Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 881/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156, 145, 6, 7
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37, 42
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję GINB wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], [...]WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] maja 1997 r., nr [...] zezwalającej R. K. na użytkowanie samowolnie wybudowanych budynków magazynowo-biurowych położonych w [...] przy ul. [...], droga Bez Nazwy na działce nr ewid. [...], [...] obręb [...]. Od tej decyzji odwołał się T. K..

GINB odnosząc się do odwołania stwierdził, że prowadzone postępowanie jest postępowaniem nieważnościowym, stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, które nie polega na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się jedynie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 K.p.a..

Jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa., polegające na tym, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa poprzez proste ich zestawienie. Rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie uchybienie, w wyniku którego powstają skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W ocenie organu należało więc wyjaśnić, czy w zaistniałym stanie faktycznym można rzeczywiście dopatrzyć się takiego naruszenia prawa, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] maja 1997 r., Burmistrz Gminy [...], na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (dalej" "Pr. bud."), udzielił pozwolenia na użytkowanie budynków magazynowo-biurowych położonych w [...] przy ul. [...], droga Bez Nazwy na działce nr ewid. [...], [...] obrąb [...]. Wskazana powyżej decyzja zapadła w związku z podaniem R. K. z dnia [...] marca 1997 r., uzupełnionym o stosowną dokumentację po wezwaniu Urzędu Gminy [...] z dnia [...]marca 1997 r.

Z materiału dowodowego wynika, że inwestor przed wydaniem decyzji złożył w organie m.in.: plan inwentaryzacji budynku gospodarczego położonego w [...] w siedlisku rolnym ul. [...] (zawierający opinię techniczną istniejącego budynku oznaczonego w tym dokumencie nr 1 z przeznaczeniem na cele składu celnego), wypis z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 1992 r., z którego wynika, że działka przy ul. [...] oznaczona nr [...] i [...] w obrębie [...] znajduje się w obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem MU-22 tj. funkcja mieszkaniowo-usługowa, potwierdzoną przez geodetę uprawnionego mgr inż. K. K. inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, na której naniesione i oznaczone są budynki znajdujące się na działkach [...] i [...].

W planie inwentaryzacji budynku gospodarczego, oprócz inwentaryzowanego budynku nr [...], wskazane są także istniejący budynek kwaszarni (oznaczony nr [...]), istniejąca wiata (nr [...]) oraz istniejąca portiernia (nr [...]). W aktach zgromadzonych przez Urząd Gminy [...] znajduje się także wykonany w roku 1985 plan inwentaryzacyjny przedmiotowej działki, na którym naniesione są ww. budynki wraz z rysunkami projektowymi budynku wiaty i kwaszarni. Pismem z dnia [...] stycznia 1997 r. Wydział Ochrony Środowiska, Leśnictwa i Rolnictwa Urzędu Gminy [...] zaopiniował pozytywnie postawione w kształcie litery L budynki na posesji przy ul. [...].

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy [...]WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] maja 1997 r., wskazując, że znaczny upływ czasu oraz zgromadzony materiał dowodowy nie powalają na jednoznaczne ustalenie, że wydana decyzja narusza przepisy prawa w stopniu rażącym.

Jak wyjaśnił GINB, zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Cechą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest to, że organ drugiej instancji ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę rozpoznaną i rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Nie oznacza to wprawdzie, że organ drugiej instancji powtarza całe postępowanie wyjaśniające, lecz oznacza, że opierając się na materiale dowodowym zasadniczo zebranym w toku postępowania przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy materiał ten jeszcze raz poddaje ocenie, przy czym czyni to między innymi w kontekście zarzutów odwołania, a w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnia, w zależności od wyniku tej oceny, podstawy faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia, a tym samym podzielenia stanowiska organu pierwszej instancji lub przyznania racji wnoszącemu odwołanie.

Kwestią zasadniczą było niewątpliwie ustalenie daty budowy spornego budynku. W toku prowadzonego postępowania zwykłego organ powiatowy ustalił, że budowa miała miejsce przed [...] stycznia 1995 r., wobec czego w sprawie zastosowano przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy Pr. bud. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

[...]WINB w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym uznał, że ustalając datę budowy spornych budynków organ powiatowy nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, podkreślając, że archiwalne akta Urzędu Gminy [...]zawierają szereg dokumentów, w których zawarte są informacje o wybudowaniu obiektów na nieruchomości przy ul. [...] w [...] przed 1995 r.

GINB, analizując raz jeszcze zgromadzony materiał, nie znalazł zaś podstaw do zanegowania tego stanowiska i uznania, że właściwy ówcześnie do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego organ rażąco naruszył prawo w tym zakresie, co w konsekwencji mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej decyzji.

Organ, prowadząc postępowanie w sprawie samowoli budowlanej w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., powinien w pierwszym rzędzie dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., obligujące go do wydania nakazu rozbiórki. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.: "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia".

Formą legalizacji w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego jest pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności do użytkowania wykonanego obiektu. Przez zdatność do użytku należy również rozumieć takie zrealizowanie obiektu, że nie narusza on uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej.

W sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., oraz braku podstaw do wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., organ powinien zakończyć postępowanie wydając w trybie art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

W ocenie GINB, w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w tym przede wszystkim art. 37 ust. 1 lub 42. Oceniając stopień naruszenia prawa w postępowaniu nieważnościowym chodzi przede wszystkim o to, że przy podejmowaniu decyzji należy brać pod uwagę trzy elementy: oczywistość naruszenia przepisu, charakter przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organy administracji orzekające o stwierdzeniu nieważności decyzji muszą ocenić zgromadzony materiał dowodowy, jak i ciężar gatunkowy ewentualnego naruszenia przepisów oraz skutki społeczno-gospodarcze i ekonomiczne wywołanych ewentualnym naruszeniem przepisów prawa materialnego. Jakkolwiek zarówno kontrolowana decyzja jak i zgromadzone przez organy akta administracyjne pozostawiają pewne nieścisłości, to jednak w kontekście wystąpienia skutków społeczno-gospodarczych i ekonomicznych trudno jest uznać, że treść decyzji powoduje, że należy ją wyeliminować z obrotu prawnego.

Po pierwsze, ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 1992 r. nie wynika, aby legalizowana inwestycja była sprzeczna z jego ustaleniami. Rzeczywiście na omawianym obszarze wiodącą była funkcja mieszkaniowo- usługowa, jednak dopuszczono utrzymanie i lokalizowanie innych funkcji niekolidujących z funkcjami preferowanymi, a jedynie wykluczono lokalizowanie obiektów, których uciążliwości i szkodliwości dla środowiska wykraczałyby poza granice terenu inwestycji.

Zdaniem GINB brak było podstaw do uznania, że oczywistym jest, iż objęte sporną decyzją budynki powodują nieakceptowane uciążliwości dla otoczenia, porównywalne dla obiektów takich jak np. fabryki, warsztaty, stacje paliw, czy też inne obiekty powodujące emisje hałasu, wibracji czy też zapachu, tym bardziej, że od ponad dwudziestu lat korzystano z uprawnienia do użytkowania tychże budynków przyznanego w decyzji Burmistrza Gminy [...].

W ocenie GINB, nie można mówić o oczywistej niezgodności spornej inwestycji z zapisami ww. aktu prawa miejscowego, a tylko oczywiste naruszenie przepisów prawa może skutkować wyeliminowaniem aktu administracyjnego z obrotu prawnego w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym nie ma podstaw do uznania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Jeśli natomiast chodzi o funkcję omawianego kompleksu budynków to - jak zasadnie wskazał organ wojewódzki - o charakterze budynków decyduje ich przeznaczenie w chwili ich legalizacji, co sprawdzić można w oparciu o zgromadzoną dokumentację, jeśli jednak inwestor lub właściciel na przestrzeni lat dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków to właściwy organ nadzoru budowlanego posiada także instrumenty pozwalające na kontrolę także w tym zakresie.

Po drugie, w postępowaniu legalizacyjnym organ ma obowiązek sprawdzić także czy wybudowany obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.). Z objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wynika, że budynek wzniesiono zgodnie ze sztuką budowlaną i nadaje się do użytkowania. Ze znajdujących się w aktach sprawy rysunków projektowych wynika, że sporne budynki są budynkami o prostej i nieskomplikowanej konstrukcji. Poza tym z decyzji wynika, że organ przeprowadził w dniu 7 kwietnia 1997 r. oględziny przedmiotowej działki, nie stwierdzając jednocześnie żadnych zagrożeń. Jakkolwiek przedmiotowego protokołu nie ma w aktach sprawy, jednak biorąc pod uwagę okres czasu jaki upłynął od wydania decyzji, należy uznać to stwierdzenie za wiarygodne i jednocześnie stwierdzić brak rażącego naruszenia art. 42 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Warunkiem zastosowania przez organ administracji przymusowej rozbiórki obiektu przewidzianej art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek: wybudowanie obiektów niezgodnie z przepisami obowiązującymi podczas jego budowy oraz powodowanie lub w razie wybudowania spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Brak kumulatywności zaistnienia tych przesłanek nie pozwala na zastosowanie przymusowej rozbiórki obiektu.

Powyższe znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie z którym samo stwierdzenie naruszenia przepisów technicznych, jakie obowiązywały w czasie dopuszczenia się samowoli przez inwestora, nie jest wystarczające, aby przyjąć, że to naruszenie automatycznie stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Dotyczy to zarówno przepisów technicznych dotyczących sytuowania budynków, jak i przepisów przeciwpożarowych. W przypadku spornych obiektów nie sposób uznać, że okoliczności takie można na tym etapie sprawy wykazać tak aby móc stwierdzić nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] maja 1997 r.

Po trzecie, jeśli chodzi o kwestię numeracji działek, na których znajduje się sporna inwestycja w ocenie GINB formułowane przez stronę skarżącą zarzuty w tym zakresie są zupełnie chybione. Posiadany materiał dowodowy nie stwarza trudności w określeniu nieruchomości, na której zlokalizowano legalizowane obiekty. Wątpliwości w tym zakresie nie ma też sam skarżący. Natomiast to, że numery działek i numery obrębów uległy zmianie, co potwierdzają składane w toku niniejszego postępowania nieważnościowego przez T. K. pisma nie świadczą o tym, że organ w tym zakresie nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Nie mają potwierdzenia także twierdzenia dotyczące braku drogi dojazdowej do przedmiotowej nieruchomości. Z załączonych inwentaryzacji wynikało, że dojazd do nieruchomości istniał, nie jest natomiast w kompetencji organów nadzoru budowlanego rozstrzyganie tego, jakie pojazdy będą mogły w rzeczywistości dojechać do nieruchomości, zapewnienie płynności przewozu w tym przypadku pozostaje w interesie inwestora.

W zakresie tego, jaki zakres obejmował kontrolowana decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] maja 1997 r., GINB uznał, że biorąc pod uwagę sentencję decyzji tj.: "zezwalam na użytkowanie obiektu budowlanego: samowolnie wybudowanych budynków magazynowo-biurowych" oraz znajdujące się w aktach sprawy inwentaryzacje geodezyjne oraz dokumenty projektowe (zarówno te z roku 1997 jak i 1985) stwierdzić należy, że sporna decyzja obejmowała cały kompleks budynków uwidoczniony przez mgr inż. K.K.

Nie każde - nawet oczywiste naruszenie prawa - powinno być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa. Staje się to szczególnie istotne wówczas, gdy dochodzi do badania wad decyzji, jak w tym przypadku, po znacznym upływie czasu pozostawania w obrocie prawnym. Weryfikowane bowiem w niniejszym trybie rozstrzygnięcie administracyjne istnieje w obrocie prawnym od ponad 20 lat. Upływ czasu od wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym powinien mieć wpływ na ocenę naruszenia prawa jako naruszenia kwalifikowanego - rażącego naruszenia prawa. Wynika to ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., w sprawie o sygn. akt: P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702): który uznał art. 156 § 2 K.p.a., w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od daty wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ocena skutków uchybień z punktu widzenia zasady praworządnego państwa wymaga z jednej strony zważenia koniecznej ochrony interesu tych, których prawa zostały naruszone ale i tych, którzy prawa orzeczeniami nabyli. Konieczne jest zbadanie skutków społeczno - gospodarczych, jakie decyzja wywołała.

Wprawdzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie zmienia stanu prawnego (nie eliminuje z obrotu prawnego żadnej normy prawnej), jednakże wskazuje się w nim na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Za nadmierne ograniczenie tych konstytucyjnych zasad Trybunał Konstytucyjny uznał umożliwienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw jej adresatów. Innymi słowy wyrok ten skierowany jest do ustawodawcy, jednakże nie można zapominać, że ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno - gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji.

Wobec powyższego, decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] maja 1997 r., nr [...] nie byłą obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. Analizując sporne rozstrzygnięcie, w aspekcie wystąpienia którejkolwiek z pozostałych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 K.p.a., GINB stwierdził, że ww. decyzja Burmistrza nie zawierała żadnej z wad skutkujących jej nieważnością - została wydana przez właściwy organ, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, który pismem datowanym na [...] marca 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie skargę, zaskarżając ją w całości.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7 k.p.a.. i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak również naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., z uwagi na nieuczestniczenie wszystkich stron postępowania.

Skarżący wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnił, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. z uwagi na nieuczestniczenie wszystkich stron w postępowaniu. PINB nie powiadomił współwłaścicieli działek o nr [...] z obrębu [...]. Działki te są położone bezpośrednio przy działce [...], na której są wybudowane "budynki magazynowe" objęte decyzją nr [...] (załącznik- wydruk mapy [...] z dnia [...] marca 2018). Obszar oddziaływania "budynku magazynowo- biurowego" wykracza poza teren inwestycji. [...] WINB i GINB nie zagwarantowali właścicielom sąsiednich działek czynnego udziału w postępowaniu, pozbawiając tym samym prawa do ochrony interesu prawnego.

Decyzja została też wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego art. 7 i 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegającym na nienależytym ustaleniu stanu faktycznego sprawy poprzez uznanie że:

"• budynki są usytuowane na działce pod adresem [...] w sytuacji, gdy istnieje dokument, który wskazuje, że działka [...] i działka [...] nie jest przypisana temu adresowi. Jest to nieruchomość rolna, bez adresu policyjnego, na którym usytuowane są budynki gospodarcze (załącznik w aktach sprawy- Pismo z [...] grudnia 2014 roku). Jak wskazuje wydruk mapy z [...] z 2018 roku (załącznik), na terenie działek [...] nadal funkcjonują budynki gospodarcze, grunt oznaczony symbolem B-RV wskazuje, że na tym terenie jest siedlisko rolne (a przecież brak jest na tym terenie budynku mieszkalnego). (...)

• budynki zostały wybudowane przed 1995 rokiem w sytuacji, gdy WINB w decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. stwierdził, że nie ma możliwości na podstawie dokumentów zgromadzonych w teczce Gminy [...] ustalić kiedy nastąpił koniec budowy. WINB nie poprosił Urzędu o przesłanie zdjęć lotniczych. Dostarczone przeze mnie zdjęcia lotnicze jednoznacznie wskazują, że budynek określony w inwentaryzacji jako "budynek gospodarczy"( o wymiarach jakie przedstawia inwentaryzacja jak i zdjęcie z mapy Google z 2015 roku) nie istniał w latach 1976,1982 i w roku 1987. (załączniki w aktach sprawy- zdjęcia lotnicze z 1976,1982,1987 oraz zdjęcie z mapy Google z 2015r)

• działka o nr [...] to działka nr [...] a nawet, że to działka o nr [...] w sytuacji gdy istnieją dokumenty, które poświadczają brak działek o nr [...] z obrębu [...] działek w 1997 roku. Działka o nr [...] z obrębu [...] jest to inna działka. WINB i GINB popełnia karygodne błędy, (załącznik w aktach sprawy- Pisma z [...] kwietnia 2015: Pismo do Urzędu Geodezji i Katastru z dnia [...] maja 2017 roku)

• postępowanie legalizujące zostało wszczęte prawidłowo w sytuacji, gdy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że wydanie pozwolenia na użytkowanie. Decyzji nr [...], stanowiło końcowy etap procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 37-42 Prawa Budowlanego z 1974 roku. Zgodnie z art.42 ust 3 -podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. W dokumentach Gminy brak jest protokołu z oględzin przedmiotowej działki.

• brak w Decyzji jasno określonego celu wykorzystania budynków nie stanowi rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy Decyzja nr [...] zezwala na użytkowanie budynków na cele magazynowo-biurowe na podstawie inwentaryzacji, w której budynki są przeznaczone na cele gospodarcze a jeszcze w innym dokumencie pt.: "pozytywna opinia urbanistyczna z dnia [...].04.1997.nr [...]" -budynki mają funkcję składu celnego. Pragnę zaznaczyć, że w decyzji WINB-u nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji, przesłanka niedoprecyzowania decyzji co do celu wykorzystania budynków stanowiła rażące naruszenie prawa. W Decyzji o rok później już nie. A przecież WINB i GINB nie zgromadził nowych dowodów.

• Decyzja Burmistrza nr [...] mogła zostać wykonana w 1997 roku jak i dziś, w sytuacji, gdy Plan Przestrzennego Zagospodarowania Terenu z 1992 roku, który obowiązywał w latach 1997 uniemożliwiał usytuowanie magazynów na tym terenie. Obecnie warunki zabudowy wydawane na nieruchomości w bezpośredniej lokalizacji działek [...] i [...], wskazują funkcje tego terenu oznaczoną jako strefę MU-22.

• Decyzja została skierowana do właściwych stron postępowania w sytuacji, gdy brak jest jakichkolwiek dokumentów, które wskazywałyby, że właściciele działek sąsiadujących z działką objętą Decyzją nr [...] zostali powiadomieni o toczącym się postępowaniu (brak jest dokumentu wszczynającego postępowanie legalizujące) a przecież obszar oddziaływania wykracza poza działkę inwestora".

W ocenie skarżącego organa obu instancji nie zauważyły sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącymi jego podstawę. Podstawą prawną wydania Decyzji Burmistrza Gminy [...]Nr [...] z dnia [...] maja 1997 r. stanowi Prawo Budowlane z 1974 roku oraz rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Dokumenty, na której podstawie została wydana Decyzja nr [...] wskazują na rażące sprzeczności miedzy ich treścią, a rozstrzygnięciem.

Brak jest bowiem dokumentu zawiadamiającego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji wybudowanych budynków bez pozwolenia na budowę. Wydanie pozwolenia na użytkowanie samowolnie, wybudowanego budynku stanowi końcowy etap procedury legalizacyjnej, więc zgodnie z przepisami prawa organ w 1997 roku powinien najpierw wszcząć postępowanie legalizacyjne. Brak jest jednak jakiegokolwiek pisma wszczynającego postępowanie legalizujące budynki.

Do udzielenia pozwolenia na użytkowanie w przypadku legalizacji samowoli budowlanej powstałej przed 1995 r. należy stosować prawo budowlane z 1974 r. Z tego powodu strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu należy ustalać na podstawie ogólnych zasad z art. 28 K.p.a. W dokumentacji gminnej brak jest jakichkolwiek dokumentów, które potwierdziłyby wszczęcie postępowania legalizującego. Decyzję nr [...] dostarczono tylko inwestorowi i nie wiadomo dlaczego Wydziałowi Meldunkowemu, Finansowemu, lokalowemu. Nie przeprowadzono w 1997 roku postępowania administracyjnego legalizującego samowole i tym samym nie określono stron postępowania.

W sprawie nie dokonano inwentaryzacji budynku magazynowo - biurowego, brak ekspertyzy technicznej w odniesieniu do wymagań przepisów techniczno- budowlanych obowiązujących w czasie prowadzenia robót przedmiotowego obiektu (z uwzględnieniem jego funkcji-magazynowo biurowej). Z dokumentów i ustaleń organów wynika, że można przedstawić inwentaryzację na budynki gospodarcze i otrzymać od burmistrza decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynków magazynowych.

W "opisie technicznym" dołączonym do inwentaryzacji jest wzmianka, że budynek jest przeznaczony na coś innego - na skład celny. Organ powinien ustalić wszystkie przepisy odrębne (Plan Zagospodarowania Przestrzennego Terenu), które wprowadzają ograniczenia, funkcję, formę, konstrukcję budynków, uwzględniając treść zakazów i nakazów w przepisach odrębnych i zweryfikować, czy dokumenty na podstawie których wydano decyzję nr [...] są zgodne z prawem i z treścią decyzji.

W sprawie brak dokumentu, świadczącego o zgodności lokalizacji budynku z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania przestrzennego - organa błędnie interpretują Miejscowy Plan Zagospodarowania Terenu z 1992 roku i tym samym potwierdzają zgodność decyzji nr [...] z "pozytywną opinię urbanistyczną z dnia [...].04.1997 r.".

Ta opinia zaś to w rzeczywistości wypis z Miejscowego Planu Zagospodarowania Terenu z 1992 roku. Brak jest w nim oceny zgodności budynków magazynowych z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego z 1992 roku, który nie przewiduje magazynów na tym terenie. Budynki objęte decyzją [...] zostały zalegalizowane niezgodnie z planem zagospodarowania terenu, który nie przewiduje uciążliwości i szkodliwości dla środowiska. Przewiduje funkcję mieszkaniową i usługową w zakresie rekreacji i turystyki.

W ocenie skarżącego, badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Organa nie zauważyły opinii urbanistycznej z dnia [...].04.1997 r. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego z 1992, który obowiązywał dniu wydania decyzji nr [...], określał funkcję mieszkaniowo- usługową MU-22. Stwierdzenie [...]WINB, że na tym terenie mogły powstać magazyny, "umniejsza powadze tej instytucji, która jest powołana do strzeżenia prawa a nie legalizowania oszustwa jakie miało miejsce w 1997 roku przy wydawaniu Decyzji nr [...]. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego z 1992 nie przewidywał funkcji usługowych kolidującymi z funkcjami preferowanymi czyli mieszkaniowymi i usługami w zakresie usług rekreacji i turystyki. Magazyn mógł zostać zalegalizowany na obszarze o funkcji produkcyjno- usługowym. Decyzją nr [...] nie można było zmienić użytkowania w stosownym Urzędzie Gminy, a więc Decyzja w dniu jej wydania była niewykonalna. Obecnie na tym terenie nie obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego z 2003 roku o tych samych funkcjach, mimo to Gmina wydaje warunki zabudowy, w których dopuszcza na tym terenie lokalizację budynków o charakterze mieszkaniowo-usługowej- MU-22. Decyzja nr [...] nie korzystała przez 19 lat z domniemania zgodności z prawem, nie została przedstawiona stosownym władzom administracji publicznej. W 1997 roku nie wywołała żadnych skutków polegających na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy prawa przez jej adresatów. Decyzja nie skutkowała również zmianą opłat skarbowo- budżetowych. Nadal w ewidencji widnieją grunty rolne i budynki gospodarcze- a więc niewykonalność Decyzji nr [...] była w dniu jej wydania, i ma charakter trwały, i wskazuje na przesłankę do stwierdzenia nieważności Decyzji nr [...] z rażącym naruszeniem prawa".

Obszar oddziaływania budynku magazynowo - biurowego wykracza, zdaniem skarżącego, i brak (zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...] - Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego) jest możliwości usytuowania na terenie oznaczonym MU-22 budynków magazynowych. Funkcja ta koliduje z funkcją preferowaną: usługi dla turystyki i rekreacji, gdyż w sąsiedztwie magazynów, huku maszyn, smrodu spalin nie da się wypoczywać.

Magazyny graniczyły w 1997 roku z pracowniczymi działkami rekreacyjnymi. Do dziś przyjeżdżają na te tereny działkowicze, którzy pragną odpocząć. W 1997 roku Urząd [...] w rażący sposób naruszył zapis w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego, który uściślał jakie usługi są preferowane i nie dopuszczał lokalizowania obiektów, których uciążliwości i szkodliwości dla środowiska wykraczałyby poza granice inwestycji i wydał decyzję nr [...] o zalegalizowaniu magazynów na terenie. Na tym obszarze wyklucza się lokalizowanie obiektów, których uciążliwość wykraczałaby poza teren inwestycji ale GINB nie stwierdza aby inwestycja w postaci magazynów była uciążliwością.

Jak wyjaśnił skarżący, [...]WINB nie chciał uznać go za stronę postępowania o unieważnienie decyzji nr [...], gdyż stwierdzał że obszar oddziaływania nie wykracza poza teren inwestycji. W dniu [...] lutego 2016 r., po dwukrotnym uchyleniu przez GINB decyzji [...]WINB o odmowie prawa do uczestnictwa w postępowaniu, zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z udziałem skarżącego i "tym samym przyznano mi rację, że obszar oddziaływania obiektów budowlanych wykracza poza teren inwestycji. Wg Studium Uwarunkowań i kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...]- Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego (załącznik w aktach sprawy), dopuszcza się lokalizowanie obiektów wymagających dużych powierzchni magazynowania i specjalnego transportu, baz, składów, magazynowo- składowych, na terenach produkcyjno- usługowych oznaczonych symbolem PU. Wg tego samego studium w strefie oznaczonej symbolem MU-22 dopuszcza się usługi i niezbędne inwestycje celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Na terenie M2 dopuszcza się funkcji usługowych z zaleceniem aby udział tej funkcji kształtował się do 40 % powierzchni zabudowy na tym terenie a profil usług został uściślony w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego. Należy wskazać, że brak jest na terenie inwestora domu mieszkalnego a usługi w ogromnej mierze wykraczają poza ustalenia Studium Uwarunkowań i kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...]- Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego. Użytkowanie obiektów magazynowych objętych Decyzją nr [...], ogranicza w znaczny sposób swobodne korzystanie ze swojej nieruchomości. Hałas, spaliny, zanieczyszczenia gleby, szambo usytuowane 50 cm od granicy z moją nieruchomością, wybetonowanie terenu przed budynkami, aż do granicy z moją działką, przekracza wymagane planem zagospodarowania przestrzennego stosunku zieleni do terenu zabudowanego i utrudnia prawidłowe odprowadzenie wód gruntowych. Przejeżdżające pojazdy ciężarowe i rozpakowujące towar wózki widłowe manewrują w odległości 50 cm od mojego ogrodzenia co stwarza zagrożenie dla osób znajdujących się na mojej posesji- Stwierdzenie nieważności Decyzji nr [...] wydanej z rażącym naruszeniem prawa, stoi w interesie społecznym i ochrony środowiska".

Skarżący wskazał także na brak drogi dojazdowej do magazynów, co potwierdza pismo z Gminy [...] z [...] lutego 2015 r. oraz postanowienie Sądu z [...] grudnia 2015 r. o umorzeniu postępowania o drogę konieczną z wniosku inwestora T. K.. Stanowi to również przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie skarżącego "decyzja została wydana na nieruchomość, która nie istnieje". Zgodnie bowiem z dokumentem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Biura Geodezji Katastru działka [...] w 1997 roku nie istniała, a obręb [...] w 1997 r. również nie istniał. Potwierdzają to również dokumenty w teczce Gminy [...]. Na rok przed wydaniem decyzji, działki na których usytuowano samowolę budowlaną - magazyny nie były z obrębu [...], ani nie miały nr [...]. [...]WINB nie zareagował na pismo skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. informujące o nieprawidłowości dotyczącej numerów działki i nadal posługuje się błędna numeracją.

O tym, że działka [...] nie istnieje a działka [...] to zupełnie inna nieruchomość informuje ogólnie dostępny serwis informatyczny [...] oraz pismo z Biura Geodezji I katastru z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Brak jest ponadto materiału dowodowego, pozwalającego na wykluczenie przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. z 1974 roku - budynki magazynowe znajdowały się w 1997 r. na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym był przeznaczony pod inną zabudowę, tzn. mieszkaniową z usługami dla ludności, preferowanym dla rekreacji i turystyki.

W podobnej sprawie, dotyczącej tego samego inwestora, PINB w [...] wszczął postępowanie z urzędu w sprawie legalizacji samowolnie wybudowanych budynków magazynowo – biurowych, położonych 5 metrów od magazynów objętych decyzją nr [...]. W piśmie z [...] lipca 2016 r. PINB w [...] stwierdził, że budynki magazynowo - biurowe nie mogą istnieć na tym terenie gdyż są niezgodne z Miejscowym Planem Zagospodarowania Terenu z 1992 roku, który oznaczony jest symbolem MU-22 o funkcji mieszkaniowej oraz usługami dla turystyki i rekreacji.

Treść decyzji nr [...] rażąco narusza więc prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 i 5 k.p.a., gdyż "jej treść pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa". Decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny.

Decyzja nr [...] rażąco narusza przepisy ochrony środowiska, co ma ogromnie negatywny wpływ na zanieczyszczenia gleby, powietrza, a przede wszystkim wody gruntowej i opadowej. Niezgodność zalegalizowanych budynków z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego obowiązującym na tym terenie, powoduje uciążliwość nie do zniesienia i szkodliwość dla środowiska: smród spalin, hałas przejeżdżających tirów, huk maszyn, wózków widłowych.

Skutki, które wywołuje decyzja nr [...] trzeba uznać za rażąco naruszającą prawo i niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Gospodarcze, społeczne i środowiskowe skutki naruszenia powodują, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Naruszone przepisy prawa przy wydawaniu decyzji nr [...] nie pozostawiają jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a ich treść jest jasna i nie wywołuje sporów doktrynalno - orzeczniczych.

Jak stwierdził skarżący, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 roku, sygn. akt 46/13 dokonał konstytucyjnej oceny art. 156 § 2 k.p.a., ale nie uchylił art. 156 § 2, jako normy sprzecznej z ustawą i stwierdził, że artykuł 156 § 2 jest niekonstytucyjny, jeśli wadliwy akt administracyjny przyznał stronie określone prawa, maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę prawa, z których strona nadal korzysta lub zamierza skorzystać to wyeliminowanie decyzji administracyjnej nie jest możliwe.

Decyzja nr [...] została wydana 20 lat temu, więc upłynął znaczny okres czasu. Należy więc podjąć próbę wyjaśnienia, czy decyzja przyznała stronie prawa nabyte i ekspektatywę prawa. Ani [...]WINB, ani GINB nie dokonali oceny pod tym względem, tylko lakonicznie stwierdzili, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego należy zastosować do tego postępowania.

W przypadku decyzji nr [...] nie można mówić o żadnych korzyściach i obowiązkach. Nie została zgłoszona do stosownych organów i nie została zmieniona funkcja użytkowanych budynków. Strona nie nabyła w 1997 r. żadnych korzyści wynikających z decyzji nr [...] i taka sytuacja ma miejsce aż do chwili obecnej. Decyzja nie skutkowała również zmianą opłat skarbowo-budżetowych. Nadal w ewidencji widnieją grunty rolne i budynki gospodarcze dla rolnictwa, od których nie uiszcza się podatku.

Konstrukcja nabycia praw zakłada istnienie trzech elementów: podmiotu, jego ukształtowanej sfery prawnej oraz trzeciego, dynamicznego elementu-prawa nabywanych, wkraczających niejako w granice dotychczasowej sfery prawnej danego podmiotu. W przypadku decyzji nr [...] nie istnieje również możliwość zmiany użytkowania budynków w chwili obecnej. Mimo iż na tym terenie nie istnieje Plan Zagospodarowania Przestrzennego, to warunki wydawane zabudowy wydawane przez Gminę [...], wskazują jednoznacznie, że na tym terenie przewiduje się zabudowę mieszkaniowo-usługową-MU-22.

W ocenie skarżącego, stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] "nie wytworzy żadnych elementów nowego stanu prawnego, nie otwiera drogi do dochodzenia w drodze sądowej roszczeń odszkodowawczych od skarbu państwa, nie wywiera żadnych skutków w obrocie prawnym (co do bytu prawnego innych Decyzji lub stosunków cywilnoprawnych). W wyniku unieważnienia wadliwego aktu z dnia [...] maja 1997 nie następuje cofnięcie następstw wykonania decyzji nr [...] w 1997 roku gdyż jakichkolwiek następstw nie było. Konstytucja i zasada ochrony zaufania obywatela do państwa nakazuje unikania sytuacji, w których jako obywatel znajdowałbym się w swoistej " pułapce prawnej". Pewność prawa oznacza możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli, a jednak w 1997 roku Urząd Gminy [...], organ władzy publicznej wydając Decyzję nr [...] bez mojego uczestnictwa, złamał zasadę bezpieczeństwa prawnego wywodzącą się z art. 2 Konstytucji. W związku z art. 7 Konstytucji, trwałość Decyzji wynika z domniemania jej zgodności z prawem, domniemanie to jest jednak wzruszalne przewidziane".

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja ją poprzedzająca były poprawne, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że tut. Sąd w pełni podzielił ustalenia faktyczne GINB, a także argumentację prawną tego organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe i wyczerpujące.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia organu administracji publicznej, które zakończyło się kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją GINB, jest postępowaniem szczególnego rodzaju. Jego przedmiotem, a zarazem wyznacznikiem granic dopuszczalności badania, jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, objęta kontrolą organu, rzeczywiście nie była obarczona którąkolwiek z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - a więc, czy dana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Z naruszeniem prawa przez organ mamy do czynienia wówczas, gdy orzeka on wbrew przepisowi prawa, stosuje prawo błędnie (np. poprzez orzeczenie na podstawie przepisu niemającego zastosowania w sprawie) lub dokonuje wykładni prawa w sposób sprzeczny z jego oczywistą treścią (a więc in fraudem legis). Zwykłe naruszenie przez organ prawa nie stanowi jednak przesłanki do stwierdzenia nieważności wadliwie podjętej decyzji. Jest to podstawa do skutecznego odwołania się od wadliwego orzeczenia i – w toku zwykłego postępowania przed organem II instancji – do uchylenia błędnej decyzji.

Podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego może być wyłącznie tzw. kwalifikowane naruszenie prawa, które ustawodawca określa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., jako "rażące". Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (tak też B. Adamiak, w komentarzu do art. 156 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016, R. Kędziora w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego (kom. do art. 156), Wyd. 4, Warszawa 2014 r.).

O rażącym naruszeniu prawa można mówić również wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (tak słusznie NSA w wyroku z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, Nr 2, s. 26).

Za rażące może być uznane ponadto tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 (ONSA 1993, Nr 1, poz. 23) "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (...)".

Zgodnie z - w pełni podzielanym przez tut. Sąd - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2016 r., VII SA/Wa 2822/15, "dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 KPA. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej".

Jak ponadto słusznie wyjaśnił NSA w wyroku z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89 (ONSA 1989, Nr 1, poz. 50 z komentarzem H. Starczewskiego, GAP 1989, Nr 24, s. 45), rażąco narusza prawo również taka decyzja administracyjna, która została wydana wbrew jednoznacznemu zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów prawa materialnego.

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy, będącej przedmiotem orzeczenia tut. Sądu należy stwierdzić, co następuje.

Organ II instancji, dokonując szczegółowej - i przedstawionej w uzasadnieniu swej decyzji - analizy stanu sprawy, wynikającej z w pełni zgromadzonych akt administracyjnych rozważał, czy [...]WINB słusznie uznał, że decyzja Burmistrza Gminy [...] z [...] maja 1997 r. Nr [...] nie była obarczona którąkolwiek z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a. W tym zakresie organ odwoławczy nie poprzestał na ustaleniach, dokonanych przez organ I instancji, ale przeprowadził własne rozważania w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Takie działanie GINB w pełni odpowiada wymogom, stawianym organom administracji publicznej, a wynikającym z art. 6 k.p.a. (zasada legalności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) i art. 8 § 1 k.p.a. (zasada bezstronności). Tym samym, ponownie rozpoznając merytorycznie sprawę, GINB w pełni zachował nakaz dwuinstancyjności postępowania, o którym mowa w art. 15 k.p.a.

Przedstawione przez organ uzasadnienie decyzji w zakresie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), w tym zwłaszcza przesłanki do uznania aktu administracyjnego za rażąco naruszający prawo jest prawidłowe, zgodne nie tylko z poglądami doktryny, ale również judykatury (w tym wynikającymi z orzeczeń, powołanych przez organ). Dokonane przez GINB omówienie tych przesłanek i wysnute na tej podstawie wnioski odnośnie stanu faktycznego i prawnego sprawy niniejszej są poprawne.

Analiza akt sprawy, w tym w szczególności akt postępowania przed organem I instancji potwierdza poprawność stwierdzenia przez organ II instancji, że kontrolowana decyzja nie była nieważna w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego organ nie prowadzi ponownie postępowania administracyjnego, jak w postępowaniu zwyczajnym (w tym odwoławczym), ale jedynie bada zaistnienie przesłanek ewentualnej nieważności orzeczenia, stypizowanych w art. 156 §1 k.p.a.

Badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Burmistrza Gminy [...] zezwalała na użytkowanie samowolnie wybudowanych budynków magazynowo – biurowych na działce ewidencyjnej Nr [...], [...] z obrębu [...]. Z pisma Biura Geodezji i Kartografii Urzędu [...] z [...]kwietnia 2015 r. wynika, że numer tego obrębu został zmieniony na [...]. W piśmie tym brak jest informacji, kiedy nastąpiła zmiana, natomiast znajduje się wzmianka o tym, że dla tego nowego oznaczenia obrębowego elektroniczna baza ewidencji gruntów i budynków prowadzona jest od 1995 r.

Nawet jednak przyjmując – jak podnosi to skarżący – że w decyzji Burmistrza Gminy [...] błędnie wpisano numery działek i numer obrębu ewidencyjnego nie można uznać, że powoduje to nieważność tej decyzji. Po pierwsze bowiem błąd w oznaczeniu numeru obrębu ewidencyjnego nie powodowałby niewykonalności przedmiotowej decyzji. Niewykonalność prawna oznacza bowiem niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym (por. w tym zakresie wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1281/16 – CBOSA). Podanie błędnego numeru działki lub obrębu ewidencyjnego nie stanowi ww. trwałych niemożności; taka ewentualna, oczywista omyłka podlega bowiem sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a., a możliwość sprostowania błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek nie jest ograniczona terminem (zob. np. wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1015/97, niepubl.; z 12 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3010/01, Legalis; z 15 maja 2003 r., sygn. akt II SA 2811/02, Legalis).

Podobnie, określenie w ww. decyzji, że obiekty budowlane, objęte zezwoleniem na użytkowanie, znajdują się "przy ul. [...], [...]" nawet, gdyby – jak twierdzi skarżący – przyjąć, że działki ewidencyjne, na których obiekty te się znajdują "nie są przypisane temu adresowi", nie wpływa na ważność decyzji. Również bowiem ewentualne wadliwe określenie adresu podlega sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 k.p.a. i nie stanowi o trwałej niemożności faktycznej lub prawnej wykonania przedmiotowej decyzji.

Niezasadny był zarzut skarżącego, że w sprawie – z uwagi na niezgodność sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (w zakresie tego zarzutu, podnoszonego w kontekście nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ocena prawna Sądu zawarta jest w dalszej części uzasadnienia) – decyzja o pozwoleniu na użytkowanie była niewykonalna. Niewykonalność decyzji, jako przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a., oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. W istocie rzeczy niewykonalność decyzji z przyczyn prawnych mieści się w przesłance z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1101/10 – Legalis). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dotyczący obszaru MU – 22 (w obrębie którego znajdowały się nieruchomości, na których samowolnie zrealizowano budowę) dopuszczał zaś funkcję mieszkaniowo – usługową. Zarówno magazyny, jak i biura mieszczą się w pojęciu funkcji usługowej.

Wbrew twierdzeniu skarżącego, zdjęcia lotnicze załączone przez niego do odwołania, nie świadczą o tym, ze przedmiotowe obiekty budowlane powstały po [...] stycznia 1995 r., a więc zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994, a nie z 1974 r. Wręcz przeciwnie, zdjęcie wykonane w 1987 r. wyraźnie obrazuje istniejące na [...] działkach budynki. Stan, jaki wynikał ze zdjęcia z roku 1982 uległ zmianie poprzez wyraźne wybudowanie budynku przylegającego do już istniejącego, dłuższego i usytuowanego prostopadle do widocznej drogi budynku. Oba te budynki nie istniały w 1976 r., co również wynika ze zdjęcia z roku 1976.

Organ II instancji wskazał też, że w aktach Urzędu Dzielnicy [...] znajduje się plan inwentaryzacyjny nieruchomości z naniesionymi budynkami objętym decyzją o zezwoleniu na użytkowania wraz z rysunkami projektowymi wiaty i kwaszarni.

W takim stanie rzeczy organ II instancji nie miał żadnych podstaw, aby kwestionować prawidłowość przyjęcia za podstawę prawną kontrolowanej decyzji Burmistrza Gminy [...] art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Skoro bowiem ustalenia zarówno Burmistrza, jak i [...]WINB wskazywały na to, że samowola budowlana została dokonana przed [...] stycznia 1995 r., a ustalenia GINB (w tym zdjęcia lotnicze, załączone do odwołania przez skarżącego) nie wykazały innego stanu faktycznego, to konsekwencją było uznanie, że w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 Pr. bud. z 1994 r. art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tejże ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

W związku z powyższym decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] maja 1997 r., nr [...] zezwalająca R. K. na użytkowanie samowolnie wybudowanych budynków magazynowo-biurowych nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na zastosowaniu przepisów ustawy nieobowiązującej w takim stanie faktycznym. Co więcej, w związku z tym, że organ wydający kontrolowaną w postępowaniu nadzwyczajnym decyzję prawidłowo zastosował przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., to w konsekwencji prawidłowo prowadził postępowanie w sposób wynikający z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Zgodnie z tym przepisem, samowolnie wybudowane obiekty podlegały przymusowej rozbiórce, ale wyłącznie wówczas, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdził, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W tym miejscu należy ponownie podkreślić, że zarówno [...]WINB, jak i GINB nie prowadziły ponownie postępowania legalizacyjnego samowolnie dokonanej budowy, ale kontrolowały legalność wydanej decyzji. W tym więc zakresie ani nie prowadziły nowych dowodów w sprawie ewentualnej niezgodności budowy z miejscowym planem, ani w sprawie niebezpieczeństwa sprowadzonego przez budowę lub pogorszenia warunków użytkowych lub zdrowotnych. Organa te oceniały natomiast, czy w świetle ustalonego stanu rzeczy Burmistrz Gminy [...] mógł zalegalizować samowolę budowlaną, a jeżeli nie, to czy wydana decyzja jest nieważna w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Dlatego też słusznie wyjaśnił GINB, że skoro ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 1992 r. "nie wynika, aby legalizowana inwestycja była sprzeczna z jego ustaleniami", to nie można twierdzić, że zaistniała w sprawie przesłanka negatywna legalizacji, wynikająca z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ wskazał na fakt, że na tym terenie "obszarze wiodącą była funkcja mieszkaniowo - usługowa, jednak dopuszczono utrzymanie i lokalizowanie innych funkcji niekolidujących z funkcjami preferowanymi, a jedynie wykluczono lokalizowanie obiektów, których uciążliwości i szkodliwości dla środowiska wykraczałyby poza granice terenu inwestycji".

Wskazując na taki stan rzeczy organ wyjaśnił też poprawnie, że z akt sprawy nie wynika oczywistość tego, że przedmiotowe "budynki powodują nieakceptowane uciążliwości dla otoczenia, porównywalne dla obiektów takich jak np. fabryki, warsztaty, stacje paliw, czy też inne obiekty powodujące emisje hałasu, wibracji czy też zapachu, tym bardziej, że od ponad dwudziestu lat korzystano z uprawnienia do użytkowania tychże budynków przyznanego w decyzji Burmistrza Gminy [...]".

Ponadto, prawidłowe było ustalenie GINB, że wobec ww. zapisu planu miejscowego nie można było skutecznie podnosić oczywistej niezgodności inwestycji z zapisami prawa miejscowego, a tylko oczywiste naruszenie prawa stanowi przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, analizując akta sprawy nie znalazł potwierdzenia, że Burmistrz Gminy [...] miał podstawy do przyjęcia, że samowolnie wybudowane obiekty powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.). Jak natomiast wynika z kwestionowanej decyzji Burmistrza, stwierdził on wzniesienie budynku zgodnie ze sztuką budowlaną i nadaje się do użytkowania; w czasie oględzin nieruchomości [...] kwietnia 1997 r. Burmistrz nie zauważył też żadnych zagrożeń.

Skoro w sprawie nie wystąpiły oczywiste, obiektywne przesłanki uniemożliwiające legalizację samowoli budowlanej, wymienione enumeratywnie w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., to słusznie stwierdził GINB (i organ I instancji), że nie można uznać, że decyzja Burmistrza Gminy [...] rażąco narusza prawo w postaci art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., gdyż organ prawidłowo wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie w tym trybie.

Organ II instancji słusznie zwrócił też uwagę na to, że kontrolując w postępowaniu nadzwyczajnym decyzje o pozwoleniu na użytkowanie, organ nie bada rzeczywistego, obecnego wykorzystania budynków, czy też faktu, że użytkownik samowolnie przeznaczenie takie zmienił. Prawidłowo uznał GINB, że "o charakterze budynków decyduje ich przeznaczenie w chwili ich legalizacji, co sprawdzić można w oparciu o zgromadzoną dokumentację, jeśli jednak inwestor lub właściciel na przestrzeni lat dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków to właściwy organ nadzoru budowlanego posiada także instrumenty pozwalające na kontrolę także w tym zakresie".

Brak znajdujących się w aktach dowodów potwierdzających wszczęcie postępowania legalizacyjnego nie świadczy – wbrew stanowisku skarżącego – o nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...], ani o wadliwości decyzji wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym. Ani [...]WINB, ani GINB nie kontrolowały tego, czy postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte stosownym pismem organu – bo przedmiotem kontroli była decyzja, a nie sposób wszczęcia postępowania. Z decyzji Burmistrza wynika natomiast, że R. K. złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie budynków, załączając do niego wymienione w decyzji dokumenty.

Wbrew stanowisku skarżącego, w decyzji Burmistrza sposób użytkowania budynków został jednoznacznie określony, jako biurowo – magazynowy.

Zarzut, że w postępowaniu o wydanie decyzji Burmistrza Gminy [...] nie brały udziały wszystkie strony podnoszony w postepowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji nie mógł wywrzeć oczekiwanych przez skarżącego skutków procesowych. Po pierwsze dlatego, że mógłby być podnoszony wyłącznie przez te strony, które ewentualnie zostały przez organ w postepowaniu zwykłym pominięte (a nie przez skarżącego), a po drugie, że taki zarzut może być podnoszony nie w postępowaniu nieważnościowym, ale wznowieniowym – zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Kwestia ta jest jednoznacznie wyjaśniona zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze.

Odnośnie zarzutu skarżącego, że do budynków magazynowych, dopuszczonych do użytkowania kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzją Burmistrza Gminy [...], nie była doprowadzona droga dojazdowa należy stwierdzić, że ze zdjęć lotniczych, dostarczonych przez skarżącego przy jego odwołaniu wynika, że droga taka istniała (zdjęcie z 1976 r., z 1982 r., z 1987 r. oraz zdjęcie przedstawiające stan na 2015 r.). Z treści zaś samej decyzji wynika, że nieruchomości inwestycyjne położone były nie tylko przy ul. [...], ale również przy drodze [...].

Odnosząc się natomiast do kwestii wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, poruszanej zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, co następuje.

Ww. wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W związku z powyższym wyrokiem, w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżne oceny co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § k.p.a., a w dalszej kolejności stosowania tego przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1198/17 CBOSA).

W części orzeczeń sądowych przyjmowano, że rzutuje on bezpośrednio na wykładnię ww. przepisu. W konsekwencji, uwzględniając zawarte w wyroku TK wskazówki interpretacyjne, nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 in fine k.p.a. nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 583/14).

Prezentowany był jednakże pogląd, że ze względu na charakter zakresowy wyroku TK i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie przychyla się do poglądu, że w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. nie można określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14).

Należy stanowczo stwierdzić, że odmienny pogląd nie tylko spowodowałby powstanie dodatkowej, niewynikającej z przepisu prawa, negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt. 2 in fine k.p.a., ale również dopuściłby do możliwości ustalania przez organa administracji publicznej – niezgodnie z art. 6 i 7 k.p.a. - ustalania ad casum normatywnej treści nieistniejącego przecież przepisu, wyłączającego z uwagi na upływ czasu dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji w wypadku rażącego naruszenia prawa. Warunek "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 jak i 20, jak i innej dowolnej liczby lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa.

Trybunał Konstytucyjny również nie przesądził, jaki termin prekluzyjny będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt. 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej zatem nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej.

Oceniając rzeczywisty wpływ prawny powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie należy zapominać, że jest on skierowany do ustawodawcy. Sam wyrok nie spowodował jednak żadnej zmiany prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności z wyroku nie wynika, po jakim czasie stwierdzenie nieważności mogłoby mieć charakter niekonstytucyjny. Rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny o tym, jaki konkretnie okres musi minąć od daty wydania decyzji, aby nie można było już stwierdzić jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa nie byłoby zresztą możliwe; określenie takiego terminu jest bowiem wyłącznie domeną ustawodawcy.

Należy ponadto zwrócić uwagę, że sam Trybunał w przedmiotowym wyroku jednoznacznie stwierdził, iż jest to wyrok zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Trybunał nie przesądził też o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami.

Dlatego też skutek prawny ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie polega na tym, że po upływie 10 lat od daty wydania decyzji nie można stwierdzić jej nieważności z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Wyrok ten natomiast – jak słusznie przyjął GINB – może mieć znaczenie pomocnicze, przy ocenie skutków społeczno – gospodarczych, wywołanych kwestionowaną co do jej ważności decyzją, jako jednej z przesłanek negatywnych orzeczenia w postepowaniu nadzwyczajnym. W tym więc zakresie rozważania organu II instancji (i w znacznej części [...]WINB) były prawidłowe.

Skoro więc w sprawie nie wystąpiły przesłanki pozytywne z art. 156 § 1 k.p.a., a dodatkowo nie można uznać skutków społeczno – gospodarczych, jakie mogłaby wywołać kwestionowana decyzja za niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznych państwie prawa (w tym również z uwagi na ponad 21 letni upływ czasu od jej wydania), to zarówno orzeczenie [...]WINB, jak i GINB należy uznać za prawidłowe.

W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.