Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1047/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 177 par. 1, art. 106 par. 3, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 110, art. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1403/13 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1403/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w oddalił skargę M. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydaną [...]listopada 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Grodzisku Mazowieckim. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że powiatowy organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie administracyjne w sprawie zgodności realizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa na nieruchomości złożonej z działek o nr ew. [...] przy ul. [...] w M. W toku prowadzonego postępowania organ powiatowy ustalił, że roboty budowlane przy przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym realizowane są na podstawie decyzji Starosty Grodziskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w M., przeniesionej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. na rzecz K. M.

Podczas kontroli przeprowadzonej w ww. budynku w dniu 21 sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim ustalił, że w odniesieniu do zatwierdzonego projektu budowlanego dokonano zmiany polegającej na wykonaniu nie przewidzianego w zatwierdzonym projekcie budowlanym pomieszczenia piwnicznego (od strony północnej budynku) o wymiarach ok. 4,00 m x 10, 00 m usytuowanego ok. 1,5 m od granicy działki. Na ww. pomieszczeniu piwnicznym wystającym ponad teren ok. 2,0 m wykonany jest taras. Pomieszczenie piwniczne przewidziane w projekcie jako garaż zmieniono na pokój mieszkalny wstawiając w miejsce drzwi garażowych okna. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r. organ ten nałożył na inwestora K. M. obowiązek sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego wykonywanej rozbudowy budynku – w 3 egz. (projekt powinien być opracowany przez osobę posiadającą odpowiedni zakres uprawnień budowlanych do projektowania w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno budowlanej; do projektu należy dołączyć kserokopię uprawnień projektanta i zaświadczenie o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej), w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, wskazując, że w przypadku stwierdzenia, że wykonane roboty budowlane nie odpowiadają wymogom określonym w przepisach lub normach, wymagane opracowanie winno zawierać zakres robót niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe i zgodne z prawem. Organ podkreślił, że z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że inwestor realizując inwestycję dopuścił się istotnych odstępstw od dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty Grodziskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na rozbudowę i nadbudowę podmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie organu w przypadku niniejszej sprawy organ zasadnie zastosował tryb z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a tym samym wdrożył postępowanie naprawcze mające na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Organ zaznaczył, że art. 48 i 49 b Prawa budowlanego mają zastosowanie w przypadku rozpoczęcia budowy bądź innych niż budowa robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej, czyli bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia. W omawianym przypadku ich zastosowanie jest wykluczone, gdyż inwestor przed rozpoczęciem robót uzyskał pozwolenie na budowę, dopuścił się natomiast istotnych odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie odstępstwa wykonane przez inwestorów mają charakter istotny i polegały na wykonaniu pomieszczenia piwnicznego (od strony północnej budynku) o wymiarach ok. 4,00 m x 10,00 m oraz wykonaniu tarasu na pomieszczeniu piwnicznym wystającym ponad teren ok. 2,00 m. Powyższe prace nie były przewidziane w pierwotnym projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją nr [...]. Ponadto pomieszczenie piwniczne przewidziane przez projekt na garaż zamieniono na pokój mieszkalny wstawiając w miejsce drzwi garażowych okna. W związku z dokonanymi odstępstwami, dotyczącymi charakterystycznych parametrów obiektu i zamierzonego sposobu użytkowania jego części, zasadnym jest zastosowanie w niniejszej sprawie postępowania naprawczego w trybie z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, tj. zobowiązanie inwestora do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i w razie konieczności wykonania określonych czynności i robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przedstawienie organowi projektu budowlanego zamiennego pozwoli na ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły M. K. i M. M. Wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. poprzez nakazanie (na podstawie art. 48 i 49 b ustawy Prawo budowlane) – rozbiórki pomieszczenia piwnicznego oraz wykonanego tarasu.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające prawu. W szczególności wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie nastąpiło w tej sprawie naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Sąd wskazał, iż podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) i wyjaśnił, że w myśl tego przepisu w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. O tym co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego rozstrzyga z kolei wykładany a contrario art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego. W świetle art. 36 a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać zarówno zmianę zakresu objętego projektem zagospodarowania działki jak i zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, a to m.in. jego kubatury, powierzchni zabudowy, długości lub szerokości. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ właściwie przeprowadził postępowanie dowodowe w tym zakresie, którego wyniki bezspornie świadczą o tym, że inwestor istotnie odstąpił od zatwierdzonych warunków pozwolenia na budowę. Jak słusznie zauważyły organy, stwierdzone odstępstwo polegające na wykonaniu nie przewidzianego, w projekcie budowlanym pomieszczenia piwnicznego o wymiarach 4,00 m x 10,00 m i umieszczonego na tym pomieszczeniu tarasu oraz wykonaniu okna w miejsce projektowanych drzwi garażowych należy uznać za odstępstwo istotne. W konsekwencji tego prawidłowo organ nadzoru budowlanego uruchomił postępowanie naprawcze. Tryb postępowania przewidziany art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zmierza bowiem do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Temu właśnie ma służyć nie tylko opracowanie nowego projektu budowlanego uwzględniającego dokonane odstępstwa lecz również wykonanie określonych robót. Stosowanie bowiem do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego "pierwotnego". Oznacza to, że stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, znajdującego w stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska, zgodność zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Dopiero w razie spełnienia wymagań określonych powyżej oraz dochowania wymogów formalnych wniosku właściwy organ uprawniony jest do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu pierwszej instancji kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem. Nadto Sąd uznał, iż zarzuty skargi nie są zasadne, gdyż bezspornym jest, że decyzja pozwalająca na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w M. wydana przez Starostę Grodziskiego A. L. i M. S. dnia [...] sierpnia 2003 r. została decyzją z dnia [...] maja 2011 r. na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane przeniesiona na rzecz K. M. Decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym, a więc niezasadny jest zarzut realizowania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę.

