Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 224/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 50 poz 449
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postepownaiu egzekucyjnym  w administracji
article: art. 102, dział II rozdz. 6, par. 2 art. 102, art. 101 par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 130a ust.1, 2, 6,;
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 7 ust.2
journal: Dz.U. 2007 nr 191 poz 1377
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów.
article: art.4 oraz 44 ust. 3;
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 842, art. 836
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 7, 8, 11, 77, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi "A"w D. S.A. w upadłości likwidacyjnej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za wykonywanie dozoru - przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Ząbkowickiego z dnia [...]grudnia 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania; III. orzeka, że postanowienia wymienione w punkcie pierwszym nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

I

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. (Nr [...]) – wydanym po rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej o przyznanie zwrotu poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], usuniętego z drogi w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym – Starosta Z. postanowił przyznać wnioskodawcy wynagrodzenie w kwocie [...] zł za okres od dnia 20 czerwca do dnia 20 grudnia 2010 r. oraz za okres od dnia 17 lutego 2011 r. do dnia 24 maja 2013 r.

W związku z otrzymanym żądaniem zwrotu poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru przez stronę na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jednolity tekst: Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.; zwanej dalej "u.p.e.a."), w toku postępowania organ zwrócił się z prośbą o wykazanie przez dozorcę konkretnych, koniecznych kosztów poniesionych na dozór pojazdu i o wskazanie, jak te koszty zostały obliczone. Pismem z dnia [...]sierpnia 2014 r. strona skarżąca przedstawiła zestawienie kosztów utrzymania placówki terenowej w Z.S..

Organ pierwszej instancji ustalił, że półroczny okres przewidziany na odbiór pojazdu przez właściciela (lub upoważnioną osobę) minął z upływem dnia 20 grudnia 2010 r. Prowadzący parking zawiadomił urząd skarbowy o konieczności odbioru pojazdów z parkingu dopiero pismem z dnia 27 sierpnia 2010 r. Jednakże wykaz pojazdów do usunięcia strona skarżąca przekazała organowi dopiero pismem, które wpłynęło do organu w dniu 16 lutego 2011 r., a w dniu 28 czerwca 2012 r. dokonała zmiany wykazu aut nieodebranych w terminie. W ocenie organu, niedopełnienie obowiązku terminowego zawiadomienia o konieczności odbioru pojazdu, powoduje, że prowadzącemu parking nie należy się wynagrodzenie za okres od dnia 21 grudnia 2010 r. do dnia 16 lutego 2011 r. (w tej mierze przywołano pogląd wyrażony przez NSA w motywach wyroku z dnia 28 marca 2013 r., I OSK 1831/11).

Odnosząc się do żądania strony o przyjęcie kwoty jednostkowej 30 zł za dobę, (wspartego kopiami faktur za parkowanie pojazdów na parkingu "A"), organ zauważył, że dokumenty te potwierdzają wysokość opłaty za parkowanie, a nie koszty w rozumieniu art. 102 § 2 u.p.e.a. Rozważając – na gruncie tego przepisu – zasady przyznawania wynagrodzenia i zwrotu kosztów z tytułu dozoru organ pierwszej instancji zauważył, że stawki dobowe są właściwe wówczas, gdy parkowanie jest okazjonalne, natomiast w przypadku dłuższego okresu przechowywania bardziej zasadne są stawki miesięczne, tzw. abonamentowe, co nie jest równoznaczne z ciągłą rotacją, a raczej stałym zajmowaniem miejsca i strzeżeniem pojazdu. Przekazane faktury dokumentujące wnioskowaną stawkę 30 zł za dobę są opłatami, których wysokość ustala rada powiatu i z zasady są wyższe niż ponoszone koszty świadczonych usług. Tymczasem organ w ramach art. 102 u.p.e.a. przyznaje dozorcy zwrot kosztów, to znaczy koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, a nie opłatę.

