Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1887/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: par. 12 ust. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant ref. staż. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), po rozpatrzeniu wniosku Pana P. B. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2014 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono E.K. i P.K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz garażu wolnostojącego dwustanowiskowego (bez przyłączy i bez wjazdu) w miejscowości W., gm. N., działka nr [...], obręb [...].

Wojewoda [...] podając motywy swojego rozstrzygnięcia wskazał, że Starosta [...] w dniu [...] stycznia 2014 r., wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił E.K. i P.K. pozwolenia na budowę wyżej opisanego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego wraz z garażem dwustanowiskowym. Powyższa decyzja została zmieniona w drodze decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w części dotyczącej konstrukcji dachu ze stalowej na konstrukcję szkieletowo-deskową oraz kąta nachylania dachu z 20° na 35°.

W dniu 4 października 2018 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek P.B. (zwanego dalej także "skarżącym") dotyczący stwierdzenia nieważności, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ww. decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2014 r., nr [...] oraz orzeczenia zmieniającego z [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. W swoim podaniu skarżący podniósł, że według projektu zagospodarowania terenu przy granicy z jego działką o nr [...] we W., będzie usytuowany garaż, co w jego ocenie jest niezgodne z rozporządzaniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Ponadto w jego ocenie we wniosku o pozwolenie na budowę dokonano korekty w określeniu planowanego zamierzenia budowlanego poprzez "wymazanie pierwotnej treści dotyczącej wolnostojącego garażu dwustanowiskowego a wpisano inną" co nosi znamiona przestępstwa z art. 270 Kodeksu karnego. Z kolei w przypadku decyzji zmieniającej decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2014 r. o pozwoleniu na budowę, skarżący uznał, że Starosta [...] nie miał prawa wypowiedzieć się w przedmiocie zmiany kąta nachylenia dachu, gdyż to należy do kompetencji Wójta Gminy N.

Rozpatrując wniosek Wojewoda [...] wyjaśnił na wstępie, że przedmiot prowadzonego przez ten organ postępowania dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], gdyż analiza dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], stanowiła przedmiot odrębnego rozpoznania.

Organ wojewódzki przypomniał, że na potrzeby spornej inwestycji inwestorzy uzyskali decyzję Wójta Gminy N. z [...] listopada 2013 r., nr [...] o warunkach zabudowy. Analiza porównawcza określonych w tej decyzji wymagań oraz przyjętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym rozwiązań, doprowadziła Wojewodę Dolnośląskiego do konkluzji o zgodności powyższych aktów. Co więcej, organ zweryfikował planowaną inwestycję pod kątem zgodności z przepisami ustawy - Prawo budowlane oraz normami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133), a także rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462). Również w tym zakresie organ nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa.

Mając na uwadze powyższe, Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2019r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2014 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

W ustawowym terminie P. B. złożył odwołanie od ww. rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego.

Na skutek rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB") decyzją z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...].

Rozpoznając sprawę organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty [...] nie narusza przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane wg. stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji (tekst jedn. Dz. U z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Z akt sprawy wynika bowiem, że E.K. i P.K. wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...] położona w miejscowości W.) na cele budowlane. Ponadto inwestorzy uzyskali decyzję Wójta Gminy N. z [...] listopada 2013 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla spornej inwestycji.

W ocenie GINB, decyzja Starosty [...] odpowiada także przepisom art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, albowiem przyjęte rozwiązania projektowe nie naruszały rażąco ustaleń decyzji Wójta Gminy N. o warunkach zabudowy. W szczególności nie stwierdzono kwalifikowanych naruszeń wymogów ww. decyzji o warunkach zabudowy co do rodzaju i funkcji zabudowy (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i garażowa); nieprzekraczalnej linii nowej zabudowy budynków; wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki inwestycyjnej - do 0,15 (projektowany - 0,11 - Projekt budowlany - str. 1/6); wielkości powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki inwestycyjnej - min. 0,5 (projektowana - 0,6 - Projekt budowlany - str. 1/6); szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego - od 11 m do 17 m (projektowana - 16,68 m - Projekt budowlany - str. 1/5, Projekt zagospodarowania działki - str. 1/9 i 1/9a); szerokości elewacji frontowej budynku garażowego - 6 m (projektowana - 6,0 m - Projekt budowlany - str. 1/5, Projekt zagospodarowania działki - str. 1/9 i 1/9a); wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsów lub attyk budynków - do 3 m (projektowana: budynek mieszkalny - 2,6 m, budynek garażowy - 2,24 m - Projekt budowlany - str. 1/5); wysokości głównej kalenicy dachu budynku mieszkalnego - do 7,5 m (projektowana - 6,43 m - Projekt budowlany - str. 1/5); wysokości głównej kalenicy dachu budynku garażowego - do 3 m (projektowana - 2,99 m - Projekt budowlany - str. 1/5); geometrii dachu budynku mieszkalnego – dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachu od 30° do 40° (projektowany – dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachu 35° - Projekt budowlany - Rzut dachu - str. 2/50); geometrii dachu budynku garażowego - dach dwuspadowy lub jednospadowy o kacie nachylenia połaci dachu do 20° (projektowany – dach dwuspadowy o kacie nachylenia połaci dachu 12° - Projekt budowlany - Rzut dachu - str. 1/20); minimalnej liczby miejsc parkingowych dla samochodów osobowych w granicach działki inwestycyjnej (łącznie z garażem) - 2 (projektowane - 3 w garażach); czy też obsługi komunikacyjnej - przez istniejący zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] (działka nr ew. [...]) i działkę nr ew. [...].

GINB nie stwierdził przy tym, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone decyzją Starosty [...] rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 – wg. stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 określającego wymagania dotyczące minimalne odległości sytuowania budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną – 4 m, w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Organ zważył, że elewacja południowa projektowanego budynku mieszkalnego z otworami usytuowana jest w odległości 18,73 m od granicy z działką o nr ew. [...] (droga), natomiast elewacja północna ww. budynku z otworami usytuowana jest w odległości 9,86 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Elewacja wschodnia z otworami usytuowana jest w odległości 6,0 m od granicy z działką o nr ew. [...], natomiast elewacja zachodnia z otworami usytuowana jest w odległości 7,84 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Z kolei elewacja północna projektowanego garażu wolnostojącego dwustanowiskowego z otworami usytuowana jest w odległości od 4,63 m do 5,24 m od granicy z działką o nr ew. [...], natomiast elewacja zachodnia garażu z otworami usytuowana jest w odległości ok. 42 m od granicy z działką o nr ew. [...], zaś elewacja wschodnia z otworami usytuowana jest w odległości 10,05 m od granicy z działką drogową o nr ew. [...]. Ponadto elewacja południowa garażu bez otworów zlokalizowana została w granicy z działką o nr ew. [...] oraz ok. 10 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na tej działce.

GINB stwierdził jednak, że z przepisu § 12 ust. 3 pkt 4 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Zdaniem organu drugiej instancji, w omawianym przypadku z uwagi na wielkość garażu wolnostojącego (długość - 5,5 m i wysokość - 2,99 m) należało dopuścić jego lokalizację ścianą bez otworów w granicy z działką o nr ew. [...]. GINB uznał również, że takie usytuowanie spornego garażu nie narusza warunków dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, tj. § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia, skoro jego elewacja południowa bez otworów zlokalizowana w granicy z działką o nr ew. [...] znajduje się w odległości ok. 10 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na tej działce.

Dalej organ odwoławczy uznał, że sporna inwestycja nie narusza także § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) oraz § 271 i n. (warunki ochrony przeciwpożarowej) ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków.

Oprócz powyższego, w ocenie GINB dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód opadowych (§ 29 ww. rozporządzenia). Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane na podstawie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z 14 stycznia 2014 r. o pozwoleniu na budowę, nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w odwołaniu, GINB wskazał, że osoba uprawniona do dysponowania nieruchomością ma prawo zagospodarować ją wedle swego uznania, zaś jedynym warunkiem dopuszczalności projektowanej zabudowy jest jej zgodność z obowiązującymi unormowaniami, zwłaszcza warunkami technicznymi.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się P.B., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzucił przede wszystkim naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na mylnym przyjęciu, że naruszenie § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3 pkt 4, ust. 4 i ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie nie ma charakteru rażącego, podczas gdy proste zestawienie treści decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2014 r. z treścią ww. przepisów prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności.

Według skarżącego organy oby instancji niezasadnie przyjęły, że zaprojektowana lokalizacja garażu wolnostojącego jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy N. z [...] listopada 2013 r. nr [...] oraz art. 12 ww. rozporządzenia. Skarżący podkreślił, że zgodnie z tymże § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Jak tymczasem zauważył skarżący, według zatwierdzonego projektu budowlanego, długość ściany spornego garażu wzdłuż granicy z jego działką o nr ewid. [...] we W., wynosi dokładnie 5,5 m, a więc nie jest mniejsza od wartości wskazanej w przywołanym wyżej rozporządzeniu. Skoro prawodawca określił, że wymiar ten powinien być mniejszy niż 5,5 m, to zaprojektowanie ściany o długości równej tej wartości stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem autora skargi, przedstawione usytuowanie garażu wolnostojącego powoduje objęcie sąsiedniej, czyli należącej do niego działki o nr 72/8 obszarem oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Okoliczność ta została jednak pominięta przy wydawaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. udzielającej pozwolenia na budowę.

Skarżący podnosi ponadto, że organy nie dokonały oceny wzajemnej relacji pomiędzy przepisami § 12 ust. 2 i ust 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a decyzją Wójta Gminy N. ustalającą warunki zabudowy. Z decyzji tej wynika, że nowe budynki powinny nawiązywać do sąsiedniej istniejącej zabudowy, podczas gdy na analizowanym obszarze nie wykazano zabudowy w granicy działek sąsiednich. Jednocześnie skarżący uważa, że sytuowanie budynku w ostrej granicy działki wymaga wszechstronnego rozpatrzenia. Muszą istnieć szczególnie uzasadnione przyczyny przemawiające za takim akurat rozwiązaniem, których nie można dopatrzyć się w przedmiotowej sprawie. Dlatego też organ architektoniczno-budowlany dopuścił się nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżącego. W tym skarżący upatruje naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnosi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest jednocześnie wyjaśnić, że skoro przedmiotem kontroli jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, to prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji objętej tym postępowaniem.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja GINB oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] nie naruszają prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Organy oceniając decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2014 r. o pozwoleniu na budowę z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., doszły do wniosku, że nie jest ona dotknięta żadną z wad wskazanych w tym przepisie.

Skarżący upatruje natomiast kwalifikowanej wadliwości ww. orzeczenia organu powiatowego przede wszystkim w rażącym naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji skarżący uważa, że ww. decyzja Starosty [...] dotknięta jest wadą, o której mowa w 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wobec powyższego wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (...).

W myśl § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (także w brzmieniu na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych.

Z kolei w pkt 2 lit. a tiret 6 decyzji Wójta Gminy N. z [...] listopada 2013r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji, określono dopuszczalną szerokość elewacji frontowej budynku garażowego: 6 m.

Jak tymczasem wynika z części opisowej i części rysunkowej zatwierdzonego projektu budowlanego (Obiekt nr 2 – Garaż wolnostojący dwustanowiskowy), wymiar południowej ściany garażu bez otworów zlokalizowanej w ostrej granicy z działką skarżącego o nr ew. [...] wynosi dokładnie 5,5 m, zaś szerokość elewacji frontowej, którą w tym przypadku uznano za długość budynku wynosi 6 m.

W tym stanie rzeczy, bez wątpienia rację ma skarżący podnosząc, że przyjęte rozwiązanie projektowe jest w sposób oczywisty sprzeczne z dyspozycją § 12 ust. 3 pkt 4 ww. rozporządzenia, który dopuszcza sytuowanie ścian garażu bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej, pod warunkiem jednak, że długość tego obiektu jest mniejsza niż 5,5 m.

Podkreślić przy tym należy, iż rozpatrując sprawę w trybie nieważnościowym, organy orzekające, a następnie sąd, obowiązane są wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, co do zasady nie powinna mieć wpływu na dokonywaną ocenę. Ewentualne wady kwalifikowane prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

Niemniej oczywisty charakter naruszenia stanowi tylko jedną z trzech przesłanek składających się na pojęcie "rażącego naruszenia prawa". Jak bowiem przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o rażącym naruszeniu prawa przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; podobnie NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, CBOSA). Jeśli chodzi o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; E. Śladkowska, Wydanie decyzji..., 208–244; zob. też H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Opublikowano: WK 2015).

Zatem podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa musi być nie tylko stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, ale także, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11). Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest więc każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki – gospodarcze lub społeczne – niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyroki NSA: z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 579/19; z 13 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 824/09). Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony (tak: NSA w wyroku z 6 września 1984 r., sygn. akt II SA 737/84).

Dokonywana w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, ocena skutków jakie wywołuje określona wadliwość, nie może wobec tego całkowicie abstrahować od zdarzeń mających miejsce w czasie jej istnienia w obrocie prawnym. Dlatego tutejszy Sąd oceniając czy dostrzeżone naruszenie prawa jest "rażące", w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., nie mógł pominąć następstw, jakie spowodowało wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r., poz. 2285). Wskutek powyższej nowelizacji, przywoływany w skardze § 12 ust. 3 pkt 4 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków został uchylony. Obecnie sporną kwestię reguluje dodany w wyniku przedmiotowej nowelizacji § 12 ust. 4 pkt 3, który przewiduje, że w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi.

Stąd w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, mając na uwadze treść ww. normy prawnej, nie sposób stwierdzić, aby usytuowanie garażu wolnostojącego dwustanowiskowego w ostrej granicy z działką skarżącego o wymiarach określonych w projekcie budowlanym (5 m x 6 m x 2,99 m) wywoływało skutki nie dające się pogodzić z zasadą praworządnego państwa prawa. Pomimo zatem oczywistego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, do których odsyła art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, ocena aktualnych skutków społeczno-gospodarczych, jakie pociąga za sobą owo naruszenie, uzasadnia przekonanie, że nie nosi ono już cech "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z przedstawionych powodów, Sąd rozpoznając sprawę nie mógł uwzględnić zarzutów skargi dotyczących "rażącego" naruszenia ww. przepisów prawa materialnego przez organy nadzoru budowlanego.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo zweryfikowały natomiast przyjęte rozwiązania projektowe z ustaleniami decyzji Wójta Gminy N. o warunkach zabudowy oraz pozostałymi przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Szeroko zaprezentowane uzasadnienie tej analizy pozwoliło na prawidłową ocenę braku przesłanek do stwierdzenia niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z przepisami obowiązującymi w dniu wydania pozwolenia na budowę.

Należy również podzielić stanowisko organu, że w sprawie niniejszej nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z akt sprawy wynika, że inwestorzy wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (działka działka nr [...], obręb [...] gmina N. Ponadto inwestorzy uzyskali decyzję Wójta Gminy N [...] z [...] listopada 2013 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla spornej inwestycji.

Należy w tym miejscu podkreślić, że w myśl art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego względu, w postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją ostateczną Starosty [...] o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej mógł badać jedynie zgodność zamierzenia budowlanego z obowiązującymi przepisami. Natomiast kwestie następcze dotyczące zgodności realizacji spornej inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę, mogły być wyłącznie przedmiotem odrębnych postępowań prowadzonych przed organami nadzoru budowlanego, co też – jak wynika z akt sprawy – ma w rzeczywistości miejsce.

W skardze podniesiony został ponadto zarzut wskazujący na brak uznania przez Starostę [...], że działka skarżącego pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W tym zakresie należy wyjaśnić, że celem zdefiniowania przez ustawodawcę w ww. art. 3 pkt 20 "obszaru oddziaływania obiektu" było zapewnienie właścicielom lub użytkownikom nieruchomości, znajdujących się w granicach tak wyznaczonego terenu, udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Z akt postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją Starosty Kłodzkiego wynika, że skarżący został uznany za stronę tego postępowania i przedmiotowe rozstrzygniecie zostało skarżącemu doręczone. Wymaga natomiast podkreślenia, że ewentualna sytuacja, w której strona nie brała bez swojej winy udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, wypełnia znamiona przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiąc wyłącznie podstawę do wznowienia postępowania w sprawie, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak przyjmuje się w nauce przedmiotu (zob. Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wyd. VII, Wróbel Andrzej, Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, wyd. Wolters Kluwer 2018), wady z art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. są istotnymi wadami postępowania. Nie jest jednak wiadome, jaki wpływ wywarły one na decyzję administracyjną. Mogą spowodować więc jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Skutki prawne decyzji wzruszalnych są zatem uznane przez prawo, a nowym aktem pozbawia się jedynie zdolności ich wywoływania w przyszłości.

Z kolei wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. tkwią w samej decyzji. W ich wyniku następuje więc nie wzruszalność, ale nieważność decyzji.

W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542, w którym stwierdzono, że okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji; podobnie wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., II OSK 2496/15, LEX nr 2253598). Nie można zatem mówić o konkurencyjności podstaw uzasadniających wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji, nie mogą być one bowiem tożsame.

Według kolejnych zarzutów sygnalizowanych przez skarżącego, usytuowanie garażu wolnostojącego w ostrej granicy z sąsiednią działką musi być szczególnie uzasadnione, co nie miało miejsca w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę.

Wobec powyższego Sąd zobowiązany jest zauważyć, że zarówno przepisy Prawa budowlanego, jak i normy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym także § 12 ust. 3 pkt 4 (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) nie przewidywały tego rodzaju warunku. Określone w tym ostatnim przepisie obostrzenia odnosiły się bowiem jedynie do dopuszczalnej długości i wysokości garażu zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m, oraz warunku, że posadowiona w tej granicy ściana nie będzie posiadała otworów okiennych lub drzwiowych.

Chybiony jest również zarzut skargi wskazujący na niezgodność pozwolenia na budowę z decyzją Wójta Gminy N. z [...] listopada 2013 r., nr [...], uwzględniającą konieczność nawiązywania spornej inwestycji do sąsiedniej zabudowy. Ustalone w tej ostatniej decyzji warunki zabudowy zostały bowiem odniesione do zakresu kontynuacji funkcji terenu (zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna, usługi), parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymagania dotyczące lokalizacji nowych obiektów wyznaczają zatem określone w decyzji linie zabudowy oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie zaś to, czy istniejące na danym obszarze budynki były (bądź nie były) sytuowane w granicach działek sąsiednich.

Sąd podzielił zarazem pogląd organów administracji, które w kontrolowanej decyzji Starosty [...] nie dopatrzyły się innych wad kwalifikowanych, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Brak jest bowiem przesłanek, dla których można by uznać, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącą stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą oraz, że zawiera wady powodujące jej nieważność z mocy samego prawa.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie dopatrując się naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł jak w sentencji wyroku.