Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1551/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Decyzją z [...] maja 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") po rozpoznaniu odwołania P. P. od decyzji z [...] marca 2021 r znak: [...], Wójta Gminy [...], - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

SKO wyjaśniło, że 23 września 2020 r. Gmina [...] wystąpiła do Wójta Gminy [...] o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na działkach oznaczonych nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości [...], polegającej na budowie budynku sanitarno - szatniowego o powierzchni użytkowej do 100 m2, trybuny na 202 miejsca, studni o wydajności do 5 m3/dobę oraz zbiornika na nieczystości ciekłe o poj. do 10m3. 29 września 2020 r. wniosek został przekazany do pracowni urbanistycznej w celu opracowania projektu decyzji., a 26 października 2020 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynął opracowany projekt decyzji.

Zawiadomieniem z 1 grudnia 2020 r. Wójt Gminy [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz możliwości zapoznania się z materiałami znajdującymi się w aktach sprawy w drodze obwieszczenia. Przy pismach z 1 grudnia 2020 r. Wójt Gminy [...] przekazał projekt decyzji Wodom Polskim, Zarząd Zlewni w [...] oraz [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków Delegatura w [...] w celu jego uzgodnienia. Pismem z 13 stycznia 2021 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że nie wnosi uwag do planowanej inwestycji, która zlokalizowana jest poza terenem objętym wpisem do rejestru zabytków.

Zawiadomieniem z 2 lutego 2021 r. organ I instancji poinformował o uprawnieniach wynikających z przepisu art. 10 §1 k.p.a. w drodze obwieszczenia.

Pismem z 10 lutego 2021 r. P. P. wniósł o dokonanie uzgodnienia inwestycji z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...], a nie z Delegaturą w [...]. Wskazał, że właściwe uzgodnienie projektu decyzji jest niezbędne w celu ochrony zabytku, który znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie i obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Decyzją z [...] marca 2021 r znak [...], Wójt Gminy [...], po rozpoznaniu wniosku Gminy [...], ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym dla inwestycji polegającej na budowie budynku sanitarno - szatniowego o powierzchni użytkowej do 100 m2, trybuny na 202 miejsca, studni o wydajności do 5 m3/dobę oraz zbiornika na nieczystości ciekłe o poj. do 10 m3 przewidzianej do realizacji w zabudowie usługowej na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Decyzję obwieszczono w dniu [...] marca 2021 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. P., który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błędne przyjęcie przez organ, ze obszar oddziaływania inwestycji ograniczony jest wyłącznie do działki, na której inwestycja ma być realizowana w sytuacji, gdy obszar odziaływania inwestycji jest znacznie szerszy, a co za tym idzie, zaniechano przeprowadzenia analizy oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie.

SKO opisało podniesione w odwołaniu zarzuty i wyjaśniło, że pismem z 10 maja 2021 r. zwróciło się do Wójta Gminy [...] o wskazanie, w jaki sposób zakończyło się postępowanie dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla objętej tym wnioskiem inwestycji, zainicjowane wnioskiem Gminy [...] z dnia 23 października 2019 r. Odpowiedź na powyższe wpłynęła 19 maja 2021 r. i wynika z niej, że wskazane postępowanie zostało umorzone na podstawie art. 105 § 2 k.p.a.

SKO zacytowało art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) oraz art. 51 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. i art. 54 u.p.z.p. Stosownie do art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przepis art. 2 pkt 5 u.p.z.p. definiuje pojęcie inwestycji celu publicznego, jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Ustawowa definicja "inwestycji celu publicznego" zawiera dwa podstawowe kryteria odróżniające. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi, by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 - 58 u.p.z.p. Inwestycja ma znaczenie ponadlokalne lub krajowe, gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo, jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Inwestycja będzie zaś miała znaczenie gminne, gdy ma realizować potrzeby wspólnoty danej gminy, na terenie której ma być zlokalizowana. Zawsze więc inwestycja celu publicznego ukierunkowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym.

Planowana inwestycja stanowi obiekt sportowy, o którym mowa w art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem kwestia jej zakwalifikowania do inwestycji celu publicznego nie budzi wątpliwości. Kwestionowana przez odwołującego decyzja nie narusza prawa i jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ rozpatrując wniosek inwestora bada jedynie, czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu administracyjnego zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym przypadku przewidują przepisy prawa.

Aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Ocenia zatem legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie ma kompetencji do oceny celowości czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji celu publicznego na nieruchomości, która na tym etapie procesu inwestycyjnego stanowi własność prywatną.

Adresat decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, tym samym i wnioskodawca, nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, w tym i prawem własności. Prawo to badane jest dopiero przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Sama natomiast decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego te prawa. Decyzja nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości, nie stanowi również o dokładnym umiejscowieniu planowanego przedsięwzięcia na terenie objętym inwestycją. Ponadto nie jest rolą organów administracji publicznej, rozstrzygających sprawę z przedmiotowego zakresu, domaganie się od inwestora określenia dokładnego położenia inwestycji na gruncie, bowiem jest to również domeną postępowania z zakresu pozwolenia na budowę. Stąd też i tym zagadnieniem orzekające w sprawie organy administracji publicznej nie mogą się zajmować w ramach toczącego się przed nimi postępowania. Choć decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, to jednak sama w sobie prawa własności nie narusza.

Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do analizowania zasadności takiej a nie innej lokalizacji inwestycji w jej proponowanego przebiegu; ocenia legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie ma kompetencji do oceny jej celowości, czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji na nieruchomości, która na tym etapie procesu inwestycyjnego stanowi własność prywatną. Stąd też znaczenia dla rozpoznania sprawy nie mają wnioski wysuwane przez odwołujące strony co do ewentualnej zmiany lokalizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Organy administracji publicznej, w prowadzonym postępowaniu, którego przedmiotem jest lokalizacja inwestycji celu publicznego, nie są umocowane, wbrew temu, czego domaga się odwołujący, do odmowy uwzględnienia wniosku i nakazania inwestorowi zlokalizowania inwestycji w innym miejscu, akceptowanym przez odwołujących. W zakresie określenia miejsca lokalizacji inwestycji przez inwestora organy administracji publicznej są związane.

Co zaś tyczy się zarzutu odwołującego, odnośnie pominięcia przez organ uwzględnienia ewentualnego odziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości, to również ten zarzut nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Organ I instancji doręczał bowiem P. P., jako właścicielowi nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, zawiadomienia oraz samą decyzję na piśmie. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulują w sposób jednoznaczny i bezwzględnie wiążący, w jaki sposób organy administracji publicznej dokonują zawiadomień i doręczeń (art. 53 ust. 1 u.p.z.p.), co też miało miejsce w tej sprawie.

Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Aby norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie musi być skonkretyzowana przez taki przepis. Tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie w oparciu o ocenę projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, chroniącymi ład przestrzenny - np. naruszanie walorów krajobrazowych itp.

Stąd też zarzuty odwołania w zakresie zwiększenia natężenia hałasu lub ewentualnego pogorszenia jakości życia okolicznych mieszkańców, nie były zasadne. Rozstrzygnięcie organu w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, czyli takiej, która jest podjęta po ustaleniu przez organ zgodności rozstrzygnięcia z przepisami prawa. Oznacza to, że analiza aktów prawa powszechnie obowiązującego może wykazać, że projektowana zmiana zagospodarowania terenu jest niedopuszczalna, przy czym w takim przypadku organ powinien wskazać konkretny przepis, którego dyspozycję uznał za naruszoną, oraz wykazać, na czym to pogwałcenie konkretnej normy prawnej polega. Klauzule generalne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. mogą więc oddziaływać na rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale wyłącznie wówczas, gdy zostały skonkretyzowane przez przepis nakładający expressis verbis konkretne ograniczenia. Niedopuszczalna jest bowiem rozszerzająca interpretacja klauzul generalnych zawartych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Oznacza to, że w przypadku zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami prawa nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być podyktowana również innymi okolicznościami, podnoszonymi w treści odwołania, takim jak obniżenie atrakcyjności czy też wartości nieruchomości sąsiednich. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze, jako zgodne z przepisami szczegółowymi. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Stąd też, w ocenie SKO, i te zarzuty podnoszone w odwołaniu nie mogą znaleźć uznania i nie mogą być podstawą do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na obecnym etapie postępowania nie sposób przesądzić o zdarzeniach przyszłych i niepewnych, do których może w ogóle nie dojść nawet w wyniku zrealizowania planowanej inwestycji.

Organ I instancji ustalił, iż inwestycja objęta wnioskiem jest zgodna przepisami odrębnymi (którymi zauważyć należy nie są przepisy zamieszczone w treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i wskazał akty prawne, w których zawarte są postanowienia dotyczące warunków, jakim musi odpowiadać planowane zamierzenie inwestycyjne.

Mając na uwadze sąsiedztwo terenu inwestycji z nieruchomościami wpisanymi do rejestru zabytków, jako "Zespół [...]" Nr rejestru [...], organ I instancji dokonał, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków Delegatura w [...]. W piśmie z 13 stycznia 2021 r. Konserwator Zabytków wskazał, że nie wnosi uwag do planowanej inwestycji, która zlokalizowana jest poza terenem objętym wpisem do rejestru zabytków. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] SKO wyjaśniło, iż skierowanie wniosku w tym zakresie do Delegatury w [...] wynika z wewnętrznej organizacji tego organu, gdyż delegatura ta wykonuje zadania [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dla m.in. powiatu [...]. Stąd też, uzgodnienie w tym zakresie zostało dokonane prawidłowo.

Ponadto organ I instancji wskazał na przepisy, jakie winny być przestrzegane w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Zgodnie z treścią art. 53 u.p.z.p. organ I instancji dokonywał obwieszczeń o czynnościach podejmowanych w trakcie trwającego postępowania, jak również o wydaniu przedmiotowej decyzji, dzięki czemu zapewnił czynny udział stronom w tymże postępowaniu.

W postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ani też rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd też w przedmiotowej sprawie nie istniała konieczność wyznaczania obszaru objętego analizą i dokonywanie ustaleń w zakresie parametrów technicznych, jakie winna spełniać inwestycja objęta wnioskiem, jak również konieczność oceny oddziaływania planowanej inwestycji na ład architektoniczny panujący w sąsiedztwie terenu objętego inwestycją. Trafność takiego wniosku potwierdza, poza wcześniej podniesionymi argumentami, także treść § 1 ww. rozporządzenia, w którym expressis verbis wskazano, że rozporządzenie to określa sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu "w decyzji o warunkach zabudowy".

Bezsprzecznie odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga powołania się na konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, zawierający przeszkodę w realizacji danej inwestycji celu publicznego, a nie tylko na jej ogólną sprzeczność z zasadami lub wartościami obowiązującymi przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymienionymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Ani organ I instancji, ani również organ odwoławczy, ponownie rozpoznający sprawę, nie doszukał się takiego przepisu, który uniemożliwiałby wydanie decyzji pozytywnej, uwzględniającej wniosek inwestora w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Na taki przepis nie wskazali również odwołujący w treści złożonego odwołania.

Decyzja o lokalizacji celu publicznego jest jednym z rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która w odróżnieniu od decyzji o warunkach zabudowy ma charakter wyjątkowy i nie podlega tak daleko idącym ustawowym rygorom, jakie przewidziano dla stanowiącej regułę decyzji o warunkach zabudowy. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Organ administracji publicznej, rozpoznając sprawę z tego rodzaju zakresu stwierdza jedynie, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa dopuszczalna jest realizacja inwestycji na danym terenie i zgodnie z art. 56. u.p.z.p. nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego powinna określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, jednak w zakresie właściwym dla tego postępowania. Wymagania te muszą zawierać ogólne, podstawowe informacje o działaniach, jakie musi przedsięwziąć lub uwzględnić inwestor, chcąc realizować planowane przedsięwzięcie, dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Takie właśnie wymagania zaskarżona decyzja Wójta Gminy [...] z [...] marca 2021 r. spełnia, zatem nie było podstaw, aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem datowanym na 24 czerwca 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzucił "naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące jej nieważnością, tj. art. 156 § 1 pkt 3 poprzez wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną" oraz "naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błędne przyjęcie przez organ, że obszar oddziaływania inwestycji ograniczony jest wyłącznie do działki, na której inwestycja ma być realizowana w sytuacji, gdy obszar oddziaływania inwestycji jest znacznie szerszy a co za tym idzie zaniechano przeprowadzenia analizy oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie". Skarżący wniósł "o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji", "o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości decyzji organu I instancji" oraz wstrzymanie wykonania decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę skarżący stwierdził, że decyzja SKO wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Organ wydając zaskarżoną decyzję wydał ją w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na działkach [...] i [...] w miejscowości [...] była już wcześniej wydana przez SKO decyzja. Decyzją z [...] lipca 2020 r. SKO uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z [...] marca 2020 r. Mimo niezakończenia postępowania Wójt Gminy [...] wszczął w tej sprawie kolejne postępowanie. W tej samej sprawie toczyły się więc równocześnie dwa postępowania prowadzone przez ten sam organ administracji. W sprawie wydane zostały też dwie decyzje, zgodnie natomiast z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco.

"Organ wydając zaskarżoną decyzję błędnie przyjął za organem I instancji, że obszar jej oddziaływania, ogranicza się jedynie do działek, na których inwestycja ma być zrealizowana. Nie sposób jednak zgodzić się, że inwestycja o takim charakterze oddziaływać będzie wyłącznie na nieruchomość, na której została zrealizowana. Do tego oddziaływać będzie na wielu różnych płaszczyznach nie tylko dźwiękowej, ale też gospodarczej, ochrony środowiska i co ważne społecznej. Organ mimo to nie miał zastrzeżeń, że organ I instancji ograniczył się wyłącznie do przeprowadzenia badań akustycznych i to wirtualnych bez badania poziomu hałasu w trakcie trwania imprezy. W badaniu ograniczono się do przeprowadzenia symulacji nie przyjeżdżając nawet na prawdziwy mecz. Wskazywałem na te wszystkie okoliczności. W sporządzonej na zlecenie organu analizie hałasu oparto się wyłącznie na wynikach symulacji komputerowych nie dokonując pomiarów natężenia dźwięku w terenie. Próżno szukać w analizie pomiarów poziomu hałasu w dniach, kiedy odbywały się imprezy sportowe. Brak jest wskazania, kiedy były robione pomiary (jeżeli w ogóle były robione). Tak sporządzona analiza nie może być podstawą do stwierdzenia, że inwestycja nie będzie oddziaływać na sąsiednie działki skoro nawet nie zmierzono natężenia hałas u w dniu imprezy sportowej".

Organizacja imprez sportowych na ponad 200 osób w bezpośrednim sąsiedztwie domów mieszkalnych niewątpliwie negatywnie wpłynie na jakość życia okolicznych mieszkańców. Głośne imprezy odbywające się w sezonie sportowym praktycznie w każdy weekend nie pozwolą mieszkańcom spokojnie odpocząć po całym tygodniu pracy, co może mieć wpływ na ich zdrowie fizyczne i psychiczne.

Organ błędnie przyjął też, że inwestycja w żaden sposób nie wpłynie na płaszczyznę gospodarczą. Działki położone w obszarze jej oddziaływania, który w czasie imprezy na pewno nie ograniczy się tylko do obszaru nieruchomości, znacznie stracą na swej atrakcyjności a co za tym idzie na wartości. W obszarze oddziaływania inwestycji nie będzie zainteresowania na budowę domów mieszkalnych. Regularne hałasy, zaśmiecenia okolicy nie zachęca do osiedlania się w tej okolicy. Tym bardziej, że nie ma pewności, że inwestycja nie będzie w przyszłości rozbudowywana. Tego typu inwestycje powinny być planowane w oddaleniu od osiedli mieszkalnych tak żeby nikomu nie przeszkadzały a nie jak w tym przypadku gdzie stadion na 200 osób chce się budować przy domach mieszkalnych.

Wbrew temu co twierdzą organy, inwestycja negatywnie oddziaływać też będzie na zabytkowy park bezpośrednio z nią graniczący. Prace budowalne a następnie użytkowanie inwestycji może doprowadzić do dewastacji zabytkowego parku i znajdującego się w nim pałacu. Organizowanie imprez masowych, w których będzie mogło uczestniczyć nawet 202 osoby musi odbić się negatywnie na drzewostan parku i stan pałacu, co w konsekwencji doprowadzi do zniszczenia cennego zabytku.

W obszernej odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wnosiło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że budowa przedmiotowego zamierzenia budowlanego w postaci budynku sanitarno - szatniowego, trybuny na 202 miejsca, studni oraz zbiornika na nieczystości ciekłe, prawidłowo została zakwalifikowana przez Wójta Gminy [...], jaki tzw. inwestycja celu publicznego. Jak bowiem wynika z art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741, dalej: "u.p.z.p.") jest to działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej: "u.g.n."). Zgodnie zaś z art. 6 pkt 6 u.g.n. celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie obiektów sportowych.

Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalanie warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji została prawnie uregulowana w rozdziale 5 u.p.z.p. zawarte tam przepisy określają zarówno obowiązki inwestora, ubiegającego się o udzielenie warunków zabudowy takiej inwestycji, jak i organów właściwych do prowadzenia sprawy w tak określonym przedmiocie. Ustawodawca przewidział również, że – z uwagi właśnie na publiczny charakter inwestycji i jej znaczenie dla lokalnej społeczności - nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a dodatkowo, że art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 56 ustawy).

Oznacza to, że organ nie działa na podstawie uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli nie stwierdzi niezgodności zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, to obowiązany jest wydać decyzję zgodną z żądaniem inwestora (tak np. w komentarzu do art. 56 u.p.z.p. w: A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021). Organy administracji nie mogą więc odmówić wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli w sprawie nie zostanie wskazany konkretny odrębny przepis prawa materialnego, z którym taka decyzja lokalizacyjna nie byłaby zgodna (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3398/18, analogicznie wyrok NSA z 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2964/18, CBOSA).

Tut. Sąd podziela ponadto pogląd, wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2441/19 (CBOSA), że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, "zatem jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której ustalenie pozostaje w zgodzie z przepisami u.p.z.p. i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, obowiązkiem organu właściwego w sprawie jest wydanie decyzji pozytywnej".

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że podanie Gminy [...] z 29 września 2020 r. (oraz załączone do niego dokumenty) o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na stanowiących własność Gminy działkach nr ewid. [...] i [...] w [...], spełniało wymogi formalne, określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Wójt Gminy [...], zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. zawiadomił strony w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (a następnie o decyzji kończącej postępowanie), dodatkowo przesyłając zawiadomienie skarżącemu i Gminie. Przedstawił też w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji Staroście [...], Wodom Polskim i [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków. Pismem z 2 lutego 2021 r. Wójt zawiadomił w trybie art. 10 § 1 k.p.a. skarżącego i Gminę o zakończeniu postępowania i możności zapoznania się z aktami i zajęcia stanowiska.

Opisane powyżej czynności organu odpowiadały więc wymogom formalnym w zakresie prowadzenia postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, określonym w art. 53 u.p.z.p.

Po tak przeprowadzonym postępowaniu, odpowiadającym wymogom formalnym, Wójt Gminy [...] wydał [...] marca 2021 r. kwestionowaną przez skarżącego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określała rodzaj inwestycji; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b)ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych) i linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Tym samym była zgodna z art. 54 u.p.z.p.

Kwestionujący wydaną decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego skarżący podnosił w odwołaniu z 22 marca 2021 r. dokonane naruszenie art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. wskazując na błędne przyjęcie, że obszar oddziaływania inwestycji jest ograniczony do działki inwestycyjnej, a nie również i nieruchomości sąsiednich. W tym zakresie skarżący wskazywał na immisje pośrednie (hałas imprez sportowych, uniemożliwiający odpoczynek, potencjalną przyszłą rozbudowę inwestycji, wpływ na sąsiedni zabytkowy park i pałac).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego lokalizowanej inwestycji i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wprawdzie w art. 55 u.p.z.p. ustawodawca przewidział, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, ale to nie oznacza, że organ ten jest obowiązany wydać decyzję o pozwoleniu na budowę inwestycji, dla której ustalono lokalizację. Związanie to oznacza, że organ administracji architektoniczno budowlanej nie może wydać pozwolenia na budowę dla inwestycji, której warunki nie odpowiadałyby warunkom ustalonym w tej decyzji. Jeżeli inwestor nie sprosta ustalonym warunkom w projekcie budowlanym, to organ administracji architektoniczno budowlanej odmówi udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1932/08, CBOSA).

Związanie decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego organu wydającego pozwolenie na budowę, wynikające z art. 55 u.p.z.p., nie polega więc na tym, że organ ten jest zobowiązany wydać decyzję zezwalająca na budowę, dla której ustalono lokalizację. Związanie to oznacza, że właściwy organ nie może wydać pozwolenia na budowę dla inwestycji, której warunki nie odpowiadałyby warunkom ustalonym w tej decyzji. Jeżeli zaś tym warunkom inwestor w projekcie budowlanym nie sprosta, to organ administracji architektoniczno-budowlanej odmówi udzielenia pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 26 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2490/18, CBOSA).

