Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1582/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1317/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1317/18 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej skarżąca) na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lutego 2018 r., nr [...] o odmowie uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...], obejmującej realizację wieży o wysokości do 63 m, na działce nr [...] położonej w L., gm. S., w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], zgodnie z dołączonym załącznikiem mapowym.

2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, dalej udp) poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem ww. przepisu prawa materialnego, w związku z czym Sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżone postanowienie w całości;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej Kpa) poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w całości, pomimo niewyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący;

- art. 151 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, mimo istnienia podstaw ku temu, ażeby skargę uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego (w szczególności zaś przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 Kpa oraz art. 43 ust. 1 udp);

- art. 153 Ppsa poprzez wydanie wyroku niezgodnie z oceną prawną i wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartymi w wyroku z 4 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1803/17 i brak odniesienia się "przede wszystkim do rzeczywistego zagrożenia przewrócenia się tej właśnie budowli" oraz wskazania, "dlaczego akurat w odniesieniu do planowanej inwestycji upatruje możliwości jej przewrócenia, podczas gdy inne inwestycje takich obaw nie generują";

- art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i ograniczenia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do powtórzenia stanowiska ferowanego przez organ, bez dokonania jego krytycznej oceny;

2) przepisu prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 udp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz nieuzasadnione przyjęcie, że odległość zamierzonej inwestycji, określona przez skarżącą na 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, jest niewystarczająca dla zajęcia przez organ pozytywnego dla skarżącej stanowiska w sprawie.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzenie rozprawy zgodnie z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

3.3. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonego postanowienia i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku, a z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika dlaczego skargę oddalono. Zdaniem NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Zauważyć przy tym należy, że w ramach tego zarzutu nie można zwalczać samej oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku.

3.4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 Ppsa należy wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyroki NSA z: 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 534/12 oraz 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1404/13). Jednakże WSA w Warszawie w wyroku z 4 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1803/17 nie przesądził sposobu rozstrzygnięcia przez organ w przedmiocie uzgodnienia. Sąd wskazał, że organ powinien albo uzgodnić projekt decyzji w kształcie przedłożonym do uzgodnienia, albo odmawiając uzgodnienia, wskazać przyczyny takiego stanowiska. Za konieczne Sąd uznał odniesienie się do konkretnych uwarunkowań, rzeczywistego położenia nieruchomości względem przebiegu w terenie drogi krajowej, jak również zakresu ruchu generowanego przez nią, a przede wszystkim rzeczywistego zagrożenia przewrócenia się tej właśnie budowli. Nadto organ winien wskazać dlaczego akurat w odniesieniu do planowanej inwestycji upatruje możliwości jej przewrócenia, podczas gdy inne inwestycje takich obaw nie generują. W pełni należy podzielić stanowisko Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku, że poczynione przez organ ustalenia i wyjaśnienia w obszernym i niezwykle merytorycznym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wypełniają wskazania ww. wyroku z 4 grudnia 2017 r.

3.5. Nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 43 ust. 1 udp, w myśl którego obiekty budowlane przy ogólnodostępnych drogach krajowych poza terenem zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zawarte w treści rozpatrywanego przepisu zastrzeżenie "co najmniej" nie może być bowiem uznane za zbędne czy pozbawione znaczenia. Zwrot ten jednoznacznie wskazuje, że w przepisie tym określono odległości minimalne (tak wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 156/16). Oznacza on, że organom administracji publicznej przyznano pewien luz decyzyjny, polegający na możliwości przyjęcia, iż celowe jest usytuowanie obiektu w odległości większej niż minimalna od zewnętrznej krawędzi jezdni, oczywiście, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym odniesione do właściwości obiektu i jego zwykłej eksploatacji (tak wyrok NSA z 25 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3120/19). Innymi słowy, uzgodnienie zarządcy drogi w analizowanej materii ma charakter uznaniowy, o ile rzecz jasna, jak w niniejszej sprawie, zachowano odległość minimalną, ponieważ sferze uznania pozostawiono rozstrzygnięcie, czy odległość ta jest wystarczająca, czy też należy przyjąć odległość większą, lecz za każdym razem w oparciu o kryteria nawiązujące do wymogów ochrony dróg oraz okoliczności konkretnej sprawy (tak wyrok NSA z 29 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1376/18). Wybór rozstrzygnięcia powinien być uwarunkowany kryteriami należącymi do sfery ochrony dróg oraz okolicznościami konkretnego przypadku; co miało miejsce w niniejszej sprawie z uwagi na uwzględnienie planowanej wysokości wieży o wysokości 63 m, możliwego jej wpływu wespół z warunkami atmosferycznymi na kwestię zagrożenia bezpieczeństwa na drodze krajowej, a więc o znacznym ruchu samochodowym. Z ww. uregulowań wynika zatem uprawniony wniosek, że z uwagi na wysokość lokalizowanego obiektu obowiązkiem zarządcy było określenie odległości w taki sposób, aby ewentualne przewrócenie się masztu nie spowodowało zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej. Cel ten jest możliwy do osiągnięcia przy określeniu odległości obiektu od krawędzi jezdni większej od wysokości obiektu.

3.6. Bezzasadność zarzutu materialnoprawnego rozpoznawanej skargi kasacyjnej powoduje, że chybiony okazał się również podniesiony w niej zarzut procesowy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 43 ust. 1 udp.

3.7. Nie ma również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Materiał dowodowy, istotny z punktu widzenia prawa materialnego, został wyczerpująco zebrany i oceniony. Charakterystyczne jest to, że skarżąca nie podała ewentualnie brakujących dowodów albo dowodów zaproponowanych w postępowaniu uzgodnieniowym, które powinny być przeprowadzone, a których organ z naruszeniem art. 77 § 1 Kpa nie przeprowadził. Nie podważyła także ustalonej przez organ specjalistyczny, tj. zarządcę drogi, istotnej okoliczności faktyczno-prawnej jaką jest możliwość przewrócenia się stacji bazowej w razie, jak to określił zarządca drogi "ekstremalnie negatywnych warunków atmosferycznych". Odnosząc się do omawianego zarzutu można jeszcze tylko odnotować, że ani w opisie naruszenia, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wnosząca kasację nie podała na czym polegało naruszenie art. 107 § 3 Kpa. Przy tym omyłkowo podana przez organ odległość na 15 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 25 nie miała żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, taka odległość jest bowiem ustawowo niedopuszczalna i zwalniałaby organ od konieczności merytorycznego rozpoznania sprawy. Tymczasem organ odmawiając uzgodnienia projektu decyzji, ocenił go merytorycznie i uznał, że odległość wieży od krawędzi jezdni drogi krajowej winna wynosić 1.5 krotności jej wysokości.

3.8. W związku z bezzasadnością powyższych zarzutów stwierdzić należało, że Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.

3.9. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.