Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1335/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 15 ust. 2 pkt, 1, 6, 8 i 10
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: par. 4 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: par. 115, par. 118, par. 135-137, par. 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 93 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 87 ust.1, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2014 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę Nr [...] w przedmiocie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w miejscowości K. – K. Wschód". Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. – dalej jako "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – dalej w skrócie "u.p.z.p."). W dniu [...] września 2014 r. uchwałę wraz z aktami planistycznymi doręczono Wojewodzie Wielkopolskiemu.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, orzekł nieważność przedmiotowej uchwały z uwagi na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśnił, iż dokonując oceny legalności przedłożonej uchwały organ nadzoru stwierdził, co następuje:

- zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: m.p.z.p.) określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ponadto w myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), na rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego. Rada Gminy K. ww. przepisy ustawy i rozporządzenia naruszyła poprzez zawarcie w § 7 ust. 4, § 8 ust. 5, § 9 ust. 6, § 10 ust. 6 i § 11 ust. 3 pkt 3 uchwały zapisów dopuszczających lokalizację dróg wewnętrznych na terenach oznaczonych symbolami "MN1" - "MN6", "MN/U1" - "MN/U6" i " ZP", których to nie wyznaczyła na rysunku planu linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wskazano, iż akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, musi spełniać szereg ustawowych wymogów. Zawarte w nim normy, poprzez swoją budowę, winny zapewnić jednoznaczność w ich odbiorze przez wszystkich adresatów jego zapisów, jak również gwarantować wysoki stopień przewidywalności skutków realizacji tych zapisów. Ustalenie na jednym terenie, bez rozgraniczenia linią rozgraniczającą odmiennych funkcji, poza sprzecznością z zapisami ustawy, w szczególności z przyjmowaniem ładu przestrzennego za podstawę działań planistycznych (art. 1 ust. 1 ustawy), nie pozwala w pełni przewidzieć w jaki sposób będzie kształtowała się na nim przyszła zabudowa. Na poparcie tego stanowiska organ nadzoru odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, m. in. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z dnia 25 czerwca 2013 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2836/12.

- zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w m.p.z.p. określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Nadto przepis § 4 pkt 9 lit. a-c ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W ocenianym planie Rada nie określiła klas ulic dla dróg publicznych oznaczonych symbolami "1KD" - "KD6", czym naruszyła treść art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia.

- w § 7 ust. 2 pkt 19 lit. a uchwały, dla terenów oznaczonych symbolami: "MN1" - "MN5" Rada ustaliła obowiązek zapewnienia każdej działce budowlanej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej lub wydzielonej drogi wewnętrznej, natomiast w § 9 ust. 2 pkt 20 lit. a uchwały, dla terenów oznaczonych symbolami "MN/U1"-"MN/U5" ustaliła obowiązek zapewnienia działce budowlanej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W myśl art. 2 pkt 12 u.p.z.p. przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy, dostęp do drogi publicznej stanowi bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ nadzoru podkreślił, że uchwała w sprawie miejscowego planu została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2761/95). W ocenie organu nadzoru Rada Gminy stanowiąc o obowiązku zapewnienia dla działek budowlanych bezpośredniego dostępu do drogi publicznej lub wydzielonej drogi wewnętrznej oraz w przypadku terenów oznaczonych symbolami "MN/U1" - "MN/U5" ograniczając powyższy obowiązek wyłącznie do zapewnienia dostępu do drogi publicznej, wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej.

Organ nadzoru zwrócił również uwagę, iż w treści uchwały Rada zawarła szereg zapisów ustalających obowiązki uzgadniania z zarządcami infrastruktury technicznej realizacji inwestycji, które to stanowią powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących (np. § 5 pkt 2 uchwały).

- w § 2 pkt 8 uchwały Rada Gminy zawarła definicję "powierzchni biologicznie czynnej", która stanowi modyfikację definicji "terenu biologicznie czynnego" zawartej w przepisach § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego.

- w § 9 ust. 2 pkt 1 i § 10 ust. 3 pkt 1 uchwały, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej nieuciążliwej, oznaczonych symbolami "MN/U1" - "MN/U6", Rada ustaliła prawo realizacji usług nieuciążliwych w ramach przeznaczenia podstawowego terenu, wprowadzając zarazem ograniczenia dotyczące ich przyszłych odbiorców ("wyłącznie dla obsługi istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej").

- w § 7 ust. 2 pkt 29, § 8 ust. 3 pkt 26, § 9 ust. 2 pkt 30 i § 10 ust. 3 pkt 27 uchwały Rada zawarła obowiązek dostosowania (na etapie projektu budowlanego) parametrów technicznych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej do możliwości obsługi wszystkich projektowanych obiektów.

Zamieszczenie takich zapisów stanowi, zdaniem organu nadzoru, przekroczenie dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 u.p.z.p. oraz stoi w sprzeczności z celem uchwalania planów, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 tej ustawy.

Ponadto organ nadzoru stwierdził brak potwierdzenia – na rysunku planu lub/i dokumentacji planistycznej, iż wykorzystana do sporządzenia planu miejscowego mapa pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze w prawem przepisanym terminie Gmina K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, żądając uchylenia rozstrzygnięcia jako naruszającego prawo. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne jego zastosowanie, naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy w zw. z § 4 pkt 9 lit. a ww. rozporządzenia, poprzez błędne jego zastosowanie, naruszenie 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 2 ww. rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie. Zarzucono również naruszenie przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej", poprzez błędne ich zastosowanie oraz naruszenie art. 91 ust. 3 u.s.g., naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. poprzez ich niezastosowanie, naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 2, pkt 9 i pkt 10 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ nadzoru nie podjął żadnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny, co narusza art. 7 K.p.a. oraz art. 75 § 1 K.p.a. z uwagi na uniemożliwienie dopuszczenia dowodu w postaci przedłożenia stosownej mapy. Zarzucono, iż organ nadzoru oparł się jedynie na dowolnej własnej interpretacji powołanych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów, pominięto natomiast część delegacji ustawowych zawartych w u.p.z.p. Wojewoda nie wykazał bezwzględnego, rażącego (istotnego) naruszenia któregokolwiek z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Próba powołania się na dwa wyroki sądów administracyjnych jest chybiona, bowiem dotyczą one kwestii nieporównywalnych z tymi, które mają miejsce w niniejszej sprawie.

Wyjaśniono, iż w § 2 uchwały zdefiniowano przeznaczenie podstawowe terenu oraz przeznaczenie dopuszczalne terenu. W konsekwencji tych definicji na poszczególnych terenach, wyznaczonych liniami rozgraniczającymi, wprowadzono przeznaczenie podstawowe terenu i przeznaczenie dopuszczalne terenu. Przeznaczenie podstawowe to np. tereny zabudowy mieszkaniowej, tereny dopuszczalne to np. droga wewnętrzna. Oczywistym jest, że w przypadku dopuszczenia możliwości wydzielenia dróg wewnętrznych na terenie zabudowy mieszkaniowej (MN), w ramach przeznaczenia dopuszczalnego drogi te nie są pokazane liniami rozgraniczającymi, bowiem gdyby tak było, nie byłyby one już przeznaczeniem dopuszczalnym. Podniesiono, iż rozstrzygnięcie nadzorcze jest wzajemnie sprzeczne, niedostosowane do sprawy, z którą mamy do czynienia. Wojewoda nie zakwestionował bowiem postanowień planu zawierających te definicje, natomiast kwestionuje możliwość wydzielenia jako przeznaczenia dopuszczalnego – drogi wewnętrznej. Podniesiono, że nie można budować planu miejscowego w oderwaniu od rzeczywistych potrzeb lokalnych, które mogą występować w ramach każdej jednostki bilansowej. Z obowiązujących przepisów prawa nie wynika zakaz łączenia dwóch - niesprzecznych ze sobą – funkcji danego terenu. Gdyby nie można było wprowadzać przeznaczenia dopuszczalnego w planach miejscowych, a jedynie podstawowe, to teren musiałby zawsze być jednorodny pod względem zabudowy. Nie sprzeciwia się łączeniu dwóch niesprzecznych ze sobą funkcji - wbrew twierdzeniom Wojewody Wielkopolskiego - przepis zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz w §8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Z przepisu tego nie można wyczytać, że na jednym terenie można wyznaczyć wyłącznie jedno przeznaczenie. Gdyby tak było, gminy kszałtowałyby przestrzeń w sposób monokulturo, tj. wyznaczając wyłącznie tylko jeden rodzaj zabudowy na jednym terenie. Podejście takie jest sprzeczne z obowiązkiem uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istniejących uwarunkowań. Powyższe jest również sprzeczne z innym fragmentem uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, gdzie Wojewoda podaje definicję dostępu do drogi publicznej, przez którą to rozumie się możliwość wydzielenia drogi wewnętrznej zapewniającej ten dostęp. W innej części rozstrzygnięcia Wojewoda wskazuje na obligatoryjną możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, którą jednak zdaniem Wojewody nie można dopuścić - jako przeznaczenie dopuszczalne, a należy ją wyznaczyć na rysunku planu poprzez linie rozgraniczające. Oczywistym jest, iż w przypadku łączenia funkcji mogą się one wzajemnie wykluczać (up. zabudowa produkcyjna i mieszkaniowa jednocześnie). Jeżeli jednak można zapisać warunki funkcjonowania np. dwóch rodzajów zabudowy na jednym obszarze wzajemnie się uzupełniających, a nie wykluczających, to taki zabieg merytoryczny i prawny nie można uznać za naruszający prawo. Takie też stanowiska zajęły m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku o sygnaturze II SA/Go 888/13 z dnia 23 stycznia 2014r. oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku o sygnaturze IV SA/Po 58/14 z dnia 14 maja 2014r. Zdaniem skarżącej Gminy, Rada Gminy K. w kwestionowanej uchwale zdefiniowała przeznaczenie podstawowe terenu i przeznaczenie dopuszczalne, wyznaczyła na rysunku planu - liniami rozgraniczającymi - tereny o określonym przeznaczeniu podstawowym, w myśl zawartych w §2 uchwały definicji - w ramach przeznaczenia dopuszczalnego - dopuściła wyznaczenie dróg wewnętrznych. Te dwie funkcje terenu nie są ze sobą kolizyjne, bowiem jedna obsługuje drugą, są od siebie zależne i wzajemnie się uzupełniają. Nie sprzeciwiają się temu żadne przepisy obowiązującego prawa.

Odnosząc się do zarzutu braku określenia klas ulic dla wyznaczonych dróg publicznych (KD) podniesiono, że nie każdy teren - a co za tym idzie nie każdy plan miejscowy - wymaga ustalenia wszystkich elementów, jakie opisane są w omawianym przepisie. Zawsze musi być to dostosowane do wielkości i specyfiki danego obszaru. Inne bowiem zapisy planu miejscowego będą konieczne w przypadku terenu obejmującego jedną działkę geodezyjną - bez konieczności projektowania jakichkolwiek dróg, inne w przypadku obszaru obejmującego całą gminę z szeregiem różnego rodzaju dróg np. publicznych i wewnętrznych. Omawiany plan miejscowy klasyfikuje nowoprojektowane, wyznaczone - na rysunku planu miejscowego - układy komunikacyjne, stanowiąc, iż są to drogi publiczne (a nie drogi wewnętrzne). Wszystkie drogi publiczne zostały wyznaczone na rysunku planu miejscowego w skali 1:1000, liniami rozgraniczającymi, co jednoznacznie określa szerokość każdego wyznaczonego pasa drogowego, z żadnego zaś z obowiązujących przepisów prawa nie wynika, iż klasyfikacja ulic i innych szlaków komunikacyjnych to to samo, co klasy ulic, o której mowa w przepisach Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W tym ostatnim nie ma mowy o jakiejkolwiek klasyfikacji ulic, czy też tym bardziej klasyfikacji innych szlaków komunikacyjnych. Oba rozporządzenia wydał ten sam organ administracji publicznej, stąd należy uznać, iż nazewnictwo, którym się posłużył, było celowo różne w obu aktach prawa i nie należy je uznawać jako tożsame. W planie miejscowym nie projektuje się dróg w rozumieniu ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, tj. nie projektuje się jezdni, chodników, pasów rozdziału, zjazdów i innych elementów pasa drogowego. W planie miejscowym projektuje się jedynie przeznaczenie terenu w liniach rozgraniczających. Przeznaczeniem tym może być droga publiczna, której szerokość w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią. Powyższe wymogi spełnia zakwestionowany przez Wojewodę plan miejscowy, który obejmuje teren jednorodny, na którym zaprojektowano nieskomplikowany układ dróg publicznych, mających wspólną cechę - co wynika z rysunku planu miejscowego, iż omawiany układ komunikacyjny ma obsługiwać jedynie nowoprojektowane tereny zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej. Jest to układ jednorodny, w którym nie sposób zaprojektować, posługując się nomenklaturą funkcjonalno-techniczną, drogi lokalnej, zbiorczej, czy też głównej, bowiem taka jest specyfika omawianego planu miejscowego.

Skarżąca Gmina podniosła, iż w wyniku realizacji przedmiotowego planu miejscowego powstanie nowa struktura przestrzenna, spójna i spełniająca wymogi ładu przestrzennego. Struktura ta, składająca się z dróg, działek budowlanych i projektowanych na tych działkach obiektów budowlanych (w tym przypadku głównie budynków), ma spełniać, ograniczając się do sposobu zagospodarowania działek budowlanych, wymogi realizacji obiektów budowlanych - również w zakresie dostępu do drogi publicznej. Wymogiem tym jest sformułowany w treści uchwały warunek, aby nowopowstające działki budowlane miały dostęp do drogi publicznej, czy też do drogi wewnętrznej. Ład przestrzenny ma wiele aspektów, a jednym z nich jest zasada, iż każda nowa działka budowlana - w rozumieniu przepisów u.p.z.p. - ma mieć dostęp do drogi publicznej bądź do drogi wewnętrznej. Tworzy to porządek na określonym nowotworzonym osiedlu mieszkaniowo-usługowym. Nie sposób nie dostrzec w omawianej zasadzie porządkowania przestrzeni, a to jest głównym celem u.p.z.p. Należy zwrócić uwagę, iż definicja działki budowlanej, o której mowa - zamieszczona została w u.p.z.p. na użytek przepisów tej ustawy, w tym tworzenia prawa miejscowego. W niniejszej sprawie nie można zatem mówić o jakichkolwiek ograniczeniach, bowiem o ograniczeniach można by mówić w przypadku gdy byłyby ustanowione wcześniej. Zgodnie z tą zasadą wzdłuż istniejącej drogi powiatowej o znaczącym natężeniu ruchu, a co za tym idzie również o stosownych uciążliwościach hałasowych, wyznaczono strefę mieszkaniowo-usługową, a dalej w strefie ciszy -strefę mieszkaniową. Nie można zatem stawiać zarzutu z sformułowanego warunku ograniczającego projektowane usługi wyłącznie do takich, które będą obsługiwać istniejącą i projektowaną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W omawianym przypadku jest to w pełni uzasadnione. Zdaniem skarżącej organ nadzoru błędnie ocenił, iż powyższe wykracza poza normy art. 15 u.p.z.p.

Dalej podniesiono, że wprowadzenie obowiązku dostosowania parametrów technicznych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej do możliwości obsługi wszystkich projektowanych obiektów nie wykracza poza normy art. 15 u.p.z.p. Z uwagi na fakt, iż na etapie tworzenia planu miejscowego nie możliwe jest określenie bardzo szczegółowych potrzeb w zakresie dostaw mediów, niezasadne jest podawanie w tym dokumencie konkretnych parametrów, np. przekrojów (średnic) rur wodociągowych czy też kanalizacyjnych. Wychodząc naprzeciw tym problemom plan miejscowy określa jedynie obowiązek dostosowania parametrów technicznych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej do możliwości obsługi wszystkich projektowanych obiektów. Jest to wystarczający zapis dla poprawności funkcjonowania w przyszłości nowoprojektowanej zabudowy na omawianym terenie.

Odnosząc się do zarzutu zawarcia w uchwale powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących skarżąca Gmina podniosła, że w rozstrzygnięciu nadzorczym nie podano, jakich przepisów prawa powszechnie obowiązującego zarzut ten dotyczy.

Odnośnie zarzutu modyfikacji definicji terenu biologicznie czynnego Gmina wskazała, że w § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie zawarto takiej definicji, zatem wadliwie organ nadzoru na przepis ten powołał się. Podniesiono, że w uchwale nie modyfikowano definicji terenu biologicznie czynnego, jaka zawarta jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pojęcie to w uchwale zdefiniowano, bowiem brak jest w obrocie prawnym legalnej definicji – wprowadzonej przepisami u.p.z.p. i aktu wykonawczego do niej. Zauważono, ze ustawa w art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w § 4 pkt 6 odwołują się do tego pojęcia. Z kolei § 3 pkt 22, § 39 i § 40 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w których jest mowa o terenie biologicznie czynnym, nie dotyczą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponieważ przepisy planu miejscowego mają pierwszeństwo przed regulacjami zawartymi w aktach nie dotyczących planowanie przestrzennego, zachodziła konieczność zdefiniowania tego pojęcia w planie miejscowym.

Z kolei stawiając zarzut wprowadzenia w uchwale prawa realizacji usług nieuciążliwych w ramach przeznaczenia podstawowego terenu wyłącznie dla obsługi istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej Wojewoda zmodyfikował treść tego zapisu. W treści uchwały nie ma bowiem zapisu o obsłudze odbiorców usług, a jest mowa o obsłudze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Kończąc podniesiono, iż sposób prowadzenia postępowania nadzorczego nie pozwolił Wójtowi Gminy K. wyjaśnić spraw kwestionowanych przez Wojewodę. Na skierowane do Wojewody pismo Wójta udzielono odpowiedzi dopiero po podjęciu rozstrzygnięcia nadzorczego, pismem z dnia [...].10.2014r., informując ogólnikowo o obowiązujących przepisach prawa, procedurze i podjętym rozstrzygnięciu. Powyższe świadczy o braku chęci ze strony organu nadzoru do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Wojewoda Wielkopolski nie dał szans Wójtowi Gminy K. do wyjaśnienia chociażby części zastrzeżeń organu nadzoru. Takim zastrzeżeniem, które ewidentnie mogło zostać wyjaśnione, jest stwierdzony przez Wojewodę brak potwierdzenia, iż wykorzystana do sporządzenia miejscowego planu mapa pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wojewoda Wielkopolski nie podjął żadnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (w tym nie zbadał wszystkich materiałów dowodowych będących istotnymi przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy) oraz nie podjął żadnych kroków niezbędnych do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny, czym naruszył art. 7 K.p.a. Powyższe podważa zaufanie do tego organu, co narusza zasadę określoną w art. 8 K.p.a.

Do skargi załączono kopie dwóch sekcji mapy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, w całości podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda podkreślił, iż wobec stwierdzonych wadliwości przedmiotowego planu miejscowego istniała konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Zdaniem organu Gmina rezygnując z wyznaczenia dróg wewnętrznych niejako zrzekła się na rzecz inwestora swego władztwa do zagospodarowania terenu, co nie zapewnia ładu przestrzennego. Na terenie objętym planem faktycznie to inwestor wyznaczy układ komunikacyjny oraz dokona zabudowy terenu. Ukształtowane w ten sposób zapisy planu nie ustalają jednoznacznie przeznaczenia terenów. Wyznaczenie dróg wewnętrznych jest w planie dopuszczalne, lecz pod warunkiem określenia ich w treści jak i na rysunku planu, wraz z wyznaczeniem linii rozgraniczających teren, oznaczeń barwnych oraz symbolu KDW. Organ nadzoru podniósł, iż wbrew stanowisku Gminy, przepisy rozporządzeń, jako aktów wykonawczych do ustaw i aktów powszechnie obowiązujących, powinny być uwzględniane przy tworzeniu aktów prawa miejscowego, w tym m.p.z.p. Zapisy rozporządzenia w zakresie klasyfikacji ulic są bezpośrednio związane z zapisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Nowa struktura urbanistyczna powinna bazować nie tylko na jasnym określeniu przeznaczenia terenu, ale również na czytelnym i jednoznacznym ustaleniu układu komunikacyjnego oraz zasad podziału. Zawarte w uchwale zapisy ustalające obowiązki uzgadniania z zarządcami infrastruktury technicznej realizacji inwestycji (np. § 5 pkt 2 uchwały) stanowią powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących. Wskazano, iż przedstawiona Wojewodzie dokumentacja nie zawierała poświadczenia mapy z państwowego zasobu geodezyjnego. Wojewoda nie zgodził się z zarzutem braku dążenia do dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Pismem procesowym z dnia [...] lutego 2015 r. działający w imieniu Gminy K. Wójt Gminy K. odniósł się do stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę, rozwijając argumentację zawartą w skardze oraz polemizując ze stanowiskiem organu nadzoru. Podkreślił, że pełnomocnik organu nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi i przytoczonej tam argumentacji.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2015 r. pełnomocnicy organu nadzoru wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), wykonywana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego, stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w miejscowości K. – K. Wschód". W myśl art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wojewoda po dokonaniu analizy sprawy może orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem. Kontrola organu nadzoru ograniczona jest zatem do badania legalności uchwały. Z kolei legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. W ocenie Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ nadzoru prawidłowo uznał, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.

Na wstępie należy zauważyć, gmina w ramach wykonywania zadań własnych ustala m.in. przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to, określane w doktrynie jako tzw. "władztwo planistyczne", realizuje między innymi poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i polega na tym, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co jednak nie może być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania winno nastąpić z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Zgodnie, bowiem z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tymi konstytucyjnymi granicami działania związane są także wspólnoty samorządowe i ich organy. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. W przypadku uchwalania m.p.z.p. swoboda gminy jest ograniczona przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niejako podwójnie, a mianowicie plan jest uchwalany w wyniku przeprowadzonej określonymi przepisami tej ustawy sformalizowanej procedury, a ponadto treść planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 15.04.2008 r., sygn. II OSK 17/08, dostępny na stronach internetowych NSA w: CBOSA). Dokonując w tak zakreślonych ramach oceny legalności zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd wziął pod uwagę zarówno treść przedmiotowej uchwały, jak również wymogi procedury planistycznej, obowiązującej w dacie podjęcia uchwały.

Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały w całości lub części. Ustawodawca nie wymaga przy tym, aby naruszenie miało charakter istotny, zatem każde naruszenie zasad sporządzania planu, skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane są z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W rozpatrywanej sprawie treść skargi i podniesione w niej zarzuty w pierwszej kolejności wymagają wyjaśnienia co do zakresu regulacji, które miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi zawierać. W zakresie istotnym dla rozpatrzenia mniejszej sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1), parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy (pkt 6), szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (pkt 8). Komentatorzy ustawy podkreślają, iż ujęcie w projekcie miejscowego .planu zagospodarowania przestrzennego obowiązkowych ustaleń określonych w art. 15 ust. 2 ustawy wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1-12, a w przydatku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. LEX: Komentarz do art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Stanowisko to Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela, co nie pozwala uznać za trafne tych wywodów skargi, które odwołują się do przysługującego gminie władztwa planistycznego i związanego z tym władztwem prawa wyboru co do szczegółowości planu miejscowego. Zatem nie można skutecznie wywodzić, jak czyni to strona skarżąca, iż skoro w zakwestionowanej uchwale zdefiniowano przeznaczenie podstawowe terenu i przeznaczenie dopuszczalne, wyznaczono na rysunku planu - liniami rozgraniczającymi - tereny o określonym przeznaczeniu podstawowym, to w ramach przeznaczenia dopuszczalnego na terenach o określonym przeznaczeniu podstawowym można było dopuścić wyznaczenie dróg wewnętrznych i to bez rozgraniczania tych terenów na rysunku planu. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej Gminy, iż skoro te dwie funkcje terenu nie są ze sobą kolizyjne i wzajemnie się uzupełniają, to nie ma potrzeby ich rozgraniczenia na rysunku planu. Zarazem Sąd nie podziela stanowiska skarżącej Gminy, iż w tym zakresie zaskarżone rozstrzygnięcia nadzorcze jest wewnętrznie sprzeczne bowiem Wojewoda nie zakwestionował zawartych w uchwale definicji przeznaczenia podstawowego terenu i przeznaczenia dopuszczalnego terenu. O ile obie definicje można uznać za legislacyjnie poprawne, to jak wynika z argumentacji skargi, w sposób nieuprawniony zostały one wykorzystane na potrzeby uzasadnienia przyjętych w planie rozwiązań. W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, w przypadku tak różnych i sprzecznych funkcji terenu, jak funkcja mieszkaniowa i drogowa, nie można uznać, iż obszar przeznaczony w ramach funkcji podstawowej pod budownictwo mieszkaniowe, może być jednocześnie przeznaczony pod realizację dróg, dlatego też nie mogą być połączone w ramach jednego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi. Wprowadzenie zapisu dopuszczającego możliwość lokowania dróg wewnętrznych na terenach zabudowy mieszkaniowej oraz mieszkaniowo-usługowej nakazywało zawarcie na rysunku planu linii rozgraniczającej tereny o tak różnym przeznaczeniu oraz różnych zasadach zagospodarowania. Nie czyniąc tego, Rada Gminy nie ustaliła jednoznacznego przeznaczenia terenu dla obszaru objętego planem. W opinii Sądu podnoszona przez Radę okoliczność, że możliwość lokalizacji dróg wewnętrznych na tych terenach jedynie dopuszczono, co nie oznacza obowiązku ich realizowania, nie zwalniała Rady z obowiązku rozgraniczenia odpowiednimi liniami terenów o tak różnym przeznaczeniu. W konsekwencji doszło do połączenia obu tych funkcji, co stanowi, że § 7 ust. 4, § 8 ust. 5, § 9 ust. 6, § 10 ust. 6 i § 11 ust. 3 pkt 3 uchwały w zakresie zapisów dopuszczających lokalizację dróg wewnętrznych na terenach oznaczonych symbolami "MN1" - "MN6", "MN/U1" - "MN/U6" i " ZP" - łącznie z załącznikiem graficznym, są sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Podzielając w tym zakresie stanowisko organu nadzoru Sąd miał również na uwadze funkcję regulacyjną m.p.z.p., jego charakter prawa powszechnie obowiązującego, do którego tworzenia mają zastosowanie zasady techniki prawodawczej. Zważyć należy, iż plan miejscowy może stanowić podstawę prawną rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, tak więc jego przepisy powinny być redagowane w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. W doktrynie podkreśla się, że zakaz zamieszczania w treści rozporządzenia (aktu prawa miejscowego) przepisów niezgodnych z ustawami bądź ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi obejmuje nie tylko zakaz stanowienia norm regulujących pewne zagadnienia odmiennie od regulacji ustawowej, ale także zakaz zamieszczania przepisów, których stosowanie prowadzi do rezultatów niezgodnych, sprzecznych z rezultatami stosowania norm rangi ustawowej [Z. Ziembiński, (w:) A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1993, s. 214 i następne].

Ponadto, pozbawiając się wpływu na przyszły układ komunikacyjny na tych obszarach, Gmina przerzuciła przysługujące jej władztwo planistyczne na inwestorów. NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2836/12 jednoznacznie przyjął, iż tereny lokalizacji dróg wewnętrznych powinny być przez organ planistyczny wydzielone, nie zaś pozostawione uznaniu osób trzecich (Lex nr 1559679). Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, nie podzielając tym samym, na gruncie niniejszej sprawy, stanowiska wyrażonego w powoływanych przez Gminę wyrokach WSA w Gorzowie Wlkp. o sygn. akt II SA/Go 888/13 z dnia 23 stycznia 2014r. oraz WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 58/14 z dnia 14 maja 2014r. Należy mieć na uwadze, iż planem objęto obszar o powierzchni 7 ha, i jak wynika z dokumentacji planistycznej, na tym obszarze przewidziano powstanie stosunkowo intensywnej zabudowy mieszkaniowej oraz mieszkaniowo-usługowej (przewidziano działki o powierzchni 750-1500 m2). Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej Gminy, iż specyfika obszaru objętego planem nie wymagała wyznaczenia dróg wewnętrznych.

Zgodnie z § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać m.in. określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych i określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Tereny lokalizacji dróg wewnętrznych z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady zagospodarowania powinny być wskazane w części graficznej miejscowego planu oraz zostać wydzielone stałą i nie podlegającą przesunięciom linią rozgraniczającą. Dopuszczalne jest w m.p.z.p. wprowadzenie zapisu pozwalającego na zmianę położenia linii rozgraniczających tylko wówczas, gdy nie kreuje to stanu niepewności co do przyszłego przeznaczenia terenu. Innymi słowy, dozwolona jest w miejscowym planie zmiana położenia linii rozgraniczających wówczas gdy, po pierwsze przepisy tego aktu jednocześnie precyzują zakres korekty, a po wtóre pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, iż w wyniku określonego przesunięcia linii nie zmieni się przeznaczenie tego terenu. Dopuszczone bowiem w uchwale korygowanie linii rozgraniczających nie ma charakteru dowolnego i wymaga uszczegółowienia jej granic. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08) "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to rzeczywiście może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W konsekwencji taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych. Przy czym chodzi tu o takie wątpliwości interpretacyjne, które dotyczą kluczowych kwestii, jak przeznaczenie terenu".

Przechodząc do merytorycznej oceny pozostałych zarzutów skargi Sąd uwzględnił systematykę przyjętą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. I tak:

W odniesieniu do zarzutu organu nadzoru co do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, iż w planie należało określić klasy ulic dla dróg publicznych oznaczonych symbolami "1KD" - "KD6", a pominięcie tego obowiązku naruszyła treść art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew stanowisku Gminy, przepisy rozporządzeń, jako aktów wykonawczych do ustaw i aktów powszechnie obowiązujących, powinny być uwzględniane przy tworzeniu m.p.z.p., a zapisy rozporządzenia w zakresie klasyfikacji ulic są bezpośrednio związane z zapisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Podzielić należy także stanowisko organu nadzoru co do naruszenia przez Radę Gminy K. innych zasad sporządzania planu miejscowego wyszczególnionych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że Rada Gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Rada Gminy powinna zatem uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Organ stanowiący powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Tymczasem w § w § 7 ust. 2 pkt 19 lit. a uchwały, dla terenów oznaczonych symbolami: "MN1" - "MN5" Rada ustaliła obowiązek zapewnienia każdej działce budowlanej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej lub wydzielonej drogi wewnętrznej, natomiast w § 9 ust. 2 pkt 20 lit. a uchwały, dla terenów oznaczonych symbolami "MN/U1"-"MN/U5" ustaliła obowiązek zapewnienia działce budowlanej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W tym zakresie dopuszczalność i warunki podziału nieruchomości uregulowane zostały w art. 93 ust. 3 u.g.n. W takiej sytuacji nie ma w ogóle potrzeby konkretyzowania tego obowiązku jeszcze raz w akcie prawa miejscowego.

Ponadto, w § 2 pkt 8 uchwały Rada Gminy zawarła definicję "powierzchni biologicznie czynnej", która stanowi modyfikację definicji "terenu biologicznie czynnego" zawartej w przepisach § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego, co narusza ww. zasady techniki prawodawczej. Rację ma organ nadzoru, iż przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2761/95). W świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W świetle tych wywodów uznać należy, że brak jest upoważnienia ustawowego uprawniającego radę gminy do tworzenia nowych definicji. W tym zakresie nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, iż konieczność zdefiniowania pojęcia "powierzchni biologicznie czynnej" wynika z braku takiej definicji w przepisach regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego. Interpretacji tego pojęcia należy dokonywać w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, w tym o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy.

Za poprawną uznać należy także ocenę organu nadzoru co do przekroczenia przez Radę Gminy kompetencji wyrażonej w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., czego wyrazem było w zawarcie § 7 ust. 2 pkt 29, § 8 ust. 3 pkt 26, § 9 ust. 2 pkt 30 i § 10 ust. 3 pkt 27 uchwały obowiązku dostosowania (na etapie projektu budowlanego) parametrów technicznych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej do możliwości obsługi wszystkich projektowanych obiektów. Zauważyć bowiem należy, że w świetle art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się zasady dotyczące modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., zasady te powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej. Nie ulega wątpliwości, że każdorazowe uzyskanie dostępu do sieci infrastruktury technicznej wymaga dokonania uzgodnień z ich dysponentami, jednakże wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego, stanowienie o obowiązku dostosowania (na etapie projektu budowlanego) parametrów technicznych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej do możliwości obsługi wszystkich projektowanych obiektów w m.p.z.p. nie jest dopuszczalne.

Sąd podziela również stanowisko organu nadzoru, iż ustalając w § 9 ust. 2 pkt 1 i § 10 ust. 3 pkt 1 prawo realizacji usług nieuciążliwych w ramach przeznaczenia podstawowego terenu, wprowadzono ograniczenia dotyczące ich przyszłych odbiorców. Zapis ten skierowany jest do podmiotów świadczących usługi, które zgodnie z nim mogą być usługami służącymi wyłącznie dla obsługi istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi co do naruszenia przez organ nadzoru zasad procedury oraz znaczenia wskazanych w skardze wadliwości postępowania nadzorczego dla jego wyniku. Podkreślić należy, iż przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest akt wydany w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwały organu gminy. Zatem stosowanie odpowiednio przepisów K.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (por. wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt 447/06 - Lex nr 265705, oraz sygn. II OSK 28 lutego 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2363/94, Wspólnota 1995, nr 46, str. 32, Prokuratura i Prawo 1995, nr 9, poz. 45). Organ nadzoru, badając uchwałę organu gminy, prowadzi postępowanie wyjaśniające, ponieważ jednak rozstrzygnięcie tego organu nie ma charakteru merytorycznego - nie da się tu zastosować przepisów o postępowaniu dowodowym z kodeksu postępowania administracyjnego. Sfera faktów, która powinna być zbadana w takim postępowaniu, ogranicza się do elementów dotyczących czasu, miejsca i sposobu podjęcia kwestionowanej uchwały, a treść uchwały ma znaczenie dla tego postępowania o tyle, o ile jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa. Zatem w sytuacji, gdy w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wykazano oczywistość naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ewentualne wyjaśnienia Gminy co do treści i znaczenia zapisów podjętej uchwały nie mogły mieć znaczenia dla organu nadzoru dokonującego jej oceny. Ocena ta przeprowadzona została w oparciu o treść uchwały oraz kompletne akta planistyczne, które Wójt Gminy przesłał do organu nadzoru. Żadnego przy tym znaczenia dla sprawy nie ma brak wyjaśnienia przez organ nadzoru, czy mapy z dokumentacji planistycznej oraz część graficzna samej uchwały pochodziły z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Rację ma organ nadzoru, iż stosowne adnotacje powinny zostać zawarte na tych mapach, czego w tym przypadku nie zapewniono. Zatem zarzut naruszenia przez organ nadzoru przepisów K.p.a. Sąd uznał za nieuzasadniony.

Należy jednakże nadmienić, że uchybienie to nie stanowi naruszenia zasad, ani trybu sporządzania planu (tak wyrok NSA z dnia 9 lutego 2007r., II OSK 1481/06, Lex nr 337469), tak więc nie mogłaby pozbawić zaskarżonej uchwały cechy zgodności z prawem.

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera prawidłową ocenę przedmiotowej uchwały w zakresie, w jakim organ nadzoru zarzucił Radzie Gminy K. naruszenie prawa.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.