Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 50/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 23
journal: Dz.U. 2005 nr 155 poz 1298
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym
article: art. 33 par. 1, art. 135, art. 173 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Marzenna Kosewska Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Piłki Nożnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2145/08 w sprawie ze skargi "K. S. W. Ł." S.A. w Ł. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia wykonania uchwał w sprawie przyznania licencji klubowej uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2145/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi Klubu Sportowego W. Ł. S.A. w Ł. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia wykonania uchwał w sprawie przyznania licencji klubowej stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, uchylił decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] i stwierdził, że decyzje te nie podlegają wykonaniu.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra Sportu i Turystyki decyzji z [...] lipca 2008 r. nr [...].

Minister Sportu i Turystyki decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 6 ust. 7, art. 18 ust. 4 w związku art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz. 1298 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie zawieszenia wykonania oraz żądania uchylenia uchwały zarządu PZPN mającej zapaść - według informacji uzyskanych przez organ – [...] lub [...] lipca 2008 r. nakazującej Komisji Odwoławczej ponowne rozpoznanie wniosku licencyjnego TS P. B. w dniu [...] lipca 2008 r. oraz uchwały Komisji Odwoławczej z dnia [...] lipca 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w związku z informacjami zawartymi w piśmie PZPN z dnia 18 lipca 2008 r., iż nie podjął w dniu [...] lub [...] lipca 2008 r. żadnej uchwały nakazującej Komisji Odwoławczej ponowne rozpoznanie wniosku licencyjnego TS P. B., nie ma możliwości zastosowania do nieistniejącej uchwały czynności nadzorczych z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Podniesiono, iż kwestia rozstrzygnięcia kwestii interesu prawnego skarżącego nie ma wpływu na zasadność prowadzonego postępowania, albowiem Minister Sportu i Turystyki będący organem nadzoru nad polskimi związkami sportowymi, może wszcząć nadzorcze postępowanie administracyjne również z urzędu, a nie tylko na wniosek. Organ podniósł także, iż wbrew twierdzeniom PZPN, uchwała Komisji Odwoławczej z dnia [...] lipca 2008 r. nie spełnia kryteriów instytucji autokontroli wynikającej z art. 54 § 3 p.p.s.a., albowiem rozstrzygnięcia w niej zawarte wychodzą poza ramy tego rodzaju kontroli.

Organ stwierdził, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym decyzje zapadające w procesie przyznawania i pozbawiania licencji należą do tzw. decyzji regulaminowych polskich związków sportowych. Natomiast zgodnie z art. 43 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 4 cyt. ustawy nadzorem ministra właściwego do spraw kultury fizycznej i sportu nie są objęte decyzje regulaminowe właściwych organów polskich związków sportowych. Odnośnie tych decyzji organem właściwym do rozpatrywania skarg jest Trybunał Arbitrażowy do Spraw Sportu działający przy Polskim Komitecie Olimpijskim. Wskazano, iż dodatkowo przepisem art. 6 ust. 7 omawianej ustawy postanowiono, że w sprawach przyznawania i pozbawiania licencji od orzeczeń polskiego związku sportowego klubowi sportowemu przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, co w ocenie organu wyłącza możliwość kontroli instancyjnej uchwał wewnętrznych organów licencyjnych polskich związków sportowych przez ministra właściwego do spraw kultury i sportu. Dodatkowo organ podniósł, iż przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy odnosi się do "uchwał polskiego związku sportowego". Władzami PZPN są Walne Zgromadzenie Delegatów, Zarząd oraz Komisja Rewizyjna, a nie Komisja Odwoławcza ds. Licencji, a zatem jej uchwała nie może być przedmiotem działań organu nadzoru.

Pismem z dnia 29 lipca 2008 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra Sportu i Turystyki decyzji z dnia [...] lipca 2008 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Sportu i Turystyki decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w części decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. i orzekł o niezawieszaniu wykonania uchwały Zarządu PZPN nr [...] z dnia [...] i [...] lipca 2008 r. oraz uchwały Zarządu PZPN z dnia [...] lipca 2008 r. podjętej przez Zarząd PZPN na części posiedzenia z dnia [...] lipca 2008 r. i powołanej przez Komisję Odwoławczą ds. Licencji Klubowych w uchwale z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], w pozostałej części utrzymując w mocy decyzję pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że PZPN błędnie informował, iż Zarząd PZPN w dniu [...] lub [...] lipca 2008 r. nie podjął żadnej uchwały nakazującej Komisji Odwoławczej ponowne rozpoznania wniosku licencyjnego TS P. B. w dniu [...] lipca 2008 r. W dniu 30 lipca 2008 r. przedłożono organowi uchwałę Zarządu PZPN z dnia [...] i [...] lipca 2008 r. nr [...]. Jednocześnie w doręczonej organowi kopii protokołu z posiedzenia Zarządu PZPN z dnia [...] i [...] lipca 2008 r. z części posiedzenia z dnia [...] lipca 2008 r. znajduje się informacja o innej uchwale Zarządu, zobowiązującej Komisję Odwoławczą do ponownego rozpatrzenia w dniu [...] lipca 2008 r. wniosku odwoławczego TS P. B. w świetle nowych okoliczności, jakie zostały przez klub stworzone. Zdaniem organu, w związku z ustaleniem istnienia w obrocie prawnym ww. uchwał, należało uchylić w części decyzję I instancji i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy. Organ uznał, iż Zarząd PZPN, podejmując uchwałę z dnia [...] i [...] lipca 2008 r., zatwierdzając uchwałę Komisji ds. Nagłych PZPN z dnia [...] czerwca 2008 r. jak również uchwałę z posiedzenia zarządu nie rozstrzygał kwestii przyznania bądź nie przyznania licencji danemu klubowi sportowemu. W jego ocenie w tekście badanych uchwał PZPN brak jest zobowiązania przez Zarząd Komisji Odwoławczej do dokonania rozstrzygnięcia o określonej treści czy też posłużenia się przez Zarząd Komisją Odwoławczą do przyznania licencji TS P. B. Zarząd PZPN wydając ww. uchwały nie przekroczył swoich uprawnień wskazanych w art. 34 § 1 pkt r Statutu PZPN. Odnośnie uchwały Komisji Odwoławczej z dnia [...] lipca 2008 r. organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji I instancji, iż uchwała ta nie jest objęta nadzorem Ministra Sportu i Turystyki.

Klub Sportowy W. Ł. S.A. w Ł. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na ww. decyzję Ministra Sportu i Turystyki, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji oraz zasądzenie od Ministra Sportu i Turystyki zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W odpowiedzi na skargę Minister Sportu i turystki wniósł o jej odrzucenie zarzucając, że skarżący nie ma interesu prawnego do jej wniesienia i występowania w sprawie jako strona postępowania, ewentualnie z przyczyn podanych w zaskarżonej decyzji o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał skargę za uzasadnioną. Stwierdził, że zaskarżona decyzja, którą Minister Sportu i Turystyki uchylił w części swoją decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. i orzekł o niezawieszaniu wskazanych uchwał PZPN oraz którą utrzymał w mocy w pozostałej części decyzję pierwszej instancji – w podstawie prawnej wskazuje art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza to, iż rozstrzygnięcie zapadłe w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy jest niezgodne w części z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Decyzją tą Minister – powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 6 ust. 7, art. 18 ust. 4 w związku art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym – umorzył postępowanie w sprawie zawieszenia wykonania oraz żądania uchylenia wskazanych uchwał PZPN.

Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżącego, który był wnioskodawcą wszczętego postępowania. Organ rozpoznał wniosek, pomimo, iż jak zasadnie stwierdził w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej odrzucenie, skarżący nie posiada interesu prawnego w żądaniu podjęcia przez Ministra Sportu i Turystyki rozstrzygnięcia nadzorczego. Oznacza to, iż Minister rozpoznał odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) wniesione przez podmiot, który nie miał legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia.

Następnie Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W przypadku wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia organ odwoławczy winien stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Natomiast w razie wniesienia odwołania przez podmiot, który twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie oraz w przypadku stwierdzenia, iż odwołujący się nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku – wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Rozpoznanie ponownie sprawy na skutek wniosku złożonego przez skarżącego, który nie miał interesu prawnego, skutkowało, zdaniem Sądu, uznaniem zaskarżonej decyzji za wydaną bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu, wydając z kolei decyzję w warunkach pierwszej instancji, organ był niekonsekwentny, z jednej strony bowiem wszczął postępowanie na wniosek skarżącego, do czego jest niezbędne posiadanie przez niego interesu prawnego, zgodnie z art. 28 k.p.a., z drugiej strony poinformował, iż postępowanie nadzorcze może wszcząć z urzędu.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o sporcie kwalifikowanym, nadzór nad działalnością polskich związków sportowych sprawuje minister właściwy do spraw kultury fizycznej i sportu. Stosownie do treści art. 23 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, jeżeli działalność polskiego związku sportowego jest niezgodna z prawem, postanowieniami statutu lub regulaminów, organ sprawujący nadzór może zawiesić wykonanie uchwały polskiego związku sportowego niezgodnej z prawem lub postanowieniami statutu lub regulaminów oraz zażądać jej uchylenia w wyznaczonym terminie, a w przypadku nieuchylenia uchwały w wyznaczonym terminie – uchylić taką uchwałę. W sytuacji, gdy uchwała polskiego związku sportowego jest zgodna z prawem, Minister nie wydaje żadnego rozstrzygnięcia a więc nie może "zatwierdzać" czy też w innej formie potwierdzać prawidłowość wydanej uchwały, jak uczynił to w zaskarżonej decyzji.

Sąd podkreślił, że rozstrzygnięcie nadzorcze w żadnym razie nie jest kolejną, trzecią instancją postępowania, a organ nadzoru nie jest dodatkową instancją odwoławczą, do której może odwołać się strona niezadowolona z rozstrzygnięcia, które w niniejszej sprawie dotyczy przyznania licencji klubowej. Działania organu nadzoru realizują inną funkcję niż organy, które załatwiają sprawę administracyjną w toku instancji.

Minister Sportu i Turystyki, działając jako organ nadzoru winien ocenić, czy podjęte kolejne uchwały w sprawie przyznania licencji klubowej P. B. są zgodne z prawem czy też nie. W zależności od ustaleń powinien albo wydać jedno z rozstrzygnięć wskazanych w art. 23 ust. 1 ustawy o sporcie kwalifikowanym, albo stwierdzając, iż przedmiotowe uchwały nie naruszają prawa – nie podejmować żadnych rozstrzygnięć.

Zdaniem Sądu, organ na etapie decyzji pierwszoinstancyjnej błędnie uznał, iż brak jest przedmiotowych uchwał PZPN, zatem nie ma przedmiotu postępowania nadzorczego co uzasadniać miało umorzenie postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę wszczętego postępowania nadzorczego dotyczącego uchwał PZPN, organ winien przede wszystkim zbadać kwestię interesu prawnego wnioskodawcy. Zgodnie z art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jak wskazano wyżej Minister Sportu i Turystyki działa jako organ nadzoru zatem regułą jest, iż prowadzone przez niego postępowanie nadzorcze wszczynane jest z urzędu, a nie na wniosek osób trzecich, co oczywiście nie wyklucza, iż osoba trzecia nie może wystąpić z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania. Będąc inicjatorem wszczęcia postępowania nadzorczego nie staje się ona jednak automatycznie stroną postępowania.

W tej sytuacji, wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a.) w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd wyjaśnił, że działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił decyzję ją poprzedzającą.

W skardze kasacyjnej Polski Związek Piłki Nożnej, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżył powyższy wyrok w części dotyczącej pkt 2 i 3, wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że ewentualne uchybienie przepisom postępowania nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy administracyjnej, która była przedmiotem postępowania prowadzonego przez Ministra Sportu i turystyki pod sygn. akt [...], a także naruszenie prawa materialnego w postaci art. 18 i art. 23 ustawy o sporcie kwalifikowanym poprzez błędną jego wykładnię i nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość prowadzenia postępowania nadzorczego wobec polskiego związku sportowego w zakresie wydawanych przez ten związek decyzji licencyjnych dla klubów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej PZPN stwierdził, że kontrolowana na ścieżce sądowoadministracyjnej decyzja Ministra z dnia [...] lipca 2008 r. rozstrzygała o umorzeniu postępowania w sprawie zawieszenia wykonania oraz żądania uchylenia uchwał Zarządu PZPN i uchwały Komisji Odwoławczej.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że przedmiotowa decyzja została wydana w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku podmiotu nie będącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. – analiza akt sprawy administracyjnej wskazuje na fakt, że została ona przeprowadzona właśnie z inicjatywy klubu W. Ł. S.A. w Ł. i nie uzasadnia twierdzenia o prowadzeniu postępowania z urzędu oraz że przedmiotowa decyzja została wydana przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów kompetencyjnych w postaci art. 18 i art. 23 cyt. ustawy. Wobec powyższego strona wskazała, że decyzja, którą uchylił Sąd pierwszej instancji, była ze wszech miar zasadna. W przedmiotowej sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto zważyć należało, że kontrolowana sprawa nie podlegała załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej.

Odnośnie naruszenia prawa materialnego strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że sprawa przyznania oraz pozbawienia licencji klubu sportowego została poddana na mocy kwestionowanego przepisu art. 6 ust. 7 cyt. ustawy kontroli sądownictwa administracyjnego. Co jednakże istotne, decyzja wydawana w takiej sprawie jest jednocześnie decyzją: regulaminową - skoro warunki i tryb przyznawania i pozbawiania licencji są określane w regulaminach właściwego polskiego związku sportowego (por. art. 6 ust. 3 u.s.k.), wydawaną w sprawie indywidualnej i dotyczącą uprawnień osoby trzeciej – skoro uczestnictwo klubu sportowego w sporcie kwalifikowanym w danej dyscyplinie sportu wymaga posiadania przez ten klub licencji. Taka kwalifikacja sprawy powoduje, że poddana została ona równolegle z mocy ustawy jurysdykcji Trybunału Arbitrażowego do Spraw Sportu przy Polskim Komitecie Olimpijskim – zgodnie bowiem z art. 43 ust. 2 omawianej ustawy pozostaje on władny wydawać wiążące rozstrzygnięcia w każdej sprawie regulaminowej, o ile naruszony został interes osoby uprawnionej ze względu na kwalifikowaną sprzeczność decyzji właściwego organu polskiego związku sportowego z prawem, statutem lub regulaminem tegoż związku.

Reasumując strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła, że decyzje dotyczące udzielania licencji sportowych mają charakter cywilnoprawny i powinny pozostawać poza kontrolą organów administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi kasacyjnej jest strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Obrony Praw Dziecka (art. 173 § 2 p.p.s.a.). Stroną w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma także uczestnik postępowania. Wynika to z treści art. 33 § 1 p.p.s.a., w myśl którego uczestnikiem postępowania na prawach strony jest także osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Z kolei przepis art. 12 p.p.s.a. stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o stronie rozumie się przez to uczestnika postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną z urzędu bada, czy ten środek zaskarżenia został wniesiony przez stronę postępowania sądowego, czyli czy została zrealizowana przesłanka określona w art. 173 § 2 p.p.s.a. Kompetencja Naczelnego Sądu Administracyjnego do badania z urzędu dopuszczalności skargi kasacyjnej w tym konkretnym aspekcie została potwierdzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. o sygn. akt OPS 1/04 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62).

W rozpoznawanej sprawie Polski Związek Piłki Nożnej nie był skarżącym, gdyż skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł Klub Sportowy W. Ł. S.A. z siedzibą w Ł.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego PZPN miał w tej sprawie legitymację do występowania w charakterze uczestnika postępowania w rozumieniu art. 33 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeśli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Z akt sprawy wynika, że PZPN został potraktowany przez Sąd I instancji jako uczestnik postępowania sądowego. O statusie uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego nie mogą oczywiście przesądzać okoliczności faktyczne, tj. faktyczny udział w postępowaniu sądowym lecz legitymacja uczestnika musi mieć podstawę w przepisach prawa. W związku z tym należy zauważyć, że wydane w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Sportu i Turystyki decyzje dotyczyły działań organów PZPN, bowiem zostały one wydane w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie przewidzianym w art. 23 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz.U. Nr 155, poz. 1298 ze zm.). W tym postępowaniu nadzorczym, którego przedmiotem jest kontrola uchwał PZPN, podmiotem zainteresowanym z pewnością jest autor tych uchwał.

Istotne dla dalszych rozważań na gruncie rozpoznawanej sprawie jest to, że w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Sądu granicami skargi kasacyjnej, wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. Zasada ta oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami.

Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu I instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Innymi słowy przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W myśl bowiem art. 186 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uchyla wyrok także w części niezaskarżonej, jeżeli zachodzi nieważność postępowania. Taka sytuacja jednak w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia (całość bądź oznaczoną część zaskarżonego orzeczenia), nie może poddać kontroli niezaskarżonej części orzeczenia Sądu I instancji, ponieważ oznaczałoby to działanie ex officio. Odmiennie jedynie kształtuje się związanie sądu odwoławczego wnioskiem skarżącego w jego merytorycznej treści co do sposobu wzruszenia zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2005 r., OSK 1318/04, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 26).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uwzględniając skargę wniesioną na decyzję Ministra Sportu i Turystyki, z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] przez Klub Sportowy W. Ł. S.A., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, tj. decyzji ostatecznej, wydanej po rozpatrzeniu, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (pkt 1 wyroku WSA).

Jednocześnie Sąd I instancji w punkcie 2 wydanego wyroku uchylił decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...], tj. decyzję wydaną w warunkach pierwszej instancji.

Chociaż Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w uzasadnieniu orzeczenia dotyczącym podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia nie powołał art. 135 p.p.s.a., to oczywistym jest, że rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku tego Sądu wynika z powyższej regulacji prawnej.

Skargą kasacyjną wniesioną przez PZPN zaskarżony został jedynie wyrok Sądu I instancji w części, tj. w zakresie odnoszącym się do uchylenia decyzji wydanej przez Ministra Sportu i Turystyki jako tzw. decyzji wydanej w warunkach pierwszej instancji (pkt 2 wyroku). Jednocześnie żaden uprawniony podmiot nie wniósł skargi kasacyjnej od rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 wyroku Sądu I instancji, co oznacza, że orzeczenie Sądu w tej części stało się prawomocne i nie podlega kontroli kasacyjnej. Te okoliczności odnoszące się do przedmiotu zaskarżenia musiał mieć na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej.

W punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej został podniesiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., który stał się podstawą rozstrzygnięcia wyroku w zaskarżonej jego części. Jednocześnie w uzasadnieniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej odwołując się do treści art. 28 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a., poza inną jeszcze argumentacją, zarzucał też, że uchylona przez Sąd I instancji decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. została wydana w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem podmiotu niebędącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), wyjaśniono, że: "Przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Mając na uwadze ogólną moc wiążącą powołanej uchwały (art. 269 § 1 p.p.s.a.) należało przyjąć, iż po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, iż zawarty w niej zarzut dotyczy nie wyłącznie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., ale także naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. Zarzucone Sądowi I instancji uchybienie sprowadza się do tego, że ewentualne uchylenie naruszenia przepisów postępowania nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, gdyż podmiot, z inicjatywy którego wszczęto postępowanie, tj. Klub Sportowy W. Ł. S.A. nie był legitymowanym do występowania w sprawie gdyż nie miał interesu prawnego do bycia stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. i z jego inicjatywy nie mogło się toczyć żadne postępowanie.

Istota powyższego zagadnienia sprowadzała się do rozstrzygnięcia czy Sąd I instancji mógł objąć zakresem orzekania – w oparciu o art. 135 p.p.s.a. – decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] lipca 2008 r., gdy jednocześnie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (pkt 1 wyroku) wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy.

Istotnym przy tym jest, że Sąd stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. rozstrzygnął tym samym, iż: "rozpoznanie ponownie sprawy na skutek wniosku złożonego przez skarżącego (tj. Klub Sportowy W. Ł. S.A.), który nie miał interesu prawnego czyni uznanie zaskarżonej decyzji za wydaną bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)". Sąd stwierdził jednoznacznie, że Minister Sportu i Turystyki rozpoznał odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) wniesione przez podmiot, który nie miał legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Sąd wskazując na treść art. 134 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wyjaśnił m.in., że w razie wniesienia odwołania przez podmiot, który twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jego odwołanie oraz w przypadku stwierdzenia, iż odwołujący się nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku – wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Orzeczenie Sądu I instancji, którym stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji jest prawomocne wobec jego niezaskarżenia skargą kasacyjną. W tym zakresie też nie podlega ono kontroli kasacyjnej. Jednocześnie, taki stan rzeczy oznacza, iż zdaniem Sądu I instancji postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy winno ulec umorzeniu. Umorzenie postępowania odwoławczego oznacza, że w obrocie pozostaje decyzja wydana przez organ jako decyzja pierwszoinstancyjna.

Przy przyjęciu takiego stanowiska jakie zostało wyrażone przez Sąd I instancji, wskutek rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 wyroku, nie zachodzi konieczność objęcia orzekaniem przez Sąd decyzji wydanej w tej sprawie w pierwszej instancji. Wskazać należy, że Sąd rozpoznając skargę zobowiązany jest do oceny czy wnoszący ją podmiot jest legitymowany do jej wniesienia. Zatem czy ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. mający oparcie w prawie materialnym lub procesowym.

W sytuacji zatem, gdy Sąd I instancji wydając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 1 wyroku, które się uprawomocniło, rozstrzygnął, iż skarżący nie ma interesu prawnego do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to Sąd nie był uprawniony do orzekania w przedmiocie decyzji wydanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w oparciu o art. 135 p.p.s.a. bowiem nie zachodziła potrzeba końcowego załatwienia sprawy w rozumieniu tego przepisu. Wymaga podkreślenia, że przepis art. 135 p.p.s.a. nie tworzy podstawy do wystąpienia z wnioskami w skardze do żądania uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Przepis art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Tak ujęta przesłanka pozostawia sądowi prawną swobodę oceny. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowanie tego przepisu prawa. Jednak nie odpowiada mu uprawnienie skarżącego do żądania, objęcia zakresem orzekania tych aktów. Sąd nie musi odnosić się do złożonego w tym zakresie wniosku, czyli nie musi rozstrzygać w tym zakresie (por. Z. Kmieciak, Glosa do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2004 r., sygn. 4 II SA/Ka 2352/02, OSP 2007, z. 3, poz. 25).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyczyny, które legły u podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a więc uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., że skarżący Klub Sportowy W. Ł. S.A. nie wykazał interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym oznacza, że nie był uprawniony do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Okoliczności te tym samym nie stwarzały konieczności objęcia przez Sąd I instancji orzekaniem poza zaskarżoną decyzję, także wobec decyzji wydanej w warunkach pierwszej instancji. Wręcz przeciwnie, przyjęcie takiego stanowiska przez Sąd I instancji jako podstawa prawna rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 wyroku tego Sądu, uniemożliwiało kontrolę legalności decyzji wydanej w dniu 24 lipca 2008 r. Umorzenie postępowania odwoławczego z przyczyn wskazanych w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oznacza bowiem, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja wydana w pierwszej instancji. W przypadku jej wadliwości wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego może nastąpić w innych trybach przewidzianych do wzruszenia decyzji ostatecznych.

Powyższe oznacza, że Sąd I instancji uchylając decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] lipca 2008 r. naruszył powołane w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu przepisy gdyż rozstrzygnął o akcie, który w tej sytuacji procesowej powinien pozostać poza kontrolą sądową. Taki stan rzeczy i uwzględnienie powyższych zarzutów czyni zbędnym odniesienie się do zarzutów sformułowanych w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty te odnoszą się bowiem do oceny stanowiska Sądu I instancji weryfikującego decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., która to ocena nie miała mieć miejsca. Zatem kwestie te są poza zakresem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ponieważ rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku wynikało z zastosowania art. 135 p.p.s.a. zatem nie było podstaw do uchylenia wyroku w tej części i przekazania sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania. Co prawda, co do zasady żaden przepis określający sposób uwzględnienia skargi kasacyjnej nie pozwala ograniczyć się do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Zarówno przepis art. 185 jak i 189 p.p.s.a. wymagają zamieszczenia w orzeczeniu uchylającym dodatkowego członu. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny może ograniczyć się tylko do uchylenia zaskarżonego orzeczenia jeżeli nie zachodzi potrzeba ponownego orzekania w tej samej kwestii (por. B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex2009, wyd. III, art. 185 p.p.s.a.). Taka sytuacja może dotyczyć nie tylko postanowienia odrzucającego skargę, ale także rozstrzygnięcia zaskarżonego w rozpoznawanej sprawie, które zostało wydane w oparciu o art. 135 p.p.s.a.

W sytuacji gdy kontrola kasacyjna doprowadzi do wniosku, że wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia było w sprawie niedopuszczalne, jedynym uwzględnieniem skargi kasacyjnej może być uchylenie zaskarżonego w tej części wyroku. Nie można też przyjąć, że w takiej sytuacji NSA powinien był uchylając wyrok w zaskarżonej części oddalić skargę, gdyż pozostawałoby to w oczywistej sprzeczności z rozstrzygnięciem zawartym w pkt 1 wyroku, które jest prawomocne. Skoro wydanie orzeczenia w oparciu o art. 135 p.p.s.a. nie wynika z żądania strony lecz z wyłącznej aktywności Sądu orzekającego to nie można w takiej sytuacji przyjąć, iż w pewnym zakresie skarga podlegałaby oddaleniu. Brak też podstaw do przyjęcia, że w zakresie objętym zaskarżonym rozstrzygnięciem wydanie orzeczenia jest bezprzedmiotowe. Z instytucją bezprzedmiotowości postępowania, która uprawnia do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego mamy do czynienia, gdy Sąd został pozbawiony przedmiotu kontroli. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje, gdyż decyzja wydana w dniu [...] lipca 2008 r. wskutek stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, pozostaje w obrocie prawnym, a jedynie niemożliwa jest jej kontrola legalności w ramach art. 135 p.p.s.a.

NSA nie rozstrzygał w przedmiocie żądania skargi kasacyjnej odnoszącego się do uchylenia rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3 wyroku Sądu I instancji, tj. orzeczenia znajdującego oparcie w treści art. 152 p.p.s.a. Ratio legis tego przepisu wskazuje, że nie stanowi on podstawy prawnej do uwzględnienia skargi strony. To rozstrzygnięcie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku lub uchylenia wyroku w zaskarżonej części.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.