Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 397/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Syndyka masy upadłości [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpatrzeniu odwołania Syndyka masy upadłości [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w [...] od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: Prezydent, organ I instancji) z dnia [...] lipca 2018 roku nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz przepisu art. 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: u.p.z.p.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję

W uzasadnieniu SKO wskazało, że decyzją nr [...] dnia [...] lipca 2018 roku nr [...] Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent, organ I instancji), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektroenergetycznej sieci SN 15 kV wraz z wolnostojącymi złączami kablowymi, przewidzianej do realizacji na terenie części działek oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ark. [...] obr. [...] w rejonie ul. [...] i [...] w [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Syndyk masy upadłości [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w [...] (dalej: skarżący), reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem Skarżącego nie mógł on złożyć zastrzeżeń co do przebiegu planowanej inwestycji, wnosić powołanie biegłego co do określenia zasadności przebiegu linii oraz optymalnego jej wyznaczenia z jak najmniejszą ingerencją w prawo własności nieruchomości, co ma wymierną wartość finansową.

SKO stwierdziło, że w myśl przepisu art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przy czym nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo niewymagające pozwolenia na budowę (art. 50 ust 2 u.p.z.p.). Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p.). Powyższe oznacza że organ, rozpatrując sprawę ustalenia lokalizacji celu publicznego, jest związany treścią wniosku. Nie może więc podejmować rozstrzygnięcia wykraczającego poza jego granice (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2001 r., IV SA 24/99, LEX nr 53359), przy czym nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 u.p.z.p.).

Nie ulega wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie elektroenergetycznej sieci jest inwestycją celu publicznego. Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez "inwestycje celu publicznego" należy bowiem rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz.2204 ze zm.). Art. 6 pkt 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami określa jako cel publiczny budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Inwestycje związane z przesyłaniem energii elektrycznej uznać należy za inwestycję celu publicznego należącą do spraw służących zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności, które są niezbędne do funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Przedmiotowa inwestycja będzie funkcjonowała w układzie sieci elektroenergetycznej jako instalacji połączonych i ze sobą współpracujących, będzie dostępna nieograniczonej i z góry nieustalonej liczbie i grupie osób, które spełniając konkretne warunki staną się jej użytkownikami.

Ustosunkowując się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, SKO wskazało, że wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości, na których będzie zrealizowana ani właścicieli nieruchomości sąsiednich. Sama bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie wkracza w sferę wykonywania praw przysługujących do nieruchomości, poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W myśl art. 58 ust. 2 u.p.z.p. jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 u.p.z.p., przepisy art. 36 oraz art. 37 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. Oznacza to m.in. że jeżeli, w związku z ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Jednocześnie zmiana wartości nieruchomości, na której planowana jest lokalizacja inwestycji celu publicznego lub naruszenie dotychczasowego sposobu korzystania z takiej nieruchomości nie stanowi przesłanki wydania odmownej decyzji, a zatem nie stanowi elementu stanu faktycznego, którego ustalenie jest niezbędne do zastosowania prawa materialnego, czyli indywidualizacji i konkretyzacji ogólno-abstrakcyjnej normy prawa wywiedzionej z treści art. 50 w związku z art. 54 u.p.z.p.

Ponadto decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa jedynie warunki, na jakich wnioskodawca może przystąpić do realizacji inwestycji. Decyzja ta, ani po stronie inwestora, ani po stronie właściciela nieruchomości, nie skutkuje rozszerzeniem, czy też ograniczeniem praw i obowiązków związanych z prawem własności nieruchomości.

Organ administracji nie możne odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Od dnia [...] lipca 2010 r. przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 56 u.p.z.p.). Regulacja powyższa oznacza, że w sytuacji gdy wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną.

Odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga więc powołania się na konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, zawierający przeszkodę w realizacji danej inwestycji celu publicznego, a nie tylko na jej ogólną sprzeczność z zasadami lub wartościami obowiązującymi przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymienionymi np. w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi zmiany w sferze praw rzeczowych (prawa własności), a ograniczenie cudzych praw do nieruchomości może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Zagrożenie czyichś praw na etapie postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter tylko potencjalny.

Organ II instancji wskazał także, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje wyłącznie na wniosek zainteresowanego (art. 52 ust. 1 u.p.z.p.). Organ jest związany wnioskiem zarówno co do zakresu jak i charakteru planowanej inwestycji i nie ma kompetencji ani obowiązku do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. To wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Z powyższych przepisów wynika, że organ orzeka o dopuszczalności realizacji konkretnego wskazanego przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego, a nie możliwości jakiegokolwiek zamierzenia. Nadto organ administracyjny nie jest uprawniony do analizowania zasadności takiej, a nie innej lokalizacji inwestycji. Nawet więc jeśli inna niż wnioskowana przez inwestora lokalizacja planowanej inwestycji byłaby również zgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami ustaw szczególnych oraz korzystniejsza z punktu widzenia innych podmiotów, w tym Skarżącego, to nie może to być podstawą do odmowy ustalenia wnioskowanej lokalizacji. To inwestor określa cechy planowanego przez siebie przedsięwzięcia, zaś organ ocenia jego dopuszczalność w świetle przepisów prawa i w treści decyzji ustala szczegółowe parametry inwestycji. Decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego określa jedynie możliwy (potencjalny) dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykonanie natomiast projektowanej inwestycji wymaga jeszcze pozwolenia na budowę, które konkretnie umiejscowi daną inwestycję na działce przy uwzględnieniu wszystkich przepisów szeroko rozumianego prawa budowanego.

Zaskarżona decyzja zawiera mapę zasadniczą w skali 1:500 z - wymaganymi przez ustawodawcę - liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. W ocenie organu II instancji zaskarżona decyzja określa także podstawowe parametry planowanej inwestycji jak i zawiera pozostałe ustalenia wymagane art. 54 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe SKO za niezasadny uznało podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie przyjęto, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Skarżący nie wykazał istnienia ww. związku. Żadna we wskazanych przez Skarżącego okoliczności (zmiana przebiegu wnioskowanej inwestycji, brak zgody na planowany przebieg inwestycji, powołanie geodety co do określenia zasadności przebiegu wnioskowanej inwestycji czy też zmiana wartości majątku zarządzanego przez Skarżącego) nie mogła wpłynąć na dokonane rozstrzygnięcie. Żadna z okoliczności czy czynności wskazanych przez Skarżącego nie wpłynęłaby bowiem na odmienne ustalenie od przyjętego przez organ I instancji stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy.

Kwestia realizacji zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. nie oznacza przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Zasada przekonywania sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania strony do prawidłowości podjętej decyzji, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10, CBOSA).

Od decyzji SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucił; naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu w sprawie o ustalenie lokalizacji celu publicznego w tym niezapewnienia możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych przed wydaniem decyzji, podczas gdy popełnione uchybienie uniemożliwiło Skarżącemu złożyć zastrzeżenia co do przebiegu planowanej inwestycji,

2. przepisu art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia przez organ II instancji całego materiału dowodowego i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do pominięcie Skarżącego jako strony w toczącym się postępowaniu i niezapewnieniu mu czynnego udziału w sprawie,

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie Skarżącego w postępowaniu doszło do naruszenia fundamentalnej zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a., a żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Ponadto obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym co trafnie wskazał WSA w wyroku z dnia 22 marca 2006 r., sygnatura akt. III SA/Wa 3179/05 (LEX nr 197595). W przedmiotowej sprawie niniejszy obowiązek nie został dopełniony, przez co Skarżący nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny co do zebranych dowodów i materiałów.

W przeciwieństwie do Skarżącego, możliwość taką miał przedstawiciel firmy [...] sp. z o. o. skutkiem czego [...] lipca 2018 r. złożył zastrzeżenia co do przebiegu planowanej inwestycji. Wniósł także o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego urbanisty oraz biegłego geodety co do określenia zasadności przebiegu linii oraz optymalnego jej wyznaczenia z jak najmniejszą ingerencją w prawo własności nieruchomości strony. Następnie [...] lipca 2018 r. pełnomocnik inwestora po zapoznaniu się z uwagami strony postanowił wycofać z wniosku działkę nr ewid. [...], ark. [...], obr. [...], jednocześnie przedłożył poprawioną koncepcję przebiegu linii kablowej. Skarżący nie otrzymał żadnego pisma w sprawie toczącego się postępowania, skutkiem czego nie mógł wziąć czynnego udziału w sprawie i złożyć zastrzeżeń co do przebiegu planowanej inwestycji, wniosków o przeprowadzenie dowodów z opinii biegłego geodety, co do określenia zasadności przebiegu linii oraz optymalnej jej wyznaczenia z jak najmniejszą ingerencją w prawo własności nieruchomości. Skarżący nie miał wiec możliwości wypowiedzieć się co do okoliczności wskazanych w art. 10 § 1 k.p.a. a są to okoliczności, które stanowią podstawę faktyczną decyzji.

Ponadto Skarżący podniósł, że zgodnie unormowaną w art. 7 k. p. a. zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Stosownie do tej zasady, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodnie z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (Wyrok z dnia 28 lutego 2019 r. sygnatura VI Sa/Wa 2208/18 Lex: 2635443). W tym zakresie można odwołać się do wyroku z dnia 23 listopada 1994 r. III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83 w którym Sąd Najwyższy podkreślił, że "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)".

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. W tym z kolei przepisie (w pkt 2) ustawodawca wskazał, iż celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Zdaniem Sądu organy obu instancji zasadnie przyjęły, że inwestycja która jest przedmiotem niniejszego postępowania polegająca na budowie elektroenergetycznej sieci SN 15 kV wraz z wolnostojącymi złączami kablowymi jest inwestycją celu publicznego. Należy przy tym podkreślić, że inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym (art. 2 pkt 5 u.p.z.p.) może być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 672/11 – zob. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1133/11 (CBOSA) wskazał, że budowa sieci elektroenergetycznej kablowej bez wątpienia może być zaliczona do inwestycji liniowych wymienionych w art. 6 pkt 2 u.g.n., gdyż przepisy tam zawarte nie ograniczają kręgu inwestorów, ani też rodzajów zamierzeń budowlanych, którym mają służyć urządzenia wymienione w tym przepisie. Przepis art. 6 pkt 2 u.g.n. zalicza do celów publicznych wszystkie tam wymienione inwestycje, nie ograniczając ich zakresu pod względem przedmiotowym, czy też podmiotowym bądź innym.

Zarówno w doktrynie, jaki w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego. Zgodnie z art. 54 pkt 2 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. O charakterze tej decyzji przesądza art. 56 u.p.z.p., który stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Korelatem tego obowiązku organu jest publiczne prawo podmiotowe inwestora do żądania ustalenia warunków realizacji inwestycji wynikających z przepisów obowiązującego prawa.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma więc uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. W doktrynie wskazuje się również na związany charakter tej decyzji. Organ, rozpatrując wniosek inwestora, bada jedynie czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2202/10 (CBOSA).

Przedstawione wyżej uwagi nie powinny jednak prowadzić do wniosku o całkowitym "automatyzmie" działania organów w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak zasadnie podkreślono w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2014 r. w sprawie II SA/Gd 875/13 (CBOSA) przepisy prawa materialnego nie wykluczają konsultacji organu administracji z inwestorem w zakresie przebiegu inwestycji, tak aby ustalić jej lokalizację, która będzie najbardziej dogodna dla wszystkich zainteresowanych stron postępowania.

Zgodnie z nakazem sformułowanym w art. 8 k.p.a. organy administracji mają obowiązek prowadzić postępowanie kierując się zasadą m. in. proporcjonalności. Należy w tym miejscu zwrócić także pomocniczo uwagę na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego na kanwie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474). W wyroku z dnia 3 września 2014 r. w sprawie II OSK 1730/14(CBOSA) Sąd ten stwierdził, że organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. W stanowisku tym podkreśla się iż organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo w tym przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Podkreślić trzeba związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odwołać się też należy do treści art. 11e specustawy zgodnie z którym nie można uzależnić zezwolenia na realizację takiej inwestycji od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (tak np. w wyrokach z 23 kwietnia 2013 r. II SA/Rz 1133/12 i z 19 lutego 2013 r. VII SA/Wa 1574/12). Należy jednak dopuścić weryfikację zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich. Także w wyroku z dnia 6 kwietnia 2018 r. w sprawie II OSK 114/18 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy prawa materialnego nie wykluczają konsultacji organu administracji z inwestorem w zakresie przebiegu inwestycji, tak aby ustalić jej lokalizację, która będzie najbardziej dogodna dla wszystkich zainteresowanych stron postępowania.

W kontekście przedstawionych wyżej poglądów orzecznictwa wyrażanych odnośnie analogicznego problemu zakresu działań organu wydającego decyzję o związanym charakterze oceniać należy uchybienie zarzucane przez Skarżącego odnośnie procedowania przez Prezydenta. Jest niesporna okolicznością naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 10 k.p.a. W ocenie Sądu waga tego naruszenia jest tym większa, że po zawiadomieniu Skarżącego i innych podmiotów o wszczęciu postępowania wniosek inwestora został zmodyfikowany a modyfikacja ta miała istotne znaczenie dla Skarżącego jako władającego działką [...] (por. przebieg linii kablowej na mapach k. 29 i 68 akt adm.). Kształt inwestycji ustalony w zapadłej w sprawie decyzji Prezydenta jest – z punktu widzenia Skarżącego – bardziej niekorzystny, niż ten z momentu zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W takiej sytuacji oprócz naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu stwierdzić należy także istotne naruszenie wymogu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej art. 8 § 1 k.p.a. Naruszenie tej zasady (art. 8 k.p.a.) może być zaś kwalifikowane przez sąd administracyjny jako inne naruszenia przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy (por. Małgorzata Jaśkowska, Martyna Wilbrandt-Gotowicz, Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2019).

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r. w sprawie II GSK 3699/17 (CBOSA) przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie zaskarżonym rozstrzygnięciem. Związek ten, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Uchylenie decyzji na omawianej podstawie nastąpić może, gdy następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść rozstrzygnięcia organu administracji w taki sposób, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, rozstrzygnięcie to byłoby inne. Uznanie, że naruszenie wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. - zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania stanowi przesłankę uwzględnienia skargi, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wymaga wykazania, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy

Analizując kwestie wyniku naruszeń art. 8 § 1 k.p.a. i art. 10 k.p.a., jakie nastąpiły w analizowanym postępowaniu nie można abstrahować od okoliczności konkretnej sprawy. W sprawie tej zaś inwestycja celu publicznego uzyskała swój ostateczny kształt na skutek modyfikacji wniosku, która to modyfikacja dokonana została przez inwestora niezwłocznie (2 dni) po złożeniu zastrzeżeń co do przebiegu inwestycji przez stronę postępowania [...] sp. z o. o. Zasadnie podnosi Skarżący, że możliwości złożenia takich zastrzeżeń co do nowej wersji przebiegu inwestycji został pozbawiony. Natychmiastowa reakcja inwestora na stanowisko zajęte w toku postępowania administracyjnego przez jego stronę pozwala na postawienie tezy, że także ewentualne stanowisko wyrażone przez Skarżącego mogłoby mieć wpływ na finalny przebieg inwestycji.

Mając powyższe na uwadze Sad na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia:

1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4.

2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartość przedmiotu sprawy;

3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego Skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia ([...] zł) oraz równowartość wpisu [...] zł., łącznie – [...] zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie jej rozstrzygnięcie przy zachowaniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego.