Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1241/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 106, art. 133, art. 134, art. 135, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 182 par. 2 i 3, art. 183 par. 1 i 2, art. 188, art. 189, art. 193, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia NSA Paweł Miładowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.C. i J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 688/19 w sprawie ze skargi H.C. i J. C. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2017 r. znak [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] solidarnie na rzecz H. C. i J. C. kwotę 1600 (jeden tysiąc sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 688/19, oddalił skargę H. C. i J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2019r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2016r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku garażowego dwustanowiskowego, położonego w [...] przy ul. [...] na terenie działki nr [...], którego inwestorem są H. C. i J. C.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. uchylił w całości ww. decyzję PINB w [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji uznał, że wbrew twierdzeniom organu powiatowego, z materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy budynek został rozbudowany w latach 2008 – 2011. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1529) PINB w [...] nakazał H. C. i J. C. wykonanie następujących czynności, w terminie do 30 listopada 2017 r., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. przedłożyć: inwentaryzację architektoniczno-budowlaną wykonanych robót budowlanych, dotyczących rozbudowy budynku garażowego dwustanowiskowego wraz z orzeczeniem technicznym stwierdzającym prawidłowość wykonania robót budowlanych w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami, protokoły badań i sprawdzeń instalacji elektrycznej, oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 14 marca 2014 r. przeprowadził oględziny ww. obiektu. Stwierdził istnienie i użytkowanie garażu dwustanowiskowego, parterowego, niepodpiwniczonego, murowanego w technologii tradycyjnej, z dachem płaskim pokrytym papą z obróbkami blacharskimi (rynny i rury spustowe), z wejściem od strony ul. [...] w [...], o powierzchni zabudowy 30 m2, zasilanego w instalację elektryczną z istniejącego domu mieszkalnego inwestorów. Na stropodachu znajduje się nadbudowany gołębnik, wobec którego toczy się odrębne postępowanie. Garaż stoi w odległości 2,20 m od granicy sąsiedniej działki nr [...] należącej do M. S. i P. S.. Inwestorzy oświadczyli, że w 1972 r., kiedy nabyli aktem notarialnym nieruchomość gruntową nr [...], istniał budynek gospodarczy, jednokondygnacyjny z dachem płaskim, murowany tradycyjnie, który z upływem lat został adaptowany na garaż. Dawniej do budynku dobudowana była wiata dochodząca do budynku mieszkalnego, położonego na działce nr [...]. Wiata w latach osiemdziesiątych, z uwagi na zły stan techniczny, została rozebrana. W budynku wykonano: remont konstrukcji dachu, wydłużając ją w kierunku drogi lokalnej, nowe tynki ścian zewnętrznych i wewnętrznych, nową posadzkę, zamontowano nowe wrota garażowe blaszane, zasilono budynek w instalację elektryczną. Organ ustalił, że na wykonanie ww. robót w budynku garażowym brak jest jakiegokolwiek zezwolenia właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Mimo zeznań wielu świadków, z braku innych dowodów, nie ustalono ani nie potwierdzono czy na przestrzeni lat 1972-2004 budynek garażowy dwustanowiskowy został wybudowany, czy też wyremontowany. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. [...]WINB w [...] uchylił w całości orzeczenie organu I instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazał H. C. i J. C. przedłożenie, w terminie do 31 marca 2018r., dokumentów wymienionych w decyzji PINB oraz dodatkowo zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, dokumentacji geodezyjnej, zawierającej wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej wykonanej rozbudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 266/18, uchylił ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. Sąd uznał, że ustalenie organu, jakoby powierzchnia garażu skarżących została powiększona o ok. 7,74 m2, budzi poważne wątpliwości.

W wyniku ponownego rozpoznania odwołania od decyzji z dnia [...] września 2017 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ponownie nakazał H. i J. C. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku garażowego dwustanowiskowego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w obrębie [...] Miasta [...], tj. do przedłożenia dokumentów wymienionych w decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. Organ II instancji podał, że pismem z dnia 22 października 2018 r., uzupełnionym pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r., zwrócił się do Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatu [...] o dokonanie interpretacji posiadanych materiałów geodezyjnych, pod kątem ustalenia czy przedmiotowy budynek został rozbudowany oraz czy da się określić zakres zmian parametrów budynku, a także o informację dotyczącą dokładności położenia narożników przedmiotowego budynku i metodzie ich pozyskania. W piśmie z dnia 30 kwietnia 2019 r. uzyskano odpowiedź, że pomiaru budynku niemieszkalnego nr [...] na działce nr [...] i [...] dokonano w ramach pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod nr [...], dotyczącej modernizacji gruntów i budynków obrębu [...] [...], przeprowadzonej w 1995 r. z dokładnością ± 0,10 m. W 2011 r. w ramach modernizacji gruntów i budynków wykonawca prac geodezyjnych oszacował termin zakończenia budowy na 1970 r. Brak w dokumentacji określenia stopnia pewności określenia daty zakończenia budowy. W 2014 roku, w ramach pracy geodezyjnej, zarejestrowanej pod numerem [...], dokonano ponownego pomiaru tego budynku, z którego wynika, że na ten budynek składają się dwa budynki garażowe: nr [...] położony na działce nr [...] oraz częściowo na działce nr [...] oraz budynek garażowy nr [...], położony na działce nr [...]. Pomiar ten został dokonany z dokładnością ± 0.10 m . Organ odwoławczy podkreślił dalej, że porównując dokumenty załączone do pisma [...]WINB w [...] z dnia 22 października 2018 r., w części dotyczącej współrzędnych naroży ww. budynków wg pomiaru z 1995 r. z pomiarem z 2014 r., można zauważyć, że współrzędne dwóch naroży budynku, położonych na działce nr [...], są do siebie podobne. Do pisma załączono wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynków, zgodnie z którym w pozycji PEW (pole powierzchni zabudowy), w miejsce stanu dotychczasowego: 40 m2 dla budynku nr [...], zaewidencjonowano powierzchnie zabudowy [...] nr budynku nr [...] oraz 29 m2 dla budynku nr [...]. Zdaniem organu powyższe dane w pełni potwierdzają ustalenia dokonane na podstawie analizy materiałów geodezyjnych, przekazanych przez Starostwo Powiatu [...]w dniu 22 lutego 2016 r. Z dokumentów tych wynika, że: łączna powierzchnia przylegających do siebie budynków na działkach nr [...] oraz nr [...] (wykazanych w 1995 r. jako obiekt nr [...]), wynosiła wg stanu na rok 1995 - 39,81 m2, wg stanu obecnego - 47,55 m2; powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego na działce nr [...] (wykazanego w 2016 r. jako obiekt nr [...]), który nie został przebudowany, wynosi 18,67 m2; powierzchnia budynku garażowego na działce nr [...], będącego przedmiotem niniejszego postępowania, w roku 1995 wynosiła 21,14 m2, a obecnie wynosi 28,88 m2, tj. została powiększona o 7,74 m2. Organ odwoławczy podał wyliczenia: powierzchni rozbudowy 28,88 m2- 21,14 m2 = 7,74 m2; długości rozbudowanej części - 7,74 m2 (powiększona powierzchnia): 5,70 m (szerokość garażu) = 1,36 m; max błędu pomiaru powierzchni (5,70 m + 1,36 m) x 0,10 m = ± 0,71 m2; powierzchni rozbudowy z uwzględnieniem tolerancji pomiarów - 7,74 m2 ± 0,71 m2 = od 7,03 do 8,45 m2, i stwierdził, że powierzchnia zabudowy budynku pełniącego obecnie funkcję garażową, została powiększona o powierzchnię, mieszczącą się w granicach pomiędzy 7.03 a 8,45 m2. Organ II instancji stwierdził też, że garaż rozbudowany został przed 2 kwietnia 2007r., tj. przed dokonaniem wpisu w księdze wieczystej, na podstawie wypisu z rejestru gruntów oraz wypisu z mapy ewidencyjnej.

H. C. i J. C. zaskarżyli ww. decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy dokumentacją geodezyjną dotycząc działki nr [...], w szczególności znajdujących się na niej budynków a pozostałym dowodami zebranymi w sprawie; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że dowód z mapy geodezyjnej z 2011 i 2014 r., ponad wszelką wątpliwość i wbrew pozostałym dowodom potwierdza, iż budynek garażowy został przez strony rozbudowany w latach 2008-2011, podczas gdy ze wszystkich zebranych w sprawie dokumentów bezspornie wynika, iż wielkość tego budynku oznaczonego numerem [...] wynosi około 29m2, a więc od przeszło 50 lat nie uległa zmianie; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie ponownego dowodu oględzin nieruchomości celem zweryfikowania, czy na nieruchomości skarżących znajduje się wyłącznie ich budynek, czy także część budynku gospodarczego sąsiadów, tj. budynek nr [...]; art. 8 k.p.a. poprzez działanie w sposób niepogłębiający zaufania obywateli w stosunku do organu administracji; art. 28 k.p.a. poprzez dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony osób innych niż H. i J. C., Gmina [...] oraz Starostwo Powiatowe w [...], mimo nie istnienia interesu prawnego tych osób związanego z toczącym się postępowaniem, a w konsekwencji nieważność tego postępowania w związku z treścią art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.; błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż prace wykonane przez inwestorów tj. otynkowanie garażu oraz wymiana bramy wjazdowej są robotami budowanymi wymagającymi ich przedłożenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że sprawa przedmiotowego garażu została dostatecznie wyjaśniona, a zebrany materiał dowodowy, uzupełniony o informacje z dnia 26 listopada 2018 r. i 30 kwietnia 2019 r. pozwolił organowi na jednoznaczne stwierdzenie, że garaż wybudowany ok. 1970 r., rozbudowany został przed 2 kwietnia 2007 r., tj. przed dokonaniem wpisu w księdze wieczystej, w okresie pomiędzy rokiem 1995 a 6 sierpnia 2004 r., o powierzchnię 7,74 m2 (z uwzględnieniem tolerancji pomiarów od 7,03 do 8,45m2). Według wyrysu z mapy ewidencyjnej działki nr [...] obr. [...] z zapisem stan na dzień 1 stycznia 2008 r. na działkach nr [...] i [...] usytuowany jest jeden budynek nr [...] (transportu i łączności) z punktami narożnymi o numerach [...] i [...] na działce nr [...] i [...]i [...]na działce nr [...]. Według wypisu dla ww. budynku nr [...] z dnia 21 marca 2014 r. z ujętymi w nim ww. punktami narożnymi obrysu i podanymi rzędnymi X i Y powierzchnia zabudowy wg dokumentów wynosi 40 m2, z mapy - 39,81 m2. Przy czym zgodnie z pismem Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatu [...] z dnia 30 kwietnia 2019r. pomiaru budynku niemieszkalnego o numerze [...] dokonano w ramach pracy geodezyjnej zarejestrowanej pod numerem [...]przeprowadzonej w 1995 r. Zgodnie natomiast z wyrysem z mapy ewidencyjnej działki nr [...] obr. [...], wg stanu na dzień 19 lutego 2016r., w miejscu uprzednio wykazanego w dokumentach jednego budynku nr [...] widnieją dwa przylegające do siebie obiekty: usytuowany na działce nr [...] budynek nr [...] (transportu i łączności) oraz usytuowany na działce nr [...] oraz częściowo na działce nr [...] budynek nr [...] (transportu i łączności). Na dokumencie naniesiono punkty narożne obrysu tych budynków, i tak na działce nr [...] są to punkty o takich samych numerach [...] i [...]i takich samych rzędnych wyznaczonych dla ww. punktów ujętych w tabeli w wypisie dla budynku (nr [...]) z dnia 19 lutego 2016 r. Oznacza to, że ich lokalizacja nie uległa zmianie. Z kolei punkty narożne wspólne dla budynków nr [...] i [...] na działce nr [...] oznaczono numerami w operacie [...] i[...][...][...]i dla budynku [...] na działce nr [...] - numerami [...] i [...]. Rzędne X i Y dla punktów oznaczonych wcześniej jako [...] i [...] i następnie oznaczonych w dokumencie "Wypis dla budynku-geometria" z 19 lutego 2016 r. jako [...]i [...] są różne (vide: tabela druga dla budynku nr [...] o powierzchni z mapy 28,88 m2). Z wypisu dla ww. budynków z dnia 19 lutego 2016r. wynika powierzchnia budynku nr [...] wg dokumentów - 19 m2 oraz obliczona z mapy - 18,67m2 oraz budynku nr [...] wg dokumentów 29 m2 oraz obliczona z mapy - 28,88 m2. Według "Wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynków" o numerze [...]wprowadzonych 9 czerwca 2014 r. na działce nr [...] i [...] znajduje się garaż (nr [...]) o powierzchni PEW – 19 m2 i na działce nr [...] budynek garażowy nr [...] o powierzchni 29 m2. W piśmie z dnia 30 kwietnia 2019 r. wyjaśnione zostało, że w ramach pracy geodezyjnej w 2014 r. o nr [...] dokonano ponownego pomiaru budynku nr [...] i zaewidencjonowano dwa budynki garażowe o nr [...] i [...]. Z powyższego w ocenie Sądu wynika, że łączna powierzchnia przylegających do siebie budynków na działkach nr [...] oraz nr [...][...] (wykazanych w 1995 r. jako obiekt nr [...]), wynosiła: wg stanu na rok 1995 - 39,81 m2, a wg stanu obecnego - 47,55 m2, a więc uległa zmianie o wartość 7, 74 m2. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że nowowydana decyzja [...]WINB w sprawie rozbudowy budynku garażowego skarżących została podjęta w ramach rzetelnie przeprowadzonego postępowania, w oparciu o wystarczający materiał dowodowy, uzupełniony w celu ostatecznego wyjaśnienia spornej kwestii, na którą wskazał Sąd w poprzednim wyroku z dnia 14 czerwca 2018 r. i kwestia rozbudowy garażu skarżących została ostatecznie i jednoznacznie wykazana. W tych okolicznościach - zdaniem Sądu - wymienione w zaskarżonej decyzji obowiązki nałożone na właścicieli obiektu okazały się konieczne. Sąd nie dopatrzył się też żadnych naruszeń procedury administracyjnej.

Skargą kasacyjną H. C. i J. C. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 106 § 3, § 4 i § 5, art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) w zw. z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) polegające na przeprowadzeniu przez Sąd w sposób nieprawidłowy oceny postępowania dowodowego dokonanego przez organy administracji, zmierzającego do ustalenia, czy budynek garażowy skarżący od chwili wybudowania w latach 70-tych zmienił swoją powierzchnię (około 30 m2) poprzez:

a) pominięcie dowodu z:

- wypisu z kartoteki budynków z 16 lutego 2015 r., wedle którego na działce o nr [...], pod nr ew. [...] znajduje się murowany garaż, rok zakończenia jego budowy to 1970r., powierzchnia zabudowy (z dokumentów), 29 m2;

- oględzin w dniu 23 stycznia 2017 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], z którego wynika, że wymiary budynku garażowego dwustanowiskowego są następujące: długość 5,15 m x szerokość 5,72m. Łącznie oznacza to powierzchnię zabudowy wynoszącą 29,46 m2;

- projektu budowlanego nadbudowy gołębnika nad garażem dwustanowiskowym z grudnia 2013r., stanowiącym inwentaryzację budowlaną wraz z orzeczeniem technicznym gdzie podano, że powierzchnia zabudowy to 29,51 m2 (dół garażu) oraz dołączonego do ww. opracowania rzutu przyziemia - garażu, oznaczono jego wymiary jako 5,72 m x 5,16 m, co daje 29,52 m2;

- wypisu Księgi Wieczystej nr [...], gdzie według stanu z dnia 19 grudnia 2016r., na działce nr [...] znajduje się garaż o powierzchni 30 m2, przy czym ostatni dokument będący podstawą wpisu pochodzi z 2007r.

- wypisu dla budynku sporządzonym dnia 19 lutego 2016 r., wskazano, że budynek nr [...], na działce [...] posiada powierzchnię zabudowy: z dokumentów 29 m2 obliczoną z mapy 28,88 m2;

- zeznań świadków i stron oraz zdjęć frontu budynku garażowego, z których wynika, iż nigdy nie dokonywano jego rozbudowy;

b) uznanie, iż nie jest konieczne przeprowadzenie ponownego dowodu z oględzin nieruchomości celem zweryfikowania, czy na nieruchomości skarżących znajduje się wyłącznie ich budynek, czy także część budynku gospodarczego sąsiadów tj. budynek nr [...], które łącznie dałyby powierzchnię większą niż wykazana w zebranej dokumentacji,

c) nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z akt księgi wieczystej nr [...]nieruchomości skarżących dla ustalenia, od kiedy faktycznie figuruje w dokumentach nieruchomości budynek garażowy i w jakiej powierzchni;

w konsekwencji oparciu wyroku przez Sąd na sprzecznym materiale dowodowym przedstawionym przez organ administracyjny i tym samym niestwierdzeniu przez Sąd naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 8 k.p.a.;

2) art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a., polegające na nie wywiązaniu się z ciążącego na nim, w ramach sądowej kontroli działalności administracji publicznej, obowiązku zbadania rzetelności działania organów administracyjnych poprzez uznanie, iż nowowydana decyzja [...]WINB w sprawie rozbudowy budynku garażowego skarżących została podjęta w ramach rzetelnie przeprowadzonego postępowania, w oparciu o wystarczający materiał dowodowy, uzupełniony w celu ostatecznego wyjaśnienia spornej kwestii, na którą wskazywał Sąd w poprzednim wyroku z dnia 14 czerwca 2018 r. i przyjęcie, że kwestia rozbudowy garażu została ostatecznie i jednoznacznie wykazana, podczas gdy rozbieżności w zebranym materiale dowodowym nadal istnieją, w szczególności zaś w żaden sposób nie wykazano aby wielkość budynku garażowego skarżących (ok. 30 m2) zmieniła się od chwili jego wybudowania w latach 70-tych, w tym aby w 1995r. powierzchnia budynku garażowego na działce [...] wynosiła 21,14 m2;

3) art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozważnie w ogóle w toku kontroli sądowej zarzutu nieważności postępowania wynikającego z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. postawionego zaskarżonym decyzjom, a w konsekwencji braku należytego rozważenia wszystkich zarzutów skargi;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu skargi zarzutu nieważności postępowania administracyjnego wynikającego z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. postawionego zaskarżonym decyzjom przez pełnomocnika skarżących, w konsekwencji nieodniesienie się do tego zarzutu w uzasadnieniu wyroku, przy jednoczesnym skoncentrowaniu uzasadnienia wyroku wyłącznie na ustaleniach faktycznych dotyczących tego, czy nieruchomość objęta postępowaniem została rozbudowana czy też nie.

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów ustanowienia pełnomocnika procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w związku z treścią art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w petitum tej skargi zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3, § 4 i § 5 p.p.s.a. poprzez pominięcie przeprowadzenia dowodu z wymienionych w tym zarzucie dokumentów, a to z poniższych względów.

Sądowa kontrola działalności administracji publicznej polega na badaniu zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych), a rozstrzygnięcie sprawy wyrokiem ma miejsce "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jak bowiem stanowi przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne.

Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) jak również może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Skoro zaś Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd winien ocenić jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. W sytuacji natomiast, gdy Sąd przeprowadza dowody uzupełniające z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., wówczas do tego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5 p.p.s.a.). To zaś oznacza, iż z mocy art. 233 § 1 Kodeksy cywilnego w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. Sąd obciąża obowiązek oceny wiarygodności i mocy dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału.

Z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, ustanawiający jednocześnie granice w obrębie których sąd administracyjny może operować i poza które nie może wykraczać, co ma i tę konsekwencję, że błąd w odczytaniu akt sprawy nie uzasadnia tezy o naruszeniu tego przepisu. Należy bowiem odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany na podstawie akt sprawy. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji nie odpowiada oczekiwaniom strony skarżącej kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia powyższych przepisów.

Podkreślić też należy, iż w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał dowodu uzupełniającego ze wskazanych przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Wszystkie wymienione w skardze kasacyjnej dokumenty (wypis z kartoteki budynków z dnia 16 lutego 2015 r., protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 23 stycznia 2017 r., projekt budowlany nadbudowy gołębnika z grudnia 2013 r., wypis z Księgi Wieczystej nr [...], wypis dla budynku z 19 lutego 2016 r. jak i zeznania świadków i stron oraz zdjęcia frontu przedmiotowego obiektu budowlanego) znajdują się w materiale dowodowym zgromadzonym przez orzekające w sprawie organy i podlegały ocenie organów (z mocy art. 80 k.p.a.) jak i Sądu pierwszej instancji z uwagi na wynikający z art. 133 § 1 p.p.s.a. wymóg orzekania na podstawie akt sprawy.

Podniesienie omawianego zarzutu przez autora skargi kasacyjnej świadczy o nierozumieniu istoty unormowanego w art. 106 § 3 p.p.s.a. postępowania. Przepis ten wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym dopuszczony może być jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był zgromadzony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Artykuł 106 § 3 p.p.s.a. nie służy zatem do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym w oparciu o zebrany przez organy materiał dowodowy, z którymi to ustaleniami strona się nie zgadza.

Zgodzić się jednak należy z zarzutami skargi kasacyjnej, że przedmiotowa sprawa nie została przez organy dostatecznie wyjaśniona i to pomimo wiążących wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawartych w wydanym uprzednio w sprawie wyroku z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 266/18 (art. 153 p.p.s.a.). To zaś świadczy o zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 kpa. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Z mocy art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obciąża obowiązek wyczerpującego zebrania w danej sprawie materiału dowodowego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie. Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrany wyczerpująco materiał dowodowy organ winien ocenić zgodnie z art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny materiału dowodowego). Przypomnieć należy, iż ocena dowodów jest "czynnością myślową" i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia. Z zebranego materiału dowodowego można zatem wysnuwać tylko wnioski logicznie uzasadnione. Przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby wszystkie dowody zostały ocenione w łączności, a nie tylko każdy dowód z osobna. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów), należy uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Z przepisu art. 80 k.p.a. wynika, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie. Organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Ocena materiału dowodowego nie może też być wybiórcza. Jeśli organ dokonuje jedynie wybiórczej oceny materiału dowodowego dopuszcza się naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, gdyż wówczas ma ona charakter oceny dowolnej.

W niniejszej sprawie nie sposób nie zauważyć, że nie zostały należycie wyjaśnione przez organy okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji – podobnie jak organy - zwrócił uwagę jedynie na niektóre dowody zebrane w tej sprawie i wysnuł błędne wnioski. Podkreślić należy, iż skarżący konsekwentnie twierdzą, że przedmiotowy budynek zlokalizowany na terenie działki nr [...] w obrębie [...] Miasta [...], nie był rozbudowywany, a wręcz przeciwnie został częściowo rozebrany (część drewniana).

Skarżący - składając określone dowody i wnioski dowodowe – podnoszą, że kiedy nabyli w 1972r. aktem notarialnym nieruchomość gruntową nr [...], na nieruchomości tej istniał budynek gospodarczy, jednokondygnacyjny z dachem płaskim, murowany tradycyjnie, który z upływem lat został adaptowany na garaż. Wskazują, że do budynku dobudowana była wiata, która w latach osiemdziesiątych została rozebrana.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza podnoszoną konsekwentnie przez skarżących okoliczność, że przedmiotowy budynek garażowy zlokalizowany na terenie działki nr [...] – wbrew przyjętym przez organy ustaleniom - nie został rozbudowany.

Jak wynika z uzasadnienia kwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019r., dowodem świadczącym - zdaniem organu - o rozbudowie przedmiotowego obiektu budowlanego (garażu) należącego do skarżących i zlokalizowanego w całości na działce nr [...], są wyniki przeprowadzonego w 1995 r. pomiaru sytuacyjnego i ich porównanie z wynikami pomiaru tego budynku wykonanego w ramach pracy geodezyjnej w roku 2014 r.

Zauważyć należy, iż organy dokonując ustaleń nie zwróciły dostatecznej uwagi - także i Sąd pierwszej instancji – na istotne okoliczności dotyczące usytuowania budynku zarówno na działce nr [...] jak i działce nr [...]. Ma to fundamentalne znaczenie w tej sprawie i całkowicie zmienia ocenę dotyczącą zarzucanej skarżącym rozbudowy budynku.

Pomiary dokonane w roku 1995 dotyczyły całości budynku oznaczonego przed podziałem nr [...], znajdującego się na działce nr [...] i na działce nr [...]. Pomiary dokonane w roku 2014 – zostały dokonane już po podziale budynku nr [...] na dwa obiekty o nr ewid. [...] i [...].

Z załączonych dokumentów wynika, że budynek nr [...] (obiekt przed podziałem) usytuowany był na dwóch działkach: nr [...] i nr [...] (por. wyrys z mapy ewidencyjnej skala 1:250 – stan na dzień 1 stycznia 2008r.), zaś po podziale budynek nr [...]usytuowany jest w całości na działce nr [...] (własność skarżących), a budynek nr [...] usytuowany jest w przeważającej części na działce nr [...] i w mniejszej części na działce nr [...], która stanowi własność skarżących. Linia podziału budynku nr [...] na budynki nr [...] i nr [...] nie przebiega zgodnie z granicą między działkami nr [...] i nr [...] (por. mapa inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego, dwóch garaży i przyłącza kanalizacji deszczowej z dnia 8 maja 2014r., wypis z kartoteki budynków sporządzony dnia 16 lutego 2015r., wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynków – Nr zmiany [...]wprowadzonych 9 czerwca 2014r.). A zatem, na działce skarżących nr [...] zlokalizowany jest w części budynek nr [...] nie będący ich własnością. Tej okoliczności nie uwzględniły organy nadzoru budowlanego jak i Sąd pierwszej instancji. To zaś zdaje się oznaczać, że skarżącym "przypisano" za dużą powierzchnię budynku, w wyniku czego organy uznały, że budynek na nieruchomości skarżących został rozbudowany.

Podkreślić należy, że według protokołu oględzin z dnia 23 stycznia 2017r. "dokonano pomiaru budynku garażowego dwustanowiskowego, który wynosi około dł. 5,15 x 5,72". Z matematycznego wyliczenia (pomnożenia tych liczb) wynika, że powierzchnia tego budynku wynosi 29,46 m2, przy czym nie wiadomo, czy pomiar ten dotyczy tylko budynku nr [...] będącego własnością skarżących, czy także i części budynku nr [...]znajdującego się w części na działce nr [...] stanowiącej własność skarżących. W projekcie budowlanym – Nadbudowa gołębnika na budynku garażowym dwustanowiskowym sporządzonym w grudniu 2013r. w danych technicznych wskazano powierzchnię zabudowy – 29,51m2. Powierzchnia 30 m2 figuruje w Księdze wieczystej Nr [...]– stan z dnia 19 grudnia 2016r. i w zawiadomieniu Sadu Rejonowego V Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] z dnia 10 kwietnia 2007r.

Organy nadzoru budowlanego i Sąd pierwszej instancji nie uwzględniły też, że wypis dla budynku – geometria z dnia 21 marca 2014r. dotyczy wprawdzie budynku nr [...], ale części położonej tylko na działce nr [...] (powierzchnia zabudowy z dokumentów – 40m2, z mapy – 39,61 m2). Nie wyjaśniono natomiast i nie ustalono jaka część budynku nr [...] znajdowała się na działce nr [...], a zatem jaka była powierzchnia całego budynku nr [...]. Organy obu instancji i Sąd pierwszej instancji przyjęły, że cały budynek nr [...] ma powierzchnię zabudowy z dokumentów – 40m2, z mapy – 39,61 m2. Tymczasem ta powierzchnia zabudowy dotyczy tylko działki nr [...]. To zaś czyni wiarygodnymi oświadczenia skarżących, że nie rozbudowali przedmiotowego budynku, lecz rozebrali jego drewnianą część i po rozbiórce budynek ma powierzchnię 29 m2. Rozbiórka ta może uzasadniać zmianę punktów narożnych.

Z powyższych okoliczności wynika, że w oparciu o zgromadzone w aktach dokumenty i dane wynikające z akt sprawy, nie można ustalić całej powierzchni budynku oznaczonego przed podziałem nr [...] położonego na działce nr [...] i na działce nr [...]. Dokonując ustaleń co do powierzchni budynku nr [...] (a zatem przed jego późniejszym podziałem na obiekty nr [...] i [...]), organy nadzoru budowlanego nie zauważyły, że powierzchnia zabudowy z dokumentów – 40m2, z mapy – 39,61 m2 dotyczy jedynie tej części budynku nr [...], która znajdowała się na działce nr [...].

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe okoliczności - wraz z pozostałymi znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami składającymi się na materiał dowodowy - podważają stanowisko organów nadzoru budowlanego, że skarżący dokonali rozbudowy przedmiotowego garażu. Okoliczność, że obiekt ten nie zwiększył swojej powierzchni od czasu jego powstania i wynosi ok. 29 m2, wynika m.in. z dokumentów powołanych wyżej: wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynków z 2014 r. i wypis z kartoteki budynków z dnia 16 lutego 2015r., w których wskazano, że powstały w 1970 r. zlokalizowany na działce nr [...] obiekt oznaczony obecnie nr [...] posiada powierzchnię zabudowy 29 m2; wypis z Księgi Wieczystej nr [...]dotyczący działki nr [...]; projekt budowlany "Nadbudowa gołębnika na budynku garażowym dwustanowiskowym"; protokół z oględzin przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 23 stycznia 2017r.

Należy zwrócić także uwagę na zeznania J. S. - właściciela działki nr [...], który pytany o przedmiotowy budynek zeznał do protokołu: "nie pamiętam kiedy był remontowany; nie potwierdzam jednak czy przez lata które mieszkałem na swojej posesji sąsiad rozbudowywał swój budynek gospodarczy". Podkreślenia przy tym wymaga okoliczność, że J. S. nieruchomość nr [...] nabył w 1973 r.

Jednocześnie zaznaczyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 266/18, w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie, podważył stanowisko organu co do powiększenia przez skarżących w latach 2008-2011 powierzchni przedmiotowego garażu, wskazując także na powołane wyżej dokumenty i oględziny. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd stwierdził, że "dokonane przez organ obliczenie innego wymiaru garażu skarżących opiera się na wyrysie z mapy ewidencyjnej (k. 33), która zdaje się wskazywać, że do garażu skarżących (nr obiektu [...]) została doliczona część obiektu budowlanego nr [...], który miałby znajdować się częściowo również na działce skarżących o nr [...]. Wątpliwości Sądu budzi to, czy istotnie część obiektu nr [...] znajduje się na działce skarżących, co przeczyłoby tezie o zwiększeniu powierzchni posiadanego przez skarżących garażu."

Ponownie przeprowadzone postępowanie nie wyjaśniło kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, mimo, że skarżący w skardze podnieśli zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. i niewyjaśnienie, czy na nieruchomości skarżących znajduje się część budynku sąsiadów o nr [...].

W związku z powyższym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zasługiwał na uwzględnienie.

W konsekwencji podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czym naruszył art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09 - ONSAiWSA 2010/1/1).

Sąd pierwszej instancji orzekając w niniejszej sprawie nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, które powinien był uwzględnić i w sposób pełny ocenić, mając przy tym na względzie stanowisko wyrażone w wiążącym w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 266/18. O naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. a także art. 141 § 4 p.p.s.a. świadczy również i to, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozważnie zarzutu nieważności postępowania administracyjnego wynikającego z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., przywołać należy ponownie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 266/18.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a., z przyczyn wyżej wskazanych decyzje organów obu instancji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.