Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1495/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art 58 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie nakazu rozbiórki M uchyla zaskarżone postanowienie; 21 zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. na rzecz K. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. decyzją z dnia 26 września 2013 r. nr [...] po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy ogrodzenia działki nr [...] od strony działki nr [...] na odcinku o długości 46 m w miejscowości W. W. gmina P. – Z.j nakazał właścicielce działki nr [...] K. M. dokonać rozbiórki samowolnie wykonanej części ogrodzenia działki nr [...] od strony działki nr [...] o wysokości od 2,35 m do 2,75 m składającej się z betonowego cokołu, w którym osadzone są metalowe słupki oraz przęseł wypełnionych drewnianymi sztachetami, na odcinku o długości 46 m rozpoczynającym się w granicy z działką nr [...] w miejscowości W. W. gmina P. – Z..

W dniu 14 września 2015 r. do Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo K. M. zawierające wniosek o "1. przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. nr [...] r. z dnia 26 września 2013 r. znak: [...]; 2. przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. nr [...] z dnia 19 marca 2014 r. znak [...]".

W dniu 29 marca 2016 r. zostało wydane przez MWINB postanowienie nr [...] odmawiające przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat N. [...] z dnia 26 września 2013 r. oraz postanowienie nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpatrzeniu skargi K. M. na powyższe postanowienia wyrokami z dnia 12 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 646/16 i II SA/Kr 644/16 uchylił zaskarżone postanowienia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 7 września 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 134 w związku z art. 123 i art. 144 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania K. M. od decyzji PINB Powiatu N. z dnia 26 września 2013 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że jest związany na mocy art. 153 P.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach WSA

w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 644/16, II SA/Kr 646/16 zapadłymi w przedmiotowej sprawie. W wyrokach tych Sąd wskazał, że organ II instancji nie ustalił prawidłowo czy decyzja nr [...] wydana przez PINB w dniu 26 września 2013 r. została stronie doręczona, a zatem czy doszło do uchybienia terminu do złożenia od niej odwołania.

Organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje zawsze czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem przepisów prawa. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak również przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji.

W związku ze wskazaniami zawartymi we wskazanych wyrokach WSA w Krakowie dotyczącymi ustalenia, czy decyzja nr [...] wydana przez PINB w dniu 26 września 2013 r. została stronie doręczona organ podjął próbę wyjaśnienia jaki był adres zamieszkiwania skarżącej w okresie od 9 lipca 2013 r. do 23 lipca 2013 r. W tym celu organ pismem z dnia 18 kwietnia 2017r. wezwał pełnomocnika K. M. do jednoznacznego wskazania pod jakim adresem zamieszkiwała ona w okresie od dnia 9 lipca 2013 r. do dnia 23 lipca 2013 r. oraz wystąpił do H. M. właścicielki lokalu przy ul. [...] do jednoznacznego wskazania kto w okresie od dnia 9 lipca 2013 r. do dnia 23 lipca 2013 r., zamieszkiwał lokal mieszkalny przy ul. [...] w W.. Również wnioskiem z dnia 7 czerwca 2018r. organ zwrócił się do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA o udostępnienie danych dotyczących zameldowania na pobyt stały i na pobyt czasowy K. M.. Na podstawie udzielonych odpowiedzi organ doszedł do przekonania, że K. M. od 9 lipca 2013 r. do 23 lipca 2013 r. nie mieszkała na ul. [...] w [...]. Wobec powyższego strona nie została prawidłowo powiadomiona o wszczęciu postępowania postanowieniem z dnia 3 lipca 2013 r. , które zawierało pouczenie w trybie art. 61 § 4 i art. 41 K.p.a. przez co należy rozumieć, że decyzja na [...] z dnia 26 września 2013 r. nie została jej skutecznie doręczona.

Organ wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo P. - strona biorąca udział w postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Powiat N. odebrała wskazaną decyzję w dniu 3 października 2013 r. (czwartek) (zwrotne potwierdzenia odbioru - karta 142 akt PINB) nie skorzystała z przysługującego jej prawa zaskarżenia decyzji organu I instancji, wobec czego przedmiotowa decyzja stalą się ostateczna wraz z upływem dnia 17 października 2013 r. Zgodnie z treścią art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od doręczenia stronie decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się także możliwość wniesienia odwołania przez osobę, która twierdzi, że jest stroną postępowania administracyjnego, a która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył oraz nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł, przy czym odwołanie takie może być wniesione w terminie liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. W przypadku wielości stron postępowania, termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg dla strony pominiętej w postępowaniu od daty ostatniego doręczenia. W niniejszym przypadku K. M. działająca przez pełnomocnika wniosła odwołanie w dniu 9 września 2015 r., po tym jak decyzja z dnia 26 września 2013r., nr [...] stała się ostateczna.

Organ w związku z faktem, że skarżąca wraz z odwołaniem wniosła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania po ustaleniu, że zarówno postanowienie PINB z dnia 3 lipca 2013 r. jak i decyzja PINB z dnia 26 września 2013 r. nie została jej skutecznie doręczona postanowieniem z dnia 7 września 2018 r., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat N. z dnia z dnia 26 września 2013 r., stwierdzając, że wobec wad w doręczeniu postanowienia nr [...] z dnia 3 lipca 2013 r., które zawierało pouczenie w trybie przepisu art. 61 § 4 i art. 41 K.p.a, nie można mówić o skutecznym doręczeniu decyzji zatem termin, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a., do złożenia odwołania od decyzji PINB nr [...] z dnia 26 września 2013 r. nie otworzył się, a wobec tego nie można mówić o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia odwołania.

W niniejszej sprawie zachodzi, więc okoliczność niedopuszczalności o charakterze przedmiotowym, nie można bowiem składać odwołania od decyzji ostatecznej, której nie został przywrócony termin do złożenia odwołania. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła K. M. zarzucając naruszenie:

1/ art. 63 § 2 K.p.a., art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 147 K.p.a., art. 148 § 2 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a także art. 157 § 2 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 157 § 2 K.p.a. w związku z art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy i zbadania rzeczywistego charakteru pisma skarżącej z dnia 9 września 2015 r. tj. jako wniosku o wznowienie postępowania, pomimo ustalenia, że zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego jak i decyzja nie zostały skarżącej doręczone, a także poprzez akceptację pozostawienia w obrocie prawnym decyzji rażąco naruszającej podstawowe zasady postępowania administracyjnego;

2/ art. 134 K.p.a. poprzez wadliwe stwierdzenie niedopuszczalności odwołania;

3/ art. 35 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku rozpoznania sprawy przez organ bez zbędnej zwłoki.

W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uchylenie w oparciu o art. 135 P.p.s.a. decyzji PINB w N. S. z dnia 26 września 2013 r.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem rozpoznania Sądu jest ocena legalności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. z dnia 7 września 2018 r. nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania K. M. od decyzji PINB Powiat N. z dnia 26 września 2013 r. W postanowieniu tym organ stwierdził, że skarżąca nie została prawidłowo powiadomiona o wszczęciu postępowania postanowieniem z dnia 3 lipca 2013 r. , które zawierało pouczenie w trybie art. 61 § 4 i art. 41 K.p.a. przez co należy rozumieć, że decyzja na [...] z dnia 26 września 2013 r. nie została jej skutecznie doręczona. Zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i zaskarżona decyzja zostały doręczone na nieaktualny adres skarżącej. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność wniesienia odwołania o charakterze przedmiotowym, nie można bowiem składać odwołania od decyzji ostatecznej, której nie został przywrócony termin do złożenia odwołania.

W tym miejscu wskazać należy, że w wyroku z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1495/18 Sąd wypowiedział się na temat błędnej oceny dokonanej przez MWINB w K. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania w postanowieniu z dnia 7 września 2018 r. Stanowisko wyrażone w przytoczonym wyroku rzutuje na stanowisko Sądu zajęte w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu tego orzeczenia, Sąd kompleksowo bowiem ustosunkowuje się do tych dwóch rozstrzygnięć organu (będących z sobą w związku), zatem i w tym uzasadnieniu należy podnieść te same kwestie.

Wskazać przede wszystkim należy, iż instytucja doręczeń zapewnia prawidłowy przebieg postępowania administracyjnego, jak również faktyczną możliwość realizacji podstawowych uprawnień procesowych uczestników tego postępowania, wreszcie stanowi istotną gwarancję dla sfery praw i interesów osób biorących udział w tym postępowaniu. Od prawidłowości doręczenia niejednokrotnie uzależniona jest prawidłowość całego postępowania administracyjnego, a w rezultacie prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów, dla przyjęcia fikcji doręczenia poprzez doręczenie zastępcze, określone w art. 43 i 44 K.p.a., konieczne jest, aby doręczenie było dokonywane na właściwy adres (vide wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 596/17, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 399/17). Sąd, co do zasady zgadza się z zapatrywanie wyrażonym szeroko w orzecznictwie, że o uchybieniu terminu do złożenia odwołania można mówić tylko, gdy termin ten rozpoczął swój bieg. W przypadku, gdy decyzja organu administracji publicznej nie zostanie doręczona jedynej stronie postępowania, termin do wniesienia odwołania nie rozpocznie biegu. Okoliczność ta wyklucza możliwość stwierdzenia, że odwołujący się uchybił terminowi do dokonania tej czynności procesowej, a tym samym wyklucza przywrócenie terminu, który nie został uchybiony, skoro nie rozpoczął nawet biegu.

Wynikające z art. 44 K.p.a. domniemanie, doręczenia pisma nie dotyczy pisma z niewłaściwym adresem odbiorcy. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, iż znajduje on zastosowanie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób bezpośredni lub zastępczy, wskazany w art. 42 i art. 43 K.p.a. Aby więc można było mówić o niemożności doręczenia pisma w sposób bezpośredni, w sytuacji gdy pismo kierowane było na adres strony, koniecznym jest prawidłowe zaadresowanie przesyłki przez organ. Dopiero wówczas, w przypadku prawidłowego określenia adresu odbiorcy, można mówić o niemożności doręczenia pisma pod wskazanym adresem, a w konsekwencji otwiera się droga do zastosowania rozwiązania przyjętego w art. 44 K.p.a. W sytuacji wskazania niewłaściwego adresu odbiorcy brak jest podstaw do przyjęcia, że powstał procesowy skutek prawny doręczenia w terminie określonym w art. 44 K.p.a. (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 305/17, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 399/17, wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 112/17).

Jednakże w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z bardziej skomplikowaną sytuacją prawną. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że decyzja PINB Powiat N. z dnia 26 września 2013 r. według rozdzielnika została skierowana do skarżącej oraz doręczona PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo P. . To jednak na skarżącą nałożono nakaz rozbiórki. Ona była adresatem decyzji – to jej sytuację prawną decyzja kształtowała.

Zgodnie z poglądem wyrażonym przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1536/12, który Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela, w przepisie art. 129 § 2 K.p.a. jako datę początkową terminu do wniesienia odwołania wskazano datę doręczenia decyzji stronie. Znaczenie tej normy jest oczywiste tam, gdzie w postępowaniu administracyjnym występuje jedna strona i doręczenie decyzji następuje do jej rąk. Wtedy, z dniem doręczenia, decyzja wprowadzana jest do obrotu prawnego. Od tej daty organ związany jest decyzją (art. 110 K.p.a.), od tej daty strona może też podejmować także inne, niż wniesienie odwołania, czynności dotyczące tej decyzji (np. złożyć wniosek o jej uzupełnienie). Zgodzić się należy z tezą, że w takich sprawach wniesienie odwołania przed datą doręczenia decyzji nie jest dopuszczalne. W istocie bowiem decyzja niedoręczona stronie w sensie prawnym "nie istnieje", nie ma więc rozstrzygnięcia, które mogłoby być kwestionowane. Rzecz nie jest już tak oczywista, jeśli w postępowaniu administracyjnym występuje więcej niż jedna strona, a ponadto gdy doręczenie zastępcze było niewłaściwie dokonane. Z akt sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie organ uznał, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo P. , jako strona biorąca udział w postępowaniu przez PINB Powiat N. odebrała decyzję w dniu 3 października 2013 r., nie skorzystała z prawa do wniesienia odwołania i dlatego decyzja stała się ostateczna z dniem 17 października 2013 r. Jednocześnie organ podaje, że termin do wniesienia odwołania dla skarżącej nigdy się nie otworzył ze względu na błędne doręczenie decyzji. W sytuacji takiej należy odpowiedzieć na pytanie, czy doręczenie decyzji jednej stronie otwiera termin do wniesienia odwołania dla stron pozostałych. Przepis art. 129 § 2 K.p.a., używając bezosobowej formy "odwołanie wnosi się" nie identyfikuje wyraźnie podmiotu wnoszącego odwołanie z tą stroną, której decyzja została doręczona. Powszechnie zaś przyjmuje się, że nie ma przeszkód we wniesieniu odwołania przez stronę, która w ogóle nie brała udziału w postępowaniu i której decyzja nie została doręczona. Dla takiej strony termin do wniesienia odwołania upływa wraz z upływem terminu dla tej strony, której decyzję doręczono najpóźniej. Należy podkreślić, iż taka strona (strona, którą organ bezpodstawnie w postępowaniu pominął i decyzji jej nie doręczył) jest także w sytuacji, w której z uwagi na niedoręczenie decyzji, termin do złożenia odwołania się jej nie otworzył. Powszechnie jednak się przyjmuje, że odwołanie w tzw. terminie otwartym może ona złożyć.

Istotą przepisów dotyczących terminów zaskarżenia, jest określenie przesłanek umożliwiających stwierdzenie, że w konkretnej dacie decyzja stała się ostateczna. W tym właśnie celu, zamykając wskazanym terminem możliwość działania w sprawie, ustawodawca ogranicza w czasie uprawnienia stron. Dla określenia ostatniego dnia konieczne jest uregulowanie długości terminu. Samo określenie długości terminu, ma więc niejako charakter wtórny: ma umożliwić realizację zasadniczego celu opisanej normy. Nie jest natomiast celem tej normy ścisła unifikacja uprawnień stron w zakresie przyznanego im czasu do wniesienia odwołania. W kontekście powyższego uzasadniona jest zdaniem Sądu teza, że termin do wniesienia odwołania przez każdą stronę otwiera się z dniem, w którym decyzja wprowadzana jest do obrotu, czyli w pierwszej dacie doręczenia którejkolwiek ze stron, a dla danej strony biorącej udział w postępowaniu upływa po 14 dniach od doręczenia decyzji tej stronie. Tym bardziej, jeśli uznać, że skarżąca jest adresatem decyzji rozbiórkowej.

W takie rozumienie wkomponowuje się też istota odwołania, które stanowi manifestację niezadowolenia strony i nie musi zawierać polemiki ze stanowiskiem i poglądami organu wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji. Co więcej zaznaczenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie niekwestionowane było przez organ twierdzenie pełnomocnika skarżącej, że o wydaniu decyzji powzięła wiadomość w związku z egzekucja grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku. Podkreślić należy, że Sąd w żadnym miejscu nie kwestionuje konieczności dokonywania doręczeń i respektowania zasady oficjalności doręczeń jednakże nie należy zapominać, że adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczeniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczeń, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 400/17). Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 448/16 niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma, decyzji, może być uznane przez Sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie niż to przyjmuje organ. Wynika to chociażby z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. Bez wątpienia wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z pominięciem niektórych stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt II FSK 1015/15).

Skoro, zdaniem organu odwoławczego, decyzja PINB Powiat N. z dnia 26 września 2013 r. o nakazie rozbiórki weszła do obrotu prawnego, to tym samym wywołała ona skutki prawne również w stosunku do skarżącej. Jak mowa wyżej, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie eksponuje się, że naruszenie przez organ administracji przepisów o doręczeniach nie może działać na niekorzyść strony postępowania, która mimo wadliwego doręczenia decyzji organu I instancji wniosła odwołanie (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt II OSK 691/15).

Niezależnie od wyżej wskazanych okoliczności, rozważyć należy też, czy można uznać, że decyzja organu I instancji została doręczona, choć doręczenie to nastąpiło z naruszenie art. 40 K.p.a., a strona informację o tym doręczeniu uzyskała w momencie otrzymania pisma informującego o egzekucji grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku i od tego dnia liczyć termin na złożenie odwołania. Jak mowa wyżej sytuacja procesowa strony, która bez wątpienia ma interes prawny w danej sprawie i zostaje niecelowo przez błąd organu pominięta poprzez błędne doręczenie jej decyzji, nie powinna być gorsza niż sytuacja strony, która w ogóle nie brała udziału w postępowaniu i której decyzja nie została doręczona. Taka sytuacja prawna została wyżej omówiona, ale przypomnieć należy, iż powszechnie przyjmuje się, że nie ma przeszkód we wniesieniu odwołania przez stronę, która w ogóle nie brała udziału w postępowaniu i której decyzja nie została doręczona. Jak mowa wyżej, dla takiej strony termin do wniesienia odwołania upływa wraz z upływem terminu dla tej strony, której decyzję doręczono najpóźniej. Skoro odwołanie takiej strony, której decyzja w ogóle nie została doręczona (nie otworzył się jej termin do złożenia odwołania) ma być rozpoznane merytorycznie, to nie powinno być przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu odwołania wniesionego przez stronę, której omyłkowo doręczono decyzję na niewłaściwy adres, ewentualnie należy rozpoznać wniosek (o ile był złożony) o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności.

