Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1717/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister Kultury") decyzją z [...] lipca 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej: "skarżąca"), uchylił w części, tj. co do terminu wykonania nakazu, decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] nr [...] z [...] lutego 2020 r., znak: [...], w sprawie przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, wyznaczył termin wykonania nakazanych prac do dnia [...] września 2020 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "[...] WKZ") działając z urzędu, w dniu [...] listopada 2019 r., przy udziale inspektorów Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] (dalej: "MKZ"), przeprowadził kontrolę stanu elewacji kamienicy przy ul. [...]. Przedmiotowa kamienica ma znaczące walory architektoniczne i została zaprojektowana oraz zbudowana jako dom własny w końcu XIX w. przez wybitnego architekta [...]. Kamienica utrzymana w eklektycznej stylistyce charakteryzuje się wysokiej klasy detalami architektonicznymi, rzeźbiarskimi i malarskimi. Składa się z pary skrzydeł mieszkalnych wzdłuż [...], które w miejscu styku połączone są okrągłą wieżą mieszczącą klatkę schodową. Kamienica została wpisana do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji z [...] maja 1973 r.

W związku z umieszczeniem reklamy oraz zamontowaniem urządzeń technicznych na zabytku bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia konserwatorskiego, Miejski Konserwator Zabytków w [...] wszczął w dniu [...] grudnia 2019 r. postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia ww. zabytku do poprzedniego stanu poprzez usunięcie z elewacji budynku zarówno metalowej konstrukcji (stelaża), do której zamontowana jest reklama wielkoformatowa, jak również urządzeń technicznych służących oświetleniu płaszczyzny reklamy, zamocowanych na specjalnym rusztowaniu.

W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa w piśmie z [...] grudnia 2019 r. wyjaśniła, że w związku z decyzją [...] WKZ nr [...] z [...] grudnia 2019 r. nakazującą przeprowadzenie robót budowlanych na elewacji, istniejące rusztowanie jest bezwzględnie konieczne i w ocenie skarżącej objęte zostało ww. pozwoleniem wojewódzkiego organu konserwatorskiego, a reklama stanowi "w pierwszej kolejności zabezpieczenie planowanych prac na wysokościach".

3. Po rozpatrzeniu sprawy, Miejski Konserwator Zabytków w [...] jako organ pierwszej instancji decyzją nr [...] z [...] lutego 2020 r. nakazał skarżącej (działającej na rzecz właścicieli lokali) przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu poprzez usunięcie konstrukcji metalowej (stelaża), do której zamontowana jest siatka reklamowa, a także usunięcie urządzeń technicznych typu oświetlenie, w terminie do dnia [...] maja 2019 r.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 282; dalej: "u.o.z.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a."), a także § 1 pkt 1 lit. a Porozumienia zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a Prezydentem Miasta [...] z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2010 r. Nr [...], poz. [...] oraz z 2013 r., poz. [...]).

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że kontrola z [...] listopada 2019 r. wykazała, że stan techniczny elewacji narożnej jest zły, widoczne są zazielenienia wskazujące na korozję biologiczną oraz zawilgocenia. Kamieniarkę wyższych kondygnacji porasta mech. Elewację narożną (wieżę i krótsze elewacje skrzydeł) zasłania reklama wielkoformatowa, która dodatkowo pogarsza jej stan ze względu na zacienianie i brak swobodnego przepływu powietrza. Reklama umieszczona jest na metalowym niezależnym stelażu przymocowanym do rusztowania budowlanego, które z kolei jest zamocowane do elewacji kamienicy.

Organ potwierdził również, że wszczęcie postępowania administracyjnego nie dotyczy zdemontowania rusztowania ustawionego przy elewacji, ale reklamy rozpiętej na stelażu, który stanowi oddzielną konstrukcję zamontowaną do istniejącego rusztowania i opartą na powierzchni gruntu. Wbrew stanowisku skarżącej, siatka reklamowa jest odsunięta od linii podestów roboczych rusztowania, zatem nie może pełnić funkcji ochronnej i spełnia wyłącznie funkcję nośnika reklamy.

4. Pismem z [...] marca 2020 r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Skarżąca zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa, a w szczególności:

art. 45 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. poprzez nakazanie usunięcia urządzenia technicznego, które nie znajduje się "na zabytku", tj. kamienicy przy ul. [...], lecz przed nim, gdyż stanowi ono oddzielne urządzenie techniczne zamontowane do rusztowania, którego legalności wzniesienia MKZ nie podważa;

art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i brak dostatecznego uzasadnienia przyjętej przez organ kwalifikacji urządzenia jako odrębnego w stosunku do istniejącego rusztowania, jak również brak zbadania kwestii, kiedy to urządzenie zostało wzniesione, co ma istotne znaczenie w świetle tego, że obszar urbanistyczny, na terenie którego znajduje się reklama, został wpisany do rejestru zabytków w roku 2015;

art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez z jednej strony - poinformowanie w piśmie z 4 grudnia 2019 r., że reklamę wielkoformatową można umieszczać na budynku na czas trwania prac konserwatorskich, a następnie, z drugiej strony - nakazanie jej usunięcia.

5. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] lipca 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych prac, jednocześnie wyznaczając nowy termin wykonania do [...] września 2020 r. oraz w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 45 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ drugiej instancji wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącej, decyzja [...] WKZ nr [...] z [...] czerwca 2016 r. pozwalająca skarżącej na remont części narożnej elewacji frontowej przedmiotowej kamienicy, swym zakresem nie obejmowała ani wielkoformatowej reklamy rozpiętej na stelażu przymocowanym do rusztowania, ani instalacji urządzeń oświetleniowych.

Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że rozpatrywany nakaz skierowany do skarżącej nie dotyczy rusztowań stojących przy przedmiotowej elewacji zabytkowej kamienicy, bowiem wydane pozwolenie organu ochrony zabytków na prace przy elewacji budynku implikuje ustawienie rusztowań wraz z siatką zabezpieczającą, co wynika z przepisów prawa budowlanego. Czym innym jest natomiast konkretna reklama oraz montaż jej oświetlenia. Ponadto, zdaniem organy odwoławczego MKZ zasadnie zauważył, że przedmiotowa siatka reklamowa jest znacznie odsunięta od linii podestów roboczych rusztowania, a zatem nie może pełnić funkcji ochronnej. Stelaż spełnia jedynie funkcję nośnika reklamy.

Podobnie błędne jest stanowisko skarżącej w punkcie, w którym pisze ona, że orzeczenie [...] WKZ nr [...] z [...] grudnia 2019 r. nakazujące jej zabezpieczenie narożnej części elewacji kamienicy poprzez osiatkowanie, sankcjonuje samowolnie podjęte działania przy zabytku. W konsekwencji, zdaniem Ministra Kultury, w przedmiotowej sprawie dopuszczono się samowoli, polegającej na zamontowaniu stelaża i rozpięciu na nim wielkoformatowej reklamy, a także zamontowaniu urządzeń oświetleniowych.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu, organ wskazał, że zarzut w skarżącej dotyczący oddzielenia stelaża z reklamą od rusztowania jest nietrafny, gdyż z protokołu kontroli nieruchomości jednoznacznie wynika, że do zasadniczej konstrukcji rusztowania (dostawionej do elewacji budynku i zakotwiczonej w ścianie), zostały dowiązane wysięgniki, do których zamontowany jest stelaż z rozpiętą reklamą. Stelaż ten jest niestabilny, a montaż dodatkowej konstrukcji jest kotwiony w ściany.

Minister Kultury wyjaśnił ponadto, że niezasadne są także argumenty skarżącej dotyczące braku kompetencji organu ochrony zabytków do ingerencji w roboty wykonywane przez skarżącą. Wielogabarytowa reklama zacienia bowiem elewację, co dodatkowo pogarsza jeszcze jej stan techniczny. Ponadto powinnością organów ochrony zabytków jest nie tylko ochrona zabytków przed ich zniszczeniem czy uszkodzeniem, ale również dbałość o wygląd zabytku. Tymczasem, lokalizacja wielkogabarytowej reklamy na zabytkowym budynku, nie tylko zakłóca odbiór elewacji tego zabytkowego budynku, ale także obniża wartości zabytkowego obszaru tej części Krakowa, z uwagi na lokalizację kamienicy w eksponowanym miejscu, u zbiegu dwóch ulic.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z [...] sierpnia 2020 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i poprzedzającej ją decyzji MKZ oraz o umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie:

art. 45 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z. przez brak wykazania, jak przedmiotowa siatka zmienia wygląd zabytku i negatywnie na niego wpływa (w szczególności na odbiór budynku i widoczność elewacji budynku), w sytuacji gdy elewacja Kamienicy i tak jest zasłonięta przez legalnie wzniesione rusztowanie i siatkę zabezpieczającą;

art. 4 i 5 u.o.z. poprzez uniemożliwienie finansowania przez skarżącą prac konserwatorsko-remontowych na zabytku, mimo że prace trwają od 2006 r. i przywracają budynek kamienicy do dawnej świetności, w sytuacji, gdy zgodnie z decyzją organów budowlanych i nadzoru konserwatorskiego fasada budynku i tak zostanie zasłonięta na czas remontu;

art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez zignorowanie faktu, że w piśmie organu pierwszej instancji z 4 grudnia 2019 r. dopuszczono umieszczenie reklamy wielkoformatowej na budynku na czas trwania prac konserwatorskich;

art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., względnie art. 106 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, pomimo toczącego się postępowania przed [...] WKZ, w ramach którego wydano decyzję nr [...] z [...] grudnia 2019 r., w związku z faktem, że w tym postępowaniu miała zostać sporządzona ekspertyza o wpływie siatki reklamowej na elewację budynku;

art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności:

- brak dostatecznego uzasadnienia przyjętej przez organy obu instancji kwalifikacji urządzenia jako odrębnego w stosunku do istniejącego rusztowania, jak również brak zbadania kwestii, kiedy to urządzenie zostało wzniesione. Ma to istotne znaczenie w sytuacji przyjęcia przez organy obu instancji, że jest to urządzenie odrębne od rusztowania, a tym samym nie zamontowane na budynku w świetle tego, że obszar urbanistyczny, w którym znajduje się reklama został wpisany do rejestru zabytków w roku 2015. Skarżąca wskazała, że do wzniesienia rusztowania oraz przedmiotowej konstrukcji metalowej doszło przed rokiem 2015, przy czym nieruchomość skarżącej znajduje się w zespole zabudowy III dzielnicy katastralnej miasta [...], a wpis układu urbanistycznego do rejestru zabytków nastąpił dopiero [...]czerwca 2015 r. W związku z powyższym nie można zarzucać skarżącej, że wzniosła urządzenie reklamowe na obszarze układu urbanistycznego bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego;

- brak przeprowadzenia dowodów na okoliczność, czy w rzeczywistości istniejąca siatka z reklamą wpływa negatywnie na stan budynku w sytuacji, gdy wynikiem kontroli było nałożenie na skarżącą obowiązku przedłożenia ekspertyzy o wpływie siatki reklamowej na elewację budynku;

art. 10 k.p.a. poprzez brak poinformowania skarżącej o zamiarze wydania decyzji przez organ drugiej instancji, w sytuacji gdy skarżąca już w treści odwołania informowała, że będzie dysponować dowodami z innych postępowań (m.in. toczących się przed [...] WKZ oraz organami administracji budowlanej), których przedłożenie mogłoby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

7. Odpowiadając w dniu [...] września 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

9. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

10. Zdaniem Sądu należy przede wszystkim podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z.

Sąd nie podziela bowiem stanowiska skarżącej, według której umieszczenie reklamy wraz z metalową konstrukcją oraz oświetleniem jest zgodne z prawem, ze względu na fakt objęcia przedmiotowej kamienicy wpisem układu urbanistycznego do rejestru zabytków, dokonanym w 2015 r. Organ pierwszej instancji zastosował art. 45 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. z tego powodu, że przedmiotowa kamienica jest objęta indywidualnym wpisem do rejestru zabytków nr [...] z [...] maja 1973 r. Podstawą nałożenia na skarżącą obowiązku przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu nie są więc roboty budowlane wykonywane w otoczeniu zabytku (art. 36 ust. 1 pkt 2 u.o.z.), ale umieszczenie na zabytku wpisanym do rejestru zabytków urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.). Taką okoliczność, jako wymagającą pozwolenia konserwatorskiego przewiduje właśnie art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z.

Skarżąca próbuje zatem odwrócić uwagę organu odwoławczego i Sądu od kluczowej przesłanki odpowiedzialności, kładąc nacisk na inną okoliczność, jaką jest późniejszy wpis układu urbanistycznego do rejestru zabytków. Stanowisko skarżącej w tym zakresie nie zasługuje wszakże na uwzględnienie.

Nie może więc też być wątpliwości, że przepisem kompetencyjnym, na który powołują się organy konserwatorskie w rozpatrywanej sprawie jest art. 45 ust. 1 pkt 5 u.o.z. Przepis ten wyraźnie stanowi, że w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru (...) inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Organy konserwatorskie nie nałożyły zatem na skarżącą ww. obowiązku ze względu na wykonywanie bez pozwolenia robót budowlanych przy zabytku, ponieważ robót konserwatorskich i restauracyjnych organy nie kwestionują. Organy obu instancji uważają jednak, że naruszeniem prawa jest zainstalowanie rusztowania podtrzymującego wielkoformatową reklamę i konsekwentnie samej reklamy, a nie rusztowania niezbędnego dla prowadzenia prac konserwatorskich. Takie właśnie stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] oraz Ministra Kultury Sąd uznaje za mające właściwą podstawę prawną oraz niebudzące wątpliwości.

Nie zasługują również na uwzględnienie argumenty skarżącej, że nie ma różnicy między wymaganą przez organy budowlane oraz organy konserwatorskie ażurową siatką zabezpieczającą rusztowanie budowlane i prowadzone na nim prace, a siatką (jednolitą materią), na której wydrukowana jest opisana wyżej wielkoformatowa reklama. Przede wszystkim, siatka zabezpieczająca rusztowanie budowlane przylega bezpośrednio do konstrukcji rusztowania budowlanego i składających się nań podestów, dzięki czemu pełni ona funkcję ochrony osób znajdujących się na rusztowaniu, a także przechodniów przed ewentualnymi spadającymi z rusztowania przedmiotami. Jednocześnie taka siatka zabezpieczająca jest jednobarwna, umożliwia dostrzeżenie szczegółów architektonicznych zabytkowej kamienicy, i – co ważne – nie zawiera żadnych treści o charakterze handlowym, reklamowym itp. Otoczenie rusztowania budowlanego wskazaną siatką ochronną jest naturalne w przypadku prac restauratorskich i konserwatorskich w zabytkowym [...].

Natomiast kwestionowana konstrukcja stalowa, na której rozpięta jest wielkoformatowa reklama z punktu widzenia technicznego nie może spełniać warunku zabezpieczenia przechodniów przed spadającymi przedmiotami. Jak wykazano w protokole oględzin zabytku, płaszczyzna reklamy jest odsunięta od konstrukcji rusztowania budowlanego, a zatem nie może spełniać funkcji zabezpieczenia osób i mienia przed ryzykiem wiążącym się z robotami budowlanymi prowadzonymi na wysokości. Dodatkowo, nie można twierdzić, że wielkoformatowa reklama galerii handlowej, przyciągająca wzrok swoją kolorystyką i obrazem w pełni odpowiada artystycznym i historycznym wartościom prezentowanym przez fasadę przedmiotowej kamienicy od strony alei [...] (patrz: materiał fotograficzny zatytułowany "[...]po remoncie", zdjęcia 33 i 34, w aktach admin. MKZ). W przedstawionym kontekście stanowisko organów należy uznać za w pełni uzasadnione.

Za wprowadzające w błąd należy również uznać argumenty skarżącej, według której organy konserwatorskie właściwe w sprawie dopuściły, a nawet zaleciły zamontowanie siatki ochronnej, która przyjęła postać płaszczyzny reklamy. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z [...] grudnia 2019 r. wyraźnie wskazuje się, że przedmiotem postępowania ma być usunięcie z elewacji konstrukcji metalowej (stelaż), do której zamontowana jest reklama wielkoformatowa, a także urządzeń technicznych służących oświetleniu. W tym samym zawiadomieniu wskazuje się, że w decyzji [...] WKZ z [...] listopada 2019 r. uznano, iż reklamę wielkoformatową można umieścić na rusztowaniu na czas prowadzenia robót konserwatorskich na elewacji kamienicy. Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez pracowników [...] WKZ i MKZ wynika wszak, że w grudniu 2019 r. prace konserwatorskie na elewacji narożnej nie były prowadzone. Należało więc usunąć stelaż, na którym rozwieszona jest reklama oraz samą reklamę, a także należało zdemontować urządzenia techniczne (oświetlenie).

Dodatkowo w decyzji [...] WKZ nr [...]z [...] grudnia 2019 r. nakazano przeprowadzenie robót budowlanych przy narożnej części elewacji kamienicy oraz balkonów loggii. Roboty te miały polegać na ich zabezpieczeniu poprzez "osiatkowanie ze względu na zagrożenie zniszczenia lub istotnego uszkodzenia zabytku". Wskazane "osiatkowanie" nie może być jednak mylone z dodatkową konstrukcją reklamową. We wskazanej decyzji organ wymaga bowiem przedłożenia oceny technicznej obejmującej m. in. wpływ zamontowanej reklamy na stan elewacji. Wojewódzki organ konserwatorski wyraźnie więc odróżnia oba rozwiązania techniczne. Nie może więc być wątpliwości, że czym innym jest osiatkowanie budynku dla celów bezpieczeństwa, a czym innym zamontowana reklama, co do której istnieje poważna wątpliwość, czy nie przyczynia się do korozji biologicznej elewacji budynku, w tym zazielenienia i porastania mchem. Próby zamiennego traktowania "osiatkowania" oraz płaszczyzny reklamy nie mogły być zaakceptowane przez organy konserwatorskie i nie mogą być uznane za właściwe przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

11. Sąd nie podzielił również opinii skarżącej, że obowiązek przygotowania ekspertyzy oceniającej wpływ istniejącej reklamy na techniczny stan elewacji wymagał zawieszenia postępowania w przedmiocie przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego. Należy podkreślić, że powołany art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje zawieszenie postępowania, gdy nie jest faktycznie możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, jeśli inny organ lub sąd wcześniej nie rozstrzygnie zagadnienia wstępnego. W rozpatrywanej sprawie, wskazany przepis nie znajduje wszak zastosowania. Przede wszystkim, przygotowanie wymienionej ekspertyzy nie ma charakteru zagadnienia wstępnego. W rozpatrywanej sprawie, jak wskazano, jeden przepis ustawy (art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z.) przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych, a drugi przepis (art. 45 ust. 1 pkt 5 u.o.z.) nakłada na organ konserwatorski obowiązek wydania decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu. Mamy więc do czynienia z jasnym określeniem warunków działania właściciela zabytku wpisanego do rejestru oraz przesłanek wydania przez organ określonej decyzji. Wskazane przepisy nie uzależniają zatem wydania decyzji przez organ od określonej oceny technicznej skutków umieszczenia reklamy na zabytku. Z tego względu zarzut skarżącej jest bezpodstawny.

Co więcej, można było przewidywać, że wynik ekspertyzy stanie się podstawą innych zarzutów [...] WKZ wobec skarżącej, na przykład na podstawie art. 4 pkt 2 lub pkt 3 u.o.z. lub art. 5 pkt 3 u.o.z., jeśli ekspertyza wykaże wpływ istniejącej reklamy na elewację zabytkowej kamienicy. Jeśli zaś taki wpływ nie zostanie stwierdzony, wówczas ekspertyza będzie uzasadniać obowiązek zaniechania dalszych działań [...] WKZ w przedstawionym zakresie.

12. Wskazane wyżej powiązanie art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. oraz art. 45 ust. 1 pkt 5 u.o.z. prowadzi również do uznania, że bezpodstawny jest zarzut skarżącej naruszenia przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] i Ministra Kultury art. 4 i art. 5 u.o.z. poprzez "uniemożliwienie finansowania przez skarżącą prac konserwatorsko-remontowych na zabytku, mimo że prace trwają od 2006 r. i przywracają budynek kamienicy do dawnej świetności".

Powołane przepisy nie uzależniają rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 5 u.o.z. od oceny finansowej zdolności właściciela zabytku do wykonywania przez niego obowiązków w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Nie ma też wątpliwości, że wskazany przepis ma charakter normy sankcjonującej w stosunku do zachowania polegającego na zamieszczaniu reklamy bez uprzedniego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji nie oceniał bowiem prawidłowości prac konserwatorskich i restauratorskich prowadzonych przez skarżącą.

Wskazany zarzut skarżącej nie zasługiwał więc na uwzględnienie.

13. Sąd uznał również, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przez organy konserwatorskie zasady umacniania przez organy administracji zaufania obywateli do władz publicznych wyrażonej w art. 8 § 1 i § 2 k.p.a.

Rzeczywiście w piśmie z 4 grudnia 2019 r. Miejski Konserwator Zabytków w [...] powołał się na decyzję [...] WKZ z 15 listopada 2019 r. w której przyjęto, że reklamę wielkoformatową można umieścić na rusztowaniu na czas prowadzenia robót konserwatorskich na elewacji kamienicy. Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez pracowników [...] WKZ i MKZ wynika wszak, że w końcu 2019 r i w początkach 2020 r. prace konserwatorskie przy elewacji zabytkowej kamienicy nie były prowadzone. W związku z tym warunek zastrzeżony przez organ konserwatorski nie był przez skarżącą spełniony. W odwołaniu, ani w pismach kierowanych przez skarżącą do organów właściwych w sprawie nie pojawiły się też wyjaśnienia co do terminów rozpoczęcia i zakończenia prac, uzgodnień w tym zakresie, ani okoliczności wstrzymania prac.

W przedstawionym kontekście nie ma podstaw do przyjęcia, że organy konserwatorskie, w tym Minister Kultury, podjęły działania przewidziane w ramach ustawowych kompetencji w sposób, który podważa zaufanie obywateli. W opinii Sądu, można raczej przyjąć przeciwny wniosek: to działania i stanowisko skarżącej są niewiarygodne i przez to nie budzą zaufania. Kontrfaktyczne interpretowanie okoliczności sprawy, zwłaszcza charakteru i funkcji osiatkowania oraz płaszczyzny reklamy, nie pozwalają uznać za przekonujący argumentu skarżącej odwołującego się do zasady zaufania do obywateli.

Podobnie, Sądu nie przekonał zarzut skarżącej o naruszeniu art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o zamiarze wydania decyzji przez organ drugiej instancji, w sytuacji gdy skarżąca już w treści odwołania informowała, że będzie dysponować dowodami z innych postępowań (m.in. toczących się przed [...] WKZ oraz organami administracji budowlanej), których przedłożenie mogłoby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Dość powiedzieć, że Miejski Konserwator Zabytków w [...] przesyłając skarżącej w dniu 4 grudnia 2019 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego wyraźnie wskazał, że przedmiotem postępowania ma być wydanie nakazu przywrócenia ww. zabytku do poprzedniego stanu poprzez usunięcie z elewacji konstrukcji metalowej (stelaża), do której zamontowana jest reklama wielkoformatowa, jak również urządzeń technicznych służących oświetleniu płaszczyzny reklamy, zamocowanych na specjalnym rusztowaniu. Trudno więc przyjąć, że strona postępowania nie wiedziała o prawdopodobnym rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Natomiast powoływane przez skarżącą potencjalne dowody powstałe w postępowaniu prowadzonym przez [...] WKZ były organowi pierwszej instancji dobrze znane.

14. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.