Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1702/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA del. Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3366/18 w sprawie ze skargi W. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 4 października 2018 r. nr SKO.PW/4000/910/2018 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie naruszenia stosunków wodnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza solidarnie od W. K. i J. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 kwietnia 2019 r., sygn. IV SA/Wa 3366/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi W.K. i J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze [...] (dalej: SKO [...], Kolegium) z 4 października 2018 r. nr SKO.PW/4000/910/2018 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie naruszenia stosunków wodnych 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję SKO [...] z 17 sierpnia 2018 r. nr SKO.PW/4000/670/2018; 2. zasądził od SKO [...] solidarnie na rzecz skarżących W.K. i J.K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że ostateczną decyzją z 28 lutego 2014 r. o nr SKO.PW.4000/4025/2013, SKO [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z 28 listopada 2013 r. o nr ROŚ.6331.2.2013, umarzającą w całości postępowanie administracyjne, wszczęte wnioskiem z 11 kwietnia 2013 r., dotyczące naruszenia naturalnych stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...], położonych w m. N., należących do W. i J. K. przez właścicieli sąsiedniej posesji H. i W. K. i orzekło o odmowie nakazania właścicielom działek nr [...], [...], [...] i [...], położonych w m. N., przywrócenia stanu poprzedniego na tych działkach oraz wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działkach nr [...] i [...], położonych w m. N., należących do W. i J. K.

Decyzją z 17 sierpnia 2018 r., nr SKO.PW/4000/670/2018, wydaną w wyniku wznowienia postępowania na wniosek W. i J.K., reprezentowanych przez adw. L.C., Kolegium odmówiło uchylenia wskazanej powyżej decyzji własnej z 28 lutego 2014 r. o nr SKO.PW.4000/4025/2013.

Od powyższego rozstrzygnięcia Kolegium, strony złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. wyroku WSA w Warszawie z 6 czerwca 2018 r., sygn. VII SA/Wa 2230/17.

Skarżący argumentowali, że Kolegium doszło do wniosku, iż ujawniona okoliczność nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, wyłącznie na podstawie analizy materiału dowodowego, który został zgromadzony przed wydaniem decyzji ostatecznej z dnia 28 lutego 2014 r. Natomiast nie odniosło się w jakikolwiek sposób do "nowych" realiów sprawy, w tym ujawnionej nowej okoliczności faktycznej, dotyczącej pobudowania budynku inwentarskiego przez małż. K., z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Jak twierdzą w sprawie nie zostały zachowane wymogi z art. 149 § 2 k.p.a., bowiem nie przeprowadzono (lub nienależycie przeprowadzono) postępowanie.

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z 4 października 2018 r. nr SKO.PW/4000/910/2018 SKO [...], po rozpatrzeniu, w dniu 4 października 2018 r., wniosku W. i J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Kolegium z 17 sierpnia 2018 r., nr SKO.PW/4000/670/2018, dotyczącą odmowy uchylenia, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, decyzji SKO [...] z 28 lutego 2014 r. o nr SKO.PW/4000/4025/2013, w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych, utrzymało w mocy decyzję z dnia 17 sierpnia 2018 r., nr SKO. PW/4000/670/2018, dotyczącą odmowy uchylenia decyzji z dnia 28 lutego 2014 r. o nr SKO.PW/4000/4025/2013, w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych.

W skardze, W. K. i J. K., wnieśli o uchylenie decyzji z 4 października 2018 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 17 sierpnia 2018r.

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną w nią mocy decyzję w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarżący zasadnie stwierdzają, że organ przedwcześnie uznał, że powoływane przez nich okoliczności w postaci budowy budynku inwentarskiego na innej rzędnej, niż brana pod uwagę przez biegłego w toku postępowania, prowadzonego przez PINB [...] w przedmiocie prawidłowości pobudowania przez H. K. i W. K. budynku inwentarskiego na działkach nr [...], [...], [...], [...], położonych w m. N., zostało ustalone, że ww. budynek został pobudowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i zagospodarowania działki lub terenu, tj. rzędna posadowienia budynku inwentarskiego ("rusztu") wynosiła 121,44 m, a nie 120,90 m), badającego stosunki wodne, nie stanowi okoliczności, mogącej mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Ocena stosunków wodnych słusznie uznana została za domenę, należącą do wiadomości specjalnych i powierzona ocenie specjalisty w tym zakresie. W związku z tym poddana może być w wątpliwość, dokonana przez organ, ocena braku wpływu budynku, wybudowanego na innej rzędnej, niż planowana. Z tego względu nie jest do zaaprobowania uznanie, że wniosek skarżących o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu melioracji i gospodarki wodnej (pismo z 17 lipca 2018 r. – teczka 1/3 akt administracyjnych sprawy), był zasadny i mógł rozstrzygnąć o znaczeniu powołanej wyżej, nowej niewątpliwie istotnej dla okoliczności w sprawie.

Według Sądu I instancji, zasadnie również skarżący powołali treść wyroku WSA z 6 czerwca 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2230/17), w którym wskazywano, że nasypanie ziemi wokół obiektu budowlanego powinno zostać zweryfikowane, w kontekście możliwości naturalnego spływu wód i kierowania jej na działki sąsiednie. Skoro kwestia ta winna być wzięta pod uwagę w postępowaniu dotyczącym prawidłowości pobudowania budynku, to tym bardziej winna być wzięta pod uwagę w postępowaniu o wznowienie postępowania wodnoprawnego.

Zdaniem Sądu I instancji, wpływ wybudowania budynku inwentarskiego na innych rzędnych nie jest kwestią poboczną, zarówno z punktu widzenia konstrukcji prawa jak i stanu faktycznego sprawy. Doświadczenie życiowe podpowiada, że wybudowanie budynku o 54 cm wyżej, niż zakładano, nie pozostaje obojętne dla stosunków wodnych. Jednak istotność wymiaru nowej okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy powinien ocenić specjalista. Organ, odmawiając uwzględnienia zgłoszonego dowodu, naruszył art. 78 § 1 k.p.a., zgodnie z którym żądanie strony, dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Rzutuje to na jakość postępowania dowodowego, bowiem - wbrew temu co twierdzi organ - nie zebrano wystarczająco materiału dowodowego do prawidłowego zastosowania prawa materialnego, na podstawie art. 80 k.p.a., w kontekście najbardziej istotnego elementu tego postępowania, tj. wpływu nowej okoliczności faktycznej na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej SKO [...] reprezentowane przez r.pr. L.C. zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji.

Biorąc za podstawę skargi przepisy art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez poczynienie przez Sąd I instancji ustaleń w oderwaniu od materiału dowodowego sprawy, w szczególności pominięcie treści przeprowadzonego w sprawie przed organem administracji istotnego dowodu w postaci opinii biegłego z zakresu melioracji wodnych M.B. i konkluzji z niego wynikających wskazującego wprost, że przedmiotem analizy biegłego były zmiany w ukształtowaniu terenu poczynione na skutek budowy budynku inwentarskiego na działkach nr [...], [...], [...] i [...] i ich wpływ na stosunki wodne;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że w sprawie zostały naruszone art. art. 7, 77 § 1, 78, 80, 107 § 3, 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na braku przedstawienia stanowiska pozostałych stron, przez całkowite pominięcie stanowiska Kolegium zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę;

4. art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona;

5. art. 171 w związku z art. 170 p.p.s.a. przez pominięcie przez Sąd I instancji przy rozstrzyganiu sprawy prawomocnego, wiążącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.01.2018 r., sygn. II OSK 1676/17, którym oddalono skargę W. i J. K. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem NSA z 9 listopada 2016 r. sygn. II OSK 317/15 w sprawie ze skargi kasacyjnej skarżących od wyroku WSA w Warszawie z 24 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 961/14 rozpoznającego skargi skarżących na decyzję SKO [...] z dnia 28 lutego 2014 r. o nr SKO.PW/4000/4025/2013 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom (której postępowanie wznowieniowe dotyczy), którym uznano brak związku przyczynowego między wskazywaną przez skarżących okolicznością odstępstw od warunków pozwolenia na budowę potwierdzonych w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, a odmową wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

W skardze kasacyjnej wskazując na powyższe wniesiono: na podstawie art. 179a p.p.s.a., o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego wyroku w całości, ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na tym samym posiedzeniu oraz oddalenie skargi W. i J. K., reprezentowanych przez adw. L.C. w całości;

2. w przypadku nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniosku na podstawie art. 179a, p.p.s.a., zawartego w powyższym punkcie 1, wniesiono o rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oraz na podstawie art. 188, względnie art. 185 5 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi W. i J. K., reprezentowanych przez adw. L.C. na decyzję SKO [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

3. na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., zasądzenie od skarżących W. i J. K., reprezentowanych przez adw. L.C. na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa.

