Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 523/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz, Piotr Borowiecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. K. – redaktora naczelnego "[...]" na bezczynność Burmistrza Miasta M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. K. K. - redaktor naczelny "[...]" (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udzielenia prasie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - zwanej dalej także: "u.d.i.p.") w związku z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24 ze zm. - zwanej dalej także: "Pr.p.").

Zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - z uwagi na nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem, strona skarżąca wniosła petitum skargi o zobowiązanie Burmistrza Miasta [...] do rozpoznania jej wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, a także o wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu [...] grudnia 2015 r. wniosła do Burmistrza Miasta [...] pismo dotyczące realizacji zobowiązań zawartych w "umowie społecznej" stanowiącej ulotkę wyborczą Pani Burmistrz Miasta [...] - poprzez przesłanie odpowiedzi na następujące pytania:

"1. W jaki sposób zrealizowano punkty porozumienia?

2. Które punkty zostały w pełni zrealizowane?

3. W wypadku, gdy któryś z punktów nie został zrealizowany, proszę o informację, w jaki sposób ma zostać przeprowadzona "ocena Mieszkańców".

Jednocześnie, skarżący wniósł o udzielenie wyjaśnień dotyczących "Nagłego zniknięcia profilu Facebook KKW W. K. w terminie zbliżonym do czasu upływu terminu umowy społecznej. Profil ten, na którym umieszczona była ta umowa był jeszcze dostępny 30 listopada 2015 r. W pierwszych dniach grudnia już nie".

Skarżący wskazał w uzasadnieniu skargi, że w terminie przewidzianym ustawą organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie udostępnił wnioskowanej informacji w żądanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 14 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), co - zdaniem skarżącego - skutkuje uznaniem, że organ jest w stanie bezczynności w przedmiotowej sprawie. Skarżący zwrócił uwagę, że pytania dotyczyły zasad funkcjonowania organu, o czym mówi art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., a w szczególności sposobu realizacji zadań publicznych, co uszczegóławia podpunkt d tego przepisu cyt. ustawy.

Do pisma skarżącego dołączony został wydruk dwustronnej ulotki, na której zawarte zostały 4 punkty umowy społecznej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...], wnosząc o nieuwzględnienie skargi, stwierdził, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - nie dopuścił się bezczynności. Organ zauważył, że pytanie strony skarżącej wpłynęło do Urzędu Miasta w dniu [...] grudnia 2015 r., natomiast w Biuletynie Miasta [...] nr [...], wydanym na przełomie listopada i grudnia 2015 r., został opublikowany artykuł "[...]", w którym Burmistrz Miasta przedstawiła szczegółowo stan realizacji wszystkich 18 punktów z porozumienia zawartego przed wyborami samorządowymi, w tym również z 4 punktów, o które pytał skarżący. Jednocześnie, organ wyjaśnił, że w dniu 31 grudnia 2015 r., ustosunkowując się do wniosku skarżącego, przesłano - za pośrednictwem poczty elektronicznej – pismo, w którym wyjaśniono, że odpowiedź na 18 punktów porozumienia została opublikowana we wskazanym powyżej Biuletynie Miasta [...] oraz zamieszczono link do elektronicznej wersji tej gazety. Ponadto, w piśmie organ wyjaśnił również, że "profil Facebook KKW W. K. nie był uaktualniany, stąd decyzja o jego zamknięciu, Treść umowy społecznej jest cały czas dostępna na profilu W. K.".

Organ w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł ponadto, że - w jego ocenie - budzi wątpliwość kwestia zasadności zadawania pytań i konieczności udzielania odpowiedzi przez Burmistrza Miasta na pismo dotyczące profilu komitetu wyborczego. Organ zauważył bowiem, że profil ten nie był prowadzony przez organ administracji publicznej, lecz przez osobę fizyczną i nie wiąże się z realizacją zadań publicznych i pełnieniem funkcji Burmistrza Miasta.

Mając na względzie powyższe, organ uznał, że nie dopuścił się bezczynności, wskazując, iż opóźnienie dwudniowe w przekazaniu informacji nie może być uznane za bezczynność, w szczególności w sytuacji, gdy w okresie biegu terminu do udzielenia informacji jeden dzień (24 grudnia) był dniem wolnym od pracy.

W piśmie procesowym z dnia 22 marca 2016 r. skarżący, podtrzymując dotychczasowe zarzuty skargi, uzupełnił argumentację dotyczącą zasadności skargi.

W wyniku rozpoznania skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 30/16, opierając swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jednocześnie - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - umorzył postępowanie w pozostałym zakresie, a także zasądził zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie, analizując przepisy regulujące kwestie związane z informacją publiczną i dostępem do niej - stwierdził, że w świetle tych regulacji nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Miasta [...] jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził także, że "wobec treści wniosku skarżącego z dnia 7 października 2015 r., spełniona została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do powyższego wniosku". W konkluzji, Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro organ rozpoznał wniosek skarżącego i udostępnił żądaną informację w dniu 31 grudnia 2015 r., to należało umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, bowiem w dacie orzekania nie było już podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, gdyż został on już rozpoznany. Jednocześnie, WSA w Warszawie nie dopatrzył się w bezczynności Burmistrza Miasta [...] rażącego naruszenia prawa, albowiem - jak stwierdził Sąd - z wyjaśnień organu wynika, że długotrwałość procedowania była związana z obszernością informacji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz Miasta [...], zarzucając - na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - naruszenie:

1. prawa materialnego - przez jego błędną wykładnię, tj. poprzez przyjęcie, że ulotka wyborcza ("[...]") W. K., kandydatki na Burmistrza Miasta [...] oraz stopień realizacji zawartych w niej obietnic stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.;

2. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - polegające na przyjęciu, iż organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy w niniejszej sprawie wnioskowana informacja nie stanowiła informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym, nie można było przyjąć, aby organ pozostawał w bezczynności w jej udostępnieniu. Ponadto, "informacja" ta była udostępniona w Biuletynie Miasta [...] nr [...] listopad - grudzień - styczeń w dniu 16 grudnia 2016 r., tj. następnego dnia po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez stronę, a to oznacza, że doszło do jej udostępnienia w rozumieniu ustawy;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. - polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom wynikającym z treści tego przepisu, a przede wszystkim na niewyjaśnieniu podjętego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia, co skutkowało istotnym naruszeniem przepisów postępowania, zaś naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie w całości skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, odpierając przy tym sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty.

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dni 30 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2533/16, powołując się na przepisy art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 207 § 2 p.p.s.a. - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, odstępując jednocześnie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

NSA zarzucił, że ograniczenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu spornego wyroku do przedstawienia obowiązujących przepisów prawa i ogólnych zasad jego wykładni i stosowania, bez szczegółowego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem, której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania określonego przepisu prawnego w okolicznościach stanu faktycznego sprawy. NSA stwierdził, że w sytuacji, gdy skarżący bądź organ, dowodząc swoich racji, wspiera je konkretnymi argumentami, na przykład z zakresu odnoszącego się do określonego rodzaju wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego. Zdaniem NSA, zaniechanie tej weryfikacji stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11, czy też wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się z argumentami strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do charakteru żądanej przez skarżącego informacji, a tym samym nie dokonał oceny, czy wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej. Ponadto, NSA uznał, że WSA w Warszawie w żaden sposób nie odniósł się też do faktu udostępnienia przez organ w dniu 16 grudnia 2015 r. żądanej informacji w Biuletynie Miasta [...], a następnie - po wpłynięciu skargi - poinformowania po raz kolejny skarżącego o udostępnieniu oczekiwanych przez niego informacji w tymże Biuletynie.

NSA uznał, że w swoich rozważaniach Sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że Burmistrz [...] jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także do przyjęcia, iż "wobec treści wniosku skarżącego z dnia [...] października 2015 r., spełniona została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej (...)" oraz, że skoro organ rozpoznał wniosek skarżącego i udostępnił żądaną informację, to należało umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, bowiem w dacie orzekania nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o informację publiczną, gdyż został on już rozpoznany. Jednocześnie, jak stwierdził NSA, Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się w bezczynności Burmistrza rażącego naruszenia prawa, bowiem długotrwałość procedowania organu - jak wynika z jego wyjaśnień - była związana z obszernością informacji.

Zdaniem NSA, wskazanie przez Sąd pierwszej instancji, że chodzi o wniosek skarżącego z dnia 7 października 2015 r., podczas gdy wniosek inicjujący postępowanie został złożony w dniu 15 grudnia 2015 r., jak również odniesienie się do wyjaśnień organu dotyczących "obszerności informacji", świadczyć może bądź to o niestaranności w sporządzeniu uzasadnienia, bądź też o mechanicznym powieleniu treści będącej w istocie fragmentem uzasadnienia innego orzeczenia. Każdy z tych przypadków - według NSA - potwierdza jednak dodatkowo, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

NSA uznał w tej sytuacji, że powyższa wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie daje możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej, w szczególności poprzez pryzmat pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Niezależnie od powyższego, NSA zarzucił, że całkowicie umknęło uwadze Sądu pierwszej instancji, że wniosek skarżącego został złożony z powołaniem na przepisy Prawa prasowego. Brak odniesienia się do tej kwestii dodatkowo uniemożliwia ocenę merytorycznego rozstrzygnięcia skargi na bezczynność organu.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozpoznając skargę ponownie, Sąd pierwszej instancji dokona oceny stanowisk obu stron postępowania. W szczególności - jak zalecił NSA - Sąd pierwszej instancji rozważy, czy żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej i uzasadni ocenę w tym zakresie. NSA uznał, że w zależności od wyniku tych rozważań, Sąd winien również dokonać oceny ewentualnej bezczynności organu w kontekście przepisów Prawa prasowego, na które powołuje się skarżący w swoim wniosku. Jednocześnie, NSA stwierdził, że również w zależności od wyniku powyższych rozważań i dokonanej oceny, WSA w Warszawie zobowiązany będzie odnieść się do tych twierdzeń organu, które wskazywały na powszechną dostępność żądanych informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

Jednocześnie, należy wyraźnie wskazać w niniejszej sprawie, iż zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, iż wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach.

Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie, uznać należy, że wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (tak: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 881 i powołane tam orzecznictwo; podobnie: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268; por. także: m.in. wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1388/06, czy też wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1223/15).

Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy.

Należy również bardzo wyraźnie wskazać, że z zakresu związania wykładnią można wykluczyć oceny i poglądy wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań (zob. m.in. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017 i powołany tam wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1223/15).

W konsekwencji należy uznać, że związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej przez NSA wykładnią prawa, a zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku sądu pierwszej instancji.

Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2533/16.

W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta [...], zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozstrzygającemu sprawę w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 30/16, iż Sąd ten, rozpatrując skargę K. K. - redaktora naczelnego "[...]", przede wszystkim nie odniósł się w żaden sposób do charakteru żądanej przez skarżącego informacji, a tym samym - nie dokonał oceny, czy wniosek strony skarżącej dotyczył w ogóle udostępnienia informacji publicznej. Ponadto, NSA uznał, że WSA w Warszawie w uzasadnieniu spornego wyroku w żaden sposób nie odniósł się również do faktu udostępnienia przez organ w dniu 16 grudnia 2015 r. żądanej informacji w Biuletynie Miasta [...], a następnie - po wpłynięciu skargi - poinformowania po raz kolejny skarżącego o udostępnieniu oczekiwanych przez niego informacji w tymże Biuletynie.

Rozważając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - mając na względzie wskazane powyżej zalecenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2533/16 - uznał, że skarga K. K. - redaktora naczelnego "[...]" nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Burmistrz Miasta [...] nie był w bezczynności z uwagi na fakt, iż wniosek strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2015 r. dotyczył udostępnienia informacji, która nie miała charakteru informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, brak cech informacji publicznej powodował, iż w niniejszej sprawie nie było zarówno podstaw do wydania decyzji w trybie przepisu art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak też organ nie był zobowiązany do udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji.

Przechodząc do analizy niniejszej sprawy, wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).

W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżący K. K. sformułował wobec Burmistrza Miasta [...] zarzut bezczynności w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym żądał udostępnienia informacji publicznej dotyczącej realizacji zobowiązań zawartych w "[...]" stanowiącej ulotkę wyborczą Burmistrza Miasta [...] poprzez przesłanie odpowiedzi na następujące pytania:

"1. W jaki sposób zrealizowano punkty porozumienia?

2. Które punkty zostały w pełni zrealizowane?

3. W wypadku, gdy któryś z punktów nie został zrealizowany, o informację w jaki sposób ma zostać przeprowadzona "ocena Mieszkańców"".

Jednocześnie, skarżący wniósł o udzielenie wyjaśnień dotyczących "Nagłego zniknięcia profilu Facebook KKW W. K. w terminie zbliżonym do czasu upływu terminu umowy społecznej", wskazując, iż "(...) Profil ten, na którym umieszczona była ta umowa był jeszcze dostępny 30 listopada 2015 r. W pierwszych dniach grudnia już nie".

W ocenie Sądu, wskazać należy, że do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej.

W świetle art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875), burmistrz miasta jest organem wykonawczym w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy. W tej sytuacji, nie ulega zatem wątpliwości, że Burmistrz Miasta [...] należy do podmiotów ustawowo zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu.

Dokonując interpretacji pojęcia "informacji publicznej", w literaturze przedmiotu podnosi się, że autorzy Konstytucji RP nie wprowadzili do tekstu wyrażenia "informacja publiczna", które występuje tylko w języku ustawowym. Jednak z brzmienia art. 61 Konstytucji RP można odczytać ich intencję odnośnie do rodzaju informacji, do której dostęp zagwarantowano obywatelom. Uczyniono to przez zobowiązanie określonych podmiotów do umożliwiania takiego dostępu. W tej sytuacji, rekonstruując pojęcie informacji publicznej, trzeba posłużyć się łącznie kryterium podmiotowym oraz przedmiotowym. Kryterium podmiotowe wskazuje, że informacja taka odnosi się "do działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", a także innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Kryterium przedmiotowe nie zostało określone wprost, ale można uznać, że taka informacja powinna być wykonana lub przechowywana przez władze publiczne (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).

Stosując kryterium podmiotowe, wskazuje się - poprzez nawiązanie do przepisu art. 61 Konstytucji RP - że informacja publiczna odnosi się "do działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także dotycząca innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej, a także gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (vide: M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołany tam m.in. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4559/02, czy też wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/WA 2199/06).

Z kolei, jeśli chodzi o kryterium przedmiotowe, na plan pierwszy wysuwa się konkluzja, że przedmiot informacji publicznej stanowi cała działalność wszystkich jej organów. W tej sytuacji, przyjmuje się, że nośnikiem informacji publicznej może być każdy dokument, który został wytworzony, odtworzony i przekształcony przez władze publiczne, jest przez nie przechowywany lub odnosi się do nich. Podkreśla się przy tym, że odstępstwa od tak określonej zasady są możliwe tylko w sytuacji zaistnienia racjonalnie uzasadnionego wyjątku, opartego na podstawie ustawowej. Taki wyjątek powinien być formułowany w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 837/03).

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

W świetle powyższego, Sąd uznał, że informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia 15 grudnia 2015 r. nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., albowiem nie sposób przyjąć, że informacja dotycząca realizacji stricte wyborczych zobowiązań, skierowanych do potencjalnych wyborców w ramach prowadzonej kampanii wyborczej, a zawartych w "umowie społecznej" stanowiącej klasyczną ulotkę wyborczą osoby startującej w wyborach na Burmistrza Miasta [...], może posiadać walor informacji publicznej.

Nie sposób również uznać, aby którekolwiek z pytań zawartych we wniosku strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2015 r., a odnoszących się czy to do sposobu realizacji zobowiązań wyborczych osoby kandydującej na Burmistrza Miasta [...], czy to nawiązujących do funkcjonowania jej prywatnego profilu na Facebooku stworzonego wyłącznie dla potrzeb komitetu wyborczego, mogły być uznane za bezpośrednio dotyczące funkcjonowania i trybu działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym w szczególności za informację wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, czy też inny podmiot realizujący zadania publiczne bądź gospodarujący mieniem komunalnym w zakresie swoich kompetencji.

Wskazać warto, iż pojęciu "informacja publiczna", określonemu w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zarzuca się często, że tak naprawdę niczego nie wyjaśnia, gdyż z jego brzmienia wynika, że informacją publiczną jest informacja o sprawach publicznych. Niemniej, w najbardziej podstawowym znaczeniu treść sprawy publicznej należy identyfikować z działaniem, którego celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb obywateli. Charakter i zakres tych potrzeb określany jest w wielu aktach prawnych, wynika również z potrzeby zaistniałej w określonym stanie faktycznym. Podkreśla się przy tym istnienie szerokiego rozumienia pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej", obejmując nim wszelkie działania o charakterze użyteczności publicznej.

Niemniej, pomimo uwzględnienia powyższego dosyć szerokiego rozumienia pojęcia "informacji publicznej", uznać należy jednak, że nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości Sądu to, iż wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2015 r. nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Zważywszy zatem, że w sprawie spełniony został jedynie zakres podmiotowy, zaś nie został w żaden sposób spełniony zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, który pozwalałby uznać żądaną przez skarżącego informację za objętą definicją informacji publicznej, Sąd stwierdził, że sporny wniosek skarżącego nie podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie było zatem po stronie Burmistrza Miasta [...] obowiązku udostępnienia skarżącemu żądanej informacji, co zostało zasadnie podkreślone w piśmie organu z dnia [...] stycznia 2016 r., w którym słusznie poddano w wątpliwość zarówno charakter samych pytań sformułowanych w treści owego wniosku, jak i zakwestionowano konieczność udzielania odpowiedzi na wątpliwości strony skarżące dotyczące profilu komitetu wyborczego, tym bardziej, że profil ten nie był prowadzony przez organ administracji publicznej, lecz przez osobę fizyczną i nie wiązał się z realizacją zadań publicznych i pełnienia funkcji Burmistrza Miasta [...].

Niezależnie od powyższych okoliczności, które - w ocenie Sądu - przesądzają o niezasadności argumentów strony skarżącej odnoszących się do charakteru wnioskowanej przez nią informacji, warto dodatkowo zauważyć na marginesie, że analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że nawet, gdyby przyjąć, iż charakter pytań skarżącego zawartych w jego piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. miał jednak cechy informacji publicznej, z czym skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie się nie zgadza, to i tak nie sposób byłoby stwierdzić wówczas, że Burmistrz Miasta [...] pozostawał w stanie bezczynności na dzień wniesienia skargi, skoro organ ten w dniu 16 grudnia 2015 r. udzielił żądanej informacji w Biuletynie Miasta [...], a następnie - po wpłynięciu skargi do Sądu - poinformował dodatkowo skarżącego o udostępnieniu oczekiwanych przez niego informacji w tymże Biuletynie.

W konsekwencji, uznać należy, że skoro wnioskowana przez skarżącego informacja dotyczyła wyłącznie realizacji przedwyborczych zobowiązań zawartych w "umowie społecznej" stanowiącej ulotkę wyborczą osoby fizycznej kandydującej na stanowisko Burmistrza Miasta [...], zakres przedmiotowy wniosku nie dotyczył w żaden sposób obszaru prowadzonego przez organ administracji publicznej, lecz przez osobę fizyczną, co nie wiązało się z realizacją zadań publicznych i pełnienia funkcji Burmistrza Miasta [...].

W tym stanie rzeczy, Sąd nie miał jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych, aby zobowiązać organ - w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - do rozpoznania wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji objętej jej pismem z dnia [...] grudnia 2015 r., albowiem nie miała ona charakteru informacji publicznej, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.