Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 15/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1.
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 1, art. 35, art. 33 ust. 1.
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Bierawa z dnia 19 sierpnia 2014 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz P. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 29 lipca 2014 r. P. K. wystąpił do Gminy Bierawa o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania, czy Gmina "w okresie od 2012 r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, adwokatami i jeśli tak to również o udostępnienie treści umów." Wnioskodawca zaznaczył, że domaga się udostępnienia informacji w formie pliku PDF (skan).

W odpowiedzi na powyższe, w dniu 19 sierpnia 2014 r., Wójt Gminy Bierawa poinformował wnioskodawcę, że we wskazanym okresie Gmina zawarła trzy umowy zlecenia na wykonanie obsługi prawnej, każda na czas określony z jednoosobową Kancelarią Adwokacją w [...], adwokata M. S. Umowy te zostały zawarte na czas określony odpowiednio w dniu 30 kwietnia 2012 r., 30 czerwca 2013 r. i 1 lipca 2014 r. Wykonywanie obsługi prawnej jako przedmiot umowy zawierało: zastępstwo procesowe w charakterze pełnomocnika w postępowaniach sądowych, administracyjnych oraz przed innymi organami, jeżeli zajdzie taka potrzeba oraz wobec osób trzecich, na podstawie i w zakresie udzielonego pełnomocnictwa; sporządzanie opinii prawnych - opiniowanie pod względem prawnym projektów zawieranych przez zleceniodawcę umów, udzielanie wyjaśnień w zakresie stosowania prawa i obowiązujących aktach prawnych; uczestnictwo w sesjach organów kolegialnych zleceniodawcy w terminach wskazanych przez zleceniodawcę. Organ poinformował też, że co do pozostałego zakresu wniosku zostanie wydana decyzja.

W dniu 19 sierpnia 2014 r., Wójt Gminy Bierawa działając na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) zwanej dalej ustawą, wydał decyzję nr [...], o odmowie udostępnienia P. K. informacji publicznej w zakresie umów w formie pliku PDF (skan). W uzasadnieniu organ podniósł, że prawo do informacji w zakresie żądanym wnioskiem jest ograniczone przepisami prawa, ponieważ zachodzi potrzeba zapewnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, która zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy stanowi podstawę i upoważnienie do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wyjaśnił, że tajemnicą przedsiębiorstwa, zawartą w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informację znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością. Zdaniem organu, takie informacje zawarte są w treści umów na obsługę prawną gminy. Przedsiębiorca, czyli Kancelaria Adwokacka, z którą Gmina miała podpisane umowy, nie wyraził zgody na upublicznienie treści zawartych umów w całości, wskazując, że warunki umowy są wynikiem indywidualnych negocjacji pomiędzy stronami, a ich upublicznienie stanowi naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa. Organ stwierdził, że skoro przedsiębiorca objął przedmiotowe umowy tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, to informacja o jaką wystąpił wnioskodawca (skan umowy) nie może zostać udostępniona z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji, P. K. zarzucił organowi niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy, przez nieuwzględnienie tego, że ograniczenie o jakim mowa w tym przepisie nie dotyczy sytuacji, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego mu prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 15 października 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że niewątpliwie dokumenty, których udostępnienia domaga się strona, stanowią informację publiczną. Podzieliło również stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie definicji "tajemnicy przedsiębiorcy" z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Kolegium stwierdziło, że treści umów, których przedmiotem jest świadczenie obsługi prawnej Gminy Bierawa przez przedsiębiorcę - adwokata M. S., mają dla prowadzonej przez niego Kancelarii Adwokackiej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i z uwagi na tę wartość mogły one zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Podobnie jak organ pierwszej instancji, Kolegium przyjęło, że informacja o warunkach, na jakich zostały zawarte umowy, w tym o wynegocjowanej cenie, posiada wartość gospodarczą. Zauważyło przy tym, że M. S. podjął działania mające na celu zachowanie w poufności treści przedmiotowych umów, bowiem nie wyraził zgody na ich upublicznienie, czego wyrazem jest złożenie przez niego stosownych oświadczeń. Kolegium uznało również, że przedsiębiorca świadczący obsługę prawną gminy nie pełni funkcji publicznych, ani mających związek z pełnieniem tych funkcji, w rozumieniu omawianej ustawy. Z kolei, na podstawie art. 115 § 19 K.k. wywiodło, że funkcjonariuszem publicznym jest każdy pracownik instytucji państwowej lub samorządowej, który pełni funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków, ale związanych z realizacją zadań o znaczeniu publicznym. To z kolei nie daje podstaw do uznania adwokata M. S. za pełniącego funkcję publiczną, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Stąd też w świetle tej regulacji i wbrew twierdzeniu odwołania ww. adwokatowi należy się ochrona. Ponadto, Kolegium uznało adwokata M. S. za stronę niniejszego postępowania administracyjnego i postanowiło o doręczeniu również tej stronie decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik P. K., żądając uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skażonym decyzjom zarzucił naruszenie przepisów K.p.a., tj. art. 6 - 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., w tym na skutek:

- braku wykazania, które z informacji objętych umowami zawartymi z adwokatem M. S. nie mogą zostać upublicznione ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, a także przyjęcie że umowy zawierają zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa;

- zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zbyt ogólnych stwierdzeń bez wskazania dowodów na jakich oparto rozstrzygnięcie, a także niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy;

- niezapewnienia skarżącemu przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i niedostrzeżenie przez organ takiego naruszenia, jak również niezapewnienie wszystkim stronom udziału w postępowaniu,

Skarżący wskazał też na naruszenie przepisów:

- art. 107 § 1 i § 2 K.p.a., przez niewskazanie materialnoprawnej podstawy prawnej decyzji co powoduje, że nie wiadomo jaka jest przyczyna odmowy udostępnienia informacji publicznej,

- art. 107 § 1 - 2 K.p.a. w zw z art. 16 ust 1 i ust 2 pkt 2 ustawy, przez utrzymanie w mocy decyzji pomimo niezamieszczenia w jej uzasadnieniu danych tj. imienia, nazwiska i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, jak również braku oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji,

- art. 136 K.p.a., przez niezapoznanie się z treściami umów, a także art. 138 § 1 pkt 1 - z uwagi na istnienie podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Z kolei, w zakresie prawa materialnego skarżący zarzucił skarżonej decyzji naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, przez naruszenie istoty prawa do informacji w zakresie wyłączenia jawności w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy i art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez błędne ich zastosowanie prowadzące do uznania, że w przypadku podpisania umowy przez podmiot publiczny umowa ta podlega wyłączeniu ze względu na tajemnice przedsiębiorcy,

- art. 11 ust. 1 i ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez błędną jego wykładnię, skutkiem czego doszło do wydania decyzji niezgodnych z przepisami prawa i w konsekwencji uznania, że przedmiotowe informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa,

- art. 35 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, przez naruszenie zasady domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych.

Uzasadniając sformułowane zarzuty, w odniesieniu do regulacji art. 5 ust. 2 ustawy oraz powołując się na orzecznictwo sądowe - skarżący w szczególności zaakcentował, że ograniczenie prawa do informacji publicznej na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy jest możliwe, gdy spełnione są przesłanki ustawowe, których organ nie wykazał w tej sprawie. Wywodził, że na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, iż zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. W przeciwnym przypadku, zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, a zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne. Ponadto, powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa dopiero na etapie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest działaniem spóźnionym, wbrew intencji art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zdaniem skarżącego, organ dysponujący żądaną informacją publiczną nie dokonał oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, sprecyzowanych wartości, które mają korzystać z poufności. Skarżący podkreślił, że w sprawie nie dokonano też właściwej analizy wniosku skarżącego pod kątem zidentyfikowania informacji mających status tajemnicy przedsiębiorcy. Dodatkowo, wskazując na zasadę jawności finansów publicznych, wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, skarżący dostrzegł, że przepis art. 35 tej ustawy wprowadza zasadę domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Uwzględniając zatem, że normą jest jawność, brak jest przesłanek do wyłączania "jawności" informacji żądanej przez skarżącego. Zaznaczył, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie Kolegium uznało, iż istnieje tajemnica przedsiębiorstwa, przy czym tylko pozornie uzasadniło swoje rozstrzygnięcie. Takie uzasadnienie nie odpowiada kryterium z art. 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego wskazało, że w sprawie dokonano stosownej oceny, a z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wprost wynika przyczyna odmowy udostępnienia informacji publicznej. Kolegium stwierdziło również, że uzupełnienie akt sprawy o przedmiotowe umowy umożliwiłoby wnioskodawcy zapoznanie się z tymi dokumentami w trybie dostępu strony do akt (art. 73 K.p.a.) i zniweczyłoby sens postępowania dotyczącego ochrony informacji. Wyjaśniał, że adwokat M. S. podjął działania mające na celu zachowanie w poufności treści umów, bowiem nie wyraził zgody na ich upublicznienie przez Wójta Gminy Bierawa. Za nietrafny Kolegium uznało także zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 w związku z art. 35 ustawy o finansach publicznych wskazując, że zasada wynikająca z tego przepisu (art. 35) nie ma charakteru bezwzględnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, a stosowanie do art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - decyzji utrzymanej nią w mocy wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W ocenie Sądu, organy nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie, czym w sposób istotny naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w konsekwencji przedwcześnie podjęły decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie dokonały w sprawie całościowej i wyczerpującej analizy. Należy podkreślić, że art. 7 K.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z kolei, przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości - na podstawie całokształtu materiału - podlega ocenie, a ocena ta musi mieć umocowanie prawne, zgodnie z art. 6 K.p.a.. Natomiast w niniejszej sprawie organy nie rozpoznały sprawy w sposób wyczerpujący i całościowy, a dokonana ocena w świetle uwzględnionych przez organy przepisów prawa jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak dokonania całościowej i spójnej oceny stanu faktycznego, w kontekście obowiązujących przepisów spowodowało także, że uzasadnienia badanych decyzji nie odpowiadają kryterium z art. 107 § 3 K.p.a. i nie realizują zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 K.p.a.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest prawo do informacji publicznej, które realizowane jest na zasadach i w trybie przywołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej ustawą. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Stanowi ona wyraz realizacji prawa do informacji zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto, w myśl art. 61 ust. 2 Konstytucji, prawo do informacji obejmuje także m.in. dostęp do dokumentów. Natomiast według art. 61 ust. 3, prawo to może podlegać ograniczeniu ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W tej materii podzielić należy pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 546/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że "Konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli."

Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, burmistrz, jako organ administracji publicznej, jest zobowiązany do podejmowania działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Żądane przez obywatela czy też podmiot informacje dotyczące treści umów, jakie zawarte zostały przez organ z podmiotem zewnętrznym na obsługę prawną jednostki samorządu terytorialnego, mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej (art. 1 ust. 1), zatem podlegającej udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie. Dla uzasadnienia prawidłowości takiej kwalifikacji wyjaśnić przyjdzie, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, jak i tych odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyroki NSA : z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 155/12, LEX nr 1218840; z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, LEX nr 1122883). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Niewątpliwie, umowy zawarte przez organ z podmiotami świadczącymi usługi na jego rzecz mają charakter informacji publicznej. Ustawodawca w przepisie art. 6 ustawy zamieścił przykładowy wykaz (otwarty katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną. Skoro żądane przez skarżącego informacje stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy, dlatego też na organie, co do zasady ciążył obowiązek ich udostępniania. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Dokumentem takim jest umowa, której jedną ze stron jest jednostka samorządu terytorialnego - gmina, podpisana przez reprezentujący ją organ – wójta, burmistrza czy prezydenta.

Prawo do informacji o sprawach publicznych w świetle ustawy nie jest jednak prawem nieograniczonym i ustawodawca, w wyznaczonych przez art. 16 ust. 3 granicach, dopuścił możliwość odmowy udostępnienia takiej informacji. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy odmowa, podobnie jak i umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następuje w drodze decyzji. Podstawą do wydania decyzji odmownej jest ograniczenie prawa dostępu do żądanych informacji publicznych zgodnie z art. 5 ustawy.

W niniejszej sprawie istotą sporu jest kwestia zasadności orzeczenia - na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy - o odmowie udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej w postaci treści umów (plik PDF), jakie Gmina zawarła z podmiotem zewnętrznym na wykonywanie obsługi prawnej. Organy odmówiły udostępnienia informacji publicznej powołując się na konieczność zachowania, wskazanej w art. 5 ust. 2 ustawy, tajemnicy przedsiębiorcy.

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Nie ulega wątpliwości, iż umowa, której przedmiotem jest świadczenie usług przez przedsiębiorcę może zawierać w swej treści informacje, których ujawnienie nie leży w jego interesie, a więc mogące stanowić tajemnicę przedsiębiorcy. Wprawdzie ustawa nie definiuje pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, niemniej jednak podzielić trzeba pogląd, że w celu ustalenia jego znaczenia należy odwołać się do legalnej definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa", która została sformułowana w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 z późn. zm.). Zgodnie z jego treścią, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Odpowiednio zatem przyjąć należy, że na tajemnice przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tego podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest natomiast uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one udostępnione. W niniejszej sprawie adwokat, z którym Gmina podpisała umowy na obsługę prawną, podjął działania w celu zachowania w tajemnicy treści tych umów, czego wyrazem jest jego oświadczenie. Jednakże w przypadku kolizji prawa do tajemnicy przedsiębiorcy z prawem do informacji publicznej nie można z góry przyjmować, że prawo przedsiębiorcy do zachowania tajemnicy ma zawsze pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej. Zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej, dlatego też, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy, bowiem jej istnienie musi być niewątpliwe, aby mogło uzasadniać odmowę.

Ponadto, zgodnie z art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.) Gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, jest jednostką sektora finansów publicznych. Gospodaruje ona środkami publicznymi, które przeznacza także na realizację zobowiązań wynikających z zawieranych przez nią umów, w tym takich jak np. umowy na obsługę prawną. Według art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Przy czym przepis art. 35 tej ustawy stanowi, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Zatem przepis ten wprowadza zasadę domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Oznacza to, że zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia. Powinna ona samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1483/12, LEX nr 1249103; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13, LEX nr 1456979).

W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, że w rozpoznawanej sprawie obowiązywało domniemanie braku wyłączenia jawności postanowień zawartej umowy, albowiem została ona zawarta przez jednostkę samorządu terytorialnego, stanowiącą jednostkę sektora finansów publicznych, a wynikające z umowy zobowiązanie realizowane miało być przy zaangażowaniu środków publicznych Gminy. W konsekwencji, ograniczenie prawa do informacji mogło nastąpić tylko wówczas, gdy rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe dostarczyłoby obiektywnego materiału uzasadniającego, że informacje zawarte w umowie, której dotyczyło żądanie, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Z kolei, to wymaga wskazania konkretnych informacji, o których mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, mających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, korzystających z poufności. Organ dysponujący informacjami nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, lecz powinien samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tej tajemnicy, bowiem tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny i nie można istnienia takiej tajemnicy subiektywizować. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą, jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. Stąd w motywach decyzji odmownej powinno być wyjaśnione, na czym - w przypadku danej umowy - tajemnica przedsiębiorcy polega. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością będącą celem samym w sobie lecz ma chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji, żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Muszą one zatem obiektywnie zaistnieć, a więc w przypadku umowy informacje takie muszą być w niej zawarte (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 546/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Wójt Gminy Bierawa dysponując żądanymi informacjami (umowami zlecenia zawartymi z adwokatem) odmówił ich udostępnienia, wskazując, że zleceniobiorca skutecznie zastrzegł treść tych umów, jako objętą tajemnicą przedsiębiorcy. Stanowisko takie potrzymało Kolegium w decyzji odwoławczej. Wydając decyzje organy obu instancji nie dokonały całościowej i wyczerpującej oceny w zakresie zasadności wyłączenia jawności żądanych umów, do czego były zobowiązane. Poprzestały wyłącznie na oświadczeniu zleceniobiorcy co do kwalifikacji danych objętych umową, jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa i niepodlegających upublicznieniu. Zauważyć jednak trzeba, że oświadczenie adwokata wyrażające wolę zastrzeżenia treści umów, nie zostało poparte żadną argumentacją uzasadniającą, że zastrzeżone informacje wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. Jak już wcześniej wskazano, warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności. Do kompetencji organów należy ocena w kwestii, która z żądanych informacji stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i nie podlega udostępnieniu. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że organy nie są związane oświadczeniem przedsiębiorcy. Natomiast w niniejszej sprawie, wydając decyzje organy przyjęły oświadczenie zleceniobiorcy bez dokonania jakiejkolwiek oceny. Tym samym powstrzymały się od dokonania obligatoryjnej oceny żądanych informacji w aspekcie ograniczenia prawa ich udostępnienia ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W szczególności organy nie wyjaśniły jakie konkretnie informacje wynikające z umowy podlegają ochronie i nie uzasadniły też, dlaczego należało odmówić udostępnienia treści całej umowy. Bez szczegółowej i dogłębnej analizy trudno zaakceptować stanowisko, że cała treść umowy zlecenia na obsługę prawną może podlegać wyłączeniu z udostępnienia, tj. że wszystkie zawarte w niej informacje mieszczą się w zakresie ustalonym art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Z samej treści art. 5 ust. 2 ustawy wynika, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w ściśle określonym zakresie, tj. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis ten nie mówi o całkowitym wyłączeniu prawa do informacji publicznej, ale o jego ograniczeniu w takim zakresie, w jakim wymaga tego ochrona prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Nie ma zatem prawnych przeszkód, aby wniosek o udostępnienie informacji publicznej mógł zostać równocześnie rozpatrzony poprzez częściowe udostępnienie treści umowy i załatwiony odmownie tylko w części, z powołaniem się na ograniczenia wskazane w art. 5 ust. 2 ustawy, w tym np. przez udostępnienie treści umowy po dokonaniu anonimizacji treści uznanych w ocenie organu za tajemnicę. Wydanie decyzji odmownej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga wyczerpującego uzasadnienia w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Uwzględniając powyższe uznać trzeba, że w niniejszej sprawie organy nie dokonały właściwej analizy wniosku skarżącego oraz interpretacji pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, a w konsekwencji także dokładnego ustalenia informacji mających status tajemnicy przedsiębiorcy. Organy uchyliły się tym samym od rozpoznania istoty sprawy, która sprowadzała się do ustalenia, które z informacji zawartych w umowie zastrzeżonej przez przedsiębiorcę faktycznie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i ze względu na ochronę wynikającą z art. 5 ust. 2 ustawy nie podlegają udostępnieniu.

Wskazane nieprawidłowości związane były z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skoro organy nie dokonały ustaleń co do wskazanych kwestii i nie przedstawiły rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji, zatem przedwcześnie podjęły rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Ponadto, badane decyzje nie odpowiadają wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. i nie realizują zasady przekonywania ustalonej w art. 11 K.p.a.

W ocenie Sądu, stwierdzone naruszenia niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność uchylenia kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.

Zgodzić należy się ze skarżącym, że w postępowaniu przed organami należało także zapewnić udział przedsiębiorcy, ze względu na tajemnicę, którego prawo do informacji publicznej podlegało ograniczeniu (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2560/12, LEX nr 1341473). Prawidłowo zatem organ odwoławczy przesłał decyzję przedsiębiorcy, jako stronie tego postępowania.

Jednakże wobec braku prowadzenia przez organy jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, wpływu na wynik sprawy nie mogło mieć wskazane przez skarżącego pozbawienie go uprawnienia wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a., bowiem brak było materiałów, co do których skarżący mógłby się wypowiedzieć.

Mając na uwadze powyższe i uznając, że stwierdzone naruszenia przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na zasadzie art. 135 P.p.s.a. także decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego rozpoznania wniosku skarżącego na podstawie omawianej ustawy, w tym przy uwzględnienia tego, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnice przedsiębiorcy stanowi wyjątek od zasady jawności i dlatego dokonujące oceny w tym zakresie organy nie mogą polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, lecz powinny dokonać dokładnej i samodzielnej oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia w kontekście istnienia tajemnicy, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.