Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1130/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Celne prawo
Skarżony organ: Prezes Głównego Urzędu Ceł
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188  i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Małgorzata Borowiec Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.. Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 925/04 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podwyższonej opłaty drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w [...] z dnia [...]. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w [...] na rzecz A..Sp. z o.o. w [...] kwotę 520 (pięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 925/04 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł w Warszawie, utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w [...] z [...] o wymierzeniu tejże Spółce podwyższonej opłaty drogowej w kwocie 1004,12 zł z tytułu przejazdu pojazdem nienormatywnym.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów i treść decyzji oraz własną ocenę stwierdzając, co następuje.

14 listopada 2001 r. na przejściu granicznym w G. przeprowadzono kontrolę pojazdu marki Volvo nr rej. [...] wraz z naczepą, należącego do Spółki z o.o. A.. z siedzibą w [...] stwierdzając przekroczenie o 1,04 kN dopuszczalnego nacisku na drugą oś oraz 3,26 kN na piątą oś, co zostało uwidocznione w protokole. Decyzją wydaną w tym samym dniu Dyrektor Urzędu Celnego w [...] obciążył Spółkę podwyższoną opłatą drogową w kwocie 1004,12 zł.

Rozpatrując odwołanie Spółki, w którym wywodzono, iż pojazd był załadowany równomiernie, a przekroczenie niezawinione, Prezes Głównego Urzędu Ceł decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, iż obciążenie opłatami drogowymi jest obligatoryjne i niezależne od winy sprawcy. Urządzenia kontrolne nie sygnalizowały uchybień w czasie ważenia, a także strona nie wskazywała na takie okoliczności.

W skardze na powyższą decyzję wniesionej do NSA Spółka zarzuciła naruszenie § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych poprzez przyjęcie związku pomiędzy przekroczeniem przez Spółkę normy nacisku a normą wyrażona w tym przepisie, art. 2 i 92 Konstytucji RP przez zastosowanie § 9 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w zw. z art. 13 ust. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż naruszają one zasadę proporcjonalności. Obciążenie opłatą gdy za identyczne zdarzenia przewidziana jest na podstawie art. 103a § 1 pkt 6 k.w. kara grzywny. Nadto podniesiono zarzut naruszenia art. 8, 9, 15 i 107 § 3 k.p.a. przez niepoinformowanie stron o istotnych okolicznościach oraz pominiecie sposobu dynamicznego ważenia pojazdu i sposobu wyliczenia opłaty w decyzji I instancji, co uniemożliwiło stronie odniesienie się w odwołaniu do tych okoliczności.

W uzasadnieniu skargi strona wywodziła, że dla zastosowania § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia konieczne jest przekroczenie nacisku na oś oraz dopuszczalnej masy ze względu na użycie w tym przepisie spójnika "i". W przedmiotowej sprawie, w której zostały wprawdzie przekroczone naciski na osie, jednakże nie została przekroczona dopuszczalna masa pojazdu – nie było podstaw do nałożenia podwyższonej opłaty.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o jej oddalenie nie podzielając podniesionych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zw. dalej ustawą P.p.s.a.), przy czym badając legalność zaskarżonych decyzji uwzględnił zmianę stanu prawnego zaistniałą pomiędzy wydaniem decyzji I instancji ([...]) a decyzją ostateczną, wydaną [...] Z dniem 1 stycznia 2002 r. na mocy art. 99 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371, dalej u.t.d.) uległa zmianie treść art. 13 ust. 2a i 4a oraz dodano ust. 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm., dalej u.d.p.), w konsekwencji czego dotychczas obowiązujące zasady wymierzania podwyższonych opłat drogowych zastąpione zostały karami pieniężnymi, których wysokość określona została w załączniku do u.d.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy) – korzystanie z dróg publicznych mogło być uzależnione od wniesienia opłat drogowych, które zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 u.d.p. mogły być pobierane m.in. za przejazdy po drogach publicznych pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości, określone w odrębnych przepisach. W dacie wydania decyzji przez organ I instancji, za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3, bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym, pobierało się opłaty podwyższone, przewidziane w rozporządzeniu Rady Ministrów (art. 13 ust. 2a i ust. 4 u.d.p. – j.t. Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 zm. Dz.U. z 2000 r. Nr 86, poz. 958). Z kolei w dacie orzekania przez organ odwoławczy, art. 13 ust. 2a u.d.p. – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy – stanowił, iż za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3, bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym pobiera się kary pieniężne, których wysokość – w myśl ust. 2b powołanego artykułu – określał załącznik do ustawy. W ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym brak odpowiednika art. 104 ust. 2 w stosunku do postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie owej ustawy, przeto – uwzględniwszy zasadę racjonalnego ustawodawcy – należało do tych postępowań stosować przepisy dotychczasowe (o pobieraniu opłat podwyższonych, określonych w rozporządzeniu). Za taką wykładnią przemawia również to, że na skutek zmiany delegacji ustawowej, zawartej w art. 13 ust. 4 u.d.p. i wyeliminowania z zakresu rozporządzenia opłat podwyższonych, określonych w ust. 2a, Rada Ministrów w § 8 rozporządzenia z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 8, poz. 60) wskazała, że do spraw wszczętych przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 stycznia 2002 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. W tym stanie rzeczy również organ odwoławczy obowiązany był rozpatrzyć sprawę w świetle przepisów rozporządzenia RM. W art. 104 ust. 2 u.t.d. zawarta została norma intertemporalna wskazująca, iż do postępowań wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się jej przepisy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż art. 104 ust. 2 nie stosuje się do postępowań innych niż przewidziane w ustawie o transporcie drogowym. Tak więc mimo dokonanej nowelizacji przepisów organ odwoławczy zasadnie oparł decyzje na przepisach obowiązujących w dacie decyzji I instancji. WSA przywołuje w tym względzie wyrok NSA z 11 stycznia 2005 r. OSK 994/04 (niepubl.), w którym Sąd ten opowiedział się w przypadku stosowania przepisów represyjnych za stosowaniem tych, które obowiązywały w czasie gdy nastąpiło naruszenie prawa.

Zdaniem Sądu wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia prawa materialnego – § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia – przez podwyższenie opłaty drogowej w sposób sprzeczny z owym przepisem. Sąd przychylił się do przedstawionej przez organ w odpowiedzi na skargę wykładni § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Spójnik "i" może wprawdzie być stosowany na wprowadzenie do tekstu prawnego koniunkcji, która wymagałaby każdorazowego współistnienia okoliczności tym spójnikiem powiązanych. Możliwe jest jednak również stosowanie spójnika "i" w znaczeniu enumeracyjnym, a więc dla wyliczenia okoliczności, które mogą funkcjonować z osobna, bez warunku współistnienia (Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002 , s. 86; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Wyd. Praw. 2002, s. 305, wskazówka 3. Analiza § 9 rozporządzenia, dokonana zwłaszcza w świetle art. 13 ust. 2 pkt 3 u.d.p. w brzmieniu na dzień orzekania przez organ I instancji, prowadzić musi do wniosku, iż normodawca wprowadzając do § 9 ust. 1 pkt 2 spójnik "i" miał na celu właśnie wyliczenie tych wskaźników, których przekroczenie skutkować musi nałożeniem opłaty. Przyjęcie bowiem argumentacji zaprezentowanej przez skarżącą prowadziłoby do wniosku, iż przepis rozporządzenia jest niezgodny z normą wyższej rangi zawartą w u.d.p. Regułą wykładni winno być zaś takie jej prowadzenie, które – w przypadku możliwości wyboru spośród dwu efektów wykładni językowej – prowadzić będzie do przyjęcia tego znaczenia, które jest zgodne z normą wyższego rzędu (wyrok TK z dnia 8 lipca 2000 r. SK 22/99, OTK 2000, nr 4, poz. 107). Za zaprezentowaną wyżej wykładnią przemawia także systematyka rozporządzenia. Opłatę ustalało się za każde przekroczenie oddzielnie, w przypadku przekroczenia dopuszczalnej wielkości więcej niż jednego parametru; jeśli zaś przekroczenia dopuszczalnych nacisków na osi występowały na kilku osiach pojedynczych lub składowych osi wielokrotnej pojazdu, opłatę ustalało się dla każdego przekroczenia oddzielnie (§ 2 ust. 3 i 4 rozporządzenia). Taką sama konstrukcję przyjął normodawca w § 9 ust. 4 rozporządzenia, wskazując – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy – że opłatę za przejazd bez zezwolenia przy zastosowaniu podwyższonych wysokości opłat (ust. 2), ustala się i pobiera oddzielnie za każde przekroczenie parametru. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której przewoźnikom "opłacałoby się" dokonywać przewozów pojazdami ponadnormatywnymi, bez uzyskania stosownego zezwolenia. Podwyższona opłata za przejazd pojazdem ponadnormatywnym pełniła rolę swoistej kary administracyjnej. Taką też konstrukcję przyjął ustawodawca w znowelizowanej ustawie o drogach publicznych (art. 13c ust. 2 i art. 13g ust. 1 i 2), wskazując w załączniku nr 2 do ustawy wysokość kary za każde z naruszeń. Do takiego samego wniosku prowadzi także wykładnia historyczna, oparta na § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U. z 1996 r. Nr 123, poz. 578 ze zm.). Oba rozporządzenia uznane zostały za niezgodne z Konstytucją (wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 1999 r. – sygn. P 7/98, OTK 1999, nr 4, poz. 72) – § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 października 1996 r. uznany został za niezgodny z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji i nie jest zgodny z art. 13 ust. 4 u.d.p. przez to, że narusza zakres ustawowego upoważnienia oraz stanowi przepis o charakterze represyjnym; wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. P 6/02, OTK 2002, nr 7, poz. 91 – § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia RM uznany został za niezgodny z art. 92 ust. 1 oraz że nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, lecz nie z powodu przewidzianych w tych rozporządzeniach rozwiązań, lecz z powodu przekroczenia delegacji ustawowej.

WSA uznał, że nie zachodziła przesłanka uchylenia decyzji opartej na rozporządzeniu, bowiem Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia RM ze skutkiem ex tunc, nie dopatrzył się niezgodności z wzorcem kontroli z art. 3 Konstytucji i nadto orzekł, że pobrane w oparciu o owe przepisy nie podlegają zwrotowi. Trybunał wskazał, że z punktu widzenia konstytucyjnego porządku prawnego i celu ustawodawcy, wynikającego z ustawy o drogach publicznych, sama zasadność ponoszenia ujemnych konsekwencji za przejazdy nienormatywnych pojazdów bez zezwolenia nie budzi wątpliwości. Trybunał przytoczył obszernie racje (część V pkt 9 uzasadnienia wyroku z 10 grudnia 2002 r. P 6/02, które WSA w pełni podzielił), wskazujące na zmianę kontekstu normatywnego wobec wejścia w życie ust. 2b art. 13 u.d.p. i że naprawianie prawa nie może służyć legitymizowaniu zachowań naruszających prawo.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd nie uznał zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności za zasadny. Zdaniem Sądu nie wyklucza ona bezwzględnie wprowadzenia ograniczeń praw i wolności. Możliwa jest więc ingerencja normodawcy, choć – jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – każdorazowe ograniczenie spełniać musi określone przesłanki. Zdaniem WSA w sprawie P 6/02 Trybunał nie wykluczył możliwości obciążania przewoźników opłatą o charakterze sankcji z tytułu przejazdu pojazdem nienormatywnym, co wynika z przytoczonych w uzasadnieniu wyroku obszernych wywodów Trybunału.

W sprawie prawidłowo i zgodnie z przepisami wyliczono wysokość podwyższonej opłaty, a nie doszło także do naruszenia prawa materialnego – § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2002 r., bowiem nie można ograniczać wykładni do jedynie językowej.

Użyty przez normodawcę spójnik "i" w § 9 ust. 1 pkt 2 nie stanowi przykładu użycia funktora nazwotwórczego w znaczeniu koniunkcyjnym (wskazującym, że wysokość opłaty podlega podwyższeniu o 90%, gdy jednocześnie doszło do przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej oraz przekroczenia nacisków osi, lecz jedynie w znaczeniu enumeracyjnym «wskazującym, że wysokość opłaty podlega podwyższeniu o 90% z osobna – gdy doszło do przekroczenia nacisków osi»).

Sąd nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia przepisów postępowania skoro Spółka nie sformułowała zarzutów i twierdzeń kwestionujących prawidłowość przeprowadzonych czynności faktycznych (wyliczeń i pomiarów).

Naruszeniem przepisów był niewątpliwie brak zawiadomienia Skarżącej o wszczęciu postępowania (art. 64 § 1 k.p.a.) oraz faktyczny brak możliwości Spółki wzięcia czynnego udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.). Jednakże owe uchybienia formalne – w ocenie Sądu – nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. W szczególności brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania wynikał z istoty i specyfiki postępowania – w ciągu doby na dużym przejściu granicznym w G. odprawiane są setki pojazdów ciężarowych, oczekujących często w długich kolejkach. Zarówno w interesie przewoźników, jak i właścicieli pojazdów, kierowców i służb celnych jest, by ważenie pojazdów i ich odprawa toczyły się sprawnie. Dopełnienie wymogu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, przy uwzględnieniu kilkudniowego obrotu pocztowego, wiązałoby się z praktycznym paraliżem ruchu pojazdów, a kilkudniowe oczekiwanie godziłoby przede wszystkim w interes samych przewoźników i podmiotów, dokonujących transgranicznego obrotu towarowego. Z tychże zatem względów, skoro Spółka nie zadbała, by w pojeździe była osoba legitymująca się pełnomocnictwem do reprezentowania jej w owym postępowaniu, obiektywnie niemożliwym stało się doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), jak i umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i złożenia ewentualnych wniosków dowodowych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.).

Co do naruszenia art. 9 k.p.a. Sąd stwierdził, iż Skarżąca nie przedłożyła żadnego dowodu, wskazującego na nieprawidłowość pouczeń udzielanych kierowcy na stanowisku pomiarowym. Charakter urządzenia, jakim jest waga z wysoko wyspecjalizowanym oprogramowaniem, posiadająca właściwe świadectwo legalizacji, stacjonarny charakter wagi i umieszczenie na dojeździe do wagi właściwych znaków i specjalnych oznaczeń, zdaniem Sądu, pozwala na przyjęcie, że sposób przeprowadzenia ważenia był prawidłowy i nie doszło do naruszenia art. 9 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego D. P. i zaskarżając wyrok w całości oparła ją o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzucając:

– naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 lit. c ustawy P.p.s.a. przez niestwierdzenie naruszenia przez organy celne przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. (obowiązek działania na podstawie aktów zawierających przepisy powszechnie obowiązujące), co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doszłoby do uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem podstawą prawną decyzji administracyjnej nie mogło być zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar nr 39 z 22 sierpnia 2000 r., obowiązujące w dacie wydania obu decyzji, które jako jedyne regulowało sprawy związane z przebiegiem ważenia pojazdu;

– naruszenie art. 97 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 13 § 3 i 4 ustawy P.p.s.a. oraz 59 tejże ustawy przez uznanie, że właściwym do załatwienia sprawy był WSA w Poznaniu, podczas gdy z przepisów wynika, że do rozpoznania skargi powołany był WSA w Gorzowie Wielkopolskim albo WSA w Warszawie, co powoduje wydanie wyroku przez sąd niewłaściwy i stanowi podstawę do nieważności (uwzględnianą z urzędu);

– naruszenie prawa materialnego § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz.U. Nr 51, poz. 608) przez uznanie, że jest on zgodny z art. 2 Konstytucji regulującym zasadę proporcjonalności oraz nieuznanie, iż jest on niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji;

– niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2a oraz ust. 4 ustawy o drogach publicznych (wg stanu prawnego na dzień 14 listopada 2001 r.) poprzez uznanie, iż jest on zgodny z art. 2 Konstytucji RP, regulującym zasadę proporcjonalności oraz nieuznanie, że jest on niezgodny z art. 217 i 92 ust. 1 Konstytucji.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania względnie po uchyleniu wyroku – rozpoznanie skargi i uchylenie obu decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na art. 6 k.p.a. stanowiący o podstawie działania organów władzy publicznej (na podstawie i w granicach prawa) strona kwestionuje działanie organów celnych. WSA ustalił zaś poprawność wykonania ważenia pojazdu, jednak nie wskazał w oparciu o jakie przepisy dokonano przebiegu ważenia pojazdu.

W chwili dokonywania pomiaru nacisków osi na drogę obowiązywało zarządzenie Prezesa GUM z 22 sierpnia 2000 r., a więc akt, który na podstawie art. 87 Konstytucji nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących. Powyższe jest o tyle istotne, że przedmiotem postępowania było nałożenie na stronę obowiązku, tj. zapłatę kary pieniężnej. Prawidłowym aktem regulującym tę materię było dopiero rozporządzenie z 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz.U. Nr 35, poz. 316). W dniu ważenia, nie obowiązywały wiec przepisy powszechnie obowiązujące, które regulowałyby sposób ważenia pojazdu pod kątem nacisków osi na drogę, a obowiązujące uprzednio regulacje nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji.

Postępowanie sądowe toczyło się przed sądem niewłaściwym, co oznacza nieważność postępowania (art. 183 ustawy P.p.s.a.) i konieczność uchylenia wyroku. W myśl art. 97 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające... "Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Z kolei art. 13 § 3 stanowi, że do rozpoznania sprawy właściwy jest WSA, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W rozporządzeniu Prezydenta RP z 13 sierpnia 2004 r. sprawy niezakończone do dnia 1 lipca 2005 r. przed WSA w Poznaniu nakazano przekazać do WSA w Gorzowie Wielkopolskim. W sprawie występuje więc niewłaściwość Sądu, a ponadto zgodnie z art. 13 § 3 ustawy P.p.s.a. jeśli decyzję ostateczną wydał Prezes GUC to winien orzekać WSA w Warszawie.

Uzasadniając zarzut niekonstytucyjności art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych strona wywodzi, iż nie kwestionuje zasadności wprowadzenia kar, ale samej konstrukcji przepisów, które nakładają jednakową karę bez względu na liczbę przejechanych (lub planowanych) kilometrów. Z powyższych względów TK już raz uznał za niekonstytucyjne wcześniejsze regulacje (wyrok TK z 27 kwietnia 1997 r. P 7/98, OTK 1999, nr 4, poz. 72), gdyż podwyższone opłaty są niewspółmiernie wyższe od zwykłych opłat drogowych oraz uznał, że opłata ta nie jest co do zasady powiązana z zagadnieniem korzystania z dróg publicznych, do czego nawiązuje art. 13 ustawy.

TK uznał, że przepis, na podstawie którego ustala się podwyższoną opłatę, narusza zasadę proporcjonalności, bowiem ustanawia bardzo wysokie sankcje, które nie odnoszą zamierzonego celu. Kara pieniężna posiada represyjny charakter, bowiem nie stanowi ekwiwalentu za straty wynikłe ze zniszczenia dróg publicznych powstałych na skutek rzeczywistego przejazdu pojazdami nienormatywnymi. Państwo nakłada więc na obywatela obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm nacisku na osie, któremu nie jest on w stanie sprostać, bowiem przewoźnik nie ma technicznej możliwości sprawdzenia po każdym załadunku kontrolowanych parametrów technicznych. Nawet bowiem w przypadku prawidłowego ułożenia ładunku nie można wykluczyć jego przesunięcia podczas przejazdu do granicy.

Skarga kasacyjna nadto wskazuje na wyrok TK sygn. akt P 6/02 z 10 grudnia 2002 r., w którym Trybunał orzekł, że art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) w zakresie, w którym przepis ten upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalenia tych opłat, jest niezgodny z art. 217 Konstytucji RP oraz orzekł, że § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat (Dz.U. Nr 51, poz. 607) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Wyrok WSA nie uwzględnia wykładni dokonanej przez Trybunał, mimo iż należało odmówić zastosowania tych przepisów i uchylić decyzję. Samo bowiem uchylenie przepisów stanowi o ich nieobowiązywaniu a żaden z sądów ani organów nie jest zwolniony od odmowy zastosowania przepisów, które są niekonstytucyjne i w konsekwencji zastosować wprost przepisy Konstytucji w myśl zasady, że przepis wyższej rangi uchyla sprzeczny z nim przepis niższej rangi.

Skarżący podziela stanowisko TK w kwestii niekonstytucyjności delegacji zawartej art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, że opłaty podwyższone nie mogą być regulowane w drodze rozporządzenia, bowiem zgodnie z art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy.

Ponadto § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia jest sprzeczny z zasadą określoną w art. 92 ust. 1 Konstytucji, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w ustawie na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dot. treści aktu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania opowiadając się za trafnością argumentacji Sądu I instancji.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż Sąd odwoławczy nie uznał, iż w sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia przepisów postępowania wskazanych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę P.p.s.a. w zw. z art. 13 § 3 i 4 oraz art. 59 ustawy P.p.s.a., jako najdalej idącego wobec podniesienia nieważności postępowania – Naczelny Sąd Administracyjny, który na podstawie art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. przesłankę tę zobowiązany jest uwzględniać z urzędu nie uznał tego zarzutu za zasadny.

Twierdzenia skarżącego co do niewłaściwości Sądu są zasadne, bowiem ze względu na organ, który wydał zaskarżoną decyzję właściwym do rozpoznania sprawy, zarówno pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jak i ustawy P.p.s.a., był sąd administracyjny mający siedzibę w Warszawie. Wadliwym było wiec skierowanie w tej sprawie skargi do NSA Oddział Zamiejscowy w Poznaniu i rozpoznanie tej sprawy następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

Naruszenie przepisów o właściwości nie powoduje jednak nieważności postępowania, gdyż art. 183 § 2 pkt 6 ustawy P.p.s.a. jako przesłankę nieważności wskazuje sytuację, w której wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przesłanki nieważności zostały określone w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. w sposób ścisły, a zatem niedopuszczalne jest jakiekolwiek rozszerzanie ich katalogu na inne, nieprzewidziane przypadki.

Powołując, jako naruszony, przepis art. 59 ustawy P.p.s.a. skarga kasacyjna pomija, iż składa się on z kilku jednostek redakcyjnych, a Sąd odwoławczy nie jest zobowiązany ani uprawniony do doprecyzowania zarzutów. Nadto strona skarżąca nie dostrzegła, iż w § 3 tegoż artykułu ustawodawca czynnościom dokonanym w sądzie niewłaściwym nadał moc prawną. Z powyższych względów zarzut ten należało ocenić jako niezasadny.

Zarzut naruszenia prawa procesowego strona skarżąca sformułowała w sposób mało precyzyjny , gdyż w ustawie nie ma przepisu art. 145 § 1 lit. c, zaś treść zarzutów wskazuje, iż strona zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy. Mimo powyższego mankamentu, gdyby wskazanie nieistniejącego przepisu traktować w kategoriach oczywistej pomyłki to i tak zarzut niedostrzeżenia przez Sąd wydania decyzji na podstawie przepisów niemających mocy obowiązującej nie mógłby się ostać.

Błędnym jest twierdzenie skarżącej Spółki, iż podstawą wydania decyzji było zarządzenie Prezesa GUC nr 39 z dnia 22 sierpnia 2000 r. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż zarządzenie nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych (Dz.Urz. Miar i Prob. Nr 6, poz. 40), wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 8 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. – Prawo o miarach (Dz.U. Nr 55, poz. 248 ze zm.), w myśl przepisów Konstytucji RP jest aktem o charakterze wewnętrznym. Zawarte w nim przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji, nie są one też stosowane przez organy wydające decyzje o nakładaniu podwyższonych opłat. Przepisy zarządzenia regulowały zasady prawnej kontroli metrologicznej jakiej poddawane były przyrządy pomiarowe przez organy administracji i miały zastosowanie m.in. przy dokonywaniu legalizacji przyrządów pomiarowych.

Jak wynika z akt sprawy waga, której użyto w toku kontroli w dniu 14 listopada 2001 r. posiadała ważne świadectwo legalizacji nr [...] z dnia 27 grudnia 2000 r., wydane na podstawie przepisów zarządzenia nr 15 Prezesa GUM z dnia 19 marca 1996 r. (Dz.Urz. Miar i Prob. Nr 5, poz. 21).

Do wymagań metrologicznych określonych w tym akcie prawnym nie miało więc zastosowania zarządzenie nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r., gdyż legalizacja dokonana pod rządami poprzednio obowiązującego aktu zachowywała ważność – jak w tym przypadku do 31 grudnia 2001 r.

Ponadto należy podkreślić, iż przepisy wymienionych wyżej aktów nie stanowiły podstawy wydania decyzji, a jedynie miały zastosowanie m.in. przy legalizacji przyrządów pomiarowych.

Za zasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia prawa materialnego.

Podstawą wydania zaskarżonych decyzji – jak trafnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny – był przepis art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838) wg tekstu obowiązującego w dniu dokonywania kontroli oraz § 2 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U. Nr 51, poz. 607), wydanego na podstawie delegacji zamieszczonej w art. 13 ust. 4 ustawy. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02, w którym Trybunał orzekł o niezgodności § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Błędnie natomiast Sąd uznał, iż Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia ze skutkiem ex tunc, gdyż nie wynika to z treści orzeczenia.

Trybunał uwzględnił natomiast w dacie wyrokowania zmianę stanu prawnego nowelą do ustawy o drogach publicznych, zawartą w art. 99 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, którą zmieniono delegację ustawową zawartą w art. 13 ust. 4 u.d.p., nadano inną treść art. 13 ust. 2a oraz wprowadzono do ustawy przepis art. 13 ust. 2b, określający wysokość kar pieniężnych (nie zaś podwyższonych opłat – jak przewidywano przed nowelizacją). Ze względu na to, że kwestionowane przepisy rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2000 r. mogą być stosowane (jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie), a przez to wywoływać skutki prawne Trybunał uznał za konieczne stwierdzenie ich niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Trybunał w uzasadnieniu stwierdził, iż zarzuty dotyczące przekroczenia delegacji ustawowej zachowały swą aktualność tylko do momentu stwierdzenia niekonstytucyjności art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Z chwilą orzeczenia przez Trybunał niezgodności powyższego przepisu z Konstytucją, zakwestionowała została sama podstawa prawna upoważniająca Radę Ministrów do wydania tychże przepisów. W takim stanie rzeczy – zdaniem Trybunału – kwestionowane przepisy są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji ponieważ zostały wydane na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego (OTK-A 2002, nr 7, poz. 91).

Przepis art. 272 § 1 ustawy P.p.s.a. stwarza możliwość żądania wznowienia postępowania gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją lub ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie.

Wprawdzie § 2 tego przepisu uprawnia stronę do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, jednakże w takim przypadku gdy Sąd I instancji orzeka w sprawie po wydaniu wyroku Trybunału naruszenie prawa uwzględnia w ramach podstawy uchylenia decyzji przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub b ustawy P.p.s.a.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny winien więc na podstawie art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. uwzględnić zarzut ten z urzędu i decyzje wydane w sprawie uchylić.

Błędnie Sąd ocenił tę część wyroku Trybunału, w którym stwierdził on, iż pobrane opłaty nie podlegają zwrotowi. Te obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku, cytowane przez Sąd, dotyczą nie tyle przesłanek prowadzących do uchylenia decyzji, lecz mają na uwadze to, aby nie stwarzać stronom, które dokonały przewozów pojazdami nienormatywnymi podstaw do dochodzenia zwrotu pobranych opłat. Ta część wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnosi się więc nie do sfery wydawania decyzji i ich legalności, bo te wydane na takiej podstawie ewidentnie naruszały prawo, lecz do skutków wynikłych z wykonania decyzji w odniesieniu do których Trybunał opowiedział się przeciwko możliwości dochodzenia wzajemnych roszczeń (miedzy Skarbem Państwa a użytkownikami dróg publicznych) wynikłych z nieprawidłowego korzystania z dróg.

Z powyższych względów uznając za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego – Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 188 ustawy P.p.s.a., zaś na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ustawy także decyzje organów obu instancji.

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) uznając, iż kwota 300 zł odpowiada udziałowi pełnomocnika w postępowaniu przed sądami obu instancji, zaś kwota 220 zł stanowi równowartość poniesionych przez stronę opłat sądowych.