Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 499/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 94 ust. 1a
journal: Dz.U. 2006 nr 158 poz 1122
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Główny Policji z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. P. (dalej jako skarżący) od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji

w [...] z [...] września 2015 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] maja 2012 r. nr [...]

w sprawie zwrotu pomocy finansowej, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

W uzasadnieniu organ wskazał na następujące okoliczności faktyczne

i prawne sprawy.

Decyzją z [...] marca 2006 r. nr [...] Komendant Miejski Policji

w [...] przyznał skarżącemu pomoc finansową w wysokości

15.396 zł z przeznaczeniem na budowę domu jednorodzinnego. Świadczenie to zostało wypłacone [...] maja 2006 r.

29 maja 2009 r. uprawomocnił się wyrok Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] z [...] kwietnia 2009 r., uznający skarżącego za winnego popełnienia zarzucanych mu w akcie oskarżenia czynów, tj. przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego, popełnionych w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej.

Komendant Miejski Policji w [...], działając na podstawie art. 94 ust. 1a ustawy o Policji, decyzją z [...] maja 2012 r. wezwał skarżącego do zwrotu pomocy finansowej w wysokości 16.512 zł, rozkładając jednocześnie ww kwotę na 36 miesięcznych rat. Od decyzji tej skarżący nie złożył odwołania.

Wnioskiem z 14 lipca 2015 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] maja

2012 r. Jako podstawę prawną żądania skarżący wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podnosząc, że decyzja ta rażąco narusza prawo. W uzasadnieniu wniosku podał, że w czasie uzyskania przez niego pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych ustawa o Policji nie przewidywała sankcji w postaci obowiązku zwrotu uzyskanej pomocy finansowej przez osobę, która została skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej. Zdaniem skarżącego decyzja dotycząca zwrotu pomocy finansowej została wydana z rażącym naruszeniem prawa, zastosowano bowiem

w jego sprawie przepis ustawy (art. 94 ust. 1a ustawy o Policji), który nie powinien mieć zastosowania do decyzji wydanych przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o Policji. W ocenie skarżącego naruszona została zasada lex retro non agit, zasada aktualności oraz zasada legalizmu wyrażona w art. 6 k.p.a. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał orzeczenia sądów administracyjnych.

Decyzją z [...] września 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], powołując się na art. 158 § w zw. z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a., art. 94 i art. 97 ustawy

o Policji, odmówił stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 94 ust. 1 a ustawy

o Policji osoba, która została skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, albo za przestępstwo określone w art. 258 Kodeksu karnego lub wobec której orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, jest obowiązana do zwrotu pomocy finansowej. Organ przywołał również treść § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 864. ze zm.), który stanowi, że pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie gdy osoba, która otrzymała pomoc finansową, została prawomocnie skazana za przestępstwo, o którym mowa w art. 94 ust. 1a ustawy

o Policji. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 2 ww rozporządzenia do ustalenia wysokości kwoty pomocy podlegającej zwrotowi, przyjmuje się liczbę norm zaludnienia określoną w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej oraz stawkę tej pomocy, obowiązującą w dniu powstania obowiązku jej zwrotu.

Organ wyjaśnił, że w z związku z tym, iż przesłanka obowiązku zwrotu pomocy finansowej (tj. skazanie prawomocnym wyrokiem sądu) wystąpiła w 2009 r., przyjął jako stawkę pomocy podlegającej zwrotowi stawkę obowiązującą w 2009 r., tj. kwotę

4.128 zł oraz przysługujące skarżącemu 4 normy zaludnienia określone

w decyzji o przyznaniu tej pomocy.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ stwierdził, że są one chybione. Podniósł także, że orzecznictwo sądów nie stanowi wiążącej wykładni. Zdaniem organu nie można zgodzić się z argumentem, iż decyzja Komendanta Miejskiego Policji

w [...] z [...] maja 2012 r. o zwrocie pomocy finansowej w wysokości 16.512 zł

i rozłożeniu ww. kwoty na 36 miesięcznych rat została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W chwili wydania decyzji o zwrocie pomocy finansowej przepisy, na które powołał się organ, a więc zarówno art. 94 ust. 1 a ustawy o Policji, jak również § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, istniały w obrocie prawnym, a zatem mogły stanowić podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Nie może się więc utrzymać zarzut, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej. W ocenie organu niesłuszne jest również twierdzenie,

że zaskarżona decyzja narusza zasadę niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Fakt skazania policjanta prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne

(w 2009 r.), stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji, wystąpił bowiem już

po nowelizacji prawa (w 2006 r.), a zatem obowiązek zwrotu pomocy finansowej wystąpił w czasie, gdy przepisy te obowiązywały. W sytuacji gdy policjant zostałby skazany za przestępstwo umyślne przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o Policji, a organ po takiej zmianie prawa wydałby decyzję o zwrocie pomocy finansowej, można by przyjąć stanowisko, iż decyzja obarczona jest wadą. W niniejszej sprawie jest jednak inna sytuacja - najpierw doszło do zmiany prawa, a następnie policjant został skazany prawomocnym wyrokiem sądu (a więc wystąpiła obligatoryjna przesłanka do orzeczenia zwrotu pomocy finansowej). Dodatkowo, zdaniem organu, gdyby przyjąć stanowisko sądu za prawidłowe, policjant, który skorzystał z pomocy finansowej przed zmianą ustawy o Policji, tj. przed 5 września 2006 r., mógłby nawet obecnie świadomie popełnić przestępstwo, nie obawiając się, że będzie musiał zwrócić to świadczenie. Przyjęcie takiego znaczenia istniejących przepisów, stoi w oczywistej sprzeczności

z ratio legis wprowadzonej zmiany, która miała zdyscyplinować policjantów przed popełnianiem przestępstw dodatkową sankcją w postaci obowiązku zwrotu pomocy finansowej.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził także, że skarżący jako policjant, a więc funkcjonariusz publiczny szczególnie powołany do przestrzegania

i ochrony prawa, powinien mieć świadomość, że popełniając przestępstwo ścigane

z oskarżenia publicznego, naraża się na sankcję w postaci obowiązku zwrotu pomocy finansowej przyznanej jako dodatkowy przywilej z tytułu służby w Policji, tym bardziej, że został zawieszony w czynnościach służbowych w 2007 r., a więc także po zmianie ustawy o Policji. Zawieszenie nastąpiło w związku z przedstawieniem mu zarzutów

o popełnienie przestępstw, za które następnie go skazano. Podniósł także, że skazanie policjanta za przestępstwo umyślne popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej jest postrzegane jako bardzo duże nadwyrężenie społecznego zaufania jakim cieszy się Policja. Nieodzyskanie dodatkowych przywilejów, z których korzystał skazany były funkcjonariusz, miałoby, zdaniem organu, negatywny wydźwięk społeczny.

Ponadto organ wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić

w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Powyższe oznacza, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje

w oczywistej sprzeczności z treścią odpowiedniego przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Organ podkreślił, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Istnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań i nie mogą występować przy tym przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności, określone w art. 156 § 2 k.p.a. Wynikiem rażącego naruszenia prawa jest zaś powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa prawa.

Dodatkowo organ wskazał, że wprowadzona 5 września 2006 r. zmiana ustawy

o Policji nie przewidziała żadnych przepisów intertemporalnych, a zatem zgodnie

z zasadą aktualności organy Policji są zobowiązane do stosowania prawa wprost,

z chwilą jego wejścia w życie, do wszystkich stanów faktycznych istniejących w chwili orzekania. Zdaniem organu gdyby ustawodawca miał na celu zastosowanie nowych przepisów wyłącznie do pomocy finansowych przyznanych po wejściu w życie wprowadzonych zmian, to taką wzmiankę umieściłby w przepisach przejściowych. Skoro takiego zapisu w ustawie nie ma, to organy są zobowiązane do stosowania prawa w istniejącym brzmieniu, także do policjantów, którym przyznano pomoc przed wejściem w życie omawianych zmian, a przesłanka obowiązku zwrotu pomocy finansowej zaistniała po tej zmianie. Takie rozumienie istniejącego stanu prawnego jest, w ocenie organu, prawidłowe i najbardziej słuszne z punktu widzenia sprawiedliwości społecznej i zasad praworządności i państwa prawa.

Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Policji,

w którym powtórzył argumenty przedstawione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2012 r. Skarżący wskazał ponadto, że poniósł już karę za swoje czyny i w tej sytuacji dochodzi do wtórnej penalizacji tego samego zachowania,

w sytuacji gdy nie ma do tego podstaw prawnych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Komendant Główny Policji, działając

na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny Policji powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ zwrócił uwagę, co zostało już podniesione

w decyzji organu I instancji, że w ustawie z 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 158, poz. 1122 ze zm.), na mocy której

w ustawie o Policji dodany został art. 94 ust. 1a, brak było przepisów intertemporalnych. Organy Policji zobowiązane zatem były do stosowania prawa wprost, z chwilą ich wejścia w życie do wszystkich stanów faktycznych istniejących w chwili orzekania. Brak w ustawie zapisu o stosowaniu nowych przepisów wyłącznie w przypadku pomocy finansowej przyznanej po ich wejściu w życie wskazuje, zdaniem Komendanta Głównego Policji, że organy orzekające zobowiązane są do stosowania prawa w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji także do policjantów, którym przyznano przedmiotowe świadczenie przed wejściem w życie omawianych zmian,

a w przypadku których przesłanka obligatoryjnego zwrotu zaistniała po nowelizacji. Organ wskazał także, że powyższe rozumienie istniejącego stanu prawnego jest prawidłowe i słuszne z punktu widzenia sprawiedliwości społecznej i zasad praworządności i państwa prawa.

Ponadto Komendant Główny Policji podniósł, że o rażącym naruszeniu prawa, można mówić wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją, przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa (interpretacji przepisów), ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zdaniem Komendanta Głównego Policji w omawianym stanie prawnym sprawy, wykładnia art. 94 ustawy o Policji oraz § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia z 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych i nie istnieje sprzeczność między rozstrzygnięciem objętym przedmiotową decyzją a treścią powyższych przepisów. Ponadto stwierdził, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał okoliczności faktyczne i prawne, którymi kierował się przy jej podejmowaniu. Prawidłowo dokonał wykładni stosowanych przepisów oraz oceny stanu faktycznego.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 94 ust. 1a ustawy o Policji oraz § 5 ust. 1 pkt 3) powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

z 17 października 2001 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ orzekający w przedmiocie zwrotu miał podstawę do wydania na ich podstawie decyzji o zwrocie udzielonej pomocy finansowej, w sytuacji gdy decyzja nr [...] wydana została [...] marca 2006 r., a zatem przed wejściem w życie zastosowanych przepisów ustawy o Policji i rozporządzenia.

W ocenie skarżącego należało w tej sytuacji stosować przepisy obowiązujące

w dacie wydania przedmiotowej decyzji, które przewidywały obowiązek zwrotu jedynie w przypadku świadczenia nienależnie pobranego oraz zakończenia służby przed upływem 10 lat;

2. naruszenie zasady praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji RP,

a skonkretyzowanej w art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ orzekający

o zwrocie pomocy finansowej zobowiązany był do stosowania przepisu art. 94 ust. 1a ustawy o Policji wprost z chwilą wejścia w życie do wszystkich stanów faktycznych istniejących w chwili orzekania, a co za tym idzie zobowiązany był do stosowania tego przepisu również do policjantów, którym przyznano przedmiotowe świadczenie przed wejściem w życie tego przepisu, a przesłanka obligatoryjnego zwrotu zaistniała po nowelizacji, jakkolwiek konstytucyjna zasada praworządności nakładała na organ obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji przez pryzmat zakazu retroakcji zabraniającego podmiotowi interpretującemu takiej wykładni norm, która prowadziłaby do uznania, że odnoszą się one do zdarzeń sprzed ich wejścia w życie, co w tym przypadku nakazywało stosować prawo z daty zaistnienia zdarzenia prawnego jako momentu powstania stosunku administracyjnoprawnego, tj. z daty [...] marca 2006 r.;

3. w konsekwencji powyższych zarzutów, naruszenie art.156 §1 pkt 2 k.p.a.

w zw. z art.138 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy

w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy i poczynione ustalenia faktyczne należało stwierdzić, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji

w [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu pomocy finansowej i rozłożeniu płatności na raty wydana została bez podstawy prawnej, tj. przy zastosowaniu przepisu art. 94 ust. 1a ustawy o Policji oraz § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z 17 października 2001r., które nie obowiązywały w chwili przyznania pomocy i tym samym nie powinny znaleźć zastosowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]

z [...] września 2015 r. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: "P.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Oceniając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził,

iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana w szczególnym trybie postępowania -

w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Skarżący zarzucił decyzji objętej wnioskiem rażące naruszenie prawa. Postępowanie takie, prowadzone na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem

w nowej sprawie, w której zadaniem organu nadzoru jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy wystąpiły - określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. - przesłanki nieważności. Organ nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Oznacza to, że działanie organu w trybie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które – jak przyjmuje się w orzecznictwie - winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12, publ. LEX nr 1452703).

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2012, s. 623).

Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wtedy, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (postanowienia). Chodzi więc tu o sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.

Rażące naruszenie prawa zachodzi natomiast wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie chodzi tutaj o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty. Nie można stwierdzić nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów, szczególnie, jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe (por. wyroki NSA: z 20 października 2011, II GSK 1056/10, publ. LEX nr 1070197; z 8 września 2011 r., I OSK 1566/10, publ. LEX nr 1068431).

Stan faktyczny przyjęty przez organ w przedmiotowej sprawie nie budzi zastrzeżeń i nie jest sporny między stronami. Nie ulega zatem wątpliwości, że w dacie, w której skarżącemu została udzielona pomoc finansowa, tj. [...] marca 2006 r. przepis art. 94 ust. 1a ustawy o Policji nie obowiązywał. Został wprowadzony do ustawy 20 września 2006 r. Obowiązywał zatem w dacie, w której skarżący został skazany za przestępstwa wyszczególnione w tym przepisie, jak również, co w sprawie ma decydujące znaczenie, w dacie orzekania przez organy o zwrocie udzielonej skarżącemu pomocy finansowej. W dacie tej w porządku prawnym pozostawał również przepis § 5 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, który został dodany rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 203, poz. 1274). Nie można wobec tego uznać, że organ swojego rozstrzygnięcia wydanego [...] maja 2012 r. nie oparł na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że w sprawie nie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak podstawy prawnej. Odrębną kwestią jest natomiast, czy wskazana podstawa mogła zostać zastosowana w sprawie, ale winna być ona rozstrzygnięta w ramach badania spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Analizując powyższe zagadnienie w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przepis art. 94 ust. 1a ustawy o Policji został dodany do ustawy przez art. 1 pkt 26 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. (Dz.U.nr 158 poz. 1122) o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej ustawę o Policji z dniem 20 września 2006 r. Ustawa weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia i w zakresie omawianej zmiany nie zawierała przepisów przejściowych, które rozstrzygałyby czy nowowprowadzone przepisy należy stosować do zdarzeń prawnych zaistniałych pod rządami nowego prawa, czy też także do tych zdarzeń, które miały miejsce przed dokonaną zmianą.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06 (publ. ONSA i WSA 2006/3/71). wywiódł, iż "w sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest też pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA składu pięciu sędziów z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998, z.1, poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 10 maja 2004 r. sygn. akt SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia - w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia

z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie

z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie którą wybór reżimu prawnego, mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. sygn. akt P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, odsyłający

w uzasadnieniu do J. Mikołajewicz: Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne. Poznań 2000, s. 62). W sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady.

Na bezpośrednie działania ustawy nowej do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. sygn. akt K 9/92, OTK 1993, cz. I, s. 69 i nast., z dnia 19 października 1993 r. K 14/92, OTK 1993, cz. II, s. 328 i nast.). Poza tym bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne (w przypadku braku regulacji ustawowych) nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych".

Z przywołanego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób jednoznaczny wynika, że w sytuacji zmiany przepisów prawa i braku przepisów intertemporalnych, czyli takiej jaka zaistniała w przedmiotowej sprawie, to do organu Policji należał wybór jednej z możliwych do zastosowania zasad działania nowego prawa. Organ przyjął zasadę bezpośredniego działania znowelizowanego prawa, co

w konsekwencji obligowało ten organ do stosowania prawa w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji także do sytuacji, gdy świadczenie finansowe przyznano przed wejściem w życie omawianych zmian, a przesłanka obligatoryjnego zwrotu zaistniała po nowelizacji.

W sytuacji wątpliwości interpretacyjnych, co do tego jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć w sprawie zastosowanie, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Sądowi orzekającemu w przedmiotowej sprawie znane są przywoływane przez skarżącego rozstrzygnięcia wojewódzkich sądów administracyjnych, w których Sądy te stanęły na stanowisku, że sytuację policjantów, którym udzielono pomocy finansowej należy rozpatrywać w kontekście przepisów obowiązujących w dacie udzielenia policjantowi pomocy finansowej. Jest to wprawdzie stanowisko odmienne od zajętego przez organ w sprawie niniejszej, ale jest ono wynikiem, co w sposób jednoznaczny wynika z uzasadnień tych wyroków, zabiegów interpretacyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi

z 2 kwietnia 2012 r., III SA/Łd 139/12). Odnotować przy tym należy, że Sądy orzekające w sprawach o zbliżonych stanach faktycznych nie zdecydowały się na stwierdzenie nieważności poddanych ich kontroli rozstrzygnięć, co winny uczynić przy zaistnieniu

w sprawie przesłanek nieważnościowych, a jedynie uchyliły zaskarżone decyzje.

Jako prawidłowe należy zatem ocenić stanowisko organu zajęte w zaskarżonej decyzji. Argumentacja skargi w ramach postępowania nieważnościowego nie mogła spowodować oczekiwanego przez skarżącego rezultatu. Organ nie stosował w sprawie przywołanych w skardze przepisów prawa, gdyż mogły one znaleźć zastosowanie jedynie w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym w ramach kontroli legalności rozstrzygnięcia nakazującego zwrot udzielonej pomocy finansowej. Nie mógł zatem popełnić błędu w ich wykładni. Skarżący decyzji z [...] maja 2012 r. takiej kontroli nie poddał, a motywy takiego postepowania są w chwili obecnej bez znaczenia prawnego. Organ procedował w ramach wskazanej przez skarżącego we wniosku wszczynającym postępowanie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a i przepisu tego ze względów wskazanych powyżej nie naruszył.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.