Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 310/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 13
journal: Dz.U. 2005 nr 113 poz 954
law: Ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c, art 152, art 153, art 200, art 205 par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 7, art 77 par 1, art 80, art 107 par 1 i 3, art 136, art 138 par 1 pkt 2, art 156 par 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 286 ust 1, 1 c i 3, art 288 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mleczarskiej "[...]" z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Spółdzielni Mleczarskiej "[...]" z siedzibą w G. kwotę 717 (siedemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 marca 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1988/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpatrzeniu skargi Spółdzielni M. z siedzibą G., jako następcy prawnego R. Spółdzielni z siedzibą w R. - uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r. w zakresie w jakim dotyczyła ona opłaty za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z kotłowni Zakładu [...] w Z. Decyzją tą organ odwoławczy uchylił z kolei decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2008 r., w przedmiocie ustalenia opłaty za korzystanie ze środowiska przez R. Spółdzielnię w II kwartale 2005 r. oraz określenia opłaty niewniesionej, w części dotyczącej opłaty za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza oraz ponownie ustalił wysokość tych kwot; w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż:

- przedmiotem rozstrzygania przez Sąd była jedynie zaskarżona część decyzji, czyli kwestia prawidłowości ustalenia wysokości opłaty za emisje z kotłowni Zakładu [...] w Z., bowiem Sąd nie może wyjść poza granice skargi,

- w rozpoznawanej sprawie wadliwie ustalono wysokości opłaty za emisje z kotłowi; eksploatowaną instalację, składającą się z trzech kotłów podłączonych do jednego komina, należało traktować jako powodującą emisje odpowiadającą instalacji do spalania paliw o mocy cieplnej wynikającej z sumowania mocy poszczególnych kotłów,

- przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy orzeknie, uwzględniając treść art. 136 K.p.a.

Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło ponownie decyzję organu I instancji i ustaliło, iż opłata za korzystanie ze środowiska w II kwartale 2005 r. wynosi 28 940,17 zł i zobowiązano do wpłaty nie wniesionej należności w kwocie 1 750,78 zł. W osnowie wskazano, iż opłata dotyczy "wymienionej Spółdzielni", natomiast w części zawierającej oznaczenie strony wymieniono jako wnoszącego odwołanie R. Spółdzielnię.

W uzasadnieniu decyzji najpierw opisano przebieg sprawy. Przywołując w tej części zapadłe w sprawie ostateczne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. akt IV SA/Wa 1988/08, sformułowano szeroką polemikę merytoryczną co do zawartej w uzasadnieniu tego orzeczenia oceny odnośnie prawidłowego sposobu określenia wielkości emisji (a więc wiążącej się z tym opłaty) z kotłowni w Z. - w świetle zasad wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Nr 279, poz. 2758).

Dalej podkreślono, iż wobec odrzucenia skargi kasacyjnej orzeczenie to jest prawomocne i w świetle art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej "ppsa" - zawarta w nim ocena prawna wiąże organ orzekający w sprawie. Wskazano również, iż organ administracji zwrócił się do Marszałka Województwa o przedstawienie wyliczeń dotyczących należnej opłaty za emisje z emitora kotłowni w Z. z uwzględnieniem sposobu obliczenia emisji, przy założeniu mocy energetycznej instalacji zgodnie z oceną zawartą w uzasadnieniu prawomocnego wyroku (przy zsumowaniu mocy energetycznych poszczególnych kotłów). Marszałek Województwa [...] przedłożył przy piśmie z dnia 4 listopada 2009 r. stosowne wyliczenia, z których treści wynika, iż przy nakazanym sposobie obliczenia opłat, należność z tytułu emisji z kotłowni w Z. powinna wynosić 17 246,62 zł. Własne wyliczenia przedstawiła również Strona – należną opłatę określiła na 17 400,18 zł. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał za zasadne przyjąć, jako postawę ustalenia należnej opłaty wyliczenia organu I instancji, jako korzystniejsze dla Strony. Organ wskazał, iż sumę należnej opłaty, wskazanej w rozstrzygnięciu, ustalono poprzez dokonanie następujących operacji matematycznych:

1) wskazano jaką część opłaty ustalonej decyzją organu z dnia [...] września 2008 r. stanowiła opłata z tytułu emisji z kotłowni w Z. (24 531,58 zł z 36 225,77 zł),

2) określono różnicę (7 285,60 zł) pomiędzy opłatą za emisje z kotłowni w Z. ustaloną wcześniejszą decyzją (24 531,58 zł) a opłatą należną faktycznie (17 245,98 zł),

3) od sumy opłaty określonej w decyzji z dnia [...] września 2008 r. (36 225,77 zł) odjęto wskazaną w pkt. 2) różnicę (7 285,60 zł) uzyskując, wskazaną w rozstrzygnięciu decyzji, sumę należnych opłat (28 940,17 zł).

Konkludując organ wskazał dodatkowo, iż wobec uprzedniego ustalenia nieuiszczenia przez Spółdzielnię kwoty 9 036,38 zł, skoro należność uległa zmniejszeniu o 7 285,60 zł, strona obowiązana jest do wpłaty 1 750,78 zł.

W skardze wniesionej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009. Spółdzielnia M. sformułowała zarzuty naruszenia przepisów prawa:

- procesowego, tj. art. 127 § 2 K.p.a. (w związku ze stosownymi przepisami regulującymi działanie Samorządowych Kolegiów Odwoławczych) oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a.,

- materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a., przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. Nr 283, poz. 2840).

Uzasadniając skargę przywołano następujące okoliczności:

- z treści decyzji nie wynika, za jakie emisje (pyłów czy też gazów) Strona ponosi odpowiedzialność oraz, z jakich urządzeń one pochodzą; weryfikacja kwot nie jest możliwa, gdyż z decyzji nie wynika, co jest ich składnikiem,

- decyzja została skierowana do osoby, która nie istnieje, tj. R. Spółdzielni; Spółdzielnia ta jako osoba prawna została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego – jej następcą prawnym jest Spółdzielnia M.,

oraz nieustosunkowania się dotąd do zarzutów dotyczących bezpodstawnego podwyższenia opłaty oraz innych kwestii związanych z emisją z proszkowni i akumulatorowni.

Ostatecznie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż pracownik Spółdzielni ponownie dokonał wyliczenia wysokości opłaty należnej za emisje z kotłowni w Z. Ustalona suma jest niższa niż wynikająca ze wcześniejszych wyliczeń własnych, jak i wskazanych w zaskarżonej decyzji. W jego ocenie uchylenie zaskarżonej decyzji nie pogorszy sytuacji prawnej strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż jedynie w części z przyczyn w niej podniesionych.

Kwestionowane orzeczenie wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym.

Sporna należność z tytułu korzystania ze środowiska dotyczy II kwartału 2005 r. Do należności tych mają zastosowanie przepisy tytułu V działu 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, z tym że na mocy art. 13 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954, ze zm.) - zwanej dalej nowelą z 2005 r., art. 288 ust. 1 stosuje się w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1988/08 są wiążące dla organu administracji orzekającego w sprawie, jak i dla Sądu badającego legalność jego działania (art. 153 ppsa). Prawomocnym wyrokiem uchylono decyzję z dnia [...] września 2008 r., którą określono ogólną sumę należności z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska dla R. Spółdzielni oraz wskazano kwotę, którą powinna ona dopłacić, jedynie w zakresie w jakim dotyczyła ona emisji z kotłowni w Z. Wobec wyrażonej expressis verbis w uzasadnieniu orzeczenia oceny, iż inne kwestie - prawidłowości naliczenia opłat w pozostałym zakresie, jako nieobjęte skargą, nie podlegały badaniu przez Sąd, należy uznać, iż decyzja ta w pozostałym zakresie - gdy chodzi o opłaty z tytułu korzystania ze środowiska, w tym wprowadzania gazów i pyłów do powietrza z proszkowni mleka i serwatki - musi być traktowana jako ostateczna i prawomocna (niepodlegająca już zaskarżeniu do Sądu).

Rolą organu administracji - wobec niesprecyzowania w orzeczeniu Sądu co do jakiej części sumy należności (kwotowo) decyzja z dnia [...] września 2008 r. stała się ostateczna - było w pierwszym rzędzie szczegółowe wskazanie, uwarunkowań, które doprowadziły do konkluzji, iż z tytułu emisji z kotłowni należna opłata była określona na konkretną kwotę. Organ orzekając w niniejszej sprawie uchybił temu obowiązkowi, wskazując wyłącznie konkretną kwotę, lecz nie wyjaśniając w wyniku analizy i zaczerpnięcia danych - z jakich dokumentów ją ustalono.

Organ administracji nie wskazał zarazem jakie szczegółowo dane dotyczące emisji oraz stawki opłat czy szczegółowe wskaźniki służące obliczaniu należności przyjął dla ustalenia opłat z tytułu korzystania ze środowiska. Samo przywołanie wyniku obliczeń Marszałka Województwa, bez wskazania konkretnych zawartych w nim danych i innych istotnych informacji, pozwala jedynie na domniemywanie przesłanek jakimi kierował się organ administracji ustalając stosowną wysokość opłaty, stanowiącej nota bene ciężar publiczny. Jednocześnie w aktach sprawy znajdowały się informacje przedłożone przez Stronę, zawierające sporządzone przez nią wyliczenia, które odbiegały od przedłożonych przez organ I instancji. Wskazanie jedynie, iż przyjęto jako prawidłowe wyliczenia wskazujące niższe kwoty należności o charakterze publicznoprawnym nie czyni zadość prawidłowemu wyjaśnieniu sprawy w kontekście obciążenia podmiotu obowiązkiem ich poniesienia. W tym względzie trafne są zarzuty skargi, w których podniesiono, iż Strona nie może ustalić, opierając się na treści uzasadnienia decyzji, na podstawie jakich metodyk i danych ustalono sumę należności, twierdząc iż ponownie dokonane wyliczenia własne prowadzą do innych wyników (względniejszych dla Strony). Ustosunkowanie się w tym kontekście przez Sąd Administracyjny do kwestii czy opłaty zostały ustalone w sposób prawidłowy, wymagałoby przeprowadzenia własnych ustaleń w tym zakresie, w sytuacji gdy na podstawie akt sprawy nie sposób przyjąć, aby zagadnienie to było przedmiotem rozważań organu II instancji (patrz treść uzasadnienia). Podjęcie przez Sąd w tym zakresie czynności wyjaśniających wykraczałoby więc poza ramy kontroli legalności orzeczenia i prowadziłoby do wkroczenia w kompetencje organu administracji, gdy chodzi o załatwianie sprawy co do meritum.

W tym świetle słuszny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w kontekście braku właściwego uzasadnienia decyzji, gdy chodzi o przywołanie istotnych ustaleń. Dodatkowo należy wskazać, iż sprawa w postępowaniu odwoławczym nie została właściwie wyjaśniona (naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie za pośrednictwem organu I instancji (art. 136 K.p.a.) nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku jego szczegółowej oceny.

Jednocześnie, wobec braku właściwego wyjaśnienia spawy, przedwczesny jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., czy dalej idący – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w kontekście przepisów prawa materialnego, przy czym należy zauważyć, iż przywołane przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska i rozporządzenia w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów z instalacji nie wymaga pozwolenia nie znajdą w sprawie zastosowania. Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska nie obowiązywała już w okresie korzystania ze środowiska, a rozporządzenie w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów z instalacji nie wymaga pozwolenia nie miało znaczenia, jako regulujące kwestie niezwiązane z niniejszą sprawą dotyczącą wyłącznie opłaty z tytułu emisji z kotłowni, gdzie kwestia posiadania pozwolenia nie była sporna.

Dalej należy wskazać, gdy chodzi o generalne zasady jakimi kierowało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając niniejszą sprawę, iż przyjęty sposób ustalenia kwoty należności był prawidłowy (metoda obliczeń przywołana w pkt 1 - 3 części historycznej uzasadnienia), jak i sposób orzeczenia w sprawie (modyfikacja wysokości uprzednio ustalonych należności). Nie wyjaśniono jednak należycie zasadności wskazania składowych wyliczeń (przyjętych kwot): dotyczących uprzednio ustalonej w decyzji z dnia [...] września 2008 r. należności z tytułu emisji z kotłowni w Z., jak i przyjętej obecnie.

Pomimo uchylenia przez Sąd Administracyjny decyzji z dnia [...] września 2008 r. jedynie w części, w sytuacji gdy w jej rozstrzygnięciu określono całą kwotę należności z tytułu opłat (pełną i podlegającą wpłacie różnicę - mając na uwadze kwotę wcześniej uiszczoną), zasadne było - wobec ustalenia konieczności modyfikacji tych kwot - uchylenie decyzji organu I instancji w całości. Było to niezbędne dla zrealizowania wytycznych Sądu, co do dalszego procesowania (konieczność ponownego ustalenia, według wiążących zasad, należnej opłaty z tytułu emisji z kotłowni w Z.).

Równocześnie, w świetle prawomocnego wyroku Sądu z dnia 5 marca 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1988/08), poza oceną organu administracji musiały pozostać kwestie prawidłowości ustalenia opłaty z tytułu korzystania ze środowiska w zakresie wykraczającym poza emisję z kotłowni. W tym kontekście jedynie uchybieniem jest nie powołanie tej okoliczności wprost w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zarzuty skargi co do meritum, gdy chodzi o prawidłowość ustalenia tych opłat nie mogą być rozważane. Jedynie na marginesie należy zauważyć, iż gdy chodzi o opłaty z akumulatorowni organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] września 2008 r. uznał, iż ich ponoszenie nie jest zasadne, czego następstwem było obniżenie sumy należności o określoną kwotę. Wobec prawomocności tego aktu administracyjnego, w części w jakiej nie został on uchylony powołanym orzeczeniem Sądu, ich kwestionowanie w niniejszym postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym mającym za zadanie kontrolę decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie, jest bezskuteczne. Analogicznie przedmiotem rozważań nie może być zasadność ustalenia opłaty z tytułu emisji z proszkowni.

Nie zasadny jest również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. przez wskazanie w treści decyzji jako strony osoby prawnej, której prawa i obowiązki w toku postępowania, w wyniku połączenia, przejął inny podmiot. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, jednak w kontrolowanym przypadku nie mogło ono mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, tym bardziej prowadzić do uznania, iż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności (patrz: wyrok NSA - sygn. akt I GSK 1771/06, opubl. ONSAiWSA 2009/1/8, OSP 2009/3/32).

Uchybieniem wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a., choć niemającym istotnego wpływu na wynik sprawy, było także zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szerokiej polemiki z oceną prawną zawartą w prawomocnym orzeczeniu Sądu wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1988/08. Trzeba mieć na uwadze, iż wywody te nie mają istnego znaczenia z punktu widzenia meritum rozstrzygania. Wyrażone poglądy krytyczne nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia organu i nie mogą być wzięte pod uwagę przez Sąd badający legalność zaskarżonego aktu.

W końcu należy dostrzec, iż w niniejszej sprawie bez znaczenia jest zmiana zasad ponoszenia opłat wprowadzona nowelą z 2005 r. w kwestii skutków prawnych złożenia formularzy (zostały one przedłożone ponownie przez Stronę przy piśmie z dnia 30 listopada 2009 r.) co do możliwości powstania obowiązku wniesienia należności z wykazu. W poruszonej materii należy mieć na uwadze, iż system ponoszenia opłat jest oparty na regule samodzielnego przedkładania wykazów, z których treści wynika wysokość należnej opłaty (art. 286 ust. 1). O ile wykaz przedłożono na formularzu, którego treść określono normatywnie na podstawie art. 286 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska w obecnym brzmieniu, deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego dla dochodzenia należności, co wynika z art. 286 ust. 1 c tej ustawy oraz art. 3a § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm.). Przepis art. 286 ust. 1 c został wprowadzony wprawdzie nowelą ustawy z 2005 r., jednak mógłby znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie do należności za 2003 rok, z uwagi na treść art. 13 noweli do ustawy. Przepis przejściowy, bowiem wskazuje enumeratywnie przypadki, gdy stosuje się przepisy dotychczasowe do należności wcześniejszych i nie zawiera on zastrzeżenia odnośnie stosowania wskazanej regulacji. W myśl przepisów mających w sprawie zastosowanie, deklaracja o zakresie korzystania ze środowiska powinna być przedłożona w terminie jednego miesiąca po upływie terminu, za który ponoszone są opłaty. Nie oznacza to jednak, iż wykaz złożony po tym terminie (jak w rozpatrywanej sprawie) nie rodziłby skutków prawnych w postaci możliwości egzekucji należności ujawnionych w wykazie (patrz: wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 435/09, zamieszony w publicznie dostępnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie jednak przedłożono wykazy według wzorów obowiązujących uprzednio.

Orzekając ponownie w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy ppsa, orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postanowiono – w punkcie III - na zasadzie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).