Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 166/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 185 § 1, art. 209, art. 210, art. 250
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2016 poz 722
law: Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 844/16 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 września 2016r., sygn. akt III SA/Lu 844/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę R. M. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015r., nr [...], Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2014r. (nr [...]), którą wymeldowano R. M. z pobytu stałego w lokalu, przy ul. R. w L..

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że podstawą powyższego rozstrzygnięcia było spełnienie warunków określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Bezsporną kwestią w tej sprawie pozostaje fakt, że wyrokiem Sądu Rejonowego w Lublinie I Wydział Cywilny z dnia [...] czerwca 2005r., sygn. akt [...], R. M. został zobowiązany do opuszczenia lokalu przy ul. [...] w L. i wydania go wierzycielowi, czyli wnioskodawcy wymeldowania – Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L.. Na mocy powołanego wyroku strona pozbawiona została prawa do przebywania i korzystania z tego lokalu. Wprawdzie sąd przyznał odwołującemu się uprawnienie do lokalu socjalnego i wstrzymał wykonanie orzeczonego nakazu opróżnienia dotychczas zajmowanego lokalu do czasu wskazania przez Gminę L. oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, jednakże odwołujący się odmówił przyjęcia lokalu socjalnego wskazanego przez Gminę L.. W tej sytuacji w dniu 18 września 2014 r. wyrok został wykonany przez komornika sądowego (protokół z wykonania czynności komornika w sprawie sygn. akt [...]).

W opisanej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że w świetle utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, wykonanie orzeczonego przez sąd nakazu opuszczenia lokalu jest równoznaczne z opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (por. np. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II OSK 65/05). Z tych też względów brak było podstaw do uchylenia, bądź zmiany zaskarżonej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący podniósł szereg zarzutów wobec czynności komornika sądowego związanych z jego eksmisją z lokalu. Podkreślił przede wszystkim to, że zajmowanego mieszkania nie opuścił dobrowolnie. W zaproponowanym lokalu socjalnym nie zamieszkał zaś z uwagi na jego stan techniczny, który uniemożliwiał mu – w jego ocenie, jako inwalidzie z orzeczonym stopniem niepełnosprawności – odpowiednie z niego korzystanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uznając skargę za nieuzasadnioną, oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 722, dalej jako "ustawa o ewidencji ludności" lub "ustawa"). Przepis art. 35 tej ustawy stanowi, że organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanego w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się.

Za "miejsce stałego pobytu" uznaje się miejsce koncentracji życiowych interesów danej osoby, w którym osoba ta realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, to jest: mieszka, nocuje, spożywa posiłki, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego użytku (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny i znajomych, itp.

Legalność decyzji o wymeldowaniu wydanej w trybie art. 35 ustawy o ewidencji ludności zależy niewątpliwie od nadania właściwego znaczenia terminowi "opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego lub czasowego bez wymeldowania". Dlatego organ administracji przed wydaniem decyzji w przedmiocie wymeldowania winien zbadać, czy dana osoba opuściła lokal, czy też w lokalu tym przebywa. Fakt opuszczenia lokalu stanowi bowiem jedyną przesłankę uprawniającą organ meldunkowy do wydania decyzji o wymeldowaniu, gdyż w aktualnym stanie prawnym ewidencja ludności jest instytucją służącą jedynie odzwierciedlaniu stanu faktycznego i ma na celu dostarczenie organom administracji wiedzy o rzeczywistym miejscu pobytu obywatela i w żaden sposób nie wiąże się ze sferą praw do lokalu, bądź zajmowanego pomieszczenia. Dlatego też opuszczenie miejsca stałego pobytu pociąga za sobą obowiązek dokonania czynności wymeldowania się z pobytu stałego przez osobę, która dokonuje takiej zmiany stanu faktycznego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego lub czasowego jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3169/00, LEX nr 50123). Jakkolwiek stanowisko to zostało ukształtowane na tle brzmienia poprzednio obowiązującego przepisu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (j.t. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.), to zachowuje ono nadal w pełni swoją aktualność, gdyż w tym zakresie istota obowiązku meldunkowego nie uległa zmianie.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie budzi żadnej wątpliwości to, że skarżący R. M. faktycznie nie mieszka już w lokalu nr [...], przy ul. [...] w L., od czasu wykonania eksmisji przez komornika sądowego w postępowaniu egzekucyjnym, to jest od dnia 18 września 2014 r. Otóż, na mocy wyroku Sądu Rejonowego w Lublinie I Wydział Cywilny z dnia 28 czerwca 2005 r., sygn. akt I C 1599/04, skarżący został zobowiązany do opróżnienia przedmiotowego lokalu oraz do wydania go Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. (k. 12 akt adm. organu I instancji). Wyrok został opatrzony klauzulą wykonalności w dniu 25 lipca 2012 r. Wykonanie tego wyroku eksmisyjnego potwierdza zaś protokół sporządzony w miejscu dokonania czynności w sprawie egzekucyjnej sygn. akt [...] komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym Lublin-Zachód w Lublinie z dnia [...] września 2014 r. (k. 7-8 akt administracyjnych). Powyższe okoliczności należy uznać zatem za bezsporne, a przy tym, nie były one kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Oznacza to, że skarżący od czasu wykonania wyroku eksmisyjnego w lokalu tym faktycznie już nie przebywa.

