Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1425/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 art. 51 ust. 2
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005
article: art. 126; art.169 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2020 r. sprawy ze skargi F. w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji celowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Umową z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister" lub "organ") udzielił F. (dalej: "Fundacja", "Skarżąca") dotacji celowej w kwocie 2 287 551,97 zł na realizację zadania "Pomoc techniczna w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020 - Jednostka Centralna Krajowej Sieci Obszarów Wiejskich - zapewnienie koordynacji działalności Sieci na poziomie krajowym", zwanego dalej "zadaniem". W dniu 15 stycznia 2016 r. Fundacja przedłożyła Ministrowi rozliczenie końcowe z wykonania zadania, zwane dalej "rozliczeniem". Następnie w dniach 29 stycznia 2016 r., 10 lutego 2016 r. oraz 15 lutego 2016 r. Fundacja przedłożyła na wezwanie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi skorygowane rozliczenie. Rozliczenie zostało zatwierdzone przez Ministra w dniu 19 lutego 2016 r. na kwotę 1 769 658,11 zł.

Na podstawie zaakceptowanego rozliczenia Minister, jako beneficjent pomocy technicznej Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zwanej dalej "PT PROW", zainicjował proces ubiegania się w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej dalej "Agencją", o refundację w ramach PT PROW - kosztów poniesionych na realizację zadania, na które została udzielona dotacja Fundacji F.. Zgodnie z art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 217 z późn. zm. zwanej dalej: "u.w.r.o.w."), PT PROW jest przyznawana na wniosek organu lub jednostki organizacyjnej, na realizację zadań określonych w art. 59 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320), zwanego dalej "rozporządzeniem 1303/2013" lub w art. 51 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 1305/2013" w zakresie i w sposób określony w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 tej ustawy (tj. w zakresie i w sposób określony w rozporządzeniach: 1305/2013, 1306/2013 i 1303/2013 oraz w przepisach wydanych w trybie tych rozporządzeń), jeżeli są spełnione warunki przyznania PT PROW określone w tych przepisach oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 u.w.r.o.w.

W dniu 10 sierpnia 2018 r. Agencja przyznała Ministrowi płatność końcową w wysokości 1 558 424,11 zł. Kwota 211 234,00 zł, stanowiąca różnicę pomiędzy kwotą rozliczenia dotacji, a przyznaną płatnością z Agencji, obejmuje:

koszt zakupu paliwa do samochodu służbowego wykorzystywanego przez Fundację w wysokości 1 344,30 zł;

koszt wkładów rzeczowych (własnych) partnerów [...] rozliczanych na podstawie not obciążeniowych (wewnętrznych) w wysokości 209 889,70 zł.

Na skutek zakwestionowania przez Agencję części kosztów poniesionych na realizację zadania, stwierdzono konieczność ponownego zweryfikowania kwalifikowalności wszystkich kosztów poniesionych na to zadanie w ramach udzielonej dotacji. W związku z powyższym, w dniu 28 grudnia 2018 r. Minister wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi do budżetu państwa z tytułu wykorzystania przez Fundację w części niezgodnie z przeznaczeniem dotacji udzielonej na realizację zadania, informując jednocześnie stronę o przysługującym jej prawie do czynnego udziału w postępowaniu.

W dniu 29 marca 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję w stosunku do Skarżącej, o zwrocie do budżetu państwa kwoty 211 234,00 zł z tytułu wykorzystania w części niezgodnie z przeznaczeniem dotacji celowej udzielonej w 2015 r. na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Za koszty niekwalifikowalne uznano koszt zakupu paliwa do samochodu służbowego wykorzystywanego przez Fundację w wysokości 1 344,30 zł, w związku z tym, iż wydatki poniesione na zakup paliwa nie zostały rzetelnie udokumentowane i nie jest możliwe potwierdzenie, czy wydatek był niezbędny do realizacji zadania, oraz koszty wynikające z not księgowych i not obciążeniowych w wysokości 209 889,70 zł, które były faktycznie notami wewnętrznymi. W ocenie organu noty których wystawcą i odbiorcą jest ten sam podmiot, a dotyczą one kosztów będących wkładami rzeczowymi, stanowią koszt niekwalifikowalny. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 29 marca 2019 r.

W dniu 15 kwietnia 2019 r. wpłynął do Ministra wniosek Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W dniu [...] czerwca 2019 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister wydał ostateczną decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, iż Fundacja była zobowiązana do wykorzystania otrzymanej dotacji zgodnie z celem na jaki ją uzyskała - zapewnienie przez Fundację koordynacji działalności [...] na poziomie krajowym w ramach PT PROW i na warunkach określonych umową. W ramach zrealizowanego zadania zostały rozliczone koszty w łącznej kwocie 1 769 658,11 zł na:

- funkcjonowanie jednostki centralnej [...];

- refundację kosztów poniesionych przez partnerów [...] na realizację operacji ujętych w dwuletnim planie operacyjnym [...] na lata 2014-2015.

Zgodnie z rozdziałem 15.6 Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w ramach pomocy technicznej wydatek można uznać za kwalifikowalny, jeżeli jest m.in. niezbędny dla realizacji projektu, racjonalny, rzetelnie udokumentowany i możliwy do zweryfikowania. Analogiczne warunki zostały zawarte w pkt. 1 "Zasad wydatkowania środków dotacji celowej finansowanej ze środków pomocy technicznej PROW 2014-2020 dla F. na realizację zadań jednostki centralnej Krajowej Sieci Obszarów Wiejskich w ramach PROW 20142020" z dnia 23 grudnia 2015 r., stanowiących załącznik nr 2 do umowy.

Zgodnie z ust. 1 załącznika nr 2 do umowy, ze środków dotacji mogły być pokryte wyłącznie koszty, które łącznie spełniały następujące warunki, czyli były:

niezbędne do realizacji zadań określonych w art. 59 ust. 1 rozporządzenia 1303/2013 lub w art. 51 ust. 2 rozporządzenia 1305/2013 (zadania kwalifikowalne),

uzasadnione zakresem operacji i niezbędne do osiągnięcia jej celu,

racjonalne,

udokumentowane i możliwe do zweryfikowania.

Jak wynika z powołanych powyżej przepisów prawa oraz umowy, wydatek można uznać za kwalifikowalny, jeżeli jest m.in. uzasadniony zakresem operacji i niezbędny do osiągnięcia jej celu, rzetelnie udokumentowany i możliwy do zweryfikowania. W odniesieniu do kosztów ponoszonych w związku z podróżami dokonanymi samochodami służbowymi oznacza to konieczność prowadzenia dokumentacji dotyczącej podróży, tj. dokumentacji, w której wskazano m.in. datę wyjazdu, opis trasy przejazdu (skąd - dokąd), cel wyjazdu, liczbę przejechanych kilometrów, numer rejestracyjny pojazdu. Fundacja na podstawie załącznika nr 2 do umowy dotacji zobligowana była do udokumentowania kosztów (w tym kosztów paliwa) umożliwiającego ich zweryfikowanie, w tym pod kątem ich niezbędności do realizacji zadań kwalifikowalnych, ich uzasadnienia biorąc pod uwagę zakres operacji i niezbędność do osiągnięcia jej celu.

Minister również zauważył, że karta ewidencji przebiegu pojazdu (czy inne dokumenty o równoważnym znaczeniu) była obowiązującym dokumentem w perspektywie finansowej 20072013, z której wykorzystywano doświadczenia podczas realizacji zadań w ramach PT PROW 20142020. Zaś Fundacja posiada duże doświadczenie w realizacji zadań finansowanych z funduszy UE.

W przypadku braku karty ewidencji przebiegu pojazdu lub innych dokumentów zawierających m.in. informacje dotyczącą daty wyjazdu, opisu trasy przejazdu, celu wyjazdu, liczby przejechanych kilometrów, numeru rejestracyjnego pojazdu, nie jest możliwa weryfikacja, czy wydatek był niezbędny do realizacji zadania. W związku z tym nie jest możliwe potwierdzenie, czy wydatki poniesione na zakup paliwa w kwocie 1 344,30 zł były niezbędne do realizacji zadania. To oznacza, iż wydatki te są kosztami niekwalifikowalnymi, a zatem kwotę tę należy uznać za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Odnosząc się do stanowiska Fundacja, że treść umowy dotacji nie precyzowała, że do dokumentowania kosztów podróży należało prowadzić ewidencję przebiegu pojazdu organ zauważył, że warunki dotyczące ponoszenia kosztów w ramach dotacji zostały określone w załączniku nr 2 do umowy dotacji i odzwierciedlają przepisy rozdziału 15.6 Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

W ocenie organu, Fundacja na podstawie § 1 ust. 3 oraz § 13 umowy, była zobowiązana do realizacji zadania zgodnie z "Zasadami wydatkowania środków dotacji celowej finansowanej ze środków pomocy technicznej PROW 2014-2020 dla F. na realizację zadań jednostki centralnej Krajowej Sieci Obszarów Wiejskich w ramach PROW 2014-2020" oraz u.w.r.o.w., z których wynikał obowiązek udokumentowania kosztów w sposób możliwy do zweryfikowania pod kątem ich niezbędności do realizacji zadań określonych w art. 59 ust. 1 rozporządzenia 1303/2013 lub w art. 51 ust. 2 rozporządzenia 1305/2013. Jak zaś zostało wykazane powyżej, bez dokumentów zawierających m.in. informacje dotyczącą daty wyjazdu, opisu trasy przejazdu, celu wyjazdu, liczby przejechanych kilometrów, numeru rejestracyjnego pojazdu, nie jest możliwa weryfikacja, czy wydatek był niezbędny do realizacji zadania.

W związku z powyższym, w ocenie organu wydatki w kwocie 1 344,30 zł (stanowiąca sumę kosztów z pozycji 2.9, 2.10, 2.12, 2.15 - 2.17, 2.21 - 2.24 rozliczenia końcowego z wykonania zadania w części II Rozliczenie w zakresie finansowym - B. Zestawienie dowodów księgowych - L.p. 1.2 Materiały), dotyczące zakupu paliwa do samochodu służbowego wykorzystywanego przez Fundację w związku z realizacją zadań jednostki centralnej [...] - jazdy lokalne w obrębie miasta W. nie zostały należycie udokumentowane i nie jest możliwe potwierdzenie,, czy były one niezbędne do realizacji zadania. Dlatego kwotę tę należy uznać za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem dotacji udzielonej w 2015 r.

W odniesieniu do not obciążeniowych wystawionych przez partnerów [...] dotyczących pozycji 7, 8, 9, 11, 12 w części II Rozliczenie w zakresie finansowym - B. Zestawienia dowodów księgowych - L.p. II Pozostałe koszty - koszty partnerów [...] i JC ujęte w planie operacyjnym, w opinii organu wydatkowanie dotacji w przedmiotowym zakresie nastąpiło z naruszeniem art. 69 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1303/2013. Niezgodność ta polega na przedłożeniu, jako dokumentów źródłowych do wykorzystanej dotacji, not obciążeniowych, których wystawcą i odbiorcą jest ten sam podmiot, tj. partner [...].

Minister wskazał, iż w wyniku dokonanej oceny, ustalono, iż operacje partnerów [...], w których rozliczono wkład własny na podstawie wewnętrznych not obciążeniowych, obejmują następujące pozycje z rozliczenia dotacji i:

Pozycja 1 działania 13 w załączniku nr 1 do umowy "W grupie raźniej, w grupie siła - ekonomia społeczna od A do Z" [...]:

nota 15/B/2015 (sala) - 1 180,00 zł; nota 16/B/2015 (noclegi) - I 820,00 zł; nota 17/B/2015 (serwis kawowy) - 580,00 zł; Razem: 3 580,00 zł;

Pozycja 2 działania 13 w załączniku nr 1 do umowy "[...]:

nota 3/2015 (noclegi) - 27 000,00 zł; nota 2/2015 (serwis kawowy) - 9 028,80 zł; nota 1/2015 (wyżywienie) - 50 595,60 zł; Razem: 86 624,40 zł.

Pozycja 3 działania 13 w załączniku nr 1 do umowy "[...]:

korekta I /2015 do NOTY 3/2015 (noclegi) - 19 044,00 zł; korekta 2/2015 do NOTY 4/2015 (sale) - 5 587,20 zł; korekta 3/2015 do NOTY 5/2015 ( serwis kawowy) - 5 765,76 zł; Razem: 30 396,96 zł;

Pozycja 5 działania 13 w załączniku nr 1 do umowy "" [...]:

nota 21/B/2015 - 21 877,47 zł W ramach tej noty rozliczone były 3 polisy ubezpieczeniowe i 6 faktur na kwotę 1 096,17 zł, które zostały opłacone, i tą kwotę uznano za kwalifikowalną. Niekwalifikowalna część wartości noty to 20 781,30 zł;

nota 16/2015 (serwis kawowy, sala, nocleg, materiały szkoleniowe) - 5 583,80 zł; nota 17/2015(wyżywienie) - 2 700,00 zł; Razem: 29 065,10 zł;

Pozycja 8 działania 13 w załączniku nr 1 do umowy "[..]:

nota 17/W/2015 (wyżywienie, serwis kawowy, nocleg, sala, hala) - 55 929,29 zł; nota 18/W/2015 (sala, poczęstunek, serwis kawowy) - 1 702,82 zł; nota 19/W/2015 (druk materiałów) - 1 304,00 zł; nota 20/W/2015 (koszty dojazdu) - 1 287,13 zł;

Razem: 60 223,24 zł; Łączne koszty niepodlegające refundacji wynoszą 209 889,70 zł.

Aby koszty, w ramach PT PROW, były kwalifikowalne konieczne jest przedłożenie faktur lub dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej, wraz z dowodami ich zapłaty w całości. W związku z powyższym, niekwalifikowane są wkłady rzeczowe (własne) partnerów [...] rozliczne na podstawie not obciążeniowych (własnych). Zakwestionowane noty, jako dokumenty wewnętrzne własne, nie zostały zapłacone - nie istnieją dowody ich zapłaty. Zgodnie z art. 69 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1303/2013 wartość wkładu rzeczowego nie może zostać zrefundowana, gdyż zgodnie z tym przepisem "wydatki publiczne wypłacane na rzecz operacji obejmujące wkłady rzeczowe nie przekraczają łącznych wydatków kwalifikowanych, z wyłączeniem wkładów rzeczowych, na zakończenie operacji". W związku z tym, że w przypadku pomocy technicznej koszty kwalifikowalne podlegają refundacji w wysokości 100%, to koszty w postaci wartości wkładu rzeczowego są niekwalifikowalne.

Organ uznał, że w rozliczeniu dotacji został przedstawiony wkład rzeczowy, który nie spełnia warunku kwalifikowalności określonego w art. 69 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1303/2013.

W kwestii zarzutu strony skarżącej, iż nie może ponosić odpowiedzialności za zmiany regulacji prawnych, które pojawiły się po zrealizowaniu przez nią zadania i skutkują odmową refundacji ze środków pomocy technicznej, Minister stwierdził, że Fundacja F. otrzymała środki na realizację zadań PT PROW określonych w art. 59 ust. 1 rozporządzenia 1303/2013 lub w art. 51 ust. 2 rozporządzenia 1305/2013.

Tym samym do ponoszenia kosztów związanych z realizacją tych zadań zastosowanie ma art. 69 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1303/2013, tj. rozporządzenia obowiązującego dla PT PROW zanim Fundacja rozpoczęła realizację niniejszego zadania, oraz warunki dotyczące kwalifikowalności kosztów w ramach dotacji (w tym ich dokumentowanie) określone w ww. załączniku nr 2, które obowiązywały w trakcie realizacji przez Fundację zadania. Fakt, iż rozporządzenie PT weszło w życie po zakończeniu realizacji zadania przez Fundację, nie ma żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż kwestie warunków kwalifikowalności wydatków zostały określone odpowiednio wcześniej, tj. w przywoływanym wyżej rozporządzeniu 1303/2013 oraz dokumencie - Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, którego przepisy znalazły odzwierciedlenie w treści załącznika nr 2 do umowy dotacji. Zatem, zdaniem organu, niezasadnym jest wniosek strony, iż wkład rzeczowy został zakwestionowany na podstawie rozporządzenia PT, które weszło w życie 5 października 2016 r.

W związku z powyższym Minister uznał, iż koszty w wysokości 211.234,00 zł poniesione przez Fundację na realizację zadania nie zostały należycie udokumentowane (koszt paliwa) oraz zostały rozliczone niezgodnie z rozporządzeniem 1303/2013, o którym mowa w załączniku nr 2 do umowy dotacji (jako wkład rzeczowy, który nie podlega refundacji). Oznacza to, że część dotacji w wysokości 211.234,00 zł, na którą składają się koszty zakupu paliwa do samochodu służbowego wykorzystywanego przez Fundację F. w wysokości 1 344,30 zł oraz koszty wkładów rzeczowych partnerów [...] rozliczanych na podstawie not wewnętrznych obciążeniowych w wysokości 209 889,70 zł, została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

W dniu 16 lipca 2019 r. do Ministra wpłynęła skarga Skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia [...] czerwca 2019 r.

W skardze Skarżąca zarzuca decyzji Ministra naruszenie:

1) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 poz. 256, dalej: "k.p.a.") poprzez nie respektowanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nw. przepisów prawa;

2) art. 8 k.p.a. poprzez traktowanie nierówno interesu Skarżącego i Skarbu Państwa, jak również poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej;

3) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo iż okoliczności faktyczne i prawne uzasadniały jego zastosowanie, zwłaszcza w zakresie zwrócenia się do Centrum Doradztwa Rolniczego w [...] o przedłożenie całości dokumentacji związanej z realizacją następujących operacji: "W grupie raźniej, w grupie siła - ekonomia społeczna od A do Z"; "[...]", jak również w zakresie przesłuchania w charakterze świadków A.N., J.A., oraz M.K.-M., gdyż ww. dowody pozwoliłyby Skarżącej wykazać, że środki zrefundowane przez Fundację partnerom [...] tytułem kosztów poniesionych partnerów, zostały rozliczone za wiedzą i aprobatą Instytucji Zarządzającej, jak również, że Fundacja działająca jako Jednostka Centralna [...] w ramach postanowień umowy nr [...] , dokonała szczegółowej, rzetelnej oceny dokumentów przedstawionych przez partnerów zewnętrznych [...], zgodnie ze wszystkimi wytycznymi przedstawionymi przez Instytucję Zarządzającą, która zatwierdziła również rozliczenie każdej z ww. operacji;

art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego;

art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie;

art. 152 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869, t.j., zwanej: "u.f.p.") poprzez przyjęcie przez Ministra, iż dotacja wykorzystana została w części niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy nie było ku temu podstaw prawnych i faktycznych, zwłaszcza, że Minister wcześniej dokonał rozliczenia dotacji w zakresie rzeczowym i finansowym, w terminie 30 dni określonym w art. 352 ust. 2 ww. ustawy;

art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4 I ust 5 pkt 1 u.f.p. poprzez jego zastosowanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, mimo iż nie było ku temu podstaw faktycznych i prawnych, gdyż dotacja celowa objęta umową nr [...] z dnia [...].12.20 15 r. została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem;

art. 69 ust. 1 lit. a) w zw. z art. 59 ust. 1 rozporządzenia 1303/2013 oraz w zw. z art. 51 ust. 2 rozporządzenia 1305/2013, poprzez chybione przyjęcie, iż w rozliczeniu dotacji został przedstawiony wkład rzeczowy, który nie spełnia warunku kwalifikowalności określonego w art. 69 ust. l lit. a) ww. rozporządzenia 1303/2013, podczas gdy wszystkie wkłady przedstawione do rozliczenia przez Fundację Programów Pomocy dla Rolnictwa F. spełniały ww. warunek, były przewidziane umową dotacji, jak również zostały rozliczone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w terminie określonym w art. 152 ust. 2 i 3 u.f.p.

Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także przeprowadzenie rozprawy celem rozpoznania sprawy.

Skarżąca w skardze podkreśliła, iż każde rozliczenie dokonane przez Fundację było akceptowane przez Biuro Pomocy Technicznej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi mailowo, zaś kopie ww. akceptacji składano do akt każdej sprawy. Działała w ścisłej współpracy i za aprobatą Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, przy zawieraniu i rozliczaniu umów z partnerami [...], stosując zasady które kilka lat później zostały zakwestionowane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, będąc jedynie de facto wykonawcą poleceń Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, służącym do przekazania środków partnerom [...], Skarżąca nie może ponosić odpowiedzialności za działania zgodne z wytycznymi Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

W replice na odpowiedź na skargę organu Skarżąca podtrzymała w całości argumentację zawartą skardze na decyzję Ministra, a ponadto, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), wniosła o przeprowadzenie dowodu z wiadomości e-mail wskazanych w ww. piśmie procesowym.

Ponadto, Fundacja podniosła, iż przedłożone przez stronę przeciwną Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie akta administracyjne są niekompletne (nie zawierają dokumentacji, na podstawie której zawarto umowę dotacji, m. in. wniosków Centrum Doradztwa Rolniczego w [...] dot. realizacji operacji: "[...]"; Wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne - ocena ryzyka przekroczenia dopuszczalnych limitów WWA w wyrobach mięsnych wędzonych"; harmonogramów rzeczowo - finansowych ww. operacji; akceptacji przedmiotowych wniosków przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi).

Zdaniem Skarżącej, Minister nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności finansowej za swoje zaniechania i ciężar prefinansowania wykonania całej umowy został przeniesiony na Fundację, a CDR w [...] został beneficjentem zaistniałej sytuacji.

Na rozprawie w dniu 8 września 2020 r. Sąd postanowił uwzględnić wnioski dowodowe zawarte w replice na odpowiedź na skargę z dnia 19 marca 2020 r. oraz zawarte w piśmie procesowym złożonym przez pełnomocnika organu w dniu rozprawy.

Ponadto, pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie w dniu 8 września br. poinformował, iż całość dokumentacji związanej z rozliczeniami CDR w [...] będącego jednostką podległą Ministrowi, została przekazana do tego podmiotu, który to obecnie pełni rolę jednostki centralnej [...] (tj. tę samą funkcję, którą wcześniej pełniła Fundacja).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2), stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 3).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach uznać należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, iż art. 126 u.f.p. stanowi, że dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.

Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Minister podnosił, iż "w ww. przepisach brak jest definicji "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". Jednakże w doktrynie wskazuje się, iż w związku z tym, dla ustalenia właściwego znaczenia tego pojęcia, należy odwołać się do art. 168 u.f.p., który określa, na czym polega wykorzystanie dotacji. Zgodnie z art. 168 ust. 4 tej ustawy, wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona; natomiast zgodnie z ust. 5 tego artykułu, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, jej wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

Zdaniem organu, w doktrynie przyjmuje się zatem, iż wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem to zapłata za zadania inne niż te, na które dotacja została udzielona albo realizacja innych celów niż cele wskazane w przepisach odrębnych stanowiących o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji. Na podstawie § 5 ust. 1 umowy, Fundacja była zobowiązana do wykorzystania otrzymanej dotacji zgodnie z celem na jaki ją uzyskała i na warunkach określonych tą umową. Celem, na jaki dotacja została udzielona przez Ministra, było zapewnienie przez Fundację koordynacji działalności [...] na poziomie krajowym w ramach PT PROW. Natomiast warunki wykorzystania dotacji zostały szczegółowo określone w załącznikach do umowy.

Minister podkreślił, iż zgodnie z treścią załącznika nr 2 do umowy, dotacja została udzielona wyłącznie na zadania kwalifikowalne określone w art. 59 ust. 1 rozporządzenia 1303/2013 lub w art. 51 ust. 2 rozporządzenia 1305/2013.

Organ uznał, iż w ramach zrealizowanego zadania zostały rozliczone koszty funkcjonowania jednostki centralnej [...] oraz refundacja kosztów poniesionych przez partnerów [...] na realizację operacji ujętych w dwuletnim planie operacyjnym [...] na lata 2014-2015 (łącznie w kwocie 1 769 658,11 zł). Minister stwierdził, iż koszty w wysokości 211 234,00 zł poniesione przez Fundację F. na realizację zadania nie zostały należycie udokumentowane (koszt paliwa) oraz zostały rozliczone niezgodnie z rozporządzeniem 1303/2013, o którym mowa w załączniku nr 2 do umowy dotacji (jako wkład rzeczowy, który nie podlega refundacji). Oznacza to, że część dotacji w wysokości 211 234,00 zł (z tego finansowanie unijne w wysokości 119 488,78 zł oraz współfinansowanie krajowe w wysokości 91 745,22 zł) została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Na ww. kwotę 211 234,00 zł składają się koszty: zakupu paliwa do samochodu służbowego wykorzystywanego przez Fundację F. - w wysokości 1 344,30 zł; wkładów rzeczowych (własnych) partnerów [...] rozliczanych na podstawie not obciążeniowych (wewnętrznych) - w wysokości 209 889,70 zł.

Skarżąca stoi zaś na stanowisku, iż nie ma jakichkolwiek podstaw do ustalenia, iż kwota 211.234,00 zł podlega zwrotowi do budżetu państwa z tytułu wykorzystania w części niezgodnie z przeznaczeniem dotacji celowej.

Fundacja akcentuje fakt, iż umowa dotacji celowej zawarta dnia [...] grudnia 2015 r. została zrealizowana zgodnie z zawartym w niej zakresem obowiązków, rozliczenie końcowe z realizacji zadania zawierające rozliczenie kosztów poniesionych na realizację zadania zostało złożone w terminie określonym w § 6 ust. 1 ww. umowy, tj. 15 stycznia 2016 r, środki niewykorzystane zwrócono 14 stycznia 2016 r.

Odnosząc się do powyższej argumentacji stron należy zauważyć, iż w skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 pkt 1 u.f.p. poprzez jego zastosowanie przez Ministra, mimo iż nie było ku temu podstaw faktycznych i prawnych, gdyż dotacja celowa objęta umową nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.

Zdaniem Skarżącej, z pewnością nie może stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013 czy też art. 51 ust. 2 rozporządzenia 1305/2013, gdyż nie regulują one szczegółowo kwestii objętych decyzją.

Przypomnieć należy, iż art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013 stanowi, iż "z inicjatywy państwa członkowskiego z EFSI mogą być wspierane przedsięwzięcia w zakresie przygotowania, zarządzania, monitorowania, ewaluacji, informacji i komunikacji, tworzenia sieci, rozpatrywania skarg oraz kontroli i audytu. EFSI mogą być wykorzystane przez państwo członkowskie do wspierania przedsięwzięć na rzecz zmniejszenia obciążenia administracyjnego dla beneficjentów, w tym przedsięwzięć takich jak systemy elektronicznej wymiany danych, oraz działań mających na celu wzmocnienie potencjału instytucji państwa członkowskiego i beneficjentów w zakresie zarządzania i wykorzystania tych funduszy. EFSI mogą być również wykorzystywane do wspierania przedsięwzięć mających na celu wzmocnienie potencjału właściwych partnerów zgodnie z art. 5 ust. 3 lit. e) oraz wymiany dobrych praktyk między nimi. Przedsięwzięcia, o których mowa w niniejszym ustępie mogą dotyczyć poprzednich oraz kolejnych okresów programowania".

Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 2 rozporządzenia 1305/2013 "Z inicjatywy państw członkowskich do 4 % całkowitej kwoty w ramach każdego programu rozwoju obszarów wiejskich można przeznaczyć na zadania, o których mowa w art. 59 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013, oraz na pokrycie kosztów związanych z pracami przygotowawczymi na potrzeby wyznaczania obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, o których mowa w art. 32. Koszty związane z jednostką certyfikującą, o której mowa w art. 9 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, nie są kosztami kwalifikowalnymi na mocy niniejszego ustępu. W ramach tego limitu 4 % rezerwuje się kwotę na utworzenie i funkcjonowanie krajowej sieci obszarów wiejskich, o której mowa w art. 54.".

Zgodnie z ust. 1 załącznika nr 2 do umowy dotacji - ze środków dotacji mogły być pokryte wyłącznie koszty, które łącznie spełniały następujące warunki, czyli były:

1) niezbędne do realizacji zadań określonych w art. 59 ust. 1 rozporządzenia 1303/2013 lub w art. 51 ust. 2 rozporządzenia 1305/2013 (zadania kwalifikowalne),

2) uzasadnione zakresem operacji i niezbędne do osiągnięcia jej celu,

3) racjonalne,

udokumentowane i możliwe do zweryfikowania.

W ocenie organu wydatki dotyczące zakupu paliwa do samochodu służbowego wykorzystywanego przez Fundację w związku z realizacją zadań jednostki centralnej [...] - jazdy lokalne w obrębie miasta Warszawa nie zostały należycie udokumentowane i nie jest możliwe potwierdzenie, czy były one niezbędne do realizacji zadania. Dlatego kwotę tę należy uznać za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem dotacji udzielonej w 2015 r.

W odniesieniu z kolei do drugiej spornej kwestii - tj. refundacji kosztów poniesionych przez partnerów [...] na realizację operacji realizowanych przez partnerów zewnętrznych - organ uznał, że wydatkowanie dotacji w zakresie not obciążeniowych wystawionych przez partnerów [...] - nastąpiło z naruszeniem art. 69 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1303/2013. Niezgodność ta polega na przedłożeniu, jako dokumentów źródłowych do wykorzystanej dotacji, not obciążeniowych, których wystawcą i odbiorcą jest ten sam podmiot, tj. partner [...]. W ocenie organu - noty, których wystawcą i odbiorcą jest ten sam podmiot, a dotyczą one kosztów będących wkładami rzeczowymi - stanowią koszt niekwalifikowalny, ponieważ zostały rozliczone niezgodnie z rozporządzeniem 1303/2013, o którym mowa w załączniku nr 2 do umowy dotacji (jako wkład rzeczowy, który nie podlega refundacji).

Dokonując analizy zawartej umowy należało uznać, że w jej treści brak jest zapisu dotyczącego art. 69 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1303/2013. Z samego faktu wymienienia w umowie rozporządzenia 1303/2013 trudno jest wnioskować, iż umowa o dotację przewiduje stosowanie konkretnego przepisu prawa tj. art. 69 ust. 1 lit. a ww. rozporządzenia.

O ile w zakresie wydatków dotyczących zakupu paliwa do samochodu służbowego rozważania organu mają oparcie w treści zawartej pomiędzy stronami umowy dotacyjnej (ust. 1 pkt. 4 załącznika nr 2 do umowy dotacji - koszty udokumentowane i możliwe do zweryfikowania), to w przypadku spornych not obciążeniowych brak jest wyraźnego odesłania do stosowania art. 69 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1303/2013. Co więcej załącznik nr 2 do umowy dotacji wyraźnie wskazuje co zalicza się do kosztów kwalifikowalnych, a co do nich się nie zalicza. Ponadto, treść § 13 umowy dotacyjnej stanowi, iż w zakresie nieuregulowanym umową stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

Sąd podziela stanowisko pełnomocnika Ministra wyrażone w piśmie procesowym z dnia 7 września 2020 r., iż umowa dotacyjna jest źródłem uprawnień i obowiązków stron umowy. Jednakże w umowie brak jest zapisów wskazujących, że Skarżąca miała stosować art. 69 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1303/2013. Przede wszystkim żadne treści związane z tym przepisem prawa nie zostały wyartykułowane w treści umowy, co pozwoliłoby w wypadku wskazaniu skutków, na zastosowanie art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. O zasadności tego stanowiska świadczą także okoliczności, które miały miejsce po sporządzeniu i przyjęciu sprawozdania Fundacji. Należy bowiem zwrócić uwagę, że sprawozdanie strony skarżącej zostało przyjęte przez organ bez żadnych zastrzeżeń, mimo, że już z treści tego sprawozdania wynikały obecnie eksponowane okoliczności, które w ocenie organu mają charakter nieprawidłowości w realizacji umowy.

Podkreślenia wymaga, że umowa w oparciu o którą przyznawane są z budżetu państwa dotacje, winna być precyzyjna. Tym samym gdyby zachodziła konieczność stosowania konkretnych przepisów prawa, to umowa winna jednoznacznie to regulować i co najważniejsze winna również wskazywać na konsekwencję niestosowania się do tych przepisów prawa.

W ocenie Sądu organ naruszył art. 8 k.p.a. Zasada wynikająca z treści art. 8 k.p.a. stanowi podstawę uznania, że przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji publicznej - zwłaszcza stosując normy o charakterze sankcyjnym - nie powinien negatywnie dla strony interpretować wieloznacznych okoliczności sprawy, w sytuacji, gdy do powstania takiej wieloznaczności przyczynił się sam organ administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2014r. sygn. akt II GSK 1645/13 publikowany na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie do pogodzenia z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej jest sytuacja, w której niejednoznaczne zapisy umowy wiążącej strony są inaczej interpretowane w momencie podpisania i rozliczenia umowy, a następnie po kontroli organu, który nie był stroną umowy Minister odstępuje od pierwotnego rozumienia zapisów tej umowy. Tym samym w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym organ sformułował zarzuty, które nie wynikają z jednoznacznych zaakceptowanych przez strony zapisów umowy. Powyższe, w ocenie Sądu, stanowi naruszenie zasady określonej w art. 8 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1314/18).

Inna oczywiście sytuacja zachodziłaby w sytuacji kiedy Fundacja zobowiązana byłaby z mocy prawa, bądź innych okoliczności do stosowania przepisów art. 69 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1303/2013. Wtedy oczywiście powinna stosować art. 69 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1303/2013, ale na te okoliczności nie wskazywał organ w zaskarżonych decyzjach.

Zdaniem Sądu należy również podzielić postawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie.

W rozpatrywanej sprawie nie sposób nie zauważyć, iż zgodnie z zawartą w dniu [...] grudnia 2015 r. Fundacja zobowiązała się do realizacji zadania w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. (§1 ust. 4 umowy). Do rozliczenia zadania mogą być wliczane koszty poniesione przez Fundację na jego realizację od dnia 6 sierpnia 2015 r. (§2 ust. 3 umowy).

Fundacja w okresie od dnia 29 grudnia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. (okres trzech dni) nie mogła w żaden sposób skutecznie wykonać zadania i wydatkować środków, o których mowa w przedmiotowej umowie. Kluczowe w sprawie jest to, iż umowa dotacyjna obejmowała koszty poniesione przez Fundację od dnia 6 sierpnia 2015 r. tj. koszty poniesione w okresie 5 miesięcy przed formalnym podpisaniem umowy.

Do dnia [...] grudnia 2015 r. Skarżąca nie znała zapisów umowy dotacyjnej. Ponadto, jak podnosi wysyłane do niej projekty umowy dotacji przez MRiRW obejmowały wyłącznie środki na funkcjonowanie jednostki centralnej i aż do grudnia 2015 r. nie miała wątpliwości, że umowa ta dotyczyć będzie wyłącznie refundacji kosztów funkcjonowania jednostki centralnej [...], a nie refundacji środków poniesionych na rzecz operacji ujętych w dwuletnim palnie operacyjnym [...] na rok 2015.

W kwestii kluczowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy tj. rozliczenia środków zrefundowanych przez Fundację partnerom [...] tytułem kosztów poniesionych przez partnerów oraz zarzutów skargi, iż zostały one rozliczone za wiedzą i aprobatą Instytucji Zarządzającej organ stoi na stanowisku, że Minister nie był stroną umów na realizację operacji przez partnerów [...], które zostały zawarte pomiędzy Fundacją, a partnerami [...], a co najwyżej sprawował nadzór nad realizacją ww. operacji.

Minister jest bowiem organem nadzoru nad realizacją Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 i pełni funkcję Instytucji Zarządzającej PROW 2014-2020. Do zadań ministra jako instytucji zarządzającej należy zarządzanie Programem i wdrażanie go w efektywny, skuteczny i prawidłowy sposób, w szczególności: określenie kryteriów wyboru operacji w ramach wszystkich działań i zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z tymi kryteriami, monitorowanie realizacji programu, sporządzanie rocznych sprawozdań z postępu wdrażania programu, zagwarantowanie przeprowadzania ocen programu. Organ przy tym podkreśla, że to do Fundacji, zgodnie z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 września 2015 r. w sprawie funkcjonowania krajowej sieci obszarów wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 1552), należało wybieranie propozycji operacji zgłoszonych do dwuletnich planów operacyjnych na poziomie krajowym przez partnerów [...] i zawieranie z partnerami [...] umów dotyczących realizacji tych operacji.

W piśmie procesowym organu akcentuje się fakt, iż Minister nie był stroną żadnej umowy zawartej z partnerami [...], lecz w każdej z pięciu umów (w ramach których stwierdzono koszty niekwalifikowalne) była to Fundacja i to do Fundacji należało zapewnienie odpowiednego zabezpieczenia interesów jednostki centralnej w ramach zawieranych z partnerami umów.

Sąd stwierdza, iż rozumowanie organu co do zasady jest prawidłowe. Jednakże ponownie należy zauważyć, iż na wykonanie zadań i wydatkowanie środków strona skarżąca miała zgodnie z umową trzy dni, a fakt zaangażowania Ministra w działania nadzorcze nad Fundacją przed zawarciem umowy jest w istocie bezsporny. Nie można stwierdzać, iż to do Fundacji należało zapewnienie odpowiednego zabezpieczenia interesów jednostki centralnej w ramach zawieranych z partnerami umów, jeżeli organ administracji akceptował realizowane przez partnerów [...] projekty, zasady ich rozliczania oraz ostateczne płatności na rzecz poszczególnych beneficjentów, w tym także koszty dotyczące operacji stanowiących przedmiot niniejszego postępowania.

Przypomnieć należy po raz kolejny, iż umowa została zawarta w dniu [...] grudnia 2015 r. i zdaniem Sądu w związku z tym faktem konieczne jest ustalenie i wyjaśnienie rzeczywistego przebiegu operacji nadzorczych Ministra związanych z realizacją umowy przed jej podpisaniem w dniu [...] grudnia 2015 r., w tym w zakresie dotyczącym spornych kosztów. Z pisma procesowego Skarżącej wynika, iż już 8 sierpnia 2015 r., CDR w [...] skierował do Fundacji pytanie o następującej treści: "Jak będą rozliczanie obiekty własne wykorzystane przez beneficjenta podczas realizacji projektu. Dokładniej chodzi mi o własną bazę noclegowa czy sale - na te elementy nie są wystawiane faktury". Przedmiotowe pytanie Fundacja skierowała do Biura Pomocy Technicznej MRiRW i według strony skarżącej otrzymano odpowiedź, iż jeśli CDR nie może za tę usługę wystawić faktury to niech wystawi notę obciążeniową.

Minister powinien uzupełnić akta administracyjne o dokumenty wskazane przez Skarżącą w replice na odpowiedź na skargę tj. dokumentację, na podstawie której zawarto umowę dotacji, m. in. wniosków Centrum Doradztwa Rolniczego w [...] dot. realizacji operacji: "[...]"; Wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne - ocena ryzyka przekroczenia dopuszczalnych limitów WWA w wyrobach mięsnych wędzonych"; harmonogramów rzeczowo - finansowych ww. operacji oraz dokumenty dotyczące akceptacji przedmiotowych wniosków przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które według Fundacji składano do akt każdej sprawy.

Organ powinien przeanalizować przedłożone przez Fundację wydruki z korespondencji mailowej pomiędzy urzędnikami resortu rolnictwa, a Skarżącą i ustosunkować się do twierdzeń strony skarżącej, iż rozliczenie operacji i zatwierdzenie dokumentów odbyło się przy udziale i akceptacji pracowników Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jest to tym bardziej istotne, iż z repliki na odpowiedź na skargę wynika, iż do 21 grudnia 2015 r. wszystkie operacje objęte umową zostały już zrealizowane, a dokumentacja przekazana do MRiRW. Tą kwestię również powinien zweryfikować organ.

Jak już powyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1094/11, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Szczególnej wagi nabiera kwestia właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, które winno charakteryzować się kompletnością wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ obowiązany jest zebrać i wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie trzeba mieć na uwadze zasadę swobodnej oceny dowodów wynikającą z art. 80 k.p.a. - organ na podstawie zgromadzonych dowodów ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, czy nie. Zasada ta jest w pełni realizowana, jeżeli ocena jest oparta na całokształcie materiału dowodowego, wyprowadzone wnioski muszą być zgodne z zasadami logiki i doświadczeniem życiowym, nie kolidując z zebranymi w sprawie dowodami.

Nie do pogodzenia z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej jest sytuacja, w której weryfikacja wniosków o przyznanie dotacji, nie wykazywała żadnych nieprawidłowości, natomiast późniejsze kontrola stwierdza - przy niezmiennym stanie faktycznym - wadliwość sporządzania dokumentów źródłowych i sposób rozliczania dotacji, co w konsekwencji prowadzi do żądania zwrotu uprzednio przyznanych kwot wraz z odsetkami.

Przedstawiony w uzasadnieniu decyzji stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym nie zgromadzono materiału dowodowego w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek dotyczących kwestii ustalenia, że doszło do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa. W sprawie niniejszej, nie zostało należycie przeprowadzone postępowanie, które przy ostatecznym rozstrzygnięciu winno mieć na uwadze, czy w konkretnej sytuacji faktycznej można przyjąć, że strona skarżąca działała w zaufaniu do zgodności z prawem rozstrzygnięć i decyzji organów państwa.

Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czyni to ogólnikowo, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12).

Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności, która wyklucza możliwość obciążenia strony negatywnymi konsekwencji oparcia swojego działania na dotychczasowym postępowaniu organów przy rozpoznawaniu spraw o tym samym charakterze i w stosunku do tej samej strony.

Badając zaskarżone rozstrzygnięcie we wskazanym wyżej zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zatem, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przy wydaniu zaskarżonej decyzji reguł postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 8, art. 76 § 1, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ administracji nie podjął bowiem działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przedstawionego materiału dowodowego właściwie nie oceniły. Tym samym wydane na jego podstawie rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu.

WSA w Warszawie dostrzegając nieprawidłowości w działaniu Ministra, w powyższym zakresie stwierdza, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i podlega uchyleniu, bo przy jej wydaniu doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.