Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3614/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1, art. 182 § 3, art.184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2119/17 w sprawie ze skargi C. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2119/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z [...] października 2012 r. A. P., Z. P. i E. B. wystąpili do Starosty G. o udzielenie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego przy ul. S. w G. na działkach nr [...] i nr [...], obręb [...] H..

Starosta G. decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. P. i Z. P. oraz E. B. pozwolenia na budowę dwóch budynków gospodarczych w zabudowie bliźniaczej przy ul. S. w G., na działkach nr [...] i nr [...], obręb [...] H..

Wnioskiem z 31 lipca 2013 r. A. P. i Z. P. oraz E. B., reprezentowani przez pełnomocnika M. S., wystąpili do Starosty G. o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie: dwóch instalacji gazu w dwóch budynkach gospodarczych w zabudowie bliźniaczej na dz. [...] i [...] przy ul. S. w G., obręb [...] - H., jedn. ew. - m. G..

Starosta G. decyzją z [...] września 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu ww. wniosku, zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. P. i Z. P. oraz E. B. pozwolenia na budowę dwóch instalacji gazowych w dwóch budynkach gospodarczych w zabudowie bliźniaczej, przy ul. S. w G., na działkach nr [...] i nr [...], obręb [...] H., jedn. ew. m. G..

W dniu 22 września 2015 r. do Wojewody D. wpłynął wniosek C. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. z [...] listopada 2012 r. nr [...]; decyzji Starosty G. z [...] września 2013 r. nr [...]; oraz o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z [...] lutego 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "H. I" - "H. II" - "S." - "S." w G..

W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że zakwestionowane decyzje wydane zostały bez zgody współwłaścicieli działki nr [...], tj. E. P. i W. P. oraz C. P. . Ponadto, wskazał, że stronom ww. postępowań nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu. Stwierdzono także, że inwestorzy dążą do przekształcenia budynku na działkach nr [...] i nr [...] w budynek o funkcji usługowo-mieszkalnej.

Wojewoda D. decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku C. P. , stwierdził nieważność decyzji Starosty G. z [...] września 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że pozwolenie na budowę w przedmiotowej sprawie zostało wydane osobom, które nie złożyły wymaganego prawem oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co świadczy o wydaniu decyzji Starosty G. z [...] września 2013 r. nr [...] z rażącym naruszeniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], wnieśli w terminie A. P. i Z. P., reprezentowani przez R. N., oraz E. B..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania E. B. od decyzji Wojewody D. z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], uchylił decyzję Wojewody D. z [...] sierpnia 2016 r. w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z [...] września 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wyłącznie w przypadku niewątpliwego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana.

Jedną z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w ww. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to takie naruszenie, którego charakter powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3763/02, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92). Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Utożsamianie zatem pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. O "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 listopada 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05; wyrok NSA z 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedmiotem spornej inwestycji jest realizacja dwóch instalacji gazowych w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działkach nr ew. [...], [...] obręb [...] "H.". Dodał, że decyzja Starosty G. z [...] września 2013 r. nr [...] nie udzielała pozwolenia na budowę przyłącza. Jak bowiem zaznaczono w projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym ww. decyzją o pozwoleniu na budową, projektowane przyłącze gazu objęte jest odrębnym opracowaniem.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze. zm., według stanu na dzień [...] września 2013 r.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Z akt sprawy wynika, że inwestorzy - Z. P. i A. P., a także E. B. do wniosku z 31 lipca 2013 r. dołączyli m. in. oświadczenie Z. P. o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane; oświadczenie E. B. o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane. Oświadczenie Z. P. o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane zawiera informację wskazującą, że jest ono składane przez A. P. oraz Z. P., to jednak opatrzone jest ono jedynie własnoręcznym podpisem Z. P.. Zatem, organ II instancji, uznał, że A. P. nie złożyła oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr ew. [...].

Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że sporna inwestycja przewidziana została do zrealizowania na działkach nr ew. [...] oraz [...], zatem każdy z inwestorów winien złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działkami nr ew. [...] i [...] na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy Z. P. i A. P. nie złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr ew. [...], natomiast E. B. nie złożyła oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr ew. [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w powyższym zakresie niewątpliwie doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Oceniając skutki społeczno-gospodarcze wskazanego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, organ wskazał, że jak wynika z treści Księgi Wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., V Wydział Ksiąg Wieczystych, w dacie wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę właścicielami działki nr ew. [...] byli E. B., P. J. oraz W. J.. E. B. dysponowała upoważnieniem pozostałych współwłaścicieli działki nr ew. [...] do działania w ich imieniu w sprawach dotyczących ww. nieruchomości (zob. kopie "upoważnień" w projekcie budowlanym). Jak natomiast wynika z treści Ksiąg Wieczystych nr [...], [...] oraz [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w G., V Wydział Ksiąg Wieczystych, w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę właścicielami działki nr ew. [...] byli Z. P., A. P., E. P., W. P. i C. P. . Organ wskazał, że A. P. i Z. P. uzyskali zgodę pozostałych współwłaścicieli działki nr ew. [...] (C. P. , W. P. i E. P.) z [...] sierpnia 2013 r. na realizację spornej inwestycji (kopia oświadczenia w projekcie budowlanym).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że jakkolwiek A. P. nie złożyła oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane, to jednak posiadała ona prawo do dysponowania na cele budowlane ww. działką nr ew. [...]. Prawo takie, w odniesieniu do działki nr ew. [...], posiadał również Z. P.. Skoro E. B. (współwłaścicielka działki nr ew. [...]) wystąpiła razem z A. P. i Z. P. (współwłaścicielami działki nr ew. [...]) z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji to nie można uznać, że nie wyrażała ona zgody A. P. i Z. P. na realizację spornej inwestycji na działce nr ew. [...].

