Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 419/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2015 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 30 października 2012 r. podczas patrolowania terenu P. w [...] przez Zespół Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich (dalej ZDM) stwierdzono nielegalne zajęcie przez "N." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej skarżąca) pasa drogowego – drogi powiatowej P. w rejonie ul. P. poprzez umieszczenie dwustronnej reklamy nadmuchiwanej o powierzchni 48 m kw. z każdej strony (łącznie 96 m kw.), na której widniał napis: "[...]". Skarżąca prowadziła kampanię reklamową na zlecenie M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] dla klienta W. na nośnikach pneumatycznych typu air wall (oświadczenie skarżącej z 8 listopada 2012 r. i zamówienie "W." w aktach administracyjnych sprawy). Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach: [...] października 2012 r. i [...] listopada 2012 r. potwierdziły zajęcie ww. odcinka pasa drogowego. Natomiast podczas kontroli przeprowadzonej [...] listopada 2012 nie stwierdzono dalszego funkcjonowania reklamy (protokół nr [...] z przeprowadzonej kontroli pasa drogowego, dokumentacja fotograficzna oraz notatki służbowe z [...] października 2012 r., [...] i [...] listopada 2015 r. w aktach administracyjnych sprawy).

Zawiadomieniem z 31 grudnia 2012 r. o wszczęciu postępowania w sprawie umieszczenia ww. reklamy w pasie drogowym w dniach od [...] października do [...] listopada 2012 r. ZDM poinformował skarżącą, że przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 10 kpa, może zapoznać się ze zgromadzoną dokumentacją i wypowiedzieć się co do niej w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Skarżąca zapoznała się z dokumentacją 11 stycznia 2013 r. (protokół ze spotkania w sprawie udostępnienia dokumentacji w aktach administracyjnych sprawy). Ponadto w piśmie z 1 lutego 2013 r. (data wpływu do ZDM: 5 lutego 2013 r.) wskazała, że w związku z brakiem odpowiedzi na jej "Wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego" w celu umieszczenia reklamy w rejonie P. w okresie od 30 do 31 października 2012 r. oraz od 2 od 3 listopada 2012 r., przekazuje dowód uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w ww. terminie, wyliczonej zgodnie z obowiązującymi stawkami. Do powyższego pisma załączyła adresowany do ZDM (opatrzony przez skarżącą datą 30 września 2012 r.) wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy oraz potwierdzenie wpłaty w dniu 1 lutego 2013 r. kwoty 3.840 zł na rachunek bankowy ZDM.

Przedmiotowe pismo skarżącej z 1 lutego 2013 r. wraz z załącznikami Naczelnik Wydziału Pasa Drogowego ZDM przekazał (przy piśmie z 7 lutego 2013 r.) do Wydziału Kontroli Pasa Drogowego, informując, że nie wydawał zezwolenia na przedmiotową reklamę i nie dysponuje żadnymi dokumentami, które pozwoliłyby wydać wskazaną decyzję.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Zastępca Dyrektora ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta [...], na podstawie art. 104 i art. 107 kpa, art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 10, ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. (dalej udp), uchwały nr XXXIV/1023/2008 Rady m. st. Warszawy z 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich, § 1 i § 4 uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.), wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego – drogi powiatowej P. w rej. ul. P. w dniach od 30 października do 2 listopada 2012 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy nadmuchiwanej o powierzchni 48 m kw (każda ze stron) oraz ustalił wysokość kary na kwotę 38.400 zł wskazując sposób jej wyliczenia – iloczyn powierzchni reklamy nadmuchiwanej, tj. 96 m kw, ustalonej stawki opłaty, tj. 10 zł za 1 m kw /dzień, powiększonej dziesięciokrotnie i 4 dni zajęcia terenu (pkt 1 i 2 decyzji). Natomiast w pkt 3 decyzji podano rachunek bankowy, na który należy wnieść opłatę oraz termin jej uiszczenia.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że do zarządcy drogi nigdy nie wpłynął wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, co potwierdza pismo Wydziału Pasa Drogowego (tj. wydziału, który zajmuje się wydawaniem decyzji administracyjnych na zajęcie pasa drogowego). Nadto skarżąca nie przedstawiła dowodu nadania przedmiotowego wniosku bądź zwrotnego potwierdzenia jego odbioru, a w przypadku osobistego doręczenia wniosku – dowodu potwierdzającego jego odbiór przez kancelarię ZDM.

W dalszej części decyzji organ przytoczył treść przepisów art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 8 i ust. 12 udp. Stwierdził, że z analizy dokumentacji (w szczególności materiału fotograficznego) wynika, iż skarżąca zajmowała pas drogowy bez decyzji zezwalającej ZDM od 30 października do 2 listopada 2012 r., tj. przez 4 dni, dlatego zarządca drogi zobowiązany jest wymierzyć stosowną karę pieniężną.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego został sporządzony przez A. K. i wysłany 1 października 2012 r. pocztą zwykłą na adres organu I instancji, ponieważ wysyłający J. C ze względu na stan zdrowia nie mógł stać w kolejce. W związku z wezwaniami organu i brakiem odpowiedzi na wniosek, skarżąca 1 lutego 2013 r. ponownie przesłała go organowi i uznając, że zezwolenie zostało udzielone, tylko nie doręczono go stronie, dokonała opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wysokość opłaty została wyliczona za cztery dni "tak jak wnioskodawca deklarował okres ekspozycji reklamy". Jednakże ze względu na wcześniejsze zainstalowanie reklamy (w dniu 30 października 2012 r.) oraz konieczność zdemontowania nośnika na dzień 1 listopada 2012 r. (nośnik został zdemontowany wieczorem 31 października 2012 r. i zamontowany ponownie rano 2 listopada 2012 r.) pas drogowy był zajęty w dniach 30 i 31 października oraz 2 listopada 2012 r. W dniu 1 listopada 2012 r. (święto) skarżąca nie była w stanie zapewnić nośnikowi reklamowemu (utrzymywanemu w stanie pionowym dzięki pracy pompy powietrznej podłączonej do agregatu prądotwórczego) należytego zabezpieczenia i dlatego nośnik był na ten dzień zdemontowany. W godzinach wczesnorannych 2 listopada 2012 r. zamontowano go ponownie, a wieczorem (tego samego dnia) zdemontowano. Wobec powyższego organ nietrafnie przyjął, iż skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego w dniach 30 października – 2 listopada 2012 r.

Skarżąca zarzuciła organowi nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie złożenia przez nią wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i okresu tego zajęcia, wnosząc o przesłuchanie w charakterze świadków A. K., J. C., prokurenta spółki K. W. oraz w charakterze strony M. K. (wszyscy to pracownicy skarżącej spółki).

Pismem z 19 lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO w [...]) zwróciło się do skarżącej o: przesłanie dowodów wskazujących, że nośnik reklamowy umieszczony w pasie drogowym P. w rejonie ul. P. został zdemontowany na dzień 1 listopada 2012 r. (tj. zdemontowany wieczorem 31 października 2012 r. i zamontowany 2 listopada 2012 r.); informacji, w jakim terminie, zgodnie z porozumieniem z M. Sp. z o.o., miał być umieszczony nośnik reklamowy w ww. lokalizacji wraz z dokumentami potwierdzającymi ww. termin oraz przesłanie dokumentu potwierdzającego wykonanie kampanii reklamowej W. jaką skarżąca prowadziła dla M. Sp. z o.o., tj. protokołu z realizacji. Ponadto innym pismem z 19 lipca 2013 r. organ odwoławczy wystąpił do M. Sp. z o.o. (podmiotu zamawiającego kampanię reklamową) o udzielenie informacji, w jakim terminie, zgodnie z porozumieniem ze skarżącą, miał być umieszczony nośnik reklamowy w ww. lokalizacji, wraz z dokumentami potwierdzającymi ten termin, oraz przesłanie dokumentu potwierdzającego wykonanie kampanii reklamowej W. jaką skarżąca prowadziła dla M. Sp. z o.o., tj. protokołu z realizacji.

W odpowiedzi z 25 lipca 2013 r. M. Sp. z o.o. wskazała, że zgodnie z zamówieniem podpisanym ze skarżącą, nośnik reklamowy z kampanii W. był eksponowany na ul. P. przy P. w terminie 31 października – 4 listopada 2012 r., a dokumentem potwierdzającym wykonanie kampanii reklamowej jest potwierdzenie mailowe z montażu nośników oraz dokumentacja zdjęciowa. Nie praktykuje się protokołów z realizacji. W załączeniu do pisma przesłała >Zamówienie "W. ."< oraz zdjęcie nośnika. W zamówieniu, w którym jako zleceniodawca wymieniona jest M. Sp. z o.o., a jako zleceniobiorca skarżąca N. Sp. z o.o., odnośnie nośnika reklamy pod adresem "P." (pozycja LP 7) wskazano termin "31.10. - 04.11.2012" i ilość dni "5"; na zdjęciu natomiast widnieje opis reklamy "W., P.30.10 – 3.11.2012" (por. akta administracyjne sprawy).

Pismem z 30 września 2013 r. organ II instancji, stosownie do art. 10 kpa, poinformował skarżącą o zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego pisma.

Przy piśmie z 8 listopada 2013 r. skarżąca spółka przesłała oświadczenie prezesa zarządu spółki z 28 września 2013 r., w którym podano, że kontrakt W. przewidywał ekspozycję w [...] przy P. w dniach 31 października – 4 listopada 2012 r., przy czym 1 listopada 2012 r. ekspozycja nie miała być realizowana. "Z uwagi na wcześniejszy montaż ekspozycji w dniu 30.X.201r. dokonano skrócenia ekspozycji i zakończono ją w dniu 02.XI.2013r. w godzinach wieczornych". W odniesieniu do przedmiotowej ekspozycji (ze względu na jej krótkotrwałość) sporządzono dokumentację fotograficzną tylko w dniu montażu, tj. 30 października 2012 r. Jednocześnie wskazano, iż protokoły pisemne wykonania ekspozycji są sporządzane w sytuacji wyraźniej woli zlecającego, np. w przypadku umowy realizowanej w ramach zamówienia publicznego. Ponadto skarżąca przedłożyła harmonogram ekspozycji (opatrzony datą 29 października 2013 r.) i wniosła o dopuszczenie dowodów z załączonych dokumentów oraz przesłuchanie osób wnioskowanych w odwołaniu. Natomiast 16 października 2013 r. skarżąca zapoznała się z aktami sprawy w siedzibie organu.

SKO w [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji na wstępie powołał się na treść przepisów art. 4 pkt 1 i art. 40 udp, wskazując jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia art. 40 ust. 12 udp. Stwierdził, że w sprawie poza sporem jest, iż baner nadmuchiwany z umieszczonym na nim napisem: "[...]":

- jest reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 udp (zgodnie z tym przepisem przez reklamę należy rozumieć nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę);

- został umieszczony w pasie drogowym drogi powiatowej P. w rej. ul. P.;

- został umieszczony przez skarżącą spółkę;

- miał powierzchnię reklamy - 96 m kw.

Nie ma również wątpliwości, że skarżąca nie posiadała zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Nie przedstawiła bowiem żadnych dokumentów ani okoliczności wskazujących lub uprawdopodabniających, iż 1 października 2012 r. wniosła o wydanie zezwolenia na umieszczenie przedmiotowej reklamy. Jednocześnie z pisma Naczelnika Wydziału Pasa Drogowego z 7 lutego 2013 r. (przytoczonego w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji) wynika, że organ pierwszej instancji nie wydawał zezwolenia w formie decyzji administracyjnej na przedmiotową reklamę i nie dysponuje żadnymi dokumentami, które pozwoliłyby wydać wskazaną decyzją. Z powyższego wynika, iż wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie wpłynął do organu.

Ze stanowiącego podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie art. 40 ust. 12 udp wynika natomiast, że przesłanką wymierzenia kary jest brak zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Każde bowiem zajęcie pasa drogowego niezwiązane z jednym z celów wskazanych w art. 40 ust. 1 udp wymaga, stosownie do tego przepisu, zezwolenia właściwego zarządcy drogi, gdyż tylko ten zarządca jest uprawniony do dokonania oceny, czy planowana ingerencja w pas drogowy nie zakłóca bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z powodu tej właśnie ochronnej funkcji postępowania w przedmiocie zezwolenia, zajęcie pasa drogowego, mimo braku wymaganego zezwolenia, jest sankcjonowane obligatoryjną karą pieniężną.

W sytuacji, gdy bezsporne jest w sprawie, że skarżąca nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, organ drugiej instancji stwierdził, iż zaistniała okoliczność uzasadniająca i obligująca do nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 udp. W sytuacji zajęcia pasa drogowego mimo braku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, skarżąca winna mieć świadomość bezprawności takiego działania. Spółka mimo że twierdzi, iż wysłała wniosek o wydanie zezwolenia, nie podejmowała żadnych działań w celu jego rozpatrzenia przed terminem zajęcia pasa. Organ podkreślił, że ww. pismem z 19 lipca 2013 r. zwrócił się do M. Sp. z o.o. (podmiot zamawiający reklamę) o informację w jakim terminie miał być umieszczony we wskazanej lokalizacji ww. nośnik reklamowy, w wyniku czego otrzymał od tej spółki zdjęcie nośnika "z którego wynika, że był on umieszczony w pasie drogowym pl. P. w rejonie ul. P. w dniach od 30 października do 3 listopada 2012 r."; według organu dowód ten ma kluczowe znaczenie w sprawie. Zgodnie natomiast z porozumieniem spółki ze skarżącą nośnik ten miał być eksponowany od 31 października do 4 listopada 2012 r. (5 dni).

Mając zatem na względzie przede wszystkim "informację przekazaną zamawiającemu kampanię reklamową M. Sp. z o.o., iż przedmiotowy nośnik był umieszczony w pasie drogowym P. w rejonie ul. P. w dniach od 30 października 2012 r. do dnia 3 listopada 2012 r.", SKO zaakceptowało stanowisko organu pierwszej instancji, że również 1 listopada 2012 r. przedmiotowa reklama była umieszczona w pasie drogowym P. w rejonie ul. P.. Powyższe jest spójne z zebranym materiałem dowodowym wskazującym, iż nośnik reklamowy miał być eksponowany przez okres 5 kolejnych dni w różnych lokalizacjach (także w lokalizacji P.), zamówienie nie przewidywało przerw w ekspozycji nośnika, terminy ekspozycji były ustalone ze znacznym wyprzedzeniem, a zamówienie uwzględniało koszty całodobowej ochrony przez cały jego okres. Zatem skarżąca była przygotowana na ekspozycję nośnika w dniu 1 listopada 2012 r. (organ omyłkowo podał rok 2013) i nie planowała jego demontażu w tym dniu. Jednocześnie nie przedstawiła żadnych okoliczności uprawdopodabniających jej stanowisko. W szczególności za takowe nie można uznać oświadczenia z 28 września 2013 r. (odnosi się do "montażu ekspozycji w dniu 30.X.201r. i zakończenia jej w dniu 02.XI.2013r.") oraz harmonogramu ekspozycji z 29 października 2013 r. (wytworzenie harmonogramu nastąpiło po dacie 1 listopada 2012 r.).

Reasumując, SKO w [...] uznało, że organ pierwszej instancji właściwie określił okres zajęcia pasa drogowego, a ustalając wysokość kary pieniężnej zastosował właściwe stawki opłat.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zaskarżyła w całości decyzję SKO w [...] i w wniosła o jej uchylenie. Względem zaskarżonej decyzji sformułowała następujące zarzuty:

1) sprzecznie z prawdą materialną, bez przeprowadzenia w tej kwestii wnioskowanych dowodów oraz wbrew złożonym dowodom (z uchybieniem art. 75 § 1 kpa) organ II instancji uznał, że "Skarżąca Spółka nie przedstawiła żadnych dokumentów ani okoliczności, wskazujących lub uprawdopodobniających, iż w dniu 1 października 2012r. wniosła o wydanie zezwolenia na umieszczenie przedmiotowej reklamy" (str. 3, akapit pierwszy uzasadnienia decyzji);

2) bezpodstawnie - z uchybieniem art. 6 kpa - organ II instancji przyjął, iż skarżąca spółka miała obowiązek, po złożeniu wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, do podejmowania działań, by organ administracji I instancji rozpatrzył wniosek przed terminem zajęcia pasa ("Skarżąca Spółka mimo że twierdzi, iż wysłała wniosek o wydanie zezwolenia, nie podejmowała żadnych działań w celu jego rozpatrzenia przed terminem zajęcia pasa" - str. 3, akapit drugi od dołu uzasadnienia decyzji), podczas gdy prawo nie nakłada takiego obowiązku na stronę;

3) bezpodstawnie - z uchybieniem art. 75 § 1 kpa - organ II instancji uznał wyłącznie za dowód ("dowód o znaczeniu kluczowym dla niniejszej sprawy") informację M. Sp. z o.o. w kwestii terminów ekspozycji reklamy na nośniku penumatycznym, stworzoną przez M. Sp. z o.o. w oparciu o zakładany termin ekspozycji i nieuwzględniającą zmian terminu dokonanych w toku ekspozycji, na bieżąco, z pominięciem dowodów wnioskowanych przez skarżącą (str. 4, akapit 3 od dołu uzasadnienia zaskarżanej decyzji);

4) narusza zasadę naczelną postępowania administracyjnego - prawdy materialnej (art. 7 i 77 kpa) oraz uchybia art. 75 § 1 kpa, gdy wbrew wnioskowanym i złożonym dowodom organ drugiej instancji uznał, iż "Odwołująca się nie planowała demontażu nośnika w dniu 1 listopada 2013 r. a także, że była przygotowana na ekspozycję nośnika w tym dniu. Jednocześnie Spółka nie przedstawiła żadnych okoliczności uprawdopodobniających jej stanowisko ani w odwołaniu ani po wezwaniu organu odwoławczego" (str. 5, akapit 1 uzasadnienia zaskarżanej decyzji);

5) bezpodstawnie - z uchybieniem art. 75 § 1 kpa - organ II instancji uznał bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, iż harmonogram ekspozycji (która odbyła się w terminie 30 października 2012 r. – 2 listopada 2012 r.) datowany - przez omyłkę - na dzień 29 września 2013 r. (a nie na dzień 29 września 2012 r. jak był sporządzony) został sporządzony po dacie 1 listopada 2012 r.;

6) narusza art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 10 i 12 udp w zw. z art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa poprzez przyjęcie sprzecznie z faktami, iż skarżąca bez zezwolenia organu I instancji dokonała zajęcia pasa drogowego w dniach 30 października 2012 r. - 2 listopada 2012 r., podczas gdy skarżąca wystąpiła o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zajmowała ten pas w dniach 30 października 2012 r., 31 października 2012 r. i 2 listopada 2012 r. oraz uiściła w dniu 1 lutego 2013 r. stosowną opłatę.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie celowości czy słuszności. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, tak materialnego, jak i przepisów postępowania.

W niniejszej sprawie skarżąca neguje bezprawność zajęcia pasa drogi powiatowej P. w rejonie ul. P. poprzez umieszczenie dwustronnej nadmuchiwanej reklamy o łącznej powierzchni 96 m kw z napisem "[...]". Twierdzi bowiem, że wysłała do ZDM wniosek o wydanie zezwolenia w tym przedmiocie, uiściła stosowną opłatę, a prawo nie nakłada na nią obowiązku podejmowania działań w celu rozpatrzenia wniosku przed terminem zajęcia pasa drogowego. Ponadto kwestią sporną między stronami jest okres zajęcia pasa drogowego.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 udp pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zasady gospodarowania pasem drogowym na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg normują przepisy art. 40 udp. W świetle tych uregulowań warunkiem zajęcia pasa drogowego w celu umieszczania w nim obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam jest uzyskanie zezwolenia właściwego zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej, a także uiszczenie opłaty w wysokości ustalonej w tym zezwoleniu (por. art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 3 udp). Skutki zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z tym zezwoleniem przewiduje art. 40 ust. 12 udp stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie. W myśl tego przepisu, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1) lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 2), bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 3) zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 tego przepisu. Stosownie zaś do treści art. 40 ust. 6 u.d.p. wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego określa się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m kw pasa drogowego.

W sprawie bezsporny jest fakt zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim przez skarżącą reklamy (o jakiej mowa w art. 4 pkt 23 udp), jak również okoliczność, iż skarżąca nie uzyskała zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogi powiatowej P. w rejonie ul. P. przed jego zajęciem. Skarżąca legalności swojego działania upatruje w wystąpieniu do ZDM z wnioskiem o wydanie stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogi w ww. lokalizacji w dniach 30 i 31 października 2012 r. oraz 2 i 3 listopada 2012 r. Wniosek ten (opatrzony datą 30 września 2012 r.) nadała – jak twierdzi - listem zwykłym w dniu 1 października 2012 r., a wobec tego, iż nie otrzymała żadnej decyzji w tym przedmiocie, uznała, że organ rozpatrzył jej wniosek pozytywnie. Takie rozumowanie pozbawione jest podstaw prawnych. Nawet jeśli przedmiotowy wniosek został rzeczywiście przez skarżącą wysłany (aczkolwiek nie udowodniła tego faktu, a organ wskazał w ww. piśmie z 7 lutego 2013 r., iż nie dysponuje żadnymi dokumentami, które pozwoliłyby udzielić skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego), to samo złożenie wniosku nie uprawniało skarżącej do zajęcia pasa drogowego. Tylko zezwolenie właściwego zarządcy drogi (doręczone skarżącej) i uiszczenie ustalonej w tym zezwoleniu opłaty umożliwia zajęcie pasa drogowego. Również ewentualna bezczynność organu (w rozpoznaniu wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego) nie stanowi podstawy do uznania, iż zezwolenie zostało jej wydane, bowiem decyzja administracyjna wydana na skutek złożenia przedmiotowego wniosku może być także odmowna (negatywna). W przypadku nierozpoznania wniosku skarżąca mogła wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność lub przewlekłe działanie organu w tym przedmiocie, czego nie uczyniła. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a., tj. m. in. gdy organ obowiązany jest załatwić sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej czy postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty.

Bezprawności działania skarżącej nie sanuje okoliczność, iż wniosek o zajęcie pasa drogowego w dniach 30 i 31 października 2012 r. oraz 2 i 3 listopada 2012 r. (opatrzony datą 30 września 2012 r.) skarżąca skierowała, jak twierdzi – ponownie, w dniu 1 lutego 2013 r. (data wpływu do ZDM: 5 lutego 2013 r.), a zatem już po wszczęciu przez organ wobec niej postępowania administracyjnego za zajęcie przedmiotowego pasa drogi od 30 października do 2 listopada 2012 r. bez wymaganego zezwolenia (por. zawiadomienie z 31 grudnia 2012 r. w aktach administracyjnych sprawy). Podobnie dokonanie przez skarżącą w dniu 1 lutego 2013 r. opłaty w kwocie 3.840 zł na rachunek bankowy ZDM za zajęcie pasa drogowego przez okres ww. 4 dni nie ma wpływu na ocenę legalności tego zajęcia, skoro skarżąca nie legitymowała się zezwoleniem na to zajęcie.

Odnosząc się do ustalonego przez organ nieprzerwanego czterodniowego okresu zajęcia pasa drogowego - w dniach od 30 października do 2 listopada 2012 r., Sąd w całości podziela argumentację SKO w tym zakresie. Okres funkcjonowania zamontowanej przez skarżącą reklamy w dniach 30 i 31 października 2012 r. oraz 2 listopada 2012 r. potwierdza protokół z przeprowadzonej kontroli pasa drogowego z 30 października 2012 r., notatki służbowe z 31 października, 2 i 5 listopada 2012 r. z (przeprowadzonych przez patrole ZDM) kontroli terenu P. w rejonie ul. P. oraz sporządzona wówczas dokumentacja fotograficzna. Natomiast ciągłość ekspozycji (obejmującej też dzień 1 listopada 2012 r.) nośnika wynika z przedstawionego przez M. Sp. z o. o. (przy ww. piśmie z 25 lipca

2013 r.) >Zamówienia "W."<. Zgodnie z tym dokumentem ekspozycja reklamy obejmowała nieprzerwanie okres 5 dni – od 31 października do 4 listopada 2012 r., natomiast dołączoną kserokopię zdjęć terenu opisano terminem zajęcia "30.10. – 03.11.2012 r.". Ponadto sama skarżąca przyznała, że wprawdzie kontrakt W. [...] przewidywał ekspozycję reklamy w dniach 31 października – 4 listopada 2012 r., jednak montaż reklamy miał miejsce 30 września 2012 r., a jej demontaż – 2 listopada 2012 r. (por. oświadczenie prezesa zarządu skarżącej spółki z 28 września 2013 r. przedłożone przy ww. piśmie skarżącej z 8 listopada 2013 r.). Tym samym zarówno organ, jak i skarżąca są zgodni co do ram czasowych funkcjonowania nośnika reklamowego, a ostatecznie jedyna różnica ich stanowisk dotyczy dnia 1 listopada 2015 r. Twierdzenie skarżącej (zawarte w ww. oświadczeniu prezesa zarządu), iż w tym dniu ekspozycja nie miała być realizowana (skarżąca nie była w stanie – jak podała w uzasadnieniu odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej – zapewnić należytego zabezpieczenia nośnikowi, dlatego został zdemontowany w godzinach wieczornych 31 października 2012 r., a zamontowany ponownie w godzinach wczesnorannych 2 listopada 2012 r.) nie znajduje potwierdzenia w pozostałym materiale dowodowym. Skarżąca spółka nie przedstawiła na tę okoliczność żadnego obiektywnego dowodu, a za taki nie sposób uznać wnioskowanych przez skarżącą w toku sprawy zeznań jej pracowników. Pominięcie przez organ wniosku skarżącej w tym względzie nie mogło w tych warunkach zaważyć na treści dokonanych w sprawie ustaleń. Wobec tego uprawniony był wniosek organu, że również 1 listopada 2012 r. reklama funkcjonowała w pasie drogi. Jest to bowiem logiczny wniosek wynikający z dokumentów sprawy oraz chronologii zdarzeń. Zauważyć również wypada, iż przyjęty przez organ 4-dniowy okres zajęcia pasa drogowego (od 30 października do 2 listopada 2012 r.) znajduje potwierdzenie w działaniach/stanowisku samej skarżącej spółki, która za okres właśnie 4 dni zajęcia uiściła 1 lutego 2013 r. (a więc już po wszczęciu postępowania w tej sprawie) ww. opłatę 3840 zł. Aczkolwiek skarżąca wskazała wówczas na wnioskowany okres zajęcia 30-31 października i 2-3 listopada 2012 r., a organ ustalił to zajęcie w dniach 30 października – 2 listopada 2012 r., to nawet przy założeniu wątpliwości co do poszczególnych dni zajęcia, sytuacja ta nie zmienia postaci rzeczy w sensie długości okresu zajęcia pasa (4 dni), a w konsekwencji i wysokości kary pieniężnej za brak na to zajęcie zezwolenia. Zatem wskazana rozbieżność w żadnym wypadku nie miała wpływu na wynik sprawy, którym jest wysokość nałożonej kary pieniężnej.

Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego obciąża podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 udp. Stwierdzenie stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 udp. Przepis art. 40 ust. 12 udp o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nałożenie tej kary nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania zawinienia w nieterminowym złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czy też w jego niezłożeniu. Każdy przypadek zajęcia pasa drogowego w celu zlokalizowania w nim urządzenia lub obiektu niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi publicznej oraz reklamy, bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem zezwolenia stanowi podstawę do wymierzenia przez zarządcę drogi kary pieniężnej z tego tytułu. Użyte w art. 40 ust. 12 udp sformułowanie "wymierza" oznacza, że organ ma obowiązek wymierzenia kary w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia jest przy tym obojętny. Kara ta wymierzana jest za sam fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a nie za czerpanie korzyści z tego zajęcia. W konsekwencji, wymierzenie tej kary jest obligatoryjne i niezależne od przyczyn niezłożenia wniosku o wydanie zezwolenia, spóźnionego złożenia, bądź zajęcia pasa, gdy wniosek mimo złożenia nie został rozpoznany, jednak strona pas drogowy zajęła. Organ administracji nie ma również możliwości miarkowania wysokości kary.

Organy orzekające w niniejszej sprawie (pierwszej i drugiej instancji) w sposób prawidłowy ustaliły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności skutkujące wymierzeniem skarżącej przewidzianej w art. 40 ust. 12 udp kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a mianowicie: fakt zajęcia pasa drogowego, powierzchnię zajęcia, okres zajęcia, podmiot, który zajął pas drogowy oraz stawkę kary.

W ocenie Sądu, ustalenia te są wynikiem postępowania odpowiadającego kryteriom przepisów art. 7 i art. 77 kpa, a motywy rozstrzygnięcia czynią zadość wymaganiom art. 107 § 3 kpa. W konsekwencji, Sąd uznał, iż skarżąca nie wykazała w toku postępowania okoliczności świadczących o braku podstaw do zastosowania wobec niej unormowań zawartych w przepisach art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 udp. Nie wykazała też tego rodzaju uchybień w prowadzonym postępowaniu, których uwzględnienie mogłoby podważać wynik sprawy bądź mieć na niego wpływ. W szczególności wpływu takiego Sąd nie dopatrzył się w pominięciu przez organ odwoławczy wnioskowanego przez skarżącą dowodu z zeznań ww. świadków – pracowników skarżącej spółki, a to z uwagi na fakt, że w uwarunkowaniach stanu faktycznego tej sprawy dowód tego rodzaju nie miałby obiektywnego charakteru, przede wszystkim, nie dałby się zweryfikować w odpowiednio szczegółowej dokumentacji działalności skarżącej, której skarżąca nie prowadziła, co wynika wprost z akt administracyjnych sprawy i przedłożonych do tych akt dokumentów w objętych sporem kwestiach (brak chociażby pisemnej umowy na temat warunków i okresu eksponowania spornej reklamy, protokołów z realizacji zamówienia itp.). Odnośnie zaś podnoszonego przez skarżącą wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie spornego pasa drogowego (skarżąca wskazuje na wysłanie go pocztą zwykłą 1 października 2012 r.), to nawet potwierdzenie tego faktu nie miałoby – w myśl wcześniejszych już wywodów Sądu, znaczenia dla treści podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia, skoro warunkiem zajęcia pasa drogowego jest legitymowanie się przez zajmującego uprzednio wydanym zezwoleniem zarządcy drogi, a takowe zezwolenie w tej sprawie nie zostało wydane; zatem skarżąca zajęła ten pas bez zezwolenia, co skutkowało nałożeniem ww. kary pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.