Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 114/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi K. K., Ł. K., A. M. i L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy o uregulowanie stosunków wodnych do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji -skargę oddala-


UZASADNIENIE

II SA/Rz 114/17

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem skarg [...] (skarżących) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], wydana w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji sprawy o uregulowanie stosunków wodnych.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Burmistrz [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (u.p.w.), odmówił zobowiązania właścicieli gruntu - działki nr 1464/3 stanowiącej własność [...] i działki nr 1465/10 stanowiącej własność [...] - do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, działce nr 1469 położonej w miejscowości [...] zostało wszczęte na wniosek MB. W piśmie z dnia 27 maja 2013 r. zwrócił się on z prośbą o podjęcie działań związanych z samowolnie zasypaniem rowem pomiędzy działkami nr 1464/3 a 1465/10 w [...]. W podaniu stwierdził, że od lat taki rów istniał i zbierał wodę z nieruchomości, a w chwili obecnej trwają prace polegające na zasypywaniu rowu na odcinku około 3-4 m. MB uznał, że zasypanie rowu w całości spowoduje, że woda nie będzie miała odpływu. Organ wskazał również, że postępowanie zakończone ww. decyzją było prowadzone ponownie z uwagi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], którą uchylono w całości decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ podał, że prowadzonej sprawie odbyły się kolejno oględziny w dniu 25 czerwca 2013 r., rozprawa administracyjna na gruncie w dniu 16 lipca 2013 r., w dniu 2 lipca 2014 r. zawarto umowę z wykonawcą - biegłą hydrogeolog (M. S.), która sporządziła stosowną opinię hydrogeologiczną, następnie w dniu 3 października 2014 r. odbyła się rozprawa administracyjna w celu przesłuchania stron i wezwanych świadków i ostatecznie w dniu 30 października 2014 r. odbyły się jeszcze dodatkowe oględziny na gruncie w miejscowości [...]. Z wszystkich tych czynności sporządzono stosowne protokoły, uzyskano wyjaśnienia, wykonano zdjęcia, spisano notatki służbowe, jak również materiał dowodowy został uzupełniony o pisma dowodowe.

Organ podał, że z opracowanej przez biegłą geolog w lipcu 2014 r. "Opinii hydrogeologicznej oceniającej stosunki wodne w rejonie działek 1469, 1464/3 i 1465/10 w kontekście sporu prowadzonego pomiędzy właścicielami tych działek w [...]", jak i dokonanych oględzin na gruncie wynika, że rejon sporu usytuowany jest w [...]. Hydrograficznie teren podporządkowany jest rzece [...], która odprowadza wody powierzchniowe i częściowo podziemne do Wisłoka. Z powodu dużego napływu wody ze stromych zboczy i jej zwolnionego przepływu przez dno doliny do koryta [...] na odległość ponad 400 m oraz złej przepuszczalności utworów stropowych dna doliny (słabe wsiąkanie) występują tu problemy z tworzeniem zastoisk wody opadowej i podmokłości na powierzchni terenu. Podmokłe łąki, grząskie grunty i zastoiska wody obserwuje się w szerszym zasięgu doliny, zjawiskom tym towarzyszy ogólne zaniedbanie sieci melioracyjnej (nieczyszczone rowy, zatkane przepusty).

Organ I instancji podał, że działka wnioskodawcy nr 1469 obniża się do dna doliny [...], gdzie graniczy z działkami Państwa [...]. W strefie przygranicznej przylegającej do działek nr 1464/3 i 1465/10 zaznacza się nieckowate obniżenie, miejsce gromadzenia nadmiaru wód opadowych, które przed zabudową działek sąsiednich MB odprowadzał wodę w kierunku rzeki [...].

Zdaniem organu zaznaczyć należało, że na działkach nr 1464/3 i 1464/10 dokonano zmiany w postaci wybudowania budynków mieszkalnych jednorodzinnych na nasypie (podwyższono teren o około 0,3-0,5 m), zagospodarowano te działki, wybudowano ogrodzenie. Na działce Państwa [...] nr 1465/10 znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem. Działki objęte przedmiotem postępowania usytuowane są w strefie znacznego zasilania spływami powierzchniowymi od południa przy jednocześnie malejących zdolnościach odpływu tych wód z dna doliny w kierunku [...]. Rolę odprowadzania wody do [...] pełnią jedynie przydrożne rowy drogi gminnej [...]. Na działkach nr 1464/3 i 1465/10 występują podmokłości, a po ulewach tworzą się kałuże. W ocenie organu I instancji potwierdzają to zdjęcia dostarczone w dniu 10 października 2014 r. przez [...], które przedstawiają mokradła, zastoiska wody, kałuże na nieruchomościach nr 1464/3 i 1464/10. Organ wskazał, że działki objęte przedmiotem sporu usytuowane są na dnie płaskiej doliny [...], gdzie kierują się często obfite, spływy zboczowe z południa. Podłoże geologiczne w dolinie stanowią słabo przepuszczalne, zastoiskowe utwory gliniasto-pylasto-ilaste powodujące gromadzenie się wód spływowych przy powierzchni terenu. W konsekwencji miejscami występują tu grząskie grunty, a nadmiar wód gromadzi się na powierzchni, tworząc zastoiska wody w miejscach zagłębionych ze słabym odpływem. Takie zastoiska sygnalizowane występowaniem roślinności hydrofilnej stwierdzono podczas zwiadu na łąkach w dolinie [...]. W warunkach naturalnych przy rolnym wykorzystaniu gruntów wody opadowe spływały swobodnie po powierzchni terenu, tworząc w zagłębieniach grunty bagniste, podmokłości i zastoiska wodne.

Organ podał, że zmiany na gruncie dokonali nie tylko Państwo [...] i Państwo [...], ale zmiana nastąpiła również w wyniku podwyższenia i wyasfaltowania drogi gminnej graniczącej z działkami ww. stron, co również utrudnia spływ wód powierzchniowych i częściowo podziemnych. Ponadto zmianą było zlikwidowanie istniejącego na mapie (załącznik nr 1 do Opinii) rowu po wschodniej działki nr 1464/3 położonej w [...] , rów taki istniał kiedyś, nie funkcjonuje on już jednak w terenie. Zdaniem organu I instancji szerszego i dokładnego wyjaśnienia wymaga kwestia istnienia i zasypania rowu, jak twierdzi MB, który przebiegał pomiędzy działkami nr 1464/3 a 1465/10 w [...]. Jego zdaniem rów taki istniał i zbierał wodę z nieruchomości, a w wyniku jego zasypania zalaniu uległa w 2013 r. jego działka nr 1469. Należy przy tym wyjaśnić, że zgodnie z definicją z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit u.p.w. przez urządzenie wodne należy rozumieć, urządzenie służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy. Rowami są z kolei sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy o szerokości dna mniejszej niż 1,5m przy ich ujściu. Zdaniem organu stwierdzić zatem należało, że na spornym rejonie, co w jego ocenie potwierdzają zeznania stron i świadków, pomiędzy działkami nr 1464/3 i 1464/10 nie było żadnego rowu powożąc się na ww. definicje.

Organ stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie nie wynika, iż zmienione zostały stosunki wodne na działce nr 1469. MB użytkując swoją nieruchomość znał stan wody na gruncie tj. warunki naturalne stwierdzone w rejonie prowadzonego sporu opisane w sporządzonej Opinii. Stan wody był taki, iż występowały tu problemy z zatrzymującymi się spływającymi wodami w przypowierzchniowej warstwie gruntów lub tworzącymi na powierzchni gruntów zastoiskami wody. Nie stwierdzono w toku postępowania, aby niekorzystne zjawiska na nieruchomości nr 1469, jak również na nieruchomościach 1465/10 i 1464/3 wynikały z celowymi działaniami którejś ze stron postępowania. Ogólnie teren sporu jest podmokły i problemy ze stanem wody na gruncie ma nie tylko wnioskodawca ale również Państwo [...]).

Organ I instancji podał, że aktualnie nie istnieją przesłanki do uwzględniania wniosku MB, bowiem dokonana zmiana na gruntach sąsiednich nie ma związku przyczynowo - skutkowego ze szkodami, o których mówi wnioskodawca. Nie ma podstaw do zastosowania art. 29 u.p.w. wobec czego opisaną decyzją odmówiono zobowiązania właścicieli gruntu - działek nr 1464/3 stanowiącej własność [...] i działki nr 1465/10 stanowiącej własność [...] - do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Zdaniem organu w toku postępowania ustalono, że zmiany dokonane przez Państwa [...] i Państwa [...] tj. podniesienie terenu swoich działek czy wykonanie ogrodzenia nie wykazują związku przyczynowo-skutkowego z podmokłościami, które wystąpiły w 2013 r. na działce nr 1469. Rok 2013 był okresem silnych, gwałtownych opadów, które spowodowały nasilenie się problemu stagnującej wody. W ocenie organu MB również powinien odprowadzać wody ze swojej nieruchomości bez naruszenia interesu osób trzecich, wykopanie (nie wchodząc w rozważania czy za zgodę czy bez zgody Państwa [...]) podkopów (bruzdy) nie na swojej działce i odprowadzanie nią wody jest naruszeniem przepisów u.p.w. Zgodnie z zaleceniami biegłej geolog MB powinien wykonać w przygranicznej części działki rów retencyjny zbierający okresowy nadmiar wód (mógłby być to rów chłonny wypełniony żwirem lub grubym piaskiem).

Organ I instancji wskazał, że w 2014 r. szkoda na działce nr 1469 nie wystąpiła, co potwierdzają m.in. oględziny z dnia 30 października 2014 r. i oświadczenie MB.

Decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. wobec jej niezaskarżenia w administracyjnym toku instancji stała się ostateczna.

W dniu 2 grudnia 2015 r. MB zwrócił się do Burmistrza [...] o wszczęcie postępowania w sprawie podniesienia terenu na działkach nr 1464/3 i 1465/10 w [...], wskutek czego nastąpiło zablokowanie naturalnego spływu wód deszczowych ze stanowiącej własność wnioskodawcy działki nr 1469 do rowu przydrożnego, biegnącego wzdłuż drogi publicznej na działce nr 1464/7.

Organ I instancji w piśmie z dnia 21 grudnia 2015 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie poniesienia terenu na ww. działkach.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 29 ustawy u.p.w., Burmistrz [...] odmówił zobowiązania właścicieli gruntu - działki nr 1464/3 stanowiącej własność [...] i działki nr 1465/10 stanowiącej własność [...] - do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Zdaniem organu I instancji zaznaczyć należy, że w 2013 r. toczyło się już postępowanie o naruszenie stanu wody na gruncie z wniosku MB, w sprawie nr [...]. Sprawa dotyczyła tych samych nieruchomości, które obecnie objęte są wnioskiem i również występowały te same strony postępowania. Organ podał, że kwestia, która była rozpatrywana dotyczyła, zdaniem wnioskodawcy, samowolnie zasypanego rowu pomiędzy działkami numery 1464/3 a 1465/10 w [...] W podaniu wnioskodawca stwierdził, że od lat taki rów istniał i zbierał wodę z nieruchomości, a w chwili obecnej trwają prace polegające na zasypywaniu rowu na odcinku około 3-4 m. MB uznał, że zasypanie rowu w całości spowoduje, że woda nie będzie miała odpływu. Postępowanie z 2013 r. zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], w której odmówiono zobowiązania właścicieli gruntu - działki numer 1464/3 stanowiącej własność [...] i działki numer 1465/10 stanowiącej własność [...] - do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Organ wskazał ponadto, że postępowanie administracyjnego z 2013 r. dotyczyło nie tylko spornego rowu, ale również dotyczyło podniesienia terenu na działkach Państwa [...] i Państwa [...]. Organ I instancji wskazał, że przeprowadzone rozprawy administracyjne oraz oględziny terenu obejmowały zarówno kwestie związane ze spornym rowem oraz z nasypem na działkach sąsiednich związanych z przygotowaniem terenu do inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Organ I instancji podał, że podstawą prawną do wydania w sprawie decyzji jest przepis art. 29 u.p.w. Stosownie do art. 29 ust. 1 u.p.w., właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1). Nie może też odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 3 u.p.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Zdaniem organu analiza art. 29 ust. 3 u.p.w. wskazuje, że wydanie decyzji nakazującej właścicielowi przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom jest możliwe tylko przy łącznym spełnieniu trzech warunków: Po pierwsze, właściciel spowodował zmiany stanu na gruncie. Po drugie, zmiany stanu wody są szkodliwe dla gruntów sąsiednich. Po trzecie, związek przyczynowy pomiędzy zmianą a szkodą: w toku postępowania administracyjnego należy wykazać, nie tylko, że właściciel dokonał zmiany stosunków wodnych, ale także, że to właśnie ta zmiana a nie inne czynniki były powodem powstania szkody dla nieruchomości sąsiednich.

Organ I instancji podał, że rozstrzygając sprawę ustalił stan faktyczny na gruncie, streścił przebieg postępowania, przedstawił zeznania stron postępowania i świadków, po czym dokonał analizy zgromadzonej dokumentacji. W ocenie Burmistrza sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 u.p.w. Konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie.

Organ I instancji podniósł, po analizie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie nie wynika, że zmienione zostały stosunki wodne na działce nr 1469 położonej w miejscowości [...], stanowiącej własność MB. Zdaniem organu MB użytkując swoją nieruchomość znał stan wody na gruncie tj. warunki naturalne stwierdzone w rejonie prowadzonego sporu. Stan wody był taki, iż występowały tu problemy z zatrzymującymi się spływającymi wodami w przypowierzchniowej warstwie gruntów lub tworzącymi na powierzchni gruntów zastoiskami wody. Organ podał, że nie stwierdzono w toku postępowania, aby niekorzystne zjawiska na nieruchomości numer 1469, jak również na nieruchomościach 1465/10 i 1464/3 wynikały z celowymi działaniami którejś ze stron postępowania. Ogólnie teren sporu jest podmokły i problemy ze stanem wody na gruncie ma nie tylko wnioskodawca, ale również Państwo [...] i Państwo [...] (dowód w postaci zdjęć w aktach sprawy oraz zeznania stron i świadków).

Organ zauważył, że kwestia podniesienia terenu na Państwa [...] i Państwa [...] była już przedmiotem postępowania organu. Istotą sporu było twierdzenie wnioskodawcy MB, że winę za podmokłości występujące na działce numer 1469 ponoszą Państwo [...] i Państwo [...], którzy poprzez zasypanie rowu i podwyższenie terenu swoich działek nr 1464/3 i 1464/10 spowodowali zmianę kierunku odpływu wód powierzchniowych z działki nr 1469. Burmistrz podał, że decyzją z dnia 15 grudnia 2014 r. odmówił zobowiązania właścicieli gruntu - działki numer 1464/3 stanowiącej własność Państwa [...] i działki numer 1465/10 stanowiącej własność [...] - do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Organ I instancji podał, że stan wody na gruncie, o którym mowa w art. 29 u.p.w., to stan rozumiany jako pewien stan faktyczny - zarówno naturalny, jak i czasami powstały w wyniku legalnego zagospodarowania terenu. Spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy hydrologicznymi. Takiej ingerencji nie stwierdzono. Organ podniósł, że wprawdzie na wszystkich działkach objętych sporem dokonano zmiany – teren działek oznaczonych numerami 1464/3, 1465/10 został wyrównany, pojawiły się budynki mieszkalne jednorodzinne, teren został zagospodarowany, wybudowano ogrodzenie. Z kolei na działce numer 1469 MB wykonał we wrześniu 2015 r. rów (zbiornik), który w zamierzeniach miał odwadniać jego nieruchomość, jednak jak zeznały same strony, roli takiej nie spełnił. Właściciele nieruchomości o numerach 1464/3 i 1465/10 odprowadzają wody opadowe po własnym terenie zgodnie z obowiązującymi przepisami bez szkody dla gruntów sąsiednich (na działce Państwa [...] wykonany został drenaż, wykopane zostały doły chłonne gromadzące wody opadowe z połaci dachowych budynku mieszkalnego oraz działki, a na działce Państwa [...] wody opadowe z połaci dachowych budynku mieszkalnego odprowadzane są do studni i wykonanych rur rozsądzających, które znajdują się na działce).

Zdaniem organu I instancji MB powinien odprowadzać wody ze swojej nieruchomości bez naruszenia interesu osób trzecich, wykopanie bez uzgodnienia z sąsiadami rowu (zbiornika) w części przygranicznej części jego działki jest obecnie przedmiotem odrębnego postępowania. Organ podał, że było to zalecenie biegłej jednak sposób i lokalizacja wykonania rowu (zbiornika) powinna być uzgodniona z właścicielami przyległych posesji. Efektem wykonanego rowu (zbiornika) w przygranicznej części działki numer 1469 z działkami 1464/3 i 1465/10 jest zaostrzenie się istniejącego sporu.

Końcowo organ wskazał, że aktualnie nie istnieją przesłanki do uwzględniania wniosku MB w imieniu którego działa pełnomocnik SZ, bowiem dokonana zmiana na gruntach sąsiednich nie ma związku przyczynowo – skutkowego ze szkodami, o których mówi wnioskodawca, a zatem brak jest podstaw do zastosowania art. 29 u.p.w.

W odwołaniu od tej decyzji MB wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nakazanie właścicielom działki nr 1464/3 oraz właścicielom działki nr 1465/10 wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wodnym na działce nr 1469 w postaci systemu rowów odwadniających i odprowadzających wody poopadowe i gruntowe z północnego krańca działki nr 1469, działki nr 1464/3 i z działki nr 1465/10 w kierunku koryta rzeki [...] (do rowu przydrożnego drogi zlokalizowanego na działce nr 1464/2), względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżonej decyzji odwołujący się zarzucił naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. - przez nieprawidłowe i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym ustalenie stanu faktycznego, dotyczącego zakresu ingerencji właścicieli działek nr 1464/3 i nr 1465/10 w ukształtowanie ich działek, a w rezultacie - zakresu ich ingerencji w stosunki wodne na działce nr 1469 należącej do MB, polegające na przyjęciu, że na działkach tych nie dokonano podniesienia ich poziomu o około 0,5 m, a jedynie wyrównania terenu oraz pominięcie faktu wykonania ogrodzenia osadzonego w betonowych cokołach oraz otoczonego betonowymi płytami;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 29 ust. 3 u.p.w. wskutek braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a to wobec pominięcia dowodu z opinii biegłego z zakresu stosunków wodnych (hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych), mimo iż w sprawie wymagane są wiadomości specjalne dotyczące ustalenia wpływu prac ziemnych (nawiezienia ziemi) i budowlanych (budowa ogrodzenia osadzonego w betonowych cokołach oraz otoczonego betonowymi płytami) wykonanych na działce nr 1464/3 i na działce nr 1465/10 na stan wody na działce nr 1469 oraz ustalenia czy w wyniku tych prac na działce nr 1469 powstała szkoda w rozumieniu art. 29 ust. 3 u.p.w., a także w celu ustalenia związku przyczynowego pomiędzy ewentualną zmianą stanu wód na gruncie w wyniku opisanych wyżej prac ziemnych i budowlanych a powstaniem szkody w postaci zastoisk wodnych na działce nr 1469;

3. naruszenia art. 29 ust. 1, 2 i 3 u.p.w. przez jego niezastosowanie i brak nakazania właścicielom działki nr 1464/3 oraz właścicielom działki nr 1465/10 wykonania urządzeń (zapobiegających szkodom wodnym na działce nr 1469 należącej do MB) w postaci systemu rowów odwadniających i odprowadzających wody poopadowe i gruntowe z północnego krańca działki nr 1469 oraz z działki nr 1464/3 i z działki nr 1465/10 – w kierunku koryta rzeki [...].

Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli również skarżący – reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji w całości, względnie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżących zaskarżona odwołaniem decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji umarzającej postępowania w całości, jako bezprzedmiotowego, gdyż dotyczyło ono sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], wydaną przez Burmistrza [...] - organ błędnie nie uznał opisywanego postępowania za tożsame ze sprawą będącą podstawą wydania ww. decyzji, podczas gdy obie decyzje dotyczyły tego samego podmiotu przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego i faktycznego.

W ocenie odwołujących się organ I instancji naruszył art. 105 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez nieumorzenie postępowania, pomimo, iż było ono bezprzedmiotowe wobec nieuznania za tożsame opisywanej sprawy oraz sprawy prawomocnie zakończonej uprzednio poprzez wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. przez Burmistrza [...], nr [...].

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 29 § 3 u.p.w., uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolegium wskazało, że organ I instancji oparł zaskarżoną decyzję na przepisie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 u.p.w. Istotą postępowania toczącego się w oparciu o dyspozycję art. 29 u.p.w. jest ustalenie, czy nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie oraz czy zmiana ta wywołuje szkody na gruntach sąsiednich, a w związku z tym, czy konieczne jest nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego albo wykonanie właściwych urządzeń zapobiegających szkodom. Natomiast efektem ustalenia, iż wystąpiły przesłanki określone powyżej może być wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Organ odwoławczy podał, że w myśl art. 29 ust. 3 u.p.w., wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu wody, czy też wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom jest możliwe jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: stwierdzenia wystąpienia zmiany stanu wody na gruntach, ustalenia że spowodował to właściciel gruntu sąsiedniego oraz istnienia szkodliwego wpływu tej zmiany na grunty sąsiednie (wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 czerwca 2008 r. II SA/Lu 286/2008). Na gruncie cytowanej normy art. 29 u.p.w. w orzecznictwie wskazuje się, iż w sprawie dotyczącej zmiany stanu wody na gruncie, w tym polegającej na zmianie kierunku odpływu wód opadowych, niezbędnym jest dokonanie ustaleń, jaki stan wody na gruncie istniał przed podjęciem określonych działań przez właściciela gruntu, czy wskutek działań właściciela gruntu doszło do jego zmiany i czy zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2007 r. II SA/G1884/2007). Zgodnie natomiast z zasadą prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Realizacja tej zasady wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienie stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.), oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 k.p.a.). Natomiast oceny, czy dana okoliczność została udowodniona organ administracji publicznej dokonuje na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Organ odwoławczy podniósł, że w jego ocenie kwestie zmiany stanu wody na gruntach oraz wyrządzenia tą zmianą ewentualnych szkód nie zostały przez Burmistrza [...] wyczerpująco rozpoznane. Organ zaznaczył, że wprawdzie w 2013 roku prowadzone było przez Burmistrza [...] postępowanie o naruszenie stanu wody na gruncie z wniosku MB, dotyczące tych samych nieruchomości, które to zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]), niemniej jednak z uwagi zmiany zagospodarowania terenu jakie nastąpiły na działkach nr 1464/3 i 1465/10 oraz na działce 1469 poprzez powstanie rowu/zbiornika i nawiezienie ziemi na tę działkę, zasadnym stało się w ocenie składu orzekającego ponowne przeprowadzenie postępowania. W ocenie Kolegium za nieprawidłowe należy uznać natomiast działanie organu I instancji polegające na przyjęciu za podstawę wydanej decyzji opinii hydrogeologicznej sporządzonej w lipcu 2014 r. na potrzeby poprzedniego postępowania oraz oględzin i oświadczenia MB z 30 października 2014 r., w sytuacji nieaktualności tych dowodów z uwagi na zmiany zagospodarowania jakie nastąpiły przedmiotowych działach, na które zresztą wskazywał sam organ. Wobec powyższego zdaniem organu odwoławczego uznać należało, że w aktach sprawy brak jest jednoznacznego wyjaśnienia istotnych okoliczności z uwzględnieniem niezbędnej specjalistycznej wiedzy, czy w skutek zmiany dokonanych po wydaniu poprzedniej decyzji, doszło do zmiany stosunków wodnych i czy zmiany te mają negatywny wpływ na grunty sąsiednie. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy istnieją przesłanki określone w art. 29 ust. 1 u.p.w., uzasadniające zastosowanie nakazów wymienionych w ust. 3 powołanego przepisu. Ustalenie, czy nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie, która spowodowała szkody, jak i ustalenie sposobu ewentualnego zapobiegania szkodom, tj. określenie odpowiednich "urządzeń", do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 u.p.w., przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy i specjalistycznych wyliczeń. Oględziny nieruchomości, czy wyjaśnienia stron nieposiadających fachowej wiedzy w zakresie stosunków wodnych nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W sytuacji, gdy w kwestii oceny wpływu zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie istnieje różnica stanowisk stron, opinia biegłego może być jedynym dowodem pozwalającym wydać zgodne z prawem rozstrzygnięcie (wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 stycznia 2012 r., II SA/Lu 881/11).

Zdaniem Kolegium należy również podkreślić, że właściciel może dokonywać na swoim gruncie różnego rodzaju zmian i nie każde jego działanie prowadzić będzie do zmiany stosunków wodnych. Natomiast jak już podnoszono warunkiem zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 u.p.w. jest to, aby stwierdzona zmiana stanu wody na gruncie szkodliwie oddziaływała na grunty sąsiednie. W ocenie organu odwoławczego niezbędnym dla dojścia do prawdy obiektywnej w niniejszej sprawie było dopuszczenie dowodu w postaci opinii biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego (z dziedziny hydrologii lub melioracji wodnych). W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że zmiany dokonane przez właściciela na jego gruncie mogą być różnego rodzaju. Może to być zmiana naturalnego ukształtowania terenu np. nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie tej ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, wykonanie robót budowlanych np. wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia, a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości.

Organ wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2014 r. II SA/Kr 1395/13, w którym Sąd stwierdził, że przez stan wody na gruncie, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 u.p.w., należy rozumieć zarówno naturalny stan wody na gruncie, jak i stan wody na gruncie, który powstał w wyniku legalnego zagospodarowania terenu, np. w wyniku budowy określonych obiektów budowlanych.

W ocenie Kolegium zaistniałe uchybienia w badanej sprawie stanowią uzasadnioną przesłankę eliminacji z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Organ odwoławczy podał, że w związku ze stwierdzeniem istotnych uchybień mogących mieć wpływ na wynik sprawy, które to uchybienia powinny być wyeliminowane przy ponownym rozpatrzeniu spraw, wydane w sprawie rozstrzygnięcie uznać należało za przedwczesne i jako takie wymagające usunięcia z obrotu prawnego. Ze względu na konieczność powtórzenia postępowania w znacznej części i mając jednocześnie na względzie wymóg zachowania zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy zastosował normę przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium podniosło, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ zobowiązany będzie do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego na okoliczność ustalenia faktów czy doszło do zmiany stanu wód na działkach, a także czy w wyniku ewentualnej zmiany doszło do wystąpienia szkody lub istnieje potencjalna możliwość jej powstania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący – reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 2 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 uu.p.w., poprzez jednostronną, wybiórczą, naruszającą zasady prawidłowego rozumowania, nieuwzględniającą całokształtu okoliczności ujawnionych w toku postępowania, ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a to:

– uznanie przez organ, że Burmistrz [...], wydał zaskarżoną decyzję bez wyczerpującego rozpoznania kwestii zmiany stanu wody na działkach nr 1464/3 i 1465/10 oraz na działce 1469 oraz kwestii wyrządzenia tą zmianą ewentualnych szkód na w/w gruntach, podczas gdy organ I instancji słusznie ustalił stan faktyczny, przyjmując, że nie nastąpiła zmiana stanu wody, w kontekście braku nowych okoliczności mogących ten stan faktyczny zmienić (w porównaniu do okoliczności objętych decyzją nr [...]);

– ustalenie, że organ I instancji błędnie nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego z zakresu prawa wodnego, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie występowały okoliczności uzasadniające konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie - nie wystąpiły, bowiem w sprawie nowe okoliczności (w porównaniu do tych objętych decyzją nr [...]), uzasadniające przyjęcie zmiany stanu faktycznego ww. gruntów; co więcej przeprowadzone przed organem I instancji postępowanie dowodowe było jedynie powieleniem prowadzonego uprzednio już postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej z dnia nr [...], które potwierdziło ustalony na jego potrzeby stan faktyczny;

– błędne wskazanie, że w przedmiotowej sprawie nie ustalono czy na spornych gruntach doszło do zmiany w zakresie stosunków wodnych, podczas gdy w sprawie nie pojawiły się żadne nowe okoliczności uzasadniające przyjęcie, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego dotycząca spornych gruntów;

2. art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 §1 pkt 2, 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji i niewydanie decyzji umarzającej postępowanie w całości, jako bezprzedmiotowej, gdyż postępowanie dotyczyło sprawy, już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną z dnia 15 grudnia 2014 r., nr [...], wydaną przez Burmistrza [...] - organ błędnie nie uznał niniejszego postępowania za tożsame ze sprawą będącą podstawą wydania w/w decyzji, podczas gdy obie decyzje dotyczyły tego samego podmiotu przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego i faktycznego;

3. art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, co w sposób znaczny utrudnia prawidłowe sformułowanie przedmiotowej skargi, a to w szczególności brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 153 § 1 pkt 3 kpa, podczas gdy w opisywanej sprawie występują przesłanki do umorzenia postępowania w całości, jako bezprzedmiotowego, gdyż dotyczyło ono sprawy, już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną z dnia 15 grudnia 2014 r. nr [...], wydaną przez Burmistrza [...];

4. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to nie wskazano w treści zaskarżonej decyzji przyczyn, które rzeczywiście uniemożliwiały wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, podczas gdy w myśl powyższej regulacji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a przekazując sprawę, organ II instancji powinien w sposób wyczerpujący i uzasadniony wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja – w obecnym stanie sprawy – odpowiada prawu. Sąd w toku legalnościowej kontroli decyzji organu drugiej instancji nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby ingerencję w jej moc obowiązującą na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle przesłanek uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną oraz przesłanek wydania decyzji odwoławczej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., należy przyjąć, że organ odwoławczy nie przekroczył granic kompetencji do orzekania kasatoryjnego.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przedmiot zaskarżenia, to jest decyzja kasatoryjna organu odwoławczego, jako procesowe orzeczenie niemerytoryczne (nierozstrzygające sprawy co do istoty), determinuje w sposób bezpośredni zakres kompetencji kontrolnych i orzeczniczych sądu administracyjnego. W tym wypadku możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast co do zasady obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Kasatoryjna decyzja procesowa organu odwoławczego nie rozstrzyga bowiem istoty sprawy, lecz jedynie uchyla decyzję organu pierwszej instancji ze względu na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, których rodzaj i stopień mają lub mogą mieć istotny wpływ na prawidłowość stosowania prawa materialnego.

Ponieważ organ odwoławczy nie skorzystał z kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie przedstawił własnej, końcowej oceny materialnoprawnej, dlatego formułowanie przez sąd tego rodzaju końcowej oceny jest niedopuszczalne. Skutkowałoby to bowiem wkroczeniem sądu administracyjnego w kompetencje organu odwoławczego do orzekania merytorycznego i w razie uprawomocnienia wyroku tworzyłoby stan związania tego organu oceną materialnoprawną sądu (art. 153 p.p.s.a.), pomimo iż organ ten nie wykonał swoich kompetencji orzeczniczych do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Ferowanie oceny prawnej co do istoty sprawy administracyjnej w sytuacji wydania decyzji kasatoryjnej prowadziłoby także do naruszenia prawa stron do dwóch merytorycznych instancji administracyjnych, skoro sąd uprzedzałby pełną i prawidłową wypowiedź co do istoty sprawy organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji (w razie nierozpoznania istoty sprawy i uchylenia decyzji tego organu właśnie w drodze zaskarżonej decyzji kasatoryjnej). Antycypująca ocena materialnoprawna sprawy nierozstrzygniętej ostatecznie co do istoty przez organy administracji publicznej oraz wkraczanie w sferę ocen prawnych, które nie zostały jeszcze sformułowane przez organ odwoławczy, są zatem niedopuszczalne w procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnych.

Stanowisko to jest podzielane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2014 r., II OSK 219/13, w którym wyrażono pogląd: "Granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. są zatem węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi").

Z powyższych uwag wynika zatem, że oceniając legalność decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organu pierwszej instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy (por. w tym zakresie zwłaszcza wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r., II OSK 2156/13).

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. (zgodnie ze stanem obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) organ drugiej instancji może wydać orzeczenie kasacyjne, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W obecnie obowiązującym stanie prawnym kodeks wyraźnie formułuje zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy orzeczenia kasacyjnego, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ drugiej instancji, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania; 2) uznanie przez organ odwoławczy, że naruszenie przepisów postępowania miało lub mogło mieć wpływ na wyjaśnienie istoty sprawy w istotnym zakresie ("konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). Powyższe przesłanki muszą zostać spełnione koniunkcyjnie.

Ustawodawca nowelizując ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. przepis art. 138 § 2 k.p.a. niewątpliwie zmierzał do ograniczenia zakresu stosowania rozstrzygnięć kasacyjnych przez organy odwoławcze i zażaleniowe. Z tego powodu wprowadzono wyraźny ustawowy warunek uruchomienia kompetencji kasatoryjnej, to jest ustalenie przez organ odwoławczy lub zażaleniowy, że organ pierwszej instancji dopuścił się określonych i konkretnych naruszeń przepisów postępowania. Warunek ten z pewnością ogranicza zakres swobody organu drugiej instancji. Przed nowelizacją organ odwoławczy lub zażaleniowy dysponował szerokim zakresem swobody w interpretowaniu stanu faktycznego sprawy w kontekście ewentualnej konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w całości lub w znacznej części". W aktualnym stanie prawnym natomiast swoboda tego organu nie dotyczy interpretacji faktów sprawy (stanu faktycznego sprawy), a więc tego, czy zostały one niewyjaśnione w całości lub w znacznej części, lecz interpretacji prawa, a mianowicie, czy zostały naruszone przepisy postępowania (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz do art. 138 kpa, pkt 6, Lex 2016).

Z drugiej jednak strony nie sposób nie dostrzec, że tak szerokie ujęcie przesłanki uruchomienia kompetencji kasatoryjnej ("naruszenie przepisów postępowania", które sprawia, że istota sprawy nie została w całości lub w istotnej części prawidłowo wyjaśniona) powoduje, że ustawodawcy nie udało się zrealizować postulowanego zamierzenia regulacyjnego. W miejsce swobody oceny stanu faktycznego weszła bowiem znaczna swoboda wykładni i subsumpcji naruszeń prawa, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy prawa procesowego jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką wydania decyzji kasacyjnej. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. wymaga bowiem, aby "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" miał "istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Oznacza to, że nie wszystkie naruszenia przepisów procesowych przez organ pierwszej instancji uzasadniają wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego przez organ drugiej instancji, lecz tylko takie, które spowodowały, że sprawa w pełnym lub w istotnym zakresie nie została prawidłowo wyjaśniona. Musi zatem zostać stwierdzony związek przyczynowy pomiędzy określonymi naruszeniami prawa procesowego a niewyjaśnieniem istotnych okoliczności faktycznych lub prawnych, które warunkują prawidłowe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy administracyjnej. Wystarczający w tym zakresie jest jedynie związek hipotetyczny, który stwarza prawdopodobieństwo odmiennego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy (zob. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2017 r., II SA/Rz 1390/16). Organ odwoławczy nie musi więc mieć pewności co do realnego wpływu naruszeń prawa procesowego na ostateczną treść rozstrzygnięcia. Istotne jest jedynie stwierdzenie, że naruszenia te mogą mieć istotny wpływ na wyjaśnienie istoty sprawy. Pewność ma istnieć co do zakresu sprawy, którego wyjaśnienie warunkuje treść rozstrzygnięcia ("konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie").

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 k.p.a.

Po pierwsze, organ ten wskazał w sposób wystarczający przepisy procesowe, które zostały naruszone przez organ orzekający w pierwszej instancji (m.in. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3) i których naruszenie pozostaje w koniecznym związku z niewyjaśnieniem istotnych w świetle art. 29 ust. 3 p.w. okoliczności faktycznych i prawnych.

Po drugie, skarżony organ w sposób dostateczny wykazał, że właśnie naruszenie powyższych przepisów procesowych spowodowało, że istota sprawy w istotnym zakresie nie została wyjaśniona w sposób prawidłowy.

Po trzecie, należy stwierdzić, że kasatoryjna decyzja organu odwoławczego nie przesądziła w żaden sposób treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdzenie to jest bardzo istotne ze względu na podniesiony w sprawie zasadniczy zarzut wydania ponownej decyzji w sprawie, która została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną.

Po czwarte, kwestionowane przez strony skarżące sformułowane w zaskarżonej decyzji zalecenie organu odwoławczego co do konieczności dopuszczenia nowej opinii z zakresu postępowania wodnoprawnego (z zakresu hydrologii lub melioracji wodnych) jest zasadniczo prawidłowe, jednak jego kategoryczność jest warunkowa. Konieczność dopuszczenia dowodu z nowej opinii biegłego jest bowiem warunkowana uprzednim stwierdzeniem, że pojawiły się nowe elementy stanu faktycznego, które przesądzają o powstaniu nowej sprawy. Jeśli bowiem organ pierwszej instancji nie stwierdzi powstania nowej sprawy, to powoływanie nowego biegłego jest oczywiście bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do zarzutu wydania ponownej decyzji w sprawie załatwionej już ostatecznym rozstrzygnięciem, Sąd wyraża stanowisko, że w obecnym stanie sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, czy i w jakim zakresie mogło dojść do realizacji przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 3) k.p.a. Powyższa ocena wynika z kilku przesłanek, które stanowią również zasadnicze argumenty potwierdzające prawidłowość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Po pierwsze, nie ulega wątpliwości, że złożony przez właściciela działki nr 1469 (MB) pierwotny wniosek z dnia 27 maja 2013 r. o wszczęcie postępowania w sprawie uregulowania stosunków wodnych dotyczył nie tylko zmian w stosunkach wodnych w związku z zasypaniem rowu pomiędzy działkami nr 1464/3 i 1465/10, lecz także kwestii podniesienia poziomu działek przez właścicieli powyższych działek. Tak wyznaczony zakres postępowania wnioskowego znalazł swoje odzwierciedlenie w treści opinii biegłego z zakresu hydrogeologii z 2014 r. (na s. 6 i s.10 wyraźnie stwierdzono, że przedmiotem oceny są nie tylko kwestie związane z zasypaniem rowu, lecz także z podniesieniem poziomu działek nr 1464/3 i 1465/19), lecz przede wszystkim w treści ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. (wydanej w następstwie decyzji odwoławczej z dnia [...] lutego 2014 r. uchylającej decyzję z dnia [....] listopada 2013 r.), w której odmówiono uwzględnienia wniosku właściciela działki nr 1469, to jest nakazania właścicielom działek nr 1464/3 i 1465/10 przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że zarówno zasypanie rowu pomiędzy działkami nr 1464/3 i 1465/10 (s. 3, 9) , jak i podniesienie poziomu terenu na tych działkach o ok. 50 cm (s. 8, 11), nie pozostaje w adekwatnym związku przyczynowym ze szkodami powstałymi na działce nr 1469 (s. 10) w następstwie obfitych opadów w 2013 roku (s. 11). Organ wskazał natomiast w uzasadnieniu, że w objętym również oceną roku 2014 szkody w ogóle nie wystąpiły (s. 11). Z powyższych rozważań wynika zatem, że zakresem ostatecznego rozstrzygnięcia z dnia 15 grudnia 2014 r. została objęta sprawa o nakazanie przywrócenia stosunków wodnych na działkach nr 1464/3 i 1465/10 w związku z zasypaniem rowu pomiędzy tymi działkami i podniesieniem poziomu gruntu na tych działkach oraz szkodami, które wystąpiły w latach 2013-2014. Trzeba ponadto podkreślić, że powyższa ostateczna decyzja rozstrzygnęła merytorycznie (co do istoty) i negatywnie (odmownie) tak wyznaczoną sprawę o uregulowanie stosunków wodnych.

Po drugie, Sąd zauważa, że kolejny wniosek właściciela działki nr 1469 z dnia 2 grudnia 2015 r. o nakazanie przywrócenia stosunków wodnych na działkach 1464/3 i 1465/10, który stał się podstawą wszczęcia kolejnego postępowania i wydania decyzji z dnia [...] września 2016 r. oraz zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., odwołuje się wprawdzie ponownie do okoliczności związanych z zasypaniem rowu na granicy działek nr 1464/3 i 1465/10 oraz podniesieniem terenu o ok. 50 cm (s. 1-2 wniosku), jednak tym razem dodatkowo wskazuje na nowe okoliczności związane z zalaniem działki nr 1469 wiosną 2015 r. (s. 3 wniosku). Ponadto – jak wynika z akt sprawy – w stanie stosunków wodnych pomiędzy działkami nr 1464/3 i 1465/10 i działką nr 1469 pojawiły się nowe (powstałe już po wydaniu decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2014 r.) elementy faktyczne w postaci wykonania we wrześniu 2015 r. przez właściciela działki nr 1469 rowu (zbiornika), zgodnie z zalecaniami opinii hydrogeologicznej z 2014 r., szkód na działce nr 1469 powstałych w 2015 r. (m. in. s. 8 i n. decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2016 r.) oraz prac związanych z wyrównaniem terenu działek 1464/3 i 1465/10 w 2015 roku oraz nawiezieniem ziemi na działkę nr 1469 w 2015 roku (zob. s. 12 decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2016 r., zeznania świadka KL).

Po trzecie, w świetle powyższych wątpliwości nie sposób stwierdzić czy sprawa będąca przedmiotem postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 2 grudnia 2015 r. i rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] września 2016 r. oraz zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. wykazuje cechy tożsamości ze sprawą załatwioną ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. O ile bowiem tożsamość podmiotów, przedmiotu oraz podstawy prawnej (art. 29 ust. 3 p.w.) obydwu spraw (wszczętych wnioskami z dnia 27 maja 2013 r. i z dnia 2 grudnia 2015 r.) nie budzi wątpliwości Sądu, o tyle na podstawie ustaleń i rozważań organu pierwszej instancji nie można jednoznacznie stwierdzić, czy podstawa faktyczna sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 2 grudnia 2015 r. wykazuje na tyle istotne zmiany, że można mówić o powstaniu nowej sprawy administracyjnej o uregulowanie stosunków wodnych.

W związku z powyższym zagadnienie tożsamości spraw załatwionych ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz ostateczną decyzją procesową z dnia [...] listopada 2016 r. pozostaje otwarte, a obowiązkiem organu pierwszej instancji jest poczynienie w tym zakresie koniecznych i wyczerpujących ustaleń faktycznych oraz rozważań prawnych. W szczególności nieodzowne jest wyjaśnienie wszystkich nowych okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia art. 29 ust. 3 p.w., które zaistniały po dniu [...] grudnia 2014 r. i które mogą wskazywać, że doszło do powstania nowej sprawy administracyjnej. Trzeba zatem wyjaśnić czy istotnie w latach w latach 2014-2015 były dokonywane zmiany gruntowe na działkach nr 1464/3, 1465/10 i 1469 oraz czy rzeczywiście w związku z tymi nowymi zmianami mogło dojść do naruszenia stosunków wodnych i powstania szkód, które pozostają w adekwatnym związku przyczynowym z tymi zmianami. Konieczne jest także ścisłe wyjaśnienie relacji przedmiotu postępowania wszczętego na skutek wniosków z dnia 14 września 2015 r. właścicieli działek nr 1464/3 i 1465/10 w sprawie o naruszenie stosunków wodnych (zob. s. 8 uzasadniania decyzji z dnia [...] września 2016 r.) do przedmiotu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Również w tym zakresie trzeba wyraźnie stwierdzić, czy i w jakim zakresie sprawy te "nie pokrywają się", albowiem nie jest dopuszczalne ponowne rozstrzyganie tożsamej sprawy (choćby tylko w części), która został już rozstrzygnięta ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Dopiero pełne i wyczerpujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne w powyższym zakresie pozwolą organowi pierwszej instancji na wydanie prawidłowego orzeczenia, które zanim przejdzie do wyższej instancji administracyjnej, musi zostać poprzedzone wnikliwym wyjaśnieniem relacji pomiędzy "sprawami" zainicjowanymi wnioskami z dnia 27 maja 2013 r. i z dnia 2 grudnia 2015 r. oraz pomiędzy sprawami z wniosku z dnia 2 grudnia 2015 r. i z wniosków z dnia 14 września 2015 r. właścicieli działek nr 1464/3 i 1465/10 w sprawie o naruszenie stosunków wodnych. Jeżeli okaże się, że nie doszło do powstania nowej sprawy administracyjnej z art. 29 ust. 3 p.w., organ pierwszej instancji będzie zobowiązany do umorzenia postępowania jako pierwotnie bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.) ze względu na brak nowej sprawy. Jeżeli natomiast organ stwierdzi, że doszło do powstania nowej sprawy o uregulowanie stosunków wodnych, wtedy konieczne będzie rozważenie wydania decyzji rozstrzygającej tę sprawę co do istoty (pozytywnie albo negatywnie dla wnioskodawcy). Podobnie należy rozważyć czy sprawa wszczęta wnioskiem z dnia 2 grudnia 2015 r. nie wykazuje cech choćby częściowej tożsamości ze sprawą z wniosków z dnia 14 września 2015 r. Są to zagadnienia fundamentalne w sprawie, której dotyczy skarga.

Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że z opinii hydrogeologicznej z 2014 r. wynika, że niestabilność stosunków wodnych na spornych terenach jest m.in. konsekwencją braku prawidłowego utrzymania urządzeń wodnych (rowów melioracyjnych) oraz braku włączenia właścicieli działek nr 1464/3, 1465/10 i 1469 do właściwego systemu melioracyjnego (melioracji ogólnej). W powyższej opinii stwierdzono również braki w zakresie prawidłowego działania spółki wodnej obsługującej powyższe rowy (zob. m.in. s. 11). Organy orzekające w sprawie powinny zatem wnikliwie wyjaśnić te kwestie i podjąć odpowiednie kroki w celu ich uwzględnienia przy rozstrzyganiu powyższej sprawy. Konieczne jest także rozważenie możliwości podjęcia kroków skłaniających strony do zawarci ugody administracyjnej lub ugody wodnoprawnej z art. 30 p.w., albowiem w sprawie występują przesłanki do zastosowania powyższych instytucji.

Wobec stwierdzenia, że wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.