Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 373/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Hajnówce na uchwałę Rady Gminy Dubicze Cerkiewne z dnia 21 grudnia 2018 r., nr 2.15.2018 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Dubicze Cerkiewne stwierdza nieważność § 4 ust. 3 i 4, § 9, § 14 ust. 3, § 15, § 16, § 26, § 28, § 30, § 33 ust. 1 i § 37 ust. 2 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

W dniu 21 grudnia 2018 r. Rada Gminy Dubicze Cerkiewne podjęła uchwałę nr 2.15.2018 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Dubicze Cerkiewne. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 28 grudnia 2018 r. pod pozycją 5423.

Skargę na powyższą uchwałę do sądu administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy w Hajnówce. Wskazał, że uchwała narusza delegację ustawową do wprowadzenia regulaminu wynikającą z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r., poz. 1437 ze zm.), dalej: u.z.z.w. Zakwestionował:

- § 3 regulaminu przez brak faktycznego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie jakości dostarczanej wody, a odesłanie do przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. poz. 2294), co nie wypełnia delegacji ustawowej;

- § 4 regulaminu przez brak faktycznego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie określenia parametrów ścieków, a odesłanie do rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (Dz. U. z 2016 poz. 1757), co nie wypełnia delegacji ustawowej;

- § 9 i § 28 regulaminu przez nałożenie na odbiorców usług obowiązków szczegółowo wskazanych w tych przepisach, co nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego i wyraźnie wkracza w sferę stosunku cywilnoprawnego wynikającego z umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem i odbiorcą usługi;

- § 14 ust. 3 regulaminu przez ograniczenie wykonania przyłącza osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, co prowadzi do zróżnicowania sytuacji osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości oraz osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym statusie prawnym, w sytuacji gdy ustawa takich ograniczeń nie zawiera i w sposób równy traktuje te podmioty;

- § 15 regulaminu przez nałożenie obowiązku dołączenia do wniosku o przyłączenie dodatkowych dokumentów potwierdzających tytuł prawny do korzystania z nieruchomości lub opis jej statusu prawnego oraz kserokopii pozwolenia na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy w dyspozycji art. 19 u.z.z.w. nie zawarto przepisu, który umożliwiałby nałożenie na odbiorców usług takich obowiązków;

- § 16 regulaminu przez scedowanie na przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne określenia warunków przyłączenia do sieci, podczas gdy powinno być to określone w Regulaminie, przez co doszło do niewypełnienia delegacji ustawowej;

- § 26 ust. 1 regulaminu przez nałożenie na odbiorców usług obowiązku zapewnienia niezawodnego działania wodomierzy i urządzeń pomiarowych przez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur, a także obowiązku prawidłowego utrzymania studzienki czy pomieszczenia, w którym są zamontowane oraz zabezpieczenia przed dostępem osób nieuprawnionych, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej;

- § 26 ust. 2 regulaminu przez wprowadzenia zakazu nasadzania drzew i krzewów oraz zabudowy w pasie terenu, w którym zlokalizowana jest sieć wodociągowa lub kanalizacyjna, co nie wypełnia treści delegacji ustawowej;

- § 30 regulaminu przez określenie obowiązku zapewnienia stanowiska pracy do spraw obsługi klienta, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, gdyż przedmiotowe stanowisko powinno być ujęte w strukturze organizacyjnej przedsiębiorstwa nie zaś w regulaminie;

- § 33 ust. 1 regulaminu przez określenie obowiązku zgłoszenia reklamacji w formie pisemnej, podczas gdy przepisy ustawy nie zawężają formy składania reklamacji do pisemnej, a ustawodawca w art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. nie określił w sposób szczegółowy formy w jakiej reklamacja może zostać przez odbiorcę usług złożona;

- § 37 ust. 2 regulaminu przez określenie terminu rozliczenia pomiędzy jednostkami straży pożarnej a przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

