Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2664/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Tarno, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. na decyzję P. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Z. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.


UZASADNIENIE

Pismem, dnia [...] kwietnia 2006 roku A. zwróciła się do Z. (zwanego dalej Z.) z prośbą o umorzenie odsetek od zaległości na ubezpieczenie emerytalne za okres od lipca 2002r. do czerwca 2003r.

We wniosku wskazała, że pod wpływem informacji z prasy oraz z Z. o uldze w opłacaniu składek dla absolwentów opłacała składki bez ubezpieczenia emerytalnego. Po otrzymaniu zawiadomienia z Z. o błędach w dokumentacjach rozliczeniowych skarżąca w celu zrobienia korekty ZUA udała się do oddziału Z. w O., gdzie poinformowana została, że po wypełnieniu formularza ZUA należy go przesłać pocztą do organu. Skarżąca w korektach uwzględniła składkę na ubezpieczenie emerytalne i wpłaciła należną kwotę bez odsetek.

Decyzją z dnia [...] maja 2006r. Z. odmówił umorzenia odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 4 maja 2006r. od składek na ubezpieczenie społeczne za okres 03/2003 – 06/2003 w kwocie 377 zł.

W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 137, poz. 887 z późn. zm. zwanej dalej u.s.u.s.) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub części, przy czym w myśl art. 24 ust.2 u.s.u.s. przez należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia, a także dodatkową opłatę.

Wobec powyższego organ stwierdził, że przepisy ustawy nie zawierają normy prawnej pozwalającej na umorzenie jedynie odsetek za zwłokę bez umorzenia należności głównej. Organ wskazał, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości umorzenia odsetek za zwłokę w oderwaniu od należności głównej, w konsekwencji brak jest podstaw prawnych do umorzenia odsetek za zwłokę.

A. pismem z dnia 5 czerwca 2006r. wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2006r., w którym wskazała, że nie poczuwa się do winy za zgłoszenie jej jako absolwenta do ubezpieczenia społecznego, ponadto nie zgadza się z uzasadnieniem ZUS, że nie ma możliwości umorzenia odsetek za zwłokę w oderwaniu od należności głównej. Skarżąca powołała się na wyrok Sądu apelacyjnego w Katowicach z dnia 14 października 2004r., w którym Sąd stwierdza, że art. 28 ust.4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie uzależnia wniosku o umorzenie odsetek, opłaty dodatkowej, opłaty prolongacyjnej, kosztów egzekucyjnych od wcześniejszego lub jednoznacznego złożenia i rozpoznania wniosku o umorzenie składek. Wnioskodawca ma pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 18 maja 2006r. w sprawie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę.

W uzasadnieniu podniesiono argumenty przytoczone w uzasadnieniu decyzji z dnia 18 maja 2006r. Ponadto organ odnosząc się do wskazanego przez skarżącą wyroku Sądu Apelacyjnego w Katowicach wskazał, że wyrok ten dotyczył jednostkowej sprawy i nie stanowi obowiązującej wykładni prawa.

A. wniosła w dniu 4 sierpnia 2006r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. W uzasadnieniu podtrzymała argumenty przytoczone w poprzednich pismach.

W odpowiedzi na skargę z 17 sierpnia 2006 r. roku organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w wydanych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, dopatrzył się naruszeń prawa materialnego jak i procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały usunięciem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a.

Zdaniem składu orzekającego błędne jest stanowisko organu pierwszej instancji, iż niemożliwe jest umorzenie samych odsetek bez jednoczesnego umorzenia należności głównej. Przeczy temu treść art. 24 ust. 2 u.s.u.s., który zawiera definicję "należności z tytułu składek", o których mowa w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Z przepisu art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wynika, iż "należności z tytułu składek" to zarówno składki, jak i odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkowa opłata. Natomiast przepis art. 28 ust. 1 u.s.u.s. stanowi ogólnie, iż ZUS może umarzać należności z tytułu składek w całości lub w części.

W związku z tym, gdy strona zwraca się do organu administracyjnego o umorzenie samych odsetek od zaległości z tytułu składek, niewystarczające jest wskazanie treści art. 28 ust. 4 u.s.u.s. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, ustanawiał bowiem zasadę, iż obligatoryjne jest umorzenie odsetek za zwłokę, jak też kosztów upomnienia oraz dodatkowej opłaty, gdy umarzane są składki. Nie oznacza to jednak, iż ZUS nie ma podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia w zakresie umorzenie odsetek za zwłokę z tytułu nieuiszczonych w terminie składek, a tak wynika z uzasadnienia decyzji ZUS z dnia [...] maja 2006r. i Prezesa ZUS z dnia [...] czerwca 2006 r. Podstawę do umorzenia ww. należności z tytułu odsetek stwarza art. 28 ust. 1 u.s.u.s. w związku z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. Ważne jest więc, aby organ, który wydaje rozstrzygnięcie o umorzeniu lub o odmowie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rozważył przesłanki wynikające z ustawy w odniesieniu do konkretnej strony postępowania.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ uznając błędnie, iż nie jest możliwe umorzenie odsetek bez umorzenia należności głównej, nie odniósł się w ogóle do uzasadnienia wniosków strony, nie zbadał przesłanek do umorzenia odsetek i nie odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 a i b u.s.u.s. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Szczegółowe zasady umarzania w całości lub części należności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zwanego dalej rozporządzeniem. W § 3 pkt 1 wskazano, iż ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności: w przypadku gdy pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenia należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, a także w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenia należności.

Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz.1071), zwaną dalej k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też, czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu.

W uzasadnieniu decyzji drugiej instancji wskazano jedynie, że nie znaleziono podstaw do umorzenia odsetek w oparciu o art 28 ust.4 u.s.u.s.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać, a także rozpatrzyć cały materiał dowodowy odnoszący się do sytuacji osobistej i majątkowej Skarżącej. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a.

Sąd zważył również, iż zarówno Organ pierwszej, jak i drugiej instancji, przed wydaniem decyzji, nie umożliwiły skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązał się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. (załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowana szkodę). Żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, Organ również nie wskazywał żadnej z nich.

Wprawdzie przepisy k.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. 2005 r. Nr , poz. ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, organy w niniejszej sprawie jednak tego nie uczyniły.

Strona ma prawo uczestniczyć czynnie w postępowaniu, między innymi współdziałać w gromadzeniu dokumentów i dopiero po wezwaniu strony do ustosunkowania się do zebranego materiału, organ powinien wydawać decyzję. Pozwala to na wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem całokształtu materiału i po umożliwieniu stronie zapoznania się z aktami sprawy. Tak ukształtowane postępowanie ma na celu uniknięcie niepotrzebnego postępowania odwoławczego w przypadku, gdyby strona dysponowała jeszcze dodatkowymi dowodami i umożliwia ustosunkowanie się do tych dowodów już w decyzji pierwszej instancji. Wydawanie decyzji bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału, niepotrzebnie wydłuża postępowanie administracyjne, które zgodnie z art. 12§1 k.p.a. powinno być prowadzone wnikliwie i szybko.

W związku z powyższym wskazać należy, że organ drugiej instancji przed podjęciem rozstrzygnięcia powinien zgromadzić materiał dowodowy, a podejmując rozstrzygnięcie powinien odnieść się do wniosku skarżącej, podać w uzasadnieniu decyzji, co wzięto pod uwagę przy jej wydawaniu, przeanalizować zarówno dochody osiągane przez rodzinę skarżącej, jak i niezbędne wydatki. Z uwagi na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi odwoławczemu wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej.

Uchylając decyzję, Sąd nie przesądził o tym, czy wniosek o umorzenie wskazanych należności jest zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym ponownie przeprowadzonym przez Prezesa ZUS. Zaskarżona decyzja jest oparta na uznaniu administracyjnym, badaniu nie podlegał więc aspekt słusznościowy, ale sposób w jaki organy doszły do odmownego załatwienia wniosku Skarżącej oraz przedstawiona w uzasadnieniu decyzji argumentacja. Sąd nie ma uprawnień do merytorycznej kontroli takich decyzji.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w skardze, tj. wydania decyzji przez organ niewłaściwy w postaci Prezesa ZUS, należy podzielić argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę, bez potrzeby jej powtarzania. Zmiana art 83 ust. 4 u.s.u.s. z dniem 24 sierpnia 2005 r. spowodowała konieczność zmiany właściwości organu do rozpoznania sprawy.

W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów dotyczących postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.).