Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1026/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1, art. 62 ust. 5, art. 62 ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skarg J. J. działającego w imieniu własnym oraz grupy mieszkańców Powiatu G. oraz Miasta i Gminy T. na uchwałę Rady Powiatu G. z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie rozwiązania zespołu szkół I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, III. oddala skargę J. J. działającego w imieniu własnym oraz grupy mieszkańców Powiatu G.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu G. uchwałą nr (...) z dnia (...) czerwca 2012 r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w T., wydaną na podstawie art. 62 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) orzekła o rozwiązaniu z dniem (...) sierpnia 2013 r. Zespołu Szkół w T. złożonego z Gimnazjum, Liceum Ogólnokształcącego, Liceum Profilowanego, Liceum Uzupełniającego dla dorosłych – zaocznego oraz Szkoły Policealnej dla dorosłych – zaocznej.

Uzasadniając powyższą uchwałę wyjaśniono, że Zespół Szkół w T. został utworzony uchwałą Rady Powiatu nr (...) z dnia (...) maja 1999 r. po uprzednim podpisaniu zgody w sprawie funkcjonowania Zespołu Szkół w T. na podstawie art. 62 ust.. 6 ustawy o systemie oświaty. Ponieważ porozumienie powyższe zostało wypowiedziane na dzień (...) sierpnia 2013 r. brak jest podstaw prawnych do jego dalszego funkcjonowania. Wyjaśniono również, że szkoły będą dalej realizowały swoje zadania, przy czym gimnazjum będzie prowadzone przez Miasto i Gminę T. jako zadanie własne gminy. W uzasadnieniu podniesiono dodatkowo, że podejmując powyższe rozstrzygnięcie kierowano się troską o dalszy byt szkoły, który jest obecnie zagrożony.

J. J. – rodzic ucznia Zespołu Szkół w T. oraz Miasto i Gmina T. reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy, wezwali Radę Powiatu, w trybie art. 87 ust.. 1 ustawy z dnia 05 czerwca 1990 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) do usunięcia naruszenia prawa powstałego w skutek podjęcia powyższej uchwały.

We wniosku J. J. podniesiono zarzut naruszenia art. 3 ust.. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w dniu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 roku, Nr 124 poz. 607) poprzez nieuwzględnienie interesu mieszkańców Miasta i Gminy T. oraz pominięcie uchwały Rady Miejskiej w T. Nr (...) z dnia (...) marca 2012 r. w sprawie wykonania zadania oświatowego poprzez Zespół Szkół Gimnazjum w T. (dalej: uchwała z dnia (...) marca 2012 r.) i uchwały Rady Miejskiej w T. Nr (...) z dnia (...) czerwca 2012 r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w T. (dalej: uchwała z (...) czerwca 2012 r.); naruszenie art. 16 ust. 1 Konstytucji RP poprzez utożsamienie samorządu terytorialnego z organami jednostek samorządu terytorialnego, a z pominięciem woli i interesu mieszkańców, w tym również poprzez pominięcie ww. uchwał Rady Miejskiej w T.; naruszenie art. 70 ust.. 4 Konstytucji RP poprzez planowane stworzenie bariery w faktycznie równym dostępie do wykształcenia; naruszenie art. 62 ust. 6 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez pominięcie powołanych powyżej uchwał Rady Miejskiej w T. z dnia (...) marca 2012 r. oraz (...) czerwca 2012 r.; naruszenie art. 62 ust. 5 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 62 ust. 6 powyższej ustawy poprzez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ bez uwzględnienia stanowiska Rady Miejskiej w T.

W uzasadnieniu wniosku wskazano na korzyści związane z funkcjonowaniem Zespołu Szkół dla wspólnoty lokalnej podnosząc, że planowane zmiany pogorszą poziom nauczania. Następnie wyjaśniono, że Rada Miejska w T. w uchwałach z dnia (...) marca 2012 r. oraz z dnia (...) czerwca 2012 r. wyraziła chęć przejęcia prowadzenia Zespołu. Zdaniem wnioskodawcy działania Rady Powiatu naruszają postanowienia Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie interesów mieszkańców gminy. Rozwiązanie Zespołu Szkół spowoduje pogorszenie dostępu do wykształcenia oraz wprowadza barierę dostępu do edukacji gimnazjalnej i ponadgimnazjalnej. Dodatkowo wyjaśniono, że w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały nie podano ani jednego powodu jej podjęcia, czy też danych demograficznych, które potwierdzałyby jej zasadność.

Poza kwestią zasadności podjęcia uchwały dotyczącej rozwiązania Zespołu Szkół poniesiono również problem zabezpieczenia mienia, dla wyodrębnionego gimnazjum. Zakwestionowano również kompetencję Rady Powiatu do podjęcia zaskarżonej uchwały, jak również poddano w wątpliwość samą jej treść. Jak wyjaśniono Zarząd Powiatu G. podjął w dniu (...) czerwca 2012 r. uchwałę Nr (...) w sprawie wypowiedzenia porozumienia dotyczącego funkcjonowania Zespołu Szkół w T. (dalej: uchwała z dnia (...) czerwca 2012 r.), w której upoważniono Starostę G. do złożenia oświadczenia wypowiadającego porozumienie z dnia (...) lutego 2004 r. Jako podstawę podjęcia powyższej uchwały przyjęto art. 62 ust. 6 ustawy o systemie oświaty w związku z treścią porozumienia z dnia (...) lutego 2004 r. W tym samym dniu Przewodniczący Zarządu w imieniu Zarządu Powiatu G. złożył Burmistrzowi Miasta i Gminy T. oświadczenie o wypowiedzeniu porozumienia z dnia (...) lutego 2004 r. Zdaniem wnioskodawcy uchwała z dnia (...) czerwca 2012 r. została podjęta przez organ, który nie był uprawniony do wypowiedzenia porozumienia z dnia 11 lutego 2004 r. Art. 62 ust. 6 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 5c pkt 2 powyższej ustawy daje kompetencję zarządowi powiatu do zawarcia porozumienia w trybie art. 62 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, nie stanowiąc jednakże podstawy do podejmowania przez ten organ jakichkolwiek działań zmierzających do rozwiązania zespołu szkół. W art. 62 ust. 6 ustawy o systemie oświaty wyraźnie podkreślono, że porozumienie między organami prowadzącymi ma określać "tryb rozwiązania", czego porozumienie z dnia (...) lutego 2004 r. nie czyniło.

Zdaniem wnioskodawcy Rada Powiatu, obawiając się ewentualnej bezskuteczności uchwały Zarządu Powiatu G. z dnia (...) czerwca 2012 r. podjęła kwestionowaną uchwałę. Zdecydowano się zatem dokonać jednostronnej czynności, przyjmując, że z dniem (...) sierpnia 2013 r. rozwiązuje się Zespól Szkół. Rada Powiatu G. przyjęła również, że z dniem (...) września 2013 r. mienie Zespołu Szkół stanie się mieniem szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół. We wspomnianej Uchwale powierzono jej wykonanie Zarządowi Powiatu G. W uchwale powyższej pominięto jednakże, że art. 62 ust. 5 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty, przy uwzględnieniu art. 62 ust. 6 powyższej ustawy, nie uprawnia rady powiatu, w tym Rady Powiatu G. do działań jednostronnych, a więc do traktowania sprawy rozwiązania Zespołu Szkół jako "wewnętrznej" sprawy Rady Powiatu G. Po drugie, w art. 62 ust. 6 ustawy o systemie oświaty ustawodawca wyraźnie podkreślił trzy elementy porozumienia: funkcję organu prowadzącego, sposób finansowania oraz tryb rozwiązania zespołu szkół. Z przepisu tego nie wynika zatem, aby przypisanie jedynemu z organów prowadzących funkcji organu prowadzącego zespół szkół było równoznaczne z przyjęciem, że tryb rozwiązania ustala właśnie ten organ, które ma pełnić funkcję organu prowadzącego zespół szkół. Podjęta uchwała nie uwzględnia zatem ani art. 62 ust. 5 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty, ani samego art. 62 ust.. 6 ustawy o systemie oświaty.

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wniesionym przez Burmistrza Miasta i Gminy T. podniesiono natomiast zarzut naruszenia art. 62 ust. 5 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 62 ust. 6 powyższej ustawy poprzez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, jak również nieuwzględnienie stanowiska Rady Miejskiej w T. wyrażonego w uchwale z dnia (...) marca 2012 r., oraz w uchwale z dnia (...) czerwca 2012 r.

Uzasadniając swój wniosek Burmistrz podniósł zarzuty dotyczące wydania uchwały przez organ niewłaściwy, prezentując argumentację zawartą w piśmie J. J. Jak wyjaśniono Zespół Szkół został powołany na mocy porozumienia zawartego w trybie art. 62 ust.. 6 ustawy o systemie oświaty. W jego skład wchodzą szkoły, dla których właściwe są różne organy prowadzące (Gimnazjum, dla którego organem prowadzącym są właściwe organy samorządu gminnego, oraz Liceum Ogólnokształcące, Liceum Profilowane, Liceum Uzupełniające dla dorosłych - zaoczne i Szkoła Policealna dla dorosłych - zaoczna, dla których organem prowadzącym są odpowiednie organy samorządu powiatowego). Zdaniem Burmistrza porozumienie z dnia (...) lutego 2004 r. jest wadliwe pod względem prawnym. Wątpliwości budzi przede wszystkim brak regulacji trybu rozwiązania Zespołu Szkół, co powoduje, że porozumienie powinno być w pierwszej kolejności uzupełnione. Dodatkowo wskazano, że porozumienie z dnia (...) lutego 2004 r. zostało zawarte pomiędzy Powiatem G. a Miastem i Gminą T., w pierwszym przypadku reprezentowanym przez Starostę i Członka Zarządu, a w drugim przypadku – przez Burmistrza Miasta i Gminy T. W związku z brzmieniem art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty zgłoszono wątpliwość, czy takie porozumienie w ogóle mogło być zawarte. Zgodnie z art. 62 ust. 6 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty należałoby raczej przyjąć, że stroną takiego porozumienia powinny być organy prowadzące szkół, czyli zarząd powiatu i burmistrz miasta.

W sprawie wypowiedzenia porozumienia z dnia (...) lutego 2004 r. podjęto dwie uchwały: kwestionowaną uchwałę Rady Powiatu oraz uchwałę Zarządu Powiatu G. z dnia (...) czerwca 2012 r. w sprawie wypowiedzenia porozumienia dotyczącego funkcjonowania Zespołu Szkół w T. W wykonaniu tej drugiej uchwały złożono w dniu (...) czerwca 2012 r. oświadczenie o wypowiedzeniu porozumienia. Jednakże ani z porozumienia z dnia (...) lutego 2004 r., ani z przepisów ustawy o systemie oświaty, ani z jakichkolwiek innych źródeł nie wynika, aby zastosowany tryb był właściwy. Co więcej, skoro z porozumienia z dnia (...) lutego 2004 r. wynika, że może być ono wypowiedziane przez Starostę G., to dlaczego w tej sprawie oświadczenie złożył najpierw Zarząd Powiatu G., a następnie Powiat G. w uchwale organu stanowiącego.

Uchwałami nr (...) oraz (...) z dnia (...) września 2012 r. Rada Powiatu G. nie uwzględniła wniosków Burmistrza Miasta i Gminy T. oraz J. J.

W ich uzasadnieniu wyjaśniono, że uchwała Rady Powiatu G. nie dotyczy likwidacji żadnej ze szkół wchodzących w skład zespołu, natomiast samo rozwiązanie zespołu przez organ prowadzący jest czynnością o charakterze organizacyjnym. Powyższe wynika wprost z treści uzasadnienia uchwały, a w szczególności świadczy o tym zapis, że wszystkie szkoły wchodzące w skład zespołu będą realizowały dotychczasowe zadania.

Za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 62 ust. 5 i 6 ustawy o systemie oświaty. Jak podniesiono Zespół Szkół Gimnazjum i Liceum został utworzony uchwałą Rady Powiatu G. Nr (...) z dnia (...) maja 1999 r., a sama uchwała została poprzedzona podpisaniem w dniu (...) maja 1999 r. przez osoby działające w imieniu zarządu powiatu G. i zarządu Miasta i Gminy T. porozumienia w sprawie funkcjonowania ww. zespołu. Zgodnie z art. 62 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, przedmiotem porozumienia było ustalenie, który z organów będzie wykonywać zadania organu prowadzącego, sposób finansowania Zespołu Szkół oraz tryb jego rozwiązania (pkt. 1 porozumienia). Sposób rozwiązania wskazano w punkcie 4 ppkt 4 "Porozumienie zawarte zostaje na czas nieokreślony i może być wypowiedziane przez Starostę Powiatu G. lub Burmistrza Miasta i Gminy T. z zachowaniem jednego roku okresu wypowiedzenia i kończy się 31 sierpnia danego roku kalendarzowego". Dodatkowo zastrzeżono, że porozumienie wchodzi w życie pod warunkiem podjęcia uchwały Rady Powiatu G. i z datą jej wejścia w życie. Gimnazjum, zostało utworzone Uchwałą Rady Miejskiej w T. NR (...) z dnia (...) marca 1999 r. Wobec powyższego, utworzenie Zespołu szkół nastąpiło mocą uchwały Rady Powiatu G. (...) z dnia (...) maja 1999 r. w sprawie założenia Zespołu, albowiem Powiat G. został wskazany jako organ prowadzący. Powyższą uchwałę podjęto na podstawie art. 62 ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty, a więc z zastosowaniem zasad ogólnie obowiązujących przy tworzeniu zespołów. W roku 2004 dokonano zmiany porozumienia, polegającej na jego doprecyzowaniu i rozszerzeniu kwestii finansowania. Jeśli chodzi o zapisy, dotyczące przedmiotu porozumienia oraz trybu rozwiązania, zostały one niezmienione. Mianowicie, nadal wskazano przedmiot porozumienia jako określenie, kto będzie wykonywał zadania organu prowadzącego, sposób finansowania oraz tryb rozwiązania. Również tryb rozwiązania pozostał niezmieniony. Aneksem z dnia (...) lipca 2011 r. skrócono okres wypowiedzenia. Zdaniem Rady Powiaty wadliwe były twierdzenia, aby zespół powstał w oparciu o art. 62 ust. 6 ustawy o systemie oświaty na mocy porozumienia, albowiem porozumienie dotyczy wyłączenie funkcjonowania zespołu weszło w życie z datą wejścia uchwały Rady Powiatu G. tj. (...) września 1999 r. W dalszej części wskazano, że art. 5c ustawy o systemie oświaty w dacie podpisania porozumienia jeszcze nie obowiązywał. Dokonując zmian porozumienia w 2004 r., nie tworzono nowego zespołu, albowiem zespół ten już istniał od (...) września 1999 r. Zapisy porozumienia, dotyczące trybu rozwiązania, świadczą, iż pomysłodawcy od samego początku i konsekwentnie określili tryb rozwiązania jako złożenie oświadczenia drugiej stronie o wypowiedzeniu. Zawarcie porozumienia w trybie art. 62 ust. 6 ustawy o systemie oświaty nie oznacza wyłączenia stosowania przepisów prawa oświatowego, szkoły funkcjonujące w ramach zespołu nadal są szkołami publicznym, a więc będą miały zastosowanie zasady obowiązujące w prawie oświatowym. Taką konstrukcję przyjęli pomysłodawcy, pozostawiając kwestie nieokreślone w porozumieniu regulacji ogólnej ustawy o systemie oświaty. Powiat G., zgonie z porozumieniem w sprawie funkcjonowania zespołu szkół, dokonał wypowiedzenia ze skutkiem na dzień (...) sierpnia 2013 r. Stosowne oświadczenie zostało złożone Miastu i Gminie T.

Odnosząc się do naruszenia ustawy o finansach publicznych w zakresie mienia, dotyczącego jednostek organizacyjnych sektora finansów publicznych, wyjaśniono, że zgodnie z ustawą o finansach publicznych zespół szkół jest jednostką budżetową, natomiast z punktu widzenia prawa oświatowego jednostką oświatową jest szkoła. Uchwała w sprawie rozwiązania zespołu stanowi likwidację jednostki budżetowej z punktu widzenia ustawy o finansach publicznych, natomiast nie stanowi likwidacji jednostki oświatowej w rozumieniu ustawy o systemie oświaty. Wobec powyższego zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy o finansach publicznych w przypadku likwidacji organ likwidujący określa przeznaczenie mienia znajdującego się zarządzie tej jednostki. Art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, upoważnia organ do podjęcia uchwały o ściśle określonej treści, tj. jedynie rozwiązania zespołu, co w świetle prawa oświatowego oznacza, iż szkoły jako jednostki oświatowe pozostają. Mając na uwadze konieczność określenia mienia likwidowanej jednostki budżetowej (zespołu) wynikającej z art. 12 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, w przypadku rozwiązania zespołu, bez likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu, bez dokonania zmiany adresu szkoły, określenie przeznaczenia mienia może nastąpić jedynie poprzez wskazanie szkoły do której przynależy, w innym przypadku mogłoby to oznaczać likwidację przynajmniej częściową szkoły lub zmianę adresu, co wymaga innej procedury. Ustawa o finansach publicznych wskazuje na określenie mienia, znajdującego się w zarządzie jednostki, dlatego też praktyką powszechną jest określanie mienia poprzez wskazanie konkretnej jednostki, przejmującej mienie w zarządzanie, a nie wskazanie właściciela danego mienia. Kwestię przynależności konkretnego składnika mienia określa ustawa o rachunkowości, zgodnie z którą zespół jest obowiązany prowadzić pełną rachunkowość, z ewidencji księgowej wynika, które składniki mienia przynależą do określonej szkoły. Dla szkół prowadzone są osobne księgi inwentarzowe, zasady inwentaryzacji określa również ustawa o rachunkowości. Jeśli chodzi o wydatki majątkowe to również nie będą one stanowiły problemu, albowiem gmina przez cały okres funkcjonowania zespołu nie dokonała żadnych nakładów majątkowych. Nie ma również przeszkód aby jednostki samorządu terytorialnego zawarły porozumienie. Natomiast wszelkie spory w tym zakresie będą rozstrzygane przez sąd powszechny. Określenie siedziby dla gimnazjum po rozwiązaniu zespołu tj. od dnia (...) września 2013 r. będzie w kompetencji organu prowadzącego tj. Miasta i Gminy T. Powiat w tym zakresie nie ma żadnych uprawnień.

Odnosząc się do zarzutu wezwań dotyczących podjęcia uchwały Rady Powiatu przy pominięciu stanowiska Miasta i Gminy T. wyjaśniono, że pierwsza uchwała z dnia (...) marca 2012 r. miała wyłącznie charakter intencyjny. W odniesieniu do uchwały z dnia (...) czerwca 2012 r. wyjaśniono, że organem prowadzącym Zespół Szkół jest Powiat G. Wobec powyższego uchwała powyższa naruszała art. 62 ust. 1 i 5 ustawy o systemie oświaty.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł J. J. działający w imieniu własnym oraz w imieniu grupy mieszkańców Powiatu G. – M. A., J. M., B. N., H. J., M. A. oraz M. J. – oraz Miasto i Gmina T. reprezentowana przez Burmistrza. Sprawa ze skargi J. J. została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu pod sygn. II SA/Po 1026/12, natomiast skarga Miasta i Gminy T. została zarejestrowana pod sygn. II SA/Po 1027/12.

W uzasadnieniu skargi J. J. podtrzymano zarzuty podniesione we wniosku o usunięcie naruszenia prawa, wyjaśniając równocześnie, że każdy z rodziców, którego reprezentuje skarżący wezwał Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa, a ta, w uchwałach nr (...) do (...), rozpatrzyła powyższe wniosku. Dodatkowo w skardze podniesiono, że Rada Powiatu G. podjęła uchwałę nr (...) z dnia (...) września 2012 r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół Ponadgimnajalnych w T. oraz utworzenia Zespołu Szkół Ogólnokształcących i Zawodowych w T. W ocenie skarżącego w powyższym świetle nie wiadomo, jaka będzie baza materialne poszczególnych szkół. Powołanie nowego zespołu szkół spowoduje, że gimnazjum straci swoją bazę materialną prowadzenia działalności oświatowej. Dojdzie tym samym do likwidacji gimnazjum, w szczególności, że w przedmiotowej sprawie nie można stosować, w drodze analogii, przepisu art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W skardze wskazano również na wadliwość porozumienia z dnia (...) lutego 2004 r., a w szczególności brak określenia w nim trybu rozwiązania Zespołu Szkół oraz jego podpisanie przez podmioty to tego nieupoważnione.

W skardze wniesionej przez Miasto i Gminę T. podtrzymano natomiast zarzuty zaprezentowane we wniosku o usunięcie naruszenie prawa.

Postanowieniem z dnia 07 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) połączył sprawę o sygn. akt II SA/Po 1027/12 ze sprawą o sygn. akt II SA/Po 1026/12 celem ich łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Po 1026/12. Równocześnie datowanym na dzień 07 lutego 2013 r. postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały.

Wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2013 r. J. J. zwrócił się do Sądu z o wymierzenie organowi grzywny z tytułu niewykonania postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały. Zdaniem wnioskodawcy Rada nie wywiązywała się z postanowienia, gdyż, w oparciu o uchwałę Rady Powiatu nr (...) prowadzi nabór do szkół mających powstać na miejscu rozwiązanego zespołu szkół. Zdaniem wnioskodawcy ścisły związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a uchwałą nr (...), wskazuje na brak zastosowania się organu do postanowienia o wstrzymaniu wykonaniu uchwały nr (...). W ocenie skarżącego obecnej sytuacji prowadzenie rekrutacji do mających powstać, a wciąż nieistniejących, szkół stanowi działanie niebezpieczne i niedopuszczalne.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 21 maja 2013 r. strony podtrzymały swoje stanowiska. Starosta G. wskazał dodatkowo, że dokonując wypowiedzenia Powiat G. zrobił to z rocznym wyprzedzeniem, dając Gminie czas na przygotowanie się do ewentualnych zmian. Wyjaśniono również, że podjęta uchwała jest skutkiem zmniejszającej się ilości uczniów, co wymagało podjęcia odpowiednich działań przez organ prowadzący Zespół Szkół.

Ogłoszonym na rozprawie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniosek o wymierzenie grzywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Przedmiotem wniesionych skarg jest uchwała Rady Powiatu G. z dnia (...) czerwca 2012 r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół Gimnazjum i Liceum im. Michała Kosmowskiego w T. Tak zakreślony przedmiot postępowania powoduje, że Sąd nie jest uprawniony do badania prawidłowości zawartych uprzednio porozumień z dnia (...) lutego 2004 r. w sprawie funkcjonowania Zespołu Szkół w T., aneksu do powyższego porozumienia zawartego w dniu (...) lipca 2011 r., czy też uchwały Zarządu Powiatu G. z dnia (...) czerwca 2012 r. w sprawie wypowiedzenia porozumienia dotyczącego funkcjonowania Zespołu Szkół w T.. Podnoszone zarzuty dotyczące powyższych aktów prawnych wykraczają poza zakres sądowej kontroli, nie mając w istocie wpływu na niniejszą sprawę. Mieć bowiem należy na względzie, że granice skargi, o jakich mowa w art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązują Sąd do skontrolowania wyłącznie prawidłowości zaskarżonej uchwały Rady Powiatu G. z dnia (...) czerwca 2012 r., a więc do ustalenia, czy została ona podjęta na podstawie i w granicach prawa.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu postępowanie dotyczy likwidacji zespołu szkół, a więc jednostki organizacyjnej, które nie jest szkołą i nie może być w ten sposób traktowana. Choć jej utworzenie niewątpliwie wpływa na poszczególne szkoły wchodzące w jej skład – tracą one m.in. część swojej samodzielność, gdyż działają pod wspólnym kierownictwem dyrektora zespołu – to jednak w świetle art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, wskazującego, że połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej, uznać należy, że każda szkoła, działająca w ramach zespołu, stanowi odrębną placówkę oświatową. Okoliczność powyższa niesie ze sobą daleko idące konsekwencję, gdyż rozwiązanie zespołu szkół, o ile nie jest powiązane z jednoczesną zmianą zakresu działania szkół, które dotychczas wchodziły w jego skład nie stanowi "likwidacji szkoły" w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i nie wymaga zachowania określonej tam procedury (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia z dnia 8 listopada 1995 r., sygn. akt. SA/Wr 1909/95, ONSA 1996 Nr 4, poz. 168). Likwidacja zespołu szkół powoduje jedynie, że poszczególne szkoły wchodzące w jej skład odzyskują samodzielność organizacyjną (por. M. Pilich, Komentarz do art. 62 [w:] Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2011 r.).

Uznanie, że likwidacja zespołu szkół nie może być wiązana z likwidacją szkoły, lecz jedynie ze zmianą organizacyjną zasad jej funkcjonowania ma również istotny wpływ na legitymacje skargową rodziców dzieci uczęszczających do szkół wchodzących w skład likwidowanego zespołu szkół. Likwidacja zespołu szkół nie wpływa bowiem bezpośrednio na sferę ich praw i obowiązków, a więc nie dotyczy ich interesu prawnego. Sąd wyjaśnia, że podjęcie aktu o likwidacji zespołu szkół nie prowadzi do powstania sytuacji, w której szkoła, do której uczęszczają dzieci skarżących przestanie istnieć. Rozwiązanie zespołu szkół nie wpływa tym samym na ich sytuację, lecz dotyka jedynie sfery organizacyjnej związanej z zasadami zarządzania szkołami wchodzącymi w skład zespołu. Ta sfera dotyka wyłącznie interesu prawnego pomiotów realizujących zadania oświatowe, w tym skarżącej jednostki samorządu terytorialnego – Miasta i Gminy T. – której zadaniem jest prowadzenie gimnazjum wchodzącego w skład likwidowanego zespołu szkół. Podniesione powyżej argumenty wskazują jednakże, że skargę wniesioną przez J. J. działającego w imieniu własnym oraz w imieniu grupy mieszkańców Powiatu G. – mieszkańców Powiatu G. – M. A., J. M., B. N., H. J., M. A. oraz M. J. należało oddalić z uwagi na brak interesu prawnego do jej wniesienia.

Przechodząc do istoty zawisłej przed Sądem sprawy wskazać należy, że ustawa o systemie zawiera regulacje dotyczące możliwości likwidacji zespołu szkół w dwóch przepisach. I tak, w art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, wskazano, że organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 ustawy o systemie oświaty nie stosuje się. Na ten też przepis powołała się Rada Powiatu wydając zaskarżoną uchwałę. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w przypadku likwidacji zespołu szkół, w powołanym powyżej trybie, organem prowadzącym szkołę, a więc organem, który może go rozwiązać jest rada powiatu, co wynika wprost z treści art. 5c pkt. 1 ustawy o systemie oświaty.

Drugi przypadek likwidacji zespołu szkół został opisany w art. 62 ust. 6 powołanej powyżej ustawy. Zgodnie z tym przepisem w przypadku utworzenia, w drodze porozumienia, zespołu szkół, w którego skład wchodzą szkoły lub placówki albo szkoły i placówki prowadzone przez różne organy, jego rozwiązanie może nastąpić z zachowaniem trybu określonego w porozumieniu. Jest to zatem sytuacja odmienna od sytuacji opisanej w art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, który dotyczy zespołu szkół prowadzonego przez tą samą jednostkę samorządu terytorialnego. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie rozwiązaniu ulegał zespół utworzony ze szkół prowadzonych przez różne jednostki samorządu terytorialnego, a więc zespół szkół powołany na podstawie porozumienia. W skład zespołu szkół wchodziło bowiem Gimnazjum, dla którego organem prowadzącym są właściwe organy samorządu gminnego, oraz Liceum Ogólnokształcące, Liceum Profilowane, Liceum Uzupełniające dla dorosłych – zaoczne i Szkoła Policealna dla dorosłych – zaoczna, dla których organem prowadzącym są odpowiednie organy samorządu powiatowego.

W ocenie Sądu analiza ustawy o systemie oświaty oraz porozumienia z dnia (...) lutego 2004 r. nie pozwala przyjąć, aby Rada Powiatu posiadała uprawnienie do wydania uchwały o rozwiązaniu zespołu szkół zawartego na podstawie art. 62 ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Możliwości takiej nie przewiduje ani art. 5c ustawy o systemie oświaty (a w szczególności pkt. 2 powyższego przepisu) ani treść zawartego porozumienia. Za wadliwością przyjętej uchwały przemawia również powołana podstawa prawna uchwały, jaką był art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W świetle podjętych powyżej ustaleń wskazać bowiem należało, że przepis powyższy ma zastosowanie do zespołu szkół, w skład którego wchodzą szkoły prowadzone jedynie przez tą samą jednostkę samorządu terytorialnego. Tym samym uznać należało, że powołany powyżej przepis nie mógł stanowić podstawy prawnej, do podjęcia zaskarżonej uchwały, a więc uchwała podjęta na jego podstawie była nieważna.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że porozumienie, o jakim mowa w art. 62 ust. 6 ustawy o systemie oświaty musi być postrzegane jako porozumienie administracyjne, a więc jako szczególna, dwustronna czynność administracyjnoprawną. Jak podnosi się w doktrynie prawa administracyjnego, istotą porozumienia administracyjnego jest podjęcie przez dwa, równorzędne podmioty czynności prawnej, mocą której podejmują one współdziałanie przy realizowaniu zadań administracji publicznej i wspólnie realizują część lub całość swoich kompetencji, stanowiąc element kierownictwa, koordynacji lub współdziałania organów administracyjnych (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 350 – 351). Zasady dotyczące funkcjonowania porozumienia i jego realizacji powinny wynikać z treści samego porozumienia. Postulat powyższy realizuje przepis art. 62 ust. 6 ustawy o systemie oświaty wskazując, że w porozumienie administracyjne winno określać sposób finansowania (a więc tryb dotowania szkół) oraz tryb rozwiązania (procedurę likwidacyjną, zasady zwrotu i rozliczeń mienia oraz przejęcia należności i zobowiązań). Podkreślenia przy tym wymaga, że porozumienia administracyjne, jako szczególna forma prawna działania organów administracji publicznej nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, pozostawiając ewentualne kwestie sporne do rozstrzygnięcia samym stronom porozumienia.

Z przedłożonych do akt sprawy dokumentów wynika, ze Zespół Szkół Gimnazjum i Liceum w T. funkcjonował na podstawie porozumienia zawartego w dniu (...) lutego 2004 r., które zastąpiło porozumienie zawarte w dniu (...) maja 1999 r. Równocześnie w pkt. III ppkt. 2 porozumienia z (...) lutego 2004 r. wskazano, że porozumienie powyższe zostało zawarte na czas nieokreślony i może być wypowiedziane przez Starostę Powiatu G. lub Burmistrza Miasta i Gminy T. z zachowaniem 1 roku okresu wypowiedzenia kończącego się 31 sierpnia danego roku kalendarzowego. Zapis powyższy pozostał niezmieniony do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały. Aneksem z dnia (...) lipca 2011 r. zmieniono jedynie okres wypowiedzenia wskazując, że porozumienie może być wypowiedziane przez Starostę Powiatu G. lub Burmistrza Miasta i Gminy T. z zachowaniem 3 miesięcy okresu wypowiedzenia kończącego się 31 sierpnia danego roku kalendarzowego.

Podjęte powyżej rozważania wskazują więc, że również porozumienie o powołani zespołu szkół nie dawało uprawnienia Radzie Powiatu do wydania uchwały w sprawie rozwiązania z dniem (...) sierpnia 2013 r. Zespołu Szkół Gimnazjum i Liceum w T. złożonego z Gimnazjum, Liceum Ogólnokształcącego, Liceum Profilowanego, Liceum Uzupełniającego dla dorosłych – zaocznego oraz Szkoły Policealnej dla dorosłych – zaocznej. Tym samym przedmiotowa uchwała była zbędna i niedopuszczalna.

Dodatkowo w tym miejscu wskazać należy, że w pierwotnym porozumieniu w sprawie powołania zespołu szkół z dnia (...) maja 1999 r. zawarto zastrzeżenie (w pkt. IV ppkt. 6), że porozumienie będzie obowiązywało pod warunkiem podjęcia stosownej uchwały przez Radę Powiatu G. Podkreśla to dodatkowo argumentację, że ewentualne zastrzeżenie możliwości wypowiedzenia porozumienia w sprawie powołania zespołu szkół musiałoby wynikać wprost z treści samego porozumienia.

Odnosząc się do podnoszonego w toku postępowania żądania wymierzenia organowi grzywny z tytułu niewykonania postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 07 lutego 2013 r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały wskazać należy, ze wniosek powyższy nie zasługiwał na uznanie. Sąd wyjaśnia, że fakt wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały, nie mógł być utożsamiony, jak czynił to wnioskodawca, z niemożnością podejmowania czynności dotyczących organizacji systemu oświaty na terenie powiatu, w tym realizacji innych niż zaskarżona uchwał Rady Powiatu.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że Rada Powiatu G. wydając zaskarżoną uchwałą nr (...) z dnia (...) czerwca 2012 r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół w T. działała bez podstawy prawnej. Wprawdzie w uchwale tej powołano się na przepis art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, jednakże, o czym była mowa wyżej, przepis ten nie znajduje w tym przypadku zastosowania, nie dotyczy on bowiem sytuacji, w której dochodzi do utworzenia zespołu szkół prowadzonych przez różne organy. W rozpoznawanej sprawie zespół szkół został utworzony w drodze porozumienia określonego w art. 62 ust. 6 ustawy i jego rozwiązanie musi nastąpić w trybie określonym w porozumieniu. W świetle art. 62 ust. 6 ustawy o systemie oświaty oraz treści porozumienia z dnia 11 lutego 2004 r. o utworzeniu zespołu szkół Gimnazjum i Liceum w T. uznać należało, że zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, a nadto była zbędna.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził jej nieważność (pkt. 1 sentencji wyroku).

Skargę J. J. działającego w imieniu własnym oraz w imieniu grupy mieszkańców Powiatu G. – M. A., J. M., B. N., H. J., M. A. oraz M. J. oddalono na podstawie art. 151 powołanej powyżej ustawy z uwagi na brak interesu prawnego do jej wniesienia (pkt. 3 sentencji wyroku).

O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.