Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 233/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 5 ust.2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi "A" na decyzję Stadion W. sp. z o.o. we W. z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I.uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2020 r.; II.zasądza od Stadionu W.sp. z o.o. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Stadion W.spółka z o.o. (zwana poniżej w skrócie spółką, organem lub podmiotem zobowiązanym) po rozpatrzeniu wniosku Towarzystwa Upiększania Miasta W. (dalej jako "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie udostępnienia raportów, opracowań i innych dokumentów przygotowanych przez "A", nazwanych w porozumieniu z [...] marca 2012 r. "ogólnymi przeglądami potencjalnych koncepcji" – odmówił ponownie – (tak jak w swej uprzedniej decyzji z [...] marca 2020 r.) udostępnienia żądanych informacji dotyczących udostępnienia raportów, opracowań i innych dokumentów, które firma "A" wykonała dla spółki w ramach umowy doradczej w latach 2017-2019, z powodu objęcia tych informacji dyspozycją art. 11 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1010; w skrócie "z.n.k.") w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej poniżej w skrócie "u.d.i.p."), ze względu na wykazanie w trakcie postępowania dowodowego przez "A" (zwane poniżej w skrócie również "kontrahentem"), iż żądane dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorcy prawnie chronioną, posiadającą znaczną wartość gospodarczą i nigdy poprzednio nie zostały ujawnione do publicznej wiadomości w jakiejkolwiek formie i podmiotowi, ponadto z tej racji, że podlegają ochronie zgodnie z polityką "A" i posiadają znaczną wartość majątkową dla kontrahenta.

Z uzasadnienia decyzji oraz akt sprawy wynika, że skarżący wnioskiem z [...]czerwca 2019 r. zwrócił się do organu o dostęp do informacji publicznej poprzez przedłożenie:

a) pełnej wersji umowy doradczej pomiędzy firmą "A" a spółką w dniu [...] stycznia 2010 r.;

b) raportów, opracowań i innych dokumentów, które firma "A" wykonała dla spółki w ramach umowy doradczej w latach 2017, 2018 oraz 2019;

c) wyliczenia które wydarzenia na w. stadionie zostały zorganizowane przez firmę "A" w latach 2017, 2018 oraz 2019, wraz z informacją jakie dodatkowe wynagrodzenie (rozumiane jako procent z przychodów) otrzymała firma "A" w związku z każdym z nich.

Dnia [...] lipca 2019 roku organ w zakresie lit. a) żądania wniosku udostępnił umowę, jednakże z wyłączeniem części dotyczących m.in. kwot wynagrodzenia dla konsorcjum "A" zaś w zakresie objętym literą b) - odmówił decyzją udostępnienia informacji, ponieważ konsorcjum "A" odmówiło zgody na ich udostępnienie "z uwagi na to, że dotyczą szczegółowych warunków transakcji handlowych". Z kolei w zakresie opisanym pod lit. c) organ wskazał, że zgodnie ze zmienioną umową konsorcjum "A" nie jest już organizatorem żadnych wydarzeń na w. stadionie, a jedynie doradcą w tych kwestiach. W dacie [...] sierpnia 2019 roku organ podtrzymał swoją decyzję o odmowie udostępnienia kwot wynagrodzenia konsorcjum "A" oraz raportów i innych dokumentów argumentując decyzję brakiem zgody konsorcjum "A" na takie udostępnienie. Wskutek rozpoznania wywiedzionej przez skarżącego skargi prawomocnym wyrokiem z [...] grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uchylił zaskarżone decyzje i skierował je do ponownego rozpatrzenia (sygn. akt IV/SA/Wr [...]). W rezultacie zapadłego orzeczenia WSA we W. spółka udostępniła skarżącemu pełną treść umowy doradczej, ale opisaną wyżej na wstępie zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] marca 2020 r. odmówiła ponownie udostępnienia raportów, opracowań i innych dokumentów, które firma "A" wykonała dla spółki w ramach umowy doradczej w latach 2017, 2018 oraz 2019. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że kierował się wytycznymi sformułowanymi w wymienionym wyroku z dnia [...] grudnia 2019 r. przez WSA, a mianowicie, iż ustawodawca pozostawił uznaniu przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności. Wobec tego możliwość zastosowania przesłanki odmowy, określonej w art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. wchodzi w grę wówczas, gdy spełnione są warunki wskazane w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. A zatem dla skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), niezbędne jest jednoczesne zaistnienie następujących trzech przesłanek, a mianowicie:

po pierwsze, wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną posiadającą wartość gospodarczą,

po drugie, przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności,

po trzecie, informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej.

Przy tak określonych wskazaniach dla zobowiązanej spółki co do ponownego rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r., spółka podjęła kierując się wskazaniami Sądu postępowanie wyjaśniające - dowodowe zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W dniu [...] lutego 2020 r. skierowała zatem do kontrahenta pismo z żądaniem by w związku z art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wykazał stosownymi dowodami oraz wyjaśnieniami do tych dowodów przedłożonymi, iż raporty, opracowania i inne dokumenty, które wykonała dla spółki i gminy posiadają tajemnicę przedsiębiorstwa rozumianą jako zawierające informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób. Ponadto w tym zakresie poproszono o przedłożenie dowodów, iż kontrahent w zakresie raportów, opracowań i innych dokumentów podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Poproszono nadto o przedłożenie stosownych dowodów na powyższą okoliczność, tj. działań podjętych w zakresie zachowania poufności w zakresie raportów, opracowań i innych dokumentów przedkładanych do spółki.

