Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 504/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31b ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] r. , Nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia ewakuacji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – powoływanej w dalszych rozważaniach jako "u.s.g." – Wojewoda D. wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zarządzenia Burmistrza B. opisanego w sentencji niniejszego wyroku, zarzucając, iż zostało ono wydane z istotnym naruszeniem art. 31b u.s.g.

W pierwszej części skargi (s. 1-2) przedstawiono zakres czynności weryfikacyjnych podjętych przez organ nadzoru, w efekcie których dokonano następujących ustaleń faktycznych. W dniu [...] kwietnia 2008 r., około godziny 14.20 Wydział Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta i Gminy ("UMiG") został poinformowany przez Pełnomocnika Starosty do spraw Zarządzania Kryzysowego o możliwości wystąpienia – w rejonie ulic [...] i [...] w B. – zagrożenia dla ludności, spowodowanego pochyleniem się komina na terenie byłych zakładów "A". Po weryfikacji tej informacji, podinspektor do spraw obronnych UMiG stwierdził, że takie zagrożenie występuje. Po zwołaniu Sztabu Kryzysowego i ocenie sytuacji Burmistrz B. wydał zaskarżone zarządzenie (określone – zdaniem Wojewody – błędnie jako decyzja Nr [...]), w przedmiocie przeprowadzenia ewakuacji ludności. Podstawę zarządzenia ewakuacji stanowiły zapisy w protokole ustaleń, dotyczącym wspomnianej sytuacji kryzysowej. Po wyburzeniu komina ewakuacja została odwołana przez ten sam organ, aktem określonym jako decyzja [...].

Na podstawie analizy dokumentacji i złożonych w sprawie wyjaśnień organ nadzoru wyraził w skardze zapatrywanie (s. 3), że nie istniały obiektywne przesłanki do wydania zarządzenia w sprawie przeprowadzenia ewakuacji ludności. Uzasadniając takie stanowisko Wojewoda przytoczył brzmienie art. 31b ust. 1 u.s.g., konstatując, iż zgodnie z konstrukcją tego przepisu, określone w nim uprawnienie stanowi instrument, który może być użyty tylko w sytuacji, gdy mimo wcześniej podejmowanych czynności występuje realnie wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia zagrożenia dla życia ludzi lub mienia na określonym obszarze. Mówiąc inaczej, wcześniej podjęte działania nie zmniejszyły stanu zagrożenia, o którym mowa.

Wojewoda uznał, że zarządzenie ewakuacji zostało podjęte pochopnie, bez istnienia racjonalnych przesłanek stanowiących podstawę do jej przeprowadzenia. W krytycznym dniu firma świadcząca usługi wysokościowe przeprowadzała rozbiórkę komina, na działce Nr [...]. Rozbiórka była prowadzona w oparciu o decyzję Starosty Z. z dnia [...] listopada 2007 r. (Nr [...]). Z protokołu ustaleń sytuacji kryzysowej wynika jedynie, że podstawę zarządzenia ewakuacji stanowiło niebezpieczeństwo zawalenia się komina z powodu zastosowania innej metody niż określona w projekcie budowlanym i tym samym zaistnienie zagrożenia zdrowia i mienia. W protokole tym nie wskazano natomiast żadnych konkretnych i realnych okoliczności uzasadniających podjęcie takich, a nie innych działań. Rozwijając ten wątek organ nadzoru wywodził, że brak w protokole uprawdopodobnienia, że określone zdarzenie może w sposób bezpośredni oddziaływać na otoczenie (bezpośrednie zagrożenie życia i mienia). Nie chodziłoby przy tym o bezsprzeczne wykazanie takiego oddziaływania, ale o wykazanie realnej możliwości jego wystąpienia. Istotne znaczenie ma – zdaniem Wojewody – obiektywna ocena sytuacji takiego zagrożenia dla życia i mienia.

Organ nadzoru stwierdził, iż zdaje sobie sprawę z tego, że w sytuacji powzięcia wiadomości o zaistnieniu zagrożenia dla życia i zdrowia powzięcie pewnych działań wymaga szybkiej reakcji. Nie zwalnia to jednak organu podejmującego takie czynności od trzeźwej analizy sytuacji zagrożenia. Chodzi o udokumentowanie podjętych działań w taki sposób, aby możliwa była ich przyszła ocena. Tymczasem skąpa dokumentacja świadczy o braku podstaw do skorzystania w tym przypadku z art. 31b ust. 1 u.s.g.

