Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1988/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt.1 lit.a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 6 § 1, art. 7 § 2, art. 119 § 2 i art. 121 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "K." z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2213/20 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "K." z siedzibą w W. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 września 2020 r. nr ... w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "K." z siedzibą w W. kwotę 5067 (pięć tysięcy sześćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2213/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "K." z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 września 2020 r. nr ... w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 września 2020 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: Prawo budowlane) po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w W. (zwanej dalej także "Spółdzielnią" bądź "Skarżącą") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 22 czerwca 2020 r. nakładające na Spółdzielnię grzywnę w wysokości 50.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z 7 września 2018 r. nakazującą rozbiórkę ocieplenia ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. ... w W. – utrzymał ww. postanowienie organu powiatowego w mocy.

Do wydania zaskarżonego postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także "MWINB" lub "organ II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

W związku z niewykonaniem przez Spółdzielnię Mieszkaniową "K." w W. obowiązku wskazanego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej "PINB" lub "organ I instancji") z 7 września 2018 r. organ I instancji, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427, dalej także "u.p.e.a.") przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu 20 lutego 2020 r. PINB wystawił upomnienie wzywające skarżącą do wykonania ww. obowiązku, które zostało doręczone 25 lutego 2019 r.

W dniu 19 marca 2019 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdził, że obowiązek nałożony ww. decyzją, polegający na rozbiórce ocieplenia ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. ... w W., nie został wykonany.

Mając to na uwadze, PINB w dniu 14 października 2019 r. wystawił tytuł wykonawczy nr 131/2019, który doręczono zobowiązanej Spółdzielni w dniu 18 października 2019 r., co skutkowało wszczęciem przedmiotowego postępowania egzekucyjnego.

W dniu 19 czerwca 2020 r. PINB ponownie przeprowadził czynności kontrolne podczas których stwierdził, że obowiązek nałożony ww. decyzją z 7 września 2018 r. nie został wykonany.

Postanowieniem z 22 czerwca 2020 r. PINB nałożył na Spółdzielnię jednorazową grzywnę w wysokości 50.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z 7 września 2018 r. nakazującą rozbiórkę ocieplenia ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. ... w W.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." w W.

Rozpatrując zażalenie, MWINB wskazał, że zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

Organ drugiej instancji podkreślił, że jak wynika z akt postepowania, zobowiązana Spółdzielnia uchyla się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z 7 września 2018 r. Wobec powyższego organ powiatowy miał obowiązek nałożenia na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją. Przepis art. 119 u.p.e.a. przewiduje, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

MWINB stwierdził, że postanowienie organu pierwszej instancji zawiera elementy wymagane w art. 122 § 2 ww. ustawy.

W ocenie MWINB organ pierwszej instancji uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 2 cyt. ustawy. Według MWINB, grzywna w wymiarze 50.000 zł ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego i skutecznie zwróci uwagę zobowiązanej Spółdzielni, co przyczyni się do prawdopodobnego podjęcia działań zmierzających do wykonania obowiązku we własnym zakresie. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia. Ma ona charakter dyscyplinujący i ma na celu wywołanie u zobowiązanego odpowiedniej dolegliwości, aby nieopłacalnym stało się odłożenie w czasie egzekwowanego obowiązku. Wymierzając grzywnę w celu przymuszenia organ musi uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że wysokość ww. kwoty wypełnia powyższe zadanie.

Dalej MWINB wskazał, że pomimo, iż decyzja organu powiatowego z 7 września 2018 r. jest ostateczna i wykonalna, Spółdzielnia nie wykonała nałożonego obowiązku. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. MWINB zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że adresat decyzji, który odmawia jej wykonywania czyni to na własne ryzyko, bowiem do czasu, kiedy decyzja nie zostanie wycofana z obrotu prawnego, może być egzekwowana w trybie egzekucji administracyjnej przy użyciu dostępnych środków.

Organ drugiej instancji wyjaśnił ponadto, że skuteczność doręczenia skarżącej Spółdzielni decyzji nakazowej PINB w trybie art. 44 § 1-4 k.p.a. nie budzi wątpliwości, gdyż wystąpiły łącznie wszystkie konieczne przesłanki przyjęcia fikcji prawnej, że doręczenie takie nastąpiło. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się koperta ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru przesyłki kierowanej do Spółdzielni z decyzją organu pierwszej instancji. Przesyłka wysłana została na adres Spółdzielni, tj. N., [...] W. Zgodnie z art. 45 k.p.a., jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przepis art. 44 stosuje się odpowiednio. Wobec powyższego zarzut nieotrzymania przez skarżącą Spółdzielnię decyzji nakazowej jest niezasadny i nie ma oparcia w aktach sprawy.

MWINB zwrócił również uwagę, że innym - poza grzywną - środkiem egzekucyjnym możliwym do zastosowania w niniejszej sprawie jest zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Grzywna jest środkiem przymusu i zmierza do wykonania nałożonego obowiązku, ale nie jest karą. Jest przy tym środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego, ponieważ grzywna w celu przymuszenia obiektywnie powoduje mniej dotkliwe dla zobowiązanego konsekwencje, z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu (art. 125 i 126 u.p.e.a.). W przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia zobowiązany ma wpływ na wybór wykonawcy, a także samodzielnie negocjować koszty wykonania przez wykonawcę nakazu rozbiórki. Natomiast wykonanie zastępcze jest przeprowadzone przez podmiot zewnętrzny i w takim przypadku zobowiązany ma mniejsze możliwości decydowania kwestii kosztów wykonania obowiązku, niż w przypadku samodzielnego zlecenia wykonania nakazanego obowiązku we własnym zakresie. Wykonanie zastępcze generuje również koszty w postaci wydatków związanych z wyłonieniem przez organ egzekucyjnych wykonawcy robót.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania decyzji nakładającej obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku, jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

W konsekwencji MWINB stwierdził, że organowi pierwszej instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygniecie sprawy, co musiało skutkować utrzymaniem postanowienia PINB o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia w całości w mocy.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się zobowiązana Spółdzielnia Mieszkaniowa "K.", wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzucono postanowieniu MWINB naruszenie:

- art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy:

a) skarżąca wykonała ciążący na niej obowiązek i zastosowała się do decyzji organu powiatowego z 7 września 2018 r., nr ..., gdyż przywróciła ścianę budynku przy ul. K. ... w W. do stanu poprzedniego, tj. uzupełniła dotychczasowe ocieplenie i pomalowała ją, odstępując od wykonania jakichkolwiek nowych prac, a co za tym idzie, nie zostały spełnione przesłanki podjęcia wobec niej czynności egzekucyjnych;

- art. 121 § 2 w zw. z art. 7 § 2 ww. ustawy - poprzez nałożenie na skarżącą grzywny w maksymalnie dopuszczalnej wysokości 50.000 zł, która to wysokość w realiach niniejszego postępowania nie jest uzasadniona okolicznościami sprawy i skutkuje jednocześnie uznaniem, że organ nie zastosował najmniej uciążliwego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego, co doprowadziło jednocześnie do naruszenia art. 7 § 2 ww. ustawy,

- art. 7, 8, 11, 77 § 1, 85 i 107 § 3 k.p.a.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia MWINB oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia PINB.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca już w piśmie z 21 stycznia 2019 r. wskazała na wywiązanie się z obowiązku nałożonego przez PINB. Mimo tego, PINB w dniu 22 czerwca 2020 r. nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia. Nie sposób zatem zgodzić się z argumentacją przedstawioną przez MWINB, który stwierdził, że zobowiązana Spółdzielnia uchyla się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z 7 września 2018 r. Organ drugiej instancji w sposób niezrozumiały i niezgodny z zasadami logiki zinterpretował treść zażalenia wniesionego przez skarżącą. Zarówno w zarzutach stawianych postanowieniu organu powiatowego, jak i w treści uzasadnienia wyraźnie zostało podkreślone, że "Skarżąca Spółdzielnia przywróciła ścianę budynku przy ul. K. ... w W. do stanu poprzedniego, to jest uzupełniła dotychczasowe ocieplenie i pomalowała ją, odstępując od wykonania jakichkolwiek nowych prac".

Skarżąca podkreśliła, że rzeczą organu wykonującego zarówno funkcję wierzyciela, jak i egzekutora, jest poczynienie ustaleń i dokonanie oceny, czy w sprawie doszło do ziszczenia się przesłanki uchylania się przez dłużnika od wykonania obowiązku. Obowiązek w tym zakresie, wynikający z zasady niezbędności postępowania egzekucyjnego, ciąży na organie egzekucyjnym niezależnie od zgłoszenia zarzutu wykonania obowiązku.

W zaskarżonym postanowieniu MWINB wskazał, że organ egzekucyjny uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny i w ocenie organu kwota ta ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania i skutecznie zwróci uwagę zobowiązanej, co przyczyni się do prawdopodobnego podjęcia działań zmierzających do wykonania obowiązku we własnym zakresie. Z przytoczoną argumentacją skarżąca się nie zgodziła. Zwracając uwagę, że nie tylko podjęła działania zmierzające do wykonania obowiązku we własnym zakresie ale obowiązek ten wykonała, o czym organ został przez skarżącą poinformowany.

Zdaniem skarżącej uzasadnienie organu dryguej instancji nie uwzględnia także faktu, że ustawodawca wyznaczając dopuszczalne limity nałożonej kary wskazuje kwotę 50 000 zł jako kwotę maksymalną, a nie kwotę, którą organ ma obowiązek zastosować. Od konkretnego stanu faktycznego i argumentacji organu zależy jaka kwota w realiach sprawy będzie odpowiednia. W niniejszej sprawie skarżącej wydaje się, że organ uznając, iż art. 121 § 4 u.p.e.a. stanowiący o egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego przewiduje karę jednorazową, to kara taka musi zostać wymierzona w maksymalnej możliwej wysokości. Stwierdzenie, że grzywna ma charakter dyscyplinujący i ma na celu wywołanie u zobowiązanego odpowiedniej dolegliwości w żaden sposób nie uzasadnia czemu kara w wysokości 10, 20, 30 tysięcy zł, czy jeszcze innej nie spełniłaby tej samej roli. Oznacza to, że wymierzenie kary w tak arbitralny sposób czyni niemożliwym poddanie jakiejkolwiek kontroli zasadności i prawidłowości jej zastosowania w realiach niniejszej sprawy.

Spółdzielnia zwróciła ponadto uwagę, że stosownie do art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosując środki egzekucyjne spośród kilku takich środków powinien wybrać ten najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W orzecznictwie wskazuje się, iż co do zasady grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym aniżeli wykonanie zastępcze, jednakże organ powinien wyliczyć, jaki byłby koszt wykonania zastępczego celem weryfikacji, czy w danej sprawie twierdzenie to znajduje zastosowanie, a także w ten sposób odnieść się do wysokości nałożonej przez siebie grzywny. Zaniechanie w tej kwestii może prowadzić do sytuacji, w której okaże się, że nałożenie kary w maksymalnej wysokości bez uprzedniej weryfikacji kosztów potencjalnych prac przenosi koszt wykonania zastępczego.

Zdaniem skarżącej, postanowienie MWINB narusza również art. 107 § 3 k.p.a. w kontekście uzasadnienia przesłanek, którymi organ kierował się utrzymując w mocy nałożenie grzywny w maksymalnej możliwej wysokości. Grzywna w celu przymuszenia jak zostało wskazane wyżej jest ustalana w ramach uznania administracyjnego, a co za tym idzie ograniczony jest zakres kontroli instancyjnej lub sądowej w tym przypadku. Brak jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia, czym kierował się organ, uznając za celowe wymierzenie grzywny w określonej wysokości i jakie kryteria zdecydowały o przyjęciu konkretnego wymiaru grzywny, stanowi zarówno naruszenie art. 107 § 2 i 3 k.p.a., jak i art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem wskazuje na dowolność organu w ocenie dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. Przytoczona w uzasadnieniu postanowienia MWINB argumentacja organu, dotycząca wymiaru nałożonej grzywny, nie może zostać uznana za spełniającą wymogi nałożone na organ przez przepisy prawa.

Spółdzielnia stwierdziła również, że organ drugiej instancji poddając pod wątpliwość okoliczność wykonania przez skarżącą nałożonego decyzją PINB obowiązku, mógł, a nawet powinien był skorzystać z uprawnienia jaki daje mu art. 85 k.p.a. i przeprowadzić oględziny. Nie czyniąc tego, w przekonaniu skarżącej dopuścił się naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 oraz 85 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę MWINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie MWINB z 24 września 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z 22 czerwca 2020 r., nakładające na Spółdzielnię Mieszkaniową "K." w W. grzywnę w wysokości 50.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z 7 września 2018 r. nakazującą rozbiórkę ocieplenia ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. ... w W..

W ocenie Sądu nie budziło wątpliwości, że nałożony decyzją ostateczną PINB z 7 września 2018 r. obowiązek rozbiórki ocieplenia ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. ... w W. podlega wykonaniu od dnia kiedy ww. decyzja stała się ostateczna (tzn. wraz z bezskutecznym upływem czternastodniowego terminu na wniesienie odwołania liczonego od daty uznana ww. decyzji za doręczoną, tj. od 26 września 2018 r. – zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych sprawy - k. 97). Wobec powyższego, organy zobligowane były do wyegzekwowania ww. ostatecznej decyzji organu stopnia powiatowego. Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że ww. decyzja PINB jest ostateczna i prawomocna, a skarżąca w żaden sposób okoliczności tej nie podważyła.

Sąd wskazał, że ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca Spółdzielnia – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze – nie wykonała obowiązku rozbiórki orzeczonego ostateczną decyzją PINB. Dowodzą tego dwukrotnie przeprowadzone przez pracowników organu powiatowego czynności kontrolne w dniach 16 stycznia 2019 r. i 19 czerwca 2020 r. Oznacza to, że skarżąca uchyla się od wykonania powyższego obowiązku, a żaden z ujawnionych dowodów nie świadczy o jej woli wypełnienia powyższego obowiązku. Podkreślić należy, że skarżąca zdaje się nie rozumieć, iż nałożony na nią decyzją PINB z 7 września 2018 r. obowiązek został jasno sprecyzowany, jako "nakaz rozbiórki ocieplenia ścian zewnętrznych budynku (...) przy ul. K. ... w W.". Tymczasem w swojej argumentacji skarżąca wskazuje, że "przywróciła ścianę budynku przy ul. K. ... w W. do stanu poprzedniego, to jest uzupełniła dotychczasowe ocieplenie i pomalowała ją, odstępując od wykonania jakichkolwiek nowych prac". Powyższe świadczy o niewykonaniu nałożonego obowiązku, gdyż za takowe nie może być uznane "uzupełnienie dotychczasowego ocieplenia i pomalowania ścian budynku", w sytuacji, gdy obowiązek wynikający z decyzji PINB powinien skutkować całkowitą rozbiórką spornego docieplenia ścian ww. obiektu.

Sąd Wojewódzki uznał, że w tym stanie rzeczy, nie sposób przyjąć, iż egzekwowany obowiązek został przez skarżącą w całości wykonany. Skoro nie został też umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd wojewódzki ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym, to powiatowy organ nadzoru budowlanego prawidłowo podjął czynności egzekucyjne celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego ww. decyzją tego organu. Organ pierwszej instancji prawidłowo wystawił upomnienie z dnia 20 lutego 2019 r. wzywające do wykonania przedmiotowego nakazu w terminie 7 dni, które zostało skutecznie doręczone Spółdzielni w dniu 25 lutego 2019 r. (zob. k. 44 akt sprawy administracyjnej). Po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w upomnieniu, PINB w dniu 14 października 2019 r. wystawił tytuł wykonawczy nr ..., obejmujący obowiązek wynikający z decyzji tego organu z 7 września 2018 r., który prawidłowo doręczono skarżącej Spółdzielni w dniu 18 października 2019 r. Pomimo tego, skarżąca nie podjęła jakichkolwiek czynności zmierzających do realizacji egzekwowanego obowiązku, co zdaniem Sądu czyni w pełni uzasadnionym orzeczenie przez PINB o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia.

Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Oznacza to, że górną granicą dopuszczalnej wysokości grzywny w celu przymuszenia, która mogła zostać nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżącą Spółdzielnię, jest kwota 50.000 zł. W ocenie Sądu nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości w niniejszej sprawie uzasadnione jest nie tylko uporczywym uchylaniem się przez skarżącą od wykonania całkowitej rozbiórki spornego ocieplenia obiektu budowlanego, ale również brakiem wykazania woli rzeczywistego i dobrowolnego wykonania tego obowiązku. Na ocenę prawidłowości ustalonej wysokości grzywny nie bez wpływu pozostaje okoliczność, ze organ w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., dysponował tylko jednokrotną możliwością nałożenia grzywny w celu przymuszenia, co wymusza określenie jej na poziomie gwarantującym skuteczność tego środka egzekucyjnego. Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3345/17, w którym wskazano, że wymierzając grzywnę organ musi uwzględnić, że środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Pogląd ten tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci wykonania obowiązku, powinna być więc nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji obowiązku. Wymierzając grzywnę organ musi kierować się zasadą celowości i skuteczności podejmowanych działań. Grzywna powinna być na tyle wysoka, aby nieopłacalne było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. W przeciwnym wypadku straciłaby swój przymuszający charakter (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 339/20, LEX nr 3078380).

Zdaniem Sądu, powyższe okoliczności celowym uczyniły zastosowanie wskazanego środka egzekucyjnego w maksymalnej wysokości, jako uzasadnionej formy nacisku, mającego na celu skłonienie zobowiązanej poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 907/08, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd Wojewódzki uznał, że nie zasługują na akceptację zarzuty skargi, wskazujące na wymierzenie kary przez organy w sposób arbitralny i nieuzasadniony okolicznościami sprawy. Zarówno bowiem organ I instancji, jak i MWINB wyjaśniły w uzasadnieniu wydanych postanowień przesłanki, którymi kierowano się przy ustalaniu wysokości nałożonej grzywny. PINB podkreślił, że celem jest tu przede wszystkim dolegliwość mająca zapewnić skuteczność orzeczonego środka przymusu, co jest tym bardziej zrozumiałe w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, gdzie skarżąca Spółdzielnia długotrwale i uporczywie uchyla się od realizacji nałożonego obowiązku. Organ I instancji prawidłowo wyjaśnił też stronie, że ustalając wysokość orzeczonej grzywny nie może kierować się takimi względami, jak możliwości finansowe zobowiązanego. Powtórzyć natomiast wypada, że skoro organom administracji ustawodawca przyznał swobodę w ustalaniu wysokości grzywny, nie wiążąc organów żadnymi ścisłymi kryteriami co do jej rozmiarów, to Sąd nie może zarzucić organom nieodpowiedniego działania, w sytuacji gdy wymiar rzeczonej grzywny mieści się w granicach ustalonych w u.p.e.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2527/19, CBOSA).

Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącej dotyczącego niezastosowania przez organ powiatowy najmniej uciążliwego dla zobowiązanej środka egzekucyjnego, co doprowadziło jej zdaniem do naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a., Sąd wskazał, że zgodnie z przywołanym już art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Treść przywołanej normy prawnej wskazuje zatem, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego najpierw powinna zostać nałożona grzywna w celu przymuszenia, a dopiero następnie powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. Należy zgodzić się z poglądem, że w sprawach tego rodzaju nie można więc kwestionować zastosowania grzywny w celu przymuszenia, twierdząc, że jest ona zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym oraz że w pierwszej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. Grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym jest bez wątpienia środkiem mniej uciążliwym niż pozostałe środki egzekucyjne stosowane w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, które są środkami zaspokajającymi (zob. P. M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Opublikowano: WKP 2021).

Sąd przypomniał, że funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Presja ta ustaje z chwilą wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Przepis art. 125 § 1 u.p.e.a. stanowi natomiast, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (a więc osiągnięcia zamierzonego celu) nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Jednakże umorzenie grzywny, zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a., możliwe jest jedynie w razie wykonania w pełni obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż tylko częściowe wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie może stanowić podstawy umorzenia grzywny w celu przymuszenia (por. m.in. wyrok NSA z 16 maja 2018 o sygn. akt II OSK 1516/16, CBOSA).

Możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny w celu przymuszenia sprawia, że dolegliwość tego środka egzekucyjnego w przypadku wykonania obowiązku jest znikoma. Z kolei w przypadku zastosowania wykonania zastępczego skutki dla zobowiązanego (obowiązki wskazane w art. 129 u.p.e.a., konieczność pokrycia kosztów poniesionych przez wykonawcę zastępczego) powstają natychmiast i ulegają one stopniowemu zwiększeniu wraz z zaawansowaniem prac wykonawcy zastępczego. Ewentualne przystąpienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku nie niweczy tych skutków (tak P. M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji).

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapadłym na gruncie spraw z zakresu Prawa budowlanego, gdzie podkreśla się, że organ egzekucyjny dysponując dwiema możliwościami zastosowania środka egzekucyjnego tj. grzywną oraz wykonaniem zastępczym, jako pierwszą powinien zastosować grzywnę w celu przymuszenia (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1565/17, LEX nr 2702169).

Sąd zauważył, że jak wynika z akt sprawy, wobec dalszego uchylania się przez skarżącą od realizacji nakazu określonego w decyzji PINB, organ ten w dniu 9 listopada 2020r. wydał postanowienie o skierowaniu przedmiotowego obowiązku do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanej Spółdzielni. Z uzasadnienia ww. postanowienia wynika, że przybliżona wysokość kosztów wykonania zastępczego została oszacowana na kwotę 300 000 zł. Tym samym, nie można zgodzić się ze skarżącą, że w rozpoznawanej sprawie wykonanie zastępcze mogłoby stanowić środek egzekucyjny mniej dolegliwy niż orzeczona w drodze zaskarżonych postanowień grzywna w celu przymuszenia w wysokości 50 000 zł.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

W skardze kasacyjnej Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." z siedzibą w Warszawie zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi - na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201) w zw. z art. 7 § 2 tej ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - przez nałożenie na skarżącą grzywny w maksymalnie dopuszczalnej wysokości 50 000,00 zł, która to wysokość w realiach niniejszego postępowania nie jest uzasadniona okolicznościami sprawy.

2. art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 6 § 1 tej ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy:

a) po pierwsze skarżąca Spółdzielnia nigdy nie otrzymała decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 7 września 2018 roku, Nr ... nakazującej rozbiórkę ocieplenia ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego przy ul. K. ... w W. (o czym Spółdzielnia informowała już PINB pismem z dnia 21 stycznia 2019 roku)

b) po drugie skarżąca Spółdzielnia przywróciła ścianę budynku przy ul. K. ... w W. do stanu poprzedniego, to jest uzupełniła dotychczasowe ocieplenie i pomalowała ją, odstępując od wykonania jakichkolwiek nowych prac (o czym PINB był informowany przy piśmie z dnia 21 stycznia 2019 roku).

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 września 2020 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.

Nietrafnie w ramach zarzuty naruszenia art. 119 § 1 w zw. z art. 6 § 1 u.p.e.a. podniesiono, że skarżąca Spółdzielnia nigdy nie otrzymała decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 7 września 2018 r., na podstawie której wystawiony został tytuł wykonawczy w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym.

Jak wyjaśnił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z 24 września 2020 r. decyzja nakazowa została doręczona w trybie art. 44 k.p.a. (fikcja doręczenia) w dniu 26 września 2018 r. Opierając się na aktach sprawy, organ wojewódzki przyjął prawidłowo spełnienie przesłanek skutecznego doręczenia decyzji z 7 września 2018 r. w trybie doręczenia zastępczego awizowanej przesyłki.

W konsekwencji Sąd Wojewódzki słusznie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że obowiązek rozbiórki ocieplenia ścian zewnętrznych oznaczonego budynku mieszkalnego wielorodzinnego podlegał wykonaniu od dnia kiedy decyzja z 7 września 2018 r. stała się ostateczna, mianowicie wraz z bezskutecznym upływem czternastodniowego terminu na wniesienie odwołania liczonego od daty uznania tej decyzji za doręczoną, tj. od 26 września 2018 r.

Sąd Wojewódzki zasadnie zwrócił uwagę na art. 29 § 1 u.p.e.a., z którego wynika, iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skoro więc decyzja ostateczna objęta tytułem wykonawczym pozostawała w obiegu prawnym, to podlegała ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie był uprawniony do badania zasadności obowiązku podlegającego egzekucji.

Częściowo usprawiedliwiony okazał się zarzut kasacyjny dotyczący przepisów art. 119 w zw. z art. 6 § 1 u.p.e.a. w tym znaczeniu, że przedwczesna była ocena Sądu Wojewódzkiego co do wykazania w kontrolowanych decyzjach, że doszło w sprawie do uchylenia się przez skarżącą od wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 września 2018 r.

Stosownie do art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

W niniejszej sprawie egzekucja dotyczy obowiązku nałożonego na skarżącą Spółkę decyzją z 7 września 2018 r., którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę ocieplenia ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. ... w W.. Spółdzielnia w zażaleniu podniosła, że "przywróciła ścianę budynku przy ul. K. ... w W. do stanu poprzedniego, to jest uzupełniła dotychczasowe ocieplenie ściany i pomalowała ją, odstępując od wykonania jakichkolwiek nowych prac". Natomiast organ odwoławczy nie ocenił rzetelnie okoliczności wykonania przedmiotowego obowiązku, ograniczając się tylko do skrótowego wskazania, iż z akt sprawy "jednoznacznie wynika, że zobowiązana, tj. Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." w W. uchyla się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (...) z 7 września 2018 r.".

Wprawdzie w aktach znajdują się protokoły z kontroli z 19 marca 2019 r. i 19 czerwca 2020 r., w których organ powiatowy stwierdził niewykonanie obowiązku nałożonego na Spółdzielnię Mieszkaniową, to jednak ustalenia tego organu powinny być zweryfikowane przez organ drugiej instancji.

Całkowicie niezrozumiałe jest wnioskowanie organu wojewódzkiego, że fakt niewykonania decyzji wynika również z treści zażalenia, w sytuacji gdy właśnie w zażaleniu zanegowano stanowisko organu powiatowego w tym zakresie.

W takim stanie sprawy rzeczą organu wojewódzkiego było wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, jakie konkretnie okoliczności faktyczne świadczyły o niewykonaniu egzekwowanego obowiązku, a w szczególności z jakich względów argumenty Spółdzielni okazały się chybione. Wobec potrzeby ustalenia tej kwestii w sposób kategoryczny, organ wojewódzki powinien rozważyć przeprowadzenie dodatkowych czynności wyjaśniających.

Brak właściwych działań w tym kierunku sprawił, że nie została w sposób należyty wykazana przesłanka z art. 6 § 1 u.p.e.a.

Również Sąd Wojewódzki nie sprecyzował w uzasadnieniu wyroku, jakie ustalenia kontrolne organu powiatowego warunkowały stwierdzenie niewykonania obowiązku nałożonego decyzją z 7 września 2018 r. Tym samym przedwczesna była konstatacja Sądu co do zasadności zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia (art. 119 § 2 u.p.e.a.).

W pełni zasadny okazał się zarzut kasacyjny odnoszący się do naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 2 i art. 7 § 2 u.p.e.a.

Zgodzić się należało ze stroną skarżącą, że wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego, organy obu instancji nie przedstawiły w wydanych postanowieniach ustaleń, które warunkowały wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości 50000 zł. Przyjmując założenie co do niewykonania przez skarżącą obowiązku nałożonego decyzją z 7 września 2018 r., to zasadne było zastosowanie przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 2 u.p.e.a.

Zgodnie z ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z prawa budowlanego może być zastosowana grzywna w celu przymuszenia (art. 119-126) lub wykonanie zastępcze (art. 127-135).

W myśl art. 7 § 2 u.p.e.a. - organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków - stosuje środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że co do zasady grzywna w celu przymuszenia wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze (np. wyroki: NSA z 13 maja 2009 r. II OSK 767/08, 18 stycznia 2017 r. II OSK 1029/15, z 20 lutego 2019 r. II OSK 831/17, 16 maja 2019 r. II OSK 1565/17, 23 kwietnia 2020 r. II OSK 668/19).

W niniejszej sprawie sporna stała się przede wszystkim wysokość grzywny nałożonej na Spółdzielnię Mieszkaniową postanowieniem PINB z 22 czerwca 2020 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki przedstawił trafne kryteria wymiaru omawianej grzywny, których jednak nie uwzględnił w końcowej ocenie.

Mianowicie Sąd Wojewódzki słusznie zaznaczył, że stosując grzywnę organ powinien kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności bacząc, by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku.

Analizując treść wydanych w sprawie postanowień, trudno dopatrzyć się argumentów organów obu instancji, które przemawiały za nałożeniem na skarżącą grzywny w maksymalnej wysokości.

Organ powiatowy w sposób ogólnikowy zaakcentował, że grzywna – jako środek stosowany jednokrotnie – musi być odpowiednio dolegliwa, aby zapewniona była jej skuteczność, ale nie wyjaśnił jakie konkretnie okoliczności sprawy determinowały zastosowanie tak wysokiej grzywny.

Skarżąca już w zażaleniu podniosła zarzut naruszenia art. 107 § 2 i 3 k.p.a. oraz 121 § 2 u.p.e.a. przez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia, czym kierował się organ uznając za celowe wymierzenie grzywny w maksymalnie dopuszczalnej wysokości.

Mimo obszernej argumentacji przytoczonej w zażaleniu, organ wojewódzki nie odniósł się do niej rzetelnie, ograniczając się do ogólnikowych uwag dotyczących wysokości wymierzonej grzywny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób nieadekwatny do treści zaskarżonego postanowienia stwierdził, że organ egzekucyjny uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny.

Z kolei Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów obu instancji, dokonując jednocześnie samodzielnej oceny okoliczności sprawy z konkluzją, że nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości uzasadnione było nie tylko uporczywym uchylaniem się przez skarżącą od wykonania całkowitej rozbiórki spornego ocieplenia obiektu budowlanego, ale również brakiem wykazania woli rzeczywistego i dobrowolnego wykonania tego obowiązku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego nie znajduje oparcia w stanie faktycznym przedstawionym w kontrolowanych postanowieniach.

Z podanych wcześniej przyczyn należało uznać, że kwestia uchylenia się przez skarżącą od nałożonego obowiązku wymagała szczegółowego wyjaśnienia, przy uwzględnieniu charakteru robót budowlanych objętych decyzją z 7 września 2018 r. Ponadto wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny, powinien również uwzględnić całokształt okoliczności sprawy, tak aby zastosowany środek odpowiadał wymogom nie tylko skuteczności, ale też celowości, niezbędności i proporcjonalności. Co ważne, obowiązkiem organu jest wyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia jakimi kryteriami kierował się w konkretnej sprawie.

W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że przewidziana w art. 121 § 1-4 u.p.e.a. możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia, choć należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości (por. wyrok NSA z: 8 lutego 2006 r. II OSK 510/05, wyroki WSA z 14 kwietnia 2021 r. II SA/Gl 1393/20; 16 stycznia 2007 r. II SA/Bk 311/06; 30 stycznia 2018 r. II SA/Bd 810/17).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2008 r. II OSK 43/07 zaznaczył, że brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadziłby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymykałoby się spod kontroli sądu.

Ponadto w powołanych wyrokach akcentuje się, że organ egzekucyjny orzekając o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2) i zasady niezbędności (art. 7 § 3).

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku II OSK 43/07 wskazał, że chodzi bowiem o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej – był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego.

Powyższe uwarunkowania nie zostały uwzględnione w sposób właściwy przez organy obu instancji, co czyniło zasadnym zarzut skarżącej o arbitralnym sposobie wymierzenia przedmiotowej grzywny.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 § 1, art. 7 § 2, art. 119 § 1 i § 2 oraz art. 121 § 2 u.p.e.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800, ze zm.), przy czym na kwotę 5067 zł składają się koszty sądowe: wpis od skargi 1500 zł, wpis od skargi kasacyjnej 750 zł, opłata za uzasadnienie i pełnomocnictwo 117 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w II instancji – 2700 zł.

-----------------------

18