Postanowienie NSA, sygn. akt II OPS 3/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Powołane przepisy: article: art. 267
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Jakkolwiek w postanowieniu Wojewody użyte zostało sformułowanie "odmawiam stwierdzenia zgodności z prawem", to jednak nie ulega żadnej wątpliwości, iż Wojewoda w tym postanowieniu nie zawarł stanowiska co do zgodności z prawem przedstawionego projektu decyzji, prezentując pogląd, że art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ nie ma w tej sprawie zastosowania.

Oznacza to, że zaskarżone postanowienie Wojewody nie jest postanowieniem wydanym na podstawie art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a wobec tego od rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego nie zależy rozpoznanie skargi kasacyjnej, a tym samym nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia wątpliwości prawnej, która nasunęła się składowi orzekającemu rozpoznającemu skargę kasacyjną.

TEZY

Jakkolwiek w postanowieniu Wojewody użyte zostało sformułowanie "odmawiam stwierdzenia zgodności z prawem", to jednak nie ulega żadnej wątpliwości, iż Wojewoda w tym postanowieniu nie zawarł stanowiska co do zgodności z prawem przedstawionego projektu decyzji, prezentując pogląd, że art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ nie ma w tej sprawie zastosowania.

Oznacza to, że zaskarżone postanowienie Wojewody nie jest postanowieniem wydanym na podstawie art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a wobec tego od rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego nie zależy rozpoznanie skargi kasacyjnej, a tym samym nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia wątpliwości prawnej, która nasunęła się składowi orzekającemu rozpoznającemu skargę kasacyjną.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Izby Ogólnoadministracyjnej Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA: Krystyna Borkowska Andrzej Jurkiewicz Eugeniusz Mzyk (współsprawozdawca) Zygmunt Niewiadomski (sprawozdawca) Maria Rzążewska Małgorzata Stahl Protokolant: Wiesława Koślińska z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej M. T. K. w sprawie ze skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy Środa Wielkopolska od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Po 430/04 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta Środa Wielkopolska na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia zgodności z prawem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2005 roku na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego , przedstawionego przez skład orzekający Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2005 r. w sprawie sygn. akt OSK 1371/04 do rozstrzygnięcia na podstawie art. 264 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): "czy na postanowienie wojewody w przedmiocie stwierdzenia zgodności z prawem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) gminie przysługuje skarga do sądu administracyjnego?" postanawia : odmówić podjęcia uchwały


UZASADNIENIE

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznający skargę kasacyjną Gminy Środa Wielkopolska na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 kwietnia 2004 r. w przedmiocie zgodności z prawem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedstawił, na podstawie art. 187 § 1 w związku z art. 264 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów zagadnienie prawne, wyrażające się w pytaniu "Czy na postanowienie Wojewody w przedmiocie stwierdzenia zgodności z prawem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), gminie przysługuje skarga do sądu administracyjnego?".

Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne wyłoniło się w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 22 lipca 2004r. (sygn. akt II SA/Po 430/04), odrzucił skargę Gminy Środa Wielkopolska na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 kwietnia 2004 r. w przedmiocie stwierdzenia zgodności z prawem projektu decyzji odmawiającej Handlowej Spółdzielni Pracy "[...]" ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektu typu "[...]" na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położonej w Środzie Wielkopolskiej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem skargę do sądu administracyjnego gmina może złożyć, gdy ma w tym interes prawny, nawet wówczas, gdy jej organ orzekał w danej sprawie w pierwszej instancji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r., OSNP 2002/1/4). W rozpoznawanej sprawie chodzi o dochowanie trybu wydawania decyzji, który przewiduje stwierdzenie przez wojewodę zgodności z prawem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z treści skargi – w ocenie sądu – wynika, że Burmistrz Gminy Środa Wielkopolska wniósł skargę jako organ właściwy do orzekania, a nie jako reprezentant interesu prawnego gminy jako osoby prawnej, a więc odmowa stwierdzenia zgodności projektu takiej decyzji z prawem nie prowadzi do powstania po stronie gminy interesu prawnego, uzasadniającego wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od wskazanego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Gmina Środa Wielkopolska, zaskarżając postanowienie w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 i art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pozbawienie Gminy uprawnienia do wniesienia skargi. Skarżąca podniosła, iż w tej sytuacji nie było możliwe dokonanie merytorycznej oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonego postanowienia Wojewody. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina podniosła nadto, iż nie jest słuszne stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że nie ma ona własnego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego postanowienia Wojewody.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tej sprawie skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, iż kwestia czy na postanowienie wojewody w przedmiocie stwierdzenia zgodności z prawem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydane na podstawie art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gminie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, stanowi zagadnienie prawne mające kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Postanowienie to w opinii składu orzekającego ma szczególny charakter w zakresie stosunków pomiędzy gminą i wojewodą jako organem administracji rządowej. W rezultacie skład orzekający uznał za celowe przedstawienie powyższego zagadnienia do rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów – na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 i art. 264 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skład orzekający podniósł, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie (postanowienie) Wojewody Wielkopolskiego zostało wydane po przedstawieniu temu organowi przez Burmistrza Gminy Środka Wielkopolska projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie przewidzianym art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w celu zajęcia stanowiska. Przepis ten stanowi, że "wojewoda, w drodze postanowienia, stwierdza w terminie 30 dni od dnia przedstawienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o ich zgodności z prawem. Na postanowienie to stronie nie przysługuje zażalenie". W związku z taką regulacją powstaje pytanie, czy do postanowienia wojewody, wydanego stosownie do art. 44 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ma zastosowanie art. 106 Kpa, czy też charakter prawny tego postanowienia jest całkowicie odmienny, wynikający w istocie z nadzorczej funkcji właściwego organu rządowej administracji publicznej jakim jest wojewoda, zaś art. 106 Kpa nie stosuje się.

Rozważając, czy do postanowienia wojewody ma zastosowanie art. 106 Kpa skład orzekający zauważył, że postanowienie to jest wydawane w toku postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek określonego podmiotu (inwestora), zaś przepis prawa uzależnia wydanie decyzji (o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu) od zajęcia stanowiska przez inny organ administracji publicznej (wojewodę). Przepis art. 106 § 2 Kpa reguluje tryb współdziałania organów administracji publicznej w toku wydania decyzji administracyjnych. Przewiduje obowiązek zawiadomienia strony przez organ wydający decyzję o wystąpieniu do organu współdziałającego w wydaniu decyzji. Przepis art. 106 § 3 Kpa ustala zasadniczo termin dwóch tygodni do zajęcia stanowiska przez organ współdziałający, zaś przepis § 5 tego artykułu stanowi, że na postanowienie organu współdziałającego służy stronie zażalenie. Artykuł 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustala odmienny niż w art. 106 § 3 Kpa, bo 30-dniowy termin dla zajęcia stanowiska przez wojewodę. Istotne jest zwłaszcza, że wyłącza on możliwość zaskarżenia postanowienia wojewody przez strony postępowania. Charakterystyczne jest przy tym określenie funkcji wojewody przewidziane tym przepisem. Stanowi on, że wojewoda "stwierdza o zgodności z prawem" przedstawionych mu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kompetencja ta polega nie tyle na koniecznym współdziałaniu z organem wydającym decyzję, czego dotyczy art. 106 Kpa, lecz faktycznie na kontroli zgodności z prawem podjętej przez organ wydający decyzję czynności, polegającej na przygotowaniu projektu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w warunkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie ustalenia, że czynność ta narusza prawo, wydania orzeczenia stwierdzającego o niezgodności z prawem przedmiotowego projektu.

Może to poprzemawiać, zdaniem składu orzekającego, że wolą ustawodawcy było wyłączenie trybu przewidzianego przepisem art. 106 Kpa w toku orzekania przez wojewodę na podstawie omawianej regulacji w przedmiocie zgodności z prawem przedstawionych temu organowi warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Pojawia się natomiast – zdaniem składu orzekającego – problem, czy wojewoda w procesie dochodzenia do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie regulacji określonej w art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, pełni funkcję nadzorczą? Za uznaniem charakteru nadzorczego postanowienia wojewody przemawiają istotne okoliczności. W ocenie składu orzekającego decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi substytut planu miejscowego i dotyczy ściśle określonej inwestycji oraz indywidualnego, zainteresowanego jej wydaniem, podmiotu (inwestora). W rezultacie wojewoda wykonując obowiązek, nałożony przez ustawodawcę, nie tyle współdziała przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co pełni rolę organu nadzorczego, który nie tylko kontroluje legalność przedłożonego mu do zajęcia stanowiska projektu decyzji, w którym proponuje się warunki zabudowy i zagospodarowania danego terenu, lecz władczym aktem administracyjnym, któremu ustawodawca nadał nazwę postanowienia, stwierdza o zgodności z prawem tych warunków. Oczywiste jest, że rozstrzygnięcie takie musi poprzedzać kontrola prawidłowości opracowanych przez organ gminy warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak też analiza w zakresie ich zgodności z prawem. Przygotowane w gminie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w ramach wykonywania przez nią planistycznych zadań własnych (art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), gmina realizuje samodzielnie (przez swoje organy) w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, podlegając przy tym przewidzianej przepisem art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochronie sądowej. Ingerencja wojewody w wykonywanie tych uprawnień mogłaby więc następować tu tylko w formie nadzoru (stwierdzenia o zgodności z prawem). Przyjęcie zatem, iż nie tylko strona ale również gmina nie ma prawa zaskarżenia aktu wydanego przez wojewodę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, prowadzi do uniemożliwienia wykonania przez gminę przewidzianej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym funkcji ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co pozostawałoby w sprzeczności z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Rozpoznając przedstawione zagadnienie prawne skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zważył, co następuje:

Rozważając przedstawione zagadnienie prawne nie sposób nie zauważyć, że żaden z przepisów obowiązujących ustaw, w tym zarówno ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jak i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie daje podstawy do upatrywania uprawnień nadzorczych wojewody w rozumieniu nadzoru nad działalnością gminną w kompetencji wojewody do stwierdzania zgodności z prawem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wręcz przeciwnie przepisy art. 44 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przesądzając o formie rozstrzygnięcia (postanowienie) i braku na nie zażalenia, sytuują je w rzędzie rozstrzygnięć w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Postanowienie to nie ma samodzielnego bytu prawnego. Ma charakter incydentalny. Jest elementem wewnętrznym postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a jeżeli tak to nie mają do niego zastosowania przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Te bowiem są wyłączone, z mocy art. 102 ustawy o samorządzie gminnym, w sprawach z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji indywidualnych, a kontrola instancyjna i nadzór pozainstancyjny w tych sprawach sprawowane są na podstawie odrębnych przepisów.