Niezasadny jest również zarzut zaistnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane tj. przerwy w budowie powodującej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z dokumentu, jaki przedstawiła inwestorka tj. z zapisów w dzienniku budowy nr [...] wydanym [...] sierpnia 2003 r. dokonywanych przez kierownika budowy. Z wypisów tych nie wynika, aby w realizacji inwestycji istniały przerwy powodujące wygaśnięcie decyzji. Sąd podkreślił, że dziennik budowy jest dokumentem urzędowym przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót, z którym należy łączyć domniemanie prawdziwości jego treści tj. domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w dokumencie stwierdzone, poświadczone i zaświadczone przez upoważniony podmiot. Przy czym przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu. Strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim stwierdzenia, czy oświadczenia upoważnionego podmiotu są niezgodne z rzeczywistością, powinna tę okoliczność udowodnić. Skarżąca twierdziła, iż niezgodne z rzeczywistością są wpisy kierownika budowy z 24 października 2003 r., 20 listopada 2004 r. (str. 6 – ta dziennika), a także wpisy dokonane 20 kwietnia 2009 r. i 15 października 2010 r. – jednakże swoich twierdzeń nie udowodniła. Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącej złożył do akt zdjęcie wykonane dnia 21 października 2008 r. przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dla potwierdzenia zasadności zarzutów skarżącej, co do wpisów z dnia 20Kwietnia 2009 r. i 15 października 2010 r. tj. tego, iż posadzki z terrakoty na 2-ch balkonach od frontu oraz zadaszenie schodów zewnętrznych wejściowych – były wykonane już przed dniem wykonania zdjęcia. W ocenie Sądu wojewódzkiego złożone zdjęcie nie stanowiło dowodu przeciwko treści dokumentu (dziennika budowy), bowiem nie jest ono opisane, obejmuje szereg budynków, nie da się na jego podstawie ustalić jednoznacznie, jakie roboty przy przedmiotowej inwestycji zostały wykonane na dzień wykonania zdjęcia. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. K. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu rażące naruszenie:

