Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 720/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 141 § 4, art. 3 § 1, § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 769/18 w sprawie ze skargi P. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. D. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 października 2018 r. sygn. VI SA/Wa 769/18 oddalił skargę P. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] października 2017 r Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju "Rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna" na wskazanym obszarze w okresie od [...] grudnia 2017 r. do [...] czerwca 2022 r. W ogłoszeniu wskazano, na możliwość zawarcia maksymalnie jednej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W postępowaniu konkursowym zgłoszone zostały dwie oferty, w tym oferta skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] P. D.

[...] listopada 2017 r. Komisja konkursowa rozstrzygnęła postępowanie konkursowe dokonując wyboru oferenta, którego oferta uzyskała najwyższą liczbę punktów, tj. B.

Decyzją z [...] listopada 2017 r. Dyrektor [...] OW NFZ oddalił odwołanie od rozstrzygnięcia Komisji konkursowej wniesione przez skarżącego.

Następnie, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z [...] stycznia 2018 r. wydaną na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), organ utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2017 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wybrany został oferent, którego oferta uzyskała najwyższą łączną liczbę punktów i nie doszło do naruszenia zasad postępowania w tym zakresie.

Organ nie uwzględnił złożonych przez stronę wniosków dowodowych. Wyjaśnił, że analiza dokumentacji postępowania nie wykazała, aby doszło do modyfikacji treści oferty złożonej przez drugiego oferenta – B., do modyfikacji rankingu końcowego postępowania oraz zmiany wartości umowy zawartej z B. rozumianej jako działanie, które mogłyby skutkować naruszeniem interesu prawnego wnioskodawcy. Ponadto organ wskazał, że nie jest bezwzględnie związany wnioskami dowodowymi składanymi przez stronę, zwłaszcza, gdy wnioski te dotyczą elementów, które nie były kwestionowane w trakcie postępowania konkursowego, a Wnioskodawca nie wnosił w tym zakresie protestu. W konsekwencji organ za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Organ wskazał również, że do zarzutów naruszenia art. 134 ust. 2 w zw. z art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w zw. z art. 6, art. 7 i art 15 k.p.a. a ponadto art. 6, art. 10, art. 15 oraz art. 16 k.p.a. ustosunkowywał się w decyzji nr [...], a wnioskodawca nie przedstawił w tej sprawie nowych wniosków ani dowodów.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7, 8 oraz 10 k.p.a. organ podał, że przesłał wnioskodawcy zawiadomienie z odpowiednim wyprzedzeniem. Zaznaczył przy tym, że nie ponosi odpowiedzialności za organizację pracy wnioskodawcy oraz za to kto i w jakim czasie odbiera jego korespondencję. Wnioskodawca nie podjął żadnej próby kontaktu z organem, nie występował o wyznaczenie dodatkowego terminu do zapoznania się z dokumentacją, jak również nie wskazał, w jaki sposób rzekome pozbawienie go uprawnienia przewidzianego w art. 10 k.p.a. skutkowało rzeczywistym naruszeniem jego interesu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji powołał treść przepisów ustawy o świadczeniach, stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Zdaniem WSA, z zestawienia treści art. 154 ust. 2 zd. 2 ustawy o świadczeniach i art. 154 ust 6 tej ustawy wynika, że intencją ustawodawcy było wstrzymanie zawarcia umowy jedynie do czasu rozpatrzenia odwołania, a więc do momentu wydania decyzji administracyjnej. Według przedstawionej przez Sąd argumentacji, przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do sytuacji, w której dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu nie realizuje najważniejszego ustawowego obowiązku, jakim jest zapewnienie dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej po ich zakontraktowaniu. Ewentualne uwzględnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w drodze decyzji administracyjnej, powodowałoby konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 154 ust. 7 zd. 2 ustawy o świadczeniach, ponieważ w ogłoszeniu o postępowaniu wskazano możliwość zawarcia maksymalnie jednej umowy, a zatem nie zachodziłaby przesłanka do ogłoszenia rokowań.

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji przyjął, że postępowanie organu Funduszu polegające na zawarciu umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej po rozpoznaniu odwołania, a przed rozpoznaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności. Sąd podkreślił, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie w tego rodzaju sprawach, z wyłączeniem jednak przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, postępowanie administracyjne prowadzone przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. Organ ten podjął niezbędne kroki do zbadania dokumentacji postępowania konkursowego i jego oceny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Analiza dokumentacji postępowania w tej sprawie wskazuje, że Komisja konkursowa dokonała porównania ofert biorących udział w postępowaniu konkursowym zgodnie z kryteriami oceny określonymi w przepisach prawa i nie naruszyła zasad postępowania.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący na każdym etapie postępowania zawiadamiany był o czynnościach podejmowanych przez organ i miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wbrew zarzutom skargi, postępowanie w tej sprawie prowadzone było z uwzględnieniem i poszanowaniem zasad wynikających z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odniesieniu do zarzutów nieuwzględnienia przez organ zgłoszonych przez skarżącego wniosków dowodowych WSA wskazał, że skarżący żądał przeprowadzenia czynności, które nie mają znaczenia dla ogólnej oceny postępowania, przyznanej punktacji ofert, jak również nie stanowią argumentu uzasadniającego podważenie wyników postępowania. Skarżący nie zgłaszał uwag do sposobu oceny ofert na etapie postępowania konkursowego, a żądanie przeprowadzenia wskazanych przez skarżącego czynności miało na celu jedynie zakwestionowanie przeprowadzonego postępowania, gdyż złożone wnioski nie wskazują jakiego naruszenia dopuściła się Komisja konkursowa lub organ Funduszu. Formułowanie takich wniosków nie prowadzi do wskazania jakie okoliczności mają zostać udowodnione i jakie działanie organów ma wpływ na wykazanie naruszenia interesu prawnego oferenta. Sąd stwierdził, że stanowisko skarżącego całkowicie pomija kwestie związane z dokonaną oceną złożonej przez niego oferty, która nie została wybrana do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej ponieważ była obiektywnie gorsza od oferty konkurencyjnego podmiotu.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że nie ma podstaw do uznania, że istnieje istotna sprzeczność pomiędzy sentencją zaskarżonej decyzji, a jej uzasadnieniem. W decyzji tej błędnie wskazano, że poprzedzająca ją decyzja nr [...] została wydana [...] listopada 2017 r. i uwzględniała odwołanie wniesione przez B., w sytuacji, gdy była to decyzja oddalająca odwołanie P. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] P. D. i została wydana [...] listopada 2017 r. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano, że decyzja [...] była decyzją oddalająca odwołanie P. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] P. D. Użycie błędnego zwrotu stanowi oczywistą omyłkę, która podlegała sprostowaniu w trybie art. 113 k.p.a. Omyłka ta - w ocenie WSA - nie miała wpływu na treść decyzji oraz przyjęte przez organ rozstrzygnięcie. W sentencji zaskarżonej decyzji wskazano bowiem, że jest to decyzja utrzymująca w mocy decyzję nr [...] i decyzja ta została wydana po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skargę kasacyjną wniósł P. D. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

I. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

1) art. 154 ust. 4 w związku z art. 154 ust. 2 oraz art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez niewłaściwą wykładnię oraz uznanie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wstrzymuje zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania ww. przepisu;

2) art. 154 ust. 4 w związku z art. 154 ust. 2 oraz art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach poprzez niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe uznanie, że w odniesieniu do tego przepisu nie znajdą zastosowania przepisy k.p.a. w zakresie nieuregulowanym ustawą o świadczeniach, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania ww. przepisu skutkującego pominięciem zasady dwuinstancyjności postpowania (art. 15 k.p.a.) i zasady trwałości decyzji (art. 16 § 1 i 2 k.p.a.) oraz zasady, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.) i w konsekwencji do niewłaściwego zastosowania ww. przepisu;

II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

3) art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte sprawowanie kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na braku odpowiedniego rozpoznania, wyjaśnienia i dokonania oceny prawnej podniesionego skardze zarzutu naruszenia art. 132 ust. 2 w związku z art. 154 ust. 4 i ust. 6 ustawy o świadczeniach w związku z art. 6, art. 7 i art. 15 k.p.a., w szczególności poprzez wybranie świadczeniodawcy w sposób niezgodny z przepisami ustawy o świadczeniach oraz dokonanie tego wyboru pomimo braku zakończenia prowadzonego postępowania administracyjnego i naruszenia tym samym zagwarantowanej ustawowo zasady dwuinstancyjności postępowania, a także braku zapewnienia przez organ należytej kontroli i weryfikacji prawidłowości decyzji z [...] listopada 2017 r. w ramach postępowania dotyczącego złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania nieprawidłowej decyzji z [...] stycznia 2018 r., a także poprzez naruszenie przez organ zasad postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień skarżącego, a także nieustosunkowanie się w sposób wystarczający przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu, co - zdaniem strony - miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte sprawowanie kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na braku odpowiedniego rozpoznania, wyjaśnienia i dokonania oceny prawnej podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 6, art. 10, art. 15 i art. 16 k.p.a., w szczególności poprzez ograniczenie skarżącemu możliwości skorzystania z przysługujących mu praw do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu w drugiej instancji, w związku z tym, że postępowanie prowadzone z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie miało znaczenia wobec rozstrzygnięcia postępowania oraz przyjęcia przez organ oferty B. i zawarcia umowy, pomimo iż nie zakończyło się postępowanie administracyjne z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także nieustosunkowanie się w sposób wystarczający przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu, co - zdaniem strony - miało istotny wpływ na wynik sprawy;

5) art. 3 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte sprawowanie kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na braku odpowiedniego rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 7, art. 9 i art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art 107 § 3 k.p.a. w szczególności poprzez brak należytego rozpatrzenia przez organ argumentów i wniosków przedstawionych przez skarżącego, a także brak przedstawienia przez organ uzasadnienia stanowiska i podstaw prawnych swojego rozstrzygnięcia., a także nieustosunkowanie się w sposób wystarczający przez WSA w Warszawie do tego zarzutu, co - zdaniem strony - miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie powołanych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] OW NFZ wniósł o oddalenie tej skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarządzeniem z 5 stycznia 2021 r. Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej NSA skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. poz. 1842).

Pismem z 25 stycznia 2021 r. skarżący kasacyjnie ponowił żądanie rozpatrzenia sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 5 stycznia 2021 r. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 (te oraz pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie na rozprawie sprawy – skierowanej przez Przewodniczącą Wydziału II IG NSA na posiedzenie niejawne, na podstawie omówionego wyżej art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy.

Wniosku tego nie uzasadniały w szczególności argumenty co do wieloaspektowego (zdaniem strony) charakteru sprawy, czy możliwości złożenia na rozprawie dodatkowych wyjaśnień, odpowiedzi na pytania, wskazania podstaw prawnych i faktycznych sprawy oraz wniosków. Skarżący kasacyjnie miał możliwość wyrażenia swego stanowiska w tych kwestiach na piśmie – z możliwości tej częściowo skorzystał, prezentując w piśmie z 25 stycznia 2021 r. uzupełnienie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2020 r. II OSK 2461/18).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku przypomnieć trzeba, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej.

Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim bowiem stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z poglądem akceptowanym zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r. sygn. II GSK 470/14, wyrok NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. II GSK 702/15, wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r. sygn. II GSK 2336/16, wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r. sygn. II GSK 2671/16, wyrok NSA z 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16).

Najistotniejsze jest, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze - tak, jak ma to miejsce w omawianym uzasadnieniu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności merytoryczne odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Trzeba też zauważyć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – jako przepisu postępowania - może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy tego typu uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istnienia związku między /ewentualnym/ naruszeniem wymogów uzasadnienia a wynikiem sprawy, nie wykazano.

Za niezrozumiały uznać należało powiązanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z przepisami art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a.

Art. 3 p.p.s.a. należy do przepisów wyznaczających zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Skład orzekający podziela pogląd, że naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. - zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie - ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, wykroczył poza przyznane mu kompetencje sądu, zastosował środek nieprzewidziany w ustawie.

Taki stan rzeczy w sprawie nie ma miejsca. Okoliczność zaś, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, a pisemne motywy rozstrzygnięcia są niezgodne z oczekiwaniem strony skarżącej, nie może być utożsamiane z uchybieniem art. 3 § 1 p.p.s.a.

Art. 3 § 2 p.p.s.a. z kolei zawiera katalog przedmiotów zaskarżenia, w szczególności przepis ten w punkcie 1 wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W podstawach skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniu nie wskazano jednak w czym przejawia się naruszenie tego przepisu (por. np. wyroki NSA: z dnia 28 maja 2019 r. II OSK 1255/18, z dnia 18 czerwca 2019 r. II OSK 2029/17). Zarzut nie poddaje się zatem kontroli.

Odnosząc się do wskazania w podstawach kasacyjnych na naruszenie przepisów prawa materialnego, skład orzekający uznał, że sformułowane w tym zakresie zarzuty zmierzały do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym wstrzymanie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu rozpatrzenia odwołania, przewidziane w art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach, nie obejmuje postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W świetle powołanych zarzutów spór - na etapie postępowania kasacyjnego - sprowadza się do pytania o prawidłową wykładnię przepisów określających zakres czasowy wstrzymania zawarcia umowy.

W stanie prawnym rozpatrywanej sprawy, stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawca opieki zdrowotnej biorący udział w postępowaniu mógł wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. W ust. 2 art. 154 znajdował się zapis, zgodnie z którym odwołanie rozpatrywane jest w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, a wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia. Ust. 3 stanowił natomiast, że po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja jest zamieszczana w terminie 2 dni od dnia jej wydania, na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu. W myśl art. 154 ust. 4 od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten, składa się do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 3 (art. 154 ust. 5).

Zgodnie z ust. 6 art. 156 powołanej ustawy, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy podlega natychmiastowemu wykonaniu. W przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. W takim przypadku dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie zawarcia umowy (art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach).

Na tle tych uregulowań - tyle, że w stanie prawnym poprzedzającym nowelizację wprowadzoną ustawą z 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1290) - w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że wstrzymanie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji - Prezesa Funduszu (zob. np. wyroki z 29 maja 2014 r. sygn. II GSK 366/13 i z 11 lipca 2012 r. sygn. II GSK 121/12).

Pogląd ten podziela Sąd w obecnym składzie i stwierdza, że nie pozbawiły go aktualności wspomniane zmiany legislacyjne, polegające na zastąpieniu dewolutywnego środka odwoławczego, jakim było odwołanie do Prezesa NFZ, niedewolutywnym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ (por. I. Kowalska-Mańkowska [w:] Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, wyd. III [red.] A. Pietraszewska-Macheta, WKP 2018, Lex/el komentarz do art. 154, cz. 4 i 5).

Stąd też - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - prawidłowa wykładnia powołanych przepisów ustawy o świadczeniach prowadzi do przyjęcia, że wstrzymanie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązuje do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli - w razie wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - do czasu wydania decyzji, o której mowa w art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach.

Stanowisku temu - jak trafnie podnosi skarżący kasacyjnie - nie odpowiada interpretacja dokonana przez Sąd pierwszej instancji. Wadliwość ta jednak nie mogła skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, gdyż pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W rozpatrywanej sprawie sądowej kontroli poddana została ostateczna decyzja w przedmiocie odwołania.

Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów (zob. wyrok z 15 lutego 2017 r. sygn. II GSK 1402/15 i powołane tam orzecznictwo).

Kontrola rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nie ogranicza się jedynie do weryfikacji oceny oferty, lecz obejmuje również ocenę, czy w postępowaniu konkursowym nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które mogło powodować uszczerbek w interesie prawnym skarżącej. Zadaniem organu odwoławczego jest zatem zbadanie, czy doszło do naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w wyniku którego interes prawny świadczeniodawcy doznał uszczerbku (art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach).

Postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które podlega weryfikacji przez organ administracji w ramach postępowania inicjowanego odwołaniem, kończy się z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia Komisji konkursowej (art. 151 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach). Taka też jest granica badania sprawy przez organ odwoławczy.

W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie upatruje wadliwości kontrolowanej decyzji wyłącznie w tym, że do zawarcia umowy doszło przed jej wydaniem. Wbrew jednak twierdzeniu strony, samo zawarcie umowy nie mogło doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przed wydaniem decyzji w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej w postępowaniu uruchomionym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. z naruszeniem art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach, nie stanowi per se wadliwości tej decyzji, która powodowałby konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

W sytuacji, gdy w postępowaniu sądowym strona - poza zarzutem zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przed rozstrzygnięciem odwołania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - nie podnosi żadnych zarzutów, które wskazywałyby wpływ takiego procedowania na wynik sprawy i podważałyby merytorycznie stanowisko organu o bezzasadności odwołania ze względu na brak naruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego i interesu prawnego skarżącego, nie ma podstaw do uznania, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalający skargę nie odpowiada prawu.

Jak wynika z uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez brak odniesienia się do podniesionych w skardze do WSA zarzutów uchybienia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w fakcie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przed rozstrzygnięciem odwołania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący kasacyjnie upatruje naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Argumentacja strony - że okoliczność zawarcia umowy przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania - nie jest jednak trafna. Sąd pierwszej instancji prawidłowo bowiem ocenił, że zasada ta nie została naruszona, skoro - na skutek wykorzystania przez stronę przysługującego jej środka zaskarżenia, określonego w art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach - sprawa została dwukrotnie merytorycznie rozpatrzona w postępowaniu administracyjnym przez właściwy organ administracji.

Chybione są zatem wywody skargi kasacyjnej, że zawarcie umowy o świadczenia opieki zdrowotnej ograniczyło skarżącemu – jak wskazał – "możliwość skorzystania z przysługujących mu praw do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu w drugiej instancji".

Nie podważa zasadności tej oceny okoliczność, że w stanie prawnym rozpatrywanej sprawy, ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej w art. 154 ust. 4 przewidywała tryb niedewolutywny - uruchamiany wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwy organ administracji. Instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie koliduje z wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każde rozstrzygniecie organu administracji musi podlegać kontroli w ramach postępowania administracyjnego (niezależnie od tego, jaki model tej kontroli ustawodawca wybierze - dewolutywny czy niedewolutywny). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stanowi co prawda środka zaskarżenia, służącego realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania, lecz jest dopuszczonym przez art. 78 Konstytucji RP wyjątkiem od tej zasady (szerzej na ten temat w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 18 lutego 2013 r. sygn. II GPS 4/12, ONSAiWSA 2013/4/58). Przyjętych w tym zakresie rozwiązań systemowych, zresztą nie kwestionuje skarżący kasacyjnie.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że orzeczenie Sądu pierwszej instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Uwzględniono przy tym, że pełnomocnik, który nie reprezentował organu w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a.