Ponadto materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jasno wskazuje, że w dniu 29 czerwca 2012 r. Prezydent Miasta L. skierował skarżącego do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego na czas określony. Dotyczyło to lokalu socjalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w L. na okres 24 miesięcy, składającego się z 1 izby o powierzchni 17,15 m2, wyposażonego w instalację elektryczną, wodociągową, kanalizacyjną, ogrzewanie piecowe i WC poza budynkiem. Anulowanie tego skierowania w dniu 3 sierpnia 2012 r. nastąpiło z uwagi na rezygnację skarżącego z oferty najmu lokalu socjalnego. Skarżący wyjaśniając powód tej rezygnacji z oferty wskazał w toku postępowania, na nieodpowiedni standard lokalu socjalnego, który został mu zaoferowany.

Zdaniem Sądu I instancji, w takich okolicznościach, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy w kwestii wymeldowania jest to, że skarżący w skardze podniósł, iż jego eksmisja z miejsca dotychczasowego zamieszkania nastąpiła w sposób przymusowy, bez jego zgody, a nadto w wyniku – w jego ocenie – fałszerstw i przedstawiania nieprawdziwych informacji przez Spółdzielnię Mieszkaniową oraz bezprawnego działania komornika sądowego. Trafnie natomiast organy administracji publicznej skonstatowały, że w rozważanym przypadku wymóg dobrowolności opuszczenia lokalu nie musiał zostać spełniony, gdyż zmiana miejsca stałego pobytu skarżącego związana była z wykonaniem prawomocnego wyroku sądu powszechnego, który potwierdzał jedynie utratę prawa skarżącego do korzystania z lokalu, która nastąpiła już wcześniej.

Sąd I instancji zauważył jednocześnie, że dobrowolność opuszczenia zajmowanego lokalu mieszkalnego w zakresie kwestii wymeldowania, powinna być interpretowana jako zakaz doprowadzenia w sposób sprzeczny z prawem (nielegalny) do zmiany dotychczasowego miejsca pobytu osoby zameldowanej, a nie jako nakaz uzyskania za każdym razem jej zgody na tę zmianę. Ustawodawca przewiduje bowiem w określonych przypadkach, że zmiana miejsca pobytu danej osoby bez jej zgody lub nawet wbrew jej woli, będzie miała charakter legalny, a przez to zgodny z prawem. Taki przypadek dotyczy przede wszystkim przymusowego opuszczenia lokalu w wyniku wykonania wyroku sądu powszechnego w zakresie opróżnienia lokalu zajmowanego bez jakiejkolwiek podstawy prawnej (wyroku eksmisyjnego). Orzeczenie takie nakazuje bowiem opuszczenie i opróżnienie lokalu oraz wydanie go uprawnionemu podmiotowi, który do lokalu prawa posiada. Tym samym w toku postępowania o wymeldowanie nie bada się przesłanki dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu, jeżeli zmiana ta stanowi konsekwencję wykonania wyroku orzekającego eksmisję. Powyższe stanowisko jest aprobowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2111/15 oraz wyrok NSA z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1421/14).

W niniejszej sprawie bezpośrednią przyczyną zmiany miejsca pobytu przez skarżącego było wykonanie wyroku sądu powszechnego z dnia 28 czerwca 2005 r., nakazującego mu opróżnienie spornego lokalu oraz wydanie go właścicielowi (Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L.). Dlatego zagadnienie dobrowolności opuszczenia lokalu nr [...] przy ul. [...] w L. – nie podlegało badaniu w kontrolowanym postępowania administracyjnym o wymeldowanie skarżącego z pobytu stałego, a przymusowe opuszczenie przez niego tego mieszkania nie wyłączało możliwości wydania decyzji o wymeldowaniu.

Sąd I instancji wskazał, że skutkiem wyroku nakazującego eksmisję jest uznanie, że opuszczenie lokalu ma charakter trwały. Celem bowiem orzeczenia o eksmisji jest doprowadzenie do stanu, w którym określona osoba nie będzie już zajmowała oznaczonego lokalu, stąd wyrok taki ma spowodować zmianę stałą, a nie tymczasową. Nakaz opuszczenia i opróżnienia lokalu oraz wydania go określonemu podmiotowi jest efektem ustania prawa do lokalu mieszkalnego dotychczas w tym lokalu zamieszkującego (skarżącemu), a wyrok eksmisyjny stanowi podstawę do przeprowadzenia legalnej (zgodnej z prawem) eksmisji. Nie mogło zatem w tej sprawie budzić wątpliwości to, że skarżący choć przymusowo, to trwale opuścił lokal nr [...] przy ul. [...] w L., co skutkowało koniecznością jego wymeldowania z pobytu stałego.

Sąd I instancji podniósł, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a w związku z tym uznał materiał dowodowy za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. M., zarzucając na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 718, z późn. zm.,) zwanej dalej p.p.s.a.:

1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz. U.z 2016, poz. 722 );

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia, wskazanie dwóch wykluczających się materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia w treści uzasadnienia, niewyjaśnieniu w sposób należyty przyczyn zastosowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia z ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U.2006.139.993 j.t. z dnia 2006.08.04) przez organ administracyjny i przyjęcia przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia z ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku (mylnie wskazanego w skardze kasacyjnej jako postanowienie) w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania i przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia według norm prawem przepisanych wraz z dodatkiem VAT (23%) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to wynagrodzenie, co niniejszym oświadczam nie zostało uregulowane ani w całości ani też w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd I instancji wskazał, że podstawą decyzji organu odwoławczego było spełnienie warunków określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (s.1 uzasadnienia wyroku), natomiast w dalszej treści uzasadnienia wyroku, Sąd I instancji stwierdza, iż materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, a konkretnie art. 35 tej ustawy (s.2 uzasadnienia wyroku). Następnie Sąd opisał dokonany proces kontroli legalności decyzji Wojewody w oparciu o art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności i szczegółowo wyjaśnił zastosowaną podstawę prawną. Skarżący kasacyjnie wskazał, że organy zarówno I jak i II instancji orzekały w oparciu o art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że Sąd winien wskazać w uzasadnieniu, która podstawa rozstrzygnięcia ma zastosowanie w niniejszej sprawie i ją wówczas wyjaśnić. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie niedopuszczalne jest bowiem powoływanie się raz na nieobowiązującą ustawę, a raz na ustawę aktualnie obowiązującą. Należało bowiem w pierwszej kolejności ustalić, która ustawa ma zastosowanie, a następnie wskazać konkretny przepis i dopiero wówczas dokonać analizy prawnej sprawy. Tylko wówczas możliwe jest dokonania kontroli instancyjnej prawidłowości rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2007 r., I OSK1281/06, LEX nr 362061, wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r. FSK 626/15, LEX nr 1774490). Samo więc przytoczenie przepisów prawnych lub powołanie się na ich literalne brzmienie nie jest wystarczające.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie z art. 69 pkt 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności "Postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U z 2006 r. poz. 993, z późn. zm.) i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w sprawach indywidualnych o zameldowanie, uchylenie czynności materialno-technicznej zameldowania oraz wymeldowanie, udostępnienie danych ze zbioru PESEL i gminnych zbiorów meldunkowych prowadzi się na podstawie niniejszej ustawy".

Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności weszła w życie w dniu 1 marca 2015 r., natomiast decyzja organu II instancji została wydana w dniu 12 stycznia 2015 r.

W związku z powyższym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, wydaje się za zasadne twierdzenie, że w realiach niniejszej sprawy zastosowanie winna mieć właśnie ta ustawa, a zatem sąd meriti dokonał błędnego wskazania podstawy prawnej i jej wyjaśnienia.

Z powyższych przyczyn oraz wobec faktu, że Sąd powołuje w uzasadnieniu wyroku dwie wykluczające się podstawy prawne (art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności) nie sposób uznać, iż uzasadnienie to sprostało wymogom stawianym przez art. art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., a zatem nie jest możliwe dokonanie kontroli instancyjnej tego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W sprawie niniejszej nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Przystępując do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej, podkreślić na wstępie należy, że skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach, tj. zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jak i na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Jak trafnie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych, w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. W związku z powyższym w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej ( por. wyroki NSA: z dnia 4 września 2014r., sygn. akt II GSK 1293/13, z dnia 16 października 2013r.,sygn. akt II GSK 937/12).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, jest uzasadniony.

Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia, wskazanie dwóch wykluczających się materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia, niewyjaśnieniu w sposób należyty przyczyn zastosowania przez organ administracji publicznej podstawy prawnej rozstrzygnięcia z ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U z 2006r., nr 139, poz. 993) i przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia z ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 722).

W związku z tak sformułowanym zarzutem kasacyjnym wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tym samym tylko wtedy, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjnego nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwiłby przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, to zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. byłby zasadny (por. wyrok NSA z 12 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 1702/17; wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1794/15; wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2731/16).

Warto również przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39 podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

Jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2010 r., I FSK 911/09, CBOSA).

Zatem niezbędnym jest wskazanie przyjętego stanu faktycznego sprawy, ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze, podanie w uzasadnieniu wyroku przepisów prawa, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 29 września 2016 r., I FSK 185/15, CBOSA).

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, po lekturze przedmiotowego uzasadnienia, należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku nie spełniają wymogów ustawowych, określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać uzasadnienie Sądu pierwszej instancji wskazujące w swej treści dwie różne materialnoprawne podstawy rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się przez Sąd do podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji w części przedstawiającej stan faktyczny sprawy, wskazał, że podstawą prawną decyzji organu odwoławczego było spełnienie warunków określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (por. s. 1 uzasadnienia wyroku), natomiast w dalszej części uzasadnienia wyroku (w rozważaniach) stwierdza, iż materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, a konkretnie art. 35 tej ustawy (por. s. 2 uzasadnienia wyroku). Lektura uzasadnienia wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, który nie stanowił podstawy prawnej wydanych decyzji organów obu instancji, jak również nie wyjaśnił powodów dla których przyjął, że w sprawie ten przepis powinien mieć zastosowanie. Ponownie zauważyć należy, że organy obu instancji orzekały w sprawie na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Trafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej, że Sąd winien wskazać w uzasadnieniu która ustawa ma zastosowanie w sprawie, a następnie wskazać konkretny przepis i przedstawić jego analizę w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy.

Z powyższych przyczyn oraz wobec faktu, że Sąd pierwszej instancji powołuje w uzasadnieniu wyroku dwie wykluczające się podstawy prawne (art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności) nie sposób stwierdzić w jakich ramach prawnych Sąd pierwszej instancji dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji. Tym samym uznać należy, że Sąd pierwszej instancji nie zrealizował obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności.

W świetle powyższego należało uwzględnić skargę kasacyjną i uchylić zaskarżony wyrok przekazując sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji mając na uwadze w szczególności prawidłowość zastosowanych przez organy przepisów prawa materialnego. Wydane zaś orzeczenie uzasadni zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.