Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 992/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

IV SA/Po 992/18

Uzasadnienie

Starosta Poznański decyzją z 05.07.2018r. nr [...] wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) i b), art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 ze zm., dalej u.p.z.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257. ze zm., dalej k.p.a.) uznał A. P. (dalej skarżąca) z dniem 01.06.2018 r. za osobę bezrobotną i odmówił jej przyznania prawa do zasiłku.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżąca w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. dokonała rejestracji za pomocą formularza elektronicznego w dniu 01.06.2018 r. nabywając z tym dniem status osoby bezrobotnej.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt. 2 lit c) u.p.z. prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust.2.

Z przedstawionych dokumentów wynika, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji skarżąca wykonywała pracę w ramach umowy zlecenia na rzecz firmy Specjalistyczny Gabinet L. M. [...] i M. S..

Z przedłożonego przez skarżącą zaświadczenia o wysokości uzyskiwanych miesięcznych dochodów brutto wynika, że do okresu uprawniającego do zasiłku i osiągania przez skarżącą miesięcznie co najmniej minimalnego wynagrodzenie za pracę, od którego opłacano składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy zaliczyć można jedynie okresy od 01.10.2017 r. do 31.01.2018 r. ,oraz od 01.03.2018 do 30.05.2018r. Zatem łączny okres uprawniający do zasiłku na dzień zarejestrowania wyniósł 214 dni zamiast ustawowo określonych 365 dni.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła A. P. zarzucając, że postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie telefonicznym, a nie pisemnym i nie poinformowano jej o przesłankach zawartych w art.79a k.p.a.

Podniosła, że jej łączny okres pracy w 18 miesiącach przed dniem rejestracji wyniósł 549 dni, a okres uprawniający do zasiłku, kiedy to osiągała minimalne wynagrodzenie wyniósł 395 dni. Wskazała, że kilkakrotnie pracodawca zapewniał ją, że odprowadza składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu jej zatrudnienia. Wskazała, że nie może odpowiadać za zaniedbania pracodawcy, który ją później poinformował, że nie odprowadzał składek na Fundusz Pracy. Jej zdaniem art.71 ust.1 u.p.z. należy oceniać łącznie z art.32 i 67 Konstytucji RP.

Wojewoda W. decyzją z 31.08.2018r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 20.08.2018 r. PUP w P. przekazał Wojewodzie W. pismo Kierownika NZOZ "[...]" M. S. z którego wynika, iż zleceniodawca nie miał obowiązku odprowadzania składek na Fundusz Pracy, ponieważ nie był pracodawcą w myśl przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wobec powyższego, od wynagrodzenia wypłaconego skarżącej nie były odprowadzane składki na Fundusz Pracy.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit a – c) u.p.z., prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli:

1. nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz

2. w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni:

a. był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni,

b. wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,

c. świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2 .

Z dokumentacji wynika, iż skarżąca do wniosku załączyła m.in.:

- zaświadczenie z Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" M. S. z dnia 26.06.2018 r. potwierdzające, że skarżąca od dnia 14.09.2016 r. do dnia 30.09.2017 r. świadczyła usługi na podstawie umowy zlecenia. Jednocześnie wskazano, że od wynagrodzenia nie były opłacone składki na ubezpieczenie społeczne,

- zaświadczenie ze Specjalistycznego Gabinetu C. M. [...] z dnia 25.06.2018 r. potwierdzające, że skarżąca od dnia 01.10.2017 r. do dnia 31.03.2018 r. oraz od dnia 1.04.2018 r. do dnia 30.05.2018 r. świadczyła usługi na podstawie umowy zlecenia. Jednocześnie wskazano, że od wynagrodzenia były opłacone składki na ubezpieczenie społeczne,

- zaświadczenie ZUS, Inspektorat w P. z dnia 21.06.2018 r. o wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu wykonywania umów zleceń łącznie od września 2016 r. do maja 2018 r. z którego wynika, że podstawa wymiaru składek w miesiącach grudzień 2016 r., lipiec – wrzesień 2017 r. oraz w lutym 2018 r. była niższa niż minimalne wynagrodzenie w danym roku.

Organ odwoławczy uznał, iż skarżąca na dzień 01.06.2018 r. wykazała okres uprawniający do zasiłku w wysokości 214 dni, dlatego też nie było podstaw do przyznania jej prawa do zasiłku od dnia rejestracji. Do okresu uprawniającego do zasiłku można było zaliczyć skarżącej okres od dnia 01.01.2017 r. do dnia 31.01.2017 r. oraz od dnia 01.03.2017 r. do dnia 30.05.2017 r., ponieważ w tym okresie pobrała wynagrodzenie z tytułu umowy zlecenia, której podstawa wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne była w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę i opłacono składkę na Fundusz Pracy.

Skarżąca nie wykazała, że z tytułu wykonywania umowy zlecenia od dnia 01.12.2016 r. do dnia 31.12.2016 r. oraz od dnia 01.07.2017 r. do dnia 30.10.2017 r. a także od dnia 01.02.2018 r. do dnia 28.02.2018 r., pobrała wynagrodzenie w wysokości minimalnego wynagrodzenia w danym roku. Ponadto, nie wykazała, iż za okres od dnia 01.01.2016 r. do dnia 30.09.2017r. odprowadzono z tego tytułu składki na Fundusz Pracy, a jest to jeden z warunków do przyznania prawa do zasiłku.

Z treści pisma z 09.08.2018 r. sporządzonego przez zleceniodawcę Niepubliczny Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" M. S. wynika, iż zleceniodawca od 2015 r. nie zatrudnia pracowników na umowę o pracę i nie miał obowiązku opłacania składki na Fundusz Pracy z tytułu wykonywania pracy przez skarżącą.

Jak wynika z wyjaśnień Dyrektora Departamentu R. Pracy w Ministerstwie Rodziny, Pracy i P. Społecznej z dnia 23.02.2018 r., "możliwość zaliczenia okresu wykonywania umowy zlecenia do okresu uprawniającego do uzyskania zasiłku dla osób bezrobotnych uzależniona jest od faktycznego odprowadzenia składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Jeżeli zleceniodawca nie zatrudnia żadnego pracownika i tym samym nie spełnia definicji pracodawcy, a jednocześnie nie jest jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 104 ust. 1 pkt 1 u.p.z. (...), co powoduje, iż nie odprowadza składek na Fundusz Pracy za osoby wykonujące dla niego umowę zlecenia, to tym samym okres wykonywania umowy zlecenia w takim podmiocie nie może być uwzględniony do okresu uprawniającego do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych."

Wojewoda wskazał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23.06.2017r. o sygn. III SA/Kr [...] - z którego ma wynikać możliwość zaliczania do okresu zasiłkowego okresu, w którym nie opłacono składek na Fundusz Pracy - nie dotyczy takiego samego stanu faktycznego, ponieważ we wskazanej sprawie nie ustalono, czy opłacono składkę na Fundusz Pracy, czy zleceniodawca miał taki obowiązek. W sprawie skarżącej zleceniodawca jednoznacznie wskazał, że był zwolniony z opłacania składek na Fundusz Pracy.

Organ odwoławczy uznał, iż odwołanie A. P. nie może zostać uwzględnione, ponieważ cytowane powyżej regulacje prawne wyraźnie wskazują na konieczność udokumentowania okresu uprawniającego do zasiłku wynoszącego 365 dni w ciągu 18 miesięcy od dnia rejestracji. Wyjaśnił, iż podstawą utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Starosty Poznańskiego było nieudokumentowanie na dzień 01.06.2018 r. okresu uprawniającego do zasiłku wynoszącego 365 dni.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. P. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z 05.07.2018 r. w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku i o wydanie decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że 01 czerwca 2018 r. skarżąca zarejestrowała się jako osoba bezrobotna za pośrednictwem e-PUAP przedkładając wszystkie wymagane dokumenty. Po rejestracji była wielokrotnie wzywana telefonicznie do przedkładania kolejnych dokumentów, zaświadczeń. Całe postępowanie administracyjne było prowadzone w trybie telefonicznym, a nie pisemnym. Przed wydaniem decyzji nie została pisemnie poinformowana o przesłankach wynikających z art. 79a k.p.a.

Łączny okres pracy skarżącej w 18 miesiącach przed dniem rejestracji to 549 dni, natomiast okres uprawniający do zasiłku, kiedy to osiągnęła minimalne wynagrodzenie wynosi 395 dni, a nie 214.

Od pierwszego dnia pracy, i kilkukrotnie podczas zatrudnienia, skarżąca przypominała pracodawcy o tym, że zgodnie z prawem i z umową właściwą formą zatrudnienia jest umowa o pracę, a nie umowa zlecenia. Jednocześnie, kilkakrotnie pytała pracodawcę o odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne, w tym właśnie na Fundusz Pracy. Pracodawca każdorazowo zapewniał ją, że ma świadomość obowiązku odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy i że składki na ubezpieczenie społeczne, w tym na Fundusz Pracy, są odprowadzane. Po dostrzeżeniu przez skarżącą, że na jednym z wykazów miesięcznych nie ma składki na Fundusz Pracy, pracodawca ponownie zapewnił ją, że składki te są odprowadzane i jest to jedynie błąd systemu informatycznego. Skarżąca sama nie jest w stanie potwierdzić faktu odprowadzania składek na fundusz Pracy w ZUS. ZUS wydał jej jedynie zaświadczenie dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne informując ją, że nie potwierdza informacji dotyczących Funduszu Pracy.

Ponadto poinformowała, że przez 2 lata pracy pracowała od poniedziałku do piątku od godz. 8 do 20 wykonując w większości pracę w domu (obsługa telefoniczna rejestracji), natomiast miała wypłacone wynagrodzenie jedynie za godziny spędzone fizycznie w klinice. Oznacza to, że za większość przepracowanych godzin nie dostała nigdy wynagrodzenia, nie mając przy tym prawa do płatnego urlopu i chorobowego. Jej praca miała charakter stosunku pracy, a pracodawca przez cały czas zapewniał ją, że lada dzień umowa zlecenia zostanie zastąpiona umową o pracę. Najprawdopodobniej to nie nastąpiło, gdyż jest osobą z orzeczoną niepełnosprawnością.

Reasumując, skarżąca nie może odpowiadać za liczne zaniedbania pracodawcy. W kwestii składek na Fundusz Pracy wykazała i tak niestandardowe kroki jako pracobiorca. W umowach zlecenia na M. S. składki na Fundusz Pracy były odprowadzane, natomiast na M. S. nie. W roli pracodawcy przez cały okres jej zatrudnienia występowała M. S..

Dopiero po ustaniu zatrudnienia pracodawca zmienił swoje stanowisko dotyczące Funduszu Pracy i poinformował ją, że składki na Fundusz Pracy nie były jednak odprowadzane przy umowie na M. S.. Stanął też na stanowisku, że nie ma obowiązku zawierania żadnych umów o pracę, gdyż jego "cała rodzina lekarska pracuje przecież na kontraktach i nie ma żadnych przywilejów".

Zgodnie z art. 71, ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a-c u.p.z. w przypadku skarżącej miała miejsce umowa zlecenia, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Jednocześnie nie miały miejsca zwolnienia z tego obowiązku z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2 u.p.z., gdyż nie ukończyła 50 roku życia.

Wadliwe jest stanowisko organu odwoławczego, uznające stwierdzenie pracodawcy o braku konieczności opłacania składek na Fundusz Pracy, czy zawierania umowy o pracę. Zaskarżona decyzja obarczona jest wadą prawną. Nie sposób przywoływać normę prawną zawartą w art. 71 ust. 1 u.p.z. w oderwaniu od nadrzędnej normy określonej w art. 32 i art. 67 Konstytucji RP. W przypadku umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy (a taka forma zatrudnienia w jej przypadku winna być zachowana), urzędy pracy w ogóle nie weryfikują faktu odprowadzania przez pracodawcę składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy. Taka weryfikacja jedynie ma miejsce przy umowie zlecenia, pomimo braku jakiejkolwiek mocy sprawczej pracownika, aby zmusić pracodawcę do wypełniania swoich obowiązków wobec m. in. ZUS. Powyższą praktykę potwierdza, przytoczona przez organ odwoławczy interpretacja Departamentu R. Pracy, Ministerstwa Rodziny, Pracy i P. Społecznej.

Podobne stanowisko wyrażone jest w wyroku o sygn. III SA/Kr [...] Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23.06.2017 r. w identycznej sprawie. Wskazano tam, że niedopuszczalna jest interpretacja, iż na zleceniobiorcę nałożony jest obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Obowiązek ten spoczywa na zleceniodawcy, prawodawcy. To ZUS w przypadku niepłacenia składek ma obowiązek działania. Informuje Urząd Skarbowy, który obciąża konto nierzetelnego pracodawcy. Jest oczywiste, że nie wykonanie tego obowiązku przez pracodawcę czy zleceniodawcę nie może obciążać pracownika (zleceniobiorcę).

W kwestionowanych okresach jej zatrudnienia, bezsprzecznym jest fakt wypłacania przez pracodawcę minimalnego wynagrodzenia, co w istocie jest warunkiem do przyznania zasiłku dla bezrobotnych.

Z wyroku II SA/Go [...] WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28.02.2018 r. oraz z wyroku I OSK [...] NSA w Warszawie z dnia 30.08.2017 r. wynika, że jeśliby nawet wykazać brak konieczności opłacania składki na Fundusz Pracy, to należy zaliczyć także okresy wynagrodzenia poniżej minimalnego: "warunek przyznania prawa do zasiłku w postaci osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę ma znaczenie wtedy, gdy od wypłacanego wynagrodzenia istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy ("od którego istnieje obowiązek..."). Jeśli takiego obowiązku nie ma, to przeszkodą do przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku, na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.z., nie może być wysokość wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę". Wbrew sugestiom organu odwoławczego w żaden sposób przy odwołaniu nie wykazywała braku konieczności opłacania składki na Fundusz Pracy przez swego pracodawcę.

Ponadto skarżąca powołała się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11.04.2018 r. o sygn. II SA/Po [...], gdzie nie podzielono poglądu, że podstawowym warunkiem do uzyskania prawa do zasiłku jest zatrudnienie przez wyznaczony przez ustawę okres, osiąganie w tym czasie wynagrodzenia w odpowiedniej wysokości, tj. w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz opłacanie składek na Fundusz Pracy i konieczne jest, aby warunki te zaistniały łącznie. Przesłanki opłacania składek na Fundusz Pracy są bowiem określone w art. 71 ust. 1 u.p.z. Przepis ten w zasadniczej części nie wskazuje, kto ma opłacać składki na Fundusz Pracy, a już na pewno nie wskazuje konsekwencji nieopłacenia tych składek.

Niekonstytucyjna interpretacja art. 71 ust. 1 u.p.z. w oderwaniu od nadrzędnej normy określonej w art. 32 i art. 67 Konstytucji RP dokonana przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy, w zasadzie stawia skarżącą w sytuacji bez wyjścia. Natomiast pracodawcom dałaby narzędzie (przy elastycznej zmianie swoich stanowisk) do unikania jakiejkolwiek odpowiedzialności i możliwości egzekwowania od nich praw i obowiązków, wynikających z relacji pracodawca - pracownik (niezależnie od formy prawnej zawartej umowy). Dopiero po ustaniu zatrudnienia pracodawca zmienił swoje stanowisko dotyczące Funduszu Pracy i poinformował, że składki na Fundusz Pracy nie były jednak odprowadzane. Najwyraźniej było to spowodowane zainteresowaniem ze strony powiatowego urzędu pracy, już po zarejestrowaniu jej jako osoby bezrobotnej.

Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Wojewody W. z 31.08.2018r. nr [...] 2018.8 utrzymującej w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z 05.07.2018r. nr [...] uznającej A. P. z dniem 01.06.2018 r. za osobę bezrobotną i odmawiającą jej przyznania prawa do zasiłku.

Podstawę materialnoprawną decyzji wydanej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 ze zm., dalej u.p.z.).

Należy zauważyć, że uprawnienia do świadczeń z Funduszu Pracy ustalane na podstawie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie mają charakteru uznaniowego. Skoro zaś decyzja o przyznaniu, względnie odmowie przyznania, zasiłku dla bezrobotnych nie jest decyzją uznaniową, to organy w prowadzonym postępowaniu zobowiązane są ustalić jedynie, czy zaistniały wskazane w ustawie przesłanki przyznania zasiłku. Pogląd ten jest już ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 25.01.2011r., sygn. I OSK [...], publ. Lex nr 951977, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14.02.2010r., sygn. IV SA/Wr [...], publ. Lex nr 1125695, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14.10.2010r., sygn. IV SA/Gl [...], publ. Lex nr 758343 i wyrok WSA w Opolu z dnia 24.01.2008r. o sygn. II SA/Op [...], publ. Lex nr 489517) i Sąd orzekający w tym składzie również go podziela.

Zaskarżona decyzja w części obejmującej odmowę przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie mogła się ostać jako wydana z naruszeniem prawa materialnego. Kluczowe bowiem znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała wykładnia przepisów zawartych ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym w szczególności w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit c) u.p.z.

Przedmiotem sporu jest kwestia, czy stosownie do przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z. należało zaliczyć okresy pracy skarżącej do okresu pracy wykonywanej na podstawie umów zlecenia, w sytuacji, gdy z ustaleń organu wynika, że za ten okres nie zostały uiszczone składki na ubezpieczenie społeczne.

Na wstępie należy wskazać, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 79a k.p.a. Organ odwoławczy faktycznie nie poinformował skarżącej o przesłankach zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Ponadto organ nie dochował obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. i nie poinformował skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednak pomimo, że ww. naruszenia wystąpiły w postępowaniu administracyjnym, to nie mogą być uznane za naruszenia skutecznie wzruszające decyzję, ponieważ skarżąca nie wykazała jakich czynności nie dokonała na skutek ww. naruszeń, a które to czynności mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Kwestia charakteru stosunku łączącego skarżącą ze zleceniodawcą nie podlega ocenie sądu administracyjnego. Nie leży w kompetencjach sądu rozstrzyganie, co do istnienia lub nieistnienia stosunku pracy pomiędzy dwoma podmiotami. Kwestie te rozstrzyga sąd powszechny.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z. prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu jeżeli świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2.

W ocenie Sądu orzekającego niewystarczające jest w niniejszej sprawie wskazanie przez organ odwoławczy, że zleceniodawca M. S. oświadczyła, że nie miała obowiązku opłacenia składki na Fundusz Pracy z tytułu wykonywania pracy przez A. P., ponieważ od 2015 roku nie zatrudnia pracowników. Pomimo podniesionego w tym zakresie zarzutu w złożonym odwołaniu organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął treść tego oświadczenia zamiast zweryfikować jego prawdziwość zwracając się do odpowiednich organów (np. do ZUS). Ponadto organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego uznał, że okoliczność braku zatrudnienia pracowników od 2015 r. zwalnia zleceniodawcę z obowiązku opłacania składki na fundusz pracy. Przede wszystkim zaś nie wyjaśnił, czym w jego ocenie jest zatrudnienie. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że "zleceniodawca [...] nie miał obowiązku opłacania składki na Fundusz Pracy z tytułu wykonywania pracy przez Panią A. P. To twierdzenie może sugerować, że jednak organ uznał, że A. P. wykonywała pracę, skoro takiego sformułowania używa. Jest to sprzeczne z pozostałą treścią uzasadnienia i narusza zasadę zaufania obywatela do organów publicznych.

Ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu wymienił jakie okresy można zaliczyć jako uprawniający do zasiłku, a jakie nie. Wojewoda wskazał m.in., że skarżąca nie wykazała, że z tytułu wykonywania umowy zlecenia od dnia 1 lipca do 30 października 2017 r. [...] pobrała wynagrodzenie w wysokości minimalnego wynagrodzenia w danym roku. Jest to niezgodne z aktami sprawy, ponieważ z pisma z ZUS z 21.06.2018 wynika, że podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne za październik 2017 wynosiła [...] zł, tym samym błędne jest twierdzenie organu (co do miesiąca października), że skarżąca nie wykazała, że do 30 października 2017 r. pobrała wynagrodzenie w wysokości minimalnego wynagrodzenia w danym roku. Jest to kolejne uchybienie organu świadczące o nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że istotne przy jej rozstrzygnięciu jest to, czy Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" M. S. miał obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy z tytułu umowy zlecenia zawartej ze skarżącą. To, że składki nie zostały opłacone nie jest sporne. Natomiast w sytuacji uznania, że ww. podmiot miał obowiązek je opłacać, to okresy, w których nie zostały opłacone, a powinny – należy zaliczyć do uprawniających do pobrania zasiłku dla bezrobotnych.

W art.2 pkt.25 u.p.z. jest zawarta legalna definicja pracodawcy. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o pracodawcy – oznacza to jednostkę organizacyjną chociażby nie posiadała osobowości prawnej, a także osobę fizyczną, jeżeli zatrudniają one co najmniej jednego pracownika. Sąd zwraca uwagę ,że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zawiera w istocie tożsamą definicję pracodawcy jak kodeks pracy. Zgodnie bowiem z art. 3 kodeksu pracy pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Z kolei wg art.2 pkt 43 u.p.z. "zatrudnienie" oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą.

W myśl art.2 pkt 11 u.p.z. "inna praca zarobkowa" oznacza wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło lub umowy o pomocy przy zbiorach w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników albo wykonywanie pracy w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych.

Przy czym – jak trafnie wyjaśnił to WSA w Gdańsku w wyroku z 22.04.2010r. o sygn. III SA/Gd 63/10, publ. LEX nr 786035 - przez podjęcie zatrudnienia należy rozumieć nie tylko rozpoczęcie wykonywania zatrudnienia w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 43 ustawy (wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą), ale także rozpoczęcie wykonywania innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy (wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło, albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych).

Należy przyjąć, że skoro osoba, która wykonuje inną pracę zarobkową na podstawie umowy cywilnoprawnej, traktowana jest jak osoba zatrudniona, a okoliczność ta wyłącza możliwość uzyskania statusu osoby bezrobotnej (wyrok WSA w Szczecinie z 16.06.2016r. o sygn. II SA/Sz 66/16, publ. CBOSA), to rozumując a contrario należy uznać, że pracodawcą jest zleceniodawca, u którego zleceniobiorca wykonuje inną pracę zarobkową na podstawie umowy cywilnoprawnej, ponieważ należy taką osobę uznać za osobę zatrudnioną. Czyli osobą zatrudnioną jest nie tylko osoba wykonująca pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą (art. 2 ust. 1 pkt 43 u.p.z.), ale także osoba wykonującą inną pracę zarobkową na podstawie umowy cywilnoprawnej (art. 2 ust. 1 pkt 11 u.p.z.).

Pogląd ten w okolicznościach niniejszej sprawy jest zasadny. Trudno bowiem wymagać od zleceniobiorców, żeby kontrolowali to, czy zleceniodawca zatrudnia kogokolwiek w ramach umowy o pracę, a tym samym od tego uzależnia obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy. Zleceniobiorca nie ma żadnych narzędzi by to kontrolować. W niniejszej sprawie skarżąca wykonywała także pracę zarobkową na rzecz M. S. w gabinecie chirurgicznym znajdującym się pod tym samym adresem co NZOZ Ty i D. M. [...]. Do jej obowiązków w obu przypadkach należało rejestrowanie pacjentów w poradni. M. S. nie odprowadzała składek na Fundusz Pracy, a M. S. je odprowadzał. Dokonana przez organy interpretacja przepisów jest dla skarżącej krzywdząca.

Ponadto Sąd orzekający podziela wykładnię i pogląd wyrażony przez WSA w Poznaniu w wyroku z 11.04.2018r. o sygn. II SA/Po 82/18 (publ. CBOSA) zgodnie z którym Sąd dokonując wykładni przepisów prawa winien zmierzać do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości zawartych w Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 533/08, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl art. 67 ust. 2 Konstytucji RP obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i niemający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Konstytucja regulując prawa osób, które utraciły pracę i uzyskały status bezrobotnego przyznaje im prawo do zabezpieczenia, odsyłając w tym zakresie do ustawy - w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przybiera ono postać zasiłku dla bezrobotnych. Odwołać się trzeba do konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi oraz mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W doktrynie przyjmuje się, że oznacza to nakaz nadawania takich treści unormowaniom prawnym, aby kształtowały one w jednakowy (podobny) sposób sytuację prawną podmiotów jednakowych (podobnych); równość w prawie wymaga, by przepisy prawne ujmowały prawa i obowiązki jednostki w sposób wolny od dyskryminacji oraz bez wprowadzania nieuzasadnionych przywilejów (M. Masternak-Kubiak (w:) B. Banaszak (red.), A. Preisner (red.), Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 121).

W wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 903/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (publ. CBOSA) wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z., o ile interpretować go literalnie, jako to uczyniły organy orzekające w sprawie, narusza zasady wyrażone w powołanych wyżej przepisach Konstytucji RP, a przede wszystkim narusza zasadę równości obywateli wobec prawa. Przyjęte przez organ odwoławczy rozwiązanie wskazuje na jego niezgodność z wynikającym z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP prawem bezrobotnego do zabezpieczenia społecznego i kłóci się ono również z ratio legis zasiłku dla bezrobotnych. Jego uzyskanie uzależnione jest od spełnienia przez osobę bezrobotną określonych w ustawie warunków. Przepis ustawy nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci niemożności spełnienia tych warunków przez bezrobotnego (tu odprowadzenia składek po wykonaniu zlecenia) i wprowadzenia z tego tytułu sankcji w postaci odmowy przyznania prawa do zasiłku.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisu art. 71 ust. 1 lit. c) u.p.z. poprzez błędne uznanie, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych nie przysługuje osobie, której przyznano status osoby bezrobotnej, która w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, świadczyła usługi na podstawie umowy zlecenia, a podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, że podstawowym warunkiem do uzyskania prawa do zasiłku jest zatrudnienie przez wyznaczony przez ustawę okres, osiąganie w tym czasie wynagrodzenia w odpowiedniej wysokości, tj. w kwocie, co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz opłacanie składek na Fundusz Pracy i konieczne jest, aby warunki te zaistniały łącznie. Przesłanki opłacania składek na Fundusz Pracy są określone w art. 71 ust. 1 u.p.z. Przepis ten w zasadniczej części nie wskazuje, kto ma opłacać składki na Fundusz Pracy, a już na pewno nie wskazuje konsekwencji nieopłacenia tych składek. Obowiązek płacenia składek na Fundusz Pracy jest ujęty różnie. Jedynie pod lit. g) ustawodawca wskazuje na podmiot (był zatrudniony za granicą) i używa określania czasownikowego "opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem". W pozostałych nie wskazuje kto ma opłacać tą składkę wskazuje się jedynie na obowiązek opłacania lub jego brak. Pod lit. a) jest mowa o obowiązku opłacania składki na Fundusz Pracy, przepis ten dotyczy pracodawcy; pod lit. b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, a więc takim przypadku nie ma obowiązku płacenia składki na Fundusz Pracy; pod lit. c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2.

W ocenie Sądu orzekającego niedopuszczalna jest wykładnia prowadząca do uznania, że to na zleceniobiorcę nałożony jest obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Obowiązek ten spoczywa na zleceniodawcy, pracodawcy. To ZUS w przypadku niepłacenia składek ma obowiązek działania. Informuje Urząd Skarbowy, który obciąża konto nierzetelnego pracodawcy. Jest oczywiste, że niewykonanie tego obowiązku przez pracodawcę, czy zleceniodawcę, nie może natomiast obciążać pracownika (zleceniobiorcę).

Podobne stanowisko zajął już wcześniej WSA w Krakowie w wyroku z 23.06.2017r., sygn. III SA/Kr 540/17, publ. CBOSA)

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wydając decyzje w niniejszej sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznając sprawę ponownie – stosownie do normy określonej w art. 153 p.p.s.a. - organy orzekające zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku i wydać decyzję z nią zgodną.