Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 492/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-12-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 27 grudnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Asystent sędziego Tomasz Naraziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006 roku sprawy ze skargi G. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wypłaty odsetek z tytułu opóźnienia wypłaty zasiłku przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy Nr [...] w Ł. orzekł o nabyciu przez W. N. prawa do zasiłku od dnia 4 października 1991 roku w wysokości 36% przeciętnego wynagrodzenia do czasu nabycia uprawnień emerytalnych.

Decyzją z dnia [...] nr [...] przyznano W. N. od dnia 14 kwietnia 1994 roku prawo do zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 52% przeciętnego wynagrodzenia.

Decyzją z dnia [...] nr [...] zmieniono za zgodą strony powyższą decyzję poprzez zapis, że od dnia 14 kwietnia 1994 roku wysokość zasiłku dla bezrobotnych wynosi 52% przeciętnego wynagrodzenia, jednakże nie więcej niż 75% wynagrodzenia obliczanego według zasad dotyczących obliczania podstawy wymiary emerytury i renty i nie mniej od najniższego wynagrodzenia.

W. N. złożył wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie emerytury, co skutkowało wstrzymaniem wypłaty zasiłku.

Decyzją nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania skarżącemu prawa do emerytury z uwagi na udokumentowanie jedynie 12 lat i 4 dni pracy w warunkach szczególnych. Nie uznano zatrudnienia w okresie od 1 października 1961 roku do 28 sierpnia 1971 roku z uwagi na brak właściwych dokumentów.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania W. N. prawa do emerytury, gdyż nie zaliczono skarżącemu pracy w warunkach szczególnych jaką wykonywał w zakładzie prywatnym.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie do Sądu Wojewódzkiego w Łodzi, Wydziału Ubezpieczeń Społecznych.

W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...], nr [...] Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy Nr l w Ł. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie uprawnień W. N. do pobierania zasiłku przedemerytalnego.

Wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w Ł. z dnia [...], sygn. akt [...] oddalono odwołanie W. N. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...].

Postanowieniem z dnia [...], nr [...] z urzędu podjęto postępowanie w sprawie uprawnień skarżącego do pobierania zasiłku przedemerytalnego.

Warunkiem koniecznym do nabycia i posiadania prawa do zasiłku dla bezrobotnego do czasu nabycia uprawnień emerytalnych (zasiłku przedemerytalnego) było posiadanie okresu uprawniającego do emerytury wynoszącego dla mężczyzn co najmniej 30 lat, w tym 15 lat w warunkach szczególnych. Z uwagi na fakt odliczenia z okresu zatrudnienia w szczególnych warunkach, okresu pracy w zakładzie prywatnym, ogólny okres zatrudnienia W. N. w warunkach szczególnych nie przekroczył 15 lat.

Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy Nr [...] w Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie nabycia przez skarżącego prawa do zasiłku od dnia 4 października 1991 roku do czasu nabycia uprawnień emerytalnych w wysokości 36 % przeciętnego wynagrodzenia, decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy Nr [...] w Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie przyznania W. N. od dnia 14 kwietnia 1994 roku zasiłku w wysokości 52 % przeciętnego wynagrodzenia oraz decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy Nr l w Ł. z dnia [...], [...] zmieniającej za zgodą strony decyzją Kierownika nr[...]l z dnia [...] w sprawie wysokości zasiłku.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy Nr [...] w Ł. przyznał W. N. prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 1 grudnia 1991 roku na okres 18 miesięcy w wysokości: 70 % wynagrodzenia w ostatnim zakładzie pracy w okresie od 1 grudnia 1991 roku do 29 lutego 1992 roku, w wysokości 50 % wynagrodzenia w ostatnim zakładzie pracy w okresie od 1 marca 1992 roku do 9 marca 1992 roku oraz w wysokości 36 % przeciętnego wynagrodzenia od dnia 10 marca 1992 roku. Jednocześnie orzeczono o przedłużeniu okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 36 % przeciętnego wynagrodzenia od dnia 1 czerwca 1993 roku na okres 7 miesięcy, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 1993 roku oraz orzeczono o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 1 stycznia 1994 roku z powodu upływu okresu jego pobierania.

Ponadto pismem z dnia [...], nr [...] poinformowano skarżącego, że zasiłki wypłacone od dnia 1 stycznia 1994 roku do dnia 25 listopada 1996 roku, uznano za wypłacone bez podstawy prawnej, jednak Rejonowy Urząd Pracy Nr [...] w Ł. nie będzie dochodził ich zwrotu, gdyż nie są one świadczeniem nienależnym w świetle przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

W. N. złożył odwołanie do Krajowego Urzędu Pracy od decyzji Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia [...], nr [...].

Prezes Krajowego Urzędu Pracy decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji z dnia [...], nr [...].

W. N. złożył skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Decyzją Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy Nr [...] w Ł. z dnia [...], pozbawiono skarżącego statusu osoby bezrobotnej od dnia 1 marca 1998 roku.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 sierpnia 1998 roku, sygn. akt II SA 733/98 oddalił skargę W. N. na decyzję Prezesa Krajowego Urzędu Pracy z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego.

Powyższy wyrok zaskarżył rewizją nadzwyczajną Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając rażące naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, art. 21 ust. 5 punkt 2 ustawy z dnia 16 października 1991 roku o zatrudnieniu i bezrobociu oraz art. 156 § 1 punkt 2 Kpa w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Sąd Najwyższy uwzględniając rewizję nadzwyczajną, wyrokiem z dnia 7 lipca 1999 roku, sygn. akt III RN 25/99 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 marca 2000 roku sygn. akt II SA 2686/99 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Krajowego Urzędu Pracy z dnia [...], nr [...] oraz decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia [...], nr [...].

W dniu 4 listopada 2004 roku do Powiatowego Urzędu Pracy Nr [...] w Ł. wpłynął wniosek W. N. o naliczenie i wypłatę z odsetkami niewypłaconego zasiłku przedemerytalnego w związku z rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2000 roku, sygn. akt II SA 2686/99 uchylającym decyzję Prezesa Krajowego Urzędu Pracy z dnia [...] oraz decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. z dnia [...].

Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o odmowie wypłaty zasiłku przedemerytalnego za okres od dnia 26 listopada 1996 roku do 28 lutego 1998 roku oraz odmówił przyznania odsetek ustawowych.

Od powyższej decyzji odwołała się żona skarżącego G. N., kwestionując zasadność rozstrzygnięcia.

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewoda [...] uznał, iż organ I instancji powinien wystąpić z pismem do G. N. o określenie charakteru złożonego wniosku, gdyż dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy niezbędnym było ustalenie, czy pismo to stanowi wniosek wzywający organ do wykonania wyroku czy też jest wnioskiem o odszkodowanie z tytułu bezczynności organu.

Po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego, organ I instancji decyzją z dnia [...], nr [...] orzekł o odmowie wypłaty zasiłku przedemerytalnego za okres od 26 listopada 1996 roku do 28 lutego 1998 roku oraz o odmowie przyznania odsetek ustawowych.

G. N. kwestionując zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji odwołała się do Wojewody [...].

Organ II instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż została wydana z pominięciem pełnomocnika strony.

W dniu 8 marca 2006 roku organ I instancji wydał decyzję odmawiającą wypłaty zasiłku przedemerytalnego za okres od dnia 26 listopada 1996 roku do dnia 28 lutego 1998 roku oraz odmówił przyznania odsetek ustawowych.

Od powyższej decyzji Pani G. N. złożyła ponownie odwołanie, wnosząc o uchylenie powyższej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie nakazu wypłaty zaległych świadczeń pieniężnych wraz z odsetkami.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości zaskarżoną ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji wskazał, iż w świetle wyroku NSA z dnia 27 marca 2000 roku sygn. akt. II SA 2686/99, nie nastąpiło przedawnienie roszczeń G. N. w przedmiocie wypłaty zasiłku przedemerytalnego i należy dokonać wypłaty zasiłku przedemerytalnego.

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) w związku z art. 24 ust. 8, art. 28a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 roku o świadczeniach przedemerytalnych, orzekł o wypłacie odsetek ustawowych za okres od dnia 27 marca 2000 roku do dnia 20 czerwca 2006 roku w kwocie 5.162,11 złotych z tytułu opóźnienia wypłaty zasiłku przedemerytalnego.

Na dzień [...] wypłacono skarżącej zasiłek przedemerytalny za okres od 26 listopada 1996 roku do 28 lutego 1998 roku w kwocie 4.728,90,- złotych brutto oraz odsetki ustawowe od tej kwoty za okres od 27 marca 2000 roku do 20 czerwca 2006 roku w wysokości 5.162,11,- złotych.

Od powyższej decyzji Pani G. N. złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o wypłacie odsetek ustawowych za okres od dnia 26 listopada 1996 roku do dnia 20 czerwca 2006 roku.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3, art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 roku o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252) w związku z art. 24 ust. 8, art. 28 ust. 3, art. 28a, art. 37 ust. 1, art. 73 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 roku, Nr 58, poz. 514 ze zm.) oraz art. 10 ust. 4 punkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 24 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, uprawnionym do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium oraz świadczenia przedemerytalnego przysługują odsetki ustawowe, jeżeli powiatowy urząd pracy z przyczyn niezależnych od uprawnionych osób nie dokonał ich wypłaty w terminie. Organ powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące wykładni art. 28 ust. 8 ustawy 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, z której wynika związanie prawa do odsetek z uchybieniem terminu wypłaty zasiłku, a nie z opóźnieniem w ustaleniu prawa do zasiłku wynikającym z wykonywania kompetencji urzędu pracy i wykorzystywania środków prawnych. Organ wskazał orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 1996 roku sygn. akt II SA/Wr 181/96, 25 stycznia 2001 roku sygn. akt II SA/Łd 2086/98, 21 maja 2003 roku sygn. akt II SA/Łd 141/02, z których wynika, że prawo do odsetek ustawowych przysługuje tylko wówczas, gdy opóźnienie w wypłacie zasiłku jest spowodowane zewnętrznymi lub wewnętrznymi uwarunkowaniami funkcjonowania urzędu pracy, a nie wskutek stosowania przez urząd norm prawnych w ramach przyznanych kompetencji.

W uzasadnieniu wskazano, że odsetki dla skarżącej przysługują od dnia 27 marca 2000 roku, czyli od dnia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nie od daty wstrzymania zasiłku przedemerytalnego. Długotrwałe postępowanie administracyjne, a później sądowe nie jest podstawą przyznania odsetek ustawowych. Organ wskazał, że opóźnienie w wypłacie W. N. zasiłku za okres od 26 listopada 1996 roku do 26 marca 2000 roku wynikało z czynienia przez urząd pracy oraz stronę użytku z norm prawnych oraz trwania postępowania sądowego.

W dniu 18 września 2006 roku G. N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję kwestionując jej zasadność i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędną interpretację art. 24 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i uzasadniała, że odmowa wypłaty odsetek za okres od dnia 26 listopada 1996r. do dnia 26 marca 200 roku jest nieuprawnioną i pozbawioną podstawy prawnej próbą przenoszenia błędów organów na obywatela.

W odpowiedzi na skargę z dnia 9 października 2006 roku Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 19 grudnia 2006 roku Wojewoda [...] wyjaśnił, że akta sprawy przekazane zostały w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i nie dysponuje żadnymi innymi dokumentami, a w szczególności decyzją lub postanowieniem w oparciu o które wstrzymano W. N. wypłatę zasiłku od dnia 26 listopada 1996 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle art. 1 § 2 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Podkreślić także należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć ostatecznie zadecydowały o tym inne przyczyny, niż podniesione przez stronę skarżącą.

Stosownie do treści art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzygać powinna sprawę co do jej istoty w całości lub w części (§2). Istotą sprawy jest – w sprawach wszczętych na żądanie strony – jej żądanie zawarte we wniesionym podaniu (art. 61 § 1 i art. 63 § 2 k.p.a.). Odpowiednio – w art. 128 zdanie drugie k.p.a. określono istotę odwołania strony od decyzji wydanej w pierwszej instancji w jej sprawie przez wskazanie, że stanowi ją niezadowolenie strony z wydanej decyzji.

W niniejszej sprawie jak wynika z wniosku W. N. z dnia 2 listopada 2004r., żądał on naliczenia i wypłaty z odsetkami należnego niewypłaconego zasiłku przedemerytalnego liczonego od dnia wydania nieważnej decyzji, która zaskutkowała wstrzymaniem wypłaty zasiłku do dnia nabycia przez niego uprawnień emerytalno-rentowych. Jak wynika z akt sprawy wypłaty należnego zasiłku przedemerytalnego dokonano w dniu 21 czerwca 2006 r. Następnie organ I instancji w decyzji z dnia [...] orzekł o wypłacie odsetek za okres od dnia 27 marca 2000r., do dnia 20 czerwca 2006 roku w kwocie 5.162,11 złotych z tytułu opóźnienia wypłaty zasiłku przedemerytalnego. Wobec powyższego należy więc stwierdzić, że organ administracji państwowej I instancji wydał decyzję pozytywnie rozstrzygającą wniosek skarżącego co do części żądania obejmującego okres od dnia 27 marca 2000 r., do dnia 20 czerwca 2006r., natomiast nie załatwił sprawy co do pozostałego wcześniejszego okresu, tj. od dnia 26 listopada 1996r. do dnia 26 marca 2000 roku, o co ubiegała się strona. Decyzja ta nie zawiera więc rozstrzygnięcia co do całości żądania strony, a dopiero z jej uzasadnienia wynika, że w pozostałej części organ nie uwzględnił żądania, uzasadniając to bardzo lakoniczne stwierdzeniem, że prowadzenie postępowania sądowego i administracyjnego ( nie wskazując przy tym podstaw prawnych i aktów prawnych stanowiących podstawę wstrzymania wypłaty zasiłku od dnia 26 listopada 1996r.) mającego na celu ustalenie uprawnień do zasiłku przedemerytalnego nie upoważnia do wypłaty odsetek. Tymczasem z treści decyzji wynikać musi w sposób niewątpliwy rozstrzygnięcie o całości żądania strony(art. 107 § 1k.p.a.), ono bowiem staje się wiążące (art. 110 k.p.a.). W tej sytuacji, strona wnosząc odwołanie, w którym żądała uchylenia decyzji i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o wypłacie odsetek ustawowych za okres od dnia 26 listopada 1996r. do dnia 20 czerwca 2006 roku polemizowała de facto z uzasadnieniem, w którym organ pierwszej instancji zamieścił argumenty przemawiające przeciwko uwzględnieniu żądania strony w zakresie w jakim brak jest rozstrzygnięcia.

Tej oczywistej wadliwości nie dostrzegł organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Tymczasem w razie wniesienia odwołania dotyczącego części żądań strony nie rozstrzygniętych w decyzji, organ I instancji powinien potraktować jego treść jako żądanie uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy, któremu jednak przedstawiono takie odwołanie, powinien wyjaśnić rzeczywiste intencje strony i w razie popierania odwołania powinien stwierdzić jego niedopuszczalność, w razie zaś oświadczenia, że chodzi o żądanie uzupełnienia decyzji organu I instancji, umorzyć postępowanie odwoławcze. Takie stanowisko zaprezentował SN w postanowieniu z dnia 7 lipca 1988r., w sprawie sygn. akt III AZP 10/88 OSNC 1990/9/116.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.