Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 293/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 i 5, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 142 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 lit. a, art. 152, art. 200, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 49
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] obie w części dotyczącej odmowy zwrotu działek nr nr: [...], [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty [...] z [...] września 2011 r. nr [...] w części w jakiej Starosta odmówił zwrotu na rzecz następców prawnych dawnych współwłaścicieli nieruchomości położnej w P. przy ul. [...] oznaczonej pierwotnie jako działka nr [...], a stanowiącej obecnie część działki ew. nr [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji. W pozostałym zakresie, tj. w części dotyczącej odmowy zwrotu dawnej działki nr [...], stanowiącej obecnie część działek ew. nr nr [...] i [...] zakwestionowaną decyzję utrzymał w mocy.

Decyzja Wojewody [...] została wydana w następującym stanie sprawy:

Nieruchomość gruntowa położona w P. przy ul. [...], ozn. jako działka ew. nr [...] o pow. [...] ha stanowiła współwłasność H. S. (noszącej po zawarciu związku małżeńskiego nazwisko P.), W. M., J. S., H. B. oraz H. i M. małż. K. Decyzją Prezydenta Miast P. z [...] września 1974 r. nr [...] została ona, na wniosek [...] Zakładów R. w P., wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), w związku z przeznaczeniem jej pod budowę kombinatu [...].

Obecnie nieruchomość ta wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...] (w części o pow. [...] ha), działki ew. nr [...] (w części o pow. [...] ha) oraz działki ew. nr [...] (w części o pow. [...] ha). Działka nr [...] stanowi od 1 stycznia 1999 r. własność województwa [...], co potwierdzone zostało decyzją Wojewody [...] z [...] września 2000 r. nr [...], wydaną w trybie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Natomiast pozostałe dwie działki (nr [...] i [...]) od dnia 27 maja 1990 r. stanowią własność komunalną Gminy P., co potwierdzone zostało z kolei decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 1999 r. nr [...], wydaną w trybie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.).

Na terenie bezpośrednio przyległym od strony zachodniej do dawnej działki nr [...] posadowiono halę [...] "[...]", której budowa rozpoczęta została w 2008 r. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] października 2008 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie P. pozwolenia na budowę tej hali z pełnym programem funkcjonalnym i infrastruktura techniczną, a zakończona została w 2010 r. Obiekt ten został oddany do użytku na podstawie opatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] listopada 2010 r. Na terenie natomiast obejmującym obszar byłej działki nr [...] posadowiona została infrastruktura podziemna i naziemna związana z funkcjonowaniem powyższej hali, obejmująca m.in. wodociąg doprowadzający do niej wodę lodową, stacja transformatorowa z agregatami wody lodowej, sieć wodociągową, energetyczną, telekomunikacyjną oraz gazociąg, ogrodzenie terenu stacji transformatorowej, kanalizację deszczową, ciągi piesze, trawniki, nasadzenia roślinne, podjazd na parking dwukondygnacyjny obsługujący halę oraz latarnie oświetlające teren.

Na potrzeby budowy ww. obiektu [...] województwo mazowieckie, na podstawie umowy z [...] września 2006 r. przekazało Gminie P. w nieodpłatne użytkowanie działkę nr [...].

Następcami prawnymi dawnych współwłaścicieli działki nr [...] są obecnie: A. K. (post. z [...].12.1997 r. [...]); J. S. ( post. z [...].11.2005 r. [...]), S. S., M. S., R. S. (post. z [...].07.2008 r. [...]), A. B. (post. z [...].01.2006 r. [...] oraz z [...].11.2005 r. [...]), J. K. (post. z [...].10.2009 r. [...]), W. M. i W. S. (post. z [...].05.2006 r. [...]).

Wnieśli oni (wnioskami składanymi w latach 2005 – 2008) o zwrot przedmiotowej nieruchomości z uwagi na jej niewykorzystanie zgodnie z celem wywłaszczenia.

Złożenie wniosków poprzedzone było wystosowaniem przez Marszałka Województwa do części spadkobierców byłych właścicieli zawiadomień o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i możliwości złożenia w terminie 3 miesięcy do Prezydenta Miasta P. wniosku o jej zwrot. Zawiadomienia takie zostały przesłane we wrześniu 2005 r. J. S., A. B. i M.S. (którego następcami, po jego śmierci w 2008 r. są S. S., M. S. i R. S.). Ponadto w dniu 20 lutego 2006 r. Zarząd Województwa [...] opublikował w dzienniku ogólnopolskim "Rzeczpospolita" ogłoszenie o niezrealizowaniu m.in. na działce nr [...] celu wywłaszczenia i możliwości ubiegania się o jej zwrot.

Postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2005 r. Wojewoda [...], wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy objętej powyższymi wnioskami w części dotyczącej nieruchomości wchodzącej w skład działki nr [...], Starostę [...].

W następstwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Starosta [...] decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] odmówił następcom prawnym dawnych współwłaścicieli zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej pierwotnie jako działka nr [...], a stanowiącej obecnie część działek ewidencyjnych nr nr [...],[...] i [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił ustalenia stanu faktycznego w zakresie wywłaszczenia nieruchomości, a także jej aktualnego urządzenia oraz wskazywał, że w terminie określonym w art. 135 ust. 5 ustawy z dnia z 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej "u.g.n."), tj. trzech miesięcy od powiadomienia przez właściwy organ o możliwości zwrotu nieruchomości, wniosek o jej zwrot nie został złożony przez wszystkich spadkobierców dawnych właścicieli. Wniosek taki wraz z tytułami prawnymi potwierdzającymi prawa stron do nieruchomości został bowiem, zdaniem Starosty, złożony dopiero 20 stycznia 2011 r., kiedy dołączone zostało do uprzednio złożonych wniosków ostatni brakujący dokument, w postaci postanowienie sądowego wydanego w przedmiocie nabycia spadku po M. S. Wniosek ten został zatem złożony w sytuacji, gdy cel analogiczny do celu wywłaszczenia, wraz infrastruktura niezbędną do funkcjonowania obiektu hali [...] "[...]", był już zrealizowany. W tym stanie rzeczy, powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 271/08, Starosta [...] ocenił, iż nie do przyjęcia jest pogląd że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel ten został zrealizowany, ale po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. W konkluzji decyzji organ stwierdził, że zlokalizowana na częściach działek odpowiadających dawnej nieruchomości nr [...] infrastruktura techniczna jest infrastrukturą niezbędną dla działalności hali [...] i bez niej cel analogiczny z celem wywłaszczenia nie mógłby funkcjonować.

Od decyzji tej odwołania wnieśli A. K., S. S., M. S., R. S., A. B. i J. K. A. K. i J. K. zarzucili organowi naruszenie w toku rozpoznawania i rozstrzygania sprawy przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej. Pozostali odwołujący, poza wskazaniem na niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcie nie podnieśli żadnych zarzutów.

W wyniku rozpoznania odwołań Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy zakwestionowana decyzję w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność Gminy P., tj. części działek nr nr [...] i [...], a uchylił ją w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność Województwa [...], tj. części działki nr [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy podniósł, iż wprawdzie w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie zrealizowano celu wywłaszczenia, jednakże cel ten – a więc wybudowanie obiektu sportowego - został zrealizowany w latach 2007-2010 r. Podzielił on przy tym stanowisko Starosty, że Hala "[...]" jako wielofunkcyjna hala [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą realizuje cele kombinatu [...] (obiektu [...]), umożliwia bowiem rozgrywanie zawodów w różnych dyscyplinach [...] tj.: [...],[...],[...], umożliwia też prowadzenie zajęć [...] różnych dyscyplin, które miał realizować wspomniany kombinat.

W dalszej kolejności, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podnosił, analogicznie jak organ pierwszej instancji, iż nie do przyjęcia jest pogląd, że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, choć miało to miejsce z uchybieniem terminów określonych w ww. art. 137 ust. 1 u.g.n. Podzielił również ocenę Starosty, że kompletny wniosek wszystkich uprawnionych o zwrot nieruchomości został złożony dopiero w 2011 r., a więc już po wybudowaniu obiektu [...] wraz z infrastrukturą techniczną. Wojewoda podkreślił w tym kontekście, że wnioskowanie o zwrot nieruchomości ma charakter łączny, a jego złożenie przekracza zakres czynności zwykłego zarządu, czy też spraw związanych z zachowaniem nieruchomości. Odnosząc się zaś do wskazania odwołujących, iż datę złożenia wniosku o zwrot należy liczyć od 2005 r. (kiedy wniosek w tym przedmiocie złożył jeden z następców prawnych dawnych współwłaścicieli – J. S.) Wojewoda stwierdził, że organ pierwszej instancji powinien był wówczas wydać decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości, bowiem brak złożenia wniosku przez wszystkich współwłaścicieli nie jest brakiem formalnym. Skoro jednak podjął czynności związane z uzupełnieniem wniosku przez wszystkich uprawnionych, to prawidłowo obecnie ustalił, że wniosek (wszystkich uprawnionych) został złożony w 2011 r. Odnosząc się zaś do kwestii możliwości zwrotu części nieruchomości, jeśli nie można zwrócić całości, Wojewoda zauważył, że przede wszystkim strony wnioskowały o zwrot całości nieruchomości, a poza tym obecne zagospodarowanie nieruchomości stanowi kompleks infrastruktury technicznej i towarzyszącej niezbędnej do obsługi hali.

