Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 898/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 19 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej z zabudową mieszkaniową w [...], gm. W. w obszarze działki o numerze ewidencyjnym [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 7; 2. zasądza od Gminy W. na rzecz W. W. kwotę [...]zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] sierpnia 2018 r. (znak: [...]) W. W. (dalej też jako "Wojewoda", "Skarżący" lub "organ nadzoru"), reprezentowany przez r.pr. A. M.-P., wniósł o:

a) stwierdzenie nieważności § 7 uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej z zabudową mieszkaniową w [...], gm. W., w obszarze działki o numerze ewidencyjnym [...] (zwanej też dalej "Uchwałą" lub "Planem"),

b) zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych

– a to z powołaniem się na zarzut rażącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.; dalej w skrócie "u.o.z.") przez określenie w planie miejscowym zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków w sytuacji, gdy na terenie objętym Planem nie występują żadne zabytki.

W uzasadnieniu Skarżący podał, że Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Akt ten został doręczony Wojewodzie [...] lutego 2018 r.

Następnie – przytoczywszy treść zaskarżonego przepisu § 7 Uchwały, a także przepisów art. 1 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 pkt 4, art. 19 ust. 1, 2 i 3 u.o.z. – Wojewoda stwierdził, że w świetle cytowanych przepisów ustawowych powinnością organów gminy jest zawarcie w planie miejscowym takich ustaleń i czynności, które zapewnią należytą ochronę zabytkom, lecz tylko w sytuacji, gdy na terenie objętym planem występują zabytki. Obligatoryjny charakter elementów zawartych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie powoduje konieczności przyjęcia takich ustaleń w każdym planie miejscowym. W orzecznictwie wskazuje się, że rozumienie pojęcia "obowiązkowości" oznacza, że plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Tymczasem – jak dalej wskazał Wojewoda – ani z treści Panu, ani z przedłożonej organowi nadzoru dokumentacji prac planistycznych nie wynika, aby w granicach terenu objętego Uchwałą znajdowały się jakiekolwiek stanowiska archeologiczne czy też inne zabytki, podlegające ochronie konserwatorskiej. W konsekwencji Wojewoda uznał, że nałożenie w § 7 Uchwały na inwestorów "dodatkowych, nie wynikających z przepisów prawa i bezprzedmiotowych obowiązków, stanowi rażące naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, uzasadniając żądanie stwierdzenia nieważności tego zapisu".

W odpowiedzi na skargę Burmistrz W. (dalej też jako "Burmistrz") uznał ją zasadną i wyjaśnił, że ustalenie w zakresie ochrony zabytków zostało wprowadzone do Planu zgodnie z wnioskiem W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w L. (dalej w skrócie "WWKZ"), który pismem z [...] kwietnia 2017 r. wniósł o zachowanie dotychczasowych ustaleń w zakresie obszarów i zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Te zaś brzmiały: "Dla ochrony archeologicznego dziedzictwa kulturowego, ustala się obowiązek prowadzenia podczas prac ziemnych, związanych z zagospodarowaniem terenu, badań archeologicznych, których zakres inwestor powinien uzgodnić z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków przed uzyskaniem pozwolenia na budowę."

Dalej Burmistrz wyjaśnił, że z uwagi na argumentację wskazaną w skardze, w tym brak odniesienia do rysunku planu, brzmienie wniosku budziło od początku wątpliwości. Zwrócono się zatem do przedstawiciela WWKZ o wskazanie podstawy dla takiego zapisu, a także z prośbą, aby wskazał obszary udokumentowanych zabytków archeologicznych na działce nr [...] w [...], aby możliwe było ich umiejscowienie na rysunku planu miejscowego i wprowadzenie odpowiedniego ustalenia w tekście. Konserwator odmówił, stwierdzając, iż stref nie wskaże, bo istnieje wyłącznie potencjalna możliwość wystąpienia zabytków archeologicznych na tym obszarze, i na tę okoliczność teren należy przebadać. Powyższy zapis umożliwi rozpoczęcie poszukiwań na tym obszarze. Wyraził też stanowisko, że uzgodni wyłącznie zapis w brzmieniu, jak wprowadzono do Planu. Ze stanowiska WWKZ wynikało, iż nie posiada on map z udokumentowanymi stanowiskami archeologicznymi na terenie gminy W. lub posiada, ale nie jest pewny, czy mapy te są kompletne i w związku z powyższym wnosi o uogólniony zapis "na wszelki wypadek". Rezygnacja z wnioskowanego przez WWKZ zapisu skutkowałaby brakiem uzgodnienia, co znacznie wydłużyłoby procedurę zmiany planu, przy czym zmiana ta nie ingerowała w zasadnicze ustalenia, a jedynie odnosiła się do wysokości stawki planistycznej i niewielkiej modyfikacji wskaźników zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

1. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z [...].07.2005 r., II OSK [...], ONSAiWSA 2006, nr [...], poz. 7; postanowienie NSA z [...].11.2005 r., I OSK [...] – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

2. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (tj. od [...] lutego 2018 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10, dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej z zabudową mieszkaniową w [...], gm. W., w obszarze działki o numerze ewidencyjnym [...]

2. Przedmiotowa Uchwała została zaskarżona przez Wojewodę jedynie w części –obejmującej jej § 7, który stanowi, że:

"W zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej ustala się prowadzenie podczas prac ziemnych, związanych z zagospodarowaniem terenu, badań archeologicznych, których zakres, zgodnie z brzmieniem przepisów odrębnych określa właściwy wojewódzki konserwator zabytków przed uzyskaniem pozwolenia na budowę."

3. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym W. W. z dnia [...] lutego 2018 r. (poz. 1263) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 22 Uchwały).

4. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."), jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

3. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody z [...] sierpnia 2018 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

4. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

1. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

2. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać zaś z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA).

5. We wniesionej skardze jej autor podniósł zarzuty dotyczące wyłącznie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, natomiast nie podniósł żadnego zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu jego sporządzania. Mimo to Sąd był zobligowany zbadać tę ostatnią okoliczność z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą wniesioną na przedmiotową Uchwałę (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12 – dostępne w CBOSA). W wyniku tego badania Sąd stwierdził, że zaskarżony Plan został uchwalony z zachowaniem procedury planistycznej określonej w art. 17 u.p.z.p.

6. Przechodząc do oceny zarzucanej w skardze Wojewody sprzeczności z prawem postanowienia § 7 Uchwały, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

1. W myśl wskazanego w zarzucie, jako naruszony, przepisu art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej. To ogólne unormowanie zostało uszczegółowione w § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie "rozporządzenie MI"), zgodnie z którym ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami m.p.z.p., w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Z kolei drugi z przywołanych w analizowanym zarzucie przepisów – art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187, z późn. zm.; w skrócie "u.o.z.") – stanowi, że w studium i planie, o których mowa w ust. 1, ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

2. W przywołanym art. 15 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca wyliczył obligatoryjne elementy, jakie powinien zawierać m.p.z.p. Sąd w niniejszym składzie podziela jednak sposób rozumienia owej "obligatoryjności" elementów planu – dominujący w orzecznictwie i doktrynie, a także prezentowany przez Skarżącego – zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. np. wyroki NSA: z 23.04.2010 r., II OSK 311/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1566/11; z 06.09.2012 r., II OSK 1343/12; z 20.04.2016 r., II OSK 1993/14; z 10.03. 2017 r., II OSK 1761/15 – dostępne w CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15).

3. Przy takim rozumieniu art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Rada Miejska, wprowadzając ograniczenia, o jakich mowa w § 7 Uchwały, winna uzasadnić, że na terenie objętym Planem zaistniały warunki uzasadniające ustanowienie takiej regulacji, motywowanej potrzebą ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków.

4. Zaskarżony Plan został uchwalony już pod rządem art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w nowym brzmieniu – ustalonym od dnia [...] listopada 2015 r. przez art. 41 pkt 4 ustawy z dnia [...] października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. poz. 1777, z późn.zm.) – który expressis verbis nakłada obowiązek sporządzenia projektu planu "wraz z uzasadnieniem". Wcześniej taki obowiązek przewidywał już przepis § 12 pkt 19 rozporządzenia MI, który stanowi, że dokumentacja prac planistycznych powinna obejmować m.in. uzasadnienie uchwały rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego.

Poza tym przywołane przepisy u.p.z.p. i ww. rozporządzenia korespondują z bardziej ogólnym obowiązkiem – statuowanym w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej (stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; ówcześnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP") – sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W. 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 06.05.2003 r., II SA/Kr 251/03; z 25.09.2008 r., II OSK 945/08; z 13.10.2010 r., II GSK 876/09 – dostępne w CBOSA; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713–715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174).

Podobnie w doktrynie trafnie podkreśla się, że ma "swój głęboki sens stawianie wymogu, by uchwała w sprawie m.p.z.p. miała odpowiednie uzasadnienie, podobne do uzasadnienia decyzji administracyjnej wydanej w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Pozwala ono bowiem na zweryfikowanie legalności rozstrzygnięć podjętych mocą takich aktów, albowiem podejmując taki akt, rozstrzyga się o prawach i obowiązkach indywidualnie określonych podmiotów" (tak E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, s. 96). Ponadto wywodzi się, że zarówno z tego względu, iż prawo zabudowy – które bodaj najczęściej doznaje ograniczeń w wyniku regulacji m.p.z.p. – ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo, jak i z uwagi na to, że konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić bądź w uzasadnieniu uchwały – o ile jest ono sporządzane – a na pewno w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, lub w odpowiedzi na skargę, a także można je dekodować z dokumentacji planistycznej, zwłaszcza z protokołu sesji rady poprzedzającej uchwalenie planu (tak W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 210-211).

Nie może bowiem uchodzić z pola widzenia okoliczność, że władztwo planistyczne gminy – pojmowane w świetle art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nieruchomości w drodze stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – nie jest władztwem absolutnym (nieograniczonym), nie podlegającym żadnej kontroli i legitymizującym podejmowanie działań arbitralnych. Innymi słowy, władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu nadużycia przez gminę władztwa planistycznego – nadużycia kwalifikowanego w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i stanowiącego, zgodnie z tym przepisem, podstawę do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu planistycznego w całości lub odpowiedniej części (por. wyroki NSA: z 28.03.2014 r., II OSK 518/13; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18 – dostępne w CBOSA).

5. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że w uzasadnieniu do Uchwały (w pkt 5) przytoczono jedynie treść ustalenia planistycznego w zakresie wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, natomiast w żadnym miejscu nie wyjaśniono, dlaczego takie ustalenie zostało do Planu wprowadzone. Dopiero w odpowiedzi na skargę Burmistrz podał, iż uczyniono to na wyraźny, kategoryczny wniosek W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Delegatura w L.). Jednocześnie przyznał, że dotychczas nie stwierdzono na działce nr [...] udokumentowanych zabytków archeologicznych, a z korespondencji i rozmów z WWKZ wynika, że istnieje wyłącznie potencjalna możliwość wystąpienia zabytków archeologicznych na tym obszarze, i że na tę okoliczność teren należy przebadać – a więc że ów inkryminowany "uogólniony zapis" § 7 wprowadzono niejako "na wszelki wypadek".

6. W ocenie Sądu wprowadzenie do Planu przepisu § 7, nakazującego prowadzenie badań archeologicznych każdorazowo podczas prac ziemnych związanych z zagospodarowaniem terenu na całym obszarze objętym Planem, w sytuacji, gdy nie zostało wykazane (udokumentowane), ani nawet w sposób wiarygodny w wysokim stopniu uprawdopodobnione, występowanie na danym obszarze zabytków lub stanowisk archeologicznych, wykraczało poza zakres władztwa planistycznego przysługującego Gminie W.. Wprowadzenie do m.p.z.p. ustaleń, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 oraz § 4 ust. 4, ma bowiem służyć ochronie dziedzictwa kulturowego lub zabytków rzeczywiście niezbędnej i uzasadnionej – na co wskazuje wyraźnie treść art. 19 ust. 3 u.o.z. ("...mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków") – a nie ich ustanawianiu "na wszelki wypadek".

1. Takiemu działaniu prawodawczemu sprzeciwia się już wzgląd na konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), w tym jej aspekcie, który wymaga, aby nakładane ograniczenia wolności lub praw (tu: ograniczenie zwłaszcza wolności zabudowy, poprzez nałożenie dodatkowego obowiązku prowadzenia podczas realizacji inwestycji badań archeologicznych) były "konieczne" (niezbędne) w demokratycznym państwie prawnym. Poza tym godzi się zauważyć, że z nałożeniem obowiązku badań archeologicznych wiąże się implicite konieczność ich sfinansowania przez podmiot zobowiązany (o czym niżej), co w rozpatrywanych okolicznościach może być postrzegane także jako nieuzasadniona ingerencja w prawa majątkowe tego podmiotu, również podlegające konstytucyjnej ochronie (art. 64 Konstytucji RP).

2. Przede wszystkim jednak wprowadzony postanowieniami Planu obowiązek badań archeologicznych w odniesieniu do wszystkich prac ziemnych prowadzonych w granicach terenu objętego tym planem, stanowi przekroczenie kompetencji gminy wynikającej z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym zakresie aktualne i w pełni adekwatne pozostają rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynione na tle analogicznego wymogu planistycznego dotyczącego obowiązku ustanowienia, w takim samym zakresie przedmiotowym, nadzoru archeologicznego (zob. wyrok NSA z 01.03.2018 r., II OSK 3148/17, CBOSA). Otóż, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że dla oceny takiego ustalenia planistycznego, oprócz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jej art. 15 ust. 2 pkt 4 i art. 1 ust. 2 pkt 4) znaczenie mają także przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – jej art. 7 pkt 4, zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w m.p.z.p., oraz art. 19 ust. 3 stanowiący, że w planie miejscowym ustala się w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Z kolei art. 31 ust. 1a pkt 1 i 2 u.o.z. wprowadza obowiązek pokrycia kosztów badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków, w przypadku realizacji robót budowlanych przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń m.p.z.p. lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków, jak również w przypadku realizacji robót ziemnych lub zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego. Jednocześnie w art. 31 ust. 2 u.o.z. wskazano, że zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Nadto, jak wynika z treści art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 u.o.z., to wojewódzki konserwator zabytków udziela pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, ale również na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku oraz na prowadzenie badań archeologicznych. Może również uzależnić wydanie pozwolenia na podejmowanie ściśle określonych w tym przepisie działań od przeprowadzenia niezbędnych badań archeologicznych.

W nawiązaniu do rozważań zawartych w cytowanym wyroku NSA należy zatem stwierdzić, że wprowadzając do Planu inkryminowane uregulowanie dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego, Rada Gminy zobowiązana była do działania w granicach zakreślonych ww. przepisami upoważniającymi i kompetencyjnymi. W ramach tych działań zobligowana była uwzględnić okoliczność, że zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w art. 2 ust. 2 pkt 3 i art. 39 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.) oraz w art. 36 u.o.z. W tych przepisach rangi ustawowej prawodawca kompleksowo uregulował kwestie konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też zakres obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. [...] działań inwestora w tym zakresie jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych obowiązków. Za niedopuszczalne należy zatem uznać ustanowienie w akcie prawa miejscowego powiązania wszelkich prac ziemnych z wymogiem prowadzenia badań archeologicznych, gdy ustawa tego nie wymaga. Pomimo że jedną z form ochrony zabytków są zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków ustalone w m.p.z.p., to jednak podkreślić należy, że ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a ponadto winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia. Zauważyć też należy, że skoro kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkami zostały już kompleksowo uregulowane w ustawie - Prawo budowlane oraz w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to określenie tej materii w m.p.z.p. w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Tylko bowiem w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i niedopuszczalna jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zatem każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji stanowi również naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 01.03.2018 r., II OSK 3148/17, CBOSA).

Nie usprawiedliwia dopuszczenia się przez Radę Gminy zarzucanego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego okoliczność, że inkryminowane postanowienie (§ 7) zostało wprowadzone do Planu w uzgodnieniu (a wręcz "pod dyktando") WWKZ. Organ planistyczny dysponuje bowiem środkami prawnymi zwalczania nieprawidłowych, jego zdaniem, rozstrzygnięć organów uzgadniających projekt mp.p.z.p., których to środków istnienia i powinności stosowania organy Gminy są – jak wynika z odpowiedzi na skargę – w pełni świadome.

7. Wszystko to prowadzi do wniosku, że Rada Miejska, zamieszczając w § 7 Uchwały bezwarunkowy nakaz prowadzenia badań archeologicznych bez należytego uzasadnienia oraz dostatecznego oparcia w przepisach prawa, w tym zwłaszcza w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności ww. przepisu Uchwały.

7. Mając wszystko to na uwadze, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej jej § 7 (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), w wysokości [...] zł.