Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2759/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2202/14 w sprawie ze skargi T.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 1 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od T.K. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2202/14 oddalił skargę T.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 1 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Raportem z dnia 6 czerwca 2014 r. T.K. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji w trybie natychmiastowym.

W związku z powyższym, Komendant Wojewódzki Policji w [...] poinformował stronę o odmownym rozpatrzeniu jego wniosku w przedmiocie terminu zwolnienia, wskazując, że zwolnienie ze służby, w trybie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), będzie możliwe w terminie do dnia 9 września 2014 r., o ile nie zaistnieją przesłanki zwolnienia dotyczące innej podstawy prawnej.

W dniu 6 sierpnia 2014 r. funkcjonariusz cofnął wniosek o zwolnienie ze służby w Policji, oświadczając, że chce nadal pozostać w służbie.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie wyraził zgody na pozostawienie policjanta w służbie i w związku z tym rozkazem personalnym z 20 sierpnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnił T.K. ze służby w Policji z dniem 6 września 2014 r.

Od powyższego rozkazu personalnego funkcjonariusz złożył odwołanie, podając, że odmowne rozpatrzenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] jego prośby w zakresie terminu zwolnienia ze służby czyniło całe żądanie bezzasadnym i bezprzedmiotowym.

Po rozpoznaniu odwołania, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z 1 października 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), uchylił zaskarżony rozkaz personalny organu I instancji w części ustalając datę zwolnienia na dzień 31 października 2014 r., w pozostałym zaś zakresie utrzymał go w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, policjanta zwalnia się ze służby w terminie do trzech miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego takiego wystąpienia. Brzmienie tego przepisu oznacza obligatoryjność zwolnienia ze służby w powyższym przypadku i chodzi tu o datę zwolnienia określoną w decyzji organu I instancji. Jeżeli natomiast policjant wnosi odwołanie od decyzji o zwolnieniu ze służby, to godzi się na ewentualne późniejsze, wynikające z wszczęcia postępowania odwoławczego, określenie daty zwolnienia. Przewidziany w powołanym przepisie termin jest zatem zachowany, jeżeli określona w decyzji organu I instancji data zwolnienia policjanta ze służby mieści się w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby.

Podkreślił, że pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby jest czynnością o charakterze mieszanym, w której elementy materialnoprawne i procesowe występują łącznie. Nie jest to żądanie, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Zgłoszenie to nie tylko wszczyna postępowanie administracyjne, ale przede wszystkim wywołuje skutki w zakresie prawa materialnego. Policjant ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ zobowiązany jest wydać w zakreślonym w ustawie terminie stosowną decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest zatem elementem wyznaczającym materialnoprawny status policjanta. Wskazuje na dobrowolny, a nie przymusowy charakter służby. Tak więc pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 Kodeksu cywilnego. Oświadczenie adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z chwilą, gdy dotarło do adresata w takiej formie, że mógł się on zapoznać z treścią tego oświadczenia. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem.

Organ ustalił, że wniosek T.K. o wycofaniu raportu dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji wpłynął do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w dniu 6 sierpnia 2014 r. i z tych względów brak jest podstaw do odwołania przez funkcjonariusza oświadczenia woli w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego. Dodatkowo organ I instancji nie wyraził zgody na wycofanie przedmiotowego oświadczenia woli przez policjanta. Stwierdził również, że rozważono możliwość uchylenia się strony od skutków prawnych złożenia oświadczenia woli z przyczyn określonych w art. 82-87 Kodeksu cywilnego. Funkcjonariusz w pełni świadomie podjął decyzję o wystąpieniu z szeregów Policji, a także nie był w błędzie co do treści podejmowanej przez siebie czynności prawnej. Nie można także przyjąć, że decyzję w tym zakresie podjął w wyniku groźby bezprawnej.

Zaznaczył, że bez znaczenia pozostaje kwestia, jakimi przesłankami kierował się policjant składając raport o zwolnienie ze służby oraz jakie były jego oczekiwania w stosunku do organu w zakresie daty rozwiązania stosunku służbowego. Przy określaniu terminu rozwiązania stosunku służbowego przysługuje pełna swoboda, a zatem określenie przez funkcjonariusza w zgłoszeniu wystąpienia ze służby terminu zwolnienia może stanowić jedynie propozycję daty zwolnienia, która nie jest dla organu wiążąca. Natomiast raport o zwolnieniu ze służby jest dla organu wiążący jedynie w tym zakresie, że wyraża on wolę policjanta odejścia z Policji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego organ stwierdził, że zgłoszone przez T.K. żądanie wystąpienia ze służby było jednoznaczne i nie wymagało zastosowania reguł określonych w powyższym przepisie.

W ocenie organu z uwagi na treść art. 130 § 1 i 2 k.p.a. należało na nowo określić datę zwolnienia funkcjonariusza ze służby Policji na dzień 31 października 2014 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T.K. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z 1 października 2014 r. nr [...] oraz rozkazu personalnego organu I instancji.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

• przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez błędne jego zastosowanie, w sytuacji gdy oświadczenie o zwolnieniu ze służby dotyczyło natychmiastowego zwolnienia ze służby, a nie w terminie określonym w tym przepisie,

• przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności: treści złożonego oświadczenia, które dotyczyło natychmiastowego zwolnienia ze służby i w tym zakresie nie zostało uwzględnione, a ponadto cofnięto je przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ I instancji oraz treści pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 11 czerwca 2014 r., z którego wynika, że jego prośba co do terminu zwolnienia została rozpatrzona odmownie,

b) art. 8, art. 12 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, niewyciągnięcie należytych wniosków z treści złożonego oświadczenia woli oraz faktu nierozpatrzenia wniosku w zakresie terminu zwolnienia ze służby.

Skarżący zwrócił uwagę na treść art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego, z którego wynika, że oświadczenie woli należy tłumaczyć jak tego wymagają zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Zaznaczył, że złożył oświadczenie co do natychmiastowego zwolnienia ze służby, natomiast nieuwzględnienie wniosku w tym zakresie spowodowało cofnięcie go w całości, co nastąpiło jeszcze przed wydaniem rozkazu personalnego organu I instancji. Tak więc od początku jego intencją było natychmiastowe zwolnienie ze służby. Gdyby miał zamiar złożyć prośbę innej treści i czekać na rozstrzygnięcie wniosku przez okres przewidziany w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, to wówczas oświadczenie skonstruowałby w inny sposób.

Powołując się na wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt I ACa 676/13 skarżący wskazał, że dla ustalenia, jak strony rzeczywiście pojmują moment składania oświadczeń woli może mieć znaczenie także ich postępowanie po złożeniu tych oświadczeń.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Powyższe oznacza, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie tego przepisu, organ nie ma zatem możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Jednocześnie rozwiązanie takie ma na celu ochronę niekwestionowanego prawa policjanta do wystąpienia ze służby. Policjant ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ zobowiązany jest wydać w zakreślonym terminie stosowną decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Pisemne zgłoszenie przez policjanta wystąpienia ze służby jest dla organu wiążące i niezależne od przyczyn jego podjęcia przez policjanta.

Sąd I instancji wskazał, że dla stosowania w praktyce omawianego przepisu można wyróżnić dwa jego elementy. Pierwszy, obligatoryjny, zależny jedynie od policjanta, sprowadza się do pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Jest to element decydujący o rozumieniu całego przepisu i inicjujący proces zwolnienia, który musi się zakończyć w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty zgłoszenia wystąpienia. Drugi element, to ewentualne obopólne uzgodnienie przez policjanta i organ daty zwolnienia (oczywiście w terminie zakreślonym omawianym przepisem). Ten element nie może decydować o ocenie zgłoszenia wystąpienia ze służby. Jest to element fakultatywny. Takie rozumienie stosowania wskazanego wyżej przepisu zgodne jest z orzecznictwem sądów administracyjnych i praktyką organów. Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego który w wyroku z 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 1866/01 (publ. LEX nr 121908), stwierdzono, że "Z przepisu art. 41 ust. 3 ustawy z 1990 r. o Policji wynika, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Organowi administracji pozostawiono jednak swobodę w zakresie określenia daty w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie 3 miesięcy od złożenia wniosku".

W rozpoznawanej sprawie bezspornie T.K. w dniu 6 czerwca 2014 r. złożył raport o zwolnienie ze służby w Policji w trybie natychmiastowym. Stąd też Komendant Wojewódzki Policji w [...] był zobligowany do wydania decyzji (rozkazu personalnego) o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Przy czym podstawą takiego orzeczenia mógł być wyłącznie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, bowiem brak jest tu wyboru przez organ możliwości rozstrzygnięć.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, który w zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazał, że do oświadczenia woli policjanta o zwolnienie ze służby, o którym mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, zwanej dalej K.c. dotyczące składania oświadczeń woli oraz wad oświadczeń woli. Powyższe zagadnienie zostało przesądzone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11, w której stwierdzono, że do cofnięcia oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby należy stosować przepisy art. 61 K.c. Podkreślono, że przewidziane w K.c. ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli mają na celu ochronę interesów obu stron stosunku służbowego. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby obliguje bowiem organ do rozwiązania stosunku służbowego w terminie określonym w ustawie.

W ocenie Sądu, z uwagi zatem na treść art. 61 K.c. skarżący w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mógł uchylić się od skutków oświadczenia woli. Sąd przywołał stanowisko doktryny i wskazał, że odwołanie takiego oświadczenia jest bowiem skuteczne tylko wtedy, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem. Oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która je złożyła i może być skutecznie odwołane po tym jak doszło do wiadomości adresata, ale tylko za jego zgodą. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Brak jest tu przepisów zobowiązujących adresata do wyrażenia tej zgody. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że jej brak nie stanowi naruszenia jakiejkolwiek normy prawnej. Uchylanie się zaś od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli dopuszczalne jest tylko w przypadku, gdy zachodzi jedna z wad oświadczenia woli, określonych w art. 82-88 K.c. Nieważne jest oświadczenie woli złożone przez osobę, która z jakichkolwiek powodów znajdowała się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli (art. 82 K.c.). Dotyczy to w szczególności choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego albo innego, chociażby nawet przemijającego, zaburzenia czynności psychicznych. Przyczyna wyłączająca swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli musi tkwić w samym oświadczającym, a nie w sytuacji zewnętrznej w jakiej się znalazł (tak K. Piasecki – Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze, 2003 r., kom. do art. 82 K.c., cyt. za LEX Omega).

W niniejszej sprawie T.K. nie złożył skutecznego oświadczenia, którym mógłby odwołać wcześniejsze, pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w Policji. Jak wynika z akt sprawy skarżący w dniu 6 czerwca 2014 r. złożył raport o zwolnienie ze służby w Policji, który do organu dotarł w dniu 9 czerwca 2014 r. Następnie, pismem z dnia 6 sierpnia 2014 r. T.K. wniósł o cofnięcie poprzedniego raportu, a Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie wyraził zgody na cofnięcie oświadczenia woli. Nie ma znaczenia okoliczność, czy skarżący złożył raport z dnia 6 czerwca 2014 r. przed czy po otrzymaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby. Decydująca przy ocenie skuteczności cofnięcia oświadczenia woli jest chwila, w której oświadczenie takie dotarło do adresata. Skoro zatem odwołanie oświadczenia nie dotarło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej, zaś organ nie wyraził zgody na cofnięcie takiego oświadczenia, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to nie można uznać, że doszło do jego skutecznego cofnięcia.

Reasumując, skarżący nie wykazał, by składając raport o zwolnienie ze służby w dniu 6 czerwca 2014 r. działał w stanie wyłączającym świadome i swobodne podjęcie decyzji i wyrażenie woli, czego konsekwencją byłaby nieważność wniosku o zwolnienie ze służby, a zatem zarzuty dotyczące rozkazu o zwolnieniu nie zasługują na uwzględnienie.

W ocenie Sądu I instancji, prawidłowo także Komendant Główny Policji wydając zaskarżony rozkaz personalny uchylił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącego ze służby, ustalając jednocześnie nową datę zwolnienia na dzień 31 października 2014 r. Rozkaz personalny o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter konstytutywny, bowiem rozwiązuje istniejący dotąd administracyjnoprawny stosunek służbowy. Zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. W konsekwencji rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który się od niego odwołał, uzyskuje moc prawną dopiero od dnia wydania decyzji odwoławczej, albo od wydania postanowienia kończącego sprawę w inny sposób. Termin zatem orzeczonego ostatecznie zwolnienia ze służby nie mógł być wcześniejszy od decyzji ostatecznej w tym przedmiocie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2224/00, LEX nr 53773).

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego również są niesłuszne, bowiem zdaniem Sądu wojewódzkiego zarówno organ I instancji, jak i II instancji zebrały wystarczający materiał dowodowy, na podstawie którego ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające prawu.

Na koniec Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że nie naruszono art. 41 ust. 3 ustawy o Policji oraz art. 65 czy 61 K.c., gdyż organ nie był związany oświadczeniem woli w zakresie terminu w jakim policjant chciał być zwolniony, ani nie miał obowiązku ustalania interesu strony w takim a nie innym zwolnieniu.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie wywiódł T.K. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj.

- naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 8, art. 12 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dowolną ocenę legalności działania organów wydających w sprawie decyzję, w szczególności sprzeczną z prawem cywilnym wykładnię oświadczenia woli złożonego przez skarżącego, a co za tym idzie niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, bez jego dogłębnej analizy i rozważenia, w szczególności nie wyciągnięcie należytych wniosków z treści złożonego oświadczenia woli, jak również z faktu nieuwzględnienia wniosku w zakresie terminu zwolnienia ze służby, co czyni całe oświadczenie z żądaniem zwolnienia ze służby bezprzedmiotowym.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez jego błędne zastosowanie i oparcie na tym przepisie zaskarżonego rozkazu, pomimo tego, iż oświadczenie o zwolnieniu ze służby, złożone przez sierż. szt. T.K., dotyczyło natychmiastowego zwolnienia go ze służby i a nie w terminie określonym w ww. przepisie i w konsekwencji nie stanowiło ono oświadczenia w rozumieniu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji;

- art. 65 § 1 k.c. poprzez nie wzięcie pod uwagę przy ocenie treści oświadczenia złożonego przez sierż. szt. T.K., które dotyczyło wyłącznie natychmiastowego zwolnienia go ze służby, a nie w terminie przewidzianym ustawą o Policji, które to oświadczenie w zakresie natychmiastowości nie zostało uwzględnione, co winno spowodować, że oświadczenie to jako całość straciło moc prawną, gdyż mając na uwadze okoliczności złożenia tego oświadczania zamiarem skarżącego było jego zwolnienie w czasie złożenia oświadczenia a nie po okresie 3 miesięcy,

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 maja 2015 r. w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy I i II instancji doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organy w sposób całkowicie dowolny dokonały oceny materiału dowodowego bez należytej analizy treści oświadczeń woli składanych przez skarżącego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjny do oświadczeń woli składanych w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Zatem przyjąć należy, że skoro oświadczenie to ma charakter materialnoprawny to do jego wykładni należy stosować art. 65 § 1 k.c. Zgodnie z tym przepisem oświadczenie woli należy tłumaczyć tak jak wymagają tego okoliczności, w których zostało ono złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek, z którego treści jednoznacznie wynikało, że żąda natychmiastowego zwolnienia ze służby. W takiej sytuacji Organ I instancji nie wyrażając zgody na natychmiastowe zwolnienie T.K. ze służby winien ustalić, czy w takiej sytuacji skarżący podtrzymuje wniosek o zwolnienie ze służby w innym terminie. Zupełnie nie dopuszczalne było postępowanie Organu I instancji, który w sytuacji nieuwzględnienia żądania skarżącego co do terminu zwolnienia ze służby potraktował wniosek jako żądanie zwolnienia bez względu na termin. Wskazać należy, że zwolnienie w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji może nastąpić wyłącznie z inicjatywy policjanta, a zatem, jeżeli policjant składając oświadczenie woli chce wywołać określone skutki prawne, nie tylko co do samego zwolnienia ale również i do jego terminu, to jego oświadczenie woli należy interpretować w sposób ścisły. Organ I instancji zwalniając skarżącego ze służby w terminie ponad 2 miesięcy od dnia wpłynięcia wniosku w sposób niewłaściwy zinterpretował intencje skarżącego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie słusznie Sąd I instancji zauważył, że pisemne zgłoszenie przez policjanta wystąpienia ze służby jest dla organu wiążące, a ustawodawca pozostawił organowi swobodę w przedmiocie ustalenia momentu zwolnienia pod jednym warunkiem, a mianowicie takim aby organ zdołał wydać decyzję w terminie 3 miesięcy od wpłynięcia wniosku. Jednakże spór w niniejszej sprawie nie sprowadza się do problemu czy organ był, czy nie był związany wnioskiem policjanta co do terminu zwolnienia, a do tego czy wniosek skarżącego mógł wywołać skutki prawne inne niż te, które sam skarżący chciał wywołać składając wniosek. Zarówno organy obu instancji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny podnosili, że złożenie wniosku o zwolnienie ze służby należy do sfery praw policjanta. W niniejszej sprawie trudno jest mówić o tym, że skarżący zrealizował swoje prawo skoro został zwolniony ze służby wbrew swojej woli i nie w terminie złożenia wniosku, na którym przede wszystkim mu zależało.

