Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2346/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 7, 77, 80 107 §3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 186 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art 38 a
journal: Dz.U. 1997 nr 96 poz 592
law: Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją wydaną przez Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2017r. nr [...], ww. organ działając na podstawie art.138§1 pkt.1kpa, po rozpatrzeniu odwołania Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Odpadami sp. z o.o. w [...], utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2017r. Nr [...] w przedmiocie zmiany swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2015r. Nr [...] o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego dla prowadzenia instalacji dla Zakładu Przetwarzania i Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych zlokalizowanego w [...] przy ul. [...].

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 28 września 2016r. Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako: "MPGO", "spółka", "strona") złożyła do Marszałka Województwa [...] wniosek o zmianę posiadanego pozwolenia zintegrowanego m.in. w zakresie zmian co do rodzaju i ilości przetwarzanych odpadów.

Po przeprowadzeniu stosownego postępowania cyt. decyzją z dnia [...] lutego 2017r. Marszalek Województwa [...] orzekł w przedmiocie zmiany swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] (zmienionej jego decyzjami z dnia [...] października 2015 r., nr [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]), którą udzielił pozwolenia zintegrowanego dla prowadzenie instalacji dla "Zakładu Przetwarzania i Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]".

W części A pkt I-IX przedmiotowej decyzji Marszałek Województwa [...] zmienił udzielone Stronie pozwolenie zintegrowane. Natomiast w pkt B tej decyzji organ I instancji odmówił zwiększenia wydajności dla instalacji:

1) sortowni odpadów komunalnych z 70 000 na 85 000 Mg/rok,

2) kompostowni odpadów zielonych z 3 000 na 8 000 Mg/rok,

3) kompostowni odpadów ulegających biodegradacji zbieranych selektywnie i wydzielonych ze strumienia odpadów komunalnych z 26 000 na 45 000 Mg/rok,

w tym w szczególności:

a) zwiększenia ilości wytwarzanych odpadów o kodach: 16 01 03, 19 05 03, ex 19 05 03, 19 05 99,19 12 12,

b) dopuszczenia do wytwarzania kodu 19 12 09,

c) zwiększenia ilości odpadów poddawanych do procesu przetwarzania w sortowni odpadów o kodach: 20 01 99, 20 02 03,20 03 02,

d) zwiększenia ilości powstałych w wyniku przeprowadzenia procesu przetwarzania w sortowni odpadów komunalnych o kodach: 15 01 09, 19 12 12,

e) zwiększenia ilości poddawanych do procesu biologicznego przetwarzania odpadów o kodach: 19 12 12, 20 02 01, 20 03 03,

f) zwiększenia ilości powstałych w wyniku przeprowadzania procesu biologicznego przetwarzania odpadów o kodach: 15 05 01, 19 05 03, ex 19 05 03; 19 05 99.

Strona wniosła odwołanie od w/w decyzji w jej części B, tj. w zakresie przywołanej powyżej odmowy zwiększenia limitów wydajności przedmiotowej instalacji zgodnie ze wskazywanymi we wniosku parametrami. Strona uważa, że organ I instancji przedmiotową decyzją naruszył art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony.

Strona podniosło także, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego:

a) art. 38a ustawy o odpadach poprzez błędną wykładnię i wskazanie, że przepis ten ma zastosowanie i stanowi podstawę do odmowy wydania decyzji w zakresie części B podczas gdy przepis ten odnosi się do instalacji nie objętych wojewódzkim planem gospodarki odpadami (zwanym dalej wpgo), jak również rozbudowy instalacji poza zakres ujęty w tym planie, podczas gdy sytuacja taka nie miała miejsca w zakładzie wnioskodawcy, a analiza parametrów technicznych prowadzi do wniosku, że zachowana została spójność między wpgo a treścią proponowanych zmian w pozwoleniu zintegrowanym.

b) art. 216 ust. 1-4 w zw. z art. 215 ustawy z dnia 27 kwietnia 200Ir. Prawo ochrony środowiska, poprzez jego niezastosowanie przejawiające się niedokonaniem analizy konieczności zmiany pozwolenia zintegrowanego w oparciu o przedstawione we wniosku dane i okoliczności faktyczne, a w szczególności bez dokonania oceny faktycznej wydajności instalacji oraz przy braku oceny ewentualnych zmian w zakresie negatywnego oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 3 pkt 7 tej ustawy.

Strona wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, względnie, na wypadek przeprowadzenia przez Ministra postępowania dowodowego, wniosła o zmianę przedmiotowej decyzji poprzez przyznanie jej wnioskowanych limitów w wydajności instalacji.

Minister Środowiska (dalej jako: "MŚ", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu sprawy w związku z wniesionym odwołaniem, ww. decyzją z dnia [...] maja 2017r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu MŚ podniósł, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (DZ U z 2013r. poz. 21, dalej jako: "uo"). Stwierdził, że organ I instancji dokonał analizy treści wniosku Strony w zakresie zwiększenia tzw. przepustowości instalacji dochodząc do przekonania, że nie została spełniona przesłanka zgodności z ustaleniami wojewódzkiego planu gospodarki odpadami ( dalej jako: "wpgo").

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że maksymalne moce przerobowe tzw. przepustowość, (czyli największa ilość odpadów, która może być przetworzona w jednostce czasu w normalnych warunkach pracy instalacji) w zakresie zmieszanych odpadów komunalnych (20 03 01), a także innych rodzajów odpadów przyjmowanych do przetworzenia na instalacje Strony w analizowanej sprawie nic ulegają zmianie i stanowią niezmienne wartości określone w wpgo i to zarówno w planie obowiązującym w dacie orzekania przez organ I instancji jak też w planie obowiązującym w chwili obecnej.

Z analizy treści uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] (obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji) i uchwały z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] na lata 2016-2022", którą Sejmik Województwa [...] określił regiony gospodarki odpadami komunalnymi i regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje zastępcze do obsługi tych regionów, obowiązującą od dnia 13 maja 2017 r. (a więc w dacie orzekania przez Ministra Środowiska), ponad wszelką wątpliwość wynika, że parametry techniczne (moce przerobowe) instalacji prowadzonych przez Stronę zostały wymienione m.in. w Lp. 7 Tabeli 17 pn. "Regionalne instalacje do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych planowane do modernizacji bez zwiększenia mocy przerobowych" (str.52/298wpgo). Warto w tym miejscu zaznaczyć, że tabela ta została zamieszczona w w/w Planie – "Załącznik 1 Plan inwestycyjny w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi'', co jednoznacznie oznacza, że Strona może dokonywać modernizacji instalacji, które zostały wymienione tabeli w Lp. 156 (str. 88/333 wpgo), Lp. 192 (str. 91/337 wpgo) w kwotach określonych w tabeli.

Zatem parametry techniczne instalacji określone w pkt 3.2.1 pozwolenia zintegrowanego, udzielonego Stronie decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] stanowiąc:

1) segregację odpadów zmieszanych i odpadów sortowni zebranych selektywnie - zdolność przerobowa (przepustowość) linii segregacji G=70 000 Mg/rok (przepustowość sita i wydajność linii dla odpadów komunalnych zmieszanych).

2) kompostownię odpadów zielonych - zdolność przerobowa (przepustowość) G=3 000 Mg/rok.

3) kompostownię odpadów ulegających biodegradacji zbieranych selektywnie i wydzielonych ze strumienia odpadów komunalnych - zdolność przerobowa (przepustowość) G=26 000 Mg/rok.

są wartościami stałymi i nie mogą podleć zmianie. Jakakolwiek bowiem zmiana tych parametrów polegająca na ich zwiększeniu powodowałaby niezgodność z omówionym powyżej planem, co z kolei implikowałoby wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 186 pkt 1 w/w ustawy Prawo ochrony środowiska.

Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że maksymalne moce przerobowe (tzw. przepustowość, czyli największa ilość odpadów, która może być przetworzona w jednostce czasu w normalnych warunkach pracy instalacji) w przywołanym powyżej zakresie, a więc odpadów przyjmowanych do przetworzenia w analizowanej sprawie jako nieulegające zmianie, stanowiąc niezmienne wartości powodują konsekwentnie brak możliwości dopuszczenia do zwiększenia ilości poszczególnych rodzajów odpadów poddawanych przetworzeniu (lit. c i e części B omawianej decyzji). Wskazać również należy, że "pochodną" eksploatacji instalacji służących przetwarzaniu odpadów, w tym także z części mechanicznej instalacji mechaniczno- biologicznego przetwarzania odpadów o kodzie 20 03 01 oraz innych instalacji (służących kompostowaniu odpadów) są określone rodzaje i ilości odpadów powstałych w związku z prowadzeniem instalacji przetwarzania odpadów. Konsekwentnie zatem organ I instancji odmawiając zwiększenia mocy przerobowych w/w instalacji, był obowiązany do odmowy zwiększenia ilości wytwarzanych odpadów, tj. zwiększenia ilości odpadów powstałych z eksploatacji tych instalacji (lit. a,d.f części B analizowanej decyzji).

MŚ za niezasadne uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w ocenie organu odwoławczego, Marszałek Województwa [...] prowadził przedmiotowe postępowanie z poszanowaniem zasad określonych kodeksem postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji wnikliwie prowadził omawiane postępowanie, a o każdej czynności organu Strona była informowana. O dołożeniu wszelkich starań mających na celu wydanie prawidłowej decyzji świadczą chociażby wezwania kierowane do Strony o uzupełnienie i wyjaśnienie treści złożonego wniosku.

Jednocześnie MŚ stwierdził należy, że wbrew ocenie Strony nie doszło do naruszenia przez organ I instancji żadnego przepisu prawa materialnego.

Orzekając w sprawie Marszałek Województwa [...] prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 38a w/w ustawy o odpadach, który Strona powinna respektować w odniesieniu do prowadzonych instalacji służących zagospodarowaniu odpadów komunalnych.

Natomiast w zakresie art. 216 ust. 1-4 w zw. z art. 215 w/w ustawy Prawo ochrony środowiska podkreślić jednoznacznie należy, że przepisy te nie miały zastosowania w przedmiotowym postępowaniu.

Wyjaśnić bowiem należy, że postępowanie w trybie art. 216 w/w prawa jest postępowaniem prowadzonym z urzędu, w sytuacji gdy organ po przeprowadzeniu analizy pozwolenia zintegrowanego dojdzie do przekonania, że powinno być ono zmienione. Wówczas organ właściwy do wydania pozwolenia wzywa prowadzącego instalację do wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia w terminie 6 miesięcy od dnia wezwania, określając zakres tego wniosku mający związek ze zmianami wynikającymi z dokonanej analizy. Tymczasem z akt sprawy ponad wszelką wątpliwość wynika, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było z wniosku Strony z dnia 28 września 2016 r. i toczyło się w trybie art. 155 k.p.a. tj. o zmianę posiadanego pozwolenia.

Wobec powyższych faktów art. 216 ust. 1-4 ustawy Prawo ochrony środowiska nie został naruszony, gdyż jak wykazano nie miał zastosowania w tym postępowaniu.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia 28 czerwca 2017r. złożyła skarżąca spółka reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem.

Zaskarżając przedmiotową decyzję w całości skarżąca spółka zarzuciła jej obrazę przepisów:

1.naruszenie przepisów prawa o postępowaniu mające wpływ na treść decyzji, a to art. 7 KPA w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 KPA poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, w szczególności w wyniku braku dokładnej i wyczerpującej analizy planów WPGO oraz wyciągnięcie z nich błędnych wniosków, a także "Krajowego Planu Gospodarki Odpadami 2022". jak również nieuwzględnienie faktu, że budowa instalacji rozpoczęła się przed rokiem 2015. co ma istotne znaczenie z punktu widzenia zastosowania art. 38a ustawy o odpadach,

2.naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 186 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z obowiązującą uchwałą Sejmiku Województwa [...] w sprawie przyjęcia "Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] na lata 2012 - 2017", a także w związku z uchwałą nr 88 Rady Ministrów w sprawie "Krajowego Planu Gospodarki Odpadami 2022" poprzez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie, przy uwzględnieniu treści art. 7 w zw. z art. 31 ust. 2 i w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP,

3.naruszenie art. 38a ustawy o odpadach w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw z dnia 15 stycznia 2015 roku (Dz. U. z 2015 r. poz. 122), a to na skutek zastosowania art. 38a ustawy o odpadach pomimo, iż nie powinien mieć on zastosowania w niniejszej sprawie,

4.naruszenie art. 38a ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie,

5.naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 8 KPA i art. 11 KPA poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy, lakoniczny i niewyczerpujący, tj. w szczególności bez wskazania szczegółowych przepisów prawa materialnego, które przemawiały za odmową zmiany decyzji we wnioskowanym zakresie, co stoi w sprzeczności z funkcją uzasadnienia jako elementu decyzji administracyjnej, a także bez wskazania dowodów, na których organ się oparł wydając decyzję, a którym dowodom organ odmówił wiarygodności.

Mając na względzie powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o:

1.uchylenie w całości decyzji Ministra Środowiska z [...] maja 2017 roku, znak [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji, ewentualnie,

2.o uchylenie w całości decyzji Ministra Środowiska z [...] maja 2017 roku, znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2017 roku. znak nr [...], znak [...] w części B (to jest w części oddalającej wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Organ I instancji.

W uzasadnieniu skargi jej autor argumentując zarzut naruszenia art.186 ust.1 pkt.1 ustawy prawo ochrony środowiska, podkreślił, że do jego naruszenia doszło w dwóch kwestiach:

1/kwestii możliwości zagospodarowania odpadów zielonych w części biologicznej instalacji MBP.

2/ kwestii podstawowej, to jest zwiększenia mocy instalacji MBP w obu jej częściach

W tym zakresie skarżąca podkreśliła, że przede wszystkim art.186 ust.1 pkt.1cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska wskazuje, że niezgodność powinna dotyczyć sposobu zagospodarowania odpadów, a nie samej możliwości zagospodarowania odpadów w danej instalacji, czy też ilości odpadów jakie są w instalacji przetwarzane.

Wobec powyższego, organ naruszył art. 186 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, mając na uwadze treść Krajowego Planu Gospodarki Odpadami i WPGO w wyniku ich błędnej interpretacji i błędnego zastosowania, przy uwzględnieniu treści art. 7 w zw. z art. 31 ust. 2 i w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, albowiem, w planach wskazuje się. że rekomendowane jest również zagospodarowanie odpadów zielonych w częściach do biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w instalacjach RTPOK-MBP. To jednocześnie w istocie oznacza, że plany wojewódzki i krajowy przewidują to, aby Spółka mogła przetwarzać odpady zielone nic tylko w technologii pryzmowej, ale również korzystając z posiadanych tuneli kompostowych. Natomiast co do mocy przerobowych ogółem, w obu częściach instalacji MBP, to KPGO nic określa w żaden mocy przerobowych, podobnie jak WPGO.

Wobec powyższego, organ naruszył art. 186 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, mając na uwadze treść Krajowego Planu Gospodarki Odpadami i WPGO w wyniku ich błędnej interpretacji i błędnego zastosowania, przy uwzględnieniu treści art. 7 w zw. z art. 31 ust. 2 i w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, albowiem, w planach wskazuje się. że rekomendowane jest również zagospodarowanie odpadów zielonych w częściach do biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w instalacjach RTPOK-MBP. To jednocześnie w istocie oznacza, że plany wojewódzki i krajowy przewidują to, aby Spółka mogła przetwarzać odpady zielone nic tylko w technologii pryzmowej, ale również korzystając z posiadanych tuneli kompostowych. Natomiast co do mocy przerobowych ogółem, w obu częściach instalacji MBP, to KPGO nic określa w żaden mocy przerobowych, podobnie jak WPGO.

Wobec powyższego, organ naruszył art. 186 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, mając na uwadze treść Krajowego Planu Gospodarki Odpadami i WPGO w wyniku ich błędnej interpretacji i błędnego zastosowania, przy uwzględnieniu treści art. 7 w zw. z art. 31 ust. 2 i w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, albowiem, w planach wskazuje się. że rekomendowane jest również zagospodarowanie odpadów zielonych w częściach do biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w instalacjach RTPOK-MBP. To jednocześnie w istocie oznacza, że plany wojewódzki i krajowy przewidują to, aby Spółka mogła przetwarzać odpady zielone nic tylko w technologii pryzmowej, ale również korzystając z posiadanych tuneli kompostowych. Natomiast co do mocy przerobowych ogółem, w obu częściach instalacji MBP, to KPGO nic określa w żaden mocy przerobowych, podobnie jak WPGO.

Odnosząc się natomiast do mocy przerobowych instalacji MBP, to wskazać należy, że żaden ze wskazanych przepisów prawa nie uprawnia ani do tego, aby wojewódzki plan gospodarki odpadami określał limity maksymalne przetwarzanych odpadów-, ani tym bardziej nie uprawniają do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu zintegrowanym w związku z wnioskowaną ilością odpadów, jakie są planowane do zagospodarowania w danej instalacji, chyba że spowoduje to niezgodność z innymi przepisami prawa, a wojewódzki plan gospodarki odpadami jest wyłącznie aktem planistycznym i nie stanowi prawa miejscowego.

W kontekście powyższego podkreślić należy, że treść art. 186 ust. 1 pkt 1 ustawy, Jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z planami Prawo ochrony środowiska przewiduje, iż organ odmawia wydania decyzji o pozwoleniu zintegrowanym gospodarki odpadami, o których mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach."

Wobec powyższego, należy dokonać interpretacji słowa "sposób", czego dotychczas Organ nie przeprowadził. Nie istnieją żadne podstawy, aby przyjmować w tej sytuacji wykładnię inną niż literalną. W żadnym zatem ze swoich znaczeń słowo "sposób" nie odnosi się do ilości, ani tym bardziej co do jakiejkolwiek niezgodności, jak twierdzi Organ II instancji. Jednocześnie należy jednak odwołać się do pozostałych przepisów, które jako wymienione w treści art. 186 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, wskazują właśnie na stosowane technologie i skutki ich zastosowania w kontekście zagrożenia dla środowiska. O tym, iż powyższy przepis należy rozumieć w ten sposób, iż należy odmówić wydania pozwolenia zintegrowanego wówczas, gdy sprzecznym z planami gospodarki odpadami jest technologia, proces przetwarzania odpadów, a nie ilość przetwarzanych odpadów, wskazuje miedzy innymi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 marca 2017 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1557/16. Przede wszystkim jednak interpretację co do sposobu gospodarowania odpadami, z którym należy się zgodzić, zawiera uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 8 lutego 2016 roku, sygn. akt III SA/Gl 2195/15.

W instalacji Skarżącej planuje się prowadzić gospodarowanie odpadami zmieszanymi oraz odpadami zielonymi zgodnie z treścią WPGO, ustawy o odpadach i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Natomiast uzasadniając zarzut naruszenia art. 38a ustawy o odpadach autor skargi wskazał, że art. 38a ustawy o odpadach, nic znajduje zastosowania dla instalacji Skarżącej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw z dnia 15 stycznia 2015 roku (Dz. U. z 2015 r. poz. 122) przepisu art. 38a ustawy o odpadach nie stosuje się do instalacji, o których mowa wart. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 897, Nr 171, poz. 1016 i Nr 224, poz. 1337), jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

W związku z powyższym wskazać należy, że budowa instalacji rozpoczęła się na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 roku, znak [...] oraz w oparciu o zawiadomienie o rozpoczęciu robót budowlanych z dnia 18 września 2012 roku. W odniesieniu do budowy dodatkowych sześciu tuneli kompostowych decyzje o pozwoleniu na budowę wydał ponownie Prezydent Miasta [...] w dniu [...] listopada 2014 roku (numer [...], znak [...]), a roboty budowlane zostały rozpoczęte dnia 12 listopada 2014 roku na podstawie odpowiedniego zgłoszenia.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że treść art. 38a ustawy o odpadach nie obejmuje instalacji należącej do Skarżącej, której budowa została rozpoczęta jeszcze przed wejściem w życie przepisu, na który organy obu instancji powołują się negując uprawnienie Skarżącej do zmiany pozwolenia zintegrowanego.

Jedynie z ostrożności wskazał, że gdyby uznać, że art. 38a ustawy ma zastosowanie do instalacji Skarżącej, to interpretacji tego przepisu należy podejść analogicznie jak do kwestii art. 186 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organy obu instancji błędnie interpretują art. 38a ustawy o odpadach, dokonując jego interpretacji rozszerzającej, i to w znacznym stopniu, poprzez przyjęcie, że ujęcie w WPGO, ma oznaczać również określenie tejże instalacji pod względem ilościowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Sprawowana przez sądy administracyjne, w oparciu o art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje co do zasady badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, o czym stanowi z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi.

Zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2017 r. utrzymuje w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2017 r. o odmowie zmiany pozwolenia zintegrowanego udzielonego skarżącej Spółce decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. dla Zakładu Przetwarzania i Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] w zakresie zwiększenia wydajności dla ww. instalacji w odniesieniu do sortowni odpadów komunalnych, kompostowania odpadów zielonych, kompostowania odpadów ulegających biodegradacji zbieranych selektywnie i wydzielonych ze strumienia odpadów komunalnych, a w konsekwencji zmian w zakresie odpadów wytwarzanych. Jako powód odmowy zmiany tego pozwolenia organy obu instancji wskazały niezgodność z Planem Gospodarki Odpadami Województwa [...] na lata 2016 – 2022 i uchwałą Sejmiku Województwa [...] w sprawie wykonania tego Planu.

Wnioskiem z dnia 28 września 2016 roku Spółka złożyła do Marszałka Województwa [...] wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego, w którym domagała się wprowadzenia zmian w dotychczasowej treści pozwolenia z uwagi na to, że:

1/ zamierzano wprowadzić dwa warianty pracy instalacji mechanicznego przetwarzania odpadów dla odpadów zmieszanych i zebranych w sposób selektywny, co pozwala na zmianę ilości odpadów przeznaczonych do przetwarzania na linii sortowniczej,

2/ wydajność kompostowni, procesu intensywnej stabilizacji w warunkach tlenowych okazała się być wyższa od zakładanej na etapie projektowania i budowy instalacji; zmiana wynikała z dostosowania czasu trwania procesu i faktycznych danych dotyczących kompostowania materiału oraz doświadczeń eksploatacyjnych,

3/ zamierzano zmienić rodzaje i ilości odpadów przeznaczonych do przetwarzania,

4/ zamierzano zmienić rodzaj odpadów przeznaczonych do zbierania.

Dla całości przedsięwzięcia polegającego na budowie docelowej instalacji RIPOK MBP wydane zostały dwie decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach:

1/ decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009 roku, znak [...] ustalono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą [...] realizowanego w ramach Projektu "Budowa kompleksowego systemu gospodarki odpadami w [...]",

2/ decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 roku, znak [...] stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. [...] dla Projektu "Budowa kompleksowego systemu gospodarki odpadami w [...]".

W ocenie Spółki, okazało się w praktyce, że zrealizowana instalacja może przyjmować do przetworzenia większą masę odpadów, aniżeli początkowo zakładano. Należy tu wskazać, że z uwagi na charakter instalacji - instalacja RIPOK-MBP - zakładano przyjmowanie w instalacji przede wszystkim odpadów zmieszanych, z których po wysegregowaniu, odpady ulegające biodegradacji są kierowane do intensywnego kompostowania. W przypadku tego rodzaju instalacji, elementem kluczowym, od którego uzależniona jest moc całej instalacji, jest właśnie kompostownia.

Według ocen Spółki skoro w wyniku zastosowanej technologii kompostowania, co do której Spółka nie podejmowała żadnych zmian od czasu jej projektowania, okazało się, że ma możliwość przetwarzania większej masy odpadów niż zakładana, to tym samym cała instalacja RIPOK-MBP ma zwiększone moce przerobowe, które należy uwzględnić.

Jako podstawę odmowy uwzględnienia wniosku strony organy wskazały przepis art. 186 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150, ze zm., dalej jako p.o.ś.), zgodnie z którym organ właściwy do wydania pozwolenia odmówi jego wydania, jeżeli nie są spełnione wymagania, o których mowa w art. 141 ust. 2, art. 143 i art. 204 ust. 1, a w przypadku pozwolenia na wytwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 4, oraz pozwolenia zintegrowanego - także jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami, o których mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie z art. 192 tej ustawy przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 roku Marszałek Województwa [...] w pkt A zmienił treść wydanego przez ten organ pozwolenia zintegrowanego w ramach realizacji części wniosku Spółki, natomiast w części B odmówił zwiększenia wydajności dla instalacji:

1/ sortowni odpadów komunalnych z 70 000 na 85 000 Mg/rok,

2/ kompostowania odpadów zielonych z 3 000 na 8 000 Mg/rok,

3/ kompostowania odpadów ulegających biodegradacji zbieranych selektywnie i wydzielonych ze strumienia odpadów komunalnych z 26 000 na 45 000 Mg/rok, a w konsekwencji zmian w zakresie odpadów wytwarzanych.

Organy obu instancji uznały, że poprzez plany (WPGO) powinno nastąpić zbilansowanie ilości wytwarzanych odpadów na obszarze regionów gospodarki odpadami komunalnymi z mocami przerobowymi instalacji niezbędnych do ich zagospodarowania. Wyraziły pogląd, że ujęcie w planie, o którym mowa w art. 38a ustawy o odpadach, oznacza również wskazanie mocy przerobowych przypisanych do poszczególnych instalacji. Nadto stwierdziły, że jakakolwiek niezgodność ze stałymi określonymi w treści dotychczasowego pozwolenia zintegrowanego ilościami, jest niezgodnością z planem, co jest sprzeczne z art. 186 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższa ocena jest trafna i zasadna.

Skarga Spółki dotyczy odmowy zmiany decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego. Zostało ono wprowadzone do prawa unijnego Dyrektywą Rady Nr 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotyczącą zintegrowanego zapobiegania i ograniczania zanieczyszczeń zwaną Dyrektywą IPPC (Integrated Pollution Prevention and Control), a w ustawodawstwie polskim określone zostało w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 672, ze zm. – "P.o.ś.").

Celem pozwoleń zintegrowanych jest optymalizacja i minimalizacja zanieczyszczeń (substancji i energii) wprowadzanych do środowiska, w związku z wybranymi rodzajami działalności, które ze względu na rodzaj i skalę mogą powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych lub środowiska jako całości (zgodnie z art. 201 ust. 1 P.o.ś. pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości).

W praktyce polega to na zastąpieniu cząstkowych pozwoleń na wprowadzanie substancji lub energii do poszczególnych komponentów środowiska, jednym dokumentem. Pozwolenie ma zatem obejmować całość oddziaływań na środowisko, a więc wszystkie emisje substancji i energii, wykorzystywane surowce i zapotrzebowanie na energię, a także pobór wody i sytuacje odbiegające od normalnych. Rodzaje instalacji, dla których wymagane jest pozwolenie zintegrowane określa Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1169).

W ocenie Sądu skarżąca Spółka w sposób jednostronny i wybiórczy interpretuje i stosuje przepisy ustaw Prawo ochrony środowiska (dalej jako: "p.o.ś") oraz ustawy o odpadach (dalej jako: "u.o"), które stanowiły podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia.

Rzeczywiście przepis art.186 ust.1 pkt.1 ustawy p.o.ś nie zawiera legalnej definicji pojęcia "sposób gospodarowania odpadami". W ocenie Sądu kwestia ta ma drugorzędne znaczenie przy rozstrzyganiu sprawy.

Istota problemu dotyczy kwestii, czy organ administracji odpowiedzialny za nadzór nad gospodarowaniem odpadami, powinien uwzględnić wniosek o zmianę pozwolenie zintegrowanego w zakresie zwiększenia wydajności instalacji, i co się z tym wiąże, zwiększenia ilości przetwarzanych odpadów.

W ocenie Sądu tego rodzaju żądanie skarżącej spółki, jako prowadzącej Regionalną Instalację do Przetwarzania Odpadów Komunalnych (RIOPK) uwzględnioną w wojewódzkim planie gospodarki odpadami (w.p.g.o.) – w związku z konsekwencjami powodującymi zwiększoną podaż odpadów nie przewidzianą ww. planie, nie mogło być uwzględnione.

Trafnie argumentuje organ, że w.p.g.o (co charakteru których istnieją kontrowersje w doktrynie i orzecznictwie na tle ich normatywnego charakteru), mają m.in. za cel zbilansowanie ilości wytwarzanych odpadów na obszarze regionów z mocami przerobowymi instalacji niezbędnych do ich zagospodarowania. Ujęcie instalacji w planie, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do instalacji eksploatowanej przez skarżącą spółkę, oznacza nie tylko wskazanie istniejących oraz planowanych instalacji, ale przede wszystkim wskazanie mocy przerobowych przypisanych do poszczególnych instalacji.

W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stwierdzeniami organów, że przepisy dotyczące planów gospodarki odpadami uniemożliwiają samowolną budowę czy rozbudowę instalacji wymienionych w art.38a u.o. i zwiększenie mocy przerobowych instalacji do przetwarzania wymienionych w tym przepisie odpadów bez uwzględnienia takich działań w w.p.g.o. Oznacza to, że w przypadku instalacji wymienionych w art.38a u.o. konieczne jest zachowanie spójności między w.p.g.o. a decyzją udzielająca pozwolenia zintegrowanego lub jego zmianą.

Powyższe oceny i argumenty doprowadziły Sąd do stwierdzenia o niezasadności zarzutu naruszenia przez organy przepisu art.186 ust.1 pkt.1 ustawy p.o.ś.

Nie jest również zasadny zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 38a ustawy o odpadach. Przepis ten stanowi, że jeżeli instalacja, przeznaczona do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji.

Należy zauważyć, że przepis ten wszedł w życie 6 lutego 2015 r. z mocy art. 1 pkt 7 ustawy nowelizującej z dnia 15 stycznia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 122).

W swojej argumentacji skarżąca wywodzi, że działanie art. 38a ustawy o odpadach jest wyłączone przepisem art. 4 ust. 1 ustawy nowelizującej w stosunku do instalacji, o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, ze zm.), jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia ustawy nowelizującej. Ostatnio wymieniony przepis – art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. dotyczy natomiast budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie tej ustawy (1.01.2012 r.) wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak to przyznaje skarżąca spółka, budowa instalacji rozpoczęła się na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. oraz w oparciu o zawiadomienie o rozpoczęciu robót budowlanych z dnia 18 września 2012r.

Zestawienie dat wskazuje, że decyzja ta wydana została po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. nowelizującej ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (1.01.2012 r.), a zatem zarówno art. 16 ust. 3 tej ustawy, jak i w konsekwencji art. 4 ust. 1 powoływanej ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. nowelizującej ustawę o odpadach, nie mają zastosowania. Stosowanie art. 38a ustawy o odpadach nie zostało zatem wyłączone w rozpoznawanej sprawie z mocy powoływanego w skardze ww. przepisu przejściowego.

Wreszcie jako niezasadne zostały potraktowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania art.7, art.77§1, art.80, art.107§3 kpa.

Orzekające w sprawie organy dołożyły wszelkich starań w celu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim dokumentów dotyczących prowadzonej przez skarżącą instalacji oraz zapisy w.p.g.o., przeanalizowały wnikliwie sprawę we wszelkich jej aspektach, powołując się na orzecznictwo sądów krajowych i wspólnotowych. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Wręcz przeciwnie, na szczególną aprobatę zasługuje wnikliwe, obszerne i merytorycznie prawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w pełni spełniające wymogi zasady przekonywania strony.

Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń, których ujawnienie skutkowałoby uwzględnieniem skargi poza podniesionymi zarzutami.

W związku z powyższym Sąd działając na podstawie art.151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.