Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 77/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.156 par.1 pkt 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 80 ust. 2, art. 63 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 143 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 9
journal: Dz.U. 2006 nr 89 poz 625
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2015 roku sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej R. B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu wniosku R. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w S. z dnia [...], znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] R. B. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...], znak: [...], na mocy której ustalono, na wniosek firmy A Sp. z o.o. z siedzibą w I., środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2,0 MW wraz urządzeniami towarzyszącymi, na działce o nr ewid. 236, obręb [...], gm. C. Decyzji tej wnioskodawczyni zarzuciła rażące naruszenie prawa poprzez oparcie się na błędnych ustaleniach faktycznych oraz sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z określonymi w § 12 ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. przyjętego uchwałą nr XV/57/2004 Rady Gminy w Czarnożyłach z dnia 29 marca 2004 r. Argumentowała jednocześnie, iż na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...], znak: [...], uzyskała pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. 295, stanowiącej jej własność, położonej w obrębie [...], gm. C., w odległości około 270 m od terenu, na którym zlokalizowana jest elektrownia wiatrowa. Budowa domu jest już realizowana,

a wydając kwestionowaną decyzję Wójt Gminy C. winien był uwzględnić tę okoliczność. Ponadto organ pierwszej instancji oparł swoją decyzję na nieprawdziwych ustaleniach faktycznych co do dopuszczalnego poziomu hałasu dla terenów objętych planowanym przedsięwzięciem (55 dB dla pory dziennej i 45 dB dla pory nocnej), co w rezultacie doprowadziło do pozbawienia wnioskodawczyni statusu strony postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Działka stanowiąca jej własność położona jest w zasięgu oddziaływania przedmiotowej elektrowni wiatrowej. W § 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. ustanowiony jest zakaz lokalizowania na całym obszarze objętym planem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych

w przepisach szczególnych, za wyjątkiem terenów oznaczonych w planie symbolami KS, PPw, PPn, TK, TW, gdzie dopuszcza się przedsięwzięcia, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane. Teren przedsięwzięcia objętego kwestionowaną decyzją oznaczony jest na mapie planu symbolem E6RM o przeznaczeniu podstawowym "tereny rolne" co wyklucza realizację inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska, dla której może być wymagane sporządzenie raportu.

Pismem z dnia 8 września 2014 r. strona uzupełniła argumentację i powołała się na:

1) naruszenie art. 28 k.p.a. w zawiązku z art. 72 ust. 2 pkt. 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez nieprzyznanie R. B. statusu strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji, której dotyczy wniosek

o stwierdzenie nieważności, pomimo iż dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a z w/w przepisów wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy,

2) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez brak dowodu

z ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę R. B. budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 295, w miejscowości [...], gm. C. oraz poprzez brak ustalenia w jakiej rzeczywistej odległości od rozpoczętej inwestycji budowlanej planowana jest budowa elektrowni wiatrowej na działce nr ewid. 236, a co za tym idzie błędnym przyjęciu ustaleń faktycznych będących podstawą sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, jakoby w rejonie planowanego przedsięwzięcia najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajdowała się w odległości około 590 m, co z kolei implikuje zarzut naruszenia § 2 w związku z załącznikiem nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz § 2 w związku z załącznikiem nr 1 tab. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów dotrzymania tych poziomów, poprzez brak ustalania, jakie będą rzeczywiste poziomy hałasu oraz pola elektromagnetyczne dla nieruchomości stanowiącej własność R. B., położonej bliżej o 300 m niż nieruchomości przyjęte w raporcie do prognozy pomiarów.

Decyzją z dnia [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wójta Gminy C. uzasadniając, iż nie narusza ona prawa ani w sposób rażący, ani w inny sposób wymieniony w art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 3 - 7 k.p.a.

Pełnomocnik R. B. wystąpił z wnioskiem do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, iż decyzja Kolegium z dnia [...] narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C., pomimo iż rażąco narusza ona przepisy wskazane w piśmie procesowym z dnia 8 września 2014 r.

W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca argumentowała, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych jest dopuszczalne, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Zdaniem skarżącej niedopuszczalne jest generalne przyjmowanie tezy,

iż okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie może być jednocześnie podstawą stwierdzenia nieważności i automatyczne przyjmowanie, iż ciężkie naruszenie przepisów procesowych polegające na pominięciu strony może być

w każdych okolicznościach przedmiotem wyłącznie postępowania wznowieniowego. Skarżąca podniosła ponadto, iż winna być stroną postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej na działce nr 236. Nieuwzględnienie tego faktu przez organ pierwszej instancji, skutkowało naruszeniem podstawowych zasad prawa administracyjnego wyrażonych w art. 8 i art. 10 k.p.a., tj. zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w każdym przypadku stanowi rażące naruszenie prawa. Oczywiste lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych z ograniczeniem praw stron kwalifikowane jest bowiem jako rażące naruszenie prawa.

Zdaniem skarżącej za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, uznać należy wydanie decyzji bez przeprowadzenia obligatoryjnych dowodów w danej sprawie: organ pomimo ustawowego obowiązku nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego celem ustalenia, które działki znajdują się w granicach oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia elektrowni wiatrowej, czego skutkiem był nie tylko brak zawiadomienia skarżącej jako strony o toczącym się postępowaniu, ale i brak ustalenia, iż w dniu 4 września 2008 r. dysponowała ona ostateczną decyzją

o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego na działce nr 295 położonej

w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji elektrowni wiatrowej, a co za tym idzie - miała ona prawo do rozpoczęcia budowy w ciągu 2 kolejnych lat. Brak ustalenia tej okoliczności, a następnie brak ustalenia przez organ rzeczywistej odległości od działki skarżącej i rozpoczętej przez nią budowy do planowanego miejsca posadowienia elektrowni wiatrowej przesądził z kolei o błędnych założeniach przyjętych dla sporządzenia raportu oddziaływania - najbliższa stanowisku elektrowni zabudowa nie znajdowała się bowiem w odległości 590 m, ale już 300 m, a co za tym idzie, dla działki skarżącej i jej budowy domu mieszkalnego nie zostały w ogóle ustalone poziomy hałasu ani poziomy pola elektromagnetycznego.

Skarżąca zakwestionowała pogląd Kolegium, że przepisy prawa nie nakładają na wójta obowiązku dokonywania ustaleń faktycznych w zakresie inwestycji planowanych do realizacji w sąsiedztwie przedsięwzięcia objętego postępowaniem środowiskowym, a nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa procesowego, bo konieczność jego przeprowadzenia nie jest oczywista i niewątpliwa. Zdaniem skarżącej brak przeprowadzenia dowodu w powyższym zakresie doprowadził bowiem nie tylko do pominięcia strony, ale w świetle § 2 w zw. z załącznikiem nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz § 2 w zw. z załącznikiem nr 1 tab. 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów dotrzymania tych poziomów skutkował brakiem prawidłowego ustalenia przez organ, w jakiej odległości znajduje się najbliższa zabudowa mieszkaniowa, a w konsekwencji - jakie będą rzeczywiste poziomy hałasu oraz pola elektromagnetycznego dla nieruchomości będącej jej własnością, położonej bliżej o 300 m niż nieruchomości przyjęte w raporcie do prognozy pomiarów, która to prognoza stanowi obligatoryjną przesłankę dla wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla planowanej inwestycji.

W ocenie skarżącej organ dokonujący oceny decyzji w przedmiocie zaistnienia przesłanek jej nieważności, obowiązany jest ustalić zarówno stan faktyczny jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie

o stwierdzenie nie ważności. Oznacza to, iż przypisanie decyzji wady nieważności

w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych ma miejsce wówczas,

gdy naruszenie to ma charakter rażący - w niniejszej sprawie chodzi o naruszenie podstawowej zasady postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej - które pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Brak obligatoryjnego przeprowadzenia przez organ dowodów celem sprawdzenia, w jakiej faktycznej odległości od miejsca planowanej inwestycji elektrowni wiatrowej znajdują się najbliższe budynki mieszkalne, przesądza zatem o rażącym naruszeniu wskazanych przepisów postępowania.

Dalej skarżąca zwróciła uwagę, że organ w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przed-miotem postępowania o stwierdzenie nieważności, odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego.

Wspomnianą na wstępie decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. B. o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w decyzji własnej z dnia [...], że nie ma uzasadnionych podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy C. na podstawie art. 156 pkt 2 k.p.a., tj. ze względu na rażące naruszenie prawa.

Kolegium wyjaśniło, iż planowane przedsięwzięcie polegające na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2,0 MW wraz urządzeniami towarzyszącymi, na działce o nr ewid. 236, obręb [...], gm. C. miało być realizowane na obszarze,

dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy C.. przyjęty przez Radę Gminy w Czarnożyłach uchwałą nr XV/57/2004

z dnia 29 marca 2004 r. Plan został opublikowany w Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 14 czerwca 2004 r. Nr 164, poz. 1494 i obowiązuje od dnia 30 czerwca 2004 r. Działka nr 236 znajduje się na terenie oznaczonym symbolem E6RM, dla którego plan miejscowy w § 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustala jako podstawowe przeznaczenie rolne oraz dopuszcza jako przeznaczenie uzupełniające - zabudowę mieszkaniową zagrodową rozproszoną wraz z ogrodami oraz zabudową związaną z gospodarką rolną z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, pod warunkiem posiadania gospodarstwa rolnego o powierzchni nie mniejszej niż wielkość średniego gospodarstwa rolnego w gminie oraz realizację sieci napowietrznych i podziemnych infrastruktury technicznej oraz związanych z nimi urządzenia. Kolegium zauważyło następnie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się powszechnie

iż elektrownie wiatrowe wraz z urządzeniami towarzyszącymi stanowią obiekty infrastruktury technicznej. W ocenie organu skoro przepisy planu miejscowego dopuszczają na terenie oznaczonym symbolem E6RM budowę sieci napowietrznych i podziemnych infrastruktury technicznej oraz związanych z nimi urządzeń, to należy przyjąć, że dopuszczają również budowę turbiny wiatrowej oraz linii energetycznej kablowej SN 15 kV. W § 12 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego wprowadza się zakaz lokalizowania na całym obszarze objętym planem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach szczególnych,

za wyjątkiem terenów oznaczonych w planie symbolami KS, PPw, PPn, TK, TW, gdzie dopuszcza się przedsięwzięcia, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane oraz za wyjątkiem dróg, stacji paliw i autogaz i urządzeń infrastruktury technicznej. Kolegium uznało, że wyjątek od zakazu lokalizowania na całym obszarze planu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach szczególnych, dotyczy zatem nie tylko terenów oznaczonych w planie symbolami KS, PPw, PPn, TK, TW gdzie dopuszcza się przedsięwzięcia, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane, lecz ponadto urządzeń infrastruktury technicznej. W ocenie Kolegium przepisy miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego Gminy C. nie stanowiły przeszkody do realizacji określonego w kwestionowanej decyzji środowiskowej przedsięwzięcia.

Następnie Kolegium uznało, że skarżąca nietrafnie uzasadnia przesłankę nieważności decyzji środowiskowej wskazując, iż bez własnej winy została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu jako strona. W sprawach

w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 k.p.a. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu strony Kolegium wyjaśniło,

że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa, tj. rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego czy kwestionowana decyzja jest dotknięta prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ administracji nie przechodzi jednak do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W ocenie organu całkowicie nietrafny jest wobec tego zarzut skarżącej, że Kolegium rozpatrując jej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy C. powinno dokonać "prawidłowych" ustaleń faktycznych i następnie porównać je z "wadliwymi" ustaleniami dokonanymi przez organ pierwszej instancji, co z kolei powinno doprowadzić do wniosku, że kwestionowana decyzja w sposób rażący narusza przepisy prawa, bowiem została wydana w oparciu o wadliwe ustalenia faktyczne. Kolegium uznało, że odniesienie się merytoryczne do zarzutów skarżącej w zakresie ustaleń faktycznych sprawy skutkowałoby de facto koniecznością dokonania merytorycznej kontroli i weryfikacji raportu. Dokonanie takiej oceny wykracza jednak poza ramy kontroli nadzorczej wyznaczonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine w związku z art. 80 k.p.a. Wymagałaby ona bowiem przeprowadzenia postępowania dowodowego właściwego dla postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, co przeczyłoby funkcji stosowanego w postępowaniu nadzwyczajnym art. 156 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że przedłożony przez inwestora raport zawiera elementy wskazane w przedmiotowym postanowieniu. Stosownie do wymagań cyt. ustawy Wójt Gminy C. zapewnił również w postępowaniu udział społeczeństwu (udostępniając w szczególności wszystkim zainteresowanym do wglądu raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko), a następnie, przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie, dokonał uzgodnienia warunków realizacji inwestycji ze Starostą Wieluńskim oraz uzyskał pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wieluniu. W rezultacie Kolegium nie znalazło podstaw by twierdzić, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził jakiegoś wymaganego prawem dowodu.

R. B. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze przedstawiono argumentację odpowiadającą treści pism składanych wcześniej w postępowaniu przed organem. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium oraz

o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Ponadto odpowiedź na skargę złożył uczestnik postępowania E. N. spółka z o.o., na którą przeniesiono decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę spornej elektrowni wiatrowej. Uczestnik postępowania przyłączył się do stanowiska organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż podniesiono.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 u[...]y z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające pod[...]ę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w S. utrzymująca w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie tego organu, którym odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej na działce nr 236, obręb [...], gmina C..

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przedmiotem sprawy jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej przez organ administracji w zwykłym postępowaniu. Ocena organu administracji orzekającego

w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art.156 § 1 k.p.a. Inaczej ujmując, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem, którego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie czy decyzja administracyjna nie została dotknięta jedną z wyliczonych ciężkich, kwalifikowanych wad w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Stąd też w tym postępowaniu organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce

w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko

i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak

i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Stan prawny, który jest przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji to stan prawny będący podstawą wydania decyzji w postępowaniu zwykłym.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ocena, czy ewentualne naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, wymaga odniesienia się do konkretnego stanu faktycznego oraz zastosowania wypracowanych w orzecznictwie dyrektyw interpretacyjnych, zgodnie z którymi rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący ( por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012r., II OSK 1280/11, http://cbois.nsa.gov.pl/ ). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 7 października 2011r., II OSK 1521/10 , http://cbois.nsa.gov.pl ).

Materialnoprawną podstawę decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym jest ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 roku, Nr 199, poz. 1227), zwanej dalej u[...]ą środowiskową. Skoro decyzję środowiskową wydaniu w dniu 24 czerwca 2009 roku, to należało zbadać jej legalność w kontekście przepisów ówcześnie obowiązujących.

Stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym

w dniu wydania kontrolowanej decyzji właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Organ ustalił bezsprzecznie, że sporna inwestycja ma być zlokalizowana na działce objętej planem miejscowym, przyjętym przez Radę Gminy w Czarnożyłach uchwałą nr XV/57/2004 z dnia 29 marca 2004 r.

Zgodnie z żądaniem skarżącej Kolegium poddało badaniu zgodność kwestionowanej decyzji środowiskowej z treścią § 12 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego, który wprowadza zakaz lokalizowania na całym obszarze objętym planem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych

w przepisach szczególnych, za wyjątkiem terenów oznaczonych w planie symbolami KS, PPw, PPn, TK, TW, gdzie dopuszcza się przedsięwzięcia, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko może być wymagane oraz za wyjątkiem dróg, stacji paliw i autogaz i urządzeń infrastruktury technicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej ( por m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2251/10, z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 310/10, z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 567/12).

Wprawdzie ustawa środowiskowa nie definiuje pojęcia "infrastruktura techniczna", jednak definicję tę można zbudować bazując na wykładni systemowej,

w tym na regulacjach zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm.) oraz ustawie z dnia

7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. nr 89 z 2006 r., poz. 625 ze zm.). Art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią,

na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z kolei z definicji pojęcia urządzenia zawartej w art. 3 ust. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne wynika, że przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Po myśli art. 3 ust. 7 tej ustawy procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Zatem mając na uwadze powyższe rozwiązania prawne stwierdzić należy, iż urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej. Pojęcie infrastruktury nie ogranicza się zatem do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Zgodnie z definicją encyklopedyczną infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp. Tym samym także wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu, pozwala na uznanie, elektrownie wiatrowe mieszą się

w językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna".

Zatem zakaz lokalizowania na całym obszarze objętym planem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie dotyczy elektrowni wiatrowych (jako urządzeń infrastruktury technicznej). Interpretacja powyższego zakazu z § 12

ust. 1 pkt 1 planu miejscowego dokonana przez Kolegium zasługuje więc na aprobatę, albowiem organ ustalił znaczenie tego przepisu w taki sposób, aby żaden z jego elementów nie okazał się zbędny. Skarżąca natomiast dążyła do rozumienia tego zakazu z pominięciem wyjątku odnoszącego się w szczególności do urządzeń infrastruktury technicznej, co sprzeciwia się dyrektywie kompletności wykładni językowej.

Ponadto organ rozważył zarzut skarżącej o niezgodności decyzji środowiskowej z § 47 ust. 1 pkt 1 i 2 planu miejscowego, który ustala jako podstawowe przeznaczenie rolne oraz dopuszcza jako przeznaczenie uzupełniające - zabudowę mieszkaniową zagrodową rozproszoną wraz z ogrodami oraz zabudową związaną z gospodarką rolną z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, pod warunkiem posiadania gospodarstwa rolnego o powierzchni nie mniejszej niż wielkość średniego gospodarstwa rolnego

w gminie oraz realizację sieci napowietrznych i podziemnych infrastruktury technicznej oraz związanych z nimi urządzenia. W tym kontekście ponownie pojawia się pojęcie infrastruktury technicznej, co do którego rozważania przeprowadzono wcześniej. Powyższe oznacza, że plan miejscowy dopuszcza realizację elektrowni wiatrowych

w obszarze oznaczonym symbolem E6RM. Z związku z tym wniosek Kolegium

o zgodności kwestionowanej decyzji środowiskowej z planem miejscowym w tym zakresie jest prawidłowy.

Tymczasem żadna ze stron nie dostrzegła potrzeby zbadania legalności decyzji środowiskowej w kontekście § 12 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego, który wprowadza zakaz (na całym obszarze planu) prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny. Należy w tym miejscu podnieść, iż wszczęcie postępowania na żądanie strony, nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji, w sprawie której wszczęto postępowanie, w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (tak: wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2001 r., IV SA 645/99, LEX nr 53459, wyrok NSA z dnia 21 marca 2010 r., I OSK 1053/09, LEX nr 594859). Strona wystąpiła z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego powołując się na rażące naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego, jednak fakt ten nie zwalniał organu administracyjnego od przeprowadzenia kontroli kwestionowanej decyzji w zakresie naruszenia całego planu miejscowego, jak wymaga tego art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, w tym także § 12 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego, bowiem organ nie jest w tym postępowaniu związany żądaniem strony (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 1994 r.,

II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32). Zatem, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien rozważyć, czy planowana działalność gospodarcza związana ze sporną inwestycją wywoła uciążliwość wykraczającą poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny i w związku z tym podjąć stosowne rozstrzygnięcie. W tym kontekście pod uwagę należy wziąć chociażby oddziaływanie akustyczne elektrowni czy zachodzenie śmigła elektrowni na działkę nr 235, które może podlegać ocenie Kolegium na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Oczywiście w postępowaniu nadzwyczajnym niedopuszczalne jest badanie co do istoty sprawy zakończonej decyzją ostateczną, odnośnie której strona podnosi zarzut nieważności. Obowiązkiem Kolegium jest tylko skontrolować zgodność decyzji z przepisami prawa obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia w świetle materiału dowodowego zgromadzonego już w postępowaniu w trybie zwykłym (por.: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 roku, sygn. akt II OSK 514/11, http://cbois.nsa.gov.pl/ ).

Natomiast nie zasługuje na uwzględnienie argument skarżącej wywodzony

z uprawnienia do zabudowy jej działki na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Zaakcentowania wymaga, iż oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokonuje się biorąc pod uwagę usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska,

w szczególności przy istniejącym użytkowaniu terenu (art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania kwestionowanej decyzji). Tak więc organ powinien był w swych rozważaniach objąć tylko istniejący w dacie wydania decyzji środowiskowej sposób użytkowania terenu (w szczególności wybudowane i oddane do użytku obiekty). Decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, na którą powołuje się skarżąca, pochodzi z dnia 3 września 2008 roku. Skarżąca nie podnosi, że budowę rozpoczęła i zakończyła przed dniem wydania decyzji środowiskowej, nie wynika to także z akt sprawy. Nie sposób więc zarzucić Wójtowi Gminy C., że przed wydaniem decyzji środowiskowej nie uwzględnił budynku mieszkalnego skarżącej na działce nr 295, skoro w owym czasie ten obiekt jeszcze nie istniał.

Na marginesie warto dostrzec, iż niemożliwe jest, aby decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 3 września 2008 roku uzyskała przymiot ostateczności już następnego dnia, tak jak podnosi strona. Rygorystyczny sposób traktowania kwestii ostateczności orzeczenia administracyjnego został potwierdzony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006r. (sygn. akt I OSK 542/05, Lex nr 194364),

w którym Sąd stwierdził, że obowiązujące przepisy nie przewidują sytuacji, aby decyzja uzyskała atrybut ostateczności wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Nawet w sytuacji, gdyby strona zrzekła się prawa do złożenia odwołania, to oświadczenie takie nie spowoduje, iż decyzja stanie się ostateczna

w dniu kolejnym po jego złożeniu przez stronę.

Niezasadny jest również zarzut skarżącej, iż rażącego naruszenia prawa należy upatrywać w pozbawieniu jej możności wzięcia udziału w postępowaniu środowiskowym. Podnoszone okoliczności mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zgodnie z przyjętym w judykaturze stanowiskiem nie można żądać stwierdzenia nieważności powołując się na podstawę ujętą w art. 145 k.p.a., czyli właściwą dla wznowienia postępowania. Dlatego też pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w danym postępowaniu administracyjnym nie można w żadnym przypadku uznać jako przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Stąd, już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 1988 r. sygn. akt I SA 636/87, opubl. ONSA 1988/1/45 sformułowane zostało także obecnie aktualne stanowisko, że przesłanki naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które uzasadniają wznowienie postępowania w świetle art. 145 § 1 k.p.a. jednocześnie nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w świetle art. 156 § 1 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie oznacza to, że jeżeli skarżąca stoi na stanowisku,

że nie brała udziału bez własnej winy w postępowaniu środowiskowym, to powinna była wystąpić o wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie można bowiem dokonać "subsumpcji" przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. w tym oczywiście z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. do stanu faktycznego i prawnego unormowanego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli stwierdzenia nieważności decyzji z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa (tak: wyrok NSA z dnia 6 października 2009 roku, sygn. akt II OSK 1494/08, http://cbois.nsa.gov.pl ).

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że prowadząc przedmiotowe postępowanie organ administracji publicznej nie zbadał, czy i w jakim stopniu kwestionowana decyzja środowiskowa narusza § 12 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego obowiązującego dla obszaru, na którym ma być zlokalizowana elektrownia wiatrowa. Pamiętać wszak należy, że decyzje poddane kontroli sądu wydane zostały w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Powyżej wskazane zagadnienie nie zostało przez organy w niniejszej sprawie zbadane, czym naruszono art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.,

i co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania co do dalszego postępowania i przedstawioną ocenę prawną.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i 205 tej ustawy.

ms