Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 217/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3 i  ust. 2, art. 17 ust. 1, art. 25 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, Sędzia WSA Katarzyna Radom, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na czynność Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. w przedmiocie wstrzymania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Skarżąca A. K. wywiodła skargę na czynność Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. polegającą na wstrzymaniu wypłaty stronie skarżącej świadczeń, w tym między innymi świadczenia pielęgnacyjnego pobieranego na niepełnosprawnego syna.

Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie:

1) art 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie wyjaśnienie czy nastąpiła zmiana okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń,

2) 10 § 1 k.p.a polegające na uniemożliwieniu stronie czynnego udziału w sprawie, w szczególności poprzez niedoręczenie jej w sposób prawidłowy wezwań do złożenia wyjaśnień dotyczących sprawowania stałej opieki nad synem, aktualnego miejsca zamieszkania jej syna i córki oraz podania aktualnego adresu szkoły do której uczęszczają dzieci w roku szkolnym 2020/2021, jak również wyjaśnień dotyczących sprawowania opieki nad synem przez dziadków, czy są oni opiekunami prawnymi dzieci,

3) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wszczęcie postępowania sprawdzającego dotyczącego prawa do pobierania świadczenia rodzinnego zaledwie [...] dni po wydaniu decyzji w przedmiocie przyznania tego prawa,

4) naruszenie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych polegające na wstrzymaniu wypłaty świadczenia rodzinnego w sytuacji, gdy skarżąca nie została w sposób prawidłowy wezwania do złożenia wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, a nadto w sprawie nie zaistniała zmiana okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych,

5) naruszenie art. 23 ust. 4aa ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zlecenie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z powodu braku zainteresowania w sprawie ubiegania się o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności syna w sytuacji, gdy nie jest to wątpliwość dotycząca sprawowania opieki,

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na poparcie skargi podniesiono, że decyzją z dnia [...]04.2020 r. o numerze [...] organ przedłużył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o orzeczenie o przedłużonej ważności orzeczenia, przyznane na syna skarżącej w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] kwietnia 2017 r. do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Świadczenie to, razem z pozostałymi rodzinnymi oraz wychowawczym, miało być wypłacane od 20 do 25 dnia każdego miesiąca. Tymczasem w styczniu 2021 r. skarżąca nie otrzymała żadnego ze świadczeń. W sprawie nie została wydana też żadna decyzja w przedmiocie wstrzymania wypłaty ww. świadczeń, a skarżąca nie została poinformowana o wstrzymaniu wypłaty świadczeń pisemnie. O podjęciu czynności wstrzymania wypłaty świadczeń skarżąca powzięła informację na skutek braku przelewu ww. świadczeń, który miał nastąpić do 25 stycznia, wobec czego pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. skarżąca złożyła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. O przyczynach wstrzymania wypłaty świadczeń skarżąca dowiedziała się dopiero z odpowiedzi organu na przedmiotowe ponaglenie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało ponaglenie za nieuzasadnione, gdyż wstrzymanie wypłaty świadczeń nie wymaga wydania decyzji.

W ocenie strony skarżącej nie zaistniały żadne przesłanki uzasadniające wstrzymanie wypłaty świadczeń, w tym w formie świadczenia pielęgnacyjnego. W dniu [...] listopada 2020 r. pod adres [...] przyszedł pracownik socjalny w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Rozmowa odbyła się wówczas z teściową skarżącej, która zamieszkuje pod ww. adresem. Pracownik socjalny nie przedstawił się, pozostawił jedynie prośbę skontaktowania się przez skarżącą z organem. W dniu [...] listopada 2020 r. skarżąca w trakcie rozmowy telefonicznej potwierdziła swój aktualny adres zamieszkania, tj. [...]. W rozmowie telefonicznej wyjaśniła również, że dzieci (syn i córka) są pod jej stałą opieką oraz sprawuje nad nimi władzę rodzicielską. Z powodu konieczności częstych wizyt lekarskich z powodu choroby nowotworowej syna, czasami korzysta z pomocy dziadków - jednak pomoc ta nie odbiega od przyjętych norm pomocy w opiece nad wnukami. Skarżąca wyjaśniła również, że syn realizuje swój obowiązek szkolny w sposób zdalny, jak każde dziecko od marca 2020 r. Wskazała nazwy i adresy placówek szkolnych, do których uczęszczają jej małoletnie dzieci. Pracownik organu oświadczył wówczas, że dysponuje systemem, w którym może samodzielnie sprawdzić, do których placówek uczęszczają dzieci. Skarżąca udzieliła podczas wywiadu środowiskowego w drodze rozmowy telefonicznej wszelkich żądanych informacji, odebrała również kolejny telefon od pracownika socjalnego i udzieliła odpowiedzi na zadane pytania. Nie jest zatem prawdą, że pracownik socjalny pomimo wielokrotnych prób nie mógł nawiązać kontaktu telefonicznego, a także że skarżąca nie udzieliła informacji dotyczących szkoły, do której uczęszczają dzieci.

Jak podnoszono w dalszych fragmentach skargi, przede wszystkim zaprzeczyć należy, że skarżąca trzykrotnie zignorowała wezwania w celu wyjaśnienia okoliczności mający wpływ na prawo do świadczeń na dzieci. Skarżąca nie dostała bowiem żadnego wezwania, toteż nie mogła się do nich ustosunkować. Co więcej, o braku doręczenia jej jakichkolwiek pism w sprawie skarżąca informowała pracownika organu, który prowadził jej sprawę. Organ pomimo powzięcia takiej informacji nie skierował ponownie do skarżącej wezwań do złożenia wyjaśnień. Z uwagi na sytuację finansową oraz fakt, że świadczenia rodzinne i wychowawcze stanowią środki na utrzymanie małoletnich dzieci, skarżąca z pewnością nie zbagatelizowałaby wezwań kierowanych przez organ, w szczególności zdając sobie sprawę z tego jakie byłyby skutki. Znamienny jest fakt, że w dniu [...] listopada 2020 r. organ wystosował do skarżącej wezwanie do złożenia wyjaśnień, co też skarżąca niezwłocznie uczyniła.

W przekonaniu strony skarżącej, fakt zmiany miejsca zamieszkania skarżącej i małoletnich dzieci nie wpływa na prawo do świadczeń i skarżąca nie miała obowiązku niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego to świadczenie, tym bardziej, że skarżąca wyprowadziła się w obrębie tej samej wsi, a więc nie wpływało to na właściwość miejscową organu. Organ powziął wiedzę o nowym miejscu zamieszkania skarżącej już w dniu [...] listopada 2020 r., co następnie zostało przez nią potwierdzone w rozmowie telefonicznej w dniu [...] listopada 2020 r. Niezrozumiałe jest zatem żądanie składania wyjaśnień w tym zakresie, gdyż zmiana miejsca zamieszkania w obrębie tej samej gminy nie stanowi okoliczności wpływającej na prawo do świadczeń. Ponadto na uwadze należy mieć ogólną zasadę wynikającą z art. 26 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej.

Nie nastąpiła również żadna zmiana w zakresie faktycznego sprawowania opieki nad małoletnimi dziećmi. Małoletni pozostają pod opieką swoich rodziców, którym przysługuje pełna władza rodzicielska. Skarżąca jako matka sprawująca faktyczną opiekę nad małoletnimi ponosi również koszty ich utrzymania. Małoletni obecnie realizują swój obowiązek szkolny w Szkole Podstawowej [...] im. [...] w G. i są objęci edukacją domową. Edukacja domowa jest natomiast realizowana w Autorskiej Szkole Podstawowej [...] będącej niepubliczną placówką z siedzibą w L. Skarżąca jako rodzic bierze czynny udział w życiu dzieci, przejawia zainteresowanie ich postępami w nauce, bierze udział w zebraniach szkolnych a także w spotkaniach odbywających się w szkole. Codziennie również dowozi małoletnich do szkoły z miejsca ich zamieszkania w S. do siedziby szkoły w L., a po zajęciach edukacyjnych odbiera ich z domu.

