Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1307/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 01, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 140
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145, par. 1 pkt. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących B. M. i J. M. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta N. decyzją nr [...] z dnia 30 marca 2015 r. znak [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku G. K. oraz J. S., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (trzy etapy inwestycji) wraz z infrastrukturą techniczną i komunalną, w tym zjazdem publicznym z ulicy P. na terenie położonym w N. przy ulicy P., oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] obręb [...].

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie w sprawie sposobu", § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589), dalej "rozporządzenie w sprawie oznaczeń", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestor w dniu 9.06.2014 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Zamiarem inwestora jest budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (trzy etapy inwestycji) wraz z infrastrukturą techniczną i komunalną, w tym zjazdem publicznym z ulicy P. na działce nr [...] w obr. [...] przy ulicy P. w N.

Organ sporządził analizę urbanistyczno-architektoniczną. W dniu 29.10.2014r. wydano decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Od decyzji w prawem zakreślonym terminie odwołali się J. i B. M.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją znak: [...] z dnia 21.01.2015 r. uchyliło decyzję nr [...] z dnia 29.10.2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W toku postępowania uzyskano opinię Miejskiego Zarządu Dróg w N. z dnia 02.07.2014r., znak: [...]

Uzyskano opinię Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie, Inspektorat Rejonowy w N. Rejon Nadzoru Urządzeń w G. z dnia 30.06.2014 r., znak: [...]

Uzyskano opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta N. z dnia 23.07.2014 r., znak: [...].

Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p..

Dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji w związku z art. 53 ust. 3 u.p.z.p.. Warunki zabudowy oraz wyniki analizy stanowią załącznik nr 2 do niniejszej decyzji.

Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na kopii mapy zasadniczej, będącej załącznikiem nr [...] do niniejszej decyzji.

Analizę kontynuacji funkcji przeprowadzono odrębnie przyjmując obszar ograniczony działkami nr: [...][...],[...],[...][...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...] w obr. [...], działkami nr: [...][...][...],[...],[...]w obr. [...], działkami nr: [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...] w obr. 84.

Stosownie do regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jednym z wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy jest spełnienie warunku, zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji.

Zasada "dobrego sąsiedztwa" określona przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Przewiduje się przy tym, że jednym z koniecznych warunków dla wydania tej decyzji jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej w stosunku do działki inwestora, dostępnej z tej samej drogi publicznej, której zabudowa będzie mogła stanowić odniesienia dla określenia wymagań dotyczących budowy planowanej.

W terenie analizowanym na działkach nr: [...],[...][...][...][...] w obr. [...] przy ulicy [...] występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Teren planowanej inwestycji przylega do drogi publicznej, tj. ulicy [...] oraz ul. P. i posiada dostęp do drogi publicznej, tj. ulicy W. poprzez ulicę [...] oraz ulicę P..

Analiza potwierdziła możliwość budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (trzy etapy inwestycji) wraz z infrastrukturą techniczną i komunalną, w tym zjazdem publicznym z ulicy P. na dz. nr [...] w obrębie [...] przy ulicy P. w N. w zakresie kontynuacji funkcji, w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p..

Analizę terenu przeprowadzono zgodnie z rozporządzeniem w sprawie sposobu, w myśl § 4 ust. 1 obowiązującą linię zabudowy wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy.

Z uwagi na fakt, że działka objęta wnioskiem znajduje się znacznie poniżej działek sąsiednich i posiada nieregularny kształt, a rozproszona zabudowa na działkach sąsiednich nie pozwala na przedłużenie ich linii zabudowy, do wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy stosuje się przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu.

Obowiązującą linię zabudowy od strony potoku [...] wyznacza się w odległości 15m od granicy z działką [...] w obr. [...] Z uwagi na fakt, że budynki należy lokalizować równolegle do granicy z działką nr [...] w obr. [...], obowiązująca linia zabudowy dotyczy narożników poszczególnych budynków.

Zgodnie z przepisem § 5 ust.1 rozporządzenia w sprawie sposobu wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ustala się na podstawie średniego wskaźnika w obszarze analizowanym.

Średni wskaźnik powierzchni zabudowy wskazanych w analizie i ww. działek w stosunku do ich powierzchni wynosi 29%. Tym samym powierzchnię nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji należy wyznaczyć na podst. § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu, w wymiarze do 29%, co pozwala na zrealizowanie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych o proponowanej przez inwestora powierzchni zabudowy.

W terenie analizowanym znajdują się działki, których powierzchnia biologicznie czynna posiada bardzo zróżnicowany wskaźnik. W zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej wskaźnik ten waha się w przedziale od 30% do 60%. Natomiast w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej wskaźnik ten znajduje się w przedziale 10%-30%. W związku z powyższym wyznacza się minimalną powierzchnię biologicznie czynną w wymiarze 30%.

Zgodnie z przepisem § 6 ust.1 rozporządzenia w sprawie sposobu szerokość elewacji frontowej ustala się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją 20%. Przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.

W rozpatrywanym przypadku szerokość frontowych elewacji budynków w obszarze analizowanym dla ww. działek zabudowanych wynosi 19m.

Uwzględniając dopuszczoną tolerancję tego parametru do 20% otrzymamy szerokość elewacji frontowej do 23m.

W niniejszym przypadku, ze względu na występującą w obszarze analizowanym zabudowę mieszkaniową szeregową oraz wielorodzinną, uzasadnionym jest wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu.

W najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa szeregowa i mieszkaniowa wielorodzinna. Łączna szerokość budynków w zabudowie szeregowej waha się w przedziale od 66m do nawet 110m. Natomiast dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wskaźnik ten wynosi od 30m, do nawet 87m.

Mając na uwadze występującą w terenie analizowanym zabudowę mieszkaniową szeregową oraz zabudowę mieszkaniową wielorodzinną organ stwierdził, że realizacja budynków o szerokości elewacji frontowej nie przekraczającej 30m nie zaburzy istniejącego stanu zabudowy. Zwłaszcza, że w terenie analizowanym występują budynki których szerokość elewacji frontowej znacznie przekracza 30m.

Uwzględniając średnią szerokość elewacji frontowej w terenie analizowanym z tolerancją do 20% - 23m oraz uwzględniając najniższy parametr dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w wysokości 30m, ustala się szerokość elewacji frontowej zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu, w wymiarze od 23m do 30m.

Według przepisu § 7 ust.1 rozporządzenia w sprawie sposobu, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na dziatkach sąsiednich. Natomiast przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jeżeli wynika to z analizy.

Z treści powyższego przepisu wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi istniejącej zabudowy na najbliższych działkach sąsiednich.

W najbliższym sąsiedztwie planowanej lokalizacji budynków znajdują się działki nr [...][...][...][...][...]obr. [...] zabudowane budynkami o wysokości elewacji frontowej wynoszącej 8,5m.

Zabudowa na ww. działkach znajduje się na wysokiej skarpie, której średnia wysokość wynosi ok. 10m. Należy zaznaczyć, że wysokość planowanych budynków będzie znacznie niższa (ok. 3,5m różnicy) niż łączna wysokość skarpy i istniejącej na niej zabudowy (ok. 18,5m). Zaznaczyć należy, że pomimo, iż elewacja planowanych budynków posiadać będzie wysokość 15m, to nadal dominantą w terenie analizowanym pozostaną budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej.

Dodatkowo organ zaznaczył, że na kolejnych działkach, tj. dz. nr [...][...][...][...][...] w obr. [...] występuje zabudowa, której wysokość elewacji frontowej wynosi 15m.

Mając na uwadze istniejące ukształtowanie terenu oraz różnicę jego poziomów, a także wysokość elewacji frontowych na dziatkach nr [...][...][...][...] w obr. [...] uzasadnionym jest przyjęcie wysokości elewacji frontowej w wymiarze do 15m, mierzoną od średniego poziomu ternu inwestycji. Nowa zabudowa będzie stanowić płynne przejście z niskiego poziomu terenu inwestycji do zabudowy występującej na skarpie, co pozwala na zachowanie ładu przestrzennego i urbanistycznego.

Według przepisów § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu na geometrię dachu składają się: układ połaci dachowych, ich kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i jej kierunek w stosunku do frontu działki. Elementy geometrii dachu wyznacza się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym.

W obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne o zróżnicowanej geometrii. W obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne o dachach płaskich, jednospadowych, dwuspadowych i czterospadowych.

Dla projektowanego budynku należy przyjąć dach płaski, dwuspadowy lub czterospadowy. Dopuszcza się zastosowanie tarasów.

Kąt nachylenia połaci dachowych budynków w obszarze analizowanym jest zróżnicowany i zawiera się w przedziale od 0° do 45°. Dla projektowanego budynku kąt połaci dachowych należy przyjąć w przedziale od 0° do 45°.

Wysokość głównych kalenic budynków w obszarze analizowanym jest zróżnicowana i waha się w przedziale od 9m do 16,5m. Mając na uwadze charakter planowanego zamierzenia oraz wyznaczoną wysokość elewacji frontowej w wymiarze do 15m, wysokość głównej kalenicy planowanych budynków należy przyjąć w wymiarze od 15m-16,5m mierzoną od średniego istniejącego poziomu terenu inwestycji.

Kierunek głównej kalenicy i kierunek elewacji frontowej budynku należy przyjąć jako równoległy do granicy z działką nr [...] w obr. [...].

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.:

- co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zgodnie z załącznikiem Nr [...]do niniejszej decyzji;

- teren ma dostęp do drogi publicznej - zgodnie z załącznikiem Nr [...] do niniejszej decyzji;

- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - zgodnie z załącznikiem Nr [...]do niniejszej decyzji;

- teren inwestycji jest położony w granicach administracyjnych miast, zatem nie wymaga wyłączenia z produkcji rolnej,

- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi - zgodnie z załącznikiem Nr [...] do niniejszej decyzji.

W trakcie prowadzonego postępowania po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wpłynęły zastrzeżenia wobec planowanej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli J. M.A. K., W. K.B. M., H. P. i K. P., J. T., J. S .i D. W.

J. M. zarzucił, że skarżona decyzja została wydana:

• bez uwzględniania wszystkich zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.

• z rażącym naruszeniem przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie sposobu.

Rozpatrując poprzednie odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze odrzuciło większość argumentów odwołujących, jednak z dużym naciskiem wyartykułowało nieprawidłowości w przeprowadzeniu analizy urbanistycznej, w szczególności zaś zwróciło uwagę na fakty:

a) nieuzasadnionego poszerzenia obszaru analizy – łącznie do [...] działek - o tereny położone po przeciwnej stronie ulicy W. oraz linii kolejowej, z jednoczesnym brakiem wykazania powiązania w/w obszaru w zakresie spełnienia wymogu "całości urbanistycznej",

b) pominięcia, iż projektowana i istniejąca - budynki przy ulicy [...]- zabudowa wielorodzinna jest dostępna z tej samej drogi publicznej.

Odwołujący zarzucił, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (wyznaczenie nowego obszaru analizy - wysnute wnioski oraz przygotowanie projektu decyzji) dokonały te same osoby, które uczestniczyły przy wydawaniu decyzji uchylanej.

Wydając uchyloną decyzję oparto się na opiniach wstępnych w szczególności, w zakresie dostępu do drogi publicznej, na opinii MZD w N. z dnia 2 lipca 2014 roku - znak [...] określającej dostęp do terenu inwestycji z ulicy P., co wyraźnie podkreślały ustalenia uchylonej decyzji. Wydając obecną decyzję oparto się na tej samej opinii MZD, jednak tym razem, określono iż działka posiada dostęp do drogi publicznej - ulicy W.. Jest to działanie nieuprawnione, stanowiące rażące naruszenie prawa, bowiem nie jest poparte ani zmianą wniosku inwestora, ani pozyskaniem stosownej opinii zarządcy drogi, a ponadto sprzeczne ze stanem fatycznym odzwierciedlonym jednoznacznie w załącznikach opisowym i graficznych, dołączonych do decyzji.

W zaskarżonej decyzji zmniejszono obszar analizy - łącznie 50 działek - jednak nadal ujęto w jego ramach tereny położone po przeciwnej stronie ulicy W. oraz linii kolejowej, nie wykazując w żaden sposób (brak jakiegokolwiek uzasadnienia), że obszar analizy, podzielony linią kolejową oraz ulicą W. (droga krajowa nr [...]), spełnia wymogi "całości urbanistycznej". Jest to działanie nieuprawnione, stanowiące rażące naruszenie prawa, bowiem:

- teren inwestycji nie posiada dostępu do ulicy [...]- część działki nr [...], w obr. [...], o której mowa w decyzji, nie stanowi urządzonej drogi i jest położona poza ustawowym pasem drogowym ulicy [...], a sugerowanie w decyzji, iż "można rozważyć ciąg pieszy" nie znajduje odzwierciedlenia ani we wniosku inwestora, ani w uzyskanych uzgodnieniach, ani w wiążących ustaleniach decyzji.

- teren inwestycji posiada jedyny dostęp do drogi publicznej ulicy P.; ulica W. nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji; z ulicy P. dostępna jest jedynie zabudowa jednorodzinna - brak więc wymaganej przepisami "kontynuacji funkcji" dla planowanej zabudowy.

Odwołujący zarzucił, że organ zmienia podejście do pojęcia "ładu przestrzennego" wciskając w typowy teren zabudowy jednorodzinnej wielkogabarytową zabudowę wielorodzinną.

W drugim odwołaniu pozostali odwołujący zarzucili skarżonej decyzji, że nie zostały spełnione łączne wymagania, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w szczególności nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Żadna z działek sąsiednich, przylegających do działki [...] w obrębie [...], dostępna z drogi publicznej tj. ul. P. lub ul. [...] nie jest zabudowana w sposób pozwalający na stwierdzenie, że na działce [...] w obrębie [...] mogą być realizowane budynki wielorodzinne. Działka [...] w obrębie [...] rzeczywisty dostęp ma tylko z ul. P. nie ma natomiast bezpośredniego połączenia z ul. [...]. Działka [...] w obrębie [...] tylko przylega do działki [...] w obrębie [...] stanowiącej ulicę [...], która to ulica kończy się na brzegu skarpy (działki [...] w obrębie [...]). Działka [...] w obrębie [...] nie ma na dzień wydania decyzji [...] żadnego dostępu, ani drogowego, ani szlaku pieszego. Działka [...] w obrębie [...] w miejscu przylegania do ul. [...] jest wysoką, 10 metrową skarpą o dużym nachyleniu.

Na skarpie nie ma żadnej drogi, ani szlaku pieszego, nie ma nawet możliwości zrealizowania takiej drogi, bowiem wiązałoby się to z wykonaniem niwelacji terenu istniejącej ul. [...] lub wykonaniem estakady na działce [...] w obrębie [...]

Reasumując, działka [...] w obrębie [...] na dzień wydania decyzji nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu z ul. [...], natomiast ma dostęp do ul. P. Przy tej ulicy istnieje od wielu lat zabudowa jednorodzinna.

Uwzględniając powyższe oraz przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. , jak również interpretacje prawne zawarte w wyrokach sądów administracyjnych, istniejąca zabudowa przy ul. P. powinna określać wymagania dotyczące nowej zabudowy na działce [...] w obrębie [...] Przy ulicy P. nie ma zabudowy wielorodzinnej, zatem działka [...] w obrębie [...] nie może być zabudowana budynkami wielorodzinnymi.

Niezrozumiałym jest fakt, że decyzja nr [...] rozszerza analizowany teren na potrzeby wnioskodawców i podaje, że działka [...] w obrębie [...] jest dostępna z ulicy W. przez drogi publiczne: ul. [...] , ul. O. i ul. P.. Jest to naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p..

Decyzja [...] nie wyjaśnia zagadnienia dotyczącego wyznaczenia granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary. Organ nie wskazał, że wielkość obszaru analizowanego aż do ulicy W. służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach wyodrębnionej urbanistyczno - architektonicznej jednostki terenowej na tym terenie. Zdaniem odwołujących organ jedynie poszukuje takich funkcji i parametrów zabudowy, aby uzasadnić dopuszczalną lokalizację budynków wielorodzinnych na terenie działki [...] w obrębie [...]

Istniejąca na działce [...] w obrębie [...], wzdłuż całej długości tej działki, skarpa o wysokości 10 m (tak wskazał organ) jest barierą architektoniczną, urbanistyczną i estetyczną, co ma istotny wpływ na kształtowanie zabudowy na obszarze działki [...] w obrębie [...]. Poprzez wydanie tej decyzji nie będzie zachowana ciągłość kontynuacji funkcji, bowiem ul. [...] nie ma połączenia z działką [...] w obrębie [...], ani pieszego, ani jezdnego. Połączenie piesze, o którym mowa w decyzji, nie może powstać w przyszłości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20.10.2010r. (sygn. akt II OSK 1467/09) orzekł, że: "dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Z tych przyczyn jest niedopuszczalnym, by na etapie ustalania warunków zabudowy dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w związku z § 3 in fine rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, w tym wskazał, że decyzja nr [...] o ustaleniu - zgodnie wnioskiem inwestora - warunków zabudowy została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21.01.2015 r. znak [...] Organ odwoławczy uzasadnił decyzję kasacyjną stwierdzonymi uchybieniami i naruszeniem prawa, w szczególności niewystarczającym zbadaniem okoliczności sprawy związanych z ustaleniem wskaźników i parametrów nowej zabudowy, podlegających regulacji przepisów § § 3-8 rozporządzenia w sprawie sposobu. Organ I instancji nie uzasadnił też przyjętego do analizy zasięgu obszaru, obejmującego tereny położone po stronie południowo-wschodniej ulicy W. i linii kolejowej. Także - mimo, że przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu dopuszczają odstępstwa od zasad określonych w §4.1, §5.1, §6.1 i §7.1 – odstępstwa te (dopuszczone w §4.4, §5.2, §6.2 i §7.4) nie zostały wystarczająco uzasadnione w wynikach analizy i w ustaleniach decyzji. W sposób pobieżny odniósł się też organ do kwestii dostępności terenu inwestycji i zabudowy sąsiedniej (o zbliżonych parametrach i takiej samej funkcji) - z tej samej drogi publicznej.

Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę (po decyzji kasacyjnej) organ I instancji przeprowadził ponownie analizę urbanistyczno-architektoniczną w celu ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia budowy trzech wielorodzinnych budynków mieszkalnych o zgłoszonych przez inwestora parametrach: szerokości elewacji frontowej do 25,6 m, wysokości elewacji 15 m i wysokości kalenicy 15,8 m. Kąt nachylenia połaci dachowych zaplanowano w rozpiętości od 0° do 25°.

Obszar analizy (dalej w skrócie "OA") został zakreślony według wymagań trzykrotności frontu terenu inwestycji przylegającego do ulicy P. tj. w zasięgu 3 x 53 m = ok. 159 m. W zakresie kontynuacji funkcji przyjęto, że warunek ten jest spełniony przez uwzględnienie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. [...] stanowiącej działkę nr ewid. [...], która sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji (działka nr [...]).

Zabudowa wielorodzinna znajduje się na działkach nr: [...], [...], [...], [...] i [...] w obr. [...]. Nadto - jak podano w analizie - zarówno ul. P. jak i ul. [...] zapewniają dostęp terenu inwestycji do głównej drogi publicznej w OA - czyli ul. W. Warunek kontynuacji funkcji, wymagany przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zatem spełniony. W ramach analizy przeprowadzono ustalenia parametrów i wskaźników podlegających regulacjom rozporządzenia w sprawie sposobu:

- Linię zabudowy ustalono na podstawie delegacji zawartej w § 4.4 rozporządzenia, tj. w sposób "inny", ponieważ układ zabudowy i jej rozproszenie (w szczególności przy ul. P.) nie pozwalają na ustalenie linii zabudowy w sposób podany w § 4.1-4.3 rozporządzenia.

- Wskaźnik zabudowy określony został w wielkości średniej w OA, w wymiarze do 29% (zgodnie z §5.1 rozporządzenia).

- Szerokość elewacji frontowej wyznacza się według przepisu § 6.1 rozporządzenia, jako wielkość średnią w OA. W rozpatrywanej sprawie ustalono na podstawie analizy zabudowy w całym OA, że średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 19m, natomiast z uwzględnieniem tolerancji do 20%, otrzymamy wielkość do 23 m. W ustaleniu ostatecznym tego parametru postąpiono zgodnie z dopuszczeniem zawartym w §6.2 rozporządzenia, bowiem z analizy wynika, iż niecelowe, a nawet wprost godzące w ład przestrzenny w obszarze analizy byłoby przyjęcie parametru szerokości elewacji frontowej w wielkości średniej, obliczonej wyłącznie dla zabudowy wielorodzinnej przy ul. [...] oraz zabudowy szeregowej przy ul. I., ponieważ szerokość elewacji w przypadku zabudowy wielorodzinnej kształtuje się w wielkości od 30 do 87 m, natomiast w przypadku zabudowy szeregowej sięga od 66 do nawet 110 m.

- Parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie mógł być określony według przepisu § 7.1 rozporządzenia, ponieważ nie ma w sąsiedztwie zabudowy pozwalającej na proste przedłużenie wysokości takiej krawędzi. Nadto w terenie planowanej inwestycji i w najbliższym otoczeniu występuje znaczne zróżnicowanie wysokościowe ukształtowania terenu (np. od poziomu terenu działki nr [...] do górnej krawędzi elewacji budynków przy ul. I. deniwelacja sięga ponad 18,0 m). Ład przestrzenny w OA nie będzie zatem w żaden sposób zagrożony przez ustalenie tego parametru w rozmiarze do 15,0 m, tj. odpowiednio do wielkości występującej w przypadku zabudowy wielorodzinnej przy ul. [...].

- W przypadku geometrii dachu, przepisy rozporządzenia (§8) stanowią, iż poszczególne elementy geometrii dachu winny być ustalone "odpowiednio" do występujących w O A (dotyczy to w szczególności wysokości głównej kalenicy, układu połaci dachowych i ich nachylenia). Analiza wykazała, że w obszarze sąsiednim elementy geometrii dachów są mocno zróżnicowane, zarówno w odniesieniu do wysokości kalenicy głównej (a więc wysokości budynku), układu kalenic, układu połaci dachowych i ich kątów nachylenia. W ustaleniach decyzji przyjęto możliwość realizacji dachów płaskich, dwu- lub czterospadowych, o kącie nachylenia głównych połaci dachowych w przedziale od 0° do 45° - odpowiednio do występujących w O A. Kierunek kalenicy głównej przyjęto jako równoległy do granicy z działką sąsiednią nr [...] w obr. [...].

W ramach analizy opracowany został projekt decyzji o warunkach zabudowy z wymaganymi załącznikami.

SKO stwierdziło, że zarzuty podniesione w odwołaniach są nieuzasadnione, bądź nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Wskazało, że:

- nietrafiona jest teza, jakoby przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. "wykluczał" pracownika organu z tego tytułu, że "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Przepis odnosi się do przypadku, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a., tj. do ponownego rozpatrzenia sprawy już rozstrzyganej w drugiej instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Nie dotyczy natomiast ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ orzekający w I instancji,

- zarzut innego określenia dostępu do terenu inwestycji (z ul. W.), niż to miało miejsce w decyzji poprzedniej (Nr [...]), w której dostęp ten określono z ul. P. nie jest zasadny.

Terenem inwestycji jest działka nr [...] w swych granicach ewidencyjnych, oznaczona w załączniku graficznym nr [...] do decyzji oraz wymieniona w sentencji decyzji w całości. Tak rozumiany teren inwestycji posiada dostęp zarówno od ul. [...] (działka ewidencyjna nr [...] graniczy bezpośrednio z działką nr [...]), jak i z ul. P. Zaś obie wymienione ulice połączone są z główną drogą publiczną w obszarze analizy, tj. z ul. W.. Organ odwoławczy zauważył, że dość znaczna różnica wysokości poziomu ul. [...] i bezpośredniego terenu usytuowania projektowanych budynków wielorodzinnych, wynosząca ok. 10,0 m nie wyklucza technicznych możliwości realizacji drogi wewnętrznej łączącej działkę [...] z ul. [...], a także ciągu pieszego. Powyższy wywód ma też na celu uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kwestii kontynuacji funkcji, bowiem decydująca o zachowaniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zabudowa wielorodzinna jest zlokalizowana przy ul. [...]. Nie ma w takim stanie znaczenia fakt, że przy ul. P. znajduje się wyłącznie zabudowa jednorodzinna, bowiem w świetle przeprowadzonego wywodu, na działce nr [...] może być realizowana zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jak i wielorodzinna. Oba rodzaje zabudowy są bowiem kontynuacją zabudowy w obszarze sąsiednim.

Odnośnie zarzutu włączenia do obszaru analizy również terenów położonych po przeciwnej stronie ul. W. które nie tworzą - jak zresztą słusznie zauważają skarżący - "całości urbanistycznej", Kolegium stwierdziło, że objęcie granicą obszaru analizy terenów położonych po przeciwnej (południowo-wschodniej) stronie ulicy W. i linii kolejowej, było zabiegiem jedynie formalnym, wynikającym z przepisu nakazującego zakreślenie OA w odległości min. trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (tj. ok. 159 m) i pozostało bez wpływu na rozstrzygnięcie decyzji w odniesieniu do cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ na tej części "obszaru sąsiedniego" nie ma obiektów podlegających analizie (jest tam zabudowa przemysłowo - magazynowa, nie uwzględniona w tabeli analitycznej).

Zaskarżona decyzja i ustalone warunki zgodne są z celowościową wykładnią przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu, mającego zapewnić zachowanie ładu przestrzennego w nawiązaniu do obszaru sąsiedniego. Realizacja trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie położonym u podnóża skarpy otaczającej zespół zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i wielorodzinnej przy ulicach [...] i I. tworzy - w ocenie Kolegium - spójną "całość urbanistyczną" zarówno pod względem funkcjonalnym (budownictwo mieszkaniowe), jak i gabarytowym (zabudowa 2-3 kondygnacyjna).

B. i J. M. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że rozpatrując odwołanie SKO nie ustosunkowało się merytorycznie do wszystkich dowodów. Skarżący nie zgadzają się przede wszystkim z tym, że na działce [...] w obrębie [...] została dopuszczona zabudowa wielorodzinna. Wskazali na "naginanie" prawa w celu spełnienia oczekiwań inwestora. Jako podstawę do zaskarżenia decyzji SKO wskazali, że - jak sam organ zauważył - wysoka skarpa o stopniu nachylenia 65 - 70 st. w dniu wydawania decyzji nie spełniała wymogu u.p.z.p., że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Zatem zabudowa wielorodzinna przy ul. [...] nie może być podstawą do kształtowania zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu na działce [...] w obrębie [...].

W sentencji decyzji nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 30.03.2015 r. wskazano zjazd publiczny na działkę [...] w obr. [...] z ulicy P.. Zatem zgodnie z ustawą to determinuje określenie frontu działki, a co za tym idzie określenie obszaru analizowanego.

W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji o warunkach zabudowy zastąpiono dostęp do terenu inwestycji - działka [...] w obrębie [...] - z drogi publicznej, z ulicy P. (dostęp faktyczny - poparty opinią MZD w N. z dnia 2 lipca 2014 roku - znak [...]), na niczym nieuzasadniony dostęp do ulicy W. (droga krajowa) z dodatkowym wskazaniem na nieistniejące fatycznie, a jedynie hipotetycznie, połączenie z ul. [...].

Zdaniem skarżących jest to działanie nieuprawnione, bowiem nie jest poparte ani zmianą wniosku inwestora, ani pozyskaniem stosownej opinii zarządcy drogi o możliwości połączenia terenu inwestycji z ulicami W. i 5tej K. a ponadto sprzeczne ze stanem fatycznym odzwierciedlonym jednoznacznie w załącznikach opisowym i graficznym, dołączonych do decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżący wskazali, że teren planowanej inwestycji na działce [...] w obr. [...] posiada, w pojęciu ustawowym art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p., jedyny dostęp do drogi publicznej - do ulicy P., do tej właśnie drogi publicznej został określony zjazd dla planowanej inwestycji, czyli analiza winna być dokonana w obszarze ul. P.. Ulica W. nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, czyli nie ma dostępu bezpośredniego do działki [...] w obr. [...] działka ta jest dostępna poprzez ul. P. do ul. W..

Ponadto przy ul. W. w całym jej przebiegu, tj. od ul. K., aż do granic miasta, nie ma budynków wielorodzinnych (natomiast istnieją budynki użyteczności publicznej, np. budynek [...] i inne). Wydający decyzję nieprawdziwie utrzymuje, że teren działki [...] w obrębie [...] ma dostęp do ul. [...] poprzez ul. W.. Ul. [...] nie łączy się bezpośrednio z ul. W., ponieważ kończy się na skrzyżowaniu z ul. O., która to dopiero dociera do ul. W.. W układzie komunikacyjnym ul. [...] jest ulicą równoległą do ul. W.. Przyjęcie przez organ interpretacji, że za dostęp do drogi publicznej można uznać również obsługę komunikacyjną przez inną drogę publiczną jest rażąco sprzeczne z definicją dostępu do drogi publicznej zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p..

Z ulicy P. dostępna jest jedynie zabudowa jednorodzinna - brak więc wymaganej przepisami "kontynuacji funkcji" dla planowanej zabudowy. Wysoka skarpa dz. [...] w obrębie [...] jest naturalną barierą architektoniczno-urbanistyczną, gdzie na skarpie posadowiona jest enklawa zabudowań wielorodzinnych, natomiast u podnóża skarpy, tj. ul. P., na całym osiedlu K., istnieje zabudowa budynkami jednorodzinnymi. Przy ul. P., O. wydawane są pozwolenia na budowę budynków jednorodzinnych, co stanowi harmonijną całość. Natomiast budownictwo wielorodzinne przy ul. [...] i ul. I. stanowi jakby "wyspę" na wysokiej skarpie, wśród zabudowy jednorodzinnej.

W zaskarżonej decyzji organu l instancji zmniejszono obszar analizy – łącznie 50 działek - (poprzednio ponad 100), jednak nadal ujęto w jego ramach tereny położone po przeciwnej stronie ulicy W. oraz linii kolejowej, nie wykazując w żaden sposób (brak jakiegokolwiek uzasadnienia), że obszar analizy, podzielony linią kolejową oraz ulicą W. (droga krajowa nr [...]) spełnia wymogi "całości urbanistycznej".

Z przepisów i orzecznictwa administracyjnego w zakresie wyznaczania obszaru analizowanego i definiowania działki sąsiedniej wynika, że jest to ta działka, która "odpowiada" (nawet w sytuacji, gdy stanowi wyjątek na obszarze analizowanym) w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, inwestycji wskazanej we wniosku do określenia warunków zabudowy. Taka wykładnia - wykorzystana przy wydawaniu zaskarżonych decyzji - zmierza wprost do obejścia przepisów i jako taka nie może być akceptowana.

Decydujące znaczenie w określeniu działki sąsiedniej winny mieć uwarunkowania wynikające z art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p. - odniesione do terenu, w stosunku do którego złożono wniosek o wydanie warunków zabudowy. Oznacza to możliwość węższego potraktowania zakresu znaczeniowego tego pojęcia, o ile wymagają tego względy wskazane w art. 1 u.p.z.p., w rezultacie pojęcie działek sąsiednich powinno być ograniczone do najbliższego sąsiedztwa (działek graniczących) w stosunku do działki objętej projektowaną zmianą.

W decyzji SKO brak uzasadnienia prawnego, tj. wskazania, które przepisy ustawy pozwalają na wprowadzenie ulicy W. do analizy. W konsekwencji powyższych działań wszelkie wynikające z analizy uśrednione wskaźniki dla planowanej zabudowy stają się nieaktualne.

Zastrzeżenia skarżących od samego początku budzi "etapowanie inwestycji", gdyż w decyzji nie wskazano, co będzie przedmiotem poszczególnych etapów 1-3, a ma to istotny wpływ na dalszy proces inwestycyjny, jakim będzie budowa i oddawanie poszczególnych etapów do użytkowania.

Organ l instancji powinien był - w drodze uzupełnienia wniosku - wezwać wnioskodawcę do dokładnego określenia zakresu etapów 1-3 i uwzględnić to szczegółowo w wydanej decyzji - czego nie uczynił.

Skarżący wskazują, że inwestor – deweloper, chcąc sprzedać mieszkania wybudowane w ramach jednego z trzech etapów, a więc zlokalizowane w trzech samodzielnych budynkach, jest zobowiązany do dokonania podziału gruntu pod budynkami oraz wydzielania dojazdów, a z nowych właścicieli zostanie utworzona wspólnota mieszkaniowa.

Procedura zmierzająca do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań:

- celem pierwszego z tych postępowań jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu,

- celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W takim zaś ujęciu, dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co w niniejszym przypadku nie jest możliwe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Kolegium nie zgodziło się z tezą skargi, że rejon ul. P. stanowi "harmonijną całość" z pozostałym obszarem dzielnicy "K.". Kolegium - na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów i przeprowadzonej analizy powiązań urbanistyczno-krajobrazowych - doszło do wniosków przeciwstawnych prezentowanej skarżących tezie, ponieważ:

- obszar działki nr [...] nie tworzy żadnej "harmonijnej całości" z pozostałym terenem zwanym "[...]" (rejon ulic P. i T.), jest wyodrębniony potokiem [...] i zespołami zieleni wysokiej. Bezpośrednie zaś sąsiedztwo z zabudową jedno- i wielorodzinną osiedla przy ul. I. i [...] uzasadnia tezę, że podnóże skarpy i planowana zabudowa właśnie utworzy właściwe urbanistycznie i krajobrazowe sąsiedztwo.

- szczegółowa analiza materiału dowodowego, w tym treść "wstępnej opinii geologiczno-inżynierskiej" (K. [...]) oraz map sytuacyjno-wysokościowych, wskazuje, że skarpa na działce nr [...] ma w rzeczywistości wysokość zmienną, od ok. 4 do ok. 7 m, a jej nachylenie wynosi ok. 26°, nie zaś "65-70°" jak, bez żadnego uzasadnienia, twierdzą skarżący. Podana w wspomnianej opinii geologicznej rzędna otworu badawczego wynosi 289 m n.p.m., zaś rzędna studzienki kanalizacyjnej na ul. [...] wynosi 296 m n.p.m..

- nieprawdziwe - również w świetle dowodów w sprawie - jest twierdzenie, że połączenie ul. [...] z terenem działki nr [...] jest "hipotetyczne", a także, że dz. nr [...] (ul. [...] "nie stanowi urządzonej drogi". Zdaniem organu ul. [...] dochodzi do granicy działki nr [...], niezrozumiała jest zatem obrona tezy, że teren inwestycji (czyli cała działka nr [...]) nie ma połączenia z tą drogą publiczną, przy której znajduje się zabudowa wielorodzinna świadcząca o zachowaniu warunku kontynuacji funkcji. Nadto ul. [...] na całej swej długości jest urządzonym ciągiem komunikacyjnym, stanowiącym m. in. dojazd do budynku Nr [...] na dz. nr [...] (k. [...]) a także w jej pasie znajdują się ciągi uzbrojenia (kanał sanitarny i kabel NN).

- mimo, że faktycznie do działki [...] istnieje dogodniejszy dostęp od strony ul. P. - nie istnieją żadne przeszkody (techniczno-inżynierskie) w urządzeniu takiego dostępu od ul. [...] Nie jest to zatem dostęp "hipotetyczny", lecz realny i potwierdzający zachowanie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p..

W piśmie procesowym z dnia 18 grudnia 2015 r. skarżący powtórzyli argumentację skargi, precyzując dodatkowo kwestię wysokości i nachylenia naturalnego stoku – skarpy na granicy działek nr [...] i nr [...] Zakwestionowali również wywód Kolegium dotyczący potoku [...] jako naturalnej przeszkody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się uzasadnione.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie - warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymano w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (trzy etapy inwestycji) wraz z infrastrukturą techniczną i komunalną, w tym zjazdem publicznym z ulicy P. na terenie położonym w N. przy ulicy P., oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] obręb [...].

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego lub też zagwarantowanie w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonanie uzbrojenia terenu;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na wstępie należy wskazać, że zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie, warunkującą dalsze prawidłowe postępowanie i poprawność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jest rzetelnie przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania zgodnie z przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej "rozporządzenie".

Problemem, któremu nie sprostały organy, jest bardzo nieregularny kształt działki, co nastręcza trudności w prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego, wskazaniau działek sąsiednich i prawidłowym określeniu linii zabudowy.

Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Badanie spełnienia wszystkich powyższych przesłanek następuje na zasadach określonych w ww. rozporządzeniu. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren objęty wnioskiem, ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego.

O ile w obszarze objętym analizą znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej, co zamierzona inwestycja, funkcji (w tym przypadku funkcji mieszkaniowej) oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych związanych np. z ochroną środowiska (w tym różnych form ochrony przyrody), czy korzystaniem z dróg publicznych. Analiza w tym zakresie odbywa się na zasadach określonych w ww. rozporządzeniu wykonawczym, które wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p..

Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to, o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów.

W myśl § 3 tego rozporządzenia: 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Nadto, zgodnie z przepisem § 2 pkt 5 cytowanego rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Przy tym pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie.

Z powyższych regulacji wynika brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Wobec tego organ powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.

Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy np. na terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz z tym związanej zabudowy. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy, zwłaszcza wówczas, gdy obszar ten wyznacza się ponad określone w przepisach minimum. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Wbrew stanowisku skarżących, dla spełnienia wymogu kontynuacji funkcji (z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) - w tym przypadku funkcji mieszkaniowej - wystarczy, by co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren objęty wnioskiem, miała zbliżoną funkcję i była zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego.

W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że działki sąsiednie są zabudowane budynkami o funkcji mieszkaniowej i nie ma przy tym znaczenia, że budynki wielomieszkaniowe nie są zlokalizowane przy ul. P., przy której znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 K.p.a.

Mimo że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego ustawodawca ustalił wyłącznie minimalne wymogi odległości, to nie można przyjmować, że przy ich spełnieniu granica obszaru analizowanego może być wyznaczana dowolnie, tj. bez ograniczeń maksymalnych. Jak wskazuje orzecznictwo, obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1492/11, Lex Omega nr 1367298).

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 495/11, Lex Omega nr 993327; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Gd 601/12, Lex Omega 1379567, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 15 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Bk 495/12, Lex Omega nr 1248692).

O ile, co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to w orzecznictwie przyjmuje się słusznie, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych stwarzających podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 610/13, Lex Omega nr 1493109).

Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Pewien luz decyzyjny, z jakiego w tym zakresie korzysta organ, nie może być w żadnej mierze utożsamiany z dowolnością jego działania. Brak stosownej argumentacji uzasadniającej takie, a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje, że kwestia ta wymyka się spod administracyjnej kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej. Aby prawidłowo określić granice obszaru analizowanego należy najpierw określić front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z kolei przez front działki - stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia - należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Za dopuszczalnością powiększenia obszaru analizowanego może przykładowo przemawiać wymóg zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Zasada ta może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Równocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 527/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 721/10).

Dlatego też w przypadku poszerzenia obszaru analizowanego z części tekstowej i graficznej analizy powinny jednoznacznie wynikać przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem określonej wielkości obszaru analizowanego. Powiększenie obszaru przyjętego do analizy, czy też rozciągnięcie tego obszaru w określonym kierunku może być uzasadnione przykładowo istnieniem licznej zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzieleniem działek przyjętych do analizy drogą publiczną, czy też skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodnością zabudowy, dużymi odległościami między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji winien uzasadnić względy, jakimi kierował się ustalając obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu tak, aby sąd administracyjny, dokonując kontroli decyzji o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w analizie załączonej do decyzji organu I instancji urbanista wskazał, że jej obszar został wyznaczony w odległości 159m wokół terenu planowanej inwestycji, jako że front działki ma 53m. Zasadne było zdaniem urbanisty przyjęcie kształtu elipsy obszaru, z centrum w postaci terenu inwestycji. Jednakże w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie ma w ogóle mowy o sposobie wyznaczenia wielkości i granic obszaru analizowanego. Powyższe nie wynika również z części graficznej stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji, ani z części tekstowej i graficznej wyników analizy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji. Wśród załączników do decyzji brak jest w ogóle mapy z wytyczonym obszarem analizy. Granice obszaru analizowanego zostały jedynie uwidocznione przerywaną linią w załączniku do analizy (luźna duża płachta w białej kopercie), który nie stanowi załącznika do decyzji organu I instancji.

To lakoniczne i enigmatyczne uzasadnienie urbanisty zostało bezkrytycznie zaaprobowane przez organy obu instancji.

Obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się od strony drogi publicznej. Linia nieprzekraczalna oznacza tylko tyle, że linia zabudowy jest nieprzekraczalna w kierunku drogi publicznej (pasa drogowego), natomiast nie jest obowiązująca w tym znaczeniu, że elewacja frontowa budynku musi zostać posadowiona ściśle w tej właśnie, wyznaczonej analizą, linii. W niniejszej sprawie organy administracji ograniczyły się do wskazania, że "z uwagi na fakt, że działka objęta wnioskiem znajduje się znacznie poniżej działek sąsiednich i posiada nieregularny kształt, a rozproszona zabudowa na działkach sąsiednich nie pozwala na przedłużenie ich linii zabudowy, do wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy stosuje się przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia. Obowiązującą linię zabudowy od strony potoku [...] wyznacza się w odległości 15m od granicy z działką [...] w obr. [...]. Z uwagi na fakt, że budynki należy lokalizować równolegle do granicy z działką nr [...] w obr. [...], obowiązująca linia zabudowy dotyczy narożników poszczególnych budynków".

W świetle powyższych rozważań uzasadnienie to nie jest wystarczające.

Powyższych uchybień nie dostrzegło i nie wyeliminowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając w efekcie bezzasadnie rozstrzygnięcie na podstawie 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów.

Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie uchybienia zasadom praworządności (art. 6 K.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). Ponadto, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 K.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Wyżej wskazane przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 K.p.a.) Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej rozstrzygnięcia, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji (art. 15, art. 138 K.p.a.). Organ ten nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń, zarzutów i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, Lex Omega nr 166546). Zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa, obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, Lex Omega nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, Lex Omega nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 68/10, Lex Omega nr 694486 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 roku, nr 9, str. 109). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższe poglądy. Odnoszące te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył wynikające z powyższych przepisów zasady, bowiem nie ustosunkował się należycie do zarzutów odwołania.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że nie jest zasadny zarzut włączenia do obszaru analizowanego działek, zabudowanych budynkami wielomieszkaniowymi, dostępnych z innych dróg publicznych. W konsekwencji nie miał istotnego znaczenia dla sprawy spór pomiędzy stronami co do dostępności działki stanowiącej teren inwestycji do drogi wewnętrznej ul. [...]. Trafnie przy tym organy wskazały, że w niedalekim sąsiedztwie terenu inwestycji, na działkach nr: [...],[...], [...], [...], [...] w obr. [...] przy ulicy [...] występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Prawidłowe wyznaczenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, należy jednak poprzedzić właściwie określonym, uzasadnionym i odzwierciedlonym na załączniku graficznym, obszarze analizowanym.

Odnośnie zarzutu włączenia do obszaru analizy również terenów położonych po przeciwnej stronie ul. W. i linii kolejowej, Sąd stwierdził, że objęcie granicą obszaru analizy terenów należy badać biorąc pod uwagę, czy tworzą one "całość urbanistyczną", co także wymaga szczegółowego uzasadnienia ze strony organów.

Oceniając zarzut dotyczący dostępu do drogi publicznej, który musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości, Sąd wskazuje, że realny, a nie hipotetyczny, walor dostępu do drogi publicznej dotyczy spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Powyższe nie ma natomiast wpływu na ustalanie, które z działek spełniają rolę kontynuacji funkcji i znajdują się w obszarze analizowanym.

Mając na uwadze opisane powyżej uchybienia Sąd doszedł do przekonania, że choć nie wszystkie zarzuty skarżących są uzasadnione, to skarga zasługuje na uwzględnienie, dlatego Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a..

Podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, jej uchylenie stało się konieczne.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. w ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji publicznej winny wydać stosowne rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wytkniętych uchybień, w tym przede wszystkim co do wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego, przy zastosowaniu pozostałych przepisów będących wyrazem realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa". Należy sporządzić nowa analizę urbanistyczno-architektoniczną, w której powinny znaleźć się m. in. rozważania dotyczące wielkości obszaru analizowanego i obowiązującej linii nowej zabudowy, przy uwzględnieniu poglądów zawartych w tym wyroku, z uwzględnieniem, że we wniosku inwestora wskazano zjazd publiczny na działkę [...] w obr. [...] z ulicy P.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a.. Na zasądzoną na rzecz skarżących kwotę [...] zł składa się uiszczony wpis od skargi.