Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2266/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności dokumentu nadania ziemi oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...], maja 2018 r.,

nr [...],, po rozpatrzeniu odwołania A. M., utrzymał

w mocy decyzję Wojewody [...], z dnia [...], października 2017 r.,

nr [...],, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności dokumentu nadania ziemi.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dokumentem nadania ziemi z dnia [...], grudnia 1947 r., nr [...],, S. S. zostało nadane - na zasadzie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), dalej jako "dekret" - gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, składające się z działek nr [...], [...] i [...], położone we wsi [...],,

gm. [...],.

Pismem z dnia [...], kwietnia 2009 r. ([...]) Prokurator Okręgowy w [...], złożył sprzeciw od tego dokumentu nadania ziemi w zakresie obejmującym grunt zabudowany budynkiem mieszkalnym - "czworakiem", stanowiący część działki [...],.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazał, że decyzją Wojewody [...], z dnia

[...] października 2004 r. stwierdzono nieważność - wydanej w konsekwencji ww. aktu

- decyzji Kierownika Wydziału [...] i [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], z dnia [...] maja 1961 r. o klasyfikacji i szacunku przedmiotowego gruntu w tym zakresie. Powyższa decyzja Wojewody [...] została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2005 r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 738/08, oddalił skargę K. G. na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Również Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1836/07 oddalił jej skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA. Przesądzono wówczas, że przedmiotowe zabudowania mają charakter dworski, stąd grunt ten nie mógł być przeznaczony do parcelacji. Jednakże usunięcie tej decyzji z obrotu nie odniosło skutku w postępowaniu cywilnym, gdyż uznano w nim,

iż do obalenia wpisów w księdze wieczystej konieczne jest wzruszenie obu decyzji.

W ocenie prokuratora rażąca wada rzeczonej decyzji została już przesądzona

w postępowaniu dotyczącym decyzji z dnia [...] maja 1961 r.

Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013., nr [...], stwierdził nieważność dokumentu nadania ziemi nr [...] w zakresie oznaczonym

przez Prokuratora Okręgowego w [...] - uznając, że "czworaki" jako jeden

z rodzajów zabudowań dworskich, pochodzących z nieruchomości ziemskiej [...], nie mogły być przyznawane aktami nadania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2182/14 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi

z dnia [...] listopada 2013 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. - wskazując, że rażące naruszenie danego przepisu prawa zachodzi tylko w sytuacji, gdy przepis ten nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a jego treść może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Tymczasem termin "zabudowania dworskie" ma charakter niedookreślony

i może oznaczać zarówno wszelkie zabudowania przynależne do dworu,

jak i wyłącznie te, które pozostają z nim w związku funkcjonalnym. Ponadto brak jest przepisu prawa, który wykluczałby nadanie ziemi zabudowanej budynkiem.

Jednocześnie Sąd nie dostrzegł sprzeczności tego rozstrzygnięcia z ostateczną

i prawomocną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] maja 1961 r., ani z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2008 r. - przyjmując brak związania oceną prawną zawartą w nim, jak też w wyroku tegoż Sądu z dnia 23 stycznia 1997 r.,

z powodu innego przedmiotu sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt

I OSK 53/15 oddalił skargi kasacyjne A. M. oraz Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi - podzielając w całości argumentacją sądu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dokument nadania ziemi (wpierw przejętej) przekazywał określony grunt z innymi składnikami, następnie dokonywano klasyfikacji i szacunku gruntu, wreszcie go dzielono. Dlatego w § 44 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia

6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", wprowadzono zakaz parcelacji określonych elementów, choć w przypadku pkt 3 literalnie obejmował on tylko zabudowania.

Opinia konserwatora zabytków miała na celu wyjaśnienie charakteru zabudowania.

Nie miała więc decydującego znaczenia dla wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, a ewentualnie służyła w procesie interpretacji przepisu § 44 pkt 3

ww. rozporządzenia z 1 marca 1945 r. dokonanym w tej sprawie.

Dalej Sąd stwierdził, że rażące naruszenie prawa nie może dotyczyć aktu opartego

o przepis, który jest rozbieżnie interpretowany i wymaga skomplikowanego procesu wykładni. Wybór jednej z możliwych wersji nie może wyczerpać przesłanki z art. 156

§ 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa wynikać może tylko z wady oczywistej

i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem

tzw. kwalifikowanym, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni.

Następnie wskazał - za wyrokiem tegoż Sądu z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt

I OSK 1710/17 - że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, iż treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą,

przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Przy czym generalnie nie jest uznawana za rażące naruszenie prawa błędna wykładnia danego przepisu, podobnie jak zmiany w tej materii, ujawniające się w szczególności

w odmiennej "linii orzeczniczej"; godziłoby to wszak w stabilność porządku prawnego. Zatem nie każda wada uzasadnia konieczność wyeliminowania dotkniętej nią decyzji

z obrotu prawnego. Pamiętać przy tym wypada, iż stwierdzenie nieważności wywołuje taki skutek ex tunc. Przeto tylko wada istotna, dotycząca oczywistego przepisu, jawnie godząca w reguły państwa prawnego, nadto wywołująca niemożliwe

do zaakceptowania skutki prawne, może go motywować.

W tym kontekście - jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny - nie jest pozbawione sensu dowodzenie, że przepisy reformy rolnej w ogólności, jak i przepisy wykonawcze, w tym też wspomniany § 44 rozporządzenia, mogły wywoływać wątpliwości interpretacyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2008 r., II OSK 953/07.). To zaś sprzeciwiałoby się przyjęciu rażącego naruszenia prawa kontrolowanym aktem nadania ziemi. Zwrot "zabudowania dworskie" może mieć znaczenie wielorakie, więc odpowiednią treść nadaje mu doktryna lub judykatura

- ta zaś jest niejednolita. Nie ma zatem podstaw do jednoznacznego, pewnego

i oczywistego twierdzenia, że akt z [...] grudnia 1947 r. dotknięty był rażącą wadą wymagającą usunięcia go z porządku prawnego.

W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przy przyjęciu odmiennej koncepcji, wedle której uchybienie w akcie nadania ziemi było istotne, konieczne byłoby zbadanie, jakie ten akt spowodował skutki. Bowiem w każdym razie nieodwracalne skutki decyzji wykluczają stwierdzenie jej nieważności. Wydaje się,

że takowe wystąpiły - co wynika z dokonanego sporną działką obrotu cywilnoprawnego. Ta okoliczność powszechnie jest uznawana za spełniającą przesłankę z art. 156 § 2 k.p.a.

Jednak ich badanie w tej sprawie może okazać się zbędne, albowiem identyczny efekt wywołuje upływ terminów określonych w art. 156 § 2 k.p.a. Co prawda obowiązujące pozytywne brzmienie tego przepisu w tej części nie odnosi się do przesłanki rażącego naruszenia prawa, lecz ta regulacja została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, stwierdził niezgodność z art. 2 Konstytucji RP art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Wyrok ten zawiera szereg innych cennych wskazówek interpretacyjnych w tym przedmiocie - m.in. w końcowym fragmencie uzasadnienia podkreśla konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, ale i reguł pewności prawa

oraz zaufania obywateli do państwa. Zatem promuje zasady ochrony porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, ochrony praw nabytych, odnosząc je nie tylko do praw jednostki, bo Trybunał opowiedział się ogólnie za ochroną trwałości decyzji administracyjnych i stabilizacji stosunków społecznych. Zatem przyjął, iż w sytuacji,

w której decyzja korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołała skutki w zakresie nabycia praw przez adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter prawnie niedookreślony, zasada praworządności i zasada stabilizacji stosunków prawnych, sprzeciwiają się dopuszczalności stwierdzenia nieważności takiej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Co prawda użyty w przywołanym wyroku zwrot "znaczny upływ czasu" nie został wyłożony, lecz oznacza to, że należy mu nadać treść stosowną

do okoliczności danej sprawy, a w każdym razie odczytać go w kontekście terminów ujętych w art. 156 § 2 k.p.a.

Z taką sytuacją spotykamy się w tej sprawie, w której poddane kontroli nadzorczej orzeczenie zapadło w roku 1950, dlatego te poglądy można przenieść na jej grunt. Tego rodzaju stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje także w innych sprawach, w szczególności z zakresu reformy rolnej, której proces został przecież dawno zakończony, ale nie tylko.

W niniejszej sprawie istnieje potrzeba ustabilizowania stosunków prawnych ukształtowanych w tym okresie. W takich sytuacjach stwierdzenie nieważności decyzji nie może nastąpić, a art. 158 § 2 k.p.a. przewiduje wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z powyższych przyczyn zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2014 r. i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia

2013 r. są nietrafne. Dlatego zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Wskazał też, iż Sąd I instancji słusznie dostrzegł brak związania treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 r., II SA 3079/3080/95

- gdyż dotyczył on przymiotu strony A. M.. Stąd też nie ma mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia, a nawet wpływu na wynik tej sprawy nieważność decyzji z dnia [...]29 maja 1961 r., gdyż decyzja tej treści (jak i dotyczące jej wyroki sądów administracyjnych) zapadła w innym stanie faktycznym, jak i innych realiach.

Co prawda w uzasadnieniach decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2005 r. i wyrokach oceniających jej legalność, znalazły się stwierdzenia dotyczące charakteru spornego zabudowania - lecz nie miało to decydującego znaczenia dla sprawy. Istotne wówczas było to, że decyzja z 1961 r. została wydana po przeniesieniu własności spornej nieruchomości na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...], bo taki stan prawny sprzeciwiał się wydaniu decyzji o klasyfikacji i szacunku gospodarstwa. Tymczasem akt podlegający kontroli w niniejszej sprawie został wydany wcześniej

(w 1947 r.).

Mając na względzie ocenę prawną zaprezentowaną w powyższych wyrokach, Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2017 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności dokumentu nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1947 r., nr [...], w części dotyczącej nadania gruntu zabudowanego "czworakiem", tj. część dawnej działki nr [...], w zakresie w jakim pokrywa się z częścią działki nr [...], określonej na mapie wymiany i w rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym wymiany gruntów w gromadzie [...] zatwierdzonym w dniu [...] grudnia 1952 r.

Nie zgadzając się z tą decyzją A. M. złożył odwołanie - zarzucając błędne przyjęcie przez organ wojewódzki, że wydane w sprawie wyroki przesądziły kwestię niejednoznacznego charakteru sformułowania "zabudowania dworskie" zawartego w § 44 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 1 marca 1945 r. (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.).

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r., [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji - wyjaśniając, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważność decyzji administracyjnej można stwierdzić, jeżeli została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanką

do uznania, iż naruszenie prawa miało charakter rażący, jest oczywistość tego naruszenia.

Wskazał, że dokument nadania ziemi nr [...], został wydany m.in. na podstawie § 44 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. Organ I instancji winien był zatem w szczególności zbadać, czy przy wydawaniu tego dokumentu Powiatowa Komisja Ziemska w [...] rażąco naruszyła § 44 pkt 3 rozporządzenia.

Minister podał, że zgodnie z przepisami dekretu na cele reformy rolnej przeznaczone miały być nieruchomości ziemskie określone w art. 2 tego dekretu.

Po zatwierdzeniu projektu podziału ziemi oraz po wydzieleniu działek na gruncie, pełnomocnik powiatowy wraz z komisarzem ziemskim wręczali nowym nabywcom dokument nadania ziemi, który stanowił tytuł własności nadanej działki i był podstawą dla dokonania wpisu prawa własności w księgach hipotecznych. Przy czym, zgodnie

z art. 15 dekretu, przy wypracowaniu planu podziału pewna część ziemi miała zostać niepodzielona. Konkretyzacją tego przepisu był § 44 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., który precyzował, że podziałowi nie podlegały m.in. zabudowania dworskie. Zatem podziałowi, a tym samym przyznawaniu na własność dokumentami nadania ziemi, nie podlegały nieruchomości, na których znajdowały się zabudowania dworskie.

Organ zauważył, że nieruchomość objęta dokumentem nadania ziemi nr [...] zabudowana była budynkiem mieszkalnym - tzw. "czworakiem", zaś istota sporu sprowadza się do tego, czy budynek ten można bez żadnych wątpliwości uznać

za zabudowanie dworskie, czy też nie.

Następnie wskazał, że zapadłe w tej sprawie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew twierdzeniu strony - jednoznacznie przesądziły tę kwestię. W wyrokach tych wprost zostało bowiem wskazane, że określenie "zabudowania dworskie" ma charakter niejednolity i budzi wątpliwości interpretacyjne.

W konkluzji Minister stwierdził - mając na względzie, że rażącego naruszenia prawa

nie można przypisać aktowi opartemu o przepis, który jest rozbieżnie interpretowany

i wymaga skomplikowanego procesu wykładni - iż organ wojewódzki prawidłowo uznał, że ewentualne naruszenie prawa podczas wydawania dokumentu nadania ziemi

nr [...] nie może być zakwalifikowane jako rażące.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. M., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w zakresie objętym postępowaniem nie występuje rażące naruszenie prawa, a to z uwagi na fakt,

że określenie "zabudowania dworskie" ma charakter niejednolity i budzi wątpliwości interpretacyjne, a zatem nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa

w przypadku wydania decyzji na podstawie przepisu, który jest rozbieżnie interpretowany i wymaga skomplikowanego procesu wykładni;

2. art. 153 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że wydane

w sprawie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądziły kwestię niejednoznacznego charakter przepisu stanowiącego podstawę wydania dokumentu nadania ziemi wydanego przez Powiatową Komisję Ziemska w [...] z dnia [...] grudnia

1947 r., tj. § 44 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i reform Rolnych z dnia

1 marca 1945 r., podczas gdy sąd wskazał jedynie, że § 44 rozporządzenia mógł wywoływać wątpliwości interpretacyjne, co nie przesądza o braku wystąpienia rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, organ II Instancji miał

za zadanie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ocenić

czy przedmiotowa nieruchomość jest zabudową dworską, czego zaniechał w całości;

3. art. 11 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że wydane w sprawie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzające kwestię niejednoznaczności przepisu § 44 pkt 3 rozporządzenia zwalniają organ

z wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ II Instancji wydając decyzję, podczas gdy obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w odpowiednim zakresie, dokonania ustaleń faktycznych, wyniku oceny wiarygodności dowodów i rozstrzygnięcia sprawy.

4. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności nie ustalenie czy nieruchomość ma charakter zabudowania dworskiego;

5. art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy nieruchomość ma charakter zabudowania dworskiego, poprzez oparcie się wyłącznie na twierdzeniu, iż określenie "zabudowania dworskie", tj. przepis § 44 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. ma charakter niejednoznaczny i budzi wątpliwości interpretacyjne;

6. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji

z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności nie wyjaśnienia dlaczego

w ocenie organu zapadłe w tej sprawie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew twierdzeniom skarżącego - jednoznacznie przesądziły kwestię, czy budynek mieszkalny tzw. "czworak" można bez żadnych wątpliwości uznać za zabudowania dworskie czy nie, a ponadto brak wskazania przez organ, które dowody uznał

za niewiarygodne i przyczyn uznania ich za niewiarygodne, a także tych, które uznał za wiarygodne i przyczyn dania im wiary.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie jej zarzutów.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o:

a) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. w całości, a na wypadek uznania przez sąd, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji,

b) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. w całości,

c) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia

30 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1570/18, odrzucił skargę, jako wniesioną

z uchybieniem ustawowego terminu do jej wniesienia.

Po rozpoznaniu zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1172/18, uchylił powyższe postanowienie przyjmując, że skarga wniesiona została z zachowaniem terminu.

Sprawa została wpisana pod nowy numer I SA/Wa 2266/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego też Sąd, akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w decyzji, dokonał kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2018 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r.

Wskazać należy, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zapadła w ponownie prowadzonym postępowaniu, po uprzednim oddaleniu

przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt

I OSK 53/15, skarg kasacyjnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2128/14, uchylającego decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. - a więc w warunkach związania organów zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazaniami, co do dalszego postępowania i sformułowanymi w nich ocenami prawnymi.

W tych okolicznościach podstawową kwestią była ocena postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne - z punktu widzenia wiążącej oceny prawnej wyrażonej przez sądy administracyjne na gruncie tej sprawy.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz org

an, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podkreślenia wymaga, że powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, iż ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie,

nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania

w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią

z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych

oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie

dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym

lub innych uchybień procesowych. Regulacja ta wykracza poza prawo procesowe, zawierając wskazania interpretacyjne także dla prawa materialnego, na podstawie którego następuje załatwienie sprawy.

W konsekwencji, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym

w sprawie o sygn. akt I OSK 53/15 związane były nie tylko organy przy ponownym wydawaniu decyzji, ale również Sąd orzekający obecnie w tej sprawie.

Wskazać należy, że dokonując oceny legalności aktu administracyjnego wydanego

na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji, Sąd nie może pominąć kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne

co do dalszego postępowania, zawarte w poprzednim wyroku. Natomiast związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego powyżej art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych

z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt

II OSK 2617/11, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na tym etapie postępowania rozstrzygające znaczenie dla sprawy ma zatem ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w wyroku NSA z dnia

12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 53/15. Wyrokiem tym oddalono skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2128/14, uchylającego decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...]

z dnia [...] kwietnia 2013 r. o stwierdzeniu nieważności dokumentu nadania w zakresie dotyczącym gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym "czworakiem", tj. część dawnej działki nr [...].

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku przesądził kwestię pojęcia "zabudowania dworskie". Stwierdził bowiem, iż pojęcie to ma wielorakie znaczenie, ma niejednolity charakter, budzi wątpliwości interpretacyjnej i związku z tym odpowiednią treść nadaje mu doktryna lub judykatura. Dodał, że rażące naruszenie prawa nie może dotyczyć aktu opartego o przepis, który jest rozbieżnie interpretowany i wymaga skomplikowanego procesu wykładni. Wybór jednej z możliwych wersji nie może wyczerpać przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Cechą rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu

przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie ma podstaw do jednoznacznego, pewnego

i oczywistego twierdzenia, że akt z [...] grudnia 1947 r. dotknięty był rażącą wadą wymagającą usunięcia go z porządku prawnego.

Tą oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego organy, jak i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę były związane.

Analiza wydanych w sprawie decyzji wskazuje, że organy w pełni zastosowały się do tej oceny prawnej wyrażonej w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i zgodnie z nią prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności dokumentu nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1947 r., nr [...], w części dotyczącej nadania gruntu zabudowanego "czworakiem", tj. część dawnej działki nr [...].

W tych warunkach, wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też zarzuty podniesione w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.