Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 540/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 4
journal: Dz.U. 1992 nr 54 poz 254
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt [...] w przedmiocie orzeczenia obowiązku zwrotu nienależnie otrzymanej dotacji za okres od 1 stycznia do 31 maja 2015 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz strony skarżącej kwotę 7.400 (siedem tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 23 marca

2018 r., po rozpatrzeniu odwołania "A" sp. z o.o. z siedzibą w C. od decyzji Marszałka Województwa z dnia 30 października 2017 r. w przedmiocie orzeczenia obowiązku zwrotu nienależnie otrzymanej dotacji za okres 1 stycznia – 31 maja 2015 r. w kwocie 112.743,95 zł, utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji.

Jako podstawę prawną decyzji Organ odwoławczy wskazał na przepisy art. 138

§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), dalej w skrócie "k.p.a.", w zw. z art. 252 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "u.f.p.", oraz art. 8a ust 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz.U. z 2018 r., poz. 295 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa lub ustawa o uprawnieniach do ulgowych przejazdów.

Decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W związku z przeprowadzoną kontrolą w Spółce Organ I instancji ustalił,

że Przewoźnik nienależnie pobrał dopłaty za przedmiotowy okres, ponieważ dokonywał sprzedaży biletów z zastosowaniem ulg ustawowych ale poniżej cen nominalnych wskazanych w obowiązujących cennikach, czyli udzielał dodatkowych komercyjnych zniżek. Tym samym, zdaniem Organu I instancji, nie stosuje się ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, a pobrana dotacja jest nienależna.

W konsekwencji, decyzją 30 października 2017 r., Marszałek Województwa orzekł, że dotacja w kwocie 112.743,95 zł wypłacona Spółce za okres od 1 stycznia do 31 maja 2015 r. stanowi dotację bezpodstawnie naliczoną i nienależnie otrzymaną i tym samym podlega zwrotowi.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Organu I instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty Strony o cywilnym charakterze sprawy są bezzasadne. Ulgi i ich finansowanie stanowią bowiem rodzaj zadania publicznego. Finansowanie dopłat jest zadaniem publicznym o charakterze ogólnopaństwowym, którego celem jest zaspokajanie potrzeb społecznych na poziomie określonym przez współczesne standardy cywilizacyjne i kulturowe w danym państwie. Podjęta przez ustawodawcę decyzja polityczna o finansowaniu ze środków państwa tego rodzaju zadania publicznego rodzi równocześnie odpowiedzialność państwa za zakres i sposób jego finansowania, w tym zatem również za wydatkowanie środków na finansowanie tego zadania zgodnie z wymogami u.f.p. Wydatkowanie dotacji podlega zatem rygorom wydatkowania środków budżetowych.

Organ stwierdził, że z uwagi na wymienione cechy dopłaty stanowią dotacje w rozumieniu art. 126 u.f.p., są bowiem środkami publicznymi przeznaczonymi na finansowanie realizacji zadania publicznego, jakim jest udzielanie ulg w przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego. W konsekwencji dopłaty wykorzystane przez przewoźników niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości stanowią dopłaty podlegające zwrotowi na zasadach przewidzianych w u.f.p., a zatem w formie decyzji administracyjnej. Organ, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r. sygn. FPS 6/02, stwierdził, że charakteru prawnego tego rodzaju dotacji nie zmienia fakt, że ich przekazanie następuje na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Przekazywane w ten sposób środki publiczne nie tracą swego publicznoprawnego charakteru i dla dochodzenia ich zwrotu nie jest właściwa droga postępowania cywilnego.

Odnośnie do zasadniczej kwestii spornej, Organ wskazał, że w sprawie ustalono, iż Strona posiadała zezwolenia na wykonywanie przewozów wydane przez Marszałka Województwa. Skarżąca stosowała kasy rejestrujące. W dniu 20 stycznia 2014 r. Strona zawarła umowę z Województwem, z treści której wynika m.in., że dopłaty przysługują przewoźnikowi o ile prowadzi on sprzedaż biletów ulgowych za pomocą fiskalnych kas rejestrujących, posiadających pozytywną opinię Ministra Finansów i umożliwiających określenie kwoty dopłat w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych, według cen zgodnych z obowiązującymi cennikami (tabelami opłat). To postanowienie umowne koresponduje z § 2 pkt 2 b umowy nakładającym na przewoźnika obowiązek przedkładania Województwu wszystkich obowiązujących w wykonywanych przewozach regularnych cenników biletowych lub tabeli opłat za przewozy osób oraz informowania

o ewentualnych zmianach. Strona w istocie przedłożyła obowiązujące cenniki, stosownie do nich dokonując wpisów do kas rejestrujących. Jak jednak wynika z ustaleń przeprowadzonej kontroli faktyczna cena uzyskiwana ze sprzedaży biletów od Gminy była niższa od zarejestrowanej za pomocą kasy.

Zdaniem Organu, skoro rzeczywista zapłata za bilety dokonywana przez Gminę Lipka była mniejsza niż wartość określona w cennikach nie sposób uznać, że sprzedaż następowała "według cen zgodnych z obowiązującymi cennikami" - jak stanowiła umowa.

Organ wskazał, z tego względu nie została spełniona przesłanka uzyskania dopłat określona w art. 8a ust 4 pkt 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Jeżeli bowiem ustawodawca, jako warunek konieczny uzyskania dotacji, wskazał zawarcie umowy, to umowa ta, w kontekście jej postanowień, ma istotne znaczenie zarówno dla otrzymania dotacji, jak i potem jej wypłacenia i rozliczenia. Niezasadne jest zatem stanowisko, że postanowienia umowy, w tym odnośnie stosowanych cen biletów, nie mają znaczenia dla skorzystania z powyższego prawa.

Zdaniem Kolegium, skoro kontrola przeprowadzona u Strony wykazała, że Spółka sprzedawała imienne bilety miesięczne ulgowe po cenach innych niż ceny określone w cenniku stanowiącym załącznik do umowy o udzielenie dotacji, to zasadnie Organ I instancji ocenił to jako działanie niezgodne z umową. Fakt, że Strona nie skorygowała ceny uwidocznionej na biletach (ceny nominalnej) pobierając od Gminy za wydane bilety opłatę niższą, prowadzi do uznania, że w istocie dokonała ona zmian cen biletów, do czego będąc związana treścią umowy nie była uprawniona bez poinformowania podmiotu dotującego (§ 2 pkt 2b Umowy). Organ powołał się też na zakaz pobierania, podczas wykonywania przewozów regularnych, należności za przejazd niezgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości pasażerów wynikający z art. 18b ust. 2 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym.

Organ wskazał, że działając wbrew zasadom przekazywania dopłat określonym w umowie, Spółka nie spełniała przesłanki ustawowej, określonej przez art. 8a ust 4 pkt 3 u.p.ś.t.p. i nie była uprawniona do otrzymania dopłat do sprzedanych biletów. W konsekwencji otrzymane przez nią dopłaty uznać należało w świetle art. 252 u.f.p. za udzielone bez podstawy prawnej, a więc nienależne. Stosownie natomiast do regulacji art. 252 ust 1 pkt 2 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie art. 126 oraz art. 252 ust. 1 pkt. 2 u.f.p. w zw. z art. 8a u.p.ś.t.p. poprzez przyjęcie, iż dopłaty uzyskiwane przez Skarżącą za honorowanie ulg ustawowych są dotacją w rozumieniu przepisów u.f.p.;

2) naruszenie art. 1b ust. 1 pkt. 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów poprzez przyjęcie, iż Skarżąca udzielała Gminie ulg i zniżek o charakterze komercyjnym;

3) naruszenie art. 5a w związku z art. 1b ust. 1 pkt. 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. poprzez przyjęcie, że art. 1b ustawy ma zastosowanie w przypadku udzielenia upustu przez przewoźnika gminie, która dokonuje zakupu biletów miesięcznych;