Wedle Wojewody, organ wydający zarządzenie o ewakuacji nie wziął pod uwagę faktu, że rozbiórka komina odbywała się w oparciu o wspomniane już pozwolenie na budowę. Należy zatem domniemywać, że przeprowadzona rozbiórka dokonywana była zgodnie z prawem. Idąc dalej należy stwierdzić – wywodzono następnie w skardze – że teren w obrębie, którego dokonywano rozbiórki, został odpowiednio zabezpieczony, skoro decyzja zezwalająca na rozbiórkę zawiera w swej treści – między innymi – obowiązek zachowania szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, uzgodnieniami, opiniami, uzgodnieniami branżowymi, obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi realizacji przedmiotowej inwestycji i warunkami BHP. Organ nadzoru domniemywa na tej podstawie, że nastąpiło przewidziane przez przepisy prawa zabezpieczenie terenu w znacznym stopniu minimalizujące skutki zagrożenia, które mogły wystąpić. Nie można bowiem stuprocentowo przewidzieć wszystkich okoliczności, które mogą wystąpić w trakcie rozbiórki danego obiektu budowlanego. Zatwierdzając projekt budowlany i wydając decyzję w tym zakresie właściwy organ obowiązany jest brać pod uwagę tego typu czynniki. Ustalając wymogi bezpieczeństwa i zabezpieczenia terenu przy danym obiekcie musi uwzględnić wszystkie możliwe zagrożenia z nim związane.

Te ogólne uwagi odniesiono następnie w skardze do rozbiórki dwóch kominów przemysłowych, których dotyczy niniejsza sprawa. Zdaniem autora skargi, nie można było bowiem wykluczyć, że zaistnieją okoliczności wymuszające zmianę przewidzianej uprzednio metody rozbiórki, co miało miejsce w analizowanym przypadku. Gdyby tego typu zagrożenie mogło oddziaływać w realny sposób na sąsiednie nieruchomości Starosta Z. byłby obowiązany nałożyć w decyzji na inwestora obowiązki w zakresie odpowiedniego zabezpieczenia tych terenów bądź też odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego w przedłożonym kształcie. W przypadku rozbiórki obiektu budowlanego należy bowiem mieć na uwadze fakt, że pewien stopień ryzyka jego zawalenia będzie istniał zawsze. W ocenie Wojewody, w świetle tych spostrzeżeń nie jest racjonalne dokonywanie stopniowalności skali zagrożenia, w zależności od metody rozbiórki. Zwłaszcza w sytuacji, gdy dany obiekt obiektywnie grozi zawaleniem. Ocenie ryzyka służy projekt budowlany rozbiórki, który winien zawierać odpowiednie postanowienia w zakresie zabezpieczenia tego ryzyka. Nie można zatem mówić o braku odpowiedniego zabezpieczenia terenu tylko z powodu zmiany metody rozbiórki wymuszonej zaistniałą sytuacją.

Organ nadzoru podkreślił w związku z tym, że z ustaleń sztabu kryzysowego wcale nie wynika, iż zagrożenie zostało spowodowane zmianą metody rozbiórki. Mówi się w nim tylko o powstaniu zagrożenia w wyniku podcięcia podstawy komina od strony południowo-zachodniej. Co jednak istotniejsze – zdaniem autora skargi – z materiałów sprawy nie wynika również, że ryzyko zawalenia komina inną niż zakładana metoda, jak również spowodowany nim obszar zagrożenia były większe niż przed rozpoczęciem prac. Z protokołu ustaleń wynika, że metoda rozbiórki komina przez położenie przy zastosowanych środkach zabezpieczających jest bezpieczna dla ludności. W ocenie organu nadzoru oznacza to, że organ zarządzający nie posiadał odpowiedniej wiedzy do oceny zaistniałej sytuacji i pochopnie podjął decyzję o ewakuacji ludności. Zwłaszcza w sytuacji, że ostatecznie komin został wyburzony metodą przez położenie go, w sposób nie stwarzający żadnego zagrożenia dla życia i mienia.

Wojewoda zwrócił następnie uwagę, iż z przedłożonej dokumentacji nie można wywnioskować, czy były rozważane inne opcje niż ewakuacja ludności. W ogóle nie wyjaśniono, dlaczego przeprowadzenie ewakuacji ludności było jedynym słusznym rozwiązaniem.

Dalsze wątpliwości organu nadzoru budzi fakt, że zarządzając ewakuację nie dysponowano projektem budowlanym tyczącym rozbiórki kominów, stanowiącym jedno z głównych wyznaczników sprawdzenia prawidłowości stosowania odpowiednich zabezpieczeń terenu i oceny realnego zagrożenia dla życia i mienia. Fakt ten świadczy – zdaniem autora skargi – o braku merytorycznych i racjonalnych podstaw do podjęcia decyzji o przeprowadzeniu ewakuacji. Podkreślono w związku z tym, że organy administracji, aby budzić zaufanie obywateli do władzy publicznej, powinny działać w sposób jasny i przejrzysty. Wszelkie przejawy wykonywania posiadanej władzy winny być dokumentowane w taki sposób, aby możliwa była ich ocena pod względem zgodności z przepisami prawa. W omawianym przypadku należy dokonać oceny negatywnej, w kontekście nie wykazania istnienia przesłanek uzasadniających przeprowadzenie ewakuacji ludności na podstawie art. 31 b ust. 1 u.s.g.

Zdaniem Wojewody, poczynione w protokole ustaleń uwagi odnoszące się do zmiany metody rozbiórki komina, braku zgłoszenia robót do Nadzoru Budowlanego, braku zabezpieczenia terenu, w obrębie którego prowadzone są prace, braku zawiadomienia Urzędu Miasta i Gminy w B. o prowadzonych pracach są natomiast całkowicie obojętne dla oceny wystąpienia realnego zagrożenia dla mieszkańców terenów sąsiadujących z terenem [...]. Świadczą one raczej o próbie diagnozy sposobu przeprowadzenia procesu rozbiórki, a nie o analizie i ocenie stanu zagrożenia dla życia i mienia mieszkańców terenów przyległych.

Podkreślono też w skardze, że organ nadzoru zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z zapytaniem czy posiadał on informację o zmianie sposobu wykonania rozbiórki kominów przemysłowych na działce Nr [...] w B., określonego w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Z. z dnia [...] listopada 2007 r., która została przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2008 r. i czy prowadził on w tym zakresie stosowne postępowanie. Organ nadzoru poprosił również o przesłanie stosownej dokumentacji.

W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2008 r. prowadzone było postępowanie w poruszonej sprawie. W jego wyniku stwierdzono, że inwestor rozpoczął prace rozbiórkowe bez zgłoszenia w PINB w Z. Ponadto stwierdzono, że prace były prowadzone niezgodnie z decyzją pozwolenia na budowę, i że brak było osoby pełniącej funkcję kierownika. W związku z tym zarządzono przerwanie robót budowlanych (ustnie, bez wydania formalnego postanowienia, o którym mowa w art. 50 prawa budowlanego, na które służy zażalenie a następnie skarga do sadu administracyjnego). Wojewoda domniemywa na tej podstawie, że rozbiórka komina odbywała się zgodnie z literą prawa.

Organ nadzoru uznał również za godne podkreślenia, że protokół oględzin robót budowlanych lub obiektu budowlanego w ogóle nie zawiera jakiegokolwiek rzeczowego opisu. Tymczasem celem oględzin powinno być uzyskanie istotnych informacji na temat cech charakterystycznych komina i jego aktualnego stanu, stanu bezpieczeństwa, zaawansowania prac, ich wpływu na powstałe zagrożenie i wszystkich tych okoliczności, które związane są z prowadzoną rozbiórką. Tymczasem protokół sprowadza się do bardzo ogólnego stwierdzenia, że prace wykonywane były niezgodnie z projektem, i że brak było osoby pełniącej funkcję kierownika.

W ostatnim fragmencie uzasadnienia skargi, zwrócono uwagę na to, że spra-wą zajmował się także Sąd Rejonowy w Z., który w wyroku z dnia [...] kwietnia 2010 r. ([...]) uniewinnił osoby dokonujące rozbiórki komina od zarzutu sprowadzenia bezpośredniego niebezpieczeństwa jego zawalenia się, poprzez prowadzenie prac rozbiórkowych tego obiektu niezgodnie z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym oraz zasadami wiedzy technicznej, stosując technologię polegającą na podcięciu komina. Ustalenia poczynione we wskazanej sprawie potwierdzają wątpliwości organu nadzoru co do istnienia przesłanek skorzystania z art. 31b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła – alternatywnie – o odrzucenie bądź oddalenie skargi, oferując kilka dowodów.

Pierwszy z wniosków argumentowano tym, że – stosownie do art. 91 u.s.g. – w zakresie kompetencji organu nadzoru mieści się jedynie weryfikacja uchwał bądź zarządzeń organów gminy. Wojewodzie nie przysługuje natomiast uprawnienie do kwestionowania decyzji administracyjnych, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem autora odpowiedzi, nie zachowano także terminów do złożenia skargi.

Oceniając merytoryczne zarzuty sformułowane w skardze, uznano za duże nadużycie twierdzenie organu nadzoru, jakoby przeprowadzenie ewakuacji z zagrożonego obszaru stanowiło istotne naruszenie art. 31b ust. 1 u.s.g. W realiach tej konkretnej sprawy, ewakuacja ludności była bowiem jedynym właściwym i możliwym przeciwdziałaniem, w sytuacji zagrożenia niekontrolowanego zawalenia się komina, na którym prowadzono – w sposób niezgodny z przepisami prawa – prace rozbiórkowe. Podkreślono w tym kontekście, że w skardze nie wskazano alternatywnych rozwiązań.

