Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 426/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91ust.1; art. 93 ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 28 ust.1; art. 17 pkt 14; art. 19 ust.1; art. 6; art. 1 ust.2; art. 20 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Parczewie podjęła w dniu 30 września 2014 r. uchwałę Nr L/345/2014 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w granicach administracyjnych miasta Parczewa (dalej także jako "uchwała").

W dniu 6 maja 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga Wojewody Lubelskiego (dalej także jako "skarżący") na uchwałę nr L/345/2014 Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 30 września 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w granicach administracyjnych miasta Parczewa, w której wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części obejmującej: § 19, § 34 w brzmieniu "3ZP (wyznaczonego w załączniku nr 13)", § 34 ust. 4 pkt 1, § 34 ust. 6 pkt 1 w brzmieniu "c. teren 3ZP – od ulicy Bema", § 34 ust. 7 pkt 5 w brzmieniu "3ZP części tekstowej uchwały oraz tereny oznaczone symbolami 7MN/U i 3ZP na załączniku graficznym Nr 13 do uchwały.

Skarżący odwołując się do art. 14, 17 i 19 ustawy o planowaniu przestrzennym stwierdził, że w jego ocenie w przeprowadzeniu procedury planistycznej zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w granicach administracyjnych miasta Parczewa, doszło do istotnego naruszenia art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wskazano w tym kontekście w trakcie procedury planistycznej, zgodnie z treścią wykazu uwag, stanowiącego Załącznik Nr 27 do przedmiotowej uchwały, po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w granicach administracyjnych miasta Parczew w związku z uchwałą nr XVII/106/2012 Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 26 stycznia 2012 r., w sprawie przystąpienia do sporządzania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta Parczewa do organu wykonawczego w dniu 23 czerwca 2014 r. wpłynęły uwagi od właścicieli działek o nr ewid.: 836/2, 836/3 oraz 2774.

Pierwsza uwaga, zgłoszona przez właścicieli działki o nr ewid. 836/2 dotyczyła:

1. przesunięcia granicy strefy ograniczonego zainwestowania /Przyrodniczy System Miasta/ zgodnie z opracowaniem ekofizjograficznym z 2008 r., przy pozostawieniu dla działki nr 836/2 funkcji oznaczonej na planie zagospodarowania przestrzennego z 2003 r. (Uchwała Nr XI/58/2003 Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 7 listopada 2003r.) symbolem U/MN,

2. pozostawienia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na poziomie z uchwały Nr XI/58/2003.

Druga uwaga, zgłoszona przez właścicieli działki o nr ewid. 836/3 w swojej materii w całości odpowiadała treści uwagi zgłoszonej przez właścicieli działki o nr ewid. 836/2.

Ostatnia uwaga, zgłoszona przez właścicieli działki o nr ewid. 2774 dotyczyła:

1. przesunięcia granicy strefy ograniczonego zainwestowania /Przyrodniczy System Miasta/ zgodnie z opracowaniem ekofizjograficznym z 2008 r., przy pozostawieniu dla działki nr 836/2 funkcji oznaczonej na planie zagospodarowania przestrzennego z 2003 r. (Uchwała Nr XI/58/2003 Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 7 listopada 2003r.) symbolem U/MN,..

2. usytuowania terenu 3ZP w pasie 15 m, mierzonego od linii brzegowej rzeki,

3. zniesienia zapisu dla terenu 3ZP, zakazującego lokalizacji ogrodzeń jako niezgodnego z prawem,

4. przesunięcia linii nieprzekraczalnej zabudowy na linię rozgraniczającą teren 7MN/U i 3 ZP,

5. wprowadzenia dla działki nr 2774 (część budowlana) następujących zapisów:

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej maksymalnie 30%;

- udział procentowy powierzchni terenu biologicznie czynnego w stosunku do powierzchni działki budowlanej minimalnie 40%;

6. obniżenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości do 10%.

Z ww. wykazu uwag wynika, iż powyższe uwagi zostały częściowo uwzględnione przez Burmistrza Parczewa w następujący sposób: w przypadku uwag zgłoszonych przez właścicieli działek o nr ewid. 836/2 i 836/3 zostały one uwzględnione w części obejmującej pkt 2 uwag. W odniesieniu do uwagi wniesionej przez właścicieli działki o nr ewid. 2774 organ wykonawczy uwzględnił uwagę w części obejmującej pkt 6.

Zgodnie z art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Burmistrz Parczewa na sesji, która odbyła się w dniu 30 września 2014 r. przedstawił Radzie Miejskiej projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag.

Z zapisów protokołu sesji, która odbyła się w dniu 30 września 2014 r., przedłożonego organowi nadzoru wynika, iż po przedłożeniu Radzie wykazu uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w granicach administracyjnych miasta Parczew:

- "I uwaga złożona przez (...), w wyniku glosowania Rada przyjęła większością głosów przy 1 głosie przeciw ",

- "II uwaga złożona przez (...), w wyniku głosowania Rada przyjęła większością głosów przy 1 głosie przeciw ",

- "III uwaga złożona przez (...), w wyniku głosowania Rada przyjęła większością głosów przy 1 głosie przeciw ".

Wskazane powyżej wyniki głosowania wskazują, że Rada przyjęła "uwagi w drodze głosowania przeprowadzonego kolejno nad każdą z uwag. Przyjęcie przez Radę, nieuwzględnionych wcześniej przez Burmistrza Parczewa uwag znajduje potwierdzenie także w treści załącznika Nr 27 do przedmiotowej uchwały (znak "plus" w rubryce Rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w Parczewie załącznik do uchwały Nr L/345/2014 z dn. 30.09.2014 r. - uwaga uwzględniona).

Jak podniósł skarżący zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

W przedmiotowej sprawie analiza protokołu z sesji wskazuje w sposób jednoznaczny, iż po rozpatrzeniu uwag przez Radę Miejską, Przewodniczący Rady poddał pod głosowanie projekt uchwały w brzmieniu przedstawionym przez Burmistrza, który został jednogłośnie przyjęty przez Radę.

W związku z powyższym nie zostały powtórzone czynności, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Doszło także do sytuacji, w której pomimo przyjęcia przez Radę Miejską uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza, a zatem uznania przez Radę tych uwag za zasadne, uchwalono zmianę planu w treści odpowiadającej projektowi, w którym nie naniesiono ustaleń wynikających z treści przyjętych uwag.

Skarżący wskazał przy tym, że o zakresie ponowienia procedury planistycznej - w przypadku gdy Rada stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie, a taka sytuacja zachodzi w razie uwzględnienia przez Radę uwag wcześniej odrzuconych przez organ wykonawczy gminy - decyduje charakter i rozmiar dokonanych zmian. Jeżeli dokonane zmiany miałyby charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt. II OSK 1426/12).

Tworzenie planu miejscowego odbywa się w procedurze, w której inicjatywę uchwałodawczą ma organ wykonawczy gminy. To ten organ, jak wynika z art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządza projekt planu. Nie oznacza to jednak, że rada gminy pozbawiona jest możliwości dokonywania zmian w tym projekcie, nawet wbrew woli organu wykonawczego.

Z treści art. 17 pkt 12, 13 i 14 oraz art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że los wniesionej do projektu planu miejscowego uwagi może być trojaki. Organ wykonawczy gminy może ją uwzględnić i zmienić projekt planu (art. 17 pkt 13). Może jej nie uwzględnić i przedstawić radzie gminy, która podzielając stanowisko organu wykonawczego odrzuci uwagę i uchwali projekt planu według jego propozycji (art. 17 pkt 14). W końcu uwaga nieuwzględniona przez organ wykonawczy może zostać uwzględniona przez radę gminy (art. 19 ust. 1).

Ustalenia dla terenów oznaczonych symbolami 7MN/U oraz 3ZP (w § 19 i § 34 części tekstowej uchwały oraz na załączniku graficznym Nr 13 do uchwały) w przedmiotowej uchwale nie uwzględniają treści uwag, które zostały przyjęte przez Radę.

Jak wynika z treści protokołu sesji Rady Miejskiej w Parczewie, która odbyła się w dniu 30 września 2014r., przed poddaniem pod głosowanie uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza, Rada rozważała wyłączenie obszaru, którego dotyczą uwagi i ponowienie procedury planistycznej dla tego obszaru. Pomimo tego, po przyjęciu w drodze głosowania przedłożonych uwag, Rada uchwaliła zmianę planu w brzmieniu projektu przedłożonego przez Burmistrza.

Dodatkowo skarżący wskazał, że przy określeniu zasad zagospodarowania terenu dla obszaru 3ZP - tereny zieleni urządzonej (§ 34 przedmiotowej uchwały) Rada dokonała ustaleń planistycznych dla ww. obszaru, które skutkują ingerencją w prawo własności właścicieli działek położonych w obszarze 3ZP.

W § 34 ust. 9 pkt 7 przedmiotowej uchwały na terenach zieleni urządzonej, w odniesieniu do ogrodzeń, postanowiono, że: "a. zakazuje się lokalizacji ogrodzeń z wyjątkiem realizacji ogrodzeń wyłącznie w strefie lokalizacji urządzeń sportowo- rekreacyjnych oraz dla placów zabaw i gier, przy czym ogrodzenia te nie mogą kolidować z przebiegiem ścieżek pieszych i rowerowych; b. zakazuje się budowy ogrodzeń pełnych oraz z prefabrykatów betonowych;".

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem terenów wyliczonych w ustawie, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, iż gmina jest władna do samodzielnego kreowania ładu przestrzennego, tj. przeznaczenia i określenia warunków zagospodarowania terenu na swoim obszarze (władztwo planistyczne gminy). Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę nie może się jednak odbywać w sposób arbitralny, opierając się na dowolności ustaleń zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżącego powyższe wymogi nie zostały spełnione w odniesieniu do obszaru 3ZP.

Jak wynika z treści uwagi złożonej właścicieli działki nr ewid. 2774, wnosili oni o zniesienie zapisu dla terenu 3ZP zakazującego lokalizacji ogrodzeń jako niezgodnego z prawem. Z treści rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu tej uwagi zawartego w wykazie uwag załączonym do uchwały nie wynika, jakie dobra chronione zostały uznane za istotniejsze, mające większą wagę niż interes właścicieli działki położonej na tym terenie.

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, gmina ma prawo wskazać w studium i w planie miejscowym tereny przeznaczone na zieleń ogólnodostępną, by zaspokoić interes całej lokalnej społeczności w dostępie do terenów zielonych. Mogą to być również tereny należące do prywatnych właścicieli, do których to działek gmina będzie musiała w przyszłości uzyskać tytuł prawny. Nie jest jednak konieczne uzyskanie takiego tytułu prawnego przed przystąpieniem do uchwalenia studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Gmina formalnie posiada prawo do zaplanowania terenów zieleni także na nieruchomości, którą jeszcze nie włada i która stanowi własność osób fizycznych. Takie działanie winno być jednak poprzedzone wnikliwą i wszechstronną analizą interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnieniem prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich racjonalności i zachowania wymogu proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania chronionego Konstytucją RP prawa własności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, co w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności jego części lub całości.

W odniesieniu do terenu 3ZP, zasadność prymatu interesu publicznego - utworzenie terenów zieleni urządzonej jako terenu ogólnodostępnego, na którym obowiązuje zakaz lokalizacji ogrodzeń, nad interesem indywidualnym właścicieli działki nie została wykazana.

Wprowadzenie zakazu lokalizacji ogrodzeń na obszarze 3ZP skutkuje tym, iż z terenu będącego własnością osób prywatnych, położonego na tym obszarze, w sposób swobodny będą mogły korzystać osoby trzecie. Nie ulega wątpliwości, że tego typu rozwiązanie istotnie narusza interes indywidualny właścicieli działek na obszarze 3ZP. W konsekwencji, takie ustalenie rozwiązań planistycznych dla ww. obszaru - w braku należytego uzasadnienia, należy uznać za przyjęte arbitralnie, z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy wynikającego z art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Parczewie wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu pisma wskazano, że dokonane zmiany w projekcie zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w granicach administracyjnych miasta Parczew nie stanowią kwalifikowanego istotnego naruszenia trybu postępowania, a tym samym nie mogą powodować nieważności uchwały ponieważ zostały dokonane w granicach przewidzianych prawem. Po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w granicach administracyjnych miasta Parczewa w dniu 23 czerwca 2014 r. wpłynęły uwagi od właścicieli działek o nr ewid.: 836/1, 836/3 i 2774. Wykaz uwag wniesionych po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w granicach administracyjnych miasta Parczewa stanowi załącznik Nr 27 do projektu uchwały Rady Miejskiej, w którym przedstawiono czy wniesione uwagi zostały uwzględnione czy nie. Przedstawione uwagi zostały częściowo uwzględnione przez Burmistrza Parczewa w ten sposób, że w przypadku uwag zgłoszonych przez właścicieli działek nr 836/2 i 836/3 zostały one uwzględnione w części obejmującej pkt 2 czyli pozostawienie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na poziomie z uchwały Nr XI/58/2003, zaś w przypadku uwagi wniesionej przez właścicieli działki nr 2774, uwzględniono uwagę w części obejmującej pkt 6 tj. obniżenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości do 10%.

Rada Miejska w Parczewie wskazała, że działając w oparciu o art. 19 ustawy wyraziła zgodę na dokonanie zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ten sposób, że opłatę z tytułu wzrostu wartości przedstawiono w projekcie planu ustalono na 10% zgodnie z treścią uchwały Nr XI/58/2003, zaś w odniesieniu do uwagi właściciela działki nr 2774 obniżono opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości do 10%. Pozostałe uwagi nie zostały uwzględnione przez organ wykonawczy i nie zostały uwzględnione przez organ stanowiący.

Rada wskazała, że przyjęła sposób rozstrzygnięcia uwag w drodze głosowania przeprowadzonego kolejno nad każdą z uwag. Znak "plus" oznacza uwzględnienie skargi i odnosi się do pkt 2 treści uwagi w przypadku właścicieli działek nr 836/2 i 836/3 oraz pkt 6 uwagi właściciela działki 2774. Znak "minus" oznacza nieuwzględnione uwagi odnośnie pkt 1 i 2 w przypadku właścicieli działek nr 836/2 i 836/3 oraz nieuwzględnienie pkt 1-5 uwagi wniesionej przez właściciela działki 2774. Taką formę zapisu rozstrzygnięcia uwag przyjęto ze względu na to, że każda uwaga w swej treści odnosi się do kilku żądań właścicieli nieruchomości.

Wprowadzona zmiana w części tekstowej planu, odnosząca się do zmiany wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w żaden sposób nie wpłynęła na zmianę zagospodarowania działek objętych zmianą, ani też działek sąsiednich, nie narusza też interesu osób trzecich. Dokonując analizy wprowadzonych zmian do projektu planu, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy nie było konieczne ponowienie czynności planistycznych w niezbędnym zakresie.

Odnosząc się do skargi Wojewody Lubelskiego w zakresie zakazu lokalizacji ogrodzeń w terenie oznaczonym symbolem 3ZP Rada Miejska w Parczewie wyjaśniła, że powyższe zgodne jest z rozstrzygnięciami ustalonymi w studium (tereny ZP traktowane jako ogólnodostępne) i nie można uznać ich za przyjęte arbitralnie, z przekroczeniem władztwa planistycznego.

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 306/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 30 września 2014 r., Nr L/345/2014.

W ocenie Sądu stanowisko wyrażone w skardze było błędne z tego powodu, że pozostałe uwagi dotyczące działek 836/2, 836/3 oraz 2774 nieuwzględnione przez Burmistrza Parczewa, nie zostały uwzględnione przez również przez Radę Miejską w Parczewie.

Jak wskazano w uzasadnienia orzeczenia z załącznika Nr 27 do zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Miejska podzieliła stanowisko Burmistrza Parczewa co do uwzględnienia uwag dotyczących ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a zmiany w projekcie planu wynikające z uwzględniania tych uwag były już wprowadzona w projekcie planu przedstawionym Radzie do uchwalenia, co oznacza, że nie można mówić o istotnym naruszeniu trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przedmiotowej sprawie przepis ten nie miał zastosowania.

Odwołując się do § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano, że wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, składającej się m.in. z wykazu uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, którego wzór określa załącznik nr 9 do rozporządzenia (§ 12 pkt 16). Załączony do zaskarżonej uchwały wykaz uwag odpowiada wzorowi tego wykazu stanowiącemu załącznik nr 9 do powołanego rozporządzenia, w którym w rubryce "uwagi" szczegółowo opisano sposób procedowania na zgłoszonymi uwagi. Wynika z niego w sposób bezsprzeczny, że Rada Miejska w Parczewie nie uwzględniła w głosowaniu uwag zgłoszonych przez właścicieli działek 836/2, 836/3 oraz 2774, wcześniej nie uwzględnionych przez Burmistrza Parczewa.

W ocenie Sądu przy uchwalaniu zmiany planu nie doszło także do przekroczenia granic władztwa planistycznego, które Wojewoda Lubelski upatruje w określeniu zasad zagospodarowania terenu dla obszaru 3ZP - tereny zieleni urządzonej. W tym zakresie Sąd wskazał między innymi, że zmiany te, choć ingerują w prawo własności właścicieli działek położonych w obszarze 3ZP to wskazać należy, że przede wszystkim działka nr 2774 położona jest na terenie oznaczonym symbolem 7MN/U, uregulowanym w § 19 zaskarżonej uchwały. Z treści § 19 ust. 9 pkt 7) zaskarżonej uchwały nie wynika bezwzględny zakaz lokalizacji ogrodzeń, a jedynie zakazuje się ogrodzeń pełnych oraz z prefabrykatów betonowych. Natomiast zakazu lokalizacji ogrodzeń określonego w § 34 ust. 9 pkt 7) nie można odnosić do działki nr ewid. 2774.

W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej powyższe orzeczenie zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 797/16, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ustalił i zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uchylając wyrok wydany pierwotnie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał merytorycznej oceny zasadności wniesionej skargi, wskazując jedynie na wadliwości w zakresie ustaleń i ocen dokonanych przez Sąd pierwszej instancji oraz niekompletność zgromadzonej w sprawie dokumentacji planistycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu wyroku Sąd ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia o niezasadności stanowiska skarżącego oraz do wskazania na treść załącznika Nr 27 do zaskarżonej uchwały, bez odniesienia się do tego dowodu całościowo, w kontekście argumentacji skargi, a nadto z pominięciem oceny powyższego dowodu w powiązaniu z pozostałymi dokumentami, z których wynikałby przyjęty przez Sąd stan faktyczny, w tym z zapisami z protokołu z sesji Rady Gminy Parczew.

Nadto wskazano, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż wprowadzonego przez Radę zakazu lokalizacji ogrodzeń nie można odnosić do działki nr ewid. 2774, gdyż nie jest ona położona na obszarze oznaczonym symbolem 3ZP, a jedynie na obszarze oznaczonym symbolem 7MN/U, którego ten zakaz nie dotyczy, jednakże nie wyjaśnił na jakiej podstawie opiera powyższe stwierdzenie. W uzasadnieniu wyroku nie ma odniesienia do części graficznej planu, co oznacza, że i w tej kwestii Sąd pierwszej instancji orzekł w oderwaniu od materiału dowodowego sprawy, którego nie uzupełnił w zakresie niezbędnym do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej legalności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że zarzut skargi dotyczący przekroczenia przez Gminę granic władztwa planistycznego powinien zostać rozpoznany również w kontekście zapisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zaś wobec konieczności dokonania przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonej uchwały w aspekcie kompletnej dokumentacji planistycznej, przedwczesna jest ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Wykonując wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono się do organu o nadesłanie dokumentacji planistycznej związanej z podjęciem uchwały nr L/345/2014.

Dokumentacja taka została przedłożona wraz z załącznikiem graficznym do uchwały, na którym naniesiono usytuowanie i granice działek ewidencyjnych nr 836/2, 836/3 i 2774 (teczka oznaczona jako "DOKUMENTACJA PLANISTYCZNA: UCHWAŁA L/345/2014").

Jeżeli chodzi o drugi z aktów planistycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, tj. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Parczew" (dalej także jako "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" lub "studium") to jest on udostępniony na stronie biuletynu informacji publicznej (BIP) Urzędu Miejskiego w Parczewie.

Z uwagi na to, że udostępniona w BIP organu część rysunkowa "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Parczewa" była nieczytelna (nie przedstawiono jej też wraz z nadesłaną przez Radę Miejską w Parczewie dokumentacją planistyczną) zwrócono się również do organu o nadesłanie czytelnej części rysunkowej "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Parczewa".

Taka też dokumentacja graficzna została złożona do akt sprawy (k.119 akt sądowych), przy czym na żądanie Sądu rysunek "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Parczew", na którym oprócz obszarów Systemu Przyrodniczego Miasta i terenów zielonych, uwidoczniono także usytuowanie działek nr 836/2, 836/3 i 2774 (k.125-126 akt sądowych).

Dokonując w oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy ponownej oceny zasadności wniesionej skargi stwierdzić należy, że skarga pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw albowiem przy zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonanego zaskarżoną uchwałą z dnia 30 września 2014 r. Nr L/345/2014 nie doszło do naruszenie trybu i zasad sporządzania planu.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy.

W myśl art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, przy czym powyższy przepis nie wprowadza ograniczenia terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Skarga organu nadzoru na uchwałę organu gminy nie musi być także poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Z przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 - dalej jako "u.p.z.p.") wynika, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części albowiem przy uchwalaniu zmiany planu miejscowego nie doszło do naruszenia trybu i zasad sporządzania planu, w tym w szczególności nie naruszono art. 19 ust. 1 u.p.z.p., jak też nie przekroczono granic władztwa planistycznego gminy.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że obecnie, po nadesłaniu całości dokumentacji planistycznej, nie budzi wątpliwości to w jaki sposób w zaskarżonej uchwale określone zostało przeznaczenie terenu, na którym usytuowane są działki ewidencyjne nr 836/2, 836/3 i 2774.

Dwie pierwsze działki, tj. działki nr 836/2 i 836/3 położone są w całości na obszarze oznaczonym symbolem 7MN/U (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej/ tereny zabudowy usługowej).

Na takim też obszarze położona jest również środkowa i zachodnia część działki nr 2774. Na obszarze zieleni urządzonej (3ZP) położona jest jedynie wschodnia, przylegająca do rzeki Konotopy, część działki nr 2774 (k.261 akt administracyjnych oznaczonych jako "DOKUMENTACJA PLANISTYCZNA: UCHWAŁA L/345/2014").

Niewątpliwie zatem wynikające z zaliczenia do terenów zieleni urządzonej ograniczenia prawa własności dotyczą jedynie części działki nr 2774.

Z nadesłanej części graficznej – rysunku "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Parczewa" wynika także, że działki nr 836/2, 836/3 i 2774 leżą u zbiegu dwóch rzek: Piwonii i Konotopy, w bezpośredniej bliskości rzeki Konotopy i usytuowanego na jej obszarze korytarza ekologicznego.

Działki te usytuowane są także na obszarze przebiegającego wzdłuż doliny rzeki Konotopy sięgacza ekologicznego stanowiącego element Przyrodniczego Systemu Gminy ((PSG) - dalej określany także jako "Przyrodniczy System Miasta i Gminy (PSMiG)), przy czym działka nr 2774 położona jest w całości na tym obszarze, zaś działki nr 836/2 i 836/3 w części. Działka nr 2774 ze strony wschodniej bezpośrednio przylega do rzeki Konotopy (k.119, 125-126 akt sądowych).

Z powyższych dokumentów (k.119, 125-126 akt sądowych) wynika, że na mapach tych linią przerywaną w postaci zielonych pogrubionych kresek wyrysowano granice sięgacza ekologicznego, a więc granice Przyrodniczego Systemu Gminy. Okoliczność ta wynika także z części graficznej planu miejscowego (k.261 akt administracyjnych oznaczonych jako "DOKUMENTACJA PLANISTYCZNA: UCHWAŁA L/345/2014"). Wprawdzie ta kopia rysunku planu jest mało czytelna w części dotyczącej opisu rysunku (jej zadaniem było uwidocznienie usytuowania działek objętych skargą), jednakże identyczna i w pełni czytelna kopia tego właśnie rysunku planu znajduje się na karcie 19 akt administracyjnych oznaczonych jako "SKARGA NA UCHWAŁĘ NR L/345/2014". Z rysunków tych wynika, że linią przerywaną w postaci zielonych pogrubionych kresek wyznaczono granice Przyrodniczego Systemu Gminy, zaś linia przerywana w postaci kropek w kolorze jasno czerwonym to granice strefy ochrony konserwatorskiej.

Zasadniczy zarzut skargi dotyczył naruszenia trybu sporządzania planu - art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Naruszenie to według twierdzeń skarżącego miało polegać na tym, że pomimo przyjęcia przez Radę Miejską w Parczewie uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza Parczewa, a zatem uznania przez Radę uwag za zasadne, uchwalono zmianę planu w treści odpowiadającej projektowi, w którym nie naniesiono ustaleń wynikających z treści przyjętych uwag.

Zarzut ten, jako oparty na wybiórczej i instrumentalnej analizie pojedynczego dokumentu w postaci protokołu z sesji rady miejskiej, uznać należy za oczywiście nieuzasadniony.

W sprawie nie jest sporne, że na etapie przygotowywania projektu zmiany planu miejscowego właściciele działek nr 836/2, 836/3 i 2774 zgłosili uwagi.

Właściciele działek nr 836/2 i 836/3 zgłosili identyczne w swej treści uwagi dotyczące:

1. przesunięcia granicy strefy ograniczonego zainwestowania (Przyrodniczy System Miasta) zgodnie z opracowaniem ekofizjograficznym z 2008 r., przy pozostawieniu dla działki funkcji terenu oznaczonej symbolem U/MN według planu zagospodarowania przestrzennego z 2003 r. (Uchwała nr XI/58/2003 Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 7 listopada 2003 r.),

2. pozostawienia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na poziomie z uchwały Nr XI/58/2003.

Właściciele działki nr 2774 zgłosili uwagi, które dotyczyły:

1. przesunięcia granicy strefy ograniczonego zainwestowania (Przyrodniczy System Miasta) zgodnie z opracowaniem ekofizjograficznym z 2008 r., przy pozostawieniu dla działki funkcji terenu oznaczonej symbolem U/MN według planu zagospodarowania przestrzennego z 2003 r. (Uchwała nr XI/58/2003 Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 7 listopada 2003 r.),

2. usytuowania terenu 3ZP w pasie 15 m, mierzonego od linii brzegowej rzeki,

3. zniesienia zapisu dla terenu 3ZP, zakazującego lokalizacji ogrodzeń jako niezgodnego z prawem,

4. przesunięcia linii nieprzekraczalnej zabudowy na linię rozgraniczającą teren 7MN/U i 3 ZP,

5. wprowadzenia dla działki nr 2774 (część budowlana) następujących zapisów:

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej maksymalnie 30%;

- udział procentowy powierzchni terenu biologicznie czynnego w stosunku do powierzchni działki budowlanej minimalnie 40%;

6. obniżenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości do 10%.

W sprawie nie budzi przy tym wątpliwości, że przygotowujący projekt zmiany planu miejscowego organ wykonawczy - Burmistrz Parczewa uwzględnił w części uwagi zgłoszone przez właścicieli działek nr 836/2, 836/3 i 2774, tj. w odniesieniu do działek nr 836/2 i 836/3 uwzględnił uwagi zgłoszone w punkcie 2, zaś w przypadku działki nr 2774 uwzględniona została uwaga wymieniona w punkcie 6.

Okoliczność ta nie była również kwestionowana przez samego skarżącego, który w uzasadnieniu skargi wprost stwierdził, że w przypadku uwag zgłoszonych przez właścicieli działek o nr ewid. 836/2 i 836/3 zostały one uwzględnione w części obejmującej pkt 2 uwag, natomiast w odniesieniu do uwagi wniesionej przez właścicieli działki o nr ewid. 2774 organ wykonawczy uwzględnił uwagę w części obejmującej pkt 6.

Uwzględnienie części zgłoszonych uwag przez organ wykonawczy skutkowało zmianą w tym zakresie projektu planu, który w dalszej kolejności został przedstawiony radzie gminy wraz z listą nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14 u.p.z.p.).

Powyższe oznacza, że Radzie Miejskiej w Parczewie został przedstawiony przez Burmistrza projekt zmiany planu miejscowego, w którym uwzględnione zostały już przez organ wykonawczy zmiany dotyczące wysokości opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (odstąpiono od zwiększenia wysokości tych opłat). W projekcie tym nie uwzględniono natomiast pozostałych zmian postulowanych w uwagach zgłoszonych przez właścicieli działek nr 836/2, 836/3 i 2774.

Natomiast naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego skarżący upatruje w tym, że Rada Miejska w Parczewie, po przedstawieniu jej projektu planu, uwzględniła nadto uwagi nieuwzględnione przez Burmistrza i dokonała w projekcie planu zmian innych od już wprowadzonych przez organ wykonawczy.

Stanowisko to skarżący opiera na treści protokołu z sesji rady miejskiej.

Twierdzenie takie, jako oparte na wybiórczej ocenie pojedynczego dokumentu w postaci protokołu z sesji rady miejskiej, uznać należy za nietrafne.

W protokole nr L/14 z sesji Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 30 września 2014 r. istotnie znajdują się zapisy o tym, że uwagi zgłoszone przez właścicieli działek 836/2, 836/3 i 2774 zostały przyjęte (k.93 akt administracyjnych oznaczonych jako "SKARGA NA UCHWAŁĘ NR L/345/2014").

Jednakże już treść powyższych zapisów wskazuje na to, że sporządzone zostały one w sposób ogólnikowy i niedokładny.

W protokole z sesji mowa jest wyłącznie o pojedynczych uwagach zgłoszonych przez właścicieli działek nr 836/2, 836/3 i 2774 (cyt. "I uwaga złożona", "II uwaga złożona", "III uwaga złożona").

W sprawie nie budzi zaś wątpliwości, że właściciele przedmiotowych działek nie zgłosili pojedynczych uwag do projektu planu, lecz większą ich liczbę, a mianowicie właściciele działek nr 836/2 i 836/3 zgłosili po dwie uwagi, zaś właściciele działki nr zgłosili aż 6 uwag.

Już powyższe wskazuje zatem na to, że przedmiotowy protokół z sesji nie odzwierciedlał w sposób dokładny rzeczywistego przebiegu sesji z dnia 30 września 2014 r.

Przede wszystkim zaś w kwestii ustalenia tego czy i jakich zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie zmiany planu miejscowego dokonała Rada Miejska w Parczewie nie można było poprzestać wyłącznie, jak uczynił to skarżący, na analizie protokołu z sesji rady, lecz należało odwołać się do dokumentów, które zagadnienie to dokumentowały w sposób bardziej dobitny i jednoznaczny.

Zdaniem Sądu sprzeczność protokołu z sesji rady z pozostałymi dokumentami obrazującymi sposób rozpatrzenia uwag do projektu planu ma charakter pozorny, albowiem wynika, ze zbyt skrótowego i ogólnikowego opisania tej kwestii w protokole z sesji rady.

Nie mniej jednak nawet w przypadku poprzestania na literalnym odczytaniu treści protokołu z sesji rady wyjaśnienia tej kwestii należało dokonać poprzez odwołanie się do aktów, które kwestie te dokumentowały w sposób bardziej solenny.

Po pierwsze kwestię rozstrzygnięcia uwag do projektu planu, czy też ściślej rzecz biorąc to czy i jakich zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie zmiany planu miejscowego dokonała Rada Miejska w Parczewie, wyjaśnia w sposób niewątpliwy i jednoznaczny sama treść uchwały podjętej przez organ w dniu 30 września 2014 r.

Z uchwały NR L/345/2014 wynika jednoznacznie, że w uchwale tej uwzględniono jedynie zmiany wprowadzone do projektu planu już przez organ wykonawczy, a dotyczące wysokości opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uchwale nie dokonano natomiast zmian postulowanych w pozostałych uwagach zgłoszonych przez właścicieli działek nr 836/2, 836/3 i 2774.

Z powyższego wynika zatem, że Rada Miejska w Parczewie nie dokonała żadnych zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego. Skoro organ uchwałodawczy nie dokonał zmian w projekcie planu to nie istniała tym samym konieczność ponawiania czynności planistycznych, o której mowa w art. 19 ust. 1 u.p.z.p.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że twierdzenie jakoby Rada Miejska w Parczewie pomimo dokonania, w wyniku uwzględnienia uwag, zmian w projekcie planu miejscowego, uchwaliła projekt planu, na którym nie naniesiono przyjętych zmian, jest gołosłowne i nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach faktycznych ujawnionych w sprawie.

Po drugie wskazać należy, że dokumentem obrazującym w sposób najbardziej dokładny i solenny sposób rozstrzygnięcia uwag do projektu planu jest załącznik nr 27 do uchwały.

Wynika to już z treści samej uchwały, w której § 2 ust. 2 pkt 3 stwierdzono, że załącznikiem do uchwały jest między innymi rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu - załącznik nr 27.

Powyższe znajduje także potwierdzenie w treści § 12 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), który stanowi, że wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, składającej się między innymi z wykazu uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, którego wzór określa załącznik nr 9 do rozporządzenia.

Takiego charakteru nie ma natomiast protokół z sesji rady gminy, który dokumentuje jedynie przebieg takiej sesji, a nie sposób rozpatrzenia i rozstrzygnięcia uwag do projektu planu.

W kontekście załącznika nr 27 do uchwały NR L/345/2014 stwierdzić należy, że również i ten dokument został oceniony przez skarżącego w sposób jednostronny i wybiórczy.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono bowiem, że przyjęcie przez Radę, nieuwzględnionych wcześniej przez Burmistrza Parczewa uwag znajduje potwierdzenie także w treści załącznika Nr 27 do przedmiotowej uchwały (znak "plus" w rubryce Rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w Parczewie załącznik do uchwały Nr L/345/2014 z dn. 30.09.2014 r. - uwaga uwzględniona).

Stwierdzenie takie jest błędne z tego podstawowego powodu, że w rubrykach 7, 8, 9 i 10 załącznika nr 27 dotyczących rozstrzygnięć w sprawie uwag obu organów Gminy, tj. Burmistrza i Rady Miejskiej, wpisano zarówno znak "plus", jak i znak "minus".

W sytuacji, gdy znaków tych nie odniesiono do konkretnych pojedynczych uwag opisanych w rubryce 4 załącznika z powyższych adnotacji można co najwyżej wywieść wniosek, że organy Gminy w części uwzględniły i nieuwzględniły uwag do projektu planu.

Ustalenie natomiast w jakim zakresie uwagi zostały uwzględnione, a w jakim nieuwzględnione, wymaga odwołania się do adnotacji zamieszczonych w rubryce 11 "Uwagi" załącznika nr 27, gdzie w sposób jasny i jednoznaczny opisano, które uwagi zostały uwzględnione, a które nie.

Z zapisów zamieszczonych w powyższej rubryce wynika w sposób niezbity, że organy Gminy nie uwzględniły: w przypadku właścicieli działek nr 836/2 i 836/3 uwag zgłoszonych w punktach 1 oraz w przypadku właścicieli działki nr 2774 uwag wymienionych w punktach 1-5.

Analiza załącznika nr 27 do uchwały NR L/345/2014 prowadzi zatem do identycznych wniosków jak analiza treści uchwały NR L/345/2014 podjętej przez Radę Miejską w Parczewie, tj. do stwierdzenia, że w uchwale tej uwzględniono jedynie zmiany wprowadzone do projektu planu przez organ wykonawczy, a dotyczące wysokości opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Zmian tych, w wyniku uwzględnienia uwag z punktów 2 uwag zgłoszonych przez właścicieli działek nr 836/2 i 836/3 oraz uwagi z punktu 6 uwag zgłoszonych przez właścicieli działki nr 2774, w projekcie planu miejscowego dokonał organ wykonawczy, zaś Rada Miejska w Parczewie stanowisko takie jedynie zaakceptowała.

Ani Burmistrz Parczewa, ani Rada Miejska w Parczewie nie uwzględnili pozostałych uwag zgłoszonych przez właścicieli działek nr 836/2, 836/3 i 2774, jak też nie dokonali związanych z tymi uwagami zmian w projekcie planu miejscowego

Skoro więc Rada Miejska w Parczewie nie dokonała zmian w projekcie planu, to nie istniała tym samym konieczność ponawiania czynności planistycznych, o której mowa w art. 19 ust. 1 u.p.z.p.

Z tego też względu postawione w skardze zarzuty naruszenia trybu sporządzania zmiany planu miejscowego uznać należy za oczywiście nieuzasadnione.

W taki też sam sposób należy również ocenić formułowane w skardze zarzuty naruszenie zasad sporządzania planu.

W szczególności zaś należy stwierdzić, że uchwalając przedmiotową zmianę planu miejscowego organy Gminy nie przekroczyły granic władztwa planistycznego.

Nie budzi wątpliwości, że ustawodawca to gminie przekazał kompetencje do władczego określania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

W ramach sprawowanego władztwa planistycznego gmina może określać sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, w tym także poprzez ograniczenie sposobu wykonywania tego prawa (art. 6 u.p.z.p.).

Prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone. W szczególności nie może ono pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych ocena zarzutu nadużycia władztwa planistycznego wymaga rozważenia, czy doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Dla procesu ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które wskazują na wartości, które podczas wykonywania władztwa planistycznego powinny być uwzględniane.

Przy uchwalaniu przedmiotowej zmiany planu miejscowego nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy albowiem wprowadzone ograniczenia prawa własności nieruchomości były konieczne dla ochrony środowiska i wzmocnienia, czy wręcz nawet zachowania funkcji przyrodniczych, ekologicznych, krajobrazowych i rekreacyjnych dolin rzecznych, w tym w szczególności doliny rzeki Konotopy. Związana z tym ingerencja w prawo własności działek nr 836/2, 836/3 i 2774 nie miała charakteru nadmiernego. Można wręcz stwierdzić, że ograniczenia tego dokonano w minimalnym możliwym do przyjęcia stopniu, co oznacza, że organy Gminy należycie wyważyły interes publiczny i interesy indywidualne właścicieli nieruchomości objętych zmienianym planem miejscowym.

Niewątpliwie najdalej idące ograniczenie prawa własności dotyczyło działki nr 2774. W przypadku działek nr 836/2 i 836/3 pomimo, że położone były one częściowo na obszarze sięgacza łącznikowego, a więc Przyrodniczego Systemu Gminy (PSG), ich przeznaczenie określono jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej/ tereny zabudowy usługowej (7MN/U), a wiążące się z tym ograniczenia sprowadziły się w zasadzie do zakazu budowy ogrodzeń pełnych oraz z prefabrykatów betonowych.

Inaczej było w przypadku działki nr 2774. Działkę tą - jak wskazano już powyżej - w części zaliczono do obszarów zieleni urządzonej (3ZP). Z powyższym wiązał się zakaz lokalizacji ogrodzeń i związana z tym możność swobodnego dostępu do takiego terenu przez zwierzęta i osoby trzecie.

Ograniczenie to miało zatem istotny charakter, jednakże nie można go uznać za nadmierny albowiem było wynikiem położenia przedmiotowej działki na obszarze sięgacza ekologicznego, bezpośrednio przy dolinie rzeki Konotopy.

Niewątpliwie, na co również zwrócono uwagę w wyroku kasacyjnym Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut skarżącego dotyczący przekroczenia granic władztwa planistycznego musi zostać rozpoznany także w kontekście zapisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Analiza zapisów studium pozwala na stwierdzenie, że uchwalając zmianę planu miejscowego organy Gminy dokonały właściwej i wszechstronnej analizy interesu indywidualnego i publicznego, zaś przyjęte w uchwale NR L/345/2014 rozwiązanie planistyczne uznać należy za racjonalne i zachowujące wymóg proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.

W świetle postanowień studium stwierdzić należy, że taka właśnie interwencja planistyczna była wręcz konieczna z uwagi na położenie przedmiotowych działek na obszarze sięgacza łącznikowego, a więc Przyrodniczego Systemu Gminy (PSG) oraz usytuowanie działki nr 2774 bezpośrednio przy korycie rzeki Konotopy.

Odnosząc się do dotyczących tej kwestii zapisów studium wskazać należy, że ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Parczew" wynika między innymi, co następuje:

System przyrodniczy określa zbiór najbardziej wartościowych elementów środowiska przyrodniczego o rozpoznanych funkcjach ekologicznych, przy czym Przyrodniczy System Miasta i Gminy składa się między innymi z terenów łącznikowych, będących kanałami komunikacji ekologicznej pomiędzy obszarami węzłowymi i węzłami ekologicznymi; drogami tymi przemieszczają się gatunki oraz pojedyncze osobniki fauny i flory; dzięki funkcjonowaniu terenów łącznikowych system przyrodniczy jest zwarty i spójny, a także ma możliwość wzbogacania się i odnawiania; opisywane obszary ponadto same oddziaływają na sąsiednie tereny; biorąc pod uwagę rolę, jak również gęstość strumienia przemieszczającej się energii, populacji lub osobników wyróżniono dwa rodzaje terenów łącznikowych.

Wśród terenów łącznikowych należy wyróżnić: korytarze ekologiczne, czyli wielofunkcyjne rejony umożliwiające swobodne przemieszczanie się gatunków i osobników wzdłuż skoncentrowanych szlaków komunikacji ekologicznej (np. wzdłuż dolin rzecznych) oraz sięgacze ekologiczne (na terenie których położona jest w całości działka nr 2774 oraz w części działki nr 836/2 i 836/3), pełniące także funkcję łącznikową (ograniczoną np. do ekspansji wybranych gatunków). Sięgacze w zależności od składnika dominującego sięgacze mogą mieć charakter: klimatyczny, hydrograficzny lub przyrodniczy. Ich rola zasadniczo polega na połączeniu elementów Przyrodniczego Systemu Miasta i Gminy z obszarami znajdującymi się poza tym systemem.

Niektóre elementy tego systemu znajdują się w obrębie granic administracyjnych miasta Parczewa. Należą do nich między innymi tereny łącznikowe w postaci korytarzy ekologicznych: doliny Piwonii i doliny Konotopy.

Podstawowe zasady zagospodarowania przestrzennego PSMiG oparte są na harmonizowaniu funkcji ekologicznej z dotychczasowym użytkowaniem:

• obowiązuje zakaz zabudowy przerywającej drożność sięgaczy;

• budynki już zlokalizowane na omawianym terenie nie powinny mieć możliwości przebudowy, czy rozbudowy, aż do ostatecznego wyeksploatowania;

• należy wytyczać trasy spacerowe, ścieżki rowerowe i miejsca rekreacji;

• poprawie walorów krajobrazowych systemu służyć będzie "wyprowadzanie" z dolin naziemnych urządzeń infrastruktury technicznej, pozostawić należy jedynie urządzenia służące gospodarce wodno-ściekowej;

• dopuszczone jest użytkowanie ogródków działkowych jako elementów przejściowo wzbogacających doliny, docelowo jednak należy dążyć do ekologizowania dolin kosztem dotychczasowo pełnionych funkcji;

• podobne funkcja rolnicza powinna być stopniowo wycofywana i zastępowana ekologiczną oraz parkową.

Strefa dolin rzecznych, o wysokiej jakości ekologicznej, stanowić powinna przedmiot troski i ochrony występujących tam walorów przyrody oraz krajobrazu.

Jednym z dominujących wskazań przyjętych w studium jest wzmocnienie funkcji przyrodniczej (zwłaszcza dolin rzecznych) poprzez proponowane wprowadzenie terenów zieleni wysokiej.

Jest to strefa czynnej ochrony fizjonomii krajobrazu z koniecznością wzbogacania przyrodniczego tych terenów. Doliny rzek Piwonii i Konotopy są elementami kontynuującymi zielony pierścień na terenie miasta.

Odnośnie podstawowych elementów PSG, którymi są korytarze i sięgacze ekologiczne, wśród głównych zasad wymieniono:

- specjalne potraktowanie w planach miejscowych sięgaczy ekologicznych, które obecnie mają ograniczoną zdolność łącznikową, ale duże potencjalne możliwości komunikacji ekologicznej; we wszystkich przypadkach oznacza to dążenie do wzbogacenia biologicznego stref sięgaczy i odbudowę odpływu powierzchniowego,

- strefy wzmocnienia ekologicznego w rejonach przydolinnych i przykorytowych niezbędne są w dolinach Piwonii i jej dopływów: Konotopy, Kłodzianki oraz cieku spod Lasek.

Na obszarze korytarzy ekologicznych obowiązuje ochrona planistyczna poprzez wymóg zachowania i kształtowania ich drożności ekologiczno – przestrzennej.

Doliny rzeczne trzeba stale wzbogacać biologicznie, a także przywracać im zdolności regeneracyjne i wzmacniać odporność na antropopresję. Planowana jest rewaloryzacja zdegradowanych odcinków Piwonii i Konotopy. Przywrócenie dolin tych rzek do jak najbardziej naturalnego stanu ma być osiągnięte między innymi poprzez sukcesywną likwidacje zabudowy substandardowej, która aktualnie znajduje się na terenach zalewowych oraz zadrzewianie i zakrzewianie stref przybrzeżnych, wprowadzanie roślinności wysokiej w postaci szpalerów nadkorytarzowych, kęp itp.

Zagospodarowanie dolin rzecznych jest elementem kompozycji przestrzeni miasta, który musi być poważnie brany pod uwagę przy podejmowaniu inwestycji. Stanowią one korytarze ekologiczne będące częściami przyrodniczego systemu gminy i miasta i są niezbędnymi czynnikami zdrowotności miasta. Obserwowane tendencje do ich zabudowywania muszą być zahamowane. Wycofanie zabudowy i urządzenie terenów zieleni z miejscami do czynnego i biernego wypoczynku (trasy rowerowe i spacerowe, małe boiska do gier sportowych, kameralne rekreacyjne formy krajobrazowe) w zauważalny sposób podniosą standard życia w mieście i poprawią jego warunki klimatyczne.

Nie budzi wątpliwości, że powyższe wskazania wynikające ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Parczew" musiały zostać uwzględnione przy uchwalaniu zmiany planu miejscowego (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Nadto jak podkreślono w samym studium Przyrodniczy System Miasta Parczew wyznaczono w oparciu o opracowanie ekofizjograficzne dla całego obszaru gminy i powiązano go z otwartymi obszarami zewnętrznymi oraz z krajowym i europejskim systemem ekologicznym.

System został wyznaczony precyzyjnie i granice jego muszą być traktowane sztywno i rygorystycznie. Muszą też być wprowadzone do planów miejscowych bez korekt i zawężania, wraz z zasadami zagospodarowania obowiązującymi wewnątrz systemu, z zakazem zabudowy na czele.

Wprowadzenie zmian dotyczących tylko granic bądź zasad zagospodarowania Przyrodniczego Systemu Gminy skutkuje nieważnością Studium, a co za tym idzie nieważnością wykonywanych na jego podstawie planów. W takim wypadku całą strukturę miejską należałoby zbudować od nowa, czyli wykonać nowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta.

Przestrzeganie zakazu zabudowy tego systemu we wszelkich formach, dbałość o jego drożność oraz stałą poprawę realizacji funkcji przyrodniczych wewnątrz niego stanowi gwarancję utrzymania i podnoszenia walorów przyrodniczych i zdrowotnych całego obszaru.

Z tych też względów, mając na uwadze wskazania wynikające ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Parczew", w tym konieczność wzmocnienia funkcji przyrodniczych, ekologicznych i zdrowotnych elementów Przyrodniczego Systemu Gminy, ze szczególnym uwzględnieniem doliny rzeki Konotopy i usytuowanego przy niej sięgacza ekologicznego, poprawy walorów krajobrazowych tego elementu systemu i jego wzbogacania przyrodniczego i biologicznego, specjalnego potraktowania w planach miejscowych sięgaczy ekologicznych, które obecnie mają ograniczoną zdolność łącznikową, ale duże potencjalne możliwości komunikacji ekologicznej, zahamowania tendencji do ich zabudowania, wycofanie z tych terenów zabudowy i urządzanie terenów zieleni z miejscami do czynnego i biernego wypoczynku, zapewnienie drożności ekologiczno – przestrzennej sięgaczy, jak też przede wszystkim przewidziany w studium zakaz zabudowy przerywającej drożność sięgaczy, stwierdzić należy, że przyjęte w uchwale NR L/345/2014 rozwiązanie planistyczne uznać należy za konieczne i racjonalne, jak też zachowujące wymóg proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.

Już odwołanie do tego ostatniego zakazu, tj. zakazu zabudowy przerywającej drożność sięgaczy w pełni uzasadnia wprowadzenie zakazu lokalizacji ogrodzeń na części działki nr 2774, zaliczonej do terenów 3ZP. Niewątpliwie bowiem wzniesienie ogrodzenia, nawet niepełnego, zniweczyłoby funkcję łącznikowe spełniane przez usytuowany na tym obszarze sięgacz ekologiczny. Niweczyłoby to bowiem drożność ekologiczno – przestrzenną sięgacza.

Podkreślić należy, że sięgacz ekologiczny będący terenem łącznikowym, pełniącym rolę kanału komunikacji ekologicznej dla fauny i flory, jest także korytarzem ekologicznym będącym częścią przyrodniczego systemu gminy i miasta i niezbędnym czynnikiem zdrowotności miasta zapewniającym na jego terenie właściwy przepływ powietrza, czego w warunkach wzrastającego zanieczyszczenia powietrza, nie sposób przecenić.

Zauważyć należy także, że obszar terenów zieleni urządzonej (3ZP) wprowadzono jedynie na części działki nr 2774, pomimo, że cała ta działka znajduje się na terenie przebiegającego tam sięgacza ekologicznego.

Jest to rozwiązanie racjonalne i nie prowadzące do nadmiernego ograniczenia praw właścicieli działki nr 2774. Z jednej strony objęcie takim statusem części działki przylegającej bezpośrednio do rzeki Konotopy pozwoli na zachowania walorów i funkcji przebiegającego tam korytarza ekologicznego i łącznikowego, z drugiej strony zaś zaliczenie pozostałej i zdecydowanie większej części działki nr 2774 do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej/ zabudowy usługowej (7MN/U) pozwala na ich pełne wykorzystanie przez właścicieli.

Odnosząc się natomiast do uwag zgłoszonych przez właścicieli działek nr 836/2, 836/3 i 2774 wskazać należy, co następuje:

Właściciele wszystkich tych działek domagali się między innymi przesunięcia granicy strefy ograniczonego zainwestowania - Przyrodniczy System Miasta.

Uwzględnienie takiego postulatu na etapie uchwalania planu miejscowego nie było możliwe albowiem usytuowanie i granice PSG określone zostały w sposób wiążący już wcześniej w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Parczew".

Jak wskazano już wcześniej w samym studium podkreślono, że Przyrodniczy System Miasta i Gminy Parczew został wyznaczony precyzyjnie i granice jego muszą być traktowane sztywno i rygorystycznie. Muszą też być wprowadzone do planów miejscowych bez korekt i zawężania, wraz z zasadami zagospodarowania obowiązującymi wewnątrz systemu, z zakazem zabudowy na czele. Wprowadzenie zmian dotyczących tylko granic bądź zasad zagospodarowania Przyrodniczego Systemu Gminy skutkuje nieważnością Studium, a co za tym idzie nieważnością wykonywanych na jego podstawie planów. W takim wypadku całą strukturę miejską należałoby zbudować od nowa, czyli wykonać nowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta.

Na etapie uchwalania planu miejscowego organy Gminy nie mogły ingerować we wskazania wynikające ze studium. Przeciwnie, przy uchwaleniu planu miejscowego, Rada Miejska w Parczewie obowiązana była uwzględnić ustalenia wynikające ze studium.

Z tych samych względów, tj. z uwagi na zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego brak było także podstaw do uwzględnienia zastrzeżeń zgłoszonych w punktach 2 i 3 uwag właścicieli działki nr 2774. Jak trafnie wskazano w załączniku nr 27 do uchwały Nr L/345/2014 tereny zielone zostały wyznaczone w studium wzdłuż rzeki Konotopy, co też zostało przeniesione na rysunek projektu planu miejscowego. Jeżeli chodzi zaś o zakaz lokalizowanie na tym terenie ogrodzeń, to okoliczność tą omówiono już powyżej.

Oczywiście nieuzasadnione były również kolejne uwagi zgłoszone w punktach 4 i 5 albowiem ustalenia planu miejscowego w tym zakresie idą dalej niż postulaty zgłoszone przez właścicieli działki nr 2774, co jest korzystne dla właścicieli położonych tam działek i w żaden sposób nie narusza ich interesów. Przeciwnie, stwarza im większe możliwości w zakresie zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości.

Z tych też względów należy stwierdzić, że przy uchwalaniu zmiany planu miejscowego nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy albowiem wprowadzone ograniczenia prawa własności nieruchomości były konieczne dla ochrony środowiska i wzmocnienia funkcji przyrodniczych, ekologicznych, krajobrazowych i rekreacyjnych dolin rzecznych, w tym w szczególności doliny rzeki Konotopy. Związana z tym ingerencja w prawo własności działek nr 836/2, 836/3 i 2774 nie miała charakteru nadmiernego. Przeciwnie należy stwierdzić, że ograniczenia tego dokonano w minimalnym możliwym do przyjęcia stopniu, co oznacza, że organy Gminy należycie wyważyły interes publiczny i interesy indywidualne właścicieli nieruchomości objętych zmienianym planem miejscowym.

Reasumując należy zatem uznać, że przy uchwaleniu zmiany planu miejscowego nie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu, ani też do naruszenia zasad sporządzania planu, w związku z czym brak było podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi.

W tym stanie rzeczy, na podstawie przytoczonych powyżej przepisów oraz w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.