Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 535/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 161 par. 1 pkt. 1, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2 pkt. 4, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8
journal: Dz.U. 1994 nr 27 poz 96
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 4
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 140 i art. 143
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 96

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie Irena Kamińska NSA Jolanta Rajewska (spr.) Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Budownictwa i Kopalni [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 825/06 w sprawie ze skargi Kopalni [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i umorzyć postępowanie sądowe; 2. zwrócić Kopalniom [...] S.A. w K. z środków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu połowy wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 825/06, stwierdził nieważność decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] w części dotyczącej stwierdzenia, iż decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie skargę Kopalni [...] S.A. w K. oddalił. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Naczelnik Gminy G. decyzją z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...], orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K.- z przeznaczeniem pod budowę kopalni "[...]- nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiącej własność M. S..

Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] nr [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji w części dotyczącej odszkodowania, natomiast w zakresie wywłaszczenia orzekł, że decyzja Naczelnika Gminy G. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, lecz wywołała nieodwracalne skutki prawne, wskutek czego nie można stwierdzić jej nieważności. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.), wniosek o wywłaszczenie kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad 10 ha, na cele inne niż budownictwo mieszkaniowe, powinien być zatwierdzony przez wojewodę. Jednak z treści wniosku o wywłaszczenie, ani też ze spisu załączników do tego wniosku nie wynika, aby wymóg ten został spełniony. We wniosku nie wskazano również środków na wypłatę odszkodowań dla rolników, do czego zobowiązywał wnioskodawcę art. 16 ust. 2 pkt 8 powyższej ustawy. Ponadto, w myśl art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy, do wniosku należało dołączyć dowód uzgodnienia miejsca realizacji inwestycji z właściwym terenowym organem administracji państwowej, co potwierdzało niezbędność danej nieruchomości na cele wywłaszczenia. Zgodnie z obowiązującym w chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), uzgodnienie następowało w drodze decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej. W decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1982 r., jako akt ustalający miejsce i warunki realizacji Kopalni "[...]" wskazano decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r., nr [...]. Jednak stosownie do art. 21 ust. 4 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Ponieważ w aktach brak dokumentu potwierdzającego, że inwestor wystąpił o przedłużenie terminu do wystąpienia o pozwolenie na budowę, uznać należy, że decyzja z dnia [...] maja 1980 r. utraciła ważność przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem Wojewody Ś. powyższe naruszenia stanowią rażące naruszenie prawa, jednak decyzja wywłaszczeniowa w części dotyczącej odjęcia prawa własności wywołała nieodwracalne skutki prawne, albowiem na wywłaszczonej nieruchomości powstała Kopalnia "[...]". Takich skutków nie wywołała natomiast część decyzji Naczelnika Gminy G. dotycząca przyznania odszkodowania, zatem w tym zakresie organ zobowiązany był stwierdzić jej nieważność.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Minister Transportu i Budownictwa decyzję Wojewody Ś. utrzymał w mocy, w pełni podzielając stanowisko wyrażone przez organ I instancji.

Powyższą decyzję Kopalnie [...] S.A. w K. zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie art.7, art.16 i art.77 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na nieokreśleniu w sposób wystarczająco jasny praw i obowiązków strony wynikających ze stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1982 r. w zakresie przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wskazały, ponadto że organ odwoławczy zastosował domniemanie, że akta sprawy są kompletne oraz że w postępowaniu wywłaszczeniowym nie dopełniono podstawowych wymogów ustawowych. Takie założenie jest nieuprawnione, gdyż część dokumentów mogła zaginąć, między innymi z uwagi na znaczny upływ czasu.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Pismem z dnia 6 listopada 2006r Kopalnie [...] S.A. w K. oświadczyły, ze cofają powyższą skargę na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wspomnianego wyroku z dnia 4 grudnia 2006 r wskazał, że sąd administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w jej treści podstawą prawną, obowiązany jest przede wszystkim do badania z urzędu, czy zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie nie jest obarczone naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a., skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Obie kontrolowane przez Sąd decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie stwierdzenia wydania decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa, mimo braku podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia. Cofnięcie skargi na te rozstrzygnięcia jest zatem niedopuszczalne.

