Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 557/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, par. 9 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1,  art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Zieliński /-/ J. Szaniecka


UZASADNIENIE

Dnia 25 listopada 2005 r. Z.L. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwumieszkaniowych w zabudowie bliźniaczej - segment lewy i segment prawy z częścią usługowo-handlową na działkach nr 97/2, 97/1 i 114, ark. 22, obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...].

W toku postępowania ustalono, że realizacja planowanej inwestycji narusza wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Przeprowadzona w dniu 9 stycznia 2005 r. analiza sąsiedztwa wykazała, że dla planowanej inwestycji nie został spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej jako: upzp) w zakresie zabudowy działek sąsiednich położonych wzdłuż tej samej drogi publicznej. Proponowany przez inwestora sposób zabudowy polegający na budowie budynków jednorodzinnych dwumieszkaniowych w zabudowie bliźniaczej - segment lewy i segment prawy z częścią usługowo-handlową na działkach nr 97/2, 97/1 i 114, przy ul. [...] w części założeń nie stanowił kontynuacji funkcji oraz intensywności zabudowy powierzchni działki, bowiem w obszarze analizowanym maksymalny procent zabudowy wynosił 35%, natomiast planowana budowa budynków stanowić miała odpowiednio 37% i 35 % powierzchni zabudowywanych działek, a ponadto w obszarze analizowanym (między ulicami Pa., Pr. i K.) występowała zabudowa o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, zaś planowana inwestycja zakładała budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych i jednym usługowym, a więc, zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wnioskowany obiekt nie mieścił się w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Decyzją z dnia [...], [...], nr [...] sprostowaną postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr 97/2 i 97/1, ark. 22, obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...]. Jednak na skutek odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: SKO) decyzją z dnia [...], [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji oraz intensywności zabudowy, skoro w analizie ustalono, że maksymalny procent zabudowy wynosi 35 % natomiast planowana budowa stanowić będzie odpowiednio 37 % i 35 % powierzchni działek nr 97/2 i 97/1. Nie można też przeoczyć danych zawartych w niekorzystnej dla inwestycji opinii Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, w tym także informacji, że działki będące przedmiotem wniosku wchodzą w skład obszaru objętego procedurą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ulic B. i T. na podstawie uchwały Rady Miasta Poznania z 30 sierpnia 2005 r.

W toku ponownego rozpoznania sprawy do akt administracyjnych dołączono trzy analizy urbanistyczne: z 7 listopada 2006 r. i 28 maja 2007 r. dotyczące wniosku Z.L. o ustalenie warunków zabudowy na terenie działek o numerach geod. 97/1 i 97/2 i z 26 marca 2007 r. dotyczącą budowy przez różnych inwestorów zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na obszarze obejmującym działki o numerach 47/1, 47/2, 49/1, 49/2, 48, 36, 115/2, 115/1, 114, a także działki Z.L. (97/2 i 97/1) wszystkie położone przy ul. [...]. Pismem z dnia 12 kwietnia 2007 r. Z.L. zaakceptował wyniki ostatnio powołanej analizy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn.zm.) ustalił dla Z.L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków jednorodzinnych w zabudowie zwartej na działkach nr 97/1 i 97/2, ark. 22, obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...]. Ustalając warunki w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ wskazał na przeznaczenie terenu, jakim jest funkcja mieszkalna jednorodzinna i dopuścił wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych w budynku albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. W dalszej kolejności, określając wymagania dotyczące nowej zabudowy organ określił:

– obowiązującą linię zabudowy: 5 m od frontowej granicy działki, jako kontynuację linii usytuowania istniejących budynków wzdłuż ul. [...] w analizowanym obszarze (np. nr 3, 5, 12),

– wielkość powierzchni zabudowy: maksymalnie 25 %,

– szerokość elewacji frontowej: maksymalnie 19 m - w nawiązaniu do maksymalnej szerokości elewacji w analizowanym obszarze z zastrzeżeniem, że od granic nieruchomości sąsiednich należy zachować odległości zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12.IV.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.),

– wysokość elewacji frontowej: maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe, przy maksymalnej wysokości budynku do kalenicy 8,5 m (w nawiązaniu do istniejących w analizowanym terenie budynków) zastrzegając, że dopuszcza się usytuowanie 1 kondygnacji podziemnej, jako częściowo wzniesionej ponad grunt maksymalnie do wysokości 1 m, w nawiązaniu do budynku przy ul. [...],

– geometrię dachu: ustalono jako dach stromy, dwuspadowy lub wielospadowy, w nawiązaniu do geometrii dachów istniejących w budynkach w analizowanym obszarze wydłuż ul. [...].

Podkreślono też konieczność pełnego zaspokojenia potrzeb parkingowych na terenie działek objętych wnioskiem.

Określając warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej organ powołał się na uzgodnienia z Zarządem Dróg Miejskich. Równocześnie wskazał, że uzgodnienia te dotyczyły działek o numerach 115/2 i 115/1, a nie działek objętych rozstrzyganym wnioskiem tj. 97/1 i 97/2. Jako załącznik cytowanej wyżej decyzji organ wymienił mapę w skali 1:500, a nadto wyniki analizy bez wskazania daty ich sporządzenia. Uzasadniając tę decyzję organ opisał przebieg postępowania w sprawie dodając, że usytuowanie na wnioskowanych działkach zabudowy zwartej (bliźniaczej) jest uzasadnione i taka zabudowa podkreśli specyfikę tej części ulicy wynikającą z podziałów geodezyjnych, a także pozwoli na ukształtowanie wnętrza urbanistycznego o cechach placu.

W przewidywanym ustawą terminie strony postępowania wniosły odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc między innymi, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada wskazanym parametrom i cechom zabudowy oraz jest niezgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), szczególnie w zakresie wysokości elewacji frontowej oraz funkcji budynków.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, m. in. na podstawie art. 59, art. 60, art. 61 i art. 63 upzp, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że podstawowe znaczenie ma analiza urbanistyczna sporządzona w dniu 26 marca 2007 r. Zdaniem organu, istotne jest, że działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy były objęte we wcześniej obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego funkcją tzw. ryneczku o szczególnych walorach urbanistycznych. Powołano plany z roku 1988 i 1994. Wskazano również, że Rada Miasta Poznania będzie głosowała nad przyjęciem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów ul. B. i T., który zakłada utrzymanie funkcji rynku dla analizowanego terenu. W ocenie SKO fakty te uzasadniały odstąpienie od wymogów wyznaczenia dokładnych cech zabudowy określonych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, SKO wyjaśniło, że odwołujący się błędnie założyli, iż uchylenie w 2003 r. poprzednio obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego wiązało się z brakiem możliwości odwoływania się do ich ustaleń. Wskazano, że w oparciu właśnie o te uchylone plany następowała realizacja zabudowy sąsiadującej, w tym także zabudowy osób wnoszących odwołanie. SKO dodało także, iż zakres ochrony prawnej właścicieli nieruchomości sąsiedzkich w postępowaniu związanym z ustaleniem warunków zabudowy jest ograniczony wyłącznie do tego, czy planowana zabudowa może negatywnie wpłynąć na potencjalne zagospodarowanie działki sąsiadów, a planowana zabudowa nie umniejsza możliwości korzystania z istniejącej zabudowy sąsiadów, natomiast kwestia usytuowania planowanej inwestycji w granicy z działką sąsiednią oraz dotycząca dostępu naturalnego światła do znajdującego się tam budynku mieszkalnego może być podnoszona przez odwołujących się skutecznie dopiero na etapie pozwolenia na budowę.

W skardze na powyższą decyzję B.M. podniosła zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez przyjęcie, iż spełniony został wymóg, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, jaką jest budownictwo jednorodzinne. W dalszej kolejności skarżąca wskazała na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 7, 4 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez uznanie, że możliwe jest określenie gabarytu planowanego obiektu budowlanego w wysokości max. 8,5 m oraz w zakresie prawidłowości wyznaczenia linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi B.M. wskazała, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 upzp. Podniosła, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem skarżącej, powyższy wymóg nie został spełniony w zakresie kontynuacji funkcji budownictwa jednorodzinnego, co wynikało z przepisów prawa budowlanego, gdzie przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku, a przyjęcie zwartej zabudowy spowoduje faktyczne obejście tych ograniczeń i położenie zbyt dużego nacisku na funkcję usługową. Skarżąca podniosła, że planowaną zabudowę trzeba oceniać w perspektywie otaczających ją budynków i choć organy orzekające w sprawie dostrzegały tę okoliczność, to błędnie zdecydowały się na odejście od dotychczasowego charakteru i parametrów zabudowy. W ocenie B.M. także argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji była błędna - skoro dla terenu objętego decyzją nie ma obowiązującego planu, to niewystarczające było odwoływanie się do uchylonych rozwiązań, bowiem narusza to art. 6 kpa. Pozostałe zarzuty skarżącej dotyczyły określonych wymogów "technicznych" planowanej inwestycji - wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, linii zabudowy, a także wyznaczenia maksymalnej szerokości elewacji frontowej (na 19 m).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wyjaśniając, że pomimo ponownej analizy sprawy nie stwierdzono podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zważył, co następuje:

Na wstępie stwierdzić trzeba, że przekazane wraz ze skargą akta administracyjne organów administracji okazały się niekompletne, a nadto uszeregowane bez zachowania chronologii, o czym będzie mowa w dalszych wywodach niniejszego wyroku. Wynikiem braku staranności w skompletowaniu i uporządkowaniu akt były dwukrotne wystąpienia Sądu o przedłożenie dodatkowych dokumentów, koniecznych do stanowczego rozstrzygnięcia sprawy.

Badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów (które utraciły moc) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei, w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza obszar analizowany wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 upzp. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Sporządzenie analizy urbanistycznej jest zatem warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy, a jej wyniki załącza się do decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Z kolei decyzja o warunkach zabudowy winna zawierać część tekstową i graficzną i to stosownie do wymogów § 9 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia.

W nawiązaniu do powyższego, w pierwszej kolejności należy wskazać, że z akt administracyjnych nie wynika, jaki dokument stanowi część graficzną decyzji organu I instancji. Wprawdzie na k. 197 akt administracyjnych zamieszczono mapę zasadniczą z oznaczeniem granic przedmiotowych działek, jednak określono ją wyłącznie jako załącznik graficzny zawierający wyniki przeprowadzonej analizy. Natomiast przesłana na wezwanie Sądu część graficzna (mapa) decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej w niniejszej sprawie, dokumentem takim być nie może już tylko z tej przyczyny, że został na niej oznaczony teren objęty wnioskiem w innej sprawy (działki położone przy ul. [...]).. Niezrozumiałe jest zatem opatrzenie nadesłanej mapy pieczęcią wskazującą, że stanowi ona załącznik do decyzji Prezydenta z [...] nr [...] (patrz k. 90 akt sądowych). Dodatkowo, w decyzji organu I instancji, która dotyczyła działek nr 97/1 i 97/2, położonych przy ul. [...] w części dotyczącej "Obsługi komunikacyjnej" organ błędnie wskazał na działki nr 115/1 i 115/2.

Na podstawie lektury akt administracyjnych, w tym decyzji organu I instancji nie można też jednoznacznie ustalić, które wyniki analizy stanowiły podstawę ustalenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania badanego terenu, a w konsekwencji były załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy. Można jedynie przypuszczać - biorąc pod uwagę miejsce zamieszczenia w aktach administracyjnych trzech analiz, a także dokumentów nadesłanych na żądanie Sądu (k. 90 akt sądowych), że były nimi wyniki analizy sporządzone dnia 28 maja 2007 r. W powołanym dokumencie z 28 maja 2007 r. nie wskazano jednak, jaka analiza (z jakiej daty) była podstawą sformułowania owych wyników. Z kolei organ odwoławczy przyjął, że w rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie miała analiza urbanistyczna opatrzona datą 26 marca 2007 r. Nie dostrzegł przy tym, że w analizie tej nie podano, kto jest jej autorem. Nie została ona też podpisana, a jedynie parafowana przez niezidentyfikowaną osobę. O treści tej analizy nie zawiadomiono skarżącej B.M., a jedynie inwestora, który zaakceptował jej wyniki modyfikując tym samym swój pierwotny wniosek. Odbiegała ona przy tym od wyników analizy z 7 listopada 2006 r. (mniej korzystnej dla inwestora), z którą zapoznano skarżącą. Co więcej, nie wyjaśniono dlaczego przyjęte w decyzji pierwszoinstancyjnej wymagania odbiegały od analizy z 7.XI.2006 r., a korespondowały z analizą z 26.III.2007 r.

Wreszcie na kopii mapy zasadniczej znajdującej się na k. 197 akt administracyjnych, opatrzonej informacją, iż stanowi załącznik graficzny zawierający wyniki analizy nie zakreślono granic obszaru analizowanego, stosownie do wymagań § 3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.VIII.2003 r. Tym samym nie znany jest obszar, który faktycznie był przedmiotem dokonanych w sprawie ocen. Należy dodać, że dołączone do akt sprawy wydruki komputerowe obrazujące teren planowanej inwestycji oraz obszar objęty analizą (zakreślony wokół przedmiotowych działek) nie spełniają wymogów powołanego wyżej przepisu, wobec braku określenia skali w jakiej zostały przedstawione (k. 26 i 191 akt administracyjnych).

Opisane wyżej uchybienia oznaczają istotne naruszenie zasad ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, określonych w § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., a także reguł procesowych określonych w art. 7, 10 § 1, 77 § 1 kpa. Brak zaś staranności w skompletowaniu akt administracyjnych (zwłaszcza I instancji), błędy w oznaczeniu działek będących przedmiotem postępowania, ograniczyły równocześnie możliwość kontroli decyzji organów obu instancji ze strony Sądu.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że określenie warunków dotyczących nowej zabudowy na terenie, na którym brak jest planu miejscowego możliwe jest dopiero po dokonaniu analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), przy zachowaniu zasad wynikających z powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz przepisów procedury administracyjnej.

Jakkolwiek naruszenia przepisów postępowania stanowiły wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji, Sąd postanowił skorzystać z upoważnienia z art. 141 § 4 ppsa i zawrzeć wskazania odnoszące się również do materialno-prawnych aspektów dalszego postępowania. Argumentacja SKO, iż zabudowa o funkcji "rynku" przewidziana była w uchylonych planach zagospodarowania przestrzennego, a także w projektowanym "nowym" planie może być traktowana jedynie pomocniczo, a w sprawie stanowi w zasadzie jedyny argument za odstąpieniem od parametrów zabudowy osiedla. Podzielić należy stanowisko zaprezentowane w skardze, że powołanie się przez organy na postanowienia uchylonych planów zagospodarowania przestrzennego (z lat 1988 i 1994), a także na przewidywane tendencje nowego planu, nie jest wystarczającym argumentem uzasadniającym odstąpienie od kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Obowiązujące przepisy nakazują oceniać inwestycję w perspektywie otaczających ją (istniejących) budynków (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp), a wcześniejsza lub planowana koncepcja zagospodarowania danego obszaru może odgrywać jedynie rolę pomocniczą. Nie oznacza to jednak zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Możliwość wprowadzenia odstępstw przewiduje rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w przypadkach, jeżeli dane rozwiązanie jest poparte analizą urbanistyczną. Powinna ona wskazywać przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich z uwzględnieniem jej dodatniej bądź ujemnej funkcjonalności dla całego obszaru analizowanego. W przypadku budownictwa jednorodzinnego, jakie dominuje w okolicy działek przy ul. Pa., wprowadzenie zabudowy szeregowej mieszkaniowo--usługowej w kształcie "rynku" może być zatem dopuszczone, jeżeli w toku postępowaniu wskazane zostaną wystarczająco uzasadnione racje za tym przemawiające. Może być to na przykład potrzeba skoncentrowania funkcji usługowej w jednym miejscu (co może przyczynić się do rozwoju odpowiedniej infrastruktury, jak choćby parkingi). Organy powinny rozważyć również wnikliwie wnioski i uwagi mieszkańców działek sąsiednich jak i stanowiska przedłożone przez jednostki opiniujące.

Na marginesie Sąd wyjaśnia, iż nie miał możliwości rozważenia pozostałych zarzutów skargi. Dotyczyły one wymagań nowej zabudowy, których prawidłowość jest pochodną rzetelnie sporządzonej analizy urbanistycznej. Ta jednak wymaga weryfikacji z przyczyn formalnych, stąd też Sąd nie badał prawidłowości przyjętych w niej, a w konsekwencji także i w decyzji o warunkach zabudowy, parametrów inwestycji.

Z wymienionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r., nr 163, poz. 1348 ze zm.), a o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 ppsa.

/-/ W.Batorowicz /-/ A.Zieliński /-/ J.Szaniecka

MK