Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2771/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz A. T. i E. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1584/18 w sprawie ze skargi D. L. i P. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2018 r., znak [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1584/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. L. i P. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 maja 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu, a także zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) zaskarżoną decyzją z 10 maja 2018 r. utrzymał w mocy decyzję własną z 5 kwietnia 2018 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z 6 kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wiaty przy budynku zakładu elektromechaniki pojazdowej z częścią mieszkalną na dz. nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...].

GINB wskazał, że w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego dokonano w dniu 26 stycznia oraz 8 czerwca 2016 r. oględzin spornego obiektu podczas których stwierdzono, że do budynku zakładu elektromechaniki pojazdowej na działce nr [...] w [...] dobudowano wiatę o wymiarach 10,5 x 4,3 m. Wiata nie jest trwale związana z gruntem, posiada 3 ściany z blachy warstwowej i dach jednospadowy ze spadkiem skierowanym na własną nieruchomość. Ustalono, że sporna wiata wybudowana przy budynku zakładu elektromechaniki pojazdowej z częścią mieszkalną ma konstrukcję stalową oraz ściany z blachy warstwowej i jest posadowiona na wylewce betonowej. Wiata styka się ze ścianą budynku, ale nie jest z nim połączona. Wysokość wiaty od strony działki wnioskodawców wynosi 5,60 m, a od strony dz. nr [...] - 4,40 m. Szerokość wiaty od strony działki wnioskodawców to 4,48 m, a od strony podwórka 4,38 m. Organ wskazał, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy, w tym załączony przez inwestora projekt budowlany, że oparcie wiaty stanowi 8 dźwigarów stalowych z profilu 10 x 10 cm. W oparciu o powyższy opis organy nadzoru budowlanego uznały, że sporny obiekt ma cechy budowli, ale nie można go uznać za budynek, gdyż nie ma wszystkich ścian i został posadowiony na słupach. Organy stwierdziły więc, że obiekt ten jest wiatą, ponieważ spełnia też warunki określone w art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), pozwalające na zakwalifikowanie go jako wiaty. Mając na uwadze powyższe GINB uznał, że organy nadzoru budowlanego - w toku prowadzonego postępowania - zasadnie zakwalifikowały przedmiotowy obiekt jako wiatę, której wybudowanie nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia. A zatem GINB stwierdził, że [...]WINB nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa zarówno jeśli chodzi o kwalifikację obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania jako wiaty, jak i uznania, że nie mają do niej zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się natomiast do podniesionego przez wnioskodawców zarzutu naruszenia § 7 pkt 4 lit. a i b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...], nr [...], poz. [...]), zwanego dalej: "miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego", zgodnie z którym dopuszcza się sytuowanie obiektów budowlanych bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż 3,0 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli zostaną spełnione wszystkie warunki wynikające z przepisów szczególnych oraz: a) usytuowanie budynku nie zakłóci ponad przeciętną miarę możliwości zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości sąsiednich, b) usytuowanie budynku nie naruszy zasad współżycia społecznego, c) ściana budynku zwrócona w stronę nieruchomości sąsiedniej nie będzie posiadała otworów, GINB wskazał, że powyższy przepis ma charakter wysoce niedookreślony. Tak więc nawet w przypadku jego ewentualnego naruszenia, naruszenia tego nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. GINB zauważył również, że ściana spornej wiaty zwrócona w stronę sąsiedniej nieruchomości nie posiada otworów, a zatem trudno na tym etapie sprawy wykazać, że taka lokalizacja spowoduje naruszenie zasad współżycia społecznego, bądź zakłóci ponad przeciętną miarę możliwości zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości sąsiednich.

Na podstawie powyższych ustaleń GINB stwierdził, że decyzja [...] WINB z 6 kwietnia 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...] z 3 lutego 2017 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wiaty, nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli D. L. i P. L. zarzucając GINB błędne ustalenie, że wydane przez organy nadzoru budowalnego decyzje w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy wiaty nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podnieśli, że organy naruszyły art. 156 § 1 k.p.a., gdyż błędnie przyjęły, że sporny obiekt stanowi wiatę gospodarczą, podczas gdy obiekt ten powstał w celu dodatkowego stanowiska do naprawy samochodów. Ponadto ściana wiaty postawiona jest po stronie działki skarżących, czego nie zauważyli inspektorzy PINB w [...] oraz jest zamontowana na stałe do ściany warsztatu, a dodatkowo ściana ta jest tak wysoka, że powoduje zaciemnienie działki, co nie pozwala na w pełni korzystanie z własnej działki przez skarżących. Zdaniem skarżących organy nadzoru budowlanego rażąco naruszyły prawo także dlatego, że nie zbadały zgodności posadowienia spornego obiektu z przepisami obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 5 kwietnia 2019 r. uznał skargę za zasadną i uchylił obie wydane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzje.

Sąd wskazał, że decyzje te zapadły w postępowaniu nadzwyczajnym, w tzw. trybie nieważnościowym. Tak więc organ administracji publicznej orzekając w tym trybie posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, a zatem obowiązany jest rozstrzygać tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku istnienia (w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji) przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Nie może natomiast rozstrzygać o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania zakończonego badaną decyzją.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem kontrolowanego postępowania była ocena prawidłowości wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie "wiaty" przy budynku zakładu elektromechaniki pojazdowej z częścią mieszkalną na dz. nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...].

W ocenie Sądu twierdzenia GINB zawarte w zaskarżonej decyzji co do braku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie są zasadne z kilku względów. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że naruszone zostały przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co przyznał też organ, uznając jednak, że naruszenie to nie było rażące. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się Sąd uznając, że już proste zestawienie przepisów wskazuje na to, że sytuowanie obiektów budowlanych bezpośrednio przy granicy działek jest (w zasadzie tylko wyjątkowo) możliwe, ale po spełnieniu określonych warunków (odległość nie mniejsza niż 1,5 m, spełnienie warunków wynikających z przepisów szczególnych i warunki związane z zasadami współżycia społecznego). Sąd wskazał również, że z akt sprawy wynika, że "wiata" jest dobudowana w granicy działki (czyli nie w odległości co najmniej 1,5 m), a zatem nie zostały spełnione warunki wynikające z zasad współżycia społecznego. Przy czym ten aspekt nie był w ogóle badany przez organ, który bezzasadnie stwierdził, że warunki te "mają charakter wysoce niedookreślony". Sąd zauważył, że w akcie prawa miejscowego zawarte są zasady sytuowania obiektów budowlanych bezpośrednio przy granicy działek, które stanowią wyjątki i należy je interpretować zawężająco. Zasadą jest bowiem sytuowanie obiektów zgodnie z obowiązującym Prawem budowlanym i przepisami wykonawczymi, zaś jedynie wyjątkowo "dopuszcza się" w prawie miejscowym sytuowanie obiektów bliżej granic działek, ale też po spełnieniu odpowiednich warunków. Kwestia ta nie została natomiast w sposób prawidłowy oceniona przez organ wydający decyzję. Organy nie oceniły bowiem argumentów skarżących w tej materii (tj. problemu zaciemnienia działki, grząskiego terenu, utraty wartości działki itp.), co jest niezwykle istotne przy prawidłowej ocenie zasad współżycia społecznego. Ponadto Sąd wskazał, że organy w sposób nieprawidłowy dokonały oględzin i kontroli spornego obiektu. Nie oceniono bowiem czy dobudowany obiekt to rzeczywiście "wiata", czy też w sprawie miała miejsce faktyczna rozbudowa istniejącego i funkcjonującego już wcześniej warsztatu. Nie wzięto pod uwagę dowodów (zdjęć) i twierdzeń skarżących wskazujących na to, że w obiekcie garażowane i naprawiane są samochody. Organy nie odniosły się także w żaden sposób do naruszenia § 4 pkt 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kwestii tzw. usług nieuciążliwych, które to przepisy mogłyby mieć potencjalne zastosowanie w sprawie.

Zdaniem Sądu podniesione powyżej uchybienia świadczą o tym, że organ orzekający w niniejszej sprawie nie zbadał w sposób należyty, czy kwestionowana decyzja nie jest obarczona wadą wynikającą z art. 156 § 1 k.p.a. Takim działaniem dopuścił się też naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które to przepisy wymagają od organu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z tych też powodów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja (i poprzedzająca ją decyzja), wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, zapadła bez dokładnego wyjaśnienia sprawy i w tych okolicznościach jest co najmniej przedwczesna.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz uczestnicy postępowania – A. T. i E. T..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w złożonej skardze kasacyjnej zaskarżył w całości wyrok Sądu pierwszej instancji i zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 8, art. 9, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 maja 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z 5 kwietnia 2018 r., będące skutkiem oceny, że przedmiotowe rozstrzygnięcia zapadły bez dokładnego wyjaśnienia sprawy i były przedwczesne, podczas gdy stwierdzone przez WSA w Warszawie naruszenia przepisów postępowania nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania nieważnościowego, a organ nadzorczy dokonał prawidłowej oceny decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 kwietnia 2017 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 3 lutego 2017 r., nr [...] pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a swoje stanowisko należycie uzasadnił w podjętych rozstrzygnięciach, co powinno skutkować oddaleniem skargi jako niezasadnej;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia § 7 pkt 4 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy przepis ten dopuszcza sytuowanie obiektów budowlanych bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, a użycie w jego treści (lit. b) klauzuli generalnej wyłącza oczywistość naruszenia prawa, a tym samym możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Natomiast uczestnicy postępowania – A. T. i E. T. zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucili mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji GINB przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mimo że GINB nie naruszył przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i właściwie uzasadnił swoją decyzję;

b) art. 3 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji GINB przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mimo że GINB nie naruszył przepisów art. 8, art. 9 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przedwczesne jego zastosowanie, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

2) przepisów prawa materialnego, tj. § 7 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię, że zgodnie z tym przepisem wiaty powinny być budowane w minimalnej odległości od granicy działki wynoszącej 1,5 m, co jest sprzeczne z literalną treścią tego przepisu.

W oparciu o przedstawione powyżej zarzuty strony wnoszące skargi kasacyjne wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Odpowiedzi na wniesione skargi kasacyjne złożyli D. L. i P. L. wnosząc o ich oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionych skarg kasacyjnych.

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie zasługują na uwzględnienie, chociaż niektóre wskazane w nich zarzuty są zasadne.

Sąd pierwszej instancji orzekając w niniejszej sprawie słusznie uchylił wydane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzje, chociaż częściowo błędnie uzasadnił wydane rozstrzygnięcie. W tym też zakresie zgodzić się należy z GINB, że Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonych decyzji w kontekście zarzutu naruszenia przez organ nadzorczy art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. tak jakby Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekał w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu przez Sąd pierwszej instancji decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadły w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, którego celem jest ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 kwietnia 2017 r., nr [...] jest dotknięte którąś z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest natomiast to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji, co oznacza, iż decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Aby zatem stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wadą dotknięta jest sama decyzja, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym tzn. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), na który to przepis powoływali się skarżący we wniosku, jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Rażącym naruszeniem prawa może być również naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza w przypadku uchylenia się organu od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wykonania obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Może to mieć jednak miejsce wyjątkowo i jest dopuszczalne jedynie, gdy naruszenie takie ma charakter sprzeczny z zasadą praworządności i pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Przypadek taki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, bowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z 6 kwietnia 2017 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. pominął zupełnie okoliczność braku dokonania przez organ nadzoru budowlanego prawidłowej i zgodnej z przepisami Prawa budowlanego oraz zgromadzonym materiałem dowodowym kwalifikacji spornego obiektu, co niewątpliwie miało wpływ na przyjęcie, że prowadzone w sprawie postępowanie jest bezprzedmiotowe i należy je umorzyć.

Podkreślić należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poza wskazaniem, że organ nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania przeprowadził oględziny obiektu nie zauważył, że organ ten nie ocenił w ogóle dokonanych podczas oględzin ustaleń w aspekcie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. Organ w sposób dowolny i arbitralny przyjął bowiem, że sporny obiekt jest wiatą, wskazując, że świadczy o tym zwłaszcza brak jednej ściany i powierzchnia do 50 m², co jest zgodne z art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m², sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m² powierzchni działki. Budowa powyższych wiat nie wymaga też zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (a contrario art. 30 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). O tym jednak czy dany obiekt stanowi wiatę decydować powinna właściwa kwalifikacja obiektu w oparciu o jego właściwości techniczne, przeznaczenie i zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. Takiej oceny nie zastępuje przywołanie fragmentów uzasadnienia z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętych w sprawach o odmiennym stanie faktycznym.

W art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane zdefiniowano pojęcie budynku, przez który należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Natomiast obiekty budowlane nie będące budynkami lub obiektami małej architektury są budowlami (art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane). O tym, czy wiata jest budowlą, czy też obiektem małej architektury, decyduje przede wszystkim jej wielkość, sposób konstrukcji oraz przeznaczenie. Przepisy prawa nie definiują pojęcia wiaty. Brak definicji wiaty powoduje zatem konieczność każdorazowej oceny czy dany obiekt jest wiatą czy budynkiem.

Zasadą jest zatem budowa wiaty na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, ustawodawca przewidział jednak wyjątki w tym zakresie, dopuszczając w określonych przypadkach realizację takiego obiektu w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych czy nawet bez obowiązku dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy – Prawo budowlane). Mając na uwadze charakter regulacji zawartej w powołanym wyżej artykule, stanowiącym wyjątek od zasady, wiata, o której mowa w tym przepisie jest budowlą lekką, opartą na słupach, posiadającą dach i nie wydzieloną z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, której przeznaczenie jest ściśle związane z przeznaczeniem danej działki i ma charakter uzupełniający istniejącą zabudowę (wiata na narzędzia, rowerowa, garażowa, rolnicza).

Wiatę od budynku odróżnia przede wszystkim to, że jest ona pozbawiona wszystkich albo niektórych przegród zewnętrznych. Stąd zasadniczym kryterium zakwalifikowania danego obiektu jako wiaty jest stwierdzenie, że obiekt nie jest zamknięty, a więc nie jest w pełni obudowany ze wszystkich stron w sposób trwały i wydzielony z przestrzeni w sposób charakterystyczny dla budynku. Obiekt taki może być zatem wyodrębniony z przestrzeni ściankami wykonanymi z materiałów, które nie mają cechy trwałości jak np. płótno, szkło, dykta, lub też materiałów trwałych, ale nie stanowiących pełnych przegród budowlanych np. wybudowanie części ściany z cegieł czy też całej ściany murowanej z prześwitami albo zamontowanie na części ściany blachy. Posiadanie przy tym przez obiekt trzech ścian stanowiących trwałe przegrody budowlane oraz niewykonania czwartej ściany nie stanowi podstawy do przyjęcia, że obiekt ten nie jest wyodrębniony z przestrzeni. Obowiązkiem organu w takim przypadku jest dokonanie oceny, mając na uwadze właściwości techniczne danego obiektu, czy brak jednej ściany albo brak zamontowania drzwi w tym miejscu nie stanowi o niezakończeniu budowy tego obiektu.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że z opisu obiektu dokonanego podczas oględzin oraz z załączonych przez skarżącą w toku postępowania zdjęć obiektu wynika, że jest to obiekt o stalowej konstrukcji o znacznych wymiarach 10,5 m x 4,3 m (jak wskazano w decyzji). Wybudowany został przy budynku zakładu elektromechaniki pojazdowej z częścią mieszkalną. Posiada trzy ściany z blachy warstwowej i dach jednospadowy, wykonany w sposób charakterystyczny dla budynku, posadowiony jest na wylewce betonowej, do której ze względu na swoje gabaryty jest na stałe przymocowany. Zatem opis obiektu i załączone do akt sprawy zdjęcia obiektu wskazują, że jest to obiekt budowlany trwale połączony z gruntem. Organ nadzoru budowlanego prowadząc zatem postępowanie w sprawie budowy spornego obiektu powinien był dokonać szczegółowych oględzin obiektu, dokładnie opisać ich wyniki, a następnie dokonać stosownej oceny technicznej, której to oceny nie ma ani w protokole oględzin, ani w decyzji [...]WINB i PINB w [...]. Z opisu technicznego dotyczącego obiektu wynika jedynie, że sporna wiata wybudowana przy budynku zakładu elektromechaniki pojazdowej z częścią mieszkalną ma konstrukcję stalową oraz ściany z blachy warstwowej i jest posadowiona na wylewce betonowej. Wiata styka się ze ścianą budynku, ale nie jest z nim połączona.

Znajdujący się w aktach sprawy opis obiektu jak też materiał zdjęciowy nie uprawnia przyjęcia, że przedmiotowy obiekt jest wiatą. Budowa na wylewce betonowej zadaszonego obiektu o trzech pełnych ścianach, przytwierdzonego trwale do podłoża, którego oparcie wiaty stanowi 8 dźwigarów stalowych z profilu 10 x 10 cm i w którym jest prowadzona naprawa samochodów, na nieruchomości nie przeznaczonej pod tego rodzaju działalność, może stanowić obejście prawa, tj. uchylenie się od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiektu przeznaczonego do prowadzenia uciążliwej działalności gospodarczej. Podnoszona przez organy okoliczność, że obiekt nie ma jednej ściany i dlatego nie może być uznany za budynek, jest nieadekwatna do ustalonych w rozpoznawanej sprawie okoliczności. Obiekt ma bowiem trzy ściany z pełnej blachy warstwowej przymocowane do podłoża. Jest trwale połączony z gruntem i zadaszony. Organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę, że brak jednej ściany może jedynie świadczyć o tym, że obiekt ten nie został do końca zrealizowany, bowiem ścianę tą mają zastąpić przesuwane drzwi. Z akt sprawy, a także z materiału zdjęciowego wynika, że drzwi takie były zamontowane na prowadnicach, i tylko na potrzeby kontroli zostały zdemontowane przez właściciela nieruchomości. Zamontowanie takich drzwi pozwala w konsekwencji na przyjęcie, że sporny obiekt posiada wszystkie cechy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w którym jest wykonywana naprawa samochodów. Podkreślenia wymaga natomiast, że art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy – Prawo budowlane w zakresie reglamentacji budowy obiektu budowlanego kwalifikowanego jako wiata nie można stosować w odniesieniu do obiektów budowlanych spełniających wskazane w art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane cechy budynku. Niedopuszczalne jest bowiem kwalifikowanie jako wiaty obiektu budowlanego, który jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, a jedynie w ścianie szczytowej nie zamontowano przesuwanych drzwi.

Ponadto organy orzekające w sprawie całkowicie pominęły fakt, że nawet w odniesieniu do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy – Prawo budowlane, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16). Ustawodawca w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane wprowadził podstawę do wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Określając zatem przedmiotowy zakres zastosowania powyższego przepisu nie ograniczono się jedynie do robót budowlanych prowadzonych w sposób niezgodny z wydanym pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, ale do robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w obowiązujących przepisach. Są to przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane oraz przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako aktów prawa miejscowego. Tymczasem jak przyznał w uzasadnienie zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]WINB w ogóle nie badał zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przedstawiona powyżej argumentacja uprawnia do przyjęcia za niezasadny zawarty w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 7 pkt 4 obowiązującego na terenie spornej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że organ nadzoru budowlanego poprzez brak zbadania zgodności posadowienia obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rażąco naruszył przepisy postępowania i bezpodstawnie uznał, że prowadzone postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.

W związku z powyższym rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc ponownie postępowanie jest obowiązany uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku i orzec czy umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wybudowanego obiektu przy budynku zakładu elektromechaniki pojazdowej z częścią mieszkalną nie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art.105 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

W zakresie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia od stron skarżących kasacyjnie. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien zatem każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z 3 lipca 2008 r., sygn. akt I OZ 498/08). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie ponieśli kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, skoro skargi kasacyjne zostały rozpoznane na rozprawie zdalnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, a złożone w sprawie odpowiedzi na skargi kasacyjne nie zostały sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika.