Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 155/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 13g ust. 1, art. 13g ust. 1b pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 6a
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 361 par. 2, art. 416, art. 430
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędziowie Jan Bała NSA Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. K. S. M. Spółki z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1137/11 w sprawie ze skargi O. K. S. M. Spółki z o.o. w Olsztynie na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz O. K. S. M. Spółki z o.o. w O. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę O. K. S. M. Sp. z o.o. w O. (obecnie O. K. S. M. S.A. w O.; dalej skarżąca, OKSM) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej GITD) z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] listopada 2010 r. we W. na ul. T. (droga krajowa nr [...]) zatrzymano do kontroli pojazd marki S. o nr rej. [...] wraz z naczepą marki D. o nr rej. [...], którym kierował K. K., wykonujący przewóz drogowy kruszywa w imieniu T.M. & S. LTD w I. P.O. D. (I.). Załadowcą przewożonego ładunku były O. K. S. M. Sp. z o.o. w O.. Przebieg kontroli utrwalono protokołem z dnia [...] listopada 2010 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. K. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 3.480 zł.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, GITD decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji. Podkreślił, że miejsce ważenia legitymuje się protokołem z pomiaru pochylenia terenu, z dnia [...] sierpnia 2010 r., który zatwierdza stanowisko do ważenia pojazdów.

Organ przypomniawszy przepis art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.; dalej u.d.p.), wskazał, że odpowiedzialność a przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych ponosi również załadowca. Z okazanego do kontroli dokumentu WZ z dnia [...] listopada 2010 r. wynika, iż strona załadowała 30,06 t kruszywa, a łączna masa załadowanego towaru wraz z masą własną kontrolowanego zespołu pojazdów wyniosła 47,34 t, więc już na etapie załadunku towaru załadowca dopuścił się naruszenia przyzwalając na wyjazd na drogę publiczną pojazdu załadowanego znacznie ponad dopuszczalną masę całkowitą, co miało wpływ na przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi. W ocenie organu okoliczność ta stanowi dowód wskazujący, że załadowca miał decydujący wpływ na przekroczenie dopuszczalnych parametrów pojazdu, ponieważ dokonując załadunku powinien zwrócić uwagę, czy pojazd nie będzie powodował przekroczenia dopuszczalnych norm.

Zdaniem organu to załadowca powinien zbadać możliwą dopuszczalną masę całkowitą zestawu pojazdów, na który dokonano załadunku, wziąwszy pod uwagę datę produkcji poszczególnych członów zespołu pojazdów oraz mając w szczególności na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. 2003 r. Nr 32 poz. 262). Wskazano, że załadowca posiadał odpowiednią wiedzę w zakresie możliwości przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów w wielkości 40 t, ładując ładunek na naczepę o łącznej masie 30,06 t. Wobec tego załadowca był świadom, iż wypuszczając z miejsca załadunku pojazd zostaną przekroczone dopuszczalne normy w zakresie masy całkowitej zespołu pojazdów. Ostatecznie, po przeprowadzeniu ważenia okazało się, iż dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu została przekroczona o 4,98 t, bowiem łączna zmierzona masa zespołu pojazdów wyniosła 44,98 t – a więc i tak więcej od dopuszczalnej masy całkowitej (40 t).

Organ stwierdził, że wyniki kontroli ważenia pojazdu oraz powyższa okoliczność jednoznacznie dowodzą, iż załadowca miał wpływ na powstanie naruszeń przepisów dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu wypuszczając na drogę pojazd nienoromatywny. Załadowca przed dokonaniem ponadnormatywnego załadunku powinien poprosić kierowcę o okazanie stosownego zezwolenia, a w przypadku jego nieokoazania – odmówić załadunku ponad normy przewidziane prawem, w innym przypadku powinien się liczyć z możliwością poniesienia konsekwencji prawnych dokonania nieprawidłowego załadunku.

Wobec powyższego GITD stwierdził, iż zachodzą przesłanki zawarte w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., zgodnie z którym karę, o której mowa w ust. 1 nakłada się na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę, wskazał, że załadowca znał (lub powinien bezwzględnie znać) powszechnie obowiązujące przepisy dotyczące dopuszczalnej ładowności pojazdów, wobec czego jego twierdzenie, że nie miał podstaw do badania czy przewoźnik posiadał odpowiednie zezwolenie, nie zasługuje na uwzględnienie. Zezwolenie, o którym tutaj mowa, nie jest bowiem dokumentem wewnętrznym, skierowanym wyłącznie do organów dokonujących kontroli drogowej, lecz służy również kierowcy wydającemu dyspozycję załadowania pojazdu (wielkości ładunku). Nieokazanie takiego zezwolenia stwarza po stronie załadowcy obowiązek załadowania pojazdu w granicach dopuszczonych przez obowiązujące przepisy prawa, tj. tak, aby masa całkowita pojazdu nie przekraczała w przypadku dwuosiowego ciągnika siodłowego i trzyosiowej naczepy 40 ton.

Odnosząc się do argumentacji OKSM, że w jej przedsiębiorstwie przyjęto regulamin transportu wewnątrzzakładowego, zakazujący napełniania skrzyni ładunkowej samochodu ponad określoną w dowodzie rejestracyjnym ładowność pojazdu., WSA uznał, że postanowienia te mają jedynie charakter wewnętrzny, obowiązujący pracowników skarżącej. To właśnie pracownicy, odwołując się do odpowiednich zapisów w Regulaminie..., nie powinni pozwolić na wyjazd na drogę publiczną pojazdu przeładowanego, przekraczającego dopuszczalną masę całkowitą, a co za tym idzie – nie powinni pozwolić na naruszenie obowiązujących w tym zakresie norm prawa powszechnie obowiązującego.

Zdaniem Sądu chybiona jest argumentacja skarżącej, że przepisy nie dają podmiotom wskazanym w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. środków prawnych, za pomocą których mogłyby wpływać na inne podmioty wykonujące przewóz tak, by podmioty te nie dopuszczały się naruszeń w transporcie drogowym, a także twierdzenie, że przebieg załadunku na terenie OKSM odbywa się wyłącznie według dyspozycji kierowcy i pod jego nadzorem, bez jakiegokolwiek wpływu na ten proces załadowcy (głównie z powodu braku możliwości prawnych). W konsekwencji Sąd uznał, że miał rację organ orzekający w sprawie stwierdzając, iż mimo, że skarżący dysponował wskazówką o przekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu w postaci WZ, skarżąca umożliwiła wyjazd takiego pojazdu na drogę publiczną, a tym samym miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

Odnosząc się do przedstawionych zarzutów, WSA podkreślił, że odpowiedzialność administracyjną załadowcy regulują dwie ustawy: ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz.874, ze zm.) oraz wspomniana już ustawa o drogach publicznych.

W ocenie Sądu I instancji z przepisu art. 13g ust. 1b u.d.p. wynika odpowiedzialność nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, jeżeli podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Odpowiedzialność tych podmiotów jest odpowiedzialnością dodatkową w stosunku do obligatoryjnej odpowiedzialności przewoźnika wykonującego przewóz; jest to odpowiedzialność równoległa w stosunku do przewoźnika. Warunkiem jej poniesienia jest spełnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie.

Powoławszy się na poglądy orzecznictwa w kwestii odpowiedzialności załadowców za przejazd pojazdów nienormatywnych, Sąd I instancji uznał, że użycie w omawianym przepisie sformułowania "wpływ lub godzenie się" na powstanie naruszeń nie przemawia za przyjęciem, że o odpowiedzialności załadowcy decyduje stopień zawinienia, który objawić się musi co najmniej w zamiarze ewentualnym.

W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącej, wskazanej w umowie cywilnoprawnej jako podmiot odpowiedzialny za załadunek, iż nie ma możliwości kontroli tego załadunku. Co więcej, nawet przyjęcie argumentacji skarżącej, iż pozostawia wyłącznie w gestii kierowców kwestię zabezpieczenia normatywnego załadunku pojazdu, przesądza o naruszeniu przez nią ciążących na niej jako załadowcy obowiązków. Skarżąca stoi na stanowisku, iż to wyłącznie kierowca odpowiada za ewentualne przekroczenie nacisków, bowiem to on powinien decydować jako profesjonalista o tym, jaki towar jest ładowany na samochód. W istocie przyjęcie takiego rozumowania prowadziłoby do niemożności zastosowania wobec załadowcy sankcji z art. 13g ust. 1b u.d.p.

Zdaniem WSA w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy jednoznacznie udowodnił, że załadowca miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, a co z tym idzie, wypełnił przesłankę ustawową w stopniu uzasadniającym utrzymanie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., ewentualnie o uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji GITD z dnia [...] marca 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji K. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej przejawiającą się w nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w sytuacji naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego, tj. art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., polegającej na nałożeniu przedmiotowej kary pieniężnej na skarżącego, pomimo braku jego odpowiedzialności w niniejszej sprawie w oparciu o powołany przepis;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej przejawiającą się w nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w sytuacji oczywistego naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), polegającego na błędnej ocenie, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i okoliczności sprawy jednoznacznie wskazywały, iż skarżący miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego w niniejszej sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy przez Sąd I instancji, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i okoliczności sprawy pozwalały na jednoznaczne przyjęcie, iż skarżący miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podczas gdy dowody i okoliczności sprawy nie dawały podstaw do takiego przyjęcia;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. poprzez:

a) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu odpowiedzialności załadowcy bez uwzględnienia i udowodnienia przesłanek tej odpowiedzialności,

b) niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji w której nie zostały spełnione przesłanki warunkujące odpowiedzialność skarżącego, w szczególności gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i okoliczności sprawy nie pozwalały jednoznacznie na przyjęcie, że skarżący miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

W uzasadnieniu wskazano szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, a zatem należało ją uwzględnić

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W związku z przytoczeniem obu podstaw kasacyjnych rozpatrzone w pierwszej kolejności powinny być zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej przedstawione w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a które dotyczą naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 (lit. a i c) p.p.s.a. stanowią konsekwencję innych zarzuconych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszeń. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. został wskazany jako konsekwencja naruszenia art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., co stanowi przedmiot również w tej skardze postawionego zarzutu obrazy prawa materialnego. Zarzut ten zatem nie może być rozpoznany przed rozpoznaniem zarzutu obrazy prawa materialnego. Natomiast zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. został postawiony jako konsekwencja zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., zaś trzeci zarzut dotyczy art. 134 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy w ramach tej podstawy kasacyjnej należy rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Należy jednak mieć na względzie, że aby ocenić czy organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), czy w sposób wyczerpujący został zebrany i rozpatrzony przez niego cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz czy Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując prawidłowość działania organu w tym aspekcie w pełni rozpoznał skargę w granicach danej sprawy (art. 134 p.p.s.a.) – konieczne jest odniesienie się do przepisu prawa materialnego. To bowiem prawo materialne określa przesłanki rozstrzygnięcia i to z jego przepisów wynika, jakie okoliczności stanu faktycznego mają w sprawie znaczenie, które trzeba zbadać i wyjaśnić.

Zgodnie z powyższym trzeba w tym miejscu przypomnieć, że stosownie do treści art.13g ust. 1 u.d.p. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 13g ust. 1b u.d.p. karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd, 2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie NSA, a wskazujące, że podmioty wymienione w art. 13g ust. 1b ustawy o drogach publicznych ponoszą odpowiedzialność na nieco innych podstawach: przewoźnik (podmiot wykonujący przejazd) ponosi odpowiedzialność za przejazd pojazdem nienormatywnym, a nadawca, załadowca lub spedytor ładunku ponoszą odpowiedzialność za wpływ lub godzenie się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu (tak np. w wyroku NSA w sprawie II GSK 1090/10). W odróżnieniu od przewoźnika, który ponosi odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za przejazd pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, załadowca, nadawca czy spedytor ładunku odpowiadają na zasadzie winy (tak w wyroku NSA w sprawie II GSK 2319/11).

Taka konstrukcja przepisu prawa materialnego powoduje określone implikacje procesowe, jakie wprost wynikają już z samego brzmienia art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., który stanowi, że karę pieniężną, o jakiej mowa w ust. 1, nakłada się na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Oznacza to, że w przypadku odpowiedzialności nadawcy, załadowcy lub spedytora organ prowadzący postępowanie musi zebrać dowody – i to dowody "jednoznaczne wskazujące" – na zaistnienie wpływu lub godzenia się tego podmiotu na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, czyli na naruszenie obowiązków lub warunków związanych z wykonywanym przez przewoźnika przejazdem po drodze publicznej. Inaczej rzecz ujmując, chodzi o sytuację, gdy podmiot określony w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. miał świadomość, że przewoźnik naruszy obowiązki lub warunki związane z wykonywanym przez niego przejazdem, a mimo to temu nie przeszkodził ("godził się"), lub wręcz do tego się przyczynił ("miał wpływ"). Użycie sformułowania "miał wpływ lub godził się" wskazuje zatem na leżący po stronie nadawcy, załadowcy lub spedytora element winy, co do tego, że na skutek – choćby tylko miedzy innymi – jego zachowania, przewoźnik wykonywał przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków z nim związanych.

Pojęcie winy odnosi się do sfery zjawisk psychicznych, jako stosunek psychiczny sprawcy do dokonanego czynu. Z tych względów winę określa się jako znamię podmiotowe czynu, którego dopuszcza się osoba fizyczna. Natomiast, jak to wskazuje doktryna (np. P. Marcinkowski [w:] System prawa Prywatnego, tom 6, Prawo zobowiązań – część ogólna; C.H.BECK 2009, str. 416): "Ukształtowanie odpowiedzialności za własny czyn na zasadzie winy rodzi jednak pytanie o możliwość poczytania winy osobie prawnej, stanowiącej przecież twór niematerialny, organizację ludzką. Wina (w ścisłym znaczeniu tego słowa), a przede wszystkim zdolność do jej ponoszenia (poczytalność) odnoszą się bowiem wyłącznie do osób fizycznych. Na to pytanie odpowiada art. 416 KC, w myśl którego osoba prawna jest obowiązana do naprawienia szkody wyrządzonej z winy jej organu. Jest to kolejna konsekwencja przyjętej w prawie polskim koncepcji osoby prawnej (tzw. teorii organów), tym razem przejawiająca się nie na płaszczyźnie czynów, ale ocen. Skoro bowiem wola osób fizycznych pełniących funkcję organu jest uważana za wolę osoby prawnej, a ich działanie jest działaniem tej osoby, to i negatywna ocena ich decyzji i postępowania będąca podstawą przypisania winy może być odnoszona bezpośrednio do osoby prawnej, w której strukturze występują". Odniesienie się w tym miejscu do cywilistycznego pojęcia winy w kontekście osoby prawnej (czego dotyczy sprawa niniejsza) ma uzasadnienie w tym, że przepisy prawa administracyjnego w ogóle nie regulują kwestii winy. Natomiast przepisy prawa karnego, których nie można stosować rozszerzająco lub per analogiam, dotyczą tylko winy osób fizycznych w zakresie ich osobistej odpowiedzialności, a nie osób prawnych, w których są zatrudnione lub działają na ich zlecenie.

Przedstawiona wyżej generalna zasada nie oznacza jednak, że osoba prawna ponosi odpowiedzialność wyłącznie za działanie osób będących jej organami. Jak bowiem stanowi art. 430 KC: Kto na własny rachunek powierza wykonanie czynności osobie, która przy wykonywaniu tej czynności podlega jego kierownictwu i ma obowiązek stosować się do jego wskazówek, ten jest odpowiedzialny za szkodę wyrządzoną z winy tej osoby przy wykonywaniu powierzonej jej czynności. Należy jednak pamiętać o tym, że jak podkreśla Sąd Najwyższy (np. w wyroku z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie II CSK 343/11): "Przewidziana w art. 430 KC odpowiedzialność zwierzchnika za podwładnego, a więc za czyn cudzy, ma charakter obiektywny i – jak z pewnym uproszczeniem przyjmuje się w doktrynie – jest odpowiedzialnością za skutek. Może ona wchodzić w grę, jeżeli szkoda została wyrządzona osobie trzeciej przez podwładnego i nastąpiło to, po pierwsze, z winy podwładnego, i po drugie, przy wykonywaniu przez niego powierzonej mu czynności. Poza tym konieczne jest wykazanie związku przyczynowego między zachowaniem podwładnego a szkodą (art. 361 § 1 KC)". Oznacza więc to, że co prawda osoba prawna odpowiada za sam skutek, ale podstawą jej odpowiedzialności musi być zawinienie przez podwładnego.

Reasumując powyższe rozważania, należy dojść do konkluzji, że nadawca, załadowca lub spedytor ponoszą odpowiedzialność jedynie za zawinione zachowania swoich podwładnych (pracowników, zleceniobiorców, itp).

Odnosząc to z kolei do wynikającego z akt stanu faktycznego mającego miejsce w sprawie niniejszej – w której przyjęto, że strona skarżąca jest załadowcą – w grę wchodzi przede wszystkim wina osoby dokonującej załadunku, gdyż to w wyniku jej działania doszło do przeładowania pojazdu. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że do naruszenia, o którym jest mowa w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. dochodzi nie na skutek przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej (DMC) pojazdu, ale – odwołując się w tym miejscu pomocniczo do art. 4 pkt 6a ustawy o transporcie drogowym (u.t.d.) – dopiero w momencie rozpoczęcia przewozu drogowego po drodze publicznej bez stosownego zezwolenia.

Wynika więc z tego, że samo spowodowanie przekroczenia DMC przy załadunku nie jest jeszcze przewidzianym w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. naruszeniem "obowiązków lub warunków przewozu drogowego". Z tego względu nie można podzielić stanowiska organu II instancji (str. 4 decyzji), iż: "już na etapie załadunku towaru, załadowca dopuścił się naruszenia przyzwalając na wyjazd na drogę publiczną pojazdu załadowanego znacznie ponad dopuszczalną masę całkowitą". Zastrzeżenia też musi budzić konstrukcja logiczna tego stwierdzenia, zgodnie z którą czynność stricte techniczna, jaką jest załadunek, dokonywana przez operatora koparki (przemieszczenie surowca z ziemi na skrzynię ładunkową), stanowi już i jednocześnie "przyzwolenie na wyjazd na drogę publiczną", czyli akt woli osoby prawnej, w której jest zatrudniony lub na której zlecenie ten operator pracuje.

Ponadto zupełnie nie została wyjaśniona kwestia winy operatora koparki, a więc czy miał on świadomość, ile waży każda łyżka załadowanego przez niego towaru, że w sumie załadował 30,06 ton i że w przypadku tego konkretnego pojazdu spowoduje to przekroczenie DMC.

Z kolei na str. 5 tej decyzji zostało stwierdzone: "Zdaniem organu II instancji wyniki kontroli ważenia pojazdu oraz powyższa okoliczność (prawdopodobnie chodzi o przeciążenie pojazdu – przyp.wł.) jednoznacznie dowodzą, iż załadowca miał wpływ, w dodatku znaczący, na powstanie naruszeń przepisów dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu wypuszczając na drogę pojazd nienormatywny". Wynika więc z tego, że zdaniem organu wina strony skarżącej nie polegała na godzeniu się, ale na wpływaniu na powstanie naruszenia. To wpływanie polegało nie tylko na przekroczeniu DMC, ale również na wypuszczeniu pojazdu na drogę publiczną. Oznaczać więc to musi, że zdaniem organu strona skarżąca miała obowiązek zatrzymać pojazd, czyli przeciwstawić się woli kierowcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na str. 13 uzasadnienia wyroku podziela stanowisko organu przyjmując, że: "W konsekwencji należy uznać, że miał rację organ orzekający w sprawie stwierdzając, iż mimo, że skarżący dysponował wskazówką o przekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu w postaci WZ, umożliwił wyjazd takiego pojazdu na drogę publiczną, a tym samym miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego". Na uwagę zasługuje przy tym, że – w przeciwieństwie do organu – Sąd nie precyzuje na czym ma polegać wina podwładnych strony skarżącej, lecz jedynie ogólnie stwierdza, że miała ona wpływ lub godziła się.

Przyjmując, że "wypuszczenie" lub "umożliwienie wyjazdu" pojazdu nienormatywnego na drogę publiczną stanowi podstawę odpowiedzialności strony skarżącej, zarówno WSA, jak i organ, nie powołują żadnego konkretnego przepisu prawa, który obligowałby stronę skarżącą do przeciwstawienia się woli kierowcy (przewoźnika) i dawałby jej uprawnienie do zatrzymania pojazdu. W to miejsce organ na str. 3 decyzji stwierdza: "Wprowadzając przepis art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, ustawodawca uznał, że krąg podmiotów odpowiedzialnych za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego może być szerszy. Dał w ten sposób sygnał, iż nie tylko przewoźnicy poruszający się po drogach publicznych powinni być zainteresowani, aby ich pojazdy nie przekraczały dopuszczalnych nacisków osi i DMC". Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny na str. 15-16 uzasadnienia wyroku wskazuje, że "Warto w tym miejscu podkreślić, iż z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej ustawę o drogach publicznych poprzez rozszerzenie katalogu podmiotów podlegających odpowiedzialności również o załadowców, nadawców lub spedytorów wynika, że zaproponowana zmiana przepisów miała na celu m.in. zapobieżenie dewastacji dróg przez przeciążone pojazdy (druk sejmowy nr 2106). Właśnie środkiem do realizacji tego celu jest prawna możliwość nakładania kar za przejazd pojazdem przeciążonym zarówno na podmiot wykonujący przejazd jak i na inne podmioty mające wpływ lub godzące się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu".

Wobec powyższego należy zwrócić uwagę, że "sygnały" ustawodawcy, jak również cel, jakiemu ma służyć wprowadzana regulacja nie stanowią same przez się źródła praw, a w szczególności źródła nakładanych na obywateli (lub na podmioty z nimi zrównane) obowiązków. Jak bowiem stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2007 r. w sprawie P 28/07 (OTK-A 2007/9/106): "Trybunał konsekwentnie zajmuje stanowisko, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie". Tak więc w demokratycznym państwie prawnym źródłem nakładanych przez Państwo obowiązków mogą być wyłącznie przepisy prawa, przy czym przepisy te muszą być sformułowane w sposób precyzyjny i jasny. Tym samym niedopuszczalne jest, aby organy stosujące prawo wywodziły nakładane przez Państwo na obywateli obowiązki nie na postawie konkretnego przepisu prawa jednoznacznie określającego dany obowiązek ale wyinterpretowywały je z "sygnałów" ustawodawcy lub "celu" do jakiego zmierza ustawodawca.

Pogląd ten znajduje swoje oparcie w Konstytucyjnej zasadzie praworządności (art. 7), zgodnie z którą: Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6) została ona sformułowana następująco: Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Jak to wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie II OSK 1074/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/362F89EB90) "W demokratycznym państwie prawa nie istnieje kategoria "swobodnego uznania" administracji, każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. [...] Zgodnie z kolei z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne".

Z zasady praworządności wynika również, że każda nałożona przez przepisy prawa odpowiedzialność musi dotyczyć czynów niezgodnych z prawem. Praworządnie działające organy demokratycznego państwa prawnego nie mogą bowiem karać według owego "swobodnego uznania", w tym za zachowania, których prawo nie zabrania. Natomiast na straży praworządności organów władzy publicznej stoją sądy administracyjne.

Tak więc, jeżeli nawet ustawodawca odwołał się do tak nieostrych pojęć jak "miał wpływ" lub "godził się", to nie znajduje uzasadnienia stosowanie – w oparciu o "sygnał" ustawodawcy lub cel regulacji – swobodnego uznania, co jest, a co nie jest wpływem lub godzeniem się i na tej podstawie wydawanie arbitralnych rozstrzygnięć o obowiązku poniesienia kary pieniężnej.

Jak słusznie zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 9): "Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia".

W tym stanie rzeczy, sprawując ww. kontrolę, zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było zbadanie pod kątem zgodności z prawem, czy fakt dopuszczenia przez pracowników strony skarżącej do wyjazdu na drogę publiczną pojazdu nienormatywnego nosi przede wszystkim znamiona bezprawności. Bezprawności, a zatem sprzeczności z konkretnymi przepisami prawa oraz czy organ w uzasadnieniu decyzji wykazał w dostatecznym stopniu zaistnienie zawinienia po ich stronie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podołał temu zadaniu. Z uzasadnienia wydanego przez niego wyroku jednoznacznie wynika, że podstawą rozstrzygnięcia Sądu była – czyniona w ślad za podejściem organu – przede wszystkim ocena zachowań strony skarżącej wraz z dodatkowym uzupełnieniem jego stanowiska, w miejsce kontroli i oceny zachowań organu, do czego powołane są sądy administracyjne. Należy też zwrócić uwagę, że ocena, której dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny, dotyczyła przede wszystkim tego, czy strona skarżąca dostatecznie realizowała cele ustaw regulujących zasady wykonywania przewozów po drogach publicznych, podczas gdy nie wykonywała ona takich przewozów. Ponadto, była to ocena pod kątem słuszności, tj. czy strona skarżąca w dostatecznym stopniu wykazała troskę o stan dróg publicznych, a nie badanie zgodności z prawem przeprowadzonego postępowania administracyjnego i wydanych przez organy decyzji.

W tym stanie rzeczy uzasadnione okazały się przede wszystkim zarzuty obrazy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszym rzędzie powinien skupić się na ocenie zgodności z prawem działania organów administracji i oparcia w konkretnych przepisach prawa wydanych przez nie decyzji. Dotyczy to w szczególności zbadania prawidłowości wykazania przez organy podstawy prawej poprzez wskazanie konkretnych przepisów, które jednoznacznie wskazują, że zachowanie strony skarżącej (w tym przypadku jest to działająca poza terenem dróg publicznych kopalnia surowców mineralnych) ma znamiona bezprawności, z tego powodu, iż:

– miała obowiązek stosowania w prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym (w szczególności w kontekście jej art. 1, ustalającego zakres podmiotowy i przedmiotowy tej ustawy), jak i innych aktów prawnych regulujących realizację przewozów po drogach publicznych;

– miała obowiązek domagania się od kierowcy (przewoźnika) okazania zezwolenia na dokonanie przewozu nienormatywnego, a kierowca (przewoźnik) miał obowiązek jej takie zezwolenie okazać;

– miała obowiązek, wobec stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, zatrzymać pojazd wbrew woli przewoźnika (kierowcy).

Ponieważ regulacja zawarta w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. wprowadza element winy w zachowaniach wymienionych w tym przepisie podmiotów, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien również zbadać, w szczególności pod względem zgodności z prawem, prawidłowość przyjęcia przez organy zawinienia strony, w tym co do tego, że:

– dopuszczono do wyjazdu pojazdu nienormatywnego na drogi publiczne, czyli z jakich dostępnych stronie środków nie skorzystano, a które (zgodnie z przepisami prawa) były lub powinny być dostępne;

– pojazd nie był ważony już w czasie samego załadunku, czyli zgodnie z jakimi przepisami prawa pojazd powinien stać na wadze podczas ładowania.

Nałożenie kary pieniężnej bez zbadania tych okoliczności powoduje, że odpowiedzialność nadawcy, załadowcy lub spedytora faktycznie zostaje zrównana z odpowiedzialnością przewoźnika, a przecież nie o to chodzi w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. i nie takie było ratio legis uchwalenia tego przepisu.

Nawiązując do tej ostatniej kwestii, warto zauważyć, że do prawidłowego ustalenia ratio legis jakiejś regulacji może nie wystarczyć samo powołanie się na to, jaki cel został wymieniony w projekcie danego aktu prawnego, lecz konieczne może się okazać prześledzenie całego procesu legislacyjnego.

Słuszność tej konstatacji potwierdza właśnie proces wprowadzenia do obrotu art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., do którego Senat zgłosił zastrzeżenia, sugerując jego wykreślenie (poprawka nr 8). Jak wynika z zapisów zawartych w sejmowym Biuletynie Nr 2367/V kad. z posiedzenia: Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw związanych z koalicyjnym programem rządowym "SOLIDARNE PAŃSTWO" (NR 34) – dostępny także w Internecie pod adresem http://orka.sejm.gov.pl/Biuletyn.nsf/0/8D3CD 087F207EAC2C1257368003417BF?OpenDocument – za uwzględnieniem proponowanej przez Senat poprawki było nie tylko Biuro Legislacyjne Sejmu i Senatu, ale także reprezentujący rząd przedstawiciel Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wyraził on następujące stanowisko (str. 10): "Biuro Legislacyjne Senatu podniosło wątpliwość co do zgodności uchwalonego przepisu z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Senat uznał, że wprowadzenie elementu winy w tym przepisie sprowadza nas pośrednio na grunt norm charakterystycznych dla przepisów prawa karnego, gdzie dla sankcjonowania danego czynu istotny jest stopień zawinienia sprawy – wina umyślna, czy nieumyślna. (...) Uznając wątpliwości Biura Legislacyjnego Senatu rząd popiera poprawkę nr 8".

Jednakże, po przedstawieniu przykładów sytuacji, w których kierowcy (przewoźnicy) byli czy to wprost zmuszani do wykonania przewozu pojazdem nienormatywnym, czy też świadomie byli wprowadzani w błąd przez nadawcę, załadowcę lub spedytora co do rzeczywistej wagi towaru, poprawka została odrzucona. Nie do zaakceptowania była bowiem sytuacja, kiedy przewoźnik, odpowiadając na zasadnie ryzyka za naruszenie przepisów związanych z przewozem, ponosił konsekwencje skierowanych przeciwko prawu wręcz umyślnych działań osób trzecich, a które to osoby nie ponosiły z tego tytułu jakichkolwiek konsekwencji. Chodziło zatem o to, aby w odniesieniu do takich sytuacji stworzyć wobec tych podmiotów sankcję, która powodowałaby nieopłacalność tego rodzaju zachowań i zapobiegała im. Ostatecznie przedstawiciel GITD stwierdził więc (str. 12), że: "Jestem skłonny poprzeć stanowisko strony społecznej ze świadomością, że ta regulacja będzie wymagała kompleksowej zmiany". Zmiana taka nie została do chwili obecnej dokonana. Jedynie z dniem 19 października 2012 r. regulacja ta została przeniesiona z ustawy o drogach publicznych do ustawy Prawo o ruchu drogowym (art. 140aa ust. 3 pkt 2), rozszerzając z jednej strony zakres podmiotowy na wszelkie podmioty wykonujące czynności związane z przewozem drogowym, z drugiej natomiast znosząc wymóg "jednoznaczności" okoliczności i dowodów wskazujących na winę podmiotów przyczyniających się do naruszenia prawa.

Prześledzenie i analiza całego procesu prawotwórczego wskazuje na to, że została podjęta decyzja o priorytecie interesu społecznego nad konstytucyjnością przepisów. Przyjmując zatem jako podstawę wykładni intencje i zamiar ustawodawcy, należy dojść do wniosku, że było nimi – nawet przy ryzyku popadnięcia w sprzeczność z Konstytucją – dążenie do tego, aby kara pieniężna była sankcją również dla tych podmiotów, które miały świadomość doprowadzenia do wykonania przejazdu pojazdu nienormatywnym, i których zamiarem pośrednim lub bezpośrednim było doprowadzenie do naruszenia przez przewoźnika obowiązków lub warunków. Jednak trudno by z tego wysnuć wniosek (a na takie podejście zdają się wskazywać obie decyzje mające być przedmiotem badania przez WSA), że na równi z przewoźnikiem – który jest zdeterminowany i ma np. bezpośredni zamiar wykonać przewóz pojazdem nienormatywnym – odpowiada również nadawca, załadowca lub spedytor za to, iż czynnie nie przeciwstawił się tej determinacji. I to bez względu na to, jakimi środkami (tak faktycznymi, jak i prawnymi) dysponuje i jakie było jego zachowanie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2012 r. w sprawie II GSK 1352/11 (LEX nr 1233691): "Z objętego zarzutami skargi kasacyjnej art. 7 k.p.a., wywieść należy, iż podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego. (B. Adamiak, J. Borkowski - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 8.wydanie; Wydawnictwo C.H. Beck; Warszawa 2006 str. 69, teza 2). Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając czy organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy musi mieć na względzie, że konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych a więc mających wpływ na wynik sprawy; zatem chodzi o ustalenie czy rzeczywisty stan faktyczny sprawy odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu wyrażonego w normie prawnej".

Przedstawione wyżej rozważania – przy jednoczesnym uwzględnieniu, że art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. stanowi niepodlegający wykładni rozszerzającej przepis szczególny – prowadzą do wniosku, że ów wspomniany hipotetyczny stan faktyczny na pewno obejmuje umyślność (z zamiarem bezpośrednim) zachowania załadowcy, nadawcy lub spedytora. "Czyn sprawcy jest umyślny, jeżeli ma on zamiar naruszenia norm postępowania. Chodzi tu zatem wyłącznie o pewien zachodzący w umyśle sprawcy proces psychiczny, a zatem element obiektywnej (choć z trudem poznawalnej) rzeczywistości. Do przypadków zachowania umyślnego można przy tym zaliczyć obydwa wyróżniane w prawie karnym (art. 9 § 1 KK) rodzaje zamiaru: bezpośredni (chęć przekroczenia normy postępowania) i ewentualny (wynikowy, polegający na przewidywaniu możliwości czy wręcz konieczności przekroczenia normy postępowania i godzeniu się na to). Jak widać, już przewidywanie możliwości przekroczenia normy połączone z akceptacją tego przekroczenia pozwala mówić o zachowaniu umyślnym, choć do zaistnienia obiektywnej nieprawidłowości postępowania niezbędne jest jeszcze wystąpienie jakichś warunków niezależnych od działającego" – tak P. Marcinkowski, op. cit., str. 411.

Problem, co do odpowiedzialności załadowcy, nadawcy lub spedytora – którzy przecież nie są bezpośrednimi sprawcami, ale pomocnikami – powstaje niewątpliwie wówczas, gdy mamy do czynienia z nieumyślnością zachowania. A już w szczególności, gdy stwierdziwszy, iż może dojść do naruszenia normy prawnej podejmują oni w związku z tym działania zapobiegawcze, jak np. zwrócenie uwagi przyszłego sprawcy na fakt, że może dojść do popełnienia przez niego czynu niedozwolonego.

Z tego względu, w przypadku sprawy niniejszej może nie być obojętne przy ustalaniu rzeczywistego stanu faktycznego to, dlaczego doszło do przejazdu nienormatywnego pomimo ujawnienia w dowodzie WZ faktu przekroczenia DMC. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do tego, czy organ – pomimo iż przesłanką odpowiedzialności jest wina – zbadał i wyjaśnił, czy w tej sytuacji kierowca (przewoźnik) podjął działania zmierzające do zmniejszenia wagi pojazdu, a załadowca mu to uniemożliwił lub odmówił współpracy, czy może załadowca zaproponował odjęcie części towaru, a przewoźnik (kierowca) odmówił. W tym ostatnim przypadku mogłoby bowiem dojść do sytuacji wręcz przeciwnej niż ta, która spowodowała wprowadzenie do obrotu art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. Za świadomie i ukierunkowanie działanie przewoźnika odpowiedzialność ponosiłyby de facto na zasadzie ryzyka również inne osoby (podmioty), które nie miały i faktycznie (oraz "prawnie") nie mogły mieć wpływu na jego zachowanie, nawet przy dochowaniu najdalej idącej staranności.

Skoro, jak wspomniano wyżej, odpowiedzialność załadowcy, nadawcy lub spedytora nie jest odpowiedzialnością za sprawstwo wykonania przejazdu pojazdem nienormatywnym, lecz za stanowiące pomocnictwo inne zachowania, które umożliwiły sprawcy dopuszczenie się deliktu, to badaniu powinny być poddane zachowania przede wszystkim tych podmiotów, aniżeli zachowanie samego sprawcy. Tymczasem z decyzji organu I instancji zdaje sie wynikać, że najwięcej uwagi poświęca on zachowaniu sprawcy przewozu nienormatywnego i wymiarem naliczonej mu kary. Natomiast w kwestii dotyczącej ustalenia zachowania się osób reprezentujących załadowcę ogranicza się on właściwie tylko do jednego zdania (str. 4): "Dokument ten (dowód WZ - przyp.wł.) został podpisany przez pracownika OKSM, Panią A. B.". Jednakże dokument ten został też podpisany przez kierowcę (przewoźnika), który wyjechał na drogę publiczną pojazdem nienormatywnym, a do którego to należały wszelkie decyzje związane z prowadzeniem tego pojazdu. Mimo to brak jest wskazania, na czym – oprócz samej wiedzy o przekroczeniu DMC – miałoby polegać to, że to właśnie załadowca dopuścił "do ruchu po drogach publicznych pojazd członowy o dopuszczalnej masie całkowitej znacznie przekraczającej 40 ton, dopuszczoną przepisami o warunkach technicznych pojazdów". Dodać przy tym należy, że – sądząc z akt sprawy – organ nawet nie zwrócił się do Pani A. B. (ani do operatora koparki) o wyjaśnienie tej kwestii.

Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zatem zbadać, czy ta ogólnikowość dokonanych przez organ ustaleń dotyczy ustaleń faktycznych, czy ustaleń prawnych co do tego, jaki jest konieczny zakres czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Odpowiednio do uzyskanego wyniku tego badania Sąd podejmie właściwą decyzję procesową w zależności od tego, czy w jego ocenie ma do czynienia z uchybieniem przepisom postępowania, czy też z niewłaściwą wykładnią prawa materialnego. W szczególności w tym drugim przypadku Sąd powinien zwrócić uwagę, że art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. jest przepisem szczególnym nie tylko w ramach ustawy o drogach publicznych, ale i w odniesieniu do całej gałęzi prawa administracyjnego, w związku z czym niedozwolona jest jego rozszerzająca wykładnia lub rozszerzające zastosowanie.

Rekapitulując przedstawione wyżej stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że nie ulega wątpliwości, iż wprowadzenie przez ustawodawcę do obrotu prawnego art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. miało na celu poprzez wprowadzenie określonej sankcji wymuszenie na podmiotach współdziałających przy organizacji transportu drogowego większej troski o to, aby dochowywane były przewidziane przez prawo warunki wykonywania przewozów po drogach publicznych. Jednakże owo wymuszenie dotyczy zachowań adresatów tej normy, czyli nadawcy, załadowcy i spedytora, a po 19 października 2012 r. także innych podmiotów.

Z postanowień wprowadzonej regulacji nie wynika jednak, aby zachowania te miały polegać na czynnym przeciwstawianiu się działaniom przewoźników, jak np. zatrzymywanie ich środków transportu, uniemożliwianie jazdy czy choćby legitymowanie. Gdyby taki był zamiar racjonalnie działającego ustawodawcy, to w przepisach prawa powinno było być przyznanie im takie uprawnienie z nakazem korzystania z niego, a na przewoźników byłby nałożony obowiązek podporządkowywania się takim działaniom. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się ani w przedmiotowej regulacji, ani w innych przepisach prawa tego rodzaju konstrukcji, z tego względu nie może on podzielić stanowiska, że brak aktywnych działań zapobiegawczych mających na celu przeciwstawienie się sprzecznych z prawem zachowaniom przewoźnika również nosi znamiona bezprawności, a zatem również podlega sankcji w postaci kary pieniężnej.

Z kolei użycie przez ustawodawcę nieostrego kryterium "miał wpływ lub godził się" przy jednoczesnym braku wskazania konkretnych, oczekiwanych przez niego zachowań, powoduje, że na pewno sankcją przewidzianą w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. objęte jest zachowanie mające znamiona zamiaru bezpośredniego. Prawdopodobnie również w przypadku znacznej część zachowań o znamionach zamiaru ewentualnego będzie mogła mieć zastosowanie ta sankcja. Natomiast w odniesieniu do winy nieumyślnej możliwość zastosowania tej sankcji będzie uzależniona od konkretnych okoliczności faktycznych, różnych w każdym indywidualnym przypadku.

Z tego względu trudno jest podzielić stanowisko Generalnego Inspektora Transportu Drogowego (str. 3), że "Nie sposób zatem przyjąć, iż tylko jeden z elementów łańcucha załadowca (sprzedawca) – przewoźnik – odbiorca ładunku ma być odpowiedzialny za powstałe w wyniku określonej transakcji handlowej naruszenie norm dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu poruszającego się po drogach publicznych. Wszak to nie przewoźnik ustala warunki transakcji – ile i jaki rodzaj towaru ma być sprzedany/kupiony – o tym decydują przecież strony transakcji". Po pierwsze, nie wiadomo w jaki sposób organ doszedł do wniosku, że naruszenia norm dotyczących dopuszczalnych parametrów są wynikiem transakcji handlowych związanych z umową sprzedaży (tzw. umową kupna-sprzedaży), a nie np. z umową przewozu lub spedycji. Po drugie, nie wyjaśnione zostało również, dlaczego załadowca, przewoźnik lub spedytor ma odpowiadać z powodu zawarcia transakcji handlowej pomiędzy sprzedającym a kupującym, którzy nie muszą być elementami tego "łańcucha". Po trzecie, w sprawie niniejszej żadna z wydanych decyzji w ogóle nie odnosi się do jakiejkolwiek umowy, z czego wynika, że fakt jej zawarcia de facto i tak nie miał dla organu żadnego znaczenia.

W tej sytuacji rodzi się obawa, że organy Inspekcji Transportu Drogowego potraktowały samo ewentualne zaistnienie umowy handlowej, w wyniku której wykonywany był przewóz, jako automatyczne rozciągnięcie odpowiedzialności przewoźnika na inne podmioty, i to na tych samych zasadach, jak w przypadku przewoźnika. Takie stanowisko, jak to zostało wykazane w powyższym wywodzie, nie znajduje uzasadnienia w postanowieniach art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest uzasadniona i dlatego też, stosownie do art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.