Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 154/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 49b ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2021 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2021r., znak: (...), II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz (...) kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku B.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2021 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.(dalej: "PINB w W.") dotyczyło samowolnie wybudowanej studni wody pitnej, w T., na działce nr [...]. Podczas kontroli przeprowadzonej w 2006 r. W.M.- oświadczył, że studnię wykonał około 1979 r. z kamienia, natomiast żaden element studni nie wystawał nad poziom terenu. Z kolei w 2005 r. dokonał remontu studni polegającego na zamontowaniu 10 sztuk kręgów betonowych o wysokości 0,5 m w istniejący otwór studni wykonany z kamienia, bez pogłębiania studni. Ponadto założył 1 krąg betonowy nad poziom terenu o wysokości 0,5 m wraz z pokrywą żelbetową. Wokół kręgu wykonał opaskę betonową ze spadkiem od studni. Właściciel oświadczył również, że na wykonanie studni oraz jej remont nie posiada pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. B. M. wskazywał natomiast, że obiekt powstał w 2005 r. Decyzją z [...] stycznia 2010 r., znak: [...], PINB w W. umorzył prowadzone postępowanie. Następnie, na skutek odwołania B. M., [...] WINB decyzją z [...] czerwca 2010 r" znak: [...], uchylił decyzję organu podstawowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po dokonaniu oględzin PINB w W.decyzją z [...] marca 2012 r" nr [...] ponownie umorzył postępowanie. B. M. złożył odwołanie od powyższej decyzji. W wyniku jego rozpatrzenia [...] WINB uchylił decyzję PINB w W.w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. PINB w W.[...] grudnia 2013 r. wydał decyzję nr [...], w której stwierdził brak podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót polegających na remoncie istniejącej studni na działce nr [...] w T. do stanu zgodnego z prawem. Następnie [...] WINB decyzją z [...] lipca 2014 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ powiatowy. Decyzją z [...] lutego 2015 r" nr [...], znak: [...], PINB w W.na podstawie art. 42 ust 1 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r., udzielił Z. i W. M. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanej studni na działce nr [...] w T.. [...] WINB decyzją z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] uchylił w całości decyzję organu podstawowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na nieprawidłowy tryb postępowania prowadzonego przez organ I instancji.

Postanowieniem z [...] października 2015 r., nr [...], PINB w W.nałożył na Państwa Z. i W. M. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia - dokumentów związanych z wykonaniem robót budowlanych polegających na budowie studni wody pitnej.

Z uwagi na niewykonanie obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów , PINB w W. decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...], zatwierdzoną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WONB") z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], , na mocy której na podstawie art. 49b ust 1 Prawa budowlanego z 1994r., nakazał Z. i W. M. rozbiórkę samowolnie wybudowanej studni wody pitnej, zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w miejscowości T..

Pismem z 17 kwietnia 2021 r. Z. i W. M. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2016r., Nr [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu wniosku inwestorów, decyzją z dnia [...] września 2021 r, znak: [...]. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 , nr [...] [...] WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w W. z [...] grudnia 2015 r., nr [...]. Następnie B. M., pismem z 18 października 2021 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 6 ust 1 ustawy z 20 lutego 2015 r., o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw poprzez "dokonanie wadliwej kontroli i niezastosowanie dla postępowania wszczętego i niezakończonego do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy przepisów dotychczasowych".

