Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 165/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Andrzej Góraj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły podstawowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Gminę [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. (nr[...]) Minister Edukacji i Nauki utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2021 r. (nr [...]) zawierające negatywną opinię o zamiarze likwidacji przez skarżącą Szkoły Podstawowej [...] w L.

Rada Gminy [...] w dniu [...] lutego 2021 r. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) w zw. z art. 89 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r., poz. 910 ze zm.), podjęła uchwałę (nr[...] ) w sprawie zamiaru likwidacji z dniem [...] sierpnia 2021 r. Szkoły Podstawowej [...] w L.

W § 2 uchwały podała, że przyczynami likwidacji szkoły są warunki demograficzne (coraz mniejsza liczba uczniów, która nie pozwala na efektywne zorganizowanie nauki), a także zły stan techniczny budynku i brak możliwości jego modernizacji. W § 3 uchwały Rada Gminy zobowiązała i upoważniła Wójta Gminy do czynności związanych z likwidacją szkoły, a w szczególności zawiadomienia rodziców uczniów, [...] Kuratora Oświaty oraz nauczycieli o zamiarze jej likwidacji, a także zapewnienia uczniom likwidowanej szkoły możliwości kontynuowania nauki oraz uzyskania opinii w przedmiocie likwidacji szkoły.

W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy podała, że w roku szkolnym 2020/2021 do klas 1-8 w tej szkole uczęszcza łącznie 69 uczniów. W placówce prowadzona jest tzw. "zerówka", w której uczy się 11 dzieci oraz punkt przedszkolny, do którego uczęszcza 13 dzieci.

Z uzasadnienia uchwały wynika, że uczniowie likwidowanej szkoły mieliby kontynuować realizację obowiązku szkolnego w Szkole Podstawowej w G., tj. placówce o "znacznie lepszych możliwościach lokalowych i technicznych", która jest oddalona od szkoły w L. o 4,2 km.

Rada Gminy dodała, że szkoła w L. mieści się w starym budynku, niespełniającym wymagań technicznych, którego modernizacja nie jest możliwa z uwagi na brak środków. Szkoła nie ma sali gimnastycznej oraz innych urządzeń stanowiących podstawę efektywnego i bezpiecznego nauczania. Rada Gminy dodał, że zobowiązuje się zagwarantować wszystkim uczniom bezpłatny dowóz wraz z opiekunem do szkoły w G., a także opiekę świetlicową.

Pismem z 25 lutego 2021 r. Wójt Gminy [...], zwrócił się do [...] Kuratora Oświaty z wnioskiem o wyrażenie opinii w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej [...] w L.

[...] Kurator Oświaty postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. (nr [...]), wydanym na podstawie art. 89 ust. 3-5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.) oraz art. 106 § 3 k.p.a., negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w L. z dniem [...] sierpnia 2021 r.

W uzasadnieniu postanowienia [...] Kurator Oświaty podał, że Szkoła Podstawowa w L. jest niewielką szkołą, która mieści się w wyremontowanym, ponad 100-letnim budynku, którego stan techniczny spełnia wymagania określone w przepisach prawa budowlanego. Podane przez organ prowadzący w uzasadnieniu dane, dotyczące wymogów straży pożarnej z 2012 r. — dostosowania rozwiązań technicznych budynku szkoły do obecnie stosowanych norm przeciwpożarowych — nie są aktualne, gdyż obecne protokoły straży pożarnej wskazują na bezpieczne warunki pracy i nauki. Zalecenia straży pożarnej z 2019 r. zostały zrealizowane. W szkole zamontowano m.in. czujniki dymu, schody drewniane pokryto lakierem przeciwogniowym. Dyrektor szkoły na bieżąco wykonuje zalecenia wskazane przez służby specjalistyczne w zakresie podniesienia poziomu bezpieczeństwa, a w kosztach partycypuje organ prowadzący i w dużym stopniu Rada Rodziców, która z zaangażowaniem podejmuje działania, mające na celu gromadzenie środków finansowych na ten cel.

Organ I instancji opisał warunki lokalowo-dydaktyczne w obu placówkach oświatowych i stwierdził, że baza lokalowa w Szkole Podstawowej w G. jest lepsza niż w Szkole Podstawowej w L., ale "potencjał szkoły w tym zakresie nie został wykorzystany". W innym miejscu uzasadnienia Kurator podał, że "ekspozycja pomocy i środków dydaktycznych jest bogatsza w szkole w L.". W szkole w G. realizowanych jest więcej zajęć dodatkowych niż w szkole w L., niemniej nie przekłada się to na wyniki nauczania.

Organ I instancji podał, że w uzasadnieniu uchwały wyrażającej zamiar likwidacji szkoły Rada Gminy nie zamieściła informacji dotyczącej przewozu uczniów oraz zapewnienia im opieki w tym czasie. Jednocześnie wskazał, że z otrzymanego pisma Rady Rodziców wynika, że dotychczasowe dowozy uczniów do szkoły nie spełniają wymagań bezpieczeństwa. Brak jest również informacji potwierdzającej powiadomienie wszystkich rodziców uczniów o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej [...] w L. i o możliwości kontynuacji nauki w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w G. Organ prowadzący szkołę nie przedstawił konkretnych propozycji pracy nauczycielom w szkołach prowadzonych przez Gminę [...], a jedynie stwierdził taką możliwość na podstawie liczby godzin nadliczbowych zatrudnionych pracowników pedagogicznych i możliwości przejścia 3-4 osób na emeryturę. Ponadto, nie wskazał rozwiązań w zakresie zatrudnienia pracowników administracji i obsługi. Przed podjęciem uchwały nie przeprowadził konsultacji społecznych, a na sesji Rady Gminy w dniu [...] lutego 2021 r. uniemożliwiono zainteresowanym wypowiedzenie się w sprawie likwidacji szkoły.

Zdaniem organu I instancji, Szkoła Podstawowa w L. jest miejscem integrującym społeczność, stanowi centrum życia kulturalnego miejscowości, a jej likwidacja niekorzystnie wpłynie na środowisko lokalne.

Gmina [...] w zażaleniu na to postanowienie, zarzuciła, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 84 § 1 k.p.a. i wniosła o jego zmianę poprzez wydanie pozytywnej opinii w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w L. lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Żaląca się, odnosząc się do stanu technicznego budynku podniosła, że budynek ze względu na swoją konstrukcje stanowi zagrożenie, które jest realne i nieusuwalne z powodu braku możliwości przebudowy budynku. Natomiast wszelkie wprowadzane rozwiązania w tym zakresie są doraźne i "zastępcze". Pomalowanie drewnianych schodów lakierem o większym współczynniku niepalności nie uczyni z nich bezpiecznego ciągu komunikacyjnego. Stanowi to tylko środek doraźny. Również niewystarczające szerokości korytarzy i klatek schodowych oraz ponad dwukrotne przekroczenie długości dróg ewakuacji stanowią realne zagrożenie dla osób przebywających w budynku szkoły. Organ I instancji nie posiada stosownej wiedzy z zakresu budownictwa, czy ochrony przeciwpożarowej, by ocenić stan budynku oraz interpretować protokoły z kontroli (uznanie protokołów z kontroli doraźnych i okresowych jako potwierdzenie dobrego stanu budynku) i powinien zasięgnąć opinii organów posiadających stosowaną wiedzę specjalistyczną w tym zakresie.

Zdaniem Gminy, we wniosku o wyrażenie opinii o zamiarze likwidacji szkoły nie było obowiązku wykazywania że wszyscy rodzice uczniów szkoły przeznaczonej do likwidacji zostali poinformowani o tym zamiarze. Obowiązek skutecznego powiadamiania rodziców o zamiarze likwidacji szkoły jest obowiązkiem proceduralnym, a termin dla tej czynności na chwilę składania wniosku jeszcze biegł. W orzecznictwie przyjmuje się, że doręczenia powiadomień o zamiarze likwidacji szkoły nie są przedmiotem badania organu nadzoru pedagogicznego.

Odnosząc się do zarzutu niezamieszczenia we wniosku o wyrażenie opinii w przedmiocie likwidacji szkoły szczegółowych danych dotyczących dojazdów i zapewnienia opieki, Gmina podniosła, że na etapie podejmowania uchwały intencyjnej organ prowadzący szkołę ustala generalną zasadę i reguły, a regulacje szczegółowe określane są w następnych aktach prawnych i decyzjach wydawanych przez organ wykonawczy. Ujęcie ich w tej uchwale lub wniosku byłoby naruszeniem przepisów kompetencyjnych pomiędzy organem wykonawczym i uchwałodawczym. Gmina dodała, że nie otrzymała pisma Rady Rodziców o rzekomych nieprawidłowościach w czasie dowozu uczniów do szkoły i nie zostało ono włączone do akt postępowania oraz że rodzice nie zgłaszali uwag w tym zakresie organowi prowadzącemu.

Gmina nie zgodziła się z organem I instancji, że podejmując zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w L. nie przygotowała lokalnej społeczności na podjęcie tej decyzji. Żaląca się podniosła, że wskazała potrzebę likwidacji szkoły już rok wcześniej. Na ówczesnej sesji Rady Gminy odbyła się dyskusja, obecni byli przedstawiciele rodziców i dyrekcje szkół. Temat likwidacji szkoły przez cały rok był żywy i dyskutowany. Po podjęciu decyzji przez Radę Gminy zorganizowano spotkania z rodzicami oraz przedstawicielem Rady Rodziców jak również ze związkami zawodowymi nauczycieli, którym przedstawiono rozwiązania dla osób dotkniętych likwidacją.

Organ I instancji błędnie wskazuje, że uchwała o intencji likwidacji wymagała uprzednich szerokich konsultacji, w istocie uchwała ta nie jest elementem prawotwórczym, jest to wyraz woli władz lokalnych, która poprzedza całą przewidzianą prawem procedurę zwieńczoną ewentualną uchwałą o likwidacji szkoły. Uchwała intencyjna w swej istocie ma rozpocząć tę procedurę. Szeroka dyskusja przed jej podjęciem jest bezprzedmiotowa, gdyż organ wykonawczy Gminy nie miałby upoważnienia do prowadzenia rozmów z zainteresowanymi stronami. Organ I instancji musi pamiętać, że Rada Gminy wyraża swoją wolę w formie uchwał, stanowią one delegację dla działania organu wykonawczego. Tylko zapoczątkowanie dyskusji poprzez wyrażenie intencji o zamiarze likwidacji szkoły otwiera drogę konsultacji i ewentualnego późniejszego podjęcia uchwały o likwidacji szkoły.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, Minister Edukacji i Nauki postanowieniem z [...] listopada 2021 r. (nr [...]) utrzymał w mocy postanowienie [...][ Kuratora Oświaty z [...] kwietnia 2021 r.

Organ II instancji podniósł, że nie ma podstaw do wyrażenia zgody na likwidację Szkoły Podstawowej w L. przede wszystkim dlatego, że Rada Gminy [...] nie zapewniła miejsca kontynuacji nauki dzieciom z punktu przedszkolnego "[...]", utworzonego przez Gminę przy tej szkole, na mocy uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie założenia publicznej innej formy wychowania przedszkolnego.

Organ wskazał, że stosownie do art. 32 ust. 2 i 8 ustawy - Prawo oświatowe, Rada Gminy może uzupełnić sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych o publiczne inne formy wychowania przedszkolnego. Nauczyciela oraz osobę, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, prowadzących zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego prowadzonej przez gminę, zatrudnia dyrektor przedszkola lub szkoły podstawowej prowadzonych przez tę gminę.

Z uwagi na fakt, że art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe nie ma zastosowania do punktu przedszkolnego (wynika to między innymi z faktu, że zakres definicji "szkoły" czy "przedszkola", ustalonych w cyt. ustawie nie obejmuje innej formy wychowania przedszkolnego) oraz że Rada Gminy nie podjęła uchwały wyrażającej zamiar utrzymania punktu przedszkolnego np. poprzez zmianę szkoły przy której miałby ten punkt funkcjonować, należy przyjąć, że Gmina [...] wraz z likwidacją Szkoły Podstawowej w L. zamierza zlikwidować punkt przedszkolny "[...]".

Rada Gminy [...] w uchwale wyrażającej zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w G. nie określiła zatem miejsca kontynuacji nauki przez dzieci uczęszczających do oddziału i punktu przedszkolnego w tej szkole. Szkoła Podstawowa w G., wskazana w uzasadnieniu uchwały jako szkoła, w której dzieci klas I-VIII miałyby kontynuować naukę po likwidacji szkoły w L., nie prowadzi oddziału przedszkolnego. Świadczy o tym treść uchwały Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2018 r. (nr [...]) w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę [...]. Skarżąca nie określiła miejsca kontynuowania nauki dla dzieci uczęszczających do oddziału oraz punktu przedszkolnego w L.

