Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 94/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W.M. na uchwałę Rady Miasta Wysokie Mazowieckie z dnia 31 sierpnia 2016 r. nr XXIV/90/16 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w mieście Wysokie Mazowieckie 1. stwierdza nieważność § 3, § 5, § 16 Regulaminu utrzymania czystości i porządku w mieście Wysokie Mazowieckie stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu 31 sierpnia 2016 r. Rada Miasta Wysokie Mazowieckie podjęła uchwałę nr XXIV/90/16 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w mieście Wysokie Mazowieckie. Regulamin stanowi załącznik do uchwały opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Podl. z 7 września 2016 r. pod pozycją 3502.

Skargę na powyższą uchwałę złożył do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w W., który sformułował zarzuty:

1. istotnego naruszenia przepisów art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2019 r., poz. 506), dalej: u.s.g., art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010), dalej: u.c.p.g. oraz przekroczenia ustawowego upoważnienia przez:

- powtórzenie regulacji ustawowych w § 3 ust. 1 i 2 Regulaminu i nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątania z części nieruchomości służących do użytku publicznego błota, śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń, a także wskazanie, że obowiązek ten dotyczy również chodników przyległych bezpośrednio do nieruchomości;

- powtórzenie regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 i 5 Regulaminu przy określaniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi przez ustanowienie warunków, zgodnie z którymi: możliwe jest mycie pojazdów samochodowych jeśli ścieki będą odprowadzane do kanalizacji lub zbiorników bezodpływowych, przy jednoczesnym zakazaniu odprowadzania ścieków bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi oraz możliwa jest naprawa pojazdów samochodowych wyłącznie w obrębie nieruchomości w związku z bieżącą eksploatacją, a nadto pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz niepowodowania zanieczyszczenia wód i gleby. Zdaniem skarżącego, zagadnienia te szczegółowo uregulowano w przepisach ustawowych i rozporządzenia właściwego ministra, z których wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej;

- przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 16 Regulaminu, przez nałożenie na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe generalnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu na tereny użytku publicznego przez osobę pełnoletnią gwarantującą pełną kontrolę nad psem;

2. istotne naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i niedopełnienie ustawowego upoważnienia przez niezawarcie obligatoryjnych elementów wskazanych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.:

- pominięcie w Regulaminie wymagań dotyczących odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, odpadów niebezpiecznych oraz odpadów, tekstyliów i odzieży.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Regulaminu w zaskarżonej części. Wyjaśnił, że ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. legitymuje Radę Gminy do określenia w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w gminie wyłącznie w kwestiach wyliczonych w przepisie, z wyłączeniem powtórzeń, w szczególności przepisów rangi ustawowej. Zdaniem skarżącego, który powołał się na art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., uchwała sprzeczna z prawem, tj. sprzeczna z przepisami ustawowymi oraz przepisami rozporządzenia wykonawczego, w tym przekraczająca zakres upoważnienia ustawowego – narusza prawo w sposób istotny prowadzący do stwierdzenia jej nieważności. Istotnym naruszeniem będzie także sprzeczność uchwały z załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej'’ (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), w którego § 115 w związku z § 143 zawarto zasadę zamieszczania w aktach prawa miejscowego wyłącznie przepisów stanowiących wypełnienie delegacji ustawowej, a w § 118 w związku z § 143 wprowadzono zakaz powtarzania upoważniającego przepisu ustawy oraz przepisów zawartych w innych aktach normatywnych wyższego rzędu.

Skarżący wywiódł, że w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wprost uregulowano obowiązek właścicieli nieruchomości uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, zatem powielanie powyższych regulacji w treści § 3 ust. 1 i 2 Regulaminu należy uznać za błędne. Podobne uchybienie wystąpiło w § 4 i 5 Regulaminu przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi. Zagadnienia te w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach ustawowych i przepisach rozporządzenia właściwego ministra, z których wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej. Skarżący wskazał przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony i Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2006 r. nr 137, poz. 984), ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

W zakresie zarzutu przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 16 Regulaminu skarżący wyjaśnił, że jego wadliwość polega na wprowadzeniu bezwzględnego nakazu, nieprzewidującego żadnego wyjątku, prowadzenia psów na smyczy i w kagańcu na terenach ogólnodostępnych, co może prowadzić do niehumanitarnych działań oraz stanowi nadmierne ograniczenie praw właścicieli zwierząt. Prokurator przeprowadził obszerny wywód na temat zasad humanitarnego traktowania zwierząt znajdujących oparcie prawne w ustawie o ochronie zwierząt oraz konieczności wprowadzania nakazów określonego wyprowadzania zwierząt z zachowaniem zasady proporcjonalności. Wskazał, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i niekiedy nadmierne, prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać.

Odnośnie zarzutu nieuregulowania w Regulaminie kwestii dotyczących odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych wyjaśnił, że nie wypełnia dyspozycji zawartej w art. 4 u.c.p.g. regulamin, który nie zawiera minimum postanowień wymaganych ustawowo. Skoro zaś legislator w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. posłużył się zwrotem "regulamin określa", to trzeba uwzględnić każdy z określonych przez ustawodawcę obowiązków (przepis ten nie zawiera zwrotów wskazujących na fakultatywny charakter któregokolwiek z obowiązków).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, powtórzenie przepisów ustawowych w § 3 oraz § 4 i 5 Regulaminu nie stanowi istotnego naruszenia prawa, bowiem zakaz powtarzania zwrotów ustawowych wynikający z Zasad techniki prawodawczej nie ma charakteru bezwzględnego, tzn. nie każde powtórzenie jest naruszeniem prawa w stopniu istotnym. Powtórzenia w zaskarżonej uchwale nie powodują zmiany intencji prawodawcy oraz nie budzą wątpliwości w zakresie odtworzenia normy postępowania. Nie zgodził się organ z zarzutem dotyczącym § 16 Regulaminu. Jak wskazał, wprowadzając tę regulację kierował się potrzebą ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, jak również zamiarem sformułowania nakazów w sposób prosty, jednoznaczny i niepozostawiający luzu interpretacyjnego. Powołał opracowania naukowe oraz wyniki obserwacji Powiatowego Inspektoratu Weterynaryjnego w Pruszkowie w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 30 czerwca 2012 r. dotyczącej rosnącej z roku na rok liczby przypadków pokąsań ludzi przez psy, liczby przypadków w których właściciele psów legitymowali się świadectwem szczepienia przeciwko wściekliźnie oraz rozróżnieniem na rasy oraz wielkość psa i ich agresywne zachowania (wskazał, że najczęściej sprawcami pokąsań były psy o masie ciała powyżej 25 kg lub poniżej 10 kg). Wywiódł, że wprowadzenie wyjątków od zakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu ze względu na wiek, stan zdrowia, ograniczenia w budowie, rasę uniemożliwiałoby zapewnienie skutecznej ochrony ludzi przed zagrożeniami i uciążliwościami ze strony zwierząt, a z drugiej strony powodowałoby problemy w stosowaniu takich norm, ze względu np. na niemożność ustalenia wieku psa, wagi, rasy przez właściwe służby patrolujące. Wskazał, że regulacja § 16 Regulaminu stanowi wyraz troski o bezpieczeństwo otoczenia, mieści się w ramach upoważnienia ustawowego oraz daje gwarancję, że kontrola sprawowana nad zwierzęciem w określony sposób zniweluje uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku, w szczególności zagrożenia zakażenia wścieklizną czy powstania uszczerbku na zdrowiu. Odnośnie zarzutu pominięcia uchwałodawczego organ wskazał, że uchwałę podjęto 31 sierpnia 2016 r., gdy obowiązek uregulowania kwestii odpadów medycznych nie był obowiązujący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega w części uwzględnieniu, a w części oddaleniu.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, bowiem nieistotne naruszenie prawa prowadzi wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżony Regulamin jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu. W konsekwencji, skoro akty prawa miejscowego mają charakter źródeł prawa zależnych od źródeł wyższego rzędu, to nie tylko nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, ale i nie mogą regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu. Z taką zaś sytuacją regulacji powtarzającej zwroty i normy ustawowe, a także regulacji modyfikującej i nieprecyzyjnej oraz w nieuprawniony sposób uzupełniającej regulacje ustawowe mamy do czynienia w sprawie niniejszej jeśli chodzi o § 3, § 5 i §16 Regulaminu. W pozostałym zaś zakresie dotyczącym regulacji § 4 Regulaminu oraz zarzutu niewypełnienie delegacji ustawowej stanowiska skarżącego Prokuratora sąd nie podziela.

Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie Regulaminu zawierał przepis art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.). Kontrolując zaskarżoną uchwałę sąd ma na uwadze brzmienie powyższego upoważnienia w dacie podjęcia uchwały, tj. 31 sierpnia 2016 r., które to brzmienie wynikało wówczas z Dz. U. z 2016 r., poz. 250 obowiązującego w okresie 31 sierpnia 2016 r. – 13 grudnia 2016 r.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 w wyżej wskazanym brzmieniu: Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Analiza treści upoważnienia i treści regulacji regulaminowych wskazanych w skardze Prokuratora uprawnia do wniosku o naruszeniu art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przez regulację § 3, § 5 i § 16 Regulaminu w sposób wykluczający możliwość uznania uchwały w zaskarżonym zakresie za zgodną z prawem lub jedynie nieistotnie naruszającą prawo.

Zaskarżony przepis § 3 ust. 1 i 2 Regulaminu stanowi, że właściciele nieruchomości mają obowiązek uprzątnięcia z części nieruchomości służących do użytku publicznego błota, śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń (ust. 1); obowiązek, o którym mowa w ust. 1 dotyczy również chodników przyległych bezpośrednio do nieruchomości (ust. 2). Odnośnie § 3 ust. 1 Regulaminu wskazać należy, że nie realizuje on upoważnienia ustawowego, bowiem w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" u.c.p.g. prawodawca wskazał na obowiązek "określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego". Przepis ten nie zawiera upoważnienia do uregulowania sposobu uprzątania wskazanych w nim zanieczyszczeń na chodniku przylegającym bezpośrednio do nieruchomości właściciela. Uregulowanie tej kwestii w Regulaminie stanowi o wyjściu poza upoważnienie ustawowe i istotnym jego naruszeniu, bowiem świadczy o nałożeniu obowiązków nieprzewidzianych w tym upoważnieniu. Tym bardziej wniosek ten jest uprawniony, że precyzyjnie i wyczerpująco zakres obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie poza tą nieruchomością obejmującym chodnik bezpośrednio do niej przylegający reguluje przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Zgodnie z jego treścią, właściciele nieruchomości zobowiązani są do "uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych". W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" u.c.p.g. dotyczy nieruchomości danego właściciela (w jej części służącej do użytku publicznego) a nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.c.p.g. dotyczy zatem sytuacji, gdy określona część własnej nieruchomości służy do użytku publicznego, co w przypadku właścicieli niebędących podmiotami publicznymi może oznaczać np. część nieruchomości, na której to części jest ustanowiona służebność na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, przez co nieruchomość w tej części jest powszechnie dostępna i w ten sposób część ta "służy do użytku publicznego" (por. np. wyrok w sprawie II SA/Go 100/20 oraz II SA/Bk 403/20). Odnośnie tego fragmentu nieruchomości, regulacji w Regulaminie jednak nie zamieszczono ogólnie jedynie wskazując, że właściciele mają obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, bez wskazania w jaki sposób ma to nastąpić. Reasumując, obowiązek uprzątania chodnika w części przylegającej bezpośrednio do nieruchomości wynika z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., zaś gdy chodzi o własną nieruchomość właściciela w jej części służącej do użytku publicznego, to upoważnienie tej sytuacji dotyczące, wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" u.c.p.g., nie zostało zrealizowane.

Trafny okazał się również zarzut dotyczący § 5 Regulaminu, zgodnie z którym naprawy pojazdów związane z ich bieżącą eksploatacją mogą być przeprowadzane w obrębie nieruchomości, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód i gleby oraz nie będą uciążliwe dla sąsiadów. Prokurator zarzuca tej regulacji powtórzenie przepisów rangi ustawowej i przepisów rozporządzeń wykonawczych, które to akty prawne wymienia. Problem jednak w tym, że Prokurator formułując ogólny zarzut nie dostrzega wady § 5 eliminującej ten przepis niezależnie od zarzuconych nieprawidłowości. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "c" u.c.p.g. dotyczy "naprawy pojazdów samochodowych" podczas gdy w § 5 Regulaminu wprowadzono zasady dotyczące "naprawy pojazdów". Zdaniem sądu, istnieje różnica między "pojazdem samochodowym" (samochód osobowy, ciągnik, samochód ciężarowy) a "pojazdem" (motocykl, rower, drezyna). Wprowadzona regulacja § 5 rozszerza zatem zakres wprowadzonych ograniczeń poza zakres (kategorie pojazdów) wyznaczony mu przez upoważnienie ustawowe, co dyskwalifikuje ją w całości jako istotnie naruszającą prawo. Nadto, regulacja ta zawiera zwrot niedookreślony "naprawa związana z bieżącą eksploatacją", jak również wkracza m.in. w regulacje prawa cywilnego dotyczące prawa sąsiedzkiego. Zdaniem sądu, na wskazanie rodzaju naprawy jaka może być wykonana poza warsztatem naprawczym nie pozwala treść upoważnienia ustawowego, zaś warunkowanie napraw "brakiem uciążliwości dla sąsiadów" powtarza zakaz immisji sformułowany w art. 144 K.c. Zgodnie zaś z tym przepisem, właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Uzasadniony pozostaje również zarzut istotnej nieprawidłowości § 16 Regulaminu, który to przepis ma następujące brzmienie: na tereny użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu przez osobę pełnoletnią gwarantującą pełną kontrolę nad psem. Stanowisko organu z odpowiedzi na skargę wyjaśniające cel wprowadzenia ww. regulacji, choć z celowościowego punktu widzenia może być uznane za zrozumiałe, nie może jednak prowadzić do oddalenia skargi w tym zakresie. Rację ma bowiem skarżący Prokurator, że wprowadzenie bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psa na smyczy i w kagańcu, bez uregulowania wyjątków od tego nakazu, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a także narusza przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122), w szczególności art. 10a ust. 3, zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Pomija także wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide wyrok w sprawie II SA/Bk 150/20 oraz powołane tam orzecznictwo). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Natomiast z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak więc wprowadzony w § 16 Regulaminu bezwzględny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu jest bardziej rygorystyczny niż normy prawa wynikające z innych ustaw.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać również należy, trafnie odnotowane przez Prokuratora, przepisy Zasad techniki prawodawczej ujęte w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.). Istotne uchybienie tym Zasadom przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").

Z treści § 115 odczytywanego w związku z § 143 Zasad wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad, poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego to działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (odesłanie zawarte w § 143 Zasad), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (§ 134 i 135 Zasad). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko "na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych. Z kolei z treści § 118 odczytywanego w związku z § 143 Zasad wynika, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014r., IV SA/Po 792/13). Zapisy aktu prawa miejscowego stanowiące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają Zasady stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP przez uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic. Jak wskazał także Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 991/17, powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Z § 6 Zasad wynika także generalny nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, który intencje prawodawcy czyni dla odbiorcy zrozumiałymi i oczywistymi. Wypowiedź prawodawcy winna być precyzyjna i jednoznaczna. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, stanowienie norm niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Określoność regulacji prawnych ma charakter zasady prawa (vide: wyrok TK w sprawie Kp 3/09). Na ustawodawcy (uchwałodawcy lokalnym) ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które wielokrotnie były wskazywane przez Trybunał: precyzyjność, jasność oraz legislacyjna poprawność. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów (zrozumiałość na gruncie języka powszechnego). Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

Jak wyżej wykazano w odniesieniu do przepisów, których nieważność stwierdzono w punkcie 1 wyroku, zarówno zasady wypełniania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jak i reguły wynikające z Zasad technik prawodawczej nie zostały w przypadku zaskarżonego Regulaminu zachowane, a naruszenie w tym zakresie ma charakter istotny. Dlatego orzeczono w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a.

Natomiast sąd oddalił skargę w pozostałej części, co do zarzutów obejmujących § 4 Regulaminu i niewypełnienia upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. do uregulowania kwestii dotyczących odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek.

Jeśli chodzi o § 4 Regulaminu to, niezależnie od ogólnego sformułowania przez Prokuratora zarzutów w tym zakresie, w tym wskazania na nieobowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały rozporządzenie Ministra Ochrony i Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. nr 137, poz. 984), które to rozporządzenie utraciło moc 31 grudnia 2014 r. – zarzuconej wadliwości sąd nie stwierdza. Jak wskazał sąd uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bk 519/20, Rada może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek naprawy i mycia pojazdów. Obowiązki te muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami, w szczególności o randze konstytucyjnej. Sąd wyraził stanowisko, że ograniczając możliwość naprawy i mycia pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości tylko do sytuacji, gdy są one dokonywane na terenie utwardzonym, a powstające odpady będą odprowadzane do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, Rada nie narusza ani wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, ani wynikającego z art. 140 Kodeksu cywilnego prawa właściciela do rozporządzania własną rzeczą. Nie narusza również art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności (por. np. wyroki w sprawach II SA/Gd 339/20 oraz IV SA/Po 455/20). Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej trudno w sposób przekonujący doszukać się istotnej wady w zakwestionowanej regulacji § 4 Regulaminu i to nawet mimo faktu, że – tak jak w wyżej wskazanych wyrokach – zabrakło w niej dodatkowego stwierdzenia, że mycie powinno odbywać się na terenie utwardzonym. Zdaniem sądu, wymóg odprowadzania ścieków z mycia pojazdów samochodowych do kanalizacji lub zbiorników bezodpływowych z jednoczesnym zakazem ich odprowadzania do zbiorników wodnych lub do ziemi w sposób wystarczający gwarantuje zabezpieczenie środowiska oraz zdrowia i życia ludzi, a jednocześnie nie stanowi nieuzasadnionego powtórzenia przepisów ustawowych. Zauważyć bowiem należy, że w art. 9 pkt 14 lit. "a" ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały wynikającym z Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) zdefiniowano ścieki m.in. jako wprowadzane do wód lub do ziemi wody zużyte, w szczególności na cele bytowe lub gospodarcze. W art. 39 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy zakazano wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi pod określonymi tam warunkami (do wód: a) powierzchniowych, jeżeli byłoby to sprzeczne z warunkami wynikającymi z istniejących form ochrony przyrody, utworzonych stref ochrony zwierząt łownych albo ostoi na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a także stref ochronnych oraz obszarów ochronnych ustanowionych na podstawie art. 58 i art. 60, b) powierzchniowych w obrębie kąpielisk, plaż publicznych nad wodami oraz w odległości mniejszej niż 1 kilometr od ich granic, c) stojących, d) jezior oraz do ich dopływów, jeżeli czas dopływu ścieków do jeziora byłby krótszy niż 24 godziny; do ziemi: a) jeżeli byłoby to sprzeczne z warunkami wynikającymi z istniejących form ochrony przyrody, utworzonych stref ochrony zwierząt łownych albo ostoi na podstawie ustawy o ochronie przyrody, a także stref ochronnych oraz obszarów ochronnych ustanowionych na podstawie art. 58 i 60, b) zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1, jeżeli byłoby to niezgodne z warunkami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3, c) w pasie technicznym, o którym mowa w art. 23, d) jeżeli stopień oczyszczania ścieków lub miąższość utworów skalnych nad zwierciadłem wód podziemnych nie stanowi zabezpieczenia tych wód przed zanieczyszczeniem, e) w odległości mniejszej niż 1 kilometr od granic kąpielisk oraz plaż publicznych nad wodami). Z kolei w § 4 i § 13 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub od ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1800 ze zm.), które obowiązywało w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, uregulowano kwestię najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń lub minimalnego procentu redukcji zanieczyszczeń, aby ścieki mogły być wprowadzane do wód lub do ziemi. Regulacja § 4 Regulaminu powyższych przepisów ani nie modyfikuje, ani wprost nie powtarza, natomiast stanowi jednoznaczne wskazanie dla właścicieli, jakie działania są na terenie miasta nieakceptowalne. Regulacja ta mieści się w ramach ww. regulacji ustawowych i rozporządzenia oraz nie narusza zasady proporcjonalności. Szczegółowość zaś regulacji Prawa wodnego z 2001 r. i ww. rozporządzenia z 18 listopada 2014 r. można uznać za uzasadniającą wprowadzenie § 4 Regulaminu jako swoistego rodzaju przypomnienia i sformułowania na poziomie lokalnym ogólnych, kierunkowych zasad postępowania ze ściekami powstającymi z mycia pojazdów samochodowych. Takie zaś działanie nie może być uznane za istotne naruszenie prawa w rozumieniu wskazanym na początku niniejszego uzasadnienia wyroku.

Z kolei obowiązek wprowadzenia regulacji, której brak Prokurator zarzuca jako niewypełnienie upoważnienia ustawowego, wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym od dnia 6 września 2019 r., a więc nieobowiązującym na datę uchwalania zaskarżonego Regulaminu. Niezależnie od tego wskazać trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579 ze zm.), rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym - do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. Sąd zauważa, że termin ten w dacie sporządzania skargi jeszcze nie upłynął. Nadto, Prokurator nie wskazał w jaki sposób zaniechanie powyższe miałoby mieć wpływ i na którą część treści zaskarżonej uchwały czy też na jej całość. W konsekwencji nie wskazał, w jaki sposób miałoby to prowadzić do stwierdzenia jej nieważności (w całości, w części, w odniesieniu do których regulacji Regulaminu). Zdaniem sądu, nie zwalnia to oczywiście Rady – pod zarzutem bezczynności (zaniechania uchwałodawczego) od wywiązania się z obowiązku wynikającego z aktualnego brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" u.c.p.g. Dlatego w tym zakresie orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Końcowo wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Białymstoku z 15 lutego 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.