Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 380/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 387/03 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia dokumentacji dotyczącej wykonywanych robót oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 387/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi J. S. na decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia dokumentacji dotyczącej wykonanych robót , uchylił zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzje organu pierwszej instancji.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] nakładającej na J. C. obowiązek opracowania i przedłożenia do [...] lutego 2003 r. inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej powykonawczej budynku usługowo-mieszkalnego, uwzględniającej istniejący stan zagospodarowania działki, opracowany na podkładzie aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 i orzeczenia technicznego określającego jakość i stan techniczny wykonanych robót budowlanych oraz możliwość bezpiecznego dolnego użytkowania obiektu, które winno uwzględniać wytyczne ewentualnych zmian lub przeróbek w powstałym obiekcie - w celu doprowadzenia popełnionej samowoli do stanu zgodnego z prawem - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K. p. a. w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, iż inwestor realizując przedmiotowy obiekt odstąpił od warunków udzielonego pozwolenia wykonując budynek całkowicie podpiwniczony zamiast podpiwniczenia w części mieszkalnej i nadbudowując piętro nad częścią usługową, natomiast część usługowa miała być parterowa. W ocenie obu organów budynek mieszkalno-usługowy nie jest samowolą budowlaną, bowiem inwestor realizując go dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie ma zatem podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części wybudowanych bez pozwolenia na budowę. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił więc art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane.

Skargę od tej decyzji złożyła J. S. wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. W ocenie skarżącej organy obu instancji rozpoznając sprawę winny wydać nakaz rozbiórki obiektu jako wybudowanego samowolnie; inwestor posiadał wprawdzie pozwolenie na budowę, ale nie na to, co wybudował. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zdaniem skarżącej jest krokiem do legalizacji samowoli budowlanej. Skarżąca wskazała na naruszenie w tej sytuacji art. 48 i 49 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał wniesioną skargę za uzasadnioną. Przede wszystkim zauważono, że w kontekście dokonanych przez oba organy ustaleń, w szczególności dotyczących formy architektoniczno-przestrzennej faktycznie zrealizowanego przez inwestora obiektu jako wysoce problematyczna jawi się ocena, iż nałożony w trybie art. 51, ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązek opracowania i przedłożenia dokumentacji inwentaryzacyjnej i orzeczenia technicznego doprowadzi popełnioną przez inwestora samowolę budowlaną do stanu zgodnego z prawem. Oba organy nie wyjaśniają niestety w jaki sposób miałoby to nastąpić. Po wtóre w ocenie Sądu ustalenia organów dotknięte są brakami skutkującymi niewyjaśnieniem istoty sprawy. Dotyczy to parametrów techniczno-budowlano-architektonicznych wzniesionego przez inwestora obiektu w części wykraczającej poza udzielone mu pozwolenie budowlane, albowiem wzmiankowanemu ustaleniu nie czyni zadość enigmatyczny opis obiektu zawarty w notatce służbowej z dnia [...] października 2002 r. Tymczasem ustalenie to jest istotne, gdyż implikuje subsumcję stanu faktycznego względem konkretnej normy prawnej. Podpiwniczenie części usługowej budynku, tudzież nadbudowa tej części obiektu zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę, gdyż budynek inwestora zaprojektowany został bez tych pomieszczeń. Sytuacja ta stanowi istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę, gdyż zgodnie z art. 36 "a" Prawa budowlanego jego realizacja byłaby dopuszczalna dopiero po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Własność nie stanowi prawa, które dawałoby nieskończoną władzę nad rzeczą. Granice korzystania z własności wyznaczają bowiem przepisy prawa, zasady współżycia społecznego i społeczno-gospodarcze przeznaczenie własności. Prawo własności ograniczają także przepisy prawa budowlanego, które zobowiązują organy administracyjne do podejmowania określonych ingerencji. Wedle skarżącej jak zaznaczono art. 4 Prawa budowlanego obejmuje sytuację taką jaka występuje w rozpoznawanej sprawie, to jest, że chociaż budowa budynku miała podstawę upoważniającą w pozwoleniu na budowę to nie było takiej podstawy w odniesieniu do samowolnie wybudowanych części obiektu. W decyzji natomiast twierdzi się, że wystarczy, aby budowa oparta była o pozwolenie na budowę; ażeby uznać niedopuszczalność zastosowania nakazu rozbiórki do części wybudowanej , samowolnie. Organy zdaniem Sądu bez wystarczającej podstawy zdają się traktować pozwolenie na budowę jako dokument bezwzględnie eliminujący możliwość zastosowania sankcji rozbiórki. Tymczasem w sprawie chodziło o to, czy nadbudowa i piwnica części użytkowej budynku, stanowiące względnie samodzielne elementy i to nie uwzględnione pozwoleniem na budowę poddają się sankcji z art. 48 Prawa budowlanego. Jeżeli wybudowane zostały ponad zakres projektu budowlanego, stanowiąc część budynku samowolnie dodaną to sankcja rozbiórki ograniczona do tej części jest odpowiednio proporcjonalna i ma wystarczające oparcie w art. 48 Prawa budowlanego. Na uwagę zasługują przy tym dwa aspekty: po pierwsze, że chodzi o rozbiórkę części obiektu budowlanego i po drugie, że wybudowanie tej części nastąpiło "bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Przypomniano, że Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 12 stycznia 1999 r. (OTK 1999, Nr 1, poz. 2) stwierdził, że w art. 48 Prawa budowlanego została wyrażona norma, której celem jest zapewnienie stanu zgodności z prawem podejmowania robót budowlanych jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślono, że zwłaszcza z punktu widzenia ochrony praw osób trzecich istotne znaczenie ma zagwarantowanie właściwej drogi proceduralnej, w ramach której mogą one dochodzić swoich praw i wolności tych osób. Jest to istotny aspekt oceny zastosowania art. 48 -Prawa budowlanego w rozpatrywanym w sprawie stanie faktycznym, w którym o ochronę przed samowolą budowlaną wystąpił właściciel nieruchomości sąsiedniej. Akceptacja przedstawionej przez organy oceny stwarza niebezpieczeństwo samowoli budowlanych woalowanych uprzednimi decyzjami w przedmiocie pozwolenia na z gruntu odmienne obiekty budowlane.

Przedstawione wywody w ocenie Sądu implikują konieczność uzupełnienia przez organ pierwszej instancji ustaleń we wskazanym kierunku, tudzież konieczność subsumcji stanu faktycznego względem art. 48 Prawa budowlanego i oceny, czy jest to subsumcja pozytywna.

Sąd konkludując wskazał, że wobec naruszenia przez rozpoznające sprawy organy art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., a nadto przez organ drugiej instancji art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. orzec należało jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. C. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez :

a) uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w sprawie nastąpiło naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 Kpa , mogące mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu zarówno przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., jak i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. istoty sprawy w zakresie parametrów techniczno-budowlano- architektonicznych wzniesionego przez skarżącego obiektu w części wykraczającej poza udzielone mu pozwolenie budowlane, podczas gdy ustalenia takie zostały w sprawie poczynione podczas oględzin inwestycji skarżącego w dniu [...] października 2002 r. dokonanych przez komisję Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. i są zawarte w protokole z tych oględzin. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji ma zasadnicze znaczenie dla sprawy i jej wyniku, ponieważ stanowiło główny powód uchylenia decyzji;

b) niewłaściwe tj. odmienne niż w samej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] (dalej jako "decyzja nakazowa") ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawy prawnej decyzji nakazowej i błędne uzasadnienie wyroku, polegające na przyjęciu, że podstawę prawną decyzji nakazowej stanowi art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji nakazowej, podczas gdy podstawę prawną decyzji nakazowej stanowił art. 51 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 51. ust. 4 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny również błędnie przyjmuje w uzasadnieniu wyroku, że art. 51 ust. 1 pkt. 2 stanowił podstawę decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2003 r., znak: [...]. Przyjęcie i przytoczenie w uzasadnieniu wyroku, jako podstawy prawnej decyzji nakazowej i decyzji, innego przepisu prawnego niż wskazany w osnowie decyzji nakazowej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że mogło skutkować odmienną i błędną oceną ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego, bo dokonaną na podstawie przepisu, który stosuje się w sprawie odpowiednio, a nie wprost.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wskazanie niepełnej podstawy prawnej wyroku tj. art. 145 § 1 pkt. 1 bez wskazania czy chodzi o podpunkt a, b czy c tego punktu oraz niewyjaśnienie także, na czym konkretnie polegały naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 KPA, co oznacza praktycznie brak uzasadnienia prawnego wyroku. Mogło to mieć wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że uniemożliwia skarżącemu obronę swoich interesów.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa materialnego tj. :

1) art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 48 Prawa budowlanego stanowi wystarczającą podstawę do dokonania rozbiórki tych części budynku, wzniesionego na podstawie prawomocnego pozwolenia budowlanego, które wykraczają poza zakres tego pozwolenia;

2) art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nałożone w trybie tego przepisu na skarżącego obowiązki nie mogą "zalegalizować" samowoli budowlanej, podczas gdy wymuszenie na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa stanowi ratio legis tego przepisu.

Powołując się na powyższe naruszenia prawa wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że w decyzjach organów obu instancji oraz w protokole oględzin z dnia [...] października 2002 r. wskazane zostało, że obiekt wybudowany przez skarżącego w sposób odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu budowlanym miał wymiary zewnętrzne 12,60 m x 22,98 m, a według pozwolenia budowlanego miały to być wymiary 12,61 mx 22,97 m (według planu 14,05+8,92=22,97). Nie wiadomo więc, o ustalenie jakich innych parametrów chodzi Sądowi pierwszej instancji, skoro w pozwoleniu budowlanym parametry te są wskazane jako jedyne (brak ograniczenia wysokości dla inwestycji) i jakie miałoby to mieć ewentualnie znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z protokołem oględzin wymiary zewnętrzne budynku wzniesionego przez skarżącego były zgodne z projektowanymi, a budynek został zlokalizowany zgodnie z projektem zagospodarowania działki od ul. [...], a od strony granicy z działką J. S. w odległości 6 m zamiast projektowanych 4 m i jest to jedyna rozbieżność w stosunku do projektu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ustalenie parametrów techniczno-budowłano-architektonicznych jest istotne, gdyż "implikuje subsumcję stanu faktycznego względem konkretnej normy prawnej", lecz Sąd pierwszej instancji takiej konkretnej normy nie wskazuje. Sąd ten nie wskazuje również, jaki konkretnie wpływ na wynik sprawy miało rzekome naruszenie przez organy obu instancji art. 107 § 3 KPA. Ponieważ powyższe ustalenia Sądu stanowią zasadniczy powód uchylenia decyzji i decyzji nakazowej, a oparte są na błędnym założeniu niewyjaśnienia przez organy obu instancji istoty sprawy, należy przyjąć, że wobec faktu, że ustalenia takie zostały poczynione w toku postępowania administracyjnego, zarzuty Sądu w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną są nietrafione i nie mogą się ostać.

Zauważono, że przyjęcie jako podstawy prawnej obu decyzji art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego wskazywałoby, że w sprawie wydane zostało postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, a więc, że roboty budowlane były jeszcze niezakończone. Tymczasem już na dzień wydania decyzji nakazowej roboty budowlane były zakończone, stąd nie mogło być wydane i nie zostało wydane postanowienie o ich wstrzymaniu, a jedyną wówczas możliwością wobec stwierdzenia wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu budowlanym było wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Błędne określonej podstawy prawnej rozstrzygnięcia mogło wpłynąć na ocenę stanu faktycznego dokonaną przez Sąd pierwszej instancji i w ten sposób mieć wpływ na wynik sprawy.

Nadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że uzasadnienie sporządzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest zgodne z wymogami art. 141 § 4 ustawy procesowej, ponieważ wskazanie podstawy prawnej nie jest dokładne oraz brak jest jej wyjaśnienia. Uniemożliwia to w zasadzie dokonanie kasacyjnej kontroli trafności samego rozstrzygnięcia, a zawartego w sentencji wyroku. Pierwsza ze wskazanych w niniejszej skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych opiera się na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy procesowej, jednakże zarzut ten został sformułowany dopiero na podstawie analizy skarżonego wyroku, ponieważ Sąd ten nie wskazał właśnie konkretnej podstawy swojego rozstrzygnięcia. Przez wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, o które mowa wart. 141 § 4 ustawa procesowa, należy rozumieć podstawę do wydania orzeczenia przez sąd. Sąd jako podstawę wskazał cały art. 145 § 1 pkt 1 ustawy procesowej, bez określenia, który z podpunktów punktu 1 został naruszony. Nie wiadomo więc, czy uchylił decyzję i decyzję nakazową wyłącznie z przyczyny określonej w punkcie a art. 145 § 1 pkt 1 ustawy procesowej (w uzasadnieniu WSA wskazuje również na "wysoce problematyczne" oparcie przez organy rozstrzygnięcia na art. 51 ust 1 Prawa budowlanego) czy tylko na punkcie b lub jeszcze na jakiejś innej podstawie. Uzasadnienie prawne wyroku powinno być wywodem prawniczym, którego celem jest wykazanie, że przyjęte rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego, logicznego procesu stosowania normy materialnej w danej sytuacji faktycznej. Chodzi więc o umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz o wykazanie związku między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Strona ma prawo znać motywy i przesłanki powziętej decyzji, umożliwiające jej obronę swoich interesów.

Podkreślono, że art. 48 Prawa budowlanego dotyczy obiektów budowlanych lub ich części, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie skarżący posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, lecz wykonał roboty budowlane niezgodnie z tym pozwoleniem. Kierunek działań wytyczony przez Sąd pierwszej instancji dla organu administracji wskazuje nie tylko na daleko idący brak konsekwencji, ale przede wszystkim potwierdza zarzut o dokonaniu wadliwej wykładni art. 48 Prawa budowlanego. Skoro bowiem na stronie 2 uzasadnienia wyroku (wiersz siódmy od dołu) Sąd stwierdza, iż "sytuacja stanowi istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę", to jednoznacznie wskazuje, że w sprawie niniejszej powinien mieć najpierw zastosowanie tryb określony w art. 50-51 Prawa budowlanego, a nie od razu tryb z art. 48 Prawa budowlanego.

Treść art. 48 Prawa budowlanego w sposób jednoznaczny wskazuje, że przewidziany w nim obligatoryjny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części oparty został wyłącznie na przesłance formalnoprawnej, to jest na niedopełnieniu przez inwestora wymogu uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych pozwolenia na budowę bądź dokonania wymaganego zgłoszenia, a także prowadzenia robót budowlanych pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na wskazane w zgłoszeniu roboty budowlane. Oznacza to, że inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Natomiast realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach Prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa.

Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. wniosła o jej oddalenie .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, w szczególności, jeżeli uwzględni się podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji , które poddane zostały kontroli legaliści przez Sąd pierwszej instancji .

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 106 , poz. 1126 ze zm.) nałożono na J. C. wobec odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę obowiązek opracowania oraz przedłożenia w terminie do dnia [...] lutego 2003 r. inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej powykonawczej budynku usługowo-mieszkalnego uwzględniającego istniejący stan zagospodarowania działki opracowanego na podkładzie aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 oraz orzeczenia technicznego określającego jakość i stan techniczny wykonanych robót budowlanych oraz możliwość bezpiecznego dalszego użytkowania obiektu, które winno uwzględniać wytyczne ewentualnych zmian lub przeróbek w powstałym obiekcie w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem .

Zastosowano więc w rozpoznawanej sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw -,która weszła do obrotu prawnego 11 lipca 2003 r. Z treści tego przepisu wynika , iż przed upływem terminu utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Z ust. 4 art. 51 wynika, że przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych jak 48 zostały wykonane w szczególności jak w tej sprawie bez wymaganego pozwolenia .

Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż nałożenie w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązku opracowania i przedłożenia dokumentacji inwentaryzacyjnej i orzeczenia technicznego nie doprowadzi popełnionej samowoli polegającą na odstąpieniu od warunków pozwolenia na budowę do stanu zgodnego z prawem. Już to stanowisko Sądu, który przecież badał wydane na tej podstawie materialnoprawnej decyzje organów nadzoru budowlanego było wystarczającą przesłanką do uchylenia zaskarżonych decyzji .

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał i wyjaśniał, że decyzje wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003 r. - a z takim przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie) nie może się ograniczać do nakazania inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (porównaj wyroki: NSA z dnia 28 września 2000 r. sygn. akt II SA/Lu 930/99 , z dnia 18 czerwca 2001 r. sygn. akt II SA 1234/98 , z dnia 16 stycznia 2001 r. sygn. akt II SA/Kr 1556/00 , z dnia 21 maja 2002 r. sygn. akt IV SA 1926/00 – niepublikowane ).

Nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia określonych dokumentów powinno odbywać się na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego w drodze postanowienia (dowodowego) a nie decyzji opartej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, który to przepis ma odmienne przeznaczenie. Forma decyzji w postępowaniu administracyjnym jest zarezerwowana dla rozstrzygnięć sprawy, co do jej istoty bowiem wynika to z art. 104 kpa .

Natomiast postanowienia zgodnie z art. 123 § 2 kpa nie rozstrzyga o istocie sprawy, lecz dotyczy poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania .

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie ma wątpliwości, że nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów (inwentaryzacja budowlana, orzeczenia technicznego dotyczącego całości zrealizowanych robót budowlanych) nie jest rozstrzygnięciem sprawy, co do istoty, lecz ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego i jest postanowieniem o charakterze dowodowym.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę , iż przepis powołanego art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego stanowi o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie zaś obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu . Bowiem samo przedstawienie takich dokumentów jak inwentaryzacji budowlanej oraz orzeczenia technicznego wykonanych robót nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu na co trafnie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku .

Jest to raczej próba dostosowania dokumentacji do istniejącego stanu, a nie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu w/w przepisu musi polegać na wskazaniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych itp. Tylko wykonanie takich obowiązków może spowodować doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (porównaj wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 995/05 niepublikowany).

Dlatego też należy przyjąć w okolicznościach tej sprawy niewłaściwe zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm.). Dopiero ewentualne dostarczenie przez inwestora wymaganych dokumentów w oparciu o art. 81c ustawy Prawo budowlane i ich ocena przez uprawniony organ administracji budowlanej pozwala na podjęcie decyzji w omawianym trybie. Powyższe stanowisko niewątpliwie zobowiązywało Sąd pierwszej instancji do uchylanie zaskarżonych decyzji. Nie można zatem w tej sprawie uznać, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawa materialnego art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię .

Zauważyć jednak należy, że niesporne w tej sprawie pozostaje to, iż inwestor samowolnie odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, to zaś jak zasadnie wskazano w zaskarżonym wyroku zobowiązywało w pierwszej kolejności organy do podjęcia ustaleń czy mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia z czym wiąże się dokładne ustalenie parametrów techniczno-budowlanych zrealizowanego budynku przy uwzględnieniu charakteru tej inwestycji w części wykraczającej poza udzielone pozwolenie na budowę (w tym o ile zwiększyła się powierzchnia zabudowy wykonanego obiektu w stosunku do zatwierdzonego projektu). Ustalenia dotyczące charakteru odstępstw należy uznać za niezbędne w szczególności, że organy przystąpiły do legalizacji popełnionej przez inwestora samowoli budowlanej w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, a przecież budowa budynku z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. Istotne odstąpienie od warunków zatwierdzonego pozwolenia na budowę jest zawsze podstawą do wszczęcia postępowania określonego w art. 50 i 51 lub też nakazania rozbiórki obiektu w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, jeżeli zakres odstępstw to uzasadnia .

Dodatkowo podnieść również należy, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy wywody Sądu pierwszej instancji w kwestii ewentualnego zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane uznać należy jako rozważania hipotetyczne, tym bardziej , że jak przyznał to Sąd pierwszej instancji organy nadzoru budowlanego nie poczyniły stosownych ustaleń w sprawie w opisanym zakresie. Wprawdzie z przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane wynikało, że nakaz rozbiórki można skierować wobec obiektu budowlanego jako całości, jak i jego części, to jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że nakaz rozbiórki części obiektu można wydać tylko wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości (porównaj wyrok z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 958/05 publikowany zbiór Lex 275477). Jednakże rozważania Sądu pierwszej instancji przedstawione w powyższym zakresie należy ,traktować jako zmierzające (zobowiązujące) do podjęcia przez organu ustaleń czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia wobec odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę z innym przypadkiem niż określony w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Wobec powyższego w takich okolicznościach nie można uznać by w tej sprawie Sąd dokonał błędnej wykładni wskazanego przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, tym bardziej, że nie stanowił on podstawy materialnoprawnej zaskarżonych decyzji.

Stąd też w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązany był do uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji jak zasadnie wskazano to w skardze kasacyjnej niezbyt precyzyjnie przywołał podstawę prawną zaskarżonego wyroku w zakresie art. 145 § 1 pkt. 1 bez określenia, którą literę a) ,b) czy c ) tej normy prawa procesowego zastosował w rozpoznawanej sprawie, lecz uchybienie to jako nie mające wpływu na treść rozstrzygnięcia nie mogło spowodować zmiany wyrażonego wyżej poglądu o trafności zaskarżonego wyroku .

Natomiast dokonanie przez organy stosownych ustaleń o jakich wyżej mowa , pozwoli dopiero na zastosowanie odpowiednich norm znowelizowanego Prawa budowlanego, z uwzględnieniem również przepisów intertemporalnych w tym zakresie.

Dlatego też mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku .