Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1681/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 28, 77§ 1 , art 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skarg Gminy Miasta [...] i Prokuratora Okręgowego w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

1. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosków Prokuratura Prokuratury Okręgowej G. P. oraz Gminy Miasta Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z [...] marca 2021 r., znak:.[...] - utrzymał w mocy własną decyzję.

Uzasadniając rozstrzygnięcie GINB wyjaśnił, że ww. decyzją z [...] marca 2021 r., znak: [...] umorzył wszczęte z wniosku Gminy Miasta Z., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z [...] marca 2020 r., znak: [...], uchylającej w całości decyzję Starosty T. z [...] grudnia 2018 r., znak: [...] (w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę) oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku usługowego z przeznaczeniem na usługi krótkotrwałego ogólnodostępnego wynajmu lokali w celach turystycznych z dwupoziomowym garażem podziemnym z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., c.o., elektroenergetyczną, wentylacyjną; infrastrukturą techniczną: wkomponowana stacja transformatorowa 15/0,4kV, kanalizacja deszczowa oraz urządzeniami budowlanymi: murki oporowe, zadaszenie wjazdu do garażu, zjazd, dojścia piesze i oświetlenie zewnętrzne, na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...] położonych przy ul. D. w Z.

Prokurator Prokuratury Okręgowej oraz Gmina Miasta Z. złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Rozpatrując ponownie sprawę GINB doszedł do wniosku, że brak jest podstaw do zmiany kwestionowanej decyzji.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie.

Organ wyjaśnił, że krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: "Pr. bud."), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Pr. bud. (wg brzmienia na dzień złożenia wniosku), jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Zmiana art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego została wprowadzona art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 25 ww. ustawy, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wniosek Gminy Miasta Z. z 21 października 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z [...] marca 2020 r., znak: [...], został nadany w dniu 27 października 2020 r. i wpłynął do GUNB 4 listopada 2020 r. Pismem z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], Główny Urząd Nadzoru Budowlanego poinformował strony o wszczęciu na wniosek Gminy Miasta Z. postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody M.

GINB wyjaśnił zasady postępowania nadzwyczajnego i to, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została podjęta z kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 k.p.a. Ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma znaczenie w sprawie dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów prawa materialnego dla wyznaczenia przymiotu strony. Zatem, w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał przepis art. 3 pkt 20 Pr. bud. w brzmieniu po nowelizacji.

Jak zostało wskazane w uzasadnieniu projektu ww. ustawy z 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Sejm RP IX Kadencji, Nr druku 121) "(...) ustalanie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego staje się niezwykle trudne, gdyż w ocenie różnych wyroków pojęcie to odnosi się do różnych wartości i bliżej niedookreślonych oddziaływań (wibracje, zanieczyszczenia), w tym immisji, co do których granice nie mogą być ustalane jednoznacznie zwłaszcza przez organy administracji architektoniczno- budowlanej czy projektantów. Z uwagi na to, że obszar oddziaływania obiektu jest podstawą ustalania stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, pojęcie to musi być jednoznaczne. (...) Dlatego też w przepisie pozostanie jedynie wyrażenie "w zabudowie". Ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia. Ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Tym samym uznano, że konieczne jest doprecyzowanie definicji obszaru oddziaływania obiektu, aby dostosowana była do materii regulowanej przez Prawo budowlane. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego".

Wprowadzenie art. 28 ust. 2 Pr. bud. do systemu prawa ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), miało na celu ograniczenie katalogu stron - ustalanego dotąd wyłącznie w oparciu o art. 28 k.p.a. Wynika to z uzasadnienia projektu przywołanej ustawy zmieniającej (Sejm RP IV Kadencji, Nr druku: 493), gdzie stwierdzono jednoznacznie "Ponadto zaproponowano (w nowym ust. 2 art. 28) ograniczenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę, do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców sąsiednich nieruchomości (lex specialis w stosunku do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego)". Również w literaturze przedmiotu podkreśla się wyraźnie, że celem powyższej zmiany było przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować dane zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (zob. J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] Z. Niewiadomski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2007 r., s.325 i n.).

W wyroku z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 848/18, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu następuje w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (wyrok NSA z 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14). Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział, jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym zarówno w postępowaniu zwykłym w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, jak też w trybie nadzwyczajnym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Pr. bud. Przyjmuje się bowiem, że wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w różnych trybach brak jest racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Jednocześnie w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji wskazuje się, że w konkretnej sprawie stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji, np. w razie pominięcia strony w postępowaniu zwykłym, albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji (wyroki NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2615/19, z 25 czerwca 2019 r" sygn. II OSK 2112/17, z 5 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 598/06; z 16 marca 2009 r., sygn. II OSK 1540/08; z 25 września 2008 r., sygn. II OSK 1058/07; z 26 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 248/11; z 20 października 2010 r., sygn. II OSK 1774/09; z 17 listopada 2008 r., sygn. II OSK 1387/07; wyrok WSA w Warszawie z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1080/18; wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1716/19; wyrok WSA w Warszawie z 6 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2272/19).

W związku z powyższym, za bezzasadne należało uznać zarzuty sformułowane we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, że kwestia legitymacji procesowej wnioskodawcy - Gminy Miasta Z. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z [...] marca 2020 r. powinna zostać ustalona w oparciu o art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 Pr. bud. Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę lub jego wznowienia stanowi jedynie odrębną sprawę procesową od postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i brak jest racjonalnych przesłanek rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Gmina Miasto Z. wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego jej prawa własności działki nr ew. [...], położonej w Z. (Księga Wieczysta Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w Z., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych).

Analiza projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - Nr 1 - str. 571) wykazała, że działka nr ew. [...] graniczy bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi o nr ew. [...] i [...]. Dodać należy, że na działkach o nr ew. [...] i [...] zaplanowano jedynie teren zielony, infrastrukturę oraz podziemny zbiornik p.poż., natomiast na działce o nr ew. [...] zaplanowano teren zielony. Na działce nr ew. [...] zaplanowano budynek usługowy o wysokości 25 m (z przeznaczeniem na usługi krótkotrwałego ogólnodostępnego wynajmu lokali w celach turystycznych) z dwupoziomowym garażem podziemnym, układ komunikacji wewnętrznej - dojścia i dojazdy do budynku, murki oporowe oraz infrastrukturę. Projektowany budynek usługowy zlokalizowany jest w odległości ok. 17 m od granicy działki nr [...].

Obszar, na którym znajduje się działka nr ew. [...], stanowiąca własność wnioskodawczyni, w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i w dniu wydania decyzji, objęty był ustaleniami uchwały Rady Miasta Z. z [...] lutego 2014 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S.". Część działki o nr ew. [...] należąca do wnioskodawczyni położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 1.R - tereny rolne, Na tym obszarze dopuszcza się użytkowanie terenów rolnych - łąki i pastwiska, jako domowych ogrodów przydomowych; obowiązuje zakaz realizacji nowych obiektów budowlanych, w tym służących produkcji rolnej oraz obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi za wyjątkiem obiektów budowlanych infrastruktury technicznej i dojazdów do terenów zabudowanych i przeznaczonych do zabudowy (§ 7 ust. 1 ww. uchwały Rady Miasta Z. z [...] lutego 2014 r., Nr [...]). Natomiast pozostała część działki nr ew. [...] należącej do wnioskodawczyni położona jest na terenie oznaczonym symbolem 2.ZL/ZP - tereny lasów położone w granicach otuliny T. Parku Narodowego, na którym obowiązuje utrzymanie istniejących kompleksów leśnych, pełniących funkcję parku leśnego, w tym T. Parku Edukacyjnego; zakaz budowy obiektów budowlanych, w tym obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi, dopuszcza się wykorzystanie dróg leśnych, jako szlaków turystycznych i ciągów spacerowych (pieszych, rowerowych i narciarskich), utrzymanie istniejących cieków wodnych (potoki, okresowe cieki wodne, rowy melioracyjne). Przebieg cieków wodnych wyznaczonych na rysunku planu, zgodnie z ewidencją gruntów. Korekty rzeczywistego ich przebiegu wynikają ze zmian wywołanych zwiększonymi przepływami wód (§ 6 ust. 3 ww. uchwały Rady Miasta Z. z [...] lutego 2014 r., Nr [...]).

Mając zatem na uwadze przeznaczenie działki należącej do wnioskodawczyni, wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i całkowity zakaz zabudowy tej działki - nie sposób doszukać się przepisów, z których wynikałyby jakiekolwiek ograniczenia w możliwości ewentualnej zabudowy nieruchomości o nr ew. [...], w związku z realizacją spornej inwestycji. Sposób oraz możliwość zabudowy tej nieruchomości pozostanie taka sama niezależnie od tego, czy sporna inwestycja zostanie zrealizowana, czy też nie.

Z racji tego, że na przedmiotowym obszarze obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który wprowadza całkowity zakaz zabudowy, ograniczenia dla właściciela działki nr ew. [...] w możliwości zabudowy działki nie wynikają z rozwiązań projektowych objętych decyzją Wojewody M. z [...] marca 2020 r., lecz z przepisów prawa miejscowego.

W związku z powyższym należało stwierdzić, że projektowana inwestycja nie ogranicza Gminy Miasto Z. w możliwości zabudowy należącej do niej nieruchomości, a potencjalne ograniczenie w zabudowie działki nr ew. [...] wynika z zapisów obowiązującego planu miejscowego.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Mając na uwadze, że decyzja Wojewody M. z [...] marca 2020 r., nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku Gminy Miasta Z., stosownie do art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pr. bud., nie może być ona uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia.

W kontekście zarzutu zawartego we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, że Gmina Miasta Z., jako właściciel działki nr ew. [...] graniczącej z działką inwestycyjna ma interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody M. z [...] marca 2020 r., GINB wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest niebudzące wątpliwości stanowisko, że położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu (w tym zakresie organ przywołał szereg wyroków sądów administracyjnych).

Bez wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia, zdaniem GINB, pozostaje podniesiona przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczność, że Wojewoda M. postanowieniem z [...] października 2020 r., znak: [...] wznowił na wniosek Gminy Miasto Z. postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody M. z [...] marca 2020 r., znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego samodzielnie dokonuje oceny, czy wnioskodawca posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i nie jest związany ustaleniami innych organów w tym zakresie. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania z uwagi na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie przesądza jeszcze, że wnioskodawcy przysługuje przymiot strony postępowania.

Zarzut dotyczący nieuwzględnienia przepisów ochrony środowiska przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego również nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej, realizacja tak dużej inwestycji ingerującej w bardzo istotny sposób w teren (dwie kondygnacje podziemne) zaburzy stan naturalnego środowiska w tym rejonie, charakteryzującego się terenami źródliskowymi z trwałymi podmokłościami, a co za tym idzie miejscem występowania gatunków chronionych. Ocena zgodności spornej inwestycji z wymagani ochrony środowiska może mieć miejsce na etapie merytorycznego rozpatrywania sprawy. Powyższa kwestia nie ma znaczenia dla oceny przymiotu strony. Z tego też powodu również pozostałe zarzuty wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczące niezgodności ww. decyzji Wojewody M. z przepisami miejscowego planu zagospodarowania terenu, w zakresie przeznaczenia terenu inwestycyjnego, nie mogły być poddane ocenie GINB w ramach niniejszego postępowania, gdyż może być dokonana jedynie podczas merytorycznego rozpatrywania sprawy.

2. Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem datowanym na 19 lipca 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ja w całości. Skarżąca podtrzymała "stanowisko zawarte w Skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2021 r dotyczącej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z dnia [...] marca 2021r. to znaczy, że zarzuca także decyzji [...] z dnia [...] czerwca 2021r. naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy

• art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego polegające na jego błędnej interpretacji i niewłaściwym zastosowaniu, przez nieuwzględnienie przepisów ochrony środowiska przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego,

• art.35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b Prawa budowlanego polegające na jego niewłaściwej interpretacji i niewłaściwym zastosowaniu przez błędne uznanie, że pozwolenie na budowę jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego S.,

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy -

• art. 28 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu, przez uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę oraz błędnym uznaniu, że skarżący nie miał interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę,

• art. 28 ust.2 Prawa budowlanego polegające na jego błędnym zastosowaniu, przez uznanie, że przepis ten miał zastosowanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę oraz przez uznanie, że nieruchomość skarżącego nie leży w obszarze oddziaływania obiektu".

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Uzasadniając skargę skarżąca podkreśliła, że decyzja jest błędna. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są dwa poglądy dotyczące sposobu ustalania kręgu stron w postępowaniach nadzwyczajnych mających za przedmiot wzruszenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Według pierwszego z nich, w trybach nadzwyczajnych krąg osób uznawanych za strony powinien być wyznaczany identycznie, jak w trybie zwykłym, co oznacza, że zastosowanie w nich ma art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (skarżąca przywołała szereg wyroków sądów administracyjnych w tym zakresie)

Natomiast zgodnie z drugim legitymację do żądania stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę należy oceniać na podstawie art. 28 k.p.a. (w skardze przywołano stosowne wyroki).

Za przyjęciem drugiego stanowiska przemawiają dwa argumenty - zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków od reguł ogólnych oraz szczególny charakter postępowań nadzwyczajnych, które mogą powodować skutki prawne nie tylko dla osób będących stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Dlatego przymiot strony należy przyznać każdemu podmiotowi, który ma interes prawny w przeprowadzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji

Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca, jako właściciel nieruchomości nr ewid. [...] obr. [...] w Z. bezpośrednio przyległej do nieruchomości planowanej inwestycji spółki A. Sp. z o.o., ma interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Już samo to uprawniało ją do złożenia wniosku o stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę budynku usługowego z dwupoziomowym garażem podziemnym na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] obr. [...] w Z, przy ul. D.

Niezależnie od tego, wbrew ocenie organu, nieruchomość skarżącego leży w obszarze oddziaływania inwestycji, gdyż leży w terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 2.ZL/ZP - tereny lasów. Zarówno działki objęte inwestycją jak i działka należąca do skarżącego położone są w otulinie T. Parku Narodowego. Dla terenów lasów obowiązują zasady zagospodarowania terenów, które skarżąca przytoczyła. Realizacja tak dużej inwestycji, ingerującej w bardzo istotny sposób w teren (dwie kondygnacje podziemne), zaburzy stan naturalnego środowiska w tym rejonie, charakteryzujący się terenami źródliskowymi z trwałymi podmokłościami, a co za tym idzie miejscem występowania gatunków chronionych.

Wykonanie przedsięwzięcia wpłynie na dotychczasowy charakter rekreacyjny oraz ochronny otuliny, w tym na nieruchomość będącą własnością skarżącego. Skoro teren inwestycji leży w otulinie T. Parku Narodowego i w sąsiedztwie terenów źródliskowych oraz trwałych podmokłości, a skarżąca jest zobowiązana do zachowania swojej nieruchomości w stanie niezmienionym, umożliwiającym na nim zachowanie istniejącego ekosystemu i realizacja projektowanej inwestycji może znacząco naruszyć istniejący stan nieruchomości, to skarżąca ma interes prawny, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Pr. bud.

Organ już w piśmie z 29 września 2020 r., któremu nie nadano formy decyzji administracyjnej, nie tylko odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę dla spółki A. z urzędu, ale także przesadził niejako z góry prawidłowość tej decyzji, bo uznał, że zarówno skarżąca, jak i Starosta T. niewłaściwie zarzucili niezgodność projektu inwestycji z planem miejscowym S., ponieważ błędnie zinterpretowali przepisy tego planu.

Według organu z § 9 ust. 1 planu wynika, że na terenie inwestycji można realizować usługi komercyjne związane z obsługą ruchu turystycznego, a zdaniem skarżącej można je realizować wyłącznie, jako odbudowę lub przebudowę istniejącego obiektu. Dokonując swojej interpretacji organ całkowicie pominął stanowiący integralną część uchwały załącznik zawierający rozpatrzenie uwag do planu. W uwadze nr [...] dotyczącej włączenia do terenów budowlanych działek nr [...],[...], obręb [...] znalazł się następujący zapis: "W związku z powyższym oraz faktem, że na działce nr [...] o powierzchni 28 arów zlokalizowany jest budynek usługowy o powierzchni zabudowy 400 m2, w planie utrzymano jedynie dotychczasową funkcję ww. działki dopuszczając odbudowę i przebudowę istniejącego obiektu oraz ustalając, że powierzchnia zabudowy nie może przekroczyć 25% pow. terenu inwestycji."

3. Z decyzją GINB nie zgodził się również Prokurator Okręgowy w N. wnosząc pismem datowanym na 2 sierpnia 2021 r. własną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Prokurator zarzucił decyzji: "naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 roku (Dz.U.2020.1333 t.j.), poprzez ich niezasadne zastosowanie w przedmiotowej sprawie i jednoczesne niezasadne niezastosowanie art. 28 k.p.a., a tym samym błędne przyjęcie, że Gmina Miasto Z. nie może być uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] marca 2020 roku, znak: [...], podczas gdy Gmina Miasto Z. powinna być stroną zakończonego postępowania weryfikacyjnego przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego ze względu na posiadanie interesu prawnego w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a.". Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że GINB dostrzegł (powołując się na uzasadnienie projektu ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw), że ustalanie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego staje się niezwykle trudne, gdyż w ocenie różnych wyroków pojęcie to odnosi się do różnych wartości i bliżej niedookreślonych oddziaływań (wibracje, zanieczyszczenia), w tym immisji, co do których granice nie mogą być ustalane jednoznacznie zwłaszcza przez organy administracji architektoniczno- budowlanej czy projektantów.

Treść zaskarżonej decyzji wskazuje na to, że GINB w dalszym ciągu weryfikował legitymację Gminy Miasto Z. na podstawie art. 28 ust. 2 Pr. bud., przyjmując, że przepis ten znajduje także zastosowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Prokuratora, pogląd organu nie jest prawidłowy, bowiem kwestia stosowania przepisu art. 28 ust. 2 Pr. bud. do określenia kręgu stron w postępowaniach weryfikacyjnych odnoszących się do decyzji o pozwoleniu na budowę jest sporna, funkcjonuje bowiem szereg orzeczeń wskazujących na to, że krąg stron w takich postępowaniach powinien być ustalany w oparciu o ogólny przepis art. 28 k.p.a., który określa legitymację procesową szerzej (skarżący przywołał wyroki w tym zakresie).

GINB odmawia zatem statusu strony postępowania Gminie Miasto Z. w oparciu o art. 28 ust. 2 Pr. bud., jednak status strony postępowania jednoznacznie przysługuje Gminie na podstawie art. 28 k.p.a. Działka ew. nr [...] obręb [...] należy do Gminy Miasta Z. Nieruchomość ta graniczy od strony wschodniej z działką ew. nr [...] obręb [...], na której planowana jest przedmiotowa inwestycja. Tym samym działka ew. nr [...] obręb [...] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie można zatem - jak wskazał to organ - skutecznie powoływać się na okoliczność, a to, że projektowany budynek usługowy zlokalizowany jest w odległości ok. 17 m od granicy działki nr [...] (a na działkach o nr ew. [...] i [...] zaplanowano jedynie teren zielony, infrastrukturę oraz podziemny zbiornik p.poż., natomiast na działce o nr ew. [...] zaplanowano teren zielony).

Działka ew. nr [...] obręb [...] położona jest bowiem na terenach l. (tereny zielone) oraz [...] (tereny lasów) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Skocznia". Budowa ośmiokondygnacyjnego budynku o kubaturze 11.417 m3, w którym może przebywać ponad 200 osób niewątpliwie wpłynie negatywnie na sposób zagospodarowania działki gminnej, jako miejsca przeznaczonego na funkcje rekreacyjno - wypoczynkowe, dostępnego dla ogółu mieszkańców Z. i wprowadzi ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu. Poza tym, brak wyraźnego zakazu wznoszenia nowych obiektów budowlanych w odniesieniu do obszaru ujętego w planie miejscowym oznaczonym l. W w świetle brzmienia § 9 ust. 1 pkt 4 planu nie oznacza, że obiekty takie - niestanowiące odbudowy lub przebudowy istniejącego obiektu - mogą powstać, tym bardziej, że plan miejscowy w odniesieniu do obszaru l. w ogóle nie określa parametrów takich obiektów np. w zakresie ich wysokości lub liczby kondygnacji, a przy tym stanowi wyraźnie, że dopuszcza się odbudowę i przebudowę istniejącego obiektu (§ 9 ust. 1 pkt 4 zdanie pierwsze).

Na wypadek podzielenia przez Sąd argumentacji, że art. 28 k.p.a. w ogóle nie ma zastosowania w sprawie, Prokurator wyjaśnił, że wbrew stanowisku organu działka nr [...] w obrębie [...] należąca do Gminy Miasta Z., znajduje się w obszarze oddziaływania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud., co oznacza, że niezależnie od wyartykułowanego w skardze zarzutu, Prokurator kwestionuje również niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 Pr. bud.

Za zupełnie nietrafione należy uznać twierdzenia organu, że projektowana inwestycja nie ogranicza Gminy Miasta Z. z możliwości korzystania z należącej do niej nieruchomości w najmniejszym stopniu, bowiem jedyne ograniczenia w zabudowie tej działki wynikają z zapisów planu miejscowego. Poza tym, mając na uwadze przeznaczenie działki należącej do wnioskodawcy oraz powołane powyżej zapisy planu miejscowego, organ błędnie twierdzi, że nie sposób doszukać się przepisów z których wynikałyby jakiekolwiek ograniczenia w możliwości ewentualnej zabudowy nieruchomości o nr ew. [...], w związku z realizacją spornej inwestycji.

Gmina Miasto Z. wbrew twierdzeniom organu powinna być zatem stroną zakończonego postępowania przed GINB, ze względu na posiadanie interesu prawnego w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Za nietrafne należy uznać kategoryczne stanowisko organu stwierdzające, że Gmina Miasto Z. nie może być uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M..

Nie można także zgodzić się z poglądem organu, że bez wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia, pozostaje podniesiona przez Prokuratora we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczność, że Wojewoda M. postanowieniem z [...] października 2020 r., znak: [...], wznowił, na wniosek Gminy Miasto Z., postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wojewody M. z [...] marca 2020 r., znak: [...]. Organ ma bowiem obowiązek wzięcia pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

4. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

5. Postanowieniem z [...] września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1732/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.") połączył wywołane ww. skargami sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja była prawidłowa, a obie skargi nie były zasadne. Istotą niniejszego postępowania jest to, czy rzeczywiście skarżącej przysługiwał interes prawny w zainicjowaniu nadzwyczajnego postępowania, zmierzającego do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W rezultacie zaś, czy wystąpiły w sprawie przesłanki tzw. podmiotowej bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Zarzuty skarżących (Gminy Miasta Z. i Prokuratora Okręgowego) są zasadniczo tożsame. Skarżący upatrują w zaskarżonej decyzji naruszenia przez organ przepisów postępowania przez "niezastosowanie art. 28 k.p.a." i błędne zastosowanie art. 28 ust. 2 Pr. bud., w wyniku których to naruszeń organ błędnie odmówił Gminie Miastu Z. przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Gmina zarzuca dodatkowo naruszenie art. 3 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b Pr. bud.

1. Art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Pr. bud.

Prawdą jest, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego można doszukać się rozbieżnego stanowiska odnośnie tego, czy w postępowaniu nadzwyczajnym (nieważnościowym) dotyczącym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę krąg stron powinno ustalać się na podstawie art. 28 k.p.a., czy też art. 28 ust. 2 Pr. bud., jako przepisu o charakterze specialis. Tym niemniej, dominującym w orzecznictwie poglądem jest, że krąg stron postępowania, zarówno w postępowaniu zwykłym o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w trybach nadzwyczajnych dotyczących tych decyzji, jest co do zasady tożsamy (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 157/19, z 30 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2170/20, CBOSA), zaś strony takiego postepowania nadzwyczajnego ustala się co do zasady na podstawie hipotezy art. 28 ust. 2 Pr. bud.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w orzekającym składzie stwierdza, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, ustalenie interesu prawnego następuje przy uwzględnieniu kręgu podmiotowego określonego w art. 28 ust. 2 Pr. bud., gdyż tryb nadzwyczajny nie zmienia tego, że nadal mamy w takiej sprawie do czynienia z administracyjną, a następnie sądową kontrolą udzielonego pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – o ile nie jest podejmowane z urzędu - może być wszczęte na żądanie strony. Dla ustalenia statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają jednak w ocenie tut. Sądu zastosowanie te same reguły, które obowiązują przy ustaleniu pojęcia strony w postępowaniu zwykłym, wynikające z lex specialis, jakim w stosunku do art. 28 k.p.a. jest art. 28 ust. 2 Pr. bud. Organ administracji publicznej ocenia, czy jednostce żądającej wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji przysługuje interes prawny, a zatem czy może skutecznie żądać udzielenia jej w tym trybie ochrony prawnej przez zastosowanie sankcji nieważności (tak też wyroku NSA z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3572/19, CBOSA).

Pogląd, zgodnie z którym przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę należy wywodzić także i z art. 28 k.p.a., gdyż to postępowanie ma odrębny charakter i nie dotyczy udzielenia pozwolenia na budowę jest – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – sprzeczny z wyraźną i niebudzącą wątpliwości prawnych hipotezą art. 28 ust. 2 Pr. bud. i dodatkowo niweczy niekwestionowaną od czasów rzymskich zasadę lex specialis derogat legi generali.

Ustawa z 1994 r. Prawo budowlane jest niewątpliwie aktem prawnym szczególnym, normującym zagadnienia z zakresu władczego oddziaływania ustawowego na wolność budowlaną. Wprowadza więc w stosunku do unormowań ogólnych prawa administracyjnego unormowania o charakterze specjalnym. Taki charakter tego aktu pozwala uznać, że jest to akt o charakterze szczególnym wobec ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Dlatego też kierując się ww., jedną z podstawowych reguł wykładni przepisów prawa lex specialis derogat legi generali, należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie posiadają unormowania zamieszczone w ustawie szczególnej, czyli Prawie budowlanym

Istota reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali wyraża się w tym, że norma szczególna uchyla normę generalną. Postępowanie, w którym bada się legalność ostatecznej decyzji zezwalającej na budowę (a więc w zakresie potencjalnego wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.) nie uwalnia się spod reżimu Prawa budowlanego, a wręcz przeciwnie. Zarówno organa, jak i sądy administracyjne, badają bowiem, czy wydana przez organ administracji architektoniczno budowlanej decyzja nie jest sprzeczna z prawem (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a tym prawem jest ustawa Prawo budowlane. Innymi słowy, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – pomimo nadzwyczajnego charakteru – nadal jest postępowaniem "w sprawie pozwolenia na budowę" w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud.

Gmina Miasto Z. zdawała sobie z tego sprawę w postepowaniu administracyjnym w I instancji. Jak wynika bowiem z pisma Gminy z 26 listopada 2020 r. wywodziła ona przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym nie z art. 28 k.p.a., ale z art. 28 ust. 2 Pr. bud.

Tym samym, przepisem cogentis, który w sprawie kwestionowania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (zarówno w postępowaniu zwyczajnym, jak i nadzwyczajnym) wyznacza krąg stron jest art. 28 ust. 2 Pr. bud. Treść hipotezy tego przepisu jest jasna. Jedynymi stronami w postępowaniu "w sprawie pozwolenia na budowę" są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Równie jasna jest definicja obszaru oddziaływania obiektu, zawarta w art. 3 pkt 20 Pr. bud. Jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Podobnie jest w sprawach związanych z innym postępowaniem nadzwyczajnym, to jest w sprawach o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1849/18 (CBOSA), skoro "art. 28 ust. 2 Pr. bud. ma zastosowanie przy ustalaniu przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym planowane przedsięwzięcie badane jest pod kątem zgodności z wszystkim przepisami prawa dotyczącymi tej inwestycji", to też "nie ma więc powodu, by nie miał on zastosowania do ustalania statusu strony postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w którym badana jest zgodność z prawem pozwolenia na budowę tylko w ograniczonym zakresie, to jest pod kątem wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. i 145b § 1 k.p.a.".

Jak wynika z powyższego, prawo do udziału w charakterze strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę (a także w postępowaniu nadzwyczajnym, zmierzającym do usunięcia z obrotu takiej ostatecznej decyzji organu administracji architektoniczno budowlanej) może służyć wyłącznie inwestorowi lub właścicielowi (zarządcy, użytkownikowi wieczystemu) takiej nieruchomości położonej w otoczeniu gruntu inwestycyjnego, która - zgodnie z obecnie obowiązującym prawem - na skutek zezwolonej budowy doznaje ograniczeń w zabudowie własnej działki.

Odczuwanie uciążliwości związanych z funkcjonowaniem jakiegoś obiektu nie jest jednak równoznaczne z obszarem oddziaływania tego obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego (tak np. NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 388/10, CBOSA). Samo subiektywne odczucie, że inwestycja oddziałuje na nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta rzeczywiście jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia, a tym samym do uznania skarżącej za stronę zwłaszcza postępowania nadzwyczajnego. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć skarżącego (por. np. wyrok NSA z 23 października 2018 r., sygn. akt II OSK 674/17 - CBOSA).

Obowiązkiem strony (a nie organu) jest wykazanie własnego interesu prawnego (legitymacji materialnej) w zainicjowaniu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego - co zresztą wynika również z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ ma więc jedynie ocenić, czy wskazywana przez podmiot inicjujący postępowanie norma prawa materialnego może być naruszona w sposób powodujący powstanie legitymacji materialnej i w konsekwencji nakazujący uznać ten podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 Pr. bud. (w brzmieniu nadanym mu art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. Dz. U. z 2020 r., poz. 471 zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Ustawodawca wyraźnie wskazał w tym przepisie, że oddziaływanie obiektu musi polegać na związanych z nim prawnych ograniczeniach w zabudowie w jego otoczeniu. Art. 3 pkt 20 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę odnosił ograniczenia nie do zabudowy, ale zagospodarowania terenu, w tym zabudowy.

Należy zwrócić w tym kontekście uwagę na to, że Gmina Miasto Z. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dopiero [...] października 2020 r., gdyż pierwsze pismo Gminy z 16 marca 2020 r. dotyczyło wszczęcia przez GINB postępowania nadzwyczajnego, ale z urzędu, a nie na wniosek.

Dlatego też, w dacie występowania przez Gminę Miasto Z. z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego (czyli 21 października 2020 r.) zgodnie z art. 28 ust. 2 w z. z art. 3 pkt 20 Pr bud., w brzmieniu obowiązującym od [...] września 2020 r., postępowanie takie mógł skutecznie zainicjować wyłącznie taki właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca nieruchomości), którego nieruchomość doznała potencjalnych ograniczeń w zabudowie, a nie w zagospodarowaniu (w tym i zabudowie), co uszło uwadze skarżących.

Skarżąca natomiast w żaden sposób nie wykazała, że zezwolona inwestycja wprowadzi jakiekolwiek ograniczenia w zabudowie sąsiadujących z nią działek, należących do Miasta Z.. Natomiast organ zarówno w pierwszoinstancyjnej decyzji, jak i w decyzji wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odniósł się do prawa miejscowego oraz przeznaczenia nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...], wykazał zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – i zgodnie z przywołanymi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – że objęta jest ona zakazem budowy nowych obiektów budowlanych. Tym samym nie można było uznać, że działka Miasta Z. znajdowała się w dacie ww. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w obszarze oddziaływania zezwolonej inwestycji.

W piśmie z 26 listopada 2020 r. Gmina Miasto Z. (odnosząc się do treści już nieobowiązującej art. 3 pkt 20 Pr. bud.) wskazywała na – jej zdaniem - płynące z inwestycji ograniczenia dotyczące utrudnienia ochrony przyrody, wykorzystania działki Miasta na cele rekreacyjne i realizacji zadań własnych Gminy (ładu przestrzennego, ochrony przyrody, gospodarki wodnej, edukacji publicznej itp.). Ani obowiązki Gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego, ani rekreacyjny charakter jej nieruchomości nie stanowią jednak o takim ograniczeniu, o którym mowa w ww. przepisie. Stąd też GINB, prawidłowo dokonując wykładni tego przepisu, nie mógł naruszyć art. 3 pkt. 20 Pr. bud.

Zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b Pr. bud. mógłby być przez organ (i Sąd) rozważany wyłącznie wówczas, gdyby GINB nie umorzył prawidłowo postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a., jako podmiotowo bezprzedmiotowego. Skoro bowiem organ uznał brak przymiotu strony, niezbędnego do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, to – z natury rzeczy – nie odnosił się już do kwestii merytorycznych, w tym ujętych w art. 35 Pr. bud., i dlatego nie mógł go naruszyć.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących naruszenia art. 28 k.p.a. "przez jego niezastosowanie" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że przepisu prawnego nie można naruszyć, jeśli się go nie stosuje. Prawo może być naruszone albo przez błędną wykładnię, albo wadliwe zastosowanie. Zarzut naruszenia jakiegoś przepisu (np. art. 28 k.p.a.) przez jego niezastosowanie jest często popełnianym błędem logicznym, określanym, jako contradictio in adiecto.

Dokonane w sprawie ustalenia organu II instancji w sposób poprawny pozwoliły więc na negatywną ocenę przymiotu strony u skarżącej, prowadząc do wniosku, że nie wykazała oni takich okoliczności, które dawałyby przymiot strony, upoważniając do skutecznego zainicjowania postępowania nadzwyczajnego. GINB rozważył w sposób wyczerpujący i zgodny z prawem kwestię legitymacji czynnej Gminy, odnosząc poprawnie swoje rozważania do przesłanek z art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud., jak art. 28 k.p.a., jako przepisu ogólnego. Zasadnie uznał, że podmiotowi domagającemu się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego nie przysługuje przymiot strony tylko dlatego, że subiektywnie uważa, że jego grunt znalazł się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Organ, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnił swoją decyzję. Dokonał bowiem analizy zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego istotnego w sprawie, co wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poprawnie wysnuwając wnioski z dokonanej, własnej analizy akt sprawy. Wyjaśnił także przesłanki rozstrzygnięcia i dokonał prawidłowej subsumpcji prawnej.

Dlatego też, z uwagi na powyższe, sprawa w postępowaniu administracyjnym była podmiotowo bezprzedmiotowa. Uzasadniało to zastosowanie przez GINB, jako organ ponownie rozpoznający sprawę, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej umarzającej postępowanie na podstawie prawidłowo zastosowanego i wyłożonego co do przesłanek podmiotowej bezprzedmiotowości nadzwyczajnego postępowania administracyjnego art. 105 § 1 k.p.a.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.