Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 205/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2 , art. 136, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 23 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej A. H. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 23 lutego 2016 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), oraz art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2015 r. poz. 388, ze zm. – zwanej dalej ustawą), którą uchylono decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 28 grudnia 2015 r. w przedmiocie wymeldowania G. H. z pobytu stałego w [...] przy ul. [...] nr [...].

Zaskarżoną decyzję podjęto na podstawie następującego stanu faktycznego:

Postępowanie o wymeldowanie G. H. z pobytu stałego w [...] przy ul. [...] nr [...] zostało wszczęte na wniosek A. H. zawarty w piśmie z dnia 29 kwietnia 2014 r., w którym wnioskodawczyni poinformowała organ, że ww. od października 2010 r. nie zamieszkuje w miejscu pobytu stałego, które opuścił dobrowolnie.

Pismem z dnia 6 maja 2014 r. Wójt Gminy [...] zawiadomił G. H. i A. H. o wszczęciu na wniosek A. H. postępowania w sprawie wymeldowania z pobytu stałego w [...] przy ul. [...] nr [...], a następnie decyzją z dnia 8 grudnia 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. 2006 r. nr 139, poz. 993, ze zm.) orzekł o wymeldowaniu G. H. z pobytu stałego w [...] przy ul. [...] nr [...].

Wobec zaskarżenia ww. decyzji przez G. H. Wojewoda Opolski decyzją z dnia 27 stycznia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wskutek złożenia skargi na powyższą decyzję przez G. H. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 132/15, uchylił decyzje organu I i II instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazał, iż organy obu instancji nie poczyniły ustaleń dotyczących daty opuszczenia stałego miejsca zameldowania przez G. H. Zauważył, iż wnioskująca o wymeldowanie podała wprawdzie we wniosku datę opuszczenia przez skarżącego miejsca stałego pobytu, a to 2010 r., jednakże organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń i nie odniosły się do powyższego twierdzenia także w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, czym naruszyły przepis art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 28 grudnia 2015 r., nr [...], orzekł o wymeldowaniu G. H. z miejsca zameldowania na pobyt stały w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ zrelacjonował stan faktyczny i wskazał na zgromadzone w sprawie dowody w postaci zeznań świadków: G. H., D. R., E. R., B. W., M. H.; wyjaśnienia A. H.; pismo Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 19 sierpnia 2014 r., notatki służbowej Komisji powołanej zarządzeniem Wójta Gminy [...], pismo Sądu Okręgowego w [...][...] Wydział Cywilny z dnia 12 września 2014 r., oświadczenia A. H. z dnia 13 października 2015 r., informacji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 21 października 2015 r. oraz zdjęć przedłożonych do akt sprawy w dniu 17 listopada 2015 r. przez G. H. Na podstawie tak zgromadzonych w sprawie dowodów organ uznał za bezsporne, że G. H. nie zamieszkuje w lokalu położonym w [...] przy ul. [...], co potwierdzają zeznania świadków oraz pisma Komisariatu Policji w [...] i Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Nadto organ argumentował, iż składając wyjaśnienia do protokołu G. H. nie przedstawił faktów potwierdzających jego pobyt w mieszkaniu w [...] przy ul. [...], jak też nie wystąpił do sądu o przywrócenie możliwości swobodnego korzystania z lokalu. G. H. natomiast stwierdził, że z powodu interwencji Policji pomieszkuje u matki, której zapewnia pomoc i opiekę. Organ podał, że na rozprawie rozwodowej G. H. zeznał, że nie zamierza wprowadzać się do mieszkania, chce, aby w przyszłości było ono dla żony i dzieci. Również świadek M. H. - matka G. H., na pierwszym przesłuchaniu potwierdziła fakt zamieszkiwania syna w jej mieszkaniu, polegający na nocowaniu, spożywaniu posiłków oraz przechowywaniu rzeczy osobistych. Organ zaznaczył także, iż podczas następnego przesłuchania świadek ten stwierdził, że nie pamięta, co wtedy zeznawał. W ocenie organu, ustalenie konkretnej daty opuszczenia lokalu przez G. H. sprowadza się do uwiarygodnienia określonego przez A. H. czasu, tj. październik 2010 r., mającego odzwierciedlenie w zawartej przez niego umowie najmu mieszkania w [...]. Zdaniem organu, pismo Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] także wskazuje konkretny termin, od którego G. H. nie mieszkał w lokalu, ponieważ podczas licznych wywiadów środowiskowych nigdy nie był w nim obecny. Przy wydaniu rozstrzygnięcia organ wziął pod uwagę cały okres prowadzonego postępowania, które toczy się już od 6 maja 2014 r. Ponadto organ wywiódł, że G. H. nie przedstawił wiarygodnych dowodów potwierdzających jego faktyczny pobyt w mieszkaniu, a przekazane przez niego kopie zdjęć również nie potwierdzają tej okoliczności. Na trwałe i dobrowolne opuszczenie lokalu, w ocenie organu, wskazuje zaniechanie podjęcia środków prawnych w celu obrony praw do przebywania w lokalu, co z kolei powoduje, że brak jest podstaw prawnych do utrzymania fikcji meldunkowej i świadczy o dorozumianej woli rezygnacji z zamieszkania pod wskazanym adresem oraz o przeniesieniu centrum życiowego do innego miejsca.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. H., wnosząc o jej uchylenie, zarzucił brak odniesienia się przez organ do wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Dowodził, że przeprowadzone postępowanie uzupełniające nie doprowadziło do wskazania dokładnej daty opuszczenia przez niego miejsca stałego pobytu. Odnotował, że w dalszym ciągu nie została wyjaśniona przez organ okoliczność wyprowadzenia się stamtąd byłej żony z miejsca stałego pobytu w sierpniu 2010 r. Kwestionując zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazał, że wydana w sprawie decyzja pozbawia go lokalu, w którym mógłby zamieszkać. W ocenie odwołującego, fakt podpisania umowy najmu przy ul. [...] w [...] nie przesądza, że przeniósł on tam swoje centrum życiowe. Okoliczność, jak często odwiedza osobę tam zamieszkującą, jest natomiast jego prywatną sprawą.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski opisaną na wstępie decyzją z dnia 23 lutego 2016 r. uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu stanu faktycznego i przytoczeniu materialnoprawnej podstawy do wymeldowania osoby z dotychczasowego miejsca pobytu stałego (art. 35 ustawy), odnotował, że to na organie I instancji spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz ocenienia na jego podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona zgodnie z art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Według Wojewody, organ I instancji orzekając co do istoty sprawy nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Ograniczył się bowiem jedynie do ponownego przesłuchania M. H., która zmieniła swoje zeznanie zawarte w protokole z 4 listopada 2014 r. Równocześnie uzupełnił materiał dowodowy o pismo Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], którego wynika, że od 27 czerwca 2011 r. pracownicy socjalni przeprowadzili 22 wywiady środowiskowe z A. H., podczas których nigdy nie zastano w mieszkaniu G. H. Zdaniem organu odwoławczego, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a tym samym na ustalenie, daty opuszczenia stałego miejsca zameldowania przez G. H. Organ I instancji nie dopełnił zatem wymogu zawartego w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 132/15. W szczególności nie dostrzegł, że z wyjaśnień A. H. wynika, iż jej były mąż opuścił mieszkanie przy ul. [...] w [...] w październiku 2010 r. i od tego czasu nie powracał do miejsca pobytu stałego, podczas gdy G. H. w swoich wyjaśnieniach powiadomił organ I instancji, że była żona wyprowadziła się ze spornego lokalu w czerwcu 2010 r. i zamieszkała u swojej matki w [...] przy ul. [...], gdzie przebywała do czerwca 2011 r., a on mieszkał w [...] przy ul. [...]. Nadto Wojewoda argumentował, że organ I instancji nie wskazał, które z dowodów uznał za wiarygodne, a którym odmówił mocy dowodowej (i dlaczego), co spowodowało, że nie wiadomo na jakim materiale dowodowym się oparł, co czyni zaskarżoną decyzję niezrozumiałą. Wobec wyżej wykazanych uchybień uznał, że organ I instancji nie poddał zgromadzonych dowodów wartościowaniu i konfrontacji, a tym samym nazbyt pochopnie dokonał oceny zamiaru pobytu G. H. w innym miejscu niż miejsce jego stałego zameldowania. Dostrzegł, że brak wskazania, które konkretnie okoliczności stanu faktycznego mają potwierdzać stanowisko, że doszło do opuszczenia przez G. H. lokalu w rozumieniu art. 35 ustawy, oznacza, że organ I instancji przekroczył granice swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji nie dokonał oceny przesłanek tego opuszczenia, a zwłaszcza nie wyjaśnił, czy miało ono charakter trwały i wynikało z autonomicznej woli odwołującego. Braki postępowania dowodowego spowodowały, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a., z uwagi na niewystarczające ustalenia faktyczne w tej sprawie. Końcowo Wojewoda nadmienił, że bezkrytyczne zaakceptowanie przez organ odwoławczy ustaleń, jakich dokonał organ I instancji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, byłoby naruszeniem art. 7 K.p.a., który znajduje rozwinięcie w art. 77 § 1 K.p.a. Podkreślił też, że ewidencja ludności gromadzi dane o miejscu faktycznego zamieszkiwania i pobytu osób, a nie rozstrzyga spraw życiowych, bytowych i majątkowych, dlatego nie są one przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A. H. stwierdziła, że nie godzi się z zapadłą w sprawie decyzją, gdyż jest dla niej krzywdząca. W uzasadnieniu, wskazując na trudną sytuację rodzinną przyznała, że przez 10 miesięcy, tj. od września 2010 r. do czerwca 2011 r., nie zamieszkiwała w miejscu zameldowania przy ul. [...] w [...]. Kolejny raz potwierdziła, że od października 2010 r. także G. H. nie mieszkał w miejscu stałego pobytu, ponieważ w tym czasie przebywał w [...], a od lutego 2012 r. mieszka (w tym samym budynku wielorodzinnym co skarżąca, ale innym lokalu) u swojej matki przy ul. [...] w [...]. Powyższe okoliczności potwierdza Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], który od czerwca 2011 r. udziela jej stałej pomocy. Zwróciła też uwagę, że w aktach sprawy znajdują się zeznania dwóch sąsiadek potwierdzające tę okoliczność, w tym D. R., która zamieszkuje w tym samym budynku wielorodzinnym co skarżąca. Zauważyła, że skoro pracownicy Urzędu Gminy w [...] potwierdzają, że nie mieszka razem z byłym mężem, to nie widzi podstaw, aby druga instancja tę okoliczność podważała, tylko z powodu jednej daty (październik 2010 r.). Stwierdziła, że wniosek o wymeldowanie G. H. złożyła w kwietniu 2014 r., tj. cztery lata później i obecnie jest to zatem szósty rok, w którym G. H. nie mieszka w miejscu stałego pobytu.

Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżąca, podtrzymując skargę podała, że od 19 lutego 2016 r. formalnie jest najemcą spornego lokalu.

Uczestnik postępowania wskazał, że skarga jest bezzasadna. Na pytanie Sądu oświadczył, że przychodzi do lokalu, kiedy odwiedza dzieci, ewentualnie w związku z koniecznością dokonania jakiejś naprawy w pokoju dzieci. Z tych faktów wywodzi, że w spornym lokalu zamieszkuje. W lokalu nie sypia, a potrzebę tę zaspokaja w mieszkaniu matki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest natomiast przez przepis art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego, którą uchylono w całości decyzję organu I instancji, w przedmiocie wymeldowania G. H. z pobytu stałego w [...] przy ul. [...] nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W pierwszej kolejności odnotować należy, iż procesową podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego był przepis art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 K.p.a., stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Jednocześnie zauważyć należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 K.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie lecz ich treść powinna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok WSA w Kielcach z 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552; wyrok WSA w Opolu z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 139/11, LEX nr 950782). Ponadto, przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena. Tym samym przyjąć należy, że zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 K.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1080/12, LEX nr 1287050). Jednakże ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wadliwie uznał, iż zaktualizowały się przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Stwierdzone uchybienia i wadliwości decyzji, a także prowadzonego postępowania, nie uzasadniały bowiem przekazania sprawy do jej ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wynika ze stanowiska Wojewody powodem uchylenia decyzji Wójta Gminy [...] był brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący przez organ I instancji całego materiału dowodowego. W szczególności, zdaniem Wojewody, materiał dowodowy zebrany w sprawie przez organ I instancji nie pozwolił na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a tym samym na ustalenie daty opuszczenia stałego miejsca zameldowania przez G. H. W ten sposób organ I instancji nie dopełnił wymogu zawartego w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 132/15. Nadto, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie wskazał, które z dowodów uznał za wiarygodne, a którym odmówił mocy dowodowej, zatem nie wiadomo, na jakim materiale dowodowym się oparł, co czyni zaskarżoną decyzję niezrozumiałą. W konsekwencji, poczynione przez organ I instancji braki postępowania dowodowego spowodowały, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a., zaś bezkrytyczne zaakceptowanie przez organ odwoławczy ustaleń, których dokonał organ I instancji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, byłoby naruszeniem art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a.

Zdaniem Sądu, zważywszy, że sprawa była przedmiotem ponownego rozpoznania przez Wojewodę oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, organ II instancji nie wykazał w zaskarżonej decyzji, aby niemożliwe było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym, a wskazywane przez organ odwoławczy braki w materiale dowodowym nie mogły zostać uzupełnione, w trybie art. 136 K.p.a. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że dla wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. konieczne jest wykazanie, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie, że brak jest podstaw do zastosowania art. 136 K.p.a. Stosownie do tego przepisu organ II instancji mógł przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W szczególności nie można uznać, że to jedynie na organie I instancji spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceniania na jego podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona zgodnie z art. 77 § 1 i 80 K.p.a. W tej kwestii wypowiedział się również tut. Sąd w przywołanym wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 132/15, który przypomniał Wojewodzie, iż wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji.

W tym miejscu celowe jest także przytoczenie trafnej argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż "złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Skuteczność prawna takiego środka prawnego powoduje przeniesienie całej sprawy przed organ drugiej instancji. Organ odwoławczy musi więc wnikać w całość sprawy i brać na siebie odpowiedzialność za ponowne jej rozstrzygnięcie. (...) Organ odwoławczy ma obowiązki nie mniejsze niż organ I instancji. W efekcie jak każdy organ powinien dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć przeprowadzenie - w granicach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego - ponownego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji, co do istoty sprawy. Wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie, nakazuje bowiem zasada szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej. (...) Organ odwoławczy, tak jak organ I instancji, powinien dążyć z urzędu do wykrycia prawdy obiektywnej, a zatem do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. (...) Jeżeli więc w aktach znajdują się już określone dowody, to organ odwoławczy zobowiązany jest przeanalizować je i rozważyć czy są one wystarczające do wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2123/11, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie dawały podstaw do stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał i nie wyjaśnił, z jakiej przyczyny nie mógł dokonać ustaleń na podstawie zebranych dowodów. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, zaś że uzupełnienie materiału dowodowego przekracza kompetencje organu odwoławczego. Przyjdzie zauważyć, że wbrew twierdzeniom Wojewody, organ I instancji wykonał wyrok WSA z dnia 2 czerwca 2015 r., wskazując w uzasadnieniu decyzji, że ustalenie konkretnej daty opuszczenia spornego lokalu przez G. H. sprowadziło się do uwiarygodnienia terminu podawanego przez A. H., październik 2010 r. Organ wyjaśnił, że fakt ten został potwierdzony zawartą w tym czasie umową najmu mieszkania w [...] przez G. H. Według organu I instancji również pismo Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] potwierdziło "konkretny czas", od którego G. H. nigdy nie przebywał w mieszkaniu. Zatem konstatacja Wojewody, że organ I instancji nie wskazał dowodów, które uznał za wiarygodne i na jakim materiale dowodowym się oparł, jest chybiona. Zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że Wójt Gminy nie dostrzegł, jak to określił Wojewoda, "rozbieżności" w wyjaśnieniach A. H. i G. H. i nie podjął próby ich wyjaśnienia, jednakże nie uczynił tego także i organ II instancji, pomimo, że posiadał do tego stosowne uprawnienie (art. 136 K.p.a.). Po raz kolejny przyjdzie dostrzec, że ostatnio wymieniony przepis przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi I instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający.

Nadto Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał, że zaistniały w sprawie przesłanki wymienione w art. 138 § 2 K.p.a. Z tej regulacji wynika także obowiązek wskazania, jakie okoliczności organ I instancji ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił w jaki sposób materiał dowodowy ma być uzupełniony i jaki zakres sprawy ma zostać wyjaśniony przez uzupełnienie tego materiału dowodowego. Poza tym Wojewoda w żaden sposób nie wyjaśnił i nie uzasadnił, jaki wpływ na ustalony stan faktyczny sprawy ma podnoszona przez niego okoliczność niezamieszkiwania we wskazanym okresie przez A. H. w przedmiotowym lokalu, a przecież jako zakres sprawy, który należy wyjaśnić, należy rozumieć okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, które nie były przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji.

W konsekwencji przyjąć należy, że Wojewoda uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i sprowadzają się one do ponownego rozpoznania sprawy oraz dokonania wnikliwej oceny okoliczności faktycznych przez organ odwoławczy, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. W razie natomiast zaistnienia potrzeby, organ odwoławczy będzie mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w ramach art. 136 K.p.a.