Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 860/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce - Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Chęcinach z dnia 16 czerwca 2021 r. nr 372/XLV/21 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa I. stwierdza nieważność § 27 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Dnia 16 czerwca 2021 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 35 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 5a ust. 1 i ust. 2, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." lub "ustawą o samorządzie gminnym", Rada Miejska w Chęcinach podjęła uchwałę nr 372/XLV/21 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Starochęciny (dalej jako "Statut").

W § 18 ust. 6 zdanie pierwsze Statutu postanowiono, że kandydatów na sołtysa oraz na członków rady sołeckiej zgłaszają osoby uprawnione do głosowania ustnie do protokołu lub na piśmie. Stosownie do § 19 ust. 2 Statutu, kandydat na sołtysa i członka rady sołeckiej musi posiadać prawo wybieralności do rady gminy (bierne prawo wyborcze). Zgodnie zaś z § 27 Statutu, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym Statucie mają zastosowanie przepisy Statutu Gminy Chęciny i inne obowiązujące przepisy prawa.

W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy Kielce - Zachód w Kielcach zarzucił jej istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., poprzez umieszczenie w Regulaminach Sołectw stanowiących załącznik do ww. uchwały zapisów, które przekraczają zakres delegacji ustawowej w zakresie tego, co winien zawierać statut sołectwa, tj.: poprzez wprowadzenie w § 18 ust. 6 zdanie pierwsze oraz w § 19 ust. 2 Statutu dodatkowych warunków dotyczących zgłaszania kandydatów na sołtysa oraz na członków rady sołeckiej oraz dotyczących biernego prawa wyborczego wobec kandydatów na stanowisko sołtysa lub członka rady sołectwa;

- art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie w zapisach § 27 konstytucyjnego systemu hierarchii źródeł prawa, wskazując na prymat zapisów aktu prawa miejscowego, jakim jest statut sołectwa, nad statutem gminy oraz obowiązujących ustaw.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że wprowadzenie w Statucie dodatkowych warunków przyznania biernego prawa wyborczego na stanowiska sołtysa i członków rady sołectwa oraz ograniczających możliwości zgłaszania kandydatur na te stanowiska uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej.

Zdaniem Prokuratora, zawarte w § 18 ust. 6 zdanie pierwsze Statutu zapisy wskazujące, że kandydatów na stanowisku sołtysa i członków rady sołeckiej mogą zgłaszać tylko osoby uprawnione do głosowania oraz te zawarte w § 19 ust. 2 statutu dotyczące tego, że kandydat na sołtysa i członka rady sołectwa musi posiadać prawo wybieralności do rady gminy w praktyce powodują ograniczenie biernego prawa wyborczego na te stanowiska, które przecież zgodnie z regulacjami art. 36 ust. 2 u.s.g. ma przysługiwać nieograniczonej liczbie kandydatów. Nadto skarżący podniósł, że zawarty w § 18 ust. 6 zdanie pierwsze zapis ograniczający możliwość zgłaszania kandydatów na ww. stanowiska tylko do osób uprawnionych do głosowania nie znajduje także uzasadnienia w art. 36 ust. 2 u.s.g., gdyż zgodnie z tym przepisem wybór na sołtysa i członków sołeckiej ma następować z nieograniczonej liczby kandydatów. Powyższe postanowienia zaskarżonej uchwały uniemożliwiają bowiem np. zgłaszanie kandydatów na te stanowiska przez mieszkańców sołectwa nie posiadających czynnego prawa wyborczego do organów gminy i przez to powodują, że w rzeczywistości wybór na sołtysa i członków rady sołeckiej nie będzie następował spośród nieograniczonej liczby kandydatów.

Prokurator podkreślił dalej, że przepisy Kodeksu wyborczego mają zastosowanie do wyborów do Sejmu i do Senatu oraz w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej, w wyborach do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej, w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, w wyborach wójta w danej gminie. Nie mają natomiast zastosowania w wyborach do organów sołectwa. Organy jednostek pomocniczych gminy nie są bowiem organami jednostki samorządu terytorialnego (na szczeblu gminnym takimi są tylko rada gminy oraz wójt). W przypadku określenia zarówno czynnego jak i biernego prawa wyborczego w wyborach na sołtysa i członków rady sołeckiej ma zastosowanie - jako lex specialis w stosunku do art. 10 i 11 Kodeksu wyborczego - art. 36 ust. 2 u.s.g.

Odnośnie postanowień zawartych w § 27 Statutu Prokurator zarzucił, że Rada Miejska naruszyła art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie konstytucyjnego systemu hierarchii źródeł prawa, wskazując na prymat zapisów aktu prawa miejscowego, jakim jest statut sołectwa, nad statutem gminy oraz obowiązujących ustaw. Z powołanych przepisów Konstytucji RP wynika bowiem, że akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 18 ust. 6 zdanie pierwsze, § 19 ust. 2 oraz § 27 Statutu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Chęcinach wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie w całości.

Uzasadniając stanowisko w zakresie odrzucenia skargi organ wskazał, że jej przedmiot został określony niejednoznacznie. Po pierwsze, Rada Miejska w Chęcinach nigdy nie podjęła uchwały w sprawie "ustalenia statutu sołectwa Miedzianka". Ponadto statut sołectwa nie został uchwalony w formie załącznika do uchwały - jak twierdzi Prokurator - lecz jest on odrębnym dokumentem realizującym delegację ustawową zawartą w art. 35 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. Delegacja ta zaś nie stanowi podstawy do uchwalania "Regulaminu Sołectwa" - jak wskazał skarżący - lecz statutu sołectwa.

Zarzuty skargi organ uznał za niezasadne, wyjaśniając, że art. 36 ust. 1 u.s.g. odnosi się wyłącznie do wskazania organów sołectwa, zaś postanowienia § 18 ust. 6 zdanie pierwsze oraz § 19 ust. 2 Statutu kwestii tych w ogóle nie dotyczą. Organ podniósł nadto, że art. 36 ust. 2 u.s.g. określając wymóg nieograniczonej liczby kandydatów na sołtysa lub członka rady sołeckiej, nie pozwala na określanie w statucie limitu zgłaszanych kandydatów. Wymóg nieograniczonej liczby kandydatów nie pozostaje w związku z warunkami, jakie ma spełniać kandydat na sołtysa lub członka rady sołeckiej.

Dalej organ wyjaśnił, że na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. zasady i tryb wyboru organów jednostki pomocniczej należy określić w statucie sołectwa. Gdy chodzi o tryb wyborów do organów sołectwa to, w ocenie organu, jest to delegacja do uwarunkowań o charakterze proceduralnym. Jednakże, gdy chodzi o zasady wyboru organów sołectwa, to w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. mieści się delegacja do regulacji kwestii związanych z czynnym i biernym prawem wyborczym. W świetle powyższego art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. upoważnia radę gminy do określenia wymogów, które winni spełniać kandydaci na stanowisko sołtysa i członka rady sołeckiej. Odesłanie w tym zakresie do biernego prawa wyborczego w wyborach do rady gminy uwzględnia prawa podmiotowe członków wspólnoty wynikające z aktów prawnych wyższego rzędu, jakim jest Kodeks wyborczy. Publiczne prawa podmiotowe nie mogą być bowiem ograniczone aktem niższego rzędu niż ustawa. Zgodnie ze Statutem kandydatem na sołtysa lub członka rady sołeckiej może być osoba, która w dniu głosowania jest pełnoletnia, stale zamieszkuje na terenie gminy oraz posiada obywatelstwo polskie lub UE. Taki też jest ustawowy wymóg realizowania praw członka wspólnoty samorządowej, który w praktyce przejawia się w czynnym lub biernym prawie wyborczym do organów gminy. Przyjęte w Statucie podejście jest też racjonalne w przeciwieństwie do wniosków postulowanych w skardze. Brak określenia jakichkolwiek warunków, które winni spełniać kandydaci na sołtysa i członka rady sołeckiej spowodowałby, iż na sołtysa lub członka rady sołeckiej mogłyby być zgłaszane osoby pozbawione zdolności do czynności prawnych lub posiadające taką zdolność w stopniu ograniczonym, nie zamieszkujące na terenie gminy, a więc nie zapewniające wykonywania obowiązków na terenie sołectwa, nie mające obywatelstwa polskiego lub UE. Taka osoba pomimo tego, że nie mogłaby w świetle obowiązującego prawa realizować uprawnień podmiotowych członka wspólnoty w zakresie biernego lub czynnego prawa wyborczego do organów gminy, byłaby uprawniona do pełnienia funkcji publicznej w jednostce pomocniczej tej gminy. Takie stanowisko jest sprzeczne z zasadą państwa prawa.

Zdaniem organu, postanowienia § 27 Statutu nie naruszają art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, bowiem realizują wyłącznie zakres delegacji ustawowej.

Na podstawie § 143 w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego można odsyłać do innej uchwały. Taką uchwałą jest statut gminy oraz inne uchwały stanowiące akty prawa miejscowego, które regulują sprawy związane z jednostkami pomocniczymi.

W piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2021 r. skarżący odwołał się dodatkowo do stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Ke 837/19, gdzie stwierdzono, że w ramach art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. nie mieści się określanie tego, komu przysługuje bierne prawo wyborcze. Zostało to określone w ustawie, a dokładnie w art. 36 ust. 2 u.s.g., z którego wprost wynika, że jeśli chodzi o bierne prawo wyborcze sołtys i członkowie rady sołeckiej są wybierani spośród nieograniczonej liczby kandydatów, co należy rozumieć w ten sposób, że takim kandydatem może być każdy.

Na rozprawie w dniu 1 grudnia 2021 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." zarządził połączenie spraw o sygn. II SA/Ke 853/21, II SA/Ke 860/21, II SA/Ke 865/21 w celu ich łącznego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora jest zasadna tylko częściowo.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała nr 372/XLV/21 z dnia 16 czerwca 2021 r. została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i dotyczy uchwalenia statutu sołectwa Starochęciny.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Powołana regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera zatem upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. Rada gminy obowiązana jest jednak przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Skarga Prokuratora celnie zakwestionowała zgodność uchwały z prawem w zakresie § 27 tej uchwały. Stosownie do treści tego przepisu, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym Statucie mają zastosowanie przepisy Statutu Gminy Chęciny i inne obowiązujące przepisy prawa.

Zauważyć należy, że z punktu widzenia zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. - tj. określenia organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej - kwestionowany zapis uchwały nie mieści się w zakresie tej delegacji ustawowej. Niemniej, co najistotniejsze, przepis ten narusza art. 87 w zw. z art. 94 Konstytucji RP. Uchwała, zdaniem Sądu, zastrzega bowiem, że w sprawach uregulowanych w tej uchwale w pierwszej kolejności zastosowanie znajdować ma kontrolowany Statut, a contrario w sprawach w nim nieuregulowanych stosować należy inne akty prawne. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom tego Statutu przed ustawami a nawet Konstytucją RP. Niezgodne z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 marca 2018 r., II SA/Rz 1289/17, lex nr 2469163 i wyrok WSA we Wrocławiu, z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu (§ 143 w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej). Niemniej nawet gdyby uznać, że zastrzeżenie to dopuszczalne byłoby odnośnie Statutu Gminy Chęciny jako aktu tego samego rzędu, to jednak stwierdzenie nieważności analizowanego zapisu uchwały tylko co do słów: "i inne obowiązujące przepisy prawa" i pozostawienie w obrocie prawnym części przepisu w brzmieniu: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym Statucie mają zastosowanie przepisy Statutu Gminy Chęciny" mogłoby u adresatów tej normy wywołać uzasadnione przekonanie o wyłączeniu możliwości stosowania przepisów ustaw (np. ustawy o samorządzie gminnym) w sprawach nieuregulowanych zarówno w Statucie jak i w Statucie Gminy Chęciny.

Wykładnia analizowanego przepisu prowadzi w efekcie do wniosku, że w sprawach uregulowanych w zaskarżonej uchwale odmiennie niż w ustawie adresaci tej uchwały będą mogli stosować regulację statutową przed przepisami ustawowymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 770/19, lex nr 2748084 i powołane tam orzecznictwo, m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy wniosek wynika zarówno z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.

Z tych wszystkich powodów Sąd ocenił, że § 27 zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo, co powodowało konieczność stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku).

Kolejny zarzut sformułowany w skardze opiera się na twierdzeniu, że Rada Miejska w Chęcinach przekroczyła delegację ustawową, zawartą w art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., w części dotyczącej zaskarżonych postanowień § 18 ust. 6 zdanie pierwsze i § 19 ust. 2 uchwały. Nawiązując do opisu tego zarzutu zawartego w petitum skargi należy zwrócić uwagę, że zaskarżona uchwała nie jest uchwałą w sprawie "ustalenia" ale "uchwalenia" statutu sołectwa, a nadto nie dotyczyła "Regulaminu Sołectwa", lecz statutu sołectwa i nie stanowiła załącznika do uchwały (uchwała nie zawiera żadnego załącznika).

Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. W myśl art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

Spór pomiędzy skarżącym a organem gminy w tej sprawie odnośnie wskazanych wyżej zaskarżonych postanowień Statutu zasadzał się w istocie na ocenie, czy możliwe jest uregulowanie w statucie jednostki pomocniczej kwestii dotyczących zasad i trybu zgłaszania kandydatów oraz kwestii biernego prawa wyborczego.

Prokurator zarzucił, że uregulowanie tego, kto może zgłosić kandydatów na sołtysa oraz na członków rady sołeckiej, jak również kto może być kandydatem na sołtysa i członka rady sołeckiej jest niedopuszczalne i istotnie narusza art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez ograniczenie liczby kandydatów.

Z kolei organ Gminy, oponując takiemu zarzutowi, podniósł, że przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. - określając wymóg nieograniczonej liczby kandydatów - nie pozwala wyłącznie na określanie w statucie limitu zgłaszanych kandydatów, co nie pozostaje w związku z warunkami, jakie ma spełniać kandydat na sołtysa lub członka rady sołeckiej.

W tym sporze Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił stanowisko organu Gminy.

W przekonaniu Sądu, wynikająca z treści art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. kompetencja rady gminy do określenia w statucie "zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej" oznacza, że gdy chodzi o tryb wyborów organów jednostki pomocniczej organ gminy jest upoważniony do uregulowania kwestii "technicznych" dotyczących wyborów, a związanych m.in. ze sposobem i formą zgłaszania kandydatur, czy sposobem głosowania. Z kolei w upoważnieniu do określania zasad wyborów organów jednostki pomocniczej mieści się kompetencja do określania kwestii związanych z biernym i czynnym prawem wyborczym, za wyjątkiem jednakże tych, które określone zostały wprost w art. 36 ust. 2 u.s.g., oraz takich, które bezpośrednio wpływają na zakres publicznych praw podmiotowych obywateli, bo

w tym zakresie - jak zawsze w przypadku ingerencji w sferę praw

i obowiązków obywateli - konieczne jest szczegółowe i wyraźne upoważnienie ustawowe.

Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. nie reguluje wszystkich kwestii związanych

