Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 54/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 85, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 20 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 589/10 w sprawie ze skargi Gminy Nowy Targ na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 3 marca 2010 r. nr PN.II.0911-39-10 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Nowy Targ kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 54/11

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Gminy Nowy Targ wyrokiem z 9 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 589/10 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z 3 marca 2010 r., nr PN.II.0911-39-10 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Nowy Targ Nr XXIX/317/09 z 18 listopada 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Klikuszowa 1. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna z powodów formalnych. W myśl art. 90 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Przepis ten stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały wojewodzie. Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). W postępowaniu między gminą a wojewodą znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5). Po upływie 30 dni od dnia doręczenia wojewodzie uchwały jego upoważnienie do stwierdzenia jej nieważności wygasa. W takim wypadku może on jedynie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że uchwała Rady Gminy Nowy Targ z 18 listopada 2009 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Klikuszowa 1 została doręczona Wojewodzie Małopolskiemu 27 listopada 2009 r. Zatem, termin do stwierdzenia jej nieważności przez organ nadzoru upłynął 28 grudnia 2009 r. Wprawdzie w dniach 20 grudnia 2009 r. i 2 lutego 2010 r. przedkładano dokumentację prac planistycznych, nie ma jednak podstawy do twierdzenia, że termin z art. 91 ust. 1 u.s.g. biegł dopiero od dnia dostarczenia ostatniego dokumentu. Termin ten ma charakter prekluzyjny (zawity) i biegnie od dnia doręczenia uchwały wojewodzie. Jeżeli organ nadzoru w terminie 30 dni od doręczenia uchwały nie stwierdzi jej nieważności, może tego dokonać jedynie sąd administracyjny na skutek wniesienia skargi przez ten organ. Organ traci wszelkie uprawnienia nadzorcze, w tym możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały (por. wyrok z 19 marca 1992 r., SA/Wr 104/92, "Samorząd Terytorialny" 1992/12/72). Powyższe stanowisko znajduje oparcie w ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych. W wyroku z 30 października 1996 r., III SA 838/96, "Wspólnota" 997/20/26. Sąd stwierdził, że orzeczenie o nieważności uchwały organu gminy może nastąpić nie później niż w terminie 30 dni od daty doręczenia uchwały organowi nadzoru. Po upływie tego terminu organ traci kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy i w myśl art. 93 ust. 1 u.s.g., chcąc doprowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, może zaskarżyć ją do sądu administracyjnego (wyrok z 22 kwietnia 1999 r., II SA/Wr 1415/98, OSS 1999/4/114).

Upoważnienie Wojewody do stwierdzenia nieważności aktu na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co do zasady kształtuje się niezmiennie niezależnie od przedmiotu kontrolowanej uchwały. Dotyczy to również podejmowanych przez gminę uchwał w zakresie planowania przestrzennego. Należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 1 czerwca 2004 r., OSK 289/04, że termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez wojewodę rozpoczyna bieg w dacie doręczenia kwestionowanej uchwały, a nie od dnia doręczenia niezbędnych do oceny jej legalności materiałów planistycznych, a jeżeli wojewoda stwierdza, że do oceny legalności uchwały niezbędne są określone materiały planistyczne to winien do nich sięgnąć przy pomocy dostępnych mu środków prawnych w trakcie trwania postępowania nadzorczego mieszczącego się w terminie 30 dni od dnia przedłożenia uchwały przez wójta.

Nie można zaakceptować stanowiska, że ze względu na odesłanie do przepisów kpa na zasadzie art. 91 ust. 5 u.s.g. tylko kompletna uchwała jest zdolna do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania w sprawie. Prekluzyjny 30 dniowy termin dotyczy kompetencji organu nadzorczego. Początek tego terminu został przez ustawodawcę powiązany z momentem doręczenia uchwały, z kolei upływ tego terminu skutkuje wygaśnięciem kompetencji organu nadzoru. Niezrealizowanie przez organ planistyczny jego obowiązków wynikających z art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może kształtować ani terminów prawa materialnego, ani kompetencji organu nadzoru, może natomiast stanowić podstawę do podjęcia przez organ nadzorczy rozstrzygnięcia eliminującego z obrotu prawnego przedłożoną uchwałę. Mając na uwadze okoliczność, że kompetencje organu nadzoru wobec aktów poddanych nadzorowi mają charakter w pierwszej kolejności kontrolny i w tym zakresie odpowiadają konstrukcyjnie mechanizmowi działania sądu administracyjnego kontrolującego działania administracji, nie ma przeszkód do przyjęcia tezy, że przedkładanie kontrolującemu organowi państwa fragmentów dokumentacji, będącej podstawą aktów poddanych kontroli (zwłaszcza w sytuacji, gdy organ wzywa do wykonania obowiązku przedłożenia dokumentacji planistycznej), uniemożliwia dokonanie kontroli i uzasadnia wyeliminowanie z obrotu kontrolowanego aktu (por. wyrok NSA z 3 lutego 2010 r., I OSK 522/09 oraz wyrok NSA z 15 marca 2010 r., II OSK 2062/09). W wyroku z 7 listopada 2003 r., II OSK 1216/2008 NSA stwierdził, że "wyznaczenie w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g. terminu ustawowego do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego nie dłuższego niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, po upływie którego kompetencja nadzorcza wygasa, powoduje, że termin ten nie może zostać przedłużony. Nie ma podstaw do stosowania przepisu art. 57 k.p.a., który reguluje sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Nie można stosować go do terminu realizacji kompetencji nadzorczej, która po upływie ustawowego terminu wygasa". Nie mają tu również zastosowania art. 35 § 5 k.p.a. i inne dotyczące terminu do załatwienia sprawy (zob. P. Chmielnicki (red.): Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 552.

Powyższe wnioski znajdują też poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych na kanwie podobnego konstrukcyjnie do art. 90 ust. 1 u.s.g. - art. 90 ust. 2 tej ustawy. Przepis ten dotyczy nadzoru sprawowanego przez regionalne izby obrachunkowe odnośnie do uchwał budżetowych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t. jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 55, poz. 577) organy te były upoważnione, ale i obowiązane do wskazania radzie gminy dostrzeżonych nieprawidłowości oraz sposobu ich usunięcia w określonym terminie pod rygorem stwierdzenia nieważności wadliwej uchwały. Mimo, że uzupełnianie i korygowanie uchwał było przewidziane przepisami (art. 12 ust. 1 ustawy o rio) w orzecznictwie dominował pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej nie powoduje zawieszenia biegu terminu do stwierdzenia nieważności uchwały, określanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. (tak: postanowienie z 26 sierpnia 1994 r. SA/Wr 1061/94; wyrok z 30 października 1996 r., 838/96, "Wspólnota" 1997/20/26). Podnoszono w piśmiennictwie, że z uwagi na kategoryczne brzmienie art. 12 ust. 1 ustawy o rio, warunkujące stwierdzenie nieważności uchwały od wcześniejszego wyznaczenia terminu do usunięcia nieprawidłowości przez radę gminy należy rozważyć odpowiednie zastosowanie art. 35 ust. 5 k.p.a. i termin wskazany w uchwale kolegium regionalnej izby obrachunkowej traktować jako przewidziany dla dokonania określonych czynności, nie wliczając go do terminu ustanowionego przez art. 91 ust. 1 u.s.t. Kontrowersje wokół przepisu art. 12 ust. 1 ustawy o rio w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 u.s.g. ostatecznie rozstrzygnął ustawodawca wprowadzając do tego pierwszego aktu nowelę, wprost przewidującą zawieszenie z mocy prawa terminu z art. 91 ust. 1 ustawy w przypadku wystąpienia regionalnej izby obrachunkowej ze wskazaniem o dostrzeżonych nieprawidłowościach (art. 12 ust. 4 ustawy o rio). Przyjmując zasadę racjonalności ustawodawcy, jeżeli w przypadku nadzoru prowadzonego przez regionalne izby obrachunkowe wprost przewidziano możliwość zawieszenia terminu do stwierdzenia nieważności uchwały, to a contrario w pozostałych przypadkach termin ten należy traktować jako zawity, biegnący od przedłożenia wojewodzie uchwały, choćby wymagającej uzupełnień. Upływ terminu powoduje natomiast wygaśnięcie kompetencji organu nadzoru do samodzielnego stwierdzenia nieważności uchwały.

Uchybienie przez Wojewodę terminowi z art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 kwietnia 2007 r., II SA/Po 39/07) i zwalnia Sąd z analizy innych zarzutów skargi, zwłaszcza zarzutów merytorycznych. Podzielić jednak należy pogląd przytaczany przez stronę skarżącą, że "powiadamianie o wszczętym postępowaniu nadzorczym spełnia wiele funkcji, może prowadzić do uchylenia kwestionowanej uchwały, ale także może – poprzez udzielenie różnych informacji i wyjaśnień doprowadzić do rezygnacji organu nadzoru z wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, uznania uchybień za nieistotne lub do zmniejszenia liczby i rodzaju zarzutów naruszenia prawa, co ma szczególne znaczenie właśnie w przypadku studium i miejscowego planu - aktów o szczególnym charakterze, przygotowywanych i uchwalanych w specjalnym trybie, m.in. w kontekście art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (wyrok NSA z 20 czerwca 2007 r., II OSK 298/07), a pozbawienie gminy możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. W istocie, gdy na gruncie niniejszej sprawie zarzuty stawiane uchwale przez organ nadzoru dotyczą – co również wynika z treści skargi i odpowiedzi na skargę - kwestii ocennych i to zarówno w zakresie oceny stanu faktycznego, jak i wykładni przepisów prawa, to brak doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania (zawiadomienia sporządzonego w dniu poprzedzającym wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego) i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, miało w ocenie Sądu istotny wpływ ma wynik sprawy. Tym bardziej zatem zasadne było uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Wojewodę Małopolskiego na podstawie art. 173 p.p.s.a. Na zasadzie art. 174 pkt l i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 20 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 111 ze zm. – dalej u.p.z.p.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do przeprowadzanie przez organ nadzoru oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wystarczającym jest przedłożenie jedynie tekstu uchwały, podczas gdy z przepisu tego wynika, że wójt gminy przedstawia wojewodzie w celu oceny zgodności z przepisami prawa uchwałę rady gminy wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych,

b) art. 91 ust. 1 i 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 20 ust. 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez wojewodę rozpoczyna bieg w dacie doręczenia uchwały, a nie od dnia doręczenia niezbędnych do oceny jej legalności materiałów planistycznych

c) art. 91 ust. 5 w związku z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w toku postępowania nadzorczego nie zapewniono organom gminy możliwości czynnego udziału, podczas gdy powyższe nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania nadzorczego;

a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

a) naruszenie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezbadaniu, czy organ nadzoru wydając rozstrzygnięcie nadzorcze naruszył prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

b) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie dokonania oceny zarzutów dotyczących niezgodności z prawem aktu nadzoru i poprzedzającej go uchwały rady gminy, skoro sąd winien był zbadać w pełnym zakresie zgodność z prawem kwestionowanego aktu nadzoru,

c) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedokonanie oceny prawnej ustaleń faktycznych przyjętych przez organ nadzoru oraz brak wystarczającego uzasadnienia w odniesieniu do konkretnych zarzutów podniesionych w skardze na akt nadzoru,

d) naruszenie przepisu art. 148 p.p.s.a., poprzez uznanie, że wystarczającym dla uchylenia aktu nadzoru jest wydanie tego aktu przez organ nadzoru w terminie 30 dni od dnia doręczenia jemu uchwały wraz z załącznikami i dokumentacją planistyczną.

Wskazując na powyższe wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie względnie 2) zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Gminy Nowy Targ, a także 3) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zakwestionowano stanowisko Sądu, że kompetencje organu nadzoru do wzruszenia uchwały w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wygasają po upływie 30 dni od dnia doręczenia wojewodzie uchwały. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że upoważnienie Wojewody do stwierdzenia nieważności aktu na zasadzie art. 91 ust. 1 u.s.g. kształtuje się co do zasady niezależnie od przedmiotu kontrolowanej uchwały. Sąd błędnie przyjął, że termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego rozpoczyna bieg począwszy od dnia doręczenia kwestionowanej uchwały, a nie od dnia doręczenia niezbędnych do oceny jej legalności istotnych materiałów planistycznych. W konsekwencji Sąd niewłaściwie zastosował normę art. 20 u.p.z.p. w związku z art. 91 u.s.g. W myśl pierwszego z przywołanych przepisów wojewoda dokonuje oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych. Natomiast stosownie do brzmienia drugiego przepisów organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Przepis art. 20 u.p.z.p. stanowi lex specialis wobec art. 91 u.s.g. w zakresie, w jakim ustala zdarzenie, od którego następuje liczenie 30 dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Prowadzi to do wniosku, że 30-dniowy termin do wydania przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie uchwały z zakresu planowania przestrzennego należy liczyć od dnia doręczenia niezbędnych do oceny jej legalności materiałów planistycznych, w tym ostatniego dokumentu istotnego dla tej oceny.

Przyjęcie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prowadzić może do rozwiązań nie znajdujących akceptacji skarżącej. Po pierwsze, w każdym przypadku, w którym uchwała z zakresu planowania przestrzennego zostanie doręczona Wojewodzie bez wymaganej art. 20 u.p.z.p. dokumentacji prac planistycznych powoduje, że organ nadzoru działając na podstawie art. 91 u.s.g. powinien wydać rozstrzygnięcie nadzorcze o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości. Po drugie, w takim przypadku, organ nadzoru wzywa organy gminy do przedstawienia niezbędnych materiałów, celem dokonania ich oceny nadzorczej. Jeżeli uzyska te materiały po upływie 30-dni od dnia otrzymania tekstu uchwały, a dokonana przezeń analiza prawna dowodzić będzie wystąpienia w sprawie istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego względnie zasad jego sporządzania, to nie będzie mógł wydać rozstrzygnięcia nadzorczego, a jedynie wystąpić ze skargą do sądu administracyjnego na ww. uchwałę.

Zastosowanie się przez organ nadzoru do pierwszego z rozwiązań nie można byłoby pogodzić z racjonalnością działań nadzorczych oraz zasadą proporcjonalności ingerencji nadzorczej. Stwierdzenie nieważności uchwały z zakresu planowania przestrzennego w każdym przypadku, w którym nie przedstawia się do oceny wojewody dokumentacji planistycznej w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały stanowiłby zbyt znaczny rygoryzm. Zastosowanie się natomiast do drugiego z przedstawionych rozwiązań oznaczałoby, w konsekwencji niemożliwość wydawania aktów nadzoru po upływie 30 dni od dnia przedstawienia tekstu uchwały pomimo późniejszego doręczenia dokumentacji prac planistycznych i tym samym skutkowałaby każdorazowo koniecznością wystąpienia na drogę postępowania sądowoadministracyjnego. W konsekwencji organ nadzoru byłby pozbawiony możliwości korzystania z przysługujących mu ustawowo kompetencji nadzorczych, natomiast jednostkom samorządu terytorialnego nie przysługiwałby administracyjny tok instancji.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że organ nadzoru dokonując oceny legalności uchwały pozbawił ją możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym. Nieprawdziwe jest również twierdzenie, że zarzuty stawiane uchwale przez organ nadzoru dotyczyły kwestii ocennych "i to zarówno w zakresie oceny stanu faktycznego, jak i wykładni przepisów prawa". Również nie do zaakceptowania jest twierdzenie Sądu, że nieprzeprowadzenie przez organ nadzoru postępowania wyjaśniającego miało wpływ na wynik sprawy.

Wobec stwierdzonych w toku dokonywania analizy prawnej uchwały naruszeń prawa niecelowym było prowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Podkreślenia wymaga okoliczność, że zarzuty ujęte w treści aktu nadzoru wskazywały na naruszenie konkretnych norm prawnych, nie miały zaś charakteru ocennego. Powyższe jedynie potwierdza, że nie sposób zgodzić się z poglądem WSA zgodnie z którym, przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego miałoby wpływ na wynik sprawy. Zarzuty ujęte w akcie nadzoru a stawiane wobec uchwały Rady Gminy były jednoznaczne, tym samym wcześniejsze zawiadomienie gminy o prowadzonym postępowaniu nie wpłynęłoby na końcowy wynik postępowania nadzorczego. Postępowanie nadzorcze jest prowadzone z urzędu, a na fakt jego prowadzenia w przedmiotowej sprawie wskazywano dwukrotnie (pismo z 23 grudnia 2009 r. oraz pismo z 21 stycznia 2010 r.) w wystąpieniach kierowanych do wójta gminy, w których zwracano się o przekazanie dokumentacji planistycznej celem dokonania oceny nadzorczej uchwały.

Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem data doręczenia organowi gminy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jego uchwały nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego tego organu, jeśli zostało ono wydane w terminie zakreślonym w art. 91 ust. 1 u.s.g., (por. wyrok NSA z 6 czerwca 1993 r., SA/Lu 1189/92, ONSA1994, nr 3, poz. 90). Analiza przepisów tej ustawy nie stanowi wprost, że organ nadzoru, wszczynając postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy, ma obowiązek powiadomić o tym ten organ. Obowiązek ten ewentualnie można by wyprowadzić z treści art. 91 ust. 5 tej ustawy w związku z art. 61 § 4 k.p.a., ale ten ostatni przepis nie ustanawia okresu, jaki musi upłynąć pomiędzy datą zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania a datą jego zakończenia przez wydanie decyzji administracyjnej. W związku z tym należy przyjąć, że w świetle art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. data doręczenia organowi gminy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jego uchwały nie ma znaczenia dla oceny zgodności z brawem rozstrzygnięcia nadzorczego, jeśli zostało ono wydane w terminie zakreślonym w art. 91 ust. 1 u.s.g.

Zarazem Sąd nie wskazał w swoim orzeczeniu, co konkretnie powinno podlegać wyjaśnianiu w toku prowadzenia czynności wyjaśniających w ramach postępowania nadzorczego. Sąd nie uwzględnił również specyfiki prowadzenia postępowania nadzorczego, które jest postępowaniem prowadzonym z urzędu i różni się w znacznym stopniu od administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Na gruncie przedstawionego zagadnienia nasuwa się następujące pytanie: co jest istotniejsze z punktu widzenia dokonywania oceny zgodności z prawem aktu prawnego; brak prawidłowego formalnego wszczęcia postępowania nadzorczego, które i tak nic nie wniesie do sprawy (bowiem organ nadzoru dysponuje całością dokumentacji planistycznej), czy też stwierdzone przez organ nadzoru istotne naruszenie prawa w toku procedowania uchwały planistycznej.

Ograniczenie się przez WSA do oceny aspektów formalnych postępowania nadzorczego - i to jeszcze oceny wadliwej – a nie rozpoznania skargi w zakresie podnoszonych w niej zarzutów merytorycznych i bez odniesienia się do stanowiska zaprezentowanego przez organ nadzoru stanowi o naruszenia przez Sąd art. 134 §1 p.p.s.a. Sąd dokonując kontroli legalności działalności administracji winien uczynić przedmiotem rozpoznania zakwestionowany przez Gminę Nowy Targ akt nadzoru w pełnym zakresie. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami sprawy powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zawarł w zaskarżonym wyroku stanowiska odnośnie zarzutów podniesionych w skardze co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak jest wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w odniesieniu do konkretnych zarzutów podniesionych w skardze na akt nadzoru. WSA nie dokonał oceny ustaleń stanu faktycznego przeprowadzonego przez organ nadzoru, w tym nie wyjaśnił jaki konkretnie w jego ocenie wpływ na wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego miał brak wcześniejszego doręczenia zawiadomienia radzie gminy o prowadzonym postępowaniu nadzorczym, w kontekście stawianych uchwale zarzutów istotnego naruszenia prawa.

Sąd uznając, że wystarczającym dla uchylenia aktu nadzoru jest wydanie tego aktu przez organ nadzoru w terminie 30 dni od dnia doręczenia jemu uchwały wraz z załącznikami i dokumentacją planistyczną naruszył przepis art. 148 p.p.s.a. Stwierdzone przez organ nadzoru w toku dokonywania analizy prawnej uchwały oraz dokumentacji planistycznej wykazały wystąpienie w sprawie istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zasad jego sporządzania. Zestawienia nieistotnego uchybienia organu nadzoru w kontekście istotnych zarzutów stawianych uchwale Radzie Gminy prowadzi do wniosku, że uchylenie aktu nadzoru było przedwczesne. Gdyby Sąd dokonał analizy treści rozstrzygnięcia nadzorczego, to doszedłby do przekonania, że wytknięte organowi nadzoru uchybienie nie miało istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem wydanego przezeń aktu nadzoru. Zauważyć bowiem należy, że w orzecznictwie niektórych sądów administracyjnych akceptowane są poglądy sprowadzające się do liczenia 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego od daty doręczenia dokumentacji prac planistycznych – por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 17 kwietnia 2009 r. II SA/Ke 166/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 lutego 2008 r. IV SA/Wa 1/08.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

2. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne.

3. Zarzut naruszenia art. 20 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię jest bezzasadny, ponieważ przepis ten nie stanowi szczególnego unormowania w stosunku do art. 91 ust. 1 u.s.g., lecz jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 90 ust. 1 u.s.g. W łączności z tym ostatnim przepisem nakłada on na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obowiązek przedłożenia wojewodzie uchwały w sprawie planu miejscowego wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w ciągu 7 dnia od dnia jej podjęcia. Natomiast uregulowanie zawarte w art. 20 ust. 2 u.p.z.p. pozostaje bez wpływu na początek biegu 30-dniowego terminu, w jakim wojewoda jest władny podjąć rozstrzygnięcie nadzorcze.

4. Organ gminy, który nie dopełni tego obowiązku, bo we wskazanym terminie ograniczy się do nadesłania jedynie samej uchwały, podejmuje ryzyko, że wojewoda podejmie rozstrzygnięcie nadzorcze o stwierdzeniu nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego, ponieważ uniemożliwienie organowi nadzoru dokonania kontroli legalności, uzasadnia wyeliminowanie z obrotu kontrolowanego aktu, co powszechnie jest akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych – por. np. cyt. wyroki NSA z 3 lutego 2010 r., I OSK 522/09 i z 15 marca 2010 r., II OSK 2062/09.

5. Nie ulega też najmniejszej wątpliwości, że termin wskazany w art. 91 ust. 1 u.s.g. ma charakter prekluzyjny i biegnie od dnia doręczenia uchwały wojewodzie. Oznacza to, że kompetencja wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z upływem tego terminu wygasa, co zresztą jednoznacznie wynika z treści art. 93 ust. 1 u.s.g. Tak więc, akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu gminy wydany już po tym terminie jest rozstrzygnięciem zapadłym z naruszeniem przepisów o właściwości. Wziąwszy pod uwagę fakt, że zgodnie z zasadą praworządności, organy państwa są uprawnione do działania tylko i wyłącznie w zakresie przyznanych im kompetencji, wydanie aktu lub podjęcie czynności z naruszeniem przepisów o właściwości należy traktować jako przypadek rażącego naruszenia prawa, uzasadniający wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu dotkniętego taką wadą, niezależnie od słuszności zawartego w nim rozstrzygnięcia.

6. Jeżeli zatem, sąd administracyjny - tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – stwierdzi, że wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze po upływie 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy, to obowiązany jest skargę uwzględnić i zaskarżony akt nadzoru uchylić na podstawie art. 148 p.p.s.a. Przy tym w uzasadnieniu swojego wyroku sąd nie powinien odnosić się do innych (niż naruszenie przepisów o właściwości przez organ nadzoru) zarzutów podniesionych w skardze, ponieważ ich ocena jest bezprzedmiotowa wobec wygaśnięcia kompetencji wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Z tego powodu podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są bezprzedmiotowe, bo pozostają bez wpływu na prawidłowość i zgodność z prawem zaskarżonego wyroku. Tym samym należało uznać, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw.

7. Tylko na marginesie rozważań należy zauważyć, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest jedynym środkiem, za pomocą którego wojewoda jest władny sprawować nadzór nad działalnością gminną wedle kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Może zatem, w sytuacji przedłożenia mu uchwały w sprawie planu miejscowego, bez wymaganych prawem załączników i dokumentacji, zdecydować, czy w świetle występujących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych – o których tak szeroko Wojewoda Małopolski pisze w skardze kasacyjnej – bardziej racjonalne jest wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego (na zasadach określonych w punkcie 4 uzasadnienia niniejszego wyroku), czy też wezwanie organu gminy do uzupełnienia brakującej dokumentacji, a w razie upływu terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego.

8. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

9. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt c) i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).