W tym miejscu należy odnieść się jeszcze do zapatrywania MWINB w K. wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu jakoby nierozpoznanie merytorycznie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie było pozbawieniem jej prawa do rozpoznania sprawy skoro istnieje tryb nadzwyczajny w postaci wznowienia postępowania. Przede wszystkim wskazać należy, że decyzja ostateczna może być wzruszona w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy była ona już ostateczna. Tymczasem przepisy o doręczeniach mają charakter gwarancyjny mając zabezpieczać prawa strony, a nie pozbawiać jej uprawnienia do wniesienia odwołania. Z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza z zasady praworządności wynika, że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędu organu. Podnieść w tym miejscu należy także, iż procesowo inna (mniej korzystna) jest sytuacja podmiotu domagającego się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. 4 K.p.a. od podmiotu wnoszącego odwołanie. W tym ostatnim przypadku organ ponownie rozpoznaje sprawę w całokształcie. Organ odwoławczy obowiązany jest ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo). Organ prowadząc postępowanie wznowieniowe bada przede wszystkim czy podstawa ta zaistniała (czy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) a jeżeli tak, to jaki wpływ tej okoliczności miał na wynik sprawy. Możliwość wzruszenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym ograniczona jest także terminami, o których mowa w art. 146 § 1 K.p.a.

Na koniec wskazać należy, iż jeżeli by uznać koncepcję organu za prawidłową, to należało by uznać też, że decyzja z 26 września 2016 r. o nakazie rozbiórki nie uzyskała waloru ostateczności – nie została bowiem doręczona adresatowi tej decyzji, podmiotowi który przedmiotową rozbiórkę miał wykonać. Jak mowa wyżej organ nie wyjaśnił statusu prawnego PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo P. tj. nie wyjaśnił czy podmiot ten to strona postępowania rozbiórkowego. Samo doręczenie decyzji nie kreuje po stronie podmiotu, któremu doręczenia dokonano, statusu strony postępowania. W praktyce bowiem, organy administracji doręczają decyzję także podmiotom zainteresowanym rozstrzygnięciem jakie w danej sprawie zapadło, które jednak statusu strony postępowania nie posiadają. Niezależnie jednak do tego czy PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo P. było stroną postępowania rozbiórkowego, czy też decyzja ta została im doręczona jedynie informacyjnie, fakt niedoręczenia decyzji jej adresatowi - podmiotowi, którego sytuację prawną decyzja kształtuje ma ten skutek, że decyzja nie uzyskuje waloru ostateczności. Zgodnie bowiem z regułą określoną w art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Skoro zatem jednej ze stron służy ciągle prawo do złożenia odwołania, a nie rozpoczął tylko biec termin do dokonania tej czynności z powodu wadliwego doręczenia decyzji, decyzja nie może uzyskać waloru ostateczności. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 2005 r. II OSK 873/05 na gruncie regulacji K.p.a. nie sposób podzielić poglądu, iż decyzja administracyjna może być ostateczna w stosunku do niektórych tylko stron. Decyzja jest ostateczna wobec wszystkich stron postępowania, albo w ogóle nie ma waloru ostateczności. W tym stanie rzeczy pogląd prawy wyrażony w zaskarżonym postanowieniu należy uznać za pogląd wadliwy.

Ponownie rozpatrując sprawę z odwołania skarżącej od decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. z dnia 26 września 2013 r. organ rozważy, czy odwołanie to było złożone w terminie, czy też po terminie i w tej sytuacji merytorycznie rozpozna wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a.