Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3300/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 1 pkt 32, art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane
article: art. 6-8, art. 11, art. 40 par. 2, art. 81, art. 86
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 295/17 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 295/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P. S. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Dnia [...] lipca 2015 r. skarżący złożył do Starosty [...] wniosek o pozwolenie na budowę dla inwestycji określonej jako wiata stalowa na rowery, na działkach nr [...] i [...], położonych w [...]. W świetle załączonego projektu wiata stanowić ma obiekt o wymiarach 24,12 m x 18 m i wysokości 6,7 m, usytuowany przy istniejącym budynku produkcyjnym, o konstrukcji stalowej z dachem łukowym, o powierzchni zadaszonej 434,16 m2.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Starosta załatwił wniosek odmownie. Pełnomocnik skarżącego złożył od tej decyzji odwołanie do Wojewody Dolnośląskiego, uzupełnił je pismem z dnia 28 października 2016 r., domagając się m.in. uzupełnienia materiału dowodowego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, lecz decyzja ta została w wyniku skargi złożonej przez skarżącego uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 191/16. Sąd uznał, że organ odwoławczy nie wskazał jasnych powodów swojego rozstrzygnięcia i ich należycie nie rozwinął, gdyż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednoznacznie, czy wziął pod uwagę sprzeczność projektowanego zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - części południowej, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta i Gminy Prusice z dnia 23 listopada 2011 r., nr XXII/129/11 (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego z 2012 r. poz. 580, dalej powoływanej jako uchwała nr XXII/129/11) w zakresie geometrii dachu, czy też brak cech, jakimi powinna odznaczać się wiata na rowery. Zdaniem Sądu organ nie wykonał również obowiązku ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania.

W toku postępowania odwoławczego Z. P. złożył pismo z dnia 4 listopada 2016 r. przedstawiając swoje negatywne stanowisko odnośnie do projektowanego zamierzenia budowlanego.

Pismem z dnia 1 grudnia 2016 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. W tzw. rozdzielniku tego pisma pominięto pełnomocnika skarżącego, który jednak wystosował do organu pismo z dnia 14 grudnia 2016 r., jak zastrzegł "w odpowiedzi na zawiadomienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 grudnia 2016 r., ustosunkowując się do zebranego w sprawie materiału dowodowego". W piśmie tym zaznaczył, że przepisy prawa nie przewidują wymogu uwzględniania w projektach budowlanych rzeczy ruchomych, takich jak stojaki na rowery.

Złożył również kolejne pismo z dnia 19 grudnia 2016 r., po czym doręczono mu zawiadomienie Wojewody z dnia 9 marca 2017 r. o przedłużeniu postępowania odwoławczego do dnia 30 marca 2017 r.

Przed upływem tego terminu Wojewoda Dolnośląski przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] marca 2017 r. po raz kolejny utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyeksponował znaczenie wniosku strony, który wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego, co powoduje, że wniosek inwestora, określający, jakich robót budowlanych ma dotyczyć pozwolenie na budowę, musi być zgodny z załączonym do niego projektem budowlanym, realizowanym przecież na podstawie pozwolenia. W tym kontekście organ podkreślił, że skarżący wykorzystał gotowy projekt wiaty stalowej magazynowej, zaadoptowany na jego potrzeby. Odwołał się do definicji słownikowej, w świetle której wiata na rowery to niewielka lekka budowla wsparta na słupach, przystosowana do potrzeb wynikających z jej przeznaczenia, tj. zapewniająca dogodne wprowadzenie roweru i wyposażona w elementy umożliwiające bezpieczne przechowanie roweru, np. stojaki rowerowe. W konsekwencji podane we wniosku przeznaczenie obiektu jest nieadekwatne do przedstawionego jego projektu, zwłaszcza jego gabaryty znacznie przewyższają potrzeby związane z przechowywaniem rowerów. W projekcie nie przewidziano też wyposażenia obiektu w stojaki, ilości rowerów, które miałyby być w niej przechowywane, oraz liczby korzystających z niej osób – pracowników zakładu skarżącego. Tym samym ewidentnie odbiega on od przyjętych kanonów i norm charakterystycznych dla projektów wiat na rowery, co dowodzi innego przeznaczenia obiektu.

Wojewoda wyraził pogląd, że nazwa obiektu nie przesądza o jego funkcji i winna znaleźć odzwierciedlenie w rozwiązaniach zawartych w projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Bez ustalenia przeznaczenia zaprojektowanego obiektu nie jest zaś możliwe przeprowadzenie oceny tego projektu zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa). Gdyby przedmiotem wniosku był bowiem obiekt mający służyć jako wiata magazynowa, musiałby on spełniać określone wymogi, zwłaszcza w zakresie bezpieczeństwa pożarowego i odległości od granic działek, to wszelako inwestor jest zobowiązany do jednoznacznego określenia przedmiotu inwestycji i dostarczenia projektu, który swoim zakresem byłby zgodny z zamiarem inwestycyjnym.

Rozwijając tę ostatnią myśl Wojewoda Dolnośląski zauważył, że skarżący nie wyjaśnił tej kwestii, nie korygując projektu treści wniosku ani projektu w sposób pozwalający oznaczyć jednoznacznie przeznaczenie przedsięwzięcia. Nie zgodził się zarazem z argumentacją zawartą w odwołaniu. Stwierdził w szczególności, że uchwałą nr XXII/129/11 dopuszczono na terenie inwestycji dachy płaskie, o nachyleniu połaci do 12° lub dachy strome, jedno-, dwu- albo wielospadowe o nachyleniu połaci 13°-45°, nie dachy łukowe. Nie podzielił też przekonania, że skoro projektowana wiata nie stanowi odrębnego budynku, to przepisy przeciwpożarowe nie mają do niej zastosowania, wskazując, iż decydujące znaczenie ma jej przeznaczenie wynikające z projektu.

Organ nawiązał do pism złożonych w toku postępowania odwoławczego, w tym do pisma z dnia 28 października 2016 r., które jego zdaniem nie udzielają odpowiedzi na pytanie, dlaczego projektowana wiata na rowery ma mieć tak znaczne gabaryty, nieadekwatne dla tego typu obiektów. Przyznał, że projekt nie musiał przewidywać wyposażenia wiaty w stojaki na rowery, ale podniósł, iż stojaki takie umożliwiałyby określenie przeznaczenia wiaty i co za tym idzie odróżnienie jej od innych wiat: garażowych, magazynowych, śmietnikowych itp.

Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą decyzję. Zarzucił jej m.in. naruszenie art. 9, art. 10 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) poprzez pozbawienie prawa czynnego udziału w postępowaniu ze względu na brak zawiadomienia go o możliwości zapoznania się z treścią zgromadzonego materiału dowodowego oraz art. 40 § 2 K.p.a. – poprzez kierowanie pism w toku sprawy na jego adres pomimo ustanowienia przez niego profesjonalnego pełnomocnika. Podniósł także niedoręczenie pisma Z. P. z dnia 4 listopada 2016 r., co uniemożliwiło mu zapoznanie się z jego treścią, oraz nieprzeprowadzenie – wbrew m.in. art. 86 K.p.a. – w postępowaniu odwoławczym dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z kolei w ramach zarzutów odniesionych do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. podkreślił, że organ nie zastosował się do wiążących wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 191/16 i nie odniósł się do wszystkich zarzutów sformułowanych w odwołaniu i kolejnych pismach skarżącego. Skarga obejmowała również zarzuty materialnoprawne dotyczące art. 35 ust. 3 i 4 ustawy oraz uchwały nr XXII/129/11.

Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 2 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu najpierw omówił zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej oraz zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana po wyroku z dnia 24 czerwca 2016 r., który stosownie do art. 153 P.p.s.a. ma w sprawie moc wiążąca. Według niego organ zastosował się do wskazań zawartych w tym wyroku, gdyż uzasadnienie wspomnianej decyzji spełnia wszelkie wymogi określone prawem, przedstawia motywy rozstrzygnięcia, w szczególności wyczerpującą ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz stanowisko wobec zarzutów odwołania.

Następnie Sąd przytoczył przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, m.in. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, wymieniającego kryteria oceny projektu budowlanego warunkującej udzielenie pozwolenia na budowę. Uznał, że organ winien był sprawdzić kompletność przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego i zasadnie przyjął, iż projekt ten jest niezgodny z treścią wniosku, do którego został załączony. Zgodził się ze spostrzeżeniami Wojewody Dolnośląskiego, według których gabaryty obiektu nie są adekwatne do jego przeznaczenia deklarowanego we wniosku. Przychylił się do poglądu wywiedzionego na zasadach analogii z definicji słownikowej wiaty, w myśl którego wiatą na rowery jest niewielka, lekka budowla wsparta na słupach, przystosowana do potrzeb wynikających z jej przeznaczenia, czyli do przechowywania rowerów. Tymczasem projektowany obiekt nie ma charakteru budowli lekkiej, ponieważ wedle projektu posadowiony ma być bezpośrednio na stopach fundamentowych schodkowych, ma też wysokość ponad 6 metrów i obejmuje znaczną nieprzegrodzoną przestrzeń, co znacznie zmniejsza jego funkcjonalność z rozpatrywanego punktu widzenia.

Sąd w pełni podzielił także argumenty dotyczące braku stojaków na rowery oraz co do tego, że brak określenia planowanej funkcji i rodzaju inwestycji wyklucza możliwość zbadania na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, czy inwestycja jest zgodna z przepisami planu miejscowego oraz przepisami techniczno-budowlanymi, w tym dotyczącymi bezpieczeństwa pożarowego, co jest istotne w rozpatrywanej sprawie ze względu na planowane usytuowanie przy istniejącym budynku oraz przy granicy z sąsiednią działką. Analogicznie odniósł się do kwestii dachu projektowanego obiektu.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutów procesowych, kwestionujących prawidłowość dokonywanych w postępowaniu doręczeń oraz zawiadomień, Sąd podkreślił, że naruszenia w tej materii nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy i jako takie nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę oddalił stosownie do art. 151 P.p.s.a.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 2 sierpnia 2017 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, jak i zarzuty materialnoprawne.

Wszystkie zarzuty procesowe obejmowały art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i podnosiły, że skarga została oddalona pomimo naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Najpierw pełnomocnik nawiązał do art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a., stwierdzając, że organ odwoławczy pozbawił skarżącego możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów, przez co pozbawił go również prawa czynnego udziału w postępowaniu.

Następnie zarzucił naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. poprzez kierowanie przez ten organ pism w toku sprawy na adres skarżącego, chociaż ustanowił on profesjonalnego pełnomocnika.

Kolejny zarzut został powiązany z art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Pełnomocnik podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało obligatoryjnych elementów: ustosunkowania się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu i w piśmie z dnia 28 października 2016 r., co oznaczało zarazem niezastosowanie się do zaleceń wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r. oraz wskazania przyczyn odmowy wiarygodności i mocy dowodowej dokumentom i twierdzeniom formułowanym przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego.

Wreszcie pełnomocnik podniósł naruszenie art. 86 K.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania celem wyjaśnienia wszelkich niejasności w sprawie, w szczególności w zakresie przeznaczenia obiektu.

Z kolei pierwszy zarzut materialnoprawny obejmował art. 4 ustawy. W tych ramach zaakcentował nierespektowanie zasady wolności budowlanej w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane było zgodne z obowiązującymi przepisami.

Dalej zarzucił niezastosowanie art. 35 ust. 4 ustawy, w wyniku czego wyrokiem Sądu pierwszej instancji "została utrzymana w mocy" decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zdaniem pełnomocnika taki sam skutek wywołała dowolna wykładnia § 25 ust. 3 pkt 4 i 6 uchwały nr XXII/129/11, stanowiąca przedmiot ostatniego zarzutu.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w pierwszej kolejności przedstawił stanowisko Sądu pierwszej instancji, już na wstępie stwierdzając, że nie można się z nim zgodzić. Zakwestionował pogląd, że niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i pozbawienie jej możności wypowiedzenia się w tej materii jest uchybieniem nieznacznej wagi, irrelewantnym dla wyniku sprawy. Rozwijając tę tezę powołał się na literaturę i orzecznictwo dotyczące określonej w art. 10 § 1 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zaznaczając, iż wedle art. 10 § 2 K.p.a. odstąpienie od tej zasady może nastąpić tylko w przypadkach o charakterze nadzwyczajnym, jakie w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Strona powinna zwłaszcza mieć możność zapoznania się z dowodami i materiałami i wypowiedzenia się w ich przedmiocie. W konsekwencji wyznaczenie jej odpowiedniego terminu w tym celu ma znaczenie również z punktu widzenia zasady prawdy materialnej. Skarżący został pozbawiony tej możliwości.

Pełnomocnik odwołał się do orzecznictwa eksponującego bezwzględny obowiązek doręczania ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi wszelkich pism procesowych, podnosząc, że pominięcie pełnomocnika w tym zakresie jest równoznaczne pominięciu samej strony i wywołuje te same skutki prawne. Doręczenie zawiadomienia z dnia 1 grudnia 2016 r. skarżącemu, który działał już wtedy przez profesjonalnego pełnomocnika, niewątpliwie stanowi zatem naruszenie art. 40 § 2 K.p.a.

Następnie pełnomocnik podjął polemikę z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji pozytywną oceną uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Przytoczył treść art. 107 § 3 K.p.a. i skonstatował, że uzasadnienie to nie odnosi się do wszystkich zarzutów skarżącego sformułowanych w odwołaniu i w piśmie z dnia 28 października 2016 r.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor przeszedł do kwestii objętych zarzutami materialnoprawnymi. W tych ramach najpierw nie podzielił przekonania Sądu pierwszej instancji, że same gabaryty wiaty wykluczają przeznaczenie jej na potrzeby przechowywania rowerów. Gabaryty te odpowiadają wszak dopuszczalnym parametrom obiektów towarzyszących przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XXII/129/11, zaś definicje słownikowe tego typu obiektów, spośród których Sąd wybrał tylko jedną i na niej się oparł, nie są jednoznaczne, podobnie jak orzecznictwo odnoszące się do ich rozmiarów. Nie każda wiata musi być lekką, niewielką budowlą, gdyż jeżeli wedle orzecznictwa ma być to budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy, tyle że składająca się z fundamentów i dachu na słupach, więc pozbawiona ścian, to nie można wykluczyć również wiat dużych rozmiarów. Pełnomocnik podtrzymał jednocześnie argument wskazujący brak obowiązku polegającego na uwzględnianiu w projekcie budowlanym stojaków na rowery. Uznał za niezrozumiały wywód Sądu pierwszej instancji, który ten fakt dostrzegł, lecz mimo to ten brak wziął pod uwagę podczas kwalifikacji wiaty, kierując się "tendencyjnymi sugestiami organu drugiej instancji". Zaznaczył, że kluczową rolę odgrywa rzeczywiste przeznaczenie zaprojektowanego obiektu oraz zamiar jego wykorzystania, stąd nie można poprzestać na konstatacji, iż przeznaczenie to nie jest znane, ale należy dążyć do wyjaśnienia tej okoliczności faktycznej. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zaś zarzutu naruszenia art. 86 K.p.a., przewidującego możliwość przesłuchania strony po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku.

Dalej pełnomocnik odniósł się do kwestii dachu. Stwierdził, że klasyfikacja dachów dotyczy budynków mieszkalnych i wyróżnia dachy płaskie i dachy strome. Dlatego dach łukowy występujący na obiekcie innego typu, czyli na wiacie rowerowej, należy – ze względu na niewielkie nachylenie połaci takiego dachu – zaliczyć do tej pierwszej kategorii, a tę dopuszczono w uchwale nr XXII/129/11.

W podsumowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor, powołując się na orzecznictwo, skonkludował, że skarżący spełnił wszystkie wymogi wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy, toteż nie można było mu odmówić wydania pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Sformułowane w niej zarzuty kwestionują zaskarżony wyrok w trzech zasadniczych aspektach, koncentrując się na podniesionych naruszeniach prawa, które generalnie polegają na: pozbawieniu skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu, błędnej ocenie przeznaczenia wiaty objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę oraz niewłaściwej konkluzji co do niezgodności dachu zaprojektowanego na tym obiekcie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XXII/129/11. Wszystkie zarzuty w różnym stopniu nawiązują do każdego z tych zagadnień, przy czym nierzadko się ze sobą krzyżują lub pozostają ze sobą w merytorycznym związku. Uzasadnia to rozpoznanie skargi kasacyjnej według kryterium powyższych problemów prawnych, z odstąpieniem od sekwencji wywodu uwzględniającej kolejność, w jakiej powołano poszczególne zarzuty.

Niewątpliwie zasadnicze znaczenie mają te zarzuty, jakie wskazują poważne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które dyskwalifikują rozstrzygnięcie wydane w toku tego postępowania, a co za tym idzie również wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę na to rozstrzygnięcie. Autor skargi kasacyjnej sformułował dwa takie zarzuty, odniesione do art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a. oraz do art. 40 § 2 K.p.a. Przystępując do oceny zaskarżonego wyroku w rozpatrywanym zakresie w punkcie wyjścia należy jednak zauważyć, że Sąd pierwszej instancji wcale nie stwierdził, że w kontrolowanym przez niego postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia tych przepisów, przeciwnie – przyznał ten fakt, lecz uznał, iż naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Trafnie powołał się w tym kontekście na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wedle którego sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym wytknąć więc wypada pełnomocnikowi skarżącego, że każdy zarzut procesowy rozpoznawanej skargi kasacyjnej obejmuje oprócz tego przepisu również nieprawidłowo art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., który stanowi podstawę uchylenia decyzji w razie naruszenia prawa materialnego, nie proceduralnego. Podkreślić zarazem trzeba, że również w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli zważyć, że Sąd pierwszej instancji nie neguje omawianych naruszeń, pełnomocnik powinien przede wszystkim wykazać, że naruszenia te wywołało skutek, o którym była mowa, czyli innymi słowy, że gdyby ono nie wystąpiło, to zaskarżone rozstrzygnięcie byłoby inne. Tego jednak nie uczynił, chociaż Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził swoje stanowisko na ten temat.

Naczelny Sąd Administracyjny to stanowisko podziela. Wprawdzie w postępowaniu odwoławczym istotnie nie doręczono pełnomocnikowi zawiadomienia o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, ale mimo to pełnomocnik musiał zapoznać się z tym zawiadomieniem, skoro w późniejszym piśmie do niego nawiązał i przedstawił swoje zapatrywania. Ponadto na jeszcze dalszym etapie postępowania doręczono mu zawiadomienie o wyznaczeniu późniejszego terminu załatwienia sprawy. Naruszenie to nie miało więc żadnego wpływu na wynik sprawy. Jest tak tym bardziej dlatego, że skarżący ustanowił pełnomocnika dopiero w postępowaniu odwoławczym, podczas którego, co zresztą także podniesiono w skardze kasacyjnej, Wojewoda Dolnośląski nie podejmował intensywnych czynności wyjaśniających celem uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Mając to na względzie pełnomocnik powinien sprecyzować, dlaczego niemożność udziału w części tego postępowania mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jeżeli nie stała na przeszkodzie, by na późniejszym etapie postępowania nie tylko wyraził on stanowisko wobec tego materiału, ale i by złożył dalsze wnioski dowodowe, czego wszelako nie uczynił, poprzestając na żądaniu przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony.

Analogicznie należy ocenić naruszenie sprowadzające się do zaniechania doręczenia pisma Z. P. Pełnomocnik nie wywodził przecież, że pismo to zawierało treści ważne dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym, że pozbawienie go możności repliki miało w tym zakresie jakiekolwiek znaczenie.

Zaskarżony wyrok nie narusza więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a. oraz art. 40 § 2 K.p.a.

Pełnomocnik bezzasadnie zarzucił też Sądowi pierwszej instancji, że nie dostrzegł, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a. Otóż Sąd zbadał tę kwestię, słusznie biorąc pod uwagę wskazania zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 191/16, według którego niejednoznacznie przedstawienie motywów poprzedniej decyzji Wojewody Dolnośląskiego było zasadniczym powodem jej uchylenia. Doszedł do trafnego wniosku, że organ nie powtórzył tego uchybienia w zaskarżonej decyzji, gdyż w jej świetle bezsprzecznie główną przyczyną odmowy była niezgodność pomiędzy deklarowanym we wniosku przeznaczeniem projektowanego obiektu a jego funkcją, jaką można było ustalić w oparciu o projekt budowlany, m.in. podane w nim gabaryty, w tym wysokość, usytuowanie wobec innych obiektów na działce skarżącego oraz brak rozwiązań konstrukcyjnych służących temu przeznaczeniu, nie tylko stojaków na rowery, ale i wewnętrznych przegród dzielących sporą przestrzeń wiaty na części czy boksy ułatwiających przechowywanie rowerów. Niepodobna się przy tym zgodzić, że w uzasadnieniu nie odniesiono się do zarzutów i wywodów zamieszczonych w odwołaniu i w piśmie z dnia 28 października 2016 r., które zostały przez organ wprost wymienione. Ponadto całokształt wywodów organu nie pozostawia wątpliwości co do tego, dlaczego nie przychylił się on do stanowiska skarżącego. Dalszą kwestią jest, czy wywody te można uznać za przekonujące oraz to, że przybrały one formę bardziej zbiorczą, nie zaś polegającą na zbędnym odwołaniu się do każdego, nawet najbardziej szczegółowego spostrzeżenia i próbie jego niejako indywidualnego obalenia.

Spostrzeżenia te nie przekreślają wszak wymowy tego, że wskazane we wniosku o udzielenie pozwolenie na budowę przeznaczenie obiektu jako wiaty na rowery nie znajduje potwierdzenia w treści załączonego do wniosku projektu budowlanego, który ma być przecież przez tę decyzję zatwierdzony. Jest poza sporem, że deklarowana przez inwestora funkcja obiektu, a przez to jego rodzaj, nie może mieć znaczenia przesądzającego w tym sensie, iż organ architektoniczno-budowlany powinien się jej bezwzględnie i w istocie bezrefleksyjnie, automatycznie podporządkować, nawet jeżeli obiektywne parametry obiektu określone w projekcie budowlanym przemawiają na rzecz jego odmiennej kwalifikacji. Wola inwestora podlega weryfikacji organu i nie ogranicza jego uprawnień i obowiązków łączących się z koniecznością właściwego ustalenia stanu faktycznego. Z tego punktu widzenia rozstrzygająca jest nie nazwa, jaką się inwestor posłużył, która może być z różnych przyczyn nieadekwatna lub odpowiadająca jedynie jego subiektywnym przekonaniom, lecz właściwości obiektu opisane w projekcie budowlanym, czyli dane typowe, sprawdzalne z uwzględnieniem kryteriów wynikających z przepisów prawa budowlanego oraz zasad techniki budowlanej i doświadczenia życiowego. Z drugiej strony organ nie jest uprawniony do samodzielnej modyfikacji wniosku inwestora poprzez konstatację, że w rzeczywistości domaga się on udzielenia pozwolenia na budowę innego obiektu niż oznaczył we wniosku.

Rozwijając tę myśl podkreślić wypada, że Sąd pierwszej instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie utrzymuje, że rozmiary projektowanego obiektu są sprzeczne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub że nie pozwalają go uznać za wiatę, ale zasadnie neguje tylko podane przez skarżącego przeznaczenie tej wiaty. Bezspornie obiekt ten jest znacznie większy niż typowa wiata na rowery i nie został zaprojektowany w sposób odpowiadający rozpatrywanej funkcji. Już sama jego wysokość, kilkukrotnie przewyższająca wzrost człowieka, uzasadnia wniosek, że przewidziano go do przechowywania przedmiotów sporo większych niż rowery lub dużej ilości materiałów, czemu służyć może wielka powierzchnia zadaszona. Jest oczywiste, że rozmiary obiektu nie są dopasowane do potrzeb polegających na przechowywaniu rowerów. Ponadto konstrukcja wiaty, niezakładająca żadnego podziału wspomnianej zadaszonej przestrzeni, nie obejmuje jakichkolwiek rozwiązań niezbędnych do realizacji tych potrzeb. W tym kontekście zaznaczyć należy, że Sąd pierwszej instancji nie zaprzeczył, iż projekt budowlany nie musiał obejmować stojaków na rowery, ale słusznie zwrócił uwagę, że tego rodzaju urządzenia stanowiłyby ważny argument na rzecz deklarowanej funkcji obiektu.

Wreszcie Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie przywiązał wagę do położenia projektowanego obiektu, który przylega do budynku wykorzystanego w działalności gospodarczej skarżącego, oraz do jego cech odpowiadających typowym parametrom wiaty magazynowej.

W takim stanie rzeczy nie można było udzielić pozwolenia na budowę, gdyż wymaga ono ustalenia na podstawie wniosku i załączonego do niego projektu, jaki obiekt ma być wykonany. Jest to niemożliwe, jeśli wniosek pozostaje w sprzeczności z projektem, ponieważ wówczas nie można oznaczyć przeznaczenia i funkcji obiektu, co jest z kolei niezbędne do oceny projektu dokonywanej zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi, różniącymi się w zależności od tego, o jaki rodzaj obiektu chodzi.

Materiał dowodowy sprawy był wystarczający do podjęcia powyższego rozstrzygnięcia. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 86 K.p.a., podnoszący uzupełnienie tego materiału poprzez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony. Podczas przesłuchania skarżący zapewne podtrzymałby zresztą jedynie swoje stanowisko co do przeznaczenia obiektu, którego nie można było uwzględnić z przedstawionych powodów.

Dotychczasowe wywody oznaczają, że bezzasadne są sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne. Nie można twierdzić, że odmowa udzielenia pozwolenia na budowę niejako sama przez się narusza zasadę wolności budowlanej, o której mowa w art. 4 ustawy. Zasada ta nie ma wartości absolutnej i nie zwalnia inwestorów z obowiązków przestrzegania wymogów ustawowych, w tym polegających na możliwości prowadzenia robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę. Jak dowiedziono wyżej, skarżący nie spełnił tych wymogów, ponieważ nie skorygował treści wniosku w taki sposób, by była ona adekwatna do załączonego do niego projektu budowlanego. W efekcie nie naruszono również art. 35 ust. 4 ustawy, wedle którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może wprawdzie odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale po spełnieniu wymagań przewidzianych prawem.

Nie można uwzględnić także zarzutu odniesionego do § 25 ust. 3 pkt 4 i 6 uchwały nr XXII/129/11 i kwestionującego stanowisko w kwestii geometrii dachu. Rozważając ten aspekt sprawy zaznaczyć wypada, że ma on dla jej wyniku znaczenie drugorzędne, skoro istniały powody do odmowy pozwolenia na budowę już ze względu na niemożność ustalenia przeznaczenia obiektu. Niemniej niewątpliwie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczono wyłącznie dachy płaskie lub strome, podczas gdy w projekcie budowlanym przewidziano dach łukowy. Brak więc jakichkolwiek podstaw do tego, by ten ostatni rodzaj dachu utożsamiać z jednym z rodzajów wymienionych w planie miejscowym, tym bardziej iż pełnomocnik skarżącego swojego poglądu w tej materii nie wsparł w żaden sposób, choćby poprzez odesłanie do fachowej literatury uzasadniającej dokonaną przez niego samodzielnie klasyfikację dachów.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił zgodnie z art. 184 P.p.s.a