Sąd I instancji podniósł ponadto, że organy nadzorcze prawidłowo przyjęły, że z uwagi na upływ rocznego terminu ważności, stosownie do art.21 ust.4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji utraciła moc przed dniem wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1982 r. Nie ulega także wątpliwości, że wniosek o wywłaszczenie nieruchomości o powierzchni ponad 10 ha, wbrew dyspozycji art. 16 ust.1 i 3 pkt.1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz § 1 pkt.12 w zw. z § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 1974r w sprawie przekazywania niektórych spraw z zakresu właściwości organów administracji państwowej wyższego stopnia do właściwości organów administracji państwowej niższego stopnia (Dz.U. Nr 22, poz.131), nie został zatwierdzony przez właściwy organ. Naruszenia te pozwalają stwierdzić, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Nie można natomiast podzielić stanowiska organów administracji, iż decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na wywłaszczonym terenie znajduje się kamieniołom i zabudowania kopalni, co stanowi skutek faktyczny, a nie prawny decyzji wywłaszczeniowej. Zatem art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej kpa) nie ma tu zastosowania. Ponadto właścicielem wywłaszczonej od M. S. nieruchomości jest nadal Skarb Państwa, zaś Kopalnie [...] w K. pozostają jej użytkownikiem wieczystym na mocy decyzji uwłaszczeniowej. Takie skutki prawne mogą być w każdym czasie odwrócone przez organ administracji poprzez wyeliminowanie decyzji uwłaszczeniowej z obrotu prawnego, w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych. Stwierdzenie, że decyzja administracyjna wydana z naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne, w sytuacji, gdy skutki takie nie zachodzą, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

WSA w Warszawie, stwierdził również, że niezasadne są zarzuty skarżącego, iż organu nadzoru nie miały podstaw do przyjęcia, że decyzja Naczelnika Gminy G. została wydana z rażącym naruszeniem określonych przepisów, skoro akta administracyjne sprawy są niekompletne. W aktach administracyjnych oraz w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy i Starostwa Powiatowego w K., w Archiwum Państwowym w K., Archiwum Ś. Urzędu Wojewódzkiego w K. oraz w Okręgowym Urzędzie Górniczym brak jest dokumentów oraz jakichkolwiek pośrednich dowodów świadczących o istnieniu dokumentów potwierdzających zachowanie niezbędnych wymogów procedury wywłaszczeniowej. W tej sytuacji organ nadzoru zasadnie przyjął, że dokumentów takich w ogóle nie było. Występujące w sprawie wątpliwości i braki których nie można wyjaśnić za pomocą środków dowodowych należy bowiem rozstrzygać na korzyść strony żądającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, na podstawie której pozbawiono ją prawa własności nieruchomości.

Należy ponadto zauważyć, że w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowaczej, jak wynika z akt sprawy, nie brał udziału biegły do spraw wywłaszczeń. Świadczy to o tym, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1982 r. także w części dotyczącej ustalenia odszkodowania została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z art.22 w zw. z art.6 ust.1 powołanej ustawy odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość było ustalane na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwego wojewodę, z prowadzonej przez ten organ listy. Nie można przy tym przyjąć, że w latach 1981-1982 nie było osób posiadających wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości dla celów związanych z ustaleniem odszkodowania za ich wywłaszczenie.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: Minister Budownictwa oraz Kopalnie [...] S.A. w K..

Kopalnie [...] zaskarżyły powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciły:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 156 § 1 oraz art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 kpa, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że nieważność decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy nie nastąpiło bezsporne ustalenie, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem okoliczność tę ustalono na podstawie domniemania faktycznego, a akta postępowania wywłaszczeniowego uległy częściowemu zaginięciu,

b) art. 156 § 2 kpa, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, w przypadku gdy realizacja celów wywłaszczenia spowodowała, iż nieruchomość przestała istnieć w rozumieniu art. 461 oraz art. 143 kodeksu cywilnego w związku z art. 7 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96, ze zm.),

c) art. 77 kpa, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości należącej do M. S., nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, w przypadku, gdy brak było ku temu podstaw ze względu na częściowe zaginięcie akt, a materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.

• art. 134 § 2 ustawy P.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że stwierdzenie nieodwracalności skutku prawnego decyzji wywłaszczeniowej jest rażącym naruszeniem prawa, mogącym skutkować wydaniem wyroku na niekorzyść strony wnoszącej skargę.

• Art.1 i 3 § 1 ustawy P.p.s.a. w zw. z art.156 § 2 kpa poprzez uznanie w ramach przeprowadzonej kontroli, ze organy rażąco naruszyły prawo uznając, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne decyzji wywłaszczeniowej.

Pełnomocnik Kopalni podkreślił, że organ nadzoru bezskutecznie poszukiwał akt postępowania wywłaszczeniowego. Akt tych nie udało się skompletować w całości, co jednak nie uprawniało organu do przyjęcia domniemania, iż decyzja Naczelnika Gminy G. została wydana z pominięciem jakiejkolwiek procedury. Art. 156 kpa, stanowiący wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, powinien być interpretowany ściśle, a jego zastosowanie jest możliwe jedynie w przypadku bezspornego ustalenia, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Ponadto skarżący podkreślił, że wywłaszczona nieruchomość od dnia 14 stycznia 1983 r., zgodnie z zarządzeniem nr 3 Ministra Komunikacji, stanowi obszar górniczy. Nieruchomość ta straciła zatem status prawny nieruchomości rolnej. Uległa także nieodwracalnemu przekształceniu na skutek utworzenia kopalni odkrywkowej, w szczególności przez zdjęcie warstwy glebowej gruntu do poziomu złóż kopalin – wapieni i dolomitów. W myśl art. 7 Prawa geologicznego i górniczego, złoża te stanowią własność Skarbu Państwa. Z tego względu uznać należy, że przedmiot postępowania wywłaszczeniowego nie istnieje. Ponadto, zmiany faktyczne na nieruchomości spowodowały, że niemożliwe jest już wyodrębnienie wywłaszczonej nieruchomości w dawnych granicach geodezyjnych.

Z kolei Minister Budownictwa zaskarżył wyrok WSA w Warszawie w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji organów nadzoru ( pkt.1 sentencji wyroku).Wnosząc o uchylenie tego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 kpa, skutkującą uznaniem, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne,

b) niezastosowanie art. 7, art. 8 i art. 12 kpa, poprzez nieuwzględnienie ciążącego na organie obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, obowiązku prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa oraz obowiązku prowadzenia sprawy wnikliwie i najprostszymi środkami umożliwiającymi jego zakończenie,

c) niezastosowanie art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 w związku z art. 5 ust. 2 pkt 4 Prawa geologicznego i górniczego, skutkujące uznaniem, że kopaliny znajdujące się w obrębie wywłaszczonej nieruchomości mogą być własnością osób fizycznych;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 1 i 3 § 1 ustawy P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 art. 12 i art. 156 § 2 kpa, poprzez uznanie, że organy rażąco naruszyły prawo, przy braku dokonania oceny z punktu widzenia zastosowanych przez nie ogólnych zasad postępowania administracyjnego,

b) art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 i art. 153 ustawy P.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru sprawy, która to ocena ma wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,

c) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 kpa, poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że organ rażąco naruszył prawo,

d) art. 134 § 2 ustawy P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi sytuacja możliwości orzekania na niekorzyść skarżącego.

Pełnomocnik organu podkreślił, że dokonane na wywłaszczonej nieruchomości przeobrażenia spowodowały zmianę stanu prawnego, skutkującą utratą bytu prawnego nieruchomości. Przysługujące poprzednim właścicielom prawo własności do nieruchomości rolnej nie obejmowało użytkowania górniczego, zaś obecny charakter nieruchomości wyklucza jej doprowadzenie do stanu poprzedniego. Właścicielem tego, co powstało z nieruchomości, może być już wyłącznie Skarb Państwa. Nieruchomość ta nie może stanowić samodzielnego bytu prawnego, jest bowiem nierozerwalnie powiązana funkcjonalnie z nieruchomościami sąsiednimi. Nie można również zapewnić samodzielnego dojścia i dojazdu do tej nieruchomości. Pełnomocnik Ministra Budownictwa wskazał także, iż w kilku analogicznych sprawach dotyczących wywłaszczenia innych rolników, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowania na skutek cofnięcia skarg, uznając tym samym, iż w sprawach tych nie wystąpiły przesłanki nieważności zaskarżonych decyzji. Ponadto, zakres art. 156 § 2 kpa nie został szczegółowo określony w przepisach, zatem jego zastosowanie wymaga dokonania każdorazowej wykładni tego przepisu przez organ administracji. Stwierdzenie, iż w konkretnej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, nie może zatem zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Co za tym idzie, Sąd I instancji nie miał podstaw do orzeczenia na niekorzyść skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oceniany w tych granicach zaskarżony wyrok WSA w Warszawie podlega uchyleniu, z uwagi na naruszenie przez Sąd I instancji art. 156 § 2 kpa oraz art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 w związku z art. 5 ust. 2 pkt 4 Prawa geologicznego i górniczego.

W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że NSA nie podzielił poglądu Kopalni [...] S.A. w K., iż decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiącej własność M. S., nie naruszała prawa w sposób rażący. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż niekompletność akt postępowania wywłaszczeniowego nie pozwala na stwierdzenie, że naruszało ono prawo w sposób uzasadniający zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z akt sprawy wynika bowiem, iż decyzja wywłaszczeniowa wydana została z naruszeniem wymogów, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 21 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, potwierdzenie niezbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia stanowiła decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, którą w niniejszym przypadku była decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r., nr [...]. Jednocześnie, art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego stanowił, że ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Nie ma jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, że inwestor wystąpił w zakreślonym terminie o pozwolenie na budowę, tym bardziej, że nie dysponował jeszcze prawem do gruntu, które nabył dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej, wydanej [...] sierpnia 1982 r. Treść protokołu nr [...] z posiedzenia zespołu specjalistów Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. z dnia 10 października 1983 r. wskazuje, że w 1982 r. podjęto działania zmierzające do ponownego zatwierdzenia planu realizacyjnego. Ponowna decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny dotyczący kamieniołomu "[...]" w G. wydana została w dniu [...] sierpnia 1982 r. (nr [...]). Powyższe okoliczności pozwalają na ustalenie, że w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, tj. [...] sierpnia 1982 r., nie obowiązywała już decyzja z [...] maja 1980 r., a jeszcze nie została wydana kolejna decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny, co należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Pozbawienie prawa własności ma charakter wyjątkowy, a zatem wydając decyzję o wywłaszczeniu organ administracji zobowiązany jest do zbadania, czy spełnione zostały wszelkie ustawowe przesłanki jej wydania. Brak aktu potwierdzającego, iż wywłaszczana nieruchomość jest niezbędna dla celów wywłaszczenia, przesądza o tym, iż wydana z pominięciem tego elementu decyzja wywłaszczeniowa obarczona jest wadą stanowiącą przesłankę stwierdzenia jej nieważności, tym bardziej, że przepis regulujący tę kwestię jest jasny i nie wymaga dodatkowej interpretacji. W tym zakresie zaskarżony wyrok był zatem prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił natomiast pogląd skarżącego oraz Ministra Budownictwa, iż decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] sierpnia 1982 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne i z tego powodu niemożliwe jest stwierdzenie jej nieważności. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, jakkolwiek niewyjaśnione szczegółowo w kpa, zostało przeanalizowane w orzecznictwie sądowym oraz piśmiennictwie. Na tej podstawie można przyjąć, iż pojęcie to winno być oceniane w kontekście możliwości działania jakie organ administracji posiada na podstawie przepisów obowiązujących w momencie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2006, str. 732; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1050/96, Lex nr 45938; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1796/00, Lex nr 81755). Nieodwracalność skutku prawnego ma zatem miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego (B. Adamiak, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, OSP 1993/5/104). Sytuacja taka występuje m.in. wtedy, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło (por. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997/2/49; wyrok NSA z dnia 30 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2651/00, OSP 2005/1/12). Taki przypadek wystąpił w niniejszej sprawie. W wyniku wykonania decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1982 r. po wywłaszczonej nieruchomości pozostały jedynie znajdujące się pod nią kopaliny, gdyż w wyniku zastosowania odkrywkowej metody ich wydobycia zdjęta została wierzchnia warstwa gruntu. Nie istnieje już zatem nieruchomość, która po stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej mogłaby stanowić własność M. S.. Zgodnie z art. 7 ust. 1 obowiązującej obecnie ustawy Prawo geologiczne i górnicze, złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa. Brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że przepisy przewidują kategorię kopalin stanowiących część składową nieruchomości, a co za tym idzie, dopuszczają posiadanie prawa własności tych kopalin przez osoby inne niż Skarb Państwa. Może to jednak nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy korzystanie i dysponowanie kopalinami byłoby zwykłym elementem wykorzystania nieruchomości, zgodnym z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 i 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny [Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm. – dalej kc]). Zaistnienie przesłanek pozwalających na ocenę, czy kopaliny stanowią, czy nie stanowią części składowej nieruchomości, podlega każdorazowej ocenie, z uwzględnieniem cech nieruchomości oraz możliwości jej wykorzystywania przez właściciela. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie kopaliny pozostawały poza społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości M. S. wywłaszczonej decyzją z dnia [...] sierpnia 1982 r. Wprawdzie w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowana została teza, iż kopaliny, które mogą być wydobywane metodą odkrywkową należy uznać za część składową nieruchomości (por. A. Lipiński, R. Mikosz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, ABC 2003, kom. do art. 7; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 1695/97, Lex nr 41289), jednak niniejszy skład NSA ma wątpliwości co do tego, czy kryterium powyższe należy stosować automatycznie, bez uwzględnienia faktycznej możliwości zastosowania metody odkrywkowej na konkretnej nieruchomości. NSA przyjął, że sam fakt, iż istnieje możliwość wydobywania danego rodzaju kopalin metodą odkrywkową nie stanowi jeszcze dostatecznej przesłanki do uznania ich za część składową dowolnej nieruchomości, skoro w konkretnym przypadku niewielka powierzchnia nieruchomości uniemożliwia takie wydobywanie kopalin. Nie ma zaś podstaw do rozważania, czy M. S., powiększając powierzchnię posiadanej nieruchomości np. poprzez nabycie własności nieruchomości sąsiednich, mógłby doprowadzić do stanu, w którym wydobycie kopalin można by uznać za możliwe. Skoro zatem w wyniku prac Kopalni jedyną pozostałość po wywłaszczonej nieruchomości stanowią kopaliny, które w tym przypadku nie stanowią części składowej wywłaszczonej nieruchomości i nie mogą być własnością osoby fizycznej, to uznać należy, że faktyczny zwrot nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela jest niemożliwy. Skutek ten ma charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny, wynika bowiem z brzmienia obecnie obowiązujących przepisów dotyczących własności kopalin, które to przepisy uniemożliwiają organom administracji stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, której skutki byłyby sprzeczne z obowiązującymi przepisami, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa. Z tego też względu Wojewoda Ś. oraz Minister Transportu i Budownictwa, prawidłowo powołali się na art. 156 § 2 kpa. Decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] sierpnia 1982 r. wywołała bowiem skutki prawne, niemożliwe do usunięcia w obecnym stanie prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ponadto pogląd Ministra Budownictwa, iż dokonanie przez organ oceny decyzji wywłaszczeniowej w kontekście przesłanek jej nieważności i przyjęcie, że decyzja ta rażąco narusza prawo, nie stanowi podstawy do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności decyzji o stwierdzeniu nieważności bądź wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa może bowiem nastąpić jedynie wówczas, gdy organ postępuje wbrew jasnej, niewymagającej interpretacji normie prawnej, nie zaś wtedy, gdy dokonuje wykładni przepisu zawierającego klauzulę generalną.

W związku z powyższym brak było podstaw do stwierdzenia przez Sąd I instancji, że decyzje Ministra Transportu i Budownictwa oraz Wojewody Ś. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji cofnięcie przez Kopalnie [...] S.A. w K. skargi było dopuszczalne i skuteczne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wydania postanowienia o umorzenia postępowania na podstawie art.161 § 1 pkt.1 P.p.s.a.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 i art. 189 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w sentencji.

O zwrot stronie skarżącej połowy uiszczonego wpisu sądowego od skargi orzeczono w oparciu o art. 232 pkt 2 powołanej ustawy.