Z powyższego wynika, że w zakresie, w jakim udzielono pozwolenia na budowę spornej inwestycji A. P. i Z. P., organ powiatowy nie naruszył prawa w stopniu "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym zakresie stwierdzone wyżej naruszenie nie wywołuje bowiem szczególnie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych. Z akt sprawy wynika bowiem, że pomimo stwierdzonych wyżej uchybień A. P. i Z. P., byli uprawnieni do dysponowania działkami [...] i [...] na cele realizacji spornej inwestycji.

E. B. posiadała zatem prawo do dysponowania na cele budowlane działką nr ew. [...]. W dacie wydania kontrolowanej decyzji była ona współwłaścicielką działki nr ew. [...], a także dysponowała "upoważnieniami" pozostałych współwłaścicieli. Tym samym organ uznał, że w powyższym zakresie również nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby E. B. posiadała tytuł prawny do działki nr ew. [...]. Jakkolwiek E. B. występowała razem z A. P. i Z. P. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji (co pozwala przyjąć, że A. P. i Z. P. wyrażali zgodę E. B. na realizację spornej inwestycji na działce nr ew. [...]), to jednak w aktach sprawy organu powiatowego zakończonej kontrolowaną decyzją, brak jest dokumentu, który potwierdzałby, że E. B. dysponowała zgodą pozostałych współwłaścicieli działki nr ew. [...], tj. zgodą E. P., W. P. i C. P. , na realizację spornej inwestycji. Powyższa okoliczność, w ocenie organu odwoławczego, nie może być jednak uznana za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Organ II instancji podał, że w aktach sprawy zakończonych decyzją Starosty G. z [...] listopada 2012 r. nr [...], znak: [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działkach nr ew. [...] i [...], w którym to budynku przewidziano sporną inwestycję, znajduje się oświadczenie z [...] października 2012 r., w którym wskazano: "Niniejszym oświadczam, że po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania Nr [...] z dnia [...] października 2012 r., zapoznałem się z projektem dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielam pozwolenia na budowę budynku gospodarczego przy ul. S. w G. na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...] "H." jednostka ewidencyjna miasto G. oraz, że nie wnoszę uwag i zastrzeżeń. Proszę o wydanie decyzji prawomocnej zgodnie z art. 130 par. 4 Kpa gdyż nie będę się odwoływać od wydanej decyzji". Powyższe oświadczenie zostało złożone m. in. przez współwłaścicieli działki nr ew. [...], tj. E. P. i C. P. oraz W. P..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Skoro E. B. posiadała zgodę współwłaścicieli działki nr ew. [...] na realizację budynku gospodarczego na ww. działce, to brak dodatkowej, "szczególnej" zgody współwłaścicieli działki nr ew. [...] na realizację przez E. B. instalacji w tym budynku nie może być postrzegany w kategoriach "rażącego" naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Organ zauważył także, że w toku postępowania zwykłego w przedmiocie udzielania pozwolenia na budowę spornej inwestycji, żadna ze stron postępowania nie kwestionowała prawa inwestorów do dysponowania działkami nr ew. [...] i [...] na cele realizacji spornego zamierzenia.

Niezależnie od powyższego, organ II instancji stwierdził, że nawet gdyby uznać, że E. B. nie miała prawa do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane, to i tak nie można byłoby uznać, że w analizowanej sprawie doszło do "rażącego" naruszenia prawa. Brak byłoby bowiem szczególnie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych naruszenia w tym zakresie. Tytuł prawny do dysponowania działką nr ew. [...], na cele realizacji spornej inwestycji posiadali inwestorzy - A. P. i Z. P..

W konsekwencji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Starosty G. z [...] września 2013 r. nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając na uwadze, że ww. działki inwestycyjne położone są na obszarze objętym zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla "H. I" - "H. II" - "S." - "S." zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w G. Nr [...] z [...] maja 1998 r. (Dz. Urz. Woj. L. z 1998 r., Nr 13, poz. 101) inwestorzy nie byli zobligowani do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym w analizowanym przypadku nie naruszono rażąco art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki inwestycyjne nr ew. [...] i [...], w części w jakiej zaprojektowano sporną inwestycję, znajdują się na terenie oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem 3 MW. Analiza akt sprawy nie wykazała, aby kontrolowana decyzja Starosty G. z [...] września 2013 r. nr [...] w sposób rażący naruszała ustalenia ww. uchwały Rady Miejskiej w G. Nr [...] z [...] maja 1998 r. Przepisy ww. miejscowego planu nie przewidują zakazu realizacji instalacji gazowych w istniejących budynkach.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Analiza projektu budowlanego nie wykazała, aby kontrolowana decyzja naruszała w sposób rażący przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku udziału współwłaścicieli działki nr ew. [...] w postępowaniu w przedmiocie wydania ww. decyzji Starosty G. z [...] września 2013 r. nr [...] organ odwoławczy podał, że powyższa okoliczność może stanowić ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z niekwestionowanym poglądem judykatury niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z 5 maja 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 826/04).

Wobec powyższego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w omawianej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy - Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto, decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła C. P., podnosząc zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem skarżącej Starosta G. naruszył ww. przepisy, bowiem udzielił pozwolenia na budowę inwestorom mimo to, że nie posiadali oni prawa do dysponowania nieruchomościami stanowiącymi działki o numerach ewidencyjnych 59 i [...] na cele budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wyrokiem z dnia 31 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2119/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Zdaniem Sądu, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wyłącznie w przypadku niewątpliwego stwierdzenia istnienia, którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 K.p.a.

Sąd stwierdził, że w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie, przez stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Dostrzeżone przez organ wady decyzji, nie uzasadniały przyjęcia, że zapadła ona z rażącym zatem kwalifikowanym naruszeniem prawa.

Z rażącym naruszeniem prawa nie może być bowiem utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga.

Sąd wskazał, że przedmiotem inwestycji jest realizacja dwóch instalacji gazowych w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działkach nr ew. [...], [...] obręb [...] "H.". Dotycząca budowy budynku decyzja Starosty G. z [...] września 2013 r. nr [...] nie udzielała pozwolenia na budowę przyłącza. Jak bowiem zaznaczono w projekcie zagospodarowania terenu zatwierdzonym ww. decyzją o pozwoleniu na budową, projektowane przyłącze gazu objęte jest odrębnym opracowaniem.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie stwierdził, że w okolicznościach sprawy doszło do oczywistego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (szczegółowo przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak wyżej).

W postępowaniu zakończonym decyzją kontrolowaną w trybie nieważnościowym, inwestorzy - Z. P. i A. P., a także E. B. do wniosku z [...] lipca 2013 r. dołączyli m. in. oświadczenie Z. P. o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane oraz oświadczenie E. B. o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane. Oświadczenie Z. P. o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane zawiera informację wskazującą, że jest ono składane przez A. P. oraz Z. P., to jednak opatrzone jest ono jedynie własnoręcznym podpisem Z. P.. Zatem, prawidłowo organ II instancji, uznał, że A. P. nie złożyła oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr ew. [...]. Ponadto, inwestycja przewidziana została do zrealizowania na działkach nr ew. [...] oraz [...], zatem słusznie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że każdy z inwestorów winien złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działkami nr ew. [...] i [...] na cele budowlane. Tymczasem Z. P. i A. P. nie złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr ew. [...] zaś E. B. nie złożyła oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr ew. [...].

W ocenie Sądu, organ zasadnie nie zakwalifikował powyższego naruszenia jako rażącego naruszenia prawa, prawidłowo oceniając skutki społeczno-gospodarcze owego naruszenia.

Organ słusznie wziął pod uwagę stan prawny nieruchomości ujawniony w Księdze Wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., V Wydział Ksiąg Wieczystych. W dacie wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę właścicielami działki nr ew. [...] byli E. B., P. J. oraz W. J.. E. B. dysponowała przy tym upoważnieniem pozostałych współwłaścicieli działki nr ew. [...] do działania w ich imieniu w sprawach dotyczących ww. nieruchomości. Jak natomiast wynika zaś z treści Ksiąg Wieczystych nr [...], [...] oraz [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w G., V Wydział Ksiąg Wieczystych, w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę właścicielami działki nr ew. [...] byli Z. P., A. P., E. P., W. P. i C. P. . Organ wskazał, że A. P. i Z. P. uzyskali zgodę pozostałych współwłaścicieli działki nr ew. [...] (C. P. , W. P. i E. P.) z [...] sierpnia 2013 r. na realizację spornej inwestycji (kopia oświadczenia w projekcie budowlanym).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie stwierdził, że jakkolwiek A. P. nie złożyła oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane, to jednak posiadała ona prawo do dysponowania na cele budowlane ww. działką nr ew. [...]. Prawo takie, w odniesieniu do działki nr ew. [...], posiadał również Z. P.. Skoro E. B. (współwłaścicielka działki nr ew. [...]) wystąpiła razem z A. P. i Z. P. (współwłaścicielami działki nr ew. [...]) z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji to nie można uznać, że nie wyrażała ona zgody A. P. i Z. P. na realizację spornej inwestycji na działce nr ew. [...].

