Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 613/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. A. P. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej także: "KPP w [...]" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W piśmie z dnia [...] października 2017 r., powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), skarżący wniósł do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie w formie pisemnej, na wskazany we wniosku adres pocztowy (ujawniony w treści przedmiotowego wniosku) kopii następujących dokumentów:

1. stopnie służbowe, imiona i nazwiska funkcjonariuszy policji, którzy w dniu [...] września 2017 roku około godziny [...] pełnili służbę prowadząc kontrolę ruchu drogowego w miejscowości [...], gmina [...]; poświadczona kopia protokołu odprawy tych policjantów do służby w dniu [...] września 2017 roku;

2. poświadczona kopia książki pracy urządzenia pomiarowego, którym posługiwali się Ci funkcjonariusze prowadząc kontrolę ruchu drogowego w miejscowości [...] w dniu [...] września 2017 roku;

3. poświadczona kopia świadectwa legalizacji ponownej urządzenia pomiarowego, którym posługiwali się wyżej wspomniani funkcjonariusze prowadząc kontrolę ruchu drogowego w miejscowości [...] w dniu [...] września 2017 roku;

4. wykaz szkoleń z obsługi urządzenia pomiarowego, jakie przeszli wyżej wspomniani funkcjonariusze posługujący się tym urządzeniem prowadząc kontrolę ruchu drogowego w miejscowości [...] w dniu [...] września 2017 roku, wraz z kopiami świadectw ich ukończenia.

W związku z powyższym, pismem z dnia [...] października 2017 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] poinformował skarżącego, iż policjantami, którzy w dniu [...] września 2017 roku około godziny [...] w miejscowości [...], gmina [...] podczas pełnionej służby, prowadzili kontrolę ruchu drogowego byli: [...] G. S. oraz [...] T. K. - funkcjonariusze Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...].

Ponadto, organ w powyższym piśmie przesłał skarżącemu:

- wygenerowany wydruk z systemu SWD protokołu z odprawy do służby patrolowej z dnia [...] września 2017 roku. Organ wskazał w tym miejscu, iż protokół sporządza się w wersji elektronicznej, nie przechowuje się wersji papierowych.

- poświadczoną za zgodność kopię książki pracy przyrządu kontrolnopomiarowego typu [...] nr fabryczny [...], na którym w dniu [...] września 2017 roku pracowali wskazani powyżej funkcjonariusze.

- potwierdzoną za zgodność kopię świadectwa legalizacji ponownej przyrządu pomiarowego typu [...], nr fabryczny [...], którym posługiwali się policjanci w dniu [...] września 2017 roku.

- poświadczone za zgodność kopie: świadectwa ukończenia kursu specjalistycznego przez [...] T. K. w zakresie ruchu drogowego — część ogólna wydane dnia [...] lipca 2017 roku w Centrum Szkolenia Policji w [...] — nr ewidencyjny [...], zaświadczenia o ukończeniu szkolenia w ramach doskonalenia zawodowego przez [...] G. S. w zakresie kontrolerów służby ruchu drogowego wydane dnia [...] czerwca 2000 roku w Centrum Szkolenia Policji w [...] - nr ewidencyjny — [...], świadectwa ukończenia kursu specjalistycznego przez [...] G. S. w zakresie videorejestratorów wykroczeń wydane dnia [...] maja 2012 roku w Centrum Szkolenia Policji w [...] - nr ewidencyjny - [...]. W tym miejscu organ pouczył skarżącego, iż w kwestii uzyskania szczegółowych informacji na temat programu przeprowadzonych szkoleń, może Pan zwrócić się do Centrum Szkolenia Policji w [...] z prośbą/wnioskiem o ich udostępnienie.

Komendant Powiatowy Policji w [...] wskazał, że w aktach osobowych policjantów brak jest informacji, aby wskazani funkcjonariusze uczestniczyli w innych szkoleniach i kursach specjalistycznych w zakresie ruchu drogowego.

W piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. skarżący A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W petitum skargi strona skarżąca wniosła o:

1. zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w [...] do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,

2. orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),

3. wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a,

4. zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w piśmie z dnia [...] października 2017 r., powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej) wniosła do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie w formie pisemnej, na wskazany we wniosku adres pocztowy (ujawniony w treści przedmiotowego wniosku) kopii następujących dokumentów:

1. stopnie służbowe, imiona i nazwiska funkcjonariuszy policji, którzy w dniu [...] września 2017 roku około godziny [...] pełnili służbę prowadząc kontrolę ruchu drogowego w miejscowości [...], gmina [...]; poświadczona kopia protokołu odprawy tych policjantów do służby w dniu [...] września 2017 roku;

2. poświadczona kopia książki pracy urządzenia pomiarowego, którym posługiwali się Ci funkcjonariusze prowadząc kontrolę ruchu drogowego w miejscowości [...] w dniu [...] września 2017 roku;

3. poświadczona kopia świadectwa legalizacji ponownej urządzenia pomiarowego, którym posługiwali się wyżej wspomniani funkcjonariusze prowadząc kontrolę ruchu drogowego w miejscowości [...] w dniu [...] września 2017 roku;

4. wykaz szkoleń z obsługi urządzenia pomiarowego, jakie przeszli wyżej wspomniani funkcjonariusze posługujący się tym urządzeniem prowadząc kontrolę ruchu drogowego w miejscowości [...] w dniu [...] września 2017 roku, wraz z kopiami świadectw ich ukończenia.

Skarżący wskazał, że w odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z dnia [...] października 2017 roku Komendant Powiatowy Policji w [...] odpowiadając na wniosek o wykaz szkoleń z obsługi pomiarowego przekazał w załączeniu poświadczone kopie następujących dokumentów: świadectwa ukończenia kursu specjalistycznego przez [...] T. K. w zakresie ruchu drogowego — część ogólna wydanego w dniu [...] lipca 2017 roku, zaświadczenia o ukończeniu szkolenia w ramach doskonalenia zawodowego przez [...] G. S. w zakresie kontrolerów służby ruchu drogowego wydanego w dniu [...] czerwca 2000 roku oraz świadectwa ukończenia kursu specjalistycznego przez [...] G. S. w zakresie videorejestratorów wykroczeń wydanego w dniu [...] maja 2012 roku. W kwestii uzyskania szczegółowych informacji na temat programu przeprowadzonych szkoleń Komendant Powiatowy Policji w [...] odesłał skarżącego do Centrum Szkolenia Policji w [...], które wydało wymienione wyżej dokumenty.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł także, iż organ w wyżej wskazanym piśmie z dnia [...] października 2017 r. nie przesłał wykazu ani kopii dokumentu potwierdzającego ukończenie przez funkcjonariuszy szkolenia w zakresie obsługi miernika [...] ważnego w dniu [...] września 2017 r., o co wnioskował w piśmie z dnia [...] października 2007 r. Skarżący zaznaczył, iż z treści przekazanych przez organ dokumentów w żaden sposób nie wynika, że funkcjonariusze poprzez ukończenie wyżej wskazanych szkoleń nabyli kwalifikacje do obsługi tego urządzenia pomiarowego.

Strona skarżąca zaznaczyła, iż Komendant Powiatowy Policji w [...] udzielił skarżącemu odpowiedzi, ale treść pisma z dnia [...] października 2017 r. ma charakter lakoniczny i kłóci się z zasadami logiki, wskazując jednocześnie, iż KPP w [...] wymieniając w swoim piśmie wskazane szkolenia oraz załączając kopie świadectw potwierdził kwalifikacje podległych mu policjantów, a następnie poinformował skarżącego, że nie ma wiedzy co do programu szkoleń, które odbyli [...] G. S. oraz [...] T. K. W ocenie skarżącego organ albo udzielił informacji nieprawdziwej, albo udzielił odpowiedzi opartej na przypuszczeniach, albo organ dysponuje programem szkoleń, których z sobie tylko znanych powodów nie udostępnia. W tym miejscu skarżący powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zawarte w wyroku z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 11/16, w którym to WSA stwierdził, iż "nie jest udzieleniem informacji na wniosek sytuacja, w której podmiot zobowiązany udziela informacji, ale dokonuje przedstawienia informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej czy nieprawdziwej. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest uprawniony do dowolnego doboru informacji przekazywanych wnioskodawcy, lecz zobligowany jest do ustosunkowania się do konkretnych żądań wnioskodawcy. Taka sytuacja może powodować uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takim przypadku należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji".

Skarżący A. P., powołał się także w uzasadnieniu skargi na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1495/13, zgodnie z treścią którego "Zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie musi zatem stanowić skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być tylko jedna decyzja, postanowienie, inny akt lub podjęta czynność. Liczba zaskarżonych aktów lub czynności determinuje zatem liczbę spraw sądowoadministracyjnych. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu stanowi ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenie jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., 11 OSK 709/12)."

Skarżący w dalszej części uzasadnienia do skargi powołał się dodatkowo na wykładnię prawa zawartą w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 285/11), zgodnie z treścią którego prawo złożenia tej skargi nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia, zaś "Powyższe rozważania prowadzą więc do wniosku, że skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., 1 OSK 262/08, wyrok NSA z 24 maja 2006 r., 1 OSK 601/05, postanowienie NSA z 03 października 2007 r., I OSK 1382/07 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2011 r., VIII SAB/Wa 18/11)."

W związku z powyższym, skarżący uznał za zasadne odwołanie się do Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 6/08), w której to zawarta jest następująca wykładnia stosowania prawa: "Przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności." Zaś w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 103 1/12) zauważono: "O ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.). Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ".

Reasumując, skarżący stwierdził w podsumowaniu skargi, iż należy uznać za zasadne zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w [...] do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, na podstawie art. 38 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w [...], wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał na wstępie, iż udzielił skarżącemu wyczerpujących informacji, żądanych przez niego we wniosku z dnia [...] października 2017 r.

Ponadto, Komendant Powiatowy Policji w [...] wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy tych informacji, które są w posiadaniu danego organu publicznego. Tymczasem, jak wskazał organ, Komendant Powiatowy Policji w [...] nie był w posiadaniu informacji co do programu szkolenia, jakie przeszli policjanci i w piśmie z dnia [...] października 2017 r. poinformował skarżącego, że w sprawie tych informacji powinien zwrócić się do Centrum Szkolenia Policji w [...]. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. organ poinformował skarżącego, że policjanci dokonujący pomiaru prędkości nie mają obecnie obowiązku odbywania szkoleń w zakresie obsługi urządzeń pomiarowych, co wynika z zarządzenia nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie sposobu pełnienia służby na drogach przez policjantów. Organ w treści pisma wskazał, że nie są aktualnie wydawane żadne dokumenty, potwierdzające posiadanie przez nich kwalifikacji w tym zakresie, jak też nie prowadzi się żadnej ewidencji funkcjonariuszy posiadających takie kompetencje. Organ w tym miejscu zaznaczył, iż należy zwrócić uwagę, iż funkcjonariusz Policji dokonujący kontroli prędkości na drodze ma obowiązek posiadania przy sobie potwierdzonej kopii świadectwa legalizacji radarowego lub laserowego miernika prędkości i okazywania jej na prośbę osoby kontrolowanej. Osoba ta ma również możliwość zapoznania się z wynikiem pomiaru.

Mając na względzie powyższe, KPP w [...] podkreślił, że zarzut bezczynności organu w zakresie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej jest bezzasadny i chybiony.

W nawiązaniu do odpowiedzi na skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2017 r. podniósł, iż w przedmiotowym postępowaniu zasadnicza dla jego rozstrzygnięcia jest kwestia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W dalszej części pisma skarżący wskazał, że dane, będące przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczyły tego, czy funkcjonariusze odbyli jakiekolwiek kursy, zaś dotyczył on konkretnych specjalistycznych szkoleń w zakresie obsługi miernika [...]. Skarżący podkreślił, iż skoro organ posiadał w dniu [...] października 2017 roku wiedzę, iż żadnych dokumentów potwierdzających odbycie przez funkcjonariuszy szkoleń w przedmiotowym zakresie nie ma, to można uznać, ze celowo wprowadził skarżącego w błąd, załączając przypadkowe świadectwa, nie mające związku z tematem, którego dotyczył wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej.

Ponadto, skarżący podniósł, że celowa dezinformacja w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej stanowi przesłankę do uznania, iż postepowanie Komendanta Powiatowego Policji w [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).

W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero, bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżący A. P. sformułował wobec Komendanta Powiatowego Policji w [...] zarzut bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie w formie pisemnej, na wskazany we wniosku adres pocztowy (ujawniony w treści przedmiotowego wniosku) kopii następujących dokumentów:

1. stopnie służbowe, imiona i nazwiska funkcjonariuszy policji, którzy w dniu [...] września 2017 roku około godziny [...] pełnili służbę prowadząc kontrolę ruchu drogowego w miejscowości [...], gmina [...]; poświadczona kopia protokołu odprawy tych policjantów do służby w dniu [...] września 2017 roku;

2. poświadczona kopia książki pracy urządzenia pomiarowego, którym posługiwali się Ci funkcjonariusze prowadząc kontrolę ruchu drogowego w miejscowości [...] w dniu [...] września 2017 roku;

3. poświadczona kopia świadectwa legalizacji ponownej urządzenia pomiarowego, którym posługiwali się wyżej wspomniani funkcjonariusze prowadząc kontrolę ruchu drogowego w miejscowości [...] w dniu [...] września 2017 roku;

4. wykaz szkoleń z obsługi urządzenia pomiarowego, jakie przeszli wyżej wspomniani funkcjonariusze posługujący się tym urządzeniem prowadząc kontrolę ruchu drogowego w miejscowości [...] w dniu [...] września 2017 roku, wraz z kopiami świadectw ich ukończenia.

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy).

W ocenie Sądu, już na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy można Komendanta Powiatowego Policji w [...] zaliczyć ewidentnie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, albowiem ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym.

Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Oczywistym jest to, że P Komendanta Powiatowego Policji w [...] nie musi udostępniać informacji, która - w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. - nie stanowi informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, a także z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

W świetle powyższego, Sąd uznał, że Komendant Powiatowy Policji w [...] w analizowanym zakresie nie pozostawał w bezczynności, albowiem część informacji objętych wnioskiem skarżącego z dnia [...] października 2017 r. nie pozostawała w posiadaniu tego organu, albo została przekazana stronie skarżącej w stosownym piśmie, o czym organ szczegółowo poinformował skarżącego w swoich pisemnych informacjach z dnia [...] października 2017 r. oraz [...] listopada 2017 r.

W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości, że Komendant Powiatowy Policji w [...] wykonał swój obowiązek w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego A. P. z dnia [...] października 2017 r., bez zbędnej zwłoki, nie później, niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (vide: art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem.

Zdaniem Sądu, uznać należy, że przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, czy też udzielenie informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, a także wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że Komendant Powiatowy Policji w [...] nie pozostawał w stanie bezczynności na dzień złożenia skargi.

W ocenie Sądu, uznać należy, że udzielając skarżącemu A. P. w ustawowym terminie informacji publicznej, objętej treścią jego wniosku z dnia [...] października 2017 r., Komendanta Powiatowego Policji w [...] nie popadł w stan bezczynności.

Tym samym, Sąd stwierdził, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej rozpoznał w sposób należyty wniosek skarżącego A. P. z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, nie pozostając w bezczynności.

W szczególności za takie działania, które zostały uznane za wykonanie obowiązku informacyjnego stanowią pisma Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] października 2017 r. oraz [...] listopada 2017 r., albowiem - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze skarżącej, z treści odpowiedzi organu jasno wynikały odpowiedzi na pytania skarżącego.

Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Komendant Powiatowy Policji w [...] nie naruszył art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem udostępnił żądaną informację w zakreślonym w tym przepisie terminie, jak też dochował innych proceduralnych czynności wskazanych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, świadczących o wykonaniu obowiązku informacyjnego.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że nie zachodzą podstawy do zobowiązania Komendanta Powiatowego Policji w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego A. P. o udostępnienie informacji publicznej.

Jednocześnie, z uwagi na fakt, iż Komendant Powiatowy Policji w [...] nie pozostawał na dzień wyrokowania w bezczynności, Sąd nie był obowiązany rozważyć, czy owa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że termin rozpoznania wniosku strony skarżącej, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie został przez Komendanta Powiatowego Policji w [...], skoro prawidłowe jego rozpatrzenie miało w ogóle miejsca do dnia wyrokowania.

Jeśli chodzi z kolei o możliwość wymierzenia grzywny, wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. wprowadza możliwość orzeczenia o nałożeniu grzywny na organ pozostający w bezczynności lub przewlekle prowadzący postępowanie.

Nie ulega wątpliwości, że instytucja grzywny ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązanie to ma pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a jej wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej administracji powinno być ostatecznością.

Niemniej, w ocenie Sądu, mając na względzie zasadnicze cele grzywny, uznać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do nałożenia wnioskowanej przez stronę skarżącą grzywny, albowiem nie tylko brak rażącego naruszenia prawa po stronie podmiotu zobowiązanego, ale również brak jakiegokolwiek zawinienia w zakresie podejmowanych czynności, nie pozwalają, aby w niniejszej sprawie dopatrywać się racji mogących przemawiać za dodatkowym nakładaniem na Komendanta Powiatowego Policji w [...] obciążeń finansowych w postaci wymierzenia grzywny.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na brak bezczynności, Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.