Niezależnie od tego trzeba podnieść, że brak jest podstaw do upatrywania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu procesu planistycznego zmierzającego do ustanowienia na obszarze działki substytutu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co prawda w literaturze przedmiotu spotkać można poglądy, że pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym na obszarach pozbawionych planu, lokalizowanie inwestycji przypominało postępowanie planistyczne (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys sytemu, Wydawnictwo LexisNexis, wyd. 1, Warszawa 2002, s. 130), ale twierdzenie to jest odnoszone wyłącznie do szczególnej procedury wydawania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla określonej inwestycji, a nie do charakteru prawnego rozstrzygnięcia administracyjnego jakie zapadało w sprawie. To choć wydawane było na podstawie istotnie zmodyfikowanej procedury, w stosunku do określonej przepisami Kpa, było decyzją w rozumieniu przywołanego Kodeksu, niczym nie różniąc się w warstwie materialnoprawnej od każdej innej decyzji "kodeksowej". I nie zmienia tej oceny fakt, iż ustawodawca zobowiązuje niekiedy do rozstrzygania w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o różnych kwestiach, jak np. o zasadach podziału nieruchomości (art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami- Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Praktyka ta nie może być argumentem przemawiającym za szczególnym charakterem tego rodzaju decyzji. Jeżeli tak, to nie można zasadnie przyrównywać tego rodzaju decyzji do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a procedurę jej wydawania traktować tak jak procedurę planistyczną. Ta ostatnia bowiem zmierza do ustanowienia aktu prawa miejscowego, jakim z mocy art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym był - a z mocy przepisu art. 14 ust. 8 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jest nadal - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego prawnego porządku planistycznego. W tym zakresie cel decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy nie ma planu jest zgoła odmienny. Jej celem, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami, tj. w niniejszej sprawie, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z przepisami ustaw szczególnych. Konsekwencją tego jest skierowanie sprawy na drogę postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami Kpa, choć z istotnymi odrębnościami (obligatoryjna rozprawa administracyjna, obowiązek sporządzenia projektu decyzji przez osobę ze stosownymi uprawnieniami, stwierdzanie zgodności projektu decyzji z prawem). Postępowanie to stanowi integralną całość. Inaczej jest w postępowaniu planistycznym prowadzącym do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, składającym się z szeregu wyodrębnionych etapów, pośród których są i takie, które mogą być prowadzone w odrębnych samodzielnych postępowaniach. I tam właśnie, a nie w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, można rozważać czy rozstrzygnięcie kończące postępowanie na określonym etapie planowania, np. uzgodnienie projektu planu z właściwym organem administracji publicznej specjalnej jest rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym i w konsekwencji czy przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego.

Takiego charakteru prawnego nie ma i w świetle tego co powiedziano wyżej, mieć nie może, postanowienie incydentalne, wydane w postępowaniu o stwierdzenie zgodności z prawem projektu decyzji (warunków zabudowy i zagospodarowania terenu). Stanowiąc wewnętrzny etap postępowania administracyjnego postanowienie to podlega rygorom Kpa, tyle że z mocy szczególnej regulacji, jaką stanowi przepis art. 44 ust. 3 in fine ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym bez możliwości wniesienia na nie zażalenia. Przyjęta ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym konstrukcja kompetencji wojewody w rozstrzyganiu o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarach pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprowadza się zatem do wstępnej kontroli legalności projektu tych warunków, ustalanych w postępowaniu administracyjnym przez organ pierwszej instancji i jako taka nie nosi cech ingerencji nadzorczej w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Nie jest trafny pogląd, że brak możliwości zaskarżenia tego rodzaju postanowienia wojewody do sądu administracyjnego byłby naruszeniem samodzielności planistycznej gminy. Fakt, iż z mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należało i nadal zresztą należy, do zadań własnych gminy nie oznacza, że gmina nie jest związana obowiązującym prawem, a jej uprawnienia są w tym zakresie niczym nieskrępowane. Gmina jest związana przepisami ustaw szczególnych, wpływających na lokalny porządek przestrzenny. Rola tych ustaw rośnie na obszarach pozbawionych planu miejscowego, a więc tam gdzie gmina nie ukształtowała lokalnego prawnego porządku planistycznego. Na obszarach tych obowiązuje "państwowy" porządek planistyczny w zakresie zagospodarowania przestrzennego określony ustawami, a zadaniem gminy jest jego wykonywanie poprzez ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze decyzji administracyjnych na podstawie ustaw szczególnych. Decyzje te nie tworzą porządku prawnego, a jedynie przesądzają o zgodności zamierzonych inwestycji z tym porządkiem (ustawami szczególnymi), tak jak na obszarach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czynią to decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przesądzając o zgodności zamierzonych inwestycji z planem. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawana dla zamierzeń inwestycyjnych na obszarach pozbawionych planu jest zatem taką samą decyzją jak ta, która jest wydawana na podstawie planu miejscowego. Jeżeli tak to poddaje się tym samym rygorom prawnym, tyle że z pewnymi odrębnościami, w tym wymogiem wstępnej aprobaty co do jej legalności przez wojewodę. Aprobata ta jest wyrażana w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie, a wydana decyzja nie rozstrzyga o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (zadaniach własnych gminy). W rezultacie uprawnienie wojewody do stwierdzania zgodności z prawem projektu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma cech ingerencji w uprawnienia planistyczne gminy, bo nie dotyczy tych uprawnień. W przypadku kiedy gmina z jakichś względów nie wprowadza na określonym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (fakultatywność planowania przestrzennego), to tym samym realizuje tam "państwowy porządek planistyczny", m. in. poprzez wydawane na jego podstawie decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tym kontekście wymaga określenia to, jakie zagadnienie prawne zostało przedstawione do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów oraz czy od rozstrzygnięcia tego zagadnienie zależy rozpoznanie sprawy, w której wyłoniło się to zagadnienie.

Z przepisów art. 44 ust. 2, 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które mają zastosowanie w tej sprawie, ponieważ postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynika, że przepisy te regulują wydanie przez wojewodę postanowienia w przedmiocie stwierdzenia zgodności z prawem przedstawionych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Postanowienie to może stwierdzać, że przedstawione warunki są zgodne z prawem albo stwierdzić ich niezgodność z prawem. Przepisy art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie regulują w jakiej formie wojewoda wyraża swoje stanowisko, jeżeli w jego ocenie przepis ten w ogóle nie ma zastosowania, ponieważ brak jest podstaw do przedstawienia wojewodzie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem i wydania przez wojewodę postanowienia o zgodności lub niezgodności z prawem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim przypadku, jeżeli wojewoda odmawia wyrażenia stanowiska i wydania postanowienia, o którym mowa w art. 44 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zagadnienie prawne nie dotyczy tego, czy na postanowienie wojewody w przedmiocie stwierdzenia zgodności z prawem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydane na podstawie art. 44 ust. 3 tej ustawy przysługuje skarga do sądu administracyjnego, lecz tego w jakiej prawnej formie wojewoda powinien odmówić zajęcia się sprawą (załatwienia sprawy), a jeżeli uczyni to w formie postanowienia, to jaki charakter prawny ma to rozstrzygnięcie, a w szczególności czy tego rodzaju rozstrzygniecie ma charakter procesowy, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy jeszcze raz podkreślić, że stanowisko wojewody, wyrażone w formie postanowienia, iż nie jest kompetentny do stwierdzenia zgodności lub niezgodności z prawem przedstawionych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 44 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Z akt sprawy wynika, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda odmówił zajęcia stanowiska co do zgodności z prawem przedstawionych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektu typu kiosk [...] na działce położonej w Środzie Wielkopolskiej). Jakkolwiek w postanowieniu Wojewody z dnia 23 kwietnia 2004 r. użyte zostało sformułowanie "odmawiam stwierdzenia zgodności z prawem", to jednak nie ulega żadnej wątpliwości, iż Wojewoda w tym postanowieniu nie zawarł stanowiska co do zgodności z prawem przedstawionego projektu decyzji, prezentując pogląd, że art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie ma w tej sprawie zastosowania. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia 23 kwietnia 2004 r. nie jest postanowieniem wydanym na podstawie art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a wobec tego od rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego nie zależy rozpoznanie skargi kasacyjnej, a tym samym nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia wątpliwości prawnej, która nasunęła się składowi orzekającemu rozpoznającemu skargę kasacyjną.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 267 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w sentencji.