Następnie podniesiono, że pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r. skarżąca wykazała, iż koszty utrzymania placówki terenowej w Z.S. w latach 2010-2013 wyniosły [...] zł (jeśli nie uwzględnić kosztów reklam, wykazanych także przez wnioskodawcę, zdaniem organu – niesłusznie).

Nawiązując zaś do przedłożonej również przez skarżącą kopii postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia[...] grudnia 2011 r., przyznającego stronie zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór innego pojazdu, organ zauważył, że według metodologii przyjętej w tym postanowieniu przy określaniu wysokości zwrotu koniecznych wydatków należy uwzględnić warunki sprawowania pieczy nad pojazdami, ich wielkość i powierzchnię niezbędną do ich składowania.

Ustalając końcowo należność Starosta przyjął powierzchnię działki parkingu 1,9800 ha, poniesione koszty utrzymania placówki na dobę (bez kosztów reklamy) w kwocie 1.875,76 zł, powierzchnię 1 miejsca postojowego samochodu wynoszącą 11,5 m2, co stanowi 0,05% całej zajmowanej powierzchni. Dokonując rozliczenia kosztów na 1 miejsce postojowe, z uwzględnieniem 10% zysku według przyjętego sposobu wyliczenia wynagrodzenia przez Dyrektora Izby Skarbowej we W. w wymienionym postanowieniu z dnia [...] grudnia 2011 r., jednostkową kwotę kosztów i wynagrodzenia obliczył na 1,03 zł za dobę, co za cały przyjęty okres dozorowania pojazdu (z wyłączeniem, o którym była wcześniej mowa) wyniosło ogółem 1.040,30 zł.

II

Po rozpatrzeniu zażalenia strony – w którym zarzucono: naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a. – przez odmowę wypłaty wynagrodzenia w wysokości 30 zł za dobę dozoru jako odpowiadającemu koniecznym wydatkom poniesionym przez dozorcę, i przez odmowę wypłaty wynagrodzenia za pewien okres ze względu na niedopełnienie obowiązku terminowego zgłoszenia organowi podatkowemu nieodebrania pojazdu przez właściciela; naruszenie art. 836 K.c. – przez jego niezastosowanie i nie ustalenie wynagrodzenia dla dozorcy przyjętego w danych stosunkach, a także uchybienie art. 7 i 77 k.p.a. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy pierwszo instancyjne orzeczenie.

W uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, na tle art. 102 § 2 u.p.e.a., organ drugiej instancji wywodził, że zwrot wynagrodzenia następuje w wysokości i na podstawie wykazanych, koniecznych wydatków, poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do konkretnego pojazdu, przy czym obowiązek wykazania poniesionych kosztów ciąży na dozorcy i to on powinien przejawiać w tym zakresie aktywność (wyrok NSA w Warszawie z 6 sierpnia 2009 r., I OSK 1108/ 08,LEX Nr 952053). Przywołano następnie tezy z kolejnego orzeczenia NSA (z dnia 28 stycznia 2011 r., I OSK 464/10), w myśl których, w toku ustalania wysokości przysługującego wynagrodzenia pomocniczo może znaleźć zastosowanie także art. 836 k.c. w zakresie, w jakim przewiduje, że przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny – nawiązując do uchwały NSA z dnia 29 listopada 2010 r. (I OPS 1/10) – stwierdził, że w uchwale, o której mowa, nie została zawarta odpowiedź na pytanie, w jaki sposób należy obliczyć stawki, a Skarb Państwa nie jest związany stawkami ustalonymi przez radę powiatu. Sąd wywiódł, że opłaty za parkowanie, jakie ustala rada powiatu na podstawie art. 130a prawa o ruchu drogowym, odnoszą się do właścicieli (innych niż Skarb Państwa) pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczanych na parkingach strzeżonych w trybie przewidzianym przepisami art. 130a tej ustawy. Nie mają one zastosowania wprost do Skarbu Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu, z uwagi na wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 130 ust. 10 tej ustawy.

W ocenie organu wyższego stopnia, zaprezentowany pogląd ma zastosowanie do sytuacji nabycia własności pojazdu przez Powiat Z.. Fragmenty uzasadnienia w tej materii wsparto poglądami Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowany między innymi w wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r. (I OSK 1891/10, LEX Nr 952001), według którego, do ustalenia wysokości wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, niezbędne jest wykazanie przez dozorcę konkretnych, koniecznych kosztów poniesionych na dozór danego pojazdu i wskazanie, jak te koszty zostały obliczone. Natomiast art. 102 u.p.e.a. nie wskazuje kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia za dozór, ale przy jego określeniu należy uwzględnić zakres obowiązków dozorcy, czas przechowywania, właściwość i wartość rzeczy przechowywanej, warunki sprawowanej pieczy oraz liczbę dozorowanych jednocześnie pojazdów.

W przeświadczeniu Kolegium, z akt sprawy nie wynika, by żalący się wykazał w toku postępowania, że stawka 30 zł za dobę dozorowania pojazdu jest uzasadniona. Z przedłożonego zestawienia kosztów utrzymania parkingu, Starosta – wyłączywszy z nich koszty reklamy w mediach, jako nie mogące mieć wpływu na koszty prowadzenia parkingu strzeżonego przez wyznaczony podmiot – wyliczył koszty jednostkowe przypadające na jeden dozorowany pojazd, z uwzględnieniem 10% zysku, w wysokości 1,03 zł. W ocenie SKO, przyjęty sposób wyliczenia kosztów i wynagrodzenia za dozór pojazdu nie budzi zastrzeżeń, gdyż opiera się on o podane przez samą stronę ogólne koszty przez nią ponoszone, oraz uwzględnia 10% zysk dozorcy, będący wynagrodzeniem.

W tym stanie rzeczy, Kolegium nie podzieliło przekonania strony skarżącej, że kwota należności powinna być określona na poziomie stawek opłat ustalonych przez Radę Powiatu Z. w uchwale ustalającej opłaty za usuwanie pojazdów. Nie budzi bowiem wątpliwości, że opłaty te nie są powiązane z kosztami i wynagrodzeniem wyznaczonego przez Starostę podmiotu prowadzącego parking strzeżony, jako dozorcy pojazdu usuniętego z drogi, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Stawki opłat ustalone przez radę powiatu obowiązują właścicieli pojazdów, zaś dozorca powinien każdorazowo wykazać poniesione koszty dozoru oraz uzasadnić wysokość należnego wynagrodzenia.

W ocenie SKO przyjęty przez organ pierwszej instancji sposób wyliczenia kosztów i wynagrodzenia za dozór, odpowiada regułom określonym w przepisach prawa. W konsekwencji, nie zaakceptowano argumentu strony, że kwota 20 zł za dobę dozoru zawarta w protokole zajęcia i odbioru pojazdu jest obowiązująca, jako uzgodniona.

Odnosząc się do kwestii okresu, za jaki przysługuje zwrot kosztów i wynagrodzenie za dozór, wskazano, że – co do zasady – przysługują one za cały okres sprawowanego dozoru. Jednak reguła ta obowiązuje w sytuacji spełnienia przez podmioty uczestniczące w czynnościach dozoru aktów staranności, wymaganych przepisami prawa. Zgodnie z obowiązującym, w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 191, poz. 1377 ze zm.), w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w art. 130a ust.10 prawa o ruchu drogowym, jednostka prowadząca parking strzeżony powiadamia o tym, nie później niż 3 dnia od upływu tego terminu, właściwy miejscowo urząd skarbowy oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu. Ta czynność dozorcy ma bezpośredni wpływ na terminy podjęcia dalszych, stosownych czynności przez starostę, w tym np. odebranie pojazdu i przyjęcie na własny parking, a także wystąpienie do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Strona niewykazana, że po upływie terminu zawiadomiła we właściwym czasie urząd skarbowy o nieodebraniu pojazdu przez właściciela, co uczyniono dopiero pismem z dnia 27 sierpnia 2010 r., które organ pierwszej instancji otrzymał dopiero w dniu 8 października 2010 r., jednak bez wyjaśnienia, jakich pojazdów owo zawiadomienie dotyczy. Ta ostatnia informacja została uzupełniona w piśmie z dnia 14 lutego2011 r., które organ otrzymał w dniu 16 lutego 2011 r. Ponieważ 6 miesięczny termin do odbioru pojazdu upłynął w dniu 26 grudnia 2010 r., zatem urząd skarbowy winien być powiadomiony o upływie terminu nie później niż w ciągu 3 dni po jego upływie, co nie zostało wykonane przez dozorcę. Dlatego też, w ocenie Kolegium, przyjęty przez Starostę okres pomiędzy 27 grudnia 2010 r. a 16 lutego 2011 r., jako będący wynikiem zaniechania tegoż zawiadomienia przez dozorcę, nie może być brany pod uwagę i uwzględniany przy ustaleniu okresu sprawowanego dozoru, za który przysługuje prawo zwrotu poniesionych kosztów i wynagrodzenia za dozór. Niewywiązanie się dozorcy z określonych czynności wynikających z przepisów prawa (w tym przypadku – braku powiadomienia urzędu skarbowego-starosty), nie może rodzić odpowiedzialności powiatu za wynikłe z tego zaniechania, koszty dozoru oraz wynagrodzenia.

III

W skardze na przedstawione rozstrzygnięcie zarzucono naruszenie przepisu art. 102 § 2 u.p.e.a. – przez jego błędne zastosowanie i niezasadne zaniżenie należnego wynagrodzenia z tytułu wykonywania dozoru pojazdu i przez bezzasadną odmowę przyznania skarżącemu wynagrodzenia za część okresu ze względu na niedopełnienie obowiązku terminowego zgłoszenia organowi podatkowemu faktu nieodebrania pojazdu przez właściciela, podczas gdy brak jest jakiegokolwiek uregulowania przewidującego możliwość ograniczenia wynagrodzenia w takiej sytuacji.

Sformułowano również zarzut naruszenia norm procesowych – przez zebranie niepełnego materiału dowodowego, braku wyjaśnienia wszystkich istotnych kwestii dotyczących przedmiotowego postępowania, dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, naruszeniu zasady prawdy obiektywnej, naruszeniu zasad: zaufania do organów administracyjnych oraz przekonywania.

W ocenie strony skarżącej, zebrany w sprawie materiał dowodowy nakazuje przyjąć, że kwota 30 zł za dobę dozoru jest adekwatna do kosztów rzeczywiście poniesionych przez skarżącego, a także stanowi stosowne wynagrodzenie za sprawowanie tego dozoru. Zdaniem skarżącej, przywołany przez organ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OSK 1831/11) dotyczy odmiennego stanu faktycznego. Strona nigdy bowiem nie odmówiła wydania dozorowanego pojazdu. Ponadto nie zgodziła się z zarzutem, iż pojazd był niewłaściwie przechowywany, podczas gdy wymienione w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia usterki powstały niezależnie od należytej staranności dochowanej przez skarżącego i stanowią wyraz zwyczajnego zużycia pojazdu.

Zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niezastosowanie przepisu art. 836 Kodeksu cywilnego wskutek zaniechania ustalania wysokości zwyczajowo przyjętych stawek wynagrodzenia z tytułu przechowania, strona skarżąca argumentowała, że zgodnie z wyrokami sądów administracyjnych można, stosując posiłkowo ten przepis, brać pod uwagę wynagrodzenie stosowane przez innych dozorców na danym terenie i dla rzeczy danego rodzaju i jeżeli dozorca nie wykazał, jakie poniósł wydatki związane z usunięciem pojazdów z drogi, nie przedstawił stosownych dokumentów ani nie wykazał sposobu ich wyliczenia, to uznać należy, że najbliższe faktycznych kosztów ponoszonych przez dozorcę są koszty, które w tych samych realiach prowadzonej działalności oraz w ramach tych samych wymogów stawianych podmiotom wyznaczonym przez starostę świadczył w tym samym czasie na prowadzonym parkingu, podobne usługi, po przyjętych umownie stawkach.

Ustalając należne skarżącemu wynagrodzenie organ pierwszej instancji pominął całkowicie próbę ustalenia, jak kształtowała się wysokość wynagrodzenia innych podmiotów wykonujących podobne zadania administracyjne z zakresu dozoru pojazdu, opierając się na błędnym wyliczeniu kosztów, jakie wiązały się dla skarżącego z wykonywaniem dozoru. Nawet przyjmując, że kwota 1,03 zł za dobę postoju stanowi rzeczywistą wysokość kosztów poniesionych przez skarżącą, czego jednak nie przyznaje oraz nie potwierdza, organ w żaden sposób nie dokonał wyliczenia należnego wynagrodzenia za wykonywanie czynności dozoru.

Organ pominął również w całości, że zgodnie z protokołem odbioru spornego pojazdu wysokość wynagrodzenia ustalona została na kwotę 20 zł brutto za dobę dozoru. Kwota ta została zaakceptowana zarówno przez poborcę skarbowego, jak i przedstawiciela Starostwa Powiatowego w Z.. W zaskarżonym postanowieniu, do dowodu tego w żaden sposób się nie odniesiono. Brak również uzasadnienia, z jakich przyczyn organ diametralnie zmniejszył wysokość należnego wynagrodzenia. Strona skarżąca, ze względu na rozmiar prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, nie dokonuje ścisłej ewidencji kosztów dozoru poszczególnego pojazdu. Koszty te są natomiast wyrażone w ogólnych kosztach prowadzonej działalności. Z tego względu określona we wniosku o wypłatę wynagrodzenia suma 30 zł za dobę stanowi kwotę, która określona została z uwzględnieniem warunków wykonywanego dozoru, ustalonych stawek za parkowanie pojazdów, kosztów poniesionych w związku z zagospodarowaniem i utrzymaniem placu parkingowego, stanowiąc sumę najbardziej zbliżoną do wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach, odpowiednią w odniesieniu do faktycznych kosztów sprawowania dozoru i przechowania.

W kontekście takiej argumentacji, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

IV

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje:

V

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego legalności, to znaczy zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.).

Dokonując oceny w świetle przytoczonych kryteriów, Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, choć nie wszystkie zarzuty skargi były uzasadnione.

VI

W rozpoznawanej sprawie kontrolą Sądu objęta była prawidłowość ustalenia przez organy wysokości należności dla strony skarżącej z tytułu sprawowanego przez nią dozoru opisanego na wstępie pojazdu.

W kwestii przechowywania na parkingu pojazdów, które przeszły na własność Skarbu Państwa w trybie art. 130a oraz do związanych z tym należności, zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 lit. "c" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449), zastosowanie znajdują przepisy działu II rozdziału 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jednolity tekst: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), co w konsekwencji oznacza, że ustalenie należności dla dozorcy następuje na mocy art. 102 tej ustawy. Przesądził o tym Naczelny Sąd Administracyjny w podjętej – w składzie siedmiu sędziów – uchwale z dnia 29 listopada 2011 r. (I OPS 1/10), stwierdzając, że Skarb Państwa ponosi koszty wykonywania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi i nieodebranym przez właściciela, za cały okres sprawowania dozoru.

Stosownie do brzmienia § 2 w art. 102 u.p.e.a., organ egzekucyjny przyzna na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art.101 § 1. Jak wynika z treści cytowanego przepis, na należność z tytułu wykonywania dozoru składają się dwa czynniki: zrekompensowanie poniesionych przez dozorcę wydatków (chodzi więc niewątpliwie o uwzględnienie rzeczywistych kosztów konkretnego dozoru, przy czym nie każdych, a tylko "koniecznych", czyli niezbędnych dla prawidłowego wykonania przechowania mienia w danych okolicznościach) oraz (jako drugi składnik) – wynagrodzenie, które generalnie ujmując powinno być pojmowane w kategorii godziwego zysku dozorcy.

Z racji ewidentnego braku sprecyzowania przez ustawodawcę kryteriów oraz sposobu ustalania tak rodzaju wydatków, jak i wynagrodzenia, w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowała się jednolita praktyka co do kierunku wykładni analizowanego przepisu. Nie pozwala ona przede wszystkim odwoływać się wprost do wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdu ustalanych przez radę powiatu na mocy art. 130a ust. 6 prawa o ruchu drogowym, jak żądała tego strona skarżąca. Stawki określone w takiej uchwale dotyczą bowiem właściciela pojazdu, o którym mowa w art. 130a ust. 1 i 2 tej samej ustawy. Nie mogą być natomiast stosowane do ustalenia wynagrodzenia dozorcy w sytuacji, gdy właściciel nie odbiera pojazdu, a obowiązek uiszczenia stosownej należności związanej z pozostawaniem pojazdu na parkingu obciąża Skarb Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu (zob. wyroki NSA: dnia 23 października 2013 r., I OSK 915/11; z dnia 13 lutego 2014 r., I OSK 2238/12; z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 3079/12; z dnia 24 września 2014 r., I OSK 151/13 i z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 4/14).

Słusznie zatem organy odmówiły określenia spornej należności bezpośrednio na podstawie uchwały rady powiatu ustanawiającej wysokość opłat za parkowanie. Organy nie były ani związane w tej sprawie taką uchwałą, ani też stanowiskiem innego organu (podatkowego) wyrażonym wcześniej w sprawie innego pojazdu.

Ewentualne uwzględnienie postanowień uchwały, o której mowa, mogłoby mieć miejsce w razie wykazania, że stawka określona w tym akcie prawa miejscowego odzwierciedla wysokość koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem przez stronę skarżącą dozoru w trybie art. 102 § 2 u.p.e.a., a także wynagrodzenia za dozór. Takiego dowodu strona jednak nie przeprowadziła. Trafnie bowiem podniósł organ pierwszej instancji, iż nie są takim dowodem przedłożone przez skarżącą faktury, skoro obejmują tylko opłaty za parkowanie, według stawek uchwalonych przez wymieniony organ stanowiący powiatowego samorządu terytorialnego

Podkreślenia wymaga, że według reguł wypracowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, to na przechowawcy występującym do organu o zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór ciąży obowiązek wykazania poniesionych wydatków oraz wskazania nakładów związanych ze sprawowaniem dozoru, zaś przy określaniu wynagrodzenia należy uwzględniać zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jego warunki, wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną dla jego składowania. Dowodzenie tych kwestii należy do dozorcy, albowiem on ma wiedzę w tym zakresie, i to on winien przedstawić dowody na wysokość poniesionych wydatków, czy udokumentować owe ciężary sprawowania dozoru. W przeciwnym wypadku zagadnienie to jest pozostawione organom, co skutkuje przerzuceniem na nich ciężaru ustalenia tych należności we własnym zakresie, ale z konsekwencjami ewentualnych niekorzystnych dla strony wyliczeń (vide wyroki NSA: z dnia 13 sierpnia 2009 r., I OSK 1214/08 i z dnia 5 lutego 2013 r., I OSK 2356/12 oraz uchwała tegoż Sądu z dnia 29 listopada 2011 r., I OPS 1/10).

W aspekcie samego "zwrotu koniecznych wydatków", analizując ustalenia faktyczne organów Sąd stwierdził, że zostały one dokonane w sposób niewadliwy. Strona skarżąca przyznała, że nie dysponuje szczegółową ewidencją kosztów przypisanych do konkretnych pojazdów, gdyż nie jest to możliwie przy rozmiarach prowadzonej działalności, lecz na żądanie organu przedstawiła wszakże wykaz ogólny kosztów za okres 2010-2013, dotyczący parkingu, na którym został umieszczony dozorowany pojazd. Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że organ uwzględnił to rozliczenie strony, bowiem w szeregu skalkulowanych przez skarżącą rodzajów kosztów prowadzenia parkingu, zakwestionował jedynie koszty reklamy i uczynił to zasadnie, ponieważ nie można uznać, że stanowią niezbędny wydatek związany z utrzymaniem i eksploatacją konkretnego pojazdu, wpływający na prawidłowe wykonanie wobec tego mienia czynności dozoru. W każdym razie strona skarżąca nie wykazała by takowy związek zachodził.

Za słuszne należy również uznać wyłączenie – przy obliczeniu należności – z całego czasu sprawowanego dozoru tego okresu, w którym strona skarżąca nie wywiązała się należycie ze spoczywającej na niej, jako na dozorcy, powinności powiadomienia organu (w przepisanym prawem terminie) o nieodebraniu przez właściciela pojazdu z parkingu, zgodnie z wymogiem § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 191, poz. 1377 ze zm.).

Zaprezentowana w tej mierze argumentacja w zaskarżonym postanowieniu, akcentująca uwzględnianie wszystkich przejawów zachowania dozorcy, w tym zbadanie, czy dołożył aktów staranności przy wykonywaniu dozoru w zakresie obowiązków informacyjnych, zasługuje na aprobatę tym bardziej, że organ jest zobligowany do celowego, efektywnego (z zachowaniem zasady optymalnego doboru metod i środków) gospodarowania wydatkami – środkami publicznymi (por. art. 4 oraz art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), do jakich – w okolicznościach sprawy – trzeba bez wątpienia kwalifikować omawianą należność Organ był zatem wręcz zobowiązany uwzględnić zaniechanie dozorcy, które miało ewidentnie miejsce w tym przypadku, zaniechania realizacji określonych powinności prawnych, które przyczyniają się de facto do nieuzasadnionego generowania kosztów z tego tytułu, poprzez wydłużenie okresu przechowywania zajętej ruchomości.

Na tym tle godzi się zaakcentować, że w stosunkach umownych przechowawca zobowiązany jest do należytego przechowania rzeczy (art. 842 k.c.). W komentowanej zaś sferze stosunków administracyjnoprawnych analogiczny wniosek należy wyprowadzić z brzmienia art. 102 § 1 u.p.e.a. ab initio: "Dozorca obowiązany jest przechowywać zajętą ruchomość z taką starannością, aby nie straciła na wartości, oraz wydać ją na wezwanie organu egzekucyjnego lub poborcy skarbowego." Bezsprzecznie wydłużony okres przechowania nie sprzyja zachowaniu wartości rzeczy, ponieważ czynnik czasu oddziałuje na jej techniczne zużycie. Ponadto, co już podkreślono, wywiera wpływ na rozmiar poniesionych na dozór, dodatkowych nakładów, które w tej sytuacji nie mogą być uznane za "konieczne" w rozumieniu normy § 2 w art. 102 Do elementów wyznaczających wynagrodzenie dozorcy, które trzeba wziąć pod uwagę, bezsprzecznie należeć zaś powinno rozważenie, czy dozorca dopełnił wszelkich istotnych wymogów formalnoprawnych związanych ze sprawowaniem dozoru, mających wpływ na jego przebieg oraz wykonanie. Trzeba przyjąć, że nałożone na dozorcę, normami prawa publicznego, obowiązki formalnoprawne mieszczą się w "wymaganych staraniach przy strzeżeniu rzeczy", które – według judykatury – stanowią jeden z czynników uwzględnianych przy ustalaniu należności z art. 102 § 2 u.p.e.a.

Za czas niewłaściwego sprawowania dozoru (wskutek uchybienia prawem określonych obowiązków przez dozorcę, które przyczyniły się do wydłużenia okresu przechowania rzeczy z przyczyn leżących po stronie dozorcy), brak zatem uzasadnienia do zwrotu wydatków i wynagrodzenia za ten okres, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a.

VII

Należy jednak podzielić zasadniczy zarzut skargi, że organ nie dokonał prawidłowego ustalenia w zakresie drugiego z przewidzianych normą § 2 w art. 102 u.p.e.a. składnika należności, a mianowicie wynagrodzenia za dozór. Organy obu instancji zastosowały w tym zakresie opcję 10% zysku, liczonego do ogółu uwzględnionych kosztów, jednakże żadną miarą nie wyjaśniły takiego wyboru, poza wskazaniem, że oparto się na wyliczeniach Dyrektora Izby Skarbowej w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2011 r. Tymczasem skarżąca zarzuciła, że kwestionowane wynagrodzenie jest rażąco niskie. Wypada zauważyć, że w jednostkowym wyliczeniu (na dobę) przyjętym przez organy w kwocie 1,03 zł, ów 10% narzut tytułem wynagrodzenia stanowi jedynie 9 groszy, gdy zarazem, co podnosiła strona skarżąca już na etapie postępowania w pierwszej instancji, organ – w piśmie z dnia 19 lutego 2013 r. – akceptował wobec skarżącej, na tym samym parkingu, stawkę 20 zł za jedną dobę dozorowania w stosunku do pojazdów usuniętych z dróg publicznych, co do których orzeczono przepadek na rzecz Skarbu Państwa. Do tej rozbieżności postępowania organ się jednak nie ustosunkował, co budzi istotną wątpliwość w kontekście zasad zaufania oraz przekonywania, do których stosowania organy władzy publicznej są zobowiązane (art. 8 i art. 11 k.p.a.).

Podzielając zapatrywanie wyrażone przykładowo w wyrokach: WSA w Rzeszowie – z dnia 20 maja 2008 r., II SA/Rz 118/08; WSA w Warszawie – z dnia 22 listopada 2012 r., VII SA/Wa 1640/12; NSA – z dnia 5 lutego 2013 r., I OSK 2219/12, a także w uchwale NSA z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10, zdaniem Sądu przy braku określenia w przepisie art. 102 § 2 u.p.e.a. sposobu ustalania wynagrodzenia należy odpowiednio zastosować uregulowania art. 836 kodeksu cywilnego, normującego stosunek prawny przechowania. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie przechowawcy, należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. W świetle przytoczonego unormowania, rzeczą organów było zatem ustalenie wynagrodzenia dla skarżącej na tych zasadach, co wymaga w szczególności porównania cen faktycznie stosowanych na innych parkingach na lokalnym terenie (miasta, powiatu) przy tego rodzaju usługach (ta więc rozeznania co do występujących u innych przechowawców wynagrodzeń oraz metod ich ustalania), z uwzględnieniem zakresu obowiązków dozorców i okoliczności towarzyszących przechowaniu, takich jak miejsce przechowania, jego warunki (to znaczy wymagania techniczne, organizacyjne, osobowe, wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób zapewniający zachowanie jego właściwości, czas przechowywania). Dopiero na podstawie ustalonego w wyniku analizy porównawczej miernika, należało ustalić wynagrodzenie w sprawie.

W świetle dotychczasowych uwag pomieszczonych w tej części uzasadnienia Sądu wypada uznać, że w części dotyczącej kalkulacji wynagrodzenia organy uchybiły normie art. 102 § 2 u.p.e.a., poprzez wadliwe niezastosowanie, odpowiednio, reguł z art. 836 K.c., nie dokonując – w tak zakreślonych normami prawa materialnego granicach – prawidłowego rozeznania stanu faktycznego sprawy, co z kolei skutkowało uchybieniem norm procesowych wyrażonych w artykułach: 7, 8, 11, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Prowadząc ponowne postępowanie organ usunie wskazane uchybienia, stosując się do zaprezentowanej oceny prawnej, według przedstawionych wytycznych i celem prawidłowego ustalenia wynagrodzenia skarżącej dokona odpowiednich czynności procesowych w kierunku ustalenia wysokości zwyczajowo przyjętych stawek wynagrodzenia z tytułu przechowywania pojazdów oraz ich analizy porównawczej, na tle art. 836 kodeksu cywilnego.

VIII

Z tych powodów – na mocy art. 145 § 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. – orzeczono, jak w punkcie I wyroku.

O kosztach (punkt II wyroku) rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., natomiast orzeczenie pomieszczone w punkcie III wydano zgodnie z dyspozycją art. 152 tej samej ustawy.