Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 780/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 553/15 w sprawie ze skargi R.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 553/15 oddalił skargę R. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] uchylającą decyzję Wójta Gminy Mały Płock z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

W wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., Wójt Gminy Mały Płock decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej "[...] - [...]" o mocy nominalnej do 2,5 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie obejmującym działkę o nr geod. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] - [...], gmina [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. Z., A. O. i S. Z.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], uchyliło w całości powyższą decyzję Wójta Gminy Mały Płock z dnia [...] maja 2015 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego (organ szczegółowo je omówił i przeanalizował), ale nie może pozostać w obrocie prawnym ze względu na błędy procesowe, tj. naruszenie art. 10 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego w postępowaniu nie brali udziału współwłaściciele działki nr [...] objętej oddziaływaniem akustycznym planowanej elektrowni wiatrowej, tj. B. B.(udział 3/16 części), B. J. B.(udział 3/16 części) i M. B. (udział 3/20 części). Jedynie B. U. i D. U. posiadający w działce udział 1/4 części we współwłasności ustawowej oraz D. U. posiadająca udział 3/16 części, uznani zostali przez Wójta za strony w toczącym się postępowaniu. Podobnie organ I instancji postąpił z powyżej wymienionymi współwłaścicielami co do działki nr [...], uznając za stronę jedynie D. U. i B. U. Nadto w postępowaniu nie brała udziału współwłaścicielka działki nr [...] D. O., położonej w obszarze objętym oddziaływaniem akustycznym planowanej elektrowni wiatrowej. Organ odwoławczy wskazał, że powyższe informacje zostały ustalone na podstawie wypisów z rejestru gruntów znajdujących się w aktach sprawy i mapy dołączonej do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, na której zaznaczono granice oddziaływania inwestycji i wyjaśnił, że oznacza to, że organ I instancji prowadził postępowanie bez udziału wszystkich stron, którym ani nie doręczono decyzji, ani nie zawiadomiono o wszczęciu postępowania. Tymczasem brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi poważne uchybienie procesowe, które jest odrębną i samodzielną podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że nie miał możliwości wydania innej decyzji niż tylko kasacyjną bowiem w przeciwnym razie naruszona by została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Białymstoku, wnieśli A. O., R. U. i S. Z., zaskarżonej decyzji zarzucając:

1/ naruszenie prawa materialnego, art. 72 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm. - dalej jako: u.o.u.i.ś) poprzez jego niezastosowanie, co przejawia się w uznaniu przez organ II instancji, w ślad za organem I instancji, iż część dyspozytywna przywołanego przepisu artykułuje wobec organu wydającego decyzję o warunkach i zagospodarowania terenu jedynie możliwość wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o warunkach i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, gdy przywołany przepis wprost obliguje organ wydający decyzję o warunkach i zagospodarowania terenu, co ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy, a ponadto, z uwagi na specyfikę materii, wymagane są wiadomości specjalne, którymi organ I, jak i II instancji nie dysponuje;

2/ naruszenie prawa materialnego, art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zgodnie z przywoływanym powyżej przepisem na gminie ciąży obowiązek, m.in. dbałości o sprawy dotyczące ochrony zdrowia, a niewątpliwie budowa elektrowni wiatrowej należy do przedsięwzięć, których negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, wobec czego należy mieć na uwadze treść zalecania Departamentu Zdrowia Publicznego Ministerstwa Zdrowia (pismo znak: [...] z dnia [...] lutego 2012 r. oraz opinii Ministerstwa Zdrowia z dnia [...] lutego 2013 roku (znak pisma: [...]), zgodnie z treścią których lokalizowanie elektrowni wiatrowych powinna dzielić odległość co najmniej 2 kilometrów od domów ludzi celem wyeliminowania lub zminimalizowania negatywnych skutków zdrowotnych, przy czym podnieść należy, iż planowana inwestycja w obrębie ewidencyjnym [...] - [...] miałaby powstać w odległości zaledwie około 510 m od zabudowań, co stanowi oczywiste naruszenie tzw. zasady przezorności.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty, o odmowie wydania warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie

i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu swojej decyzji.

Postanowieniem z dnia 8 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargi A. O. i S. Z. Postanowienie jest prawomocne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 553/15 na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę R. U.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarga podlega oddaleniu mimo częściowej zasadności podniesionych zarzutów, wyjaśnił, że w sprawie nie doszło po stronie organu odwoławczego do naruszenia przepisów prawa materialnego

i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organ administracji II instancji ustalił istotne okoliczności faktyczne sprawy, zastosował prawidłową podstawę prawną, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży i wyjaśnił, że orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że decyzja kasacyjna nie rozstrzyga zatem sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12). Zauważył, że o ile organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się, o tyle o treści rozstrzygnięcia może jednak

w przypadku tego rodzaju decyzji decydować wyłącznie organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1396/11). Organ ponownie rozpatrujący sprawę nie jest związany wykładnią prawa materialnego przeprowadzoną w decyzji kasacyjnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 796/12). Decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Tak więc, organ odwoławczy podejmując taką decyzję nie może wyrażać poglądów co do prawa materialnego, albowiem to nie mieści się w zakresie zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. O treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, z przyczyn wyłącznie procesowych, decyduje bowiem tylko i wyłącznie organ

I instancji, zaś organ II instancji nie może dokonywać ocen merytorycznych przesądzających o treści tej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 766/13).

W oparciu o kwestie przedstawione powyżej Sąd stwierdził, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. również nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu

I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 18/13).

W ocenie Sądu w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy organ II instancji dostrzegł po stronie organu I instancji naruszenie przepisów postępowania sprowadzające się do prowadzenia postępowania bez udziału wszystkich stron, których ani nie zawiadomiono o wszczęciu postępowania, ani nie doręczono im żadnej decyzji, które to naruszenie - w jego ocenie - winno być usunięte właśnie przez ten organ, gdyż w przeciwnym razie, całe postępowanie sprowadziłoby się do jednej instancji.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego w powyższym zakresie

i wskazał, że w postępowaniu odwoławczym organ II instancji zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy i w sytuacji stwierdzenia, że z winy organu

I instancji w postępowaniu tym zostały pominięte podmioty, którym przysługuje przymiot strony, uprawniony jest do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Brak bowiem czynnego udziału strony

w postępowaniu przed organem I instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1876/13). Rozstrzygnięcie organu odwoławczego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. musi być jednak poprzedzone stosownymi ustaleniami i stwierdzeniem pozytywnych przesłanek w tym zakresie.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy takie ustalenia poczynił i jednoznacznie stwierdził, kto i dlaczego został pominięty jako strona

w postępowaniu przed organem I instancji. Powyższe oznacza, że w sprawie koniecznym stało się zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w przeciwnym razie organ ten naraziłby się na zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego).

W kontekście powyższego jako całkowicie niezasadny Sąd uznał zarzut strony skarżącej, że organ II instancji uprawniony był do merytorycznego rozstrzygnięcia

i wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jedynym bowiem prawidłowym rozstrzygnięciem było wydanie decyzji na mocy art. 138 § 2 k.p.a.

Jako częściowo zasadny Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży art. 138 § 2 k.p.a. w zw. ze wskazanymi w skardze przepisami prawa materialnego. Podejmując decyzję

w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie może wyrażać poglądów co do prawa materialnego, albowiem nie mieści się to w zakresie zastosowania wskazanego przepisu. Zresztą organ I instancji nie jest związany wyrażonymi

w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu II instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1510/13). Powyższe naruszenie nie miało jednak, w ocenie Sądu, istotnego wpływu na rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Zdaniem Sądu, pomimo, iż podniesione w skardze zarzuty okazały się częściowo zasadne, to jednak nie były one w stanie podważyć legalności wydanej przez organ II instancji decyzji. Sąd nie doszukał się też z urzędu innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. U., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi

w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które Sąd uznał za częściowo zasadne w zakresie odnoszącym się do naruszenie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a., pomimo czego nie uwzględnił skargi i ją oddalił.

Wskazując na powyższy zarzut pełnomocnik skarżącego kasacyjnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu

w Białymstoku,

2. zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał, że organ odwoławczy wbrew obowiązującym przepisom wyraził jednoznaczny pogląd co do stosowania przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, do czego zgodnie z uzasadnieniem Sądu nie był uprawniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż stwierdzone uchybienie nie miało jednak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie w rozumieniu art.. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W ocenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie z taką wykładnią przepisu nie można się zgodzić, gdyż w sytuacji ponownego wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zajęcie stanowiska merytorycznego przez organ odwoławczy czyni dwuinstancyjność postępowania iluzoryczną, gdyż trudno jest przyjąć założenie, że rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży wyrazi odmienny od wcześniej prezentowanego pogląd, co do stosowanych przez Wójta Gminy przepisów prawa materialnego, utwierdzając go jednocześnie

w przekonaniu o zasadności jego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Oddalając skargę na kontrolowaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że decyzja ta jest prawidłowa. Trafnie bowiem, zdaniem tego Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2015 r. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, co zaakceptował Sąd I instancji, Wójt Gminy Mały Płock nie ustalił prawidłowo stron postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2015 r., toteż na skutek naruszenia przepisów postępowania organ ten nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy. Wskazać należy również, że organ odwoławczy odniósł się także do przepisów prawa materialnego zastosowanych przez organ I instancji - co dostrzegł Sąd - wyjaśniając jednocześnie, że organ I instancji nie będzie związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu II instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Powyższe stanowisko skarga kasacyjna zwalcza zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji

w rozpoznawanej sprawie należy podzielić. Zasadnie bowiem Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo oparł kontrolowane rozstrzygnięcie o normę art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przesłanki do zastosowania tego przepisu zostały spełnione.

Przepis art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. stanowi, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest obwarowana przesłanką "wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". A zatem, żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze - postępowanie przez organem I instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po wtóre - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Przy czym zauważyć należy, że nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (patrz: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 13. wydanie, str. 549-550).

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży uznało, że organ I instancji nie ustalił w sposób prawidłowy kręgu stron postępowania, pomijając współwłaścicieli działek nr ew. [...], [...] i [...] położonych

w obszarze objętym oddziaływaniem akustycznym planowanej elektrowni wiatrowej. Zdaniem organu odwoławczego brak zapewnienia stronie czynnego udziału

w postępowaniu stanowi uchybienie procesowe, które jest odrębną samodzielną podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Pogląd ten Sąd I instancji podzielił.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta ma istotne znaczenie dla sprawy, gdyż decyduje o przyznaniu współwłaścicielom działek nr ew. [...], [...] i [...] położonych w obszarze objętym oddziaływaniem akustycznym planowanej elektrowni wiatrowej przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy planowanej inwestycji. Ustalenie stron postępowania administracyjnego nie mogło zostać uzupełnione przed organem odwoławczym

w trybie art. 136 k.p.a., a co trafnie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży, a zaaprobował Sąd I instancji. W tej sytuacji nie można przyjąć, by zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 138 § 2 k.p.a. mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim wyjaśnić należy - wobec argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej - że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Z tego też powodu oceny wyrażone

w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji w omawianym aspekcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 9/11 oraz z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1644/09, LEX nr 746706). Organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ

I instancji, jak i nie jest on związany poglądem prawnym sformułowanym

w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Dopiero, bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie umożliwi organowi I instancji właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego (por. wyroki z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 930/11; z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1998/10; z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1046/08; z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 502/06, z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). W decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. został nawiązany jedynie stosunek o charakterze procesowym, wiążący tak dla organu, jak i dla strony, który powoduje usunięcie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji z uwagi na dostrzeżone naruszenia, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.