Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1681/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.), Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1078/12 w sprawie ze skargi E. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1078/12 oddalił skargę E. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2012 r.

nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Wójt Gminy K. odmówił E. Ł. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wnioskowanego na J. N..

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że E. Ł. w dniu 19 lipca 2012 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad J.N.. Organ ustalił, iż E. Ł. nie jest spokrewniona z J. N.w pierwszym stopniu pokrewieństwa, a zatem zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem niego. J. N. jest bratem matki E. Ł. (jej wujem). W tym stanie rzeczy organ uznał, w świetle treści art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne E.Ł. nie przysługuje.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. Ł..

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ po przytoczeniu przepisów art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulujących kwestię obowiązku alimentacyjnego stwierdził, że na E. Ł. jako siostrzenicy J. N., nie ciąży obowiązek alimentacyjny wymagany przez ustawodawcę, a wynikający z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy zatem stwierdzić, że wnioskodawczyni nie spełnia ustawowych wymogów do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Mimo, że E. Ł. jest jedyną osobą, która może opiekować się wujem, to ustawodawca nie przewidział możliwości uwzględniania takich szczególnych okoliczności i sytuacji, które pozwalałyby na przyznanie przedmiotowego świadczenia osobom innym niż wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy. Właściwe organy w kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie dysponują prawem przyznania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego. Rozstrzygając o prawie do świadczeń rodzinnych są zobligowane do stosowania przepisów przywołanej wyżej ustawy. Zdaniem Kolegium przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie określa, że prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się bezpośrednio z obowiązkiem alimentacyjnym. Z kolei obowiązek alimentacyjny jest terminem prawnym, precyzyjnie zdefiniowanym w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Ustawodawca ściśle określił krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, do którego wnioskodawczyni nie należy. Kolegium wskazało, iż jako organ administracji publicznej nie może orzekać wbrew jednoznacznie sformułowanym przez ustawodawcę warunkom uprawniającym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma też uprawnień do oceny niekonstytucyjności określonych przepisów.

Skargę na powyższą decyzję wniosła E. Ł. zarzucając naruszenie przepisów art. 17 ust. 1a ustawy od świadczeniach rodzinnych oraz naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 w zw. art. 107 § 3 oraz 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W piśmie procesowym z dnia 1 marca 2013 r. skarżąca podniosła, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, wyrok z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07), mimo że w innym zakresie niż poruszony w niniejszej sprawie, to są to orzeczenia aktualne i poglądy w nich prezentowane powinny być uwzględnione w niniejszej sprawie. W ocenie strony skarżącej w celu prawidłowego ustalenia kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest dokonanie systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w świetle treści art. 18, 71 oraz 20 i 32 Konstytucji RP. Nieprawidłowa jest interpretacja art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawężająca krąg osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie do krewnych, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Prowadzi to do nieuzasadnionej nierówności wobec prawa tych członków rodziny, którzy opiekują się innym członkiem rodziny, mimo że nie mają względem niego obowiązku alimentacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przywołując treść art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, Sąd wskazał, że wykładnia językowa tych przepisów prowadzi do wniosku, iż ustawodawca powiązał możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z istnieniem obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności i osobą sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym. Przepis art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy określa, że obowiązek ten obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Dalsze przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 129 i następne) wymieniają również małżonka jako osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny oraz ustalają kolejność zobowiązanych do alimentacji.

W ocenie Sądu w powołanym art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób precyzyjny określony został krąg osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Na gruncie analizowanych przepisów brak podstaw do przyjęcia, by świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało każdemu członkowi rodziny osoby niepełnosprawnej, który faktycznie taką opiekę sprawuje.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. I OSK 962/12, Sąd podniósł, że wykładnia gramatyczna, choć ważna, nie jest jedyną prowadzącą do poszukiwania istoty regulacji zawartej w konkretnej normie prawnej. Dość często, aby prawidłowo wyłożyć określoną normę trzeba sięgać do innych metod wykładni. Określony przepis prawa funkcjonuje bowiem w systemie prawa i jego znaczenie winno być odczytywane łącznie z innymi przepisami i celami jakie ustawodawca chce osiągnąć poprzez ustanowioną regulację prawną. Możliwość i dopuszczalność odstąpienia od wykładni językowej danego przepisu jest usprawiedliwiona wówczas, gdy analizowany przepis (norma prawna wypływająca z jego treści) budzi wątpliwości interpretacyjne, które winny być usunięte na płaszczyźnie innych metod wykładni, głównie funkcjonalnej i systemowej. Natomiast w sytuacji, gdy z woli ustawodawcy krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został wyznaczony w sposób precyzyjny, a odczytanie sensu przepisu nie nastręcza trudności interpretacyjnych, to organ administracji, jak i sąd administracyjny, w drodze wykładni prokonstytucyjnej nie mają kompetencji ani do zastępowania ustawodawcy i tworzenia w wyniku zabiegu interpretacyjnego nowej normy prawnej, ani do orzekania o zgodności z Konstytucją określonego rozwiązania ustawowego, polegającego na nieobjęciu zapisami ustawy innych jeszcze osób.

Sąd zauważył, że na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (OTK-A 2008 r., nr 6, poz. 107) i z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07 (OTK-A 2008 r., nr 6, poz. 109), na które powołuje się skarżąca, ustawodawca dokonał zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych poszerzając krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, który obejmuje aktualnie wszystkie osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym.

Reasumując Sąd stwierdził, że w świetle unormowania obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji dalsze rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe. Tym samym skarżąca, na której nie ciąży względem jej wuja J. N. obowiązek alimentacyjny nie należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd zauważył również, że znane mu są orzeczenia sądów administracyjnych zawierające stanowisko, iż wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie z Konstytucją pozwala rozszerzyć krąg osób uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych na osoby nieobciążone obowiązkiem alimentacyjnym, ale które opiekują się osobami spokrewnionymi w dalszym stopniu i tworzą rodzinę rozumianą tradycyjnie (na przykład wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 1407/12, dostępny na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), niemniej nie podziela tego poglądu prawnego z przyczyn podanych wcześniej. Sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania zgodności z Konstytucją rozwiązania ustawodawczego. Jest to bowiem wyłączna kompetencja Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji), a ponadto nie posiadają kompetencji do zastępowania ustawodawcy i tworzenia w drodze wykładni nowej normy prawnej, zwłaszcza gdy dokonana wykładnia gramatyczna nie wymaga uściślenia w toku dalszej wykładni systemowej i celowościowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. Ł.. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.,dalej, jako u.ś.r.) przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie matce lub ojcu, innym osobom, na których zgodnie z ustawą Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, opiekunowi faktycznemu dziecka, przy spełnieniu dalszych kryteriów określonych w art. 17 u.ś.r., a jednoznaczne sformułowanie przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyłącza możliwość uznaniowego rozszerzenia przez organ orzekający kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego,

- art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji interpretacji nietrafnych i niezgodnych z konstytucyjnymi zasadami nakazu ochrony i opieki rodziny, równości, szczególnej ochrony Państwa nad rodzinami znajdującymi się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej zaskarżone orzeczenie nie uwzględnia wszystkich, istotnych dla prawnej oceny niniejszej sprawy, okoliczności, i przez to jest nie tylko krzywdzące skarżącą, ale i niezgodne z obowiązującymi regułami prawa. Organy i Sąd pominęły okoliczność, iż E. Ł. jest jedyną i najbliższą rodziną J.N. - brata matki skarżącej. J. N. jest osobą ubezwłasnowolnioną, legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej opieki oraz obecności drugiej osoby, bowiem jest całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji. E. Ł. jest opiekunem prawnym J.N., z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad nim, skarżąca zrezygnowała z pracy.

Ponadto wskazano, że wykładnia art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. dokonana przez Sąd pierwszej instancji powoduje, iż tracą gwarancję równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcają się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są członkami rodziny (art. 3 pkt 16 u.ś.r.) i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej). Powyższe stanowi o naruszeniu podstawowych praw człowieka zagwarantowanych Konstytucją w art. 18, art.32 ust. 1 i art.71.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w rozpoznawanej sprawie należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, w którym Trybunał orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1 u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny (OTK-A 2008, nr 6, poz. 107). Co prawda w tezie wyroku jest mowa o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, co związane było z treścią zadanych pytań prawnych, jednakże w uzasadnieniu wyroku Trybunał wyraźnie wypowiedział się przeciwko ograniczaniu kręgu osób uprawnionych do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego prowadzącego do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytycji.

Wnoszący skargę kasacyjną przywołał ponadto orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wskazywano, że wychodząc z przesłanek konstytucyjnych - zasady równości, czy sprawiedliwości społecznej, w pewnych stanach faktycznych należy przyjąć, iż uprawnioną do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna niż wymienione expressis verbis w ustawie, kategoria członków szeroko rozumianej rodziny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako " p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie zachodzą przesłanki nieważności enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zatem kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej, powołując się na podstawę określoną w art.174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego – art.17 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie matce lub ojcu oraz innym osobom, na których zgodnie z ustawą Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny a jednoznaczne sformułowanie tego przepisu wyłącza możliwość rozszerzenia kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka wykładnia art.17 ust.1 powołanej ustawy, w ocenie autora skargi kasacyjnej, narusza zasady wyrażone w art.18, art.32 ust.1 i art.71 Konstytucji R.P. W rozpoznawanej sprawie pojawiło się zatem wymagające rozstrzygnięcia zagadnienie, czy skarżącej, która sprawuje opiekę nad wujem ( bratem matki), ale nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w dniu 9 grudnia 2013 r. w sprawie sygn. I OPS 5/2013, publ. ONSAiWSA 2014, nr 3, poz.36, w składzie 7 sędziów podjął uchwałę następującej treści:

" Osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych".

W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w myśl art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza, że pomimo zmian dokonanych przez ustawodawcę w treści art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, będą one miały nadal zastosowanie w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r., tj. do sytuacji zaistniałych przed zmianą przepisów. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył treść art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r. Zgodnie z treścią tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny,

3) opiekunowi faktycznemu dziecka

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osoba legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwości samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W myśl art. 17 ust.1a powołanej ustawy, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust.1.

W powołanych przepisach został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką (art. 17 ust 1 pkt 3 u.ś.r.). Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zarówno w pierwotnej wersji tego przepisu (Dz. U. z 2003 r., Nr 228, poz. 2255), jak i w toku kolejnych zmian ustawy świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Pierwotnie świadczenie to przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6 poz. 107) i z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6, poz. 109), którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niepełnoletnim, niesprawnym członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do tego świadczenia. W każdej jednak z kolejnych regulacji prawnych, przyjmowano wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił. W art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. wprost stwierdzono, że świadczenie przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny.

Zgodnie z art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1 k.r.o.). Nadto z mocy art. 23 i 27 k.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 17 ust 1 i art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez odesłanie do przepisów ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Przywołana treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK ZU-A 2006, nr 10, poz. 151), jak i w przywołanych wyżej wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co należy podkreślić, cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Wykładnia gramatyczna omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, zgodne są z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej.

Niedopuszczalne jest zatem sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń, spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną.

Powyższą uchwałę w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie i dlatego skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sąd nie zasądził na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż wiceprezes samorządowego kolegium odwoławczego, będący organem kolegium, występuje w postępowaniu sądowym jako osoba uprawniona do działania w imieniu kolegium (art. 28 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm.), a nie jako pełnomocnik samorządowego kolegium odwoławczego działający na podstawie pełnomocnictwa procesowego udzielonego przez prezesa kolegium ( por. postanowienie NSA z dnia `14 września 2006 r., sygn. II OSK 843/05, publ. ONSAiWSA 2007/1/6).