Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1261/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 8, art. 15 - 20
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi R. R. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez R. R. (dalej także jako skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...] i [...] w S..

Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący:

Rada Miasta [...] podjęła w dniu [...] lutego 2016r. uchwałę w sprawie planu miejscowego dla obszaru wyżej wskazanego. Pismem z dnia [...] marca 2016r., złożonym w organie w dniu [...] marca 2016r., skarżący złożył do Rady Miasta [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa domagając się ustalenia innego przebiegu ulicy [...] tj. aby do połączenia tej drogi z ulicą [...] wykorzystać działki niezabudowane, należące do innych osób, zamiast jego działkę, która jest zabudowana oraz zagospodarowana. Skarżący proponował połączyć drogę [...] łącznikiem przebiegającym przez działki nr [...] lub [...] lub [...]. Ponadto twierdził, że droga [...] nie powinna mieć statusu drogi publicznej, lecz drogi wewnętrznej. Wezwanie do usunięcia naruszenia pozostało bez odpowiedzi organu.

Następnie skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył w dniu [...] kwietnia 2016r. R.R. zaskarżając w całości uchwałę w zakresie, w jakim część nieruchomości o powierzchni ok. 200 m kw. położona na terenie oznaczonym na rysunku stanowiącym złącznik nr 1 do uchwały symbolem [...] tj. działka nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w S., została przeznaczona pod drogę publiczną dojazdową o symbolu [...] o szerokości w liniach rozgraniczających ca 10-16,2 m.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

- art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 460 ze zm.) wobec zaliczenia do kategorii dróg publicznych drogi o symbolu [...], w sytuacji gdy wskazana droga w rzeczywistości będzie stanowić drogę wewnętrzną z uwagi, iż służyć będzie jedynie mieszkańcom ul. [...] i [...], układ drogi jest charakterystyczny dla drogi osiedlowej, a zatem drogi wewnętrznej, ponadto zakończona jest ślepą uliczką bez połączenia z siecią dróg, które to połączenie miałoby służyć do użytku nieograniczonej liczby osób;

- art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2015, Nr 199 ze zm.) dalej u.p.z.p., poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...] i [...] w S., w sposób ograniczający prawo własności skarżącego do części działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w S., w sytuacji gdy w dniu [...] lutego 2011 r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję o warunkach zabudowy, na mocy której ustalił warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jak też zagospodarowania działki,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności:

pominięcie, iż w celu zapewnienia komunikacji pomiędzy ulicami [...] i[...], można wykorzystać działki stanowiące własność Miasta i połączyć je łącznikiem z ulicą [...], przebiegającym przez działki o nr [....] lub [...] lub [...] bez konieczności wykorzystania działek zabudowanych o numerach [...] na cele drogowe;

pominięcie, iż wobec braku zgody R. R. na podział działki oraz wykup części działki nr [...], o powierzchni 200 m2, pod inwestycję drogową, nie będzie możliwe pozyskanie w/w nieruchomości przez Miasto S. na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż droga oznaczona symbolem [...] w rzeczywistości będzie drogą wewnętrzną;

- art. 21 i art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c., gdyż Rada Miasta [...] przeznaczając znaczną część działki nr [...] obręb [...] pod drogę, która w rzeczywistości będzie miała charakter drogi wewnętrznej nadmiernie i w sposób nieuzasadniony ograniczyła przysługujące skarżącemu prawo własności.

Skarga wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie.

Odpowiadając na zarzuty skargi organ podniósł, że projektowana droga publiczna [...] w zaskarżonym planie miejscowym posiada połączenie z siecią dróg publicznych planowanych i istniejących, ul. [...] - o symbolu [...] i ul. [...] o symbolu [...], poprzez projektowaną drogę [...] i drogę wewnętrzną [...] wskazaną na działce stanowiącej własność Miasta S.. Organ podniósł, że § 125 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz, 124), stanowi, że w wypadku nieprzelotowego zakończenia drogi klasy L lub D wykonuje się plac do zawracania samochodów. Ponadto na terenie miasta S. występują w osiedlach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej drogi publiczne z nieprzelotowym ich zakończeniem.

W kwestii wydania przez Prezydenta Miasta S. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na spornej działce wskazano, że postępowanie tego rodzaju stanowi odrębną i niezależną procedurę od uchwalania planu miejscowego. Obydwie te procedury prowadzone są o odrębne przepisy u.p.z.p.

W kwestii ustalenia innego przebiegu drogi [...] to organ wywodzi, że dla zasadniczej części terenu objętego granicami planu, do końca 2003r. obowiązywał miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa jednorodzinnego "[...]" uchwalony uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] października 1992 r. oraz miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa jednorodzinnego przy ul. [...] uchwalony uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] marca 1990 r. W oparciu o ustalenia niniejszych planów zostały dokonane podziały działek i wydzielone części terenów pod pasy dróg, z czego około połowy jest własnością Miasta. Projektowane w zaskarżonym miejscowym planie ulice [...] i [...] o minimalnych szerokościach w liniach rozgraniczających wymaganych przepisami prawa dla dróg publicznych, umożliwią działkom, które nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej prawidłowy dostęp do infrastruktury drogowej i technicznej. Głównym ich zadaniem jest obsługa przyległych działek ze względu na głębokość kwartału pomiędzy ulicami [...].

Organ zwraca uwagę, że skarżący wskazuje inne rozwiązanie układu dróg, by nie naruszać własności jego działki i proponuje, aby zapewnić komunikację pomiędzy ul. [...], wykorzystując działki stanowiące własność Miasta i połączyć je łącznikiem z ul.[...] przebiegającym przez działki o nr [...]. Tymczasem wymienione przez skarżącego działki stanowią własność prywatną, nie należą do Miasta [...], a na poszczególnych etapach procedury planistycznej (zbieranie wniosków, uwag podczas kilkukrotnych wyłożeń projektu planu) właściciele tych nieruchomości nie zgłaszali chęci by na ich gruntach lokalizować drogę publiczną. Natomiast właściciele działki nr geod. [...], na której planowana jest droga [...] nie negowali jej projektowania na ich nieruchomości.

Organ dalej zwraca uwagę, że projekt miejscowego planu wykładany był czterokrotnie do publicznego wglądu. W wyznaczonych terminach wpływały uwagi od mieszkańców tego obszaru o pozostawienie planowanej drogi [...]. Prezydent Miasta S. przy rozpatrywaniu łącznie wszystkich uwag złożonych w trakcie kilkukrotnych wyłożeń projektu planu do publicznego wglądu podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Po pierwszym wyłożeniu projektu planu planowana droga [...], zgodnie z prośbą skarżącego została przesunięta w stronę zachodnią w taki sposób, by odsunąć ją od działki skarżącego. Po przeanalizowaniu takiego rozwiązania Prezydent stwierdził, że powstała przestrzeń między nowym przebiegiem drogi [...] a działką skarżącego o powierzchni ok. 600 odpowiadałaby działce powstałej po wydzieleniu z działki skarżącego części gruntu pod planowaną drogę [...] (ok. 200m kw.) i części gruntu pozostałego (ok. 400m kw.). Takie przesunięcie drogi umożliwia wymianę terenu pomiędzy skarżącym, a właścicielem działki nr ew. [...]. W ocenie organu sporządzony miejscowy plan utrwalił i ukształtował zasadę kompozycji przestrzennej.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku możliwości zastosowania przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031) organ stwierdził, że Grunty prywatne przeznaczone pod inwestycje celu publicznego, jeżeli właściciel sam nie wykazuje woli wydzielenia terenu pod drogę i sprzedaży części gruntu, mogą zostać wywłaszczone. Stosowne unormowanie zostało w art. 112 i 113 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U, z 2015 r, poz. 1774 z późn. zm.). Przepisy te stosuje się do nieruchomości położonych, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne.

Zdaniem organu nie doszło do naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także istotnego naruszenia procedury jego uchwalenia. Nie doszło także do nadużycia przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem.

Została ona wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r., poz. 1515), dalej zwanej u.s.g.. Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że skarżący posiada interes prawny bowiem przysługuje mu prawo własności działki nr ew. [...] leżącej w obszarze kwestionowanego planu. Regulacje planu odnoszą się do wskazanej nieruchomości leżącej w obszarze planistycznym [...] w ten sposób, że przewidują przebieg przez działkę skarżącego drogi publicznej oznaczonej symbolem [...]. Oznacza to, że skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 101 u.s.g. do wystąpienia ze skargą na ten plan, ale także interes ów został jednocześnie w ocenie Sądu naruszony. Naruszenie interesu prawnego następuje bowiem wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009r, sygn. akt II OSK 205/09). W rozpatrywanej sprawie nastąpiło pozbawienie skarżącego prawa do korzystania z dotychczasowego charakteru działki i przeprowadzenie przez jej teren drogi publicznej. Skarżący co prawda nie został pozbawiony zapisami planu prawa własności, niemniej w razie realizacji zamierzenia przewidzianego tym planem, w następstwie dalszych aktów administracyjnych, tego prawa zostanie pozbawiony. Tytułem do dalszych takich czynności, zmierzających do pozbawienia prawa własności jest kwestionowany obecnie zapis aktu prawa miejscowego. Dodatkowo wskutek zaplanowanego przebiegu drogi [...] duża działka skarżącego zostanie podzielona na dwie, z czego jedna, niezabudowana będzie miała powierzchnię ok. 400 m kw. (vide protokół nr [...] sesji Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 2016r., str. 7).

Skarżący – jak wynika z wezwania do usunięcia naruszenia prawa i ze skargi – konsekwentnie oczekuje zmiany przebiegu drogi [...] poprzez poprowadzenie jej przez działki niezabudowane stanowiące własność sąsiadów. Istota zatem sporu sprowadza się w pierwszej kolejności do oceny, czy ustalenie przebiegu drogi [...] zgodnie z załącznikiem graficznym do planu powodując naruszenie interesu prawnego skarżącego jednocześnie nastąpiło w zgodzie z przepisami prawa oraz czy nie doszło przy tym do nadużycia ustawowych kompetencji Rady.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., pod rządami której uchwalono zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie "władztwem planistycznym czy też "samodzielnością planistyczną gminy" nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego przekroczenia tych uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych.

Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz Konstytucji. Jak jednak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) - w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności. Taką ustawą w obowiązującym porządku prawnym jest m.in. u.p.z.p. Przy czym za zgodne z prawem naruszenie prawa własności można uznać jedynie takie naruszenie, które pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (vide wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 240/13). W ocenie Sądu ta kwestia wymagała szerokiego rozważenia, gdyż jako fakt bezsporny należało przyznać, że wskutek zapisów planu skarżący po pierwsze w konsekwencji zostanie pozbawiony własności części działki, po drugie – co ważniejsze - ulegnie ona podziałowi na dwie działki, z których druga (po wydzieleniu drogi) w istocie może zostać zagospodarowana, ale z istotnymi ograniczeniami technicznymi, wynikającymi z jej powierzchni (tak stanowisko planisty zawarte w protokole sesji Rady Miasta S.). Ponadto działka została wedle oświadczeń skarżącego zagospodarowana poprzez dokonanie kosztownych naniesień. Z kolei sąsiednie działki, które skarżący proponuje przeznaczyć pod przebieg drogi pozostają niezagospodarowane. Ten ostatni argument przy badaniu zachowania zasady proporcjonalności byłby ważki i mógłby zadecydować o przyznaniu racjom skarżącego. Niemniej jednak w ocenie Sądu konieczne było rozważenie całokształtu okoliczności, o których poniżej, co w konsekwencji zadecydowało o oddaleniu skargi .

Niekwestionowane jest, że do końca 2003r. obowiązywały dwa plany miejscowe, które przewidywały skomunikowanie kwartału [...] w takim kształcie, jaki został przyjęty w niniejszym planie. W oparciu o zapisy tych planów dokonano podziałów działek i wydzielono części terenów pod pasy dróg, z czego około połowy tych działek jest własnością Miasta. Obrazuje to fragment planu z naniesieniami kolorem żółtym działek stanowiących własność Miasta, znajdujący się w aktach planistycznych. Okoliczność ta nie oznacza, że w nowym planie układ komunikacyjno-własnościowy wynikający z poprzednio obowiązujących aktów planistycznych nie może ulec zmianie. Niemniej skutki uchwalenia planów obowiązujących do końca 2003r. nie mogą zostać zupełnie pominięte przy uchwalaniu obecnego planu, a wręcz odmiennie jeśli to jest możliwe - celowym byłoby zachowanie i uwzględnienie układu zagospodarowania będącego skutkiem realizacji owych planów. Ukształtowały one bowiem obecny stan faktyczny i prawny kwartału objętego niniejszym postępowaniem. Ponadto projekt planu wyłożony po raz pierwszy zakładał również inny przebieg drogi [...] łączącej projektowaną drogę [...] z ul.[...]. Jednak uwaga skarżącego została uwzględniona. W wykazie listy nieuwzględnionych uwag do projektu planu pod poz. [...] (R. R.) utrzymano istnienie dróg [...] i [...], przy czym zmieniono lokalizację drogi [...] odsuwając ją od działki skarżącego. Natomiast lokalizacja drogi [...] została utrzymana. O tym zadecydowało zarówno położenie w poprzednim planie, jak również głosy większości mieszkańców, którzy wnosili o utrzymanie tych dróg. Przesunięcie drogi [...] spowodowało, że część sięgacza drogi [...] musiała zostać połączona z drogą [...] właśnie poprzez działkę skarżącego. Nie istniała inna techniczna możliwość tego skomunikowania.

Natomiast propozycja skarżącego skomunikowania części drogi [...] z ul. [...] poprzez wytyczenie dodatkowej drogi wewnętrznej łączącej drogę [...] z ul. [...] skutkowałoby powstaniem dwóch dróg dojazdowych o kształcie litery L usytuowanych "plecami do siebie", a pomiędzy tymi drogami pozostałaby nienaruszona działka skarżącego. Taki układ komunikacyjny należy uznać za nieracjonalny choćby z punktu widzenia zapewnienia w drodze urządzeń infrastruktury technicznej. Konieczna byłaby budowa dwu ślepo zakończonych łączników, co powodowałoby dodatkowe koszty, jak i jest mniej optymalnym rozwiązaniem technicznym. Jeśli chodzi o kwestie merytoryczne wypowiedział się projektant planu, co znalazło ujęcie w przywoływanym już protokole z sesji Rady Miasta (str. 7 i 8 protokołu). Projektant podkreślił także, że działka skarżącego nie jest jedyną nieruchomością, która ulegnie podziałowi wskutek uchwalenie planu. Rozwiązania komunikacyjne zostały szeroko omówione na sesji i Rada głosując nad planem miała pełną wiedzę odnośnie przyjętych rozwiązań komunikacyjnych.

Jako dalszy argument przemawiający za oddaleniem skargi, a kształtujący sytuację prawną i faktyczną należało przyjąć fakt, że przebieg drogi [...] od samego początku procedury był niezmienny przez wszystkie wyłożenia projektu planu. Natomiast w tym czasie inwestor składał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę (str. 9 protokołu z sesji Rady). Co prawda dopóki plan nie został uchwalony i opublikowany, nie obowiązywał jako akt prawa miejscowego, niemniej okoliczność procedury planistycznej i zakładanego przebiegu dróg była znana skarżącemu od samego początku, brał bowiem czynny udział w tym postępowaniu. Mimo tego niejako metodą faktów dokonanych próbował wpłynąć na rozstrzygnięcie planistyczne, gdyż zdecydował się mimo tego na proces inwestycyjny, a po wybudowaniu budynku na prace związane z urządzeniem – jak twierdzi – kosztownego ogrodu. Plan został uchwalony [...] lutego 2016r. w takim kształcie w zakresie objętym niniejszym postępowaniem, jaki był proponowany od samego początku.

W tym zakresie konieczne byłoby zachowanie proporcji pomiędzy ochroną indywidualnej i jednostkowej sytuacji skarżącego z koniecznością zapewnienia obsługi komunikacyjnej działek znajdujących się w obszarze planistycznym [...] i ochroną interesu prawnego kilkunastu osób. W ocenie Sądu ważenie tych wartości prowadzi do wniosku, że priorytet muszą mieć interesy właścicieli szeregu działek w obszarze, które muszą mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Poza sporem jest zatem okoliczność, że droga dojazdowa musi zostać wytyczona. Dalszą natomiast kwestią jest jej przebieg, co do natomiast charakteru – publiczna czy wewnętrzna w dalszych rozważaniach. I tutaj także ze względu na dotychczasowy sposób zagospodarowania, stare plany oraz fakt wykupienia gruntów pod drogę, a nade wszystko optymalną racjonalność przyjętych w planie rozwiązań komunikacyjnych w celu obsługi szeregu działek – należy przyjąć, że ograniczenie prawa własności skarżącego stanowi dopuszczalną ingerencję w to prawo.

Jak już wcześniej wskazano obszar planistyczny [...] w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej działek musi przewidywać sposób komunikacji w taki sposób, aby zapewnić dostęp do dróg publicznych. Skarżący twierdzi, że droga [...] stanowi drogę wewnętrzną, nie zaś publiczną.

Na podstawie art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii, dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Natomiast zgodnie z art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Art. 2 ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne. Z kolei poprzez odesłanie zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 124) wprowadzono klasy dróg i ich hierarchię. Przewiduje się w tym przepisie:

1) autostrady, oznaczone dalej symbolem "A";

2) ekspresowe, oznaczone dalej symbolem "S";

3) główne ruchu przyspieszonego, oznaczone dalej symbolem "GP";

4) główne, oznaczone dalej symbolem "G";

5) zbiorcze, oznaczone dalej symbolem "Z";

6) lokalne, oznaczone dalej symbolem "L";

7) dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D".

Z kolei zgodnie z ust. 2 droga zaliczona do jednej z kategorii w rozumieniu ustawy o drogach publicznych powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla następujących klas:

1) krajowa - klasy A, S lub GP;

2) wojewódzka - klasy GP lub G;

3) powiatowa - klasy GP, G lub Z;

4) gminna - klasy GP, G, Z, L lub D.

Przewidziana w planie droga została zaliczona do dróg gminnych dojazdowych. Jest to najniższa klasa drogi publicznej.

Z kolei art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Drogi wewnętrzne zatem stanowią wszystkie urządzenia komunikacyjne, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych. W niniejszej sprawie natomiast sporna droga [...] jeszcze w poprzednich planach stanowiła drogę publiczną i w związku z tym Miasto przystąpiło do podziałów działek i częściowego wykupu. Oceniając funkcjonalność tej drogi należy stwierdzić, że służy ona do obsługi kilkunastu działek, stanowiąc dojazd do nich z drogi publicznej. Faktem jest, ze jej kształt odpowiada drodze wewnętrznej, ale to gmina zadecydowała, że pomimo takiego kształtu przyjmuje tę drogę jako drogę publiczną.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Jak wynika z definicji ustawowej drogi gminne stanowią uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom. Rada Gminy zdecydowała, że kwestionowana przez skarżącego droga ma służyć potrzebom lokalnym, do czego organ był w pełni uprawniony. Posiada ona połączenie z siecią dróg publicznych planowanych i istniejących, co obrazuje załącznik graficzny. W drodze takiej może zostać wbudowana infrastruktura niezbędna do funkcjonowania drogi.

Zarzut skargi związany z uzyskaną przed wszczęciem procedury planistycznej decyzją o warunkach zabudowy pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Sporządzanie i procedowanie miejscowych planów następuje na podstawie unormowań art. 15-20 u.p.z.p. Natomiast postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji o warunkach zabudowy na konkretną inwestycję na wniosek inwestora prowadzone jest w przypadku braku planu miejscowego w oparciu o art. 59 - 67 u.p.z.p. i stanowi zupełnie inną procedurę niż uchwalanie prawa miejscowego. Te wyłączające się tryby postępowania stanowią dwa odrębne tytuły do uzyskania pozwolenia na budowę. Proces inwestycyjny rozpoczęty na podstawie decyzji o warunkach zabudowy może być kontynuowany, co miało miejsce w sprawie. Jak natomiast stanowi art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. konieczne jest wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na jej sprzeczność z następnie uchwalonym planem. Jest to rozwiązanie, które stanowi odstępstwo od zasady utrzymania w mocy decyzji wydanych na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. Jednakże w przypadku uzyskania na podstawie takiej decyzji pozwolenia na budowę ustawodawca w art. 65 ust. 2 tej ustawy w drodze kolejnego wyjątku wyłączył możliwość wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pomimo jej sprzeczności z planem. W niniejszej natomiast sprawie skarżący uzyskał przed uchwaleniem planu pozwolenie na budowę, co oznacza, że doszło do "konsumpcji" decyzji o warunkach zabudowy i uchwalony potem plan nie pozostaje w żadnej kolizji z tym aktem administracyjnym.

Z drugiej strony wydana uprzednio decyzja o warunkach zabudowy nie gwarantuje skarżącemu zachowania status quo. Każdy podmiot, który dokonał procesu inwestycyjnego na podstawie warunków zabudowy będzie narażony na odmienne postanowienia planu uchwalonego po realizacji inwestycji w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy.

Jako nietrafione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. Otóż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała organu samorządu gminnego podjęta w trybie uregulowanym w przepisach u.p.z.p. Z art. 14 ust. 8 tej ustawy wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalania i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest więc określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Ze względu na niestosowanie przepisów k.p.a. w procedurze planistycznej zarzuty te nie zostały prawidłowo sformułowane. Niemniej jednak kwestie, które zostały poruszone w tych zarzutach dotyczą możliwości poprowadzenia przebiegu drogi w innym miejscu, o czym Sąd już się wypowiedział.

Wykup części działki skarżącego przeznaczonej pod drogę będzie następował w późniejszym terminie. § 18 ust. 2 planu ustala, że linie rozgraniczające terenu [...] stanowią granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Grunty prywatne przeznaczone pod takie cele, jeżeli właściciel sam nie wykazuje woli wydzielenia terenu pod drogę i sprzedaży części gruntu, mogą zostać wywłaszczone. Stosowne unormowanie zostało w art. 112 i 113 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Wobec powyższego zarzut skarżącego dotyczący niemożliwości pozyskania gruntów pod inwestycję drogową jest niezasadny.

Na zakończenie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1) i 10) oraz ust. 3 pkt 4a) u.p.z.p. w planie miejscowym określa się m. in. obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, jak również zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Natomiast zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji powinny zawierać m.in. określenie układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych oraz określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego. Organ uchwalając niniejszy plan wykonał jedynie obowiązki wynikające z powyższych norm prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.