Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 631/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 135, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 par. 1, art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej – A. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 59 ust.1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. ustalił na wniosek E. i S. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym i kanalizacyjnym, która miałaby zostać zrealizowana na działce nr ewid. 109 w Ł. przy ul. A. 46.

W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] r. [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił na wniosek E. i S. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej wyżej inwestycji. Wspomniane rozstrzygnięcie na skutek odwołania A. W., decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Zdaniem organu odwoławczego, sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna zawierająca część tekstową i graficzną powinna zostać przez organ administracyjny uzupełniona i uszczegółowiona.

W następstwie ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ l instancji uznał, że projektowana inwestycja odpowiada warunkom z art. 61 ust. 1 ustawy i ustalił warunki zabudowy dla inwestycji.

W odwołaniu A. W., będąca właścicielką nieruchomości sąsiedniej przy ul. A. 46a (działka nr ewid. 110) zakwestionowała pkt 2 decyzji organu I instancji dotyczący określenia przedmiotu inwestycji i pkt 3 określający wymagania dla nowej zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zdaniem odwołującej kwestionowane rozstrzygnięcie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż Prezydent nie zbadał, czy istniejący na działce inwestorów budynek nadaje się do rozbudowy i nadbudowy. Według strony przedmiotem inwestycji powinna być rozbiórka starego budynku i budowa nowego.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856, ze zm.) utrzymało mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem SKO sporządzona ponownie analiza urbanistyczna jest prawidłowa pod względem formalnym i odpowiada przepisom obowiązującego prawa. Przeprowadzone przez organ I instancji powtórne postępowanie wykazało bowiem, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Mianowicie, zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy, warunek dostępu do drogi publicznej (ul. A.) został spełniony, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne, a także inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej, występującej w obszarze analizowanym, zachowuje również funkcje i cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, co w konsekwencji stanowi, iż spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa.

Dotyczy to również podnoszonej w odwołaniu kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego do realizacji budynku, którą to organ I instancji ustalił na 2 kondygnacje stosownie do § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Sporządzona analiza wskazuje, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w analizowanym obszarze (7 obiektów budowlanych) kształtuje się w przedziale od 1 do 3 kondygnacji nadziemnych, a wobec tego ustalenie w decyzji organu I instancji wysokości górnej krawędzi elewacji projektowanego obiektu na 2 kondygnacje mieści się w przedziale wysokości w analizowanym obszarze. Dodatkowo Kolegium podniosło, że planowany budynek docelowo ma zachować wysokość najwyższej części budynku na działce sąsiedniej przy ul. A. 46a.

Odnosząc się zarzutów odwołania dotyczących przedmiotu inwestycji, Kolegium podkreśliło, że to inwestor kształtuje zakres inwestycji, a organ jest tym zakresem związany. Jeżeli zatem zamiarem E. i S. K. jest przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego, to organ zobowiązany jest określić możliwość realizacji takiej, a nie innej inwestycji. Jednocześnie SKO wyjaśniło, że organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie bada dopuszczalności inwestycji pod kątem stanu technicznego budynku podlegającego przebudowie czy nadbudowie. Istota postępowania w sprawie warunków zabudowy sprowadza się bowiem jedynie do oceny, czy w świetle przesłanek ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dana inwestycja jest możliwa do realizacji na wskazanym terenie. Okoliczności szczegółowe planowanej inwestycji konkretyzują się natomiast w następnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. W. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, wstrzymanie wykonania decyzji Kolegium oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3, § 4, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów art. 6-8 k.p.a. W motywach skargi strona powtórzyła argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 17 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2009 r. stawił się pełnomocnik skarżącej - mąż J.W., który poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z nieco innych powodów, aniżeli w niej podniesione.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

A zatem do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zasadniczym problemem na tle rozpoznawanej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. słusznie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o ustaleniu E. i S. K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym i kanalizacyjnym, która miałaby zostać zrealizowana na działce nr ewid. 109, położnej w Ł. przy ul. A. 46.

Problematyka ustalenia warunków zabudowy dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, unormowana została w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.).

W rozumieniu przywołanego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588).

W pierwszej więc kolejności obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zarówno część graficzna decyzji, jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4).

Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić przede wszystkim trzeba, że załącznik graficzny do decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy został sporządzony z naruszeniem reguł określonych w § 3 i § 9 rozporządzenia.

Mianowicie, na kopii mapy w skali 1:500 kolorem czerwonym oznaczono wyłącznie granice terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz nieprzekraczalną linię zabudowy. W oparciu o rzeczoną mapę nie sposób jednak ustalić granic obszaru analizowanego, na podstawie którego organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1-5 ustawy. Co istotne, sporna mapa poza pieczęcią, z której wynika, że służy ona do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, nie zawiera informacji o tym, czy jest to mapa zasadnicza, czy też może katastralna.

Brak wskazania granic obszaru analizowanego uniemożliwia Sądowi przeprowadzenie kontroli legalności rozstrzygnięcia organu I instancji, a w szczególności ocenę, czy ustalenia decyzji o warunkach zabudowy znajdują odzwierciedlenie w jej załączniku graficznym, który z woli ustawodawcy stanowi integralną część decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wyznaczenie "obszaru analizowanego" (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz. 1588) jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.); wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04, opubl. ONSAiWSA 2006/2/54).

Natomiast wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 1). Brak właściwego określenia granic obszaru analizowanego uniemożliwia prawidłowe określenie obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także geometrii dachu - pkt 2 (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II SA/Po 334/07 –Lex nr 376849).

W ocenie Sądu, obok załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy błędami obarczony jest także jej załącznik tekstowy w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Rzeczony dokument, mimo iż został opatrzony pieczęcią Urzędu Miasta Ł. i określony, jako załącznik do decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy, nie został wszakże opatrzony pieczęcią, ani też podpisem osoby uprawnionej do wydania decyzji.

Z kolei część tekstowa analizy, jakkolwiek opatrzona została pieczęcią architekta M.C., to już jednak pod pieczęcią brak jest podpisu wspomnianej osoby.

Załączniki do decyzji, co podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 537/08 (Lex nr 451625), określone w § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) stanowią integralną część tej decyzji. Oznacza to, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji.

Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Podobne stanowisko w tej kwestii wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 200/06 (Lex nr 327707).

Kolejnym uchybieniem, mającym niewątpliwie miejsce w toku postępowania przed organem I instancji, jest naruszenie zasady czynnego udziału stron.

Przepis art. 10 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W orzecznictwie sądowym, które zresztą skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, wskazuje się, że poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności tego postępowania.

Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. - taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1239/08 – Lex nr 489248).

W przekonaniu Sądu, zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie - "przed wydaniem decyzji" - jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ powinien oczekiwać na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa, pozostawiono wyłącznie jej uznaniu.

W rozpoznawanej sprawie, co wynika niespornie z załączonej do akt dokumentacji, kwestia ustalenia warunków zabudowy na wniosek E. i S. K. była już raz przedmiotem uwagi organów administracji publicznej. Obecnie kontrolowane przez Sąd decyzje zostały podjęte w następstwie ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Co istotne, ich wydanie zostało poprzedzone powtórnym przeprowadzeniem analizy urbanistycznej. Materiał dowodowy w tym zakresie został więc znacząco uzupełniony, zwłaszcza o stosowną dokumentację fotograficzną, obrazującą cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, określone w analizie urbanistycznej.

Z tego też powodu - w ocenie Sądu - strony niniejszego postępowania winny mieć zapewnioną możliwość zapoznania się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją i przedstawienia własnego stanowiska w tej kwestii - przed wydaniem decyzji. Uchylenie się przez organ I instancji od zastosowania rygorów wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., stanowi więc o istotnym naruszeniu zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym.

Podniesione wyżej błędy, co wynika jednoznacznie z motywów zaskarżonej decyzji, nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy, który stanął na stanowisku, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie narusza przepisów prawa materialnego, ani prawa procesowego, a ustalenie wymagań dla nowej zabudowy nastąpiło w sposób prawidłowy.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że do kompetencji organu II instancji nie należy li tylko kontrola poprawności decyzji organu I Instancji, lecz przede wszystkim ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Konsekwencją tak określonych granic działania organu odwoławczego, powinno być więc sanowanie dostrzeżonych błędów, popełnionych w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. W niniejszej sprawie uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom procedury administracyjnego nie zostały w ogóle zauważone przez Kolegium i dlatego też zasadny jest - w przekonaniu Sądu - wniosek, iż zaskarżona decyzja powieliła błędy organu I instancji i dlatego też obie wydane w sprawie decyzje nie mogły się ostać w obrocie prawnym.

Sąd, odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów skargi, stwierdził, że nie miały one istotnego znaczenia dla oceny legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Przede wszystkim Sąd nie podzielił zarzutu A. W. o wadliwym określeniu przedmiotu inwestycji. Z całą stanowczością podkreślić trzeba, że o przedmiocie i zakresie inwestycji decyduje wyłącznie inwestor, a nie właściciele nieruchomości sąsiednich, czy też organ administracyjny. Organ jest związany wyłącznie wnioskiem podmiotu zainteresowanego uzyskaniem pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i nie może tego wniosku samodzielnie modyfikować. Rzeczą tego organu jest natomiast wyłącznie ocena, czy planowane zamierzenie inwestycyjne odpowiada przepisom obowiązującego prawa. Dlatego też argumenty skarżącej, iż E. i S. K. winni najpierw rozebrać istniejący budynek, a w jego miejsce wybudować nowy, Sąd ocenił jako wadliwe.

Dodać w tym miejscu trzeba, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ nie rozważa stanu technicznego istniejącej na działce inwestora zabudowy. Tego typu ocena będzie mieć bowiem miejsce w trakcie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę.

Jeśli zaś chodzi o wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, to muszą one wynikać z aktów prawa powszechnie obowiązującego, obejmującego całość obowiązującego ustawodawstwa, w tym przepisów Prawa budowlanego (pkt. 1).

Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, w którym ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej (pkt 2) - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 571/07 – Lex nr 394803).

Reasumując, w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy miały miejsce istotne uchybienia przepisom prawa materialnego, a także przepisom prawa procesowego i z tego też powodu Sąd zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne Prezydent Miasta Ł. zobligowany będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi i czuwać nad tym, aby decyzja w sprawie warunków zabudowy, a także analiza urbanistyczna odpowiadały przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Nadto organ winien przestrzegać standardów postępowania administracyjnego, wynikających z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o regulację art. 200 wspomnianej ustawy.

Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, nie podlegającej wykonaniu, Sąd odstąpił od wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

B.C.