Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 937/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-10-23 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Skierowano pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2009 r. sprawy ze skargi Portu Lotniczego [...] Sp. z o.o. w G. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania w opłacie lotniczej postanawia: 1. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. nr 102 poz. 643 ze zm.) oraz art. 193 Konstytucji RP przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne – czy przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 września 2003 r. w sprawie opłaty lotniczej (DZ. U. nr 176 poz. 1718 ze zm.) zawarty w załączniku do tego rozporządzenia – tabela 2 część IX pkt 5 – dotyczący opłaty rocznej za prowadzenie ciągłego nadzoru oraz doraźnych bieżących kontroli posiadacza certyfikatu lotniska, wydany na podstawie art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. prawo lotnicze (Dz. U. z 2006 r. nr 100 poz. 696 ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 92 ust. 1 oraz art. 84 w zw. z art. 217 Konstytucji RP; 2. zawiesić postępowanie sądowe do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2008 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wydał decyzję nr [...] znak: [...] na podstawie art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 oraz art. 47 § 3 i art. 207 w zw. z art. 2 § 2 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa -Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 z późn. zm. (dalej Ordynacja podatkowa) oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze -Dz. U. z 2006 r., Nr 100, poz. 696 z późn. zm.(dalej Prawo lotnicze), § 8 i pkt 5 części IX załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 września 2003 r. w sprawie opłaty lotniczej (Dz. U. Nr 176, poz. 1718 z późn. zm.), określając dla Portu Lotniczego [...] Spółka z o.o. wysokość zaległości w opłacie lotniczej:

- za okres od [...] grudnia 2003 r. do [...] grudnia 2004 r. w kwocie 30500 zł (trzydzieści tysięcy pięćset złotych),

- za okres od [...] listopada 2004 r. do [...] listopada 2005 r. w kwocie 30500 zł (trzydzieści tysięcy pięćset złotych),

- za okres od [...] listopada 2005 r. do [...] listopada 2006 r. w kwocie 30500 zł (trzydzieści tysięcy pięćset złotych),

- za okres od [...] listopada 2006 r. do [...] listopada 2007 r. w kwocie 30500 zł (trzydzieści tysięcy pięćset złotych),

- za okres od [...] września 2007 r. do [...] września 2008 r. w kwocie 30500 zł (trzydzieści tysięcy pięćset złotych),

- za okres od [...] września 2008 r. do [...] września 2009 r. w kwocie 30500 zł (trzydzieści tysięcy pięćset złotych),

Organ określił Portowi Lotniczemu [...] Spółka z o.o. również wysokość odsetek za zwłokę naliczonych jak dla zaległości podatkowych na dzień wydania niniejszej decyzji tj. na dzień [...] grudnia 2008 r., w kwocie 62015 zł (sześćdziesiąt dwa tysiące piętnaście złotych). Odsetki za zwłokę naliczone zostały jak dla zaległości podatkowych od dnia wymagalności zobowiązania do dnia jej zapłaty.

Na skutek odwołania Portu Lotniczego [...] Spółka z o.o., Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją znak: [...] z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.

W uzasadnieniach obu decyzji organ administracyjny podniósł, że Port Lotniczy [...] Spółka z o.o. od dnia [...] grudnia 2003 r. do dnia [...] listopada 2007 r. był posiadaczem certyfikatów lotniska, a od dnia [...] września 2007 r. jest posiadaczem certyfikatu ważnego do dnia [...] września 2010 r. Za okres od dnia [...] grudnia 2003 r. do chwili wydania decyzji, Port Lotniczy [...] Spółka z o.o. nie wpłacił żadnej kwoty tytułem opłaty lotniczej za prowadzenie ciągłego nadzoru oraz doraźnych i bieżących kontroli posiadacza certyfikatu lotniska – wynikających z art. 25 ust. 1 Prawa lotniczego oraz regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 września 2003 r. w sprawie opłaty lotniczej – pkt 5 część IX załącznika do rozporządzenia. Zgodnie z art. 162 Prawa lotniczego Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego przeprowadza okresowe (i w razie potrzeby) doraźne kontrole, które mają na celu sprawdzenie- czy posiadacz certyfikatu nadal spełnia wymagania niezbędne do wydania i utrzymania tego certyfikatu.

Ponieważ zakres zadań Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego mający na celu zbadanie działalności posiadacza certyfikatu jest różnorodny, ustawodawca określił jedną opłatę roczną za ciągły nadzór, bowiem proces ten jest ciągły i wiąże się z realizacją zadań w zakresie Prawa lotniczego.

Opłata lotnicza pobierana jest przez Prezesa obsługiwanego przez Urząd Lotnictwa Cywilnego, który jest państwową jednostką budżetową. Do dochodów pobieranych przez niego mają więc zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 czerwca

2005 r. o Finansach publicznych ( Dz. U. z 2005 r., Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) oraz dział III Ordynacji podatkowej, o czym przesądza art. 2 § 2 tej ustawy.

Przepis § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie opłaty lotniczej, określa iż opłatę wnosi się z chwilą powstania obowiązku jej uiszczenia, z tym że wpłaty z tytułu zwrotu kosztów dodatkowych, o których mowa w § 4 ww. rozporządzenia, wnosi się w terminie 30 dni od dnia powstania obowiązku zwrotu tych kosztów. Zdaniem organu brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie określenia opłaty lotniczej. W rezultacie opłata powinna być ustalana i wpłacana przez podmiot, którego dotyczy, bez dokonywania żadnych dodatkowych czynności w tym zakresie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, natomiast obowiązek uiszczania opłaty powstaje od momentu otrzymania przez dany podmiot certyfikatu. Zatem podmiot który otrzymał certyfikat powinien obliczyć i uiścić wymaganą opłatę roczną w terminie powstania obowiązku jej uiszczenia. Stosownie do działu III Ordynacji podatkowej, po upływie terminu płatności, niezapłacona wymagana opłata lotnicza stanowi zaległość, od której naliczane są odsetki za zwłokę. Uwzględniając regulację art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, w przypadku stwierdzenia, iż zobowiązany podmiot nie zapłacił w całości lub części opłaty lotniczej, powinien wydać decyzję określającą wielkość zaległości.

W skardze na powyższe decyzje wniesione przez Port Lotniczy [...] Spółka z o.o. zarzucono naruszenie art. 2, 7, 92 i 217 Konstytucji RP, poprzez bezzasadne przyjęcie "daniny publicznej" w oparciu o przepisy rozporządzenia, wprowadzając nieznany ustawie Prawo lotnicze rodzaj opłaty i przekraczając tym samym zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 25 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przed rozstrzygnięciem skargi Portu Lotniczego [...] Spółka z o.o. należało rozważyć kwestię podstawową podniesioną przez skarżącą spółkę, sprowadzającą się do wątpliwości - czy przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 września 2003 r. w sprawie opłaty lotniczej (DZ. U. nr 176 poz. 1718 ze zm.) zawarty w załączniku do tego rozporządzenia – tabela 2 część IX pkt 5 – dotyczący opłaty rocznej za prowadzenie ciągłego nadzoru oraz doraźnych bieżących kontroli posiadacza certyfikatu lotniska, wydany na podstawie art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2006 r. nr 100 poz. 696 ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 92 ust. 1 oraz art. 84 w zw. z art. 217 Konstytucji RP.

Do rozstrzygnięcia problemu konstytucyjności powyższej regulacji właściwy jest Trybunał Konstytucyjny.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że przepisy regulujące problematykę danin publicznych muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Nie mogą prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną oraz powodować uchybień w sposobie ich nakładania. Wówczas bowiem oprócz naruszenia prawa własności, następuje również naruszenie wartości konstytucyjnej, jaką jest przestrzeganie hierarchii źródeł prawa.

Stosownie do art. 84 Konstytucji RP, każdy jest zobowiązany do ponoszenia ciężarów świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawie. Art. 217 Konstytucji RP stanowi, że nakładanie podatków, innych danin publicznych, określenia podmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków, następuje w drodze ustawy. Przepis ten ustanawia bezwzględną wyłączność ustawy dla podstawowych elementów danin publicznych. W akcie wykonawczym, jakim jest rozporządzenie, mogą znaleźć się tylko takie rozwiązania normatywne, które nie mają znaczenia dla konstrukcji danej daniny (wyrok z dnia 20 czerwca 2002 r. , sygn. akt K33/01, publ. OTK ZU nr 4/A/2002; wyrok z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt SK 70/06, publ. OTK ZU nr 9/A/2007).

Prawo lotnicze określa w art. 25 ust. 1 jedynie, że czynności urzędowe związane

z nadzorem nad lotnictwem cywilnym oraz wykonywane w ramach porozumień międzynarodowych, w tym wydawanie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego koncesji, zezwoleń, licencji, certyfikatów, świadectw i zaświadczeń określonych

w niniejszej ustawie i jej przepisach wykonawczych, a także przeprowadzanie egzaminów, podlegają opłacie lotniczej, chyba że są objęte obowiązkiem opłaty publicznej pobieranej przez EASA. Przepis art. 25 ust. 2 ww. ustawy przesądza, że opłaty

z tytułu koncesji, zezwoleń, licencji i zaświadczeń, stanowią dochód budżetu państwa.

W kontekście brzmienia cytowanego wyżej art. 25 ust. 1 Prawa lotniczego trudno uznać by prowadzenie ciągłego nadzoru nad posiadaczem certyfikatu lotniska, mieściło się w pojęciu czynności urzędowych wymienionych w tym przepisie.

Do czynności określonych w art. 25 ust. 1, odwołuje się zaś upoważnienie ustawowe z art. 25 ust. 3 Prawa lotniczego, które stanowiło podstawę prawną wydanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 września 2003 r. w sprawie opłaty lotniczej. W załączniku do tego rozporządzenia, w tabeli nr 2 – "Opłaty lotnicze

z tytułu innych czynności urzędniczych", w części IX w pkt 5 ("Certyfikacja lotniska") przy rodzaju czynności urzędowych zostało zawarte sformułowanie: "Opłata roczna za prowadzenie ciągłego nadzoru oraz doraźnych i bieżących kontroli posiadacza certyfikatu lotniska" (kwota opłaty lotniczej uzależniona od kodu lotniska). Prawodawca wyjaśnił jednocześnie zawierając odpowiednie oznaczenie w postaci odesłania, że w przypadku posiadania przez jednostkę więcej niż jednego certyfikatu, opłatę roczną za okresowe i doraźne kontrole, pobiera się w wysokości stanowiącej równowartość najwyższej stawki za certyfikat, podwyższonej o 20 % za każdy następny certyfikat.

Analizując charakter czynności urzędowych, za które organ pobiera opłatę lotniczą należy wskazać, że należą do nich przede wszystkim czynności urzędowe związane z nadzorem nad lotnictwem cywilnym oraz wykonywane w ramach porozumień międzynarodowych, w tym wydawanie przez Prezesa Urzędu koncesji, zezwoleń, licencji, certyfikatów, świadectw i zaświadczeń, określonych w niniejszej ustawie i jej przepisach wykonawczych, a także przeprowadzanie egzaminów. Opłata lotnicza pobierana jest zatem za wszystkie te czynności urzędowe, które są związane z uprawnieniami uzyskanymi przez podmioty prowadzące działalność w zakresie lotnictwa cywilnego, w tym posiadanymi przez nie certyfikatami uprawniającymi do korzystania z portu lotniczego. Podkreślenia jednakże wymaga, że ustawodawca wyraźnie przewidział obowiązek uiszczenia opłaty za konkretną czynność urzędową służącą powyższym celom, np. za wydanie certyfikatu lub przeprowadzanie egzaminu a nie za abstrakcyjna i generalną gotowość do ich podejmowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. W art. 25 ust. 1 Prawa lotniczego jest mowa o "czynnościach związanych z nadzorem", a nie o "nadzorze". Dlatego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za "czynności urzędowe" uzasadniające pobieranie opłaty lotniczej, o których mowa w art. 25 ust. 1 i ust. 3 Prawa lotniczego mogłyby zostać uznane kontrole doraźne lub bieżące przeprowadzane przez organ, natomiast "czynnością urzędową" nie jest ciągły nadzór nad posiadaczem certyfikatu lotniska. Potwierdza to również treść § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 września 2003 r. w sprawie opłaty lotniczej wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 3 Prawa lotniczego. Zgodnie z tym przepisem obowiązek uiszczenia opłaty lotniczej powstaje:

1) dla koncesji, zezwoleń na prowadzenie lotniczej działalności gospodarczej oraz innych dokumentów - z chwilą ich wydania;

2) dla innych czynności urzędowych - z chwilą złożenia wniosku o dokonanie takiej czynności urzędowej, z zastrzeżeniem pkt 3;

3) dla czynności urzędowych, o których mowa w tabeli nr 2 w części XVIII załącznika do rozporządzenia - z chwilą wydania dokumentu.

