Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 256/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Cezary Pryca NSA Czesława Socha (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt I SA/Go 1217/06 w sprawie ze skargi G. C. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 23 czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od G. C. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 marca 2007 r. o sygnaturze akt I SA/Go 1217/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę G. C. i uchylił decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 23 czerwca 2006 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich oraz płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. z siedzibą w K. z dnia 14 kwietnia 2006 r. o nr [...].

Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że w dniu 12 maja 2005 r. ojciec skarżącego – S. C. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w N. z siedzibą w K. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (dalej: płatności bezpośrednie) oraz przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: płatności ONW). Gospodarstwo, o którym mowa w powyższym wniosku S. C. przekazał w drodze umowy darowizny (Akt Notarialny z dnia 16 września 2005 r., Repertorium A nr [...]) czterem osobom. Jednym z obdarowanych był skarżący – G. C. Otrzymał on m.in. wszystkie działki leżące na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W dniu 23 września 2006 r. skarżący złożył we wspomnianym wyżej Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przejęcie przysługujących dotąd S. C. płatności bezpośrednich oraz płatności ONW. Przejęcie wspomnianych wyżej płatności jest dopuszczalne także w przypadku przejęcia części gospodarstwa osoby do tych płatności uprawnionej.

Sąd I instancji, odnosząc się do regulacji dotyczących przyznawania płatności bezpośrednich, powołał się na treść art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji w tym zakresie nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje nabywcy. Przesłanką powyższego jest spełnianie przez nabywcę warunków przyznania płatności i złożenie przez niego w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego wniosku o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. Zdaniem Sądu I instancji, z powyższego przepisu ani z całościowej analizy treści art. 74 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (dalej: Rozporządzenie Komisji) nie wynika, aby warunkiem przejęcia płatności było wyłącznie przejęcie całego gospodarstwa rolnego.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że kwestię przyznawania płatności ONW reguluje § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.). Sąd I instancji podkreślił, że wskazane przez organy administracji brzmienie powyższego przepisu nie jest zgodne ani z jego brzmieniem pierwotnym, ani też z żadną kolejną nowelizacją. Zawarty w tym przepisie zwrot "przeniesienie posiadania wszystkich działek rolnych położonych na obszarach ONW" nie oznacza przeniesienia posiadania całości gospodarstwa rolnego (choć może się zdarzyć sytuacja, że całe gospodarstwo rolne składać się będzie z działek rolnych położonych na obszarach ONW). Z oświadczenia S. C. złożonego na rozprawie przez Sądem I instancji wynika, że przeniósł on na skarżącego – G. C. wszystkie działki położone na obszarach ONW. Spełniony zatem został wymóg zawarty w cytowanym wyżej przepisie rozporządzenia Rady Ministrów.

Zdaniem Sądu I instancji, dopłaty są określonym prawem majątkowym i dlatego to z ustawy powinno wynikać – w sposób niebudzący żadnych wątpliwości – że w sytuacji, gdy na "przejmującego" producenta rolnego zostanie przeniesione posiadanie tylko części gospodarstwa rolnego, wówczas prawo do przejęcia dopłat mu nie przysługuje. Takiego rodzaju wyłączenia nie ma w powołanych w sprawie aktach prawnych, a zatem rozstrzygnięcia organów administracji nie były prawidłowe.

Zdaniem Sądu I instancji, decyzje organów administracji zawierały ponadto uchybienia o charakterze procesowym. Wadliwe było zarówno uzasadnienie prawne, jak i faktyczne decyzji. Organy administracji nie dokonały kompleksowej analizy pozostałych warunków wymienionych w art. 4 cytowanej wyżej ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru oraz § 7 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów, które skarżący powinien spełniać.

Z uwagi na powyższe, zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszały prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem podlegały uchyleniu.

W skardze kasacyjnej Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz obciążenia strony przeciwnej kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), art. 74 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.) oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), przez ich błędną wykładnię. Powołując się na naruszenie prawa procesowego w zakresie istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy, zarzucił naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

W uzasadnieniu podał, że art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru daje uprawnienie do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich tylko temu producentowi rolnemu (następcy), który wszedł na podstawie umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy w posiadanie gospodarstwa rolnego zgłoszonego w pierwszym wniosku. Gospodarstwo rolne należy tu rozumieć jako wszystkie działki rolne (nieruchomości rolne), a nie poszczególne działki składające się na to gospodarstwo rolne. Wynika to z przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Można zatem przenieść posiadanie gospodarstwa rolnego, którego kształt wyznaczają działki rolne zgłoszone w pierwszym wniosku. Natomiast przeniesienie części gospodarstwa rolnego nie jest wypełnieniem przesłanek ustawowych pozwalających nabywcy na uzyskanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, których dotyczył pierwszy wniosek.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł ponadto, że w odniesieniu do płatności ONW obowiązywał § 7 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 marca 2006 r. Z przepisu tego wynika, że prawo do płatności ONW przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego doszło do przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i położonych na obszarach ONW. W zakresie pojęcia działki rolnej, § 4 ust. 1 powyższego rozporządzenia Rady Ministrów odsyła do przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76). Zgodnie z art. 3 pkt 7 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania zaskarżonych decyzji), działką rolną jest zwarty obszar gruntu rolnego o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, na którym jest prowadzona jedna uprawa, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Natomiast gospodarstwem rolnym są wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego podmiotu. W związku z tym, dla przejęcia płatności ONW konieczne jest przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą wszystkie działki rolne położone na obszarach ONW.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego wnoszący skargę kasacyjną podał, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie konieczne elementy, a w szczególności uzasadnienie faktyczne i prawne. Sąd I instancji w sposób lakoniczny stwierdził naruszenie zasad postępowania administracyjnego bez jakiejkolwiek próby wskazania, na czym to naruszenie miało polegać oraz nie wskazał, czy miało ono wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie.

Skarżący – G. C. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, 175, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.

Przepis art. 183 § 1 powołanej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.

Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do określonego ustalonego stanu faktycznego stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego. Oznacza to, że w przypadku braku skutecznego prawnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania − Naczelny Sąd Administracyjny za wiarygodną musi uznać faktyczną podstawę rozstrzygnięcia przyjętą przez wojewódzki sąd administracyjny.

Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania obejmują naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 6, 7, 8, 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. − Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Analiza tych zarzutów i ich uzasadnienie wskazuje przede wszystkim na niekwestionowany stan faktyczny. Odwołanie się do tych zarzutów w istocie spowodowane zostało błędną wykładnią przepisów prawa materialnego, Oznacza to, że są bezzasadne i należało wobec tego ocenić zarzut naruszenia prawa materialnego.

Skarżący, powołując naruszenie prawa materialnego, zarzuty sprowadza do zakwestionowania, że warunkiem przyznania płatności bezpośrednich (OB) oraz płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) wystarcza także częściowe przekazanie gospodarstwa rolnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest uzasadniony.

Trafnie skarga kasacyjna podniosła, że Sąd I instancji dokonując oceny pojęcia "gospodarstwa rolnego" w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z późn. zm.), jak też pojęcia "działka rolna", w § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 73, poz. 657 z późn. zm.) pominął treść ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 z późn. zm.) jako systemowej spójności przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i przepisów ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W art. 3 tej ustawy określono co oznaczają te pojęcia. W tekście obowiązującym do dnia 27 lutego 2007 r., a więc w dacie wydawania decyzji obu instancji, określono, że "gospodarstwo rolne oznacza wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego podmiotu", zaś "działka rolna oznacza zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego". Podkreślić przy tym należy, że powołane powyższe rozporządzenie wydane na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.) w § 4 co do wysokości płatności ONW odwołuje się co do rozumienia tych pojęć także do tej ustawy. Oznacza to, że przepisy krajowe pozostają w zgodności z art. 74 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników w zakresie wymogów, na jakich osoba przejmująca gospodarstwo może przejąć również przysługujące dotychczasowemu właścicielowi płatności, gdyż pkt 5 tego przepisu został przez Sąd I instancji zupełnie pominięty.

Powyższe oznacza, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych daje uprawnienie do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich tylko temu producentowi rolnemu (następcy), który wszedł na podstawie umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy w posiadanie gospodarstwa rolnego zgłoszonego w pierwszym wniosku. Wobec tego przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego w trybie tego przepisu dotyczy gospodarstwa rolnego rozumianego jako wszystkie działki rolne (nieruchomości rolne), a nie poszczególne działki składające się na to gospodarstwo rolne. Zatem można przenieść posiadanie jednego gospodarstwa rolnego, którego przedmiotowy kształt wyznaczają działki rolne zgłoszone w pierwszym wniosku. Uprawnienie z tego przepisu powstaje w przypadku, gdy producent rolny (przekazujący) ponosi na rzecz innego producenta rolnego (przejmującego) posiadanie gospodarstwa rolnego (wszystkie działki rolne zgłoszone we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich) na podstawie umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy. Przeniesienie gospodarstwa rolnego na rzecz więcej niż jednego producenta rolnego (przeniesienie części gospodarstwa rolnego) nie jest wypełnieniem przesłanek ustawowych pozwalających na uzyskanie (przez następcę) płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, których dotyczył pierwszy wniosek.

Interpretacja zaś przepisu § 7 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich również wskazuje, że prawo do płatności ONW przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego doszło do przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i położonych na obszarach ONW, skoro § 4 ust. 1 tego rozporządzenia w zakresie pojęcia działki rolnej bezpośrednio odsyła do przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Podkreślić należy, że w dniu składania wniosku transferowego, tj. 23 września 2006 r. obowiązywał § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 września 2004 r. (Dz. U. Nr 213, poz. 2159), zgodnie z którym warunkiem przejęcia płatności było przeniesienie posiadania całości gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Zatem dla przejęcia płatności ONW w trybie tego przepisu konieczne jest przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą wszystkie działki rolne położone na obszarach ONW. Oznacza to, że Sąd I instancji powołał nieobowiązujący już tekst przepisu rozporządzenia.

Powyższe oznacza, że dokonana przez Sąd I instancji interpretacja przepisów prawa materialnego była błędna i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny mógł orzec na podstawie art. 188 cytowanej wyżej ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 204 pkt 1, 205 § 2 i 3 ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 6 pkt 5, § 14 ust. 2 pkt 2 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).