Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 801/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 136 ust 3 oraz 137 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1990 nr 34 poz 201
law: Ustawa z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art 1, art 21, art 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant ref. staż. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej również: "Minister") z [...] stycznia 2016 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Minister, po rozpoznaniu odwołania A. K. (dalej również: "skarżąca") od decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") nr [...] z [...] czerwca 2013 r. (znak: [...]) odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") nr [...] z [...] listopada 2011 r. (znak: [...]) orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność [...], położonej w [...], przy ul. [...], stanowiącej dawną działkę nr [...], aktualnie oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] oraz część działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu 6-11-10 (pkt I) oraz o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność [...] , położonej w [...] , przy ul. [...] , oznaczonej obecnie jako działki ewidencyjne nr [...] , [...] z obrębu 6-11-10 oraz działka ewidencyjna nr [...] z obrębu 6-11-13, a także część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu 6-11-10 (pkt II), utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję Wojewody [...] .

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Umową sprzedaży z [...] października 1975 r. Rep. [...] T. D. (poprzednik prawny skarżącej) zbył w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w [...] Dzielnicy [...] przy ul. [...], obręb 6-11-10 oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 2,7570 ha, dla której prowadzona była księga wieczysta KW nr [...]. Zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] września 1973 r. znak: [...], [...] ww. nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami "[...] - [...]".

II.2. Pismem z 22 lutego 2000 r. T. D. złożył wniosek o zwrot nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], obręb 6-11-10 oznaczonej jako działka nr [...] wskazując, iż nie została ona wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.

II.3. Starosta Powiatu [...] decyzją z [...] listopada 2000 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...] stanowiącej dawną działkę nr [...] o pow. 2,7570 ha z obrębu 6-11-10. Po rozpatrzeniu odwołania T. D., Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2005 nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] listopada 2000 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji nie uwzględnił aktualnego stanu prawnego nieruchomości oraz nie ustalił czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 137 oraz art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Postanowieniem Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. wyznaczono Starostę [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], obręb 6-11-10, stanowiącej dawną działkę nr [...]. W piśmie z 25 maja 2010 r. A. K. wystąpiła z wnioskiem o zwrot ww. nieruchomości wskazując, iż zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...]-[...] w [...] z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt I Ns [...] jest następcą prawnym zmarłego dnia [...] września 2009 r. T. D.. Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2011 r. znak: [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność [...], położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej obecnie jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu 6-11-10 oraz części działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu 6-11-10 (pkt I) oraz o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność [...], położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej obecnie jako działki ewidencyjne nr [...], [...] z obrębu 6-11-10 oraz działka ewidencyjna nr [...] z obrębu 6-11-13, a także części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu 6-11-10 (pkt II). Od decyzji tej skarżąca nie wniosła odwołania.

II.4. Pismem z 21 marca 2013 r., uzupełnionym pismem z 16 kwietnia 2013 r., A. K. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] listopada 2011 r. znak: [...] wskazując, iż wniosek o wpis prawa użytkowania wieczystego nastąpił po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualny tekst jednolity: Dz.U z 2015 r. poz. 1774; dalej również: "u.g.n."), a zatem decyzja Starosty [...] rażąco narusza prawo. Ponadto w ocenie skarżącej w sposób wadliwy została oceniona realizacja celu wywłaszczenia.

II.5 Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2013 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] listopada 2011 r. znak: [...] wskazując, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

