Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1728/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 56/12 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 56/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Decyzją tą Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 5 sierpnia 2011 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Aleksandrowie z dnia [...] sierpnia 1980 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1980 r. Naczelnik Gminy w Aleksandrowie orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi Borowiec, gmina Aleksandrów, oznaczonego nr działek: 26, 44, 69, 93, 94, 102, 104, 122, 234, 289, 295, 308, 310, 562 i 887 o łącznej pow. 11,69 ha, stanowiącego własność K. i S. S.

Wnioskiem z dnia 29 maja 2008 r. (data prezentaty) J. S. (spadkobierca małżonków K. i S. S.) zwrócił się o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Naczelnika Gminy w Aleksandrowie podnosząc, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz kwestionując przesłankę przejęcia nieruchomości – tj. niski stan produkcji rolnej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1980 r.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2011 r. J. S. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Naczelnika Gminy nie została wykonana, gdyż jego rodzice za przejęte gospodarstwo nie otrzymali świadczeń rentowych. Ponadto podniesiono, że gospodarstwo zostało przejęte z zemsty ówczesnego Naczelnika Gminy za bezprawne zajmowanie nieruchomości należących do Skarbu Państwa.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podniósł, iż gospodarstwo rolne wraz z budynkami zostało przejęte na wniosek właścicieli na własność Państwa na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 ze zm.) w zw. z art. 77 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140).

Wskazał, że w dniu wydania decyzji ([...] sierpnia 1980 r.) małżonkowie S. mieli ukończone 81 (S.) i 79 lat (K.). Ponadto stwierdził, że z protokołu lustracji gospodarstwa, przeprowadzonej w dniu 3 maja 1980 r. oraz notatki służbowej instruktora ds. melioracji i łąkarstwa z dnia 6 maja 1980 r. wynikało, że gospodarstwo rolne małżonków S. wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Zatem spełniono wszystkie ustawowe przesłanki przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Odnosząc się do zarzutów strony stwierdził, że:

– decyzja została wykonana, na co wskazuje umowa nr [...] z dnia [...] listopada 1982 r., na podstawie której grunty pochodzące z gospodarstwa zostały wydzierżawione J. S., z wyjątkiem działki ew. nr 69, która to została przekazana na rzecz Lasów Państwowych - Nadleśnictwo Opoczno;

– kwestie dotyczące wypłaty emerytury za przejęte gospodarstwo oraz jej wysokości były ustalane w odrębnych decyzjach, których rozstrzygnięcia lub brak wykonania mógł być skarżony oddzielnie;

– subiektywne odczucia skarżącego (zemsta ówczesnego Naczelnika Gminy) nie mają potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, są więc bezpodstawne.

Minister w oparciu o powyższe uznał, że decyzja Naczelnika Gminy w Aleksandrowie z dnia [...] sierpnia 1980 r. nie naruszała w sposób rażący prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1980 r. W uzasadnieniu skargi postawił następujące zarzuty:

– decyzja z 1980 r. jest sprzeczna z ówczesnym prawem, gdyż przejęto gospodarstwo rolne w zamian za rentę, której jego rodzice nie otrzymali;

– notatka dotycząca lustracji i protokół lustracji nie mogą być uznane za skuteczne prawnie, bowiem zgodnie z przepisami prawa lustracja miała obejmować przynajmniej trzy lata poprzedzające przejęcie gospodarstwa;

– przejęcie gospodarstwa rolnego podyktowano było zemstą Naczelnika Gminy w Aleksandrowie, potwierdza to pismo tegoż Naczelnika z dnia 2 października 1981 r., z którego wynika, że gospodarstwo zostanie oddane po opuszczeniu bezprawnie zajmowanych budynków PFZ.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę w całości podtrzymał pogląd przedstawiony w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niespełnienia wymaganego prawem okresu lustracji wskazano, że protokół z lustracji z dnia 3 maja 1980 r. obejmuje lata 1977-1979. Natomiast pismo z 2 października 1981 r. (skierowane do D. S.) nie potwierdza zarzutu skarżącego. Ponadto zostało ono sporządzone już po zakończeniu postępowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności, Sąd I instancji wyjaśnił, iż Minister prowadząc postępowanie administracyjne nie dokonywał merytorycznej oceny wystąpienia w 1980 r. przesłanki do wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa, w trybie art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, lecz dokonał wyłącznie weryfikacji, czy decyzja z dnia 25 sierpnia 1980 r. nie została wydana w warunkach art. 156 § 1 k.p.a. zobowiązujących organ do stwierdzenia jej nieważności.

Następnie Sąd wyjaśnił, że tego rodzaju postępowanie ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy oraz że jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Sąd I instancji powołał się przy tym na orzeczenia zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak też Sądu Najwyższego.

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji przypomniał, że, zdaniem skarżącego, decyzja z 1980 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, natomiast przesłanką zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. celem stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego jest wydanie tegoż bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd I instancji, odwołując się do stanowiska judykatury i piśmiennictwa, stwierdził, że rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne. Tym samym rażące naruszenie oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak stwierdził dalej Sąd I instancji, decydują trzy przesłanki: oczywistości naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja.

Skoro zatem przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi była wydana na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne w zw. z art. 77 ust 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników oraz ich rodzin, decyzja Naczelnika Gminy w Aleksandrowie z dnia [...] sierpnia 1980 r. przejmująca na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne małżonków S. w zamian za emeryturę, to obowiązkiem Ministra było ustalenie, czy ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji uznał, że skarżący zarzutem dotyczącym dokumentów przeprowadzenia lustracji w istocie zamierzał dowieść, iż przejęto gospodarstwo, które nie wykazywało niskiego poziomu produkcji rolnej. Z tego powodu Sąd przytoczył treść przepisu art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, zgodnie z którym gospodarstwo rolne mogło być przejęte z urzędu na własność Państwa za rentę, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Przytoczył również treść art. 77 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników oraz ich rodzin, stosownie do której to treści, w razie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego rolnikowi przysługiwała emerytura lub renta inwalidzka. Celem zaś takiej regulacji, jak wyjaśnił Sąd I instancji, było podnoszenie poziomu rolnictwa w Polsce oraz zapewnienie osobom, które nie mogły sprostać tym wymaganiom pomocy socjalnej w postaci renty (bądź emerytury) z tytułu przejęcia gospodarstwa. Przejęcie mogło jednakże nastąpić tylko wtedy, gdy gospodarstwo rzeczywiście wykazywało niski poziom produkcji rolnej.

WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że ustawodawca dopuszczając przejęcie gospodarstwa rolnego, w sytuacji gdy wykazywało niski poziom produkcji rolnej, nie zdefiniował pojęcia "niskiego poziomu produkcji". Skutkowało to zatem przyznaniem organom administracji pewnej swobody przy kwalifikacji gospodarstw rolnych do grupy tych o niskim poziomie produkcji rolnej. Dlatego też na potrzeby postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 9 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne posiłkowo bywały wykorzystywane uregulowania prawne rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Zostało ono wydane jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14). Zatem jego przepisy nie mogły być stosowane wprost w sprawach, gdzie wydawano rozstrzygnięcia na postawie ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

W konsekwencji na potrzeby postępowania toczącego się w trybie art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie było konieczne, by przeprowadzono całą (i poprawnie) procedurę określoną w rozporządzeniu, ponieważ jej przeprowadzenie nie było prawnie wymagane w ramach postępowania o przejęcie gospodarstwa. W tej sytuacji nawet gdyby, w oparciu przepisy rozporządzenia przeprowadzono jedynie część opisanej tam procedury, lecz i tak poczyniono by ustalenia, z których wynikałby niski poziomem produkcji rolnej określonego gospodarstwa rolnego, to dowód taki mógł być wykorzystany w sprawie prowadzonej na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

W tym zakresie Sąd I instancji zauważył, że w objętej postępowaniem nadzorczym decyzji z 1980 r. wskazano, że niski poziom produkcji rolnej wynikał ze stosowania niewłaściwych zabiegów agrotechnicznych oraz niskiej jakości nawożenia. Dalej stwierdzono, że prace polowe były wykonywane ze znacznym opóźnieniem, a ponadto podeszły wiek rolników nie gwarantował również prawidłowego zagospodarowania terenu. Ustalenie te wynikają z dokumentów zawartych w aktach sprawy, a mianowicie z protokołu z dnia 3 maja 1980 r. oraz notatki służbowej z dnia 6 maja 1980 r. Protokół z przeprowadzonej w dniu 3 maja 1980 r. lustracji gospodarstwa rolnego stanowi dowód tego, że zespół złożony z określonych osób dokonał ustalenia w zakresie poziomu produkcji rolnej przejmowanego gospodarstwa, wskazując czynniki, na jakich oparł te ustalenia. Z dokumentów tych wynika też, że ze względu na wiek rolnika nie zostało zebrane żyto, tylko zostało w jesieni zaorane. Przeanalizowano plony żyta, owsa, ziemniaków za lata 1977-1979 i porównano je z plonami w danej wsi na porównywalnych glebach wyciągając wniosek, że są one niższe o 40% od plonów przeciętnych we wsi, w której znajduje się gospodarstwo. Porównanie obsady inwentarza żywego wykazało, że jest ona niższa o 33% od przeciętnej dla wsi.

Z kolei ze sporządzonej w dniu 6 maja 1980 r. notatki służbowej wynika, że niski poziom produkcji był następstwem nieprowadzenia prac agrotechnicznych, nieprzestrzegania optymalnych terminów agrotechnicznych, wykonywania prac z opóźnieniem niezależnie od warunków klimatycznych. Zwrócono uwagę również na niskie nawożenie oraz brak stosowania środków podstawowej ochrony roślin.

Na tej podstawie Sąd I instancji uznał, że orzekający w 1980 r. organ administracji zebrał materiał dowodowy, w oparciu o który w uzasadnieniu decyzji wskazał, że gospodarstwo rolne małżonków S. charakteryzowało się niskim poziomem produkcji rolnej. Podniesiony zatem w skardze zarzut, że przeprowadzona lustracja była niezgodna z przepisami rozporządzenia nie może skutkować przyjęciem, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż jak to zostało wyżej wywiedzione, organ przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie był obligowany stosować przepisów tego rozporządzenia.

Sąd I instancji po raz kolejny zaznaczył, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie wtedy, gdy naruszono przepis prawa w sposób oczywisty i jasny, nie zaś gdy przekroczono prawo na skutek błędnej jego interpretacji. Toteż, zdaniem Sądu I instancji, skoro w ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie zawarto kryteriów pozwalających przypisać gospodarstwu rolnemu niskiego poziomu produkcji rolnej, a posiłkowe stosowanie przepisów rozporządzenia, wynikało wyłącznie z konieczności dokonywania określonej wykładni obowiązujących przepisów prawa, to ewentualnych błędów polegających na braku zastosowania wprost reguł wynikających z tego rozporządzenia – nie można dzisiaj kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa (kwalifikowanej postaci naruszenia prawa).

Sąd I instancji z powyższej oceny wyprowadził także wniosek, że nawet popełnienie uchybień proceduralnych przy przeprowadzeniu lustracji względem przepisów rozporządzenia, nie oznacza, że oświadczenia określonych osób o poziomie produkcji rolnej przejmowanego gospodarstwa zawarte w protokole z lustracji nie mogły być wykorzystane na potrzeby postępowania o przejęcie gospodarstwa rolnego. Organ orzekający o przejęciu gospodarstwa miał bowiem prawo skorzystać z wszelkich środków dowodowych wskazujących na niski poziom produkcji rolnej i to zrobił. W odniesieniu do decyzji Naczelnika Gminy Sąd ustalił, że organ ten ustalając niski poziom produkcji rolnej gospodarstwa oparł się na takich właśnie dowodach. Działanie tego rodzaju było wówczas dopuszczalne, a w rezultacie decyzji Naczelnika nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa wtedy obowiązującego. To z kolei oznacza, że Minister prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 1981 r. o przyznaniu emerytury z tytułu przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa. Jest też pismo Naczelnika Gminy w Aleksandrowie z dnia 2 stycznia 1982 r. o wstrzymanie wypłaty emerytury małżonkom S. ponieważ nie nastąpiło faktyczne objęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo. Z powyższego wynika, że za przejęte gospodarstwo rolne małżonkom S. przyznano emeryturę (na podstawie art. 77 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników oraz ich rodzin w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne dopuszczalne było przyznanie emerytury, a nie renty, o której pisze skarżący), jednakże najprawdopodobniej wstrzymano jej wypłatę z uwagi na nie objęcie przejętego gospodarstwa przez Skarb Państwa. Natomiast okoliczność, czy faktycznie wstrzymanie wypłaty nastąpiło, i na jaki okres czasu, nie jest kwestią niniejszego postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji, nie mogła odnieść również zamierzonych skutków argumentacja skarżącego, wedle której kwalifikowana wadliwość decyzji z 1980 r. wynikała z faktu, iż przejęcie gospodarstwa było wyłącznie wynikiem pozaprawnych działań mających doprowadzić właścicieli do określonych zachowań (opuszczenie samowolnie zajmowanych budynków). Sąd stwierdził, że w kontekście oceny tego zarzutu istotne znaczenie odgrywa okoliczność, iż rażące naruszenie prawa nie może być wyłącznie domniemane. Musi ono znajdować konkretne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym (tak samo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09, ogólnodostępny w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy potwierdzenie takie nie wynika.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S., reprezentowany przez adwokata. Skarżący kasacyjnie wystąpił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo zinterpretował decyzję z dnia [...] sierpnia 1980 r. stwierdzając, że decyzja ta jest prawidłowa i nie narusza prawa, podczas gdy faktycznie decyzja ta rażąco naruszała przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne przez błędną interpretację pojęcia "niski poziom produkcji rolnej".

Autor skargi kasacyjnej sformułował też zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), poprzez niezastosowanie środków przewidzianych w tym przepisie, tj. uchylenia zaskarżonej decyzji mimo, iż wskutek błędnej interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 9 ust. 2 ww. cyt. ustawy z dnia 29 maja 1974 r. były podstawy do zastosowania takich środków.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, iż skoro jedynie posiłkowo korzystano z przepisów dotyczących przymusowego wykupu gospodarstw rolnych w kwestii uznawania ich za zaniedbane i wykazujące niski poziom produkcji rolnej, to nie było potrzeby stosowania kryteriów przewidzianych w § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r.

Stwierdził, że rażące naruszenie prawo winno być ocenione przez Sąd I instancji także w zakresie skutków, które decyzja z 1980 r. wywołała. Pozbawiono bowiem rolnika majątku nic mu w zamian nie dając. Ponadto wiek S. S. i jego żony zobowiązywał organ do udzielenia im pomocy, w szczególności na wyrażeniu im zgody na przekazanie gospodarstwa rolnego następcy, tzn. J. S., podczas gdy w sprawie najpierw odmówiono sporządzenia umowy przekazania gospodarstwa, a następnie wydano decyzję o jego przejęciu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 9 ust. 2 ww. ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, gospodarstwo rolne może być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej, rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. W ocenie strony skarżącej organ nie miał podstaw do uznania, iż gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji, bowiem z materiału dowodowego nie wynika, żeby zostały spełnione przesłanki, o których mowa w § 1 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji (...). Badający zaś sprawę w trybie postępowania nadzorczego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie stosował do oceny kontrolowanej decyzji kryteriów przewidzianych w tym przepisie.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu stwierdzić należy, iż powyższy przepis został zawarty w akcie wykonawczym do innej ustawy, tj. ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14) i miał zastosowanie do sytuacji uregulowanych w tej ustawie. Żaden przepis obowiązującego ówcześnie prawa nie nakazywał stosowania powyższego przepisu wykonawczego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne stanowiącego podstawę prawną kwestionowanej decyzji. W praktyce organy stosowały posiłkowo powyższy przepis rozporządzenia, ale nawet jego naruszenie nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Rażące naruszenie prawa może się bowiem odnosić do tych przepisów, które miały zastosowanie w danym postępowaniu. Nie można też mówić o rażącym naruszeniu prawa poprzez niezastosowanie w drodze analogii przepisów powyższego rozporządzenia wykonawczego (por. wyrok NSA z 29 maja 2012 r., I OSK 775/11, CBOSA).

Wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1477/08, o zastosowaniu powyższego rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. w postępowaniu w trybie przepisu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, w kontekście wady nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podkreślić bowiem jeszcze raz należy, iż niniejsze postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat ugruntowane jest już stanowisko, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią określonego przepisu prawa poprzez proste ich zestawienie. Natomiast w przypadku konieczności stosowania wykładni danego przepisu, błędna jego wykładnia nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, w sytuacji gdy dany przepis mógłby mieć zastosowanie w drodze analogii. Zwłaszcza, że na podstawie ww. ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych (...) wydano akt wykonawczy – rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125).

W tym stanie rzeczy nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne poprzez błędną interpretację pojęcia "niski poziom produkcji rolnej", a także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie środków przewidzianych w tym przepisie, mimo iż wskutek błędnej interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. były podstawy do podjęcia takich środków.

Uwzględniając powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.