Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 916/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 1 ust. 4 zał. nr 2
journal: Dz.U. 2001 nr 61 poz 624
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Ustawodawca wprawdzie nie wskazuje samej procedury zgłaszania wniosku o nadanie imienia szkole, ale przyjmuje, że ma to być wspólny wniosek trzech organów szkoły. W związku z tym ma to być jasno wyrażona wola każdego z tych organów co do nadania szkole określonego imienia. Przy czym nie chodzi tutaj o nadanie jakiegokolwiek imienia, ale imienia zgłoszonego na wspólny wniosek wskazanych organów.

TEZY

Ustawodawca wprawdzie nie wskazuje samej procedury zgłaszania wniosku o nadanie imienia szkole, ale przyjmuje, że ma to być wspólny wniosek trzech organów szkoły. W związku z tym ma to być jasno wyrażona wola każdego z tych organów co do nadania szkole określonego imienia. Przy czym nie chodzi tutaj o nadanie jakiegokolwiek imienia, ale imienia zgłoszonego na wspólny wniosek wskazanych organów.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.), Sędziowie NSA Małgorzata Jaśkowska, Małgorzata Stahl, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Op 148/05 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O. z dnia 17 lutego 2005 r. (...) w przedmiocie szkół oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 7 czerwca 2005 r. oddalił skargę Rady Miejskiej w O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O. z dnia 17 lutego 2005 r.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Uchwałą (...) z dnia 26 stycznia 2005 r., Rada Miejska w O. nadała Zespołowi Szkół Dwujęzycznych w O. imię "N.-Ś.". Wykonanie tej uchwały powierzono Burmistrzowi O., jednocześnie postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Wojewoda O. powiadomił Radę Miejską w O. o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego wobec uchwały z dnia 26 stycznia 2005 r., po czym w dniu 17 lutego 2005 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził jej nieważność z powodu istotnego naruszenia prawa. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda O. zarzucił, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z przepisem par. 1 ust. 4 ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej, stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół /Dz.U. nr 61 poz. 624 ze zm./. Stosownie do postanowień tego przepisu szkole nadaje imię organ prowadzący na wniosek rady szkoły lub na wspólny wniosek rady pedagogicznej, rady rodziców i samorządu uczniowskiego. Z dokumentacji źródłowej jaką zgromadził Wojewoda O., a mianowicie protokołów z posiedzenia Rady Pedagogicznej /z dnia 12 stycznia 2005 r./, zebrania Zarządu Samorządu Uczniowskiego /z dnia 13 stycznia 2005 r./, oraz zebrania Rady Rodziców /z dnia 18 stycznia 2005 r./ nie wynika, by organy te podjęły wspólny wniosek dotyczący wyboru patrona /imienia/ szkoły. Rada Pedagogiczna wysłuchała informacji dyrektora na temat trybu postępowania obowiązującego przy nadaniu imienia szkole oraz charakterystyki sylwetek proponowanych kandydatów, po czym zaakceptowała wszystkie kandydatury. Członkowie Zarządu Samorządu Uczniowskiego wybrali czterech kandydatów na patrona szkoły, natomiast Rada Rodziców, popierając ideę nadania szkole imienia, nie sprecyzowała nazwisk ewentualnych kandydatów na patrona szkoły. Rada Rodziców ustaliła, że wśród rodziców uczniów przeprowadzona zostanie ankieta i w terminie do dnia 11 lutego 2005 r. zostaną określone konkretne propozycje. Tymczasem z protokołu sesji Rady Miejskiej wynika, że posiada ona ujednolicone stanowisko organów statutowych szkoły, co pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią wyciągów z posiedzeń tych organów. Dalej Wojewoda O. wywodził, że to burmistrz złożył wniosek, aby Zespołowi Szkół Dwujęzycznych w O. nadać imię "N.-Ś.". Okoliczność ta przesądza o podjęciu przedmiotowej uchwały z naruszeniem procedury, o której mowa w par. 1 ust. 4 statutu. Organ nadzoru podniósł, że warunkiem sine qua non zgodnego z prawem podjęcia przedmiotowej uchwały było przedłożenie Radzie Miejskiej w O. wspólnego wniosku, rozumianego jako akt, w którym uprawnione organy, w trybie i w sposób prawem przewidziany, złożyły ujednolicone oświadczenie woli /wniosek/, opowiadając się za konkretną kandydaturą. Oceniając wagę popełnionego naruszenia, Wojewoda O. stwierdził, że naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał należy zaliczyć do istotnych naruszeń prawa, powodujących nieważność uchwały. Ponadto wytknięto, że kwestionowana uchwała narusza par. par. 139 i 158 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" /Dz.U. nr 100 poz. 908/, poprzez brak wskazania w podstawie prawnej par. 1 ust. 4 cyt. wyżej załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów ..., oraz poprzez pominięcie w podstawie prawnej kolejnych zmian ustawy o samorządzie gminnym. Na koniec Wojewoda O. przyznał, iż powyższe błędy nie stanowią istotnego naruszenia prawa.

W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O., Rada Miejska w O. zarzuciła organowi naruszenie par. 1 ust. 4 ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej, stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów ..., poprzez jego błędną wykładnię. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, jako niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z treści spornego przepisu w żaden sposób nie wynika, by wspólny wniosek trzech działających w szkole organów statutowych miał zawierać w swej treści wskazanie organowi prowadzącemu konkretnego patrona /imienia/ danej szkoły. Wystarczającym do nadania imienia szkole jest to, by organ prowadzący, do którego kompetencji należy nadanie imienia szkole, dysponował ujednoliconym oświadczeniem woli złożonym przez trzy działające w szkole organy, opowiadające się za tym, by szkoła posiadała w ogóle imię. Przypomniano, że Rada Pedagogiczna postanowiła przedłożyć wniosek o nadanie szkole imienia organowi prowadzącemu szkołę, pozostawiając Radzie Miejskiej wybór konkretnego patrona, spośród listy przyjętych kandydatów. Samorząd Uczniowski wyraził wolę nadania szkole imienia, pozytywnie opiniując wymienione w wyciągu z protokołu kandydatury na patrona szkoły. Z kolei Rada Rodziców, akceptując ideę nadania szkole imienia, zrezygnowała ze wskazania konkretnej kandydatury. Co prawda Rada Rodziców postanowiła także, że do 11 lutego 2005 r. przedstawi propozycję kandydata, jednak wcześniej przegłosowała wniosek przeciwny. W oparciu o te ustalenia Rada Miejska uznała, iż posiadała przed podjęciem kwestionowanej uchwały trzy jednobrzmiące oświadczenia /wnioski/ wyrażające wolę nadania szkole imienia, przy czym kwestię wyboru konkretnego patrona pozostawiono jej uznaniu. Ponadto podkreślono, iż pojęcie "wspólny wniosek" nie oznacza złożenia go w jednym egzemplarzu, decydujące znaczenie ma bowiem jednolita treść wniosków. Na koniec jeszcze raz podkreślono, że to organy statutowe zdecydowały wspólnie, aby Rada Miejska w O. nadała imię Zespołowi szkół Dwujęzycznych.

Odpowiadając na skargę, Wojewoda O. wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że Rada Miejska w O. mogła podjąć zakwestionowaną uchwałę tylko w sytuacji dysponowania wspólnym wnioskiem trzech statutowych organów szkoły. W ocenie organu nadzoru, z wnioskiem takim wystąpił dyrektor szkoły, który w swym piśmie z dnia 21 stycznia 2005 r., kierowanym do organu prowadzącego, stwierdził, że jego wniosek zawiera stanowisko Rady Pedagogicznej, Rady Rodziców oraz Samorządu Uczniowskiego. Pojęcie "stanowisko" nie jest tożsame z pojęciem "wniosek". Fakt, że ma się pogląd na daną sprawę nie implikuje formułowania wniosku, uwzględniającego /bądź nie/ ten pogląd. Nadto wniosek, w przeciwieństwie do poglądu, ma zawsze konkretnego adresata. Powołując się na materiały źródłowe, Wojewoda O. uznał, że dwa organy, tj. Samorząd Uczniowski oraz Rada Rodziców nie podjęły wniosku o zwrócenie się do Rady Miasta o nadanie szkole imienia, a stanowisko odmienne stanowi nadinterpretację treści protokołów. Niezależnie od powyższego organ nadzoru zwrócił uwagę na fakt braku współdziałania organów szkoły przy podejmowaniu ważniejszej decyzji, dotyczącej działalności szkoły, do czego organy szkoły są zobowiązane, stosownie do postanowień statutu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając skargę uznał, że skarga Rady Miejskiej w O. nie znajduje uzasadnionych podstaw, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w niczym nie narusza prawa.

Sąd I instancji uznał, że przedstawiony materiał dokumentacyjny potwierdza, iż organ nadzoru, działając w oparciu o treść art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ w zw. z art. 61 par. 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /t.j. Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./, zawiadomił Radę Miejską w O. o wszczęciu postępowania nadzorczego wobec uchwały z dnia 26 stycznia 2005 r., i w wymaganym, trzydziestodniowym terminie doręczył Radzie podjęte w dniu 17 lutego 2005 r. rozstrzygnięcie nadzorcze.

Sąd uznał również, że zaprezentowane przez organ nadzoru stanowisko należało w pełni podzielić. Z ustaleń poczynionych w Zespole Szkół Dwujęzycznych w O., nie powołano rady szkoły, zatem podjęcie przez Radę Miejską w O. /organ prowadzący/ uchwały o nadaniu imienia, winno poprzedzać złożenie wspólnego, zgodnego wniosku w tej sprawie, pochodzącego od trzech statutowych organów Szkoły, a mianowicie: Rady Pedagogicznej, Rady Rodziców i Samorządu Uczniowskiego.

Zdaniem Sądu I instancji dwa statutowe organy Szkoły nie przedstawiły formalnego wniosku, wymaganego do uruchomienia przed organem prowadzącym procedury nadania Szkole imienia. Rada Miejska w O., eksponując szeroko pogląd, iż do podjęcia uchwały wystarczająca była wyłącznie wola organów statutowych Szkoły, by nadać jej imię, nie wzięła pod uwagę, iż w świetle zapisu par. 1 ust. 4 ramowego statutu, wola ta winna być wyrażona w formalnym wniosku, skierowanym do konkretnego organu. Szczegółowa analiza załączonych do akt sprawy protokołów z zebrań Rady Pedagogicznej, Rady Rodziców oraz Zarządu Samorządu Uczniowskiego wykazała, iż jedynie Rada Pedagogiczna wypowiedziała się, poprzez stosowny zapis protokołu, w kwestii przedłożenia organowi prowadzącemu Szkołę wniosku o nadanie imienia. Rada Rodziców natomiast, podjęła uchwałę nr 01/05 o przedstawieniu kandydatury na patrona Szkoły najpóźniej do 11 lutego 2005 r., po wcześniejszym przeprowadzeniu ankiety wśród rodziców uczniów Szkoły, zatem oczywiście bezpodstawne jest stanowisko skarżącej Rady, że w dacie podjęcia spornej uchwały, tj. w dniu 26 stycznia 2005 r., dysponowała wymaganym wnioskiem pochodzącym od tego organu. Z kolei Zarząd Samorządu Uczniowskiego poprzestał na wyborze najbardziej popularnej kandydatury, czyli Jadwigi Ś. Z wyciągu z protokołu zebrania nie wynika, by ten organ decydował o skierowaniu wniosku w sprawie nadania imienia Szkole do Rady Miejskiej w O.

W związku z tym Sąd I instancji stwierdził, iż Rada Miejska w O. błędnie oceniła stan faktyczny sprawy i w sposób nieuzasadniony przyjęła, że dysponuje wspólnym, zgodnym w swej treści, wnioskiem trzech statutowych organów Szkoły. W tej sytuacji Sąd za zasadny uznał pogląd Wojewody O. o podjęciu uchwały w sprawie nadania imienia Szkole z naruszeniem procedury, o której mowa w par. 1 ust. 1 ramowego statutu. W ocenie Sądu naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów stanowi, istotne naruszenie prawa skutkujące nieważność aktu. Jednakże Sąd wskazał, że przy wydaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia zasad techniki prawodawczej, na co wskazał organ nadzoru, jednakże naruszenie to nie miało cech istotnego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miejska w O. zarzucając naruszenie par. 1 ust. 4 Ramowego Statutu Publicznej Szkoły Podstawowej stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół /Dz.U. nr 61 poz. 624 ze zm./ poprzez błędną jego wykładnię i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z treścią par. 1 ust. 4 ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej szkole nadaje imię organ prowadzący na wspólny wniosek rady pedagogicznej rady rodziców i samorządu uczniowskiego. Przepis ten poprzestając na stwierdzeniu, że wspólny wniosek nie precyzuje czy wniosek ten powinien być złożony w formie ustnej czy pisemnej, nie nadaje też jakichkolwiek innych rygorów co do treści takiego wniosku.

Zdaniem skarżącego z wyciągu z zebrania Zarządu Samorządu Uczniowskiego z dnia 13 stycznia 2005 r. jednoznacznie wynika, że zebranie to odbyło się celem wyboru patrona szkoły. Samorząd został przy tym poinformowany - co również wynika z treści protokołu - o działaniach związanych z wyborem patrona szkoły. Przyjąć więc należy, że Samorząd Uczniowski znał niezbędną procedurę w wyniku której szkole nadane może zostać imię. Samorząd Uczniowski pozytywnie przyjął inicjatywę nadania imienia szkole, pozytywnie również opiniując wszystkie przedstawione im kandydatury na patrona szkoły wśród których znalazło się także imię "N.-Ś.". Skoro więc ten organ statutowy szkoły zebrał się w określonym dniu i miejscu tylko i wyłącznie w tym celu aby rozważyć powstałą w lokalnym środowisku ideę nadania imienia szkle, skoro poinformowany został o działaniach związanych z wyborem patrona szkoły i wyraził wolę by szkoła posiadała patrona to uznać należy, iż to oświadczenie woli Samorządu Uczniowskiego miało swego konkretnego adresata a był nim organ prowadzący szkołę. W oświadczeniu tym zawarty był więc jednocześnie wniosek o nadane szkole imienia, a wobec braku jakichkolwiek rygorów co do formy czy też treści takiego wniosku stwierdzić trzeba, iż spełniał on wymogi zawarte w par. 1 ust. 4 cytowanego ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej.

W ocenie skarżącego nieuprawniony jest zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pogląd jakoby Rada Rodziców podjęła skuteczną uchwałę o przedstawieniu kandydatury na patrona szkoły do dnia 11 lutego 2005 r.

Z analizy treści protokołu z zebrania Rady Rodziców z dnia 18 stycznia 2005 r. wynika, że w pierwszej kolejności Rada Rodziców zdecydowała większością głosów, iż decyduje się na przedstawienie wniosku bez konkretnej kandydatury na patrona szkoły. Dopiero potem, po tym głosowaniu Rada Rodziców - na wniosek jej przewodniczącego - zdecydowała, iż przeprowadzi ankietę celem wyboru najlepszego kandydata na patrona.

Nie zauważa przy tym Sąd Wojewódzki, że opisane tu działania Rady Rodziców są ze sobą sprzeczne i nielogiczne. Skoro bowiem Rada Rodziców w pierwszej kolejności decyduje aby przedstawić wniosek który nie będzie zawierał konkretnej kandydatury patrona to nie może - w sposób skuteczny - chwilę potem decydować o głosowaniu nad kandydaturą takiego patrona. Stwierdzić przy tym należy, że drugie w kolejności stanowisko Rady Rodziców nie anulowało pierwszego w kolejności z podjętych głosowań skoro, jak wynika z treści protokołu, przewodniczący Rady Rodziców zarządził je "powołując się na wyniki przeprowadzonego /pierwszego/ głosowania".

W tym stanie rzeczy stanowisko zajęte przez Radę Rodziców w dalszej kolejności, zdaniem skarżącego, uznać należy za bezprzedmiotowe skoro wcześniej organ ten opowiedział się większością głosów przeciw przedstawieniu wniosku z konkretną kandydaturą patrona szkoły, a więc za złożeniem wniosku o nadanie szkole imienia, jednakże bez wskazania konkretnego kandydata na patrona, pozostawiając to do uznania organu prowadzącego szkołę.

Jednocześnie wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wola statutowych organów szkoły winna być wyrażona w formie wniosku, jednak Sąd nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem "formalny" wniosek. Pojęciem takim nie operuje również cytowany załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej.

W ocenie skarżącego skoro trzy działające w szkole jej organy statutowe zebrały się, każdy w swoim gronie, w jednolitym czasie /pomiędzy 12 a 18 stycznia 2005 r./ wszystkie w tym samym celu, aby rozważyć powstałą inicjatywę nadania imienia szkole, zaznajomione z obowiązującą w tym zakresie procedurą i wszystkie trzy złożyły jednolite w treści oświadczenia woli aby Zespół Szkół Dwujęzycznych w O. nosił imię jakie nada mu organ prowadzący szkołę to należy uznać, że był to wspólny wniosek złożony w trybie par. 1 ust. 4 ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda O. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego oraz stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dokonał prawidłowej wykładni powołanego par. 1 ust. 4 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r.

Bezsporne w sprawie jest, iż stosownie do tego przepisu imię szkole nadaje organ prowadzący na wspólny wniosek rady pedagogicznej, rady rodziców i samorządu uczniowskiego. Ustawodawca wprawdzie nie wskazuje samej procedury zgłaszania tego wniosku, ale przyjmuje, że ma to być wspólny wniosek trzech organów szkoły. W związku z tym na to być jasno wyrażona wola każdego z tych organów co do nadania szkole określonego imienia. Przy czym nie chodzi tutaj o nadanie jakiegokolwiek imienia, ale imienia zgłoszonego na wspólny wniosek wskazanych organów. W niniejszej sprawie można stwierdzić, iż z wnioskiem o nadanie imienia szkole, ale bez sprecyzowania o jakie imię chodzi wystąpiła tylko rada pedagogiczna. Natomiast takiego wniosku nie zgłosił samorząd uczniowski, bowiem samej informacji o możliwości jej zgłoszenia przez ten organ nie można uznać, jak to prawidłowo przyjął Sąd I instancji, za taki wniosek. Za całkowicie chybione należy uznać prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisk, iż wniosek taki został zgłoszony przez radę rodziców.

Rozważania Rady Miejskiej w O. co do przebiegi samego posiedzenia rady rodziców nie mogą mieć żadnego znaczenia dla oceny czy taki wniosek został zgłoszony, konkluzja bowiem tego posiedzenia była jasna - rada rodziców ma w określonym terminie przeprowadzić ankietę wśród rodziców co do wyboru imienia, dopiero następnie przedstawić swój wniosek w tym zakresie. W takim stanie faktycznym sprawy Sąd I instancji dokonał prawidłowej interpretacji powołanego przepisu i w żaden sposób go nie naruszył. Zasadnie uznał, że nie został zgłoszony wspólny wniosek rady pedagogicznej, rady rodziców i samorządu uczniowskiego o nadanie imienia szkole, a zatem Wojewoda O. prawidłowo stwierdził nieważność podjętej przez Radę Miejską w O. uchwały o nadaniu imienia szkole.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.