II.6. Minister, rozpoznając odwołanie skarżącej od wskazanej wyżej decyzji Wojewody, uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Minister przypomniał, że postępowanie toczy się w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji. Następnie Minister przytoczył m. in. art. 136 i 137 u.g.n. oraz przypominał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest część nieruchomości stanowiącej wcześniej działkę nr [...], o powierzchni 2,7570 ha, dla której prowadzona była księga wieczysta KW nr [...], nabyta przez Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży z [...] października 1975 r. Rep. [...] . Z ustaleń Starosty wynika, że aktualnie są to działki z obrębu 6-11-10 nr [...], [...], nr [...], nr [...] , nr [...], nr [...] , nr [...] , nr [...], nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] i z obrębu 6-11-13 działka [...]. W wyniku przeprowadzonych w dniu 13 maja 2011 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości ustalono, iż na działce nr [...] znajduje się ogrodzony, społecznie strzeżony parking dla mieszkańców osiedla oraz trawnik; na działce [...] znajduje się chodnik oraz trawnik; na działce nr [...] znajduje się zieleń, chodnik asfaltowy, społecznie strzeżony parking, wybetonowana zatoka z miejscami postojowymi oraz budynek administracji osiedla; na działce nr [...] znajduje się budynek apteki; działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną - osiedlową wraz z betonowymi chodnikami; na działce nr [...] posadowiony jest pawilon handlowy; na działce nr [...] znajduje się niska i wysoka zieleń; na działce [...] znajduje się ogrodzony parking samochodowy strzeżony oraz betonowa zatoczka wraz z miejscami postojowymi; działka nr [...] stanowi asfaltową drogę wewnętrzną - osiedlową wzdłuż której znajdują się miejsca parkingowe oraz zieleń wysoka i niska; na działce nr [...] znajduje się ogrodzony plac zabaw wraz z betonowymi chodnikami oraz zielenią wysoką i niską; na działce [...] znajduje się ogrodzony, społecznie strzeżony parking. Działka nr [...] zajęta jest pod betonowy chodnik wzdłuż którego ustawione są latarnie, a ponadto wraz z zajętymi pod jezdnię asfaltową działkami nr [...] i [...] leży w pasie drogowym drogi publicznej

- ul. [...]. Natomiast działka nr [...] leży w pasie drogowym drogi publicznej

- ul. [...], stanowiąc jezdnię asfaltową, wzdłuż której biegnie chodnik oraz miejsca postojowe. Z kolei działka nr [...] leży w pasie drogowym drogi publicznej - ul. [...], stanowiąc jezdnię asfaltową wraz z betonowymi chodnikami i miejscami postojowymi.

W toku postępowania zwrotowego ustalono również, że nieruchomość stanowiąca działki nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...], nr [...] , nr [...] została na podstawie aktu notarialnego z dnia 31 grudnia 1997 r. Rep. A nr [...] oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Ujawnienie prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej nastąpiło w dniu [...] maja 2000 r.

Powyższe ustalenia potwierdzają treści ksiąg wieczystych: KW nr WA1 [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działki nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz KW nr WA1 [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Wpis użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w ww. księgach wieczystych jest nadal aktualny.

W postępowaniu zwrotowym ustalono również, że działki nr [...] (ul. [...]), nr [...] (ul. [...] ), nr [...] , nr [...] i [...] (ul. [...]), stanowią drogi publiczne gminne, co potwierdza treść ksiąg wieczystych KW nr [...] i WA1 [...], w których prawo własności wpisane jest na rzecz [...]. Rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie Gminy [...]-[...] do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...] poz. [...]) ul. [...], [...] i [...] zostały zaliczone do kategorii dróg lokalnych miejskich, co potwierdza że ulice te stanowią drogi publiczne. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi.

Ponadto Starosta [...] w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] wskazał, że realizacja inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego z usługami pod nazwą "[...] - [...]" rozpoczęta została w 1976 r. po wydaniu decyzji z [...] lipca 1976 r., co potwierdza rozpoczęcie inwestycji w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Minister wskazał, że przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Dlatego też okoliczność, że zamiast parkingu wielopoziomowego wybudowano parkingi naziemne nie ma wpływu na zrealizowanie celu wywłaszczenia tj. budowę osiedla mieszkaniowego. Nabycie spornej nieruchomości nastąpiło bowiem pod budowę osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą, a nie wyłącznie pod budowę parkingu.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących ustanowienia prawa użytkowania wieczystego spornych działek Minister podniósł, iż wszelkie zarzuty dotyczące ważności umowy z 31 grudnia 1997 r. powinny być podnoszone we właściwym postępowaniu przed sądem powszechnym.

Dalej Minister zauważył, że nie było możliwe orzeczenie zwrotu nieruchomości stanowiącej działki nr [...] (ul. [...]), nr [...] (ul. [...] ), nr [...], nr [...] i [...] (ul. [...]), które stanowią urządzone drogi publiczne gminne. Zgodnie bowiem z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460) własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione (tj. samorząd województwa, powiatu i gminy). Niedopuszczalność zmiany właściciela drogi publicznej na osobę prywatną wyłącza także możliwość zwrotu takiej nieruchomości. Drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. res extra commercium. Nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" za stronę przedmiotowego postępowania Minister stwierdził, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Do stron postępowania o zwrot nieruchomości, a więc podmiotów posiadających interes prawny, zalicza się jej poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych, aktualnego właściciela nieruchomości, a także osoby, które wykażą, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości. Powyższe wskazuje, że organ prowadzący postępowanie zwrotowe prawidłowo ustalił krąg podmiotów, którym przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Zatem Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" miała przymiot strony w tym postępowaniu, gdyż przysługuje jej prawo użytkowania wieczystego spornych działek.

Reasumując Minister stwierdził, że przeprowadzone postępowanie nadzorcze potwierdza, że decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] listopada 2011 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto w sprawie nie zaistniała żadna inna przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a.

III.1 W skardze na wskazaną wyżej decyzję Ministra A. K. wniosła o jej uchylenie oraz zarzuciła naruszenie:

a) nieuzasadnione zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że Wojewoda [...] w postępowaniu nadzorczym prawidłowo uznał, że decyzja Starosty nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

b) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w powiązaniu z art. 136 ust. 1 -3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że aktualne przeznaczenie części wywłaszczonej nieruchomości i zagospodarowanie jej na cel parkingów płaskich oraz utrzymanie na niej zieleni, można uznać za zgodne z niespornym celem wywłaszczenia nieruchomości jakim była budowa osiedla mieszkaniowego z parkingiem wielopoziomowym, i w konsekwencji błędne przyjęcie, że część wywłaszczonej nieruchomości nie stała się zbędna na cel określony w umowie wywłaszczeniowej i nie daje następcy prawnemu wywłaszczonego właściciela prawa domagania się zwrotu części tej nieruchomości;

c) naruszenie prawa procesowego tj. art. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Wojewody znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym, podczas gdy skarżąca wskazała na sprzeczność ustaleń Starosty z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, tj.:

- pominięcie przy orzekaniu istotnych okoliczności sprawy w tym daty rozpoczęcia realizacji inwestycji parkingowych na wywłaszczonej nieruchomości oraz daty jej zakończenia i nie rozważenie tych okoliczności w związku z treścią art. 136 § 1-3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.

- pominięcie okoliczności, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" dowodziła, że posiada grunty pod inwestycje i zaprasza inwestorów do współpracy;

- obrazę art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez bezkrytyczne przyjęcie - jako dowodu w sprawie - ustaleń SM "[...]" zawartych w piśmie z dnia 18 maja 2000 roku, znak [...], w którym SM informowała, że dwa parkingi społeczne zostały wybudowane w latach 1976 - 1979 r., co jest w oczywistej sprzeczności z pismem Wydziału Architektury Urzędu Gminy [...] – [...] z 17 lipca 2000 roku, na które powołał się Starosta, informującym, że realizacja osiedla mieszkaniowego "[...] - [...]" prowadzona była na podstawie pozwolenia na budowę z [...] lipca 1976 r., która obejmowała:

- budowę budynków mieszkalnych;

- hydroforni;

- pawilonu handlowego;

- szkoły środowiskowej;

- przedszkola i żłobka, przychodni zdrowia i parku.

W powyższym wykazie brak jest zatem informacji o zezwoleniu na budowę parkingów, o budowie których informowała Starostę SM "[...]". Ponadto należy dodać, że plan realizacyjny ustalał budowę jednego parkingu wielopoziomowego. Starosta pominął, w swoim rozstrzygnięciu istotny wątek, że odstąpienie od budowy parkingu wielopoziomowego wymagało dokonania zmiany planu realizacyjnego, co skutkowało również zmianą decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Wywłaszczenie objęło więc zbyt duży obszar (wywłaszczenie na zapas), a część "nadwyżki" została wykorzystana na wybudowanie kilku parkingów i dodatkowej zieleni. Na pozostałą część "nadwyżki" SM "[...]" czyniła starania zmierzające do pozyskania inwestorów. W konsekwencji należy uznać, że Starosta oraz Wojewoda nie rozstrzygnęli:

- dlaczego inwestor nie dostosował się do ustaleń planu realizacyjnego;

- kiedy ( w jakim czasie od wywłaszczenia ) i na podstawie jakich dokumentów inwestor wybudował społeczne parkingi płaskie oraz w jakim czasie od wywłaszczenia;

- czy plan realizacyjny odnośnie usytuowania parkingów płaskich i urządzenia zieleni został zmodyfikowany i w jakim trybie został zatwierdzony;

- dlaczego, pomimo twierdzenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, SM "[...]" dysponuje wolnymi terenami pod nowe inwestycje.

d) brak ustosunkowania się w do podstawowej tezy sformułowanej we wniosku z 21 marca 2013 r. inicjującego procedurę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [...], a mianowicie, iż organ orzekający o odmowie zwrotu nieruchomości zgodnie z zapisem art. 137u.g.n., w każdym przypadku musi zgromadzić materiał dowodowy i rozstrzygnąć w zakresie obu przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia zawartych w tym przepisie, wskazując daty rozpoczęcia i zakończenia realizacji poszczególnych obiektów oraz ich usytuowanie w odniesieniu do planu realizacyjnego.

e) naruszenie art. 75 k.p.a. w powiązaniu z art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie wniosku o sporządzenie mapy synchronicznej dla porównania stanu rzeczywistego zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej z planem realizacyjnym, z uwzględnieniem art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.

Z kolei w piśmie z 5 sierpnia 2016 r. skarżąca oświadczyła, że rozszerza zarzuty skargi wskazując na:

1. Bezpodstawne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bowiem wywłaszczona nieruchomość stosownie do art. 136 u.g.n., nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż w terminach wynikających z art. 137 ust. 1 ustawy rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Zdaniem Ministra nie ma znaczenia dla wyniku sprawy fakt, iż zamiast parkingu wielopoziomowego zrealizowano kilka parkingów naziemnych. Minister pominął całkowicie okoliczność, iż taka zmiana wymagała zmiany planu realizacyjnego oraz zmiany pozwolenia na budowę. Ta nowa podnoszona okoliczność przesądza, iż chybione jest rozstrzygnięcie Ministra motywowane tym, że nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa w zakresie stosowania w decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] listopada 2011 r. przepisów art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz pozostałych przepisów tej ustawy.

2. Nieuzasadnione uznanie, iż decyzja Starosty nie jest dotknięta wadami wyliczonymi w przepisie art. 156 § 1 pkt. 2, pomimo, że obiekty budowlane wzniesione niezgodnie z przepisami regulującymi proces inwestycyjno - budowlany oraz niezgodnie z aktami administracyjnymi, tj. z planem realizacyjnym i pozwoleniem na budowę, wydanymi w oparciu o obowiązujące wówczas prawo i pomimo, że stanowią samowolę budowlaną (ocena Skarżącej), wypełniają jednak definicję niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

3. Uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej, poprzez niedostrzeżenie przez Ministra okoliczności, iż Starosta ograniczył materiał dowodowy m.in. poprzez odstąpienie od pozyskania zdjęć lotniczych jako dodatkowego środka dowodowego. Należy również wskazać, iż do oceny takich zdjęć bardzo często powoływany jest biegły fotogrametra, którego opinia łącznie ze zdjęciami lotniczymi może stworzyć kompletny i spójny obraz pozwalający ocenić, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia z uwzględnieniem terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. Zatem Starosta nie wyczerpał wszystkich możliwości ustalenia stanu faktycznego, naruszając tym samym art. 7, art. 11, art. 75, art. 84, art. 107 § 3 k.p.a.

4. Uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej, poprzez niedostrzeżenie przez Ministra okoliczności, iż Starosta nie dokonał autonomicznie ustaleń odnośnie realizacji celu wywłaszczenia (historii realizacji inwestycji na podstawie dokumentacji uprawniającej inwestora do budowy osiedla mieszkaniowego), w tym budowy parkingów i zieleni. Zasadność tego zarzutu Skarżąca dostrzega w konkluzji Starosty (s. 8) czerpiącej jej treść z pism Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz Wydziału Architektury Urzędu Gminy [...] – [...]. Pośrednio Starosta przyznaje w Decyzji Zwrotowej, że uchylił się od ustalania terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., powołując (s. 8) na swoje usprawiedliwienie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08. Zważywszy, że zaskarżona decyzja Starosty została wydana w 2011 roku, tym bardziej uzasadnione jest postawienie Staroście zarzutu naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n.

5. W konsekwencji powyższych zarzutów, MIB dopuścił się naruszenia zasady uwzględnienia z urzędu słusznego interesu Skarżącej, która w sposób jednoznaczny wykazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i dlatego jako wadliwe nie może ostać się w obrocie prawnym.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

III.3. W piśmie z 9 maja 2016 r. uczestnik Miasto [...] wniosło o oddalenie skargi.

III.4. Podczas rozprawy adwokat reprezentujący skarżącą poprał skargę, zaś pełnomocnicy Miasta [...] oraz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] wnieśli o oddalenie skargi.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2.1 Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postepowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09, CBOSA). Innymi słowy, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie zgodności z prawem opisanej wyżej decyzji Starosty nr [...] z [...] listopada 2011 r., a jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji przez Wojewodę oraz Ministra. W realiach niniejszej sprawy chodzi przede wszystkim o to, czy Starosta odmawiając w 2011 r. zwrotu opisanych na wstępie działek rażąco naruszył prawo.

IV.2.2. Odnosząc się z kolei do kwestii rozmienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" należy przypomnieć jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, CBOSA). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie trafnie podnosi się również, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r. I SA/Wa 2131/14, CBOSA). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., I SA/Wa 3148/13, CBOSA oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., I OSK 214/07, CBOSA). Z poglądem tym koresponduje ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2013 r., I OSK 1717/11, CBOSA i cyt. tam orzeczenia). Konsekwentnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. można by ewentualnie mówić w przypadku, gdyby organ wydał decyzję nie przeprowadzając w ogóle żadnego postępowania wyjaśniającego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2013 r., II OSK 73/12, CBOSA). Wspomniana wyżej zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). O przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, teza 5 do art. 156; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2015, 16 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

IV.3.1. Kwestionowana przez skarżącą decyzja Starosty została wydana na skutek złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Podstawę orzekania przez Starostę stanowiły m. in. przepisy art. 136 i 137 u.g.n. w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n.. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z powołanego przepisu wynika, że pojęcie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" nie może być rozumiane tak, jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, albowiem ustawodawca odsyła do art. 137 u.g.n., w którym zawarł definicję legalną tego pojęcia (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 14 maja 2014 r., I SA/Wa 1144/13, CBOSA). Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W myśl zaś art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Uzupełniająco należy dodać, że przy stosowaniu art. 137 u.g.n. należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11 (OTK-A 2014/3/31). Zgodnie tym orzeczeniem, art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym pogląd, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 38/11 znajduje odpowiednie zastosowanie do przesłanki zwrotu określonej w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Innymi słowy, motywy tego wyroku Trybunału powodują, że również niedopuszczalne jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2014 r, I OSK 254/13, CBOSA).

IV.3.2. Decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter decyzji konstytutywnej, a więc takiej która tworzy, zmienia lub znosi określone stosunki prawne. Zmienia ona bowiem stan prawny nieruchomości powstały po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu, przez przywrócenie dotychczasowemu właścicielowi prawa własności nieruchomości. Zmiana stanu prawnego następuje tu nie z mocy samej ustawy, ale z mocy aktu administracyjnego jakim jest decyzja o zwrocie nieruchomości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2015 r., I OSK 18/14; Paweł Wojciechowski, Komentarz do art.136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 2015, teza 10). Zatem jednym z koniecznych (ale nie wystarczających) warunków dla uwzględnienia podania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie, że w chwili orzekania przez organ o zwrocie przedmiotowa nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W przeciwnym razie musi być wydana decyzja odmowna. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 13 kwietnia 2015 r. (I OPS 3/14, ONSAiWSA 2015/5/82) wyjaśnił w szczególności, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n. jako przesłanki zwrotu nieruchomości stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął również, że organy prowadząc postępowanie w sprawie o zwrot w przypadku poczynienia rzeczonego ustalenia co do statusu własnościowego wywłaszczonej nieruchomości nie są zobowiązane do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz podejmowania działań mających na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich. Reasumując, już samo ustalenie, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest aktualnie, tj. w chwili orzekania przez organ, właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot lub na nieruchomości tej ustanowiono użytkowanie wieczyste, jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Bezprzedmiotowe jest w takim przypadku czynienie ustaleń przez organ, czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie to nie może mieć bowiem wpływu na osnowę decyzji, a tylko okoliczności istotne z puntu widzenia tej osnowy podlegają ustaleniu w postepowaniu administracyjnym (art. 7 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a.). Konstatacja ta nie pozbawia w jakimkolwiek stopniu ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości związanych z zarzutem zbycia wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, z naruszeniem uprawnień tych właścicieli do żądania zwrotu. Okoliczność ta stanowi bowiem element ustaleń faktycznych i ocen prawnych, które mogą być dokonane samodzielnie przez sąd powszechny jako przesłanka rozstrzygnięcia w procesie o zapłatę odszkodowania (por. np. uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 15 września 2015 r., III CZP 107/14, OSNC 2016/2/16).

IV.3.3. Przenosząc powyższe oceny prawne na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że działki wskazane w punkcie I decyzji Starosty (tj. nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] ) w chwili orzekania przez Starostę znajdowały się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Już zatem to ustalenie Starosty nie pozwalało na przyjęcie, że decyzja odmawiająca zwrotu tych działek rażąco naruszała prawo.

IV.3.4. Starosta nie mógł również orzec o zwrocie działek wskazanych w punkcie II jego decyzji (tj. nr [...] , [...], [...] , [...] i [...] ). Nieruchomości te są co prawda własnością Miasta [...], ale z ustaleń poczynionych przez Starostę wynika, że są one zajęte pod gminne drogi publiczne (ul. [...], ul. [...] , ul. [...]). Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm), drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Grunty zajęte pod takie drogi nie mogą być własnością innych podmiotów, w tym osób fizycznych (np. byłych właścicieli). Ergo, niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie takich nieruchomości w trybie art. 136 u.g.n. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2011 r., I OSK 649/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r., I SA/Wa 107[...] – CBOSA).

IV.3.5. Niezależnie jednak od wskazanych wyżej przyczyn uzasadniających odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (tj. istnienie użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz zajęcie części nieruchomości pod drogi publiczne), stwierdzić należy, że trafnie Minister przyjął, iż w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że ustalenie Starosty o zrealizowaniu celu wywłaszczenia nie narusza rażąco prawa. Pamiętać przy tym należy, że w świetle powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (P 38/11) oraz - podzielanego przez skład orzekający w niniejszej sprawie i również przytoczonego wyżej - poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 1 października 2014 r. (I OSK 254/13), Starosta nie naruszył rażąco prawa wskazując na brak podstaw do oceny wniosku o zwrot poprzez pryzmat terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Uzupełniająco dodać należy, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność rozpoczęcia budowy osiedla "[...] – [...]" już w 1976 r. Bezzasadne są zatem zarzuty skargi związane z wadliwymi rzekomo ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Wojewodę oraz Ministra. Przypomnieć w tym miejscy należy, że w postępowaniu nadzwyczajnym nie prowadzi się co do zasady postępowania dowodowego w zakresie, w jakim czyni się to w postępowaniu zwykłym, a także, że zarzut rażącego naruszenia art. 7 k.p.a. może być rozważany jako przesłanka stwierdzenia nieważności tylko w sytuacji, w której organ nie prowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego. Tymczasem analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Starosta przeprowadził w sprawie o zwrot wnikliwe postępowanie dowodowe gromadząc liczne dowody niezbędne do wydania rozstrzygnięcia. Przede wszystkim należy mieć jednak na uwadze, że przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Budowa osiedla mieszkalnego wraz usługami (a taki był cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie) nie oznacza bowiem tylko wznoszenia budynków, ale także obiektów i urządzeń technicznych, stanowiących infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Do takich obiektów należą zaś także obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które co prawda – nie są urządzeniami umożliwiającymi korzystanie z zabudowy mieszkaniowej, ale służą mieszkańcom osiedla np. sklepy, szkoły, przedszkola, domy kultury. Obiekty tego typu mają charakter ogólnodostępny a mimo tej cechy - stanowią część zespołu urbanistycznego, określanego jako osiedla mieszkaniowe (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2016 r., I OSK 1887/14, CBOSA i cyt. tam liczne orzeczenia NSA). W ocenie Sądu nie sposób uznać za rażące naruszenie prawa budowy parkingów jednopoziomowych zamiast parkingu wielopoziomowego, który to zarzut jest szczególnie eksponowany przez skarżącą. Należy przede wszystkim odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji projektu zagospodarowania polegającą na dostosowaniu go do potrzeb inwestora. Za zmianę celu uznać należy jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru. Istotne jest również, że im bardziej ogólnie określono cel wywłaszczenia, tym większe było pole do modyfikacji projektu zagospodarowania. Osiedle mieszkaniowe jest swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości, by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym np. pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłość powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1044/14, CBOSA). Zmiana polegająca na budowie parkingu jednopoziomowego zamiast parkingów wielopoziomowego nie powoduje, że realizowany jest inny cel niż budowa osiedla mieszkaniowego wraz usługami i infrastrukturą. Poczynione przez Starostę ustalenia faktyczne co do sposobu wykorzystania działek objętych decyzją Starosty (przytoczone również na s. 4 zaskarżonej decyzji) nie pozostawiają w ocenie Sądu wątpliwości, że działki te stanowią element osiedla mieszkaniowego wraz z usługami i infrastrukturą (m. in. zieleń, chodniki, parkingi, apteka, pawilon handlowy). Bez znaczenia w takim przypadku jest to, czy Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" planuje kolejne inwestycje na posiadanych gruntach.

IV.3.6. Bezzasadne są również zarzuty naruszenia art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP. W ocenie Sądu orzekające organy nie naruszyły tych przepisów poprzez wykładnię mających zastosowanie w sprawie norm prawnych, a nadto w ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania tych norm w ramach procedury pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego (art. 193 Konstytucji RP). Należy mieć w szczególności na uwadze, że Konstytucja RP chroni nie tylko prawa majątkowe byłego właściciela, ale i prawa aktualnego właściciela oraz innych osób mających tytuły prawne do władania nieruchomością. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale z 13 kwietnia 2015 r. (I OPS 3/14) stwierdził wyraźnie, że prawo nabywcy wywłaszczonej nieruchomości także powinno korzystać z konstytucyjnej ochrony przewidzianej w art. 64. Warto dodać, że na konieczność uwzględnienia również praw majątkowych innych osób oraz zasady pewności prawa w sprawach dotyczących realizacji uprawnień byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny m. in. w wyroku z 19 lipca 2016 r. (sygn. akt Kp 3/15). W szczególności zadośćuczynienie roszczeniom byłych właścicieli nieruchomości nie powinno następować za cenę wyrządzenia nowych krzywd obecnym właścicielom i użytkownikom wieczystym przedmiotowych nieruchomości. Ponadto, zdaniem Sądu wyłączenie możliwości zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zajętych obecnie pod drogi publiczne ma silne oparcie w konstytucyjnej zasadzie dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Reasumując ten fragment uzasadnienia, Sąd nie podziela prezentowanej przez skarżącą wykładni przepisów Konstytucji RP, która uwzględnia wyłącznie interes byłego właściciela.

IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.