Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3488/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 723/18 w sprawie ze sprzeciwu K. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 723/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw K. B. (dalej również jako "skarżący") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (dalej również jako "SKO") z dnia [...] kwietnia 2018 r., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., Wójt Gminy L. ustalił na wniosek K. B. warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego na działce nr [...] w miejscowości S. budynku gospodarczego na "budynek usługowo-magazynowy".

Z decyzją tą nie zgodziła się B. M. właścicielka działek numer [...] i [...] w S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm., dalej k.p.a.), art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył K. B. zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1073 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 140 k.c. i 144 k.c. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, iż odwołującej przysługuje status strony postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, a tym samym brak po jej stronie uprawnienia do złożenia odwołania od wydanej decyzji, co skutkować winno umorzeniem postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż sprzeciw nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżona decyzja kasatoryjna nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., wobec czego sprzeciw nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w świetle art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) W niniejszej sprawie organ, zdaniem Sądu, uzasadnił w dostateczny i przekonywujący sposób, w oparciu o konkretne okoliczności sprawy, spełnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i uznał, że ze względu na stwierdzone uchybienia doszło do naruszenia art. 7, 10 § 1, art. 28, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., a zatem w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W szczególności z powodu braku ustalenia, czy inwestorem jest wyłącznie prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A. K. B. (jak uznano w decyzji organu I instancji), czy również M. B., podpisana obok K. B. pod wnioskiem, a nadto braku we wniosku precyzyjnego określenia rodzaju objętej wnioskiem działalności "usługowo - magazynowej", oraz braku ustalenia czy spełnione zostały wymogi statuowane w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a-c (w zw. z art. 64 ust. 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. zawarcia charakterystyki inwestycji. Ponadto w ocenie Sądu I instancji istotne było, wbrew argumentacji zawartej w sprzeciwie, iż w postępowaniu przed organem pierwszej instancji pominięte zostały osoby, które powinny być uznane za strony postępowania, zatem pierwszeństwo należy w takim przypadku dać zasadzie dwuinstancyjności, ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy nie można pozbawić odwołującej możliwości rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje, a niedopuszczalnym ograniczeniem byłby jej udział jedynie na etapie postępowania odwoławczego. Dlatego też dla ustalenia, czy odwołującej B. M. przysługuje przymiot strony postępowania znaczenie ma właściwe i jednoznaczne ustalenie faktycznego zakresu planowanej przez K. B. inwestycji na objętej wnioskiem działce. Sąd wyjaśnił, że odwołująca B. M., będąca właścicielem działki numer [...] której granica zlokalizowana jest ok. 25 metrów od objętego wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania budynku, ma interes prawny w świetle art. 140 i art. 144 k.c. Bliskie sąsiedztwo nieruchomości odwołującej od terenu inwestycji powoduje bowiem, że wydana w sprawie decyzja kształtować może stosunki na nieruchomości B. M. (sposób korzystania z niej) w taki sposób, iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności będącej jej własnością nieruchomości.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi kasacyjnej, a także zasądzenia kosztów postępowania. Orzeczeniu z dnia 12 czerwca 2018 r. postawiono zarzuty naruszenia:

1) przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i nieuzasadnione zastosowanie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu pomimo naruszenia przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. i 144 k.c. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na błędnym przyjęciu, iż B. M. przysługuje status strony postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, a tym samym brak po ich stronie uprawnienia do złożenia odwołania od wydanej decyzji.

- naruszenie art. 7 k.p.a. z zw. z art. 10 § 1 kpa z zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. polegającym na błędnej wykładni przepisów wskazując, iż nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń koniecznych do wyjaśnienia sprawy gwarantując każdemu kto ma interes prawny udział w postępowaniu.

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie niniejszego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny polegające na sporządzeniu uzasadnienia dotyczącego argumentów Skarżącego w przedmiocie naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. oraz art. 140 i 144 k.c. pozbawionych jakichkolwiek wyjaśnień i analizy faktycznej i prawnej, przez co nie odnosząc się do zarzutów zawartych w sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na wstępie należy podkreślić, że podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej jest kwestia interesu prawnego B. M. i jej status jako strony postępowania. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podniósł, że samo wskazanie przepisów art. 140 czy 144 k.c., związanych z ochroną prawa własności, w sytuacji gdy w jakikolwiek sposób nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy wydaniem decyzji o warunkach zabudowy a naruszeniem uprawnień właścicielskich wynikających z powołanych przepisów prawa cywilnego nie daje B. M. przymiotu strony w tym postępowaniu.

Choć należy się zgodzić, że aby uzyskać przymiot strony w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnym stanie faktycznym ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego, to nie można przyznać racji, że na podstawie wskazanych przepisów Kodeksu Cywilnego B. M. nie może się domagać ochrony prawnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że źródłem interesu prawego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może być wynikające z art. 140 k.c. prawo własności. Istotne jest bowiem to, że wskazany przepis jest nośnikiem interesu prawnego podmiotu, który ma prawo wymagać, aby dana inwestycja znajdowała się w odpowiedniej odległości od granicy jego działki, np. z uwagi na okoliczność oddziaływania tego rodzaju inwestycji na środowisko, co nie zostało wyjaśnione w tej sprawie. Dlatego brak naruszenia interesu prawnego nie daje podstawy do stwierdzenia, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony. SKO w T. wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r. jasno na te okoliczność wskazało wyjaśniając m.in., że pomimo, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności przez zlokalizowanie na danej nieruchomości konkretnej inwestycji to decyzja zapadła w tym postępowaniu będzie miała wpływ na sposób wykonywania prawa własności przez innych uczestników postępowania. Nie ma zatem miejsca na automatyzm i generalne określenie stron postępowania w sprawie warunków zabudowy.

Z powyższego wynika główna podstawa oddalenia sprzeciwu, której nie zakwestionowano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, czyli niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji jasno wskazał, że najistotniejszą kwestią był brak ustalenia, czy inwestorem jest wyłącznie prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A. K. B. (jak uznano w decyzji organu I instancji), czy również M. B., podpisana obok K. B. pod wnioskiem, a nadto brak we wniosku precyzyjnego określenia rodzaju objętej wnioskiem działalności "usługowo - magazynowej", oraz braku ustalenia czy spełnione zostały wymogi statuowane w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a-c (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p. tj. zawarcia charakterystyki inwestycji. Powyższych kwestii nie poruszono w ogóle w skardze kasacyjnej. Nie można zatem mówić o kręgu stron postępowania w sytuacji gdy niewyjaśniony jest stan faktyczny sprawy.

Należy przypomnieć, że rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję kasacyjną sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ II instancji uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie indywidualnej, jest możliwe wtedy, gdy organ administracji państwowej - zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Ponieważ stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy i Sąd I instancji, a co za tym idzie w wyniku tych uchybień zaistniało ryzyko pozbawienia udziału w postępowaniu strony, której przysługiwał interes prawny, należy podzielić ocenę wyrażoną w wyroku Sądu I instancji.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.