Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1283/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 67, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2129
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
article: art. 20 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] kwietnia 2020 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...] grudnia 2019 r., Nr [...], orzekającą o odmowie ustalenia warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na terenie działki nr ew. [...] z obr [...], położonej w [...] przy ul. [...].

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Burmistrz Gminy [...] – po rozpatrzeniu wniosku M. O. – decyzją z [...] grudnia 2019 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy terenu działki o numerze ewidencyjnym nr [...] z obr [...], położonej w [...] przy ul. [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że teren zainwestowania obejmuje grunt leśny LsV o powierzchni 0,1467 ha. Teren leśny wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na podstawie art. 7 ust. 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów leśnych i rolnych. Organ wyjaśnił także, że, planowana inwestycja znajduje się w obszarze, który nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powoduje to, że nie został spełniony warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, a nadto planowana zabudowa jest niezgodna z przepisami odrębnymi zawartymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. O..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r., Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2019 r.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, że brak jest dowodów, że teren planowanej inwestycji został objęty zgodą, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bądź aby był objęty taką zgodą przy sporządzaniu planów, które utraciły moc obowiązującą.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2020 r. wywiódł M. O., w którego imieniu działa pełnomocnik profesjonalny. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. - przez błędną ocenę materiału dowodowego, polegającą na pominięciu przez SKO dokumentów dotyczących Nieruchomości przedstawionych przez Skarżącego;

2. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 107 § 3 K.p.a. - przez sporządzenie uzasadnienia w sposób niepozwalający na poznanie i zweryfikowanie motywów stojących za wydaniem Decyzji SKO;

3. prawa materialnego, a to: art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 20 ust. 3a tej ustawy, art. 14 ust. 3 ustawy o lasach i art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o lasach - przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sformułowanie "przeznaczony do produkcji leśnej" oznacza wyłącznie mający status lasu w ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy przez to pojęcie należy rozumieć także nadanie takiego przeznaczenia na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

4. prawa materialnego, a to: art. 3 pkt 1 lit. a), art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust. 1. ustawy o lasach - przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że grunt może być uznany za przeznaczony do produkcji leśnej w sytuacji, gdy nie jest na nim prowadzona gospodarka leśna;

5. prawa materialnego, a to: art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 2 ust. 2 pkt 1 tej ostatniej ustawy - przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych wymaga grunt, który nie jest gruntem leśnym, a w rezultacie odmowa wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla Nieruchomości zgodnie z wnioskiem Skarżącego.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie Decyzji SKO w całości oraz poprzedzającej ją Decyzji Burmistrza w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko, Skarżący wskazał, że w toku postępowania, a w szczególności w swym odwołaniu szczegółowo przedstawiał informacje dotyczące historii nieruchomości, zarówno odnośnie wydawanych w stosunku do nieruchomości rozstrzygnięć, jak i przebiegu zarastania nieruchomości roślinnością. Ani SKO ani Burmistrz nie odnieśli się do tych wyjaśnień w jakikolwiek sposób. Nadto wskazał, że uzasadnienie decyzji SKO pozostawia wiele do życzenia. Poza obszernym przytoczeniem przepisów, nie zawiera w istocie wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy.

W dalszej części uzasadnienia Skarżący wykazał, cytując obszernie poglądy doktryny, że organy błędnie uznały, że nieruchomość przeznaczona do realizacji planowanej przez Skarżącego inwestycji stanowi grunt leśny, opierając się przed wszystkim na treści art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jako jedynym wyznaczniku leśnego charakteru gruntu. Skarżący wskazał także, że w odniesieniu do objętej zamierzeniem inwestycyjnym nieruchomości brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czyniącej ją lasem. Podał także, że na nieruchomości nie jest prowadzona gospodarka leśna, więc nie sposób uznać, że ktokolwiek kiedykolwiek przeznaczył ją do jej prowadzenia. Lasem w rozumieniu prawa jest teren o określonej powierzchni, stosownym uroślinnieniu oraz przeznaczeniu wyrażonym w aktach planistycznych. Tylko taki grunt może ewentualnie podlegać "odlesieniu" w drodze decyzji właściwego organu. Nieruchomość należąca do Skarżącego nie spełnia kryteriów dotyczących przeznaczenia do produkcji leśnej, więc nie można uznać jej za las w rozumieniu prawa. Skoro nieruchomość nie jest lasem, to nie można od Skarżącego oczekiwać, iż ten uzyska dla niej decyzję o "odlesieniu", bowiem nieruchomość już bardziej nielasem nie będzie. W ocenie Skarżącego, w sprawie brak było podstaw do odmówienia Skarżącemu wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z jego wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna i jako tak podlegała oddaleniu. Sąd dokonując bowiem kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z [...] kwietnia 2020 r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...] grudnia 2019 r., Nr [...], orzekającą o odmowie ustalenia warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na terenie działki nr ew. [...] z obr. [...], położonej w [...] przy ul. [...].

Przypomnieć zatem trzeba, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 293) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organy zasadnie uznały, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji nie jest możliwe, z uwagi na niespełnienie jednego z ww. warunków, tj. warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy.

Jak wynika bowiem z akt sprawy, teren obejmujący działkę nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...], na której inwestor planuje zrealizować inwestycję, stanowi las (Ls V). Taki stan zagospodarowania tego terenu został uwidoczniony w ewidencji gruntów. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276), ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów w zakresie m. in. rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków potwierdzają stan faktyczny (por. wyrok NSA z 15 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2566/12, opubl. w Lex nr 1586061). W orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają walor dokumentu urzędowego i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone (wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2868/14, opubl. w Lex nr 2119359). Tym samym dopóki wpis o przeznaczeniu leśnym działki będzie znajdował się w ewidencji gruntów, dopóty organy w procedurze ustalania warunków zabudowy będą zobowiązane do respektowania jej przeznaczenia jako teren leśny (tak NSA w wyroku z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1811/16, opub. w Lex nr 2510481, wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3006/18, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

W związku z powyższym nie jest zasadnym zarzut zawarty w skardze w zakresie błędnej wykładni art. 21 ust. 1 i art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 14 ust. 3 i art. 3 ust. 1 lit a, art. 4, 6 ust. 1 pkt 1 i 7 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1463), w sytuacji, gdy działka nr [...] nie posiada cech lasu, albowiem nie jest pokryta roślinnością leśną i nie jest na niej prowadzona gospodarka leśna.

Wyjaśnić bowiem trzeba, że art. 3 ustawy o lasach definiuje pojęcie lasu na potrzeby ustawy o lasach wskazując, że jest to albo obszar o określonej powierzchni pokryty roślinnością leśną lub przejściowo jej pozbawiony albo też związany z gospodarką leśną. Jednak, jak wyżej była mowa, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, o przeznaczeniu danego ternu, przesądza jego oznaczenie w ewidencji gruntów. Organy administracyjne nie mają bowiem kompetencji do dokonywania samodzielnych ustaleń co do rodzaju użytków gruntowych objętych wnioskiem inwestora. Skoro zapisy widniejące w ewidencji gruntów mają walor dokumentu urzędowego i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone, zatem organy administracyjne są związane informacjami wynikającymi z tego źródła. Jeżeli natomiast w ocenie właściciela nieruchomości rodzaj użytku gruntowego obejmującego jego działkę uległ zmianie i jest inny niż wpisany do ewidencji gruntów i budynków, to powinien wszcząć odrębne postępowanie. Zmiana danych zawartych w ewidencji następuje w wyniku przeprowadzenia postępowania aktualizacyjnego objętego przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Takiej zmiany nie można dokonywać w postępowaniu objętym ustalaniem warunków zabudowy. Dopóki więc treść wpisu w ewidencji gruntów będzie wskazywała, że działka nr [...] stanowi las, to nie można przyjmować, że działka ta nie jest lasem na potrzeby postępowania w przedmiocie ustalania warunków zabudowy, nawet w sytuacji gdy nie jest pokryta uprawami leśnymi (roślinnością leśną, tj. drzewami, krzewami lub runem leśnym) ani nie jest związana – w ocenie Skarżącego – z gospodarką leśną.

Z powyższych też względów nie można mówić o naruszeniu przez organy prawa, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 art. 80 K.p.a.

Dodatkowo wskazać także można, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując na konieczność uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dla gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne posługuje się pojęciem zawartym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Za grunty wykorzystywane na cele rolne i leśne, stosownie do art. 92 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 65) uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powyższego przepisu wynika, że grunt jest wtedy gruntem leśnym, gdy figuruje jako taki w ewidencji gruntów. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (jedn. tekst Dz. U. z 2019r., poz. 393), grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione dzielą się na: lasy, oznaczone symbolem – Ls i grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem – Lz (§ 68 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia).

Z akt administracyjnych wynika, że działka ew. nr [...] posiada użytek gruntu Ls V (wypis z rejestru gruntów – akta administracyjne, karty nienumerowane). Dowodzi to, że działka inwestycyjna wykorzystywana jest na cele leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Powyższe dodatkowo potwierdza słuszność posługiwania się dla ustalenia przeznaczenia gruntu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, danymi zawartymi w ewidencji gruntów.

Odnosząc powyższe do treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uznać, że działka inwestycyjna znajduje się na terenie, który wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jednocześnie działka inwestycyjna nie jest objęta aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast z akt sprawy wynika, że działka nie była objęta zgodą na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne. Co prawda bowiem zgoda taka w 2005 r. była wydana, jednak przepis prawa (art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp) wymaga, aby zgoda na zmianę przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne, była skonsumowana w planie, który utracił ważność na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

W tej sytuacji, zasadnie Kolegium uznało w zaskarżonej decyzji, że wobec niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą dla wydania pozytywnej decyzji teren planowanej inwestycji musiał być objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy w rozpoznanej sprawie nie jest możliwe. Z akt sprawy wynika bowiem, że teren planowanej inwestycji stanowi grunt leśny, który nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów.

Stąd zarzuty dotyczące nieodniesienia się do historii nieruchomości oraz lakonicznego uzasadnienia decyzji nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Decyzja SKO, choć uzasadniona w sposób odbiegający od zasad wynikających z k.p.a., odpowiada prawu, a uchybienie którego dopuściło się Kolegium pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Z powyższych względów, Sąd uznał także zarzuty naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych za nieuzasadnione.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), orzekł jak w sentencji.