Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 678/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 5 czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 29 października 2007 r. D. S. wystąpiła do Prezydenta W. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia 2 sierpnia 2007 r. Nr [...], podnosząc, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wnioskodawczyni podkreśliła ponadto, że została jednak poinformowana o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia na rzecz Gminy W. warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji przy ul. P. [...] we W.. Postępowanie to zakończyło się wydaniem w dniu 2 sierpnia 2007 r. przez Prezydenta W. decyzji Nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej działki nr 37/26, nr 37/27, nr 35, nr 10, nr 37/29, nr 2, AM-[...], obręb K.. Nie godząc się z tą decyzją skarżąca złożyła odwołanie i właśnie w toku postępowania odwoławczego dowiedziała się, że dla nieruchomości przy ul. P. [...] została wydana także decyzja o warunkach zabudowy na rzecz A. Sp. z o.o. Nadto strona podniosła, że zamierzona przez spółkę inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na wykorzystanie drogi dojazdowej do nieruchomości stanowiącej jej własność, a położonej przy ul. K. [...] we W.. W ocenie wnioskodawczyni planowana inwestycja bezpośrednio wkracza w jej prawo własności i ingeruje w zakres dostępu do drogi publicznej i dojazd do działki, a także ogranicza i zacienia oświetlenie słoneczne jego domu położonego po drugiej stronie drogi.

Decyzją z dnia 7 lutego 2008 r. Nr [...] - na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. -Prezydent W. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia 2 sierpnia 2007 r. Nr [...], wskazując że wnioskodawczyni nie posiadała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i dlatego nie była uczestnikiem tamtego postępowania, a jej obecna sytuacja prawna nie uległa zmianie. Jest właścicielką działki nr 25, nie posiada natomiast prawa własności ani użytkowania wieczystego gruntu sąsiadującego bezpośrednio z terenem inwestycji, tj. z działką nr 37/27, która jest własnością Gminy W.. Tym samym ze względów podmiotowych wniosek o wznowienie postępowania został załatwiony negatywnie.

Organ wyjaśnił także, że pismem z dnia 30 sierpnia 2007 r. skierowanym do stron postępowania w sprawie odwołania od decyzji Nr [...] strona dowiedziała się o istnieniu decyzji Nr [...]. Zgodnie zatem z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Od tej decyzji odwołanie wniosła D. S.. Po jego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydało w dniu 5 czerwca 2008 r. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzję Nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wniosko-dawczyni nie ma interesu prawnego, a tym samym i legitymacji do żądania wznowienia postępowania zakończonego opisaną w osnowie decyzją Prezydenta W.. Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną jest tylko ten podmiot, którego interes prawny lub obowiązek podlega bezpośredniej konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny to nic innego jak interes faktyczny poparty przepisem prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego mogą być normy prawa materialnego administracyjnego oraz prawa cywilnego. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Zdaniem Kolegium w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy tak kwalifikowanym zainteresowaniem legitymuje się wnioskodawca oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której lokowana jest dana inwestycja (zob. uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, publ. ONSA 1995, z. 4, poz. 154 oraz uchwała NSA z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95, publ. ONSA 1996, z. 2, poz. 54). Z kolei sytuacja prawna właścicieli nieruchomości sąsiednich w postępowaniu lokalizacyjnym nie jest już tak oczywista. Prawny status ich zainteresowania rozpatrzeniem danej sprawy poddany jest bowiem weryfikacji pierwotnie nawiązującej do charakteru planowanej in concreto inwestycji, a tym samym i zakresu jej oddziaływania. W konsekwencji nie będą się legitymować statusem strony - jak wskazało SKO - podmioty, na których nieruchomości inwestycja nie będzie oddziaływała. Status strony w postępowaniu lokalizacyjnym będą posiadać właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji tylko w przypadkach, gdy inwestycja będzie oddziaływała na te nieruchomości (np. poprzez emisje przekraczające dopuszczalne normy poprzez utrudnienie wykonywania prawa własności).

W rozpatrywanej sprawie inwestycja została zaplanowana na działce nr 37/26 oraz na częściach działek nr 35, nr 10, nr 37/29, AM-[...], obręb K.. Obszar objęty inwestycją nie sąsiaduje jednak bezpośrednio z nieruchomością wnioskodawcy, tj. z działką 25. Co istotne - działka, na której lokalizowany będzie budynek wielorodzinny, oddzielony jest od nieruchomości wnioskodawczyrti drogą dojazdową - działką nr 35, a także działką nr 37/27. Sam budynek będzie usytuowany w odległości około 25m od granicy nieruchomości wnioskodawcy. W takiej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, rozbudowa i nadbudowa budynku biurowego z przeznaczeniem na cele mieszkalne i usługowe w żaden sposób nie narusza chronionego prawem interesu odwołującego. Inwestycja bowiem nie będzie oddziaływała na nieruchomość odwołującej się, a tym samym nie będzie ograniczała jej uprawnień wynikających z prawa własności. Wydana decyzja nie kształtuje jej praw i obowiązków. Z tego też względu argumentacja odwołującej, zmierzająca do wykazania interesu prawnego z powołaniem się na prawo własności, nie została przez Kolegium uwzględniona. Zamierzona inwestycją i sposób zagospodarowania działki nr 37/26 nie wpłynie na gwarantowaną przepisami k.c. treść prawa własności. Trudno bowiem dostrzec jakiekolwiek możliwości ograniczenia prawa własności w skutek lokalizacji inwestycji.

Zdaniem Kolegium nie można także wyprowadzić interesu prawnego z argumentacji dotyczącej utrudnień w komunikacji. Z akt sprawy wynika, że ul. P. jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) i jest ogólnodostępną, a więc każdy może z niej korzystać. Odwołujący nie ma zatem prawnie zagwarantowanej wyłączności do korzystania z tej drogi, stąd żaden przepis prawa materialnego w tym zakresie nie stanowi podstawy do wywodzenia interesu prawnego. Także działka nr 35 stanowi własność Gminy i nie jest obciążona na rzecz wnioskującej jakimkolwiek prawem rzeczowym, które gwarantowałoby status strony postępowania. Co prawda właściciele nieruchomości sąsiednich mogą być zainteresowani rozstrzygnięciem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr 37/26, ale nie ma podstaw prawnych dla poparcia tego zainteresowania. Owo zainteresowanie jest uzasadnione ich interesem faktycznym przejawiającym się w chęcią nieskrępowanego korzystania z drogi publicznej. Nie ma natomiast podstawy prawnej, na mocy której organ lokalizacyjny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji, prowadzonej na terenie stanowiącym własność A. Sp.

z o.o., rozstrzygałby o sytuacji prawnej (o prawach bądź obowiązkach) odwołującego w zakresie korzystania z drogi publicznej. Przy czym -jak zauważył organ - nieruchomość odwołującej się ma zapewniony dostęp do drogi publicznej od strony ul. K..

Odnosząc się zaś do twierdzeń związanych z ograniczeniem dostępu do światła dziennego i zacienieniem nieruchomości, Kolegium stwierdziło, że lokalizacja budynku o wysokości do 12,50 m w odległości około 15 m od granicy nieruchomości w żaden sposób nie pozbawi, ani nie ograniczy dostępu do światła dziennego, nawet uwzględniając fakt, że planowany budynek będzie znajdował się po południowo-wschodniej stronie działki nr 25. Kąt nachylenia promieni słonecznych na samej granicy działki przyjmując za punkt wyjścia kąt 90°, będzie mniejszy niż 60°. W konsekwencji kąt zacienienia na granicy nieruchomości wnioskodawczyni będzie mniejszy niż 30°, licząc od poziomu gruntu. Nie sposób zatem twierdzić, że lokalizacja obiektu zakłóci dostęp do światła dziennego działki oraz znajdującej się na niej zabudowy. Nie ma także znaczenia fakt, że odwołująca była stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz Gminy W. zakończonego decyzją z dnia 2 sierpnia 2007 r. Nr [...], bowiem przy ustalaniu interesu prawnego nie ma automatyzmu. Organ decyzyjny każdorazowo, zależnie od warunków planowanej inwestycji, ustala katalog stron. Ponadto decyzja Nr [...] jedynie w części dotyczy tych samych działek i ustala warunki dla innej inwestycji, a przy tym nie jest ona przedmiotem postępowania, o którego wznowienie wnosił odwołujący.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że z uwagi na brak legitymacji do żądania wznowienia postępowania badanie zarówno przez organ pierwszej instancji oraz Kolegium okoliczności związanych z zachowaniem terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest bezprzedmiotowe. Z tego też względu nieuzasadnione jest ustosunkowanie się Kolegium do argumentacji podniesionej w tym zakresie w złożonym odwołaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła D. S. zarzucając jej naruszenie: art. 7, 8, 10, 28, 77 par. V 145 par. 1 pkt 1, 15.1 par. 1, 138 par. 1 pkt 1, 138 par. 2 k.p.a. poprzez odmowę przyznania skarżącej - jako właścicielce działki sąsiedniej - statusu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji Nr [...], a ponadto wadliwe i dowolne uznanie, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego; przepisów prawa materialnego i procesowego wobec wadliwego uznania, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego, a tym samym i legitymacji do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją Nr [...]; przepisów prawa wobec nie dokonania w postępowaniu przez organ I oraz przez SKO wnikliwej analizy w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a założenie z góry choć nie wiadomo dlaczego, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływała na nieruchomość skarżącego;

Ponadto skarżąca zarzuciła nieuwzględnienie w decyzji słusznego i usprawiedliwionego interesu strony przez nieuwzględnienie zarzutów i argumentów przedstawionych w odwołaniu, a także pominięcie w zaskarżonej decyzji, że w sprawie wydana została decyzja Nr [...] ustalająca na rzecz Gminy W. warunki zabudowy terenu przy ul. P. [...], obejmująca te samem działki. Tak więc wpływ oddziaływania planowanych inwestycji powinien być oceniany łącznie, tym bardziej w sytuacji gdy w tamtym postępowaniu przymiot strony skarżącego nie był kwestionowany. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji I i II instancji.

Uzasadniając skargę strona podniosła ponadto, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób istotny, a w konsekwencji narusza usprawiedliwiony interes prawny skarżącej. Zdaniem powinien przysługiwać jej status strony, bowiem jest właścicielem działki sąsiedniej, która pozostaje w bezpośredniej sferze oddziaływania planowanej zabudowy. Zarówno organ I jak i II instancji zawężają pojęcie oddziaływania i bagatelizują rzeczywisty jego zakres. Organy te bezzasadnie przyjmują, że oddziaływanie istnieje tylko wówczas, gdy nieruchomości graniczą "płot w płot" (stykają się). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest teoretyczne, a nawet kazuistyczne i oderwane od realiów sprawy. Poza teorią nie ma nic wspólnego z racjonalną oceną ani stanu istniejącego ani realiów planowanej inwestycji. Nie wynika z niej również, dlaczego w sprawie ustalającej warunki zabudowy na tym samym terenie na rzecz Gminy W. oddziaływanie inwestycji wykracza poza granice nieruchomości, a w tym przypadku nie. W tamtej sytuacji bezspornie skarżąca jest stroną, a w tym nie. Zdaniem skarżącej rzeczywiste oddziaływanie planowanej inwestycji przekracza granice wskazane przez inwestora na mapie.

Ponadto zakwestionowała zapis zaskarżonej decyzji, że "budynek spółki A. położony jest na części działki oddalonej od drogi dojazdowej i nie przylega do drogi dojazdowej". Kolegium pominęło, że dotychczasowa komunikacja odbywa się od innej strony, a w inny sposób odbywać się będzie w planowanej inwestycji. Kolegium nie dostrzega wcale rzeczywistego przebiegu ul. P. i jej ślepej odnogi (która nie jest według strony w tej części drogą, o jakiej stanowi ustawa o drogach publicznych). Ta żwi-

rowa odnoga służy jedynie dojazdowi do trzech domków jednorodzinnych. Nie odpowiada też rzeczywistości twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że "planowana inwestycja obejmuje rozbudowę i nadbudowę tego budynku m.in. przez dodanie dwóch kondygnacji nad poziom istniejący, planowana wysokość kalenicy wynosi 12,30m". Zdaniem skarżącego to nie jest budynek, a barak z płyt na podmurówce, przy tym w 1/2 części nieużywany. Barak ten nie nadaje się do jakiejkolwiek nadbudowy, choćby o jedną kondygnację. W rzeczywistości planowana inwestycja obejmuje budowę domu wielorodzinnego z parkingami podziemnymi, do których wjazd przewidziany jest od strony nieruchomości skarżącego.

Strona skarżąca podniosła nadto, że oceniając zakres oddziaływania na nieruchomości sąsiedzkie, w zaskarżonej decyzji (ani w decyzji ją poprzedzającej) nie dostrzeżono, że w istocie naruszona została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Skoro ocenie podlegać powinien rzeczywisty zakres oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, to nie można nie zarzucić, że nie jest zapewniona kontynuacja istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. W rozpatrywanym obszarze nie występuje do tej pory w ogóle funkcja usługowa. Nie występuje też zabudowa wielorodzinna, a dominującą jest zabudowa jednorodzinna. Wszystkie te okoliczności wskazują- zdaniem skarżącego - że realny i prawdziwy zakres oddziaływania jest inny od tego, który przyjęło Kolegium, co jednocześnie pokazuje, że jako sąsiad skarżący ma bezpośredni interes prawny i jest legitymowany w tym postępowaniu.

D. S. zauważa, że organy nie zastosowały się do podstawowych zasad postępowania administracyjnego, nie dążąc do podjęcia wszelkich kroków zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy, co poskutkowało błędnym uznaniem, że skarżącej przymiot strony w postępowaniu lokalizacyjnym nie przysługuje, organowi odwoławczemu zarzucono utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazując na wypunktowane nieprawidłowości skarżąca wnosi o uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Po rozpoznaniu sprawy, na rozprawie w dniu 11 marca 2009 r. WSA we Wrocławiu wydał wyrok (sygn. akt IISA/Wr 516/08), którym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W wyniku wniesienia przez SKO we W. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powołany wyżej wyrok Sądu I instancji (wyrok z dnia 12 paź-dziemika 2010 r., sygn. akt II OSK 1619/10). W uzasadnieniu wskazał, aby w toku ponownego rozpoznawania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dokonał kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, mając na uwadze wymagania stawiane wyrokowi sądu przez art. 141 § 4 p.p.s.a.. W zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sąd I instancji rozważy kwestię dopuszczalności odmowy wznowienia przez Prezydenta W. postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 2 sierpnia 2007 r. z powodu uznania przez organ, że inwestycja objęta warunkami zabudowy nie oddziaływuje w sposób negatywny na nieruchomość skarżącego. Z uwagi na to, że zarówno Kolegium we wniesionej skardze kasacyjnej, jak i Sąd w zaskarżonym wyroku szeroko odwołali się do wypowiedzi judykatury, których przedmiotem była kwestia stosowania przepisów dotyczących wznowienia następowania, zasadne byłoby przy rozstrzyganiu spornego zagadnienia odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do argumentów prawnych, jakie w tym zakresie zaprezentowane zostały nie tylko w starszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale także tym najnowszym. Dotyczy to zarówno stanowiska zawartego w przywołanym przez wnoszącego skargę kasacyjną wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 23/08, jak też argumentacji zaprezentowanej w tych wyrokach, które odmiennie odniosły się do spornego zagadnienia (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 218/06; wyrok NSA z 8 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1778/06; wyrok NSA z 6 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1753/08; wyrok NSA z 12 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1214/08; wyrok NSA z 9 marca 2010 r. sygn. II GSK 441/09). Sporność problematyki uzasadnia odwołanie się również do poglądów wyrażanych w opracowaniach systemowych dotyczących procesu administracyjnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylaśs, System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, Warszawa 2010, s. 259).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem podjęte w niniejszej sprawie decyzje Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do ich uchylenia. Należy podkreślić, że do uchylenia decyzji administracyjnej z powodu naruszenia przepisów postępowania koniecznym jest stwierdzenie, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie składu orzekającego taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Należy wskazać, że kwestionowane decyzje zostały podjęte w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w sprawie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia 2 sierpnia 2007 r. Nr [...], którą ustalono na rzecz A. sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku biurowego na cele mieszkalno-biurowe oraz budowę niezbędnej infrastruktury technicznej w tym: przyłącza energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej i gazu, przewidzianej do realizacji przy ul. P. [...] we W., na działce nr 37/26 oraz części działki 35, 10, 37/29, obręb K., AM-[...]. Podstawą zaś ich wydania jest przepis art. 149 § 3 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji.

Stosownie do art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. Natomiast, jeśli przekroczono termin do jego złożenia lub wniosek nie wska-

zuje przesłanek do wznowienia postępowania, organ administracji wyda, na podstawie § 3 art. 149 k.p.a., decyzję odmawiającą wznowienia postępowania.

Należy przy tym wskazać na stanowisko prezentowane w doktrynie, a które sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania, w toku którego można wyróżnić trzy stadia: 1) stadium wszczęcia postępowania, 2) stadium rozpoznania, 3) stadium rozstrzygnięcia. "Przedmiotem stadium wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest ustalenie dopuszczalności tego nadzwyczajnego trybu postępowania oraz spełnienie wymagań formalnych. (...) Niedopuszczalność postępowania w sprawie wznowienia postępowania może wynikać zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i przyczyn podmiotowych. (...) Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych wystąpi, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, która w sprawie nie ma interesu prawnego. Przepisy prawa procesowego zasadę skargowości opierają na prawie strony do żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, jako prawie domagania się ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, ale wydaną w postępowaniu dotkniętym ciężkim kwalifikowanym, naruszeniem przepisów procesowych. Ustalenie legitymacji do złożenia tego żądania, w przypadku gdy jednostka powołuje się na naruszenie jej interesu prawnego, jest przedmiotem ustalenia w toku rozpoznania (w drugim stadium postępowania w sprawie wznowienia postępowania).

W stadium wstępnym niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych jest wyprowadzana w przypadku, gdy jednostka wnosząca żądanie nie powołuje się na własny interes prawny, a na obiektywne naruszenie porządku prawnego. (...) W stadium wszczęcia postępowania organ bada spełnienie wymogów formalnych podania, stosując przepisy o podaniach i konsekwencjach braków oraz bada zachowanie terminu do złożenia żądania wszczęcia postępowania (art. 148 § 1 i 2 k.p.a.). Dokonane ustalenia w stadium wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania są podstawą do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do podstaw wznowienia postępowania, a następnie w razie ustalenia wystąpienia jednej z podstaw, do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 149 § 2 k.p.a.); decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, co ma podstawy w ustaleniu niedopuszczalności wznowienia postępowania lub uchybienia terminu do złożenia żądania wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.)." (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, Warszawa 2010, s. 258-259).

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że skarżąca pismem z dnia 28 października 2007 r. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia 2 sierpnia 2007 r. Nr [...], powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wnioskodawczyni podniosła w nim m.in., że planowana inwestycja bezpośrednio wkracza w jej prawo własności i ingeruje w zakres dostępu do drogi publicznej i dojazd do działki, a także ogranicza i zacienia oświetlenie słoneczne jego domu położonego po drugiej stronie drogi. Stąd wywiodła, że ma interes prawny, a tym samym i legitymację do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...].

Jak wynika zaś z uzasadnień badanych decyzji podstawą odmowy wznowienia postępowania jest brak przymiotu strony skarżącej w postępowaniu o ustalenie na rzecz A. sp. z o.o. warunków zabudowy. Trzeba przy tym zauważyć, że w dniu 7 lutego 2008 r. została wydana decyzja w pierwszej instancji, bez wydania jednak postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a do którego podstawę daje - zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. - postanowienie o wszczęciu postępowania. To zaś stanowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wprawdzie odmowa wznowienia postępowania, a więc wydanie decyzji na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., może mieć miejsce w wypadku, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, tzn. gdy z podaniem wystąpiła osoba nie będąca stroną postępowania zakończonego decyzją, co do której wznowienia postępowania żąda, jednakże inna jest sytuacja, gdy z wnioskiem o wznowienie postępowania występuje osoba na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Sąd podziela w pełni stanowisko, że "w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmio-

tem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a." (zob. wyrok NSA z dnia 1 Mego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06, publ. LEX nr 510752). "W przypadku gdy podanie o wznowienie postępowania administracyjnego oparte jest na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., decyzja o odmowie wznowienia postępowania wydana na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie może opierać się na ocenie czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną." (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 339/08, publ. LEX nr 526510).

Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot nie-będący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości strona albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, publ. LEX nr 484887).

Biorąc powyższe pod uwagę, należało stwierdzić, że w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie, jako podstawy wznowienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badanie, czy podmiot występujący z podaniem ma przymiot strony winno nastąpić łącznie z badaniem zaistnienia określonej w wymienionym przepisie przesłanki, zgodnie z regułami prawa procesowego, a więc w toku wznowionego postępowania. Odmawiając, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wznowienia postępowania z powodu braku przymiotu strony - w sytuacji kiedy wskazano jako podstawę wznowienia przesłankę z pkt 4 art. 145 § 1 k.p.a. - organy naruszyły dyspozycję art. 149 § 3, a także § 1 i 2 tego artykułu oraz art. 151 k.p.a. Naruszenie to zaś mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni koniecznym uchylenie kontrolowanych przez Sąd decyzji (zob. także wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 218/06; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1778/06; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2009 r, sygn. akt II OSK 1753/08; wyrok NSA z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1214/08).

Podzielając pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 9 marca 2010 r. (sygn. akt II GSK 441/09), skład orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że "we wstępnej fazie postępowania obejmującej badanie dopuszczalności wznowienia, organ bada wyłącznie, czy podanie o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przyczyn wznowienia określonych w art. 145 lub 145a k.p.a. oraz czy w świetle twierdzeń zawartych w podaniu jest oczywiste, że osoba wnosząca podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, a także czy został zachowany termin do wniesienia podania określony w art. 148 § 1 i 145a § 2 k.p.a. Tylko gdy z twierdzeń zawartych w podaniu o wznowienie wynika, że brak jest ustawowej przyczyny wznowienia lub gdy oczywiste jest, że osoba wnosząca podanie nie ma przymiotu strony albo termin do złożenia podania nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym przypadku organ musi wznowić postępowanie w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzicie co do przyczyn wznowienia oraz wyjaśnić i ocenić czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a także przeprowadzić postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a). Stwierdzenie w tym kolejnym etapie, że z podaniem wystąpił podmiot nieposiadający przymiotu strony albo że nie zachodzi ustawowa przyczyna wznowienia lub nie został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie skutkuje, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmową uchylenia decyzji dotychczasowej."

W przypadku wskazania w podaniu o wznowienie, jako podstawy wznowienia przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badanie, czy podmiot występujący z podaniem ma przymiot strony, winno nastąpić łącznie z badaniem zaistnienia określonej w tym przepisie przyczyny wznowienia zgodnie z regułami prawa procesowego, a więc w toku wznowionego postępowania (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., II OSK 218/06, LEX nr 341257).

We wniosku o wznowienie postępowania skarżąca wywiodła swój przymiot strony z faktu, że postępowanie dotyczy inwestycji obejmującej działki sąsiednie do jej nieruchomości twierdząc, że oddziaływanie planowanej inwestycji będzie wykraczać poza granice nieruchomości przy ul. P. [...] i obejmować nieruchomość skarżącej. W związku z tak sformułowanym wnioskiem zachodziła potrzeba zbadania przymiotu strony i legitymacji do żądania wznowienia postępowania, a to wymagało wznowienia postępowania w celu dokonania oceny, czy wskazywana podstawa występuje. Zbadanie zaś, czy skarżąca ma przymiot strony i legitymację do żądania wznowienia postępowa- nia zakończonego decyzją z dnia 2 sierpnia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy, wymaga badania i ustalenia czy planowana inwestycja rzeczywiście będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącej (w tym m.in. kwestię zacienienia i innych okoliczności związanych z oddziaływaniem). Zbadanie tych okoliczności powinno być natomiast dokonane po wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, zgodnie z regułami prawa procesowego. Dostrzeżone uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby organ wszczął postępowanie wznowieniowe postanowienie, tak jak nakazują to przepisy procedury administracyjnej miałby możliwość dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie weryfikacji twierdzeń skarżącej odnośnie do posiadania przez nją przymiotu strony. Dokonanie zaś tej, wywołującej daleko idące dla skarżącej skutki konstatacji, bez przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie spowodowało, że uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zostały wydane niezgodnie z prawem, a to obligowało do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.

Stąd orzeczono jak w sentencji.

k.g.