Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1060/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par.1 lit.a oraz art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2014 r. sprawy ze skargi D.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 6 czerwca 2014 r. nr [....] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego D.D. kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 kwietnia 2014 r. znak: [....] Prezydent Miasta T. odmówił ustalenia na wniosek D.D. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybieralnego zbiornika na ścieki wraz z zewnętrznym odcinkiem instalacji wodociągowej, pojedynczego zbiornika na gaz płynny wraz z zewnętrznym odcinkiem instalacji gazowej na terenie obejmującym działkę nr [....] , obręb [....] przy ul. [....] w T.

W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie wszczęto na wniosek D.D. z dnia 16 września 2013 r. Ponieważ teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako u.p.z.p.).

Organ I instancji dokonał analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalił, że na działce sąsiedniej nr [....] realizowany jest budynek mieszkalny, jednorodzinny. Ww. działkę potraktowano, dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, na równi z "działką sąsiednią zabudowaną", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ stwierdził dalej, że sporządzona analiza urbanistyczna wykazała, iż brak jest możliwości określenia dla planowanej inwestycji linii zabudowy na zasadzie kontynuacji linii zabudowy istniejących budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich. Działka inwestora położona jest bowiem poza pasem zabudowy zlokalizowanym wzdłuż drogi.

Z przeprowadzonej analizy nie wynika aby podstawą wyznaczenia nowej linii zabudowy były np. względy ochrony konserwatorskiej lub ochrony krajobrazu. Na działce nie występują też inne ograniczenia terenu (strefy ograniczonego użytkowania, strefy ochronne) wynikające z jego konfiguracji czy też infrastruktury technicznej. Ustalenia analizy nie pozwalają przyjąć, że planowana zabudowa odpowiada zabudowie już istniejącej, znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, bowiem nie wynika z nich, że możliwe jest wyznaczenie nowej linii zabudowy w odniesieniu do tożsamej zabudowy w tym obszarze, znajdującej się na innych działkach. Jak wykazano w części graficznej analizy działka stanowiąca teren inwestycji położona w terenie niezabudowanym. W obszarze analizowanym zlokalizowany jest jedynie budynek mieszkalny będący w realizacji oraz budynek gospodarczy stanowiący zaplecze dla działki rolnej. Poza obszarem analizowanym zlokalizowany jest budynek mieszkalny (stanowiący wraz z towarzysząca mu zabudową gospodarczą zagrodę dla rolnika). Obiekt ten zlokalizowany jest na narożnej działce przylegającej do ul [....] i drogi dojazdowej o numerze [....] jego usytuowanie w stosunku do tej drogi było podstawą do ustalenia linii zabudowy i ustalenia warunków zabudowy w decyzjach wydanych dla działek numer [....] i [....] (działka numer [....] została później podzielona na działki [....] i [....] ).

Zdaniem Prezydenta Miasta T. z poczynionych ustaleń wynika, że linia zabudowy wyznaczona dla działki stanowiącej teren inwestycji byłaby drugą linią zabudowy przy drodze dojazdowej nr [....] , co nie znajduje potwierdzenia w przeprowadzonej analizie, ani też w przepisach prawa. Z uwagi na powyższe organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołali się D.D. oraz M.D. , którzy w jednobrzmiących odwołaniach podnieśli, że organ pierwszej instancji nie dokonał oceny dowodu w postaci analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej przez uprawnionego architekta i przyjął go bez uzasadnienia, "na wiarę". Zarzucili, że osoba odpowiedzialna za wydanie decyzji była jednocześnie biegłym, pomimo tego, że na zasadzie z art. 24 ust. 4 k.p.a. powinna zostać wyłączona od udziału w postępowaniu.

Odwołujący podnieśli, że dla przedmiotowego terenu prowadzone są prace mające na celu zmianę Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego zmierzające do nadania temu obszarowi funkcji mieszkaniowej. Nieprawidłowo więc organ pierwszej instancji wskazał, że inwestycja będzie płożona w terenie, w którym prawie wszystkie działki nie są zabudowane, czyli w terenie rolnym, ponieważ polityka Gminy Miasta T. potwierdza, że teren ten położny jest w terenach zabudowy. Podnieśli, że aktualna analiza sporządzona w sprawie częściowo odpowiada treścią poprzedniej analizie. Przyjęto bowiem taki sam obszar analizowany nie uzasadniając jego wielkości. Wskazali na uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi z 3 czerwca 2011 r. sygn. II SA/Łd 346/2011, w którym Sąd wskazał, że organ powinien wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy minimalną wielkość obszaru analizowanego. W ocenie odwołujących organ pierwszej instancji naruszył tym samym przepis art. 9 k.p.a. Zarzucili ponadto naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie odwołujących o powołaniu biegłego do sporządzenia analizy. Podnieśli także, że w decyzji wydanej w innej sprawie (znak:...) ustalone zostały warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego na działce nr [....] w obrębie [....] w T. Linia zabudowy została ustalona w tej sprawie na podstawie budynku położnego przy ulicy [....] . W decyzji tej organ pośrednio przyznał, że są to działki położone przy tej samej drodze publicznej. Odwołujący wnieśli w związku z tym o poszerzenie obszaru analizowanego o wszystkie działki położone przy ulicy [....] . Działka stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania położona jest bowiem w linii prostej w odległości 600 m od ul. [....] , oraz 500 m od osiedli domów jednorodzinnych, gdzie występuje druga i kolejne linie zabudowy, na podstawie których można wyznaczyć parametry określające warunki zabudowy, a przynajmniej drugą linię zabudowy dla wnioskowanej działki. Odwołujący podnieśli ponadto, że w innej z kolei sprawie (....), w sytuacji braku zabudowy organ wyznaczył linię zabudowy. Ich zdaniem tak różne rozstrzygnięcia w podobnych sprawach naruszają zasadę pogłębiała zaufania obywateli do organów państwa z art. 8 k.p.a.

Rozpoznając przedmiotowe odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 6 czerwca 2014 r. znak: [....] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.).

W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji była już przedmiotem rozpoznania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w T. Decyzją z dnia 27 lutego 2014 r., znak: [....] Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 3 stycznia 2014 r., znak: [....] , wskazując, że "uznać należy za niewystarczające stwierdzenie organu pierwszej instancji, iż z analizy nie wynika możliwość wyznaczenia drugiej linii zabudowy od strony drogi wjazdowej ze względu na brak zabudowy w obszarze analizowanym". Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji załączył do akt sprawy nową analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy oraz projekt decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. SKO w T. wskazało także, iż jak wynika z analizy w obszarze analizowanym, istnieje ustalona linia zabudowy wzdłuż drogi stanowiącej własność gminy oznaczonej nr ewidencyjnym [....] . Linia ta wyznaczona została przez budynek mieszkalny realizowany na działce nr [....] i przebiega ona w odległości 11 m od drogi. Linię taką ustalono również dla zabudowy na działce nr [....] . Jak wynika z analizy oraz z załączników graficznych, działka nr [....] oddzielona jest od drogi dojazdowej działką nr [....] i leży "w drugiej linii zabudowy" od drogi gminnej nr [....] oraz posiada dojazd do niej przez wąski pas wydzielony w celu zapewnienia dostępu do drogi. W tej sytuacji w ocenie Kolegium brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy na zasadach określonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r.). Brak jest ku temu podstaw, gdyż nie wynika to ze względów ochrony konserwatorskiej, ani ochrony krajobrazu. Na działce nie występują też inne ograniczenia w użytkowaniu terenu wynikające z jego konfiguracji lub infrastruktury technicznej. Ustalenia analizy nie pozwalają więc przyjąć, że planowana zabudowa odpowiada zabudowie już istniejącej, która znajduje się w granicach obszaru analizowanego. Z ustaleń tych bowiem nie wynika, że możliwe jest wyznaczenie nowej linii zabudowy w odniesieniu do tożsamej zabudowy znajdującej się na innych działkach, a objętych obszarem analizy. Kolegium przypomniało, iż jak wskazano w analizie, działka stanowiąca teren inwestycji położna jest w terenie zabudowanym, w obszarze analizowanym zlokalizowany jest budynek mieszkalny będący w realizacji, budynek gospodarczy stanowiący zaplecze dla działki rolnej oraz budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej. Obiekt ten znajduje się na działce narożnej przylegającej do ul. [....] od drogi stanowiącej działkę nr [....] , a jego usytuowanie stanowiło podstawę wyznaczenia linii zabudowy dla inwestycji na działkach nr [....] i [....] - przyległych do działki nr [....] . W ocenie organu odwoławczego, z ustaleń powyższych wynika, że linia zabudowy wyznaczona dla działki inwestycyjnej - odsuniętej od drogi dojazdowej oznaczonej w ewidencji gruntów nr [....] , stanowiłaby drugą linię zabudowy od tej drogi, co nie znajduje uzasadnienia w analizie ani w przepisach prawa.

Reasumując, zdaniem organu II instancji ze sporządzonej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że wzdłuż drogi stanowiącej własność gminy o nr [....] istnieje ustalona jedna linia zabudowy, ukształtowana przez budynki istniejące na działkach nr nr [....] . Z uwagi na oddalenie działki nr [....] od drogi stanowiącej własność gminy, a będącej drogą dojazdową wzdłuż której ukształtowana została linia zabudowy, brak jest możliwości ustalenia nowej - drugiej linii zabudowy. Brak jest bowiem przepisów prawa umożliwiających ustalenie linii zabudowy w sytuacji gdy ta nie stanowiłaby przedłużenia linii już istniejącej. Brak jest także możliwości innego ustalenia drugiej linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, albowiem z analizy okoliczność taka nie wynika.

Skargą na powyższa decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł D.D.

Zaskarżonej decyzji zarzucił on naruszenie przepisów postepowania tj: art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczająco wnikliwe

rozpoznanie przez Prezydenta Miasta T. wniosku o ustalenie warunków

zabudowy dla przedmiotowego terenu. Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to § 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 3 ust 2 oraz § 4 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie art. 64 ust 3. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że przedmiotowa działka zgodnie z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miasta T. położona jest w obszarach zabudowy o wiejskim rodowodzie, uzupełnianą zabudową jednorodzinną i usługami. Obecnie prowadzone są prace zmierzające do zmiany Studium, w wyniku których ma dojść do nadania wnioskowanemu obszarowi funkcji M3 - tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej ekstensywnej. O ile dokumenty te nie mogą stanowić podstawy prawnej dla ustalania warunków zabudowy, to są wytyczną dla przyszłych planów miejscowych a więc planowanego w przyszłości zagospodarowania terenu (jak zauważył WSA w Krakowie, w wyroku z dnia 16.04.2014 sygn. akt II SA/Kr 146/2013).

Zdaniem skarżącego rozszerzenie obszaru analizy na osiedle domów jednorodzinnych (oznaczone na załączniku nr 1) niewątpliwie pozwoliłoby na wyznaczenie parametru odległości zabudowy od drogi (linii zabudowy, załącznik nr 2).

Skarżący podniósł także zarzut naruszenia prawa własności poprzez przyjęcie przez organ wydający decyzję prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Zdaniem skarżącego o ile w przypadku gruntu stricte rolnego odmowa ustalenia warunków zabudowy dla domu mieszkalnego byłaby w pełni uzasadniona i słuszna, o tyle niemożność określenia jednego parametru urbanistycznego w postacie odległości zabudowy od drogi tj. linii zabudowy dla gruntów inwestycyjnych poprzez przyjęcie błędnej wielkości obszaru analizy, jest przyjęciem takiego prymatu i jest działaniem niedopuszczalnym. Na poparcie powyższej tez skarżący powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 624/11.

W ocenie skarżącego organy wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego błędnie przyjęły i przekonująco nie uzasadniły przyjęcia minimalnego obszaru analizy oraz błędnie założyły warunek wynikający z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. poprzez przyjęcie, iż podstawą określenia parametrów urbanistycznych mogą być działki położone tylko przy ulicy "bocznej od ul. [....] " tj. wzdłuż działki [....] gdzie ustawodawca postawił warunek, iż mają to być działki dostępne z tej samej drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a.- tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest zasadna, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych.

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 6 czerwca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 16 kwietnia 2014 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Decyzję o warunkach zabudowy organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy przede wszystkim odwołać się do dominującego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, że interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten oznacza, że osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny, przy czym musi to uczynić zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Kryteria zawarte w takiej decyzji stanowią natomiast konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień właścicielskich. Prawo do zabudowy jest bowiem podstawowym prawem związanym z wykonywaniem prawa własności nieruchomości.

W wyroku z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga zastosowania wykładni celowościowej. Jego istotą jest utrzymanie ładu przestrzennego. Jednakże, jak podkreślił Sąd, restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. W powołanym wyroku Sąd wyraził pogląd, że zasada ustalająca prawo do zabudowy podmiotu, który ma prawo do terenu na cele budowlane i nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, statuowana ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga, aby nie przedkładać podejścia nadmiernie (nieproporcjonalnie do potrzeb interesu publicznego) formalistycznego nad istotą rzeczy, to jest prawem każdego, kto ma prawo do terenu, aby w granicach określonych ustawą mógł zagospodarować dany teren.

Wzgląd na konstytucyjną zasadę ochrony własności oraz deklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu (w tym jego zabudowy) nakazuje przyjąć, że aby nie pozwolić na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, którą wnioskodawca zamierza zrealizować w głębi działki (terenu), konieczne jest wywiedzenie, iż sprzeciwiają się temu normy prawa publicznego chroniące określone dobra ze względu na interes publiczny lub też doszłoby do naruszenia chronionego prawem interesu osób trzecich (por. A. Plucińska-Filipowicz, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, LEX/el. 2011, uw. do § 4). Dla odmowy ustalenia warunków zabudowy nie jest przy tym wystarczające powołanie się na ogólnie sformułowaną konieczność zachowania "ładu przestrzennego", o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż klauzula ta, sama w sobie, nie może stanowić materialnoprawnej podstawy decyzji administracyjnej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, art. 1 Nb 5).

W konsekwencji należy podkreślić, że dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy, i to tylko od strony drogi publicznej. Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy, np. linii "obowiązującej", linii "nieprzekraczalnej" czy też linii "w głębi zabudowy" (zob. A. Plucińska-Filipowicz, op.cit., uw. do § 4).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zasadniczym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy był brak możliwości wyznaczenia dla działki objętej terenem inwestycji (nr 22/7) linii zabudowy.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że na konieczność wyznaczenia linii zabudowy wskazuje m.in. treść art. 61 ust. 1 pkt 1, jak również art. 61 ust. 6 i ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. Sposób określenia obowiązującej linii zabudowy wynika z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, że obowiązująca w obszarze analizowanym linia zabudowy wyznaczona została przez budynek mieszkalny realizowany na działce nr [....] . Linia ta ustalona została wzdłuż drogi gminnej (dz. nr [....] ) i przebiega 11 m od tej drogi. Działka objęta terenem inwestycji położona jest natomiast poza linią zabudowy, jest ona bowiem odgrodzona od drogi dojazdowej inną działką (nr [....] ). W związku z powyższym organy uznały, że działka objęta terenem inwestycji usytuowana jest w tzw. "drugiej linii zabudowy", której wyznaczenie nie znajduje z kolei uzasadnienia w analizie.

W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę w przypadku budynku znajdującego się "w głębi", czy też "na tyłach" istniejącej zabudowy nie zachodzi konieczność wyznaczania kolejnej linii zabudowy.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 498/10, w którym wyraźnie stwierdzono, że zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. W istocie jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. Wyłącznie szczegółowe i jednoznaczne wykazanie, że wniosek musi być załatwiony negatywnie ze względu na ważny, uzasadniony prawem interes państwa lub słuszny interes osób trzecich, może doprowadzić do wydania decyzji niekorzystnej dla inwestora.

Nadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 779/07 wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę, przy czym samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy.

Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania stwierdzić należy, że przyjęte przez organy prowadzące postępowanie stanowisko o braku możliwości ustalenia linii zabudowy, jako przesłance odmowy ustalenia warunków zabudowy, jest błędne i stanowi o uchyleniu przez Sąd decyzji obu instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracyjne prowadzące postępowanie zobowiązane będą uwzględnić przedstawione powyżej uwagi, w tym zaprezentowaną wykładnię przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z tych wszystkich względów, Sąd w pkt I wyroku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej jaki i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji . O kosztach orzeczono natomiast w pkt II wyroku zgodnie z dyspozycją art. 200 p.p.s.a. w zw. z art.205§1 p.p.s.a..