Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 158/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 49 ust 1- 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

4 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Magda Froncisz SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr [...] z dnia 16 listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Postanowieniem nr [...] z dnia 16 listopada 2018 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 49 ust. 2 w związku z art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia K. T. działającej przez adw. A. W. oraz A. S. i R. T. działających przez pełnomocnika K. T., utrzymał w mocy postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 19 kwietnia 2018 r. znak: [...], którym ustalono opłatę legalizacyjną dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach [...], [...] obr. [...] w Z. w rejonie ul. [...] wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę dla inwestora [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w R., w kwocie [...]zł (słownie [...] tysięcy zł).

Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 21 grudnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalono, że R. P. wybudował w okresie sierpień-wrzesień 2007r. na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Z. budynek mieszkalny (dom letniskowy) bez decyzji pozwolenia na budowę. Ustalono, że w dacie oględzin na ww. działce znajdował się kompletnie wykończony budynek mieszkalny, wykonany z płazów, parterowy z poddaszem użytkowym.

Postanowieniem Nr [...] z dnia 25 stycznia 2008 r. organ I instancji w oparciu o art. 48 ust.2 i ust.3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego (domu letniskowego) wraz z urządzeniami budowlanymi na działkach nr ewid. [...], [...] obr. [...] położonych w Z. w rejonie ul. [...] oraz zobowiązał inwestora do zabezpieczenia terenu zgodnie z przepisami bhp oraz nałożył na: inwestora P. R. P. obowiązek przedłożenia wyszczególnionych dokumentów do dnia 30 czerwca 2008 r.

Postanowieniem Nr [...] z dnia 15 lipca 2008 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia i poprawienia przedłożonego projektu budowlanego.

Postanowieniem Nr [...] z dnia 9 października 2008 r. PINB w Z. w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił prowadzone postępowanie.

Postanowieniem Nr [...] z dnia 3 sierpnia 2009 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonych dokumentów.

Postanowieniem Nr [...] z dnia 6 października 2009 r. PINB w Z. podjął zawieszone postępowanie. W wyniku postępowania zażaleniowego MWINB postanowieniem z dnia 15 marca 2010r. znak: [...] uchylił skarżone postanowienie.

Postanowieniem z dnia 11 października 2012 r. nr [...] PINB podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Na postanowienie to zażalenie złożyli R. T., A. T., K. T.. Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2013 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził niedopuszczalność zażaleń wniesionych przez ww. osoby.

Postanowieniem Nr [...] z dnia 6 marca 2013 r. PINB w oparciu o art.49 ust.3 u.p.b. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia i poprawienia w trzech egzemplarzach projektu budowlanego.

W dniu 2 czerwca 2014 r. organ I instancji wydał postanowienie Nr [...] o zawieszeniu postępowania, które następnie zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 28 maja 2015r. znak: [...]

Postanowieniem nr [...] z dnia 14 lipca 2015r. organ I instancji podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne.

W dniu 16 maja 2017r. PINB wydał postanowienie nr [...], którym zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego w Z. w rejonie ul. [...] — bez wymaganego pozwolenia na budowę, które następnie zostało uchylone postanowieniem MWINB nr [...] z dnia 17 stycznia 2018 r., znak: [...]

W dniu 19 kwietnia 2018 r. PINB wydał postanowienie nr [...], którym ustalił opłatę legalizacyjną dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach [...], [...] obr. [...] w Z. w rejonie ul. [...] — bez wymaganego pozwolenia na budowę dla inwestora [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w R. w kwocie [...]zł (słownie [...] zł), (k. 541 akt PINB). Zażalenie na powyższe postanowienie PINB złożyli K. T., R. T. i A. S..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazanym na wstępie postanowieniem nr [...] z 16 listopada 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 49 ust. 2, art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1, art. 59g Prawa budowlanego. Wyjaśniono, że przepisy te nie różnicują wysokości opłaty w zależności od stopnia zaawansowania robót budowlanych. Jest ona obliczana według wzoru określonego w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Organ II instancji wyjaśnił również, że postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej dotyczy w istocie wyłącznie interesu prawnego strony zainteresowanej pozytywnym zakończeniem sprawy, tj. zasadniczo samowolnego inwestora (czy też jego następcy prawnego), a zatem tylko taki podmiot jest uprawniony do wniesienia zażalenia na to postanowienie (nawet jeśli w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej i jej legalizacji uczestniczyły także inne strony na zasadzie art. 28 KPA). Za takim poglądem przemawia odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących kar. W sprawie dotyczącej kary interes prawny ma tylko ten podmiot, którego ta sprawa żywotnie dotyczy, tj. podmiot, na który może zostać nałożona kara. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w orzeczeniach sądów administracyjnych wskazanych w postanowieniu.

Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł R. T., żądając uchylenia postanowienia MWINB oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił w szczególności naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niewydanie decyzji nakazującej rozbiórkę nielegalnie wybudowanego budynku.

Skarżący zarzucił, że postępowanie w sprawie nielegalnej budowy na działkach nr [...] i [...] w Z. jest prowadzone od 2008 r. z permanentnym lekceważeniem przepisów prawa budowlanego. Skarżący wskazał, że pomiędzy rokiem 2008 a 2015 zostało wydanych przez organy pierwszej i drugiej instancji łącznie 9 postanowień zobowiązujących inwestora do przedłożenia wymaganej dokumentacji, a wobec braku przedłożenia, zawieszenie postępowania.

Skarżący zarzucił również, że PINB zignorował wyrok Sądu Rejonowego w Z. z dnia 30 maja 2008 r. skazujący inwestora za nielegalną budowę, ewidentne naruszenie norm prawa budowlanego w zakresie wymogu zachowania odległości od innych budynków. Skarżący wskazuje, że nielegalny budynek znajduje się w odległości około 4 mb. od budynku drewnianego i niewiele ponad 2 mb. od budynku murowanego, bezpośrednio oddziałuje na budynek mieszkalny na działkach nr [...], [...], [...], [...]. PINB zignorował również opinię architektoniczną biegłego sądowego dotyczącą nielegalnej budowy, która jednoznacznie wskazuje na niemożność legalizacji inwestycji, zwłaszcza ze względu na zagrożenie pożarowe związane z sąsiednimi budynkami. Skarżący zwrócił uwagę, że postanowieniem z dnia 30 listopada 2018 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i konieczności ustalenia winnych tych naruszeń, bowiem postępowanie toczy się już ponad 10 lat.

Skarżący wskazał, że organ II instancji nie odniósł się w ogóle do zarzutów podniesionych w zażaleniu, a to:

- braku pełnomocnictwa inż. M. S.,

- braku dokumentacji dot. zabudowy i dobudowy na dz. nr [...], w szczególności pisma z dnia 4 sierpnia 2008 r. o niemożności legalizacji ze względu na brak spełnienia wymogów bezpieczeństwa pożarowego,

- zignorowanie dwóch wyroków NSA w Warszawie z 2016 r., sygn. I OSK 1594/14 i 2163/14 wskazujących na bezprawne poczynania R. P. i jego spółek,

- pominięcie faktu, że działka nr [...] powstała z nieistniejącej już działki [...], powstałej z dz. nr [...], zatem oświadczenie inwestora powinno dotyczyć działki nr [...],

- pominięcie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, który wyklucza w obrębie 11 zabudowę domkami letniskowymi.

Skarżący stwierdził, że nie kwestionuje prawidłowości wyliczenia opłaty legalizacyjnej, ale kwestionuje fakt pozytywnego etapu legalizacji budowy. W ocenie skarżącej jest on uprawniony do podważenia zasadności legalizacji inwestycji i uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Skarżący kategorycznie sprzeciwia się legalizacji nielegalnej budowy, której istnienie stanowi rażące naruszenie prawa budowlanego i stanowi realne zagrożenie bezpieczeństwa i życia skarżących i innych mieszkańców i innych mieszkańców sąsiednich budynków.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.

