Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 179/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, 8, 11, 107, 156 § 1, 138 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku oddala skargę


UZASADNIENIE

+Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpoznaniu odwołania [...] reprezentowanej przez adw. [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] października 2019 r., nakazującej właścicielowi [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcję budynku gospodarczo - garażowego na działce nr ewid. [...] w [...] - utrzymał ww. decyzję w mocy.

Uzasadniając decyzję [...]WINB wyjaśnił, że [...] lutego 2019 r. PINB z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo - garażowego na cele budynku produkcyjnego znajdującego się na ww. działce oznaczonej. Podczas czynności przeprowadzonych w tym dniu ustalono, że na ww. działce znajduje się budynek produkcyjny konstrukcji stalowej, obity płytami warstwowymi, samogasnącymi, wypełnionymi pianką poliuretanową, z dachem dwuspadowym konstrukcji stalowej o wymiarze w rzucie ok. 13,05 m x 24,03 m. W budynku wydzielone są trzy pomieszczenia: 1) pomieszczenie produkcyjne (produkcja mebli przemysłowych) o wymiarze 13,50 m x 9,31 m, w którym w dniu kontroli znajdowały się m.in. piła formatowa, okleiniarka, regały z płytami meblowymi, stelaże meblowe, szafy 2) pomieszczenie produkcyjne (produkcja mebli przemysłowych) o wymiarze ok. 13,50 m x 14,72 m, w którym w dniu kontroli znajdowały się m.in. piec do wygrzewania farby, komora śrutownicza, regały z profilami stalowymi 3) pomieszczenie z kompresorem o wymiarze ok. 2,0 m x 3,66 m oraz wysokości w świetle 2,21 m, W dole ściany zewnętrznej znajdują się otwory wentylacyjne, a drugi otwór wentylacyjny wyprowadzający ciepłe powietrze z kompresora znajduje się nad tym pomieszczeniem. Budynek zlokalizowany w zmiennej odległości od 3,23 m do 3,51 m mierząc do ogrodzenia usytuowanego od strony działki sąsiedniej oznaczonej nr ewid. [...] oraz w odległości zmiennej wynoszącej od 2,37 m do 4,16 m mierząc do budynku mieszkalnego konstrukcji drewnianej zlokalizowanego w północnej części działki oznaczonej nr ewid. [...].

Obecny podczas czynności kontrolnych [...] pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczył, że budynek na działce [...] w [...] wynajmuje od żony celem prowadzenia działalności gospodarczej tj. produkcji mebli. Działalność w tym budynku prowadzi od 2017 r. i jest to działalność jego firmy [...]. Ani on, ani żona nie zgłaszali zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo - garażowego na cele budynku produkcyjnego, natomiast odprowadzają z żoną podatek za ten budynek, jak za produkcyjny, tak samo z resztą jak to się ma z budynkiem na jego działce nr ewid. [...]. W budynku od strony zachodniej znajdują się dwa otwory. Jeden to czerpnia, drugi wyrzutnia gorącego powietrza z kompresora, ale tylko w okresie letnim. Zimą powietrze z kompresora wykorzystywane jest do ogrzewania budynku. Nadmiar ciepłego powietrza z hali jest odprowadzany za pomocą otworu w ścianie południowej metodą grawitacyjną. Od strony południowej mały okrągły otwór służy do odprowadzania produktów wygrzewania farby proszkowej z pieca i ona jest źródłem dymu maksymalnie 5-10 min. w dniu kiedy elementy stalowe są wygrzewane. Wszystkie urządzenia i materiały stosowane przy produkcji mebli mają odpowiednie atesty i deklaracje zgodności. Do protokołu dołączył kartę charakterystyki farby proszkowej wypalonej w piecu".

[...] w siedzibie PINB, do protokołu pod rygorem odpowiedniości karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczył, że "(...) Zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczo - garażowego na cele produkcyjne dokonałem sukcesywnie od stycznia 2018 r. do 2019 r., a budynek gospodarczy od 2011 r. do około 2015 r. Na dzień dzisiejszy budynek gospodarczy nie został w całości przeznaczony rui cele produkcyjne".

Dokonując analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego PINB wskazał, że inwestor [...] roboty budowlane przy budowie opisanego wyżej budynku gospodarczo - garażowego prowadziła na podstawie decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] listopada 2016 r., która upoważniała do budowy budynku gospodarczo - garażowego o wymiarze w rzucie 13,00 m x 24,00 m i w którym projekt przewidywał jedno pomieszczenie garażowe i pomieszczenie gospodarcze. Zawiadomieniem z 11 września 2017 r. inwestor poinformowała powiatowy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy w/w budynku, który nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji co do jego użytkowania.

