Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1401/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 12, art. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1845
law: Ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia

SENTENCJA

Dnia 12 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od pkt 1, 2 i 4 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 697/18 w sprawie ze skargi M.H. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 697/18, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.H. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktu 2 wniosku z dnia 12 lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3); zasądził od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego M.H. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Ministra Zdrowia. Zaskarżając wyrok w zakresie pkt 1, 2 i 4, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p.") w związku z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1845 ze zm., dalej w skrócie "u.s.i.o.z."), poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia informacji publicznej, polegającej na utożsamieniu wykonywania zadań publicznych przez Centralny Wykaz Pracowników Medycznych (dalej w skrócie "CWPM"), o którym mowa w art. 17 u.s.i.o.z., będący rejestrem medycznym w rozumieniu tej ustawy, z informacją publiczną, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu w stosunku do danych osobowych zawartych w CWPM i co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem przez Sąd pierwszej instancji – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – bezczynności organu w rozpoznaniu pkt 2 wniosku z dnia 12 lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej;

b) art. 1 ust. 2 u.d.i.p., poprzez przyjęcie, że jeśli dostęp do danych zawartych w rejestrach zawodowych będących rejestrami źródłowymi do CWPM został uregulowany w odrębnych przepisach prawa powszechnie obowiązującego, to dane zawarte w CWPM, będącym rejestrem pochodnym, stanowią informację publiczną, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy, podczas gdy dane osobowe zawarte w tym rejestrze medycznym nie stanowią informacji publicznej;

2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stanowiącego procesową podstawę uwzględnienia skargi na bezczynność, z uwagi na to, że Sąd pominął okoliczność, że w odpowiedzi organu z dnia 8 sierpnia 2018 r. wskazano wnioskodawcy, że niektóre informacje o osobach wykonujących zawody medyczne uzyska on z rejestrów prowadzonych przez samorządy zawodowe, które są jawne, w części określonej przepisami, np. z Centralnego Rejestru Lekarzy RP prowadzonego przez Naczelną Radę Lekarską (np. imię i nazwisko lekarza, jego specjalizacje i numer wykonywania zawodu), a tym samym niezasadny jest zarzut, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż poinformował wnioskodawcę o możliwości dostępu do danych gromadzonych w rejestrach źródłowych w stosunku do rejestru pochodnego, jakim jest CWPM.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in., że nie można przyjąć, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, że baza danych utworzona dla realizacji zadań publicznych, której zadaniem jest zapewnienie informacji o pracownikach medycznych Systemowi Informacji Medycznej, zawiera wyłącznie informacje publiczne. Nieprawidłowy jest zatem pogląd, że przez sam fakt, że rejestr CWMP jest rejestrem powołanym do wykonywania zadań publicznych, dane przetwarzane w tym rejestrze stają się automatycznie informacjami publicznymi, a dostęp do nich regulują przepisy u.d.i.p i innych ustaw. W ocenie organu, prawidłowa wykładnia pojęcia "informacji publicznej" odnosi się do sfery organizacji rejestru medycznego, nie obejmuje jednak danych osobowych zawartych w tym rejestrze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 2 pkt 12 i art. 17 u.s.i.o.z., na wstępie należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego w kontekście dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni i zastosowania w/w przepisów. W tym przypadku zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej niezbędne jest wyjaśnienie charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakresu w polskim porządku prawnym.

Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Analiza w/w przepisów prowadzi do wniosku, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Zauważyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., sygn. akt K 38/01 wskazał, że o ile w odniesieniu do art. 61 ust. 1 i 2 w związku z ust. 3 Konstytucji RP mamy do czynienia z konstrukcją, która zakłada uzupełniającą jedynie rolę ustawodawcy zwykłego ze względu na wyczerpujące unormowania już na poziomie konstytucyjnym – o tyle ust. 4 art. 61 Konstytucji RP nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek wydania ustaw dotyczących trybu udzielania informacji. Tryb ten bowiem nie został w art. 61 Konstytucji RP unormowany tak całościowo, jak to ma miejsce w odniesieniu do zakresu materialnego oraz granic prawa dostępu do informacji publicznej. Prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy, o których mowa jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym.

W Konstytucji RP zakres prawa do informacji publicznej został określony poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej jest podany w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP określającym czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W języku polskim przyjmuje się, że pojęcie działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Prawo dostępu do informacji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nie ma charakteru prawa wolnościowego, a stanowi polityczne prawo o treści pozytywnej określonej przez prawodawcę. De facto to prawodawca przesądza jego kształt, wskazując podmiot uprawniony, podmiot zobowiązany oraz przedmiot świadczenia. Nie jest to również prawo tożsame z osobistą wolnością wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, o jakiej stanowi odrębna regulacja konstytucyjna tj. art. 54 ust. 1 Konstytucji RP zamieszczony w Rozdziale II Konstytucji RP w części zatytułowanej "Wolności i prawa osobiste". Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 zwrócił uwagę, że gwarancje konstytucyjne dotyczące prawa dostępu do informacji (art. 61) nie mogą być w pełni utożsamione z prawem określonym w art. 54 Konstytucji RP, zapewniającym wolność wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji Zakresy tych przepisów częściowo się krzyżują, jednakże wolność pozyskiwania i rozpowszechnienia informacji jest ujęta szerzej niż prawo z art. 61 Konstytucji RP. Nie każda bowiem informacja, która zgodnie z wolnością ujętą w art. 54 Konstytucji RP może być pozyskana i rozpowszechniona, w tym także odnosząca się do sfery prywatnej osoby, może być uznana za informację, co do której istnieje po stronie danego organu władzy publicznej obowiązek ujawnienia, skonkretyzowany w ustawie o dostępie do informacji.

Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Wskazać należy, iż ustawodawca, określając pojęcie "informacji publicznej", odwołał się do kategorii sprawy publicznej. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w rozumieniu tej ustawy informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Skoro zatem ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (Państwa) – por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21.

Jednocześnie podkreślić należy, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ochrona prawa do prywatności, z uwagi na jej wagę, zapewniona jest już na poziomie Konstytucji RP, która w art. 47 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z kolei zgodnie z art. 51 ust. 1 Konstytucji RP, nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Władze publiczne nie mogą zaś pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (art. 51 ust. 2 Konstytucji RP). Prywatność związana jest więc z uprawnieniem jednostki do kształtowania prywatnej sfery życia tak, by była ona wolna od ingerencji oraz niedostępna dla innych podmiotów. Podstawowe znaczenie w omawianym zakresie mają przepisy o ochronie danych osobowych, gdyż dotyczą one sfery ochrony prywatności określonej osoby w zakresie przetwarzania informacji jej dotyczących. Przepisami tymi są przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych) (Dz. Urz. UE L Nr 119), jak również przepisy ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1000 ze zm., dalej w skrócie "RODO"). Ich celem jest bowiem ochrona prywatności w rozumieniu art. 47 Konstytucji RP.

Ponadto, zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1. Ustawodawca w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przewidział zatem możliwość wprowadzenia odrębnych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie wyłącza jego stosowania w przypadkach objętych ustawami szczególnymi, lecz w odniesieniu do regulacji odmiennych wynikających z tych ustaw.

Wskazane wyżej regulacje oznaczają, że kwalifikacja żądanej informacji jako publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie skutkuje automatycznym jej udzieleniem zainteresowanemu. Konieczna jest bowiem ocena, czy nie zaistniała przypadkiem przesłanka dostęp do takiej informacji publicznej wyłączająca (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) bądź przesłanka wyłączająca stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli żądana informacja publiczna dostępna jest w innym trybie (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Odnosząc powyższe rozważania natury ogólnej do okoliczności przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że Minister Zdrowia dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktu 2 wniosku M.H. z dnia 12 lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, który dotyczył żądania udostępnienia danych przetwarzanych w Centralnym Wykazie Pracowników Medycznych w zakresie danych szczegółowo wymienionych w art. 17 ust. 2 u.s.i.o.z., błędnie nie uznając ich za informację publiczną oraz nie informując w sposób konkretny – przed wniesieniem skargi do Sądu pierwszej instancji – o możliwości udostępnienia żądanych informacji w innym trybie w oparciu o art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.s.i.o.z. (obowiązującym w dniu złożenia w/w wniosku), tworzy się rejestr medyczny zwany Centralnym Wykazem Pracowników Medycznych. Stosownie natomiast do treści art. 17 ust. 2 u.s.i.o.z., w ramach Centralnego Wykazu Pracowników Medycznych, do nadanego pracownikowi medycznemu identyfikatora, są przyporządkowane dane dotyczące:

1) imienia (imion) i nazwiska;

2) numeru PESEL albo numeru paszportu lub innego dokumentu tożsamości – w przypadku osób, którym nie nadano numeru PESEL;

3) (uchylony);

4) prawa wykonywania zawodu, jeżeli dotyczy;

5) (uchylony);

6) identyfikatorów nadanych w innych rejestrach medycznych – jeżeli dotyczy;

7) daty zgonu, jeżeli dotyczy;

8) zatrudnienia u usługodawcy;

9) zawodu i specjalizacji, jeżeli dotyczy.

Powyższy przepis reguluje katalog danych osobowych przetwarzanych w CWPM. W przedmiotowym rejestrze przetwarzane są zatem dane osób wykonujących zawody medyczne, takich jak: lekarzy, lekarzy dentystów, pielęgniarek, położnych, diagnostów laboratoryjnych, fizjoterapeutów oraz farmaceutów. W świetle art. 2 pkt 12 u.s.i.o.z., rejestr medyczny (jakim jest CWPM) to tworzony zgodnie z prawem rejestr, ewidencja, lista, spis albo inny uporządkowany zbiór danych osobowych, jednostkowych danych medycznych lub danych niebędących danymi osobowymi, służący do realizacji zadań publicznych, prowadzony przez podmiot funkcjonujący w systemie ochrony zdrowia. W powołanym przepisie – wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej – ustawodawca jednoznacznie przesądził zatem, iż Centralny Wykaz Pracowników Medycznych "służy realizacji zadań publicznych". Należy zatem uznać, iż informacje w nim zawarte – biorąc pod uwagę przedstawione wcześniej rozważania ogólne – stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Są to bowiem dane osobowe osób wykonujących zawody zaufania publicznego, które są związane z wykonywaniem tego zawodu, a zatem dotyczą sprawy związanej z istnieniem i funkcjonowaniem konkretnej wspólnoty publicznoprawnej. Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.s.i.o.z., dane o pracownikach medycznych są pozyskiwane do Systemu Informacji Medycznej (SIM) właśnie z Centralnego Wykazu Pracowników Medycznych. SIM jest z kolei systemem teleinformatycznym służącym przetwarzaniu danych dotyczących udzielonych, udzielanych i planowanych świadczeń opieki zdrowotnej udostępnianych przez systemy teleinformatyczne usługodawców (art. 10 ust. 1 u.s.i.o.z.). W świetle art. 12 ust. 1 u.s.i.o.z., w ramach SIM są przetwarzane dane, w tym dane osobowe oraz jednostkowe dane medyczne w zakresie określonym w art. 4 ust. 3, w celu: 1) poprawy dostępności usługobiorców do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych lub współfinansowanych ze środków publicznych; 2) monitorowania równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych lub współfinansowanych ze środków publicznych; 3) umożliwienia płatnikom i usługobiorcom uzyskiwania informacji o udzielanych, udzielonych i planowanych świadczeniach opieki zdrowotnej; 4) analizy przepływu środków publicznych przeznaczonych na finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej. Cel przetwarzania tych danych służy zatem szeroko pojętej "sprawie publicznej", a więc oznacza przejaw działalności, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Należy także zauważyć, iż również w świetle art. 86 RODO, dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. Jak już wskazano, w art. 2 pkt 12 u.s.i.o.z. ustawodawca w sposób bezpośredni przesądził, że przedmiotowy rejestr służy do realizacji zadań publicznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznanie powyższych informacji określonych w art. 17 ust. 2 u.s.i.o.z. za informacje mające charakter informacji publicznej nie skutkuje jednak – samo w sobie – automatycznie koniecznością ich udostępnienia. Udostępnienie żądanej informacji publicznej (poszczególnych danych osobowych) może bowiem – jak już wcześniej wskazano – podlegać ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a więc ze względu na ochronę prawa do prywatności, bądź też przepisy u.d.i.p. mogą nie mieć w sprawie zastosowania na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

W niniejszej sprawie ma miejsce drugi z wymienionych przypadków.

Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że Centralny Wykaz Pracowników Medycznych, prowadzony przez Ministra Zdrowia (art. 17 ust. 4 u.s.i.o.z.), jest rejestrem wtórnym, a więc korzysta z danych udostępnianych przez rejestry źródłowe (pierwotne). Do CWPM przekazywane są bowiem dane z rejestrów prowadzonych przez poszczególne zawody zaufania publicznego oraz dane przekazywane przez usługodawców, o których mowa w art. 2 pkt 15 u.s.i.o.z. Podstawą prawną udostępniania danych do CWPM są zatem każdorazowo przepisy odrębnych ustaw. Przepisy te regulują także zasady i tryb dostępu do danych zawartych w tych rejestrach.

Dane o lekarzach i lekarzach dentystach są pozyskiwane z Centralnego Rejestru Lekarzy i Lekarzy Dentystów Rzeczypospolitej Polskiej (CRL), który prowadzony jest przez Naczelną Radę Lekarską, stosownie do treści art. 39 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 2 września 2009 r. o izbach lekarskich (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 168 ze zm., dalej w skrócie "u.i.l."). Zgodnie z art. 39 ust. 5 u.i.l., Naczelna Rada Lekarska udostępnia informacje zawarte w CRL systemowi informacji w ochronie zdrowia, o którym mowa w ustawie z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia. Zasady dostępu do danych zawartych w CRL określone zostały w sposób kompleksowy i wyczerpujący w art. 39 ust. 6 i ust. 7 oraz art. 52 u.i.l. W szczególności – w okolicznościach niniejszej sprawy – należy zwrócić uwagę na treść art. 52 ust. 4 u.i.l., zgodnie z którym Naczelna Rada Lekarska udostępnia informacje zawarte w CRL, o których mowa w art. 49 ust. 5 pkt 1, 2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44, w ramach informacji publicznej, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej. Sam ustawodawca przesądził zatem, że w/w informacje podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., jednak źródłem ich udostępnienia jest CRL, a nie CWPM.

Analogiczne unormowanie zostało przyjęte w odniesieniu do danych dotyczących pielęgniarek i położnych. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 123 ze zm., dalej w skrócie "u.z.p.p."). Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych prowadzi Centralny Rejestr Pielęgniarek i Położnych (CRPiP). W świetle art. 45 ust. 4 u.z.p.p., Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych udostępnia systemowi informacji w ochronie zdrowia, o którym mowa w ustawie z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia, dane objęte tym rejestrem. Podobnie jak w powyższym przypadku, w okolicznościach niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na treść art. 44 ust. 2 u.z.p.p., zgodnie z którym Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych udostępnia informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 10-13, 18 i 19, 21-24 i 26, w ramach informacji publicznej, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Tutaj również ustawodawca przesądził zatem, że w/w informacje podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., ale źródłem ich udostępnienia jest CRPiP, a nie CWPM.

Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 2245 ze zm., dalej w skrócie "u.d.l."), Krajowa Rada Diagnostów Laboratoryjnych prowadzi listę diagnostów laboratoryjnych oraz na wniosek zainteresowanego podejmuje w drodze uchwały decyzję o wpisie. Dane objęte wpisem określone zostały w art. 8 ust. 2 u.d.l. i obejmują: 1) numer i datę wpisu; 2) nazwisko, imię lub imiona, datę urodzenia, numer PESEL lub – gdy ten numer nie został nadany – numer paszportu, dowodu osobistego lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość; 3) adres zamieszkania; 4) numer prawa wykonywania zawodu; 5) datę zgonu. W świetle art. 8 ust. 4 u.d.l., Krajowa Rada Diagnostów Laboratoryjnych udostępnia systemowi informacji w ochronie zdrowia, o którym mowa w ustawie z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia, listę, o której mowa w ust. 1.

Stosownie do treści art. 29 ustawy z dnia 25 lipca 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 505 ze zm., dalej w skrócie "u.z.f.:), Krajowa Rada Fizjoterapeutów prowadzi Krajowy Rejestr Fizjoterapeutów (KRF). Dane wpisywane do KRF określa art. 30 ust. 1 u.z.f. Z kolei art. 30 ust. 2 u.z.f. stanowi, że KRF jest jawny w zakresie następujących danych i informacji dotyczących fizjoterapeuty: 1) imienia i nazwiska, stopnia naukowego i tytułu naukowego; 2) nazwy pracodawcy. Zgodnie z art. 31 ust. 3 u.z.f., na wniosek upoważnionych organów udostępnia się informacje zawarte w KRF dla celów statystycznych. Krajowa Rada Fizjoterapeutów udostępnia systemowi informacji w ochronie zdrowia, o którym mowa w ustawie z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia, dane objęte Krajowym Rejestrem Fizjoterapeutów (art. 31 ust. 4 u.z.f.).

Wreszcie w ustawie z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1496 ze zm., dalej w skrócie "u.i.a."), uregulowana została kwestia prowadzenia rejestru farmaceutów (RF). Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.i.a. (w brzmieniu na datę złożenia w niniejszej sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej), osoba, która uzyska prawo wykonywania zawodu farmaceuty, podlega wpisowi do rejestru farmaceutów prowadzonego przez właściwą okręgową radę aptekarską. Dane wpisywane do RF zostały określone w art. 8 ust. 2 u.i.a. W świetle art. 8 ust. 4a u.i.a., okręgowa rada aptekarska za pośrednictwem Naczelnej Rady Aptekarskiej udostępnia systemowi informacji w ochronie zdrowia, o którym mowa w ustawie z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia, dane objęte rejestrem farmaceutów. Przepis art. 8 ust. 4c. u.i.a. stanowi ponadto, iż dane zawarte w rejestrze farmaceutów mogą zostać udostępnione podmiotom biorącym udział w procesie kształcenia podyplomowego farmaceuty: 1) uczelniom wyższym; 2) Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego; 3) Centrum Egzaminów Medycznych; 4) szkołom wyższym prowadzącym studia na kierunku farmacja, które uzyskały akredytację określoną w art. 107a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne; 5) wojewodom; 6) konsultantom krajowym w ochronie zdrowia – w związku z wykonywanymi przez nich zadaniami.

Wobec przedstawionych regulacji prawnych, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zasady przetwarzania danych w wymienionych rejestrach zawodowych, które są rejestrami źródłowymi w stosunku do danych zawartych w Centralnym Wykazie Pracowników Medycznych, zostały uregulowane w przepisach w/w ustaw, które zawierają szczegółowe regulacje dotyczące tych rejestrów. Oczywiście nie wszystkie dane zawarte w rejestrach źródłowych poszczególnych zawodów medycznych są zawarte CWPM, to jednak zauważyć należy, że część danych zawartych chociażby w CRL oraz CRPiP (wymienionych w sposób kazuistyczny w art. 52 ust. 4 u.i.l. oraz w art. 44 ust. 2 u.z.p.p.) – spośród których część z kolei (np. imiona i nazwisko czy dane związane z prawem wykonywania zawodu) są danymi, które znajdują się w CWPM (art. 17 ust. 2 u.s.i.o.z.) jako rejestrze wtórnym – z woli ustawodawcy jest udostępniana w ramach informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., z tym że źródłem ich udostępnienia nie jest CWPM, ale w/w rejestry pierwotne i prowadzące te rejestry organy (np. Naczelna Rada Lekarska czy Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych), będące administratorami zawartych w nich danych. Ponadto przepisy omówionych ustaw wprowadzają także dodatkowe – odmienne niż określone w u.d.i.p. – zasady dostępu do informacji zawartych w prowadzonych rejestrach, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest w innym trybie. Skoro zatem, jak ma to miejsce w przypadku rejestrów zawodowych tworzących CWPM, przepisy innych ustaw regulują w sposób odmienny tryb udostępniania żądanej informacji publicznej, to zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., mają one wprost stosować przepisów u.d.i.p. (w tym dotyczących wydawania decyzji administracyjnych), dlatego też jedyną prawidłową zastosowanie do takich przypadków. W konsekwencji, w niniejszej sprawie nie można było formą odpowiedzi na pkt 2 wniosku M.H. z dnia 12 lipca 2018 r. było wystosowanie przez Ministra Zdrowia (będącego wprawdzie w posiadaniu żądanej informacji publicznej, ale na podstawie prowadzonego rejestru wtórnego, który – jak już wskazano – nie był źródłem jej udostępnienia) pisma informacyjnego w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał jednak, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktu 2 w/w wniosku, błędnie bowiem przyjmował w toku postępowania, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Dopiero po wniesieniu skargi, w piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2018 r., organ przedstawił prawidłowe stanowisko w sprawie, zgodnie z którym w stosunku do wnioskowanej informacji publicznej znajduje zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., co oznacza, że zasady i tryb dostępu do wnioskowanych informacji są określone w poszczególnych ustawach regulujących kwestie przetwarzania danych w rejestrach zawodowych (rejestrach źródłowych), które tworzą CWPM (rejestr wtórny). Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, w piśmie z dnia 8 sierpnia 2018 r. – a więc jeszcze przed wniesieniem skargi do Sądu – powyższe stanowisko nie było prezentowane przez organ, bowiem Minister Zdrowia konsekwentnie uznawał, że wnioskowana przez stronę informacja w zakresie danych przetwarzanych w CWPM nie ma charakteru informacji publicznej, zaś gdyby nawet taki charakter jej przypisać, to w sprawie należałoby zastosować art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powołując się natomiast na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., organ stwierdził jedynie, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą naruszać i winny uwzględniać ograniczenia przetwarzania danych wynikające z lex specialis, jakim jest RODO. Nie poinformował natomiast strony w sposób wyraźny, że to przepisy konkretnych ustaw regulują tryb udostępniania żądanej informacji publicznej i to właśnie z tego powodu zastosowanie w sprawie ma art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W tym zakresie organ wskazał tylko przykładowo na prowadzony przez Naczelną Izbę Lekarską CRL, co wobec treści pkt 2 wniosku z dnia 12 lipca 2018 r. oraz wobec przedstawionych szczegółowych regulacji prawnych mających zastosowanie w tej sprawie – było niewystarczające.

Z tych względów zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 2 pkt 12 i art. 17 u.s.i.o.z. oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie mogły odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.