Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 442/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4f, art. 18
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 130 ust. 2, art. 151, art. 152
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia 29 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 21 lipca 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jest decyzja Wojewody z dnia 29 maja 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 21 lipca 2014 r. ustalającą odszkodowanie z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasta prawa własności nieruchomości.

Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 2 sierpnia 2013 r. Starosta zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.:"Budowa ulicy B. w L. na odcinku od ul. P. do granicy miasta L. wraz z ciągami komunikacyjnymi i infrastrukturą techniczną". Z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, tj. 14 stycznia 2014 r., nieruchomości nią objęte, a nie stanowiące własności Gminy Miasta, przeszły z mocy prawa na jej własność. Decyzją tą zostały objęte m.in.: działka nr [...] o powierzchni 3151 m2 , zapisana w księdze wieczystej nr [...], działka nr [...] o powierzchni 3 m2 i działka nr [...] o powierzchni 21 m2, położone w obrębie [...] miasta L. oraz działka nr [...] o powierzchni 22 m2, położona w obrębie [...] miasta L. Działki nr [...] i [...] powstały odpowiednio po podziale działek nr [...] i nr [...] zapisanych w księdze wieczystej nr [...], a działka nr [...] z działki nr [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Według stanu na dzień wydania i ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielem przedmiotowych nieruchomości, ujawnionym w księgach wieczystych, był Skarb Państwa - Starosta. Starostwo Powiatowe uprawnione jest zatem do otrzymania odszkodowania. W związku z tym organ wystąpił do Wojewody o wyznaczenie innego organu, jednakże Wojewoda odmówił wyłączenia Starosty od załatwienia tej sprawy.

Pismem z dnia 7 maja 2014 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za wskazane nieruchomości.

W toku postępowania, w dniu 30 maja 2014 r., na zlecenie organu, rzeczoznawca majątkowy sporządził cztery operaty szacunkowe określające wartość rynkową przedmiotowych nieruchomości. I tak, rzeczoznawca określił wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na kwotę 209 100 zł, stanowiącej działkę nr [...] na kwotę 200 zł, stanowiącej działkę nr [...] na kwotę 1 400 zł, zaś stanowiącej działkę nr [...] na kwotę 1 500 zł. Rzeczoznawca ustalił, że wartość 1 m2 wycenianych nieruchomości wynosi 66,35 zł.

Starosta uznał, że oszacowanie wartości nastąpiło z uwzględnieniem daty wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, tj. 2 sierpnia 2013 r. oraz daty wyceny, tj. 22 maja 2014 r. Wartość nieruchomości określono zatem zgodnie z art.36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a więc przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z daty ustalania odszkodowania a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Starosta wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) odszkodowanie za przejęte prawo własności nieruchomości należne jest dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia odszkodowania oraz jego wypłacenia stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem wynikającym z art.18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., który stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania, zgodnie z art. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Organ uznał, że opinia rzeczoznawcy jest logiczna, a także sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i tym samym uznał ją za dowód, na podstawie którego ustalono odszkodowanie.

Nadto organ uznał, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który uzasadniał powiększenie wysokości odszkodowania za nieruchomości stanowiące działki nr [...] i [...] o 5% wartości nieruchomości, tj. odpowiednio o 75 zł i 70 zł. Na podstawie uzyskanych od zarządcy drogi informacji organ ustalił bowiem, że działki nr [...] i [...] zostały przekazane wykonawcy budowy drogi w dniu 12 grudnia 2014 r., tj. w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Pozostałe nieruchomości - działki nr [...] i [...] - nie zostały natomiast przekazane w terminie określonym w art. 18 ust. 1e ustawy.

Strony, zawiadomione zgodnie z art. 10 Kpa, w zakreślonym terminie nie wniosły żadnych uwag.