Jak podkreśla się w doktrynie, decyzja lokalizacyjna to nie "akt stanowiący podstawę do podjęcia i realizacji inwestycji, gdyż dopiero na podstawie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany określa szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji (...). Natomiast w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oprócz określenia parametrów obiektu ustala się inne warunki i zasady, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wskazany zakres wynika z funkcji tej decyzji, którą jest określenie dopuszczalności lokalizacji danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, a także wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać (...) – tak np. w komentarzu do art. 55 u.p.z.p. w: K. Buczyński Krzysztof i in., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2014 i powołane tam orzecznictwo).

Jak ponadto słusznie stwierdził WSA w Gdańsku, w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie określa się szczegółowych parametrów technicznych inwestycji, natomiast wskazuje się jedynie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (wyrok z 8 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 61/21, CBOSA).

Ponadto, taka decyzja lokalizacyjna "tworzy prawa nabyte, rozumiane, jako możliwość domagania się przez inwestora wydania pozwolenia na budowę inwestycji określonej w tej decyzji, pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w ustawie - Prawo budowlane (wyrok NSA z 25 października 2011 r., II OSK 1485/2010, LexisNexis nr 3041512) – op. cit.

Należy też podkreślić, że wprawdzie decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach lokalizacyjnych określonych w tej decyzji, ale pod warunkiem, że jej adresat spełni warunki przewidziane przepisami Prawa budowlanego (tak np. NSA w wyroku z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 546/18, CBOSA). Rolą zaś organu administracji architektoniczno budowlanej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego będzie kontrola spełnienia przez inwestora warunków nie tylko decyzji lokalizacyjnej, ale i ustalonych w Prawie budowlanym. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może bowiem wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego (por. np. wyrok WSA w Kielcach z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 667/19, CBOSA).

Tym samym, skoro ustalenie obszaru oddziaływania obiektu nie leży w gestii organu ustalającego lokalizację inwestycji (co wprost wynika z dyspozycji art. 54 u.p.z.p.), to postanowienie pkt 4.2 decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego należy odczytywać nie, jako stwierdzenie faktu, ale określenie wymogu ustalanej lokalizacji ograniczenia jej oddziaływania wyłącznie do terenu działki inwestycyjnej.

Ustalenie rzeczywistego obszaru oddziaływania obiektu budowlanego jest już jednak obowiązkiem organu architektoniczno budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. e i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Jeżeli w wyniku tych ustaleń organ udzielający pozwolenia na budowę (postępując zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego) dojdzie do przekonania, że projekt budowlany nie zapewnia wymaganego decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zamknięcia obszaru oddziaływania inwestycji w granicach nieruchomości inwestycyjnej, to nałoży na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). W wypadku nieusunięcia nieprawidłowości w terminie, organ odmówi udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego.

Skarżący może w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji określonej w decyzji lokalizacyjnej domagać się udziału w sprawie, wykazując – zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego – że jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. W wypadku, gdy na tej podstawie stanie się stroną postępowania, wówczas może kwestionować zgodność projektu budowlanego z warunkami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – właśnie przez niezamknięcie obszaru oddziaływania inwestycji w granicach nieruchomości inwestycyjnej.

Ustanawiając wymóg ograniczenia obszaru oddziaływania lokalizowanej inwestycji celu publicznego Wójt Gminy [...] nie naruszył więc art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., choć rzeczywiście treść punktu 4.2 decyzji mogła wprowadzać w błąd, co do zakresu jego znaczenia w sprawie. Słusznie więc uzasadniło swoją decyzję (s. 5 i 6) SKO, odnosząc się do negatywnie do znaczenia potencjalnych immisji w zakresie stanowiącym, zdaniem skarżącego, oddziaływanie na tereny sąsiednie. Zasadnie też wskazało na stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który – jako rzeczowo właściwy organ – nie dostrzegł zagrożeń dla zabytkowego parku i pałacu.

Z powyższych względów tut. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja SKO była prawidłowa i wydana została zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ II instancji nie miał podstaw prawnych do innego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym wobec nienaruszenia przez Wójta Gminy [...] tych przepisów, które miały zastosowanie w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego.

Zarzut wywiedziony przez skarżącego z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. był w niniejszej sprawie bezpodstawny. Jak bowiem wynika z akt sprawy (pismo Wójta Gminy [...] z 19 maja 2019 r.), postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji dla tożsamej inwestycji, wywołane wnioskiem Gminy z 23 października 2019 r. zostało umorzone na podstawie art. 105 § 2 k.p.a.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.