Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 949/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 151, art. 174, art. 183
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 10
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 1 pkt 1, par. 50, par. 59
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15 art. 47 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 99/16 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B. R. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] maja 2013 r. B. R. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Skierniewicach wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w którym zadeklarowała realizację pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne w ramach wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) - deklarowana powierzchnia 65,13 ha, a wnioskowana kwota pomocy 100.300,20 zł oraz wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) - deklarowana powierzchnia 6,98 ha, a wnioskowana kwota pomocy 1.814,80 zł.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] września 2013 r. poinformował stronę o skutkach nieobjęcia rolnika nadzorem przez jednostkę certyfikującą. Następnie, po powiadomieniu strony, przeprowadzone zostały [...] lipca 2013 r. w jej gospodarstwie czynności kontrolne. Raport z czynności został sporządzony [...] sierpnia 2013 r., podpisany przez stronę i jej doręczony.

W dniu [...] stycznia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję, którą przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości, tj. tylko z tytułu realizacji wariantu 2.3 w wysokości 630,24 zł (powierzchnia uwzględniona do płatności 5,06 ha). Gdy zaś chodzi o działki [.....] deklarowane do wariantu 2.9 nałożona została sankcja 100% z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości.

Decyzją z [...] maja 2014 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że jej uzasadnienie jest niejasne i nieprecyzyjne.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] grudnia 2014 r. wydał decyzję, w której ponownie przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie 630,24 zł.

Decyzją z [...] lutego 2015 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podzielił ocenę organu I instancji o zasadności odmowy przyznania płatności w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne wariant: Uprawy sadownicze i jagodowe. Wskazał jednak na wątpliwości w zakresie płatności w ramach wariantu 2.3., tj. wykluczenie z płatności działki rolnej C ze względu na niestwierdzenie na niej deklarowanej uprawy i odstąpienie od sankcji wynikających z art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] maja 2015 r. wydał decyzję odmawiającą B. R. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 r.

Decyzją z [...] listopada 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

Wyjaśnił, że strona zobowiązała się do realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 26 lutego 2009 r. tj. rolnictwo ekologiczne w wariancie: uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawienia, czyli z certyfikatem zgodności) - uprawa jabłoni domowej. Z raportu z czynności kontrolnych wynika, iż po weryfikacji wymogów określonych dla producenta rolnego realizującego pakiet rolnictwo ekologiczne w wariancie Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną symbolem, E2, tj. materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań oraz E7, tj. nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów (granica błędu 5% wymaganej obsady).

Zdaniem organu, z raportu z kontroli na miejscu wynika, że skarżąca nie spełniła wymogu określonego w treści załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., część 11 ust. 1 pkt 2 lit. b/ Lp. 6, tj. nie utrzymywała minimalnej obsady drzew i krzewów, która w przypadku jabłoni domowej wynosi 125 szt./ha na wszystkich zadeklarowanych działkach w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne w wariancie Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności). Nadto różnica między powierzchnią zadeklarowaną (6,98 ha) a powierzchnią stwierdzoną (5,06 ha) wynosiła 1,92ha, co stanowi 37,94% powierzchni stwierdzonej (stwierdzona różnica 1,92 ha x 100%) / pow. stwierdzona 5,06ha = 37,94%).

Ponieważ procentowa różnica wynosiła 37,94%, w stanie faktycznym sprawy przy ustalaniu podstawy obliczania płatności zastosowanie ma art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, który stanowi, iż "W przypadku, o którym mowa w ust. 3 akapit drugi, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3% albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeśli wspomniana różnica przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie przyznaje się pomocy. Jeżeli wspomniana różnica przekracza 50%, beneficjenta wyklucza się ponownie z uzyskania pomocy do różnicy między obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność a zatwierdzonym obszarem". W związku z tym - zdaniem organu odwoławczego - organ I instancji prawidłowo odmówił stronie przyznawania płatności rolnośrodowiskowej w myśl ww. przepisu.

