Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 379/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzje I i II instancji w częściach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi G. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w punktach [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w punktach [...] 2. w pozostałym zakresie oddala skargę, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej G. T. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z kwietnia 1973 r. nr [...] (znak GKM-ZT-I-2f/15b/73) Prezydium Miejskiej Rady N. w T., na podstawie art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 10 ust. 3 i 5 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 12 ustawy z dnia [...] lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach – orzekło o dokonaniu zamiany działek położonych w T., stanowiących własność W. W. i działki przy ul. [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa. W decyzji ustalono warunki zamiany i wskazano, że rozstrzygnięcie o zamianie nastąpiło, ponieważ nieruchomość położona w T. przy ul. [...] nr [...] przeznaczona jest na cel budowy osiedla mieszkaniowego "H. S.", a właściciele jej, jako warunek dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa [...] wystąpili z żądaniem otrzymania nieruchomości zamiennej.

W dniu [...] maja 1973 r., z powołaniem się m.in. na ww. decyzję nr [...], została zawarta w formie aktu notarialnego umowa zamiany nieruchomości pomiędzy W. W., a Skarbem Państwa, w wyniku której W. W. przeniosła na rzecz Skarbu Państwa własność nieruchomości o pow. 1,6320 ha zabudowanej budynkami i budowlami gospodarstwa ogrodniczego oraz niezabudowanej nieruchomości o pow. 1,8720 ha (łącznie 3,5040 ha), położonych przy ul. [...], w zamian za co Skarb Państwa oddał jej w użytkowanie wieczyste niezabudowaną nieruchomość o pow. 0,7597 ha, położoną w T. przy ul. [...]. Ze względu na fakt, że zamieniane nieruchomości miały nierówną wartość, Skarb Państwa dopłacił W. W. kwotę różnicy w gotówce, płatnej w ratach przez okres 3 lat.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2002r. J. R., K. W., J. W. – spadkobiercy W. W., wystąpili do P. T. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w T. przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2002r., nr [...] P. T. odmówił zwrotu gruntów, jednakże decyzja ta została uchylona przez Wojewodę K. – P. decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. (decyzja nr [...]), który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy P. T., decyzją z [...] maja 2003 r. (nr [...]) orzekł o zwrocie na rzecz J. R., K. W. i J. W. gruntów o łącznej powierzchni 6722 m˛. Orzekł jednocześnie o zwrocie przez spadkobierców W. W. na rzecz G. T. zwaloryzowanej kwoty odszkodowania

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2003 r. wystąpił P. T. w T..

Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji P. T. z dnia [...] maja 2003 r., jednakże Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] lutego 2005r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] listopada 2004r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wyrokiem z dnia [...] lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 787/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. W. i J. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2005 r.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku [...] Z. D. Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. (nr [...]) stwierdził nieważność decyzji P. T. z dnia [...] maja 2003r.

W związku z wyłączeniem od udziału w sprawie P. T. (postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2007 r., nr [...]), dalsze postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości prowadził Starosta T.. Organ ten decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. (nr [...]) orzekł o zwrocie gruntów oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...], nr [...], nr [...] na rzecz J. R. w 1/3 części i K. W. w 2/3 części.

Od tego rozstrzygnięcia odwołanie złożyło M. T. oraz [...] Z. D..

Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2007r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2007r., jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] lutego 2008 r., sygn. akt. II SA/Bd 3/08 uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] października 2007r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007r.

Starosta T. po uzupełnieniu postępowania dowodowego, decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] orzekł o:

1. zwrocie gruntów oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...], nr [...] na rzecz: J. R. w 1/3 części i K. W. w 1/3 części i J. W. w 1/3 części,

2. prawie wyżej wymienionych osób do odszkodowania w kwocie po [...] zł lub nieruchomości zamiennej stanowiącej równowartość tej kwoty, za działkę nr [...] stanowiącą ogrody działkowe,

3. umorzeniu postępowania w zakresie żądania zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr: 5, 6, 7, 8/1, 8/2, 33, 157/1, 157/2, 351/3, 350, 327/12, położonych w T. przy ulicy [...], [...] i [...].

Starosta wskazał, że pełnomocnik wnioskodawców pismem z dnia [...] lutego 2009r. ograniczył żądanie zwrotu nieruchomości do działek nr [...], nr 349 i nr [...], wobec tego należało umorzyć postępowanie w przedmiocie zwrotu pozostałej części nieruchomości. Organ ustalił, że działka nr [...] obejmuje teren kilkudziesięciu zagospodarowanych działek ogrodniczych, a działki nr 348 i nr [...] stanowią niezagospodarowany pas gruntu, częściowo zasypany zwałami ziemi, gruzu i odpadów. W części (od ul. [...]) teren jest zadrzewiony i porośnięty krzewami. Starosta, powołując się na art. 137 ust. 2 u.g.n. wskazał, że na części wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano budowę osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą, jednakże część nieruchomości (tj. działki nr [...]) nigdy na ten cel nie była wykorzystana, nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia. Z dokonanych ustaleń wynika, że na gruncie tym nie zrealizowano żadnej innej inwestycji. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] lipca 1999 r. działki nr [...], nr 349 i częściowo działka nr [...] znajdują się w granicach obszaru oznaczonego symbolem C61U/UR o ustaleniach: "przeznaczenie podstawowe – usługi ogólnomiejskie oraz nieuciążliwa działalność gospodarcza". Pozostała część działki nr [...] znajduje się w granicach obszaru oznaczonego symbolem O 18 KGt 2/2 o ustaleniach "przeznaczenie podstawowe – droga główna "trasa średnicowa". W ocenie Starosty oznacza to, że spełnione są przesłanki zwrotu działek nr 348 i nr [...].

W odniesieniu zaś do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] Starosta podkreślił, iż pracowniczy ogród działkowy "P. T.", urządzony pierwotnie jako czasowy, z mocy prawa, tj. art. 33 ustawy z dnia [...] maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych po 10 latach stał się w rozumieniu tej ustawy ogrodem stałym. W myśl art. 41 ustawy z dnia [...] lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych uzyskał status ogrodu rodzinnego. Art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż przepisy tejże ustawy nie naruszają innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Takim szczególnym przepisem jest art. 24 rodzinnych ogrodach działkowych, który przewiduje, że zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej pod rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej. W tej sytuacji należało orzec o odszkodowaniu lub prawie do nieruchomości zamiennej.

W. będącej przedmiotem zwrotu nieruchomości o łącznej pow. 6722 m˛ ustalono wg operatu szacunkowego na kwotę [...]zł, z czego wynika, iż m˛ zwracanej nieruchomości jest warty [...] zł., zatem w razie braku nieruchomości zamiennej za działkę nr [...] o pow. 0,4973 m˛, wnioskodawcom przysługuje odszkodowanie w kwocie [...]zł - po [...] zł dla każdego. Natomiast wysokość odszkodowania podlegającą zwrotowi na rzecz G. T. określono proporcjonalnie do obszaru zwracanej nieruchomości i po waloryzacji za okres 1974-2008r. oraz za styczeń i luty 2009 r. wynosi ona [...] zł.

Od powyższej decyzji odwołało się M. T., wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie o odmowie zwrotu przedmiotowych działek. W ocenie G. T. nabycie objętych wnioskiem o zwrot działek nastąpiło nie w drodze wywłaszczenia, lecz cywilnej umowy sprzedaży. Na poparcie tej tezy G. T. powołała się na odnaleziony w kwietniu 2009 r. dowód w sprawie, w postaci planszy planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego H. S. w T., wykonanego w październiku 1969 r. Wskazała, że z tego dokumentu wynika, iż nieruchomości objęte postępowaniem o zwrot znajdowały się poza lokalizacją projektowanego osiedla H. S.. Odwołująca się Gmina podniosła, że akt notarialny, na podstawie którego dokonano wywłaszczenia ww. nieruchomości, oparty był na wolnej woli stron i nie stanowił jednej z faz wywłaszczenia, gdyż przedmiotowa transakcja odbyła się na wniosek poprzedniej właścicielki i za jej aprobatą.

Wojewoda, decyzją z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...], uchylił powyższą decyzję Starosty [...] w całości i w tym zakresie orzekł:

1. o zwrocie gruntów oznaczonych jako działki nr 348 i nr [...] na rzecz spadkobierców W. W.: J. R. w 1/3 części, K. W. w 1/3 części, J. W. w 1/3 części,

2. o zwrocie przez spadkobierców poprzedniej właścicielki na rzecz G. T., kwoty [...]zł tj. zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za zwracany grunt, proporcjonalnie do wielkości udziału w nieruchomości,

3. o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: 5,6, 7, 8/1, 8/2, 33, 157/1, 157/2, 351/1, 351/3, 350, 327/12, położonych w T. przy ul. [...], [...] i [...] zgodnie z wnioskiem stron,

a także o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 351/4, na której znajdują się rodzinne ogródki działkowe.

Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 771/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na skutek skarg G. T. oraz J. R., K. W. i J. W. uchylił pkt 3 ww. decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...] oraz oddalił skargę G. T. w pozostałym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2408/12 oddalił skargę kasacyjną G. T. od powyższego wyroku.

Wojewoda K. - P., ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...].MD., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w części w jakiej rozstrzygała sprawę zwrotu działek nr: 5, 6, 7, 8/1, 8/2, 33, 157/1, 157/2, 351/1, 351/3, 350, 327/12 położonych w T., w obrębie 39, przy ul. S., Ł. i Ś. oraz działki nr [...] o pow. 0,4973ha, na której znajdują się rodzinne ogrody działkowe i w tym zakresie orzekł:

1. o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,4973ha, KW [...], na rzecz spadkobierców W. W. tj. K. W., J. W. oraz spadkobierców J. R. - B. O., J. R., P. R. i A. R.. Ze względu na dyspozycję art. 24 ustawy z dnia [...] lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych i brak możliwości zwrotu przedmiotowej działki w naturze orzekł o prawie spadkobierców W. W. tj. K. W., J. W., oraz spadkobierców J. R. - B. O., J. R., P. R. i A. R., do odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 0,4973ha, KW [...], której obecna wartość zgodnie z operatem szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2013r. sporządzonym przez rzeczoznawców majątkowych wynosi [...] zł lub prawie do nieruchomości zamiennej od G. T., zgodnie z wolą spadkobierców. Wnioskodawcy posiadają różny udział w spadku po W. W., w związku z czym należna każdemu część odszkodowania lub wartość prawa do nieruchomości zamiennej wynosi odpowiednio: dla K. W., J. W. po [...] zł, dla B. O., J. R., P. R. i A. R. po [...] zł

2. o zwrocie przez spadkobierców W. W. na rzecz G. T.,

łącznej kwoty -10.259.61 zł tj. kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 0,4973ha, KW [...], proporcjonalnie do posiadanego udziału w spadku, a więc odpowiednio: od K. W. i J. W. po [...] zł, od B. O., J. R., P. R. i A. R. – po [...] zł.

3. o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: 5, 6, 7, 8/1, 8/2, 33, 157/1, 157/2, 351/1, 351/3, 350, 327/12 położonych w T., w obrębie 39, przy ul. [...], Ł. i Ś. , zgodnie z wnioskiem stron.

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. w punkcie 1 i 2, dotyczących orzeczenia o zwrocie na rzecz spadkobierców W. W. gruntów położonych w T. stanowiących działki oznaczone w ewidencji nr [...] oraz zwrocie przez tych spadkobierców waloryzowanej kwoty odszkodowania za zwracany grunt proporcjonalnie do udziału w nieruchomości, stała się decyzją ostateczną i prawomocną. Do ponownego rozpatrzenia pozostała zatem kwestia zwrotu działek, o których rozstrzygnął uprzednio Wojewoda w pkt 3 decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., ponieważ w tym zakresie została ona uchylona wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2009r. sygn. akt II SA/Bd 771/09, od którego skargę kasacyjną oddalił NSA wyrokiem z dnia [...] grudnia 2012r.

Aktualny pozostał wniosek stron z dnia [...] lutego 2009 r. o umorzenie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości w zakresie dotyczącym działek nr: 5, 6, 7, 8/1, 8/2, 33, 157/1, 157/2, 351/1, 351/3, 350, 327/12. Działka nr [...] została wywłaszczona pod określony cel i mimo upływu 10 lat nie została na ten cel wykorzystana. Działka ta jest zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże z uwagi na treść art. 24 ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych niemożliwy jest zwrot tej nieruchomości, wobec tego orzeczono o ustaleniu odszkodowania, a jego wysokość określono na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 12013 r..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, G. T. wniosła o uchylenie pkt 1 i 2 decyzji Wojewody w części w jakiej orzeka o zwrocie działki [...], a z uwagi na brak możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości, orzekającej o prawie spadkobierców do odszkodowania lub prawie do nieruchomości zamiennej.

WSA wyrokiem z [...] kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Bd 1620/13 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2013r. w całości. Wprawdzie Sąd stwierdził, iż umorzenie postępowania, w części określonej w pkt 3 skarżonej decyzji jest w sprawie uzasadnione i bezsporne, jednakże pozostawienie w obrocie tej części decyzji (wobec uchylenia decyzji w pkt 1 i 2) skutkowałoby w konsekwencji tym, że jedna sprawa administracyjna dotycząca żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości byłaby rozstrzygana 3 odrębnymi decyzjami administracyjnymi.

Bezspornym między stronami pozostaje, że przedmiotowe żądanie w części dotyczącej działek o aktualnych nr ewid.[...] i 349 zostało prawomocnie rozstrzygnięte ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] czerwca 2009r., która pozostaje w obrocie prawnym. Bezsporne również jest to, że wnioskodawcy w 2009 r. cofnęli swój wniosek w części dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr: 5,6, 7, 8/1, 8/2, 33, 157/1, 157/2, 351/1, 351/3, 350, 327/12, położone w T. przy ul. [...], [...] i [...] i wnieśli o umorzenie postępowania w tym zakresie.

Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy do wniosku o wywłaszczenie ubiegający się o wywłaszczenie, w przypadku opisanym w art. 3 ust. 2 ustawy (wywłaszczenie na obszarze miasta lub osiedla nieruchomości lub kompleksu nieruchomości niezbędnego do planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego), powinien dołączyć "kopię planu urbanistycznego i odpis decyzji zatwierdzającej ten plan". Ustawa jednakże nie wskazywała, o jaki "plan urbanistyczny" chodzi, a zwłaszcza, czy takowym planem jest przedstawiony przez G. T. "ogólny plan zagospodarowania inwestycji".

Sąd podkreślił, iż brak jakichkolwiek dowodów, że powoływany dokument (plan) był punktem odniesienia dla określenia celu wywłaszczenia określonego w przedmiotowej umowie z dnia [...] maja 1973 r. oraz w poprzedzającej ją decyzji Nr [...] z kwietnia 1973 r. Nie można na podstawie zgromadzonych dowodów i innych planowanych do realizacji celów publicznych wykluczyć, iż zamiarem organu i strony było wywłaszczenie spornej nieruchomości z zamiarem realizacji także szerszego zamierzenia niż tylko budowa osiedla mieszkaniowego (np. dróg publicznych). Tym samym cel wywłaszczenia, jak też obszar nieruchomości potrzebny do realizacji tego celu może być określony wyłącznie w oparciu o treść umowy i poprzedzającej ją decyzji. W decyzji z kwietnia 1973 r. czy też umowie z [...] maja 1973r. nie ma mowy o tym, że na cele wywłaszczenia (tj. budowy osiedla H. S.) przeznaczona jest tylko część nieruchomości W. W., a pozostała część została objęta wywłaszczeniem ze względu na żądanie właściciela.

Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego na działce nr [...] nie zrealizowano żadnej inwestycji dlatego, co do zasady, zwrot tej działki następcom prawnym wywłaszczonej W. W. jest uzasadniony.

Bezsporne w okolicznościach sprawy pozostaje, iż działka nr [...] w T. jest zajęta pod rodzinny ogród działkowy (co potwierdził WSA w Bydgoszczy w wyrokach z dnia [...] lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 3/08 i z dnia [...] grudnia 2009r. sygn. akt II SA/Bd 771/09).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany został do uwzględnienia konsekwencji i skutków prawnych wynikających z tego, że wyrokiem z dnia [...] lipca 2012 r. sygn. akt K 8/10 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją RP szeregu przepisów ustawy z dnia [...] lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych, w szczególności stwierdził, że art. 24 tej ustawy jest niezgodny z art. 2 i art. 64 Konstytucji RP.

Zarzucono, że rozstrzygnięcie organu administracji publicznej jest niejednoznaczne, wewnętrznie sprzeczne, a nadto budzi wątpliwości co do rzeczywistej podstawy materialnoprawnej i intencji organu (zwrot i jednocześnie odszkodowanie).

W następstwie wydanego wyroku do rozpatrzenia nadal pozostała sprawa zwrotu działek, o których rozstrzygano w punkcie 3 decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...] a następnie w decyzji Wojewody K. P. z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] tj. działek nr: 5, 6, 7, 8/1, 8/2, 33, 157/1, 157/2, 351/1, 351/3, 350, 327/12 położonych w T., w obrębie 39, przy ul. [...], [...] i [...] oraz działki nr [...] o pow. 0,4973 ha, na której znajdowały się rodzinne ogrody działkowe. W międzyczasie dokonano też podziału nieruchomości oznaczonej jako dz. 351/4 na działkę nr [...] będącą ogrodem działkowym i działkę nr [...] przeznaczoną pod realizację inwestycji drogowej i objętą decyzją ZRID.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda K. – P., decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] w części w jakiej rozstrzygała sprawę zwrotu działek nr: 5, 6, 7, 8/1, 8/2, 33, 157/1, 157/2, 351/1, 351/3, 350, 327/12 położonych w T., w obrębie 39, przy ul. [...], [...] i [...] oraz działki nr [...] o pow. 0,4973 ha, na której znajdują się rodzinne ogrody działkowe i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ I instancji został zobowiązany do rozpoznania kwestii zwrotu działek powstałych z podziału działki nr [...] na działki [...], w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia [...] grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych i pojawiającej się możliwości zwrotu w naturze działki nr 351/5 oraz w kontekście wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...], która uniemożliwiła zwrot działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...].BA Starosta T., orzekł o umorzeniu postępowania dotyczącego nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: 5, 6, 7, 8/1, 33, 157/1, 157/2, 351/1, 351/3, 350, 327/12 położonych w T., w obrębie 39, przy ul. [...], [...] i [...] zgodnie z wnioskiem stron; o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,1541 ha, KW [...] na rzecz spadkobierców W. W. tj. K. W. w 1/3 cz., J. W. w 1/3 cz. oraz spadkobierców J. R. - B. O. w 1/12 cz., J. R. w 1/12 cz., P. R. w 1/12 cz. A. R. w 1/12 cz.; o zwrocie przez spadkobierców W. W. na rzecz G. T. łącznej kwoty [...]zł tj. kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za działkę 351/5 o pow. 0,1541 ha, KW TO1 [...], proporcjonalnie do posiadanego udziału w spadku; o wypłacie odszkodowania przez G. T. z tytułu likwidacji ROD dla: M. K. - [...] zł, M. R. [...] zł, D. K. [...] zł, M. P. - [...] zł, M. K. - [...] zł, [...] Z. D. Zarząd Okręgowy w T. - [...] zł; o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3432 ha, poł. w T., obr. 39, zapisanej w księdze wieczystej [...], o zobowiązaniu G. T. do likwidacji ROD w części ogródków działkowych obejmujących działkę nr [...] o pow. 0,1541 ha, która powinna nastąpić w terminie do [...] marca 2016 r. i wznowienia granic zwracanej nieruchomości; o zobowiązaniu G. T. do przekazania zamiennej nieruchomości na rzecz ROD i założenia ROD oraz o zobowiązaniu G. T. do zwrotu poniesionych kosztów sporządzenia operatów szacunkowych na rzecz Skarbu Państwa - Wojewody w wysokości [...] zł.

Ostateczna decyzja lokalizacyjna (decyzja nr [...] [...] z dnia [...] listopada 2013r.) rozstrzygnęła jaki obszar nieruchomości podlega zwrotowi. Organ uznał, że w świetle obowiązujących przepisów i zgromadzonego materiału dowodowego należy zwrócić wnioskodawcom działkę nr [...] o pow. 0,1541 ha zajmowaną przez ROD a odmówić zwrotu działki nr [...] o pow. 0,3432 ha znajdującej się w liniach rozgraniczenia trasy średnicowej i w tym zakresie umorzyć postępowanie.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli [...] Z. D. - Okręgowy Zarząd T. - W. w T. (dalej "P.Z.D.") oraz G. T..

Decyzją z dnia [...] lutego 2016r. nr [...].MD, Wojewoda K. – P., uchylił punkt 1 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: 5, 6, 7, 8/1, 8/2, 33, 157/1, 157/2, 351/1, 351/3, 350, 327/12 położonych w T., w obrębie 39, przy ul. [...], [...] i Ś. ;(gdyż w decyzji Starosty pominięto działkę 8/2 ), uchylił punkt 5 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3432 ha, poł. w T., obr. 39, zapisanej w księdze wieczystej TO1 [...], w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Zdaniem Wojewody, w przypadku zwrotu działki nr [...], ponieważ funkcjonuje tam rodzinny ogród działkowy, pod uwagę należało wziąć przepisy ustawy, które co do zasady w obecnym brzmieniu dopuszczają zwrot takich nieruchomości przy uwzględnieniu praw działkowców i stowarzyszenia ogrodowego do stosownych odszkodowań. Organ zaznaczył, że obszar i kształt działki nr [...] można było ustalić na podstawie decyzji ZRID z dnia [...] listopada 2013r. znak: [...], mocą której dokonano podziału działki nr [...] na działki [...]

Skargę na powyższą decyzję wnieśli G. T. i [...] Z. D. - Okręgowy Zarząd T. - W. w T..

Wyrokiem WSA w Bydgoszczy z [...] października 2017r sygn. akt II SA/Bd 424/16 uchylono decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...].MD i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r., [...].

Sąd stwierdził, że należało uznać zasadność zwrotu działki nr [...] o pow. 0,1551 ha KW [...] na rzecz spadkobierców W. W.. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. ZDIR Nr [...] zezwolono na realizację inwestycji drogowej na części działki nr [...], w liniach rozgraniczenia inwestycji drogowej pn. "Trasa Średnicowa Północna-odcinek trasa Mostowa w osi ul. [...] do ul. [...], T.". Decyzja ta zatwierdzała podział działki nr [...] na działki [...] (o powierzchni 0,3432 ha, którą zajęto pod inwestycję oraz na działkę nr [...] (o powierzchni 0,1541 ha, gdzie pozostawiono dotychczasowy sposób użytkowania, tj. zajęcie pod rodzinny ogród działkowy).

Rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0, 3432 ha położonej w T. obręb 39, zapisanej w KW [...] odpowiada przepisom prawa a rozstrzygnięcie o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,1551 ha KW [...] na rzecz spadkobierców W. W. pozostaje w zgodzie z wiążącym stanowiskiem sądów administracyjnych orzekających w sprawie. Sąd stwierdził jednak, że niekompletny jest materiał dowodowy w zakresie ustalenia linii rozgraniczających teren zwracanej nieruchomości i dlatego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2017r. [...], Starosta T. orzekł:

1 o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] położonych w T., w obrębie 39, przy ul. [...], [...] i [...] zgodnie z wnioskiem stron,

2 o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,1541 ha, KW [...] na rzecz spadkobierców W. W. tj. K. W. w 1/3 cz., J. W. w 1/3 cz. oraz spadkobierców J. R. - B. O. w 1/12 cz., J. R. w 1/12 cz., P. R. w 1/12 cz. A. R. w 1/12 cz.,

3 o zwrocie przez spadkobierców W. W. na rzecz G. T. łącznej kwoty [...]zł tj. kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za działkę 351/5 o pow. 3,1541 ha, KW [...] proporcjonalnie do posiadanego udziału w spadku

4 o wypłacie odszkodowania przez G. T. z tytułu likwidacji ROD dla:

- Pani M. K. [...]

- Pana M. R. [...]

- Pana D. K. [...]

- Pani M. P. [...]

- Pana M. K. [...]

- Polskiego Z. D. Zarząd Okręgowy w T. [...]

5 o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3432 ha, poł. w T., obr. 39, stanowiącej własność G. T., zapisanej w księdze wieczystej [...]

6 o zobowiązaniu G. T. do likwidacji ROD w części ogródków działkowych obejmujących działkę nr [...] [...].

7 o zobowiązaniu G. T. do przekazania zamiennej nieruchomości na rzecz ROD i założenia ROD w terminie do 31. 12. 2020r.

Organ stwierdził, że nie jest sporna kwestia zwrotu nieruchomości 351/5 ale dodatkowo wymaga podjęcia rozstrzygnięć w zgodzie z przepisami ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Nie ma zaś podstaw do zwrotu działki [...] przejętej pod budowę trasy średnicowej.

Od powyższej decyzji Starosty [...] odwołania do Wojewody złożyli: G. T., K. W. i J. W. oraz B. O..

P. T. w odwołaniu złożonym w imieniu G. T. wniósł o uchylenie ww. decyzji Starosty [...] w punktach 2, 3, 4, 6 i 7 oraz o przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez Organ I instancji celem wydania orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości. W obszernym uzasadnieniu swojego stanowiska Prezydent T. podniósł szereg argumentów mających przemawiać za koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Starosty [...].

W odwołaniu zarzucono m.in. nieuwzględnienie przez organ I instancji dokumentów planistycznych dotyczących działki nr [...], z których wynika, że teren ten w tamtym czasie przeznaczony był pod funkcję upraw ogrodniczych a nie funkcje mieszkaniowe, zwracając uwagę na zeznania osób powołanych w sprawie w charakterze świadków, w tym H. F.-M. tj. głównej projektant osiedla. Zarzucono także m.in. brak pozyskania dokumentów, z który wynikałby projektowany zasięg osiedla, tylko bowiem w oparciu o takie podstawy, dopuszczalne byłoby wywłaszczenie nieruchomości. Nie pozyskano dokumentów od podmiotów wskazanych w pismach Prezydenta T.. Zaznaczono także, że nie przesłuchano wskazanych świadków. W swoim odwołaniu Prezydent podkreślił, że zebrany dotychczas w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający, by na jego podstawie dojść do prawdy obiektywnej. Podkreślono przy tym, że dziwi fakt, że organ rozpatrując przedmiotową sprawę, wiedząc o przeznaczeniu dla tego terenu w planie, które nie pozwalało na realizację na nim osiedla nie dostrzegają potrzeby poszukiwania nowych dowodów, przesłuchiwania świadków itp. Zaznaczono, że kluczowe w ocenie Gminy zeznania świadka tj. H. F.-M. nie zostały w toku postępowania uwzględnione. Wskazano także, że w swojej decyzji Starosta T. nie zapisał terminu ani rachunków bankowych, na które mają być wpłacone kwoty od podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia na mocy tejże decyzji.

P. T. kwestionował również operaty szacunkowe sporządzone dla ustalenia odszkodowań w związku z likwidacją ROD funkcjonujących na zwracanej działce [...] Wskazano przy tym, że na etapie postępowania Gmina wnosiła uwagi do operatów. W podsumowaniu odwołania podkreślono, że z planu zagospodarowania przestrzennego z 1966r. jednoznacznie wynika, że nie mogło dojść do wywłaszczenia terenu obecnej działki nr [...] pod osiedle mieszkaniowe w sytuacji gdy plan przewidywał dla tego obszaru funkcje upraw ogrodniczych, które są na tym terenie realizowane.

K. W. oraz J. W. i B. O. podnieśli, że nie zgadzają się z decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2017r. w jej punkcie 5 tj. z odmową zwrotu działki nr [...] argumentując, że należy tę działkę zwrócić wnioskodawcom lub ewentualnie ustalić odszkodowanie.

Decyzją Wojewody z [...] stycznia 2018 r. (znak: [...]) uchylono pkt 5 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3432 ha położonej w T., obr. 39, stanowiącej własność Województwa, zapisanej w KW TO1T/ 00122926/8. W pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2017 r. (znak: GGN.6821.12.2015.BA).

Organ podkreślił, że wiążące w niniejszej sprawie pozostają ustalenia zawarte w wyrokach Sądów Administracyjnych, jakie zapadły w tej konkretnej sprawie. Należy zatem mieć na uwadze wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2009r. akt II SA/Bd 771/09, wyrok NSA z dnia [...] grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 2408/12, WSA w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Bd 1620/13 oraz ostatni wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] października 2016r. sygn. akt II SA/Bd 424/16.

W ocenie organu w orzeczeniach tych przesądzono, że umowa zamiany nieruchomości z dnia [...] maja 1973r. pomiędzy W. W. a Państwem [...] jest umową zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia [...] marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W części wstępnej umowy wskazano, że strony zawarły ją stosownie do dyspozycji ustawy z dnia [...] marca 1958r. a ponadto powołano się na treść decyzji z kwietnia 1973r., której podstawą prawną również był 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] marca 1958r.

Cytując fragmenty uzasadnień Sądów, organ wskazał, że:

- z treści decyzji nr [...] z kwietnia 1973 r. wynika, że nieruchomość położona w T. przy ul. [...] przeznaczona jest na cel realizacji budowy osiedla mieszkaniowego "H. S. "i jednocześnie nie wskazano na żaden dokument, w tym w postaci planu, który by określał w jakich granicach przestrzennych założony cel wywłaszczenia (osiedle mieszkaniowe) ma być realizowany.

- "Cel wywłaszczenia, jak też obszar nieruchomości potrzebny do realizacji tego celu może być określony wyłącznie w oparciu o treść umowy i poprzedzającej ją decyzji. W decyzji z kwietnia 1973 r. czy też umowie z [...] maja 1973r. nie ma mowy o tym, że na cele wywłaszczenia (tj. budowy osiedla H. S.) przeznaczona jest tylko część nieruchomości W. W., a pozostała część została objęta wywłaszczeniem ze względu na żądanie właściciela".

-skoro w decyzji z kwietnia 1973r. wskazano na nieruchomości położone przy [...] 13/ 15 w T. jako niezbędne do realizacji inwestycji budowlanej to oznacza, że działki te zostały wywłaszczone pod tę inwestycję na podstawie aktu notarialnego zawartego w dniu [...] maja 1973r".

-na podstawie materiału dowodowego przesądzone zostało, że umowa zamiany nieruchomości z dnia [...] maja 1973r. pomiędzy W. W. a Państwem [...] jest umową zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a decyzja Prezydium Miejskiej Rady N. w T. z kwietnia 1973r. stanowiła podstawę do zawarcia aktu notarialnego, co oznacza, że doszło do wywłaszczenia, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy.

-przesądzone zostało również, że cel publiczny na jaki wywłaszczono pierwotnie nieruchomość został zrealizowany tylko na jej części (nieobejmującej działek nr [...] i 351/4) oraz, że działka o nr [...] zajmowana była przez rodzinny ogród działkowy".

-dowody nie doprowadziły do podważenia powyższych ustaleń. Zgromadzony materiał dowodowy, w tym dokumenty i zeznania świadków nie pozwolił na przyjęcie za udowodnione twierdzeń M. T. w zakresie dualistycznego charakteru umowy w sprawie wywłaszczenia nieruchomości.

- osoby biorące udział w kreowaniu sposobu zagospodarowania planowanego osiedla mieszkaniowego nie uczestniczyły w wydaniu decyzji ani nie posiadają wiedzy co do woli stron umowy z [...] maja 1973r."

- na działce nr [...] nie zrealizowano żadnej inwestycji dlatego, co do zasady, zwrot tej działki następcom prawnym W. W. jest uzasadniony".

-podkreślono wiążący charakter wcześniejszych orzeczeń wydanych w sprawie.

-nie było potrzeby dalszego prowadzenia postępowania w kierunku podważenia stanowiska sądów administracyjnych orzekających w sprawie w sytuacji, gdy nie ujawniono w toku postępowania nowych dowodów sporządzonych w formie dokumentów urzędowych, które obaliłyby domniemanie prawdziwości wywiedzione na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego.

- dowodu w postaci dokumentów urzędowych nie mogą podważać zeznania czy oświadczenia świadków i stron postępowania,

- orzeczenia Sądów wykluczyły jako podstawę do stwierdzenia celu i obszaru wywłaszczenia plan realizacyjny osiedla H. Sawickiej, a zatem dalsza jego analiza była zbędna.

- w stosunku do działek nr [...] 33, 157/1, 157/2, 351/1, 351/3, 350, 327/12 WSA wskazał, że uzasadnione jest umorzenie postępowania administracyjnego, a w przypadku działki nr [...], stanowiącej obecnie trasę średnicową słuszna jest odmowa zwrotu nieruchomości zajętej pod drogę. W stosunku do działki nr [...], w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy można orzec jedynie o odmowie zwrotu tej działki, co zaznaczył także WSA w Bydgoszczy w wiążącym w sprawie wyroku.

W ostatnim wyroku z dnia [...] października 2016r. sygn. akt II SA/Bd 424/16 , WSA uznał, że należy dokonać dodatkowych ustaleń w zakresie wyjaśniania stanu faktycznego sprawy w związku z zasygnalizowanymi wątpliwościami dotyczącymi przebiegu granic (powinno przeprowadzić się postępowanie w celu ustalenia prawidłowego ich przebiegu.) Ponadto, orzekając o zwrocie należy zachować elementy decyzji określone w art. 26 ust. 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Podsumowując organ stwierdził, że z dotychczas zgromadzonego obszernego i kompletnego materiału dowodowego, a zwłaszcza z jego oceny zaprezentowanej przez orzekające w sprawie kolejne składy i instancje Sądów Administracyjnych wynika, że na działce [...] (obecnie podzielonej na działki nr 351/5 oraz nr [...]) nie zrealizowano celu wywłaszczenia, a zatem, że co do zasady, działka ta winna zostać zwrócona. Koniecznym jest jednak uwzględnienie faktu objęcia części działki nr [...] decyzją ZRID (nie budzi wątpliwości fakt, że ze względu na zajęcie pod drogę, należy odmówić zwrotu działki nr [...]) oraz zastosowanie warunków i trybu, o których mowa w nowej ustawie z dnia [...] grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, a które dotyczyć będą zwrotu pozostałej części działki nr [...] przeznaczonej pod rodzinny ogród działkowy tj. obecnie działki nr [...]. Co nie budzi wątpliwości, w pozostałej części zgodnej z wnioskiem stron przedmiotowe postępowanie winno zostać umorzone.

Zarówno Wojewódzki jak i Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie dostępnego materiału dowodowego potwierdzili wywłaszczeniowy charakter nabycia nieruchomości W. W. przez Skarb Państwa, jak i przesądzono, iż cel publiczny na który wywłaszczono nieruchomość nie został zrealizowany. Starosta T. wskazał też, że sprawa zwrotu nieruchomości i wypłaty odszkodowań została przesądzona.

Odnosząc się do konieczności przeprowadzenia stabilizacji znaków granicznych, podkreślono, że te kwestie powinny być dopełnione przed co najmniej kilku laty w związku z wytyczeniem trasy średnicowej. Zgodnie z wyrokiem WSA dokonano jednak wznowienia znaków granicznych, co wynika z dokumentów geodezyjnych w aktach sprawy. Za nieuzasadnione uznano żądanie przeprowadzenia dodatkowej wizji lokalnej nieruchomości, skoro gmina o czynnościach geodety była informowana, a wizje lokalne przeprowadzone w toku poprzednich postępowań wskazały punkty graniczne, które nie uległy zmianie. Organ I instancji wskazał także, że nie jest konieczna ponowna wycena nieruchomości, skoro rzeczoznawca potwierdził jej aktualność. Należy więc bez zbędnej zwłoki wykonać zalecenia WSA po to aby przyznać wnioskodawcom przysługujące im prawa potwierdzone zarówno orzeczeniami organów administracji jak i sądów. Starosta podkreślił, że P. T. nie jest w stanie wskazać na dzień dzisiejszy nieruchomości mogących stanowić ogrody zamienne, co "wpisuje się w cały ciąg działań sprawiających wrażenie, iż mają na celu odroczenie w czasie wykonania decyzji". Nie przekreśla to jednak możliwości wydania decyzji w sprawie. Z uzyskanych informacji wynika, że użytkownicy ogródków nie są zainteresowani lokalizacją nowych ogrodów, lecz uzyskaniem stosownych odszkodowań, a tych, w oczekiwaniu na zakończenie sprawy już nie użytkują. W ocenie Starosty [...] sprawa lokalizacji nowych ogrodów mogłaby zostać szybko zakończona, pod warunkiem, że G. T. wykaże się większym zrozumieniem i empatią wobec stron postępowania. Na podstawie uzyskanych od Gminy informacji wyznaczono przy tym na realizację tego celu okres 3 letni, co nie znaczy, że porozumienie między stronami nie jest możliwe w bliżej określonym terminie.

Zdaniem organu Starosta prawidłowo określił wysokość odszkodowań w związku z likwidacją ogrodów działkowych oraz zobowiązał wnioskodawców do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

W ocenie Wojewody, kwestia zasadności zwrotu dawnej działki nr [...], co do zasady, została udowodniona i potwierdzona w toku procedury sądowoadministracyjnej. Orzekające w sprawie Sądy nie miały wątpliwości co do kompletności materiału dowodowego i uznały zasadność zwrotu dawnej działki nr [...] za przesądzoną, który to pogląd stosownie do art. [...] ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy uznać za wiążący. Poza tym dowody, które wnosiła Gmina w postaci zeznań świadków należałoby przeciwstawić dowodom z dokumentów, jednoznacznie ocenionych przez Sądy i uznanych za wystarczające. Zdaniem Wojewody, pierwszeństwo będą zawsze miały dowody z dokumentów i fakty w nich utrwalone, których precyzyjne odczytanie w kontekście powołanych w danym dokumencie przepisów prawa jest możliwe i w sytuacji nie budzących wątpliwości, wystarczające. Zeznania świadków, zwłaszcza gdy od danego wydarzenia minęło wiele lat zawsze budzą uzasadnione wątpliwości, nawet jeśli świadkami byłyby osoby uczestniczące w wydaniu danego dokumentu. Należy także wskazać, że tacy świadkowie w ramach posiadanych kompetencji i uprawnień wyrazili swoją wolę, podpisując właśnie dane dokumenty. Przesądzająca i wystarczająca zatem będzie analiza samych dokumentów. Innymi słowy, przeciwstawiając dowód z dokumentu dowodowi z zeznań świadków, pierwszeństwo należy dać faktom wynikającym z dokumentów. Przedłużanie całego postępowania i przesłuchiwanie kolejny raz wnioskowanych przez Gminę świadków należało zatem uznać za niezasadne i powodujące niepotrzebne wydłużenie samego postępowania.

W kontekście zasadności zwrotu terenu stanowiącego dawną działkę nr [...] ustalono, że działka ta została objęta ostateczną decyzją ZRID Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] listopada 2013r. znak: [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Z przesłanych dokumentów wynika, że część działki nr [...] na podstawie powołanej decyzji ZRID znalazła się w liniach rozgraniczenia inwestycji drogowej pn. "Trasa Średnicowa Północna - odcinek Trasa Mostowa w osi ul. [...] do ul. [...], T.". Przedmiotowa decyzja ZRID zatwierdziła podział działki nr [...] na działkę nr [...] (o powierzchni 0,3432 ha, którą zajęto pod inwestycję drogową) oraz działkę nr [...] (o powierzchni 0,1541 ha, gdzie pozostawiono dotychczasowy sposób użytkowania tj. zajęcie pod rodzinny ogród działkowy). Biorąc pod uwagę powyższy fakt, słusznie organ I instancji w zaskarżonej decyzji odmówił wnioskodawcom zwrotu działki nr [...]. Stosownie bowiem do art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, w tym, w szczególności ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017r. poz. 1496 ze zm.). Oznacza to, że w przypadku kolizji norm powołanych ustaw, pierwszeństwo będą miały przepisy ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wykładnia powyższego przepisu nie budzi wątpliwości także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu objęte wnioskiem o wydanie takiej decyzji, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Co więcej, ustawodawca wskazał, że czynność prawna dokonana z naruszeniem tego zakazu, jest nieważna. Nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "obrotu" mieści się również zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, co ma charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Oznacza to, że nikt poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Nie ma zatem możliwości, by skarżący w takim stanie faktycznym i prawnym doprowadzili do fizycznego zwrotu nieruchomości na swoją rzecz". Wskazuje się także, że nawet w przypadku zaistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, od momentu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującego działkę będącą przedmiotem postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zwrot ten nie jest możliwy.

Organ wskazał, że w punkcie 5 skarżonej decyzji Starosta T. błędnie podał, że działka nr [...] stanowi własność G. T. i zapisana jest w księdze wieczystej TO1T/0015342/7. Działka ta stanowi własność Województwa i zapisana jest w księdze TO1T 00122926/8, dlatego zasadnym było uchylenie punktu 5 decyzji Organu I instancji i ponowne orzeczenie o odmowie zwrotu działki nr [...] ze wskazaniem prawidłowego jej właściciela i aktualnego numeru księgi wieczystej.

Skarżąca Gmina pod wątpliwość poddała fakt, że w przedmiotowym postępowaniu nie brało udziału Województwo, skoro dotyczyło ono nieruchomości stanowiącej własność tego podmiotu. W tym miejscu należy wyjaśnić, że działka nr [...] zajęta jest pod drogę publiczną o kategorii wojewódzkiej, co wynika z decyzji ZRID o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] listopada 2013r. znak: [...]. Zgodnie art. 2a ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017r., poz. 2222 ze zm.) własność tej kategorii dróg przynależy do właściwego samorządu województwa, a w niniejszej sprawie do Województwa K. - P.. W powołanej decyzji ZRID jako zarządcę drogi, wnioskodawcę i inwestora wskazano jednak P. T.. Ustawa o drogach publicznych w niektórych przypadkach oddziela bowiem formalne kwestie własności od zarządzania daną drogą, czyli w istocie wykonywania praw właścicielskich. Dla tego rozróżnienia kluczowe było, jak się wydaje, kryterium skuteczności i racjonalności zarządzania wszystkimi drogami publicznymi z wyjątkiem dróg ekspresowych i autostrad, położonymi w granicach miast na prawach powiatu, których zarządcą, zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, jest prezydent takiego miasta. Stosownie zaś do art. 20 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, do zadań zarządcy drogi należy nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Z powyższego wynika, że podmiotem zarządzającym działką nr [...] jako nieruchomością stanowiącą część drogi publicznej jest P. T.. Zarówno P. T., jak i M. T. brali czynny udział w przedmiotowym postępowaniu i byli adresatami rozstrzygnięcia Starosty [...].

W przypadku zaś zwrotu działki nr [...], ponieważ funkcjonuje tam rodzinny ogród działkowy pod uwagę należało wziąć przepisy ustawy, które co do zasady w obecnym brzmieniu dopuszczają zwrot takich nieruchomości przy uwzględnieniu praw działkowców i stowarzyszenia ogrodowego do stosownych odszkodowań. Z dniem [...] stycznia 2014r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia [...] grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017r., poz. 2176 j.t.). W art. 26 powołanej ustawy kompleksowo uregulowano kwestie związane ze zwrotem nieruchomości faktycznie zajętej pod rodzinny ogród działkowy. Zgodnie z art. 26 cyt. ustawy:

"1. W przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie.

Na szczególną uwagę zasługuje fakt, że ustawodawca w art. 26 ust. 3 cyt. ustawy wskazał, że kwestie wszelkich rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy, w tym odszkodowań i wskazanie osób do nich uprawnionych, są częścią samej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Mając na uwadze przepisy dotyczące odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowań, Starosta T. zlecił wykonanie operatów szacunkowych określających wartość składników majątkowych i prawa do działki w ROD, zlokalizowanych na zwracanej działce nr [...] a należących do poszczególnych użytkowników zlokalizowanych tam ogródków oraz stowarzyszenia ogrodowego. W. w przedmiotowych wycenach stały się podstawą do orzeczenia o odszkodowaniach w punkcie 4 zaskarżonej decyzji. Rzeczoznawca majątkowy dokonał inwentaryzacji składników majątkowych i ich wyceny według kosztów odtworzenia. W. prawa do działki w ROD określono na [...] zł (na podstawie wysokości bezzwrotnej kwoty wstępnej). Autorka operatów z września 2015r. dołączyła w kwietniu 2017r. klauzulę potwierdzającą aktualność sporządzonych operatów, co umożliwia ich wykorzystanie na potrzeby przedmiotowego postępowania.

Przedmiotowe wyceny nie budzą wątpliwości i mogły być podstawą ustalenia odszkodowań w niniejszej sprawie.

Organ wskazał, że obszar i kształt działki nr [...] wynikał z decyzji ZRID z dnia [...] listopada 2013r. znak: [...], mocą której dokonano podziału działki nr [...] na działki [...] Zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia [...] października 2016r. sygn. akt II SA/Bd 424/16, koniecznym było jednak wznowienie znaków granicznych zwracanej nieruchomości. Starosta T. w ramach prowadzonego postępowania dokonał tych czynności, co czyni zadość zaleceniom WSA.

Ustalono też podmioty będące użytkownikami działek położonych na zwracanym obecnie terenie, a więc osób, którym należy się odszkodowanie za składniki majątkowe posadowione na przedmiotowych działkach. Użytkownikami poszczególnych działek ogrodniczych są: M. K. (działka nr [...]), M. R. (działka nr [...]), D. K. (działka nr [...]), M. P. (działka nr [...]), M. K. (działka nr [...]). Poza użytkownikami działek, do odszkodowania uprawione jest także stowarzyszenie ogrodowe tj. PZD, za składniki majątkowe stanowiące jego własność. Starosta T. w zaskarżonej decyzji zatem prawidłowo ustalił podmioty uprawnione do odszkodowań z tytułu likwidacji części ogródków działkowych, posadowionych na terenie podlegającym zwrotowi.

W punkcie 6 i 7 zaskarżonej decyzji Starosta T. orzekł o obowiązku G. T. w zakresie przeprowadzenia czynności faktycznych dotyczących likwidacji części ROD oraz o wynikającym z powołanej ustawy obowiązku założenia ROD w innym miejscu.

Mając na uwadze fakt orzeczenia o zwrocie działki nr [...] na rzecz spadkobierców W. W. S. T. w punkcie 3 zaskarżonej decyzji orzekł o zwrocie na rzecz M. T. zwaloryzowanego odszkodowania za przedmiotową działkę.

Powołany przez Organ I instancji art. 227 cyt. ustawy został uchylony z dniem [...] października 2015r. ustawą z dnia [...] maja 2015r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r., poz. 985). Starosta choć nieprawidłowo powołał w swojej decyzji art. 227 ugn, to faktycznie zastosował mechanizm zapisany obecnie w art. 5 ust. 4 ugn.

Podsumowując, z dotychczas zgromadzonego obszernego i jak się wydaje, kompletnego materiału dowodowego, a zwłaszcza z jego oceny zaprezentowanej przez orzekające w sprawie kolejne składy i instancje Sądów Administracyjnych wynika, że na działce nr [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia, a zatem, co do zasady, działka ta winna zostać zwrócona.

W związku ze zmianą stanu prawnego i faktycznego sprawy konieczne było uwzględnienie w administracyjnym toku instancji faktu objęcia części działki nr [...] decyzją ZRID oraz zastosowanie zasad i trybu, o których mowa w nowej ustawie z dnia [...] grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, a które dotyczą zwrotu pozostałej części działki nr [...], dalej zajętej pod rodzinny ogród działkowy. Co nie budzi wątpliwości, w części zgodnej z wnioskiem stron, przedmiotowe postępowanie winno zostać zaś umorzone.

Skargę na decyzję Wojewody z [...] stycznia 2018 r. (znak: [...]) utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2017 r. (znak: GGN.6821.12.2015.BA) wniósł P. T., działając jako organ wykonawczy G. T.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 75, art.77, art.78, oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jak również poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. (znak GGN.6821.12.2015.BA)

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca konsekwentnie twierdziła, że akt notarialny dotyczący nabycia przez Skarb Państwa tej części nieruchomości, która dotyczy działki [...] oparty był na wolnej woli stron i nie stanowił jednej z faz wywłaszczenia. Poprzednia właścicielka mogła odmówić zawarcia umowy na zbycie tego gruntu z przeznaczeniem pod budowę osiedla. Z dokumentów sprawy wynika ponadto, że przedmiotowa transakcja odbyła się na wniosek poprzedniej właścicielki i za jej aprobatą. Na decyzji Prezydium Miejskiej Rady N. z kwietnia 1973 r. znajduje się informacja o zrzeczeniu się środka odwoławczego. Jak wynika z rejestru gruntów, w 1973 r. nieruchomość o pow. 1,8720 ha objęta księgą wieczystą KW Nr [...] (w skład której wchodziły m.in. działki obecnie oznaczone nr [...]) położona była przy ul. [...], natomiast nieruchomość o pow. 1,6320 ha objęta KW [...] zlokalizowana była przy ul. [...] 13-25.

Skarżąca zwróciła uwagę, że Starosta T., który wydał decyzję z dnia [...].11.2015 r. oraz decyzję z dnia [...].10.2017 r. nie uwzględnił zarówno w ich treści jak i w toku prowadzonych postępowań przepisów przywołanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku z dnia [...].04.2014 r. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku podniósł m.in. cyt: "Obowiązująca w momencie podpisania umowy z 1973 r. ustawa z dnia [...].01.1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47) nie używa pojęcia "plan urbanistyczny" ani "ogólny plan zagospodarowania inwestycji" (czyli taki, jaki przedstawiła skarżąca Gmina), przewidywała natomiast kilka rodzajów dokumentów planistycznych: plany regionalne (art. 6) oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego: ogólne plany zagospodarowania przestrzennego jednostek osadniczych ("plany ogólne" - art. 13 pkt 1) i szczegółowe plany zagospodarowania przestrzennego części jednostek osadniczych ("plany szczegółowe" - art. 13 pkt 2 ustawy)."

W aktach niniejszej sprawy znajduje się natomiast dokument wymieniony przez WSA tj. uwierzytelniona kopia planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. z 1966 r. w zakresie dotyczącym przedmiotowego terenu (w oryginale plan jest dostępny w K.-P. Biurze Planowania Przestrzennego i Regionalnego we [...] Oddział w T.), który przy braku innych szczegółowych dokumentów winien być dokumentem rozstrzygającym o podstawach do ewentualnego wywłaszczenia konkretnej nieruchomości. Nie jest bowiem możliwe aby ewentualne plany szczegółowe były niezgodne z powołanym planem zatwierdzonym uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w B. Nr [...] z dnia [...].03.1966 r. i co najważniejsze, obowiązującym w chwili wydania decyzji dotyczącej nabycia w 1973 r. przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości. Wskazany plan ustalił dla przeważającej części tej nieruchomości przeznaczenie o symbolu KP II (tj. teren ulic) a dla pozostałej części, odpowiadającej terenowi obecnej działki nr [...] funkcję o symbolu - RO (tj. teren upraw ogrodniczych). Funkcję osiedla mieszkaniowego w/w plan przewidział natomiast m.in. dla terenów ograniczonych obecnie ulicami Sczanieckiego i G. gdzie faktycznie osiedle H. S. zostało zrealizowane. Plan ten potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości, że teren aktualnej działki nr [...] przeznaczony był w tamtym czasie pod funkcję upraw ogrodniczych a nie osiedle mieszkaniowe, co w pełni pokrywa się z zeznaniami osób powołanych w przedmiotowej sprawie w charakterze świadków (w tym H. F. - M. - głównego projektanta osiedla). Należy także zwrócić uwagę na fakt, że przeznaczenie obowiązujące w chwili nabycia terenu w/w działki przez Skarb Państwa jest w pełni zgodne z realizowaną na tej działce od wielu lat funkcją tj. zagospodarowaniem pod ogródki działkowe. Wojewoda utrzymując co do meritum w mocy postanowienia w/w decyzji Starosty [...] z [...].10.2017 r. w sposób niepełny ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Zdaniem Gminy organy rozstrzygające nie mogą bowiem pomijać tak ważnego dokumentu w sprawie tj. dokumentu kształtującego ład przestrzenny na etapie wykupu spornej nieruchomości zwłaszcza, że ten aspekt sprawy był podnoszony w w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Mając też na uwadze fakt, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...].12.2012 r. (sygn. akt I OSK 2408/12) uznano, że plansza planu ogólnego zagospodarowania terenu nie może być uznawana za zatwierdzony plan realizacyjny osiedla o którym mówi art. 15 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia [...] marca 1958 r., z uwagi na braku adnotacji zatwierdzającej ten plan jako plan realizacyjny osiedla, organ powinien przeanalizować inne dowody.

Za niedopuszczalne należałoby uznać wywłaszczenie nieruchomości pod funkcje osiedla mieszkaniowego terenu, który zgodnie z obowiązującym w chwili jej nabycia planem, przeznaczony był pod teren upraw ogrodniczych. Niewątpliwie w takiej sytuacji poprzednia właścicielka, jeśli byłaby przeciwna sprzedaży tej części nieruchomości mogłaby się temu skutecznie przeciwstawić.

Po dokonaniu analizy decyzji Wojewody z dnia [...].01.2018 r. (znak: [...]) oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2017 r. (znak: GGN.6821.12.2015.BA) i materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, dostrzeżono też inne uchybienia:

1) W podstawie prawnej decyzji Starosty [...] nie wymieniono przepisów - w oparciu o które organ orzekał tj. nie powołano m.in. art. 139, 140 i 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 139 stanowi, że nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim się znajduje w dniu jej zwrotu. Zważywszy, że na terenie zwracanej nieruchomości są nakłady związane z funkcjonowaniem ogródków działkowych, przepis ten powinien zostać wskazany w decyzji. Art. 140 dotyczy natomiast zasad ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania jakie winno zostać zwrócone przez osoby na rzecz których następuje zwrot nieruchomości. Takie odszkodowanie zostało w decyzji ustalone, tak więc przepis ten także winien być powołany. Ponadto w podstawie prawnej i sentencji decyzji należało również uwzględnić przepis art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazujący, że wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. W przedmiotowej decyzji takiego zabezpieczenia brak;

2) W pkt 3 decyzji Starosta T. nie wskazał terminu oraz numeru rachunku bankowego na jaki spadkobiercy poprzedniej właścicielki winni przekazać Gminie zwaloryzowane odszkodowanie za zwracaną nieruchomość. W punkcie 4 w/w decyzji organ nie określił terminu i rachunków bankowych na które Gmina winna przekazać odszkodowanie za składniki związane z funkcjonowaniem ogródków działkowych. Ponadto, przy każdej osobie fizycznej na rzecz której ma zostać wypłacone przez Gminę odszkodowanie organ winien podać w pkt. 4 decyzji numer PESEL przypisany tej osobie. Jest to bardzo istotne dla potwierdzenia tożsamości osób uprawnionych do wypłaty odszkodowania, gdyż imiona i nazwiska są powtarzalne a adresy zamieszkania ulegają zmianie. Wskazywanie terminów zapłaty i rachunków bankowych oraz numerów pesel jest zgodne ze stosowaną praktyką. Wojewoda K. - P. nie odniósł się w uzasadnieniu swej decyzji do zgłoszonych w tym zakresie zastrzeżeń;

3) Starosta T. w sposób nieprecyzyjny ustalił w decyzji zwaloryzowane odszkodowanie, do którego zwrotu na rzecz Gminy są zobowiązani spadkobiercy poprzedniej właścicielki. Przede wszystkim, w przyjętym rozliczeniu pominął rok 1973 oraz nie uwzględnił miesiąca września 2017 r. Może mieć to wpływ na wysokość w/w odszkodowania i dlatego winno być uzupełnione. Na błędy w wyliczeniu wskazuje również fakt, że w poprzedniej decyzji z dnia [...].11.2015r., zwaloryzowane odszkodowanie do zwrotu zostało ustalone na kwotę wyższą tj. [...] zł natomiast w obecnej decyzji z dnia [...].10.2017 r., pomimo upływu 2 lat stanowi ono kwotę niższą tj. [...] zł. Niewątpliwe wymaga to sprawdzenia i skorygowania;

4) W pkt 5 decyzji Starosty [...] dotyczącym odmowy zwrotu działki nr [...] błędnie wskazano, że właścicielem tej nieruchomości jest G. T. oraz błędnie podano oznaczenie księgi wieczystej, w której zapisana jest w/w działka. Organ wskazał KW Nr [...], a faktycznie nieruchomość ujęta jest w KW Nr [...], gdzie jako jej właściciel figuruje Województwo, które winno być stroną niniejszego postępowania. Z decyzji natomiast nie wynika, by w/w podmiot został wymieniony jako strona w przedmiotowej sprawie. Wojewoda w pkt. 1 zaskarżonej decyzji uchylił pkt. 5 decyzji Starosty [...] i w tym zakresie sam orzekł o odmowie zwrotu w/w nieruchomości. Nie sposób zgodzić się z poglądem Wojewody wyrażonym w uzasadnieniu decyzji, że skoro w postępowaniu brał udział P. T. jako zarządca drogi to nie było konieczności włączenia w charakterze strony Województwa jako właściciela w/w działki;

5) Starosta T. nie przeprowadził ani w ramach poprzednio prowadzonego ani obecnego postępowania administracyjnego wniosków dowodowych G. T., w tym zgłoszonych m.in. w pismach z dnia: [...].06.2015 r., [...].06.2015r., [...].09.2015r.,[...].10.2015 r., [...].10.2015 r., [...].10.2015 r. oraz z dnia [...].09.2017 r. W aktach niniejszej sprawy brakuje dokumentów, które potwierdzałyby projektowany zasięg osiedla mieszkaniowego "H. S.." Tylko bowiem w oparciu o takie podstawy dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości pod realizację celu publicznego. Mimo to organ nie zdecydował się na poszukiwanie tych dokumentów i wystąpienie do podmiotów wskazanych przez Gminę w piśmie z dnia [...].06.2015r. Ponadto nie przeprowadzono skutecznie dowodu z zeznań wskazanych przez Gminę świadków a także nie poinformowano o przyczynach zaniechania dokonania tej czynności. Wobec tego w piśmie z dnia [...].10.2015 r. Gmina złożyła wniosek dowodowy o zwrócenie się do wskazanych osób o wypowiedzenie się w niniejszej sprawie na piśmie. Ten wniosek także nie został uwzględniony;

6) zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający, by na jego podstawie dojść do prawdy obiektywnej a w konsekwencji wydać prawidłowe orzeczenie rozstrzygające sprawę, w tym decyzję o zwrocie nieruchomości. Przede wszystkim, w/w działki w chwili ich wykupu przez Skarb Państwa w 1973 r. zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta T. z 1966r. położone były na obszarze przeznaczonym w przeważającej części pod funkcje komunikacyjne a w pozostałej części stanowiły tereny upraw ogrodniczych. Nie było więc prawnej możliwości wywłaszczenia tych nieruchomości w 1973 r. pod osiedle mieszkaniowe "H. S.." W takim przypadku nabycie działek mogło nastąpić co najwyżej na zasadzie tzw. dowłaszczenia, za zgodą poprzedniej właścicielki. Takie sytuacje miały miejsce dość często gdy właścicielowi pozostawała zbędna mu w tamtym momencie część nieruchomości. Wówczas organ ją przejmował ale nie w trybie wywłaszczeniowym, gdyż nie miał ku temu podstaw prawnych. Z informacji zawartych w operacie szacunkowym wynika, że na etapie zbycia tego terenu była na nim prowadzona produkcja warzywnicza. W ramach "transakcji" strona zbywająca nieruchomość otrzymała w zamian działkę przy ul. [...] B. O aprobacie dla sposobu załatwienia sprawy świadczyć może m.in. adnotacja na decyzji z 1973r. o zrzeczeniu się środka odwoławczego. Organ wywłaszczający nieruchomość nie mógł przyjąć na siebie obowiązku zrealizowania na w/w działkach części osiedla mieszkaniowego "H. S.", gdyż teren ten jak już wskazano przewidziano w planie pod zupełnie inne funkcje. Nie sposób więc zaakceptować stanowiska organów rozstrzygających dotychczas sprawę, że tylko decyzja z 1973 r. jest istotna dla jej rozpatrzenia. Wydaje się, że jest to spojrzenie "zawężające" możliwości dojścia do prawdy obiektywnej a tylko ona może być podstawą prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli bowiem brakuje dokumentów, należy skorzystać z innych, dostępnych środków dowodowych. Dziwi więc fakt, że organy rozpatrujące przedmiotową sprawę wiedząc o przeznaczeniu dla tego terenu w planie, które nie pozwalało na realizację na nim osiedla nie dostrzegają potrzeby poszukiwania nowych dowodów, przesłuchiwania świadków itp. Co więcej, kluczowe w ocenie Gminy zeznania świadka tj. H. F. - M. (głównego projektanta osiedla "H. S."), która oświadczyła, że na terenie wskazanych działek nie było zaprojektowane w/w osiedle - nie zostały w toku sprawy uwzględnione;

7) odnosząc się natomiast do 7 operatów szacunkowych wykonanych na potrzeby niniejszego postępowania w dniu [...].09.2015 r. warto przypomnieć, że rzeczoznawca majątkowy podczas oględzin nieruchomości w ramach poprzednio prowadzonego postępowania w 2015r. wskazał na potrzebę geodezyjnego określenia przebiegu jej granic, co nie zostało wówczas przez organ wykonane. W trakcie wizji terenowej powstały bowiem wątpliwości co do zasięgu obszaru nieruchomości podlegającej oszacowaniu. Mimo braku określenia przebiegu granic przez geodetę, organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie wyceny działki nr 351/5 i składników majątkowych związanych z funkcjonowaniem ogródków działkowych. W konsekwencji więc 7 sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych może być wadliwych - z uwagi na przyjęcie do wyceny niewłaściwego obszaru a co za tym idzie, nieprawidłowe określenie stanu nieruchomości, który z kolei ma wpływ na jej wartość oraz wartość znajdujących się w jej obrębie składników majątkowych.

W toku obecnie prowadzonego postępowania, organ I instancji uzyskał 7 klauzul, w treści których rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność na datę [...].04.2017 r. 7 operatów szacunkowych sporządzonych w dniu [...].09.2015 r. Następnie organ zlecił wznowienie znaków granicznych działki nr [...]. Protokół wznowienia znaków granicznych został sporządzony przez geodetę w dniu [...].07.2017 r. Pomimo wykonania tej czynności organ nie przeprowadził oględzin nieruchomości celem ustalenia aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości objętej postępowaniem o zwrot. Z mapy geodezyjnej, załączonej do akt sprawy wynika, że ogrodzenie od strony granicy działki nr [...] z działką nr [...] przebiega po terenie działki nr [...] w sporym oddaleniu od granicy. Bezpośrednio za w/w ogrodzeniem ale jeszcze w obrębie działki nr [...] znajduje się część zagospodarowanego, utwardzonego terenu należącego do właściciela działki nr [...].

Niewątpliwie ten stan rzeczy powinien być wyjaśniony w ramach przedmiotowego postępowania i uwzględniony w wycenie nieruchomości. Tym bardziej dziwi więc fakt, że nie doszło do oględzin terenu po dokonaniu w dniu [...].07.2017 r. wznowienia znaków granicznych. Czynność ta miała przecież na celu skonkretyzowanie obszaru nieruchomości i jej stanu zagospodarowania - co z kolei było podstawą do wyceny znajdujących się na niej składników majątkowych. W konsekwencji trudno uznać za prawidłowe wydanie przez rzeczoznawcę majątkowego 7 klauzul potwierdzających aktualność na datę [...].04.2017 r.

Zasadnicze zastrzeżenie wynika z faktu, że powołane klauzule wydano na ponad dwa miesiące przed wznowieniem znaków granicznych a więc w oparciu o stan zagospodarowania nieruchomości z 2015 r. W. przypomnieć, że także rzeczoznawca majątkowy w toku postępowania w 2015 r. podnosił potrzebę wskazania granic geodezyjnych nieruchomości.

Tym samym więc wycena nieruchomości lub potwierdzenie jej aktualności w bieżącym postępowaniu winno nastąpić po wznowieniu znaków granicznych i dokonaniu oględzin terenu - na którym w okresie ok. 2 lat mogły nastąpić zmiany (np. nasadzenia na terenie ogródków działkowych itp.). Jest to na tyle długi okres czasu, że konieczne wydaje się dokonanie ponownej analizy transakcji rynkowych i innych czynników niezbędnych do sporządzenia wyceny. Zgodnie z ustawą z [...].07.2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw: cyt. (....) "Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla

którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach".

Ponadto, przyjęte w operacie dotyczącym wyceny działki nr [...] nieruchomości do porównań nie są, zwłaszcza z uwagi na swoją lokalizację podobne do w/w działki a dodatkowo zostały opisane w sposób dość nieczytelny. Poza tym, wskazane w operacie cechy rynkowe nie uwzględniają bardzo istotnej wady działki nr [...] tj. jej uwarunkowań geologicznych polegających na słabej nośności gruntu (kurzawka), o czym informuje sam rzeczoznawca na stronie 13 operatu. Ten aspekt winien niewątpliwie mieć wpływ na obniżenie wartości przedmiotowego gruntu, choćby z uwagi na fakt dużych nakładów jakie będą konieczne w przypadku jego zabudowy. Kiepski poziom nośności tego terenu praktycznie uniemożliwia zrealizowanie jakiejkolwiek inwestycji bez uprzedniego przeprowadzenia kosztownych prac geotechnicznych (poprzedzonych stosownymi badaniami), polegających m. in. na wybraniu dotychczasowego podłoża i zastąpieniu go innym, bardziej wytrzymałym. Potwierdza to między innymi obszerna dokumentacja geologiczno-inżynierska ustalająca geotechniczne warunki posadowienia Trasy Średnicowej Północnej (odcinek: od osi ul. [...] do Grunwaldzkiej w T.) dostępna w M. T.. Dlatego Gmina wniosła o zapoznanie się z tą dokumentacją przez rzeczoznawcę majątkowego a następnie o jej uwzględnienie w wycenie. Kopie niektórych w/w dokumentów zostały już przekazane przez Gminę na potrzeby przedmiotowego postępowania w 2013 r. i winny znajdować się w aktach niniejszej sprawy. Trudno w ocenie Gminy zaakceptować stanowisko rzeczoznawcy majątkowego przedstawione w tym zakresie w piśmie z dnia [...].10.2015 r. Z jednej strony przyznaje bowiem, że słaba nośność gruntu podwyższa koszty jej ewentualnej zabudowy, z drugiej natomiast nie widzi potrzeby dokonania analizy wskazanej Dokumentacji Geologiczno-Inżynierskiej. Należy zwrócić uwagę, że na etapie badań, sprawa dotyczyła jednej działki geodezyjnej, która dopiero z chwilą uzyskania przez decyzję ZRID przymiotu ostateczności została podzielona na działki nr: 351/5 i 351/6. Ponadto w tabeli umieszczonej na stronie 20 w/w operatu, jak się wydaje jest błąd rachunkowy ponieważ po dodaniu wartości 4 nieruchomości wskazanych do porównań (po uwzględnieniu zastosowanych poprawek) i podzieleniu przez cztery, wartość rynkowa 1 m2 wyniosła [...] zł a nie jak podano [...] zł. Jeśli rzeczoznawca użył innego sposobu wyliczenia tej wartości to winien wyraźnie to w operacie przedstawić i wyjaśnić. W przeciwnym razie, staje się to nieczytelne i budzące wątpliwości w zakresie poprawności dokonanego wyliczenia, które niewątpliwie miało wpływ na wycenę w/w nieruchomości. W. tę w operacie oszacowano na [...] zł natomiast przy w/w kwocie [...]zł (za 1 m2) wyniosłaby ona [...] zł tj. o ok. 10.000 mniej. W ocenie Gminy rzeczoznawca tej materii nie wyjaśnił.

Rzeczoznawca majątkowy błędnie przyjął w operacie, że nie nastąpiła zmiana wartości działki nr [...] wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej nabyciu przez Skarb Państwa, co ma znaczenie dla ustalenia wysokości odszkodowania, które będzie zwracane w związku z orzeczeniem zwrotu tej działki. Zgodnie z art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Rzeczoznawca na stronie 11 operatu wskazuje, że stan nieruchomości na datę [...] maja 1973r. przyjęto na podstawie akt sprawy oraz wywiadu przeprowadzonego z J. W.. Według zgromadzonych informacji, przedmiotowy grunt wykorzystywany był pod produkcję warzywniczą i wyposażony w przyłącze kablowe oraz linię wodną do zraszania warzyw z własnego ujęcia. Obecnie, jak wynika z operatu teren ten jest uzbrojony w sieci infrastruktury technicznej tj. znajduje się w zasięgu sieci miejskich: elektroenergetycznej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej. Rzeczoznawca na stronie 13 operatu nadmienił także, że przez działkę nr [...] przebiegają podziemne sieci uzbrojenia terenu (wodociągowe wA, kanalizacji k150, ks 200, elektroenergetyczne) oraz, że w granicach nieruchomości znajdują się podziemne kablowe i rurowe sieci uzbrojenia terenu. Ponadto, w obrębie przedmiotowego gruntu urządzony jest R. O. D. "P. T." w T., na którym znajdują się składniki budowlane i nasadzenia. Z operatu wynika też, że w północnej części w/w działki znajdują się obiekty budowlane i urządzenia właściciela działki nr [...]. Powyższe dowodzi, że stan nieruchomości zmienił się po nabyciu gruntu przez Skarb Państwa i winno to zostać uwzględnione w operacie szacunkowym w ramach określenia (jak się wydaje w tym przypadku) zwiększenia jej wartości. W tym aspekcie zwłaszcza należy mieć na względzie fakt, że poczynione na w/w działce nakłady ogródków działkowych zostały wycenione w 6 operatach szacunkowych na łączną kwotę ok. [...] zł. W związku z decyzją o zwrocie działki nr [...] obowiązek zapłaty odszkodowania za wskazane nakłady będzie spoczywał na Gminie, natomiast faktycznym beneficjentem i dysponentem tych nakładów będą spadkobiercy poprzedniej właścicielki, co również winno zostać uwzględnione. Ponadto organ, pomimo złożonego w tym zakresie wniosku przez Gminę, nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że w/w ROD przysługują uprawnienia wynikające z art. 26 pkt 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, co jest niezbędne dla ustalenia odszkodowań.

Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...].10.2015 r. odniósł się do zgłoszonych zastrzeżeń w zakresie sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych, jednak większości tych zastrzeżeń wniesionych przez Gminę w pismach z dnia [...].10.2015 r. i [...].10.2015 r. nie uwzględnił i nie wskazał powodu ich pominięcia. Poprawił jedynie niektóre błędy matematyczne i dostarczył w związku z tym trzy nowe operaty dotyczące wyceny ogrodu działkowego nr [...] i 11 oraz aneks do operatu w sprawie wyceny działki nr [...]. W ocenie G. T. błędne jest to, że jako datę sporządzenia poprawionych operatów wskazano poprzednią datę tj. [...].09.2015 r. Nie ma też czytelnej informacji, kiedy operaty te zostały przekazane do Starosty. Podnieść należy także, że w operacie dotyczącym wyceny składników związanych z ogródkiem działkowym nr [...], jako osoby, którym przysługuje prawo do działki wskazano Hannę i M. R. (jako wspólność ustawowa małżeńska) natomiast w decyzji organ wskazał M. R.. Ponadto, w poprawionym operacie szacunkowym dotyczącym wyceny składników ogródka działkowego nr [...], w tabeli na stronie 17 (w poz. 10, 27, 32, 33 i 34) nadal znajdują się drobne błędy rachunkowe.

Analizując całokształt sprawy stwierdzić należy, że decyzja Starosty [...] z dnia [...].10.2017 r., utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody K. - P. z [...].01.2018 r. zawiera poważne wady, które nie pozwalają na pozostawienie obu decyzji w obrocie prawnym. Przede wszystkim, zdaniem G. T. plan zagospodarowania przestrzennego z 1966 r. jednoznacznie przesądza o tym, że nie mogło dojść do wywłaszczenia terenu obecnej działki nr [...] pod osiedle mieszkaniowe w sytuacji gdy plan przewidywał dla tego obszaru funkcje upraw ogrodniczych, które do chwili obecnej są na tym gruncie realizowane. Wywłaszczenie w przypadku przedmiotowego terenu byłoby więc możliwe wyłącznie pod w/w funkcję wynikającą z planu zagospodarowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji sprowadza się do oceny, czy została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, przy tym sąd administracyjny rozpoznając sprawę, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - p.p.s.a.). Oznacza to, że Sąd zobowiązany jest z urzędu skontrolować, czy w sprawie doszło do naruszeń przepisów postępowania lub prawa materialnego.

Zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136-142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej powoływana jako u.g.n.). Przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r.Nr 10 poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79, dalej zitwn).

Odpowiednie stosowanie przepisu dopuszcza pewne modyfikacje, jeżeli nie co do samego brzmienia normy prawnej wywodzonej z danego przepisu, to z pewnością do określenia szczegółowości kwestii normowanych tym przepisem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 marca 2013 r. II SA/Ke 119/13). W przeszłości akt wywłaszczenia nie odpowiadał aktualnie obowiązującym standardom. Nie można więc w ocenie Sądu, do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować wprost aktualnych uregulowań w zakresie takich pojęć jak cel wywłaszczenia. Interpretacja tego pojęcia (cel wywłaszczenia) musi uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia, z którym wiąże się niniejsze postępowanie i co wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony a podmioty przejmujące na własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu. Często kwestie - co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze wywłaszczonym, określane było już po wywłaszczeniu, w planach realizacyjnych.

Jak wskazuje się w orzecznictwie - wymagania odnośnie do szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane przy jej kontroli proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonania rzeczonej kontroli (wyrok NSA z dnia 18.12.2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13). Inaczej mówiąc, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Sytuacje, w których nieruchomość należy uznać za zbędną, precyzują przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z ww. przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

- pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

- pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zatem ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel na jaki została ona wywłaszczona.

W pierwszej kolejności należało zatem sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej. W rozpoznawanej sprawie wywłaszczenie nastąpiło jednak na podstawie umowy.

Nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze notarialnej umowy zamiany z dnia [...].05.1973 r. Na podstawie tej umowy poprzednia właścicielka W. W. przeniosła na rzecz Skarbu Państwa własność nieruchomości zabudowanej budynkami i budowlami gospodarstwa ogrodniczego (o pow. 1,6320 ha) oraz własność nieruchomości niezabudowanej (o pow. 1,8720 ha) w zamian za co, Skarb Państwa oddał jej w użytkowanie wieczyste niezabudowaną nieruchomość położoną w T. przy ul. [...] b (o pow. 0,7597 ha). Różnica w wartościach pomiędzy zamienianymi nieruchomościami została wypłacona W. Wicherskiej w gotówce. W treści umowy notarialnej powołano się na ustawę o zasadach trybie wywłaszczania nieruchomości lecz bez podania konkretnych przepisów oraz decyzję Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady N. w T. z kwietnia 1973 r. określającą warunki tej zamiany, zawartą między innymi w oparciu o art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 10 ust. 3 i 5 ustawy z dnia [...].03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Ustawa z [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie przewidywała, w jaki sposób ma być określony cel wywłaszczenia w przypadku zawierania umowy, stosownie do art. 6 tej ustawy, co implikuje konieczność rozważenia wszelkich okoliczności sprawy.

Nie bez wpływu na ocenę sprawy pozostaje fakt, że decyzja została wydana w następstwie wniosku W. W. z [...].12.1972r. o przydzielenie nieruchomości zamiennej w użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano m. in., że "nieruchomość położona w T. przy ul. [...] przeznaczona jest na cel realizacji budowy osiedla mieszkaniowego "H. S." a właściciele jej jako warunek dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa [...] wystąpili z żądaniem otrzymania nieruchomości zamiennej." W wymienionych w decyzji przepisach nie powołano się na art. 5 ust 3 ustawy z 12. 05. 1958r. w którym jest mowa o żądaniu właściciela. Przepis art. 6 ust. 1 i 2, który przytoczono mówi natomiast o warunkach umowy i wymogach proceduralnych, jakie musi spełnić ubiegający się o wywłaszczenie ( w tym przypadku Skarb Państwa) przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Ustawa z dnia [...].03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w art. 6 ubiegającemu się o wywłaszczenie nakazywała przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia [...].09.2016 r., sygn. I OSK 2827/14, dla odczytania postanowień umowy – także zawartej w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, niezależnie od sformułowań użytych w akcie notarialnym, istotne są okoliczności towarzyszące zawarciu umowy oraz zgodny zamiar stron i cel umowy. Organ nie próbował jednak pozyskać dokumentów dotyczących rokowań poprzedzających zawarcie umowy. W żadnym z pism kierowanych do instytucji przechowujących dokumenty archiwalne nie występował o takie materiały. O całkowitym pominięciu tej okoliczności świadczy w szczególności treść jego wystąpienia z [...] kwietnia 2013r. (k. 183). W piśmie tym nie brano nawet pod uwagę potencjalnej możliwości "dowłaszczenia". Skupiono się na poszukiwaniu dokumentów dotyczących realizacji inwestycji- budowa osiedla H. S. nie ustalając czy częściowo oddany grunt mógł być dla właścicielki nieprzydatny w związku z wywłaszczeniem zasadniczego terenu pod budowę osiedla.

Uzyskując w odpowiedzi na zapytanie informację z K.- P. Biura Planowania Przestrzennego i Regionalnego we [...] Oddział w T. na temat miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego m. in. z 1966r., z perspektywą do 1980 roku, organ tego dokumentu nie przeanalizował w kontekście warunków realnego zagospodarowania terenu, (który wykracza poza obszar przeznaczony pod budowę osiedla) dla możliwości wykorzystania go pod zabudowę mieszkaniową. Taka analiza jest celowa, skoro warunkiem zamiany było uzyskanie nieruchomości i przeznaczenie jej pod zabudowę. Dodatkowo, z pisma Prezydium Rady N. z [...] lipca 1969r.( k 171 akt) wynika, że zabudowania ulegną wyburzeniu. Organ nie analizował zatem tych i innych dokumentów pod kątem przydatności pozostałej części nieruchomości, która nie znalazła się w obszarze realizacji inwestycji. Nie analizował też stwierdzenia (pkt 37), że część wykupionej działki będzie przeznaczona pod trasę i tylko część przekazana na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej (k. 170).

Organ ograniczył zatem ustalenia i zbieranie dowodów do nieruchomości wyłącznie przeznaczonych pod budowę projektowanego osiedla. Takie działania, w ocenie Sądu są niewystarczające.

W ramach wywłaszczenia w drodze porozumienia, stosownie do art. 5 ustawy zitwn mogło dochodzić do przejęcia nie tylko obszaru przeznaczonego na cel wywłaszczenia ( art. 5 ust 2 i 3 ). Na działce nr [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia, co świadczy o tym, że albo działka nr [...] nie była wywłaszczona na ten cel albo nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia. Fakt, że działka nie została w pełni wykorzystana pod budowę osiedla potwierdza dokumentacja. Nie oznacza to jednak, że nie zrealizowano celu wywłaszczenia, jeśli nie była ona przeznaczona w całości na ten cel. Skoro nie doszło do wywłaszczenia na podstawie decyzji to organ powinien rozważyć i ocenić treść zawartej umowy, na co wskazywały dotychczasowe orzeczenia Sądu stwierdzające, że na podstawie zebranego materiału dowodowego nie ma podstaw do uznania, że sporna działka została wykorzystana pod budowę osiedla .

Inny wymiar ma przymusowe pozbawienie własności niż dobrowolny w swej istocie konsensus stron. Inne są też skutki takich czynności. W przypadku decyzji przymusowo pozbawiającej prawa własności, właściciel nie ma możliwości kształtowania jej treści. W przypadku porozumienia, dochodzi do zawarcia umowy wzajemnej o ekwiwalentnym charakterze świadczeń i opartej na zasadzie dobrowolności. Ten ostatni element należy szczególnie wyeksponować mając na uwadze, że do zawarcia umowy dążyła W. W., składając stosowny wniosek. Oznacza to, z dużym prawdopodobieństwem, że za tym przemawiała jakaś dodatkowa korzyść niż tylko konsensualny sposób pozbawienia nieruchomości na cel budowy osiedla, gdyż organ miał instrumenty prawne, by niezależnie od woli stron, osiągnąć zamierzony cel, wydając stosowną decyzję administracyjną.

W takiej sytuacji, organ powinien przeanalizować treść umowy oraz okoliczności towarzyszących i odnieść je do obowiązujących wówczas przepisów.

Stosownie do art. 5 ust. 2 i 3 ustawy, jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu w mieście, a pozostała część wynosi mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt.

Według ust.3, wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe.

Okolicznością bezsporną jest, że w akcie notarialnym z dnia [...].05.1973r., sporna działka ujęta jest w obszarze nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa. Mając jednak na względzie fakt złożenia przez ówczesną właścicielkę podania z [...] grudnia 1972r., uprawniony jest wniosek, że sporna część nieruchomości mogła być zbędna na cel wywłaszczenia, lecz została "dowłaszczona" w trybie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Przeciwny wniosek nie może wynikać jedynie z tego, że w akcie notarialnym nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa nie ujawniono wzmianki o tym, że dokument ten swym zakresem obejmuje także wywłaszczenie na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej nie wymagał bowiem, aby w akcie notarialnym konieczna była wzmianka o nabyciu części nieruchomości przy zastosowaniu art. 5 ust. 3 ustawy, zatem a contrario, brak takiej wzmianki - sam z siebie - nie może dowodzić, że cała nieruchomość nabywana była w trybie art. 6 ust. 1 tej ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 131/07, LEX nr 453383; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1001/12, LEX nr 1325303; z dnia 9 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2878/14, LEX nr 1816887). Należy przy tym raz jeszcze podkreślić, że w akcie notarialnym nie wskazano żadnego konkretnego przepisu tylko odwołano się do tytułu ustawy. Pomocna w rozwikłaniu wątpliwości, czy przez zawarcie umowy chodziło tylko o realizację celu wywłaszczenia, powinna być analiza zagospodarowania przejmowanych nieruchomości. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że nieruchomość obejmowała działkę na której znajdował się budynek mieszkalny a nieruchomość wpisana do Kw [...] była niezabudowana i stanowiła rolę i łąkę. W takiej sytuacji organ powinien rozważyć czy i jakie znaczenie nadać temu, że przejmowano nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym i czy wnioskodawczyni miała możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych na części nieruchomości przejętej a nie wykorzystanej pod budowę osiedla. Jakie znaczenie miało złożenie wniosku o nieruchomość zamienną i czy w tym kontekście wszystkie nieruchomości były przejmowane pod wskazany cel wywłaszczenia. Czy i jakie były dokumenty wskazujące na sposób zagospodarowania i przeznaczenia nieruchomości, na której znajdowała się sporna działka . Przeznaczenie i sposób zagospodarowania tej działki da też podstawy do zweryfikowania obszaru przeznaczonego na realizację celu wywłaszczenia. Skoro bowiem z archiwalnej dokumentacji związanej z realizacją celu wywłaszczenia wynika zakres tej inwestycji, który nie obejmuje działki nr [...], natomiast w akcie notarialnym ujawniono tę działkę jako wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, to przy uwzględnieniu działania organu na wniosek ówczesnej właścicielki może być uprawnione domniemanie, że sporna część nieruchomości była zbędna na cel wywłaszczenia, lecz została "dowłaszczona" w trybie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. To wymaga jednak wnikliwej oceny znajdujących się w aktach dokumentów i poszukiwania innych, dla właściwej oceny zakresu celu wywłaszczenia.

Niewątpliwie sporna działka nie była wywłaszczona i niezbędna na cel tego wywłaszczenia, co potwierdza stanowisko w wydanych w tej sprawie wyrokach.

Jeśli okazałoby się, że przeznaczenie spornej działki nie nadawałoby się do racjonalnego użytkowania a przez wywłaszczenie wnioskodawczyni straciłaby możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych, co mogło być prawdopodobne, w świetle treści aktu, ( i w odniesieniu do zagospodarowania nieruchomości zamiennej) i byłoby oczywiste na podstawie dokumentacji obrazującej jakie były możliwości wykorzystania spornego terenu, trudno byłoby przyjąć, że intencją Skarbu Państwa było wywłaszczenie na realizację osiedla mieszkaniowego nieruchomości, która jest przeznaczona na inne cele. Niewątpliwie wymaga tu oceny plan zagospodarowania przestrzennego z 1966r.

Dokonując ustaleń w przedstawionym zakresie konieczne jest ich odniesienie do wykładni mających w sprawie zastosowanie przepisów art. 5 ust. 3 i art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ale przede wszystkim art. 5, którą zaprezentował WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 583/17 a którą Sąd w pełni podziela . W orzecznictwie nie budzi bowiem wątpliwości, że zwrot nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej możliwy jest jedynie wtedy, gdy zwrotowi podlega pozostała część nieruchomości wywłaszczonej. Stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. wyłączone zostało więc do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 430/10, LEX nr 952036). Zwrot "dowłaszczonych" na wniosek właściciela nieruchomości jest możliwy, jeżeli zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n., stanie się nieruchomość wywłaszczona na wniosek podmiotu publicznego ubiegającego się o wywłaszczenie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 639/13, LEX nr 1351200). Przyczyną dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – wywłaszczona została na wniosek właściciela (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1001/12, LEX nr 1325303). Część "dowłaszczona" dzieli więc niejako los nieruchomości przejętej na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, na podstawie której ją wywłaszczono w takim znaczeniu, że podlega ona zwrotowi tylko wówczas, jeżeli zwrotowi podlega także nieruchomość (lub jej część) objęta celem wywłaszczenia (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2030/12, dostępny w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Możliwość zwrotu takiej nieruchomości wchodzi w rachubę tylko wówczas, gdy zwrotowi podlega nieruchomość, która została wywłaszczona lub odpowiednia część nieruchomości wywłaszczonej (zob. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 481/10, w CBOSA).

Nieprawidłowość działania organów wynika z bezpodstawnego ograniczenia postępowania dowodowego wyłącznie do dowodów na terytorialny zakres realizacji celu wywłaszczenia z pominięciem rozważenia ewentualnego "dowłaszczenia," pomimo takich okoliczności jak zawarcie umowy na wniosek właścicielki a nie organu zainteresowanego budową osiedla, skutki pozbawienia wnioskodawczyni budynku mieszkalnego w związku z realizacją celu wywłaszczenia, racjonalność pozostawienia spornej nieruchomości w kontekście możliwości jej zagospodarowania.

W tym momencie pojawia się konieczność odniesienia do wydanych już w niniejszej sprawie orzeczeń. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organy w sprawie, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Art. 153 ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co z kolei oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu (por. wyrok z dnia 16 czerwca 2009 r. WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 443/09). Oznacza to, że organy rozpatrujące sprawę związane były oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2408/12, oraz wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 3/08 i z dnia 21 grudnia 2009r. sygn. akt. II SA/Bd 771/09, z 9 kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Bd 1620/13 i 18 października 2017r sygn. akt II SA/Bd 424/16.

Zarówno organy jak i sąd orzekający w niniejszej sprawie związane są (art. 153 i art. 170 P.p.s.a.) oceną prawną i wykładnią wyrażoną w prawomocnych wyrokach sądowoadministracyjnych, które zapadły w niniejszej sprawie w zakresie, w jakim nie nastąpiła zmiana stanu prawnego lub istotna zmiana okoliczności faktycznych.

W ocenie Sądu, aktualnie rozpoznającego niniejszą sprawę, poprzednie orzeczenia i wynikające z nich związanie nie obejmują zakresu ustaleń, które zdaniem Sądu zostały pominięte a mają istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiona wykładnia art. 6 ustawy z 12 marca 1958r. o zitwn, powołanego w analizowanych dokumentach nie stoi w opozycji do wykładni i zastosowania art. 5 ustawy o zitwn, przewidującego dobrowolne pozbawienie się własności części nieruchomości w związku ze stosowaniem procedury wywłaszczenia.

W wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 771/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał, że "Wojewoda prawidłowo ocenił, że umowa zamiany nieruchomości z dnia [...] maja 1973 r. pomiędzy W. W. a Państwem [...] jest umową zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie Sądu cel wywłaszczenia, jak też obszar nieruchomości potrzebny do realizacji tego celu może być określony wyłącznie w oparciu o treść umowy i poprzedzającej ją decyzji. W decyzji z kwietnia 1973 r. czy też umowie z [...] maja 1973 r. nie ma mowy o tym, że na cele wywłaszczenia (tj. budowy osiedla H. S.) przeznaczona jest tylko część nieruchomości W. W., a pozostała część została objęta wywłaszczeniem ze względu na żądanie właściciela".

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia [...] grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2408/12 oddalił skargę kasacyjną G. T. od powyższego wyroku, który odnosił się głównie do oceny znaczenia planszy planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego H. S. w T. z października 1969 r.

W ocenie NSA prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy ustawodawca wymienia wśród załączników, które wnoszący o wywłaszczenie zobowiązany był dołączyć plan realizacyjny osiedla, który powinien być zatwierdzony decyzją o realizacji inwestycji. Plansza planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla nie może być uznawana za zatwierdzony plan realizacyjny osiedla o którym mówi art. 15 ust.3 pkt.1 ustawy z [...] marca 1958r. z uwagi na braku adnotacji zatwierdzającej ten plan jako plan realizacyjny osiedla. Wobec braku dokumentu określającego obszar wywłaszczenia należy ustalenia w tym zakresie oprzeć na znajdujących się w aktach dokumentach. Decyzja Prezydium Miejskiej Rady N. w T. z kwietnia 1973r. stanowiła podstawę do zawarcia aktu notarialnego, co znalazło wyraz w treści tego aktu a oznacza, że doszło do wywłaszczenia, o którym mowa w art. 6 ust.1 ustawy.

Sąd podziela to stanowisko, gdyż w odniesieniu do celu wywłaszczenia dokumenty te są wystarczające lecz nie oznacza to braku podstaw do czynienia ustaleń w zakresie ewentualnego "dowłaszczenia", a w tym zakresie nie zebrano żadnego materiału dowodowego.

NSA przyznał też, że ustawa z [...] marca 1958r. nie definiowała sposobu określania celu wywłaszczenia.

Ten wyrok wiązał się jednak głównie z faktem, że w trakcie prowadzonego postępowania Staroście Toruńskiemu nie udało się, przed wydaniem decyzji z dnia [...].03.2009 r. dotrzeć do dokumentów określających projektowany zasięg w/w osiedla H. S. w T.. W międzyczasie został odnaleziony, jak wskazał skarżący dokument w postaci planszy planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego H. S. w T. z października 1969 r. Kopię tego dokumentu potwierdzoną za zgodność z oryginałem załączono do odwołania G. T. od decyzji Starosty [...] z 2009 r. Z zapisów tego dokumentu wynikało, że działki nr [...] i 351/4 znajdowały się poza lokalizacją projektowanego osiedla H. S. ograniczonego literami ABCDEFGH. Na terenie graniczącym z lokalizacją osiedla przewidziana była projektowana trasa W-Z (obecnie podobny przebieg ma Trasa Średnicowa) a bezpośrednio za nią znajdowały się tereny przemysłowo-składowe. Ustalenia te potwierdził dokument załączony do akt sprawy, który stanowi, że osiedle mieszkaniowe "H. S." obejmuje teren ograniczony przez projektowaną trasę WZ klasy P, projektowaną trasę N-S klasy P, ul. [...] klasy II i ul. [...] klasy N II. Ostatecznym potwierdzeniem wskazanego zasięgu osiedla jest jego faktyczna realizacja właśnie w takim kształcie.

W wyroku WSA [...] kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Bd 1620/13 Sąd podzielił jako wiążące ustalenie, że umowa zamiany nieruchomości z dnia [...] maja 1973r. pomiędzy W. W. a Państwem [...] jest umową zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a decyzja Prezydium Miejskiej Rady N. w T. z kwietnia 1973r. stanowiła podstawę do zawarcia aktu notarialnego. Oznacza to, że doszło do wywłaszczenia, o którym mowa w art. 6 ust.1 ustawy. Przesądzone zostało również, że cel publiczny na jaki wywłaszczono pierwotnie nieruchomość został zrealizowany tylko na jej części (nieobejmującej działek nr [...] i 351/4) oraz, że działka o nr [...] zajmowana była przez rodziny ogród działkowy.

W ocenie Sądu rozpoznającego obecnie sprawę, ze względu na ścisły związek funkcjonalny "dowłaszczenia" z wywłaszczeniem, przywołanie jako podstawy wywłaszczenia art. 6 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie oznacza jednak wyłączenia możliwości odjęcia prawa własności na tej podstawie na wniosek właściciela poza realizacją celu wywłaszczenia.

Sąd zauważył przy tym, że ustawa z [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie przewidywała, w jaki sposób ma być określony cel wywłaszczenia w przypadku zawierania umowy stosownie do art. 6 tej ustawy oraz, że zgromadzony materiał dowodowy, w tym dokumenty i zeznania świadków, nie pozwolił na przyjęcie za udowodnione twierdzeń M. T. w zakresie dualistycznego charakteru umowy w sprawie wywłaszczenia nieruchomości.

Nie oznacza to jednak w ocenie Sądu aktualnie rozpoznającego sprawę, że takie dowody nie istnieją i że nie ma podstaw do ich zebrania w świetle zaprezentowanej wcześniej wykładni art. 6 ustawy z [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości . Fakt, że w decyzji z kwietnia 1973 r. czy też umowie z [...] maja 1973r. nie ma mowy o tym, że na cele wywłaszczenia (tj. budowy osiedla H. S.) przeznaczona jest tylko część nieruchomości W. W., a pozostała część została objęta wywłaszczeniem ze względu na żądanie właściciela nie przesądza tego, że mogło dojść do "dowłaszczenia". Jak Sąd wcześniej wskazał, ani przepisy ustawy nie przewidywały konieczności powołania się na art. 5 ustawy z [...] marca 1958 r. ani w akcie notarialnym nie ograniczono się do wskazania jakiejkolwiek szczegółowej podstawy prawnej, w oparciu o którą doszło do przeniesienia własności. Istotne jednak jest to, że ewentualne "dowłaszczenie" nie mogło nastąpić bez wywłaszczenia na podstawie art. 6. Takie "dowłaszczenie" miało charakter niejako akcesoryjny. Nie można więc nawet na podstawie zgromadzonych dowodów wykluczyć, iż zamiarem organu i strony było wywłaszczenie spornej nieruchomości z zamiarem "dowłaszczenia" w rozumieniu art. 5 ustawy z [...] marca 1958 r.

W wyroku WSA w Bydgoszczy z [...] października 2017r sygn. akt II SA/Bd 424/16 powielono uprzednio wyrażone stanowisko, że umowa zamiany nieruchomości z dnia [...] maja 1973 r. pomiędzy W. W. a Państwem [...] jest umową zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości(Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 i z 1982 r., Nr [...], poz. 79). Dowód w postaci planszy planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego H. S. nie decyduje o celu i granicach obszaru wywłaszczenia. Wyłącznie decyzja nr [...] z kwietnia 1973 r. oraz treść umowy określają cel wywłaszczenia, jak też obszar nieruchomości potrzebny do realizacji tego celu. Wobec braku dokumentu określającego obszar wywłaszczenia należy ustalenia w tym zakresie oprzeć na znajdujących się w aktach dokumentach.

Takie stanowisko jest wyrazem akceptacji przedstawionych dowodów o charakterze bezpośrednim do badania celu wywłaszczenia. W ocenie jednak Sądu, w procesie dowodzenia można przedstawiać nie tylko dowody bezpośrednie lecz nie ma przeszkód, by dokonywać ustaleń w oparciu o dowody pośrednie. Wskazywanie na potrzebę oceny okoliczności wyzbycia się nieruchomości niewykorzystanych na cel wywłaszczenia może doprowadzić do ustalenia zakresu wywłaszczenia na realizację osiedla poprzez gromadzenie dowodów na okoliczności dotyczące terenu wykraczającego poza ten zakres.

Fakt, że na działkach ew. nr [...] nie zrealizowano żadnej inwestycji nie oznacza, że wykluczone było ewentualne "dowłaszczenie".

W wyroku WSA w Bydgoszczy z 18 października 2017r stwierdzono, że w sprawie nie było potrzeby dalszego prowadzenia postępowania w kierunku podważenia stanowiska sądów administracyjnych orzekających w sprawie, w sytuacji, gdy nie ujawniono w toku postępowania nowych dowodów sporządzonych w formie dokumentów urzędowych, które obaliłyby domniemanie prawdziwości wywiedzione na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego.

Podkreślono, że szczególna moc dowodowa dokumentów urzędowych wynika z art. 76 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

Akt notarialny z dnia [...] maja 1973 r. i poprzedzająca go decyzja z kwietnia 1973 r. mają walor dokumentu urzędowego, zaś domniemanie prawdziwości oraz zgodności z prawdą dokumentu urzędowego może być obalone przez zaprzeczenie prawdziwości dokumentu lub udowodnienie, że oświadczenie organu zawarte w danym dokumencie urzędowym, wystawionym przez ten organ, nie jest zgodne z prawdą. Dowodu w postaci dokumentów urzędowych nie mogą podważyć zeznania, czy oświadczenia świadków i stron postępowania. Powyższe orzeczenia Sądów wykluczyły jako podstawę do stwierdzenia celu i obszaru wywłaszczenia plan realizacyjny osiedla H. Sawickiej.

W ocenie Sądu ustalenia w innym zakresie przedmiotowym nie oznaczają prowadzenia dowodu wbrew czy ponad osnowę dokumentu. W akcie notarialnym, jak ustalono wcześniej nie powołano szczegółowej podstawy prawnej pozbawienia własności a szczególna regulacja art. 5 ustawy z 12 marca 1958 r. i specyfika objęcia wnioskiem nie tylko terenów przeznaczonych na realizację celu wywłaszczenia nie powoduje obawy naruszenia ograniczeń dowodowych.

Przedmiotem oceny Sądu jest zasadność zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], wydzielonej na skutek podziału z działki nr [...], na której funkcjonuje rodzinny ogród działkowy. Na obecnym etapie postępowania nie ma podstaw do zwrotu działki nr [...]. Niewątpliwie z przedłożonej planszy planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego H. S. w T. wynika, że działka ta oraz obecnie 351/6 znajdowały się poza zasięgiem planowanej inwestycji. Nie stoi to jednak w opozycji do twierdzenia, że na podstawie umowy mogło dojść do "dowłaszczenia". Akt notarialny dotyczący przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości, oparty był na wolnej woli stron. To twierdzenie jest możliwe do zweryfikowania podjęciem aktywności dowodowej organu w zakresie analizy treści aktu notarialnego i decyzji poprzedzającej, w kontekście ustaleń, po przeprowadzeniu dowodu z planu zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w B. Nr [...] z dnia [...] marca 1966 r., który dla większości działki nr [...] przewidywał przeznaczenie pod funkcje drogowe i inne a także przeprowadzenia innych dowodów dotyczących jednoznaczności sposobu zagospodarowania nieruchomości obejmujących sporna działkę.

Zasadny zatem jest zarzut naruszenia przepisów postępowania i pominięcia zgłaszanych dowodów i potrzeby pozyskania nowych.

Wcześniej opisane stanowisko Sądów WSA i NSA nie narusza zasady związania bowiem aktualne wnioski odnoszą się do dodatkowych dowodów na okoliczności, które stanowią wyłącznie uzupełnienie ustaleń a nie zakwestionowanie już przesądzonych. Takie działanie nie jest też działaniem wbrew lub ponad osnowę dokumentów, bo jak Sąd wskazał, przepis art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej nie wymagał, aby w akcie notarialnym konieczna była wzmianka o nabyciu części nieruchomości przy zastosowaniu art. 5 ust. 3 ustawy. Zwrot "dowłaszczonych" nieruchomości na wniosek właściciela jest możliwy, jeżeli zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n., stanie się nieruchomość wywłaszczona na wniosek podmiotu publicznego ubiegającego się o wywłaszczenie. Przyczyną dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – wywłaszczona została na wniosek właściciela i nieruchomość "dowłaszczona" dzieli los nieruchomości wywłaszczanej. Nie mogłoby dojść do wywłaszczenia nieruchomości nie przeznaczonej na cel wywłaszczenia. Warunkiem "dowłaszczenia" było zasadnicze wywłaszczenie.

W wydanych wyrokach nie przesądzono o zbędności przeprowadzenia dodatkowych dowodów. Stwierdzono jedynie, że na podstawie już zgromadzonych i wynikającego z nich obszaru wywłaszczenia, sporna nieruchomość znalazła się poza tym zakresem i przy takim stanie materiału dowodowego uzasadniony jest jej zwrot, bo nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia. Nie oceniano jednak sprawy pod kątem ewentualnego "dowłaszczenia" (termin ten jest dość niefortunny, gdyż nie chodzi o nieruchomość przeznaczoną na cel wywłaszczenia). Obecne wskazówki Sądu dotyczą zatem dodatkowego zakresu ustaleń, które w ocenie Sądu są uzasadnione w świetle obowiązujących poprzednio regulacji.

W kontekście zasadności zwrotu terenu stanowiącego dawną działkę nr [...], działka ta została objęta ostateczną decyzją ZRID Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Z dokumentów wynika, że część działki nr [...] na podstawie powołanej decyzji ZRID znalazła się w liniach rozgraniczenia inwestycji drogowej pn. "Trasa Średnicowa Północna - odcinek Trasa Mostowa w osi ul. [...] do ul. [...], T.". Przedmiotowa decyzja ZRID zatwierdziła podział działki nr [...] na działkę nr [...] (o powierzchni 0,3432 ha, którą zajęto pod inwestycję) oraz działkę nr [...] (o powierzchni 0,1541 ha, gdzie pozostawiono dotychczasowy sposób użytkowania tj. zajęcie pod rodzinny ogród działkowy). Stosownie do art. 2 pkt 11 u.g.n., ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w tym w szczególności ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Oznacza to, że w przypadku kolizji norm powołanych ustaw, pierwszeństwo będą miały przepisy ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Mając na uwadze fakt objęcia działki nr [...] decyzją ZRID tj. decyzją wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, należy wskazać, że stosownie do art. 11 d ust. 9 i 10 ww. ustawy z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie takiej decyzji, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "pojęcie obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami ma charakter szeroki - chodzi tu o każdą czynność dotyczącą nieruchomości, w tym przeniesienie prawa własności na inną osobę. Nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "obrotu" mieści się również zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom lub ich spadkobiercom.

Nie ma zatem możliwości aby doprowadzić do fizycznego zwrotu tej nieruchomości.

Słusznie zatem odmówiono wnioskodawcom zwrotu działki nr [...].

W zakresie rozpoznania wniosku spadkobierców w odniesieniu do działek nr : 5, 6, 7, 8/1 8/2, 33, 157/1, 157/2, 351/1, 351/3, 350, 327/12, w tej części umorzenie postępowania było uzasadnione. Wnioskodawcy w 2009 r. cofnęli swój wniosek w części dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr: 5,6, 7, 8/1, 8/2, 33, 157/1, 157/2, 351/1, 351/3, 350, 327/12, położone w T. przy ul. [...], [...] i [...] i wnieśli o umorzenie postępowania w tym zakresie.

W tych okolicznościach Sąd uznał rozstrzygnięcie organu za prawidłowe (po korekcie przez organ odwoławczy właściciela nieruchomości) i skargę w tej części, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.

W oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c oraz art. 135 p.p.s.a uchylono zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...].BA w punktach 2, 3, 4, 6, 7 oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...].BA w punktach 2, 3, 4, 6, 7, ( dotyczy rozstrzygnięcia o zwrocie działki nr 351/5 i konsekwencjach tego zwrotu - wypłaty odszkodowania przez skarżących, przyznania odszkodowania z tytułu likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, likwidacji ROD i przekazania nieruchomości zamiennej na rzecz ROD).

Zasądzono od Wojewody K. - P. na rzecz skarżącej G. T. kwotę [...](dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazówki i wykładnię art. 6 ustawy z [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przedstawioną w uzasadnieniu wyroku.

Ocena innych zarzutów skargi, w świetle wydanego rozstrzygnięcia, wykracza na tym etapie postępowania poza zakres koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Jest ona obecnie przedwczesna.