Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 651/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Czesława Nowak- Kolczyńska del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.K., J.K., J.K., W.K., S.W., B.W., M.W. i K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1069/17 w sprawie ze skargi L.K., J.K., J.K., W.K., S.W., B.W., M.W. i K.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1069/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L.K., J.K., J.K., W.K., S.W., B.W., M.W. i K.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2017 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr [...] o pow. 0,5376 ha, a obecnie oznaczonej nr [...] [(w części)], położonej we wsi [...], gmina [...].

Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Państwa na podstawie prawomocnego orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z [...] grudnia 1971 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] grudnia 1971 r.) wydanego przez Prezydium W[ojewódzkiej] R[ady] N[arodowej] w [...] (dalej Prezydium WRN). Z uzasadnienia orzeczenia wynika, że zgodnie z decyzją z [...] kwietnia 1967 r. nr [...] Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium WRN w [...] o lokalizacji szczegółowej, nieruchomość została wywłaszczona pod teren eksploatacji kruszywa. W decyzji wywłaszczeniowej ustalono na rzecz właściciela nieruchomości - E.K. odszkodowanie od [...] Zakładów [...].

Wnioskiem z 4 maja 2007 r. G.W. wniosła o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Do sprawy przystąpili pozostali spadkobiercy po E.K., legitymujący się postanowieniami spadkowymi i aktem poświadczenia dziedziczenia: L.K., J.K., J.K. i W.K. (dalej skarżący).

Starosta [...] (dalej Starosta) decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2012 r.) odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr [...] o pow. 0.5376 ha, a obecnie oznaczonej nr [...], położonej we wsi [...], gmina [...].

Starosta podniósł, że na wywłaszczonych od E.K. gruntach cel wywłaszczenia został zrealizowany, o czym świadczy zgromadzona w sprawie dokumentacja: 1. sporządzony 21 września 1976 r. protokół w sprawie przekazania przez [...] Zakładów [...] terenów poeksploatacyjnych o pow. 11,1 ha, położonych we wsi [...] i dzielnicy [...]; 2. sporządzony 15 kwietnia 1977 r. protokół końcowego odbioru robót rekultywacji na obiekcie "[...]-[...]", tj. na terenie byłej żwirowni [...] Zakładów [...]; 3. decyzja z [...] listopada 1977 r. nr [...], którą Naczelnik Miasta i Gminy w [...] stwierdził wygaśnięcie prawa użytkowania przez [...] Zakładów [...], gdyż grunt ten stał się dla przedsiębiorstwa zbędny z chwilą zakończenia całkowitej eksploatacji "kruszcu" [winno być "kruszywa"; red. M. Szymczak, Słownik języka polskiego, PWN 1992, t. I, s. 1059, 1060]; 4. decyzja z [...] stycznia 1980 r. nr [...] którą Wojewoda [...] przekazał na rzecz "A" nieruchomość położoną na terenie miasta [...] i wsi [...] o ogólnej pow. 11,45 ha tj. m.in. działkę oznaczoną aktualnie w ewidencji gruntów wsi [...] numerem [...]. Nieruchomość stanowi zbiornik wodny powstały po wyrobisku żwirowym, zrekultywowanym przez jednostkę prowadzącą eksploatację kruszywa, w związku z czym zostanie zagospodarowany przez "A" na cele produkcji rybackiej.

Od decyzji Starosty odwołanie wnieśli G.W., L.K., J.K., J.K. i W.K.

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2012 r.) utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2012 r.

Po objęciu skargą decyzji Wojewody z [...] czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 stycznia 2013 r. I SA/Wa 1426/12 (dalej wyrok I SA/Wa 1426/12) uchylił decyzję z [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 1426/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał organowi, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dokumentów, które jednoznacznie potwierdzałyby stanowisko organu wskazane w decyzji. Prócz złożenia stosownych dokumentów organ nie przeprowadził na gruncie oględzin, bez których, jak stwierdził Sąd, ustalenia organu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości są dowolne i niewystarczające.

Wykonując zalecenia Sądu, Wojewoda zlecił geodecie wykonanie dokumentacji geodezyjno-prawnej ustalającej przebieg granic nieruchomości wywłaszczonej z jednoznacznym naniesieniem na tej mapie i wykazie aktualnych numerów, powierzchni i właścicieli działek. Na sporządzonej mapie w skali 1:2000 "Mapa do celów sądowych z wydzielenia działki [...] objętej decyzją o wywłaszczeniu nr [...] z [...] grudnia 1997 r." wykazano działkę wywłaszczoną i stosowny wykaz zmian gruntowych. Na mapie w skali 1:500 sporządzonej 6 września 2013 r. wykazano działkę wywłaszczoną na tle aktualnych granic i aktualnego stanu zagospodarowania. Dnia 25 listopada 2013 r. wykonano oględziny nieruchomości z udziałem m. in. G.W. stwierdzając, że działka od strony ul. [...] stanowi płaski, lekko nachylony w stronę zbiornika wodnego teren, przechodzący w skarpę. Teren bezpośrednio przyległy do zbiornika wodnego jest nasadzony drzewami, a pozostała część działki wywłaszczonej (nr [...]) zajęta jest pod zbiornik wodny. Rekultywacja tych gruntów stanowiąca następstwo eksploatacji "kruszcu" [winno być "kruszywa"] dokonana została w kierunku tworzenia na powstających wyrobiskach zbiorników wodnych i organizacji gospodarki rybackiej.

Wojewoda [...] nie znajdując podstaw do uznania zbędności części terenu wywłaszczonego dla funkcjonowania powstałego zbiornika wodnego, umożliwiających zwrot terenu decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2013 r.) odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Od decyzji z [...] grudnia 2013 r. skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Po rozpatrzeniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 października 2015 r. IV SA/Wa 905/15 (dalej wyrok IV SA/Wa 905/15) uchylił decyzję z [...] grudnia 2013 r. wskazując, że w aktach postępowania jest jedynie kopia decyzji wywłaszczeniowej, natomiast brak jest akt wywłaszczeniowych i brak jest informacji o przyczynie tego braku. W realiach przedmiotowej sprawy nie wyjaśniono, czy faktycznie cała wnioskowana do zwrotu działka została wykorzystana pod teren eksploatacji kruszywa, gdyż nie dołączono do sprawy akt wywłaszczeniowych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał m.in. że uwierzytelnionym dokumentem określającym jednoznacznie cel wywłaszczenia pozostaje orzeczenie z [...] grudnia 1971 r. w którym wskazano, że wymieniona w tym orzeczeniu nieruchomość niezbędna jest pod teren eksploatacji kruszywa. Mimo poszukiwania, pozostałych akt związanych z tym wywłaszczeniem nie odnaleziono.

Dokumentem określającym sposób zagospodarowania terenu wywłaszczonego z wniosku [...] Zakładów [...] jest mapa sytuacyjno- wysokościowa w skali 1:1000 [...] Zakładów [...], przedstawiająca zagospodarowanie terenu kopalni. Oryginału tej mapy ani uwierzytelnionej kopii nie udało się uzyskać mimo zapytań kierowanych do Starosty [...], skarżących i B.Z. Treść tej mapy nie była w dotychczasowym postępowaniu kwestionowana.

Kolejnym dowodem wykorzystania całej działki (dawna nr [...]) na cel zawarty w decyzji wywłaszczeniowej są wykonane przez [...] Zakładów [...] prace rekultywacyjne, a następnie decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] (dalej Naczelnik) z [...] listopada 1977 r. stwierdzająca wygaśnięcie prawa użytkowania gruntów przez przedsiębiorstwo, gdyż w grudniu 1975 r. zakończono całkowicie eksploatację kruszcu i wykonany został obowiązek rekultywacji gruntów.

Jak zawarto w treści mapy sytuacyjno-wysokościowej 1:500 sporządzonej dnia 6 września 2013 r. dla działki nr [...] przez geodetę uprawnionego J.K., teren działki prawie w całości pokrywa zbiornik wodny. Z porównania granic lokalizacji kopalni z okresu jej funkcjonowania (mapa 1:1000) z granicami zbiornika wynika, że całość działki objętej wywłaszczeniem znalazła się w granicach zbiornika, a tereny obecnie nie będące pod wodą stanowiły wtedy i stanowią obecnie pasy ochronne.

Wspomniany przez skarżących teren o pow. 393 m2 (położony przy drodze publicznej), stanowiący obecnie obrzeże zbiornika wodnego pozostałego po wyrobisku, jest wynikiem prac rekultywacyjnych i pokrywa się z terenem pasa ochronnego od drogi, na którym nadto zlokalizowana była przerobownia.

Na decyzję z [...] lutego 2017 r., L.K., J.K., J.K., W.K., S.W., B.W., M.W. i K.W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej ugn) - przez niezastosowanie art. 137 ust. 2 ugn w sytuacji, gdy zachodzą ku temu podstawy; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, brak wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz niewyjaśnienie istoty sprawy, co doprowadziło do błędnego uznania, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany w stosunku do całości nieruchomości, podczas gdy część nieruchomości tj. m. in. 393 m2 nie była wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem określonym w orzeczeniu o wywłaszczeniu, a cel określony w tym orzeczeniu nie został zrealizowany oraz przez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony; 3. art. 8 i 11 kpa przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej skoro w okolicznościach niniejszej sprawy oraz sprawy z wniosku B.Z. - spadkobiercy S.Z. wręcz identycznych, zostały wydane dwa całkowicie odmienne rozstrzygnięcia - w decyzji z [...] września 2010 r. nr [...] organ uznał, że część gruntów winna być zwrócona jako niewykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, podczas gdy w niniejszej sprawie organy odmownie rozstrzygnęły wniosek skarżących; 4. art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji z [...] marca 2012 r., podczas gdy nie zachodziły ku temu podstawy; 5. art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez brak orzeczenia reformatoryjnego w przypadku gdy zaszły przesłanki do zwrotu części nieruchomości niewykorzystanej do celu wywłaszczenia; 6. art. 153 ppsa przez brak realizacji zaleceń WSA w Warszawie zawartych w uzasadnieniu wyroku z 28 października 2015 r. IV SA/Wa 905/15 uchylającego poprzednią decyzję Wojewody. Skarżący wnieśli o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa wyrokiem IV SA/Wa 1069/17 oddalił skargę.

Sąd I instancji podniósł, że istota sporu między skarżącymi, a organami administracji publicznej koncentruje się na tym, czy istniała możliwość zwrotu wywłaszczonej w 1971 r. nieruchomości o pow. 5376 m2 (dawna działka nr [...]), zawierającej się w obecnej działce nr [...], a jeżeli tak, to czy przedmiotowy grunt w całości bądź w części (obrzeże zbiornika wodnego o pow. 393 m2) stał się zbędny na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ugn.

Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 3 zd. 1 ugn). Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 ugn).

W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13.3.2014 r. P 38/11 (Dz. U. z 2014 r., poz. 376, dalej wyrok P 38/11) pkt 2 art. 137 ust. 1 ugn utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z tym wyrokiem, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed 2004 r. i jednocześnie przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, bez możliwości badania, czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli w dniu złożenia wniosku o zwrot, a przed 2004 r., cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które nabyli przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492).

Należało zbadać w pierwszej kolejności, czy wyrok P 38/11, modyfikujący zakres przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, ma zastosowanie w przypadku skarżących.

Z akt sprawy wynika, że wywłaszczenie spornej nieruchomości (stanowiącej obecnie część działki nr [...]) nastąpiło orzeczeniem z [...] grudnia 1971 r. Sporny teren został skomunalizowany na rzecz Gminy [...] (decyzja komunalizacyjna z [...] września 1992 r. nr [...]). Wnioski o zwrot nieruchomości wywłaszczonej złożono w latach 2007 i 2010 r. Pozostaje ustalenie, czy przed złożeniem pierwszego wniosku o zwrot spornej nieruchomości zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że teren spornej nieruchomości (działki nr [...]) był w latach 60-tych XX w. objęty badaniami geologicznymi prowadzonymi przez Przedsiębiorstwo Geologiczne w [...]. W 1966 r. sporządzono dokumentację geologiczną. Z porównania mapy [...] Zakładów [...] w skali 1:1000 - Zał. nr 1 i mapy Przedsiębiorstwa Geologicznego w [...] z objaśnieniami wynika, że w latach 60-tych XX w. na części terenu późniejszej działki nr [...] ustalono zasięg tzw. złoża bilansowego kruszywa naturalnego (pospółki) i wykonano w pobliżu drogi do [...] dwa otwory – bilansowy (nr [...]) i negatywny (nr [...]). Orzeczeniem z [...] grudnia 1971 r. wywłaszczono za odszkodowaniem na rzecz Państwa teren stanowiący własność E.K. o pow. 0,5376 ha (z ogólnej powierzchni 0,93 ha). Orzeczenie to stało się ostateczne, co potwierdza klauzula ostateczności z [...] lutego 1972 r. Cel wywłaszczenia wynikał z decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1967 r. nr [...]. Celem tym było przeznaczenie terenu pod eksploatację kruszywa. Teren projektowany do wywłaszczenia na rzecz [...] Zakładów [...], w tym teren działki nr [...] o pow. 5376 m2, przedstawia mapa sytuacyjna 1:2000, wpisana do ewidencji 19 grudnia 1967 r. Zmiany do ewidencji gruntów na podstawie orzeczenia wywłaszczeniowego wprowadzono od 1 stycznia 1972 r. (zawiadomienie z 24 grudnia 1977 r.). Z kopii mapy WZEK Działu Górniczo-Geologicznego, sporządzonej na dzień 7 kwietnia 1973 r., stanowiącej załącznik nr 1 (nie udało się wyjaśnić do jakiego dokumentu ten załącznik sporządzono) wynika, że na terenie działki nr [...] funkcjonowały obiekty związane z działającą żwirownią, tj. dwa otwory eksploatacyjne nr 4 i 6, i budynek tzw. przerobowni. Wówczas to wyrobisko kruszywa jeszcze funkcjonowało (stanowisko WSA w Warszawie zaprezentowane w uzasadnieniu prawomocnego wyroku IV SA/Wa 905/15). Z porównania tej mapy z aktualnym wycinkiem mapy zasadniczej obrębu [...], a także mapy wykonanej przez geodetę J.K. z 6 września 2013 r., w zestawieniu z opinią tego geodety z 5 września 2013 r. wynika, że zmianie uległ stan zagospodarowania części dawnej działki nr [...] od strony przylegającej do drogi prowadzącej do [...] (szosy państwowej wg nazewnictwa z mapy projektowanego wywłaszczenia), szczególnie dotyczy to tzw. skarpy, która w 1973 r. znajdowała się przy drodze prowadzącej do [...], natomiast obecnie jest cofnięta w głąb terenu tej dawnej działki (okala zbiornik wodny).

Z protokołu spisanego 21 września 1976 r. wynika, że WZEK przekazują Urzędowi Miasta i Gminy w [...] teren poeksploatacyjny o pow. 11,1 ha, położony w dzielnicy [...] wsi [...], który będzie przeznaczony dla "A" dla wędkowania członków tego Związku. W protokole zobowiązano WZEK do uporządkowania tego terenu (oczyszczenia ze złomu metalowego, płyt, bloków betonowych, wyrównania terenu), zlecenia Nadleśnictwu zadrzewienia terenu.

Z pisma [...] Zakładów [...] z 19 kwietnia 1977 r. wynika, że Zakłady te kompletują dokumentację dotyczącą m. in. działki nr [...], by przekazać teren byłej żwirowni "[...]" w [...] Urzędowi Miasta i Gminy [...]. Z pisma Naczelnika Miasta i Gminy [...] z 27 maja 1977 r. wynika, że grunty poeksploatacyjne obiektu "[...]-[...]" mają być zagospodarowane pod akwen. Z wniosku uzupełniającego WZEK z 3 października 1977 r. skierowanego do Naczelnika Miasta i Gminy w [...] o przekazanie terenu b. żwirowni wynika, że teren został całkowicie wyeksploatowany i w wyniku eksploatacji powstał zbiornik wodny. Na części nadbrzeżnej dokonano rekultywacji odebranej w marcu-kwietniu 1977 r. Wobec tego dla WZEK teren ten jest już zbędny i nie może zostać w racjonalny sposób wykorzystany. Z decyzji z [...] listopada 1977 r. wynika, że powodem wygaszenia użytkowania WZEK było całkowite zaprzestanie eksploatacji kruszywa w 1975 r., a nałożony obowiązek rekultywacji terenu wykonano.

Decyzją z [...] stycznia 1980 r. Wojewoda [...] orzekł o przekazaniu na rzecz "A" terenu we wsi [...] o pow. łącznej 11, 45 ha (nieużytki - 1,59 ha, wody stojące - 9,86 ha). W uzasadnieniu organ wskazał, że ów akwen stanowi wyrobisko pożwirowe, zrekultywowane przez podmiot prowadzący eksploatację kruszywa. Wojewoda wskazał, że protokolarnego przekazania tego terenu PZW dokona Naczelnik Miasta i Gminy w [...].

Z pisma Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z 20 grudnia 1986 r. wynika, że teren we wsi [...] o łącznej pow. 11,4458 ha przeznaczony dla "A" został zrekultywowany przez przeniesienia masy ziemi, które będą kilka lat osiadać, a zatem teren ten nie nadaje się do zabudowy.

Z wizji lokalnej dotyczącej terenu dawnej działki nr [...], przeprowadzonej 8 grudnia 2011 r. z udziałem G.W. działającej w imieniu własnym i pozostałych wnioskodawców wynika, że sporny grunt stanowi teren zakrzaczony i zakrzewiony, jest częścią skarpy okalającej zbiornik wodny, opada w kierunku wody. Potwierdza to materiał zdjęciowy załączony do odwołania z 2 kwietnia 2012 r. Odwołujący się potwierdzili wówczas, że część wywłaszczonej nieruchomości stanowi obrzeże zbiornika wodnego.

Z protokołu oględzin z 18 października 2013 r., o których zawiadomiono pełnomocnika stron 25 września 2013 r., wynika że teren dawnej działki nr [...] zlokalizowano na podstawie mapy zasadniczej w skali 1:2000. W toku oględzin stwierdzono, że znaczna część spornego gruntu stanowi zbiornik wodny oraz skarpę i bardzo wąski pas gruntu przylegający bezpośrednio do działki nr [...]. Teren działki jest pochylony w kierunku lustra wody, przy zbiorniku wodnym jest zadrzewiony i zakrzewiony, bardzo wąski odcinek działki nr [...] dochodzi do drogi asfaltowej (ul. [...]). Te same spostrzeżenia poczyniono w protokole oględzin z 25 listopada 2013 r. z udziałem G.W.

Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza zasadność stanowiska Wojewody co do tego, że cały teren dawnej działki nr [...] przed złożeniem wniosków o zwrot nieruchomości został wykorzystany na cel użyteczności publicznej, polegający na wydobywaniu kruszywa. Nie budzi wątpliwości to, że teren spornej działki stanowił część żwirowni "[...]" w [...], której eksploatację do 1975 r. prowadziły [...] Zakładów [...]. Na terenie działki nr [...] znajdowały się dwa otwory eksploatacyjne i budynek przerobowni. W latach 1975-1977 r. teren ten został uprzątnięty, a na terenie dawnego wyrobiska żwirowego powstał zbiornik wodny. Jego część nadbrzeżną zrekultywował Zakład prowadzący eksploatację kruszywa. Rekultywacja polegała na przemieszczeniu masy ziemi. Rekultywację odebrano w miesiącach marzec-kwiecień 1977 r. W 1980 r. została wydana decyzja o przekazaniu tego terenu na rzecz "A". W sprawie wystąpiły okoliczności aktualizujące stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku P 38/11, co do wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, wyłączającej możliwość zwrotu nieruchomości w sytuacji zrealizowania celu wywłaszczenia, w dniu złożenia wniosku o zwrot, na później skomunalizowanych gruntach, niezależnie od terminu realizacji tej inwestycji.

Zdaniem Sądu - prezentowane przez Wojewodę stanowisko o ustanowieniu na terenie działki nr [...] tzw. strefy ochronnej nie zostało wykazane, nawet w oparciu o dowody pośrednie. Faktem jest, że w czasie wydawania decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1967 r. przepisy o lokalizacji inwestycji szczegółowych dopuszczały ustalanie stref ochronnych inwestycji (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym - Dz. U. nr 7, poz. 47, dalej upp). Co do zasady decyzje w sprawie ustalenia strefy ochronnej wydawały organy właściwe do spraw planowania przestrzennego, które były jednocześnie właściwe do wydawania decyzji ustalających lokalizację szczegółową inwestycji (§ 41 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu - M. P. nr 25, poz. 129). Brak akt lokalizacyjnych uniemożliwia ustalenie, czy wraz z wydaniem decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] organ ustanowił dla terenu działki nr [...] graniczącego z drogą relacji [...]-[...] strefę ochronną inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że błędne jest stanowisko skarżących utożsamiające teren wyrobiska dawnej żwirowni z powstałym później w to miejsce akwenem i wnioskowanie z tego, że część dawnej działki nr [...] o pow. 393 m2, stanowiąca obrzeże zbiornika wodnego przez to stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Nie można utożsamiać terenu samego wyrobiska żwirowni z terenem całej żwirowni "[...]" w [...] i jej infrastrukturą. Z mapy wykonanej w 1973 r. wyraźnie wynika, że część działki nr [...] od strony drogi relacji [...]-[...] była terenem żwirowni, skoro znajdowały się tam dwa punkty eksploatacyjne i budynek przerobowni. W tym miejscu musieli poruszać się pracownicy WZEK, a niewykluczone, że także pojazdy obsługujące tę infrastrukturę. Z wniosku uzupełniającego WZEK z 3 października 1977 r. wynika, że rekultywacja wykonana przez WZEK prócz terenu zbiornika wodnego [objęła] także jego część nadbrzeżną. Rekultywację odebrano w miesiącach marzec-kwiecień 1977 r. Porównanie materiału mapowego z lat 1973 i map obecnych z 2013 r. wskazuje, że w ramach rekultywacji zmianie uległo położenie skarpy, a materiał zdjęciowy załączony do odwołania i oględziny wskazują, że teren nadbrzeżny dawnej działki nr [...] został przywrócony do stanu naturalnego, jest porośnięty zielenią i nie zawiera elementów infrastrukturalnych, czy elementów wyposażenia dawnej żwirowni "[...]". W toku trzykrotnych oględzin, przeprowadzonych dwukrotnie z udziałem G.W., teren dawnej działki nr [...] zlokalizowano przy użyciu mapy zasadniczej w skali 1:2000. Kwestia pomiarów tego terenu nie miała żadnego znaczenia.

