Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1098/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 48 i 50
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

l Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi U. Z. i H. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2021 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 19 lutego 2021 r. znak: [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z prawem budowy inwestycji pn.: "plac utwardzony i miejsca postojowe z oświetleniem i odwodnieniem oraz zjazdu z ul. [...] dla bazy sprzętowo-szkoleniowej Ośrodka Szkolenia Motorowego i Szkolenia Zawodowego", lokalizacja: K., ul. [...], działki nr [...]".

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez U. i H. Z. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 8 lipca 2021 r., znak: [...], nr [...] utrzymał ją w mocy - jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm, dalej: upb).

W jej uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 24 sierpnia 2020 r. U. i H. Z. złożyli wniosek o "wszczęcie postępowania i wydanie decyzji o rozbiórce placu manewrowego na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], położonych w K.". W dniu 6 października 2020 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na dz. ew. nr [...] przy ul. [...] w m. K., w wyniku których ustalono, że "(...) Na nieruchomości jw. zlokalizowany jest plac wykorzystywany wg. oświadczenia Pana J. G. jako plac manewrowy i dalej podaje, że obiekt powstał na podstawie decyzji pozwolenia a na budowę Starosty [...] z dnia 13.11.2012 o symbolu [...], ponadto wskazuje, że decyzja ta jest ostateczna. Pan J. G. podaje, że decyzją z dnia 31.10.2013 r. o symbolu [...] obiekt przyjęto do użytkowania. Wewnątrz zatwierdzonego projektu znajduje się opis sposobu użytkowania obiektu i właśnie tak jest użytkowany. W zakresie placu nie wykonano robót budowlanych poza porządkowymi (...)". Do protokołu z ww. czynności dołączono dokumentacje fotograficzną.

Organ II instancji po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez PINB uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Podstawą skarżonej decyzji PINB jest art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest realizacja robót budowlanych polegających na wykonaniu inwestycji pn.: "plac utwardzony i miejsca postojowe z oświetleniem i odwodnieniem oraz zjazdu z ul. [...] dla bazy sprzętowo-szkoleniowej Ośrodka Szkolenia Motorowego i Szkolenia Zawodowego", lokalizacja: K., ul. [...], działki nr [...]

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 upb roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

W realiach niniejszej sprawy przeprowadzone postępowanie wykazało, że inwestor J. G., uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Starostę O. z dnia 13 listopada 2012 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany dla zamierzenia pn.: "budowa placu utwardzonego i miejsc postojowych z oświetleniem i odwodnieniem oraz zjazdu z ul. [...] dla bazy sprzętowo-szkoleniowej Ośrodka Szkolenia Motorowego i Szkolenia Zawodowego". Ww. decyzja - stała się ostateczna i co najważniejsze do dnia dzisiejszego nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Tak przedstawiający się stan faktyczny wyklucza prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w stosunku do samowoli budowlanej w trybie art. 48 upb.

W kwestii przesłanek obligujących organ do wstrzymania robót budowlanych organ dokonał ich analizy przez pryzmat zebranego materiału dowodowego. W omawianym postępowaniu niewątpliwie nie mamy do czynienia z przypadkami określonymi w art. 50 ust. 1 pkt. 1, 3, 4 upb. W analizowanej sprawie organ mógł rozważać jedynie wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych z uwagi na przesłankę określoną w art. 50 ust. 1 pkt. 2 upb, bowiem należy również zauważyć, iż decyzją PINB w O. z dnia 31 października 2013 r., znak: [...] przyjęto sporny obiekt budowlany do użytkowania. Oznacza to, iż nie stwierdzono istotnych odstępstw, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji PINB wskazał, że "W kwestii dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska Starosta [...] prowadził postępowanie administracyjne z zakresu ustawy Prawo Ochrony Środowiska. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 31.01.2019 r. o symbolu [...] (...)". Powyższe rozstrzygnięcie reguluje kwestie potencjalnego zagrożenia dla środowiska. W sprawie zakończonej rzeczoną decyzją stwierdzono naruszenie dopuszczalnych norm poziomu hałasu w związku z tym organ nałożył na J. G. obowiązek wykonywania okresowych pomiarów hałasu, o których mowa w art. 147 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm, dalej: Pr.oś).

W sytuacji gdy obowiązek ten nie zostanie dopełniony lub dopuszczalne normy emisji hałasu nadal będą przekraczane organ winien podjąć stosowne kroki. W tym miejscu należy podkreślić, iż organem władnym do orzekania w wskazanym powyżej zakresie nie jest organ nadzoru budowlanego. Ingerencja dotycząca działalności gospodarczej z powodu jej ewentualnej uciążliwości dla otoczenia należy do kompetencji organów ochrony środowiska i państwowej inspekcji sanitarnej. Zakres powyższych spraw regulują też przepisy Kodeksu cywilnego gdzie w zakresie orzekania właściwy jest sąd powszechny.

Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności stwierdzić należy, iż organ I instancji prawidłowo ustalił, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na to że, inwestor przeprowadził cały proces inwestycyjny w zgodzie z przepisami ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu nadzoru budowlanego brak jest podstawy prawnej, tj. przepisu w ww. ustawie, który pozwalałaby w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym na wydanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie.

Przechodząc do zarzutów sformułowanych w odwołaniu "(...) przyjęcie ze projekt zagospodarowania działki obejmuje plac manewrowy podczas, gdy obejmuje układ komunikacyjny w formie "placu utwardzonego i miejsc postojowych (...) oraz zjazdu." oraz "(...) dopuszczenie do wykonania przez inwestora robót budowlanych w zakresie nie przewidzianym w decyzji o pozwoleniu na budowę" MWINB podzielił argumentację, że plac utwardzony nie jest obiektem budowlanym tożsamym z placem manewrowym, niemniej jednak nie zmienia to sytuacji inwestora, bowiem w świetle przepisów prawa budowalnego dopełnione zostały wszelkie wymagania formalne. Zauważyć należy, że sam fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzającej projekt budowlany dla inwestycji pn.: "Plac utwardzony i miejsca postojowe z oświetleniem i odwodnieniem oraz zjazdu z ul. [...] dla bazy sprzętowo-szkoleniowej Ośrodka Szkolenia Motorowego i Szkolenia Zawodowego nie może być wskazywany jako argument stwierdzający wykonanie obiektu innego niż objęty udzielonym pozwoleniem. Analiza zawartość zatwierdzonego projektu budowlanego, stanowiącego integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę pozwala na stwierdzenie, iż zamiarem inwestora nie było, jedynie utwardzenie terenu (jak może sugerować strona tytułowa projektu budowlanego), ale realizacja budowli - placu manewrowego i jednocześnie użytkowanie zgodnie z zamierzona funkcją tj. prowadzenie nauki jazdy. Zatem niezasadne jest stwierdzenie Skarżących, że inwestor zrealizował roboty budowlane prowadzące do powstania zupełnie innego obiektu budowlanego, niżeli ten na który uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę oraz udzielającą pozwolenia na użytkowanie.

W przedmiocie pozostałych uwag kierowanych przez Skarżących do Organu w odniesieniu do uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2021 r" znak: [...] orzekającego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, MWINB wyjaśnił, iż GINB wskazuje w uzasadnieniu decyzji, że w dacie wydania kwestionowanego przez U. i H. Z. pozwolenia na budowę, Starosta [...] nie dysponował dokumentami o przeprowadzeniu badań przez Ochronę Środowiska, które "wykazały przekroczenie norm hałasu," o których mowa w decyzji Starosty [...] z dnia 31.01.2019 r., znak: [...] Powyższy fakt może być podstawą do złożenia wniosku przez Skarżących do Starosty [...] o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydal decyzję.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie U. Z. i H. Z., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą o zmianie ustawy -prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r, poz. 471) poprzez jego niezastosowanie i nie orzeczenie o rozbiórce placu manewrowego usytuowanego na działkach nr [...] położonych w K. mimo wybudowania tego obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę;

a z ostrożności procesowej, w razie nieuznania ww. zarzutu

- art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez stwierdzenie, że nie zachodzą przesłanki określone w tym przepisie obligujące organ nadzoru budowlanego do wdrożenia postępowania naprawczego, a to z uwagi na zagrożenie dla środowiska spowodowane przeznaczeniem przedmiotowego placu manewrowego na potrzeby szkoły nauki jazdy co powoduje ponadnormatywne przekroczenia norm hałasu.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

< art. 61 § 3 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania z urzędu, pomimo że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżących z dnia 24 sierpnia 2020 r. zawierającym jednoznaczne żądanie wszczęcia postępowania i zostało wszczęte w dniu 31 sierpnia 2020 r. tj. w dacie doręczenia żądania organowi;

< art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, pomimo spełnienia przesłanek określonych w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obligujących do wydania nakazu rozbiórki obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej;

< art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób niebudzący zaufania i dokonanie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

W odpowiedzi na to wezwanie jedynie organ podał adres na platformie ePUAP, co uniemożliwiło wyznaczenie rozprawy zdalnej. Dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

W obrocie prawnym nadal pozostają decyzje:

< Starosty [...] z dnia 13 listopada 2012 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany dla zamierzenia pn.: "budowa placu utwardzonego i miejsc postojowych z oświetleniem i odwodnieniem oraz zjazdu z ul. [...] dla bazy sprzętowo-szkoleniowej Ośrodka Szkolenia [...]"

< Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 31 października 2013 r., znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu.

Toczące się postępowania nadzwyczajne w zakresie tych decyzji nie doprowadziły na chwilę obecną do wyeliminowania z obrotu prawnego którejkolwiek z nich.

Tym samym proces budowlany zakończył się w 2013 roku, a organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły wówczas istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Na wniosek U. i H. Z. z 24 sierpnia 2020 r. "o wydanie decyzji o nakazie rozbiórki placu manewrowego" organ I instancji wszczął postępowanie i przeprowadził 6 października 2020 r. kontrolę zgodności wykonanych robót z udzielonym pozwoleniem. PINB nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku. Ustalił, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i wobec bezprzedmiotowości postępowania umorzył je.

Sąd ocenę taką całkowicie podziela. Nie mają racji skarżący, że "istnieje zasadnicza różnica między uzyskaniem pozwolenia na budowę placu utwardzonego a placu manewrowego".

Również – wbrew zarzutom skargi - nie ma w istocie znaczenia, czy postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu, czy też na wniosek. Niezależnie od tego, czy zastosowanie znaleźć by miała ustawa Prawo budowlane w wersji sprzed, czy też po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) – postępowanie i tak nie mogłoby zakończyć się oczekiwaną przez skarżących decyzją o nakazie rozbiórki. Istotne jest bowiem, że dotyczy ono robót budowlanych wykonanych na podstawie i w granicach pozwolenia na budowę, wobec których proces budowlany zakończył się decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Te ustalenia faktyczne nie budzą żadnych wątpliwości. Dlatego też nie jest istotne, czy postępowanie zakończyłoby się decyzją umarzającą postępowanie, czy też odmawiającą rozbiórki.

W kwestii zastosowania procedury przewidzianej w art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane Sąd podziela stanowisko MWINB, że brak jest ku temu podstaw. Okoliczność, że użytkowanie obiektu (aktualnie od niemal 9 lat) wiąże się z przekroczeniem norm hałasu nie obliguje organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania w omawianym trybie. W art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane mowa jest o "prowadzeniu robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować (...) zagrożenia środowiska". W niniejszej sprawie roboty budowlane zakończyły się w 2013 roku, a przekroczenie norm hałasu wiąże się z użytkowaniem obiektu, a nie z prowadzeniem robót budowlanych.

Aktualnie w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Starosty [...] z dnia 31 stycznia 2019 r. o ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu, wydana na podstawie art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska. Dalsze kroki związane z egzekwowaniem tej decyzji nie należą do organów nadzoru budowlanego, lecz do organów właściwych na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska.

Nie kwestionując uciążliwości związanych z funkcjonowaniem przedmiotowego placu manewrowego – należy przyjąć, że wskazywane przez skarżących okoliczności leżą poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego.

Z tych względów zaskarżoną decyzję należało ocenić jako prawidłową i oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.