Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 727/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31 z o ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi J.A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Zaskarżoną decyzją z dnia 19 stycznia 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 31 zq ust. 8 w zw. z art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), zwanej dalej "ustawa o COVID", w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia 24 czerwca 2020 r. odmawiającą J. A. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że płatnik składek nie złożył poprawnego wniosku RDZ. W wyniku analizy stwierdzono, że wnioskodawca jest zgłoszony do ubezpieczeń jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą opłacająca składki wyłącznie za siebie. Tymczasem skarżący wystąpił z wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek jako płatnik składek opłacający składki za osoby ubezpieczone.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisaną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, J. A. sformułował następujące zarzuty:

1. naruszenia art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy o COVID w zw. z art. 4 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321, dalej "u.s.u.s."), poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż wspólnik spółki cywilnej zatrudniający pracowników stanowi osobę prowadzącą działalność gospodarczą opłacającą składki wyłącznie za siebie, a przez to uznanie iż płatnikowi nie przysługuje przedmiotowe zwolnienie;

2.niewłaściwej wykładni art. 31zo ust 1 ustawy o COVID-19 w zw. z art. 860 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.) - dalej: "k.c.", oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162), poprzez niezastosowanie, a przez to całkowite pominięcie, iż spółka cywilna nie może być traktowana jako oddzielny podmiot, gdyż to jako skarżący jako wspólnik spółki pozostaje płatnikiem składek, który zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez zwolnienie płatnika składek z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r., ewentualnie uchylenie wydanej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 stycznia 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa zwolnienia skarżącego jako płatnika z obowiązku opłacania należności z tytułu składek wyłącznie za siebie za maj 2020 r. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o COVID-19, które wprowadziły w czasie stanu epidemii dla osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą, podmiotów zatrudniających nie więcej niż 49 ubezpieczonych, duchownych oraz spółdzielni socjalnych wsparcie w rodzaju zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres marzec - maj 2020 r.

Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19 na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.

Natomiast przepis art. 31zo ust. 2 określa, że na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31 zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.

Na gruncie powołanych przepisów należy zauważyć, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na treść art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID-19 jako znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy dotyczy on sytuacji wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie przez płatnika będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność opłacającą składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne.

W niniejszej zaś sprawie wnioskodawcą i w konsekwencji adresatem decyzji jest wspólnik spółki cywilnej - będący płatnikiem składek, pracodawcą, podmiotem, który zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Podkreślić należy, że spółka cywilna jest stosunkiem prawnym obligacyjnym, opartym na umowie. Kodeks cywilny – począwszy od art. 860 – reguluje specyfikę spółki cywilnej stanowiąc, że przez umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Zgodnie z art. 861 § 1 k.c. wkład wspólnika może polegać na wniesieniu do spółki własności lub innych praw albo na świadczeniu usług. Innymi słowy, wspólnicy realizują oznaczony w umowie cel gospodarczy poprzez wspólne działanie, a jeżeli zastrzegają, że wkłady mają być pokryte świadczeniem usług, to wskazany obowiązek realizują w ramach tej podstawy kontraktowej, a nie jakiejkolwiek innej umowy. Umowa spółki cywilnej nie stanowi podstawy do zawierania ze wspólnikami umów o pracę.

W przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, status przedsiębiorcy przysługuje wszystkim wspólnikom. Oznacza to, że wobec zatrudnionych pracowników pracodawcą jest każdy ze wspólników, a nie spółka. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przedsiębiorstwo bowiem utworzone w ramach spółki cywilnej nie może aktualnie zatrudniać pracowników we własnym imieniu i działa na rachunek wspólników. Taka jednostka organizacyjna nie może być uznana za pracodawcę, gdyż spełnia tylko jedno określone przez art. 3 Kodeksu Pracy wymaganie, tj. posiada odpowiadającą zakładowi pracy formę organizacyjną, obejmującą substrat osobowy i techniczny potrzebny do wykonywania określonego rodzaju działalności i związanego z tym procesu pracy. Nie ma natomiast koniecznej dla uzyskania statusu pracodawcy zdolności zatrudniania we własnym imieniu pracowników (vide: wyrok SA w Warszawie z 14 października 2020r., III AUa 716/19). Poza tym jak wynika z wyroku Sądu Najwyższego z 14 grudnia 2017r., o sygn. akt II UK 643/16 spółka cywilna nie jest płatnikiem składek w rozumieniu art. 4 pkt 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a decyzja organu rentowego nie może zostać wydana przeciwko spółce cywilnej.

Zatem skoro skarżący złożył wniosek jako wspólnik spółki cywilnej, a nie osoba prowadząca pozarolniczą działalność opłacającą składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, jednoznacznie jako wnioskodawca wskazując swój status i charakter prowadzonej działalności - to zastosowanie wobec tego podmiotu winien znaleźć przepis art. 31zo ust. 1, a nie ust. 2 u.s.u.s. W ten zresztą sposób zredagowany został formularz wniosku w części II, z podziałem na pkt 1 i pkt 2 – adekwatnie do jednostek redakcyjnych przepisu art. 31 zo.

Skoro więc organ miał wątpliwości co do statusu wnioskodawcy i podstawy prawnej, z której domagał się wnioskowanego zwolnienia, to należało wezwać stronę do wyjaśnienia czego w istocie dotyczy jej wniosek, w związku z jakim rodzajem działalności go złożono, jaki jest jego przedmiotowy zakres i kto w rzeczywistości go składa; czy strona składa wniosek jako związany z jej indywidualną działalnością gospodarczą (jeśli takową prowadzi), czy też składa wniosek jako wspólnik spółki cywilnej posługując się NIP właściwym dla tej spółki. Dopiero jednoznaczne wyjaśnienie czego w istocie wniosek dotyczy, o zwolnienie jakiego rodzaju składek wnioskowano, w związku z jakim rodzajem działalności gospodarczej i w jakiej formie prowadzonej mogło otwierać procedowanie w sprawie i jego zakończenie adekwatnie do dokonanych ustaleń.

Jeżeli więc następnie oceniając stan faktyczny sprawy, zainicjowanej wnioskiem strony o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, organ doszedł do odmiennego od skarżącego twierdzenia co do jego statusu to powinien procedować zgodnie z zasadami procesowymi. Z brzmienia art. 7 k.p.a. jednoznacznie wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, iż obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1686/20). Wprawdzie obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony (vide: NSA w wyrokach: z 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 1649/19, z 16 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1368/18, czy z 9 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 3525/18), to nie oznacza jednak, że organ jako gospodarz postępowania, wydania władczego rozstrzygnięcia, nie powinien poprzedzić przeprowadzeniem starannego postępowania wyjaśniającego, które uwzględnia także słuszny interes strony. Organ nie prowadzi bowiem postępowania przeciwko stronie, lecz dąży do wyjaśnienia sprawy w interesie strony, nie może zatem pomijać okoliczności korzystnych dla strony lub rezygnować z wyjaśniania okoliczności mogących przemawiać na jej korzyść (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2026/19).

Oceniając procedowanie organu rozpoznającego wniosek strony skarżącej skonstatować należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem tracić z pola widzenia przede wszystkim celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy COVID i możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. Zatem te cele winny zostać zestawione ze statusem wnioskodawcy i specyfiką prowadzonej przez spółkę cywilną działalności w oparciu o ww. regulacje.

W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Poza tym ustawodawca jednoznacznie nałożył na organy obowiązek przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) oraz oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Tym wymogom organ rozpoznający wniosek strony skarżącej nie sprostał. Lakoniczność uzasadnienia decyzji nie spełnia także wymogu z art. 107 § 3 k.p.a. podczas gdy elementem koniecznym uzasadnienia każdej decyzji administracyjnej jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok SN z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94).

Zdaniem Sądu, organ naruszył powyższe przepisy, ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia. Organ jako podstawę odmowy udzielenia zwolnienia wskazał jedynie, że skarżący nie zgłosił do ubezpieczeń społecznych żadnej osoby, ale nie odniósł się w żaden sposób do wskazanej argumentacji, nie ocenił jej zasadności. W rezultacie motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia są nieczytelne. Organ nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy uchybił także wynikającej z art. 8 k.p.a. zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu, która zobowiązuje organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Naruszeniem prawa jest bowiem także, gdy w istotnej dla strony sprawie staje się ona adresatem rozstrzygnięcia opatrzonego niejasnym i lakonicznym uzasadnieniem. Nie jest przy tym rolą sądu administracyjnego wyręczanie organu w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. To na organie spoczywa obowiązek prawidłowego uzasadnienia decyzji. Natomiast organ w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów o specyfice spółki cywilnej.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.