W związku z tym Starosta decyzją z dnia 21 lipca 2014 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie 212 345 zł za prawo własności wskazanych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w imieniu którego działa Starosta, zobowiązując jednocześnie do jego wypłaty Burmistrza Miasta. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art., 1e pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca Gmina, kwestionując zasadność ustalenia odszkodowania i twierdząc, że w odniesieniu do tych gruntów spełnione zostały przesłanki do nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla wyniku postępowania w sprawie odszkodowania, gdyż ewentualne wydanie decyzji komunalizacyjnej będzie oznaczało, że w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej nieruchomości stanowiły już własność gminy. Niezależnie od tego zarzuciła, że operat szacunkowy nie może być uznany za dowód w sprawie. Rzeczoznawca wskazał bowiem, że dokonał analizy rynku lokalnego i nie stwierdził transakcji nieruchomościami drogowymi. Skarżąca stwierdziła natomiast, że na rynku lęborskim oraz sąsiednich zanotowano szereg transakcji, które dotyczą nieruchomości drogowych, w stopniu wystarczającym dla określenia wartości nieruchomości dla odszkodowania. Rynek ten został stworzony między innymi przez transakcje, które przeprowadziła gmina w oparciu o porozumienia z właścicielami przejętych gruntów drogowych. Wskazała przy tym na konkretne operaty szacunkowe sporządzone w konkretnych sprawach prowadzonych przez Starostę.

W piśmie z dnia 8 sierpnia 2014 r. skarżąca wskazała, że przedmiotowe nieruchomości do niedawna stanowiły tereny rolnicze, gdyż działki nr [...]-[...] zostały utworzone z terenu stanowiącego, natomiast działka nr [...] stanowiła użytek drogowy. Przyjęte w operatach do porównań nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną nie mogą więc stanowić nieruchomości podobnych.

Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2015 r. organ odwoławczy odmówił zamieszenia postępowania, wskazując w uzasadnieniu, że stan prawny nieruchomości jest niewątpliwy, a jako właściciela we wszystkich księgach ujawniony jest Skarb Państwa.

Następnie zaś decyzją z dnia 29 maja 2015 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na potrzeby niniejszego postępowania administracyjnego, w dniu 30 maja 2014 r., zostały sporządzone operaty szacunkowe, na podstawie których organ I instancji ustalił wysokość odszkodowania. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy stwierdził, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu pod względem formalnym. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, dotyczących błędnej metody wyceny, organ wyjaśnił, że w operatach rzeczoznawca wskazał, że działki nr [...]-[...] objęte były miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ulic P. i B. w L., zatwierdzonego uchwała z dnia 29 czerwca 2011 r., i przeznaczone były pod komunikację (oznaczenie w planie KD-D1) drogę publiczną. W związku z powyższym wycena przedmiotowych nieruchomości została przeprowadzona w oparciu o § 36 ust. 4 zdanie pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Organ podkreślił, że zastosowanie tego sposobu wyceny powinno zostać poprzedzone poszukiwaniem transakcji nieruchomościami drogowymi zarówno na rynku lokalnym, jak i regionalnym, zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia. W operatach szacunkowych rzeczoznawca wyjaśnił, że w analizowanym okresie nie było wystarczającej ilości transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi i dlatego wycena została przeprowadzona według wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Ponadto w piśmie z dnia 23 grudnia 2014 r. rzeczoznawca wskazał, że podczas analizy transakcji z terenu, na którym prowadzona jest inwestycja (budowa drogi), nie zaobserwowano wystarczającej ilości transakcji działkami przeznaczonymi pod komunikację, a rynek lokalny (teren gminy) oraz regionalny (teren województwa) cechuje bardzo duża zmienność od cen uzyskiwanych za 1 m2 , co z kolei czyni te dane mało przydatnymi w procesie wyceny. W ocenie organu wyjaśnienia te czynią zarzuty skarżącej niezasadnymi. Zarówno bowiem z operatów, jak i pisma rzeczoznawcy wynika, że zaistniały podstawy do zastosowania zdania pierwszego § 36 ust. 4 rozporządzenia. Organ wskazał także, że powoływanie się przez skarżącą na operaty szacunkowe sporządzone przez innych rzeczoznawców na potrzeby odrębnych postępowań odszkodowawczych jest niecelowe. Takie wyceny nie mogą stanowić dowodu w niniejszej sprawie, bowiem zostały sporządzone dla innych nieruchomości i analiza rynku w nich przeprowadzona oraz uzyskane wartości nie mogą mieć przełożenia na grunt tej sprawy. Każda wycena stanowi odrębny, niezależny od innych wycen dowód i dlatego nie ma podstaw do porównywania różnych wycen. Organ odwoławczy uznał, że wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego złożone w toku postępowania odwoławczego są spójne i logiczne oraz pozwalają ustalić w jako sposób przeprowadził dobór nieruchomości. Operaty te zostały sporządzone zgodnie zobowiązującymi przepisami prawa i mogą stanowić podstawę do określenia wartości nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał też, że w postanowieniu z dnia 1 kwietnia 2015 r. wyjaśnił szczegółowo przyczyny odmowy zawieszenia postępowania, w szczególności zaś dlaczego nie jest zasadny zarzut dotyczący możliwości nabycia przez skarżąca z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności przedmiotowych nieruchomości.

W skardze Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła, że decyzja wydana została z naruszeniem:

- art. 7 Kpa przez pominięcie interesu strony, gdyż przed wydaniem decyzji nie rozpoznano kwestii uprawnienia Gminy do nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości,

- art. 12 Kpa przez niepodjęcie czynności w celu wszczęcia z urzędu postępowania o komunalizację gruntów,

- art. 97 § 1 pkt 4 Kpa przez odmowę zawieszenia postępowania w sprawie,

- § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 80 Kpa przez uznanie, że operat spełnia wymogi i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto wskazał, że skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania odwoławczego żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń a wyjaśnienia autora wycen są spójne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zgodnie zaś z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została więc decyzja Wojewody z dnia 29 maja 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 21 lipca 2014 r. o ustaleniu odszkodowania nieruchomości, która to z mocy prawa przeszła na własność Gminy zgodnie z decyzją Starosty z dnia 2 sierpnia 2013 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ulicy B. w L. na odcinku od ul. P. do granicy miasta L. wraz z ciągami komunikacyjnymi i infrastrukturą techniczną", która stała się ostateczna 14 stycznia 2014 r.

Kontrolowane decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.).

Odszkodowanie zostało ustalone na rzecz Skarbu Państwa a do jego wypłaty zobowiązano skarżącą Gminę. Organy ustaliły, że nieruchomości w dacie wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były własnością Skarbu Państwa.

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4f powołanej ustawy odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że prawo do odszkodowania jest ściśle związane z prawem do nieruchomości i stanowi rekompensatę za utracone prawo do przejętej nieruchomości. Zatem podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania a zarazem stroną postępowania odszkodowawczego jest osoba dysponująca prawem wymienionym w treści powołanego przepisu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 234/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przepisie art. 12 ust. 4f ustawodawca określił osoby uprawnione do uzyskania odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe do nieruchomości. Osobami tymi są: dotychczasowy właściciel nieruchomości, użytkownik wieczysty nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe i tylko te podmioty posiadają bezpośredni interes prawny do bycia stroną postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę na podstawie specustawy drogowej, a więc posiadają indywidualny, wynikający z konkretnej normy prawa administracyjnego interes prawny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 316/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wysokość należnego Skarbowi Państwa odszkodowania została zaś ustalona na podstawie operatów szacunkowych z dnia 30 maja 2014 r.

W postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości kluczowym i podstawowym dowodem jest bowiem opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. Art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.) stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości a zasady i tryb ich sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109).

Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Operat jest dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 774/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego też, operat szacunkowy jest dowodem, który podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W orzecznictwie administracyjnym zgodnie przyjmuje się, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego ustalający wartość nieruchomości nie ma charakteru wiążącego a jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. Organ decydujący o wysokości odszkodowania nie jest zatem związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości wysokości odszkodowania, i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Jednakże ocena organu orzekającego o wysokości odszkodowania nie może być dowolna, co jest oczywiste na tle zasad postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w I, jak i w II instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednakże wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny. Bez wątpienia zaś w sytuacji, gdy organ uznaje, że przedłożony operat rzeczoznawcy majątkowego sporządzony został niezgodnie z przepisami prawa materialnego bądź z przepisami wykonawczymi ma możliwość zlecenia wykonania kolejnego operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu.

Organ ma zatem obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa wartość dowodową operatu szacunkowego, a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 829/12, LEX nr 1408564). Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i spójny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1008/11, LEX nr 1113232).

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie dokonały dostatecznej oceny sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych z dnia 30 maja 2014 r., tym bardziej, że były one kwestionowane przez skarżącą. Zbadanie operatu jedynie pod względem jego formalnej poprawności w żadnym razie nie może być uznane za wystarczające, a do tego w istocie ograniczyły się w niniejszej sprawie organy obu instancji. Już tylko ta okoliczność dyskwalifikuje decyzje organów obu instancji podjęte w sprawie, jako że w tym zakresie sąd administracyjny nie może zastąpić organów administracji.

Zgodnie z treścią art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Art. 18 powołanej ustawy wskazuje zaś m.in., że: wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (ust. 1).

Z kolei szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne opisane zostały w § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4).

A zatem przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych rzeczoznawca majątkowy uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej. Uwzględnić przy tym należy wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami tzw. zasadę korzyści, zgodnie z którą odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. Jeżeli zatem nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Natomiast w przypadku, gdy wywłaszczona (przejęta z mocy prawa) nieruchomość - już przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej - uzyskała przeznaczenie drogowe, to wówczas zastosowanie znajduje dyspozycja z § 36 ust. 4 rozporządzenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 774/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W odniesieniu zaś do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia podkreślić trzeba, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była już przeznaczona pod inwestycję drogową (np. na podstawie ustaleń planu miejscowego), wycena rozpoczyna się od porównania transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Biegły sporządzający operat szacunkowy powinien zatem przedstawić rynek transakcji drogowych oraz szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być przyjęte do wyceny lub też odrzucone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1395/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przygotowany przez ten podmiot operat szacunkowy jest tylko środkiem dowodowym, który podlega normalnym regułom oceny. Jego sporządzenie nie zwalnia organu z obowiązku skonfrontowania wartości przyjętych za podstawę wyliczeń z twierdzeniami strony, zwłaszcza jeżeli są one rozbieżne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1342/1232, Lex nr 1433906).

Zasadą w określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 4 rozporządzenia, jest zatem stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1793/11, LEX nr 1339595).

Zgodnie zaś z art. 152 ustawy o gospodarce nieruchomościami sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3). Z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W literaturze podkreśla się, że to właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne (tak Stanisława Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, str. 648).

Zgodnie z § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3).

Istotą zatem podejścia porównawczego jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie szacunkowym. Bez tego brak jest bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego.

Ponadto, z przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny. W orzecznictwie administracyjnym zwrócono uwagę na wynikający z tych przepisów obowiązek rzeczoznawcy majątkowego poprzedzenia procesu wyceny "wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06, LEX nr 281387). Z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika przy tym, że co do zasady winien to być rynek lokalny miejsca położenia nieruchomości, choć nie jest to twierdzenie zawsze uzasadnione. O tym, jaki rynek winien być poddany analizie rzeczoznawcy, decyduje bowiem niewątpliwie charakter nieruchomości.

Orzekające w sprawie organy administracji nie dokonały jednakże kontroli operatów szacunkowych z dnia 30 maja 2014 r. pod kątem ich zgodności z powołanymi powyżej przepisami ustaw i rozporządzenia w zakresie dotyczącym przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W sprawie bezsporne jest, że stanowiące przedmiot wyceny działki w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przeznaczone były pod inwestycję drogową - komunikację (oznaczenie w planie KD-D1) drogę publiczną, co wynika z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ulic P. i B. w L. zatwierdzonego uchwałą z dnia 29 czerwca 2011 r. W sporządzonych w sprawie operatach szacunkowych z dnia 30 maja 2014 r. rzeczoznawca również poczynił takie ustalenia, jednakże dokonał wyceny na podstawie § 36 ust. 4 zdanie pierwsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Przy czym orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły wyczerpująco słuszności zastosowania przez rzeczoznawcę tego przepisu.

I tak, we wszystkich czterech operatach rzeczoznawca stwierdził, że wartość nieruchomości określił według wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród przyległych, ponieważ w analizowanym okresie nie było wystarczającej ilości transakcji gruntami przeinaczonymi pod komunikację. Grunty przyległe do ul. B. to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Rzeczoznawca przedstawił jednocześnie transakcje w sąsiedztwie ulic P. i B. w okresie ostatnich pięciu lat i te stanowiły podstawę do przeprowadzenia wyceny. Wskazać jednakże należy, że wśród transakcji przyjętych przez rzeczoznawcę ostatecznie jako miarodajne dla wyceny są nieruchomości przeznaczone w planie pod budownictwo mieszkaniowe, nieruchomość nie objęta planem, nieruchomości bez określenia przeznaczenia, nieruchomość przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowo - usługowe, a także nieruchomość przeznaczona pod komunikację.

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji ustalającej odszkodowanie stwierdził jedynie, że wartość nieruchomości określono zgodnie z art. 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ ten nie analizował w ogóle przesłanek wskazanych w § 36 ust. 4 rozporządzenia, ani też przyjętych do wyceny transakcji.

Organ odwoławczy w piśmie z dnia 12 grudnia 2014 r., w trybie art. 136 Kpa, zwrócił się do organu I instancji o wystąpienie do rzeczoznawcy o wyjaśnienia do zawartych w odwołaniu zarzutów w tym zakresie. W szczególności zaś czy sporządzenie operatów zostało poprzedzone przeprowadzeniem poszukiwań transakcji nieruchomościami drogowymi jedynie na rynku lokalnym – rozumianym jako rynek gminy bądź powiatu, czy również rynku regionalnym – rozumianym jako teren województwa. Nadto o wyjaśnienie przyczyn przyjęcia do porównań nieruchomości nieobjętych planem, bez określenia przeznaczenia, mieszkaniowo – usługowej, a także komunikacyjnej, w kontekście wymogu podobieństwa w rozumieniu art.4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W piśmie z dnia 23 grudnia 2014 r. rzeczoznawca wyjaśnił, że podczas analizy transakcji z terenu, na którym prowadzona jest inwestycja (budowa drogi), nie zaobserwowano wystarczającej ilości transakcji działkami przeznaczonymi pod komunikację, a rynek lokalny (teren gminy) oraz regionalny (teren województwa) cechuje bardzo duża zmienność od cen uzyskiwanych za 1 m2 , co z kolei czyni te dane mało przydatnymi w procesie wyceny. Nieruchomości o przeznaczeniu drogowym na trenie L. i N. jest bardzo mało, są one rozsiane po całym terenie miasta i są to np. działki wśród osiedli wielorodzinnych, gdzie cena takiej działki dochodzi do 120 zł za m2 oraz na terenach całkowicie niezurbanizowanych, gdzie ceny takiej drogi kształtują się na poziomie 25 zł za m2 . Co więcej, ceny działek drogowych ustalane są w znakomitej większości w oparciu o ceny gruntów sąsiadujących, a więc upraszczając, w opinii rzeczoznawcy, można stwierdzić, że wszystkie transakcje drogowe są pochodną cen gruntów z nimi sąsiadującymi. Nadto rzeczoznawca wyjaśnił, że działka bez planu (poz.1) jest przeznaczona w studium pod budownictwo mieszkaniowe, kolejne działki (poz.2 i 3) były przeznaczone w planie z 1999 r. pod budownictwo mieszkaniowe. Działka pod budownictwo mieszkaniowo – usługowe (poz.6) została uznana za porównywalną z racji swego położenia i funkcjonalności (z uwagi na jej powierzchnię), a nieruchomość, która ma przeznaczenie komunikacyjne, została uznana za podobną, gdyż jest nieruchomością przyległą i daje pełniejszy obraz co do poziomu kształtujących się cen na analizowanym obszarze.

Organ odwoławczy w oparciu o te wyjaśnienia rzeczoznawcy zaakceptował operaty szacunkowe jako prawidłowe, a skutkiem tego zarzuty skarżącej ocenił jako niezasadne. Zarówno bowiem z operatów, jak i pisma rzeczoznawcy wynikało w ocenie organu, że zaistniały podstawy do zastosowania zdania pierwszego § 36 ust. 4 rozporządzenia. Uszło jednakże uwadze organu, że przeznaczenie przeważające wśród przyległych gruntów musi być ustalone konkretnie. Chodzi zatem o jednoznaczne stwierdzenie, jaki rodzaj użytkowania przeważa wśród przyległych gruntów.

Istotnie, jak prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, nie jest dopuszczalne ani też możliwe porównywanie różnych operatów szacunkowych. Wyjaśnić jednakże należy, że powoływanie się przez skarżącą na operaty szacunkowe sporządzone w innych sprawach, miało wyłącznie na celu wykazanie, że stwierdzono transakcje nieruchomościami drogowymi.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wątpliwe jest czy faktycznie niemożliwe było dokonanie wyceny na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Nie wiadomo bowiem co dokładnie oznacza stwierdzenie rzeczoznawcy, że nie zaobserwowano wystarczającej ilości transakcji działkami przeznaczonymi pod komunikację. Rzeczoznawca nie wyjaśnił ile faktycznie takich transakcji było. W zestawieniu zawartym w operatach wskazano jedynie transakcje z okresu poprzednich 5 lat dotyczące wyłącznie ulic P. i B. Informacje te miały kluczowe znaczenie dla dokonania oceny prawidłowości przyjętej przez rzeczoznawcę podstawy prawnej wyceny. Nie chodzi tu o kontrolę przyjętej metody i sposobu wyceny, co należy do wyłącznej kompetencji rzeczoznawcy, a jedynie o wykazanie, jak wymaga tego § 3 ust. 2 rozporządzenia., że na rynku lokalnym nie było wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi, co jest istotnym elementem operatu, podlegającym kontroli.

Podsumowując stwierdzić należy, że operat szacunkowy, który nie został oceniony w toku postępowania przez orzekające organy zarówno pod względem formalnym jak i materialnym - nie może stanowić podstawy wydanej decyzji ustalającej wysokość odszkodowania a oparcie decyzji tej na takim operacie świadczy o jej wadliwości. Bez takiej oceny organy nie mogły bowiem prawidłowo ocenić wysokości należnego skarżącej odszkodowania. Sąd miał przy tym na uwadze, że zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 kpa decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu.

Uzasadnienie stanowi integralny element decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych. Dodać nadto trzeba, że na gruncie Kpa obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 Kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści.

Postulat prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego dotyczy decyzji organów obu instancji w równym stopniu. Wydanie decyzji z naruszeniem powyższych przepisów godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony, a nadto dotknięta tego rodzaju wadliwością decyzja wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli, stąd uchybienie to musi być oceniane jako naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pk1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2088/11, LEX nr 1329022). Konieczność zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców, która ocenia prawidłowość sporządzonego operatu, powstaje dopiero wówczas, gdy organ wydający decyzję poweźmie wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu, a w szczególności gdy zawiera on nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, jest niejasny, pomija niektóre składniki majątkowe (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W żadnym razie możliwość taka nie zwalnia jednakże organu administracji publicznej z obowiązku dokonania oceny operatu szacunkowego w pełnym zakresie zgodnie z wymogami wynikającymi z przytoczonych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a tego w niniejszej sprawie zabrakło.

W ocenie Sądu brak było również podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie z uwagi na twierdzenia skarżącej dotyczące możliwości wcześniejszego nabycia przez nią przedmiotowych nieruchomości. Na marginesie jedynie wyjaśnić należy, że Wojewoda nie uwzględnił żądania skarżącej w tym zakresie, wydając negatywne decyzje w dniu 18 września 2015 r. (k. 31-37 akt). W kontekście wniosku o zawieszenie postępowania istotne znaczenie ma okoliczność, że decyzja o odszkodowaniu stanowi konsekwencję wcześniejszej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Co więcej, o odszkodowaniu orzeka ten sam organ z urzędu i jest ograniczony ustawowym terminem 30 dni (art. 12 ust. 4a i 4b ustawy). Dopóki zatem w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zachodzą podstawy do procedowania w przedmiocie odszkodowania. Z tych samych względów również Sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie z tego powodu, że skarżąca złożyła odwołania od tych decyzji.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.