W istocie, jak przyznano w skardze, wcześniej małoletni syn skarżącej realizował swój obowiązek szkolny w szkole podstawowej w Z., nie mniej jednak faktem powszechnie znanym jest, że dzieci uczestniczą w zajęciach on-line. Przed wybuchem pandemii Covid-19, kiedy dzieci uczyły się stacjonarnie, miejscem zamieszkania również był S., a stałą opiekę nad dzieckiem sprawowała jego matka - skarżąca. Sytuacja zdrowotna małoletniego powodowała, że zasadnym było zapisanie go do placówki szkolnej w Z., gdzie małoletni korzystał z leczenia w ramach NFZ i gdzie w razie konieczności małoletni wraz z matką mógł skorzystać z gościnności rodziców skarżącej. Odległość pomiędzy S. a Z. umożliwia również codzienny dojazd. Syn skarżącej jest dzieckiem chorym na nowotwór oraz inne schorzenia, legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, wymaga stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a więc obecnie całe życie skarżącej koncentruje się wokół zapewnienia opieki synowi. Fakt okazjonalnego korzystania z pomocy dziadków macierzystych małoletnich, niewykraczających poza przyjęte normy, nie świadczy o braku sprawowania stałej opieki nad małoletnim przez jego prawną opiekunkę - skarżącą. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lipca 2020r. sygn. akt II SA/Gd 482/20 "Warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki (...)."

Niezrozumiałe są zatem w przekonaniu autora skargi wątpliwości organu co do faktycznie sprawowanej opieki przez skarżącą nad jej małoletnimi dziećmi. Od czasu wydania decyzji odnośnie do przyznania każdego ze świadczeń, w tym pielęgnacyjnego, nie nastąpiła taka zmiana okoliczności, która wpływałaby na prawo do tych świadczeń. Nie było zatem żadnej podstawy do wzywania do złożenia wyjaśnień (pomijając kwestię prawidłowego doręczenia tych wezwań), a następnie wstrzymania wypłaty świadczeń.

Strona skarżąca zauważyła, że nie ma racji organ twierdząc, że wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego jest czynnością materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji w sprawie. Dla dalszej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego nie ma znaczenia również fakt czy skarżąca się ubiega o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności syna, gdyż aktualnie nie ma takiego obowiązku i bez znaczenia pozostaje fakt, że w innych sprawach wpływają aktualne orzeczenia o ustalenie niepełnosprawności. Na podstawie art. 15h ust. 2 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVD)-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r, poz. 568) przedłużeniu uległa ważność orzeczeń o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, których ważność upływa po 8 marca 2020 r. do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii.

Z pisma organu z dnia [...] lutego 2021 r. stanowiącego odpowiedź na ponaglenie wynika, że organ wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania rodziny skarżącej z powodu braku zainteresowania w sprawie ubiegania się o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności. Oznacza to, że zlecenie wywiadu środowiskowego nastąpiło bez żadnej podstawy. Zgodnie z przepisem art. 23 ust. 4 aa ustawy o świadczeniach rodzinnych podstawą zlecenia wywiadu środowiskowego mogą być jedynie wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ustawy. Kwestia złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności nie mieści się w tej kategorii.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał między innymi, że w jego ocenie wszystkie czynności są zgodne z obowiązującą ustawą, w szczególności z art. 28 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r, o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876, 2369), w celu weryfikacji tych wątpliwości (art. 23 ust. 4 aa ustawy o świadczeniach rodzinnych). Organ przywołał również treść art. 25 ust. 3 tej ustawy. Wyjaśnił, że wstrzymał wypłatę wszystkich świadczeń rodzinnych i wychowawczych, przyznanych na dzieci skarżącej od stycznia 2021 r. ze względu na zaistniałe niejasności w sytuacji rodzinnej skarżącej, dotyczące aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy wraz z dziećmi, sprawowania nad nimi opieki, a w szczególności miejsca zamieszkania syna, sprawowania nad nim opieki (przez dziadków) i pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez matkę dziecka oraz dotyczące aktualnego adresu szkół do których uczęszczają dzieci w roku szkolnym 2020/2021.

Z uwagi na powyższe organ, działając na podstawie art. 23 ust. 4aa ustawy o świadczeniach rodzinnych, w dniu [...]11.2020 r. wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania rodziny skarżącej, podawanego w dokumentacji przez ww. tj. [...]. W dniu [...]11.2020 r. pracownik socjalny udał się pod wskazany adres i ustalił, że pod tym adresem zamieszkuje teściowa, która oświadczyła że skarżąca wraz z rodziną, zamieszkują pod adresem [...]. Skarżąca nie zgłosiła zmiany miejsca zamieszkania do organu wydającego decyzje. Po uzyskaniu kontaktu telefonicznego, wywiad środowiskowy został przeprowadzony telefonicznie w dniu [...]11.2020 r., ze względu na sprzeciw skarżącej w sprawie wywiadu w miejscu zamieszkania (stan epidemii). Wywiad ten poddał w wątpliwość aktualne miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy wraz z dziećmi oraz sprawowanie osobistej opieki nad synem. Skarżąca nie była w stanie podać informacji dotyczących szkoły, do której uczęszczają dzieci, a pracownikowi socjalnemu nie udało się nawiązać ponownego kontaktu telefonicznego z ww. pomimo wielokrotnych prób. Podejmując kolejne kroki w celu ustalenia dalszych uprawnień i kontynuacji wypłaty świadczeń organ w dniu [...]12.2020 r. wystosował wezwanie do skarżącej do złożenia wyjaśnień w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania na adres [...], pismo wróciło jednak do nadawcy w dniu [...]01.2021 r. z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". W związku z powyższym w dniu [...]01.2021 r. organ wystosował kolejne wezwanie, na adres podany w wywiadzie środowiskowym tj. [...], do złożenia wyjaśnień dotyczących sprawowania przez skarżącą stałej opieki nad synem, aktualnego miejsca zamieszkania syna i córki, aktualnej szkoły do której uczęszczają dzieci w roku szkolnym 2020/2021 oraz złożenia wyjaśnień dotyczących sprawowania opieki nad synem przez jego dziadków. Niniejsze wezwanie ponownie wróciło do nadawcy w dniu [...]01.2021 r. z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Próbując jednakże nawiązać kontakt ze skarżącą w dniu [...]01.2021 r. wystosował trzecie wezwanie do złożenia wyjaśnień w sprawie, lecz pismo również wróciło do nadawcy w dniu [...]02.2021 r. z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie".

Następnie organ przytoczył brzmienie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, w trybie którego to przepisu uznał przesyłkę za skutecznie doręczoną a pismo (zwrócone wezwanie) złożył do akt sprawy. Ustosunkowując się do zarzutów i twierdzeń skargi oraz załączonych do skargi dowodów organ wskazał na wynikające z nich nieścisłości, albowiem jak strona twierdzi - dzieci są uczniami Centrum Edukacji [...] - córka zapisana została w dniu [...]06.2020 r., syn zaś – [...]02.2021 r. Matka dzieci codziennie przywozi je do szkoły i odbiera, natomiast z zaświadczenia Szkoły Podstawowej [...] w G. wynika, że dzieci objęte są nauką domową. Ponadto we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2020/2021, złożonym elektronicznie w dniu [...]07.2020 r. skarżąca podała Szkołę Podstawową Nr [...] w Z., dlatego w dniu [...]11.2020 r. organ wystosował wnioski z prośbą o udzielenie informacji do tej placówki szkolnej, czy dzieci faktycznie są uczniami tej szkoły w roku szkolnym 2020/2021. W dniu [...]11.2020 r. uzyskano odpowiedź, że córka skarżącej nie jest uczniem tej szkoły, od dnia [...]09.2020 r. została przyjęta do klasy szóstej Szkoły Podstawowej [...] w G. a syn skarżącej również nie jest uczniem SP Nr [...] w Z. Próbując zatem ustalić adres szkoły oraz zamieszkania małoletniego wystosował kolejny wniosek o udostępnienie danych do Szkoły Podstawowej Nr [...] w Z. (sugerując się weryfikacją rejestru PESEL z dnia [...]11.2020 r., z której wynika że dziecko jest zameldowane pod adresem w Z.). W dniu [...]12.2020 r. wpłynęło pismo z wymienionej szkoły w Z. informujące, że małoletni jest uczniem klasy siódmej i zamieszkuje w Z. wraz z dziadkami, którzy sprawują nad nim opiekę. W dniu [...]02.2021 r. wpłynęło kolejne pismo z tej szkoły informujące, że małoletni uczęszczał do tej szkoły od 2013 r., a obecnie mieszka z matką, został wypisany z tej placówki z dniem [...]02.2021 r. i zapisany do Szkoły Podstawowej [...] w G.

Strona, pomimo ciążącego na niej obowiązku, nie poinformowała o ww. zmianach. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie tj. zlecenia i wykonania wywiadu środowiskowego, wystosowaniu wezwań, które nie zostały odebrane oraz kilkukrotnych prób nawiązania kontaktu telefonicznego ze skarżącą organ w dalszym ciągu nie jest stanie wyjaśnić powyższych wątpliwości co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych i wychowawczych, co bezpośrednio uniemożliwia realizację wypłaty świadczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia, ale także na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola powyższych aktów administracyjnych i czynności z zakresu administracji publicznej jest dokonywana według kryterium legalności. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz jedynie ocenia zgodność aktu lub czynności z przepisami obowiązującego prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest czynność wstrzymania przez organ wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego, należącego do katalogu świadczeń rodzinnych po myśli art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz.111; dalej przywoływana w skrócie jako u.ś.r. lub ustawa). Strona skarżąca na mocy decyzji organu z [...] maja 2018 r. nr [...] ma przyznane na niepełnosprawnego syna świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust.1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – na okres od [...] kwietnia 2018 r. do [...] marca 2020 r.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 tej ustawy, wstrzymuje się wypłatę świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba otrzymująca świadczenia rodzinne odmówiła udzielenia lub nie udzieliła, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W przypadku udzielenia wyjaśnień, świadczenia rodzinne wypłaca się od miesiąca, w którym wpłynęły wyjaśnienia, do końca okresu zasiłkowego, jeżeli osoba spełnia warunki określone w ustawie.

W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie dominuje pogląd w odniesieniu do wstrzymania wypłaty świadczeń rodzinnych oraz wznowienia wypłaty tych świadczeń, że są to czynności materialno - techniczne i organ właściwy nie ma podstaw do wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnej. W odniesieniu do wstrzymania wypłaty świadczeń nie ma podstaw, aby domniemywać formę decyzji administracyjnej (K. Małysa - Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Lex 2015 i powołana tam literatura: R. Babińska - Górecka, M. Lewandowicz - Machnikowska, Świadczenia rodzinne, s. 345, A. Korcz - Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne, s. 409, W. Kardasz, R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kutno 2006, s. 71 – 72, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2018 r. IV SA/Wr 383/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 marca 2019 r. IV SA/Gl 1091/18). Wyłączenie trybu decyzyjnego oznacza, że nie przeprowadza się tu procedury typowej jak dla jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Tym samym nie zachodzi konieczność stosowania wszystkich norm k.p.a., w tym art. 10 § 1 k.p.a.

W kwestii obowiązku informowania organu lub złożenia wyjaśnień przez beneficjentów świadczeń trzeba podkreślić, że według art. 25 ust. 1 ustawy, w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne. Stosownie zaś do ustępu 3 tego artykułu - osoby otrzymujące świadczenia rodzinne, instytucje publiczne i organizacje pozarządowe są obowiązane do udzielania, na żądanie organu właściwego lub wojewody, wyjaśnień oraz informacji co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.

Ustawodawca w art. 25 ust. 1 u.ś.r. wskazał wprost, że zmiana ma mieć wpływ na prawo do świadczenia, zatem musi być to zmiana powodująca np. całkowitą utratę prawa do zasiłku czy konieczność skrócenia okresu wypłaty. Przy ocenie, czy zaistniały okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych decydują materialnoprawne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którymi ustawa łączy skutek w postaci nieprzysługiwania lub ustania prawa do świadczeń rodzinnych.

Na mocy art. 25 ust. 3 u.ś.r. organ właściwy może wystąpić z żądaniem do wskazanych w tym przepisie podmiotów o udzielenie wyjaśnień oraz informacji co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Zatem prawo wystąpienia o udzielenie wyjaśnień oraz informacji zostało ograniczone tylko do tego typu sytuacji, które w jakikolwiek sposób wpływają na przyznane prawo do świadczeń rodzinnych. Organ właściwy nie może więc żądać informacji w zakresie okoliczności jedynie pośrednio powiązanych ze sprawą czy też w ogóle spoza zakresu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.

Komentowany przepis umożliwia wystąpienie przez organ właściwy z żądaniem o udzielanie informacji, a więc z zasady co do okoliczności nowych. Ponadto organ właściwy może zażądać ustosunkowania się do kwestii już istniejących, ale z jakichś przyczyn wątpliwych czy sprzecznych, czyli może zwrócić się także o udzielenie wyjaśnień. Omawiany przepis stanowi samodzielną podstawę prawną wystąpienia przez organ właściwy z żądaniem udzielenia wyjaśnień tudzież informacji, chociaż nie reguluje on formy, w jakiej ma nastąpić wystąpienie organu o potrzebne dane. Tym samym, zgodnie z art. 32 ust. 2 u.ś.r., w tej nieuregulowanej w ustawie o świadczeniach rodzinnych kwestii zastosowanie znajdą przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Organ właściwy winien w takiej sytuacji wystosować wezwanie, o którym mowa w art. 50 k.p.a.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 - wypłata świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego podlega wstrzymaniu, jeżeli osoba otrzymująca to świadczenie lub ten zasiłek uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa w art. 23 ust. 4aa, 4e lub 4f, lub nie udzieliła podczas tego wywiadu wyjaśnień. Po myśli ust. 3 natomiast - wstrzymuje się wypłatę świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, odmówiła udzielenia lub nie udzieliła, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.

Ustęp 2 art. 28 dotyczy wyłącznie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z kolei ustęp 3 odnosi się do wszystkich rodzajów świadczeń rodzinnych regulowanych ustawą o świadczeniach rodzinnych, w tym i świadczenia pielęgnacyjnego.

Do wstrzymania wobec tego wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego może dojść zatem wyłącznie wówczas, gdy osoba otrzymująca takie świadczenie:

1) uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub nie udzieliła podczas tego wywiadu wyjaśnień,

2) nie wywiąże się z obowiązku złożenia wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do tego świadczenia poprzez odmowę ich złożenia, lub

3) nie złoży ich w wyznaczonym przez organ terminie.

Każda z opisanych sytuacji stanowi niezależną, samodzielną przesłankę do wdrożenia omawianej instytucji. Dla niewadliwego zastosowania uregulowanej w art. 28 ust. 3 instytucji wstrzymania wypłaty świadczenia ujętego w katalogu świadczeń rodzinnych organ musi bezsprzecznie wykazać, że określona okoliczność faktyczna, co do której organ żąda wyjaśnień, ma wpływ na prawo do danego świadczenia, co winno znaleźć swoje uzasadnienie w przepisach materialnoprawnych określających warunki na jakich świadczenie to jest przyznawane. Z wykładni przepisu art. 28 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można wywieść, że chodzi o każdą okoliczność, lecz tylko taką, która wpływa na uprawnienie do danego rodzaju, konkretnego świadczenia.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych określa materialnoprawne przesłanki do otrzymania wymienionego świadczenia stanowiąc w art. 17 ust. 1, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W wyroku NSA z dnia 22 lutego 2013 r., I OSK 3051/12, wskazano, że "celem świadczenia pielęgnacyjnego, które stanowi rodzaj ekwiwalentu pieniężnego, jest udzielenie wsparcia osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny". Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensatą, swoistym wynagrodzeniem przez państwo dla osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoimi obywatelami. Wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych skłania do konstatacji, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane matce albo ojcu, o ile sprawują opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, ale na tyle absorbującą, że uniemożliwia ona aktywność zawodową. Z punktu widzenia sprawowanej opieki nad dzieckiem oraz jej stałości i długotrwałości ważne jest ustalenie faktu rzeczywistego zamieszkania dziecka. Bliskość bądź odległość miejsca zamieszkania niepełnosprawnego podopiecznego od miejsca jego opiekuna może wskazywać, czy opieka w rozumieniu omawianego przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 jest wykonywana i czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy między faktem jej rzeczywistego sprawowania a rezygnacją opiekuna z zatrudnienia.

Z lektury nadesłanych Sądowi akt administracyjnych w tej sprawie wynika, że [...] listopada 2020 r. organ na podstawie art. 23 ust. 4aa ustawy o świadczeniach rodzinnych złożył wniosek o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. 1507, 1622, 1690 i 1818), w celu weryfikacji tych wątpliwości. Zakres żądanych danych do ustalenia w wywiadzie, dotyczących skarżącej i jej syna organ określił następująco:

1. Czy ww. zamieszkują w S. pod nr [...]?

2. Czy matka sprawuje stałą opiekę na dzieckiem?

3. Czy dziecko/dzieci zamieszkują wraz z rodzicami pod ww. adresem? jeżeli nie to kto zamieszkuje pod adresem [...]?

4. Gdzie dziecko/dzieci uczęszczają do szkoły? Do której klasy?

5. Dlaczego matka nie złożyła kolejnego wniosku o ustalenie niepełnosprawności dziecka (orzeczenie było ważne do [...] marca 2020 r.).

Z notatki urzędowej wynikało, że pod numerem domu [...] mieszka teściowa skarżącej a sama skarżąca z rodziną pod numerem [...] wskazanej miejscowości. Wywiad przeprowadzono w dniu [...] grudnia 2020 r. – telefonicznie. Pracownik socjalny dokonujący tej czynności podał, że według oświadczeń skarżącej zamieszkuje ona wraz z rodziną (mężem i dziećmi) pod numerem [...], dzieci od września uczęszczają do prywatnej szkoły w L. i realizują w czasie epidemii nauczanie zdalne. Skarżąca zobowiązała się do podania adresu szkoły, z czego się nie wywiązała. W czasie wywiadu nie była w stanie podać tej informacji. Nie odpowiadała również później na próby pracownika organu nawiązania ze skarżącą kontaktu telefonicznego. Utrzymywała w trakcie wywiadu, że dzieci lubią przebywać w Z. u dziadków i często są tam w odwiedzinach, nadto stwierdziła, że po skompletowaniu dokumentacji medycznej syna wystąpi z wnioskiem o ponowne ustalenie jego niepełnosprawności. Stwierdziła, że nie podejmuje żadnego zatrudnienia, sprawuje opiekę stałą nad synem.

Organ na podstawie art. 50 k.p.a., art. 25 ust.1 i ust. 3 u.ś.r. na adres podany przez skarżącą w wywiadzie środowiskowym, pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., pod rygorem, w razie niezastosowania się do wezwania, zawieszenia wypłaty wszystkich świadczeń rodzinnych - wezwał skarżącą do złożenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, wyjaśnień dotyczących:

- sprawowania przez skarżącą stałej opieki nad synem;

- aktualnego miejsca zamieszkania syna i córki oraz podania aktualnego adresu szkoły, do której uczęszczają dzieci w roku szkolnym 2020/21;

- sprawowania opieki nad synem przez dziadków, czy są oni jego opiekunami prawnymi.

Jednocześnie organ podał, że pomimo wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego telefonicznie w dniu [...] grudnia 2020 r. skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na pytania pracownika socjalnego i że w dniu [...] grudnia 2020 r. Ośrodek ustalił jedynie, że syn zamieszkuje w Z. a opiekę nad nim sprawują dziadkowie. Organ w tym wezwaniu przytoczył również pełne brzmienie przepisu art. 25 ust.3 oraz art. 28 ust. 2 ustawy.

Przedmiotowe wezwanie wróciło z adnotacją, że nie zostało podjęte w terminie.

W rzeczy samej, tryb art. 44 k.p.a. dla uznania skuteczności doręczenia wezwania należy uznać za dochowany, jak słusznie w odpowiedzi na skargę stwierdził organ. Nie budzi bowiem wątpliwości zachowanie wymogów przewidzianych dla tego rodzaju doręczenia w art. 44 § 1 - 3 k.p.a., przede wszystkim bezsprzecznie nastąpiło podwójne awizowanie przesyłki zawierającej wezwanie. Po myśli § 4 art. 44 k.p.a. - doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Jednakże istotna dla oceny skutków niedostosowania się skarżącej do tego prawidłowo jej doręczonego wezwania jest również ocena jego treści. Niezłożenie bowiem przez stronę wyjaśnień na żądanie organu, aby mogło kwalifikować ewentualnie do zastosowania sankcji w postaci wstrzymania wypłacania świadczenia musi dotyczyć tylko tych okoliczności, które mają wpływ na prawo do świadczenia lub jego wysokość, o czym wyżej była mowa.

Na tym tle, skoro organ z urzędu uprzednio także ustalił, iż małoletni i niepełnosprawny syn skarżącej przebywa długi czas poza miejscem zamieszkania (u dziadków w Z.) i tam uczęszcza do szkoły podstawowej od roku 2013, a później - od [...] lutego 2021 r. realizuje naukę szkolną w G., to pojawiły się uzasadnione obiektywnie wątpliwości organu co do istnienia rzeczywistego faktu sprawowania stałej lub długotrwałej opieki przez skarżącą nad synem, ustalenia miejsca wykonywania tej opieki i rozeznania czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy między faktem sprawowania opieki a rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia. Okoliczność sprawowania stałej lub długotrwałej opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy jest istotną okolicznością o charakterze prawotwórczym. Skarżąca była zatem zobligowana do udzielenia wyjaśnień, o które wystąpił w wezwaniu organ, gdyż mają one bezpośredni związek z uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym, zgodnie z prawem organ wstrzymał wypłatę tego świadczenia na mocy art. 28 ust. 2 i ust. 3. Wyjaśnienia skarżącej w toku wywiadu nie są wystarczające i w konfrontacji z materiałem zebranym przez organ z urzędu budzą wątpliwości obiektywnie uzasadnione co do spełnienia materialnoprawnych przesłanek uprawniających do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca nadto nie odpowiedziała w wyznaczonym terminie na skutecznie jej doręczone pisemne wezwanie organu z dnia [...] stycznia 2021 r. do złożenia wyjaśnień w zakresie okoliczności mających wpływ na prawo do przedmiotowego świadczenia (tzn. w zakresie dotyczącym ustaleń co do charakteru sprawowanej opieki i jej faktycznego związku z niemożnością podjęcia zatrudnienia). Organ pouczył w pisemnym wezwaniu skarżącą o skutkach prawnych niezastosowania się do wezwania, tym samym trzeba przyjąć, że została powiadomiona o czynności wstrzymania świadczeń.

W ocenie Sądu, zostały zatem spełnione przesłanki z art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy do wstrzymania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego. W takim stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona czynność nie narusza prawa wobec czego skargę oddalił w całości na mocy art. 151 p.p.sa.