W ocenie skarżącego kasacyjnie doszło do naruszenia również przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 3 ustawy o Policji poprzez błędne zastosowanie tego przepisu. W sytuacji nieuwzględnienia wniosku skarżącego co do daty zwolnienia, żądanie jego stało się bezprzedmiotowe, a wniosek ten nie stanowił już żądania określonego w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Skarżący kasacyjnie powołał się na obie przesłanki (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) dotyczące naruszenia prawa procesowego i materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze przedstawiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania. W takim przypadku w pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Jednak w przedmiotowej sprawie z uwagi na zakres sformułowanych zarzutów należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Oceniając zatem w pierwszej kolejności zasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego należy uznać, że nieuzasadnione są podniesione w pkt 2 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy przepis ten daje organowi przyjmującemu oświadczenie uprawnienie do podjęcia decyzji o terminie ostatecznego zakończenia służby zakreślając 3 miesięczny okres, w którym musi to nastąpić. A zatem data zwolnienia skarżącego ze służby musi mieścić się w terminie 3-miesięcznym od zgłoszenia pisemnego wystąpienia ze służby (co miało miejsce w niniejszej sprawie).

Art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przewiduje, że policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Analizując treść zawartej w tym przepisie normy należy uznać trafność wniosku Sądu I instancji, że złożenie przez sierż. szt. T.K. w dniu 6 czerwca 2014 r. raportu o zwolnienie ze służby uruchomiło tryb zakończenia służby określony w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Próba zaś wycofania ww. raportu nie mogła zakończyć się sukcesem z uwagi na brak wad wcześniej złożonego oświadczenia woli (raportu).

Zestawienie treści art. 41 ust. 3 ustawy o Policji z treścią art. 61 k.c. oraz art. 65 § 1 k.c. prowadzi do wniosku, że organ przyjmujący raport nie jest związany oświadczeniem woli w zakresie terminu w jakim funkcjonariusz chce być zwolniony, ani nie ma obowiązku ustalania interesu strony w takim a nie innym terminie zwolnienia. Wiążący dla organu jest termin zwolnienia przewidziany w art. 41 ust. 3 ww. ustawy o Policji. Złożenie przez policjanta wniosku o zwolnienie go ze służby na postawie art. 41 ust. 3 rodzi po stronie organu obowiązek uwzględnienia tego wniosku. Przepis przewiduje, że policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Organ ma wprawdzie prawo wskazania konkretnej daty zwolnienia policjanta ze służby, ale data ta musi mieścić się w zakreślonym przez ustawodawcę terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2001r., II SA 1866/01). Służba w Policji jest uprawnieniem a nie obowiązkiem. Wbrew woli policjanta organ nie może zatem również przedłużać tej służby ponad przewidziany ustawą okres. Jednakże po otrzymaniu zgłoszenia policjanta o wystąpieniu ze służby organ powinien go zwolnić w terminie do 3 miesięcy od dnia złożenia tego wystąpienia. Organ jest związany 3-miesięcznym terminem określonym w art. 41 ust. 3 ustawy.

Funkcjonariusz Policji, składając raport żądający rozwiązania z nim stosunku służbowego, składa oświadczenie woli skierowane do określonego adresata, to jest przełożonego właściwego w sprawach osobowych. W wyniku złożenia raportu o zwolnieniu ze służby, zapada jedyna przewidziana przez prawo decyzja – rozkaz o zwolnieniu ze służby. Organ -jak już wspomniano- jest związany 3-miesięcznym terminem określonym w art. 41 ust. 3 ustawy, nie jest jednak związany wskazanym w oświadczeniu funkcjonariusza terminem w jakim sam chce być zwolniony.

Wobec jednak wątpliwości zaistniałych w niniejszej sprawie wskazać należy, że ustawa o Policji i inne przepisy prawa administracyjnego nie regulują zasad składania oświadczeń woli w administracyjnoprawnych stosunkach służbowych, jednakże przy interpretacji przepisów prawa administracyjnego dopuszcza się możliwość korzystania z analogicznych rozwiązań przyjętych w prawie cywilnym. A zatem także do omawianych oświadczeń funkcjonariuszy Policji można stosować przepis art. 61 k.c. Podobne stanowisko wynika z uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 4/11 i znajduje analogię w analizowanej sprawie odnośnie terminu zwolnienia funkcjonariusza ze służby - co słusznie zauważyły organy orzekające w sprawie oraz Sąd I instancji . Zdaniem NSA, pogląd wyrażony w uchwale znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie. W powołanej uchwale NSA przyjął, że: "Pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, [...] jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.)". Ponadto we wspomnianej uchwale NSA stwierdził, że przewidziane w Kodeksie cywilnym ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli mają na celu ochronę interesów obu stron stosunku służbowego. Złożenie takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne w sferze interesów obu stron stosunku służbowego. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby obliguje bowiem organ do rozwiązania stosunku służbowego w terminie przewidzianym w ustawie. Ustawa zaś zakreśla 3 miesięczny termin dla tej czynności. Z drugiej strony przepisy Kodeksu cywilnego przewidujące możliwość uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli zapewniają wystarczające gwarancje ochrony funkcjonariusza, którego oświadczenie o wystąpieniu ze służby dotknięte było wadami. (por. wyrok NSA z 12 lutego 2016 r. I OSK 3302/14; publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie T.K. złożył raport (6 czerwca 2014 r. ) o zwolnienie go ze służby. Adresat wystąpienia zapoznał się z żądaniem funkcjonariusza i udzielił informacji o odmowie rozpatrzenia wniosku w przedmiocie terminu zwolnienia. Funkcjonariusz w piśmie z 6 sierpnia 2014 r. złożył oświadczenie o cofnięciu swego wystąpienia ze służby. Taka czynność procesowa nie mogła jednak odnieść zamierzonego skutku, bowiem Komendant Główny Policji nie miał obowiązku uwzględnienia prośby funkcjonariusza o cofnięcie wystąpienia ze służby. Organ I instancji mógł przychylić się do prośby skarżącego o cofnięcie wystąpienia ze służby, ale nie był do tego zobligowany. Skoro, korzystając z przysługujących mu uprawnień, nie wyraził zgody na wycofanie przez T.K. oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby, to takie oświadczenie - w myśl 61 k.c. było bezskuteczne. W konsekwencji postępowanie w przedmiocie zwolnienia T.K. ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie stało się bezprzedmiotowe, nie podlegało umorzeniu, a konieczne było jego rozpatrzenie, co słusznie uczyniły organy, a Sąd wojewódzki przesądził o prawidłowości przeprowadzonego postępowania. (por. wyrok NSA z 12 lutego 2016 r. I OSK 3302/14; publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA, Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można zarzucić błędnej wykładni art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem powołanego przepisu uznać należy za bezzasadny.

Za nieuzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia art. 65 § 1 kodeksu cywilnego poprzez nie wzięcie pod uwagę przy ocenie treści oświadczenia złożonego przez sierż. szt. T.K., natychmiastowego zwolnienia go ze służby pomimo złożenia przez skarżącego wniosku o takie zwolnienie ze służby, w sytuacji gdy przepis ten mówi jedynie o jednostronnym oświadczeniu woli w świetle zasad współżycia społecznego oraz ustalonych zwyczajów.

Art. 65 § 1 kodeksu cywilnego wskazuje, że oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje.

Zgodnie zaś z art. 61 § 1 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej.

Jednocześnie wskazać trzeba, że uchylenie się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli dopuszczalne jest tylko w ściśle określonych przypadkach, gdy zachodzi jedna z wad oświadczenia woli określona w art. 82-87 k.c.: Kto złożył oświadczenie woli pod wpływem bezprawnej groźby drugiej strony lub osoby trzeciej, ten może uchylić się od skutków prawnych swego oświadczenia, jeżeli z okoliczności wynika, że mógł się obawiać, iż jemu samemu lub innej osobie grozi poważne niebezpieczeństwo osobiste lub majątkowe. Uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, które zostało złożone innej osobie pod wpływem błędu lub groźby, następuje przez oświadczenie złożone tej osobie na piśmie.

Zdaniem Sądu Naczelnego żadna z wymienionych okoliczności w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała.

A zatem, określony w art. 61 k.c. reżim prawny warunkuje złożenie skutecznego oświadczenia woli i ma zastosowanie do zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby i jego cofnięcia. Przewiduje także możliwość uchylenia się przez funkcjonariusza od skutków złożonego organowi zgłoszenia, z powodu wad oświadczenia woli. W świetle tej regulacji oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po tym jak doszło do wiadomości adresata tylko za jego zgodą, jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej.

W świetle powyższego wyrok Sądu I instancji odpowiada zatem prawu, bowiem w zaskarżonym rozstrzygnięciu ustawowy termin 3 miesięcy został zachowany, a organ nie miał obowiązku uwzględniania natychmiastowego zwolnienia ze służby – wymaganego przez skarżącego. W orzecznictwie podkreśla się, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby treść art. 41 ust. 3 ustawy o Policji oznacza obowiązek organu wydania decyzji nie później niż w terminie 3 miesięcy od daty złożenia wniosku (co w sprawie nastąpiło).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie prezentowany był też pogląd, akceptowany także przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że względy funkcjonalne przemawiają za uznaniem, iż w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji chodzi o datę zwolnienia policjanta ze służby określoną w decyzji organu pierwszej instancji. Termin ten jest zachowany, jeśli w tym terminie mieści się określona w decyzji organu I instancji data zwolnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2013 r., I OSK 1239/12; publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnieniem dla wprowadzenia przez ustawodawcę 3-miesięcznego terminu jest z jednej strony ochrona policjanta przed nadmiernie odległym wyznaczeniem przez organ daty zwolnienia ze służby, co mogłoby prowadzić do zniweczenia dobrowolnego charakteru służby w Policji (art. 28 ust. 1 ustawy o Policji), z drugiej zaś strony wzgląd na dobro służby, które może wymagać, aby policjant przez czas jakiś wykonywał jeszcze swoje obowiązki służbowe. Art. 2 Konstytucji gwarantuje bowiem realizację demokratycznego państwa prawnego przejawiającą się między innymi w gwarancji pełnienia służby publicznej przez funkcjonariuszy publicznych zapewniających godne i rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych.

W rozpatrywanej sprawie wskazana w decyzji organu II instancji (zatem po korekcie w postępowaniu odwoławczym) data rozwiązania stosunku pracy mieściła się w terminie 3 miesięcy, o którym mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Organ odwoławczy – dokonując korekty terminu zakończenia służby wskazanego przez organ I instancji – prawidłowo obliczył termin uwzględniając czas prowadzenia postępowania odwoławczego. T.K. zgłosił wystąpienie ze służby w dniu 6 czerwca 2014 r. w trybie natychmiastowym, jednakże z uwagi na odmowę natychmiastowego zwolnienia - w dniu 6 sierpnia 2014 r. funkcjonariusz cofnął wniosek o zwolnienie ze służby w Policji. Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie wyraził zgody na pozostawienie policjanta w służbie i rozkazem personalnym z 20 sierpnia 2014 r. zwolnił T.K. ze służby w Policji z dniem 6 września 2014 r. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z 1 października 2014 r. uchylił zaskarżony rozkaz personalny organu I instancji w części - ustalając datę zwolnienia na dzień 31 października 2014 r., a zatem przed upływem trzymiesięcznego terminu liczonego od dnia wniesienia zgłoszenia o wystąpieniu ze służby – uwzględniając czas prowadzenia postępowania odwoławczego. Należy zatem uznać, że w tej sprawie spełniony został wskazywany w orzecznictwie wymóg wydania w ciągu 3 miesięcy od dnia wniesienia wniosku wykonalnej decyzji przez organ I instancji z datą zwolnienia mieszczącą się w terminie 3 miesięcy od zgłoszenia wystąpienia ze służby. Wydana decyzja była zatem zgodna z prawem. W orzecznictwie podkreśla się również, że wniesienie przez policjanta odwołania od decyzji o zwolnieniu go ze służby na skutek zgłoszonego przez niego wystąpienia oznacza, że godzi on się na ewentualne późniejsze określenie daty zwolnienia, wynikające z wszczęcia postępowania odwoławczego (por. cytowany powyżej wyrok NSA z dnia 7 lipca 2013r., I OSK 1239/12) - a zatem prawidłowo również i w tym wypadku organ odwoławczy postąpił, uchylając w zakresie terminu zakończenia służby decyzję organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że niezasadne są podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 3 oraz art. 65 § 1 k.c.

W konsekwencji nie są uzasadnione także zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w pkt 1 skargi kasacyjnej, czyli zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [sk. kas.: Prawo o ustroju sądów administracyjnych] w zw. z art. 8, art. 12 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dowolną ocenę legalności działania organów wydających w sprawie decyzję, w szczególności sprzeczną z prawem cywilnym wykładnię oświadczenia woli złożonego przez skarżącego, a co za tym idzie niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, bez jego dogłębnej analizy i rozważenia, w szczególności nie wyciągnięcie należytych wniosków z treści złożonego oświadczenia woli, jak również z faktu nieuwzględnienia wniosku w zakresie terminu zwolnienia ze służby, co czyni całe oświadczenie z żądaniem zwolnienia ze służby bezprzedmiotowym.

Jak już wyjaśniono art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie przewiduje obowiązku organu przyjmującego oświadczenie przyjęcia daty zwolnienia ze służby wskazanej przez policjanta składającego oświadczenie. Organ ten ma uprawnienie i jednocześnie obowiązek przyjąć oświadczenie i zwolnić ze służby jednocześnie ustalając termin jej zakończenia na maksymalnie 3 miesiące od dnia złożenia oświadczenia.

Nie jest zasadny również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 8, art. 12 i art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi organy przeprowadziły postępowanie szybko, wnikliwie, rzetelnie i w zgodzie z procedurą. Wszystkie istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy okoliczności zostały w rozkazach wykazane i uwzględnione a i Sąd I instancji odniósł się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, szczegółowo analizując relację zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o policji w kontekście złożenia przez T.K. ewentualnie wadliwego oświadczenia woli dotyczącego zgłoszenia o wystąpieniu ze służby. Data ostatecznego zakończenia służby nie była kwestionowana w skardze kasacyjnej zatem jedynie wspomnieć należy, że zwolnienie ze służby następuje w drodze decyzji administracyjnej, a zatem wiążący dla organu i skarżącego charakter w zakresie wyznaczenia daty zwolnienia skarżącego ze służby miałaby data wskazana w decyzji o zwolnieniu.

Zasadnie uznał Sąd Wojewódzki za prawidłowy pogląd organów policji, że w sprawie nie miało miejsca wadliwe oświadczenie woli a w konsekwencji wadliwe wydanie decyzji dotyczącej zwolnienia skarżącego ze służby. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 4 grudnia 2002 r., III RN 201/01, Lex nr 78675). W tej sprawie nie doszło zatem do zarzucanego skargą kasacyjną naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak pkt I i II wyroku.