Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1627/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. i G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 14/16 w sprawie ze skargi J. B. i G. B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r. sygn. II SA/Bk 14/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę G. B. i J. B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Na wniosek G. B. i J. B. w dniu 24 września 2014 r. zostały przeprowadzone przez pracownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku czynności kontrolne dotyczące robót budowlanych wykonanych w parterowym budynku wielorodzinnym z poddaszem użytkowym przy ul. [...] w C. W wyniku powyższej kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku zawiadomieniem z dnia 6 października 2014 r. powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnego wykonania przez P. R., właściciela mieszkania nr [...], robót budowlanych w tym lokalu. W toku postępowania wyjaśniającego i ponownej kontroli w dniu 28 października 2014 r. organ l instancji stwierdził, że P. R. wykonał w 2013 r. roboty budowlane w swoim mieszkaniu polegające na rozbiórce pieca kaflowego, tzw. "ścianówki" pomiędzy kuchnią a pokojem (obecny korytarz) i wykonaniu w tym miejscu przejścia z kuchni do korytarza, zlikwidowaniu starego przejścia z kuchni do pokoju, wykonaniu wejścia w korytarzu do łazienki, zlikwidowaniu otworu drzwiowego od strony wiatrołapu, powiększeniu otworu drzwiowego w pokoju do poziomu podłogi, zerwaniu drewnianych podłóg i wykonaniu posadzek betonowych, wykonaniu instalacji wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej, kotłowni i instalacji c.o., ogrzewania podłogowego, obiciu ścian po zerwaniu starego tynku płytą gipsowo-kartonową na stelażu metalowym. W oparciu o powyższe ustalenia organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane spełniają kryteria przebudowy i w związku z tym, że zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, a także wobec wątpliwości co do stanu technicznego wykonanych robót budowlanych i ich wpływu na elementy konstrukcyjne budynku z uwagi na zgłoszone pęknięcia ścian w mieszkaniu nr 3 (stanowiącym współwłasność G. B. i J. B.) organ, działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), postanowieniem z dnia 12 grudnia 2014 r., zobowiązał P. R. do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych z wnioskami i ewentualnymi zaleceniami, oceny instalacji elektrycznej oraz oceny instalacji c.o. i kotłowni. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku postanowieniem z dnia 11 grudnia 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Skargę G. B. i J. B. na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. II SA/Bk 67/15.

