Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 530/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 1989 nr 10 poz 53
law: Ustawa z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym.
article: art. 195
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 11, art. 23
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Teza: Starosta występujący jako organ wydający decyzję na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53 i z 1990 r. Nr 34, poz. 198) nie jest organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami w rozumieniu art. 11 ust. 1 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

TEZY

Starosta występujący jako organ wydający decyzję na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53 i z 1990 r. Nr 34, poz. 198) nie jest organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami w rozumieniu art. 11 ust. 1 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi S. J.i H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżących S. J. i H. W. kwotę 474,00 zł( słownie: czterysta siedemdziesiąt cztery) tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta Ś. decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o przyznaniu na własność nieodpłatnie H. W. (w udziale 1/12 części), S. J. (w udziale 1/12 części) i K. B. (w udziale 1/12 części) "udziału 1/4 części działki siedliskowej, oznaczonej ewidencyjnie nr 235, AM-2, o powierzchni 1,06 ha, położonej w obrębie P., gmina U.".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdziło, z urzędu, nieważność ww. decyzji Starosty Ś.. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art 127 § 3 in fine, art. 158 § 1 i art 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego oraz po rozpatrzeniu wniosku S. J., M. A., H. W. i R. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Ś..

Na uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podało, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r. nr [...] w ustawowo przewidzianym terminie wnieśli S. J., M. A., H. W. i R. B., zastępowani przez pełnomocnika będącego adwokatem. We wniosku tym zarzucono wymienionej decyzji kolegium naruszenie przepisów prawa materialnego, m. in. poprzez błędne zastosowanie art. 156 § 1 Kpa oraz błędną wykładnię art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym i art. 195 Kodeksu cywilnego, jak również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 i art. 10 § 1 Kpa - poprzez nieumożliwienie stronom wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji, co do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Pismem z dnia 5 lutego 2013 r. kolegium, na podstawie art. 64 § 2 Kpa, wezwało pełnomocnika do doręczenia oryginału (bądź uwierzytelnionego odpisu) pełnomocnictwa zawierającego umocowanie do działania w opisanej sprawie w imieniu R. B., w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku złożonego w imieniu R. B., bez rozpoznania. Wezwanie zostało doręczone w dniu 12 lutego 2013 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru). Wraz z pismem z dnia 27 lutego 2013 r., doręczonym kolegium w dniu 1 marca 2013 r., zatytułowanym "wniosek o przywrócenie terminu" adwokat przedłożył pełnomocnictwo R. B. do działania w jego imieniu w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ś. z dnia [...] r.

Wobec powyższego kolegium wyjaśniło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 1 Kpa), zaś organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja lub postanowienie zostało wydane przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (art. 157 § 2 Kpa). Wymaga szczególnego podkreślenia, że stwierdzenie nieważności wymienionego aktu administracyjnego, jako odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach enumeratywnie określonych przepisami prawa. W konsekwencji, stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku ustalenia, że dotknięta jest ona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, tj.. gdy decyzja: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Treść art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku, gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie chodzi tu zatem o każde (jakiekolwiek) naruszenie prawa, lecz naruszenie mające postać kwalifikowaną. Trzeba wyjaśnić, że "cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą i nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r., II SA 1202/98). O rażącym naruszeniu prawa możemy zatem mówić w przypadku, gdy treść decyzji w sposób wyraźny i oczywisty stoi w sprzeczności z treścią niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych przepisu prawa (materialnego jak i procesowego).

Ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy obejmuje ponowną analizę decyzji Starosty Ś., z punktu widzenia zaistnienia wymienionych przesłanek stwierdzenia nieważności, a w szczególności, ocenę zgodności tej decyzji z przepisami prawa obowiązującymi w chwili jej wydania,

Co do stanu faktycznego sprawy trzeba przypomnieć, że decyzją Naczelnika Gminy w U. z dnia [...]1975 r. nr [...], na wniosek J. R., przejęte zostało na rzecz Państwa, w zamian za rentę, gospodarstwo rolne o powierzchni 5,59 ha, bez budynków, "położone we wsi P., gmina U., woj. L., w granicach działek nr: 63, 100, 105, 109, dla którego jest założona księga wieczysta nr: [...] oraz 1/4 działki siedliskowej nr: 235 i działka nr: 234, dla których jest założona księga wieczysta nr: [...]". Jednocześnie, organ ten orzekł o wyłączeniu spod przejęcia zabudowań mieszkalnych i gospodarczych i pozostawieniu ich, jako odrębnego od gruntu, na którym są położone (od działki siedliskowej), przedmiotu własności (pkt 2 opisanej decyzji).

Według treści postanowienia Sądu Rejonowego w J. Wydział I Cywilny z dnia [...]r., J. R. zmarła w dniu [...]1985 r.

H. W., która nabyła spadek po J. R., podaniem z dnia 19 grudnia 2008 r. zwróciła się do Starosty Ś. "o dokonanie zwrotu siedliska na rzecz spadkobierców po zmarłej J. R., zgodnie z postanowieniem sądu (...) Dot. nieruchomości w P. w granicach działki 234, a.m. 2." Z kolei, w dniu 22 czerwca 2010 r., do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek H. W., S. J. i K. B. "o dokonanie zwrotu siedliska na rzecz spadkobierców po zmarłej J. R. (...) dotyczącej nieruchomości w P. [...], w granicach działki 234 - 235, AM - 2." Następnie, w piśmie z dnia 6 czerwca 2011 r., H. W., S. J. i K. B. wyjaśniły, że "przedmiotem zwrotu na własność powinna być wyłączona działka nr 235, pow. 1,06 ha".

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53, z późn. zm.), Starosta Ś. orzekł o przyznaniu na własność, nieodpłatnie, H. W. (w udziale 1/12 części), S. J. (w udziale 1/12 części) i K. B. (w udziale 1/12 części), "udziału 1/4 części działki siedliskowej, oznaczonej ewidencyjnie nr 235, AM - 2, o powierzchni 1,06 ha, położonej w obrębie P., gmina U.". Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 25 czerwca 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] r. ([...]), organ pierwszej instancji, na wniosek H. W., sprostował oczywiste omyłki zawarte w wymienionej decyzji. K. B. zmarła w dniu [...]2011 r. (odpis skrócony aktu zgonu).

Dalej kolegium stwierdziło, że materialnoprawną podstawę decyzji starosty stanowił art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym - zwanej dalej "ustawą", wedle którego właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego.

W ocenie kolegium z powołanych przepisów prawa wynika, że właściwy organ administracji publicznej orzekał, w drodze decyzji administracyjnej, o nieodpłatnym przeniesieniu własności działki gruntu na dotychczasowego właściciela bądź współwłaściciela budynków, na zasadach określonych w tych przepisach. Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 6 ustawy powodowała określone skutki prawnorzeczowe, albowiem przenosiła własność nieruchomości gruntowej na rzecz właściciela (właścicieli) budynku znajdującego się na tej nieruchomości niezależnie od tego, czy jest on osobą, która przekazała gospodarstwo rolne Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., czy też jej spadkobiercą. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że użyty w powołanych przepisach zwrot "właściciela budynków znajdujących się na działce gruntu" odnosić należy nie tylko do rolników, którzy przekazali gospodarstwo rolne na rzecz Skarbu Państwa, lecz także do ich spadkobierców, jak również innych osób niewywodzących się z kręgu spadkobierców, bądź osób bliskich rolnika.

Zdaniem kolegium wymaga wyjaśnienia, że użyte w art. 6 ustawy pojęcie "działka" należy utożsamiać z działką lub częścią większej działki gruntu, na której znajdują się budynki, wydzieloną w oddzielną działkę gruntu, a ratio legis tej regulacji jest zniesienie odrębnej od gruntu własności budynków, poprzez zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu związanej bezpośrednio z tymi budynkami, która jest zabudowana i jej powierzchnia odpowiada powierzchni posadowionych na niej budynków. Istotnym jest, że przedstawiona instytucja nieodpłatnego przeniesienia własności działki gruntu znajduje zastosowanie jedynie do działek o powierzchni niezbędnej (wystarczającej) do korzystania z posadowionych na niej budynków. Nie chodzi w tym przypadku o jakąkolwiek działkę gruntu, w szczególności działkę niezabudowaną. Trzeba podkreślić, że nabycie prawa własności w tym trybie nie może służyć zaspokojeniu wszelkich potrzeb i oczekiwań właścicieli budynków, a powinno nastąpić jedynie, jako wskazano, w niezbędnym zakresie i wyłącznie w celu umożliwienia racjonalnego korzystania z budynków.

Mając na względzie przedstawione uwagi należy przypomnieć, że analizowaną decyzją organ pierwszej instancji orzekł o przyznaniu nieodpłatnie na własność udziału "1/4 części działki siedliskowej, oznaczonej ewidencyjnie nr 235, AM - 2, o powierzchni 1,06 ha, położonej w obrębie P., gmina U. w niżej wymienionych udziałach:" H. W., c. [...] - w udziale 1/12 części, S. J., c. [...] - w udziale 1/12 części oraz K. B., c. [...] - w udziale 1/12 części.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ ten wyjaśnił, że "J. R. przekazała na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w U. nr [...] z dnia [...]1975 r. gospodarstwo rolne na Skarb Państwa w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe, w skład którego wchodziła działka nr 235, położona we wsi P.". Zgodnie z pkt. 2 ww. decyzji spod przejęcia wyłączono zabudowania mieszkalne i gospodarcze położone na przedmiotowej nieruchomości i pozostawiono je jako odrębny od gruntu przedmiot własności.

Starosta po przeanalizowaniu całości zgromadzonych akt sprawy, w tym w szczególności: decyzji Naczelnika Gminy w U. nr [...] z dnia [...]1975 r., wypisu z rejestru gruntów z dnia 25 maja 2011 r., postanowienia Sądu Rejonowego w J. o sygn. akt [...] z dnia [...] r. oraz odpisu księgi wieczystej, organ stwierdził, że aktualnymi współwłaścicielami zabudowań mieszkalnych i gospodarczych, położonych na działce nr 235, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności są: H. W. - w udziale 1/12 części, S. J. - w udziale 1/12 części, K. B. - w udziale 1/12 części, co powoduje, że "zgodnie z art. 6 cytowanej na wstępie ustawy grunt, oznaczony jako działka nr 235 podlega przekazaniu nieodpłatnie na własność wyżej wymienionych osób, które złożyły stosowny wniosek o przyznanie im na własność udziału po 1/12 części w w/w działce siedliskowej".

Natomiast kolegium analizując treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w J., V Wydział Ksiąg Wieczystych, dla opisanej nieruchomości gruntowej, oznaczonej ewidencyjnie nr 235, AM-2, o powierzchni 1,06 ha, zwróciło uwagę, że nieruchomość ta stanowi przedmiot współwłasności w częściach ułamkowych, przy czym jej współwłaścicielami byli i są - m.in. J. B. (przysługuje mu udział o wielkości 2/4) oraz F. S. K. (przysługuje mu udział o wielkości 1/4). W chwili wydania opisanej decyzji starosty współwłaścicielem tej nieruchomości gruntowej był również Skarb Państwa (z udziałem o wielkości 1/4). Jednocześnie, ze sporządzonego w dniu 25 maja 2011 r. wypisu z rejestru gruntów wynika, że w skład wyżej opisanej działki gruntu, oprócz gruntów obejmujących zabudowania (oznaczenie symbolem B, powierzchnia 0,54 ha), wchodziły również grunty niezabudowane, łąki trwałe -sklasyfikowane jako Ł na roli klasy LIII - bez zabudowy - o powierzchni 0,52 ha.

Zdaniem kolegium powyższe wskazuje jednoznacznie, że w rozpatrywanym przypadku doszło do nabycia prawa własności działki gruntu niezgodnie z przedstawionymi warunkami prawnymi. Wskazane osoby, na podstawie decyzji starosty, uzyskały również tytuł prawny do niezabudowanej działki gruntu o pow. 0,52 ha, a więc w zakresie szerszym niż dopuszczalny powołanymi przepisami prawa.

W ocenie kolegium stwierdzić należy zatem, że sytuacja ta świadczy o rażącym naruszeniu – nie tylko art. 6 ustawy stanowiącego normatywną podstawę wydania opisanej decyzji, lecz również dowodzi rażącego naruszenia przepisów art. 13 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 z późn. zm.). Powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami określają warunki i zasady gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, przyjmując - jako podstawowy (zasadniczy) – przetargowy i odpłatny tryb zbycia nieruchomości wchodzących w skład tego zasobu. Zbycie tego rodzaju nieruchomości w innym trybie, jak również nieodpłatnie, może nastąpić jedynie wyjątkowo, w przypadkach i na zasadach ściśle określonych w tej ustawie bądź przepisach szczególnych.

Należy także wskazać, że decyzja wydana na podstawie art. 6 ustawy powinna przyznawać prawo własności określonej działki gruntu, wydzielonej pod budynkami w rozmiarze umożliwiających normalne z nich korzystanie, wszystkim uprawnionym osobom z określeniem wielkości przysługujących im udziałów. Tym samym przedstawiona treść osnowy decyzji starosty nie czyni zadość tym wymogom. Opierając się na brzmieniu zawartego w tej decyzji rozstrzygnięcia nie można ustalić, czy wnioskodawczynie nabyły w udziałach po 1/12 części fizycznie wydzieloną część działki siedliskowej (fizyczno-przestrzenne wydzielenie 1/4 z całości jej powierzchni), czy też każda z części określonych jako 1/12 jest ułamkiem z udziału o wielkości 1/4. Organ powiatowy nie wyjaśnił tych kwestii w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazując jedynie, że: "(...) grunt, oznaczony jako działka nr 235 podlega przekazaniu nieodpłatnie na własność wyżej wymienionych osób, które złożyły stosowny wniosek o przyznanie im na własność udziału po 1/12 części w w/w działce siedliskowej".

Zdaniem kolegium wymaga w tym miejscu wyjaśnienia, że samodzielny udział w prawie współwłasności nie może być przedmiotem prawa własności. Jak stwierdza bowiem art. 195 Kodeksu cywilnego, współwłasność to własność tej samej rzeczy przysługująca niepodzielnie kilku osobom. Wobec czego jeszcze raz należy przypomnieć, że "wspólne prawo" własności tworzy "zespół udziałów" we współwłasności, a zatem współwłasność to nic innego jak prawo własności składające się z zespolonych udziałów (zob. E Gniewek, Komentarz do art. 195 Kodeksu cywilnego, [w:] Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001, LEX/el 2012). Z uwagi na treść przepisów art. 195 i nast. Kodeksu cywilnego jak i art. 6 ustawy trzeba uznać, że udział we współwłasności nie może stanowić przedmiotu odrębnego prawa rzeczowego. Jeszcze raz należy wyjaśnić, że ustawodawca określa w znaczeniu idealnym uprawnienia wszystkich współwłaścicieli wobec jednej wspólnej rzeczy. Z tego względu udział współwłaściciela w sensie wymiaru określa się jako część ułamkową a w sensie opisu jako "idealną" ("myślową") część wspólnego prawa. Nie jest on zaś samoistnym podmiotowym prawem rzeczowym (zob. E, Gniewek, Komentarz do art. 195 Kodeksu cywilnego, op. cit.). Jeśli zatem przedmiotem uwłaszczenia, w trybie art. 6 ustawy, nie może być udział we współwłasności danej nieruchomości gruntowej, to również w przypadku, gdy nieruchomość jest współwłasnością Skarbu Państwa i osób trzecich, uwłaszczenie wnioskodawców w trybie tego przepisu ustawy przez przyznanie im "na własność udziału" Skarbu Państwa we współwłasności tej nieruchomości, należy uznać za rażące naruszenie art. 6 ustawy. W tego rodzaju sytuacji nie jest też dopuszczalne fizyczne wydzielenie części działki zabudowanej i przyznanie jej na własność wnioskodawcom. Prowadziłoby to bowiem do zniesienia współwłasności danej nieruchomości w drodze administracyjnej, z pominięciem regulacji Kodeksu cywilnego obowiązującej w zakresie znoszenia współwłasności nieruchomości (zob. art. 211 i nast. Kc), czego nie przewiduje art. 6 ustawy.

Następnie kolegium doszło do wniosku, że opisane okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne obligowały zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ś. z dnia [...] r. Wbrew twierdzeniom zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygnięcie zawarte w opisanej decyzji starosty nie jest jedynie wynikiem błędnej interpretacji przepisów prawa, a stoi w oczywistej i jasnej sprzeczności z przepisami art. 6 ustawy, powołanymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i Kodeksu cywilnego. Tym samym decyzja ta dotknięta jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa, a zatem wymagała stwierdzenia nieważności na podstawie art 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa, Jednocześnie stwierdzono, że decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, przez co możliwym stało się jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w opisanym trybie nadzwyczajnym (art. 156 § 2 Kpa).

Ponadto, co do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu należy, za orzecznictwem sądów administracyjnych wskazać, że ewentualne naruszenie przez organ administracji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu musi być skorelowane ze skutkami tego naruszenia wobec wyniku danej sprawy, co oznacza, że niezbędnym jest wykazanie istotnego wpływu tego rodzaju uchybienia na rozstrzygnięcie organu czy wykazanie, że naruszenie tej zasady uniemożliwiło stronie dokonania kluczowych czynności procesowych czy dowodowych (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2011 r. II OSK 1098/10, LEX nr 786594; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2011 r., VII SA/Wa 212/11, LEX nr 996668).

Z tych też względów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 in fine Kpa, należało utrzymać w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...], jako odpowiadającą prawu.

Jednocześnie wyjaśniono, że na skutek wezwania kolegium z dnia 5 lutego 2013 r. pełnomocnik, przedkładając pełnomocnictwo R. B. do działania w jego imieniu w niniejszym postępowaniu, uzupełnił brak formalny wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, aczkolwiek z uchybieniem 7-dniowego terminu wskazanego w wezwaniu. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych uchybienie temu terminowi nie spowodowało negatywnych skutków procesowych jak również nie wymagało złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Jak stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 lutego 2012 r. (li GSK 3/11, LEX nr 1125474), "treść art. 64 § 2 k.p.a., nakazująca pozostawienie podania bez rozpoznania, odnosi się do sytuacji, w której strona w ogóle nie uzupełni braku formalnego uniemożliwiającego nadanie podaniu właściwego biegu, nie zaś sytuacji, gdy brak zostaje uzupełniony jednak z naruszeniem wskazanego terminu, skoro takiego rygoru ww. przepis nie przewiduje." Ten sam Sąd w wyroku z dnia 11 marca 2011 r. (II GSK 337/10, LEX nr 992359) uznał, że uzupełnienie braków formalnych podania z uchybieniem 7-dniowego terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu.".

Nie godząc się z przytoczoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., S. J. i H. W. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Decyzji SKO we W. z dnia [...] r. zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji uchylającej decyzję Starosty Ś. z dnia [...] r., pomimo braku zaistnienia przesłanki umożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji - niewystąpienia rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji; 2) art. 8 kpa, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji starosty, na podstawie której skarżące nabyły prawa, pomimo braku zaistnienia legalnej przesłanki umożliwiającej takie działanie z pominięciem słusznych interesów skarżących i z uchybieniem zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do państwa; 3) naruszenie art. 107 § 2 i 3 kpa w zw. z art. 9 i art. 11 kpa poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z pominięciem ustosunkowania się do szeregu zarzutów i argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zbyt ogólne i abstrakcyjne formułowanie twierdzeń, co w istocie uniemożliwia skarżącym dokonanie kompleksowej kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego organ przyjął określone w decyzji stanowisko, mimo podnoszenia przez wnioskodawców szeregu zarzutów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji kolegium z dnia 9 października 2012 r.; 4) art. 10 § 1 kpa przez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału w sprawie. Organ nie uczynił zadość regulacji przytoczonego przepisu i nie wezwał strony przed wydaniem decyzji do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, chociaż zgodnie z przytoczonym przepisem był do powyższego zobowiązany, wskutek czego strona nie miała możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem przed wydaniem decyzji, co w sposób istotny wpłynęło na treść wydanej decyzji; 5) art. 36 kpa poprzez niezawiadomienie stron o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia sprawy wynikającego z art. 35 kpa i niewskazaniu nowego terminu jej załatwienia.

Nadto zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, wskutek której kolegium stwierdziło, że Starosta Ś. wydając decyzję z dnia [...] r. miał dopuścić się rażącego naruszenia prawa, co uzasadniać miało możliwość stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, podczas gdy prawidłowo przeprowadzona wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że Starosta Ś. wydając decyzję z dnia [...] r. nie naruszył prawa w żadnej mierze, a tym bardziej nie naruszył go w sposób rażący. Dodatkowo podniesiono zarzut błędnej wykładni art. 195 kc w zakresie istoty prawa współwłasności wyrażonej w częściach ułamkowych, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia polegającego na tym, że kolegium utrzymało w mocy własną decyzję stwierdzającą nieważność decyzji starosty, gdyż ta miała być w ocenie kolegium obarczona wadliwością rażącego naruszenia prawa, podczas gdy z treści przepisu art. 195 kc wynika, że Starosta Ś. był uprawniony do zadysponowania własnością przysługującego mu udziału w wysokości 1/4 i rozporządził nim w sposób prawem dopuszczalny, a w konsekwencji obrazę tego przepisu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżące wniosły o: 1) uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r., a także poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 135 p.p.s.a.; 2) o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 200 p.p.s.a..

W uzasadnieniu skargi przypomniano, że decyzją z dnia [...]1975 r.; na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, nastąpiło przekazanie gospodarstwa rolnego należącego do J. R. o powierzchni 5,59 ha, położonego we wsi P. gmina U. w granicach działek 63, 65, 100, 105, 109 dla których założona była KW nr [...], oraz 1/4 działki siedliskowej nr 235 i działki 234, dla których jest założona księga wieczysta nr [...], bez budynków figurujących w aktach, na własność Państwa w zamian za rentę przysługującą J. R., z wyłączeniem budynków, które stały się odrębnym przedmiotem własności J. R.. Postanowieniem z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy w J. Wydział I Cywilny stwierdził, że spadek po J. R. zmarłej dnia [...]1985 r. w J. dziedziczą na podstawie ustawy jej zstępni H. J. W., S. J. i K. K. B. po 1/3 każda z nich. Spadkobierczynie dokonały zmiany wpisów w księgach wieczystych.

Następnie podano, że w dniu 22 czerwca 2010 r. H. W., S. J. i K. B. złożyły wniosek o zwrot działki siedliskowej na rzecz spadkobierców po zmarłej J. R., zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym. Zgodnie z treścią przytoczonego artykułu właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki wzniesiono. Na podstawie decyzji z dnia [...] r. Starosta Ś. orzekł przyznać nieodpłatnie na własność udział w 1/4 części działki siedliskowej oznaczonej ewidencyjnie nr 235, AM-2 o powierzchni 1,06 ha położonej w obrębie P., gmina U. w udziałach po 1/12 całości działki siedliskowej H. W., S. J. i K. B.. W dniu [...] 2011 r. zmarła K. B.. Zarząd majątkiem spadkowym po zmarłej sprawuje M. A. i R. B.. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło nieważność decyzji Starosty Ś. z dnia [...] r.

Pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. S. J., M. A., H. W. i R. B. złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji starosty, wskazując, że przytoczona decyzja nie jest obarczona wadą powodującą jej nieważność, a nadto zarzucając decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. szereg dalszych uchybień. Decyzją z dnia [...] r. (doręczoną dnia 23 maja 2013 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uprzedzając właściwe zarzuty skarżące wskazały, że rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę kolegium w istocie nie odniosło się do zarzutów i argumentacji wnioskujących, a powtórzyło niemal w całości uzasadnienie decyzji z dnia 9 października 2012 r., co nasuwa przypuszczenie, że kolegium nie przeprowadziło pogłębionej analizy argumentacji podniesionej przez wnioskujące.

Skarżące podniosły, że nie podzielają poglądu wyrażonego przez kolegium, zgodnie z którym decyzja starosty obarczona była kwalifikowaną wadliwością w stopniu uzasadniającym przypisanie jej znamienia "rażącego naruszenia prawa". W konsekwencji powyższego kolegium bezpodstawnie uznało, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki, które umożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżące wskazują, że zastosowanie instytucji prawnej stwierdzenia nieważności decyzji, a tym samym eliminacja aktu administracyjnego z obrotu prawnego może się odbyć wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych przewidzianych wprost w obowiązujących przepisach prawa. Skarżące wskazują, że w realiach niniejszej sprawy starosta nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, w konsekwencji czego kolegium nie miało podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji starosty. Kolegium w zaskarżanej decyzji sformułowało pogląd, że w jego ocenie starosta dopuścił się przekazania ponad minimum gruntu o powierzchni 0,52 ha. Skarżące w tym miejscu, odnosząc się do powyższego twierdzenia wskazują, że w ich ocenie przekazanie gruntu decyzją starosty na wskazanych powyżej warunkach nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

Podzielając argumentację wynikającą z ugruntowanej i ukształtowanej linii orzeczniczej sądownictwa administracyjnego oraz z poglądów doktryny prawa skarżące wykazują, że jako rażącego naruszenia prawa wskazującego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji nie należy rozumieć każdej błędnej interpretacji prawa. Rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji występuje w sytuacji, gdy stanowisko organu w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. W orzecznictwie NSA dominuje również pogląd, że do uznania naruszenia prawa za rażące niezbędne jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Po drugie charakter tego naruszenia musiałby być tego rodzaju, że prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92). Podkreślić należy, że jednym z warunków uznania, ze decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa będącego jego podstawą, jest stwierdzenie, że w zakresie objętym tą decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny (wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. V SA 535/94). Skarżące wskazują, że znaczenie przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. może budzić szereg wątpliwości. W związku z powyższym nie można przyjąć, że treść decyzji starosty pozwala przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Skarżące zaznaczyły, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, o własności działki oraz określeniu jej wielkości orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Zgodnie z wykładnią tego przepisu w kompetencjach tego organu leży również określenie czy dana nieruchomość może zostać przekazana nieodpłatne na własność jak i określenie jej wielkości. W ocenie skarżących o rażącym naruszeniu prawa nie może przesądzać fakt, że kolegium dokonuje innej, alternatywnej wykładni przepisów prawa. Skarżące wskazują zarazem, iż w sytuacji, kiedy treść przepisu pozwala na dokonanie wykładni, której efektem będzie uzyskanie odmiennych norm prawnych, to przyznanie przez starostę prawa współwłasności działki w oparciu o jedną z możliwych jego interpretacji, nie może prowadzić do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W powyższej sytuacji o rażącym naruszeniu prawa nie może być mowy nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową, albo co zdarza się częściej - inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (komentarz do art. 156 kpa, komentarz wydanie 3 C.H. Beck, Warszawa 2011).

Dodano, że za brakiem możliwości uznania, że w niniejszej sprawie starosta dopuścił się rażącego naruszenia prawa przemawia również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażone w jednym z orzeczeń, zgodnie z którym przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w postaci "rażącego naruszenia prawa" nie może podlegać wykładni rozszerzającej i powinna być interpretowana dosłownie lub nawet ścieśniająco. Rażące naruszenie prawa istnieje wówczas, gdy decyzja pozostaje w oczywiściej, jednoznacznej i wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa (stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 485/07). Rozumianej w powyższy sposób przesłanki "rażącego naruszenia prawa" w żadnym wypadku nie można powiązać z treścią decyzji starosty z uwagi na fakt, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie doszło do naruszenia prawa wywołującego skutki niedające się pogodzić z zasadami praworządności. Skarżące wskazują, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do uznania naruszenia prawa za rażące, ponieważ "rażące naruszenie prawa od zwykłego naruszenia przepisu prawa różni się takimi cechami, jak gospodarcze lub społecznie skutki naruszenia, których istnienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy państwowe w praworządnym państwie" (komentarz do art. 156 kpa, Komentarz wydanie 3 C.H. Beck, Warszawa 2011).

W obecnym stanie sprawy skarżące wskazują, że zarówno wielkość przyznanego im prawa własności w wysokości 1/4 własności działki siedliskowej nr 235 oraz zmiana właścicieli gruntu nie ma wpływu na całość sytuacji rzeczy wspólnej oraz pozostałych współwłaścicieli, jaką jest działka siedliskowa nr 235 oraz na udziały pozostałych współwłaścicieli. Dlatego też nieodpłatne przekazanie własności działki w postaci udziałów o łącznej wysokości 1/4 na postawie decyzji Starosty Ś. nie zmienia sytuacji prawnorzeczowej współwłaścicieli w odniesieniu do całej nieruchomości, a społeczne i gospodarcze skutki wydania przedmiotowej decyzji nie powodują, że przedmiotowej decyzji nie można uznać za akceptowalną w praworządnym państwie prawa.

Uzasadniając w dalszej kolejności zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania skarżące wskazują, że kolegium naruszyło zasadę wynikającą z przepisu art. 8 kpa. Zgodnie z powyższą normą organ administracji publicznej jest zobowiązany do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skarżące podnoszą, że uchybiając realizacji powyższej zasady kolegium nie uwzględniło i nie wyważyło zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu stron, które to powinno się odbyć w sposób jak najmniej uciążliwy dla jednostki, która musi mieć możliwość dochodzenia i ochrony swoich praw. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść obywatela wszędzie tam, gdzie nie narusza to interesu społecznego (wyrok NSA z dnia 23 października 1982 r. II SA 1031/82).

W niniejszej sprawie interes społeczny nie został wszakże w żaden sposób naruszony, gdyż udział 1/4 w prawie własności nieruchomości gruntowej nie przedstawiał dla Skarbu Państwa realnej wartości z uwagi na swoje położenie, będąc jednocześnie szczególnie istotny dla skarżących.

W myśl art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, ustawodawca uprawnił organ odpowiedzialny za stwierdzenie nieodpłatnego nabycia własności działki gruntu do samodzielnego i uznaniowego decydowania zarówno o samym przeniesieniu własności działki jak i o jej wielkości oraz ustanowieniu służebności (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2008 r. II SA/Wr 485/07). Skarżące wskazują, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą o wielkości działki, która podlega zwrotowi w tym trybie rozstrzyga organ uprawniony do orzekania w tej sprawie (w przedmiotowym przypadku - Starosta Ś.), oceniając jednocześnie całokształt wszechstronnie zebranego w niej materiału dowodowego oraz uwzględniając interes społeczny i słuszne interesy stron, mieszczące się w granicach prawa (wyrok z dnia 20 lutego 1990 r. Naczelny Sąd -Administracyjny w Lublinie SA/Lu 941/89, PiP 1991/3/118, Lex 36968, wyrok z dnia 8 grudnia 1990 r., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie II SA 593/90,ONSA 1991/1/8, Lex 11566). Skarżące podnoszą, że organ jest związany zgodnie z przepisem, co do samego rozstrzygnięcia o przeniesieniu własności działki, ale przy określeniu jej wielkości zgodnie z art. 6 ustawy korzysta z pewnego stopnia uznaniowości, tym większego, że nie był ograniczony do ustalenia powierzchni działki niezbędnej do korzystania z budynków. Skarżące ponownie wskazują, że podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji nie może stanowić wielkość udziałów w działce siedliskowej przyznanej przez starostę wnioskodawcom. Skarżące podnoszą, że w przypadku nieuchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. i [...]r. dojdzie do naruszenia zasady, zgodnie z którą celem zwrotu na własność działki gruntu przekazanej Państwu pod budynkami jest zapewnienie bardziej racjonalnego wykorzystania zarówno budynków, jak i gruntu pod tymi budynkami i doprowadzenie do sytuacji, w której będą one stanowiły jeden przedmiot własności danej osoby. Z uwagi na zniesienie dualizmu panującego w opisanej sytuacji, z uwagi na brak uzasadnienia jej podtrzymywania ze względów społecznych, moralnych oraz gospodarczych, wskazana regulacja prawna zawarta w art. 6 wskazanej powyżej ustawy dała możliwość każdemu podmiotowi potrafiącemu wykazać własność takich budynków i to bez względu na sposób nabycia tej własności roszczenie do jej przekazania (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 136/09).

Skarżące podkreśliły, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych nie jest wykluczona możliwość przeniesienia, w konkretnych okolicznościach danej sprawy, własności nawet całego dawnego siedliska, a zatem tym bardziej jego części. Skarżące wskazują, że stwierdzenie nieważności decyzji starosty przez kolegium pozbawia skarżące przysługującego im i słusznie nabytego na podstawie art. 6 wyżej wymienionej ustawy prawa własności. Skarżące podnoszą, że nie zachodzi w przedmiotowej sytuacji bezsporna sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji a ustawą, w szczególności, że nie była wykluczona wykładnia art. 6 ustawy dopuszczająca zwrot całości dawnego siedliska w okolicznościach danej sprawy (wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 451/2007).

Skarżące odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji wykluczającego możliwość przekazania na podstawie art. 6 ustawy udziału we współwłasności zgodnie z wykładnią art. 195 kc, oraz powołanie się przez organ na to, że przedmiotem uwłaszczenia nie może być udział we współwłasności danej nieruchomości gruntowej, jak również wskazanie, że byłoby to w istocie zniesieniem współwłasności danej nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej jest niewłaściwe. Skarżące wskazały, że nieruchomość gruntowa nr 235, zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w J. V Wydział Ksiąg Wieczystych, w chwili wydania decyzji Starosty Ś. z dnia [...] r. wskazywała, że nieruchomość gruntowa stanowiła współwłasność ułamkową w częściach wyrażoną w następujących udziałach: 1/2 J. B., 1/4 F. K., 1/4 Skarb Państwa.

Na mocy art. 198 kc udział we współwłasności w częściach ułamkowych nie oznacza odrębnego, samodzielnego, podmiotowego prawa rzeczowego. Należy również zwrócić uwagę, że udział we współwłasności jest wyrazem partycypacji we wspólnym prawie własności, ale jednocześnie wskazany przepis nie wyklucza tego, że udział może być samodzielnym przedmiotem obrotu i każdy ze współwłaścicieli może nim w swobodny sposób rozporządzać. Analiza wskazanych regulacji prawnych pozwala stwierdzić, iż samodzielność uprawnień współwłaściciela w stosunku do udziału ujawnia się przede wszystkim w możliwości rozporządzania udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Należy również zauważyć, że ustawodawca przewidział możliwość rozporządzania udziałem we współwłasności, które może polegać na zbyciu udziału lub jego obciążeniu. Wskazać jednocześnie należy, że rozporządzanie jest skuteczne w takim zakresie, w jakim udział służy uprawnionemu.

Skarżące wskazały, że przedmiotem rozporządzania dokonanego przez współwłaściciela jest przysługujący mu idealny udział we współwłasności, czyli ułamkowa część prawa własności, a zbycie udziału podlega zaś regułom dla przeniesienia tego prawa (komentarz do art. 195, 198 kc, komentarz wydanie 3 C.H. Beck, Warszawa 2011). Zgodnie zaś z przepisem art. 155 kc nabycie własności może nastąpić również w drodze administracyjnej zgodnie z regulacją ustawową (komentarz do art. 155 kc, komentarz wydanie 3 C.H. Beck, Warszawa 2011). Skarżące zaznaczają, że uwłaszczenie które nastąpiło na podstawie decyzji starosty spowodowało, że wnioskodawcy stali się współwłaścicielem działki i wstąpili w miejsce Skarbu Państwa, który dotychczas posiadał udział w wysokości 1/4 części prawa do działki nr 235. Decyzja starosty spowodowała rozdysponowanie udziałem Skarbu Państwa w wysokości 1/4 w prawie do działki nr 235, w postaci przekazania po 1/12 udziału w prawie własności działki nr 235 każdej ze spadkobierczyń J. R. (H. W., S. J. oraz K. B.). Podziałowi w ramach współwłasności ułamkowej nie ulega rzecz, lecz jedynie wyrażone w sposób idealny prawo własności rzeczy wspólnej.

Skarżące wskazują, że decyzja starosty nie jest w żaden sposób sprzeczna z prawem. Zgodnie regulacją zawartą w przepisie art. 6 ustawy starosta przekazał przysługujący Skarbowi Państwa udział w wysokości 1/4 w całości prawa własności, w ten sposób, że każdemu z 3 spadkobierców po zmarłej J. R. przyznał udział w wysokości 1/12 w całości prawa własności, przekazując w całości przysługujący Skarbowi Państwa udział w wysokości 1/4. Skarżące podnoszą, że przeniesienie udziału Skarbu Państwa na rzecz wnioskodawców nastąpiło zgodnie z przepisami prawa. Starosta nie zadysponował bowiem większym udziałem niż ten, jakim dysponował Skarb Państwa, a do podjętego działania był wprost umocowany przepisem rangi ustawowej. Przekazanie gruntu nastąpiło nadto na rzecz osób, które były legitymowane do otrzymania gruntu na podstawie ww. ustawy, a jego położenie i rozmiar są ściśle i nierozerwalnie połączone z nieruchomością budynkową. Przekazanie własności gruntu decyzją starosty wpisuje się wprost w cel przedmiotowej ustawy służąc scaleniu własności gruntu z własnością posadowionej na niej nieruchomości budynkowej.

Skarżące zaznaczyły w dalszej kolejności, że po "uostatecznieniu" decyzji starosty poniosły koszty związane z utrzymaniem działki i dopełnieniem wszystkich formalności związanych z procedurą prawną dotyczącą m.in. wpisu prawa własności w księgach wieczystych. W związku z nabyciem udziału we własności skarżące władały działką nr 235, jako współwłaściciel. Wiązało się to również z opłacaniem podatku od nieruchomości i ponoszeniem wszelkich danin publicznoprawnych. Jednocześnie skarżące podnoszą, że działały w opisany powyżej sposób, gdyż nie miały podstaw przypuszczać, że decyzja przyznająca im udział w prawie własności nieruchomości może zostać uchylona z przyczyn od nich całkowicie niezależnych. Skarżące zaufały organom państwa i wydawanym przez nie aktom administracyjnym, nabyły udział we współwłasności działki nieruchomości w sposób całkowicie zgodny z prawem. Wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada ochrony praw nabytych nakazuje przyjmować, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której skarżące nabyły prawo własności, powinno być dopuszczalne jedynie w ściśle określonych przypadkach, a pozbawienie stron słusznie nabytego prawa nie może być nadużywane. Stwierdzenie nieważności decyzji w okolicznościach, w jakich uczyniło to kolegium podważa zaufanie obywateli do Państwa i stanowionego przez nie prawa. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której skarżące nabyły prawo współwłasności działając w całkowicie dobrej wierze i w zaufaniu do Starosty Średzkiego, a w późniejszym okresie przyznane im prawo zostanie odebrane w związku z bezpodstawnym stwierdzeniem nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji starosty stanowiłoby rażące naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych, zawartej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r. I OSK 451/2007).

Skarżące wskazują również, że "podtrzymanie w mocy decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylającej decyzje Starosty Ś. z dnia [...]" jest niedopuszczalne w kontekście trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych oraz zasady pogłębiania zaufania oraz konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych. Konsekwencją powyższej zasady musi być przyjęcie, że Państwo oraz jego organy powinny postępować w sposób lojalny wobec obywateli. Skarżące wskazują jednocześnie, że o potrzebie ochrony zaufania obywateli do tworzonego i stosowanego prawa wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, wskazując na potrzebę poszanowania trwałości decyzji ostatecznych, oraz ochrony praw słusznie nabytych, również w sytuacjach, w których nabycie miało charakter nieodpłatny.

Skarżące w dalszej kolejności zarzuciły, że kolegium dopuściło się naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa. W konsekwencji podjętego postępowania organ nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku umożliwienia stronom m powiedzenia się co do całości zebranego materiału w sprawie. Organ w tym wypadku nie uczynił zadość regulacji przytoczonego przepisu i nie wezwał strony przed wydaniem decyzji do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zaniechanie powinności odniesienia się do stanowiska stron przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej uniemożliwiło stronom zapoznanie się z materiałem sprawy oraz wypowiedzenie się co do całości zebranego w sprawie materiału, w obu przypadkach przed wydaniem decyzji przez kolegium. W wyniku dopuszczenia się przez kolegium powyższego zaniechania ciążącego na nim obowiązku, organ uniemożliwił realizację przysługujących skarżącym praw.

Skarżące podkreślają także, że kolegium wydało decyzję z naruszeniem zasady dotyczącej czasu na załatwienie sprawy zgodnie z przepisami kpa, jednocześnie nie zawiadamiając strony o przedłużeniu rozpatrzenia sprawy. Skarżące zaznaczają, że od czasu wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 25 stycznia 2013 r. aż do momentu dostarczenia decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. minęły cztery miesiące. W tym czasie organ nie powiadomił strony, że nie rozpatrzy sprawy w ustawowym terminie oraz nie zawiadomił o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Zgodnie z podnoszonymi powyżej zarzutami skierowanymi przeciwko prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. i [...] r. skarżące wskazują na szereg nieprawidłowości w toczących się postępowaniach, które w sposób bezpośredni przekładają się na prawidłowość decyzji wydanej przez Starostę Ś. z dnia [...] r. Kolegium zaniechało zadośćuczynienia szeregowi obowiązków nakładanych przez kodeks postępowania administracyjnego, w konsekwencji czego uniemożliwił skarżącym działanie. Sposób uzasadnienia decyzji zarówno sposób uzasadnienia decyzji z dnia [...] r., jak i decyzji z dnia [...] r. powoduje, że skarżące nie są w stanie w pełni się odnieść do motywów, jakimi kierowało się kolegium, gdyż uzasadnienia obu decyzji, choć obszerne, są ubogie pod względem treści. Taki styl sporządzania uzasadnień decyzji administracyjnych poczytywać należy za lekceważenie uprawnienia strony do poznania motywów, jakimi kierował się organ administracji publicznej wydając decyzję o określonej treści. Uzasadnienie decyzji powinno być nie tyle obszerne, co wyczerpywać materię danej sprawy, szczegółowo odnosić się do zarzutów podnoszonych przez skarżących oraz uzasadniać stanowisko organu w sposób umożliwiający obywatelowi odniesienie się do jego treści. Sposób sporządzania uzasadnień decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. jest daleki od powyższego modelu i uniemożliwia skarżącym pełne odniesienie się do stanowiska organu.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie. Kolegium w pełni podtrzymało swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy w pierwszej kolejności, wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżących, Kolegium nie naruszyło zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa, albowiem w rozpoznawanym przypadku doszło do kwalifikowanego - rażącego - naruszenia przepisów prawa, wobec czego wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności opisanej decyzji starosty. Powołana w skardze zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej - wskazana w art. 8 Kpa - nie daje podstaw do odstąpienia od wyeliminowania wadliwej decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, ani nie czyni bezzasadnym stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie organu nie sposób też podzielić poglądu skarżących, jakoby zaskarżona decyzja kolegium uchybiła wymogom art. 107 § 2 i 3, w związku z art. 9 i art. 11 Kpa. W decyzji tej w sposób wyczerpujący przedstawiono stan faktyczny sprawy, jak również przesłanki i motywy, zarówno o charakterze faktycznym i prawnym, stanowiące podstawę podjęcia opisanej treści rozstrzygnięcia. Treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co oczywiste z punktu widzenia interesu stron postępowania, zawierała polemikę z argumentami zaprezentowanymi w pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięciu kolegium i skupiała się na przedstawieniu odmiennej, od organu wyższego stopnia, interpretacji analizowanych przez kolegium przepisów prawa materialnego. Argumenty skarżących nie znalazły akceptacji kolegium, które po ponownym rozpatrzeniu sprawy, podtrzymało stanowisko przedstawione w decyzji z dnia [...] r. Faktu nieuwzględnienia zarzutów skarżących zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie można postrzegać tym samym jako braku ich analizy czy pominięcie w toku ponownego rozpatrywania sprawy.

Co do podniesionego w skardze naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu - art. 10 § 1 Kpa, jak i wymogów art. 36 Kpa - należy wskazać, że uchybienia w tym zakresie nie miały miejsca. Jak już wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu powinno być bezpośrednio związane z ewentualnym skutkami tego rodzaju naruszenia, a wpływ tego naruszenia na wynik wykazany przez stronę. Ponadto wskazano w zaskarżonej decyzji, że postępowanie wyjaśniające w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności - ma dosyć ograniczony zakres i skupia się w zasadzie na analizie istniejącego materiału dowodowego i ustaleniu wystąpienia jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, w tym, na ocenie jej zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w chwili jej wydania i stopnia ewentualnego ich naruszenia. Tym samym, stwierdzić należy, że brak umożliwienia wypowiedzenia się stron tuż przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie nie miał wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, ponieważ - jak uznano - strony zaprezentowały swoje stanowisko obszernie i wyczerpująco w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jednocześnie odnosząc się do kwestii naruszenia art. 36 Kpa, należy zauważyć, że wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do organu w dniu 29 stycznia 2013 r., a wniosek "o przywrócenie terminu" wniesiony przez pełnomocnika stron wpłynął w dniu 1 marca 2013 r. Sprawa została rozpatrzona decyzją Kolegium z dnia 28 marca 2013 r., a więc w terminie miesięcznym od uzupełnienia braków formalnych przez pełnomocnika stron. Z tych względów uznano, że z uwagi na brak uchybienia terminowi załatwienia sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 36 Kpa.

W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia, przez kolegium, przepisów prawa materialnego należy wskazać, że w zaskarżonej decyzji organ ten, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, jasno i w sposób wyczerpujący przedstawił interpretację przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, stanowiącego materialnoprawną podstawę wymienionej decyzji starosty. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji organu pierwszej instancji w sposób rażący stoi w sprzeczności z treścią art. 6 wskazanej ustawy. Organ pierwszej instancji orzekł bowiem o przyznaniu Skarżącym prawa własności

gruntu w szerszym zakresie niż wynika to z regulacji ustawowej. Konsekwencją powyższego było również niezgodne z prawem uszczuplenie majątku Skarbu Państwa. Rozstrzygając o "przyznaniu na własność udziału" Skarbu Państwa we współwłasności nieruchomości Starosta Ś. rażąco naruszył ponadto przepis art. 195 Kodeksu cywilnego. Wobec poczynionych przez kolegium ustaleń w zakresie oceny legalności analizowanej decyzji starosty, kolegium zobowiązane było do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa. To powoduje, że złożona skarga jest niezasadna i powinna zostać oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty miały uzasadnione podstawy.

Wyjaśniając motywy wyroku trzeba przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Ś. orzekającej o przyznaniu na własność nieodpłatnie udziałów w udziale 1/4 części działki siedliskowej. Tak zarysowany zakres kontroli sądowoadministracyjnej oznacza, iż powinnością sądu jest dokonanie oceny prawidłowości zastosowania przez kolegium przepisu art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.). Nie należy natomiast na obecnym etapie do zakresu bezpośredniej kontroli sądu decyzja Starosty Ś. z dnia [...] r. nr [...].

Przechodząc do meritum sprawy trzeba powiedzieć, iż podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sąd rozpoznający skargę zauważył, że w nauce prawa wyróżnia się dwie koncepcje rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Koncepcja najpowszechniej przyjmowana w doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie sądowym, interpretuje "rażące naruszenie prawa" jako naruszenie przepisu prawa niebudzącego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Oparta została ona na założeniu, że wykładnia nie jest niezbędnym elementem każdego procesu stosowania prawa i przeprowadzana jest jedynie wówczas, gdy przepis prawa nie jest bezpośrednio zrozumiały. Tym samym, w przypadku naruszenia przepisu prawnego budzącego wątpliwości interpretacyjne wykluczone byłoby zaistnienie rażącego naruszenia prawa, a naruszenie takie byłoby co najwyżej podstawą do uchylenia decyzji (zob. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa w świetle doktryny i orzecznictwa, [w:] Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX/el. 2013). Natomiast druga z koncepcji "rażące naruszenie prawa" uzależniała od skutków decyzji. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym", decydować miała ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociągało. Za "rażące" można zatem uznać tylko naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Koncepcja nie uzależniała natomiast powstania "rażącego naruszenia prawa" od oczywistości naruszenia przepisu prawnego, nie wiążąc go także z charakterem przepisu, który został naruszony (E. Śladkowska, tamże). Jak wskazuje cytowana autorka monografii, w orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie łączono założenia pierwszej i drugiej koncepcji. Obecnie za dominujące należy uznać stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, z dnia 27 września 2011 r., II OSK 1381/10, z dnia 18 maja 2011 r., II OSK 878/10, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie przyjął zaprezentowany kierunek wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a co za tym idzie należało dojść do przekonania, że stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe wyłącznie w razie 1) oczywistości naruszenia prawa, 2) gdy charakter przepisu, który został naruszony nie budzi wątpliwości, oraz 3) gdy inkryminowana decyzja wywołuje skutki społeczne lub gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W kontekście powyższego sąd stwierdził, że decyzja Starosty Ś., która podlegała ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności została wydana na podstawie przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53 i z 1990 r. Nr 34, poz. 198; dalej: ustawa z 1989 r.). W myśl tego przepisu "Właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego.".

W kontekście uzasadnienia zaskarżonej decyzji istotne do rozważenia jest, czy kolegium zasadnie stwierdziło nieważność decyzji starosty o przyznaniu m.in. skarżącym udziałów w nieruchomości. Ściślej rzecz ujmując ocenie sądu w niniejszej sprawie podlega zagadnienie, czy jest rażącym naruszeniem prawa przyznanie wnioskodawcom udziału w prawie własności całej nieruchomości w sytuacji, gdy nieruchomość ta zabudowana jest budynkiem o powierzchni mniejszej niż cała działka.

Na gruncie cytowanego art. 6 ustawy z 1989 r. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym formułowano tezy będące wynikiem wykładni tego przepisu. I tak na przykład Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 28 maja 2010 r. (sygn. akt II SA/Go 209/10; opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że "Prawidłowo wydana decyzja w oparciu o przepis art. 6 ustawy [z 1989 r.] powinna przyznawać działkę gruntu, wydzieloną pod budynkami w rozmiarze umożliwiających normalne z nich korzystanie, wszystkim uprawnionym osobom z określeniem wielkości przysługujących im udziałów". W innym wyroku tego sądu stwierdzono, że "Przepis art. 6 ustawy [z 1989 r.] nie gwarantuje właścicielom budynków, które pozostały własnością rolnika po przekazaniu gospodarstwa rolnego (wraz z działką gruntu na której budynki te były posadowione) na rzecz Skarbu Państwa bezpłatnego przekazania na ich rzecz tej samej co do powierzchni, działki geodezyjnie wyodrębnionej która była przedmiotem przekazania w zamian za świadczenie emerytalno-rentowe, ale tylko takiej działki która jest zabudowana, a więc nieruchomości co do zasady odpowiadającej powierzchni posadowionych na niej budynków, a właściwie jedynie takiej powierzchni gruntu (działki), która jest niezbędna do korzystania z budynków, w tym dojazdu do nich. Ustawodawca, posługując się pojęciem "działka" miał na uwadze działkę lub część większej działki, na której znajdują się budynki, wydzielonej geodezyjnie w oddzielną działkę" (wyrok z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 19/10, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w jeszcze innym wyroku stwierdzono, że "Decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 6 ustawy [z 1989 r.], określająca wielkość działki przekazywanej nieodpłatnie właścicielom budynków stanowiących odrębny przedmiot własności, samodzielnie dokonuje podziału nieruchomości, z której następuje wydzielenie takiej działki. Decyzja ta jednocześnie zatwierdza podział i stanowi podstawę wpisu prawa własności w księdze wieczystej." (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 928/08, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). W jednym ze starszych orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wskazał natomiast, że "Powierzchnia działki gruntu podlegającej zwrotowi w trybie art. 6 ustawy [z 1989 r.] nie musi być równa powierzchni działki siedliskowej przeznaczonej państwu przed dn. 1 I 1983 r. O wielkości działki podlegającej zwrotowi w tym trybie rozstrzyga organ orzekający w takiej sprawie, oceniając całokształt wszechstronnie zebranego w niej materiału dowodowego oraz uwzględniając interes społeczny i słuszne interesy stron, mieszczące się w granicach prawa" (wyrok z dnia 20 lutego 1990 r., sygn. akt SA/Lu 941/89, opubl. PiP 1991/3/118 z glosą krytyczną M. Szewczyka; podobnie NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 849/08, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). W innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę, że "W świetle art. 6 ustawy [z 1989 r.] należy uznać, że to uregulowanie nie może być traktowane jako podstawa prawa do zwrotu działki gruntu, na której nie ma budynków, po to tylko, aby przysporzyć materialnych korzyści następcy właścicieli przekazanego na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego. Celem uprawnienia określonego w tym przepisie jest zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienie odrębnej od gruntu własności budynków" (wyrok z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1648/10, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe stanowiska wyrażane w orzecznictwie sądowym, należy zauważyć, że przepis art. 6 ustawy z 1989 r. rozumiany był w dwojaki sposób. Pierwszy nurt wykładni nakazuje staroście określenie w decyzji powierzchni działki zwracanej jako odpowiadającej powierzchni posadowionych na niej budynków. Drugi zaś z kierunków wykładni dopuszcza jednak uwzględnianie przy regulacji wielkości działki oceny całokształtu wszechstronnie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu stron. Nie można zatem powiedzieć, że przepis art. 6 ustawy z 1989 r. jest na tyle jasny i precyzyjny, że zawsze w decyzji należy określić powierzchnię działki zwracanej jako de facto obrys budynku. Innymi słowy, zdaniem sądu nie można w realiach niniejszej sprawy postawić decyzji starosty zarzutu rażącego naruszenia prawa z powodu tego, że orzekł o przyznaniu działki o powierzchni większej powierzchnia budynków na niej posadowionych. Przepis art. 6 ustawy z 1989 r. pozwala w tym zakresie organowi na ustalenia o pewnym zakresie swobody. Swoboda organu podlega zaś weryfikacji w toku instancji. Natomiast ocena decyzji starosty, dokonana obecnie przez kolegium, wskazująca na błąd w ustaleniu wielkości zwracanej "działki" nie może jednak – w realiach niniejszej sprawy – odbywać się na etapie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Dalej trzeba zauważyć, że jako drugą przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji starosty kolegium wskazało, że rażącym naruszeniem prawa było przyznanie na własność udziału 1/4 części działki siedliskowej. Zdaniem kolegium działanie takie rażąco naruszyło art. 6 ustawy z 1989 r. w związku z art. 195 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Kolegium uznało, że przedmiotem uwłaszczenia w trybie art. 6 ustawy z 1989 r. nie może być udział we współwłasności danej nieruchomości także w wypadku, gdy nieruchomość jest współwłasnością Skarbu Państwa. Kolegium dodało, że samodzielny udział w prawie współwłasności nie może być przedmiotem prawa własności.

W ocenie sądu rozważania kolegium w tej części nie są przekonujące, bowiem pamiętać należy, że z definicji zawartej w art. 195 kc. (własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom - współwłasność) wynika, że współwłasność charakteryzuje się trzema podstawowymi cechami: jednością przedmiotu, wielością podmiotów oraz niepodzielnością wspólnego prawa (zob. T. Filipiak, Komentarz do art. 195 kc., LEX 2012/el.). W tym kontekście należy wziąć pod uwagę, że w myśl art. 198 kc., każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Jak trafnie zauważono w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2000 r., "Każdy z współwłaścicieli ma "idealną" część niepodzielonej rzeczy, czyli rachunkowy ułamek tej rzeczy, istniejący jedynie w ludzkiej wyobraźni, nazywany udziałem. "Udział" jest prawem, które należy wyłącznie do współwłaściciela. Innymi słowy, współwłaściciel ma względem swego udziału pozycję wyłącznego właściciela. Dlatego też – jak wynika z art. 198 k.c. – może nim rozporządzać bez zgody pozostałych współwłaścicieli" (sygn. akt I CKN 729/99, opubl. LEX).

W ocenie sądu w kontekście powyższego rozważania poczynione przez kolegium w zaskarżonej decyzji nie pozwalają na jednoznaczne przyjęcie, że w decyzji starosty doszło do rażącego naruszenia prawa. Podjęta przez kolegium próba zderzenia prywatnoprawnego rozumienia udziału w prawie własności (czy szerzej: współwłasności) z pojęciem "działki" z art. 6 ustawy z 1989 r. doprowadziła do wysnucia wniosków, które nie charakteryzują się jasnością i kategorycznością niezbędną do stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji starosty. Sformułowane w decyzji kolegium uwagi na temat art. 195 kc. można uznać za dyskusyjne i w tym kształcie nie pozwalają one na przyjęcie, że kolegium w należyty sposób poczynione przez siebie rozważania zakwalifikowało jako potwierdzające konieczność stwierdzenia nieważności decyzji starosty.

Wobec powyższego warto jeszcze zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1665/11, orzeczenia.nsa.gov.pl) nie zakwestionował przyznania osobom fizycznym udziału w prawie własności nieruchomości, co wskazuje na to, iż przepis art. 6 ustawy z 1989 r. w związku z art. 195 kc. nie może być uznany za na tyle oczywisty, iż jasno zabraniałby organowi powiatowemu wydania decyzji co do udziału w prawie własności nieruchomości. Uwaga ta rzutować musi na ocenę decyzji organu powiatowego w postępowaniu nadzwyczajnym.

Kolejno wypada odnieść się do podniesionej przez kolegium kwestii naruszenia przez Starostę Ś. zasad gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Zwrócić jednak należy uwagę, że starosta jest organem administracji publicznej właściwym do wydawania decyzji w trybie art. 6 ustawy z 1989 r. niezależnie od tego, czy dana nieruchomość stanowi przedmiot własności gminy czy Skarbu Państwa (zob. uchwała składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt OPK 24/00, opubl: ONSA z 2001 r. Nr 3, poz. 106). Natomiast kompetencje starosty jako gospodarującego zasobem nieruchomości Skarbu Państwa wynikają z art. 11 ust. 1 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W ocenie sądu starosta występujący jako organ wydający decyzję na podstawie art. 6 ustawy z 1989 r. nie jest organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można więc skutecznie postawić staroście zarzutu naruszenia zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa przez wydanie – prawidłowej czy wadliwej – decyzji administracyjnej na podstawie art. 6 ustawy z 1989 r.

Uwzględniając powyższe, sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie podkreśla, że jego ocenie w niniejszej sprawie podlega to, czy kolegium trafnie zidentyfikowało ewentualne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji starosty z powodu rażącego naruszenia prawa. Dodać wypada, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w żadnym wypadku nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zasadniczego. Postępowanie to ma na celu wykazanie, że decyzja – jako władcze rozstrzygnięcie organu o prawach i obowiązkach jednostek – w sposób rażący narusza prawo. W ocenie sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie było prawidłowe, bowiem w sposób zbyt ogólnikowy i zniuansowany odnosi się ono do wykazania, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Uwagi kolegium być może można by było zaakceptować, gdyby chodziło o "zwyczajne" postępowanie drugoinstancyjne, lecz w rozpoznawanej obecnie sprawie, to jest w przypadku postępowania w trybie nadzwyczajnym, zaakceptować decyzji kolegium nie sposób. Należy powiedzieć, że w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. w istocie nie wykazano, że decyzja Starosty Ś. w sposób oczywisty narusza prawo, nie wykazano również, że charakter przepisów, których naruszenie kolegium stwierdziło, nie budzi wątpliwości, oraz nie oceniono w należyty sposób, czy decyzja starosty wywołuje skutki społeczne lub gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Zważywszy na okoliczności faktyczne i prawne omówione powyżej, sąd rozpoznający skargę doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja tegoż organu zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji starosty, a – jak to zważył sąd – kolegium nie udowodniło w należyty sposób, że w decyzji tej istotnie doszło do rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy obliguje sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji, a w kontekście art. 135 p.p.s.a., również do uchylenia poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej kolegium z dnia [...] r.

W dalszym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. oceni, czy istnieją podstawy do dalszego prowadzenia postępowania co do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ś. z dnia [...] r. nr [...] i podejmie stosowne dalsze czynności w postępowaniu, przy uwzględnieniu ocen prawnych sformułowanych przez sąd. Przeprowadzone przez kolegium rozważania winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, co wypełni wymogi przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skarżących, należy zauważyć, że ich ocena nie miała wpływu na kształt wydanego wyroku. Odnośnie do naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, należy zauważyć, że z akt doręczonych sądowi wynika, iż organ przed wydaniem decyzji z dnia [...] r. dał stronom możliwość do zapoznania się z materiałem zgromadzonym w aktach (pismo z dnia 9 lipca 2012 r.). Następnie przed wniesieniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik skarżących zapoznał się z aktami sprawy (oświadczenie z dnia 22 stycznia 2013 r.). Sąd ustalił, że organ przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej nie zawiadomił stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, jednak na etapie ponownego rozpatrywania sprawy żadnych dodatkowych dowodów nie gromadzono. Nadto skarżące nie wskazały, jak brak tego zawiadomienia wpłynął na pogorszenie ich sytuacji procesowej (np. o jakie dowody chciano wnioskować itp.). W tym stanie rzeczy zarzuty w tym względzie nie zasługiwały na aprobatę.

Natomiast co do kwestii przekroczenia terminów do załatwienia sprawy, należy jedynie zauważyć, iż sąd dostrzegł, że kolegium decyzję z dnia [...] r. wysłało do pełnomocnika skarżących dopiero w dniu 21 maja 2013 r. Niemniej kwestia ta pozostaje na marginesie, ponieważ nie ma wpływu na wynik sprawy.

Reasumując, należało zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję uchylić, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast podstawą prawną pkt II sentencji wyroku jest art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., wobec czego na zasądzoną kwotę 474 zł (słownie: czterysta siedemdziesiąt cztery złote) składają się kwoty: 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi, 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżących będącego adwokatem i 34 zł (słownie: trzydzieści cztery złote) z tytułu zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictw udzielonych adwokatowi.