Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 199/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124, art. 129 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi T. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a." i art. 128 ust. 4 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 poz. 65), zwanej dalej "u.g.n.", po rozpatrzeniu odwołania T. M. (dalej jako strona lub skarżący), reprezentowanego przez radcę prawnego M. C. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2019 r. znak [...] o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania "[...] za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w B. , gmina T. P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb B., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] nr [...], polegające na udzieleniu przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. decyzją z dnia [...] marca 1963 r., sygn. akt [...] zezwolenia na rzecz Z. , Z. E. P. - Teren na wybudowanie naziemnej linii elektroenergetycznej 220 kV na przedmiotowej nieruchomości".

Rozstrzygnięcia zapadły w niniejszym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Na wniosek Pana T. M., reprezentowanego przez radcę prawnego Pana M. C. z [...] lutego 2019r., zostało wszczęte przez Starostę P. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 128 ust. 4 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w B. , gmina T. P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb B., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej [...] nr [...]

Starosta ustalił, że decyzją z dnia [...] marca 1963r., sygn. akt [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. udzieliło zezwolenia na rzecz Z. , Z. E. P. - T. na Wybudowanie naziemnej linii elektroenergetycznej 220 kV m.in. na przedmiotowej nieruchomości, zapisanej wówczas w księdze wieczystej [...] L. t. [...], k. [...] jako własność Pana A. W..

Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o wcześniejszą decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego nr [...] o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lutego 1962r., akceptującej przebieg w/w. linii relacji P. k. P. - Ż., obejmującej powiaty: p. , o. , c. i c. , m.in. przez nieruchomość będącą przedmiotem niniejszego postępowania.

Podstawę wydania decyzji nr [...] z dnia [...] marca 1963r. stanowił przepis art. 35 ustawy z dnia [...] marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. 1974r., Nr 10, poz. 64 ze zm. dalej jako "u.z.t.w.n."), który w dacie orzekania w ust. 1 stanowił, iż organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem organu do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ustęp drugi cyt. przepisu brzmiał zaś następująco: osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją.

Art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. wprowadzał odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2, przysługujące właścicielowi nieruchomości i ustalane na jego wniosek przez prezydium powiatowej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości.

Zgodnie z ust. 2 odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody.

Właścicielowi nie przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody (ust. 3).

Ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958r. utraciła moc prawną z dniem 1 sierpnia 1985r., zaś opisany w art. 35 ust. 1 tryb budowania infrastruktury przesyłowej odpowiada aktualnie obowiązującej regulacji prawnej zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje odszkodowanie przysługujące za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Stosownie do art. 129 ust. 5 starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 124-126 (pkt 1) oraz gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (pkt 3).

Zgromadzony w niniejszym postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy wskazuje, iż w stosunku do nieruchomości położonej w B. , oznaczonej jako działka nr [...] nastąpiło na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] marca 1963r., sygn. akt [...] ograniczenie sposobu korzystania polegające na zezwoleniu Z. , Z. E. P. - T. na wybudowanie naziemnej linii elektroenergetycznej 220 kV (w tym wstęp na teren nieruchomości w granicach ustalonych potrzebami budowy oraz korzystanie z nawierzchni gruntów w celu założenia linii WN - ustawienia słupów i zawieszenia przewodów) i obejmujące prawo do nieograniczonego dostępu do linii w celu konserwacji i eksploatacji.

Realizację inwestycji na podstawie w/w. decyzji potwierdziła w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019r. spółka P. S. E. S.A. (dalej PSE S.A.), reprezentowana przez radcę prawnego I. L., która jest aktualnym właścicielem przedmiotowej linii elektroenergetycznej i jednocześnie następcą prawnym Z. E. O. Z. - P. P., Z. E. P. - T..

Ponadto PSE S.A. oświadczyła, że przedmiotowa linia 220 kV relacji P. - P. K. została wybudowana w 1965r. i nadal istnieje, zaś jej przebieg na nieruchomości wnioskodawców odpowiada pierwotnemu. Pas eksploatacyjny linii wynosi [...] m ([...] m od osi linii), co oznacza, że powierzchnia części działki nr [...] położonej w B. o ograniczonym sposobie korzystania wynosi [...] m2.