W ocenie PINB materiał dowodowy sprawy potwierdzał dokonanie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo garażowego na działce oznaczonej nr ewid. [...] na cele budynku produkcyjnego, która nie została zgłoszona właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Okoliczność ta wpłynęła - co podkreślił organ powiatowy - na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy, warunków ochrony środowiska oraz higieniczno - sanitarnych.

Mając na uwadze powyższe, organ I instancji postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2019 r. wstrzymał użytkowanie ww. budynku oraz nałożył na właściciela [...] obowiązek sporządzenia i przedłożenia w organie powiatowym, w określonym terminie dokumentów wskazanych dyspozycją art. 71 a ust. 1 w z w. z art. 71 ust. 2 Pr. bud.

Pomimo upływu terminu wyznaczonego tym postanowieniem, zobowiązana nie wywiązała się z nałożonego obowiązku. Z tego względu PINB kierując się dyspozycją art. 71 a ust. 4 Pr. bud. nałożył na nią obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcję budynku gospodarczo.

Odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniosła [...] reprezentowana przez adw. [...].

[...]WINB wyjaśnił kompetencje organu odwoławczego i zasady wynikające z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zdaniem organu decyzja PINB powinna zostać utrzymana w mocy, ponieważ analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, jak i prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, nie naruszając przy tym przepisów prawa.

Przedmiotem sprawy jest zgodność z przepisami prawa budowlanego samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo - garażowego znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...].[...]WINB przypomniał ustalenia kontroli z 18 lutego 2019 r. i wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 71 ust. 2 Pr. bud. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W myśl art. 71 ust. 1 tej ustawy, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 530/14: "Zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania". Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu. Za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14.02.2013 r., sygn. akt: IV SA/Po 1048/12).

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że decyzją Nr [...][...] listopada 2016 r., Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczo - garażowego na działce o nr ewid. [...]. Przedmiotowa decyzja upoważniała do budowy budynku gospodarczo - garażowego o wymiarze w rzucie 13,00 m x 24,00 m, w którym projekt przewidywał jedno pomieszczenie garażowe i pomieszczenie gospodarcze. Zawiadomieniem z 11 września 2017 r. inwestor poinformował powiatowy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy budynku, a PINB nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji co do jego użytkowania.

[...]WINB przywołał treść art. 71 a Pr. bud. i art. 71 ust. 1 tej ustawy uznając, że w sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Analiza akt sprawy potwierdza, że opisany wyżej obiekt budowlany zrealizowany został, jako budynek gospodarczo - garażowy, natomiast użytkowany jest na cele produkcyjne (według oświadczenia [...] złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań) od 2017 r. Potwierdzają to przeprowadzone w sprawie, a opisane powyżej czynności kontrolne. Zgodnie zaś z potocznym rozumieniem garaż definiowany jest, jako samodzielny obiekt budowlany lub część innego obiektu, przeznaczony do przechowywania i niezawodowej obsługi pojazdów mechanicznych. Okoliczność samowolnej zmiany sposobu użytkowania nie byłą kwestionowana przez stronę postępowania.

W ocenie [...]WINB organ powiatowy słusznie uznał, że w niniejszej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, co uzasadniało wszczęcie procedury legalizacyjnej oraz wstrzymanie jego użytkowania oraz nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia dokumentów wskazanych w art. 71a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 Pr. bud. Bez wątpienia dokonana zmiana sposobu użytkowania wpłynęła na zmianę warunków opisanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy, warunków ochrony środowiska oraz higieniczno - sanitarnych.

Z akt sprawy nie wynika, aby [...] wywiązała się z obowiązku przedłożenia dokumentacji wymaganej postanowieniem organu powiatowego Nr [...]. Uzasadniało to wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania opisywanego obiektu, co wynika z treści art. 71 a ust. 4 Pr. bud. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2016 r. sygn. akt IIOSK 1395/14 ustawodawca otworzył drogę do zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, poprzez przedłożenie dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 Pr. bud. W przypadku, gdy obowiązek przedstawienia tych dokumentów zostanie wykonany, organ ustala opłatę legalizacyjną na podstawie art. 71a ust. 2 Pr. bud. Nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest możliwe tylko wówczas, gdy zobowiązany nie wykonał w terminie nałożonych obowiązków lub mimo wstrzymania w dalszym ciągu kontynuował zmieniony sposób użytkowania. Przepis art. 71a ust. 4 Pr. bud. ma charakter restrykcyjny i może być stosowany tylko w przypadku zlekceważenia przez stronę postępowania nakazów zawartych w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 71a ust. 1 pkt Ii2 Pr. bud. Dlatego, sankcja przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania może być nałożona wyłącznie na podmiot, który nie poddał się wymogom postanowienia wydanego na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud.

Argumenty przedstawione przez skarżącą w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ wojewódzki wyjaśnia, w ślad za wyrokiem NSA z 21 marca 2013 r., sygn. akt Il OSK 2230/11 niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nie jest każdy, kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu. Przymiotu strony danej osoby w postępowaniu z art. 71a Pr. bud. nie można wywodzić z faktu zawarcia przez tę osobę umowy najmu obiektu i dokonania w nim zmiany sposobu użytkowania. Najemca lokalu może być zainteresowany wynikiem postępowania, jednak ochrona praw z tytułu najmu lokalu nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w sprawie, której przedmiotem jest przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.

Mając to na uwadze PINB słusznie za stronę prowadzonego postępowania uznał [...] tj. właściciela nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] nakładając na nią postanowieniem Nr [...] obowiązek sporządzenia i przedłożenia dokumentów odpowiadających dyspozycji art 71 ust. 2 Pr. bud., a także właścicieli nieruchomości sąsiedniej oznaczonej nr ewid. [...]. Z tego względu za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 28 k.p.a. poprzez niedopuszczenie do postępowania administracyjnego najemcy (według oświadczenia złożonego do protokołu kontroli) obiektu [...].

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu niezapewnienia możliwości czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez uniemożliwienie końcowego zaznajomienia się z materiałem dowodowym sprawy, [...]WINB wyjaśnił, że zgodnie z wyrokiem WSA w Szczecinie z 17 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 1378/09 nie każde działanie, lub zaniechanie organu w kwestiach związanych ze stosowaniem art 10 § 1 stanowi uchybienie, które mogłoby mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Zarzut w tym zakresie może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Koniecznym jest zatem ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło strome podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a.

Brak jest podstaw, aby uwzględnić zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez PINB art. 39 w zw. z art. 40 k.p.a. Postanowienie organu I instancji poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji tj. postanowienie nr [...] zostało doręczone na adres Kancelarii Adwokackiej [...]. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że korespondencja odebrana została przez [...], która jest substytutem adw. [...]. Co istotne, tożsamo zaadresowana korespondencja zawierająca decyzję organu powiatowego nr [...] została odebrana bezpośrednio przez adw. [...]. Zauważyć należy, że ustanowiony substytut nie wskazał odrębnego adresu do doręczeń. Ponadto w przesyłce listowej zawierającej postanowienie nr [...] organ powiatowy doręczył jednocześnie inne postanowienie wydane w sprawie prowadzonej pod sygn. [...], w stosunku do którego pełnomocnik skarżącej wystosował wniosek o przedłużenie zawartego w nim terminu. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że pełnomocnik [...] nie miał możliwości zapoznania się z treścią postanowienia nr [...].

Zdaniem [...]WINB za chybiony należy uznać także zarzut niezastosowania przez organ powiatowy art. 91 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym zakresie pełnomocnik skarżącej wskazała na złożony wniosek o zmianę przeznaczenia działki [...] w [...] w planie zagospodarowania przestrzennego. Z załączonej do odwołania dokumentacji wynika, że Rada Gminy [...] podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].[...]WINB wyjaśnił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, a więc nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie może być podstawą do wydania decyzji administracyjnych i wskazał na wyrok WSA w Olsztynie z 5 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 622/16.oraz szereg innych wyroków, z których wynika, że opracowywanie studium nie jest prejudykatem w sprawie.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, która pismem swej pełnomocnik datowanym na 18 grudnia 2019 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając ją w całości. Pełnomocnik skarżącej zarzuciła decyzji naruszenie:

"a. rażące naruszenie prawa materialnego, polegającą na błędnej wykładni i nie zastosowaniu normy wyrażonej w treści przepisu art. 156 § 1 pkt 5 KPA, a to poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...].10.2019r., znak: [...] pomimo, że była niewykonalna w dniu jej wydania oraz jej niewykonalność ma charakter trwały.

b. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwego orzeczenia organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji.

c. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania, w sytuacji, gdy przed PINB [...] toczy się równolegle postępowanie administracyjne o sygn. akt. sprawy [...] którego rozstrzygnięcie będzie miało bezpośredni wpływ na niniejszą sprawę.

d. art. 39 k.p.a. w zw. z art. 40 k.p.a. poprzez doręczenie z postanowienia PINB w [...] nr [...] z dnia [...].05.2019r., substytutowi pełnomocnika a nie bezpośrednio pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie.

e. art. 28 kpa w związku z art. 710 i 712 k.c. poprzez nie dopuszczenie [...] do postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

f. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, Że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej pomimo niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie.

g. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa polegające na wydaniu decyzji noszącej cechy dowolności i naruszającej prawo.

h. art. 8 k.p.a. przez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych w sprawie [...] i [...].

i. art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika, dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach.

j. art. 11 k.p.a. z zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu.

k. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie z końcowym zapoznaniem się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz nieudzielenie stronie terminu na wypowiedzenie się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego w tym w szczególności do złożenia innych wniosków dowodowych.

I. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie 11 instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.".

Pełnomocnik wniosła "o zawieszenie postępowania sądowo administracyjnego z uwagi na równolegle toczące się postępowanie administracyjne przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego o sygn. akt. sprawy [...] którego rozstrzygnięcie będzie miało bezpośredni wpływ na niniejszą sprawę", "o uwzględnienie skargi i o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji w całości, a na wypadek uznania przez sąd, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, wnoszę o jej uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzji", zasądzenie kosztów postępowania i "wstrzymanie zaskarżanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2019 roku w sprawie [...] oraz poprzedzającą ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...].10.2019r., znak: [...] z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącej oraz jej męża [...]".

Ponadto pełnomocnik wniosła o "zwrócenie się do organu I instancji o przesłanie akt. sprawy [...] i załączenie ich do akt niniejszej sprawy" i "skierowanie niniejszej sprawy na rozprawę główną i wyznaczenie w tym celu terminu rozprawy".

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej opisała stan sprawy i wyjaśniła, że organ I instancji prowadził dwa równoległe postępowania administracyjne dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych na cele budynków produkcyjnych [...] (dotyczące obiektu na działce [...]) oraz postępowanie administracyjne w sprawie [...] (dotyczące obiektu na działce nr ew. [...]).

PINB wydał dwa postanowienia nr [...] i nr [...] z [...] maja 2019 r., w których nałożył obowiązek przedstawienia zaświadczenia Wójta gminy [...] o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] gm. [...]. Powyższe postępowania były ściśle powiązane ze sobą, gdyż dotyczyły tego samego stanu faktycznego i prawnego o czym świadczył zakres przedmiotowy. Właścicielem dziatki nr ew. [...] jest małżeństwo [...], natomiast działki nr ew. [...] [...].

Organ II Instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję pominął istotny fakt, że sprawy o sygn. akt. [...] dotyczą tego samego stanu faktycznego i prawnego, gdyż na obu działkach nr ew. [...] prowadzona jest przez ten sam podmiot ta sama działalność gospodarcza tj. przez [...] firma pod nazwą [...].

Nie można zgodzić się z zawartym w uzasadnieniu decyzji sformułowaniem, że [...] jest najemcą działki nr ew. [...], albowiem brak jest jakichkolwiek podstaw w tym w szczególności umowy najmu, aby wysnuwać takie wnioski. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że [...] prowadzi działalność gospodarczą na przedmiotowej działce, użytkuje ją i korzysta z niej jak właściciel niemniej jednak uznać należałoby go, jako zarządcę, a nie najemcę działki.

Z uwagi na fakt, że w sprawie o sygn. akt. [...] został wydłużony termin na wykonanie obowiązku przedstawienia zaświadczenia Wójta gminy [...] o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] gm. [...] i dużym prawdopodobieństwem, że obowiązek zostanie wykonany w wyznaczonym terminie to – zdaniem pełnomocnik skarżącej - zaskarżona decyzja jest niewykonalna z uwagi na integralność i niepodzielność działek o nr ew. [...] na których prowadzona jest działalność gospodarcza przez [...]. Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku produkcyjnego na funkcję budynku gospodarczo - garażowego znajdującego się na działce oznaczonej nr ew. [...] będzie miało bezpośredni wpływ na działkę o nr [...], której właścicielami są małżonkowie - [...] i co do której w dalszym ciągu toczy się postępowanie administracyjne przed PINB.

Wobec powyższego, zasadnym jest podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającym na błędnej wykładni i nie zastosowaniu normy wyrażonej w treści przepisu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a to poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji PINB nr [...] z [...] października 2019 r., pomimo, że – w ocenie pełnomocnik - była niewykonalna w dniu jej wydania oraz jej niewykonalność ma charakter trwały.

Zdaniem pełnomocnik, gdyby sąd nie uwzględnił powyższego zarzutu i nie stwierdził nieważności decyzji organu II instancji, to w całości zasadnym jest zawieszenie postępowania sądowo administracyjnego z uwagi na równolegle toczące się postępowanie administracyjne przed PINB [...], którego rozstrzygnięcie będzie miało bezpośredni wpływ na niniejszą sprawę. Pełnomocnik wyjaśniła też pojęcie zagadnienia wstępnego.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za zawieszeniem niniejszej sprawy jest podjęcie działań przez [...] w celu wydania uchwały przez Radę Gminy [...] w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego.

Warunkiem wypełnienia zobowiązania jest wydanie decyzji w sprawie zmiany przeznaczenia działek [...], co z kolei wymaga dokonania zmian w prawie miejscowym. 18 czerwca 2019 r., został złożony do Urzędu Gminy [...] wniosek o zmianę przeznaczenia działek [...] w miejscowości [...] w planie zagospodarowania przestrzennego na terenie produkcji i usług nieuciążliwych. W odpowiedzi, Urząd Gminy [...] wskazał, że wniosek zostanie rozpatrzony przy wykonywaniu kolejnej analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy. 28 sierpnia 2019 r. zwołana została Rada Gminy [...] celem opracowania projektu uchwały o zmianę studium planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie nieruchomości objętych postępowaniem administracyjnym toczącym się przed [...]. Zmiana studium jest niezbędna do późniejszej zmiany planu zagospodarowania. Nie można zgodzić się z argumentacją organu II instancji, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia dla sprawy.

11 września 2019 r., pełnomocnik skarżącej złożyła wniosek o przedłużenie terminu na wykonanie obowiązków z postanowienia z [...] maja 2019 r., nr [...]. PINB uwzględnił wniosek pełnomocnika. Pełnomocnik nie złożyła jednak wniosku o przedłużenie terminu na wykonanie tego samego obowiązku z postanowienia z [...] maja 2019 r., nr [...], z uwagi na fakt, że organ administracyjny przedmiotowe postanowienie nadał pismo do substytuta pełnomocnika, a nie do pełnomocnika głównego, czym naruszył przepisy art. 39 k.p.a. oraz 40 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji [...]WINB, że pełnomocnik główny miał możliwość zapoznania się z przedmiotowym postanowieniem, wskazać należy, że organ I Instancji uchybił zasadzie prawidłowego doręczenia pism zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. Organ I instancji miał obowiązek doręczyć orzeczenie pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie, a nie substytutowi, który jedynie zastępował go w konkretnych czynnościach. Skutkiem powyższego pełnomocnik główny nie zapoznał się z treścią ww. postanowienia i nie złożył wniosku o przedłużenie terminu zawartego w tym postanowieniu. Ustanowienie pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ ma obowiązek doręczać korespondencję temu pełnomocnikowi. W rezultacie termin do wniesienia środka zaskarżenia natęży liczyć od daty odbioru korespondencji przez pełnomocnika, a nie skarżącego.

Art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń i obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Wskazany przepis pełni funkcję gwarancyjną dla ochrony interesów strony, która mając ustanowionego pełnomocnika i dokonując przez niego czynności procesowych, nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi.

Jak wynika z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pełnomocnik odniosła się do pojęcia interesu prawnego i stwierdziła, że w tej sprawie "interes faktyczny skarżących koresponduje z interesem prawnym opartym min. na normach prawa cywilnego, a w szczególności z art. 710 k.c. i następne [...] na podstawie umowy użyczenia użytkuje nieruchomość położoną na działce o nr. ewidencyjnym [...] w miejscowości [...] gmina [...]", a jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 października 2009 r. sygn. akt II OZ 865/09, normy prawa cywilnego mogą być podstawą uznania interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym.

Organ I instancji, mając wiedzę, że obie nieruchomości służą do prowadzenia działalności gospodarczej przez [...], powinien z urzędu przyznać mu status strony postępowania. Faktycznym adresatem zobowiązań organu był [...]. Na uwagę zasługuję protokół kontrolny w sprawie, z którego wynika, że [...] brał udział w czynnościach kontrolnych i udzielał wyjaśnień w sprawie. Jakakolwiek decyzja wydana przez organ administracyjny dot. działki nr ew. [...] będzie bezpośrednio oddziaływała na sytuację prawną [...] prowadzącego firmę na działkach nr ew. [...]. Na obu działkach stoją budynki

Pełnomocnik przedstawiła rozważania teoretyczne odnośnie art. 28 k.p.a. i źródła interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a.

Organ II Instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego w tym w szczególności art. 8 k.p.a. przez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez utrzymanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych w sprawie [...].

Organ II instancji pominął fakt, że organ I Instancji uniemożliwił stronie zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz nie udzielił stronie terminu na wypowiedzenie się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego w tym w szczególności do złożenia innych wniosków dowodowych a co za tym doprowadziło to do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organach na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Organ miał wiedzę, że strona jest zainteresowana przebiegiem oraz finalnym zakończeniem sprawy i mimo wszystko nie powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy z czym wiąże się złożenie ewentualnych wniosków dowodowych.

Pełnomocnik wskazała na obowiązki organu, wynikające z art. 7, 75 i 77 § 1 k.p.a., wskazując, że organ z urzędu wiedział ze sprawy [...], że strona podjęła konkretne działania w celu wykonania obowiązku przedstawienia zaświadczenia Wójta gminy [...] o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] gm. [...] i nie uwzględnił powyższego faktu.

[...]WINB nie przeprowadził rzetelnego postępowania odwoławczego, czego efektem stało się utrzymanie w mocy nieprawidłowej decyzji PINB. Tym samym organ naruszył podstawowe przepisy postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 k.p.a., art.8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 28. k p a., art. 39 k.p.a., 40 k.p.a., 77 k p a. i art. 80 k.p.a. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz 710 k.c., 712 k.c. i 107 § 3 k.p.a., a poprzez swoje działanie niejako zapomniał o obowiązku uwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy wszystkich materiałów - zarówno niekorzystnych, jak i korzystnych dla odwołującego się.

Pełnomocnik oświadczyła też, że "[...] podjął działania w celu przeniesienia całej produkcji (budowa nowego zakładu produkcyjnego) na inną nieruchomość, gdzie dopuszczalna jest produkcja przemysłowa. Nie można zatem wykluczyć, że bezprzedmiotowym będzie podjęcie decyzji w niniejszej sprawie".

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżona decyzja (i decyzja ją poprzedzająca) nie naruszała prawa w sposób opisany powyżej - w szczególności brak jest podstaw do uznania, że jest obarczona wadą nieważności z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a. - a skarga nie była zasadna.

Przyczyną prawną wydania przez PINB decyzji pierwszoinstancyjnej była dyspozycja art. 71a ust. 4 Pr. bud. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 art. 71a Pr. bud (albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5), organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Jak wynika z akt sprawy, PINB postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2019 r. wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku oraz nałożył na właścicielkę [...] obowiązek sporządzenia i przedłożenia w organie powiatowym, w określonym terminie dokumentów wymienionych w postanowieniu, a wymaganych zgodnie z art. 71a ust. 1 w z w. z art. 71 ust. 2 Pr. bud. dokumentów (zaświadczenia Wójta gminy [...] o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] gm. [...]).

Pełnomocnik skarżącej, co sama przyznaje, nie wystąpiła o przedłużenie terminu na dopełnienie ww. obowiązku "z uwagi na fakt, iż organ administracyjny przedmiotowe postanowienie nadał pismo do substytuta pełnomocnika, a nie do pełnomocnika głównego" i "skutkiem powyższego Pełnomocnik główny nie zapoznał się z treścią w/w postanowienia i nie złożył wniosek o wydłużenie terminu zawartego w tym postanowieniu" (pisownia oryginalna). Stanowisko pełnomocnik skarżącej nie zasługuje jednak na aprobatę. Jak słusznie wyjaśnił to organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, postanowienie nr [...] zostało doręczone na adres właściwy dla Kancelarii Adwokackiej adw. [...]. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że korespondencja odebrana została przez [...], pełnomocnika substytucyjnego adw. [...]. Powinno być zaś profesjonalnemu pełnomocnikowi wiadome, że pełnomocnik substytucyjny działa wprawdzie z upoważnienia pełnomocnika, ale w imieniu i na rzecz mocodawcy, a nie pełnomocnika. Stąd też doręczenie na prawidłowy adres pełnomocnika i jej Kancelarii i podjęcie korespondencji przez ustanowionego pełnomocnika substytucyjnego powoduje, że postanowienie nr [...] zostało doręczone prawnie skutecznie. Kwestia właściwej organizacji pracy Kancelarii Adwokackiej spoczywa na prowadzącym ją adwokacie; stąd też nawet gdyby przesyłka była podjęta przez sekretarkę, to i tak doręczenie byłoby skuteczne.

Słusznie też wyjaśnił organ, że "tożsamo zaadresowana korespondencja zawierająca decyzję organu powiatowego nr [...] została odebrana bezpośrednio przez adw. [...]. Zauważyć należy, iż ustanowiony substytut nie wskazał odrębnego adresu do doręczeń. Ponadto w przesyłce listowej zawierającej postanowienie nr [...] organ powiatowy doręczył jednocześnie inne postanowienie wydane w sprawie prowadzonej pod sygn. [...], w stosunku do którego pełnomocnik skarżącej wystosował wniosek o przedłużenie zawartego w nim terminu". Zaniedbania w zakresie organizacji pracy Kancelarii nie mogą natomiast obciążać organu, co w doktrynie i judykaturze jest już jednoznacznie przesądzone.

Tym samym, nie został naruszony art. 39 k.p.a. w zw. z art. 40 k.p.a.

Konsekwencją prawną niewykonania nałożonego w postanowieniu PINB z [...] maja 2019 r. Nr [...] obowiązku i wobec bezskutecznego upływu zakreślonego terminu do jego wypełnienia stał się obowiązek organu wydania decyzji nakazującej właścicielce przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego.

Dlatego też prawidłowo prawnie [...]WINB zastosował art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymując zgodne z prawem rozstrzygnięcie organu I instancji.

Podniesienie przez pełnomocnik skarżącej zarzutu "błędnej wykładni i nie zastosowaniu normy wyrażonej w treści przepisu art. 156 § 1 pkt 5 KPA, a to poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...].10.2019r., znak: [...] pomimo iż była niewykonalna w dniu jej wydania oraz jej niewykonalność ma charakter trwały" świadczy o tym, że umknęło jej uwadze to, że stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Z uwagi zaś na to, że [...]WINB rozpoznawał odwołanie pełnomocnik od ww. decyzji, to nie była ona ostateczna. Umyka też uwadze pełnomocnik skarżącej, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji musi mieć solenną formę; wymaga wydania w tym przedmiocie decyzji w trybie art. 158 § 1 k.p.a., zaś z akt sprawy nie wynika, aby takie rozstrzygnięcie zostało przez [...]WINB podjęte i następnie zaskarżone przez skarżącą.

Niezasadny był też zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. "poprzez brak zawieszenia postępowania, w sytuacji, gdy przed PINB [...] toczy się równolegle postępowanie administracyjne o sygn. akt. sprawy [...], którego rozstrzygnięcie będzie miało bezpośredni wpływ na niniejszą sprawę". Zawisłość postępowania administracyjnego odnoszącego się do samowolnej zmiany użytkowania obiektu budowlanego na innej, niż w sprawie niniejszej, działce (nr ewid. [...] stanowiącej współwłasność [...]) nie stanowi prejudykatu w tej sprawie, bowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w tej sprawie nie było zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Było natomiast zależne od wystąpienia ustawowej przesłanki z art. 71a ust. 4 Pr. bud., która w tej sprawie niewątpliwie zaistniała.

Co więcej, jak słusznie wyjaśnił to organ odwoławczy, na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w tej sprawie nie miało żadnego wpływu działanie skarżącej lub jej męża w przedmiocie "zmian legislacyjnych w prawie miejscowym". Organ orzekający związany jest tym stanem prawnym, który na dzień orzekania wynika z prawa stanowionego lub prawa miejscowego. Ponadto, potencjalne zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowią o zmianie prawa miejscowego, gdyż studium takim prawem nie jest.

Odnosząc się do zarzutu e. skargi (naruszenie art. 28 k.p.a.) należy wyjaśnić, co następuje. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Pr. bud. jest jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu budowlanego, natomiast nie przyznaje się statusu strony najemcy obiektu, będącego przedmiotem takich spraw (wyrok z 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2031/18, CBOSA). Taki pogląd nie jest podważany ani w literaturze, ani w judykaturze (por. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1758/18, z 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2413/12, wyrok WSA w Warszawie z 6 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1801/16, CBOSA).

W ww. wyroku z 17 lutego 2021 r. NSA wyjaśnił ponadto, że "w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko wskazujące, że zgodnie z wyrażoną w Rozdziale 6 Prawa budowlanego ogólną zasadą, w myśl której utrzymanie i użytkowanie obiektów budowlanych należy do obowiązków właściciela lub zarządcy, również te podmioty odpowiadają za samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. (...) W konsekwencji na tych też podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jednocześnie w orzecznictwie zwraca się uwagę, że niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego jest jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu budowlanego, natomiast nie przyznaje się statusu strony najemcy obiektu, będącego przedmiotem takich spraw (por. wyrok NSA z 5 marca 2014 r., II OSK 2413/12; wyrok WSA w Poznaniu z 15 marca 2012 r., IV SA/Po 1078/11 - i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 840)".

Całkowicie błędne prawnie jest natomiast stanowisko profesjonalnej pełnomocnik skarżącej, jakoby [...], który – co wynika z akt sprawy (w tym oświadczeń [...], składanych do protokołu czynności PINB) i poprawnych ustaleń organu odwoławczego – jest najemcą obiektu, należało uznać za "zarządcę" tego obiektu. Umowa najmu jest nazwaną umową prawa cywilnego, zgodnie z którą wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz (art. 659 § 1 Kodeksu cywilnego). Używanie rzeczy nie jest tożsame z zarządem rzeczą, co dla profesjonalnego pełnomocnika powinno być prawnie oczywiste. Wykonywanie w obiekcie budowlanym działalności gospodarczej, jako sposób używania najętej rzeczy, nie daje uprawnionemu tytułu prawnego choćby zbliżonego do własności (art. 140 k.c.) lub zarządu rzeczą.

Najemca jest posiadaczem zależnym rzeczy, a nie jej zarządcą, ani, tym bardziej, osobą o uprawnieniach właścicielskich. Aby uznać kogokolwiek za "zarządcę" rzeczy musi istnieć tytuł prawny, z którego takie uprawnienie może być wywiedzione. Zarząd rzeczą, którego treścią sine qua non jest zawsze działanie w imieniu właściciela i na jego rzecz, może wynikać wyłącznie z czynności cywilnoprawnej (np. pełnomocnictwa – art. 98 k.c.), zarządu rzeczą wspólną lub orzeczenia sądu powszechnego w zakresie takiego zarządu (art. 199 k.c.), z ustawy (np. art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami t. jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm. – dalej "u.g.n."), lub z decyzji administracyjnej o oddaniu rzeczy w zarząd (np. art. 18 u.g.n.). Zarząd nie może być dorozumiany.

Wbrew przekonaniu pełnomocnik skarżącego, "zarząd", "zarządca" są pojęciami prawnymi i błędne jest nadawanie im znaczenia potocznego. Skoro więc treścią stosunku zobowiązaniowego najmu nie jest ustanowienie zarządu rzeczą, ale jedynie oddanie jej do odpłatnego używania, a ponadto z akt sprawy nie wynika, aby obiekt była oddany skarżącemu w zarząd – to najemca ani nie mógł być adresatem decyzji, wydawanej w trybie art. 77 ust. 4 Pr. bud., ani nie był stroną postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Istotą natomiast umowy nazwanej użyczenia (tzw. prekarium) jest zobowiązanie użyczającego do zezwolenia biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy (art. 710 k.c.). Z powołanego w petitum skargi art. 712 § 1 i 2 k.c. nie wynika nic więcej – gdyż, jeżeli umowa nie określa sposobu używania rzeczy, biorący może rzeczy używać w sposób odpowiadający jej właściwościom i przeznaczeniu i bez zgody użyczającego biorący nie może oddać rzeczy użyczonej osobie trzeciej do używania. Prekarium nie jest czynnością prawną dającą biorącemu rzecz prawo zarządu rzeczą lub – co więcej – prawo zbliżone do własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że argument o "niedopuszczeniu do udziału w sprawie" może być podnoszony wyłącznie przez osobę niedopuszczoną i to – w zasadzie – w postępowaniu nadzwyczajnym o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.

Z tego powodu, że [...]WINB ustalił poprawnie wystąpienie przesłanki z art. 71a ust. 4 Pr. bud. nakazującej PINB wydanie określonej decyzji, niezasadnym okazał się zarzut naruszenia "art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej pomimo niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie". Decyzja PINB była decyzją związaną i wynikającą z zaniedbania wykonania obowiązków, nałożonych na skarżącą postanowieniem tego organu z [...] maja 2019 r. Nr [...]. Dlatego też niezasadnym był zarzut z punktu g oraz h skargi o rzekomym naruszenie art. 8 k.p.a. (bez wskazania jednostki redakcyjnej), przez "wydanie decyzji noszącej cechy dowolności i naruszającej prawo" i "wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych w sprawie [...] i [...]".

Należy tez podkreślić, że naruszenie "art. 107 § 2 i 3 k.p.a." nie może nastąpić przez "dowolność w wydaniu decyzji". Art. 107 § 2 k.p.a. stanowi, że przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Pełnomocnik skarżącego nie wskazała jednak na żadne przepisy szczególne, nakazujące odmiennie ukształtować treść zaskarżonej decyzji. Decyzja zawiera staranne uzasadnienie zarówno faktyczne, jak i prawne oraz wskazuje przesłanki rozstrzygnięcia; jest więc zgodna zarówno z art. 107 § 3, jak i art. 11 k.p.a.

Pełnomocnik skarżącej nie wykazała w żaden sposób (co jest procesowym obowiązkiem strony w wypadku podniesienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.), w jaki to sposób [...]WINB "uniemożliwił skarżącej zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz nie udzielił jej terminu na wypowiedzenie się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego w tym w szczególności do złożenia innych wniosków dowodowych" i nie wykazała też, jakie to czynności procesowe skarżącej - w postepowaniu o takim charakterze prawnym, jak niniejsze - skarżąca miała zamiar jeszcze podejmować, a organ jej to uniemożliwił. Nie bardzo też – w kontekście akt sprawy – wiadomo, na czym miałaby polegać niemożność uznania przez organ za udowodnioną istotnej dla tej sprawy okoliczności faktycznej (niewykonanie postanowienia PINB z [...] maja 2019 r. Nr [...]) i na czym polegało ograniczenie skarżącej "możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów". Stąd też zarzut naruszenia art. 81 k.p.a. jest całkowicie nieuzasadniony i chybiony.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.