Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 627/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
w pozostałym zakresie umorzono postępowanie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Fronc SWSA Renata Czeluśniak SWSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2022 roku sprawy ze skargi Firma A na uchwałę Nr LXXX/1219/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny – Łęg". I. stwierdza nieważność części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim dotyczy ona działek: - nr [...] obręb 54 w części w jakiej działka ta objęta jest terenem o przeznaczeniu oznaczonym symbolami: PP1 i KDD; - nr [...] obręb 54 w części w jakiej działka ta objęta jest terenem o przeznaczeniu oznaczonym symbolami: PP1 i KDD; - nr [...] obręb 54 w części w jakiej działka ta objęta jest terenem o przeznaczeniu oznaczonym symbolami: PP2 i KDD; - nr [...] obręb 54 w części w jakiej działka ta objęta jest terenem o przeznaczeniu oznaczonym symbolem KU4; - nr [...] obręb 54 w części w jakiej działka ta objęta jest terenem o przeznaczeniu oznaczonym symbolami: U46, U59, KDL i KDD; - nr [...] obręb 54 w części w jakiej działka ta objęta jest terenem o przeznaczeniu oznaczonym symbolami: U60, KDL i KDD; - nr [...] obręb 54 w części w jakiej działka ta objęta jest terenem o przeznaczeniu oznaczonym symbolami: KU3, KDZ i KDL; - nr [...] obręb 54 objętej terenem o przeznaczeniu oznaczonym symbolami: U32, U61 i KDD; - nr [...] obręb 54 objętej terenem o przeznaczeniu oznaczonym symbolami: KU2, KDZ i KDL; - nr [...] obręb 54 w części w jakiej działka ta objęta jest terenem o przeznaczeniu oznaczonym symbolami: U46 i KDL; - nr [...] obręb 55 w części w jakiej działka ta objęta jest terenem o przeznaczeniu oznaczonym symbolem KU4; - nr [...] obręb 55 w części w jakiej działka ta objęta jest terenem o przeznaczeniu oznaczonym symbolem KU4; - nr [...] obręb 55 w części w jakiej działka ta objęta jest terenem o przeznaczeniu oznaczonym symbolem KU4; - nr [...] obręb 55 w części w jakiej działka ta objęta jest terenem o przeznaczeniu oznaczonym symbolami: KU4 i KU3; II. w pozostałej części postępowanie sądowe umarza; III. zasądza od Gminy Miasta Krakowa na rzecz strony skarżącej Firma A kwotę 797 zł. (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Firma A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r., Nr LXXX/1219/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Łęg", zarzucając naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak uwzględnienia w planie miejscowym wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności,

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej spółki związanych z prawem własności i prawem użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

- art. 140 k.c. poprzez nieuprawnione ograniczenie skarżącej spółki w możliwości korzystania z należących do niej nieruchomości,

- art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego gruntu,

- art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe określenie zasad kształtowania przestrzeni publicznych na terenie objętym ustaleniami planu, w tym brak określenia zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury oraz reklam,

- art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie zasad zagospodarowania terenu należącego do skarżącej spółki są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa,

- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji,

W oparciu o to skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu działek nr [...] obr. 54 Kraków Nowa Huta oraz nr [...] obr. 55 Kraków Nowa Huta, ale wyłącznie w granicach wyznaczonych w planie terenów oznaczonych symbolami PP1, PP2, KDD, KDL, KDZ, KU2, KU3, KU4, U32, U46, U59, U60, U61 (zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do skargi), oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W zakresie wykazania interesu prawnego do zaskarżenia uchwały powołano art. 31 Konstytucji RP wraz z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Skarżącej, Rada Miasta Krakowa naruszyła jej interes prawny, poprzez drastyczne ograniczenie możliwości zagospodarowania należących do niej nieruchomości, w szczególności poprzez nieracjonalne i niezgodne z podstawowymi wymogami kształtowania ładu przestrzennego ustalenie linii zabudowy oraz kształtu układu komunikacyjnego na terenie należącym do Skarżącej. Zdaniem skarżącej działania gminy podejmowane w niniejszej sprawie stanowią przejaw przekroczenia władztwa planistycznego przez organ gminy stanowiącego ingerencję w prawo własności i prawo użytkowania wieczystego gruntu.

Uzasadniając zarzut naruszenie przepisu art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że spółka kwestionuje zgodność ze Studium rozwiązania obejmującego wyznaczenie w planie terenów przestrzeni publicznej PP1 i PP2, na których co do zasady wyłączono możliwość realizacji jakiejkolwiek zabudowy. Rozwiązanie to jest w sposób oczywisty sprzeczne z obowiązującym w dniu uchwalenia planu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, zgodnie z którym teren ten był przeznaczony pod zabudowę obiektami usług komercyjnych oraz obiektami produkcyjnymi (P/UC). Faktem jest, że obowiązujące w dniu uchwalenia planu studium przewidywało możliwość korygowania granic pomiędzy terenami zabudowanymi i wyłączonymi spod zabudowy, niemniej w tym przypadku nie wystąpiły żadne okoliczności które uzasadniałyby tak istotne odstąpienie od ustaleń studium.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że rozwiązania planistyczne w odniesieniu do wskazanych w skardze terenów wyznaczonych w obrębie nieruchomości należących do skarżącej spółki w żaden sposób nie nawiązują do wskazanych wymogów, czego efektem jest niczym nieuzasadnione i nieracjonalne ograniczenie możliwości zagospodarowania należących do skarżącej nieruchomości. W tym zakresie skarżąca spółka kwestionuje przede wszystkim przyjęte w planie rozwiązania w obsługi komunikacyjnej obszaru. Ustalony w planie przebieg dróg dojazdowych w sposób drastyczny i zupełnie nieuzasadniony ogranicza bowiem swobodę zagospodarowania należących do nieruchomości. W jej ocenie obsługa komunikacyjna tego trenu powinna być zapewniona drogi wewnętrzne powiązane z wyznaczonymi drogami lokalnymi i zbiorczymi, a przebieg dróg wewnętrznych powinien być dostosowany do docelowego sposobu zagospodarowania tego obszaru i ostatecznie ustalany na etapie projektowania dopuszczonej na tym obszarze zabudowy. Narzucanie już w planie miejscowym przebiegu dróg w sposób drastyczny ogranicza możliwości zagospodarowania tych terenów, gdyż dzielą one teren o jednorodnym przeznaczeniu (pozostający przy tym we własności jednego podmiotu) na mniejsze obszary, wykluczając tym samym możliwość całościowego zagospodarowania tego terenu. Przebieg dróg w tym terenie nie powinien być narzucony w planie ale powinien wynikać z docelowego sposobu gospodarowania przedmiotowego obszaru. Inny układ komunikacyjny będzie bowiem wymagany w przypadku budowy bardzo dużego obiektu handlowo - usługowego, a zupełnie inny w przypadku budowy większej liczby mniejszych obiektów handlowo - usługowych, czy też w przypadku budowy na tym terenie obiektów mieszkalnych wielorodzinnych. Co więcej, w przypadku części obszarów ustalony układ urbanistyczny właściwie wykluczył racjonalne zagospodarowanie niektórych terenów. Stało się tak chociażby w przypadku terenu zabudowy usługowej U60, który z uwagi na jego kształt oraz ustalone linie zabudowy właściwie nie nadaje się do wykorzystania. Teren ten ma kształt wąskiego klina wciśniętego pomiędzy teren drogi lokalnej KDL, a teren infrastruktury kolejowej KU3, którego zabudowa jest dodatkowo ograniczona wyznaczonymi od strony tych obszarów liniami zabudowy. W konsekwencji pas terenu, na którym możliwa jest realizacja zabudowy usługowej ma szerokość nie większą niż 20 metrów, co wyklucza jej zagospodarowanie w uzasadniony pod względem funkcjonalnym i ekonomicznymi sposób. Taki sposób wyznaczenia granic obszaru U60 (oraz linii zabudowy na tym terenie) nie wynika z istniejących uwarunkowań faktycznych i prawnych tego terenu (jak to ma miejsce na przykład w przypadku obszaru U47), ale wyłącznie z przyjętych arbitralnie założeń planistycznych dotyczących obsługi komunikacyjnej tego terenu, skutkujących rozbiciem jednorodnego pod względem urbanistycznym i właścicielskim obszaru na wiele oddzielnych enklaw zabudowy, z których część właściwie nie nadaje się do racjonalnego zagospodarowania. Szerokość pasa zabudowy wyznaczonego w obrębie terenu U60 jest zbliżona do szerokości drogi wyznaczonej w sąsiedztwie tego obszaru (KDL), co predysponuje ten teren raczej pod budowę infrastruktury komunikacyjnej, a nie obiektów usługowych. Dlatego też w ocenie spółki wyznaczenie terenu zabudowy usługowej U60 pomiędzy terenami drogi KDL i kolejowym KU3, jak również wyznaczenie drogi KDL pomiędzy terenami U44 i U60 należy uznać za całkowicie niezrozumiałe i sprzeczne z określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadami kształtowania ładu przestrzennego.

Spółka wskazała, że również wyznaczony w planie teren zabudowy usługowej U59, z uwagi na jego kształt oraz ustalone linie zabudowy, nie nadaje się do racjonalnego wykorzystania. Analogiczne zastrzeżenia budzi w planie teren zabudowy usługowej U46, który - przynajmniej w zakresie objętym niniejszą skargą - z uwagi na kształt oraz ustalone linie zabudowy, również nie nadaje się do racjonalnego wykorzystania. W konsekwencji pas terenu, na którym możliwa jest realizacja zabudowy usługowej zgodnie z parametrami terenu U46 ma szerokość niewiele przekraczającą dwadzieścia metrów, co wyklucza jej zagospodarowanie w uzasadniony pod względem funkcjonalnym i ekonomicznym sposób. Również w tym przypadku sposób wyznaczenia granic obszarów U59 i U46 (oraz linii zabudowy na tych terenach) nie wynika z istniejących uwarunkowań faktycznych i prawnych tego terenu, ale wyłącznie z przyjętych arbitralnie założeń planistycznych dotyczących obsługi komunikacyjnej tego terenu. Dlatego też w ocenie spółki, wyznaczenie drogi KDL pomiędzy terenami U45, U44, a terenami U46, U60 i U61, jak również wyznaczenie terenu zabudowy usługowej U59 pomiędzy terenami U46 i KU4 należy uznać za niezrozumiałe i sprzeczne z określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadami kształtowania ładu przestrzennego.

Układ komunikacyjny na danym terenie powinien być bowiem zaplanowany przy uwzględnieniu istniejącego i planowanego zagospodarowania terenu (zapewniając przy tym maksymalną elastyczność i swobodę w kształtowaniu przestrzeni), a w przedmiotowej sytuacji mamy do czynienia z sytuacją odwrotną, gdzie przebieg dróg został wyznaczony w całkowitym oderwaniu od realiów danego obszaru.

Rozwiązaniem naruszającym w sposób ewidentny interes prawny skarżonej spółki, a przy tym sprzecznym z wymaganiami ładu przestrzennego jest również przeznaczenie części należących do spółki terenów pod infrastrukturę kolejową - tereny KU2, KU3 i KU4. Faktem jest, że wyznaczone w planie terenu KU obejmują istniejące tory kolejowe, wraz z jedną, należącą do spółki i przeznaczoną do likwidacji bocznicą, niemniej należy zauważyć, że linie te są pozostałością po przemysłowym charakterze przedmiotowego terenu, który w chwili obecnej ulega przeobrażeniu w obszar zabudowy usługowej i mieszkaniowej. Potwierdzeniem tych twierdzeń jest fakt, że w procedowanym obecnie projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Rejon ulicy Galicyjskiej" (obejmującego część terenów objętych ustaleniami zaskarżonego niniejszą skargą planu miejscowego dla obszaru "Czyżyny - Łęg") zrezygnowano z obowiązku utrzymania infrastruktury kolejowej, a wyznaczone w obecnie obowiązującym planie tereny infrastruktury kolejowej przeznaczono pod usługi (jedynie z dopuszczeniem utrzymania infrastruktury kolejowej).

Skarżąca spółka zakwestionowała również prawidłowość ustaleń planistycznych w zakresie przyjętej rezerwy terenu pod rozbudowę ul. Na Załęczu (teren KDZ). Zgodnie z ustaleniami planu pas terenu zajętego pod tą drogę ma szerokość przekraczającą 40 metrów i wkracza na teren należących do spółki działek nr [...] obr. 54 Nowa Huta. W tym zakresie duża szerokość pasa drogowego nie znajduje żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W przypadku innych inwestycji drogowych o podobnym zakresie szerokość pasa drogowego nie przekracza 35 metrów (np. ul. Klimeckiego z dwoma dwujezdniowymi pasami ruchu, torowiskiem tramwajowym, chodnikami i ścieżkami rowerowymi). Nie sposób zatem uznać, że przypadku rozbudowy ul. Na Załęczu wymagane jest zajęcie większego pasa terenu (w tym terenu należącego do spółki). Prowadzi to do wniosku, że w tym zakresie ingerencja w uprawnienia spółki jest dalece nieproporcjonalna w stosunku do założonych celów, a tym samym sprzeczna z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP określającym zasady ingerencji w konstytucyjnie chronione prawa i wolności.

Za rozwiązanie naruszające interes spółki wskazano określony w planie sposób zagospodarowania terenu działki nr [...], z uwagi na przewidzianą na jej terenie budowę drogi publicznej (KDD), która dzieli tę działkę na dwie części (wchodzące w skład terenów U32 i U61), z których żadna nie nadaje się do racjonalnego zagospodarowania. Podobnie należy ocenić wyznaczenie drogi KDL przez teren działek nr [...], [...] obr. 54 Nowa Huta, które to rozwiązanie w połączeniu z przyjętą w planie nieprzekraczalną linia zabudowy dla terenu wzdłuż tej drogi (sklasyfikowanego jako teren usługowy U33) uniemożliwia racjonalne zagospodarowanie w/w działek.

Wg spółki gmina może wprawdzie samodzielnie kształtować politykę przestrzenną, niemniej zasady oraz tryb realizowania tej polityki nie są już od gminy zależne. Wynika to m. in. z treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to ustawa (a nie gmina) określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżąca wskazała, że kwestionowany plan nie określa w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji. Takie rozwiązanie jest niezgodne z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uszczegółowienie koniecznego zakresu ustaleń planu dotyczących systemu komunikacji nastąpiło w przepisie § 4 pkt 9 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ustala wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego i stwierdza, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Powyższe ustalenia, w tym parametry ulic, powinny być zawarte w części tekstowej planu, a nie tylko na rysunku planu. Wynika to wprost z treści przepisu § 4 rozporządzenia, który określa sposób zapisywania ustaleń planu w części tekstowej planu miejscowego, a nie w części graficznej. Analiza ustaleń planu prowadzi natomiast do wniosku, że ani przepis § 9 ani zapisy zamieszczone w innych częściach planu nie określają parametrów (przede wszystkim szerokości) ulic na obszarze objętym ustaleniami planu. Plan nie spełnia obligatoryjnych elementów wymaganych przepisem § 4 pkt 9 przywołanego rozporządzenia, co należy uznać za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Zawarte w planie miejscowym ustalenia dotyczące układu komunikacyjnego należy więc uznać za niewystarczające, co może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności planu z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podniesiono, że kwestionowany plan nie zawiera wszystkich wymaganych prawem zapisów w zakresie zasad kształtowania przestrzeni publicznych. Zgodnie z przepisem § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych powinny zawierać w szczególności określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Tymczasem w zaskarżonym planie brak jest szczegółowych uregulowań w przywołanym zakresie, przede wszystkim w zakresie zasad lokalizowania obiektów małej architektury oraz urządzeń reklamowych. Same zapisy o zakazie wznoszenia lub też dopuszczeniu lokalizowania takich elementów zagospodarowania na określonych obszarach należy uznać za zdecydowanie niewystarczające.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie opisując tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały, i odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi.

Wg organu zaskarżony plan miejscowy powstawał na przestrzeni lat 2007 - 2013, w trakcie których poddawany był wielokrotnym analizom, opiniom i uzgodnieniom ze strony właściwych instytucji i organów, które pozytywnie zaopiniowały i uzgodniły plan, jak również które swoje uzgodnienie warunkowały uwzględnieniem szeregu zmian. Pozytywną opinię plan uzyskał również ze strony Miejskiej Komisji Urbanistyczno Architektonicznej. Z treści skargi zdaje się wynikać, że Skarżąca postrzega pojęcie zgodności planu ze Studium jako dokładne powielenie zapisów studialnych w planie. Przyjęcie takiej koncepcji jest niedopuszczalne, ponieważ wówczas rozróżnienie tych dokumentów pod kątem ich zawartości merytorycznej byłoby w istocie niemożliwe, a to z kolei całkowicie rozmija się z intencjami ustawodawcy. Proste odzwierciedlenie ustaleń Studium, w tym przenoszenie linii określonych w Studium do ustaleń planu, nie może być właściwym kryterium postępowania przy ocenie zgodności planu ze Studium. Odmienny charakter Studium i planu miejscowego, jak i kryteria badania zgodności tych dokumentów zostały zaakcentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2013 r. (sygn. akt: II OSK 92/13), którego fragmenty obszernie zacytowano w odpowiedzi na skargę. Należy także pamiętać o stopniu dokładności (skali) opracowania Studium, w tym jego załączników graficznych w skali 1:25000. Z kolei plan miejscowy opracowany został w skali 1:2000 na podkładzie mapy zasadniczej oraz ewidencyjnej. Różnice w odniesieniu do rodzaju map jak i skali ww. opracowań są bezdyskusyjne. Równolegle do trwającej procedury planistycznej na bieżąco wydawano decyzje w przedmiocie warunków zabudowy, które w odróżnieniu od planu miejscowego nie muszą być zgodne z dokumentem Studium. W konsekwencji wydawane były pozwolenia na budowę, które umożliwiają realizację zamierzenia inwestycyjnego niezależnie od zapisów planu miejscowego. Trzeba bowiem zaznaczyć, że z brzmienia art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż podmiot dysponujący ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę może realizować zamierzenie inwestycyjne niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Zapisy części tekstowej Studium (w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia planu) pozwalały na korektę granic pomiędzy poszczególnymi terenami na etapie tworzenia planów - treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa znajdował się zapis wskazujący, iż uściślenie granic poszczególnych terenów nastąpi w planach). Dodatkowo wskazano na zapisy Studium odnoszące się do kwestii zgodności z ustaleniami planu, które zastosowano w ramach prac nad zaskarżonym planem, a mianowicie:

Fragment studium - kierunki 4.

Dla wskazanych powyżej kategorii terenów określa się zakres przeznaczenia terenu, główne kierunki zagospodarowania oraz warunki i standardy wykorzystania terenów. Uzupełnieniem dla tych ustaleń są treści ustaleń dla wyznaczonych stref związanych z ochroną kulturową, ochroną krajobrazu, ochroną przyrodniczą oraz ustalenia dotyczące rehabilitacji zabudowy mieszkalnej, rewitalizacji zabudowy przemysłowej a także programów aktywizacji. Granice ww. kategorii zagospodarowania terenów, uwidocznione na rysunku nr Kl,,należy traktować jako orientacyjne a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w Studium.

Fragment studium - kierunki l Granica terenów przeznaczonych do zabudowy.

W celu konkretyzacji struktury przestrzennej miasta, a także zapobieganiu niekontrolowanemu jej rozprzestrzenianiu się, zostaje wyznaczona w studium granica terenów przeznaczonych do zabudowy (oznaczona kolorem niebieskim), rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych (zainwestowanych) i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny ich zasięg. Wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Granica ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych.

Zapisy te wprowadzają wręcz oblig dostosowania zapisów planistycznych do wieloaspektowych uwarunkowań i specyfiki terenu objętego ustaleniami planistycznymi. Zarzucana przez Stronę Skarżącą niezgodność planu ze Studium w zakresie terenów przestrzeni publicznej oznaczonych symbolami PP1 oraz PP2 w rzeczywistości nie zachodzi.

Według ustaleń Studium tereny PP1 oraz PP2 znajdowały się w obszarze oznaczonym symbolem P/UC. Dla terenu oznaczonego jako P - Tereny o przeważające) funkcji produkcyjnej Studium wyznaczało następujące główne funkcje:

P - TERENY O PRZEWAŻAJĄCEJ FUNKCJI PRODUKCYJNEJ

1) Główne funkcje:

- zabudowa związana z produkcją, wytwórczością i przetwórstwem,

- zabudowa przemysłowa,

- zabudowa magazynowa, składy, obiekty handlu hurtowego,

- zabudowa usługowa, obiekty i urządzenia umożliwiające realizację przedsięwzięć komercyjnych, wraz z zielenią urządzoną o charakterze izolacyjnym.

2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:

- kształtowanie nowoczesnych zespołów zabudowy przemysłowej i produkcyjnej o racjonalnie wykorzystanej przestrzeni, uporządkowanym układzie urbanistycznym i zabudowie o wysokiej jakości, poprzez:

- lokalizację nowych zespołów

- rehabilitację i modernizację zdegradowanej substancji,

- intensyfikację wykorzystania przestrzeni w ekstensywnie zagospodarowanych terenach,

- wykorzystanie istniejących rezerw terenowych.

3) Warunki i standardy wykorzystania terenu:

- konieczność zachowania terenów zieleni urządzonej o powierzchni min. 10% powierzchni ogólnej terenu, kształtowanej jako zieleń izolacyjna,

- zapewnienie pełnego wyposażenia w infrastrukturę techniczną,

- zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta.

Z kolei dla terenu oznaczonego symbolem UC - Tereny o przeważającej funkcji terenów usług komercyjnych Studium przewidywało następujące funkcje:

UC - TERENY O PRZEWAŻAJĄCEJ FUNKCJI USŁUG KOMERCYJNYCH

1) Główne funkcje:

zabudowa usługowa - obiekty i urządzenia umożliwiające realizacje przedsięwzięć komercyjnych (w tym istniejące i projektowane targowiska) wraz z możliwym uzupełniającym programem mieszkaniowym wielorodzinnym

2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:

- racjonalne wykorzystanie terenu dla realizacji różnorodnego programu Usługowego z uwzględnieniem przyjętych w studium zasad kształtowania struktury przestrzennej

- kształtowanie zabudowy w sposób tworzący miejską przestrzeń o wysokiej jakości architektury i układu urbanistycznego

- zabudowa kształtowana z uwzględnieniem charakteru miejsca oraz powiązań ze strukturą miasta

3) Warunki i standardy wykorzystania terenu:

- intensyfikacja zabudowy usługowej (rozbudowa i uzupełnianie zabudowy) możliwa pod warunkiem zachowania przyjętych standardów dotyczących dostępności terenów otwartych i terenów zieleni

- zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta

4) Wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenu dotyczące obszaru "białych mórz"

- minimalny wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie - 50 %,

- maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy - 40 %,

- maksymalna wysokość zabudowy - 30 m, z dopuszczeniem możliwości lokalizacji dominanty lub akcentu o wysokości nie przekraczającej 60 m.

Dodatkowo wskazano, że tereny PP1 oraz PP2, w przeważającej części znajdowały w obrębie obszaru oznaczonego symbolem UC. Dla tego obszaru w zakresie głównych kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazano m.in.: "kształtowanie zabudowy w sposób tworzący miejską przestrzeń o wysokiej jakości architektury i układu urbanistycznego; zabudowa kształtowana z uwzględnieniem charakteru miejsca oraz powiązań ze strukturą miasta". Z kolei w zakresie warunków i standardów wykorzystania terenu określono m.in. "zapewnienie prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta". Studium zawiera wytyczne służące do sporządzania planów miejscowych, które z kolei mają stanowić uszczegółowienie polityki przestrzennej miasta. Tworzenie nowych struktur miejskich zawsze zakładało możliwość, a nawet konieczność wyznaczania tzw. przestrzeni publicznych w formie placów, skwerów itp.

Przewidziane w Studium funkcje mają charakter funkcji przeważających, a zatem nie jedynych, które mogą być odzwierciedlone w planie miejscowym. Formułując zapisy planistyczne organ musi uwzględniać ogół uwarunkowań przestrzennych i zasady ładu przestrzennego. Stąd też potrzeba wyznaczenia w planie obszarów przestrzeni publicznych pośród terenów przemysłowych oraz komercyjnych. W skarżonym planie uczyniono to bez zachwiania proporcji w stosunku do głównych funkcji określonych w dokumencie Studium.

W skardze wyeksponowano głównie zarzuty związane z naruszeniem prawa własności i prawa użytkowania wieczystego. Analizując tę grupę zarzutów skargi, organ podkreślił, iż wykonywanie prawa własności nie oznacza niczym nieograniczonej dowolności właściciela w tym zakresie. Pogląd ten znajduje swoje uzasadnienie na gruncie orzecznictwa sądowego. Z punktu widzenia art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej prawo własności stanowi jedną ze składowych katalogu wartości, które należy uwzględnić w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, ażeby wartościom wyartykułowanym w skardze (prawu własności i prawu użytkowania wieczystego] z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami. Funkcja planowania przestrzennego polega właśnie na wyważaniu tychże wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego, co zdaniem Strony Przeciwnej zostało w skarżonym planie uczynione. Argumentacja Strony Skarżącej koncentruje się w istocie na propagowaniu odmiennej wizji planistycznej terenu. Tymczasem, to gmina posiada kompetencję do ustalania przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania. Fakt, iż ustalenia planistyczne nie odpowiadają oczekiwaniom Strony Skarżącej nie decyduje jeszcze o naruszeniu prawa własności (użytkowania wieczystego) czy jakichkolwiek przepisów prawa. Ustalenia planu miejscowego dla nieruchomości będącej we władaniu Strony Skarżącej, zostały wyznaczone zgodnie z wiążącymi organy planistyczne ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

W przedmiocie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ podkreślił, iż w zakresie wyznaczenia parametrów dróg, organy planistyczne wypełniły wymogi wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach wykonawczych, albowiem w § 9 zaskarżonej uchwały zostały ustalone zasady obsługi w zakresie komunikacji obszaru planu przez układ komunikacyjny przedstawiony na rysunku planu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Doprecyzowanie powyższej regulacji następuje w § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Z ww. unormowań płynie wniosek, że organ planistyczny jest zobowiązany m.in. do określenia układu komunikacyjnego oraz jego parametrów. Zadośćuczyniono temu obowiązkowi, albowiem zasady budowy, rozbudowy i modernizacji układu drogowego zostały unormowane w § 19 skarżonej uchwały. Pojęcie "droga" jest kategorią prawną, gdyż w myśl przepisów ustawy o drogach publicznych oznacza złożoną "budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym" (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Z natury rzeczy, dla tak zdefiniowanego pojęcia parametry (przede wszystkim szerokość) mogą być określone tylko przez złożony, wieloaspektowy i zmienny w przebiegu przestrzennym drogi opis (tak, jak to wyraża się graficznie i opisowo np. w projektach budowlanych dróg), który następuje na etapie sporządzenia projektu budowlanego. Właściwości ustalania szczegółowych warunków budowy lub przebudowy dróg, a więc i parametrów drogi, określają przepisy odrębne. W ustaleniach skarżonego planu parametrem, czyli opisową wielkością charakteryzującą układ komunikacyjny (pod którym rozumie się zespół dróg wraz z ich pasami drogowymi oraz ich wzajemnymi powiązaniami), jest szczegółowe określenie lokalizacji pasów drogowych dróg publicznych (czyli linii rozgraniczających), wpisane graficznie na rysunku planu, o czym stanowi wyraźnie § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Ustawodawca nieprzypadkowo ustanowił specyficzną konstrukcję planu miejscowego, na którą składa się część tekstowa i graficzna. W części graficznej powinny być ujmowane te elementy planu miejscowego, których istotę łatwiej oddać za pomocą grafiki. Do tej grupy elementów niewątpliwie zaliczyć należy kwestionowane w skardze parametry. Zapisy części tekstowej oraz części graficznej planu należy interpretować łącznie i na ich podstawie rekonstruować odpowiednie normy prawne. Rysunek planu jest sporządzany w odpowiedniej skali, która umożliwia precyzyjne odczytanie wielkości tego parametru. Graficzne przedstawienie tego parametru (szerokości) jest dogodniejsze w przypadku wyznaczania terenów służących lokowaniu budowli o linearnym kształcie, jakimi niewątpliwie są drogi. Dodatkowo przy wykorzystaniu współczesnych technik cyfrowych właściwy odczyt takich parametrów nie powinien sprawiać większych problemów. W ustaleniach planu dla terenów wyznaczonych pod tereny dróg (§ 66 i § 67 uchwały) zostały wskazane rodzaje urządzeń, dopuszczone do realizacji, dla poszczególnych dróg. Przyjęta w planie klasyfikacja dróg publicznych i wyznaczenie dróg wewnętrznych umożliwia dalsze uściślenia parametrów poszczególnych dróg w układzie. Ustalenia bardziej szczegółowych parametrów poszczególnych dróg, jako złożonych budowli, stanowią przedmiot przepisów odrębnych i dotyczą procedur, realizowanych poza sporządzaniem i uchwalaniem planów miejscowych. Przyjęcie punktu widzenia Strony Skarżącej prowadziłoby do niedopuszczalnego wniosku, że w planie miejscowym należy zawrzeć zapisy odpowiadające w istocie treści konkretnego projektu budowlanego. Zarzut braku wyznaczenia parametrów dróg' publicznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg" nie jest uzasadniony.

Co do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ wskazał, że wymogów w zakresie zawartości merytorycznej planu nie można odczytywać w sposób automatyczny. Każdy plan posiada swoją specyfikę uzależnioną od wielu uwarunkowań różnorakiej natury. Za przykład może tu posłużyć plan, który nie przewiduje zabudowy. Wówczas nie będzie on zawierał parametrów zabudowy pomimo istnienia takiego ustawowego wymogu. Dlatego też elementy zawarte w art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinny znaleźć swój wyraz wtedy, gdy zaistnieją obiektywne przesłanki aby je zastosować. Przesłanki te decydują również o zakresie tych ustaleń planistycznych. W skarżonym planie wymagane prawem elementy znalazły się głównie w § 6 tekstu uchwały Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, a także wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. W szczególności świadczy o tym zapis § 6 ust. 11 planu o brzmieniu: W zakresie potrzeb kształtowania terenów przestrzeni publicznej obowiązuje:

1) dla budynków lokalizowanych na terenach U43, U44, U45 sytuowanie ich ścian frontowych w kierunku terenów PP1, PP2,

2) wykonanie nawierzchni placów, ciągów spacerowych, ciągów pieszych oraz jezdni dróg publicznych - dróg dojazdowych KDD (bezpośrednio przyległych do terenów PP1, PP2) z przewagą kamienia naturalnego.

Ponadto, ogół ustaleń planu sformułowano w ten sposób, aby urzeczywistnić możliwość kształtowania przestrzeni publicznych, oczywiście w zakresie wynikającym ze specyfiki terenu objętego planem. Plan ma charakter porządkujący istniejące i przyszłe procesy zagospodarowania terenu i jednocześnie ma na celu aktywizację procesów inwestycyjnych oraz przekształcenia terenu. Plan umożliwia przeciwdziałanie procesom degradacji przestrzeni i postępującej dekapitalizacji zabudowy. Plan stabilizuje również zasady zagospodarowania przestrzennego w całym obszarze poprzez kompleksowe rozwiązania obejmujące kompozycję funkcjonalno - przestrzenną, uwzględniającą: uporządkowanie istniejącej zabudowy, relacje z terenami otaczającymi, prawidłową obsługę komunikacyjną i powiązania z układem komunikacyjnym miasta oraz systemowe rozwiązania w zakresie infrastruktury technicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 16 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Kr 1129/17, skargę oddalił. Następnie jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 lutego 2021 r. sygn. II OSK 1599/18, uchylił w/w wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Powodem rozstrzygnięcia było uznanie, iż nie rozważył w sposób wystarczający ustaleń studium, pod kątem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla miasta Krakowa w studium, a ponadto nie dokonano odpowiedniej analizy czy podjęte postanowienia planu nie wprowadzają nadmiernych ograniczeń w możliwości korzystania z nieruchomości należących do skarżącej Spółki oraz czy w efekcie nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Pismem z dnia 5 października 2021r. strona skarżąca zmodyfikowała żądanie skargi w zakresie aktualnego oznaczenia działek strony skarżącej, wskazując, że skarga obejmuje obecnie działki gruntu skarżącej o aktualnym oznaczeniu:

• [...] (obr. 54) - przeznaczenie w MPZP obszaru "Czyżyny - Łęg" PP1, KDD;

• [...] (obr. 54) - przeznaczenie w MPZP obszaru "Czyżyny - Łęg" PP1. KDD;

• [...] (obr. 54) - przeznaczenie w MPZP obszaru "Czyżyny - Łęg" PP2, KDD;

• [...] (obr. 54) - przeznaczenie w MPZP obszaru "Czyżyny - Łęg" KU4:

• [...] (obr. 54) - przeznaczenie w MPZP obszaru "Czyżyny - Łęg" U46,U59. KDL,KDD;

• [...] (obr. 54) - przeznaczenie w MPZP obszaru "Czyżyny - Łęg" U60, KDL, KDD;

• [...] (obr. 54) - przeznaczenie w MPZP obszaru "Czyżyny - Łęg" KU3, KDZ, KDL;

• [...] (obr. 54) - przeznaczenie w MPZP obszaru "Czyżyny - Łęg" U32, U61, KDD;

• [...] (obr. 54) - przeznaczenie w MPZP obszaru "Czyżyny - Łęg" KU2, KDZ, KDL;

• [...] (obr. 54) - przeznaczenie w MPZP obszaru "Czyżyny - Łęg" U46, KDL;

• [...] (obr. 55) - przeznaczenie w MPZP obszaru "Czyżyny - Łęg" KU4;

• [...] (obr. 55) - przeznaczenie w MPZP obszaru "Czyżyny - Łęg" KU4:

• [...] (obr. 55) - przeznaczenie w MPZP obszaru "Czyżyny - Łęg" KU4:

• [...] (obr. 55) - przeznaczenie w MPZP obszaru "Czyżyny - Łęg" KU4, KU3:

a w pozostałym zakresie - tj. co do d. działki [...] (obecnie: działek [...], [...], [...]) oraz działek [...], [...], [...], [...] - strona skarżąca cofnęła swoją skargę.

Wskazała także, że spośród działek objętych obecnie skargą podziałowi uległa:

• działka [...] pow. 2.1780 ha, która podzieliła się na działki [...] pow. 1,3106 i [...] pow. 0,8674, działka [...] w MPZP obszaru "Czyżyny - Łęg" położona była w obszarze o przeznaczeniu PP1, KDL, KDD; działka [...] 2 w MPZP obszaru "Czyżyny - Łęg" położona jest w obszarze o przeznaczeniu PP1, KDD; działka [...] w MPZP obszaru "Czyżyny - Łęg" położona jest w obszarze o przeznaczeniu PP1, KDL, KDD; natomiast, wobec cofnięcia skargi (zgodnie z pkt 2 powyżej) m.in. co do d. działki [...] (obecnie: [...], [...], [...]) ich aktualne powierzchnie, jak i przeznaczenie w MPZP obszaru "Czyżyny - Łęg", są bezprzedmiotowe.

W załączeniu przedłożono mapę, przedstawiającą zaktualizowany zgodnie z niniejszym pismem teren, którego dotyczy skarga oraz zestawienie zaktualizowanych terenów (działek) skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie, zarządzeniem, wyznaczył na dzień 18 lutego 2022r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zarzuty skargi są zasadne i prowadzą do jej uwzględnienia.

Skarżony organ naruszył art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nadużycie władztwa planistycznego. Jak wyraźnie wskazał NSA w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z 16 lutego 2021 r. sygn. II OSK 1599/18 w sprawie organ winien ocenić czy przy wyznaczaniu spornych terenów wyważono w sposób właściwy z jednej strony wymagania ładu przestrzennego i walory krajobrazowe, a z drugiej strony walory ekonomiczne przestrzeni i uprawnienia skarżącej i do wykorzystania w ramach uprawnień właścicielskich przedmiotowych nieruchomości. Stosując się do tych wytycznych w ocenie Sądu rozwiązania planistyczne w odniesieniu do wskazanych w skardze terenów w obrębie nieruchomości należących do skarżącej spółki nie nawiązują do wskazanych wymogów, czego efektem jest nieuzasadnione i nieracjonalne ograniczenie możliwości zagospodarowania należących do skarżącej nieruchomości. Zestawienie powierzchni, układ przeznaczenia poszczególnych działek wskazuje na nadużycie władztwa planistycznego. Nie przedstawiono przekonywujących ustaleń, dlaczego konkretnie działki ewidencyjne ze względu na przyjętą powierzchnię objęte zostały terenami przestrzeni publicznej PP1 i PP2 (dz. [...] i [...] i [...]), obejmujące łącznie ponad 2,5 ha powierzchni (mapa k. 311) czy organ planistyczny badał warianty wyznaczenia terenu przestrzeni publicznej na danym obszarze oraz jakie ważne okoliczności przemawiały za wyznaczeniem spornych terenów na nieruchomościach należących do skarżącej. Brak oceny walorów przestrzennych poszczególnych nieruchomości i możliwości ich zainwestowania. Jak wskazał NSA w powołanym powyżej wyroku rzeczą organu jest przedstawienie w postępowaniu sądowym takiej argumentacji, która pozwoli Sądowi zweryfikować zgodność z prawem rozwiązań przyjętych w kontrolowanym planie miejscowym, w szczególności w aspekcie zarzutów postawionych w skardze. Z argumentacji organu, a także z przeprowadzonej procedury oraz akt sprawy nie wynika jakie ważne okoliczności przemawiały za wyznaczeniem spornych terenów na nieruchomościach należących do skarżącej. Samo wskazanie na przyjęte rozwiązania ze odniesieniem się do zgodności ze Studium, przy lakonicznym określeniu niejasnych sformułowań tj. powiązań ze strukturą miasta, wysokiej jakości układu urbanistycznego itp. z ogólną konstatacją, iż nie zachwiano proporcji, nie spełnia w ocenie Sądu w/w wymogów. Zatem podjęte postanowienia planu wprowadzają nadmierne ograniczenia w możliwości korzystania z nieruchomości należących do skarżącej, w efekcie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego ze względu na brak uwzględnienia w planie miejscowym wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności. Ponadto istotne jest, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, sporny teren był przeznaczony pod zabudowę obiektami usług komercyjnych oraz obiektami produkcyjnymi (P/UC). O ile studium przewidywało możliwość korygowania granic pomiędzy terenami zabudowanymi i wyłączonymi spod zabudowy, jednak ze względu na w/w okoliczności i uchybienia organu nie sposób przyjąć, iż w tym przypadku wystąpiły okoliczności które uzasadniałyby tak istotne odstąpienie od ustaleń studium.

Podobnie w zakresie działek drogowych przyjęte w planie rozwiązania w obsługi komunikacyjnej spornego obszaru nie wskazuje na odpowiednie wyważenie interesu publicznego i prywatnego, gdyż ani w procedurze ani w sprawie nie wykazano przekonywująco, że tak rozwiązany układ komunikacyjny jest uzasadniony i że takie objęcie nim prywatnych działek jest zasadne. Sąd podziela w tym zakresie argumentację strony skarżącej, iż ustalony w planie przebieg dróg dojazdowych w sposób drastyczny i zupełnie nieuzasadniony ogranicza bowiem swobodę zagospodarowania należących do niej nieruchomości. Obsługa komunikacyjna terenu może być zapewniona przez drogi wewnętrzne powiązane z wyznaczonymi drogami lokalnymi i zbiorczymi, a przebieg dróg wewnętrznych powinien być dostosowany do docelowego sposobu zagospodarowania tego obszaru i ostatecznie ustalany na etapie projektowania dopuszczonej na tym obszarze zabudowy. Narzucanie już w planie miejscowym przebiegu dróg w sposób drastyczny ogranicza możliwości zagospodarowania tych terenów, gdyż dzielą one teren o jednorodnym przeznaczeniu (pozostający przy tym we własności jednego podmiotu) na mniejsze obszary, wykluczając tym samym możliwość całościowego zagospodarowania tego terenu. O ile przebieg dróg może być narzucony w planie, to jednak powinien wynikać z docelowego sposobu gospodarowania przedmiotowego obszaru. Strona skarżąca zasadnie podniosła zatem, iż w przypadku części obszarów ustalony układ urbanistyczny właściwie wykluczył racjonalne zagospodarowanie niektórych terenów np. zabudowy usługowej U60, który z uwagi na jego kształt oraz ustalone linie zabudowy właściwie może nie nadawać się do wykorzystania, gdyż teren ten ma kształt wąskiego klina wciśniętego pomiędzy teren drogi lokalnej KDL, a teren infrastruktury kolejowej KU3, którego zabudowa jest dodatkowo ograniczona wyznaczonymi od strony tych obszarów liniami zabudowy. Pozostały pas terenu do zabudowy usługowej ma szerokość nie większą niż 20 metrów, co znacznie ogranicza a nawet wyklucza zagospodarowanie. Powyższe oznacza, że sposób rozwiązań nie uwzględnia istniejących uwarunkowań faktycznych i prawnych terenu, ale wynika z arbitralnych założeń planistycznych dotyczących obsługi komunikacyjnej tego terenu, skutkujących rozbiciem jednorodnego pod względem urbanistycznym i właścicielskim obszaru na wiele oddzielnych enklaw zabudowy, z których część właściwie nie nadaje się do racjonalnego zagospodarowania. Szerokość pasa zabudowy wyznaczonego w obrębie terenu U60 jest zbliżona do szerokości drogi wyznaczonej w sąsiedztwie tego obszaru (KDL), co predysponuje ten teren raczej pod budowę infrastruktury komunikacyjnej, a nie obiektów usługowych. Dlatego wyznaczenie terenu zabudowy usługowej U60 pomiędzy terenami drogi KDL i kolejowym KU3, jak również wyznaczenie drogi KDL pomiędzy terenami U44 i U60 należy uznać za całkowicie niezrozumiałe i sprzeczne z określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadami kształtowania ładu przestrzennego. Podobnie rzecz ma się z wyznaczonym w planie terenem zabudowy usługowej U59, który również z uwagi na jego kształt oraz ustalone linie zabudowy, nie nadaje się do racjonalnego wykorzystania. Tak samo teren zabudowy usługowej U46, który w zakresie objętym niniejszą skargą - z uwagi na kształt oraz ustalone linie zabudowy, nie nadaje się do racjonalnego wykorzystania. Wyznaczenie drogi KDL pomiędzy terenami U45, U44, a terenami U46, U60 i U61, jak również wyznaczenie terenu zabudowy usługowej U59 pomiędzy terenami U46 i KU4 narusza w sposób ewidentny określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego. Układ komunikacyjny powinien być zaplanowany przy uwzględnieniu istniejącego i planowanego zagospodarowania terenu (zapewniając przy tym maksymalną elastyczność i swobodę w kształtowaniu przestrzeni), a tymczasem przebieg dróg został wyznaczony w całkowitym oderwaniu od realiów spornego obszaru.

Podobnie rzecz ma się z przeznaczeniem w planie części należących do skarżącej terenów pod infrastrukturę kolejową - tereny KU2, KU3 i KU4. O ile co do terenu KU obejmuje on istniejące tory kolejowe, jednak linie te są pozostałością po przemysłowym charakterze przedmiotowego terenu, który w chwili obecnej ulega przeobrażeniu w obszar zabudowy usługowej i mieszkaniowej. W procedowanym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Rejon ulicy Galicyjskiej" (obejmującego część terenów objętych ustaleniami zaskarżonego niniejszą skargą planu miejscowego dla obszaru "Czyżyny - Łęg") zrezygnowano z obowiązku utrzymania infrastruktury kolejowej, a wyznaczone w obecnie obowiązującym planie tereny infrastruktury kolejowej przeznaczono pod usługi (jedynie z dopuszczeniem utrzymania infrastruktury kolejowej).

Brak jest też w ocenie Sądu spełnienia ustawowych wymogów co do ustaleń planistycznych w zakresie przyjętej rezerwy terenu pod rozbudowę ul. Na Załęczu (teren KDZ). Zgodnie z ustaleniami planu pas terenu zajętego pod tą drogę ma szerokość przekraczającą 40 metrów i wkracza na teren należących do skarżącej co do działek nr [...] obr. 54 Nowa Huta. W tym zakresie duża szerokość pasa drogowego nie znajduje żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W przypadku innych inwestycji drogowych o podobnym zakresie szerokość pasa drogowego nie przekracza 35 metrów (np. ul. Klimeckiego z dwoma dwujezdniowymi pasami ruchu, torowiskiem tramwajowym, chodnikami i ścieżkami rowerowymi). Nie sposób zatem uznać, że przypadku rozbudowy ul. Na Załęczu wymagane jest zajęcie większego pasa terenu (w tym terenu należącego do skarżącej).

Podobnie rzecz ma się z rozwiązaniem w zakresie sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...], z uwagi na przewidzianą na jej terenie budowę drogi publicznej (KDD), która dzieli tę działkę na dwie części (wchodzące w skład terenów U32 i U61), z których żadna nie nadaje się do racjonalnego zagospodarowania.

Z uwagi na powyższe organ nie rozważył w wystarczającym stopniu, czy poprowadzenie drogi w sposób przyjęty w zaskarżonej uchwale jest rozwiązaniem optymalnym, minimalizującym w możliwie największym stopniu ingerencję w prawo własności właścicieli nieruchomości, które znalazły się w liniach rozgraniczających drogi, a zarazem jak najefektywniej zapewniającym sprawną komunikację obszarów, dla których zaplanowano tę drogę. Innymi słowy, czy przyjęte rozwiązanie planistyczne pozostaje w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 sierpnia 2017 r. sygn. II SA/Kr 575/17, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 3204/17, wyrok WSA w Krakowie z 27 listopada 2011 r. sygn. II SA/Kr 1104/11, wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2020 r. II SA/Wr 86/20, wyrok WSA w Krakowie z 29 lutego 2016r. II SA/Kr 1797/14; wyrok NSA z dnia 4 marca 2018 r., II OSK 1293/16). Prawidłowość rozwiązań planistycznych powinna być poprzedzona identyfikacją nieruchomości skarżącej w odniesieniu do poszczególnych terenów, z ukazaniem ich relacji przestrzennych i funkcjonalnych. Bez analizy tych podstawowych okoliczności nie można stwierdzić, czy interes skarżącej Spółki związany z planami inwestycyjnymi został w sposób właściwy uwzględniony przy wyznaczaniu siatki dróg, a w szczególności bez odpowiedniej dokumentacji i informacji, które pozwoliłyby ocenić, czy obowiązki związane z zapewnieniem obsługi komunikacyjnej danego obszaru zostały właściwie podzielone między gminę i właścicieli nieruchomości, w których interesie jest uchwalenie przedmiotowego planu, a w szczególności czy organ wystarczająco rozważył rozwiązania wariantowe, w tym czy gmina - gospodarując przestrzenią - uczyniła to w sposób ograniczający ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, dając jednocześnie dowody racjonalności podjętych rozwiązań. W niniejszej sprawie brak szczegółowej analizy organu w przedstawionym wyżej zakresie nie pozwalał na przyjętą przez niego ocenę, że przy uchwaleniu zaskarżonej części planu nie doszło do istotnego naruszenia obowiązujących zasad, a zwłaszcza władztwa planistycznego.

Ponadto w świetle art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w planie określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Powyższe ustalenia, w tym parametry ulic, powinny być zawarte w części tekstowej planu, a nie tylko na rysunku planu. Wynika to wprost z treści przepisu § 4 rozporządzenia, który określa sposób zapisywania ustaleń planu w części tekstowej planu miejscowego, a nie w części graficznej. Analiza ustaleń planu prowadzi natomiast do wniosku, że ani przepis § 9 ani zapisy zamieszczone w innych częściach planu nie określają parametrów (przede wszystkim szerokości) ulic na obszarze objętym ustaleniami planu. Plan nie spełnia obligatoryjnych elementów wymaganych przepisem § 4 pkt 9 przywołanego rozporządzenia, co należy uznać za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

W konsekwencji zasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c.

W kwestii natomiast art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego plan nie zawiera wszystkich wymaganych prawem zapisów w zakresie zasad kształtowania przestrzeni publicznych, NSA podzielił stanowisko sądu z poprzedniego wyroku, nie uwzględniającego tego zarzutu.

W efekcie Sąd stwierdził w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważność części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono jak punkcie I sentencji wyroku. Dodać w tym miejscu należy, że dopuszczalne było stwierdzenie nieważności planu także odnośnie części obecnie nieobowiązującej tj. w zakresie rejonu ul. Galicyjskiej, gdyż plan ten obowiązując mógł wywrzeć lub spowodować określone skutki prawne.

W pozostałej części ze względu na cofnięcie skargi postępowanie sądowe umorzono.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 205 w zw. z art. 200 p.p.s.a. zasądzając od Gminy Miasta Krakowa na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł, na która złożyły się koszty wpisu 300 zł oraz koszty zastępstwa radcowskiego 480 zł i opłaty od pełnomocnictwa 17 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych).