Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 327/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...], T. K., S. S. i P. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 327/18

UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2017r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2017r., poz. 1257 z późn. zm.), stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...].04.2016r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku usługowo-handlowego w poziomie parteru, w części handlowej, (kat. XVII) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. S. obręb [...].

W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...].04.2016r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...], działając na podstawie art 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 290), udzielił pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku usługowo-handlowego w poziomie parteru, w części handlowej, (kat. XVII) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. S. obręb [...]. Decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie nie została zaskarżona i stała się ostateczna.

Obiekt został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.2015r. Projekt budowlany zakładał wykonanie obiektu w klasie "C" odporności pożarowej. Słupy, konstrukcje i podciągi będące elementami konstrukcji nośnej obiektu zaprojektowano jako żelbetowe z zapewnieniem klasy odporności ogniowej minimum R 120. Stropy obiektu nad parterem i I piętrem zaprojektowano jako żelbetowe strunobetonowe klasy odporności ogniowej minimum REI 60.

W trakcie budowy dokonano zmian konstrukcyjnych. Strop nad kondygnacją parteru wykonano jako żelbetowy, natomiast nad kondygnacją I piętra zastosowano bezpośrednio dach konstrukcji stalowej bez wykonania stropu. Konstrukcja nośna obiektu opiera się na stalowych słupach i podciągach, bez otuliny żelbetowej.

Przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...], na podstawie art. 59a ustawy Prawo budowlane, przeprowadził kontrolę obowiązkową zakończonej budowy. W protokole kontroli z dnia 20.04.2016r. stwierdzono, że nie wystąpiły istotne ani nieistotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W protokole tym brak było wzmianki o dokonanych zmianach konstrukcji budynku.

Organ wojewódzki odniósł do sporządzonego w lipcu 2015r. opracowania zamiennego do projektu budowlanego z maja 2014r., które zakładało wykonanie słupów i podciągów konstrukcji stalowej zabezpieczonych do klasy R 60 farbami pęczniejącymi. Zgodnie z art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia.

Projektant konstrukcji złożył oświadczenie, że wykonana zmiana konstrukcji nośnej - z konstrukcji żelbetowej na konstrukcję stalową - zabezpieczona zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i wymaganiami p.poż., nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Na opracowanie zamienne nie zostało wydane pozwolenie zamienne.

Dokonana przez projektanta kwalifikacja badanego odstąpienia nie ma charakteru wiążącego dla organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Błędne uznanie przez projektanta, że odstąpienie ma charakter nieistotny albo dokonanie przez inwestora odstępstw innych niż wynikające z informacji projektanta nie wyklucza możliwości podjęcia przez organy przewidzianych prawem działań.

Zgodnie z art. 36a ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane w wersji obowiązującej na dzień wydania kwestionowanego pozwolenia na użytkowanie, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zaś odstąpienie nieistotne nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

- zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

- charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

- zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

- zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

- ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Zatem jeżeli wykonane odstąpienie wymagało uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi, to należało je kwalifikować jako istotne odstąpienie od projektu.

W rozpatrywanej sprawie dokonano zmiany konstrukcji budynku, która spowodowała zmianę warunków dotyczących klasy odporności ogniowej elementów konstrukcji. Przedmiotowy budynek zaliczony został do strefy pożarowej z kategorią zagrożenia ludzi - ZLI - zawierający pomieszczenia przeznaczone do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób niebędących ich stałymi użytkownikami, a nieprzeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się.

Rozwiązania projektowe dotyczące budynków z kategorią zagrożenia ludzi ZLI podlegają obowiązkowemu uzgodnieniu pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, ze względu na konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem (§ 3 ust. 1 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2.12.2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, Dz. U. z 2015r., poz. 2117).

Wszelkie elementy ochrony przeciwpożarowej zaprojektowane w zatwierdzonym pierwotnie projekcie budowlanym wymagały, zgodnie z art. 6b ustawy z 24.08.1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, uzgodnienia z rzeczoznawcą pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

Zmiany w powyższym zakresie stanowią zgodnie z art. 36a ust.5 ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż dotyczą zakresu wymagającego uzyskania wymaganego prawem uzgodnienia, a to rodzi obowiązek sporządzenia zamiennego projektu budowlanego podlegającemu ww. uzgodnieniu.

Inwestor dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz nie dopełnił obowiązku uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Nadto zgodnie z art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, inwestor powinien dołączyć oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Państwowej Straży Pożarnej. Inwestor obowiązany był zawiadomić te organy o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania w celu zajęcia przez organy stanowiska w sprawie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym (art. 56 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane).

Z akt nie wynika jednoznacznie, że inwestor zawiadomił organ Państwowej Straży Pożarnej i że organ ten miał możliwość zajęcia stanowiska w sprawie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] nie miał podstaw do wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Dokonując zmiany konstrukcji budynku powodującą naruszenie warunków bezpieczeństwa pożarowego obiektu, Inwestor dokonał istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Odstąpienie zostało przez projektanta nieprawidłowo zakwalifikowane jako odstąpienie nieistotne.

Dodatkowo brak było pewności, czy organ Państwowej Straży Pożarnej został zawiadomiony o zakończeniu budowy i czy miał możliwość wniesienia sprzeciwu lub uwag. Naruszenie prawa ma w rozpatrywanym przypadku charakter naruszenia rażącego. W wyniku wydania decyzji wadliwej występuje zagrożenie życia i zdrowia ludzi.

T. K., P. S. i S. S. wnieśli odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017r.

Wskazywali, że sporządzona w lipcu 2015r. przez mgr inż. architektury J. K., dokumentacja projektowa pod nazwą "opracowanie zamienne" przewidywała m.in. że strop nad parterem będzie z płyt strunobetonowych, natomiast nad I piętrem przewiduje się rozwiązania z zastosowaniem konstrukcji stalowej. Do opracowania zostały załączone rysunki zamienne, a zgodność dokumentacji z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej bez uwag stwierdził rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. Z. Z. w dniu [...] lutego 2016r.

Projektant dopełnił obowiązku z art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane i zakwalifikował zamierzone odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jako nieistotne oraz zamieścił w opracowaniu zamiennym wymagane rysunki i opisy, a także uzyskał potwierdzenie zgodności dokumentacji z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej od uprawnionego rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał jednak, iż kwalifikacja projektanta, nie była wiążąca, a biorąc pod uwagę iż dokonana zmiana wymagała uzgodnienia pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, zmiana stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i wymagała uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Powyższa wykładania przepisu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest nieprawidłowa. Przepis art. 6b ustawy o ochronie przeciwpożarowej przewiduje, iż projekt budowlany obiektu budowlanego istotnego ze względu na konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem wymaga uzgodnienia z rzeczoznawcą pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, zwanego dalej "uzgodnieniem", ale uzgodnienie takie zostało dokonane, przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. Z. Z. w dniu [...] lutego 2016r.

Zmiany projektowe nie dotyczyły żadnego z elementów wymienionych w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

W dniu dokonywania przez PINB czynności kontrolnych przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie nie stawił się przedstawiciel Państwowej Straży Pożarnej, co zostało potraktowane jako brak sprzeciwu lub uwag ze strony tego organu.

Organ Państwowej Straży Pożarnej przeprowadził kontrole w dniach [...] czerwca 2017r., [...] sierpnia 2017r. i [...] października 2017r., z których wynikało, że obiekt spełnia wszelkie wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego.

Nadto decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017r. stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...].04.2016r. nie została wydana w stosunku do osoby która powinna być stroną postępowania.

Adresatem decyzji jest bowiem "I." T. K., S. S., P.S. Spółka Cywilna, tymczasem ww. spółka cywilna została przekształcona w spółkę komandytową pod nazwą "I." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]grudnia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania T. K., P. S., S. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. K., S.S. i P. S. - właścicielom Spółki Cywilnej "I." pozwolenia "na rozbudowę istniejącego budynku handlowego o część handlowo-usługową (kategoria XVII) na działkach nr ewid. .[...], [...] wraz z infrastrukturą techniczną: budowa dróg dojazdowych wraz z miejscami postojowymi oraz przebudowa sieci uzbrojenia terenu kolidujące z projektowaną inwestycją na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w [...]u przy ul. S.

W projekcie architektonicznym rozbudowany obiekt posiada dwie kondygnacje stanowiące jedną strefę pożarową i zakwalifikowany został do kategorii zagrożenia ludzi ZL I. Maksymalna ilość osób mogących przebywać jednorazowo na parterze to 200, a na pierwszym piętrze 100 osób. Wymagana projektowana klasa odporności pożarowej budynku "C".

Słupy konstrukcyjne i podciągi będące elementami konstrukcji nośnej obiektu zaprojektowano jako żelbetowe wylewane na budowie z betonu z zapewnieniem klasy odporności ogniowej minimum R 120. Stropy obiektu nad parterem i piętrem zaprojektowano jako żelbetowe strunobetonowe klasy odporności ogniowej minimum REI 60.

W trakcie budowy dokonano zmian konstrukcyjnych. Strop nad kondygnacją parteru wykonano żelbetowy. Natomiast nad kondygnacją pierwszego piętra zastosowano bezpośrednio dach konstrukcji stalowej bez wykonania stropu. Konstrukcja nośna obiektu opiera się na stalowych słupach i podciągach. Brak jest otuliny żelbetowej słupów i podciągów.

S. S. pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. zawiadomił PINB o zakończeniu budowy i złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie parteru (cz. handlowa).

Powiatowy organ nadzoru budowlanego [...] kwietnia 2016 r. przeprowadził kontrolę obowiązkową, podczas której nie stwierdził żadnych odstąpień istotnych lub nieistotnych od zatwierdzonego projektu budowlanego, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku usługowo- handlowego w poziomie parteru. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor do wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedłożył wymagane dokumenty w tym m.in. oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ust. 1a ustawy Prawo budowlane.

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...] pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., skierowanym do PINB Miasta [...] wskazał, że "inwestor ww. obiektu dokonał istotnych zmian konstrukcyjnych w stosunku do założeń projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, które naruszają warunki bezpieczeństwa pożarowego obiektu".

W kolejnym piśmie z dnia [...]lipca 2017 r., podnosił, że przedmiotowy budynek na skutek zmian konstrukcyjnych w stosunku do założeń projektu budowlanego, w razie pożaru nie zapewnia nośności konstrukcji w wymaganym czasie.

Podstawę prawną weryfikowanej w trybie nieważności decyzji stanowił art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz.1409 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a.

Kontrola obejmuje m.in. sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego (art. 59 a ust. 2 lit. b ww. ustawy). W razie stwierdzenia podczas obowiązkowej kontroli prowadzonej w trybie art. 59a istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, czyli odstępstw dopuszczalnych jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest na podstawie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Przedmiotowy budynek został wykonany z odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zmian konstrukcji. Inwestor przedłożył "Opracowanie zamienne do projektu budowlanego istniejącego budynku handlowego o część handlowo-usługową wraz z infrastrukturą techniczną: budowa dróg dojazdowych wraz z miejscami postojowymi oraz przebudowa sieci uzbrojenia terenu" wykonane w lipcu 2015 r. Projekt zamienny zakładał wykonanie słupów i podciągów konstrukcji stalowej zabezpieczonych do klasy R 60 farbami pęczniejącymi.

Pomimo odstępstw organ powiatowy w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w ogóle nie wypowiedział się na temat zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu. W protokole obowiązkowej kontroli nie zostały one w ogóle zauważone. PINB Miasta [...] nie dokonał oceny odstępstw, tzn. nie zakwalifikował ich jako istotnych albo nieistotnych.

Dokonana przez projektanta kwalifikacja badanego odstąpienia nie ma charakteru wiążącego dla organów nadzoru budowlanego. Obowiązkiem organu było ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach inwestycji charakter istotny.

Oceniając charakter odstąpienia od projektu należy mieć na uwadze przeznaczenie obiektu oraz to, że jest od udostępniony znacznej liczbie osób.

Na parterze mieści się lokal handlowy, w którym jednocześnie może przebywać do 200 osób i lokal gastronomiczny dla maksymalnie 50 osób. Na pierwszym piętrze mieści się sala do ćwiczeń siłowych, w której jednocześnie może przebywać do 50 osób oraz sala fitness dla 25 osób.

Przedmiotowy budynek został zaliczony w projekcie budowlanym do strefy pożarowej oznaczonej kategorią zagrożenia ludzi - ZLI, dotyczące go rozwiązania projektowe podlegały obowiązkowemu uzgodnieniu pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Wynika to z § 3 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U z 2015 r., poz. 2117).

Zgodnie ze tym przepisem obiektami budowlanymi istotnymi ze względu na konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem, których projekty budowlane wymagają uzgodnienia, są budynki zawierające strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL II lub ZL V.

Wszystkie aspekty ochrony przeciwpożarowej zaprojektowane w zatwierdzonym projekcie budowlanym wymagały, zgodnie z art. 6b ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 191) uzgodnienia z rzeczoznawcą pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

Samo zakwalifikowanie odstępstwa w rozwiązaniach projektowych ochrony przeciwpożarowej jako wymagające uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń było wystarczające do oceny tego odstępstwa jako istotnego w świetle art. 36 a ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane.

Warunkiem uznania odstępstwa za istotne był sam fakt nałożenia przez przepisy szczególne wymogu uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń. Kwalifikacji tej nie zmienia stwierdzenie przez rzeczoznawcę zgodności projektu z przepisami p.poż.

Rażące naruszenie prawa przez PINB Miasta [...] polegało na wydaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu w okolicznościach faktycznych uzasadniających jego odmowę.

Decyzja organu powiatowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. rażąco narusza art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 i 77 k.p.a.

Organ powiatowy nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W konsekwencji nie stwierdził istnienia żadnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w sytuacji, gdy te odstępstwa były i miały charakter istotny.

Jeżeli decyzja zostanie w obrocie prawnym, to organy nadzoru budowlanego nie będą miały możliwości ewentualnego doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do twierdzeń skarżących dotyczących wywiązania się z obowiązku zawiadomienia Państwowej Straży Pożarnej o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu to zdaniem GINB, przeczy temu treść protokołu Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Wynika z niego, że "o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania inwestor nie zawiadomił organu Państwowej Straży Pożarnej. Z pisemnego oświadczenia P.S. - Prezesa zarządu I. Sp. z o.o. sp. kom. złożonego [...] czerwca 2017 r., wynikało że do wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu nie było składane oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Państwowej Straży Pożarnej.

W ocenie organu bezzasadny był zarzut skierowania decyzji [...] WINB z dnia [...] października 2017 r. do osoby, która nie jest stroną postępowania.

Pozwolenie na budowę zostało udzielone "dla T. K., S.S. i P.S. - właścicieli Spółki Cywilnej "I.", a nie Spółce Cywilnej. Konsekwentnie stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jak i niniejszego postępowania powinni być T. K., S. S. i P.S. Skoro to im zostało udzielone pozwolenie na budowę, tonie mogło przejść na I. Sp. z o.o. Sp. komandytową, jako następcę prawnego spółki cywilnej.

T. K., P.S., S. S. oraz I. Spółka z o.o. Spółka komandytowa wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017r.

Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo, w szczególności art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji godzącej w słuszny interes strony oraz interes społeczny, a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż przy wydaniu decyzji z dnia [...].04.2016r. doszło do rażącego naruszenia prawa,

W uzasadnieniu skargi wskazali, że zgodnie z art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu, projektant dopełnił obowiązku i zakwalifikował zamierzone odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jako nieistotne oraz zamieścił w opracowaniu zamiennym wymagane rysunki i opisy, a także uzyskał potwierdzenie zgodności dokumentacji z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej od uprawnionego rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Dokonana przez organ wykładania przepisu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest nieprawidłowa. Przepis art. 6b ustawy o ochronie przeciwpożarowej przewiduje, iż projekt budowlany obiektu budowlanego istotnego ze względu na konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, wymaga uzgodnienia z rzeczoznawcą pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Uzgodnienie takie zostało dokonane w dniu [...]lutego 2016r., przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. Z. Z.

Dokonane zmiany projektowe nie dotyczyły żadnego z elementów wymienionych w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał, iż dokonane zmiany projektowe mieszczą się w katalogu określonym w art. 36a ust 5 Prawo budowlane.

Nadto o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania zastały zawiadomione, korespondencją wysłaną listem zwykłym, Państwowa Inspekcja Sanitarna jak i Państwowa Straż Pożarna.

Na czynnościach kontrolnych przeprowadzonych przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie nie stawił się przedstawiciel Państwowej Straży Pożarnej, co zostało potraktowane jako brak sprzeciwu lub uwag ze strony tego organu.

W trakcie użytkowania obiektu zostały przeprowadzone trzy kontrole w zakresie bezpieczeństwa pożarowego tj. [...] czerwca 2017r., [...] sierpnia 2017r. i [...] października 2017r., a z treści protokołów wynika, że obiekt spełnia wszelkie wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego.

Adresatami decyzji wydanych w trybie nieważności byli T. K., S. S., P. S.prowadzący działalność w ramach spółki cywilnej pod nazwa I., tymczasem spółka cywilna została przekształcona w spółkę komandytową pod nazwą I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa i wpisana do Rejestru Przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym.

W świetle powyższego to I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa. powinna być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie występują.

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem postępowania, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej zawartej w art. 16 k.p.a. Badając decyzję w postępowaniu nadzorczym organ sprawdza, czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a., obligująca go do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Jedną z tych przesłanek jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują także: charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Są to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Organy nadzoru budowlanego działając w nadzwyczajnym trybie nieważności, oceniały decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...].04.2016r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku usługowo-handlowego w poziomie parteru, w części handlowej, (kat. XVII) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. S. w [...].

W ocenie Sądu prawidłowo uznały, że zaszła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, która uzasadniała wyeliminowanie badanej decyzji z obrotu prawnego.

W rozpatrywanym stanie faktycznym nie było kwestionowane, że po wydaniu pozwolenia budowlanego dokonano zmiany konstrukcji budynku, która spowodowała zmianę warunków dotyczących klasy odporności ogniowej elementów konstrukcji. Przedmiotowy budynek zaliczony został do strefy pożarowej z kategorią zagrożenia ludzi - ZLI - zawierający pomieszczenia przeznaczone do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób niebędących ich stałymi użytkownikami, a nieprzeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się.

Rozwiązania projektowe dotyczące budynków z kategorią zagrożenia ludzi ZLI podlegają obowiązkowemu uzgodnieniu pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, ze względu na konieczność zapewnienia ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem (§ 3 ust. 1 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2.12.2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, Dz. U. z 2015r., poz. 2117).

Zatem wszelkie aspekty ochrony przeciwpożarowej zaprojektowane w zatwierdzonym pierwotnie projekcie budowlanym wymagały, zgodnie z art. 6b ustawy z 24.08.1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, uzgodnienia z rzeczoznawcą pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

Tym samym dokonane zmiany stanowiły zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż dotyczyły zakresu, który wymagał uzyskania uzgodnienia.

Inwestor dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeanalizował szczegółowo cały tok postępowania związany z uzyskaniem kwestionowanego pozwolenia na użytkowanie.

Z analizy tej wynikało, że organ powiatowy w dniu [...] kwietnia 2016 r. przeprowadził kontrolę obowiązkową, podczas której nie stwierdził żadnych odstąpień istotnych lub nieistotnych od zatwierdzonego projektu budowlanego, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku usługowo-handlowego w poziomie parteru.

W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ wskazał, że inwestor do wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedłożył wymagane dokumenty w tym m.in. oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ust. 1a ustawy Prawo budowlane.

Podstawą prawną kwestionowanej decyzji był art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz.1409 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a.

Kontrola ta obejmuje m.in. sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego (art. 59 a ust. 2 lit. b ww. ustawy).

W razie stwierdzenia podczas obowiązkowej kontroli prowadzonej w trybie art. 59a istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, czyli odstępstw dopuszczalnych jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, organ zobowiązany był na podstawie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Pomimo odstępstw od projektu budowlanego, organ powiatowy w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie wypowiedział się na ich temat. PINB nie dokonał ich oceny, tzn. nie zakwalifikował ich jako istotnych albo nieistotnych.

Dokonana przez projektanta kwalifikacja odstąpienia nie miała charakteru wiążącego dla organu nadzoru budowlanego. Obowiązkiem organu było ustalenie czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach tej inwestycji charakter istotny czy też nie.

Ocena prawna przedmiotowego odstąpienia, dokonana przez organy działające w trybie nieważności, jest prawidłowa. Analizowany budynek został zaliczony w projekcie budowlanym do strefy pożarowej oznaczonej kategorią zagrożenia ludzi - ZLI, rozwiązania projektowe podlegały obowiązkowemu uzgodnieniu pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

Z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U z 2015 r., poz. 2117) wynika, że ze względu na konieczność zapewnienia ochrony przed pożarem, projekty budowlane wymagają uzgodnienia, jeżeli budynki zawierają strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL II lub ZL V.

Zatem wszelkie aspekty ochrony przeciwpożarowej zaprojektowane w zatwierdzonym projekcie budowlanym wymagały, zgodnie z art. 6b ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 191) uzgodnienia z rzeczoznawcą pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

Skoro dokonane w odniesieniu do pierwotnego projektu budowlanego odstępstwa wymagały uzyskania opinii, uzgodnień i pozwoleń, to wystarczające było do uznania tego odstępstwa jako istotnego - w świetle art. 36 a ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane.

Takiej oceny nie zmienia fakt, że zakwalifikowane przez projektanta jako nieistotne zamienne rozwiązania projektowe, zostały uzgodnione przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. Z. Z.

W konsekwencji zmiany wprowadzone w przedmiotowym obiekcie wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez właściwy organ.

Rażące naruszenie prawa przez PINB Miasta [...] polegało na wydaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu w okolicznościach faktycznych uzasadniających jego odmowę. Decyzja organu powiatowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. rażąco narusza art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 i 77 k.p.a.

Treść naruszonych przepisów nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych, a decyzja wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Jeżeli decyzja pozostanie w obrocie prawnym, to organy nadzoru budowlanego nie będą miały możliwości ewentualnego doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do twierdzeń skarżących dotyczących zawiadomienia organu Państwowej Straży Pożarnej o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu należy stwierdzić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w tym zakresie szczegółową analizę. Wynika z niej niezbicie, że do wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu nie było składane oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Państwowej Straży Pożarnej.

Nie jest też zasadny zarzut skierowania decyzji wydanej w trybie nieważności do osoby, która nie jest stroną postępowania.

Pozwolenie na budowę zostało udzielone "dla T. K., S. S. i P.S. - właścicieli Spółki Cywilnej "I.", a nie spółce cywilnej.

Konsekwentnie stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jak i postępowania nadzwyczajnego powinni być T. K., S. S. i P. S. Skoro tym osobom zostało udzielone pozwolenie na budowę, to nie mogło przejść na I. Sp. z o.o. Sp. komandytową, jako następcę prawnego spółki cywilnej.

Niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów. Sąd podzielił w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.