Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 286/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a, art. 147 ust. 1-2, art. 148 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann /spr./ Protokolant st.sek.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2012r. sprawy ze skargi E. Ż., K. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2010 r. znak [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], adresowaną do: "«[...]» Kancelaria Radcy Prawnego P. M. (...) Pani E. Ż. «[...] » (...)", Burmistrz Gminy [...] (dalej: "Burmistrz") – działając na podstawie art. 98a ust. 1, art. 147 ust. 1-2, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", w skrócie "u.g.n."), uchwały nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z [...] dalej "Uchwała") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – (1) ustalił opłatę adiacencką w wysokości 4.239,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałego w wyniku podziału działki oznaczonej w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę [...] przed podziałem numerem 429/1, [...], o powierzchni łącznej 9700 m2, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w[...] ; (2) rozłożył tak ustaloną opłatę adiacencką na 10 rat rocznych, określając bliżej terminy zapłaty; (3) ustalił, że raty podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski, a należne odsetki za cały okres spłaty podlegają zapłacie wraz z ostatnią ratą w terminie określonym w pkt 2; (4) wskazał, że wierzytelność Gminy z tytułu rat opłaty adiacenckiej wraz z odsetkami podlega zabezpieczeniu polegającym na ustanowieniu hipoteki na przedmiotowej nieruchomości, przy czym decyzja ustalająca opłatę stanowi podstawę do wpisu hipoteki w Kw nr 44887.

Uzasadniając swą decyzję Burmistrz wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], wydaną na wniosek właściciela, zatwierdził projekt podziału m.in. działki nr ewid. 429/1, w wyniku którego powstały cztery działki o numerach 429/3, 429/4, 429/5 i 429/6, o łącznej powierzchni 8.729 m2 (dalej: "decyzja podziałowa"). Działka nr 429/1 stanowiła współwłasność E. Ż. oraz K. Ż. jako wspólników spółki cywilnej pod firmą "[...]" z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka"), we współwłasności łącznej. Do naliczenia opłaty adiacenckiej przystąpiono, zgodnie z art. 98a ust. 1 zd. trzecie u.g.n. przed upływem 3 lat licząc od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. W toku postępowania strony złożyły wniosek o rozłożenie ustalonej opłaty na raty płatne w okresie 10 lat.

Organ I instancji wskazał, że prowadzona dla przedmiotowej nieruchomości, będącej przedmiotem podziału (działka nr 429/1) księga wieczysta nie zawiera informacji o obciążeniach. Nieruchomość jest położona w odległości ok. 8 km na południe od [...]. W jej najbliższym otoczeniu znajdują się działki niezabudowane oraz tereny niezagospodarowane lub użytkowane na cele upraw polowych, działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Dla przedmiotowej nieruchomości brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalone zostały warunki zabudowy polegające na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej z garażami w bryle budynków. Działka położona jest w rozwidleniu ulic [...] – dróg utwardzonych asfaltem o przeciętnym stanie użytkowym. Obsługa komunikacyjna, zgodnie z decyzją podziałową, będzie odbywać się poprzez działki o numerach ewidencyjnych 429/5 i 428/13, tj. drogą wewnętrzną od ulicy [...]. Na działce znajduje się napowietrzna linia elektroenergetyczna niskiego napięcia biegnąca jako przedłużenie rozwidlenia, przecinająca przedmiotową działkę ewidencyjną w dwóch miejscach, z linią z południowego-wschodu na północny-zachód. Prąd, woda, kanalizacja sanitarna znajdują się w ulicy.

Według organu I instancji opisany wyżej podział działki nr 429/1 spowodował wzrost jej wartości, co potwierdza operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, [...]. Operat wykonano w dniu 24 sierpnia 2010 r. według stanu na dzień 09 stycznia 2009 r. dla działek przed podziałem (data wydania decyzji podziałowej) i według stanu na dzień 11 lutego 2009 r. dla działek po podziale (data, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna). Tym samym spełnione zostały wymogi § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.; dalej "rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości", w skrócie "r.w.n."). Wycena nieruchomości przed podziałem została dokonana podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Wartość nieruchomości po podziale została oszacowana podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Z uwagi na niewystarczającą liczbę transakcji działek o pow. 6.000 m2 (działka przed podziałem) na terenie Gminy [...] (dalej: "Gmina") zakres przestrzenny został poszerzony o gminy z terenu powiatu [...] charakteryzujące się podobnymi uwarunkowaniami lokalizacyjnymi ([...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]). Do dalszego procesu wyceny przyjęto nieruchomości zlokalizowane na terenach położonych poza centrami części gmin, w strefach pośrednich i peryferyjnych. Podobnie rzeczoznawca postąpił przy wycenie działek powstałych po podziale, gdzie rynek lokalny został przezeń określony jako Gmina oraz wybrane gminy powiatu [...]. Burmistrz ocenił, że dla potrzeb sporządzonego operatu szacunkowego rzeczoznawca w sposób prawidłowy określił rynek lokalny jako nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Okres badania cen został ustalony przez rzeczoznawcę na dwa lata poprzedzające datę wyceny. Powyższe świadczy o rzetelnej analizie rynku w tym zakresie. Dla wyceny nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca porównał nieruchomość wycenianą z nieruchomościami o podobnych atrybutach cech rynkowych, tj.: lokalizacja (przeciętna lub korzystna), otoczenie (przeciętne i korzystne), uzbrojenie terenu (przeciętne lub korzystne), dojazd (przeciętny lub korzystny), potencjał inwestycyjny (korzystny lub przeciętny) inne cechy rynkowe (przeciętne lub niekorzystne). W celu określenia wartości nieruchomości wycenianej po podziale rzeczoznawca majątkowy porównał działki 429/3, 429/6 z nieruchomościami o podobnych atrybutach cech rynkowych, tj. uzbrojenie (przeciętne lub niekorzystne), dojazd (przeciętny lub niekorzystny), potencjał inwestycyjny (korzystny lub przeciętny), otoczenie (korzystne lub przeciętne) oraz inne cechy (niekorzystne lub przeciętne) oraz podobnych pod względem powierzchni (działki o pow. 2000 m2). Działka o numerze po podziale 429/4, której powierzchnia wynosi 666 m2), została porównana z nieruchomościami podobnymi pod względem powierzchni z terenu tej samej miejscowości. Rzeczoznawca szacując wartość nieruchomości dokonał korekt ze względu na różnice w cechach rynkowych. Burmistrz ocenił za spełniony warunek adekwatności doboru transakcji pomocniczych do nieruchomości wycenianej w zakresie cech rynkowych, które różnicują nieruchomości, i które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Badany przez rzeczoznawcę rynek nieruchomości jest podobny pod względem cech fizycznych nieruchomości, stanu prawnego, cech użytkowych i ekonomicznych. W ocenie Burmistrza wykonana wycena jest wiarygodnym dowodem w sprawie.

Zgodnie z operatem szacunkowym wartość rynkowa prawa własności przedmiotowego gruntu przed podziałem geodezyjnym, o łącznej powierzchni 9.700 m2 z wyłączeniem części gruntu przeznaczonego pod drogę, wynosi 337.832 zł. Wartość rynkowa prawa własności gruntu po podziale, tj. geodezyjnie wyodrębnionych działek o numerach 429/3, 429/4, 429/6, o powierzchni łącznej 7.394 m2, z wyłączeniem części gruntu (działka nr 429/5) pod drogę: 1335 m2, wynosi 351.964 zł. Zatem w wyniku podziału wartość rynkowa nieruchomości wzrosła o 14.132 zł. Opłata adiacencka z tytułu podziału przedmiotowej nieruchomości wynosi 4.239,60 zł, co stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości zgodnie z §1 Uchwały.

Od opisanej decyzji odwołanie złożyli wspólnicy Spółki, [...] i [...] (dalej: "Skarżący"), reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, r. pr. P. M. Wskazując, że zaskarżają decyzję w całości, wnieśli o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając pełnomocnik Skarżących napisał, że skoro art. 4 pkt 16 u.g.n. określa nieruchomość podobną jako nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, to aby móc porównać dwa obiekty, znane być muszą te same ich cechy. Niedopuszczalne zatem jest – jak uczyniono w niniejszej sprawie – przyjęcie do porównania nieruchomości znajdujących się od siebie w odległości nawet kilkudziesięciu kilometrów. Ponadto organ I instancji w sposób nieuprawniony zaakceptował przyjęcie do porównania również nieruchomości położonych na terenach miejskich, podczas gdy nieruchomości Skarżących są położone na terenie wiejskim, gdzie ceny gruntów nawet po ustaleniu dla nich warunków zagospodarowania, wcale nie muszą powodować znacznego wzrostu wartości. Co więcej, do tej pory w najbliższej okolicy – która powinna być przedmiotem analizy rzeczoznawcy – brak jakiejkolwiek zabudowy o charakterze chociażbym zbliżonym do tej, jaka została ustalona przez Burmistrza w decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji brak jest nawet hipotetycznych przesłanek do ustalenia, że wskutek podziału nieruchomości nastąpił wzrost wartości nieruchomości objętych podziałem. Organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił, jakie znaczenie dla ustalenia opłaty adiacenckiej ma dokonane w opinii rzeczoznawcy wyliczenie wartości nieruchomości zajętych pod drogi i jednocześnie ustalenie wartości jednorazowego odszkodowania z tytułu ustanowienia służebności drogi koniecznej. Organ nie ustalił także, jaki wpływ na wartość nieruchomości ma okoliczność, że potencjalni nowi właściciele lub obecny właściciel będą zmuszeni ponieść koszty budowy drogi i infrastruktury technicznej niezbędnej do korzystania z wydzielonych działek. Również nie zostało wyjaśnione dlaczego wartość nieruchomości sprzed podziału została umniejszona o wartość jednorazowego odszkodowania za ustanowienie służebności drogi koniecznej, skoro działki przed podziałem miały dostęp do drogi publicznej. Wydzielone działki nadal stanowią jedną nieruchomość w rozumieniu wieczystoksięgowym. Wartość działek składających się na jedną nieruchomość nie może być umniejszana o wartość służebności drogi koniecznej, gdyż ustanowienie takiego obciążenia jest niemożliwe, ponieważ służebność taka ulega pochłonięciu przez prawo własności przysługujące właścicielowi nieruchomości władnącej i obciążonej. Nie wiadomo, jaki wpływ na ewentualne koszty ustanowienia służebności drogowej ma fakt, że służebność ta ma być ustanowiona m.in. na nieruchomości, której adresaci decyzji podziałowej nie są właścicielami, a więc nie mają żadnego wpływu na to, czy taka służebność zostanie ustalona. W konsekwencji nie wiadomo, czy w ogóle wydzielone wskutek podziału działki staną się samodzielnymi nieruchomościami, a tym samym nie można mówić o jakimkolwiek wzroście ich wartości.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając SKO wskazało, że w świetle obowiązujących przepisów prawa istota sprawy sprowadza się do wykazania, że w wyniku podziału wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy uznał, że przyjęte przez rzeczoznawcę metody wyceny są zgodne z metodyką w zakresie postępowania w przedmiocie opłat adiacenckich. Rzeczoznawca posiadał wiedzę o przeznaczeniu nieruchomości w dniu podziału. W sposób prawidłowy określił rynek lokalny jako nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z terenu Gminy oraz rozszerzył rynek o teren powiatu, z uwagi na zbyt małą ilość transakcji zawierające nieruchomości podobne do wycenianych. SKO oceniło przyjęty sposób wyboru za logiczny i spójny, gdyż miał na celu dobór transakcji najbardziej podobnych z terenu powiatu, a nie przypadkowy wybór spośród niewielu transakcji lokalnych. Biegły przyjął trend spadkowy o wartości 0,1% miesięcznie i skorygował wartości cenowe o tą skalę. Organ odwoławczy podkreślił, że rzeczoznawca posłużył się w dalszej części swej analizy tym trendem, co wskazuje na logiczność treści zawartych w pozycjach ceny skorygowanej. Uwzględnił specyfikę położenia nieruchomości i określił cechy, którymi kierował się w trakcie dokonywania analizy i wyceny nieruchomości przed i po podziale: lokalizacja, otoczenie, powierzchnia, uzbrojenie, dojazd, potencjał inwestycyjny i inne. Obliczenia są poprawne. Każda z działek została wyceniona indywidualnie, co świadczy o rzetelności sporządzonego dowodu. W zakresie działki nr 429/5 przeznaczonej pod drogę wewnętrzną dokonał wyceny w oparciu o stosowne algorytmy. Wycena w tym punkcie jest logiczna, a obliczenia prawidłowe. Z uwagi na fakt, że działki powstałe po podziale będą musiały korzystać z prawa służebności drogi koniecznej, biegły dokonał korekty wartości poszczególnych nieruchomości, gdyż wartość nieruchomości władnących zmniejszy się z uwagi na konieczność poniesienia odszkodowania. Sam fakt znajdowania się nieruchomości na terenie miejskich nie oznacza braku rzetelności operatu. Rzeczoznawca za pomocą współczynników skorygował poszczególne cechy nieruchomości. Taką cechą niewątpliwie jest lokalizacja, a operat w tej części jest również logiczny i spójny. Biegły przedstawił procentowe wagi cech, co stanowi dowód na okoliczność, że operat jest spójny i przedstawione obliczenia oparte są na obiektywnych przesłankach.

Na opisaną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli wspólnicy Spółki, zastępowani przez zawodowego pełnomocnika, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: (1) art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia organu II instancji operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia bez potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego; (2) art. 138 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a., tj. naruszenie zasady dwuinstancyjności, poprzez wydanie decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy przyjęty za podstawę decyzji organu I instancji operat szacunkowy utracił ważność, a jego ustalenia mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy jest prawidłowy i może być podstawą rozstrzygnięcia.

Uzasadniając skargę pełnomocnik wskazał, że operat został sporządzony w dniu [...] sierpnia 2010 r. Zatem SKO orzekało na podstawie operatu, który od 5 miesięcy był już nieaktualny. W konsekwencji cały wywód SKO dotyczący operatu uznać należy za pozbawiony podstaw prawnych. Nadto strona skarżąca podtrzymała swoje negatywne stanowisko dotyczące operatu, zawarte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie wskazując, że w aktach sprawy znajduje się klauzula aktualizacyjna z dnia [...] listopada 2011 r. oraz zastrzegając, że gdyby SKO nie posiadało takiej klauzuli, nie mogłoby wydać rozstrzygnięcia w oparciu o nieważny dowód.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obie wydane w sprawie decyzje nie mogą się ostać, aczkolwiek zasadniczo z innych powodów niż wskazane w skardze. Uwzględnienie tych powodów było możliwe na mocy art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), w myśl którego sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma obowiązek skontrolować zaskarżone rozstrzygnięcie z punktu widzenia jego legalności, czyli zgodności z wszystkimi przepisami prawa (materialnego, procesowego i ustrojowego), które w sprawie mają zastosowanie, i które organ powinien był wziąć pod uwagę, a nie tylko w kontekście podniesionych w skardze zarzutów. Kontroli tej sąd dokonuje zasadniczo na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18.11.2008 r., II FSK 1162/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: "CBOSA").

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle art. 98a u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela (lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa) wzrośnie jej wartość, wójt (burmistrz, prezydent miasta) może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

W niniejszej sprawie jest poza sporem, że doszło do podziału przedmiotowej nieruchomości (działki nr 429/1) na wniosek jej właścicieli (decyzja podziałowa – k. 4 akt adm. I instancji), w obrocie prawnym znajduje się Uchwała określająca stawkę opłaty adiacenckiej, zaś organ Gminy dochował wspomnianego, trzyletniego terminu. Sporną pozostaje natomiast kwestia, czy dokonany podział geodezyjny nieruchomości doprowadził do wzrostu jej wartości.

Podstawą stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości był operat, znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy (k. 12–92). W ocenie Sądu operat został sporządzony w istotnej części w sposób wadliwy.

Rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości przed podziałem pomniejszył wartość rynkową działki nr 429/1 o powierzchnię działki gruntu wydzielonej decyzją podziałową pod drogę. Istotnie, zgodnie z art. 98a ust. 3 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. W ocenie Sądu cytowany przepis odnosi się wyłącznie do nieruchomości, które w decyzji podziałowej zostały wydzielone jako drogi publiczne względnie pod poszerzenie dróg publicznych, nie zaś pod inne drogi, choćby były one nawet ogólnie dostępne. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 240, poz. 2086 z późn. zm., dalej: "u.d.p.") drogami publicznymi są: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Natomiast zgodnie z art. 7 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust. 1). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2), a ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 u.d.p., drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. W przedmiotowej sprawie w decyzji podziałowej wskazano, iż działka nr 429/5 będzie stanowiła drogę wewnętrzną, dla której niezbędne będzie ustanowienie odpowiednich służebności. Oznacza to, iż rzeczoznawca majątkowy, a za nim organy administracji publicznej, wadliwie uznały, że przy ustalaniu wartości nieruchomości przed podziałem należało pomniejszyć jej wielkość o wielkość działki nr 429/5. Działka powyższa nie stała się bowiem drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Dokonane zastrzeżenie, iż obsługa komunikacyjna do nowo wydzielonych działek będzie odbywać się przez działkę nr 429/5, nie stanowiło bowiem wskazania, że działka powyższa stanie się drogą publiczną, lecz służyło wyłącznie realizacji dyspozycji art. 93 ust. 3 u.g.n. W myśl tego przepisu podział nieruchomości jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Tym samym za nieprawidłowe Sąd uznaje zastrzeżenie rzeczoznawcy, iż wartość rynkową nieruchomości przed podziałem należało pomniejszyć o powierzchnię drogi wewnętrznej. Takie działanie nie ma bowiem umocowania prawnego.

Pomimo zastosowanego wyłączenia w operacie szacunkowym rzeczoznawca – niekonsekwentnie i nie wiadomo w jakim celu (na co zwrócili też uwagę Skarżący w odwołaniu domagając się wyjaśnienia, jakie znaczenie dla ustalenia opłaty adiacenckiej ma dokonane przez rzeczoznawcę wyliczenie wartości nieruchomości zajętych pod drogi) – ustalił wartość działki przeznaczonej po podziale na drogę wewnętrzną, w oparciu o treść § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (k. 69–70 akt adm. I inst.), w brzmieniu obowiązującym w dniu sporządzenia operatu. W związku z tym należy zwrócić uwagę na następujące kwestie.

Po pierwsze, należy podkreślić, że powołany § 36 r.w.n. został zmieniony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 995). Oznacza to, iż w dacie orzekania przez organ II instancji zmianie uległy przepisy dotyczące wyceny nieruchomości wydzielonych pod drogi. SKO nie uwzględniło jednakże powyższej okoliczności nie wyjaśniając, czy zmiana przepisów dotyczących zasad wyceny powyższych nieruchomości, nie wpłynęła na wartość wyceny.

Po drugie, wątpliwości budzi także już sama metoda wyceny działki "drogowej" (dz. nr 429/5) w operacie. W ocenie Sądu biegły bezpodstawnie odstąpił w tym zakresie od zastosowania przepisu § 36 ust. 1 r.w.n. powołując się na argument, że dostępne transakcje gruntami nabywanymi pod drogi nie mogą stanowić podstawy do określenia wartości gruntów w podejściu porównawczym, gdyż nie spełniają one warunków transakcji wolnorynkowych, o których mowa w art. 151 ust. 1 u.g.n. Należy zauważyć, że podnoszony przez rzeczoznawcę zarzut "nierynkowego" charakteru tzw. transakcji drogowych nie dotyczy tylko niniejszej sprawy, ale stanowi prawidłowość o charakterze powszechnym. W konsekwencji, jeśli traktować to jako wadę, to byłaby to wada o charakterze systemowym. W tym kontekście na aprobatę zasługuje jednak pogląd sformułowany w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2010 r. (II SA/Bd 1253/10, CBOSA), w myśl którego, skoro ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, między osobami fizycznymi (osobami prawnymi), a gminą lub Skarbem Państwa, to tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 u.g.n. W podobnym duchu wypowiedział się też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 12 maja 2010 r. (II SA/Wr 97/10; CBOSA) wskazując, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż cena uzyskana w następstwie notarialnej umowy kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonej pod drogę nie odpowiada wymogom art. 151 ust. 1 u.g.n. Wszystko to wskazuje, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca zbyt pochopnie i bezpodstawnie pominął dyspozycję § 36 ust. 1 r.w.n. Inna sprawa, że niektóre przepisy § 36 r.w.n. – w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011 r. – rzeczywiście mogły budzić wątpliwości co do ich zgodności z ustawą o gospodarce nieruchomościami oraz Konstytucją RP. Sądowi wiadomym jest z urzędu, że Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") o zbadanie konstytucyjności § 36 ust. 1 i 4 r.w.n. w brzmieniu sprzed nowelizacji oraz że wniosku tego nie cofnął pomimo wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego (sprawa zawisła w TK pod sygnaturą K 4/10). Należy jednak w tym miejscu stanowczo podkreślić, że nie jest rzeczą biegłego rozstrzyganie o zgodności przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny z aktami hierarchicznie wyższymi ani swoiste "uprzedzanie" rozstrzygnięcia TK poprzez niestosowanie kwestionowanych regulacji.

Przy analizie operatu zwraca ponadto uwagę prawie 1.000 m2 "ubytku" w łącznej powierzchni działek po podziale (8.729 m2), w porównaniu z powierzchnią przed podziałem (9.700m2) określoną w ewidencji i księdze wieczystej (k. 51 i 78 akt adm. I inst.). Rzeczoznawca, a już na pewno organ administracji, winien wyjaśnić przyczyny takiego stanu rzeczy i jego ewentualny wpływ na wycenę – czego nie uczyniono.

Sąd nie podziela zarzutów skargi co do nieważności operatu. Zgodnie z art. 156 ust. 2 i 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie tego okresu po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Sąd wskazuje, że w aktach sprawy znajduje się klauzula aktualizacyjna umieszczona przez tego samego rzeczoznawcę. Ponieważ SKO w odpowiedzi na skargę nie odniosło się do faktu, że dwunastomiesięczny termin ważności operatu minął w sierpniu 2011 r., a rzeczoznawca dołączył klauzulę dopiero w połowie listopada 2011 r. Sąd w składzie obecnym podziela pogląd, że choć w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma o tym mowy, to z § 58 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości wynika, że ważność jednego operatu może być przedłużana więcej niż jeden raz, po upływie kolejnych 12 miesięcy, zawsze w taki sam sposób (zob. E. Bończak-Kucharczyk, U.g.n. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 6 do art. 156). W świetle powyższego istotne jest zatem tylko to, aby w dacie umieszczania klauzuli w operacie rzeczoznawca mógł potwierdzić jego aktualność, natomiast pozbawiona doniosłości jest okoliczność, w którym dokładnie momencie, po upływie 12 miesięcy od dnia sporządzenia operatu, czynności tej dokona. Ważne, aby w chwili orzekania organ administracji dysponował operatem, którego aktualność została potwierdzona nie dalej niż 12 miesięcy przed dniem wydania decyzji.

Nie będąc związanym zarzutami skargi Sąd dopatrzył się, nie podniesionych przez Skarżących, błędów w określeniu podmiotów zobowiązanych do zapłaty opłaty adiacenckiej. Sąd w składzie obecnym podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. (dawniej: art. 98 ust. 4 u.g.n.), ciąży na osobie będącej właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja organu gminy zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna (zob. uchwała NSA z 22.11.1999 r., OPK 21/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 56). Jeżeli w tej dacie nieruchomość stanowiła przedmiot współwłasności (łącznej albo w częściach ułamkowych) dwóch lub więcej osób, ustala się jedną opłatę adiacencką, zobowiązując do jej zapłaty wszystkich współwłaścicieli, z tym że w przypadku współwłasności łącznej (tzw. wspólności, wynikającej np. z faktu pozostawania w związku małżeńskim, w którym panuje ustawowy ustrój majątkowy, lub z zawarcia umowy spółki cywilnej) zobowiązanie to jest solidarne, zaś w przypadku współwłasności ułamkowej powinno ono opiewać na kwoty określone odrębnie dla każdego ze współwłaścicieli, proporcjonalnie do przysługujących im udziałów w prawie własności (por.: wyrok NSA z 19.10.2007 r., I OSK 1467/06, LEX nr 340425; wyrok WSA w Warszawie z 12.06.2007 r., I SA/Wa 652/07, Lex nr 339947).

Z powyższych uwag wynika, że obowiązkiem organów administracji w niniejszej sprawie było m.in. ustalenie, czyją własność stanowiła przedmiotowa (dzielona) działka w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, oraz danie wyrazu tym ustaleniom w treści decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji – które znajdują oparcie w materiale zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy – właścicielami dzielonej działki nr 429/1 byli E. Ż. i K. Ż., jako wspólnicy spółki cywilnej "[...]". Oznacza to, że w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, pomiędzy Skarżącymi istniała współwłasność (wspólność) łączna wynikająca z faktu uprzedniego zawarcia umowy Spółki (zob. art. 863 Kodeksu cywilnego; dalej: "k.c."). W rezultacie decyzja ustalająca opłatę adiacencką, jako odnosząca się do nieruchomości stanowiącej składnik wspólnego majątku wspólników spółki cywilnej, powinna nakładać obowiązek jej zapłaty na obu wspólników Spółki (tj. Skarżących), i to solidarnie, co wynika z treści art. 864 k.c., w myśl którego za zobowiązania spółki [cywilnej] wspólnicy odpowiedzialni są solidarnie. Tymczasem decyzja organu I instancji w części identyfikującej adresata wskazuje: "«[...]» Kancelaria Radcy Prawnego P. M. (...) Pani E. Ż. «[...]» (...)", zaś K. Ż. został wskazany jedynie jako osoba otrzymująca decyzję "do wiadomości". Wobec powyższego należy stwierdzić, że decyzja ta, z naruszeniem art. 98a ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 864 k.c. błędnie: wskazuje na pełnomocnika, jako jednego z adresatów decyzji oraz pomija K. Ż., który, obok E. Ż., winien być wskazany jako adresat decyzji, i to z zastrzeżeniem odpowiedzialności solidarnej tych osób (oczywiście w sytuacji, gdy z prawidłowo sporządzonego operatu i przeprowadzonego postępowania wynikałby obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej). SKO nie korygując tego błędu, w istocie wskazane naruszenie prawa powieliło.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku uchylając decyzje organów obu instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a określił, że za zaskarżona decyzja nie może być wykonana (pkt 2 wyroku) O kosztach procesu nie orzeczono w braku stosownego wniosku pełnomocnika strony skarżącej.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji rozważy konieczność umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na upływ terminu do wydania decyzji określonego w art. 98 ust. 1 u.g.n. Weźmie przy tym pod uwagę pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (wydanym w składzie 7 sędziów) z dnia 11 stycznia 2010 r. (I OPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/43) – podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie – w myśl którego upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną.

MZ