Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1199/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39, 40
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich (ZDM) w [...] z dnia [...] lutego 2007 r., działającego w imieniu Prezydenta W. na podstawie upoważnienia z dnia [...] grudnia 2006 r. do zarządzania drogami krajowymi (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych), wojewódzkimi i powiatowymi, wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt. 3, ust. 8 i ust. 13, oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140, poz. 1481), art. 104 K.p.a. oraz na podstawie uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., zmieniającej uchwałę [...] Rady W. z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 77, poz. 2036) po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez C. Sp. z o.o., z siedzibą w W. (dalej: Spółki, skarżącej) o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy:

1. Zezwolono na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi krajowej: - ul. P. w rej. ul. P. o powierzchni 8,64 m2, według lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym, na okres od dnia [...] stycznia do dnia [...] lutego 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2.

2. Odmówiono wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] lutego 2007 r.

3. Rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt. 2 decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego.

Ponadto w decyzji ustalono: - warunki zajęcia pasa drogowego (pkt 4); - opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy; - termin wniesienia opłaty, a także podano rachunek ZDM, na który należy uiścić opłatę.

W uzasadnieniu przypomniano, że w dniu [...] grudnia 2006 r. wpłynął do ZDM w [...] wniosek spółki o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogi ul. P. w rej. ul. P. urządzenia reklamowego w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2. Poprzednio wydana decyzja zezwalająca na lokalizację w pasie drogi w/w reklamy wygasła w dniu [...] grudnia 2006 r.

Rozpatrując sprawę wydania kolejnej decyzji w oparciu o art. 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych, ZDM uznał, że stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie i wymaga ponownego rozpatrzenia. Organ wziął pod uwagę fakty powszechnie znane dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. na poziomie 6-7% w skali rocznej oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych na poziomie 8,8% pomiędzy 2004 a 2005 r. Według statystyk Policji w 2005 r. w W. zaistniało 1670 wypadków drogowych, w których zginęło 127 osób, a 2062 osoby zostały ranne. Dla porównania w 2005 r. na terenie kraju odnotowano poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego - liczba wypadków zmniejszyła się o 5,8 %.

Przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 stwierdza m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wizja bezpieczeństwa ruchu drogowego to jest dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych oznacza m.in., że: "ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji jest podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce".

ZDM w [...] stosownie do postanowień art. 77 K.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku Spółki, na który składają się następujące dokumenty: - wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. (BPRW); - opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (IBDiM);- szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku spółki; - charakterystyka reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku strony.

ZDM uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym Spółka wnioskuje umieszczenie reklamy.

Po rozpatrzeniu wskazanego wyżej materiału dowodowego organ I instancji ustalił, że szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W opinii IBDiM wskazano m.in., że badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. Podkreślono ponadto, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Czas dekoncentracji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli następujące odległości, a następnie drogę całkowitego jego zatrzymania: przy prędkości 50 km/h - 2,8 m do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m (łącznie od 33,7 m do 51,7 m).

Z przedmiotowej opinii wynika ponadto, że przeprowadzone w USA badania wykazały, że w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistnienia wypadków, a około 1/3 z tych wypadków miała miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9 % wyższy niż dla odcinków bez reklam.

Na przytoczone wyżej okoliczności wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04), w którym podkreślono, że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie".

Zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. P. pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2595 pojazdów na godzinę.

We wskazanej wyżej opinii IBDiM wyraźnie stwierdzono, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne ZDM stwierdził, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Należy wskazać na postępujący wzrost liczby wypadków wraz ze wzrostem liczby umieszczonych reklam w pasie drogowym. Wskazane natężenie ruchu na drodze oraz zwiększony limit prędkości również uzasadniają niedopuszczalność dalszej lokalizacji przedmiotowej reklamy.

Reklama jest usytuowana w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 2595 pojazdów na godzinę. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu (stosownie do cytowanych wyżej wyników badań IBDiM) w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33,7 m do 51,7 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, w szczególności podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego i wieczornego, funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Mając powyższe na uwadze ZDM stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust 1 pkt 1 cytowanej ustawy). Z powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wprowadził zakaz lokalizowania w nim w/w urządzeń i obiektów. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Skoro w niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony, to w tych okolicznościach należało odmówić wydania stosownego zezwolenia na lokalizację reklamy w okresie wskazanym we wniosku. Mając jednak na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony ZDM stwierdził, że zasadne jest wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie.

ZDM zezwolił zatem na umieszczenie reklamy w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia wydania niniejszej decyzji.

Z uwagi na wskazane wyżej zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji życia i zdrowia użytkowników ruchu drogowego, decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do samego nośnika reklamowego, zawierającego informację wizualną, kierowaną do uczestników ruchu drogowego. Organ I instancji wskazuje jednak, że strona w związku z odmową udzielenia zezwolenia na dalszą lokalizację przedmiotowej reklamy, powinna niezwłocznie podjąć stosowne działania zmierzające do usunięcia z terenu pasa drogowego elementów konstrukcyjnych i zamocowania nośnika reklamy.

Odwołanie od decyzji ZDM z dnia [...] lutego 2007 r. złożyła spółka wnosząc jednocześnie o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności.

Zaskarżonej decyzji zarzucono wadliwość wynikającą z uchybień, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a mianowicie naruszenia przepisów procedury administracyjnej, tj.:

1) art. 6 K.p.a. (zasada legalności), polegającego na:

- wydaniu zaskarżonej decyzji przez Dyrektora do spraw Zarządzania ZDM w [...], który nie posiadał ważnego umocowania do wydania i podpisania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie,

- naruszeniu przez ZDM w [...] konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), polegające na rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy w sposób dyskryminujący C. Sp. z o. o. w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., za zgodą tego organu;

2) artykułu 108 § 1 K.p.a., poprzez bezpodstawne i nieuprawnione przyjęcie przez organ, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;

3) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a., polegającego na nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczność, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. P. w rejonie ul. P. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w wparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie.

W związku z podniesionymi zarzutami wniesiono, na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a., o uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy stwierdzono, że zaskarżona decyzja wydana została z upoważnienia Prezydenta W. przez Dyrektora do spraw Zarządzania ZDM w [...].

Według Spółki, przedmiotowe upoważnienie do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, które udzielone zostało przez Prezydenta W. wskazanemu Dyrektorowi ZDM w [...], w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie miało mocy prawnej, bowiem wcześniej wygasło. W uzasadnieniu tego poglądu wskazano na fakt powszechnie wiadomy, że Prezydent W. p. H. G. nie złożyła w przewidzianym prawem terminie oświadczenia, o którym mowa w przepisie art. 26 ust. 1 pkt la) ustawy z dnia 20 czerwca 2002 roku o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806). Przepis ten stanowi normę o charakterze bezwzględnie obowiązującym, z której wynika wprost, iż niezłożenie w terminie przedmiotowego oświadczenia jest warunkiem wystarczającym do wygaśnięcia z mocy prawa mandatu radnego lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta). A zatem, w świetle obwiązywania powyższego przepisu prawa wygaśnięcie mandatu Prezydenta W. pozostaje – w ocenie skarżącej - faktem prawnie bezspornym.

W tym stanie rzeczy, skoro mandat Prezydenta W. wygasł w grudniu 2006 r., to należy przyjąć, że również w grudniu 2006 r. wygasło upoważnienie Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2006 r. do zarządzania w jego imieniu drogami krajowymi przez Dyrektora do spraw Zarządzania ZDM w [...], obejmujące wydanie i podpisanie zaskarżonej decyzji w przedmiotowej sprawie.

Podpisanie zaskarżonej decyzji przez osobę, która nie miała ważnego umocowania do wydania w imieniu Prezydenta W. przedmiotowego rozstrzygnięcia, rażąco narusza zasadę legalności działań organu administracji publicznej, wyrażoną w przepisie art. 6 K.p.a. Powyższe naruszenie proceduralne organu skutkuje wadliwością zaskarżonej decyzji, która istotnie wpłynęła na wynik w przedmiotowej sprawie.

Niezależnie od powyższego Spółka podniosła, iż całkowicie nieuprawnione było nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Według organu, rozstrzygnięcie w powyższym zakresie było konieczne, z uwagi na "...zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego a w konsekwencji życia i zdrowia użytkowników ruchu drogowego ."

W ocenie skarżącej, zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem judykatury oraz doktryny prawa administracyjnego w zakresie wykładni przepisu artykuł 108 § 1 K.p.a. przyjmuje się, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddane wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do pojęcia "niezbędności" niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 K.p.a. Zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne, a okoliczność ta musi być uwidoczniona w uzasadnieniu decyzji organu administracji publicznej o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności.

Według Spółki, powyższych warunków zaskarżona decyzja nie spełniała. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji nie wykazał bowiem okoliczności, która wskazywałaby na niezbędność niezwłocznego działania organu i związaną z tym konieczność nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Nadto Spółka wskazała, że przedmiotowy nośnik reklamowy wcześniejszą decyzją ZDM w [...] został objęty pozwoleniem na funkcjonowanie w pasie drogi do dnia [...] grudnia 2006 r.

Jak wynika z powyższego rozstrzygnięcia organu, w okresie do dnia [...] lutego bieżącego roku, zdaniem ZDM w [...], przedmiotowy nośnik nie stwarzał zagrożenia dla kierowców, skoro organ ten wydał dla przedmiotowego obiektu zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. A zatem, ZDM w [...] przyjął, iż zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego przez przedmiotowy nośnik nastąpi dopiero po dniu [...] lutego 2007 r.

Według Spółki wskazana okoliczność świadczy, że przedmiotowe urządzenie reklamowe faktycznie żadnego zagrożenia dla ruchu ulicznego nie powodowało i nadal nie powoduje. Skoro zaskarżoną decyzją organ wydał zezwolenie na funkcjonowanie tego nośnika reklamowego w pasie drogi w okresie do dnia [...] lutego 2007 r., to przyjąć należy, iż organ ten pozytywnie ocenił przedmiotowe urządzenie pod względem zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W zaskarżonej decyzji organ nie wskazał jednak żadnych podstaw faktycznych dokonanej zmiany powyższego stanowiska, w zakresie funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego w pasie drogi, które nastąpiło po dniu [...] lutego 2007 roku.

Ponadto za całkowicie niewiarygodne Spółka uznała twierdzenia organu, że przedmiotowe zezwolenie na zajęcie pasa drogi do dnia [...] lutego 2007 r., wydane zostało przedsiębiorcy ze względu na jego słuszny interes, a nawet, jak twierdzi organ, z uwagi na dbałość organu o zachowanie przez spółkę zaufania do tego organu (strona 3 i 4 zaskarżonej decyzji). Według Spółki nie może być mowy o istnieniu, zarówno teraz, jak i wcześniej, jakiegokolwiek zagrożenia dla ruchu drogowego powodowanego przez przedmiotowe urządzenie reklamowe. Zdaniem strony postępowania, przedmiotowa okoliczność została przyjęta przez organ całkowicie dowolnie, wyłącznie na potrzeby negatywnego dla strony rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Kolejny zarzut, który Spółka postawiła decyzji organu I instancji, to brak wskazania w treści uzasadnienia decyzji konkretnych dowodów na poparcie tezy, że istnieje, aczkolwiek nie wiadomo w jakim stopniu, faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia.

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ ograniczył treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski, dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym na terenie aglomeracji [...] w latach 2004 - 2005.

Badania te nie obejmują okresu stycznia i lutego 2007 r., kiedy przedmiotowy nośnik, zdaniem organu, najpierw nie zagrażał, a potem zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego w miejscu jego posadowienia.

Ponadto, w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest wskazania, jaką konkretnie liczbę wypadków drogowych odnotowano w pobliżu przedmiotowego nośnika. Brak jest również wskazania przez organ, ile kolizji drogowych, z ogólnej liczby wypadków, spowodowanych zostało przez przedmiotowy nośnik reklamowy. Powyższe prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie żadnych szczegółowych analiz, ani wizji lokalnych w rejonie ul. P. oraz ul. P. w W., organ nie wykonał.

Co więcej, organ nie przywołał w treści decyzji, chociażby treści protokołów powypadkowych lub notatek służbowych Policji, dotyczących kolizji drogowych w pobliżu przedmiotowego urządzenia reklamowego, o ile takie zdarzenia w ogóle miały miejsce, z których mogłoby wynikać, z jakiej przyczyny doszło do przedmiotowych kolizji drogowych i czy przyczyną tą faktycznie było zagapienie się kierowcy na treść reklamy umieszczonej na przedmiotowym nośniku reklamowym.

Takich, ani żadnych innych dokumentów, które zawierałyby szczegółowe i wiarygodne wyniki ekspertyz w przedmiocie wpływu urządzenia reklamowego Spółki na bezpieczeństwo ruchu drogowego w rejonie ul. P. oraz ul. P. w W., organ w treści zaskarżonej decyzji nie wskazał.

Ponadto wyniki badań, na które powołuje się organ w treści zaskarżonej decyzji, w szczególności dane i wnioski zawarte w opinii IBDiM, zdaniem Spółki, są niewiarygodne.

Według odwołującej się spółki, przedmiotowa opinia w ogóle nie ma waloru dokumentu naukowego. Brak jest w tym dokumencie podstawowych elementów treści każdego opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. W przedmiotowej opinii wskazane zostały jedynie bliżej nieokreślone badania naukowe, przeprowadzone na terenie Wielkiej Brytanii, Stanów Zjednoczonych i Polski, które wydający przedmiotową opinię ogólnikowo określił jako: "...badania laboratoryjne (...) testy poligonowe..., prace studialne". Tymczasem z analizy treści przedmiotowej opinii wynika, że odnośnie urządzenia reklamowego objętego wnioskiem Spółki, faktycznie żadnych badań IBDiM nie przeprowadził. W opinii tej dokonana została jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata.

Z powyższych względów, zdaniem odwołującej się spółki, przedmiotowa opinia IBDiM ma charakter dokumentu pseudonaukowego, razi subiektywnością charakterystyczną dla ekspertyzy wykonanej "na zamówienie" i wobec tego nie może stanowić wiarygodnego dowodu w przedmiotowej sprawie.

Organ rozstrzygający w przedmiotowej sprawie oparł się na ogólnikowych i hipotetycznie przyjętych twierdzeniach o istnieniu zagrożeniu ruchu drogowego przez przedmiotowy nośnik reklamowy, spowodowanego, jak twierdzi organ, wyłącznie wzrostem natężenia ruchu w jego pobliżu.

Według Spółki, okoliczność w postaci dużego natężenia ruchu w pobliżu przedmiotowego nośnika sama w sobie nie przesądza, że przedmiotowy nośnik reklamowy zwiększy liczbę poważnych wypadków drogowych w tej lokalizacji.

Co więcej, powszechnie wiadomym jest, że przyczyną wypadków drogowych jest nadmierna prędkość, nieprzestrzeganie przepisów o ruchu drogowym oraz kierowanie pojazdami pod wpływem alkoholu. Gdyby bowiem przyjąć argumentację organu za prawidłową i słuszną, jej konsekwencją powinno być całkowite zlikwidowanie reklam z pasów drogowych, szczególnie o dużym natężeniu ruchu i nie wydawanie zezwoleń na ich funkcjonowanie ubiegającym się o to podmiotom, co jak dotychczas nie nastąpiło.

Konkludując, skoro organ twierdzi, iż przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, to stopień tego zagrożenia powinien zostać określony przez organ konkretnie dla miejsca lokalizacji tego urządzenia reklamowego.

Tymczasem, odnośnie ul. P. w rejonie ul. P. w W. organ wskazał w zaskarżonej decyzji wyłącznie wynik badania natężenia ruchu samochodów w tym miejscu w godzinach szczytu komunikacyjnego.

Pozostały wskazany w treści zaskarżonej decyzji materiał dowodowy w postaci opinii oraz innych dokumentów, dotyczy ogólnych badań związanych z reklamami drogowymi funkcjonującymi w Polsce, a przede wszystkim na terenie innych krajów świata.

Zdaniem Spółki, ogólnikowość i uśrednione wyniki tych badań przesądzają o tym, że nie mogą one stanowić wiarygodnego dowodu na podniesioną przez organ okoliczność wzrostu zagrożenia ruchu drogowego w rejonie ul. P. oraz ul. P. w W., rzekomo spowodowanego funkcjonowaniem w tym miejscu nośnika reklamowego Spółki. Według Spółki, brak materiału dowodowego w powyższym zakresie świadczy, iż jej nośnik reklamowy faktycznie nie stanowi zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego.

Organ I instancji nie udowodnił więc, że nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było niezbędne dla zachowania życia i zdrowia użytkowników ruchu drogowego w miejscu lokalizacji przedmiotowego nośnika drogowego.

Organ nie wykazał, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, ani niezbędności nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ani też realności zagrożenia dla uczestników ruchu, powodowanego przedmiotowym nośnikiem reklamowym.

Brak jest zatem spełnienia przesłanki niezbędności nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Uzasadniony jest w związku z tym zarzut odwołania, że zaskarżona decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. wydana została z naruszeniem art. 108 § 1 K.p.a.

Ponadto, jak już wskazane zostało powyżej w treści przedmiotowego odwołania, w niniejszej sprawie organ nie powołał konkretnych dowodów, które uwiarygodniałyby okoliczności wskazane w zaskarżonej decyzji jako podstawa faktyczna rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowisko organu działającego w imieniu zarządu drogi, powołującego się na fakty nieokreślone i nieudowodnione, jest uprawnione i prawidłowe.

Według stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 26 maja 1981 r., taką decyzję uznać należy za wadliwą, bowiem wydaną na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana wyżej przyczyna wadliwości decyzji stanowi istotne dla rozstrzygnięcia sprawy naruszenie artykułu 77 § 1 K.p.a., ustanawiającego obowiązek organu w przedmiocie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w rozstrzyganej sprawie, a także pogwałcenie naczelnej reguły prawa administracyjnego - zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), według której organ administracji publicznej podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Ponadto, zdaniem odwołującej się Spółki, wskazane powyżej w niniejszym odwołaniu negatywne okoliczność przywołane przez ZDM w [...], są całkowicie niewiarygodne.

Zarzut taki potwierdza stan faktyczny pasa drogowego ul. P. w rejonie ul. P. w W., który przeczy występowaniu negatywnych przesłanek do wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego, o których mowa powyżej. Mianowicie, w chwili obecnej w pasie drogi w sąsiedztwie urządzenia reklamowego Spółki objętego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., jak również w pasie drogi innych, ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych wobec odwołującej się Spółki, co do których jednak ZDM w [...] nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców, jak ma to miejsce, zdaniem organu, odnośnie przedmiotowego nośnika Spółki, skoro wyraził dla tych firm zgodę na umieszczenie tablic reklamowych.

Co więcej, według odwołującej się Spółki powyższy stan faktyczny, dotyczący wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ulic na terenie W., w tym ul. P. w rejonie ul. P. w W. świadczy o nierównym traktowaniu przez ZDM w [...] przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej.

Ta dyskryminująca Spółkę praktyka przyjęta przez urzędników ZDM w [...] przy rozstrzyganiu wniosków o zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy jest sprzeczna z zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która została wyrażona w treści artykułu 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 kwietnia 2002 r., sygn. akt P 5/01, zasada ta jest rozumiana w ten sposób, że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Wskazana zasada równości obywateli (przedsiębiorców) wobec prawa - jak każda zasada konstytucyjna musi być przestrzegana na gruncie wszystkich dziedzin prawa polskiego, a w sferze prawa administracyjnego oznacza, że w takim samym stanie faktycznym powinny zapadać decyzje administracyjne tej samej treści.

Wynika to przede wszystkim z braku przejrzystości w działaniu zarządcy drogi oraz nierównego traktowania wszystkich podmiotów ubiegających się o zajęcie pasa drogowego pod urządzenie niezwiązane z funkcjonowaniem drogi publicznej.

Powyższe działanie, podjęte przez ZDM w [...], zdaniem Spółki narusza zasadę równego traktowania podmiotów prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, co implikuje również naruszeniem art. 6 K.p.a. (zasada praworządności), z której wynika bezwzględny obowiązek organu procedowania na podstawie przepisów prawa, w tym zgodnie z zasadami konstytucyjnymi.

W ten sposób naruszeniu uległa również naczelna zasada prawna w postaci zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Według odwołującej się spółki, powyższy stan wymaga krytycznej oceny przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w [...], jak organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie. Ocena ta nie powinna ograniczać się do zwrócenia uwagi przez wskazany organ odwoławczy, aby organ I instancji uwzględniał zasadę równości w toku wszystkich rozpatrywanych wniosków o zajęcie pasa drogowego, lecz na przeprowadzeniu w tym zakresie postępowania wyjaśniającego przez SKO w [...]. Wynikiem działań podjętych w przedmiotowej sprawie przez SKO w [...], jako organ II instancji, winno być stwierdzenie, a nie tylko przypuszczenie, iż faktycznie doszło do naruszenia przez ZDM w [...] zasady równości.

W każdym takim wypadku, do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ odwoławczy powinien ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji. Tylko bowiem w taki sposób można pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa, co nakazuje organom art. 8 K.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1984 r.).

Decyzją SKO w [...] z dnia [...] maja 2007 r., wydaną na podstawie m.in. art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, po rozpatrzeniu odwołania Spółki orzeczono:

1. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu pierwszego w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu drugiego, punktu trzeciego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłaty i orzec co do istoty sprawy w ten sposób, iż końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustalić na [...] maja 2007 r.; nadać punktowi drugiemu brzmienie: "Odmówić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] maja 2007 r.", nadać punktowi trzeciemu brzmienie: "(uchylony)", oraz ustalić opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w odpowiedniej wysokości;

2. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w pozostałej części utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu stwierdzono, że materialną podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy ustawy. o drogach publicznych. Przepis art. 39 ust. 1 powołanej ustawy wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5).

Przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, będący podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Z w/w przepisu wynika, iż lokalizowanie w/w obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uchwale Składu Pięciu Sędziów z dnia 19 czerwca 2000r, sygn. OPK 2/00 stwierdził, że "oceniając społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu, jakim jest droga należy uznać, iż (...) jest ona przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. W związku z tym w pasie drogowym powinny znajdować się przede wszystkim urządzenia i obiekty służące do obsługi i usprawnienia ruchu drogowego'" (publik. ONSA 2001/1/12). To nie organ musi zatem wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Jak stwierdził NSA (wyrok z 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04), reklama jest szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług; może przybierać różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. bilbordu czyli plakatu o znacznych rozmiarach. Biorąc pod uwagę (...) powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. Argument Spółki o konieczności wykazania negatywnego wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zatem zostać uwzględniony. Stanowisko Prezydenta co do zasady należy zatem uznać za słuszne.

W aktach sprawy znajduje się również opinia z grudnia 2006 r. IBDiM w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. Z opinii tej wynika, że człowiek pobiera informacje z otoczenia głównie za pomocą wzroku. W przypadku reklam wzrok kierowcy zatrzymuje się na nich w czasie w jednym punkcie. Czas zatrzymania jest różny, ale w tym czasie samochód przejeżdża kilkadziesiąt metrów. Rozproszenie uwagi kierowcy jest częstym (10-30%) powodem zaistnienia wypadków. Około 1/3 z tych wypadków miało miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Stanowisko Prezydenta nie nosi zatem znamion dowolności.

