu organ odwoławczy, który co prawda trafnie zakwalifikował postępowanie organu I instancji, jednak niesłusznie potraktował J. F., H. F. oraz J. N. jako strony i rozpatrzył ich odwołanie, zamiast w pierwszym rzędzie rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności jego wniesienia.

Podsumowując Sąd stwierdził, że skarżącym w niniejszej sprawie nie przysługuje interes prawny, bowiem nie należą oni do kręgu podmiotów wskazanych w art. 66 Prawa budowlanego. Posiadają oni wyłącznie interes faktyczny, który jednak jest pozbawiony ochrony prawnej w omawianym zakresie i nie stanowi legitymacji do wniesienia skargi. Bez znaczenia dla dokonanej przez Sąd oceny pozostaje przy tym fakt uznania przez organ odwoławczy H. F., J. F. i J. N. za strony przedmiotowego postępowania administracyjnego. Sąd bowiem nie jest związany oceną prawną wyrażoną przez organy. Ponieważ brak legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego skargę skutkuje jej oddaleniem Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargą kasacyjną H. F., J. F. oraz J. N. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, w zakresie w jakim organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje pomimo, iż nie nastąpiło skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego w toku postępowania administracyjnego - czego nie dostrzegł Sąd w inkryminowanym orzeczeniu,

- art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego w zakresie w jakim organ II instancji nie umorzył postępowania odwoławczego pomimo, iż podmiot wnoszący odwołanie nie posiadał statusu strony, co w konsekwencji oznaczało niedopuszczalność odwołania czego nie dostrzegł Sąd w inkryminowanym orzeczeniu,

- art. 105 § 1 k.p.a. w zakresie w jakim Sąd zaakceptował stanowisko organu I instancji, iż postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe.

Z ostrożności procesowej podniesiono, iż ww. naruszenia prawa procesowego administracyjnego stanowią uchybienie Sądu w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), oraz art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a.

- art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd rozstrzygnął przedstawioną mu skargę in meritii pomimo, iż zgodnie z tym przepisem i ustaleniami Sądu nie istniało uprawnienie do wniesienia skargi - co skutkowało jej niedopuszczalnością.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi tj. uchylenie przedmiotowej decyzji jako naruszającej wskazane powyżej przepisy postępowania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznana Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według załączonego wykazu kosztów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie rozważył, jaki skutek niosłoby za sobą stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa i nauki w tym zakresie sankcją w takim stanie rzeczy jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. Niezgodnym z prawem było utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowej. Konsekwentnie również nieprawidłowym było zaskarżone orzeczenie, które nie wyeliminowało z obrotu prawnego niezgodnej z prawem decyzji. Sąd nieprawidłowo ustalił zatem także konsekwencje procesowe art. 50 § 1 p.p.s.a. - konsekwencją braku interesu prawnego po stronie wnoszącej skargę nie może być oddalenie skargi jako nie uzasadnionej po jej merytorycznym rozstrzygnięciu.

Skarżący podnieśli także, że Sąd przekroczył swoje kompetencje dokonując samodzielnej kwalifikacji wniosku z dnia 22.01.2008 r. - nie był uprawniony do kwalifikacji wniosku jako wniosku o wznowienie postępowania z art. 66 Prawa budowlanego toczącego się uprzednio (zakończonego w 2007 r.), lub jako wniosku o wszczęcie nowego postępowania, o którym mowa w art. 66 Prawa budowlanego. Takie ustalenie nie koresponduje ponadto z innymi ustaleniami Sądu. W wyroku wyraźnie stwierdzono, iż postępowanie na podstawie art. 66 Prawa budowlanego prowadzi się wyłącznie z urzędu. Skoro przedmiotowe postępowanie toczy się z urzędu, to ww. wniosek pozostał nadal nie rozstrzygnięty. Ponadto ustalenia Sądu w tym zakresie wychodzą poza zakres niniejszego postępowania sądowego. Sąd winien oprzeć się na kwalifikacji dokonanej przez organy. Istotnym jest więc, iż ostatecznie organy administracji publicznej ustaliły, że niniejsza sprawa jest prowadzona z urzędu, a wniosek z dnia 22.01.2008 r. pozostał nie rozstrzygnięty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim trafny jest zarzut naruszenia przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem oceny Sądu była, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010r. Decyzją tą, po rozpatrzeniu odwołania H. F., J. F. i J. N., organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania w przedmiocie negatywnego oddziaływania obiektu budowlanego. Postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem J. F. i J. N. Organy obu instancji potraktowały H. F., J. F. i J. N. jako strony postępowania, a Sąd odmówił ww osobom przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym. Równocześnie, pomimo że Sąd rozpoznał skargę merytorycznie wskazując na szereg uchybień w postępowaniu organów obu instancji, oddalił skargę powołując się na brak legitymacji ww podmiotów do wniesienia skargi. Trafnie zarzucają skarżący w kasacji, że stanowisko takie narusza przepis art. 50 § 1 p.p.s.a.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie określonym we wskazanym przepisie. Wynika z tego, że legitymacja do złożenia skargi oparta jest na kryterium interesu prawnego, który w tym przypadku oznacza, że ze skargą może wystąpić co do zasady podmiot, który ma oparty na normach prawa administracyjnego materialnego lub procesowego interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu. Osoba którą w decyzji administracyjnej wskazano jako stronę, choćby nią de facto nie była, ma prawo wnieść ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela powyższy pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2004r. sygn. akt III SA 1617/02 z glosą aprobującą W. Chróścielewskiego (OSP 2005/11/128) oraz wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2009r, sygn. akt I OSK 197/08.

W niniejszej sprawie interes prawny H. F., J. F. i J. N. we wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uzasadniał fakt uznania tych podmiotów za stronę w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym ich wnioskiem, niezależnie od tego czy przymiot taki im przysługiwał w postępowaniu w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Skutkowało to tym, że uzyskali oni interes prawny, oparty na normach procesowych, do inicjowania sądowej kontroli wydanej na skutek ich odwołania decyzji, a tym samym legitymację procesową do wniesienia skargi. Zaznaczyć przy tym należy, że posiadanie legitymacji procesowej nie przesądza jeszcze o skuteczności wniesionej skargi.

W skardze kasacyjnej skarżący wskazują także na niekonsekwencję Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który z jednej strony ustalił, że H.F., J.F. i J. N. nie mieli przymiotu strony we wszczętym z urzędu w niniejszej sprawie postępowaniu w trybie art. 66 Prawa budowlanego, a drugiej strony uznał za zgodną z prawem decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] lutego 2010r., która została wydana po rozpoznaniu odwołania H, F,, J, F, i J. N., a więc osób nie będących stronami postępowania. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Stanowi to, w ocenie skarżących naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 138 § 1 pkt.3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zarzuty te są trafne. Skoro bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził ( a czego skarżący nie kwestionują w skardze kasacyjnej), że w niniejszej sprawie toczącej się w trybie art. 66 Prawa budowlanego H. F., J. F. i J. N. jako właściciele sąsiednich nieruchomości nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., to konsekwencją takiego stanowiska winna być ocena dopuszczalności wniesionego przez te osoby odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. umarzającej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Odwołanie jest bowiem instytucją procesową tworzącą możliwości zaskarżenia decyzji administracyjnej jedynie uprawnionym podmiotom. Natomiast, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona, czyli podmiot, który spełnia przesłanki określone w art. 28 k.p.a. Wobec zatem - niezakwestionowanego w kasacji - ustalenia przez Sąd I instancji, że ww. właściciele sąsiednich nieruchomości nie mają w niniejszym postępowaniu administracyjnym w trybie art. 66 Prawa budowlanego przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. - należało przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji również konsekwentnie ocenić, czy merytoryczne rozpoznanie przez organ II instancji odwołania wniesionego przez te osoby i wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem w każdym przypadku dokonanie oceny dopuszczalności wniesionego odwołania, a w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. rozstrzygnięcie powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art.138 § 1 pkt. 3 k.p.a. ( por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r. sygn. akt OPS 16/98, publ. ONSA 1999, z.4, poz.119 ). Rolą Sądu jest natomiast kontrola legalności przeprowadzonego przez organy postępowania.

Trafnie więc zarzucają skarżący kasacyjnie, że oddalenie przez Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi na decyzję organu II instancji utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji w sytuacji, gdy Sąd ten uznał, że wnoszący odwołanie nie mieli w postępowaniu administracyjnym statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. stanowiło w okolicznościach sprawy naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a. "w zakresie w jakim Sąd zaakceptował stanowisko organu I instancji, iż postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe", gdyż zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony ( art. 176 p.p.s.a. ).

Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodów dotyczących ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd w wyroku, bowiem w podstawach kasacji nie powołano żadnych przepisów procedury, które w ocenie skarżących zostały w ten sposób naruszone.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu uwag wyżej przytoczonych.

Wobec stwierdzenia, że przy wydawaniu zaskarżonego wyroku dopuszczono się naruszenia powyższych przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji orzeczenia.