Postanowienie NSA, sygn. akt I GZ 31/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 1, art. 61 § 3, art. 203, art. 204
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Wyższej Szkoły I. i U. w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1241/20 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Wyższej Szkoły I. i U. w Ł. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 22 maja 2020 r. nr 38/WFSN/2020 w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 24 listopada 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1241/20 odmówił Wyższej Szkole I. i U. w Ł. – dalej: skarżącej lub stronie - wstrzymania wykonania decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 22 maja 2020 r. w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Strona w skardze na ww. decyzję zawarła wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Decyzją tą nakazano stronie zwrot do budżetu państwa kwoty niewykorzystanych środków finansowych stanowiących fundusz wsparcia osób niepełnosprawnych w wysokości 91 113 zł wraz z odsetkami.

Uzasadniając wniosek skarżąca podniosła, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowałoby wyrządzeniem znacznej szkody na majątku szkoły wskutek prowadzonych egzekucji. Aktualne zadłużenie uczelni, zajęcie rachunków bankowych, rozliczne postępowania egzekucyjne nie pozwalają na prawidłowe jej funkcjonowanie. W tej sytuacji egzekucja kwoty 100 000 zł spowoduje niemożność opłacenia pracowników szkoły, podstawowych rachunków i dalsze utrzymanie działalności placówki. Do wniosku załączono m.in. wyciągi z rachunków bankowych szkoły, zaświadczenie z urzędu skarbowego, pismo z ZUS, zawiadomienie o zajęciu rachunków bankowych.

Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji WSA w Warszawie podkreślił, że strona niewykazania przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej: p.p.s.a.).

Sąd podniósł, że z przedstawionych do wniosku o przyznanie prawa pomocy strony - rachunków zysków i strat na koniec czerwca 2020 r. wynika, iż skarżąca uzyskała przychody netto ze sprzedaży produktów, towarów i materiałów w kwocie 3.155.484,00 zł, pozostałe przychody operacyjne w kwocie 24.186,00 zł oraz inne przychody finansowe w kwocie 8.646,00 zł ponosząc przy tym koszty sprzedanych produktów, towarów i materiałów w kwocie 1.980.584,00 zł, pozostałe koszty operacyjne w kwocie 18.682,00 zł oraz inne koszty finansowe w kwocie 129.696,00 zł. Ostatecznie na koniec czerwca 2020 r. skarżąca wykazała zysk z działalności w wysokości 197.795 zł. Z kolei w 2019 r. uzyskała przychody netto ze sprzedaży produktów, towarów i materiałów w kwocie 6.310.968,04 zł, pozostałe przychody operacyjne w kwocie 34.195,06 zł oraz inne przychody finansowe w kwocie 16.949,59 zł ponosząc przy tym koszty sprzedanych produktów, towarów i materiałów w kwocie 6.008.894,50 zł, pozostałe koszty operacyjne w kwocie 88.762,17 zł oraz inne koszty finansowe w kwocie 54.106,97 zł. Ostatecznie na koniec 2019 r. skarżąca wykazała stratę z działalności w wysokości 2.057.643,16 zł. Jednakże rok wcześniej, tj. w 2018 r. skarżąca uzyskała zysk z działalności w kwocie 2.211.280,56 zł. Skarżąca uzyskała wówczas przychody netto ze sprzedaży produktów, towarów i materiałów w kwocie 12.025.940,13 zł, pozostałe przychody operacyjne w kwocie 162.756,31 zł oraz inne przychody finansowe w kwocie 28.314,40 zł ponosząc przy tym koszty sprzedanych produktów, towarów i materiałów w kwocie 7.063.140,73 zł, pozostałe koszty operacyjne w kwocie 45.790,90 zł oraz inne koszty finansowe w kwocie 46.879,59 zł. Ponadto strona przedłożyła dokumenty potwierdzające, że obciążają ją zobowiązania publicznoprawne (podatkowe i z tytułu nieopłaconych składek ZUS) oraz zobowiązania cywilnoprawne. Wedle bilansu na koniec czerwca 2020 r. ogół zobowiązań szkoły opiewał na kwotę 9.673.148,88 zł. W tym samym bilansie skarżąca wykazała kapitał (fundusz) zapasowy opiewający na kwotę 16.810.522,17 zł. Kapitał ten jest wyższy niż ww. ogół zobowiązań oraz strata z lat ubiegłych (4.227.545,00 zł). Skarżąca wyodrębniła też pozostałe kapitały (fundusze) rezerwowe na kwotę 1.393.586,69 zł. W bilansie skarżąca wykazała ponadto aktywa trwałe o wartości 19.160.486,70 zł (wykaz majątku trwałego zawiera przedłożona, obszerna tabela amortyzacji) oraz aktywa obrotowe o wartości 4.932.021,04 zł. Stan środków pieniężnych w kasie i na rachunkach bankowych na koniec czerwca 2020 r. wynosił 135.587,64 zł.

Zdaniem WSA skarżąca aktualnie prowadzi działalność o znacznych rozmiarach, osiąga przychody oraz posiada znaczny majątek, który wykorzystuje do działalności i uzyskiwania przychodów, pomimo jego zabezpieczenia. Ze strony internetowej szkoły wynika, że nadal działa i prowadzi rekrutację na zbliżający się rok akademicki 2022/2023. W planie rzeczowo-finansowym na rok 2021/2022 szkoła przewidziała łączne przychody w kwocie 6.189.950,00 zł (2022 r.) i 4.726.830 zł (2021 r.).

Sąd I instancji podniósł, że bieżące funkcjonowanie skarżącej oaz wydatki finansowane są z wpłat studentów z tytułu czesnego oraz z zakwaterowania w domu studenta. Szkoła systematycznie otrzymuje czesne od studentów (średnio w łącznej kwocie ok. 65.000,00 zł miesięcznie), opłaty za pobyt w domu studenta (średnio w łącznej kwocie ok. 41.000,00 zł miesięcznie) i inne opłaty (za dyplomy, za zaświadczenia, za pralnię, opłaty rekrutacyjne, za wznowienie studiów), Skarżąca również systematycznie opłaca zobowiązania wobec kontrahentów, wypłaca pracownikom wynagrodzenia oraz premie uznaniowe, opłaca media (gaz, energia elektryczna, olej opałowy, wywóz śmieci), dokonuje niezbędnych zakupów (artykuły biurowe, usług telekomunikacyjne, pocztowe, przeglądy instalacji, grzejniki), opłaca polisy ubezpieczeniowe i reguluje zobowiązania publicznoprawne (m.in. wobec Urzędu Skarbowego). Saldo konta, na które studenci wpłacają czesne zawsze było dodatnie, a kwoty tam zdeponowane wynosiły od ok. 1.000,00 zł do ok. 60.000,00 zł. Po zgromadzeniu ok. 50.000,00 zł środki były przelewane na inne konto. W okresie od 1 grudnia 2021 r. do 23 czerwca 2022 r. kwota uznań na koncie wyniosła 484.356,69 zł a kwota obciążeń 496.757,98 zł. Z kolei obrót gotówki w kasie (przychody i rozchody) w skali miesiąca to kilkadziesiąt tysięcy złotych – w okresie od grudnia 2021 r. do maja 2022 r. średnio ok. 28.000,00 zł/mies.

W ocenie WSA skarżąca miała możliwość zgromadzenia środków w związku ze sporem z organem o wykorzystanie dotacji. Kontrola w tym zakresie była prowadzona już od stycznia 2019 r. Skarżąca zupełnie pomija, że decydując o wydatkach w latach 2019 i 2020, kiedy już wiedziała o wątpliwościach i zastrzeżeniach co do prawidłowości przeznaczenia dotacji, nie uwzględniała ewentualności zwrotu dotacji. Co więcej, poziom przychodów i dokonywanie wydatków przeczy argumentom skarżącej szkoły, aby wykonanie zaskarżonej decyzji rzeczywiście miało wiązać się z ryzykiem zakończenia działalności szkoły. Odnosząc się do okoliczności prowadzenia wobec skarżącej rozlicznych postępowań egzekucyjnych czy zajęcia jej rachunków bankowych należy zauważyć, że toczą są one co najmniej od listopada 2019 r. i nie uniemożliwiły stronie prowadzenia bieżącej działalności, uzyskiwania przychodów z tego tytułu i opłacania kosztów działalności np. inauguracji roku akademickiego i związanych z tym wpłat studentów z tytułu czesnego, czy zakwaterowania w akademiku, wynajmu powierzchni na terenie uczelni, ale też opłacania pracowników, czy bieżących rachunków placówki itp.

Sąd wskazał, że w świetle argumentów i okoliczności przedstawionych sądowi przez skarżącą, nie można zgodzić się, aby wykonanie zaskarżonej decyzji miało oznaczać zaprzestanie działalności szkoły. Skarżąca, co do zasady, nie może pomijać obowiązku zapłaty należności, wynikających z ostatecznej decyzji organu, nawet, jeśli się z nią nie zgadza. Zasadą jest wykonalność decyzji ostatecznych, a samo złożenie skargi i sformułowanie zarzutów wobec zaskarżonej decyzji nie oznacza jeszcze, że jej wykonanie ma zostać wstrzymane. Nie ma tu automatyzmu. Szkoła nie może oczekiwać, że w wyniku złożenia skargi na ostateczną decyzję nie będzie miało obowiązku jej wykonywać i trzeba mieć w polu widzenia, że powinna uwzględniać obowiązki, jakie spoczywają na szkole w związku z uzyskaniem dotacji. Każda decyzja, zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych, pociąga za sobą dolegliwość, rodzącą określony skutek w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to jednak sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nadto wykonanie decyzji, nakładających obowiązek zapłaty należności pieniężnych, co do zasady, ze swej istoty, nie ma charakteru nieodwracalnego lub trudno odwracalnego skutku.

Wyższa Szkoła I. i U. w Ł. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania jak i "wstrzymania wykonania postanowienia do dnia rozpoznania zażalenia".

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1. art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a., a w konsekwencji uznanie, iż zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wstrzymania wykonania decyzji z 22 maja 2020 r.;

2. art. 124 § 1 k.p.a. poprzez brak w zaskarżonym postanowieniu prawidłowego i pełnego uzasadnia faktycznego i prawnego w szczególności brak odniesienia się do argumentacji faktycznej i pranej podniesionej przez skarżącą w toku postępowania;

3. art. 124 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zamieszczenie w uzasadnieniu postanowienia uzasadnienia faktycznego, w konsekwencji uniemożliwienie weryfikacji wydanego postanowienia z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.;

4. art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to w konsekwencji brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy.

W uzasadnieniu autor zażalenia przedstawił argumentację na poparcie swego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone postanowienie WSA w Warszawie odpowiada prawu, zatem zażalenie skarżącej podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji nie mógł dopuścić się naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 124 § 1 i 2 k.p.a. bowiem wydając zaskarżone postanowienie Sąd I instancji nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. WSA opiera się na przepisach p.p.s.a. To powoduje, iż zarzuty zażalenia sformułowane w punktach 2, 3 i 4 uchylają się spod kontroli NSA.

Sąd I instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z ww. przepisem po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli: (1) zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub (2) spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Według ugruntowanej już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. obowiązek uprawdopodobnienia zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony, uregulowanej w ww. przepisie (por. postanowienie NSA z dnia 3 października 2011 r., I FSK 1427/11). Samo przedstawienie zakresu żądania, a mianowicie wniesienie o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, uniemożliwia zweryfikowanie sytuacji strony w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Zasadą jest, zatem wykonalność decyzji ostatecznej. Sąd jednak może, choć nie musi – stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a., przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, warunkiem jednak, – o czym była mowa wyżej – wydania takiego postanowienia jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W analizowanym przepisie chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2008 r., II GZ 139/08).

Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione (por. B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 206). Ponadto wniosek poparty zostać powinien stosownymi dokumentami potwierdzającymi okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje – jak choćby w ramach instytucji prawa pomocy – możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego.

Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku. Obowiązkiem sądu jest wszechstronna i wnikliwa ocena argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę, jak również wynikających z akt sprawy. W sytuacji, gdy strona nie wskazuje we wniosku okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie można przenosić całego ciężaru poszukiwania tych okoliczności na sąd pierwszej instancji.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej, zgodzić się należy z konkluzją Sądu I instancji, że strona nie uprawdopodobniła, iż wykonanie decyzji organu – w aktualnej sytuacji majątkowej szkoły – spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Przede wszystkim poziom przychodów i dokonywanie wydatków przeczy argumentom skarżącej, aby wykonanie zaskarżonej decyzji rzeczywiście miało wiązać się z ryzykiem zakończenia działalności szkoły.

Trafnie zauważył Sąd I instancji, że z przedstawionych rachunków zysków i strat na koniec czerwca 2020 r. skarżąca uzyskała przychody netto ze sprzedaży produktów, towarów i materiałów w kwocie 3.155.484,00 zł, pozostałe przychody operacyjne w kwocie 24.186,00 zł oraz inne przychody finansowe w kwocie 8.646,00 zł ponosząc przy tym koszty sprzedanych produktów, towarów i materiałów w kwocie 1.980.584,00 zł, pozostałe koszty operacyjne w kwocie 18.682,00 zł oraz inne koszty finansowe w kwocie 129.696,00 zł. Ostatecznie na koniec czerwca 2020 r. skarżąca wykazała zysk z działalności w wysokości 197.795 zł. Z kolei w 2019 r. uzyskała przychody netto ze sprzedaży produktów, towarów i materiałów w kwocie 6.310.968,04 zł, pozostałe przychody operacyjne w kwocie 34.195,06 zł oraz inne przychody finansowe w kwocie 16.949,59 zł ponosząc przy tym koszty sprzedanych produktów, towarów i materiałów w kwocie 6.008.894,50 zł, pozostałe koszty operacyjne w kwocie 88.762,17 zł oraz inne koszty finansowe w kwocie 54.106,97 zł. Na koniec 2019 r. skarżąca wykazała stratę z działalności w wysokości 2.057.643,16 zł. Jednakże rok wcześniej, tj. w 2018 r. skarżąca uzyskała zysk z działalności w kwocie 2.211.280,56 zł. Skarżąca uzyskała wówczas przychody netto ze sprzedaży produktów, towarów i materiałów w kwocie 12.025.940,13 zł, pozostałe przychody operacyjne w kwocie 162.756,31 zł oraz inne przychody finansowe w kwocie 28.314,40 zł ponosząc przy tym koszty sprzedanych produktów, towarów i materiałów w kwocie 7.063.140,73 zł, pozostałe koszty operacyjne w kwocie 45.790,90 zł oraz inne koszty finansowe w kwocie 46.879,59 zł. Wedle bilansu na koniec czerwca 2020 r. ogół zobowiązań szkoły opiewał na kwotę 9.673.148,88 zł. W tym samym bilansie skarżąca wykazała kapitał (fundusz) zapasowy opiewający na kwotę 16.810.522,17 zł. Kapitał ten jest wyższy niż ogół zobowiązań oraz strata z lat ubiegłych (4.227.545,00 zł). Skarżąca wyodrębniła też pozostałe kapitały (fundusze) rezerwowe na kwotę 1.393.586,69 zł. W bilansie skarżąca wykazała ponadto aktywa trwałe o wartości 19.160.486,70 zł (wykaz majątku trwałego zawiera przedłożona, obszerna tabela amortyzacji) oraz aktywa obrotowe o wartości 4.932.021,04 zł. Stan środków pieniężnych w kasie i na rachunkach bankowych na koniec czerwca 2020 r. wynosił 135.587,64 zł.

We wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji strona ma obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających stwierdzić, ze wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne. Twierdzenia te powinny być co najmniej uprawdopodobnione. O ile dana okoliczność może być udokumentowana, to należy przedłożyć stosowne dokumenty (por.: postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. II FZ 110/10). Z danych przedłożonych do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wynika, że bieżące funkcjonowanie skarżącej oraz wydatki finansowane są z wpłat studentów z tytułu czesnego oraz z zakwaterowania w domu studenta. Szkoła systematycznie otrzymuje czesne od studentów (średnio w łącznej kwocie ok. 65.000,00 zł miesięcznie), opłaty za pobyt w domu studenta (średnio w łącznej kwocie ok. 41.000,00 zł miesięcznie) i inne opłaty (za dyplomy, za zaświadczenia, za pralnię, opłaty rekrutacyjne, za wznowienie studiów), Skarżąca również systematycznie opłaca zobowiązania wobec kontrahentów, wypłaca pracownikom wynagrodzenia oraz premie uznaniowe, opłaca media (gaz, energia elektryczna, olej opałowy, wywóz śmieci), dokonuje niezbędnych zakupów (artykuły biurowe, usług telekomunikacyjne, pocztowe, przeglądy instalacji, grzejniki), opłaca polisy ubezpieczeniowe i reguluje zobowiązania publicznoprawne (m.in. wobec Urzędu Skarbowego). Saldo konta, na które studenci wpłacają czesne zawsze było dodatnie, a kwoty tam zdeponowane wynosiły od ok. 1.000,00 zł do ok. 60.000,00 zł. Po zgromadzeniu ok. 50.000,00 zł środki były przelewane na inne konto. W okresie od 1 grudnia 2021 r. do 23 czerwca 2022 r. kwota uznań na koncie wyniosła 484.356,69 zł a kwota obciążeń 496.757,98 zł. Z kolei obrót gotówki w kasie (przychody i rozchody) w skali miesiąca to kilkadziesiąt tysięcy złotych – w okresie od grudnia 2021 r. do maja 2022 r. średnio ok. 28.000,00 zł/mies.

Odnosząc się natomiast do podniesionych w zażaleniu okoliczności mających uzasadnić wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a dotyczących tego, że WSA nie poczynił szczegółowych ustaleń faktycznych dotyczących ustalenia sytuacji finansowej szkoły należy przyjąć, że zażalenie nie jest środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Według art. 194 p.p.s.a. zażalenie jest jednym z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Jego celem jest kontrola legalności wymienionych w przepisach p.p.s.a. postanowień i zarządzeń wydanych w toku postępowania. Tym samym prawidłowe jego skonstruowanie, sprowadza się do próby podważenia oceny dokonanej przez podmiot, który wydał dane postanowienie lub zarządzenie. Podniesienie zarzutu naruszenia prawa i argumentacja przemawiająca za oceną wnoszącego zażalenie, że owo naruszenie miało miejsce w jego sprawie, powinny, zatem dotyczyć samego rozstrzygnięcia, na które wnosi się środek odwoławczy. Nie można podnosić w zażaleniu argumentów, które miałyby wspierać bezpośrednio wniosek oddalony w pierwszej instancji postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż kontrola rozstrzygnięcia, na które wniesiono zażalenie, nie polega na ponownym rozpatrzeniu wniosku, lecz na sprawdzeniu, czy zasadnie – zgodnie z prawem i wymogami racjonalności oraz doświadczenia życiowego – oceniono, że wniosek o takiej a nie innej treści nie może być spełniony. Możliwość podnoszenia dodatkowych argumentów za wnioskiem w postępowaniu odwoławczym oznaczałaby zaprzeczenie funkcji kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który byłby podmiotem ponownie oceniającym sam wniosek, a nie sposób jego rozstrzygnięcia w pierwszej instancji. Tym samym przekreślono by sens instytucji środka odwoławczego, co byłoby tożsame z naruszeniem przepisów p.p.s.a. konstytuujących ów środek (por. postanowienie NSA z dnia 13 maja 2010 r., II FZ 182/10).

Reasumując zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji ocena wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji jest prawidłowa.

Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie WSA.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.