Dodatkowo należy wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 2 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd wskazuje również, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 120 p.p.s.a.

Stosownie do art. 119 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli:

1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania;

2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy;

3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania;

5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem.

Przedmiotem skargi było wydane przez organ nadzoru budowlanego postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, wydane w toku postępowania legalizacyjnego, tj. postępowania prowadzonego na podstawie przepisów zawartych w art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2019 r., poz. 1196), które stanowią, że:

1. Organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

2. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

3. W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2.

4. W razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję:

1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót;

2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona.

W nawiązaniu do art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego opłatę legalizacyjną ustala się jako iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).

Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma jednolitości stanowisk odnośnie zakresu przedmiotowego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Wydaje się przeważać stanowisko o szerokim zakresie przedmiotowym, który obejmuje weryfikację przesłanek wymienionych w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym poglądem ocena spełnienia warunków określonych w przywołanych przepisach dotycząca projektu budowlanego, a tym samym ocena możliwości legalizacji obiektu, powinna być dokonana już na etapie ustalania opłaty legalizacyjnej - jako warunek ustalenia opłaty. M.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1812/07 przedstawiono pogląd o obowiązku sprawdzenia przez organ ustalający opłatę legalizacyjną, czy nie istnieją "nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany". Natomiast w wyroku z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 3073/17, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "przepis art. 49 ust. 1 p.b. wprost nakłada na właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązek stałego kontrolowania, czy w sprawie dopuszczalne jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obowiązek ten został nałożony na organ zarówno na etapie wstępnych czynności w postępowaniu głównym (stadium zobowiązywania do przedstawienia odpowiedniej dokumentacji), jak i na etapie postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Powyższe oznacza, że organy mają obowiązek oceniać całokształt materiału dowodowego i badać, czy może on stanowić podstawę do dokonania legalizacji budowy."

W orzecznictwie znajduje również odzwierciedlenie pogląd, w świetle którego rozstrzygnięcie kwestii ustalenia opłaty legalizacyjnej jest wyłącznie kwestią ustalenia wysokości opłaty adekwatnej do rodzaju samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. W tym nurcie orzecznictwa pozostaje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 266/19, w którym stwierdzono, że: "co do zasady w incydentalnym postanowieniu o ustaleniu opłaty legalizacyjnej organ nadzoru nie powinien wyprzedzająco badać zagadnień merytorycznych, dotyczących oceny projektu budowlanego i nakreślonej w nim inwestycji, jako że te powinny być dopiero przedmiotem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany wieńczącej postępowanie legalizacyjne (art. 49 ust. 4 P.b.). Inne rozumowanie prowadziłoby do wniosku o zbędności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany w postępowaniu legalizacyjnym." Pogląd ten podziela Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę.

Z przywołanych wcześniej przepisów art. 49 ust. 1 - 4 Prawa budowlanego wynika, że ustalenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, a w postanowieniu o nałożeniu tej opłaty organ ustala jej wysokość i określa adresata tego obowiązku (w przyszłości adresata decyzji wydanej na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 albo 2 Prawa budowlanego). Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego. Nie może też nastąpić w dowolnym momencie postępowania legalizacyjnego, lecz na takim jego etapie, na którym bada się dokumentację umożliwiającą w przyszłości zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót.

Postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej nie stanowi zatem aktu rozstrzygającego o zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o kompletności projektu budowlanego i posiadaniu wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, ani też o wykonaniu projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, o czym stanowią przepisy art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Art. 49 ust. 3 jasno rozróżnia konsekwencje naruszenia wymagań w tym zakresie od konsekwencji nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej. W pierwszym przypadku organ wydaje postanowienie nakazujące usunięcie naruszeń, a dopiero w przypadku ich nieusunięcia – nakaz rozbiórki. Konsekwencją niewypełnienia obowiązku wyrażonego w art. 49 ust. 1 in fine, tj. nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, jest bezpośrednio nakaz rozbiórki, z zastrzeżeniem art. 49c.

Ocena spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 49 ust. 1 nie następuje wobec tego w postanowieniu o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, lecz dopiero w decyzji rozstrzygającej sprawę legalizacji samowoli budowlanej, tj. w decyzji wydanej na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 1 albo pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzje te, odpowiednio w odniesieniu do budowy będącej w trakcie albo do budowy zakończonej, wydaje się "w razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1".

Potwierdzeniem powyższego stanowiska może być również forma postanowienia, w której organ rozstrzyga kwestię opłaty legalizacyjnej. Postanowienie jest przede wszystkim aktem administracyjnym procesowym, rozstrzygającym kwestie wpadkowe, incydentalne w toku postępowania administracyjnego, nie zaś kwestie materialnoprawne. Ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej jest wprawdzie kwestią materialnoprawną, warunkującą możliwość legalizacji, niemniej jednak zakresu rozstrzygnięcia analizowanym postanowieniem nie można rozszerzać na wszelkie kwestie, które mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie. To decyzja administracyjna jest w świetle art. 104 §1 i 2 k.p.a. aktem rozstrzygającym sprawę administracyjną, w tym przypadku sprawę legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych.

W konsekwencji stwierdzić trzeba, że choć nałożenie opłaty legalizacyjnej powinno nastąpić w określonej sekwencji czynności organów nadzoru budowlanego, to wśród przesłanek wydania postanowienia rozstrzygającego tę kwestię nie sposób doszukać się upoważnienia do badania prawidłowości dokonanych przez organ nadzoru budowlanego czynności poprzedzających nałożenie opłaty legalizacyjnej. Tym samym nie można traktować postanowienia w sprawie nałożenia opłaty jako promesy legalizacji samowoli budowlanej. Byłoby to przedwczesne na tym etapie postępowania legalizacyjnego. Dopiero bowiem wydają decyzję na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 albo 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie w sposób wiążący ocenić, czy warunki legalizacji zostały w konkretnej sprawie spełnione, tj. projekt spełnia wymogi określone w punktach 1- 3, a zobowiązany uiścił opłatę legalizacyjną.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji wydane zostały zgodnie z prawem. Organ I instancji ustalił ostatecznie, że obiekt budowlany zrealizowany samowolnie, stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny, określił wysokość opłaty legalizacyjnej, jak też adresata obowiązku opłaty. Wskazać przy tym należy, że zobowiązanym nie jest inwestor, lecz aktualny właściciel terenu, na którym znajduje się samowolnie zrealizowany obiekt.

Sąd w niniejszym składzie nie podziela natomiast poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., który wskazał, że legitymację do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej ma wyłącznie inwestor.

Postanowienie w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej jest postanowieniem zapadającym w toku postępowania w sprawie legalizacji samowolnie wykonanych robót, rozstrzygającym kwestię incydentalną o charakterze materialnoprawnym, w konsekwencji wszystkie strony postępowania mogą wnieść na to postanowienie zażalenie, a dalej skargę do sądu administracyjnego. Obowiązujące prawo zna przypadki regulacji szczególnych, w których prawo wniesienia zażalenia jest ograniczane do wnioskodawcy (inwestora), np. w art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do postanowienia w sprawie uzgodnienia (Dz. U. 2018 r. poz. 1945 ze zmian.). Analizowana regulacja takich ograniczeń nie zawiera.

W konsekwencji przyjętego stanowiska o zakresie przedmiotowym postanowienia w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej zarzuty skarżącego należy potraktować jako bezzasadne w tym postępowaniu. Oceniając legalność postanowienia wydanego w oparciu o art. 49 ust. 1 in fine i ust. 2 Prawa budowlanego Sąd nie bada prawidłowości wszelkich czynność podjętych przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym, nie ocenia również, czy postępowanie to było prowadzone przewlekle, względnie czy doszło w jego trakcie do bezczynności.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie było dotknięte wadami, które mogłyby uzasadnić jego uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. Wobec tego skargę oddalono na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.