Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 504/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 47, 48
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 15 , art. 136 art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński /spr./ Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2006/07 w sprawie ze skargi K. G., J. G., J. K. i C. K. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2006/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi K. G. i J. G. oraz J. K. i C. K. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2007 r., nr [...], wydane w przedmiocie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o. o., na działce nr [...] w D..

Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy:

Wójt Gminy Goleszów, rozpatrując wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...] w D., wystąpił do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, na podstawie przepisu art. 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm.). Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach, postanowieniem z dnia 4 grudnia 2006 r., uzgodnił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia, z zastrzeżeniem zachowania warunku, aby bezpośrednio po uruchomieniu stacji bazowej i każdorazowo, w razie zmiany warunków pracy obiektu, niezwłocznie wykonać pomiary kontrolne gęstości mocy emitowanego, niejonizującego promieniowania elektromagnetycznego. Główny Inspektor Sanitarny, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., po rozpatrzeniu zażaleń na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2006 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i uzgodnił je bez warunków, na które wskazał organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że dodatkowy obowiązek, nałożony na inwestora przez organ pierwszej instancji, wynika wprost z przepisów prawa, tj. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883), co oznacza, że w postanowieniu jest zbędny. Z tego powodu uchylił zaskarżone postanowienie w całości i rozpatrzył ponownie sprawę uzgadniając realizację przedsięwzięcia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniach stwierdził, że organ właściwy do wydania decyzji zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach o uzgodnienie przedsięwzięcia i przedłożył wszystkie wymagane dokumenty, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 Prawa ochrony środowiska. Jak wynika z raportu oddziaływania na środowisko i aneksu do raportu, w skład przedmiotowej bazy wejdzie system antenowy, zainstalowany na wieży o wysokości 51,5 m oraz urządzenia zasilające, sterujące i aparatura nadawcza, zainstalowane u podnóża wieży w specjalnym kontenerze. Równoważna moc promieniowana izotropowego całej instalacji antenowej wynosi 32885,06 W. Wartość graniczna gęstości mocy promieniowania, w której uznano przebywanie ludzi za nieszkodliwe, ustalona została na podstawie aktualnego stanu wiedzy na poziomie 0,1 W/m2. Jest to wartość 50 razy mniejsza od wartości, przy której obserwuje się efekty oddziaływania pól mikrofalowych (powołano się na opracowanie prof. Huberta Trzaski z Instytutu Telekomunikacji i Akustyki Politechniki Wrocławskiej - Biuletyn Medycyny Pracy z 2003 r., nr 54, str. 197 - 201). Organ odwoławczy stwierdził, że w przedłożonym raporcie została przeprowadzona pełna analiza rozkładu pól elektromagnetycznych, których średnia gęstość mocy przekracza dopuszczalną wartość 0,1 W/m2, określoną w przywołanym rozporządzeniu Ministra Środowiska. Obszar występowania pól elektromagnetycznych o przekroczonej lub równej wartości dopuszczalnej średniej gęstości mocy, wystąpi na wysokości od 34.86 m nad poziomem terenu (n.p.t.) do 55.41 m n.p.t., w zasięgu maksymalnym ok. 82,4 m od anten sektorowych oraz na wysokości od 49,85 m n.p.t. do 51,55 m n.p.t., w zasięgu maksymalnym około 38,05 m od anten radiolinii. Oznacza to, że obszar występowania ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych znajdzie się znacznie powyżej istniejącej i mającej powstać w przyszłości zabudowy, gdyż zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, maksymalna wysokość zabudowy na terenie Sołectwa Dzięgielów wynosi trzy kondygnacje lub 11 m. Plan przewiduje także możliwość budowy masztów dla instalacji urządzeń przekaźnikowych. Obszar, na którym wystąpi pole elektromagnetyczne ponadnormatywne znajduje się na znacznych wysokościach, w wolnej przestrzeni, niedostępnej dla ludzi. Realizacja przedsięwzięcia nie dyskwalifikuje działek sąsiadujących z miejscem inwestycji jako terenów pod zabudowę.

Skargi na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. i J. G. oraz J. i C. K.. Podnosili zarzuty proceduralne, związane z uniemożliwieniem zapoznania się z materiałami sprawy oraz nierozpatrzeniem całego materiału dowodowego przez organ odwoławczy. Zdaniem skarżących raport nie zawiera oddziaływania inwestycji na środowisko, w szczególności na ludzi, zwierzęta, rośliny, wodę i powietrze, ziemię, klimat, krajobraz, dobra materialne i nie uwzględnia wzajemnego oddziaływania tych elementów na siebie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że postanowienie nie narusza prawa. W uzasadnieniu stwierdzono, że organ uzgadniający wydał swoje rozstrzygnięcie kierując się zakresem swojej kompetencji, na podstawie informacji zawartych we wniosku inwestora, a w szczególności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 48 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Zgodnie z ustawą z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., nr 122, poz. 851) Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny środowiska, w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem uciążliwości środowiskowych, zapobieganiu powstawania chorób. Raport dostarczony przez inwestora wskazuje, że zasięg obszaru występowania pól elektromagnetycznych, uznanych za niebezpieczne dla zdrowia ludzi, będzie występować znacznie powyżej istniejącej zabudowy, a także mającej powstać w przyszłości zabudowy na podstawie ustaleń planu. Rysunek graficzny zawarty w raporcie pokazuje, że pola elektromagnetyczne o wartości ponadnormatywnej wykraczają poza granicę terenu projektowanej inwestycji, ale występują w przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Skarżący podnieśli na etapie postępowania administracyjnego, a także w skargach, że mapa geodezyjna, na której autor raportu analizował rozkład pól elektromagnetycznych była nieaktualna, gdyż nie zawierała istniejącej na niektórych działkach zabudowy mieszkaniowej i letniskowej. Na rozprawie skarżący i uczestnicy postępowania wyjaśnili, że działki [...],[...] i [...] są zabudowane. Ustalenia w tym zakresie zawarte w raporcie są wadliwe, ale wadliwość ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, skoro raport stwierdza, że realizacja przedsięwzięcia nie dyskwalifikuje działek sąsiadujących z miejscem inwestycji jako terenów pod zabudowę mieszkaniową. Odnieść to również należy do działek zabudowanych, zwłaszcza, że działka [...] w całości, a działka [...] w znacznej części, znajdują się poza zasięgiem pola elektromagnetycznego o gęstości ponadnormatywnej. W aneksie do raportu jego autor stwierdza, że realizacja przedsięwzięcia nie narusza interesów osób trzecich i nie zachodzi konieczność ustanawiania odrębną decyzją ograniczeń użytkowania terenów znajdujących się w zasięgu tego obszaru. Aneks do raportu był sporządzony w styczniu 2007 r., tj. już po wydaniu postanowienia przez organ pierwszej instancji, ale organ drugiej instancji - Główny Inspektor Sanitarny rozpoznał sprawę na nowo, dysponując już aneksem do raportu, z którego wnioski zawarł w zaskarżonym postanowieniu. Nie oznacza to, że zaskarżone postanowienie jest rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym. W postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określa się i analizuje wpływ danego przedsięwzięcia m.in. na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi. Sporządzony raport spełnia wymogi ustawowe i wynika z niego, że jedynym zanieczyszczeniem towarzyszącym funkcjonowaniu stacji bazowej telefonii komórkowej jest energia promieniowania elektromagnetycznego, emitowana przez układy antenowe — nadawcze. Czynnik ten będzie oddziaływać na środowisko w sposób ciągły, ale nie podlega kumulacji jak przy innych zanieczyszczeniach typu gazy, pyły. Cytowane już rozporządzenie wykonawcze do ustawy - Prawo ochrony środowiska określa tylko gęstość pola elektromagnetycznego uznaną, w oparciu o aktualną wiedzę, za niebezpieczną dla ludzi (0,1 W/m2). W tej sytuacji zarzuty, że raport nie określa oddziaływania na rośliny, zwierzęta, wodę, ziemię są nieuzasadnione, gdyż przepisy prawa nie określają dopuszczalnej normy gęstości pola elektromagnetycznego dla innych elementów środowiska niż człowiek.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł C. K., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, tj. art. 7, 10, 77 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 174 ust. 2 P.p.s.a., art. 11, art. 47, art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 6 Konwencji z Aarhus w związku z art. 91 Konstytucji RP, w związku z art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 174 ust. 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że Sąd I instancji błędnie stwierdził, iż raport powinien zawierać tylko i wyłącznie oddziaływanie na człowieka w odniesieniu się do wartości ponadnormatywnych, tj. do wartości ponad 0,1 W/m2. Jest to sprzeczne z art. 47 oraz 52 ustawy Prawo ochrony środowiska, które przewidują przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko w oparciu o aktualny stan wiedzy naukowej, tym bardziej, iż dla całego zakresu raportu oraz oceny oddziaływania na środowiska nie ustalono norm oddziaływania. Sąd podważając zasadność stosowania art. 47 ustawy powinien wskazać przepisy prawa przesądzające jednoznacznie, iż ocena oddziaływania na środowisko oraz raport dotyczy tylko tych elementów, dla których ustalono normy. Ocena oddziaływania dotyczy między innymi roślin, zwierząt, dóbr materialnych, konfliktów społecznych oraz szeregu innych czynników wymienionych w przepisach ustawy, dla których nie określono i nie planuje się określenia normy. Celem dowodu z opinii biegłego (raportu) nie jest ustalenie faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, lecz jedynie udzielenie organowi administracji publicznej wyjaśnień niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Opinia biegłego nie może więc sama być źródłem materiału faktycznego sprawy, ani tym bardziej stanowić podstawy ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co wynika z zasady wyrażonej w art. 15 K.p.a. Do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. W niniejszej sprawie organy orzekające rozpatrywały sprawę w oparciu o różny materiał dowodowy, jednocześnie nie czyniąc żadnych własnych ustaleń. WSA orzekając w sprawie nie przedstawił w wyroku stanowiska wszystkich stron, a uzasadnienie wyroku jest lakoniczne. Sąd przepisał ustalenia dokonane przez organ bez odniesienia się do nich tym bardziej, iż celem postępowania sądowego oraz administracyjnego nie było ustalanie zasadności polskiej normy dla terenów, w którym obowiązuje całkowity zakaz przebywania ludności. Dokonał oceny merytorycznej materiału dowodowego w sytuacji, kiedy jest to specyficzna dziedzina, w której na pewno skład orzekający nie posiadał wiedzy oraz stwierdził, iż ocena oddziaływania na środowisko oraz raport odnoszą się tylko i wyłącznie do pola o wartości ponad 0,1 W/m2, bez odniesienia się do całości przepisów art. 47 oraz 52 ustawy. Przyjmując stanowisko WSA należałoby stwierdzić, iż ocena oddziaływania na środowisko oraz raport w stosunku do stacji bazowych telefonii komórkowych nigdy nie powinny być sporządzane, albowiem w żadnym przypadku pole elektromagnetyczne o wartościach ponadnormatywnych nie wkracza w przestrzeń, w której przebywają ludzie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 – ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na obu wymienionych w art. 174 P.p.s.a. podstawach kasacyjnych.

Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. obliguje wnoszącego skargę nie tylko do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, ale także do wykazania, iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, którego zaistnienie wywiera wpływ na możliwą potencjalnie odmienną treść rozstrzygnięcia sądu I instancji. Dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna obejmuje w takim wypadku wyłącznie stosowanie prawa procesowego przez sąd administracyjny. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji gdy skarżący w ramach podstawy kasacyjnej zarzuci sądowi I instancji naruszenie stosownych przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie, mimo zarzutów zawartych w skardze, naruszenia przez organy wskazanych w niej przepisów.

Skarżący w uzasadnieniu tego zarzutu podważa prawidłowość ustaleń organów administracyjnych poczynionych w oparciu o raport oddziaływania na środowisko i stoi na stanowisku, że raport ten, jako dowód równoznaczny z dowodem z opinii biegłego nie może stanowić źródła "faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, lecz jedynie udzielenie organowi administracji publicznej wyjaśnień niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy". Tezy tej jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinięto i nie wskazano przede wszystkim jakie ma ona odniesienie do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Należało wobec tego zauważyć, że przedłożony w postępowaniu administracyjnym raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej w Dzięgielowie z czerwca 2006 r. wraz z aneksem ze stycznia 2007 r. był jednym z najważniejszych elementów postępowania wyjaśniającego, mającego na celu wydanie postanowienia o uzgodnieniu, ale nie był to dowód jedyny, a wniosek zawierał dokumenty dotyczące planistycznych uwarunkowań lokalnych. Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na to, że raport oddziaływania na środowisko jest jednym z dowodów w sprawie i przepis art. 84 § 1 K.p.a. ma o tyle zastosowanie, że organ może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii w sprawie raportu. Autora raportu nie można traktować jako biegłego w rozumieniu powyższego przepisu, nawet jeśli posiada takie uprawnienia. Biegły podlegałby zgodnie z art. 84 § 2 K.p.a. wyłączeniu w postępowaniu w sprawie, w której wcześniej sporządzał raport lub jest pełnomocnikiem inwestora. Natomiast nie ma przeszkód aby autor raportu był pełnomocnikiem inwestora w postępowaniu administracyjnym. Czym innym jest posiadanie uprawnień biegłego, a czym innym powołanie biegłego w konkretnej sprawie na podstawie art. 84 § 1 K.p.a. (wyrok z dnia 16 października 2009 r., sygn. II OSK 1616/08 – nie pub.). Wywód skargi kasacyjnej dotyczący charakteru prawnego opinii biegłego nie może być zatem uznany za adekwatny do stanu faktycznego sprawy.

Błędne jest stanowisko autora skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia przepisu art. 15 K.p.a. i wynikającej z tego przepisu zasady dwuinstancyjności, na skutek przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i dopuszczenia dowodu z aneksu do raportu przed organem odwoławczym. Zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest bowiem kontrola decyzji wydanej w l instancji, poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy. Jeżeli organ odwoławczy nie znajdzie przesłanek negatywnych z art. 134 K.p.a., to jest zobowiązany do wydania decyzji w trybie art. 138 K.p.a. Przepis ten określa rodzaje rozstrzygnięć wydawanych przez organy odwoławcze. Organ może wydać decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję; uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty będącej przedmiotem postępowania; uchyla decyzję i umarza postępowanie l instancji (art. 138 § 1 K.p.a.), bądź też uchyla decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji (art. 138 § 2 K.p.a.). Wskazać także należy, że warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest stwierdzenie, że istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w formie decyzji i jednocześnie, z uwagi na istnienie wątpliwości co do istotnych okoliczności, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jeżeli natomiast nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, wówczas dodatkowe postępowanie dowodowe jest przeprowadzane w ramach postępowania odwoławczego zgodnie z art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy bowiem nie przeprowadza ponownie dowodów, które zostały przeprowadzone przez organ l instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotycząca stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ l instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ l instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ l instancji uległy zmianie (zob. wyrok NSA z 28 lipca 2000 r., V SA 102/00 – System Informacji Prawnej LEX nr 49869, wyrok NSA z dnia 19 września 2009 r., I OSK 884/06 – System Informacji Prawnej LEX nr 321129). Na marginesie zasygnalizować jedynie można, że organ administracji, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 K.p.a. (zob. wyrok SN z 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99 – System Informacji Prawnej LEX nr 38453). Stan faktyczny ustala organ odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ I instancji. W takim wypadku organ odwoławczy z urzędu lub na wniosek strony jest obowiązany przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002 , str. 574 i n.). Podkreślić trzeba, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Wbrew poglądom autora skargi kasacyjnej, nie jest zadaniem sądu wojewódzkiego prowadzenie postępowania dowodowego, powoływanie biegłych i wyjaśnianie stanu faktycznego sprawy. Zadanie sądu administracyjnego polega na kontroli administracji publicznej. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej nie załatwia sprawy administracyjnej, lecz kontroluje działalność organu wydającego akt administracyjny. Sąd nie może zatem zastępować organu administracji publicznej w ustalaniu stanu faktycznego sprawy, a przedmiotem ocen sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku, jest zasadniczo materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku postępowania administracyjnego, które podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Z tego punktu widzenia uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza przepisu art. 141 § 1 P.p.s.a.

To, że Sąd Wojewódzki podzielił ocenę organu wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu, i oparł się na prawidłowo i w wystarczającym zakresie dla celów tego konkretnego postępowania opracowanym raporcie, nie może być podstawą do skuteczności zarzutu, iż nie wzięto pod uwagę poglądów stron postępowania. Przeciwnie, zarówno z akt sprawy jak i treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego sprawy i znalazło to odbicie w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku. Prawidłowo też Sąd Wojewódzki ocenił, że wskazane przez skarżącego oddziaływanie pól elektromagnetycznych, mogące mieć negatywny wpływ na zdrowie ludzi, nie mogło wpłynąć na wynik sprawy, skoro organy uzgadniające ustaliły, że oddziaływanie takie w wartościach wyższych niż dopuszczalne, w warunkach tej konkretnej sprawy, w ogóle nie ma miejsca, ze względu na parametry tego oddziaływania wynikające z umieszczenia źródeł promieniowania na wysokości wykluczającej oddziaływanie na zdrowie ludzi.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, poza przywołaniem kilku wymienionych wyżej przepisów i aktów normatywnych, autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu postanowieniu, że nie odnosi się ono do wszystkich wymaganych przepisem art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm.) elementów, których jego zdaniem zabrakło w uzasadnieniu postanowienia wydanego przez organ odwoławczy i Sąd I instancji. W tym zakresie nie zwrócono jednak uwagi na zaakcentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawową kwestię, wyznaczającą ramy postępowania uzgodnieniowego, prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa ochrony środowiska, a mianowicie na to, że uzgodnienie dokonywane przez właściwy organ odbywać się może tylko i wyłącznie w granicach kompetencji tego organu, a przedmiotem uzgodnienia nie jest raport oddziaływania na środowisko, lecz warunki realizacji przedsięwzięcia. W takim stanie rzeczy organy inspekcji sanitarnej nie mogły wykroczyć poza kompetencje wynikające z przepisów ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., nr 122, poz. 851 ze zm.) i nie mogły uzgadniać przedsięwzięcia pod kątem przepisów regulujących przykładowo – jak chce tego skarżący – pod kątem zgodności z unormowaniami dotyczącymi ochrony przyrody, zwierząt, czy zabytków. Przepis art. 121 Prawa ochrony środowiska wyznacza prawem określone granice ochrony przed polami elektromagnetycznymi, stanowiąc, iż ochrona ta polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach oraz poprzez zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Przepis ten stanowił podstawę do wydania aktu wykonawczego na podstawie art. 122 tej ustawy w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Jeśli zatem ustalone przez organ uzgadniający okoliczności wykazały, że poziomy pól elektromagnetycznych mieszczą się w granicach poniżej dopuszczalnych, należy stwierdzić, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi została zachowana w takich granicach jak ustala to obowiązujący przepis prawa. Nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej dotyczące pominięcia w raporcie niektórych wymagań, które, jak to zasadnie ocenił Sąd Wojewódzki, nie były związane z przedmiotem kompetencji organu uzgadniającego.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.