Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 545/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 12 i par. 26
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 25 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 621/13 w sprawie ze skargi J. G. i E. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 621/13, po rozpoznaniu skargi J. G. i E. G. uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] czerwca 2013 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z [...] lutego 2013 r., w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Gdańska decyzją z [...] listopada 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Osiedlu Nadmorskiemu Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w Gdyni pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie działek nr [...]/7 i [...]/2 obręb 8 przy ul. Nadmorskiej w Gdańsku, wraz z infrastrukturą towarzyszącą: siecią wodociągową z przyłączami, siecią kanalizacji sanitarnej z przyłączami, siecią kanalizacji deszczowej z przyłączami, siecią oświetleniową (na terenie działek nr: [...]/7, [...]/2, [...]/1, [...]/8, [...]/9 i [...], w obrębie 8) oraz dojazdem do drogi publicznej.

Pismem z 29 grudnia 2011 r. E. i J. G. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji, wskazując, że pozbawiono ich, jako strony, możliwości udziału w postępowaniu. Wnioskodawcy twierdzili, że wielokrotnie informowali organ o swoim interesie w toczącym się postępowaniu, argumentując, że działka budowlana nr [...]/7 bezpośrednio graniczy z działką drogową nr [...]/10, której są współwłaścicielami. Ponadto zatwierdzona inwestycja może pozbawić dostępu do miejskiej sieci sanitarnej planowanego przez nich w przyszłości budynku mieszkalnego.

Wojewoda Pomorski wezwał E. i J. G. do sprecyzowania, czy pismo to zawiera odwołanie od decyzji z [...] listopada 2011 r., czy jest wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, czy też wnioskiem o wznowienie postępowania.

E. i J. G. oświadczyli, że pismo z 29 grudnia 2011 r. jest wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z [...] listopada 2011r.

Prezydent Miasta Gdańska postanowieniem z 11 kwietnia 2012 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z [...] listopada 2011 r., po czym wezwał wnioskodawców o wskazanie interesu prawnego w sprawie.

W piśmie z 23 maja 2012 r. E. i J. G. podali, że są współwłaścicielami działek nr [...]/10 i [...]/3 położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działek inwestora oraz, że zatwierdzona inwestycja powoduje ograniczenie w gospodarowaniu działkami budowlanymi nr [...]/2 i [...]/9, których są właścicielami. Wnioskodawcy wskazali, że od treści decyzji z [...] listopada 2013 r. zależy sposób przyłączenia mediów do należących do nich działek budowlanych, powołując przy tym jako źródło interesu prawnego art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.), a także § 12 i § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Po powiadomieniu przez Prezydenta Miasta Gdańska o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym E. i J. G. wnieśli o uzupełnienie materiału dowodowego o Alternatywne Warunki Techniczne Przyłączenia do kanalizacji sanitarnej dla projektowanego budynku wielorodzinnego na działach nr [...]/9 i [...]/2.

Decyzją z [...] lipca 2012 r. Prezydent Miasta Gdańska odmówił uchylenia decyzji z [...] listopada 2011 r. stwierdzając, że wnioskodawcy nie posiadali w sprawie interesu prawnego, w związku z czym nie zaszła przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.

E. i J. G. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, wskutek którego Wojewoda Pomorski decyzją z [...] września 2012 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Gdańska i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy polecił, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, przeprowadzić postępowanie dowodowe celem ustalenia, kiedy wnioskodawcy dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją z [...] lutego 2013 r. Prezydent Miasta Gdańska, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] listopada 2011 r. stwierdzając, że wnoszący podanie o wznowienie postępowania nie mieli interesu prawnego w sprawie.

Organ pierwszej instancji ustalił, że realizacja inwestycji w żaden sposób nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działek nr [...]/2 i [...]/9, których wnioskodawcy są właścicielami. Zatwierdzony projekt nie obejmuje również budowy sieci kanalizacji sanitarnej na terenie działek nr [...]/10 i [...]/3, których E. i J. G. są współwłaścicielami. Ponadto ww. działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania zatwierdzonej inwestycji.

Wojewoda Pomorski, po rozpatrzeniu odwołania E. i J. G., decyzją z [...] czerwca 2013 r., podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewoda ustalił, że odległości projektowanego budynku od granicy z działką sąsiednią nr [...]/8 wynoszą 4 m i 4,1 m, a z działką nr [...]/2 – 7,4 m, natomiast z działką nr [...]/4 – 9,3 m, co jest zgodne z § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Działki budowlane skarżących – nr [...]/9 i [...]/2 nie sąsiadują bezpośrednio z działką inwestora, wysokość projektowanych budynków wynosi 9,8 m, a odległość do działki sąsiedniej nr [...]/8 wynosi 4 m. Wojewoda ocenił w związku z powyższym, że projektowany budynek nie będzie przesłaniał ani zacieniał budynku, który może być wzniesiony na działce skarżących, stosownie do § 13 i § 60 wskazanego rozporządzenia. Organ odwoławczy ustalił ponadto, że działki nr [...]/10 i [...]/3 znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora, są działkami drogowymi, a możliwość wystąpienia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu może dotyczyć jedynie działek budowlanych. Organ drugiej instancji stwierdził również, że brak jest podstaw by sądzić, że realizacja przedmiotowej inwestycji uniemożliwi przyłączenie działek nr [...]/2 i [...]/9 do kanalizacji sanitarnej, co więcej wybudowanie przez inwestora sieci kanalizacji sanitarnej do ul. Nadmorskiej może przybliżyć wnioskujących do budowanej sieci. W konsekwencji Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji.

E. i J. G. w skardze na powyższą decyzję zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. Skarżący zarzucili brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i jego błędną ocenę, prowadzącą do przyjęcia braku u skarżących przymiotu strony w postępowaniu; brak wnikliwego i logicznego uzasadnienia decyzji Wojewody Pomorskiego z [...] czerwca 2013 r.

Wskazano w uzasadnieniu, że właściciele działki nr [...]/8 zostali uznani przez organ za stronę postępowania jedynie z tego względu, że sąsiaduje ona bezpośrednio z działką inwestora nr [...]/7. Tymczasem skarżących – właścicieli działki nr [...]/10, graniczącej bezpośrednio z działkami nr [...]/7 i [...]/2 – pozbawiono udziału w tym postępowaniu. Zarzucono, że wbrew ustaleniom organu odwoławczego, działki nr [...]/10 i nr [...]/3 w ewidencji gruntów oznaczone są jako działki rolne i bez przeszkód mogą być przekształcone w działki budowlane. Ponowiono także argumenty dotyczące związku inwestycji z podłączeniem działek nr [...]/9 i [...]/2 do miejskiej sieci sanitarnej oraz wad projektu instalacji sanitarnej przedłożonego przez inwestora. Swój interes prawny wywiedli z treści § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ich zdaniem od treści pozwolenia na budowę wydanego w stosunku do Osiedla Nadmorskiego Sp. z o.o. zależy sposób przyłączenia mediów do działki skarżących, konieczny do uzyskania przez nich pozwolenia na budowę na działkach nr [...]/2 i [...]/9.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przyczyną odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, po wznowieniu postępowania, był według organów brak interesu prawnego wnioskodawców. Organ odwoławczy uznał brak oddziaływania inwestycji na działki budowlane stanowiące własność E. i J. G. – nr [...]/9 i [...]/2 (niesąsiadujące bezpośrednio z terenem inwestycji) po zbadaniu, że spełnione są warunki techniczne określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W odniesieniu do działek drogowych nr [...]/10 i [...]/3, stanowiących współwłasność skarżących i graniczących z działką inwestowaną Wojewoda ocenił na podstawie udzielonych E. i J. G. warunków technicznych przyłączenia do kanalizacji wodociągowej i sanitarnej, że brak jest podstaw do twierdzenia, że realizacja przedmiotowej inwestycji uniemożliwi przyłączenie wymienionych działek budowlanych do kanalizacji sanitarnej. Ustalając brak podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówiono uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Sądu błędne są wnioski obu organów wyprowadzone ze zgromadzonego materiału dowodowego, których skutkiem było naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Organy dokonując ustaleń w zakresie przymiotu strony pominęły szereg istotnych dokumentów zebranych w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2011 r., a w szczególności zatwierdzonego projektu budowlanego. Stanowi to o naruszeniu, również w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a w konsekwencji wadliwe uzasadnienie decyzji, co narusza art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji naruszającej prawo Wojewoda Pomorski naruszył w sposób istotny art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Dalej Sąd wyjaśnił, że art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane reguluje, kto jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi urzeczywistnienie wyrażonej w art. 5 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane zasady poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W pierwszej kolejności zatem za takie nieruchomości uznane mogą być nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji. Następnie art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane definiuje pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu", które rozumie się jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten, jak wynika z jego treści, nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych unormowań przewidujących szczegółowe wymagania w zabudowie i zagospodarowaniu terenu.

Procedując w ramach postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej ustala krąg stron tego postępowania, dokonując tego przy zbadaniu przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu organ powinien uwzględniać funkcję, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Projektowana inwestycja, co wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego, pod nazwą: "Cztery budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą towarzyszącą »[...] I« ETAP 1", stanowi pierwszy etap całej planowanej inwestycji, a znajduje to odzwierciedlenie w projekcie zagospodarowania terenu dołączonego do dokumentacji projektowej. Jak przewiduje art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Wprawdzie z decyzji z [...] listopada 2011 r. nie wynika, że dotyczy ona inwestycji etapowanej, ale wprost wynika to zarówno z zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego, jak i wniosku inwestora – [...] Spółka z o.o. w Gdyni z 16 września 2011 r. o pozwolenie na budowę "czterech budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej jednorodzinnej wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i układem drogowym, stanowiących I etap inwestycji p.n. »[...] I«", do którego dołączono przedmiotowy projekt budowlany.

Z projektu zagospodarowania terenu obejmującego całą inwestycję wynika, że działki określane jako drogowe, których współwłaścicielami są skarżący – nr [...]/10 i [...]/2, objęte są przedmiotowym projektem i jego uzgodnieniami. Skoro zatem wskazane działki pozostają w ramach całości inwestycji (oznaczonej jako etap II całości opracowania), nie można było skarżącym odmówić przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pierwszego etapu tej inwestycji i to niezależnie od trafności argumentów skargi dotyczących rozwiązań projektowych w zakresie kanalizacji sanitarnej i wodociągowej projektowanego przedsięwzięcia na działce nr [...]/7, w sąsiedztwie działek drogowych nr [...]/10 i [...]/3, mogących rzutować na zagospodarowanie dalej położonych (sąsiadujących z działką nr [...]/8, której właściciele U. i K. K. byli stronami postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę) działek budowlanych stanowiących własność skarżących – nr [...]/9 i [...]/2.

Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, są to wszystkie inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego niż zawarte w ustawie – Prawo budowlane, a także przepisy wykonawcze do tej ustawy, wydane w oparciu o upoważnienie z art. 7 ust. 2 ustawy. W szczególności są to przepisy dotyczące wzajemnego sytuowania różnych obiektów budowlanych. Należą do nich m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne dla różnego rodzaju inwestycji, przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz dróg publicznych.

W ocenie Sądu te właśnie przepisy, w ustalonych okolicznościach sprawy, powinny być przeanalizowane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, celem rozstrzygnięcia kwestii uznania bądź nieuznania określonego podmiotu za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast na etapie postępowania nadzwyczajnego, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, organ administracji na podstawie ustalonych przez siebie okoliczności faktycznych powinien rozważyć, czy wnoszący podanie ma legitymację do udziału w konkretnym postępowaniu. Przeciwna teza, to jest dowodzenie przez podmiot domagający się wznowienia, sprzeciwiałaby się w oczywisty sposób zasadzie odformalizowania podania w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Nie musi więc zawierać, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, prawnego uzasadnienia żądania ze wskazaniem przepisów prawa. Prawo budowlane, mimo że zawiera szczególny przepis określający stronę postępowania (w pozwoleniu na budowę), nie zawiera szczególnych przepisów, które nakładałyby na podmiot wnoszący podanie oparte na twierdzeniu, że jego autor jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, obowiązek wskazania przepisów, na podstawie których można określić obszar oddziaływania obiektu budowlanego.

Sąd zwrócił uwagę, że skarżący konsekwentnie, zarówno domagając się udziału w toczącym się jeszcze postępowaniu zwykłym w sprawie pozwolenia na budowę, jak i po złożeniu podania o wznowienie tego postępowania, wskazywali na kwestie związane z podłączeniem ich nieruchomości (działek budowlanych) do kanalizacji sanitarnej zaprojektowanej na działce inwestowanej, sąsiadującej z działkami drogowymi, których są współwłaścicielami. Skarżący wywodzą swój interes prawny z treści § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej (ust. 1). W razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska (ust. 3).

Zdaniem Sądu oceniony przez organy brak naruszenia przepisów odrębnych nie stanowi o braku interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie. Dla wykazania interesu prawnego wystarczające jest przywołanie normy, która interes ten statuuje, a nie udowodnienie, że interes prawny został w konkretnej sprawie naruszony. Niemniej, gdyby organy rozstrzygające w niniejszej sprawie wnikliwe rozważyły tylko dokumentację projektową, będącą przedmiotem zatwierdzenia w kwestionowanej decyzji z [...] listopada 2011 r., nie mogłyby mieć wątpliwości, że skarżący powinni być stroną tego postępowania, również, a może przede wszystkim z przyczyny polegającej na etapowaniu przedmiotowej inwestycji. Tymczasem organ drugiej instancji ograniczył analizę przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane do zachowania odległości terenu inwestycji do granicy z działkami budowlanymi skarżących, nie badając uwarunkowań regulujących wzajemne funkcjonowanie wszystkich nieruchomości skarżących z całym obszarem inwestycji, a nie tylko z pierwszym jej etapem. Samo zachowanie wymaganych odległości, czy też warunków technicznych obiektu nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się nawet nie w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.

Sąd uznał, że oba organy administracji nie dokonały rzetelnej i wszechstronnej oceny uwarunkowań prawnych realizacji planowanej inwestycji przy uwzględnieniu interesów prawnych skarżących. Tym samym pozbawienie statusu strony skarżącym – współwłaścicielom działki bezpośrednio graniczącej z terenem objętym inwestycją i uniemożliwienie im tym samym wzięcia czynnego udziału w postępowaniu w celu ochrony swoich interesów wywodzonych ze sposobu zagospodarowania działek budowlanych stanowiących ich własność, należało uznać za wadliwe i naruszające prawo. Zdaniem Sądu ocena braku interesu prawnego skarżących jest błędna, a z dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych powinien być wyprowadzony wniosek przeciwny, że skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu dotyczącym niniejszego pozwolenia na budowę, jak i wszystkich etapów projektowanej inwestycji. Oznacza to, że skarżącym należy umożliwić wzięcie udziału w postępowaniu mającym na celu weryfikację decyzji o pozwoleniu na budowę w świetle przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie to nie musi doprowadzić do wyeliminowania pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, ale stanowić będzie forum, na którym skarżący będą mogli dążyć do ochrony swoich interesów prawnych.

Dalej Sąd stwierdził, że oba organy administracji nie dokonały prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, a w następstwie tego nie wyjaśniły prawidłowo istotnych w sprawie okoliczności, przez co dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy, bowiem skutkiem przyjęcia, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zaistniała, należało dokonać merytorycznej kontroli kwestionowanej decyzji z [...] listopada 2011 r., w oparciu o pozostałe przesłanki określone w art. 151 k.p.a. W takiej sytuacji przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną wydaną w postępowaniu zwykłym, w wyniku którego organ uchyla decyzje dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do uchylenia i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), bądź w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.).

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. [...] p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 23 lutego 2013 r.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez ustalenie błędnego stanu faktycznego i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że:

• inwestycja, której dotyczyło pozwolenie na budowę, stanowi jedynie etap całego zamierzenia budowlanego, podczas gdy inwestycja ta stanowi samodzielne całościowe zamierzenie budowlane, a nazwa wskazująca na etap I miała jedynie walor marketingowy,

• plan zagospodarowania terenu obejmuje całą inwestycje, składającą się łącznie z ośmiu budynków w zabudowie bliźniaczej, podczas gdy pozwolenie na budowę zatwierdza plan zagospodarowania terenu jedynie w odniesieniu do czterech budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej jednorodzinnej, a nie w odniesieniu do większej ilości budynków, które miałyby stanowić całe zamierzenie budowlane,

• inwestycja dotyczyła działek drogowych nr [...]/10 i [...]/2, których współwłaścicielami są E. i J. G., podczas gdy projekt budowlany, zatwierdzony pozwoleniem na budowę, nie przewidywał inwestycji na tych działkach zarówno w projekcie zagospodarowania terenu, jak i w uzgodnieniach dokonanych przez Gdańskie Melioracje Spółkę z o.o.,

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że organy obu instancji wyprowadziły błędne wnioski ze zgromadzonego materiału dowodowego, podczas gdy organy te słusznie uznały, że pozwolenie na budowę obejmowało całość zamierzenia budowlanego i nie dotyczyło inwestycji etapowej,

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji naruszała prawo, gdy tymczasem organ pierwszej instancji należycie ocenił stan faktyczny i zastosował normy prawa budowlanego, uznając, że inwestycja nie oddziałuje na działki, stanowiące własność lub współwłasność E. i J. G.,

4. naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pozwolenie na budowę dotyczyło wybranego zespołu obiektów w postaci pierwszego etapu inwestycji, podczas gdy pozwolenie na budowę dotyczyło całego zamierzenia budowlanego,

5. naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obszar oddziaływania obiektu winien być ustalony w stosunku do całej inwestycji, gdyż pozwolenie na budowę dotyczyło jedynie wybranego zespołu obiektów składającego się na większą inwestycję, podczas gdy pozwolenie na budowę dotyczyło całego zamierzenia budowlanego, nie inwestycji etapowej, więc obszar oddziaływania inwestycji winien być ograniczony jedynie do inwestycji będącej przedmiotem pozwolenia,

6. naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że obszar oddziaływania obiektu powinien być ustalony w stosunku do całej inwestycji przy inwestycjach etapowych, podczas gdy obszar oddziaływania obiektu powinien być ustalany odrębnie dla każdego etapu, którego dotyczy dane pozwolenie na budowę,

7. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, wymaga, aby przy ustalaniu stron postępowania o pozwolenie na budowę oceniać obszar oddziaływania obiektu według całego zamierzenia przy inwestycjach etapowych, a nie według etapu, którego dotyczy wniosek o pozwolenie, gdy tymczasem interesy osób trzecich będą wystarczająco poszanowane w sytuacji, gdy obszar oddziaływania obiektu przy inwestycjach etapowych będzie ustalany jedynie w oparciu o roboty budowlane, których konkretnie dotyczy wniosek o pozwolenie,

8. naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nieruchomość E. i J. G. znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, której dotyczyło pozwolenie na budowę, gdy tymczasem nie istnieje przepis prawa, który by świadczył o istnieniu ich interesu prawnego,

9. naruszenie § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ustanawia on uprawnienie po stronie E. i J. G. w stosunku do skarżącego dotyczące takiego zaplanowania sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, aby działka budowlana E. i J. G. miała zapewnioną możliwość przyłączenia się do tych sieci.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Podstawowe znaczenie miały zarzuty kasacyjne dotyczące stanu faktycznego przyjętego przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku. Mianowicie skarżąca Spółka zakwestionowała ustalenia w zakresie charakterystyki przedsięwzięcia budowlanego objęte decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z [...] listopada 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Sąd Wojewódzki, opierając się na treści projektu budowlanego i wniosku inwestora stwierdził bowiem, że przedmiotowe przedsięwzięcie budowlane stanowi pierwszy etap całej planowanej inwestycji i zaprojektowane zostało pod nazwą "[...] I ETAP 1". W konsekwencji w sprawie istotne znaczenie miała okoliczność, że według projektu zagospodarowania terenu opracowanego dla całego zamierzenia budowlanego (etap 1 i etap 2) inwestycją objęte zostały działki drogowe nr [...]/10 i [...]/3, których współwłaścicielami są skarżący.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie zwrócił uwagę na to, że organy obu instancji nie uwzględniły całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w rezultacie pominęły kwestię etapowego charakteru inwestycji.

Oczywiście nie mógł mieć decydującego znaczenia sam opis przedsięwzięcia zawarty w pozwoleniu na budowę, skoro sporna decyzja zatwierdziła projekt budowlany, w którym wyraźnie rozróżniono dwa etapy realizacji inwestycji, a projekt zagospodarowania terenu opracowano dla całego przedsięwzięcia.

Z kolei zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie o marketingowym celu etapowego określenia inwestycji należało potraktować jako pozbawione waloru prawnego. Podnosząc taki argument, autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że w ten sposób wskazuje na fikcyjność istotnych danych zawartych w treści wniosku i dokumentacji projektowej, która była podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem w niniejszej sprawie należało przyjąć, że omawiane dokumenty odzwierciedlały rzeczywiste plany inwestycyjne w czasie rozpoznawania wniosku z 19 września 2011 r. przez organ architektoniczno-budowlany.

Prawidłowe było zatem wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że dla uznania skarżących za strony w sprawie pozwolenia na budowę istotne znaczenie miał zasięg projektu opracowanego dla terenu objętego całym zamierzeniem inwestycyjnym, a nie tylko dla działek budowlanych przewidzianych na realizację pierwszego etapu inwestycji.

Stanowisko Sądu Wojewódzkiego znajduje oparcie w regulacji art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, który dopuszcza aby w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę dotyczyło wybranych obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, jednak ustanawia zarazem wymóg przedstawienia przez inwestora projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Podkreślenia wymaga to, że w razie wydania decyzji zezwalającej na budowę wybranych obiektów następuje jednoczesne zatwierdzenie planu zagospodarowania terenu dla całej inwestycji.

Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, że wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Nie ulega wątpliwości, że wymienione powyżej elementy projektu zagospodarowania terenu mają istotne znaczenie dla wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, determinującego ustalenie kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę.

Przewidziany w art. 33 ust. 1 in fine Prawa budowlanego obowiązek złożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego w przypadku etapowego realizowania inwestycji ma związek z potrzebą zagwarantowania wymogów określonych w art. 5 Prawa budowlanego, w tym wymogu zapewnienia przy projektowaniu i budowaniu obiektów budowlanych – poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Ten aspekt sprawy został całkowicie pominięty przez organy przy ocenie statusu skarżących w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z [...] listopada 2011 r.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej interpretacji przepisów art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 33 ust. 1 – Prawa budowlanego.

Zaznaczyć należy, że organ administracji ustalając krąg stron w sprawie pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzenia dokumentacji projektowej, w tym projektu zagospodarowania terenu celem oceny ewentualnych oddziaływań planowanej inwestycji na działki sąsiednie. W wyrokach NSA wielokrotnie wskazywano, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, co należy oceniać w kontekście prawa publicznego, ale też cywilnego. Istotne jest ustalenie tych przepisów prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową sąsiednich działek. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Podkreślenia wymaga to, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki oznaczonej osobie przysługuje. W sprawach pozwolenia na budowę należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11, wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11, wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10, wyrok NSA z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11, wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10, wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12, wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13, wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12, wyrok WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2010 r., II SA/Gl 983/09, wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Gl 250/11).

W rozpatrywanej sprawie Sąd Wojewódzki trafnie zanegował stanowisko organów obu instancji, które odmawiając skarżącym przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę ograniczyły się do ustaleń w zakresie odległości projektowanego obiektu budowlanego od granicy działek sąsiednich, a w efekcie do stwierdzenia, że spełnione zostały warunki techniczne określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący żądając wznowienia postępowania konsekwentnie wskazywali na swój interes prawny wynikający z przepisu § 26 wymienionego rozporządzenia, który związany jest z wykazywanymi skutkami spornej inwestycji dla realizacji przyłączy i podłączenia ich nieruchomości do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej.

Przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza w powyższym zakresie nie mogła się odbyć na etapie weryfikowania legitymacji procesowej skarżących. Zaznaczyć należy, że badanie czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, a zwłaszcza wprowadza określone ograniczenia, czy utrudnienia zagospodarowania takiej nieruchomości, jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Błędne więc było wnioskowanie organów obu instancji, które ustalenie braku oddziaływania przedmiotowej inwestycji na przyszłe zagospodarowanie działek skarżących uznały za podstawę do odmowy przyznania skarżącym statusu strony, a w konsekwencji stwierdzenia braku podstawy wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Podkreślić trzeba, że przy ustalaniu kręgu stron w sprawie pozwolenia na budowę nie można oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, rozumieć jako takiego, które narusza konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane. Słusznie więc stwierdził Sąd Wojewódzki, że stwierdzony przez organy brak naruszenia przepisów odrębnych nie stanowi jednocześnie o braku interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie.

Z uwagi więc na usytuowanie wszystkich działek gruntowych stanowiących własność skarżących oraz istniejące w sprawie uwarunkowania w zakresie ich związku z całym obszarem przedsięwzięcia budowlanego – uzasadnione było przyznanie skarżącym statusu strony.

Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że organ powinien skarżącym umożliwić wzięcie udziału we wznowionym postępowaniu celem weryfikacji kwestionowanej decyzji, w oparciu o przesłanki z art. 151 k.p.a.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Wniosek J. G. i E. G. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony z uwagi na to, że odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po upływie terminu określonego w art. 179 p.p.s.a.