Jak wynika z Rejestru Szkół i Placówek, w G. funkcjonuje Zespół Szkolno-Przedszkolny, w którego skład wchodzi Przedszkole Gminne oraz Szkoła Podstawowa [...] w G. Zdaniem organu, nie ma jednak podstaw "aby domyślnie uznać" Przedszkole w G., wchodzące wraz ze Szkołą Podstawową [...] w G. w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, za miejsce kontynuacji nauki przez dzieci uczęszczające dotychczas do oddziału oraz punktu przedszkolnego w L. Zdaniem Ministra Edukacji i Nauki niewskazanie przez Gminę miejsca kontynuowania nauki przez dzieci uczęszczające do oddziału i punktu przedszkolnego w L. stanowi naruszenie art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe i stanowi podstawę utrzymania w mocy postanowienia [...] Kuratora Oświaty w przedmiocie wydania negatywnej opinii o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w L.

Ponadto, organ dodał, że nawet gdyby przyjąć, że Gmina [...] nie określając miejsca kontynuacji wychowania przedszkolnego dzieciom z oddziału i punktu przedszkolnego, domyślnie uznała, że będzie to Przedszkole Gminne w G., to należy zauważyć, że przedszkole to w takiej sytuacji nie dysponowałoby wystarczającą ilością miejsc. W systemie informacji oświatowej przedszkole wykazało dostępność 36 miejsc w dwóch oddziałach, przy czym w roku szkolnym 2020/2021 korzystało z nich 30 dzieci. Natomiast do oddziału przedszkolnego w L. w roku szkolnym 2020/2021 uczęszczało 12 dzieci. Powyższe wskazuje, że liczba miejsc dla chętnych do korzystania z wychowania przedszkolnego byłaby w takiej sytuacji niewystarczająca.

W związku z powyższymi ustaleniami według Ministra Edukacji i Nauki kolejnym powodem utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia zawierającego negatywną opinię o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w L. z dniem [...] sierpnia 2021 r. jest niezawiadomienie rodziców dzieci uczęszczających do punktu przedszkolnego przez gminę o zamiarze jego likwidacji, co stanowi naruszenie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe (skutecznie zostali zawiadomieni jedynie rodzice uczniów klas I-VIII i oddziału przedszkolnego).

Organ II instancji nie podzielił zapatrywania Gminy [...], że przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, zawierający wymóg powiadomienia rodziców uczniów likwidowanej szkoły na co najmniej 6 miesięcy przed datą zaplanowanej likwidacji, ma charakter proceduralny i nie powinien być przedmiotem badania organu nadzoru pedagogicznego. Minister Edukacji i Nauki stwierdził, że kurator oświaty jako organ wydający opinię w drodze postanowienia, o której mowa w art. 89 ust. 3 ustawy powinien dokonać weryfikacji wszystkich warunków określonych w ust. 1 tego przepisu.

Minister Edukacji i Nauki dodał, że organ prowadzący szkołę podejmując zamiar jej likwidacji nie przedstawił warunków organizacji dowozu uczniom likwidowanej szkoły. W piśmie z 30 marca 2021 r. Gmina zawarła jedynie ogólne potwierdzenie zapewnienia organizacji transportu, w tym dostosowanie połączeń komunikacyjnych do potrzeb uczniów, oraz informację o posiadaniu przez gminę dwóch autobusów i dotychczasowej refundacji za bilety dzieciom korzystającym z transportu ogólnodostępnego. Tymczasem zdaniem Ministra Edukacji i Nauki organizacja dowozów jest ważnym czynnikiem wpływającym na ocenę, czy likwidacja danej szkoły wpłynie znacząco na zmianę warunków nauki, wychowania i opieki w szkole, w której dzieci miałyby kontynuować naukę. Co więcej, organ analizując możliwe trasy przejazdu stwierdził, że po likwidacji szkoły w L., uczniom tej szkoły warunki dojazdu znacząco się pogorszą. Jeżeli organ prowadzący zorganizowałby jeden transport spod budynku szkoły w L. poprzez miejscowości z jej dotychczasowego obwodu, trasa ta wyniosłaby ponad 16 km.

W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł ponadto, że sytuacja demograficzna gminy jest stabilna i nie powinna być przesłanką do podjęcia zamiaru likwidacji szkoły. Analiza danych dotyczących liczby urodzeń na terenie gminy nie wskazuje na malejący trend demograficzny na jej obszarze, a więc bezpodstawne byłoby uznanie, że to warunki demograficzne na terenie gminy przemawiają za koniecznością zmniejszenia liczby szkół funkcjonujących w tej gminie.

W ocenie Ministra, również stan techniczny budynku w którym znajduje się Szkoła Podstawowa w L. nie uzasadnia jej likwidacji. [...] Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w postanowieniu z [...] lipca 2021 r. ([...]), na które powołuje się Gmina, po rozpatrzeniu ekspertyzy technicznej stanu ochrony przeciwpożarowej budynku, wyraził zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny niż przewidują to wymagania techniczne, pod warunkiem zastosowania wskazanych w ekspertyzie zabezpieczeń przeciwpożarowych i rozwiązań zastępczych w postaci, m. in. wyposażenia pomieszczenia na I piętrze w autonomiczne czujki dymu, wykonania awaryjnego oświetlenia ewakuacyjnego na drogach ewakuacyjnych w budynku oraz w piwnicy, zabezpieczenia drewnianych klatek schodowych poprzez pomalowanie ich lakierami ogniochronnymi. Zdaniem Ministra, ani wymienione postanowienie, ani żaden inny dokument (m. in. z okresowej kontroli pięcioletniej - ocena stanu sprawności technicznej i wartości użytkowej obiektu budowlanego z [...] sierpnia 2016 r.) nie wskazują, że budynek szkolny stanowi zagrożenie dla życia ludzi w nim przebywających.

Z tych wszystkich względów Minister Edukacji i Nauki utrzymał w mocy postanowienie [...]Kuratora Oświaty.

Gmina [...] w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie zarzuciła organowi naruszenie art. 7, 8, 10 § 1, art. 11, 75 § 1, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. Skarżąca rozwijając powyższe zarzuty wskazała przede wszystkim na błędne przyjęcie Ministra Edukacji i Nauki – stanowiące podstawę podjętego przez niego rozstrzygnięcia, że w strukturze Szkoły Podstawowej w L. znajduje się punkt przedszkolny, który podlega likwidacji wraz ze szkołą.

Skarżąca podkreśliła, że nie zamierza i nigdy nie zamierzała likwidować punktu przedszkolnego "[...]", mieszczącego się w budynku Szkoły Podstawowej w L. Gmina podała, że stosownie do art. 31 ust. 2 Prawa oświatowego, w przypadkach uzasadnionych warunkami demograficznymi i geograficznymi rada gminy może uzupełnić sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych o publiczne inne formy wychowania przedszkolnego. Punkt przedszkolny nie stanowi jednolitej struktury ze szkołą. Funkcjonuje na podstawie odrębnego aktu (uchwały nr [...] z [...] sierpnia 2018 r.), jest efektem realizowanego programu przy wykorzystaniu środków UE i będzie działał po likwidacji szkoły, bez istotnych zmian w swym funkcjonowaniu.

Gmina podała, że według art. 32 ust. 8 Prawa oświatowego, nauczyciela oraz osobę, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, prowadzących zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego prowadzonej przez gminę, zatrudnia dyrektor przedszkola lub szkoły podstawowej prowadzonych przez tę gminę. Osoba dyrektora punktu przedszkolnego jest wiec zdaniem skarżącej w tym przypadku tożsama z osobą Dyrektora Szkoły w L., co podyktowane jest wygodą organizacyjną. Szkoła przeznaczona do likwidacji nie jest jednak jedyną szkołą podstawową prowadzoną przez gminę, a wraz z likwidacją Szkoły w L., dokonana zostanie zmiana dyrektora zgodnie z powołanym przepisem.

Ponadto Gmina wskazała, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 sierpnia 2017 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz.U. z 2020, poz.1520) organ prowadzący punkt przedszkolny ustala jego organizację. Organizacja Punktu "[...]" została określona w załączniku do uchwały powołującej ją, jako punkt posiadający odrębną strukturę.

W związku z powyższym i biorąc pod uwagę, że punkt przedszkolny "[...]" nie podlega likwidacji, dywagacje organu II instancji o niepowiadomieniu rodziców dzieci do niego uczęszczających o planowanej likwidacji, jak i te dotyczące niezapewnienia dzieciom z punktu przedszkolnego "[...]" możliwości kontynuowania nauki w przedszkolu w G. są nieuzasadnione.

Minister Edukacji i Nauki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podał, że punkt przedszkolny "[...]" nie jest samodzielną jednostką. Funkcjonowanie punku przedszkolnego jest ściśle związane z likwidowaną szkołą, a zatem należało uznać, że zamiar likwidacji obejmuje również ten punkt. Zarówno art. 88, jak i art. 89 ustawy - Prawo oświatowe nie mają zastosowania do zakładania, likwidacji, bądź przekształcenia punktu przedszkolnego (przepisy te dotyczą szkół i placówek). Wynika to między innymi z faktu, że zakres definicji "szkoły" w cyt. ustawie obejmuje jedynie "przedszkola", a nie obejmuje innych form wychowania przedszkolnego. Dlatego też założenie punktu przedszkolnego "[...]" na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie założenia publicznej innej formy wychowania przedszkolnego i ustalenie jej aktu założycielskiego (załącznik 1), nie jest prawidłowe, gdyż akt założycielski podejmuje się w stosunku do szkół i placówek na podstawie art. 88 ww. ustawy (nie dotyczy innych form wychowania przedszkolnego). Pomimo, że w załączniku 2 do ww. uchwały w sprawie organizacji wychowania przedszkolnego w Publicznym Punkcie Przedszkolnym "[...]" postanowiono, że osobą prowadzącą jest Gmina, a punkt korzysta z pomieszczeń w budynku Szkoły Podstawowej w L., fakt ten nie stanowi o odrębnym bycie punktu. W tym załączniku postanowiono również, że punktem przedszkolnym zarządza dyrektor szkoły w L., co oznacza, że to on podejmuje decyzje kadrowe w stosunku do pracowników punktu (np. zatrudnienie), jak i decyzje organizacyjne. Likwidacja szkoły spowoduje brak osoby zarządzającej, a taka sytuacja jest niedopuszczalna.

Ponadto, gdyby gmina [...] zamierzała dalej prowadzić punkt przedszkolny "[...]", to planowana zmiana organizacyjna powinna zostać przeprowadzona poprzez przekształcenie szkoły, która miałaby stać się szkołą macierzystą dla tego punktu przedszkolnego, na podstawie przywołanego wyżej art. 89 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 9 ustawy - Prawo oświatowe. Organ prowadzący nie podjął jednak żadnych formalnych działań w tym zakresie. Z tego względu zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w L. musiał być rozpatrzony jako zamiar likwidacji także tego punktu. W konsekwencji naruszono art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe poprzez niepowiadomienie rodziców dzieci uczęszczających do tego punktu o podjętym zamiarze likwidacji.

Minister dodał, że pozostawienie punktu przedszkolnego w budynku, do którego stanu skarżąca Gmina ma zastrzeżenia, co do jego stanu technicznego, stanowi o niekonsekwencji wywodu zawartego w skardze oraz że w skardze do Sądu skarżąca nie zakwestionowała stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu odnośnie tego, że w uchwale wyrażającej zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej nie określiła miejsca kontynuacji wychowania przedszkolnego zarówno dla dzieci z punktu przedszkolnego, jak i uczęszczających do oddziału przedszkolnego, co do którego były plany likwidacji wraz ze szkołą. Już samo to naruszenie stanowi podstawę do wydania negatywnej opinii co do podjętego zamiaru likwidacji szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego, stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Rada Gminy [...], w uchwale podjętej na podstawie tego przepisu, wyraziła zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej [...] w L. z końcem roku szkolnego 2020/2021 tj. z dniem [...] sierpnia 2021 r. (§1). W § 2 uchwały Rada Gminy określiła przyczyny przemawiające jej zdaniem za likwidacją szkoły, tj. niekorzystne warunki demograficzne na terenie gminy oraz zła sytuacja lokalowa szkoły w L., przy jednoczesnym braku możliwości modernizacji budynku szkolnego. Na mocy § 3 uchwały zobowiązano i upoważniono Wójta Gminy [...] do wykonania czynności związanych z likwidacją szkoły, w szczególności: zawiadomienia o jej likwidacji rodziców uczniów, [...] Kuratora Oświaty oraz nauczycieli, a także uzyskania opinii od kuratora na temat powziętego zamiaru likwidacji oraz zapewnienie uczniom likwidowanej szkoły możliwości kontynuowania nauki w innej placówce. W § 4 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia, a na mocy § 5 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy [...].

Z niespornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w Szkole Podstawowej [...] w L. prowadzone jest nauczanie dzieci w lasach od I do VIII, a ponadto w budynku szkolnym funkcjonuje powiązany organizacyjne ze szkołą oddział przedszkolny oraz powstały na mocy uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r (nr [...]) punkt przedszkolny "[...]". W uchwale Rady Gminy [...] o wyrażeniu zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej [...] w L. nie odniesiono się do sposobu kontynuacji wychowania przedszkolnego dzieci z oddziału i punktu przedszkolnego po ewentualnym przeprowadzeniu likwidacji szkoły.

Nie daje to jednak, zdaniem Sądu podstawy do przyjęcia, że zamiarem Gminy jest również likwidacja tego punktu przedszkolnego. Punkt Przedszkolny "[...]" jest, co prawda powiązany lokalowo i organizacyjnie ze Szkołą Podstawową w L., ale nie jest elementem struktury organizacyjnej tej szkoły. Został utworzony odrębnym aktem prawnym - uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Ta uchwała stanowi, że osobą prowadzącą punkt przedszkolny jest Gmina [...], a organem sprawującym nadzór pedagogiczny jest [...] Kurator Oświaty (§ 1 ust. 4 i 5). Byt prawny tego punktu przedszkolnego nie jest bezpośrednio zależny od istnienia Szkoły Podstawowej w L., objętej zamiarem likwidacji, a zatem likwidacja szkoły nie prowadzi do likwidacji punktu przedszkolnego. Z przepisu art. 32 ust. 8 ustawy Prawo oświatowe wynika, że Gmina, w razie likwidacji Szkoły w L. może powierzyć określone w przepisach prawa kompetencje w stosunku do punktu przedszkolnego dyrektorowi innej szkoły, prowadzonej przez tę Gminę. Likwidacja Szkoły w L. będzie zatem pociągała za sobą konieczność zmian dotyczących organizacyjnego powiązania punktu przedszkolnego z inną szkołą gminną, albo też ewentualnie podjęcia przez organ prowadzący odrębnego rozstrzygnięcia w sprawie likwidacji tego punktu.

Z tych względów podniesiony przez organ II instancji zarzut, że Gmina mając zamiar zlikwidowania wraz ze Szkołą w L. Punktu Przedszkolnego "[...]" nie wskazała miejsca kontynuowania nauki przez dzieci uczęszczające do tego Punktu i tym samym naruszyła art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, nie jest uzasadniony. Można dodać, że przepis art. 89 ust. 1 tej ustawy nie ma zastosowania do tzw. "innych form wychowania przedszkolnego", o których mowa w art. 32 ust. 2 Prawa oświatowego. Sąd zauważa natomiast, że w uchwale Rady Gminy z [...] lutego 2021 r. przedstawionej do zaopiniowania Kuratorowi nie zawarto stwierdzenia (§ 1-5), odnośnie miejsca kontynuowania nauki przez uczniów uczęszczających do szkoły w L.

Według art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Ta opinia mieści się w zakresie ustawowych zadań i kompetencji kuratora oświaty działającego w imieniu wojewody, w tym sprawowania nadzoru pedagogicznego nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego (art. 51 ust. 1 ustawy). Kurator oświaty działający w imieniu organu sprawującego nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego wypowiada się w kwestii zamiaru likwidacji szkoły z punktu widzenia zgodności z prawem tego zamierzenia, przede wszystkim przesłanek określonych w art. 89 ust. 1 ustawy, w szczególności: zapewnienia przez organ prowadzący szkołę uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły m. in. rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, a także zapewnienia transportu dzieci do szkoły i ze szkoły (art. 39 ust. 3 ustawy).

Oznacza to, że organ prowadzący szkołę wnioskując o opinię kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły jest obowiązany wykazać już na tym etapie postępowania spełnienie tych wymagań, bądź przynajmniej wykazać ich wiarygodność. (np. w odniesieniu do zapewnienia transportu dzieci do nowej szkoły). Nie są wiec, zdaniem Sądu wystarczające jedynie ogólne deklaracje co do spełniania tych wymagań, niepoparte jakimikolwiek dowodami potwierdzającymi możliwość ich zrealizowania,

Sąd nie podziela w związku z tym stanowiska skarżącej wyrażonego w zażaleniu na postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] kwietnia 2021 r. zawierającego negatywną opinię co do zamiarów likwidacji szkoły w L., że w uchwale o zamiarze likwidacji szkoły organ prowadzący szkołę ustala generalną zasadę i reguły, a następnie regulacje takie określane są w aktach prawnych i decyzjach wydawanych przez organ wykonawczy. Łatwo zauważyć, że przyjęcie takiego sposobu działania organu prowadzącego sprowadzałoby kompetencje nadzorcze kuratora oświaty (opinię w sprawie likwidacji szkoły) wyłącznie do działania formalnego, jako że kurator nie miałby możliwości merytorycznego zbadania, czy organ prowadzący rzeczywiście spełnia ustawowe wymagania związane z likwidacją szkoły.

Sąd nie akceptuje również poglądu organu prowadzącego, że określony w art. 89 ust. 1 ustawy obowiązek zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, ma charakter proceduralny, a doręczenia powiadomień o zamiarze likwidacji szkoły nie są przedmiotem badania organu nadzoru. Jest to obowiązek ustawowy, polegający na badaniu przez kuratora oświaty działań podmiotu zmierzającego do likwidacji szkoły z punktu widzenia ich zgodności z prawem, a więc również na badaniu spełnienia tego obowiązku. Określenie tego obowiązku proceduralnym nie ma wobec tego żadnego znaczenia, pomijając już to, że stanowi on według Sądu jedną z ustawowych gwarancji konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji RP), skonkretyzowanego m. in. w przepisach ustawy Prawo oświatowe. Zdaniem Sądu skarżąca tego ustawowego obowiązku nie dopełniła do chwili złożenia wniosku o wydanie opinii przez Kuratora Oświaty, o czym świadczy treść jej zażalenia na postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] kwietnia 2021. W skardze wniesionej do WSA podała, co prawda że mając na uwadze dyspozycję art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe dopełniła ciążącego na niej obowiązku zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły, ale nie poparła tego oświadczenia żadnymi szczegółowymi wyjaśnieniami i dowodami.

Skarżąca Gminna nie wywiązała się dostatecznie z obowiązku zapewnienia dzieciom likwidowanej szkoły transportu do nowej szkoły (art. 39 ust. 3 ustawy). W treści uchwały przedstawionej do zaopiniowania (§ 3) jedynie zobowiązano i upoważniono Wójta Gminy do podejmowania czynności związanych z likwidacją szkoły, a w uzasadnieniu tej uchwały przyjęto tylko ogólne założenie, że uczniom likwidowanej szkoły zostanie zapewniony bezpłatny dowóz wraz z opiekunem do Szkoły w G., a także opieka świetlicowa.

Również we wniosku o wydanie opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły w L. organ prowadzący nie podał wyczerpującej informacji w sprawie spełnienia wymagań określonych w art. 89 ust. 1 ustawy. Nie wspomniał o kwestii dotyczącej poinformowania w odpowiednim terminie rodziców dzieci o zamiarze zlikwidowania szkoły, ani o działaniach mających na celu zapewnienie dowozu dzieci do i z nowej szkoły. Poczynił jedynie uwagę, że "droga prowadząca do G. z L. jest dobrej jakości, a jej przebycie środkami komunikacji nie zajmie więcej niż 10 min w każdych warunkach".

W konkluzji należy stwierdzić, że organy negatywnie opiniujące uchwałę o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej [...] w L. nie wykroczyły poza granice uznania administracyjnego. Uzasadnienie ich stanowiska co do niespełnienia przez Gminę [...] ustawowych wymagań dotyczących likwidacji szkoły jest w dużej części prawidłowe i przekonywające.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji.