Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1066/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia WSA del. Grzegorz Czerwiński Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Akademii [...] im. [...] w K. i K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 669/07 w sprawie ze skarg Akademii [...] im. [...] w K., Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania starosty i K. P. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 669/07, po rozpoznaniu skargi Akademii [...] w K., Prezydenta Miasta Krakowa wykonującego zadania starosty i K. P. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu, oddalił skargi.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosków Akademii [...], Prezydenta Miasta Krakowa oraz K. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1971 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w Krakowie Dzielnica XIV Czarna Wieś, oznaczonej l. kat. [...] (obecnie nr [...] oraz nr [...] obręb [...]), o pow. 2040,85 m2, stanowiącej własność A. W., K. P. i I.M. oraz utrzymującej je w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1971 r., nr [...] – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Budownictwa podał, że orzeczeniem z dnia [...] maja 1971 r. Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w Krakowie orzekło o wywłaszczeniu m. in. nieruchomości położonej w Krakowie, w gm. Czarna Wieś, oznaczonej jako Dzielnica XIV Czarna Wieś l. kat. [...], stanowiącej własność A. W., K. P. i I.M., a Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] grudnia 1971 r. utrzymała w mocy to orzeczenie.

Z wnioskami o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] maja 1971 r. utrzymanego w mocy decyzją z dnia [...] grudnia 1971 r. wystąpili w dniu [...] października 2001 r. J. W. (spadkobierczyni po I. M.), a w dniu [...] października 2001 r. K. P. i A. W. (byli współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości).

Z ustaleń organu wynika, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1971 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z dnia [...] maja 1971 r., a następnie po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2002 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2002 r.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002 r. złożyli K. P. i A. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 maja 2004 r. sygn. akt I SA 1428/02 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2002 r., wskazując m.in., że Akademia [...] w K. nie przeprowadziła rokowań z A. W., określonych w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w Krakowie Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1971 r. oraz utrzymującej je w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1971 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w Krakowie Dzielnica XIV Czarna Wieś, oznaczonej l. kat. [...], o pow. 2040,85 m2, stanowiącej własność A. W., K. P. i I.M.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Akademia [...] w K., zarzucając, że w przedmiotowej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne oraz że nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił również Prezydent Miasta Krakowa, wskazując, iż zaistniałe uchybienia dotyczą postępowania poprzedzającego wydanie decyzji wywłaszczeniowej, nie wskazują zaś na wadę w treści samej decyzji. Wskazano, iż powyższe uchybienia dotyczyły czynności wstępnej, poprzedzającej wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, do której przeprowadzenia zobowiązany był podmiot ubiegający się o wywłaszczenie.

W toku postępowania administracyjnego zmarła A. W., a spadek po niej w całości nabył jej syn J. W., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Nowej Huty z dnia 24 sierpnia 2006 r., sygn. akt I Ns 823/06/N, o czym poinformował Ministerstwo Budownictwa pismem z dnia [...] września 2006 r.

Minister Budownictwa stwierdził, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma, zdaniem organu, ocena, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Z akt sprawy wynika, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono ze względu na budowę II etapu "Miasteczka Studenckiego", objętą decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] kwietnia 1969 r. nr [...], wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury.

Minister Budownictwa, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 3364/01 (niepubl.), w którym stwierdzono, iż "organ nadzoru ocenia prawidłowość decyzji administracyjnej stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania ocenianej decyzji, a nie dokonując aktualnie wykładni tych przepisów. Zgodnie z przepisami ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. i ich ówczesnej wykładni ocena całokształtu okoliczności mających istotne znaczenie dla ustalenia zasadności i celowości wywłaszczenia w szczególności sprowadzała się do ustalenia jej zasadności i celowości wywłaszczenia konkretnej nieruchomości z punktu widzenia potrzeb wnioskodawcy wywłaszczenia", uznał, że przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia określona jako "cele użyteczności publicznej" została w niniejszej sprawie zachowana.

Minister Budownictwa wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Jednak, zgodnie z art. 6 ust. 4 tej ustawy, powyższy obowiązek nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności, jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane.

Z ustaleń organu wynika, iż Akademia [...] w K. pismem z dnia [...] czerwca 1970 r. wystąpiła do K. P. i I.M. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za cenę 25.671, 06 zł i oferty zostały odebrane, co potwierdzają zwrotne potwierdzenia odbioru znajdujące się w aktach sprawy.

We wniosku o wywłaszczenie nieruchomości z dnia [...] listopada 1970 r. Akademia [...] podała, iż A. P. (później W.) była nieznana z miejsca pobytu i z powodu braku jej adresu nie zostały przeprowadzone z nią rokowania w kwestii dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika jednak, jakie czynności zostały podjęte przez Akademię [...] w celu ustalenia adresu współwłaścicielki nieruchomości.

Minister Budownictwa, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 1999 r. sygn. akt IV SA 1642/96, stwierdził, że osoba ubiegająca się o wywłaszczenie była zobowiązana do odbycia rokowań ze wszystkimi współwłaścicielami, niezależnie od ich wyniku.

Mimo, iż z treści pisma Akademii [...] z dnia [...] kwietnia 1971 r. skierowanego do organu wywłaszczeniowego wynika, że zarówno adres A. P. oraz jej późniejsze nazwisko "W." były znane, to Akademia [...] do chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, co nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1971 r., nie przeprowadziła rokowań z A. W.

Zdaniem Ministra Budownictwa, organ wywłaszczeniowy nie powinien był wszczynać postępowania, gdy nie były przeprowadzone prawidłowo czynności wstępne, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Tym samym brak negocjacji z wszystkimi właścicielami oraz wszczęcie postępowania z zaniechaniem tego obowiązku, stanowi rażące naruszenie art. 6 i art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bowiem organ miał obowiązek skontrolować wykonanie wymogów m.in. art. 6 ustawy, a nie wszczynać postępowanie wywłaszczeniowe.

Zdaniem Ministra Budownictwa, zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem, ustalenie faktu rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., musi być jednoznaczne, obiektywne, oczywiste i wewnętrznie spójne. Organ rozpatrujący sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji musi wykazać oczywistą sprzeczność z przepisami prawa, odwołanie się przy tym do innych, nie wymienionych w normie prawnej przesłanek jest niedopuszczalne. Pozytywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest kwalifikowane naruszenie prawa, określone w tym przepisie jako "rażące". Przepis ten musi być interpretowany ściśle, jako wyjątek od generalnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 K.p.a., nie może podlegać wykładni rozszerzającej, a wręcz należy go interpretować dosłownie lub nawet ścieśniająco (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1705/97, z dnia 22 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1380/97).

Minister Budownictwa stwierdził, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych wielokrotnie było przedmiotem interpretacji dokonywanej przez Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny. W uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 (OSN CP 1992/12/211) stwierdzono, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny.

Minister Budownictwa stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 września 2005 r. sygn. akt I OSK 81/05, o powstaniu nieodwracalnych skutków prawnych nie mogło zadecydować przekształcenie z mocy prawa zarządu w użytkowanie wieczyste przedmiotowej działki; podstawę prawną przekształcenia stanowił art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.); zgodnie z jego treścią, z dniem wejścia w życie ustawy, grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni wyższych stają się, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni, a zatem dla uwłaszczenia niezbędnym było, aby nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa.

Skoro zatem decyzja wywłaszczeniowa, z uwagi na stwierdzenie jej nieważności zostałaby wyeliminowana z obrotu prawnego, to Skarb Państwa nie byłby właścicielem nieruchomości, a decyzja potwierdzająca przekształcenie z mocy prawa zarządu w użytkowanie wieczyste była zbędna, prawidłowy jest wniosek, zdaniem organu, że wygasłaby także podstawa prawna do ujawnienia tego prawa przez Akademię w księdze wieczystej.

Oznacza to, zdaniem organu, że skutki decyzji wywłaszczeniowej nie mają nieodwracalnego charakteru, a stanowisko Akademii [...], iż użytkowanie wieczyste mogłoby zostać rozwiązane tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym, w trybie art. 33 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest błędne.

Minister Budownictwa stwierdził, że w niniejszej sprawie nastąpiło nieodpłatne nabycie prawa, a zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieodpłatne nabycie prawa użytkowania wieczystego, nie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 1995 r. sygn. akt IV SA 495/94, opubl. Pr. Gosp. 1995/9/15; z dnia 5 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 2316/97, niepubl.)

Zdaniem Ministra Budownictwa, zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. (sygn. akt III ARN 8/95), prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości stanowią przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – Dz. U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464 ze zm.). A skoro skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego (art. 156 § 2 K.p.a.).

Skargi na decyzję Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli:

1. Akademia [...] w K.; zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r. w sytuacji, gdy ustalone na podstawie zgromadzonych dowodów fakty wskazywały na konieczność odmiennego orzeczenia co do istoty sprawy; art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzja Prezydium Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w Krakowie oraz decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1971 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa; art. 140 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, z którego nie wynikają okoliczności wskazane w wymienionych przepisach; naruszenie art. 77, art. 7 i 8 K.p.a. polegające na tym, że organ nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na błędnym przyjęciu, iż wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności ww. decyzji - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji;

2. Prezydent Miasta Krakowa wykonujący zadania Starosty Grodzkiego; zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie; art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, iż nie przeprowadzenie rokowań ze współwłaścicielką nieruchomości w niniejszej sprawie stanowiło rażące naruszenie prawa - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji;

3. K. P., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - wniósł o pozostawienie w mocy sentencji przedmiotowej decyzji, a uchylenie decyzji jedynie w tej części jej uzasadnienia, w której organ orzekł, że: "przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia określona jako cele użyteczności publicznej została zachowana".

W odpowiedzi na skargi Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi.

Sąd wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Jego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi dotknięta jest którąkolwiek z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., oraz, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Dokonując takiej oceny, organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 K.p.a., a zatem, w postępowaniu tym organ administracji publicznej nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym.

Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że, wyrokiem z dnia 20 maja 2004 r. sygn. akt I SA 1428/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję organu z dnia 29 maja 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2002 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 1971 r., i stwierdził, że art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nakładał na ubiegającego się o wywłaszczenie obowiązek wystąpienia do właściciela przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Dopóki takie rokowania z właścicielem nie zostaną przeprowadzone, postępowanie wywłaszczeniowe nie powinno być w ogóle wszczęte. Organ wywłaszczeniowy natomiast, wbrew wymogom ustawy wywłaszczeniowej, nie przeprowadzając ze współwłaścicielką nieruchomości A. W. rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, jak również nie powiadamiając jej o toczącym się postępowaniu i rozprawie wywłaszczeniowo- odszkodowawczej naruszył art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. oraz decyzja poprzedzająca ją nie naruszają prawa, i są zgodne z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2004 r. sygn. akt I SA 1428/02.

Zdaniem Sądu organ prawidłowo uznał, że ubiegający się o wywłaszczenie zobowiązany był do odbycia rokowań ze wszystkimi współwłaścicielami nieruchomości, niezależnie od ich wyniku, przed rozpoczęciem postępowania wywłaszczeniowego.

Sąd podzielił również pogląd organu, że brak negocjacji ze wszystkimi współwłaścicielami nieruchomości oraz wszczęcie postępowania z zaniechaniem tego obowiązku, stanowi rażące naruszenie art. 6 i art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Pojęcie "cel użyteczności publicznej" zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa, musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Zarówno stadion miejski, jak i szkoła, kino, teatr, muzeum czy uniwersytet, służyły zaspokajaniu określonych potrzeb społecznych, niezależnie od tego, że nie wszyscy z tych obiektów chcieli czy mogli skorzystać.

Zdaniem Sądu, inwestycje dokonywane na edukację, zwłaszcza w tamtych czasach, gdy istniało szkolnictwo tylko państwowe, miały charakter z całą pewnością użyteczności publicznej.

Prawidłowo zatem, zdaniem Sądu, Minister Budownictwa uznał, że orzeczenie wywłaszczeniowe i utrzymująca je w mocy decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń z dnia [...] grudnia 1971 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, zaś z akt sprawy nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Sąd wskazał przy tym, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie – w tym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Ocena prawna i wskazania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd i organ, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie.

Związanie Sądu Administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05 LEX nr 187499, związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi oddalił.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli K. P. oraz Akademia [...].

Wnoszący skargę kasacyjną K. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego - tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. ze zm.) – zarzucając wyrokowi Sądu Wojewódzkiego naruszenie:

– art. 3. ust. 1. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez jego błędną wykładnię w związku z naruszeniem art. 1 i art. 20. ust. 1 i ust 2. (w brzmieniu z daty orzekania przez Organ Wywłaszczeniowy) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez ich niezastosowanie (niewzięcie pod wagę). oraz opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa procesowego - tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zarzucił wyrokowi Sądu Wojewódzkiego naruszenie:

– art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi poprzez nierozpatrzenie przez Sąd Wojewódzki uchybienia polegającego na niedostrzeżeniu przez Organ Nadzoru okoliczności, iż kontrolowany Organ wywłaszczeniowy rozpatrzył wniosek o wywłaszczenie bez uprzedniej prośby wnioskodawcy o przywrócenie w trybie art. 58. § 2 K.p.c. (w brzmieniu z daty orzekania Organu Wywłaszczeniowego) terminu do uzupełnienia braków formalnych, mimo że Organ Wywłaszczeniowy na podstawie art. 64.§ 2 K.p.c. (w brzmieniu z daty orzekania Organu Wywłaszczeniowego) zakreślił ten termin, względnie niedostrzeżenia, iż Organ Wywłaszczeniowy, traktując uzupełnienie wniosku jako nowy wniosek o wywłaszczenie, przeoczył okoliczność, iż dołączone do tego wniosku dokumenty, o których mówi art. 15 ust. 3 pkt 3 (w brzmieniu z daty wywłaszczenia) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, były już w tym czasie nieaktualne (starsze niż. 3 miesiące).

Wnosząc o pozostawienie sentencji wyroku w mocy, gdyż przy wszystkich błędach uzasadnienia wyrok ten odpowiada prawu, wnoszący skargę kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok tylko w tej części jego uzasadnienia, w której Sąd:

– przychylił się do tezy Organu, iż: " przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia określona jako cele użyteczności publicznej została zachowana".

– nie wskazał jakie skutki procesowe wywarło uzupełnienie przez AGH wniosku o wywłaszczenie o brakujące dokumenty bez zachowania zakreślonego przez Organ działający w trybie art. 64.§ 2 K.p.c. (w brzmieniu z daty orzekania) siedmiodniowego terminu do ich uzupełnienia, bez złożenia przez Wnioskodawcę prośby o przywrócenie tego terminu, względnie – w świetle art. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości – prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w oparciu o nieaktualne dokumenty.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć czy dopuszczalne jest zaskarżenie samego wadliwego uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego, bez równoczesnego zaskarżenia przez skarżącego jego sentencji. Zgodnie z literalną wykładnią art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi NSA taką skargę oddala. Jednakże, wg doktryny, dopuszczalne jest zaskarżenie przez stronę wyroku dla niej korzystnego z punktu widzenia brzmienia sentencji, natomiast naruszającego interes prawny z uwagi na uzasadnienie wyroku, które w wypadku oddalenia skargi może mieć istotne znaczenie dla określenia granic "powagi rzeczy osądzonej" – (tak – LEX – komentarz do art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005.)

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w interesie wymiaru sprawiedliwości leży, by NSA (będąc związanym treścią art. 184 P.p.s.a.) oddalając skargę kasacyjną, rozważył równocześnie zarzuty skarżącego i ustosunkował się do nich. Pozwoliłoby to bowiem wyeliminować z obrotu prawnego błędną wykładnię przepisów tak prawa materialnego, jak i procesowego, która w przeciwnym razie prowadziłaby do powstania rozbieżności orzecznictwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 669/07 poprzez stwierdzenie, iż zdaniem Sądu inwestycje dokonywane na edukację, zwłaszcza w tamtych czasach, gdy istniało tylko szkolnictwo państwowe, miały charakter z całą pewnością użyteczności publicznej" (str. 9 skarżonego wyroku WSA) pośrednio uznał za trafną ocenę prawną Ministra Budownictwa zawartą w decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej, zgodnie z którą "przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia określona jako cele użyteczności publicznej została zachowana".

Zdaniem tegoż skarżącego z oceną Organu wywłaszczeniowego, uznaną za trafną przez Sąd, nie można się zgodzić, gdyż w dacie wywłaszczenia art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczanie nieruchomości miał brzmienie: "Wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych".

Prawidłowa wykładnia pierwszego z trzech celów wymienionych w tym przepisie, dla których wywłaszczenie było dopuszczalne, powinna być rozumiana w ten sposób że: po pierwsze: cel ten musiał być publiczny po wtóre: że celu tego bez wywłaszczenia tej konkretnej nieruchomości, nie dałoby się zrealizować (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2003 r. I SA 1505/03 LEX nr 156820).

Dodatkowo wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że wykładnia art. 3. ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. musiała być rozpatrywana łącznie z treścią jej art. 1 i art. 20. ust. 1 i ust 2.

Przepis art. 1. miał brzmienie:

"Nieruchomość może być wywłaszczona z zachowaniem przepisów niniejszej ustawy", a zatem mówił, że nieruchomość nie mogła zostać wywłaszczona, jeżeli którykolwiek przepis tej ustawy nie został zachowany (argumentum a c ontrario).

W dacie wywłaszczenia art. 20. ust. 1. miał brzmienie "po przeprowadzeniu rozprawy Organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej wydaje orzeczenie, w którym orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie". W świetle art. 3. ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wykładnia przepisu art. 20. ust. 1. powinna być zatem rozumiana w ten sposób, że organ wywłaszczeniowy mógł dokonać wywłaszczenia jedynie w najmniejszym zakresie umożliwiającym zrealizowanie celu określonego w art. 3. ust. 1.

Jeszcze dobitniej prezentowaną wykładnię potwierdza zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną treść: art. 20 ust.2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. mówiąca, że:

"Orzeczenie zapada na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania". W przepisie tym ustawodawca nakazywał, zatem organowi wywłaszczeniowemu upewnienie się, czy wnioskowana nieruchomość jest rzeczywiście niezbędna na cele określone w art. 3, co musi być rozumiane jako nakazanie wnikliwej i krytycznej oceny przedłożonych dokumentów, a zatem jako zakaz ograniczenia się do czysto formalnej ich kontroli.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł przy tym, ze celem wywłaszczenia powołanym w orzeczeniu o wywłaszczeniu z dnia [...] maja 1971 r. były cele określone w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r. Nr [...] (str. 7 orzeczenia o wywłaszczeniu z 1971 r. akapit 1 uzasadnienia).

We wspomnianej decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r. Nr [...] (znajdującej się w aktach sprawy) stwierdzono, że "granice lokalizacji pokrywające się z obecną linią regulacyjną ul. [...] zostały określone czasowo w celu umożliwienia dojazdów z ulicy na plac budowy". Jak wynika to z dalszej części tej decyzji ( str. 2 akapit 1 ), dotyczyło to pasa o szerokości 30 m na odcinku około 300 m ciągnącego się wzdłuż ulicy [...], po zachodniej stronie linii regulacyjną tej ulicy. Lokalizację, długość i szerokość tego pasa można określić na podstawie znajdującej się w aktach mapy sytuacyjno wysokościowej, będącej integralną częścią decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r. Nr [...], na której naniesiono przedmiotową linię regulacyjną. Warto podkreślić, że pas o szerokości 30 m po zachodniej stronie tej linii regulacyjnej do dnia dzisiejszego pozostał niezabudowany.

W przyszłości pas ten miał zostać przekazany innemu podmiotowi w celu rozbudowy ul. [...] (str. 2 decyzji lokalizacyjnej nr [...]). Faktycznym celem wywłaszczenia było więc przewidywane w przyszłości i nigdy niezrealizowane poszerzenie ul. [...], a nie budowa II etapu Miasteczka Studenckiego. Warto zauważyć, że po ogrodzeniu placu budowy dojazd z ul. [...] i tak był tylko poprzez jedną bramę, a nie całą szerokością placu budowy (300 m). Jak zatem jednoznacznie wynika to z decyzji lokalizacyjnej, faktycznymi celami wywłaszczenia określonymi w decyzji wywłaszczeniowej z 1971 r. jako potrzeby II etapu budowy Miasteczka Studenckiego, były całkowicie odmienne niż ta budowa cele - nie mające z tą budową żadnego związku, a budowa II etapu Miasteczka Studenckiego była nie celem, ale tylko pretekstem do wywłaszczenia tej części działki na potrzeby innej, bliżej nieskonkretyzowanej, przyszłej, niepewnej i nigdy niezrealizowanej inwestycji drogowej. Oznacza to, że już w dacie wywłaszczenia pas o szerokości 30 m i długi na 300 m, przylegający do linii regulacyjnej ul. [...], nie tylko nie był niezbędny na cel wywłaszczenia, jakim była budowa II etapu Miasteczka Studenckiego, nie tylko nie był nawet potrzebny na ten cel, ale w dacie wywłaszczenia na ten cel był wręcz zbędny. Większość przedmiotowej działki 1. kat. [...] leży właśnie w tym pasie.

Zatem co najmniej ten pas nie posiadał atrybutu dopuszczalności na cel wywłaszczenia, o którym mówił art. 3 ust. 1. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o fasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż:

– inwestycję dało się zrealizować bez tego pasa, skoro i tak miał być Akademii zabrany w przyszłości,

– jego faktycznym przeznaczeniem było poszerzenie ulicy [...], a nie budowa II etapu Miasteczka Studenckiego.

Przechodząc do naruszenia przez Sąd Pierwszej Instancji przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy zauważyć, że pismem z dnia [...] grudnia 1970 r. sygn. akt [...] Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa Urząd Spraw Wewnętrznych Odział Wywłaszczeń działając na podstawie art. 59 § 2 K.p.a. (obecnie art. 64 § 4 K.p.a.) wezwał Akademię [...] do uzupełnienia wniosku o wywłaszczenie poprzez złożenie brakujących dokumentów, w tym zaświadczenia z Głównego Biura Adresowego, iż A. P. jest nieznana z miejsca pobytu – w terminie tygodnia, pod rygorem pozostawienia sprawy bez rozpoznania, dowód: pismo z dnia [...] grudnia 1970 r. sygn. akt [...] (w aktach sprawy).

Akademia [...] zakreślonego terminu bezspornie nie dotrzymała, gdyż wniosek uzupełniła o brakujące wyjaśnienia i dokumenty dopiero przy piśmie l. dz. [...] z dnia [...] kwietnia 1971 r. złożonym w Urzędzie Spraw Wewnętrznych w dniu [...] kwietnia 1971 r. dowód: pismo l. dz. [...] z dnia [...] kwietnia 1971 r. (w aktach sprawy)

W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek śladu, by Akademia [...] w trybie art. 54. § 2. K.p.a. (obecnie art. 58 § 2 K.p.a. ) złożyła prośbę o przywrócenie terminu zakreślonego przez Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa w piśmie z dnia [...] grudnia 1970 r. sygn. akt [...]. Brak jest także śladu, by wydane zostało postanowienie, o którym mówił art. 55. § 1 K.p.a. (obecnie art. 59 § 1), o przywróceniu terminu do uzupełnienia braków poprzez złożenie brakujących dokumentów. Trudno byłoby też obronić tezę, iż bez swojej winy na uzupełnienie dokumentów potrzebowała 5 miesięcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w żaden sposób nie odniósł się do kwestii, czy uchybienia te poprzedzające wydanie decyzji wywłaszczeniowej miały wpływ na jej legalność. Zdaniem pełnomocnika K. P. Sąd winien był dokonać oceny prawnej, zgodnie z którą całe postępowanie zakończone orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia [...] maja 1970 r. sygn. akt [...] było nieważne, gdyż organ nie jest władny bez wniesienia przez stronę prośby o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu przywrócić go, nie mógł również z urzędu przystąpić do rozpatrzenia wniosku uzupełnionego po terminie, gdyż naruszyłoby to prawo. Nie rozstrzygając tego zagadnienia (podniesionego przez stronę w piśmie z dnia [...] stycznia 2007r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W konkluzji skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego K. P. wniósł o:

1. pozostawienie sentencji zaskarżonego wyroku w mocy;

2. uchylenie części uzasadnienia we wskazanym wyżej zakresie;

3. zasądzenie kosztów postępowania – w tym zastępstwa procesowego – według norm przepisanych.

Pełnomocnik Akademii [...] zaskarżając powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2008 r. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania , a to:

1. naruszenie art.106 §.3 P.p.s.a poprzez nieoparcie orzeczenia na całości możliwego do zebrania materiału dowodowego tj. nie przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, mimo zgłoszenia takiego wniosku przez stronę skarżącą, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie art.141 § 1 P.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie i nie rozważenie jaki ewentualny wpływ mogłaby mieć ich treść na rozstrzygniecie organu administracji, gdyby ten uwzględnił je przy podejmowaniu decyzji, co miało istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy;

3. naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a poprzez wydanie orzeczenia z pominięciem dowodów zgłoszonych przez stronę;

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c/ P.p.s.a przez nieuwzględnienie skargi mimo, iż na skutek zmiany stanu faktycznego sprawy, istniały podstawy do jej uwzględnienia.

Powyższe naruszenia w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną doprowadziło w konsekwencji do naruszenia przepisów prawa materialnego a to art. 6 ust. 1 i 4 oraz art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na błędnej wykładni tego przepisu w kontekście ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Skarżąca podniosła przy tym, że "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania", o których mowa w przepisie art. 153 P.p.s.a., są formułowane w uzasadnieniu orzeczenia. W tym więc zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Faktem jest, iż niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w -wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe.

Skarżąca wskazała, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia z dnia 20 maja 2004 Sygn. akt I SA 1428/02 poddał kontroli decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002 nr [...], utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2002 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, wyrażając jednocześnie ocenę prawną i wskazania w zakresie zbadania możliwości wystąpienia przesłanek nieważnościowych. Mianowicie Sąd stwierdził, iż "z akt postępowania nie wynika, jakie czynności podejmował ubiegający się o wywłaszczenie dla ustalenia adresu A. W. i czy uzyskanie tego adresu było możliwe w dacie złożenia wniosku o wywłaszczenie." Powyższe ustalenia były istotne w kontekście treści art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ administracyjny nie dokonał żadnych ustaleń, Sąd zaś podzielił pogląd organu i uznał ,że brak negocjacji ze wszystkimi współwłaścicielami nieruchomości oraz wszczęcie postępowania z zaniechaniem tego obowiązku stanowi rażące naruszenie art. 6 i art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wnoszący skargę kasacyjna nie zgodził się z takim stanowiskiem. Jego zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie pominął fakt, iż pismem z dnia [...] maja 2007 złożonym do akt o sygn. I SA/Wa 869/07, Akademia [...] w K. przedłożyła oryginały dokumentów odnalezionych w archiwum zakładowym m.in. pismo z dnia [...] kwietnia 1970 r. kierowane do Wydziału Spraw Wewnętrznych Referat Ruchu Ludności Prezydium Rady Narodowej w Krakowie, celem wskazania miejsca zamieszkania A. P., następnie pismo z tej samej daty, kierowane do Centralnego. Biura Adresowego w Warszawie, również w celu ustalenia adresu współwłaściciela nieruchomości. W odpowiedzi podano, iż w dokumentacji występuje duża ilość osób o tym samym imieniu i nazwisku oraz, że informacji będzie można udzielić po otrzymaniu bliższych danych. Wymienione dokumenty w ocenie skarżącej miały istotne znaczenie dla sprawy, ponieważ wskazywały na rodzaj działań podejmowanych przez ubiegającego się o wywłaszczenie zmierzających do ustalenia adresu współwłaścicieli. Są to nowe okoliczności faktyczne, powstałe po zakończeniu postępowania administracyjnego i Sąd orzekający obowiązany był je uwzględnić i dokonać ich własnej oceny. Wymienione dokumenty zostały pominięte przy podejmowaniu rozstrzygnięcia przez Sąd I Instancji. Treść wydanego orzeczenia nie wskazuje, aby zawnioskowane przez stronę dowody zostały poddane jakiejkolwiek ocenie. Według kasatora nawet gdyby uznać, iż w trakcie postępowania administracyjnego przed organem administracyjnym, które opiera się archiwalnych dokumentach , ustalenie rodzaju podejmowanych czynności nie było możliwe , to w momencie wydawania wyroku przez Sąd I instancji, istotne okoliczności faktyczne sprawy były odmienne od wcześniej ustalonych i Sąd miał obowiązek zarówno odnieść się do nich w uzasadnieniu orzeczenia, a szczególności rozważyć jaki ewentualny wpływ mogłaby mieć ich treść na rozstrzygnięcie organu, gdyby znał ich treść i uwzględnił je przy podejmowaniu decyzji. Z motywów wyroku wynika, że Sąd pominął ten fakt pomimo, iż z art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika, że orzeczenie powinno być wydane na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania jest zarówno materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania, jak również fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Należy podkreślić , iż załączone dokumenty mają istotne zasadnicze znaczenie dla ustalenia faktu rażącego naruszenia prawa wskazują, iż stan faktyczny jest odmienny niż przyjął to organ w decyzji, a następnie Sąd w wyroku. Konsekwencje przyjęcia stanu faktycznego wynikającego z dokumentów winno być uchylenie decyzji, jako wydanej z przekroczeniem granic uznania administracyjnego i mającej cechy dowolności. Sąd nie uwzględniając wniosku Akademii [...], według skarżącej wybiórczo potraktował materiał dowodowy, a rozstrzygnięcia nie oparł o całość oferowanego materiały dowodowego, czym naruszył dyspozycję art. 106 § 3 P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd choć był zobowiązany nie wydał w tym względzie postanowienia dowodowego, dopuszczającego dowód bądź też odmawiającego dopuszczenia dowodu.

Brak odniesienia się do złożonego wniosku dowodowego czyni w ocenie skarżącej zasadnym zarzut skargi kasacyjnej, gdyż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Takie działanie Sądu spowodowało w konsekwencji naruszenie prawa materialnego art. 6 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez błędną wykładnię. Zdaniem kasatora załączona przez Akademię [...] dokumentacja dowodzi, że w momencie wszczęcia postępowania, które miało .miejsce w dniu [...] listopada 1970 r., adres zamieszkania A. P. nie był znany i łatwy do ustalenia. Ubiegający się o wywłaszczenie podejmował próby ustalenia adresów zamieszkania właścicieli wywłaszczanej nieruchomości [...] i ustalił wszystkich za wyjątkiem A. P. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że w sprawie zakończonej 'wydaniem decyzji wywłaszczeniowej doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez bezpodstawne odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia rokowań o których mowa w art. 6 ust. 1 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie przed datą wszczęcia postępowania administracyjnego, którą zgodnie z art. 61 K.p.a jest dzień doręczenia żądania organowi administracji współwłaściciel nieruchomości adres A. P. nie był znany ubiegającemu się o wywłaszczenie. We wniosku o wywłaszczenia z dnia [...] listopada 1970 r. wskazano, że nie przeprowadzono rokowań z A. P. z powodu braku adresu. Pozostali zaś współwłaściciele, a mianowicie K. P. oraz I.M. złożyli stosowne oświadczenia. W piśmie z dnia [...] kwietnia 1971 r. stanowiącym uzupełnienie wniosku o wywłaszczenie Akademia wyjaśniała, iż na podstawie przeprowadzonych wywiadów we wszystkich wydziałach Finansowych Prez. Dzielnicowych Rad narodowych w Krakowie oraz badania ksiąg wieczystych nie udało się ustalić aktualnego adresu miejsca zamieszkania A. P. W tej sytuacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że w sprawie doszło do rażącego naruszania prawa. W ocenie skarżącej Akademii, istniały uzasadnione podstawy aby sądzić, iż prowadzenie rokowań z wywłaszczonym natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania.

W konkluzji skargi kasacyjnej Akademia [...] wniosła o:

1. Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2. Zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Analiza skargi złożonej przez K. P. wskazuje, iż skarżący w całości zgadza się z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2008 r., kwestionuje wyłącznie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzenie Sądu, zgodnie z którym wywłaszczenie nastąpiło na cele użyteczności publicznej oraz podnosi brak w uzasadnieniu odniesienia się przez Sąd do skutków uzupełnienia przez Akademię [...] dokumentów już po upływie 7-dniowego terminu zakreślonego pismem z dnia [...] grudnia 1970 r.

Powyższe w ocenie autora skargi kasacyjnej doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a."

Skarga kasacyjna w swej podstawie przywołuje również zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nieruchomość, której współwłaścicielem był K. P. została wywłaszczona na cele użyteczności publicznej.

Sposób sformułowania powyższego zarzutu wskazuje, że ma on dodatkowo uzasadniać kwestionowane przez skarżącego uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w części, w której Sąd I instancji nie zakwestionował ustaleń organu administracji, iż nieruchomość została wywłaszczona na cel określony w art. 3 ust. 1 ww. ustawy.

Jak wynika z powyższego, intencją skargi kasacyjnej jest wyłącznie zakwestionowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie zawartego w nim ustalenia oraz braku o jakim mowa w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do tak sprecyzowanych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż są one nieuzasadnione z następujących powodów.

Po pierwsze, powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. w żadnym wypadku nie może uzasadniać zarzutów kierowanych pod adresem uzasadnienia zaskarżonego wyroku .

W wymienionym przepisie uregulowana została zasada niezwiązania Sądu pierwszej instancji granicami skargi, zgodnie z którą obowiązkiem Sądu jest wszechstronna kontrola legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej bez względu na treść skargi, powołaną w niej podstawę prawną oraz zawarte w niej zarzuty i wnioski (por. wyrok NSA z 8 października 2007 r. I FSK 1240/06, Lex nr 418521).

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. mógłby być usprawiedliwiony tylko w przypadku gdyby strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez Sąd pominięte, względnie gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (Por. wyrok NSA z 17 października 2006 r. (FSK 56/06, Lex nr 280385).

Reasumując powołanie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. jako podstawy skargi kasacyjnej jest nieskuteczne w sytuacji gdy skarga kasacyjna kwestionuje wyłącznie prawidłowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

W takim wypadku skarga kasacyjna powinna zostać oparta na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przede wszystkim art. 141 § 4 P.p.s.a.,a nadto wykazać zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jaki wpływ na wynik sprawy miały dostrzeżone przez skarżącego nieprawidłowości w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Kwestionując to uzasadnienie skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie precyzuje zarzutów w sposób umożliwiający z uwagi na obowiązującą przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zasadę związania granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) odniesienie się do tej kwestii.

Nie może również zostać uznany za trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, poprzez który skarga kasacyjna próbuje zakwestionować przyjęte przez Sąd I instancji ustalenie, co do wystąpienia w sprawie przesłanki wywłaszczenia na cele publiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, zgodnie z którym poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest dopuszczalne kwestionowanie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2009 r. II FSK 1507/07, Lex nr 484161, z dnia 21 stycznia 2009 r. I OSK 149/08 Lex nr 484136, z dnia 9 maja 2008 r. II OSK 524/07, Lex nr 413589).

Powołanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego tylko w celu dodatkowego uzasadnienia zarzutu o charakterze procesowym, dotyczącym uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie stanowi podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Mając na uwadze nieprawidłową formułę skargi kasacyjnej złożonej przez K. P., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Skarga kasacyjna złożona przez Akademię [...] oparta została wyłącznie na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania – art. 196 § 3, art. 141 § 3, art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a.

Z jej uzasadnienia wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien uwzględnić załączone do akt sprawy dokumenty,z których wynika,że skarżąca czyniła starania o ustalenie adresu A. P., czego jednak nie udało się dokonać, a co gdyby zostało uwzględnione przez Sąd I instancji mogło mieć istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżąca podniosła, że złożone dokumenty dowodzą, iż w momencie wszczęcia postępowania, tj. [...] listopada 1970 r. adres zamieszkania A. P. nie był znany i łatwy do ustalenia. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że w sprawie zakończonej wydaniem decyzji wywłaszczeniowej doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez bezpodstawne odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia rokowań.

W toku postępowania przed Sądem I instancji na potwierdzenie swojego stanowiska skarżąca złożyła dwa zapytania o adres A. P., pierwsze z dnia [...] kwietnia 1970 r. skierowane do Referatu Ewidencji i Kontroli Ruchu Ludności Wydziału Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w Krakowie, drugie także z tego samego dnia skierowane do Centralnego Biura Adresowego w Warszawie.

Z odpowiedzi na oba zapytania wynika, że w dokumentacji prowadzonej przez te podmioty występuje wiele osób o takim samym imieniu i nazwisku oraz, że informacji adresowej będzie można udzielić po otrzymaniu bliższych danych. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego powyższe dowody pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia bowiem skarżąca jak wynika z akt sprawy nie uczyniła nic więcej, a w szczególności nie wystąpiła ponownie po podaniu bliższych danych A. P. o wskazanie jej adresu zamieszkania.

Nadto z akt sprawy wynika też, że A. P. zamieszkiwała w N. Osiedle [...], co było wiadome skarżącej – pismo z dnia [...] kwietnia 1971 r. przesłuchanie K. P. k-21, tom I akt administracyjnych.

W tej sytuacji twierdzenie przez skarżącą w toku postępowania, że adres A. P. jest nieznany nie znajduje oparcia w materiale dowodowym, tym bardziej iż właśnie na ten adres skutecznie była doręczana jej korespondencja (k-136 tom II, k 88 tom I) Prezydium Rady Narodowej.

Tym samym dowody, których nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji skarżąca zarzuca, w skardze kasacyjnej nie wnoszą do sprawy nic nowego. Ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był do odbycia rokowań ze wszystkimi współwłaścicielami przed rozpoczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Dopóki takie rokowania nie zostały przeprowadzone, postępowanie nie mogło być wszczęte. Skarżąca nie wykazała zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, że prowadzenie rokowań z A. P. natrafiło na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności, że jej miejsce pobytu nie jest znane. Oceny tej nie mogą zmienić dowody na jakie powołuje się w skardze kasacyjnej.

Adres zamieszkania A. P. znany był skarżącej, a mimo to skarżąca nie wystąpiła do A. P. o dobrowolne odstąpienie nieruchomości.

W tej sytuacji kierowanie zapytań o miejsce zamieszkania ww. jest działaniem pozornym, o czym dodatkowo świadczy brak ponownego wystąpienia z zapytaniem po podaniu bliższych danych A. P.

Powyższe oznacza, iż pomimo nieodniesienia się przez Sąd w zaskarżonym wyroku do dokumentów na jakie powołuje się skarga kasacyjna, zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku ponieważ zarzucane nieprawidłowości nie miały znaczenia dla wyniku sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.