Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 76/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8,  art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego R. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez R. K. (dalej "skarżący" lub "wnioskodawca"), jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r., wydana w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności, na skutek ponownego rozpoznania sprawy z jego wniosku, podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] listopada 1979 r. Naczelnik Gminy J. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych, część nieruchomości o powierzchni [...] m2 z nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] m2, położonej w W., gmina J., stanowiącej w dniu wywłaszczenia współwłasność M. K. w ¼ części, R. K. w ½ części oraz J. K. w ¼ części. Na skutek odwołania R. K., Wojewoda R. decyzją z dnia [...] listopada 1979 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Naczelnika Gminy J.

Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r., skierowanym do Wojewody M., dawni współwłaściciele: M. K., R. K. oraz J. K. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji wywłaszczeniowych. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że decyzja Naczelnika Gminy J. została wydana sprzecznie z prawem, tj. ustawą o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 12 marca 1958 r. oraz kodeksem postępowania administracyjnego. Cel wywłaszczenia stał wówczas w sprzeczności z art. 10 ustęp 1 Konstytucji PRL z 1952 r., bowiem wywłaszczona nieruchomość stanowiła grunty orne, a pracownicze ogródki działkowe nie były inwestycją użyteczności publicznej.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wojewoda M. przekazał sprawę do rozpoznania zgodnie z właściwością Ministrowi Infrastruktury, bowiem ostateczną decyzję w tej sprawie wydawał organ stopnia wojewódzkiego, który [...] listopada 1979 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Naczelnika Gminy J.. Organ nadzoru prowadził poszukiwania archiwalnych akt wywłaszczeniowych, które jednak nie przyniosły pozytywnych rezultatów w postaci zebrania pełnego materiału dowodowego. W sprawie zachowały się jedynie złożone przez wnioskodawców odpisy decyzji wywłaszczeniowych z 1979 r. oraz zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, poświadczone za zgodność z okazanym dokumentem przez notariusza A. S..

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej "kpa") odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody R. z dnia [....] listopada 1979 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] listopada 1979 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że celem postępowania w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy przedmiotowa decyzja dotknięta jest jedną z zasad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a więc przede wszystkim czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1974 r., Nr 10, poz. 64, zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową z 1958 r."). Zgodnie z art. 3 ustęp 1 tej ustawy, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, obrony Państwa, albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W przedmiotowej sprawie organ uznał, że spełniony został warunek przewidziany w art. 3 ustęp 1 w/w ustawy. Celem wywłaszczenia była bowiem realizacja narodowych planów gospodarczych – urządzenie pracowniczych ogródków działkowych, zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w R. z dnia [...] maja 1977 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. Ponadto w oparciu o art. 1 ustęp 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod pracownicze ogrody działkowe mieściło się również w pojęciu "użyteczności publicznej". Nabycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa było niezbędne dla realizacji zadania gospodarczego w ramach planu gospodarczego, uchwalonego w województwie radomskim na lata 1978-1980 na podstawie dekretu z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz.U. z 1949 r., Nr 64, poz. 373). W dacie wywłaszczenia obowiązywała również uchwała numer 83 Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1977 r. w sprawie rozwoju pracowniczych ogródków działkowych do 1980 r. (M.P. Nr 15, poz. 82), skierowana do wojewodów i prezydentów miast stopnia wojewódzkiego, która zobowiązywała do dokonania przeglądów terenów nadających się pod pracownicze ogródki działkowe oraz przeznaczenia ich, w terminie do 31 sierpnia 1977 r., w planach zagospodarowania przestrzennego na lata 1978-1980 pod stałe ogrody działkowe w wykazie, stanowiącym załącznik do tej uchwały.

W związku z powyższym, organ nadzoru uznał, że Naczelnik Gminy J., dysponując decyzją z dnia [...] maja 1977 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, wydaną zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta R., miał podstawy do uznania "niezbędności" i "odpowiedniości" spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie. Powyższe przesłanki wywłaszczenia zostały więc ustalone już w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla przedmiotowej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie, a nie w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydawania decyzji w tym zakresie. Przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. regulowały jedynie końcowy etap realizacji określonego wcześniej planu gospodarczego i nie pozwalały na podważenie ustaleń dokonanych w planie zagospodarowania przestrzennego.

Organ nie stwierdził również rażącego naruszenia art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., bowiem przedmiotowa decyzja zawiera wzmiankę o niemożności nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie rokowań, zaś brak w aktach oferty o dobrowolne odstąpienie wywłaszczonej nieruchomości nie może świadczyć o jej braku. Zgodnie z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. odszkodowanie powinno być ustalone na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Nie zachował się protokół z rozprawy, wyznaczonej na dzień [...] października 1979 r., jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, ale w sprawie brak jest dokumentów świadczących, że rozprawa nie została przeprowadzona. Z treści uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] listopada 1979 r., odszkodowanie w przedmiotowej sprawie zostało prawidłowo ustalone na podstawie art. 8 w/w ustawy oraz Zarządzenia Nr [...] Wojewody R. z dnia [...] marca 1978 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za grunty wywłaszczone na rzecz Państwa.

Organ wskazał również, że decyzja Naczelnika Gminy J. z dnia [...] listopada 1979 r. zawiera wszystkie elementy z art. 23 ustęp 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., a mianowicie: ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty, wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o ośrodkach odwoławczych.

Zdaniem organu, nie można stwierdzić naruszenia przesłanek ustawowych dotyczących wymogów wywłaszczenia. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności, określonej w art. 156 § 1 kpa. W przedmiotowej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe, zarówno w części dotyczącej wywłaszczenia, jak i odszkodowania, zostało przeprowadzone zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ustawy z 1958 r., dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, objętych wnioskiem R. K., J. K. i M. K.

W dniu [...] lipca 2011 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek R. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności obu przedmiotowych decyzji wywłaszczeniowych z 1979 r. podnosząc, że zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 10 ustęp 1 Konstytucji PRL z 1952 r., zgodnie z którym indywidualne gospodarstwa rolne podlegały wówczas szczególnej ochronie, a grunty, objęte zaskarżonymi decyzjami, były gruntami rolnymi. Wnioskodawca podniósł, że sam fakt uznania ogródków działkowych za urządzenia użyteczności publicznej nie może być uznawany za jedyną przesłankę wywłaszczenia nieruchomości. Z treści decyzji wywłaszczeniowej nie wynika, by ówczesny organ wykazał, że przedmiotowa nieruchomość była niezbędna i odpowiednia pod ogródki działkowe w świetle konstytucyjnej ochrony gospodarstw rolnych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wnioskodawca podniósł, że organ wywłaszczeniowy obowiązany był do oceny wniosku wywłaszczeniowego i stwierdzenia, czy wskazany teren jest odpowiedni dla realizacji zamierzonego celu, dlaczego ten konkretny, a nie inny grunt został uznany za niezbędny dla utworzenia pracowniczych ogródków działkowych. Ponadto organ wywłaszczeniowy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 23 ustęp 1 punkt 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., nie wskazał w uzasadnieniu decyzji, czym kierował się, przyjmując wysokość odszkodowania wskazaną w opinii biegłego. Wątpliwości te są uzasadnione wobec braku protokołu rozprawy z dnia [...] października 1979 r., jak również w związku z okolicznością zaskarżenia decyzji przez R. K..

Wnioskodawca podniósł również naruszenie przez Ministra Infrastruktury w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa, wyrażonej w art. 8 kpa, bowiem w tożsamym stanie faktycznym Wojewoda M. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., dołączoną do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] listopada 1979 r. w części orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych, części nieruchomości położonej w miejscowości W., gmina J.. Z w/w zasady wynika, że organy administracji państwowej przy prowadzeniu postępowania administracyjnego wobec wszystkich obywateli powinny postępować w sposób przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy, a nie w tożsamym stanie faktycznym i prawnym wydawały orzeczenia ze sobą sprzeczne.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., obecnie właściwy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po ponownym rozpoznaniu wniosku R. K., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. Organ podniósł, że w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, należy rozpoznać sprawę jedynie w granicach art. 156 § 1 kpa, a nie co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej m.in. z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 punkt 2 kpa), które zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa. W ponownej ocenie Ministra, nie można zarzucić organom wywłaszczeniowym, że wydały decyzje z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość była objęta planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego R. i wydaną na jego podstawie decyzją z dnia [...] maja 1977 r. o ustaleniu miejsca warunków realizacji inwestycji, gdy obowiązek zakładania ogrodów działkowych ciążył ustawowo na gminach, które miały prawo nabywania odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia, gdy prezydentów i wojewodów obowiązywała uchwała Rady Ministrów Nr 83 z 3 czerwca 1977 r. zobowiązująca do przeglądu terenów nadających się pod pracownicze ogródki działkowe i przeznaczenia takich terenów w planach na lata 1978 – 1980 na w/w cel. Organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2011 r., I SA/Wa 759/11, iż "niezbędność" i "odpowiedniość" to pojęcia nieostre, które można interpretować w różny sposób. Ówczesne przepisy nie dawały organowi wywłaszczeniowemu w tym zakresie żadnych wskazówek, a ustawy nie normowały przesłanek, które winny zaistnieć, aby uznać grunty za niezbędne, czy też odpowiednie pod wywłaszczenie. Ponadto organ podtrzymał wcześniejszą argumentację, że "niezbędność" i "odpowiedniość" wywłaszczonej nieruchomości ustalano nie w chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej, lecz już w momencie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie. Organ ponownie uznał, że nie doszło do naruszenia przez ówczesne organy art. 3 ustęp 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

Odnosząc się do zagadnienia kolizji wywłaszczenia z zasadą ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych, organ wskazał, iż kwestia ta nie może świadczyć o uznaniu decyzji wywłaszczeniowych za wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż obowiązujące wówczas przepisy, również te rangi konstytucyjnej, nie zakazywały wprost wywłaszczania na cele publiczne gruntów prywatnych, stanowiących gospodarstwa rolne. Jednocześnie Konstytucja PRL z 1952 r. chroniła inne wartości ogólnospołeczne i prawa obywateli, w tym zapewniała prawo do wypoczynku, co realizowano m.in. przez zakładanie pracowniczych ogrodów działkowych. Tak więc zasada ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych współistniała z innymi prawami obywatelskimi. Zdaniem organu, wniosek Zarządu Gospodarki Terenami w R. z dnia [...] września 1979 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego był uzasadniony, a w sytuacji braku akt archiwalnych, wskazanie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 1979 r., że wywłaszczenia dokonano w związku z niemożnością jej nabycia w trybie art. 6 cytowanej ustawy, nie daje podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia tego przepisu. Organ wywłaszczeniowy poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i wyznaczył rozprawę na dzień [...] października 1979 r., na której, wobec braku protokołu, nie wiadomo, czy biegli szacujący wywłaszczoną nieruchomość byli wysłuchani (art. 17 ustęp 1 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.). Brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy, jednak nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09). Jak wynika z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z [...] listopada 1979 r., odszkodowanie zostało przyznane na podstawie art. 8 cytowanej ustawy oraz zarządzenia Wojewody R. z dnia [...] marca 1978 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za grunty wywłaszczone na rzecz Państwa.

W konkluzji organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zarówno w części dotyczącej wywłaszczenia, jak i odszkodowania.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. K., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Podniósł naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1/ art. 156 § 1 punkt 2 kpa przez błędne uznanie, że brak wykazania przez organ wywłaszczeniowy "niezbędności" dla utworzenia pracowniczych ogródków działkowych w rozumieniu art. 3 ustęp 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

2/ art. 107 § 3 kpa w związku z art. 140 kpa przez nieodniesienie się do zarzutów z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy: obrazy przepisów art. 23 ustęp 1 punkt 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. oraz art. 8 kpa.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie kwestionuje, iż użyte w przepisie art. 3 ustęp 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. pojęcia "niezbędność" i "odpowiedniość" są pojęciami nieostrymi, wymagającymi każdorazowo wykładni przy ich stosowaniu. Jednak nie to jest przedmiotem zarzutu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych, tylko okoliczność, iż w decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lipca 1979 r. nie wykazano, aby stawiany przez ówczesnego ustawodawcę warunek niezbędności wywłaszczenia części nieruchomości o powierzchni [...] m2 z nieruchomości ogólnej o powierzchni [...] m2, położonej w W. gmina J., stanowiącej w dacie wywłaszczenia współwłasność skarżącego oraz J.K. i M. K., został spełniony. Prawidłowe uzasadnienie decyzji stanowi konieczny warunek skutecznej kontroli decyzji przez sąd oraz pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych, natomiast jego brak pozbawia strony możliwości obrony swoich interesów. W ocenie skarżącego, organy wywłaszczeniowe miały ustawowy obowiązek wykazania w uzasadnieniach swoich decyzji z [...] listopada 1979 r. oraz z [...] listopada 1979 r., że wywłaszczenie części przedmiotowej nieruchomości było niezbędne. Nie jest takim uzasadnieniem sam fakt uwzględnienia tej nieruchomości na cele ogródków działkowych w decyzji z dnia [...] maja 1977 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, jest to jedynie wskazanie jednej z formalnych podstaw wywłaszczenia. Uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie zawierają wzmianki o tym, w jaki sposób organ wywłaszczeniowy rozumiał określenie "niezbędności" i dlaczego uznał, że przesłanka ta została spełniona. Poza tym obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania, a w zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 23 ustęp 1 punkt 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. oraz art. 8 kpa.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Rozpoznając skargę w tak określonych granicach, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a., powołanego przez skarżącego, jeśli wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, które w orzecznictwie sądów administracyjnych określa się jako naruszenie oczywiste i bezsporne, o dużym ciężarze gatunkowym, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części, które również koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 13.12.1988 r., II SA 981/88, z dnia 25.09.2007 r., II OSK 1111/06, z dnia 21.08.2001 r., II SA 1726, z dnia 21.06.1999 r., IV SA 935/96, Lex nr 47863, z dnia 8.04.1994 r., III ARN 15/94, OSN 1994 r., z. 3, poz. 36, z dnia 18.07.1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, z.2, poz.91). Wszystkie 3 przesłanki "rażącego" naruszenia prawa, tj.: oczywistość jego naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja, muszą wystąpić łącznie, nie mogą być dorozumiane, tylko jasno wskazane przez organ administracji (por. wyroki NSA z dnia: 31 października 2008 r., II OSK 1306/07, z dnia 20 lutego 2009 r., I OSK 1729/07 oraz z dnia 18 maja 2011 r., II OSK 878/10). Traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce wtedy, gdy jego wada jest znacznie większa niż stabilność decyzji, o której mowa w art. 16 kpa (tak NSA w wyrokach: z dnia 17.04.1996 r., III SA 565/95 i z dnia 20.06.1995 r., III ARN 22/95). Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa przez proste ich zestawienie ze sobą. Chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że organ nie dokonał w pełnym zakresie analizy decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] listopada 1979 r. oraz decyzji Wojewody R. z dnia [...] listopada 1979 r. pod kątem ich wydania z rażącym naruszeniem prawa. Organ, rozpoznając ponownie sprawę, nie odniósł się do wszystkich zarzutów wniosku, a mianowicie nie ustosunkował się w ogóle do zarzutu skarżącego, że decyzja wydana przez Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wynikającą z art. 8 kpa. Skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie zgodził się z dokonaną przez organ interpretacją, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, dokonane kontrolowanymi decyzjami, nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., ponieważ dysponował wiedzą o odmiennych rozstrzygnięciach, korzystnych dla następców prawnych ówczesnych właścicieli, dokonanych decyzjami Wojewody M., dotyczących tożsamych stanów faktycznych i prawnych. Jedną taką ostateczną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] listopada 1979 r. (z tej samej daty, co decyzja dotycząca wywłaszczenia nieruchomości skarżącego) w części orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Państwa na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych w W., skarżący dołączył do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Przed wydaniem decyzji przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2011 r., skarżący złożył do akt jeszcze jedną podobną decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2010 r., stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] października 1979 r. w części orzekającej wywłaszczenie również na cel pracowniczych ogrodów działkowych. Pierwsza decyzja dotyczyła nieruchomości, stanowiącej w dniu wywłaszczenia własność M. P., a druga własność K. D.. Jak wynika z zawiadomienia Zarządu Gospodarki Terenami w R. z dnia [...] września 1979 r., nieruchomości w/w właścicieli zostały objęte tym samym postępowaniem o wywłaszczenie, co nieruchomość skarżącego. Decyzje o wywłaszczeniu wydawane były przez ten sam organ – Naczelnika Gminy J., na ten sam cel – urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych w W., gmina J., procedura wywłaszczenia była tożsama. Zatem skarżący wnosił o ponowne rozpoznanie przedmiotowej sprawy przez właściwego Ministra, bowiem w jego odczuciu decyzja wydana przez Ministra Infrastruktury była krzywdząca.

Jednak z treści ostatecznej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2011 r. nie wynika, aby organ przeanalizował pełny materiał dowodowy w sprawie, bowiem w żaden sposób nie odniósł się do 2 ostatecznych decyzji Wojewody M. z dnia [...] i [...] czerwca 2010 r., dotyczących tożsamego stanu faktycznego i prawnego. Spełnienie normy, wynikającej z przepisu art. 8 kpa, wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (tak w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 października 2009 r., VI SA/Wa 1379/09, LEX nr 574299). Zaskarżone decyzje nie były wydawane przez ten sam organ, który wydawał decyzje złożone przez skarżącego jako dowód w sprawie, ale przez organ wyższego stopnia. Do Wojewody M. pierwotnie wpłynął wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności, jednak został on przekazany według właściwości Ministrowi na podstawie art. 157 § 1 kpa, gdyż ostateczną decyzję o wywłaszczeniu, dotyczącą nieruchomości skarżącego, wydawał organ stopnia wojewódzkiego. Jednak brak tożsamości organów, wydających omawiane decyzje, zdaniem Sądu, nie usprawiedliwia Ministra do zupełnego pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienia się, dlaczego w rozpatrywanej sprawie podjął inne stanowisko, aniżeli Wojewoda M. w decyzjach dołączonych przez skarżącego do akt administracyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 października 2009 r., II SA/Kr 1247/09, LEX nr 573749), wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2011 r., I SA/Ol 481/11, Wspólnota 2012/3/49). W ocenie Sądu, organ nie ocenił całości materiału dowodowego, który został zgromadzony właściwie dzięki skarżącemu, z uwagi na brak archiwalnych akt administracyjnych.

Z zasady określonej w art. 8 kpa, której naruszenie zarzuca skarżący w skardze, wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co z kolei jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej nakłada na nie obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy oraz rozważenia skutków prawnych, które wywołują wszelkie ostateczne akty administracyjne funkcjonujące w obrocie prawnym i pozostające w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., II OSK 2005/06, LEX nr 461883). Organ administracji, który w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swym obowiązkom wynikającym nie tylko z art. 8 kpa, ale i art. 11 kpa, zawierającego zasadę przekonywania (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 67). W innym orzeczeniu NSA podkreślił, że wynikająca z art. 8 kpa zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., II GSK 183/06, LEX nr 290139).

Naruszenie zasady z art. 8 kpa przez organ stanowi inne naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r., V SA/Wa 506/08, LEX nr 523972). Sąd jednocześnie stwierdza naruszenie przez organ przepisów: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez braki w ustaleniu stanu faktycznego i rozpatrzeniu całości materiału dowodowego, art. 107 § 3 kpa przez brak wszechstronnego uzasadnienia decyzji, które wiąże się zwykle z przestrzeganiem zasady przekonywania i pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz brak ustosunkowania się Ministra rozpoznającego sprawę po raz drugi do zarzutu skarżącego naruszenia art. 23 ustęp 1 punkt 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. (czy decyzja wywłaszczeniowa zawierała prawidłowe uzasadnienie stanu faktycznego i prawnego). Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja są niezrozumiałe dla skarżącego i krzywdzące, przede wszystkim wobec braku ustosunkowania się organu do odmiennych decyzji Wojewody M., podjętych w tożsamym stanie faktycznym i prawnym. To niejednolite orzecznictwo organów Minister winien rozważyć z urzędu, aby nie narazić się na zarzut nierównego traktowania obywateli wobec prawa.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. Sąd orzekł jak

w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na postawie art. 200, art. 205 i art. 209 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wszechstronnej analizy przedmiotowych decyzji wywłaszczeniowych pod kątem ich zgodności z prawem w aspekcie art. 156 § 1 punkt 2 kpa, oceniając całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym decyzje Wojewody M. z dnia [...] i [...] czerwca 2010 r., ustosunkuje się, czy te decyzje mają wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, po czym sporządzi uzasadnienie decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 kpa oraz zasadami wyrażonymi w art. 8 kpa i art. 11 kpa. Jednocześnie Sąd stwierdza, że w sprawie brak było przesłanek do stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 punkt 2 kpa nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, o co wnosił skarżący.