W toku kontroli na miejscu stwierdzono także nieprawidłowości w zakresie przestrzegania innych norm oraz wymogów przy realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. W przypadku działki J oraz N inspektorzy terenowi zastosowali kod nieprawidłowości E4 oznaczający "Brak koszenia lub wypasu lub koszenie lub wypas w niewłaściwym terminie". Zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia z 2009 r., w przypadku stwierdzenia przez organ braku koszenia lub wypasu lub koszenie lub wypas w niewłaściwym terminie, stosuje się pomniejszenie w wysokości 100% płatności przysługującej do działki rolnej, na której stwierdzono nieprawidłowość. Co więcej, w toku kontroli stwierdzono także, iż producent rolny nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych, w związku z czym zastosowany został kod nieprawidłowości 06.

W ocenie organu odwoławczego nie budziło wątpliwości, że działania skarżącej były ukierunkowane na uzyskanie dopłat do całej powierzchni działki C pomimo, iż nie było na niej zadeklarowanej uprawy o czym świadczy zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności dokumentacja fotograficzna wykonana w toku kontroli. W tym stanie rzeczy nie było przesłanek faktycznych do odstąpienia od zmniejszenia płatności na podstawie art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Wyrokiem z 14 kwietnia 2016 r. WSA w Łodzi oddalił skargę B. R. na ww. decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] listopada 2015 r. Stwierdził, że spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, która opiera się na ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej przez inspektorów terenowych Łódzkiego oraz Zachodniopomorskiego Biura Kontroli na Miejscu. Sporządzony protokół z kontroli został podpisany przez skarżącą bez uwag [...] sierpnia 2013 r.

Podstawą odmowy przyznania płatności w zakresie działek A, I, K, L, M, O, Ł było stwierdzenie nieprawidłowości polegającej na tym, że w dacie kontroli część sadzonek na poszczególnych działkach nie spełniała określonych wymagań (kod nieprawidłowości E2) oraz część sadzonek była sucha, co powodowało, że nie był spełniony warunek utrzymania na działkach minimalnej obsady drzew (kod nieprawidłowości E7), który w przypadku jabłoni domowej wynosi 125 szt./ha.

Gdy zaś chodzi o podstawę odmowy płatności do działek B, C, D, E, F, G, H, J, N zadeklarowanych do pakietu rolnictwo ekologiczne - wariant 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), to było nią stwierdzenie, że zadeklarowana powierzchnia użytków zielonych wynosiła 6,98 ha, a stwierdzona 5,06 ha, gdyż na działce rolnej C o pow. 1,92 ha nie stwierdzono trwałych użytków zielonych, lecz uprawę jabłoni. Nadto, na działkach J i N stwierdzono brak wykoszenia do dnia 31 lipca 2013 r.

W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i nie został skutecznie podważony przez skarżącą, a organy Agencji zastosowały właściwe przepisy prawne ustanowione na poziomie krajowym i unijnym, które określają zasady i warunki dotyczące składania i przyznawania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2013.

Wobec tego, że przeprowadzona w gospodarstwie rolnym skarżącej kontrola wykazała, że na żadnej z działek zgłoszonej do płatności w ramach wariantu 2.9 nie została utrzymana minimalna obsada drzew, uprawnione było 100% zmniejszenie płatności, zgodnie z załącznikiem 7 do rozporządzenia z 26.02.2009 r.

Przytaczając treść mających zastosowanie w sprawie przepisów WSA w Łodzi wskazał, że kontrola na miejscu w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego przeprowadzona została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Na tę okoliczność sporządzony został raport, do którego załącznikiem jest szkic z pomiaru działek rolnych. Dokumenty te mają moc dokumentów urzędowych. Skarżąca podpisała raport i otrzymała w tym samym dniu jego kopię. Miała więc zapewnioną możliwość złożenia wyjaśnień oraz uwag do raportu, ale z możliwości tej nie skorzystała. Zastrzeżenia zgłosiła dopiero w odwołaniu od decyzji [...] lutego 2014 r.

