Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 233/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A z siedzibą w G. na decyzję Wojewody z dnia 29 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 29 stycznia 2018 r. w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2015 r. K. H. wystąpił o ustaleniu odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], z obręb [..], położonej w W., która zabudowana jest linią elektroenergetyczną 110 kV. W uzasadnieniu Wnioskodawca wskazał, że jest spadkobiercą właściciela ww. nieruchomości, któremu ograniczono prawo własności. Ograniczenie to polegało na usytuowaniu na przedmiotowej nieruchomości linii elektroenergetycznej 110 kV, którą wykonano na podstawie decyzji Naczelnika Miasta z dnia 23 czerwca 1983 r. Przedmiotową decyzją zezwolono Zakładowi Energetycznemu na przeprowadzenie budowy omawianej linii elektroenergetycznej na przedmiotowej działce.

Decyzją z dnia 27 sierpnia 2015 r. Starosta odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz Wnioskodawcy.

W wyniku złożonego przez Wnioskodawcę odwołania decyzją z dnia 25 listopada 2016 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.

Decyzją z dnia 17 lipca 2017 r. Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości, przyznając Wnioskodawcy jednorazowo 901 zł tytułem odszkodowania. Tą samą decyzją Starosta zobowiązał uczestnika postępowania - spółkę A. - do zapłaty ww. odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Starosta uznał, że odszkodowanie jest należne, albowiem od dnia ograniczenia prawa własności do dnia dzisiejszego linia elektroenergetyczna znajduje się na nieruchomości objętej postępowaniem, stan ograniczenia trwa nadal,

a odszkodowanie nigdy wcześniej nie zostało wypłacone.

W wyniku rozpoznania odwołania Spółki zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty.

Zdaniem Wojewody, brak jest przeszkód do rozstrzygnięcia

o odszkodowaniu za ograniczenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości

w oparciu o właściwą wykładnię przepisów obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawą takiego rozstrzygnięcia powinien być przepis art. 129

ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 518), zwanej dalej w skrócie: "u.g.n.", nakazujący staroście, wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, wydanie odrębnej decyzji

o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Nietrafne jest stanowisko Spółki, polegające na przyjęciu, że wskazany przepis nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie albowiem przez pozbawienie praw do nieruchomości na gruncie przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. należy rozumieć również sytuację,

gdy następuje ograniczenie prawa do nieruchomości przez zakładanie urządzeń infrastruktury technicznej, bowiem wywłaszczenie polegać może na odebraniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, ale także na ograniczeniu tychże praw. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do tych wszystkich stanów faktycznych, w których nastąpiło odjęcie lub ograniczenie prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Natomiast skoro odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości zajętej w 1983 r. na potrzeby budowy linii elektroenergetycznej nie zostało dotychczas przyznane osobom uprawnionym,

a przepisy art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust 4 u.g.n. nakazują wypłatę odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 u.g.n., to nic nie stoi na przeszkodzie, aby odszkodowanie takie zostało ustalone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Organ wskazał, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu, ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Za ustaleniem odszkodowania w trybie obowiązującej ustawy przemawia także art. 233 u.g.n. nakazujący sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzić na podstawie jej przepisów. Organ stwierdził, że w sytuacjach kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, iż nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. W sprawie ograniczenie prawa własności nieruchomości w związku z wydaniem decyzji Naczelnika Miasta z dnia 23 czerwca 1983 r. stanowi zdarzenia prawne, którego skutki mają charakter ciągły i nie znalazły jeszcze swojego zakończenia.

Jednocześnie, zgodnie z art. 132 ust. 6 u.g.n., obowiązek zapłaty odszkodowania obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o którym mowa w art. 124 ust. 1, albo zezwolenie na wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami, usuwaniem awarii oraz usuwaniem z gruntu,

o którym mowa w art. 124b ust. 1 albo zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości

w przypadku siły wyższej lub innej nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody albo przedsiębiorcę, który na podstawie koncesji wykonuje działalność

w zakresie poszukiwania, rozpoznawania lub wydobywania kopalin objętych własnością górniczą. Podobne rozwiązania były objęte nieobowiązującym już przepisem art. 36

ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca

1958 r., który nakazywał przyznać "odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2.

Zgodnie z powołanymi przepisami zobowiązanym do zapłaty odszkodowania

za szkody powstałe w związku z budową linii elektroenergetycznej na przedmiotowej nieruchomości jest następca prawny Zakładu, którym jest A.

W kwestii przedawnienia roszczeń Organ dodał, że zgodnie z doktryną prawa administracyjnego popartego poglądem judykatury, przedawnienie w prawie administracyjnym występuje tylko jeśli przepis prawa tak stanowi. W realiach sprawy przedawnienie roszczeń powstałych z tytułu ograniczenia prawa własności podobnie jak w innych sprawach wywłaszczeniowych nie podlega przedawnieniu. Charakter dochodzonego prawa nie wykazuje przy tym cech cywilistycznych, skoro poddane zostało kognicji organów administracyjnych i na podstawie przepisów prawa administracyjnego jest realizowane.

Organ dokonał oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, uznając, że rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy zgodnie z obowiązującymi przepisami, dokonując oszacowania wartości szkód powstałych na przedmiotowej nieruchomości, która może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 23 czerwca 1983 r. była objęta ogólnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działka znajdowała się na terenie zieleni niskiej leżącej w strefie ujęcia wody. W celu wyceny wartości 1 m2 przedmiotowej nieruchomości, rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegły ustalił, że na badanym rynku transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu pod zieleń z obszaru gmin W.i S., zawartych w okresie od marca 2015 r. do października 2016 r., ceny 3 nieruchomości podobnych przyjętych do porównań, kształtowały się na poziomie od 19,93 zł do 42,16 zł za 1 m2. Na podstawie stosownych obliczeń biegły ustalił, że wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości wynosi 22,23 zł. Następnie, w celu określenia wartości szkody trwałej rzeczoznawca ustaliła wartość współczynnika zmniejszenia wartości nieruchomości na poziomie 0,2 oraz powierzchnię pasa "na którym Właściciel ma obowiązek udostępnić nieruchomość w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń w wysokości 113 m2". Otrzymaną wartość współczynnika zmniejszenia wartości nieruchomości rzeczoznawca pomnożył przez wyliczoną wcześniej wartość 1 m2 prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz przez ustaloną powierzchnię strefy trwałego ograniczenia sposobu korzystania o powierzchni 113 m2 i określił, iż wartość szkody trwałej wyniosła 901 zł.

W skardze na przedmiotową decyzję Spółka wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Spółka zarzuciła decyzji naruszenie:

1) art. 128 ust. 1 i ust. 4 oraz art.129 ust. 1 i 5 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do nieuzasadnionego ustalenia odszkodowania, pomimo iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy powołane powyżej przepisy nie mają zastosowania, nie nastąpiły zdarzenia, o których mowa w art. 120 i art. 124

-126 u.g.n.;

2) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej w skrócie: "k.p.a.", poprzez jego niezastosowanie, w konsekwencji czego doszło do wadliwego wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis u.g.n., która w niniejszej sprawie nie ma zastosowania;

3) art. 233 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do rozpoznania

i wydania orzeczenia w niniejszej sprawie na podstawie przepisów ustawy

o gospodarce nieruchomościami, pomimo że w stanie prawnym niniejszej sprawy ustawa o gospodarce nieruchomościami nie mogła mieć zastosowania;

4) art. 117 § 1 i 2 w zw. z art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 121), zwanej dalej w skrócie: "k.c.", oraz art. 35, art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia

12 marca 1958 r. (j.t. Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), zwanej dalej także "u.z.t.w.n.", poprzez ich niezastosowanie, wskutek czego Skarżąca został zobowiązany do zapłaty ustalonego odszkodowania, pomimo iż roszczenie Wnioskodawcy uległo przedawnieniu, w konsekwencji czego Skarżąca może uchylić się od zaspokojenia roszczenia, z którego to prawa korzysta, niezależnie od powyższego, także art. 120 k.c. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że roszczenie o odszkodowanie, w tym roszczenie Wnioskodawcy, nie uległo przedawnieniu.

W uzasadnieniu Spółka wyjaśniła, że w sprawie nie doszło do typowego wywłaszczenia własności nieruchomości (dział III, rozdział IV u.g.n.), a także nie miały miejsca zdarzenia określone w art. 120 i 124-126 u.g.n. W konsekwencji nie zostały spełnione niezbędne przesłanki do ustalenia i przyznania odszkodowania na podstawie normy art. 128 u.g.n. W ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest przepisu, który umożliwiałby ustalanie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości wynikłej z przeprowadzonej inwestycji na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. W konsekwencji, zdaniem Spółki, w chwili wydania zaskarżonej decyzji brak było podstawy prawnej do jej wydania.

Spółka podniosła, że do przepisów materialnoprawnych, nie ma zastosowania zasada bezpośredniego działania nowego prawa, którą przyjmuje się jako zasadę podstawową dla określenia skutku zmian proceduralnych, którą należy wyprowadzić

z art. 6 k.p.a. Tym samym nie istniała podstawa prawna do bezpośredniego stosowania nowego prawa materialnego, którym w niniejszej sprawie jest ustawa o gospodarce nieruchomościami.

Skarżąca powołała się na treść art. 233 u.g.n., zgodnie z którym sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Wskazany przepis wprowadza zasadę bezpośredniego stosowania nowej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych przed jej wejściem w życie, lecz do dnia jej wejścia w życie niezakończonych wydaniem ostatecznej decyzji. Niniejsza sprawa o ustalenie odszkodowania

w oparciu o normę art. 36 u.z.t.w.n. została wszczęta i zakończona w pierwszej instancji w dacie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami, która nie ma zastosowania do niniejszej sprawy. Miało bowiem miejsce zdarzenie prawne w postaci wydania decyzji przez Naczelnika Miasta z dnia 23 czerwca 1983 r., na podstawie której poprzednik prawny Spółki uprawniony był do posadowienia linii energetycznej na przedmiotowej działce Wnioskodawcy. W tym zakresie należy uznać sprawę za zakończoną ostateczną decyzją Naczelnika Miasta. Podkreślenia wymaga natomiast fakt, że na gruncie obowiązującego wówczas art. 36 u.z.t.w.n.nie zostało wszczęte przez Wnioskodawcę postępowanie w sprawie przyznania stosownego odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości.Nie można zatem mówić o stanie objętym hipotezą normy z art. 233 u.g.n. - sprawie wszczętej, lecz niezakończonej decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy. Zdaniem Spółki, przesądza to ostatecznie o braku możliwości stosowania przepisów ustawy do stanu przedmiotowej sprawy.

Skarżąca stwierdziła, że przedmiotowe roszczenie o ustalenie odszkodowania uległo przedawnieniu.

Skarżąca wskazała, że w instytucji wywłaszczenia istnieje możliwość wyodrębnienia dwóch stosunków prawnych materialnych: stosunku wywłaszczenia i stosunku odszkodowania, stosunek wywłaszczeniowy ma charakter administracyjnoprawny i jest oparty na zasadzie braku równorzędności stron, natomiast w stosunku odszkodowania relacja materialnoprawna nawiązuje się między wywłaszczanym i uzyskującym korzyść majątkową, a oparta jest na zasadzie równorzędności. Nadto w przepisach materialnego prawa administracyjnego nie znajdujemy kompleksowego uregulowania majątkowej odpowiedzialności odszkodowawczej podmiotów publicznych za szkody wywołane ich legalnymi działaniami. Powoduje to konieczność sięgania do wypracowanych przez wiele lat reguł cywilistycznych i oceny wszystkich reżimów odpowiedzialności odszkodowawczej, niemających własnych regulacji, z punktu widzenia zasad prawa cywilnego. Powołując się na orzecznictwo Strona wskazała, że roszczenie o zapłatę odszkodowania przedawnia się według ogólnych reguł prawa cywilnego. W sytuacji gdy powstanie obowiązku odszkodowawczego ex lege wynika z prawa administracyjnego,

w kwestiach nieuregulowanych prawem administracyjnym zastosowanie znajdą przepisy kodeksu cywilnego.

Zdaniem Strony, ustawodawca wyraźnie przewidział możliwość przedawnienia dochodzenia odszkodowania w art. 36 ust. 2 u.z.t.w.n. Ustalając datę rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia oraz długość terminu przedawnienia Strona wyjaśniła z kolei,

że ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r. nie zawierała regulacji dotyczącej przedawnienia roszczenia odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia. Stosując ogólne reguły termin przedawnienia powinien zatem biec od dnia ustalenia odszkodowania.

W przedmiotowej sytuacji właściciele wywłaszczonej nieruchomości w ogóle nie wystąpili z wnioskiem o odszkodowanie. Wobec czego, zważywszy iż w rozważanym przypadku mamy do czynienia ze szczególnym trybem wywłaszczenia, terminem,

od którego rozpoczyna się bieg przedawnienia będzie moment powstania szkody. Należy przyjąć, zgodnie z art. 30. u.z.t.w.n., że chwilą tą będzie dzień uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję wprowadzającą ograniczenie prawa. Termin przedawnienia roszczenia odszkodowawczego w świetle art. 118 k.c. wynosi 10 lat, mając jednak na uwadze szczególny tryb tego wywłaszczenia, należałoby także wziąć pod uwagę treść art. 36 ust. 2 u.z.t.w.n., który przewidywał trzyletnie przedawnienie roszczeń odszkodowawczych za straty w zasiewach, uprawach i plonach wywołane działaniami określonymi w art. 35 u.z.t.w.n.

Zdaniem Strony, stanowisko w przedmiocie przedawnienia roszczenia pozostaje aktualne nawet gdyby nie przyjąć koncepcji związanej z 3-letnim okresem przedawnienia. Otóż decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości,

o której mowa w art. 124 ust. 5 u.g.n. jest także decyzja wydana na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. Są to niewątpliwie roszczenia cywilnoprawne, o charakterze majątkowym, co przesądza o możliwości ich przedawnienia, stosownie do ogólnych reguł wynikających

z art. 117 i następnych k.c. Brak jest bowiem racjonalnych przesłanek uzasadniających przyjęcie, że roszczenie cywilnoprawne wynikające z decyzji administracyjnej nie podlega przedawnieniu.

Skarżąca wskazała, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. Wskutek tego utraciła moc m.in. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.), wprowadzona w miejsce obowiązującej w dacie budowy linii energetycznej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 t.j.). Obowiązujące w dacie budowy linii energetycznej i po jej zakończeniu przepisy gwarantowały, w oparciu o art. 35.ust 3 w zw. z art. 36 ust. 1, ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 t.j.) dochodzenie odszkodowania i to w przypadku wywłaszczenia, które następowało w sytuacji, gdy założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń uniemożliwiało dalsze racjonalne jej użytkowanie na cele dotychczasowe. Obecnie obowiązująca ustawa nie wyjaśnia kwestii, czy objęte nią regulacje mają zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed wejściem jej w życie, podobnie brak jest odesłań w tej kwestii

w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wprowadzonej w miejsce ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach

i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jedynie w art. 87 ust. 1 przedmiotowej ustawy wskazano, że ma ona zastosowanie do spraw o odszkodowanie wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, lecz nie zakończonych decyzją ostateczną - co w niniejszej sprawie nie zachodziło. Przyjmując najbardziej niekorzystną koncepcję przedawnienia, zdaniem Skarżącej, uznać należy, że i tak jakiekolwiek roszczenia o odszkodowanie przedawniły się najpóźniej po upływie 10 lat od dnia wydania decyzji, względnie wejścia w życie kolejnych ustaw.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi

i podtrzymał wyrażone w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję o ustaleniu odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości i nakazaniu skarżącej Spółce jego wypłaty wnioskodawcy.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że przez przedmiotową nieruchomość biegnie linia elektroenergetyczna, a ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji wydanej w 1983 r. Spółka podnosi w skardze zarzut przedawnienia roszczenia odszkodowawczego i kwestionuje zasadność zastosowania aktualnie obowiązujących przepisów dla ustalenia odszkodowania.

Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wbrew zarzutom skargi, zostały prawidłowo wydane na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Decyzja w sprawie ograniczenie korzystania z nieruchomości została wydana na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji zezwalającej, organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei art. 36 ust. 1 powołanej ustawy stanowił, że odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody (art. 36 ust. 2). Właścicielowi nie przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody (art. 36 ust. 3).

Zarówno orzecznictwo (por. wyroki NSA: z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2035/13, z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16), jak i doktryna (por. J. Jaworski, M. Wolanin Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami Legalis 2017), przyjmują, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny, a cywilnoprawne roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 k.c., to jest przedawnieniu, to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, zasady te nie znajdują zastosowania.

Jak stwierdził w szeregu orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny, mimo że odszkodowanie za wywłaszczenie ma wymiar majątkowy i jest należne za odebranie prawa własności, jako prawa o charakterze cywilnoprawnym, to jednak nie można przypisać temu odszkodowaniu cech cywilnoprawnych. Źródłem jego powstania nie jest bowiem czynność lub zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz zdarzenie publicznoprawne powstające w wyniku wydania decyzji administracyjnej, jako czynności o charakterze administracyjnym, publicznoprawnym (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 335/08, podobnie uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. I OPS 14/09, wyrok NSA z 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 874/08, wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. I OSK 147/13).

Brak jest zatem podstaw do konstruowania przedawnienia żądania zgłoszonego w niniejszej sprawie w oparciu o przepisy prawa cywilnego. Charakter dochodzonego prawa nie wykazuje cech cywilistycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 460/08). Odszkodowanie to jest przyznawane na podstawie przepisów prawa administracyjnego i poddane zostało kognicji organów administracyjnych.

W ustawach z 1958 r. i z 1985 r., jak również w obecnie obowiązującej – ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest unormowania przewidującego przedawnienie roszczenia odszkodowawczego za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Zaznaczyć należy, że przepis art. 36 ust. 2 ustawy z 1958 r., przewidywał wprawdzie 3-letni okres przedawnienia, ale jedynie dla roszczeń odszkodowawczych dotyczących strat w: zasiewach, uprawach i plonach. Skoro zatem roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod budowę urządzeń sieci elektromagnetycznej nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 34/17).

Wskazać należy, że istnieje ciągłość instytucji, pozbawiających lub ograniczających prawa właściciela nieruchomości, takich jak wywłaszczenie lub zajęcie nieruchomości czy zezwolenie na założenie na niej ciągów drenażowych czy linii elektrycznych i zawsze w ustawach gruntowych kwestie odszkodowawcze były w takich przypadkach ustalane w oparciu o przepisy wywłaszczeniowe. Instytucja wywłaszczenia występuje w aktualnie obowiązującym ustawodawstwie i związany jest z nią obowiązek ustalenia odszkodowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko za słusznym odszkodowaniem (por. wyroki NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 147/13 oraz z dnia 21 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2723/15).

Ponieważ ograniczenie prawa własności właściciela przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w 1986 r., prawo do żądania odszkodowania z tytułu utraty przez nieruchomość wartości z powodu powyższego ograniczenia, nie uległo przedawnieniu, a wniosek o przyznanie odszkodowania wniesiony został pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy tej ustawy winny stanowić podstawę rozpoznania żądania.

Sąd nie podziela poglądu, że warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest okoliczność, by stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał dopiero po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunek taki nie wynika z treści art. 129 ust. 5 u.g.n., a ponadto ustawa ta przewiduje obowiązek jednoczesności orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, a także szczególny tryb dla wydawania decyzji o odszkodowaniu z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 i nast. u.g.n.). Odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności wynikającą z art. 64 Konstytucji RP, a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Zwrócić także trzeba uwagę, że brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby też w sprzeczności z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk (por. wyroki NSA z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. I OSK 23/16, z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 1857/150).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i do zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych. Rozróżnić bowiem należy retrospektywność (nowe przepisy regulują też stany wcześniejsze, ale otwarte, w toku, niezakończone ostatecznie) oraz retroaktywność przepisów (oddziaływanie wsteczne na stany wcześniejsze, lecz zamknięte, czyli zakończone - załatwione). Oznacza to konieczność ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie według reguł uwzględniających obecnie obowiązujące przepisy (por. wyroki NSA z dnia 17 września 2015 r. sygn. I OSK 90/14, z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. I OSK 713/13, z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. I OSK 147/13, WSA w Gliwicach z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 582/12, z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 938/12, WSA w Lublinie z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 374/12).

Reasumując, analiza przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n prowadzi do wniosku, że stanowi on podstawę do przyznania odszkodowania przez organ publiczny za już dokonane wywłaszczenie lub przejęcie z mocy prawa, oznacza to tym samym, że może być stosowany do spraw zaszłych, na zasadzie działania ustawy nowej w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed jej wejścia w życie. Oznacza to, że prawo do odszkodowania, a także jego wysokość ustalane są na podstawie aktualnych przepisów, a norma art. 233 u.g.n. nie stoi na przeszkodzie powyższej interpretacji.

Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Przy czym, stosownie do ust. 4 tego artykułu, odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Wskazać także należy, że za pozbawienie praw do nieruchomości na gruncie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. należy rozumieć również sytuację, gdy następuje ograniczenie prawa do nieruchomości przez zakładanie urządzeń infrastruktury technicznej, bowiem wywłaszczenie polegać może na odebraniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, ale także na ograniczeniu tychże praw. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do tych wszystkich stanów faktycznych, w których nastąpiło odjęcie lub ograniczenie prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, a posadowienie linii energetycznej na cudzej nieruchomości niewątpliwie jest ograniczeniem prawa własności (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Łd 670/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 października 2016 r. sygn. IV SA/Po 598/16).

Organy w przedmiotowej sprawie nie naruszyły zatem przywołanych w skardze przepisów art. art. 128 ust. 1, art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 1 i 5, art. 233 u.g.n. oraz art. 6 k.p.a., art. 117 § 1 i 2 w związku z art. 118 k.c., ani art. 35, 35 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r.

Dodatkowo wskazać należy, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przysługuje osobie wywłaszczonej, a więc takiej, która była właścicielem nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej lub decyzji ograniczającej prawo korzystania z nieruchomości oraz jej spadkobiercom. W takim wypadku bowiem ma miejsce sukcesja uniwersalna, w ramach której, bez konieczności podejmowania żadnych działań, nabywca wstępuje w ogół praw i obowiązków zbywcy. Przejście prawa do uzyskania odszkodowania wynika z faktu wstąpienia w ogół praw i obowiązków (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 177/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1001/14). Osobą uprawnioną do odszkodowania jest więc były - w dacie wywłaszczenia właściciel nieruchomości oraz jego następcy prawni na mocy sukcesji uniwersalnej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Po 180/15). Dokonana przez Organ ocena operatu szacunkowego nie budziła wątpliwości, a organ prawidłowo określił podmiot zobligowany do zapłaty odszkodowania.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.

Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.