W odpowiedzi, w dniu [...] lutego 2020 r. pełnomocnik kontrahenta przedłożył pismo, w którym stwierdził, iż raporty, opracowania oraz inne dokumenty, które spółki z grupy "A" wykonały dla gminy oraz organu zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie podkreślił, iż posiadają znaczną wartość gospodarczą, a w konsekwencji nie mogą być w pełnym zakresie udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na treść art. 5 ust. 1 i ust. 2. Ponadto podniósł, iż nie wyraża się zgody na udostępnienie treści stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa bądź tajemnicę przedsiębiorcy oraz na udostępnienie do publicznej wiadomości innych informacji posiadających znaczną wartość gospodarczą. Ponadto zaznaczył, że ujawnienie jakichkolwiek dokumentów kontrahenta lub informacji objętych § 16 ust. 1 umowy z dnia 28 styczna 2010 r, może skutkować roszczeniami cywilnoprawnymi kierowanymi do podmiotów, który naruszy to postanowienie umowy. W uzasadnieniu powyższych wyjaśnień zaakcentował, iż kluczem działalności kontrahenta jest oferowanie zróżnicowanej oferty usług, opartej na kompleksowym know-how. W szczególności kontrahent korzysta ze zgromadzonych zasobów informacji dotyczących rynków na których prowadzi działalność oraz szerokiego doświadczenia i wypracowanych rozwiązań oraz mechanizmów identyfikowania problemów. W sektorze zarządzania wydarzeniami oraz zarządzania obiektami wiedza know-how, która jest oparta na doświadczeniu stanowi fundament działalności biznesowej i przewagi konkurencyjnej. Powyższy fakt znajduje potwierdzenie np. w decyzji brytyjskiego organu ochrony konkurencji, który oceniając rynkowy wpływ wspomnianych koncentracji "B" oraz "A", zwrócił uwagę na specyfikę branży zarządzania dużymi obiektami oraz istotny wpływ posiadania doświadczenia na konkurencyjność w tej branży. W zakresie charakteru dokumentów wyjaśnił, iż dokumenty nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej oraz nie są dostępne do uzyskania w zwykłej drodze tj. np. nie są publikowane w pismach fachowych lub Internecie. Ponadto dokumenty zawierają nieujawnione do wiadomości publicznej informacje organizacyjne "A", posiadają znaczną wartość gospodarczą, a wręcz są kluczowe dla działalności tej firmy. Zawierają przede wszystkim informacje dotyczące szczegółowego sposobu rozliczenia wynagrodzenia, metod oraz terminów płatności, terminów realizacji umowy wskazujących wewnętrzną organizację pracy "A", nałożenie na "A" określonych obowiązków, przyjętych harmonogramów oraz strategii realizacji imprez masowych, założeń kalkulacji stosowanych przez "A" oraz sposobu kalkulacji, strategii budowania ceny, czynników kosztotwórczych. Zdaniem "A" dokumenty zawierają również dane podmiotów oraz artystów z którymi spółki grupy "A" współpracują przy organizacji wydarzeń. Dokumenty zawierają informacje odnoszące się do raportów i badań rynku przeprowadzanych przez "A", które same w sobie stanowią opracowanie znacznej wartości gospodarczej. Zdaniem "A" upublicznienie tego typu informacji mogłoby się wiązać z udostępnieniem niejawnych informacji o realizacyjnym potencjale "A". Zdaniem kontrahenta tego typu informacje pozwalałyby na ustalenie przez konkurentów strategii rywalizacji gospodarczej, która mogłaby zostać wykorzystana do osłabienia przewagi konkurencyjnej. Ponadto "A" zwierają ze swoim pracownikami umowy o zachowaniu poufności a wewnętrzny regułami Business Conduct Policy "A" zawiera postanowienia zobowiązujące pracowników "A" do zachowania w tajemnicy informacji związanych z działalnością "A". Stosowny wyciąg z tego dokumentu został przedstawiony organowi zobowiązanemu do udzielenia informacji publicznej. Ponadto podkreślono, iż w sposób wyraźny kontrahent wyraził wolę zachowania informacji zawartych w dokumentach w tajemnicy w umowie.

Organ dalej zaznaczył, iż kontrahent podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości dotarcia do dokumentów przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń w zwykłej drodze poprzez wprowadzenie § 16 pkt. do umowy z dnia [...] stycznia 2010 r., stanowiącą szeroką klauzulę poufności oraz zawierania umów o poufności z pracownikami jak również stosowania wewnętrznych regulaminów - postanowień zmierzających do zachowania poufności i tajemnicy informacji związanych z działalnością "A".

W przeświadczeniu organu - jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej - dokonał on oceny złożonych wyjaśnień przez kontrahenta i ponownej oceny materiału dowodowego związanego z zakresem żądania udostępnienia raportów opracowań i innych dokumentów, które kontrahent wykonał dla spółki w ramach umowy doradczej w latach 2017, 2018 oraz 2019. Organ w związku z tą oceną stwierdził, iż dokumenty te w większości sygnowane są klauzulą "poufne", ponadto zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż "A" może dochodzić ochrony prawnej na drodze sądowej od każdej osoby, która ujawni osobom trzecim raporty, opracowania i inne dokumenty, które firma "A" wykonała dla spółki w ramach umowy doradczej w latach 2017, 2018 oraz 2019.

W ocenie organu nie można się zatem zgodzić z twierdzeniami skarżącego, iż przeprowadzone postępowanie dowodowe jest uszczegółowieniem, które nastąpiło po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ zwrócił również uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] marca 2019 r. sygn. akt I OSK [...], w którym NSA wywiódł, że dla zastosowania ochrony tajemnicy przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest wystarczające jedynie spełnienie przesłanki formalnej, w postaci podjęcia działań przez przedsiębiorcę mających zachować informację w poufności. Nie jest też wystarczające spełnienie przesłanki materialnej w postaci wartości gospodarczej informacji. Konieczne jest również, aby informacje były nieujawnione do wiadomości publicznej.

Biorąc pod uwagę powyższe orzeczenie NSA oraz posiadany materiał dowodowy organ stwierdził, iż żądane informacje nie były nigdzie wcześniej ujawnione i są znane jedynie stronom umowy, wyznaczonym pracownikom, a strona umowy podjęła działania własne aby informacje zawarte w raportach i innych opracowaniach przedkładanych zobowiązanemu organowi nie były informacją powszechnie znaną ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, metod pracy i działania oraz zachowania konkurencyjności na rynku tych usług. Przedłożone wyjaśnienia w toku ponownego rozpatrzeniu wniosku oraz przedstawiony dowód w tym zakresie przez "A" jest jednoznaczny i wskazujący na podejmowane działania "A", aby zachować w poufności wszystkie aspekty doradztwa zobowiązanej spółce w zakresie realizacji umowy z 2010 r. Powyższą decyzję odmawiającą w tym zakresie udostępnienia informacji publicznej organ zatem jak sam dalej stwierdził - opiera na podstawie oceny prawnej wyjaśnień złożonych przez "A" w dniu [...]lutego 2020 r. wraz z powołaniem się na ugruntowane stanowisko judykatury oraz oceny prawnej dowodu z wyciągu z dokumentu prywatnego Business Conduct Policy "A". W ocenie organu "A" wprowadziło określoną politykę ochrony danych zawierających ochronę informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorcy oraz tajemnicę przedsiębiorstwa w zakresie wykonywania umów w zakresie doradztwa i organizacji imprez masowych z światowej rangi wykonawcami zaś dane zawarte w raportach i innych opracowaniach zawierają dane chronione na mocy art. 11 ust. 2 i ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W pozostałych fragmentach uzasadnienia decyzji organ przytoczył treść art. 11 ust. 2 i ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 35 ustawy o finansach publicznych oraz odniósł się do postanowień ratyfikowanego przez RP porozumienia w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej, stanowiącego jeden z załączników do [...], sporządzonego w M. [...].4.1994 r. – rozwijając wątki dotyczące definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, konieczności między innymi sprawdzenia przez podmiot, któremu udostępniono określone informacje przedsiębiorstwa, czy informacje te nie są już publicznie dostępne lub czy mogą się stać dostępne dla każdego zainteresowanego podmiotu z tego powodu, że przedsiębiorca - właściciel tych informacji - nie podjął niezbędnych w danych okolicznościach działań w celu zachowania ich poufności, czy też nie stanowią w ogóle waloru konkurencyjnego dla przedsiębiorcy z uwagi na swój charakter.

W skardze zarzucając niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 31 ust. 3 i art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz motywów 11 i 40 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) [...], a także art. 35 ustawy o finansach publicznych wniesiono o uchylenie decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od spółki kosztów postępowania.

W przekonaniu strony skarżącej raporty dotyczące imprez na konkretnym stadionie, stanowiącym własność publiczną, w ogóle nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa z uwagi na ich charakter. Jak argumentowano - z natury rzeczy bowiem są udostępniane przez wykonawcę podmiotowi innemu, zewnętrznemu wobec przedsiębiorcy, zatem celem ich powstania nie jest ich ochrona, wręcz przeciwnie - powstają tylko i wyłącznie w celu ich ujawnienia spółce. P. ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jest implementacją dyrektywy Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) [...]z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych (tajemnic przedsiębiorstwa) przed ich bezprawnym pozyskiwaniem, wykorzystywaniem i ujawnianiem. Motyw 40 tej dyrektywy mówi, że "Innym środkiem pozwalającym na zachowanie dla siebie wyników innowacji jest ochrona dostępu do wiedzy, która jest wartościowa dla danej jednostki i która nie jest powszechnie znana, oraz wykorzystanie takiej wiedzy. Tego rodzaju cenny know-how i informacje handlowe, które są niejawne i które mają pozostać poufne, określa się jako tajemnicę przedsiębiorstwa." Art. 2 wspominanej dyrektywy stanowi, że informacje "mają wartość handlową dlatego, że są objęte tajemnicą". Raporty, sporządzane dla spółki, stanowiącej własność gminy, mają wartość handlową tylko dlatego, że są sporządzane dla gminy. Ich pozostawienie tylko u kontrahenta pozbawiałoby je jakiejkolwiek wartości. "A" wystartowało w przetargu, zgodnym z prawem zamówień publicznych, zatem zdawało sobie sprawę, że te dane będą ujawniane, zwłaszcza biorąc pod uwagę dość szeroki zakres zastosowania zasady jawności w ustawie o finansach publicznych oraz ustawie Prawo zamówień publicznych, a także konstytucyjną zasadę jawności władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Ustawodawca, wprowadzając przesłanką "tajemnicy przedsiębiorstwa", miał na myśli przede wszystkim informacje, które na podstawie władczej działalności państwa są w posiadaniu administracji publicznej, a nie informacje, które są bezpośrednio przedmiotem finansowania z pieniędzy publicznych i jako takie, przynależą sferze publicznej.

W ocenie skarżącego, nawet jeśli uznać raporty za treści, które mogą być przedmiotem tajemnicy przedsiębiorstwa, to nie udowodniono podjęcia właściwych działań w celu zachowania poufności. Jest konieczne zarówno z uwagi na przesłankę "działania dla utrzymania tajemnicy", którego wymaga wspomniana dyrektywa oraz ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jak i z uwagi na szczególny wymóg, o którym mowa w art. 35 ustawy o finansach publicznych. W pierwotnej treści umowy nie było zapisu zastrzegającego poufność faktu zawarcia umowy. Dopiero w Porozumieniu zmieniającym doszło do takiej zmiany, że samo zawarcie umowy miało podlegać utajnieniu. Nie wymaga wyjaśniania, że takie działanie podmiotu dysponującego majątkiem publicznym jest niedopuszczalne, jak i bezskuteczne. Poza tym, oczywiście, żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie zezwalał na takie uregulowanie stosunku umownego z podmiotem komercyjnym.

Skarżący zarzucił również brak określenia przedmiotu domniemanej tajemnicy w decyzji. Decyzja ta bowiem nie wykazała, czego konkretnie dotyczy domniemana tajemnica. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] grudnia 2019 r. (sygn. akt I OSK [...]) "Podmiot gospodarujący informacją powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji i to na nim ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. Niezbędne zatem jest w każdej sprawie wskazanie czego tajemnica ma dotyczyć, które konkretnie fragmenty żądanych zagadnień, pytań czy dokumentów są nią objęte." Decyzja zaś jedynie ogólnie odwołuje się do twierdzeń kontrahenta, jednakże nie zostało przeprowadzone badanie.

Prezentując dalszą argumentację w kontekście przesłanki "ochrony interesu publicznego" w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w szczególności na kanwie definicji tajemnicy przedsiębiorstwa w art. 11 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 8 tej ustawy, skarżący odwołując się do tezy z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] kwietnia 1998 r., sygn. akt K [...], zauważył, że w interesie publicznym jest pozyskanie dokumentów wytworzonych przez podmiot komercyjny na zlecenie podmiotu publicznego, za które zapłacono środkami publicznymi, a które to dokumenty dotyczą funkcjonowania stadionu służącego ogółowi mieszkańców. Bez ich pozyskania niemożliwe jest zweryfikowanie, który z hipotetycznych scenariuszy może być najbliższy prawdzie. To znaczy - "ogólne przeglądy potencjalnych koncepcji" dostarczane przez kontrahenta były złej jakości i nie mogły realnie służyć jako pomoc przy organizacji wydarzeń na stadionie, a pomimo to nie rozwiązano umowy, tudzież były one dobrej jakości, a pomimo to organ nie wcielił w życie żadnej z przedstawionych koncepcji lub też nie mógł żadnej z nich wcielić w życie z powodów obiektywnych i niezależnych od siebie.

Według skarżącego odpowiedź na to pytanie jest istotna z punktu widzenia obywatelskiej kontroli dysponowania środkami publicznymi.

Następnie stwierdzono, że sam zakres zastrzeżenia wyłącza zastosowanie go do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Wysokie wymogi, wynikające z art. 35 ustawy o finansach publicznych, należy rozumieć jako wymagające ścisłego i konkretnego określenia tego, co jest przedmiotem zastrzeżenia. Takie rozumienie wynika zresztą wprost z zasady proporcjonalności ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (przy okazji, jest to także ogólna zasada prawa Unii Europejskiej).Tymczasem paragraf 16 Porozumienia z [...] roku wskazuje bardzo ogólne zastrzeżenie jawności "poufnych i zastrzeżonych informacji", bez wskazania jakie informacje powinny być traktowane jako zastrzeżone i nie odnosząc się w żaden sposób do dostarczanych spółce raportów i innych opracowań. Kontrahent uszczegółowił to stanowisko dopiero w odpowiedzi na pismo spółki, które zostało wysłane po otrzymaniu pierwszego wniosku o dostęp do informacji publicznej. W ocenie skarżącego takie "dodatkowe" zastrzeżenia są bezskuteczne, co potwierdza wyrok WSA w P. z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po [...]. Co więcej, umowa milczy o tajemnicy przedsiębiorcy/przedsiębiorstwa, posługując się niezdefiniowanymi pojęciami "poufności" i "informacji zastrzeżonych", bez odniesienia do ww. przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a także dyrektywy.

Skarżący podniósł także, że skoro zdaniem organu dokumenty wytworzone w latach 2017-2019 "w większości sygnowane są klauzulą »poufne«", to niezależnie od uwag przedstawionych powyżej - część tych dokumentów nie jest poufna, tym samym niezrozumiałe jest z jakiego powodu dokumenty takie nie zostały udostępnione.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Dodatkowo zauważył w zakresie twierdzeń skargi o braku pierwotnego zastrzeżenia w umowie faktu poufności kontraktu, że zaskarżona decyzja odmowna nie odnosi się do umowy lub porozumienia, lecz jedynie do ponownego rozpoznania wniosku z dnia 2 czerwca w zakresie udostępnienia raportów, opracowań i innych dokumentów, nazwanych w porozumieniu z [...]marca 2012 r. "ogólnymi przeglądami potencjalnych koncepcji" Wywody zatem skarżącego w zakresie braku uprzedniego zastrzeżenia tajności, nie mają żadnego związku z zaskarżoną decyzją. Skoro przedmiotem zaskarżonej decyzji nie była odmowa w zakresie udostępnienia informacji publicznej w zakresie umowy czy porozumienia to nie można zatem naruszyć art. 35 ustawy o finansach publicznych wydaną decyzją, ponieważ przepis ten odnosi się do klauzul umownych wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy. Pierwotna umowa z "A" dotyczyła innego zakresu zadań, gdzie "A" był operatorem, a od 2012 r. w wyniku zawartego porozumienia zmieniono przedmiot tego zobowiązania sprowadzając je do doradztwa w zakresie organizacji imprez oraz wskazywania jakie imprezy i wykonawcy mogą być dostępne dla spółki Stadion W. wraz z przedstawioną kalkulacją kosztów oraz innymi kwestiami organizacyjnymi. "A" wykazało, iż wszelkie takie dokumenty mieszczą się w dyspozycji art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji co jest obszernie cytowane oraz wyjaśniane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również w oparciu o utrwaloną linię orzeczniczą sądów. Konsorcjum "A" nie zrezygnowało z ochrony tych dokumentów związanych z realizacją umowy i co więcej podkreśliło, iż nadal chce z tej tajemnicy korzystać. Żądane informacje są wytwarzane na etapie realizacji umowy jako efekt pracy wykonania zobowiązania wynikającego z umowy, a strona wykonawcy jak również skarżonego organu dochowała starań aby chronić dokumenty sygnowane jako poufne zgodnie z postanowieniami porozumienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji odmawiającej udostępnienia skarżącemu na jego wniosek z [...] czerwca 2019 r. informacji publicznej w postaci raportów, opracowań i innych dokumentów, które kontrahent organu sporządził w ramach wykonywania umowy doradczej (zmienionej następnie cytowanym wcześniej porozumieniem) w latach 2017, 2018 i 2019.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej przywoływana w skrócie także jako "ustawa" lub "u.d.i.p.") stanowi generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 powołanej ustawy wyraźnie określa, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, między innymi osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Bezsprzecznie organ - jako spółka jednostki samorządu terytorialnego, w której jedynym udziałowcem jest Gmina W. - poprzez działalność mającą na celu realizację zadań własnych gminy z zakresu kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych jest podmiotem zobowiązanym do udzielanie informacji publicznej w rozumieniu komentowanej ustawy.

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach oraz w trybie określonych w tej ustawie. Udostępnieniu podlegają przy tym w szczególności, stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy, informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej.

W powyższym kontekście należy uznać, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, co z kolei powoduje, że powinna ona zostać udostępniona, chyba że zachodzą okoliczności, uzasadniające odmowę jej udostępnienia, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy - prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu między innymi ze względu tajemnicę przedsiębiorcy.

Wprawdzie pojęcie to nie zostało zdefiniowane w tym akcie prawnym, lecz terminem "tajemnica przedsiębiorstwa" ustawodawca posługuje się w przepisach dotyczących zwalczania nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 419) przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Dla uruchomienia ochrony wskazanej w cytowanym przepisie konieczne jest zatem, aby dana informacja była poufna, czyli nieujawniona. W tym celu powinna być odpowiednio zabezpieczona. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ze względu zarówno na znaczenie społeczne takich informacji, jak i mając na uwadze interes chronionego w powyższy sposób przedsiębiorcy, zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej i z tego względu podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o jej istnieniu (wyroki - WSA w P. z [...].10.2013 r., IV SA/Po [...], WSA w W. z [...].07.2013 r., II SA/Wa [...] oraz NSA z [...]02.2015 r., I OSK [...]). Powołany przepis art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy określa bowiem wyjątek od zasady, jawności informacji publicznych (art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), nie może zatem być interpretowany w sposób naruszający tą zasadę. W konsekwencji, wykładnia dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie wyłącznie samej arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie takiego stricte formalistycznego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczające byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę zastrzeżenia, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Złożone zatem przez niego zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem ustali, że zastrzeżone informacje mają rzeczywiście charakter tajemnicy przedsiębiorcy.

W świetle orzecznictwa nie wystarczy zatem samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny (wyrok NSA z [...]01.2014 r., I OSK [...]) a na tajemnicę przedsiębiorcy składają się łącznie dwa elementy: formalny - rozumiany jako wyrażenie woli utajnienia danych informacji, przejawiającej się w formie podjętych czynności, przedsięwziętych przez przedsiębiorcę w celu zapewnienia poufności określonych danych - oraz kolejny element równie istotny - aspekt materialny.

Poczynając od analizy elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy wypada wskazać, że stanowić ją mogą z zasady informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy i nie są składnikiem wiedzy powszechnej, ogólnie lub łatwo dostępnej. Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Informacja staje się tajemnicą przedsiębiorcy, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa, czy też osoby ściśle z przedsiębiorstwem współpracujące przy realizowaniu określonej umowy). Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania, lecz w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne. Z tego względu ustawowe wymaganie wdrożenia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie określonego kręgu osób, a także odniesieniu do informacji dotyczących treści umów zawieranych przez przedsiębiorców - zastrzeżenie przez strony danej umowy warunków w zakresie poufności określonych postanowień umownych.

W aspekcie materialnym, jak już wyżej wspomniano, z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Zastrzeżenie tajemnicy winno zatem dotyczyć informacji mających taki walor, a nie jakichkolwiek. Rodzaj informacji chronionych przez art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a co za tym idzie, także art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest zatem różny, albowiem niektóre mają charakter techniczny lub technologiczny, a inne dotyczą szeroko rozumianej organizacji przedsiębiorstwa (jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp.). Wyliczenie ustawowe zawarte w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie jest przy tym wyczerpujące. Wartość gospodarczą na pewno mogą posiadać dla przedsiębiorcy te dane, które przykładowo świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji, świadczą o poziomie wykonywanych przez firmę usług, dotyczą innowacyjnych modeli postępowań. Wartość gospodarczą mogą mieć więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, a także sposobu wykonywania przez daną firmę działalności gospodarczej. Komentowane informacje winny być jednak na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną przez danego przedsiębiorcę działalnością gospodarczą a niejawne dane w sposób obiektywny odzwierciedlały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej przedsiębiorcy.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w ramach analizy organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej (w przypadku wywiedzenia zaś skargi - sąd administracyjny) winien ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji dla odmowy jej udostępnienia. Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie subiektywna wola przedsiębiorcy co do nadania danemu pakietowi informacji klauzuli poufności. W takim przypadku organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę i w czym znajduje ona uzasadnienie (por. I. K., M. R., Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, W. K.W. 2016, s. 119 i powołane tam orzecznictwo). Nie jest zatem wystarczające samo stanowisko przedsiębiorcy, że sprzeciwia się udostępnieniu informacji oraz przedsięwziął środki w celu zapewnienia jej skuteczności.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w pewnych aspektach prawnie istotnych dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, na mocy art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), ma znaczenie ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku tutejszego WSA z [...] grudnia 2019 r. o sygnaturze akt IV SA/Wr [...], mocą którego uchylono poprzednio zapadłe na podstawie tego samego wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. decyzje z [...] sierpnia oraz [...] lipca 2019 r. Trzeba bowiem zauważyć, że żądane przez skarżącego do udostępnienia mu raporty, dokumenty, zostały sporządzone na mocy kontrolowanej wówczas przez Sąd umowy doradczej oraz zawartych porozumień, a decyzja odnosiła się swym zakresem również do kwestii raportów. Według oceny WSA w motywach powołanego wyroku (str. 15) : "Udostępniony Sądowi dokument w postaci umowy doradczej z dnia [...] stycznia 2010 r. wskazuje na to, że została ona zawarta w wyniku zakończenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, prowadzonego w trybie negocjacji z ogłoszenia, na usługi objęte przedmiotem umowy, zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1843). Na realizację usług objętych przedmiotową umową Gmina udzieliła wykonawcy zamówienia publicznego, a więc w jej realizację zaangażowane zostały środki publiczne. Zgodnie z powołanym wyżej art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Przyjąć zatem należy, że informacje o gospodarowaniu środkami publicznymi stanowią informację publiczną, dostępną w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie jednak zgodnie z art. 35 ustawy o finansach publicznych klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa."

Natomiast w zakresie spełniania przesłanki formalnej - organ wówczas, jak i obecnie, wskazywał na generalną klauzulę poufności, zamieszczoną w paragrafach 16 ust. 1 umowy doradczej oraz § 16 porozumienia z dnia [...] marca 2012 r. Sąd orzekający w powołanym wyroku wprawdzie zauważył wynikającą z tych postanowień wolę kontrahenta organu utajnienia (zachowania w poufności) informacji związanych z realizacją tych umów (str. 18 motywów pisemnych do wyroku IV SA/Wr [...]) uznał jednak wtedy, że (str. 21 uzasadnienia wyroku): "(...) generalna klauzula poufności zawarta w paragrafie 16 umowy doradczej i porozumienia w sprawie zmiany tej umowy, w zamierzeniu mająca w sposób ogólny i całkowity wyłączyć - bez uprzedniej pisemnej zgody operatora - jawność dokumentacji związanej z realizacją umowy, nie może stanowić podstawy do uznania, że wykonawca skutecznie zabezpieczył się przed koniecznością udostępnienia informacji. Dla wzmocnienia powyższej argumentacji dodać należy, że organ powołując szeroką argumentację na temat istnienia tajemnicy przedsiębiorcy po stronie operatora w jej generalnym ujęciu, pominął treść art. 8 ust. 3 ustawy prawo zamówień publicznych, a więc nie ustalił, czy wykonawca usługi nie później niż w terminie składania wniosków i ofert o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu skutecznie zastrzegł, że nie mogą być one udostępnione oraz czy zastrzeżenie to w sposób uzasadniony odniesiono do wnioskowanej dokumentacji."

Wyrażone stanowisko Sądu należy podzielić zauważając, że w rozpatrywanym przypadku tę istotną okoliczność pominięto w zaskarżonej decyzji, bazując na enigmatycznym w tej kwestii wyjaśnieniu kontrahenta, który tylko wskazał na paragraf 16 umowy, ale nie zbadano w toku postępowania i nie ustalono, czy rzeczone zastrzeżenie zostało sformułowane na tle art. 8 ust. 3 ustawy prawo zamówień publicznych w toku trwającego postępowania w trybie ustawy prawo zamówień publicznych. Zgodnie z art. 8 ust. 1 prawa zamówień publicznych postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne, przy czym nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zastrzegł, że nie mogą być one udostępnione oraz wykazał, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa (art. 8 ust. 3).

Zaskarżona decyzja ani decyzja ją poprzedzająca nie zawierają ustaleń w tym względzie.

Jak wynika z lektury akt administracyjnych sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ zwrócił się do kontrahenta z prośbą o wyjaśnienia w tej materii po czym, jak stwierdził - dokonał zbadania w kontekście spełnienia drugiej przesłanki - materialnej - przyjmując, że zachodzą warunki do uznania, że omawiane informacje mają taki walor. Przytaczając raz jeszcze wypowiedź zarówno kontrahenta jak i organu w tym kontekście trzeba zauważyć, że podano, iż rzeczone raporty etc. zawierają: "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje organizacyjne kontrahenta, informacje dotyczące szczegółowego sposobu rozliczenia wynagrodzenia, metod oraz terminów płatności, terminów realizacji umowy wskazujących na wewnętrzną organizację pracy kontrahenta, nałożenie na niego określonych obowiązków, przyjętych harmonogramów oraz strategii realizacji imprez masowych, założeń stosowanych kalkulacji oraz sposobu kalkulacji, strategii budowania ceny, czynników kosztotwórczych, nadto zawierają również dane podmiotów oraz artystów z którymi spółki grupy "A" współpracują przy organizacji wydarzeń. Dokumenty zawierają informacje odnoszące się do raportów i badań rynku przeprowadzanych przez "A", które same w sobie stanowią opracowanie znacznej wartości gospodarczej. Zdaniem "A" upublicznienie tego typu informacji mogłoby się wiązać z udostępnieniem niejawnych informacji o realizacyjnym potencjale "A". Zdaniem "A" tego typu informacje pozwalałyby na ustalenie przez konkurentów "A" strategii rywalizacji gospodarczej, która mogłaby zostać wykorzystana do osłabienia przewagi konkurencyjnej "A". Ponadto "A" zwierają ze swoim pracownikami umowy o zachowaniu poufności a wewnętrzny regułami Business Conduct Policy "A" zawiera postanowienia zobowiązujące pracowników "A" do zachowania w tajemnicy informacji związanych z działalnością "A". Stosowny wyciąg z tego dokumentu został przedstawiony organowi zobowiązanemu do udzielenia informacji publicznej. Ponadto "A" podkreśliło, iż w sposób wyraźny wyraziła wolę zachowania informacji zawartych w dokumentach w tajemnicy w umowie."

Na tle takiego stanowiska kontrahenta, rzeczą organu nie było poprzestawanie na bezkrytycznej akceptacji w pełnym kształcie uzyskanej odpowiedzi na zapytanie, lecz dokonanie rzeczywistej oceny, szczegółowej, a nie wyrażonej w formie deklaratywnej, zawierającej się jedynie w lakonicznej konstatacji, że wymaganej oceny organ dokonał a większość dokumentów jest sygnowana klauzulą "poufne" . Organ powinien był dokonać wnikliwej analizy i zweryfikować w pełni, czy istotnie oraz jakie to konkretnie informacje, o których wyżej mowa w twierdzeniach kontrahenta, znajdują faktyczne odzwierciedlenie w treści żądanych przez skarżącego raportów, dokumentów – w odniesieniu do każdego z nich z osobna (oraz każdego z jego załączników), a nie zbiorczo i ogólnikowo. Dotyczy to konieczności sprawdzenia każdego dokumentu - czy został opatrzony i w jakim zakresie klauzulą poufności, jak i zweryfikowania charakteru zamieszczonych w nim informacji oraz danych, a przede wszystkim ustalenia, czy jest w nich mowa o tych wszystkich elementach, na jakie powołał się w swych wyjaśnieniach kontrahent organu. W ocenie Sądu zresztą, ta i tak nieprawidłowa ocena organu, gdyż dokonana en bloc w zakresie wartości materialnej przedmiotowej dokumentacji w kontekście spełnienia charakteru "tajemnicy przedsiębiorstwa" - nie koresponduje w pełni z treścią dokumentów, które przedłożono na wezwanie Sądu. Organ nie zbadał również, czy i z jakich względów owe raporty mają (zwłaszcza po upływie kilku lat) znaczną wartość gospodarczą i są kluczowe dla działalności tej firmy. Chodzi o wykazanie, czy ujawnienie poszczególnych raportów w całości lub w części wpłynęłoby negatywnie na pozycję gospodarczą kontrahenta (stanowiąc zagrożenie lub naruszenie interesu przedsiębiorcy).

WSA w R. w wyroku II SA/Rz [...] z dnia [...] listopada 2018 r. wyraził trafny pogląd, że niezbędne jest przeanalizowanie materialnego aspektu żądanych danych i wykazanie zaistnienia okoliczności uzasadniających spełnienie przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy (z oczywistych względów musi to być dokonane w sposób nie naruszający poufności informacji objętych tą tajemnicą). Analiza musi dotyczyć dokumentów, w których taka informacja potencjalnie jest zawarta (aspekt materialny) oraz dokumentów wskazujących na podjęcie przez przedsiębiorcę działań zmierzających do zachowania ich w poufności (aspekt formalny).

W niniejszej sprawie słusznie skarżący również zarzucił, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy musi wskazywać na przeprowadzenie przez organ oceny proporcjonalności między potrzebą ochrony tej tajemnicy a obywatelskim prawem do informacji, tym bardziej, że przedmiotem sporu są dokumenty związane z umową, na realizację której przeznaczano sukcesywnie środki publiczne (samorządowe). Brak przeprowadzenia takiej oceny narusza wymogi wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności.

Uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej, jakkolwiek obszerne, nie zawierają obiektywnej analizy treści informacji publicznej objętych wnioskiem, lecz stanowią w istocie powielenie sformułowań kontrahenta pozyskanych w toku prowadzonego postępowania przez organ. Tymczasem tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można zatem istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę (wyrok WSA w W., z dnia [...] maja 2020 r., VI SA/Wa [...]).

W powyższym świetle nie jest wystarczające samo stanowisko przedsiębiorcy, że sprzeciwia się udostępnieniu informacji oraz przedsięwziął środki w celu zapewnienia jej skuteczności oraz że informacje mają cechy tajemnicy przedsiębiorstwa np. stanowią dla niego wartość gospodarczą, mają istotny walor techniczny, technologiczny bądź organizacyjny. Aby takie zastrzeżenie było skuteczne, konieczne jest dokładne wyjaśnienie, dlaczego konkretne, żądane informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża. Tego rodzaju argumentacja powinna zostać przedstawiona przez organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji odmownej, czego brak w zaskarżonej w sprawie decyzji. Ograniczenie prawa do informacji mogło nastąpić tylko wówczas, gdyby rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe dostarczyłoby obiektywnego materiału uzasadniającego, że informacje zawarte w umowie, której dotyczyło żądanie, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Z kolei to wymaga wskazania konkretnych informacji, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, mających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, korzystających z poufności. Organ dysponujący informacjami nie może polegać wyłącznie na zawartej w umowie klauzuli poufności, czy też oświadczeniu przedsiębiorcy, co do istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, lecz powinien samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tej tajemnicy, bowiem tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny i nie można istnienia takiej tajemnicy subiektywizować. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą, jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. Stąd w motywach decyzji odmownej powinno być wyjaśnione, na czym - w przypadku danej umowy - tajemnica przedsiębiorcy polega. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością będącą celem samym w sobie lecz ma chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji, żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Muszą one zatem obiektywnie zaistnieć, a więc w przypadku umowy informacje takie muszą być w niej zawarte (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt I OSK [...]).

Powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa powinno być poparte gruntowną i kompleksową analizą, czy znajduje ona zastosowanie do wszystkich elementów wniosku o udostępnienie informacji. W określonych sytuacjach bowiem tajemnicę przedsiębiorstwa mogą stanowić jedynie pewne części dokumentów, a w takiej sytuacji te dokumenty mogą zostać udostępnione po dokonaniu anonimizacji lub usunięciu fragmentów, które objęte są tajemnicą. Takich rozważań tymczasem nie poczyniono w zaskarżonej decyzji.

Reasumując - w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostało w prawidłowy sposób wykazane, że zaistniały warunki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W wydanych decyzjach naruszono powołany przepis prawa materialnego w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także z powodu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz braków uzasadnienia uchybiono również normom procesowym - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu, zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności - dokona prawidłowej wykładni przepisów prawa dotyczących tajemnicy przedsiębiorcy i warunków, w jakich można się na nią powołać w celu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. W następstwie zaś tej zindywizualizowanej oceny na tle zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i po wnikliwej weryfikacji dokumentów (raportów), organ udostępni informację zgodnie z wnioskiem, chyba że w sposób jednoznaczny i przekonujący wykaże konkretnie, że informacja lub jej część zawarta w żądanych raportach, dokumentach, objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy, zarówno w aspekcie formalnym jak i materialnym. Zwłaszcza oceni, czy żądana przez skarżącego dokumentacja odzwierciedla, i w jakim stopniu, twierdzenia kontrahenta, czy była to wiedza powszechnie dostępna, oceni, czy z uwagi na upływ czasu dane tam zawarte mają wartość gospodarczą etc.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. O kosztach sądowych - zwrocie uiszczonego wpisu - orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.