Odnosząc się do sposobu ustalenia ilości drzewek spełniających wymogi, Sąd uznał, że inspektorzy ARiMR w sposób właściwy dokonali kwalifikacji drzewek uwzględnionych do wyliczeń obsady, wśród których znalazły się wyłącznie sadzonki żywe, o wysokości nie mniejszej niż 80 cm i średnicy pnia nie mniejszej niż 8 mm, mierzonej na wysokości 10 cm powyżej miejsca okulizacji (uszlachetnienia).

Wskazana część drzewek nie spełniała tych wymagań, wobec czego - zgodnie z § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2009 r. i załącznikami nr 3 i 7 do tego rozporządzenia - zasadnie w zaskarżonej decyzji dokonano zmniejszenia wysokości płatności o 100% - co w istocie oznaczało odmowę przyznania płatności do zadeklarowanej przez skarżącą uprawy sadowniczej.

W kwestii dotyczącej ewentualnego braku winy w niespełnieniu wymagań produkcji rolnej w zakresie kontrolowanych działek Sąd stwierdził, że przed dokonaniem kontroli na miejscu skarżąca nie informowała organu o wystąpieniu okoliczności nadzwyczajnych, bądź działaniu siły wyższej, które miałyby wpływ na realizację programu rolnośrodowiskowego. Nawet w przypadku uznania, że uszkodzenie sadzonek przez zwierzynę leśną czy też susza należą do kategorii nadzwyczajnych okoliczności, bądź siły wyższej, to nie można stwierdzić, że skarżąca wypełniła ciążący na niej obowiązek powiadomienia o powyższym właściwego organu w terminie 10 dni roboczych (art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006), bowiem okoliczność tę podniosła dopiero na etapie wnoszenia odwołania.

Z kolei, w stosunku do działek zadeklarowanych do pakietu rolnictwo ekologiczne w ramach wariantu 2.3. Trwałe użytki zielone stwierdzono powierzchnię do płatności 5,06 ha, gdy tymczasem skarżąca zadeklarowała we wniosku 6,98 ha. Na działce C o powierzchni 1,92 ha stwierdzono bowiem uprawę jabłoni, zamiast trwałego użytku zielonego, dlatego działka ta została wykluczona z płatności. W ocenie Sądu powyższe ustalenia organu nie budzą wątpliwości w świetle zebranego w sprawie materiału.

Nie ma też podstaw do zakwestionowania ustalenia organów w zakresie stwierdzonej na działkach J I N nieprawidłowości E4, czyli braku koszenia lub wypasu lub koszenia lub wypasu w niewłaściwym terminie. Skarżąca sama przyznała tę okoliczność powołując się na warunki pogodowe - wystąpienie znacznych opadów pod koniec lipca. O wystąpieniu siły wyższej skarżąca nie poinformowała jednak organu. W tym zakresie organy prawidłowo odwołały się do treści § 4 ust. 3 rozporządzenia z 2013 r. zgodnie z załącznikiem nr 3 część II ust. 2 pkt 1 - na producencie rolnym spoczywa obowiązek koszenia do dnia 31 lipca lub wypasania w okresie wegetacyjnym na trwałych użytkach zielonych oraz usunięcia lub złożenia w stogi ściętej biomasy w terminie 2 tygodniu po pokosie (...). W przypadku działki J pokos wykonano [...] sierpnia 2013 r., a w przypadku działki N [...] sierpnia 2013 r.

Reasumując, w ocenie Sądu w sprawie organ nie naruszył zasad postępowania określonych w przepisach ustawy o płatnościach oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Zgromadzony materiał dowodowy został rozpatrzony w sposób dostateczny do rozstrzygnięcia, a do poszczególnych dowodów organ we właściwy sposób odniósł się w zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku B. R. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, uchylenie decyzji Dyrektora ARiMR wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji ewentualnie uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 151 ppsa i art. 141 § 4 ppsa w związku z:

I/ art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1-4 i ust. 3 oraz art. 31 ust. 8 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dalej: ustawa EFRROW);

II/ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -

Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) - w zakresie nieuregulowanym w sposób odmienny przepisami ustawy EFRROW;

III/ § 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 sierpnia 2007 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dalej: rozporządzenie w sprawie kontroli);

IV/ art. 51 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 (dalej: rozporządzenie 1698/2005) oraz art. 73 ust. 1 i art. 75 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 (dalej: rozporządzenie 1122/2009);

V/ art. 21 ust 1 i 2 ustawy EFRROW;

VI/ art. 6 oraz art. 107 § 3 kpa (w zakresie nieuregulowanym ustawą EFRROW),

VII/ art. 2 Konstytucji RP, art. 21 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy EFFROW oraz art. 8 kpa (w zakresie nieuregulowanym ustawą EFFROW), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi skarżącej i uznaniu decyzji Dyrektora i poprzedzającej ją decyzji Kierownika za odpowiadające prawu.

b) art. 141 § 4 ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku odniesienia się przez WSA w Łodzi w uzasadnieniu skarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze, co uniemożliwia odtworzenie rozumowania WSA w Łodzi, w konsekwencji czego skarżony wyrok nie poddaje się kontroli, co stanowi samoistną podstawę jego uchylenia;

c) art. 151 ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi, pomimo że decyzja Dyrektora i poprzedzająca ją decyzja Kierownika naruszają przepisy prawa materialnego, wskazane w punkcie II.2) petitum poniżej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do utrzymania decyzji organów obu instancji w mocy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, stosownie do art. 174 pkt 1 ppsa, tj.:

a) art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy EFRROW, § 2 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 2, § 4 ust. 2 oraz § 11 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania po mocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dalej: rozporządzenie 2013), jak również § 2, § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a/, § 27 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania po mocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dalej: rozporządzenie 2009), stosowanego na mocy § 50 ust. 1-3 i § 58 rozporządzenia 2013, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu za zgodną z prawem odmowy przyznania skarżącej płatności zgodnie z treścią decyzji Dyrektora i poprzedzającej ją decyzji Kierownika, wskutek błędnie ustalonego stanu faktycznego, tj. przyjęcia, że skarżąca naruszyła zasady realizacji pakietu Rolnictwo ekologiczne w ramach wariantów 2.3 i 2.9, co uzasadniało pomniejszenie płatności lub odmowę jej przyznania, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na wyciągnięcie takiego wniosku;

b) art. 73 ust. 1 i art. 75 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 51 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia 1698/2005 w związku z art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 (dalej: rozporządzenie 1974/2006) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

- bezzasadnym uznaniu, że w sprawie ma zastosowanie art. 47 ust. 2 rozporządzenia 1974/2006, a nie przepisy art. 73 ust. 1 i 75 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 1122/2009 oraz art. 51 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia 1698/2005, a tym samym błędne przyjęcie, że wystąpienie siły wyższej, które nie zostało zgłoszone w ciągu 10 dni roboczych od dnia, gdy takie zgłoszenie jest możliwe, a także wystąpienie nieprawidłowości niezawinionej przez rolnika w każdym przypadku uzasadnia zmniejszenie płatności lub odmowę jej przyznania, podczas gdy w rzeczywistości w takich sytuacjach płatność powinna zostać przyznana;

- uznanie obu decyzji za odpowiadające prawu, podczas gdy - co skarżąca wykazała - ewentualne uszkodzenia lub uschnięcie niektórych sadzonek oraz brak pełnego skoszenia trwałych użytków zielonych wynikały z działania siły wyższej, a co najmniej z okoliczności niezawinionych przez skarżącą, a tym samym zgodnie z art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 1122/2009 oraz art. 51 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia 1698/2005 (które mają pierwszeństwo obowiązywania i stosowania przed przepisami rozporządzenia 2009 i rozporządzenia 2013) nie było podstaw do pomniejszenia płatności z uwagi na te okoliczności, ani do odmowy przyznania płatności;