Jednocześnie, stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a. złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustalenia Sądu I instancji poczynione zostały w oderwaniu od materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło do nieuzasadnionego stwierdzenia naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w konsekwencji do uchylenia decyzji organów obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. W pierwszej kolejności zauważenia wymaga, iż Sąd ten za przedwczesne uznał stanowisko Kolegium, iż nie stanowi okoliczności mogącej mieć wpływ na rozstrzygnięcie powoływana przez skarżących okoliczność w postaci budowy budynku inwentarskiego na innej rzędnej, niż brana pod uwagę przez biegłego w toku postępowania.

Jednakże z cytowanego powyżej fragmentu uzasadnienia, któremu przypisać można brak spójności, nie wynika bezspornie czy Sąd ten miał na względzie działanie biegłego w toku postępowania prowadzonego przed PINB [...], czy też badającego stosunki wodne. Sąd podkreślił, iż wpływ wybudowania budynku inwentarskiego na innych rzędnych nie jest kwestią poboczną i nie pozostaje obojętne dla stosunków wodnych, zaś nasypanie ziemi wokół obiektu budowlanego powinno zostać zweryfikowane, w kontekście możliwości naturalnego spływu wód i kierowania jej na działki sąsiednie. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, iż nie zebrano wystarczająco materiału dowodowego do prawidłowego zastosowania prawa materialnego w kontekście najbardziej istotnego elementu tego postepowania, tj. wpływu nowej okoliczności faktycznej na wynik sprawy.

Sąd I instancji jednak niewłaściwie przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i w sposób nieuzasadniony całkowicie pominął przeprowadzony w sprawie przed organem administracji dowód w postaci opinii biegłego z zakresu melioracji wodnych M.B. (w ogóle nie odniósł się do jego treści i konkluzji z niego wynikających). Przedmiotem tej opinii, sporządzonej we wrześniu 2013 r., była odpowiedź na pytanie czy zmiany w ukształtowaniu terenu poczynione na skutek budowy budynku inwentarskiego na działkach nr [...], [...], [...] i [...] (Państwa K.) zmieniły stan wody lub kierunek jego odpływu ze szkodą dla działek sąsiednich o nr [...] i [...] (skarżących), a także czy sposób zagospodarowania działek o nr [...] i [...] nie spowodował zmiany stanu wody i jej odpływu na działkach nr [...], [...]. [...] [...]. W obszernej, wyczerpującej i dogłębnej opinii biegły zbadał wzajemne relacje pomiędzy wskazanymi działkami i zaistniałymi zmianami na ich terenie. W swoim opracowaniu odniósł się do budowy obiektów na tym terenie (w tym rzeczonego budynku inwentarskiego), które spowodowały zmiany w ukształtowaniu powierzchni i w tym kontekście ocenił wpływ realizacji tych inwestycji na zmianę stosunków wodnych.

Według skarżącego kasacyjnie organu, sam fakt późniejszego ujawnienia się okoliczności, że budynek inwentarski posadowiony na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w miejscowości N. został pobudowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i zagospodarowania działki (ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 08.06.2011 r. oraz ostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z dnia 31.07.2012 r.) tj. rzędna posadowienia budynku inwentarskiego — obory "rusztu" wynosi 121,44 m, a nie 120,90 m, nie ma żadnego istotnego wpływu na przebieg postępowania zakończonego decyzją Kolegium z dnia 28 lutego 2014 r. o nr SKO.PW.4000/4025/2013, ani na treść podjętego rozstrzygnięcia, skoro w toku postępowania przed organami administracji obu instancji (także w trakcie kontroli sądowej) badano stan faktyczny istniejący na nieruchomościach po realizacji rzeczonego obiektu (z wskazywanymi przez skarżących odstępstwami od projektu) i oceniano wpływ powyższego w kontekście naruszenia stosunków wodnych. Powyżej wskazywane okoliczności były akcentowane również w odpowiedzi na skargę, której treść Sąd I instancji całkowicie pominął w kwestionowanym wyroku, co narusza treść art. 141 § 4 p.p.s.a., obligującego do zawarcia w uzasadnieniu wyroku nie tylko zarzutów podniesionych w skardze, ale i stanowisk pozostałych stron.

Wobec powyższego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, jakoby w sprawie prowadzonej przed organami administracji doszło do naruszenia wskazywanych przez Sąd I instancji przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (vide: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a.). Okoliczności podnoszone przez Sąd I instancji były badane w administracyjnym toku instancji, czego niezbitym dowodem jest opinia biegłego. Natomiast dokumentacja służąca podjęciu rozstrzygnięcia w trybie wznowieniowym była zupełna, należycie przeanalizowana przez organy administracji i dawała podstawy do uznania, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła wskazywana przez skarżących przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. nie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, mające charakter istotnych dla sprawy. Poczynionym ustaleniom Kolegium dało zaś wyraz w kompletnym uzasadnieniu tak prawnym jak i faktycznym decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Według skarżącego kasacyjnie organu, całkowicie niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez Kolegium art. 78 5 1 k.p.a. przez odmowę uwzględnienia zgłoszonego dowodu (Sąd I instancji nie wskazuje wprost, o jaki dowód zgłoszony przez stronę skarżącą chodzi; domniemywać jedynie można. iż chodzi o dowód w postaci opinii biegłego). W zaskarżonym rozstrzygnięciu Kolegium wskazało, po pierwsze, że wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (a takowe było przedmiotem skargi do Sądu) jest następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy.

Toteż niejako zamykając postępowanie wznowieniowe na tym etapie bezcelowe byłoby przeprowadzenie wnioskowanych dowodów. Nadto, kwestia wpływu zrealizowanego rzeczonego budynku inwentarskiego na stosunki wodne była stwierdzona innym dowodem tj. opinią biegłego M.B. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, podkreślenia wymaga, że decyzja SKO [...], której wniosek o wznowienie postępowania dotyczył (decyzja z dnia 28 lutego 2014 r. o nr SKO.PW.4000/4025/2013, którą Kolegium uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z 28 listopada 2013 r. o nr ROŚ.6331.2.2013, umarzającą w całości postępowanie administracyjne dotyczące naruszenia stosunków wodnych i orzekło o odmowie nakazania H. i W. K. właścicielom działek nr [...], [...], [...] i [...], położonych w m. N., przywrócenia stanu poprzedniego na tych działkach oraz wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działkach nr [...] i [...], położonych w m. N., należących do W. i J. K.), była przedmiotem postępowań sądowo-administracyjnych. Wyrokiem z 24 października 2014 r. o sygn. IV SA/Wa 961/14 WSA w Warszawie oddalił skargę na powyżej wskazaną decyzję Kolegium z 28 lutego 2014 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 317/15 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Jednakże rozpoznający obecnie sprawę Sąd I instancji całkowicie pominął, tak przedstawiając stan sprawy, jak i w dalszych wywodach uzasadnienia wyroku okoliczność, iż w konsekwencji zapadłego, wskazanego powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.11.2016 r., sygn. II OSK 317/15 strony skarżące wniosły o wznowienie postępowania sądowego, zakończonego tymże prawomocnym orzeczeniem, podnosząc analogicznie wyjście na jaw nowej okoliczności faktycznej, tj. pobudowanie budynku inwentarskiego z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i zagospodarowania działki, co wynikło z opinii biegłego geodety, sporządzonej w toku postępowania przez PINB [...].

Wyrokiem z 16.01.2018 r., sygn. II OSK 1676/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę W. i J. K. o wznowienie postępowania wskazał, odnosząc się do przesłanki wznowieniowej wymagającej późniejszego wykrycia okoliczności faktycznych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, że niezbędne jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy okolicznościami faktycznymi, a treścią prawomocnego orzeczenia sądu. Wskazał, iż legalność budowy nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie obowiązującego w dacie wydania tej decyzji art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Z treści art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wynika, że przesłankami do nałożenia wskazanych w nim obowiązków jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wydanie decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych, i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Ustalenia poczynione w tym zakresie były podstawą wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 28 lutego 2014 r. Brak jest zatem związku przyczynowego między odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę (rozumianym jako okoliczność faktyczna, która istniała w dacie wydania zaskarżonego wyroku, ale z której strona nie mogła wcześniej skorzystać, ponieważ została ona potwierdzona dopiero w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego), a odmową wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Skoro zatem Sąd ten prawomocnie przesądził, iż wskazywana przez skarżących okoliczność nie jest istotna dla sprawy tyczącej się naruszenia stosunków wodnych, prowadzonej przez organy administracyjnie w trybie przepisów ustawy Prawo wodne, to okoliczność ta nie mogła być oceniona odmiennie i uznana tak przez Kolegium, jak i przez Sąd I instancji za przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W tych okolicznościach według autora skargi kasacyjnej, uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż zaskarżone decyzje organów obu instancji nie naruszają w żadnej mierze przepisów prawa procesowego, a więc nie zaistniały przesłanki do uwzględniania skargi strony przeciwnej, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., tym samym skarga W. K. i J. K. winna być oddalona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. K. i J. K. reprezentowani przez r.pr. L.C. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, albowiem ich zdaniem brak jest usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych w wywiedzionej skardze, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 kwietnia 2019 r., sygn. IV SA/Wa 3366/18, odpowiada przepisom prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną złożono oświadczenie, że W. K. i J. K. żądają przeprowadzenia rozprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny; na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., wniesiono o zwrot od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz W. K. i J. K. poniesionych przez nich niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że skarga kasacyjna, pomimo podniesienia przez pełnomocnika SKO "zarzutów natury procesowej oraz materialnej", faktycznie sprowadza się do tego, że w sprawie "Sąd dokonał ustaleń w oderwaniu od zgromadzonego materiału dowodowego", co według strony skarżącej kasacyjnie doprowadziło do uchylenia decyzji organów I oraz II instancji w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa. Według autora odpowiedzi na skargę kasacyjną, z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Zapatrywania strony skarżącej kasacyjnie nie znajdują podstaw w niniejszej sprawie, albowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 kwietnia 2019 r. nie tylko odpowiada prawu, ale przede wszystkim w sposób trafny dotyka istoty sprawy. W. K. oraz J. K. w toku postępowania podnieśli kwestię dotyczącą tego, że opinia biegłego M.B. została wydana w innych realiach niż faktycznie zaistniały. W wydanej opinii nie została uwzględniona różnica 54 cm w stosunku do wysokości założonej przez projekt budowlany, tj. rzędnej na wysokości 120,90 cm, która ostatecznie była na wysokości 121,44 cm. Oczywistym jest, że należy przyjąć, iż biegły wydając opinię był przekonany, że budynek został należycie pobudowany (na wysokości 120,90 cm) i w takich realiach wydał opinię. Jednak budynek nie był pobudowany prawidłowo, wobec czego wpływ negatywnego pobudowania nie został faktycznie zbadany. Z uwagi na tak przedstawione okoliczności, należy uznać opinię za bezprzedmiotową dla wspomnianego postępowania. Opinia sporządzona przez biegłego M.B. została wydana bez wiedzy biegłego na temat istotnych okoliczności (pobudowanie budynku o 54 cm wyżej niż zakładał to projekt budowlany), które to mogłyby go doprowadzić do zupełnie odmiennych wniosków. Wobec tego, brak jej ujęcia przez Sąd w wyroku z 5 kwietnia 2019 r. jest irrelewantny dla istoty sporu, a przyjąć należy, że wywód Sądu jest spójny oraz prawidłowy. Skarżący W. K. oraz J. K., w skardze na decyzję SKO z 4 października 2018 r., wykazywali naruszenie przepisów prawa, jakim było nieuwzględnienie wniosku o wydanie opinii przez biegłego z zakresu melioracji i gospodarki wodnej, która miałaby odnosić się wprost do "nowych okoliczności w sprawie". Pamiętać należy, że mimo wydania w sprawie opinii biegłego M.B., to została ona wydana przed wydaniem ostatecznej decyzji, kończącej postępowanie, którego wznowienia dotyczy niniejsze postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie brak tych przesłanek), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Nie wszystkie jednak postawione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej wykazał wpływ naruszenia przepisów prawa procesowego na wynik sprawy, które stosownie do treści tej normy prawnej winno wykazywać przymiot istotności. Istotność wpływu na wynik sprawy oznacza w kontekście przepisów procesowych wpływ na poczynione przez organy administracji ustalenia faktyczne, które następnie tworzą podwaliny do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej.

Zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. NSA zgodnie z utrwalonym poglądem uznał, że naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, czy też działania organu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym (m.in. wyroki NSA: z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1294/21; z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1170/21; z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I FSK 1038/18, dostępne w bazie CBOIS na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowany i wyartykułowany przez skarżący kasacyjnie organ zarzut dotyczy takiej sytuacji, a więc jest on usprawiedliwiony. Sąd I instancji dokonał błędnej kontroli ustaleń stanu faktycznego przeprowadzonych przez orzekające organy w oderwaniu od materiału dowodowego sprawy, w szczególności przez pominięcie treści przeprowadzonego w sprawie przed organem administracji istotnego dowodu w postaci opinii biegłego z zakresu melioracji wodnych M.B. i konkluzji z tej opinii wynikających i wskazujących wprost, że przedmiotem analizy biegłego były zmiany w ukształtowaniu terenu poczynione na skutek budowy budynku inwentarskiego na działkach nr [...], [...], [...] i [...] i ich wpływ na stan wody.

Zakwestionowane przez Sąd I instancji ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy zostały w skardze kasacyjnej skutecznie podważone za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do treści tego zarzutu wskazać należy, że ewentualna wadliwość uzasadnienia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa stałaby się kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co nie ma miejsca w realiach niniejszej sprawy.

Nie zasługiwała uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, które to naruszenie sąd I instancji wadliwie zaakceptował (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut podniesiony w badanej skardze kasacyjnej takiego powiązania jest pozbawiony. Ponadto przepis art. 151 p.p.s.a. może być naruszony gdy Sąd I instancji, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub też gdy, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. Takie sytuacje nie wystąpiły w niniejszej sprawie.

Zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 170 p.p.s.a. i 171 p.p.s.a. Sąd I instancji pominął wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1676/17, którym oddalono skargę W. i J. K. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem NSA z 9 listopada 2016 r. sygn. II OSK 317/15 w sprawie ze skargi kasacyjnej skarżących od wyroku WSA w Warszawie z 24 października 2014 r. sygn. IV SA/Wa 961/14 rozpoznającego skargi skarżących na decyzję SKO [...] z 28 lutego 2014 r., nr SKO.PW/4000/4025/2013 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom (której postępowanie wznowieniowe dotyczy), którym uznano brak związku przyczynowego między wskazywaną przez skarżących okolicznością odstępstw od warunków pozwolenia na budowę potwierdzonych w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, a odmową wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. NSA w uzasadnieniu wyroku z 16 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1676/17 wskazał, że "Skarżący przyjmują bowiem nietrafne założenie, że przesłanką decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 28 lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, było stwierdzenie, że roboty budowlane na działce ich sąsiadów zostały wykonane legalnie. Legalność budowy nie jest natomiast przedmiotem rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie obowiązującego w dacie wydania tej decyzji art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) (...)".

Stosownie do treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Analiza cytowanego przepisu wskazuje, że prawomocne orzeczenie wywiera skutek także poza sprawą, w której zostało wydane, co oznacza, że orzeczenie wydane w innej niż rozpatrywana, ale powiązanej sprawie jest wiążące tak dla sądu administracyjnego kontrolującego prawidłowość działania administracji publicznej, jak i dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że w świetle art. 170 p.p.s.a. nie tyle istotne jest, jakich konkretnych aktów administracyjnych czy ich części (zakresów) dotyczyło postępowanie sądowe zakończone wydaniem prawomocnego orzeczenia, ale jakiego rodzaju zagadnienia powstałe na tle konkretnego stanu faktycznego zostały w nim przesądzone (por. wyrok. Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 833/21). Sądy administracyjne stoją bowiem na stanowisku, że rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego podmiotu kwestionowana i poddana odmiennej ocenie (por.m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3133/18, z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II FSK 255/19, czy z 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 252/21).

Należy przy tym stwierdzić, że prawomocny wyrok wiąże nie tylko w zakresie jego sentencji, ale także jego uzasadnienia. Zawiera ono bowiem konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II FSK 799/20).

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela NSA orzekający w tym składzie, według którego "w przepisach art. 170 i 171 p.p.s.a. wskazano granice związania innych podmiotów prawomocnym orzeczeniem sądowym. Ratio legis tych regulacji, zwłaszcza wyrażonej w art. 170 p.p.s.a., polega więc na wymuszaniu logicznego działania szeroko rozumianych organów państwa i zapobieganiu sytuacjom funkcjonowania w obrocie prawnym rozstrzygnięć wzajemnie ze sobą sprzecznych (przykładem takiej sytuacji jest współistnienie dwóch lub więcej rozbieżnych orzeczeń, które inaczej oceniają tę samą kwestię). Zasada związania prawomocnym orzeczeniem sądu wymaga zatem dużej rozwagi przede wszystkim ze strony sądu po raz pierwszy rozpoznającego "daną kwestię" (występującą także w sprawach późniejszych). Wyrażona przez ten sąd ocena będzie bowiem niewątpliwie oddziaływać na inne postępowania w przyszłości. Wspomniana zasada musi być jednak stosowana z dużą ostrożnością również przez sąd orzekający w sprawie późniejszej, w której pojawia się kwestia już uprzednio oceniona.

Tym samym jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji 171 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a.

Wskazać należy, że wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2018 r., sygn. VII SA/Wa 2230/17, na który powołał się Sąd I instancji, akceptując argumenty skarżących został uchylony wyrokiem NSA z 17 października 2019 r., sygn. II OSK 2440/18. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazano, że "Trafnie w skardze kasacyjnej podkreśla się, że kwestia usunięcia ziemi nawiezionej oraz wykonanie urządzeń zapobiegających spływowi wód opadowych na sąsiednie działki zostanie rozwiązana w projekcie budowlanym zamiennym".

Odnosząc się do stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej dotyczącego konieczności wykonania kolejnej opinii biegłego uwzględniającej nowe okoliczności w sprawie wskazać należy, że poglądy autora odpowiedzi na skargę kasacyjną stoją w sprzeczności z uzasadnieniem wyroku NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1676/17. Przypomnieć należy, że skarżący wnieśli skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego powyższym wyrokiem. Jako podstawę skargi o wznowienie postępowania wskazali art. 270 oraz art. 273 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369).

NSA w uzasadnieniu wyroku z 16 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1676/17 wskazał, że "Skarżący przyjmują bowiem nietrafne założenie, że przesłanką decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 28 lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, było stwierdzenie, że roboty budowlane na działce ich sąsiadów zostały wykonane legalnie. Legalność budowy nie jest natomiast przedmiotem rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie obowiązującego w dacie wydania tej decyzji art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), zgodnie z którym właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stosunków wodnych szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, właściwy organ administracji może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom. Z treści art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wynika, że przesłankami do nałożenia wskazanych w nim obowiązków jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wydanie decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych, i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Podstawą wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 28 lutego 2014 r. były zatem ustalenia poczynione w tym zakresie, a przedmiotem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 października 2014 r. w sprawie IV SA/Wa 961/14 kontrola legalności tej decyzji przez pryzmat zastosowania i wykładni art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne, a także właściwych przepisów postępowania, na podstawie których organ ustalił stan faktyczny sprawy. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego objętego skargą o wznowienie postępowania. Brak jest zatem związku przyczynowego między odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę (rozumianym jako okoliczność faktyczna, która istniała w dacie wydania zaskarżonego wyroku, ale z której strona nie mogła wcześniej skorzystać, ponieważ została ona potwierdzona dopiero w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego), a odmową wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Brak jest również związku przyczynowego między nowymi dowodami, a wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2016 r., ponieważ dowody te nie istniały w dacie jego wydania".

Badając sprawę ponownie WSA w Warszawie uwzględni niniejsze wywody, w szczególności dokładnie przeanalizuje wydaną w sprawie opinię biegłego z zakresu melioracji wodnych M.B. i konkluzje z niej wynikające oraz uwzględni treść wyroku NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1676/17 i jego uzasadnienie.

Reasumując, NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a.