Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2236/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1 w zw. z art. 141
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 407/12 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. nr CXV/1552/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadów-Węgrzynowice" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 407/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. nr CXV/1552/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", w zakresie:

- terenu oznaczonego symbolem MN2 - terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonego w północno- zachodniej części planu na zachód od ul. [...], sąsiadującego od strony południowej z drogą oznaczoną symbolem KDD, sąsiadującą od południa z terenami oznaczonymi symbolem UP1 oraz ZP1 (licząc od lewej do prawej), zaś od strony wschodniej i północnej sąsiadującego z terenem WS; - terenu oznaczonego symbolem MU - terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, położonego w południowej części planu na zachód od ul. [...] i do niej przylegającego, sąsiadującego od północy z terenem oznaczonym symbolem MN2, od zachodu z terenem R, od południa z terenem MW2;

- terenu oznaczonego symbolem MW2 - terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, położonego w południowej części planu na zachód od ul. [...] i do niej przylegającego, sąsiadującego od północy z terenem MU, od zachodu z terenem R, od południa z terenem ZP3;

- terenu oznaczonego symbolem MN1 – terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonego w północno - zachodniej części planu tuż przy jego północnej granicy; położonego na zachód od ulicy [...], sąsiadującego od zachodu z terenem R, od południa z terenem oznaczonym symbolem PU;

- terenu oznaczonego symbolem MU – terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, położonego na zachód od ul. [...] w północno- zachodniej części planu, sąsiadującego od strony północnej w części z terenem oznaczonym na rysunku planu symbolem R i w części symbolem PU, od zachodu z terenem R, od południa w części z terenem R i z terenem MN1, przedzielonego przebiegającą przez jego obszar w układzie poziomym drogą;

- terenu oznaczonego symbolem MN2 – terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonego na wschód od [...] ([...]) w północno – zachodniej części planu, sąsiadującego od północy, wschodu i południa z terenem oznaczonym symbolem R, od zachodu z drogą KDD;

- dwóch terenów oznaczonych symbolem MU - terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, położonych w południowo-wschodniej części planu na zachód od ul. [...], w układzie pionowym, sąsiadujących od zachodu z terenami oznaczonymi symbolem MN1;

- dwóch terenów oznaczonych symbolem MN1 – terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonych w południowo-wschodniej części planu na zachód od ul. [...], w układzie pionowym, sąsiadujących od zachodu z terenem R oraz od wschodu z terenami MU;

- terenu oznaczonego symbolem MN1 – terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonego w południowo-wschodniej części planu na wschód od ul. [...], sąsiadującego od południa z terenem MU, od północy i od wschodu z terenem R;

- terenu oznaczonego symbolem MN1 – terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonego przy północnej granicy planu na zachód od ul. [...], sąsiadującego od wschodu z drogą, od zachodu i od południa z terenem R;

- terenu oznaczonego symbolem MN2 – terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonego przy północnej granicy planu na wschód od ul. [...], sąsiadującego od zachodu z drogą, od wschodu i południa z terenem oznaczonym R; oraz w zakresie fragmentów części tekstowej planu, a to: § 3 ust. 1 pkt 4 w zakresie oznaczenia "MW2"; § 4 ust. 1 pkt 3 lit. b w zakresie oznaczenia "MW2"; § 11 ust.3 pkt 3 w zakresie oznaczenia "MW2"; § 29 w całości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach:

Wojewoda Małopolski wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]". W ocenie skarżącego uchwalony plan miejscowy jest w części niezgodny z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnie 2003 r. nr XII/87/03. Niezgodności dotyczą następujących terenów:

1. teren oznaczony symbolem MN2 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położony w północno-zachodniej części planu na zachód od ul. [...], sąsiadujący od strony południowej Sl drogą oznaczoną symbolem KDD, sąsiadującą od południa z terenami oznaczonymi symbolem UPl oraz ZP1 (licząc od lewej do prawej), zaś od strony wschodniej i północnej sąsiadujący z terenem WS; dodatkowo granice tego terenu oznaczonego cyfrą l strona skarżąca wskazuje na i Załączniku nr 3 do niniejszej skargi;

2. teren oznaczony symbolem MU - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, położony w południowej części planu na zachód od ul. [...] i do niej przylegający, sąsiadujący od północy z terenem oznaczonym symbolem MN2, od zachodu z terenem R, od południa z terenem MW2; dodatkowo granice tego terenu oznaczonego cyfrą 2 strona skarżąca wskazuje na załączniku nr 3 do niniejszej skargi;

3. teren oznaczony symbolem MW2 - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, położony w południowej części planu na zachód od ul. [...] i do niej przylegający, sąsiadujący od północy terenem MU, od zachodu z terenem R, od południa z terenem ZP3; dodatkowo granice tego terenu oznaczonego cyfrą 3 strona skarżąca wskazuje na załączniku nr 3 do niniejszej skargi;

4. teren oznaczony symbolem MN1 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położony północno-zachodniej części planu tuż przy jego północnej granicy; położony na zachód od ul. [...], sąsiadujący od zachodu z terenem R, od południa z terenem oznaczonym symbolem PU; dodatkowo granice tego terenu oznaczonego cyfrą 4 strona skarżąca wskazuje na załączniku nr 3 do niniejszej skargi;

5. teren oznaczony symbolem MU - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, położony na zachód od ul. [...] w północno-zachodniej części planu, sąsiadujący od strony północnej w części z terenem oznaczonym na rysunku planu symbolem R i w części symbolem PU, od zachodu z terenem R, od południa w części z terenem R i z terenem MN1, przedzielony przebiegającą przez jego obszar w układzie poziomym drogą; dodatkowo granice tego terenu oznaczonego cyfrą 5 strona skarżąca wskazuje na załączniku nr 3 do niniejszej skargi;

6. teren oznaczony symbolem MN2 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położony na wschód od [...] ([...]) w północnej części planu, sąsiadujący od północy, wschodu i południa z terenem oznaczonym symbolem R, od zachodu z drogą KDD; dodatkowo granice tego terenu oznaczonego cyfrą 6 strona skarżąca wskazuje na załączniku nr 3 do niniejszej skargi;

7. dwa tereny oznaczone symbolem MU - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, położone w południowo-wschodniej części planu na zachód od ul. [...], w układzie pionowym, sąsiadujące od zachodu z terenami oznaczonymi symbolem MN1; dodatkowo granice tych terenów oznaczonych cyfrą 7 strona skarżąca wskazuje na załączniku nr 3 do niniejszej skargi;

8. dwa tereny oznaczone symbolem MN1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położone w południowo-wschodniej części planu na zachód od ul. [...], w układzie pionowym, sąsiadujące od zachodu z terenem R oraz od wschodu z terenami MU; dodatkowo granice tych terenów oznaczonych cyfrą 8 strona skarżąca wskazuje na załączniku nr 3 do niniejszej skargi;

9. teren oznaczony symbolem MN1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położony w południowo-wschodniej części planu na wschód od ul. [...], sąsiadujący od południa z terenem MU, od północy i od wschodu z terenem R; dodatkowo granice tego terenu oznaczonego cyfrą 9 strona skarżąca wskazuje na załączniku nr 3 do niniejszej skargi;

10. teren oznaczony symbolem MN1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położony przy północnej granicy planu na zachód od ul. [...], sąsiadujący od wschodu z drogą, od zachodu i od południa z terenem R; dodatkowo granice tego terenu oznaczonego liczbą 10 strona skarżąca wskazuje na załączniku nr 3 do niniejszej skargi;

11. teren oznaczone symbolem MN2 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położony przy północnej granicy planu na wschód od ul. [...], sąsiadujący od zachodu z drogą, od wschodu i południa z terenem oznaczonym R; dodatkowo granice tego terenu oznaczonego liczbą 11 strona skarżąca wskazuje na załączniku nr 3 do niniejszej skargi.

Zdaniem skarżącego wskazane fragmenty rysunku uchwalonego planu są sprzeczne z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, co potwierdza analiza Studium dla obszaru planu [...]. Z ustaleń przyjętego planu miejscowego przewidzianych dla wskazanych obszarów, wynika, że tereny te przeznaczone zostały pod zainwestowanie, w szczególności pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej (nr 2 i nr 7). Natomiast w zakresie terenów wymienionych pod pozycjami nr 1, 4, 5, 6, 8, 9, 10 i 11 skarżący wskazuje, że wedle jego oceny sprzeczne ze studium są przeważające fragmenty tych obszarów, niemniej jednak ze względu na brak technicznych możliwości w oparciu o posiadane materiały planistyczne wskazania konkretnych działek, których przeznaczenie sprzeczne jest z kierunkami ustalonymi dla nich w obowiązującym studium, skarżący zdecydował o objęciu zakresem zaskarżenia każdego z w/w terenów w całości, zgodnie z wyznaczającymi ich powierzchnię liniami rozgraniczającymi.

W przyjętym miejscowym planie wszystkie wskazane tereny przeznaczone są pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowej. Zdaniem Wojewody dokonana w przedmiotowym planie miejscowym zmiana przeznaczenia terenów oznaczonych w studium jako tereny otwarte i ustalenie dla nich przeznaczenia pod lokalizację różnego rodzaju zabudowy jest sprzeczna z przeznaczeniem i projektowanymi funkcjami dla tych obszarów określonymi w obowiązującym Studium w którym dla w/w terenów zapisano zakaz lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy. Skarżący zwrócił uwagę, że fakt ewentualnego istniejącego zagospodarowania terenów nie musi wcale oznaczać, że organ planistyczny procedując plan jest zobowiązany do bezwzględnego ujęcia w nim istniejącego na danym obszarze zagospodarowania i tym samym do zmiany przeznaczenia terenu w stosunku do kierunków dla tych terenów wynikających z ustaleń studium.

Nie stanowią uzasadnienia dla zmian przeznaczenia terenów w planie w stosunku do studium wyjaśnienia Prezydenta Miasta Krakowa wskazujące na zapisaną w studium możliwość korekty linii rozgraniczającej tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania, jak również wyjaśnienia dotyczące możliwości doprecyzowania poszczególnych terenów o różnym przeznaczeniu dopiero na etapie planów miejscowych. Owa korekta nie powinna bowiem dotyczyć większych połaci terenu, a jedynie może być zastosowana np. w odniesieniu do granicy działek. Zdaniem skarżącego brak jest możliwości uznania, że poszerzenie terenów przeznaczonych do zabudowy poza obszar wyznaczony studium jest tylko i wyłącznie korektą przebiegu linii rozgraniczającej pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, a terenami otwartymi. Skarżący podkreślił, że plan miejscowy nie może wprowadzać zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania ustalonych na etapie studium, a może jedynie doprecyzować te zasady i to tak, aby nie doprowadzać do ich zmian czy istotnych modyfikacji. Skarżący podniósł także, że studium uchwalone zostało w odmiennym stanie prawnym, kiedy przepisy obowiązującego porządku prawnego wymagały zachowania spójności ustaleń planów miejscowych z ustaleniami studiów. Według stanu prawnego na dzień podejmowania kwestionowanej uchwały, w przepisach ustawy wprowadzono wymóg zachowania zgodności, który w ocenie skarżącego należy interpretować jako obowiązek uwzględniania ustaleń studium w ustaleniach planów miejscowych. Studium wyznacza bowiem granice działania organu planistycznego, uniemożliwiając całkiem dowolne kształtowanie przestrzeni, także w sposób sprzeczny z jego ustaleniami.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa podniósł, że Wojewoda Małopolski zgodność postanowień planu utożsamia ze zgodnością planu z planszą K1 Studium – Struktura Przestrzenna – Kierunki i zasady rozwoju, pomijając przy tym całą część tekstową Studium. W ocenie Prezydenta postanowienia uchwalonego planu miejscowego są zgodne z ustaleniami obowiązującego Studium. W Studium podano, że dla wskazanych kategorii terenów określa się zakres przeznaczenia terenu, główne kierunki zagospodarowania oraz warunki i standardy wykorzystania terenów. Uzupełnieniem dla tych ustaleń są treści ustaleń dla wyznaczonych stref związanych z ochroną kulturową, ochroną krajobrazu, ochroną przyrodniczą oraz ustalenia dotyczące rehabilitacji zabudowy mieszkalnej, rewitalizacji zabudowy przemysłowej, a także programów aktywizacji.

Granice zagospodarowania terenów, uwidocznione na rysunku nr K1, należy traktować jako orientacyjne, a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w Studium. Interpretowanie przebiegu granicy terenów przeznaczonych do zabudowy, oraz kategorii głównych kierunków zagospodarowania terenu, wskazanych w Studium, jedynie w sposób literalny, niejednokrotnie doprowadziłoby, do niemożności ustalenia przeznaczenia i warunków zagospodarowania dla poszczególnych obszarów. Ponadto, ustalenie w Studium głównych kierunków zagospodarowania dla wyodrębnionych kategorii terenu nie wyklucza wszakże doprecyzowania ustaleń Studium w toku sporządzania planu, poprzez ustalenie przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania w sposób uzupełniający przeważającą funkcję zagospodarowania terenu wraz z niezbędnym dokonaniem modyfikacji granic, zgodnie z zapisami Studium.

W motywach wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]", na fragmentach rysunku planu oraz w części tekstowej planu, jest sprzeczny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Zgodnie bowiem, z zapisami studium te fragmenty obszarów objętych zaskarżonym planem, a przeznaczone w nim pod zainwestowanie mieszkaniowe (jednorodzinne i wielorodzinne) oraz usługi, w studium były oznaczone jako ZO – tereny otwarte w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna – a zatem jako tereny otwarte, (łąki, pola, uprawy, sady, zadrzewienia nadrzeczne, bulwary, i zbiorniki wodne). Dla tych obszarów w studium zapisano całkowite wykluczenie zabudowy. W planie miejscowym przeznaczenie tych terenów określona jako MN1 (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), MN2 (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), MW2 (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), MU (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej).

Zaskarżona cześć tekstowa planu odnosi się natomiast w całości do fragmentu planu oznaczonego jako MW2 – jedynego który dotyczy tylko tego fragmentu (nie obejmuje innych obszarów planu) i w zakresie przeznaczenia jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest niezgodny z ustaleniami studium.

Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Wojewodę, że doprecyzowanie poszczególnych terenów o różnym przeznaczeniu w stosunku do zapisów studium, na etapie uchwalania planu miejscowego, nie może dotyczyć większych połaci terenu objętych planem a jedynie może doprecyzowywać granice poszczególnych działek w zakresie ich przeznaczenia. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 15 ust 1 ustawy, Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Przepis art. 20 ust 1 ustawy przesądza natomiast, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Nie budzi wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że w częściach zaskarżonych przez organ nadzoru, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" były niezgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, a zatem naruszona została jedna z zasad sporządzania planu, co w konsekwencji -zgodnie z dyspozycja art. 28 ust 1 ustawy - skutkuje jego częściową nieważnością.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Rada Miasta Krakowa zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oparcie orzeczenia nie na całości akt sprawy i pominięcie przy orzekaniu istotnych zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, które mają zasadnicze znaczenie przy dokonywaniu oceny zgodności postanowień planu miejscowego z zapisami Studium, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem spowodowało w efekcie błędną ocenę Sądu I instancji, że plan miejscowy nie jest zgodny z ustaleniami studium, podczas gdy faktycznie przy dokonywaniu oceny zgodności postanowień planu miejscowego z zapisami Studium, Sąd pierwszej instancji powinien uwzględniać wszystkie zapisy Studium, a nie tylko ich część.

Mając na względzie powyższy zarzut strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i w tym zakresie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm powszechnie obowiązującego prawa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że tekst Studium nie ustala kierunków zagospodarowania dla poszczególnych obszarów miasta, lecz jedynie zawiera określone zapisy dla ustalonych w Studium kategorii terenów o różnych kierunkach zagospodarowania, które zostały zaznaczone na planszy K1 Studium. Równocześnie tekst dokumentu polityki planistycznej gminy zawiera postanowienia, które jednoznacznie wskazują, że przyporządkowanie przeznaczenia dla poszczególnych kategorii terenów określonych w Studium, o różnych kierunkach zagospodarowania, ostatecznie nastąpi dopiero na etapie sporządzania planów a ustalenia zawarte na planszach graficznych (plansze K1 do K5 Studium) stanowią jedynie swego rodzaju materiał wyjściowy, stanowiący podstawę do ustalenia przeznaczenia i warunków zagospodarowania poszczególnych terenów określanych w toku sporządzania planu.

Odstępstwa w zakresie wytyczenia terenów o określonym przeznaczeniu w treści planu miejscowego nie mogą być traktowane jako niezgodne ze studium w sytuacji, gdy organ planistyczny wykaże, że odstępstwa te znajdują uzasadnienie w wartościach wynikających z zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, a w szczególności wynikają z potrzeby nienaruszalności elementów sytemu przyrodniczego.

Ustalenia Studium nie wykluczały przyjęcia w planie miejscowym dla Osiedli [...] i [...] wprowadzenia terenów przeznaczonych pod zainwestowanie, pomimo, iż plansza K1 Studium, wskazuje, iż, co do zasady, ustalone przeznaczenie powinno dopowiadać głównemu kierunkowi zagospodarowania tych terenów pod tereny otwarte — ZO. Niemniej należy zważyć, że organy planistyczne nie wykroczyły poza ramy ustaleń przyjętych w Studium, w tym w części ogólnej. Zatem nie można im zarzucić, że uchwalenie planu nastąpiło bez zachowania zgodności ustaleń tego planu z postanowieniami obowiązującego Studium.

Zdaniem strony skarżącej wymóg zgodności postanowień planu z zapisami studium oznacza uwzględnienie wszystkich zapisów Studium w procedurze sporządzania planu, a nie, jak to zostało wskazane w uzasadnieniu skarżonego wyroku, jedynie części postanowień dokumentu polityki planistycznej gminy.

W ocenie skarżącej Sąd pierwszej instancji w skarżonym wyroku przypisuje dokumentowi studium całkowicie inną rangę, niż faktycznie ten dokument posiada. Zgodność planu ze Studium nie oznacza bowiem powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Organ w całości podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podnoszone w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, są niezasadne.

Przy powołaniu zarzutów naruszenia podanych przepisów postępowania, autor skargi nie odniósł swojej argumentacji do wykazania, że zarzucane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie. Na gruncie bowiem art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zamierzony skutek może odnieść jedynie wykazanie w skardze kasacyjnej takiego naruszenia przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezależnie bowiem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia, czyli że między naruszeniem powyższego przepisu a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 763/12, LEX nr 1219174).

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd wnikliwie odniósł się do stanu faktycznego sprawy, właściwie ocenił zabrany materiał dowodowy oraz dostatecznie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z faktu, że skarżąca nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Ponadto strona skarżąca nie przeprowadziła argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na meritum orzeczenia oraz wykazania, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący też nie rozwinął argumentacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 P.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Z unormowania tego wynika, że sąd orzeka wedle wynikającego z akt sprawy stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Sąd ma zatem obowiązek przyjąć stan faktyczny wynikający z administracyjnych akt sprawy, chyba że wykaże, że w oparciu o znajdujący się w tych aktach materiał dowodowy nie da się ustalić stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 262/10, LEX nr 745192). Zatem do naruszenia tego przepisu dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09 - Lex nr 746707).

Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując oceny legalności ustaleń planu miejscowego [...], w zakresie dotyczącym ustaleń tekstowych dla terenów MW2 oraz w zakresie przeznaczenia ustalonego rysunkiem planu dla wskazanych w skardze Wojewody i opisanych tam fragmentów niektórych terenów oznaczonych symbolem MN1, MN2, MU oraz całego terenu MW2, w sposób prawidłowy dokonał analizy przedłożonej mu dokumentacji planistycznej, jak również prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, dokonując powyższego w oparciu o ustalenia całego (kompletnego) dokumentu Studium, co przesądziło w konsekwencji o ostatecznym rozstrzygnięciu Sądu w tej sprawie. W uzasadnieniu skarżonego wyroku w sposób jasny i wyczerpujący, przy uwzględnieniu szerokiej argumentacji prawnej, zawarte zostały motywy kierujące Sądem pierwszej instancji przy orzekaniu w przedmiotowej sprawie.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) – dalej powoływana jako u.p.z.p.

Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07, LEX nr 384313). Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na kształtowaniu (determinowaniu) postanowień planu w sposób uwzględniający określone w studium ustalenia kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań jest bowiem prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia gminnej polityki przestrzennej, służącej ustalaniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego.

Zasady sporządzania planu miejscowego są rozumiane, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego będzie skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nie objętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tj. w związku w związku z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Sąd przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych u.p.z.p. i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania.

Skoro obowiązujący normatywny reżim planistyczny nakazuje zachować zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium, które to ustalenia są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych, to zasadnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że w zakresie odnoszącym się do ustaleń zawartych w planie miejscowym dotyczących terenów objętych skargą Wojewody Małopolskiego, postanowienia planu miejscowego, umożliwiające lokalizację w tych obszarach, różnego rodzaju zabudowy kubaturowej sprzeczne są z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

Zgodnie bowiem z ustaleniami zawartymi w Studium w części dotyczącej zasad kształtowania struktury przestrzennej Miasta Krakowa główną funkcją dla terenów otwartych mają być łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów otwartych zapisano w Studium m. in. utrzymanie i ochronę przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej. Dla tych terenów zapisano również w Studium całkowite wykluczenie prawa ich zabudowy.

Skoro Studium w danym obszarze nie przewiduje możliwości lokalizacji jakiejkolwiek zabudowy, to nie należy w ustaleniach planu dla tego obszaru takiej zabudowy przewidywać. Idąc dalej - skoro Studium wprost w części tekstowej dotyczącej ustaleń dla terenów otwartych ZO postanawia o całkowitym wykluczeniu zabudowy na tych terenach, oznacza to zakaz przeznaczania tych obszarów w planach pod lokalizację jakiejkolwiek zabudowy.

Zgodnie z normą wyrażoną w przepisie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, m. in. zgodnie z zapisami studium. Oczywistym jest, i że owo badanie zgodności winno zostać dokonane w oparciu o całość studium, a nie jedynie w oparciu o jego fragmenty.

Ustalenia studium nie mogą się wzajemnie wykluczać, a wręcz muszą ze sobą całkowicie współgrać w taki sposób, aby nie dopuszczać do możliwości odmiennego rozumienia jego unormowań. Nie może być tak, że w jednym przypadku plan będzie ze studium zgodny, a w innym nie, przy czym owa zgodność bądź jej brak zależeć będzie od tego, z którymi akurat ustaleniami studium porównywany jest plan.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok przepisów postępowania poprzez wydanie orzeczenia nieopartego w całości o akta sprawy oraz dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] jedynie z fragmentem, a nie z całością regulacji zawartych w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na gruncie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.