Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3308/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant asystent sędziego Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 2186/17 w sprawie ze skargi M.Sp. z o.o. w P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 6 października 2017 r. nr 39/17 w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz G. sp. z o.o. w N. 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 lipca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 2186/17 oddalił skargę M. D. Sp. z o.o. w P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 6 października 2017 r. nr 39/17 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

M. D.Sp. z o.o. w P. – dalej: skarżąca, strona lub spółka - 17 marca 2017 r. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 za okres od dnia 23 lutego 2015 r. do dnia 22 lutego 2016 r. tj. za czwarty rok korzystania z pomocy.

W toku weryfikacji dokumentacji organ stwierdził nieprawidłowości, w związku, z czym wezwał Stronę do złożenia wyjaśnień dotyczących współpracy Skarżącej z Ubojnią (...) Sp.j. oraz z Ubojnią (..) sp. j., gdzie udziałowcem jest jeden z członków Grupy – J. S..

W odpowiedzi spółka wyjaśniła, że Grupa działa na innym rynku niż Ubojnia (...), która zajmuje się przetwarzaniem i konserwacją mięsa z drobiu, a bliskość ubojni pozwala na obniżenie kosztów dostawy.

Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARMiR decyzją z 12 sierpnia 2016 r., odmówił spółce przyznania wnioskowanych środków finansowych.

Orzekając na skutek odwołania skarżącej Prezes ARMiR decyzją z 5 grudnia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przed organem I instancji wskazując, iż organ powinien m.in. przeprowadzić ponownie postępowanie polegające na: powtórnej ocenie sprawy, z uwzględnieniem wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011; ustaleniu prowadzenia, czy też nieprowadzenia przez członków Grupy działalności przed utworzeniem Grupy producentów rolnych, ustalić jak wyglądał obrót brojlerami kurzymi pomiędzy członkami Grupy (...) Sp. z o.o. a pomiotami: Ubojnia (...) sp. j. oraz Ubojnia (...) przed utworzeniem Grupy tj. przed 18.01.2012 r.; ustalić do jakich podmiotów Ubojnia (...) sp. j. sprzedaje produkty wytworzone z kurczaków lub kurczaki zakupione od członków Grupy, a także zbadać czy sprzedaż produktów do grupy, dokonana przez E. S. objęła jedynie produkty wytworzone w jej gospodarstwie i zbadania powiazań osobowych i lokalizacyjnych występujących w grupie.

Pismem z dnia 21 grudnia 2016 r. Dyrektor Oddziału wezwał Stronę do złożenia wyjaśnień. Ponadto, pismem z dnia 22 grudnia 2016 r. organ I instancji zwrócił się do Powiatowego Lekarza Weterynarii o przekazanie informacji czy Ubojnia (...) Sp. j. prowadzi poza przetwarzaniem, konserwacją i produkcją wyrobów z mięsa drobiowego także chów i hodowlę drobiu oraz o wyjaśnienie z jakiego podmiotu zostało przeniesione prawo własności do przedsiębiorstwa Ubojnia (...) Sp. jawna. W odpowiedzi Powiatowy Lekarz Weterynarii w L (...) poinformował, że ubojnię drobiu zlokalizowaną w (...) obecnie prowadzi U (...) Sp. jawna., natomiast przeniesienie praw na w/w spółkę nastąpiło 28 października.2016 r. z podmiotu Ubojnia (...)Sp. j. z siedzibą w K., na skutek nabycia zakładu od podmiotu - Ubojnia (...).

Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARMiR decyzją z 7 marca 2016 r., odmówił spółce przyznania wnioskowanych środków finansowych.

Orzekając na skutek odwołania skarżącej Prezes ARMiR decyzją z 6 października 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu i instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że Grupa Producentów Rolnych (...)Sp. z o.o. została zarejestrowania w Krajowym Rejestrze Sądowym (nr KRS (...)) w dniu 18 stycznia 2012 r. zaś decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 23 lutego 2012 r. wpisano ją do rejestru grup producentów rolnych. W okresie, za który Grupa ubiega się o pomoc członkami Grupy byli: (...). Zgodnie z KRS (stan na dzień 5 października 2017 r.) siedzibą Grupy jest miejscowość (...)B. Do reprezentowania podmiotu uprawnionych jest dwóch członków działających łącznie, natomiast członkami Zarządu Grupy są: (...). Miejsce zamieszkania 3 członków Grupy, tj. (...) pokrywa się z adresem siedziby Grupy. Nadto E. S. w dniu 11 września 2015 r. (akt notarialny Repertorium A numer (...)) odkupiła od D. K. nieruchomość stanowiącą działkę numer (...), której częścią składową jest budynek służący do produkcji rolnej, tj. ferma drobiu, na której to nieruchomości D. K. prowadziła działalność w zakresie chowu i hodowli drobiu na rzecz Grupy. D. K. i E. S. zamieszkują pod tym samym adresem. Z wyjaśnień złożonych przez Stronę wynika, że zakupiony 11 września 2015 r kurnik jest jedynym obiektem, w którym E. S. prowadzi działalność w zakresie, w jakim została utworzona Grupa. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że zarówno K. B., jak i E. S. działalność w zakresie chowu i hodowli drobiu rozpoczęły tuż przed przystąpieniem do Grupy.

Organ II instancji podniósł, że Grupa większość swojej produkcji (72,93 %) sprzedaje do podmiotu powiązanego, tj. do Ubojni (...)Sp. j. W okresie, w jakim Strona ubiega się o wsparcie, wspólnikami spółki byli: (...) (członek Grupy) i każdy ze wspólników mógł samodzielnie reprezentować spółkę. Zgodnie z wpisem w KRS Ubojnia (...) Sp. j. powstała 7 listopada 2011 r., a zatem tuż przed powołaniem Grupy (wpis do KRS 18 stycznia 2012 r.). Ponadto, przed powołaniem Grupy, sprzedaż produkcji niektórych członków Grupy odbywała się do tych samych podmiotów, co w okresie objętym wnioskiem o płatność. Imię i nazwisko członka Grupy oraz nazwy Ubojni zostały wymienione w zaskarżonej decyzji (str. 3).

Organ także podkreślił, że, pomimo, iż Ubojni (...)Sp. j. nie można traktować, jako członka Grupy w rozumieniu § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, to fakt, że członkowie Grupy są największym odbiorcą produktu oraz równocześnie pełnią funkcję Członków Zarządu (...). z o.o., a także są członkami rodziny osób wchodzących w skład Grupy, a Ubojnia (...)Sp. j. została wpisana do KRS na 2 miesiące przed utworzeniem Grupy, w sposób jednoznaczny wskazuje na działanie celowe, mające obejść przepisy rozporządzenia wykonawczego w zakresie sprzedaży do członka Grupy, a tym samym uzyskanie płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Organ jednocześnie stwierdził, że w sprawie zostały wypełnione przesłanki wskazane w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, bowiem Grupa wypełniła zarówno obiektywny warunek do uznania, wskazujący na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania pomocy, poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1698/2005 oraz subiektywny warunek do uznania, poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy (jak również kolejne lata jej działalności) były zaplanowanym działaniem, który miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1698/2005 oraz ominięcie przepisów rozporządzenia w sprawie wykazu produktów w zakresie dotyczącym minimalnej ilości członków grupy, a w dalszej kolejności spowodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami wsparcia.

Uzasadniając oddalenie skargi spółki na powyższą decyzję WSA w Warszawie zaznaczył, że istota sporu sprowadza się do dokonania oceny tego, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie i czy dokonane ustalenia stanowiły wystarczającą podstawę do wydania decyzji odmawiającej przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w okresie od 23 lutego 2015 r. do 22 lutego 2016 r., a więc czy na podstawie przeprowadzonego postępowania w sprawie wniosku Grupy o przyznanie płatności za 4 (czwarty) rok jej działalności organy prawidłowo stwierdziły, że działania podejmowane przez Grupę miały znamiona sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Sąd I instancji badając legalność zaskarżonej decyzji stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, dlatego swoje rozważania przeprowadzi na podstawie stanu faktycznego przedstawionego przez organy administracji. Sąd ocenił również, że organy administracji wydały zaskarżone decyzje w oparciu o prawidłowo ustaloną podstawę prawną.

WSA w Warszawie podkreślił, że organy wydając decyzje o kolejnych, rocznych płatnościach zobowiązane są sprawdzić, czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, jak również, czy spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach unijnych oraz czy nie występują określone w przepisach unijnych przesłanki do odmowy wypłaty. W sprawie Strona została wpisana do rejestru grup producentów rolnych w dniu 23 lutego 2012 r. na podstawie decyzji Marszałka Województwa Lubuskiego po weryfikacji spełnienia warunków zakreślonych w przepisach rozdziału 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (dalej: ustawa g.p.r.). Decyzją z 4 października 2012 r. przyznano jej pomoc finansową za okres od 23 lutego 2012 r. do 22 lutego 2017 r. Grupa spełniła warunki formalne do otrzymania płatności. Okoliczności te nie stoją jednak na przeszkodzie badaniu przez ARiMR zasadności przyznania płatności każdorazowo przy składaniu przez Grupę kolejnych wniosków o płatność. Badanie zasadności wypłaty za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami krajowymi i unijnymi.

Sąd wskazał, że oceniając okoliczności powstania grupy oraz związki pomiędzy jej członkami zasadne jest postawienie zarzutu stworzenia przez Grupę sztucznych warunków do otrzymania płatności, o czym stanowi art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r., z późn. zm. – dalej: rozporządzenia nr 1306/2013). Ocenianie decyzji o spełnieniu przez Grupę warunków prowadzenia działalności przez pryzmat spełnienia warunków art. 3 ustawy g.p.r., prowadziłby do braku możliwości oceny działalności Grupy pod kątem praktycznego (nie zaś formalnego) spełnienia celu, dla jakiego Grupa się zawiązała i została zarejestrowana, a zatem sam fakt rejestracji Grupy, a następnie wydanie decyzji o przyznaniu pomocy, pozbawiałby ARiMR możliwości badania zasadności wniosku o płatność w sposób merytoryczny, ograniczając wspomniane badanie wyłącznie do aspektu formalnego, a w konsekwencji do braku możliwości badania, czy nie doszło do sztucznego stworzenia przez Grupę warunków wymaganych do otrzymania płatności.

Sąd podniósł, że istnienie decyzji ustalającej prawo do wsparcia nie stoi na przeszkodzie późniejszemu powołaniu się na okoliczności przewidziane w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Wskazuje na to chociażby treść tego przepisu, zgodnie z którym osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. W ocenie Sądu ustalenie, że takie okoliczności zachodzą obliguje organ do odmowy udzielenia wsparcia, nawet bez wzruszania decyzji, o której mowa w § 3 rozporządzenia wykonawczego. Przepis art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 odnosi się do każdej płatności, która ma być dokonana i to niezależnie od możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji ustalającej prawo do wsparcia. Dopiero wraz z wnioskiem o przyznanie płatności składanych jest szereg dokumentów na podstawie, który ARiMR może wywieść konkretne wnioski w zakresie stworzenia sztucznych warunków przez Stronę. Ponadto, na etapie oceny wniosku o przyznanie płatności przeprowadzana jest kontrola, m.in. w siedzibie Grupy, podczas której sprawdzane są dokumenty, do których organ nie miał dostępu na etapie weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy. Tym samym, brak jest możliwości, aby przed wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy ARiMR mogła stwierdzić zaistnienie okoliczności świadczących o stworzeniu sztucznych warunków przez Stronę.

Zdaniem WSA w Warszawie organy administracji oceniając okoliczności powstania Grupy oraz związki pomiędzy jej członkami uznały, że zasadne jest postawienie zarzutu stworzenia przez Grupę sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności. Organy wyjaśniły i uzasadniły, powołując się na wykładnię pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności" dokonaną przez TSUE w wyroku w sprawie C-434/12, dlaczego pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy Grupa nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa. Poprzez wykazanie wzajemnych powiązań między członkami Grupy organ w sposób czytelny odniósł się do elementu subiektywnego – zamiaru uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia. W sprawie, istotne znaczenie miał proces jaki zachodził od momentu zakupu piskląt aż do procesu sprzedaży drobiu. Organ odniósł się bardzo obszernie do kwestii powiązań pomiędzy poszczególnym członkami Grupy oraz pomiędzy M (...)sp. z o.o., a Ubojnią (...) sp. j.

Sąd podał, że M (...)Sp. z o.o. w okresie objętym wnioskiem tj. od 23 lutego 2015 r. do 22 lutego 2016 r. sprzedała znaczną część swojej produkcji brojlera kurzego do Ubojni (...)Sp. j. z siedzibą w (...), stanowiącą 1.303,00 ton oraz do Ubojni (...)sp.j. z siedzibą w (...), stanowiącą 1.131,52 tony. Łączna sprzedaż do podmiotów powiązanych z Grupą stanowiła 2.190,12 tony z 3.003,17 tony sprzedanych ogółem. Wspólnikami tej spółki jawnej byli (...), który jest jednocześnie członkiem Grupy Producentów Rolnych (...)Sp. z o.o. Obecnie spółka zmieniła nazwę oraz wspólników i zgodnie z KRS nr (...) nazywa się (...) Sp. j. a jej wspólnikami są (...), przy czym oboje są członkami (...)Sp. z o.o. Wysokość przychodów netto Grupy ze sprzedaży kurczaków żywych do wskazanej wyżej spółki jawnej wyniosła 7 594 089,10 zł, co stanowiło 73,04 % ogółem przychodów netto osiągniętych przez Grupę w okresie wnioskowanym - równą 10 397 855,50 zł. Na podstawie zgromadzonego materiału (m.in. załącznik nr 3 do wniosku mo płatność: "Wykaz faktur VAT i rachunków...") organy prawidłowo ustaliły, że (...)w okresie od 23 lutgo 2015 r. do 22 lutego 2016 r. tj. za 4 rok działalności (...)Sp. z o.o. dostarczył do Grupy 1449,37 ton żywego kurczaka, natomiast (...)sprzedał do Grupy 618,11 ton kurczaków. Grupa sprzedała łącznie 3003,17 ton żywca, wobec czego 68,84 % ogólnej ilości sprzedanych produktów stanowiły kurczaki pochodzące z hodowli (...).(...)Sp. z o.o. do Ubojni (...)Sp. j. sprzedał 2190,121 kurczaków, co z kolei stanowiło 72,93 % całości produktów sprzedanych w okresie wnioskowanym.

W ocenie WSA znaczenie ma fakt, że w dniu 15 stycznia 2016 r. do Grupy dołączyła (...)), która w dniu 11 września 2015 r. odkupiła od (...)działkę nr (...), wykorzystywaną jednocześnie (z posadowionym na niej budynkiem) do produkcji rolnej w postaci fermy drobiu. To właśnie na tej nieruchomości (...)prowadziła działalność w zakresie chowu i hodowli na rzecz Grupy. Tak prowadzona działalność gospodarcza Grupy dowodzi, że jej istnienie i funkcjonowanie na rynku, jako odrębny podmiot gospodarczy miało jedynie pozorny charakter. Nadto utworzenie Grupy nie wniosło żadnych zmian w funkcjonowaniu gospodarstw, które weszły w skład Grupy, a co istotne kontrahenci nie ulegli zmianie. Cała działalność Grupy odbywa się w obrębie tych samych osób powiązanych m.in. rodzinnie. Wobec powyższego nie można twierdzić, że Grupa osiągnęła cele określone w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, które wskazują, iż to Grupa ma być ogniwem spajającym, m.in. produkcję i sprzedaż towaru wyprodukowanego przez jej członków.

Sąd I instancji wskazał, że skoro zgodnie z art. 2 ustawy g.p.r. określone w nim podmioty prowadzące gospodarstwo rolne lub działalność rolniczą mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, to jest jednoznaczne, że podmioty te "wchodząc" do Grupy wnoszą do niej swój dotychczasowy potencjał produkcyjny. W wyniku utworzenia Grupy, a tym samym koncentracji podaży i ujednoliceniu, jakości oferowanego produktu, nie zwiększył się potencjał produkcyjny. Jeszcze przed wstąpieniem spółki Ubojnia (...)sp. j. do Grupy, członkowie Grupy z nią współpracowali, a mianowicie (...)wraz z (...)dokonywali do tej spółki sprzedaży. W związku z powyższym nie można mówić o jakiejkolwiek koncentracji podaży oraz poprawie efektywności gospodarowania. W istocie chodziło nie o samą produkcję i możliwość współpracy podmiotów tworzących Grupę w ramach wspólnego działania określonego zarówno w treści art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005, jak i w treści art. 2 ustawy g.p.r., ale o stworzenie sztucznych warunków umożliwiających uzyskanie płatności finansowej w ramach PROW 2007-2013. W sprawie trudno doszukiwać się spełniania przez Grupę celów, dla których spółka powinna być powołana, z uwzględnieniem przywołanych uregulowań prawnych. Innymi słowy, skoro pomoc przyznawana jest dla grupy producentów, a grupa utworzona jest zasadniczo dla wzmocnienia pozycji pojedynczych producentów na rynku, zaś niektórzy członkowie grupy, rozpoczynają prowadzenie działalności w celu utworzenia Grupy, to wraz z utworzeniem Grupy następuje rozdrobienie produkcji w zakresie chowu i hodowli drobiu. Zasadny, zatem jest wniosek, że warunki dla uzyskania pomocy dla grupy producentów zostały sztucznie stworzone. Pomoc udzielana jest, bowiem wówczas, gdy grupa nie tylko jest zarejestrowana, ale także funkcjonuje zgodnie z celami, dla których została utworzona.

Sąd wskazał, że analiza chronologii kolejnych zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy daje podstawy do stwierdzenia, że zamiarem osób zawiązujących Grupę było działanie mające na celu w pierwszej kolejności ominięcie warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. a) i lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005, a w dalszej kolejności otrzymanie płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych" PROW na lata 2007 - 2013.

W ocenie WSA w ustalonym stanie faktycznym przyznanie Skarżącej pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" spowodowałoby uzyskanie wsparcia przez podmioty, których działalność nie stanowiła realizacji celu określonego w art. 35 ust. 1 lit. a) oraz lit b) rozporządzenia nr 1698/2005 oraz stanowiła ominięcie przepisów rozporządzenia w sprawie wykazu produktów w zakresie dotyczącym minimalnej ilości członków grupy. W konsekwencji, doprowadziłoby to do naruszenia celów i istoty działania, wynikających z przedmiotowej regulacji, zatem zaistniały przesłanki wskazujące na stworzenie przez Grupę sztucznych warunków do otrzymania pomocy (art. 60 rozporządzenia 1306/2013).

Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie wyjaśniono, dlaczego pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy Grupa nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa, (o czym mowa była wyżej). Zaś poprzez wykazanie wzajemnych powiązań między członkami Grupy organy w sposób czytelny odniosły się do elementu subiektywnego – zamiaru uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia. Suma okoliczności faktycznych sprawy sprawia, że stanowisko organów o spełnieniu w realiach tej konkretnej sprawy sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy jest w pełni zasadne.

W ocenie WSA zaskarżona decyzja nie narusza również przepisów prawa procesowego. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, które okoliczności faktyczne wziął pod uwagę przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ jednoznacznie wyjaśnił przesłanki, z powodu, których odmówił przyznania płatności za wnioskowany okres.

(...)sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się na podstawie art. 188 w zw. z art. 135 i art. 193 p.p.s.a. jego uchylenia w całości oraz uchylenia decyzji organów obu instancji, ewentualnie na podstawie art. 185 § p.p.s.a. uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W każdym z przypadków skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego tj.:

a) poprzez błędną wykładnię, co przejawiało się w mylnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organy prawidłowo zinterpretowały art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 277 z 21.10.2005, str. 1 z poźń. zm.) w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 i przyjęły, że powiązania osobowe pomiędzy członkami, grupą producentów rolnych a odbiorcą towarów sprzedawanych przez grupę a także fakt, iż niektórzy wspólnicy grupy producentów rolnych dokonywali przed jej utworzeniem sprzedaży towarów do tego samego odbiorcy co grupa powoduje, że nie mogą zostać zrealizowane cele systemu wsparcia określone w tym przepisie, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż okoliczności te same w sobie nie świadczą o niemożliwości zrealizowania celów systemu wsparcia, a Skarżąca cele te realizuje, w szczególności poprzez sprzedaż produktów wytworzonych w gospodarstwach członków grupy i uprzednio przez grupę zakupionych na rzecz odbiorców niebędących członkami grupy,

b) poprzez błędną wykładnię, co przejawiało się w mylnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organy prawidłowo zinterpretowały art. 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw w zw. z art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005 i przyjęły, że pomoc przeznaczona jest wyłącznie dla grup producentów rolnych, których członkowie rozpoczęli działalność w zakresie produktu, dla którego grupa została utworzona, na długi czas przed utworzeniem grupy, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że "nowi producenci", którzy dopiero rozpoczęli swoją działalność, mogą zawiązać grupę producentów rolnych w celu koncentracji swojej produkcji i nie narusza to celów systemu wsparcia określonych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005,

c) poprzez niewłaściwe zastosowanie, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organy prawidłowo zastosowały art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 na podstawie, którego odmówiono przyznania Spółce pomocy finansowej dla grup producentów rolnych, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Grupa nie stworzyła w sposób sztuczny warunki do uzyskania płatności ani nie działała w celu osiągnięcia korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, zaś cele systemu wsparcia są realizowane przez Grupę, jak również sposób jej funkcjonowania i struktura organizacyjna odpowiada przepisom prawa, w konsekwencji, czego powyższy przepis nie powinien znaleźć zastosowania w sprawie;

d) poprzez niewłaściwe zastosowanie, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że orany prawidłowo nie zastosowały przepisu art. 35 ust. 2 Rozporządzenia 1698/2005 w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia i słusznie nie przyznały Spółce środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW na lata 2007 - 2013 za piąty rok korzystania z pomocy, w wysokości adekwatnej do rocznej produkcji grup skierowanej na rynek w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do przyznania Grupie pomocy finansowej.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 8 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że postępowanie to było prowadzone w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, albowiem organy administracji zmieniły podczas tego postępowania swoją uprzednią ocenę funkcjonowania Spółki, jako grupy producentów rolnych rozpoczęcia działalności przez członka Grupy - (...)oraz w zakresie sprzedaży produktów przez Grupę do Ubojni (...), sp. j. (poprzednio Ubojni (...)sp. j.), co skutkowało postawieniem Grupie zarzutu stworzenia sztucznych warunków i w konsekwencji odmową przyznania Spółce płatności; gdyby natomiast organy nie zmieliły swojej oceny funkcjonowania Spółki, jako grupy producentów rolnych, to nie odmówiłyby Spółce płatności z uwagi na zarzut sztucznych warunków; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 110 k.p.a. Przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo w zakresie, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że organy administracji odmówiły Spółce przyznania płatności za piąty rok działalności, jako grupa producentów rolnych w związku z twierdzeniem o zaistnieniu rzekomo sztucznych warunków do otrzymania takiej płatności, w szczególności z uwagi na zarzuty związane z okolicznościami powstania Spółki, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym obowiązuje ostateczna decyzja Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARMiR z 4 października 2012 r. którą przyznano Spółce pomoc finansowa w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objęta PROW na lata 2007 - 2013 na okres od 23.02.2012 r. do 22.02.2017 r., w której została rozstrzygnięta kwestia spełnienia przez Skarżącą wymogów przyznania pomocy, a organy administracji powinny być tą decyzją związane i nie powinny w/w okoliczności od nowa badać; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję;

c) 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że organy administracji błędnie ustaliły i przyjęły, że Grupa wypełniła obiektywny i subiektywny warunek do uznania, że stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez organy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, na podstawie, którego odmówiono przyznania Spółce płatności, podczas gdy zarówno z ostatecznej decyzji Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARMiR z 4 października 2012 r. jak i potwierdzenia przez organy administracji prawidłowego, zgodnego z przepisami prawa funkcjonowania tej Spółki, jako grupy producentów rolnych we wcześniejszych latach jej działalności, takie ustalenie jest całkowicie nieuzasadnione; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Prezes ARMiR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez spółkę skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, niemniej jednak zasadnicze znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach tej sprawy organ prawidłowo uznał, że wnosząca skargę kasacyjną Spółka uczestniczyła w mechanizmie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, zgodnie, z którym - bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Zdaniem strony, Sąd I instancji bezpodstawnie oddalił skargę, mimo że organ nie wykazał, że działania skarżącej miały na celu uzyskanie korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia. W ocenie skarżącej z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd dookreślił, jaki konkretnie cel wsparcia został naruszony. Sąd I instancji swoje uzasadnienie buduje wyłącznie na ogólnikowym stwierdzeniu powtarzanym za organem administracji, że Grupie należy odmówić przyznania płatności a to ze względu na rzekome stworzenie "sztucznych warunków", aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Skarżąca podniosła, że z treści decyzji organu II instancji oraz z treści uzasadnienia wyroku wynika, iż postawienie Grupie zarzutu stworzenia sztucznych warunków było związane z oceną okoliczności powstania Grupy oraz związków pomiędzy jej członkami. Organy, bowiem zarzuciły, że dwóch członków grupy rozpoczęło działalność w zakresie produktu grupowego tuż przed przystąpieniem do grupy jak również, że odbiorcą znacznej części produktów sprzedawanych przez Grupę jest ubojnia, której członek Grupy jest wspólnikiem. Skarżąca szczególnie podkreśliła, że w piątym roku działalności w stosunku do lat poprzednich struktura organizacyjna, sposób funkcjonowania, skład osobowy, kanały dystrybucji, odbiorcy produktów były analogiczne. Grupa producentów rolnych oraz jej członkowie funkcjonowali i prowadzili działalność w sposób analogiczny jak w poprzednich latach działalności. Skarżąca Spółka wskazała ponadto, że na przestrzeni pięciu lat jej funkcjonowania zmianie nie uległy podstawy prawne i zasady przyznawania pomocy i środków dla grup producentów rolnych. Dlatego, mimo, iż są to odrębne postępowania – każde dotyczy innego roku działalności, to wykładnia przepisów na tle tego samego stanu faktycznego nie powinna ulec żadnej zmianie (stan faktyczny i podstawa prawna rozstrzygnięcia jest identyczna). A mimo to organ w piątym roku działalności Grupy uznał, że powiązania pomiędzy członkami Grupy a Ubojnią (...) spółka jawna oraz okoliczności powstania Grupy (rozpoczęcie działalności przez niektórych członków niedługo przed utworzeniem Grupy) powodują, że Spółka stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. W konsekwencji, czego organy administracji odmówiły Spółce przyznania środków finansowych za piąty rok działalności, jako grupie producentów rolnych, mimo iż powyższych "naruszeń" te same organy nie dopatrzyły się podczas weryfikacji wniosków za pierwszy rok działalności (w zakresie sprzedaży do Ubojni (...)Spółka jawna) oraz za pierwszy, drugi i trzeci rok działalności (w kwestii prowadzenia działalności przez (...)).

Przechodząc w pierwszej kolejności do analizy zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż są one usprawiedliwione.

Podnosząc zarzuty naruszenia art. 8 k.p.a. oraz art. 16 § 1 i art. 110 k.p.a., strona Skarżąca wskazała, że niedopuszczalnym jest żeby organ w analogicznym stanie faktycznym i prawnym (w sprawach o przyznanie płatności za poszczególne lata działalności grupy) wydał różne (sprzeczne) rozstrzygnięcia, stanowi to, bowiem, w ocenie strony, naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Ponadto w ocenie Skarżącej, kwestia ewentualnego stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności ze względu na okoliczności powstania Grupy, powinna zostać zweryfikowana przez Dyrektora Oddziału ARiMR przed wydaniem stosownych decyzji o przyznaniu pomocy, w związku, z czym nie powinna podlegać badaniu na etapie wydawania decyzji w sprawie przyznania płatności za poszczególne lata działalności grupy. W ocenie Skarżącej takie działanie organu narusza dyspozycję art. 110 k.p.a. tj. związanie organu decyzją Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 4 października 2012 r., którą przyznano Spółce pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętą PROW na lata 2007-2013 na okres od 23.02.2012 r. do 22.02.2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny z następujących powodów podziela stanowisko strony Skarżącej:

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Grupa producentów rolnych oraz jej członkowie funkcjonowali i prowadzili działalność w piątym roku działalności w sposób analogiczny jak w poprzednich latach objętych programem wsparcia. W sprawach dotyczących płatności za pierwsze trzy lata działalności Grupy organy przyznały jej płatność, przy czym za pierwszy rok w pełnej wysokości, a za drugi i trzeci w pomniejszonej wysokości. Wydając te decyzje organy miały wiedzę dotyczącą 5 wspólników (członków) Grupy, jak również znany im był fakt, że członek Grupy (...)rozpoczęła działalność gospodarczą w zakresie produktu, ze względu, na który Grupa została utworzona, niedługo przed utworzeniem Grupy. Nadto w trakcie rozpatrywania wniosku o wypłatę pomocy finansowej za drugi rok działalności Grupy, została u tego członka przeprowadzona kontrola na miejscu przez właściwy organ administracji i wówczas ta kwestia nie była w żaden sposób kwestionowana. Organy nie stwierdziły żadnej nieprawidłowości w prowadzeniu działalności przez (...). Wypłacając przyznanie pomocy za pierwszy rok działalności Grupy w pełnej wysokości organ nie zakwestionował faktu, że 68% produkcji Grupy zostało sprzedanej do Ubojni (...) Spółka jawna. Organ znał także okoliczność, że Ubojnia ta została wpisana do KRS na dwa miesiące przed utworzeniem Grupy. Natomiast pomoc finansowa za drugi i trzeci rok działalności Grupy została przyznana w pomniejszonej wysokości. W decyzji z dnia 7 lipca 2015 r. nr 75/15, Prezes ARiMR, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, stwierdził, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przyznania Grupie środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w pomniejszonej wysokości. W ocenie organu II instancji sprzedaż 66,12% produkcji Grupy do Ubojni (...)Spółka jawna, nie spełnia warunku sprzedaży odbiorcy niebędącego członkiem grupy, gdyż w sensie cywilistycznym właścicielem produktu zakupionego od Grupy będzie nadal jej członek. Organ odwoławczy stwierdził, zatem, że fakt "powiązań" między Ubojnią (...) Spt.j. a stroną powoduje, że podmioty te dokonują transakcji, które nie skutkują wprowadzeniem produktów do obrotu. Faktyczne wprowadzenie towarów do obrotu (na rynek) następowało dopiero poprzez Ubojnię (...), zatem wyliczany w oparciu o sprzedaż tego podmiotu przychód netto nie może być brany pod uwagę, przy obliczaniu płatności z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych – dla Strony. Zdaniem organu II instancji, całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje, więc, że doszło do sprzedaży jedynie części produktów, ze względu, na które Grupa została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków do odbiorcy niebędącego członkiem Grupy. Rozstrzygnięcie organu opierało się, zatem na naruszeniu przez Stronę § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Jednocześnie Prezes ARiMR wskazał także, że brak podstaw prawnych wypłaty Grupie całej wnioskowanej kwoty pomocy, nie może przesądzać jednoznaczne o konieczności stosowania obniżki należnej kwoty, stosownie do treści art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Nie sposób, bowiem w sprawie uznać, że grupa ponosi winę za włączenie do wniosku niekwalifikowanej kwoty, skoro sposób działania Grupy w tej sprawie jest analogiczny jak w pierwszym roku, za który Grupa otrzymała płatność.

Podobnie w decyzji z dnia 9 grudnia 2015 r. nr 137/15 przyznającej Głupie pomoc finansową w pomniejszonej wysokości za trzeci rok działalności, Prezes ARiMR stwierdził, że całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje, że doszło jedynie do sprzedaży części produktów, ze względu, na które Grupa została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków do odbiorcy będącego członkiem Grupy, natomiast nie doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności. Prezes dokonał również weryfikacji przesłanki wyłączającej odpowiedzialność za włączenie do wniosku niekwalifikujacej się kwoty pomocy stosownie do art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Organ w tej kwestii wskazał, że brak podstaw prawnych wypłaty Grupie całej wnioskowanej kwoty pomocy, nie może jednoznacznie przesądzać o konieczności stosowania obniżki należnej kwoty, gdyż nie sposób uznać, że Grupa ponosi winę za włączenie do wniosku niekwalifikowanej kwoty, skoro sposób działania Grupy w przedmiotowej sprawie jest analogiczny jak w pierwszym roku, za który Grupa otrzymała płatność.

Obie wymienione wyżej decyzje były przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku, której nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego (zob. wyroki NSA z 12 lutego 2020 r. sygn. akt.: I GSK 2105/19, I GSK 2208/19).

Z zasady zawartej w art. 8 k.p.a. wyprowadzić można dyrektywę nakazującą wydawanie w tożsamym bądź zbliżonym stanie faktycznym i prawnym decyzji o o "podobnej, jeśli nie tożsamej treści" (zob. wyrok SN z 28 listopada 1990 r. III ARN 28/90, OSP 1992, nr 3, poz.56). W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (władzy publicznej) uznaje się działanie organów administracji publicznej przejawiające się zmiennością poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (zob. wyrok NSA w Łodzi z 8 kwietnia1998 r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1, poz. 27).

Z analizy wydanych decyzji dotyczących przyznania płatności za pięć lat funkcjonowania Grupy w ramach omawianego programu pomocy, wynika, że na tle analogicznych stanów faktycznych występuje rozbieżność poglądów organu. Bowiem za pierwszy rok działalności Grupa otrzymała płatność w pełnej wysokości, za drugi i trzeci rok płatność została przyznana w pomniejszonej wysokości stosowanie do § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, natomiast w czwartym i piątym roku działalności odmówiono Grupie przyznanie płatności, wskazując, jako przyczynę odmowy ustalenie, że Grupa sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania wsparcia, w tym wymienione w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Przy czym ustalenia organów dotyczyły okoliczności związanych z powstaniem Grupy, powiązań personalnych (rodzinnych), rozpoczęcia prowadzenia działalności przez jej członka w zakresie produktu ze względu, na który została utworzona Grupa, tuż przed jej utworzeniem ((...)), sprzedaży przez Grupę większości swojej produkcji do Ubojni (...)Sp.j. Organ wskazał również, że przed powołaniem Grupy sprzedaż niektórych członków Grupy odbywała się do tych samych podmiotów, co w okresie objętym wnioskiem o płatność. Organ podkreślił, że, mimo, iż Ubojni (...)Sp.j. nie można traktować, jako członka Grupy w rozumieniu § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, to fakt, iż członkowie Grupy są jedynymi wspólnikami największego odbiorcy produktu, równocześnie pełnią funkcje Członków Zarządu (...)sp. z o.o. oraz są członkami rodziny osób wchodzących w skład Grupy, a Ubojnia (...)Sp.j. została wpisana do KRS na 2 miesiące przed utworzeniem Grupy, w sposób jednoznaczny wskazuje na działanie celowe, mające obejść przepisy rozporządzenia wykonawczego w zakresie sprzedaży do członka Grupy, a tym samym uzyskanie płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Organ II instancji stwierdził, że w analizowanym stanie faktycznym Grupa wypełniła zarówno obiektywny warunek, wskazujący na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania pomocy, poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1698/2005 oraz subiektywny warunek do uznania, poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy (jak również kolejne lata jej działalności) były zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominiecie warunku z art. 35 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1698/2005 oraz ominięcie przepisów rozporządzenia w sprawie wykazu produktów w zakresie dotyczącym minimalnej ilości członków grupy, a w dalszej kolejności spowodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami wsparcia.

Jednakże należy zauważyć, że wszystkie wyżej wskazane okoliczności, które zdaniem organów świadczą o sztucznym stworzeniu warunków w celu uzyskania wsparcia niezgodnego z celami działania "Grupy producentów rolnych" miały miejsce przed wydaniem zaskarżonej decyzji i znane były organowi, który analizował te okoliczności przed wydaniem decyzji poznającej płatność za trzy kolejne lata działalności Grupy. W szczególności organ analizował dokumenty przedstawione we wniosku o płatność wymienione w § 7 rozporządzenia wykonawczego. Do wniosku, bowiem dołącza się wykaz faktur VAT i rachunków, które potwierdzają przychody netto grupy ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu, na które grupa została utworzona, wytworzonych w gospodarstwach jej członków i sprzedanych odbiorcom niebędącym członkom grupy (§ 7 ust. 2 pkt 1 lit.c). Zgodnie natomiast z § 8 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego: "Wysokość udzielonej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu, na które grupa została utworzona, i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędących członkami grupy. Należy przypomnieć, że na przestrzeni pięciu lat realizacji programu "Grupy producentów rolnych" nie zmienił się sposób funkcjonowania Grupy. Grupa większość swojej produkcji sprzedawała do Ubojni (...)Sp.j. W pierwszym roku działalności Grupy sprzedaż ta wynosiła 68%, a w kolejnych latach odpowiednio: 66, 12 %, 67,83%, 72,93% i 70,32%. Pan (...)będący wspólnikiem największego odbiorcy produktu Grupy równocześnie pełnił funkcję Członka Zarządu (...) sp. z o.o., występowały również powiązania rodzinne pomiędzy członkami Grupy. Znany był fakt, że Ubojnia (...)Sp.j. powstała 7 listopada 2011 r., a zatem tuż przed powołaniem Grupy (wpis do KRS 18 stycznia 2012 r.). Jak również okoliczność, iż Pani (...) rozpoczęła działalność w zakresie produktu, ze względu, na który Grupa została utworzona, tuż przed jej powstaniem.

W tym miejscu rozważań należy przypomnieć, że na gruncie prawa krajowego przyjęto model dwuetapowego udzielania wsparcia grupom producentów rolnych. W myśl art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich pomoc jest przyznawana, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy tj. rozporządzeniu nr 1698/2005 i rozporządzeniu nr 65/2011 (przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie rozporządzenia nr 1698/2005, w których miejsce w dacie wydania decyzji stosuje się rozporządzenie 1306/2013) oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1, którymi w przypadku omawianego działania są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 20 kwietnia 2007 r. Z powołanego przepisu wynika, że przyznanie pomocy, powinno być poprzedzone ustaleniem, że podmiot, który się o nią ubiega spełnia wymienione w nim warunki. Zatem postępowanie w sprawie przyznania pomocy, stanowiące pierwszy etap udzielania wsparcia grupom producentów rolnych, nie jest ograniczone jedynie do badania spełnienia przez wnioskodawcę warunków wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. W tym postępowaniu konieczne jest również wyjaśnienie, czy ubiegający się o pomoc podmiot spełnia także wymogi określone w rozporządzeniu nr 1698/2005, a także czy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 r. (w stanie prawnym sprawy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013), uzasadniające odmowę przyznania pomocy. W ramach postępowania w sprawie przyznania pomocy istotne będzie więc ustalenie, czy wnioskodawca spełnia warunki, o których mowa w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, w tym czy cele utworzenia i działania grupy producentów odpowiadają celom wymienionym w powołanym przepisie oraz czy nie doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do uzyskania wsparcia (art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013). W postępowaniu w sprawie przyznania pomocy powinny być badane wszelkie okoliczności, które mają wpływ na udzielenie wsparcia, zaś decyzja o przyznaniu pomocy powinna rozstrzygać o tym, czy dany podmiot spełnia wymogi przyznania pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych".

Z omawianych uregulowań również wynika, że decyzja o przyznaniu pomocy jest warunkiem wstępnym ubiegania się przez grupę producentów rolnych o wypłatę pomocy, o czym stanowi § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, zaś decyzja o wypłacie pomocy jest odrębną decyzją, o czym z kolei stanowi § 6 ust. 1 tego aktu. Przyznanie pomocy decyzją, o jakiej mowa w § 4 rozporządzenia wykonawczego nie daje grupie producentów rolnych gwarancji wypłaty przyznanej pomocy. Wnioski o przyznanie pomocy (§ 5 ust. 1 i 2) oraz wnioski o wypłatę pomocy (§ 6 ust. 3 i § 7 ust.1 i 2) rozpoznawane w odrębnych postępowaniach kończących się wydaniem odrębnych decyzji (§ 4 i § 6 ust.3). Niemniej jednak decyzja o wypłacie pomocy w istocie "wykonuje" decyzję o jej przyznaniu. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawiają regulacje rozporządzenia wykonawczego zawarte w § 6 i § 7, odnoszące się do postępowania w sprawie wypłaty pomocy. W szczególności do wniosku zgodnie z § 7 rozporządzenia wykonawczego dołącza się: 1) wykazy faktur VAT i rachunków, uporządkowanych w ujęciu chronologicznym, potwierdzających:

a) przychody netto grupy ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona,

b) wartość i ilość dostarczonych grupie produktów lub grupy produktów przez poszczególnych jej członków,

c) przychody netto grupy ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu, na które grupa została utworzona, wytworzonych w gospodarstwach jej członków i sprzedanych odbiorcom niebędacym członkami grupy.

W § 8 rozporządzenia wykonawczego został określony sposób obliczania udzielanej pomocy w danym roku działalności grupy i sposób wypłaty pomocy.

Zatem odmowa wypłaty pomocy może nastąpić wówczas, gdy nie zostaną spełnione warunki wymienione w § 6 i § 7 ww. rozporządzenia. Z powołanych przepisów nie można natomiast wprost wyprowadzić wniosku, że w ramach postępowania o wypłatę pomocy, która jest wypłacana w formie rocznych płatności - badaniu w każdym roku działalności Grupy – podlegają okoliczności związane z utworzeniem grupy i przyjętymi celami działania, zaś stwierdzone przez organ rozstrzygający o wypłacie pomocy nieprawidłowości, odnoszące się do tych okoliczności, które znane były organowi w dacie wydawania decyzji o przyznaniu płatności i nie uległy zasadniczej zmianie w kolejnych latach funkcjonowania grupy realizującej program "Grupy producentów rolnych", mogą stanowić podstawę odmowy przyznania płatności za kolejny (piąty) rok działania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji takiej jak zaistniała w rozpoznawanej sprawie, tj. gdy sposób funkcjonowania Grupy, nie uległ zasadniczej zmianie i był znany organom już od daty zawiązania grupy producentów rolnych, nie jest możliwa odmowa wypłaty z innych przyczyn, niż niespełnienie warunków określonych w § 6 i § 7 rozporządzenia wykonawczego. Jeżeli organ prowadzący postępowanie w sprawie wypłaty pomocy, za poszczególne lata uzna, że istnieją wątpliwości, co do spełnienia przez Grupę przesłanek przyznania pomocy, w tym wymienione w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, powinien ewentualnie rozważyć kwestię trybu wzruszenia decyzji ostatecznej o przyznaniu pomocy. Decyzja ta jednak pozostaje poza granicami skargi kasacyjnej. A tym samym brak jest podstaw do formułowania stanowiska w tym zakresie (zob. wyrok NSA z 28 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 2528/15).

Natomiast ustalenie, że określona wielkość produktów wytworzona przez Grupę została sprzedana jednemu z członków Grupy ma bezpośredni wpływ na wysokość udzielonej pomocy, natomiast nie jest wystarczające dla przyjęcia, że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Składowi NSA orzekającemu w tej sprawie znane jest orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym okoliczności spraw dotyczących wniosków o przyznanie płatności są badane w każdym roku odrębnie. Bowiem wpisanie Grupy do rejestru grup producentów rolnych zależy od spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w treści art. 3 ustawy z 15 września 2000 r., zaś wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Natomiast badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku jak również tego czy, spełnione są cele działania Grupy określone przepisami unijnymi i krajowymi. Postępowanie w sprawach przyznawania pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest podzielone, zatem na dwa etapy: pierwszy to przyznanie pomocy, który jest warunkiem obligatoryjnym do przyznania w kolejnych latach płatności; drugi to przyznanie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. Złożenie wniosku o płatność wszczyna nowe postępowanie administracyjne i w pierwszej kolejności organ weryfikuje spełnienie przez grupę warunków formalnych przyznania płatności. Wobec tego, fakt przyznania na podstawie decyzji pomocy finansowej nie jest gwarancją otrzymania płatności w całym pięcioletnim okresie, na który pomoc została przyznana. Postępowanie administracyjne wszczynane przez stronę wnioskiem o przyznanie płatności jest prowadzone przez organ odrębnie w stosunku do każdego roku rozliczeniowego, w każdym roku ma indywidualny charakter i na podstawie art. 104 k.p.a. jest zakończone wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Skoro, zatem wypłata za dany okres jest wydawana w formie decyzji (§ 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego), to jej wydanie musi być poprzedzone badaniem przez organ zasadności przyznania płatności każdorazowo przy złożeniu przez grupę producentów wniosku o ich wypłatę (zob. wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2138/11). Badanie zasadności wypłaty pomocy za dany okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, a po jego spełnieniu, badane są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi, ale i unijnymi. Zatem fakt przyznania płatności w poprzednich latach działalności grupy producentów rolnych nie ma znaczenia dla oceny przesłanek przyznania płatności w kolejnych latach.

Należy jednak szczególnie podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie, obejmującej piaty rok działalności, organy stanęły na stanowisku, że sprzedaż 73,04% produktów członkowi grupy stanowi o spełnieniu przesłanek określonych w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. W skardze kasacyjnej skarżąca spółka wykazała, że otrzymała płatność za trzy pierwsze lata działalności (fakty są znane NSA z urzędu, o czym była mowa wyżej). Kluczowym jest, zatem pytanie, czy pozostaje w zgodzie z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 przyjęcie, że w stosunku do grupy producentów rolnych ocena stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności może odnosić się do kolejnego (w tym wypadku ostatniego - piątego) roku działalności grupy. Koniecznym jest, z uwagi na treść § 8 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest dokonanie oceny, czy jeżeli prawodawca krajowy jedynie wyklucza z przychodu netto przychód ze sprzedaży produktów członkom grupy to możliwym jest wykazanie celu, jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, o którym mowa w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Do wymienionych wyżej istotnych elementów nie odniósł się organ odwoławczy, jak również pominął te kwestie Sąd I instancji, nie dostrzegając, że kontroli legalności została poddana decyzja oparta na art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Należy również zauważyć, że to sam organ odwoławczy rozstrzygając o przyznaniu pomocy w drugim i trzecim roku działania Grupy, w tożsamych okolicznościach faktycznych i prawnych, nie miał wątpliwości, co do spełnienia przez Grupę przesłanek przyznania pomocy w pomniejszonej wysokości stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, należy wskazać, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest wypłata pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych", niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego zostały wyłączone lub ograniczone, to jednak organ administracji nie został zwolniony z obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i dokonanie tej oceny zgodnie z art. 80 k.p.a., mając w szczególności na względzie okoliczność, że sposób funkcjonowania skarżącej Spółki, jako grupy producentów rolnych przez pięć realizacji programu nie uległ zasadniczej zmianie.

Zaniechanie dokonania przez Sąd I instancji: najpierw wykładni przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej (pkt 1 lit. a i b), a następnie subsumcja art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, w oparciu, o które organ odmówił przyznania pomocy czyni przedwczesnym zarzuty skargi kasacyjnej postawione w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zauważyć, bowiem należy, że co do zasady efektywne zarzucenie naruszenia przepisów postępowania czyni przedwczesnymi zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 14 ust. 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).