Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 34/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 i 2, art. 20, art. 36, art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1355/17 w sprawie ze skargi Prezydenta [...] na postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa na rzecz Prezydenta [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 października 2017 r., I SA/Wa 1355/17 uchylił postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa z [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną oraz zasądził od tej Komisji na rzecz Prezydenta [...] kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że stanowisko Komisji w kwestii dopuszczalności skargi nie jest konsekwentne. W pouczeniu o środkach zaskarżenia, zawartym w zaskarżonym postanowieniu, poinformowano stronę, że "od niniejszego postanowienia nie służy środek zaskarżenia" i że postanowienie jest ostateczne w toku instancji (pkt 1 pouczenia). W pkt 2 pouczenia, które powinno odnosić się stricte do aktu administracyjnego, w którym jest zawarte, stronę poinformowano o prawie do skargi do sądu administracyjnego, powołując art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., i o trybie jej wnoszenia.

W ocenie Sądu skarga na postanowienie Komisji z [...] lipca 2017 r. jest dopuszczalna. Wbrew pouczeniu zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, służył od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co wynika wprost z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 36 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718; dalej jako"ustawa z 9 marca 2017 r." albo "ustawa"). Zgodnie z tymi przepisami "Komisja wydaje decyzje i postanowienia" (art. 9 ustawy), "Do decyzji i postanowień Komisji stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem decyzji, o których mowa w art. 34 ust. 3" (art. 36 ustawy). Zatem z art. 36 ustawy wynika tylko jedno wyłączenie odnośnie dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na gruncie tej sprawy przyjąć należy, że jeśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługujący od postanowienia (z uwagi na brak organu wyższego stopnia nad Komisją) ma być substytutem zażalenia, to powinien on przysługiwać od takich postanowień, na które kodeks postępowania administracyjnego przewiduje zażalenie. W art. 88 § 1 K.p.a. (w zw. z art. 86) przewidziane jest zażalenie na postanowienie o ukaraniu grzywną, więc od postanowienia wydanego na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest substytutem zażalenia (vide art. 144 w zw. z art. 127 § 3 in fine K.p.a.). Art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. rozstrzyga wszakże o tym, żeby oprócz postanowień, które zamykają drogę do wydania orzeczenia co do meritum lub rozstrzygają w ten sposób sprawę (to ostatnie zdarza się bardzo rzadko), przedmiotem skargi mogły być tylko te postanowienia, na które służy środek zaskarżenia, co koresponduje z art. 52 § 1 P.p.s.a., zawierającym wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli takie służą stronie. Skoro zatem co do zasady od postanowienia z [...] lipca 2017 r. służył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to skargę na takie postanowienie na gruncie art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. należało uznać za dopuszczalną. Na przeszkodzie takiemu rozumowaniu nie stoi fakt, że art. 20 ustawy przewiduje możliwość zwolnienia z grzywny w przypadku usprawiedliwienia nieobecności na rozprawie lub odmowy zeznań, a na odmowę zwolnienia przysługuje zażalenie. Czym innym jest bowiem kontrola zasadności nałożenia grzywny na określony podmiot, a czym innym zwolnienie z grzywny w razie usprawiedliwienia nieobecności. Wprawdzie od postanowienia Komisji z [...] lipca 2017 r. złożony został zarówno wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (1 sierpnia 2017 r.), jak i skarga do sądu administracyjnego (9 sierpnia 2017 r.), jednakże zgodnie z obecnym brzmieniem art. 52 § 3 P.p.s.a. "Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa." W powiązaniu z art. 36 ustawy, który odsyła do odpowiedniego stosowania art. 127 § 3 K.p.a. także do postanowień, uznać należy per analogiam, że art. 52 § 3 P.p.s.a. odnosi się w tym przypadku także do postanowienia Komisji z [...] lipca 2017 r., skoro co do zasady postanowienie takie jest zaskarżalne do sądu.

Sąd wziął pod uwagę także i to, że skarżąca zastosowała się do pouczenia zawartego w zaskarżonym postanowieniu. Strona nie może bowiem ponosić negatywnych skutków tego, że zastosowała się do skierowanego do niej pouczenia organu (art. 112 K.p.a.) - por. wyroki NSA z 19 października 2007 r., I OSK 2014/06, z 29 stycznia 2008 r., II OSK 211/07). Przeciwne stanowisko byłoby zaprzeczeniem zawartej w art. 9 K.p.a. zasady, według której organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Zdaniem Sądu Komisja dowolnie i niekonsekwentnie przyjmuje, kto powinien być w tej sprawie podmiotem ukaranym za niestawiennictwo na rozprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że stroną postępowania jest Miasto [...], jako jednostka samorządu terytorialnego, które powinno być reprezentowane przez organ wykonawczy, czyli Prezydenta, a grzywna nakładana jest na piastuna organu. W konkluzji stwierdzono natomiast, że "osobą ukaraną powinna być [...] jako Prezydent [...]." Wobec zaistniałych wątpliwości, kogo Komisja uznaje za podmiot, który można ukarać grzywną: organ jednostki samorządu terytorialnego, czy jego piastuna, skarga wniesiona przez którykolwiek z tych podmiotów powinna być w takiej sytuacji uznana za wniesioną przez podmiot legitymowany (art. 50 § 1 P.p.s.a.). Przeciwne stanowisko mogłoby jeden z tych podmiotów narazić na utratę konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) i naruszałoby zasadę zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, o jakiej mowa w art. 8 K.p.a.

Ustawa o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych (...) nie zawiera własnej definicji strony postępowania toczącego się przed Komisją. W tej sytuacji stronę postępowania definiuje art. 28 K.p.a., z mocy odesłania zawartego w art. 38 ust. 1 ustawy. W tej sprawie – zdaniem Sądu - rozważenia wymagała kwestia ustalenia interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego (lub Skarbu Państwa). W orzecznictwie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie NSA, jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Pogląd ten pozostał aktualny również po zmianie modelu sądownictwa administracyjnego, na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postanowieniu z 10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie. Podobne stanowisko zostało wyrażone np. w postanowieniach NSA: z 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08; z 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09; z 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05.

W uzasadnieniu uchwały NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, zawarte zostało stwierdzenie, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a., a wówczas będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Sąd podzielił pogląd, że "jeśli prezydent miasta na prawach powiatu, (...), wydał w pierwszej instancji decyzję o odszkodowaniu należnym od gminy, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka – jako osoba prawna – na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie może być stroną postępowania. W takim przypadku wykonywanie władztwa administracyjnego przez organ gminy następuje kosztem ograniczenia uprawnień samej gminy w sferze ochrony jej interesu prawnego" (zob. wyrok NSA z 11 grudnia 2014 r., I OSK 820/13). Podobnie w postępowaniu nadzwyczajnym (zob. wyrok NSA z 22 października 2014 r., I OSK 568/13). Przy czym przez późniejszy etap postępowania administracyjnego, należy rozumieć także postępowanie zmierzające do uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, o ile przewidują to przepisy szczególne (art. 163 K.p.a.).

Komisja działa właśnie na podstawie takich przepisów szczególnych. Co do zasady zatem jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna, której organ wydawał decyzję reprywatyzacyjną, w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy, nie miałaby legitymacji strony w postępowaniu prowadzonym przez Komisję, gdyby chodziło tylko o "byt prawny" decyzji reprywatyzacyjnej, nawet gdyby jej uchylenie wywoływało określone skutki cywilne dla gminy jako właściciela (tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym). Tymczasem jednak z niektórych rozwiązań przyjętych w ustawie z 9 marca 2017 r. wynika, że oprócz możliwości wydania określonych w art. 29 ust 1 rozstrzygnięć wobec decyzji reprywatyzacyjnej, Komisja może przyznawać dodatkowe uprawnienia na rzecz [...] (przewidziany w art. 31 zwrot równowartości nienależnego świadczenia, przysługujący [...] w oparciu o art. 32, oraz określenie wysokości szkody, będącej następnie podstawą do dochodzenia odszkodowania w trybie ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – art. 41 ust. 1 i 2 ustawy; określenie wysokości szkody determinuje później wysokość odszkodowania). O tych "dodatkowych" uprawnieniach [...] orzeka się w decyzji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 (vide art. 31 ust. 1 i art. 41 ust. 1), co powoduje, że [...] w postępowaniu przed Komisją posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., gdyż chodzi tu o jego uprawnienia, o których nie rozstrzygała kontrolowana przez Komisję decyzja reprywatyzacyjna. W takim znaczeniu jest to więc nowa sprawa administracyjna i sytuacja szczególna (a nie z uwagi na prawa rzeczowe gminy do nieruchomości, o których rozstrzygała już decyzja reprywatyzacyjna), która uzasadnia udział [...] w postępowaniu, mimo że wcześniej organ tej jednostki samorządowej wydał decyzję reprywatyzacyjną. Interes prawny gminy ogranicza się jednak tylko do tych dwóch kwestii, poruszonych wyżej.

Konsekwencją uznania [...], jako osoby prawnej, za stronę postępowania prowadzonego przez Komisję, jest konieczność ustalenia podmiotu zobowiązanego do "osobistego" udziału w rozprawie w imieniu strony. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy "Komisja może wezwać stronę do stawienia się na rozprawę osobiście. Udział strony wezwanej do stawienia się na rozprawę osobiście jest obowiązkowy niezależnie od miejsca zamieszkania." Ponieważ z osobistym udziałem strony na rozprawie wiąże się możliwość przesłuchania w charakterze strony (w takim celu, jak wynika z wezwań z 5 lipca 2017 r., została wezwana [...] jako Prezydent [...], na rozprawę), to posiłkowo można odwołać się do rozwiązań przyjętych na gruncie art. 86 K.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy. Na tle tego pierwszego przepisu przyjmuje się, że "Do przesłuchania osoby prawnej należy stosować regułę przewidzianą w art. 300 § 1 k.p.c., zgodnie z którą za osobę prawną przesłuchuje się osoby wchodzące w skład organu uprawnionego do jej reprezentowania, przy czym do uznania organu należy, czy przesłuchać wszystkie te osoby, czy też tylko niektóre z nich" (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 86 K.p.a., LEX/el 2016). Organem uprawnionym do reprezentacji [...] jest Prezydent (zob. art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy). Osobą piastującą tę funkcję jest [...]. Zatem była podstawa do wezwania do osobistego udziału w rozprawie Prezydenta [...] – [...]. Nie oznacza to jednak, że była również podstawa do nałożenia grzywny na organ uprawniony do reprezentowania [...] lub na piastuna tego organu. Przepis art. 18 ust. 2 ustawy stanowi, że grzywną można ukarać stronę, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła Komisję przed jej zakończeniem. Niezależnie od tego, kto powinien "osobiście" reprezentować stronę będącą samorządową osobą prawną na rozprawie, to w dalszym ciągu grzywną może być ukarana tylko strona, a nie jej organ lub piastun organu. Prezydent [...], ani tym bardziej piastun tego organu, nie jest i nigdy nie był stroną postępowania. Organ wydający decyzję reprywatyzacyjną, w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy, nie może na późniejszym etapie stać się stroną postępowania, co wyjaśniono już wyżej, a osoba pełniąca funkcję piastuna organu nie ma żadnego własnego interesu w sprawie, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Stroną w niniejszej sprawie jest miasto [...]. W ustawie z 9 marca 2017 r. nie ma przepisu, który pozwalałby ukarać grzywną organ reprezentujący stronę lub piastuna organu. Przepisy, do których odwołuje się Komisja – art. 262 § 1a ordynacji podatkowej, art. 120 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 762 § 2 k.p.c., które przewidują w określonych w nich sytuacjach możliwość nałożenia grzywny, ogólnie mówiąc, na przedstawiciela osoby prawnej – nie mają w tej sprawie zastosowania, gdyż do ich stosowania nie odsyła ustawa z 9 marca 2017 r.

W prawie administracyjnym, co do zasady, stosowanie analogii, jako metody wykładni prawa, jest niedopuszczalne, gdyż praw lub obowiązków o charakterze publicznoprawnym nie można domniemywać, a tym bardziej nakładać obowiązków - np. kary grzywny bez wyraźnej podstawy prawnej, z uwagi na ustrojową zasadę działania władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), która ustawowe potwierdzenie znajduje w art. 6 K.p.a. Z istoty demokratycznego państwa prawnego wynika, że niedopuszczalne jest stosowanie analogii na niekorzyść strony. Taki pogląd prezentował NSA już od początku swojej działalności (wyrok z 19 października 1983 r., II SA 1198-1202), w którym uznał "niedopuszczalność stosowania w prawie administracyjnym konstrukcji analogii przy ustalaniu zakresu jego ingerencji w prawa podmiotowe jednostki" (ONSA 1983/2/90), zaś w wyroku z 3 maja 1985 r., II SA 112/85, NSA stwierdził, że: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (ONSA 1985/1/27). Art. 18 ust. 2 ustawy, stanowiący podstawę prawną do nałożenia na stronę grzywny zaliczyć należy do przepisów nakładających obowiązek, co wyklucza stosowanie analogii. Jeżeli więc, w obecnym stanie prawnym grzywna mogła być nałożona tylko na stronę, to nałożenie grzywny na organ tej osoby prawnej lub na piastuna tego organu narusza art. 18 ust. 2 ustawy.

Za niezasadne Sąd uznał pozostałe zarzuty skargi, w tym zarzut naruszenia art. 23 K.p.a. i art. 86 K.p.a. Do naruszenia art. 23 K.p.a. doszłoby jedynie wówczas, gdyby spór kompetencyjny rzeczywiście zaistniał. Tymczasem z postanowień NSA wydanych 5 października 2017 r. (m. in. I OW 178/17) wynika, że jeżeli sytuacja wskazana we wnioskach "dotyczy dwóch różnych postępowań prowadzonych w ramach odrębnych kompetencji przypisanych przez ustawodawcę dwóm różnym organom, czyli nie dotyczy tej samej sprawy w znaczeniu procesowym, lecz dwóch tego rodzaju spraw, to nie ma podstaw do kwalifikowania tej sytuacji jako sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 P.p.s.a. (...)". Sytuacja w tej sprawie nie odbiega w żaden sposób od tej, jaka była rozstrzygana przez NSA 5 października 2017 r..

Zarzuty naruszenia art. 86 K.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy przez wadliwe przyjęcie przez organ, że konieczne jest dopuszczenie dowodu z przesłuchania strony nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. polegającą na niedopuszczalności drogi sądowej, rozpoznanie skargi podczas gdy podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., albowiem w sprawie naruszano:

- art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 w zw. z art. 36 ustawy 9 marca 2017 r., przez błędne przyjęcie, że skarga Prezydenta [...] jest dopuszczalna, mimo że zaskarżone postanowienie Komisji z [...] lipca 2017 r. o ukaraniu grzywną nie podlegało zaskarżeniu w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w efekcie nie podlegało kognicji sądu administracyjnego;

- art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 88 § 1 zd. 2 K.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, przez błędne przyjęcie, że Prezydent [...] mógł wnieść skargę do sądu administracyjnego na postanowienie Komisji z [...] lipca 2017 r., mimo że nie przysługiwał od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z art. 88 § 1 zd. 2 K.p.a., a w efekcie zaskarżone postanowienie nie podlegało kognicji sądu administracyjnego;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 2 i art. 52 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 36 ustawy oraz art. 58 § 1 pkt 6, art. 52 § 2 i art. 58 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 88 K.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, przez błędne przyjęcie, że art. 52 § 3 P.p.s.a. dotyczy również postanowień wydanych przez Komisję w toku postępowania rozpoznawczego, mimo że art. 52 § 3 P.p.s.a. expressis verbis odnosi się jedynie do decyzji administracyjnych, w efekcie czego skarga była niedopuszczalna gdyż skarżąca w pierwszej kolejności (1 sierpnia 2017 r.) wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy;

- art. 58 § 1 pkt 6, w zw. z art. 52 § 2 i art. 52 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 36 ustawy oraz art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 2 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 88 K.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że strona skarżąca mogła skorzystać z prawa skargi na zasadzie art. 52 § 3 P.p.s.a., gdy z akt wynika, że postanowieniem z [...] września 2017 r. Komisja stwierdziła niedopuszczalność wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia z [...] lipca 2017 r.o ukaraniu grzywną, w efekcie czego skarga podlegała odrzuceniu jako przedwczesna, gdyż ukarana skorzystała z drogi administracyjnej, która ma pierwszeństwo przed drogą sądową;

– art. 151w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy, przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wnoszący skargę – Prezydent [...] miał legitymację procesową do wniesienia skargi, mimo że z osnowy zaskarżonego postanowienia wynika expressis verbis, że osobą ukaraną była [...], a skarga podlegała oddaleniu z uwagi na brak interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy, przez błędne jego zastosowanie i uznanie, że art. 18 ust. 2 ustawy stanowi normę prawa materialnego, podczas gdy jest to przepis prawa procesowego, w efekcie czego niedopuszczalne było uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 141 § 1 pkt1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 K.p.a., przez uznanie, że Komisja przyjęła w zaskarżonym postanowieniu, że stroną postępowania jest Prezydent [...], choć z treści zaskarżonego postanowienia oraz podjętych czynności egzekucyjnych wynika, że stroną jest Miasto [...], a osobą ukaraną była [...] jako piastun organu, co skutkowało błędnym określeniem strony postępowania przed Sądem pierwszej instancji;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zwłaszcza przez niezawarcie w podstawie orzekania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., mimo, iż Sąd dokonał wykładni przepisów prawa procesowego;

- art. 141 § 4, art. 141 § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 oraz w zw.z art. 141 § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6, a także art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności co do zakresu dopuszczalności skargi i legitymacji procesowej strony skarżącej, niepoczynienie ustaleń, kto jest podmiotem wnoszącym skargę – Miasto [...], Prezydent [...], czy [...], niezawarcie wytycznych co do dalszego postępowania dla organu administracji, niewyjaśnienie podstawy prawnej uwzględnienia skargi, tj. niewykazanie, że naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, oraz iż naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje tym, że organ administracji publicznej nie jest w stanie wykonać zaskarżonego wyroku;

- art. 20 ustawy, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniosek o zwolnienie z grzywny nie jest adekwatnym środkiem obrony w sytuacji niezasadnego nałożenia grzywny, mimo tego, że w granicach danej sprawy (art. 135 P.p.s.a.) sąd administracyjny jest uprawniony do badania zarówno prawidłowości postanowienia o zwolnieniu grzywny, jak i postanowienia o ukaraniu grzywną;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 36 ustawy, przez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że od wszystkich postanowienia Komisji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, mimo że zasady zaskarżania postanowień wyznaczone są przez regulacje art. 141 § 1 K.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy, przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do jego naruszenia w sprawie, co stanowiło podstawę uwzględnienia skargi, mimo że powołany przepis nie miał zastosowania, gdyż podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był art. 18 ust. 2 ustawy;

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustaw,y przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podmiotem ukaranym w rozumieniu ww. przepisów mogło być Miasto [...], nie zaś piastun organu– [...], mimo możliwości wezwania piastuna do osobistego stawiennictwa na rozprawie zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnieje możliwość wezwania do osobistego stawiennictwa piastuna organu wykonawczego gminy, ale nie istnieje możliwość ukarania go za nieusprawiedliwione niestawiennictwo, co skutkuje tym, że osoba niewykonująca obowiązku zwolniona jest z odpowiedzialności za niezastosowanie się do wezwania do osobistego stawiennictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarga na postanowienie o ukaraniu grzywną podlegała odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jak trafnie dostrzega B. Adamiak, prawa zażalenia nie można wyprowadzać z konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności (art. 78 Konstytucji RP), jak i zasady ogólnej dwuinstancyjności (art. 15 § 1 K.p.a.). Tak kształtuje prawo zażalenia Kodeks postępowania administracyjnego, stanowiąc w art. 141 § 1 P.p.s.a.: "na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi". Prawo zażalenia to instytucja procesowa tworząca stronie, jak i innym uczestnikom postępowania, możliwość prawną zaskarżenia postanowienia wydanego w I instancji. Granice prawa zażalenia wyznacza regulacja szczególna, służy ono bowiem tylko, gdy tak stanowi przepis prawa. Tak ukształtowane prawo zaskarżalności uzasadnione jest miejscem i rolą postanowienia w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Koncepcja zaskarżalności w konsekwencji koncentruje się na zaskarżalności decyzji administracyjnej, wyznaczając rolę uzupełniającą dla prawa zaskarżalności postanowień (por. B. Adamiak, /w:/ R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski (red.), Prawo procesowe administracyjne. System Prawa Administracyjnego, t. 9, Warszawa 2014, s. 222 i 224).

W przypadku organów centralnych kwestia zażalenia ulega komplikacji z uwagi na brak organu wyższego stopnia. Z art. 144 K.p.a. wynika nakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania do zażaleń, czyli również art. 127 § 3 K.p.a. Oznacza to, że w przypadku wydania w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze postanowienia, określonego w Kodeksie jako postanowienie, na które przysługuje zażalenie (art. 141 § 1 K.p.a.), zainteresowany może wnieść o ponowne załatwienie sprawy przez taki organ. W wypadkach, gdy takie postanowienie wydał organ naczelny, stosując art. 127 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a., strona niezadowolona z rozstrzygnięcia winna je kwestionować w formie złożenia orzekającemu organowi administracji publicznej środka w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżanie postanowień możliwe jest jedynie, jeśli przepis na to pozwala.

W postanowieniu z 5 października 2017 r., I OW 178/17 NSA wskazał, że Komisja jest organem administracji rządowej. Nie przesądził jednak, czy Komisja jest centralnym organem administracji rządowej. Jest to o tyle istotne, że w świetle art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. centralny organ administracji rządowej jest utożsamiany z ministrem. Ma to znaczenie przede wszystkim z punktu widzenia art. 127 § 3 K.p.a., a także przepisów regulujących postępowanie w trybach nadzwyczajnych. Zgodnie bowiem z przyjętymi założeniami, w ten sposób administracyjny tok instancji powinien kończyć się, co do zasady, na centralnych organach administracji rządowej, poza nielicznymi wyjątkami nie powinny występować przypadki wnoszenia odwołań od decyzji tych organów do ministrów działowych. Centralne organy administracji rządowej są to organy tworzone w drodze przepisów rangi ustawowej, których obszar działania obejmuje terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zarazem są podległe, podporządkowane bądź nadzorowane przez Radę Ministrów, Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Nie ma przy tym znaczenia, czy przepisy ustawowe określają dany organ lub urząd albo jego kierownika mianem centralnego organu administracji rządowej, bowiem rozstrzygające znaczenie ma tutaj pozycja ustrojowa danego organu, a nie nazewnictwo przyjęte w ustawie (por. szerzej J. Jagielski, Pozycja prawna; zob. też wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r., II GSK 1068/11, ONSAiWSA 2013, Nr 3, poz. 52; postanowienie NSA z 31 sierpnia 2011 r., II GSK 1608/11).

W art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. posłużono się również pojęciami kierowników urzędów centralnych lub innych urzędów równorzędnych, co w praktyce wywoływało wątpliwości np. w zakresie kwalifikacji jako organy centralne organów kolegialnych (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 17 stycznia 2007 r., V SA/Wa 636/06). Dorobek orzeczniczy potwierdza jednak, że chodzi tutaj zarówno o organy monokratyczne, jak i o organy kolegialne, z czym należy się zgodzić (por. np. wyroki NSA: z 21 lutego 2012 r., II GSK 67/11 oraz z 6 czerwca 2012 r., I OSK 420/12. Mając na uwadze powyższe wątpliwości ustawodawca przyjął stosowną regulację w art. 36 ustawy, która jednoznacznie przesądza o charakterze postępowania przed Komisją. Wskazano w nim bowiem, że do decyzji i postanowień Komisji stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 K.p.a., z wyłączeniem decyzji, o których mowa w art. 34 ust. 3". Regulacja ta ma charakter porządkujący dla ustalenia toku instancji w postępowaniu przed Komisją. Niezasadnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że art. 36 ustawy wyznacza zasadę zaskarżania postanowień wydawanych przez Komisję. W powołanym przepisie ustawodawca wskazał jedynie, że postępowanie przed Komisją ma charakter jednoinstancyjny. Komisja, prowadząc postępowanie, działa jako minister w rozumieniu przyjętym w art. 5 § 2 pkt 3 i pkt 4 K.p.a.

Przy wykładni art. 36 ustawy Sąd pominął fakt, że ustawodawca przyznał prawo zaskarżenia zażaleniem co do postanowienia zawierającego zakaz zbywania lub obciążania nieruchomości (art. 23 ust. 3) oraz co do odmowy zwolnienia od grzywny (art. 20 ustawy). Gdyby zaaprobować pogląd, że prawo zaskarżenia postanowienia wynika już z samej treści art. 36 ustawy powołane regulacje byłyby zbędne i stanowiłyby superfluum. Zasady zaskarżania postanowień Komisji wyznacza art. 141 § 1 K.p.a. na drodze odesłania zawartego w art. 38 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że brak przepisu wyraźnie stanowiącego o prawie zażalenia przesądza o braku możliwości zaskarżenia postanowienia na drodze administracyjnej. Art. 127 § 3 K.p.a. ma zastosowanie jedynie "odpowiednio". Sformułowanie "odpowiednie zastosowanie" oznacza, że część przepisów stosowanych będzie wprost, część trzeba będzie stosować z uwzględnieniem specyfiki zażalenia i postępowania zażaleniowego, a więc z odpowiednimi modyfikacjami, a stosowanie niektórych przepisów zostanie całkowicie wyłączone. W przypadku art. 36 ustawy "odpowiedniość" będzie oznaczać, że postanowienia wydane przez Komisję w pierwszej instancji, należące do tej kategorii postanowień, co do której przepisy przewidują wniesienie zażalenia, są zaskarżalne wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na brak organu wyższego stopnia. Dalej idące wnioski są nieuprawnione.

W myśl art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Stosując wykładnię zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku uzyskałoby się następujący wynik: "Od postanowień wydanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy zażalenie, jednakże strona niezadowolona z postanowienia może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zażaleń od postanowień". Gdyby zatem pominąć zdanie drugie, prawo zaskarżenia w przypadku postanowień wydawanych przez ministra lub SKO uległoby niezasadnemu rozszerzeniu i byłoby rozwiązaniem dysfunkcjonalnym. Kiedy jednak weźmie się pod uwagę, że do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zażaleń od postanowień, okaże się, że zastosowanie będzie miał art. 141 § 1 K.p.a., wedle którego postanowienie jest zaskarżalne, o ile kodeks tak stanowi.

Przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. W wyroku z 16 grudnia 2010 r., I OSK 1262/10, NSA wyjaśnił, że: "we współczesnej literaturze przedmiotu zdecydowanie dominuje pogląd, że wykładnia zawsze wymaga zastosowania wszystkich trzech typów dyrektyw interpretacyjnych (tj. językowych, systemowych i funkcjonalnych). W związku z tym uzyskanie zgodnych rezultatów interpretacyjnych wg wszystkich trzech typów dyrektyw interpretacyjnych w istotnym stopniu wzmacnia otrzymany rezultat wykładni (por. A. Choduń, M. Zieliński, Aspekty granic wykładni prawa /w:/ Stanowienie i stosowanie prawa podatkowego. Księga Jubileuszowa Prof. Ryszarda Mastalskiego (red. W. Miemiec), Wrocław 2009, s. 93). Stanowisko to jest podzielane w nauce prawa administracyjnego i orzecznictwie, gdzie podnosi się, że w prawie administracyjnym należy zastosować wszystkie dyrektywy wykładni, niezależnie od tego, czy uzyskano już wcześniej jednoznaczność interpretowanych zwrotów, czy nie. Wszystkie wskazane dyrektywy powinny być użyte, jeżeli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu (por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, s. 551-555, uchwała 7 sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 21). W analizowanej sprawie, wykładnia językowa i systemowa pozwalają przyjąć, że ustawodawca nie przyznał jednostce prawa zaskarżenia postanowienia o ukaraniu grzywną i w efekcie prawa do wniesienia skargi do sądu.

Wbrew art. 141 § 4 zd. 2 P.p.s.a. Sąd nie wyjaśnił, czy sprawa ma być ponownie rozpatrzona. Zastosowana przez Sąd sankcja z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. także o tym nie przesądza. Uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia nie oznacza, że organ nie powinien ponownie rozważyć kwestii ukarania grzywną za nieusprawiedliwione niestawiennictwo [...], przy czym zgodnie z zaskarżonym wyrokiem podmiotem ukaranym mogłaby być literalnie tylko strona – Miasto [...]. Zatem, sąd powinien dać wytyczne organowi co do dalszego postępowania, czego nie uczynił w niniejszej sprawie. W orzecznictwie zauważa się, że jeśli w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę brak wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, to już z tych względów skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Wskazania bowiem co do dalszego postępowania stanowią konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości (por. wyrok NSA z 13 września 2006 r., II FSK 1099/05). Wskazania te powinny być konkretne, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa (por. wyroki NSA: z 14 listopada 2006 r., II OSK 1334/05 i z 7 października 2014 r., I FSK 1492/13).

W zaskarżonym wyroku Sąd wyraził stanowisko, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługujący od postanowienia ma być substytutem zażalenia, to powinien on przysługiwać co najmniej od takich postanowień, na które Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w analogicznych sytuacjach zażalenie. W art. 88 § 1 K.p.a. (w zw. z art. 86) przewidziane jest zażalenie na postanowienie o ukaraniu grzywną, więc od postanowienia wydanego na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy powinien przysługiwać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z zaprezentowanej wykładni nie da się wyprowadzić prawa zaskarżenia postanowienia o ukaraniu grzywną strony z art. 88 K.p.a. Rozwiązania przyjęte w ustawie mają pierwszeństwo przed rozwiązaniami kodeksowymi, bo szczególnego charakteru postępowania przed Komisją (art. 3 ust. 3 ustawy).

Zgodnie z art. 38 ust. 1 przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie w postępowaniu rozpoznawczym przed Komisją tylko w zakresie nieuregulowanym i tylko odpowiednio. Według art. 86 K.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. W konsekwencji, przed przesłuchaniem stron należy je uprzedzić o prawie odmowy odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. W przypadku niestawienia się, pomimo prawidłowego wezwania, organ nie może jednak na stronę nałożyć grzywny. Nie można również nałożyć na stronę grzywny, jeżeli odmówi ona złożenia zeznań w trybie przesłuchania stron i to nawet wtedy, gdy odmowa ta w ocenie organu jest bezzasadna. Jak zauważa B. Adamiak, do przesłuchania stron nie stosuje się, zgodnie z art. 86 K.p.a., żadnych środków przymusu, zarówno przewidzianych w art. 88 § 1 K.p.a., jak i przewidzianych w ustawie z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.) lub innych, do których odsyła się w art. 88 § 3 K.p.a. (/w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Legalis; podobnie B. Terlikowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Dowody. Komentarz, Warszawa 2017, Legalis; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, Legalis). Przez środki przymusu, o których mowa w art. 86 zd. 2 K.p.a. należy rozumieć nie tylko środki dotyczące opornego świadka, ale także nałożenie grzywny. Powyższe stanowisko znajduje podstawę w wykładni językowej art. 88 § 1 zd. 1 K.p.a., według którego kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się a mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód. Z przytoczonej regulacji jasno wynika, że obowiązek osobistego stawiennictwa obwarowany jest sankcją grzywny jedynie względem świadka lub biegłego.

Pierwotne brzmienie tego przepisu stanowiło, że: "Kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako strona, świadek, lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 1000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania – grzywną do 1500 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie". Ustawą z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej – Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43 poz. 189) wykreślono z art. 88 § 1 K.p.a. odniesienie do strony. Celem nowelizacji było uniemożliwienie nałożenia przez organ grzywny na stronę za nieuzasadnione niestawiennictwo. Brak możliwości ukarania strony grzywną na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego przesądza o szczególnej regulacji normatywnej w ustawie z 9 marca 2017 r. kwestii dotyczącej środków przymuszających wobec strony. Błędnie zatem przyjął Sąd I instancji, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje prawo zaskarżenia dla strony ukaranej grzywną i ten przepis należy odpowiednio zastosować w postępowaniu rozpoznawczym.

Wyprowadzenie prawa zaskarżenia w drodze odpowiedniego stosowania art. 88 K.p.a. jest niemożliwe, bo w postępowaniu rozpoznawczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko w kwestiach nieuregulowanych (art. 38 ust. 1 ustawy). W art. 18 - art. 20 ustawy w sposób kompleksowy określono zasady wymierzenia grzywien dla stron, świadków, ich wysokość oraz zasady zwalniania z grzywny oraz prawo zażalenia. Zatem art. 88 K.p.a. nie może mieć zastosowania. Kluczowa jest tu regulacja art. 20 ustawy, w której ustawodawca przewidział wniosek o zwolnienie z grzywny jako środek ochrony adresata kary grzywny. Gdyby racjonalny ustawodawca chciał, aby prawo zażalenia na postanowienie w przedmiocie ukarania grzywną przysługiwało jednostce, to by tę kwestię jednoznacznie wskazał w ustawie z 9 marca 2017 r.

Jeśli nawet przyjąć interpretację zawartą w zaskarżonym wyroku, że stronie przysługiwało prawo zaskarżenia w administracyjnym toku instancji to i tak skarga jest niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie toku instancji. Art. 52 § 1 P.p.s.a. dopuszcza wniesienie skargi do sądu administracyjnego "po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie". Przy tym, wyczerpanie środków zaskarżenia ma miejsce dopiero wówczas, gdy wniesiony środek zaskarżenia zostanie przez organ administracji publicznej rozpoznany (zob. postanowienie NSA z 10 października 2008 r., I GSK 1071/07).

Komisja nie zgodziła się ze stanowiskiem, że z obecnego brzmienia art. 52 § 3 P.p.s.a. możliwe jest wyprowadzenie w drodze analogii fakultatywności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sprawach dotyczących postanowień, ponieważ przepis ten stanowi wyraźnie, że "Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa." Zatem przepis ten odnosi się jedynie do decyzji administracyjnych. Gdyby ustawodawca chciał objąć tą zasadą także postanowienia, to jednoznacznie przesądził by w treści art. 52 § 3 P.p.s.a. Analiza uzasadnienia projektu do zmiany przedmiotowego przepisu wskazuje, że intencją ustawodawcy było objęcie hipotezą art. 52 § 3 P.p.s.a. jedynie decyzji administracyjnych. "Zgodnie z art. 127 § 1 i 2 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia (chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy). Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze stronie przysługuje swoisty "odpowiednik" odwołania, niedewolutywny środek zaskarżenia, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.). Skorzystanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być postrzegane jako prawo podmiotowe jednostki. Jego treścią jest możliwość zaskarżenia decyzji i związane z tym uprawnienie strony do ponownego merytorycznego rozpoznania jej sprawy. Sytuacja, w której strona wskutek własnej woli nie korzysta z możliwości wniesienia środka zaskarżenia, nie może być tym samym rozpatrywana w kontekście naruszenia art. 78 Konstytucji RP. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego powinna być odczytywana jako przyznająca stronie uprawnienie do żądania dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy. (...) O ile w przypadku dewolutywnego odwołania zasada przewidziana w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. znajduje głębsze uzasadnienie (zapobiega bowiem wpływowi do sądu administracyjnego "lawiny" skarg na decyzje tysięcy rozproszonych organów działających w pierwszej instancji), o tyle w odniesieniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może budzić wątpliwości. W tych przypadkach już w pierwszej instancji sprawa jest bowiem rozstrzygana przez organ znajdujący się u szczytu hierarchicznej struktury organów administracji, z założenia profesjonalny. (...) w wielu rodzajach postępowań podstawą prawną decyzji wydawanych w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez ministra i samorządowe kolegium odwoławcze jest w zdecydowanej większości przypadków art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. To zaś oznacza, że istnieje duże prawdopodobieństwo, iż (...) sama procedura ponownego rozpatrzenia sprawy przedłuży postępowanie w sprawie. W związku z tym proponuje się zmianę art. 52 § 2 P.p.s.a., poprzez wprowadzenie zasady fakultatywności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (...). W związku z powyższym, (...) Od woli strony będzie zależało, czy skorzysta z tego uprawnienia, czy też zdecyduje się na wniesienie skargi do sądu administracyjnego ..." (druk sejmowym 1183, Sejm VIII Kadencji).

W ocenie Komisji, celem ustawodawcy było przyznanie prawa skargi od decyzji, od których przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie istnieją zatem jakiekolwiek powody do stosowania wnioskowania per analogiam, zwłaszcza że ten typ wnioskowania prawniczego w prawie publicznym jest kontrowersyjny. Gdy wykładnia językowa jest uznana za wystarczającą, to na niej należy zakończyć proces interpretacji w myśl zasady interpretatio cessat in claris (zob. M. Zirk-Sadowski /w:/ R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, Wykładnia prawa administracyjnego. System Prawa Administracyjnego., t. 4, Warszawa 2015, s. 223 - 224).

Przepis art. 52 § 3 P.p.s.a. statuuje zasadę, że strona może od razu wnieść skargę do sądu administracyjnego, albo zwrócić się do właściwego organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jest to alternatywa rozłączna. W art. 54a P.p.s.a. potwierdzono natomiast pierwszeństwo drogi administracyjnej, gdyż w przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez jedną ze stron skargę do sądu administracyjnego drugiej ze stron należy potraktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W sprawie strona skorzystała z wniosku o ponowne rozpatrzenie, zaś postanowieniem z [...] września 2017 r. Komisja stwierdziła niedopuszczalność wniosku ukaranej. Celem art. 52 § 3 P.p.s.a. nie była możliwość dwutorowej weryfikacji aktów administracyjnych wydawanych przez centralne organy administracji rządowej, czy samorządowe kolegia odwoławcze, lecz prawo wyboru weryfikacji (wniosek albo skarga). Skorzystanie z administracyjnych środków zaskarżenia skutkowało zatem tym, że skarga strony była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Sąd I instancji przyjął, że niezależnie, kto wniósł skargę, powinna być ona dopuszczalna. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest na zasadzie skargowości, a zatem obowiązkiem sądu jest zawsze ustalenie, czy wnoszący skargę ma legitymację do jej wniesienia.

W tej sprawie skarga została wniesiona przez Prezydenta [...]. Grzywna została nałożona nie na sam organ reprezentujący stronę postępowania – Miasto [...], ale na jego piastuna – [...]. Komisja stoi na stanowisku, że obowiązek stawiennictwa nie został zrealizowany przez [...] jako osobę fizyczną będącą piastunem organu będącego w sprawie stroną postępowania. Wezwanie do osobistego stawiennictwa zostało skierowane do [...]. Pełnomocnictwo do wniesienia skargi zostało zaś udzielone przez Prezydenta [...]. Treść zarzutów skargi także wskazuje na to, że w ocenie strony skarżącej podmiotem ukaranym jest Prezydent [...], a egzekucja grzywny powinna nastąpić z majątku gminy. W takim przypadku trzeba uznać, że Prezydent [...] nie miał interesu prawnego do wniesienia skargi na postanowienie dotyczące [...].

Nie ma wątpliwości, kogo Komisja uznała za podmiot, który można ukarać grzywną. Komisja wezwała upomnieniem [...] w trybie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, ze zm.) do uregulowania należności, w związku z nieuiszczeniem w terminie nałożonych przez Komisję grzywien za nieusprawiedliwione niestawiennictwo na rozprawach dot. nieruchomości przy ul. [...], [...], ul. [...], [...], ul. [...], [...] i ul. [...], [...]. Pomimo skierowanych upomnień, [...] nadal nie wykonała obowiązku uiszczenia nałożonych grzywien. Realizując obowiązek wynikający z art. 6 u.p.e.a. Komisja przesłała w trybie art. 26 § 1 u.p.e.a. do właściwego urzędu skarbowego wniosek o wszczęcie egzekucji administracyjnej wraz z tytułem wykonawczym, stosowanym w egzekucji należności pieniężnych w celu wyegzekwowania należności pieniężnych. Wskazała jako środek egzekucyjny zajęcie wynagrodzenia za pracę ukaranej.

Sąd I instancji bezzasadnie przyjął, że skarżący – Prezydent [...] posiada legitymację procesową do złożenia skargi w przedmiocie ukarania grzywną [...]. Pomijając fakt, że należność została wyegzekwowana nie było podstaw do rozpatrywania wniosku o wstrzymanie, WSA w Warszawie rozpoznał wniosek o wstrzymanie wykonania jako wniosek Prezydenta [...] i odniósł się do ryzyka wyegzekwowania należności z mienia gminy. Stwierdzenie braku legitymacji skargowej u skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku (por. np. uchwała NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62). Oddalenie skargi nie dotyczy sytuacji, gdy skargę wnosi podmiot, który nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów określonych w art. 50 § 1 P.p.s.a., lub podmiot inny niż określony w przepisach szczególnych, do których nawiązuje art. 50 § 2 P.p.s.a., i brak legitymacji procesowej jest ewidentny (zob. uchwała NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62), gdy skarga została wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej (por. postanowienie WSA w Białymstoku z 9 października 2012 r., II SO/Bk 13/12). Brak legitymacji był ewidentny więc skarga powinna zostać odrzucona zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. ewentualnie oddalona przez sąd administracyjny zgodnie z art. 151 P.p.s.a. (por. postanowienie z 28 grudnia 2010 r., II FSK 2404/10).

Wykładnia art. 18 ust. 2 ustawy przyjęta przez Sąd I instancji skutkowałaby niemożnością, jeśli nie skutecznego wyegzekwowania obowiązku stawiennictwa określonej osoby na rozprawie, to co najmniej brakiem instrumentów służących wpłynięciu na realizację ustawowego obowiązku stawiennictwa. Oznaczałoby to, że w pewnym istotnym zakresie i z niezrozumiałych przyczyn - wbrew formule "osobistego stawiennictwa" wskazanej w art. 18 ust. 1 – norma ta pozostawałaby wbrew intencji ustawodawcy pozbawiona sankcji prawnej.

Sąd I instancji zauważył, że art. 20 ustawy przewiduje możliwość zwolnienia z grzywny w przypadku usprawiedliwienia nieobecności na rozprawie lub odmowy zeznań, a na odmowę zwolnienia przysługuje zażalenie. Czym innym jest kontrola zasadności nałożenia grzywny na określony podmiot, a czym innym zwolnienie z grzywny w razie usprawiedliwienia nieobecności. To drugie może mieć miejsce tylko wtedy, gdy grzywną został ukarany podmiot, wobec którego przepis dopuszczał nałożenie grzywny. Jest to błędna wykładnia art. 20, bo bezzasadnie ogranicza charakter wniosku o zwolnienie z grzywny. Wniosek ten jest adekwatnym środkiem obrony interesu ukaranej. Jak stwierdza J. Borkowski, wniosek o zwolnienie z grzywny stanowi "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy incydentalnej, jaką jest wymierzenie kary grzywny" (por. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 182). Ponadto, zarówno zażalenie z art. 88 § 1 K.p.a., jak i wniosek o zwolnienie z grzywny z art. 88 § 2 K.p.a. są nakierowane na uchylenie postanowienia o ukaraniu grzywną, z tym że wniosek o zwolnienie od kary grzywny jest rozpoznawany przez organ, który wydał postanowienie o ukaraniu (tak A. Wróbel, art. 88, /w:/ Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2016). W przypadku Komisji nie istnieje organ wyższego stopnia. Z tego powodu ustawodawca przyjął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jako środek zaskarżenia od decyzji i postanowień Komisji (art. 36 ustawy). Jako racjonalne należy uznać przyznanie stronie jedynie prawa do złożenia wniosku o zwolnienie z grzywny. Gdyby ustawodawca przyjął rozwiązania z K.p.a., to weryfikacja zasadności ukarania grzywną mogłaby odbywać się dwutorowo przez ten sam organ administracji, co przeczyłoby zasadzie szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.). W ramach wniosku o zwolnienie z grzywny Komisja rozpoznaje sprawę na nowo zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Podobnie sytuacja wygląda w przypadku zażalenia na odmowę zwolnienia z grzywny. W efekcie sprawa osoby ukaranej jest rozpoznawana trzykrotnie, przy czym na każdym etapie rozpoznania ukarana może podnosić nowe okoliczności uzasadniające zwolnienie jej z grzywy. Przy tym, okoliczności te mogą dotyczyć również wadliwości postanowienia o ukaraniu grzywną.

W niniejszej sprawie ukarana wniosła skargę do sądu administracyjnego na postanowienie Komisji o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie zwolnienia z grzywny. Gdyby zaskarżony wyrok się uprawomocnił, sąd rozpoznający nie mógłby inaczej postąpić, aniżeli uchylić postanowienia Komisji w przedmiocie odmowy zwolnienia z grzywny z uwagi na przyczyny podmiotowe – nałożenie grzywny nie na gminę, lecz na piastuna organu wykonawczego gminy. Potwierdza to stanowisko Komisji, że przez wniosek o zwolnienie z grzywny strona ukarana może się bronić przeciwko zasadności nałożenia grzywny.

W zaskarżonym wyroku Sąd zaaprobował pogląd Komisji o statusie Miasta [...] jako strony postępowania oraz o dopuszczalności wezwania do osobistego stawiennictwa piastuna organu wykonawczego gminy, w tym przypadku [...] jako Prezydenta [...]. Jednakże, niezależnie od tego, kto powinien "osobiście" reprezentować stronę będącą samorządową osobą prawną na rozprawie, to w dalszym ciągu grzywną może być ukarana tylko strona, a nie jej organ lub piastun organu. Sąd wskazał, że ani Prezydent [...], ani tym bardziej piastun tego organu, nie jest i nigdy nie był stroną postępowania. W ustawie z 9 marca 2017 r. brak jest bowiem przepisu, który pozwalałby ukarać grzywną organ reprezentujący stronę lub piastuna organu, a niemożliwe jest w drodze analogii wyprowadzanie obowiązków w prawie administracyjnym. Oznacza to, że przepisy, do których odwołuje się Komisja w odpowiedzi na skargę – art. 262 § 1a ordynacji podatkowej, art. 120 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 762 § 2 k.p.c. – nie mogły mieć w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż do ich stosowania, nawet odpowiedniego, nie odsyła ustawa z 9 marca 2017 r. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy odsyła tylko do odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego, co świadczy o tym, że niemożliwe jest nałożenie grzywny na organ lub piastuna organu.

Komisja również przyjęła, że stroną jest Miasto [...], natomiast Prezydent [...] – [...] działa w toku postępowania rozpoznawczego jako podmiot reprezentujący gminę, nie zaś jako organ administracyjny, co miało miejsce postępowaniu dekretowym. Mimo prawidłowego wezwania [...] jako reprezentant strony, nie stawiła się na rozprawę. Treścią obowiązku, wynikającego z wezwania [...] na rozprawę, był nakaz osobistego stawiennictwa skierowany do konkretnej osoby fizycznej. Kara grzywny została nałożona na [...], jako osobę zobowiązaną do osobistego stawiennictwa, nie na organ osoby prawnej. Przemawiał za tym fakt, że do przesłuchania osoby prawnej należy stosować – z uwagi na brak regulacji w Kodeksie postępowania administracyjnego - art. 300 § 1 k.p.c., zgodnie z którym za osobę prawną przesłuchuje się osoby wchodzące w skład organu uprawnionego do jej reprezentowania, przy czym do uznania organu należy, czy przesłuchać wszystkie te osoby, czy tylko niektóre z nich. Regułę tę stosuje się odpowiednio do przesłuchania stron będących jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej (zob. A. Wróbel, art. 86 /w:/ Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2016). Nałożenie grzywny na [...] wynikało z art. 18 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. Pojęcie "strony" zostało powtórzone w art. 18 ust. 2. Jeśli zatem można wezwać reprezentanta organu osoby prawnej (którą niewątpliwie jest Miasto [...]) to tym bardziej można go ukarać grzywną w przypadkach określonych w art. 18 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r. Jedną z dyrektyw wykładni językowej jest zakaz wykładni homonimicznej, który można sprowadzić do stwierdzenia, że w obrębie danego aktu lub gałęzi prawa tym samym zwrotom nie należy przypisywać odmiennego znaczenia. Należało zatem przyjąć, że stroną w rozumieniu zarówno art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2 ustawy jest osoba wezwana do osobistego stawiennictwa. Podzielenie poglądu Sądu skutkuje tym, że na tle art. 18 ww. ustawy można wyróżnić dwa rodzaje "stron" (reprezentanta oraz osobę prawną), co jest alogiczne i wewnętrznie sprzecznie. Trudno byłoby przyjąć, że "osobiste stawiennictwo" w świetle art. 18 dotyczy [...], bo taki obowiązek nie mógłby być zrealizowany z uwagi na istotę osoby prawnej jako abstrakcyjnego tworu prawnego.

W odniesieniu do osób prawnych ma zastosowanie art. 38 k.c., który stanowi, że osoba prawna działa poprzez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. W razie, gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba prawna, organ administracji publicznej powinien ocenić, czy w sprawie występuje należycie umocowany przedstawiciel tej osoby prawnej. W odniesieniu do gminy jako osoby prawnej Sąd Najwyższy w wyroku z 11 października 2001 r., II CKN 327/99 stwierdził, że: "1. Wójt lub burmistrz (także prezydent miasta) z mocy ustawy uzyskali status reprezentanta gminy. Oznacza to, że wymienione osoby są upoważnione do wyrażania woli gminy jako osoby prawnej. Osoby te są niewątpliwie związane aktami stanowienia podjętymi przez radę gminy albo zarząd, niemniej w ich gestii pozostaje przejawianie woli gminy na zewnątrz. Ustawodawca rozróżnił zatem sferę decydowania o dokonywaniu określonych czynności od wtórnej w stosunku do niej sfery reprezentacji. W konsekwencji wójt lub burmistrz (także prezydent miasta) jednoosobowo wyrażają wolę gminy jako osoby prawnej na zewnątrz. 2. W art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym chodzi wyłącznie o takie czynności w ramach zarządu mieniem, które wymagają wyrażenia woli na zewnątrz, a nie o wszystkie czynności zewnętrzne, które mają aspekt majątkowy" (zob. postanowienie SN z 9 lipca 2009 r., III CZP 19/09; o reprezentowaniu gminy na zewnątrz, zob. P. Chmielnicki /w:/ K. Bandarzewski, P, Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2006, s. 322-323). Bezdyskusyjnie zatem reprezentant gminy – w omawianym przypadku [...] – działał w postępowaniu przed Komisją jako reprezentant strony postępowania – Miasta [...] i to jej dotyczy ustawowy obowiązek osobistego stawiennictwa. Niewykonanie tego obowiązku obciążało zatem [...]. Polskie przepisy prawa nie przewidują bowiem odpowiedzialności zbiorowej za niewykonanie obowiązków o charakterze osobistym.

Rozdzielenie podmiotu obowiązanego do osobistego stawiennictwa od podmiotu będącego stroną postępowania rodzi wątpliwości natury konstytucyjnej, zwłaszcza gdy stroną jest jednostka samorządu terytorialnego. Art. 42 Konstytucji RP statuuje prawo do obrony, natomiast w art. 165 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP przyjęto jako zasadę ochronę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Jeśli reprezentant strony nie stawia się na rozprawę, mimo ciążącego na nim obowiązku, konsekwencje ponosić będzie strona – w tym przypadku gmina. Na drodze wniosku o zwolnienie z grzywny to gmina będzie obowiązana do istnienia przesłanek uzasadniających zwolnienie z grzywny, choć sama ona nie uchybiła obowiązkowi osobistego stawiennictwa. Co jednak istotne, pozycja ustrojowa Prezydenta [...] nie pozwala na to, aby inny organ gminy mógł podejmować czynności w toku postępowania administracyjnego. Znajduje to odzwierciedlenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12: "W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej". Należy zatem przyjąć, że to Prezydent [...] obowiązany będzie do złożenia – w imieniu gminy – wniosku o zwolnienie jej od grzywny. Przy czym organ stanowiący gminy nie posiada narzędzi, aby przymusić swojego reprezentanta do realizacji obowiązków w toku postępowania administracyjnego. Takie rozwiązanie jawi się jako dysfunkcyjne i niezgodne z zasadą rzetelności i sprawności wyrażoną w Preambule do Konstytucji RP.

Komisja nie zgodziła się, że ukaranie grzywną [...] wymagało zastosowania wnioskowania a similii. Wykładnia językowa i systemowa uprawniała do uznania, że osobą ukaraną może być osoba wezwana do osobistego stawiennictwa. Wyniki tych wykładni znajdują potwierdzenie w wykładni celowościowej. Celem grzywny jest wymuszenie na osobie wezwanej zastosowania się do zarządzeń organu administracji. Przytoczone zaś w odpowiedzi na skargę przykłady z art. 262 § 1a ordynacji podatkowej, art. 120 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 762 § 2 k.p.c. miały jedynie na celu wskazanie Sądowi, że ukaranie grzywną osoby pełniącej funkcję przedstawiciela osoby prawnej jest prawnie dopuszczalne. Komisja w żaden sposób nie zastosowała tych regulacji w drodze analogii, co znajduje potwierdzenie w podstawie prawnej postanowienia.

Sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę nie tylko brzmienie art. 18 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r., ale także dokonać wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, biorąc pod uwagę przy wydaniu orzeczenia w sprawie cel grzywny. W uchwale z 14 marca 2011 r. (II FPS 8/10, ONSAiWSA 2011, Nr 3, poz. 47) NSA potwierdził taką możliwość: "w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik". Wykładając dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tylko bowiem realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentom a rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa.

W ocenie Komisji, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W przedmiotowej sprawie węzłowymi problemami była m.in.: 1) kwestia zaskarżalności postanowienia o ukaraniu grzywną, 2) dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, 3) status Miasta [...] w postępowaniu przed Komisją, 4) zasady wymierzania grzywny za nieuzasadnione niestawiennictwo osobom wchodzącym w skład organu reprezentującego osoby prawne.

W ocenie Komisji, mimo uznania skargi za dopuszczalną, Sąd nie wyjaśnił jednoznacznie, dlaczego nie popiera stanowiska Komisji o niedopuszczalności skargi. Organ administracji nie jest w stanie wywieść z uzasadnienia wyroku, czy podstawą uznania skargi za dopuszczalną był art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. art. 36 ustawy z 9 marca 2017 r., czy też art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 88 K.p.a. ustawy z 9 marca 2017 r., czy też może błędne pouczenie w treści zaskarżonego postanowienia zgodnie z art. 112 K.p.a.

W ocenie Komisji, charakter art. 18 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r. i powiązanie go z zapewnieniem prawidłowego toku postępowania, którego celem jest wydanie decyzji administracyjnej, przemawia jednoznacznie za uznaniem, że jest to przepis prawa procesowego. Ewentualne naruszenie powinno być zatem oceniane przez sąd administracyjny w kontekście art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy). W związku z czym odwołanie się w podstawie orzeczenia przez Sąd I instancji do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. stanowi naruszenie art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a.

Dowolne potraktowanie legitymacji do wniesienia skargi i niezajęcie jednoznacznego stanowiska przez Sąd co dopuszczalności skargi nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 P.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku Sąd w sposób lakoniczny i niejasny wskazał podstawę uwzględnienia skargi. Sąd rozważał możliwość nałożenia grzywny w trybie art. 18 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r. W pkt 2.4 uzasadnienia Sąd stwierdził, że "W niniejszej sprawie w obecnym stanie prawnym ewentualna grzywna mogła być nałożona tylko na stronę, czyli na [...]. Nałożenie jej na organ tej osoby prawnej lub na piastuna tego organu narusza art. 38 ust. 2 ustawy, co stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi". Tymczasem zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku postępowania rozpoznawczego i art. 38 ust. 2 ustawy nie miał w nim zastosowania i nie mógł stanowić podstawy uwzględnienia skargi. Sąd nie wyjaśnił także, w jaki sposób naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy. Uchylenie decyzji lub postanowienia z powodu naruszenia prawa procesowego może nastąpić tylko wówczas, gdy to naruszenie "miało wpływ na wynik sprawy". Należy przez to rozumieć związek przyczynowy między treścią ukształtowanego w decyzji lub postanowieniu stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego a naruszeniem norm prawa, powodujący, że gdyby tego związku nie było, treść rozstrzygnięcia byłaby inna (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2014 r., I FSK 4/13). Nie spełnia zaś dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. wymienienie w uzasadnieniu wyroku przepisów prawa bez stwierdzenia, którym przepisom i w jaki sposób uchybił organ, wydając określoną decyzję, oraz jaki wpływ takie naruszenie miało na treść podlegającej ocenie decyzji (por. wyrok NSA z 15 marca 2006 r., II OSK 634/05).

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego wymagania jest skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., II OSK 1985/09). Ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego bez jednoczesnego gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, toku rozumowania, rezultatem którego jest przyjęty przez sąd kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji przyjęty kierunek rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA z 14 listopada 2014 r., II GSK 1482/13 i z 3 grudnia 2014 r., II FSK 2591/14). Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania administracyjnego powinny być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane i wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa (por. wyrok NSA z 25 marca 2015 r., I GSK 506/13).

Zaskarżony wyrok nie zawiera dla organu administracji publicznej wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie ukarania grzywną. Sąd przesądził, że stroną postępowania przed Komisją jest Miasto [...]. W świetle art. 18 ust. 1 podmiotem zobowiązanym do osobistego stawiennictwa mogła być [...], jako osoba piastująca urząd Prezydenta [...]. Sąd uchylając zaskarżone postanowienie wskazał jednak, że "w niniejszej sprawie i w obecnym stanie prawnym ewentualna grzywna mogła być nałożona tylko na stronę, czyli na [...]". Z uzasadnienia wyroku wynika jedynie pośrednio, że Komisja powinna za niestawiennictwo [...] na rozprawie ukarać [...]. Sąd jednak nie wypowiedział się co do tej kwestii. Uzasadnienie wyroku, które nie przedstawia dosłownie niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania organu administracji, narusza w sposób oczywisty unormowanie z art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 listopada 2006 r., II FSK 1488/05). Art. 141 § 4 zd. 2 P.p.s.a. epressis verbis stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Sąd nie wyjaśnił, czy sprawa ma być ponownie rozpatrzona. W ocenie Komisji, uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia nie oznacza, że organ nie powinien ponownie rozważyć kwestii ukarania grzywną za nieusprawiedliwione niestawiennictwo [...], przy czym zgodnie z zaskarżonym wyrokiem podmiotem ukaranym mogłaby być tylko strona – Miasto [...]. W orzecznictwie zauważa się, że jeśli w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę brak wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, to już z tych względów skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Wskazania bowiem co do dalszego postępowania stanowią konsekwencje oceny prawnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołano również liczne orzeczenia sądowe, w których podzielono pogląd WSA, a także zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

W piśmie z 6 lutego 2018 r. Komisja uzupełniła uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej, natomiast w piśmie z 30 marca 2018 r. uczestnik przedstawił swoje stanowisko w odpowiedzi na powyższe pismo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej P.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 i art. 36 ustawy z 9 marca 2017 r., przez błędne przyjęcie, że skarga Prezydenta [...] jest dopuszczalna, mimo że zaskarżone postanowienie Komisji z [...] lipca 2017 r. o ukaraniu grzywną nie podlegało zaskarżeniu w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 31 tej ustawy. Zatem, w ustawie z 9 marca 2017 r. umieszczono regulacje tylko takich rozwiązań procesowych, które celowo miały się różnić od przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Gdy zamiarem ustawodawcy było wyłączenie stosowania określonych rozwiązań prawnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, to wynika to bezpośrednio z poszczególnych przepisów ustawy. Jeżeli więc ustawodawca nie wskazał wprost w przepisach ustawy, że na postanowienie o nałożeniu grzywny przysługuje zażalenie, to był to zabieg celowy, bowiem uprawnienie to wynika z art. 88 § 1 zd. 2 K.p.a., który znajduje zastosowanie na mocy odesłania z art. 38 ust. 1 ustawy. Odmienne regulacje w tym zakresie ustawodawca wprowadził w art. 23 ust. 3 ustawy co do prawa zaskarżenia w drodze zażalenia postanowienia: 1) w sprawie zakazu zbywania lub obciążania nieruchomości oraz w art. 20 ustawy 2) w sprawie odmowy zwolnienia od grzywny. Przy tym, należy tu podkreślić, że treść art. 20 ustawy w sposób istotny różni się od treści jego odpowiednika na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 88 § 2.

Zatem uznać należy, że proces ustalania zaskarżalności postanowień wydawanych przez Komisję należy prowadzić w oparciu o art. 141 § 1 K.p.a., który ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed Komisją na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy. Zarzut, że art. 88 § 1 K.p.a. nie zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ przepis ten w zdaniu 1. nie przewiduje możliwości nałożenia grzywny na stronę, jest chybiony. Kodeks postępowania administracyjnego jest ustawą, która normuje postępowanie administracyjne ogólne, czyli tzw. średni standard podejmowania decyzji administracyjnych. Tłumaczy się to w ten sposób, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do spraw, których tryb rozpoznania i rozstrzygania (w całości lub części) nie został uregulowany odmiennie w drodze przepisów szczególnych. Zatem nie można nałożyć na stronę grzywny za niestawienie się bez uzasadnionej przyczyny na rozprawie w postępowaniu prowadzonym wyłącznie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli jednak – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie przepis szczególny zezwala na wymierzenie grzywny stronie, a jednocześnie nie stanowi wyraźnie, że postanowienie o ukaraniu grzywną jest niezaskarżalne, odsyłając jednocześnie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nienormowanych odmiennie, to w sprawie ma zastosowanie art. 88 § 1 zd. 2 K.p.a. Podkreślić przy tym należy, że przepis ten stanowi, że zażalenie przysługuje od każdego postanowienia o ukaraniu grzywną, a nie od postanowienia o ukaraniu grzywną świadka lub biegłego. Jednakże ze względu na fakt, że Komisja jest centralnym organem administracji rządowej oraz treść art. 36 ustawy (Do decyzji i postanowień Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem decyzji, o których mowa w art. 34 ust. 3.) odpowiednie zastosowanie art. 88 § 1 zd. 2 K.p.a. w postępowaniu przed Komisją polegało na możliwości zaskarżenia postanowienia o ukaraniu grzywną w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Powyższe ustalenie czyni bezzasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 36 ustawy przez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że od wszystkich postanowień Komisji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, mimo że zasady zaskarżania postanowień wyznaczone są przez regulacje art. 141 § 1 K.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., art. 88 § 1 zd. 2 K.p.a. i art. 38 ust. 1 ustawy przez błędne przyjęcie, że Prezydent [...] mógł wnieść skargę do sądu administracyjnego na postanowienie Komisji z [...] lipca 2017 r., mimo że nie przysługiwał od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z art. 88 § 1 zd. 2 K.p.a. Ma rację skarżąca kasacyjnie, że na gruncie art. 86 K.p.a. nie można zastosować środków przymusu, w tym wymierzenia grzywny w stosunku do strony, która nie stawiła się na wezwanie organu, celem przesłuchania. Jednakże przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu przed Komisją, ponieważ ta kwestia została uregulowana odmiennie w art. 18 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym strona, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła rozprawę Komisji przed jej zakończeniem, może być ukarana grzywną do 3000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 10000 zł. (Zresztą zwraca na to uwagę skarżąca kasacyjnie, podkreślając, że brak możliwości ukarania strony grzywną na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego stanowił podstawę do szczególnej regulacji normatywnej w ustawie z 9 marca 2017 r. kwestii dotyczącej środków przymuszających wobec strony).

Natomiast nie ma w ustawie z 9 marca 2017 r. odpowiednika art. 88 § 1 zd. 2 K.p.a. (Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie). W szczególności przepisem takim nie jest art. 20 zd. 2 ustawy (Na odmowę zwolnienia od grzywny służy zażalenie.), ponieważ postanowienie o odmowie zwolnienia od grzywny ma inny przedmiot, niż postanowienie o ukaraniu grzywną, a zatem są to dwa różne postanowienia. Postanowienie o zwolnieniu od grzywny może być wydane jedynie wówczas, gdy w postanowieniu o nałożeniu grzywny zostanie wskazany podmiot, wobec którego istniały podstawy faktyczne i prawne do ukarania grzywną. Dlatego też przepis art. 88 § 1 zd. 2 K.p.a. ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed Komisją na mocy art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. (W sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 31 tej ustawy.). Przy tym odpowiednie zastosowanie tego przepisu polega na tym, że zaskarżenie postanowienia o ukaraniu grzywną następuje w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Nietrafne zatem jest stanowisko skarżącej kasacyjnie, że art. 88 K.p.a. nie może mieć zastosowania, bo w art. 18 - art. 20 ustawy w sposób kompleksowy określono zasady wymierzenia grzywien dla stron, świadków, ich wysokość oraz zasady zwalniania z grzywny oraz prawo zażalenia, przy tym, kluczowa jest tu regulacja art. 20 ustawy, w której ustawodawca przewidział wniosek o zwolnienie z grzywny jako środek ochrony adresata kary grzywny. W rzeczywistości bowiem to ostatnie unormowanie stanowi lex specialis jedynie w stosunku do art. 88 § 2 K.p.a. Natomiast nie została uregulowana w ustawie z 9 marca 2017 r. kwestia zaskarżania postanowień o ukaraniu grzywną i dlatego – jak to już wcześniej wskazano – art. 88 § 1 zd. 2 K.p.a. ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed Komisją na mocy art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r.

Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6, art. 52 § 2 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 36 ustawy oraz art. 58 § 1 pkt 6, art. 52 § 2 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 88 K.p.a. i art. 38 ust. 1 ustawy przez błędne przyjęcie, że art. 52 § 3 P.p.s.a. dotyczy również postanowień wydanych przez Komisję w toku postępowania rozpoznawczego, mimo że art. 52 § 3 P.p.s.a. expressis verbis odnosi się jedynie do decyzji administracyjnych, w efekcie czego skarga była niedopuszczalna, nie ma usprawiedliwionych podstaw w niniejszej sprawie, ponieważ rozstrzygnięcie tej kwestii w okolicznościach tej sprawy nie ma żadnego znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia.

Nie ulega najmniejszych wątpliwości, że strona skarżąca zastosowała się do błędnego pouczenia o przysługujących jej środkach zaskarżenia, zawartego w zaskarżonym postanowieniu i 9 sierpnia 2017 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa z [...] lipca 2017 r., nr [...]. Zatem nie może ona ponosić negatywnych skutków swego postępowania, ponieważ zastosowała się do skierowanego do niej pouczenia organu. Wynika to wprost z art. 112 K.p.a., który stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Skoro strona nie może ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia co do przysługujących środków zaskarżenia, które jest integralną częścią aktu administracyjnego (por. wyroki NSA z 19 października 2007 r., I OSK 2014/06 i z 29 stycznia 2008 r., II OSK 211/07), to należało uznać, że zastosowanie się skarżącej do takiego pouczenia oznacza jednocześnie, że składając skargę dopełniła ona jednocześnie obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 P.p.s.a. Przyjęte tu rozumowanie w kwestii sanowania działań strony podjętych na skutek błędnego pouczenia przez organ jest zgodne z zasadą ekonomii procesowej, która już od dłuższego czasu tak właśnie jest interpretowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym kwestii zastosowania się strony do błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia – por. np. postanowienie NSA z 26 października 2017 r., II OZ 1206/17 czy postanowienie NSA z 10 stycznia 2018 r., II OZ 1592/17.

Jednocześnie należy zauważyć, że fakt wystąpienia przez stronę również z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jest prawnie indyferentny w tej sprawie, bo to działanie było spowodowane brakiem pouczenia organu. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie jednocześnie podkreślić, że w całej rozciągłości podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym już we wczesnym okresie lat 80. ubiegłego wieku, że organ administracyjny nie może egzekwować od strony wykonania ciążącego na niej obowiązku, jeżeli sam uniemożliwił stronie jego wykonanie – zob. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., SA/P 9/84, OSPiKA 1985/12, poz. 239. To stanowisko nie budzi zresztą żadnych wątpliwości również w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych – por. np. wyrok NSA z 21 maja 2014 r., I OSK 585/13.

Zarzut naruszenia art. 151, art. 50 § 1 P.p.s.a. i art. 18 ust. 2 ustawy przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wnoszący skargę – Prezydent [...] miał legitymację procesową do wniesienia skargi, mimo że z osnowy zaskarżonego postanowienia wynika, że osobą ukaraną była [...] jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Wobec licznych błędów Komisji w omawianym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał prawo uznać, że uprawnienie do wniesienia skargi w niniejszej sprawie przysługiwało zarówno Prezydentowi [...], jak i [...] z uwagi na brak konsekwencji w działaniu Komisji i mylne utożsamianie strony postępowania, którą w ocenie Komisji jest [...], organu administracji publicznej – Prezydenta [...] i piastuna tego organu. Zauważyć bowiem trzeba, że wprawdzie w sentencji postanowienia z [...] lipca 2017 r. postanowiono ukarać [...] grzywną w wysokości [...] zł, ale z ogłoszonego na rozprawie postanowienia wynika, że ukarano grzywna w wysokości [...] zł Panią Prezydent. Także w uzasadnieniu postanowienia z [...] lipca 2017 r. podano, że Komisja miała wszelkie podstawy prawne i faktyczne do nałożenia na Prezydent [...] grzywny w maksymalnej wysokości [...] zł za niestawiennictwo na rozprawę bez uzasadnionej przyczyny. Z tych właśnie względów należy się zgodzić z Sądem I instancji, że odmowa przyznania legitymacji skargowej któremukolwiek z tych podmiotów stanowiłaby istotne naruszenie zasady zaufania do organów (art. 8 § 1 K.p.a.).

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 20 ustawy przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniosek o zwolnienie z grzywny nie jest adekwatnym środkiem obrony w sytuacji niezasadnego nałożenia grzywny, mimo tego, że w granicach danej sprawy (art. 135 P.p.s.a.) sąd administracyjny jest uprawniony do badania zarówno prawidłowości postanowienia o zwolnieniu grzywny, jak i postanowienia o ukaraniu grzywną. Przeprowadzona przez skarżącą kasacyjnie wykładnia przytoczonego przepisu jest wadliwa. Wynika to jednoznacznie z faktu, że odmienne są przesłanki wydania postanowienia o ukaraniu grzywną (art. 88 § 1 K.p.a.) od przesłanek uzasadniających wydanie postanowienia o zwolnieniu od kary (art. 88 § 2 K.p.a.). W konsekwencji odmienne są również środki zaskarżenia tych postanowień. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, różnicę tą podkreśla J. Borkowski "O ukaraniu grzywną orzeka organ w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Osoba ukarana może bronić się ponadto (podkreślenie Sądu) przez złożenie wniosku, w którym poda przyczyny niestawienia się lub odmowy złożenia zeznań ..." – B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 481. Tak więc Autor wyraźnie stwierdza, że zażalenie na postanowienie o ukaraniu grzywną i na postanowienie o odmowie zwolnienia od kary, to dwa różne środki zaskarżenia.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podmiotem ukaranym w rozumieniu ww. przepisów nie mógł być piastun organu Miasta [...] – [...], mimo możliwości wezwania piastuna do osobistego stawiennictwa należało uznać za błędny. Przede wszystkim należy podnieść, że w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od samego początku jego istnienia, obowiązku obciążającego stronę nie można domniemywać, gdyż to godzi w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych powinien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym.

Stanowisko to jest konsekwentnie przestrzegane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Już w wyroku NSA z 17 listopada 1982 r., II SA 1474/82, ONSA 1982, nr 2 poz. 107 podkreślono, że "W prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją PRL zasada ogólna, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Organ administracji zatem, wydając decyzję, nie może ani nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa. Są to podstawowe zasady działania aparatu administracji państwowej w praworządnym państwie". Jeżeli organy władzy i administracji PRL-u honorowały tę zasadę, to tym bardziej należy wymagać od organów praworządnego, wolnego i demokratycznego państwa prawnego, jakim jest Rzeczpospolita Polska, aby ściśle przestrzegały tej zasady. Tymczasem Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa łamie tą zasadę, tłumacząc podstawę do wymierzenia grzywny piastunowi organu względami natury systemowej i celowościowej. Narusza tym samym zasadę trójpodziału władz, bo tworząc nieistniejącą w obowiązującym porządku normę prawną wchodzi w kompetencje władzy ustawodawczej, co jest niedopuszczalne.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że Komisja nie jest konsekwentna w swoich poglądach dotyczących podmiotu, któremu można wymierzyć grzywnę. W toku postępowania administracyjnego wezwanie na rozprawę zostało skierowane do Prezydenta [...] – [...], a nie osoby fizycznej [...]. To organ Miasta (Prezydent [...]), a nie [...], ustanowił w niniejszej sprawie pełnomocnika i fakt ten był honorowany przez Komisję. Cała korespondencja była przekazywana za pośrednictwem tego pełnomocnika. Żadne z tych rozstrzygnięć, w szczególności postanowienie o ukaraniu nie zostało doręczone [...] jako osobie fizycznej, lecz Prezydentowi [...], który działał w postępowaniu przez pełnomocnika. Na żadnym etapie sprawy Komisja nie pominęła pełnomocnika Prezydenta [...], więc nie wiadomo dlaczego i na jakiej podstawie nałożyła grzywnę na [...], która w charakterze osoby prywatnej w ogóle nie brała udziału w tym postępowaniu.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w każdym aspekcie podniesionym w skardze kasacyjnej należało uznać za nieznajdujący uzasadnienia zarówno w aktach sprawy, jak i w obowiązujących przepisach. Poczynione w tym zakresie wywody skarżącej kasacyjnie w głównej mierze stanowią niedopuszczalną polemikę ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku. Komisja formułując zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w istocie domaga się podania dodatkowych, niezamieszczonych w uzasadnieniu wyroku motywów i w istocie postuluje zmianę treści rozstrzygnięcia w oparciu o dokonaną przez siebie wykładnię przepisów.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 P.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (por. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05). Można w nich przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a., które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05 za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10.

Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem omawianego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera on wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie norm prawnych wynikających z art. 20 w zw. z art. 36 i art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r., a także art. 18 ust. 2 tej ustawy przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Dodatkowo, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że stosownie do art. 184 P.p.s.a., błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a., tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji – por. wyr. SN z 5 czerwca 1998 r., II UKN 77/98 (OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378). Tak więc, nawet gdyby uznać za zasadne twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji zaniechał podania wskazań co do dalszego postępowania, to i tak nie można byłoby tego zarzutu uwzględnić, bo pozostaje on bez wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 24 listopada 2006 r., II FSK 1488/05, zgodnie z którym wytyczne wojewódzkiego sądu administracyjnego są w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji niezbędne, a ich brak stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy jest błędne, ponieważ pozostaje w sprzeczności z postanowieniem zawartym w art. 184 in fine P.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. przez uznanie, że Komisja przyjęła w zaskarżonym postanowieniu, że stroną postępowania jest Prezydent [...], choć z treści zaskarżonego postanowienia oraz podjętych czynności egzekucyjnych wynika, że stroną jest Miasto [...], a osobą ukaraną była [...] jako piastun organu nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy. Wynika z nich bowiem, że to Komisja w sposób dowolny i niekonsekwentnie przyjmuje, kto powinien być w tej sprawie podmiotem ukaranym za niestawiennictwo na rozprawie. W treści postanowienia ogłoszonego na rozprawie i postanowienia sporządzonego na piśmie istnieje różnica w zakresie podmiotu, na który została nałożona grzywna ([...] czy Prezydent [...]). Następnie z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że stroną postępowania jest Miasto [...], jako jednostka samorządu terytorialnego, które powinno być reprezentowane przez organ wykonawczy, czyli Prezydenta, a osobą ukaraną powinna być [...] jako Prezydent [...]. Wobec zaistniałych wątpliwości, kogo Komisja uznaje za podmiot, który można ukarać grzywną: organ jednostki samorządu terytorialnego, czy jego piastuna, skarga wniesiona przez którykolwiek z tych podmiotów musi być w takiej sytuacji uznana za wniesioną przez podmiot legitymowany (art. 50 § 1 P.p.s.a.), bo tylko w ten sposób można wymienionym podmiotom zapewnić konstytucyjne prawo do sądu.

Także zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 i 2 ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istnieje możliwość wezwania do osobistego stawiennictwa piastuna organu wykonawczego gminy, ale nie istnieje możliwość ukarania go za nieusprawiedliwione niestawiennictwo, co skutkuje tym, że osoba niewykonująca obowiązku zwolniona jest z odpowiedzialności za niezastosowanie się do wezwania należało uznać za nietrafny. Z treści tych przepisów wynika jednoznacznie, że Komisja może wezwać do stawienia się na rozprawę osobiście podmiot, który jest stroną, a jeżeli strona nie dopełni tego obowiązku bez uzasadnionej przyczyny, to Komisja może taki podmiot ukarać grzywną. W tej sprawie i w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania postanowienia Komisji nr [...] brak było podstawy prawnej do wymierzenia [...] kary grzywny za niestawienie się na rozprawie mimo braku uzasadnionej przyczyny, ponieważ nie jest ona stroną w tej sprawie, ani jako osoba prywatna, ani jako Prezydent [...]. W takiej sytuacji zarzut, że nie istnieje możliwość ukarania strony za nieusprawiedliwione niestawiennictwo, w rezultacie czego, osoba niewykonująca obowiązku stawiennictwa na rozprawie zwolniona jest z odpowiedzialności za niezastosowanie się do wezwania, powinien być kierowany do ustawodawcy, a nie do sądu administracyjnego.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy. Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd I instancji wskazał na naruszenie art. 38 ust. 2 ustawy, który to przepis nie znajdował zastosowania w sprawie. Przywołanie przez Sąd powyższego przepisy należy uznać za oczywistą omyłkę, a do zajęcia takiego stanowiska skłania analiza wypowiedzi Sądu w szerszym kontekście, a nie skupienie się na jednym zdaniu stanowiącym niejako podsumowanie stanowiska Sądu co do możliwości nałożenia grzywny w trybie art. 18 ust. 2 ustawy. Dla Sądu I instancji nie ulegało wątpliwości, że podstawę do nałożenia grzywny stanowi art. 18 ust. 2 ustawy. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, ze powołanie w wyroku wadliwego przepisu, w sytuacji gdy w systemie prawnym istnieje przepis mogący stanowić podstawę nałożenia na stronę określonego obowiązku i został on wskazany w zaskarżonym akcie, nie stanowi o takiej wadliwości wyroku, która miałaby skutkować jego uchyleniem. Bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia pozostaje też zakwalifikowanie określonego przepisu do norm prawa materialnego czy procesowego, stąd zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy nie mógł zostać uwzględniony.

Wskazać nadto należy, że zawarty w piśmie z 30 marca 2018 r. wniosek dowodowy Prezydent [...] został oddalony, ponieważ okoliczność na którą został zgłoszony dowód nie pozostaje w związku z rozpoznawaną sprawą.

Skarżąca podjęła wprawdzie polemikę dotyczącą oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, mającą dowieść, że doszło do spełnienia przesłanek warunkujących ukaranie grzywną [...], niemniej jednak nie wykazała, żeby zaskarżony wyrok został podjęty z naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.

-----------------------

4