Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 348/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst
Powołane przepisy: article: art. 97 par 1 pkt 4 oraz art. 100 par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. W. i A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 20 stycznia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. W. i A. K. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE.

Starosta decyzją z 2 kwietnia 2015 r., nr [...], znak: [...], po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wszczętego na wniosek J. W. zam. w M.[...] oraz Z. W. z 30.01.2015 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji: "rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego garażu na budynek mieszkalny jednorodzinny z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o. i elektryczną, na działce nr [...] w miejscowości M. obr. [..]". Od decyzji, w ustawowym terminie, odwołali się będący stronami postępowania J. W. zam. [..] M.i A. K., współwładający na zasadach samoistnego posiadania działką budowlaną nr [...] obręb [...] w M., która to działka od zachodu bezpośrednio sąsiaduje z działką inwestorów. Wskazali, iż sprawa pozwolenia na budowę ww. inwestycji była już przedmiotem postępowania organu I instancji, a także organu odwoławczego: Wojewoda decyzją z 09.12.2014 r., znak: [...] uchylił decyzję Starosty o pozwoleniu na budowę i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący zarzucali, że sprawa nie została wnikliwie rozpatrzona; w szczególności odwołujący podnosili kwestię braku potwierdzenia, iż przeznaczony do przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynek garażowy powstał legalnie i nie jest samowolą budowlaną.

Wojewoda decyzją z dnia 12 czerwca 2015r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ II instancji zauważył, iż projekt zagospodarowania terenu, stanowiący integralną część projektu budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją, nie spełnia wymagań Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U.1995.25.133) oraz Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (DZ.U.2012.462.).

Znajdujący się w aktach sprawy projekt zagospodarowania działki sporządzony został na kopii mapy do celów projektowych, nie zawierającej żadnych oznaczeń wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w mieście M. pod nazwą "M.-C.", uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z 24 października 2012 r., obowiązującego na tym terenie. W części opisowej projektu zagospodarowania działki nie tylko nie podano ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia terenu, w jakim zlokalizowana jest działka inwestorów i nie odniesiono się do spełnienia przez projektowaną inwestycję poszczególnych parametrów wymaganych ustaleniami planu, ale nawet nie przywołano nazwy aktu prawa miejscowego obowiązującego na tym terenie. Również w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie podano w jakim terenie, zgodnie z planem, zlokalizowana jest inwestycja, co nie spełnia zapisów art. 107 § 3 k.p.a. oraz przesłanki art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z projektu budowlano - architektonicznego wynikało, że zakres inwestycji obejmował budowę nowych fundamentów - pozostawały jedynie niewielkie odcinki istniejących, wszystkie ściany pierwszej kondygnacji stawiane są właściwie w całości na nowo; z projektu nie wynika, czy ściany pod nadprożami pozostają w stanie dotychczasowym. Dodatkowo na rysunku nr A-1 zatytułowanym "Rzut fundamentów" w części architektonicznej projektu, prawdopodobnie omyłkowo, w ogóle nie ma istniejących fundamentów - zgodnie z oznaczeniami graficznymi podanymi w legendzie.

Projekt zagospodarowania terenu - część rysunkowa, sporządzony był bez należytej dokładności; teren inwestycji zaznaczony jest przerywaną linią, która wykracza poza granice działek, co do których inwestorzy złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane. Ponadto z ww. rysunku nie wynika faktyczny zakres inwestycji - oznaczenie budynku garażowego i dorysowanie grubą linią projektowanego budynku sugeruje, jakoby inwestycja polegała na rozbudowie ograniczającej się do dobudowania trzykondygnacyjnego obiektu do istniejącego garażu.

Wyjaśnienia wymaga prawidłowość lokalizacji balkonów, w odniesieniu do przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Inwentaryzacja stanu istniejącego nie zawierała szczegółów dotyczących budynku sąsiadującego. Dopiero analiza dokumentacji zdjęciowej sporządzonej na potrzeby ekspertyzy technicznej (karty [...] projektu budowlanego) pozwala na zauważenie niespójności rysunków inwentaryzacyjnych, jak również poszczególnych rysunków projektu, ze stanem faktycznym istniejącym na sąsiedniej działce (kwestia wystającej, poza obrys garażu przeznaczonego do przebudowy, ściany będącej elewacją wschodnią budynku sąsiedniego i stanowiącej zakończenie balkonów kondygnacji pierwszego i drugiego piętra tego budynku). Ponadto zauważono, iż jednym z zaleceń ww. ekspertyzy technicznej jest konieczność wykonania podbicia i odpowiedniego zazbrojenia istniejących fundamentów istniejącego garażu. W projekcie budowlanym branży konstrukcyjnej natomiast nie przewidziano żadnych tego typu prac. Projekt ten sporządzono tak, jakby całość fundamentów miała zostać wykonana od nowa.

Zauważono brak oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia inwestycji z drogą publiczną, wymaganego przepisami art, 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane lub wyjaśnienia przyczyn, dla których odstąpiono od uzyskania takiego oświadczenia (art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego). Zauważono także konieczność przedłożenia aktualnego oświadczenia dostawcy energii elektrycznej, w zakresie poboru mocy przyłączeniowej zgodnym z opisanym w projekcie branży elektrycznej.

Wyjaśniono także, że postępowanie, na które powołują się odwołujący, wszczęte na wniosek inwestorów z 01.08.2013 r., zostało zakończone przez Starostę decyzją z 26.01.2015 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji. Jako podstawę odmowy wskazano art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wobec nieuzupełnienia przez inwestorów w wyznaczonym terminie, braków wskazanych w postanowieniu Starosty wydanym w toku prowadzonego przez Starostę ponownie postępowania (po uchyleniu przez Wojewodę pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z 10.04.2014 r., nr [..], znak: [..]).

Inwestorzy w dniu 30.01.2015 r., wystąpili ponownie z wnioskiem o udzielnie pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że obecnie wszelkie zarzuty podnoszone w toku postępowania, zwłaszcza te, których uzupełnienie stało się pośrednio podstawą do wydania poprzednio decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, podlegają obowiązkowi wyjaśnienia w obecnie prowadzonym postępowaniu, dotyczącym tej samej inwestycji, zlokalizowanej na tym samym terenie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta decyzją z dnia 14 września 2015r. nr [..] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. W ramach rozpatrywania sprawy Starosta w dniu 29.06.2015 r. wydał postanowienie znak [..], w którym nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. W dniu 27.07.2015 r. inwestor przedłożył dokumentację projektową uzupełnioną o braki wskazane w powyższym postanowieniu. Stwierdzono w uzasadnieniu decyzji zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zatwierdzony projekt budowlany uznano za kompletny, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie w celu wyjaśnienia legalności budynku garażowego, który jest przeznaczony do rozbudowy, przebudowy i nadbudowy, Starosta w dniu 30.06.2015 r. pismem znak [..] wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., w piśmie z dnia 02.07.2015r. znak [...] wskazał, że nie ma możliwości wyjaśnienia legalności istniejącego garażu na działce nr [..], obręb [...] w M., jak również, iż organ nadzoru budowlanego nie prowadzi postępowania administracyjnego w tej sprawie. Do powyższego pisma zostały załączone uwierzytelnione kserokopie pism PINB w M., z dnia 13 i 19 stycznia 2015 r. W piśmie z dnia 13.01.2015 r. znak: [...], zawarta jest informacja, że J.W. i Z. W. oświadczyli, że było wydawane pozwolenie na budowę garażu, ale zaginęło. Wobec powyższych faktów organ nie znalazł podstaw do kwestionowania legalności przedmiotowego garażu. Wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wypełniając przepis art. 35 ust. 4 tej ustawy organ zatwierdził projekt i udzielił pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od tej decyzji J.W. i A. K. stwierdzili, że w dalszym ciągu w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Starostwo Powiatowe w M., dotyczącym pozwolenia na przedmiotową inwestycję pomijane są dokładnie wyszczególnione we wcześniejszej decyzji Wojewody kwestie nieprawidłowości, uchybień i braków, które nie zostały jednoznacznie wyjaśnione. Decyzją Wojewody organ l instancji zobligowany był do ustosunkowania się do wszystkich zarzutów i rzetelnego ich wyjaśnienia; nic takiego jednak nie nastąpiło. Nie rozstrzygnięto nawet zagadnienia wstępnego, jakim w przedmiotowej sprawie jest ustalenie legalności garażu projektowanego do rozbudowy, przebudowy i nadbudowy. Nadal nie dokonano sprawdzenia, czy w książkach ewidencji ruchu budowlanego z lat ubiegłych znajdują się zapisy dotyczące przedmiotowego budynku garażowego. Niedopuszczalne jest stwierdzanie legalności budynku jedynie na podstawie oświadczenia złożonego przez inwestora.

Wojewoda decyzją z dnia 20 stycznia 2016r. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził przede wszystkim, że projekt budowlany został uzupełniony, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji Wojewody z 12.06.2015r., znak: [...] i obecnie stanowi spójną całość, spełniającą wymagania określone w ustawie Prawo budowlane oraz przepisach wykonawczych. I tak:

- projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na kopii mapy do celów projektowych i zawiera oznaczenia wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w mieście M. pod nazwą "M.-.C", uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z 24 października 2012 r. [...] obowiązującego na tym terenie,

- w części opisowej projektu zagospodarowania szczegółowo odniesiono się do zgodności inwestycji z ustaleniami ww. planu miejscowego,

- z projektu budowanego wynika jednoznacznie, że pozostawiona ściana "wspólna"

istniejących obiektów (mieszkalnego na działce sąsiedniej i przeznaczonego do rozbudowy budynku garażowego), zlokalizowana na działce sąsiedniej nr [...] zostanie wzmocniona poprzez dobudowę nowej ściany, stanowiącej ścianę zachodnią projektowanego budynku mieszkalnego, a prawidłowość tego rozwiązania potwierdza ekspertyza techniczna istniejących budynków,

- rozwiązania projektowe dotyczące usytuowania projektowanych balkonów doprowadzono do zgodności z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- do akt sprawy dołączono oświadczenie Naczelnika Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Inwestycji Urzędu Miasta i Gminy M. o możliwości przyłączenia inwestycji do drogi publicznej powiatowej (dz. Nr [..] ul. [...]) poprzez istniejący zjazd z działki nr [..] (ul. [...]).

Odnośnie tego, czy przeznaczony do rozbudowy budynek garażowy powstał legalnie, wyjaśniono, że kwestia ta była przedmiotem analizy organu I instancji. W toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę organ podjął kroki mające na celu uzyskanie dokumentów, potwierdzających legalność obiektu (np. decyzji o pozwoleniu na budowę). Niestety inwestorzy nie posiadają żadnej dokumentacji, oświadczają jednak, że budynek ten powstał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1974 r. Z informacji uzyskanych od organów nadzoru budowlanego (pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z 03.04.2014 r., 13.01.2015 r. oraz 02.07.2015r, znak: [...]) wynika, że nie jest prowadzone żadne postępowanie w sprawie legalności obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ulicy [...], a archiwa tych organów nie zawierają dokumentów z roku 1974, ponieważ zbiór akt w tych zasobach sięga obecnie roku 1975 (karty [...] akt administracyjnych I instancji). Brak możliwości odnalezienia dokumentacji obejmującej udzielenie administracyjnego zezwolenia na realizację budynku nie oznacza, że dokumentacji tej nie było. Ponadto z wystąpień skarżących nie wynika, aby przed wystąpieniem inwestorów z wnioskiem o udzielnie pozwolenia na rozbudowę garażu zgłaszali do właściwych organów nieprawidłowość jego powstania. Nie wskazali także żadnych dowodów na to, że budynek powstał jako samowola budowlana. Zatem, w związku ze spełnieniem przez inwestorów wszystkich wymagań określonych w ustawie Prawo budowlane należało udzielić wnioskującym pozwolenia na budowę.

Skargę od tej decyzji złożyli J.W. i A. K., podkreślając, że zarówno ta decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty zostały wydane z naruszeniem obowiązującego prawa i przepisów budowlanych, bez przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego oraz z naruszeniem podstawowych zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dokonano jedynie kosmetycznych zmian w dokumentacji technicznej, która w dalszym ciągu nie jest opracowana właściwie. W dokumentacji tej przyjęto wadliwe rozwiązania konstrukcyjne - zaprojektowana dylatacja to fikcja, gdyż garaż będący przedmiotem przebudowy jest konstrukcyjnie powiązany z budynkiem mieszkalnym skarżących (fundamenty, ściany, strop; nie odniesiono się w żaden sposób do części garażu pozostającej na ich działce.

Skarżący wskazali, że wedle krańcowo odmiennej oceny organu rozpoznającego sprawę zakończoną przed wszczęciem aktualnego postępowania, inwestorzy winni przedłożyć decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego garażu. W sytuacji braku dowodu, potwierdzającego jednoznacznie legalność budynku, organ odwoławczy powinien podjąć dodatkowe czynności (ewentualnie również na wniosek strony - art. 75 k.p.a.) celem wyjaśnienia tego zagadnienia. Do rozważenia pozostawało również ewentualne wystąpienie do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego o doprecyzowanie treści, bądź ostateczne potwierdzenie legalności istniejącego budynku garażu. W oparciu o powyższe wskazano, że postępowanie wyjaśniające w tym zakresie nie zostało zakończone, a zgromadzone dowody nie wyjaśniły, czy budynek garażowy został wybudowany legalnie.

Obecnie Wojewoda w zaskarżonej decyzji zajął diametralnie inne stanowisko. Skarżący zarzucili, że jeden organ, ten sam przedmiot sprawy a zaprezentowano dwa zupełnie odmienne zdania w kwestii rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest w tym przypadku stwierdzenie legalności budynku garażowego przeznaczonego do rozbudowy, przebudowy i nadbudowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie. Wskazał, że brak jest podstaw do dokonywania przez organ oceny przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań o charakterze architektonicznym, jak również ingerowania w decyzje inwestora, co do jego zamierzeń inwestycyjnych, jeżeli mieszczą się one w granicach obowiązującego prawa. Organ nie posiada ponadto kompetencji do sugerowania inwestorom rozwiązania kwestii spornych związanych ze zlokalizowanym na działce garażem. W odniesieniu do tego ostatniego, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło ponadto, żeby obiekt ten był objęty nakazem rozbiórki, jak również aby w stosunku do tego obiektu prowadzone było postępowanie w sprawie jego legalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje|:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Prawdą jest z jednej strony, że organy administracji architektoniczno – budowlanej przy ponownym rozpoznaniu sprawy dołożyły starań co do uzupełnienia braków dokumentacji projektowej oraz wymaganych pozwoleń, opinii, uzgodnień i sprawdzeń. Z drugiej zaś strony, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dokonały tego w sposób niewystarczający. W sferze sprawdzeń przewidzianych przez art. 35 p.b. pozostały wątpliwości co do dwóch kwestii, bez wyjaśnienia których uznanie, że zachodzą warunki do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może mieć miejsca.

I. W pierwszej kolejności podnieść należy, że doszło do naruszenia przez organy I i II instancji art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego ( ustawa z dnia 7.07.1994r. DZ.U. 2016r.t.j. zwana dalej p.b.). Przepis art. 35 stanowi, że: (1). Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, (3). W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, (4). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zauważyć należy, jak wynika z ustępu 4 art. 35 p.b., że spełnienie wszystkich wymogów obliguje organ do wydania pozwolenia. Jednakże trzeba tutaj mieć na uwadze, że wymogi wynikające z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 odnoszą się do budowy od podstaw nowego obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 p.b. pojęcie budowy, jako pojęcie podstawowe, zbiorcze, ma również zastosowanie do odbudowy, rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego. Dokonując oceny wniosku o pozwolenie na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę obiektu budowlanego (jak w przedmiotowej sprawie), organ administracji architektoniczno – budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dokonuje oceny projektu budowlanego. Jest zatem oczywistym, że projekt rozbudowy, nadbudowy i przebudowy obiektu budowlanego musi nawiązywać do obiektu już istniejącego. Ergo, ocena projektu rozbudowy, nadbudowy i przebudowy obiektu budowlanego winna zatem odnosić się także do obiektu istniejącego, który musi być obiektem o uregulowanym stanie prawnym, to jest wykonanym w oparciu o będącą w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę, jeżeli jego realizacja wymagała takiej decyzji (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2012r. II OSK 2568/10, publ. Lex/el). Do takiego wniosku prowadzi wykładnia systemowa przepisów ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane. W efekcie, badanie legalności rozbudowywanego budynku powinno być także przedmiotem sprawdzeń w trybie art. 35 p.b., zwłaszcza w sytuacji, gdy zostało to zakwestionowane w toku postępowania. Jeśli zaś takiej decyzji brak ( tj. o pozwoleniu na budowę rozbudowywanego obiektu), to kwestia oceny legalności istniejącego obiektu budowlanego należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, a nie do kompetencji organów administracji architektoniczno – budowlanej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 sierpnia 2010r. II SA/Bk 807/09 (publ. cbois.nsa.gov.pl/doc/628ACD1A16) oraz wyrok tegoż Sądu z dnia 19 sierpnia 2010r. II SA/Bk 294/10, Lex nr 752275). W sytuacji, gdy w postępowaniu o pozwolenie na budowę lub w toku kontroli zgłoszenia budowlanego organ administracji architektoniczno – budowlanej poweźmie wątpliwości co do legalności istniejącego obiektu budowlanego, którego postępowanie dotyczy, ma obowiązek wyjaśnienia kwestii legalności przy ewentualnym skorzystaniu z instytucji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wystąpieniu do organów nadzoru budowlanego w trybie art. 100 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie zagadnienia w przedmiocie samowoli budowlanej jest w opisywanej sytuacji zagadnieniem wstępnym i powinno poprzedzać wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez rozbudowę i nadbudowę.

Nie ma sporu, że w niniejszej sprawie brak jest pozwolenia na budowę odnośnie obiektu garażu, który ma być rozbudowany, nadbudowany i przebudowany, co podnoszą skarżący w toku całego postępowania. Kwestii tej poświęcił więcej miejsca Wojewoda, uchylając decyzję z dnia 2 kwietnia 2015 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę i nakazując jej wyjaśnienie. W cytowanej decyzji z 2015r. Wojewoda wskazał m.in., że brak wyjaśnienia tego problemu był pośrednio podstawą do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę w postępowaniu zakończonym przez Starostę decyzją tej treści z dnia 26.01.2015r. Wobec powyższego podlegało to obowiązkowi wyjaśnienia w kolejnym postępowaniu, dotyczącym tej samej inwestycji, zlokalizowanej na tym samym terenie (Wojewoda zauważał, że projekt przedłożony przez inwestorów był tym samym, którym inwestorzy posługiwali się w pierwszym postępowaniu).

Jednak przy ponownym rozpoznaniu sprawy problem ten nie został prawidłowo wyjaśniony. Starosta poprzestał bowiem na zwróceniu się do organów nadzoru budowlanego i uzyskaniu informacji co do tego, że nie toczy się postępowanie w tej sprawie oraz co do tego, że organ nadzoru nie ma możliwości wyjaśnienia legalności garażu (k. [...] akt adm.). Organ II instancji zaś w zaskarżonej decyzji zaakceptował to stanowisko, jednocześnie sam dokonując oceny w przedmiocie legalności posadowienia garażu, przyjmując w sytuacji braku pozwolenia na budowę koncepcję swoistego "domniemania legalności budowy". Takie stanowisko jest nieprawidłowe, choćby w świetle konieczności zastosowania wskazanego wyżej właściwego trybu postępowania w tej sprawie, to jest zwrócenia się o wszczęcie postępowania do organów nadzoru budowlanego (lub wezwania o to stronę – art. 100 k.p.a.), czego wypowiedzi organów architektoniczno – budowlanych nie mogą zastąpić. Rację także mają skarżący, że widoczna jest niekonsekwencja organów administracji architektoniczno – budowlanej II instancji w ocenach odnośnie zagadnienia legalności wybudowania garażu, o czym wspomniano wyżej. Narusza to art. 8 k.p.a. statuujący zasadę, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Na marginesie już tylko można zauważyć, że niezależnie od nieprawidłowego sposobu procedowania przyjętego przez organ, nie sposób było przez pryzmat zgromadzonego materiału dowodowego ocenić, czy garaż jest wybudowany legalnie, skoro brak nawet ustaleń, kiedy był on wybudowany. W aktach administracyjnych są na ten temat sprzeczne informacje. W opisie i ogólnej charakterystyce budynku istniejącego, zawartej w projekcie budowlanym wskazano, że budynek powstał na przełomie lat 80 i 90 /k.[...] projektu/, zaś w piśmie PINB w M./k. [...] akt II instancji/ wskazuje się, że na planie realizacyjnym zagospodarowania działki nr [...] (obecnie działka inwestorów), zweryfikowanym w dniu 30.09.1981r., przedmiotowy garaż opisany jest jako istniejący. Te okoliczności winny być jednak przedmiotem badania przez organy nadzoru budowlanego odrębnie.

II. Drugi problem istniejący w sprawie to dostrzeżone przez sąd administracyjny naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (DZ.U. 2012.462). Wymogi Rozporządzenia w odniesieniu do części rysunkowej projektu architektoniczno – budowlanego wskazują w cytowanym przepisie, że część rysunkowa winna przedstawiać rzuty wszystkich charakterystycznych poziomów obiektu budowlanego, w tym widok dachu lub przekrycia oraz przekroje, a dla obiektu liniowego - przekroje normalne i podłużne (profile), przeprowadzone w charakterystycznych miejscach obiektu budowlanego, konieczne do przedstawienia:

a) układu funkcjonalno-przestrzennego obiektu budowlanego,

b) rozwiązań budowlano-konstrukcyjnych obiektu budowlanego i jego powiązania z podłożem oraz przyległymi obiektami budowlanymi,

c) położenia sytuacyjno-wysokościowego i skrajnych parametrów instalacji i urządzeń technologicznych, związanych lub mających wpływ na konstrukcję obiektu budowlanego, funkcjonowanie instalacji i urządzeń oraz bezpieczeństwo ich użytkowania,

d) budowli przemysłowych i innych tworzących samonośną całość techniczno-użytkową, jak komin, zbiornik, kolumna rafineryjna, z uwzględnieniem niezbędnych wymiarów, w tym zewnętrznych w rzucie poziomym i pionowym, z nawiązaniem do poziomu terenu, przestrzeni wewnętrznych obiektu budowlanego, w szczególności pomieszczeń, rodzaju konstrukcji, przekrojów jego elementów, a także instalacji oraz gabarytów (obrysu) urządzeń technologicznych, o których mowa w lit. C.

Jak z powyższego wynika, należy w projekcie uwzględnić rozwiązania budowlano-konstrukcyjne obiektu budowlanego i jego powiązania z podłożem oraz przyległymi obiektami budowlanymi. W odniesieniu do tego zagadnienia, przy uprzednim uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę Wojewoda stwierdził, iż analiza dokumentacji zdjęciowej sporządzonej na potrzeby ekspertyzy technicznej (karty [...] projektu budowlanego) pozwala na zauważenie niespójności rysunków inwentaryzacyjnych, jak również poszczególnych rysunków projektu, ze stanem faktycznym istniejącym na sąsiedniej działce (kwestia wystającej poza obrys garażu przeznaczonego do przebudowy ściany będącej elewacją wschodnią budynku sąsiedniego i stanowiącej zakończenie balkonów kondygnacji pierwszego i drugiego piętra tego budynku).

W aktualnie zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że "z projektu budowlanego wynika jednoznacznie, że pozostawiona ściana "wspólna" istniejących obiektów (mieszkalnego na działce sąsiedniej i przeznaczonego do rozbudowy budynku garażowego), zlokalizowana na działce sąsiedniej nr [...] zostanie wzmocniona poprzez dobudowę nowej ściany, stanowiącej ścianę zachodnią projektowanego budynku mieszkalnego, a prawidłowość tego rozwiązania potwierdza ekspertyza techniczna istniejących budynków". To twierdzenie zostało zakwestionowane przez skarżących, wskazujących, że rozwiązania konstrukcyjne - zaprojektowana dylatacja- to fikcja, gdyż garaż będący przedmiotem przebudowy jest konstrukcyjnie powiązany z budynkiem mieszkalnym skarżących (fundamenty, ściany, strop).

Skarżący nie mają racji, o ile twierdzą, iż przedstawione rysunkowo rozwiązania konstrukcyjne nie uwzględniają faktu powiązania z będącym w ich władaniu budynkiem (vide wnioski i zalecenia k. [...] projektu, gdzie wskazuje się, że istniejący budynek garażu należy oddylatować od budynku skarżących przez odkucie otuliny betonowej i odcięcie zbrojenia płyty stropowej garażu oraz wsparcie jej na nowoprojektowanej ścianie konstrukcyjnej). Jednakże szczegółowe zbadanie załączonych rysunków inwentaryzacyjnych istniejącego obiektu i porównanie ich z projektem oraz zdjęciami obiektów /k.[...]/ prowadzić musi do wniosku o nieprzystawaniu projektu do stanu na gruncie. Zgodnie bowiem z inwentaryzacją /k. [...], [...], [...]/, ściana zachodnia garażu znajduje się poza granicą działki nr [...], na działce sąsiedniej [...]. Grubość tej ściany wynosi 38 cm /k. [...] projektu/. Wedle projektowanego rozwiązania ma ona zostać oddzielona dylatacją wzdłuż granicy działki od ław fundamentowych i wzdłuż niej ma powstać nowa ława fundamentowa /k.[...]/, jak również na wyższych kondygnacjach – ma zostać oddzielona dylatacją od projektowanej od wschodniej strony granicy działek zachodniej ściany budynku /k.[...]/. Tymczasem rozwiązanie to jest prawdopodobnie prawidłowo ukazane tylko na poziomie fundamentów i parteru. Skoro bowiem ściana garażu znajduje się poza granicą działki, to wznosi się ona (przed rozbudową) tylko na wysokość parteru aż do stropu. Na wyższych kondygnacjach odległość między nowo projektowaną ścianą a ścianą budynku sąsiedniego (bez nieistniejącej na tym poziomie zachodniej ściany garażu) musi być większa i wynosić właśnie owe 38 cm odpowiadające grubości ściany garażu na poziomie parteru. Tymczasem na przekroju D-D (mylnie określonym jako przekrój A-A nowego rozwiązania /k.[...]/) ściana znajdująca się poza granicą działki ma taką samą grubość i przebieg na całej wysokości od parteru do ostatniej kondygnacji. W przekroju tym wygląda to tak, jakby ściana garażu istniejącego, leżąca poza działką (co wynika z inwentaryzacji i ze zdjęcia /k. [...]) była na całej wysokości ścianą budynku sąsiedniego, a tak przecież prawdopodobnie nie jest, przynajmniej świetle rysunków inwentaryzacyjnych /przekrój A-A, [...]/. Przyjmując założenie, że na poziomie parteru od granicy działki do ściany sąsiedniego budynku jest 38 cm (co wynika z inwentaryzacji), to na poziomie od pierwszej nadbudowanej kondygnacji wzwyż dylatacja między ścianą istniejącą budynku skarżących a ścianą nowo projektowaną po stronie wschodniej granicy działek musi wykazywać taką samą odległość, a tak nie wynika z rysunków. Wobec powyższego projekt zawiera tutaj nieścisłości i niezgodności, które są istotne, albowiem w omawianym zakresie prowadzą do wniosku, że jest to projekt nie mający odniesienia do rzeczywistości. Te uchybienia dokumentacji projektowej wymagają wyjaśnienia i uzupełnienia, zwłaszcza, że dotyczą problemu ewentualnego wzniesienia (rozbudowania?) ściany zachodniej garażu nie po stronie działki inwestora, lecz po stronie działki skarżących, czego nie dostrzegły organy obu instancji. Co do zasady bowiem, w przypadku niewyeliminowania tych wszystkich wątpliwości, nie będzie można postawić później inwestorowi zarzutu prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem.

III. Reasumując oba powyższe wątki, w sprawie ma miejsce naruszenie prawa materialnego, a to art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 cytowanego wyżej Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., które to naruszenie ma wpływ na wynik sprawy, skoro prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów mogło doprowadzić po wyczerpaniu stosownych procedur do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 p.b.). W kwestii rysującej się konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, naruszenie przepisów postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a.) było istotne, gdyż uniemożliwiło prawidłowe zastosowanie art. 35 p.b. pod kątem dokonania sprawdzeń w trybie tego przepisu odnośnie legalności budynku garażowego, co w konsekwencji również prowadzić mogło do wydania innych decyzji, niż zaskarżone. Wobec powyższego zasadne jest uchylenie obu zaskarżonych decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji architektoniczno – budowlanej winny dopełnić wszystkich wskazanych wyżej obowiązków, to jest uzupełnić braki projektowe oraz w odpowiednim trybie ostatecznie wyjaśnić kwestię legalności garażu. Będzie tak jednak tylko w przypadku, gdy przedmiotowa inwestycja nie została jeszcze zrealizowana. W przeciwnym razie (co jest prawdopodobne w świetle zdjęć przedłożonych na rozprawie przed sądem administracyjnym) dojść by musiało do innych właściwych rozstrzygnięć.

O kosztach postępowania orzeczono na zas. art. 200 p.p.s.a