Sąd uznał, powyższe ustalenia w pełni upoważniały Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do oceny, że w zakresie, w jakim udzielono pozwolenia na budowę spornej inwestycji A. P. i Z. P., organ powiatowy nie naruszył prawa w stopniu "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naruszenie to nie wywołuje bowiem szczególnie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych. A. P. i Z. P., byli uprawnieni do dysponowania działkami [...] i [...] na cele realizacji spornej inwestycji.

Organ zasadnie ustalił również, że E. B. posiadała prawo do dysponowania na cele budowlane działką nr ew. [...]. W dacie wydania kontrolowanej decyzji była ona współwłaścicielką działki nr ew. [...], a także dysponowała "upoważnieniami" pozostałych współwłaścicieli. Tym samym prawidłowo organ uznał, że i w tym zakresie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu, należy podzielić ustalenie organu w odniesieniu do E. B., która posiadała tytuł prawny do działki nr ew. [...]. Występowała ona razem z A. P. i Z. P. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji, co pozwala przyjąć, że A. P. i Z. P. wyrażali zgodę E. B. na realizację spornej inwestycji na działce nr ew. [...]. W aktach sprawy brak dokumentu, który potwierdzałby, że dysponowała zgodą pozostałych współwłaścicieli działki nr ew. [...], tj. zgodą E. P., W. P. i C. P. , na realizację spornej inwestycji. Nie może to jednak zostać uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Jak słusznie zauważył organ, w aktach sprawy zakończonej decyzją Starosty G. z [...] listopada 2012 r. nr [...], znak: [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działkach nr ew. [...] i [...], w którym to budynku przewidziano sporną inwestycję, znajduje się oświadczenie z [...] października 2012 r., w którym wskazano: "Niniejszym oświadczam, że po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania Nr [...] z dnia [...] października 2012 r., zapoznałem się z projektem dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielam pozwolenia na budowę budynku gospodarczego przy ul. S. w G. na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...] "H." jednostka ewidencyjna miasto G. oraz, że nie wnoszę uwag i zastrzeżeń. Proszę o wydanie decyzji prawomocnej zgodnie z art. 130 par. 4 Kpa gdyż nie będę się odwoływać od wydanej decyzji". Powyższe oświadczenie zostało złożone m. in. przez współwłaścicieli działki nr ew. [...] tj. E. P. i C. P. oraz W. P..

Zdaniem Sądu, słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Skoro E. B. posiadała zgodę współwłaścicieli działki nr ew. [...] na realizację budynku gospodarczego na ww. działce, to brak dodatkowej, "szczególnej" zgody współwłaścicieli działki nr ew. [...] na realizację przez E. B. instalacji w tym budynku nie może być postrzegany w kategoriach "rażącego" naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto, w toku postępowania zwykłego w przedmiocie udzielania pozwolenia na budowę spornej inwestycji, żadna ze stron postępowania nie kwestionowała prawa inwestorów do dysponowania działkami nr ew. [...] i [...] na cele realizacji spornego zamierzenia.

Zasadna jest też argumentacja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którą nawet gdyby E. B. nie miała prawa do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane, to i tak nie można byłoby uznać kwalifikowanego charakteru tego naruszenia, skoro tytuł prawny do dysponowania działką nr ew. [...], na cele realizacji spornej inwestycji posiadali pozostali inwestorzy - A. P. i Z. P..

Sąd stwierdził również, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie ocenił, że skoro działki inwestycyjne położone są na obszarze objętym zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla "H. I" - "H. II" - "S." - "S." zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w G. Nr [...] z [...] maja 1998 r. (Dz. Urz. Woj. L. z 1998 r., Nr 13, poz. 101), to inwestorzy nie byli zobligowani do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym w analizowanym przypadku nie naruszono rażąco art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepisy ww. miejscowego planu nie przewidują zakazu realizacji instalacji gazowych w istniejących budynkach zaś analiza projektu budowlanego nie wykazała, aby kontrolowana decyzja naruszała w sposób rażący przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.).

Organ prawidłowo odniósł się również do zarzutu dotyczącego braku udziału współwłaścicieli działki nr ew. [...] w postępowaniu w przedmiocie wydania ww. decyzji Starosty G. z [...] września 2013 r. nr [...]. Zgodnie z niekwestionowanym poglądem judykatury taka okoliczność może stanowić ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd podzielił również wskazanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy - Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto, decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła C. P. podnosząc zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie, polegające na odmowie zastosowania ww. przepisów w ramach sprawowanej kontroli działalności organów administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że pozwolenie na budowę na działkach o nr ew. [...] i [...] dotyczyło dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej chociaż wnioskodawcy przedłożyli do zatwierdzenia projekt budowlany jednego budynku. Inwestorzy wybudowali jeden budynek na dwóch ww. nieruchomościach. Wniosek o wydanie pozwolenia na instalacji gazu, to wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę dwóch instalacji gazu w dwóch budynkach gospodarczych w zabudowie bliźniaczej na działkach o nr ew. [...] i [...], to jest w budynkach, których fizycznie nie ma. Tymczasem Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch instalacji gazowych w dwóch budynkach gospodarczych w zabudowie bliźniaczej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, a Sąd I instancji ustalenia te zaakceptował, że przedmiotem inwestycji jest realizacja dwóch instalacji gazowych w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działkach o nr ew. [...] i [...]. Nie wiadomo więc, do jakiej inwestycji odnosił się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Sąd I instancji: czy do inwestycji ujętej w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty z [...] września 2013 r., czy też do inwestycji faktycznie zrealizowanej.

Inwestycja zawarta w projekcie miała polegać na budowie dwóch instalacji gazowych w dwóch budynkach gospodarczych w zabudowie bliźniaczej natomiast zrealizowana inwestycja polegała na wybudowaniu dwóch instalacji gazowych w jednym budynku stanowiącym części składowe dwóch odrębnych nieruchomości. Z tego powodu, zdaniem skarżącej kasacyjnie, zaskarżonemu wyrokowi można postawić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to jest wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie wiadomo bowiem do czego Sąd odnosił swoje ustalenia – do zatwierdzonego projektu budowlanego czy też do realizacji tego projektu.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że brak oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinien skutkować wezwaniem inwestora do usunięcia braku formalnego wniosku o pozwolenie na budowę, a w przypadku niewykonania wezwania wniosek powinien zostać pozostawiony bez rozpoznania. Skoro wniosek nie został uzupełniony, to brak było podstaw do wszczęcia postępowania i zakończenia go merytorycznym rozstrzygnięciem. Organ administracji oraz Sąd I instancji, w ocenie skarżącej kasacyjnie, zbagatelizowały tę kwestię.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, ani Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, ani Sąd I instancji nie przedstawili argumentacji na poparcie swoich stanowisk odnośnie kwalifikacji naruszeń mających miejsce przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, skutki społeczno-ekonomiczne tych naruszeń są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Starosta wydając E. B. decyzję o pozwoleniu na budowę instalacji gazowej wyraził tym samym zgodę na dokonywanie przez nią nakładów w budynku, który stanowi współwłasność skarżącej kasacyjnie. Wprawdzie nakłady te doprowadziły do przysporzenia majątkowego po stronie skarżącej kasacyjnie, to jednak skarżąca kasacyjnie nie życzyła ich sobie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie doszło o naruszenia przysługującego jej prawa podmiotowego wynikającego z przysługującego jej prawa współwłasności nieruchomości działki o nr ew. [...] i jest to wyraz braku poszanowania dla mienia. Takiemu zachowaniu sprzeciwia się norma zawarta w art. 1 zdanie 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzonego w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175), który stanowi, że osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia. Decyzja Starosty, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wikła ją w niechciane przez nią rozliczenia z E. B. z tytułu nakładów poniesionych na nieruchomość skarżącej kasacyjnie, to jest działkę o nr ew. [...].

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, rodzi się retoryczne pytanie, czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Sąd I instancji byliby równie pobłażliwi w ocenie skutków prawnych naruszeń prawa, których dopuścił się Starosta, gdyby naruszenia te dotyczyły mienia należącego do osób, które wydały decyzję w imieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego albo które wydały zaskarżony wyrok. Zdaniem skarżącej kasacyjnie należałoby przypomnieć Sądowi oraz Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego oraz Sądowi znaną maksymę "Nie czyń drugiemu co tobie niemiłe".

Sąd, w ocenie skarżącej kasacyjnie, nie podał argumentacji na poparcie tezy, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem prawa i nie odniósł się w sposób rzeczowy do argumentów skarżącej kasacyjnie, a jedynie autorytatywnie stwierdził, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że wyrażała zgodę na dysponowanie działką o nr ew. [...] na cele budowlane jedynie A. i Z. P. natomiast nie udzielała jej E. B.. Nadto udzielając zgody A. i Z. P. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w celu wykonania budynku gospodarczego skarżącą kasacyjnie zastrzegła, że prawo to nie obejmuje ani przyłączy ani instalacji wewnętrznych, co nie zostało zauważone przez organ administracji oraz Sąd. Powoływanie się więc przez organ administracji oraz Sąd na treść art. 3 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane było całkowicie nieuprawnione i ocenić należy jako naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. i Z. P. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez C. P. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Co do zasady podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że brak było podstaw do stwierdzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]. Decyzja ta nie została bowiem wydana z rażącym naruszeniem prawa jak również nie jest obarczona inną wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., która uzasadniałaby stwierdzenie jej nieważności.

Niewątpliwie obowiązkiem organów administracji jest prowadzenie postępowania w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszenia przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego. Sam ustawodawca uznał jednak, że nie może to być cel sam sobie. Z tego też powodu nie każde uchybienie może być podstawą wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. decyzja administracyjna może być przez sąd administracyjny uchylona, gdy doszło do:

– naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

– naruszenia przepisów prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

– innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Jak wynika z treści ww. przepisu ustawodawca dopuszcza pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem prawa materialnego, jeśli naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Ustawodawca dopuszcza również pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, jeżeli w procesie jej wydawania naruszone zostały przepisy postępowania, ale naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Jeszcze dalej idące są wymogi, które muszą zaistnieć, aby doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa przez tę decyzję.

Zagadnienie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem analiz przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyroku z dnia 8 marca 2012 r. (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) sygn. akt I OSK 363/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie."

Z kolei w wyroku z dnia 20 października 2011 r. (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) sygn. akt II GSK1056/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa."

Przytoczone wyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Mają one zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że jedną z podstawowych przesłanek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę jest posiadanie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie wymóg ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie został naruszony. Wniosek taki wyprowadzić należy z treści art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który to przepis stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymóg posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wymogiem materialnoprawnym. Jego brak uniemożliwia uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast wymóg złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wymogiem procesowym. Jest to bowiem jedynie ułatwienie dowodowe dla inwestora, który może wykazać ww. prawo poprzez złożenie oświadczenia bez konieczności załączania do wniosku dokumentów potwierdzających to prawo, takich jak np. wypis z Księgi wieczystej, akt notarialny, umowa dzierżawy.

Niezałączenie do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest oczywiście uchybieniem jednakże nie będzie miało ono wpływu na wynik sprawy, jeśli mimo jego niezłożenia pozwolenie na budowę zostanie wydane osobie, która jednak takim prawem dysponuje.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej co do zasady powinien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braku formalnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę poprzez załączenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w przypadku jego nieuzupełnienia pozostawić wniosek bez rozpatrzenia. Niedochowanie tego obowiązku przez organ administracji nie może być jednak uznane za naruszenie prawa, którego skutkiem jest powstanie sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie, jeśli mimo to pozwolenie na budowę uzyskuje podmiot, który posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Podkreślić należy, że nawet pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z powodu nieuzupełnienia braku formalnego poprzez załączenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie pozbawiałaby trwale inwestora, który prawo takie posiada do uzyskania pozwolenia. Inwestor mógłby bowiem nawet tego samego dnia złożyć nowy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złączając do niego oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Żaden przepis prawa nie zabrania bowiem inwestorowi złożenia nowego, identycznego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy poprzedni wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia.

Kwestię spełnienia przez inwestorów wymogu posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oceniać należy w odniesieniu do treści pozwolenia na budowę. Z decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] wynika, że Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę "dla Państwa A. i Z. P. zam. przy ul. J.J. Ś. [...], [...] G. oraz Pani E. B. zam. przy ul. S. [...], [...] G. dwóch instalacji gazowych w dwóch budynkach gospodarczych w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanych przy ul. S. w G., na działkach o nr ew. [...], [...] obręb [...] "H.", jednostka ewidencyjna miasto G.".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Starosta błędnie użył w decyzji sformułowania, że instalacja ma być wykonana w dwóch budynkach gospodarczych w zabudowie bliźniaczej. Z treści projektu instalacji wynika bowiem, że przewidziano jej wykonanie w dwóch pomieszczeniach jednego budynku znajdującego się na działkach o nr ew. [...] i [...].

Analogicznej treści sformułowanie jak w decyzji z dnia [...] września 2013 r. użyte zostało we wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] wydanej przez Starostę G.. Albo projekt budowlany przewidywał budowę dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej na sąsiednich działkach a zrealizowany został niezgodnie z projektem jeden budynek na tych działkach albo dla nazwania inwestycji użyto sfomułowania "budowa dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej" natomiast zatwierdzony projekt budowlany przewidywał w istocie budowę jednego budynku. Sama skarżąca kasacyjnie w piśmie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2018 r. (str. 89 akt sądowoadministracyjnych) twierdzi, że inwestorzy wystąpili o pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie jednego budynku gospodarczego i do wniosku dołączyli projekt budowlany dla jednego budynku gospodarczego a mimo to Starosta G. udzielił im pozwolenia na budowę dwóch budynków gospodarczych. W niniejszym postępowaniu przedmiotem oceny nie była decyzja Starosty G. z dnia [...] listopada 2012 r. tylko decyzja Starosty G. z dnia [...] września 2013 r.

Błędne użycie w decyzji z dnia [...] września 2013 r. sformułowania, że instalacja ma być wykonana w dwóch budynkach gospodarczych w zabudowie bliźniaczej uznać należy za nie mający wpływu na treść rozstrzygnięcia błąd w nazwaniu obiektu, w którym instalacja gazowa miała być wykonana. Istotą decyzji o pozwoleniu na budowę jest bowiem zatwierdzenie projektu budowlanego, w którym określone są parametry techniczne planowanej inwestycji oraz jej umiejscowienie. W oparciu o zatwierdzony projekt budowlany można zaś jednoznacznie ustalić co i gdzie miało być zrealizowane. W opisie technicznym wprost wskazano, że "W budynku znajdują się dwie instalacje gazu – każda z niezależnym pomiarem gazu. Instalacje w budynku będą doprowadzać gaz do dwóch pomieszczeń gospodarczych na poziomie przyziemia." Prawidłowe określenie w decyzji z dnia [...] września 2013 r., że instalacje gazowe mają być wykonane w budynku posadowionym na działach o nr ew. [...] i [...] nie mogłoby skutkować odmową wydania pozwolenia na budowę tych instalacji.

Zrealizowanie na działkach o nr ew. [...] i [...] jednego budynku zamiast dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej nie skutkowało powstaniem odrębnej od nieruchomości własności tego budynku. Ta część budynku, która zlokalizowana jest na działce o nr ew. [...] jest współwłasnością współwłaścicieli tej działki zaś ta część budynku, która znajduje się na działce o nr ew. [...] jest współwłasnością współwłaścicieli tej działki. Zrealizowanie jednego budynku na tych działkach nie zmieniło istniejących stosunków własnościowych. Takie usytuowanie budynku powoduje jedynie konieczność ustalenia przez współwłaścicieli tych działek sposobu korzystania z tego budynku.

Przytoczone wyżej okoliczności mają zasadnicze znaczenie dla wyjaśnienia, jakimi tytułami prawnymi do nieruchomości musieli dysponować inwestorzy, by zrealizować inwestycję.

Zrealizowany na działkach o nr ew. [...] i [...] budynek, jak wynika z projektu budowlanego instalacji gazowych, posiada dwa pomieszczenia gospodarcze. Jedno z nich znajduje się na działce o nr ew. [...] zaś drugie na działce o nr ew. [...]. W projekcie przewidziano dwie odrębne instalacje umiejscowione w każdym z tych pomieszczeń.

Z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę instalacji gazowych wystąpili E. B., A. P. i Z. P..

E. B. w czasie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę instalacji gazowych była współwłaścicielką działki o nr ew. [...] i była zobowiązana do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane tą działką, a precyzyjnie rzecz ujmując tą częścią budynku, która znajduje się na tej działce. Oświadczenie takie zostało przez E. B. złożone. Nie było konieczności, aby E. B. posiadała tytuł prawny do działki o nr ew. [...] i znajdującej się na niej części budynku, na której planowana była do realizacji druga instalacja. Tym samym nie było konieczności wykazywania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Sąd I instancji, że E. B. posiadała prawo do dysponowania na cele budowlane działką o nr ew. [...], które to prawo miałoby wynikać z faktu, że współwłaściciele tej działki wyrazili wcześniej zgodę na budowę budynku na tej działce.

A. P. i Z. P. w czasie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę instalacji gazowych byli współwłaścicielami działki o nr ew. [...] i byli zobowiązani do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane tą działką, a precyzyjnie rzecz ujmując tą częścią budynku, która znajduje się na tej działce. Tym samym nie było konieczności wykazywania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Sąd I instancji, że A. P. i Z. P. posiadali prawo do dysponowania na cele budowlane działką o nr ew. [...].

Pozwolenie na budowę dwóch instalacji gazowych w budynku znajdującym się na działkach o nr ew. [...] i [...] jest podzielne. Starosta mógł wydać odrębną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę na rzecz E. B. w tej części budynku, która znajduje się na działce o nr ew. [...] i odrębną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę na rzecz A. P. i Z. P. w tej części budynku, która znajduje się na działce o nr ew. [...].

Z. P. złożył oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowlane działką o nr ew. [...]. Oświadczenia takiego nie złożyła A. P. jednakże, jak to zostało już wcześniej wskazane uchybienie to nie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w istocie dysponowała ona prawem do dysponowania działką o nr ew. [...] na cele budowlane, to jest na budowę instalacji gazowej na tej działce. W aktach sprawy znajduje się bowiem oświadczenie z dnia [...] sierpnia 2013 r. pozostałych współwłaścicieli tej działki, to jest C. P. , W. P. i E. P. o treści: "My współwłaściciele nieruchomości położonej przy ul. Ś. [...] wyrażamy zgodę na wykonanie instalacji gazowej przez firmę "B." w budynku gospodarczym wybudowanym na współwłasności przez małżonków A. i Z. P.".

Decyzja pozwoleniu na budowę instalacji gazowych nie obejmowała zezwolenia na budowę przyłącza gazowego. Na mapie dla celów projektowych uwidoczniono przebieg tego przyłącza na działce o nr ew. [...] jednakże ze znajdującej się na tej mapie informacji jednoznacznie wynika, że jest to projektowane przyłącze gazu [...] – według odrębnego opracowania."

Złożenie przez E. B. oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane działką o nr ew. [...] świadczy o tym, że zamierzała ona prowadzić inwestycję, w tej części budynku, która znajduje się na działce, do której przysługuje jej tytuł prawny. E. B. może być uznana za inwestora tylko w odniesieniu do ww. części budynku. Bezzasadne są tym samym twierdzenia, że w wyniku działań podjętych przez E. B. doszło do przysporzenia majątkowego na rzecz skarżącej kasacyjnie, to jest w tej części budynku, która znajduje się na działce o nr ew. [...]. Dywagacje skarżącej kasacyjnie o tym, że skarżąca kasacyjnie będzie zmuszona do dokonania w przyszłości rozliczeń z E. B. z tytułu nakładów poniesionych przez E. B. na tę cześć budynku, która znajduje się na działce o nr ew. [...] nie mają żadnego racjonalnego uzasadnienia.

Analiza treści decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2013 r., oraz dowodów, które legły u podstaw jej wydania, pozwala stwierdzić, że w odniesieniu do E. B. jest to decyzja o pozwoleniu na budowę instalacji gazowej w tej części budynku, która znajduje się na działce o nr ew. [...], nie zaś w odniesieniu do tej części budynku, która znajduje się na działce o nr ew. [...]. Twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że decyzja narusza prawo podmiotowe skarżącej wynikające z prawa współwłasności tej działki i jest wyrazem braku poszanowania jej mienia także nie znajduje żadnego uzasadnienia. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 1 zdanie 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzonego w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.

Odnośnie do podniesionego w skardze kasacyjnej argumentu sprowadzającego się do sugestii, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Sąd I instancji "pobłażliwie" ocenili decyzję Starosty G. z dnia [...] września 2013 r., gdyż nie dotyczyła ona nieruchomości należącej do pracownika organu administracji, który oceniał tę decyzję jak również nie dotyczyła nieruchomości należącej do sędziów składu orzekającego, który wydał wyrok w I instancji, stwierdzić należy, że nie jest to argument merytoryczny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argument ten jest co najwyżej wyrazem bardzo uproszczonej wizji skarżącej kasacyjnie (a w istocie jej pełnomocnika) na temat tego czym kierują się pracownicy organów administracji oraz sędziwie wydając rozstrzygnięcia w rozpoznawanych sprawach. Merytoryczna ocena tego rodzaju argumentu nie jest możliwa. Jest to argument odwołujący się do sfery uczuć nie zaś do faktów. W związku z zawarciem w skardze kasacyjnej tego rodzaju argumentu można jedynie zwrócić skarżącej kasacyjnie uwagę na dwie kwestie.

Po pierwsze, zarówno pracownicy organu administracji jak i sędziowie sądu administracyjnego nie mogliby wydawać rozstrzygnięć w sprawie, która dotyczyłaby ich nieruchomości albowiem w takim przypadku podlegaliby wyłączeniu od rozpoznania takiej sprawy.

Po drugie, nawet jeśli hipotetycznie założyć, że pracownicy organu administracji oraz sędziowie sądu administracyjnego wydawaliby rozstrzygnięcie w sprawie, która dotyczyłaby ich nieruchomości i rozstrzygnięcie to polegałoby na stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] września 2013 r., to byłoby to rozstrzygnięcie błędne a nie jak to sugeruje skarżąca kasacyjnie prawidłowe. Takie rozstrzygnięcie nie mogłoby więc być uznane za wzorzec, do którego należałoby porównywać rozstrzygnięcia zawarte w zaskarżonej decyzji oraz zaskarżonym wyroku. Decyzja Starosty G. z dnia [...] września 2013 r., nie jest obarczona jakąkolwiek wadą, która dawałaby podstawy do stwierdzenia jej nieważności.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Wprawdzie uzasadnienie to jest częściowo błędne jednakże jak to zostało wyżej wskazane samo rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest prawidłowe. Sąd zasadnie uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności Starosty G. z dnia [...] września 2013 r. z powodu rażącego naruszenia prawa jak też z innych przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oraz art. 182 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.