Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 977/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1770/18 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w L. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony do postępowania dotyczącego zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. z siedzibą w L. kwotę 1020 (jeden tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1770/18, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę A. w L. (dalej jako: "Skarżący" lub "Stowarzyszenie") na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2018 r., w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] marca 2018 r. Skarżący złożył wniosek o dopuszczenie go do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii W.-B., wszczętym na wniosek B. Sp. z o.o. w W. (dalej jako: "uczestnik"). Stowarzyszenie uzasadniło swój wniosek istnieniem interesu społecznego przejawiającego się w trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, w bezpieczeństwie w ruchu drogowym, w trosce o zdrowie i życie pasażerów komunikacji regularnej w krajowym transporcie drogowym, w racjonalnym pojmowaniu kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, w pełnym zaspokajaniu potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na tej linii regularnej, w podwyższaniu jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów i w zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił stowarzyszeniu udziału na prawach strony w powyższym postępowaniu administracyjnym.

Stowarzyszenie złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem.

Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ uznał, że stowarzyszenie nie wykazało istnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.). Przytaczając cele statutowe stowarzyszenia, określone w § 6 statutu organ wskazał, że według § 7 statutu cele te stowarzyszenie realizuje poprzez organizowanie wspólnych przedsięwzięć mających ułatwić i doskonalić świadczenie usług, organizowanie spotkań zainteresowanych działalnością usługową w transporcie drogowym, kontakty i współpracę z instytucjami i organizacjami działającymi w zakresie świadczenia usług transportowych oraz z organizacjami administracji samorządowej i rządowej nadzorującymi tego typu działalność, a także występowanie o wszczęcie oraz przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych w warunkach określonych obowiązującymi przepisami prawa. Organ podzielił stanowisko zawarte w postanowieniu wydanym w I instancji, że cele statutowe stowarzyszenia nie mają żadnego związku z przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek uczestnika, bowiem każdy z tych celów dotyczy działalności w zakresie transportu drogowego wykonywanego na już istniejącej linii komunikacyjnej. Przedmiotem postępowania prowadzonego z wniosku spółki jest natomiast udzielenie jej zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na wskazanej linii regularnej, która jeszcze nie istnieje. Zdaniem GITD cele statutowe stowarzyszenia będą miały związek z wykonywaniem usług dopiero po rozpoczęciu wykonywania przewozów osób na ww. linii, po uprzednim uzyskaniu przez spółkę zezwolenia na ich wykonywanie.

GITD wskazał, że wnioskodawca nie wykazał również interesu społecznego mogącego stanowić podstawę do dopuszczenia go do udziału w postępowaniu. Wskazany interes społeczny dotyczy wykonywanych przewozów osób na istniejącej linii komunikacyjnej. Ponadto organ stwierdził, że stowarzyszenie zrzesza przewoźników drogowych wykonujących przewozy osób i tych przewoźników reprezentuje, a zatem reprezentuje konkurencję spółki uczestnika, a nie potencjalnych pasażerów, którzy mogliby być zainteresowani bezpieczeństwem pasażerów, kontrolą społeczną nad postępowaniem administracyjnym w sprawie udzielenia spółce zezwoleń na wykonywanie usług przewozu osób na liniach regularnych i zaspokajaniem potrzeb obecnych i potencjalnych pasażerów.

Na powyższe postanowienie Stowarzyszenie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. podnosząc m.in., że organ wadliwie uznał, iż skarżący nie wykazał, że jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku uczestnika. Skarżący podniósł, że organ rozpatrując wniosek nie kierował się przesłankami z art. 31 § 1 k.p.a., a nadto przedwcześnie ocenił intencje wnioskodawcy. Zdaniem stowarzyszenia, interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu polegać ma na sprawowaniu racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów. Ponadto, w ocenie skarżącego, organ niesłusznie twierdzi, że stowarzyszenie zamierza działać w celu ochrony interesów wąskiej grupy podmiotów prowadzących działalność konkurencyjną wobec wnioskodawcy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia [...] maja 2019 r. oddalił skargę.

Sąd I instancji przytoczył treść art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdził, że przesłanki określone w tym przepisie, przemawiające za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, muszą być spełnione łącznie. WSA wskazał, że organy ustaliły, iż podmiot spełnia pierwszą przesłankę z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. udział stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym dotyczy praw i obowiązków "innego podmiotu" – uczestnika (przewoźnika). Zdaniem Sądu, wnioskodawca nie spełnia jednak pozostałych dwóch przesłanek. We wniosku o dopuszczenie do udziału stowarzyszenie wskazało, że jest organizacją społeczną zrzeszającą przewoźników prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego osób. Jako interes społeczny skarżący wskazał zainteresowanie pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na poszczególnych liniach komunikacyjnych oraz podwyższanie jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów. WSA podkreślił, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć jej partykularnym interesom lub interesom jej członków, a ponadto musi mieć niższą rangę niż interes strony. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy.

W ocenie Sądu, skarżący nie przedstawił argumentów, które uzasadniałyby jego uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym. Pogląd stowarzyszenia, że dopuszczalne jest uczestniczenie organizacji społecznej w postępowaniu ze względu na faktyczne interesy członków, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. WSA stwierdził, że bezsporne jest, iż stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine, za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu ma przemawiać interes społeczny, który nie może zaś być rozumiany jako zinstytucjonalizowana forma popierania partykularnych interesów członków organizacji społecznej. Sąd nie uwzględnił stanowiska skarżącego, opierającego się na wyrokach zapadłych w innych jego sprawach na gruncie art. 31 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, obawy stowarzyszenia wyrażane w niniejszym postępowaniu w zakresie zwalczania nieuczciwej konkurencji są przedwczesne. Na linii regularnej wytyczonej przystankami: W.-B. nikt jeszcze nie wykonuje przewozów, a więc w niniejszej sprawie brak jest podstaw do oceny interesu społecznego na gruncie art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia [...] września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.).

WSA podniósł, że stowarzyszenie nie przedstawiło innych przekonujących argumentów, wskazujących na istnienie interesu społecznego i uzasadniających jego uczestnictwo w postępowaniu. Argumentem takim nie jest ogólnikowe twierdzenie, że udział stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony chęcią czuwania nad zachowaniem prawidłowej i bezpiecznej organizacji przewozów, zgodnej z interesem przewoźników i korzystających z ich usług pasażerów. Sąd podkreślił, że interes społeczny winien być wykazany w sposób konkretny i niewątpliwy, a więc poprzez określenie, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym. Potencjalne naruszenia prawa przez organ nie stanowią przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Również sam fakt prowadzenia postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych osób nie powoduje, że w interesie społecznym leży dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich organizacji społecznych, które zrzeszają przedsiębiorców prowadzących działalność w ww. zakresie.

W ocenie Sądu, organizacja społeczna powinna przynajmniej uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że na rzecz jej udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Organ nie jest zaś zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy może być związany z zakresem jej statutowej działalności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. badając legalność zaskarżonego postanowienia oddalił skargę, zaakceptował ustalony stan faktyczny sprawy i nie uwzględnił, że organ błędnie ustalił stan faktyczny, a w konsekwencji nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszając również zasadę zaufania do organów poprzez uznanie, że Skarżący nie wykazał, iż jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku uczestnika;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. badając legalność zaskarżonego postanowienia oddalił skargę i błędnie przyjął, że Skarżący nie wykazał, iż jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku uczestnika, pomimo tego, że Skarżący w toku postępowania udowodnił, że spełnione zostały przewidziane w tym przepisie przesłanki, a mianowicie jego udział w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi stowarzyszenia oraz za przystąpieniem do postępowania przemawia interes społeczny

- opisane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Sąd I instancji nie naruszył powyższych przepisów postępowania, to musiałby uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, bowiem Skarżący spełnił wszelkie przesłanki uzasadniające jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a w rezultacie Sąd wydałby rozstrzygnięcie o uchyleniu postanowienia, a nie o oddaleniu skargi.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, a także o dopuszczenie dowodu z odpisu skarżącego z Rejestru Przedsiębiorców dla wykazania tego, że nie tylko członkowie skarżącego stowarzyszenia, ale także samo A. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu osobowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub na niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Stowarzyszenia oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarga ta ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione znajdują uzasadnienie prawne.

Zdaniem NSA nietrafny jest zarzut podnoszący naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1 i art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Niezasadność tego zarzutu polega na tym, że jest on merytorycznie nietrafny. Analiza akt sprawy i uzasadnienia wyroku prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości co do ustaleń faktycznych sprawy. Stan sprawy jest jednoznaczny, natomiast problem prawny, który pojawia się w sprawie dotyczy wykładni art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. na gruncie przyjętych w sprawie ustaleń, a zasadniczo rozumienia pojęcia interesu prawnego, który uzasadniałby udział skarżącego w postępowaniu wszczętym na wniosek innego podmiotu.

Zdaniem NSA ocena interesu społecznego dokonana przez sąd pierwszej instancji jest wadliwa, dlatego należy uznać za zasadny drugi z zarzutów kasacyjnych, który wskazuje na naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarga kasacyjna trafnie podnosi, że interes społeczny w przypadku dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym polega na działaniu na rzecz dobra ogólnego niepowiązanego wprost z interesem indywidualnym podmiotów tworzących organizację społeczną. Oczywistą rzeczą jest, że interes społeczny w takim przypadku jest budowany nie tylko przez pryzmat interesów prawnych ogółu podmiotów uczestniczących w takiej organizacji, ale także ich interesów faktycznych, które mogą tworzyć pożądaną społecznie wartość, bowiem będą odzwierciedlać istotną i chronioną prawem wartość.

Analiza akt sprawy, a zwłaszcza celów i zadań skarżącego prowadzi do wniosku, że podmiot ten działa w interesie społecznym. Wynika to z treści § 6 i § 7 Statutu stowarzyszenia, z których wynika, że celami statutowymi prowadzonej działalności jest propagowanie i popieranie nowoczesnych form transportu osobowego, kreowanie pozytywnej opinii o działalności przewoźników, podwyższanie standardów przewozowych oraz działanie na rzecz bezpieczeństwa przewozów. Cele w ten sposób ujęte służą zaspokajaniu potrzeb przyszłych pasażerów, co z całą pewnością jest w interesie społecznym, zwłaszcza że postępowanie dotyczy linii regularnej, na której członkowie wnioskodawcy nie świadczą usług przewozowych. W ocenie NSA udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie ma służyć zapewnieniu aktywnego i lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego, jak twierdzi sąd pierwszej instancji. Te cele ma zrealizować organ prowadzący postępowanie. Natomiast udział organizacji społecznej ma służyć "uspołecznieniu" tego postępowania, a więc działaniu organu w realiach kontroli społecznej, którą gwarantuje podmiot niebędący wprost zainteresowanym rozstrzygnięciem sprawy.

A zatem błędnie sąd pierwszej instancji zaakceptował przyjęte w tej sprawie wadliwe stanowisko organu zaprezentowane w postanowieniach obu instancji, który nie rozważył wyczerpująco i ocenił w świetle przesłanek i celów z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., czy organizacja społeczna zajmująca się – w świetle postanowień statutu – dbałością o uczciwe wykonywanie transportu drogowego i odpowiedni poziom usług świadczonych na rzecz pasażerów, powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych.

W związku z powyższym, zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji podlegał uchyleniu w całości (pkt 1 sentencji wyroku). Wobec tego również, że istotę rozpatrywanej sprawy należało uznać za dostatecznie wyjaśnioną, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę stowarzyszenia na postanowienie Głównego Inspektora o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób, która w świetle przedstawionych argumentów była uzasadniona, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione powyżej oceny prawne i formułowane na ich podstawie wnioski.

O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a., art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od GITD na rzecz Skarżącego 1020 zł.