Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1186/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...], [...] na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2017 r. znak [...] po przeprowadzeniu wznowionego postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych na lotnisku [...] w [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji znak [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych na lotnisku [...] w [...].

Po rozpatrzeniu wniosku [...] z siedzibą w [...] (dalej "Spółka" lub [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją, decyzją z dnia [...] marca 2017r. znak: [...] - utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z [...] stycznia 2017r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2016 r. do Prezesa Urzędu wpłynął wniosek [...], o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa Urzędu wydaną dnia [...] października 2016 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych na lotnisku [...] w [...] .Jako podstawę do wznowienia postępowania Spółka wskazała na art. 145 § 1 pkt 4 KPA, zgodnie którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W podaniu Spółka alternatywnie żądała wydania, na podstawie art. 77d ust. 5 i 6 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U z 2016 r. poz. 605 z późn. zm.; dalej jako "ustawa Prawo lotnicze"), decyzji administracyjnej nakazującej zmianę taryfy opłat lotniskowych na lotnisku [...] w [...] oraz określenie, że Przedsiębiorstwo Państwowe [...] (dalej jako "zarządzający lotniskiem [...] w [...] " lub "[...]") jest obowiązane do ponownego przeprowadzenia konsultacji, o których mowa w art. lic w zw. z art. 77 ustawy Prawo lotnicze z uwagi na fakt, że zarządzający lotniskiem [...] w [...] nie dopełnił w należyty sposób obowiązku przeprowadzenia konsultacji zgodnie z art.77c w zw. z art. 77 ustawy Prawo lotnicze, pomijając w tych konsultacjach [...], który był wtedy zdaniem Spółki przewoźnikiem lotniczym stale korzystającym z lotniska [...] w [...].

W zakresie wniosku Spółki w przedmiocie żądania wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 KPA, wskazano na naruszenie przepisów ustawy Prawo Lotnicze, w tym art. 77 ust. 2 pkt 1, art. 77c i art. 77d ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/12/WE z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie opłat lotniskowych (dalej jako "Dyrektywa 2009/12/WE") poprzez niedopuszczenie [...] do konsultacji zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych, w tym do spotkania konsultacyjnego organizowanego w dniu [...] lipca 2016 r., w wyniku w szczególności błędnego zaklasyfikowania [...] jako niespełniającego kryteriów przewoźnika stale korzystającego z lotniska, o którym mowa w art. 77 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze. W konsekwencji, jak podnosi Spółka, zatwierdzenie taryfy opłat lotniskowych na zimowy sezon rozkładowy [...] jest obarczone wadą w postaci niedopełnienia procedury konsultacji i dopuszczenia Spółki jako strony w postępowaniu konsultacyjnym prowadzonym przez [...].

Prezes Urzędu na podstawie art. 77d ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo lotnicze oraz art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 4 KPA zatwierdził decyzją z dnia [...] października 2016r., zgodnie z wnioskiem [...], zmianę poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych na lotnisku [...] w [...]. Decyzja została doręczona [...] w dniu [...] października 2016 r. W ustawowym terminie [...] nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w związku z czym decyzja stała się ostateczna. Zmiana poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych na lotnisku [...] w [...] została podana do publicznej wiadomości poprzez publikację Ogłoszenia nr [...] w Dzienniku Urzędowym Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] listopada 2016 r. poz. [...]. Ponadto[...] listopada 2016 r., w odpowiedzi na wniosek Spółki z [...] listopada 2016 r. o udostępnienie treści przedmiotowej decyzji, Spółka otrzymała jej treść. Jak wskazuje Spółka, w celu uniknięcia wątpliwości co do dochowania terminu do wniesienia żądania wznowienia postępowania Spółka, pomimo nieotrzymania treści decyzji do dnia złożenia wniosku , złożyła go w dniu [...] listopada 2016 r., mimo że, jak zastrzegła Spółka, na dzień jego składania nie posiadała jeszcze pełnej wiedzy, że taka decyzja została wydana. W świetle powyższego, organ uznał, że dochowany został przez Spółkę 1-miesięczny termin do wniesienia żądania wznowienia postępowania, liczony od chwili dowiedzenia się o wydaniu decyzji, o którym mowa w art. 148 § 2 KPA. Nie został również przekroczony 5-letni termin, który uniemożliwiałby uchylenie decyzji, o którym mowa w art. 146 § 1 KPA.

Prezes Urzędu postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. wznowił postępowanie w sprawie zatwierdzenia zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych na lotnisku [...] w [...] zakończone decyzją, informując o tym [...] oraz [...].

W piśmie [...], który zajął stanowisko w sprawie, uznając, iż brak jest obiektywnie istniejącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 KPA uzasadniającego uznanie [...] za stronę decyzji administracyjnej o zatwierdzeniu taryfy opłat lotniskowych, bowiem decyzja jako zatwierdzenie taryfy opłat lotniskowych nie stanowi o obowiązku [...] co do korzystania z lotniska i uiszczania opłat w wysokości określonej w taryfie.

Prezes Urzędu nie znalazł uzasadnionych podstaw do uznania, iż [...] posiada status strony postępowania w sprawie wydania na wniosek [...] decyzji dotyczącej zatwierdzenia zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych na lotnisku [...] w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 KPA brak podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 KPA skutkuje odmową uchylenia decyzji ostatecznej.

W zakresie udziału [...] w postępowaniu przed Prezesem Urzędu w sprawie o zatwierdzenie na wniosek [...] taryfy opłat lotniskowych wszczętego na wniosek [...] na podstawie art. 77d ust. 1 i 3 ustawy Prawo lotnicze, wskazał organ, iż stosownie do art. 28 KPA stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Z analizy art. 77d ust. 1 ustawy Prawo lotnicze wynika natomiast, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia taryfy opłat lotniskowych lub zatwierdzenia zmiany poszczególnych jej postanowień (ust. 3), wszczynane jest na wniosek zarządzającego lotniskiem użytku publicznego (podstawą wszczęcia postępowania jest przedstawienie przez zarządzającego lotniskiem taryfy/jej zmiany do zatwierdzenia). Z kolei art. 77d ust. 5 i 6 ustawy Prawo lotnicze przewiduje dodatkowe w stosunku do ust. 1 w zw. z ust. 3 tego przepisu możliwości dla Prezesa Urzędu w zakresie rozstrzygnięcia wniosku zarządzającego lotniskiem o zatwierdzenie taryfy opłat lotniskowych/zatwierdzenie zmiany jej postanowień w wypadku zaistnienia przesłanek określonych w ust. 5 lub 6 tego przepisu. W każdym jednak wypadku wszczęcie postępowania następuje po otrzymaniu od zarządzającego lotniskiem taryfy opłat lotniskowych/zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych wraz z wnioskiem o zatwierdzenie. Analiza art. 77d ustawy Prawo lotnicze potwierdza, iż postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryfy opłat lotniskowych wszczynane jest z wniosku zarządzającego lotniskiem użytku publicznego, przy czym na podstawie ust. 1 w zw. z ust. 3 Prezes Urzędu wydaje decyzję zatwierdzającą, natomiast na podstawie ust. 5 i 6 tego przepisu katalog rozstrzygnięć po otrzymaniu taryfy do zatwierdzenia rozszerzony został o decyzję odmawiającą zatwierdzenia taryfy lub jej części lub nakazującą zmianę w przypadku, gdy (ust. 5): (...) jest ona niezgodna z zasadami dotyczącymi ustalania opłat lotniskowych ustalonymi w Konwencji, o której mowa w art. 3 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze, prawie lotniczym, przepisach prawa Unii Europejskiej lub przepisach międzynarodowych, w tym, gdy zarządzający lotniskiem nie dopełnił obowiązku przeprowadzenia konsultacji zgodnie z art. 77 lub art. 77c ustawy Prawo lotnicze.

W kontekście zatem istnienia interesu prawnego [...] organ wskazał, iż interes prawny, jak i obowiązek, o którym mowa w art. 28 KPA, jest stanem prawnym wynikającym z normy prawnej. Interes prawny musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego (zarówno administracyjnego, jak i cywilnego) lub też procesowego. Odróżnia to interes prawny od interesu faktycznego, który nie jest chroniony w postępowaniu administracyjnym na zasadzie przyznania osobie zainteresowanej statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Z kolei obowiązek prawny powinien znajdować swoje umocowanie w normach administracyjnego prawa materialnego, gdyż należy go rozumieć jako powinność określonego zachowania się ustalonego nakazem lub zakazem.

Z analizy stanu prawnego, zwłaszcza przepisów art. 77, 77c i 77d ustawy Prawo lotnicze oraz zakresu praw i obowiązków adresatów wynikających z decyzji , nie wynika, zdaniem organu, aby w wyniku ww. postępowania rozstrzygano o prawach lub obowiązkach przewoźnika lotniczego. Decyzja została skierowana do [...], które złożyło wniosek o zatwierdzenie zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych jako podmiot, który udostępnia niezbędną infrastrukturę i świadczy określone usługi w zamian za pobierane opłaty lotniskowe. Tym samym decyzja nie dotyczy w sposób indywidualny i konkretny żadnego z przewoźników lotniczych, którzy w konsekwencji nie są stroną postępowania dotyczącego zatwierdzenia opłat lotniskowych. Decyzja nie nakłada indywidualnie na żadnego przewoźnika lotniczego obowiązków ponoszenia opłat, ani nie przyznaje im z tego tytułu indywidualnych korzyści, aby można było mówić o ustalaniu sytuacji prawnej konkretnych podmiotów, poza zarządzającym lotniskiem użytku publicznego. Prezes Urzędu wydając decyzję zobowiązuje, a jednocześnie daje prawo [...] do pobierania opłat lotniskowych. Z decyzji nie wynikają żadne obowiązki konkretnych przewoźników lotniczych w przedmiocie ponoszenia opłat. W odniesieniu z kolei do interesu prawnego [...] w zakresie prowadzonego przed Prezesem Urzędu postępowania, rozumianego jako możliwość osiągnięcia korzyści z rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, podkreślił organ, iż interesu takiego również nie sposób stwierdzić. [...] nie przedstawił żadnych argumentów i nie wskazał właściwych przepisów, z których wywieść można interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych, rozumianym jako możliwość konkretnych korzyści, które wynikać by miały z decyzji. Korzyści takie nie zostały zidentyfikowane także przez Prezesa Urzędu w trakcie przeprowadzania postępowania wyjaśniającego z wniosku Spółki. Zmiana poszczególnych postanowień taryfy opłat dla lotniska [...] w [...] dotyczy wszystkich przewoźników w tym samym stopniu (przy założeniu spełnienia określonych jednakowych dla wszystkich warunków) i w związku z powyższym, została przeprowadzona z zachowaniem zasady niedyskryminacji użytkowników statków powietrznych lub innych eksploatujących statki powietrzne zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 12 sierpnia 2014 r. w sprawie opłat lotniskowych (Dz. U. poz. 1074, dalej "rozporządzenie w sprawie opłat lotniskowych").

Organ podkreślił, że sama decyzja (w zakresie zmiany postanowień taryfy opłat lotniskowych) nie nakłada na [...] czy innego przewoźnika lotniczego/użytkownika portu lotniczego obowiązku uiszczania tej opłaty ani nie przyznaje korzyści konkretnym podmiotom. Zauważyć należy bowiem, że każda decyzja w tym zakresie skierowana jest wyłącznie do zarządzającego lotniskiem składającego wniosek o zatwierdzenie tychże opłat w zamian za świadczone przez niego usługi w związku z ponoszonymi przez niego kosztami. Tym samym należy podkreślić, że z decyzji nie wynika także żaden skonkretyzowany materialno-prawny zakaz lub nakaz kierowany do innych podmiotów poza tym składającym wniosek. Obowiązek uiszczenia opłaty powstaje dopiero z chwilą korzystania przez przewoźnika lotniczego/użytkownika portu lotniczego z usług portu lotniczego, za które pobiera się opłaty lotniskowe na podstawie uzgodnień pomiędzy zarządzającym a użytkownikiem portu i wynika z decyzji handlowych oraz biznesowych [...] dotyczących siatki połączeń z/do lotniska [...] w [...]. Tym samym decyzja Prezesa Urzędu zatwierdzająca taryfę opłat lotniskowych lub zmianę jej poszczególnych postanowień nie konkretyzuje i nie nakłada bezpośrednio obowiązku (np. opłaty w danej wysokości) na przewoźnika lotniczego/użytkownika portu lotniczego ani też nie przyznaje określonej korzyści. Krąg potencjalnych odbiorców usług [...] jest z punktu widzenia Decyzji abstrakcyjny i generalny, tak więc nie mogą być oni uznani za stronę.

Organ podkreślił nadto, że [...] nie spełnia również definicji przewoźnika lotniczego, o którym mowa w drugiej części zdania z art. 77 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze tj. nie wykonywał przewozu regularnego w sezonie zima 2015/2016 poprzedzającym sezon lato 2016, w którym prowadzone były konsultacje, mimo, że zgłosił [...] zamiar wykonywania regularnego przewozu lotniczego w równoważnym sezonie rozkładowym (zima 2016/2017), w stosunku do którego wymagane jest wykonywanie takiego przewozu. Jednocześnie bezsporne jest niespełnianie przez [...] wymogów, o których mowa art. 77 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo lotnicze. Tym samym, dla ustalenia aktualnego statusu przewoźnika lotniczego jako przewoźnika stale korzystającego z lotniska, o którym mowa w art. 77 ust. 2 pkt 1 (część pierwsza zdania) ustawy Prawo lotnicze znaczenie ma nie tyle formalne poinformowanie zarządzającego o planach wykonywanych w późniejszym okresie danego sezonu połączeń, zwłaszcza jeśli plany mają dotyczyć okresu nie objętego konsultacjami, co faktyczne wykonywanie lotów w trakcie prowadzonych konsultacji.

Także przepisy Dyrektywy 2009/12/WE nie przewidują obowiązku konsultacji z przewoźnikami, którzy w przyszłości (w okresie nie objętym konsultacjami) będą wykonywać przewóz do/z danego lotniska. Zgodnie z art. 2 pkt 3 tejże dyrektywy, użytkownik portu lotniczego oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną odpowiedzialną za przewóz pasażerów, poczty lub ładunków drogą powietrzną do lub z danego portu lotniczego. Formalne poinformowanie o planach Spółki co do korzystania z danego portu lotniczego przed konsultacjami opłat warunkujące dopuszczenie przewoźnika do udziału w konsultacjach zostało także wyrażone w Wytycznych dotyczących przeprowadzania procesu konsultacji europejskiego Forum regulatorów lotnisk.

Dodatkowo, z uwagi na charakter informacji przekazywanych w trakcie konsultacji, wbrew twierdzeniom [...] niedopuszczenie Spółki do udziału w konsultacjach nie jest przejawem złej woli [...]. Informacje dotyczące m.in. [...] są tajemnicą prawnie chronioną. Zgodnie bowiem z art. 77 ust. 6 ustawy Prawo lotnicze Informacje przekazywane podczas konsultacji, o których mowa w ust. 1 i art. 77c ust. 1 i 3, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. poz. 1503, z późn. zm.). Zrozumiałe jest zatem nie podejmowanie przez [...] decyzji ad hoc w sprawie dopuszczenia do udziału w konsultacjach podmiotów, co do których obowiązku zapewnienia udziału nie posiada.

Z powyższej analizy wynika, że nie doszło do naruszenia przez [...] przepisów dotyczących prowadzenia konsultacji zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych dla lotniska [...] w [...] względem [...].

Prezes Urzędu podkreślił także, iż rola przewoźnika lotniczego stale korzystającego z lotniska, jak i innego użytkownika lotniska dopuszczonego przez zarządzającego lotniskiem do konsultacji w odniesieniu do procesu zatwierdzania taryfy opłat lotniskowych została jednoznacznie określona w przepisach unijnych i krajowych poprzez jej ograniczenie wyłącznie do możliwości udziału w konsultacjach projektu zmiany taryfy opłat lotniskowych, które to konsultacje prowadzone są przez zarządzającego przed złożeniem do Prezesa Urzędu wniosku o zatwierdzenie taryfy opłat lotniskowych. Udział w całym skomplikowanym procesie zapewniony został w ustawie Prawo lotnicze, wzorem z Dyrektywy 2009/12/WE wyłącznie na tym etapie, oddzielonym zresztą wyraźnie od etapu postępowania administracyjnego przed Prezesem Urzędu. Tym samym spełnienie wymogów uznania za przewoźnika stale korzystającego z lotniska i prawo do udziału w konsultacjach nie mogą być utożsamiane z posiadaniem interesu prawnego (lub nałożonego obowiązku) w żądaniu wszczęcia bądź udziału jako strony w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy/zmiany postanowień taryfy opłat lotniskowych przed Prezesem Urzędu wszczynanym na wniosek zarządzającego lotniskiem. Dodatkowo, podkreślić należy, iż nawet na etapie konsultacji opinie przewoźników lotniczych stale korzystających z lotniska nie są dla zarządzającego lotniskiem wiążące. Wyniki i wnioski z konsultacji jako etapu poprzedzającego postępowanie administracyjne, stanowią dla Prezesa Urzędu materiał dowodowy pomocny w ocenie zgodności przedłożonej taryfy z wymogami prawa. Jest to jednak etap poprzedzający postępowanie administracyjne. Innymi słowy spełnienie wymogu udziału w konsultacjach nie jest równoznacznie z uzyskaniem przez takiego przewoźnika statusu strony w postępowaniu przed Prezesem Urzędu. Tym bardziej dotyczy to przewoźnika, który takiego udziału w konsultacjach nie brał, ponieważ nie spełniał wymogów ustawowych.

Konkludując organ stwierdził, że ani przepisy prawa materialnego ani procesowego nie przewidują uprawnień dla podmiotów takich jak [...], z których podmioty te wywodzić mogłyby interes prawny w udziale w postępowaniu przed Prezesem Urzędu, w tym wszczęciu postępowania w sprawie zatwierdzenia/odmowy/zmiany taryfy opłat lotniskowych. Brak jest takich przepisów zarówno w regulacjach unijnych, jak i w przepisach krajowych. W szczególności nie jest takim przepisem wskazany przez [...] art. 6 ust. 1 Dyrektywy 2009/12/WE, który skierowany jest do państwa członkowskiego w zakresie obowiązku ustanowienia krajowej procedury konsultacji regularnych, co zostało przez polskiego ustawodawcę wypełnione w art. 77-77k ustawy Prawo lotnicze oraz w rozporządzeniu w sprawie opłat lotniskowych.

Podsumowując, decyzje w sprawie zatwierdzenia opłat lotniskowych dla lotnisk obsługujących powyżej 5 000 000 pasażerów rocznie wydawane są wyłącznie na wniosek zarządzającego lotniskiem użytku publicznego zgodnie z art. 77d ustawy Prawo lotnicze. Oznacza to, iż jakikolwiek interes [...] w określeniu treści takich decyzji mógłby być uznany co najwyżej za interes faktyczny, co jednak nie jest wystarczające do uznania [...]za stronę postępowania administracyjnego.

W odniesieniu do decyzji w sprawie zatwierdzenia zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych, użytkownicy lotniska, w tym [...], są dobrowolnymi odbiorcami usług nie będącymi jednocześnie podmiotami, którym przysługuje status strony. Operowanie z danego portu lotniczego, a więc ponoszenie z tego tytułu opłat lotniskowych, jest bowiem wynikiem woli i kalkulacji biznesowej przewoźnika lotniczego, a nie obowiązkiem wynikającym z wydania decyzji administracyjnej zatwierdzającej opłaty lotniskowe.

Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom [...], nawet podmioty biorące udział w konsultacjach dotyczących taryfy opłat lotniskowych, nie są stronami decyzji o zatwierdzeniu taryfy opłat lotniskowych lub zmian jej poszczególnych postanowień.

Rola przewoźnika lotniczego stale korzystającego z lotniska, jak i innego użytkownika lotniska dopuszczonego przez zarządzającego lotniskiem do konsultacji w odniesieniu do procesu zatwierdzania taryfy opłat lotniskowych, została bezspornie określona w przepisach UE i krajowych poprzez jej ograniczenie wyłącznie do możliwości udziału w konsultacjach zmiany taryfy opłat lotniskowych lub jej poszczególnych elementów, które prowadzone są przez zarządzającego lotniskiem przed złożeniem do Prezesa Urzędu wniosku o zatwierdzenie taryfy opłat lotniskowych lub zmian jej poszczególnych postanowień.

Skargę na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] marca 2017 r.nr [...] złożył [...] [...] z siedzibą w [...], zarzucając organowi:

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 28 KPA w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo Lotnicze ("Prawo Lotnicze")1 i art. 6 ust. 3, art. 6 ust. 5 oraz art. 11 ust. 7 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/12/WE z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie opłat lotniskowych ("Dyrektywa") polegające na błędnym przyjęciu, że Skarżący nie ma legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania ze względu na to, iż w ocenie organu nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Taryfową, mimo że dotyczy jego interesu prawnego;

2) art. 7, 77 § 1 i 107 KPA polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej, powierzchownej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w błędnym przyjęciu, że skarżący nie poinformował skutecznie [...] ("[...]") o planach rozpoczęcia przewozu z/do lotniska [...] w [...] w letnim sezonie rozkładowym 2016 r. oraz że [...]nie miały wiedzy o spełnieniu przez Skarżącego warunków uzasadniających uznanie go za przewoźnika stale korzystającego z lotniska w rozumieniu art. 77 ust. 2 Prawa Lotniczego;

3) art. 7, 10 § 1, 11 i 73 KPA polegające na niewykazaniu w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący, nie pozostawiający żadnych wątpliwości, że doszło do przeprowadzenia prawidłowych konsultacji taryfy opłat lotniskowych ze wszystkimi uprawnionymi przewoźnikami i nieudostępnienie Stronie akt postępowania o zatwierdzenie taryfy zakończonego wydaniem Decyzji Taryfowej, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej Decyzji i przeczy zasadzie

czynnego udziału stron w postępowaniu, zasadzie prawdy obiektywnej, a także zasadzie przekonywania;

4) art. 8 KPA poprzez prowadzenie postępowania w niezrozumiały i nieprzewidywalny sposób oraz wydanie decyzji pełnej wewnętrznych sprzeczności, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów państwa;

5) art. 151 § 1 KPA w zw. z art. 145 § 1 ppkt. 4) KPA i art. 77d ust. 5 Prawa Lotniczego poprzez odmowę uchylenia decyzji Taryfowej pomimo nieprzeprowadzenia przez [...] prawidłowych konsultacji o których mowa w

art. 77 ust. 1 Prawa Lotniczego.

II Naruszenie prawa materialnego:

1) art. 77 ust. 2 Prawa Lotniczego poprzez jego błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, że przewoźnikiem lotniczym stale korzystającym z lotniska jest tylko taki przewoźnik lotniczy, który w sezonie rozkładowym, w którym prowadzone są konsultacje, wykonuje regularny przewóz lotniczy do lub z danego lotniska w momencie prowadzenia procesu konsultacji zmian taryfy opłat lotniskowych lub przed przeprowadzeniem tych konsultacji, podczas gdy ustawa nie wskazuje takiego warunku i nie wymaga, aby przewoźnik ten wykonywał przewóz lotniczy przed przeprowadzeniem lub w trakcie konsultacji, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że Spółka nie była przewoźnikiem stale korzystającym z lotniska [...] w danym sezonie rozkładowym w rozumieniu tego przepisu w chwili przeprowadzania konsultacji poprzedzających wydanie Decyzji Taryfowej;

względnie:

2) art. 77 ust. 2 Prawa Lotniczego poprzez dokonanie jego wykładni niezgodnie z prawem wspólnotowym i uznanie, że przewoźnikiem lotniczym stale korzystającym z lotniska nie jest przewoźnik lotniczy, który będzie wykonywał przewóz lotniczy w sezonie, w którym będą obowiązywały/będą stosowane konsultowane opłaty lotniskowe, a który w sposób prawidłowy powiadomił [...] o takiej intencji.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ULC z dnia [...] stycznia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] marca 2017r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2017r., w przedmiocie odmowy uchylenia- we wznowionym postępowaniu- swojej ostatecznej decyzji znak: [...]z dnia [...] października 2016 r w sprawie zatwierdzenia zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych na lotnisku [...] w [...].

Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.

Należy wyjaśnić, że właściwy organ po wznowieniu postępowania bada w pierwszej kolejności, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Wskazuje na to zdanie pierwsze art. 149 § 2 k.p.a. ("postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia").

Dalszy tok postępowania i treść wydanego rozstrzygnięcia zależne są od wyniku postępowania co do przyczyn wznowienia.

W przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia, w rzeczywistości nie wystąpiła, organ powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Taka decyzja ma charakter decyzji procesowej, bowiem nie dochodzi w tym przypadku do merytorycznego rozstrzygnięcia, a zatem w podstawie prawnej decyzji, nie powinny znaleźć się przepisy prawa materialnego, jak również w uzasadnieniu decyzji nie powinny być rozpatrywane kwestie materialnoprawne objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej, skoro decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości.

Organy obu instancji prawidłowo uznały, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem skarżąca spółka nie miała przymiotu strony w postępowaniu toczącym się przed Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego , a zakończonym decyzją z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych na lotnisku [...]w [...].

Powyższe ustalenie wymagało stwierdzenia braku zaistnienia przesłanki o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a , a więc wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a , a nie jak tego chce skarżąca, umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a jako bezprzedmiotowego.

Przechodząc do oceny interesu prawnego skarżącej spółki w postępowaniu zakończonym decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2016 r. znak: [...]w sprawie zatwierdzenia zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych na lotnisku [...] w [...], należy wskazać, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a musi być interesem indywidualnym strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 733/07, Lex nr 469204). Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym jednostka wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że fakt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze zarządzający lotniskiem użytku publicznego przed wprowadzeniem lub zmianą opłat lotniskowych opracowuje projekt taryfy opłat lotniskowych z wyszczególnieniem wysokości opłat standardowych, dodatkowych i zniżek od tych opłat wraz z zasadami ich naliczania i udzielania oraz przeprowadza konsultacje projektu taryfy opłat lotniskowych z przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi z danego lotniska lub podmiotami ich reprezentującymi. Zarządzający lotniskiem może pobierać opłaty lotniskowe za usługi związane z działalnością lotniska, w szczególności za starty, lądowania, postój i obsługę naziemną statków powietrznych, ich załóg, pasażerów i ładunków. Opłaty lotniskowe zgodnie z ustawą podlegają zatwierdzeniu przez Prezesa Urzędu i są ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Prezesa Urzędu, są zamieszczane w Zintegrowanym Pakiecie Informacji Lotniczych publikowanym przez państwowy organ zarządzania ruchem lotniczym ( art. 77h).

Jak wynika z przywołanego przepisu obowiązek konsultacji projektu taryfy opłat lotniskowych/zmiany jej postanowień dotyczy skonsultowania taryfy opłat lotniskowych z przewoźnikami lotniczymi stale korzystającymi z lotniska określonymi w art. 77 ust. 2 tej ustawy i odnosi się wyłącznie do zarządzającego lotniskiem użytku publicznego przed wprowadzeniem lub zmianą opłat.

Postępowanie przed Prezesem urzędu Lotnictwa Cywilnego wywołane przedłożeniem do zatwierdzenia projektu taryfy opłat lotniskowych lub jej zmiany toczy się już wyłącznie przy udziale zarządzającego lotniskiem i ten właśnie podmiot jest jedyną stroną w tym postępowaniu.

Wszczęcie postępowania następuje po otrzymaniu od zarządzającego lotniskiem taryfy opłat lotniskowych/zmiany poszczególnych postanowień taryfy opłat lotniskowych wraz z wnioskiem o zatwierdzenie. Analiza art. 77d ustawy Prawo lotnicze potwierdza, iż postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryfy opłat lotniskowych wszczynane jest z wniosku zarządzającego lotniskiem użytku publicznego, przy czym na podstawie ust. 1 w zw. z ust. 3 Prezes Urzędu wydaje decyzję zatwierdzającą, natomiast na podstawie ust. 5 i 6 tego przepisu katalog rozstrzygnięć po otrzymaniu taryfy do zatwierdzenia rozszerzony został o decyzję odmawiającą zatwierdzenia taryfy lub jej części lub nakazującą jej zmianę.

Z przepisów art. 77, 77c i 77d ustawy Prawo lotnicze nie wynika, aby w wyniku powyższego postępowania rozstrzygano o prawach lub obowiązkach przewoźnika lotniczego. Decyzja została skierowana do [...] jako zarządzającego lotniskiem, który udostępnia niezbędną infrastrukturę i świadczy określone usługi w zamian za pobierane opłaty lotniskowe. Tym samym decyzja Prezesa ULC z [...] października 2016r., nie dotyczy w sposób indywidualny i konkretny żadnego z przewoźników lotniczych, w tym skarżącej spółki, którzy w konsekwencji nie są stroną postępowania dotyczącego zatwierdzenia opłat lotniskowych. Decyzja nie nakłada bowiem indywidualnie na żadnego przewoźnika lotniczego obowiązków ponoszenia opłat, ani nie przyznaje im z tego tytułu indywidualnych korzyści, a w konsekwencji nie kształtuje sytuacji prawnej przewoźników lotniczych. Prezes Urzędu wydając decyzję zobowiązuje, a jednocześnie daje prawo [...] do pobierania opłat lotniskowych a więc kształtuje po jego stronie uprawnienie i obowiązek.

Jednocześnie z decyzji z [...] października 2016r. nie wynikają żadne obowiązki konkretnych przewoźników lotniczych w przedmiocie ponoszenia opłat. W toku postępowania wznowieniowego [...] nie wykazał interesu prawnego w zakresie prowadzonego przed Prezesem Urzędu postępowania, rozumianego jako możliwość osiągnięcia korzyści z rozstrzygnięcia organu. Zmiana poszczególnych postanowień taryfy opłat dla lotniska [...]w [...] dotyczy wszystkich przewoźników w tym samym stopniu i nie nakłada na [...] obowiązku uiszczania tej opłaty ani nie przyznaje korzyści konkretnym podmiotom. Zauważyć należy bowiem, że każda decyzja w tym zakresie skierowana jest wyłącznie do zarządzającego lotniskiem składającego wniosek o zatwierdzenie tychże opłat w zamian za świadczone przez niego usługi w związku z ponoszonymi przez niego kosztami. Tym samym należy podkreślić, że z decyzji nie wynika także żaden skonkretyzowany materialno-prawny zakaz lub nakaz kierowany do innych podmiotów poza tym składającym wniosek. Jak słusznie podkreślił organ ,obowiązek uiszczenia opłaty powstaje dopiero z chwilą korzystania przez przewoźnika lotniczego z usług portu lotniczego, za które pobiera się opłaty lotniskowe na podstawie uzgodnień pomiędzy zarządzającym, a użytkownikiem portu i wynika z decyzji handlowych oraz biznesowych [...] dotyczących siatki połączeń z/do lotniska [...] w [...].

Nie można odmówić słuszności twierdzeniu organu, że krąg potencjalnych odbiorców usług [...] jest z punktu widzenia decyzji abstrakcyjny i generalny, co uniemożliwiałoby uznanie tychże odbiorców za stronę niniejszego postępowania.

Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, "to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji" (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II OZ 900/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 653/11).

Na poparcie powyższego stanowiska wskazać należy na orzeczenia Sądu Najwyższego, dotyczące postępowania przed Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki. W postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2000 r., I CKN 1217/99, Lex Nr 51654, stwierdzono, że "w postępowaniu administracyjnym przed Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie zatwierdzenia taryf paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła (art. 23 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, Dz. U. Nr 54, poz. 348, ze zm.) odbiorcy paliw lub energii i ciepła nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 2004 r., III SK 9/04, OSNP 2005, Nr 1, poz. 15, "Postępowanie w sprawie zatwierdzania taryfy dla energii elektrycznej przedsiębiorstwa energetycznego nie dotyczy interesu prawnego odbiorcy energii elektrycznej (art. 28 k.p.a.)".

Sąd orzekający w składzie niniejszym podziela stanowisko Sądu Najwyższego, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tego podmiotu; brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwała na uznanie jej za stronę postępowania administracyjnego.

Konkludując, pośrednie oddziaływanie dla strefy materialnej przewoźnika lotniczego korzystającego z lotniska [...] w [...] nie może być uznane za wystarczające w celu uzyskania przez niego statusu strony co w prowadzić musi do pozytywnej oceny zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie zdaniem Sądu dla tej oceny zbędne są rozważania organu oraz bez znaczenia zarzuty skargi dotyczące nieprzyznania skarżącej spółce statusu "przewoźnika stale korzystającego z lotniska" o którym mowa w art. 77 ust 2 pkt 1 Prawa lotniczego. Kwestia ta pozostaje bowiem bez znaczenia dla ustalenia przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2016r. ma natomiast znaczenie dla postępowania prowadzonego w trybie art. 77b ust 5 tej ustawy, którego jednak skarżąca spółka nie zainicjowała.

Należy podkreślić, iż Prawo lotnicze w przywołanej normie przewiduje szczególne rozwiązanie, które stanowi, że przewoźnik lotniczy stale korzystający z danego lotniska, o którym mowa w art. 77 ust 2 lub podmiot reprezentujący takich przewoźników, w terminie 14 dni od dnia otrzymania taryfy opłat lotniskowych, może w przypadku uznania, iż ustalona przez zarządzającego lotniskiem taryfa opłat lotniskowych narusza zasady ustalania opłat lotniskowych określone w Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, sporządzonej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r. (Dz. U. z 1959 r. poz. 212, z późn. zm.), prawie lotniczym lub przepisach międzynarodowych, zwrócić się do Prezesa ULC z wnioskiem o nakazanie zmiany taryfy opłat lotniskowych, na tym lotnisku.

Wydaje się ,że to właśnie w tym postępowaniu skarżąca spółka winna wykazać, że spełnia warunki z art. 77 ust 2 pkt 1 Prawa lotniczego, stanowiące , że "przewoźnikiem lotniczym stale korzystającym z lotniska jest przewoźnik który w sezonie rozkładowym, w którym prowadzone są konsultacje, wykonuje regularny przewóz lotniczy do lub z danego lotniska, lub wykonywał taki przewóz w sezonie rozkładowym poprzedzającym sezon, w którym prowadzone są konsultacje i zgłosił zarządzającemu lotniskiem użytku publicznego zamiar wykonywania regularnego przewozu lotniczego w równoważnym sezonie rozkładowym, w stosunku do którego wykonywał taki przewóz", a także ,że w związku z powyższym zarządzający lotniskiem przy ustaleniu projektu zmiany taryfy opłat lotniskowych naruszył zasady określone w art. 77 ust 1 , 3 i 4 Prawa lotniczego w zakresie prawidłowo przeprowadzonych konsultacji.

Uznając skargę za nieuzasadnioną należy podkreślić, że nawet gdyby [...] miał prawo brać udział w konsultacjach, nie statuowałoby to jego przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia zmian taryfy opłat lotniskowych przed Prezesem Urzędu, ponieważ nawet podmioty, które mają prawo udziału w konsultacjach dotyczących taryfy opłat lotniskowych, nie są stronami decyzji o zatwierdzeniu zmian taryfy opłat lotniskowych.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.