Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 838/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 1 i par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Ireneusz Dukiel, asesor WSA Wojciech Śnieżyński, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

|

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. (dalej jako Dyrektor IAS), na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej zwanej ustawą wprowadzającą), złożył B. M. – starszemu ekspertowi Służby Celnej Izby Administracji Skarbowej we W. (dalej: strona, skarżący, funkcjonariusz) propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej we W., proponując:

1) rodzaj służby - służba stała,

2) stopień służbowy - inspektor,

3) stanowisko służbowe - ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy,

4) jednostka organizacyjna KAS, w której będą realizowane zadania: D.Urząd Celno-Skarbowy,

5) komórka organizacyjna - Pierwszy Referat Dochodzeniowo - Śledczy

6) miejsce pełnienia służby – W.,

7) uposażenie: uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,488 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej i dodatki: dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,732 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej oraz dodatek za wieloletnią służbę.

W decyzji wskazano, że zaproponowane warunki służby będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r.

W dniu 13 czerwca 2017 r. strona złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji służby.

Pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. funkcjonariusz zwrócił się do Dyrektora IAS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w części dotyczącej zaproponowanego stanowiska służbowego oraz mnożnika kwoty bazowej odnoszącej się do uposażenia zasadniczego i wniósł o zaproponowanie mu stanowiska starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej i uposażenia zasadniczego według mnożnika kwotu bazowej 2,828. Strona wskazała, że złożona propozycja nie jest zgodna z prawem, nie uwzględnia kwalifikacji i kompetencji oraz przebiegu służby strony. Propozycja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego i trudno ustalić kryteria, którymi kierował sie organ.

W dalszej części wnioskodawca przedstawił swoje kwalifikacje - wykształcenie prawnicze i ukończone studia podyplomowe podatkowe oraz podkreślił, że przez wiele lat był wykładowcą i egzaminatorem na kursach celnych, prowadził zajęcia dydaktyczne w Wyższej Szkole Bankowej we W. oraz na Podyplomowym Studium Kryminalistyczno-Prawnym dla Celników na Uniwersytecie W. Wskazał, iż w okresie ostatnich 10 lat ukończył około 50 szkoleń zawodowych organizowanych w ramach Ministerstwa Finansów, a ponadto jako członek wyższej kadry kierowniczej Służby Celnej poddany był audytowi kompetencyjnemu z wynikiem pozytywnym.

Funkcjonariusz wskazał, że służbę rozpoczął we wrześniu 1986 r. w oddziale celnym na stanowisku kontrolera celnego, osiągając z czasem stanowisko eksperta celnego. Od 1990 r. pełnił funkcje kierownicze - Naczelnika Oddziału Celnego, Zastępcy Dyrektora ds. Orzecznictwa Urzędu Celnego, Dyrektora Urzędu Celnego w Zgorzelcu i Urzędu Celnego w W.. Od maja 2002 r. do stycznia 2016 r. pełnił służbę na stanowisku Naczelnika Urzędu Celnego we W.. Po odwołaniu ze stanowiska Naczelnika Urzędu Celnego wyznaczono mu stanowisko starszego eksperta Służby Celnej i powierzono obowiązki Zastępcy Dyrektora Izby Celnej we W. w pionie orzeczniczym. Od czerwca 2016 r. do 31 maja 2017 r. wykonywał zadania na stanowisku starszego eksperta Służby Celnej w Referacie Dochodzeniowo- Śledczym.

Podkreślił, że w okresie nienagannej służby otrzymywał bardzo dobre oceny okresowe, awanse i wyróżnienia, został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi, Srebrnym Medalem za Długoletnią Służbę oraz oznaką Zasłużony dla Służby Celnej. Od dnia 28 marca 2017 r. powołano go na Rzecznika Dyscyplinarnego D. Urzędu Celno-Skarbowego we W..

Do chwili otrzymania propozycji zajmował stanowisko starszego eksperta Służby Celnej z uposażeniem zasadniczym określonym mnożnikiem 2,828 kwoty bazowej. Wykonując obecnie takie same zadania, jak przed złożeniem propozycji, powinien otrzymać tożsame stanowisko służbowe i takie samo uposażenie. Przedstawioną propozycję ocenił jako nieuczciwą, nieetyczną i opartą o kryteria niemerytoryczne. Zdaniem strony, skoro jego kwalifikacje, doświadczenie zawodowe i kompetencje nie uległy pogorszeniu, nie wystąpiła żadna z przesłanek do obniżenia stanowiska służbowego oraz uposażenia.

W wyniku rozpoznania wniosku decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] Dyrektor IAS utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 31 maja 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej skarżący stał się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej we W., przy zachowaniu m. in. następujacych warunków pełnienia służby na dzień 1 marca 2017 r.: stanowisko służbowe – ekspert Służby Celnej i uposażenie zasadnicze według mnożnika kwoty bazowej 2,488.

Następnie pracodawca stosownie do art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej złożył skarżącemu w dniu 31 maja 2017 r. pisemną propozycję, określającą nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej we W., uwzględniającą posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przedkładając propozycję pełnienia służby w Pierwszym Referacie Dochodzeniowo-Śledczym w D. Urzędzie Celno-Skarbowym we W., Dyrektor IAS wziął pod uwagę dotychczas wykonywane przez stronę zadania oraz doświadczenie zawodowe. Dyrektor IAS brał pod uwagę zapewnienie właściwej obsady kadrowej, zarówno pod względem liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i ich doboru pod względem realizacji zadań zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy i służby oraz zadaniami ustawowymi, jakie zostały nałożone na jednostkę, z uwzględnieniem limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i środków finansowych przeznaczonych na ich uposażenia.

Biorąc pod uwagę, iż wynagrodzenia pracowników realizujących podobne zadania na podobnych stanowiskach powinny być na zbliżonym poziomie, również uposażenia funkcjonariuszy wykonujących w komórce organizacyjnej zadania o takim samym stopniu trudności i złożoności powinny być ustalone na zbliżonym poziomie. Z uwagi na fakt, iż uposażenie strony ukształtowane do czasu konsolidacji na poziomie wyższej kadry kierowniczej, znacznie odbiegało od uposażeń szeregowych funkcjonariuszy, zostało zaproponowane uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,488 kwoty bazowej. Mnożnik dla stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej kształtuje się w przedziale od 2,321 do 2,721. Tak więc Dyrektor IAS, w związku z ustalonym mnożnikiem na poziomie 2,488 zaproponował funkcjonariuszowi stanowisko eksperta Służby Celno-Skarbowej.

Od powyższej decyzji funkcjonariusz złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi celem ponownego rozpoznania, względnie uchylenie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 35, art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez prowadzenie postępowania bez zgromadzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do nieustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania decyzji bez uzasadnienia faktycznego i prawnego odnoszącego się do istoty sprawy. Skarżący zarzucił też naruszenie prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na złożeniu propozycji ustalającej nowe warunki pełnienia służby bez uwzględnienia posiadanych przez skarżącego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby.

W uzasadnieniu skargi, odnośnie przedłożonej propozycji służby, skarżący zarzucił, że przed jej wydaniem nie był informowany o przebiegu postępowania i nie mógł wypowiedzieć się co do zebranego materiału dowodowego. Wskazał, że propozycja ta nie zawiera uzasadnienia faktycznego, co powoduje, że nie posiada on wiedzy, czym organ kierował się składając propozycję, tj. proponując niższe stanowisko służbowe i znacznie niższe uposażenie zasadnicze.

Skarżący zauważył, że dwukrotnie wyznaczano mu nowy terminu załatwienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i decyzja w sprawie została wydana po upływie wyznaczonego terminu.

Ponadto skarżący zarzucił, że zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i "odwoławczym" nie prowadzono w zasadzie żadnego postępowania i nie zgromadzono żadnego materiału dowodowego.

Skarżący podniósł, że decyzja utrzymująca w mocy decyzję I instancji również nie zawiera uzasadnienia faktycznego. Za takie nie można uznać autorytarnego stwierdzenia o uwzględnieniu posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby, bez odniesienia się do faktów to potwierdzających.

Dodatkowo skarżący wskazał na nieścisłości w decyzji, polegające na błędnym podaniu informacji o pełnieniu służby na stanowisku eksperta w dniu 1 marca 2017 r. i mnożniku kwoty bazowej w wysokości 2,488. Nie jest też prawdą, że jego uposażenie było ukształtowane do czasu konsolidacji na poziomie wyższej kadry kierowniczej i znacznie odbiegało od uposażeń szeregowych funkcjonariuszy. Zanegował też sposób, w jaki ustalono stanowisko eksperta Służby Celno - Skarbowej - w związku z ustalonym mnożnikiem na poziomie 2,488 zaproponowano stanowisko eksperta Służby Celno - Skarbowej)

W końcowej części skargi skarżący wskazał, że w zdecydowanej większości przypadków dyrektorzy izb administracji skarbowej proponowali funkcjonariuszom równorzędne stanowiska i takie samo wynagrodzenie. Tylko jemu zaproponowano stanowisko niższe, tj. eksperta Służby Celno – Skarbowej. Sytuację taką ocenił jako przejaw dyskryminacji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji.

Organ zauważył, że w art. 169 ust. 6 ustawy wprowadzającej ustawodawca wskazał na obowiązek stosowania przepisów k.p.a. do postępowań w sprawach ustalenia funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej warunków pełnienia służby. Postępowania te nie są stricte postępowaniami administracyjnymi w rozumieniu regulacji wspomnianej ustawy. Jej przepisy stosuje się w tego rodzaju postępowaniach jedynie w takim zakresie w jakim stanowi ustawa.

Dyrektor IAS przedkładając propozycje służby korzystał z dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych poszczególnych osób, potwierdzających posiadane przez nie kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej pracy zawodowej i służby. Dokumenty te poszczególnym osobom były znane.

W ocenie organu nie istnieje obowiązek, aby propozycji pełnienia służby nadawać formę przewidzianą w art. 107 k.p.a. dla decyzji, w tym zawrzeć w niej uzasadnienie prawne i faktyczne. Dyrektor IAS nie miał też obowiązku przywoływania faktów, które uznał za udowodnione oraz dowodów i dokumentów źródłowych, na których się oparł.

W celu umożliwienia skarżącemu prawa wypowiedzenia się co do zebranych materiałów, udostępniono akta sprawy i okazano znajdujące się w nich dokumenty (wymienione w skardze). Ponieważ akta osobowe nie stanowią akt sprawy, stąd też nie przedłożono ich skarżącemu podczas dokonania czynności udostępnienia akt sprawy.

Organowi znane były zgromadzone w aktach osobowych skarżącego oceny okresowe, nagrody, odznaczenia, dokumenty potwierdzające posiadane przez niego kwalifikacje. Zatem nie można zgodzić się ze skarżącym, że Dyrektor IAS przedkładając propozycję służby nie uwzględnił jego kwalifikacji i przebiegu służby.

Zauważono, iż w treści uzasadnienia decyzji znajdują się pewne nieścisłości w zakresie odwołania się do warunków służby obowiązujących na dzień 1 marca 2017 r., a więc przed dniem złożenia propozycji służby, niemniej jednak pozostają one bez wpływu na prawidłowość wydanej decyzji. Za niefortunne organ uznał też użycie w uzasadnieniu decyzji sformułowania, że w związku z ustalonym mnożnikiem 2,488 zaproponowano skarżącemu stanowisko eksperta Służby Celno - Skarbowej.

W ocenie organu przyznany skarżącemu mnożnik uposażenia zasadniczego mieści się w przedziale ustalonym w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.

W piśmie z dnia 9 lutego 2018 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi oraz zawarł polemikę ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że Wojewódzkie Sądy Administracyjne rozpatrujące skargi na decyzje ustalające warunki służby, zgodnie uznają, że w tych postępowaniach przepisy k.p.a. winny być w pełni stosowane i w przypadku stwierdzenia naruszenia tych przepisów uchylają zaskarżone decyzje.

W ocenie skarżącego wydane decyzje naruszają wymogi konstytucyjne określone w art. 2, art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 i 32 Konstytucji RP.

W ocenie skarżącego zastosowanie ustawy wprowadzającej w sposób, który ma miejsce w przedmiotowej sprawie wiąże się z bezpośrednim naruszeniem art. 32 Konstytucji RP. W skali całej jednostki - Izby Administracji Skarbowej we W. - prawie 100 % funkcjonariuszy Służby Celnej (nie licząc osób, które posiadały stanowiska kierownicze), którym zaproponowano nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej, otrzymało stanowiska służbowe adekwatne do zajmowanych w Służbie Celnej. Skarżącemu wiadomo, iż w jego komórce organizacyjnej wszyscy funkcjonariusze, poza adekwatnymi stanowiskami, otrzymali również propozycje uposażeń na co najmniej tym samym poziomie. Odmienne kryteria organ zastosował w stosunku do skarżącego, któremu określił stanowisko służbowe niższe od zajmowanego w Służbie Celnej tj. stanowisko eksperta Służby Celno-Skarbowej w miejsce posiadanego stanowiska starszego eksperta Służby Celnej i niższe uposażenie.

W piśmie procesowym z dnia 19 lutego 2018 r. Dyrektor IAS podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Zdaniem organu, do powodów uzasadniających obniżenie skarżącemu stanowiska oraz uposażenia zasadniczego zaliczono zapewnienie właściwej obsady kadrowej, zarówno pod względem realizacji zadań zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy i służby oraz zadaniami ustawowymi, jakie zostały nałożone na jednostkę, jak i z uwzględnieniem limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej i środków przeznaczonych na ich uposażenia. Organ wziął także pod uwagę konieczność zapewnienia, by zarówno wynagrodzenia pracowników realizujących podobne zadania na podobnych stanowiskach, jak również uposażenia funkcjonariuszy wykonujących w komórce organizacyjnej zadania o takim samym stopniu trudności i złożoności były ustalone na zbliżonym poziomie. Jako przyczynę obniżenia uposażenia podał też fakt, iż ukształtowane do czasu konsolidacji na poziomie wyższej kadry kierowniczej, znacznie odbiegało od uposażeń szeregowych funkcjonariuszy. Wskazał, że obniżając uposażenie kierował się dodatkowo postanowieniami § 1 ust. 3 Porozumienia w sprawie zabezpieczenia praw i interesów pracowników oraz funkcjonariuszy oraz zabezpieczenia realizacji zadań organów państwa w związku z wdrożeniem Krajowej Administracji Skarbowej zawartego w dniu 1 marca 2017 r. pomiędzy Szefem Krajowej Administracji Skarbowej a NSZZ "Solidarność", dalej Porozumienie.

W przekonaniu Dyrektora IAS, powołane zapisy Porozumienia zostały zinterpretowane w sposób właściwy. Wskazał, że stanowisko starszego eksperta Służby Celnej skarżący otrzymał u poprzedniego pracodawcy po odwołaniu go ze stanowiska Naczelnika Urzędu, a jego uposażenie było pochodną zajmowanych przez niego uprzednio stanowisk kierowniczych. Po drugie, wobec braku w komórkach dochodzeniowo-śledczych funkcjonariuszy Służby Celnej pełniących służbę na stanowisku starszego eksperta Służby Celnej sytuację skarżącego Dyrektor IAS zmuszony był przyrównać do funkcjonariuszy Służby Celnej zatrudnionych na stanowiskach eksperckich w tych komórkach. Zaproponowane skarżącemu warunki pełnienia służby są porównywalne do sytuacji osób sprawujących funkcje kierownicze w komórkach dochodzeniowo - śledczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, zgodnie z którym dyrektor izby administracji skarbowej składa funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Stosownie do art. 169 ust. 4 propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. u. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579) – art. 169 ust. 6 ustawy wprowadzającej. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7 ustawy wprowadzającej).

Z przywołanych przepisów wynika, że właściwe organy administracji celno-skarbowej wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza, składając mu propozycję pełnienia dalszej służby w służbie celno – skarbowej i ustalając nowe warunki pełnienia służby. Ustalając nowe warunki pełnienia służby organ administracji zobowiązany jest kierować się ustawowymi przesłankami, określonymi w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Pisemna propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby powinna uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Należy przy tym mieć na uwadze, że choć propozycja pełnienia służby ma charakter uznaniowy, to jednak winna uwzględniać konkretne okoliczności, na co wskazują wymienione w ustawie kryteria.

Działanie organu w granicach uznania administracyjnego nie oznacza pełnej dowolności organu administracji publicznej przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W złożonej funkcjonariuszowi propozycji służby w formie decyzji administracyjnej organ winien wykazać, że działał na podstawie na podstawie i w granicach prawa, z wyłączeniem arbitralności. Organ winien więc wykazać, że kierował się i uwzględnił przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby ustawowe kryteria, co oznacza, że odniesienie się do tych kryteriów i ich rozważenie w treści uzasadnienia decyzji jest obligatoryjne.

Skoro złożona funkcjonariuszowi pisemna propozycja dalszego pełnienia służby jest decyzją administracyjną, a do postępowania kończącego się wydaniem takiej decyzji stosuje się przepisy k.p.a., to ustawowe kryteria mające wpływ na ustalenie nowych warunków pełnienia służby, powinny znaleźć odzwierciedlenie i zostać zindywidualizowane w treści jej uzasadnienia. Podkreślenia wymaga, że podejmowanie decyzji w ramach uznania administracyjnego wymusza szczególną staranność przy sporządzaniu uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, ponieważ prawidłowo sporządzone uzasadnienie chroni organ od zarzutu przekroczenia granic swobodnego uznania.

Jak już wyżej powiedziano, kryteria merytoryczne, jakimi należy się kierować przy składaniu propozycji pełnienia służby zostały określone w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Zastosowanie tych kryteriów musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji – propozycji pełnienia służby (art. 169 ust. 4 w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.). Jedynie prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwala poznać motywy organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną. Uzasadnienie winno stanowić uzewnętrznienie motywów działania organu i przedstawić rozumowanie organu.

Brak należytego uzasadnienia w zakresie kryteriów uwzględnionych przez organ przy składaniu propozycji pełnienia służby uniemożliwia funkcjonariuszowi jako adresatowi propozycji dowiedzenie się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował i co zadecydowało o przyznaniu mu konkretnego stanowiska i wynagrodzenia.

Istotne jest też, że decyzje ustalające nowe warunki pełnienia służby podlegają kontroli sądów administracyjnych. Obowiązkiem sądu jest ustalenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego i czy organ należycie uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom, wynikającym z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Po przedstawieniu szczegółów dotyczących przedłożonej skarżącemu propozycji służby oraz wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał treść art. 138 § 1 k.p.a., warunki pełnienia służby przez skarżącego na dzień 1 marca 2017 r. oraz treść art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Następnie organ stwierdził, że "wziął pod uwagę dotychczas wykonywane przez Pana zadania oraz doświadczenie zawodowe." Organ wskazał też, że "brał pod uwagę zapewnienie właściwej obsady kadrowej, zarówno pod względem liczby funkcjonariuszy, jak i doboru funkcjonariuszy, zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby". Według organu "uposażenie do czasu konsolidacji ukształtowane na poziomie kadry kierowniczej, znacznie odbiegało od uposażeń szeregowych funkcjonariuszy".

Uzasadnienie decyzji organu nie wskazuje jednak, że organ faktycznie uwzględnił kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a zapewnienie organu o uwzględnieniu tych kryteriów jest gołosłowne. Organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał, jakie kwalifikacje skarżącego uwzględnił i nie przeanalizował dotychczasowego przebiegu służby skarżącego. W aktach osobowych skarżącego znajdują się dokumenty potwierdzające jego wykształcenie i dodatkowe kwalifikacje, umiejętności, poszerzanie wiedzy specjalistycznej oraz liczne awanse, nagrody i wyróżnienia. Organ nie odniósł się do tych istotnych dla rozstrzygnięcia indywidualnych okoliczności.

Należy też zauważyć, że zmiana warunków pełnienia służby na niekorzyść skarżącego wymagała wykazania obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.).

Organ dopiero w odpowiedzi na skargę i w kolejnym piśmie procesowym podjął próbę uzasadnienia podjętej w sprawie decyzji, jednakże kontroli organu podlega zaskarżona decyzja, a nie pisma procesowe sporządzane w trakcie postępowania sądowego.

Jak słusznie wskazuje skarżący, uzasadnienie decyzji organu zawiera pomyłki, które mogły mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, mianowicie organ wskazał, że na dzień 1 marca 2017 r. skarżący zajmował stanowisko eksperta z mnożnikiem kwoty bazowej 2,488 (s. 3 decyzji) oraz że do czasu konsolidacji uposażenie skarżącego kształtowało się na poziomie wyższej kadry kierowniczej (s. 4 decyzji).

Stanowisko co do konieczności właściwego uzasadnienia propozycji nowych warunków pełnienia służby przez funkcjonariusza zostało zajęte w orzeczeniach sądów administracyjnych (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 741/17, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 891/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 451/17, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1105/17). Natomiast orzeczenia sądów wskazane na s. 5 pisma procesowego organu z dnia 19 lutego 2018 r. dotyczą innych stanów faktycznych, tj. przedstawienia funkcjonariuszom nowych warunków zatrudnienia, a nie jak w rozpatrywanej sprawie nowych warunków pełnienia służby.

Wyżej wskazane uchybienia organu dowodzą, że niniejsza sprawa nie została należycie wyjaśniona, oceniona oraz uzasadniona, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Wskazania co do dalszego postępowania sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w powołanych wyżej przepisach, w szczególności zaś należytego i wyczerpującego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odnoszących się do indywidualnych kryteriów, określonych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej.