Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1445/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 63 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2009 nr 31 poz 206
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi "E" Spółka z o.o. w K. na rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 sierpnia 2014 r. "E" Sp. z o.o. w K. wniosła za pośrednictwem Sejmiku Województwa skargę na Rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia 17 październik 2006 r. w sprawie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego, w której domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Spółka podawała, że jest użytkownikiem wieczystym gruntów znajdujących się w granicach Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego, tj. działki nr [...], [...] i [...], obręb [...], w gminie [...], objętych księgą wieczystą [...] oraz działki nr [...], obręb [...], w gminie [...], objętej księgą wieczystą [...]. Skarga jest składana w związku z nadmiernymi, nieuzasadnionymi restrykcjami i zakazami budowy i zagospodarowania terenów, jakie ustanawia Rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia 17 październik 2006 r.

Skarżąca zarzucała, że kwestionowany akt został wydany z rażącym naruszeniem:

- art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez zaniechanie obligatoryjnej procedury uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin, mimo iż Rozporządzeniu Wojewody [...] Nr [...] zmieniało w stosunku do rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia 29 grudnia 2005 r. granicę Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego i granicę jego otuliny, a tym samym projekt tegoż rozporządzenia, jako projekt rozporządzenia zmieniającego granice Parku winien być uzgodniony z właściwymi radami gmin;

- art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez przyjęcie nieznanej prawu instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian

lokalnych uwarunkowań (Ograniczenia wynikające z sąsiedztwa portu lotniczego Balice), tj. wydanie rozporządzenia "w sprawie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego" i uznanie, że zwalnia ona z procedur określonych w tej ustawie;

- art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego odwrotne zastosowanie, polegające na przeniesieniu do rozporządzenia treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i studiów uwarunkowań i kierunków gospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy wyżej wymieniona ustawa zobowiązuje do zapewnienia godności ustaleń aktów gminnych z przedmiotowym rozporządzeniem;

- art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez odniesienie się w akcie prawa powszechnie obowiązującego do aktu wewnętrznego gminy, jakim jest studium uwarunkowań li kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czyli będącego poza systemem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, w kwestii dotyczącej konstytucyjnych praw, obowiązków i wolności obywatela.

Powyższe zarzuty skarżąca rozwijała w obszernym uzasadnieniu skargi, w którym nadto podawała okoliczności dotyczące wyczerpania trybu przesądowego.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] wnosił o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz od skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ przyznawał, że skarga w przedmiotowej sprawie (otrzymana 1 września 2014 r.) była poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, złożonym w dniu 11 lipca 2014 r., na które Sejmik Województwa [...] odpowiedział pismem Przewodniczącego Sejmiku w dniu 31 lipca 2014 r.

W zakresie wniosku o oddalenie skargi organ podnosił w pierwszym rzędzie zarzut

brak legitymacji po stronie skarżącej podając, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze przedmiotowa uchwała nie naruszaja interesu Spółki w rozumieniu art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.

Składając niniejszą skargę Spółka zobowiązana jest wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym rozporządzeniem, a jej indywidualna sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżony przepis naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Spółka zakłada, że będąc właścicielem nieruchomości, która znajduje się w obrębie działania rozporządzenia automatycznie nabywa interes prawny do występowania jako skarżący w przedmiotowej sprawie, ponieważ w jej ocenie naruszeniem interesu prawnego polega na ograniczeniu możliwości zabudowy. Nie można jednak z samego faktu posiadania nieruchomości w obrębie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego wyprowadzać indywidualnego interesu prawnego do zaskarżania aktu regulującego na danym obszarze parku określone ograniczenia istniejące już w dacie wydania rozporządzenia. W ocenie organu, skarżąca nie wskazała, jaki jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem tego aktu prawa miejscowego.

Odnosząc się następnie do zarzutów skargi Sejmiku Województwa [...] podkreślał, że są one pozbawione podstaw prawnych i faktycznych.

Zaskarżone rozporządzenie było już przedmiotem analizy sądów administracyjnych pod względem zgodności z prawem i procedury jego wydania, zakresu stosowanych zakazów i w tym również zarzutów prezentowanych w niniejszej skardze, co nastąpiło wyrokami WSA w Krakowie z dnia 21 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1308/10 oraz NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1649/11. Sądy administracyjne obu instancji dokonując kontroli zgodności z prawem rozporządzenia i analizując również podnoszone w niniejszej skardze zarzuty uznały ten akt prawny za zgodny z prawem.

Sejmik Województwa [...] przedstawiał następnie rys historyczny w powstania Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego, jak również przeprowadzał rozważania wskazująca na bezzasadność zarzutów skargi.

Dodatkowo organ wyjaśniał, że w wyniku próśb mieszkańców Województwa [...] zmiana przedmiotowego rozporządzenia w zakresie szerokości pasa wyłączającego budowę nowych obiektów budowlanych od linii brzegów rzeki Rudawy była procedowana przez Samorząd Województwa [...]. W dniu 20 września 2011 r. Zarząd Województwa [...] przyjął projekt Uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego, w którym dokonano m.in. odstępstwa od zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzeki [...] na obszarze występującym za pasem drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] relacji Z.. Przedmiotowy projekt poddano konsultacjom z gminami, na terenie których występuje Tenczyński Park Krajobrazowy, organizacjami pożytku publicznego, a także skierowano do uzgodnienia z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w K.. RDOŚ pismem znak: [...] z dnia 5 października 2011 r. odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu uchwały powołując się w uzasadnieniu na sąsiedztwo rezerwatu przyrody "Skała Kmity", a także bezwzględnej potrzeby ochrony przełomu rzeki Rudawy, która pełni funkcję korytarza ekologicznego. Tym samym procedowane zmiany nie otrzymały obligatoryjnego, pozytywnego uzgodnienia z RDOŚ zgodnie procedurą prawną, co stanowi przeszkodę do wprowadzenia przez Zarząd Województwa [...] przedmiotowego projektu uchwały do porządku obrad Sejmiku Województwa [...].

W piśmie procesowym z dnia 17 listopada 2014 r. "E" Sp. z o.o. w K. zawarła dodatkowe rozważania dotyczące naruszenia jej interesu prawnego przedmiotowym rozporządzeniem, związane z bezprawnym ograniczeniem wykonywania uprawnień w stosunku do opisanych uprzednio gruntów, a w szczególności nieuzasadnionego ograniczenia wolności ich zagospodarowania i zabudowy. W tym zakresie wskazywała na przepisy rangi konstytucyjnej oraz z zakresu prawa cywilnego, z których wyprowadzała roszczenie dotyczące niepodejmowania decyzji prawotwórczych stanowiących taką ingerencje, godzącą w istotę praw, jaka przewidują zakazy zawarte w § 3 rozporządzenia. W piśmie tym skarżąca ponawiała i rozwijała zarzuty związane z naruszeniem procedury wydania rozporządzenia, które zmienia granice obszaru objętego uprzednio ochroną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej ( pkt 5).

Zaskarżone w niniejszej sprawie Rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia 17 październik 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego powołuje w podstawie prawnej art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92, poz. 880 oraz z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087). Zarówno tryb wydania, jak i charakter przepisów rozporządzenia przedmiotowego rozporządzenia, opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa z 20 października 2006 r. Nr 655, poz.3999, decydują o charakterze tego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Powyższe stanowisko należy nadto uznać za wiążące po myśli art. 153 p.p.s.a., z uwagi na uprzednią kontrolę Rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia 17 październik 2006 r. w sprawie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego dokonaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1308/10 i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1649/11, oraz tam wyrażoną ocenę prawną.

Stosownie do art. 63 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r., Nr 31, poz. 206 z późn. zm.): 1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. 2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. 3. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.

Analogiczną regulację zawiera art. 90 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( tekst jednol. Dz.U. z 2013, poz. 596 ), który stanowi, że: 1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

3. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. 4. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.

Powyższe oznacza, że przed merytorycznym rozpoznaniem legalności aktu prawa miejscowego należy ustalić nie tylko czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, ale także czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, czy skarżący wezwał organ uprzednio bezskutecznie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a także czy zachował termin do wniesienia skargi .

Przeszkody formalne w rozpoznaniu skargi mogą nadto wynikać z przepisów proceduralnych dotyczących zdolności prawnej oraz zdolności do czynności procesowych stron postępowania, a także odnoszących się do wymogów formalnych i fiskalnych związanych z wniesieniem skargi ( art. 25 – 31 p.p.s.a., art. 45-49 p.p.s.a, m.in. art. 214 i 220 p.p.s.a)

W świetle dokumentów przedłożonych przez strony w sprawie nie budzi zastrzeżeń okoliczność, że przed wniesieniem "E" Sp. z o.o. w K. wezwała Sejmik Województwa [...] o usunięcie naruszenia prawa, które nie zostało uwzględnione, zaś skargę złożyła z zachowaniem ustawowego terminu. Oba podmioty posiadają zdolność sądowa i procesową, braki formalne i fiskalne skargi zostały w terminie uzupełnione, przy czy to ostatnie zagadnienie będzie przedmiotem odrębnych wyjaśnień z uwagi na specyfikę stwierdzonego stanu faktycznego.

Legitymacja Sejmiku Województwa [...] a nie Wojewody [...] jako organu, z udziałem którego winno toczyć się postępowanie sądowoadministracyjne o stwierdzenie nieważności przedmiotowego aktu była rozważana w powołanych uprzednio wyrokach, którymi dokonywano już oceny legalności Rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia 17 październik 2006 r. w sprawie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego. Takie stanowisko zostało wywiedzione w wyroku z dnia 21 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1308/10, po przedstawieniu rysu historycznego powstania Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego, który aktualnie powołuje się w odpowiedzi na skargę. Pogląd Sądu pierwszej instancji zaakceptowano w wyroku z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1649/11, w którym wskazano:

" Nie budzi jakiejkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że prawidłowo przyjęto w tej sprawie legitymację Sejmiku Województwa [...] (...)Postępowanie przed sądem administracyjnym jest postępowaniem kontradyktoryjnym, w którym występują dwie równouprawnione strony: skarżący oraz strona przeciwna – organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. W świetle tego przepisu nie trzeba być organem administracji publicznej, aby być poddanym sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wystarczy, że jest się właściwym do podejmowania aktów lub czynności z zakresu tej administracji. Dla prawidłowego wskazania organu, o którym mowa w tej normie, decyduje kryterium przedmiotowe do wyznaczenia zakresu podmiotowego organu. W rozpoznawanej sprawie organem właściwym jest Sejmik Województwa [...], na skutek nowelizacji ustawy o ochronie przyrody dokonanej na mocy art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 92, poz. 753). Kompetencje związane są z właściwością do rozstrzygania danej sprawy, co oznacza, że w razie utraty właściwości do rozstrzygania danego rodzaju spraw, organ, który wydał zaskarżony akt traci również kompetencje autokontrolne. Kompetencji tych nie uzyskuje jednak "nowy" organ, który stał się właściwy do rozstrzygania spraw, w których wydano zaskarżony akt, gdyż nie jest on organem, którego działanie lub bezczynność zaskarżono. W sytuacji wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny, sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ właściwy i to ten właśnie organ jest związany w tej konkretnej sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Tym samym nie budzi wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, że Sąd I instancji prawidłowo uznał legitymację Sejmiku Województwa [...]."

Wobec braku zmian w istotnym stanie faktycznym i prawnym spójna wykładnia przepisów przedstawiona w obu powołanych wyżej wyrokach pozostaje aktualna oraz wiąże w niniejszej sprawie, stosownie do dyspozycji art. 153 p.p.s.a

Należy też mieć na uwadze, że w obu tych wyrokach Rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia 17 październik 2006 r. w sprawie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego zostało poddane całościowej kontroli z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym rozważono zagadnienia, będące przedmiotem zarzutów w niniejszej sprawie.

Ustalenia i ocena prawa sadów administracyjnych prezentowana w wyrokach dotyczy charakteru prawnego tego aktu, właściwości organu, zgodności z prawem trybu wydania, celów oraz wszelkich wprowadzonych zakazów, na całym obszarze objętym, kontrolowanym aktem. Obejmuje ona zagadnienia natury konstytucyjnej, zgodności aktu z przepisami ustaw, a nawet prawem unijnym.

Z wyroków tych wynika w szczególności, że przedmiotowym rozporządzeniem nie doszło do ani do utworzenia, ani do zmiany granic, ani do likwidacji Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego, z czym polemizuje obecnie skarżąca, twierdząc, iż aktem tym granice parku zostały zamienione.

I tak w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1308/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał po analizie przepisów, że:

" ...parki krajobrazowe utworzone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z 2004 roku, a przepisy wykonawcze dotyczące tych parków wydane na podstawie ustawy z 1991 roku zachowują swój status prawny, ale istnieje konieczność wydania przepisów wykonawczych, uwzględniających wymogi określone w ustawie z 2004 roku. Treść art. 153 ustawy z 2004 roku pozwala zatem stwierdzić, iż nastąpiła ciągłość funkcjonowania m.in. Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego. W tej sytuacji Wojewoda [...] nie mógł ponownie utworzyć Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego, gdyż park ten już wcześniej funkcjonował w zorganizowanej formie prawnej. Skoro wojewoda, zgodnie z treścią art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, został upoważniony do wydawania rozporządzeń w sprawie utworzenia, zmiany bądź likwidacji parku krajobrazowego, to nie można pozbawić go prawa do ewentualnej zmiany wydanych przez siebie aktów. Przepisy zawierające delegację do wydania m.in. rozporządzenia, obejmują bezspornie również upoważnienie do nowelizacji takiego aktu prawnego. Niedopuszczalna bowiem byłaby sytuacja, w której organ kompetentny do wydania danych przepisów, pozbawiony byłby możliwości ich zmiany w całości bądź części. Stanowisko prezentowane przez stronę skarżącą prowadziłoby do absurdalnej sytuacji, w której zmiana w zakresie obowiązujących w parku zakazów, wymagałaby w każdym przypadku wydania rozporządzenia o utworzeniu, zmianie granic lub zniesieniu parku (zob. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007r., II OSK 526/07). Z zestawienia treści art. 153 i 157 ustawy z 2004 roku wynika, że z momentem wejścia w życie nowych przepisów, stare przepisy wykonawcze (wydane na podstawie ustawy z 1991 roku) czasowo zachowały moc prawną. Uchylenie starych przepisów następowało automatycznie (z momentem wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych) i obejmowało cały akt prawny. Dlatego też nie mogło dojść do fragmentarycznej zmiany, nowelizacji treści wcześniejszych aktów powołujących do życia Tenczyński Park Krajobrazowy. Wcześniejsze przepisy z momentem wydania nowych traciły moc wiążącą. Gdyby właściwy organ poprzestał tylko na nowelizacji, nowe rozporządzenie odnosiłoby się do przepisów, które już zostały uchylone. W takiej sytuacji wojewoda zobligowany był do wydania rozporządzenia w sprawie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego, mimo, że nie tworzył go, nie likwidował, ani też nie zmieniał jego obszaru (granic), a jedynie dostosowywał treść zakazów obowiązujących na terenie parku do wymagań określonych w nowej ustawie o ochronie przyrody. Nazwa i treść spornego rozporządzenia, z uwagi na niezręczność sformułowań wskazanych przepisów, nie mogły być inne. Musiało ono bowiem stanowić nową podstawę prawną dla istniejącego już zgodnie z prawem parku krajobrazowego i określać jednocześnie zmiany wymagane nową ustawą."

Również w dalszych fragmentach uzasadnienia wyroku Sąd ten wyjaśnił, że:

"Wobec stwierdzenia, iż zaskarżone rozporządzenie nie jest rozporządzeniem w sprawie utworzenia lub zmiany granic parku krajobrazowego, należy uznać, że projekt takiego rozporządzenia nie wymagał podjęcia procedury uzgodnienia. Art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody stanowi o 3 kategoriach aktów prawa miejscowego, a mianowicie o rozporządzeniach w sprawie utworzenia, zmiany granicy lub likwidacji parku krajobrazowego. Rozporządzenie w sprawie utworzenia ma na celu ustanowienie, zorganizowanie, uformowanie bądź ukonstytuowanie nowej formy. Wynika z tego, że rozporządzenie w sprawie utworzenia skutkuje powstaniem nowego stanu faktycznego - stworzeniem nowego parku krajobrazowego. Tymczasem Tenczyński Park Krajobrazowy funkcjonuje od 1981r. Ponadto zaskarżone rozporządzenie nie mieści się również w kategorii rozporządzeń w sprawie zmiany granic. Zmiana granic wymaga bowiem wprowadzenia do obszaru funkcjonowania parku pewnych modyfikacji, powiększenia bądź pomniejszenia terenu parku. Z oczywistych przyczyn, kwestionowane w skardze rozporządzenie nie mieści się również w grupie aktów w sprawie likwidacji parku krajobrazowego. Jak wyżej wskazano, obowiązek uzgadniania projektu rozporządzenia odnosi się tylko do aktów mających na celu utworzenie, zmianę obszaru bądź likwidację parku krajobrazowego, gdyż tylko takie działania mają znaczenie dla gmin wpływając na ich uprawnienia(...). Zmiana obostrzeń prawnych, co miało miejsce w stanie faktycznym sprawy, funkcjonujących na obszarze danego parku nie powoduje takich skutków."

Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1649/11, w którym podano, że:

"W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest usprawiedliwiony zarzut kasacji naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Tenczyński Park Krajobrazowy został utworzony jeszcze na mocy uprzednio obowiązujących przepisów, będąc obecnie formą ochrony przyrody. W tym przypadku prawidłowe jest bowiem stanowisko powszechnie akceptowane w doktrynie prawa ochrony środowiska o ciągłości funkcjonowania parków krajobrazowych w rozumieniu dyspozycji art. 153 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Oznacza to, że utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody parki krajobrazowe stają się także formą ochrony przyrody w rozumieniu tejże ustawy. Stąd brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że przedmiotowy park krajobrazowy powinien być ponownie utworzony zgodnie z art. 16 ustawy o ochronie przyrody, ponieważ pierwszy raz ustawodawca expressis verbis zaliczył je dopiero w ustawie o ochronie przyrody z 2004 r. do form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy). Już bowiem w poprzedniej ustawie z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), art. 13 ust. 1 tejże ustawy jednoznacznie stanowił, że poddanie pod ochronę następuje przez m.in. tworzenie parków krajobrazowych (pkt 3). Pojęcie prawne "formy ochrony przyrody" zostało wprowadzone w tytule rozdziału 3 tejże ustawy z 1991 r., który zawierał art. 13 - 34, a więc także dotyczące parków krajobrazowych. Ponadto jeszcze art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie przyrody i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) wprowadzał zakaz zabudowy lub rozbudowy obiektów wpływających szkodliwie na środowisko na obszarach, które wymagają szczególnej ochrony jak m.in. parki krajobrazowe. Z kolei zakazy obowiązujące w jego obrębie była władna wprowadzić właściwa miejscowo wojewódzka rada narodowa na podstawie art. 41 tejże ustawy obowiązującego w dacie utworzenia danego parku krajobrazowego uchwałą Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 1981 r. Stąd błędny jest oczywiście pogląd, iż w dacie utworzenia danego parku krajobrazowego ustawodawca nie zezwalał na tworzenie parków krajobrazowych (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1885/07 oraz wyrok NSA z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 371/08, podobnie w wyroku NSA z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 665/11 - zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę powyższe przesłanki również nieusprawiedliwiony w tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozostaje zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji naruszył art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego rozporządzenia Wojewody [...] - przez uznanie kompetencji tego organu do wydania danego aktu prawa miejscowego "w sprawie parku krajobrazowego", chociaż uprzednio nie był utworzony jako forma ochrony przyrody. W tym przypadku należy także podzielić stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 10 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 526/07, oraz wyrażone w wyroku z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 665/11. iż upoważnienie do wydania rozporządzenia jako aktu prawa miejscowego obejmuje również upoważnienie do jego nowelizacji. Ponadto nie do przyjęcia jest pogląd, że każdorazowa zmiana zakazów obowiązujących na terenie parku krajobrazowego wymagałaby zawsze wydania nowego rozporządzenia, tak jak w przypadku utworzenia, zmiany granic lub zniesienia parku krajobrazowego, biorąc pod uwagę obowiązujący w dniu 17 października 2006 r. stan prawny, czyli w dacie wydania rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] w sprawie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 655, poz. 3999)."

W obu cytowanych wyrokach rozważano podnoszone obecnie w skardze zagadnienie naruszenia trybu wydania przedmiotowego aktu prawa miejscowego i zasad wynikających z przepisów różnych rang.

W szczególności, wyroku z dnia 21 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1308/10, wskazano, że:

"W ocenie Sądu zaskarżone rozporządzenie nie narusza również zasady proporcjonalności. Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody rozporządzenie wydane w oparciu o delegację zawartą w tym przepisie określa nazwę parku krajobrazowego, jego obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Zaskarżone rozporządzenie realizuje wszystkie wskazane wyżej wymogi. § 1 rozporządzenia określa nazwę parku krajobrazowego wskazując, że dotyczy ono Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego, określa jego obszar i obszar otuliny parku, a granice parku i otuliny opisano w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Zarzut dotyczący nieprawidłowości § 1 rozporządzenia jest zatem nieuzasadniony, a twierdzenie, że kolejne paragrafy sugerują, iż jest to rozporządzenie o utworzeniu parku, nie znajduje żadnego oparcia w treści zaskarżonego rozporządzenia.

Z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wynika też, że w kompetencji organu leżało wybranie zakazów właściwych dla danego parku krajobrazowego lub jego części spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikających z potrzeb jego ochrony. Powielenie zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 nie było zatem wykluczone przez ustawodawcę. Sąd nie dopatrzył się w katalogu zakazów wskazanych w § 3 rozporządzenia takich, które wykraczają poza potrzeby ochrony Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego(...) Analiza uzasadnienia przedmiotowego rozporządzenia wykazuje, że dokonany wybór nie jest dowolny i mieści się w granicach ustawowego upoważnienia, stanowi przy tym rezultat prac powołanego przez Wojewodę [...] zespołu zadaniowego, służb ochrony przyrody, specjalistów w zakresie zagospodarowania przestrzennego, architektów krajobrazu, i przedstawicieli samorządów. Szereg czynników branych pod uwagę w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego rozporządzenia, a wskazanych w jego uzasadnieniu (zwłaszcza związanych z istniejącymi i uchwalanymi studiami gminnymi, miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, decyzjami o warunkach zabudowy) znajduje swój wyraz w treści § 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia.(...) W ocenie Sądu organ nie przekroczył granic upoważnienia ustawowego również w zakresie określenia w zaskarżonym rozporządzeniu szczególnych celów ochrony właściwych dla Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego. Cele ochrony przyrody można dekodować m.in. z treści art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Określone w tym przepisie cele ochrony przyrody należy rozpatrywać w kontekście specyfiki parku krajobrazowego, który zgodnie z art. 16 ust. 1 cyt. ustawy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Oznacza to, że określając szczególne cele ochrony parku krajobrazowego dopuszczalne jest nie tylko ich osobne grupowanie wokół wartości przyrodniczych, historycznych, kulturowych i krajobrazowych, ale również dopuszczalne jest wyodrębnianie pewnych kategorii pośrednich stanowiących wypadkową niektórych wskazanych wyżej wartości lub uwzględniających te wartości w różnym stopniu. Nie ma zatem przeszkód, aby rozporządzenie wyodrębniało kategorię "społecznych celów ochrony", wśród których wymieniono racjonalną gospodarkę przestrzenną i hamowanie presji urbanizacyjnej oraz promowanie i rozwijanie funkcji zgodnych z uwarunkowaniami środowiska, w tym szczególnie turystyki, wypoczynku i edukacji. Są to bowiem cele korespondujące z celami wskazanymi w art. 2 ust. 2 ustawy, w tym zwłaszcza z celem określonym w art. 2 ust. 2 pkt 7, a dotyczącym kształtowania właściwych postaw człowieka wobec przyrody przez edukację, informowanie i promocję w dziedzinie ochrony przyrody. Dotyczą również wartości przyrodniczych ("promowanie i rozwijanie funkcji zgodnych z uwarunkowaniami środowiska") i walorów krajobrazowych, które pozostają w ścisłym związku z racjonalną gospodarką przestrzenną. Samo sformułowanie "hamowanie presji urbanizacyjnej" wpisuje się w zakres ochrony powyższych wartości, chociaż jest określeniem bardzo ogólnym. Nie jest jednak określeniem nielegalnym(...), a stanowi dopuszczalny wyraz wskazania przez organ wartości, którym daje on pierwszeństwo ochrony. "Hamowanie presji urbanizacyjnej" nie wyklucza bowiem procesów urbanizacyjnych, a jedynie podkreśla pierwszeństwo wartości chronionych ustawą o ochronie przyrody (...) "szczególne cele ochrony" nie są celami szczegółowymi i mogą być określone w sposób ogólny, a ich "szczególny" charakter polega na tym, że cele te powinny uwzględniać specyfikę konkretnego parku krajobrazowego. Sąd nie dopatrzył się – podobnie jak w przypadku zakazów - w katalogu celów ochrony wskazanych w § 2 rozporządzenia takich, które wykraczają poza potrzeby ochrony Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego (...) Warto podkreślić, że w § 2 pkt 3a rozporządzenie wprost nawiązuje do pojęcia "krajobrazów jurajskich", tj. niewątpliwie do jednej z cech charakterystycznych Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego. Również analiza uzasadnienia przedmiotowego rozporządzenia wykazuje, że przyjęte w tym zakresie ustalenia nie są dowolne i mieszczą się w granicach ustawowego upoważnienia. Podkreślić należy, że normy wskazujące określone cele, w tym przypadku cele ochrony parku, mają charakter kierunkowy, pozostają w związku z kategorią norm-zasad i w żadnym wypadku nie mogą być traktowane jako normy kompetencyjne. Tym samym zarzut przyznania organom parku krajobrazowego w § 2 rozporządzenia kompetencji nieznanych ustawie, w szczególności kompetencji do "hamowania presji urbanizacyjnej" jest nieuzasadniony, gdyż treść rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, że nie zawarto w nim norm kompetencyjnych. Tym samym niezasadne są twierdzenia strony skarżącej, że w drodze zaskarżonego rozporządzenia doszło do ingerencji w zakres kompetencji rad gmin w zakresie stanowienia przez nie aktów planistycznych."

Z tymi rozważaniami tymi korespondują wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1649/11, w którym uznano, że:

" Na uwzględnienie nie zasługuje także kolejny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu z dnia 15 października 1985 r. poprzez ich błędną wykładnią i niewłaściwe zastosowanie z powodu przyjęcia stanowiska, że wydanie rozporządzenia Wojewody nie wymagało uzgodnień i konsultacji z Gminami będącymi w granicach parku krajobrazowego. Abstrahując już od konstrukcji tego zarzutu, a więc jednoczesnego wystąpienia błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowanie danego przepisu prawa materialnego, wskazać generalnie należy, że brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia stanowiska skarżącego kasacyjnie w tym zakresie przedmiotowym, ponieważ biorąc pod uwagę także ówczesny stan prawny, nie było to rozporządzenie Wojewody - jako akt prawa miejscowego - w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego, co wymagało uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy (miasta) (art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody). Przedmiotowy park krajobrazowy został bowiem utworzony jeszcze w 1981 r. (co wyraźnie wskazał Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku - przypomnienie Sądu), jak i nie nastąpiła zmiana jego granic ani likwidacja (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 526/07, podobnie wyrok NSA z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 665/11). Wskazane w skardze kasacyjnej orzeczenia sądów administracyjnych prezentujące inne stanowisko w tym zakresie niż wyżej wyrażone, podejmowane były w innym stanie faktycznym, niż ten jaki mamy w rozpoznawanej sprawie.

Jednocześnie należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom skarżącego w rozporządzeniu Nr [...] Wojewody z dnia 17 października 2006 r. w stosunku do uprzedniego rozporządzenia Wojewody Nr [...] z dnia 29 grudnia 2005 r. na terenie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego nie wprowadzono szeregu nowych zakazów. Natomiast jak wskazuje materiał dowodowy w sprawie, w tym uzasadnienie przedmiotowego rozporządzenia Wojewody, to nie tylko, że nie ma nowych zakazów lecz nawet poszerzono katalog wyjątków od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych i uszczegółowiono zakaz dotyczący realizacji robót ziemnych poprzez określenie dopuszczalnego odstępstwa od niego. Wykreślony został także zakaz utrzymywania otwartych rowów ściekowych i zbiorników ściekowych z powodu ich niewystępowania na obszarze Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego oraz iż nastąpiło wykluczenie prowadzenia takiej formy gospodarki wodno - ściekowej przez ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.).

Natomiast z dyspozycji art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, którego naruszenie zarzuca skarżący kasacyjnie, wynika upoważnienie do konsultacji - czego nie należy utożsamiać w prawie polskim z obowiązkiem uzgadniania - wszelkich spraw dotyczących społeczności lokalnej. Oczywiście zakres podmiotowy i przedmiotowy tych konsultacji reguluje ustrojowe i materialne ustawodawstwo prawa krajowego. Ponadto, co wynika również z akt administracyjnych sprawy, zarządzeniem Nr [...] Wojewody z dnia 12 kwietnia 2006 r. powołany został zespół zadaniowy do spraw rozpatrzenia wniosków gmin dotyczących nowelizacji rozporządzenia Wojewody. Zespół prowadził prace przy udziale służb ochrony przyrody, specjalistów w zakresie zagospodarowania przestrzennego, architektów krajobrazu oraz przedstawicieli zainteresowanych samorządów terytorialnych, co wynika także z uzasadnienia do danego rozporządzenia. Prace te zatem co jest niesporne prowadzono w ramach szeroko zakrojonych konsultacji i negocjacji z poszczególnymi gminami.

Należy także podkreślić, że chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 pkt 1, 5, 6 i 7 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak i art. 64 w związku z art. 2, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. W obecnym stanie prawnym tj. po wejściu w życie ustawy o ochronie przyrody z 2004 r., zgodnie właśnie z linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zakazy dotyczące poszczególnych form ochrony przyrody określa tylko ustawodawca. Natomiast, biorąc pod uwagę występujący na terenie danej formy ochrony przyrody stan faktyczny wymagający ochrony prawnej (w przypadku parku krajobrazowego są to wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz jego walory krajobrazowe), oczywistym jest, że odpowiedniego wyboru tych zakazów musi dokonać właściwy organ kompetentny do jej utworzenia. W dacie wydania przedmiotowego rozporządzenia, czyli w dniu 17 października 2006 r. był to Wojewoda [...]. Stąd powyższy organ dokonał ich wyboru spośród katalogu zakazów ujętych w art. 17 ustawy o ochronie przyrody biorąc oczywiście pod uwagę opisane wyżej wartości. Oznacza to, że powtórzenie ustawowych zakazów w rozporządzeniu wojewody nie jest naruszeniem zasady proporcjonalności, jeżeli jest to konieczne dla prawidłowego funkcjonowania danej formy ochrony przyrody. Ponadto o prawidłowości wyboru zakazów dokonanego przez wojewodę - co należy jeszcze raz podkreślić, w ramach ustawowego upoważnienia - świadczy również podjęcie stosownej analizy w tym zakresie przez przedmiotowy zespół zadaniowy, który poddał ocenie prawnej i faktycznej poprzedni katalog zakazów wprowadzony rozporządzeniem Nr Wojewody z dnia 29 grudnia 2005 r. Należy również zaznaczyć, że brak jest przesłanek, które potwierdzałyby zbędność któregokolwiek z zakazów obowiązujących obecnie na terenie parku krajobrazowego, w świetle dyspozycji § 1 jak i § 3 cytowanego rozporządzenia Wojewody z dnia 17 października 2006 r. jak i uzasadnienia tego aktu.

W ocenie składu orzekającego w tej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 31 ust. 3 oraz art. 64 w związku z art. 2, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Należy bowiem przypomnieć, że park krajobrazowy w świetle dyspozycji art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody jest to ustawowa prawna forma ochrony przyrody na terenie której obowiązuje reżim prawny danego obszaru specjalnego o charakterze ekologicznym (art. 17 ustawa o ochronie przyrody). Stąd dyspozycja art. 17 powołanej ustawy nie narusza oczywiście dyspozycji art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i ograniczenie to nie może naruszać istoty prawa własności. Z kolei dyspozycja art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zezwala na ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wartości i praw tylko w drodze ustawy oraz gdy ograniczenia te są konieczne w demokratycznym państwa m.in. dla ochrony środowiska, przy czym one także nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Za chybiony należy również uznać ostatni z zarzutów kasacyjnych, tj. zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 i 3 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Wykładnia art. 16 ust. 3 powołanej ustawy zezwala bowiem wojewodzie (obecnie sejmikowi województwa) na określenie szczególnych celów ochrony parku krajobrazowego, a więc cele te mogły być również ustalone dla Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego. Ponadto dyspozycja art. 2 ust. 2 omawianej ustawy jednoznacznie stanowi, że celem ochrony przyrody jest nie tylko ochrona walorów krajobrazowych zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień. W świetle zatem art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, celem ochrony jest bowiem także: 1) utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów; 2) zachowanie różnorodności biologicznej; 3) zachowanie dziedzictwa geologicznego i paleontologicznego; 4) zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt, grzybów, wraz z ich siedliskami, przez ich utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony; 6) utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody; 7) kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody przez edukację, informowanie i promocję w dziedzinie ochrony przyrody. Oznacza to, że społeczne cele ochrony określone w § 2 pkt 4 rozporządzenia Nr [...] Wojewody z dnia 17 października 2006 r., takie jak racjonalna gospodarka przestrzenna, hamowanie presji urbanistycznej, promowanie i rozwijanie funkcji zgodnych z uwarunkowaniami środowiska, a szczególnie turystyki, wypoczynku i edukacji, nie są sprzeczne ze szczególnymi celami ochrony określonymi w art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, a także w związku z art. 3 pkt 1 tej ustawy- podobnie NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2001 r., sygn. akt II OSK 665/11."

W sprawie niniejszej należy dalej zwrócić uwagę na fakt, że kontrola sądowa zaskarżonego obecnie aktu została przeprowadzona uprzednio na skutek skargi podmiotu powołującego się na interes prawny analogiczny do wskazywanego przez "E" Sp. z o.o. w K., który wywodzono z powołaniem się na prawo własności nieruchomości oraz nieuzasadnione restrykcje i zakazy, w tym zakaz zabudowy, jakie ustanawia Rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia 17 październik 2006 r.

Z powołanych uprzednio przepisów dotyczących dopuszczalności skargi wynika, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego, którego to przepisu nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Należy uznać, że tak sformułowane przepisy wprowadzają negatywną przesłankę dopuszczalności skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, odpowiadającą zasadzie prawomocności orzeczeń (res iudicata), jednakże nie tożsamą z przepisem art. 58 §1 pkt 4 k.p.a., oraz konstruowaną z uwzględnieniem nieco innych kryteriów.

W szczególności, w doktrynie zauważa się (tak A. Faruga, komentarz WKP 2012, stan prawny: 2012-07-01, Komentarz do art. 90, art. 91 ustawy o samorządzie województwa), że podstawowy problem interpretacyjny zasady res iudicata na gruncie art. 90, jak również podobnych przepisów zawartych w ustawach samorządowych, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, co należy rozumieć pod pojęciem sprawy. Czy jest to sprawa danego zachowania organu samorządowego - danego aktu prawa miejscowego, danej bezczynności, danej czynności prawnej czy też danej czynności faktycznej (ujęcie przedmiotowe), czy jest to sprawa danej skargi (ujęcie podmiotowe)? Przyjęcie pierwszego stanowisko pozwala jedynie na jednorazowe zaskarżenie określonego zachowania organu samorządowego. Opiera się ono na założeniu, że sąd przy rozpatrywaniu, skargi na przepis aktu prawa miejscowego nie jest związany granicami skargi i przeprowadza kontrolę zgodności całego aktu z całym porządkiem prawnym. Stwierdzenie zgodności albo niezgodności z prawem danego aktu wiąże innych, potencjalnych skarżących, gdyż determinuje treść rozstrzygnięć w przypadku ich skarg . Akceptacja drugiego stanowiska daje natomiast możliwość wielokrotnego zaskarżania określonej uchwały przez różne podmioty, ponieważ zaskarżenie uchwały przez inną osobę, kwestionującą negatywny wpływ na sferę jej indywidualnego interesu prawnego i uprawnienia, kreuje jakościowo odmienną sprawę. Zdaniem autora, należy uznać ujęcie przedmiotowe i dopuścić możliwość tylko jednokrotnego zaskarżenie danego zachowania organu samorządowego. Należy bowiem przede wszystkim mieć na uwadze fakt, że sąd administracyjny, rozpatrując merytorycznie skargę na określone zachowanie organu jednostki samorządu terytorialnego, bada jedynie zgodność tego zachowania z prawem. Na etapie merytorycznego rozstrzygania sprawy pomija się już kwestie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (podobnie jak w przypadku wniesienia skargi na zasadach ogólnych - istnienia interesu prawnego po stronie skarżącego). Okoliczność ta stanowi bowiem jedynie przesłankę przystąpienia do merytorycznego rozpatrywania sprawy ( jeżeli zatem sąd przyjął skargę do rozpoznania, to musiał wcześniej stwierdzić naruszenie (istnienie) interesu prawnego lub uprawnienia). W przeciwnym razie skarga powinna zostać odrzucona względnie oddalona. Należy zatem przyjąć, że skarżący, na podstawie naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia, powoduje uruchomienie kontroli obiektywnego porządku prawnego, z tym że kontrola ta dokonywana jest już niezależnie od naruszenia tego interesu. To nie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest kryterium oceny, lecz tylko i wyłącznie legalność, czyli zgodność z prawem. Raz dokonana przez sąd ocena danego aktu przesądza o kolejnych ewentualnych ocenach, gdyż te późniejsze byłyby dokonywane w oparciu o ten sam miernik - obiektywny porządek prawny. Ponadto z faktu uregulowania w ustawach ustrojowych zakresu res iudicata należy wnioskować, że ustawodawca w tym przypadku przewidział rozwiązanie szczególne, odmienne od zasad ogólnych. Jeżeli się przyjmuje, że w regulacjach szczególnych granice powagi rzeczy osądzonej wyznacza element przedmiotowy, to w przypadku zasad ogólnych w grę powinien wchodzić a contrario element podmiotowy. Tylko taka wykładnia odpowiada zasadzie racjonalności ustawodawcy - gdyby zakres res iudicata w ustawie samorządowej miał być taki sam jak w przypadku zasad ogólnych, to art. 90 ust. 3 u.s.w. byłby niepotrzebny. Reguły wykładni nakazują zaś taką interpretację przepisów, by żadna ich część nie okazała się zbędna. Taki wniosek potwierdza zestawienie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. z treścią przepisów szczególnych. W tym pierwszym przepisie mowa jest zarówno o "sprawie", jak i o "stronach", co wskazuje na połączenie elementów przedmiotowych i podmiotowych. W art. 90 ust. 3 u.s.w. występuje już tylko słowo "sprawa", czyli ustawodawca w tym przypadku rezygnuje z elementu podmiotowego, a więc granice res iudicata wyznacza tylko przedmiot postępowania. Skarga będzie zatem niedopuszczalna, mimo że została wniesiona przez inny podmiot. Stan taki pozwala na wniosek, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na zasadach ogólnych naruszenie powagi rzeczy osądzonej następuje w razie tożsamości zarówno podmiotów, jak i przedmiotu postępowania, zaś w przypadku postępowania prowadzonego w trybie art. 90 u.s.w. (analogicznie art. 101 u.s.g. i art. 87 u.s.p.) - w razie tożsamości przedmiotowej . Powaga rzeczy osądzonej występuje tylko w przypadku oddalenia skargi po jej merytorycznym rozpatrzeniu. Jeżeli zaś skarga zostanie oddalona na skutek niespełnienia przesłanki naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, nic nie stoi na przeszkodzie ponownemu rozpatrzeniu przez sąd skargi w danej sprawie. Decydujący zatem nie jest sam fakt oddalenia skargi, ale przyczyny, jakie legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia sądu . W wyroku z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, NSA wskazał, że wprawdzie w art. 101 ust. 2 u.s.g. nie różnicuje się powodów oddalenia skargi, ale chodzi w nim o oddalenie skargi jako bezzasadnej po merytorycznym jej rozpoznaniu przez sąd. Posługiwanie się gramatyczną wykładnią tego przepisu stwarza bowiem niebezpieczeństwo instrumentalnego posługiwania się nim w złej wierze przez podmiot, który nie mając legitymacji strony, mógłby zaskarżyć sprzeczną z prawem uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego i wskutek oddalenia skargi uniemożliwić wniesienie skargi na tę samą uchwałę przez właściwy podmiot, którego interesy zostały nią w oczywisty sposób naruszone.

Uznając wyżej powołane stanowisko za trafne również na gruncie regulacji zawartej w art. 63 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzega, że przedmiotowe zagadnienie jest sporne w doktrynie i orzecznictwie. Poglądy odmienne, dozwalające na wielokrotną kontrolę tego samego aktu prawa miejscowego, wypowiadane są zwłaszcza na gruncie regulacji dotyczących legalności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gdzie jednakże taka wielokrotna kontrola dopuszczana jest przede wszystkim z uwagi na zróżnicowanie sytuacji prawnej i interesu prawnego określonych podmiotów poprzez instytucję władztwa planistycznego gmin.

Takiego elementu brak w niniejszej sprawie. Wskazywany przez skarżącą interes prawny jest tożsamy z uruchamiającym poprzednią sądowa kontrolę Rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia 17 październik 2006 r. w sprawie Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego, który uznano za dostateczny dla kompleksowej oceny przedmiotowego aktu, bazujące na koncepcjach liberalnych, które to stanowisko, należy uznać za wiążące również w niniejszej sprawie.

I tak oceniając legitymację strony skarżącej w wyroku z dnia 21 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1308/10, wskazano, że:

"Strona skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego rozporządzenia. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na akt prawa miejscowego następuje w kontekście przesłanek wskazanym w cytowanych wyżej art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r., nr 31, poz. 206) i art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590), a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zasadne jest stanowisko prezentowane w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009r., II OSK 102/09, zgodnie z którym "samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej". Mając jednakże na uwadze ugruntowującą się w orzecznictwie NSA dalece liberalną wykładnię analogicznej regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w kontekście oceny legitymacji sądowej, Sąd uznał, że skarżący podnosząc, że zaskarżonym rozporządzeniem ograniczono sposób korzystania z nieruchomości do niego należącej - wykazał naruszenie uprawnień właścicielskich."

Mając powyższe na uwadze, uznając, że w przedmiotowej sprawie skarga nie jest dopuszczalna, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. art. 63 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, którego przesłanki pozostają analogiczne do przewidzianych w art. art. 90 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. W tym zakresie można dodatkowo wskazać, że alternatywą dla wydanego w sprawie niniejszej orzeczenia, przy przyjęciu odmiennych poglądów, mogło być oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a z powołaniem się na treść art. 153 p.p.s.a. W obu wypadkach zakres branych pod uwagę w sprawie niniejszej okoliczności jest tożsamy.

Co do kosztów postępowania należy wyjaśnić, że wniosek organu o zasądzenie ich zwrotu nie znajduje podstaw prawnych niezależnie od wyniku sprawy, natomiast zwrotu wpisu od skargi w związku z jej odrzuceniem nastąpi na stosowne zarządzenie wydane na posiedzeniu niejawnym.