Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 269/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 33, art. 33(1) ust. 1, art. 33(3), art. 33(5) ust. 1, art. 33(9), art. 33(10)
journal: Dz.U. 2002 nr 123 poz 1059
law: Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o radcach prawnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Jan Kacprzak Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 130/07 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. NSA/wyr.1 – wyrok


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. po zapoznaniu się z arkuszem odpowiedzi z testu egzaminacyjnego stwierdziła, że M. L. podczas egzaminu konkursowego na aplikację radcowską uzyskał łącznie 186 punktów i tym samym zgodnie z art. 339 pkt 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), dalej: u.r.p., uzyskał negatywny wynik egzaminu.

Minister Sprawiedliwości, po rozpoznaniu odwołania M.L., decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych − utrzymał w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] lipca 2006 r.

W uzasadnieniu Minister podał, że egzamin przeprowadzony został w trybie zgodnym z wymogami ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania i odwoływania członków komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. z 2005 r. Nr 258, poz. 2164 ze zm.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. M.L. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości. Zarzucił jej naruszenie art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych przez błędne przyjęcie, że pytania nr 74, 105, 121, 209 i 249 testu na egzamin konkursowy na aplikację radcowską w 2006 r. zostały sformułowane w sposób umożliwiający udzielenie tylko jednej prawidłowej odpowiedzi, zgodnej z oficjalnym kluczem odpowiedzi do testu. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 k.p.a. przez brak uzasadnienia prawnego decyzji oraz niespójną, tendencyjną i niekonsekwentną argumentację oraz brak odniesienia do zarzutów odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 marca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 130/07 stwierdził nieważność decyzji Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską oraz zasądził na rzecz M.L. zwrot kosztów postępowania.

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż w niej podniesiono. Przedmiotowa decyzja podlega stwierdzeniu nieważności, ponieważ brak jest podstaw prawnych do jej wydania przez Ministra Sprawiedliwości.

Zdaniem Sądu, w ustawie o radcach prawnych brak jest przepisu prawnego, który umocowuje Ministra Sprawiedliwości do wydania decyzji administracyjnej wskutek rozpoznania odwołania od wyników egzaminu ustalonych uchwałą Komisji Egzaminacyjnej. Odstąpienie przez ustawodawcę od określenia wprost w normie prawnej formy decyzji administracyjnej dla załatwienia konkretnej sprawy samo przez się nie oznacza, że forma taka jest wyłączona, a według poglądów wyrażonych w nauce prawa administracyjnego, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej.

Sąd wskazał, że zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zwraca się uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza). Zawsze jednak koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, iż istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej właściwy do jej załatwienia.

Aby uznać, że Minister Sprawiedliwości upoważniony był do wydania decyzji administracyjnej należałoby przyjąć, że Komisja Egzaminacyjna jest organem administracji publicznej, a podjęta przez nią uchwała jest jednostronną czynnością (oświadczeniem woli) z zakresu prawa administracyjnego. Z takim stanowiskiem jednak Sąd I instancji nie zgodził się. Uchwała komisji egzaminacyjnej ustalająca wynik egzaminu kandydata nie jest zdaniem Sądu ani decyzją, ani czynnością lub aktem dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jest to wyłącznie oświadczeniem wiedzy z tym zastrzeżeniem, że nie potwierdza ono uprawnień lub obowiązków kandydata. Celem tej uchwały nie jest wywołanie skutku prawnego, (choć prawdą jest, że skutek taki pośrednio wywołuje), a zatem nie stanowi formy konkretyzacji uprawnień lub obowiązków. Nie rozstrzyga również indywidualnej sprawy wynikającej z przepisu prawa materialnego i nie wywołuje skutków w sferze prawnej adresata. Dlatego też ustawodawca nie przewidział w ustawie o radcach prawnych możliwości rozstrzygnięcia odwołania, o którym mowa w art. 3310 ust. 2 u.r.p. w drodze decyzji administracyjnej. Z określenia zadań nie wynika automatycznie

upoważnienie (kompetencja) do podejmowania określonych czynności lub aktów. Również samo określenie zakresu działania organu w ocenie Sądu nie może stanowić podstawy do działań władczych organu administracji. Działanie organu administracji publicznej musi mieć bowiem konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną, określającą formy prawne, jakimi może się posługiwać organ administracji).

Sąd stwierdził, że z art. 3310 ust. 2 u.r.p. nie wynika upoważnienie dla Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania odwołania w formie decyzji. Podkreślił również, że komisja egzaminacyjna działa przy Ministrze Sprawiedliwości jako organie administracji publicznej, sama takiego atrybutu nie posiadając. Komisja egzaminacyjna nie jest ani terenowym organem administracji rządowej, ani organem jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Nie jest także organem lub podmiotem, powołanym z mocy ustawy lub porozumienia, uprawnionym do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych. Powyższa komisja nie załatwia sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a. W konsekwencji Sąd stwierdził, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie stosownie do treści art. 3310 ust. 2 u.r.p. w sposób nieuprawniony wystąpił w charakterze organu odwoławczego, który rozpatruje środek zaskarżenia od rozstrzygnięcia organu I instancji, albowiem uchwała komisji egzaminacyjnej ustalająca wynik egzaminu nie jest ani decyzją, ani czynnością lub aktem dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uchwała komisji egzaminacyjnej w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską nie kończy postępowania w sprawie wpisu na listę radców prawnych, gdyż nie jest to załatwienie sprawy przez organ administracji publicznej w rozumieniu art. 104 k.p.a. Sprawą indywidualną jest natomiast dokonanie wpisu na listę aplikantów radcowskich lub odmowa tego wpisu. Przy czym komisja egzaminacyjna w tym przedmiocie nie podejmuje żadnego rozstrzygnięcia, gdyż jest to wyłączna kompetencja właściwej okręgowej izby radców prawnych jako jednostki organizacyjnej samorządu radcowskiego (art. 33 ust. 3 u.r.p.). Dopiero uchwała organów samorządu radcowskiego w sprawie przyjęcia na aplikację radcowską jest niewątpliwie oświadczeniem woli kompetentnego organu administracyjnego, podjętym w wyniku zastosowania prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego (wyników egzaminu konkursowego) w trybie i formie uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowanym stronie w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego.

Sąd I instancji nie zgodził się z twierdzeniem, że w rozdziale IV ustawy o radcach prawnych regulującym aplikację radcowską i egzamin radcowski − przewidziano dwa odrębne postępowania, tj. konkursowe (egzaminacyjne) oraz dotyczące wpisu, których zakończenie wieńczy wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia uprawnionego organu podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Można natomiast mówić o dwóch etapach postępowania "w sprawie przyjęcia na aplikację radcowską".

Wpis na listę aplikantów radcowskich następuje po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego na podstawie uchwały okręgowej izby radców prawnych właściwej ze względu na miejsce złożenia zgłoszenia, o którym mowa w art. 333 ust. 2 u.r.p.. Uzyskanie przez kandydata pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego uprawnia go do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów radcowskich w ciągu 2 lat od dnia ogłoszenia wyników egzaminu konkursowego (art. 33 ust. 3 u.r.p.). Egzamin konkursowy przeprowadzają komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powołane na obszarze właściwości jednej lub kilku rad okręgowych izb radców prawnych, zwane dalej "komisjami" (art. 331 ust. 1). Z powyższego w ocenie Sądu wynika, że w omawianej ustawie stworzono dwa etapy postępowania "w sprawie przyjęcia na aplikację radcowską" kończącego się uchwałą o wpisie lub odmowie wpisu na listę aplikantów radcowskich. Pierwszy z tych etapów nosi miano "egzaminu konkursowego", drugi rozpoczyna się od złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów radcowskich. Użycie w art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych sformułowania, że od uchwały komisji egzaminacyjnej służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości, nie ma jednak przesądzającego znaczenia dla uznania pierwszego etapu postępowania w sprawie przyjęcia na aplikację radcowską za postępowanie administracyjne w rozumieniu k.p.a., które ma się kończyć wydaniem przez Ministra Sprawiedliwości decyzji administracyjnej. Uznać należy, iż cytowany przepis art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych wprowadza jedynie na użytek omawianej ustawy swoistą "procedurę" weryfikacji wyniku kandydata, natomiast nie daje podstaw dla Ministra Sprawiedliwości do wydania w tym przedmiocie decyzji, ponieważ uchwała komisji egzaminacyjnej ustalająca wynik egzaminu nie jest ani decyzją, ani czynnością lub aktem dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Minister Sprawiedliwości złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżył go w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy, tj.:

1) art. 3310 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, 33 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, 331 ust. 1 i ust. 2 u.r.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że ustawodawca nie przewidział w ustawie o radcach prawnych rozstrzygnięcia odwołania, o którym mowa w art. 3310 ust. 2 u.r.p., w drodze decyzji administracyjnej,

2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 134 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem,

3) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej, co spowodowało stwierdzenie jej nieważności,

4) art. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 5 § 2 pkt 6, art. 104, art. 138 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że komisja egzaminacyjna nie jest organem do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych i brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej przez Ministra Sprawiedliwości przy rozpoznawaniu odwołania M.L. od uchwały komisji egzaminacyjnej nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r.

Minister Sprawiedliwości w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że uchwała komisji egzaminacyjnej stanowi indywidualny akt administracyjny o charakterze zewnętrznym w stosunku do administracji, mający charakter działania jednostronnego i władczego, skierowanego na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, a zatem jest decyzją administracyjną, co do której przewidziano, wynikający wprost z ustawy o radcach prawnych, tryb odwoławczy do Ministra Sprawiedliwości. Ponadto, nieprawdą jest, iż ustawa o radcach prawnych nie zakreśla terminu do wniesienia odwołania, gdyż art. 31 ust 2 u.r.p. wprost określa, że termin do wniesienia odwołania od uchwały wynosi czternaście dni od daty jej doręczenia. Minister Sprawiedliwości dodał również, że nawet gdyby takiej regulacji nie było, to i tak zgodnie z treścią art. 129 k.p.a. termin na wniesienie odwołania wynosić będzie 14 dni.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości komisja egzaminacyjna podejmując zaskarżoną uchwałę działa jako organ administracyjny. Komisja egzaminacyjna jest bowiem bez wątpienia organem, przy czym ewentualne wątpliwości dotyczyć mogą ustalenia, czy organem samorządu zawodowego wykonującym zadania z zakresu administracji publicznej (organ administrujący), czy też wprost organem administracyjnym (na co wskazywać może skład i tryb powoływania). Wątpliwości te jednak nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy, albowiem w obu przypadkach organom takim przysługuje uprawnienie do załatwiania spraw indywidualnych poprzez dokonanie konkretyzacji prawa. Ta konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby i w określonym stanie faktycznym winna być traktowana jako przejaw woli organu, dotyczący powstania określonych stosunków prawnych. Uchwala komisji egzaminacyjnej jest niewątpliwie oświadczeniem woli kompetentnego organu, podjętym w wyniku zastosowania prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego (wyników konkursu), w trybie i formie uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał również, że postępowanie w sprawie przyjęcia na aplikację składa się z dwóch etapów, tj. egzaminu konkursowego oraz procedury wpisu kandydata na listę aplikantów. Drugi etap stanowi bez wątpienia swego rodzaju postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. Zgodnie z treścią ustawy o radcach prawnych jedną z trzech przesłanek wpisu na listę aplikantów radcowskich jest spełnienie warunku wykazania się pozytywnym wynikiem egzaminu konkursowego. Na drugim etapie procedury nie następuje zatem badanie okoliczności związanych z egzaminem konkursowym, albowiem organ dokonujący wpisu na listę aplikantów jest związany wcześniej dokonaną konkretyzacją (na pierwszym etapie − konkursowym i dokonaną przez inny organ − komisję egzaminacyjną) ustalającą wynik egzaminu. Tym samym pierwszy etap sam w sobie nie powoduje jeszcze nabycia uprawnień aplikanta, niemniej już przy ustaleniu wyniku egzaminu następuje konkretyzacja uprawnień − prawa do legitymowania się przesłanką pozytywnie zdanego egzaminu. Ponieważ badanie tych okoliczności na drugim etapie jest niedopuszczalne, przyjąć należy, iż skutek prawny bezpośrednio wywoływany jest na etapie podejmowania uchwały przez komisję egzaminacyjną (względnie Ministra Sprawiedliwości, działającego jako organ odwoławczy). Niedopuszczalne jest zatem przyjęcie, iż uchwała komisji egzaminacyjnej stanowi jedynie czynność materialno-techniczną (co pośrednio wynika z uzasadnienia Sądu).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Zgodnie z ustawą z dnia 6 lipca 1982 r. − o radcach prawnych nabór na aplikację radcowską przeprowadza się w drodze egzaminu konkursowego (art. 33 ust. 1 ustawy o radcach prawnych). Uzyskanie przez kandydata pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego uprawnia go do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów radcowskich w ciągu 2 lat od dnia ogłoszenia wyników egzaminu konkursowego (art. 33 ust. 3).

Egzamin konkursowy przeprowadzają komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powołane w obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych izb radców prawnych (art. 331 ust. 1).

Komisje te powołuje Minister Sprawiedliwości spośród osób, których wiedza, doświadczenie i autorytet dają rękojmię prawidłowego przebiegu egzaminu konkursowego (art. 335 ust. 1).

Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji (art. 33 ust. 1).

Postępowanie konkursowe przeprowadza się po uprzednim ogłoszeniu przez Ministra Sprawiedliwości o egzaminie konkursowym, w którym podaje się m.in. wymogi formalne dotyczące złożenia zgłoszenia (art. 333 ust. 1 i 2). Jeżeli zgłoszenie nie spełnia wymagań formalnych określonych w ust. 2, przewodniczący komisji wzywa kandydata listem poleconym do usunięcia braków w trybie przepisów art. 64 § 2 k.p.a. (art. 333 ust. 4). Z kolei, jeżeli kandydat nie uiścił (mimo wezwania) opłaty za udział w egzaminie konkursowym, przewodniczący komisji wydaje postanowienie o zwrocie zgłoszenia. Na postanowienie to przysługuje zażalenie do Ministra Sprawiedliwości (art. 333 ust. 7).

Jeżeli zgłoszenie zostało złożone później niż 45 dni przed dniem rozpoczęcia egzaminu konkursowego, przewodniczący komisji wydaje decyzję odmawiającą dopuszczenia kandydata do udziału w egzaminie konkursowym. Od decyzji tej przysługuje odwołanie do Ministra Sprawiedliwości (art. 333 ust. 8).

Egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa (art. 339 ust. 1).

Z przebiegu postępowania egzaminu konkursowego sporządza się niezwłocznie protokół, który podpisują członkowie komisji uczestniczący w egzaminie konkursowym. Członkowie komisji mogą zgłaszać uwagi do protokołu a przewodniczący komisji przesyła Ministrowi Sprawiedliwości protokół w terminie 7 dni od dnia sporządzenia (art. 339 ust. 4 i 5).

Po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały. Komisja ogłasza wyniki egzaminu konkursowego (art. 3310 ust. 1). Od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości (art. 3310 ust. 2).

II. Egzamin konkursowy na aplikację radcowską jest formą zapewnienia osobom korzystającym z pełni praw publicznych konstytucyjnego prawa wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy przewidzianego w art. 65 ust. 1 Konstytucji RP.

Od sposobu przeprowadzenia naboru, w tym − od zakresu, zasad przeprowadzenia, oceny wyników egzaminu konkursowego i jego wpływu na przyjęcie (lub odmowę przyjęcia) na aplikację, zależy − w zasadniczej liczbie przypadków − możliwość skorzystania przez kandydatów na aplikację (pozostających do tego momentu poza obrębem korporacji i poza podległością organizacyjną organom samorządowym) z wolności wyboru zawodu radcy prawnego i uzyskania − po korzystnym ukończeniu aplikacji − dostępu do zawodu. Istnieje zatem merytoryczny (przyczynowo-skutkowy) rodzaj powiązania między zasadami przeprowadzenia konkursu, selekcjonującego potencjalnych aplikantów (kandydatów na aplikantów) a możliwością zrealizowania przez nich konstytucyjnej wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wolności wyboru miejsca pracy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. P21/02 - OTK-A2004, nr 2, poz. 9).

Postępowanie konkursowe podejmowane przez komisję egzaminacyjną do spraw aplikacji radcowskiej i jej rozstrzygnięcie w formie uchwały ustalające wynik egzaminu jest jedną z istotnych przesłanek decydujących o wpisie na listę aplikantów radcowskich.

Jest to jednak postępowanie odrębne od postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów, gdyż o wpisie na listę aplikantów decyduje inny organ, a mianowicie okręgowa izba radców prawnych, przy czym organ ten nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji egzaminacyjnej. W konsekwencji organy samorządu radcowskiego są związane uchwałą komisji egzaminacyjnej i nie mogą odmówić wpisu na listę aplikantów osobie, która uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu konkursowego (art. 33 ust. 4).

Tylko uzyskanie przez kandydata pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego uprawnia go do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów radcowskich w ciągu 2 lat od dnia ogłoszenia egzaminu konkursowego (art. 33 ust. 3). Między datą ogłoszenia wyników egzaminu a datą złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów może zatem zachodzić dość znaczna odległość czasowa.

W okresie poprzedzającym egzamin przewodniczący komisji egzaminacyjnej sprawdza czy zgłoszenie o przystąpieniu do egzaminu konkursowego odpowiada warunkom formalnym określonym w ustawie, czy zostało złożone w terminie oraz czy kandydat uiścił opłatę za udział w egzaminie. Jeżeli zgłoszenie nie odpowiada warunkom formalnym, przewodniczący wzywa kandydata do usunięcia braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W tym samym trybie przewodniczący komisji wzywa kandydata do uiszczenia opłaty. Jeżeli kandydat pomimo wezwania nie uiścił opłaty za udział w postępowaniu konkursowym, przewodniczący komisji wydaje postanowienie o zwrocie zgłoszenia. Na to postanowienie przysługuje zażalenie do Ministra Sprawiedliwości. Jeżeli zaś zgłoszenie zostało złożone po terminie, przewodniczący komisji wydaje decyzję odmawiającą dopuszczenia kandydata do udziału w egzaminie konkursowym. Od decyzji tej przysługuje odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. Rozstrzygnięcia dotyczące dopuszczenia kandydata do egzaminu konkursowego mają charakter władczych czynności, których adresatem są kandydaci na aplikantów, realizujący swoje uprawnienia do udziału w egzaminie. Sytuacja prawna uczestników postępowania egzaminacyjnego jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć przewodniczącego komisji w formie przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego, a mianowicie wezwania, o jakim mowa w art. 64 § 2 k.p.a., postanowienia oraz decyzji.

III. Rozważenia wymaga, jaki charakter prawny ma komisja egzaminacyjna. W myśl art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. przez organy administracji publicznej rozumie się ministrów, centralne organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy państwowe lub podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej.

Komisja egzaminacyjna jest powoływana przez Ministra Sprawiedliwości (art. 335 ust. 1) i działa przy tym Ministrze (art. 33 ust. 1), przy czym Minister Sprawiedliwości jest w stosunku do komisji organem wyższego stopnia (art. 331 ust. 2), a od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości (art. 3310 ust. 2). Powołana przez Ministra Sprawiedliwości komisja egzaminacyjna jest podmiotem, o jakim mowa w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., gdyż przepisy ustawy uprawniają ją do przeprowadzenia postępowania konkursowego i wyposażają w uprawnienia władcze w postaci uchwały ustalającej wynik egzaminu. Uchwała komisji egzaminacyjnej poza oświadczeniem wiedzy na temat kwalifikacji kandydata na aplikanta (znajomości różnych dziedzin prawa) zawiera oświadczenie woli organu jednostronnie i władczo decydującego o prawie do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów. Wynik egzaminu jest zaś prawnie wiążący dla okręgowej izby radców prawnych.

Stąd też nie można podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż uchwała komisji egzaminacyjnej ustalająca wynik egzaminu kandydata jest wyłącznie oświadczeniem wiedzy, a jej celem nie jest wywołanie bezpośredniego skutku prawnego, skoro − jak wyżej podano − ten skutek wywołuje.

IV. Zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany bardzo szeroko. Obejmuje on całokształt działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. − Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawnie formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a.).

Ustawa o radcach prawnych nie zawiera przepisów, które wprost określałyby możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawach dotyczących konkursu na aplikację radcowską. W związku z tym konieczne jest rozważenie, w jakiej formie działania organ administracji publicznej podejmuje czynności i rozstrzygnięcia w toku przeprowadzania konkursu.

Powołane wyżej przepisy omawianej ustawy wskazują, iż organy podejmują czynności i działania przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgłoszenie o przystąpieniu do egzaminu konkursowego wszczyna więc postępowanie administracyjne i jeżeli postępowanie to nie przebiega bezkonfliktowo, to w jego toku rozstrzygane są poszczególne kwestie w odrębnych sprawach, które wymagają zakończenia przez wydanie postanowienia (na które przysługuje zażalenie) lub przez wydanie decyzji (od której przysługuje odwołanie). Skoro więc dla odmowy dopuszczenia kandydata do udziału w egzaminie przez przewodniczącego komisji ustawodawca przewidział formę decyzji, to należy również przyjąć, że uchwała komisji egzaminacyjnej ustalająca wynik egzaminu ma formę decyzji administracyjnej.

Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca przewidział formę decyzji dla rozstrzygnięcia przewodniczącego komisji o odmowie dopuszczenia kandydata do udziału w egzaminie konkursowym tylko z przyczyn formalnych (złożenia zgłoszenia po terminie), a wykluczył taką formę dla merytorycznego rozstrzygnięcia komisji ustalającej wynik egzaminu konkursowego. Zarówno odmowa dopuszczenia kandydata do udziału w egzaminie, jak i uchwała komisji ustalająca wynik egzaminu kandydata poniżej 190 punktów (negatywny wynik egzaminu) uniemożliwiają kandydatowi skuteczne złożenie wniosku o wpis na listę aplikantów.

Wprawdzie nabór na aplikację radcowską przeprowadza się w drodze egzaminu konkursowego (art. 33 ust. 1), a wpis na listę aplikantów następuje po przeprowadzeniu egzaminu (art. 33 ust. 3 ustawy), lecz samo postępowanie konkursowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów.

Uchwały w przedmiocie ustalenia wyników egzaminu na aplikację radcowską mają − podobnie jak uchwały w przedmiocie wpisu na listę aplikantów − charakter aktu indywidualnego − decyzji administracyjnej.

Z przytoczonych powodów skarga kasacyjna zasługuje w całości na uwzględnienie i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 tej ostatniej ustawy, biorąc pod uwagę, iż skarżącego nie może obciążać wynik postępowania kasacyjnego, w sytuacji gdy Sąd I instancji nie zbadał jego zarzutów merytorycznych (dotyczących wyniku egzaminu), lecz wychodząc ponad żądanie skargi wadliwie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.