Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 43/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 106 ust. 5,  art. 11, 12, 107 ust. 5, 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 7, 77 par. 1, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Monika Nowicka Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2009 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. G., utrzymało w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S., z dnia [...] września 2009 r. nr [...] uchylającą w całości własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] przyznającą skarżącemu zasiłek stały od [...] 2008 r. do [...] 2010 r.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że działając z upoważnienia Prezydenta Miasta S. Kierownik Działu Świadczeń Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. przyznał E. G. zasiłek stały od [...] 2008 r. do [...] 2010 r. Wydając tę decyzję organ I instancji ocenił, że faktyczny dochód wnioskodawcy, po odliczeniu [...], wynosi [...] zł. Źródłem tego dochodu jest [...]. W ocenie organu spełnione zostały warunki wynikające z art. 37 ustawy o pomocy społecznej, które uprawniają do uzyskania zasiłku stałego. W wyniku aktualizacji wywiadu środowiskowego dokonanego przez pracownika socjalnego organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. uchylił decyzję z dnia [...] 2008 r. z powodu stwierdzonych dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2009 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przesłankę takiego rozstrzygnięcia stanowiła, jak wyjaśnił organ odwoławczy, potrzeba przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie sytuacji dochodowej i majątkowej E. G. Organ I instancji w ramach ponownego postępowania wyjaśniającego, wszczętego zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., przeprowadził z wnioskodawcą rodzinny wywiad środowiskowy. W jego wyniku organ ustalił, że E. G. nadal prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, legitymuję się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności - orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w S. z dnia [...] października 2008 r. nr [...]. W złożonym oświadczeniu E. G. zadeklarował osiąganie dochodów z tytułu [...] w łącznej kwocie [...] zł, z której [...] zł płaci [...], więc pozostaje mu [...] zł. Córka U. złożyła w dniu [...] sierpnia 2009 r. oświadczenie, z którego wynika, że od [...] 2009 r. nie otrzymuje żadnych pieniędzy od swojego ojca E. G. Zgodnie z oświadczeniem majątkowym wnioskodawca jest właścicielem: [...]. W jednym z domów ([...]) zamieszkuje wraz z dziećmi żona wnioskodawcy, z którą pozostaje w separacji, natomiast drugiego [...] świadczeniobiorca nie wynajmuje. E. G. stwierdził, że zamieszkuje w jednym z mieszkań, które znajduje się w budynku gospodarczym, natomiast według spostrzeżeń pracownika socjalnego, mieszkanie to może być wynajmowane osobom trzecim, o czym świadczą rzeczy osobiste oraz obecność innej osoby w lokalu podczas przeprowadzania wywiadu, łóżko do spania, żywność, leki, odzież, dowód osobisty i inne rzeczy osobiste E. G. według ustaleń pracownika socjalnego znajdowały się w [...]. Jeden garaż stanowi własność wnioskodawcy od [...] lat, jeden garaż należy do [...], dwa garaże do [...], trzy pozostałe postawili za zgodą E. G. obcy ludzie, których nazwisk nie zna. Podczas wywiadu E. G. oświadczył, że pomaga [...] zamieszkującej w Z. w zamian za jedzenie. Na podstawie ustaleń poczynionych w ramach przeprowadzonego postępowania Kierownik Działu Świadczeń Pomocy Społecznej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. ponownie wydał w dniu [...] września 2009 r., na podstawie art. 2, art. 106 ust. 5 w związku z art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728, ze zm.), decyzję uchylającą w całości decyzję z dnia [...] września 2008 r. przyznającą zasiłek stały od [...] 2008 r. do [...] 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w jego ocenie okoliczności sprawy wskazują, że E. G. zaniechał pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości pozyskiwania dochodów, a jego dochody z tytułu użyczenia działki pod cztery garaże w kwocie [...] zł miesięcznie są nieadekwatne do obowiązujących stawek rynkowych. Pracownik socjalny ustalił, że postawienie garażu na posesji właściciela na wolnym rynku kosztuje [...] zł miesięcznie, natomiast wynajęcie garażu kosztuje [...] zł miesięcznie. Za wynajem jednego lokalu mieszkalnego można uzyskać, w ocenie organu I instancji, dochód w kwocie co najmniej [...] zł miesięcznie. Organ I instancji wyjaśnił, że w grudniu 2008 r. podczas rozpatrywania wniosku E. G. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego, złożone wówczas oświadczenia przyjęto za wiarygodne. Niejasności i sprzeczności w oświadczeniach pojawiły się podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego. Organ stwierdził także na podstawie zebranego materiału dowodowego wystąpienie dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową E. G. oraz niewykorzystywanie własnych możliwości w celu poprawy sytuacji osobistej. W opinii organu I instancji dochody, które osiągnąłby wnioskodawca wykorzystując własne zasoby, znacznie przekroczyłyby wysokość zasiłku stałego, a także kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania pomocy pieniężnej z Ośrodka. Bierność we właściwym wykorzystywaniu własnych zasobów i możliwości nie mogą być rekompensowane ze środków z pomocy społecznej, ponieważ pomoc ta ukierunkowana jest na udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym, nieposiadającym własnych zasobów i możliwości do pokonania trudnej sytuacji życiowej, w jakiej się znalazły.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem E. G. złożył odwołanie. W uzasadnieniu podniósł, że nie zgadza się z decyzją oraz z tym, co pracownik socjalny opisał w wywiadzie. Nieprawdą jest, że pobiera [...] zł za jeden garaż miesięcznie. Według jego rozeznania sąsiedzi za wynajem jednego garażu otrzymują [...] zł. Potwierdził, że wynajmuje trzy garaże, za które pobiera od każdego po [...] zł, które to środki przeznacza na alimenty dla córki. Ponadto wyjaśnia, że w jednym domu zamieszkuje żona, a drugi zajmują dzieci. W związku z sytuacją rodzinną zmuszony był zamieszkać oddzielnie w budynku gospodarczym. Gdyby miał o jedno mieszkanie więcej, to zamieszkałaby w nim zamężna córka, która wynajmuje mieszkanie w bloku za [...] zł miesięcznie. Nie wynajmuje nikomu żadnego domu i nie ma z tego tytułu żadnych źródeł dochodu. Z działki, która stanowi jego własność, należy mu się tylko [...] z całości, a w pozostałej części żonie i dzieciom. Chciał przepisać działkę synowi ale on nie zgodził się, ponieważ nie jest w stanie płacić podatków, w których są już zaległości. Opisując swoją sytuację zdrowotną odwołujący podkreślił, że decyzja organu jest dla niego bardzo krzywdząca.

Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji stanął na stanowisku, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ powołał się na treść art. 2, 12 oraz 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.) i wyjaśnił, że w ramach przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania, uprzednio wszczętego zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., stwierdzone zostały dysproporcje między wykazywaną przez odwołującego sytuacją dochodową a faktyczną jego sytuacją majątkową. Na etapie postępowania wyjaśniającego odwołując sie podał, że w jednym z domów (t.j. [...]) zamieszkuje wraz z dziećmi, tj. córką U. i synem A., jego żona, z którą jest w separacji. Podał, że drugiego domu nie wynajmuje i nie wynajmuje też drugiego mieszkania znajdującego się w budynku gospodarczym. Na etapie postępowania odwoławczego podniósł już, że w jednym domu mieszka żona natomiast w drugim dzieci. Pracownik przed przekazaniem akt do organu odwoławczego dokonał weryfikacji ustaleń, do których odnosił się zarzut odwołującego. W dniu [...] października 2009 r. żona odwołującego M. G. potwierdziła jednak fakt wspólnego zamieszkiwania z dziećmi w jednym domu. W tej sytuacji do dyspozycji odwołującego pozostają dwa lokale mieszkalne (zlokalizowany w budynku gospodarczym oraz jeden z domów znajdujący się na jego posesji). Ponadto jak wynika z oświadczeń E. G. jest on też właścicielem jednego z siedmiu garaży, który nie jest wynajmowany i stoi pusty, bowiem nie posiada on samochodu. Niekwestionowany przez odwołującego - oświadczony i deklarowany przez niego - miesięczny dochód to [...] zł, z którego [...] zł przeznacza na alimenty dla córki U. Zatem faktyczny dochód według deklaracji E. G. to [...] zł miesięcznie. Organ odwoławczy podkreślił, że w dniu [...] sierpnia 2009 r. pracownik socjalny odebrał od pełnoletniej córki odwołującego się U. oświadczenie, z którego wynika, że od miesiąca kwietnia 2009 r. nie otrzymuje ona żadnych pieniędzy od ojca. Powyższe fakty i ustalenia wskazują, zdaniem organu II instancji, że odwołujący składając oświadczenia dotyczące sytuacji dochodowej i dysponowania posiadanym majątkiem mijał się z prawdą. W tej sytuacji w ocenie Kolegium organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej odwołującego się, które mogły stanowić podstawę do podjęcia zaskarżonej decyzji. Ocena stanu faktycznego i prawnego powołanego przez organ I instancji nie wskazuje na przekroczenie granic uznania administracyjnego przy podejmowaniu decyzji uchylającej w całości decyzję, na mocy której odwołujący się uzyskał prawo do zasiłku stałego, której podstawę prawną stanowi przepis art. 12 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie organu odwoławczego posiadany majątek w postaci wolnego domu i lokalu mieszkalnego w budynku gospodarczym oraz stojącego pusto garażu stwarza E. G. możliwości uzyskania znacznego dochodu poprzez wynajęcie tych lokali. Organ odwoławczy wskazał, że z przepisów ustawy o pomocy społecznej wynika, że celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób i rodzin, które same winny podjąć trud wyjścia z trudnej sytuacji materialnej, w jakiej się znalazły, w związku z tym osoby takie, wnosząc o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji. Współpraca ta wiąże się również z udzielaniem rzetelnych informacji pracownikowi socjalnemu i stosowaniem się do jego zaleceń i propozycji. Tym bardziej, że jak wynika z oświadczeń odwołującego się na dzień przyznawania świadczenia był on właścicielem wykazywanego majątku.

W tej sytuacji zdaniem organu II instancji decyzję organu I instancji należało uznać za prawidłową, ponieważ E. G. jest w stanie sam przy wykorzystaniu własnych środków i możliwości zaspokoić swoje potrzeby życiowe. Stwierdzone przez organ I instancji dysproporcje pomiędzy wysokością deklarowanego dochodu a sytuacją majątkową odwołującego pozwalały, w ocenie organu odwoławczego, na zastosowanie art. 12 ustawy o pomocy społecznej i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek stały z dnia [...] 2008 r.

Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył E. G. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że nie zgadza się z decyzją Kolegium, gdyż w jego ocenie pracownik socjalny złożył nieprawdziwe zeznania. Dotyczą one m.in. osoby, która pomaga mu w sprzątaniu mieszkania. Pracownik socjalny stwierdził, że wynajmuje tej Pani lokal, co jest nieprawdą, gdyż mieszka ona na [...], nie pracuje i nie ma żadnego zasiłku, przez co nie jest w stanie płacić za mieszkanie. Również ustalenia dotyczące wynajmowanych garaży są w ocenie skarżącego nieprawdziwe. Skarżący wyjaśnił, że wynajmuje trzy garaże i pobiera kwotę po [...] zł od każdego. Kwota wynajmu jest niższa, gdyż z uwagi na położenie garaży dojście do nich odbywa się drogą okrężną. Pracownik socjalny bezpodstawnie zatem w ocenie skarżącego stwierdził, że mógłby on pobierać po [...] zł za każdy garaż. Do swojej skargi E.G. dołączył podanie - oświadczenie, w którym wyjaśnia, że od kilku lat płaci swojej córce alimenty w wysokości [...] zł miesięcznie. Córka stwierdziła nieprawdę za namową matki mówiąc, że nie otrzymuje od niego alimentów. Skarżący podtrzymał swoje wyjaśnienie, że w drugim domu zamieszkują dzieci. Tylko dorywczo mieszkają razem z matką. Na soboty i niedziele córka i syn zapraszają dużo koleżanek i kolegów, a syn nawet i w tygodniu. Skarżący podkreślił, że od [...] lat żyje z żoną w separacji i teraz złośliwie mówi nieprawdę, że dzieci nie mieszkają w drugim domu. Ponadto we wrześniu zmarła [...], której pomagał w zamian za jedzenie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Zarówno bowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej skarżącemu zasiłek stały zostało wszczęte z urzędu (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] sierpnia 2009 r., znajdujące się w aktach administracyjnych) na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j. t. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz. 1362, ze zm.), który stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

W świetle okoliczności ustalonych przez organy obydwu instancji nie ulegało wątpliwości, że w niniejszej sprawie zostały spełnione kryteria przyznania zasiłku stałego, określone w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, który stanowi, że zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej.

Podstawę uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek stały, stanowił natomiast art. 12 wymienionej ustawy (w związku z art. 106 ust. 5), zgodnie z którym w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. Jak wynika z uzasadnienia obu zaskarżonych decyzji organy orzekające uznały, że wystąpiła dysproporcja pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową skarżącego wskazującą, że jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby majątkowe.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że art. 12 ustawy o pomocy społecznej dotyczy takich stanów faktycznych, w których łącznie spełnione muszą być dwa warunki. Po pierwsze - udokumentowane, niskie dochody osoby korzystającej ze świadczeń pomocy społecznej pozostają w sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym, a po drugie - stan majątkowy takiej osoby wskazuje, że wnioskodawca jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości. W ocenie Sądu orzekającego obie te okoliczności muszą być ustalone na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. W tym natomiast zakresie przedstawiony Sądowi materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania zaskarżonych decyzji jest niepełny, zawiera liczne braki i niejasności.

Przede wszystkim podkreślić należy, że przesłane Sądowi akta administracyjne są niepełne. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oceniana przez ten organ decyzja wydana została po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek uchylenia poprzedniej decyzji organu I instancji. Niestety, w aktach sprawy nie ma ani decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2009 r., ani uchylonej nią decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2009 r. Dopiero na żądanie Sądu kopie tych decyzji zostały nadesłane faksem do akt sprawy sądowej. Sąd nie miał jednak możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zakończonym wydaniem obu tych decyzji.

Analiza dostępnych sądowi akt administracyjnych wskazuje, że orzekające w sprawie organy pomocy społecznej prowadziły postępowanie w sposób chaotyczny. Z uzasadnienia wydanych decyzji i akt sprawy wynika, że na etapie przyznawania skarżącemu świadczenia udzielone przez niego wyjaśnienia, w tym deklarowane dochody i stan majątkowy nie budziły zastrzeżeń pracowników opieki społecznej. Z akt sprawy trudno ustalić, w którym momencie i z jakiej przyczyny "w trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego" ujawniły się wątpliwości, na skutek których podjęto próby ponownego ustalenia rzeczywistej sytuacji dochodowej i majątkowej skarżącego. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, sporządzone w większości przez pracowników opieki społecznej, ukazują występujące wątpliwości, nie pozwalają jednak na jednoznaczne konkluzje. W oparciu o przedłożone akta administracyjne Sąd nie jest w stanie dokonać rzetelnej oceny sytuacji osobistej i majątkowej skarżącego.

Organ I instancji ustalił, że skarżący jest właścicielem działki o powierzchni [...] m2, jednak w aktach sprawy brak jest wypisu z rejestru gruntów z [...] maja 2009 r., o którym mowa w zaskarżonych decyzjach. Na działce znajdują się [...]. Brak jest bliższych danych o stanie, powierzchni użytkowej i wyposażeniu lokali mieszkalnych. Nie ustalono jednoznacznie, jaki jest zakres władania skarżącego. Z jego wyjaśnień wynika, że uznaje on, że część nieruchomości "należy się" jego żonie i dzieciom. Wątpliwości nie ulega, że jeden z domów zajmuje żona skarżącego, jego córka i syn. W aktach sprawy brak jest oświadczenia żony skarżącego z dnia [...] października 2009 r., na które powołuje się organ II instancji, w którym potwierdziła ona "fakt wspólnego zamieszkiwania z dziećmi w jednym domu". W aktach znajduje się jedynie notatka z [...] października 2009 r., w której pracownik socjalny potwierdza, że w żona i dwoje dzieci skarżącego "mieszkają w jednym domu". Nie ustalono jednoznacznie, czy prawdziwe są deklaracje skarżącego, że jego dzieci korzystają także, a jeśli tak, to w jakim zakresie, z drugiego domu. Z wywiadu środowiskowego z dnia [...] 2008 r. wynika, że skarżący zamieszkiwał w przystosowanym do zamieszkania budynku gospodarczym, w czasie sporządzania wywiadu w dniu [...] sierpnia 2009 r. skarżący deklarował, że mieszka w jednym z mieszkań w budynku gospodarczym, podczas gdy pracownicy opieki społecznej podejrzewali, że mieszka on w [...]. Nie ustalono jednoznacznie w jakim charakterze przebywały w tym mieszkaniu osoby trzecie i jakie relacje wiązały je ze skarżącym. Części pomieszczeń na terenie posesji skarżący nie udostępnił pracownikom socjalnym. Nie wyjaśniono, czy skarżący nie chciał ich okazać przeprowadzającym wywiad, czy też nie miał do nich dostępu, a jeśli tak, to dlaczego.

W dniu [...] 2008 r. skarżący oświadczył, że z tytułu wynajmu mieszkania uzyskuje [...] zł miesięcznie. Z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, o który z lokali mieszkalnych chodziło. W roku 2009, w tym w odwołaniu z [...] października 2009 r., skarżący oświadczał, że żadnych mieszkań nie wynajmuje. Z akt sprawy nie wynika, aby ustalono, co skarżący wynajmował i do kiedy. W aktach sprawy brak jest oświadczenia lokatorki, o którym mowa w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2009 r.

Skarżący konsekwentnie oświadczał, że uzyskuje dochody od użytkowników czterech garaży, znajdujących się na terenie posesji. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji w toku postępowania w 2009 r. kwestionował wysokość związanych z tym opłat. Z oświadczeń skarżącego wynika, że garaże te za jego zgodą wzniosły i użytkują osoby trzecie, których tożsamości organ nie ustalił. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2009 r. dokonano ustaleń (które nie znalazły odbicia w przedstawionych Sądowi aktach sprawy) potwierdzających, że kolejne garaże użytkują nieodpłatnie [...]. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego jeszcze jeden garaż użytkuje inny [...], a jeden z garaży stanowi własność skarżącego, który go jednak nie użytkuje.

Z treści uzasadnień zapadłych w sprawie decyzji oraz innych znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że poziom dochodów osiąganych przez skarżącego z wynajmu mieszkań i garaży budził wątpliwości organu. Z notatek pracowników socjalnych wynika, że podejrzewają oni, że skarżący ukrywa fakt wynajmu części pomieszczeń, do których ich nie wpuścił, oraz że wynajmuje lokal mieszkalny, w którym według swojego oświadczenia mieszka. Poddają oni także w wątpliwość zadeklarowaną przez skarżącego wysokość opłat ponoszonych przez korzystających z pomieszczeń, zwracając uwagę, że w ich opinii stawki te odbiegają od rynkowych. Należy jednak podkreślić, że w przekazanych Sądowi aktach sprawy brak jest dokumentów jednoznacznie potwierdzających tezę organu, że "odwołujący składając oświadczenia dotyczące sytuacji dochodowej i dysponowania posiadanym majątkiem mija się z prawdą." W szczególności nie ma w aktach oświadczeń osób wynajmujących lub spotkanych w domu przez pracownika, czy umów wynajmu garaży, które ewentualnie powinny być zarejestrowane w Urzędzie Skarbowym. Nie ustalono jednoznacznie, kto i na jakiej podstawie wzniósł i użytkował garaże na działce skarżącego oraz ile i komu za to płacił.

W toku postępowania analizowano także obciążenia redukujące dochód skarżącego. W grudniu 2008 r. skarżący oświadczył, że osiągany dochód z wynajmu garaży podlega zajęciu komorniczemu na poczet alimentów na rzecz córki. Znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Komornika Sądowego z [...] 2008 r. potwierdza, że skarżący był zobowiązany do alimentów orzeczeniem sądowym i dokonywana była egzekucja tych należności z opłat z tytułu wynajmu garażu. Według wywiadu środowiskowego z [...] sierpnia 2009 r. skarżący miał zaległości w świadczeniach alimentacyjnych rzędu [...] zł. W tym samym dniu córka skarżącego złożyła oświadczenie, że od kwietnia 2009 r. nie otrzymuje od ojca żadnych pieniędzy. Z akt sprawy nie wynika, czy skarżący jest nadal zobowiązany do alimentowania pełnoletnich córek, ani czy i z jakim skutkiem prowadzona była względem niego egzekucja komornicza ewentualnych należności w roku 2009.

W tym stanie sprawy Sąd nie mógł przyjąć, że wysokość osiąganego przez skarżącego dochodu została udokumentowana. W uzasadnieniu wydanych decyzji nie wyjaśniono, na czym konkretnie polega stwierdzona przez pracownika socjalnego dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową skarżącego, skoro z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że skarżący "właścicielem wykazanego w oświadczeniu majątku był również w momencie przyznawania zasiłku stałego", "Organ I instancji ocenił wówczas, że faktyczny dochód Pana E. G., po odliczeniu zobowiązania alimentacyjnego, wynosi [...] zł. Źródłem tego dochodu jest wynajem mieszkania i garażu. Spełnione zostały warunki wynikające z art. 37 ustawy, które uprawniają do zasiłku stałego", "W 2008 roku podczas rozpatrywania wniosku Pana E. G. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego, złożone przez wówczas oświadczenia przyjęto za wiarygodne. Niejasności i sprzeczności w oświadczeniach pojawiły się podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego."

Z uzasadnienia decyzji wynika, że ostateczną racją decyzyjną, decydującą o subsumpcji art. 12 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r., było przekonanie organu, że skarżący jest w stanie uzyskiwać z posiadanego majątku dochody, pozwalające mu pokonać swoją ciężką sytuację życiową i dlatego przyznana mu wcześniej pomoc jest niecelowa. Tym samym organ nie podtrzymał zarzutów pracowników socjalnych jakoby skarżący składał nieprawdziwe informacje dotyczące dochodów lub odmawiał współpracy z pracownikami socjalnymi, w przypadku których należałoby uwzględnić inne przepisy przywołanej ustawy.

Potencjalne dochody skarżącego organ upatruje w wynajmie znajdujących się na działce pomieszczeń – mieszkań i garaży według stawek rynkowych. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy nie wynika jednak, aby organ ustalił, jaki jest faktyczny i prawny stan tych pomieszczeń, a więc czy skarżący nimi aktualnie dysponuje, czy nadają się one do wynajmu, jakie koszty związane z wynajmem skarżący musiałby ponieść i na jakie przychody mógłby liczyć uwzględniając aktualną sytuację na rynku wynajmu nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika także, czy skarżący jest w stanie samodzielnie prowadzić działalność w zakresie wynajmu, skoro do tej pory nie był w stanie (przynajmniej zgodnie z jego oświadczeniami) uzyskać z tego tytułu znaczących dochodów.

Ponieważ nie można uznać, że stan faktyczny sprawy został w toku postępowania administracyjnego w tym zakresie przez organy ustalony, ocenę organu co do możliwości samodzielnego przezwyciężenia przez skarżącego trudnej sytuacji życiowej należy uznać za przedwczesną.

Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tych istotnych kwestiach zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji. Brak także dowodów na to, że organ odwoławczy prowadził w tym kierunku jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Tym samym z akt sprawy wynika, że kwestie te nie zostały przez organy obu instancji dostatecznie zbadane. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie poczyniły bowiem właściwych ustaleń (popartych odpowiednimi dowodami) odnośnie występowania przesłanek warunkujących możliwość zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 12 ustawy o pomocy społecznej. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Dlatego też zbadanie podniesionych zagadnień było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Z tego zaś obowiązku organy obu instancji nie wywiązały się prawidłowo.

Nadto uzasadnienia organów obydwu decyzji nie wskazują, pomimo wymagań stawianych w art. 107 § 3 kpa, na podstawie jakich dowodów, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały uznane za ustalone oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiary i mocy dowodowej. Tymczasem pojęcia dysproporcji pomiędzy udokumentowanymi dochodami a sytuacją majątkową wnioskodawcy nie można interpretować w sposób rozszerzający. Przepis art. 12 ustawy o pomocy społecznej wprowadza bowiem uregulowania dotyczące wyłączeń w zakresie przyznawania świadczeń osobom, które spełniły kryteria, określone w przepisach ustawy, odnoszące się do konkretnych świadczeń. Z tego powodu zastosowanie art. 12 tej ustawy w każdym przypadku musi być poprzedzone dokładnymi ustaleniami i wnikliwą oceną tych ustaleń.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przede wszystkim uzupełnić poczynione ustalenia w zakresie wyżej wymienionych okoliczności istotnych z punktu widzenia zastosowania przepisu art. 12 ustawy o pomocy społecznej oraz uzupełnić akta sprawy o dokumenty, na które powoływał się w dotychczas wydanych decyzjach administracyjnych. Ponadto uzupełnienia wymagają ustalenia w zakresie okoliczności dotyczących możliwości uzyskania dochodów z tytułu praw do nieruchomości i garażu (jeśli stanowi on własność skarżącego) oraz wysokości tych dochodów zarówno uzyskiwanych, jak i możliwych do uzyskania przez skarżącego. Dopiero po takim uzupełnieniu materiału dowodowego organ winien przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 12 ustawy o pomocy społecznej oraz przeprowadzi ocenę, czy udokumentowane dochody skarżącego pozostawały w dysproporcji z jego sytuacją majątkową. Dopiero w przypadku pozytywnego zweryfikowania tej oceny, organ przedstawi swoją ocenę uzasadniającą stwierdzenie, że ustalona sytuacja majątkowa wskazywała, że skarżący był w stanie przezwyciężyć swoją trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe. W celu wykonania powyższych wskazań organ orzekający oceni na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, które wymieniono wyżej, zostały należycie udokumentowane i udowodnione. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa, organ wskaże, na podstawie jakich dowodów uznał konkretne okoliczności za ustalone i udowodnione, z jakich powodów i które dowody ocenił jako wiarygodne, ewentualnie z jakich przyczyn odmówił wiary innym dowodom.

Nadto ponownie rozpatrując sprawę organ orzekający zwróci uwagę na fakt, że zgodnie z ustalonym orzecznictwem zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie, mają charakter konstytutywny. Wynika to z faktu, że decyzja taka wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej, gdyż zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub też ich pozbawia. W redakcji artykułu 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca posługuje się pojęciami "zmienia" i "uchyla", a zatem kształtuje sytuację prawną strony, nie zaś ją tylko potwierdza. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej ex tunc wiązać należy wyłącznie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. takimi, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy, a decyzje dotyczące świadczeń z pomocy społecznej takiego charakteru nie mają (podobnie WSA w Warszawie w tezie wyroku z dnia 18 marca 2004 r., I SA 2337/2003). Ze względu na wspomniany konstytutywny charakter decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej może wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Brak zatem jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc, tj. ze skutkiem wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 października 2008 r., III SA/Kr 104/08, LEX nr 497634). W takich sytuacjach organ może co najwyżej korzystać z przepisów dotyczących zwrotu świadczeń nienależnie pobranych.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 art. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.