Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 526/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Krowodrza w Krakowie Marty Suchodolskiej sprawy ze skargi W. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 19 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego W. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 19 marca 2018 r. znak [...] na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, po rozpatrzeniu odwołania W. G. od decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z [...] 2017 r. o aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków jednostka ewidencyjna K - K polegającej na zmianie przebiegu granic działek: nr [...] (...) nr [...] (...) nr [...] (...) nr [...] (...) nr [...] (...) nr [...] (...) nr [...] (...) a następnie zmianie powierzchni działki nr [...] (...) oraz działki nr [...] (...) w sposób ustalony i wskazany na gruncie, opisany w protokołach z czynności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych (...) w ramach operatu technicznego wpisanego do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 26 czerwca 2017 r. pod numerem [...] (...). utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny oraz stan prawny.

Prezydent Miasta decyzją nr [...] z [...] 2017 r. po rozpatrzeniu wniosku M. E. M., A. K. M., A. D. C., A. L. C., M. M. B. – J., A Sp. z o.o., W. S. G., J. G. (pełnomocnik A. G.), K. S. – G. orzekł o aktualizacji danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków jednostka ewidencyjna K - K polegającej na zmianie przebiegu granic działek: nr [...] (...) nr [...] (...) nr [...] (...) nr [...] (...) nr [...] (...) nr [...] (...) nr [...] (...) a następnie zmianie powierzchni działki nr [...] (...) oraz działki nr [...] (...) w sposób ustalony i wskazany na gruncie, opisany w protokołach z czynności ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych (...) w ramach operatu technicznego wpisanego do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 26 czerwca 2017 r. pod numerem [...] (...).

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W. G. zarzucając naruszenie § 39 ust. 1, 2 i 3 Rozporządzenia poprzez brak wskazania ww. przepisu jako podstawy prawnej wydanej decyzji. Wskazał również, że do prac związanych z ustaleniem granic nieruchomości geodeta wykorzystał dokumentację geodezyjną, o której mowa w § 36 rozporządzenia, natomiast w treści zaskarżonej decyzji brak powołania się na wyżej wymieniony przepis jako podstawę prawną. Ponadto powołany przez organ I Instancji § 37 rozporządzenia nie ma zastosowania w przypadku aktualizacji danych zawartych w ewidencji. Zarzucił również naruszenie § 38 rozporządzenia, naruszenie § 39 rozporządzenia. Organ Błędnie przyjął, że przebieg granic został ustalony na podstawie zgodnych wskazań właścicieli i pominął przy tym brak oświadczenia jednego z właścicieli K. D. oraz przeciwne wskazania ze strony W. G. i K. S. - G.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał w dniu 28 lutego 2018 r. postanowienie, na mocy którego stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ przyjął, iż akta sprawy zawierają pełnomocnictwo z dnia 6 grudnia 2017 r. udzielone adwokatowi W. N. przez W. G. oraz przesłał to postanowienie umocowanemu pełnomocnikowi. Organ przyjął, iż W. N. nie został uznany przez organ I instancji za pełnomocnika strony, nie brał więc w nim udziału, nie skierowano również do niego decyzji.

Od powyższego postanowienia została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący podniósł, iż W. G. ustanowił pełnomocnika w dniu 6 grudnia 2017r. a decyzja Prezydenta Miasta została wydana [...] 2017r. Zatem została skierowana do właściwych stron postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uwzględnił wniesioną skargę w całości i uchylił swoje postanowienie z dnia [...] 2018r. znak [...].

W konsekwencji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał odwołanie za skuteczne wniesione.

Organ stwierdził, że przepisami prawa materialnego regulującymi kwestie prowadzenia przez starostę operatu ewidencji gruntów i budynków są przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - nazywanej dalej ustawą, oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - nazywanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2b ustawy, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej albo w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia na staroście spoczywa obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacji tej dokonuje on z urzędu lub na wniosek podmiotów,

Kwestię wykazywania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działek ewidencyjnych regulują przepisy §36, 37, 38 i 39 rozporządzenia, wskazując rodzaje dokumentacji stanowiącej podstawę wykazywania przebiegu granic (§ 36), oraz sposób pozyskania danych dotyczących przebiegu granic (czyli współrzędnych punktów granicznych, o których mowa w § 61 ust. 1) w razie braku takiej dokumentacji. Warunkiem koniecznym otwierającym możliwość pozyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych (tj. współrzędnych punktów granicznych) w drodze pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic na gruncie, jest stwierdzenie braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia lub stwierdzenie, że zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym.

W operacie ewidencji gruntów i budynków obręb [...] jednostka ewidencyjna K- P ujawniono w jednostce rejestrowej:

- nr [...] działkę nr [...] o pow. 0,0363 ha, stanowiącą współwłasność (na podstawie księgi wieczystej [...]): A. i D. C. (9/20 części), A. M. (9/40 części), M. M. (9/40 części), K. D. (8/80 części);

- nr [...] działkę nr [...] o pow. 0,0171 ha, stanowiącą własność (na podstawie księgi wieczystej [...]) na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej K. S.-G. i W. G.;

- nr [...] działkę nr [...] o pow. 0,0350 ha, stanowiącą własność (na podstawie księgi wieczystej [...]) A. G.;

- nr [...] działkę nr [...] o pow. 0,0251 ha, stanowiącą własność (na podstawie księgi wieczystej [...]) M. B. – J.;

- nr [...] działkę nr [...] o pow. 0,0884 ha, stanowiącą własność (na podstawie księgi wieczystej [...]) A Sp. z o.o. w organizacji;

- nr [...] działkę nr [...] o pow. 1,9839 ha, stanowiącą własność (na podstawie księgi wieczystej [...]) Gminy, w trwałym zarządzie Zarządu Zieleni Miejskiej.

Ewidencja gruntów i budynków dla obrębu [...] jednostki ewidencyjnej K -P została założona operatem technicznym nr [...], na podstawie przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 1955 r., Nr 6, poz. 32) oraz zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. 1969r. Nr 11 poz. 98). Zgodnie z § 7 ust. 1 zarządzenia działkę stanowi obszar gruntu ograniczony gruntami stanowiącymi przedmiot odrębnego władania. Z zachowanych dokumentów ww. operatu wynika, że obliczono wówczas współrzędne geodezyjne punktów granicznych działek ewidencyjnych. Wykorzystując te współrzędne obliczono pola powierzchni działek. Z analizy dokumentacji dokonanej w toku przedmiotowego postępowania wynika, co jest szczególnie istotne, że przebieg granic działek przedstawiony na mapie ewidencyjnej nr [...] nie jest określony przez te współrzędne. Z mapy ewidencyjnej będącej graficznym odzwierciedleniem przebiegu granic wynika, że poszczególne granice przebiegają po ścianach budynków. Co szczególnie istotne to ustalenie, że granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] biegnie wzdłuż północnej ściany budynku położonego na działce nr [...].

Obecnie obowiązującą mapą ewidencji gruntów i budynków jest mapa o identyfikatorze ewidencyjnym materiału zasobu nr [...]. Jest ona wynikiem zmiany nośnika mapy ewidencyjnej, z analogowego na cyfrowy. Zaznaczyć należy, że nie dokonywano wówczas ani pomiarów geodezyjnych, ani analizy materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet w okolicznościach gdy zachodziły kolizje pomiędzy granicami działek a konturami budynków zlokalizowanych na tych działkach. W przypadku działek nr [...] i nr [...] budynki zostały przedstawione w oparciu o dane (współrzędne geodezyjne) pozyskane z operatu technicznego nr [...], stanowiącego wynik pracy geodezyjnej, w ramach której geodeta wykonał pomiar w nawiązaniu do osnowy geodezyjnej.

Natomiast granice pomiędzy działkami, na których zlokalizowane są budynki uwidoczniono wg współrzędnych geodezyjnych pozyskanych z operatu założenia ewidencji gruntów, weryfikowanych na podstawie danych stanowiących wyniki kolejnych prac geodezyjnych. Zatem źródła danych opisujących kontury budynków i przebieg granic działek ewidencyjnych są różne, pozyskane w różnym czasie oraz w odmienny sposób.

W dniu 26 czerwca 2017r. do ewidencji materiałów zasobu wpisano operat techniczny [...], stanowiący wyniki prac zgłoszonych do Prezydenta Miasta pod nr [...]. Celem tych prac było sporządzenie mapy do celów projektowych dla działki nr [...] położonej w obr. [...], jednostka ewidencyjna K - K. Realizując powyższe wykonawca w pierwszej kolejności podjął czynności mające na celu ustalenie przebiegu granic działki nr [...] (w dniu 22 lutego 2017r.) i działki nr [...] (w dniu 10 kwietnia 2017.).

Z czynności ustalania sporządził protokoły ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz szkice polowe (odpowiednio nr i nr 2) będące integralną częścią protokołów. Wynika z nich, że przebieg granic wykonawca ustalił uwzględniając trwałe elementy zagospodarowania działek takie jak: budynki i ogrodzenia, co opisał w kolumnie nr 7 protokołów, zobrazował na szkicach polowych oraz pomierzył na gruncie w nawiązaniu do osnowy geodezyjnej. Wszystkie osoby, które stawiły się na gruncie, przyjęły tak ustalony przebieg granic bez zastrzeżeń, potwierdzając powyższe podpisami złożonymi do protokołów oraz na szkicach. Z dokumentacji ww. operatu technicznego wynika, że wszystkie strony zostały poprawnie zawiadomione o czynnościach na gruncie, a w przypadku działek dla których nie są znani właściciele bądź ich miejsce pobytu wypełniony został warunek, o którym mowa w § 38 ust. 4 rozporządzenia.

Z protokołu oraz szkicu polowego nr 1, wynika, że granica biegnie wzdłuż północnej ściany budynku i dalej po ogrodzeniu tzn. od punktu nr 36 stanowiącego róg budynku posadowionego na działce nr [...] przez punkt nr 54 stanowiący także róg ww. budynku do punktu nr 53 stanowiącego róg muru - ogrodzenia. Oznacza to, że przebieg tej granicy jest zgodny ze stanem użytkowania na gruncie.

Opisany powyżej przebieg granicy jest także zgodny z analogową mapą ewidencyjną nr [...] z założenia ewidencji gruntów i budynków. Tak ustalony przebieg granic został zaakceptowany przez obecnych podczas czynności ustalania współwłaścicieli obu działek, co potwierdzili poprzez złożenie swoich podpisów (W. G. w imieniu swoim oraz małżonki) na szkicu polowym oraz w kolumnie 9 protokołu pod oświadczeniem, iż "granica między działkami (...) przedstawiona na szkicu polowym stanowiącym integralną część niniejszego protokołu została ustalona wg naszych zgodnych wskazań ".

Podkreślić należy, że ustalony przebieg granic został opisany za pomocą zbioru punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej l klasy określono z błędami średnimi nieprzekraczającymi 0,10 m, w sposób zapewniający odwzorowanie położenia i kształtu działek oraz wzajemnego powiązania między nimi, w układzie współrzędnych prostokątnych płaskich 2000, tj. zgodnie z § 61 ust. l i 2 rozporządzenia. Punktom granicznym nadano atrybuty:

- źródło danych o położeniu punktu granicznego (ZRD): 9, tj. inne niż ZRD1-ZRD8 źródła danych, w tym wyniki ustaleń i analiz, o których mowa w § 39 ust. 3 rozporządzenia;

- błąd położenia punktu granicznego (BPP): 1, tj. 0,00-0,10 m - względem osnowy geodezyjnej I klasy.

Analizując zebrany materiał dowodowy organ odwoławczy stwierdza, że w sprawie zachodziły okoliczności wskazane w § 37 ust. 1 rozporządzenia, czyli wykonawca w ramach zgłoszonych prac nr [...] miał podstawy do ustalenia przebiegu granic w trybie § 37-39 rozporządzenia i prace te przeprowadził prawidłowo.

Wykonawca przeanalizował bowiem materiały zasobu, które dotyczyły przedmiotu ustalenia, uwzględnił stan faktyczny na gruncie czyli przede wszystkim przebieg trwałych ogrodzeń oraz ścian budynków oraz oświadczenia zainteresowanych stron złożone do protokołu. Strony obecne na gruncie podpisały protokoły oraz szkice graniczne obrazujące ustalony przebieg granic. Dodać również należy, że tak ustalona granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] jest zbieżna z granicą, pomiędzy parcelą katastralną p.bud. [...] (z której powstała działka nr [...]) a parcelą p.bud. [...], uwidocznioną na archiwalnej mapie katastralnej.

Jest to istotne, gdyż działki zabudowane tworzyły wówczas parcele budowlane, a ustalono że budynek położony na działce nr [...] nie był przebudowywany, co potwierdza również oświadczenie D. C. Ponadto, zauważyć należy, że odległość pomiędzy północną ścianą budynku położonego na działce nr [...] (która jest jednocześnie granicą pomiędzy działką nr [...] i nr [...]) a południową ścianą budynku położonego na działce nr [...] wynosi 2,85 m, co zostało wykazane na szkicu polowym znajdującym się w ocenianym operacie technicznym, czyli w granicach błędu pomiaru jest zgodna z danymi wykazanymi w operacie technicznym nr [...]. Wobec powyższego należy uznać, w świetle zgromadzonych akt sprawy, że granica pomiędzy działką nr [...] a nr [...] biegnie wzdłuż północnej ściany budynku, i dalej po jej przedłużeniu do granicy z działką nr [...]. Wynika to wprost z mapy analogowej nr [...].

Natomiast współrzędne geodezyjne opisujące przebieg tej granicy na obecnie obowiązującej mapie ewidencyjnej nr [...] zostały określone błędnie. Wobec powyższego aktualizację ewidencji gruntów i budynków dokonaną na podstawie operatu technicznego [...] przez Prezydenta Miasta, zgodnie z żądaniem wnioskodawców należy uznać za zasadną. Postępowanie ewidencyjne ma charakter rejestrowy, potwierdza stan istniejący.

Natomiast odnosząc się do oświadczenia skarżącego złożonego w piśmie z 31.08.2017r. wyjaśniono, że złożenie podpisu pod protokołem ustalenia przebiegu granic dokonanego na podstawie § 39 rozporządzenia ma charakter oświadczenia wiedzy. Takie oświadczenie może być złożone w dowolny sposób, aby tylko sam przekaz wiedzy pozwalał na jej uzewnętrznienie zgodnie z wiedzą i zamiarem osoby składającej takie oświadczenie, podpisanie protokołu bez zastrzeżeń nie może być traktowane inaczej jak tylko brak sprzeciwu lub negacji co do okazanego przebiegu granicy. Przyjęcie odmiennej koncepcji oznaczałoby de facto niemożność ustalania przebiegu granicy, bo nawet wtedy, gdy przed uprawnionym geodetą właściciele zgodzą się na przebieg granicy, będą mogli skutecznie później zakwestionować taką zgodę w każdym postępowaniu." (wyrok WSA sygn. akt. III SA/Kr 510/16)

W ocenie organu odwoławczego, skoro odwołujący na gruncie złożył do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oświadczenie wraz z drugą stroną co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] (współwłasność skarżącego) a nr [...] to przebieg tej granicy będącej przedmiotem operatu technicznego [...], przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, został określony bezspornie. Powyższe odnosi się do wszystkich granic działki nr [...], których przebieg został ustalony w ten sam sposób (tj. po przeanalizowaniu dostępnych dokumentów, złożeniu oświadczenia do protokołu przez zainteresowanych, zgodnie ze stanem użytkowania na gruncie, a których skarżący nie neguje.

Organ odwoławczy, podkreślił że złożone do protokołu przed geodetą oświadczenie nie nadaje przebiegowi granicy ewidencyjnej charakteru granicy prawnej i nie wyłącza możliwości rozstrzygnięcia sporu o zasięg prawa własności pomiędzy właścicielami sąsiednich działek w trybie postępowania rozgraniczeniowego.

Sprawa, w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, została rozpatrzona wnikliwie, po zebraniu dokumentów dostępnych dla organu, a niezbędnych do rozpoznania sprawy. Zatem zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7 i 77 K.p.a. jest chybiony.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł W. G. zarzucając naruszenie:

1/ § 39 ust. 1 – 3 i pkt 8 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez zaniechanie ustalenia przebiegu granic w oparciu o ostatni spokojny stan posiadania, niezbadanie znaków i śladów granicznych, nieprzeprowadzenie pełnej analizy wszystkich dostępnych i zgromadzonych dokumentów, w tym oświadczeń zainteresowanych osób oraz świadków, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że dane zawarte w operacie opisowo – kartograficznym modernizacji gruntów i budynków są prawidłowe;

2/ § 39 ust. 8 rozporządzenia poprzez brak zamieszczenia informacji o spornym odcinku granicy i brak jej ujawnienia w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysie z mapy ewidencyjnej – mimo zgłoszonego sprzeciwu skarżącego;

3/ art. 6-8, art. 11, art. 77 § 1 i 3, art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, nieuwzględnieniu wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji, jak również błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że dane zwarte w operacie opisowo – kartograficznym modernizacji gruntów i budynków są prawidłowe;

4/ art. 24 ust. 2 b pkt 2 i ust. 2 c Prawa geodezyjnego i kartograficznego polegające na dokonaniu aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków pomimo braku przesłanek dokonania aktualizacji;

5/ art. 12b Prawa geodezyjnego i kartograficznego polegające na nieskontrolowaniu

przez organ zgodności z prawem operatu technicznego, w tym w szczególności w

zakresie ustalenia granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz stanowiącego podstawę tego ustalenia zgodnego oświadczenia stron oraz pisma skarżącego w przedmiocie uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia;

6/ art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w tym w

szczególności niewyjaśnieniu treści złożonych przez stron oświadczeń co do przebiegu granic, w tym tego czy były do oświadczenia zgodne oraz jakie znaczenie dla ich oceny miało oświadczenie skarżącego złożone do akt sprawy;

7/ § 39 ust. 1, 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez konwalidowanie przez organ II instancji braku wskazania ww. przepisu jako podstawy prawnej wydanej decyzji i wskazanie w miejsce organu I Instancji podstawy prawnej dla wydania decyzji przez organ I Instancji;

8/ § 39 Rozporządzenia przez brak wskazania jak również zbadania

przesłanek w zakresie ostatniego występującego na gruncie stanu spokojnego posiadania. W zaskarżonej decyzji brak jest ustaleń w tym zakresie – brak również protokołów w zakresie dokonania tych czynności. Organ I i II instancji czyni ustalenia wedle ust. 3 przedmiotowego paragrafu, jednakże zupełnie pomija oświadczenia skarżącego złożone w piśmie z dnia 31.08.2017 r. jak również pomija analizę w zakresie zbadania położenia znaków i śladów granicznych ujawnionych w archiwalnej dokumentacji, zawierającej informacje mające znaczenie w tym zakresie, pomija również oświadczenia zainteresowanych podmiotów i świadków;

9/ brak w treści uzasadnienia decyzji analizy zarzutów dotyczących wprowadzenia skarżącego w błąd przez geodetę poprzez nieujawnienie danych w protokole z ustalenia przebiegu granic;

10/ art. 138 § 2 K.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu i instancji;

11/ art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i nierozpoznanie sprawy przez organ II instancji.

W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że wniesiona skarga jest zasadna.

Podstawą materialnoprawną w przedmiotowej sprawie są przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy ewidencja gruntów i budynków stanowi system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Istotą ewidencji jest więc systematyczne gromadzenie i aktualizowanie jednolitego dla kraju zbioru powyższych informacji. Z przepisów rozdziału 3 rozporządzenia regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to znaczy zasada utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Według § 45 ust. 1 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:

1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;

2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;

3) wyeliminowania danych błędnych. Ustawowy obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi spoczywa na staroście (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). Postępowanie aktualizacyjne ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne zarówno z okolicznościami faktycznymi jak i stanem prawnym.

Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojaki sposób, tj. w drodze czynności materialno-technicznej albo w drodze decyzji administracyjnej.

Należy podkreślić, że ewidencja gruntów i budynków ma wyłącznie charakter rejestrowy obrazujący stan faktyczno-prawny ustalony w innych trybach i przez inne organy i oparty na odpowiednich dokumentach. Ujawnienie danych w ewidencji ma więc charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan już istniejący.

Zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia na staroście spoczywa obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte miedzy innymi na wniosek skarżącego. Już na etapie prowadzenia postępowania przez organ I instancji i po dokonaniu czynności na gruncie wpłynęło pismo skarżącego z dnia 28 sierpnia 2017 r. w którym wyraźnie podniesiono zastrzeżenia do zgromadzonej dokumentacji. W piśmie tym skarżący stwierdził, że ustalona ustnie granica miała przebiegać w osi istniejącego ogrodzenia z siatki oraz po murze budynku ale po murze ze stanu przed jego ociepleniem tzw. wzdłuż muru pomiędzy murem ceglanym a wykonanym ociepleniem. Innymi słowy ocieplenie ściany budynku będącego przedłużenie ogrodzenia z całą pewnością miało pozostać na działce [...]. Według skarżącego wyrysowana przez geodetę granica nie dość, że jest około 2 m przesunięta w stronę nieruchomości skarżącego, to jeszcze dodatkowo te 2 metry zostały przez geodetę powiększone o grubość ocieplenia. Tymczasem organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się w żaden sposób do tak przedstawionego zarzutu. Co więcej również w odwołaniu skarżący powołał się na wprowadzenie w błąd przez geodetę i powołał te same okoliczności co w piśmie z dnia 28 sierpnia 2017 r. Jednak organ II instancji w żadnym punkcie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie odniósł się do tych zastrzeżeń.

Podkreślić również należy, że na rozprawie przed WSA w Krakowie w dniu 20 listopada 2018 r. skarżący oświadczył do protokołu, że kwestionuje przebieg granicy, gdyż została ona przesunięta na jego niekorzyść o 10 cm. Nastąpiło to w wyniku błędu geodety, który nie uwzględnił przesunięcia granicy wywołanego ociepleniem budynku sąsiedniego. Ponadto biegły nie odniósł się do granicy stwierdzonej przez skarżącego i uczestników postępowania na gruncie, która wedle wyjaśnień skarżącego była granicą tzw. spokojnego posiadania. Istotny jest również fakt, że na rozprawie skarżący przyznał, że sam wykonał ocieplenie muru ze względu na estetykę budynku. Organy nie odniosły się również do twierdzeń skarżącego, że został on niewłaściwie zrozumiany przez geodetę, co doprowadziło do złożenia przez niego niekorzystnego oświadczenia. Sam organ w decyzji z dnia [...] 2017 r. przyznał, że pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] przebiega od punktu nr 36 w kierunku wschodnim w linii prostej wzdłuż ściany budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] do punktu nr 54 (północno – wschodni narożnik budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] numerze identyfikacyjnym [...]) dalej granica przebiega w kierunku wschodnim w linii prostej do punktu nr 53 (północno – wschodni narożnik muru oporowego znajdującego się na działce nr [...] punkt wspólny dla działek nr [...], nr [...] i nr [...]). Zatem na żadnym etapie organ nie wziął pod uwagę, że ściana budynku mieszkalnego została ocieplona, a zatem zmienił się przebieg granicy. Skarżący na każdym etapie postepowania administracyjnego wyraźnie to podkreślał w składanych pismach.

Dla Sądu jest zrozumiałe, że dla skarżącego mogło być oczywiste i zrozumiałe, że granica przebiega po linii ściany z przed jej ocieplenia i dalej po ogrodzeniu, a nie że geodeta przesuwa sąsiednią działkę o 10 cm kosztem jego działki nie biorąc pod uwagę faktu wykonanego, zresztą przez samego skarżącego ocieplenia nieestetycznej ściany budynku, która bezspornie stanowił granice działek.

Nie można się zatem zgodzić z organem, że wytyczona obecnie granica pomiędzy działką nr [...] a nr [...] biegnie wzdłuż północnej ściany budynku, i dalej po jej przedłużeniu do granicy z działką nr [...], i że to wynika wprost z mapy analogowej nr [...]. Nie może to być prawdą skoro na niekorzyść skarżącego przesunięto granicę na jej długości o 10 cm.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stwierdzić należy, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Przenosząc powyższe wymogi proceduralne na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jak i organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów skarżących, wyrażonych zarówno w odwołaniu jak i we wcześniejszym piśmie z dnia 28 sierpnia 2017 r. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do tego, że podzielił w całości ustalenia dokonane prze organ I instancji, ignorując treść odwołania. Wskazać jednak należy, że rolą organu odwoławczego w tym postępowaniu nie było jedynie streszczenie przebiegu dotychczasowego postępowania i przytoczenie treści obowiązujących przepisów prawa, ale również prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz przedstawienie własnej oceny prawnej rozpoznawanej sprawy, a dodatkowo szczegółowe odniesienie się do zarzutów odwołania.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy administracyjne tym wymaganiom nie podołały. Organ odwoławczy nie dokonał niezbędnego ustalenia i analizy konkretnych warunków i okoliczności istotnych dla przedmiotowej sprawy administracyjnej. Takie działanie organu odwoławczego stanowi nie tylko naruszenie zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, ale również naruszenie zasady prawdy obiektywnej w toku całego postępowania w tej sprawie i skutkować musi uchyleniem wadliwej decyzji organów administracji publicznej, celem ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie z poszanowaniem reguł i procedury administracyjnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy powinny uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu, działając jednocześnie w poszanowaniu zasad postępowania administracyjnego określonych w k.p.a.

Z powyżej wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. uwzględniając kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu (200 zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł) na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).