Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1273/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Barbara Pasternak (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2007 r. sprawy ze skargi B. B. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 370 zł. ( trzysta siedemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1273/05

UZASADNIENlE

Postanowieniem z dnia [...] 2005r. PZD. [...] organ l instancji - Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg, działający z upoważnienia Starosty N., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 9 w związku z art. 64 ust. 1 Ustawy z dnia 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80/2003, poz. 717), i art. 35 ust. 3 Ustawy z dnia 21. 03. 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednol. Dz.U. nr 204/2004, poz. 2086), art. 106 § 5 kpa :

- uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pn.: Budowa budynku mieszkalnego z pokojami pod wynajem na działkach nr 49 i 52 w obr. 1 miasta S. w zakresie dojazdu do budynku poprzez drogę miejską oznaczoną jako działka nr 223,

- odmówił uzgodnienia projektu w zakresie ustalonej linii zabudowy dla projektowanego budynku, tj. w odległości 11,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej nr 76 ul. [...] i określił, że usytuowanie budynku może nastąpić w odległości min. 20 m od zewnętrznej krawędzi drogi powiatowej nr 76.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ ustalił, że inwestycja realizowana będzie na terenie obszaru przyległego do pasa drogowego drogi powiatowej Nr 76 ul.[...], klasy technicznej Z droga zbiorcza, w km 2+000 strona prawa, poza terenem wyznaczonym białymi tablicami, tj. w terenie niezabudowanym.

Linię zabudowy wzdłuż dróg publicznych określa ustawa o drogach publicznych. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odległość zabudowy w terenie niezabudowanym powinna wynosić min. 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej. Ustawa dopuszcza możliwość usytuowania zabudowy w odległości mniejszej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Nie ma to jednak miejsca w niniejszym stanie faktycznym, ponieważ na przedmiotowym terenie istnieje zabudowa pojedyncza, a nie np. zwarta. Wskazano również, na podstawie analizy załącznika do projektu decyzji wz , że istniejąca linia zabudowy w obrębie projektowanego budynku kształtuje się w odległości 11 m do 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, jednak obiekty usytuowane w odległości 11 m i 16,5 m są obiektami starymi. Nowy budynek-obiekt nr 4, usytuowany jest w odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni-zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych.

Nowowznoszone budynki powinny być usytuowane w takiej samej odległości, jak budynki na działkach sąsiednich, o ile odległości te są zgodne z przepisami odrębnymi, a więc z ustawą o drogach publicznych. W przypadku, gdy obiekty są zlokalizowane w odległości mniejszej, nowowznoszona budowla musi zostać usytuowana w odległości wymaganej ustawowo, tj. min. 20 m. Organ powołał także art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń nie związanych z potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast zapewnienie dojazdu do projektowanej inwestycji dotychczasowym dojazdem do działki nr 223 od strony drogi miejskiej spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i gospodarki Morskiej z dnia 2. 03. 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie , które nakazuje ograniczenie ilości zjazdów z dróg. Na postanowienie Dyrektora PZD zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. wnieśli B. i M. B., zarzucając, że art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych określa minimalną odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej - 8 m "na terenie zabudowy miast i wsi" oraz 20 m "poza terenem zabudowy". Zdaniem skarżących organ l instancji stosując w/w przepis, odwołał się do przepisów ustawy o ruchu drogowym uznając, że pojęcia "terenu zabudowy" i "terenu zabudowanego" można stosować zamiennie - i interpretować jako "teren między białymi tablicami". Jest to niewłaściwe ze względu na to, iż: a) ustawa - Prawo o ruchu drogowym ma inny zakres zastosowania, gdyż zgodnie z jej art. 1 reguluje zasady ruchu na drogach publicznych; b) chociaż pojęcie "teren zabudowy miast i wsi" nie jest zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych, to jego definicję zawiera § 3 pkt 2) Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. (Dz. U. Nr. 43 póz. 430) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego). Skarżący wskazują, iż zgodnie z tą definicją obszar, na którym ma powstać projektowany budynek spełnia wymogi powyższej definicji, a zatem powinien zostać uznany za teren zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy, o którą starają się skarżący narusza przepisy ustawy o drogach publicznych.

Przesyłając w/w zażalenie do SKO w N., organ wskazał, że pojęcie terenu zabudowy użyte w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zostało zinterpretowane przez organ wydający postanowienie w l instancji, który miał uwadze ustalenia przez uprawnione organy (poprzez oznaczenie odp. znakami drogowymi) granic obszaru zabudowanego. Zdaniem organu ustalenie granic obszaru zabudowanego następuje na podstawie art. 2 pkt. 15) ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz opisu szczegółowego dla znaku informacyjnego D-42 z załącznika nr 1 - szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych pionowych i poziomych i warunki ich umieszczania na drogach - do Rozporządzenia Min. Infrastruktury z dnia 3.07.2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr. 220, poz. 2181).

Postanowieniem z dnia [...] 2005r. SKO.[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N utrzymało zaskarżone postanowienie organu l instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że będąca częścią projektu decyzji o warunkach zabudowy analiza - sporządzona w trybie § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) - zawiera wadliwe wnioski, w zakresie m.in. ustalenia linii zabudowy (§ 4 ust. 2 i ust. 3 wskazanego rozporządzenia). Przepis ust. 2 § 4 wskazuje bowiem, iż w przypadku niezgodności istniejącej linii zabudowy z przepisami odrębnymi-należy przyjąć linię zabudowy zgodnie z tymi przepisami. Zatem Dyrektor PZD -zdaniem SKO - słusznie postąpił nie godząc się na linię zabudowy w odległości 11,0 m od krawędzi jedni. Ponadto, zdaniem SKO teren, na którym skarżący chcieli postawić budynek, nie spełnia - wbrew ich wywodom zawartym w zażaleniu-kryteriów "terenu zabudowy" w rozumieniu § 3 pkt 2) Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Nie można bowiem uznać, że "w otoczeniu drogi dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania". W otoczeniu działek przeznaczonych na projektowaną inwestycję znajduje się wprawdzie zabudowa mieszkalno-gospodarcza, jednakże nie mogą być zabudowie tej przypisane cechy "miejskich zasad zagospodarowania" -jak uzasadnia swą decyzję SKO.

Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wnieśli B. i M. B., zarzucając: naruszenie art. 43 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwą interpretację, prowadzącą do stwierdzenia, iż usytuowanie w projekcie linii zabudowy w odl. 11,0 m od krawędzi jezdni (ul. [...]) jest niezgodne z treścią tego przepisu, a w szczególności, że nie zachodzi możliwość wyrażenia przez organ zgody na zbliżenie linii zabudowy do krawędzi jezdni drogi powiatowej nr 76, oraz naruszenie art. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez błędne określenie położenia działki, na której ma powstać nowy budynek skarżących, jako znajdującej się w terenie zabudowanym, gdy de facto działka ta leży w terenie zabudowy, w rozumieniu ustawy i rozporządzenia. Zakwalifikowanie projektowanego obiektu budowlanego zgodnie z przepisami art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 3 pkt 2) rozporządzenia MTiGM w sprawie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, póz. 430) pozwoliłoby organowi na odejście od normatywnie wskazanej odległości 20,0 m i przyjęcie jako minimalnej - 11,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W skardze poniesiono także, iż w sposób prawidłowy wykazano, że usytuowanie projektowanego budynku spełnia warunek "terenu zabudowy", o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustaw o drogach publicznych oraz § 3 pkt 2) ostatnio powołanego rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie podnosząc, że w sprawie brak uzasadnienia odstępstwa od przepisowej odległości, a więc wyrażenia zgody na usytuowanie projektowanego budynku w odległości 11 m (w przypadku działki poza terenem zabudowy) lub nawet 8 m (dla działki w terenie zabudowy). Zgoda taka mogłaby być uzasadniona jedynie brakiem możliwości usytuowania budyniu w odległości 20 m od krawędzi jezdni, a możliwość taka istnieje. Zasadą powinno być sytuowanie budowy w dalszej, wymaganej przepisem odległości od krawędzi jezdni ze względów bezpieczeństwa . Nadto Kolegium uznało, że teren, na którym położona jest działka inwestora "nie może pretendować do terenu o miejskich zasadach zagospodarowania", z uwagi na położenie w odległości ok. 1,5 km od terenów zabudowy miejskiej S., w izolacji przestrzennej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ppsa) i jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny być zastosowane.

Skarga należało uznać za uzasadnioną, chociaż tylko częściowo z powodu zarzutów w niej podniesionych.

Art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.nr 204, poz. 2086 z 2004 r.) powołany jako podstawa prawna postanowienia wydanego w l instancji, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanowi: "Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Przepis ten wyraźnie stanowi o zakresie, w jakim wypowiedzieć się powinien organ l instancji w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Podstawa wystąpienia organu wydającego decyzje o warunkach zabudowy do zarządcy drogi w przedmiotowej sprawie był art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy z dnia 27. 03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego (odpowiednio stosowanego do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy -art. 64ust. 1 ustawy pzp) wynika, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządca drogi- w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Ani ustawa o drogach publicznych, ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają innych przepisów regulujących problematykę uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Z uwagi na położenie działki inwestorów, bezpośrednio w obszarze przyległym do pasa drogowego zasadnym było więc zwrócenie się przez organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy o uzgodnienie decyzji w trybie przewidzianym art. 53 ust. 5 ustawy pzp. Uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, organ l instancji powinien był ograniczyć się do wyrażenia stanowiska, co do możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego związanego z koniecznością dojazdu do budynku, czyli w zakresie możliwości dojazdu do budynku (por. pkt 1 postanowienia organu l instancji). Tymczasem pkt. 2 tegoż postanowienia zawiera odmowę uzgodnienia w/w projektu "w zakresie ustalonej linii zabudowy dla projektowanego budynku". Jest to w ocenie sądu przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Brak w obowiązującej ustawie o pzp, oraz ustawie o drogach publicznych przepisu, który stanowiłby podstawę do dokonania bądź odmowy dokonania uzgodnienia przez zarządcę drogi linii zabudowy wyznaczonej na podstawie przepisów rozporządzenia. Co prawda przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami, jednak nie daje to zdaniem sądu podstawy do wydania orzeczenia tej treści jak w pkt. 2 decyzji organu l instancji, tj . do kontroli przez zarządcę drogi prawidłowości ustalenia przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wz obowiązującej linii nowej zabudowy. Problem ten związany jest bowiem dopiero z dalszym etapem procesu budowlanego, tj. fazą postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. W tym postępowaniu następuje skonkretyzowanie warunków zabudowy ustalonych decyzja wz, która w przypadku braku planu miejscowego stanowi podstawę zmiany zagospodarowania terenu. Organ uzgadniający - współdziałający w trybie art. 106 kpa nie jest powołany do oceny zgodności z prawem, w tym z przepisami szczególnymi, warunków zabudowy ustalanych w decyzji. Może on orzekać wyłącznie w zakresie kompetencji własnych, które w niniejszej sprawie ustanawia art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy powyższe postanowienie powołało jako podstawę prawną także § 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. wskazując w uzasadnieniu, że wbrew argumentom zawartym w zażaleniu teren, na którym miałby powstać nowy obiekt budowlany (tj. teren [...] w m. S.) nie spełnia kryteriów terenu zabudowy określonych w § 3 pkt 2 tegoż Rozporządzenia. Zarówno jednak skarżący, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie powołują ten przepis. Rozporządzenie to stanowi bowiem wyraźnie w § 2, że jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto wydane zostało ono na podstawie ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, z późn. zm.), a nie na podstawie ustawy o drogach publicznych. Brak przepisu, który nakazywałby stosować wprost przepisy w/w rozporządzenia w postępowaniu dotyczącym uzgadniania, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy pzp. Pojęcie terenu zabudowy użyte w § 3 ust. 2 tego przepisu nie może być wprost stosowane przy określaniu "terenu zabudowy miast i wsi", o którym mowa w art. 43 ustawy o drogach publicznych, tak jak nie ma żadnych podstaw do stosowania w określaniu "terenu zabudowy miast i wsi" w oparciu o przepisy ustawy o ruchu drogowym, które miał na uwadze, jak wynika z treści uzasadnienia decyzji, organ pierwszej instancji. Należy podkreślić, że art. 43 ustawy o drogach publicznych wyraźnie mówi o terenie zabudowy miast i wsi, czego nie można pominąć, jednak nie na etapie uzgadniania dokonywanego w oparciu o wskazane wyżej przepisy. Tej kwestii organy prowadzące postępowanie w ogóle nie zbadały i nie rozstrzygnęły, powołując w sposób zupełnie niekonsekwentny akty prawne nie mające bezpośredniego zastosowania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy pzp i w rezultacie nie wypowiadając się stanowczo, na jakiej podstawie prawnej uznały, że teren przyszłej inwestycji nie spełnia kryteriów terenu zabudowy. Wszelkie ograniczenia dotyczące warunków zabudowy oraz przyszłych ustaleń projektowych mogą wynikać tylko z przepisów prawa i nie mogą mieć charakteru uznaniowego. Nie mają także żadnego znaczenia w sprawie ustalenia dotyczące stanu technicznego i wieku budynków znajdujących się w otoczeniu planowanej inwestycji. Nie wiadomo także, dlaczego organ pierwszej instancji powołał się w uzasadnieniu swojej decyzji na przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który dotyczy lokalizowania obiektów budowlanych w pasie drogowym, a nie na obszarach przyległych do pasa drogowego, skoro inwestycja nie jest planowana w obszarze pasa drogowego. Jednak te wady zaskarżonego postanowienia miałaby znaczenie jedynie w przypadku prowadzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków przewidzianych w art. 43 ustawy o drogach publicznych. Nieuzasadnione są zupełnie rozważania, czy teren, na którym ma powstać przedmiotowa inwestycja, uznany za teren niezabudowany został właściwie określony jako obszar poza leżący poza terenem "oznaczonym białymi tablicami".

Jak wynika z powyższego zaskarżone postanowienie, oraz postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem wyżej wskazanych przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 35 ust. 3, art. 43 ustawy o drogach publicznych, oraz przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2. 03. 1999 r. Dlatego też w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 ustawy.