Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2712/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Krystyna Anna Stec Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3487/13 w sprawie ze skargi P. T. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie sprzeciwu wobec wpisu na listę radców prawnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę P. T. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie odmowy uchylenia sprzeciwu wobec wpisu na listę radców prawnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Minister Sprawiedliwości sprzeciwił się wpisowi skarżącego na listę radców prawnych OIRP w K., dokonanemu uchwałą Rady OIRP w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. Sprzeciw oparto na braku przesłanek określonych w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.; dalej: u.r.p. lub ustawa o radcach prawnych).

W dniu 29 stycznia 2013 r. skarżący złożył wniosek o uchylenie powyższej decyzji w trybie art. 154 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.).

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił uchylenia decyzji, a po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżoną decyzją podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na wstępie oddalił wszystkie wnioski dowodowe skarżącego. W ocenie Sądu, w sprawie trwającej od 2006 r., wszystkie materiały niezbędne dla wydania orzeczenia zostały zgromadzone w stopniu wystarczającym.

W ocenie Sądu podstawowy w sprawie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 311 ust. 2 u.r.p. jest nieuzasadniony. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu jest postępowaniem odrębnym od postępowania o wpis, które toczy się przed organami samorządu radcowskiego. Sprawą administracyjną jest bowiem sprawa wpisu na listę radców prawnych. Kompetencja do rozstrzygnięcia tej sprawy przyznana została radzie okręgowej izby radców prawnych (art. 31 ust. 1 ustawy o radcach prawnych). Natomiast skuteczność prawna rozstrzygnięcia tej sprawy przez przyznanie jednostce uprawnienia do wykonywania zawodu radcy prawnego jest uzależniona od realizacji kompetencji przez Ministra Sprawiedliwości (art. 312 ust. 1 ustawy). Wniesienie sprzeciwu przez Ministra Sprawiedliwości pozbawia uchwałę o wpisie na listę radców prawnych skutku prawnego. Minister Sprawiedliwości rozważając zasadność wniesienia sprzeciwu władny jest do ustalenia, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki wymagane do dokonania wpisu, określone w art. 24 i art. 25 u.r.p.

Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut, że decyzja administracyjna dotknięta jest wadą nieważności z tego powodu, że Minister Sprawiedliwości oparł rozstrzygnięcie na materiale i dowodach nieznajdujących się w aktach osobowych skarżącego i w dokumentach dostarczonych przez organ samorządu radcowskiego. Sąd stwierdził, że Minister Sprawiedliwości, rozpatrując sprawę wpisu także pod kątem poprzedniej działalności skarżącego jako aplikanta adwokackiego i w związku ze znaną organowi administracji z urzędu kwestią skreślenia skarżącego z listy tych aplikantów, mając na względzie przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p., zwrócił się pismem z dnia 15 stycznia 2013 r. do Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Rady Adwokackiej w K. o nadesłanie akt postępowania dyscyplinarnego (dokumentów znajdujących się w aktach osobowych skarżącego). Zdaniem Sądu nie sposób uznać działania Ministra Sprawiedliwości za nieuprawnione w kompletowaniu wszystkich informacji na temat działalności prawniczej w innej prawniczej korporacji zawodowej skarżącego.

Sąd zauważył, że skarżący we wniosku z dnia 25 października 2012 r. oświadczył m.in., że nie jest karany sądownie ani dyscyplinarnie, nie zakończyło się, ani nie toczy się wobec niego postępowanie karne lub dyscyplinarne. Tymczasem, jak wynika z akt dyscyplinarnych skarżącego postępowanie dyscyplinarne w stosunku do niego właśnie zakończyło się, gdyż uprzednio było w toku. Natomiast w czasie rozmowy kwalifikacyjnej nie wspomniał w ogóle o poprzednich postępowaniach dyscyplinarnych w korporacji zawodowej adwokatów. Zdaniem Sądu tego rodzaju zachowania nie sposób uznać za inne od określonego w zaskarżonej decyzji, jak zatajenie okoliczności istotnych w postępowaniu wpisowym.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.).

II

Skargę kasacyjną wniósł P. T. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, poprzez:

1. Niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p., zgodne z motywami i oceną prawa materialnego ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2013 r. (doręczonej dnia 7 października 2013 r.) utrzymującą w mocy decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiającą uchylenia sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2013 r. od uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. o wpisaniu skarżącego na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w K.:

- polegające na niezasadnym poglądzie, że skarżący nie wypełnia przesłanki nieskazitelnego charakteru i nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Wyrażając ten pogląd prawny, WSA oparł się na jednym zarzucie sformułowanym przez organ w zaskarżonej decyzji (Ministra Sprawiedłiwości z dnia [...] września 2013 r.) uznając, iż zarzut ten zaprzecza treści art. 24 ust. 1 pkt 5 p.o.a. W uzasadnieniu zaskarzonego wyroku WSA wprost uznał, że odpowiada prawu materialnemu zarzut:

iż skarżący "złożył nieprawdziwe oświadczenie we wniosku o wpis na listę radców prawnych. We wniosku tym z dnia 25 października 2012 r. oświadczył m.in., że nie jest karany sądownie ani dyscyplinarnie, nie zakończyło się, ani nie toczy się wobec niego postępowanie karne lub dyscyplinarne. Tymczasem, jak wynika z akt dyscyplinarnych P. T. postępowanie dyscyplinarne w stosunku do niego właśnie zakończyło się, gdyż uprzednio było w toku. Natomiast w czasie rozmowy kwalifikacyjnej nie wspomniał w ogóle o poprzednich postępowaniach dyscyplinarnych w korporacji zawodowej adwokatów" (vide: str. 24 ab initio uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Ocena prawna WSA o zasadności tego zarzutu pozostaje w rażącej sprzeczności z następującymi przepisami prawa materialnego niezastosowanymi przez WSA:

- art. 90 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 3 Prawa o adwokaturze (dalej: p.o.a.) i art. 93a p.o.a.,

- art. 80 p.o.a., art. 88 ust. 4. p.o.a. i art. 95n p.o.a. w zw. z art. 5 § 1 i 2 k.p.k. i art. 42 ust. 3 Konstytucji RP,

- art. 95ł ust. 1 i 2 p.o.a. w zw. z art. 95n p.o.a 5 § 1 i 2 k.p.k. i art. 42 ust. 3 Konstytucji RP;

III. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zgodnie z jego wykładnią przedstawioną w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1 § 1 oraz § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 311 ust. 1 u.r.p., polegającą na niewłaściwej kontroli legalności działalności organu, nie zastosowano środka określonego w ustawie. Nie stwierdzono nieważności decyzji (utrzymującej w mocy decyzję poprzedzającą odmawiającą uchylenia sprzeciwu), mimo zarzutu skargi opartego na wyrażanym przepisie (art. 311 ust. 1 u.r.p.), a w sprzeciwie organ wyszedł poza dopuszczalne ramy postępowania wyjaśniającego i wydał rozstrzygnięcie w oparciu o dodatkowe dokumenty z ORA, nieznajdujące się w aktach osobowych skarżącego przekazanych wraz z uchwałą o wpisie na listę radców prawnych – stanowi to zaprzeczenie istoty roli sądownictwa administracyjnego, jako organu ochrony prawnej obywateli przed niezgodną z prawem działalnością administracji publicznej;

2. art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 311 ust. 2 u.r.p. i art. 312 ust. 1 zd. 2 u.r.p. polegającą na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu, nie zastosowano środka określonego w ustawie. Nie stwierdzono nieważności decyzji (utrzymującej w mocy decyzję poprzedzającą odmawiającą uchylenia sprzeciwu), mimo zarzutu skargi opartego na wyrażanym przepisie (art. 311 ust. 2 u.r.p. i art. 312 ust. 1 zd. 2 u.r.p.), a w sprzeciwie organ nie zwrócił OIRP akt osobowych skarżącego przekazanych wraz uchwałą o wpisie na listę radców prawnych, naruszając ustawowy zakresu kompetencji OIRP do zbierania dodatkowych informacji i dokumentów celem uzupełnienia teczki osobowej skarżącego np. o dodatkowe informacje z ORA – stanowi to zaprzeczenie istoty roli sądownictwa administracyjnego, jako organu ochrony prawnej obywateli przed niezgodną z prawem działalnością administracji publicznej; względnie

3. art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 10 § 1, 77, 80 i 107, 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającą na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu, nie zastosowano środka określonego w ustawie. Nie uchylono decyzji (utrzymującej w mocy decyzję poprzedzającą odmawiającą uchylenia sprzeciwu), mimo zarzutu skargi opartego na podstawowych przepisach k.p.a., a skarżący został pozbawiony prawa do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu dot. sprzeciwu, zapoznania się i ustosunkowania do dodatkowego materiału zebranego w sposób nieuprawniony przez organ, pochodzącego spoza akt osobowych skarżącego z OIRP przekazanych wraz z uchwałą o wpisie na listę radców prawnych - stanowi to zaprzeczenie istoty roli sądownictwa administracyjnego, jako organu ochrony prawnej obywateli przed niezgodną z prawem działalnością administracji publicznej; oraz

4. art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 4, art. 81, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającą na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu, nie zastosowano środka określonego w ustawie. Nie uchylono decyzji (utrzymującej w mocy decyzję poprzedzającą odmawiającą uchylenia sprzeciwu), mimo zarzutu skargi opartego na podstawowych przepisach k.p.a., a w sprzeciwie nie ma mowy o tym, aby poczynione ustalenia odbywały się na podstawie faktów znanych organowi z urzędu, nadto nie jest to dopuszczalne bez zakomunikowania stronie faktów znanych z urzędu przed wydaniem decyzji, co czyni ustalenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dowolnymi w stopniu rażącym - stanowi to zaprzeczenie istoty roli sądownictwa administracyjnego, jako organu ochrony prawnej obywateli przed niezgodną z prawem działalnością administracji publicznej; oraz;

5. art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107, art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegającą na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu, nie zastosowano środka określonego w ustawie. Nie uchylono decyzji (utrzymującej w mocy decyzję poprzedzającą odmawiającą uchylenia sprzeciwu), mimo zarzutu skargi opartego na podstawowych przepisach k.p.a., a w sprzeciwie fakty rzekomo znane organowi z urzędu, nie zostały zakomunikowane skarżącemu przed wydaniem decyzji, przez co skarżący został pozbawiony możliwości przedstawienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i dowodów dla poparcia swego stanowiska, istniejących w dniu wydania decyzji a nieznanych organowi; a ponadto

6. art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 106 § 3 i § 5 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 236 k.p.c. polegające na oddaleniu wniosków dowodowych skarżącego zgłoszonych w skardze mimo tego że przeprowadzenie tych dowodów wskazywało na niezasadność decyzji (utrzymującej w mocy decyzję poprzedzającą odmawiającą uchylenia sprzeciwu) i jej niesprawiedliwość;

7. art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. polegającą na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu, nie zastosowano środka określonego w ustawie i nie odniesiono się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze na decyzję, w szczególności zaniechano odniesienia się do zarzutu skargi, w szczególności:

a) naruszenia przez organ zasady właściwości - obowiązku zwrotu akt osobowych skarżącego w przedmiecie wpisu do OIRP, zebrania przez OIRP (a nie Ministra) dodatkowych informacji i dokumentów celem uzupełnienia teczki osobowej skarżącego, nakazu przeprowadzenia postępowania dowodowego i ponownego przesłania teczki osobowej przez OIRP wraz z uchwałą o wpisie do organu,

b) brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z dodatkowym materiałem dowodowym (spoza akt osobowych skarżącego przekazanych przez OIRP wraz z uchwałą o wpisie), zebranym przez organ w toku bezprawnego postępowania wyjaśniającego i dowodowego (art. 10 §1 k.p.a.) poza trybem z art. 311 ust 2 u.r.p.,

c) uniemożliwienie skarżącemu odparcia bezpodstawnie stawianych mu zarzutów oraz wykazania dowodami niezasadności dodatkowych ustaleń organu, zgłaszania wniosków dowodowych przed wydaniem sprzeciwu (art. 10 § 1 k.p.a.),

d) nieodnotowanie w aktach sprawy przyczyn odstąpienia od zawiadomienia skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym przed wydaniem sprzeciwu (art. 10 § 3 k.p.a.),

e) naruszenia podstawowej zasady postępowania - zapewniania skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, która obowiązuje również w postępowaniu przed Ministrem, a czego zaniechano przed wydaniem sprzeciwu,

f) naruszenia podstawowej zasady postępowania - niezawiadomienie skarżącego o faktach znanych organowi rzekomo z urzędu i uniemożliwienie wypowiedzenia się na temat tych faktów przez skarżącego przed wydaniem sprzeciwu, co czyni wszelkie okoliczności faktyczne na których oparto sprzeciw nieudowodnionymi (art. 81 k.p.a.),

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 160, art. 163, art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 236 k.p.c. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, załączonych do pisma procesowego skarżącego stanowiącego załącznik do protokołu rozprawy z dnia 29 maja 2014 r. na wskazane w tym piśmie okoliczności faktyczne, wobec braku postanowienia dowodowego WSA w zakresie tych dowodów (postanowienie dowodowe dotyczyło dowodów powołanych w skardze).

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Przed odniesieniem się do jej zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne

i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Z tego też względu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd może, z urzędu lub na wniosek stron, przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01).

Mając na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną (jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić), wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Odniesienie się do kwestii związanych z możliwością przeprowadzenia dowodu uzupełniającego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym było niezbędne z uwagi na zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie określonych w nim dowodów.

Z przyczyn już wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadza uzupełniającego postępowania dowodowego.

Podkreślenia wymaga, że rozpoznana przez Sąd I instancji sprawa, na etapie postępowania administracyjnego zainicjowana została wnioskiem o zmianę decyzji o sprzeciwie złożonym w oparciu o art. 154 k.p.a. Okoliczność ta wynika wprost z powołanej przez skarżącego we wniosku podstawy prawnej żądania, z decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2013 r. i nie jest kwestionowana żadnym z zarzutów skargi kasacyjnej. Uznać zatem należy ją za bezsporną.

Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W myśl natomiast art. 154 § 2 k.p.a. w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji.

Z jasnej treści art. 154 § 1 k.p.a. wynika, że zastosowanie tego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy mamy do czynienia z ostateczną decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, a jej uchylenie lub zmiana leży w interesie społecznym lub w słusznym interesie strony. Nie powinno budzić również wątpliwości to, że możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. należy do trybów nadzwyczajnych, które pozwalają zweryfikować decyzję.

Przyjmuje się, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie określonym w art. 154 k.p.a. ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc niedającymi podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 8, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 696).

Zauważyć przy tym należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują szereg trybów, w których można poddać weryfikacji ostateczne decyzje administracyjne. Dwa z nich mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji wadliwych, przy czym wadliwość tą określa się mianem wadliwości kwalifikowanej. Są to tryby: wznowienia postępowania, którego przesłanki - wady stanowiące podstawy wznowienia - określone są enumeratywnie w art. 145 § 1 , art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145 b § 1 k.p.a. oraz stwierdzenie nieważności decyzji, którego przesłanki określa art. 156 § 1 k.p.a. Pozostałe tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych to zmiana lub uchylenie decyzji: na mocy, której strona nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a.); na mocy, której strona prawo nabyła (art. 155 k.p.a.); zmiana lub uchylenie decyzji w warunkach nadzwyczajnych (art. 161 k.p.a.); uchylenie decyzji na skutek niedopełnienia przez stronę określonych czynności (art. 162 § 2 k.p.a.) oraz zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie przepisów szczególnych (art. 163 k.p.a.).

W doktrynie i orzecznictwie sądowym podkreśla się, że wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, polegającej na tym, że nie mogą być stosowane zamiennie. Podkreśla się również, że tryby zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej określone w art. 154 i 155 k.p.a. służą do wzruszania zarówno decyzji administracyjnych prawidłowych, to znaczy wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych, jak też w odniesieniu do takich wadliwych decyzji ostatecznych, które są jednak dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. Jednak okoliczność, że ostateczna decyzja administracyjna dotknięta jest wadą niekwalifikowaną nie oznacza, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 czy 155 k.p.a. owa wadliwość decyzji jest dodatkową przesłanką weryfikacji tej decyzji. Przeciwnie, możliwość wzruszania w trybie wskazanych przepisów zarówno decyzji ostatecznych prawidłowych, jak i wadliwych, ale dotkniętych wadami niekwalifikowanymi - innymi niż określone w art. 145 § 1 k.p.a., w art. 145a § 1 k.p.a., w art. 145b § 1 k.p.a. oraz w art. 156 § 1 k.p.a. - oznacza tyle, iż owa niekwalifikowana wadliwość decyzji nie jest przesłanką negatywną zastosowania trybów z art. 154 i 155 k.p.a. Inaczej mówiąc wadliwość ta jest okolicznością neutralną z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji w trybach z art. 154 i 155 k.p.a.

W żadnym jednak przypadku wymienionych trybów nie można traktować jako służących do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej - trzeciej instancji. Przedmiotem bowiem postępowania w tych trybach jest, co do zasady, nie ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06, publ. CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Istota postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych określonych w art. 154 k.p.a. sprowadza się do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach - tzn., czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji. Oznacza to, że organ administracji rozpoznając sprawę w trybie określonym w art. 154 k.p.a. nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy lecz winien dokonać jej analizy jedynie pod kątem zbadania dwóch przesłanek jakimi są interes społeczny lub słuszny interes strony. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1081/10, z 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 607/10, z 25 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1810/09, z 5 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 586/06, publ. CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc te rozważania na rozpoznawaną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny raz jeszcze podkreśla, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w wyniku rozpoznania wniosku złożonego w trybie art. 154 k.p.a. Stosownie do wcześniejszych uwag z wadliwością decyzji odmawiającej uchylenia ( lub zmiany) decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ błędnie ustalił brak interesu społecznego lub słusznego interesu strony w jej uchyleniu ( lub zmianie). Z tego z kolei wynika, że dla skutecznego zwalczenia poglądu organu, a następnie stanowiska Sądu I instancji, jeżeli ten oddalił skargę, konieczne jest wykazanie, że w sprawie zachodziły przesłanki określone w art. 154 § 1 k.p.a., a najpierw organ, a następnie Sąd z naruszeniem tego przepisu uznał, że one nie występują.

Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej żaden z jej zarzutów nie obejmuje naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. W oderwaniu od reguł obejmujących ten tryb weryfikacji decyzji, a omówionych powyżej, autor skargi kasacyjnej wadliwość zaskarżonej decyzji (a tym samym stanowiska Sądu I instancji) upatruje w kwalifikowanej wadliwości decyzji w przedmiocie sprzeciwu. Jak już wcześniej wykazano w sprawie zainicjowanej wnioskiem złożonym w trybie art. 154 § 1 k.p.a. organ nie bada istnienia potencjalnych wad, w tym kwalifikowanych, ostatecznej decyzji, której uchylenia skarżący się domaga.

Oczywiście Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega to, że w skardze wniesionej do Sądu I instancji skarżący obok zarzutów obejmujących naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. podniósł szereg zarzutów dotyczących, w jego ocenie kwalifikowanych wad decyzji o sprzeciwie określonych zarówno w art. 156 k.p.a., jak i w art. 145 § 1 k.p.a. Zauważa także, że Sąd I instancji, aczkolwiek zauważył, że "zwłaszcza na tym etapie" zarzuty dotyczące kwalifikowanej wady decyzji o sprzeciwie są nieuzasadnione, to odniósł się merytorycznie do nich, mimo że dostrzegł, że decyzja o sprzeciwie została zaskarżona do Sądu i jest przedmiotem odrębnego postępowania sądowadministracyjnego. Jednakże tak poprowadzony wywód w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie jest przedmiotem żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej. Skarżący nie tylko nie zarzuca Sądowi I instancji, że oceniając decyzję wydaną w trybie art. 154 § 1 k.p.a. odniósł się do zarzutów dotyczących wadliwości decyzji o sprzeciwie, której uchylenia się domagał, ale konstruuje skargę kasacyjną w taki sposób, że w istocie wszystkie jej zarzuty w sposób bezpośredni lub pośredni zmierzają do wykazania wadliwości, w tym kwalifikowanej decyzji w przedmiocie sprzeciwu.

Z przyczyn uprzednio wykazanych tak postawione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji nadto naruszenie przepisów regulujących postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym. Zgłoszone przez skarżącego "dowody" również miały służyć wykazaniu wadliwości decyzji o sprzeciwie. Z dotychczasowych rozważań wynika, że badanie wadliwości tej decyzji nie mogło być przedmiotem tego postępowania. Z tego względu zarzut obejmujący naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. i pozostałych przepisów wymienionych w zarzucie nr 6 jest nieusprawiedliwiony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponadto postawiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jednakże oprócz powołania się na poglądy wyrażone w orzecznictwie dotyczące wymogów uzasadnienia wyroku i jego funkcji skarżący nie wskazał argumentów, dla których to konkretne uzasadnienie i w jakim zakresie, nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. i dlaczego uznać należało, że ta potencjalna wadliwość miała wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.