Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 836/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 paqr. 1 pkt 1-7
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr.sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz M. S. warunków zabudowy w m. Ł. [...], obręb Ł., dz. nr ewid [...] dla rozbudowy budynku inwentarskiego.

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Dnia 11 kwietnia 2018 r. do Kolegium wpłynęło żądanie R. O. - współwłaściciela działki nr ewid. [...], położonej w m. Ł. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku inwentarskiego w m. [...] [...], działka nr ewid. [...] z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

We wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji R. O. wskazał, że decyzja ta jest niezgodna z przepisami wykonawczymi do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zawiera informacji o załącznikach, a organ ją wydający nie dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Podniesiono, że nie dokonano żadnych uzgodnień (z WKZ, zarządcą drogi, itp.), a ponadto organ nie wyjaśnił, jakimi kryteriami kierował się przy ustalaniu stron postępowania - dlaczego brak jest w ogóle stron, a wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzonej oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podkreślono, że organ nie dokonał wyliczenia DJP dla całego gospodarstwa. W dalszej kolejności wskazano na brak informacji o tym kto przygotował projekt decyzji. Zauważono, że nazwa rodzaju inwestycji nie została precyzyjnie określona. Podniesiono, że pod nazwą budynku inwentarskiego może kryć się zarówno chlewnia jak i obora lub inne tego typu obiekty inwentarskie. W dalszej kolejności podniesiono, że nie zaplanowano żadnej budowli związanej z gromadzeniem odchodów (zbiorników na gnojowicę, czy płyty obornikowej). Podniesiono też, że interes prawny Skarżący wywodzi z prawa własności do działki nr [...], która znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wskazano, że ilość DJP w całym gospodarstwie sąsiadującym z nieruchomością Skarżącego jest taka, iż inwestycja może wpływać na jego nieruchomość. Podkreślono, że aby mieć legitymację procesową dana inwestycja nie musi oddziaływać, wystarczy sama możliwość oddziaływania, a co do tego, że taka możliwość istnieje organ nie powinien mieć żadnych wątpliwości. W dalszej kolejności wskazano na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t. j. Dz. U. 2016 poz. 71 – dalej jako: Rozporządzenie), które – jak wskazano - obejmuje chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), dla których ocenę oddziaływania na środowisko przeprowadza się obowiązkowo, a także do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 102 i 103 Rozporządzenia, które fakultatywnie wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, tj. chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 60 DJP lub nie niniejszej niż 40 DJP w zależności od odległości od terenów zabudowanych. Z przytoczonych wyżej przepisów - jak podkreślono - wynika, że w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na charakter inwestycji, konieczne było prawidłowe ustalenie przez organ obsady inwentarza w planowanej inwestycji w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe - DJP. We wniosku podkreślono, że działka Skarżącego usytuowana jest w odległości mniejszej niż 100 m od obiektów budowlanych w których prowadzona jest hodowla w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP (patrz: § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

Kolegium wezwało wnioskodawcę do wykazania interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności wskazanej we wniosku decyzji, a w odpowiedzi wyjaśniono, że R. O. interes ten wywodzi z przysługującego mu prawa własności do działki nr [...] która znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wskazano też, że przy ustalaniu warunków zabudowy posłużono się nieaktualną mapą, która nie uwzględniała działki nr [...], a jedynie działkę [...]. Wyjaśniono, że jest to ta sama działka, jednak zmieniła się jej numeracja, po tym jak R. O. wydzielił działkę na cel publiczny (przystanek autobusowy) i z podziału działki nr [...] powstały działki nr [...] i nr [...] (pisma z 21 maja 2018 r. oraz 29 maja 2018 r.).

Po przeprowadzeniu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (daje również jako: Kolegium, albo SKO w L.) decyzją z dnia [...] lipca 2018r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z [...] lutego 2015r. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w sprawie nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium odniosło się do argumentacji złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza P., a ponadto oceniło, że w sprawie nie ziściła się żadna z przesłanek nieważnościowych, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

W ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył R. O. podnosząc, iż Kolegium rozpoznając sprawę nie odniosło się do wszystkich zarzutów formułowanych względem kwestionowanej decyzji. Według wnioskodawcy decyzja Burmistrza P. jest wewnętrznie sprzeczna, nadto istnieje rozbieżność co do charakteru inwestycji czy jest to rozbudowa czy przebudowa. Podkreślono również, że "organy obu instancji" nie dokonały oceny czy warunki zabudowy dotyczą obiektu istniejącego legalnie. Wskazano, że dla obiektu istniejącego legalnie nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy tylko na przebudowę (bez zmiany sposobu użytkowania). Nie wydaje się też decyzji o warunkach zabudowy dla samowoli budowlanych, chyba że tak postanowi organ nadzoru budowlanego.

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. sygn. [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2018 r.

W uzasadnieniu tej decyzji przeanalizowano decyzję Burmistrza P. z [...] lutego 2015r. pod kątem wystąpienia, wszystkich kolejno wymienionych i omówionych przesłanek nieważnościowych. W zaskarżonej decyzji Kolegium odniosło się również do argumentacji wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Na tę decyzję skargę do sądu administracyjnego wniósł R. O. domagając się uchylenia obydwu decyzji Kolegium oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi szczegółowo uzasadniono podnoszone wcześniej zarzuty, wskazujące na zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności. Podkreślono, że decyzja Burmistrza P. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Wskazano, że wniosek ten uzasadnia brak wskazania rozbudowywanego budynku na mapie. Podniesiono, że do decyzji nie załączono załącznika nr [...], choć załącznik taki w decyzji się wymienia. Wskazano , że brak podpisu osoby uprawnionej na załączniku nr [...] należy uznać za rażące naruszenie prawa. W skardze zarzucono, że Kolegium nie odniosło się do zarzutów podniesionych w uzasadnieniu podania złożonego w dniu 11 kwietnia 2018 r., a także zarzutu posługiwania się nieaktualną mapą. Ponownie wskazano, że decyzji Burmistrza P. jest wewnętrznie sprzeczna. Powtórzono zarzuty dotyczące wadliwego określenia spornej inwestycji oraz braku ustaleń na okoliczność legalności istniejących obiektów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Kolegium, Sąd nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa materialnego - które miało wpływ na wynik sprawy - jak również przepisów postępowania, które - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dostrzegł też naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje ograniczenia, bowiem może ono nastąpić tylko wówczas, jeżeli uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie, w przypadku naruszenia przepisów postępowania, przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego (por. T. Woś, Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 458). Jednocześnie przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji gdy przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji byłaby taka sama (por. A. Kabat [w;] B. Dauter, A. Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 624). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd musi zatem mieć na uwadze, czy uchylenie zaskarżonego aktu z uwagi na stwierdzone uchybienia może doprowadzić do wydania decyzji o innej treści na skutek ponownego rozpoznania sprawy.

Wobec powyższego, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd wziął pod uwagę nie tylko czy miało miejsce naruszenie przepisów prawa, ale również rozważył czy ponowne rozpoznanie sprawy przez Kolegium mogłoby doprowadzić do wydania decyzji o odmiennej treści na skutek ponownego rozpoznania sprawy przez ten organ.

Przechodząc do wyłożenia zasadniczych powodów, dla których tutejszy Sąd podzielił stanowisko skarżonego organu, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: kpa), tj. ustalić, czy decyzja nie jest dotknięta którąś z wad wymienionych w tym przepisie. Odmowa wzruszania decyzji ostatecznych (art. 151 § 2, art. 156 § 2 kpa) jest też zawsze kompromisem pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji ostatecznych i w tych przypadkach ustawodawca daje pierwszeństwo tej drugiej zasadzie (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 503/05). Co więcej, wady decyzji, o których mówi art. 156 § 1 pkt 2 kpa ze swojej istoty nie są wadami o charakterze procesowym, lecz mają charakter materialnoprawny. Wobec tego podważenie zasadności rozstrzygnięcia organu administracyjnego orzekającego w trybie stwierdzania nieważności decyzji, może nastąpić w zasadzie tylko w sytuacji stwierdzenia po stronie organu zarzutu naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 920/06).

Z uwagi na merytoryczny aspekt zaskarżonej decyzji należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalna jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad określonych przepisami ustawy. Usunięcie kwalifikowanych nieprawidłowości, które mogły wystąpić w trakcie trwania procesu administracyjnego, stanowi nadrzędny cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i usprawiedliwia podważenie ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 kpa). W ocenie ustawodawcy rozwiązanie powyższe ma służyć zapewnieniu prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia oraz umożliwia realizację zasady sprawiedliwości proceduralnej, jak również podnosi zaufanie obywateli do organów administracji.

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, tj. przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 zd. drugie kpa i taką też wadę zarzucił Skarżący decyzji warunkach zabudowy we wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Następnie już w skardze do Sądu sformułowano nadto zarzut naruszenia art. 156 p 1 pkt 5 kpa, z uwagi na trwałą niewykonalność decyzji Burmistrza P. spowodowaną brakiem określenia dokładnego położenia inwestycji na działce.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, które to pojęcie nie ma swojego wyjaśnienia w definicji legalnej, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r. sygn. akt II SA 1531/94, publ. ONSA 1996/1/37). Tym samym – dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa niezbędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jasnemu brzmieniu przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ orzekający w tym zakresie obowiązany jest ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym należy ocenić, czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania – a to poprzez proste zestawienie ich ze sobą, zaś charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana, jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza zatem jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że choć przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego, to jednak wspomniana postać uchybienia prawnego może wyjątkowo dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego – w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie – do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. II GSK 828/13).

Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że nie każde naruszenie przepisów, do jakiego może dojść przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdyby dotyczyło sporej liczby tychże naruszeń, świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do wniosku Skarżącego, złożonego dnia 11 kwietnia 2018 r. należy wyjaśnić, że trafnie Kolegium uznało, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Ustosunkowując się kolejno do wszystkich jego zarzutów należy wskazać, że nie ma racji Skarżący, że decyzja Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy – rażąco narusza - zasadę dobrego sąsiedztwa (brak jakiejkolwiek analizy urbanistycznej). Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że nie można zgodzić się z argumentacją wniosku o stwierdzenie nieważności, że w sprawie "brak jakiejkolwiek analizy urbanistycznej". Faktu przeprowadzenia takiej analizy dowodzą, bowiem znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, dotyczące planowanej przez M. S., na działce nr [...] inwestycji, tj. "Załącznik nr [...]" do kwestionowanej decyzji zatytułowany "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy". Załącznik ten opisano jako "Załącznik nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].02.2015 r." (karta o dwojakiej numeracji, opisana jako k. 187 oraz k. 27). W aktach sprawy znajduje się również analogiczny załącznik do projektu do decyzji (karta o dwojakiej numeracji, opisana jako k. 184 oraz k. 23). Odnosząc się zatem do zarzutów o braku Analizy urbanistycznej w okolicznościach niniejszej sprawy, należy wskazać, że nie wątpliwie dokument Analizy, stanowiący załącznik do spornej decyzji w aktach administracyjnych sprawy się znajduje. Analiza akt sprawy wskazuje, że dokument ten został sporządzony przez mgr K. B. – opis na s. 3 Analizy (karta o dwojakiej numeracji, opisana jako k. 189 oraz k. 25). Wskazana "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" opracowana została przez uprawnioną osobę (imiennie wskazaną), która sporządziła następnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla potrzeb wydania decyzji. Fakt ten potwierdza opis na s. 3 projektu decyzji, że projekt opracował: mgr K. B. i czytelny podpis tej osoby (karta opisana jako k. 14). We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z [...] lutego 2015 r. wskazano też, że brak jest w decyzji informacji o tym, kto (z imienia i nazwiska) przygotował projekt tej decyzji (art. 60 ust. 4 upzp). Analiza akt sprawy wskazuje, że zarzut ten nie jest zasadny, bowiem na s. 6 projektu decyzji, podano kto z imienia i nazwiska ja przygotował. Na s. 6 Projektu decyzji znajduje się również czytelny podpis mgr. K. B.. Podkreślić trzeba, że obowiązujący w dacie wydawania decyzji w dniu [...] lutego 2015 r. przepis art. 60 ust. 4 i art. 5 upzp upoważniał osobę posiadającą dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie gospodarki przestrzennej do przygotowania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, w niniejszej sprawie sporządził mgr K. B., który 22 listopada 2002 r. ukończył studia magisterskie na kierunku gospodarka przestrzenne (załącznik do pisma Burmistrza P. z 08 czerwca 2018 r. – karta nienumerowana). Jakkolwiek zgodzić należy się, że brak udokumentowania tego faktu w aktach sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stanowił naruszenie prawa, to jednocześnie należy wskazać, że brak udokumentowania przez kogo został sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy, nie może być utożsamiany z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie kwestię te wyjaśnił i udokumentował w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości.

Odnosząc się do zarzutu o "braku jakiejkolwiek analizy urbanistycznej" należy wskazać, że Skarżący poza kwestionowaniem samego faktu wykonania analizy urbanistycznej zdaje się ograniczać się do wykazania braków formalnych decyzji, błędnie utożsamiając oczywistość naruszenia prawa z rażącym charakterem naruszenia. Tymczasem przy ocenie sprawy nie można pominąć oceny ewentualnego wpływu naruszeń na zastosowanie przepisów prawa materialnego i sposób merytorycznego załatwienia sprawy. Skarżący nie przedstawił żadnych poszlak, które mogłyby uwiarygodnić jego tezę o braku przeprowadzenia analizy urbanistycznej w przedmiotowej sprawie. Skoro strona uważa, że sam fakt znajdowania się analizy w aktach postępowania głównego nie oznacza, że analiza przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy została wykonana, winien był to wykazać, a co najmniej naprowadzić takie okoliczności (wskazać poszlaki), które mogłyby wykazać podnoszony przez niego stan rzeczy. Należy bowiem wspomnieć, że wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18, z późn. zm.) zmiana treści przepisu art. 7 kpa uzupełnionej o sformułowanie "z urzędu lub na wniosek stron", wskazuje, że powyższa zmiana ma zmierzać do zaktywizowania stron i sprawienia, by "nie przerzucały one całego ciężaru postępowania na organ prowadzący postępowanie" (z uzasadnienia projektu noweli z dnia 3 grudnia 2010 r.). Wprawdzie nowelizacja ta nie eliminuje zasady prawdy obiektywnej, której realizacja spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, jednak niewątpliwie również na stronę postępowania przenosi część odpowiedzialności za ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy – tym bardziej w zakresie tych okoliczności, z których strona wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne.

Skarżący rażącego naruszenia prawa przez organ wydający decyzję ustalającą warunki zabudowy z dnia [...] lutego 2015 r. upatruje w tym, że "decyzja nie zawiera informacji o załącznikach". Wbrew zrzutom wniosku o stwierdzenie nieważności, decyzja [...] lutego 2015 r. ustalająca warunki zabudowy na rzecz M. S. wskazuje, załączniki, obejmując: Mapę w skali 1:500 oraz Analizę (karta o dwojakiej numeracji, opisana jako k. 196 oraz k. 29). W aktach znajduje się nadto Mapa zasadnicza opisana jako "Załącznik nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r" (k.13) oraz Analiza opisana jako "Załącznik nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r." (karta o dwojakiej numeracji, opisana jako k. 187 oraz k. 27).

Koncentrując uwagę na kwestii – istniejących – załączników do decyzji Burmistrza P., wskazać trzeba, że Sąd dostrzega również, że w skardze Skarżący podnosi, że rażącego naruszenia prawa, w okolicznościach badanej sprawy upatrywać należy w fakcie braku podpisu pod załącznikiem do decyzji. Nie ulega wątpliwości, że ani pod załącznikiem nr [...], ani pod załącznikiem nr [...] nie ma podpisu organu wydającego decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. W tym kontekście należy jednak wskazać, że rozpatrując kwestię podpisu na załączniku graficznym (nr [...]) oraz załączniku stanowiącym Analizę (nr [...]), które stanowią integralne części decyzji o warunkach zabudowy, w kontekście wady kwalifikowanej stanowiącej rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) należy stwierdzić, że sam brak podpisu organu na obu załącznikach nie stanowi rażącego naruszenia art. 107 § 1 kpa. Przepis art. 107 § 1 kpa reguluje przede wszystkim kwestię podpisu na decyzji jako jej niezbędnego składnika. Podpis jest przesłanką istnienia decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy odsyła w swojej treści do załącznika graficznego i do Analizy, które - w okolicznościach badanej sprawy - zostały opisane w sposób nie budzący żadnych wątpliwości co do ich związku z decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Burmistrza P. [...] lutego 2015 r. w sprawie nr [...] W przedmiotowym przypadku to decyzja określa jakie dokumenty stanowią jej załączniki, a nie odwrotnie. Załączniki zostały tak opisane, że nie powstają wątpliwości co do ich związku z decyzją Burmistrza P. z [...] lutego 2015 r. o warunkach zabudowy. Brak podpisu Burmistrza P. na załącznikach nie stanowi sam w sobie rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem z tego powodu nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Brak jedynie podpisu organu wydającego decyzję na załączniku graficznym oraz na Analizie przy istniejących pozostałych adnotacjach pozwala zidentyfikować dokumenty jako załączniki do konkretnej decyzji. Zatem brak podpisu na załącznikach może być oceniany w kategoriach naruszenia prawa, które jednakże nie jest naruszeniem kwalifikowanym, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Istotę wady braku podpisu załącznika graficznego oddaje wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2007 r. II OSK 920/06, w którym stwierdzono, że "rozpatrując kwestię podpisu na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w kontekście wady kwalifikowanej stanowiącej rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) należy stwierdzić, iż sam brak podpisu na załączniku nie stanowi rażącego naruszenia art. 107 § 1 kpa. Przepis art. 107 § 3 kpa reguluje przede wszystkim kwestię podpisu na decyzji jako jej niezbędnego składnika. Podpis jest przesłanką istnienia decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odsyła w swojej treści do załącznika graficznego, który winien być opisany w sposób nie budzący żadnych wątpliwości co do jego związku z decyzją. W tym przypadku to decyzja określa jaki dokument stanowi jej załącznik, a nie odwrotnie. Załącznik powinien zaś być tak opisany, aby nie powstały wątpliwości co do jego związku z określoną decyzją. Brak podpisu organu gminy na jednym bądź obu załącznikach nie stanowi sam w sobie rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem z tego powodu nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak jedynie podpisu organu wydającego decyzję na załączniku graficznym przy istniejących pozostałych adnotacjach pozwala zidentyfikować dokument jako załącznik do konkretnej decyzji. Zatem niepodpisanie adnotacji poczynionej na załączniku może być oceniane w kategoriach naruszenia prawa, które jednakże nie będzie naruszeniem kwalifikowanym, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. również wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2012 r. I OSK 2338/10).

Odnosząc się do dalszych argumentów wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza P. należy wskazać - w kontekście rażącego naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa - że w załączniku nr [...] do decyzji Burmistrza P. zawarto ustalenie, iż przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2015, poz. 199 – w stanie obowiązującym w dacie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz Dz.U. 2018, poz. 870 – dalej jako: upzp) nie stosuje się w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (karta o dwojakiej numeracji opisana jako k. 186 i k.26). W decyzji z [...] lutego 2015 r. wskazano, że część działki o numerze ewidencyjnym [...] stanowi teren zabudowy zagrodowej (karta o dwojakiej numeracji opisana jako k. 191 i k.34). Analiza akt sprawy wskazuje, że M. S. posiada gospodarstwo rolne o pow. całkowitej powierzchni [...] ha, a średnia powierzchnia gospodarstw rolnych w gminie P. to 14,00 ha (pismo Burmistrza P. z dnia [...] czerwca 2018 r. – karta nienumerowana). Podkreślić należy, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową została wskazana również w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], dotyczącej prowadzenia hodowli trzody chlewnej w istniejących budynkach inwentarskich o obsadzie do 198,05 DJP oraz hodowli bydła opasowego w przebudowanym budynku inwentarskim o obsadzie do 30.80 DJP, zlokalizowanych w m. [...], gm. P. właśnie na działce nr [...]. Na s. 6 wskazanej decyzji, organ wskazał, że zgodnie z Raportem (który nie został zakwestionowany) wielkość areału w gospodarstwie, którym dysponuje inwestor wynosi : [...]ha gruntów własnych oraz [...]ha gruntów dzierżawionych. Mając zatem na uwadze samą tylko powierzchnię gruntów własnych w gospodarstwie M. S. ([...] ha) w dacie wydawania decyzji i [...] ha (w dniu 08 czerwca 2018 r.), jak i średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie (14,00 ha) wskazaną w zaświadczeniu Burmistrza P. (w dniu [...] czerwca 2018 r. – karta nienumerowana) oraz charakter tego parametru należało stwierdzić, że zasadność ustaleń Analizy i decyzji Burmistrza P., co do zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 61 ust. 4 upzp, nie budzi wątpliwości Sądu. Przepis ten stanowi natomiast, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Jakkolwiek zgodzić się można z zarzutem, że zaskarżona decyzja pozostaje we wskazanym zakresie nieprecyzyjna, to z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane jednak każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., V S.A. 1970/98). Co więcej, podkreślić należy, że dopiero wykazanie sprzeczności pomiędzy konkretnym ustaleniem decyzji, a zasadą dobrego sąsiedztwa, czyli wymaganiami z art. 61 ust.1 upzp daje podstawę do uznania, iż rażąco naruszono ten przepis (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1637/10). Zarzut ten nie mógł odnieść skutku w badanej sprawie, zważywszy, że od zasady dobrego sąsiedztwa wyjątek ustanawia przepis art. 61 ust. 4 upzp, według którego zasady tej nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (por. wyrok NSA z 05 czerwca 2018, sygn. II OSK [...]). Jak wynika z akt sprawy ten właśnie przepis znalazł zastosowanie przy wydawaniu decyzji z 26 lutego 2015 r. ustalającej warunki zabudowy na rzecz M. S..

Kolejny zarzut wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza P. dotyczył niezgodności decyzji z [...] lutego 2015 r. z przepisami wykonawczymi do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie należy wskazać, że sam wnioskodawca (ponad zarzuty szczegółowo opisane) nie uściślił w sposób precyzyjny tego zarzutu, natomiast Sąd kontrolując sprawę z urzędu nie dostrzegł - rażącego - naruszenia przez Burmistrza P. przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie można też zgodzić się ze Skarżącym, że Burmistrz P. rażąco naruszył prawo, bowiem nie dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy zauważyć, że faktu, że analiza taka była prowadzona dowodzi znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja, tj. mapy zasadnicze, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a także sporządzona Analiza i treść tego dokumentu, z którego wynika, że stan faktyczny i prawny terenu poddano analizie, w oparciu o którą wydano następnie decyzję [...] lutego 2015 r. ustalająca warunki zabudowy na rzecz M. S.. W samej decyzji również opisano aktualny na dzień wydania decyzji stan zagospodarowania terenu (pkt 2.2), wskazano, że działka nr [...] stanowi grunt rolny zabudowany, oznaczony symbolami B-RIVa, B-PsIII oraz grunt orny oznaczony symbolem RIVa o łącznej pow. [...] (4.1). wskazano, że część działki o numerze ewidencyjnym [...] stanowi teren zabudowy zagrodowej (pkt 2.2). Odniesiono się również do kwestii istniejących potrzeb ochrony środowiska na tym terenie, ustaleń planów ochrony (pkt 4.5 i 4.6), w tym ochrony konserwatorskiej (pkt 5). Skarżący wywodzi w piśmie z dnia 29 maja 2018 r. (karta nienumerowana) oraz we wniosku o ponowne rozpoznanie spraw (karta nienumerowana), a także w skardze, że Burmistrz P. posługiwał się nieaktualną mapą. Odnosząc się do tego zarzutu należy jednak wskazać, że zestawienie załącznika graficznego do decyzji Burmistrza P. oraz nadesłanej przez Skarżącego do pisma z dnia 29 maja 2018 r. kopii mapy zasadniczej z oznaczonymi na niej działkami nr [...] i nr [...] (karta nienumerowana) prowadzi do wniosku, że poza opisanymi przez Skarżącego okolicznościami nie zaistniały zmiany, których brak ustalenia skutkować miałby rażącym naruszeniem prawa przy wydawaniu decyzji w dniu [...] lutego 2015 r. Porównanie tych dokumentów, potwierdza argumentację Skarżącego, że z podziału działki nr [...] powstały działki nr [...] i nr [...] i tę okoliczność pominął Burmistrz P. ustalając stan faktyczny sprawy. Odnosząc się do tej kwestii należy powtórzyć, że sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze takiego naruszenia, a powyższa okoliczność pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Dlatego też prawidłowo, w ocenie Sądu, to naruszenie prawa oceniło Kolegium w zaskarżonej decyzji.

Skarżący wskazał nadto we wniosku – o stwierdzenie nieważności – że wydając decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. nie dokonano żadnych uzgodnień (z WKZ, zarządcą drogi, itp.).

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu - wznawia się postępowanie. Podniesiony zarzut nie mógł zatem odnieść oczekiwanego skutku, w postępowaniu nieważnościowym, zainicjowanym przez Skarżącego. Podkreślić trzeba, że stosownie do treści art. 53 ust 4 upzp decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z wymienionymi w tym przepisie organami. Zgodzić należy się, że brak wymaganego uzgodnienia przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowi naruszenie prawa. Należy jednak zauważyć, że podniesiony zarzut dotyczy wadliwego przeprowadzenia postępowania, co mogłoby ewentualnie uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie, o co jak wynika z akt sprawy Skarżący również wystąpił podnosząc jednak zarzut pozbawienia bez własnej winy udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy na wniosek M. S. (k. 37 akt adm.). Trafnie na fakt ten uwagę zwróciło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący zarzucił nadto, że organ nie wyjaśnił jakimi kryteriami się kierował ustalając krąg stron postępowania – i dlaczego brak jest w ogóle stron, a wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzone było oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Również ten zarzut wniosku o stwierdzenie nieważności, wskazuje na wadliwie prowadzone postępowanie administracyjne. Pozbawienie strony, bez własnej winy udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i z tej też przyczyny Skarżący zwrócił się o wznowienie postępowania w sprawie. Również do tego zarzutu prawidłowo odniosło się Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W następnej kolejności Skarżący wskazał, że organ nie dokonał wyliczenia DJP dla całego gospodarstwa. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że we wskazanym zakresie również nie sposób decyzji z dnia 26 lutego 2015 r. zarzucić rażącego naruszenie prawa. W zakresie DJP, decyzja Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2015 r. pozostaje zgodna z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach – wyraźnie się do niej odwołuje i literalnie wskazuje, że inwestycję należy zrealizować zgodnie z decyzją z [...] listopada 2014 o wskazanym numerze (198,05 DJP + 30,80 DJP). Należy zauważyć, że zgodnie z żądaniem wniosku M. S., decyzję ustalającą warunki zabudowy wydano dla zamierzenia obejmującego "rozbudowę – istniejącego – budynku inwentarskiego w ramach posiadanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] listopada 2014 r." (k. nr [...] akt adm.). Należy zauważyć jednocześnie, że decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wiążą organ wydający decyzje ustalające warunki zabudowy (art. 86 w zw. z art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1405, dalej: ustawa o udostępnianiu informacji). Organ wydający takie orzeczenie nie może pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowej, gdyż "decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis «rozstrzygnięcia wstępnego» względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną". Skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia obejmującego rozbudowę – istniejącego – budynku inwentarskiego w ramach posiadanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] listopada 2014 r. , a organ wydał decyzję w której ustalając warunki zabudowy również wyraźnie odwołał się (pkt 4.4) do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] listopada 2014 r. We wskazanym zakresie nie sposób więc Burmistrzowi P. zarzucić - rażącego - naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z 26 lutego 2015 r.

Nie zasługuje również, w ocenie Sądu na aprobatę stanowisko, jakoby rażącego naruszenia prawa przez Burmistrza P. dowodzić miał fakt, że nazwa rodzaju inwestycji nie została precyzyjnie określona. Wnioskodawca wskazał, że pod nazwą budynku inwentarskiego może kryć się zarówno chlewnia jak i obora lub inne tego typu obiekty inwentarskie. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że M. S. wskazał we wniosku o warunki zabudowy, że chodzi o - rozbudowę - istniejącego budynku inwentarskiego zgodnie ze - wskazaną w tym wniosku - decyzją środowiskową. Sentencja decyzji z [...] lutego 2015 r. dotyczy rozbudowy budynku inwentarskiego. Zamierzenie, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy szczegółowo opisano w decyzji środowiskowej z [...] listopada 2014 r., do której decyzja z [...] lutego 2015 r. - wprost - się odwołuje. W ocenie Sądu, decyzja Burmistrza P. z [...] lutego 2015 r. nie rodzi żadnych w wątpliwości, co do tego, jakiego rodzaju zabudowy ona dotyczy. Natomiast samo tylko nieprecyzyjne określenie "nazwy" inwestycji nie może w okolicznościach badanej sprawy być rozpatrywane w kategoriach - rażącego - naruszenia prawa. Wbrew zarzutom skargi nie ma również w okolicznościach badanej sprawy wątpliwości, co do tego czy decyzji ustalająca warunki zabudowy dotyczy "rozbudowy", czy też "przebudowy" budynku inwentarskiego. Należy zauważyć, bowiem, że M. S. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla "przebudowy" istniejącego budynku (k.1 akt adm.), zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, którą określono uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Prowadzenie hodowli trzody chlewnej w istniejących budynkach inwentarskich o obsadzie do 198,05 DJP oraz hodowli bydła opasowego w - przebudowywanym - budynku inwentarskim o obsadzie do 30,80 DJP, zlokalizowanych w miejscowości Ł., Gm. P., na terenie nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...], ark. Mapy [...], obręb Ł." (k. 12 akt adm.). Należy wskazać, że w wydawanej na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. posłużono się terminem "rozbudowy", jednak równocześnie wskazano, że inwestycję należy zrealizować zgodnie z decyzją środowiskową (dotyczącą przebudowy), a odstępstwo od uzasadniania decyzji uzasadniono uwzględnieniem w całości wniosku M. S.. Mając na uwadze konkretne okoliczności badanej sprawy, należało stwierdzić, że na etapie ustalania warunków zabudowy, wskazana niekonsekwencja terminologiczna, nie stanowiła rażącego naruszenia prawa.

W dalszej kolejności zarzucono, że nie zaplanowano żadnej budowli związanej z gromadzeniem odchodów (zbiorników na gnojowicę, czy płyty obornikowej). Odnosząc się do tego argumentu należy wskazać, że w decyzji z [...] listopada 2014 r. (k. 10 akt adm.) wskazano, że należy wykonać szczelne i odporne na agresywne działanie gnojowicy posadzki i zbiornik na gnojowice – w - planowanym obiekcie (pkt 3, tiret 3). W decyzji Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2015 r. wskazano, że nawóz naturalny w płynnej postaci należy przechowywać wyłącznie w szczelnych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 6-mies produkcji nawozu. Wskazano też, że nawóz naturalny w postaci suchej należy przechowywać w nieprzepuszczalnych płytach, zabezpieczonych przed przenikaniem wycieku do gruntu oraz posiadających instalację odprowadzająca wyciek do szczelnych zbiorników, o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 6-mies produkcji nawozu (pkt 2.10). Należy zauważyć, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazano, że ścieki mają być odprowadzane do istniejących zbiorników (pkt 3 wniosku). Brak więc planów co do odrębnej budowli związanej z gromadzeniem odchodów nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności spornej decyzji. Trafnie do tej kwestii odniosło się Kolegium wskazując, że w decyzji środowiskowej z dnia [...] listopada 2014 r. literalnie wskazano, że zbiornik na gnojowicę należy wykonać w planowanym obiekcie (pkt. 2 tiret 6) na k. nr [...] akt adm. Z tej też przyczyny wskazana okoliczność, "braku zaplanowania budowli związanej z gromadzeniem odchodów (zbiorników na gnojowicę, czy płyty obornikowej) nie stanowi naruszenia prawa w okolicznościach badanej sprawy.

We wniosku o stwierdzenie nieważności podniesiono też, że interes prawny Skarżący wywodzi z prawa własności do działki nr [...], która znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Ilość DJP w całym gospodarstwie sąsiadującym z nieruchomością Skarżącego jest taka, iż inwestycja może wpływać na jego nieruchomość. Podkreślono, że aby mieć legitymację procesową dana inwestycja nie musi oddziaływać, wystarczy sama możliwość oddziaływania, a co do tego, że taka możliwość (w badanej sprawie – przyp. Sądu) istnieje organ nie powinien mieć żadnych wątpliwości. W dalszej kolejności wskazano na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t. j. Dz. U. 2016 poz. 71), dalej jako Rozporządzenie, tj. obejmuje chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), dla których ocenę oddziaływania na środowisko przeprowadza się obowiązkowo, a także do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 102 i 103 Rozporządzenia, które fakultatywnie wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, tj. chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 60 DJP lub nie niniejszej niż 40 DJP w zależności od odległości od terenów zabudowanych. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika – jak wskazał Skarżący - że w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na charakter inwestycji, konieczne było prawidłowe ustalenie przez organ obsady inwentarza w planowanej inwestycji w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe - DJP.

Odnosząc się do tych argumentów, w kontekście zaistnienia przesłanek nieważnościowych, należy wskazać, że dopuszczone DJP, o których mowa w decyzji z [...] lutego 2015 r. wynikają jednoznacznie i są zgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z 05 listopada 2014 r. Podkreślić trzeba, że w decyzji z [...] listopada 2014 r. mowa o rozbudowie przedsięwzięcia z § 3 ust. 1 pkt 102 , co spowoduje osiągnięcie progów z § 2 ust. 1 pkt 51. Należy zgodzić się z argumentem podniesionym we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, że w decyzji z [...] lutego 2015 r. w pkt. 4.2. (karta o dwojakiej numeracji k. 192 oraz k.33) zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze oraz potencjalnie, należy jednak zauważyć, że czyni się to - "za wyjątkiem - wymienionego w pkt 4 ppkt 3" (karta o dwojakiej numeracji k. 193 oraz k.32). We wskazanym podpunkcie wymieniono przedsięwzięcie opisane w decyzji środowiskowej i wskazano, że chodzi o decyzję z [...] listopada 2014r. nr [...]

Odnosząc się natomiast do podnoszonej kwestii interesu prawnego Skarżącego, jego legitymacji oraz usytuowana nieruchomości Skarżącego w odległości mniejszej niż 100 m od obiektów budowlanych w których prowadzona jest hodowla w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP, ponownie należy wskazać, że pozbawienie strony bez jej winy udziału w postępowania stanowi przesłankę - wznowieniową - a nie, nieważnościową.

Odnosząc się do kwestii statusu istniejących na działce M. S. obiektów, należy wskazać, że w okolicznościach badanej sprawy, sam tylko brak rozważań co do legalnego charakteru istniejącego obiektu nie przesądza o wadliwości decyzji Kolegium. W kwestii legalności budynku objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy należy podkreślić, że nie jest rolą organów orzekających w tym przedmiocie badanie zgodności istniejącej zabudowy z przepisami Prawa budowlanego. Podkreślić trzeba, że to, czy dany obiekt budowlany (przed jego planowaną rozbudową), jak i infrastruktura mu towarzysząca zostały wybudowane legalnie, a jeśli nawet tak, to czy zgodnie z pozwoleniem na budowę – nie może stanowić przedmiotu badania organów prowadzących postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może zatem domniemywać istnienia samowoli budowlanej zarówno na działce będącej przedmiotem wniosku, jak i na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Zarówno przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenia wykonawczego nie odsyłają bowiem w żaden sposób do przepisów Prawa budowlanego, jak również nie wskazują na konieczność badania legalności istniejącej zabudowy, ograniczając się do wskazania na okoliczność zabudowania działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy. Gdyby zaś racjonalny ustawodawca chciał wprowadzić tego rodzaju warunek znalazłoby to odzwierciedlenie w treści przepisu. Powyższe przesądza o tym, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest uprawniony do badania zgodności istniejącej już zabudowy z przepisami Prawa budowlanego, lecz jedynie do badania zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Takie ograniczenie kognicji organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy wynika wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Co za tym idzie – do czynności organów władzy publicznej (w tym przede wszystkim organów administracji działających w formach władczych) nie stosuje się zasada, że dozwolone jest to, co nie jest zabronione, lecz zasada, że mogą one działać jedynie w zakresie upoważnienia wynikającego z przepisów prawa. Ewentualna samowola budowlana winna być zatem ostatecznie stwierdzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez inne organy (organy nadzoru budowlanego) i na podstawie właściwych przepisów i dopiero wtedy organ, bądź strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy, byłyby uprawnione do powoływania się na to, że istniejąca zabudowa jest niezgodna z prawem. Za przyjęciem powyższej wykładni przepisów prawa przemawia nadto okoliczność, że przepisy Prawa budowlanego przewidują w określonych stanach faktycznych możliwość legalizacji samowoli. (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 172/06 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 maja 2008 r. sygn. II SA/Bd 243/08 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 września 2008 r. sygn. II SA/Po 167/08). Podkreślić należy, że to stanowisko Sądu zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2017 r. sygn. II OSK 2773/16. Ubocznie należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji zwrócono uwagę, że zarówno w treści decyzji o warunkach zabudowy z [...] lutego 2015 r., jak i decyzji środowiskowej, przedmiotem inwestycji jest przebudowa - istniejącego - budynku inwentarskiego. Fakt, że zamierzenie - objęte decyzją ustalającą warunki zabudowy - nie było w dacie orzekania przez Burmistrza P. zrealizowane, w sposób jednoznaczny wynika z akt sprawy. Stąd też nie można Kolegium zarzucić naruszenia prawa z uwagi na fakt, że nie prowadzono dodatkowych ustaleń w kontekście legalności istniejącego obiektu.

Odnosząc się finalnie do podniesionej w skardze kwestii trwałej niewykonalności decyzji Burmistrza P. z uwagi na brak "jakiegokolwiek" wskazania na działce nr [...] budynku podlegającego rozbudowie należy stwierdzić, że i ten zarzut nie jest zasadny. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa może być faktyczna (nie ma możliwości technicznych), bądź prawna (istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalna przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji – por. B. Adamiak, J. Borkowski, kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 885). Odnosząc powyższe do podniesionego w skardze zarzutu należy wskazać, że wbrew argumentacji skargi lokalizacja rozbudowanego budynku jest znana i została udokumentowana w aktach sprawy. Lokalizacja planowanej rozbudowy została udokumentowana i wyrysowana na mapie na k.1a v. akt adm. Jednocześnie należy podkreślić, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 872/15).W okolicznościach badanej sprawy nie można zatem mówić o niewykonalności decyzji Burmistrza P. z uwagi na brak określenia - dokładnego - położenia planowanej inwestycji na dz. nr [...] w wydanej decyzji o warunkach zabudowy.

Sumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 ppsa. powodowałyby wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, względnie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie administracyjnej skarżony organ rozstrzygnął jej istotę na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego limitowanego granicami sprawy, tj. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenia te pozostają w zgodzie z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, co finalnie znalazło swoje odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która wbrew zarzutom Skarżącego nie narusza art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Należy zauważyć, że w postępowaniu nieważnościowym organ winien zbadać wszystkie przesłanki nieważnościowe, bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności zobowiązuje organ nadzoru do przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 156 i nast. kpa w pełnym zakresie oceny zaistnienia wad określonych w art. 156 § 1 kpa, niezależnie od zarzutów zgłoszonych we wniosku. Przedmiotem oceny organu nadzoru nie jest bowiem zasadność zarzutów wnioskodawcy, lecz legalność decyzji w całokształcie okoliczności określonych w art. 156 § 1 kpa. Jeżeli więc organ nadzoru orzeknie ostatecznie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, to oznacza, że sprawa oceny legalności tej decyzji w trybie art. 156 i nast. kpa staje się sprawą ostatecznie rozstrzygniętą, niezależnie od zgłoszonych zarzutów wobec ocenianej decyzji, ponieważ organ nadzoru nie jest związany zarzutami zgłaszanymi we wniosku (wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r. sygn. I OSK 2948/16). Wydając zaskarżoną decyzję z [...] lipca 2018 r., a także wcześniej w decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. Kolegium zgodnie z ciążącym na nim obowiązkiem rozważyło zasadność wniosku R. O. w kontekście wszystkich wymienionych w art. 156 kpa przesłanek.

Uchybienia, na które wskazano w skardze, a wcześniej w treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2015 r., nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa, co oznacza, że Kolegium w sposób prawidłowy orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. O rażącym naruszeniu prawa można byłoby mówić wówczas, gdyby w ogóle niedopuszczalne było ustalenie warunków zabudowy – i to nawet nie zawsze, albo gdyby w sprawie nie przeprowadzono analizy. Taka jednak sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Mając na uwadze, że w sprawie została sporządzona analiza urbanistyczna, decyzja dotyczy zabudowy zagrodowe, a jedynie niewłaściwie sporządzono załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy, brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Załączenie bowiem do decyzji o warunkach zabudowy niewłaściwie wykonanego załącznika graficznego nie stanowi uchybienia o cechach rażącego naruszenia prawa. Również inne uchybienia w zakresie dotyczącym prawidłowości załączników nie mogą traktowane być jako rażące naruszenie prawa. P. zarzuty skargi okazały się zaś całkowicie nietrafne merytorycznie, bowiem Kolegium nie dopuściło się naruszenia prawa w zakresie wskazanym przez Skarżącego.

Wobec powyższego skarżony organ zasadnie stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2015 r.

Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie mają uzasadnionych podstaw oraz, że Sąd nie dostrzegł z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego - które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, orzekł jak w sentencji.