Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 454/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 1, ust. 2, art. 134, art. 139 ust. 1, art. 142 ust. 5, ust. 6, art. 152 ust. 1, art. 154,
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej A w [...] na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Opolu z dnia 30 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej A w [...] (zwany dalej A), reprezentowane przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Opolu (dalej: Dyrektor OOW NFZ) z dnia 30 czerwca 2014 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję własną tego organu z dnia 6 czerwca 2014 r., nr [...], o oddaleniu odwołania wniesionego przez A od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nr [...] w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie kodu: 05.1310.208.02 - fizjoterapia ambulatoryjna, na obszarze powiatu [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

W dniu 26 lutego 2014 r. Dyrektor OOW NFZ - na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą albo ustawą o świadczeniach oraz na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. nr 273, poz. 2719) - ogłosił konkurs ofert o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze powiatu [...], na okres od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. Ogłoszenie wskazywało, że wartość zamówienia wynosi nie więcej niż 707.548,60 zł na okres rozliczeniowy tj. od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r., a termin składania ofert upływa dnia 13 marca 2014 r.

Po przekazaniu złożonych ofert do Komisji konkursowej, w dniu 21 marca 2014 r. Komisja stwierdziła prawidłowość ogłoszenia postępowania konkursowego, a w dniu 29 kwietnia 2014 r., w części jawnej konkursu, przyjęła do dalszego postępowania 5 ofert, w tym ofertę A. W protokole z posiedzenia wskazano, że czterech oferentów, w tym A, wezwanych zostało do usunięcia braków formalnych.

W dniu 29 kwietnia 2014 r. sporządzony został ranking otwarcia z propozycjami Funduszu, w którym A umieszczone zostało na pierwszej pozycji z łączną liczbą punktów oceny 84,091. W zestawieniu rankingu wskazano, że w ofercie określono cenę jednostkową na 1 zł, liczbę świadczeń na 450.000, a ich łączną wartość na 450.000 zł.

W dniu 5 maja 2014 r. odbyły się negocjacje z A, utrwalone protokołem, w trakcie których oferent przedstawił swoją propozycję w zakresie ustalenia liczny świadczeń na 450.000 przy cenie jednostkowej określonej na 1 zł, co daje łączną wartość 450.000 zł, a NFZ w swojej propozycji liczbę świadczeń określił na 104.437 wskazując łączną ich wartość wynoszącą 104.437 zł

Podczas kolejnych negocjacji, w dniu 20 maja 2014 r., A i Komisja ustaliły zbieżną propozycję oferty, określając ilość świadczeń na 104.437, przy cenie jednostkowej 1 zł i łącznej wartość 104.437 zł, co potwierdza protokół z negocjacji. Z podpisanego przez oferenta protokołu wynika m.in., że zawiera on ostateczne stanowiska stron co do ilości i ceny, przy czym zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. W uwagach do protokołu zamieszczono zapis, że oferent wnosi o zwiększenie w przyszłości wysokości kontraktu odpowiednio do jego pozycji rankingowej.

W rankingu końcowym z dnia 20 maja 2014 r. A również zajęło pierwszą pozycję z łączną liczbą punktów oceny 84,091. W zakresie danych z oferty końcowej (po negocjacjach) wskazano liczbę świadczeń 104.437, cenę jednostkową 1 zł oraz łączną wartość świadczeń umowy wynoszącą 104.437 zł.

Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło w dniu 23 maja 2014 r., a w jego wyniku Komisja konkursowa wnioskowała o zawarcie umów z 6 oferentami, w tym z A na wartość świadczeń w wysokości 104.437 zł, przy cenie jednostkowej 1 zł.

Od rozstrzygnięcia konkursowego Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej A w [...] wniósł odwołanie, w którym zarzucił naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przez zaproponowanie wartości kontraktu nieadekwatnej do zajętego przez niego pierwszego miejsca w rankingu końcowym oferentów, ustalonym na podstawie zarządzenia Prezesa NFZ, a także naruszenie zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji w wyniku zaproponowania pozostałym oferentom, zajmującym dalsze miejsce w rankingu końcowym, wyższej wartości kontraktu niż A oraz na skutek przyjęcia wyrażanego przez Komisję konkursową poglądu, że zwiększenie wartości kontraktu spowodowałoby zmniejszenie potencjału wykonawczego A i obniżenie jakości świadczonych przez niego usług. Ponadto, wskazując na art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz zarządzenie Prezesa NFZ Nr 3/2014 z dnia 23 stycznia 2014 r., A wyjaśniło, że w toku negocjacji zostało zapewnione, iż w sporządzonym rankingu zajmuje pierwsze miejsce. Pomimo tego, w czasie negocjacji nie otrzymało propozycji zwiększenia kontraktu w związku z zajętym miejscem rankingowym, co świadczy o braku obiektywizmu. Zaproponowana kwota kontraktu nie odzwierciedlała zajętej pozycji i świadczy o rażącej dysproporcji w rozdziale środków publicznych w wyniku niezachowania jakiejkolwiek proporcji pomiędzy zajętym miejscem rankingowym i potencjałem wykonawczym, przez co wartość kontraktu jest nieadekwatna do jakości oferowanych przez nie usług. Inny oferent, który uzyskał niższe miejsce w rankingu, otrzymał bowiem kontrakt na kwotę czterokrotnie wyższą. A zakwestionowało pogląd, że zwiększenie wartości kontraktu mogłoby spowodować zmniejszenie potencjału wykonawczego A i obniżenie jakości świadczonych usług. Ponadto podniosło, że wysunięcie tego zastrzeżenia jedynie w stosunku do A, z pominięciem innych oferentów, przesądza o naruszeniu zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji, a także o obrazie art. 148 ustawy. A podkreśliło też, że odmowa podpisania propozycji otrzymanej od NFZ jest równoznaczna z rezygnacją z kontraktu, dlatego nie miało realnej możliwości prowadzenia negocjacji w tym zakresie. W wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, A doznało uszczerbku interesu prawnego. W celu zwiększenia potencjału wykonawczego i podwyższenia jakości usług ponosi bowiem istotne nakłady finansowe, które w części powinny zostać pokryte wpływami ze świadczeń finansowanych ze środków publicznych. Końcowo w odwołaniu odnotowano, że w ostatnim czasie Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) wydał dwie decyzje stwierdzające nadużycie przez NFZ pozycji dominującej.

Decyzją z dnia 6 czerwca 2014 r., nr [...], Dyrektor OOW NFZ oddalił odwołanie wniesione przez A. W pierwszej kolejności wskazał, że oferenci przystępujący do konkursu, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązujących, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ w zarządzeniu Nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. (zmienionym zarządzeniem Nr 11/2014/DSOZ z dnia 7 marca 2014 r.), zarządzeniu Nr 57/2013/DSOZ z dnia 2 października 2013 r., zarządzeniu Nr 74/2013/DSOZ z dnia 12 grudnia 2013 r. oraz zarządzeniu Nr 80/2013/DSOZ z dnia 16 grudnia 2013 r. Powołana przez Dyrektora OOW NFZ Komisja konkursowa działała natomiast w oparciu o regulamin pracy komisji konkursowej, przyjęty uchwałą Nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. Przedstawiając stan faktyczny sprawy i przebieg postępowania, organ wyjaśnił m.in., że wszyscy uczestnicy postępowania mieli już wcześniej zawarte z OOW NFZ umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych w zakresie, na który została złożona oferta. Poza tym wskazał, że w części niejawnej dokonano analizy porównawczej ofert biorących udział w postępowaniu stosownie do wymogów, określonych w art. 148 ustawy o świadczeniach oraz wydanym na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 tej ustawy zarządzeniu Nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r., zmienionym zarządzeniem Nr 11/2014/DSOZ z dnia 7 marca 2014 r. W powołanym zarządzeniu Prezes NFZ określił, według jakich kryteriów oceniane są oferty składne do postępowania poprzedzającego zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, którymi są kryteria: jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości i ceny. W załącznikach nr 1 i 2 do tego zarządzenia określono odpowiednio szczegółowe parametry powyższych kryteriów oraz wagę punktową i sposób oceny oferty pod względem kryterium ceny. Dyrektor OOW NFZ stwierdził, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Zauważył, że w oświadczeniu załączonym do oferty A przyznało, iż zapoznało się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Po przeprowadzonych negocjacjach Komisja konkursowa sporządziła ranking końcowy, w którym oferty zostały uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny z uwzględnieniem wyników negocjacji i dokonała wyboru oferentów do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w kolejności zgodnej z pozycją w rankingu do wyczerpania łącznej kwoty określonej w ogłoszeniu. Wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynika z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonych odpowiedzi i ustalonej według powołanej ww. zarządzeniem punktacji. Przedstawiając ranking końcowy w formie tabeli, zawierającej zestawienie punktów uzyskanych przez oferentów, Dyrektor OOW NFZ wskazał wartości punktów uzyskanych przez A za poszczególne kryteria i szczegółowo omówił wyniki punktacji. Stwierdził, że Komisja przeprowadziła negocjacje ze wszystkimi oferentami, w tym również z A, które zaakceptowało własnoręcznym podpisem w protokole końcowym liczbę i cenę świadczeń, a także zapis, zgodnie z którym podpisanie protokołu końcowego ustalającego zbieżne stanowiska co do liczny i ceny świadczeń nie stanowi gwarancji wyboru oferty przyrzeczenia podpisania umowy. Odnośnie wniesionego środka odwoławczego podał, że zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przyznający uprawnienie do wniesienia odwołania tym świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania. Podstawowa, ogólna norma określająca charakter tego postępowania, stosownie do art. 132 ust. 2 ustawy, wyraża się w regule, że umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI ustawy. Wskazując na wynikające z art. 134, art. 139 ust. 1, art. 147, art. 148 ustawy o świadczeniach zasady przedmiotowego postępowania organ wyjaśnił, że jego granice wyznacza materialnoprawna norma zawarta w art. 152 ust. 1 tej ustawy, a wydania decyzji w tym zakresie nie poprzedza ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego. W ramach postępowania odwoławczego organ administracji bada bowiem jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności, czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Tym samym organ nie dokonuje ponownej oceny złożonych ofert. Uznając, że do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania wynika z naruszenia konkretnego przepisu prawa i odnosząc się do ustalonej w art. 134 ustawy zasady równego traktowania świadczeniobiorców, organ zaznaczył, że kryteria oceny ofert zostały określone zarządzeniem Prezesa NFZ Nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r., zmienionym zarządzeniem Nr 11/2014/DSOZ z dnia 7 marca 2014 r. Podpisując oświadczenie dołączone do oferty (zał. Nr 2 do zarządzenia Nr 57/2013/DSOZ) oferenci deklarują, że zapoznali się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłaszają do ich treści zastrzeżeń oraz przyjmują je do stosowania. W tym kontekście Dyrektor OOW NFZ uznał, że postępowanie w sprawie zawarcia umowy prowadzone było zgodnie z ustawą o świadczeniach, a także zaznaczył, że uczestnictwo w postępowaniu konkursowym nie daje gwarancji wyboru oferty i następnie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Podkreślił ponadto, że przy prowadzeniu postępowania konkursowego Komisja nie naruszyła art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, gdyż zachowała zasady równego traktowania oferentów zarówno w zakresie ogłoszenia, jak i przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert. Nie stwierdził również naruszenia art. 148 ustawy, ponieważ Komisja dokonała jednolitej oceny i porównania wszystkich ofert, stosując te same kryteria, zaś porównanie ofert obejmowało w szczególności ciągłość, dostępność, jakość oraz cenę. Na ocenę oferty odwołującego nie miały wpływu natomiast inne pozanormatywne kryteria w tym rzekomy potencjalny wpływ zwiększenia kontraktu na zmniejszenie potencjału wykonawczego. Dyrektor OOW NFZ wskazał ponadto, że Komisja dokonała weryfikacji wszystkich ofert w zakresie oferowanej liczby i ceny świadczeń oraz przygotowała propozycje do negocjacji w kontekście potencjału oferenta. Brała pod uwagę strukturę i zasoby świadczeniodawcy na podstawie prowadzonych analiz w zakresie wartości umów i wykonań świadczeń za okres 2011-2013. Znaczył przy tym, że oferent, który zajął drugie miejsce w rankingu końcowym przedstawił znacznie wyższy potencjał wykonawczy niż A, który przy tym zaakceptował własnoręcznym podpisem w protokole końcowym negocjacji liczbę i cenę świadczeń. Komisja dokonała oceny ofert w oparciu o takie same obiektywne i prawem przewidziane kryteria, a nie kryteria pozanormatywne, jak wskazywany w odwołaniu rzekomy potencjalny wpływ zwiększenia kontraktu na zmniejszenie potencjału wykonawczego i obniżenie jakości usług. Prowadzone z A w dniu 20 maja 2014 r. negocjacje doprowadziły do uzgodnienia stanowisk co do ceny i liczby oferowanych świadczeń. Podpisano protokół końcowy ze statusem zbieżny. Organ dodał, że uczestnictwo w postępowaniu konkursowym jest procedurą o charakterze konkurencyjno-eliminacyjnym, nie daje gwarancji wyboru ofert i zawarcia umowy, a rola Funduszu sprowadza się do zbierania ofert usługodawców i, a następnie wynegocjowania z nimi odpowiedniej ceny i liczby świadczeń, aby osiągnąć jak najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

Pismem z dnia 13 czerwca 2014 r., Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej A w [...] wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazał, że nie wnosi zastrzeżeń co do oceny ofert, lecz do wynikającego z tej oceny podziału środków, przy którym nie uwzględniono jego najlepszej pozycji w rankingu. Podniósł, że jedynym kryterium branym przez Komisję pod uwagę był potencjał wykonawczy, które to kryterium nie jest wymienione w zarządzeniach Prezesa NFZ. Podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu, w tym zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy, A zaznaczyło, że kwestia podpisania protokołu negocjacji i przyjęcia kontraktu w kwocie zaproponowanej przez NFZ nie świadczy o tym, iż nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania. Zdaniem A, doznało uszczerbku interesu prawnego na skutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń oraz niewłaściwego i nieprzejrzystego rozdziału środków publicznych. Otrzymany kontrakt nie rekompensuje poniesionych nakładów, a sposób, w jaki prowadzone są negocjacje, został zakwestionowany przez NIK. Ponadto A wskazało, że wartość zaproponowanego kontraktu jest aż czterokrotnie mniejsza niż wartość kontraktu zaproponowanego drugiemu ośrodkowi, co świadczy o jego uprzywilejowanym traktowaniu. Oferent który zajął drugie miejsce w rankingu i w ocenie NFZ przedstawia znacznie wyższy niż A potencjał, nie dysponuje bowiem czterokrotnie większymi zasobami ludzkimi i sprzętowymi, jak mogłoby to wynikać z argumentacji NFZ dotyczącej podziału środków. Decyzją z dnia 30 czerwca 2014 r., [...], Dyrektor OOW NFZ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 6 czerwca 2014 r. Na wstępie wyjaśnił, że rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przeprowadza ponownie postępowania konkursowego, a jedynie bada czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. W tym zakresie stwierdził, że wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych warunkach z poszanowaniem zasady określonej art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Również wymagania stawiane wobec oferentów były w niniejszym postępowaniu jednakowe i wynikały ze stosowanych zarządzeń Prezesa NFZ. Porównanie ofert nastąpiło w oparciu o przesłanki wynikające z art. 148 ustawy o świadczeniach, skonkretyzowane w zarządzeniach Prezesa NFZ wydanych na podstawie art. 146 i stosowanych w postępowaniu. Ocena ofert odbywała się na podstawie udzielonych przez oferentów odpowiedzi na zapytania ankietowe wyłącznie na podstawie sporządzonej przez oferenta wersji elektronicznej przez aplikację konkursową, zweryfikowanych na etapie oceny merytorycznej ofert oraz po przeprowadzonych kontrolach. Wytyczne, na podstawie których dokonywana była ocena ofert, wynikały wprost z zapisów zarządzenia Prezesa NFZ Nr 3/2014/DSOZ, przy czym analiza ofert jest następstwem zapisów art. 148 ustawy o świadczeniach, szczegółowe parametry kryteriów oraz ich waga w ocenie łącznej określone zostały w załączniku Nr 1 do wskazanego zarządzenia, a w jego załączniku Nr 2 zamieszczono wzór do obliczania końcowej oceny oferty. Analizując przebieg postępowania organ stwierdził, że Komisja dokonała weryfikacji wszystkich ofert w zakresie oferowanej liczby i ceny świadczeń oraz przygotowała propozycje do negocjacji w kontekście potencjału oferenta, brała pod uwagę strukturę i zasoby świadczeniodawcy oraz analizę w zakresie wartości umów i ich wykonania za okres 2011-2013 r., w tym również analizę jakościową oferowanych świadczeń, definiowanych poprzez kwalifikacje personelu, wyposażenie w aparaturę i sprzęt wyższe niż wymagane, a także zewnętrzną ocenę jakości potwierdzonej certyfikatem jakości oraz wyniki kontroli realizacji umów. Przedstawiając szczegółowo liczbę punktów ustalonych dla A organ podkreślił, że Komisja konkursowa w ramach postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu, a kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Organ dokonał porównania danych w zakresie potencjału wykonawczego z oferty A oraz oferenta, który zajął drugą pozycję w rankingu. Na tej podstawie wskazał, że w odniesieniu do A zatrudnienie całościowo wynosi 2,63 etatu, a drugi w rankingu oferent przedstawił znacznie wyższy potencjał wykonawczy, gdyż zgodnie ze złożoną ofertą zatrudnienie całościowo wynosi 8,42. Dalej organ uznał, że negocjacje odbywały się zgodnie z wytycznymi określonymi w procedurze konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach. W dniu 20 maja 2014 r. została wnioskującemu przedstawiona propozycja liczby świadczeń do zakontraktowania po uprzednio wynegocjowanej cenie jednostki rozliczeniowej, którą wnioskujący przyjął i zaakceptował bez zastrzeżeń, co znajduje potwierdzenie w protokole końcowym. Dyrektor OOW NFZ nie zgodził się z twierdzeniem odnośnie braku możliwości odmowy podpisania protokołu i ograniczenia możliwości negocjowania. W tej kwestii podkreślił, że A miał prawo - zgodnie z ustawą o świadczeniach - negocjować wyłącznie liczbę i cenę świadczeń, przy czym miał możliwość wyboru strategii negocjacyjnej, w tym odmowy podpisania protokołu, co skutkowałoby podpisaniem protokołu rozbieżności. To do A, a nie do Komisji należała inicjatywa w zakresie propozycji cenowych i ilościowych. Możliwość negocjacji ceny wynika wprost z przepisu rangi ustawowej, natomiast przepisy prawa nie określają procedury ich prowadzenia. Składając podpis na protokole końcowym A zaakceptowało równocześnie zawartą w nim klauzulę, że protokół zawiera ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny świadczeń. Organ zauważył, że podpisanie protokołu nie jest nakazem ani przymusem i taką decyzję oferent podejmuje z własnej woli. Organ wywiódł, że oczekiwania oferentów kształtowały się na poziomie znacznie wyższym niż wartość środków przeznaczona na zakup świadczeń. Z tego względu niemożność zaoferowania wszystkim, w tym wnioskującej stronie, umowy na proponowaną w ofercie liczbę świadczeń, wynikała z ograniczonej ilości środków finansowych jakimi dysponuje Fundusz. Działanie Komisji konkursowej, polegające na zaproponowaniu A mniejszej ilości świadczeń względem jego propozycji, nie miało zatem jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie postępowania i samo w sobie nie spowodowało niemożności zawarcia umowy. Organ zauważył, że chociaż A otrzymało największą ilość punktów w rankingu końcowym, to jego potencjał wykonawczy jest niższy (2,63) od oferenta na drugim miejscu (8,42). Odnosząc się do wskazywanego przez A dokumentu NIK, organ odesłał do swych wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 21 marca 2014 r. dostępnym na stronie internetowej NIK.

We wniesionej skardze A zarzuciło naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji wskutek:

- ustalenia kontraktu dla skarżącego w wysokości nieadekwatnej do zajętego przez ten podmiot pierwszego miejsca w rankingu końcowym oferentów,

- zaproponowania pozostałym oferentom, zajmującym dalsze miejsca w rankingu końcowym, wyższej wartości kontraktu, niż stronie skarżącej,

- przyjęcia, że zwiększenie wartości kontraktu spowodowałoby zmniejszenie potencjału wykonawczego A i obniżenie świadczonych przez nie usług - z pominięciem takich samych skutków zwiększenia wartości kontraktu u pozostałych oferentów,

- potraktowania fizjoterapii domowej jako dodatkowego kryterium oceny ofert, z pominięciem realiów faktycznych mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. faktu, że w okresie ostatnich pięciu lat do skarżącego nie zgłosił się żaden pacjent ze skierowaniem dotyczącym fizjoterapii domowej, a także wadliwego przyjęcia, że jej prowadzenie jest warunkiem formalnym, jaki należy spełnić w celu złożenia oferty konkursowej oraz kryterium dodatkowo punktowanym.

W skardze podniesiono też zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w wyniku złamania zasady uczciwej konkurencji, przez prowadzenie negocjacji w sposób faktycznie uniemożliwiający czynności negocjacyjne strony skarżącej. Kolejnym zarzutem było naruszenie art. 148 ustawy o świadczeniach przez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że kryterium podziału środków publicznych jest potencjał wykonawczy oferenta, w sytuacji gdy przepisy prawa nie wymieniają takiego kryterium. Zarzucono też naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. w zw. z art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach wobec braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym nieustosunkowania się do zarzutów odwołania i wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a tym samym brak ponownego rozpoznania sprawy. Na poparcie powyższych zarzutów powtórzono argumentację przytaczaną wcześniej we wnoszonych środkach zaskarżenia, wywodząc, że nieuwzględnienie pierwszego miejsca uzyskanego przez A w rankingu świadczy o uprzywilejowanym traktowaniu oferenta z drugiego miejsca, w porównaniu do którego A otrzymało kontrakt aż czterokrotnie mniejszy, a także rażącej dysproporcji w rozdziale środków publicznych w związku z niezachowaniem proporcji pomiędzy zajętym miejscem rankingowym i potencjałem wykonawczym skarżącego. Zdaniem skarżącego, jedynym argumentem organu w zakresie uwzględnienia potencjału wykonawczego było to, że zatrudnienie u skarżącego wynosi 2,63 etatu, a u oferenta z drugiego miejsca 8,42. Ponadto, wskazując na naruszenie art. 148 ustawy o świadczeniach przez przyjęcie jako kryterium oceny potencjału wykonawczego oferenta, które nie zostało wskazane w żadnym akcie prawnym w tym w zarządzeniach Prezesa NFZ, A ponownie zaznaczyło, że oferent zajmujący drugie miejsce nie dysponuje czterokrotnie większymi zasobami ludzkimi i sprzętowymi, jak mogłoby wynikać z argumentacji NFZ. Dostrzegło, że organ wymienia jedynie czynniki służące ocenie ofert, a więc znajdujące swoje finalne podsumowanie w końcowym rankingu, a żaden akt prawny, w tym rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1522) oraz zarządzenia Prezesa NFZ, nie wskazują kryteriów rozdziału środków, w tym nie wymieniają kryterium potencjału wykonawczego jako kryterium wyboru oferenta oraz podziału środków, a wskazują jedynie kryteria oceny ofert. To oznacza, że jedyną podstawą podziału środków - w świetle zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji - może być końcowa liczba punktów w rankingu oferentów, który uwzględnia wszystkie ustalone przez ustawodawcę kryteria oceny jakości świadczeń. Dlatego uznać należy, że NFZ ocenił już zasoby, w tym "potencjał wykonawczy", który mieści się w kryteriach wymienionych przez ustawodawcę, oraz uwzględnił wszystkie inne "czynniki" na etapie poprzedzającym sporządzenie rankingu i wyraził swoją ocenę w kompleksowym rankingu końcowym (gdzie A przyznano maksymalną liczbę punktów w zakresie jakości, za personel). Nie jest zatem dopuszczalna ponowna ocena, tym razem przy podziale środków. W skardze powtórzono także argument o prowadzeniu negocjacji w sposób faktycznie uniemożliwiający czynności negocjacyjne, a to w związku z tym, że w okresie negocjacji A nie wiedziało jeszcze, jaką wartość kontraktu otrzymają pozostali oferenci, jak również dlatego, że odmowa podpisania propozycji otrzymanej od NFZ jest równoznaczna z rezygnacją z kontraktu. Rozbieżność stanowisk, według procedury konkursowej, oznacza bowiem, że oferta nie zostanie wybrana. Na poparcie tych zarzutów ponownie wskazano na decyzje Prezesa UOKiK dotyczące - jak stwierdzono - nadużycia przez Dolnośląski Oddział NFZ pozycji dominującej oraz informację NIK dotyczącą przeprowadzonej przez ten organ kontroli w zakresie kontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej. Przyznano, że stanowisko NIK nie dotyczy wprawdzie postępowania będącego przedmiotem skargi, jednak potwierdza, iż przyjęty w sprawie sposób prowadzenia "negocjacji" jest coraz powszechniejszą praktyką organu, szkodzącą oferentom.

W obszernej odpowiedzi na skargę Dyrektor Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nierównego podziału środków finansowych organ powtórzył, że zaproponowanie wszystkim oferentom, w tym skarżącemu A, kontraktów na poziomie wskazanym w ofertach było niemożliwe z uwagi na ograniczoną ilość środków finansowych jakimi dysponuje fundusz. Wskazał też, że wartość jednostkowa zaproponowana i zaakceptowana przez oferentów nie odbiegała od siebie i mieściła się w kwocie 10 groszy, a zatem nie doszło w tym zakresie do naruszenia zasady uczciwej konkurencji. Czynnikiem decydującym o wysokości kontraktu była jednak liczba świadczeń opieki zdrowotnych wynegocjowanych przez oferentów. Stwierdzając, że Komisja konkursowa dokonała weryfikacji wszystkich ofert w zakresie oferowanej liczby i ceny świadczeń, a negocjacje odbywały się zgodnie z wytycznymi określonymi w procedurze konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy, organ ponownie wyjaśnił, że skarżący miał prawo w części niejawnej postępowania negocjować liczbę i cenę świadczeń. W tym zakresie z własnej woli przyjął on jednak propozycję komisji konkursowej nie wnosząc zastrzeżeń do protokołu z negocjacji., do czego był uprawniony jeżeli prowadzone negocjacje budziły jego zastrzeżenia. Organ zaznaczył, że podstawowym trybem postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest konkurs ofert, który składa się z części jawnej i niejawnej, w której możliwe jest przeprowadzenie negocjacji z oferentami. Negocjacje nie zmierzają jednak do zawarcia umowy, lecz do ostatecznego ustalenia ceny za udzielane świadczenia oraz liczby planowanych świadczeń. Przepisy nie precyzują natomiast szczegółów ustalania propozycji Komisji konkursowej co do ceny oraz ilości świadczeń opieki zdrowotnej. W przypadku ceny, granicę do której może być obniżana propozycja ceny jednostkowej, wyznacza cena minimalna. Prowadząc negocjacje ze skarżącym A Komisja konkursowa przedstawiła propozycję odpowiadającą potencjałowi wykazanemu w ofertach. W celu oszacowania potencjału wykonawczego oferentów wzięto z kolei pod uwagę strukturę i zasoby oferentów w kontekście zdolności do wykonania oferowanej liczby świadczeń oraz wymagania jakościowe zawarte w szczegółowych materiałach (zgodnie z pkt 3.2.1.2 Procedury konkursu ofert lub rokowań). Dalej organ podał, że wobec braku określenia w obowiązujących przepisach wyliczenia liczby punktów w odniesieniu do etapu przeliczeniowego oraz ilości sprzętu wymaganego i dodatkowego, potencjał oferty skarżącego został oszacowany na podstawie danych w niej przedstawionych. Przyjęta przez Komisję konkursową metoda ustalenia proponowanej w negocjacjach liczby świadczeń opieki zdrowotnej, uwzględniająca deklarowany przez A zakres świadczeń oraz ich poziom, nie stoi przy tym w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, które pozostawiają w tym zakresie Komisji konkursowej pewną swobodę. Decyzja wydana tak w pierwszej jak i drugiej instancji zawierała szczegółowe zestawienie kryteriów jakie były brane pod uwagę przy ocenie potencjału wykonawczego oferentów biorących udział w postępowaniu. Zarówno art. 142 ust. 5 i ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 148 tej ustawy, jak również żadna inna norma prawna, nie stanowią natomiast, że należy zaproponować najwyższy kontrakt oferentowi, który zajął pierwsze miejsce w konkursie ofert. Brak też przepisu który stanowiłby o tym, w jaki sposób winien zostać dokonany podział środków finansowych. Przepisy powyższe określają jedynie to, jakimi kryteriami należy kierować się przy wyborze oferentów.

Stosownie do przedstawionego stanowiska, odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równego traktowania, Dyrektor OOW NFZ wskazał, że stosowanie tych samych zasad dla ustalenia propozycji liczby i ceny świadczeń zaproponowanych oferentom przez Komisję konkursową pozostaje w zgodzie z tą zasadą. W zakresie zarzutu dotyczącego rzekomego przyjęcia, że zwiększenie wartości kontraktu spowodowałoby zmniejszenie potencjału wykonawczego skarżącego A i obniżenie jakości świadczonych przez nie usług, z pominięciem takich samych skutków zwiększenia wartości kontraktu u pozostałych oferentów stwierdził z kolei, że zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiał dowodowym. Organ zauważył, że A nie przedstawiło żadnych dowodów potwierdzających zaistnienie takiej okoliczności, nie określiło też, jakie to zasady miałyby zostać naruszone, jak i nie przedstawiło żadnych twierdzeń, czy dowodów z których wynikałoby, ze interes prawny oferenta zostałby w ich skutek naruszony. Tak samo w odniesieniu do naruszenia zasad uczciwej konkurencji organ uznał, że zarzut ten nie ma potwierdzenia w materiale dowodowym. Zaznaczył tez organ, że A nie wykazało, aby faktycznie podejmowało próby negocjowania ilości i ceny świadczeń opieki zdrowotnej oraz że niepodjęcie negocjacji było jedyną możliwością zawarcia umowy. Końcowo stwierdził również, że nie zostały także naruszone wskazane w skardze przepisy regulujące postępowanie administracyjne.

Przy piśmie z dnia 26 lutego 2015 r. A przedłożyło do akt sądowych, jako załącznik do protokołu rozprawy, decyzję Prezesa UOKiK Delegatury we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2013 r., nr [...] i wskazało, że w analogicznej sytuacji jak w rozpoznawanej sprawie, organ ten potwierdził, iż Prezes NFZ stosuje praktyki ograniczające konkurencję oraz nadużywa pozycji dominującej na krajowym rynku organizowania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Na rozprawie pełnomocnik A podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze, a pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu, w granicach określonych wskazanymi przepisami, w myśl art. 133 ust. 1 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, zatem bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z materiału dowodowego zgromadzonego przez organy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego i nie może wyjść poza znajdujący się w nich materiał dowodowy. Stosownie do art. 106 § 4 P.p.s.a. bierze też pod uwagę fakty powszechnie znane. Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może natomiast z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w tym przepisie, nie jest jednak ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa wyłącznie na organie administracji publicznej, przy czym to treść normy prawa materialnego wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego prowadzonego w tym zakresie. Ustalony przez organy administracji stan faktyczny może odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku ma zastosowanie, albo może nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie jest ona stosowana. Sąd administracyjny nie jest natomiast kolejną instancją rozpatrującą sprawę administracyjną, lecz arbitrem oceniającym legalność działania podjętego przez organ administracji publicznej, tak w zakresie zastosowanego przepisu prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie, Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie budzą wątpliwości, ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym, a rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa. Z tego też powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując takiej oceny, Sąd nie stwierdził przy tym, aby wystąpiły istotne wątpliwości uzasadniające konieczność przeprowadzenia z urzędu w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodów uzupełniających z dokumentów, w tym z przedłożonej przez skarżącego decyzji Prezesa UOKiK, a także wskazanego w skardze dokumentu z kontroli przeprowadzonej przez NIK. Nie odnoszą się one bowiem do postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, którego dotyczy zaskarżona decyzja. Poza tym wyrażone w nich stanowisko nie jest wiążące dla Sądu, który dokonuje samodzielnej oceny legalności zaskarżonego aktu.

Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie o oddaleniu odwołania wniesionego przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej A w [...] (nadal zwany w skrócie: "A") od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nr [..] w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna, na obszarze powiatu [...].

Odnosząc się do przedmiotu kontroli wskazać w pierwszej kolejności trzeba, że tryb postępowania w sprawie zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oraz środki odwoławcze przysługujące od tego postępowania zostały uregulowane w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.) zwanej dalej ustawą. Podkreślenia również wymaga, że postępowanie w sprawie zawierania umów jest postępowaniem odrębnym od tego, jakie jest inicjowane na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie zawierania umów.

Ustawodawca ustalił bowiem swoistą procedurę zawarcia wskazanej umowy, która nie ma charakteru postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów K.p.a. Zgodnie z art. 139 ust. 1 ustawy, zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Zasadą jest przy tym prowadzenie postępowania w trybie konkursu ofert, gdyż na zasadzie art. 143 ust. 1 ustawy o świadczeniach, rokowania mogą być prowadzone jedynie w okolicznościach określonych w ustawie, a więc w okolicznościach określonych art. 144 tej ustawy, które - co należy podkreślić - podobnie jak wyjątki z art. 159 ustawy nie zaistniały w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 142 ust. 1 komentowanej ustawy postępowanie konkursowe podzielone zostało przez ustawodawcę na dwie części: jawną i niejawną, przy czym po myśli art. 142 ust. 5 ustawy, część niejawna dotyczy wyboru oferty, a zgodnie z ust. 6 tego przepisu, w części niejawnej komisja konkursowa może prowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia. Postępowanie konkursowe kończy się z chwilą ogłoszenia przez komisję konkursową jego rozstrzygnięcia, co wynika wprost z art. 151 ust. 5 ustawy o świadczeniach (w brzmieniu aktualnym oraz obowiązującym na dzień zakończenia spornego postępowania konkursowego).

Na zasadzie art. 154 ustawy, świadczeniobiorcy (zwanemu dalej też oferentem) biorącemu udział w postępowaniu dotyczącym zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, od rozstrzygnięcia tego postępowania przysługuje odwołanie do organu NFZ, które inicjuje postępowanie administracyjne, mogące skutkować w dalszej kolejności - po wyczerpaniu trybu zaskarżenia z art. 154 ust. 4 ustawy (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) - kontrolą sądowoadministracyjną (art. 154 ust. 8 ustawy). Wskazano już wcześniej na odrębność tego postępowania od trybu, w jakim przeprowadzone jest postępowanie w sprawie zawarcia umowy. organu NFZ, które inicjuje postępowanie administracyjne, mogące skutkować w dalszej kolejności - po wyczerpaniu trybu zaskarżenia z art. 154 ust. 4 ustawy, kontrolą sądowoadministracyjną (art. 154 ust. 8 ustawy). Wskazano już wcześniej na odrębność tego postępowania od trybu, w jakim przeprowadzone jest postępowanie w sprawie zawarcia umowy. Postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie odwołania nie stanowi zatem kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy i nie jest jego następnym etapem. Tak więc wniesienie odwołania nie otwiera drogi do ponownej oceny ofert świadczeniodawców przez właściwy organ NFZ, który nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia konkursu ofert w drodze decyzji. Kompetencje tego organu zostały ograniczone wyłącznie do zbadania, czy w toku postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń (postępowania konkursowego) nie doszło do naruszenia jego zasad, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta. Przepis art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi bowiem, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Jako materialnoprawne dopełnienie norm procesowych określonych w art. 154 ust. 1, 4 i 8 ustawy, wprowadza on niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych, jak i wynik sądowoadministracyjnej kontroli. Zgodnie z tym przepisem, dla uznania zasadności wniesionego środka odwoławczego konieczne jest stwierdzenie, że w przeprowadzonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zostały naruszone zasady tego postępowania, a także ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek w interesie prawnym strony. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest więc ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, który powstał w wyniku naruszenia zasad postępowania.

Z powyższego wynika, że celem procedury uruchamianej na skutek odwołania jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej "nie administracyjnej" fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić określone uprawnienia podlegające skonkretyzowaniu w postępowaniu. Szczególną cechą interesu prawnego jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu i określoną normą prawa materialnego, z której wywodzony jest interes prawny, a ponadto powinien on być realny, czyli musi istnieć w dacie stosowania danych norm. Do uszczerbku, o którym mowa w art. 152 ust. 1 ustawy może zatem dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa, z którego one wynikają, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 132 ust. 1 i 2 ustawy, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, która może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą wybranym do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI ustawy. Z przedstawionych przepisów wynika uprawnienie świadczeniodawcy, wybranego na podstawie ustalonych przez ustawodawcę zasad, w zakresie możliwości zawarcia umowy do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej.

Odnotowania również wymaga, że podstawowe zasady konkursu ofert uregulowane zostały w dziale VI ustawy. Ponadto do postępowania tego mają też zastosowanie - aktualnie przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia wydanego na podstawie upoważnienia określonego w art. 139 ust. 9 ustawy, a w stanie faktycznym niniejszej sprawy przepisy nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (cyt. wcześniej), wydanego na podstawie art. 139 ust. 5 ustawy w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2015 r. oraz zarządzenia wykonawcze Prezesa NFZ, wydane stosownie do upoważnienia wynikającego z art. 146 ustawy. Do spornego postępowania konkursowego - w zakresie określenia kryteriów oceny ofert oraz warunków dotyczących przedmiotu umowy, o zawarcie której ubiegało się skarżące A - zastosowanie miały zarządzenia Prezesa NFZ: Nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (zmienione zarządzeniem Nr 11/2014/DSOZ z dnia 7 marca 2014 r.); Nr 57/2013/DSOZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; Nr 74/2013/DSOZ z dnia 12 grudnia 2013 r. zmieniające zarządzenie w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz Nr 80/2013/DSOZ z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju rehabilitacja lecznicza. Postępowanie w sprawie zawarcia umowy prowadziła natomiast Komisja konkursowa, której tryb pracy, zgodnie z brzmieniem art. 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach, obowiązującym na dzień prowadzenia spornego postępowania konkursowego, określał regulamin.

Dokonując w niniejszej sprawie oceny postępowania konkursowego w zakresie wynikającym z art. 152 ust. 1 ustawy, Dyrektor OOW NFZ zbadał, czy postępowanie to prowadzone było zgodnie z obowiązującymi zasadami i słusznie nie dopatrzył się naruszenia tych zasad, a następnie trafnie uznał, że interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku. Zdaniem Sądu, stanowisko organu znajduje potwierdzenie w prawidłowych ustaleniach dokonanych na podstawie dowodów z postępowania dotyczącego konkursu ofert. Wbrew zarzutom skargi, Sąd nie dopatrzył się, aby w postępowaniu administracyjnym zostały naruszone przepisy procesowe, w tym art. 7, art. 77 i art. 11 K.p.a.

Przypomnienia wymaga, że uszczerbku interesu prawnego strona skarżąca upatruje m.in. w zbyt niskiej wartości kontraktu, który nie uwzględnia zajętego przez nią pierwszego miejsca w rankingu. Ma to świadczyć o uprzywilejowanym traktowaniu tych oferentów biorących udział w konkursie, którzy otrzymali przy ocenie ofert mniejszą liczbę punktów, a mimo to - w porównaniu do A - "otrzymali kontrakty na kwotę albo znacząco wyższą, albo zbliżoną". W tym kontekście zgłoszony został zarzut naruszenia zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy). Odnośnie tego zarzutu wyjaśnić trzeba, że w świetle komentowanej już wcześniej regulacji art. 132 ust. 1 i 2 ustawy, uszczerbek interesu prawnego, o którym mowa w art. 152 ust. 1 ustawy, niewątpliwie zaistnieje po stronie świadczeniodawcy, który nie został wybrany do udzielania świadczeń. Dla uwzględnienia środka odwoławczego wnoszonego w trybie art. 154 ustawy konieczne jest również ustalenie, że brak wyboru danego świadczeniodawcy był wynikiem naruszenia zasad przeprowadzonego w tym przedmiocie postępowania. Zadaniem organu rozpoznającego odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert jest więc ustalenie, czy postępowanie konkursowe prowadzono z zachowaniem ustalonych zasad, tj. zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i czy ewentualne ich naruszenie mogło mieć wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy. Podane przepisy wskazują, że podmioty biorące udział w postępowaniu dotyczącym zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej posiadają interes prawny przejawiający się w możliwości zawarcia takiej umowy. Nie jest to jednak sytuacja występująca w kontrolowanej sprawie, skoro w wyniku przeprowadzonego postępowania A zostało wybrane przez Komisję konkursową do zawarcia umowy i faktycznie taka umowa została zawarta. W tych okolicznościach nie można uznać, że doszło do zarzucanego uszczerbku tego interesu, w rozumieniu art. 152 ust. 1 ustawy. W sprawie nie sposób też przyjąć, by A doznało jakiegokolwiek uszczerbku interesu prawnego przy porównaniu i ocenie ofert złożonych w konkursie, przejawiającego się w możliwości zawarcia kontraktu, ponieważ w wyniku analizy porównawczej wszystkich ofert biorących udział w postępowaniu, dokonanej z uwzględnieniem kryteriów określonych w art. 148 ustawy (ciągłość, kompleksowość, dostępność i jakość świadczeń, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, cena i liczba oferowanych świadczeń, kalkulacje kosztów) oraz warunków i wymogów oceny ofert przyjętych w zarządzeniach Prezesa NFZ, oferta A uzyskała największą liczbę punktów oceny, zatem przyjęto, że strona skarżąca spełnia warunki do zawarcia umowy. Nie jest przy tym sporne, bo taki zarzut nie został postawiony w skardze, że dokonując oceny spełnienia przez oferentów wymaganych warunków oraz oceny i porównania ofert, w wyniku czego ustalona została punktacja w rankingu ofert, Komisja konkursowa nie naruszyła zasad postępowania. W szczególności nie została naruszona zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, wyrażona w art. 134 ust. 1 ustawy. Wszystkie oferty, w tym również A, ocenione zostały według jednolitych kryteriów i zasad ustalonych zarządzeniem Prezesa NFZ. Stosownie do art. 147 ustawy, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Ponadto, oferty porównane zostały zgodnie z kryteriami określonymi w art. 148 ustawy. Na podstawie tak przeprowadzonej oceny ustalono natomiast punktację mającą wpływ na miejsce danego oferenta w rankingu.

Jak już zaznaczono, w skardze nie zakwestionowano prawidłowości przyjętej punktacji, w wyniku której A zajęło pierwszą pozycję w rankingu końcowym, natomiast zasadnicza kwestia sporna dotyczy wartości kontraktu, ustalonej po przeprowadzeniu negocjacji z A w zakresie liczby i ceny świadczeń objętych postępowaniem. Formułując zarzuty dotyczące negocjacji, strona skarżąca nie wskazała jednak na żadne dowody potwierdzające nieprawidłowe działanie Komisji konkursowej na tym etapie postępowania. W związku z argumentacją dotyczącą naruszenia zasad z art. 134 ust. 1 ustawy oraz dokonaniem błędnej wykładni art. 148 ustawy wskazać przyjdzie, że Komisja konkursowa oceniała spełnienie wymagań stawianych świadczeniodawcom w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego na podstawie przedłożonych ofert i stosując przyjęte kryteria oceny przyznawała punkty decydujące o miejscu w rankingu. W rankingu końcowym ujęte zostały dane z oferty końcowej, czyli po negocjacjach, a oferta A uplasowała się na pierwszej pozycji. To czołowe miejsce, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie przesądza jednak o wartości kontraktu, jaki może zostać zawarty ze świadczeniodawcą.

Cena i liczba świadczeń, które przekładają się na ostateczną wartość ustalonego kontraktu, podlegają bowiem - zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy - negocjacjom. Jak trafnie tłumaczył organ, negocjacje ze swej istoty umożliwiają Komisji konkursowej, po dokonaniu porównania ofert m.in. na podstawie kryteriów określonych art. 148 ustawy, przygotowanie dla poszczególnych oferentów swoich propozycji co do niezbędnych składników umowy. Negocjacje mogą więc prowadzić do sytuacji, gdy w wyniku wzajemnych ustępstw strony osiągną porozumienie odnośnie ceny i liczby świadczeń, które nie odpowiada złożonej w konkursie ofercie. W efekcie, na podstawie ustaleń dokonanych podczas negocjacji z podmiotem, który uzyskał w rankingu największą liczbę punktów za spełnienie warunków i kryteria oceny, może dojść do zawarcia z nim kontraktu na niższą kwotę niż z podmiotem, który wprawdzie w rankingu zajął dalsze miejsce, ale wynegocjował sobie inne warunki. Słusznie argumentował organ, że na przebieg negocjacji, w tym przygotowanie przez komisję konkursową dla konkretnego oferenta propozycji ceny i liczby świadczeń, a więc i na wartość kontraktu, wpływa wiele okoliczności, w tym liczba oferentów spełniających wymogi do zawarcia umowy, ustępstwa i ustalenia negocjujących stron, a także potencjał wykonawczy świadczeniodawcy wynikający z przedstawionej oferty. O ile bowiem celem postępowania konkursowego jest wybór najkorzystniejszej oferty, gwarantującej najlepszą jakość świadczonych usług opieki zdrowotnej, to nie należy zapominać o tym, że w jego granicach Fundusz realizuje obowiązek w zakresie ochrony zdrowia i zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. Podstawowym zadaniem Funduszu jest zabezpieczenie ubezpieczonym dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. Dlatego komisja konkursowa, negocjując liczbę planowanych do udzielenia świadczeń, powinna uwzględniać nie tylko zdolność każdego podmiotu do realizacji zamawianej puli świadczeń, ale także zobowiązana jest zagwarantować do nich dostęp ubezpieczonym na całym obszarze, którego dotyczy zamówienie. Uwzględnienie oczekiwań - co do ilości świadczeń - tych oferentów, którzy znajdują się na pierwszych miejscach rankingowych, przy określonej wartości zamówienia (w tej sprawie 707.548,60 zł), mogłoby w oczywisty sposób powodować ograniczenie dostępności świadczeń, a tym samym ograniczenie praw i interesów pacjentów, których realizacji służy zawieranie umów ze świadczeniodawcami.

Sąd zgadza się z wywodami organu, że uczestnictwo w postępowaniu konkursowym jest procedurą o charakterze konkurencyjno-eliminacyjnym, zaś to, czy oferta danego oferenta będzie konkurencyjna w stosunku do innych uczestników postępowania zależy wyłącznie od jej treści. Konkurs zawsze niesie za sobą element ryzyka i niewiadome jego rozstrzygnięcia. Na podstawie ustawy rola Funduszu sprowadza się do zbierania ofert usługodawców, a następnie wynegocjowania z nimi odpowiedniej ceny i liczby świadczeń, aby osiągnąć najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Jednocześnie, jeżeli część oferentów spełnia oczekiwane warunki cenowo-ilościowe i warunki te mieszczą się w przedmiocie zamówienia, to wybór ofert odbywa się na zasadach konkurencyjnych, a oferty z niewystarczającą ilością punktów oceny nie zostają zakwalifikowane do zawarcia umowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2094/11, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do tego zauważyć trzeba, że pozycja w rankingu końcowym decyduje o konkurencyjności oferty względem innych ofert, a przez to ma wpływ na możliwość zawarcia umowy. Jest ona o tyle istotna, że wyczerpanie środków finansowych przeznaczonych na zakup świadczeń będących przedmiotem postępowania wskutek podpisania kontraktu z podmiotami zajmującymi pierwsze miejsca, uniemożliwia dokonanie wyboru kolejnych ofert, które zajęły dalsze pozycje. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że ustalenie ceny i liczby świadczeń następuje w drodze negocjacji prowadzonych na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy. Przepisy ustawy, jak również regulacje wykonawcze nie regulują jednak sposobu oraz zasad prowadzenia negocjacji. Po myśli art. 155 ust. 1 ustawy, do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Dokonanie w procesie negocjacji zgodnych ustaleń co do ceny i ilości świadczeń nie powoduje jeszcze zawarcia umowy. Jak wynika z klauzuli zawartej w protokole końcowym z negocjacji, którego podpisanie przez A potwierdza jej zaakceptowanie, protokół ten zawiera ostateczne stanowiska stron odnośnie ilości i ceny, zatem strony zgodnie przyjęły ustalenia dokonane w tym zakresie. O ile przy tym zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy, to wynik negocjacji ostatecznie przesądza, jakie środki kontrahent uzyska w przypadku, gdy jego pozycja w rankingu końcowym umożliwi mu zawarcie kontraktu. Negocjacje mają bowiem na celu ostateczne ustalenie ceny oraz liczby świadczeń w złożonej ofercie.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowego prowadzenia negocjacji i złamania takim działaniem zasady uczciwej konkurencji, powtórzyć przyjdzie, że A nie przedstawiło żadnych dowodów potwierdzających nieprawidłowe działanie Komisji, a podpisanie zbieżnego protokołu końcowego świadczy o wyrażeniu zgody na ujęte w nim ustalenia z negocjacji. Warto dodać, że w toku postępowania nie został złożony protest w trybie art. 153 ustawy o świadczeniach. Nie można również nie dostrzec, że w wyniku negocjacji z dnia 20 maja 2014 r. strony ustaliły wartość i liczbę świadczeń. W uwagach do protokołu zamieszczona została jedynie adnotacja, że skarżący wnosi o zwiększenie w przyszłości wysokości kontraktu. To oznacza, że w aktualnym postępowaniu zaakceptował on dokonane ustalenia. O wadliwości negocjacji nie może też świadczyć brak wiedzy A o tym, jakie warunki kontraktów Komisja negocjowała z innymi oferentami. Negocjacje prowadzone w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są bowiem prowadzone w części niejawnej konkursu ofert i mają charakter dwustronny, a ich celem jest osiągnięcie porozumienia odpowiadającego interesom i celom podmiotów bezpośrednio negocjujących.

W kwestii propozycji przedstawionej A przez Komisję konkursową wyjaśnić trzeba, że jest to wypadkowa różnych okoliczności, w tym również ustaleń dokonywanych w trakcie negocjacji i nie można w tym zakresie postawić Komisji zarzutu naruszenia zasady równości. Zgodnie z przyjętą i obowiązującą w ramach prowadzonego konkursu Procedurą konkursu ofert lub rokowań - nr [...], analiza oferowanej liczby i ceny świadczeń dokonywana jest w kontekście potencjału wykonawczego oferenta i wymagań jakościowych. Weryfikacja ofert w zakresie przygotowania propozycji do negocjacji dokonywana jest na podstawie analizy danych dotyczących pierwotnej i ostatecznej wysokości kontraktu, wykonania świadczeń w poprzednim okresie rozliczeniowym, przesunięć pomiędzy zakresami i rodzajami świadczeń (l.p. 3.2.1.2). Wskazane kryteria stanowią zatem podstawę do przygotowania oferty dla konkretnego kontrahenta, podlegającej następnie negocjacji. Inną kwestią jest natomiast ocena ofert według ustalonych kryteriów i ich porównanie stosownie do art. 148 ustawy.

W tym miejscu wskazać należy, że z akt sprawy oraz kontrolowanych decyzji wynika, że Komisja konkursowa - dokonując oceny ofert w ramach spornego postępowania konkursowego - przeprowadziła stosowną weryfikację analizowanych ofert i dokonała przeliczenia punktów na podstawie obowiązujących zarządzeń Prezesa NFZ, z poszanowaniem zasad powadzonego postępowania. Wszystkie oferty ocenione zostały według takich samych, jasno sformułowanych kryteriów. Strona skarżąca miała możliwość zapoznania się z kryteriami oceny, które - co istotne - były jawne i nie podlegały zmianie w trakcie postępowania. W toku postępowania nie doszło zatem do naruszenia przepisów art. 134, art. 147 i art. 148 ustawy. Nie naruszono też art. 146 ustawy, gdyż kryteria oceny i wymagane warunki zostały określone w zastosowanych zarządzeniach Prezesa NFZ. Ponadto zachowany został tryb konkursu określony w art. 142 ustawy. Zgodnie z tą regulacją, składał się on z części jawnej oraz z części niejawnej, w której Komisja przeprowadziła negocjacje i dokonała wyboru ofert.

Stosownie do tego zgodzić się trzeba z oceną organu i należy przyjąć, że w przedmiotowym postępowaniu konkursowym nie doszło do obrazy przepisów prawa, a oferta A została oceniona w sposób prawidłowy. Tym samym, interes prawny A nie doznał uszczerbku. Jak już wcześniej wywiedziono, istotą stwierdzenia powstania uszczerbku interesu prawnego, o którym mowa w art. 152 ustawy, nie jest bowiem ustalenie, że nastąpił jakikolwiek uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy, lecz ustalenie, że doszło do uszczerbku w zakresie możliwości uzyskania zamówienia na świadczenia opieki zdrowotnej. Do uszczerbku interesu prawnego może zatem dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa, przez podmiot prowadzący postępowanie ma wpływy na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie świadczeń opieki zdrowotnej. Raz jeszcze przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie, w wyniku oceny ofert dokonanej na podstawie jednolitych kryteriów, A zajęło pierwsze miejsce w rankingu końcowym i zostało wybrane do zawarcia umowy. Dlatego nie sposób uznać, że przeprowadzone postępowanie mogło mieć jakikolwiek wpływ na ocenę możliwości zawarcia przez niego umowy. Pierwsza pozycja w rankingu gwarantowała A zawarcie umowy, po ustaleniu w wyniku negocjacji zbieżnej ceny i ilości świadczeń. Takiej gwarancji nie miały już podmioty z dalszych pozycji rankingowych, ponieważ wyczerpanie środków finansowych przeznaczonych na zakup świadczeń wskutek podpisania kontraktu z podmiotami zajmującymi pierwsze miejsca uniemożliwia dokonanie wyboru kolejnych ofert, które zajęły dalsze pozycje.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego zaproponowania skarżącemu kontraktu nieadekwatnego - w jego ocenie - do zajętego pierwszego miejsca w rankingu końcowym podkreślić trzeba, że przygotowanie propozycji do negocjacji z kontrahentem jest czymś innym niż ocena oferty według ustalonych kryteriów, która ma wpływ na miejsce w rankingu końcowym. Ustalona wartość kontraktu jest natomiast wynikiem przeprowadzonych negocjacji, w ramach których strony uzgodniły liczbę i cenę planowanych do wykonania świadczeń. Skoro A podpisało zbieżny protokół końcowy bez zastrzeżeń i zaakceptowało jego ustalenia, to w działaniu organu nie można dopatrzyć się zarzucanego w skardze naruszenia zasady równości i uczciwej konkurencji. Komisja konkursowa działała w zgodzie z obowiązującą wszystkich oferentów procedurą konkursu ofert, a różnice dotyczące wartości, na jakie ustalono poszczególne propozycje wynikały z analizy danych podlegających uwzględnieniu przy ich sporządzaniu. Na potrzeby postępowania dotyczącego kontraktów na okres finansowania od 1 lipca do 31 grudnia 2014 r. Komisja konkursowa opracowała procedurę konkursu ofert (procedura nr [...]) obowiązującą dla wszystkich oferentów, ustalając zasady wyliczania proponowanych oferentom kwot kontraktów. Różnice dotyczące wartości, na jaką ustalona została propozycja, wynikały z analizy danych podlegających uwzględnieniu przy jej sporządzaniu (l.p.3.2).

Ponadto należy dostrzec, że na potrzeby postępowania dotyczącego kontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej w powiatach, w których - tak jak w przypadku powiatu [...] - nie wystąpili nowi oferenci, w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej Komisja konkursowa ustaliła zasady do negocjacji. Zgodnie z tymi zasadami podstawą obliczenia kwot, przewidzianych do kontraktowania miało być miejsce zajmowane przez oferentów w rankingu uwzględniającym cenę ostateczną, przy czym oferentom, zajmującym pierwsze miejsce w rankingu proponowana miała być kwota kontraktu taka sama lub nieznacznie większa od kontraktu w pierwszym półroczu 2014 r. Wzrost kwoty wynikać miał natomiast z przyrostu środków, zapisanego w planie zakupów. Komisja miała przy tym uwzględniać rejonizację udzielania świadczeń i potrzeby społeczne związane z zapewnieniem dostępności do świadczeń w miejscowościach położonych poza miastem powiatowym i w razie potrzeby, uwzględniając plan zakupów, zwiększać środki w takich miejscach.

Stosownie do przedstawionych zasad zauważyć należy, że przy ustaleniu propozycji kontraktu istotne znaczenie miały takie czynniki jak wykonywanie świadczeń i wielkość kontraktu w poprzednim okresie, a także potrzeby społeczne związane z zapewnieniem dostępności świadczeń oraz miejsce w rankingu. W przypadku A wszystkie te czynniki zostały uwzględnione i w wyniku negocjacji przyznano mu kontrakt wyższy o 3,05% w stosunku do zawartego w poprzednim okresie, tak więc w skardze bezpodstawnie zarzucono nieuwzględnienie jego pierwszego miejsca w rankingu. Wręcz przeciwnie, właśnie uwzględnienie tej okoliczności spowodowało, że A zostało wybrane do zawarcia umowy z gwarancją ustalenia kontraktu co najmniej na poziomie kontraktu z poprzedniego okresu. Zdaniem Sądu, przyjęta przez Komisję metoda ustalania proponowanej w negocjacjach liczby i ceny świadczeń nie stała w sprzeczności z zasadami przyjętymi na potrzeby konkursu, które stosowane były w odniesieniu do wszystkich oferentów, a przede wszystkim nie naruszała przepisów ustawy. Zauważyć przyjdzie, że ustawa nie reguluje sposobu ustalania propozycji do negocjacji oraz ostatecznego podziału środków finansowych. Przepisy prawa nie nakładały też na Komisję konkursową obowiązku uwzględnienia przedstawionej oferty A w całości, tak jak tego żąda w skardze, nawet jeśli zajęło pierwsze miejsce w rankingu. W tym zakresie ustawodawca wyraźnie przewidział pewną swobodę zleceniodawcy, dopuszczając możliwość prowadzenia negocjacji co do wartości kontraktu, zwłaszcza gdy oferenci zakwalifikowani do części niejawnej postępowania składają oferty na sumę większą niż wartość zamówienia. Ustalenie obowiązku zapewnienia podmiotowi z pierwszej pozycji w rankingu kontraktu na poziomie jego pierwotnej oferty mogłoby natomiast prowadzić do naruszenia zasady równości i uczciwej konkurencji, a także obowiązku zapewnienia dostępu do świadczeń na danym obszarze. Wskazane związanie przedstawioną ofertą nie pozwoliłoby na uwzględnienie takich okoliczności jak faktyczne możliwości realizacji przyznanych świadczeń przez dany podmiot i rozdysponowywanie środków finansowych stosownie do potrzeb istniejących na danym terenie. Dlatego, dla zapewnienia prawidłowej realizacji obowiązków przez Fundusz ustawodawca poddał ustalenie wartości kontraktu pod negocjacje. Dodatkowo, Sąd podkreśla, że zgodnie z ideą konkursu ofert zadaniem komisji konkursowej jest wybór ofert najkorzystniejszych. Zgodzić należy się, że przyznane w ramach zawieranego kontraktu środki finansowe stanowią ekwiwalent świadczonych przez świadczeniodawcę usług opieki zdrowotnej, a nie ekwiwalent za poczynione przez świadczeniodawcę nakłady na zwiększenie potencjału wykonawczego. Bez znaczenia w postępowaniu konkursowym jest więc podnoszona w skardze okoliczność poniesienia nakładów w celu możliwości realizacji większej ilości świadczeń.

W konsekwencji przedstawionych rozważań Sąd stwierdził, że Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej A w [...] nie doznał uszczerbku interesu prawnego w wyniku naruszenia zasad przeprowadzenia postępowania konkursowego. Z akt sprawy, w tym przede wszystkim z protokołów Komisji konkursowej, sporządzonych zarówno w części jawnej, jak i niejawnej postępowania konkursowego, a także z rankingu otwarcia, protokołu z negocjacji oraz rankingu końcowego wynika, że sporne postępowanie konkursowe przebiegało w zgodzie z przepisami. Oferta A została oceniona przez Komisję w sposób prawidłowy, według jednolitych zasad obowiązujących wszystkich świadczeniodawców biorących udział w tym postępowaniu. Ponadto należy podkreślić, że kryteria oceny ofert, zasady ich punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania. Dostrzec wreszcie trzeba, że w rankingu końcowym oferta A została umieszczona na pierwszej pozycji, co stanowiło gwarancję wyboru do zawarcia umowy, przy czym wartość zaproponowanego kontraktu nie mogła być niższa niż kontrakt z okresu poprzedniego. Z ukazanych wyżej powodów nie znajduje podstaw w prawie argumentacja skargi o determinującym znaczeniu pozycji uzyskanej w rankingu przez oferenta na podział środków publicznych w ramach postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Także przedstawione w związku z tą argumentacją stanowisko o uszczerbku interesu prawnego, który - zdaniem A - polegał na niezawarciu kontraktu o najwyższej wartości, stosownie do jego pierwszej pozycji w rankingu, nie zasługiwał na uwzględnienie. Nie ma też racji skarżący kwestionując uwzględnienie przez Komisję potencjału wykonawczego A przy sporządzeniu dlań propozycji oferty, a w jego zakresie wielkości zatrudnienia. Zauważyć trzeba, że przy sporządzaniu oferty komisja uwzględnia różne okoliczności, w tym analizuje możliwość wykonania kontraktu w określonym wymiarze. Dlatego większe zatrudnienie u innego oferenta, nawet jeśli zajmował on kolejną, drugą pozycję w rankingu, mogło mieć wpływ na przyznanie mu świadczeń w wysokości wyższej niż skarżącemu i nie świadczy o naruszeniu zasady równości. To wszystko sprawia, że niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia zasad z art. 134 ust. 1 ustawy i błędnej wykładni art. 148 ustawy.

Sąd uznał również, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia przez organ, w trybie art. 154 ustawy, czy postępowanie konkursowe przebiegało zgodnie z przepisami prawa. W efekcie, nieusprawiedliwione są zarzuty dotyczące niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu, organ działał zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a w treści podjętych rozstrzygnięć dostatecznie wytłumaczył, dlaczego nie dopatrzył się w działaniu Komisji konkursowej naruszenia obowiązujących zasad. Organ odniósł się również do przywołanych przez A argumentów i zarzutów oraz wyjaśnił szczegółowo wszystkie aspekty oceny w przedmiocie zgodności postępowania konkursowego z przepisami prawa, rozstrzygając dwukrotnie kwestie najistotniejsze z punktu widzenia zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń. Na etapie oddalenia odwołania, jak i rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor OOW NFZ szeroko uzasadnił swoje stanowisko, na podstawie dokumentów odzwierciedlających tok postępowania, w tym protokołów z negocjacji. Przedstawiona w tym zakresie argumentacja, w ocenie Sądu, zasługuje na akceptację. Natomiast nie świadczy o niewyjaśnieniu sprawy to, że A z argumentacją tą się nie zgadza. Wydane w sprawie decyzje spełniają zatem wymogi art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz czynią zadość wynikającej z art. 11 K.p.a. zasadzie przekonywania.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.