Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 569/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2006-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ulgi podatkowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art.91 ust.5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Małysz, Sędziowie WSA Halina Chitrosz (spr.), NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk, Protokolant Asyst. Monika Bartmińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi Rady Miasta na akt nadzoru Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta z [...] r. nr [...], II. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega wykonaniu w całości, III. zasądza od Wojewody na rzecz Rady Miasta kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta, w imieniu Rady Miasta wniósł skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]lipca 2006r., Nr [...], otrzymane w dniu 6 lipca 2006r., a stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności pieniężnych, co do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. nr 142 poz. 1591 z 2001 r. z późn.zm.) poprzez pozbawienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym;

2. art. 91 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez rozbieżność pomiędzy sentencją rozstrzygnięcia nadzorczego ( stwierdzenie nieważności uchwały w całości) a uzasadnieniem faktycznym i prawnym ( zapowiedź w tytule stwierdzenia nieważności uchwały w części obejmującej § 2 ust. 1 i 2, § 2 ust. 7 oraz § 4 ust. 1 w brzmieniu" biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Gminy Miasta " ) oraz rozbieżność między prowadzonym postępowaniem ( określonym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania) a rezultatem tego postępowania, zawartym w rozstrzygnięciu nadzorczym;

3. art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249 poz. 2104 z późn.zm.) poprzez zakazanie precyzowania zasad udzielania ulg i niezastosowanie wykładni gramatycznej przepisu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Wojewoda zasadnie wywodzi, iż uchwała została mu doręczona w dniu 8 czerwca 2006r.

Pismem z dnia 29 czerwca 2006r., organ nadzoru zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania nadzorczego, podając przyczyny dla których zostało ono podjęte. W końcowej części pisma zakreślony został termin, co do możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie do dnia 2 lipca 2006r.

Strona skarżąca podkreśliła, iż pismo to wpłynęło do Urzędu Miasta w dniu 5 lipca 2006r., a więc 3 dni po upływie terminu zakreślonego przez organ do złożenia wyjaśnień i z tej okoliczności wywodzi, iż została pozbawiona całkowicie możliwości złożenia wyjaśnień w terminie. Wskazano, iż mimo zaistniałej sytuacji wyjaśnienia takie zostały przesłane organowi nadzorczemu pismem z dnia 6 lipca 2006r., ale też zwrócono uwagę, iż już w popołudniowej poczcie tego samego dnia tj. 6 lipca 2006 r. doręczone zostało rozstrzygnięcie nadzorcze.

Zdaniem strony skarżącej, w sytuacji, gdy postępowanie nadzorcze składa się z szeregu czynności procesowych i służy eliminowaniu naruszeń prawa, a przede wszystkim prawa materialnego w uchwałach organów gminy, zaś zawiadomienie o wszczęciu postępowania i prawo złożenia wyjaśnień służy zapewnieniu stronom postępowania możliwości ochrony ich interesu jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy, to w zaistniałej sytuacji było ono prowadzone z uchybieniem przepisów kpa, które w tym przypadku stosuje się odpowiednio. Tym samym - w jej ocenie - doszło do rażącego naruszenia podstawowej zasady postępowania administracyjnego, gwarantującej czynny udział strony w postępowaniu. Strona skarżąca została pozbawiona bowiem możliwości obrony swojego stanowiska, co z kolei, jak twierdzi, zaważyło na wyniku postępowania nadzorczego.

Za uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego – w ocenie skarżącego – przemawia również niespójność wewnętrzna tego aktu. Wskazano, iż w tytule jest mowa o stwierdzeniu nieważności uchwały w części obejmującej § 2 ust. 1 i 2, § 2 ust. 7 oraz § 24 ust. 1 w brzmieniu" biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Gminy Miasta ", podczas, gdy w sentencji organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały w całości.

Strona skarżąca wyraziła pogląd, iż gdyby organ stwierdził nieważność przepisów tych, które zapowiadał w tytule rozstrzygnięcia nadzorczego, to pozostałe przepisy nie byłyby spójne wewnętrznie. Obowiązywałby bowiem § 2 ust. 3, który odnosi się do ust. 2, co do którego organ zapowiadał stwierdzenie nieważności.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249 poz. 2104 z późn.zm.), skarżący stwierdził, że zgodnie z tym przepisem, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym, należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym mogą być umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący. W ust. 2 tego przepisu ustawa precyzuje, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1 oraz wskaże organ lub osobę do tego uprawnioną.

Wskazano, iż organ nadzoru ocenił, że postanowienia uchwały w zakresie zapisów zawartych w § 2 ust. 1, 2 i ust. 7 były sprzeczne z zakresem udzielonego radzie upoważnienia zawartego w w/w przepisie ustawy o finansach publicznych, bowiem jedynie w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów ustawy - ordynacja podatkowa, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym mogą być umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty.

Zdaniem skarżącego, dokonana przez organ nadzoru interpretacja, wskazuje, iż rada może określić jedynie zasady i tryb, w sprawach związanych z udzielaniem tych ulg, natomiast, nie może przyjmować nowych rozwiązań prawnych, z tym związanych, tworzących nowe regulacje w zakresie ustalania przesłanek ich udzielania.

Strona skarżąca nie zgadza się z poglądem Wojewody że zawarte w § 2 uchwały sprecyzowanie przez radę zasad, jest przekroczeniem delegacji ustawowej oraz z jego twierdzeniem, iż treść pojęć ważny interes dłużnika lub interes publiczny powinna być oceniana w kontekście konkretnej indywidualnej sprawy, której dokonuje uprawniony organ, wskazany przez radę w uchwale.

Wskazując, iż istota problemu sprowadza się do tego, jak należy rozumieć sformułowanie "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady i tryb udzielania ulg (...) w kontekście użytych przez ustawodawcę pojęć: "uzasadniony ważny interes dłużnika lub interes publiczny", skarżący uważa, że na gruncie prawa polskiego, przy ustalaniu znaczenia treści i zakresu norm prawnych, priorytet ma wykładnia gramatyczna.

Kierując się tą właśnie wykładnią - pojęcie "zasada" oznacza "tezę w której treści zawarte jest prawo rządzące się jakimiś procesami; podstawa na której coś się opiera, reguła", zaś pojęcie "trvb" znaczy - zgodnie z definicją słownika języka polskiego" ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metoda postępowania, załatwiania czegoś; sposób, system.

W rozumieniu powyższych znaczeń, skarżący podkreśla, że skoro ustawodawca wskazuje, że rada ma uprawnienia do określania szczegółowych zasad i trybu udzielania ulg, to tym samym ma uprawnienia do precyzyjnego sformułowania właśnie szczegółowych zasad udzielania ulg, co zostało zawarte w unieważnionej uchwale.

Niewypełnieniem delegacji ustawowej jest pozostawienie kwestii udzielania ulg jedynie do oceny organu w kontekście nieokreślonych wyrażeń "ważny interes dłużnika lub interes publiczny". Skarżący nie zgadza się, z tym, że rada ma uprawnienie jedynie do określenia trybu, zaś nie może określić zasad, ponieważ, jak uważa organ ma się posługiwać zasadami sformułowanymi przez ustawodawcę czyli zasadą "ważny interes dłużnika lub interes publiczny".

Skarżący wywodzi, iż funkcjonujące w art. 43 ustawy o finansach publicznych, sformułowania "ważny interes dłużnika" lub "interes publiczny" są pojęciami nieostrymi, mającymi charakter klauzul generalnych, o podobnym charakterze jak funkcjonujące na gruncie prawa cywilnego pojęcia "zasady współżycia społecznego" czy "społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa". Nie można im wobec tego przypisać znaczenia szczegółowych zasad, jak czyni to organ nadzoru.

W jego ocenie, szczegółowe zasady i tryb udzielania ulg, rada prawidłowo zawarła w zapisach swojej uchwały, w niczym nie uchybiając delegacji ustawowej.

Na poparcie swojego stanowiska w tej kwestii, skarżący odwołał się do przepisu art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U nr 8 poz. 60 z 2005 r. z późn.zm.), który zawiera sformułowanie: "organ podatkowy (...) w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym" może: (...) stosować ulgi, a więc - te same klauzule generalne, jak w art. 43 ust.1. cytowanej wyżej ustawie o finansach publicznych.

Skarżący dalej odwołał się do przepisu art. 67d Ordynacji podatkowej, wskazując, iż precyzuje on szczegółowe zasady, które są stosowane przy udzielaniu ulg. Podobne zapisy zawiera również w swej treści unieważniona uchwała. Chodzi tu o "uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, kwota zaległości nie została zaspokojona w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym lub upadłościowym, dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów (...).

W tej sytuacji, gdy unieważniona uchwała jest podobnie skonstruowana, jak zapisy dotyczące kwestii zasad udzielania ulg w ustawie Ordynacja podatkowa, która to ustawa spełnia swoją rolę od 1998r. - to w ocenie rady, brak jest również usprawiedliwionych podstaw do kwestionowania zapisów przedmiotowej uchwały przez organ nadzoru.

Dodatkowo, wskazano także na to, iż przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych, w art. 241 zawierają zapis następujący: "Przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy, o której mowa wart. 244 ust. 1, zachowują moc do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy w zakresie, w jakim nie pozostają w sprzeczności z przepisami ustawy, nie dłużej jednak niż do dnia 30 czerwca 2006r." Tym przepisem wykonawczym jest wydane w oparciu o art. 34 ust. 2, poprzednio obowiązującej ustawy o finansach publicznych, rozporządzenie z dnia 16 stycznia 2001r. w sprawie: szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa. Rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w nieobowiązującej już ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2003 r. nr 15 poz. 148 ze zm.). Przepis ten stanowił, że Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i tryb umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności, o których mowa w ust. 1, a także wskazuje organy do tego uprawnione, z uwzględnieniem:

1) przesłanek uzasadniających umorzenie, odroczenie lub rozłożenie na raty należności;

2) rodzaju i zakresu udzielonych ulg w spłaceniu należności

3) wskazania organów właściwych do umarzania należności, odraczania lub rozkładania na raty w zależności od wysokości kwot udzielonej ulgi.

Precyzując szczegółowe zasady i tryb udzielania ulg w zakwestionowanej uchwale - organ uchwałodawczy - Rada Miasta miała to wszystko na uwadze. Nadmieniono przy tym, że rozporządzenie wykonawcze w treści § 3 precyzuje szczegółowo przesłanki umorzenia należności pieniężnych w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przesłankami są śmierć dłużnika - osoby fizycznej ( gdy nie pozostawił żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji albo na niska wartość), wykreślenie z rejestru osoby prawnej, oddalenie wniosku o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzenie postępowania upadłościowego, oraz gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że nie uzyska się w egzekucji kwoty wyższej od kosztów postępowania lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Przepis ten, zdaniem skarżącego określa właśnie zasady i tryb udzielania ulg.

Wskazano, że w analogiczny sposób postąpiła rada, określając w ramach upoważnienia ustawowego, na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych, zasady i tryb udzielania ulg. Skoro zatem, rada oparła się przy konstruowaniu unieważnionej uchwały o powyższe wzorce / z Ordynacji podatkowej i w/w rozporządzenia wykonawczego / - zastrzeżenia organu nadzoru są w ocenie skarżącego - chybione.

Skarżący podkreślił nadto, że przegląd działalności uchwałodawczej rad innych jednostek samorządu terytorialnego na terenie właściwości, podlegającej nadzorowi - Wojewody, wskazuje, że uchwały o podobnej treści, jak unieważniona, funkcjonują w obrocie prawnym.

Końcowo skarżący zauważył, iż skarżone stanowisko organu nadzoru, którego skutkiem jest m.in. unieważnienie uchwały Rady Miasta spowoduje niepożądany dualizm, albowiem na obszarze właściwości jednej gminy, funkcjonować będą przepisy, zawierające szczegółowe zasady i tryb udzielania ulg, natomiast w gminie ościennej te zasady będą sformułowane ogólnie na skutek działalności nadzorczej Wojewody Tak sytuacja - w ocenie strony skarżącej - prowadzi do niestabilności przepisów, z negatywnym skutkiem dla wykładni prawa.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i nie podzielając argumentów podniesionych w skardze wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu tej odpowiedzi, odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, organ nadzorczy przede wszystkim zauważył, iż zarówno w tytule rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i w ostatnim jego zdaniu wskazano wprost, iż rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza nieważność przedmiotowej uchwały w zakresie § 2 ust. 1 i 2, § 2 ust. 7 oraz § 4 ust. 1 w brzmieniu: "biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Gminy Miasta ". Z treści tego rozstrzygnięcia wynika również wyraźnie, iż dotyczy ono wskazanego powyżej zakresu uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2006 roku w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa oraz udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności.

W ocenie organu nadzoru zakwestionowane postanowienia uchwały są sprzeczne z zakresem udzielonego Radzie upoważnienia zawartego w art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych. Z przywołanych przepisów wynika, iż należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym, mogą być umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określanych przez organ stanowiący. Organ stanowiący jednostki został, zgodnie z powołanym wyżej przepisem, uprawniony wyłącznie do określania szczegółowych zasad i trybu udzielania przedmiotowych ulg. Ustawa o finansach publicznych w przywołanej delegacji nie umocowała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do tworzenia przesłanek udzielania ulg. Przesłanki owe zostały wprost wskazane w art. 43 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i są to: ważny interes dłużnika lub interes publiczny.

Organ nadzoru, jakkolwiek przyznał, iż powyższe wyrażenia mają nieostry charakter, to jednak uznał, że właśnie w związku z tak przyjętą przez ustawodawcę konstrukcją, ich treść powinna być oceniana w kontekście konkretnej, indywidualnej sprawy, zaś oceny w tym przedmiocie, w oparciu o materiał dowodowy, dokonuje uprawniony do tego organ, wskazany w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a czyni to uwzględniając każdorazowo okoliczności danej sprawy.

Odwołując się do poglądu NSA zawartego w wyroku z dnia 28 lutego 2003 r. sygn. l SA/Lu 882/02 Fin. kom. 2003/4/53, zgodnie z którym:

1/ rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą;

2/ uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na terenie gminy i musi respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu, organ nadzorczy stwierdził, iż Uchwała Nr [...] wkroczyła w materię ustawową, modyfikując określone przez ustawodawcę przesłanki stosowania ulg, o których mowa w art. 43 powołanej ustawy.

Odnosząc się do powołanego art. 34 ust. 2 nieobowiązującej obecnie ustawy o finansach publicznych podniesiono, iż zawierał on dla Rady Ministrów upoważnienie do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności, a także wskazywał organy do tego uprawnione, z uwzględnieniem:

1) przesłanek uzasadniających umorzenie, odroczenie lub rozłożenie na raty należności,

2) rodzaju i zakresu udzielonych ulg w spłaceniu należności,

3) wskazania organów właściwych do umarzania należności, odraczania lub rozkładania na raty w zależności od wysokości kwot udzielonej ulgi.

Przepis zawierający to upoważnienie nie odnosił się do organu stanowiącego gminy i utracił moc obowiązującą.

Upoważnienie dla rady gminy zawierał art. 34a ustawy o finansach publicznych, a zgodnie z jego brzmieniem rada gminy mogła określić szczegółowe zasady i tryb umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, udzielania ulg w spłacaniu tych należności oraz wskazać organy do tego uprawnione.

Przepis art. 34a ustawy utracił moc z dniem 1 stycznia 2006 r., zaś wydane na jego podstawie uchwały jednostek samorządu terytorialnego zachowały moc do czasu wejścia przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r., w zakresie, w jakim nie pozostają w sprzeczności z jej zapisami nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2006 r. (art. 241 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r.).

Analiza upoważnień zawartych wart. 34a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. oraz w art. 43 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. prowadzi do jednoznacznego - zdaniem organu nadzorczego - wniosku, że nie są to upoważnienia tożsame w swej treści. O ile na mocy poprzedniego upoważnienia rada gminy była władna określić przesłanki udzielania ulg, o tyle na mocy obecnie obowiązującego przesłanki te określił ustawodawca.

Za niezrozumiałe uznano wywody skarżącego w zakresie dotyczącym upoważnienia zawartego w obydwu ustawach do wydania rozporządzenia przez Radę Ministrów. Przede wszystkim materia rozporządzenia dotyczy należności przypadającej:

1) państwowym jednostkom sektora finansów publicznych,

2) jednostkom samorządu terytorialnego z tytułu realizacji zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami,

a więc należności o zupełnie innym charakterze, niż te, które przypadają jednostce samorządu terytorialnego.

Wskazano także, że ustawodawca nie formułując przesłanek zarówno w poprzedniej, jak i w obecnej ustawie o finansach publicznych, upoważnił wprost Radę Ministrów do ich określenia.

Odnosząc się do zarzutu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania po terminie wyznaczonym na złożenie dodatkowych wyjaśnień Wojewoda wskazał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wysłane listem poleconym dnia 30 czerwca 2006 r. (dowód - kserokopia zawiadomienia o wszczęciu postępowania).

Przyjmując, za Radą Miasta, że zawiadomienie zostało jej doręczone po upływie terminu do złożenia wyjaśnień, należy pokreślić, że w niniejszej sprawie nawet brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie wpłynąłby na treść rozstrzygnięcia.

Czynne uczestnictwo Rady Miasta w postępowaniu nadzorczym nie wpłynęłoby w jakikolwiek sposób na jego wynik. Bezspornym jest bowiem fakt przekroczenia przez Radę Miasta zakresu działania udzielonego jej w art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych. Na poparcie tego stanowiska powołano się na pogląd wyrażony w uchwale

NSA z 21 października 2002 r., znak: OPS 9/02, w której stwierdzono, że nawet brak doręczenia jednostce samorządu terytorialnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, nie ma wpływu na ocenę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Końcowo, Wojewoda wskazał, że postępowanie nadzorcze angażuje jednostki organizacyjne zawodowo trudniące się stosowaniem prawa i dlatego nie ma potrzeby zapewnienia wzmożonej ochrony, która wykształciła się ze względu na słuszny interes strony mogącej ponieść szkodę na skutek nieznajomości prawa. Gmina, wiedząc, że uchwała jej organu będzie kontrolowana, powinna ocenić, jakie argumenty należy przedstawić organowi nadzoru. Przy sprawdzaniu jedynie zgodności uchwały z prawem postępowanie wyjaśniające jest zbędne, nie ma potrzeby składania przez gminę wyjaśnień, a treść ustaw stanowiących kryterium oceny legalności uchwały tego nie wymaga. Trzydziestodniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego ma charakter materialnoprawny i nie może być zmieniony, a jego upływ powoduje wygaśnięcie kompetencji organu nadzoru do wydania rozstrzygnięcia. Uzależnienie ważności rozstrzygnięcia od zawiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawiałoby organ nadzoru możliwości korzystania z ustawowej kompetencji do wydania takich rozstrzygnięć.

Stwierdzając powyższe, organ nadzorczy powołał się dodatkowo na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 6 kwietnia 1993 r. , sygn. akt SA/Lu 1189/92 - 1190/92, w którym wskazano, iż w świetle art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie terytorialnym w zw. z art. 61 § 4 Kpa, data doręczenia organowi gminy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru, nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, jeżeli zostało ono wydane w terminie.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego pod względem jego zgodności z prawem w oparciu o dyspozycję zawartą w przepisie art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / oraz art. 3 ( 1 pkt.7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U.Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) – Sąd uznaje za zasadne odniesienie się na wstępie do zarzutów natury proceduralnej.

Otóż skarżący w pierwszej kolejności wywodzi, iż został naruszony przepis art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. nr 142 poz. 1591 z 2001 r. z późn..zm.) poprzez pozbawienie go czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym.

Zgodnie z tym przepisem do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały stosuje się odpowiednio - a więc nie wprost - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie może być dowolne i prowadzić do odrzucenia podstawowych zasad procedury administracyjnej, jak zasada udziału stron w postępowaniu i zasada dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej. Musi być zatem oczywiste, iż zawiadomienie Burmistrza Miasta o wszczęciu postępowania z dnia 29 czerwca 2006r., doręczone mu w dniu 6 lipca 2006r. należy łączyć z zasadą gwarantującą czynny udział strony w postępowaniu.

Organ nadzorczy, jak wynika z uzasadnienia odpowiedzi na skargę nie kwestionuje okoliczności, że istotnie wyznaczony skarżącemu termin do złożenia dodatkowych wyjaśnień do dnia 2 lipca 2006r. w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania / in fine / nie mógł zostać dochowany, w sytuacji, gdy zawiadomienie to zostało mu doręczone w dniu 6 lipca 2006r., jednakże wywodzi, iż uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik postępowania.

Jakkolwiek organ nadzorczy, badając uchwałę organu gminy, prowadzi postępowanie wyjaśniające, to jednak jego rozstrzygnięcie w ramach tego postępowania nie ma charakteru merytorycznego i dlatego nie dadzą się tu zastosować przepisy o postępowaniu dowodowym z k.p.a. Sfera faktów, która powinna być zbadana w takim postępowaniu ogranicza się do elementów dotyczących czasu, miejsca i sposobu podjęcia kwestionowanej uchwały, a sama treść uchwały ma znaczenie dla tego postępowania o tyle, o ile jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 21 października 2002r., w sprawie OPS 9/02, ONSA 2003/2/43 /, zgodnie z którym "za wadliwe i brzemienne w skutkach należy uznać uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z powodu braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania". NSA także i w innym wyroku, z dnia 6 kwietnia 1993r. / SA/Lu 1189/92, ONSA 1994/3/90 /, stwierdził, iż data doręczenia organowi gminy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego tego organu, jeśli zostało ono wydane w terminie zakreślonym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Odnosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej, wskazać należy, iż zaistniała w opisanym stanie rzeczy obiektywna niemożliwość złożenia przez skarżącego "dodatkowych wyjaśnień", z powodów leżących po stronie organu nadzorczego, którą należy istotnie zrównać z brakiem zapewnienia stronie czynnego udział w sprawie, z punktu widzenia jego istoty nie może zostać uznana za taką wadliwość, która mogłaby doprowadzić do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Tym więc bardziej nie ma uzasadnionych podstaw, aby tej wadliwości przypisać charakter rażącego naruszenia prawa .

Istotne znaczenie dla oceny tej kwestii ma utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazujące jednoznacznie na brak możliwości, co do zasady, naruszenia przepisów formalnoprawnych w stopniu rażącym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 334/01, Biuletyn Skarbowy 2003/4, str. 28; wyrok NSA z dnia 12 listopada 2002 r., sygn. akt III SA 3630/00, niepubl.; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2001 r., sygn. akt III SA 374/00, niepubl.; wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 1 marca 2001r., sygn. akt I SA/Lu 284/99, niepubl.).

Podkreślić jeszcze należy, iż sam skarżący w uzasadnieniu skargi wskazuje, iż jakkolwiek terminu do złożenia wyjaśnień nie mógł dotrzymać z powodów opisanych wyżej, to jednak takie wyjaśnienia złożył organowi nadzorczemu w piśmie z dnia 6 lipca 2006 r., ale już w popołudniowej poczcie tego samego dnia tj. 6 lipca 2006 r. doręczone zostało mu rozstrzygnięcie nadzorcze. Jak można wnosić wobec powyższego, skarżący zmierza do wykazania, iż organ nadzorczy z nimi się nie zapoznał, przez co z kolei on został pozbawiony możliwości obrony swojego stanowiska. Taki stan rzeczy – w ocenie strony skarżącej – zaważył na wyniku postępowania nadzorczego.

Z takim wywodem trudno się zgodzić. Po pierwsze nie wykazano, że organ nadzorczy nie zapoznał się ze stanowiskiem skarżącego, a teza ta nie może się obronić jedynie poprzez proste zestawienie dat, o których wyżej mowa, zaś po drugie chybiony jest pogląd, iż treść tych wyjaśnień "zaważyła na wyniku postępowania nadzorczego".

Za uzasadniony należy natomiast uznać zarzut w części dotyczącej rozbieżności pomiędzy wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym jego przedmiotem, sentencją rozstrzygnięcia nadzorczego oraz uzasadnieniem stanowiska organu nadzoru.

Istotnie przedmiot aktu nadzoru został określony jako " rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności pieniężnych, co do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności, w części obejmującej § 2 ust. 1 i 2, § 2 ust. 7 oraz § 4 ust. 1, w brzmieniu "biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Gminy Miasta L.".

Z treści osnowy / sentencji / tego aktu wynika natomiast, iż "stwierdza się nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności pieniężnych, co do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności".

Z kolei w konkluzji uzasadnienia organ nadzoru – po dokonanych rozważaniach natury merytorycznej – zawarł sformułowanie, iż "w tym stanie rzeczy stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] we wskazanym zakresie jest uzasadnione".

Powyższe nie tylko świadczy o wewnętrznej niespójności wydanego aktu, ale co więcej poddaje w wątpliwość rzeczywistą treść wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zgodzić się bowiem trzeba z zarzutem skargi, iż określenie przedmiotu tego aktu w żaden sposób nie przystaje do jego rozstrzygnięcia, a w dalszej konsekwencji i do uzasadnienia, chociaż powyższe elementy same w sobie, traktowane oddzielnie wątpliwości nie budzą. Muszą one być jednak oceniane łącznie, a ta ocena prowadzi już do wniosku, że mamy do czynienia z dualizmem, trudnym do zaakceptowania.

Sentencja bowiem aktu nadzoru wskazuje, że stwierdzenie nieważności dotyczy uchwały Nr [...] jako całości, na co trafnie zwraca uwagę skarżący, podczas, gdy jak wynika z tytułu - rozstrzygnięcie to zostało podjęte jedynie "w części obejmującej § 2 ust. 1 i 2, § 2 ust. 7 oraz § 4 ust. 1, w brzmieniu "biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Gminy Miasta L.".

Skarżący słusznie wyraził też pogląd, iż gdyby organ stwierdził nieważność przepisów tych, które zapowiadał w tytule rozstrzygnięcia nadzorczego, to pozostałe przepisy uchwały nie byłyby spójne wewnętrznie, bowiem obowiązywałby § 2 ust. 3, który odnosi się do ust. 2, co do którego organ - w tytule - zapowiadał stwierdzenie nieważności.

Sąd zauważa, iż jakkolwiek orzeczenie stwierdzające nieważność uchwały następuje w drodze deklaratoryjnego aktu administracyjnego i nie ma formy decyzji administracyjnej / i z tego względu nie znajduje tu zastosowania art. 158 § 1 k.p.a. nawet "odpowiednio" / - to jednak odesłanie do przepisów k.p.a. zamieszczone w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, iż akty będące rozstrzygnięciami nadzorczymi w rozumieniu przepisów tej ustawy powinny odpowiadać dalszym wymaganiom co do treści, ustalonym przez art. 107 § 1 k.p.a dla decyzji administracyjnych.

Oznacza to w pierwszej kolejności, że treść wydanego rozstrzygnięcia powinna być stanowcza, albowiem rozstrzygnięcie zawarte w sentencji danego aktu jest jednym z jego najistotniejszych elementów. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jakiego obowiązku dotyczy. Ten zaś powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Osnowa (rozstrzygnięcie ) jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku.

Nie może budzić wątpliwości, iż samo uzasadnienie nie może zastąpić ustawowych składników danych modeli orzeczeń. Z tych też względów nie można i nie należy w żaden sposób z treści uzasadnienia aktów administracyjnych domyślać się ich obligatoryjnych części składowych. Skoro uzasadnienie, ze swojego założenia służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, to samo w sobie nie może konwalidować jego wad.

Stąd też, w świetle poczynionych uwag, nie zasługuje na aprobatę pogląd wyrażony przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę, że z treści wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego i jego uzasadnienia wynika wyraźnie, że dotyczyło ono "wskazanego zakresu uchwały Nr [...]".

Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie przepisu art. 148 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające "nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności pieniężnych, co do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności".

Zważyć przy tym trzeba, iż powyższy przepis, jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być zatem każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (vide: Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. T.Wosia i innych, Wydawnictwo Lexis-Nexis, Warszawa 2005r., str.466; także Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. B.Dautera i innych, Zakamycze 2005r., str.341 /.

W związku ze stwierdzeniem zasadności zarzutu co do opisanych uchybień proceduralnych wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd nie znajduje podstaw do wypowiadania się w kwestii jego merytorycznej oceny.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku znajduje swoje oparcie w przepisie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.