Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 7/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 21 października 2021 r. nr (...) w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 X 2021 r. (nr ...) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu odwołania P.S. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję z dnia 31 VIII 2021 r. (nr ...) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wałbrzycha (dalej jako "PINB") nakazującej skarżącemu - inwestorowi robót budowlanych i zarazem współwłaścicielowi nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka (...), obręb nr - P. przy ul. W. w W.: doprowadzenie pomieszczeń piwnicznych w budynku przy ul. W. w W. do stanu poprzedniego - poprzez likwidację otworów w ścianie szczytowej budynku od strony południowej wraz z likwidacją osadzonych w ich świetle dwóch bram garażowych i przywrócenie na ścianie szczytowej od strony południowej dwóch okien piwnicznych zgodnie z załącznikiem do decyzji, tj. rzutem piwnic - inwentaryzacja z 30 X 1964 r.

Jak wynika z akt administracyjnych oraz uzasadnienia decyzji odwoławczej, DWINB podzielił wszystkie ustalenia faktyczne i oceny prawne wyrażone w decyzji PINB. DWINB zrelacjonował stan faktyczny sprawy wskazując w szczególności, że w 2016 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych przeprowadzonych w obrębie nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka (...), obręb nr ... – P. przy ul. W. w W. W toku przeprowadzonych czynności dowodowych, w ramach których przeprowadzano oględziny, przesłuchiwano świadków i zapoznawano się z dokumentami, ustalono m.in., że nieruchomość zabudowana jest budynkiem handlowo-usługowym (dawne przedszkole) i stanowi współwłasność skarżącego i A. S. (w udziale 1/4) oraz Z. D. (w udziale 3/4). Ustalono także, że w okresie 2003 – 2007 r. w obrębie budynku skarżący przeprowadził samowolnie roboty budowlane polegające m.in. na wykonaniu w miejscu okien w przyziemiu ściany szczytowej budynku od strony południowej dwóch otworów i osadzeniu w ich świetle dwóch bram garażowych (szer. 272 cm, wys. 218 cm). Roboty te stanowiły przebudowę ingerującą w przegrodę zewnętrzną i wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę. DWINB podkreślił, że w prowadzonym postępowaniu naprawczym zalegalizowanie tego rodzaju robót wymagałoby posiadania przez skarżącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność Z. D., skarżącego i A. S., co – zdaniem DWINB - pociągało za sobą konieczność uzyskania zgody na inwestycję od wszystkich współwłaścicieli. Takiej zgody jednak nie było, wobec czego należało uznać, że skarżący nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia umownego podziału do korzystania z nieruchomości i wyłączne korzystanie z piwnic przez skarżącego i A. S. nie miało znaczenia w sprawie, bowiem bezsprzecznym jest, iż mamy do czynienia ze współwłasnością i nie miało miejsca wyodrębnienie lokali. W przedmiotowej spawie inwestor nie przedłożył jakichkolwiek dokumentów świadczących o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, brak też dokumentów potwierdzających aby toczyło się przed sądem cywilnym postępowanie o wyrażenie zgody zastępczej za współwłaścicieli nieruchomości. Tym samym DWINB zgodził się ze stanowiskiem PINB, że konieczne było nałożenie obowiązku doprowadzenia pomieszczeń piwnicznych w budynku do stanu poprzedniego - poprzez likwidację otworów w ścianie szczytowej budynku od strony południowej wraz z likwidacją osadzonych w ich świetle dwóch bram garażowych i przywrócenie na ścianie szczytowej od strony południowej dwóch okien piwnicznych. Podstawę prawną do nałożenia takiego obowiązku stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) – dalej jako "PB".

DWINB w motywach decyzji odwoławczej odniósł się również do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu wyjaśniając, że organ administracji ma prawo wydać w postępowaniu decyzję częściową. Jakkolwiek bowiem w toku postępowania ustalono, że skarżący wykonał samowolnie również roboty budowalne polegające na wykonaniu przy wschodniej (frontowej) ścianie budynku schodów wraz z otworem drzwiowym na poziomie piętra budynku, to jednak organy nie miały obowiązku rozstrzygać w tej kwestii łącznie z przebudową od strony południowej. Kwestia wykonania schodów i dodatkowego wejścia od strony frontowej oraz kwestia przebudowy piwnic z wykonaniem bram garażowych od strony południowej są podzielne i nadają się do rozstrzygnięcia względnie samodzielnego. DWINB wyjaśnił, że kwestia budowy schodów była już przedmiotem odrębnej decyzji, która została wprawdzie uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 10 I 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 540/17), jednak Sąd nie zakwestionował możliwości odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie robót dotyczących frontowej ściany budynku. DWINB podkreślił również, że obowiązek nałożony został wyłącznie na skarżącego jako inwestora, bowiem chodzi o roboty samowolnie zrealizowane przez skarżącego wbrew woli współwłaściciela, tj. Z. D. W takich warunkach nie występuje ryzyko braku zgody współwłaściciela w na wykonanie nakazu, którego celem jest przywrócenie budynku do stanu poprzedniego. DWINB nie podzielił również zastrzeżeń skarżącego wskazujących na niejednoznaczność nałożonego obowiązku. DWINB wyjaśnił, że z sentencji decyzji PINB jak i z materiału dowodowego jasno wynika, jaki obowiązek winien być wykonany tj. likwidacja otworów w ścianie szczytowej budynku od strony południowej wraz z likwidacją osadzonych w ich świetle dwóch bram garażowych i przywrócenie na ścianie szczytowej od strony południowej dwóch okien piwnicznych. PINB celem uniknięcia niedomówień postanowił posłużyć się rzutem piwnic - inwentaryzacja z 30 X 1964r., co w ocenie DWINB nie stanowi naruszenia.

W skardze na powyższą decyzję odwoławczą skarżący zażądał jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 7 i art. 8 oraz art. 104 § 2 kpa, poprzez wydanie decyzji częściowej w przedmiocie samowolnie wykonanych otworów w ścianie szczytowej i zamontowanie w nich drzwi garażowych, w sytuacji nierozerwalnego funkcjonalnego połączenia tych robót z samowolnie wykonanym dodatkowym wejściem do budynku i schodami doń prowadzącymi,

2) art. 51 ust. 1 pkt 1 PB, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uprzedniego wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 PB,

3) art. 52 ust. 1 PB, poprzez nałożenie obowiązku na skarżącego jako inwestora, w sytuacji gdy nie posiada on wyłącznego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

4) art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez zaniechanie ustalenia stanu prawnego i faktycznego nieruchomości, tj. kwestii współwłasności i zakresu podziału do korzystania,

5) art. 7 kpa, poprzez niedokonanie ustaleń, czy wykonanie opisanych w zaskarżonej decyzji robót stanowiło czynność zwykłego zarządu, czy też przekraczało zwykły zarządu,

6) art. 107 § 1 pkt 5 kpa, poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji w sposób uniemożliwiający wyłącznie na podstawie tejże decyzji jej wykonanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący umotywował poszczególne zarzuty zaznaczając, że inwestycje skarżącego w przedmiotowym budynku były użytkowo integralne i polegały na wykonaniu od strony południowej dwóch garaży zaś od strony wschodniej wejścia bezpośrednio do biura autokomisu. PINB prowadził w tej sprawie jedno postępowanie i nie było żadnych przeszkód prawnych i faktycznych, by sprawę rozstrzygnąć jedną decyzją. Nadto, w świetle art. 51 ust. 1 pkt 1 PB wydanie decyzji powinno poprzedzić postanowienie wstrzymujące wykonanie robót budowalnych. Skarżący podkreślił też, że postawa Z. D. jest sytuacyjna i nie można wykluczyć sytuacji, w której będzie on uniemożliwiał skarżącemu wykonanie nałożonego decyzją obowiązku, tak samo jak sprzeciwiać się temu może A. S. Skarżący zaznaczył, że w latach 2003-2004 nastąpił podział budynku do korzystania, co wymagało zamurowania korytarza w budynku oraz wybicia dodatkowego wejścia wraz ze schodami do części przynależnej do skarżącego oraz odrębnego wejścia do piwnic. Układ ten funkcjonował przez 10 lat jednak w 2013 r. doszło do konfliktu, w wyniku którego Z. D. zaczął m.in. podnosić "samowolę budowlaną". W ocenie skarżącego organy powinny wziąć pod uwagę, że na nieruchomości ustalony jest podział do korzystania, a objęta robotami budowalnymi część piwnic dotyczyła wyłącznie części przeznaczonej skarżącemu do wyłącznego korzystania. Organy nie oceniły również, czy przedmiotowe roboty wykraczały poza zakres zwykłego zarządu, a tylko przy takim założeniu wymagana byłaby zgoda wszystkich współwłaścicieli. Skarżący podniósł także, że załącznik do decyzji PINB, z którego ma wynikać zakres obowiązku jest nieczytelny. Nie wiadomo, jakie ma być dokładne położenie okien, jakie mają być ich wymiary oraz pozostałe parametry. Nadto tego rodzaju obowiązek powinien – zdaniem skarżącego – zostać uzgodniony z właściwym konserwatorem zabytków, bowiem budynek ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków. Dla skarżącego niezrozumiałe też jest, dlaczego nałożono na niego obowiązek przywrócenia stanu z 30 X 1964 r., skoro obowiązkiem organów było ustalenie stanu z 2003 r., a więc bezpośrednio sprzed wykonania przez skarżącego robót budowlanych.

W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zasadnicze okoliczności faktyczne w sprawie są w istocie niesporne. Organy obu instancji ustaliły, że w latach 2003 – 2007 skarżący zrealizował w budynku przy ul. W. w W. roboty budowalne polegające m.in. na wykonaniu w miejscu okien w przyziemiu ściany szczytowej budynku od strony południowej dwóch otworów i osadzeniu w ich świetle dwóch bram garażowych. Nie ulega również wątpliwości, że na wykonanie tych robót nie zostało wydane pozwolenie na budowę, jak również nie dokonano ich zgłoszenia. Sporna natomiast jest ocena prawna tych okoliczności, w szczególności w zakresie prawa skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowalne i zakresu nałożonego na skarżącego obowiązku (zarówno w aspekcie przedmiotowym jak i podmiotowym).

Na wstępie należy wyjaśnić, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją DWINB wszczęto w 2016 r., tak więc zastosowanie znajdą w tym przypadku przepisy PB w wersji sprzed 19 IX 2020 r. Jakkolwiek bowiem w tym dniu nastąpiła istotna zmiana regulacji prawnej zawartej w PB, to w sprawach wszczętych przed tą datą, zastosowanie mają przepisy PB w brzmieniu dotychczasowym (zob. art. 25 ustawy z dnia 13 II 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2020 r., poz. 471).

Jak wynika z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 PB, w przypadku wykonania niebędących budową robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, organ nadzoru budowalnego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Regulacja powyższa normuje zasadnicze przesłanki postępowania naprawczego, w ramach którego organ nadzoru budowalnego weryfikuje możliwość doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych (niebędących budową) do stanu zgodnego z prawem, a w przypadku braku takiej możliwości nakazuje przywrócenie stanu poprzedniego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych od samego początku podkreśla się, że rozstrzygnięcie organu co do zakresu i przedmiotu sprawy musi być jednoznaczne i niewymagające szczególnej analizy. Decyzja organu administracji, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (np. wyrok NSA z 30 XII 1987 r., SA/Gd 1045/87; wyrok NSA z 2 VII 2018 r., I OSK 873/18 – publ. CBOSA). Brak precyzji w tej mierze może powodować chaos w sferze stosowania prawa, zwłaszcza na etapie ewentualnej egzekucji obowiązków wynikających z wydanej decyzji administracyjnej.

W świetle powyższego Sąd podzielił zarzut skargi podnoszący nieprawidłowość postępowania organów w kwestii dotyczącej zakresu przedmiotowego obowiązku nałożonego w decyzji PINB. Nie jest to jednak naruszenie powołanego w skardze art. 107 § 1 pkt 5 kpa, bowiem decyzja PINB niewątpliwie zawiera element formalny w postaci rozstrzygnięcia, ale naruszenie oznaczonego w art. 77 § 1 kpa obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. To zaś w konsekwencji przyczyniło się do wadliwego sformułowania nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 1 PB.

Zgodzić się należy ze skarżącym, że zarówno decyzja PINB jak i utrzymująca ją w mocy decyzja DWINB nie udziela zasadniczych informacji co do parametrów okien, jakie mają zostać wykonane w ramach doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Sąd podkreśla, że jakkolwiek nie sposób wymagać od organów nadzoru budowalnego, by w tego rodzaju postępowaniach określały parametry techniczne nakazanych prac z precyzją właściwą dla projektu budowlanego, to jednak nie można również zaakceptować sytuacji, w której nie określa się ich nawet w podstawowym (ramowym) zakresie. Rację ma skarżący podnosząc, że załączony do decyzji PINB załącznik graficzny w postaci rzutu piwnic – inwentaryzacja z 30 X 1964 r. – jest nieczytelny i trudno odczytać z niego parametry dotyczące okien, o ile takie parametry w ogóle zostały tam wskazane. Także decyzja odwoławcza nie udziela odpowiedzi na zarzuty skarżącego w tym zakresie, ograniczając się w swoich motywach do powtórzenia treści sentencji decyzji PINB i ogólnego stwierdzenia, że to z materiału dowodowego wynika, jaki obowiązek ma być wykonany. Sąd zwraca uwagę, że obowiązek nakładany na stronę w formie decyzji administracyjnej powinien być określony w tej decyzji, a nie w materiale dowodowym sprawy. DWINB zresztą nie wyjaśnia, w ramach jakiego konkretnie dowodu należy szukać odpowiedzi na stawiane przez skarżącego pytanie. W aktach administracyjnych nie ma zdjęć obrazujących stan ściany południowej budynku w okresie poprzedzającym wykonanie bram garażowych. Nie ma też innego dowodu, który by w sposób wyraźny i jednoznaczny określał parametry poprzednio istniejących okien. Ustalenia co do występowania okien w miejscu bram garażowych PINB oparł na zeznaniach świadka W. C. oraz dwóch dokumentach, tj. rzutu poziomu piwnicy z 1964 r. oraz rysunku elewacji południowej budynku z 1983 r. (akta PINB, k. 16, 17, 144v). Dowody te, zgodnie z art. 77 § 1 kpa, powinny zostać wzięte pod uwagę nie tylko w celu ustalenia faktu istnienia okien ale również w celu określenia ich wielkości i usytuowania w obrębie budynku. Skoro bowiem organy zdecydowały, że istnieją podstawy do nakazania przywrócenia stanu poprzedniego, poprzez wykonanie okien w miejscu bram garażowych, to zobligowane były w ramach nakazu określić podstawowe parametry tych okien (jak wysokość, szerokość, czy odległość od poziomu terenu).

Zaniechania organów obu instancji w powyższym zakresie stanowiły naruszenie art. 77 § 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało do uchylenia zaskarżonej decyzji DWINB na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa. Zarazem Sąd uchylił również decyzję PINB na zasadzie art. 135 ppsa, bowiem dotknięta jest ona tożsamym naruszeniem prawa.

Rozpatrując sprawę ponownie należy dokonać analizy zebranego już materiału dowodowego pod kątem ustalenia parametrów wcześniej istniejących okien celem ich określenia w ramach sformułowanego w decyzji nakazu. Nie można przy tym wykluczyć, że w sprawie wystąpi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dodatkową (czytelną) dokumentację, czy też przeprowadzenie oględzin budynku w zakresie parametrów pozostałych okien występujących w poziomie piwnicy budynku, o ile oczywiście zostały zachowane i mogą stanowić wzorzec dla odtworzenia okien zlikwidowanych. W każdym jednak przypadku czynności te muszą prowadzić do sformułowania względem skarżącego nakazu w sposób jednoznaczny i czytelny, nie pozostawiający wątpliwości co do zakresu przedmiotowego nałożonego na niego obowiązku.

Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi.

W okolicznościach sprawy zarówno PINB jak i DWINB trafnie zakwalifikowały sporne roboty budowlane jako "przebudowę" i tym samym zastosowały tryb naprawczy z art. 50 i art. 51 PB. Roboty budowalne polegające na wykonaniu w ścianie zewnętrznej (szczytowej) budynku otworów drzwiowych w miejsce dotychczasowych otworów okiennych należy niewątpliwie traktować jako "przebudowę" w rozumieniu art. 3 pkt 7a PB. "Przebudowę" stanowią bowiem roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Wykonane przez skarżącego w ścianie południowej budynku dwóch bram garażowych w miejscu okien niewątpliwie zmieniło parametry użytkowe jak i techniczne budynku przy zachowaniu jednak dotychczasowych parametrów urbanistycznych obiektu (tj. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji).

Zasadne jest również stanowisko organów w kwestii wymaganego w takim przypadku pozwolenia na budowę. Przebudowa obejmująca przegrody zewnętrzne budynku, niebędącego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zarówno w okresie wykonywania przez skarżącego przedmiotowych robót (lata 2003 – 2007) jak i w okresie późniejszym. W związku z tym ocena tych robót musiała nastąpić w trybie postępowania naprawczego na zasadzie art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 PB, co też organy obu instancji uczyniły.

Sąd podzielił także stanowisko organów obu instancji, że warunkiem zalegalizowania robót budowalnych w ramach postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50 i art. 51 PB jest legitymowanie się przez wykonawcę samowolnych robót prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Jak słusznie argumentował DWINB w orzecznictwie sądowym utrwalone jest trafne stanowisko, że w postępowaniu naprawczym należy m.in. weryfikować prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie oznacza bowiem wyłącznie doprowadzenia do stanu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, lecz także z innymi znajdującymi w sprawie zastosowanie regulacjami, tak prawa budowlanego, jak i prawa cywilnego. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek - to jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 PB. Niedopuszczalna w państwie prawnym jest zaś sytuacja, gdy naruszenie przepisów prawa, to jest jak w niniejszej sytuacji samowolne zrealizowanie określonych robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę powoduje po stronie łamiącego prawo inwestora sytuację prawną korzystniejszą niż gdyby działał w sprawie legalnie (zob. np. motywy wyroku NSA z 19 XII 2018 r., II OSK 243/17 i powołane tam orzecznictwo – CBOSA).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy skarżący wraz z A. S. jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości w udziale 1/4. W pozostałym zakresie nieruchomość stanowi współwłasność Z.D. Nadmienić należy, że w latach 2003-2007, kiedy wykonywane były przez skarżącego sporne roboty budowalne, skarżący był dzierżawcą nieruchomości, zaś formalnie jej właścicielami byli rodzice skarżącego, A. i P. S. (w udziale 1/4), oraz Z. D. (w udziale 3/4).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że kwestia ustalenia, czy skarżący posiadał i posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymaga uwzględnienia przepisów dotyczących zarządu przedmiotem współwłasności. Według regulacji ogólnych bowiem do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli (art. 201 kc) zaś do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 kc).

Jak zasadnie stwierdziły organy obu instancji, przebudowa budynku obejmująca ingerencje w ściany zewnętrzne budynku, poprzez wykonanie bram garażowych w miejsce okien, jak w niniejszej sprawie, stanowiło czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu. Sąd podziela wyrażane już w orzecznictwie stanowisko, w myśl którego "przebudowa" obiektu budowlanego przekracza zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Jedynie bowiem załatwianie bieżących spraw związanych z normalną eksploatacją rzeczy i utrzymywaniem jej w stanie niepogorszonym stanowi czynności zwykłego zarządu, pozostałe zaś należy uznać za czynności przekraczające ten zakres. "Przebudowa" odmiennie niż "remont" nie jest elementem normalnej eksploatacji budynku i nie służy utrzymaniu go w stanie niepogorszonym, lecz zmianie jego parametrów użytkowych (zob. np. motywy wyroku NSA z dnia 19 XII 2018 r., II OSK 243/17, CBOSA). W ocenie tutejszego Sądu wykonanie w części piwnicznej przedmiotowego budynku garaży wraz z bramami wjazdowymi nie stanowiło robót związanych z utrzymaniem budynku w stanie niepogorszonym ani też robót związanych z jego bieżącą, zwykłą eksploatacją. Skarżący dokonał przebudowy obiektu wykonując w nim dwa garaże wraz z bramami wjazdowymi, co stanowiło zmianę parametrów użytkowych jak i technicznych budynku.

W konsekwencji nie można zgodzić się z zarzutem skargi podnoszącym, że skarżący nie musiał legitymować się zgodą wszystkich współwłaścicieli na wykonanie opisanych robót budowlanych i że stanowiły one czynność zwykłego zarządu mieszczącą się w ramach podziału do korzystania (quoad usum). Charakter wykonanych przez skarżącego robót budowlanych wymagał zgody wszystkich współwłaścicieli na zasadzie art. 199 kc i trafnie PINB wzywał skarżącego do przedłożenia takiej zgody (akta PINB, k. 633). Zgoda taka musi być przy tym wyrażona w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana (zob. wyrok NSA z 3 III 2020 r., II OSK 190/19 – publ. CBOSA). Należy podkreślić, że organy nie kwestionowały faktu wyłącznego korzystania przez skarżącego z pomieszczeń piwnicznych objętych przebudową i zaadaptowanych na garaże. Fakt ten jednak nie przesądza o prawie skarżącego do podejmowania względem części budynku powierzonej mu do wyłącznego korzystania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, do której należy zaliczyć przebudowę budynku. Sąd podkreśla, że podział quoad usum, z natury swej rodzi jedynie skutki w sferze obligacyjnej i nie zmienia stosunków własnościowych. Jeśli nic innego nie wynika z treści umowy lub orzeczenia o podziale nieruchomości do wyłącznego korzystania, uprawnienia poszczególnych współwłaścicieli co do wydzielonych im do wyłącznego korzystania części nieruchomości obejmują wyłącznie czynności zwykłego zarządu. Czynności wykraczające poza ten zakres wymagają więc niezmiennie uwzględnienia art. 199 kc, a więc zgody wszystkich współwłaścicieli (podobnie zob. motywy wyroku NSA z 18 V 2007 r., II OSK 1869/06, publ. CBOSA).

Z materiału dowodowego wynika niedwuznacznie, że skarżący taką zgodą nie dysponował i nie dysponuje, tak więc organy miały podstawy przyjąć, że nie została spełniona zasadnicza przesłanka umożliwiająca legalizację samowolnych robót w prowadzonym postępowaniu naprawczym. Trafności tego rodzaju ustalenia nie podważa też okoliczność, że przed Sądem Rejonowym w Wałbrzychu toczy się postępowanie z wniosku skarżącego o zniesienie współwłasności nieruchomości (sygn. akt I Ns 242/21). W ocenie tutejszego Sądu zawisłość sprawy o zniesienie współwłasności nieruchomości, na której przeprowadzono samowolne roboty budowlane, nie stanowiła w kontrolowanej sprawie podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jakkolwiek Sąd ma świadomość, że kwestia ta rozstrzygana jest w orzecznictwie niejednolicie (por. np. wyrok NSA z 3 III 2020 r., II OSK 190/19 oraz wyrok NSA z dnia 23 VI 2020r., II OSK 3579/19 – publ. CBOSA), to jednak kluczowa w tym przypadku jest okoliczność, że postępowanie przed sądem powszechnym o zniesienie współwłasności zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy samowolnych robót budowlanych, co potwierdził pełnomocnik skarżącego w toku rozprawy przez tutejszym Sądem. W takiej sytuacji bezcelowe byłoby zawieszanie postępowania administracyjnego na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Z akt administracyjnych wynika również, że skarżący nie wystąpił do sądu powszechnego o upoważnienie do dokonania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu na podstawie art. 199 zdanie drugie kc, przy czym należy podkreślić, że legitymację do złożenia takiego wniosku mają współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, zaś skarżący dysponuje udziałem 1/4.

Nie stanowiło także wady postępowania wydanie decyzji w przedmiocie robót dotyczących ściany południowej budynku (bramy garażowe na poziomie piwnicy) przy jednoczesnym pozostawieniu do późniejszego rozstrzygnięcia robót obejmujących ścianę wschodnią budynku tj. od strony ul. W. (schody wraz z wejściem na poziom parteru). Należy podkreślić, że w świetle art. 104 § 2 kpa,

decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub "w części" albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Skoro ustawodawca wprost dopuszcza możliwość rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej "w części", to nie ma podstaw do stawiania organowi administracji zarzutu, że z takiej możliwości skorzystał. Oczywiście warunkiem prawidłowości zastosowania takiej formy rozstrzygnięcia jest podzielność sprawy administracyjnej, rozumiana jako możliwość rozstrzygania kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek (zob. wyrok NSA z 24 X 2012 r., I OSK 1769/11 – publ. CBOSA). W okolicznościach kontrolowanej sprawy taka rozumiana podzielność niewątpliwie występuje. Przedmiotem postępowania administracyjnego były bowiem roboty obejmujące poziom piwnicy od strony ściany południowej budynku, polegające na wykonaniu dwóch bram prowadzących do znajdujących się w piwnicy garaży, oraz roboty dotyczące piętra od strony ściany wschodniej, polegające na doprowadzeniu schodów i wykonaniu bezpośredniego wejścia do pomieszczeń biura skarżącego. Obie te inwestycje mają pod względem techniczno-budowlanym odrębny charakter i mogą funkcjonować niezależnie od siebie. Jakkolwiek Sąd nie kwestionuje, że z perspektywy skarżącego wykonane przez niego roboty stanowiły funkcjonalną całość, związaną z organizacją w budynku działalności gospodarczej dotyczącej komisu samochodowego, to jednak ich odrębność techniczno-budowalna uprawniała organy do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę w części. Jakkolwiek rację ma skarżący wskazując, że ani PINB ani też DWINB nie wyjaśnili przyczyn, dla których zdecydowali się na częściowe rozstrzygnięcie sprawy, to jednak Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, że rozpatrzenie sprawy w zakresie dotyczącym schodów oraz wejścia do budynku uzależnione jest od stanowiska organu ochrony zabytków, które nie uzyskało jeszcze cechy prawomocności (zob. wyrok WSA w Warszawie z 13 II 2020 r., VII SA/Wa 2155/19 – publ. CBOSA).

Nie można się też zgodzić z zarzutem naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 PB w zw. z art. 50 ust. 1 PB mającym polegać na niewydaniu postanowienia wstrzymującego roboty budowalne. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, w momencie wszczęcia postępowania przez PINB roboty budowalne były już zakończone, tak więc nie było podstaw do wydawania postanowienia z art. 50 ust. 1 PB. Postępowanie nadzorcze prowadzone zaś było z uwzględnieniem art. 51 ust. 7 PB, który nakazuje odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 do robót już "wykonanych" w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 PB. W takim przypadku nie wydaje się więc postanowienia wstrzymującego roboty budowalne.

Odnośnie do zakresu podmiotowego nakazu nałożonego przez organy nadzoru budowlanego, to w okolicznościach kontrolowanej sprawy fakt nałożenia obowiązku doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego wyłącznie na skarżącego jako inwestora a zarazem współwłaściciela nieruchomości nie stanowi naruszenia prawa. Jak wynika z art. 52 PB inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie zasadnie podkreślano, że powołany przepis nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od oceny organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego (zob. np. wyrok NSA z 12 X 2021, II OSK 2797/18; wyrok NSA z 28 IV 2020 r., II OSK 1530/19 – publ. CBOSA). Przy stosowaniu art. 52 PB uprawnione jest jednak przyjęcie ogólnego założenia, że w pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami obciążony powinien zostać inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca (np. wyroki NSA z 10 III 2021 r., II OSK 1997/18 i z 16 I 2020 r., II OSK 504/18 – publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że wyłącznym inwestorem był skarżący. Co więcej, posiada on tytuł prawny do nieruchomości (udział 1/4 w prawie własności) i korzysta z objętych samowolnymi robotami budowalnymi części budynku na zasadzie quoad usum. W takich uwarunkowaniach nie było podstaw do obciążenia nakazem pozostałych współwłaścicieli, tj. H. D. i A. S. Z akt administracyjnych nie wynika też, by pozostali współwłaściciele w jakimkolwiek stopniu kwestionowali konieczność przywrócenia budynku do stanu poprzedniego, tak więc nie znajdują uzasadnienia obawy skarżącego, jakoby mógł on doznać przeszkód z ich strony przy wykonywaniu nałożonego na niego obowiązku. Sąd podziela wyrażane już w orzecznictwie stanowisko, że nie ma podstaw do obciążania na podstawie art. 52 PB innych współwłaścicieli, poza inwestorem, jeżeli ani w toku postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego nie ujawniły się jakiekolwiek okoliczności, które chociaż uprawdopodabniałyby, że mogliby oni podejmować czynności uniemożliwiające wykonanie nakładanego na inwestora obowiązku (zob. wyrok NSA z 6 III 2020 r., II OSK 1133/18 – publ. CBOSA).