Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1084/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 166 ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Wójt Gminy L. przy piśmie z [...] sierpnia 2020 r. przedłożył Dyrektorowi PGW Wody Polskie RZGW w B. projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynu na paszę na terenie obejmującym część działek o nr ewid, [...] i [...]obr. L., gm. L., celem uzgodnienia.

2. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. (dalej: "organ I Instancji") decyzją z [...] września 2020 r. znak: [...] na podstawie art. 53 ust 4 pkt 11 lit. b oraz ust. 5d ustawy z dnia 27 maro 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293; dalej: "u.p.z.p."), w zw. z art. 166 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 7, ust. 5, ust. 10 pkt 2 i pkt 5, ust. 11, art. 77 ust. 1 pkt 3, art. 14 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310; dalej: "p.w.") oraz z art. 104, art. 105 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu ww. wniosku Wójta Gminy L. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na rzecz M. T., dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynu na paszę, w zabudowie zagrodowej, na terenie obejmującym części działek o nr ewid. [...]i [...]w obrębie L., gmina L., zlokalizowanych na prawym brzegu rzeki [...], wzdłuż nieobwałowanego odcinka rzeki w rejonie km 3+600 wg mapy zagrożenia powodziowego o godle arkusza [...]:

po pierwsze - umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w części terenu planowanej inwestycji oznaczonego literami ABCDEF na mapie zasadniczej w skali 1:1000 załączonej do wniosku, położonego na części działek o nr ewid. [...] i [...] w obrębie L., gmina L., wobec lokalizacji poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, wyznaczonym zasięgiem zalewu o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat (Q1%), zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego o godle arkusza N-34-105 D-a-3;

po drugie - odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w pozostałej części terenu planowanej inwestycji zlokalizowanej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią wyznaczonym zasięgiem zalewu o prawdopodobieństwie wystąpienia Q1%, zgodnie z ww. mapą zagrożenia powodziowego.

3. Od pkt II ww. decyzji odwołanie złożyła M. T.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie, że realizacja inwestycji jest możliwa w przypadku wyniesienia budynku na terenach zalewowych powyżej rzędnej 103,30 m.n.p.m. (przyjmując tolerancje błędu) w ten sposób, aby: posadzka planowanego budynku wyniesiona została powyżej rzędnej 103,30 m.n.p.m.; ewentualne otwory na drzwi wejściowe lub bramy wjazdowe zostały wyniesione powyżej rzędnej 103,30 m.n.p.m.

Jednocześnie wskazano, że w terminie 21 dni do akt postępowania złożona zostanie dokładna inwentaryzacja geodezyjna zawierająca aktualne wskazania wysokościowe poszczególnych rzędnych terenu wskazująca, że planowany budynek może być wzniesiony na terenach zalewowych, gdyż jego lokalizacja nie obejmuje zagrożenia Q10%, a jedynie częściowo planowana jest na terenach zalewowych Q1%.

Odwołanie zostało uzupełnione przy piśmie z [...] października 2020 r. do którego załączono prywatny operat geodezyjny w postaci wyciągu z mapy ewidencyjnej zwierającej rzędne wysokości dla działek [...] i [...].

4. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "organ II instancji") decyzją z [...] marca 2021 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 3, art. 166 ust. 2 pkt 7, ust. 5 oraz ust. 11 p.w. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że uzgodnienie projektu dokumentu przez dyrektora RZGW PGW Wody Polskie ograniczone jest wyłącznie do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnie z art. 16 pkt 34 p.w. Obszary szczególnego zagrożenia powodzią są przedstawione m.in. na mapach zagrożenia powodziowego zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 p.w. i są dostępne na stronie Hydroportalu. Art. 166 ust. 10 p.w. wymienia enumeratywnie przesłanki w zakresie odmowy uzgodnienia.

Przedłożony do uzgodnienia organowi I instancji przy piśmie Wójta Gminy L. z [...] sierpnia 2020 r. projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zabudowy zagrodowej, której realizacja polega na budowie budynku magazynu na paszę o powierzchni zabudowy do 500 m2, na terenie obejmującym część dziatek o nr ewid. [...] i [...] obręb L., gm. L..

Organ II instancji podniósł, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że zgodnie z mapami zagrożenia powodziowego teren inwestycji znajduje się w rejonie km 3+600 rzeki [...], po prawej stronie nieobwałowanego odcinka jej koryta, w części na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Organ I instancji określił, że ww. teren zagrożony jest wodami powodziowymi o prawdopodobieństwie wytępienia raz na 100 lat (Q1%) o rzędnej około 102,87 m n.p.m. i głębokościami zalewu przeważnie do 0,5 m, miejscami od 0,5 m do 2,0 m, a także wodami powodziowymi o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 10 lat (Q10%) o rzędnej około 102,36 m.n.p.m. i głębokości zalewu do 0,5 m.

W oparciu o numeryczny model terenu organ I instancji ustalił, że minimalna rzędna terenu inwestycji wynosi około 102,20 m n.p.m., co umożliwiło określenie maksymalnej głębokości zalewu wynoszącej około 0,67 m dla wody 1% i około 0,16 m dla wody 10%.

W decyzji I instancji wskazano, że na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy nie naniesiono zasięgów obszarów szczególnego zagrożenia powodzią w myśl art. 166 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.w.

Na podstawie dokonanych przez siebie ustaleń organ I instancji stwierdził, że realizacja działań przedstawionych w projekcie o decyzji o warunkach zabudowy utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym, a więc dokument nie może zostać uzgodniony.

Jedocześnie w zaskarżonej decyzji wskazano, że uzgodnienie może nastąpić po naniesieniu zgodnie z art. 166 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.w. obszarów szczególnego zagrożenia powodzią na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy oraz po wyłączeniu z zakresu inwestycji terenu objętego zagrożeniem od wody 10%.

Organ odwoławczy stwierdził, że teren inwestycji wskazany na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik nr 1 do projektu decyzji o warunkach zabudowy w liniach oznaczanych symbolami A-F położony jest na części działek o nr ewid. [...] i [...] w obrębie L., gm. L.. Zgodnie z obowiązującymi mapami zagrożenia powodziowego teren ten znajduje się w części na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od wody 1% z głębokością wody w większości w klasie 1 (tj. do 0,5 m) i częściowo w klasie 2 (tj. od 0,5 m do 2,0 m), a także we fragmencie zlokalizowany jest na terenie zagrożonym wystąpieniem wody 10% o głębokości wody w klasie 1. Określona na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik nr 1 do projektu dokumentu maksymalna, nieprzekraczalna linia zabudowy dopuszcza zabudowę niemal wyłącznie na terenie, który znajduje się w zasięgu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią zagrożonych wystąpieniem wody 1% i wody 10%.

Dokonując ustaleń szczegółowych na podstawie map zagrożenia powodziowego organ II instancji wskazał, że zagrażająca terenowi przeznaczonemu pod planowaną inwestycję rzędna wody 1% wynosi 102,87 m.n.p.m., a rzędna wody 10% -102,36 m n.p.m. Określone na podstawie numerycznego modelu terenu rzędne terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji na obszarze, gdzie dopuszczona jest zabudowa wynoszą od 102,20 m n.p.m. do 103,00 m.n.p.m., co w korelacji ze wskazanymi wcześniej rzędnymi wód powodziowych oznacza, że maksymalna głębokość wód powodziowych na terenie planowanej inwestycji może wynieść do 0,67 m w przypadku wystąpienia wody 1% i do 0,16 m w przypadku wystąpienia wody 10%. Powyższe ustalenia są zbieżne z ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji.

Ustosunkowując do przedłożonej przez odwołującą przy piśmie z [...] października 2020 r. mapy wskazano, że mapa zasadnicza stanowiąca załącznik nr 1 do projektu decyzji o warunkach zabudowy przedstawia analogiczne informacje na temat rzędnych wysokościowych w granicach terenu inwestycji. Z uwagi na niewielką ilość pikiet wysokościowych na obu mapach do określenia rzędnych terenu zarówno w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji jak i w postępowaniu odwoławczym wykorzystano numeryczny model terenu. Wobec powyższego przedłożona przez odwołującą mapa nie stanowi materiału, który ma wpływ na zmianę stanu faktycznego związanego z ukształtowaniem trenu gdzie planowana jest inwestycja, a więc nie ma wpływu na rozstrzygnięcie.

Wobec wyżej dokonanych ustaleń organ II instancji podzielił stanowisko przedstawione w decyzji organu I instancji z [...] września 2020 r., stwierdzając, że projekt decyzji o warunkach zabudowy, w przedłożonym kształcie, nie może zostać uzgodniony w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Z art. 163 ust. 5 oraz ust. 6 p.w. wynika, że ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym i realizuje się ją uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym. Prawo wodne wskazuje na obowiązek uwzględniania w dokumentach z zakresu planowania zagospodarowania przestrzennego obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i związanych z tymi obszarami wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej, zobowiązując właściwe organy do oceny dopuszczalności aktywności inwestycyjnej na tych obszarach.

Biorąc pod uwagę aktualne zagospodarowanie oraz dotychczasowe przeznaczenie terenu, gdzie planowana jest inwestycja (istniejąca zabudowa zagrodowa) organ II instancji wskazał, że jej realizacja w tym miejscu jest uzasadniona. Niemniej jednak dopuszczenie do realizacji nowej zabudowy na terenach, gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie (woda 10%), a wiec na terenie, gdzie wody powodziowe pojawiają się często (średnio raz na 10 lat) jest sprzeczne z prowadzoną przez Wody Polskie ochroną przed powodzią. Mając na uwadze przeznaczenie planowanego obiektu na magazyn na paszę, która jest produktem wrażliwym na złe warunki przechowywania związane m.in. z nadmiernym zawilgoceniem pojawienie się wody 10% może doprowadzić do wystąpienia wysokich strat powodziowych, co utrudnia zarzadzanie ryzykiem powodziowym. Wobec powyższego celem ograniczenia częstotliwości oddziaływania wód powodziowych na planowany obiekt i gromadzone w nim produkty, a tym samym celem ograniczenia strat powodziowych zasadnym jest wyłączenie z zabudowy obszarów zagrożonych wystąpieniem wody 10%. Z kolei ewentualne dopuszczenie do realizacji inwestycji na terenie zagrożonym wystąpieniem wody 1% będzie wyma[...] od organu uzgadniającego określania wymagań i warunków dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania terenu by w jak największym stopniu zabezpieczyć obiekt przed oddziaływaniem wód powodziowych.

Organ I instancji w decyzji z [...] września 2020 r. wskazał warunki na jakich uzgodnienie może nastąpić i które w projekcie decyzji o warunkach zabudowy winien wprowadzić organ prowadzący postępowania główne tj. Wójt Gminy L.. Pierwszym z postawionych z warunków jest konieczność naniesienia na mapę stanowiącą załącznik nr 1 do projektu decyzji o warunkach zabudowy obszarów szczególnego zagrożenia powodzią zgodnie z art. 166 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.w., co stanowi wymóg formalny. Natomiast wskazana konieczność wyłączenia zabudowy z obszaru, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10% jest uzasadnione w kontekście ograniczania ryzyka powodziowego i mając na uwadze fakt, że zagrożony występowaniem wody 10% jest niewielki fragment terenu inwestycji wypełnienie tego warunku nie ogranicza możliwość realizacji planowanej zabudowy na zasadach określonych w przedłożonym do uzgodnienia dokumencie. Powyższe oznacza, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję odmowną nie wykluczył realizacji przedmiotowej inwestycji na tym terenie pod warunkiem przedłożenia odpowiednio uzupełnionego (formalnie i merytorycznie) projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy uznając zaskarżoną decyzję za właściwą wskazał, że nie ma podstaw do jej uchylenia. Ponadto z uwagi na fakt, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy zawiera braki formalne tj. nie wskazuje w myśl art. 166 ust 1 pkt 1 p.w. obszarów szczególnego zagrożenia powodzią w części graficznej Prezes PGW Wody Polskie nie może dokonać jego uzgodnienia.

W odniesieniu do argumentów przedstawionych w odwołaniu, po przeanalizowaniu akt rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy, stwierdził, że nie znajdują one uzasadnienia do wnioskowanego przez odwołującego uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie warunków zabudowy zabezpieczających planowany obiekt przed wodami powodziowymi wskazano, że określanie warunków zabudowy lub zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią w myśl art. 166 ust. 8 i ust. 9 p.w. nie jest czynnością do której organy PGW Wody Polskie w postępowaniu dotyczącym uzgadniania projektów m.in. decyzji o warunkach zabudowy są zobligowane w każdym przypadku. Jeśli planowane działania wpisują się przynajmniej w jedną z przesłanek wymienionych w art. 166 ust. 10 p.w., które wskazują na konieczność odmowy uzgodnienia projektów dokumentów planistycznych lub gdy występują braki formalne organ nie może uzgodnić przedłożonego projektu dokumentu. W opinii organu odwoławczego organ I instancji dokonał wyczerpującej i właściwej oceny zebranego materiału dowodowego wobec czego w nie doszło do naruszenia art. 77 k.p.a.

Z kolei w odniesieniu do zawartego w odwołaniu stwierdzenia w brzmieniu: Lokalizacja budynku na terenach zalewowych Q1% nie może z kolei stanowić podstawy odmowy uzgodnienia wniosku Wójta Gminy L. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w tym przypadku przy obecnej technologii i specyfice budynku można uzgodnić decyzje pod warunkami zapewniającymi bezpieczeństwo w trakcie powodzi (...), organ II instancji stwierdził, że część terenu inwestycji zgodnie z obowiązującymi mapami zagrożenia powodziowego (którymi to w myśl art. 550 ust. 2 p.w. zobowiązane są kierować się organy PGW Wody Polskie) usytuowana jest na obszarze zagrożonym wystąpieniem wody 10%. Na podstawie mapy zasadniczej załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy jak i mapy załączonej do odwołania nie można jednoznacznie potwierdzić hipotezy odwołującej, że teren inwestycji jest wolny od zagrożenia od wody 10%. Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że wskazanie przez organ I instancji konieczności wyłączenia z zabudowy terenu zagrożonego wystąpieniem wody 10% jest zasadne i zgodnie z treścią zaskarżonej decyzji uwzględnienie m.in. tego warunku w przedmiotowym projekcie w decyzji o warunkach zabudowy może umożliwić jego uzgodnienie zgodnie z żądaniem odwołującej.

Na marginesie wskazano, że obszary zagrożone wystąpieniem wody 1% podobnie jak obszary zagrożone wystąpieniem wody 10% w p.w. definiowane są wspólnie jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a więc obowiązują dla nich tożsame przepisy dotyczące ochrony przed powodzią i odmowa uzgodnienia projektów dokumentów z zakresu planowania przestrzennego możliwa jest również w przypadku terenów położonych wyłącznie w zasięgu wody 1%.

Reasumując, organ II instancji stwierdził, że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia wymagań określonych w p.w. a dopuszczenie wskazanych w nim działań dotyczących realizacji budynku magazynu na paszę w ramach zabudowy zagrodowej na terenie części działek o nr ewid. [...] i [...] w obrębie L., gm. L. na zasadach przestawionych w przedmiotowym projekcie utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym.

5. Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożyła M. T.

Decyzji organu II instancji zarzuciła naruszenie norm prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całości materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszelkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że realizacja inwestycji polegająca na budowie budynku magazynu na paszę w zabudowie zagrodowej na terenie obejmującym działki o nr ewidencyjnym [...] i [...] w obrębie miejscowości L., gmina L. jest możliwa w sytuacji gdy:

- inwestycja budowlana w postaci budowy budynku magazynu na pasze może być zrealizowana na terenach zalewowych, gdyż jej lokalizacja nie obejmuje zagrożenia Q10%, co potwierdza przedłożona do akt sprawy inwentaryzacja geodezyjna zawierająca aktualne wskazania wysokościowe poszczególnych rzędnych terenu;

- wydana decyzja została oparta na błędnych ustaleniach oraz nieaktualnych mapach niezawierających wskaźników wysokościowych, przez co stan faktyczny sprawy jest inny, niż ustalony przez organ;

- planowana inwestycja będzie położona na nieruchomościach, gdzie już są posadowione budynki w zabudowie zagrodowej, wskaźniki zalewowe dla nowej inwestycji, jak i dla już obecnych budynków są tożsame, co potwierdza fakt, że wskaźniki dla nowo planowanej inwestycji nie przekraczają norm powodziowych, a co za tym idzie wydana decyzja opiera się na nieaktualnych mapach oraz błędnej analizie materiału dowodowego, w której zabrakło nowych pomiarów przeprowadzonych przez geodetę.

Mając powyższe na uwadze, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania a także uzupełnienie materiału dowodowego i dopuszczenie dowodu z innej decyzji administracyjnej jaką uzyskała skarżąca na gruntach stanowiących jej własność i sąsiadującej z gruntami na której skarżąca planowała inwestycję budowlaną w postaci budowy budynku - magazynu na pasze tj. decyzji nr [...] Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B., znak [...] z [...] marca 2020 r., w której to decyzji zmieniono decyzję ostateczną Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B., znak [...] i zezwolono skarżącej na inwestycję polegającą na budowie zamkniętego zbiornika na gnojowicę, w zabudowie zagrodowej na gruntach sąsiednich celem wykazania faktu, że planowana inwestycja przez skarżącą nie znajduje się na terenach zalewowych i w analogicznej sytuacji uzyskała ona zgodę na budowę innych budynków na gruntach sąsiednich.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja z dnia [...] marca 2021 r. powinna być uchylona jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż obarczona jest wadą w postaci niezbadania całości materiału dowodowego. Dyrektor PGW Wody Polskie RZGW w B. wydał decyzję opartą na błędnych ustaleniach oraz nieaktualnych danych zawartych w nieaktualnych mapach niezawierających aktualnych wskaźników wysokościowych określających granice wystąpienia stanu zagrożenia powodziowego, przez co stan faktyczny sprawy jest zgoła inny, niż ustalony przez organy administracji.

Wobec powyższego wskazano, że inwestycja budowlana planowana przez skarżącą w postaci budowy budynku magazynu na pasze może być zrealizowana na terenach zalewowych, gdyż jej lokalizacja nie obejmuje zagrożenia Q10%, co potwierdza przedłożona do akt sprawy inwentaryzacja geodezyjna zawierająca aktualne wskazania wysokościowe poszczególnych rzędnych terenu, a co zostało pominięte przy ocenie materiału dowodowego. Planowana inwestycja będzie położona na nieruchomościach, gdzie już są posadowione budynki w zabudowie zagrodowej, wskaźniki zalewowe dla nowej inwestycji, jak i dla już obecnych budynków są tożsame, co potwierdza fakt, że wskaźniki dla nowo planowanej inwestycji nie przekraczają norm powodziowych, a co za tym idzie wydana decyzja opiera się na nieaktualnych mapach oraz błędnej analizie materiału dowodowego, w której zabrakło nowych pomiarów przeprowadzonych przez geodetę. Za potwierdzeniem ww. stanowiska przemawia wcześniejsze ostateczne rozstrzygnięcie organów administracyjnych, zezwalające skarżącej na inwestycję polegającą na budowie zamkniętego zbiornika na gnojowicę, w zabudowie zagrodowej na gruntach sąsiednich.

6. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny decyzji, w której organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynu na paszę, w zabudowie zagrodowej, na terenie obejmującym części działek o nr ewid. [...] i [...] w obrębie L., gmina L., w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

2. W pierwszej kolejności wskazać należy podstawy prawne analizowanej decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 166 ust. 2 pkt 7 p.w. projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z organami Wód Polskich w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Zgodnie z art. 14 ust. 6 pkt 1 p.w. właściwym organem do dokonania ww. uzgodnienia jest dyrektor PGW Wody Polskie RZGW a organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest Prezes PGW Wody Polskie (art. 14 ust. 3 p.w.).

Podkreślenia wymaga, że uzgodnienie projektu dokumentu przez dyrektora RZGW PGW Wody Polskie ograniczone jest wyłącznie do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Obszary te, zgodnie z art. 16 pkt 34 p.w., są to: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%, b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%, c) obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 224, stanowiące działki ewidencyjne, d) pas techniczny.

Obszary szczególnego zagrożenia powodzią są przedstawione m.in. na mapach zagrożenia powodziowego zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 p.w. i są dostępne na stronie Hydroportalu (pod adresem http://mapy.isok.gov.pl). W art. 166 ust. 6 p.w. wskazano, że stroną postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest Wnioskodawca.

Zgodnie z art. 166 ust. 10 p.w. uzgodnienia m.in. projektu decyzji o warunkach zabudowy odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią: 1) naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza; 2) naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym; 3) stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków; 4) naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym; 5) utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym. Podkreślić należy, ze przepis ten wymienia enumeratywnie przesłanki w zakresie odmowy uzgodnienia. Analizując projekt decyzji o warunkach zabudowy organy Wód Polskich w pierwszej kolejności są zobowiązane są do oceny, czy w danej sprawie występują przesłanki wskazane w tym przepisie.

W świetle art. 163 ust. 1 p.w. ochrona przed powodzią jest zadaniem PGW Wody Polskie oraz organów administracji rządowej i samorządowej. Z art. 163 ust. 5 oraz ust. 6 p.w. wynika, iż ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym i realizuje się ją uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym. Jednym z aspektów ochrony przed powodzią jest kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, w szczególności obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Ważne jest, aby na zagrożonym obszarze prowadzić racjonalną politykę w zakresie planowania przestrzennego w odniesieniu do występującej charakterystyki zagrożenia powodziowego. Prawo wodne wskazuje na obowiązek uwzględniania w dokumentach z zakresu planowania zagospodarowania przestrzennego obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i związanych z tymi obszarami wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej, zobowiązując właściwe organy do oceny dopuszczalności aktywności inwestycyjnej na tych obszarach.

3. W niniejszej sprawie przedłożony do uzgodnienia organom Wód Polskich przy piśmie Wójta Gminy L. z [...] sierpnia 2020 r. projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zabudowy zagrodowej, której realizacja pole[...] ma na budowie budynku magazynu na paszę o powierzchni zabudowy do 500 m2, na terenie obejmującym część dziatek o nr ewid. [...] i [...] obręb L., gm. L..

Zasadnie organy oceniły, że realizacja działań przedstawionych w projekcie o decyzji o warunkach zabudowy utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym, a więc dokument nie może zostać uzgodniony. W ocenie Sądu, organy prawidłowo odmówiły uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, z kilku względów.

Po pierwsze – organy w sposób prawidłowy określiły teren planowanej inwestycji wskazując, na to, że teren ten znajduje się w części na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od wody 1% z głębokością wody w większości w klasie 1 (tj. do 0,5 m) i częściowo w klasie 2 (tj. od 0,5 m do 2,0 m), a także we fragmencie zlokalizowany jest na terenie zagrożonym wystąpieniem wody 10% o głębokości wody w klasie 1. Podkreślić należy, że obszary zagrożone wystąpieniem wody 1% podobnie jak obszary zagrożone wystąpieniem wody 10% w p.w. definiowane są wspólnie jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a więc obowiązują dla nich tożsame przepisy dotyczące ochrony przed powodzią i odmowa uzgodnienia projektów dokumentów z zakresu planowania przestrzennego możliwa jest również w przypadku terenów położonych wyłącznie w zasięgu wody 1%. Zgodnie z mapami zagrożenia powodziowego teren inwestycji znajduje się w rejonie rzeki [...], po prawej stronie nieobwałowanego odcinka jej koryta, w części na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Wskazano, że teren ten zagrożony jest wodami powodziowymi o prawdopodobieństwie wytępienia raz na 100 lat (Q1%) o rzędnej około 102,87 m.n.p.m. o głębokościami zalewu przeważnie do 0,5 m, miejscami od 0,5 m do 2,0 m, a także wodami powodziowymi o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 10 lat (Q10%) o rzędnej około 102,36 m.n.p.m. i głębokości zalewu do 0,5 m. W oparciu o numeryczny model terenu organ I instancji ustalił, że minimalna rzędna terenu inwestycji wynosi około 102,20 m.n.p.m., co umożliwiło określenie maksymalnej głębokości zalewu wynoszącej około 0,67 m dla wody 1% i około 0,16 m dla wody 10%.

Po drugie – zasadnie przyjął organ II instancji, że przedłożona przez skarżącą mapa nie stanowi materiału, który ma wpływ na zmianę stanu faktycznego związanego z ukształtowaniem trenu gdzie planowana jest inwestycja, a więc nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Z uwagi na niewielką ilość pikiet wysokościowych na obu mapach do określenia rzędnych terenu zarówno w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji jak i w postępowaniu odwoławczym wykorzystano numeryczny model terenu.

Po trzecie – organy w decyzjach nie wykluczyły możliwości inwestycji na omawianych terenach. Wskazały nawet, że biorąc pod uwagę aktualne zagospodarowanie oraz dotychczasowe przeznaczenie terenu, gdzie planowana jest inwestycja (istniejąca zabudowa zagrodowa) - jej realizacja w tym miejscu może być uzasadniona, mając na uwadze fakt, że zagrożony występowaniem wody 10% jest niewielki fragment terenu inwestycji. Niemniej jednak prawidłowo przyjęto, że dopuszczenie do realizacji nowej zabudowy na terenach, gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie (woda 10%), a więc na terenie, gdzie wody powodziowe pojawiają się często (średnio raz na 10 lat) jest sprzeczne z prowadzoną przez organy Wód Polskich ochroną przed powodzią. Zasadnie również wskazano, że mając na uwadze przeznaczenie planowanego obiektu na magazyn na paszę, która jest produktem wrażliwym na złe warunki przechowywania związane m.in. z nadmiernym zawilgoceniem pojawienie się wody 10% może doprowadzić do wystąpienia wysokich strat powodziowych, co utrudnia zarzadzanie ryzykiem powodziowym. Wobec powyższego celem ograniczenia częstotliwości oddziaływania wód powodziowych na planowany obiekt i gromadzone w nim produkty, a tym samym celem ograniczenia strat powodziowych zasadnym jest wyłączenie z zabudowy obszarów zagrożonych wystąpieniem wody 10%. Z kolei ewentualne dopuszczenie do realizacji inwestycji na terenie zagrożonym wystąpieniem wody 1% będzie wymagać od organu uzgadniającego określania wymagań i warunków dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania terenu by w jak największym stopniu zabezpieczyć obiekt przed oddziaływaniem wód powodziowych.

Po czwarte - w zaskarżonej decyzji wskazano, że na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy nie naniesiono zasięgów obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnie z art. 166 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.w. Organ prowadzący postępowania główne tj. Wójt Gminy L. powinien w pierwszej kolejności nanieść na mapę (stanowiącą załącznik nr 1 do projektu decyzji o warunkach zabudowy) obszarów szczególnego zagrożenia powodzią zgodnie z art. 166 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.w. Jest to warunek formalny, który w niniejszej sprawie nie został spełniony. I już z tego powodu organy Wód polskich nie mogły dokonać uzgodnienia.

Po piąte – niezasadne są również zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów postępowania. W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały wyczerpującej i właściwej oceny zebranego materiału dowodowego wobec czego w nie doszło do naruszenia art. 77 k.p.a.

4. Zdaniem Sądu, zasadnie przyjęto w zaskarżonych decyzjach, że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie spełniał wymagań określonych w ustawie p.w. Dopuszczenie wskazanych w nim działań dotyczących realizacji budynku magazynu na paszę w ramach zabudowy zagrodowej na terenie części działek o nr ewid. [...] i [...] w obrębie L., gm. L. na zasadach przestawionych w przedmiotowym projekcie utrudnia bowiem zarządzanie ryzykiem powodziowym.

W ocenie składu orzekającego, Prezes Wód Polskich w przekonujący sposób wykazał, że w niniejszej sprawie wystąpiły ustawowe warunki uzasadniające odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

5. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.