Z powyższych względów uznał on rozstrzygnięcie starosty w części odnoszącej się do gruntów stanowiących obecną własność Gminy P. (cz. dz. nr nr [...] i [...]) za prawidłowe.

Uzasadniając natomiast uchylenie kwestionowanej decyzji Starosty [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Województwa [...] (cz. dz. nr [...]) i umarzając w tym zakresie postępowania przed organem pierwszej instancji, Wojewoda wskazał, że Starosta ten został wyznaczony wyłącznie do rozpatrzenia sprawy zwrotu nieruchomość stanowiącej własność Gminy P., a to w związku z wyłączeniem na mocy art. 142 ust. 2 u.g.n. Prezydenta Miasta P. od rozpoznawania w tym zakresie sprawy. W odniesieniu zaś do tej części nieruchomości, która stanowi własność województwa, Gmina P. nie jest stroną, a tym samym Prezydent Miasta P. nie podlega wyłączeniu od tego postępowania i to on, zgodnie z art. 142 ust. 1 u.g.n., jest właściwy do orzekania w tym przedmiocie, a nie Starosta [...]. To zaś oznacza, że Starosta [...] podjął rozstrzygnięcie w sprawie, w której nie był właściwy, co stanowi kwalifikowaną wadę prawną, przewidzianą w art. 156 § 1 k.p.a. Mając zaś na względzie to, że wada ta ujawniła się w toku postępowania odwoławczego, które ma pierwszeństwo przed postępowaniem nadzorczym to, mimo że istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, załatwienie sprawy mogło nastąpić jedynie w sposób określony w art. 138 k.p.a. W tym wypadku poprzez uchylenie w tej części decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania prowadzonego przed ww. Starostą.

Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. K. zarzucając je naruszenie:

1) art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 § 1 u.g.n. i art. art. 7, 8, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.- poprzez niezebranie dowodów i niedokonanie w skarżonej decyzji ustaleń, na jaki konkretny cel nieruchomość została wywłaszczona, aby ustalić, czy nastąpiła przesłanka zbędności, jak i poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w odwołaniu uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy;

2) art. 136 § 3 zdanie 1 w zw. z art. 137 § 1 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że realizacja celu wywłaszczeniowego może nastąpić w dowolnym okresie czasu licząc od daty ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, aby w dacie zwrotu nieruchomości uznać, że cel został zrealizowany, podczas gdy zbędność musi istnieć w dacie orzekania o zwrocie w tym sensie, że w tej dacie musi upłynąć termin 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, gdy nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu oraz termin 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, gdy cel ten nie został zrealizowany;

3) art. 137 ust. 2 ustawy oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie dowodów i niedokonanie w skarżonej decyzji ustaleń, czy cel wywłaszczenia rzekomo zrealizowany, został zrealizowany na całej działce [...], czy też na części i jeżeli na części to wskazanie powierzchni i granic nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia, z jednoczesnym poprzestaniem przez organ II instancji na ustaleniach organu I instancji, co stanowiło naruszenia art. 15 k.p.a.;

4) art. 136 u.g.n. oraz art. 209 k.c. przez błędne przyjęcie, że wniosek o zwrot nie został złożony w dacie złożenia wniosku przez pierwszego z uprawnionych;

5) art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzję w części i w tym zakresie umorzenie postępowania pierwszej instancji, pomimo że postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, a stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznych może nastąpić tylko w postępowaniu w trybie nadzoru wszczętym z urzędu i na wniosek strony, byleby strona wyraźnie wskazywała na wybór trybu nadzwyczajnego.

Zdaniem skarżącej wskazane naruszenia prawa miały wpływ na wynik sprawy, gdyż w efekcie Wojewoda [...] błędnie utrzymał w mocy decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości naruszając prawo własności skarżącej oraz błędnie umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe w sytuacji gdy skarżąca nadal żąda rozpatrzenia jej wniosku o zwrot nieruchomości, także w zakresie w jakim nieruchomości jest aktualnie własnością Województwa [...].

W obszernym uzasadnieniu skargi umotywowała ona swoje zarzuty, przytaczając poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażane na tle rozpoznawanych skarg w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, w których to orzeczeniach sądy konsekwentnie przyjmowały pogląd, iż oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jako przesłanki jej zwrotu, należy dokonywać przez pryzmat normatywnej definicji zbędności zawartej w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. W piśmie procesowym z 1 sierpnia 2012 r. skarżąca zakwestionowała ponadto stanowisko organów, wskazujące na tożsamość celu wywłaszczenia (budowa kombinatu [...]) z faktycznie zrealizowaną na nieruchomości w latach 2008-2010 inwestycją tj. halą [...] i infrastrukturą niezbędną do jej obsługi. W jej ocenie pojęcie kombinatu [...], przy uwzględnieniu realiów istniejących w dacie wywłaszczenia (a więc rozumianego jako zespół kilku zakładów działających pod wspólnym zarządem związanych ze sobą pod względem organizacyjny i technologicznym) nie może być utożsamiane z jednym obiektem [...] – jakim jest hala [...]. Jak przykład takiego kombinatu skarżąca wskazywała na wybudowane w okresie PRL w K. kombinaty [...] obejmujące obiekty wzniesione na potrzeby klubu [...] W. oraz Centrum [...].

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła ona o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniósł również obecny na rozprawie pełnomocnik uczestnika postępowania –województwa [...] (w protokole z rozprawy omyłkowo oznaczony jako pełnomocnik organu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga jest zasadna w części w jakiej Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Gminy P., a więc w części dotyczącej nieruchomości wchodzącej obecnie w skład działek nr [...] i [...], natomiast nie jest zasadna w tej części, w której Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył prowadzone przed tym organem postępowanie.

Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 6 Działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej "u.g.n."). Przepisy te mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.), a to w związku z odesłaniem zawartym w art. 216 ust. 1 u.g.n.

W myśl art. 136 ust 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczaniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z powyższej regulacji wynika zatem, że podstawą uzyskania zwrotu nieruchomości przez jej dawnych właścicieli jest ustalenia, że inwestycji, która legła u podstaw wywłaszczenia nie rozpoczęto w ciągu siedmiu lat od wywłaszczenia, bądź wprawdzie zaczęto ją realizować, ale nie została ona ukończona pomimo upływu 10 lat od wywłaszczenia. A contrario nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została ona wywłaszczona, została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia (por.: T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wyd. 4, Lexis Nexis, s. 358; wyroki NSA z 2.06.2011 r. sygn. akt I OSK 1125/11, Lex nr 1082567, z 18.07.2012 r. I OSK 1038/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy zaistnienie stanu faktycznego objętego hipotezą norm prawnych zawartych w tym przepisie oraz złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przez wszystkich uprawnionych, przy jednoczesnym braku zaistnienia negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości określonej w art. 229 u.g.n. (a więc sprzedaży przed 1 stycznia 1998 r. nieruchomości albo ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i ujawnienia go w księdze wieczystej), oraz braku wyłączenia nieruchomości z powszechnego obrotu ze względu na sposób jej zagospodarowania (np. w następstwie urządzenia na niej drogi publicznej) prowadzić musi każdorazowo do uwzględnienia wniosku dawnych właścicieli (ich spadkobierców).

Organem właściwym do orzekania w sprawach zwrotu nieruchomości jest w myśl art. 142 ust. 1 u.g.n starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Przez starostę należy rozumieć zaś także prezydenta miasta na prawach powiatu (art. 4 pkt 9 b1 u.g.n.). Przy czym jeżeli w sprawach tych stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi ust. 2 art. 142 powołanej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że położona w P. w rejonie aktualnych ulic: [...],[...] oraz pl. [...] dawna nieruchomość gruntowa oznaczona jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m2 - obejmująca obecnie teren części działek ew.: nr [...], nr [...] oraz działki ew. nr [...] - została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowanie decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] września 1974 r. nr [...] w trybie przepisów powołanej wyżej ustawy z 12 marca 1958 r. w celu realizacji na nieruchomości inwestycji określanej w decyzji jako "kombinat [...]". Poza sporem pozostaje również fakt, że realizacja tego celu w okresach, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. na wywłaszczonej nieruchomości nie została sfinalizowana, ani nawet rozpoczęta. Nie jest również kwestionowane to, że część wywłaszczonej nieruchomości wchodzącej obecnie w skład działek nr [...] i [...] stanowi aktualnie własność Gminy P., a część wchodząca w skład działki nr [...] własność województwa [...].

Istotą sporu jest natomiast, to czy w sytuacji realizacji po upływie terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. inwestycji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości i złożenia kompletnego wniosek o jej zwrot (a więc wniosku złożony przez wszystkich uprawnionych zawierający wszystkie niezbędne dokumenty potwierdzające następstwo prawne) po tej realizacji oraz po upływie terminu wskazanego w ogłoszeniu prasowym na zgłoszenie przez byłych właścicieli (ich następców prawnych) wniosku o zwrot nieruchomości, zaistniały podstawy do odmowy jej zwrotu jak przyjęły organy, czy też nie. Sporne pozostaje także umorzenie, po uprzednim uchyleniu decyzji Starosty [...], postępowanie prowadzonego w sprawie przed tym organem w części odnoszącej się do nieruchomości stanowiącej własność województwa [...].

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, ale po upływie terminów określonych w art. 137 ust. 2 u.g.n., nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej jej zwrotu pierwotnym właścicielom (ich następcom prawnym). Skoro bowiem ocenę zbędności nieruchomości, jako przesłanki zwrotu, należy dokonywać wyłącznie przez pryzmat definicji legalnej stanu zbędności zwartej w art. 137 ust. 1 powoływanej ustawy, to żadne inne względy, czy to natury celowościowej czy ekonomicznej nie mogą uzasadniać odmowy uwzględnienia żądania dawnych właścicieli. Nie ma bowiem, na gruncie obowiązujących przepisów, jakichkolwiek podstaw do przyznawaniu w tym względzie prymatu interesu społecznego nad słusznym interesem strony. Przyjęcie innego rozumienia tego przepisu tj. dopuszczenie realizacji celu wywłaszczenia po upływie ustawowych terminów wypaczałoby w ogóle potrzebę ich ustanawiania w drodze ustawowej i tym samym sens art. 137 omawianej ustawy. Przywołany zaś w skarżonej decyzji pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 271/08, iż "nie do przyjęcia jest pogląd, że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel ten został zrealizowany, ale po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n." jest odosobniony. Przy czym sformułowany on został na tle szczególnego stanu faktycznego sprawy. Dotyczył on bowiem zwrotu nieruchomości, która wywłaszczona została w okresie międzywojennym i cel na jaki została ona wówczas przez Państwo przejęta zrealizowany został na kilkadziesiąt lat przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie może więc on być w żadnym wypadku aktualny w stanie niniejszej sprawy, gdzie cel publiczny zrealizowany został na wywłaszczonym gruncie po upływie 11 lat od wejścia w życie ww. ustawy.

