Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 786/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2022 r. w Wydziale IV sprawy ze skargi: M. M. na decyzję sp. z o.o. [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]; II. zasądza od [....] sp. z o.o. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Gminne Centrum Sportu [...] w wyniku ponownego rozpoznania sprawy utrzymała w mocy decyzję wydaną w I instancji odmawiającą M. M. udostępnienia informacji publicznej.

Jak wynikało z akt sprawy Skarżący pismem z dnia 5 sierpnia 2021 r., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2175 ze zm., dalej u.d.i.p.) oraz orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 930/21 wystąpił o udostępnienie informacji publicznej. Domagał się:

1) wskazania czy organ (wcześniej sp.A) prowadzi rejestr umów cywilnoprawnych? Jeśli tak, to prosił o udostępnienie takiego rejestru za lata 2015 – 2021;

2) prosił o udostępnienie umów-zleceń zawartych przez organ w latach 2016 – 2021;

3) prosił o podanie informacji o przyznanych nagrodach pracownikom spółki w latach 2017 – 2021 poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty nagrody oraz uzasadnienia jej przyznania;

4) prosił o podanie informacji o przyznanych dla pracowników spółki kwotach dofinasowania do studiów, kursów itp. w latach 2017 – 2021 przyznanych przez spółkę;

5) prosił o podanie kwoty miesięcznego wynagrodzenia brutto pana M. S., otrzymanych przez niego do chwili obecnej nagród oraz wartości wypłaconych do chwili obecnej ekwiwalentów za niewykorzystany urlop, jeżeli takie były wypłacane;

6) na jakim stanowisku zatrudniony jest pan M. S. i jaki jest zakres jego obowiązków.

Skarżący wskazał, że oczekuje odpowiedzi w formie elektronicznej na podany adres e-mail.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2021 r. udostępniono Skarżącemu część informacji dotyczących pkt 1, 3 i 4 wniosku, zaś decyzją z tego samego dnia odmówiono udostępnienia informacji wskazanych w pkt 5 i 6 wniosku. Nadto w tej samej dacie organ, w zakresie pkt 2 wniosku, wystosował do Strony wezwanie, w którym wskazał, że informacja ma charakter przetworzony, zatem konieczne jest wykazanie szczególnej istotności żądanych danych dla interesu publicznego. Zastrzegł siedmiodniowy termin na udzielenie odpowiedzi.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2021 r. Skarżący, ujawniając status radnego Rady Miejskiej w Trzebnicy, wskazał, że wniosek złożył w trosce o wydatkowanie majątku publicznego, którym zarządza organ. Wskazał na art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. uzasadniający takie żądanie, podkreślał, że domaga się dokumentów będących w posiadaniu organu, co nie ma charakteru informacji przetworzonej. Nadto dane w tych dokumentach, obrazujących wydatki publiczne, nie powinny być anonimizowane. Powołał się także na art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej u.s.g.), który zwalania go jako radnego od obowiązku wykazywania szczególnie istotnego interesu społecznego. Wymaganie od Strony wykazania tej okoliczności jest jego zdaniem utrudnieniem wykonywania mandatu radnego i wręcz ukrywaniem informacji publicznej.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia 9 września 2021 r. organ odmówił udostępnienia Skarżącemu żądanej informacji w zakresie pkt 2 wniosku, tj. udostępnienie umów-zleceń zawartych przez organ w latach 2016 – 2021.

W uzasadnieniu przyznał, że informacja, której się domaga Strona ma charakter informacji publicznej. W dalszej części przywołał art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., warunkujący udostępnienie informacji przetworzonej od wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. Definiując informację przetworzoną organ odwołał się do poglądów judykatury wywodząc, że suma informacji prostych w zależności od wiążących się z ich pozyskaniem nakładów jakie musi ponieść organ (czasochłonność, zaangażowanie pracowników) może być traktowana jako informacja przetworzona. Istotne jest poniesienie kosztów w szerokim tego słowa znaczeniu, finansowych, organizacyjnych, trudnych do pogodzenia z bieżącą działalnością podmiotu. W dalszych uwagach wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz gdy osoba, której dotyczą informacje zrezygnuje z przysługującego prawa.

Organ dokonał oszacowania liczby żądanych dokumentów wskazując, że wynosi ona nie mniej niż 140. Umowy zawarto z osobami fizycznymi, których prywatność podlega ochronie zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W dalszych wywodach organ podkreślał warunek uzyskania informacji przetworzonej – szczególną istotność dla interesu publicznego, co wnioskodawca winien wykazać. Ogólne powoływanie się na istnienie interesu publicznego nie spełnia tych wymogów, konieczne jest wykazanie realnych i konkretnych możliwości wykorzystania informacji dla dobra ogółu lub ochrony interesu publicznego, czego Strona nie uczyniła.

W wezwaniu do ponownego rozpoznania sprawy Skarżący wywodził, że żądane informacje są mu niezbędne do analizy wydatków publicznych ponoszonych przez organ oraz weryfikacji ich zasadności, co jest niezbędne dla realizacji mandatu radnego obejmującego dokonanie takich analiz. Strona podkreślała, że istotne w sprawie jest stwierdzenie przez organ, że żądana informacja ma charakter przetworzony, co nie zwalania od jej udostępnienia, we wcześniejszych wystąpieniach Skarżący wykazał na szczególną jej istotność dla interesu publicznego. Końcowo zadeklarował pokrycie kosztów związanych z przygotowaniem dokumentacji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Podtrzymał pogląd, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną oraz uwagi odnoszące się do ochrony prywatności osób fizycznych. Wskazał także na uwarunkowania ustawowe w zakresie udostępnienia informacji przetworzonej, podkreślając, że konieczne jest wykazanie szczególnej istotności żądanych danych. Oceniając działanie Strony organ wskazał, że nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności wykazujących na istnienie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Nie wskazał na żadne realne i konkretne możliwości wykorzystania informacji dla dobra ogółu lub ochrony interesu publicznego.

W skardze Strona zarzucała naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych. Nadto powołała art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona oraz w zakresie jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie.

Skarżący wnioskował o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Strona wywodziła, że przedmiotem wniosku była informacja prosta, dokumenty wymagały jedynie czynności technicznych, które nie zmieniają informacji na jakościowo nowe, przeprowadzania analiz. Organ, co prawda podał liczbę dokumentów ale nie wskazał ilości osób czy czasu niezbędnego do przygotowania dokumentacji. Skarżący nie zgadzał się z poglądem, że dla organu zatrudniającego kilkanaście osób i dysponującego wielomilionowym budżetem przygotowanie spornych dokumentów zakłóci normalny tok funkcjonowania. Podkreślał, że chodzi o zwykłe czynności techniczne. Negował także podgląd, że nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego, gdyż uzyskane informacje pozwolą poznać istotną sferę życia publicznego, co jest niezbędne do dyskusji o jej funkcjonowaniu i ewentualnie zmiany praktyki. Skarżący przywołał orzeczenie sądu administracyjnego potwierdzające pogląd, że radny dysponuje możliwością wykorzystania informacji dla dobra ogółu. Wskazywał na aspekt społecznej kontroli umów zawieranych przez spółkę gminną, dokapitalizowaną rok do roku przez podatnika kwotami rzędu milionów złotych, generującą rokrocznie milionowe straty, co wymaga dotarcia do tych informacji. Podkreślał, że jako radny ma wpływ na to jak są wydatkowane i pozyskiwane środki publiczne w Gminie, której jednostką organizacyjną jest organ. Skarżący wskazywał również na zmiany legislacyjne wprowadzające art. 24 ust. 2 u.s.g. przyznający radnym uprawnienia kontrolne podobne do tych przysługujących posłom i senatorom, obejmujące prawo do uzyskiwania informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Nadto przywołał orzecznictwo odmawiające radnemu szczególnego uprzywilejowania na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał również, że uprawnienie wskazane w art. 24 ust. 2 u.s.g. jest niezależne od uprawnień wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Badając zaskarżony akt w tak nakreślonych granicach Sąd stwierdza, że narusza on przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem zgodzić się ze Skarżącym, że w okolicznościach sprawy miał on prawo żądania i uzyskania spornych informacji, wykazał bowiem przesłanki wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Tytułem wstępu godzi się wskazać, że zaistniały podstawy do tego aby spór rozpoznawać na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, nie jest to również negowane przez żadną ze stron sporu, że wskazane w piśmie Skarżącego (w pkt 2) informacje spełniają kryteria informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Poza sporem jest również fakt, że organ ma status podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, podstawę prawną tej tezy stanowi art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

W kontekście argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji ocenić przyjdzie także, czy żądane przez Skarżącego dane można kwalifikować jako informację przetworzoną, gdyż to otwiera pole do zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i domagania się wskazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego.

Zgodnie bowiem z brzmieniem powołanej normy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zagadnieniem wstępnym staje się zatem określenie czym jest informacja przetworzona. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz inne regulacje prawne nie dostarczają odpowiedzi. Poszukiwać jej można w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych oraz podglądach piśmiennictwa. Zgodnie z ukształtowanym tam wzorcem informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacja, nieistniejąca dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 87). Jej wytworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2005r., sygn. akt II SA/Kr 984/05 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Informacją przetworzoną jest również suma informacji prostych. Bowiem szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Potrzebę przetworzenia informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14, z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, dostępne w CBOSA). Przedstawiony pogląd został zaczerpnięty z Komentarza do ustawy o dostępnie do informacji publicznej autorstwa I. Kamińskiej i M. Rozbickiej-Ostrowskiej (Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 3).

Na tle rozpoznawanej sprawy organ powołał się na podobne okoliczności, nie twierdził, że chodzi o wytworzenie jakościowo nowych informacji, ale o zebranie, zanonimizowanie, zeskanowanie znaczącej ilości dokumentów (nie mniej niż 140), zawracając uwagę, że zakres tych czynności zakłóci normalne funkcjonowanie jednostki. I choć można odczuwać pewien niedostatek informacyjny, co również dostrzega Skarżący, to zasadniczo Sąd podziela prezentowany przez organ pogląd. Nie bez znaczenia jest w tej sprawie fakt, że podmiotem obowiązanym jest organ w znaczeniu funkcjonalnym, nie ustrojowym. Nie jest podmiotem należącym do struktury administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, zasadniczym celem organu nie są zadania w zakresie rozstrzygania spraw indywidualnych w określonych prawem formach. Jak wynika z odpisu KRS załączonego do odpowiedzi na skargę przedmiotem działalności organu jest działalność obiektów sportowych, edukacja sportowa, działalność związana ze sportem, organizacją targów wystaw i kongresów, działalność fizjoterapeutyczna. Uwaga ta jest istotna ze względu na posiadane zaplecze osobowe i techniczne, odmienne od tego, w które zaopatrzone są organy administracji. Ta okoliczność ma bowiem przełożenie na możliwości realizacji obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, wymagającej wyspecjalizowanej kadry, wiedzy i urządzeń niezbędnych do realizacji zadań w zakresie objętym ustawą.

W opinii Sądu przedstawione w zaskarżonej decyzji fakty przekonują, że zakres żądanych przez Stronę danych obejmujących nie mniej niż 140 umów, przypomnieć należy, że wniosek dotyczył porozumień z lat 2015 – 2021 stanowi istotne wyzwanie w zakresie ich odszukania, niekiedy anonimizacji, zeskanowania i wysyłki. Jest to tym bardziej zasadne, że wniosek Skarżącego dotyczył jeszcze innych danych wymagających wygenerowania i pewnego nakładu pracy.

Jeśli zestawić te dane z terminem zakreślonym przez ustawę na udostępnienie żądanych danych i dniami pracy istotnie stanowi to zadanie angażujące znaczący czas pracowników i może powodować zakłócenie normalnego toku działania jednostki, realizacji jej zadań. Na ten fakt powołał się organ w treści zaskarżonej decyzji, co jest przekonującym argumentem. Okoliczność ta natomiast powoduje, że zaistniał przypadek, w którym informacja prosta staje się przetworzoną.

Niemniej wyjaśnienia organu mogły być bardziej precyzyjne tak, co do ilości umów, jak i wskazanych okoliczności. Braki te wobec wskazanego charakteru jednostki oraz podanej dolnej granicy umów nie są istotne i nie wpływają na ocenę charakteru wnioskowanej informacji.

Przedstawiony wniosek prowadzi do konieczności spojrzenia na prawo uzyskania dostępu do informacji publicznej z uwzględnieniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a zatem konieczności wykazania przez wnioskodawcę, że jej pozyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W realiach tej sprawy zagadnieniem kluczowym jest ocena, czy obowiązki wynikające z realizacji mandatu radnego, w tym kontrola wydatków publicznych mieszczą się w tym zakresie.

Odpowiadając na tą wątpliwość Sąd w składzie rozpoznającym sprawę posiłkował się poglądem prawnym wyrażonym w orzeczeniu zapadłym na tle zbliżonego stanu faktycznego (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 850/21, dostępny w CBOSA), podzielając przedstawiony tam wywód odnoszący się do wykładni "interesu publicznego". Jest to bowiem pojęcie szerokie i nieostre, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się podwójnie dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.i.p. wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, dostępne w CBOSA). Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz także w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Należy przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Nie chodzi tu jednak o udowodnienie takich możliwości, lecz co najmniej o ich przekonujące uprawdopodobnienie. Należy podzielić prezentowane w doktrynie stanowisko, że o szczególnie istotnym charakterze interesu decydują czynniki natury podmiotowej i funkcjonalnej (zob. A. Jakubowski, Prowadzenie badań naukowych jako podstawa żądania udzielenia informacji publicznej, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2012, nr 2, s. 153–154). Zatem poza funkcją odpowiedzi na wniosek o informację przetworzoną, należy uwzględnić właściwości podmiotu o nią występującego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny w jednostce samorządu terytorialnego lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2306/19, dostępne w CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie, organ nie przeanalizował wyjaśnień Skarżącego odnośnie szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej, zawartych w piśmie z dnia 30 sierpnia 2021 r. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że radny nie jest osobą uprzywilejowaną w uzyskiwaniu informacji przetworzonej. Natomiast Skarżący wyjaśnił, że występuje jako radny Rady Miejskiej, który zaniepokojony jest wydatkowaniem środków publicznych. Dokumentacja ta jest niezbędna do dokonania analizy wydatków publicznych i zasadności ich ponoszenia. Dostęp do powyższych informacji przysługuje mu również w ramach wykonywanego mandatu radnego, a uzyskane informacje będą podstawą do podjęcia dalszych czynności, związanych z uzyskanym mandatem.

W ocenie Sądu Skarżący w powyższych wyjaśnieniach wykazał szczególną istotność dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej przetworzonej. Jako radny Rady Miejskiej zamierzał dokonać analizy wydatków publicznych, ponoszonych przez organ, oraz sprawdzić zasadność ich ponoszenia, w celu ewentualnego podjęcia dalszych czynności w ramach mandatu radnego. Skarżący zamierzał działać w interesie wspólnoty (wyborców), których reprezentuje, a jego działania związane są z kontrolą gospodarowania mieniem komunalnym. Skarżący jako radny z całą pewnością dysponuje możliwością wykorzystania żądanej informacji publicznej dla dobra ogółu. Jako radny ma możliwość kierowania odpowiednich wniosków do komisji rewizyjnej o szersze zbadanie wydatków związanych z organizacją imprez, składania skarg na działalność Dyrektora do komisji skarg, wniosków i petycji lub inicjowania procedowania uchwał rady gminy, składania szczegółowych interpelacji do Burmistrza Gminy w zakresie funkcjonowania jednostki organizacyjnej, jaką jest organ. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559) w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. W sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta (art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Powyższe uprawnienia mogą zostać wykorzystane przez radnego również w związku z uzyskaną informacją publiczną.

Sąd uznał, że Skarżący co najmniej uprawdopodobnił, że żądana informacja publiczna jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Należy też mieć na uwadze, że Skarżący zadeklarował we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż jest skłonny pokryć koszty kopii i skanów według obowiązującego cennika, aby zminimalizować koszty związane z udostępnieniem żądanej informacji publicznej.

Wobec powyższego organ odmawiając udostępnienia skarżącemu informacji publicznej naruszył art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., błędnie interpretując szczególną istotność dla interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej radnemu.

Zaskarżone orzeczenie dotknięte jest nadto ważkim błędem procesowym, co w istocie stanowi samoistną podstawę jego uchylenia, mając jednak na uwadze zasady ekonomiki procesowej w opinii Sądu należało odnieść się do wszystkich uchybień organu. Wydane zostało bowiem w warunkach naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.).

Stosownie do art. 16 ust. 1 i ust. 1 2 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 2 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, z tym że wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

Przy czym zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie od momentu wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej, o czym stanowi użyty przez ustawodawcę w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. zwrot "do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu (...)" (por. A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny 2004 r., nr 4, s. 97 i n.; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12; z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 244/14; publ. CBOSA).

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Powyższa instytucja wyłączenia pracownika ma odpowiednie zastosowanie do pracownika podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, który nie jest organem administracji publicznej, jeżeli pracownik ten wydawał w imieniu tego podmiotu decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 267/14, dostępne w CBOSA).

Powołane przepisy odsyłają do odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wydania decyzji, w tym również do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczące wyłączenia pracownika. Jak wynika z akt sprawy decyzje w I i w II instancji zostały podpisane przez tą sama osobę prezesa sp.A

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 (dostępna w CBOSA), przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Należy zatem a contrario przyjąć na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w rozpoznawanym postępowaniu. Zatem treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesądza o obowiązku wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej, w którym to postępowaniu ten sam zobowiązany podmiot ponownie rozpatruje sprawę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1762/14, dostępna w CBOSA).

Zaskarżona decyzja narusza zatem prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie bowiem art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a., natomiast w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Przy czym podkreślenia wymaga, iż naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX 2013, teza 6 do art. 145; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1573/13, dostępna w CBOSA).

Niezależnie od tego zaskarżony akt, jak i poprzedzające go orzeczenie naruszają wskazane na wstępie regulacje art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie organ zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów tej ustawy, z uwzględnieniem wymogów dotyczących prawidłowego podpisania decyzji.

Zatem podstawę uchylenia orzeczeń organów obu instancji stanowią przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. b p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.