Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 390/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151 a par.2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy, SKO) znak: [...] z [...] kwietnia 2018 r.

o uchyleniu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr [...] (obręb [...] – D., ark. [...]), położonej w R., przy ul. M..

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek W. S. (dalej: skarżący, inwestor, strona) złożony 27 lipca 2017 r. Prezydent Miasta R. (dalej: Prezydent, organ I instancji) [...] grudnia 2017 r. wydał decyzję Nr [...],

w której odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji z uwagi na brak kontynuacji funkcji. Powyższa decyzja na skutek odwołania skarżącego została przez Kolegium uchylona do ponownego rozpoznania przez organ I instancji decyzją

z [...] stycznia 2018 r., znak: [...]. Organ odwoławczy wskazał, że Prezydent powinien dokonać ponownej analizy stanu faktycznego w terenie

i uwzględniając istniejącą tam zabudowę określić możliwość realizacji wnioskowanej zabudowy, bez odwoływania się do zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., podjętego uchwałą Rady Miejskiej w R. Nr [...] z [...] grudnia 1999 r. (zwanego dalej: Studium) czy nieobowiązującego planu miejscowego.

W toku dalszego postępowania Prezydent przeprowadził analizę urbanistyczną

i na jej podstawie decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., powołując się na przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, zwanej dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji wnioskowanej przez inwestora.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dla terenu objętego wnioskiem (część działki nr [...] w granicach ABCDA) spełnione są warunki określone

w art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 u.p.z.p., natomiast nie został spełniony warunek w zakresie kontynuacji funkcji, określony w punkcie 1 ww. przepisu. Z analizy wynika, że sąsiedztwo terenu inwestycji charakteryzuje się rozproszoną ekstensywną zabudową mieszkaniową jednorodzinną, zlokalizowaną przy drodze publicznej w pasie terenu szerokości około 80 m (z wyjątkiem jednego budynku usytuowanego dalej, w odległości około 100 m). Na obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa w głębi terenu,

w znacznym odsunięciu od drogi publicznej. Takie użytkowanie terenu "pokrywa się" także z jego przeznaczeniem w Studium. Obecnie teren objęty jest uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z [...] grudnia 2012 r., zmienioną uchwałą Nr [...]

z [...] grudnia 2003 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ul. M., granicą administracyjną miasta, ul. G., ul. S. i ul. T.. Przy opracowywaniu planów obowiązujące jest Studium, a plan miejscowy nie może naruszać ustaleń Studium (art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Pismem z 30 sierpnia 2017 r. Miejska Pracownia Urbanistyczna negatywnie zaopiniowała wnioskowaną inwestycję.

Prezydent zauważył, że objęta wnioskiem część działki nr [...] nigdy nie stanowiła terenu przeznaczonego pod budowę (zapisy Studium i planu miejscowego z 1994 r.). Dlatego ustalenie warunków zabudowy w granicach ABCDA dla części tej działki doprowadziłoby w istocie do stworzenia zupełnie nowego ładu przestrzennego

w postaci kompleksu zabudowy w głębi niezabudowanego obszaru. Tym samym zostałaby przełamana zasada dobrego sąsiedztwa. Brak natomiast łącznego spełnienia wszystkich warunków art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. uniemożliwia wydanie decyzji

o warunkach zabudowy.

Od decyzji Prezydenta odwołanie złożył inwestor, żądając zebrania

i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i wydania przez Kolegium decyzji merytorycznej co do istoty sprawy, uwzględniającej jego wniosek.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że organ

I instancji, wydając zaskarżoną decyzję, w dalszym ciągu powołuje się na ustalenia Studium oraz na nieobowiązujący plan miejscowy, a także opinię Miejskiej Pracowni Urbanistycznej. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na wniosek inwestora

i dotyczy indywidualnej sprawy, stąd uzasadnienie decyzji nie może odnosić się do kwestii związanych z porządkowaniem obszaru w rejonie ul. M.. Sprawy związane z przeznaczeniem terenów mogą być przedmiotem rozważań w trybie sporządzania planu miejscowego, jednak pomimo upływu 14 lat plan taki nie został opracowany. Tymczasem inwestor nie może być pozbawiony możliwości realizacji swoich zamierzeń inwestycyjnych tylko dlatego, że Miejska Pracownia Urbanistyczna negatywnie zaopiniowała wnioskowaną inwestycję. Taka opinia nie ma żadnej mocy wiążącej. Przepis art. 53 ust. 4 u.p.z.p. wskazuje wprost, z jakimi organami decyzje

o warunkach zabudowy podlegają uzgodnieniom.

Kolegium zauważyło, że opracowana ponownie analiza nie różni się od poprzedniej i w dalszym ciągu powołuje się na zapisy Studium i nieobowiązujący plan miejscowy. Poza tym część graficzna analizy została sporządzona na kserokopii mapy zasadniczej niepotwierdzonej za zgodność z jej oryginałem, co narusza art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Obszar analizowany wyznaczony został od granic terenu inwestycji, a nie od granic działki nr [...], co narusza przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: rozporządzeniem z 2003 r.).

Zdaniem SKO, prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego ma istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego analiza powinna być sporządzona na nowo,

z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Część graficzna analizy musi być czytelna, natomiast ta dołączona do przedmiotowej analizy jest mało czytelna, bowiem na jej podstawie nie można ustalić numeru działki objętej wnioskiem i innych.

W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja posiada braki i wady, które nie kwalifikują się do naprawienia w trybie art. 136 k.p.a. Prezydent naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W sytuacji braku planu miejscowego istotne jest ustalenie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., których spełnienie wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium wskazało, że sporządzona nowa analiza powinna uwzględniać stan faktyczny i prawny terenu przewidzianego pod zabudowę oraz wymagania wynikające z przepisów odrębnych. Nie może się natomiast opierać na zapisach Studium czy nieobowiązującego planu miejscowego. Dlatego w tej sprawie organ I instancji przy sporządzeniu analizy obowiązany jest prawidłowo wyznaczyć granice obszaru analizowanego oraz zinwentaryzować, które działki są zabudowane i jakiego rodzaju zabudową. Dopiero wówczas należy ocenić, czy nowa inwestycja da się pogodzić ze stanem faktycznym istniejącym w granicach obszaru analizy.

Organ odwoławczy stwierdził również, że załącznik graficzny do decyzji, określający granice terenu inwestycji jest nieczytelny, bowiem nie można z niego odczytać położenia ulicy M. i usytuowania do działki nr [...] służebności gruntowej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wyjaśniło, że działając jako organ II instancji nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty w celu sporządzenia prawidłowej analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to w znacznej części. Kolegium wyjaśniło, że analiza urbanistyczna nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, podlegające uzupełnieniu w trybie art. 136 k.p.a.

Jednocześnie Kolegium uznało za niezasadne wyznaczenie rozprawy w oparciu o art. 89 § 1 k.p.a., ponieważ żadna z przesłanej tego przepisu w przedmiotowej sprawie nie występuje. Kolegium zastosowało więc art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ zakres postępowania odwoławczego wykraczałby poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego.

Od decyzji Kolegium skarżący złożył sprzeciw, w którym wniósł o jej uchylenie

w całości, żądając jednocześnie zobowiązania organu odwoławczego do: - zebrania

i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., - przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 89 § 1

i § 2 k.p.a., które ponad wszelką wątpliwość rozstrzygnie kwestię różnicy zdań pomiędzy organem I i II instancji w zakresie interpretacji prawa zapisanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. kontynuacji funkcji; - wydania decyzji o treści uwzględniającej wniosek inwestora. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podniósł, że SKO uchyliło się od wykonania kompetencji merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez nadużycie art. 138 § 2 k.p.a., co godzi w szybkość postępowania, zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ wyższej instancji. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie

w sprawie II SA/Rz 1277/17 zwrócił uwagę na okoliczność, że ustawodawca nie zastrzegł konieczności przeprowadzenia dowodu z analizy urbanistycznej jedynie przed organem I instancji, ponieważ postępowanie w obu instancjach ma w pełni charakter merytoryczny.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64c § 1 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w tym wypadku jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (por. art. 64e p.p.s.a.).

Sprzeciw nie jest więc środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Tym samym Sąd nie jest uprawniony odnosić się do meritum sprawy w kierunku przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, publ. cbosa). Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji

i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawach wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ ten w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda, zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, publ. cbosa).

Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany

w sprawie materiał dowodowy (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, publ. cbosa).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy oraz dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż organ odwoławczy wskazał przyczyny, dla których zachodziła konieczność uchylenia rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Tym samym rozstrzygnięcie, podjęte w decyzji objętej sprzeciwem, nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., a zarzuty zawarte w sprzeciwie nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji

o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Powyższe znajduje potwierdzenie w treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie

z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Uszczegółowieniem tej regulacji jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przewidujący, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z akt sprawy wynika, że dla terenu planowanej przez skarżącego inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem ustalenie warunków zabudowy musi nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym, stosownie do § 3 rozporządzenia z 2003 r., dla zamierzonej przez skarżącego inwestycji konieczne jest przeprowadzenie analizy urbanistycznej w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Jak wynika z przebiegu postępowania w tej sprawie, w aktach administracyjnych znajduje się już dwie takie analizy: z 7 grudnia 2017 r. i 16 marca 2017 r.

Prezydent orzekając w sprawie po raz drugi (po wcześniejszym uchyleniu przez Kolegium decyzji Nr [...] z [...] grudnia 2017 r.) wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy wnioskowanej przez stronę inwestycji, powołując się ponownie na ustalenia Studium i nieobowiązującego planu miejscowego z 1994 r., jak również na opinię Miejskiej Pracowni Urbanistycznej. Organ odwoławczy w zaskarżonej kasatoryjnej decyzji wyraził pogląd, że powyższe akty planistyczne oraz opinia organu niewskazanego w przepisie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nie mają wiążącego znaczenia

w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji naruszył więc przepisy dotyczące postępowania wyjaśniającego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., dotyczące prawidłowego zebrania i oceny dowodów.

Analiza urbanistyczna w postępowaniu o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest podstawowym dowodem, elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść tej decyzji, pozwala stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 25 lipca 2018 r., II SA/Gd 279/2018, publ. Lex nr 2527913, wyrok WSA w Łodzi z 2 marca 2018 r., II SA/Łd 19/2018, publ. Lex nr 2469787).

Sąd podziela ustalenia Kolegium, że organ I instancji nie dość wnikliwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności prawidłowość sporządzenia analizy urbanistycznej. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest na tyle istotna, że stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia

z 2003 r., por. wyrok WSA w Kielcach z 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 192/10, publ. Lex nr 674193). Obie części analizy: tekstowa i graficzna powinny być ze sobą spójne, czytelne i niebudzące wątpliwości.

Kolegium zakwestionowało graficzną część analizy, ponieważ została sporządzona na kserokopii mapy zasadniczej w skali 1:500 niepotwierdzonej za zgodność z jej oryginałem. Mapa nieautoryzowana, która nie ma waloru dokumentu,

o jakim mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w istocie oznacza, że załącznik ten nie może mieć mocy prawnej (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1561/07, publ. Lex nr 551270). Jak wynika również z § 9 ust. 3 rozporządzenia z 2003 r., część graficzna analizy powinna być sporządzona w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Kolegium w zaskarżonej decyzji wskazało, że załącznik graficzny przedmiotowej analizy jest mało czytelny, a więc nie spełnia kryteriów zawartych w ww. przepisie rozporządzenia.

O rzetelności analizy oraz jej wyników decyduje przede wszystkim prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. (wyrok WSA w Gdańsku z 25 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 138/2018, publ. Lex nr 2493484). Jak wynika z ustaleń organu odwoławczego, obszar analizowany

w przedmiotowej sprawie został wyznaczony od granic terenu inwestycji, a nie od granic działki nr [...], co stanowi naruszenie ww. przepisu rozporządzenia (por. również wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1442/16, publ. Lex nr 2494133).

Sąd podziela w pełni bezsporne w orzecznictwie stanowisko SKO, że ustalenia nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą stanowić podstawy prawnej do podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć przez organ administracji. Podstawą rozstrzygnięć organu administracji nie może być również Studium, ponieważ ustawodawca w u.p.z.p. nie nadał mu charakteru przepisu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, publ. Lex nr 424613). Opinia Miejskiej Pracowni Urbanistycznej nie jest również prawnie wiążąca dla organu rozpoznającego wniosek o wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzje w tym przedmiocie wydaje się po uzgodnieniu z podmiotami i organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., wśród których nie występuje Miejska Pracownia Urbanistyczna. Jak wynika z decyzji organu

I instancji, z uwagi na treść decyzji o warunkach zabudowy (odmowa) odstąpiono od dokonania uzgodnienia z organem właściwym w sprawach melioracji wodnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.) oraz z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego (art. 87 ust. 5 ustawy z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze, Dz.U. z 2017 r poz. 959).

Jeśli natomiast projekt decyzji o warunkach zabudowy nie został uzgodniony, mimo wymogu sformułowanego w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., to uchybienia tego nie można sanować w trybie uzupełnienia materiału dowodowego przewidzianego w trybie art. 136 k.p.a. (por wyrok NSA z 4 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2800/14, publ. Lex nr 2114328).

Zasadnie zatem Kolegium zwróciło uwagę na istotne wady analizy urbanistycznej

i uchyliło zaskarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji uznając, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami, czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych parametrów (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 611/11, publ. Lex nr 1217444).

Uchybienia przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powstałe na etapie sporządzania analizy urbanistycznej przez organ I instancji (nieprawidłowo wyznaczone granice obszaru analizowanego, nieprawidłowy załącznik graficzny do analizy, brak wymaganych uzgodnień w przypadku decyzji pozytywnej) oznaczają, że ich usunięcie przez organ odwoławczy stanowiłoby, w ocenie Sądu, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Jeśli więc Prezydent w przedmiotowej sprawie naruszył przepisy postępowania administracyjnego, które uzasadniały uchylenie jego decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, sprowadzającego się do przeprowadzenia nowej analizy urbanistycznej według wytycznych Kolegium, to – zdaniem Sądu - w okolicznościach tej sprawy organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wskazując jednocześnie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Wbrew zarzutom sprzeciwu, nie doszło w sprawie do naruszenia art. 15 k.p.a.

w związku z art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy bowiem trafnie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania i niewyjaśnienia sprawy, które uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Zauważyć jednocześnie należy, że art. 136 § 1 k.p.a. wskazuje jedynie na możliwość uzupełnienia dowodów. Nie może zatem prowadzić do zastępowania organu

I instancji w jego obowiązkach, polegających na wyczerpującym zgromadzeniu

i rozpatrzeniu materiału dowodowego, celem należytego ustalenia stanu faktycznego.

Sąd podziela również ocenę Kolegium w zakresie braku zasadności wyznaczenia rozprawy administracyjnej w trybie art. 89 k.p.a., ponieważ w tego rodzaju sprawie nie przyspieszy ona ani nie uprości postępowania.

Niezasadne jest też powoływanie się przez skarżącego w skardze na wyrok WSA w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17, bowiem został on wydany w odmiennych okolicznościach sprawy. Brak jest też uzasadnienia dopuszczenia dowodu z akt spraw rozstrzyganych przez Kolegium decyzjami wskazanymi przez skarżącego w sprzeciwie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.