Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2228/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu oddala skargę


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 2228/18

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...],[...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.") po ponownym rozpatrzeniu – w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 336/17 – odwołań J. W. i W. K. od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Decyzją z [...] grudnia 2009 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił uchylenia, po wznowieniu postępowania z urzędu w związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w [...], decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.H. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej bezściółkowej obory o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr ew. [...], położonej we wsi [...], gmina [...]. Następnie po rozpatrzeniu odwołań J.W. i W. K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2014 r., znak: [...] - umorzył postępowanie odwoławcze.

Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1816/14, oddalił skargę J. W. na rozstrzygnięcie GINB. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej złożonej przez J. W., Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 336/17, uchylił wskazane orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz rozstrzygnięcie GINB z [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stanowisko organu odwoławczego odmawiające odwołującym się przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym jest nieprawidłowe i wynika z błędnej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Rolą zaś organu odwoławczego ma być rozpoznanie merytoryczne odwołania J.W. i W.K..

W związku z powyższym GINB decyzją z [...] lipca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wznowienie postępowania administracyjnego, inaczej niż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, znajduje zastosowanie, gdy wada tkwi nie w samym rozstrzygnięciu, lecz w postępowaniu administracyjnym, które owo rozstrzygnięcie poprzedzało. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być jednakże pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. Granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jednocześnie organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę.

W przedmiotowej sprawie Prokurator Okręgowy w [...] w piśmie z [...] kwietnia 2005 r., sygn. akt [...], stanowiącym sprzeciw względem decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., Nr [...], znak: [...], jako przesłankę stanowiącą podstawę wznowienia postępowania zakończonego powyższą decyzją organu, wskazał art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Podniósł, że okolicznością stanowiącą podstawę wznowienia stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2005 r., znak: [...], utrzymująca w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2004 r., znak: [...], [...], którą stwierdzono nieważność rozstrzygnięcia Wójta Gminy [...] z [...] marca 2004 r., Nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego - obory o obsadzie 200 DJP, budowie zamkniętego zbiornika na płynne odchody zwierzęce o pojemności 2200 m³, budowie zamkniętego zbiornika na gnojowicę o pojemności 70 m³, budowie zbiornika na ścieki socjalno-bytowe o pojemności 5 m[pic] oraz budowie przyłącza energetycznego i wodociągowego do budynku obory na działce nr ew. [...], w miejscowości [...]. W toku postępowania ustalono ponadto, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 564/05, oddalono skargę inwestora na powyższą decyzję organu z [...] marca 2005 r., wskutek czego stała się ona prawomocna. W ocenie Prokuratora, stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy stanowi dla postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę przesłankę wznowieniową wskazaną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

W ocenie GINB zarzuty wskazane przez Prokuratora Okręgowego w [...] nie są zasadne. Skutek jaki na decyzję administracyjną przedmiotowo zależną ma okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji stanowiącej podstawę do jej wydania, długo wywoływała rozbieżności w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Spór w tym przedmiocie rozwiązała dopiero uchwała 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, w której przesądzono, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W związku z tym należy uznać, że stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o którą wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., lecz do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie GINB podkreślił, że system weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Stąd stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę wady określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy na nowo w oparciu o stan prawny i faktyczny sprawy obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Z tego powodu, jakkolwiek w dacie wniesienia przez Prokuratora Okręgowego w [...] sprzeciwu od decyzji organu stopnia podstawowego było dopuszczalne wznowienie postępowania w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji stanowiącej podstawę do wydania kontrolowanej decyzji zależnej, to jednak GINB obowiązany był wziąć pod uwagę pogląd wyrażony we wskazanej uchwale 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, która taką możliwość wykluczyła.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że z treści

art. 149 § 2 k.p.a. wynika, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, lecz nie nakłada na organ obowiązku badania tej istoty w każdej sytuacji. Zakres rozpoznania sprawy określają bowiem przepisy o wznowieniu postępowania. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji, określona w przepisie art. 146 § 1 k.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Równocześnie w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja obciążona jest którąkolwiek z wad określonych w art. 145 § 1 k.p.a., które mogłyby skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 151 k.p.a. Ustalenie przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 k.p.a., pomimo powołania jej we wniosku o wznowienie postępowania i wydania postanowienia o wznowieniu, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z tego względu zaskarżoną decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. W., wnosząc o jej uchylenie, stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez niespełnienie obowiązku organu odwoławczego,

- art. 107 § 3 k.p.a. przez brak odniesienia się do treści odwołania z [...] grudnia

2009 r. uzupełnionego następnie pismami z [...] grudnia 2009 r., z [...] grudnia 2010 r., z [...] marca 2014 r. oraz z [...] kwietnia 2014 r.

- art. 156 § 1 pkt 7 w zw. z art. 10 k.p.a. przez pominięcie pisma skarżącej z dnia

[...] marca 2011 r. skierowanego do Wojewody [...] w trybie art. 10 k.p.a., o zmianę środka zaskarżenia w niniejszej sprawie ze względu na powstanie nowych okoliczności w okresie między datą sprzeciwu Prokuratora a datą wydania kwestionowanej decyzji, a więc między [...] kwietnia 2005 r. a [...] lipca 2018 r.,

- art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przez brak oceny działania organu I instancji i utrzymanie w obrocie prawnym nieważnej z mocy prawa decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] listopada 2004 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji zaliczonej do kategorii przedsięwzięć inwestycyjnych mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne,

- art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 k.p.a. przez brak oceny wszystkich dowodów w sprawie na dzień orzekania,

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. poprzez brak działania na podstawie przepisów prawa, niestanie na straży praworządności, brak obiektywizmu i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- art. 35 § 3 w zw. z art. 12 k.p.a. przez nierozpatrzenie odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2009 r. w ciągu jednego miesiąca od daty jego otrzymania i tworzenie bezzasadnej przewlekłości postępowania odwoławczego,

- art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez przypisanie obowiązków kontrolnych organom nadzoru budowlanego w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego i kontroli działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, działając jako organ architektoniczno-budowlany w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę spornego obiektu budowlanego, zaliczonego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne,

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nierozpoznanie w sposób merytoryczny odwołania, wbrew stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 336/17.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Wskazała, że GINB w zaskarżonej decyzji nie odnosi się do meritum sprawy, a także pomija treść odwołania skarżącej, co stanowi niewykonanie zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie merytorycznego rozpoznania odwołania.

Ponadto skarżąca podniosła, że organ odwoławczy zajmował się niewłaściwym przedmiotem sprawy. Faktycznym przedmiotem sprawy było bowiem odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., uzupełnione następnie odpowiednimi pismami, w tym pismem z [...] marca 2011 r., skierowanym do Wojewody [...] w trybie art. 10 k.p.a. o zmianę środka zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie. Z tego względu organ II instancji powinien stwierdzić nieważność kwestionowanej decyzji Starosty [...], a Wojewoda [...] nie mógł odmówić uchylenia tego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018r., utrzymująca w mocy, po rozpoznaniu odwołania J. W. oraz W. K., decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009r. o odmówie uchylenia, po wznowieniu postępowania z urzędu w związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w [...], decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2004 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej bezściółkowej obory o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr ew. [...], położonej we wsi [...], gmina [...].

Należy podkreślić, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym.

Trzeba wyjaśnić, że właściwy organ po wznowieniu postępowania bada w pierwszej kolejności, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Wskazuje na to zdanie pierwsze art. 149 § 2 k.p.a. ("postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia").

Dalszy tok postępowania i treść wydanego rozstrzygnięcia zależne są od wyniku postępowania co do przyczyn wznowienia.

W przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia, w rzeczywistości nie wystąpiła, organ powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Taka decyzja ma charakter decyzji procesowej, bowiem nie dochodzi w tym przypadku do merytorycznego rozstrzygnięcia, a zatem w podstawie prawnej decyzji, nie powinny znaleźć się przepisy prawa materialnego, jak również w uzasadnieniu decyzji nie powinny być rozpatrywane kwestie materialnoprawne objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej, skoro decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości.

Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania", występuje ścisły związek między tym postępowaniem, a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1992 r. sygn. akt SA/Wr 534/92, granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (ONSA 1993, z. 4 poz. 92). Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania zatem dotyczą w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.

W niniejszej sprawie wznowienie postępowania nastąpiło w wyniku złożenia przez prokuratora Okręgowego w [...] sprzeciwu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004r., który jako przesłankę wznowienia wskazywał art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczeniu sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Podkreślić trzeba, że zastosowanie powołanego przepisu wymaga najpierw wykazania, że decyzja, którą zamierza się uchylić, pozostawała w pewnym związku z określonym, innym rozstrzygnięciem. Więź ta wyraża się zarazem w sekwencji działań prawnych, podjętych przez organy administracji publicznej, polegającej na tym, że treść konkretnej decyzji zależy od innej decyzji lub innego orzeczenia, bez których nie mogłaby być wydana. Jest to zatem związek konieczny, choć powinno się go przy tym ujmować szeroko, bez nadmiernego zacieśniania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 1.12. 2011 r. sygn. Akt II SA/Po 953/11).

Nie ulega wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z [...] marca 2005 r., znak: [...], utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2004 r., znak: [...], [...], którą stwierdzono nieważność rozstrzygnięcia Wójta Gminy [...] z [...] marca 2004 r., Nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego - obory o obsadzie 200 DJP, budowie zamkniętego zbiornika na płynne odchody zwierzęce o pojemności 2200 m³, budowie zamkniętego zbiornika na gnojowicę o pojemności 70 m³, budowie zbiornika na ścieki socjalno-bytowe o pojemności 5 m[pic] oraz budowie przyłącza energetycznego i wodociągowego do budynku obory na działce nr ew. [...], w miejscowości [...]. Następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 564/05, oddalono skargę inwestora na powyższą decyzję organu z [...] marca 2005 r.

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla przedmiotowej inwestycji, stanowiąca warunek konieczny dla udzielenia pozwolenia na budowę , w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Słusznie organ odwoławczy wskazał, że taka sytuacja prawna rodziła rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do trybu nadzwyczajnego w jakim winna być kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę.

W kontekście tego należy przede wszystkim zwrócić uwagę na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 zgodnie z którą "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.". Powyższe przede wszystkim nie oznacza jakiegokolwiek automatyzmu i nie uprawnia do wnioskowania, że zawsze wtedy gdy unieważniono decyzję o warunkach zabudowy, zawsze następuje również konieczność unieważnienia następującej po niej i ją "konsumującej" decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeczy temu już sama teza wskazanej uchwały.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego "nie może zatem ulegać wątpliwości, że w aktualnym stanie prawnym, Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie odróżnia uchylenie decyzji od stwierdzenia jej nieważności, zarówno gdy chodzi o skutki tych rozstrzygnięć, jak i tryb ich podejmowania. Nie można więc w określeniu "decyzja została następnie uchylona lub zmieniona", użytym w art. 145 §1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, pomieścić stwierdzenia nieważności decyzji. To, że ustawodawca, wprowadzając w 1980 r. instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, pozostawił bez zmian przesłankę wznowienia postępowania wymienioną wówczas w art. 127 §1 pkt 7 k.p.a. nie może być argumentem za stanowiskiem, że uchylenie decyzji, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., może obejmować także stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano decyzję zależną."

Z tych względów za uzasadnione należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że wbrew zarzutom sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w [...], stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zagospodarowania terenu nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego ostateczna decyzją o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Procesowo więc decyzja organu o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania wobec niezaistnienia przesłanki wznowienia wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., należy uznać za prawidłową.

Na marginesie, co umknęło organom orzekającym w sprawie, dodatkowo wskazać trzeba, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jest niedopuszczalne jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Jak z powyższego wynika, wskazany przepis ustala okres przedawnienia na pięć lat w związku z podstawą wznowienia uregulowaną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a, po upływie których organy administracji tracą kompetencję do merytorycznego rozpoznawania sprawy. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Dostrzec przy tym należy, iż treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Tak też zgodnie wskazuje się w orzecznictwie, a mianowicie, że termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w akcie prawnym proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. W wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1521/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał nadto, że wprowadzając termin prekluzyjny, wykluczający możliwość uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania po upływie określonego czasu od dnia jej doręczenia, ustawodawca dążył do zapewnienia kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej w sytuacji kiedy decyzja w obrocie prawnym przetrwała już pewien czas.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi w ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o należycie ustalony i w zasadzie nie kwestionowany stan faktyczny sprawy. Uzasadnienie decyzji zawiera prawidłowo sporządzone uzasadnienie faktyczne i prawne. Niezasadne są podniesione zatem zarzuty naruszenia norm z art. 7,77 § 1, 107 § 3 oraz art. 151 §1 pkt 2 k.p.a., a przede wszystkim naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 w zw. z art. 10 k.p.a, bowiem przepisu tego organ nie stosował, zaś postępowanie przeprowadził na skutek sprzeciwu Prokuratora, który zainicjował postępowanie wznowieniowe. Wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatowego w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2004r. został rozpoznany w odrębnym postępowaniu w którym zapadła ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...],[...].

Brak również podstaw do uznania zasadności naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a, bowiem wyrok NSA z 6 lutego 2018r. w sprawie II OSK 336/17 odnosił się wyłącznie do kwestii związanych z istnieniem po stronie skarżącej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, co w pełni uwzględnił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie skarżącej od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009r. i wydając decyzję merytoryczną.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.