z trybem i zasadami wyborów organów jednostki pomocniczej gminy, jaką jest sołectwo. Ustanawia natomiast warunki brzegowe, których - uchwalając statut sołectwa - rada gminy nie może naruszyć. W ramach trybu wyborów przepis ten określa jedynie, że głosowanie na sołtysa oraz członków rady sołeckiej ma mieć charakter tajny i bezpośredni, zaś co do zasad wyborczych stanowi, że liczba kandydatów do wymienionych w tym przepisie organów sołectwa ma być nieograniczona, a ich wyboru mogą dokonać jedynie stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania. Zdaniem Sądu, użyte w omawianym przepisie sformułowanie, że liczba kandydatów jest nieograniczona oznacza tylko tyle, że ustawodawca nie zastrzegł limitu liczbowego w zakresie zgłoszonych kandydatów na sołtysa i członków rady sołeckiej. Nie można jednak wyprowadzać z niego wniosku, że art. 36 ust. 2 u.s.g. blokuje radzie gminy możliwość określenia, jakie warunki winien spełniać kandydat na sołtysa i członka rady sołeckiej, a więc komu przysługuje bierne prawo wyborcze, a także kto kandydatów w wyborach może zgłaszać. W tym zakresie ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera bowiem żadnych regulacji. W ocenie Sądu, obie wymienione wyżej kwestie należą do zasad wyborów do organów sołectwa, o jakich mowa w art. 35 ust. 3 pkt 2 tej ustawy,

a zatem mogą być przedmiotem regulacji statutowych w oparciu o przysługujące radzie gminy upoważnienie ustawowe.

Poza tym, art. 36 ust. 2 u.s.g. określa, że organy jednostki pomocniczej (sołtys

i członkowie rady sołeckiej) wybierane są przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, ale nie definiuje, co należy rozumieć pod pojęciem "uprawnienia do głosowania", a więc, kto ze stałych mieszkańców sołectwa takie uprawnienie posiada. Regulacje w tym zakresie może, a nawet powinien zawierać statut sołectwa w ramach delegacji ustawowej przewidzianej w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., upoważniającej radę gminy do określenia zasad wyborów organów jednostki pomocniczej. Z takim wnioskiem zdaje się zresztą zgadzać Prokurator, który nie objął skargą tych przepisów Statutu, które regulują kwestie uprawnienia do głosowania na sołtysa i członków rady sołeckiej.

Przepisy § 17 ust. 1 i 2 w zw. z § 18 ust. 3 Statutu stanowią, że wybory sołtysa

i członków rady sołeckiej przeprowadzane są w trakcie zebrania wyborczego. Wybory zarządza Rada Miejska w Chęciach, natomiast do ich przeprowadzenia zobowiązany jest Burmistrz Gminy i Miasta Chęciny, który podaje do publicznej wiadomości termin i miejsce wyborów. Z kolei zgodnie z § 19 ust. 3 Statutu, uprawnionych do głosowania ustala się na podstawie spisu wyborców do organów gminy. Uczestnik zebrania wyborczego nie wpisany do spisu może być dopuszczony do udziału w głosowaniu, jeżeli wykaże, że stale mieszka na terenie sołectwa.

Spis wyborców uprawnionych do głosowania do organów gminy (wyborców uprawnionych do udziału w wyborach, a także uprawnionych do udziału

w referendum), o jakim mowa w § 19 ust. 3 Statutu, objęty jest rejestrem wyborców (osób stale zamieszkałych na obszarze gminy, którym przysługuje prawo wybierania), potwierdzającym prawo wybierania oraz prawo wybieralności (art. 18 § 1, § 4 i § 5 Kodeksu wyborczego - ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r., na datę podjęcia uchwały - Dz. U. z 2017 r. poz. 15).

Również w § 11 ust. 2 Statut stanowi, że prawo do głosowania na zebraniu wiejskim mają mieszkańcy sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze do organów gminy.

Kwestionowany przez Prokuratora przepis § 18 ust. 6 zd. 1 Statutu nawiązuje zatem do zdefiniowanego w § 19 ust. 3 uprawnienia do głosowania, które określiła Rada Miejska w Chęcinach w ramach ustawowego upoważnienia przewidzianego

w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., przy czym w myśl § 19 ust. 2 Statutu, kandydat na sołtysa i członka rady sołeckiej musi posiadać prawo wybieralności do rady gminy (bierne prawo wyborcze).

Wszystkie przywołane wyżej postanowienia statutowe należy z kolei odczytywać w kontekście przepisów Kodeksu wyborczego (omówionych niżej), gdyż tam zawarte są ustawowe definicje pojęć użytych w Statucie.

Przy dokonywaniu wykładni zakresu delegacji ustawowej określonej w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. nie można tracić z pola widzenia tego, że sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy (art. 5 ust. 1 u.s.g.). Zgodnie z art. 1 u.s.g., to mieszkańcy gminy tworzą wspólnotę samorządową i to mieszkańcy gminy sprawują władzę. Artykuł 11 u.s.g. wyróżnia dwie formy podejmowania rozstrzygnięć przez mieszkańców gminy,

a mianowicie w drodze demokracji bezpośredniej (głosowanie powszechne poprzez wybory lub referendum) oraz w drodze demokracji pośredniej (za pośrednictwem organów gminy). Te same podstawowe, ustawowe zasady odnoszą się więc do sołectwa i powinny znaleźć wyraz w statucie jednostki pomocniczej, przy uwzględnieniu odrębności ustrojowej sołectwa, przewidzianej w art. 35 i nast. u.s.g.

Choć przepisy Kodeksu wyborczego nie mają bezpośredniego zastosowania do sołectwa, gdyż nie regulują na poziomie ustawy kwestii związanych z czynnym, biernym prawem wyborczym do organów jednostki pomocniczej gminy oraz uprawnieniem do zgłoszenia kandydata w wyborach do tych organów, jednak właśnie z uwagi na to, że sołectwo stanowi jednostkę pomocniczą gminy, zasadnym jest posiłkowanie się regulacjami przyjętymi w Kodeksie przy rozstrzyganiu sporu, jaki zaistniał między stronami na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Z Kodeksu wyborczego wynika, że nie każdy mieszkaniec gminy ma zapewnioną możliwość czynnego uczestniczenia w kierowaniu sprawami wspólnoty gminnej i jest to ustawowo uzależnione od stałego zamieszkiwania na obszarze gminy oraz posiadania czynnego prawa wyborczego do organów gminy. Zgodnie

z art. 11 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) ma w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego - osoba mająca prawo wybierania tych organów. Z kolei prawo wybierania (czynne prawo wyborcze), stosownie do art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego, ma w wyborach do rady gminy - obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. W wyborach organu wykonawczego w danej gminie (wójta, burmistrza, prezydenta) czynne prawo wyborcze posiada zaś osoba mająca prawo wybierania do rady tej gminy (art. 10 § 1 pkt 4 w zw. z art. 5 pkt 6 Kodeksu wyborczego).

Wprawdzie dla przynależności do wspólnoty gminnej nie mają znaczenia takie okoliczności jak wiek, zdolność do czynności prawnych czy posiadanie praw publicznych i obywatelskich, jednak warunkują one zakres uprawnień przysługujących poszczególnym członkom wspólnoty samorządowej (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 grudnia 2019 r., II SA/Ke 838/19, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie zaznaczono, że chociaż nie jest poprawne ograniczanie wspólnoty do wyborców, to dla korzystania z wszystkich uprawnień członka wspólnoty konieczne jest posiadanie biernego i czynnego prawa wyborczego do organów gminy (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 57). W nawiązaniu do zakwestionowanych regulacji statutowych (odnoszących bierne prawo wyborcze do prawa wybieralności do rady gminy, zaś uprawnienie do zgłoszenia kandydata

w wyborach sołeckich – do prawa wybierania organów gminy), należy podkreślić, że nie ma powodów, aby różnicować uprawnienia mieszkańców gminy w zależności od tego, czy w gminie są, czy też nie są utworzone sołectwa. Wszyscy mieszkańcy gminy powinni mieć stworzone na równych zasadach możliwości uczestnictwa

w podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach publicznych, także tych podejmowanych w sołectwie.

Zakwestionowane przez Prokuratora przepisy Statutu, w powiązaniu z art. 36 ust. 2 u.s.g. oraz przytoczonymi wyżej przepisami Kodeksu wyborczego, oznaczają zatem, że:

- kandydatów na sołtysa oraz na członków rady sołeckiej może zgłosić jedynie obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy (§ 18 ust. 6);

- kandydat na sołtysa i członka rady sołeckiej musi być obywatelem polskim lub obywatelem Unii Europejskiej niebędącym obywatelem polskim, który najpóźniej

w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy (§ 19 ust. 2).

Sąd nie znajduje podstaw do przyjęcia, że takie regulacje Statutu naruszają delegację ustawową wynikającą z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. W ocenie składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie, realizując upoważnienie ustawowe zawarte w powołanym wyżej przepisie, rada gminy może zdecydować, że przy wyborach do organów sołectwa krąg osób posiadających bierne prawo wyborcze zostanie określony według zasad obowiązujących przy wyborach do rady gminy oraz, że kandydatów na sołtysa oraz na członków rady sołeckiej zgłaszają osoby uprawnione do głosowania (czyli w tym przypadku ujawnione w spisie wyborców do organów gminy - zgodnie z § 19 ust. 3 Statutu). Jest to wniosek tym bardziej zasadny, że powyższych kwestii nie reguluje art. 36 ust. 2 u.s.g., natomiast należą one do zasad wyborów organów jednostki pomocniczej, o jakich mowa w art. 35 ust. 3 pkt 2 tej ustawy.

Nie może być wątpliwości, że wymagana Statutem granica wieku 18 lat dla kandydowania do organów jednostki pomocniczej koresponduje z przepisami prawa wyższej rangi niż Statut, bo z ustawą – Kodeks wyborczy (art. 10 i art. 11)

i Konstytucją RP (art. 100 ust. 1 i 3), a wiąże się z osiągnięciem przez kandydata pełnoletności, która ma gwarantować m.in. odpowiedzialne realizowanie podejmowanych zadań.

Co się zaś odnosi do wprowadzenia warunku kandydowania do organów sołectwa związanego z tym, że osoba taka musi mieszkać stale na terenie gminy, to regulacja taka ma niewątpliwie swoje uzasadnienie w dążeniu do tego, by w radzie sołeckiej zasiadały osoby, którym sprawy lokalne są dobrze znane. Kandydat na wójta - na poziomie wyborów do organu wykonawczego gminy - nie musi stale zamieszkiwać na obszarze gminy, w której kandyduje. Niemniej, skoro do rady gminy należy kompetencja do uregulowania kwestii zasad wyborów do organów sołectwa, to wprowadzenie wymogu, aby również sołtys stale mieszkał na terenie danej gminy nie jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, zwłaszcza w obliczu sołtysa uprawnień (art. 37a u.s.g.) i obowiązków (np. inkasenta - art. 6 ust. 12 ustawy

o podatku od nieruchomości), u którego znajomość problemów, potrzeb czy zwyczajów gminnej wspólnoty jest pożądana z punktu widzenia dobra społeczności sołeckiej oraz należytego wywiązywania się przez sołtysa z jego zadań. Kwestionowane postanowienia uchwały dają gwarancję tego, że na sołtysa lub członka rady sołeckiej nie będą zgłaszane osoby pozbawione zdolności do czynności prawnych lub posiadające taką zdolność w stopniu ograniczonym (czyli np. małoletni), dodatkowo nie zamieszkujące na terenie gminy bądź mieszkające tam tylko okresowo i nie mające obywatelstwa polskiego lub UE. W przeciwnym wypadku w skrajnych przypadkach mogłoby dojść do takiej sytuacji, którą zdaje się skarżący formułując zarzuty skargi akceptuje, że sołtysem zostanie wybrany małoletni obywatel kraju spoza UE, który nigdy nie mieszkał na terenie RP.

Podsumowując stwierdzić należy, że kwestionowane skargą zapisy § 18 ust. 6 zd. 1 i § 19 ust. 2 Statutu nie wprowadzają limitu liczby kandydatów do organów sołectwa, ponieważ tych kandydatów można zgłosić w każdej liczbie, ale określają to, kto może zgłosić kandydatów i kto może być kandydatem. Na takie regulacje pozwala art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.

Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w części dotyczącej § 18 ust. 6 zd. 1 i § 19 ust. 2 zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono

w punkcie II wyroku.