Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2787/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40b
journal: Dz.U. 2011 nr 43 poz 226
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 9
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2901/13 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej opłaty koncesyjnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. Spółki z o.o. w W. na rzecz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 maja 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2901/13 oddalił skargę T. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

P. M. S.A. z siedzibą w W. (obecnie T. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. 2 lutego 1999 r. uzyskała koncesję Nr [...] na rozpowszechnianie programu telewizyjnego po nazwą "T.".

Decyzją Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: Przewodniczący KRRiT) nr [...] z [...] stycznia 2005 r. koncesja została zmieniona-rozszerzona o kolejną stację nadawczą. W decyzji ustalono, że opłata za zmianę (rozszerzenie) koncesji wyniosła 36.960 zł.

Spółka wnioskiem z 31 sierpnia 2012 r., na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r. sygn. akt P 9/09, wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie zmiany koncesji [...] z [...] lutego 1999 r., dokonanej decyzją [...] z [...] stycznia 2005 r., w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za zmianę koncesji. Wniosła o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji z 26 stycznia 2005 r. oraz wskazanie okoliczności, że z powodu upływu pięcioletniego okresu od dnia doręczenia decyzji, nie ma możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji w części i wydania w tym zakresie nowej decyzji określającej opłatę za udzielenie koncesji w wysokości 82 zł.

Przewodniczący KRRiT postanowieniem z [...] listopada 2012 r. wznowił postępowanie w sprawie zmiany koncesji w zakresie w jakim ustalona została wysokość opłaty za jej zmianę. Następnie decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] umorzył postępowanie prowadzone na podstawie wniosku skarżącej o wznowienie postępowania. Podkreślił, że z dniem 2 lutego 2009 r. wygasła koncesja Nr [....], tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ decyzją z [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226, ze zm.; dalej: u.r.t.) oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2013 r.

Przewodniczący KRRiT podkreślił, że decyzja zmieniająca dotyczyła koncesji, która została udzielona na 10 lat i wygasła z dniem [...] lutego 2009 r.. Podstawą umorzenia postępowania było więc wygaśnięcie decyzji, które powoduje automatyczne usunięcie jej z obrotu prawnego.

Podniósł, że zgodnie z art. 40b u.r.t. do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 33, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm., dalej: u.s.d.g.). Również art. 4 pkt 11 i 27 u.r.t. odsyłają do konkretnie wskazanych uregulowań ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto zgodnie z art. 52 ust. 2 u.s.d.g. w postępowaniu o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych organ koncesyjny zarządza przetarg jeżeli w wyniku dokonania oceny wniosków w trybie art. 36 u.r.t. liczba przedsiębiorców pozostaje większa niż liczba koncesji. W związku z tym organ uznał, iż tylko w zakresie, w jakim ustawa o radiofonii i telewizji odsyła do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej lub odwrotnie – Przewodniczący KRRiT jest zobowiązany do stosowania konkretnych przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Organ wywodził także, że gdyby w stosunku do postępowania koncesyjnego miała zastosowanie cała ustawa o swobodzie działalności gospodarczej ustawodawca nie odsyłałby w ustawie ustawy o radiofonii i telewizji do poszczególnych przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i stwierdził, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak w ustawie o radiofonii i telewizji odesłania do art. 11 u.s.d.g., również sam art. 11 u.s.d.g. nie stanowi wprost o jego stosowaniu do postępowań prowadzonych przez Przewodniczącego KRRiT. Z tego też względu art. 11 u.s.d.g. nie znajdował zastosowania w sprawie.

W ocenie organu, wbrew twierdzeniom strony nie doszło do wydania "milczącej decyzji" w trybie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto Przewodniczący podkreślił, że decyzją z 10 kwietnia 2013 r. nie określono wysokości opłaty za udzielenie koncesji, ale umorzono postępowanie w związku z jego bezprzedmiotowością.

Przewodniczący KRRiT nie podzielił stanowiska strony dotyczącego konieczności stosowania przepisów ustawy o opłacie skarbowej do określania wysokości opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych. Trybunał Konstytucyjny nie uchylił bowiem art. 40 ust. 1 u.r.t., dlatego też kwestię opłaty za udzielenie koncesji, pomimo przejściowego braku przepisów wykonawczych, reguluje tylko i wyłącznie ustawa o radiofonii i telewizji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę T. P. Sp. z o.o. na decyzję Przewodniczącego KRRiT z [...] sierpnia 2013 r.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie było sporne, że koncesja [...] z [...] lutego 1999 r. wygasła [...] lutego 2009 r.

WSA podniósł, że określenie w decyzji terminu ważności decyzji powoduje, że wygasa ona z upływem terminu jej obowiązywania. Z upływem określonego w decyzji okresu dochodzi automatycznie do usunięcia decyzji z obrotu prawnego bez potrzeby stwierdzenia jej wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Strona skarżąca domagała się natomiast wznowienia postępowania zakończonego decyzją zmieniającą z [...] stycznia 2005 r. nr [...], która była decyzją ściśle powiązaną z decyzją koncesyjną na rozpowszechnianie programów radiowych nr [...] z [...] lutego 1999 r., gdyż wprowadzając zmiany do tej koncesji, nie kreowała nowych praw i obowiązków nakładanych na skarżącą ustalając jedynie wysokość opłaty za zmianę koncesji. Skoro więc wygasła koncesja nr [...] z [...] lutego 1999 r. to tym samym wygasły wszystkie decyzje ją zmieniające i nie było potrzeby stwierdzenia ich wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. lub ich uchylenia, gdyż z upływem określonego w decyzji okresu doszło automatycznie do usunięcia z obrotu prawnego wszystkich decyzji, w tym decyzji zmieniającej. Wygaśniecie decyzji oznacza, że przestaje ona kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać dla jej adresatów inne skutki prawne. Z chwilą więc wygaśnięcia decyzji, zaprzestania ich funkcjonowania w obrocie prawnym, nie jest możliwe wznowienie postępowania w sprawie decyzji, które wygasły i prowadzenia postępowania merytorycznego.

Zdaniem WSA organ zasadnie umorzył postępowanie w sprawie, bowiem koncesja oraz decyzja ją zmieniająca, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania wygasły z mocy prawa z dniem [...] lutego 2009 r., a wniosek o wznowienie został złożony (nadany) 3 września 2012 r. Organ nie wydał w tej sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego, gdyż było to niemożliwe, z uwagi na brak przedmiotu postępowania. W związku z przyjętą podstawą umorzenia postępowania organ nie stosował przepisów prawa materialnego, a tym samym nie mógł dopuścić się ich naruszenia.

Sąd pierwszej instancji następnie odniósł się do stanowiska skarżącej, w myśl którego do postępowania w sprawie ustalenia opłaty za koncesję, przewidzianej przez art. 40 ust. 1 u.r.t. zastosowanie ma art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

Sad podkreślił, że stosownie do art. 40b u.r.t. – do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 33, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepisy powołanej ustawy znalazły tylko ograniczone, ściśle określone zastosowanie w ramach regulacji, jakie zawiera ustawa o radiofonii i telewizji. WSA odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1088/11, w którym stwierdzono, że: "do dnia 6 marca 2009 r. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 5 – Koncesja na rozpowszechnianie programów – ustawy o radiofonii i telewizji, zastosowanie miały przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Po tej dacie jedynie do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 33, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej".

Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 5 u.s.d.g. uzyskania koncesji wymaga działalność gospodarcza w zakresie rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych, z wyłączeniem programów rozpowszechnianych wyłącznie w systemie teleinformatycznym, które nie są rozprowadzane naziemnie, satelitarnie lub w sieciach kablowych. W związku z tym wykonywanie powyższej działalności nie podlega wszystkim regułom zasady swobody działalności gospodarczej, co potwierdza art. 5 pkt 5 u.s.d.g., który stanowi, iż działalność regulowana oznacza działalność gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa. W związku z tym, w przypadku działalności koncesjonowanej (regulowanej) nie ma zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g., tworzący fikcję załatwienia sprawy przez organ zgodnie z wnioskiem w drodze "milczenia" po upływie określonych terminów, zarówno wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, jak i terminu określonego w art. 11 ust. 7 u.s.d.g.

Sąd podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 lipca 2011 r. w sprawie P 9/09 stwierdził, że koncesja to publicznoprawne uprawnienie podmiotowe związane z dostępem do reglamentowanego rynku, na którym koncesjonariusz, prowadząc działalność gospodarczą, korzysta z rzadkiego dobra, jakim są ograniczone zasoby częstotliwości. W związku z tym konstrukcja koncesji opiera się na uznaniu administracyjnym, co powoduje, że organ koncesyjny ma szeroki zakres władzy w podejmowaniu decyzji o przyznaniu lub nieprzyznaniu koncesji. Odmiennie zatem niż zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej, które jest dostępne w wypadku spełnienia wymaganych przesłanek, koncesja to przywilej dostępny wyłącznie dla wybranych podmiotów. Skoro zatem koncesja wymaga ujawnienia przez organ administracji jego woli w przyznaniu lub odmowie udzielenia koncesji, wola ta musi zostać przez organ koncesyjny wyraźnie i jednoznacznie wyartykułowana przez wydanie decyzji, a nie w formie domyślnej w trybie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. przez "milczenie" organu koncesyjnego, gdyż przez przyjęcie takiej koncepcji mogłoby dochodzić do niedopuszczalnych sytuacji, w których na przykład kilka podmiotów starających się o tę samą jedną częstotliwość na rozpowszechnianie różnych programów telewizyjnych przez tzw. "milczenie" organu koncesyjnego otrzymałoby to samo reglamentowane dobro (częstotliwość). Przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. (odwołując się do innych ustaw w zakresie jego stosowania) wskazuje na tzw. nadrzędny interes publiczny zdefiniowany przez art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278 ze zm.) jako wartość podlegającą ochronie. W ocenie Sądu, nie jest sporne, że częstotliwość na rozpowszechnianie programów telewizyjnych jest dobrem i wartością podlegająca ochronie w rozumieniu powołanego przepisu ustawy o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem WSA, przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. odnosi się do sytuacji, w których organ administracji publicznej, bez konieczności dokonywania dodatkowych niezbędnych ustaleń lub uzgodnień, jest władny wydać decyzję w zakresie żądania strony. Jednak w sprawach udzielenia koncesji KRRiT musi porozumieć się z innym organem administracji (Urzędem Komunikacji Elektronicznej) co do przydzielenia określonej częstotliwości. Nie można zatem od organu koncesyjnego żądać, by jego decyzja musiała zostać podjęta w analogicznym czasie, jak w przypadku innych decyzji niewymagających takich uzgodnień. W konsekwencji nie można uznać za zasadne przyjęcie w trybie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. wydania przez organ koncesyjny decyzji na skutek "milczenia" organu, tylko z tego powodu, że w okresie owego "milczenia" jest obowiązany podejmować właściwe czynności warunkujące rozstrzygnięcie sprawy z wniosku/wniosków o udzielenie koncesji.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej, co wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r., sygn. akt P9/09. Podstawa prawna ustalenia opłaty koncesyjnej tj. art. 40 ust. 1 u.r.t. nie uległa zmianie, gdyż stanowiący jej źródło przepis nie był przez Trybunał Konstytucyjny kwestionowany.

T. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

– art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi mimo wynikającej z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nieważności zaskarżonej decyzji Przewodniczącego KKRiT, a to z tego względu, że przed wydaniem skarżonej decyzji istniała już wcześniejsza decyzja ostateczna wydana w trybie wynikającym z art. 11 ust. 9 u.s.d.g.;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 190 ust. 4, art. 8 i art. 77 Konstytucji, polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy decyzje pierwszej i drugiej instancji powinny zostać uchylone z tego względu, że nie istniały przesłanki do umorzenia postępowania, albowiem skarżącej przysługiwało prawo do wznowienia i merytorycznego rozpoznania jej sprawy wynikające wprost z przepisów Konstytucji;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 i art. 145a k.p.a. polegającym na umorzeniu postępowania wznowieniowego, w sytuacji, gdy organ winien był stwierdzić, że uchylenie decyzji nie jest możliwe z uwagi na upływ 5-letniego terminu wynikającego z art. 146 § 1 w związku z art. 145a k.p.a., ale sama decyzja wydana została z naruszeniem prawa;

– 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy w toku postępowania przed Przewodniczącym KRKiT doszło do przewlekłości postępowania naruszającej art. 35 oraz art. 9, art. 8 i art. 12 k.p.a., które to przewlekłe działanie miało wpływ na wynik sprawy, jego skutkiem było bowiem wydanie decyzji w stanie prawnym mniej korzystnym dla skarżącej niż w sytuacji, gdyby do takiego przewlekłego działania organu nie doszło.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

– art. 40b u.r.t. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ogranicza stosowanie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w postępowaniu przed Przewodniczącym KREiT wyłącznie do Rozdziału 5 u.s.d.g., podczas gdy wykładnia językowa, celowościowa i systemowa (wewnętrzna w ramach u.r.t. i u.s.d.g. oraz zewnętrzna) nie dają podstaw do takiego wniosku – a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie polegające w istocie na braku zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g.;

– art. 40 ust. 1 u.r.t. w związku z art. 84 i art. 217 Konstytucji przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowił podstawę prawną uiszczania opłat koncesyjnych, podczas gdy w okresie od 3 sierpnia 2012 r. do 20 listopada 2012 r. nie było zgodnej z prawem podstawy prawnej do pobierania tych opłat – a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu;

– art. 1 ust. 1 pkt. 1 lit. c) ustawy o opłacie skarbowej oraz pkt 44 podpunktu 2) części III Załącznika do tej ustawy oraz art. 62 u.s.d.g. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy w stanie prawnym ustalonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r., sygn. P 9/09, przepisy te stanowiły podstawę do naliczenia opłaty skarbowej za zmianę koncesji w wysokości 82 zł;

– art. 32 w związku z art. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji w związku z art. 14 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku zastosowania i oddaleniu skargi, a w konsekwencji na sanowaniu zatrzymania przez Skarb Państwa opłaty pobranej na podstawie niekonstytucyjnych przepisów u.r.t., co spowodowało nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącej na jej niekorzyść w stosunku do innych podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji tylko z tego powodu, że decyzja koncesyjna wygasła przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r., sygn. P 9/09, tj. przed 3 sierpnia 2012 r., chociaż spółce przysługuje prawo podmiotowe do wznowienia postępowania i odzyskania opłat zapłaconych na podstawie przepisów uznanych za sprzeczne z Konstytucją (art. 190 ust. 4 i art. 77 Konstytucji).

Przewodniczący KRRiT wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła w pierwszej kolejności naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 190 ust. 4, art. 8 i art. 77 Konstytucji RP, a także art. 151 § 2, art. 146 § 1, art. 145a oraz art. 35 k.p.a.

Zdaniem strony brak było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, albowiem stronie przysługiwało prawo wznowienia i merytorycznego rozpoznania jej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej z następujących przyczyn:

Zgodnie z art. 145a k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (§ 1). W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (§ 2). Powołany przepis stanowi wykonanie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, w myśl którego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Oznacza to, że doprowadzenie rozstrzygnięcia do stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić w sposób właściwy dla danego postępowania.

Zgodnie z art. 151 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (§ 1). W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2).

W rozpoznawanej sprawie wniosek o wznowienie postępowania nie dotyczył decyzji, która istniała w porządku prawnym, a od jej wydania w wadliwie prowadzonym postępowaniu upłynął prawem przewidziany czas, lecz decyzji, która utraciła moc prawną jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności art. 40 ust. 2 u.r.t. oraz rozporządzenia KRRiT z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych z Konstytucją RP oraz przed złożeniem tego wniosku. W związku z tym Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w sytuacji, gdy koncesja wygasła przed wszczęciem postępowania w sprawie wznowienia postępowania w zakresie opłaty koncesyjnej, merytoryczne orzekanie w tej sprawie jest prawnie niedopuszczalne. Podobnie należy ocenić możliwość stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W takim bowiem przypadku postępowanie jest bezprzedmiotowe – nie istnieje w obowiązującym porządku prawnym przedmiot (decyzja), który mógłby zostać oceniony we wznowionym postępowaniu, co powinno prowadzić do umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmuje się za dopuszczalne umorzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a., mimo braku odesłania do tego przepisu, jeśli z jakichkolwiek powodów stało się ono bezprzedmiotowe.

Dodatkowo, wypada też zauważyć, że kwestionowana przez stronę opłata koncesyjna została określona decyzją zmieniającą (rozszerzającą koncesję), która nie miała samodzielnego bytu prawnego, w związku z czym nie mogła ona w żaden sposób modyfikować terminu obowiązywania pierwotnej decyzji o udzieleniu koncesji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że postępowanie w sprawie wznowienia dotyczyło decyzji, która przed jego wszczęciem przestała funkcjonować, sprawia, że także ewentualna przewlekłość postępowania nie mogła mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

Z powyższych względów za nietrafne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., powołanych przez skarżącą przepisach k.p.a. oraz Konstytucji RP.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Kontroli Sądu pierwszej instancji poddane zostało rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu wznawiającym postępowanie zakończone ostateczną decyzją administracyjną. Wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z istoty tej instytucji wynika, iż stwarza ona możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, której rodzaje zostały wymienione w art. 151 § 1 k.p.a.

W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania właściwy organ przede wszystkim bada, czy rzeczywiście zaistniały podstawy do wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a. i art. 145b k.p.a. W razie negatywnego wyniku wydaje, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. W takiej sytuacji nie przystępuje do merytorycznego rozpoznania sprawy i nie może zweryfikować decyzji dotychczasowej. Natomiast gdy organ stwierdzi, że zaistniały podstaw do uchylenia decyzji zgodnie z art. 145 § 1, art. 145a k.p.a. i art. 145b k.p.a. uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.).

Z powyższego wynika, że katalog decyzji, które mogą być wydane w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania ściśle określają przepisy prawa. Nie do zaaprobowania byłby zatem pogląd, że eliminacja decyzji dotychczasowej następuje w trybie fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia, o której mowa w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Wyjątkowy charakter omawianej instytucji wyklucza możliwość rozszerzającej interpretacji przepisów określających warunki jej zastosowania. Nie jest możliwe do zaakceptowania stanowisko, że decyzje funkcjonujące w obrocie prawnym mogłyby być eliminowane z tego obrotu poprzez tworzenie fikcji ich wyeliminowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd wyrażany już w orzecznictwie w odniesieniu do treści i charakteru rozstrzygnięcia, dla którego podstawą prawną może być art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Jego istota sprowadza się do tego, że sprawa dotycząca wznowienia postępowania zakończonego decyzją związaną z wykonywaniem działalności przez przedsiębiorcę nie jest sprawą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 9 u.s.d.g. W związku z tym także z tej przyczyny należało uznać, że we wznowionym postępowaniu, którego przedmiotem była koncesja udzielona stronie, nie mogła mieć zastosowania konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia. W konsekwencji chybione jest stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że przed wydaniem przez Przewodniczącego KRRiT decyzji o umorzeniu postępowania w obrocie prawnym istniała już wcześniejsza decyzja ostateczna.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że wobec umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, ich ocena jest niecelowa, albowiem nie stanowiły one, ani nie mogły stanowić, podstawy wydania zaskarżonej decyzji i wzorca jej kontroli przyjętego przez Sąd pierwszej instancji.

Podkreślenia wymaga, że w konkretnej sprawie rozważany był problem bezprzedmiotowości postępowania, co oznacza, że nie było podstaw do wypowiadania się w kwestii wykładni i stosowania przepisów prawa materialnego. Prowadzenie tego rodzaju rozważań przez organ czy Sąd, niejako przy okazji, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, a tym samym nie powinno być brane pod uwagę przy jego ocenie.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. 2013, poz. 490).