Uzasadniając zarzuty Prokurator wskazał, że upoważnienie do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków zawarte w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. ściśle i wyczerpująco określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania. W regulaminie powinny się znaleźć wszystkie wymienione w upoważnieniu kwestie i nie mogą się znaleźć inne zagadnienia aniżeli wymienione w przywołanym przepisie. Skarżony regulamin uchwalony dla gminy Dubicze Cerkiewne narusza delegację ustawową, bowiem wychodzi poza jej zakres, a w pewnym zakresie nie zawiera wymaganych kwestii. Dlatego należy stwierdzić jego nieważność w zaskarżonym zakresie, o co wniósł skarżący Prokurator.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. stanowi katalog otwarty a nie zamknięty. Zdaniem organu:

- dopuszczalne jest odesłanie w akcie prawa miejscowego do regulacji zawartych w rozporządzeniach, a niedopuszczalne jest przenoszenie tych regulacji do regulaminu jako aktu niższego rzędu. Nadto brak jest potrzeby określania innego minimalnego poziomu usług ponad to, co zostało określone w rozporządzeniach;

- pogląd o konieczności bezwzględnego uregulowania minimalnego poziomu usług nie jest powszechny. Zdaniem prof. B. Rakoczego, obowiązek taki jest zbędny, gdyż minimalny poziom usług określa sam ustawodawca. Wynika on z całokształtu regulacji zawartych w ustawie, a w szczególności z tych przepisów, które nakładają określone obowiązki na przedsiębiorstwo. Podobnie ocenia on obowiązek określenia w regulaminie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów, a także sposobów rozliczeń na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfach. Kończy postulatem de lege ferenda uchylenia art. 19 ust. 2 pkt 1-3 (tak: J. Rotko [w:] P. Bojarski, W. Radecki, J. Rotko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, Warszawa 2011, art. 19). Organ wskazał, że nieuregulowanie w regulaminie zagadnień uregulowanych już w przepisach prawa nie powinno być traktowane jako przesłanka nieważności uchwały;

- odnośnie kwestionowanych przez skarżącego regulacji § 9, § 14 ust. 3, § 15, § 16, § 26 ust. 1 i 2, § 28. § 30, § 33 ust. 1 i § 37 ust. 2 regulaminu wskazał, że katalog praw i obowiązków przedsiębiorstwa, który ma zostać określony w regulaminie, to katalog otwarty a nie zamknięty. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków (K. Ubysz [w:] B. Brynczak, K. Ubysz, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, Warszawa 2015, art. 19.). Rada może także podjąć inne unormowania, o ile nie będą naruszały obowiązujących przepisów. (J. Rotko |w:| P. Bojarski, W. Radecki, J. Rotko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, Warszawa 2011, art. 19) Za autorami komentarza do tej ustawy (K.Ubysz, W. Brynczak. K.Ubysz) stwierdzić należy, że rozstrzygnięcia organów administracji oraz sądów administracyjnych nie dają podstawy do określenia w jednoznaczny sposób jakiego rodzaju postanowienia powinny kryć się pod regulacjami zawartymi w art. 19 ust. 2 pkt 6-9 u.z.z.w. Stanowiska wyrażone w doktrynie prawa, pozytywne uzgodnienie treści regulaminu przez Wody Polskie oraz niezakwestionowanie treści regulaminu przez nadzór Wojewody dają podstawę twierdzić, że regulamin nie narusza przepisów wskazanych w skardze.

Podczas rozprawy w dniu 17 czerwca 2021 r. Prokurator doprecyzował zarzuty skargi w ten sposób, że zamiast zarzutu niezgodności z prawem § 3 i § 4 regulaminu w całości, wniósł o stwierdzenie § 4 ust. 3 i 4. Natomiast do uznania sądu skarżący pozostawił zarzut niezgodności z prawem § 16 Regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu w wersji zmodyfikowanej na rozprawie.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej: u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest ocena, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Konieczność spełnienia przesłanki "istotności" naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności uchwały wyprowadza się z faktu, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżony w sprawie niniejszej Regulamin jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.), dalej: u.z.z.w., zgodnie z którą regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Powyższy przepis zawiera delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które powinny stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może więc sięgać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza że treść regulaminu powinna bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (vide np. wyrok w sprawie II OSK 994/16). Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych, albo regulują te same kwestie w sposób odmienny.

W ocenie sądu, Rada Gminy w Dubiczach Cerkiewnych nie do końca prawidłowo zrealizowała upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., tj. określenie minimalnego poziomu usług świadczonych w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków. Jak należy rozumieć "minimalny poziom usług w zakresie dostarczania wody" wypracowało orzecznictwo, wskazując że chodzi co najmniej o wskazanie minimalnego ciśnienia wody, jej jakości, ciągłości dostaw i sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, jak również minimalnej ilości dostarczanej wody (vide np. wyrok w sprawie II OSK 1943/18). Z treści § 3 regulaminu wynika natomiast, że Rada określiła obowiązek zapewnienia ciągłości i niezawodności dostaw wody oraz odprowadzania ścieków, w § 4 regulaminu określiła minimalną ilość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków (ust. 1) oraz jej ciśnienie (ust. 2), a w § 21-25 uregulowała sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Natomiast w § 4 ust. 3 regulaminu w zakresie jakości wody zawarto odesłanie do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. poz. 2294 ze zm.), a w § 4 ust. 4 – w zakresie dopuszczalnego zanieczyszczenia ścieków przemysłowych oraz warunków ich wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych zawarto odesłanie do rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1757). Zdaniem sądu, zabrakło uregulowania minimalnej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków, a wskazane odesłanie do rozporządzeń wykonawczych (w zakresie jakości wody rozporządzenie wydane na podstawie art. 13 u.z.z.w.) nie spełnia roli tego uregulowania, co skutkuje oceną naruszenia normy kompetencyjnej art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Poglądy doktryny wskazane w odpowiedzi na skargę pozostają rozbieżne z ugruntowaną na tym tle i wykształconą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, którą sąd w sprawie niniejszej podziela. W szczególności jeśli chodzi o jakość wody, wskazać trzeba za wielokrotnie wyrażanymi poglądami orzecznictwa, że przepisy powszechnie obowiązujące, w tym przede wszystkim ww. rozporządzenie z 7 grudnia 2017 r., nie określają jakości, lecz minimalne parametry wody pozwalające na uznanie jej za bezpieczną i zdatną do picia przez ludzi. Jak wskazał NSA w sprawie III OSK 374/21, przepisów typu policyjnego nie można utożsamiać z przepisem regulującym jakość usługi lub rzeczy, ta bowiem może wynikać np. ze szczególnych walorów, klarowności, smaku, składu chemicznego. Określenie w akcie prawa miejscowego minimalnego poziomu świadczonych usług (a także zasad postępowania w przypadku przerw w ciągłości świadczenia usług – vide w sprawie niniejszej Rozdział 8 Regulaminu) ma dawać mieszkańcom gminy (miasta) gwarancję i wskazówkę co najmniej jakiego poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym usługi przedsiębiorstwie oraz wyznaczać granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umocnić pozycję odbiorcy usług. Dopiero wówczas można przyjąć, że odbiorca ten w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które posiada pozycję dominującą na lokalnym rynku, a zwykle - monopol naturalny. W konsekwencji, treść § 4 ust. 3 i 4 zaskarżonego regulaminu nie jest wykonaniem delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. (por. także wyrok w sprawie II SA/Kr 651/20).

Rację ma również Prokurator kwestionując § 9 i § 28 regulaminu, zgodnie z którymi: § 9 - odbiorcy usług zobowiązani są do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób zgodny z przepisami ustawy, niepowodujący pogorszenia jakości usług, nieutrudniający przedsiębiorstwu działalności, a w szczególności do użytkowania instalacji w sposób niepowodujący skażenia wody oraz do montażu i utrzymania elementów antyskażeniowych, do korzystania z instalacji w sposób niepowodujący zakłóceń, do informowania przedsiębiorstwa o własnych ujęciach wody, wykorzystywania przyłączy wyłącznie do celu jakiemu służą, zapewnienia niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy, podjęcia działań ograniczających skutki awarii, udostępniania przedsiębiorstwu terenu w celu usunięcia awarii lub kontroli; § 28 – odbiorca jest zobowiązany do terminowego regulowania należności za dostawę wody i odprowadzanie ścieków. W tym kontekście należy zauważyć, że w Rozdziale 2 u.z.z.w. uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 19 ust. 5 wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 u.z.z.w. wprowadzono zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w.). A zatem to sam ustawodawca zdecydował, że decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu praw i obowiązków zarówno przedsiębiorstwa jak i odbiorcy usług ma wola stron umowy, jak też że to stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej pozostawiono swobodę w ustalaniu treści umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Z umowy więc, a nie z regulaminu, powinno wynikać (powinno być w niej uregulowane) określenie szczegółowych praw i obowiązków stron umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Przeniesienie tych elementów do zaskarżonego regulaminu stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego ustawa nie upoważnia. Należy więc zaakceptować pogląd Prokuratora, iż przez kwestionowane zapisy § 9 Rada naruszyła upoważnienia ustawowe i zaingerowała w swobodę stron umowy cywilnoprawnej. Podobnie rzecz się ma z § 28 regulaminu. Tymczasem zgodnie z art. 5 ust. 2 u.z.z.w., jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie. Z przepisu tego wynika expressis verbis, że inne obowiązki, aniżeli zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych wraz z urządzeniem pomiarowym, mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim a przedsiębiorstwem. Dlatego regulacja § 9 i § 28 Regulaminu narusza nie tylko upoważnienie ustawowe (w którym nie przewidziano uprawnienia do tak daleko idącej ingerencji w treść umowy), ale i przepis art. 5 ust. 2 u.z.z.w.

Na wyeliminowanie z obrotu prawnego zasługuje także § 14 ust. 3 regulaminu, zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w., umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zdaniem sądu, przepis § 14 ust. 3 regulaminu w sposób nieuprawniony różnicuje sytuację osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości oraz osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tymczasem zróżnicowania tego przepis art. 6 ust. 4 u.z.z.w. nie wprowadza i nie uzależnia prawa osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym od wystąpienia szczególnych warunków, przy zaistnieniu których - zgodnie z uchwałą - jedynie przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę na przyłączenie. Nadto, ustawa nie przyznaje lokalnemu prawodawcy upoważnienia do różnicowania sytuacji tych podmiotów na etapie poprzedzającym zawarcie umowy (vide wyrok NSA w sprawie II OSK 63/19).

Rację ma skarżący kwestionując § 15 regulaminu, zgodnie z którym do wniosku odbiorca ubiegający się o przyłączenie do sieci załącza: a) dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, opis jego statusu prawnego w stosunku do nieruchomości, b) kserokopię pozwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd w sprawie niniejszej podziela ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym przepis art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. upoważnia wyłącznie do określenia w regulaminie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, w czym nie mieści się wskazanie katalogu dokumentów wymaganych przy składaniu wniosku o przyłączenie. Tym bardziej, że zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w., umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Stosownie zaś do treści art. 15 ust. 4 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Porównanie treści kwestionowanej regulacji oraz ww. przepisów uprawnia do wniosku, że ustawa nie przewiduje dodatkowych dokumentów i warunków, które należy spełnić ubiegając się o przyłączenie, poza złożeniem wniosku, spełnieniem warunków przyłączenia i istnieniem technicznych możliwości.

Podzielić należy również zarzut istotnej niezgodności z prawem przepisu § 16 regulaminu, zgodnie z którym: przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa warunki i przekazuje je wnioskodawcy w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1); warunki przyłączenia są ważne 2 lata od dnia ich wydania (ust. 2); warunki przyłączenia określają: a) miejsce i sposób przyłączenia sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej z instalacjami Odbiorcy, b) maksymalne dobowe zapotrzebowanie na pobór wody, c) miejsce zainstalowania wodomierza głównego oraz miejsca zainstalowania urządzenia pomiarowego liczącego ilość odprowadzanych ścieków, d) dopuszczalną ilość i rodzaj odprowadzanych ścieków, e) termin ważności warunków przyłączenia. W kontekście tej regulacji wskazać należy na dwa punkty przepisu upoważniającego, a mianowicie art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w., zgodnie z którym regulamin określa "warunki przyłączania do sieci" oraz art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w., zgodnie z którym regulamin określa "warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych". Zdaniem sądu oznacza to, że po pierwsze, to w regulaminie powinny się znaleźć "warunki przyłączenia" oraz "ramowe, techniczne warunki określające realizację nowych przyłączy", a uprawnień w tym zakresie regulamin nie może scedować na przedsiębiorstwo. Lektura zaskarżonego regulaminu prowadzi do wniosku, że o ile w Rozdziale 6 określono "Techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", co literalnie odpowiada upoważnieniu z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w., o tyle nie zrealizowano prawidłowo upoważnienia z punktu 4 tego przepisu. W § 16 ust. 1 regulaminu wprost wskazano, że warunki przyłączenia określa przedsiębiorstwo (mimo wyraźnego obowiązku określenia ich w regulaminie, jak wyżej wyjaśniono), nadto w § 16 ust. 2 i 3 de facto wskazano jaki powinien być zakres przedmiotowy warunków przyłączenia podlegających określeniu przez przedsiębiorstwo. W ten sposób obowiązek nałożony przez ustawodawcę na radę gminy scedowano, jak trafnie wskazał Prokurator, na przedsiębiorstwo i jedynie kierunkowo (a nie jak powinno być prawidłowo – w całości) określono, co warunki przyłączenia powinny zawierać. Nie jest to prawidłowa realizacja upoważnienia ustawowego skierowanego, co jeszcze raz należy podkreślić, do rady a nie do przedsiębiorstwa.

Istotnie niezgodny z prawem, tj. z upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 u.z.z.w., jest również § 26 regulaminu, zgodnie z którym: odbiorca winien zapewnić niezawodne działanie wodomierzy i urządzeń pomiarowych poprzez ich odpowiednie zabezpieczanie przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur a także prawidłowe utrzymanie studzienki czy też pomieszczenia, w którym są zamontowane oraz przed dostępem osób nieuprawnionych (ust. 1); odbiorcy zabrania się lokalizacji budynków i budowli oraz nasadzania drzew i krzewów na sieciach wodociągowych i kanalizacyjnych w pasie o szerokości 2 m (ust. 2). Regulacja § 26 ust. 1 wkracza w zakres regulacji cywilnoprawnych, które obejmować powinna umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, zawarta pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W umowie tej powinny zostać określone prawa i obowiązki jej stron oraz warunki usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług (art. 6 ust. 3 pkt 3 i pkt 3a u.z.z.w.). To więc treść umowy określa także zakres odpowiedzialności jej stron. Nie jest to materia, która może być regulowana w regulaminie na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.

Z kolei § 26 ust. 2 regulaminu godzi w treść zasady ochrony własności, ogranicza swobodę umów (w tym zakres odpowiedzialności ukształtowanej umownie w każdych indywidualnych warunkach odrębnie) i wkraczają w materię umowną. To bowiem umowa zawierana z przedsiębiorstwem powinna regulować – na zasadzie swobody woli stron – zasady zagospodarowania terenu, na którym znajduje się sieć wodociągowa i kanalizacyjna, z uwzględnieniem regulacji Prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Nie są to kwestie mogące być przedmiotem reglamentacji aktu prawa miejscowego jakim jest sporny regulamin, gdyż nie ma ku temu upoważnienia ustawowego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Jeszcze raz przypomnieć należy, że zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. obowiązki stron umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków powinny być określone nie w regulaminie, a w umowie zawieranej pomiędzy przedsiębiorcą a odbiorcą usług.

Nieznajdująca oparcia w upoważnieniu ustawowym, a także zawierająca normę blankietową jest regulacja § 30 regulaminu, zgodnie z którą przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne powinno zapewnić odbiorcom należyty poziom usługi, a szczególnie winno posiadać stanowisko pracy do spraw obsługi klienta. Upoważnienie z art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. zobowiązuje radę do określenia "standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposobów załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków". Wskazany w § 30 regulaminu "należyty poziom usług" jest pojęciem zbyt ogólnym, a przez to nieweryfikowalnym i nieegzekwowalnym na gruncie regulaminu. Natomiast obowiązek zapewnienia stanowiska do spraw obsługi klienta jest nieuprawionym wkroczeniem w wewnętrzne zasady działania przedsiębiorstwa, do czego nie uprawnia upoważnienie. To w gestii wewnętrznego zorganizowania przedsiębiorstwa jest uregulowanie, czy obsługę odbiorców usług w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków będą zapewniać wyznaczeni pracownicy w ramach swoich obowiązków czy będzie się to odbywać na zasadzie odrębnego stanowiska pracy tylko do tych kwestii wyznaczonego.

Podzielić również należy stanowisko skarżącego odnośnie regulacji § 33 ust. 1 regulaminu jako niezgodnej z prawem przez wprowadzenie wyłącznie formy pisemnej reklamacji. Zdaniem sądu, ustawodawca w art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w., wskazując sposób załatwienia reklamacji, nie określił szczegółowo formy w jakiej reklamacja może zostać przez odbiorcę usługi złożona. Ograniczenie wyłącznie do formy pisemnej stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego.

Niezgodny w sposób istotny z prawem jest również przepis § 37 ust. 2 regulaminu, zgodnie z którym rozliczenia za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe dokonywane są za okresy roczne za każde pobranie z sieci. Jest to regulacja nieznajdująca podstawy w upoważnieniu ustawowym. Upoważnienie zawiera obowiązek uregulowania "warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" w czym nie mieści się określanie za jaki okres rozliczenie powinno następować. "Warunki dostarczania" to konieczność wskazania w szczególności kto może pobierać wodę na cele ppoż oraz z jakich ujęć. Zasady rozliczeń nie odnoszą się do "warunków dostarczania wody" a do zdarzeń późniejszych, obejmujących skutki pobrania wody na cele ppoż. Uregulowanie zasad rozliczeń (terminowości rozliczeń) nie mieści się w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w.

Z wyżej wskazanych powodów sąd zdecydował o wyeliminowaniu zaskarżonej uchwały w zakwestionowanej części.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały w całości bądź w części. Dlatego istotnym jest podkreślenie, że sąd dokonując kontroli legalności aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 P.p.s.a. prawa jest obowiązany do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego tylko niektórych regulacji uchwały, pozostałe jej regulacje pozostawione w obrocie prawnym będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, a zatem czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie poszczególnych zapisów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będzie on w pozostałej części spełniał wymogi wynikające z art. 19 ust. 5 u.z.z.w (vide wyrok w sprawie II OSK 2605/15).

Zdaniem sądu, nieprawidłowości stwierdzone w sprawie niniejszej nie uzasadniają wyeliminowania zaskarżonego aktu w całości, bowiem w pozostałym, niezakwestionowanym zakresie, akt ten może funkcjonować. Wyeliminowane przepisy stanowią jedynie część regulaminu, ich brak nie dezintegruje pozostałych jego postanowień. Usunięte przepisy stanowią niepotrzebne modyfikacje regulacji ustawowych, wprowadzają dodatkowe obowiązki lub warunki do których wprowadzenia ustawa nie upoważnia, zatem ich eliminacja nie naruszy konstrukcji regulaminu jako całości, który w pozostałej części zawiera unormowania samodzielne. Innymi słowy stwierdzenie nieważności części zaskarżonej pozostaje bez wpływu na pozostałą jego część.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.