Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 338/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 6, art. 9 ust. 4, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. E. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 lipca 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ulicy [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

M.E. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XL/361/2010 Rady Miejskiej z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. na zakończeniu ulicy [...], w zakresie działek obrębu 2 o numerach [...] i [...], oznaczonych jako tereny odpowiednio o symbolach 02.U i 15.ZL bez możliwości zabudowy.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 20 lutego 2018 r. skarżąca wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa wywołanego uchwałą organu nr XL/361/2010 z dnia 29 lipca 2010 r. W odpowiedzi na wezwanie Rada Miejska podjęła w dniu 28 marca 2018 r. uchwałę nr XXXVI/442/2018 o nieuwzględnieniu wezwania.

W uzasadnieniu skargi strona stwierdziła, że zapisy zaskarżonej uchwały w odniesieniu do funkcji i przeznaczenia należących do niej działek zostały oparte na błędnej klasyfikacji tych gruntów. Organ uchwałodawczy oparł się bowiem na klasyfikacji dokonanej decyzją Starostwa Powiatowego z dnia 12 listopada 2006 r., na mocy której działki zmieniły klasyfikację z Tr na Ls. Organ nie uwzględnił jednak, że decyzją z dnia 22 listopada 2012 r. Główny Geodeta Kraju stwierdził nieważność ww. rozstrzygnięcia klasyfikacyjnego, w konsekwencji czego po uchwaleniu planu przywrócona została klasyfikacja przedmiotowych gruntów jako Tr, przewidziana w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, przyjętego uchwałą nr 169/XXVII/II/00 Rady Miejskiej z dnia 28 grudnia 2000 r. Studium to sytuowało bowiem przedmiotowe działki na terenie po likwidacji jednostki wojskowej, oznaczonym symbolem "D", znajdującym się w strefie sanatoryjno-wczasowej, podstrefa "D.4.1" - teren przeznaczony na funkcje zabudowy rezydencjonalnej, oświaty, hotelowo-wypoczynkową oraz uzdrowiskową.

Jak wskazała strona, należące do niej nieruchomości nie są zatem terenami leśnymi, zarówno według zapisu w ewidencji gruntów, jak i w rzeczywistości, ponieważ nigdy nie były użytkowane jako las, nie były objęte ewidencją gruntów leśnych, ani uproszczonym planem lasów, nigdy nie była na nich prowadzona gospodarka leśna. Co więcej, działka [...] od roku 2005, zanim tworzony był plan oraz przed objęciem działki klasyfikacją, była w pełni wyposażona w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z przyszłych budynków i urządzeń.

Okoliczności tych nie uwzględnił jednak organ, który podczas prac uchwałodawczych przyjął klasyfikację przedmiotowych nieruchomości na podstawie błędnych zapisów w ewidencji gruntów, która ujawniała oznaczenie Ls zgodnie z nieważną decyzją klasyfikacyjną, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia przysługujących stronie uprawnień właścicielskich. Zapisy Studium wyłączają bowiem możliwość zabudowy tylko na terenach leśnych oznaczonych w ewidencji gruntów symbolem Ls. Zdaniem skarżącej, skoro w dniu uchwalania planu ewidencja gruntów ujawniała błędne oznaczanie i po uchwaleniu planu zapisy te zostały zmienione na prawidłowe (oznaczenie Tr), to również plan w zakresie przeznaczenia działek nr [...] i [...] powinien zostać zmieniony tak, aby możliwa była ich zabudowa.

Mając to na uwadze skarżąca zarzuciła naruszenie art. 21, art. 64 oraz art. 94 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, strona zarzuciła naruszenie art. 14 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. z uwagi na identyfikację terenu wbrew postanowieniom Studium. W związku z tym wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zakazu zabudowy działek o numerach [...] i [...] oraz stwierdzenia nieważności załącznika graficznego do tej uchwały, w którym oznaczono te grunty symbolem ZL.

W piśmie procesowym z dnia 22 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej uzupełniła zarzuty skargi wskazując na naruszenie:

1. art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez takie ukształtowanie przestrzeni, które nie tworzy harmonijnej całości oraz nie uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań m.in. funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, a nadto pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem, zagospodarowaniem i uzbrojeniem terenu;

2. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. z uwagi na sprzeczność planu ze Studium odnośnie przeznaczenia terenów 02.U oraz 15.ZL, które w Studium umieszczone są w strefie "D" pod zabudowę sanatoryjno-wczasową, a w planie stanowią las ochronny;

3. niezgodność z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz przepisów Konstytucji RP w zakresie, w jakim zaskarżony plan wprowadza zakaz zabudowy, ograniczając w ten sposób prawo własności, a ponadto z pominięciem analizy interesów jednostek i naruszeniem zasady równości.

W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała zarzut niezgodności planu ze Studium obowiązującym w dniu uchwalenia aktu prawa miejscowego wskazując dodatkowo, że plan ten niezgodny jest również z aktualnie obowiązującymi zapisami uchwały nr XXXI/250/2016 Rady Miejskiej z dnia 5 września 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej, gdzie strefę "D" określono jako strefę wczasową o profilu sanatoryjnym. Ustalone w planie przeznaczenie ogranicza natomiast przysługujące skarżącej prawo własności, gdyż teren wydzieleń wewnętrznych oznaczonych na rysunku planu symbolem 02/1.1.ZL i 22/1.2.ZL (obejmuje działkę nr [...]) pozostaje w przeznaczeniu leśnym. Zdaniem strony wynikające z zaskarżonego planu ograniczenie przysługującego jej prawa własności nie znajduje uzasadnienia w interesie publicznym, a nadto nie może być dokonane na podstawie aktu prawa miejscowego, lecz ewentualnie musiałoby wynikać z ustawy. Końcowo zauważyła, że obecnie trwają prace nad zmianą zaskarżonego planu dla działki sąsiedniej, której dotyczyły takie same ograniczenia, jak te, dotyczące działek skarżącej, co oznacza, że właściciel tej nieruchomości zostanie potraktowany odmiennie od skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ zwrócił uwagę, że zadaniem gminy jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na jej terenie w ramach tzw. władztwa planistycznego. Oznacza to, że klasyfikacja gruntów jako różne lub leśne, nie przesądza o możliwości przeznaczenia danego gruntu w planie miejscowym. Ponadto, organ wskazał, że Urząd Morski postanowieniem z dnia 1 września 2008 r. uzgodnił projekt miejscowego planu, wnosząc jednak o przeznaczenie całej działki nr [...] obr. 2 w miejscowym planie jako: 15.ZL - las ochronny. Zgodnie z mapą ewidencyjną poświadczoną przez Starostwo Powiatowe o zgodności z oryginałem przyjętym do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Starostwa Powiatowego z 10 września 2009 r., większość działki nr [...] stanowiła Lz/Ps VI i N, nie była gruntem leśnym, co nie przeszkadzało przeznaczyć ww. działkę w planie pod funkcje leśne.

Na rozprawie pełnomocnik organu podkreślił, że na dzień uchwalenia planu przedmiotowa działka stanowiła las, zaś uchwalając plan uwzględniono walory krajobrazowe okolicy. Organ zaznaczył też, że Studium określa jedynie kierunki zagospodarowania, które konkretyzowane są w planie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100).

Przedmiotem zaskarżenia objęto uchwałę nr XL/361/2010 Rady Miejskiej z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta dla terenu zlokalizowanego na zakończeniu ulicy Nadmorskiej.

Skarżąca zakwestionowała uchwałę o planie w części dotyczącej dwóch działek o nr [...] i [...] stanowiących jej własność. Działka nr [...] znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 02.U., w obrębie wydzielenia wewnętrznego oznaczonego na rysunku planu symbolem 02/1.1.ZL, a działka nr [...] w jednostce planistycznej 15.ZL. W postanowieniach powyższych jednostek planistycznych odnoszących się do działek skarżącej upatruje ona niedopuszczalnego naruszenia jej uprawnień właścicielskich, albowiem wobec przeznaczenia leśnego tych gruntów i obowiązującego w związku z tym zakazu zabudowy, skarżąca pozbawiona została możliwości ich wykorzystania zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, które według skarżącej, nie było leśne. Tereny te, według skarżącej, nie były wykorzystywane jako las. W dacie wniesienia skargi tereny te nie są w ewidencji gruntów oznaczone jako grunty leśne, ale jako grunty różne, a poza na tych na terenach tych nigdy nie prowadzono uregulowanej gospodarki leśnej. Skarżąca zarzuciła również niezgodność kwestionowanych postanowień planu z obowiązującym na tym obszarze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania.

Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (p.p.s.a. – przypis Sądu), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (ustawy o samorządzie gminnym – przypis Sądu), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zastosowanie zatem przepisów p.p.s.a. i u.s.g. sprzed wskazanej wyżej nowelizacji uzasadnione było faktem, że kwestionowana uchwała podjęta została w dniu 29 lipca 2010 r.

Konsekwentnie, oceniając termin wniesienia skargi Sąd kierował się treścią art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji, który stanowił wówczas, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie organ udzielił skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesione przez nią do organu w dniu 5 marca 2018 r. Zatem termin do wniesienia skargi liczony od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa został zachowany, albowiem odpowiedź organu została nadana do skarżącej w placówce pocztowej w dniu 29 marca 2018 r., co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych.

Przechodząc do rozpoznania skargi w pierwszej kolejności przywołać należy przepis art. 3 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały o planie, zgodnie z którym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne".

Gmina realizuje przysługujące jej uprawnienia działając, zgodnie z zasadą praworządności, na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodność z ustaleniami studium, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., potwierdza rada gminy uchwalając plan, co miało miejsce również w niniejszej sprawie.

Ze względu na podnoszone przez skarżącą zarzuty w zakresie zgodności postanowień planu z obowiązującym Studium Sąd w pierwszej kolejności uznał za konieczne zweryfikowanie tych okoliczności.

Zgodnie z obowiązującą na terenie objętym kwestionowanym planem uchwałą nr 169/XXVII/00 z dnia 28 grudnia 2000 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Miasta, zmienioną uchwałą nr XXXVIII/350/2010 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta we wschodniej części miasta, w sąsiedztwie kanału, teren działek skarżącej położony jest w strefie "D" sanatoryjno – wczasowej, w podstrefie "D.4.1." przekształceń funkcji, obszar 1. Z postanowień ogólnych odnoszących się do strefy "D" wynika, że teren po likwidującej się jednostce wojskowej przeznacza się na funkcje związane z turystyką, pod warunkiem uwzględnienia wymogów ochrony środowiska i zasad ekorozwoju. Regulacje szczegółowe podstrefy "D.4.1." stanowią, że teren po likwidowanej jednostce wojskowej, działki nr [...] i [...], przeznaczony na funkcje zabudowy rezydencjalnej, oświaty, hotelowo – wypoczynkową oraz uzdrowiskową, z intensywnością zabudowy kubaturowej zmniejszającą się w kierunku wschodnim i wykorzystującą tereny otwarte, nie zalesione.

Rada Miejska w kwestionowanej uchwale o planie stwierdziła zgodność przyjętych rozwiązań planistycznych z obowiązującym Studium. Dla jednostki oznaczonej 02.U, w której znajduje się działka nr [...], przewidziano przeznaczenie usługowe. Jednak w ramach tej jednostki określono teren wydzielenia wewnętrznego 02./1.1.ZL, który pozostawiono w dotychczasowym użytkowaniu jako lasy. Z dokumentów planistycznych wynika, że działka nr [...] położona jest w wyodrębnieniu wewnętrznym o symbolu 02/1.1.ZL. Natomiast działka nr [...] położona jest obszarze objętym jednostką oznaczoną symbolem 15.ZL przeznaczonej pod las ochronny. Na całym terenie tej jednostki obowiązuje zakaz zabudowy.

Wnikliwa analiza dokumentów planistycznych zgromadzonych w toku procedury poprzedzającej podjęcie kwestionowanej uchwały o planie, w tym jego uzasadnienia, strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu planu oraz opracowania ekofizjograficznego z waloryzacją przyrodniczą sporządzonego na potrzeby projektu planu, pozwoliła Sądowi na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi niezgodność planu miejscowego ze Studium.

Zasadniczym celem planu miejscowego było sformułowanie zasad zagospodarowania przestrzennego dla terenu stanowiącego w przeszłości bazę wojskową, pozwalających na jego docelowe podporządkowanie i zagospodarowanie zgodnie z aktualnymi potrzebami i możliwościami miasta. Uchwałodawca gminny przyjął w planie zasadę zakładającą całkowite zachowanie terenów leśnych (zgodnie z ewidencją) i wprowadzenie przeznaczenia na cele budowlane wyłącznie na terenach niezalesionych, z wyjątkiem dotyczącym przystani żeglarskiej nad jeziorem S. Z zapisów dla strefy "D" Studium wynika natomiast, że jej teren po byłej jednostce wojskowej przeznaczono pod funkcje związane z turystyką, jednak pod warunkiem uwzględnienia wymogów ochrony środowiska i zasad ekorozwoju. Uszczegóławiając, z treści podstawień podstrefy "D.4.1." wynika, że pod zabudowę o funkcji rezydencjalnej, oświaty, hotelowo – wypoczynkowej oraz uzdrowiskowej, wykorzystywane mogą być tereny otwarte, niezalesione. Z powyższych zapisów Studium wynika, że w strefie "D", podstrefie "D.4.1.", w której położonej są działki skarżącej, przyjęto zasadę przeznaczania pod zabudowę wyłącznie terenów niezalesionych. Ze Studium nie wynika natomiast, że o tym, które tereny są zalesione, przesądzać winny wyłącznie wpisy w ewidencji gruntów. Z treści zapisów Studium wynika raczej, że przy ustalaniu zagospodarowania terenów należy uwzględnić aktualny stan nieruchomości, albowiem tylko wzięcie pod uwagę faktycznego zagospodarowania umożliwi realizację warunku uwzględniania wymogów ochrony środowiska i zasad ekorozwoju.

Pomimo treści uzasadnienia projektu kwestionowanego planu, w którym Rada Miejska jako zasadę przyjęła całkowite zachowanie terenów leśnych, wskazując, że uczyniła to zgodnie z ewidencją gruntów, to całokształt zgromadzonej dokumentacji planistycznej potwierdza, że przeznaczenia terenów pod lasy i wyłączenia ich z zabudowy, w tym obszarów działek skarżącej w jednostkach 02/1.1.ZL i 15.ZL, dokonano w oparciu o obszerne i merytoryczne opracowania, które stanowiły podstawę rozstrzygania o przeznaczeniu terenów. Zasadniczym dokumentem w tym zakresie, jak w wynika z akt sprawy, jest opracowanie ekofizjograficzne podstawowe z waloryzacją przyrodniczą, sporządzone dla terenu objętego postanowieniami planu na potrzeby jego przygotowania. W ramach powyższego opracowania dokonano inwentaryzacji przyrodniczej, której wyniki potwierdziły, że działki skarżącej nr [...] i [...] stanowiły wówczas lasy, oznaczone symbolem: działka nr [...] – LsVI, a działka nr [...] – Lz/PsW. Z map wynika, że na działkach tych zlokalizowane są zbiorowiska boru nadmorskiego na naturalnych formach ukształtowania terenu. W uwarunkowaniach ekofizjograficznych zagospodarowania terenu zarówno obszar działki nr [...], jak i nr [...], postulowano do wyłączenia z zainwestowania kubaturowego ze względu na wysokie walory przyrodnicze.

Powyższe okoliczności potwierdziły również wnioski sformułowane w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, w której stwierdzono, że w celu maksymalnej ochrony terenów objętych planem ustala się zachowanie wszystkich istniejących lasów w dotychczasowym użytkowaniu. Ze względu natomiast na położenie całego obszaru objętego planem w granicach pasa nadbrzeżnego, na terenach sąsiadujących z pasem technicznym obowiązują zasady zagospodarowania podporządkowane celom ochrony brzegu morskiego, gdzie obowiązywać powinno zachowanie istniejącego drzewostanu na terenie w sąsiedztwie pasa, zgodnie z rysunkiem planu. W bezpośrednim sąsiedztwie z granicą pasa ochronnego brzegu morskiego położona jest działka nr [...], którą przeznaczono pod las ochronny.

Oceniając wszystkie przytoczone wyżej okoliczności, w ocenie Sądu, zarzut skargi odnośnie niezgodności postanowień planu ze Studium, okazał się niezasadny.

Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że organ przygotowując projekt planu w sposób wyczerpujący ustalił aktualny stan zagospodarowania działek skarżącej i na podstawie pozyskanych opracowań przedmiotowych ustalił prawidłowo, że tereny te są zalesione. Okoliczność tą, w dacie procedowania planu, potwierdzały również zapisy ewidencji gruntów, które w odniesieniu do działki nr [...] przewidywały przeznaczenie Ls – lasy, a w odniesieniu do działki nr [...] Lz – grunty zadrzewione i zakrzewione. Oceny postanowień planu nie mogły w tym zakresie zmienić późniejsze przekształcenia klasyfikacyjne działek skarżącej, dokonane wskutek decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia 22 listopada 2012 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty z dnia 13 listopada 2006 r., którą wówczas zmieniono klasyfikację gleboznawczą gruntów z Tr – grunty różne na Ls – lasy. Wbrew oczekiwaniom skarżącej te okoliczności nie mogły wpłynąć na negatywną ocenę postanowień planu, albowiem celem kontroli legalności podjętej uchwały o planie jest ustalenie, czy w dacie prowadzenia procedury planistycznej i podjęcia uchwały organ działał zgodnie z prawem. Oceniając natomiast w ten sposób działania organu Sąd nie miał wątpliwości, że nie naruszono prawa w taki sposób, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Powyższe oznacza, że, zasadniczą dla decydowania o określonym przeznaczeniu gruntów w planie, okoliczność w postaci zalesienia działek skarżącej, organ ustalił w sposób prawidłowy i w oparciu o wyniki tych ustaleń przeznaczył teren działki nr [...] pod las, a działki nr [...] pod las ochronny zgodnie z dotychczasowym ich przeznaczeniem, któremu nie przeczą okoliczności wskazywane przez skarżącą w postaci braku urządzenia dla tych działek planów zagospodarowania lasów oraz istnienia urządzeń infrastruktury technicznej. Podkreślić bowiem należy, że działki skarżącej leżą na terenie stanowiącym obszar byłej jednostki wojskowej, przystosowanej dla celów wojska, której zagospodarowanie dla nowego przeznaczenia było głównym celem planu, jednak przy zachowaniu określonych wymogów, m.in. ochrony środowiska.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi w granicach interesu prawnego skarżącej wyznaczonych przez przysługujące jej prawo własności działek nr [...] i [...] wskazać należy, że stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia, w myśl dyspozycji art. 6 ust. 1 u.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji jest ono ograniczone przepisami prawa, w tym normą z art. 6 u.p.z.p. oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory krajobrazowe oraz wymagania ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. W wyroku z dnia 29 listopada 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 976/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że regulacja art. 6 u.p.z.p. wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (LEX nr 2424178). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

Rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd administracyjny stosuje przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w aktualnym brzmieniu który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu odnoszą się do jego merytorycznej zawartości (przyjętych w nim ustaleń). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2017 r., II SA/Łd 323/17, LEX nr 2394001).

W ocenie Sądu, w odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej działek skarżącej, kwestionowane przez nią ustalenia planu nie naruszają istoty przysługującego jej prawa własności. Treść prawa własności określa art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się następujące uprawnienia: do posiadania (ius possidendi), do używania rzeczy (ius utendi), do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy (ius fruendi) i do dyspozycji faktycznych (ius abutendi).

Kwestionowane przez skarżącą ustalenia planu w odniesieniu do terenu 02/1.1.ZL oraz 15.ZL, nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności. Mogą jedynie wpływać na sposób jego wykonywania poprzez zmniejszenie możliwości inwestycyjnych. Tereny te bowiem poprzez ich przeznaczenie pod funkcję leśną, zostały wyeliminowane z zabudowy.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

U.p.z.p. jest jedną z tych ustaw, o których mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczających własność. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji RP) na objętym planem obszarze. Nie można skutecznie twierdzić, że prawa właścicielskie zostały planem miejscowym ograniczone w przypadku, gdy w planie tym dany teren przeznaczono pod takie funkcje, jakie teren pełnił przed wejściem w życie planu, a ponadto określony w planie sposób zagospodarowania pozostaje bez zmian. Dopiero wówczas, gdy w tym zakresie przewidywane są zmiany, mamy do czynienia z problemem, czy i w jakim stopniu prawa właścicielskie doznają ograniczeń. Podkreślenia wymaga jednak, że nie można skutecznie powoływać się na naruszenie art. 21 Konstytucji RP, wówczas gdy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie materialnoprawnym spełniają wymagania u.p.z.p., a także został zachowany określony tą ustawą tryb postępowania planistycznego. Konstytucja RP nie gwarantuje bowiem w sposób bezwzględny i nienaruszalny praw własnościowych. Granice w tym zakresie określają ustawy, w tym u.p.z.p.,

W konsekwencji, w ocenie Sądu doszło do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa własności w związku z przeznaczeniem terenów, na których znajdują się jej działki, pod lasy, w tym las ochronny, i wykluczenie ich z zabudowy. To nie daje jednak podstaw do automatycznego uwzględnienia skargi, do którego dojść może dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącej, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo naruszenia prawem chronionego interesu skarżącej, w szczególności interesu wynikającego z uprawnień właścicielskich, skarga nie podlega uwzględnieniu. Do uznania zasadności skargi nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada Miasta ma prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa. Musi przy tym kierować się interesem ogółu mieszkańców gminy, względami celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w u.p.z.p.

W związku z powyższym należało rozważyć kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należących do skarżącej oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia wymogów ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz potrzeb interesu publicznego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego (pkt 1), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), prawo własności (pkt 7) oraz potrzeby interesu publicznego (pkt 9). W istocie zatem przy dokonywanej przez Sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego, również w kontekście zasady zachowania ładu przestrzennego, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw dokonanej ingerencji w prawo własności oraz dokumentacja planistyczna.

Analiza akt sprawy wykazuje, że w procesie planistycznym organ uchwałodawczy skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interesy indywidulane i interes publiczny i w wyniku tego procesu prawidłowo ukształtował postanowienia planu, co przesądza o niezasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie ustaleń dla terenu 02/1.1.ZL i 15.ZL.

Z uzasadnienia do projektu planu oraz z treści rozstrzygnięć uwag wniesionych przez skarżącą do projektu planu wynika, że przeznaczenie wskazanych terenów pod lasy, w tym las ochronny, znajduje uzasadnienie w postanowieniach obowiązującego Studium, który wprowadził zasadę zabudowy pod nowe funkcje wyłącznie terenów niezalesionych, oraz w aktualnym w dacie przystępowania do procesu planowania przestrzennego zagospodarowaniu tego terenu. W dacie podjęcia działań planistycznych działka nr [...] w przeważającej części stanowiła grunty leśne, a w konsekwencji nie mogła, zgodnie z zasadą wyrażoną w Studium, zmienić w planie swojego przeznaczenia pod funkcję zabudowy, której oczekiwała skarżąca. Podobnie działka nr [...], granicząca bezpośrednio z pasem ochronny brzegu morskiego, stanowiąca teren wydmowy, zalesiony, nie zmieniła swojego dotychczasowego przeznaczenia w planie. Prawidłowość wskazanych rozwiązań planistycznych potwierdził Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgadniając pozytywnie projekt planu. Również treść uzgodnienia z Dyrektorem Urzędu Morskiego z dnia 1 września 2008 r. wskazuje, że dokonano go z zastrzeżeniem konieczności zmiany przeznaczenia jednostki 15.ZL z lasu na las ochronny, gdyż teren ten pomimo wyłączenia go z granic pasa technicznego pozostał w zarządzie Urzędu Morskiego i posiada status lasu ochronnego, na obszarze którego obowiązuje zakaz lokalizacji budynków wykorzystywanych dla potrzeb innych niż gospodarka leśna. W prognozie oddziaływania na środowisko projektu planu wyraźnie zaznaczono, że cały teren objęty planem położony jest w granicach pasa nadbrzeżnego, czyli pasa ochronnego brzegu morskiego, na którym obowiązują zasady zagospodarowania podporządkowane celom ochrony brzegu morskiego.

Przedstawiona argumentacja organu uchwałodawczego gminy, znajdująca odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej, w ocenie Sądu potwierdza, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę przyjął optymalne rozwiązania planistyczne, których celem było całkowite zachowanie terenów leśnych i zagospodarowanie terenów po jednostce wojskowej na cele budowlane wyłącznie w obszarach niezalesionych.

W zaskarżonej uchwale należycie została uzasadniona możliwość i potrzeba przeznaczenia terenów 02/1.1.ZL i 15.ZL pod lasy, w tym las ochronny. Organ gminy w prawidłowy sposób uzasadnił podjęte decyzje planistyczne w odniesieniu do wskazanych obszarów powołując się przede wszystkim na ukształtowaną w Studium zasadę przeznaczania pod zabudowę terenów niezalesionych, której realizacja zabezpieczyć miała osiągnięcie pożądanych, z punktu widzenia środowiska, celów ochronnych. Podkreślić należy, że założeniem samego planu było sformułowanie zasad zagospodarowania przestrzennego dla terenu stanowiącego w przeszłości bazę wojską, czyli terenu dotychczas niedostępnego dla ludności cywilnej i wykluczonego z prywatnych inwestycji. Tym sposobem uchwałodawca gminny dążył do powiększenia możliwości inwestycyjnych na terenie gminy, jednak przy uwzględnieniu wymogów ochrony środowiska, w tym zwłaszcza położenia obszaru objętego planem w granicach pasa nadbrzeżnego. Oznacza to, że organ podejmując uchwałę o planie za podstawę swych działań przyjął dbałość o ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, czym zrealizował dyspozycję art. 1 ust. 1 u.p.z.p. Kwestionowane postanowienia planu stanowią wyraz uwzględnienia przez organ gminy potrzeb ochrony środowiska na tym terenie, w tym dbałości o zachowanie równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącej naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP). Fakt przeznaczenia w planie działek skarżącej pod lasy nie wynikał z arbitralnej decyzji gminy, lecz z istniejących okoliczności i uwarunkowań dotychczasowego sposobu użytkowania tego terenu, w które w sposób spójny, wpisały się postanowienia kwestionowane przez skarżącą. Wprowadzone zapisy planu pozostają również zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w projekcie planu doszło do naruszenia interesów skarżącej w sposób nieuzasadniony.

W kontekście całej powyższej argumentacji za niemogące prowadzić do uwzględnienia skargi należy uznać wszelkie twierdzenia dotyczące nadmiernego, z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, ograniczenia prawa własności skarżącej. Zdaniem Sądu, standardy konstytucyjnej ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP) zostały zachowane, w tym uwzględniono proporcjonalność zastosowanego ograniczenia, która nie godzi w istotę prawa własności do nieruchomości (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.

W świetle powyższego podkreślić należy, iż skarżącej uniemożliwiono zabudowę należących do niej nieruchomości, znajdujących się na terenach zalesionych obszaru pasa nadbrzeżnego, co oznacza, że nastąpiła ingerencja w poszanowanie mienia skarżącej. Trzeba jednak wskazać, że plan zagospodarowania przestrzennego nie pozbawił skarżącej jej własności, lecz raczej nałożył określone ograniczenia na korzystanie z tej własności. Dla realizacji wymogów art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji należy wykazać, iż środek stanowiący ingerencję był zgodny z prawem, był "zgodny z interesem powszechnym", a także iż istniała rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy zastosowanymi środkami a celem, który miał zostać zrealizowany. W ocenie Sądu w toku procedury planistycznej wykazano, że ingerencja w mienie skarżącej nastąpiła w sposób uzasadniony wymogami obowiązujących przepisów prawa, które stanowią wystarczającą podstawę prawną dla zaskarżonych środków ograniczających.

Reasumując, Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Miejskiej w prawo własności skarżącej w zakresie działek nr [...] i nr [...] nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Przeznaczenie działek skarżącej, jak i zakres ograniczeń własności z tym związanych, nie wykracza poza to, co konieczne dla realizacji wymogów ochrony środowiska oraz poza to, na co pozwala ustawodawca.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.