Stosując się do nałożonego obowiązku, inwestor w dniu 28 stycznia 2015 r. przedłożył opinię techniczną sporządzoną przez P. K., legitymującego się uprawnieniami w specjalności konstrukcyjno – budowlanej, która stwierdzała, że w wyniku przeprowadzonych prac remontowych przez inwestora nie naruszono konstrukcji budynku. Piec kaflowy nie stanowił konstrukcji nośnej ścian i jego rozbiórka nie wpłynęła na naruszenie konstrukcji ściany nośnej. Obniżenie dolnej krawędzi otworu okiennego do poziomu podłogi nie naruszyło drewnianych elementów konstrukcyjnych ściany zewnętrznej budynku. Belka podwalinowa, słupy nośne oraz nadproża z bala drewnianego nie zostały naruszone. Prace remontowe zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, co powoduje, że wykonanie przedmiotowych robót nie wpłynęło niekorzystnie na bezpieczeństwo konstrukcji, w związku z czym budynek może być bezpiecznie użytkowany. Z powyższą opinią inwestor przedłożył oświadczenie wykonawcy, że instalacja kotłowni oraz c.o. została wykonana zgodnie z zaleceniami producenta kotła pelletowego oraz zgodnie ze sztuką budowlaną w zakresie instalacji kotłowni i c.o. przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, a także przedłożył protokół z badania okresowego instalacji elektrycznej. Przeprowadzone na wniosek G. B. i J. B. dniu 15 września 2015 r. oględziny lokali nr [...] i nr [...], w ocenie organu, nie dały podstaw do wysunięcia jakichkolwiek wątpliwości odnośnie do bezpieczeństwa konstrukcji budynku. Stan techniczny mieszkań nie uległ znacznie zmianie w stosunku do stanu stwierdzonego protokolarnie w dniu 28 października 2014 r. W mieszkaniu nr [...] po remoncie nie stwierdzono żadnych ugięć czy też pęknięć mogących stanowić podstawę do stwierdzenia uszkodzenia czy też naruszenia elementów konstrukcyjnych mogących powodować zagrożenie dla użytkowników budynku. W mieszkaniu nr [...] stwierdzono uprzednio widoczne pęknięcia w narożach drewnianych futryn drzwiowych do kuchni i do bokówki oraz ukośne powierzchowne pęknięcie tynku na ścianie komina, na ścianie w pokoju w szczycie budynku, które zdaniem skarżących, powstało podczas remontu mieszkania nr [...]. Organ I instancji podkreślił, że budynek został zrealizowany w latach trzydziestych ubiegłego stulecia i posiada drewnianą konstrukcję, stąd też płytkie powierzchowne pęknięcia suchego tynku, jakim obito ściany przy ościeżnicach drzwi wewnętrznych i ich osiadanie nie dają podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Mogły powstać w wyniku drgań związanych z robotami budowlanymi prowadzonymi w mieszkaniu poniżej bądź z innych przyczyn, co może być przedmiotem stosownego postępowania m.in. przed sądem cywilnym. Zdaniem organu I instancji, przedłożona przez G. B. i J. B. ocena stanu technicznego lokalu mieszkalnego nr [...], sporządzona przez L. A. jest lakoniczna, a ponadto oparta na oświadczeniu zleceniodawców co do wpływu robót przeprowadzonych w lokalu nr [...] na powstałe w ich lokalu uszkodzenia. Opinia ta potwierdza pęknięcia płyt gipsowo - kartonowych w narożach styku ścian i skoszenie futryny drzwiowej w ścianie wewnętrznej do pokoju, niemniej zdaniem organu, sądząc po wizualnych oględzinach, drzwi i futryna nie były wymienione od początku istnienia budynku i jej skoszenie mogło być spowodowane wieloma czynnikami, w tym przede wszystkim pracą konstrukcji budynku. Opierając się na powyższych ustaleniach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, decyzją z dnia 20 października 2015 r. odmówił nałożenia na P. R. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w mieszkaniu nr [...] budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w C. w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Nieuwzględniając odwołania G. B. i J. B., Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przedstawione na podstawie postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r. przez inwestora opinie potwierdziły, że prace zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie miały negatywnego wpływu na konstrukcję i bezpieczeństwo budynku. Uwzględniając powyższe oraz po ponownych oględzinach budynku w dniu 15 września 2015 r. organ I instancji trafnie nie znalazł podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności faktycznych. Pozostali właściciele budynku (E. L. i J. B.) akceptują roboty budowlane, które w żaden sposób nie wpłynęły na pogorszenie walorów użytkowych pozostałych mieszkań, a jedynie przyczyniły się do podniesienia standardu mieszkania i jego funkcjonalności. Zdaniem organu odwoławczego, żądanie przez odwołujących dokonania dodatkowych oględzin w ich mieszkaniu i zlecenie dodatkowych opinii nie znajduje uzasadnienia w prowadzonym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę G. B. i J. B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2015 r.

Sąd I instancji podał, że z ustalonego przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego bezspornie wynika, iż inwestor samowolnie wykonał roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane, polegające na przebudowie (art. 3 pkt 7a ustawy) mieszkania. Prawidłowo w tych warunkach organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że wykonane przez inwestora roboty budowlane, z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy, stanowią przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy, co z kolei umożliwiało podjęcie procedury naprawczej przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do istoty zaistniałego sporu, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w jego ocenie organy nadzoru budowlanego przeprowadziły wyczerpujące postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy przybudowa mieszkania została wykonana zgodnie z prawem budowlanym. W tym celu organ I instancji w dniu [...] października 2014 r. przeprowadził kontrolę w mieszkaniu inwestora i ustalił zakres wykonanych robót budowlanych, przeprowadził dowód z opinii technicznej, w której stwierdzono, że prace remontowe zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz w dniu 15 września 2015 r., na wniosek skarżących, przeprowadził oględziny lokali nr [...] i nr [...]. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo w oparciu o tak zgormadzony materiał dowodowy stwierdziły, że nie ma podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, albowiem inwestycja nie jest niezgodna z prawem budowlanym. Przebudowa została wykonana zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, co potwierdza w szczególności opinia techniczna z dnia 28 stycznia 2015 r. sporządzona przez P. K., legitymującego się uprawnieniami w specjalności konstrukcyjno – budowlanej. Prawidłowości ustaleń faktycznych, zdaniem Sądu, nie podważa opinia przedłożona przez skarżących. Zgodzić się bowiem należy z organem, że potwierdza ona jedynie zakres uszkodzeń w mieszkaniu skarżących, natomiast informację o przyczynie tych uszkodzeń specjalista L. A. czerpał z oświadczenia skarżącego. Skoro zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób dostateczny wyjaśnił zgodność robót budowlanych ze sztuką budowlaną, to tym samym nie zachodziła potrzeba, zgodnie z zasadami ekonomii postępowania, powołania kolejnego biegłego, zważywszy również na okoliczność, że pracownicy PINB, dokonujący oględzin, są także specjalistami z zakresu budownictwa. Wbrew twierdzeniom skargi, opinia techniczna z dnia 28 stycznia 2015 r. jest, zdaniem Sądu, wyczerpująca i wyraźnie stwierdza, że przeprowadzone "prace remontowe" w lokalu P. R. nie naruszały konstrukcji budynku i bezpieczeństwa jego użytkownika. Nie ma przy tym znaczenia, że biegły określił wykonane prace jako "remont", ponieważ kwalifikacja robót należała do kompetencji organu nadzoru budowlanego, który określił je prawidłowo, jako "przebudowę". Ważnym pozostaje fakt, iż biegły w opinii technicznej z dnia 28 stycznia 2015 r. dokonał analizy wszystkich prac wykonanych w mieszkaniu i po przeprowadzonych oględzinach poddał je fachowej ocenie. Autor oceny technicznej nie dysponował dokumentacją projektową budynku, ponieważ taka dokumentacja nie istnieje (z racji chociażby wieku obiektu budowlanego pochodzącego sprzed II wojny światowej). O braku takiej dokumentacji wiedzą lokatorzy budynku, w tym skarżący. Zatem czynienie zarzutu w skardze z powyższego powodu jest chybione.

Sąd I instancji nie stwierdził jednocześnie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a więc wymienionych w skardze przepisów art. 7, 8, 10, 77 § 1, 84 § 1, 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli G. B. i J. B., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżących w skardze:

a) zarzutu niezapewnienia ochrony uzasadnionych interesów skarżących, które obejmują również zbadanie, czy roboty budowlane zostały wykonanie zgodnie z przepisami prawa, w tym rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisami sanitarnymi i przeciwpożarowymi,

b) zarzutu nieustosunkowania się do zastrzeżeń strony zgłaszanych w przedmiocie wadliwego opisania prac zrealizowanych przez P. R. w mieszkaniu nr [...] przez wydającego opinie prywatną P. K., bez wskazania motywów jakimi się kierował Sąd nie podzielając zastrzeżeń strony, i poprzestanie na arbitralnym uznaniu, że ocena techniczna przedłożona przez inwestora jest prawidłowa, bez dokonania własnej analizy i oceny materiału dowodowego, powtórzeniu lakonicznych informacji z opinii technicznej, które nie odnoszą się do zarzutów i zastrzeżeń zgłaszanych przez stronę w toku postępowania, co skutkowało, że w zakresie zgłaszanych przez stronę zastrzeżeń i nieprawidłowości, w tym związanych z wyburzeniem przez inwestora ścian nośnych oraz wyburzeniem okna i wstawieniu w to miejsce drzwi balkonowych, nie zostało przeprowadzone stosowne postępowanie dowodowe, w tym nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego, który posiada wiedzę i wiadomości specjalne celem weryfikacji zarzutów strony w oparciu o oględziny miejscowe przeprowadzone przez biegłego w lokalach stron,

c) zarzutu zaniechania przedstawienia przez inwestora opinii technicznej instalacji elektrycznej, oceny instalacji c.o. i kotłowin sporządzonej przez osoby mające uprawienia w zakresie instalacji elektrycznych i c.o. oraz w zakresie kominiarstwa, pomimo, że zgodnie z postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. inwestor był zobowiązany do ich złożenia i opinie te były konieczne do ustalenia, czy roboty budowlane są zgodne z prawem;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która została wydana z naruszeniem wiążących wytycznych co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. II SA/Bk 67/15 i poczynienie ustaleń sprzecznych z tą oceną poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wstępnej ekspertyzie będącej w istocie dokumentem prywatnym, zamiast czynienia szczegółowych ustaleń w toku postępowania w oparciu o dowód z opinii biegłych z uwagi na fakt, że organ nadzoru nie był w stanie samodzielnie poczynić badań co do stanu technicznego obiektu i konieczne były wiadomości specjalne;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, w tym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oparcie się wyłącznie na twierdzeniach inwestora dotyczących wykonywania przez niego nieuciążliwej inwestycji wówczas, gdy miał on pełną świadomość uciążliwości bezprawności inwestycji na posesji;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, w tym art. 7, 8, 9, oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niezebraniu i nierozważeniu całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym niewyjaśnienie, czy prace budowlane inwestora nie naruszają interesów osób trzech, ich prawa własności, i nie są sprzeczne z przepisami prawa budowlanego i rozporządzeń w przedmiocie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącym w uzasadnieniach obu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, w tym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w zaniechaniu dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych specjalistów w dziedzinie budownictwa oraz instalacji elektrycznych i c.o., jak również w dziedzinie kominiarstwa i uznanie, że nie dochodzi do naruszenia interesów skarżących, podczas gdy nie zostało w tym zakresie przeprowadzone stosowne postępowanie dowodowe, w tym nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłych, którzy posiadają wiedzę i wiadomości specjalne, co czyni takie zakwalifikowanie niepopartym żadnym uzasadnieniem i sprawia, że nie dokonano wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności, że opinia złożona przez inwestora ma charakter opinii prywatnej;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, w tym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oparciu rozstrzygnięcia na opinii technicznej z dnia 28 stycznia 2015 r. przedłożonej przez inwestora, która stanowiła dokument prywatny i której autor opinii nie tylko nie przeprowadził oględzin w lokalu skarżących kasacyjnie, ale także nie dysponował materiałem dowodowym zebranym w sprawie, w tym rysunkami technicznymi przedstawiającymi stan mieszkania sprzed wykonania robót budowlanych przez inwestora, a określając zakres prac budowlanych nie wziął pod uwagę, że podczas przebudowy inwestor dokonał wyburzenia ściany nośnej budynku, czym naruszył konstrukcję nośną budynku, co skutkuje pękaniem ścian w mieszkaniu skarżących w miejscu, gdzie wcześniej była ściana nośna oraz osiadaniem w tym miejscu budynku, co winno dyskwalifikować przedłożoną ekspertyzę w całości, skoro autor nie był w stanie w sposób właściwy określić zakresu wykonanych prac oraz nie dysponował materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, podczas gdy w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, co skutkowało także naruszeniem art. 8 k.p.a.;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, w tym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oparciu rozstrzygnięcia na opinii technicznej z dnia 28 stycznia 2015 r. przedłożonej przez inwestora, która stanowiła dokument prywatny i której autor opinii nie posiadał wiadomości specjalnych chociażby w dziedzinie kominiarstwa, w sprawie zaś inwestor został zobowiązany do przedłożenia oceny instalacji c.o. i kotłowni, co wymagało wiadomości od podmiotu z uprawnieniami w dziedzinie kominiarstwa i wydania opinii, czego w przedmiotowym postępowania zabrakło,

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, w tym art. 7 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu interesu społecznego i interesu obywateli poprzez sankcjonowanie samowoli budowlanej sprzecznej z prawem oraz naruszającej istotne interesy skarżących;

9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, w tym art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli wskutek braku inicjatywy w zakresie wyjaśnienia wątpliwości związanych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a przede wszystkim, czy wybudowanie drzwi balkonowych w miejsce otworu okiennego, dodatkowe ocieplenie budynku, ułożenie ogrzewania podłogowego, przebudowa ścian działowych budynku, usunięcie elementów konstrukcyjnych budynku spełnia wymogi techniczne określone przepisami i normami prawa budowlanego, skoro zgodnie z art. 5 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy projektować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, obowiązującymi normami oraz zasadami wiedzy technicznej w sposób zapewniający m.in. spełnienie podstawowych wymagań dotyczących w szczególności bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego i bezpieczeństwa użytkowania, w sytuacji gdy organ administracji publicznej, jako podmiot kierujący postępowaniem, powinien w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób bezstronny, co skutkowało także naruszeniem art. 8 k.p.a.;

10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, w tym art. 12 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwego przeanalizowania materiałów przedmiotowej sprawy i długotrwałe prowadzenie postępowania;

11) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego:

1) art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 7 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawnie można odmówić nakazu rozbiórki lub nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy w sprawie konieczne było wydanie orzeczenia nakazującego rozbiórkę, ewentualnie wykonanie czynności związanych z przywróceniem nośności budynku oraz przywrócenie okna w miejsce wstawionych drzwi balkonowych celem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego lub doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, albowiem roboty budowlane zostały zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę i mogą spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz naruszają przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

2) art. 5 ust. 1 pkt 1 i 9 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie skutkujące naruszeniem ochrony praw odwołujących do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości, i w konsekwencji pozostawienie poza rozpoznaniem zgłaszanych naruszeń uzasadnionych interesów osób trzecich na skutek przeprowadzonej samowolnie przebudowy budynku, a także niewyjaśnienie wpływu samowolnej przebudowy na naruszenie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. R. wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 24 maja 2016 r. skarżący zrzekli się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionej podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawą skargi kasacyjnej.

Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia prawa procesowego dotyczący art. 1 i art. 3 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom powołanego wyżej przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w sposób wystarczający z punktu widzenia wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. odniósł się do motywów nakazujących uznać, że przeprowadzone w lokalu nr [...] roboty budowlane nie doprowadziły do naruszenia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, w szczególności wskazywały one przyczyny nakazujące traktować przedstawioną przez inwestora ocenę techniczną jako środek dowodowy prawidłowo wyjaśniający fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (stan techniczny wykonanych robót budowlanych). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się w sposób szczegółowy do kwestii wypełnienia przez inwestora zobowiązania do przedstawienia opinii dotyczącej oceny wykonanej w lokalu instalacji elektrycznej oraz c.o. i kotłowni. Wynikało to jednak z poprzestania na ogólnym kwestionowaniu w skardze zgodności wywiązania się przez inwestora z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., które nie obejmowało podważenia, że przedłożona przez inwestora dokumentacja (k.53-56) z przyczyn formalnych nie może być uważana za ocenę techniczną wykonanych w lokalu nr 2 instalacji. Prezentowany przez skarżących pogląd, zgodnie z którym Sąd I instancji uchybił art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem arbitralnie odrzucił zarzuty kierowane względem oceny technicznej sporządzonej przez P. K. jest niezasadny, jeżeli się uwzględni, że swoje stanowisko Sąd uzupełnił o dalsze wyjaśnienie motywów, które nakazywały uznać, że sporządzona ocena spełnia standard rzetelności i nie było podstaw do zweryfikowania wypływających z niej wniosków poprzez zwrócenie się do biegłego o wydanie nowej opinii. Z oczywistych powodów skarżący mogą stanowisko Sądu podważać, wskazując na jego niezasadność wynikającą z oparcia się wyłącznie na powtórzeniu wyjaśnień wcześniej, ich zdaniem, lakonicznie sformułowanych w tym zakresie przez organy nadzoru budowlanego, niemniej właściwym trybem procesowym w tym przypadku pozostaje zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami kodeksu postepowania administracyjnego, które kształtują zasady prowadzenia postępowania dowodowego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nakierowany na wskazanie podstawowych wad konstrukcyjnych orzeczenia sądowego, nie obejmuje tym samym swoim zakresem polemiki dotyczącej przyjmowanego przez Sąd kierunku wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, jak i oceny ich zastosowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznaje również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżących, zaskarżona decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2015 r. nie uchybiała wytycznym zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. II SA/Bk 67/15, nie była także oparta na ustaleniach sprzecznych z oceną prawną sformułowaną w tym wyroku. Ocenę techniczną sporządzoną przez P. K. skarżący uznają wyłącznie za "wstępną ekspertyzę", która powinna być w ich przekonaniu uszczegółowiona w oparciu o dowód z opinii biegłego, jednakże nie wiadomo jak to zapatrywanie pogodzić z wyrażonym w ww. wyroku stanowiskiem dotyczącym rozumienia pojęcia "wiadomości specjalnych" i sposobu ustalania stanu faktycznego w sprawie, w której potrzeba odwołania się do wiadomości specjalnych zaistniała. Należy przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku wskazał, że nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, co powoduje, iż ewentualne wątpliwości dotyczące zagadnień technicznych odnoszących się do stanu technicznego obiektu może i powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich merytorycznych kompetencji. Dopiero w odniesieniu do kwestii, co do których wiedza pracowników inspektoratu nie jest wystarczająca, zasadne jest skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy– Prawo budowlane. Mając na uwadze tak sformułowaną ocenę prawną, dostrzec należałoby, że w sprzeczność z tą oceną wpisuje się nie tyle stanowisko Sądu I instancji, ile wielokrotnie podnoszone przez skarżących twierdzenie w całości dezawuowujące kompetencje merytoryczne pracowników nadzoru budowlanego, jak i zakładające, że sporządzona przez osobę legitymującą się uprawnieniami w specjalności konstrukcyjno – budowlanej ocena robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] jest wyłącznie mało znaczącym "dokumentem prywatnym" i powinna zostać zastąpiona opinią biegłego. Skarżący zaprzeczają zatem temu, co wydawało się, że stanowiło istotę wypowiedzi wyrażonej w przywołanym wyroku, iż zakres problemów, do których odnosi się ocena techniczna z art. 81c ust. 2 ustawy– Prawo budowlane, pozostaje równoważny zakresowi wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Stanowisko wnoszących skargę kasacyjną stoi w oczywistej sprzeczności z poglądem zawartym w przywołanym wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r. i z tego względu, mając na uwadze dyspozycję art. 153 p.p.s.a., trzeba je odrzucić.

Należy zauważyć, że art. 81c ust. 2 ustawy– Prawo budowlane powinien być traktowany jako przepis o charakterze legi speciali względem ogólnego unormowania zawartego w art. 84 § 1 i 2 k.p.a. Pomimo, że pozycja prawna biegłego powoływanego przez organ z pozycją podmiotu, który sporządza ocenę techniczną lub ekspertyzę na wniosek inwestora jest odmienna, to nie zmienia to faktu, iż obie instytucje zakładają konieczność odwołania się do wiedzy osób posiadających umiejętność fachowej oceny określonych zjawisk, w szczególności zjawisk technicznych dotyczących obiektów budowlanych. Z tego względu pomimo, że autorowi oceny lub ekspertyzy nie przysługuje status biegłego w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to okoliczność, że osoba ta legitymuje się wysokim poziomem kwalifikacji zawodowych (posiadaniem wymaganych ustawą uprawnień) nakazuje przyjąć, że przedstawiane przez tę osobę opracowanie powinno być traktowane na równi z opinią biegłego, a więc środkiem, który posiada szczególnego rodzaju moc dowodową. Nie powinno budzić wątpliwości, że przedkładana przez inwestora ocena techniczna, jak każdy dowód z opinii biegłego, podlega ocenie z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 80 k.p.a.). Organ nadzoru budowlanego może ją przyjąć i uznać za trafną, ale może również ją odrzucić, podzielając w tym zakresie stanowisko jednej ze stron. Dla skuteczności formułowanego przez stronę zarzutu niezbędne jest jednak podważenie prawidłowości dokonanych przez biegłego ustaleń w sposób wykraczający ponad czysto polemiczne zgłoszenie zastrzeżeń opierających się na subiektywnym postrzeganiu spornej materii. Materia ta wchodzi w zakres wiadomości specjalnych, wobec czego ze względu na profesjonalny charakter dokumentu, wymagane jest postawienie ocenie technicznej zarzutów w sposób merytoryczny. Jeżeli zatem oględziny lokalu przeprowadzone przez pracowników nadzoru budowlanego, jak i ocena techniczna robót budowlanych sporządzona w sprawie, stosownie do art. 81c ust. 2 ustawy– Prawo budowlane, dowodziły w sposób nie budzący wątpliwości, że inwestor nie wykonał jakichkolwiek robót budowlanych, które ingerowałyby w konstrukcję budynku w sposób niezgodny ze sztuką budowlaną, a przez to zagrażający przyszłemu bezpiecznemu użytkowaniu budynku, to odmienne założenie, na którym opierają się skarżący, negujący tenże pogląd organu nadzoru budowlanego, nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony, skoro opierał się na własnej interpretacji tego, które elementy budynku stanowią "elementy konstrukcyjne" i jakie prace były "likwidacją elementu konstrukcyjnego" lub "likwidacją elementu nośnego", a jakie "wyburzeniem ściany nośnej".

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega, by wyrażona w zaskarżonym wyroku akceptacja opinii technicznej z dnia 28 stycznia 2015 r. naruszała wskazane w skardze kasacyjnej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew odmiennemu poglądowi skarżących, ocena ta została przeprowadzona na podstawie oględzin lokalu nr [...] (s. 2 oceny technicznej), co uniemożliwia uznanie, że jej autor oparł się wyłącznie na dokumentacji przedstawionej przez inwestora. Mają rację skarżący wskazując, że w treści sporządzonej oceny technicznej brak jest odniesienia się do zarzutów i zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżących w toku postępowania. Mieć na uwadze jednak należy, że celem sporządzonej oceny technicznej nie była polemika ze stanowiskiem skarżących, lecz określenie zgodności wykonanej przebudowy lokalu nr [...] z przepisami techniczno-budowlanymi. Z tego względu zasadność formułowanych przez skarżących zarzutów mogła zostać rozważona przez organy nadzoru budowlanego wyłącznie w sposób pośredni, a więc poprzez ich ocenę przez pryzmat wniosków wysuniętych w przygotowanym przez P. K. opracowaniu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie da się wywieść, by organ nadzoru budowlanego podstawę do odstąpienia od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oparł na czym innym, aniżeli samodzielna ocena zebranego materiału dowodowego. Okoliczność, iż organy nadzoru budowlanego podzieliły bez zastrzeżeń wnioski wypływające z opinii technicznej nie oznacza bowiem, że organy sporządzoną opinię uznały za wiążącą, wobec czego odstąpiły od własnej analizy materiału dowodowego.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucają ocenie technicznej posługiwanie się przez jej autora terminem "remontu", co ma umniejszać jej fachowy charakter. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo jednak wskazał, że posłużenie się w treści opinii terminem remontu na roboty stanowiące przebudowę części obiektu budowlanego miało charakter opisowy, odrębny od normatywnego znaczenia tych wyrażeń, stąd nie powinno mieć jakiegokolwiek wpływu na ocenę rzetelności spornego opracowania. Nie można mu również zarzucić niepełności wynikającej z nieuwzględnienia, jak podali skarżący, faktu wyburzenia przez inwestora ściany nośnej oraz wyburzenia okna i wstawienia w to miejsce drzwi balkonowych. Tenże zarzut należy odrzucić, mając na uwadze, że wykonane w lokalu nr [...] roboty w świetle zgromadzonego materiału dowodowego miały inną postać niż wskazują to skarżący. Z dokonanych ustaleń wynikało bowiem, że inwestor nie naruszył drewnianych elementów konstrukcyjnych budynku, albowiem rozbiórka pieca kaflowego oraz wykonanie wejścia z korytarza do łazienki nie stanowiło ingerencji w konstrukcję ściany nośnej (w tym miejscu miało znajdować się w przeszłości przejście, które zostało zamaskowane deskami). Podobnie ocenić należało "wyburzenie okna" polegające na obniżeniu dolnej krawędzi otworu okiennego, które to działanie nie naruszało belki podwalinowej, słupów nośnych oraz nadproża wykonanego z bala. Należy jednocześnie przypomnieć, że stwierdzony przez P. K. w sporządzonej przez niego ocenie technicznej zakres robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...], niezależnie od tego, że został zweryfikowany przez autora opracowania poprzez oględziny lokalu, w całości pokrywa się z wykazem, który wynika z treści protokołu oględzin przeprowadzonych w tym lokalu w dniu 28 października 2014 r. Protokół oględzin został sporządzony przez pracownika organu nadzoru budowlanego i podpisany przez inwestora oraz obojga skarżących. Jedyna uwaga, która została przez nich podniesiona - poza oświadczeniem , że nie zgadzają się na powiększenie otworu okiennego - dotyczyła potrzeby przeprowadzenia oceny technicznej wykonanych robót, która potwierdziłaby bezpieczeństwo użytkowania budynku. W kontrolowanym postępowaniu nie da się zatem podzielić tezy, która naruszenie art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związki z wymienionymi w skardze kasacyjnej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego łączy z niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, w szczególności z oparciem się przez organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia wyłącznie na twierdzeniach inwestora.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można Sądowi I instancji przypisać również uchybienia w zakresie, w jakim skarżący wywodzą, że sporządzona ocena techniczna z dnia 28 stycznia 2015 r. nie mogła zostać uznana przez Sąd za spełnienie przez inwestora wymagania dotyczącego przedstawienia oceny wykonanej w lokalu nr [...] instalacji elektrycznej, c.o. i kotłowni. Powyższy wymóg został zrealizowany przez inwestora poprzez przedłożenie odrębnych ocen dotyczących wykonania tychże instalacji sporządzonych przez osoby posiadające stosowne uprawnienia oraz wymagania zawodowe. Z tego powodu zarzut, że autor oceny technicznej z dnia 28 stycznia 2015 r. nie posiadał wiadomości specjalnych, aby zweryfikować zgodność wykonanych robót instalacyjnych z odpowiednimi przepisami technicznymi, powinien zostać odrzucony.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wzgląd na okoliczność, że wydanie zaskarżonej decyzji nie da się sprowadzić do "sankcjonowania samowoli budowlanej sprzecznej z prawem oraz naruszającej istotne interesy skarżących" powoduje, że zaskarżony wyrok oddalający skargę nie narusza prawa.

Ponieważ w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny ustalony w sprawie wskazywał na to, że wykonane w lokalu nr [...] roboty budowlane spełniały wymogi techniczne określone przepisami i normami Prawa budowlanego, zachodziła podstawa do odstąpienia przez organy nadzoru budowlanego od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Z tego powodu Sądowi I instancji nie można przypisać naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, skoro zaskarżona decyzja w sposób prawidłowy ustalony stan faktyczny powiązała z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.