Kwestia daty złożenia wniosku o zwrot nieruchomości przez wszystkich spadkobierców dawnych współwłaścicieli, nie ma w niniejszej sprawie wpływu na ocenę jego zasadności. Nie można bowiem przyjąć, jak zdają się zakładać organy (choć nie zostało to wprost wyartykułowane w uzasadnieniach decyzji), że w niniejszej sprawie zaistniał skutek przewidziany w art. 136 ust. 5 u.g.n., a więc wygaśnięcia uprawnienia do żądania zwrotu nieruchomości, z uwagi na niezłożenie w tym przedmiocie wniosku w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu. Przede wszystkim bowiem, aby mógł rozpocząć bieg ww. termin, o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel i możliwości jej zwrotu właściwe organy – przez które, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy oraz województwa, rozumieć należy organy wykonawcze tych jednostek samorządowych (por. art. 4 pkt 9 u.g.n.) – winny zawiadomić wszystkich współwłaścicieli lub ich spadkobierców. Wynika to wprost z art. 136 ust. 2 powołanej ustawy, w którym ustanowiono obowiązek informowania o powyższych okolicznościach "poprzedniego właściciela lub spadkobiercę", a więc każdego kto spełnia to kryterium, a nie tylko niektórych z nich. Obowiązek ten winien być przy tym zrealizowany w formie przewidzianej przepisami k.p.a., a więc przede wszystkim poprzez pisemne powiadomienie każdej osoby uprawnionej za zwrotnym potwierdzeniem odbioru (art. 39 k.p.a.). Wykonanie go w drodze obwieszczenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a., może mieć zaś miejsce jedynie wówczas, gdy strony są przez organ ustalone, a jedynie nie jest znany ich adres i brak jest możliwości jego ustalenia, o czym z kolei stanowi art. 8 u.g.n. Jednocześnie mając na względzie to, że obwieszczenie lub inny zwyczajowo przyjęty sposób publicznego ogłoszenia powinny, stosownie do art. 49 k.p.a., zostać dokonane "w danej miejscowości", to ta czynność winna zostać zrealizowana w miejscowości (gminie), w której wywłaszczona nieruchomość jest położona. W przepisie tym wszak chodzi o ogłoszenie obwieszczenia o zasięgu lokalnym.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, pisemne zawiadomienie o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel oraz możliwości jej zwrotu, zostało wystosowane jedynie do części uprawnionych, tj. J. S., M. S. (spadkobierców J. S.), J. K. (spadkobiercy M. i H. małżonków K.) i A. B. (spadkobiercy H. B.). Nie zostało natomiast skierowane do spadkobierców W. M. oraz H. S. (P.). Z akt nie wynika również by organ zawiadamiający czynił starania w celu ustalenia tych spadkobierców, a tym bardziej ustalenia ich adresów. Taki stan rzeczy wykluczał możliwość skorzystania z trybu zawiadamiania uprawnionych o zbędności nieruchomości, w trybie przewidzianym w art. 49 k.p.a w zw. z art. 8 u.g.n., a więc w drodze obwieszczenia. Niezależnie od powyższego, nawet w sytuacji spełnienia warunków do zastosowania tej formy informowania zainteresowanych o możliwości wystąpienia o zwrot nieruchomości (co w niniejszej sprawie jak wyżej wskazano nie ma miejsca), opublikowanie w tym przedmiocie obwieszczenia w dzienniku ogólnopolskim (Rzeczpospolitej), a nie w zwyczajowo przyjęty na terenie gminy sposób (a więc prasie lokalnej, poprzez rozplakatowania itp.) jako niespełniające wymogów, o których mowa w art. 49 k.p.a., nie mogłoby być uznane za skuteczne.

Zważyć jednocześnie należy, że organem informującym o zbędności nieruchomości i możliwości ubiegania się o jej zwrot był w niniejszej sprawie Zarząd Województwa [...], a więc organ właściwy jedynie w odniesieniu do części wywłaszczonej nieruchomości, wchodzącej obecnie w skład działki nr [...]. Organ wykonawczy Gminy P. (będącej właścicielem pozostałej części nieruchomości, wchodzącej w skład działek nr nr [...] i [...]), obowiązku określonego w art. 136 ust. 2 u.g.n. w ogóle nie wykonał.

Skoro więc nie doszło do skutecznego poinformowania wszystkich uprawnionych przez właściwy organ o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i możliwości ubiegania się o jej zwrot, to przy zgłaszaniu w tym przedmiocie stosownego żądania, uprawnieni ci nie byli ograniczeni jakimkolwiek terminem, co oznacza, że mogli go złożyć w dowolnym czasie. Takiego ograniczenia bowiem, poza wyjątkiem określonym w art. 136 ust. 5 u.g.n., przepisy tej ustawy nie ustanawiają. Mając zaś na względzie to, że w niniejszej sprawie cel na jaki wywłaszczono nieruchomość nie został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1, odmowa zwrotu tej nieruchomości, w sposób oczywisty narusza art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Te okoliczności przesądzają o zasadności formułowanych w tym zakresie zarzutów skargi i konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] jak też poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] w zakresie w jakim organy te orzekły o odmowie zwrotu części nieruchomości wchodzącej w skład gruntów stanowiących obecnie własność gminną. W tym stanie rzeczy spór o to czy zrealizowana, po upływie terminu z art.137 ust. 1 u.g.n., na nieruchomości inwestycja mieści się ze względu na swój charakter w celu określonym w decyzji wywłaszczeniowej, jak twierdzą organy, czy też nie, jak utrzymuje strona, ma charakter czysto akademicki i pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Nie ma natomiast, w ocenie Sądu, usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., na skutek nieuprawnionego, zdaniem strony, uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i umorzenia prowadzonego przed tym organem postępowania w części odnoszącej się do tej części nieruchomości, która stanowi obecnie własność województwa [...] (dz. ew. nr [...]). Zważyć bowiem należy, że obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie sprawy, która przed nim zawisła, w jej całokształcie. Oznacza to również obowiązek poddania kontroli właściwości rzeczowej i miejscowej w sprawie organu pierwszej instancji. Stwierdzenie natomiast braku tej właściwości, prowadzić musi każdorazowo do uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowego, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje wszak nie tylko wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy w ogóle, bądź brak jest podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, ale także wówczas, gdy nie jest możliwe jej rozpoznania przed konkretnym organem pierwszej instancji. Tak właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, ze względu na brak właściwości miejscowej Starosty [...] do rozpoznania sprawy w ww. zakresie. Właściwym rzeczowo w sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości, jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 142 ust. 1 u.g.n.), przez którego rozumieć należy także prezydenta miasta na prawach powiatu (art. 4 pkt 9 b1 u.g.n.). O tym natomiast, który ze starostów jest miejscowo właściwy w konkretnej sprawie, decydują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Właściwość miejscową organu, w sprawach dotyczących nieruchomości, w myśl art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a., ustala się według miejsca jej położenia. Przedmiotowa nieruchomość leży zaś na terenie Gminy P. Mając więc na względzie to, że miasto P. jest miastem na prawach powiatu, właściwym w sprawie jest niewątpliwie Prezydent tego miasta - sprawujący funkcję starosty. Tym samym orzekanie w przedmiocie zwrotu przedmiotowej nieruchomości (niebędącej własnością gminną) nie należy do kompetencji Starosty [...], który wyznaczony został jedynie do rozpoznania wniosku stron w zakresie w jakim Prezydent Miasta P. podlegał wyłączeniu na podstawie art. 142 ust. 2 u.g.n. (vide postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2005 r. ). A zatem orzekając również w przedmiocie tej części wniosku, która odnosi się do nieruchomości stanowiącej własność województwa, starosta ten naruszył przepisy o właściwości co, jak zasadnie zauważył Wojewoda, stanowi kwalifikowaną wadę prawną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Czynienie zaś zarzutu organowi, że powołał się na ten przepis, choć rozpatrywał sprawę w postępowaniu odwoławczym, jest o tyle niezasadne, że przywołując go (w uzasadnieniu decyzji) organ odwoławczy jedynie wskazywała na kaliber wady prawnej, a nie materialnoprawną podstawę podjętego rozstrzygnięcia sprawy. Skoro zatem uchylenie decyzji w ww. części i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji odpowiada prawu, to w tym zakresie skargę uznać należy za niezasadną, co prowadzić musi do jej oddalenia.

Wyjaśnić jedynie należy, że umorzenie postępowania prowadzonego przed Starostą [...] w powyższej części, nie oznacza zamknięcia stronom możliwości uzyskania rozstrzygnięcia właściwego organu w sprawie objętej ich wnioskiem o zwrot nieruchomości. W myśl bowiem art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. To zaś oznacza, że Starosta [...] po uprawomocnieniu się zaskarżonej decyzji, zobligowany będzie do przekazania podań stron, w zakresie dotyczącym części nieruchomości wchodzącej w skład działki ew. nr [...] do rozpoznania Prezydentowi Miasta P.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania, w związku z uchyleniem częściowym zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Przy czym ograniczenie wysokości zasądzonych kosztów, do kwoty stanowiącej 50% kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, jest konsekwencją jedynie częściowego uwzględnienia skargi. W zakresie określonym w pkt 3 sentencji wyroku, orzeczono zaś na podstawie art. 151 ww. ustawy.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się w pierwszym rzędzie do przekazania zgodnie z właściwością do rozpoznania przez Prezydenta Miasta P. wniosku stron w części dotyczącej nieruchomości wchodzącej obecnie w skład działki nr [...], a w pozostałym zakresie do rozpoznania wniosku stron, przy uwzględnieniu oceny prawnej w tym wyroku zawartej, a następnie wydania stosownej decyzji, o której mowa w art. 142 ust. 1 u.g.n., uzasadnionej zgodnie z dyrektywami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.