Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 563/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity
article: art. 13f w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1;  art. 13b ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Teza: Unormowanie art. 4 ust. 1 pkt 2 z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.) upoważniające organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia o "wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urzadzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego", nie przyznaje tym organom kompetencji do wprowadzenia "opłat dodatkowych" mających charakter kary pieniężnej za niewykowanie obowiązku zapłaty ustanowionych przez te organy opłat.

TEZY

Unormowanie art. 4 ust. 1 pkt 2 z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.) upoważniające organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia o "wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urzadzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego", nie przyznaje tym organom kompetencji do wprowadzenia "opłat dodatkowych" mających charakter kary pieniężnej za niewykowanie obowiązku zapłaty ustanowionych przez te organy opłat.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Moskała, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 4, § 5, § 8 we fragmencie "po upływie 14 dni od dnia opublikowania w dzienniku Urzędowym Województwa D." uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia parkingu płatnego, stawek opłat za parkowanie i sposobu ich pobierania I. stwierdza nieważność § 4, § 5, § 8 we fragmencie "po upływie 14 dni od dnia opublikowania w dzienniku Urzędowym Województwa D." uchwały Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.; II. określa, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda D., działając jako organ nadzoru, złożył skargę na uchwałę Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie ustalenia parkingu płatnego, stawek opłat za parkowanie i sposobu ich pobierania. Powołując na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej w skrócie: u.s.g.), organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 4, § 5 oraz § 8 we fragmencie "po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa D." opisanej uchwały Rady Gminy P.

Wojewoda D. zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236, zwanej dalej w skrócie: u.g.k.) w zw. z art. 7 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi przypomniano, że Rada Gminy P., działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 15 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. podjęła na sesji w dniu [...] sierpnia 2012 r. uchwałę w sprawie ustalenia parkingu płatnego, stawek opłat za parkowanie i sposobu ich pobierania.

W postępowaniu nadzorczym stwierdzono, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 7 Konstytucji oraz art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Treść uchwały wskazuje, że rada wprowadziła stawki opłat za korzystanie z płatnego parkingu (§ 2 uchwały) oraz wysokość opłaty dodatkowej w przypadku zaparkowania pojazdu na płatnym parkingu bez wniesienia opłaty parkingowej (§ 4 uchwały). Postanowiła również, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa D. (§ 8 uchwały).

Organ nadzoru ustalił również, że działka nr [...], obręb M., na której zlokalizowany jest płatny parking, stanowi własność Gminy P. i leży poza granicami pasa drogowego. Ponadto intencją podjęcia uchwały było zabezpieczenie potrzeb o charakterze użyteczności publicznej. Przewodniczący Rady potwierdził również, że zaskarżoną uchwałą nie ustanowiono strefy płatnego parkowania.

Przechodząc do oceny legalności uchwały Wojewoda D. wskazał, że podstawę prawną uchwały stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., według którego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Zadaniami użyteczności publicznej są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 u.s.g, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zadania gminy ujęte w art. 7 ust. 1 u.s.g., w tym mające charakter użyteczności publicznej – obejmujące m.in. sprawy zaopatrzenia w wodę, gaz, energię elektryczną i cieplną, odprowadzanie ścieków i utylizację odpadów komunalnych, transport publiczny, gospodarkę nieruchomościami, gminne drogi, ulice, mosty, place oraz organizację ruchu drogowego, utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych i innych – zostały podane przykładowo.

Według art. 1 ust. 2 u.g.k., gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Sformułowanie "w szczególności" wskazuje, że zakres gospodarki komunalnej określają zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, a istotą gospodarki komunalnej jest realizacja celów o charakterze użyteczności publicznej. Zasadniczym celem gospodarki komunalnej, jako działalności polegającej na wykonywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych, jest zaspokajanie potrzeb wspólnoty w sferze użyteczności publicznej.

Na pojęcie użyteczności publicznej składają się zatem następujące elementy: 1) bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb, 2) które mają charakter potrzeb zbiorowych i 3) zaspokajane są w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Ponadto, co zdaniem organu nadzoru jest istotne, zaspokajanie zbiorowych potrzeb powinno odbywać się w sposób bezpośredni. Usługi komunalne powinny być świadczone w sposób ciągły, dostępny dla wszystkich, według właściwych standardów.

Wysokość cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego lub też sposób ich ustalania, są określane przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie bowiem do postanowień art. 4 ust. 1 u.g.k., organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: 1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, 2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, przy czym uprawnienia ujęte w punkcie 2) organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek (art. 4 ust. 2 u.g.k.).

Przeznaczenie nieruchomości gminnych na parkingi oraz zarządzanie tymi terenami można zdaniem organu nadzoru uznać za mieszczące się w sferze użyteczności publicznej i związane z nieprzerwanym zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty. Stosownie zatem do dyspozycji art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. rada gminy była uprawniona do określenia wysokości opłat za korzystanie z płatnego parkingu.

Jednakże w § 4 uchwały postanowiono, że w przypadku zaparkowania pojazdu bez wniesienia opłaty parkingowej pobiera się opłatę dodatkową. W ocenie organu nadzoru unormowanie to podjęto z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Rada uprawniona jest do określenia wysokości opłat za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej, gdy tymczasem wprowadziła wysokość opłaty dodatkowej. Skarżący zauważył, że opłata dodatkowa została przewidziana w art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej w skrócie: u.d.p.), według którego, "za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową". Na podstawie zaś art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat m.in. za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Ponadto opłatę, o której mowa wart. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Strefę płatnego parkowania może ustalić rada gminy na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach. Opłata dodatkowa pobierana jest zatem jedynie w przypadku nieuiszczenia opłaty za zaparkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania ustalonej przez radę gminy w obszarze dróg publicznych.

W ocenie organu nadzoru brak jest zatem podstaw prawnych do pobierania opłat dodatkowych z innego tytułu niż nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania. W tej sprawie rada nie ustanowiła bowiem strefy płatnego parkowania a jedynie postanowiła o utworzeniu płatnego parkingu zlokalizowanego poza drogą publiczną, na działce stanowiącej własność Gminy P.

Zdaniem organu nadzoru, rada nie była uprawniona do określania wysokości opłaty dodatkowej w tej uchwale. Wprowadzając takie postanowienie do uchwały Rada przekroczyła zakres udzielonego jej upoważnienia, czym w sposób istotny naruszyła prawo. Według art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że realizujący kompetencję organ musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący zasad wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Należy ponadto podkreślić, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. (K 25/99, OTK 2000, nr 5, poz. 141), z którego wynika, że przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji (odnoszących się do źródeł prawa) stosuje się przyjęte w polskim systemie prawnym zasady takie, jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, następuje przekroczenie kompetencji, co wymaga zastosowania środków nadzorczych. W konsekwencji organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 tej uchwały.

W § 5 uchwały Rada Gminy postanowiła, że opłata dodatkowa pobierana jest przez osobę upoważnioną do poboru opłaty dodatkowej (ust. 1), a wniesienie opłaty dodatkowej jest potwierdzone dowodem wpłaty (ust. 2). Z uwagi na fakt, że Rada nie była uprawniona do stanowienia opłaty dodatkowej, zasadny jest wniosek o stwierdzenie nieważności również § 5 uchwały, który reguluje materię związaną z pobieraniem opłaty dodatkowej.

W § 8 uchwały postanowiono natomiast, że akt ten wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Powołując się na art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, organ nadzoru wywiódł, że charakter zaskarżonej uchwały nie uprawnia do jej uznania za akt prawa miejscowego. Te ostatnie są bowiem aktami o charakterze normatywnym, za których pomocą organy administracji publicznej określają w sposób władczy (jednostronny) reguły zachowania dotyczące generalnie (nieimiennie) oznaczonych kategorii podmiotów w abstrakcyjnie (a więc również niekonkretnie) wskazanych sytuacjach (P. Lisowski. Powiat. Z teorii. Kompetencje. Komentarz, red. J. Boć, Wrocław 2001 r., s. 80). Cechą charakterystyczną tego typu aktów jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś wymienienie ich z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie występuje w określonych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Powszechne obowiązywanie oznacza prawną możliwość regulowania postępowania wszystkich kategorii adresatów prawa i obywateli, organów państwowych, osób prawnych organizacji społecznych.

W opinii organu nadzoru kontrolowana uchwała nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie mieści się bowiem w katalogu aktów prawnych wymienionych w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Uchwała ta nie jest także aktem prawa miejscowego, ponieważ nie ustanawia ona przepisów powszechnie obowiązujących.

Stanowisko co do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały znajduje zdaniem organu nadzoru odzwierciedlenie w poglądach doktryny i judykatury. Przyjmuje się bowiem, że uchwały podjęte na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. są jedynie aktami kierownictwa wewnętrznego, zawierające stosowne wytyczne co do wysokości cen i opłat oraz sposobu ich ustalania (za komunalne usługi użyteczności publicznej tub za korzystanie z obiektów urządzeń użyteczności publicznej), skierowane do kierowników niesamoistnych jednostek organizacyjnych utworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego lub też do organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego (ewentualnie do kierowników samorządowych osób prawnych). Uchwały te zawierają w swoich ramach jedynie stosowne wytyczne, uwzględniane następnie przez kierowników niesamoistnych jednostek organizacyjnych (przez kierowników samorządowych osób prawnych) przy ustalaniu konkretnej już wysokości omawianych cen i opłat w umowach zawieranych z kontrahentami (komentarz do art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, M. Szydło, Lex Nr 37178). Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2001 r. (SA/Wr 1415/01), stwierdzając, że "art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego". Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r. (II SA/Kr 1263/10) wskazał, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić podstawy podjęcia aktu prawa miejscowego. Podobnie też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r. (II SA/Kr 1133/10) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2005 r. (II OSK 138/05). Uznając zatem, że uchwała nie należy do katalogu aktów prawnych wymienionych w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zasadny jest wniosek o stwierdzenie nieważności § 8 uchwały we wskazanym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi w części dotyczącej § 4 i § 5 skarżonej uchwały.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody D. o przekroczeniu upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stwierdzono, że w zaskarżonej uchwale Rada Gminy ustaliła miejsce płatnego parkingu i określiła wysokość opłat za korzystanie z parkingu. W toku badania legalności uchwały, w wyniku korespondencji między stronami, przewodniczący Rady Gminy poinformował organ nadzoru, że działka nr [...], obręb M., jest własnością Gminy P. i leży poza granicami pasa drogowego. W dalszej korespondencji wyjaśniono, że Rada nie wprowadziła strefy płatnego parkowania w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Intencją podjęcia uchwały było zabezpieczenie potrzeb o charakterze użyteczności publicznej, mieszczących się w pojęciu zadań własnych gminy wynikających z ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

W zaskarżonym § 4 uchwały w brzmieniu "za parkowanie pojazdu na parkingu bez wniesienia opłaty parkingowej w wysokości określonej w uchwale pobierana będzie opłata dodatkowa", nie należy określenia "opłata dodatkowa" kojarzyć z ustawą o drogach publicznych tylko dlatego, że takie określenie występuje w art. 13f tej ustawy. Podejmując uchwałę Rada Gminy nie wskazała w podstawie prawnej, zgodnie ze stanem faktycznym (działka nr [...], obręb M., nie leży w pasie drogowym), ustawy o drogach publicznych, co mogłyby sugerować zapytania organu nadzoru.

Opłata dodatkowa jest formą zdyscyplinowania osób bezprawnie korzystających z parkingu, czyli bez wniesienia opłaty za miejsce parkingowe na terenie placu będącego własnością Gminy. Łamanie prawa wiąże się z nałożeniem sankcji na osobę, która się tego dopuściła. Jest to element przymusu, który wynika z tworzenia aktów prawnych i uświadamia tym, do których są adresowane, że konsekwencją postępowania wbrew prawu jest sankcja, w tym przypadku nazwana "opłatą dodatkową". W uchwale tej Rada Gminy użyła opłaty dodatkowej jako elementu dyscyplinującego osoby korzystające z parkingu do stosowania prawa.

Rada Gminy podniosła, że organ nadzoru dopuścił w skardze możliwość określenia opłat za korzystanie z płatnego parkingu na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. W tym kontekście niezrozumiałe jest twierdzenie Wojewody D. o braku uprawnień Rady Gminy do ustalenia opłaty dodatkowej, stanowiącej przecież, w myśl ustawy o gospodarce komunalnej, także opłatę. Kwestionując działanie Rady Gminy organ nadzoru sam dopuścił się w tej sytuacji nadinterpretacji przepisów ustawy.

Rada gminy podniosła, że według art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że organy władzy publicznej muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Skoro zaskarżona uchwała nie dotyczy dróg publicznych, a ustawy o gospodarce komunalnej, to działanie organu nadzoru powinno zostać uznane za błędne. Niewłaściwe jest stawianie Radzie Gminy przez organ nadzoru zarzutu przekroczenia ustawowych uprawnień wynikających z innej ustawy, niż ta, która ma zastosowanie do uchwały. Tak zwana strefa płatnego parkowania wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 13b). Bezsporne jest, że w przypadku zaskarżonej uchwały przepisy tej ustawy nie znajdują zastosowania. Teren, na którym stworzono parking, jest własnością gminy i w tym przypadku należy stosować jedynie przepisy o gospodarce komunalnej, tak jak w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały.

W części skargi dotyczącej § 8 strona przeciwna uznała argumenty Wojewody D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając zaskarżoną uchwałę według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a.), Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw prawnych do pozostawienia w zbiorze legalnych aktów części uchwały objętej skargą, podzielając przy tym stanowisko Wojewody D. o przekroczeniu przez Radę Gminy P. normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz uchybieniu dyspozycji art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (co do ostatniego z unormowań, w odpowiedzi na skargę Gmina uznała argumenty Wojewody D.).

Nie jest sporne między stronami, że w zakresie określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Rada Gminy P. miała kompetencje do ustalenie opłat "za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego", wszak parking samochodowy urządzony i prowadzony przez gminę na własnym gruncie, a przy tym powszechnie dostępny, spełnia kryteria obiektu użyteczności publicznej w rozumieniu tego przepisu, co przyznał także organ nadzoru w uzasadnieniu skargi (s. 3, akapit trzeci od góry). Z tych też względów nie można mieć zastrzeżeń do postanowień § 2 uchwały, w którym Rada Gminy wprowadziła opłaty za korzystanie z parkingu i zróżnicowała je według rodzaju umieszczanego tam pojazdu.

Rozbieżność stanowisk ujawniła się natomiast przy rozumieniu i kwalifikacji prawnej "opłaty dodatkowej", którą organ stanowiący posłużył się w § 4 i § 5 uchwały. Orzeczenie o legalności wprowadzenia "opłaty dodatkowej" do – wydanej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g.) – uchwały "w sprawie ustalenia parkingu płatnego, stawek opłat za parkowanie i sposobu ich pobierania", wymaga przede wszystkim ustalenia charakteru "opłaty dodatkowej".

Podejmując próbę interpretacji pojęcia "opłaty dodatkowej" w kontekście uchwały Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., organ nadzoru sięgnął do unormowań zawartych w art. 13f w zw. z art. 13 ust. pkt 1 u.d.p. Właśnie w art. 13f ust. 1 u.d.p. przewidziano "opłatę dodatkową", którą pobiera się w przypadku niewykonania przez korzystającego z dróg publicznych obowiązku opłaty "za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania" (art. 13 ust 1 pkt 1 u.d.p.). Zestawienie treści art. 13f ust. 1 i art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. pozwala twierdzić, że opłata przewidziana w ostatnim z unormowań – ustalana przez radę gminy (miasta) na podstawie art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. – ma charakter odpłatności (inny problem, czy ekwiwalentnej?) za usługi świadczone podmiotom korzystającym z dróg publicznych, a parkującym pojazdy samochodowe na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Natomiast opłata dodatkowa, o której mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p., stanowi w istocie sankcję za nieuiszczenie opłaty za wspomnianą usługę w strefie płatnego parkowania, co jest rodzajem odpowiedzialności administracyjnej przybierającej postać kary pieniężnej. Nie można przy tym nie zauważyć, że upoważnienie rady gminy (miasta) do określenia obu rodzajów opłat ustawodawca zawarł odpowiednio w art. 13b ust. 4 u.d.p. (opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania) oraz w art. 13f ust. 2 u.d.p. (opłaty dodatkowej).

W rozpatrywanej sprawie przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. mógł stanowić podstawę prawną do określenia przez Radę Gminy P. opłat za korzystanie z urządzonego przez jednostkę samorządu terytorialnego na jej nieruchomości parkingu dla pojazdów samochodowych stanowiącego obiekt użyteczności publicznej (co też Rada Gminy uczyniła niewadliwie w § 2 uchwały), nie można natomiast z tego unormowania wyprowadzać upoważnienia organu stanowiącego gminy do ustalania "opłaty dodatkowej" (o której nie wspomniano w uzasadnieniu projektu kwestionowanej uchwały) za parkowanie pojazdów bez wniesienia opłaty parkingowej określonej przez Radę Gminy. Nie można bowiem tracić z pola widzenia wspólnej cechy charakteryzującej zarówno "opłatę dodatkową" w rozumieniu art. 13f ust. 1 u.d.p., jak i przewidzianą w § 4 uchwały. W obu przypadkach "opłaty dodatkowe" nie stanowią formy odpłatności za korzystanie z miejsca parkowania pojazdu, lecz – wbrew słownikowemu rozumieniu "opłaty" jako "określona kwota pieniężna wypłacana za pewne świadczenia, czynności, usługi, za prawo do czegoś itp." (Słownik języka polskiego, redaktor naukowy prof. dr Mieczysław Szymczak, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1988, wydanie piąte, s. 529), "opłacenie czegoś, zwykle jakiejś usługi" (Słownik języka polskiego, redaktor naczelny Mirosław Bańko, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, t. 3, s. 370), "pieniądze płacone za świadczenia, usługi itp.". "opłacenie albo opłacanie czegoś" (Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, wydanie internetowe) – spełniają w istocie funkcję represyjną, mając cechy kary pieniężnej mieszczącej się w zakresie odpowiedzialności administracyjnej. I jeżeli upoważnienie rady gminy (miasta) do określenia "wysokości opłaty dodatkowej" za nieuiszczenie opłaty należnej za "parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania" wynika wprost z art. 13f ust. 1 u.d.p., to analogicznych kompetencji organu stanowiącego gminy nie sposób upatrywać w art. 4 ust 1 pkt 2 u.g.k. Upoważnienia rady gminy do określenia tak rozumianej "opłaty dodatkowej" nie można również domniemywać, co zdaje się czynić Gmina P., gdy w odpowiedzi na skargę – odnosząc się do stanowiska Wojewody D. o dopuszczalności określenia opłat za korzystanie z parkingu – wywodzi, że skoro jest upoważniona do określenia opłat za korzystanie z parkingu, to ma również kompetencje do ustalenia opłaty dodatkowej, "stanowiącej przecież w myśl ustawy o gospodarce komunalnej także opłatę" (s. 2 odpowiedzi na skargę, akapit trzeci od dołu strony).

Nieprawidłowość takiego wnioskowania z art. 4 ust. 1 pkt 2 u,.g.k. wiąże się z wadliwym i niedopuszczalnym ustawowo założeniem organu stanowiącego, że w kategorii opłat ujętych w tym przepisie mieszczą się również "opłaty dodatkowe", które – jak wcześniej wykazano – nie mają cech opłat, są bowiem karą pieniężną wymierzaną w granicach odpowiedzialności administracyjnej. Trzeba przy tym zauważyć, że takiego charakteru "opłaty dodatkowej" (przewidzianej w § 4 uchwały) nie neguje również organ stanowiący Gminy P., skoro w odpowiedzi na skargę wręcz przyznaje, że "Opłata dodatkowa jest formą zdyscyplinowania z tytułu bezprawnego korzystania, czyli bez wniesienia opłaty za miejsce parkingowe na terenie placu będącego własnością Gminy. Łamanie prawa wiąże się z nałożeniem sankcji na osobę, która się tego dopuściła. Jest to element przymusu, który wynika z tworzenia aktów prawnych i uświadamiania tym, do których jest adresowane, że konsekwencją postępowania wbrew prawu jest sankcja, w tym o nazwie "opłata dodatkowa". Gmina we wskazanej uchwale użyła opłaty dodatkowej jako elementu dyscyplinujące osoby korzystające z parkingu do stosowania prawa".

Nie przecząc idei odpowiedzialności za naruszenie prawa, którą nietrudno dostrzec w przywołanej wypowiedzi Gminy, nie można jednak zapominać, że ustanowienie odpowiedzialności należy do materii ustawowej. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą zatem sięgnąć po taki instrument wtedy i tylko wtedy, gdy ustawodawca wprost upoważni je (bez posługiwania się przez organy domniemaniem kompetencji) do wprowadzania unormowań o charakterze represyjnym (jak np. w art. 13f u.d.p.).

Poczynione uwagi pozwalają twierdzić, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., upoważniający organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia o "wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego", nie przyznaje tym organom kompetencji do wprowadzania "opłat dodatkowych" mających charakter kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku zapłaty ustanowionych przez te organy opłat.

Ponieważ do niewadliwie ustalonego w postępowaniu wyjaśniającym stanu faktycznego nie można było odnieść unormowań dotyczących ustanowienia strefy płatnego parkowania i obowiązujących tam "opłat" (art. 13b ust. 4 u.d.p.) i "opłat dodatkowych" (art. 13f u.d.p.), należało uznać, że postanowienia zawarte § 4 i § 5 uchwały Rada Gminy P. wykraczały poza upoważnienie przewidziane w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.

Nie jest też bezzasadny wywód organu nadzoru o braku podstaw prawnych do opublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa D. (co przyznała także Gmina w przedostatnim zdaniu odpowiedzi na skargę), ponieważ akt ten w nadanej mu przez Radę Gminy formie i treści nie należy do aktów normatywnych ujętych w zamkniętym katalogu art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ustalenia te musiały zatem prowadzić do stwierdzenia nieważności § 8 uchwały we fragmencie "po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa D.".

Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a. – należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. Podstawę orzeczenia sformułowanego w punkcie II sentencji stanowił art. 152 p.p.s.a.