Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 198/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz – Kluj (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Agnieszka Kołtuniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, dalej "KKU", na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.). dalej "ustawa", oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.), dalej "kpa", oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r" poz. 935), dalej "kpa", po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w granicach administracyjnych Miasta [...], w obrębie ewidencyjnym Nr [...],[...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą [...] Sądu Rejonowego w [...], dalej "nieruchomość", utrzymała ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Wojewoda [...], dalej "Wojewoda", decyzją z [...] listopada 2017 r., znak: [...] stwierdził, że wyżej opisana nieruchomość, z dniem 27 maja 1990 r. stała się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy [...]. Wojewoda w zaskarżonej decyzji wskazał, że prawo własności spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zostało nabyte przed 27 maja 1990 r., na co wskazują zapisy księgi wieczystej nr [...]. W/w działki w dniu 27 maja 1990 r. nie były zajęte infrastrukturą kolejową, obecnie są niezabudowane. W ewidencji gruntów według stanu na dzień 27 maja 1990 r. jako władający działkami nr [...], nr [...] i nr [...] oznaczonymi symbolem użytku ,.Tk" (tereny kolejowe) wskazane były [...]- Dyrekcja Okręgowej [...] w [...]. Ponadto z wypisów z rejestru gruntów według stanu na [...] marca 2015 r. i [...] wrzesień 2017 r. wynika, że w/w działki oznaczone symbolem "Tk" stanowią własność Skarbu Państwa, a jako władający wskazane są [...] S.A. w [...]. Wpis władania według stanu na dzień 27 maja 1990 r. został ujawniony na podstawie ustalenia stanu władania w operacie założenia ewidencji i gruntów i budynków w 1966-1968 r. a na dzień [...] marca 2015 r. podstawę wpisu stanowiła ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w Spółkę Akcyjną oraz pisma [...] S.A. Wnioskiem z dnia [...] października 2005 r. na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [...] S.A zwróciły się do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu, powołując się na decyzję Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] października 1986 r. nr [...] o naliczeniu opłat z tytułu zarządu [...] DOKP w [...]. Organu I instancji zwrócił się o informację, czy do dnia 27 maja 1990 r. [...] S.A. nabyła prawo nieruchomości w formie prawem przewidzianej tj. prawo użytkowania lub prawo zarządu. Pismem z dnia [...] lipca 2017r. Zastępca Dyrektora ds. Obrotu Nieruchomościami [...] S.A. odpowiedział, że [...] nie posiada innych dokumentów, które potwierdzałyby przekazanie gruntu w zarząd, poza dołączoną do pisma decyzją Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] października 1986 r. nr [...] o naliczeniu opłat z tytułu zarządu [...] DOKP w [...], którą objęte były m. in. działki nr [...], nr [...] nr [...]. Wojewoda [...] wskazał, że w niniejszym postępowaniu opisana decyzja o opłatach nie stanowi dokumentu decydującego o istnieniu prawa zarządu do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Ponadto stwierdził, że do 31 lipca 1985 r. tj. daty wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14 poz. 74), dalej "ugn", tereny państwowe były przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie w drodze decyzji, na podstawie art. 8 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22. poz. 159 z późn. zm.), które to prawo później przekształciło się w zarząd. Również wcześniejsze uregulowania prawne - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów (Dz. U. Nr 67, poz. 332) przewidywały, że przekazywanie nieruchomości w użytkowanie następowało w formie decyzji administracyjnej i powyższe prawo nie mogło powstać w sposób dorozumiany.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda [...] uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie została obciążona prawem użytkowania (zarządu), zgodnie z obowiązującymi w tamtym czasie przepisami, ponieważ nie została wydana decyzja o przekazaniu terenu w użytkowanie lub zarząd. Nie odnaleziono żadnych dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowy grunt został oddany w zarząd lub użytkowanie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego lub zakładu - na podstawie decyzji administracyjnej, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Działki nr [...],[...] i nr [...] nie były wymienione w decyzji z dnia [...] października 1986 r. nr [...] o naliczeniu opłat z tytułu zarządu [...] DOKP w [...]. Reasumując Wojewoda [...] stwierdził, że wobec tego, że w niniejszym postępowaniu nie stwierdzono dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. była obciążona prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art 11 i 12 cyt. na wstępie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. należała ona do podmiotów wyszczególnionych w jej art. 5 ust. 1 pkt 1.

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] wniósł Skarżący.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: I) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, (...) - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przepis ten jest jednoznaczny. Przesłankami komunalizacji są zatem oceniane - co według KKU istotne i pominięte w odwołaniu - na dzień wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r.:

brak wyłączenia komunalizacji w dalszych przepisach, tj. w art. 11-12 ustawy;

pozostawanie mienia mieniem ogólnonarodowym (państwowym);

należenie tego mienia do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

Organ przyjął bezsporność drugiej z przesłanek. Oceniając trzecią organ wywiódł, że "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Stąd też pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do wspomnianych organów, lecz do [...].

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1989.14.74 t.j.), dalej "ustawa gruntowa" grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26. poz. 183, z późn. zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych. W razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości.

W świetle ww. regulacji nie budzi wątpliwości KKU, że w braku odmiennych ustaleń dane mienie państwowe podlega komunalizacji jako należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Przywołano orzecznictwo sądowoadministracyjne w którym zostało ugruntowane stanowisko, iż akty prawne regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mając charakter ogólnych aktów normatywnych które jednak nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego Oznacza to, że prawa zarządu czy też prawa użytkowania [...] nie można wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie tego przedsiębiorstwa. Akty prawne regulujące status kolei nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa do nieruchomości, bowiem nie wskazywały expressis verbis, że mienie będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego [...] pozostaje w jego zarządzie lub użytkowaniu. Udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało zatem potwierdzenia danej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy gruntowej. Stosownie do art. 38 ust. 2 dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Stąd też, jedynie istniejący po stronie przedsiębiorstwa państwowego [...] tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu nie podlega komunalizacji. Inaczej, zgodnie z treścią obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. przepisy wprowadzające u.s.g. pod względem systemowym był powiązany z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Aby przeciwstawić się komunalizacji mienia osoba faktycznie mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym.

KKU podzieliło wywody organu I instancji co do tego, że sporna nieruchomość nie pozostawała w zarządzie [...] na datę 27maja 1990 r.

Odnosząc się do przepisów wyłączających komunalizację (art. 11-12 ustawy) wskazano, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: (...) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Przepis ten ma istotne znaczenie także z powodu analogicznego, jak w art. 5 ust. 1 ustawy, odniesienia do pojęcia "należenia" mienia, co pozwala odpowiednio rozumieć to pojęcie zarówno na gruncie art. 5 ust. 1 ustawy (w stosunku do gmin, o czym szerzej powyżej), jak i na gruncie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy - w stosunku do przedsiębiorstw państwowych (z tym że dla zastosowania tego przepisu decydujące znaczenie ma rozporządzenie wydane na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy, które nie wskazuje na [...]). Toteż KKU stwierdziło w ww. zakresie brak przesłanek negatywnych do komunalizacji spornej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, stwierdzono że: -Skarżący w pkt 1 odwołania nie uzasadnił w jakim zakresie organ I instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny. KKU nie podzieliło stanowiska Skarżącego, że Wojewoda pominął kwestię ustalenia przynależności spornej nieruchomości do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie z art. 7 kpa inicjatywa dowodowa w postępowaniu administracyjnym nie jest zastrzeżona wyłącznie dla organu prowadzącego to postępowanie. Gdy strona uważa określoną okoliczność za istotną, powinna współdziałać z organem w celu wyjaśnienia tej okoliczności. Samo zaprzeczenie przez stronę skarżącą prawdziwości dokonanych przez organ ustaleń i powołanie się na obowiązek działania organu z urzędu w trakcie postępowania wyjaśniającego, nie oznacza skutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych organu.

-niezasadny jest zarzut z pkt 2 odwołania. Wojewoda [...] w decyzji wykazał istnienie przesłanek komunalizacji nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.), tj: brak wyłączenia komunalizacji w dalszych przepisach, tj. w art. 11-12 ustawy; -pozostawanie mienia mieniem ogólnonarodowym (państwowym); należenie tego mienia do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

Wskazano, że domniemanie przyjęte w art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej, który stanowi, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej, jest wystarczające do przyjęcia (w sytuacji gdy Skarżący nie dysponuje żadnym dokumentem wskazującym, że sporna nieruchomość został mu oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste), że sporna nieruchomość w sensie prawnym należała do Gminy.

-zarzuty zawarte w pkt 3-5 odwołania nie zostały w żaden sposób przez Skarżącego uzasadnione.

Wskazano nadto, że zgodnie z art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.) warunkiem nabycia z mocy prawa przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej - prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali - jest posiadanie przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r., nieruchomości w zarządzie. Z kolei art. 206 ww. ustawy zawiera delegację ustawową do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia określającego szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne.

W dniu 10 lutego 1998 r., na podstawie powyższej delegacji, zostało wydane przez Radę Ministrów rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 232, poz. 120). Zgodnie z § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Natomiast zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów:

decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd,

decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu,

umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa,

odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości.

decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,

decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości,

protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

Decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania lub zarządu stanowi nie tylko dowód na powstanie prawa do gruntu, lecz determinuje samo powstanie prawa użytkowania, ma więc charakter konstytutywny. W przypadku gdy decyzja taka nie została wydana, podmiot władający nieruchomością państwową był wyłącznie jej posiadaczem i nie przysługiwało mu do niej żadne ograniczone prawo rzeczowe.

Zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez instytucję z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy, tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa gruntowa przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być:

decyzja o oddaniu w zarząd,

zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi,

bądź umowa o nabyciu nieruchomości.

Zgodnie z ustawą z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej.

W zarzucie nr 4 odwołania, Skarżący wskazuje, że Wojewoda dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 80 ustawy gruntowej, poprzez nieuwzględnienie, iż grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy gruntowej znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego [...] przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa. Art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej wskazywał, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Do ustawy z dniem 8 grudnia 1994 r. dodano przez art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 października 1994r. (Dz. U. Nr 23 poz. 601) ust. la, który stanowił, że posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 5 grudnia 1990 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, grunty te mogą być oddane odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste na ich wniosek złożony do dnia 31 grudnia 1995r. Rejonowe organy rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa i zarządy gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, zawierając umowę lub wydając decyzję o oddaniu gruntu w zarząd, mogą nie pobierać pierwszej opłaty, o której mowa w art. 41. jeżeli wniosek został złożony w terminie.

Z kolei art. 80 ust. 2 wskazywał, że posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych.

Ostatni z przywołanych w zarzucie przepisów, art. 80 ust. 3 ustawy gruntowej wskazywał, że decyzja wydana w sprawie, o której mowa w ust. 2, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Z analizy przepisu art. 80 ustawy gruntowej wynika, iż regulacji w trybie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia (...) kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podlegały te nieruchomości, których posiadacze w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się'dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia (...) grudnia 1988 r., o uregulowaniu stanu prawnego. Posiadacze takich nieruchomości mogli w zależności od posiadanego statusu prawnego - otrzymać takie nieruchomości w drodze decyzji odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Podstawową przesłanką, którą ustawodawca zamieścił na początku przepisu, było posiadanie gruntu w dniu 1 sierpnia 1988 r. oraz brak legitymacji w postaci wymaganych dokumentów wykazujących władztwo do gruntu. Z treści odwołania w zakresie zarzutu nr 4, nie wynika, kiedy i czyją decyzją sporny grunt miał przejść w zarząd [...]. a tymczasem art. 80 ust. 2 ustawy gruntowej służył uregulowaniu sytuacji prawnej gruntów do których państwowe jednostki organizacyjne mogły sobie rościć prawo.

Art. 80 ust. 1a ustawy gruntowej dawał jedynie formalną możliwość ubiegania się przez podmiot o oddanie mu gruntu w użytkowanie wieczyste.

Oznacza to, że prawo zarządu, które Skarżąca wywodzi z dyspozycji art. 80 ustawy gruntowej, nie powstało na rzecz [...], a tym samym organ I instancji, nie naruszył wskazanej normy w zaskarżonej decyzji.

Zarzut określony w pkt 5 odwołania dotyczył okoliczności, iż na rzecz [...] powstało z mocy prawa użytkowanie wieczyste spornego gruntu.

Wojewoda, podobnie jak KKU, rozstrzyga o komunalizacji mienia na dzień 27 maja 1990 r. Z kolei decyzja uwłaszczeniowa rozstrzyga biorąc pod uwagę datę 5 grudnia 1990 r.

W świetle tych dat, na które rozstrzygają sprawę - odpowiednio decyzja komunalizacyjna i decyzja uwłaszczeniowa nie jest to argument na niekorzyść decyzji komunalizacyjnej, która nie powinna uwzględniać mniej lub bardziej poprawnie ustalonego w innej decyzji stanu prawnego nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. Decyzja uwłaszczeniowa dotyczy prawa użytkowania wieczystego gruntu, a decyzja komunalizacyjna dotyczy prawa jego własności, a więc prawa odrębnego od prawa użytkowania wieczystego gruntu.

W ocenie KKU przepisy art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP. nie przesądzają o błędności zaskarżonej decyzji.

Art. 34 i 34a ww. ustawy nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. W rozpoznawanej sprawie postępowanie toczy się w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r., natomiast przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. mogą dotyczyć wyłącznie mienia Skarbu Państwa komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej. Nie mogą zaś odnosić się do mienia, które już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym z mocy art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. W niniejszej sprawie w świetle zgromadzonej dokumentacji i argumentacji przedstawionej w odwołaniu, KKU stwierdza, że [...] nie dysponowało tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Tym samym uprawnienia władcze w stosunku do tej nieruchomości przysługiwały radzie narodowej stopnia podstawowego, co świadczy o należeniu tego mienia do tych organów.

[...] S.A. z siedzibą w [...] wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając w całości decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1.naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji;

2.naruszenie przepisów postępowania, tj.:

art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

art. 80 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał procesowy i zignorowanie okoliczności świadczących o tym, że Gmina [...] nie nabyła nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r.

Wniesiono o uchylenie obu decyzji rozpoznanie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Gminę [...] a gdyby nie było to możliwe o uchylenie decyzji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie o zwrocie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi, Organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Organ ten nie uwzględnił stanowiska Urzędu Miejskiego w [...], wyrażonego w piśmie z dnia [...] grudnia 2005 r., zn. [...], potwierdzającego, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość pozostawała w zarządzie Skarżącej. Wskazany organ pozytywnie zaopiniował wniosek uwłaszczeniowy złożony przez [...] S.A. w dniu [...] października 2005 r.

Skarżąca nie miała również możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a uwzględniając brak możliwości przedstawienia przez Spółkę w postępowaniu jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie przysługujących jej praw do Nieruchomości doszło do ich naruszenia. Organ nie wypełnił ciążących na nim obowiązków dot. zgromadzenia materiału dowodowego istotnego dla załatwienia sprawy. Ponadto wskazany przez Skarżącą dowód na wykonywanie prawa zarządu nieruchomością, tj. decyzja Urzędu Miejskiego w [...] nr [...] z dnia [...] października 1986 r. ustalająca cenę gruntu będącego przedmiotem zarządu, nie został uwzględniony, a jako powód wskazano, iż "decyzja o opłatach nie stanowi dokumentu decydującego o istnieniu prawa zarządu do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r.". Zdaniem Spółki, uzasadnienie Organu nie jest w żaden sposób wystarczające, a także nie świadczy o wszechstronnym zbadaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie zawiera ona wad uzasadniających w świetle art. 145 p.p.s.a. jej wyeliminowanie z obrotu prawa. Sąd nie dopatrzył się także uchybień których istnienie powinien brać pod uwagę z urzędu.

Organ w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny w sprawie i dokonał niewadliwej wykładni przepisów prawa. Uzasadnienie rozstrzygnięcia zostało sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Zgodnie z nim "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1

- staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Przesłanki komunalizacji oceniane są na datę wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r. a wyłączenia zawarte są w art. 11-12 tej ustawy.

Spór dotyczy tego czy nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i czy [...] legitymowało się prawem zarządu tej nieruchomości. Okolicznościom pierwszym zaprzecza strona skarżąca wywodząc swe uprawnienie do zarządu tą nieruchomością z decyzji o wymierzeniu opłat za grunt oddany w użytkowanie oraz stanowiska zawartego w piśmie z [...] grudnia 2005 r. Urzędu Miejskiego w [...] o pozytywnym zaopiniowaniu wniosku uwłaszczeniowego skarżącej - wg stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.

Ma rację organ, że Skarżąca nie wykazała aby grunty te pozostawały w zarządzie [...] na datę komunalizacji tj. 27 maja 1990 r., co byłoby podstawą do wyłączenia gruntów z komunalizacji.

W uchwale z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 70/95 Sąd Najwyższy stwierdził, że oddawanie gruntów państwowych niezbędnych przedsiębiorstwom państwowym - odpłatnie - w zarząd odbywało się w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i, wydanym przez Radę Ministrów z 16 września 1985r. (Dz.U. Nr 47, poz. 240), tj. na podstawie decyzji ostatecznej terenowego organu administracji państwowej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sposób jednoznaczny przesądziło, że oddanie w zarząd nieruchomości gruntowej wymagało wydania decyzji administracyjnej (p. wyrok NSA z dnia 26 lutego 1998 r., I SA 1768/96). Znajdowało to także odzwierciedlenie w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu sprzed 5 grudnia 1990 r. Możliwe było także uzyskanie tego prawa na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przy czym przepis ten odnosił się do państwowych jednostek organizacyjnych w ogólności, bez względu na to, czy posiadały osobowość prawną, czy też nie.

W ocenie Sądu ciężar wykazania spełniania przesłanki sprawowania zarządu spoczywa na podmiocie zainteresowanym.. [...] nie posiada innych, poza jedną decyzją z 1986 r. nr [...], dokumentów nie mówiąc już o decyzji o ustanowieniu zarządu, na podstawie których dałoby się wywieźć prawo zarządu [...] do tej nieruchomości. Jedynym dokumentem na jaki powołuje się skarżąca jest decyzja o wymierzeniu opłat od 1 stycznia 1989r a nadto pismo z 31 lipca 2017 r. Jak wynika z tego pisma grunty te nie były w dacie 27 maja 1990 r. zajęte pod infrastrukturę kolejową (k 63 akt adm.). Co prawda z arkuszy wyliczeniowych do decyzji wymiarowej wynika, że dotyczą one m.inn. działek [...],[...] i [...] jednakże z decyzji tej nie da się wyprowadzić wniosku czy została wydana decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd czy użytkowanie i jaka była jej treść.

Zwrócić należy uwagę, że § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu wskazuje, że jednym z dokumentów na wykazanie zarządu może być decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. W pkt 7 wskazano także decyzje o naliczaniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli zostały wydane przed dniem 1 sierpnia 1985 r. Tu także takiej decyzji nie przedstawiono.

W tym miejscu należy odnieść się do praktyki orzeczniczej wypracowanej w związku ze stosowaniem tego rozporządzenia, (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2019r., sygn. akt I OSK 130/17; z 14 września 2017 sygn. akt I OSK 371/17; z 5 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3058/15; z 15 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1439/15; z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1806/15; z 30 czerwca 2015 r., I OSK 2469/13; z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 204/14; z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 198/13; z 26 kwietnia 2012 r., I OSK 651/11; z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 570/07, publ. CBOSA).

Wskazuje ona w sposób niewątpliwy, że decyzja, o której mowa w § 4 pkt 6 lub 7 rozporządzenia z 1998 r. może być dowodem na okoliczność wymierzonej opłaty, jednak nie jest dowodem na ustanowienie prawa zarządu. Co najwyżej może stanowić dowód pomocniczy, który dopiero w powiązaniu z inną wymienioną w nim decyzją czy umową na podstawie, której opłata jest wymierzana, może być uznany za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) określonego w niej podmiotu. Taka konstrukcja może być jednak dopuszczona wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do aktu o ustanowieniu tego prawa, który zaginął lub uległ zniszczeniu. Poza tym, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 1998 r. I SA 1989/97; z dnia 5 listopada 1999 r. I SA 2240/98; z dnia 2 lutego 2006 r. I OSK 1295/05, CBOSA).

Tymczasem jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych Skarżąca dysponuje wyłącznie decyzją o wymierzeniu opłat z 1986 r . W decyzji tej nie ma żadnego odniesienia do innej decyzji ustanawiającej prawo zarządu do tej nieruchomości i dotyczy okresu wcześniejszego niż [...] sierpnia 1985 i [...] maja 1990r. Także faktyczne władztwo nad nieruchomością nie może stanowić podstawy do uznania istnienia zarządu tą nieruchomością. Zarząd ten musi wynikać z konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych powołanych wyżej. (por. NSA z 8 lutego 2008 r., I OSK 1912/17, uchwała NSA z 27 lutego 2017 r" sygn. akt I OPS 2/16).

Można jeszcze wspomnieć, że przepisy kreujące podmiot [...] oraz argumenty o konieczności wyposażenia tego przedsiębiorstwa w majątek niezbędny do funkcjonowania (str. 2 i 3 skargi pkt 4 i 5) nie stanowią podstawy do przyjęcia tezy o przysługującym prawie zarządu nieruchomości. Fakt, że przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności, nie kreuje po stronie takiego przedsiębiorstwa tytułu prawnego do nieruchomości.

Trzeba przypomnieć, że dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (ustawa z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych tj. 27 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Kwestie mienia tego przedsiębiorstwa regulował rozdziała 6. Z art. 16 tej ustawy wynikało, że mienie [...] jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyte później. Art. 16 ust. 4 wyposażył przedsiębiorstwo w uprawnienia w stosunku do mienia, które było w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień wyłączonych na podstawie przepisów szczególnych. Z przepisów tej ustawy nie da się jednak wywieźć prawa zarządu nieruchomości ale wyłącznie prawo do dysponowania majątkiem i to tylko w zakresie prowadzonej działalności. Wynika to z tego, że przepisy tej ustawy nie wskazywały że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji [...] przysługuje temu przedsiębiorstwu uprawnienie prawne wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...] miały charakter ogólny i w związku z tym nie regulowały stanu prawnego nieruchomości. Mogły co najwyżej stanowić podstawę do późniejszego uregulowania ich stanu prawnego - i dopiero taki akt mógł stanowić o uprawnieniu prawnorzeczowym do danej nieruchomości.

Takiego aktu strona nie posiada.

Tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości nie da się również wywieźć z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wskazano w nimi, że spod komunalizacji wyłączone są te składniki mienia ogólnonarodowego, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym czy ponadwojewódzkim. Sąd w tym składzie dokonując wykładni pojęcia "należące" przyjmuje, że pojęcie to oznacza przysługiwanie podmiotowi tytułu prawnego a nie tylko posiadanie rozumiane jako faktyczne władztwo nad rzeczą. Ustawodawca w tym przepisie upoważnił Radę Ministrów w prawo do wskazania w rozporządzeniu wykazu przedsiębiorstw o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2, ustawy komunalizacyjnej. Rozporządzenie wydane na podstawie tej delegacji ustawowej - z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (D.U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało przedsiębiorstwa [...]. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 28 kwietnia 2011 r, I OSK 1003/10, 8 maja 2014r., I OSK 2504/14).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. należy, że pismem z [...].10 2017 r. (k 58 akt adm.) organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowymi. Strona nie złożyła żadnych wniosków.

Organ II instancji nie przeprowadzał żadnych nowych dowodów co oznacza, że przedmiotem jego analizy były wyłącznie te dowody które zostały zgromadzone przez organ I instancji. Powyższe czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 10 kpa.

Naruszenie art. 10 k.p.a. może odnieść zamierzony skutek gdy strona wykaże, że jego naruszenie uniemożliwiło podjęcie działań (złożenie dowodów), które miałby znaczenie w sprawie. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Sumując brak jest podstaw prawnych do uznania, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organ dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, która znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a Sąd orzekł jak w wyroku.

-----------------------

Sygn. akt I SA/Wa 198/20