Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 836/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51, art. 81c ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 30 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2013 roku sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2013 roku Nr [...] w przedmiocie przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2013 r. znak: [...], po rozpatrzeniu zażaleń A. S.A. oraz Z. J. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] 2013 r. nr [...], nakładającego na A. S.A. z siedzibą w P. obowiązek dostarczenia, w terminie 2 miesięcy od dnia uprawomocnienia się postanowienia, ekspertyzy technicznej w sprawie możliwości bezpiecznego użytkowania magistrali ciepłowniczej 2 x Dn 800 mm przechodzącej przez nieruchomość przy ul. S. w P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb W.), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich nr [...] (nie została opatrzona datą) o pozwoleniu na budowę magistrali ciepłowniczej – w części dotyczącej działki nr [...] położonej w P. przy ul. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia [...] 2011 r. sygn. akt [...] 1239/11 oddalił skargę A. S.A. na tę decyzję.

Organ orzekający wyjaśnił, że w toku postępowania mającego doprowadzić ten odcinek magistrali ciepłowniczej do stanu zgodności z prawem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB) postanowieniem z dnia [...] 2013 r. nałożył na A. S.A. obowiązek dostarczenia w terminie 2 miesięcy ekspertyzy technicznej w sprawie możliwości bezpiecznego użytkowania magistrali ciepłowniczej 2 x Dn 800mm przechodzącej przez wspomnianą nieruchomość. A. S.A. wniosła zażalenie na to postanowienie, wskazując, iż jakkolwiek jest właścicielem przedmiotowej magistrali, to nie jest jej inwestorem i nawet następcą prawnym, a w związku z tym nie ponosi winy za wybudowanie magistrali z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano też, że magistrala obecnie jest w dobrym stanie technicznym, zaś z dziennika budowy, protokołów odbiorów częściowych robót zanikających, protokołu próby hydraulicznej rurociągów na ciśnienie, protokołu płukania sieci cieplnej wodą surową wynika, że roboty te zostały wykonane zgodnie z przepisami, zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi normami. Z kolei Z. J. – właściciel działki nr [...] przy ul. S. w P. wskazał, że inwestor przedmiotowej magistrali w dniu jej realizacji nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i to właśnie z tego powodu została stwierdzona w części nieważność decyzji o pozwoleniu na jej budowę. Żalący się zaznaczył konieczność zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy obowiązującej w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc Prawa budowlanego z 1974 r.

Uchylając zaskarżone postanowienie i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy (WWINB) po pierwsze stwierdził, że nie podziela stanowiska organu I instancji, jakoby zgodność lokalizacji ciepłociągu z pozostającą w obrocie prawnym decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. z dnia [...] 1976 r. nr [...] wykluczała możliwość orzeczenia rozbiórki. Wskazał, że decyzja ta jako akt, który mógł utracić ważność nie może stanowić wyłącznie podstawy rozstrzygnięcia o zgodności przedmiotowego odcinka inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił, że z decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] 1976 r. wynika, że przypadkach określonych w art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974 r. utraci ona swą ważność. Zgodnie z tym przepisem zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyska prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę może być w szczególnie uzasadnionych wypadkach przedłużony. Zdaniem WWINB z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2011 r. oraz wyroku WSA w W. z dnia [...] 2011 r. sygn. akt [...] wynika, że inwestor do chwili udzielenia pozwolenia na budowę, tj. co najmniej do dnia [...] 1978 r. nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o której mowa w art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. W związku z tym, w ocenie organu II instancji, nie można – przez przyjęcie, że inwestycja jest zgodna z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z [...] 1976 r. – jednoznacznie stwierdzić, czy przedmiotowy odcinek magistrali jest zgodny z obecnie obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego zagadnienie zgodności przedmiotowej inwestycji na wspomnianym odcinku z prawem nie może być uznane za rozstrzygnięte. Dopiero jednoznaczne ustalenie kwestii zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co do obecnego przebiegu magistrali cieplnej na działce nr [...] przy ul. S. w P. pozwoliłoby organowi na ewentualne nałożenie na właściciela magistrali obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej w sprawie możliwości bezpiecznego jej użytkowania. Na mocy art. 81c Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego może żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania oraz utrzymywaniem obiektu budowlanego. Tym samym A. S.A. jako właściciel przedmiotowej magistrali może być adresatem obowiązku przedłożenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego tego obiektu, niezależnie od tego, czy była jej inwestorem, czy też czy jest jego następcą prawnym.

A. S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2013 r., żądając zmiany jego uzasadnienia jako naruszającego prawo i interes prawny skarżącej spółki. Podniesiono, że bezpodstawnie organ II instancji nakazał organowi I instancji badanie zgodności z prawem decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] 1976 r., w sytuacji, gdy prawomocnym wyrokiem z dnia [...] 2008 r. sygn. akt [...] WSA w W. oddalił skargę J. J. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. z dnia [...] 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przebiegu magistrali cieplnej na odcinku działki nr [...] przy ul. S.w P. Skarżąca wskazała, że ponowne orzekanie w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Sądu nie może prowadzić do obejścia prawa i orzeczenia, że decyzja z [...] 1976 r. utraciła ważność. Ponadto skarżąca spółka podniosła, iż organ II instancji nie rozpoznał jej zarzutów podniesionych w zażaleniu. W szczególności nie uwzględnił, że decyzję o pozwoleniu na budowę magistrali w części dotyczącej odcinka przy ul. S. w P. Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. wydał z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Spółka podała, że ani ona ani jej poprzednicy prawni nie byli uczestnikami procesu budowlanego i za szkodę poniesioną na skutek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę magistrali winy nie ponoszą. Odszkodowanie na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. przysługuje od organu, który wydał decyzję z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. W tych okolicznościach, jak wskazała skarżąca spółka, czynności organu odwoławczego zmierzające do obciążenia skarżącej kosztami postępowania mającymi doprowadzić ten odcinek do stanu zgodności z prawem naruszają prawo – art. 160 k.p.a. i art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego. Oczywistym jest bowiem, że ekspertyza techniczna w sprawie możliwości bezpiecznego użytkowania przedmiotowego fragmentu magistrali byłaby zbędna, gdyby organ architektoniczno-budowlany nie wydał pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa. Skoro zaś obecnie ekspertyza wydaje się organowi niezbędna to winien on ponieść koszty jej sporządzenia. Ponadto, zdaniem skarżącej, nie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych ub robót budowlanych, a także co do stanu technicznego magistrali, której fragment przebiega przez działkę nr [...] przy ul. S. w P.

W odpowiedzi Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

W piśmie z dnia 16 października 2013 r. Z. J. i B. M. wnieśli o oddalenie skargi. Wskazali, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i interesu prawnego skarżącej spółki, gdyż jej poprzednik prawny [...] P. był uczestnikiem procesu inwestycyjnego magistrali. Wyjaśnili, że zarządzeniem nr [...] z dnia [...] 1976 r. Wojewoda Poznański utworzył [...], którego przedmiotem działania było m.in. prowadzenie i koordynacja inwestycji ciepłowniczych na terenie województwa poznańskiego oraz nadzór nad przygotowaniem inwestycji i realizacją planów inwestycyjnych. W związku ze swymi kompetencjami [...] w P. protokolarnie w dniu [...] 1980 r. przyjął i odebrał do eksploatacji bez uwag przedmiotową inwestycję od podmiotu przygotowującego i realizującego – [...] w P. Tym samym przejął na siebie odpowiedzialność za przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez usunięcie skutków rażącego naruszenia prawa. Autorzy pisma podali, że B. S.A. (dziś A. S.A.) kupując w 2002 r. pakiet większościowy akcji przedsiębiorstwa [...] S.A. stała się jego właścicielem i tym samym również przejęła na siebie powyższą odpowiedzialność.

Następnie podnieśli, że zaskarżone postanowienie nie zmierza do obejścia prawa i prawomocnego wyroku WSA w W. z dnia [...] 2008 r. sygn. akt [...]. Wyjaśnili, że wyrok ten dotyczy kwestii prawidłowości wydania decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie niedopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego w świetle uchybienia terminu do złożenia właściwego wniosku (art. 148 § 1 k.p.a.). Natomiast, wbrew stanowisku skarżącej spółki, ostateczna decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. z dnia [...] 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego w sprawie przebiegu magistrali cieplnej nie była przedmiotem tego postępowania przed Sądem. Decyzja ta utraciła swą ważność na mocy prawa wynikającego z art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ podmiot przygotowujący i realizujący inwestycję ([...] w P.) nie wystąpił o pozwolenie na budowę w przewidzianym w ustawie terminie, ani nie uzyskał prolongaty tej decyzji. Skoro więc inwestor złożył wniosek w sprawie pozwolenia na budowę magistrali dopiero [...] 1978 r., a więc po ponad pół roku po upływie terminu wynikającego z powołanego art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974 r. to ostateczna decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny utraciła swą ważność już dnia [...] 1977 r., czyli po roku od jej zatwierdzenia.

W piśmie z dnia [...] 2013 r. złożonym do akt sprawy na rozprawie w tymże dniu skarżąca spółka zmodyfikowała żądanie skargi, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zarzuciła organom naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego pozwalającego na uznanie, że konieczne jest nałożenie na spółkę obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto zarzucono, że WWINB błędnie nakazał organowi I instancji zbadanie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny pod kątem zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ewentualnego rozstrzygnięcia o stwierdzeniu jej wygaśnięcia. Zgodnie z art. 162 k.p.a. o wygaśnięciu decyzji orzeka organ administracji, który wydał decyzję w I instancji. PINB nie wydał zaś decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia 19 czerwca 1976 r. Ponadto skarżąca spółka zaprzeczyła jakoby była uczestnikiem procesu inwestycyjnego spornej magistrali cieplnej. Wskazała, że inwestorem był [...] w P., który prowadził inwestycje gospodarki komunalnej od jego utworzenia 1 grudnia 1976 r. do daty jego likwidacji tj. 30 czerwca 1982 r. W związku z jego likwidacją zadania inwestycyjne realizowane na terenie miasta P., w tym realizacja przedmiotowej magistrali, zostały przekazane [...] miasta P.. Skarżąca zaznaczyła, że decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] 1976 r. została wydana przed powstaniem [...] w P., które utworzono 1 lipca 1976 r. Inwestor – [...] wystąpił o pozwolenie na budowę spornej magistrali cieplnej, a także o zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości uczestników, zlecił wykonanie dokumentacji projektowej do [...] w P. i powierzył wykonanie robót budowlanych Przedsiębiorstwu "E.", a więc zrealizował całą inwestycję. Następnie, po jej zrealizowaniu, przekazał magistralę do eksploatacji [...] w P. protokołem z dnia [...] 1980 r. [...] w P. nie był zaś następcą prawnym inwestora i nie ponosi odpowiedzialności za jego działania i zaniechania.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 30 października 2013 r. pełnomocnik organu podkreślił, że postępowanie dowodowe w sprawie toczy się i organ będzie m.in. badał, czy istnieją podstawy zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Uczestnik postępowania Z. J. popierając stanowisko organu przedłożył pismo z dnia [...] 2013 r. Stwierdził w nim, że Inspektor Nadzoru Budowlanego ma obowiązek przywrócić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, niezależnie od tego, czy strona będzie ubiegała się odszkodowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna, albowiem zaskarżone postanowienie w swej istocie (rozstrzygnięciu) odpowiada prawu.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie stało się postanowienie WWINB z dnia [...] 2013 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] 2013 r. nr [...]nakładającego na A. S.A. z siedzibą w P. obowiązek dostarczenia, w terminie 2 miesięcy od dnia uprawomocnienia się postanowienia, ekspertyzy technicznej w sprawie możliwości bezpiecznego użytkowania magistrali ciepłowniczej 2 x Dn 800 mm przechodzącej przez nieruchomość przy ul. S. w P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb W.) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko organu odwoławczego co do treści rozstrzygnięcia, uznając jednocześnie, że wady uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie miały wpływu na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że punktem wyjścia dla niniejszej sprawy była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] 2010 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. udzielającej pozwolenia na budowę magistrali cieplnej zachodniej od osiedla P. do ul. M., zadanie III od komory [...] do komory [...] w P., w części działki nr [...] obr. W., ul. S. w P.

Kontrolując legalność tej decyzji WSA w W. wyrokiem z dnia [...] 2011 r. sygn. akt [...] uznał, że jest ona zgodna z prawem i oddalił skargę.

Zgodnie z treścią art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis tego przepisu polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, którą wyraża art. 170 p.p.s.a., wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok SN z dnia 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98, LEX nr 51062). Nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia.

W uzasadnieniu powołanego wyroku WSA w W. z dnia [...] 2011 r. stwierdzono m.in., że decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Nr [...] nieposiadająca daty została wydana pomiędzy [...] 1978 r. (data złożenia wniosku o pozwolenie na budowę) a [...] 1978 r. (data odpisu przedmiotowej decyzji), a roboty budowlane przy tej inwestycji rozpoczęto najwcześniej w drugiej połowie [...] 1978 r., a zatem po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Stwierdzono, że decyzją z dnia [...] 1978 r. Prezydent Miasta P. udzielił inwestorowi zezwolenia w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na założenie przedmiotowej magistrali cieplnej. W rezultacie GINB w sposób uprawniony stwierdził, że w chwili udzielenia pozwolenia na budowę tegoż obiektu inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Już w uprzednim wyroku z dnia [...] 2010 r. sygn. akt [...] ten sam sąd stwierdził, że te ustalenia pozwalają stwierdzić, ze kontrolowana decyzja w części dotyczącej działki nr [...] została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Z tego powodu i innych WSA w Warszawie w wyroku z dnia [...] 2011 r. sygn. akt [...] uznał, że decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. o pozwoleniu na budowę magistrali cieplnej w części obejmującej działkę nr [...] przy ul. S. w P. wywołuje skutki społeczno-gospodarcze, które nie pozwalają na jej akceptację i pozostawienie w obrocie prawnym, a w konsekwencji rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma ten skutek, że robót budowlanych wykonanych do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego nie można oceniać jako samowoli budowlanej i w takiej sytuacji ma zastosowanie postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej: Prawo budowlane. Tylko w tym trybie możliwa jest naprawa wad, które legły u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a w dalszej kolejności uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (por. postanowienie NSA z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II OW 133/12, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Innymi słowy, w przypadku zrealizowania inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwolenie na budowę, która następnie została unieważniona, postępowanie przed organami nadzoru budowlanego powinno być prowadzone w trybie przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 Prawa budowlanego. Inwestorowi nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 560/11, Lex nr 1219253).

Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3).

Stosownie zaś do art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie (ust. 2). Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 3).

Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego określa, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5). Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części (ust. 6). Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (ust 7).

W tym miejscu należy zaznaczyć, że powołany art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi o wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych "wykonywanych". Ma on natomiast zastosowanie w sytuacjach określonych w ust. 1 pkt 1-4 tylko wtedy, gdy roboty budowlane są aktualnie wykonywane (realizowane). W sytuacji zaś, kiedy roboty budowlane nie były wykonywane i inwestor nie miał zamiaru ich kontynuować, albowiem budowa obiektu budowlanego została zakończona, bezprzedmiotowe jest postępowanie i wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1524/11, Lex nr 1290920).

W okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji prawidłowo nie wydał postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, mając na uwadze, że roboty przy budowie przedmiotowego odcinka magistrali cieplnej zostały zakończone. Po wszczęciu postępowania administracyjnego PINB przeprowadził kontrolę obiektu, a właściwie terenu działki nr [...] przy ul. S. w P., przez który magistrala przebiega (w dniu [...] 2012 r.), a następnie na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wydał postanowienie nakładające na skarżącą spółkę obowiązek dostarczenia, w terminie 2 miesięcy, ekspertyzy technicznej w sprawie możliwości bezpiecznego użytkowania magistrali ciepłowniczej na tym odcinku, zaznaczając, że ekspertyza ta powinna być sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci i urządzeń cieplnych, legitymującego się aktualnym zaświadczeniem potwierdzającym wpis na listę członków Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa.

W świetle powołanych przepisów i okoliczności niniejszej sprawy należy odpowiedzieć, czy dopuszczalne było w postępowaniu legalizacyjnym wezwanie do przedłożenia ekspertyzy technicznej w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, a jeśli tak, to czy żądanie jej przedłożenia w niniejszej sprawie było zasadne i czy zostało prawidłowo skierowane do skarżącej spółki.

Z treści art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W ustępie 1 powołanego artykułu ustawodawca wskazuje, że przepis ów może zostać zastosowany przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie wskazuje się jednomyślnie, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przepis ten nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11, Lex nr 1219138). Powyższe wynika z faktu, że ów przepis umiejscowiony został w rozdziale zawierającym regulacje ustrojowe, poświęcone kompetencjom właściwych organów administracji publicznej (Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 708).

Niemniej jednak przepis ten powinien być wykorzystywany w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Trzeba bowiem pamiętać, że stosując ów przepis organ przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego obiektu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 507/12, Lex nr 1249206). Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter uznaniowy. Dlatego, mając na uwadze nieostry zakres pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" należy przyjąć, iż zarówno określenie zakresu żądanej przez organ ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie tego przepisu, musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1001/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego o konieczności uchylenia postanowienia organu I instancji o nałożeniu na skarżącą spółkę obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Równocześnie Sąd nie zgadza się z argumentacją WWINB zawartą w postanowieniu z dnia [...] 2013 r.

W ocenie Sądu, ani z uzasadnienia postanowienia PINB z dnia [...] 2013 r., ani z zebranego materiału dowodowego nie wynika, by w niniejszym postępowaniu legalizacyjnym niezbędne było uzyskanie ekspertyzy technicznej ze względu na konieczność ustalenia aktualnego stanu technicznego przedmiotowego odcinka magistrali cieplnej. Organ nadzoru budowlanego I instancji w tym zakresie ograniczył się do wskazania, że w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego zobowiązany jest do dokonania ustaleń w zakresie możliwości bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego i wydania, w razie potrzeby, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Organ zaznaczył, że w przypadku sieci ciepłowniczej ustalenia takie winny być dokonane w oparciu o specjalistyczną wiedzę techniczną i powinno dotyczyć zgodności wykonanych robót z przepisami, zasadami wiedzy technicznej i obowiązującymi normami. Dodał, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników organu w dniu [...] 2012 r. nie było możliwe dokonanie takich ustaleń , chociażby ze względu na fakt, że rury ciepłociągu znajdują się w kanale pod poziomem gruntu, a czas jaki upłynął od momentu wykonania tego odcinka ciepłociągu (roboty przy jego budowie rozpoczęto w połowie [...] 1978 r.) to jest 35 lat, daje podstawę do tego, aby istniały uzasadnione wątpliwości co do aktualnego stanu technicznego tego obiektu.

W ocenie Sądu organ I instancji w żaden sposób nie wykazał, by istniały uzasadnione wątpliwości co do aktualnego stanu technicznego badanego odcinka ciepłociągu. Okoliczności, iż ciepłociąg ten funkcjonuje od 35 lat i jego rury znajdują się w kanale pod poziomem gruntu, co uniemożliwia sprawdzenie jego stanu technicznego, nie rodzą jeszcze wątpliwości co do stanu odcinka ciepłociągu na działce nr [...] przy ul. S. w P. Organ nie uwzględnił okoliczności, że magistrala ta jest w ciągłej eksploatacji, co wysoce uprawdopodabnia, że jej stan techniczny jest właściwy. Ponadto, organ, wiedząc, że właścicielem magistrali (również przedmiotowego jej odcinka) jest skarżąca A. S.A., mógł przed nałożeniem obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, zażądać od spółki na podstawie art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, przedłożenia dokumentów, dotyczących utrzymania magistrali na tym odcinku, w tym jej stanu technicznego, bez konieczności obarczania spółki kosztami ekspertyzy technicznej. Organ I instancji nie wziął pod uwagę, że jeżeli z treści ekspertyzy wynikałaby zbędność jej sporządzenia (stan obiektu w sposób oczywisty nie budzi żadnych zastrzeżeń, bądź stan obiektu i konieczne w związku z nim działania wynikały jednoznacznie już z wcześniej zgromadzonych dokumentów), osoba zobowiązana do ich dostarczenia będzie mogła dochodzić zwrotu poniesionych wydatków (por. R. Dziwiński, P. Ziemski: Prawo budowlane. Komentarz. ABC, 2006 - komentarz do art. 81c).

Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, wówczas gdy organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Z tego powodu zdaniem Sądu, ocena o wymagalności przedłożenia przez skarżącą spółkę ekspertyzy technicznej w sprawie możliwości bezpiecznego użytkowania magistrali ciepłowniczej na omawianym odcinku, wydała się, w aktualnym stanie faktycznym sprawy co najmniej nieuzasadniona.

Jednocześnie należy podkreślić, że nie było przeszkód, by adresatem obowiązku była skarżąca spółka – A. S.A. jako właściciela magistrali, w tym na odcinku przebiegającym przez działkę nr A. przy ul. S. w P. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego określa bowiem, że obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej można nałożyć na osoby, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, a więc na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. To do organu nadzoru budowlanego należy wybór spośród wymienionych podmiotów tego, do którego skieruje nakaz. Skoro bezspornym jest, że właścicielem magistrali, również w tym miejscu, jest A. S.A., to uzasadnione było, aby organ nadzoru budowlanego żądał właśnie od skarżącej jako najlepiej znającej stan techniczny obiektu, rzeczonej ekspertyzy. Bez znaczenia przy tym jest, że spółka – jak twierdzi – nie ponosi winy co do tego, że stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę magistrali na tym odcinku i w konsekwencji, że toczy się niniejsze postępowanie legalizacyjne. Nie zmienia to faktu, że w przedstawionych okolicznościach żądanie to było bezpodstawne (przedmiotowo).

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że WWINB uchylając postanowienie PINB z dnia [...] 2013 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia działał prawidłowo. Organ I instancji, jak wykazano powyżej, przy wydaniu postanowienia z dnia 20 marca 2013 r. dopuścił się naruszenia przepisu postępowania (art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego) i z tego postanowienie to należało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i sprawę skierować do ponownego rozpatrzenia. Zważywszy, że stan techniczny przedmiotowego odcinka magistrali nie został ustalony postępowanie dowodowe należało powtórzyć. Wynik tego postępowania determinuje zaś dalsze kroki organów nadzoru budowlanego, które mogą być podejmowane w granicach przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Tym samym należało uznać, że należało zastosować przepis art. 138 § 2 k.p.a., albowiem po pierwsze organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisu postępowania, a po wtóre konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zaś do zarzutów skargi, sprowadzających się do kwestionowania uzasadnienia zaskarżonego postanowienia należy zauważy, że organ odwoławczy wykroczył poza przedmiot postępowania. Rolą organu odwoławczego, jako organu II instancji, było jedynie ustalenie, czy organ I instancji we właściwym toku (rodzaju) postępowania bada legalność rzeczonego odcinka magistrali (tryb z art. 50 i 51 Prawa budowlanego), a następnie, czy prawidłowo zastosował przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązując skarżącą spółkę do przedłożenia ekspertyzy technicznej. Postanowienie wydane w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest bowiem jedynie postanowieniem dowodowym, a na tym etapie organ nie podejmuje rozstrzygnięć merytorycznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/wa 2787/11, Lex nr 1292761, również wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1419/11, Lex nr 1121625). Dopiero realizacja obowiązków nałożonych w trybie powołanego przepisu pozwoli na zgromadzenie materiału dowodowego stanowiącego podstawę merytorycznego zakończenia postępowania (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1252/11, Lex nr 1139054).

W związku z powyższym, na obecnym etapie postępowania tj. ustalenia stanu technicznego przedmiotowego odcinka magistrali cieplnej, nie było podstaw do rozstrzygania co do meritum kwestii zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i kwestii posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc zagadnień, które prowadziłyby do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym Sąd uznając z powyżej przedstawionych powodów trafność zaskarżonego rozstrzygnięcia, pragnie stwierdzić, że WWINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wykraczając poza granice sprawy (redukującej się – jak powiedziano do rozstrzygnięcia w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego) wypowiedział się co do posiadania przez skarżącą spółkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zgodności inwestycji na jej odcinku przebiegającym przez działkę nr [...] przy ul. S. w P. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W rezultacie wskazanych wad w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które nie miały wpływu na wynik sprawy, Sąd pragnie stwierdzić, że zarzuty skarżącej spółki, jak również stanowisko przedstawione przez uczestników postępowania Z. J. i B. M. odnoszą się kwestii, które nie mieszczą się w zakresie niniejszej sprawy sprowadzającej się do oceny prawidłowości zastosowania nakazu przedłożenia ekspertyzy technicznej. Skarżąca spółka, poza argumentacją o bezpodstawności żądania przez organ I instancji przedłożenia ekspertyzy technicznej, w swych rozważaniach skoncentrowała się na ocenie zgodności inwestycji z zatwierdzonym planem realizacyjnym (decyzją z dnia [...] 1976r.) oraz wydanym w tej sprawie (dotyczącym wznowienia tegoż postępowania) wyrokiem WSA w W. z dnia [...] 2008 r. sygn. akt [...]. Podobnie uczestnicy Z. J. i B. J., żądając oddalenia skargi, podnieśli zarzuty odnoszące się do wspomnianego wyroku WSA w W., którym oddalono skargę J. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2008 r. uchylającą decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 20007 r. orzekającą o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. z dnia [...] 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przebiegu przedmiotowej magistrali cielnej na odcinku działki nr [...] przy ul. S. w P. i umarzającą postępowanie organu I instancji. Ponadto uczestnicy odnieśli się do kwestii właściwego zaadresowania niniejszego postępowania do skarżącej spółki, która to kwestia, w zakresie obejmującym niniejsze postępowania została powyżej wyjaśniona.

Mając na względzie powyższe, uznawszy, że wady zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wpłynęły na prawidłową treść rozstrzygnięcia, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.