Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 608/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 58 oraz 57 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1462/16 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, a także decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2015 roku znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy P. kwotę 1 850 (jeden tysiąc osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2016 r. ( sygn. akt IV SA/Wa 1462/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

W motywach wyroku Sąd wskazał, że Starosta [...] – orzekając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5 oraz art. 18 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm. dalej jako: "specustawa drogowa") - decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w Gminie [...], stanowiącą działki ewidencyjne: nr [...] - o powierzchni [...] ha i nr [...] - o powierzchni [...] ha, z obrębu [...], w wysokości [...] zł. na rzecz [...] Spółka z o.o. w W. (pkt I), odmowie powiększenia wysokości odszkodowania ustalonego w pkt I o kwotę równą 5% wartości nieruchomości opisanej w pkt I (pkt II) oraz o zobowiązaniu Gminy [...] do zapłaty ustalonego w pkt I odszkodowania w terminie 14 dni od dnia uostatecznienia się przedmiotowej decyzji (pkt III decyzji). Powyższa decyzja była następstwem nabycia - z mocy prawa - przez Gminę [...] prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości bowiem - zgodnie z ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] - została ona przeznaczona pod realizację inwestycji drogowej: " Rozbudowa ulicy [...] na odcinku ul. [...] oraz fragmentu ul. [...] w m. [...] wraz z budową odwodnienia i kanalizacji deszczowej, przebudową i rozbudową sieci wodociągowej, rozbudową sieci kanalizacji sanitarnej, przebudową sieci gazowej średniego ciśnienia, przebudową sieci elektroenergetycznej, budową oświetlenia ulicznego, budową sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniu ulic [...] oraz przebudową urządzeń telekomunikacyjnych (dalej: decyzja zrid)".

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], Wojewoda [...], decyzją z dnia [...]kwietnia 2016 r. nr [...] r., utrzymał w mocy decyzję [...].

W uzasadnieniu stanowiska, Wojewoda wskazał, że - stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej - wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowiły operaty szacunkowe, sporządzone w dniu 15 grudnia 2013 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego – D.S., który potwierdził ich aktualność najpierw do dnia 14 grudnia 2015 r., a następnie do dnia 13 czerwca 2016 r. pod warunkiem – jak twierdził organ -utrzymania stabilności badanego rynku.

W ocenie organu, operaty te sporządzone zostały w sposób odpowiadający prawu, w szczególności zawierały one wszystkie, obligatoryjne elementy formalne, wskazane w § 56 i 57 znowelizowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. dalej: "rozporządzenie wykonawcze"). Rzeczoznawca majątkowy wskazał w nich, że aczkolwiek przedmiotowe działki miały przeznaczenie drogowe, to ponieważ brak było wystarczającej liczby przydatnych transakcji tego typu dotyczących nieruchomości podobnych, to do wyznaczenia wartości obu działek przyjął ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych tj. przeznaczeniu pod tereny obsługi technicznej miasta, składów i usług. Ostatecznie oszacował zatem wartość przedmiotowych działek przy użyciu metody porównywania parami, uzyskując w obu przypadkach wynik jednostkowy 359 zł/m.kw.

Wojewoda przeanalizował także dołączone do odwołania operaty, wykonane na zlecenie strony odwołującej się, stwierdzając, że dotyczyły one innych nieruchomości. W ocenie Wojewody, operaty takie nie mogły więc stanowić punktu odniesienia w trakcie analizy przydatności operatów sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego D.S. , bowiem jedynie kontroperat, który dotyczyłby tej samej nieruchomości i był sporządzony dla analogicznego celu wyceny mógłby być brany pod uwagę jako pomocniczy dowód o wartości przedmiotowych nieruchomości.

Jednocześnie organ nadmienił też, że biegły D.S. w operatach szacunkowych - stosownie do § 36 cyt. rozporządzenia - dokonując wyboru nieruchomości porównawczych, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, kierował się ich podobieństwem do działek szacowanych, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym a operaty te zawierały konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz, że zastosowano w nich właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Treść ich była spójna, wnioski właściwie uzasadnione, a przyjęte w nich daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych były prawidłowe.

Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody [...] z dnia 12 kwietnia 2016 r. Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi naruszenie: art. 7, 8, 77, 80 w zw. z art. 75, art. 107 § 3, art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm. dalej: "u.g.n." ) i § 36 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona.

Na wstępie Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy i omówił treść art. 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 134 ust. 1-3 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dalej podkreślił, iż operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę nie posiada bowiem wprawdzie wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, ale może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu była logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku zaś istniejących wątpliwości czy niejasności organ może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Takim asumptem do podważenia wiarygodności opinii może być natomiast alternatywna opinia wyceniająca wartość szacowanej nieruchomości.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, Sąd zwrócił uwagę, że organy obu instancji oparły się na operatach szacunkowych z dnia 13 grudnia 2013 r., sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego – D. S., który dwukrotnie oświadczał o ich aktualności, dołączając klauzule, które stanowiły o ważności operatów przez kolejne 12 miesięcy od daty ich sporządzenia, to jest do dnia 14 grudnia 2015 roku. Następne potwierdzenie aktualności obu operatów przez okres kolejnych 6 miesięcy nastąpiło do dnia 13 czerwca 2016 r. Dokonując wyceny, rzeczoznawca stwierdził, iż na terenie miasta [...], w badanym okresie odnotował niewielką ilość transakcji, związanych z drogownictwem i które po analizie odrzucił wobec nie spełnienia przez nie kryteriów, pozwalających zaliczyć je do bazy porównawczej dla nieruchomości szacowanej. W związku z powyższym, rzeczoznawca poddał analizie rynki podobne - w myśl dyspozycji zawartej w § 26 ust. 1 rozporządzenia - przyjmując za rynek podobny teren miasta Pruszkowa, gdzie stan rynku w badanym okresie wyglądał podobnie (wyodrębnione transakcje nie spełniały kryteriów pozwalających zaliczyć je do bazy porównawczej i nie odnotowano odpowiednich transakcji nieruchomościami, przeznaczonymi na cele drogownictwa). W tej sytuacji rzeczoznawca przyjął, że skoro dla nieruchomości szacowanej brak było wystarczającej liczby porównywalnych transakcji gruntami (nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogownictwa) należało określić wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości przez przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia).

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd Wojewódzki twierdził, że wartość rynkowa nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n, który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi zaś sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje ocena czy zaistniałe transakcje drogowe spełniają kryteria pozwalających zaliczyć je do bazy porównawczej nieruchomości szacowanej. Podobnie zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza, sposób doboru cech rynkowych oraz procentowy wpływ tych cech na wartość szacowanej nieruchomości to wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym a nie prawnym. W sytuacji zatem, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie też z przepisem art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego pod względem merytorycznym dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Tak więc strona - kwestionując ustalenia operatu w zakresie wiadomości specjalnych - powinna przedstawić dowody na tę okoliczność. Jednym z takich środków dowodowych mógłby być np. operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę, szacujący wartość tej samej nieruchomości. Przedłożony organowi przez stronę operat, wykonany na jej zlecenie, będzie wtedy podlegał takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Takiego kontroperatu, obejmującego szacowane działki w tej sprawie jednak nie złożono. Złożone natomiast do akt administracyjnych - na etapie postępowania odwoławczego - dwa operaty opracowane przez rzeczoznawcę majątkowego W.K. z dnia 15 października 2015 r. wyceniające inne nieruchomości położone w [...] tj. działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m.kw i nr [...] o powierzchni [...] m.kw. zostały przez organ odwoławczy prawidłowo ocenione, jako nie mogące stanowić punktu odniesienia do analizy przydatności operatów autorstwa D.S., gdyż dotyczyły innych nieruchomości. Sąd podkreślił przy tym w tym miejscu, iż biegły S. w swych operatach nie negował istnienia transakcji nieruchomości drogowych na badanych rynkach, stwierdził natomiast, że odnotowane transakcje nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogownictwa nie spełniały kryterium podobieństwa do działek szacowanych.

