Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3307/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1 i 4, pkt 8, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 276 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Ol 91/17 w sprawie ze skargi A. J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie w przedmiocie złożenia propozycji służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie na rzecz A. J. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 14 czerwca 2018 r., II SAB/Ol 91/17, po rozpoznaniu skargi A. J., zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego A. J. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżąca wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie (dalej jako: "Dyrektor IAS") w złożeniu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.; dalej jako: "PwKAS"). Zdaniem skarżącej przepis ten obligował DIAS do przedstawienia jej propozycji służby.

W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.

Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd I instancji, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), stwierdził, że skarżąca zasadnie domaga się wydania decyzji regulującej jej stosunek służbowy.

Sąd I instancji podniósł, że sprawa dotyczy nieprzedstawienia skarżącej do dnia 31 maja 2017 r. ani propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, ani propozycji pełnienia służby, w związku z reorganizacją administracji podatkowej i celnej. Skarżąca nie ma racji twierdząc, że na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS organ zobligowany był do przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby. O ile brzmienie art. 165 ust. 7 PwKAS może być niejednoznaczne, to już pierwsze sformułowanie art. 174 ust. 3 PwKAS rozstrzyga wątpliwości w sposób jednoznaczny, albowiem stanowi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy: 1) zachowuje prawo do: (...)". Tak więc propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto i komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Ponadto z art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS wynika wprost, że ustawodawca dopuścił możliwość nieprzedstawiania w ogóle funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Wówczas stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Dokonane wybory nie mogą być jednak dowolne, organ powinien uwzględnić posiadane przez pracowników lub funkcjonariuszy kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby (art. 165 ust. 7 PwKAS). Działanie organu musi być zatem uzasadnione.

W świetle art. 169 ust. 4-7 PwKAS, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, ustawodawca nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który podzielił Sąd I instancji, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem: 1) propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych); 2) funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji; 3) propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, samodzielnie nie kształtuje praw i obowiązków, gdyż sama nie wywołuje żadnych skutków; 4) ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej, jak też nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy); 5) dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji implikuje wygaśnięcie stosunku służbowego, tj. zwolnienie ze służby. W sytuacji nieprzedstawienia funkcjonariuszowi żadnej z wymienionych propozycji w podanym terminie, zastosowanie znajdzie art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 PwKAS. W myśl tych przepisów stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zapis taki oznacza, że ustanie stosunku służbowego funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono w terminie do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo służby, następuje w trybie zwolnienia. Natomiast na gruncie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799; dalej jako: "ustawa o Służbie Celnej"), która ma zastosowanie do skarżącej z mocy art. 165 ust. 3 PwKAS, stosownie do art. 188 ust. 2 tej ustawy, jak i na gruncie ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947; dalej jako: "ustawa o KAS"), stosownie do art. 276 ust. 2 tej ustawy, obowiązuje zasada, że zwolnienie ze służby wymaga wydania decyzji administracyjnej. Jest to zasada o charakterze gwarancyjnym, umożliwiająca weryfikację spełnienia przesłanek zwolnienia ze służby. Wymaga podkreślenia, że zwolnienie ze służby publicznej, podobnie jak przyjęcie do tej służby – powinno być obwarowane odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. W innym przypadku prawo dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach" (art. 60 Konstytucji RP) byłoby iluzoryczne. Istnienie tych gwarancji jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP).

Sąd I instancji podzielił prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym w sytuacji nieprzedstawienia funkcjonariuszowi, o którym mowa w art. 165 ust. 3 PwKAS, do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pracy, Dyrektor IAS wydaje decyzję w przedmiocie stosunku służbowego tego funkcjonariusza, w której powinien wyjaśnić przyczyny jego ustania. Zasada zwalniania funkcjonariusza ze służby w drodze decyzji nie znajduje wyłączenia w rozpatrywanym przypadku, pomimo zawarcia w art. 165 ust. 3 PwKAS zastrzeżenia odwołującego się do art. 170 PwKAS, gdyż ten przepis jest normą szczególną i nie normuje co do zasady zagadnień ze stosunku pracy i stosunku służbowego. Wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego zwalnianego funkcjonariusza zapewnia przestrzeganie wymogów sprawiedliwości proceduralnej, co wynika zarówno z art. 78, jak i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponieważ organ dotychczas nie wydał decyzji, Sąd orzekł, jak w pkt 1. wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.

Jednocześnie w ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie nie zachodzi przypadek braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Brak wydania decyzji jest wynikiem dokonanej przez organ interpretacji przepisów prawa, które są rozbieżnie odczytywane również przez sądy administracyjne, jak i sądy pracy. Powyższe uzasadnia, że bezczynność w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor IAS w Olsztynie, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpatrzenie sprawy i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Sądowi I instancji zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 2 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 165 ust. 3 i art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 i art. 170 ust. 3 PwKAS, przez przyjęcie, że w sytuacji nieprzedstawienia funkcjonariuszowi, o którym mowa w art. 165 ust. 3 PwKAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, Dyrektor IAS jest zobowiązany wydać decyzję w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w której powinien wyjaśnić przyczyny ustania stosunku służbowego, a w związku z tym, że niewydanie takiej decyzji należy kwalifikować, jako sprawę sądowoadministracyjną podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej oraz że kognicją sądów administracyjnych w związku z powyższym objęta jest również bezczynność organu, w zakresie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego – co skutkuje nieważnością postępowania przed Sądem I instancji;

2. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 165 ust. 3 i art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz art. 170 ust. 3 PwKAS, przez dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji, skutkującej zobowiązaniem Dyrektora IAS w Olsztynie do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej i wyrażającej się w niezasadnym przyjęciu, że Dyrektor IAS w Olsztynie był zobligowany do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej, a nie dopełniając tego obowiązku dopuścił się bezczynności.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 3 i ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz art. 170 ust. 3 PwKAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS oraz art. 188 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że:

1. w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza z mocy prawa, na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS zastosowanie znajduje art. 276 ust. 2 ustawy o KAS oraz art. 188 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej,

2. zasada zwalniania funkcjonariusza ze służby w drodze decyzji nie znajduje wyłączenia, pomimo zawarcia w art. 165 ust. 3 PwKAS zastrzeżenia odwołującego się do art. 170 PwKAS, gdyż ten przepis jest normą szczególną i nie normuje co do zasady zagadnień ze stosunku pracy i stosunku służbowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. J. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu – art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi okazały się nietrafne.

W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna w sprawie ze skargi na bezczynność Dyrektora IAS w związku z brakiem wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w sytuacji, gdy właściwy organ nie przedstawił funkcjonariuszowi, o którym mowa w art. 165 ust. 3 PwKAS, propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu, chociaż należy częściowo zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej "co do drugiego ze spornych zagadnień, tj. konieczności stosowania przepisu art. 276 ust. 2 ustawy o KAS lub/i art. 188 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej" o tyle, że Sąd I instancji błędnie powołał się na art. 188 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, która przestała obowiązywać z dniem wejścia w życie – 1 marca 2017 r. – ustawy o KAS, jak to wynika z art. 279 tej ustawy oraz art. 1 i art. 159 pkt 3 PwKAS. Niemniej jednak z uwagi na zbliżone brzmienie art. 188 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej i art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, zasadnie Sąd I instancji poczynił rozważania dotyczące obowiązku wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, o czym też będzie mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko przyjęte w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 1/19, zgodnie z którą przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że PwKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej.

Pierwsze z nich można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 PwKAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.

Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.

Natomiast trzecie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 PwKAS, to nie ma podstawy do przyjęcia, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji, w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.

Analiza przepisów art. 165 ust. 1, 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 PwKAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą kontynuację lub przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy przez przedstawienie funkcjonariuszowi przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunku służby (jak również stosunku pracy). Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia, przy czym ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 PwKAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Użyty w art. 165 ust. 7 zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Ustawodawca pozostawił właściwym organom także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom lub funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny (zawity) termin realizacji tego uprawnienia do dnia 31 maja 2017 r., jak to wynika z art. 170 ust. 1 i 2 PwKAS (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 2316/18).

W świetle powyższego nie można wprawdzie uznać (skoro ustawodawca nie nałożył na organy obowiązku przedłożenia propozycji służby lub zatrudnienia), że organ, nie składając takiej propozycji, pozostaje w bezczynności, niemniej jednak powyższe pozostaje bez wpływu na ocenę sytuacji, w której właściwy organ nie wydał decyzji w stosunku do funkcjonariusza, któremu nie przedstawił w terminie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby. Wobec tego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ pozostaje w bezczynności co do zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedłożono propozycji służby.

W tym zakresie nie jest zasadny zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – ze wskazaniem, jakoby skarga na tego rodzaju "bezczynność" nie podlegała kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 169 ust. 4 PwKAS propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby i służy od niej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wobec tego dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w tym przedmiocie. Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale (I OPS 1/19) jednoznacznie przesądził, że w sytuacji, gdy dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS), które traktuje się jak zwolnienie ze służby, to podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby jest art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS.

Sprawa ze skargi funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS podlega właściwości sądów administracyjnych z tego powodu, że jest załatwiana przez wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS i przy zastosowaniu kryteriów z art. 165 ust. 7 PwKAS. W konsekwencji również nietrafnie organ zarzucił Sądowi I instancji nie tylko naruszenie pozostałych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, tj. art. 183 § 2 pkt 1, art. 2 i art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 i 8 p.p.s.a. (pierwszy i drugi zarzut w ramach procesowej podstawy kasacyjnej) oraz przepisów ustrojowych (art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych), ale również przepisów art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz art. 170 ust. 3 PwKAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS (zarzutów sformułowanych w ramach materialnej podstawy kasacyjnej). Sąd I instancji nie przedstawił błędnej wykładni, ani nie zastosował wadliwie tych ostatnich przepisów ustaw szczególnych (przepisów wprowadzających, jak i pragmatyki służbowej).

Stanowisko Sądu zgodne jest z poglądem przedstawionym w przywołanej powyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśniającej kwestie związane z przepisami przejściowymi dotyczącymi przekształcenia lub wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Nawet zatem w razie wystąpienia skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS zastosowanie znajduje art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, a to z uwagi na brzmienie art. 170 ust. 3 PwKAS. Stąd też nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 170 ust. 3 PwKAS, skoro analiza przepisów tej ustawy prowadzi do wniosku, że reguluje ona także sytuację funkcjonariuszy, którym nie zostanie przedłożona do dnia 31 maja 2017 r. stosowna propozycja zatrudnienia lub służby. Jeszcze raz należy podkreślić, że art. 170 ust. 1 PwKAS przewiduje skutek wygaśnięcia stosunków służbowych z dniem 31 sierpnia 2017 r. w przypadku funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest przewidzianym w przepisie skutkiem prawnym faktu prawnego w postaci braku przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji. Innymi słowy przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt. 1 PwKAS każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 PwKAS, które są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w tym ostatnim przepisie, a której to brak doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego.

Z art. 170 ust. 3 PwKAS wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, to w pełni uprawnione jest przyjęcie, że w takiej sytuacji powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co wynika wprost z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, zgodnie z którym zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Orzekanie w formie decyzji administracyjnej wyklucza przy tym jakąkolwiek arbitralność organu. Decyzja jest zaprzeczeniem arbitralności, wymaga uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych. Przesłankami wymagającymi rozważenia będą w tym przypadku przesłanki dokonywania selekcji funkcjonariuszy, określone w art. 165 ust. 7 PwKAS. Wbrew zarzutowi sformułowanemu w punkcie 2 materialnej podstawy kasacyjnej, zasada zwalniania funkcjonariuszy ze służby nie znajduje wyłączenia. Zawarte w art. 165 ust. 7 PwKAS zastrzeżenie dotyczące stosowania art. 170 PwKAS, nie stanowi tu żadnej przeszkody, a to ze względu na brzmienie art. 170 ust. 3 PwKAS. Wydając decyzję stwierdzającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego wobec nieprzedstawienia mu propozycji służby, organ każdorazowo będzie zobowiązany wziąć pod uwagę i rozważyć kryteria o jakich mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS.

Tym samym ze względu na treść zarzutów podniesionych w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz sposób ich uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że są one bezzasadne i jako takie nie mogły doprowadzić do skutecznego zakwestionowania prawidłowości wyroku Sądu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).