Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 205/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 par. 3, art. 199. art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40 ust. 1,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 6n, art. 6j ust. 1 pkt 1, art. 6m pkt 1b,
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1art. 23 ust. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2014 poz 1182
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy S. w dniu [...] r. podjęła uchwałę

nr [...] w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości. Wzór deklaracji stanowi załącznik do uchwały. W punkcie 2 wzoru deklaracji ("Dane składającego deklarację") zawarto wymóg podania numeru telefonu kontaktowego. W punkcie 5 wzoru deklaracji ("Liczba osób zamieszkujących nieruchomość, dla której składana jest deklaracja") zawarto wymóg podania danych osobowych osób zamieszkujących nieruchomość (tj. imię i nazwisko, stopień pokrewieństwa, PESEL lub data urodzenia). W punkcie 9 wzoru deklaracji ("Oświadczenie i podpis składającego") został zamieszczony zapis o treści: "Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997 r. (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. Nr 1001, poz. 962, z poź.zm) wyrażam zgodę na przetwarzanie przez Urząd Gminy S. danych dotyczących mojej osoby w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego (dotyczy osób fizycznych)."

W podstawie prawnej ww. uchwały powołano art. 6n ust. 1 i art. 6m ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2012.391) dalej "Ustawa", art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U.2001.142.1591 ze zm.) dalej "u.s.g." w związku

z art. 12 ustawy z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości

i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.152.897 ze zm.).

Na powyższą uchwałę w zakresie nakładającym na składającego deklarację obowiązek podania numeru telefonu składającego deklarację, danych osobowych osób zamieszkujących daną nieruchomość oraz złożenia oświadczenia, że składający deklarację wyraża zgodę na przetwarzanie przez Urząd Gminy

w S. danych składającego deklarację w celu przeprowadzenia postępowania administracyjnego, tj. odpowiednio pkt 2, 5, i 9 deklaracji, Prokurator Prokuratury Rejonowej w K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Kielcach skargę. Zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego,

tj. art. 6n Ustawy oraz art. 23 o ochronie danych osobowych poprzez nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku podania numeru telefonu, danych osobowych osób zamieszkujących daną nieruchomość oraz obowiązku wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych właściciela nieruchomości, bez umocowania prawa i podstawy ustawowej.

W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części.

Uzasadniając skargę prokurator wskazał, że w zakresie treści deklaracji, opracowanych na podstawie art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 6n ust. 1 i 2 Ustawy nie mieści się nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązku podania numeru swojego telefonu. Pomimo powszechności korzystania z usług telefonicznych, nie istnieje prawny nakaz by z nich korzystać. Część składających deklarację (choć może dotyczyć to niewielkiej ilości osób w gminie) może nie posiadać telefonu

i w sytuacji zamieszczenia w deklaracji takiej pozycji, osoby te nie miałyby możliwości prawidłowego i pełnego jej wypełnienia Ponadto informacja ta nie jest niezbędna do obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami. Podanie numeru telefonu winno mieć charakter, co najmniej, fakultatywny. Podanie numeru telefonu stanowi podanie danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1-3 ustawy o ochronie danych osobowych. Te dane pozwalają na szybkie zidentyfikowanie konkretnej osoby. Takie dane osobowe tylko wówczas powinny być gromadzone gdyby były one niezbędne celem ich przetwarzania w związku z realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były one niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego

(art. 23 ust. 1 pkt 2, 4 ustawy o ochronie danych osobowych). W przypadku ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi trudno jest dopatrzeć się niezbędności lub konieczności w rozumieniu tego przepisu.

W ocenie prokuratora także wymóg oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetworzenie danych osobowych nie znajduje oparcia w podstawie prawnej skarżonej uchwały. Skarżący wskazał na przepisy ustawy o ochronie danych osobowych określające jej przedmiot (art. 2 ust. 2) oraz definicję “przetwarzania danych osobowych" (art. 7 pkt 2). Złożona przez zobowiązanego deklaracja uprawnia organ gminy do ewentualnego wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 6 n Ustawy lecz nie do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych Przepis art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wskazuje zgodę jako przesłankę zgodności

z prawem przetwarzania danych osobowych. Nie jest konieczne jej pozyskanie, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 3 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę w stosowanych przepisach prawa. Tym samym ustalenie we wzorze deklaracji obowiązku oświadczenia

o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych jest zbędne i wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzór deklaracji.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o oddalenie skargi

i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ nie zgodził się z główną tezą zaskarżenia, że deklaracja powinna zawierać tylko i wyłącznie dane niezbędne do obliczenia opłaty za gospodarowania odpadami, a treści wymienione w pkt 2, 5, 9 deklaracji temu celowi nie służą.

Odnosząc sie do tez i zarzutów skargi organ wyjaśnił, że zobowiązanie podania numeru telefonu osoby składającej deklarację nie stanowi nakazu korzystania z telefonu, lecz jest niezbędne do realizacji zadań wynikających

z ustawy i z ustaw towarzyszących, ze szczególnym wskazaniem dochodzenia nie uregulowanych należności. W tym zakresie organ wskazał na art. 160 § 1 Ordynacji podatkowej, art. 55 § 1 K.p.a. oraz § 3 i § 5 rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Organ nie zgodził się, że w każdym wypadku numer telefonu pozwala na szybkie zidentyfikowanie konkretnej osoby, gdyż takiej możliwości nie ma w przypadku telefonów na tzw. "kartę".

Organ zakwestionował również stanowisko, że obowiązek wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych narusza art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, jak również art. 6n ust. 1 pkt 1 Ustawy. Organ poprzez oświadczenie osoby składającej, chce uzyskać kierując się dobrem osoby, wyraźną zgodę na przetwarzanie danych osobowych, gdyż dyskusyjne jest czy ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uprawnia do tworzenia nowych zbiorów ewidencyjnych. Organ nie zgodził się również z tezą skarżącego, że zgoda jest jednak jednym z możliwych, ale nie jedynym warunkiem legalizującym przetwarzanie danych. Nie jest zatem konieczne jej pozyskiwanie, tylko wtedy, gdy spełniony jest jeden z pozostałych warunków z art. 23 ust. 1 ustawy, zwłaszcza gdy przetwarzanie danych osobowych znajduje podstawę

w stosownych przepisach prawa. Przepis art. 23 ust. 1 ustawy o przetwarzaniu danych osobowych wymienia przypadki w jakich dochodzi do przetwarzania danych osobowych. W ocenie organu w przypadku danych osobowych zawartych w deklaracji nie można mówić o postaci kompetencji wynikającej wprost z normy prawnej (art. 23 ust. 1 pkt 2), ze względu na brak zapisów expressis verbis

w ustawie z dnia 13 września 1996 r. Nie można również mówić o uprawnieniu wynikającym z realizacji zadań dla dobra publicznego, które to zadania musi wykonywać podmiot przetwarzający dane osobowe (art. 23 ust. 1 pkt 4). Ten przepis ma zastosowanie tam, gdzie nie da się znaleźć wyraźnej kompetencji wyrażonej w przepisie prawa, jednak ze względu na materię ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (3 krotna nowelizacja, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013r. sygn. akt K 17/12, wiele zapisów niedookreślonych, sprzecznych, wzajemnie się wykluczających) należy krytyczne odnieść się do tezy, że gmina przetwarza te dane w realizacji zadań dla dobra publicznego. Zdaniem organu w niniejszej sprawie zasadnym było uzyskanie zgody właściciela nieruchomości na przetwarzanie danych osobowych, gdyż brak takiej zgody mógłby być odczytany za naruszenie norm konstytucyjnych: ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane wyłącznie

w ustawie (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

W zakresie zarzutu względem pkt 5 deklaracji (dane osób zamieszkujących nieruchomość) skarżący nie przytoczył argumentacji uzasadniającej postawiony zarzut. Jednak organ podniósł, że w sytuacji, gdy opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest ustalana od mieszkańca, dane osób zamieszkujących nieruchomość niezbędne są do realizacji zadania publicznego nałożonego na gminę ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a w szczególności

w takiej sytuacji, gdy dane zawarte w deklaracji wymagają zweryfikowanie

z danymi z ewidencji ludności. Zaniżanie osób zamieszkujących w sytuacji, gdy składający nie jest zobowiązany do podania danych osób, skutkuje zaniżeniem należnych opłat, co uniemożliwia gminie prawidłową realizację zadania własnego, które w przeciwieństwie do innych zadań ustawowych własnych, jest finansowane tylko i wyłącznie z wpłat mieszkańców.

Organ dodatkowo zaznaczył, że zaskarżona przez prokuratora uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś.,

a organy nadzoru - wojewoda świętokrzyski ani Regionalna Izba Obrachunkowa

w Kielcach, nie wniosły do niej żadnych zastrzeżeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ustawa p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W oparciu o art. 53 § 3 ustawy p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w przedmiocie określenia wzoru formularza deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości, na których ciąży obowiązek jej zapłaty, jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie gminy. Takim aktem jest badana uchwała, która została podjęta na podstawie art. 6n Ustawy, w myśl którego rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego.

Ustawa o ochronie danych odnosząca się również do organów samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1), wskazuje precyzyjnie w rozdziale 3 zasady przetwarzania danych osobowych. W art. 23 ust. 1 pkt 2 stanowi, że przetwarzanie danych jest dopuszczalne wtedy gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Z redakcji przepisu wynika, że oba te wymogi spełnione być muszą łącznie. Nie budzi wątpliwości, że przetwarzanie danych jest dopuszczalne, gdy taki obowiązek wynika wprost

z przepisu prawa. Doktryna wypracowała jednak pogląd, że można także przetwarzać dane w wypadku, gdy ustawodawca nakładając określone uprawnienia czy obowiązki, nie wskazał wprost na potrzebę przetwarzania danych, ale przetworzenie to jest niezbędne do zrealizowania nałożonego obowiązku czy przyznanego ustawowo uprawnienia (patrz komentarz Janusza Barta, Pawła Fajgielskiego i Ryszarda Markiewicza do art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych, dostępny w bazie LEX).

W art. 6n Ustawy ustawodawca zobowiązał radę gminy w uwzględnieniu konieczności zapewnienia prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do określenia w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Oznacza to, że ustawodawca zobowiązał radę gminy do stworzenia deklaracji (zbioru danych) potrzebnych do prawidłowego obliczenia opłaty, choć na potrzebę przetwarzania danych nie wskazał wprost. Zakres przetwarzania (zbierania) danych istotnych dla zrealizowania celu wprowadzenia deklaracji wyznacza treść upoważnienia ustawowego wynikającego z cytowanego już art. 6n Ustawy wskazanego przez ustawodawcę jako "zapewnienie prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi".

Aby zatem stwierdzić, czy badana deklaracja nie narusza zapisów ustawy

o ochronie danych osobowych należało zbadać, czy żądane w niej dane przyczynią się do prawidłowego obliczenia tej opłaty lub innymi słowy czy Rada Gminy

w S. ustalając wzór deklaracji nie przekroczyła delegacji ustawowej wynikającej z przywołanego wyżej art. 6n Ustawy.

Zdaniem Sądu badana deklaracja w omawianym zakresie nie narusza prawa. Dane identyfikacyjne żądane w punkcie 2 i 5 deklaracji stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały mogą przyczynić się do zapewnienia prawidłowego obliczania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi co oznacza, że nie została przekroczona delegacja ustawowa ani naruszony zapis ustawy o ochronie danych osobowych. Ustawodawca, formułując zapis delegacji ustawowej w sposób szeroki (zapewnienie prawidłowości obliczeń opłaty), radzie gminy pozostawił kompetencje, jakie dane będą przydatne w realizacji celu jakim jest prawidłowe określenie wysokości tej opłaty. Niewątpliwie wskazanie osoby przebywającej na nieruchomości oraz jej danych umożliwi sprawdzenie prawidłowości naliczenia opłaty, której wysokość uzależniona jest m. in. od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość (art. 6j ust. 1 pkt 1 Ustawy).

W ocenie Sądu ponadto podanie numeru telefonu składającego deklarację również stanowi informację przydatną do zapewnienia prawidłowego obliczania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi co oznacza, że nie została przekroczona delegacja ustawowa ani naruszony zapis ustawy o ochronie danych osobowych.

W tym kontekście nie może ujść uwagi, że z dniem 1 lutego 2015 r. (Dz.U.2015.87) nastąpiła nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach. W art. 6m pkt 1b znowelizowanej ustawy wskazano, że określając wzór deklaracji rada gminy może żądać danych takich jak numer telefonu. Z poselskiego uzasadnienia tej zmiany wynika, że miała ona charakter doprecyzowujący, a celem projektodawcy było wyeliminowanie rozbieżności interpretacyjnych (Sejm RP VII Kadencji, nr druku 2377, www.sejm.gov.pl). Potwierdza to poprawność tezy, że dane takie w zgodzie tak z delegacją ustawową jak i art. 23 ust.1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, można było gromadzić również w poprzednio obowiązującym stanie prawnym.

Odnośnie umieszczenia w deklaracji zapisu o wyrażeniu zgody na przetwarzanie przez Urząd Gminy S. danych osobowych składającego deklarację, należy wskazać, że w konsekwencji zobowiązania przez ustawodawcę rady gminy do stworzenia deklaracji (zbioru danych) nie było konieczności umieszczenia w deklaracji zapisu o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych, skoro możliwość taka wynikała wprost z ustawy o ochronie danych osobowych.

W świetle powyższego należało zbadać, czy umieszczenie zapisu

o przetwarzaniu danych we wzorze deklaracji skutkowało jej nieważnością w tym zakresie. Orzecznictwo sądowe wypracowało pogląd, że za prowadzące do stwierdzenia nieważności naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (np. dostępny w bazie LEX wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie

I OSK 1287/06). Dodatkowo w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność

z aktami prawa powszechnie obowiązującego, tj. z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego

(OTK-A 2003/9/100).

W ocenie Sądu, zapis badanej deklaracji o wyrażeniu zgody na przetworzenie danych choć wadliwy, to jednak nie w stopniu prowadzącym do stwierdzenia nieważności. Jak wskazano wyżej przetworzenie danych na cele wskazane

w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 6n Ustawy dopuszczalne było ustawowo. Stąd zamieszczenie zapisu potwierdzającego to co wynika z ustawy nie może być uznane za ją naruszające w stopniu skutkującym stwierdzeniem nieważności.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę żądania zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, należy wskazać, że nie mogło zostać uwzględnione, albowiem stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 199 ustawy p.p.s.a. zasadą, że to strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zauważyć zaś należy, że nie istnieją jakiekolwiek przepisy szczególne uzasadniające zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów za postępowanie przed sądem pierwszej instancji - i to niezależnie od wyniku sprawy.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji wyroku.