4) naruszenie art. 8a ust. 4 pkt. 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia tego przepisu w przedmiotowej sprawie;

5) naruszenie art. 104 w zw. z art. 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż niniejsza sprawa jest sprawą administracyjną i może być załatwiona poprzez wydanie decyzji administracyjnej,

6) naruszenie art. 7 i 77 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego;

7) naruszenie art. 7a i 81a w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości występujących w sprawie na korzyść strony;

8) naruszenie art. 78 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie zawnioskowanych przez dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy;

9) naruszenie art. 107 § 1 pkt. 6 i § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji,

10) błędne ustalenia faktyczne.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że zawarta z Województwem Umowa nie zawiera uregulowań dotyczących szczególnych zasad rozliczania otrzymanych środków. Takich zasad, jak również samego obowiązku rozliczenia w sposób szczególny, nie określa ustawa o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Błędne jest zatem stanowisko Organów uznające przedmiotowe dopłaty za dotacje w rozumieniu art. 126 u.f.p. Na potwierdzenie swego stanowiska Spółka przywołała wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2011 r. III CSK 134/2010 i wyrok NSA z dnia 12 września 2013 r. II GSK 655/12), wskazując, że dopłaty nie są dotacjami, a mają charakter rekompensaty za honorowanie przez przewoźnika ulg ustawowych.

Spółka zarzuciła, że Organ odwoławczy pominął część zarzutów

odwołania i dokonał odmiennych ustaleń w stosunku do Organu I instancji, który nie twierdził, że sprzedaż biletów na rzecz Gminy następowała według innych cen niż określone w cennikach. Organ ten uznał, iż doszło do naruszenia art. 1b ust. 1 pkt. 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, nie stwierdził zaś naruszenia art. 8a ust. 4 pkt. 3 tej ustawy.

Odnośnie wykładni art. 1b ust. 1 pkt 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów Spółka wyjaśniła, że w przepisie tym mowa jest o "ulgach i zniżkach taryfowych o charakterze komercyjnym", zaś Marszałek Województwa cytując ten przepis świadomie pomija sformułowanie "taryfowych". Użycie przez ustawodawcę sformułowania "taryfowych" oznacza, iż zniżki i ulgi muszą wynikać z obowiązującego cennika i być dostępne dla wszystkich użytkowników komunikacji zakupujących bilety, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Spółka wskazała, że fakt zgodności cen biletów wydanych uczniom Gminy z przedłożonym Województwu obowiązującym cennikiem taryfowym jest bezsporny, potwierdzony przez kontrolujących (strona 3 protokołu kontroli) i czyni nieprawdziwym zarzut o stosowaniu ulg i zniżek taryfowych o charakterze komercyjnym. Skarżąca wskazała, że przyjęcie tezy, iż zapłata za bilet ulgowy musi by uiszczona jest błędne, bowiem ilość przekazanych środków pieniężnych nie jest wymogiem uprawniającym i koniecznym do otrzymania dopłat, o czym może świadczyć choćby przykład darowizny biletów np. osobom biednym, sierotom, itp., co nie pozbawia prawa do dopłaty.

Skarżąca stwierdziła, że fakt wprowadzenia art. 5a do ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, dający możliwość nabywania zbiorczo biletów miesięcznych przez gminy, bez zmiany innych zapisów ww. ustawy, wprowadził chaos i różnice interpretacyjne, polegające na nierozróżnianiu zasad sprzedaży indywidualnej (konsumenckiej) od sprzedaży zbiorowej, której uczestnikami są podmioty gospodarcze, a sposób i kwoty do zapłaty reguluje zawarta umowa cywilnoprawna, funkcjonująca poza przepisami praw przewozowych i umów zawartych z Województwem. Skarżąca wskazała, że normy art. 7a i 81a k.p.a. nakazują rozstrzygać wątpliwości na korzyść strony.

Spółka podważyła zasadność stosowania art. 1b ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów w przypadku zakupu biletów miesięcznych przez jednostki samorządu terytorialnego dla uczniów w celu zapewnienia im dojazdu do szkoły, gdyż w przepisie tym mowa jest o "osobach, pracownikach, pasażerach", a więc o konsumentach korzystających bezpośrednio z przewozu, w tym przypadku uczniów szkół, a nie jednostkach samorządu terytorialnego, zakupujących bilety w celu realizacji swoich zadań ustawowych i dlatego też wykładnia językowa i celowościowa pozwala stwierdzić, że tylko ulgi, upusty, itp. skierowane do ogółu pasażerów powodują utratę prawa do dopłat, a udzielenie upustu gminie nie może spowodować naruszenia art. 1b ust. 1 pkt. 2 ustawy, a w konsekwencji utraty prawa do dopłaty. Wola ustawodawcy o wyłączeniu stosowania art. 1 b ustawy względem jednostek samorządu terytorialnego wynika z faktu, że zarówno środki przeznaczone na zakup biletów, jak i na dopłaty, są środkami publicznymi pochodzącymi z budżetów jednostek samorządów terytorialnych przetransferowanymi do nich z budżetu państwa. Uzyskanie upustu przez gminę oznacza mniejszy wydatek środków publicznych na zakup biletów miesięcznych, co jest

w interesie budżetu państwa i ogółu obywateli, gdyż zaoszczędzone środki mogą być przeznaczone na realizacje innych zadań.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Kwestią sporną niniejszej sprawie było, czy dopłaty do przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ulg ustawowych, są dotacjami, a w konsekwencji, czy rozpatrywana sprawa jest sprawą administracyjną i czy w związku z tym istnieją podstawy do orzekania w drodze decyzji administracyjnej, czy też, z uwagi na cywilny charakter sprawy, brak było właściwości organu administracji do jej rozpoznania.

Ustalenie charakteru prawnego dopłat do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego winno nastąpić z uwzględnieniem przepisów ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów w związku z u.f.p. Z art. 1 ust. 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów wynika, że ustawa reguluje uprawnienia do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w regularnych przewozach osób, wykonywanych przez uprawnionych przewoźników kolejowych i autobusowych. Zgodnie z art. 8a tej ustawy, kwotę dopłaty stanowi różnica pomiędzy wartością sprzedaży biletów obliczoną według cen nieuwzględniających ustawowych ulg a wartością sprzedaży tych biletów w cenach uwzględniających te ulgi (ust. 3). Celem tej ulgi jest niewątpliwie zwiększenie dostępności przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. Koszty związane z finansowaniem ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów pokrywane są z budżetu państwa. (art. 8a ust. 1a ustawy). Samorządy województw, z zastrzeżeniem ust. 2a, przekazują przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, z zastrzeżeniem ust. 4 (art. 8a ust. 2 ustawy). Dopłaty przyznawane są przewoźnikom, by nie ponosili oni strat finansowych spowodowanych korzystaniem przez pasażerów z prawa do ulgowych przejazdów.

Z powyższych regulacji wynika, że finansowanie ulg stanowi rodzaj zadania publicznego. Ustawodawca podjął decyzję o finasowaniu tego zadania publicznego ze środków publicznych. Finansowanie dopłat do ulg komunikacyjnych jest zatem zadaniem publicznym o charakterze ogólnopaństwowym, którego celem jest zaspokajanie potrzeb społecznych na poziomie określonym przez współczesne standardy cywilizacyjne i kulturowe w danym państwie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., K 30/04, OTK-A 2006/7/86).

Formułujący definicję dotacji przepis art. 126 u.f.p. stanowi, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Dopłaty stanowią dotacje w rozumieniu art. 126 u.f.p., są bowiem środkami publicznymi przeznaczonymi na finansowanie realizacji zadania publicznego, jakim jest udzielanie ulg w przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego.

W konsekwencji uznać należy, że dopłaty wykorzystane przez przewoźników niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, stanowią dopłaty podlegające zwrotowi na zasadach przewidzianych w u.f.p., a zatem w formie decyzji administracyjnej. Przepisy u.f.p. przewidują procedurę ich zwrotu, termin zwrotu oraz regulują kwestie odsetek od dotacji podlegających zwrotowi. Kontrola wydatkowania dotacji i stwierdzenie obowiązku zwrotu środków nieprawidłowo przyznanych lub nieprawidłowo wykorzystywanych następuje w postępowaniu administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej.

Charakteru prawnego dotacji w postaci dopłat do ulgowych przejazdów nie zmienia fakt, że ich przekazanie następuje na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Zawarcie przez przewoźnika z samorządem województwa umowy określającej zasady przekazywania przewoźnikom dopłat (art. 8a ust. 4 pkt 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów), nie oznacza, że stosunki między stronami tej umowy będą podlegały regulacji prawa prywatnego. Przekazywane w ten sposób środki publiczne nie tracą swego publicznoprawnego charakteru i dla dochodzenia ich zwrotu nie jest właściwa droga postępowania cywilnego. Dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają obowiązkowi zwrotu do budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z pominięciem instrumentów cywilnoprawnych, takich jak rozwiązanie umowy czy odszkodowanie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt III RN 11/02, OSNP 2004/5/72, wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r. sygn. II GSK 25/16, wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. II GSK 139715).

Zarzut Skarżącej, że rozpatrywana sprawa jest sprawą cywilną i nie było w związku z tym podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej nakładającej obowiązek jej zwrotu, nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja winna podlegać uchyleniu z uwagi na odmienną od przyjętej przez Organ kwalifikacji dotacji nie jako nienależnie pobranej, jak przyjęto w zaskarżonej decyzji, co skutkowało obowiązkiem zwrotu uzyskanej dotacji w pełnej wysokości, lecz jako pobranej w nadmiernej wysokości, w związku z czym powinna ona podlegać zwrotowi jedynie w nienależnej części.

Zgodnie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. datacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Przepis ten rozróżnia dotacje nienależnie pobrane oraz dotacje pobrane w nadmiernej wysokości. Ustawodawca w 252 ust. 1 pkt 3 i 4 u.f.p. zamieścił definicje pojęć dotacji pobranych w nadmiernej wysokości i dotacji pobranych nienależnie wskazując, że

- dotacji pobranych w nadmiernej wysokości to dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 1 pkt 3 u.f.p.,

- dotacje nienależne to dotacje udzielone bez podstawy prawnej.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której Skarżący wykonał przewozy pasażerów posługujących się biletami ulgowymi. Okoliczność ta nie jest przez Organ kwestionowana. Działanie Skarżącego było zatem zgodne z celem udzielonej dotacji, dotacja została zatem, ci do zasady, wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.

Organ I instancji wskazywał, że dotacja została udzielona bez podstawy prawnej powołując się na unormowanie art. 1b pkt 2 ustawy o przewozach ulgowych. Przepis ten stanowi, że przepisów ustawy nie stosuje się do osób, którym przewoźnik przyznał, w ramach własnej strategii handlowej, ulgi i zniżki taryfowe o charakterze komercyjnym. Przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie bowiem Skarżąca nie stosowała zniżek taryfowych. Taryfa stosowana przez Spółkę w czasie trwania umowy nie uległa zmianie. Osoby indywidualne mogły zatem dokonać u Skarżącej zakupu biletu jedynie w cenie taryfowej, nie przewidującej zniżek taryfowych.

Wskazać także należy, że dokonując wykładni normy art. 1b pkt 2 cytowanej ustawy należy mieć na względzie brzmienie pozostałych wyłączeń stosowania ustawy przewidzianych w tym przepisie. Sytuacja występująca w niniejszej sprawie, w której sprzedaż dotyczyła miesięcznych biletów ulgowych przewidziana została przez ustawodawcę w treści art. 1b pkt 1 ustawy, który stanowi, że przepisów ustawy nie stosuje się do osób odbywających podróż na podstawie wykupionych od przewoźnika na rzecz tych osób legitymacji lub biletów uprawniających do ulgowych przejazdów, z zastrzeżeniem art. 5a. Przepis art. 5a ustawy stanowi, że w przypadku nabywania przez gminę biletów miesięcznych dla dzieci w celu wykonania obowiązku określonego w art. 32 ust. 5 oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, 949 i 2203) uwzględnia się m.in. ulgę, o której mowa w art. 5 ust. 1, a więc ulgę 49% przy przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego autobusowego w komunikacji zwykłej i przyspieszonej, na podstawie biletów imiennych miesięcznych, dla dzieci i młodzieży w okresie od rozpoczęcia odbywania obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego do ukończenia szkoły podstawowej lub ponadpodstawowej - publicznej lub niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, nie dłużej niż do ukończenia 24 roku życia.

Przepis art. 1b pkt 2 ustawy wprowadzony został ustawą z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. z 2002 nr 4 poz. 34). Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że zmiana dotyczącą ulg komercyjnych zawarta w projekcie polega na tym, że "ulgi wprowadzone przez przewoźników nie mogą pokrywać się ani stanowić wielokrotności ulg ustawowych. Przewoźnicy autobusowi mają obowiązek stosowania kas rejestrujących, na których ewidencjonowane są zarówno ulgi komercyjne jak również ustawowe. Wprowadzenie tych zmian wyeliminuje możliwość domagania się dotacji do stosowanych przez przewoźników ulg komercyjnych, a także uniemożliwi drukowanie w miejsce pełnopłatnego biletu nie podlegającego dotowaniu dwóch biletów ulgowych." Niewątpliwie sytuacja zbiorowej sprzedaży imiennych biletów miesięcznych Gminie nie ma związku z celem regulacji art. 1b pkt 2 ustawy.

W sytuacji gdy Skarżąca dokonała sprzedaży biletów miesięcznych Gminie z ulgą przewidzianą w art. 5 ust. 1 ustawy, art. art. 1b pkt 2 ustawy nie znajduje zastosowania. Zasadność wyłączenia stosowania ustawy winna być w tym przypadku oceniana nie na podstawie art. 1b pkt 2 lecz art. 1 b pkt 1 ustawy. W sprawie nie zaistniała zatem przesłanka braku podstawy do przyznania dotacji przewidziana w art. 1b pkt 2 ustawy. Wobec zakupu biletów miesięcznych przez Gminę w celu wykonania obowiązku określonego w przepisach Prawa oświatowego, w sprawie nie zaszła także podstawa wyłączenia z art. 1 b pkt 1ustawy, który co do zasady wyłącza z dotowania sprzedaż imiennych biletów ulgowych.

Organ odwoławczy upatrywał brak podstawy prawnej w niespełnieniu przesłanek z art. 8a ust. 4 pkt 3 ustawy o przewozach ulgowych. Przepis ten stanowi, że uprawnienie do otrzymywania dopłat, o których mowa w ust. 2, nabywa przewoźnik, który zawarł umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat.

Skarżąca spełniła wymóg wskazany w tym przepisie. Zawarła bowiem umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat, co było w sprawie bezsporne.

Rację należy przyznać Organowi, że postanowienia tej umowy są dla Skarżącej wiążące. W okolicznościach niniejszej sprawy rozważyć należało, czy w sprawie doszło do naruszenia warunków umowy, jaki ciężar gatunkowy ma to naruszenie i czy naruszenie umowy uzasadnia uznanie przyznanej dotacji za udzieloną bez podstawy prawnej i w konsekwencji nienależną. Strona zawarła umowę z Województwem z dnia 20 stycznia 2014 r. nr 31/UM/Dl F/2014. Z § 3 ust pkt 2 c) umowy wynika, że dopłaty przysługują przewoźnikowi o ile prowadzi on sprzedaż biletów ulgowych za pomocą fiskalnych kas rejestrujących, posiadających pozytywną opinię Ministra Finansów i umożliwiających określenie kwoty dopłat w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych, według cen zgodnych z obowiązującymi cennikami (tabelami opłat). Zapis ten jest spójny z wymogiem przewidzianym w art. 8a ust. 4 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym uprawnienie do otrzymywania dopłat, o których mowa w ust. 2, nabywa przewoźnik, który stosuje kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych. Nadto w § 2 pkt 2 b umowy nałożono na przewoźnika obowiązek przedkładania Województwu wszystkich obowiązujących w wykonywanych przewozach regularnych cenników biletowych lub tabeli opłat za przewozy osób oraz informowania o ewentualnych zmianach.

Strona przedłożyła obowiązujące cenniki, stosownie do nich dokonując wpisów do kasy rejestrującej. Z ustaleń przeprowadzonej kontroli wynikało jednak, że faktyczna cena uzyskiwana ze sprzedaży biletów od Gminy była niższa od zarejestrowanej za pomocą kasy. Spółka przy zbiorczej sprzedaży biletów miesięcznych zastosowała wobec Gminy upust w stosunku do ceny wynikającej z cennika. Upust ten został przyznany w związku z przystąpieniem do przetargu i zawarciem umowy w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579 ze zm.). Spółka nie poinformowała Województwa o obniżeniu cen biletów sprzedanych Gminie w stosunku do cen wynikających z taryfy.

Sąd, co do zasady, stoi na stanowisku, że pobieranie przez przewoźnika niższych opłat za bilety od tych zawartych w cenniku stanowiącym załącznik do umowy z województwem uzasadnia uznanie dotacji za nienależnie pobraną. Oferowanie do sprzedaży biletów w cenach innych, niższych niż te, które deklarowano w załączniku do umowy o dotację, jest bowiem działaniem niezgodnym z umową. W szczególności za taką argumentacją przemawia okoliczność, że w sytuacji praktykowania przez przewoźnika sprzedaży biletów poniżej cen taryfowych brak jest możliwości oceny skali tego zjawiska i ustalenia rzeczywistego uszczerbku w funduszach publicznych przekazanych w ramach dotacji. Sytuacja taka nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie. Uwzględnić należy, że kontrahentem Skarżącej był podmiot publiczny realizujący zadania publiczne (Gmina dokonująca zakupu biletów miesięcznych dla uczniów szkół), dokonanie ustaleń odnośnie obniżenia ceny biletów w stosunku do taryfy nie było przez przewoźnika ukrywane, zostało ono dokonane w oficjalnym dokumencie – umowie zawartej w trybie prawa zamówień publicznych, w czasie przeprowadzania kontroli organ bez problemu mógł zapoznać się z jego treścią i ustalić zakres naruszenia.

Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), odnoszących się do zasad wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym - art. 18b ust. 1 pkt 4 i 6 oraz ust. 2 pkt 4 - wynikają następujące reguły wykonywania takich przewozów:

- należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat, a pasażer otrzymuje potwierdzenie wniesienia opłaty w postaci biletu wydanego zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących;

- cennik opłat został podany do publicznej wiadomości przy kasach dworcowych oraz w każdym autobusie wykonującym regularne przewozy osób, przy czym cennik opłat musi także zawierać ceny biletów ulgowych: a) określone na podstawie odrębnych ustaw, a w szczególności ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, b) wynikających z uprawnień pasażerów do innych ulgowych przejazdów, jeżeli podmiot, który ustanowił te ulgi, ustalił z przewoźnikiem w drodze umowy warunki zwrotu kosztów stosowania tych ulg;

- podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się pobierania należności za przejazd niezgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości pasażerów.

Zasady te nie zostały przez Skarżącą naruszone, bowiem nie sprzedawała ona osobom fizycznym biletów niezgodnie z obowiązującymi cennikami.

Zgodnie z art. 8a pkt 3 ustawy, kwotę dopłaty, o której mowa w ust. 2, stanowi różnica pomiędzy wartością sprzedaży biletów obliczoną według cen nieuwzględniających ustawowych ulg a wartością sprzedaży tych biletów w cenach uwzględniających te ulgi. Skarżąca niewątpliwie pobrała dotację w zawyżonej kwocie. Początkowa wartość biletów winna być bowiem ustalona jako rzeczywista początkowa wartość sprzedaży wynikająca z umowy zawartej z Gminą, a nie jako wartość wynikająca z taryfy. Dotacja w tym zakresie stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości t.j. w kwocie wyższej niż niezbędna na finansowanie dotowanego zadania, co winno uzasadniać zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

W zaistniałej sytuacji nie powinna ona natomiast skutkować nakazem zwrotu całości udzielonej dotacji, jako nienależnie pobranej. Strony przewidziały w umowie możliwość kontroli realizacji jej postanowień. W wyniku kontroli ustalono okoliczności wskazujące na pobranie dotacji w zawyżonej wysokości. W takiej sytuacji, co do zasady, przepis art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przewiduje zwrot dotacji.

Sąd uwzględnił, że ustalenie wysokości rzeczywiście należnej dotacji w przypadku umowy dotyczącej zakupu zbiorczego biletów miesięcznych zawartej w podmiotem publicznym jakim jest Gmina nie rodzi większych trudności.

Podkreślić należy, że dotowane przewozy zostały w całości wykonane. Pozbawienie Skarżącej całości uzyskanej dotacji prowadzi do sytuacji, w której to przewoźnik, a nie podmiot publiczny poniesie cały ekonomiczny ciężar udzielonych ulg ustawowych. Sytuacja taka jest niezgodna z celem i regulacjami przepisów ustawy o uprawnieniach do przejazdów ulgowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. K 30/04, wskazał, że ustawodawca ogólnokrajowy, przyjął na siebie zobowiązanie do wprowadzenia przejazdów ulgowych w skali całego kraju, a co za tym idzie także i obowiązek sfinansowania skutków tych przejazdów. Finansowanie zadań publicznych - skutków przejazdów ulgowych - nie powinno być w trybie przepisów u.f.p. przerzucane na podmioty prawa prywatnego. W sytuacji gdy zakres dotacji pobranej w nadmiernej wysokości jest niewątpliwy i wynika z umowy zawartej przez przewoźnika z gminą dotyczącej sprzedaży biletów miesięcznych, niezasadne jest pozbawienie przewoźnika prawa do dopłaty rekompensującej udzieloną ulgę ustawową, liczonej od rzeczywistej ceny biletów wynikającej z zawartej umowy.

Wskazać także należy, że ewentualne wyłudzenie dotacji przez pobranie jej w nadmiernej w stosunku do przysługującej wysokości, stanowi przestępstwo przewidziane art. 297 k.k. Przepis ten w § 1 stanowi m.in., że ten kto, w celu uzyskania dla siebie lub kogo innego, od organu lub instytucji dysponujących środkami publicznymi dotacji, przedkłada poświadczający nieprawdę albo nierzetelny dokument albo nierzetelne, pisemne oświadczenie dotyczące okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wymienionego wsparcia finansowego, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. Z § 3 wynika, że karze tej nie podlega ten, kto przed wszczęciem postępowania karnego dobrowolnie zapobiegł wykorzystaniu wsparcia finansowego lub instrumentu płatniczego, określonych w § 1, zrezygnował z dotacji lub zamówienia publicznego albo zaspokoił roszczenia pokrzywdzonego. Nieprzedłożenie udzielającemu dotacji umowy zawartej z Gminą sprowadzało się do przedłożenia nierzetelnych dokumentów w zakresie wysokości ceny sprzedanych biletów.

Z powyższych względów, uwzględniając specyfikę stanu faktycznego w niniejszej sprawie oraz przedstawioną argumentację, Sąd nie uwzględnił wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, zgodnie z którym rozbieżność ceny biletu z zapisem w kasie rejestrującej winna skutkować uznaniem dotacji w całości za nienależną z uwagi na naruszenie umowy zawartej przez przewoźnika z organem wypłacającym dopłatę.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozstrzygając sprawę, Organ winien uwzględnić zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania.

W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 p.p.s. zasądził na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 7 400 zł, w tym kwotę 2 000 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego oraz kwotę 5400 zł tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, którego wysokość ustalono na podstawie § 2 pkt 6 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 poz. 1804 ze zm.).

Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.