Biorąc pod uwagę ww. przepis trudno jest w ogóle ustalić moment powstania obowiązku uiszczenia opłaty lotniczej za sprawowanie nadzoru. Tymczasem bez wątpienia podmiot, od którego przepisy prawa wymagają dokonywania określonych świadczeń powinien mieć zagwarantowane jasne i czytelne zasady, na jakich pobierane są opłaty. Brak precyzyjnego określenia tych zasad powoduje niedopuszczalny z punktu widzenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego element zaskoczenia dla podmiotu zobowiązanego, czego wyraźnym przykładem jest stan faktyczny powstały w rozpatrywanej sprawie. Warto przy tym wskazać, że w przepisach dotyczących innych organów kontrolnych z reguły podmiot kontrolowany obciążony jest kosztami przeprowadzonej już kontroli, ale najczęściej jedynie w przypadku stwierdzonych u kontrolowanego uchybień patrz – np. art. 36 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122 poz. 851 z poźn. zm.) czy art. 18 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 z poźn. zm.). Tymczasem opłata lotnicza wymierzona w powyższym przepisie ma charakter ryczałtu pobieranego niezależnie od tego czy tego typu kontrola została przeprowadzona, czy też nie. Wprowadzanie więc jednej zryczałtowanej opłaty lotniczej za "prowadzenie ciągłego nadzoru oraz doraźnych i bieżących kontroli posiadacza certyfikatu" przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 25 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze, co czyni ją sprzeczną z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Ponadto opłata lotnicza wyszczególniona w pkt. 5 części IX tabeli nr 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 września 2003 r. w sprawie opłaty lotniczej – wprowadza nową "daninę publiczną" w akcie niższego rzędu aniżeli ustawa. Tym samym naruszone zostały przepisy art. 84 w zw. z art. 217 Konstytucji RP poprzez zawarcie ww. regulacji w rozporządzeniu tj. akcie niższego rzędu aniżeli ustawa. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 września 2003 r. w sprawie opłaty lotniczej w części dotyczącej pkt. 5 części IX tabeli nr 2 załącznika do w/w. rozporządzenia wkroczyły w materię ustawową. Tymczasem rozporządzenie wykonawcze nie może dotyczyć materii zastrzeżonej dla ustawy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano znaczenie jakie ma w procesie prawotwórczym przestrzeganie zasady określoności przepisu prawa. Niejasne i nieprecyzyjne sformułowanie przepisu prawnego rodzi niepewność jego adresatów co do treści praw i obowiązków, zwłaszcza gdy stwarza dla organów stosujących przepis nazbyt dużą swobodę (a nawet dowolność) interpretacji, które - w zakresie tych zagadnień uregulowanych przez ustawodawcę w sposób niejasny i nieprecyzyjny - mogą prowadzić do wcielania się w rolę prawodawcy lub jego zastępowania. Ustawodawca nie może więc poprzez niejasne formułowanie treści przepisów pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustalaniu ich zakresu podmiotowego i przedmiotowego. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawnego (wyroki TK z dnia 24 lutego 2003 r. K 28/02 i z dnia 23 marca 2006 r. K 4/06).Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, szczególne znaczenie, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (np. wyrok TK z dnia 20 listopada 2002 r. K 41/02).

Jak wskazano wyżej przedmiotowe rozporządzenie zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie przewiduje również momentu powstania obowiązku uiszczania opłaty lotniczej za "prowadzenie ciągłego nadzoru oraz doraźnych i bieżących kontroli posiadacza certyfikatu". Nie jest to bowiem czynność wykonywana na wniosek, o której mowa w § 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 września 2003 r. w sprawie opłaty lotniczej. Trybu wcześniejszego wezwania do uiszczenia opłaty nie przewidują przepisy rozporządzenia.

Nie bez znaczenia dla oceny zgodności z art. 2 Konstytucji RP kwestionowanych przepisów ww. aktu wykonawczego jest również problem znaczącego niedbalstwa legislacyjnego powodującego daleko idącą nieprecyzyjność użytych sformułowań dotyczących obowiązku uiszczenia opłaty lotniczej. Należy bowiem zauważyć, że pkt. 5 części IX załącznika do powyższego rozporządzenia, w ogóle nie określa rodzaju "czynności urzędowej" – bowiem w tej rubryce jako czynność figuruje "opłata roczna za prowadzenie ciągłego nadzoru oraz doraźnych i bieżących kontroli posiadacza certyfikatu". W konsekwencji dokładniejsza analiza treści tego przepisu skłania do przyjęcia konkluzji, że Minister Infrastruktury przewidział obowiązek uiszczenia opłaty lotniczej za czynność urzędową polegająca na "opłacie rocznej za prowadzenie ciągłego nadzoru...". Abstrahując od bliższej analizy tak daleko idącej niepoprawności legislacyjnej, która może – jak wynika z powyższego - prowadzić ad absurdum, należy stwierdzić, iż jest ona nie do zaakceptowania w określaniu obowiązku uiszczenia daniny publicznoprawnej.

Wszystkie w/w. wątpliwości jednoznacznie wskazują, że przed wprowadzeniem regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 8 września 2003 r. w sprawie opłaty lotniczej w części dotyczącej załącznika do zarządzenia w tabeli 2 części IX pkt 5 o opłacie rocznej za prowadzenie ciągłego nadzoru oraz doraźnych i bieżących kontroli posiadacza certyfikatu lotniska, nie dokonano odpowiedniej analizy w aspekcie wymogu zachowania zgodności tych przepisów z art. 2, jak i art. 92 ust. 1 oraz art. 84 w zw. z art. 217 Konstytucji RP.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął postanowienie o wystąpieniu do Trybunału konstytucyjnego z pytaniem przedstawionym w sentencji niniejszego postanowienia.

Wobec postawienia pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z dnia 2002 Nr 153, poz. 1270 z poźn. zm.) zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie.