Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2609/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 136
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego A.R. po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 477/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. nakazuje ściągnąć od Stowarzyszenia [...] w W. na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczenia wpisu sądowego od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 477/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uwzględnił skargę Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylając zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wnioskiem z dnia 4 lutego 2015 r. Stowarzyszenie A. w W., dalej jako "Stowarzyszenie", drogą elektroniczną, wystąpiło do Prezydenta Miasta K, dalej jako "Prezydent Miasta", z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o wysokości nagród przyznanych w 2014 r. wszystkim pracownikom poprzez podanie imienia i nazwiska wraz z kwotą.

W odpowiedzi na powyższe Prezydent Miasta poinformował, że nie prowadzi osobnego rejestru dotyczącego nagród przyznanych w 2014 r. wszystkim pracownikom. Ze względu na czasochłonność przygotowania zestawienia uwzględniającego wysokość nagród przyznanych jedynie osobom pełniącym funkcje publiczne, to jest kierownictwu Urzędu Miejskiego w K. oraz osobom wydającym decyzje administracyjne z upoważnienia Prezydenta Miasta żądanej informacji udzielono w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące. Jednocześnie wskazano, że informacje o nagrodach pozostałych pracowników urzędu podlegają ochronie. W dniu 16 lutego 2015 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji w zakresie w jakim wyłączona jest jawność wnioskowanej informacji publicznej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...] znak [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmówił udostępnienia informacji o wysokości nagród przyznanych w 2014 r. pracownikom Urzędu Miejskiego w K., niepełniącym funkcji publicznych poprzez podanie imienia i nazwiska wraz z kwotą.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez skarżące Stowarzyszenie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji powinien rozważyć, czy żądanie dotyczące pozostałych pracowników podlega udostępnieniu czy ochronie, a zatem znaczenia nabiera ustalenie na jakich stanowiskach pracownicy są zatrudnieni i czy zajmując je pełnią funkcje publiczną i stosownie do swoich ustaleń udostępnić przedmiotową informację lub też odmówić jej udostępnienia w stosunku do pracowników nie pełniących funkcji publicznych, i o ile osoby te nie zrezygnowały z przysługującego im prawa do ochrony ich prywatności.

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. Prezydent Miasta ponownie odmówił udostępnienia informacji o wysokości nagród przyznanych w 2014 r. pracownikom Urzędu Miejskiego niepełniącym funkcji publicznych poprzez podanie imienia i nazwiska wraz z kwotą. Decyzja Prezydenta Miasta została uchylona decyzją SKO z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...].

Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Prezydent Miasta ponownie odmówił udostępnienia informacji o wysokości nagród przyznanych w 2014 r. pracownikom Urzędu Miejskiego, niepełniących funkcji publicznych poprzez podanie imienia i nazwiska wraz z kwotą. W ocenie Prezydenta Miasta do osób pełniących funkcje publiczne w Urzędzie Miejskim należy zaliczyć: Prezydenta, Zastępców Prezydenta, Sekretarza, Skarbnika oraz osoby wydające decyzje administracyjne z upoważnienia Prezydenta - Kierowników Wydziałów i innych upoważnionych pracowników. Stosowny wykaz obejmował 49 nazwisk oraz wysokości nagród i został wnioskodawcy przekazany pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. Decyzja Prezydenta Miasta została ponownie uchylona przez Kolegium decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...].

Po raz kolejny, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., Prezydent Miasta odmówił udostępnienia informacji o wysokości nagród przyznanych w roku 2014 pracownikom Urzędu Miejskiego niepełniącym funkcji publicznych przez podanie imienia i nazwiska wraz z kwotą, za wyjątkiem pracowników, którzy wyrazili na to zgodę. W uzasadnieniu Prezydent Miasta ponownie wskazał kogo należy zaliczyć do osób pełniących funkcje publiczne w Urzędzie Miejskim. Organ I instancji stwierdził, że na podstawie u.d.i.p. udostępnieniu podlegają dane dotyczące osób pełniących funkcję publiczną. Za taką osobę będzie uważany każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Odnośnie pozostałych pracowników Urzędu Miejskiego, a więc osób niezaliczanych do osób pełniących funkcje publiczne, organ I instancji uznał, że wysokość wynagrodzeń czy nagród tych pracowników jest chroniona na mocy art. 23 i 24 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 2016 poz. 380 ze zm.), dalej jako "k.c.", bowiem należy to do sfery dóbr osobistych.

Wskutek odwołania Stowarzyszenia, SKO zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji nie odpowiada rygorom przepisu art: 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a." Zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i akta przedmiotowej sprawy nie wskazują, aby Prezydent Miasta dokonał ustaleń w zakresie stanowisk, na których zatrudnieni są pozostali pracownicy i czy pełnią na tych stanowiskach funkcje publiczne. Organ powinien wskazać konkretne stanowiska i wyjaśnić czy osoba na tym stanowisku pełni funkcję publiczną.

Kolegium zaznaczyło, że prawo do informacji publicznej nie jest jednak nieograniczone i wskazało na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczna, powinno się odnosić do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na te instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.

W skardze do WSA Stowarzyszenie zarzuciło decyzji Kolegium naruszenie art. 61 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Rozpoznając powyższą skargę, wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż wskazane w jej treści.

W pierwszej kolejności WSA podniósł, że rozstrzygniecie SKO ma charakter kasacyjny, w związku z tym należy dokonać weryfikacji, czy pozostaje w zgodzie z postanowieniami art. 138 § 2 k.p.a. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd I instancji wskazał na art. 6 u.d.i.p i zaznaczył, że gospodarka finansami publicznymi zaliczona musi zostać do kategorii informacji publicznej, a to z uwagi na treść art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 885 ze zm.), dalej jako "u.f.p.", statuującego zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi. Jednakże prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniu. W tym miejscu WSA wskazał na art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. 1997 nr 133 poz. 883 ze zm.), dalej jako "u.o.d.o.". Sąd stanął na stanowisku, że informację publiczną stanowią kwoty wypłaconych nagród, konkretnie wymienionych z imienia i nazwiska pracowników organu, z tym zastrzeżeniem, że muszą oni pełnić funkcje publiczne. WSA podniósł, że nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne oraz, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych.

Wobec powyższego Sąd I instancji jako prawidłowe ocenił stanowisko Prezydenta Miasta, iż w trybie dostępu do informacji publicznej udostępnieniu podlega tylko taka informacja, która dotyczy funkcjonariuszy publicznych oraz ewentualnie osób, które wyraziły na to zgodę. Akceptując stanowisko skarżącego Stowarzyszenia związane z potrzebą szerokiej kontroli wydatkowania finansów publicznych, pamiętać także należy o innych chronionych prawem wartościach takich jak np. ochrona życia prywatnego. Na gruncie u.d.i.p. ochronie takiej zgodnie z art. 5 ust. 2 podlegają osoby niebędące funkcjonariuszami publicznymi.

WSA doszedł jednak do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium nie wykazało bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wystarczających argumentów przemawiających za uchyleniem decyzji organu I instancji. Stwierdzone przez Kolegium naruszenie art. 107 § 3 k.p.a polegać miało na niedokonaniu przez Prezydenta Miasta ustaleń w zakresie stanowisk na których zatrudnieni są pracownicy nie będący funkcjonariuszami publicznymi i nie wyjaśnieniu dlaczego osoby zatrudnione na tych stanowiskach nie pełnią funkcji publicznych. W ocenie WSA wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja nie stanowiła podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. O ile zasadnie Kolegium dopatrzyło się uchybień w decyzji Prezydenta Miasta w zakresie w jakim nie wykazał on stanowisk, jakie uznał za zajmowane przez pracowników niebędących funkcjonariuszami publicznymi, to zdaniem WSA uchybienie to mogło zostać usunięte na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a. Nic nie stało bowiem na przeszkodzie, ażeby Kolegium wezwało organ I instancji do wyjaśnienia na jakich stanowiskach zatrudnieni są pracownicy, których Prezydent Miasta uznał za niebędących funkcjonariuszami publicznych. Na podstawie tak uzupełnionego materiału dowodowego Kolegium mogło ocenić czy Prezydent Miasta prawidłowo uznał konkretne stanowiska za zajmowane przez pracowników niebędących funkcjonariuszami publicznymi i w konsekwencji czy prawidłowo odmówił udostępnienia informacji w tym zakresie. Zatem Kolegium nie wykazało dostatecznych podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a i uchylania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego Stowarzyszenia zmierzającego do nieuzasadnionego ograniczenia ochrony prywatności osób fizycznych.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Stowarzyszenie, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżona decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Poznaniu, że nie zachodziły podstawy do wydania przez SKO decyzji o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

2. art. 136 k.p.a., w zakresie w jakim przepis organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydal decyzję, poprzez błędne przyjęcie, że zastosowanie tego przepisu wyeliminowałoby konieczność uchylenia decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta i pozwoliłoby na rozstrzygnięcie co do meritum przez SKO.

W zakresie prawa materialnego zarzucono naruszenie:

1. art. 61 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez błędne, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie na kanwie niniejszej sprawy,

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o premiach przyznanych pracownikom samorządowym, niepełniącym funkcji publicznych,

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników samorządowych, którym przyznano nagrody, narusza prywatność tych pracowników samorządowych, a w konsekwencji także błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w niniejszej sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o zmianę zaskarżonego wyroku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, które wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob.. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Wskazać należy, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Uwagi powyższe odniesione do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania prowadzą do wniosku, że zarzuty te nie mogły odnieść skutku. Skarżący kasacyjnie wskazał bowiem na naruszenie przepisów k.p.a.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Jest to przepis o charakterze formalnym, kompetencyjnym, umożliwiającym organowi uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przy zaistnieniu określonych w nim przesłanek (naruszenia przepisów postępowania, koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy o istotnym wpływie na rozstrzygnięcie). Zatem zastosowanie tego przepisu może nastąpić po stwierdzeniu przez organ uchybień w w/w zakresie. W ocenie NSA Sąd I instancji słusznie zauważył, że decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium nie wykazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wystarczających argumentów przemawiających za uchyleniem decyzji organu I instancji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego zasadniczym i w zasadzie jedynym powodem uchylenia decyzji Prezydenta Miasta było stwierdzone przez Kolegium naruszenie art. 107 § 3 k.p.a Naruszenia tego przepisu Kolegium dopatrzyło się w niedokonaniu przez Prezydenta Miasta ustaleń w zakresie stanowisk na których zatrudnieni są pracownicy nie będący funkcjonariuszami publicznymi I nie wyjaśnieniu dlaczego osoby zatrudnione na tych stanowiskach nie pełnią funkcji publicznych.

NSA podziela opinię zgodnie z którą wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja nie stanowiła podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Nie sposób również zgodzić się drugim zarzutem naruszenia przepisów postępowania tj. zarzutem naruszenia art. 136 k.p.a. Przepis ten określa granice postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy, wskazując, że możliwe jest przeprowadzenie przez ten organ dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo dokonanie zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. W ocenie skarżącego niesłusznie przyjął Sąd I instancji, że zastosowanie tegoż przepisu wyeliminowałoby konieczność uchylenia decyzji Prezydenta Miasta i pozwoliłoby na rozstrzygnięcie co do meritum przez SKO. NSA nie podziela tego stanowiska, zgadzając się w tej kwestii ze stanowiskiem WSA. Uchybienie polegające na nie wykazaniu stanowisk, jakie organ I instancji uznał za zajmowane przez pracowników niebędących funkcjonariuszami publicznymi, mogło zostać usunięte na etapie postępowania odwoławczego zgodnie z trybem przewidzianym art. 136 k.p.a. Nie naruszałoby to również ogólnej reguły wynikającej z art. 15 k.p.a. tj. dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Podsumowując wskazane przez organ odwoławczy braki w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu dowodowym nie spełniały przesłanek zawartych w art. 138 § 2 k.p.a. i mogły być uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a., bowiem nie przekraczałyby ramy postępowania odwoławczego. W konsekwencji nie można zarzucić, że WSA uchylając decyzję SKO, naruszył art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a.

Nie mogły również odnieść skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W tym miejscu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Podkreślenia również wymaga, że zarzuty naruszenia prawa materialnego pokrywają się z tymi, które zostały zawarte w skardze do WSA.

W ramach pierwszego podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 61 Konstytucji RP przez błędne, zbyt daleko idące ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych. Tak skonstruowany zarzut nie pozwala ustalić, naruszenie jakiej konkretnie normy zawartej w art. 61 Konstytucji RP skarżący kasacyjnie zarzuca i czy naruszenia tego upatruje w błędnej wykładni przepisu czy też w jego niewłaściwym zastosowaniu. Przepis art. 61 Konstytucji RP składa się z czterech mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. czterech ustępów, z których każdy dotyczy zarówno różnych aspektów i form prawa dostępu do informacji publicznej, jak i kwestii podstaw i przesłanek jego ograniczenia oraz trybu udzielania informacji publicznych.

Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że jak wspomniano na wstępie stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej. W orzecznictwie NSA podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Sąd ten nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (zob. wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest, zgodnie z orzecznictwem spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Z tej przyczyny nie mógł być rozpoznany wadliwie skonstruowany zarzut naruszenia przepisu art. 61 Konstytucji RP.

Kolejny zarzut dotyczył błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że dopuszczalne jest ograniczenie dostępności informacji o premiach przyznanych pracownikom samorządowym, niepełniącym funkcji publicznych. Z przepisów tych wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie, przy czym w Konstytucji określono przesłanki tego ograniczenia, a ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na wymienione w Konstytucji wartości określone w ustawach. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można wysnuć wniosku o dokonaniu błędnej wykładni powołanych przepisów. Normą, która podlegała zastosowaniu w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji był przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. regulującej zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, a więc konkretyzującej realizację uprawnień wynikających z przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczy błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w uznaniu przez Sąd I instancji, że ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników samorządowych, którym przyznano nagrody, narusza ich prywatność. W istocie zatem zarzut ten dotyczy błędnego zastosowania powołanego przepisu w stanie faktycznym sprawy.

Konstrukcja zarzutu nie wskazuje na podważenie sposobu rozumienia pojęcia ograniczenia dostępu do informacji publicznej ani pojęcia prywatności osoby fizycznej, jako przesłanki tego ograniczenia, ani podstaw ograniczenia prawa do informacji publicznej wymienionych w zdaniu drugim przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., lecz wprost wskazuje, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie kwestionuje podstawy do zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, wyraźnie podnosząc, że żądane konkretne informacje w ogóle nie dotyczą prywatności osób fizycznych. Tak więc strona skarżąca kasacyjnie w istocie kwestionuje prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy.

Jednakże próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych, również jako następstwo ich błędnej wykładni, zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Skoro strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowała skutecznie wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, nie podważyła też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji bierze pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Skoro zatem Sąd I instancji przyjął, że w stanie faktycznym sprawy zachodzą podstawy do ochrony danych personalnych osób pracowników urzędu niepełniących funkcji publicznych, to stanowisko Sądu, według którego prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego o odmowie udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, jest stanowiskiem prawidłowym w realiach niniejszej sprawy, co czyniło zarzut naruszenia przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zarzutem nieskutecznym.

Natomiast zasadnicza kwestia związana z prawidłowością zakwalifikowania wniosku, o udostępnienie listy imion i nazwisk pracowników samorządowych którzy otrzymali nagrody oraz wysokość tych nagród, jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie mogła być przedmiotem oceny NSA w niniejszej sprawie. Nie podniesiono bowiem w tym zakresie zarzutów w skardze kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Odnosząc się do kwestii wpisu od skargi kasacyjnej, w ocenie NSA, koniecznym było zobowiązanie skarżącego kasacyjnie do jego uiszczenia. Co prawda A. posiada status organizacji pożytku publicznego, jednakże z uwagi na treść art. 239 § 2 p.p.s.a należało ustalić, czy Stowarzyszenie działa we własnej sprawie. W tym bowiem zakresie procedura sądowoadministracyjna zawęża wyłączenie podmiotowe od uiszczania wpisu, które dotyczy organizacji pożytku publicznego.

Rozpoznawana sprawa została zainicjowana nie we własnym interesie Stowarzyszenia, lecz w celu realizacji założeń statutowych, a zatem sfery działalności zewnętrznej Stowarzyszenia, co nie wpływa bezpośrednio na jego prawa i obowiązki oraz nie zmienia jego sytuacji prawnej (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2016 r., I OZ 957/16 oraz I OZ 1013/16).

Skoro Stowarzyszenie w niniejszej sprawie nie występuje jako strona we własnej sprawie, to nie korzysta ze zwolnienia zawartego w art. 239 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji na zasadzie art. 223 § 2 p.p.s.a., jeżeli nie została uiszczona należna opłata sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakazuje ściągnąć tę opłatę od strony, która była ją obowiązana uiścić.