Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1740/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 76 par 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 4821/15 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 4821/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1320) – dalej jako: "p.p.s.a.", oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia 9 listopada 2015 r. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

Wnioskiem z dnia 15 maja 2014 r. skarżący wystąpił o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, deklarując między innymi działkę rolną o identyfikatorze "A" o powierzchni [...] ha i działkę rolną o identyfikatorze "C" o powierzchni [...] ha.

Decyzją z dnia 25 sierpnia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ż. przyznał skarżącemu płatność ONW na 2014 r. pomniejszoną o kwotę [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, polegające na tym, że powierzchnia uprawniona do przyznania płatności ONW ([...]ha) jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku na rok 2014 ([...]ha).

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując na ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji w oparciu o system informacji geograficznej oraz na podstawie oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG przeprowadzonych w gospodarstwie wnioskodawcy z dnia 27 lipca 2015 r., z których wynikało, że działka ewidencyjna o numerze 65 posiada powierzchnię stwierdzoną [...] ha wobec deklarowanej powierzchni [...] ha, zaś działka ewidencyjna o numerze [...] posiada powierzchnię stwierdzoną [...] ha, wobec deklarowanej powierzchni [...] ha. Łączna powierzchnia wykluczonych powierzchni z płatności wyniosła 0,81 ha, co stanowi [...] różnicy między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną. Z przeprowadzonych czynności związanych z weryfikacją powierzchni PEG w terenie została sporządzona dokumentacja fotograficzna potwierdzająca dane pozyskane w terenie oraz wykonany został szkic, na którym oznaczono miejsce wykonania poszczególnych zdjęć. Wyniki przeprowadzonej weryfikacji zostały ustalone w raporcie z weryfikacji w terenie powierzchni PEG. Weryfikacja w terenie powierzchni PEG, mimo że przeprowadzona w lipcu 2015 r. ma zastosowanie do ustalenia stanu faktycznego dla roku składania wniosku tj. 2014, gdyż wskazane tam wykluczenia (zadrzewienie, zakrzaczenie, droga) wskazuje, że istniały również w roku 2014.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca w postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Obowiązek wynikający z art. 77 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego przedłożonego przez wnioskodawcę, na którym, stosownie do art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1856 ze zm.) – dalej jako "ustawa o ONW", ciąży wykazanie przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z 28.01.2011, str. 8), zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji (WE) nr 65/2011", jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW oraz gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi powyżej 2 ha lub 3 %, ale nie więcej niż 20 % stwierdzonego obszaru, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną.

[...] zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję o przyznaniu skarżącemu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2014 r. w pomniejszonej wysokości.

Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która to najpełniej jest w stanie oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku.

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji, rozpatrując wniosek, powierzchnię uprawnioną do przyznania płatności ustalił w oparciu o system informacji geograficznej oraz na podstawie oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG przeprowadzonych w gospodarstwie wnioskodawcy z dnia 27 lipca 2015 r., w wyniku której stwierdzono opisane w decyzji nieprawidłowości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji sposób przeprowadzenia czynności oraz jej wyniki nie budzą zastrzeżeń. Z porównania sporządzonej dokumentacji z przeprowadzonej kontroli i ortofotomap z wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich oraz z załączonym do wniosku materiałem graficznym wynika, że ustalenia organu w tym zakresie odpowiadają stanowi rzeczywistemu i brak jest podstaw do zakwestionowania dokonanej przez organ w tym zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, organ odwoławczy wskazał poszczególne działki rolne i szczegółowo opisał stwierdzone nieprawidłowości, wyjaśnił przyczyny zmniejszenia powierzchni, wskazując na popełnione przy określeniu powierzchni błędy oraz powołał odczyty ortofotomap właściwych dla przedmiotowych działek. Organ wskazał również szczegółowo, odrębnie dla każdej działki rolnej, które powierzchnie kwestionuje i z jakiego powodu nie kwalifikują się one do płatności. Tym samym, w ocenie Sądu, zasadnie organ wskazał, że łączna powierzchnia wykluczonych powierzchni z płatności wyniosła [...] ha, co stanowi [...] różnicy między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną.

Sąd pierwszej instancji wskazując na szczególny charakter postępowania toczącego się w sprawach o przyznanie płatności, powołał się na treść art. 3 ust. 1-2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.) – dalej jako "ustawa o płatnościach bezpośrednich". Z regulacji tych wynika, w ocenie Sądu pierwszej instancji, że jest to szczególne, uproszczone postępowanie administracyjne, w którym, jak wynika z przywołanych przepisów, organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę. To na nim bowiem spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji zasadniczo zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności.

Sąd pierwszej instancji zwrócił nadto uwagę na szczególne znaczenie dowodowe raportu z czynności kontrolnych w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności. O wadze tego dokumentu świadczy fakt, że czynności te mogą przeprowadzać tylko określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania czynności kontrolnych przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższe uwagi odnoszą się również do ustaleń poczynionych na podstawie ortofotomap, ponieważ ten sposób prowadzenia kontroli i pomiaru jest prawnie uzasadniony. Sąd podkreślił, że nie chodzi o pomiar działek ewidencyjnych tylko o pomiar działek rzeczywiście użytkowanych rolniczo w okresie, którego pomoc dotyczy. Skontrolowanie i ustalenie powierzchni rzeczywistej przy wykorzystaniu ortofotomap jest wystarczające. Pomiar na podstawie ortofotomap jest aktualny i precyzyjny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] , który zaskarżył go w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 oraz w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich poprzez błędne przyjęcie, iż zaskarżona decyzja nie narusza w/w przepisu,

2. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego,

3. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przesłanek dla wydania przedmiotowej decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. W kontrolowanej sprawie, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania bowiem do kontroli subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędną oceną stanu faktycznego oraz w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przesłanek dla wydania przedmiotowej decyzji. Wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że podnosząc naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należy powiązać go z konkretnymi przepisami, którym uchybił organ administracji, a których to naruszeń nie wziął pod uwagę Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Rozwinięcie ww. zarzutów, a sformułowanych w punktach 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej wskazuje, że autor skargi kasacyjnej upatruje ich naruszenia przez Sąd pierwszej instancji w zaakceptowaniu braku należytej staranności w poczynionych przez organ ustaleniach i oparciu ich na podstawie ortofotomap, które nie są w stanie określić, jaki jest rzeczywisty obszar działek użytkowanych rolniczo.

Tak sformułowane zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wyjaśnić bowiem należy, że w świetle art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o ONW, mającego zastosowanie w sprawie, organy Agencji nie są zobowiązane do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co stanowi odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a.

Z kolei dalsze przepisy tj. art. 21 ust. 3 ustawy o ONW w sposób całkowicie odmienny od Kodeksu postępowania administracyjnego ustalają zasady rozkładu dowodu, nakładając na strony postępowania obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu został przeniesiony na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. W zakresie obowiązku informacyjnego organu, także na gruncie omawianej ustawy, obowiązują modyfikacje w stosunku do ogólnych reguł określonych w Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o ONW nakłada na organy Agencji obowiązek udzielenia stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, ale na żądanie stron. Tak więc to na stronie spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji zasadniczo, zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności. Nie mogły więc organy uchybić zasadom procesowym określonym w art. 7 i art. 8 k.p.a., w sposób wskazany w petitum skargi kasacyjnej, gdyż jak wynika z wcześniejszych rozważań postępowanie przed ARiMR zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane (art. 21 ust. 2 ww. ustawy) zaś organy w świetle materiału dowodowego w sposób prawidłowy zastosowały przepisy ustawy do płatności objętej wnioskiem.

Wyjaśnić należy, że przywoływane przez autora skargi kasacyjnej na poparcie swej argumentacji poglądy zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1980/12 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 455/13, nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem zapadły one w sprawach dotyczących odpowiednio odmowy przyznania odszkodowania za grunt oraz zwrotu kosztów postępowania administracyjnego, a zatem w sprawach, w których w pełni obowiązują zasady postępowania wyjaśniającego obowiązujące w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Reasumując Sąd I instancji w sposób właściwy dokonał kontroli zaskarżonych decyzji, poprzez zaakceptowanie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, a opartego na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten nie jest trafny. Przede wszystkim zwrócenia uwagi wymaga, że zarzut ten dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, które nie znajdowały zastosowania w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zmierzającego do wykazania błędnie powołanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej i jej wyjaśnienia, a jedynie w tych kategoriach można byłoby rozważać opisane wyżej uchybienie Sądu pierwszej instancji. Jednocześnie należałoby wówczas wykazać istotny wpływ takiego uchybienia przepisom postępowania na wynik sprawy, do czego zobowiązuje art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W konsekwencji powyższego brak było podstaw do uwzględnienia powyższego zarzutu skargi kasacyjnej, skoro oparty on został na przepisach prawa materialnego, które nie znajdowały zastosowania w przedmiotowej sprawie a zarzut nie dotyczył naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia z wykazaniem istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy.

Jednocześnie NSA wskazuje, co wynika z podstawy prawnej decyzji organów, poddanych kontroli Sądu I instancji, że ustawą regulującą przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania jest ustawa o ONW, którą stosowały organy. Słusznie wskazuje na to Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Jednak mimo powołania w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich, samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a błąd w uzasadnieniu nie wpływa na wynik sprawy. Zauważyć bowiem trzeba, że spornym w sprawie było pomniejszenie przyznanej pomocy finansowej w oparciu o dokonane ustalenia faktyczne, te zaś nie zostały w sposób skuteczny zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Tymczasem zarówno zawarte w art. 21 ust. 1-3 ustawy o ONW, jak i w przywołanym przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, zasady ustalania stanu faktycznego i rozpatrywania materiału dowodowego zostały uregulowane analogicznie.

W reasumpcji powyższych uwag Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika organu (240 zł.), który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.