Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 276/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1, art. 145a, art. 151 par. 1, art. 150, art. 149 par. 2, art. 155.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1, art. 26 i nast., art. 50 ust. 3-5 oraz pkt 36 preambuły,
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: art. 2,
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Józef Kremis, Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. E. B., (zwany także dalej stroną), złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. G. wniosek o przyznanie na [...] r. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zadeklarował w tabeli nr VII (oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, na których zadeklarowano działki rolne) [...] działek ewidencyjnych: działkę nr [...],[...],[...], położonych w woj. d., powiat k., gmina K. G., obręb ewidencyjny R. oraz działki ewidencyjne nr [...], położone w obrębie ewidencyjnym J.. W tabeli nr VIII (oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych) zadeklarował [...] działek rolnych [...] oraz [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Kontrola administracyjna wniosku obszarowego nie wykazała nieprawidłowości. W tym stanie rzeczy w dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. G. wydał decyzję nr [...], o przyznaniu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) w kwocie [...] zł oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) w kwocie [...] zł.

Dnia [...] r. strona złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w K. G. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na [...] r., w którym zadeklarowała do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) dwie działki rolne [...] o powierzchni [...] ha. Kontrola administracyjna wniosku, przeprowadzona w dniu [...] r. wykazała nieprawidłowości odnośnie działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] (suma powierzchni działek rolnych, powierzchni niezgłoszonej oraz zalesionej deklarowanych na działkach ewidencyjnych była większa od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych użytków występujących na tej działce ewidencyjnej w ewidencji gruntów). Organ I instancji wezwał stronę dnia [...] r. do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi strona złożyła w dniu [...] r. formularz z zaznaczonym celem "korekta wniosku", w którym oświadczyła, że powierzchnia i sposób użytkowania działek ewidencyjnych jest zgodna z deklaracją we wniosku obszarowym na [...] r. W dniu [...] r. strona złożyła formularz z zaznaczonym celem "wycofanie całego wniosku".

W tych okolicznościach gospodarstwo strony zostało w dniu [...] r. wytypowane do kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej, dla potwierdzenia zgodności zadeklarowanej powierzchni oraz sposobu użytkowania poszczególnych działek rolnych zadeklarowanych we wniosku ze stanem faktycznym. Organ stwierdził, że podstawą do przeprowadzenia kontroli było zobowiązanie podpisane przez stronę (wnioskodawcę) przy wypełnianiu wniosku o dopłaty, na ostatniej stronie tego dokumentu, na podstawie art. 29 i art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej u zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz.WE Nr L 270/1 z 21.10.2003 r.) oraz art. 30 ust 1 i 2 oraz art. 31 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U Nr 35, poz. 217 ze zm.).

Kontrola w dniu [...] r., przeprowadzona przez Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu, wykazała nieprawidłowości na działkach ewidencyjnych nr [...], stanowiących działkę rolną [...], polegające na zawyżeniu powierzchni zadeklarowanej przez stronę w stosunku do powierzchni stwierdzonej. Według protokołu znaczna część działek ewidencyjnych, zadeklarowana do płatności do gruntów rolnych, nie jest użytkowana rolniczo. Fotografie gruntu przedstawiają skupisko drzew i krzaków. Ich wieloletniość wskazywała na fakt, że porastały one kontrolowane działki również w [...] r. Wynikało z tego, że strona za [...] r. otrzymała płatność do powierzchni niekwalifikującej się do płatności. W związku z tym, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w chwili wydania decyzji, lecz nieznane organowi, który wydał decyzję, organ I instancji w dniu [...] r. wydał postanowienie Nr [...] o wznowieniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 149 § 1 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. We wznowionym postępowaniu organ I instancji wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], którą uchylił decyzję dotychczasową nr [...] z dnia [...] r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...] oraz odmówił przyznania stronie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...].

Od tego rozstrzygnięcia strona złożyła odwołanie, dołączając oświadczenie J. S., potwierdzone przez S. S. J., z którego wynika, że użytkuje on na zasadzie użyczenia od [...] r. działki ewidencyjne nr [...] w obrębie wsi J. należące do strony, poprzez wypas na nich [...] sztuk koni. W uzasadnieniu odwołania strona wyjaśniła, iż nie zgadza się z wydaną decyzją, gdyż występujące na niej zadrzewienia i zakrzaczenia nie podlegające wycięciu stanowiły skuteczną ochronę przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi i nie były przeszkodą w wypasie zwierząt. Ponadto dodała, że od [...] r. z uwagi na zły stan zdrowia nie składała wniosków o przyznanie płatności. Według strony, samosiewy urosły, a na gruncie nadal jest prowadzony wypas zwierząt. Strona powołała się na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz.306 z późn. zm.), wskazując przepis o dopuszczalności gruntu porośniętego pojedynczymi drzewami i krzewami z ograniczeniem, o ile nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcje rolną, w liczbie nie przekraczajacej 50 sztuk na hektar.

Po rozpatrzeniu odwołania, organ II instancji decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Od tej decyzji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez ustalenie, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w chwili wydania decyzji lecz nieznane organowi uzasadniające wznowienie postępowania, w sytuacji, gdy w sprawie nie zostały wykryte żadne nowe okoliczności, a cały stan faktyczny był znany organowi wydającemu decyzję;

- naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji ostatecznych, wydanych przez organ I instancji, to jest decyzji nr [...] z dnia [...] r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] r., na mocy których strona nabyła prawo do uzyskania dopłat w [...] r., a które powinny być uchylone za zgodą strony.

Skarżący zarzucił także błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na ustaleniu, że w [...] r. powierzchnia deklarowana przez niego do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na [...] r. była większa niż faktyczna powierzchnia, którą skarżący władał. Powołując się na powyższe naruszenia prawa, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji organu I i II instancji w całości oraz zasądzenie na kosztów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów i do uzasadnienia skargi organ II instancji podkreślił, że zgromadzony w sprawie materiał faktyczny bezspornie wskazuje, że skarżący we wniosku z dnia [...] r. zadeklarował [...] działek rolnych [...], wskazując dla nich grupę upraw JPO (Jednolita Płatność Obszarowa) o łącznej powierzchni [...] ha. Po zmniejszeniu powierzchni działki rolnej [...] ([...] ha), położonej na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...] ze względu na wynik kontroli na miejscu (zadrzewienia, zakrzaczenia), powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony dla Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) wynosił tylko [...] ha.

Organ stwierdził, że bezpodstawny jest podnoszony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., że w sprawie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji lecz nieznane organowi, uzasadniające wznowienie postępowania w sytuacji, gdy w sprawie nie zostały wykryte żadne nowe okoliczności, a cały stan faktyczny znany był organowi wydającemu decyzję. Organ zauważył, że przesłanką wznowienia postępowania jest także wyjście na jaw istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 kpa). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że warunkiem wznowienia postępowania jest pojawienie się tylko takich dowodów, które są dla sprawy istotne, że są one nowe, że istniały one w dniu wydania decyzji oraz, że nie były one znane organowi administracyjnemu. Zwrócił także na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazując, że "Uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko wtedy, gdy okoliczności stanowiące podstawę wznowienia okażą się na tyle istotne, że wywrą wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ostatecznej" (wyrok z dnia 9.03.2006 r., V SA/Wa 2510/05, LEX nr 202375). W innym z kolei wyroku WSA w Warszawie podkreślił, że "przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Oznacza to, że w sprawie zapadłaby decyzja co do istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego oraz, iż po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie, lecz czy były to istotne okoliczności w sprawie. Warunkiem wznowienia postępowania jest w tym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność miała istotne znaczenie dla sprawy i istniała w dniu wydania decyzji, przy czym nie była znana organowi, który wydał decyzję" (wyrok z dnia 19.12.2005 r.. II SA/Wa 855/05, LEX nr 196284). Ujawnione nowe istotne okoliczności i dowody muszą równocześnie być nowe. Oznacza to, że zostały one po raz pierwszy zgłoszone przez stronę lub zostały odkryte przez organ administracyjny po wydaniu decyzji. Pojawienie się zatem tych okoliczności faktycznych dopiero po wydaniu decyzji (w efekcie przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli na miejscu) zdaniem organu odwoławczego stanowiło uzasadnioną przesłankę do wznowienia postępowania.

Organ stwierdził, że nie można podzielić zarzutów skargi dotyczącej naruszenia przepisów art. 155 kpa, ponieważ: po pierwsze, decyzja organu I instancji została uchylona w trybie postępowania wznowieniowego tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a i uchylona w wyniku tego postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, gdyż organ jednoznacznie stwierdził istnienie podstaw do jej uchylenia; po drugie, organ nie mógł uchylić lub zmienić decyzji na podstawie art. 155 kpa tak jak zarzuca to skarżący, gdyż przepis ten nie może mieć zastosowania do postępowania wznowieniowego. W świetle powyższych rozważań nie można uznać, by ta norma prawna mogła być zastosowana w sprawie. Wobec tego organ II instancji uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z prawem. Zauważył też, że tryb uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a możliwy jest tylko w przypadku, gdy wydana w sprawie decyzja ostateczna nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 145 § 1 kpa i 156 § 1 k.p.a.

Co do oceny kolejnego zarzutu, dotyczącego błędu w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegającego na ustaleniu, że w [...] r. powierzchnia deklarowana do przyznania dopłat do gruntów rolnych była większa niż faktyczna powierzchnia, którą włada strona, organ uznał, że jest on całkowicie chybiony i nie jest prawdziwy. Należy zauważyć, iż wyniki kontroli na miejscu, przeprowadzona w dniu [...] r. stwierdziły nieprawidłowości na zdeklarowanych działkach ewidencyjnych nr [...], stanowiących działkę rolna [...], polegające na zawyżeniu powierzchni zadeklarowanej w stosunku do powierzchni stwierdzonej. Kontrolujący w uwagach do protokołu z czynności kontrolnych wpisał informację, że znaczna część działek ewidencyjnych, zadeklarowana do płatności do gruntów rolnych, nie jest użytkowana rolniczo. Fotografie gruntu przedstawiają skupisko drzew i krzaków. Wielkość drzew wskazuje na fakt, iż przedmiotowe drzewa i krzaki porastały te działki również w [...] r. Fakt ten potwierdza sam skarżący w złożonej skardze twierdząc, że: "zadrzewienie powstało poprzez naturalne nasianie się samosiewów, których ja nie mogę usunąć". Z uwagi na fakt, iż działki ewidencyjne oznaczone we wniosku literą [...], jak wynika z ustaleń kontroli, nie były użytkowane rolniczo, powierzchnia ich nie została zakwalifikowana do płatności. Skarżący sugeruje, iż protokół z kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniu [...] r. odnosi się do stanu faktycznego z [...] r. Według niego: "zadrzewienie i zakrzaczenie występujące w [...] r. nie może mieć wpływu na stan, jaki istniał w [...] r."

Powyższa kwestia nie budzi jednak wątpliwości organu II instancji. Z dołączonego do akt sprawy materiału fotograficznego jednoznacznie wynika, że część działki rolnej [...] porośnięta była wieloletnimi drzewami (samosiejkami) i krzakami. W ocenie organu, profesjonalnie przeprowadzona kontrola na miejscu była zgodna z prawem i dokonała rzetelnego ustalenia stanu faktycznego. Zatem wyniki dokonanej kontroli należy uznać za prawidłowe i dlatego organ II instancji w pełni je podziela. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż inspektor kontrolujący podczas kontroli na miejscu posługiwał się zdjęciami satelitarnymi, mapami geodezyjnymi oraz wgranym podkładem mapowym, oznaczającym granice działek ewidencyjnych widocznych na ekranie odbiornika GPS podczas kontroli działek rolnych. Ponadto dokonał lustracji działek rolnych i porównał je z rzeczywistymi naturalnymi jej granicami (drogi, rowy). Fakty te potwierdzono zdjęciami, wykonanymi przez kontrolującego, obrazującymi stan faktyczny tych działek. Okoliczności te dają dostateczną podstawę do przyjęcia, że na części powierzchni zadeklarowanych działek w [...] r. nie prowadzono działalności rolniczej. Zadrzewienia i zakrzewienia, wskazują więc na to, iż gruntu nie użytkowano rolniczo przez wiele lat, co potwierdzają zdjęcia lotnicze.

Organ stwierdził, że płatności bezpośrednie stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej. Mogą być przyznawane jedynie producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne, tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską. Odstępstwa na korzyść czy niekorzyść producenta rolnego stanowią rażące naruszenie prawa. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

W ocenie organu II instancji, sprawa z wniosku skarżącego o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok [...] prowadzona była z poszanowaniem zasad praworządności. Stąd skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jako bezzasadna nie zasługuje na uwzględnienie. Biorąc to pod uwagę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; zwana dalej w skrócie "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145 - 150 p.p.s.a.).

W rozpatrywanym przypadku Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa.

Badając legalność zaskarżonej decyzji należało zacząć od zagadnienia prawidłowości zastosowanego trybu wznowienia postępowania. Wbrew zarzutom skargi, zaistniała w rozpatrywanym przypadku podstawa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Według tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Stosownie do art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] r. ustalono niewątpliwie, że stan przedmiotowych działek nie odpowiada stanowi deklarowanemu we wniosku o przyznanie płatności, złożonym przez producenta rolnego. Tego rodzaju kontrola i jej wynik przedstawiony w protokole kontroli sporządzonym przez inspektorów terenowych, stanowił bezsprzecznie nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dowód ten oczywiście nie istniał w dacie wydania decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok [...].

W art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymienione są jednak dwie, niezależne od siebie przesłanki w ramach podstawy wznowienia. Należy tak wnosić ze sformułowania: "(...) ujawniły się nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody". Zarówno nowe dowody jak i nowe okoliczności muszą ujawnić się po wydaniu decyzji (tu - protokół z kontroli na miejscu), lecz muszą istnieć w chwili wydania pierwotnej decyzji. Wystarczające jest ujawnienie się albo nowej okoliczności faktycznej, albo nowego dowodu, które spełniają, każde z nich z osobna, pozostałe przesłanki wznowienia. Każda okoliczność faktyczna może być dowodzona określonym dowodem. W piśmiennictwie i w orzecznictwie wyraża się pogląd, że "jeżeli więc nawet dany dowód nie istniał w dniu wydania decyzji, lecz został sporządzony w terminie późniejszym, to jednak wynikająca z tego dowodu okoliczność faktyczna mogła istnieć w dniu wydania decyzji i może uzasadniać wznowienie postępowania" (zob. np. B. Gruszczyński [w]: S. Babiarz, B. Deuter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004 r., s. 616 ).

W realiach rozpoznawanej sprawy nowe okoliczności faktyczne ujawniły się za pośrednictwem dowodu, który został sporządzony już po wydaniu decyzji ostatecznej. Wynikają one z ustaleń protokołu kontroli. Wynika z nich, że znaczna część działek deklarowanych przez skarżącego do płatności jako łąka trwała, nie była użytkowana rolniczo w okresie kontroli, jak i w latach wcześniejszych, również w [...] r. Wskazywał na to jej stan, to znaczy porośnięcie wieloletnimi drzewami i krzakami. Brak spełnienia wymogu dobrej praktyki rolniczej oraz koszenia - stanowią tego rodzaju okoliczności faktyczne, które ujawniły się już po wydaniu decyzji ostatecznej, istniały jednak w dacie jej wydania, lecz nie były znane organowi. Zważywszy na prawne przesłanki przyznania płatności stanowiły one okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Na tym tle należy uznać bezsprzecznie, że organy prawidłowo oceniły wystąpienie określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ustawowej podstawy do wznowienia postępowania, o czym jest mowa w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji. Wobec tego bezzasadny jest zarzut skarżącego o naruszeniu przez organy przepisów k.p.a., normujących wznowienia postępowania. Uchylenie ostatecznej decyzji nastąpiło z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Instytucja wznowienia postępowania dotyczy wzruszania decyzji ostatecznych, a zatem z istoty rzeczy postępowanie w tej materii wszczyna się w razie zaistnienia ustawowych przesłanek, co ujawnia się z upływem czasu.

Chybiony jest zarzut skargi o naruszeniu normy art. 155 k.p.a. Nie znajduje on bowiem żadnego odniesienia w niniejszej sprawie. Organy orzekające ARiMR nie działały bowiem w tym trybie. Należy wyjaśnić, że tryb wznowienia postępowania i tryb z art. 155 k.p.a. są całkowicie odrębnymi, niezależnymi od siebie instytucjami procesowymi, nie pozostającymi ze sobą w związku. W obu przypadkach dotyczą one weryfikacji decyzji ostatecznych i są trybami nadzwyczajnymi. System ten oparty jest jednak na zasadzie niekonkurencyjności. Oznacza to, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne, Warszawa 2003, s. 309). Wznowienie postępowania jest instytucją procesową dającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której została ona podjęta, było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną w art. 145 § 1 k.p.a. Postępowanie z art. 155 k.p.a. dotyczy natomiast możliwości uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowych. Decyzja wydana w tym, całkowicie odmiennym od wznowienia postępowania i samodzielnym trybie, ma charakter uznaniowy. Sąd stwierdza zatem, że przenoszenie przesłanek prawnych uregulowanych w treści normatywnej art. 155 k.p.a. (np. wymaganej tam zgody strony do zmiany bądź uchylenia decyzji) na grunt regulacji dotyczącej wznowienia postępowania, unormowanej w art. 145 i n. k.p.a., czego w istocie domaga się skarżący, jest zabiegiem niedopuszczalnym i stanowiłoby rażące naruszenie prawa.

Co do zarzutu dotyczącego przeprowadzenia kontroli należy zaznaczyć, że obowiązujące rozwiązania prawne nie zobowiązują Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do przeprowadzenia kontroli bezpośredniej już w toku zwykłego postępowania administracyjnego zainicjowanego złożeniem wniosku o przyznanie płatności. Wbrew twierdzeniom skarżącego, wydanie decyzji ostatecznej z dnia [...] r. nie było poprzedzone inną kontrolą, a jedynie zbadaniem poprawności formalnej wniosku, czyli dokonaniem kontroli administracyjnej. Kontrola administracyjna nie jest jednak tożsama z tak zwaną "kontrolą na miejscu". W szczególności regulacje dotyczące przeprowadzania kontroli co do płatności rolnych, określono prawem unijnym, tj. w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. UE. L z 2004 r. Nr 141, poz. 18). Według reguł ogólnych zawartych w art. 23 ust. 1 rozporządzenia, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Według art. 24 ust. 1 rozporządzenia, kontrole administracyjne opisane w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 pozwalają natomiast na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym. Kontrole te dotyczą odpowiednio zadeklarowanych uprawnień do dopłat i zadeklarowanych działek i pozwalają uniknąć nienależnego wielokrotnego przyznawania tej samej pomocy w odniesieniu do tego samego roku kalendarzowego lub gospodarczego oraz nienależnej kumulacji pomocy w ramach programów pomocy wiążących się z zadeklarowaniem powierzchni. Weryfikują one istnienie uprawnień do dopłat i kwalifikacje do otrzymania pomocy. Dotyczą zgodności między działkami zadeklarowanymi w jednym wniosku, a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich, itd.

Po wskazaniu nieprawidłowości wykrytych podczas kontroli krzyżowych uruchamia się odpowiednią procedurę administracyjną, a w razie konieczności także przeprowadza się kontrolę na miejscu (art. 24 ust. 2 rozporządzenia). Regulację dotycząca wykonywania kontroli na miejscu zawarto w art. 26 i nast. rozporządzenia oraz w pkt 36 preambuły tego aktu. Z tych unormowań wynika, że celem kontroli przeprowadzonej na miejscu w gospodarstwie jest ustalenie, czy deklarowana powierzchnia upraw i ich rodzaj odpowiada stanowi faktycznemu.

Oczywiste jest, że bez fizycznej inspekcji działki w terenie, pełny, rzeczywisty stan działki nie byłby możliwy do stwierdzenia. Nie można zatem podzielić przekonania skarżącego, że organ I instancji w dacie podjęcia ostatecznej decyzji posiadał wiedzę co do rzeczywistego stanu jego działki i istniejącego na niej zadrzewienia i zakrzewienia, skoro kontrola na miejscu nie była wówczas jeszcze przeprowadzona. Bezsprzecznie z akt administracyjnych wynika, że omawiana okoliczność faktyczna nie była znana organowi. Należy zgodzić się z oceną organu odwoławczego, że odzwierciedlony obiektywnie w materiale fotograficznym stan działek przedstawia w istocie wieloletni las, a nie deklarowaną łąkę trwałą. Kwalifikacja taka nie może budzić wątpliwości. Świadczy o tym ilość, wielkość i gęstość uwidocznionych drzew i zakrzewienia. Z tych racji uznanie, że opisany w protokole kontroli stan pozwala na odniesienia także w stosunku do [...] r. również nie może budzić zastrzeżeń. Należy też zważyć, że z postanowień przywoływanej przez skarżącego umowy dzierżawy z [...] r. można jasno wywnioskować, że skoro jest w niej mowa o powstrzymywaniu się dzierżawcy od niszczenia, uszkadzania zadrzewień i zobowiązaniu do przestrzegania przepisów prawa o lasach, drzewa te istniały już w owej dacie. Względy, z powodu których skarżący nie mógł dokonywać wycinki drzew czy usuwania krzewów, nie mają znaczenia prawnego dla otrzymania dopłat. Miały one bowiem być, zgodnie z deklaracją i zobowiązaniem skarżącego we wniosku oraz przepisami cytowanymi w zaskarżonej decyzji, przyznane na powierzchnię stanowiącą w dacie składania wniosku łąkę trwałą, a nie na grunt nieużytkowany rolniczo czy użytkowany w innym celu niż łąka trwała.

W dacie wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] r. obowiązywała ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r. Nr 6 poz. 40 ze zm.). Zgodnie z art. 2 tej ustawy, osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi" (ust. 1); warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego (ust. 2).

Organ odniósł się do ujawnionych w toku kontroli okoliczności faktycznych, zasadnie w ich konsekwencji przyjmując, po pomniejszeniu o areał [...] ha pokryty krzakami i zadrzewiony, czyli niespełniający warunku utrzymania w dkulturze rolnej, że powierzchnia zatwierdzona dla zadeklarowanej przez wnioskodawcę łąki trwałej wynosi [...] ha. Stanowi to przekroczenie o [...] % różnicy między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną. Tym samym organ trafnie przywołał art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.), według którego, jeżeli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy jeśli różnica ta wynosi 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeżeli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa.

W tym stanie rzeczy, zgodnie z prawem wznowiono postępowanie i po jego przeprowadzeniu uchylono decyzję ostateczną w całości, odmawiając przyznania płatności bezpośredniej na rok [...].

Nie doszło do obrazy norm prawa materialnego ani norm procesowych. Postępowanie było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Skarżący brał w nim czynny udział. Materiał dowodowy jest kompletny i pozwolił na wyczerpujące rozeznanie okoliczności faktycznych, na podstawie którego organ wyprowadził trafne wnioski dokonując prawidłowej subsumcji stanu faktycznego sprawy do obowiązujących norm prawa materialnego. Zarówno decyzja I instancji, jak i zaskarżona decyzja II instancji zawierają wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne oraz prawne.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.