Kolegium nie uważa również za zasługujące na uwzględnienie argumentów skarżącego dotyczących uchybień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Trafiające do SKO w [...] od kilku miesięcy konsekwentne odmowy lokalizowania nowych powierzchni reklamowych oraz przedłużania zezwolenia na nośniki istniejące innych firm w pasie drogowym współgrają natomiast z polityką miasta zmierzającą do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego.

Nie jest również trafny argument skarżącego, iżby mandat prezydencki p. H. G. wygasł. Tym bardziej, że stwierdzenie powyższego faktu leży poza sferą kognicji Kolegium.

Zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] lutego 2007 r. i zezwalała na zajęcie pasa drogowego tylko do dnia [...] lutego 2007 r. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Wprawdzie decyzję wysłano prawdopodobnie do strony faksem, jednakże w sposób prawem przewidziany otrzymała ją dopiero w dniu [...] lutego 2007 r. W odwołaniu wniesiono również o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Odwołanie wpłynęło do SKO w kwietniu 2007 r., zostało rozpatrzone dopiero teraz. Uzasadnia to, zdaniem SKO, ustalenie innego terminu zezwolenia do [...] maja 2007 r. oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Nowy termin pozwoli Spółce usunąć nośnik reklamowy w sposób powodujący mniejsze zagrożenie dla bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego. Dlatego też wyliczono nową wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego - iloczyn 142 dni zajęcia pasa drogowego, 3,50 zł dziennie i 36 m2 powierzchni reklamowej, tj. 17 892 zł.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zainteresowana Spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wydanej z upoważnienia Prezydenta W.

Skarżąca spółka zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania poprzez nierozpatrzenie zarzutu dotyczącego opinii IBDiM, braku postępowania dowodowego stwierdzającego spowodowanie zagrożenia reklamą oraz naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Jednocześnie zarzucono naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez obliczenie należności za zajęcie pasa drogowego dla reklamy o pow. 36 m2, gdy reklama skarżącej miała pow. 18 m2.

Skarżąca wskazywała, iż wniosek i decyzja organu pierwszej instancji dotyczyły reklamy o pow. 18 m2, a nie jak przyjął to organ odwoławczy reklamy o pow. 36 m2. Stąd naliczona opłata za funkcjonowanie reklamy do dnia wydania decyzji przez organ II instancji jest bezpodstawna.

Spółka ponownie podkreślała, iż organ nie wykazał wystąpienia faktycznego zagrożenia reklamą dla ruchu drogowego. Zgodnie z jej wywodami, jeżeli organ takiego zagrożenia nie widział wydając decyzję o przedłużeniu instalacji do dnia wydania decyzji, to jego argumenty o wystąpieniu zagrożenia po tej dacie nie uzasadniały odmowy uwzględnienia wniosku, gdyż po dniu wydania zaskarżonej decyzji nie wystąpiły nowe okoliczności faktyczne.

Ponadto w skardze powtórzono argumenty podniesione wobec opinii IBDiM.

Powołując się na naruszenie zasady równego traktowania, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, wskazano na reklamy umieszczane przez konkurencję – C. i S. - w sytuacji wydania odmowy zezwolenia skarżącej spółce.

Natomiast nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności uznano za bezpodstawne i krzywdzące spółkę. Z uwagi na kontrakty, które ją wiążą, takie rozstrzygnięcie powoduje dla niej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie.

Po rozpatrzeniu skargi Spółki wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1243/07, uchylono zaskarżoną decyzję SKO

Sąd uznał, że zarzut podnoszony w skardze, a uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji, jest trafny.

Organ I instancji udzielił zezwolenia na umieszczenie reklamy o wnioskowanej przez Spółkę powierzchni na okres krótszy o żądanego przez spółkę.

Organ odwoławczy zmieniając decyzję co do okresu umieszczenia reklamy jednocześnie określił jej powierzchnię na 36 m2, tj. większą od wnioskowanej przez Spółkę oraz większą od tej, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. W konsekwencji określenia w decyzji większej powierzchni reklamy, organ odwoławczy naliczył większą opłatę od tej, jaką spółka obowiązana byłaby uiścić, gdyby powierzchnia reklamy została wykazana w decyzji prawidłowo.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, albowiem istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Organ odwoławczy, dokonując rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. jest obowiązany, w granicach tożsamości stanu prawnego, odnieść się do zarzutów skarżącego w aspekcie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy, jest postępowaniem inicjowanym wnioskiem strony, o jakim mowa w art. 61 § 1 K.p.a. W razie wszczęcia postępowania na wniosek, który wyznacza rodzaj i zakres sprawy będącej przedmiotem postępowania, organ związany jest żądaniem strony zawartym w jej wniosku.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył wymienione przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ skargę oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, zatem przede wszystkim rozważyć należało zasadność zarzutów o charakterze procesowym, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W związku z powyższym, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on właściwych ustaleń materialno-prawnych.

Decyzją SKO w [...] z dnia [...] marca 2008 r., wydaną na podstawie m.in. art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji z dnia [...] lutego 2007 r., dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rej. ul. P. w celu umieszczenia obiektu reklamowego, orzeczono:

1. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 1) w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu 2), punktu 3) oraz punktu 5, w zakresie wysokości opłaty i orzec co do istoty sprawy w ten sposób, iż końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustalić na [...] maja 2007 r., nadać punktowi drugiemu brzmienie: "Odmówić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] maja 2007 r.", nadać punktowi trzeciemu brzmienie: "(uchylony)", ustalić opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 17 892 zł";

2. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w pozostałej części utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu, po przypomnieniu stanu sprawy, odwołano się do treści art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, podzielając jego wykładnię dokonaną w decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. oraz w uchylonej decyzji SKO w [...] z dnia [...] maja 2007 r.

W ocenie SKO z w/w przepisu wynika, iż lokalizowanie obiektów o charakterze niekomunikacyjnym w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd administracyjny w Warszawie, który w uchwale Składu Pięciu Sędziów z dnia 19.06.2000r, sygn. OPK 2/00 stwierdził, że "oceniając społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu, jakim jest droga należy uznać, iż (...) jest ona przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. W związku z tym w pasie drogowym powinny znajdować się przede wszystkim urządzenia i obiekty służące do obsługi i usprawnienia ruchu drogowego" (publik. ONSA 2001/1/12). To nie organ musi zatem wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Jak stwierdził NSA (wyrok z dnia 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04), reklama jest szeroko pojmowanym rozpowszechnianiem informacji o oznaczonych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na również szeroko pojmowanym działaniu mającym na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu oznaczonych dóbr lub usług; może przybierać różne formy m.in. plakatu oraz często używanego ostatnio przy ulicach miast i drogach tzw. bilbordu czyli plakatu o znacznych rozmiarach. Biorąc pod uwagę (...) powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. Zarzut Spółki dotyczący konieczności wykazania "negatywnego" wpływu tego właśnie nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zatem zostać uwzględniony.

Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że w przypadku tzw. "przedłużenia" zezwolenia, idzie po prostu o wydanie nowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wydanego na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a nie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak chce skarżący. Tak orzekł m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1369/06. Zarzut dotyczący interpretacji art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie jest trafny. Przepis ten dotyczy urządzeń istniejących w dacie jego wejścia w życie, a nie oznacza w żadnym wypadku, iż nie należy usuwać z pasa drogowego jakichkolwiek urządzeń, na których umiejscowienie w tym pasie uprzednio wydano zezwolenia. Przeciwna interpretacja doprowadziłaby do absurdalnego wniosku, że raz umieszczone w pasie drogowym na ściśle oznaczony czas urządzenie musi pozostać tak praktycznie na zawsze, chyba że zarządca drogi wykaże, że wystąpiły szczególnie uzasadnione przypadki powodujące konieczność jego usunięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 listopada 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1267/07, wskazał expressis verbis, że: ...ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego".

W aktach sprawy znajduje się również opinia z grudnia 2006 r. IBDiM w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. Z opinii tej wynika, że człowiek pobiera informacje z otoczenia głównie za pomocą wzroku. W przypadku reklam wzrok kierowcy zatrzymuje się na nich w czasie tzw. fiksacji czyli zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas zatrzymania jest różny, ale w tym czasie samochód przejeżdża kilkadziesiąt metrów. Rozproszenie uwagi kierowcy jest częstym powodem zaistnienia wypadków. Około 1/3 z tych wypadków miało miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji nie nosi zatem znamion dowolności.

SKO nie uznało również za zasługujące na uwzględnienie argumentów skarżącego dotyczących uchybień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Trafiające do kolegium od kilku miesięcy konsekwentne odmowy lokalizowania nowych powierzchni reklamowych oraz przedłużania zezwolenia na nośniki istniejące innych firm w pasie drogowym współgrają natomiast z polityką miasta zmierzająca do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego.

Nie jest również trafny argument skarżącego, iżby mandat prezydencki p. H. G. wygasł. Stwierdzenie powyższego faktu leży poza sferą kognicji kolegium.

Wskutek oczywistej omyłki SKO w [...] wpisało niewłaściwą powierzchnię zajęcia pasa drogowego - 36 zamiast 18 m2. W obecnej decyzji wpisano właściwą powierzchnię.

Dlatego też wyliczono nową wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego - iloczyn 142 dni zajęcia pasa drogowego, 3,50 zł dziennie i 18 m2 powierzchni reklamowej tj. 8 946 zł.

Zarzuty dotyczące uprzywilejowania innych przedsiębiorców nie mogą być rozpoznane w niniejszym postępowaniu. Informacyjnie jedynie wskazano, że SKO z urzędu jest znany fakt, iż podobne decyzje jak skarżący otrzymali również inni przedsiębiorcy (w tym podmiot wskazany przez skarżącego), w stosunku do innych lokalizacji.

Skargę na powyższą decyzję SKO z dnia [...] marca 2008 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka. Jednocześnie, na podstawie art. 61 § 2 pkt. 1) lub art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi spółka wniosła o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono wadliwość, wynikającą z mającego istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w postaci:

1. art. 7 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez organ II instancji w sentencji rozstrzygnięcia, iż powierzchnia tablicy ekspozycyjnej (reklamy) na nośniku reklamowym objętym wnioskiem Spółki z dnia [...] grudnia 2006 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na dalsze zajmowania pasa drogowego, wynosi 36,00 m2, zamiast prawidłowo przyjąć na podstawie przedmiotowego wniosku inwestora oraz akt sprawy, iż powierzchnia ta wynosi 18,00 m2, co implikowało błędnym ustaleniem przez organ wysokości opłaty za umieszczenie w pasie drogowym przedmiotowego urządzenia reklamowego w wysokości 17.892 złotych (pkt. 1 in fine sentencji zaskarżonej decyzji);

2. art. 77 § 1 w zw. z artykułem 7 K.p.a., polegającego na nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organy obydwóch instancji okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. P. w rejonie ul. P. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji we wsparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w [...] z dnia [...] marca 2008 r. oraz decyzji ZDM z dnia [...] lutego 2007 r. wydanej z upoważnienie Prezydenta W.

W uzasadnieniu skargi powtórzono w zasadzie argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji dnia [...] lutego 2007 r. oraz skardze na decyzję SKO w [...] z dnia [...] maja 2007 r., rozwijając argumenty dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i uzasadniając to dużymi stratami finansowymi Spółki; z tych względów uznano, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody majątkowej, która w sumie może osiągnąć znaczne rozmiary, a zdemontowanie nośnika reklamowego może pociągnąć dla skarżącej trudne do odwrócenia skutki, albowiem znaczna ilość posiadanych przez Spółkę urządzeń reklamowych w W. umiejscowiona jest w pasach drogowych.

W tym stanie rzeczy, Spółka w następstwie decyzji organu odwoławczego pozbawiona zostanie możliwości prowadzenia dalszej działalności gospodarczej, albowiem nie będzie posiadała przedmiotu - nośnika reklamowego, który jest elementem koniecznym dla świadczenia usług prezentacji materiałów reklamowych.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że decyzja kolegium jest konsekwencją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1243/07.

Wskazano, że zarówno orzecznictwo WSA jak i NSA jednoznacznie uznaje, że w przypadku tzw. "przedłużenia" zezwolenia ma po prostu miejsce nowe zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, wydane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a nie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak chce skarżący. Tak orzekł m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1369/06. Zarzut dotyczący interpretacji art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie jest trafny. Przepis ten dotyczy urządzeń istniejących w dacie jego wejścia w życie, a nie oznacza w żadnym wypadku, iż nie należy usuwać z pasa drogowego jakichkolwiek urządzeń, na których umiejscowienie w tym pasie uprzednio wydano zezwolenia. Przeciwna interpretacja doprowadziłaby do absurdalnego wniosku, że raz umieszczone w pasie drogowym na ścisłe oznaczony czas urządzenie musi pozostać tak praktycznie na zawsze, chyba że zarządca drogi wykaże, że wystąpiły szczególnie uzasadnione przypadki powodujące konieczność jego usunięcia.

W zaskarżonej decyzji SKO w [...] wskazało, że w myśl art. 39 ust. 3 powołanej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Oznacza to, że wnioskodawca nie ma roszczenia o wydania pozytywnej decyzji, a także iż takie lokalizowanie wspomnianych obiektów musi być wyjątkiem a nie regułą, albowiem może być zastosowane wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W niniejszej sprawie, co wykazały organy obu instancji, taka sytuacja nie zachodzi. Wnioskodawca też nie uzasadnił w swoim wniosku, iż taki szczególnie uzasadniony przypadek ma miejsce. Wręcz przeciwnie - nawet w skardze usiłuje przerzucić ciężar dowodu sugerując, że to organy administracji muszą udowodnić, że brak jest takich szczególnie uzasadnionych okoliczności. Chęć czerpania korzyści majątkowej z umieszczenia obiektu w pasie drogowym nie jest z całą pewnością takim uzasadnionym przypadkiem. Przyjęcie odrębnego punktu widzenia doprowadziłoby do sytuacji, w której zarządca drogi nie mógłby odmówić nikomu lokalizacji urządzenia nie związanego z gospodarką drogową, a przynoszącego korzyści majątkowe właścicielowi, a zatem ustawowa reguła stałaby się wyjątkiem i na odwrót.

Dlatego też - wbrew temu co podnosi skarżący - kolegium wskazało, że wobec braku spełnienia niezbędnej przesłanki do wydania decyzji pozytywnej nie jest zasadne przeprowadzanie dodatkowych dowodów co do zaistnienia innych okoliczności, które nawet gdyby miały miejsce nie dają stronie żadnego roszczenia o wydanie decyzji pozytywnej i nie likwidują braku niezbędnej opisanej wyżej przesłanki. W żadnym przypadku kolegium nie twierdziło, że organów administracji w niniejszej sprawie nie obowiązują żadne wymogi proceduralne.

Natomiast zarzuty naruszenia przepisów K.p.a. sprowadzają się w istocie do zakwestionowania rozstrzygnięcia, poprzez uwzględnienie niekorzystnej dla strony interpretacji przepisów. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, Spółka musi wykazać, że zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki powodujące potrzebę umieszczenia tam takiej reklamy. Tymczasem, poza wzmiankowaną korzyścią majątkową, skarżący nie podał żadnej takiej okoliczności, co jest wystarczającą okolicznością do odmowy wydania zezwolenia. Skarżący ani we wniosku, ani w odwołaniu ani w złożonej skardze do sądu administracyjnego nawet nie uprawdopodobnił zaistnienia szczególnych okoliczności. Nie jest takim szczególnie uzasadnionym przypadkiem fakt uprzedniego zajmowania tej samej części pasa drogowego przez obiekt reklamowy. Raz zastosowany wyjątek nie powoduje bowiem powstania nowej reguły. Żaden przepis prawa, w tym ani art. 38 ust. 1 ani art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie dopuszcza do wywiedzenia takiego wniosku. Tym samym SKO wykazało brak przesłanek ustawowych do udzielenia zezwolenia. Zarzut dotyczący nie wyjaśnienia, dlaczego uprzednio wydawano decyzję pozytywną a obecnie odmowną nie jest zatem także trafny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję SKO w [...] z dnia [...] marca 2008 r., utrzymującą - po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku wyroku WSA w Warszawie –w mocy decyzję Dyrektora ds. Zarządzania ZDM w [...] z dnia [...] lutego 2007 r., którą odmówiono wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rej. ul. P. w celu umieszczenia obiektu reklamowego o pow. 18 m2

Skarżący podniósł w skardze zarzuty naruszenia art. 32 Konstytucji RP (zasada równości) w zw. z art. 6 k.p.a., przepisów kodeksu regulujących postępowanie dowodowe (głównie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.), a także przepisów art. 11 oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – w kontekście zarzutu nie wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu co do możliwości usytuowania nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji.

Dopiero w treści uzasadnienia skargi strona podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazując na oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na niewłaściwej podstawie prawno-materialnej. W ocenie strony podstawę prawną decyzji powinien stanowić przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie zaś przywołany przez organ odwoławczy art. 39 ust. 1 i 3 powołanej ustawy.

Rozpatrując skargę Sąd stwierdził, iż w pierwszej kolejności powinny zostać rozpatrzone zarzuty związane z nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego oraz naruszeniem podstawowych zasad Konstytucji RP, następnie – zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a dopiero w dalszej kolejności powinny być zgłoszone uwagi związane ze spełnieniem przez stronę wymogów wynikających z przepisów prawa materialnego.

Z naruszeniem art. 6 K.p.a. skarżący wiąże również, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, zarzut naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). W ocenie skarżącej naruszenie to polega na rozstrzygnięciu rozpatrywanej sprawy w sposób dyskryminujący stronę w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasach dróg o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., w tym również w ul. P. za zgodą wydaną przez organ I instancji - ZDM w [...].

Zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości ma charakter samodzielny; w tym zakresie Konstytucja RP obowiązuje wprost i nie wymaga wykazania związków z naruszeniem art. 6 k.p.a. Jednocześnie trzeba pamiętać, że zgodnie z wyrokiem NSA z dna 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 67/06, "Konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna. Jej granice wyznaczają też inne zasady konstytucyjne oraz przepisy szczególne. O naruszeniu konstytucyjnej zasady można mówić gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki." (LEX nr 198281).

Stawiając zarzut dyskryminacji skarżąca słusznie odniosła go imiennie do innych podmiotów (konkretnych firm konkurencyjnych) reklamy zewnętrznej (outdoor) działających w skali całego W. Nie wskazała natomiast, czy firmy te działają jeszcze na podstawie starych zezwoleń, udzielonych w poprzednich latach, czy też wystąpiły one – jak skarżąca – z wnioskiem o nowe zezwolenie na rok 2007, i takie zezwolenia uzyskały, przy podobnych warunkach drogowych (głównie - bezpieczeństwa ruchu drogowego) i na podobnych zasadach. Jest to o tyle istotne, że tylko w przypadku konkretnych podmiotów (firm konkurencyjnych), działających w takich samych warunkach, na podstawie zezwoleń wydawanych lub wnioskowanych na ten sam okres, można mówić o dyskryminacji, a co za tym idzie – naruszeniu konstytucyjnej zasady równości. Idzie więc o wykazanie – jak stwierdzono to w powołanym wyżej wyroku NSA – że w tożsamej sytuacji zróżnicowano prawa konkurencyjnych przedsiębiorców.

W ocenie Sądu podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia zasady równości nie został należycie, tj. zgodnie z przedstawionymi wyżej przesłankami, udowodniony.

Przystępując do rozpoznania podniesionych przez skarżącą zarzutów proceduralnych trzeba z naciskiem podkreślić, że przedmiotem kontrolowanego postępowania nie było ustalenie wpływu lokalizacji reklam w pasie drogowym na bezpieczeństwo ruchu drogowego w ogóle, a w przedmiotowej lokalizacji w szczególności. Taka tematyka, mająca charakter merytoryczny, związany m.in. z inżynierią i organizacją ruchu drogowego, jeśli ma być opracowana w sposób naukowy wymaga wiadomości specjalnych – według terminologii przyjętej w art. 84 k.p.a., co z całą pewnością nie dokonuje się w ramach postępowania administracyjnego. Jednocześnie ten wpływ jest oczywisty, choć dyskusyjne i trudne jest ustalenie jego stopnia i zakresu w odniesieniu do reklam zlokalizowanych w konkretnej odcinku pasa drogowego. Powstaje w związku z tym szereg pytań, a mianowicie czy w postępowaniu w sprawie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele reklamy taki dowód jest w ogóle niezbędny, jaki zakres powinno mieć ewentualne postępowanie dowodowe i kto powinien je przeprowadzić (ciężar dowodu), a następnie – jaki wpływ mogą mieć wyniki badań w tym zakresie na treść podejmowanego rozstrzygnięcia sprawie.

Według oceny skarżącej dopiero bezsporne udowodnienie (m.in. na podstawie materiałów Policji, pełnego postępowania administracyjnego z wizjami lokalnymi i pogłębionymi analizami, a także wiarygodnymi badaniami naukowymi, przeprowadzonymi z całym instrumentarium badawczym ) związku przyczynowego między wypadkiem drogowym i określona reklamą, a także wskazanie nadzwyczajnej ilości takich wypadków w pobliżu tej określonej reklamy może prowadzić do odmowy wydania zezwolenia na usytuowanie nośnika reklamy w pasie drogowym określonej ulicy, w konkretnej lokalizacji. Innymi słowy, zgoda na umieszczenie nośników reklam w pasach drogowych ulic publicznych powinna być zasadą, zaś odmowa takiego ich usytuowania powinna dotyczyć swoistych "czarnych punktów", w których niezbicie i bezspornie wykazano przedstawiony wyżej związek przyczynowy.

Odnosząc się przede wszystkim do zarzutów niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego Sąd stwierdził, że SKO w [...] prawidłowo oceniło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej stronie, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Trafnie też przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX Nr 171170, w którym NSA wskazał, że: " nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." W konsekwencji trafnie też więc wskazano, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Zarzuty dotyczące opinii pracownika jednostki badawczo-rozwojowej, jaką jest IBDiM, czy biura projektowego (BPRW) nie mają znaczenia dla oceny dokonanego rozstrzygnięcia, skoro uzyskanie przez organ opinii biegłego nie jest obligatoryjne, natomiast dopuszczalne są działania zarządcy drogi zmierzające do eliminacji potencjalnych zagrożeń. Brak jest podstaw do uznania, że odmawiając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ przekroczył granice uznania administracyjnego.

Stawiając ten zarzut strona w szczególności nie uwzględniła uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji zmiany polityki W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta).

Zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/, LEX nr 41643. Podobnie w literaturze prawniczej stwierdza się wprost, że "Z żadnego aktu prawnego przewidującego wydawanie zezwoleń wyjątkowych nie da się bezpośrednio wyprowadzić wniosku, że tego rodzaju pozwolenie ma charakter związany i aplikujący o nie ma roszczenie o uwzględnienie swego wniosku, o ile spełnia przesłanki określone przepisami prawa. Są to generalnie pozwolenia, które mogą być – wobec wstrzemięźliwości ustawodawcy w określaniu okoliczności, od których zaistnienia zależy ich wydanie – traktowane jako pozostawione uznaniu organu administracji." (D. R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Temida 2, Białystok 2000, str. 78-79).

Jak wskazano, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Istotne znacznie ma natomiast określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa, stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w różnych dziedzinach spraw "Administracja nie może być tylko bezwolnym wykonawcą prawa (...). Ma ona dość pozostawionej jej swobody, aby nadać nawet bardzo określonej normie nieco zróżnicowaną treść uzależnioną od potrzeb społecznych i sytuacji politycznej. To właśnie nazywamy polityką administracyjną." (red. Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Wyd. Prawnicze, wyd. II, Warszawa 2002, str. 22, za F. Longchamps). W literaturze prawniczej określa się również warunki takiej działalności. "...Stosowanie polityki wobec działalności polegającej na stosowaniu prawa powinno odbywać się pod dwoma jednoczesnym warunkami: po pierwsze, porządek prawny musi dopuszczać taki wpływ (lub mu nie przeszkadzać), po drugie, wpływ ten może się odbywać wyłącznie wobec stosowania takich norm, które mają odpowiednią budowę, a więc np. wobec norm uznaniowych, norm kierunkowych, norm wskazujących jedynie na możliwość podjęcia działania. Całość tak sformułowanych kryteriów wynika z niemożliwości odstąpienia od realizacji konstytucyjnej zasady państwa prawnego." (red. J. Boć, Administracja publiczna, wyd. Kolonia Limited 2003, str. 113, a także str. 292 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter – jak podnosi strona – przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter dokumentu przedstawiającego w formie bardziej rozwiniętej stanowisko organu, nie są zaś opinią biegłego w ścisłym rozumieniu art. 84 k.p.a. Z założenia tego rodzaju dokumenty wykraczają poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmują całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Organ administracji publicznej nie jest związany ich treścią (podobnie zresztą jak opinią biegłego); organ ocenia swobodnie zarówno te materiały, jak i opinie biegłych, na zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany ich treścią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. To organ, a nie biegły, decyduje o załatwieniu sprawy, a biegły jest powołany do wydania opinii w kwestii faktycznej, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji. Opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej (...), ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzje zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoja konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., str. 366 – 367, za E. Iserzonem).

Jedyną przesłanką pozytywną, od spełnienia której jest uzależniona zdolność do wystąpienia w charakterze biegłego, jest posiadanie wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.).

Nie jest też naganne – wbrew twierdzeniom skarżącej – konsultowanie treści tego rodzaju ekspertyz czy opinii z organem orzekającym w sprawie, gdyż celem tych opracowań nie jest spełnienie wymagań akademickich i zachowanie bezstronności, lecz pomoc organowi orzekającemu w doborze i ocenie argumentów uzasadniających jego stanowisko w sprawie.

W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r.

Na tej postawie organ I instancji zgodnie z art. 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez IBDiM. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w Warszawie, został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń wyników badań natężenia ruchu w określonym szczycie (porannym, popołudniowym, wieczornym) natężenia ruchu (poj./godz.) w tym właśnie miejscu, przy konkretnej ulicy, opracowanych przez BPRW oraz szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony, a także charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. ZDM uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny (i projektowany) limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

W ocenie Sądu, zwłaszcza w świetle przedstawionych wyżej poglądów piśmiennictwa na rolę biegłego w postępowaniu administracyjnym, organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora ZDM, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia – uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P., w rejonie ul. P. w W., na cele reklamy. Nie ma też – wbrew twierdzeniom skarżącego – podstaw, by wymienionym jednostkom projektowym, tj. BPRW oraz IBDiM, odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinie. W istocie potwierdzają one proste prawdy, że reklama przydrożna, niosąca podaną w atrakcyjnej formie informację, przyciąga uwagę kierowców, zajmując ich uwagę, a przez to spowalniając ich reakcje w warunkach rosnącego natężenia ruchu drogowego i obciążenia ulic tym ruchem.

Należy również wskazać, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywoływany wielokrotnie w rozpoznawanej sprawie, w tym również przez SKO [...], który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. stwierdził, co następuje:"... Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."( LEX nr 171170).

Trzeba również, odpowiadając na zarzut typowości (braku indywidualizacji) i braku przejrzystości przy wydawaniu przedmiotowych decyzji wskazać, iż z akt sprawy wynika jednoznacznie, że stanowisko ZDM, oparte m.in. na wspomnianych wyżej opiniach i ekspertyzach, w kwestii lokalizowania reklam w pasach drogowych ulic W. było nagłaśniane, włącznie z imiennym wymienieniem głównych firm działających w tej branży (wśród których wymieniono również skarżącą). W tej sytuacji trudno udowodnić zarzut nadużywania uprawnień, chyba że uzna się zań proces porządkowania reklamy przyulicznej na obszarze całego W., dotyczący wszystkich firm działających na tym rynku.

Reasumując, uznać trzeba, że konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oznacza przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który powinien wykazać zaistnienie szczególnych okoliczności wskazujących na dopuszczalność wydania takiego zezwolenia. To wnioskodawca powinien zatem wykazać, że reklama nie będzie miała w danym przypadku wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia.

Ponadto powołany wyrok NSA zwraca uwagę na podstawową kwestię, że to zakaz umieszczania reklam w pasach drogowych dróg publicznych stanowi zasadę, a art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jedynie dopuszcza wyjątki, które – jak wskazano wyżej – nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Należy także zwrócić uwagę, że realny charakter zagrożenia, o którym mowa w obu zarzutach, jest różnie oceniany w różnych działach czy dziedzinach administracji. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożenie jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg, w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia zaskarżoną decyzją prawa materialnego stwierdzić trzeba, że podstawowy zarzut strony sprowadza się do stwierdzenia niewłaściwej podstawy prawnej decyzji – w jej ocenie zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 38 ust. 1 w zw. z art. 40 ustawy o drogach publicznych, nie zaś przywołany w podstawie prawnej decyzji art. 39 ust. 1 i 3 tej ustawy. Ten ostatni przepis mówi bowiem o lokalizowaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych, a więc obiektów nowych, lokalizowanych po raz pierwszy, zaś art. 38 ust. 1 ustawy odnosi się do obiektów istniejących (m.in. reklam), które – jak obiekt strony - zostały zlokalizowane wcześniej. Za taką interpretacją, związaną z wyraźnym rozróżnieniem sytuacji polegającej na lokalizowaniu obiektów nowych, lokalizowanych po raz pierwszy, od statusu prawnego obiektów istniejących w pasie drogowym, a więc zlokalizowanych wcześniej, gdzie ma miejsce przedłużenie zezwolenia, przemawia zarówno fakt posiadania przez Spółkę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy, jak i treść wniosku o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod ten sam nośnik. Według Spółki inaczej należy traktować przypadek, gdy wnioskodawca ubiega się o zezwolenie na umieszczenie (po raz pierwszy) reklamy w pasie drogowym, od przypadku gdy obiekt budowlany wnioskodawcy już istnieje w pasie drogowym, ponieważ został uprzednio umieszczony na podstawie decyzji "lokalizacyjnej"; przesądza o tym głównie użycie przez ustawodawcę w art. 39 ust. 3 określenia "lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jednocześnie skarżąca zgadza się z tym, że wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 ustawy zarządca drogi winien zbadać, czy ma miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Jednak gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego strona korzysta z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy, a więc gdy chodzi o nośnik reklamowy w pasie drogowym, to czy nośnik ten powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Gdy nie zachodzą te negatywne sytuacje skarżąca, jak i inne osoby będące w podobnej sytuacji jak ona, ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi automatycznie wyda zezwolenie. Tak więc o ile w przypadku art. 39 ust. 3 ustawy występuje uznanie administracyjne, to w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy jest to tzw. decyzja związana.

Jednocześnie, niejako uprzedzając zarzuty i odnosząc się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie, strona stwierdziła, że przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ma zastosowanie w jej sprawie, gdyż nie ma on charakteru przepisu przejściowego lub końcowego. Świadczy o tym m.in. zamieszczenie tego przepisu w rozdziale 4 ustawy: "Pas drogowy." Natomiast twierdzenie, że art. 38 ust. 1 ustawy ma zastosowanie do obiektów budowlanych funkcjonujących w pasie drogowym przed wejściem w życie ustawy miałby może swoje uzasadnienie, gdyby został on umieszczony w przepisach przejściowych lub końcowych, w których to umieszcza się regulację prawną co do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie nowych przepisów prawnych.

Nadto na poparcie przedstawionej tu wykładni przepisu art. 38 ust. 1 strona przywołała w skardze na wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2115/05, Lex nr 194010.

Sąd w tym składzie nie zgadza się z przedstawionym wywodem skarżącego w całości i praktycznie w odniesieniu do każdej przedstawionej w nim tezy.

W szczególności w ocenie Sądu brak podstaw do rozróżnienia – w odniesieniu do lokalizacji reklam - sytuacji prawnej polegającej na lokalizowaniu obiektów nowych, lokalizowanych po raz pierwszy, od statusu prawnego obiektów istniejących w pasie drogowym, a więc zlokalizowanych wcześniej, gdzie ma miejsce przedłużenie zezwolenia.

Przepis art. 38 ust. 1 ustawy, w myśl którego "istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie", ma wyraźnie charakter przepisu przejściowego. (tak P. Świątecki, "Drogi publiczne. Praktyczny komentarz do przepisów prawnych.", ZCO, Zielona Góra 2002, str. 126. Według autora "...przepis art. 38 miał być, w zamierzeniu, przepisem przejściowym. Obecnie nie jest dopuszczalne wznoszenie nowych takich obiektów w pasie drogowym."). Twierdzenie, iż o odmiennym charakterze tego przepisu, stanowiącym według skarżącego podstawę do "przedłużania" zezwolenia na umieszczenie reklamy, jest, w ocenie Sądu, nieporozumieniem. Tym bardziej niewłaściwe jest opieranie takiego twierdzenia na wykładni systematycznej, związanej z zamieszczeniem tego przepisu w rozdziale 4 :"Pas drogowy", a nie w przepisach końcowych. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że w rozdziale 4:"Pas drogowy" ustawy o drogach publicznych zamieszczone zostały przepisy o różnym charakterze, poczynając od określenia odległości granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy (art. 34), przez planowanie rozwoju sieci drogowej, a tym również w aspekcie przestrzennym (art. 35), postępowanie w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu (art. 36), przepisy regulujące opłaty za zajęcie pasa drogowego na różne cele, przejazdu pojazdów nienormatywnych oraz odległości obowiązujących przy umieszczaniu w pobliżu pasa drogowego urządzeń liniowych, a także odległości od zewnętrznych krawędzi jezdni, w jakich powinny być usytuowane obiekty budowlane (art. 43). Wspólną cechą tych wszystkich, tak przecież różnorodnych przepisów jest to, że dotyczą one – właśnie w różny sposób – pasa drogowego. Na tym tle art. 38 miał regulować, właśnie w założeniu, status istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, pod warunkiem, że: 1) obiekty te nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i 2) nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 20, poz. 90, z późn. zm.), w rozdziale 3:"Pasy drogowe" dopuszczała utrzymanie w pasie drogowym takich budynków i urządzeń. Obecnie obowiązująca ustawa o drogach publicznych nie zezwala na lokalizowanie takich urządzeń w pasie drogowym. Przeciwnie, z obowiązującej, ustawowej definicji pasa drogowego, zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy ("pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą") jednoznacznie wynika, że w pasie drogowym ex definitione nie przewiduje się lokalizowania tzw. urządzeń pozakomunikacyjnych; w pasie drogowym mogą być zlokalizowane wyłącznie, poza drogą, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Przez drogę ustawa rozumie (art. 4 pkt 2) "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym." Wyjątki od tej zasady wprowadzają dopiero przepisy zawarte w rozdziale 4 ustawy: "Pas drogowy".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 578/05, ONSAiWSA nr 6(21)2007, poz. 136, rozważając relację między art. 40 ust. 2 pkt 2 i art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stwierdził, co następuje: "Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) stanowi w art. 38 ust. 1, że znajdujące się w drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis ten obowiązuje od dnia wejścia ustawy w życie, to jest od 1 października 1985 r. Sformułowanie, że obiekty "mogą pozostać wskazuje na to, że omawiany przepis ma charakter przejściowy i reguluje sytuację prawną podmiotów, które zlokalizowały obiekty budowlane w drogowym pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów (...). Przepis zatem stanowi swego rodzaju ustawowe zezwolenie na zajmowanie drogowego przez obiekty w nim opisane.

Należy także zwrócić uwagę na brzmienie przepisu art. 40 ust. 2 ustawy, w myśl którego zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zezwolenia zatem wymaga "umieszczenie" obiektu budowlanego w pasie drogowym, a nie jego pozostawienie w obrębie tego pasa. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) stanowi ponadto w § 1 ust. 1, że podmiot zajmujący pas drogowy składa przed planowanym zajęciem pasa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zasadą więc jest uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed zajęciem pasa drogowego, polegającym na umieszczeniu obiektu budowlanego w pasie drogowym.

Skoro sama ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zezwala w art. 38 ust. 1 na pozostawienie w pasie drogowym obiektu należącego do skarżącej, zbudowanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy, to wydanie przez organ administracji decyzji, zezwalającej na zajęcie pasa drogowego było pozbawione podstawy prawnej, ponieważ przepis art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy nie dotyczy obiektów budowlanych istniejących w dniu wejścia wżycie tej ustawy i spełniających warunki wynikające z art. 38 ust. 1."

Tak więc systemowa wykładnia obecnego rozdziału 4 ustawy pozwala stwierdzić, że – po pierwsze – art. 38 ustawy ma charakter przepisu przejściowego, po drugie zaś – podstawowym przepisem odnoszącym się do lokalizacji tzw. obiektów i urządzeń pozakomunikacyjnych, w tym reklam, wprost wymienionych w tym przepisie, jest art. 39 obecnie obowiązującej ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Dla pełnej jasności trzeba dodać, że reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 powołanej ustawy jest "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę." Nie jest to zatem sam nośnik informacji wizualnej, ale również odpowiednia konstrukcja.

Przepis art. 39 ust. 1 wprowadza generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, precyzując jednocześnie bliżej ("w szczególności") rodzaj zakazanych działań. Ust. 3 tego przepisu określa dopuszczalność wyjątków od generalnego zakazu – w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Art. 40 stanowi, że również zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, oraz precyzuje jakiego rodzaju działań to zezwolenie może dotyczyć; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu stwierdza się, że zezwolenie takie dotyczy również umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy złożyła zainteresowana strona; postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało więc wszczęte na wniosek strony. Ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Exceptiones non sunt extentendae. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące zarówno samego zezwolenia, jaki jego elementów, np. ustalonych stawek opłaty, i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ. Tym samym odwołująca się strona nie może powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte tylko z uwagi na fakt, że wcześniej posiadała zezwolenie na lokalizację reklamy w tym samym miejscu. Zezwolenie takie jest bowiem zezwoleniem wydanym tylko na czas ściśle określony. Po upływie takiego okresu zezwolenie traci moc. Dlatego też trafnie organy orzekające w sprawie pominęły jako dowody w sprawie decyzje administracyjne wydawane na rzecz strony w latach 2002 - 2006, gdyż wbrew twierdzeniu strony skarżącej sam fakt wydania tych decyzji wcale nie świadczył o tym, że spełnione zostały przesłanki materialno-prawne niezbędne dla otrzymania kolejnego zezwolenia.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.