Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2871/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 134 i art. 145 par. 1 pkt 1 lit c., art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15, art. 64 par.2, art. 78, art. 80, art. 138, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Asesor WSA - Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Protokolant - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary łącznej z tytułu wnioskowania o refundację wyższą niż należną; 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. uchyla decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] czerwca 2008 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. Sp. z o.o. w L. kwotę 5155 zł (pięć tysięcy sto pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 8 października 2008 r. (data nadania) wniesionej przez A. Spółka z o.o. w L. jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2008 r. nr [...] (wydana w sprawie powiązanej ze sprawą o sygn. akt V SA/Wa 2870/08).

Zaskarżonym orzeczeniem Minister Rolnictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] czerwca 2008 r. nr [...] nakładającą na skarżącą Spółkę karę w łącznej kwocie 77.728,77 zł z tytułu wnioskowania o refundację wyższą niż stosowana do poszczególnych pozycji wniosków [...] wymienionych w tej decyzji.

Podejmując takie rozstrzygnięcie Minister Rolnictwa w uzasadnieniu decyzji wskazał, że zaskarżona decyzja (wydana w I instancji) dotyczy tych samych wniosków o refundację [...], co do których wypłacone przez Agencję Rynku Rolnego refundacje w kwocie 155.457,13 zł zostały uznane decyzją Prezesa ARR z [...] czerwca 2008 r. nr [...] za nienależne i podlegające zwrotowi na mocy art. 52 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/1999 z dnia 15 kwietnia 1999 r. ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz.U.UE.L.99.102.11). Zgodnie z tym przepisem kwoty refundacji otrzymanych nienależnie podlegają zwrotowi łącznie z karą stosowaną na podstawie art. 51 ust. 1 ww. rozporządzenia i odsetkami. Minister Rolnictwa wyjaśnił, iż rozpatrywana w tym postępowaniu decyzja Prezesa ARR ma bezpośredni związek z ww. decyzją tego organu, tj. w uzasadnieniu której zaznaczono, że nałożenie kary stanowi przedmiot odrębnego rozstrzygnięcia. Skarżona decyzja Prezesa ARR rozstrzyga o wysokości kary odnoszącej się do przedmiotowych wniosków [...].

Powyższa decyzja została doręczona Spółce w dniu 4 lipca 2008 r., a w dniu 18 lipca 2008 r. zostało złożone od niej odwołanie w ARR.

Następnie Minister Rolnictwa wskazał, iż w odwołaniu Spółka wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i umorzenie postępowania, zarzucając:

-naruszenie przepisów procesowych - art. 8 i art. 61 § 4 k.p.a. poprzez wydanie skarżonej decyzji bez wcześniejszego zawiadomienia Spółki o wszczęciu postępowania; art. 80 k.p.a. poprzez bezkrytyczne oparcie skarżonej decyzji na protokołach z kontroli przeprowadzonych w Spółce przez funkcjonariuszy Izby Celnej w W.; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne skarżonej decyzji; art. 6 k.p.a. i art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez wydanie skarżonej decyzji z rażącym naruszeniem przepisów regulujących procedurę administracyjną i przepisów prawa materialnego określających warunki przyznania refundacji wywozowych; a także

-naruszenie przepisów prawa materialnego - § 42 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie dokumentów stosowanych w obrocie towarami objętymi Wspólną Polityką Rolną oraz zasad postępowania z tymi towarami w zakresie przewidzianym dla organów celnych (Dz. U. Nr 101, poz. 1031 ze zm.) poprzez nieuznanie dowodów archiwizowanych w postaci elektronicznej; art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.) w związku z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1702) poprzez zobowiązanie Spółki do zapłaty kwoty ustalonej w decyzji po upływie 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym refundacja ta została przyznana i wypłacona; art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/1999 z dnia 15 kwietnia 1999 r. poprzez bezzasadne nałożenie na Spółkę kary administracyjnej, pomimo niezaistnienia określonych w tym przepisie przesłanek warunkujących nałożenie kary.

Dalej, Minister Rolnictwa wskazał, iż podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania – z wyjątkiem art. 107 k.p.a. oraz § 42 ww. rozporządzenia Ministra Finansów są powtórzeniem zarzutów Spółki do decyzji Prezesa ARR (wydanej w sprawie o ustalenie kwoty nienależnie pobranych refundacji wywozowych) i bezpośrednio nie dotyczą rozpatrywanej decyzji. Stanowisko organu do tych zarzutów zawarte zostało w uzasadnieniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydanej w tej ww. sprawie, dotyczącej decyzji Prezesa ARR nr 1726/809/08/dc. W związku z tym Minister Rolnictwa nie uznał za konieczne powtarzanie swojego stanowiska w ww. zakresie w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/1999 Minister Rolnictwa zauważył, że na podstawie materiału dowodowego z kontroli zgodności zużycia cukru do produkcji konkretnych przetworów owocowych zadeklarowanego we wnioskach [...] wymienionych w tej decyzji Prezes ARR ustalił, iż Spółka nie spełniła warunku uprawniającego do skorzystania z refundacji określonego w art. 18 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2201/96 w sprawie wspólnej organizacji rynków przetworów owocowych i warzywnych. W związku z tym refundacje wywozowe wypłacone na podstawie tych wniosków uznał za nienależne. Następnie wskazał, iż w przypadku stwierdzenia, że refundacje zostały wypłacone nienależnie należy nałożyć na przedsiębiorcę -stosownie do art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 800/1999- oprócz zwrotu takich kwot (czego dotyczy decyzja Prezesa ARR nr 1726/809/08/dc), także karę określoną w art. 51 ust. 1 stanowiąca sankcję za nieprzestrzeganie reguł wspólnotowych, o czym mowa w pkt 63 preambuły do tego rozporządzenia. Dalej organ wyjaśnił, iż przesłankę do nałożenia na Spółkę kary wynikającej z art. 51 ust. 1 stanowi ww. rozstrzygnięcie Prezesa ARR nr 1726/809/08/dc. W konsekwencji zarzut naruszenia ww. przepisu uznał za bezpodstawny. Nie zgodził się też z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 107 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie Ministra Rolnictwa z [...] września 2008 r. skarżąca – A. Spółka z o.o. L. wniosła o uchylenie obu decyzji wydanych w tej sprawie oraz o zasądzenie od Ministra Rolnictwa kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:

-art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 4045/89 z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie kontroli przez Państwa Członkowie transakcji stanowiących cześć systemu finansowania przez Sekcję Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz § 42 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie dokumentów stosowanych w obrocie towarami objętymi Wspólną Polityką Rolną oraz zasad postępowania z tymi towarami w zakresie przewidzianym dla organów celnych - poprzez nieuwzględnienie jako dowodu dokumentów archiwizowanych w postaci elektronicznej;

-art. 61 § 4 w zw. z art. 73 k.p.a. - poprzez wydanie skarżonej decyzji bez wcześniejszego zawiadomienia Spółki o wszczęciu postępowania, co w konsekwencji spowodowało pozbawienie Spółki praw, przysługujących jej jako stronie postępowania na mocy przepisów k.p.a.;

-art. 80 w zw. z art. 78 k.p.a. - poprzez oparcie skarżonej decyzji wyłącznie na protokołach z kontroli przeprowadzonej w Spółce przez funkcjonariuszy Izby Celnej w W., pomimo zakwestionowania przez Spółkę zawartych w nich ustaleń w pismach składanych w toku kontroli, a tym samym brak oceny całokształtu materiału dowodowego i nieuwzględnienie żądań strony dotyczących przeprowadzenia dowodu, mającego znaczenie dla sprawy;

-art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. - poprzez brak w uzasadnieniu wydanej decyzji przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności dowodom w postaci dokumentów archiwizowanych elektronicznie;

-z ostrożności procesowej, art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 2997 r. – Ordynacja podatkowa – poprzez stwierdzenie przez organ, że dokumentacja posiadana przez Spółkę nie potwierdza ilości zużytego do produkcji wyrobów cukru, co w konsekwencji skutkowało nałożeniem na Spółkę obowiązku zwrotu wypłaconych refundacji, podczas gdy w takiej sytuacji organ powinien dokonać oszacowania ilości zużytego do produkcji cukru;

-art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/1999 z dnia 15 kwietnia 1999 r. ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych – poprzez wydanie decyzji nakładającej karę na Spółkę z tytułu nienależnie otrzymanych refundacji, podczas gdy nie zachodziły przesłanki do ustalenia obowiązku zwrotu przyznanych refundacji.

W uzasadnieniu skargi Spółka na wstępie szczegółowo przedstawiła sposób dokumentowania procedur i procesów, które pozostają w bezpośrednim związku z rozliczaniem zużycia cukru. Wyjaśniła, iż precyzyjnie dokumentuje wszystkie czynności, w tym handlowe, magazynowe i produkcyjne. Dokumentacja ta ma postać elektronicznych zapisów w systemie komputerowym GPAO. W razie potrzeby żądane dokumenty mogą być wydrukowane. Spółka opisała proces produkcji i ilustrujące ten proces dokumenty powstające w trakcie trwania tej produkcji. Wymieniła też podstawowe dokumenty, które w jej ocenie umożliwiają analizę wykonanej produkcji i potwierdzają zużycie cukru.

Dalej, odnosząc się do skarżonej decyzji Spółka wyjaśniła, że dokumenty papierowe są przechowywane w Spółce jedynie na wypadek ewentualnego wniesienia reklamacji przez klienta, czyli dla celów dowodowych ze względu na wymogi sanitarne. Wszystkie dane z dokumentów papierowych są natychmiast wprowadzane do systemu GPAO, a po fizycznym zniszczeniu wersji papierowych, wszystkie dane w nich zawarte przechowywane są w systemie informatycznym. Oznacza to, że brak papierowych wersji tych dokumentów nie stoi na przeszkodzie zbadaniu przebiegu procesów produkcyjnych oraz zużycia surowców, w tym cukru.

Następnie Spółka zauważyła, iż kontrolę Izby Celnej w W. rozpoczęto od badania dokumentów za rok 2006. Z uwagi na to, że nie upłynął jeszcze rok od zakończenia produkcji, to dokumenty w papierowych wersjach nie zostały jeszcze zniszczone (w tym tzw. dokumenty o nazwie range – stanowiące wydruk z opisami procesów technologicznych i ilościowym zapotrzebowaniem na surowce do konkretnej grupy gotowań; dokumenty te zawierają wytyczne dla gotowaczy dotyczące kolejności operacji jakie mają wykonać, wymaganych warunków w jakich muszą one przebiegać oraz kolejności dodawanych surowców). W tym przypadku kontrolujący bez zastrzeżeń pozytywnie zweryfikowali prawidłowość deklaracji A. odnoszących się do zużycia cukru, albowiem uznali, że papierowe dokumenty potwierdzają zrealizowanie produkcji w sposób w nich opisany. W tym miejscu Spółka podniosła, że jedyną różnicą pomiędzy przedstawionymi celnikom dokumentami za rok 2006 i 2004 jest ich forma – w pierwszym przypadku papierowa, w drugim elektroniczna (zawartość danych jest zaś identyczna). Tym samym Spółka stanęła na stanowisku, iż organy orzekające naruszyły przepisy zarówno wspólnotowe, jak również krajowe w zakresie wymogów dotyczących dokumentacji zużycia i zawartości cukru w eksportowanych towarach. Nie uwzględniły bowiem dokumentów archiwizowanych w postaci elektronicznej, które wyraźnie wskazywały na zawartość cukru w wyprodukowanych wyrobach. Jednocześnie Spółka zauważyła, że zarówno przepisy rozporządzenia unijnego nr 4045/89, jak również rozporządzenia Ministra Finansów (powyżej wymienionego) w przedmiocie kontroli przeprowadzanych w ramach finansowania przez Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji wskazują expressis verbis wśród dokumentów handlowych, relewantnych dla udowodnienia pewnych faktów, związanych z daną czynnością produkcyjną i transakcją handlową, na dokumenty archiwizowane w postaci elektronicznej. W związku z tym Spółka stwierdziła, że ignorowanie danych produkcyjnych w formie elektronicznej nie może być akceptowane.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca rozszerzyła podniesione na jej wstępie zarzuty procesowe.

Przede wszystkim zauważyła, że Prezes ARR nie zawiadomił Spółki o wszczęciu postępowania. Stwierdziła, że postępowanie kontrolne prowadzone przez administrację celną na zlecenie Prezesa ARR jest odrębnym i niezależnym postępowaniem. Celem tej procedury jest ustalenie, czy kontrolowany posiada odpowiednie dokumenty, potwierdzające zasadność wysokości przyznanych refundacji. Natomiast celem postępowania przed Prezesem ARR jest ocena zebranych wyników kontroli. Nie można więc uznać, iż wszczęciem postępowania w sprawie przed Prezesem ARR było zawiadomienie przez administrację celną o planowanej kontroli w Spółce. Obowiązek poinformowania o wszczęciu postępowania spoczywa na organie, przed którym będzie toczyło się postępowanie. Spółka podniosła przy tym, że w związku z niepowiadomieniem jej o postępowaniu toczącym się przed Prezesem ARR została ona pozbawiona praw przysługujących stronie, m.in. przeglądania akt sprawy i na tej podstawie wnioskowania o przeprowadzenie kolejnych dowodów. Za uprawniony uznała wniosek, że Prezes ARR rażąco naruszył w tym zakresie przepisy prawa. Naruszenie to powinno zostać uznane za podstawę do uchylenia decyzji Prezesa ARR i podtrzymującej ją decyzji Ministra Rolnictwa.

W kontekście naruszenia w sprawie art. 80 k.p.a. Spółka m.in. podniosła, że w postępowaniu dowodowym zupełnie pominięto badania laboratoryjne prowadzone przez Spółkę, świadczące o zawartości cukru w eksportowanych wyrobach. Spółka wyjaśniła, iż dokonuje laboratoryjnego pomiaru ilości cukru w każdej wyprodukowanej partii produktu, w tym również w tych, które są eksportowane i podlegają dotacji. Dane te wskazują jednoznacznie na wysokość zawartości cukru w badanych produktach. Zdaniem Spółki wyniki wspomnianych badań stanowią samoistnie wystarczające potwierdzenie prawdziwości oświadczeń o zawartości cukru.

Dalej, Spółka wskazała, że decyzje obu organów orzekających w sprawie nie zawierają pełnego uzasadnienia faktycznego, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyła też, że Prezes ARR bezkrytycznie zgodził się z protokołem pokontrolnym pomimo, iż zgłaszała ona do niego zastrzeżenia.

W konsekwencji Spółka za oczywiste uznała, iż wydanie decyzji ustalającej Spółce karę z tytułu nienależnych refundacji pozostaje w sprzeczności z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 800/1999. Wskazała, że spełniła wszystkie warunki określone w przepisach prawa do przyznania jej refundacji. Tym samym kara nie powinna być nałożona, gdyż Spółka nie zawyżyła kwoty otrzymanej dotacji.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2870/08 (dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowych), pełnomocnik skarżącej ustanowiony w obu tych sprawach w trakcie trwania postępowania sądowoadministracyjnego na rozprawie w dniu 18 marca 2009 r. złożył pismo procesowe wraz z załącznikami jako załącznik do protokołu rozprawy, rozszerzając w nim zarzuty podniesione w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do § 2 wymienionego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W takim przypadku sąd uwzględnia skargę, mimo że wydane orzeczenie pogorszy sytuację skarżącego.

Należy też zauważyć, iż na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem -przez wydanie orzeczenia- stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt (lub czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem (v. wyrok NSA z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 275/06, Lex nr 293171).

Badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa ARR w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, w tym także z przyczyn, które należało wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści.

Przede wszystkim Sąd za konieczne uznał stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa procesowego, co czyniło zasadnym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla prawidłowego wydania rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie Sąd za konieczne uznał także uchylenie z przyczyn procesowych -tj. w oparciu art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.- decyzji wydanej w I instancji.

Wskazując powody takiego rozstrzygnięcia, Sąd w pierwszej kolejności odniesienie się do decyzji wydanej przez organ odwoławczy - Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

I. Zdaniem Sądu decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 138 k.p.a. poprzez jego przedwczesne zastosowania oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Przed przystąpieniem do oceny tejże decyzji należy zwrócić uwagę na art. 63 k.p.a., który normuje wymagania formalne jakie musi spełniać strona, by jej czynność procesowa spowodowała zamierzony skutek prawny. Wymieniony przepis posługuje się ogólnym pojęciem podania, przez które należy rozumieć również i odwołanie. Stosownie do § 2 wymienionego przepisu podanie (w tym odwołanie) powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z powyższego wynika więc, iż ustalenie treści odwołania musi nastąpić nie tylko w oparciu o art. 128 k.p.a., w myśl którego odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy, jeżeli z niego wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, ale także w oparciu o art. 63 ww. ustawy.

Braki w zakresie odwołania wymagają natomiast ich usunięcia, konsekwentnie - w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom (tj. innym niż brak adresu, o którym mowa w § 1 tego przepisu) ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zatem, stosownie do art. 64 k.p.a. organ prowadzący sprawę ma obowiązek wezwania strony do usunięcia istniejących braków formalnych podania, w ustawowym terminie i ze stosownym pouczeniem o skutkach niewykonania wymaganej czynności. Należy też podkreślić, iż art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, a do takich braków, które z łatwością mogą być usunięte należy niewątpliwie brak pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z 1.10.2001 r., sygn. akt II S.A. 2177/00, LEX 157803). W sytuacji, gdy strona działa w sprawie przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.), ustanowiony pełnomocnik jest obowiązany dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). W przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika, bądź przekroczenia przez niego zakresu posiadanego umocowania, organ obowiązany jest wezwać do jego uzupełnienia.

Następnie podnieść trzeba, iż brak formalny podania (w tym brak pełnomocnictwa), nieusunięty w ustawowym terminie, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania i powoduje obowiązek po stronie organu pozostawienia podania bez rozpoznania. Zgodnie z literaturą przedmiotu, skutek ten dotyczy także i odwołania (v. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 7, C. H. Beck, str. 578). W przypadku wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego brak formalny powoduje więc, iż wniosek ten nie wszczyna postępowania administracyjnego, a to oznacza, że sprawa nie może być rozpatrzona merytorycznie (por. wyrok WSA w Warszawie z 1.03.2005 r., sygn. V SA/Wa 1770/04, LEX 175366). To samo dotyczy odwołania zawierającego braki formalne, które również nie wywoła zamierzonego skutku prawnego (w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego).

Trzeba też zaznaczyć, iż decyzja wydana przez organ odwoławczy, na skutek rozpatrzenia odwołania zawierającego nieusunięte braki formalne -a więc decyzja, która podjęta być nie powinna wobec nieskutecznego wniesienia odwołania- rażąco narusza przepisy prawa (por. wyrok NSA z 15.09.2000 r., sygn. akt III SA 417/00, LEX 47217). Organ odwoławczy nie może bowiem działać z urzędu. Charakter organu odwoławczego w danej sprawie uzyskuje on dopiero w wyniku prawidłowo złożonego odwołania.

Ta ostatnia sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zauważyć bowiem trzeba, iż odwołanie od decyzji Prezesa ARR z [...] czerwca 2008 r. zostało wniesione przez pełnomocnika skarżącej, który nie załączył do odwołania właściwego umocowania. Pełnomocnictwo złożone do akt sprawy, wystawione z datą 16 stycznia 2008 r., upoważniało T.T. (albowiem to jego podpis widnieje pod treścią odwołania) do samodzielnego reprezentowania Spółki w postępowaniach dotyczących refundacji wywozowych przed organami celnym oraz Agencją Rynku Rolnego. Organem odwoławczym w sprawie jest zaś Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Upoważnienia do działania przed tym organem pełnomocnik Spółki -jak wynika z akt administracyjnych- nie przedstawił.

Powyższy brak formalny odwołania nie został dostrzeżony przez Ministra Rolnictwa i -pomimo obowiązku spoczywającego w tym zakresie na organie prowadzącym sprawę- nie został uzupełniony w trybie przewidzianym w art. 64 k.p.a. Odwołanie to, chociaż więc nie mogło wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego, zostało merytorycznie rozpatrzone. Tym samym Minister Rolnictwa, poprzez wydanie decyzji, dopuścił się rażącego naruszenia art. 6 k.p.a., zobowiązującego organ do działania na podstawie przepisów prawa, art. 33 § 3 k.p.a. poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym osoby do tego nieumocowanej, a w szczególności art. 138 k.p.a. poprzez co najmniej przedwczesne zastosowanie tego przepisu i wydanie decyzji w II instancji, a także -wobec jego niezastosowania- również i rażącego naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). To zaś stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego w sprawie orzeczenia. Decyzja Ministra Rolnictwa w tym przypadku wydana być nie powinna. Dopiero po uzupełnieniu braku formalnego odwołania organ odwoławczy mógł prowadzić postępowanie odwoławcze, a następnie wydać rozstrzygnięcie.

Kwalifikowane naruszenie popełnione przez Ministra Rolnictwa przy wydawaniu skarżonej decyzję powoduje, że za przedwczesne należy uznać rozważanie na tym etapie sprawy pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, w tym merytorycznych dotyczących tego rozstrzygnięcia.

II. Jednocześnie, analizując kontrolowane postępowanie i wydane decyzje Sąd za konieczne uznał wzruszenie także decyzji I-instancyjnej Prezesa ARR.

W ocenie Sądu decyzja tego organu narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania i z tego też powodu nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Sposób prowadzenia postępowania przez ten organ spowodował, iż strona nie miała możliwości złożenia w postępowaniu pierwszej instancji jakichkolwiek wyjaśnień, czy też dowodów uzasadniających jej stanowisko. Uchybienia procesowe popełnione przez ten organ stanowiłyby wystarczającą podstawę do uchylenia obu decyzji wydanych w tej sprawie.

Stwierdzając powyższe Sąd ma na względzie fakt, iż Prezes ARR nie uznał za stosowne przed wydaniem decyzji zawiadomić Spółki o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego nałożenia sankcji z tytułu wnioskowania o refundację wywozową wyższą niż stosowana. Takie działanie organu jest nieprawidłowe i nie do zaakceptowania w świetle obowiązujących przepisów prawa.

Nie można bowiem zgodzić się z organami orzekającymi, iż prowadzone przez te organy postępowanie stanowi kontynuację postępowania kontrolnego Izby Celnej w W. w takim stopniu, że odrębne zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego przez Prezesem ARR nie jest już potrzebne. W ocenie Sądu, postępowanie kontrolne oraz postępowanie przed Prezesa ARR (w I instancji) są to dwa odrębne postępowania, prowadzone w różnym celu. Protokół pokontrolny organu celnego kończy postępowanie kontrolne i może stanowić (z uwagi na zawarty w nim wynik kontroli) podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego przez Prezesa ARR jako organu właściwego do ustalenia w drodze decyzji kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji i zastosowania z tego powodu wobec przedsiębiorcy sankcji finansowych. Decyzja Prezesa ARR wydana w ww. przedmiocie nie jest jednak kontynuacją postępowania kontrolnego organów celnych. Jest to nowa sprawa administracyjna prowadzona przez inny – właściwy do tego organ, o której wszczęciu z urzędu organ ten jest obowiązany powiadomić stronę stosownie do treści art. 61 § 4 k.p.a.

Brak takiego zawiadomienia w niniejszej sprawie spowodował, że decyzja Prezesa ARR z [...] czerwca 2008 r. stanowiła pierwsze i jedynie pismo jakie Spółka otrzymała w ramach postępowania tego organu w sprawie dotyczącej nałożenia na nią kary finansowej z tytułu wnioskowania o refundacje wyższą niż stosowana. Uniemożliwiło jej to czynny udział w tym postępowaniu, a to zaś skutkowało -zdaniem Sądu- naruszeniem przez ww. organ zasady dwuinstancyjności postępowania.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, należało stwierdzić, iż zarzut podniesiony w skardze, a dotyczący naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. jest w pełni uzasadniony i musiał spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia Prezesa ARR.

Wprawdzie, z uwagi na obecne stadium tego postępowania administracyjnego, za zbyteczne należy uznać informowanie strony o wszczęciu w niniejszej sprawie postępowania z urzędu. Ważne jest jednak, że poprzez uchylenie tej decyzji skarżąca będzie miała zapewniony udział w postępowaniu przed organem I-instancji, a to zasadniczo wpłynie na zachowanie zasady dwuinstancyjności w tym postępowaniu administracyjnym.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż ww. decyzja Prezesa ARR została wydana w oparciu o decyzję Prezesa ARR z [...] czerwca 2008 r. nr [...] ustalającą kwotę nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowych wypłaconych przez Agencję Rynku Rolnego przedsiębiorcy A. Spółka z o.o. – obecnie A. Spółka z o.o., w łącznej kwocie 155.457,13 zł oraz zobowiązującą A. Spółkę z o.o. do zapłaty ww. kwoty łącznie z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych począwszy od dnia dokonania wypłaty przez ARR do dnia zapłaty. Decyzja ta została wskazana w ustaleniach faktycznych organu i na jej podstawie przyjęto, iż skarżąca Spółka winna być ukarana sankcją finansową. Wymienione orzeczenie Prezesa ARR było przedmiotem kontroli Sądu w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2870/08 i wyrokiem Sądu z 18 marca 2009 r. jako naruszające przepisy postępowania administracyjnego (a w konsekwencji jako wydane przedwcześnie) zostało uchylone.

Tym samym Sąd stwierdza, że niezależnie od dostrzeżonych nieprawidłowości popełnionych tak przez Ministra Rolnictwa, jak i Prezesa ARR przy wydawaniu obu decyzji w niniejszej sprawie - dotyczącej kary finansowej, decyzje tych organów z uwagi na uchylenie orzeczenia, na którym się całkowicie opierają (i które stanowi w istocie stan faktyczny niniejszej sprawy), wymagały wzruszenia. W konsekwencji należało uznać, iż omawiane decyzje dotyczące nałożenia na przedsiębiorcę kary finansowej wydane zostały w oparciu o niewyczerpująco ustalony stan faktyczny, co skutkowało naruszeniem art. 80 k.p.a.

III. Powyższe -zdaniem Sądu- czyniło zasadnym wyeliminowanie z obrotu prawnego obu wydanych w tej sprawie decyzji.

Ponowne zastosowanie art. 51 ust. 1 lit. a rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/1999 (a tym samym wydanie decyzji co do istoty w niniejszej sprawie), będzie możliwe tylko w przypadku stwierdzenia, że w celu przyznania refundacji wywozowej eksporter złożył wniosek o refundację wyższą od refundacji stosowanej. Tym samym należy zaznaczyć, iż niniejsza sprawa jest uzależniona od wyniku sprawy administracyjnej o sygn. Sądu V SA/Wa 2870/08 dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowych, w której to Sąd nakazał przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego. Jeżeli Spółka spełniła wszystkie warunki określone w przepisach prawa do przyznania jej refundacji, kara przewidziana w ww. przepisie nie może być nałożona.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania sądowego, natomiast w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 4.