Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 346/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98a ust. 1, art. 146 ust. 1a, art. 151 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 36 ust. 6 pkt 5
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Dnia 30 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...], nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej M. G. kwotę 1163 (jeden tysiąc sto sześćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz K., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), art. 98a ust. 1, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016, poz. 2147) w zw. z uchwałą Rady Miejskiej w Koluszkach Nr XII/67/2007 z dnia 29 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Woj. Łódzkiego nr 310, poz. 2821) w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich na terenie gminy K. i uchwałą nr XV/110/2007 Rady Miejskiej w Koluszkach z dnia 3 grudnia 2007 r. (Dz. U. Woj. Łódzkiego z 2008 r. nr 7, poz. 75) w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Koluszkach nr XII/67/2007 z dnia 29 sierpnia 2007 r., ustalił opłatę adiacencką w wysokości 38.763,60 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie G., w gminie K., oznaczonej jako działka nr 93 spowodowanego jej podziałem na działki od nr 93/1 do nr 93/12 oraz zobowiązał do jej uiszczenia M. G. jako właścicielkę dzielonej nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. G.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. i, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późniejszymi zmianami), art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w sprawie spełnione zostały wszystkie określone w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, co uprawniało organ I instancji do wydania zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dacie wydania decyzji o podziale własność M. G. Nieruchomość ta została podzielona na działki od nr 93/1 do 93/12. Podział został zatwierdzony decyzją Burmistrza K. z dnia [...], a decyzja stała się ostateczna z dniem [...] Ponadto, w uchwale Rady Miejskiej w Koluszkach nr XII/67/2007 z dnia 29 sierpnia 2007 r. z późniejszymi zmianami do niej, ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej, na poziomie 30% wartości różnicy nieruchomości przed i po podziale. Opłatę adiacencką ustalono na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 30 września 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego R. M., który ustalił wzrost wartości szacowanej nieruchomości na skutek podziału na poziomie 129.212,00 zł, co przy zastosowaniu 30% procentowej stawki opłaty adiacenckiej daje kwotę 38.763,60 zł (opłata adiacencka). Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Określając wartość przedmiotowej nieruchomości, stosownie do art. 134 ustawy, uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Oceniając operat pod względem formalnym, Kolegium stwierdziło, że zawiera on wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego, a przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy, zdaniem organu, sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości. Operat odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie podobieństwa i doborze nieruchomości porównawczych rzeczoznawca majątkowy kierował się następującymi aspektami: obszar gminy K., prawo własności gruntu niezabudowanego, przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem funkcji usługowej, okres ostatnich 2 lat (2014-2016). W ocenie Kolegium, obowiązujące w tym zakresie uregulowania prawne pozwalają przyjąć, iż elementy te są konieczne, ale i wystarczające dla prawidłowej wyceny. Powyższe kryteria wyznaczyły główny filar podobieństwa pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami wziętymi do porównań, a treść operatu realizuje dalej wszystkie poszczególne punkty procedury szacowania. Trudno zatem uznać, by dobór nieruchomości do porównań był niewłaściwy i nieodpowiadający ustawowej definicji nieruchomości podobnej zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Na obiektywną ocenę poszczególnych cech nieruchomości pozwala rzeczoznawcy szczegółowa znajomość nieruchomości analizowanego rynku i nieruchomości przyjętych do porównania, a odmienna ocena tych atrybutów przez skarżących nie oznacza automatycznie, iż operat szacunkowy został sporządzony w sposób wadliwy. Wyboru szczegółowej metodologii (właściwego podejścia, metody i techniki szacowania) wyceny nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy i do jego kompetencji należy określenie rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania oraz dobór poszczególnych nieruchomości porównawczych. To, na ile dana próbka porównawcza na danym rodzaju rynku była miarodajna jako podobna do nieruchomości szacowanych pozostaje w sferze jego wiadomości specjalnych i stanowi warsztat zawodowy rzeczoznawcy majątkowego, którego nie posiada strona i organ administracji. W świetle powyższego zarzuty odwołania Kolegium uznało za nieuzasadnione, bowiem sprowadzają się one do subiektywnego przekonania strony, że do wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału nie doszło. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawdziwości twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego zawartych w przedłożonej opinii. Uznało, że operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, proces wyceny został wyjaśniony w operacie szacunkowym oraz w piśmie wyjaśniającym w sposób wyczerpujący i rzetelny, zaś obliczenia matematyczne prowadzące do określenia wartości nieruchomości nie są obarczone błędami.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła M. G., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W treści skargi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyczerpującym zebraniu i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienia czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, a nadto naruszenie art. 8 i 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 98 a oraz art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na przyjęciu, iż organ l instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty adiacenckiej, podczas gdy organ l instancji wydał decyzję w oparciu o wadliwy operat szacunkowy, który zawiera istotne błędy, mające wpływ na jego wiarygodność i rzetelność. Skarżąca wyjaśniła, że w wyniku podziału działka 93/1 stanowi teren zabudowany i zagospodarowany. Działki 93/2-93/12 stanowią z kolei teren niezabudowany, płaski, w zasięgu sieci i z dostępem do drogi publicznej. Zdaniem strony skarżącej w sprawie doszło do przeszacowania wartości nieruchomości, co doprowadziło do znacznego zawyżenia wysokości opłaty. Sporządzony operat nie pozwala na dokonanie weryfikacji poprawności dokonanych porównań. Sposób opisu nieruchomości wybranych do oceny nie pozwala na ocenę czy wyboru dokonano prawidłowo. W operacie wskazano jedynie pewne cechy nieruchomości, które są ujęte w sposób ogólny i nie pozwalają na taką weryfikację. Podanie jedynie gmin w których znajdują się nieruchomości, uniemożliwia stronie jakąkolwiek weryfikację. Co więcej, dobór działek przez rzeczoznawcę budzi wiele wątpliwości z uwagi na rozpiętość cen za m² w przypadku porównywanych działek, która wynosiła od 22,88 zł do 114,22 zł. Dobór działek i idące za nim wartości jest nieadekwatny. Nieruchomość będąca przedmiotem operatu znajduje się na wiejskim obszarze gminy, tymczasem z 29 nieruchomości aż 11 znajdowało się na terenie miasta K., z czego 6 w ścisłym jego centrum. Ze względu na położenie tych nieruchomości, średnia ich cena za m² wynosiła 91,49 zł - dla porównania cena średnia za m² dla całego operatu wyniosła 65,32 zł. W przypadku pozostałych 18 nieruchomości, usytuowanych na obszarach wiejskich średnia ich cena wyniosła 49,33 zł/m², przy czym ze względu na położenie, to właśnie te nieruchomości bliższe są rynkowi zbytu działki i to one realnie pozwalają wycenić jej wartość. Strona zakwestionowała też dobór transakcji do operatu ze względu na wielkość nieruchomości. Działka skarżącej została podzielona na 12 nieruchomości. Działka nr 93/1 ma 5050 m², natomiast działki nr 93/2-93/4 i 93/6-93/11 posiadają zbliżone wielkości wahające się w przedziale od 1005 do 1386 m². Pozostałe dwie działki nr 93/5 i 93/12 mają kolejno 1701 i 1795 m². Zdaniem skarżącej rzeczoznawca nie zadał sobie trudu przygotowania osobnych ocen rynku ze względu na wielkość nieruchomości, która często jest jedną z decydujących cech kreującą jej wartość. Nie podjął się sprawdzenia rynku pod kątem zbytu nieruchomości o powierzchniach zbliżonych do 2 ha - a taką właśnie posiadała działka nr 93 przed podziałem. Stwierdziła także, że dla wycen działek nr 93/2-93/4 i 93/6-93/11 jedynie 9 transakcji jest odpowiednich ze względu na wielkość nieruchomości - nr 5, 11, 17,18, 21, 24, 25, 27 i 29 z tabeli na str. 9 operatu - a ich średnia cena za m² wynosi 59,95. Jeżeli z tej puli odrzucimy transakcję nr 5, będącą najdroższą z całego operatu, a nie pasującą do tej grupy ze względu na położenie w centrum miasta, uzyskamy średnią cenę w wys. 53,17 zł/m² co daje kwotę o ponad 12 zł niższą niż oszacowana w operacie średnia cena za m². Z kolei dla działek nr 93/5 i 93/12 jedynie 5 transakcji można uznać za zbliżone ze względu na wielkość i położenie nieruchomości - nr 12, 16, 20, 22, których powierzchnie mieściły się w przedziale 1589-2000 m² - a ich średnia cena za m² wyniosła 46,61 zł. Ponadto, dla największej z działek - nr 93/1 nie było w operacie żadnej spełniającej kryterium wielkości. Jedynie transakcja nr 15 dotyczyła nieruchomości o dużej powierzchni, jednakże niemal dwukrotnie przekraczającej wielkość działki nr 93/1. Skarżąca nadmieniła, że transakcja ta miała najniższą cenę za m² wynoszącą 22,88 zł, co dyskredytuje nieruchomości o dużej powierzchni celem zaniżenia jej realnej wartości, co w połączeniu z windowaniem cen nieruchomości mniejszych ma spowodować sztuczne zwiększenie różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. Zdaniem skarżącej operat, na podstawie którego została naliczona opłata adiacencka budzi wiele wątpliwości co do swojej rzetelności ze względu na brak rozgraniczenia rynku dla nieruchomości przed i po podziale, jak i brak indywidualnego podejścia do poszczególnych działek powstałych po podziale, których wielkości różniły się w sposób znaczący, co zasługiwało na indywidualne podejście, a nie zastosowanie jedynie wartości korygującej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy przeanalizował kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami porównywalnymi do wycenianego gruntu, spośród których wybrał kilkanaście najbardziej podobnych, które potraktował jako reprezentatywną próbę, a następnie poddał je procedurze korygowania, poprzez ustalenie rodzaju i liczby cech wpływających na poziom cen na rynku, podanie charakterystyki wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych, opisanie cech rynkowych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, określenie ceny średniej ze zbioru transakcji przyjętych do analizy określenie zakresu sumy współczynników korygujących. Ewentualne różnice w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą zostały uwzględnione w analizie porównawczej przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Obowiązkiem rzeczoznawcy jest spełnienie warunku podobieństwa, a nie identyczności w doborze rynku nieruchomości, istotne jest więc zatem to, by różnice pomiędzy nimi zostały we właściwy sposób skorygowane i ocenione, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Podkreślił, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań, wypracowanych w praktyce szacowania przez środowisko rzeczoznawców, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). Wbrew stanowisku skarżącej nie jest możliwe kwestionowanie przyjętych do porównań nieruchomości podobnych, jeżeli chodzi o ich powierzchnię. To zaś na ile dana próbka porównawcza na danym rodzaju rynku była miarodajna jako podobna do nieruchomości szacowanych pozostaje w sferze wiadomości specjalnych, których nie posiadał organ. Samo ściśle matematyczne obrazowanie różnic w wielkości powierzchni nie jest przekonującym argumentem na rzecz niewiarygodności wyceny.

W piśmie z dnia 1 września 2017 r. skarżąca uzupełniła argumentację zawartą w skardze do Sądu wskazując, że rzeczoznawca dokonał niewłaściwej oceny stanu techniczno-użytkowego działki. Operat wskazuje bowiem, że nieruchomość posiada dojazd bezpośredni od ul. A i B, co nie jest prawdą. Ulica A to szlak kolejowy, który nie jest traktowany jako droga dojazdowa do nieruchomości. Szlak kolejowy nie należy do gminy K., ale do Polskich Kolei Państwowych, a mieszkańcy nie mają uprawnień do dojazdów do swoich posesji od tej strony. Nie zgodziła się ze stwierdzeniem zawartym w operacie, zgodnie z którym "warunki geotechniczne dobre". Działka nr 93 ma bowiem złe uwarunkowania gruntowo - wodne. Znajdują się na niej wody gruntowe pierwszego poziomu wododziałowego na głębokości poniżej 4 mppt. Oznacza to, że grunty słabo przepuszczają wody opadowe i są narażone na podtopienia. Co więcej teren jest niewłaściwie zmeliorowany. Działka jest lekko pochylona od strony torów w kierunku ul. B a nie jak twierdzi rzeczoznawca, że jest równa. Tory są położone znacznie wyżej niż moja działka, szlak kolejowy czyli ul. A nie ma żadnych odwodnień. To powoduje, że gdy są opady deszczu lub jest sezon roztopowy, na gruntach kumuluje się woda. Spływa ona z nasypu kolejowego i ulicy A częściowo podtapiając grunty. Podniosła ponadto, że po podziale dostęp do drogi publicznej, którą jest tylko ul. B mają tylko działki 93/4 oraz 93/11. Pozostałe mają dostęp pośredni, przez drogę wewnętrzną określoną jako działka 93/12. Zdaniem skarżącej zła sytuacja wodno-gruntowa, brak dostępu do drogi asfaltowej, ograniczony dostęp do utwardzonej drogi gminnej (ul. B) są istotnymi cechami różniącymi je od innych nieruchomości wziętych do porównania. Cechy te w oczywisty sposób wpływają na niską wartość gruntów, a rzeczoznawca pominął te okoliczności. Skarżąca zarzuciła także, że w sprawie błędnie określono wartość rynkową działki 93 przed podziałem poprzez zawyżenie wskaźników korygujących. Rzeczoznawca założył, że działka 93 ma bezpośredni dostęp do drogi o asfaltowej powierzchni i w związku z tym przyjął wskaźnik korygujący na poziomie 0,175. W rzeczywistości działka ma dostęp do drogi od ul. B, która jest nie jest drogą asfaltową. Zgodnie z kryteriami rzeczoznawcy za dostęp do drogi nie asfaltowej ale żwirowej przyjmowany jest wskaźnik korygujący na poziomie 0,128. Rzeczoznawca ustalił ponadto możliwości inwestycyjne na średnim poziomie i przyjął wskaźnik 0,210. Przy tej ocenie nie uwzględnił jednak złych warunków gruntowych oraz dostępu do działki od strony ul. B. Z uwagi na powyższe ograniczenia, możliwości inwestycyjne powinny być ocenione na niskim poziomie i mieć wskaźnik 0,070. Podobnie błędnie określono wartość rynkową działki po podziale nr 93/1 - działka ma dostęp do drogi o nawierzchni żwirowej i powinna mieć wskaźnik korygujący na poziomie 0,128, nadto możliwości inwestycyjne zostały zawyżone, a z uwagi na informacje o trudnej sytuacji gruntowej oraz brak dostępu do drogi asfaltowej wskaźnik powinien być obniżony do poziomu 0,035. W sprawie błędnie określono także wartość rynkową działek nr 93/5 i 93/12 poprzez potraktowanie ich jako takie same lub podobne działki (działka 93/12 jest gruntem przeznaczonym pod drogę a działka 95/5 na cele budowlane) oraz zawyżenie wskaźników korygujących. W przypadku działki nr 93/12, przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, rzeczoznawca nie dokonał porównania z innymi podobnymi do niej, ale porównał ją do działek budowlanych, a następnie wycenił ją na równi z działką 93/5. Wskaźniki korygujące zostały zawyżone, bowiem wielkość i kształt pomimo, że działka to podłużny pas drogi określono jako dobry i ustalono wskaźnik korygujący tylko na 0,128. Działka nr 93/12 pomimo, że jest tylko drogą dojazdową do innych działek, otrzymała również dostateczny wynik w możliwościach inwestycyjnych, a powinien być on niski. Rzeczoznawca przyjął również, że działka 93/12 ma bezpośredni dostęp do drogi asfaltowej, co nie jest prawdą i w związku z tym wskaźnik korygujący powinien być inny. Ten błąd, zdaniem skarżącej, dotyczy również działki 93/15. Skarżąca podniosła, że nastąpiło błędne określenie wartości działek 93/2 ,93/3, 93/4, 93/6, 93/7, 93/8, 93/9, 93/10, 93/11 poprzez zastosowanie niewłaściwych wskaźników korygujących z uwagi na brak bezpośredniego dostępu do drogi asfaltowej oraz złe warunki wodno - gruntowe, hałaśliwe otoczenie (duży pas kolejowy, składający się z kilku par torów). Skarżąca przedstawiła akt notarialny sprzedaży działki 93/11 wraz z udziałem w drodze 92/12, zgodnie z którym cena gruntu za m² wynosi 29 zł. Tym samym, jej zdaniem, rzeczoznawca zawyżył wartość gruntów, bowiem źle ocenił ich stan techniczno - użytkowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza K. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowił przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 – 3 u.g.n. stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 2). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.).

Z przywołanych przepisów wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

W realiach rozpoznawanej sprawy trzy pierwsze przesłanki – w przekonaniu Sądu – nie budzą wątpliwości i nie są również kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Bezspornym jest, że ostateczną decyzją z dnia [...] Burmistrz K. zatwierdził podział nieruchomości nr ewid. 93 na działki nr ewid. 93/1-93/12, stanowiącej własność skarżącej. Decyzja o podziale stała się ostateczna z dniem [...]. Faktem jest również, że uchwałą nr [...] z dnia [...] Rady Miejskiej w K. ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. Uchwała ta obowiązywała w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Zachowany nadto został 3 – letni termin do ustalenia opłaty, liczony od dnia, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna.

Istotą sporu pomiędzy skarżącą a organami orzekającymi w sprawie jest natomiast kwestia, czy w sprawie zaistniał wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Przystępując do merytorycznego odniesienia się do kwestii spornej w sprawie przypomnieć trzeba, że w toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobligowane są do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa i przestrzegania zakreślonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego standardów procedowania. W toku postępowania organy stoją na straży praworządności, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). W tym celu organy winny wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a.

Konieczność przestrzegania przez organy orzekające w sprawie podstawowych standardów procedowania zakreślonych brzmieniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej nabiera szczególnego znaczenia, ponieważ rzeczona opłata w rozumieniu art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jest to niewątpliwie jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 K.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149 – 159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W ugruntowanym orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 roku, sygn. akt: I OSK 1930/11).

Wobec tego to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowani są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza wszak, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 roku, sygn. akt: I OSK 2085/11).

W rozpoznawanej sprawie treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że uchylił się on od rzetelnej oceny wartości dowodowej sporządzonego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej operatu szacunkowego. Z kolei organ drugiej instancji nie dostrzegł błędów tego operatu, które mogły mieć wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, a tym samym uzasadniać zarzuty odwołania i skargi o zawyżeniu wartości działek.

W pierwszej kolejności podzielając zarzut skarżącej dostrzec wypada, iż na skutek podziału nieruchomości powstało 12 nowych działek, w tym 11 działek budowlanych i jedna przeznaczona pod drogę wewnętrzną. Istotnym jest, że w efekcie podziału nieruchomości doszło do wydzielenia działki nr ewid. 93/12, na której ma być ustanowiona służebność gruntowa, polegająca na ustanowieniu prawa przejścia, przejazdu oraz urządzeń infrastruktury technicznej lub sprzedaży udziału w prawie własności, która w świetle mapy podziałowej pełni rolę drogi wewnętrznej.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że nieruchomości przeznaczone pod drogi – co niewątpliwie umknęło uwadze organów administracyjnych – wyłączone są z możliwości zabudowy i nie mogą być zbyte jako działki przeznaczone pod realizację budynków jednorodzinnych. Zbywanie takich nieruchomości polega z reguły na zbyciu udziałów w nieruchomości drogowej właścicielom poszczególnych działek budowlanych. Cena nieruchomości przeznaczonych pod działki drogowe – drogi wewnętrzne, odbiega z reguły od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i jest od nich niższa. Zatem ustalenie wartości takiej nieruchomości drogowej na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane, jak uczynił to w realiach rozpoznawanej sprawy rzeczoznawca majątkowy, prowadzi do zawyżenia wartości tej nieruchomości i jest krzywdzące dla właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. Nie uwzględnia ono bowiem realnej ceny, jaką może on osiągnąć przy sprzedaży takiej nieruchomości. Ustalenie wartości nieruchomości po podziale powinno zatem uwzględniać okoliczność, że część działki podlegającej podziałowi została przeznaczona pod drogę wewnętrzną, co spowoduje zmniejszenie wartości tej działki w stosunku do pierwotnego przeznaczenia.

Przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. określa, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Określenie wartości nieruchomości winno być zgodne z tą ustanowioną przez ustawodawcę zasadą. W tej sprawie organy nie dostrzegły, że wycena powstałej po podziale działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną powinna zostać dokonana z uwzględnieniem treści § 36 rozporządzenia, który reguluje ustalenie wartości działek przeznaczonych pod drogi i przewiduje w ust. 6 pkt 5, iż do ustalenia wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1 – 4 rozporządzenia. W operacie należy zatem uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Operat sporządzony w niniejszej sprawie nie uwzględnia tego wymogu, zatem ustalenie opłaty na jego podstawie jest zatem wadliwe.

Co więcej, w toku postępowania administracyjnego skarżąca, działając poprzez swojego pełnomocnika, formułowała konkretne zarzuty dotyczące prawidłowości doboru nieruchomości podobnych do wycenianej m.in. dotyczące powierzchni czy też położenia porównywanych nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trudno jednak doszukać się odpowiedzi organu na podnoszone przez stronę wątpliwości, co zdaniem Sądu narusza art. 107 § 3 K.p.a. Autor operatu nie miał ponadto możliwości ustosunkowania się do nich. Tymczasem pisemna forma operatu szacunkowego nie wyklucza żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego w obecności stron postępowania sporządzonego operatu, czy też takiej sytuacji, że jeżeli strona w toku postępowania kieruje zarzuty przeciwko operatowi szacunkowemu, organ zobowiązany jest do przekazania stanowiska strony rzeczoznawcy majątkowemu i zobowiązania go do złożenia wyjaśnień odnośnie zarzutów strony (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 27 września 2011 roku, sygn. akt: II SA/Po 489/11 oraz z dnia 21 marca 2012 roku, sygn. akt: IV SA/Po 962/11; Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2010 roku, sygn. akt: II SA/Gd 507/09 oraz z dnia 3 września 2014 roku, sygn. akt: II SA/Gd 355/14; Łodzi z dnia 23 października 2007 roku, sygn. akt: II SA/Łd 797/07; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy administracji zaniechały jednakże przedstawienia rzeczoznawcy stanowiska skarżącej celem odniesienia się do jego treści.

Odwołując się do zarzutów skargi wskazać należy, że zastrzeżenia Sądu budzi także ocena poszczególnych cech rynkowych nieruchomości w kontekście opisu cech wycenianej nieruchomości. Rację ma bowiem skarżąca, że rzeczoznawca przypisał wagę cechy szacowanej nieruchomości dotyczącą dostępności do drogi na błędnym poziomie najwyższym wynoszącym 0,175, podczas gdy waga tej cechy z uwagi na brak dostępu do drogi asfaltowej powinna być ustalona na poziomie 0,128 (droga o żwirowej nawierzchni) lub 0,0082 (droga o ziemnej nawierzchni).

Nie wiadomo ponadto, czy organy orzekające w sprawie, a także przede wszystkim autor operatu szacunkowego, uwzględniły przy ocenie wartości nieruchomości, podnoszoną przez skarżącą kwestię złych uwarunkowań gruntowo-wodnych szacowanej nieruchomości. Skarżąca podniosła, co prawda dopiero na etapie postępowania sądowego, że jej nieruchomość nie jest równa, a podczas opadów deszczu woda spływa z sąsiadującego nasypu kolejowego i ul. A podtapiając jej grunty. Autor operatu ocenił cechę możliwości inwestycyjnych szacowanej nieruchomości na poziomie średnim. Ocenę taką rzeczoznawca przypisał co prawda dla działki, która nadaje się jedynie w części do zabudowy lub występują inne ograniczenia wynikające z zapisów m.p.z.p. Zapisy przedłożonych przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy dla poszczególnych działek, wskazują na ograniczenie zainwestowania szacowanej nieruchomości poprzez wprowadzenie zakazu realizacji budynków z podpiwniczeniem. Nie wiadomo jednak czy wspomniane przez skarżącą uwarunkowania zostały uwzględnione przy ocenie cechy możliwości inwestycyjnych.

Opisane zastrzeżenia, zdaniem Sądu, to wady, które powinny być w toku postępowania dostrzeżone przez organy administracji i wyjaśnione przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Jak wskazywano wcześniej to organy administracji prowadzą postępowanie, zatem to one mają obowiązek analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów. Bierna postawa organów, które samodzielnie nie dokonały analizy operatu szacunkowego, ograniczając swoją aktywność jedynie do polemiki z twierdzeniami skarżącej, w świetle art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., musi spotkać się z krytyką i brakiem akceptacji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu rozstrzygnięto zaś w punkcie drugim sentencji wyroku uwzględniając brzmienie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

M.K.