Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3174/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 9 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 584
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1131/15 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miasta i Gminy M. z dnia 26 marca 2015 r., nr VI/48/2015 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2016 r. , sygn. akt III SA/Po 1131/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Spółki z o.o. w W. na uchwałę Rady Miasta i Gminy M. z dnia 26 marca 2015 r. nr VI/48/2015 oddalił skargę.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że P. Spółka z o.o. w W. ( dalej jako; "Spółka " , "skarżąca" ) pismem z [...] sierpnia 2015 r., wezwała Radę Miasta i Gminy M. do usunięcia naruszenia prawa przez uchwałę Nr VI/48/2015 Rady Miasta i Gminy M. z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, na terenie Miasta i Gminy M..

Zgodnie z zaskarżonym § 3 ust. 1 uchwały;

"§ 3.1. Za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 ust. 2 ustala się następujące roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia:

1) W obszarze zabudowanym i poza obszarem zabudowanym - 180,00 zł,

2) Na drogowym obiekcie inżynierskim - 200,00 zł,

3) Przy umieszczaniu urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych stosuje się stawki w wysokości 20 % określonych w pkt. 1."

Powyższej uchwale zarzucono, że w § 3 ust. 1 narusza:

- art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. 2015, poz. 460 ze zm. dalej jako u.d.p.) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieuprawnione preferowanie w zakresie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, urządzeń infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej nad urządzenia infrastruktury gazowej,

- art. 7 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2013, poz. 594 ze zm.) poprzez jego zastosowanie skutkujące przyjęciem wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego z naruszeniem zasady równości,

- art. 32 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie skutkujące przyjęciem wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego z naruszeniem zasad równości,

- art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2015, poz. 584 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie skutkujące przyjęciem wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego z naruszeniem zasady równości.

Mając na uwadze powyższe Spółka wezwała Radę Miasta i Gminy M. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie dotychczasowej treści § 3 ust. 1 uchwały ze skutkiem od dnia wejścia w życie uchwały ([...] maja 2015 r.) oraz wprowadzenia nowej treści w brzmieniu przewidującym jednolitą stawkę opłat dla urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz dla pozostałych urządzeń infrastruktury technicznej.

Rada Miasta i Gminy M. uchwałą Nr XII/129/2015 z dnia 3 września 2015 r., odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu uchwały powołując się na art. art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy o drogach publicznych) na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok NSA z 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 548/11) stwierdzono, że dopuszczalne jest swobodne ustalanie opłat (delimitowanych przepisami ustawowymi) oraz posługiwanie się przy ich ustalaniu kryteriami ustawowymi. Jednym z takich kryteriów jest rodzaj umieszczonego urządzenia. Infrastruktura gazowa jest medium o zupełnie innym charakterze i profilu niż woda i ścieki. Wbrew wyrażanym poglądom gaz nie służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Inwestycje infrastruktury gazowej mają odmienne konotacje bowiem woda jest niezbędna do codziennego funkcjonowania, a ścieki są normalnym następstwem funkcji życiowych człowieka i działalności gospodarczej. Gaz, gdy chodzi o jego właściwości grzewcze, może być zastąpiony prze inne materiały (węgiel, drewno, prąd elektryczny).

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że z treści zaskarżonego § 3 ust. 1 pkt 1-3 uchwały nie można wywieść, że Rada Gminy różnicuje stawkę opłaty w zależności od podmiotu zajmującego pas drogowy. Zdaniem Sądu I instancji uwzględniając językową wykładnię § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rada wyraźnie różnicuje stawkę (pomniejsza ją) za umieszczenie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, co daje podstawy do różnicowania stawek opłat w zależności od rodzaju urządzenia (art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p.).

Natomiast w ujęciu językowym Rada Gminy nie wprowadziła zróżnicowania podmiotowego. Treść zaskarżonej uchwały wprost stanowi, że preferencyjnie potraktowane zostały urządzenia wodociągowe oraz kanalizacyjne. Zatem preferencyjna stawka powiązana została z rodzajem urządzenia.

W ocenie Sądu I instancji językowe brzmienie art. 40 ust. 9 pkt. 5 u.d.p. wskazuje, że organ w ramach działań, o których mowa w art. 94 Konstytucji RP, nie przekroczył granicy ustawowego upoważnienia do ustalania stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego do maksymalnej granicy 200zł/m² w zależności od rodzaju urządzenia umieszczonego w pasie drogowym. Z tego względu za bezzasadne Sąd I instancji uznał zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p.

Oceniając legalność skarżonej uchwały odnośnie zarzutu naruszenia zasady równości, czyli naruszenia art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2015, poz. 584 ze zm.) WSA stanął na stanowisku, że sformułowany w skardze zarzut naruszenia zasady równości w istocie rzeczy jest pytaniem o zgodność art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p. z Konstytucją.

Sąd I instancji nie znalazł podstaw do skorzystania z kompetencji określonej w art. 193 Konstytucji RP. Swoboda działalności gospodarczej stanowi tzw. publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania beneficjentów tego prawa. Wolność gospodarcza jest konstrukcją danego porządku prawnego i oznacza domniemanie swobody podejmowania i prowadzenia działalności przez przedsiębiorców, jeżeli (i dopóki) co innego nie wynika z przepisów ustawowych (Cezary Kosikowski w: Lex Omega, Komentarz do art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie treść upoważnienia ustawowego ustanowionego w art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p. nie uzasadnia stanowiska o naruszeniu przez ustawodawcę zakazu dyskryminowania w życiu gospodarczym z jakiegokolwiek powodu (art. 32 Konstytucji RP). Przepis ustawowy umożliwiający prawodawcy samorządowemu delimitację wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego do wysokości 200zł/m² jest niewątpliwie oparty na wzorcu działalności prawodawczej samorządu terytorialnego w zakresie określania wysokości stawek podatkowych w podatku od nieruchomości. Przy określaniu wysokości stawek podatku od nieruchomości prawodawca samorządowy także może różnicować ich wysokość dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania, uwzględniając w szczególności lokalizację, rodzaj prowadzonej działalności, rodzaj zabudowy, przeznaczenie i sposób wykorzystywania gruntu.

Dostrzegając, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ustalając stawki opłat za zajęcie 1m² pasa drogowego na zasadzie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. zastosował preferencje dla wybranych urządzeń celu publicznego Sąd I instancji podkreślił, że w ten sposób urządzenia celu publicznego inne niż wodociągowe i kanalizacyjne zostały w wyższym stopniu obciążone należnościami o charakterze publicznoprawnym. Jest to świadome i celowe działanie ustawodawcy, który otworzył prawodawcy samorządowemu kompetencję prawodawczą do opartego na prawie uprzywilejowania lub dyskryminowania także tylko niektórych rodzajów urządzeń celu publicznego.

Z tych względów Sąd I instancji uznał, że Rada Gminy M. podejmując uchwałę o treści wskazanej § 3 ust. 1 pkt 1-3 nie naruszyła art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż działała zgodnie z ustawowym upoważnieniem do delimitacji obciążeń publicznoprawnych. W tym zakresie uchwała Rady Gminy znajduje ustawowe umocowanie do ingerencji, za pomocą wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, w warunki prowadzenia działalności gospodarczej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. Spółka z o.o. w W. zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z ; dalej jako "ustawa") poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieuprawnione uznanie, że:

a) przyjęte w § 3 ust. 1 uchwały rozróżnienie urządzeń infrastruktury technicznej na urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne oraz inne (bez uszczegółowienia) urządzenia infrastruktury technicznej stanowi podstawę do przedmiotowego zróżnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego i dokonane zostało według ustawowego kryterium rodzaju urządzenia,

b) zróżnicowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz pozostałych urządzeń infrastruktury technicznej (bez uszczegółowienia) nie stanowi w rzeczywistości podmiotowego zróżnicowania stawek opłat za zajecie pasa drogowego ze względu na podmiot wykorzystujący umieszczone w pasie drogowym urządzenia,

c) zróżnicowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz pozostałych urządzeń infrastruktury technicznej (bez uszczegółowienia) i zastosowanie preferencyjnych stawek do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych świadczy o powiązaniu preferencyjnej stawki z rodzajem urządzenia,

d) Rada Miasta i Gminy M. wprowadzając zróżnicowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz pozostałych urządzeń infrastruktury technicznej (bez uszczegółowienia) nie przekroczyła granicy ustawowego upoważnienia do ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od rodzaju urządzenia umieszczonego w pasie drogowym,

e) brzmienie art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy wskazuje, że prawodawca samorządowy może na obszarze własnej jednostki samorządu terytorialnego nakładać większe obciążenia publicznoprawne na urządzenia celu publicznego wchodzące w zakres bardziej intratnej działalności gospodarczej,

2. art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594, z późn, zm.; dalej jako "u.s.g.") w zw. z art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że skoro ustawodawca nakazuje przy delimitacji stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego uwzględniać rodzaj urządzenia umieszczonego w pasie drogowym, to tym samym ustawodawca otworzył prawodawcy samorządowemu kompetencję prawodawczą do opartego na prawie uprzywilejowania lub dyskryminowania także tylko niektórych rodzajów urządzeń celu publicznego,

3. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, z .) w zw. z art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że prawodawca samorządowy może na obszarze własnej jednostki samorządu terytorialnego nakładać większe obciążenia publicznoprawne na urządzenia celu publicznego wchodzące w zakres bardziej intratnej działalności gospodarczej, a tym samym uprzywilejowywać lub dyskryminować także tylko niektóre rodzaje urządzeń celu publicznego i w konsekwencji ingerować, za pomocą wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, w warunki prowadzenia działalności gospodarczej,

4. art. 32 Konstytucji w zw. z art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że zastosowanego zróżnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz pozostałych urządzeń infrastruktury technicznej (bez uszczegółowienia) nie można klasyfikować jako dyskryminacji w rozumieniu art. 32 ust. 2 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a pod uwagę bierze z urzędu jedynie nieważność postępowania - z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wystąpienia których w niniejszej sprawie nie dopatrzono się. Naczelny Sąd Administracyjny orzekał zatem w granicach związania granicami skargi kasacyjnej.

Związanie skargą kasacyjną oznacza natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Przedmiotem oceny Sądu mogą być więc jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Badana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Rozpoznawana skarga kasacyjna P. Spółki z o.o. w W. została oparta na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania możliwości zróżnicowania stawki za zajęcie pasa drogowego ze względu na umieszczone tam urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne, dla których Rada Miasta i Gminy M. zastosowała stawki niższe, niż dla pozostałych urządzeń infrastruktury technicznej umieszczanych w pasie drogowym.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że uwzględniając językową wykładnię § 3 ust. 1 pkt uchwały zróżnicowanie stawki za umieszczenie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych czyli pomniejszenie tej stawki jest możliwe w zależności od rodzaju urządzenia stosownie do art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p. i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że preferencyjna stawka została powiązana z rodzajem urządzenia, co w ocenie Sądu nie naruszyło przepisów Konstytucji RP , a w szczególności art. 32 Konstytucji.

Przepis art. 40 ust. 9 u.d.p. określa kryteria, które należy uwzględnić przy ustalaniu stawek opłat:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym,

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wbrew zarzutom skargi powołany art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p. daje podstawy do różnicowania stawek opłat w zależności od rodzaju urządzenia. Skład orzekający podziela stanowisko zajęte w tej kwestii w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 548/11 i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1829/13 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl) gdzie Sąd ten stwierdził, że "Urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne i gazowe są różnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, a nie jednorodzajowymi i mogą zostać ustalone stawki opłat za zajęcie pasa drogowego opisywanymi urządzeniami, które będą się różniły w zależności od rodzaju urządzenia. Nie zostaną przy tym naruszone zasady dotyczące realizacji zadań publicznych przez gminę (art. 2 ust. 1 u.s.g.) i zaspokajania potrzeb zbiorowych wspólnoty (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). Jako rodzaj urządzenia, o którym mowa w art. 40 ust. 9 u.d.p. należy rozumieć nie tylko budulec i kształt sieci, ale i cel, jakiemu będzie to urządzenie służyło."

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w odmienna interpretacja przepisu art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p. została wyrażona w wyrokach z 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1829/13 oraz z 8 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 593/14 i II GSK 1017/14 lecz skład orzekający nie podziela zajętego w tych wyrokach stanowiska.

Idąc tym tokiem rozumowania Sąd II instancji doszedł do wniosku , że zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt 1 i 2 petitum skargi nie są usprawiedliwione.

Ustosunkowując się natomiast do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia zasady równości wobec prawa poprzez błędne przyjęcie za dopuszczalną przez ustawodawcę delimitację stawek za zajęcie pasa drogowego Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących (por. orzeczenie z 29 września 1997 r., sygn. K 15/97; wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 maja 2012 r., sygn. SK 17/09, OTK ZU nr 5/A/2012, poz. 5, z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. K 63/07, OTK-A Nr 6, poz. 60 z 2010 r., z dnia 21 września 1999 r., sygn. K 6/98, OTK ZU nr 6/1999, poz. 117, z dnia 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35). Zasada równości zakłada tym samym odmienne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów nieposiadających wspólnej cechy istotnej. W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska kasatora co do obowiązku równego traktowania podmiotów, których działalność związana z umieszczaniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej dotyczy właśnie różnych urządzeń. Konsekwencją powyższego jest też, że nie doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 u.s.d.g., gdyż nie można mówić dyskryminującym traktowaniu przedsiębiorców zajmujących pas drogowy w związku z umieszczeniem sieci gazowej w stosunku do przedsiębiorców umieszczających w pasie drogowym sieci wodociągowe czy kanalizacyjne. Zatem zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 u.s.d.g. okazał się niezasadny.

W konsekwencji należało uznać, że wyszczególnienie w ramach inwestycji celu publicznego określonych urządzeń i przyporządkowanie im stawki preferencyjnej nie stanowi o naruszeniu zasady równego traktowania podmiotów, do których te urządzenia należą.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny uznał, że podstawy, na których oparto skargę kasacyjną nie uzasadniają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Z tych wszystkich względów, skarga kasacyjna – z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.