Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1061/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi D. M.oraz M. M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu innego lokalu na czas nieoznaczony 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących D.M. oraz M. M. kwotę 814 zł (słownie: osiemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., wydaną na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 8, § 45 pkt 5 statutu Dzielnicy [...] miasta stołecznego Warszawy, stanowiącego załącznik Nr 9 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016r., poz. 420 i 11794 oraz z 2017 r., poz. 12429) oraz § 24 ust. 1 w związku z § 4 i § 22 ust. 5 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.), odmówił zakwalifikowania M. i D. M. do wynajęcia lokalu na czas nieoznaczony i umieszczenia ww. na liście osób oczekujących na najem lokalu.

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że M. i D. M. wystąpili z wnioskiem o wynajęcie lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony z zasobu [...] W.

W dniu [...] kwietnia 2004 r. została zawarta umowa najmu lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w W. na czas trwania umowy o pracę na stanowisku dozorcy domu pomiędzy ówczesną jednostką organizacyjną Miasta (Zarządem [...]) a M. M., która z dniem [...] stycznia 2005 r. przekształciła się w najem zawarty na czas nieoznaczony. Jednocześnie uprawnienia współnajemcy lokalu nabył mąż M. M. – D. M., na podstawie art. 6801 § 1 Kodeksu cywilnego, co zostało potwierdzone aneksem do umowy najmu lokalu podpisanym w dniu [...] sierpnia 2005 r., również z jednostką organizacyjną Miasta.

Organ wyjaśnił, że wskazany wyżej lokal należał w przeszłości do mieszkaniowego zasobu Miasta, zaś obecnie znajduje się w budynku prywatnym, bowiem w dniu [...] lipca 2010 r. nieruchomość przy ul. [...] została zwrócona (na podstawie protokołu przekazania - przejęcia) na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli. W dniu [...] grudnia 2012 r. ww. podpisali z obecnym właścicielem nieruchomości umowę zamiany lokalu nr [...] (składającego się z 1 pokoju, kuchni, przedpokoju, łazienki o powierzchni użytkowej 32,83 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 20,62 m2), znajdującego się na parterze domu przy ul. [...] w W. na lokal nr [...] znajdujący się na II piętrze, w tym samym budynku. W wyniku faktycznej zamiany nastąpiła także zmiana numeracji lokalu - lokal nr [...] otrzymał oznaczenie [...]. Z informacji przekazanych przez zarządcę nieruchomości wynika, iż lokal nr [...] przy ul. [...]w W. został przebudowany. Aktualnie przedmiotowy lokal składa się z 3 pokoi, w tym jednego z aneksem kuchennym, łazienki z wc i przedpokoju o powierzchni mieszkalnej 40,76 m2, powierzchnia użytkowa wynosi 47,08 m2. W dniu [...] grudnia 2015 r. pełnomocnik właścicieli ww. nieruchomości wypowiedział M. i .i M. umowę najmu przedmiotowego lokalu na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

Ponadto organ podał, że z uzyskanej w sprawie opinii prawnej, wynika, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis § 5 ust. 2 pkt 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, zgodnie z którym postanowień § 4 pkt 1 (kryterium metrażowego) nie stosuje się do osób będących byłymi lokatorami, zamieszkującymi w lokalach znajdujących się w budynkach prywatnych, którzy byli zobowiązani do uiszczania czynszu regulowanego i którym wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 5 ww. ustawy. Zainteresowanym została wypowiedziana umowa najmu lokalu, którą podpisali z obecnymi właścicielami budynku przy ul. [...] w W. Organ stwierdził, że w tej sytuacji wniosek należy rozpatrzyć na zasadach ogólnych dotyczących najmu lokali z mieszkaniowego zasobu [...] W.

Organ podał, że obecnie wnioskodawcy zamieszkują w lokalu nr [...] (dawny lokal nr [...]) położonym w budynku przy ul. [...] w W.

W przedmiotowym lokalu zamieszkują 3 osoby, wnioskodawcy wraz z córką M. W. Ponieważ lokal nie posiada wydzielonego pomieszczenia kuchni lub wnęki kuchennej -powierzchnię pokoi należy pomniejszyć o 4m2 - zgodnie z § 1 pkt 16 ww. uchwały, a zatem powierzchnia mieszkalna na osobę zamieszkującą w lokalu wynosi 12,25 m2. Kryterium metrażowe kwalifikujące do wynajęcia lokalu mieszkalnego wynosi natomiast nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej na osobę.

Średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawców w okresie ostatnich 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wyniósł 1857,95 zł. Obowiązujące w dniu złożenia wniosku minimum dochodowe dla gospodarstwa wieloosobowego wynosiło 1600 zł.

Dodatkowo organ zarzucił, że M. M. złożyła niezgodne z prawdą oświadczenie majątkowe stanowiące załącznik do wniosku o najem lokalu z zasobu [...]. W., ponieważ nie wykazała w nim, że jest właścicielem nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości C. (gm. [...], powiat [...], województwo [...]) stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Zgodnie z ww. księgą wieczystą przedmiotową nieruchomość stanowią grunty orne, brak jest informacji na temat budynków trwale związanych z gruntem. Natomiast, zgodnie z przepisem § 22 ust. 5 ww. uchwały odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. i, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Dodatkowo mąż M. W. (córki wnioskodawców) – P. W. posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w W. o powierzchni użytkowej 50,40 m2.

Reasumując organ stwierdził, że M. i D. M. nie spełniają kryterium metrażowego i kryterium dochodowego określonych w § 4 ww. uchwały do wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu [...].. Ponadto M. M. złożyła niezgodne z prawdą oświadczenie majątkowe co zgodnie z § 22 ust. 5 ww. uchwały może stanowić podstawę do odmowy zakwalifikowania wnioskodawcy do wynajęcia lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu [...] W. Wniosek uzyskał negatywną opinię Komisji Mieszkaniowej.

Na powyższą uchwałę M. i D. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej uchwale zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a) art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez nie podjęcie przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zaniechanie przez organ wyjaśnienia ile osób zamieszkuje w lokalu skarżących w sytuacji w której na podstawie zaświadczenia lekarskiego przedstawionego przez skarżącą organ miał wiedzę, że córka skarżących zamieszkująca wraz z nimi w lokalu jest w ósmym miesiącu ciąży - co skutkowało błędnym przyjęciem, że w lokalu zamieszkują 3 a nie 4 osoby i w konsekwencji uznanie, że skarżący nie spełniają kryterium dochodowego przewidzianego w § 4 pkt 2 Uchwały;

b) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. do zaświadczenia lekarskiego córki skarżących o pozostawaniu w ósmym miesiącu ciąży oraz ewentualnie niewskazanie z jakich powodów powyższemu dokumentowi odmówił mocy dowodowej;

c) § 22 ust. 5 uchwały poprzez przyjęcie, że skarżąca zataiła informacje o stanie majątkowym i złożyła oświadczenie niezgodne z prawdą dotyczące posiadanego tytułu prawnego do nieruchomości położonej w C. będącej gruntem ornym podczas gdy niewskazanie tej nieruchomości w oświadczeniu o stanie majątkowym wynika z tego, że skarżąca zrozumiała, że jej obowiązkiem jest wskazanie tytułu prawnego do nieruchomości, która mogłaby zaspokajać potrzeby mieszkaniowe skarżących;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. postanowień Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), tj.:

a) § 5 ust. 2 pkt 1 poprzez błędne przyjęcie, że postanowienie to nie ma zastosowania w stanie niniejszej sprawy, albowiem skarżący w dniu [...] grudnia

2012 r. zawarli z właścicielami budynku przy ul. [...] w W. umowę zamiany lokalu na inny zlokalizowany w tym samym budynku, podczas gdy fakt zawarcia ww. umowy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy a skarżący byli lokatorami zobowiązanymi do uiszczania czynszu regulowanego i została im wypowiedziana umowa najmu na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.);

b) § 4 pkt 1 poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie skarżących ma zastosowanie tzw. kryterium metrażowe, podczas gdy § 5 ust. 2 pkt 1 wyłącza zastosowanie ww. kryterium w odniesieniu do osób będących lokatorami w lokalach znajdujących się w budynkach prywatnych, zobowiązanych do płacenia czynszu regulowanego i którym została wypowiedziana umowa najmu na podstawie art. 11 ust. 5 ww. ustawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zwrot kosztów podstępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, od organu na rzecz skarżących według norm przepisanych. Ponadto wnieśli o dopuszczenie dowodów z dokumentów:

a) odpisu skróconego aktu urodzenia F. W.,

b) zaświadczenia o zameldowaniu z dnia [...] maja 2018 r. - na okoliczność daty narodzin wnuka skarżących oraz jego zamieszkiwania wraz ze skarżącymi.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ nie ustalił przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy czy zmieniła się liczba osób zamieszkujących w ich lokalu. Organ poprzestał na ustaleniu, że w lokalu zamieszkują wyłącznie trzy osoby, tj. oboje skarżący wraz z córką – M. W. Skarżąca zaś przedstawiła urzędowi zaświadczenie lekarskie, z którego wynikało, że ich córka jest w ósmym miesiącu ciąży. Skarżący wskazali, że ich wnuk urodził się w dniu [...] marca 2018 r., tj. na ponad miesiąc przed wydaniem uchwały przez organ, i wraz z ich córką zamieszkuje w ich lokalu.

Zdaniem skarżących powyższa okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem wpływa na ustalenie tzw. kryterium dochodowego, o którym mowa w § 4 pkt 2 Uchwały. Organ ustalił, że średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wyniósł 1.857,95 zł. Przy uwzględnieniu czwartego domownika kwota ta uległaby pomniejszeniu. Skarżący podnieśli, że niezależnie od tego, nawet (błędnie) przyjmując, że w lokalu zamieszkują trzy osoby, spełniają oni kryterium dochodowe, uprawniające do zakwalifikowania do najmu lokalu. Przy zastosowaniu przelicznika określonego w § 5 ust. 4 Uchwały - który to przelicznik organ winien był zastosować - spełnialiby kryterium dochodowe również przy 3 członkach gospodarstwa domowego, albowiem 190% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym wynosi 1.951,35 zł (190% x 1.027 zł).

Ponadto skarżący wskazali, że zajmowany przez nich lokal znajduje się budynku prywatnym, który obecnie stanowi współwłasność następców prawnych dawnych właścicieli. Odzyskali oni posiadanie budynku od [...] W. w 2010 r. Protokolarne przekazanie budynku nastąpiło w dniu [...] lipca 2010 r., na podstawie decyzji nr [...] Prezydenta [...] W. z dnia [...] listopada 2008 r. Skarżący byli także zobowiązani do płacenia czynszu regulowanego wprowadzonego ustawą z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1994 r., nr 105, poz. 109) oraz został im wypowiedziany stosunek najmu na podstawie ww. art. 11 ust. 5. Wszystkie zatem przesłanki z § 5 ust. 2 pkt 1 Uchwały zostały przez skarżących spełnione. Błędna jest natomiast konstatacja organu, że z uwagi na umowę zamiany zawartą w dniu [...] grudnia 2012 r. z obecnymi właścicielami budynku do skarżących nie może mieć zastosowania § 5 ust. 2 pkt 1 Uchwały. Ww. umowa o charakterze cywilnoprawnym nie może mieć wpływu na dotychczasową sytuację skarżących, którzy tak jak i inni lokatorzy zamieszkujący w tym budynku swoje prawo do lokalu uzyskali na drodze administracyjnej poprzez jego przydział.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej uchwale. Dodatkowo wskazał, że skarżący dostarczyli do złożonego wniosku o wynajęcie lokalu komunalnego z mieszkaniowego zasobu [...] W. zaświadczenie lekarskie, iż ich córka M. W. jest w 7 tygodniu ciąży, a nie jak wskazano w skardze w 8 miesiącu ciąży. Procedura rozpatrywania wniosku jest procesem długotrwałym i Urząd w toku analizy wniosku opiera się na dokumentach dostarczonych przez wnioskodawców. Zgodnie zaś z przepisem art. 6 Kodeksu cywilnego ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. Wnioskodawcy powinni zatem poinformować tut. Urząd o zmianie liczby osób wchodzących w skład ich gospodarstwa domowego, bowiem Urząd nie ma możliwości stałej kontroli liczby osób zamieszkujących dany lokal w toku całego procedowania złożonego wniosku. Ustalenia odnośnie miejsca zamieszkania wnioskodawcy oraz faktycznej ilości osób zamieszkujących dany lokal są możliwe jedynie przy współudziale strony. Skarżący po narodzinach wnuka nie dostarczyli do tut. Urzędu aktu urodzenia dziecka oraz nie poinformowali, że liczba osób zamieszkujących lokal nr [...] przy ul. [...] uległa powiększeniu.

Zarzut skarżących, iż konsekwencją błędnego przyjęcia, że w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. zamieszkują 3 a nie 4 osoby było uznanie niespełniania kryterium dochodowego określonego w przepisie § 4 ust. 2 cyt. uchwały jest w ocenie organu błędny. Udokumentowane informacje o dochodach wnioskodawcy i osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkania w lokalu powinny obejmować okres 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, tj. w skarżących okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] czerwca 2017 r. Natomiast małoletni F. W. urodził się [...] marca 2018 r.; tj. po dacie złożenia wniosku. Zdaniem organu nie ma więc podstaw przy określaniu średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego do uwzględnienia dziecka, które urodziło się po dacie złożenia wniosku. Udokumentowany dochód obejmował wówczas gospodarstwo trzyosobowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W ich świetle Wojewódzki Sąd Administracyjny, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga M. i D. M. zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, NSA wyraźnie uznał, że uchwała zarządu dzielnicy [...] W., odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wydanej uchwały NSA stwierdził, że tego rodzaju rozstrzygnięcie nie jest załatwieniem sprawy cywilnej, ale rozstrzygnięciem w sprawie z zakresu administracji publicznej podjętym przez organ dzielnicy, a więc aktem, do którego ma zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Powyższe stanowisko składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało zaakceptowane zarówno w judykaturze, jak i poglądach doktryny. W tej sytuacji, uznać należy, iż nie ma najmniejszych wątpliwości formalnoprawnych, że skarga dotycząca spornej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. podlega kognicji (właściwości) sądu administracyjnego.

Jeśli chodzi o charakter spornej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] odmawiającej zakwalifikowania i umieszczenia skarżących na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] W., to uznać należy, iż jest ona innym, niż prawo miejscowe, aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i podlega kontroli sądu administracyjnego. Skoro zatem zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., to - na mocy wyłączenia z art. 52 § 4 P.p.s.a. - 14-dniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., nie ma w sprawie niniejszej zastosowania. W tej sytuacji należało ją uznać za dopuszczalną. Stąd wniosek o odrzucenie skargi nie jest zasadny.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, zauważyć należy, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.), ustawodawca określił działania organu gminy, jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej.

Uchwała Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W. została wydana na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Z art. 21 ust. 3 pkt 5 tej ustawy wynika, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. W zaskarżonej uchwale tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków został określony w przepisach § 21-25 (dalsze przepisy normują czynności po zakwalifikowaniu do zawarcia umowy najmu). Tryb ten można skrótowo przedstawić, jako procedurę wszczynaną złożeniem wniosku i kończącą się zakwalifikowaniem lub odmową zakwalifikowania do zawarcia umowy. W trakcie postępowania ustaleniu podlegają okoliczności wynikające z przesłanek materialnych określonej sprawy oraz okoliczności mające związek z przesłankami materialnymi, wskazane w § 22 ust. 2 cyt. uchwały. Wniosek powinien być złożony wraz z oświadczeniami i dokumentami, o których mowa w § 22 ust. 1. Następnie, zgodnie z § 22 ust. 4 uchwały, wnioski, po przeanalizowaniu i weryfikacji, wskazany przez burmistrza pracownik komórki organizacyjnej urzędu dzielnicy właściwej do prowadzenia spraw lokalowych, przedstawia Komisji, o której mowa w § 21, do zaopiniowania. W myśl § 23 uchwały Rady m.st. Warszawy, Komisja opiniuje wniosek. Na podstawie zaś § 24 ust. 1, wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2017 r., wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 2151/16, wyraźnie wskazał, że z powołanych wyżej przepisów cyt. uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., a także z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, niewątpliwie wynika obowiązek, w sprawach rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu i zamianę lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy, podejmowania przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W trakcie postępowania organy powinny także działać praworządnie oraz uwzględniać interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy. W tym kontekście, pamiętając, że zaskarżona uchwala ma charakter rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, można mówić o obowiązku stosowania standardów odpowiadających standardom wyznaczonym przez zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także art. 7 k.p.a. (por. cyt. wyżej wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09).

Mając powyższe na względzie, uznać należy, że obowiązkiem Zarządu Dzielnicy [...], wydającego sporną uchwałę z dnia [...] kwietnia 2018 r., było podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przy czym, wskazać należy, iż czynnościami niezbędnymi są czynności odnoszące się do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego.

Przepisy tejże uchwały stanowiły przy tym materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2018 r. Uchwała Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r., w § 4, określała ogólne przesłanki, uprawniające do zawarcia najmu lokalu mieszkalnego. Są to: bezdomność albo pozostawanie w trudnych warunkach mieszkaniowych, za które uznaje się zamieszkiwanie za zgoda właściciela w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkaniowej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego (pkt 1), a nadto nieprzekroczenie średnim miesięcznym dochodem w gospodarstwie domowym minimum dochodowego przypadającego na jednego członka tego gospodarstwa (pkt 2). Uchwała ta jednocześnie określa w § 5 ust. 2 pkt 1 krąg osób, które mogą uzyskać najem lokalu mimo niespełniania przesłanek wymienionych w § 4. Jedną z takich grup osób, które nie muszą spełniać przesłanki odnoszącej się do kryterium metrażu, są w myśl § 5 ust. 2 pkt 1 powołanej uchwały lokatorzy zamieszkujący w lokalach znajdujących się w budynkach prywatnych, którzy byli zobowiązani do uiszczania czynszu regulowanego, którym wypowiedziano umowę najmu na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. – o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733 ze zm., dalej: "ustawa o ochronie praw lokatorów"). W myśl zaś § 5 ust. 4 w stosunku do wyżej wskazanego kręgu osób zwiększeniu podlega również minimum dochodowe wskazane w § 4 pkt 2 uchwały.

W ocenie organu przepis ten nie może mieć zastosowania wobec skarżących, bowiem nawet jeżeli uznać, że byli oni zobowiązani do płacenia czynszu regulowanego na podstawie umowy najmu lokalu [...] położonego przy ul. [...] w W., to dopiero kolejna umowa zamiany przedmiotowego lokalu została im wypowiedziana. Nie doszło zatem do wypowiedzenia umowy najmu pierwotnego lokalu [...], co było koniecznym warunkiem do zaliczenia skarżących do kategorii uprzywilejowanych lokatorów w rozumieniu § 5 ust. 2 pkt 1 uchwały.

W ocenie Sądu taka argumentacja jest niezasadna. Przypomnieć należy, że lokal nr [...] położony w budynku przy ul. [...] w W. znajdował się w zasobie mieszkaniowym [...] – jednostki organizacyjnej miasta Zarządu [...] i na mocy umowy najmu lokalu mieszkalnego dla dozorcy domu z [...] kwietnia 2004 r. najpierw skarżąca, a następnie wspólnie z mężem D. M. - aneks do umowy najmu lokalu z [...] kwietnia 2004 r. - uzyskali prawo najmu przedmiotowego lokalu, w okresie gdy nieruchomość położona w W. przy ul. [...] wchodziła w skład mieszkaniowego zasobu [...] W. Nieruchomość ta w dniu [...] lipca 2010 r. została zwrócona (na podstawie protokołu przekazania - przejęcia) na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli. Skarżący na podstawie zawartej umowy najmu z jednostką organizacyjną [...] W. nadal zajmowali lokal nr [...]. z tą różnicą, że od wyżej wskazanej daty lokal ten znajdował się w budynku prywatnym. W dniu [...] grudnia 2012 r. skarżący podpisali z pełnomocnikiem właścicieli nieruchomości [...] umowę najmu i zamiany mocą, której dokonano zamiany lokalu mieszkalnego oznaczonego nr. [...] położonego na parterze domu przy ul. [...] w W. na lokal oznaczony nr. [...] położonym na II piętrze przedmiotowej nieruchomości. Następnie [...] grudnia 2015. Pełnomocnik właścicieli nieruchomości [...] wypowiedział skarżącym umowę najmu przedmiotowego lokalu na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Wskazane okoliczności są bezsporne pomiędzy stronami.

Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy umowa zawarta w dniu [...] grudnia 2012 r. zmieniła status prawny skarżących. Innymi słowy czy mogą oni ubiegać się o zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu na warunkach preferencyjnych wynikających z § 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 4, czy też mają do nich zastosowanie warunki ogólne wynikające z § 4 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r.

Z pkt 1 wskazanej umowy (k-129 akt administracyjnych) wynika, że jej przedmiotem jest zamiana lokalu oznaczonego nr [...] na lokal położony w tej samej nieruchomości usytuowany na II piętrze tego samego budynku oznaczony nr [...]. Przy czym w pkt 2 umowy strony ustaliły, że wszelkie posiadane uprawnienia wynikające z umowy najmu lokalu mieszkalnego dla dozorcy domu z [...] kwietnia 2004 r. wraz z aneksem z dnia [...] sierpnia 2008 r. przechodzą na lokal [...] i niniejszym zostaje dokonana zamiana oznaczenia lokalu nr [...] na lokal nr [...]. Sąd stwierdza, że przedmiotową umową dokonano jedynie zamiany lokalu. Nie jest to zatem nowa umowa najmu zawarta przez pełnomocnika właścicieli nieruchomości [...], jak przyjął organ, bowiem zachowane zostały wszelkie uprawnienia wynikające z umowy z [...] kwietnia 2004 r. i zmian wprowadzonych aneksem z [...] sierpnia 2008 r. zawartych przez skarżących z jednostką organizacyjną [...] W. Oznacza to, że skarżący zachowali prawo do zajmowania lokalu w przedmiotowej nieruchomości, które uzyskali w drodze administracyjnej. Nadto umowa zawarta z [...] W. nie została wypowiedziana przez obecnych właścicieli nieruchomości [...], czyli dalej obowiązywała, jedynie z tą zmianą, że z lokalu na parterze skarżący zostali przeniesieni do lokalu na II piętrze. Przyczyną zamiany lokalu było urządzenie przez właścicieli [...] sklepu spożywczego w lokalu zajmowanym uprzednio przez skarżących, której to okoliczności organ nie badał Tym samym zamiana lokalu nie może pozbawiać skarżących dotychczasowej ochrony, bowiem zajmują oni dalej lokal w tej samej nieruchomości, w której uzyskali prawo najmu w drodze administracyjnej i która następnie została zwrócona spadkobiercom dawnych właścicieli.

Zdaniem Sądu ratio legis § 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 uchwały m. st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. była pomoc osobom, które znalazły się bez własnej winy w szczególnie trudnej sytuacji, w wyniku wypowiedzenia im umowy najmu po przejęciu budynków, w których znajdują się zajmowane przez nich lokale przez właścicieli prywatnych. Pomoc ta polegała na złagodzeniu w stosunku do nich kryteriów uprawniających do zawarcia umowy najmu i kierowana jest ona do osób, którym uprzednio organy gminy wynajęły będące w ich zasobach mieszkaniowych lokale. Uwzględniając cel tej regulacji, przyjąć należy, że dopóki nowi właściciele nieruchomości nie rozwiążą z najemcami lokalu komunalnego (przed zmianą stosunków własnościowych), umowy najmu, to umowy te nadal obowiązują niezależnie od dokonanej zamiany lokalu z przyczyn leżących po stronie właścicieli nieruchomości. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawnym odmiennego traktowania osób znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej.

Wadliwa interpretacja umowy zamiany lokalu z [...] grudnia 2012 r. doprowadziła do nieuzasadnionego niezastosowania § 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 uchwały z 9 lipca 2009 r przez Zarząd Dzielnicy [...] w toku rozpoznawania wniosku M. i D. M., a w konsekwencji do podjęcia zaskarżonej uchwały nr [...] o odmowie zakwalifikowania ich do wynajęcia lokalu mieszkalnego, mimo spełnienia przesłanek określonych w § 4 pkt 1 w zw. § 5 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej uchwały, co oznacza, że podejmując ją organ naruszył te przepisy, a naruszenie to ma charakter rażący. Nadto organ w ogóle nie zbadał minimum dochodowego skarżących w oparciu o przesłankę zawartą w § 5 ust. 4 uchwały z 9 lipca 2009 r., który stanowi, że minimum to wskazane w § 4 pkt 2 wskazanej uchwały w stosunku do osób wymienionych w § 5 ust. 2 pkt 1 zwiększa się o 40%, co również stanowi istotne naruszenie wskazanej normy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdza, że w zakresie badania kryterium dochodowego organ nie uwzględnił, że w przedmiotowym lokalu przed wydaniem zaskarżonej uchwały zamieszkiwały nie 3 a 4 osoby, bowiem [...] marca 2018 r. urodził się wnuk skarżących, jest niezasadny. Zgodnie bowiem z § 1 pkt 26 uchwały z 9 lipca 2009 ilekroć w uchwale jest mowa o minimum dochodowym – należy przez to rozumieć średni miesięczny dochód, o którym mowa w pkt 24, na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o najem lokalu. Skarżącym z wnioskiem wystąpili , natomiast małoletni F. W. urodził się po tej dacie, nie ma zatem podstaw do uwzględnienie dziecka przy określaniu średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego.

Natomiast okoliczność, że skarżąca nie podała, iż jest właścicielką nieruchomości gruntowej (grunty orne) położonej w miejscowości C., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha nie wymusza obligatoryjnej odmowy zakwalifikowania wniosku. Użycie w § 22 ust. 5 uchwały z 9 lipca 2009 r. zwrotu "mogą" oznacza jedynie, że organ ma w tym przedmiocie swobodę działania. Obowiązkiem organu jest zatem ustalenie i ocena czy okoliczność ta ma wpływ na możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych skarżących oraz czy pominięcie przez skarżącą tej okoliczności miało na celu zatajenie istotnych informacji o stanie majątkowym, które mogło mieć istotny wpływ na rozpatrzenie wniosku. Takiej analizy w uzasadnieniu uchwały nie zawarto. Również przedstawiona przez organ informacja, że mąż M. W. córki skarżących posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nr [...] położonego przy ul. [...] w W., w którym zameldowane są dwie osoby nie ma wpływu na sposób rozpatrzenia wniosku bez przeprowadzenia dodatkowych ustaleń.

Prawo do mieszkania stanowi jeden z podstawowych elementów egzystencji człowieka. Twierdzenie to jest oczywiste. Dlatego też każda przesłanka decydująca o tym prawie, powinna zostać w sposób wnikliwy i wszechstronny zbadana. Zasada ta jest szczególnie istotna, gdy organ rozstrzyga na niekorzyść obywatela, pozbawiając go uzyskania pomocy mieszkaniowej, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Dotknięta tymi wadami uchwała Zarządu Dzielnicy [...] nie może pozostawać w obiegu prawnym. Zarząd Dzielnicy ponownie rozpatrując niniejszą sprawę dokona dokładnego jej zbadania i rozpatrzy ją zgodnie z odpowiadającymi jej przepisami prawa miejscowego oraz wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 wskazanej ustawy. W skład kosztów wchodzi wpis sądowy 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących adwokata 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictw 34 zł, łącznie 814 zł.