Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 477/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3, ust 6 pkt 1, ust. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 73-74
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Starosty Powiatu [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Starosty Powiatu [...] na postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r., Nr [...], nakładające na Starostę Powiatu [...] karę pieniężną w wysokości 4 500 zł za zwłokę w wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2020 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-inwentarskiego o obsadzie 39,9 DJP, zewnętrznego, zamkniętego zbiornika na gnojowicę o poj. 400 m3, baterii dwóch silosów zbożowych o ładowności po 100 ton każdy, położonych na działkach nr ewid. [...]i [...]obręb [...][...], gm. [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] maja 2020 r. do Starosty Powiatu [...]wpłynęły, przekazane przez Wojewodę [...] akta sprawy, w związku z wydaną przez ten organ decyzją nr [...]z dnia [...]marca 2017 r. uchylającą decyzję Starosty Powiatu [...]z [...] grudnia 2017 r. nr [...]i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismem z [...]czerwca 2020 r. Starosta zawiadomił strony o przystąpieniu do ponownego badania sprawy oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania wniosków i zastrzeżeń w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Zawiadomieniem z [...] czerwca 2020 r., działając na podstawie art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. organ poinformował strony, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do 27 lipca 2020 r. Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. Starosta nałożył, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, na inwestora obowiązek uzupełnienia braków projektu budowlanego w terminie do 13 lipca 2020 r. W dniu 10 lipca 2020 r. pełnomocnik inwestora złożył uzupełniony i poprawiony projekt budowlany. W dniu [...] lipca 2020 r. do organu wpłynął wniosek H. M., w którym zwraca się on o uznanie go za stronę postępowania. Pismem z [...] lipca 2020 r. organ udzielił odpowiedzi, wskazując, że nie przysługuje mu status strony postępowania.

W dniu [...] lipca 2020 r. jedna ze stron zapoznała się z projektem budowlanym oraz dokumentacją w przedmiotowej sprawie i poinformowała, iż wyraża sprzeciw wobec planowanej inwestycji, ustanawiając pełnomocnika w tej sprawie (pełnomocnictwo/upoważnienie dołączone do notatki z dnia [...] lipca 2020 r.). W dniu [...] lipca 2020 r. do organu wpłynęło pismo W. i E. H., w którym zgłoszono sprzeciw wobec realizacji tej inwestycji. Pismem z [...] lipca 2020 r. Starosta zawiadomił strony o zebraniu kompletnego materiału dowodowego oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. W dniu [...] lipca 2020 r. do organu wpłynęło kolejne pismo W. i E.H. .w którym zwrócili się oni o przesłanie kopii dokumentacji z akt sprawy w związku z tym, że z uwagi na zagrożeniem koronawirusem nie mogą przyjechać i zapoznać się nią w siedzibie organu. Zawiadomieniem z [...] lipca 2020 r. Starosta, działając na podstawie art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. poinformował strony, iż sprawa zostanie załatwiona w terminie do 25 sierpnia 2020 r. Starosta przekazał W.H., przy piśmie z [...] sierpnia 2020 r., kopię dokumentacji oraz projektu budowlanego tej inwestycji. Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 73 § 1, art. 74 § 2 k.p.a., Starosta odmówił wydania kserokopii dokumentacji E.H. z uwagi na to, że nie przysługiwał jej przymiot strony postępowania. W dniu [...] sierpnia 2020 r. sporządzono notatkę służbową, w której wskazano, iż: "Postanowienie [...]z dnia [...].08.2020 oraz pismo z [...].08.2020 zostały skutecznie doręczone dnia [...].08.2020 r., a zwrotne potwierdzenia odbioru wpłynęło do tut. Urzędu [...]08.2020r. Zachowując przysługujący termin 7 dni na zażalenie na postanowienie oraz dając możliwość zapoznania się z dokumentacją i wniesienie ewentualnych uwag tut. organ wydał decyzję nr [...] dnia [...].08.2020 r.".

W dniu 19 sierpnia 2020 r. Starosta Powiatu [...] wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku gospodarczo- inwentarskiego o obsadzie 39,9 DJP, zewnętrznego, zamkniętego zbiornika na gnojowicę o poj. 400 m3, baterii dwóch silosów zbożowych o ładowności po 100 ton każdy, położonych na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb [...] [...], gm. [...].

Postanowieniem z[...]listopada 2020 r. Wojewoda [...] nałożył na Starostę Powiatu [...] karę pieniężną w wysokości 4 500 zł za zwłokę w wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda [...]w swoim rozstrzygnięciu przyjął, że okres rozpatrywania wniosku przez Starostę wyniósł 84 dni. Od okresu tego, Wojewoda [...]odliczył okres 65 dni wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane oraz 10 dni (tj. okres od 30 czerwca 2020 r. do 10 lipca 2020 r.) w związku z postanowieniem nakładającym obowiązek usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego. Po odjęciu wskazanych dni (84 - 65 - 10 = 9) Wojewoda stwierdził, że Starosta dopuścił się 9 - dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia, skutkującej karą pieniężną w wysokości 4 500 zł. Wojewoda [...] nie znalazł ponadto żadnych innych okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane.

Starosta Powiatu [...] wniósł zażalenie na to postanowienie, zarzucając naruszenie art. 7, 8, 9 i 77 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3, 6 i 8 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że doszło do przekroczenia 65 dniowego terminu w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Starosta podniósł, iż wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę w dniu 10 lipca 2020 r. został pozbawiony wad i nieprawidłowości, zatem w tym dniu rozpoczął się bieg 65-dniowego terminu na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał na pewną niespójność w prezentowanym przez Starostę Powiatu [...] stanowisku, a aktami analizowanej sprawy. Starosta w swoim zażaleniu wskazał, iż wniosek w dniu 10 lipca br. został pozbawiony wszelkich wad, zatem w tym samym dniu rozpoczął się bieg 65-dniowego terminu na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, natomiast w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie Starosty wydane na podstawie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania w dniu [...] czerwca 2020 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo rozróżniają dwa rodzaje braków wniosku o pozwolenie na budowę, tj. braki formalno-prawne oraz braki materialno-prawne. W przypadku gdy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny, to w zależności od charakteru braków organ administracji architektoniczno-budowlanej stosuje art. 64 § 2 k.p.a. lub art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a po bezskutecznym upływie 7 - dniowego terminu na uzupełnienie ww. braków pozostawić wniosek bez rozpoznania. Natomiast w sytuacji materialno- prawnych braków wniosku, powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, przewidujący nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie pod rygorem wydania decyzji odmownej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r., VII SA/Wa 616/06, WSA w Krakowie z dnia 11 czerwca 2008 r., II SAB/Kr 34/08). Podczas gdy wniosek niekompletny pod względem formalnoprawnym nie wszczyna postępowania administracyjnego, niekompletność wniosku pod względem materialno-prawnym powoduje jedynie wystąpienie przesłanki określonej w art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane, tj. odliczenie od ustawowego terminu 65 dni czasu związanego z wydaniem postanowienia z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (od momentu jego wydania do momentu upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie braków, bądź wcześniejszego ich uzupełnienia). Reasumując, w ocenie organu rozpatrującego zażalenie, w przedmiotowej sprawie doszło do 9 - dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, co skutkuje karą pieniężną w wysokości 4 500 zł.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta Powiatu [...], zaskarżając je w całości i zarzucając organowi naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. przepis nakazuje wymierzenie kary organowi administracji architektoniczno-budowlanej również w przypadku, gdy oczekiwanie na ewentualne zażalenie nie pozwala na skuteczne prowadzenie postępowania;

- art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że okresem opóźnienia spowodowanego z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, którego nie wlicza się do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, jest wyłącznie termin uzupełnienia projektu budowlanego przez inwestora, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i niewłaściwego obliczenia okresu trwania postępowania;

- art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że okresem opóźnienia spowodowanego z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, którego nie wlicza się do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, nie jest termin do ewentualnego wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania (wydania kserokopii całości akt), co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i niewłaściwego obliczenia okresu trwania postępowania;

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości zebranego materiału dowodowego, czego przejawem było pominięcie istotnych okoliczności, z których wynika okres opóźnienia w wydaniu decyzji, z przyczyn niezależnych od organu.

Starosta [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż z przepisu art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wynika wyjątek od zasady wydania w terminie 65 dni decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, który przewiduje, że do tego terminu nie wlicza się terminów, m.in. przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

Organ podkreślił, że W.H. złożył w ostatnim dniu wyznaczonego terminu na zapoznanie się z aktami wniosek o wydanie kopii całej dokumentacji sprawy, tj. całych, wielotomowych, akt administracyjnych. Postępowanie prowadzone było w szczególnych okolicznościach, a mianowicie w okresie stanu epidemii COVID-19 ogłoszonego na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 poz. 491). Tymi szczególnymi okolicznościami strona uzasadniła wniosek o wydanie kopii dokumentacji, zamiast przeglądania akt w urzędzie. Organ zobowiązany był zważyć, mając na uwadze treść art. 73 § 1 k.p.a., z którego wynika prawo strony wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, czy należało odmówić wydania kserokopii dokumentacji, czy też ją wydać. Starosta Powiatu [...] wskazał, że w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 5 lipca 2005 r. sygn. akt GSK 898/04, iż skoro strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy, to tym samym brak jest podstaw do odmowy sporządzenia tychże pism za pomocą kserokopiarki, jak i innych nowoczesnych urządzeń. Nie oznacza to jednak, że strona postępowania może żądać, aby takie kserokopie wykonał i dostarczył sam organ, gdyż sporządzanie notatek czy odpisów z akt postępowania ustawodawca pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. Wobec powyższego organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do wykonywania w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego na wniosek strony czynności o charakterze techniczno-usługowym, bez względu na rodzaj czy charakter tej techniki (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20.04.2017 r., sygn. akt II SA/Wr 78/17, LEX nr 2283642. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15.11.2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 65/19, LEX nr 2743982).

W niniejszej sprawie organ odmówił ponadto wydania kserokopii dokumentacji z wniosku E. H. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., które zostało doręczone wnioskodawczyni w dniu [...] sierpnia 2020 r. Starosta zapewnił stronie prawo wniesienia zażalenia na to postanowienie, a po bezskutecznym jego upływie następnego dnia, czyli [...]sierpnia 2020 r. wydał decyzję w sprawie pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w okresie, w którym możliwe było wniesienie zażalenia oznaczałoby przedwczesne i niedopuszczalne prowadzenie postępowania oraz merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem Starosty, nie powinno budzić wątpliwości, że termin pomiędzy 6 do 19 sierpnia 2020 r., czyli termin od wysłania postanowienia wraz z siedmiodniowym terminem na wniesienie zażalenia, stosownie do art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie może zostać wliczony do terminu załatwienia sprawy. Stanowisko skarżącego potwierdza jednolite orzecznictwo, zgodnie z którym okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności (przewlekłości) muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Podobne stanowisko prezentuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 lutego 2008 r., VII SA/Wa 2088/07 wskazując, iż termin 7 dni do wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania stosownie do treści art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie może być wliczany do ustawowego terminu załatwienia sprawy w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę tj. 65 dni. Zatem postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, po odliczeniu terminu na uzupełnienie przez inwestora projektu budowlanego (10 dni) oraz terminu na wniesienie zażalenia na postanowienie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2020 r. (terminu doręczenia przez Pocztę Polską S.A. i 7 dni na wniesienie zażalenia - łącznie 12 dni) trwało 62 dni, co oznacza, że Starosta Powiatu [...] zmieścił się z wydaniem decyzji w terminie określonym w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, a w związku z tym nie istnieją podstawy do wymierzenia kary za opóźnienie.

Starosta zarzucił Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, jak i Wojewodzie [...] naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organy nie rozważyły wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie ustaliły rzetelnie, jakie okresy prowadzonego postępowania należy odliczyć od terminu na wydanie decyzji w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 litego 2018 r., VII SA/Wa 1017/17, że do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.) czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 81 k.p.a.) ani też czynności związanych z ustaleniem stron postępowania. Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że organ postanowienie to wydał podmiotowi, który nie posiadał przymiotu strony tego postępowania, wniesienie przez ten podmiot zażalenia na to postanowienie nie miałoby znaczenia dla terminowości załatwienia wniosku o pozwolenie na budowę. Organ dodał ponadto, że Starosta pierwszą czynność, jaką było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z [...] czerwca 2020 r. podjął dopiero w 28 dniu po otrzymaniu akt sprawy od Wojewody [...] Wcześniejsze podjęcie czynności w tej sprawie mogłoby uchronić ten organ przed zwłoką i karą pieniężną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.") naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że postanowienie to nie narusza prawa.

Zdaniem Sądu, prawidłowo przyjął Wojewoda Łódzki, jako organ I instancji, że całe postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego trwało przed Starostą 84 dni. Po odliczeniu od tego okresu 65 dni jako maksymalnego czasu na załatwienie sprawy oraz okresu 10 dni w związku z postanowieniem nakładającym obowiązek usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego (od 30 czerwca do 10 lipca 2020 r.) maksymalny czas trwania postępowania został przez Starostę przekroczony o 9 dni. Wyliczona przez organ kara pieniężna za takie przekroczenie czasu postępowania wyniosła więc 4 500 zł. Powyższe ustalenia zostały zaaprobowane przez GINB i są podzielane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż poczynione zostały zgodnie z obowiązującym w tym zakresie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.)

Zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego w wypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Regulacja ta stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organów administracji publicznej działania w sprawie wnikliwie i szybko, przy posłużeniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Termin określony w tym przepisie stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku bez zbędnej zwłoki.

W myśl art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W kontekście stanowiska procesowego Starosty należy podkreślić, że art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, niewymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można zatem uznawać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, o zakończeniu postępowania, czy oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę pisma. Do czynności, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie można też zaliczyć "zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy oczekiwania na doręczenie korespondencji, zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, czy też czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego niewstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 p.b. (wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 423/16). Do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy zapoznania się z dokumentacją i oczekiwania na doręczenie korespondencji, powiadomienie stron o wszczęciu postępowania, czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, czy też uczestniczenie w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2 i art. 81 k.p.a.), gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego niewstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 Prawo budowlane. Takie stanowisko zgodne jest z poglądem wyrażanym w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 3 lipca 2008 r., II OSK 767/07, z 23 sierpnia 2007 r., II OSK 973/06, z 10 lutego 2009 r., II OSK 136/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sformułowane w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 6 pkt 1 i art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego odnoszą się głównie do kwestii odliczenia od czasu trwania postępowania okresu od wydania przez Starostę postanowienia z dnia [...] sierpnia 2020 r. o odmowie udostępnienia E.H. dokumentów z akt sprawy do dnia upływu terminu na wniesienia zażalenia na to postanowienie (postanowienie zostało doręczone 11 sierpnia 2020 r. a termin na wniesienie zażalenia upłynął 18 sierpnia 2020 r.). Starosta podniósł, że zapewnił stronie prawo wniesienia zażalenia na to postanowienie, a po bezskutecznym jego upływie następnego dnia, czyli 19 sierpnia 2020 r. wydał decyzję w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem Starosty, nie powinno budzić wątpliwości, że termin pomiędzy 6 do 19 sierpnia 2020 r., czyli termin od wysłania postanowienia wraz z siedmiodniowym terminem na wniesienie zażalenia, stosownie do art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie może zostać wliczony do terminu załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu, z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W myśl art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z treści tych przepisów wynika, że prawo do domagania się od organu prowadzącego postępowanie administracyjne udostępnienia akt sprawy, umożliwienia sporządzania z akt notatek, kopii lub odpisów oraz uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów przysługuje stronie tego postępowania. Przepis art. 73 k.p.a. nie jest podstawą do oceny prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu "głównym". Istotą postępowania uregulowanego w powołanych przepisach jest tylko kwestia udostępnienia akt postępowania, formy udostępnienia, zakresu udostępniania i zasad odmowy udostępniania. Skoro tak, to inne kwestie jak ocena prawidłowości ustalania kręgu stron jest już poza przedmiotem tego wpadkowego postępowania (zob. wyroki NSA: z 23 czerwca 2017 r., II OSK 2668/15, z 7 marca 2018 r., II GSK 3460/17, z 9 kwietnia 2019 r., I OSK 1589/17, z 3 września 2020 r., II GSK 2957/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, jeżeli podstawą odmowy dostępu do akt sprawy był brak przymiotu strony postępowania, to nawet wniesienie zażalenia na to postanowienie przez ten podmiot nie może skutkować przyznaniem mu statusu strony, gdyż ta kwestia nie może być oceniana w tym postępowaniu wpadkowym. Słuszne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że skoro Starosta wydał postanowienie o odmowie udostępnienia akt podmiotowi, który nie posiadał przymiotu strony tego postępowania, to wniesienie przez ten podmiot zażalenia na to postanowienie nie miałoby znaczenia dla terminowości załatwienia wniosku o pozwolenie na budowę. Nie można zatem uznać, że w okolicznościach tej sprawy okres od dnia 6 do 19 sierpnia 2020 r. nie wlicza się od terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Dodać należy, iż wniosek o wydanie dokumentów z akt sprawy w dniu [...] lipca 2002 r. złożyli wspólnie W. H. i E. H. W. H.kopie tych dokumentów te zostały wydane, zatem prawdopodobne jest, że zapoznała się nimi także E. H., co pozwalało przypuszczać, że nie wniesie ona zażalenia na postanowienie o odmowie udostępnienia jej tych dokumentów. Zarzuty naruszenia art. 35 ust. 6 pkt 1 i art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego Sąd uznał więc za nieuzasadnione.

W skardze podniesiono ponadto, że w okresie od 9 lipca do 6 sierpnia 2020 r. prowadzona była przez Starostę korespondencja ze stronami postępowania oraz osobami, które statusu strony nie posiadały, w tym złożono wniosek o wydanie kopii całej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lipca 2020 r. do organu wpłynął wniosek H. M., w którym zwraca się on o uznanie go za stronę postępowania. Pismem z [...] lipca 2020 r. organ udzielił odpowiedzi, wskazując, że nie przysługuje mu status strony postępowania. W dniu [...] lipca 2020 r. jedna ze stron M. F. zapoznała się z projektem budowlanym oraz dokumentacją w przedmiotowej sprawie i poinformowała, iż wyraża sprzeciw wobec planowanej inwestycji, ustanawiając pełnomocnika w tej sprawie. W dniu [...] lipca 2020 r. do organu wpłynęło pismo W. i E. H., w którym wyrazili oni sprzeciw wobec realizacji tej inwestycji. Pismem z [...] lipca 2020 r. Starosta zawiadomił strony o zebraniu kompletnego materiału dowodowego oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. W dniu [...] lipca 2020 r. do organu wpłynęło kolejne pismo W. i E.H., w którym zwrócili się oni o przesłanie kopii dokumentacji z akt sprawy w związku z tym, że z uwagi na zagrożenie koronawirusem nie mogą przyjechać i zapoznać się nią w siedzibie organu. Starosta przekazał W.H., przy piśmie z [...] sierpnia 2020 r., kopię dokumentacji oraz kopię projektu budowlanego. Jak już wskazano powyżej, do czynności, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie można zaliczyć "zwykłych czynności procesowych" takich jak zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania, okresy oczekiwania na doręczenie korespondencji czy też czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, gdyż są to czynności niewstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Okresu od 9 lipca do 6 sierpnia 2020 r., w którym Starosta podejmował tego rodzaju czynności nie można więc zaliczyć do okresów, o których mowa w art. 35 ust. 8 ustawy. Starosta uwzględnił wniosek W. H. o wydanie kserokopii całości akt sprawy, który wpłynął do organu w ostatnim dniu terminu wyznaczonego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy z uwagi na niemożliwość przyjazdu strony do siedziby organu w związku z zagrożeniem epidemicznym. Zauważyć jednak należy, iż wniosek ten wpłynął w dniu 27 lipca 2020 r. a kserokopie dokumentów zostały wysłane stronie 6 sierpnia 2020 r., a więc po upływie 10 dni, co nawet mimo rozmiarów tych akt jest dość długim okresem, zważywszy na zbliżający się termin wydania decyzji określony w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy.

Słusznie ponadto podkreślił organ odwławczy, że w tej sprawie akta zostały przekazane przez Wojewodę [...] Staroście w dniu [...] maja 2020 r., a pierwszą czynność, jaką było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania z [...] czerwca 2020 r., podjął on dopiero w 28 dniu po otrzymaniu akt sprawy. Wcześniejsze podjęcie czynności w tej sprawie mogłoby uchronić ten organ przed zwłoką i karą pieniężną. Sąd podziela przy tym stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że biegu terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego nie można liczyć od dnia uzupełnienia przez inwestora, na wezwanie organu skierowane w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, braków projektu budowlanego. W tej sprawie termin ten biegł bowiem od dnia zwrotu akt przez Wojewodę [...]. Starosta podejmował w tym czasie czynności, kierując do stron zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...] czerwca 2020 r. oraz wzywając inwestora do uzupełnienia braków projektu budowlanego. Okres uzupełnienia tych braków (10 dni) podlegał odliczeniu od terminu 65 dni, stosownie do art. 35 ust. 8 ustawy. Nieuprawnione jest natomiast twierdzenie Starosty zawarte w zażaleniu, że po upływie tego okresu termin 65 dni na wydanie decyzji od nowa rozpoczął swój bieg.

W ocenie Sądu, nietrafny jest zarzut naruszenia przez organy prowadzące to postępowanie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości zebranego materiału dowodowego, czego przejawem było pominięcie istotnych okoliczności, z których wynika okres opóźnienia w wydaniu decyzji, z przyczyn niezależnych od organu. Organ odwoławczy dokładnie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przebieg postępowania, opisując kolejne czynności podejmowane przez Starostę w jego toku. Wprawdzie organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii dotyczącej wliczenia przez organ I instancji do terminu na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę okresu od wydania przez Starostę postanowienia o odmowie udostępnienia dokumentów z akt sprawy do dnia upływu terminu na wniesienia zażalenia na to postanowienie, lecz w tym zakresie nie sformułowano żadnych zarzutów w zażaleniu, a organ przyjął, że w tym zakresie nie ma zastosowania art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Dokonaną przez organy I i II instancji ocenę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego należy więc, wbrew zarzutom skargi, uznać za prawidłową, a zatem zgodną z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wydane w oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy postanowienie nie narusza też prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.