Podkreślono dalej w odpowiedzi na skargę sprowadzenia przez nierzetelnego wykonawcę robót rozbiórkowych zagrożenia dla życia ludzi. Nie mogło być w związku z tym mowy o żadnych "wcześniej podjętych działaniach, które zmniejszyłyby stan zagrożenia", na które wskazuje autor skargi. Zdaniem strony przeciw-nej, trudno mówić o pochopnym postępowaniu w przypadku przeprowadzania ewakuacji z zagrożonego terenu, skoro była to jedyna skuteczna możliwość zabezpieczenia mieszkańców przed realnym zagrożeniem dla ich życia. Ewakuacja została przedsięwzięta w oparciu o opinie i ocenę sytuacji zaangażowanych w całe zdarzenie, różnych służb (Państwowa Straż Pożarna, Straż Miejska, Policja, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego), a sugestie podmiotów uczestniczących w akcji były jednoznaczne – "ewakuować''.

Mocno zaakcentowano także w odpowiedzi na skargę, że w krytycznym dniu rozbiórka komina o wysokości powyżej 40 m prowadzona była metodą inną niż określona w decyzji Starosty Z. i z kilku dodatkowymi uchybieniami: bez zgłoszenia robót do nadzoru budowlanego; bez ustanowienia kierownika budowy; bez odpowiedniego zabezpieczenia terenu, w tym ludzi i mienia; o prowadzonych pracach nie został również powiadomiony UMiG w B. Wszystkie te okoliczności, zostały opisane w protokóle ustaleń. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę, niezastosowanie się wykonawcy robót do postanowień Starosty Z. zawartych w decyzji Nr [...] i samowola budowlana polegająca na zmianie metody rozbiórki komina – z określonej w projekcie budowlanym – jako metoda alpinistyczna polegająca na rozbiórce od góry, na wyburzenie komina poprzez podcięcie jego podstawy i przewrócenie go stanowią konkretne i realne okoliczności (a nie tylko ogólnikowe stwierdzenia), jak przyjmuje strona skarżąca. W świetle tych okoliczności, wbrew odmiennym poglądom Wojewody, nie może też być mowy o tym, że rozbiórka odbywała się w oparciu o pozwolenie na budowę wydane decyzją Starosty Z. (Nr [...]), ani o tym, że nastąpiło przewidziane przez przepisy prawa odpowiednie zabezpieczenie terenu.

W odpowiedzi na skargę wytknięto też organowi nadzoru brak elementarnej wiedzy na temat kompetencji poszczególnych szczebli samorządu. Chodzi mianowicie o zażądanie przez Wojewodę do Burmistrza projektu budowlanego dotyczącego rozbiórki dwóch kominów przemysłowych na działce Nr [...], stanowiącego załącznik do wydanej decyzji zezwalającej na rozbiórkę. Tymczasem wniosek strony w tej sprawie został – zgodnie art. 65 § 1 k.p.a. – przesłany przez Burmistrza do organu właściwego (czyli do Starosty Z.). W takich przypadkach Gmina dysponuje jedynie oryginałem decyzji Starosty, bez załącznika, którym był w tym przypadku projekt budowlany. Swój błąd wynikający z niewiedzy skarżący próbuje przekuć na fakt potwierdzający, że Burmistrz nie dysponował jednym z najważniejszych dokumentów w sprawie, jakim jest projekt budowlany, w chwili podejmowania decyzji o przeprowadzeniu ewakuacji ludności z zagrożonego terenu.

Autora odpowiedzi na skargę zastanawia także fakt, że skarżący, przesyłając swoją skargę, załącza do niej jako dowody praktycznie wszystkie istniejące dokumenty w tej sprawie, poza najważniejszym. Chodzi o projekt budowlany, który Wojewoda na pewno pozyskał od Starostwa Powiatowego w Z., w którym opisane są w bardzo oczywisty sposób: metoda rozbiórki i zasady bezpieczeństwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na tzw. inne "akty organów jednostek samorządu terytorialnego, ..., podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej" (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), do której to kategorii zaliczyć wypada niewątpliwie także zarządzenia wydawane przez organy wykonawcze gmin, w przypadkach normatywnie wskazanych.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej i powtórzone – w odniesieniu do aktów, do których zaliczono zarządzenie Burmistrza kwestionowane w niniejszej sprawie – w art. 147 p.p.s.a., umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności takiego zarządzenia, jeśli zostało wydane z naruszeniem prawa lub też – w pewnych sytuacjach – stwierdzenie takiej niezgodności z prawem. Z drugiej jednak strony, jeśli skontrolowany akt odpowiada przepisom, skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 tej samej ustawy.

Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów.

Rozważania wypada rozpocząć od stwierdzenia, że dalej idący wniosek (o odrzucenie skargi) sformułowany w odpowiedzi strony przeciwnej był całkowicie i oczywiście bezzasadny. Przepis art. 31b ust. 1 u.s.g., którego legalność zastosowania jest przedmiotem niniejszego sporu sądowoadministracyjnego, jednoznacznie przewiduje formę "zarządzenia" jako właściwą dla ewakuacji. Burmistrz B., zarządzając ewakuację w tym konkretnym przypadku określił zatem podjętą w tym celu czynność – bez wątpienia wadliwie! – jako decyzję. Zgodnie jednak z przyjętym już od dawna i jednomyślnie w judykaturze i literaturze przedmiotu stanowiskiem, to nie nazwa, lecz treść dokonanej czynności określa w istocie jej rodzaj. Skład orzekający Sądu w pełni zgadza się w związku z tym z określeniem przedmiotu zaskarżenia przez stronę skarżącą. Kontroli Sądu poddane zostało bowiem w istocie zarządzenie Burmistrza B. (a nie decyzja w ścisłym znaczeniu tego określenia) wydana przed ten organ w dniu [...] kwietnia 2008 r. (Nr [...]) w przedmiocie przeprowadzenia ewakuacji.

Tak określony przedmiot zaskarżenia w sprawie dezawuuje pozostałe argumenty strony przeciwnej, przywołane dla wsparcia żądania o odrzucenie skargi. Skoro bowiem w sprawie chodzi o ocenę legalności zarządzenia, bezsporna jest kompetencja Wojewody do zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. Przepisy te, stanowiące samodzielną, normatywną podstawę do wniesienia skargi na zarządzenie organu stanowiącego gminy przez wojewodę, w ogóle nie limitują tego uprawnienia jakimkolwiek terminem. Można się spierać o sensowność takiego rozwiązania, ale de lege lata całkowicie nieuzasadniony jest zarzut rzekomego przekroczenia przez organ nadzoru terminu do wniesienia skargi na zarządzenie będące przedmiotem kontroli w rozpoznawanym przypadku.

Merytoryczną ocenę sprawy trzeba natomiast rozpocząć od przytoczenia art. 31b ust. 1 u.s.g. Wedle tego przepisu: "Jeżeli w inny sposób nie można usunąć bezpośredniego niebezpieczeństwa dla życia ludzi lub dla mienia, wójt może zarządzić ewakuację z obszarów bezpośredniego zagrożenia". Skonstruowany w ten sposób przepis przewiduje dwie przesłanki, które – jeśli spełnione zostaną łącznie (koniunkcja) uzasadniają dopiero zarządzenie ewakuacji: 1) musi mianowicie zaistnieć "bezpośrednie niebezpieczeństwo dla życia ludzi lub dla mienia"; 2) zaistniałego niebezpieczeństwa nie można usunąć w inny sposób (niż przez zarządzenie ewakuacji). Legislator ogranicza ponadto terytorialnie zakres ewakuacji do "obszarów bezpośrednio zagrożonych".

Niezwłocznego, a przy tym silnego zaakcentowania wymaga i to, że cytowana norma zakłada konieczność działania organu rozważającego ewentualność zarządzenia ewakuacji w warunkach swoistego "uznania", przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności danego przypadku. W rozpoznawanej sprawie takim niebagatelnym, wręcz podstawowym czynnikiem, który należało brać pod uwagę przy ocenie prawidłowości (nieprawidłowości) zarządzenia ewakuacji, był zwłaszcza czas.

Kierując się tak odczytywanymi ideami, które przyświecały prawodawcy przy tworzeniu możliwości przeprowadzenia ewakuacji, skład Sądu rozpoznający tą konkretną sprawę, nie ma żadnych wątpliwości, że spełnione zostały wszystkie wymagania ustawowe, uzasadniające zarządzenie ewakuacji.

Bezsporne między stronami jest, że praprzyczynę zastosowania art. 31b ust. 1 u.s.g. stanowiło uzyskanie – w krytycznym dniu, o godzinie 14.20 – telefonicznej informacji od Pełnomocnika Starosty do spraw Zarządzania Kryzysowego o możliwości wystąpienia – w rejonie ulic [...] i [...] w B. – zagrożenia dla ludności, spowodowanego pochyleniem się komina na terenie byłych zakładów "A". Weryfikacja tej informacji przez pracowników UMiG potwierdziła następujące okoliczności. Na działce Nr [...] prowadzone były prace rozbiórkowe komina o wysokości przekraczającej 40 m, formalnie – na podstawie decyzji Starosty Z. z dnia [...] listopada 2007 r. (Nr [...]). Okazało się jednak, że w czasie robót wykorzystano – samowolnie, bez poinformowania o tym organów nadzoru budowlanego – inną metodę (tzw. "podcięcie komina") niż określona we wspomnianej decyzji, co spowodowało przechylenie się rozbieranego obiektu i zaowocowało ustną dyspozycją wstrzymania prowadzonych prac rozbiórkowych, wydaną przez pracowników PINB. Nie bez znaczenia jest i to, że prace prowadzone były bez ustanowienia kierownika budowy i bez odpowiedniego zabezpieczenia terenu, w tym ludzi i mienia. Wszystkie wymienione okoliczności nie powinny być obecnie kwestionowane, ponieważ zostały one opisane w protokole ustaleń z dnia [...] kwietnia 2008 r., a protokół ten został bez zastrzeżeń podpisany także przez przedstawiciela firmy prowadzącej roboty rozbiórkowe (który dodatkowo oświadczył, że bierze na siebie odpowiedzialność za życie swoje i osób pracujących przy rozbiórce – pkt 6 lit. "d" protokołu), przez osobę określoną jako kierownika rozbiórki (który z kolei zaświadczył do protokołu, iż zaproponowana przez wykonawcę metoda obalenia komina przez jego "podcięcie" jest prawidłowa i bezpieczna dla ludności przy zaproponowanych środkach zabezpieczających – pkt 6 lit. "e"), a także przez inwestora (który oświadczył – pkt 6 lit. "c" protokołu – że bierze na siebie pełną odpowiedzialność za czynności prowadzone przez firmę wykonująca rozbiórkę oraz "za ewentualne zniszczenia mienia prywatnego i gminnego w wyniku niepowodzenia" – celowe podkreślenie Sądu).

Mimo ostatnio opisanych oświadczeń zarządzona został ewakuacja, po zasięgnięciu opinii członków Sztabu Kryzysowego, "z uwagi na zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańców przyległych terenów". Jednocześnie zdecydowano o obaleniu komina metodą proponowaną przez wykonawcę, tzn. przez jego "podcięcie" (pkt 7 protokołu ustaleń).

Zdaniem Sądu, wszystkie wskazane okoliczności faktyczne sprawy są konkretne (wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony skarżącej) i w pełni uzasadniały stwierdzenie, że w dniu [...] kwietnia 2008 r. zaistniało bezpośrednie niebezpieczeństwo, co najmniej (kolejne celowe podkreślenie składu orzekającego) dla prywatnego i gminnego mienia. Wystąpienie takiej ewentualności dopuszczał wszak nawet sam inwestor, czego dowodzi jego oświadczenie o przyjęciu pełnej odpowiedzialności za potencjalne zniszczenia powstałe "w wyniku niepowodzenia" prac rozbiórkowych. Spełniona zatem została pierwsza z wcześniej wymienionych przesłanek umożliwiająca zarządzenie ewakuacji. Ustawodawca nie wymaga bowiem w art. 31b ust. 1 u.s.g. wystąpienia łącznie bezpośredniego zagrożenia dla życia i mienia, o czym przesądza użycie w tym przepisie spójnika "lub".

Pozostaje więc do rozważenia wystąpienie lub brak drugiego normatywnego wymogu, tzn. dokonanie oceny, czy zaistniałego niebezpieczeństwa można (nie można) było usunąć w inny sposób, aniżeli przez zarządzenie ewakuacji. Co do tej kwestii wypada – za autorem odpowiedzi na skargę – silnie podkreślić, że kategoryczne twierdzenie strony skarżącej, zgodnie z którym analizowana obecnie przesłanka nie miała w niniejszej sprawie miejsca, nie zostało w żaden sposób wsparte logiczną argumentacją. W ocenie składu orzekającego, nie można w każdym razie uznać za argumentację tego rodzaju kuriozalnych wręcz wywodów skargi poczynionych na kanwie instytucji wstrzymania robót budowlanych, uregulowanej w art. 50 prawa budowlanego. Sięgnięcie po środki formalne przewidziane w tym przepisie, z możliwością kwestionowania wydanego orzeczenia wstrzymującego rozbiórkę w trybie nadzoru instancyjnego, a potem – sądowoadministracyjnego – jedynie odwlekałoby ewentualną ewakuację (bądź jej zaniechanie). Tymczasem decydowały wręcz minuty. Władze gminy otrzymały pierwszy sygnał o potencjalnym zagrożeniu około godz. 14.20. Potem nastąpiła weryfikacja uzyskanej informacji i jej potwierdzenie, następnie – sporządzenie wcale nie zdawkowego w swojej treści – protokołu ustaleń, a ewakuację zarządzono już od godz. 15.00, w tym samym dniu. Zważywszy dodatkowo na to, że komin pochylił się wskutek rozpoczętych już fizycznie prac inną metodą niż ta, na którą opiewała decyzja zezwalająca na rozbiórkę, o czym ani inwestor ani wykonawca nie powiadomił właściwych służb (co najmniej Państwowej Inspekcji Nadzoru Budowlanego), nie powinno dziwić, że pracownicy tej ostatnio wymienionej instytucji ograniczyli się do ustnej tylko dyspozycji wstrzymania dalszych prac rozbiórkowych, a właściwy organ gminy zdecydował się zarządzić ewakuację. Ponownego przypomnienia wymaga bowiem, iż istniała realna groźba zniszczenia mienia (co najmniej!), z którą liczył się nawet inwestor, przyjmując na siebie stosowne zobowiązanie, o którym już wspomniano.

Zdaniem Sądu, w dotychczas przedstawionych realiach tej konkretnej sprawy Burmistrz miał jedynie następującą alternatywę: zarządzić ewakuację lub nie robić nic. Żadne bowiem inne sposoby uniknięcia zaistniałego zagrożenia nie wchodziły w ogóle w rachubę. Dodajmy, że w razie wystąpienia negatywnych konsekwencji dla czyjegokolwiek zdrowia (życia lub mienia), wspomniany organ nie mógłby w żaden sposób skutecznie usprawiedliwić swojej ewentualnej bezczynności treścią oświadczeń i zobowiązań inwestora, kierownika rozbiórki oraz wykonawcy prac rozbiórkowych.

Dokonując oceny sprawy przez pryzmat wymagań z art. 31b ust. 1 u.s.g. dopiero po niemal pięciu latach od zdarzenia i mając świadomość, że negatywne skutki nie wystąpiły, można się oczywiście kusić o demagogiczne w istocie i wyłącznie teoretyczne wywody podważające zasadność kroku podjętego przez uprawniony do tego organ Gminy. Należy jednak dobitnie zakwestionować zasadność dokonywania oceny legalności zarządzonej ewakuacji po tak długim czasie, tym bardziej jeśli ocena ta nie ogranicza się wyłącznie do konkretnej sytuacji zaistniałej w dniu [...] kwietnia 2008 r., lecz dokonywana jest z uwzględnieniem późniejszych zaszłości (ekspertyza geologiczna działki Nr [...] oraz wyniki sądowego postępowania karnego, ukierunkowanego wszak na odmienne cele). Takiej przeprowadzonej oceny organu nadzoru nie można – zdaniem Sądu – uznać za zgodnej z prawem (jego "literą", jak podkreślono w skardze). Oceny dokonywane ex post są bez wątpienia łatwiejsze, ponieważ znane są już wówczas skutki określonych zachowań. Przypomnienia wymaga jednak, że standardem prawidłowej oceny legalności aktów z zakresu administracji publicznej powinien być wyłącznie stan faktyczny i jego subsumcja z daty wydania kwestionowanego aktu. Uwzględniając zaś te tylko elementy, Sąd nie ma wątpliwości, że w dniu [...] kwietnia 2008 r. spełnione były obie przesłanki zarządzenia ewakuacji, określone w art. 31b ust. 1 u.s.g.

Skład orzekający nie stwierdził również naruszenia obszarowego i czasowego ograniczenia stosowania tego przepisu. Ewakuacją objęto wyłącznie ludność z ulic [...] i [...], u zbiegu których usytuowana jest działka Nr [...]. Ewakuacja została odwołana o godz. 18.30 tego samego dnia, po ustaniu zagrożenia, wskutek wyburzenia komina (zarządzenie Nr [...]; także błędnie określone przez Burmistrza jako decyzja).

Reasumując należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy rozpoczęte już zostały roboty rozbiórkowe skutkujące pochyleniem się komina, co stwarzało bezpośrednie niebezpieczeństwo co najmniej dla okolicznego mienia, organ Burmistrz zasadnie dopuścił do dokończenia prac, ponieważ do czasu definitywnego wyburzenia komina istniał ustawicznie stan zagrożenia. Ponieważ jednak nie można było – w tym krótkim czasie, w którym należało podjąć stosowne kroki – zagwarantować pełnego bezpieczeństwa ludzi i mienia w czasie dalszych prac rozbiórkowych, równie logiczne, a przy tym odpowiadające hipotezie art. 31b ust. 1 u.s.g. było zarządzenie ewakuacji. Wbrew odmiennemu poglądowi organu nadzoru, zarządzenie w tych warunkach ewakuacji nie może być zatem oceniane jako naruszające prawo.

Prawidłowości ostatnio sformułowanej konkluzji nie podważają wcale pozostałe argumenty przytoczone w skardze.

Ma niewątpliwie rację Wojewoda twierdząc, że subsydiarność ewakuacji, założona w art. 31b ust. 1 u.s.g. należy odczytywać w ten sposób iż wykorzystanie tego środka jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy "wcześniej podjęte działania nie zmniejszyły zagrożenia", o którym mowa w tym przepisie (s. 3 skargi). Zdaniem jednak Sądu, taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanym przypadku. Organ dokonał rozpoznania okoliczności, w takim zakresie, w jakim było to możliwe w realiach czasowych krytycznego dnia (o czym była już mowa). Doszedł do trafnego wniosku, iż wszczęte już roboty rozbiórkowe należy dokończyć eliminując powstały stan zagrożenia. Nie można bowiem było przywrócić stanu poprzedniego (sprzed rozpoczęcia prac). Ponieważ w realiach tej konkretnej sprawy nie wchodziły w rachubę żadne inne kroki uniknięcia niebezpieczeństwa (które potencjalnie istniało co najmniej w odniesieniu do mienia) związanego z dalszymi, koniecznymi pracami, zarządzono ewakuację, jako środek ostatecznie minimalizujący ewentualne, negatywne następstwa obalenia komina.

Co najmniej zdziwienie (łagodnie tę kwestię określając) budzi obszerna argumentacja formułowana przez organ nadzoru dla przekonania czytelnika o możliwości konstruowania w tej akurat sprawie swoistego "domniemania" zgodności z prawem działań podjętych przy rozbiórce komina. W rzeczywistości działanie te były bezprawne, skoro zastosowano metodę całkowicie odmienną od tej, która została zaaprobowana w decyzji zezwalającej na prace rozbiórkowe, na podstawie przedstawionego projektu budowlanego. To prawda, że organ w decyzji tej nałożył na inwestora i wykonawcę szereg powinności. Nie można jednak z tego faktu wysnuwać wniosku o zabezpieczeniu w ten sposób, do tego optymalnie, samego procesu i terenu rozbiórki oraz terenów okolicznych i ludzi zamieszkujących w pobliżu działki Nr [...]. Konkluzja taka jest nieuprawniona z tego prostego powodu, iż zabezpieczenia, o których teraz mowa, nie mogły – siłą rzeczy – dotyczyć sposobu rozbiórki polegającego na "podcięciu komina", skoro metoda ta nie została zgłoszona w projekcie stanowiącym podstawę wydania decyzji zezwalającej na rozbiórkę (organ zezwalający na rozbiórkę, nie mógł brać jej pod uwagę, wydając decyzję uwzględniającą wniosek o tego rodzaju pozwolenie). Za zupełnie nieuprawniony należy w konsekwencji uznać próbę usprawiedliwienia niezgodnego z projektem rozbiórki postępowania wykonawcy, poprzez konstruowanie swoistego "domniemania" działania zgodnego z prawem, zmierzającą do przerzucenia wynikającej z tego odpowiedzialności na barki organu, który zarządził ewakuację. W ocenie składu rozpoznającego tą sprawę, to inwestor powinien wystąpić, przed rozpoczęciem robót, o stosowną zmianę projektu budowlanego tyczącego rozbiórki, i przestąpić do wyburzania komina dopiero po uzyskaniu zgody właściwego organu.

Zupełnie niezrozumiały – a w świetle prawa bezzasadny – jest także zarzut wydania przez Burmistrza zarządzenia o ewakuacji, mimo nie dysponowania projektem rozbiórki. Trafnie w związku z tym zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, że Gmina dysponuje jedynie oryginałem decyzji Starosty zezwalającej na rozbiórkę, bez załącznika, którym był w tym przypadku projekt budowlany. Burmistrz nie mógł więc spełnić skierowanego do niego żądania Wojewody i odesłał jego wniosek o dostarczenie wspomnianego projektu do właściwego w tej sprawie Starosty. Dodać jedynie wypada, że do zarządzenia ewakuacji projekt nie był potrzebny organowi Gminy, skoro z treści protokołu ustaleń wynika, iż metoda zastosowana przy wyburzaniu komina nie była zgodna z tą, jaką zaproponowano pierwotnie w projekcie. Okoliczność ta nie była zresztą kwestionowana.

W świetle dotychczasowych rozważań, żaden z zarzutów podniesionych w skardze nie zasługiwał na uwzględnienie. Skoro więc zarządzenie ewakuacji znajdowało – zważywszy konkretne, rozważone przez Sąd okoliczności rozpoznawanej sprawy – uzasadnienie w art. 31b ust. 1 u.s.g., przeto skargę należało oddalić, kierując się dyspozycją art. 11 p.p.s.a.