Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1545/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 141 par. 4 art. 153 art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.3 art. 29 ust. 5
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 24 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka /spr./ sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1295/14 w sprawie ze skarg M. P. i L. G. oraz E. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2014 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 grudnia 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 1295/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. P. i L. G. oraz E. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2014r. znak ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, że na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014r. na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. zarządził połączenie sprawy VII SA/Wa 1295/14 ze sprawą VII SA/Wa 1342/14 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzję wydano po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 22 czerwca 2012r. (VII SA/Wa 519/12) decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 stycznia 2012r. znak ... uchylającej w całości i przekazującej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 listopada 2011r., nr ... odmawiającą stwierdzenia nieważności na wniosek M. P. i L. G. nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W. P. P. z dnia 7 marca 1986r., znak: ... zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji na terenie przy ul. P. ... w W. i zezwalającej na rozbudowę istniejącej "Pracowni C." poprzez dobudowę do istniejącego budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lutego 2014r., w sprawie II OSK 2275/12 oddalił skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od powyższego wyroku.

W wyrokach tych zostało przesądzone, że pismo L. G., która nie brała udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia, datowane 12 maja 1986r., mimo że nazwane odwołaniem, ale nie zawierające wniosku o przywrócenie terminu nie mogło zostać rozpoznane w tym trybie z uwagi na upływ terminu do wniesienia odwołania, który minął w dniu 6 maja 1986r. Decyzja z 17 marca 1986r. została bowiem doręczona wnioskodawcy 22 kwietnia 1986r. Postępowanie o stwierdzenie nieważności może więc toczyć się bez przeszkód.

Sąd wskazał, że wobec zarzutu skarżących M. P. i L. G., że organ wydał dwie różne decyzje z tą samą datą 17 marca 1986r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził analizę oryginału decyzji z dnia 17 marca 1986r. i odpisu doręczonego L. G. w dniu 12 maja 1986r., która, w ocenie Sądu, wymaga jedynie uzupełnienia poprzez ocenę przyczyn rozbieżności pomiędzy oryginałem a odpisem. Odpis dokumentu bowiem co do zasady powinien być identyczny z oryginałem. Skoro więc organ uznał za odpis dokument różniący się sformułowaniami "zezwalam na rozbudowę" i "zezwalam na budowę", co odnosi się do meritum decyzji, powinien uzasadnić dlaczego traktuje te dokumenty jako tożsame pod względem formalnym. W przypadku zaś uznania przez organ, że rozbieżności między oryginałem a odpisem wynikają, np. z nienależytej staranności sporządzenia odpisu pozostałe rozważania organu, należało uznać za znajdujące oparcie w przepisach prawa.

Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że skarżąca L. G. w oświadczeniu z dnia 26 listopada 1985r. wyraziła "zgodę" pod warunkiem w rozumieniu art. 89 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014r. poz. 121), dalej k.c. Oświadczenie to należy traktować, zgodnie z wolą stron, jako obopólną zgodę, a nawet porozumienie stron, podpisane przez L. G. i Z. M., umożliwiające realizację przez obie strony celów inwestycyjnych na działce przy ul. P. ... w W.

Skarżąca L. G. zaprzecza, aby jej intencją było wyrażenie zgody pod warunkiem, kwestionują jedynie zakres udzielonej zgody, wywodząc, że była to zgoda na budowę, ale nie zgoda na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego połączoną z ingerencją w mury konstrukcyjne.

Sąd odnosząc się do zarzutu skarżącej, że zakres zgody jest bezzasadnie rozszerzany przez organy uznał, że jest on nieuzasadniony. Sąd wskazał, że skarżące oczekują interpretacji złożonej przez organ zgody w postępowaniu nadzwyczajnym, co nie znajduje uzasadnienia pod względem formalnym i merytorycznym. W postępowaniu nadzwyczajnym organ jedynie sprawdzić powinien, czy w rozumieniu art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229), obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor do wniosku dołączył oświadczenie L. G., w której wyraziła ona zgodę na budowę obiektu na działce przy ul. P. ... w W. przez Z. M. W tej sytuacji należało uznać, że wymóg z art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974r. został spełniony. Z treści zgody nie wynikają bowiem żadne ograniczenia co do sposobu, czy zakresu omawianej inwestycji. W niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym organy nie posiadają prawa do interpretacji powyższej zgody. Stanowisko takie zajął w sprawie organ I instancji i w ocenie Sądu jest ono zasadne.

Odnosząc się do zarzutów skargi E. D. naruszenia przez organ odwoławczy prawa materialnego art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane w związku z art. 35 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie dokonał pełnej oceny i rozważenia całokształtu okoliczności sprawy przed stwierdzeniem, że doszło do rażącego naruszenia tych przepisów. Wprawdzie z uwagi na przeznaczenie nieruchomości (działki) przy ul. P. ... w W. w planie miejscowym, zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej m. W. z dnia 6 grudnia 1982r., nr ... pod komunikację decyzja z dnia 17 marca 1986r. zezwalająca na rozbudowę poprzez dobudowę do istniejącego budynku naruszała prawo, to jednak dla stwierdzenia jej nieważności konieczne jest wykazanie, że naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla przyjęcia tej kwalifikowanej postaci naruszenia nie wystarcza charakter przepisów i oczywistość naruszenia. Niezbędne jest również wykazanie, że skutki społeczno gospodarcze decyzji są nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Dla oceny tych skutków nie bez znaczenia jest zapis art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który pozwalał na wznoszenie obiektów także na terenach nie przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania pod budownictwo, jeżeli zostaną zachowane wymogi prawa budowlanego, a obiekty te nie kolidują ze względu na okres ich użytkowania z realizacją celów przyjętych w planach miejscowych. Wprawdzie przedmiotowa rozbudowa nie ma ograniczenia czasowego jej użytkowania w decyzji, to jednak inwestor starał się wykazać organowi architektoniczno – budowlanemu poprzez załączenie pisma z 28 marca 1985r. i opinii z dnia 28 marca 1985r., że rozbudowa ma charakter czasowy, a więc, że warunek z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został spełniony. Pismo Urzędu Dzielnicowego W. P. P. Wydziału Handlu, Drobnej Wytwórczości i Usług z dnia 11 października 1985r. opiniuje również pozytywnie planowaną inwestycją. W ocenie Sądu, okoliczności te świadczą o tym, że na dzień wydania decyzja zezwalająca na rozbudowę Pracowni C. znalazła akceptację, a więc jej skutki społeczno-gospodarcze były do zaakceptowania.

Sąd wywiódł także, że skutki społeczno-gospodarcze decyzji winny być rozpatrywane również na dzień orzekania o stwierdzeniu nieważności, w sytuacji gdy jedyną przesłanką przemawiającą za stwierdzeniem nieważności jest niezgodność w inwestycji z planem miejscowym. Ma to szczególne znaczenie, gdy ocena decyzji dokonywana jest po znacznym upływie czasu (29 lat). Z tego względu zasadne jest, aby organ ustalił aktualne przeznaczenie nieruchomości (działki) przy ul. P. ... w W., a w szczególności, czy jest to przeznaczenie pod zabudowę przewidzianą decyzją z dnia 17 marca 1986r. Jeśli bowiem "rozbudowa istniejącej Pracowni C. poprzez dobudowę do istniejącego budynku" nie koliduje z aktualnym przeznaczeniem tej nieruchomości, skutki społeczno-gospodarcze decyzji są do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności i przemawiają przeciwko stwierdzeniu nieważności decyzji z 17 marca 1986r.

Z powyższych względów z uwagi na konieczność wyjaśnienia tej przesłanki rażącego naruszenia prawa Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub o jego uchylenia i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, które przepisy postępowania zostały naruszone oraz braku wykazania istotnego wpływu naruszonych przepisów na wynik sprawy oraz wskazaniu jako podstawy prawnej orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., pomimo że stwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenie odnosi się do przesłanki zastosowania przepisu prawa materialnego, nie zaś procesowego,

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na braku wskazań co do dalszego postępowania w zakresie "oceny przyczyn rozbieżności pomiędzy oryginałem decyzji z dnia 17 marca 1986r. i odpisu doręczonego L. G. w dniu 12 maja 1986r.",

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wewnętrznie sprzecznym uzasadnieniu wyroku, co spowodowało, że skarżący nie jest w stanie zrozumieć orzeczenia Sądu pierwszej instancji, w zakresie w jakim zawiera ono rozważania odnoszące się do intencji treści oświadczenia z dnia 26 listopada 1986r.

Ponadto orzeczeniu Sądu I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) polegające na niewłaściwym zastosowaniu na skutek przyjęcia, że spełniony został warunek czasowości, o którym mowa w art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 35, poz. 185) oraz uznania, że dla oceny naruszenia prawa zasadne jest ustalenie aktualnego przeznaczenia nieruchomości przy ul. P. ... w W., a w szczególności czy jest to przeznaczenie pod zabudowę przewidzianą decyzją z dnia 17 marca 1986r., a w konsekwencji przyjęcie, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa z uwagi na brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, podczas gdy sporne zamierzenie inwestycyjne nie miało charakteru czasowego, zaś bez znaczenia w postępowaniu nieważnościowym pozostają fakty mające miejsce po wydaniu decyzji poddawanej ocenie,

2) art. 89 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014r., poz. 121 ze zm.) polegające na niewłaściwym zastosowaniu, poprzez przyjęcie, że oświadczenie L. G. z dnia 26 listopada 1985r. miało charakter bezwarunkowy, podczas gdy z treści ww. oświadczenia wynika wniosek odmienny, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego polegającego na przyjęciu, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, tj. art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. D. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. oraz L. G. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zbadał zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W sprawie niniejszej zostały zgłoszone zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy dotyczą naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., polega na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, które przepisy postępowania zostały naruszone oraz braku wykazania istotnego wpływu naruszonych przepisów na wynik sprawy oraz wskazaniu jako podstawy prawnej orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., pomimo że stwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszenie odnosi się do przesłanki zastosowania przepisu prawa materialnego, nie zaś procesowego.

Sąd I instancji, jako podstawę uchylenia decyzji GINB z dnia 29 kwietnia 2014r. wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który stanowi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zachodziła, w ocenie Sądu I instancji potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniająco-dowodowego, która mogła mieć wpływ na rozstrzygnięcie, czemu Sąd dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dlatego właściwie została powołana podstawa prawna uchylenia decyzji.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., i polega na braku wskazań co do dalszego postępowania w zakresie "oceny przyczyn rozbieżności pomiędzy oryginałem decyzji z dnia 17 marca 1986r. i odpisu doręczonego L. G. w dniu 12 maja 1986r."

Sąd I instancji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu nie mógł "wyjaśniać, w jako sposób przyczyny owej rozbieżności winny zostać ustalone, a następnie ocenione", jest to bowiem obowiązek organu orzekającego.

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., polegający "na wewnętrznie sprzecznym uzasadnieniu wyroku, co spowodowało, że skarżący nie jest w stanie zrozumieć orzeczenia Sądu pierwszej instancji, w zakresie w jakim zawiera ono rozważania odnoszące się do intencji treści oświadczenia z dnia 26 listopada 1986r.".

Z całokształtu uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji, prawidłowo uznał, że w postępowaniu nieważnościowym, badanie woli stron wyrażonej w postępowaniu zwykłym ponad 30 lat wstecz nie znajduje uzasadnienia prawnego. Mając na uwadze że jest to postępowanie nadzwyczajne, dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji i związane z tym postępowaniem dowodowe nie jest przeprowadzane Sąd zasadnie uznał, że nie można badać, czy organ w postępowaniu zwykłym rozszerzył zakres wyrażonej przez skarżącą zgody w oświadczeniu z dnia 26 listopada 1985r.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego art. 89 Kodeksu cywilnego, polegający na niewłaściwym zastosowaniu, poprzez przyjęcie, że oświadczenie L. G. z dnia 26 listopada 1985r. miało charakter bezwarunkowy, podczas gdy z treści ww. oświadczenia wynika wniosek odmienny, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego polegającego na przyjęciu, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, tj. art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego.

Przepis art. 89 k.c. odnosi się do pojęcia warunku, jako instytucji prawa cywilnego i stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych albo wynikających z właściwości czynności prawnej, powstanie lub ustanie skutków czynności prawnej można uzależnić od zdarzenia przyszłego i niepewnego (warunek). Zgodnie natomiast z art. 65 k.c., oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że oświadczenie z dnia 26 listopada 1985r. było obopólną zgodą współwłaścicieli na realizację przez nich celów inwestycyjnych na działce przy ul P. ... w W., a składająca to oświadczenie L. G. zaprzeczyła, aby jej intencją było wyrażenie zgody pod warunkiem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu nieważnościowym dokonał odmiennej od organu orzekającego w sprawie zwykłej interpretacji woli współwłaścicielki nieruchomości, na której miała być realizowana inwestycja przez drugiego współwłaściciela. Jednakże mając na uwadze charakter przedmiotowego postępowania zauważyć należy, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, nie może przeprowadzać na nowo postępowania administracyjnego, ani prowadzić postępowania dowodowego. W postępowaniu w sprawie nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (p. wyrok NSA z 22 stycznia 2015r. sygn. akt I OSK 1021/13, LEX 1655816). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem przedmiotem postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego W. P. P. z dnia 7 marca 1986r., znak: ... zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji na terenie przy ul. P. ... w W. i zezwalającą na rozbudowę istniejącej "Pracowni C." poprzez dobudowę do istniejącego budynku. Dokonując interpretacji złożonej w tym postępowaniu woli współwłaściciela nieruchomości, organ nadzoru orzekł merytorycznie.

W orzecznictwie funkcjonuje pogląd, że o rażącym naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok z 9 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1134/04, wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016r., sygn. akt II OSK 2731/14, LEX 2102225). Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2012r. o sygn. akt K 5/11 trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie są wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu) nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji.

Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 89 k.c. które doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego polegającego na przyjęciu, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, tj. art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego – jest nieusprawiedliwiony.

Powyższe uwagi należy również odnieść do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane polegające na niewłaściwym zastosowaniu na skutek przyjęcia, że dla oceny naruszenia prawa zasadne jest ustalenie aktualnego przeznaczenia nieruchomości przy ul. P. ... w W.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji skutki społeczno gospodarcze decyzji z dnia 17 marca 1986r. winny być rozpatrywane również na dzień orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji w sytuacji, gdy jedyną przesłanką przemawiającą za stwierdzeniem nieważności jest niezgodność inwestycji z planem miejscowym, szczególnie, gdy ocena decyzji jest dokonywana po znacznym upływie czasu (w sprawie niniejszej 29 lat). Należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015r. sygn. akt P 46/13 uznał, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej. W motywach tego wyroku Trybunał podkreślił, że zasada ochrony zaufania obywatela do państwa nakazuje unikania sytuacji, w których obywatel znajdowałby się w swoistej "pułapce prawnej". Za przykład takiej pułapki Trybunał Konstytucyjny uznał regulację pozostawiającą organowi nieograniczoną, także czasowo, kompetencję w zakresie wzruszania prawomocnych decyzji. Możliwość taka powinna mieć charakter wyjątkowy, obwarowany ściśle określonymi przesłankami (p. wyrok TK z dnia 28 lutego 2012r., sygn. akt K 5/11, OTK ZU nr 2/A.2012, poz. 16).

Odniesienie się zatem do skutków społeczno-gospodarczych jest jak najbardziej konieczne i uzasadnione. W związku z powyższym za nieusprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) polegające na niewłaściwym zastosowaniu na skutek przyjęcia, że spełniony został warunek czasowości, o którym mowa w art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym wskazać należy, że Sąd I instancji wskazał na zapis art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. dla oceny skutków społeczno-gospodarczych decyzji z punktu widzenia praworządności. Należy jednak zauważyć, że przepis art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 12 lipca 1984r. planowaniu przestrzennym (t.j.Dz.U.1989.17.99). w brzmieniu wskazanym przez Sąd I instancji ("na obszarach, o których mowa w ust. 1, mogą być budowlane obiekty tymczasowe, jeżeli ich budowa jest niezbędna do prawidłowego wykorzystania gruntów lub obiektów, które będą mogły być adaptowane do przyszłego zgodnego z planem miejscowym sposobu użytkowania") nie obowiązywał w dacie wydania decyzji z dnia 17 marca 1986r. Nieuprawnione zatem było odniesienie się do tego przepisu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

-----------------------

11