c) § 2 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 2, § 4 ust. 2 oraz § 11 pkt 1 rozporządzenia 2013 oraz § 2, § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a/, § 27 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia 2009 (stosowanego na mocy § 50 ust. 1-3 i § 58 rozporządzenia 2013) w związku z art. 2, art. 7, art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 6 kpa, art. 21 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy EFRROW, art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (UOAN) oraz art. 73 i art. 75 rozporządzenia 1122/2009 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za prawidłowe oparcia rozstrzygnięcia na wskazanych przepisach rozporządzenia 2009 i rozporządzenia 2013, podczas gdy w rzeczywistości nie mogły one być w sprawie zastosowanie, gdyż:

- wskazane przepisy rozporządzenia 2009 i rozporządzenia 2013 regulują materię zarezerwowaną dla ustawy (prawa i obowiązki skarżącej w zakresie przyznawania i określania wysokości należnej płatności; sankcje za niespełnienie określonych wymogów);

- rozporządzenie 2013, z mocy którego stosuje się niektóre przepisy rozporządzenia 2009, weszło w życie w dniu ogłoszenia (bez vacatio legis) choć ważny interes państwa nie uzasadniał wejścia rozporządzenia 2013 w życie z dniem ogłoszenia, zaś zasady demokratycznego państwa prawnego zdecydowanie stały temu na przeszkodzie, bowiem rozporządzeniem 2013 wprowadzono skomplikowaną regulację przejściową, zakładającą współstosowanie przepisów starych i nowych;

- przepisy rozporządzenia 2009 i rozporządzenia 2013 w sposób niekonstytucyjny (w szczególności - w sposób niezgodny z zasadą proporcjonalności) i niezgodny z art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 1122/2009 oraz art. 51 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia 1698/2005 ustanawiają sztywne, arbitralne sankcje w przypadku niespełnienia wymogów dla określonych wariantów, niezależnie od wpływu rolnika na daną "nieprawidłowość" i stopień zawinienia, w konsekwencji czego WSA w Łodzi powinien na gruncie sprawy (in concreto) w całości pominąć przepisy rozporządzenia 2009 i rozporządzenia 2013, na zasadzie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Oznacza to, że NSA jako Sąd II instancji związany jest podstawami oraz wnioskami zawartymi w skardze kasacyjnej. Związanie to sprowadza się do możliwości badania naruszenia tylko tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez skarżącą kasacyjnie stronę. Sąd przy tym nie jest władny do dokonywania wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowania, czy też uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej, których prawidłowe sformułowanie polega na podaniu konkretnych przepisów prawa, jakie zostały naruszone oraz wskazaniu na czym to naruszenie polegało. Ów formalizm wiąże się z powinnością prawidłowego konstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia.

Skarga kasacyjna została oparta na powiązanych ze sobą, określonych w art. 174 ppsa obydwu podstawach kasacyjnych. W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

W sprawie, B. R. zwróciła się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok, obejmującej pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne w ramach wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) - deklarowana powierzchnia 65,13 ha, a wnioskowana kwota pomocy 100.300,20 zł oraz wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) - deklarowana powierzchnia 6,98 ha, a wnioskowana kwota pomocy 1.814,80 zł. Ostatecznie organy ARiMR odmówiły skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Jako powód wskazały nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów (granica błędu 5% wymaganej obsady), która w przypadku jabłoni domowej wynosi 125 szt./ha na wszystkich zadeklarowanych działkach w ramach pakiet rolnictwo ekologiczne w wariancie Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności). Podczas kontroli na miejscu stwierdzono także nieprawidłowości w zakresie przestrzegania innych norm oraz wymogów przy realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. W przypadku działki J oraz N inspektorzy terenowi stwierdzili brak wykoszenia do dnia 31 lipca 2013 r. Co więcej stwierdzono, iż producent rolny nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych.

Związane z powyższymi ustaleniami zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w pkt 1 a-c są chybione.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu najdalej idącego tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze, co jej zdaniem uniemożliwia odtworzenie rozumowania Sądu, a w konsekwencji wyrok nie poddaje się kontroli.

Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że Sąd I instancji uzasadnił wyrok zgodnie z treścią art. 141 § 4 ppsa, bo zawarł w nim wszystkie przewidziane w tym przepisie elementy. W myśl wskazanej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Omawiany przepis może także stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żadna z wyżej wskazanych okoliczności w sprawie nie występuje. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na dokonanie zarówno kontroli instancyjnej, jak i na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji. Sąd wskazał zarówno podstawę prawną oddalenia skargi, jak też przedstawił argumentację wyjaśniającą, co doprowadziło Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Nie ulega też wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 4 ppsa jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek szczegółowo odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności danego zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sąd nie musi szczegółowo odnosić się do każdego podnoszonego przez stronę zagadnienia, jeżeli nie jest ono istotne w sprawie, a pozostała argumentacja zawarta w uzasadnieniu orzeczenia dostatecznie wyjaśnia co zdecydowało o dokonanej przez Sąd ocenie zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. To, że skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, twierdzeniami lub wnioskami sformułowanymi w uzasadnieniu nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 ppsa i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Tak więc zarzut naruszenia tego przepisu należy uznać za chybiony.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że Sąd I instancji słusznie ocenił, że kontrola na miejscu przeprowadzona w gospodarstwie skarżącej w dniach od [...] lipca do [...] sierpnia 2013 r. w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego przeprowadzona została zgodnie z obowiązującymi przepisami przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu. Z raportu z kontroli, który to dokument ma moc dokumentu urzędowego, wynika, że [...] sierpnia 2013 r. skarżąca podpisała raport i otrzymała w tym samym dniu jego kopię. Skarżąca miała więc możliwość złożenia wyjaśnień oraz uwag do raportu, ale z możliwości tej w przewidzianym terminie nie skorzystała. Zastrzeżenia do raportu zgłosiła dopiero w odwołaniu od decyzji [...] lutego 2014 r.

Zarzut skarżącej, że raport był niestaranny, nieprecyzyjny i zawierał wewnętrzne sprzeczności nie znajduje uzasadnienia. Zapoznanie się z jego treścią pozwala na zrozumienie zawartych w nim ustaleń. W raporcie wskazano działki objęte kontrolą, ich obwód, stwierdzenie powierzchni upraw, metody, przy wykorzystaniu których zostały przeprowadzone pomiary, a także opis nieprawidłowości. Zawarte w protokole z czynności kontrolnych wyniki oględzin działek znajdują oparcie w dołączonym do protokołu materiale graficznym i dokumentacji fotograficznej. Jest on spójny z dokumentacją fotograficzną, obejmującą ponumerowane zdjęcia z odniesieniami na mapie do poszczególnych działek z oznaczeniem miejsca i kierunku ich wykonania.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę dokonaną przez Sąd I instancji w zakresie nienaruszenia przez organy przepisów postępowania oraz prawidłowości przeprowadzenia w sprawie czynności kontrolnych, które zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz należycie i starannie. Na podstawie zebranego materiału dowodowego, a w szczególności dokumentów z kontroli, WSA w Łodzi słusznie uznał za prawidłowe ustalenia organów dotyczące nieprawidłowości w gospodarstwie rolnym skarżącej. Ocena świadka B. K., że stan sadu na wszystkich działkach poza 600 sadzonkami był bez zastrzeżeń, nie może podważyć oceny wykwalifikowanych inspektorów rolnych zawartej w raporcie, który należy traktować jak opinię biegłego. Również zeznania T. W., która podała, że dogląda plantacji i wykonuje niezbędne prace oraz że była obecna przy wymianie drzewek po wypłaceniu odszkodowania przez Koło Łowieckie nie zawierały treści podważającej ustalenia inspektorów Agencji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprzeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że na treść rozstrzygnięcia nie mogły wpłynąć wyniki ponownej kontroli, gdyż opisywałaby ona stan gospodarstwa w innej dacie, a skarżąca sama przyznawała, że dokonywała dosadzeń drzewek. Dlatego zarzut ten należy uznać za nietrafny.

Chybione okazały się również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane w pkt 2 a-c petitum skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy Agencji zastosowały w sprawie właściwe przepisy prawne ustanowione na poziomie krajowym i unijnym, które określają zasady i warunki dotyczące składania i przyznawania płatności rolnośrodowiskowych za rok 2013. I tak zgodnie art. 10 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich pomoc jest przyznawana: 1) na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej; 2) jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1.

W sprawie, zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowych określają przepisy wydanego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie 2013) w brzmieniu obowiązującym do

14 marca 2014 r., tj. § 2 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 2 , ust. 2 , § 11 pkt 1.

Z uwagi na rozpoczęcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2012 r. w zakresie działek zadeklarowanych w ramach Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne. Wariant 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe, na podstawie § 50 ust. 1 rozporządzenia 2013 w sprawie zastosowanie mają § 2, § 9, § 27 i załącznik nr 3 i 7 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: rozporządzenie 2009), które zostało uchylone z dniem 15 marca 2013 r. przez przepis § 59 rozporządzenia z 2013 r. Jednak zgodnie z § 50 ust. 1 tego rozporządzenia: "Rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w § 58, w zakresie wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia, o którym mowa w § 58". Zgodnie z ust. 3 tego paragrafu "Do kolejnych płatności rolnośrodowiskowych przyznawanych za realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia, z tym że: 1) płatności te są przyznawane, w wysokości ustalonej zgodnie z rozporządzeniem, o którym mowa w § 58, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w rozporządzeniu, o którym mowa w § 58; 2) jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów, o których mowa w ust. 1, płatności te przysługują w danym roku w wysokości zmniejszonej zgodnie z przepisami rozporządzenia, o którym mowa w § 58".

Ponieważ przeprowadzona w gospodarstwie rolnym skarżącej kontrola wykazała, że na żadnej z działek zgłoszonej do płatności w ramach wariantu 2.9 nie została utrzymana minimalna obsada drzew, NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że uprawnione było 100% zmniejszenie płatności, zgodnie z załącznikiem 7 do rozporządzenia 2009 r.

Natomiast w kwestii zarzutu błędnego przyjęcia, że wystąpienie siły wyższej, które nie zostało zgłoszone w ciągu 10 dni roboczych od dnia, gdy takie zgłoszenie jest możliwe, w każdym przypadku uzasadnia zmniejszenie płatności lub odmowę jej przyznania stwierdzić należy, że na uszkodzenie sadzonek przez zwierzynę leśną jak również na suszę skarżąca wskazała dopiero w toku prowadzonego postępowania administracyjnego na etapie wnoszenia odwołania. Tym samym nawet w przypadku uznania, że uszkodzenie sadzonek przez zwierzynę leśną czy też susza należą do kategorii nadzwyczajnych okoliczności, bądź siły wyższej, to nie można podzielić stanowiska, że skarżąca wypełniła ciążący na niej obowiązek powiadomienia o powyższym właściwego organu w terminie 10 dni roboczych. Przepis art. 47 ust. 2 rozporządzenia 1974/2006, na który powołuje się skarżąca, nie stanowi podstawy do przyznania płatności mimo niespełniania warunków do jej otrzymania, a jedynie zwalnia beneficjenta z obowiązku zwrotu otrzymanej nienależnie pomocy.

Wbrew podniesionym zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy Agencji skrupulatnie i przejrzyście, zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa, wyjaśniły zasadność częściowego pozbawienia skarżącej płatności na rok 2013.

Wobec tego, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zarówno o charakterze materialnym jak i procesowym okazały się nieskuteczne, za nie uzasadniony uznać należało również zarzut naruszenia przepisu wynikowego, jakim jest art. 151 ppsa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.