W ocenie Sądu, nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut, dotyczący potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego po raz drugi aktualności operatów szacunkowych. Możliwość taka wynikała bowiem z treści § 58 ust. 2 przywołanego rozporządzenia, który przewiduje w przypadku dalszego potwierdzenia aktualności operatu dołączenie do operatu klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu, co miało miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Reasumując, zdaniem Sądu, operaty szacunkowe zostały w tym przypadku sporządzone prawidłowo, a wskazana w nich wartość obu działek ustalona została w sposób wymagany przez przepisy prawa materialnego, co słusznie zważył organ I i II instancji.

W skardze kasacyjnej, Gmina [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

art. 134 § 1 p.p.s.a. - polegające na tym, że mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku, Sąd I instancji nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, nie zauważając naruszeń prawa, które nie zostały wprawdzie wprost powołane przez skarżącego, ale istnienie których Sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu, a które to naruszenia dotyczyły braku prawidłowego, skutecznego potwierdzenia aktualności przez biegłego rzeczoznawcę sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych, tj. dokonania tego potwierdzenia z naruszeniem obowiązujących przepisów ustawy - po upływie ważności operatów (z przekroczeniem terminu ustawowego ważności operatu, o którym mowa w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), co więcej warunkowo, a także bez wskazania daty tej aktualizacji, a tym samym w sposób sprzeczny z postanowieniami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (co zostało szczegółowo omówione poniżej), zważywszy, że skarżący kwestionował w treści wniesionej skargi prawidłowość aktualizacji dokonanej przez biegłego,

art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez niedostateczne uzasadnienie wyroku, przejawiające się w niewyjaśnieniu wszystkich kwestii stanowiących przedmiot skargi, w szczególności w zakresie nieprawidłowości dotyczących potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych, sporządzonych w niniejszej sprawie,

art. 151 p.p.s.a. - w zw. z art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2015 r. poz. 1774 ze zm.) w zw. z § 58 oraz 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - poprzez oddalenie skargi wniesionej w niniejszej sprawie i zaaprobowanie naruszenia dokonanego przez organ II instancji tj. wydania przez organ administracji decyzji w niniejszej sprawie w oparciu o operaty szacunkowe, które utraciły ważność, a których aktualność nie została skutecznie potwierdzona w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami,

4. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 75 oraz art. 84 k.p.a. oraz art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - poprzez niezastosowanie w/w przepisów i nieuchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji w sytuacji poczynienia przez te organy istotnych, a wręcz kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu o nieaktualne i nieprawidłowo sporządzone operaty szacunkowe;

II. prawa materialnego, to jest:

1. art.156 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. z § 58 oraz 57 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego - poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie co wyrażało się przyjęciem, że biegły D.S. w sposób prawidłowy, zgodny z obowiązującymi przepisami, dokonał skutecznie aktualizacji operatów szacunkowych w niniejszej sprawie (mimo upływu terminu ich ważności i braku jednoznacznego stwierdzenia zachowania ich aktualności, a także niewskazania daty dokonania aktualizacji), co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem, że mimo powyższych uchybień operaty te mogły stanowić podstawę ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, mimo upływu ich ważności,

2. art. 157 ust. 1 u.g.n. - poprzez jego błędną wykładnię co wyrażało się przyjęciem, że organ rozstrzygający sprawę nie jest zobligowany do oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego w zakresie podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego, w sytuacji gdy organ rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy przedłożony operat jest zgodny ze stosownym przepisem, jak również czy jest logiczny i zupełny. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest zarówno na obrazie prawa materialnego, jak i na istotnym naruszeniu przepisów postępowania. Zarzuty te przy tym ściśle się ze sobą wiązały a zatem celowym wydaje się ich łączne omówienie.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Gminie [...], stanowiącą działki ewidencyjne: nr [...] - o powierzchni [...]ha i nr [...]- o powierzchni [...]ha, z obrębu [...] w wysokości [...] zł. na rzecz [...]Spółki z o.o. w W. bowiem nieruchomość ta – z mocy prawa – w związku z wydaniem przez Starostę [...] ostatecznej decyzji z dnia [...]października 2013 r. nr [...] o realizacji inwestycji drogowej – stała się własnością Gminy [...].

W sprawie istotne przy tym było, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., została wydana na podstawie operatów szacunkowych, sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 15 grudnia 2013 r. a których ważność była dwukrotnie przez biegłego przedłużana, najpierw o 12 miesięcy a następnie o kolejne 6 miesięcy, przy czym za każdym razem przedłużenie ważności operatów biegły dokonywał (cyt.): "pod warunkiem utrzymania się stabilności badanego rynku, tzn. gdy nie wystąpią wcześniej gwałtowne zmiany popytu i podaży bądź istotne zmiany koniunktury gospodarczej w kraju lub w otoczeniu nieruchomości nie wystąpią zmiany wpływającej na jej wartość".

W związku z powyższym, należy wyjaśnić, że wprawdzie nie ulega wątpliwości, iż operat szacunkowy, dotyczący wyceny nieruchomości, jak każda opinia biegłego, jest dokumentem, którego treść determinuje przede wszystkim wiedza i umiejętności rzeczoznawcy majątkowego, tym niemniej z tej racji, iż dotyczy on tak ważnego i wartościowego składnika, jakim jest nieruchomość, przepisy prawa obligują rzeczoznawcę by, sporządzając tego rodzaju opinię, dochował także spełnienia określonych wymogów prawnych. Jednym z nich jest obowiązek nadania operatowi szacunkowemu - w sposób przewidziany prawem – klauzuli ważności, o której mowa w art. 156 ust. 4. u. g. n. Po myśli bowiem art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Po upływie natomiast powyższego terminu, zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany tylko po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Owo potwierdzenie następuje zaś przez umieszczenie klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził.

Powyższą regulację prawną uściślają przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy gruntowej. Wg § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat szacunkowy, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem, rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy, podpisuje go, zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy.

Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że oba operaty, które w tej sprawie sporządził w dniu 15 grudnia 2013 r. rzeczoznawca majątkowy D. S. (dotyczące działki nr [...] i [...]), a które stanowiły podstawę do ustalenia przez organy odszkodowania dla [...] Spółki z o.o. w W. z tytułu przejęcia przez Gminę P., należącej do niej nieruchomości, były dwukrotnie aktualizowane. Za pierwszym razem, biegły przedłużył termin ważności operatów do dnia 14 grudnia 2015 r. a następnie do dnia 13 czerwca 2016 r. Przedłużenie ważności operatów następowało poprzez dołączenie do akt sprawy pism zawierających oświadczenia rzeczoznawcy dotyczących ważności wspomnianych operatów, ale chociaż oświadczenia te złożył ten sam rzeczoznawca, który sporządził operaty, dokumenty te nie mogły być jednak traktowane jako klauzule przedłużające ważność tychże operatów. Dokumenty te nie były bowiem w pełni zgodne z przytoczonymi wyżej przepisami prawa.

Przede wszystkim żadna z rzekomych klauzul nie była opatrzona datą, w której dana klauzula była nadawana operatowi. Ponadto oświadczenia biegłego o ważności operatów zostały za każdym razem złożone pod warunkiem (cyt.) " utrzymania się stabilności badanego rynku, tzn. gdy nie wystąpią wcześniej gwałtowne zmiany popytu i podaży bądź istotne zmiany koniunktury gospodarczej w kraju lub otoczeniu nieruchomości nie wystąpią zmiany wpływające na jej wartość". Przytoczone zaś wyżej przepisy, regulujące zasady nadawania operatowi klauzuli aktualności, nie przewidują możliwości by tego rodzaju zastrzeżenie mogło być w owej klauzuli zawarte. Takiej też możliwości nie przewidują również przepisy, regulujące sporządzanie samego operatu szacunkowego (zastrzeżenie o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n. dotyczy jedynie czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.). W związku z tym, nie jest zatem możliwe by opatrzony tego rodzaju klauzulą operat mógł stanowić podstawę decyzji ustalającej odszkodowanie. Niezależnie bowiem, iż – jak wyżej wspomniano - takiej możliwości nie przewidują odpowiednie regulacje prawne, podkreślić także trzeba, że złożenie pod wspomnianym wyżej warunkiem oświadczenia przez rzeczoznawcę majątkowego, czyni jego opinię niejednoznaczną a zatem mało wiarygodną. W zaistniałej sytuacji strona oraz organ ma prawo do wątpliwości, czy w dacie wydawania decyzji doszło do tego rodzaju zmian, o których mowa w oświadczeniu biegłego, a które czynią, sporządzoną i "uaktualnioną" opinię, już nieaktualną. Rodzi się wreszcie również pytanie, kto w konkretnym przypadku – przy takim warunkowym poświadczeniu aktualności operatu - miałby stwierdzić, że wystąpiły lub nie wystąpiły owe "gwałtowne zmiany popytu i podaży bądź istotne zmiany koniunktury gospodarczej w kraju la zwłaszcza czy w otoczeniu wycenianej nieruchomości wystąpiły czy nie wystąpiły zmiany wpływające na jej wartość.

Ponadto w realiach rozpoznawanej sprawy powyższe wadliwości miały dodatkowo o tyle jeszcze większe znaczenie, iż w analizowanym przypadku miało miejsce dwukrotne przedłużanie ważności operatów szacunkowych. Z oczywistych zaś powodów najbardziej pożądane jest by operat szacunkowy został sporządzony w dacie jak najbliższej orzekaniu o wysokości należnego odszkodowania. Tym bardziej, że w omawianym stanie faktycznym rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny szacowanej nieruchomości nie wg podstawowego, głównego kryterium, przewidzianego w § 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości (...) , to jest w odniesieniu do cen transakcyjnych nieruchomości drogowych a wg kryterium alternatywnego. Przy wycenie odnosił się bowiem do przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, przyjmując, że w dacie sporządzania operatu brak było cen transakcyjnych dotyczących podobnych do wycenianej nieruchomości drogowych.

Z przedstawionych zatem wyżej powodów skład orzekający nie podzielił stanowiska zajętego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r. (sygn. akt I OSK 1062/17), a którym Sąd II instancji uchylił wyrok Sądu Wojewódzkiego z dnia 2 grudnia 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 19987/16) stwierdzający, że analogiczne - jak w rozpoznawanej sprawie - wadliwości klauzul ważności operatów nie spełniały warunków, jakim powinny odpowiadać tego rodzaju klauzule i uznał, że brak opatrzenia klauzuli ważności datą nie może być uznany za błąd istotny oraz, iż umieszczenie w w/w klauzuli zastrzeżenia, o treści - jak w sprawie niniejszej - również nie miało wpływu na prawidłowość decyzji ustalającej odszkodowanie.

W rezultacie więc skład orzekając zgodził ze skarżącą, że zaskarżony wyrok naruszał prawo materialne w postaci art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz § 58 i § 57 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 21 września 2004 r. a poza tym w istotny sposób uchybiał także art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Istotnie bowiem Sąd Wojewódzki nie zbadał w tym przypadku wszechstronnie sprawy i nie wyjaśnił w sposób dostateczny podstawy rozstrzygnięcia. Nie dostrzegł także, że organy naruszyły w toku postępowania administracyjnego zarówno przepisy prawa materialnego jak i procedury administracyjnej ( art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 75 oraz art. 84 k.p.a.).

Przy ponownym więc rozpoznaniu sprawy organy dopuszczą dowód z nowych operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego do spraw wyceny nieruchomości a gdyby zaszła konieczność dokonania ich aktualizacji, powinny mieć na uwadze wyżej przedstawioną wykładnię prawa materialnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w zw. z art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania za obie instancje oparto na art. 203 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Koszty te obejmowały wysokość wpisów stosunkowych należnych od skargi i skargi kasacyjnej, opłatę z tytułu sporządzenia uzasadnienia wyroku Sądu I instancji oraz koszty zastępstwa procesowego.