Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 737/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 7, art. 11, art. 16, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2021 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej plan podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej B.B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 737/19

U Z A S A D N I E N I E

Zawiadomieniem z dnia 14 marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na wniosek B.B. wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł.-Ś. z dnia [...] r. nr ew. [...] zatwierdzającej plan podziału nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], zawiadamiając o tym fakcie strony postępowania i wzywając je do złożenia na piśmie wyjaśnień bądź dokumentów mogących wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy w oznaczonym terminie.

Pismem z dnia 5 kwietnia 2019 roku Prezydent Miasta Ł. wskazał, że działki powstałe z podziału przedmiotowej nieruchomości obecnie nie mają odzwierciedlenia w operacie ewidencji gruntów. Na tym terenie wyodrębnionych zostało kilka nowych nieruchomości gruntowych (podziały wtórne i scalenia) oraz nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania terenu np. wybudowano drogę która stanowi przedłużenie al. [...]. Do pisma załączono mapy poglądowe.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2019 roku B.B. złożyła wyjaśnienia, w treści których zmieniła swoje żądanie i wniosła o stwierdzenie wydania w/w decyzji z naruszeniem prawa. Dodatkowo wniosła o doręczenie decyzji z dnia [...] października 1959 roku wraz z kopią podstawy prawnej prawa geodezyjnego na podstawie, której została wydana. Strona wskazała, że jest jedynym właścicielem działek o nr 17/13, 17/14 oraz 20/16 jako szczątkowych nieruchomości z nieruchomości, która podlegała pierwszemu podziałowi w 1949 roku. Strona nadto wniosła o załączenie do akt sprawy aktualnych wypisów z ksiąg wieczystych, map geodezyjnych i wypisów z rejestrów gruntów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., rozpatrując zebrany w sprawie materiał dowodowy decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł.-Ś. z dnia [...] października 1959 r. nr ew. [...] zatwierdzającej plan podziału nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] 198-200. W uzasadnieniu Kolegium wskazało motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 23 maja 2019 r. B.B. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], wyrażając niezadowolenie z otrzymanej decyzji. Strona w uzasadnieniu wskazała m.in., że "przedmiotowa decyzja jest obarczona brakiem wiedzy stanu faktycznego, a tym samym - brakiem formalnym". Organ twierdzi, że "wbrew twierdzeniom strony decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej nie narusza w/w przepisów. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej w treści decyzji zostało zastrzeżone poprzez zaprojektowania ogrodzenia od strony wschodniej, w taki sposób, aby zapewnić dojazd do budynków znajdujących się za budynkiem szkoły. Twierdzenie to jest nader paradoksalne, gdyż zupełnie nowym aspektem jest, że płot odcinający dojazd do drogi publicznej jest jednocześnie zapewnieniem takiego dojazdu, bo to przeczy samo sobie. Wyjaśnienie tego faktu odzwierciedlam na załączonym planie. Na planie zaznaczone są kierunki: północ, południe, wschód, zachód. Zielonym kolorem obrysowana jest działka mojego dziadka do roku 1949. Czarną strzałką zaznaczony jest stary wjazd od ul. [...]. Czerwoną ciągłą linią oznaczone jest ogrodzenie, które nie było projektowane 1959 roku, wbrew twierdzeniu tej decyzji, a postawione zostało faktycznie już w roku 1950, co wynika z planów archiwalnych -załączonych w sprawie o stwierdzenie służebności dostępu do drogi publicznej prowadzonej przed sądem rejonowym pod numerem [...]. [....]."

Rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł.-Ś. z dnia [...] października 1959 r. nr ew. [...] zatwierdzającej plan podziału nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] 198-200.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł.-Ś. z dnia [...] października 1959 r. nr ew. [...] zatwierdzającej plan podziału nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] [...], przy czym rozstrzygnięcie to zostało podjęte na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działające jako organ I instancji zasadnie doszło do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły dostateczne podstawy do stwierdzenia, iż decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł.-Ś. z dnia [...] października 1959 r. nr ew. [...] zatwierdzającej plan podziału nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] 198-200 - wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

W zakresie nieprawidłowości dotyczących formalnych aspektów przedmiotowej decyzji, tut. Kolegium nie stwierdziło naruszenia przepisów postępowania w sposób rażący.

Zgodnie z art. 75 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnem z dnia 22 marca 1928 r. (Dz.U. Nr 36, poz. 341): Każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Jeśli decyzja jest w całości lub w części odmowna, powinna zawierać prawne i faktyczne uzasadnienie. Jeśli decyzja jest pozostawiona całkowicie swobodnej ocenie władzy, wystarczy powołać się na podstawę prawną, w innych wypadkach swobodnej oceny wystarczy to jedynie wówczas, kiedy ważny interes państwowy przemawia przeciwko bliższemu uzasadnieniu. Zgodnie natomiast z art. 80 przywołanego rozporządzenia decyzję, wydaną w obecności strony, ogłasza się jej ustnie. Jednakże strona może natychmiast zgłosić żądanie doręczenia decyzji na piśmie. W takim razie, jeżeli decyzja nie jest natychmiast wykonalna uważa się dzień doręczenia decyzji na piśmie za dzień jej doręczenia. Decyzja główna, wydana w nieobecności strony, powinna być doręczona jej na piśmie. Potrzebę doręczenia na piśmie innych decyzyj, wydanych w podobnych warunkach, oceni władza. Postanowienia artykułu niniejszego nie naruszają przepisów innych ustaw, które przewidują obowiązek doręczania decyzyj na piśmie.

Zdaniem Kolegium kwestionowana decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej spełnia w/w warunki i zawiera powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji (rozstrzygnięcie), oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Decyzja określa wnioskodawców i dotychczasowych właścicieli dzielonej nieruchomości. Nie ulega także wątpliwości, że właściciele zrzekli się własności części działek na rzecz Skarbu Państwa, co wynika z uzasadnienia orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2017 roku sygn. akt II SA/Łd 705/17 w sprawie o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę nr l w projektowanym podziale. Sąd ten oddalił skargę na decyzje o odmowie zwrotu nieruchomości. Na marginesie organ wskazał, że przedmiotowa decyzja z 1959 roku o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stanowiła podstawę orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości przez właściwe organy, a wskutek złożenia skargi do WSA w Łodzi, jej prawidłowość była oceniana przez Sąd, który oddalając skargę nie dopatrzył się nieprawidłowości mogących świadczyć o konieczności wyeliminowania jej z obiegu prawnego czy też stwierdzenia, że narusza ona prawo.

W zakresie przepisów materialnych tut. Kolegium również nie stwierdziło uchybień. Zgodnie z art. 2 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli z dnia 25 czerwca 1948 r. (Dz.U. 1948 Nr 35, poz. 240) przepisy tej ustawy stosuje się przy podziale nieruchomości położonych:

a) w granicach administracyjnych miast, a jeżeli został ustalony obszar rozwojowy miasta w granicach tego obszaru,

b) w granicach okręgów ochrony sanitarnej uzdrowisk, uznanych za posiadające charakter użyteczności publicznej,

c) na innych obszarach, przeznaczonych na cele, określone w art. 5 ust. 2 pkt 2) lit. a) i b) dekretu.

Natomiast w myśl art. 5 przywołanej ustawy, na podział nieruchomości, położonych w granicach przewidzianych w art. 2, na dwie lub więcej części (działki) należy uzyskać pozwolenie władzy. Nieważne są umowy, zawarte po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy bez uprzedniego pozwolenia na podział: o przeniesienie prawa własności wydzielonej części nieruchomości, o zniesienie współwłasności przez podział nieruchomości, o ustanowienie lub przeniesienie prawa użytkowania części nieruchomości, jeżeli na nich istnieją lub mają być wzniesione budynki o charakterze stałym. Budowa na części nieruchomości, która jest użytkowana nie przez właściciela, przed udzieleniem pozwolenia na podział nieruchomości jest zabroniona. Władza udzieli pozwolenia na podział nieruchomości, której własność została przeniesiona, z zastrzeżeniem powrotu na rzecz zbywcy po upływie oznaczonego terminu (własność czasowa), jeżeli umowa, określająca sposób korzystania z nieruchomości, przewiduje możliwość podziału.

Art. 6 ustawy z 1948 roku stanowi, że w przypadkach, gdy na

nieruchomości, podlegającej podziałowi, dla której nie ma prawomocnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest przeprowadzenie nowych lub zmiana istniejących ulic, placów, dróg lub innych urządzeń użyteczności publicznej, wówczas przed wydaniem pozwolenia na podział wymagane jest uprzednie sporządzenie tego planu.

Dalej zgodnie z art. 13 ustawy z 1948 roku właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany jest odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty -przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek, obliczonej w myśl art. 16. 2. Bezpłatne odstąpienie gruntów na własność gminy wolne jest od podatku od nabycia praw majątkowych, a koszty sporządzenia umów o przeniesieniu własności obciążają gminę.

Kolegium w składzie rozpoznającym wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy stanęło na stanowisku, że decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej nie narusza w/w przepisów. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej w treści decyzji zostało zastrzeżone poprzez zaprojektowania ogrodzenia od strony wschodniej, w taki sposób, aby zapewnić dojazd do budynków znajdujących się za budynkiem szkoły. W/w ustawa została w sposób prawidłowy zastosowana przez organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości.

Decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej została wykonana, co wynika z powołanego powyżej wyroku WSA w Łodzi, który wskazał w uzasadnieniu, że dotychczasowi właściciele wykonali warunek zawarty w decyzji i dokonali zrzeczenia się własności na rzecz Skarbu Państwa części dzielonej nieruchomości, a strony postępowania na etapie wydania decyzji jej nie kwestionowały. Wszystko to powoduje, że Kolegium nie widzi podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł.-Ś. z dnia [...] października 1959 r. nr ew. [...] zatwierdzającej plan podziału nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] 198-200.

Kolegium stwierdziło końcowo, że decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł.-Ś. z dnia [...] października 1959 r. nr ew. [...] zatwierdzającą plan podziału nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] [...] nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa i jako taka nie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podniosła, że organ nie przeprowadził wizji lokalnej w przedmiotowej sprawie i w związku z tym nie poczynił prawidłowych ustaleń faktycznych. Płot ustawiony na wschodniej granicy działki istnieje do dnia dzisiejszego bez zmian. Płot ten prowadzony jest w kierunku północ-południe, czyli równolegle do ulicy [...]. Postawienie tego płotu w 1950 r. doprowadziło do odcięcia fabryki dziadka skarżącej od drogi publicznej. Organ zapomniał wspomnieć w decyzji, że postawienie tego płotu na działce dziadka (adres policyjny ul. [...] 198/200) miało jedynie na celu zabezpieczenie dostępu do drogi publicznej przez działkę dziadka i działkę należącą do Przędzalni w O., którą po wojnie uzurpował sobie Skarb Państwa nie będąc w jej posiadaniu od 1950 r. W 1959 r. Skarb Państwa złożył bezprawnie wniosek o stwierdzenie zasiedzenia działki będącej własnością Przędzalni w O., nie będąc w ogóle w jej posiadaniu. Postępowanie zostało wznowione i toczy się ono pod sygnaturą [...],[...]. W momencie postawienia tego płotu od strony wschodniej szkoły dziadek został zmuszony do wybudowania własnego dojazdu do fabryki na działce będącej własnością Przędzalni w O., których właścicieli znał ze względu na współpracę przed wojną. Do fabryki prowadziły z pobudowanej przez niego drogi dwa wjazdy bezpośrednie i jeden wjazd, który użytkowany był również przez przedwojennego właściciela posesji ul. [...] 196. Pozostałości dwóch z tych wjazdów nadal istnieją - jeden na działce 17/13 (po podziale), a drugi na działce 20/16 i działce 17/14. Gdyby organ przeprowadził wizję lokalną w celu ustalenia stanu faktycznego, to przy minimum inteligencji doszedłby do przekonania, że powoływanie się na postawienie płotu od strony wschodu szkoły jest daleko chybione. Płot ten odciął dostęp do drogi, a nie go umożliwił - co widać wyraźnie na planach załączonych w postępowaniu II instancji.

Przywoływanie wyroku WSA i postępowania, które toczyło się o zwrot działki o pow. 150 m2 po zachodniej stronie szkoły, w jej przedsionku, jest daleko chybione.

Działka ta rzeczywiście w przeszłości gwarantowała dostęp fabryki do drogi publicznej, gdyż znajdowała się w bezpośrednim sąsiedztwie ul. [...].

Przedmiotowe postępowanie toczy się zupełnie w oderwaniu od kwestii działki graniczącej z [...], a dotyczy wyłącznie braku zagwarantowania prawnego wynikającego ze stanu faktycznego w 1959 r., już po śmierci dziadka, którego przyczyną śmierci między innymi była właśnie kwestia uniemożliwienia prowadzenia fabryki poprzez brak do niej dojazdu. Część działki znajdującej się pod drogą wybudowaną przez dziadka skarżącej była w wyłącznym posiadaniu dziadka i właściciela posesji [...] 196. W związku z powyższym, masywnym naruszeniem prawa było to, że Skarb Państwa wystąpił o stwierdzenie zasiedzenia terenu, którego nawet nie był w posiadaniu. Wadliwość decyzji podziałowej, która nie zabezpieczyła prawnie dostępu do drogi publicznej działki dziadka skarżącej przez działkę Przędzalni w O. doprowadziła do tego, że w 2013 r. skarżąca otrzymała odmowę wydania warunków zabudowy na działce będącej jej własnością, gdzie uprzednio stała fabryka dziadka.

Uzasadnieniem tej decyzji był właśnie brak dostępu działki skarżącej do drogi publicznej, czyli bezpośrednio wadliwość decyzji z 1959 r. doprowadziła do skutków prawnych w 2013 r. W roku 2015 wadliwość decyzji z 1959 r. doprowadziła do pozbawienia skarżącej 2/3 odszkodowania za wywłaszczenie połowy działki - przez środek, gdyż rzeczoznawca majątkowy wyceniał działkę jako grunt pozbawiony dostępu do drogi publicznej. Dodatkowo decyzja w ramach specustawy wydana została z rażącym naruszeniem prawa w taki sposób, że obydwie pozostałe po podziale działki nie otrzymały w początkowej decyzji przyłącza od strony al. [...]. Do dnia dzisiejszego decyzja jest tak daleko wadliwa, że nie przewiduje nawet połączenia obydwu działek ani przejazdem, ani przejściem. Cała ta sytuacja jest wynikiem wadliwości decyzji podziałowej z 1959 r.

Skarżąca podkreśliła, że szkoła stała już w 1955 r., a więc przed decyzją podziałową. Z przekazów internetowych wynika również, że pierwsi uczniowie przekroczyli próg tej szkoły 1 września 1950 r. W tym stanie rzeczy niepodważalnym jest, że decyzja podziałowa była wykonana prawdopodobnie po interwencji Ministra Chemii i po nieszczęsnej rozmowie dziadka skarżącej z tym Ministrem. Tak więc nie tylko wadliwość tej decyzji jest niepodważalna i stwierdzenie, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa, nie tylko dlatego, że nie zagwarantowała w stosowny sposób dostępu do działki będącej własnością dziadka skarżącej i jej ojca do drogi publicznej, ale również fakt ten, że została wydana 9 lat po przeprowadzeniu przez ówczesną Administrację Publiczną faktycznego podziału nieruchomości bez podstawy prawnej. Skarżąca zauważyła również, że przedmiotowa sytuacja zmusiła ją również do wniesienia sprawy o stwierdzenie zasiedzenia służebności na działkach Przędzalni w O. przy udziale Skarbu Państwa, na rzecz jej ojca.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

W wyniku kontroli sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.); stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Należy przy tym podkreślić, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł.-Ś. z dnia [...] października 1959 r. nr ew. [...] zatwierdzającej plan podziału nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] 198-200.

W pierwszej kolejności przypomnienia zatem wymaga, że postępowanie nieważnościowe, prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA: z dnia 27 października 1995 r., sygn. III SA 829/95; wyrok WSA w Warszawie z dnia kwietnia 2018 r., sygn. I SA/Wa 1244/17 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. II GSK 1617/12). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco.

Dla porządku przypomnieć również warto, że przesłanki nieważności decyzji określa art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. IV SA 1290/96; z dnia 8 czerwca 1998 r., sygn. IV SA 1490/96; z dnia 30 grudnia 1998 r., sygn. IV SA 2319/96 i inne). Odwoływanie się do innych, niewymienionych w tym przepisie przesłanek, w tym błędu, winy, należytej staranności lub dobrej wiary, jest niedopuszczalne (por. wyrok SN z dnia 11 maja 2000 r., sygn. III RN 62/00, OSNAPiUS 2001/4/100).

Wskazać również należy, że skarżąca występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji powołała się na fakt wydania decyzji, której skutkiem był brak zapewnienia dostępu do drogi publicznej i wskazywała na konsekwencje, jakie miały miejsce w przyszłości w następstwie tak zaakceptowanego przez organ Państwa podziału nieruchomości w zakresie braku możliwości dostępu do drogi publicznej. Powyższe wywołało ten skutek, że organ administracji przeprowadził postępowanie mające na celu ustalenie i rozważenia, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Nie ulega wątpliwości, że znaczenie pojęcia rażącego naruszenia prawa jako przyczyny nieważności decyzji administracyjnej ewoluowało zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie i aktualnie przyjmuje się, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto że skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., II OSK 2668/16 o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Jeśli zatem niezbędnym w postępowaniu nieważnościowym jest ustalenie kwestii "oczywistości naruszenia prawa", zaistnienia "rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną", to obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności wskazanie, jakie przepisy stanowiły podstawę wydania decyzji, której nieważność zarzuca wnioskodawca oraz jakie przepisy kształtowały prawa i obowiązki adresatów decyzji.

Tymczasem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. co do zasady ogranicza się do przytoczenia przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnem z dnia 22 marca 1928 r. oraz ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli z dnia 25 czerwca 1948 r. O ile rozważania organu w zakresie elementów decyzji nie budzą zastrzeżeń, to należy zwrócić uwagę, iż wskazując na przepisy materialne Kolegium stwierdza, że "zapewnienie dostępu do drogi publicznej w treści decyzji zostało zastrzeżone poprzez zaprojektowanie ogrodzenia od strony wschodniej, w taki sposób, aby zapewnić dojazd do budynków znajdujących się za budynkiem szkoły. W/w ustawa została w sposób prawidłowy zastosowana przez organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości". Organ odnosząc się do zarzutów wnioskodawczyni o braku zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie wskazał, który konkretnie z obowiązujących ówcześnie przepisów zabezpieczał interesy właściciela działki powstającej po podziale nieruchomości w zakresie dostępu do drogi publicznej (co do zasady prawo kwestionowania decyzji zatwierdzającej podział służy właścicielowi czy jego następcom prawnym wyłącznie w takim aspekcie, w jakim dotyczy jego własnego dostępu do drogi publicznej) ani w jaki sposób w świetle obowiązujących przepisów ów dostęp miał być zagwarantowany (czy musiał mieć charakter bezpośredni) i nie porównał z rozstrzygnięciem przyjętym w kwestionowanej decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł.-Ś. z dnia [...] października 1959 r. Brak wskazania konkretnej normy prawa powoduje, że nie sposób stwierdzić, aby organ dokonał analizy zaistnienia naruszenia prawa, a prezentowane wnioski organu nie mogą zostać zweryfikowane w toku sądowej kontroli. Warto zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że decyzja z dnia [...] października 1959 r. zapewniała dostęp do drogi publicznej (...) co w treści decyzji zostało zastrzeżone poprzez zaprojektowanie ogrodzenia od strony wschodniej, w taki sposób, aby zapewnić dojazd do budynków znajdujących się za budynkiem szkoły. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, że kompleksowej ocenie poddana została kwestia dostępu do drogi publicznej działek powstałych po podziale działki przy ul. [...] 198/200, skoro przywoływane przez organ zastrzeżenie zawarte w decyzji o zatwierdzeniu podziału w tym zakresie odnosi się do mieszkańców ul. [...] 196.

Z tego też powodu nie sposób uznać, aby kwestia braku istnienia rażącego naruszenia prawa została przez organ dostatecznie i przekonująco wyjaśniona, co w świetle wagi rozpoznawanej sprawy nie może zostać zaakceptowane.

Dodatkowo warto zauważyć, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w trybie nieważnościowym jest poczynienie ustaleń pod kątem wszystkich wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., gdyż odmowa stwierdzenia nieważności oznacza stwierdzenie przez organ administracji, że akt administracyjny wolny jest od wszelkich wskazanych w przepisie wad kwalifikowanych. Ugruntowane jest już bowiem stanowisko sądów administracyjnych zgodnie z którym badając decyzję administracyjną pod kątem poszukiwania przesłanek stwierdzenia jej nieważności, organ administracji publicznej zobowiązany jest do sprawdzenia wszystkich wad tej decyzji, a następnie winien organ ten dokonać kwalifikacji ujawnionych wad decyzji z punktu widzenia przesłanek wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że kwestia tego, czy decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Ł.-Ś. z dnia [...] października 1959 r. nr ew. [...] zatwierdzająca plan podziału nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] 198-200 nie jest dotknięta wadą nieważności nie została wyjaśniona w stopniu niebudzącym wątpliwości, co naraziło organ na zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zasadnym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Jako że kwestia stwierdzenia nieważności pozostaje w gestii tylko jednego organu Sąd uznał za zbędne eliminowanie z obrotu prawnego obu decyzji Kolegium, stwierdzając, że wskazane w uzasadnieniu orzeczenia uchybienia i wątpliwości mogą zostać naprawione przez Kolegium działające jako organ II instancji.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez sąd w uzasadnieniu wyroku.

dc