Po przeanalizowaniu przedmiotowego wniosku GINB decyzją z [...] listopada 2021 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalne jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze ma więc charakter wyłącznie kontrolny, ocenie podlega jedynie legalność innej decyzji wydanej w trybie zwykłym. GINB podkreślił, że organ powiatowy oraz organ wojewódzki prawidłowo uznały, że studnia powstała przed rokiem 80 ubiegłego wieku. Jednocześnie zdaniem GINB nie można podzielić stanowiska [...]ego WINB odnośnie kwalifikacji robót budowlanych wykonanych w 2005 r. Zdaniem GINB, nie można uznać, że prace wykonane w 2005 r. stanowiły kontynuację samowoli skoro z akt sprawy i charakteru obiektu (studnia kopana) wynika, że budowa została zakończona w 1979 r. Brak jest dowodów świadczących o niezakończeniu budowy. Jak wynika z akt, studnia była wykorzystywana chociażby do celów budowlanych. Oznacza to, że roboty wykonane w 1979 r. pozwalały na jej użytkowanie (czerpanie wody), a tym samym budowę należało uznać za zakończoną. Wobec tego w sprawie nie mamy do czynienia z "kontynuacją nielegalnie rozpoczętej w 1979 r. budowy", lecz z dwoma zdarzeniami podlegającymi różnym regulacjom prawnym. Organ wskazał, że prac przeprowadzonych w 2005 r. (umocnienie "wewnętrznych ścian osłonowych z kamienia łamanego" poprzez włożenie kręgów betonowych) nie można kwalifikować jedynie jako remontu czy przebudowy, bowiem w ich trakcie nastąpiła wymiana zniszczonych elementów oraz zmiana parametru - wysokości (głębokości). Za przebudowę można uznać jedynie roboty, w wyniku których nie następuje zmiana parametrów charakterystycznych. Remont zaś może dotyczyć jedynie urządzeń istniejących i nie może on skutkować zmianą parametrów charakterystycznych, technicznych i użytkowych. GINB stwierdził, że przeprowadzone w 2005 r. roboty prowadziły do wykonania nowej obudowy studni w miejscu poprzednio istniejącej (irrelewantne prawnie jest na gruncie ustawy Prawo budowlane wykonanie ujęcia wody, a jedynie istotne są roboty polegające na wykonywaniu obudowy wód podziemnych) przedmiotem oceny powinny być jedynie roboty wykonane w 2005 r. Co do urządzenia (obudowy) wykonanej w 1979 r., prowadzenie odrębnego postępowania byłoby bezprzedmiotowe. Powyższa kwalifikacja powoduje, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229, dalej: "p.b."), a wyłącznie przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. GINB wskazał, że w orzecznictwie akceptowany jest pogląd zgodnie z którym zarzut popełnienia samowoli budowlanej musi być odnoszony do stanu prawnego obowiązującego w dacie popełnienia czynu, ale określenie skutków (sankcji) oraz sposobu usunięcia naruszenia prawa (działania samowolnego) już z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie orzekania. W szczególności nakazu rozbiórki nie może uzasadniać oczekiwanie strony przeciwnej. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma przywracać stan zgodny z prawem obowiązującym w dacie wydania decyzji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego, bowiem niecelowe byłoby żądanie doprowadzenia - jakkolwiek nielegalnie wybudowanego obiektu - do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje. Wydanie decyzji rozbiórkowej, niewątpliwie niekorzystnej dla inwestora w sytuacji zniesienia obowiązku uzyskania zgody na realizację omawianych robót jest nieracjonalne i narusza zasadę retrospektywności prawa. Nie oznacza to oczywiście, że takie obiekty (urządzenia) nie mogą w ogóle stanowić przedmiotu działań organów nadzoru budowalnego, gdyż w dalszym ciągu ich budowa podlega kontroli w zakresie ich zgodności z prawem, w tym przepisami techniczno-budowlanymi oraz zagospodarowania przestrzennego czy należytego stanu technicznego.

GINB wskazał, że wydanie decyzji na podstawie art. 49b ust 1.p.b. zobowiązującej do rozbiórki, w czasie kiedy ustawodawca nie wymagał już dokonania zgłoszenia, stanowi rażące naruszenie tego przepisu w związku z art. 29 ust. 2 pkt 10 i art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b.

Analiza akt sprawy wykazała zatem, że decyzja [...] WINB z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przeprowadzone postępowania pozwoliło jednocześnie na ustalenie, że decyzja wydana została przez organy właściwe w sprawie; nie dotyczy sprawy wcześniej rozstrzygniętej inną decyzją, została skierowana do właściwych osób, to jest Inwestorów; nadawała się do wykonania, jak też nie wywołuje ona czynu zagrożonego karą i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia warunków technicznych przy budowie studni GINB wskazał, że (biorąc pod uwagę wysokość studni nad poziomem terenu i szerokość utwardzenia od zewnętrznej krawędzi studni) będzie to przedmiotem postępowania prowadzonego przez właściwy organ w trybie art. 51 Prawa budowlanego, którego celem jest doprowadzenie wykonanego obiektu lub robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującym prawem.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. M., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. - przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia, podczas gdy rażące naruszenie prawa ma miejsce gdy przekroczenie prawa jest jasne i niedwuznaczne i nie jest konsekwencją wykładni norm prawa;

- art.6 ust 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r - o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - przez dokonanie wadliwej kontroli i niezastosowanie dla postępowania wszczętego i niezakończonego do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021r., utrzymująca w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2021r.w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2016 , nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w W. z [...] grudnia 2015 r., nr [...], nakazującej Z. M. i W.M. rozbiórkę samowolnie wybudowanej studni wody pitnej, zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w miejscowości T.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji , a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .

Należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.

Podkreślić przy tym trzeba, iż rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Dodać także należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

Przedmiotem postępowania nadzorczego była decyzja [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2016r., utrzymująca w mocy decyzje PINB w W.Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015r. , nakazującą na podstawie art. 49b ust 1 Prawa budowlanego z 1994r., rozbiórkę studni wody pitnej, zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w miejscowości T.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że prawidłowo organy nadzoru budowlanego uznały, że przedmiotem postępowania winny być jedynie samowolnie wykonane w 2005r. roboty budowlane polegające na umocnieniu wewnętrznych ścian osłonowych z kamienia łamanego poprzez włożenie kręgów betonowych do istniejącej ( wykonanej na przełomie lat 70/80 XX wieku) studni oraz zmianie parametru studni w postaci jej głębokości ( z 3m do 5m). Tak opisane roboty budowlane nie kwalifikowały się jako remont, a ich wykonanie poprzedzone winno zostać zgłoszeniem organowi architektoniczno- budowlanemu.

Słusznie organy uznały, że studnia, będąca ujęciem wód podziemnych, jest obiektem budowlanym, a w szczególności budowlą. Natomiast art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego należało wykładać w ten sposób, że obejmuje on także roboty budowlane polegające na wykonaniu studni służącej do poboru wód podziemnych, co w konsekwencji rodzi po stronie inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania studni. Jak wyjaśnił to NSA w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014r., II OSK 2713/12 "reglamentacja robót budowlanych polegających na budowie studni, będącej ujęciem wód podziemnych, przy użyciu zgłoszenia właściwemu organowi administracji, a nie pozwolenia na budowę, jest z uwagi na rozmiary takiej inwestycji i jej możliwe oddziaływanie wystarczająca. Zgodnie z art. 30 ust. 2 zdanie drugie Prawa budowlanego do zgłoszenia należy dołączyć w zależności od potrzeb pozwolenia wymagane odrębnymi przepisami. Na tej podstawie inwestor będzie zobowiązany do zgłoszenia dołączyć pozwolenie wodnoprawne, jeżeli ze względu na parametry studni będzie ono wymagane (art. 124 ust. 1 pkt 5 i 8 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne)".

Konsekwencją prawidłowo przyjętej kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego było wydanie przez PINB w W.postanowienia z dnia [...] października 2015r., Nr [...], nakładającego na inwestorów obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów umożliwiających zalegalizowanie przedmiotowej studni.

Procedura określona w art. 49b Prawa budowlanego przewiduje możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Konieczne jest przy tym kumulatywne spełnienie następujących warunków: - budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - inwestor przedkłada dokumenty, o których mowa w art. 49b ust. 2

Niewykonanie postanowienia z dnia [...]października 2015r. stanowiło prawną przeszkodę w legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, a w konsekwencji rodziło obowiązek orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 49b ust 1 Prawa budowlanego.

O ile stanowisko organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie legalizacyjne nie budzi zastrzeżeń prawnych, o tyle rozważania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prowadzącego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności budzą poważne wątpliwości.

Po pierwsze Sąd podziela pogląd reprezentowany jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zarzut popełnienia samowoli budowlanej musi być odnoszony do stanu prawnego obowiązującego w dacie popełnienia czynu. Należy także mieć na uwadze, co słusznie zarzuca skarga, że zgodnie z art. 6 ust 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) do spraw wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisu dotychczasowe. Jak wynika z akt administracyjnych postępowanie w sprawie przedmiotowej studni zostało wszczęte na wniosek Z. i B.M. z dnia 27 października 2005r. i nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie powołanej ustawy tj. do dnia 28 czerwca 2015r.

Stosownie zatem do treści art. 30 ust 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 10 ustawy Prawo budowlane ( Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz.2016) na wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu obudowy ujęć wód podziemnych wymagane było dokonanie zgłoszenia. Zatem w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. z 2015r., poz. 443), czyli sprzed dnia 28 czerwca 2015r. Rzeczywiście art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane został zmieniony przez art. 1 pkt 8 lit. a tiret czwarte ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz.443). W konsekwencji usunięcia z treści art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - art. 29 ust. 2 pkt 10, zamiar wykonania obudowy ujęć wód podziemnych nie podlega już ani obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, ani obowiązkowi zgłoszenia. Jednak zmiana ta winna pozostać bez wpływu na ocenę legalności decyzji [...]WINM Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2015r., bowiem jak zostało wyżej wskazane w dacie popełnienia samowoli na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych wymagane było dokonanie zgłoszenia.

Nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu nadzorczego, że określenie skutków samowoli oraz sposobu usunięcia naruszenia prawa (działania samowolnego) następuje z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Przywołane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą całkowicie odmiennej sytuacji prawnej, a mianowicie stosowania art. 37 ust 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r, który stanowi, że organ administracji może m.in. wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w art. 37 ust. 1 tej ustawy. Sądy bowiem stoją na stanowisku, że badając zaistnienie tej przesłanki należy dokonać oceny samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w kontekście aktualnie obowiązujących warunków technicznych, czyli przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( vide wyrok II OSK 886/18).

Należy jednak pamiętać, co zdaje się umknęło organowi, że w postępowaniu nadzorczym obowiązkiem organu jest ocena decyzji z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. W tym miejscu ponownie podkreślić należy, że w dacie wydania decyzji przez PINB w W. oraz [...]WINB obowiązywał art. 6 ust 1 ustawy z 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), nakazujący organowi stosowanie przepisów dotychczasowych.

O ile całkowicie uprawnione jest stanowisko GINB, że niecelowe byłoby żądanie doprowadzenia - jakkolwiek nielegalnie wybudowanego obiektu - do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje, o tyle twierdzenie, że wydanie decyzji rozbiórkowej, w sytuacji zniesienia obowiązku uzyskania zgody na realizację omawianych robót narusza zasadę retrospektywności prawa, nie zasługuje na aprobatę. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że w orzecznictwie Trybunału niejednokrotnie zwracano uwagę, że choć prawodawca może stanowić prawa mniej korzystne dla jednostki, to jednak na ustawodawcy spoczywa obowiązek starannego uwzględnienia za pomocą powszechnie przyjętych technik stanowienia prawa, ze szczególnym uwzględnieniem techniki przepisów przejściowych, ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku (wyrok z 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98, wyrok z 24 października 2000 r., sygn. SK 7/00, pkt 3 uzasadnienia; wyrok z 8 grudnia 2011 r., sygn. P 31/10, pkt 5.2 i 5.3 uzasadnienia). Jeżeli zatem chodzi o dobór odpowiednich reguł intertemporalnych, to właśnie wzgląd na poszanowanie interesów w toku nakazuje wręcz odwrócenie "domniemania" przemawiającego za zasadą bezpośredniego działania nowego prawa dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego (inaczej: zasadą retrospektywności, retroakcji niewłaściwej) – ta ostatnia dochodzi bowiem do głosu tylko na wypadek wykazania wyraźnie ważnego interesu publicznego, którego nie można wyważyć z interesem jednostki – i przyjmowanie, jako konstytucyjnie preferowanej, zasady dalszego działania ustawy dawnej (tak TK w wyroku z 9 czerwca 2003 r. w sprawie SK 12/03, pkt 3.2 uzasadnienia, z powołaniem na dotychczasowe orzeczenia TK: z 2 marca 1993 r., sygn. K 9/92; z 15 lipca 1996 r., sygn. K 5/96; z 13 marca 2000 r., sygn. K 1/99; podobnie wyroki: z 28 kwietnia 1999r., sygn. K 3/99 i z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99).

W ocenie Sądu wbrew stanowisku reprezentowanemu przez GINB w zaskarżonej decyzji, kontrolowanym w trybie nadzoru decyzjom nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia art. 49b ust 1 Prawa budowlanego, które w konsekwencji miałoby doprowadzić do wyeliminowania kontrowanych decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, bowiem organy zastosowały prawidłowo art. 30 ust 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 10 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie popełnienia samowoli budowlanej ( Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz.2016) w zw. z art. 6 ust 1 ustawy z 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) i zastosowały tryb legalizacyjny określony w art. 49b Prawa budowlanego. Bezpośrednią zaś przyczyną orzeczenia rozbiórki było niewykonanie przez inwestorów postanowienia organu powiatowego z dnia 28 października 2015r.

Na zakończenie powyższych rozważań, należy przywołać stanowisko orzecznictwa sądowoadministracynego, które Sąd orzekający podziela w całości, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji" (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2014 r. (III AUa 892/13, LEX nr 1483812).

W ocenie Sądu żadna z przywołanych wyżej przesłanek nie została wykazana przez organ w toku postępowania nadzorczego. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, co w sprawie niniejszej także nie miało miejsca.

Z tych względów w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 49b ust 1 Prawa budowlanego oraz 6 ust 1 ustawy z 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443).

Wobec powyższych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U 2022r., poz.329) uchylił zaskarżoną decyzję GINB oraz decyzję ją poprzedzającą.

Rozpoznając ponownie sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności, organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez Sąd, w tym – co do konieczności zastosowania przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej oraz oceny zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot uiszczonego wpisu sądowego w kwocie 200 zł.