Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 76/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
658
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 02 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. umarza postępowanie w zakresie wniosku o zobowiązanie organu do rozpoznania odwołania, IV. wymierza organowi grzywnę w wysokości 1000 zł (jeden tysiąc złotych), V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, VI. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SAB/Po [...]

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 9 lipca 2013 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. ustalił dla T. M. opłatę adiacencką w wys. [...] zł z tytułu wzrostu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej nr ewid.[...], ark. mapy 3, obręb G., KW [...], spowodowanego wybudowaniem drogi - ul. [...] w G. .

Pismem z dnia 23 lipca 2013 r. T. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Odwołanie wpłynęło do organu I instancji w dniu 5 sierpnia 2013 r. i w dniu 16 sierpnia 2013 r. (data doręczenia) zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: Kolegium lub SKO).

Pismem z dnia 24 marca 2014 r. Kolegium zwróciło się do rzeczoznawcy majątkowego M. C. o potwierdzenie (lub odmowę potwierdzenia) - w terminie 14 dni - ważności przyjętego jako dowód w sprawie operatu szacunkowego z grudnia 2012 r., określającego wartość rynkową własności działki nr [...] położonej przy ul. [...] w G. .

W odpowiedzi biegły M. C. przedłożył klauzulę aktualności operatu szacunkowego z dnia 20 grudnia 2012 r. wydaną na dzień 18 kwietnia 2014 r.

Pismem z dnia 26 lipca 2016 r. (doręczonym 29 lipca 2016 r.) T. M. na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieterminowym załatwieniu odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 9 lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Wzywający zażądał od organu odwoławczego wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości oraz stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Następnie w dniu 11 sierpnia 2016 r. T. M., reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. M. G., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, żądając:

1. na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.) zobowiązania Kolegium do rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza S. z dnia 9 lipca 2016 r. nr [...] w terminie zakreślonym przez Sąd,

2. na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdzenia, że bezczynność SKO miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6i 7 P.p.s.a. przyznania od SKO na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości, tj. połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.,

4. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzenia od SKO na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,

5. na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

W motywach skargi podniesiono, że pismem z dnia 23 lipca 2013 r. skarżący wniósł do SKO za pośrednictwem organu I instancji odwołanie od decyzji Burmistrza S. z dnia 9 lipca 2013 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Pismem z dnia 16 września 2013 r. Kolegium wskazało nowy termin załatwienia sprawy tj. 31 grudnia 2013 r. Pełnomocnik skarżącego zaznaczyła, że pomimo upływu tego terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. i upływu terminu wyznaczonego przez organ odwoławczy, odwołanie nie zostało rozpoznane do dnia wniesienia skargi. Wskazała, że pismem z dnia 26 lipca 2014 r. skarżący wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 37 § 1 K.p.a.

Pełnomocnik T. M. swskazał, że przedmiotowa sprawa nie została rozstrzygnięta przez organ II instancji od ponad trzech lat. Tym samym przez ten czas istnieje wobec skarżącego stan niepewności co do obowiązku zapłaty ustalonej decyzją organu I instancji opłaty adiacenckiej w wys. [...] zł. Stan ten pogłębia okoliczność, że skarżący ma przed Kolegium analogiczną sprawę dotyczącą opłaty adiacenckiej w wys. [...] zł (nr [...]), w której analogicznie Kolegium pozostaje w bezczynności od ponad trzech lat. Dodatkowo zwrócono uwagę, że sprawa ma nieskomplikowany stan faktyczny, a skarżący uzyskał wiedzę, że tożsame sprawy dotyczące opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej budową ul. [...] w G. , a dotyczące innych mieszkańców tej ulicy, zostały już dawno rozpatrzone. Niniejsza sprawa jest zatem dla Kolegium kolejną sprawą w tym samym stanie faktycznym i choćby z tej przyczyny mogła już dawno być rozstrzygnięta. Dlatego rażąca bezczynność wynika tylko z zaniedbania Kolegium. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że żądana kwota w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów jest zatem uzasadniona.

W odpowiedzi SKO wniosło o oddalenie skargi. Wyjaśniło, że w dniu 16 sierpnia 2013 r. wpłynęło odwołanie T. M. od decyzji Burmistrza S. z dnia 9 lipca 2013 r. wydanej w niniejszej sprawie. Sprawa została rozpoznana przez organ odwoławczy w dniu 24 sierpnia 2016 r. Kolegium podało, że niestety ilość spraw całkowicie przewyższa jego możliwości orzecznicze. Do tego na terminy załatwienia spraw wpływają ciężar i stopień skomplikowania poszczególnych spraw, co w szczególności ma miejsce w przypadku decyzji dotyczących gospodarki gruntami, wymagających weryfikacji operatów szacunkowych sporządzonych na potrzeby postępowania przez rzeczoznawców majątkowych. Organ II instancji zaznaczył, że szybkość postępowania nie może szkodzić zasadzie prawdy obiektywnej i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, która to zasada powinna mieć większe i priorytetowe znaczenie. Załatwianie po kilka spraw dziennie, zgodnie z wpływami i w terminach ustawowych miałoby negatywny wpływ na jakość orzekania. Skład orzekający, a w szczególności członek sprawozdawca, nie miałby realnej możliwości zapoznania się w tak krótkim czasie ze sprawą, przedstawienia propozycji w celu podjęcia rozstrzygnięcia przez cały skład i sporządzenia jego uzasadnienia na piśmie. Ponadto zdaniem Kolegium w niniejszym przypadku nie może być mowy o bezczynności organu i zobowiązaniu go do wydania decyzji, bowiem wydano w sprawie decyzję. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności. Skarga na bezczynność po wydaniu przez organ orzeczenia o treści wskazanej w przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a. podlegać powinna oddaleniu jako nieuzasadniona. Brak jest bowiem możliwości uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 P.p.s.a. bez jednoczesnego zobowiązania organu do stosownego działania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach indywidualnych, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku działania wymaganego od organu administracji. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest, bowiem określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania w ustawowym terminie.

Z kolei w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. w jego aktualnym brzmieniu sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Dalej przepis art. 149 § 1a P.p.s.a. stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Istotą skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie to - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Ocena co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.

W niniejszej sprawie T. M. wniósł skargę na bezczynność SKO w P. w rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 9 lipca 2013 r., nr [...] ustalającej opłatę adiacencką w kwocie [...]zł z tytułu wzrostu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej nr ewid.[...], ark. mapy 3, obręb G., KW [...], spowodowanego wybudowaniem drogi - ul. [...] w G. .

Nie ulega wątpliwości, że SKO w P. było organem właściwy miejscowo, rzeczowo i instancyjnie do rozpatrzenia powyższego odwołania T. M.. Gwoli wyjaśnienia należy wskazać, że zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Ponadto przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.) samorządowe kolegia odwoławcze, zwane dalej "kolegiami", są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z powołanych przepisów wynika zatem właściwość instancyjna i rzeczowa SKO do rozpoznania odwołania od decyzji organu jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest Burmistrz S.. Zgodnie z art. 2a ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych obszar właściwości miejscowej kolegium określa, w drodze rozporządzenia, Prezes Rady Ministrów, na wniosek Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. I tak stosownie do przepisu § 1 pkt 15 lit. e) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925) Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest właściwe miejscowo do rozpoznawania spraw z obszaru m.in. powiatu poznańskiego, w którym to położone jest miasto S..

Zważyć należy, iż zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku bezczynności organu odwoławczego tym środkiem zaskarżenia jest – zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przy czym należy zaznaczyć, że w sprawach dotyczących bezczynności istotne znaczenie ma nie sposób rozpatrzenia zażalenia (wezwania do usunięcia naruszenia prawa) złożonego w trybie art. 37 K.p.a., ale sam fakt dopełnienia takiej czynności przez stronę. Złożenie zażalenia (wezwania do usunięcia naruszenia prawa), przed wniesieniem skargi wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 października 2015 r. II SAB/Łd [...], Lex nr 1930414).

W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał skutecznie tryb określony w art. 37 § 1 K.p.a., wzywając pismem z dnia 26 lipca 2016 r. (doręczonym 29 lipca 2016 r.) Kolegium do usunięcia naruszenia prawa. Bez znaczenia przy tym jest, że Kolegium wezwania tego faktycznie nie rozpoznało, albowiem – jak już wyżej wskazano – dla dopuszczalności skargi istotna jest sama okoliczność złożenia przez stronę pisma mającego charakter wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nie sposób jego rozpoznania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2011 r., II SAB/Po [...], dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do kwestii formalnych warunkujących dopuszczalność skargi kasacyjnej wskazać nadto należy, iż w myśl art. 53 § 1 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym ustanowione w cytowanym przepisie ograniczenie czasowe nie dotyczy skarg na bezczynność (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wyd. Prawn. LexisNexis Warszawa 2005, str. 243, A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Zakamycze 2005, str. 143, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wyd. Prawn. LexisNexis Warszawa 2006, str. 157, por. także podobnie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 52/06, publ. ONSAiWSA 2006/4/100). Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawiają przede wszystkim względy celowościowe. Określenie terminu do wniesienia skargi ma za zadanie ograniczyć możliwość kwestionowania wydawanych przez organy administracji publicznej aktów i podejmowanych przez nie czynności (rozstrzygnięć w sprawie). Chodzi zatem o zapewnienie pewności obrotu prawnego poprzez niedopuszczenie do wzruszania przejawów działalności organów administracji publicznej (np. decyzji, postanowień) po upływie określonego w ustawie czasu. Celem skargi na bezczynności jest natomiast wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Podkreślić jednocześnie należy, że przedmiotem skargi nie jest w tego typu przypadkach postanowienie organu rozpatrującego zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ale bezczynność organu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Skorzystanie ze środków zaskarżenia przewidzianych w postępowaniu administracyjnym jest zatem warunkiem koniecznym wniesienia skargi stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a., jednakże doręczenie stronie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie rozpoczyna biegu terminu określonego w art. 53 § 1 P.p.s.a.

Skarga na bezczynność może być zatem skutecznie wniesiona aż do chwili "ustania stanu bezczynności", to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności i nie jest ograniczona czasowo regulacją zawartą w art. 53 § 1 p.p.s.a.

Powyższy wymóg został spełniony w niniejszej sprawie. W chwili wniesienia skargi przez T. M., to jest w dniu 11 sierpnia 2016 r., Kolegium nie rozpoznało odwołania od decyzji Burmistrza S. z dnia 9 lipca 2013 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Dopiero w dniu 24 sierpnia 2016 r. Kolegium wydało decyzję nr [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza S. z dnia 9 lipca 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy doszło do bezczynności Kolegium ma ustalenie, w jakim terminie organ II instancji zobowiązany jest rozpoznać odwołanie. Przepis art. 35 § 1 K.p.a. ustanawia ogólną zasadę, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Sformułowanie kodeksowe zawarte w tym przepisie należy rozumieć jako generalną wskazówkę dotyczącą załatwiania wszystkich spraw w postępowaniu administracyjnym w taki sposób, by nie tylko dochować terminów zakreślonych w kodeksie, ale by w miarę możliwości sprawy załatwiać w terminach krótszych niż wyznaczone (por. R. Hauser, Terminy załatwiania spraw w K.p.a. w doktrynie i orzecznictwie sądowym, RPEiS 1997, Nr 1, s. 3). Niemniej przepis art. 35 § 3 K.p.a. dookreśla, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że Kolegium przekroczyło ustawowy termin rozpatrzenia odwołania. Skoro odwołanie T. M. wpłynęło do SKO w dniu 16 sierpnia 2013 r., to jego rozpatrzenie powinno było nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, to jest do dnia 16 września 2013 r. Tymczasem Kolegium, nie informując strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. (obowiązek wynikający z art. 36 K.p.a.), dopiero po przeszło 2 latach i 11 miesiącach wydało decyzję w dniu 24 sierpnia 2016 r. Tym samym organ odwoławczy dopuścił się bezczynności.

Niemniej jednak wymaga wyjaśnienia, czy można stwierdzić, że w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność, lecz przed wydaniem orzeczenia przez sąd, organ, któremu bezczynność zarzucono rozpozna sprawę (w tym wypadku rozpozna odwołanie). Kolegium w odpowiedzi na skargę podniosło bowiem, że skoro sprawa została rozpoznana, nie może być mowy o bezczynności organu i zobowiązaniu go do wydania decyzji.

Wskazać należy, że zgodnie z tezą uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. (I OPS 6/08; ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63), przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. mówiący o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a. – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Z uzasadnienia cytowanej uchwały jasno wynika, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, iż, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jedynie uznawszy, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie, że postępowanie to w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku bowiem już samo wniesienie skargi na milczenie organu wywołuje pożądany skutek w postaci likwidacji jego bezczynności. NSA zaznaczył, że nie ma wówczas żadnych innych powodów, które przemawiałyby za wydaniem wyroku oddalającego skargę, który – najogólniej rzecz ujmując – jest orzeczeniem stwierdzającym, że podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia prawa jest bezzasadny.

Należy także zauważyć, że powołana uchwała została wydana w oparciu o uprzednie brzmienie art. 149 § 1 P.p.s.a. (obowiązujący do dnia 14 sierpnia 2015 r.), które przewidywało jedynie, w przypadku stwierdzenia przez sąd bezczynności organu zobowiązanie go do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zmiana, wprowadzona ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) spowodowała, że w przypadku stwierdzenia bezczynności organu sąd może nie tylko zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, czy zobowiązać organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, lecz również stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania.

Dlatego aktualnie w judykaturze przyjmuje się, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, że postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania decyzji (postanowienia, aktu lub dokonania czynności), o jakiej mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 P.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego/nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (przykładowo: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2016 r., IV SAB/Po 17/16; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 października 2016 r., II SAB/Go 80/16, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że skoro skarga T. M. została wniesiona do Sądu w dniu 11 sierpnia 2016 r., a więc przed ustaniem bezczynności organu, która nastąpiła w dniu 24 sierpnia 2016 r., lecz przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do wydania decyzji, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (pkt III wyroku).

Dalej należy zważyć, że po przekazaniu przez organ I instancji w dniu 16 sierpnia 2013 r. odwołania T. M. od decyzji z dnia 9 lipca 2013 r., Kolegium pierwszą czynność w postępowaniu odwoławczym podjęło dopiero po upływie 7 miesiącach i było nią nie rozpoznanie odwołania, lecz zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie lub odmowę potwierdzenia aktualności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego (z grudnia 2012 r.). Następnie, pozostając w bezczynności kolejne dwa lata, dopiero w dniu 24 sierpnia 2016 r. rozpoznało odwołanie, wydając wspomnianą wyżej decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zważywszy więc, że okres bezczynności organu trwał blisko trzy lata Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że Kolegium dopuściło się bezczynności w prowadzeniu postępowania, o czym orzeczono w pkt I. wyroku.

W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II. sentencji wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z 27 czerwca 2013 r., III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bez wątpienia wydanie decyzji po prawie 3 latach od wniesienia odwołania świadczy o rażącym naruszeniu przepisów art. 35 § 1 i 3 K.p.a. oraz całkowitym lekceważeniu zasady ogólnej postępowania administracyjnego – zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a. Nie usprawiedliwia zaś bezczynności SKO podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność nadmiernej ilości sprawy w stosunku do możliwości orzeczniczych organu. Przeciwnie, argumentacja ta dowodzi, że rażąca zwłoka w rozpoznaniu odwołania nastąpiła z przyczyn leżących po stronie organu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013 r., II SAB/Gl 10/13, Lex 1317119). Sąd jedynie marginalnie pragnie wskazać, że gdyby Kolegium rozpoznało odwołanie w terminie, nie byłoby konieczności potwierdzania aktualności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 10-2 poz. 651 ze zm.), dalej: u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Skoro zaś biegły sporządził w sprawie operat w grudniu 2012 r. to pozostawał on aktualny do grudnia roku kolejnego.

Za uznaniem bezczynności SKO w P. za rażące naruszenie prawa przemawiają nadto jej oczywiście negatywne skutki dla finansów Gminy S.,

Zauważyć bowiem należy, iż późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu nieruchomości spowodowanego wybudowaniem drogi, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., powoduje, że organ traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej, tj. traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego (zob. np. wyroki WSA: z 21 czerwca 2012 r., IV SA/Po 183/12; z 30 sierpnia 2012 r.; IV SA/Po 200/12; z 17 stycznia 2013 r., IV SA/Po 510/12; z 7 marca 2013 r., II SA/Po 822/12; z 25 kwietnia 2013 r., II SA/Po 6/13; z 29 maja 2013 r., II SA/Sz 298/13; z 29 maja 2013 r., II SA/Sz 294/13; z 13 czerwca 2013 r., II SA/Sz 297/13; z 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13; z 4 września 2013 r., II SA/Po 664/13; z 16 stycznia 2014 r., IV SA/Po 650/13; z 12 marca 2014 r., II SA/Po 30/14; z 26 czerwca 2014 r., II SA/Po 380/14; z 24 lipca 2014 r., II SA/Po 390/14; z 29 października 2014 r., II SA/Po 381/14; z 11 lutego 2015 r., IV SA/Po 1233/14, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także w doktrynie: A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, "Finanse Komunalne" 2013, nr 6, s. 32; E. Klat-Górska (w:) E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2015, uw. 2 do art. 145).

Skutki prawne długotrwałej bezczynności SKO w P. sprowadzają się zatem do niemożności skutecznego wymierzenia opłaty adiacenckiej i co za tym idzie do faktycznego zmarnotrawienia środków jakie jednostka samorządu terytorialnego przeznaczyła na prowadzenie postępowania w sprawie wymierzenia tej opłaty, w tym przede wszystkim poniesionych kosztów sporządzenia operatu szacunkowego dotyczącego wzrostu wartości nieruchomości.

Z tych samych powodów Sąd wymierzył organowi z tytułu bezczynności grzywnę w wysokości [...] zł. Orzeczona grzywna, co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych pełni funkcję prewencyjną i ma przeciwdziałać bezczynności organu prowadzącego postępowanie w przyszłości w tym i innych postępowaniach (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2016 r., II SAB/Łd 103/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Choć wymierzenie grzywny, w przypadku stwierdzenia bezczynności organu, ma charakter fakultatywny, to Sąd w realiach niniejszej sprawy uznał, że niniejsza sankcja powinna służyć zdyscyplinowaniu organu i doprowadzenie do sprawnego, a zarazem terminowego prowadzenia postępowań odwoławczych w tego rodzaju sprawach, w których istotne znaczenie ma nie tylko dochowanie przez organy terminów procesowych, lecz także terminów prawa materialnego warunkujących dopuszczalność merytorycznego co do istoty sprawy.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804) Sąd w punkcie V. wyroku zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie [...]zł jako sumę: [...] zł wpisu od skargi, [...] zł – wynagrodzenia pełnomocnika i [...] zł – opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Jednocześnie Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym w zakresie (pkt VI wyroku), a odnoszącym się do określonego w art. 149 § 2 P.p.s.a. przyznania od organu na rzecz skarżącego – w przypadku stwierdzenia bezczynności organu – sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Choć Sąd podziela stanowisko pełnomocnika skarżącego, że bezczynność organu spowodowała dla T. M. jako zobowiązanego na mocy nieostatecznej decyzji Burmistrza S. z dnia 9 lipca 2013 r. do uiszczenia opłaty adiacenckiej w kwocie [...]zł, stan niepewności, to miał też na uwadze, że późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., powoduje, że organ traci – jak już wskazano powyżej – kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.

W tym stanie rzeczy bezczynność organu odwoławczego w rozpoznaniu decyzji ustalającej opłatę adiacencką, choć formalnie niekorzystna dla zobowiązanego, to jednak w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy może spowodować korzystny dla strony skutek w postaci niemożności ponownego ustalenia tej opłaty.

Dlatego też Sąd uznał, że w tej sytuacji nie tylko niezasadnym, lecz wręcz sprzecznym z elementarnym poczuciem sprawiedliwości byłoby przyznanie od organu na rzecz skarżącego, będącego de facto beneficjentem bezczynności organu, żądanej sumy pieniężnej i orzekł jak w punkcie VI. wyroku.

T. Świstak B. Drzazga W. Batorowicz