- art. 50 i 51b ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że możliwe jest zastosowanie postępowania naprawczego w sytuacji, gdy budowa od samego początku prowadzona była bez pozwolenia na budowę;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie z przepisami prawa materialnego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej M. K. zwrotu kosztów postępowania w tym wynagrodzenia adwokackiego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż stan faktyczny sprawy przedstawia się odmiennie niż wskazał to Sąd pierwszej instancji. Wskazano, że budowa w Grodzisku Mazowieckim przy ul. [...] prowadzona była przez Państwo S. na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. (decyzja nr [...]). Po wykonaniu części prac, inwestycja została zaniechana na kilka lat. Państwo S. nie dokończyli budowy, wyjechali poza granice Polski, następnie, sprzedali wyżej wskazaną nieruchomość Państwu M. - uczestnikom niniejszego postępowania. Państwo M. podjęli próbę zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przedstawiając projekt budowlany zamienny. Wskutek sprzeciwu skarżącej, wniosek o zmianę zezwolenia na budowę w oparciu o zamienny projekt budowlany został cofnięty, a Starosta Grodziski decyzją z dnia [...] maja 2012 r. (decyzja nr [...]) umorzył postępowanie w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. (decyzja nr [...]). Państwo M. podjęli starania celem przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, która - jak wskazano wcześniej - została wydana na Państwo S. Decyzją Starosty Grodziskiego z dnia [...] maja 2011 r. (decyzja nr [...]) doszło do przeniesienia na Państwa M. decyzji z dnia [...] marca 2003 r. (decyzja nr [...]). Zdaniem skarżącej Państwo M. prowadzili budowę niezgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] marca 2003 r. i - w ocenie skarżących - podejmują we współpracy z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego działania związane z legalizacją w ten sposób prowadzonej budowy. Zdaniem skarżącej decyzja Starosty Grodziskiego z dnia [...] maja 2011 r. przenosząca decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 r. jest nieważna, gdyż nie można przenieść decyzji, która już wygasła, co potwierdza brzmienie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Wskazano, że przed 23 sierpnia 2008 r. dopuszczalny okres ważności pozwolenia na budowę lub przerwy w budowie wynosił 2 lata. Powyższa okoliczność była znana organom, które mimo tego uznały, że Państwo M. posiadają pozwolenia na budowę, co pozwoliło im na podjęcie decyzji o możliwości zalegalizowania budowy poprzez sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego. Nadto skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu wojewódzkiego, iż nie udało jej się wykazać swoich twierdzeń co do niezgodności wpisu w dzienniku budowy z rzeczywistością. Bowiem na podstawie obserwacji skarżącej – która mieszka przez cały czas na sąsiedniej nieruchomości – można stwierdzić, że wpisy w dzienniku budowy z 24 października 2003 r., 20 listopada 2004 r. (strona 6 dziennika), a także 20 kwietnia 2009 r. oraz 15 października 2010 r. są niezgodne z rzeczywistością, a prace tam wskazane były wykonane w innych terminach. W szczególności wątpliwości budzą te dwa ostatnie wpisy. W tym czasie poprzedni inwestorzy już przebywali poza granicami Polski na przedmiotowej nieruchomości od kilku lat nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Państwo M. zgodnie z ich wpisem w dzienniku budowy zakupili przedmiotową nieruchomość dopiero 5 maja 2011 r. (strona 8 dziennika budowy). W tej sytuacji powstaje pytanie kto dokonał prac opisanych na karcie 7 dziennika, budowy pod datą 20 kwietnia 2009 i 15 października 2010 r., skoro poprzedni inwestorzy już nie przebywali w Polsce, a obecni jeszcze nie byli właścicielami budynku?. Pytanie to pozostaje bez odpowiedzi tym bardziej, że autor tych wpisów kierownik budowy niestety nie żyje i nie może zostać przesłuchany w celu ich wyjaśnienia. Co więcej zgodnie z zapisami dziennika budowy 20 kwietnia 2009 r. "wykonano posadzki z terakoty na 2-ch balkonach od frontu z przygotowaniem podłoża", zaś 15 października 2010 r. "zadaszenie schodów zewnętrznych wejściowych - konstrukcja metalowa przykrycie plastykiem przezroczystym". Tymczasem w aktach sprawy znajduje się złożone przez pełnomocnika zdjęcie lotnicze z dnia 21 października 2008 r. Zdjęcie to wykonane nie przez skarżącą, ale przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wbrew stwierdzeniu Sądu wojewódzkiego jest opisane. Ze zdjęcia tego wynika w sposób jednoznaczny, że prace opisane na stronie 7 dziennika budowy (2 ostatnie pozycje) były wykonane już w dacie sporządzenia tego zdjęcia. Na zdjęciu tym, widać wyraźnie budynek objęty przedmiotowym postępowaniem. W ocenie skarżącej niedopuszczalne jest stwierdzenie Sądu, że na podstawie tego zdjęcia nie da się jednoznacznie ustalić jakie roboty przy przedmiotowej inwestycji nie zostały wykonane. Analiza tego zdjęcia wskazuje jednoznacznie, że zarówno terakota na dwóch balkonach, jak i zadaszenie schodów wejściowych były już wykonane w dniu 21 października 2008 r. Wobec powyższego zdaniem skarżącej oba zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne. Przytaczając treść art. 50 oraz art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane podniesiono, iż zastosowanie tego trybu było niedopuszczalne ponieważ Państwo M. nie posiadali decyzji o pozwoleniu na budowę, co powoduje, że właściwy organ winien był wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie zastosowania rozbiórki obiektu budowlanego, nie zaś w przedmiocie legalizacji tego obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. M. i K. M. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Podnieśli, iż w skardze kasacyjnej niedokładnie zostały określone podstawy kasacyjne oraz przepisy prawa, które zdaniem skarżącej uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. W petitum skargi kasacyjnej skarżąca wskazała na naruszenie art. 50 i 50b ustawy Prawo budowlane, w uzasadnieniu z kolei zarzuca naruszenie zupełnie innych przepisów ustawy Prawo budowlane, następnie zaś przytacza treść jeszcze innego przepisu. Nadto podniesiono, iż zarzuty skargi kasacyjnej są identyczne jak w skardze wniesionej do Sądu pierwszej instancji. Zdaniem uczestników postępowania przytoczenie przepisów naruszonych przez organ nie stanowi wykonania obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych. Dodatkowo podniesiono, iż sama treść zarzutu w niniejszej sprawie wyraźnie wskazuje na to, że Skarżąca w istocie kwestionuje ustalenia faktyczne, jakie legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Do odpowiedzi na tej dołączono pismo A. L. i M. S., w którym oświadczyli, że w okresie od 23 października 2003 r., czyli od daty zakończenia I etapu budowy, do 6 maja 2011 r., czyli do daty sprzedaży nieruchomości, wykonywane były w ich domu prace związane z rozbudową i nadbudową zgodnie z zatwierdzonym projektem, co potwierdzają także wpisy zamieszczone w dzienniku budowy oraz stan faktyczny nieruchomości. Prace były przeprowadzone mimo faktu, że od lipca 2006, w związku z czasowym pobytem za granicą, nie zamieszkiwali na stałe w przedmiotowej nieruchomości.

W piśmie procesowym z dnia 14 maja 2014 r. M. K. podniosła, iż w petitum skargi kasacyjnej wkradła się oczywista omyłka pisarska w zakresie zarzutu naruszenia prawa. Zamiast art. 51b ustawy Prawo budowlane winno być art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. O tym, że jest to oczywista omyłka świadczy fakt, iż na stronie 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej przywołany jest prawidłowy przepis i jego treść. W dalszej części pisma przedstawiono wątpliwości co do zgodności zapisów zawartych w dzienniku budowy z rzeczywistością.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżąca kasacyjnie, pomimo iż podniosła głównie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, to kwestionuje poczynione przez organy administracji i zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne. Skarżąca nie zgadza się bowiem z ustaleniami co do tego, że przerwa w wykonywaniu robót budowlanych nie wynosiła dłużej niż 2 lata (wg brzmienia art. 37 ustawy Prawo budowlane sprzed Noweli z dnia 26 czerwca 2008 r. [Dz.U. nr 145, poz. 914]). Nie może natomiast ujść uwadze, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie zaś za pomocą zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego.

Niezależnie od powyższej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. w sprawie I OPS 10/09 (ONSAiWSA, 2010/1/1), która stanowi, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił czy podniesione zarzuty znajdują uzasadnienie w przepisach prawa. Na tak zadane pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Po pierwsze wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie brak w sprawie podstaw do kwestionowania przyjętych przez Sąd pierwszej instancji jako własnych ustaleń faktycznych co do ciągłości, w rozumieniu art. 37 ustawy Prawo budowlane, prac budowlanych. Ustalenia te mają potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy w szczególności w dzienniku budowy z dnia 20 sierpnia 2003 r. Prawidłowo także Sąd pierwszej instancji ocenił, że zdjęcie lotnicze złożone do akt sprawy (k. 201) nie obala domniemania prawdziwości treści wpisów w dzienniku budowy. Ze zdjęcia tego nie wynika w sposób jednoznaczny ani, który budynek objęty jest postępowaniem, ani tym bardziej jaki był stan zaawansowania robót w dacie wykonania zdjęcia. Jedynie na marginesie przypomnieć natomiast należy autorowi skargi kasacyjnej, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 106 § 3 wskazuje zakres postępowania dowodowego, które może być przeprowadzone przez Sąd pierwszej instancji i są to dowody z dokumentów i to jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Żadną miarą zatem, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność czy terakota na dwóch balkonach i zadaszenie schodów wejściowych były już wykonane w dniu 21 października 2008 r. Biorąc dodatkowo pod uwagę treść oświadczenia złożonego przez M. S. i A. L. z dnia 2 grudnia 2013 r., z którego wynika, że wpisy dokonywane w dzienniku budowy w pełni odzwierciedlają prowadzone roboty budowlane należy stwierdzić, że nie zostało obalone domniemanie prawdziwości wpisów w dzienniku budowy. Nie przeczą takiej ocenie twierdzenia zawarte w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z dnia 14 maja 2014 r. Wskazać w tym miejscu należy, że w piśmie tym podniesiono dodatkowo szereg zarzutów, które jako niezgłoszone w terminie, o którym mowa w art. 177 § 1 p.p.s.a. nie mogły być ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodne bowiem z treścią art. 183 § 1 zd. 2 p.p.s.a. strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, a nie nowe zarzuty. Omawiane pismo zawiera natomiast szereg wątpliwości co do mocy dowodowej dziennika budowy sformułowanych w formie nowych zarzutów. Niezależnie od tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił ww. wątpliwości to wskazać należy, że tego rodzaju wadliwości dokumentu nie mogłyby być ocenione przez organ nadzoru budowlanego. Zarzuty te musiałyby skutkować ustaleniem, że dokonano fałszywych wpisów lub że wpisy sfałszowano, a tego rodzaju ustalenia mogły być poczynione jedynie przez organy ścigania. Takie postępowanie jak wynika z oświadczenia złożonego przez skarżących na rozprawie dnia 14 stycznia 2014 r. nie toczyło się i nie toczy. Jedynie na marginesie wskazać natomiast należy, że zapis, który widnieje na stronie 6 dziennika budowy, a którego brak na oryginale (k. 169, 170) może wskazywać jedynie na to, że dokonujący wpisów używał kalki i nie zabezpieczył dokumentów, w których dokonywał wpisów.

Konkludując, zarzuty skarżącej kasacyjnie jakoby Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny ustalonego stanu faktycznego w zakresie przesłanek określonych w art. 37 ustawy - Prawo budowlane nie znajdują oparcia w aktach sprawy.

Nie ma też racji skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 50 i 51b ustawy - Prawo budowlane. Po pierwsze, przyznać należy rację uczestnikom postępowania, iż ustawa - Prawo budowlane nie zawiera art. 51b co samo w sobie czyni niezasadnym wskazany zarzut. Skarga kasacyjna winna być bowiem skonstruowana w taki sposób, aby Sąd ją rozpoznający nie musiał się domyślać intencji jej autora.

Nie można także podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie wyrażonego w piśmie z dnia 14 maja 2014 r., że wskazany błąd stanowi jedynie oczywistą omyłkę pisarską, która może podlegać sprostowaniu. Nie ma wszak racji autor skargi kasacyjnej, że uzasadnienie skargi zawiera poprawnie sformułowany zarzut to jest wskazany przepis prawa, który jego zdaniem został naruszony. W omawianym uzasadnieniu wskazuje się wszak na naruszenie art. 51 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane a nie, jak wskazano w piśmie "prostującym" - art. 51 ust. 1 pkt 3. Niezależnie od powyższego nie można zgodzić się ze skarżącą co do tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy błędnie prowadzono postępowanie naprawcze w oparciu o tryb określony w art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane zamiast postępowania legalizacyjnego określonego w art. 48. Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że inwestorzy dokonali zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego polegającego na budowie piwnicy o wskazanych wymiarach, a na powyższym pomieszczeniu wykonany został taras. Tego rodzaju zmiana niewątpliwie stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu. Ta okoliczność nie została skutecznie podważona przez skarżącą kasacyjnie. W tym stanie rzeczy prawidłowo organy wstrzymały roboty budowlane, a następnie zobowiązały do złożenia dokumentów, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Natomiast brak jest podstaw do przyjęcia, że roboty budowlane prowadzone przez K. M. w szczególności związane z budową pomieszczenia piwnicznego i tarasu zostały wykonane w warunkach samowoli, co uzasadniałoby wszczęcie procedury określonej w art. 48 ustawy – Prawo budowane. Nie można bowiem zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że organy administracji powinny z urzędu wziąć pod uwagę, że decyzja z dnia [...] maja 2011 r., na mocy której przeniesiono na ww. prawa i obowiązki wynikające z decyzji z dnia [...] marca 2003 r. jest dotknięta wadą nieważności. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym a na mocy art. 110 k.p.a. organy administracji są nią związane do czasu usunięcia jej z obrotu prawnego. Zasada trwałości decyzji administracyjnej wskazuje dodatkowo, iż ostateczna decyzja może być uchylona, zmieniona lub stwierdzona jej nieważność jedynie w ściśle określonych postępowaniach.

W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie.

Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 8 k.p.a. Wadliwości tej skarżąca kasacyjne upatruje w prowadzeniu postępowania niezgodnie z przepisami prawa materialnego. Skoro, jak wynika z dokonanych wyżej rozważań Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zastosowane przez organy administracji przepisów prawa materialnego to nietrafnie zarzuca się temuż Sądowi naruszenie art. 8 k.p.a. Niezależnie od powyższego raz jeszcze należy przypomnieć, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszą się do postępowania prowadzonego przez Sąd wojewódzki. Tymczasem działanie Sądu w najmniejszym stopniu nie jest oparte o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.