Przebieg analizowanej linii elektroenergetycznej przez nieruchomość obrazuje "Plan sytuacyjny", będący załącznikiem do decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego nr [...] o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lutego 1962r. oraz dostarczona przez właściciela linii "Mapka nieruchomości z oznaczeniem pasa eksploatacyjnego linii 220 kV relacji P. - P. K.".

Starosta wskazał, że z wnioskiem w sprawie ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości położonej w B. , stanowiącej działkę nr [...] na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. nr [...] z dnia [...] marca 1963r. wystąpił aktualny właściciel T. M..

Przeprowadzone przez Starostę postępowanie wyjaśniające wykazało, że wnioskodawca nabył własność nieruchomości będącej przedmiotem postępowania na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 1997r., Rep. [...] [...] od Państwa H. i M. M., którzy z kolei nabyli ją w drodze umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 1985r., Rep. [...] od Pani W. R.. Pani W. R. nabyła zaś przedmiotową nieruchomość na podstawie umowy przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego z dnia [...] października 1978r. od ojca - A. W..

Organ ustalił, iż, właścicielem nieruchomości położonej w B. , oznaczonej jako działka nr [...] w dacie ograniczenia sposobu korzystania z niej, tj. w dniu [...] marca 1963r., był Pan A. W., wpisany do księgi wieczystej K. L., tom [...], karta [...] jako właściciel na podstawie orzeczenia Okręgowego Urzędu Ziemskiego w P. z dnia [...] kwietnia 1931r. Pan A. W. wymieniony był też jako właściciel wywłaszczanej nieruchomości w "Wykazie właścicieli gruntów", stanowiącym załącznik do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. nr [...] z dnia [...] marca 1963r.

Starosta wskazał, że zarówno obowiązująca w dacie wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. nr [...] z dnia [...] marca 1963r. ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w art. 36), jak i aktualnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami (art. 128 i 129) przewidują odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wyłącznie dla jej właściciela z daty wywłaszczenia, a przepisy prawa cywilnego każą rozszerzyć krąg uprawnionych na sukcesorów uniwersalnych - spadkobierców właściciela.

Zdaniem organu zgromadzony w niniejszym postępowaniu materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że wnioskodawca nie był właścicielem nieruchomości położonej w B. , oznaczonej jako działka nr [...] w dacie ograniczenia sposobu korzystania z niej, tj. w dniu [...] marca 1963r., nie wykazał też, żeby był spadkobiercą właściciela z tej daty.

Pomimo wezwania organu pismem z dnia [...] marca 2019r. wnioskodawca nie przedłożył dokumentu, który mógłby stanowić podstawę ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania na jego rzecz.

Mając to na uwadze Starosta P. stwierdził, że zachodzą przesłanki umorzenia niniejszego postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wynikającą z braku legitymacji skarżącego do dochodzenia odszkodowania, o czym organ orzekł na podstawie art. 105 k.p.a.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł Pan T. M., reprezentowany przez radcę prawnego M. C.. Odwołujący się zarzucił, że decyzja organu I instancji narusza przepisy prawa materialnego: art. 128 ust. 1 i 4 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. oraz art. 65 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145), zwanej dalej "k.c." i przepisów proceduralnych: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z jednoczesnym zobowiązaniem organu pierwszej instancji do ustalenia wymiaru należnego odszkodowania.

Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania, opisaną we wstępie decyzją orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że podziela stanowisko Starosty [...], że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wnioskodawca - Pan T. M. nie posiada legitymacji prawnej do dochodzenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości, bowiem przepis art. 36 u.z.t.w.n. podobnie jak i obecnie obowiązująca u.g.n. (art. 128 i 129) przewidują odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dla właściciela z daty wywłaszczenia tej nieruchomości lub jego spadkobiercę. Skarżący, podobnie jak i jego poprzednicy prawni, w dacie wywłaszczenia (11 marca 1963 r.) nie byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości (właścicielem był Pan A. W.).

Wojewoda powołując się na stanowisko orzecznictwa i doktryny wskazał, że roszczenie o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie przechodzi na nabywcę tej nieruchomości wraz z prawem własności. Wierzytelność o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przysługuje wyłącznie wywłaszczonemu właścicielowi lub też jego następcom prawnym pod tytułem ogólnym. Nie jest to zatem roszczenie, którym uprawniony może skutecznie rozporządzać. Prawo do odszkodowania jest związane z uszczerbkiem w przysługującym konkretnej osobie prawie własności, nie przechodzi wraz z jej przeniesieniem na nowego właściciela nieruchomości, nie może także być przedmiotem czynności prawnej, skutecznie legitymującej nabywcę do ubiegania się o jego ustalenie i wypłatę. Przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, może więc być dokonane wyłącznie w drodze sukcesji uniwersalnej, w wyniku której na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym prawo do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (tu: ograniczenie) prawa własności nieruchomości. Prawo to nie wynika z faktu nabycia konkretnej nieruchomości czy też wierzytelności, ale wstąpienia w ogól praw i obowiązków zbywcy - wywłaszczonego właściciela (zob. wyrok WSA w Warszawie z 9 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1322/17 wyrok WSA z 25 października 2016 r" II SA/Łd 471/16, CBOSA) ".

W związku z powyższym, Wojewoda stwierdził, że Starosta P. słusznie umorzył postępowanie w niniejszej sprawie, ponieważ brak legitymacji prawnej skarżącego do dochodzenia odszkodowania za ww. nieruchomość, co czyni to postępowanie bezprzedmiotowym.

Zdaniem organu II instancji decyzja Starosty [...] nie narusza przepisów art. 65 § 1 i 2 k.c. ani art. 21 i 64 Konstytucji RP.

W ocenie Wojewody W. , Starosta P. nie naruszył, przepisów proceduralnych (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), bowiem podjął – w niezbędnym zakresie - czynności konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu stron postępowania. Służyło temu zebranie bogatego materiału dowodowego, który przytoczono w decyzji. Wszystkie zebrane materiały zostały zakwalifikowane jako dowody w sprawie i wykorzystane przy wydaniu rozstrzygnięcia. Starosta P., na podstawie zebranych dowodów prawidłowo ocenił czy okoliczności sprawy zostały należycie udowodnione. W decyzji powołano prawidłową podstawę prawną oraz dokonano właściwej wykładni prawnej przywołanych przepisów, z odwołaniami do orzecznictwa sądowo- administracyjnego.

W skardze do WSA T. M. reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył decyzję Wojewody w całości, wniósł o jej uchylenie, a także poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

W skardze podniesiono następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (Dz. U. nr 78, poz. 483), art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. 1995 Nr 36, poz. 175) poprzez pominięcie ciążącego na organie obowiązku ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności skarżącego w wysokości odpowiadającej wartości uszczuplonego prawa własności;

2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., przez jego niezastosowanie, to jest brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez przyjęcie, że skarżący nie posiada legitymacji do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie;

3. naruszenie art. 65 § 1 i 2 k.c. przez dokonanie błędnej wykładni oświadczeń woli wyrażonych w umowach przenoszących prawo własności przedmiotowej nieruchomości oraz uznanie, że strony je zawierające nie dokonały cesji wierzytelności z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość;

4. naruszenie art. 7 k.p.a., przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to jest obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej oraz ustalenia okoliczności mających znaczenie dla sprawy, w tym także uznania zgromadzonych dowodów, w szczególności przez brak rozważenia słusznego interesu skarżącego, którego prawo własności zostało ograniczone oraz błędne uznanie, że wnioskodawcy nie przysługuje odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, w tym pominięcie zbadania treści umów, w których zawarto cesję wierzytelności, której dotyczy przedmiotowe postępowanie;

5. naruszenie art. 6 i 8 k.p.a. poprzez wydanie skarżonej decyzji wbrew przepisom prawa;

6. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną, ocenę materiału dowodowego i uznanie, że wraz z zawarciem umów przenoszących prawo własności przedmiotowej nieruchomości na poszczególnych sukcesorów nie przeszło roszczenie o odszkodowanie z tytułu jej wywłaszczenia, pomimo uwzględnienia w treści umowy cesji wierzytelności oraz niedokonania żadnych rozliczeń związanych z trwałym spadkiem wartości tej nieruchomości;

7. naruszenie art. 128 ust. 1 i 4 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię oraz odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz obniżenia wartości gruntu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2020 r. uczestnik postępowania spółka PSE S.A. wniosła o oddalenie skargi T. M., popierając argumentację organów zawartą w zaskarżonych decyzjach.

Postanowieniem z dnia 19 lutego 2021 r. sygn. II SA/Po 199/20 WSA w Poznaniu na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zawiesił postępowanie sądowe do czasu podjęcia przez NSA uchwały w sprawie I OPS 1/20.

Postanowieniem z dnia 10 marca 2021 r. sygn. II SA/Po 199/20 Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie sądowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W kontekście dopuszczalności orzekania w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a.. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Ponadto wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 Ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 poz. 1842 z późn. zm.).

Na wstępie podkreślić należy, że nie był przedmiotem sporu fakt, że skarżący nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w chwili ograniczenia prawa własności, lecz nabył ją na podstawie umowy sprzedaży w 1997r. Jak ustaliły organy, w chwili ograniczenia prawa własności jej właścicielem był A. W.. Przedmiotem sporu jest natomiast zgodność z prawem umorzenia postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 105 §1 k.p.a. z uwagi na brak legitymacji czynnej wnioskodawcy. W związku z tym w toku postępowania powstała wątpliwość, czy umowa cesji daje legitymację do skutecznego domagania się ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość aktualnemu właścicielowi nieruchomości, który nie był jednakże jej właścicielem w chwili wywłaszczenia lub ograniczenia prawa.

Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o których mowa w art. 120 i art. 124-126 u.g.n., a odszkodowanie, o jakim w nim mowa wynikać może zarówno z przepisu art. 128 u.g.n. w sytuacji pozbawienia prawa, jak i z art. 128 ust. 4 u.g.n. w razie jego ograniczenia. Ponadto bezsporne jest także, że art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy. Do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy więc stosować przepisy u.g.n. (wyrok NSA z dnia 11 października 2018r., sygn. akt I OSK 2899/16 i przywołane tam orzecznictwo).

Problematyka legitymacji do wniesienia wniosku o ustalenie odszkodowania za ograniczenie praw do nieruchomości przez właściciela, który nabył ją po dacie takiego ograniczenia w drodze umowy, z uwagi na jej kontrowersyjność, została niedawno jednoznacznie przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2021 r. (sygn. akt I OPS 1/20). Jak stwierdził NSA, zagadnieniem spornym w orzecznictwie sądów administracyjnych było "wskazanie kręgu podmiotów na rzecz których może być ustalone odszkodowanie w związku z szczególnym trybem wywłaszczenia polegającym na ograniczeniu prawa własności nieruchomości (użytkowania wieczystego) w wyniku czasowego jej zajęcia na podstawie decyzji administracyjnej w celu wybudowania liniowych urządzeń infrastruktury technicznej." W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości".

Jako argumenty przemawiające za przedstawioną wykładnią NSA wskazał przede wszystkim na podobieństwo między regulacją wywłaszczenia polegającego na odjęciu prawa własności do nieruchomości oraz jego ograniczeniu, wyrażenia określające osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania w ustawach szczególnych ("dotychczasowi właściciele lub użytkownicy wieczyści", a więc osoby, których praw bezpośrednio dotyczy skutek wywłaszczenia), tożsamy sposób określenia osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania niezależnie od momentu ustalenia odszkodowania (czyli niezależnie, czy wyraz znajduje to w samej decyzji wywłaszczeniowej czy też w odrębnym postępowaniu) oraz brak szczególnej regulacji dotyczącej następstwa prawnego. Wspomniane względy stanowiły podstawę do przyjęcia, że osobą uprawnioną do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania jest właściciel nieruchomości z momentu ingerencji w prawo własności (ograniczenia sposobu korzystania z) nieruchomości. W niniejszej sprawie byłby to A. W., któremu własność przedmiotowej nieruchomości przysługiwała w momencie wydania przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. decyzji dotyczącej zezwolenia na wybudowanie na tym gruncie naziemnej linii elektroenergetycznej.

W związku ze wskazaną konstatacją zauważona została wątpliwość, czy uprawnienie to może być przeniesione na inną osobę w drodze czynności cywilnoprawnej, a więc następstwa, które ma charakter następstwa pod tytułem szczególnym. Na tak postawione pytanie NSA odpowiedział negatywnie, podkreślając różnice objawiające się pomiędzy sukcesją uniwersalną a syngularną oraz ich konstytucyjne i administracyjnoprawne konsekwencje. NSA wskazał, że "nabywca (...) nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nabywa ją już w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego (wcześniej – przyp.) ograniczenia prawa własności", a więc skutek uprzednio wydanej decyzji w postaci ograniczenia prawa nie powoduje ograniczenia praw nabywcy. Z uwagi na powyższe oraz literalną wykładnię art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny zajął więc stanowisko, że "jeżeli osoba, która była właścicielem nieruchomości w dniu wydania zezwolenia na jej czasowe zajęcie, nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania, to nie jest to sytuacja objęta hipotezą art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, (gdyż – przyp.) nie mamy (...) do czynienia z ‘’nieustaleniem odszkodowania‘’, jako działaniem krzywdzącym właściciela, ale z brakiem wymaganej w art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. inicjatywy strony potencjalnie zainteresowanej w takim ustaleniu, co spowodowało niezależną od organu przyczynę braku ustalenia wysokości tej rekompensaty". Zastosowanie znajdzie tu zasada volenti not fit iniuria.

Z przedstawioną przez NSA oceną prawną dotychczas kontrowersyjnego zagadnienia należy się zgodzić. Ponadto wskazać jedynie należy, że uprawnienie do wystąpienia do organu administracji z wnioskiem o ustalenie odszkodowania ma charakter administracyjnoprawny, co samo w sobie sprawia, że co do zasady możliwość przejścia takiego uprawnienia jest ograniczona. W tym kontekście zgodzić należy się z wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 28. marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Rz 11/19, LEX nr 2656407) wskazującym, że "roszczenie majątkowe o charakterze administracyjnoprawnym jest wprawdzie co do zasady nieprzedawnialne, jednakże w związku z charakterem i cechami norm prawa administracyjnego jest ono również co do zasady nieprzenoszalne lub przenoszalne w zakresie wyznaczonym ustawą", a więc "roszczenie o zapłatę odszkodowania za ograniczenie prawa rzeczowego nie przechodzi na nabywcę własności takiej nieruchomości i nie przysługuje każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości". Wbrew twierdzeniom skarżącego nie znajdują tu więc zastosowania przepisy prawa cywilnego odnoszące się do możliwości obrotu roszczeniami cywilnoprawnymi, ponieważ specyfika norm prawa administracyjnego sprawia, że uprawnienia i obowiązki administracyjnoprawne nie mogą być przedmiotem swobodnego obrotu. Wykładnia oświadczeń woli zawartych w umowie cesji jest więc w niniejszej sprawie irrelewantna.

Abstrahując jednak od poparcia przez Sąd stanowiska wyrażonego przez NSA, zauważyć należy, że zgodnie z art. 269 §1 p.p.s.a. uchwały abstrakcyjne mają tzw. ogólną moc wiążącą, co powoduje, że powołana uchwała wiąże sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Tutejszy Sąd jest więc związany wykładnią prawa dokonaną przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyższej uchwale, która znajduje zastosowanie również na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Zgodnie z art. 105 §1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. "Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania" (Wyrok NSA z 6. lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 818/20, LEX nr 3064723). Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia m.in. w przypadku braku legitymacji czynnej wnioskodawcy (por. Wyrok NSA z 30. września 2020 r., sygn. akt II OSK 1430/20, LEX nr 3090747), co zgodnie z wyrażonym w wyżej wskazanej uchwale NSA poglądem ma miejsce w niniejszej sprawie. W związku z tym stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił kwestię legitymacji wnioskodawcy i umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 §1 k.p.a. Wobec tego organ drugiej instancji utrzymując w mocy wydaną przez starostę decyzję na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., uczynił to zgodnie z obowiązującym prawem.

Sąd badając przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie administracyjne nie dopatrzył się także zarzucanego im przez skarżącego niepodjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego czy nieprawidłowej oceny materiału dowodowego. Organy zgromadziły wszystkie niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy dowody i następnie prawidłowo je oceniły. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego "Zebranie pełnego materiału dowodowego jest niewątpliwie obowiązkiem organu, ale obowiązek ten nie ma charakteru absolutnego w tym znaczeniu, że organ nie jest zobowiązany do poszukiwania, niejako w zastępstwie strony, dowodów mających potwierdzić korzystne dla tej strony okoliczności. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne" (Wyrok NSA z 29. września 2020 r., sygn. akt II OSK 1452/20, LEX nr 3075574). Jako bezzasadne uznać więc należy zarzuty skargi naruszenia przepisów art. 7, art. 77 §1 o art. 80 k.p.a.

Na podstawie przedstawionych wywodów stwierdzić należy, że Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji. Z uwagi na powyższe należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.