Wojewodzie - mimo podejmowanych prób - nie udało się ustalić pochodzenia mapy z 1973 r., którą otrzymała G.W. B.Z. mimo, że otrzymał w 13 października 2016 r. pismo Wojewody z prośbą o udzielenie informacji skąd pozyskał tę mapę, nie udzielił odpowiedzi.

Mimo podjęcia przez Wojewodę licznych prób uzyskania dokumentacji wywłaszczeniowej i lokalizacyjnej - nie udało się odnaleźć akt lokalizacyjnych i całych kompletnych akt wywłaszczeniowych. Po upływie ponad 40 lat od wywłaszczenia organy orzekające o zwrocie spornej nieruchomości miały do dyspozycji jedynie fragmenty akt wywłaszczeniowych i późniejszej dokumentacji, dotyczącej losów terenu dawnej żwirowni "[...]". Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na ocenę wystąpienia przesłanki "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, czy też jej części na cel wywłaszczenia (art. 137 ugn).

Nie można się zgodzić ze skarżącymi, że mimo wskazań zawartych w prawomocnym wyroku IV SA/Wa 905/15 uzupełniające postępowanie dowodowe nie doprowadziło do wyjaśnienia istotnych dla sprawy kwestii. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy umożliwiał ustalenie celu wywłaszczenia spornej nieruchomości i ocenę przesłanki "zbędności" tej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Skarżący występując o zwrot nieruchomości po kilkudziesięciu latach, w ciągu których nastąpiły zmiany ustrojowe, organizacyjne i kompetencyjne w strukturze organów administracji publicznej, musieli liczyć się z tym, że będą trudności ze zgromadzeniem pełnego materiału dowodowego sprawy wywłaszczeniowej. Prowadzone po tylu latach od daty wywłaszczenia (1971 r.) przez Starostę i Wojewodę postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do uzyskania akt lokalizacyjnych, czy kompletnych akt wywłaszczeniowych.

Wojewoda wykonał wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 905/15. Organ ten uzyskał ze Starostwa uwierzytelnioną kopię orzeczenia wywłaszczeniowego z 1971 r., choć poszukiwania w Archiwum Państwowym w [...], Starostwie Powiatowym w [...] i [...] Zakładach [...] nie pozwoliły na uzyskanie akt lokalizacyjnych i całości akt wywłaszczeniowych. Poszukiwania mapy z 1973 r. sporządzonej w skali 1:1000 w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...], u pełnomocnika skarżących radcy prawnego R.K. i B.Z. nie dały rezultatu. Dostępna jedynie kopia mapy z 1973 r. została zaopatrzona w odpowiednią kolorystykę obrazującą przebieg poszczególnych granic, czego wymagał WSA w Warszawie.

Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w skardze z tego powodu, że sprawa zwrotu nieruchomości B.Z. jest sprawą odrębną od sprawy niniejszej. Potwierdził to WSA w uzasadnieniu prawomocnego wyroku IV SA/Wa 905/15, stwierdzając że organ nie miał obowiązku analizowania i oceny przesłanek wydania decyzji w zupełnie innym postępowaniu. Sąd wskazał, że nie jest tak, jak twierdzą skarżący, że sprawy o zwrot nieruchomości wywłaszczonych na potrzeby eksploatacji kruszywa we wsi [...] są jednorodne. Skarżący utrzymują, że sprawa B.Z. została zakończona pozytywnie dla wnioskodawcy. Jednakże Sąd zwraca uwagę, że w sprawie dotyczącej innego gruntu sprawa została zakończona decyzją odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a decyzję tę zaakceptowały sądy administracyjne (wyrok NSA z 4.10.2016 r. I OSK 2918/14), co jest Sądowi znane z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał w tamtej sprawie za nieuzasadniony zarzut niewykorzystania nieruchomości (na której była prowadzona eksploatacja kruszywa, a teren poddany rekultywacji) na cel przewidziany decyzją wywłaszczeniową, skoro teren ten stał się zbędny [...] Zakładom [...] (k. 61, 67-72 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiedli L.K., J.K., J.K., W.K., S.W., B.W., M.W. i K.W., reprezentowani przez r. pr. R.K. Skarżący kasacyjnie zaskarżając wyrok IV SA/Wa 1069/17 w całości, zarzucili mu naruszenie:

I.1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa - art. 151 ppsa przez oddalenie skargi na decyzję Wojewody z [...] lutego 2017 r. podczas gdy stan faktyczny sprawy nie pozwalał na przyjęcie jaka część wywłaszczonej nieruchomości została faktycznie wykorzystana do celów wywłaszczenia, a jaka część nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia i winna podlegać zwrotowi na rzecz skarżących;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa:

2. art. 145 § 1 "ust." [winno być "pkt"] 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez brak wzięcia pod uwagę okoliczności braku dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, brak wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz niewyjaśnienie istoty sprawy, co doprowadziło do błędnego uznania, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany w stosunku do całości nieruchomości, w sytuacji gdy część nieruchomości tj. minimum 393 m2 nie była wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem określonym w orzeczeniu o wywłaszczeniu, a cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu nie został zrealizowany, oraz przez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 kpa przez brak wzięcia pod uwagę orzekania przez organ administracji publicznej z naruszeniem zachowania zasady zaufania stron do organów administracji publicznej, w szczególności biorąc pod uwagę okoliczność, że przy takim samym stanie faktycznym i takim samym zakresie materiału dowodowego zapadły odrębne rozstrzygnięcia w przedmiocie skarg na decyzje odmowne;

4. art. 170 ppsa przez zignorowanie związania oceną prawną dokonaną przez WSA w Warszawie w wyroku z 28 października 2015 r. IV SA/Wa 905/15, który to Sąd uznał, że sprawy niniejszej nie można zbadać w oderwaniu od dokumentacji zawartej w aktach lokalizacyjnych, oraz aktach sprawy wywłaszczeniowej;

5. art. 153 ppsa przez błędne uznanie, że organ zrealizował zalecenia WSA w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku z 28 października 2015 r. IV SA/Wa 905/15 uchylającego poprzednią decyzję organu II Instancji w sprawie;

6. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 2 ugn przez niezastosowanie art. 137 ust. 2 ugn w sytuacji, gdy zachodzą ku temu podstawy.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia [w całości], a z ostrożności procesowej o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia [w całości] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych (k. 76-81, 89 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty naruszenia art. 170 i 153 ppsa (zarzuty 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej), z uwagi na ich charakter, należało rozpoznać łącznie.

W sprawie zapadły dwa prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 8 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1426/12 i 28 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 905/15.

Związanie podmiotów, o których mowa w art. 170 ppsa, polega na związaniu ich dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w przepisach prawnych. Podmioty te muszą bez wyjątku przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Prawomocność orzeczenia sądu administracyjnego należy rozumieć w ten sposób, że wywiera ono skutek nie tylko w danym i zakończonym postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale oddziałuje także w razie ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w danej sprawie (podobnie: wyrok NSA z 9.11.2007 r. I OSK 106/07, Lex 427631). Rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego podmiotu kontestowana i poddana innej ocenie. Powyższe odnosi się do sentencji orzeczenia, lecz również do uzasadnienia wyroku zawierającego wykładnię przepisów mających w sprawie zastosowanie i prezentującego tok rozumowania sądu orzekającego. Moc wiążąca wyroku określona w art. 170 ppsa oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu (wyrok NSA z: 24.3.2015 r. II GSK 2134/13; 14.10.2010 r. II OSK 1578/09, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 727, nb 3). Ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym przez strony wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uchylającym zaskarżona decyzję jest wiążąca nie tylko dla tego sądu oraz organy, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 153) lecz także dla Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 170 ppsa) rozpoznającego skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego w tej samej sprawie (wyrok NSA z: 24.3.2015 r. II GSK 2134/13; 24.11.2006 r. II FSK 1389/05; 29.5.2012 r. II OSK 457/11, akceptowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza - op. cit., s. 727, nb 5).

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LexisNexis 2012 r., s. 396-397 uw. 1-2; A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 r., s. 654-655 uw. 2-5; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz - op. cit., s. 688-690, nb 4-8). Art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sądy, orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 4.6.2009 r. I OSK 426/08, Lex 561267; 30.7.2009 r. II FSK 451/08, Lex 526493; 23.9.2009 r. I FSK 494/09, Lex 594010; 13.7.2010 r. I GSK 940/09, Lex 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.01.2010 r. I SA/Wr 1591/09, Lex 559604).

Art. 153 ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności i wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji i konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Autor skargi kasacyjnej przeinacza treść uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 905/15. W uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 905/15 Sąd I instancji nie wskazał, że "sprawy niniejszej nie można zbadać w oderwaniu od dokumentacji zawartej w aktach lokalizacyjnych, oraz aktach sprawy wywłaszczeniowej". W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia zarzutów skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd wskazał, że "Ustalenie celu wywłaszczenia w postępowaniu o zwrot nieruchomości ma szczególne znaczenie w sytuacji, kiedy cel wywłaszczenia, tak jak określony w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] grudnia 1971 r., został ogólnie sformułowany, jako nieruchomość niezbędna pod teren eksploatacji kruszywa. W takiej sytuacji dokładne przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości należy odczytywać w oparciu o akta wywłaszczeniowe sprawy, jak również z uwzględnieniem innych dokumentów, np. tych, które stanowiły podstawę realizacji wyrobiska kruszywa przez [...] Zakładów [...]. W ... aktach administracyjnych znajduje się jedynie kopia decyzji wywłaszczeniowej. Natomiast nie ma akt wywłaszczeniowych i brak jest informacji o przyczynie tego braku... W realiach przedmiotowej sprawy należy przyjąć, że nie zostało wyjaśnione, czy faktycznie cała wnioskowana do zwrotu działka została wykorzystana pod teren eksploatacji kruszywa. Przede wszystkim do sprawy należy dołączyć akta sprawy wywłaszczeniowej zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 1971 r.".

Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę, prawidłowo realizował wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 905/15. Powszechnie przyjmuje się, że po upływie kilkudziesięciu lat od dnia wywłaszczenia, akta postępowania wywłaszczeniowego mogły się nie zachować. Pomiędzy wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego ([...] grudnia 1971 r.) a wydaniem zaskarżonej decyzji ([...] lutego 2017 r.) minęło ponad 45 lat. Z tej przyczyny brak akt wywłaszczeniowych, mimo ich prawidłowych poszukiwań we właściwych archiwach i instytucjach (w ramach realizacji wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 905/15), zgodny jest z doświadczeniem życiowym. Stanowi to odpowiedź na wątpliwość Sądu wyrażoną w uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 905/15: "brak jest informacji o przyczynie tego braku [akt wywłaszczeniowych]". Z przyczyn obiektywnych dołączenie akt sprawy wywłaszczeniowej, zakończonej decyzją z [...] grudnia 1971 r. stało się niewykonalne.

Wojewódzki Sąd w uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 905/15 jednoznacznie wskazał: "W aktach administracyjnych znajduje się mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:1000 [...] Zakładów [...] przedstawiająca szczegółowe zagospodarowanie terenu kopalni kruszywa położonej we wsi [...]-[...]. Organ w zaskarżonej decyzji wykorzystał ten dowód wskazując, że w granicach wywłaszczonej działki nr [...] wykazano dwa otwory eksploatacyjne, a w części położonej bezpośrednio przy obecnej ul. [...], usytuowany był budynek przerobowni (oznaczony na mapie nr 3). Z powyższymi ustaleniami należy się zgodzić". Żaden z dowodów zebranych w sprawie po wydaniu wyroku IV SA/Wa 905/15 nie prowadził do odmiennych ustaleń, niźli aprobowane wyrokiem IV SA/Wa 905/15; takiego dowodu nie wskazuje także autor skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 905/15 Sąd i instancji wskazał, że "stwierdzenie zawarte w decyzji [z [...] grudnia 2013 r.], że teren kopalni obejmuje w całości działkę wywłaszczoną nr [...] jest w ocenie Sądu przedwczesne. Mapa ta stanowi załącznik nr 1 do jakiegoś dokumentu, jednakże organ nie podjął próby wyjaśnienia jakiego. Mapa ta przedstawia stan na dzień 7 kwietnia 1973 r., kiedy wyrobisko kruszywa funkcjonowało. Na mapie tej wyrysowanych jest szereg granic: granica wyrobiska, granica działki, granica lokalizacji. Organ winien ustalić co poszczególne granice oznaczają i określić dokładny przebieg poszczególnych granic (oznaczając je na przykład odrębnymi kolorami). Wtedy dopiero będzie można ustalić, czy faktycznie cała wywłaszczona działka została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, czy też część działki znajdowała się poza terenem eksploatacji kruszywa".

Sąd I instancji w wyroku IV SA/Wa 651/18 prawidłowo uznał, że działania podjęte przez Wojewodę dla ustalenia jakiego dokumentu owa mapa była załącznikiem, były należyte, a mimo to nie udało się ustalić, do którego dokumentu owa mapa była załączona. Trafnie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał mapę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:1000 WZEK za wiarygodny dowód. Mapa przedstawiała teren Kopalni kruszywa na dzień 7 kwietnia 1973 r., gdy Kopalnia funkcjonowała. Stąd uwidocznienie na owej mapie na terenie działki nr [...] dwu otworów eksploatacyjnych (nr 4 i 6) i budynku przerobowni, w sposób wystarczający wskazuje, że także teren tej działki w części nie stanowiącej wyrobiska, służył eksploatacji kruszywa. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 905/15, kopię mapy opatrzono kolorami, co pozwoliło należycie ustalić poszczególne granice. Ocenę tego dowodu, w powiązaniu z innymi dowodami zebranymi w sprawie, Sąd I instancji trafnie aprobował, przedstawiając starannie szczegółowe argumenty, które prowadziły do aprobaty tej oceny (s. 6-12 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 1069/17).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa okazał się niezasadny.

Sąd I instancji prawidłowo aprobował ustalenia faktyczne, poczynione przez organy obu instancji. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, ustalenia organów obu instancji poczynione zostały z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Organy administracji publicznej zebrały w sposób wyczerpujący i rozpatrzyły należycie cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Ocena dowodów dokonana przez organy mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa).

Nie można skutecznie postawić Sądowi I instancji zarzutu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa braku w aktach sprawy akt wywłaszczeniowych, akt lokalizacyjnych i nie ustalenia skąd pochodzi mapa w skali 1:1000, na podstawie której czynił ustalenia w sprawie oraz załącznikiem czego jest przedmiotowa mapa (s. 6 skargi kasacyjnej), skoro Wojewoda trafnie wskazał, że owa mapa pochodziła od skarżącej (s. 9 decyzji z [...] lutego 2017 r.), a poszukiwanie akt wywłaszczeniowych i akt lokalizacyjnych wiązało się z szeregiem zapytań do właściwych archiwów i instytucji o owe akta. Wojewoda prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dążąc w szczególności do: uzyskania pełnych akt wywłaszczeniowych; do wyjaśnienia, jakiego dokumentu załącznikiem była kopia mapy WZEK Działu Górniczo-Geologicznego, sporządzona na dzień 7 kwietnia 1973 r. Wojewoda dążył do uzyskania oryginału bądź uwierzytelnionej kopii mapy w skali 1:1000 WZEK, kierując zapytania do Starosty [...], pełnomocnika skarżących i wskazanego przez tego pełnomocnika B.Z. jako osoby, od której G.W. otrzymała tę mapę. Wojewoda precyzyjnie wskazał podmioty, do których zwracał się o dokumenty i informacje, i rezultaty tych zapytań (s. 4-9 decyzji z [...] lutego 2017 r.; s. 10 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 1069/17). Pozwalało to Sądowi I instancji na uznanie, że wszechstronna ocena całokształtu prawidłowo zebranych dowodów i rozumowanie, w wyniku którego organ ustalił okoliczności faktyczne, było zgodne z prawidłami logiki, spełniały wymogi zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 464-466, nb 1-3), a tak ustalony stan faktyczny jest prawidłowy.

W szczególności Sąd I instancji prawidłowo aprobował ustalenia Wojewody, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej wywłaszczonej nieruchomości. Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie podważył owych ustaleń.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 kpa. Sąd w uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 905/15 nie podzielił zarzutu "naruszenia art. 8 i 11 kpa poprzez nie odniesienie się organu do kwestii, dlaczego spadkobiercy S.Z. otrzymali zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. ... organ nie ma obowiązku analizować i oceniać w tym postępowaniu przesłanek wydania decyzji w zupełnie innym postępowaniu". Wnioskodawcy nie wywiedli skargi kasacyjnej od wyroku IV SA/Wa 905/15 i nie zakwestionowali oceny prawnej Sądu w tej materii. Zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku IV SA/Wa 905/15, były wiążące dla organów, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądów. Trafnie Sąd I instancji powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.10.2016 r. I OSK 2918/14, oddalający skargę kasacyjną innych skarżących kasacyjnie, od wyroku z 22 lipca 2014 r. I SA/Wa 109/14, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę innych skarżących od decyzji z [...] listopada 2013 r. nr [...] Wojewody [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, obejmującej inne działki wywłaszczone, stanowiące aktualnie w ewidencji gruntów obręb [...], część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 8,4497 ha, która jest własnością Gminy [...], wchodzącą w skład nieruchomości położonej na terenie miasta [...] i wsi [...] o powierzchni 11,45 ha (cbosa), będącej przedmiotem postępowania kontrolowanego w sprawie I OSK 651/18, w części obejmującej także dawną działkę nr [...].

Skarżący kasacyjnie nie zakwestionowali skutecznie stanu faktycznego, prawidłowo aprobowanego wyrokiem IV SA/Wa 651/18. Stan faktyczny sprawy pozwolił na przyjęcie, że cała nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia – pod teren eksploatacji kruszywa. Umieszczenie na terenie przedmiotowej nieruchomości dwu otworów eksploatacyjnych (nr [...]) oraz budynku jednej z dwu przerobowni (oznaczonej na odpisie mapy 1:1000 numerem 3) - w północno-wschodniej części dawnej działki nr [...], prowadziło do prawidłowego wniosku, że teren całej dawnej działki nr [...] wykorzystany został na cel wywłaszczenia (art. 231 kpc).

Za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (art. 231 kpc; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Sąd zmuszony byłby stosować tę metodę, nawet gdyby nie było [przepisu art. 241 dawnego kpc] w ustawie. Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 515, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody). Taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanym postępowaniu.

Mimo że przepisy kpa nie przewidują wprost możliwości ustalenia określonej okoliczności faktycznej na podstawie domniemania faktycznego, to zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie dostrzega się konieczność ich stosowania w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z: 14.7.2009 r. II GSK 1078/08; 22.3.2013 r. II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). Przykładowo - w sprawach dotyczących rewindykacji nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., za stosowaniem domniemania faktycznego co do wydania opinii organu wojewódzkiego opowiedział się Mirosław Gdesz, wskazując, że jeżeli w zezwoleniu PKPG była wzmianka o wydaniu opinii przez organ wojewódzki, to należy domniemywać, że taka opinia została wydana (M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z 26 kwietnia 1949 r., Pal. 2003/9-10/s.36, akapit 2).

Dowolny jest pogląd autora skargi kasacyjnej, że "z całości materiału dowodowego płynie wniosek przeciwny, tj. iż teren płaski znajdujący się za terenem zadrzewionym i tzw. skarpą, z pewnością nie stanowił po pierwsze części terenu wykorzystanego do eksploatacji kruszywa, a następnie terenu objętego rekultywacją" (s. 6 skargi kasacyjnej). Przeciwko temu poglądowi przemawia to, że na tym terenie znajdowała się przerobownia nr [...], uwidoczniona na mapie sporządzonej według stanu na dzień 7 kwietnia 1973 r. Obie przerobownie (nr [...]), stanowiły istotny element procesu technologicznego eksploatacji złoża kruszywa. Nadto teren od strony drogi nr [...] (obecnie ul. [...]), wyraźnie nie był płaski. Wzdłuż drogi, na odcinku granicy drogi i działki nr [...], widoczna jest skarpa; druga skarpa ciągnie się równolegle do pierwszej skarpy, oddzielającej drogę, zaczynając się w połowie budynku przerobowni nr [...] ku wschodniej granicy działki nr [...], na szerokości ponad połowy działki nr [...]. Porównanie odpisu mapy 1:1000, z mapą 1:2000, ze zdjęciami tego terenu i informacjami o rekultywacji terenu kopalni wskazuje, że ten fragment dawnej działki nr [...], po usunięciu budynku przerobowni, uległ wyrównaniu - masy ziemi zostały przeniesione i wymagały kilkuletniego osiadania. Następnie fragment tak wyrównanego terenu, od strony czaszy zbiornika wodnego, został w ramach rekultywacji obsadzony drzewami (sosnami) i krzewami (pismo Naczelnika z 20 grudnia 1986 r.; pismo Z-cy Dyrektora ds. Inwestycji WZEK z 3 października 1977 r.; protokoły oględzin z: 18 października 2013 r. i 21 listopada 2013 r.; zdjęcia przedmiotowego terenu). Oddalenie skargi nie stanowiło naruszenia art. 151 ppsa.

Zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i w zw. z art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), nie zasługiwał na uwzględnienie. Skoro prawidłowo ustalony stan faktyczny wskazał, że cała dawna działka nr [...] została wykorzystana na cel wywłaszczenia przed wniesieniem wniosku o zwrot nieruchomości (4 maja 2007 r.), to nie zachodziły przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości w całości ni w części.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.