Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 550/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 16, art. 77, art. 155, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2011r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [..] października1995 r. zmieniającej decyzję z dnia [...] czerwca1995 r.

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym:

Wójt Gminy R., na wniosek M. P., najpierw decyzją z dnia [...] czerwca1995 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (dz. nr [...]) położonej w K. przy ul. T. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno – zawodowego (mieszkanie i budynek zabiegowo okulistyczny), a następnie – w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) – decyzją z dnia [..] października1995 r. zmienił tę decyzję w ten sposób, że: ustalił linię zabudowy dla budynku – 5m od granicy działki z ulicą T.; zmienił nazwę obiektu "na budynek z gabinetami okulistycznymi i chirurgii plastycznej z pomieszczeniami do chirurgii ambulatoryjnej oraz z częścią mieszkalną".

Z. N. – właściciel działki nr [...], dnia [...]października 2005 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności tej ostatniej decyzji z dnia [..] października1995 r. zarzucając przede wszystkim, że narusza ona zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (28 kpa) i przepisy art. 61 § 4 i art. 50 §1 kpa przez niewezwanie do udziału w sprawie właścicieli sąsiednich nieruchomości , zasadę instancyjności (art. 78 Konstytucji RP i art. 15 kpa, oraz przepisy prawa materialnego – art. 3 § 3, art. 42 § 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 § 2 prawa budowlanego) i przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podjęło czynności w tej sprawie dopiero po dwóch latach i decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [..] października1995r. Na skutek wniosku Z. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez Z. N.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. po rozpoznaniu skargi wyrokiem z dnia 10 marca 2009 r., sygn. II SA/Po 819/08 uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

W motywach wyroku Sąd podał, że przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego mogą mieć, w świetle ustalonego orzeczenia NSA, właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości niekoniecznie bezpośrednio sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji, a o interesie prawnym, a co za tym idzie – przymiocie strony w przedmiotowym postępowaniu, także toczącym się w trybie określonym w art. 156 kpa decydują okoliczności określonej sprawy (wyrok NSA z 18.10.2007 r., sygn. II OSK 1404/06, Lex nr 394873). Sąd wskazał ponadto, że sprawdzając, czy przy wydaniu na podstawie art. 155 kpa kwestionowanej decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu doszło do rażącego naruszenia tego przepisu – Kolegium powinno mieć na uwadze, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy już zakończonej decyzja ostateczną. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać treści nowej sprawy administracyjnej; zmiana decyzji w trybie art. 155 może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej" (patrz teza wyroku NSA z 28.02.2007 r. sygn. II OSK 267/06 – Lex nr 326277 i Lex nr 318247). Formułując wytyczne, co do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego Sąd zwrócił uwagę, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w trybie nieważnościowym organ orzekający winien zbadać posiadanie przez skarżącego przymiotu strony postępowania nieważnościowego, oraz rozważyć czy zmiana treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca1995r. dokonana kwestionowaną decyzją Wójta Gminy R. z dnia [..] października1995 r., polegała tylko na nieistotnej zmianie nazwy zamierzenia inwestycyjnego, czy też chodziło o niedopuszczalną w trybie art. 155 kpa, a nadto niezgodną z planem miejscowym zmianę planowanego zamierzenia – z budynku mieszkalno usługowego na budynek o charakterze usługowym z "częścią mieszkalną". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. P., jednak wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1021/09 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną M. P., uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy R. z [..] października1995 r. wskazując, że uprawnienie do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy nie jest sztywno i bezwzględnie zastrzeżone wyłącznie dla właścicieli (użytkowników wieczystych) działek graniczących z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy, a także postępowania o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowania w sprawie warunków zabudowy, ale również innej działki w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślono, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być - w zależności od okoliczności sprawy - także właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji, o ile zamierzona inwestycja wywołuje dla nich uciążliwe skutki. Oznacza to - jak zauważono - że przymiot strony i wystąpienie przesłanek z art. 28 kpa właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach sprawy, z wszystkimi tego konsekwencjami.

Wyjaśniono, że Z. N. jest właścicielem nieruchomości położonej po przeciwległej stronie ulicy T., nie graniczy zatem z nieruchomością obejmującą działkę nr [...] przez drogę. Kolegium wskazało, że ulica T. jest wąską, ślepą ulicą, mającą bezpośrednie połączenie z drogą P. - S.. Na działkach sąsiadujących istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i taki też charakter ma zabudowa na działce Z. N. Podkreślono, że w złożonym przez siebie wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] października 2005 r. Z. N. wskazał, że charakter świadczonych w obiekcie (wybudowanym na niewielkiej działce wśród zabudowy jednorodzinnej) usług lekarskich (długotrwałe operacje, potrzeba odwiezienia pacjenta), brak komunikacji zbiorowej, godziny przyjęć (od godz. [...]), a także fakt, że część pacjentów dojeżdża z innych województw (stąd przyjazdy do kliniki z dużym wyprzedzeniem czasowym), skutkują koniecznością wielogodzinnego pobytu w klinice oraz małą rotacją klientów. Wobec braku miejsc postojowych za parking służy pas drogowy. Rodzi to, w przekonaniu Z. N., skutki negatywne dla mieszkańców (stan taki oznacza usytuowanie parkingu pod oknami budynków położonych na sąsiednich działkach; niemożliwością jest znalezienie miejsca postoju przez właścicieli innych działek, istnieje stałe zagrożenie uszkodzenia samochodów w czasie manewrów, utrudniony jest dojazd samochodów ciężarowych (wywóz nieczystości, itd.). Pojazdy parkowane są w miejscach utrudniających wjazd na posesje, bądź wyjazd zaparkowanego samochodu; w okresie zimowym, podczas postoju, w pojazdach pozostawiany jest pracujący silnik, co wiąże się z nadmiernym hałasem i emisją spalin.

Jak wskazało Kolegium, kwestię sprzeczności decyzji o zmianie warunków zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozważyć należało w postępowaniu o stwierdzenie nieważności w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, a nadto zgodnie z treścią art. 16 pkt. 1, art. 40 ust. 1 i art. 43 obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej decyzji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Wskazano, że zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 1 ustawy ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Stosownie zaś do art. 43 nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1. Na podstawie analizy zapisów planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy R. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy R. nr XXVIII/103/92 z dnia 17 września 1992 r. (ogłoszony: Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym z 1993 roku, nr 1, poz. 4), Kolegium stwierdziło, że teren inwestycji położony jest w K. na obszarze oznaczonym symbolem "MS", który - jak stwierdzono - oznacza "zabudowę mieszaną - zagrodową nieuciążliwą i jednorodzinną". Podkreślono, że dla K. kwestię zabudowy mieszkaniowej omawiany plan uregulował w sposób jednoznaczny, w ust. 12. pkt. 5 (str. 56 planu i k. 15 akt administracyjnych) "zabudowa wyłącznie siedliskowa. Ewent. rezerwa 7 działek mieszkaniowo - usługowych, w tym wypełnienie plomb przy drodze krajowej". W konsekwencji, Kolegium stwierdziło, że dokonanie na podstawie art. 155 kpa zmiany decyzji z dnia [...] czerwca1995 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...], położonej w K., przy ul. T., dla inwestycji polegającej na budowie budynku z mieszkaniem i specjalistycznym gabinetem okulistyczno - chirurgicznym, decyzją z dnia [..] października1995 r. w ten sposób, że m.in. zmieniono nazwę obiektu "na budynek z gabinetami okulistycznymi i chirurgii plastycznej z pomieszczeniami do chirurgii ambulatoryjnej oraz z częścią mieszkalną" - było sprzeczne - z postanowieniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy R. i rażąco naruszało art. 16 pkt. 1, art. 40 ust. 1 i art. 43 obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej decyzji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Jak podkreślił organ, miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy R. nie przewidywał w K. zabudowy o funkcji usługowej z uzupełniającą częścią mieszkalną.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniósł M. P. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z [..] października1995 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymało w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2010 r. prezentując w jej uzasadnieniu dotychczasową argumentację.

Skargę na tę decyzję wniósł M. P. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 16 kpa, naruszenie art. 28 kpa i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż stroną przedmiotowego postępowania jest Z. N., w sytuacji, gdy w toku dotychczasowego postępowania nie wykazał on należycie istnienia interesu prawnego upoważniającego go do występowania w tym postępowaniu. W dalszej kolejności podniesiony został zarzut naruszenia przepisów postępowania w szczególności art. 155 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, iż wydana w dniu [..] października1995 roku, w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Wójta Gminy R. o zmianie decyzji z dnia [...] czerwca1995r. wymagała zgody Z. N., który nie był stroną postępowania zwyczajnego, skutkującego wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] czerwca1995r. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 156 § 1 pkt. 2 oraz art. 156 § 2 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne ustalenia, a w konsekwencji stwierdzenie przez Kolegium, że decyzja z dnia [..] października1995 roku wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. W dalszej kolejności wskazano na naruszenie prawa procesowego poprzez oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na przesłance wynikającej z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa i nieuwzględnienie w ogóle przesłanek negatywnych z art. 156 § 2 kpa, podczas gdy stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest gdy łącznie zostanie spełniona co najmniej 1 przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 1 - 7 kpa i nie wystąpi przesłanka z art. 156 § 2 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy. M. P. podniósł również zarzut naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 16, art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne stwierdzenie, iż decyzja z dnia [..] października1995 roku była sprzeczna z postanowieniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy R. obowiązującego w dacie jej wydawania. W skardze podniesiono nadto naruszenie przepisów postępowania: art. 77 kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem – jak zauważono – Kolegium wbrew obowiązkowi wynikającemu ze wskazanego przepisu, po pierwsze nie ustaliło i nie wyznaczyło obszaru analizowanego, a jedynie lapidarnie stwierdziło, iż w sprawie decyzji o warunkach zabudowy oraz postępowania o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, stroną może być nie tylko właściciel działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Podniesiono też naruszenie przepisów postępowania: art. art. 7, 8, 10, 77, 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, brak zebrania całego materiału dowodowego, a w konsekwencji rozpoznanie sprawy w oparciu jedynie o cząstkowe ustalenia, nie dające obrazu całokształtu sprawy, który to powinien być podstawą rozstrzygania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie.

Pismem sporządzonym [...] sierpnia 2011 r. M. P. m.in. poinformował Sąd, że w dniu, na który wyznaczono termin rozprawy w przedmiotowej sprawie, skarżący "nie będzie w kraju" i w związku z tym wniósł o wyznaczenie nowego terminu po [...] września 2011 r. (k. 35). Jednak, na rozprawie w dniu [...]września 2011 r. stawił się M. P. – syn skarżącego, wraz z pełnomocnictwem (k.53) – i oświadczył, że jest pełnomocnikiem ojca i nie wnosi o odroczenie terminu rozprawy (k.54).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca odpowiadają wymogom przepisów prawa.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami złożonej skargi. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona w ten sposób kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżona decyzja wydana została w sprawie, w której orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. i prawomocnym wyrokiem z dnia 10 marca 2009 r. sygn. II SA/Po 819/08 uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Złożona od tego wyroku skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 1021/09. Powyższy fakt rodzi poważne skutki w sferze postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Wyjaśnienia wymaga, bowiem że w myśl z art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że zawarta w wyroku sądu administracyjnego ocena dotycząca właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie jest wiążąca dla organów administracji prowadzących postępowanie. Ponadto, z mocy art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tak wyrażona prawomocność materialna przesądza, że podmioty wymienione w powyższym artykule muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego. Z kolei ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku.

Odnosząc powyższe rozważania to niniejszej sprawy, Sąd wskazuje, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie stwierdzono zaistnienia takich okoliczności, które wyłączałyby stosowanie się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyrokach: WSA w P. z dnia 10 marca 2009 r. oraz NSA z dnia 16 czerwca 2010 r., natomiast w powołanych wyrokach przesądzono, iż organy administracji publicznej rozpatrując sprawę ponownie i ustalając krąg podmiotów, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] października1995 r. kierować się mają postanowieniami art. 28 kpa, z uwzględnieniem faktu, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego mogą mieć właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości niekoniecznie bezpośrednio sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji, a o interesie prawnym w postępowaniu toczącym się w trybie określonym w art. 156 kpa decydują okoliczności określonej sprawy.

Dokonując oceny postępowania Kolegium, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji należy wyraźnie podkreślić, iż organ ten wykonał zalecenia Sądu wynikające z wyroku WSA w P. z dnia 10 marca 2009 r. i fakt ten, Sąd rozpoznający złożoną w przedmiotowej sprawie skargę, musiał mieć na uwadze.

Przystępując do omówienia motywów rozstrzygnięcia wskazać należy, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] czerwca1995 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...], położonej w K., przy ul. T., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno - zawodowego (mieszkanie i budynek zabiegowo okulistyczny). Kwestią bezsporną pozostaje, że następnie, ten sam organ działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa), decyzją z dnia [..] października1995 r. zmienił decyzję z dnia [...] czerwca1995 r. w ten sposób, że: ustalił linię zabudowy dla budynku - 5 m od granicy działki z ulicą T., zmienił nazwę obiektu "na budynek z gabinetami okulistycznymi i chirurgii plastycznej z pomieszczeniami do chirurgii ambulatoryjnej oraz z częścią mieszkalną". Poza sporem pozostaje również fakt, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, wydanej na podstawie art. 155 kpa decyzji z dnia [..] października1995 r. wystąpił 22 października 2005 r. Z. N. - właściciel działki nr [...] położonej vis a vis działki dla, której ustalono warunki zabudowy decyzją z [...] czerwca1995 r., zmienione następnie decyzją z [..] października1995 r.

Kwestią sporną pozostaje istnienie interesu prawnego Z. N. w postępowaniu toczącym się w trybie określonym w art. 156 kpa oraz trafność rozstrzygnięcia Kolegium, co do spełnienia - na gruncie rozpoznawanej sprawy - przesłanek stwierdzenia nieważności, a także dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Przystępując do omówienia motywów wydanego wyroku, w pierwszej kolejności, podkreślić należy, że żądaniem złożonej do sądu skargi objęto dokonanie kontroli legalności decyzji wydanej w jednym z trybów nadzwyczajnych ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa). Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję własną, którą na mocy art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia [..] października1995 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożono w 2005 r. dlatego wniosek ten podlega ocenie z uwzględnieniem kryteriów określonych w ustawie z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, choć już ocena samej kwestionowanej decyzji zmieniającej wydanej w trybie art. 155 kpa oparta być musi m.in. na ustawie z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z 02.12.2009 r., sygn. II OSK 1880/08).

W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32). NSA podkreśla przy tym, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 kpa, które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Kwestie te należy rozważać zawsze indywidualnie, przy przyjęciu kryterium ewentualnych skutków stwierdzenia nieważności decyzji dla praw i obowiązków podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności decyzji. Niekiedy - jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny - ustalenie istnienia interesu prawnego w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego w oparciu o art. 156 § 1 kpa wymaga dokonania ustaleń, czy objęta postępowaniem nadzwyczajnym decyzja posiada zarzucaną jej kwalifikowaną wadę prawną (por. wyrok NSA z 12.01.2010 r., sygn. II GSK 163/09). W ocenie Sądu, taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, w której dopiero odpowiedź na pytanie, czy zmiana decyzji ustalającej warunki zabudowy, polegająca de facto na zmianie planowanego zamierzenia (z budynku mieszkalno-usługowego na budynek o charakterze usługowym z częścią mieszkalną) była dopuszczalna w trybie art. 155 kpa i zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pozwoli na ustalenie czy Z. N. legitymował się interesem prawnym żądając uruchomienia trybu nadzwyczajnego.

Zasadniczym argumentem podnoszonym w skardze do Sądu przesądzającym - w ocenie skarżącego – w sposób definitywny o braku interesu prawnego Z. N. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 155 kpa, miałby być fakt, iż "wyłącznie stronie postępowania już przeprowadzonego przysługuje przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 kpa". Skoro natomiast Z. N. nie brał udziału w tym postępowaniu, to należy odmówić mu również statusu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności tej decyzji zmieniającej. Argumentacja skargi, w tym zakresie, nawiązuje z resztą do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. zawartego w wyroku z dnia 10 marca 2009 r. sygn. II SA/Po 819/09). Uwadze skarżącego umknęła jednak – zasadnicza dla oceny statusu Z. N. – okoliczność, na którą wskazywał zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., jak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 1021/09, a mianowicie, że dla oceny statusu Z. N. konieczne jest przesądzenie o istnieniu lub braku konkretnej normy prawa materialnego wskazującej na interes prawny wnioskodawcy w byciu stroną postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji, wydanej w trybie art. 155 kpa. Za niewystarczające w tej kwestii uznać należało samo tylko ustalenie, że Z. N. nie miał przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie art. 155 kpa zakończonym kwestionowaną decyzja z dnia [..] października1995 r. Nawiązując do argumentacji skargi, podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego (pkt 3 skargi) Kolegium nie przyjęło założenia, jakoby zmiana decyzji z [...] czerwca1995 r. w trybie art. 155 kpa wymagała zgody Z. N.. Wręcz przeciwnie, w uzasadnieniach obydwu podlegających kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu sądowym decyzji Kolegium wyraźnie wskazuje, że "zgoda – Z. N. – nie była przesłanką skutecznego dokonania zmiany" decyzji z [...] czerwca1995 r. Tak, więc argumentacja skargi w tej kwestii okazała się chybiona.

Badając istnienie interesu prawnego Z. N. – w okolicznościach niniejszej sprawy – zwrócić należy uwagę, że jak wynika z akt, sprawa zakończona decyzją z dnia [...] czerwca1995 r. dotyczyła warunków zabudowy dla budynku "mieszkalno-zawodowego", tymczasem decyzja zmieniająca z [..] października1995 r. dotyczyła budynku o charakterze usługowym z częścią mieszkalną. Wątpliwości budzi zatem kwestia tożsamości sprawy na gruncie stosowania art. 155 kpa. Kwestia ta była przedmiotem uwagi NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z 3 listopada 2009 r. II GPS 2/09 (ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 4). W wywodach uchwały wskazano, że dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków, o istnieniu tej tożsamości zatem będzie można mówić wówczas, gdy zostanie zachowana identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków. NSA zwróciło uwagę, że dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Skoro zatem - jak zauważa się w orzecznictwie sądowym - oznaczenie rodzaju zabudowy identyfikuje przedmiot rozstrzygnięcia, to zmiana w tym zakresie nie była dopuszczalna w trybie art. 155 kpa, albowiem brak jest w takim przypadku zachowania tożsamości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej dotychczasową decyzją ostateczną. W trybie art. 155 kpa nie można natomiast rozszerzać treści nowej sprawy administracyjnej, a zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej" (por. teza wyroku NSA z 28.02.2007 r. sygn. II OSK 267/06 – Lex nr 326277 i Lex nr 318247). A taka, niedopuszczalna w rozumieniu art. 155 kpa zmiana, wprowadzona została decyzją z dnia [..] października1995 r. Jeżeli, bowiem wydaną w rybie art. 155 kpa decyzją z dnia [..] października1995 r. dokonano zmiany – z "budynku mieszkalnego z gabinetem zabiegowym –okulistycznym" (k.12 akt adm.) na "budynek z gabinetami okulistycznymi i chirurgii plastycznej z pomieszczeniami do chirurgii ambulatoryjnej oraz z częścią mieszkalną" (k. 45 akt adm.) to przyjąć należało, że w realiach rozpoznawanej sprawy doszło de facto do zmiany planowanego zamierzenia. W konsekwencji stwierdzić należało, że decyzją tą dokonano niedopuszczalnej w trybie art. 155 kpa zmiany rodzaju zabudowy. W istocie rzeczy zatem, decyzją tą dokonano ponownej merytorycznej oceny wniosku, w zakresie rodzaju planowanego do realizacji przedsięwzięcia.

Ta okoliczność, a przede wszystkim wiążące Kolegium wytyczne zawarte w wyroku WSA w P. z dnia 10 marca 2009 r. przesądziły o tym, że oceny interesu Z. N. w postępowaniu nieważnościowym nie wolno było opierać na podstawie art. 155 kpa. Trafność tego wniosku znajduje, z resztą oparcie w treści uzasadnień prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. zawartego w wyroku z dnia 10 marca 2009 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r. Wyjaśnić, bowiem należy, że legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania na wniosek ma podmiot który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Dlatego też badając posiadanie przez Z. N. przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] października1995 r. należało mieć na uwadze szczególne okoliczności rozpoznawanej sprawy (por. wyrok z dnia 12.01.1994 r. sygn. akt II SA/Po 164/92 (Lex nr 10557, ONSA nr 1995 r. nr 1, poz. 32). Okoliczności te miały, bowiem istotne znaczenie dla wskazania interesu prawnego Z. N. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Stosując się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 10 marca 2009 r. Kolegium wzięło pod uwagę, że przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego mogą mieć właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości niekoniecznie bezpośrednio sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji, a o interesie prawnym, a co za tym idzie – o przymiocie strony w przedmiotowym postępowaniu, także toczącym się w trybie określonym w art. 156 kpa decydują okoliczności określonej sprawy (wyrok NSA z 18.10.2007 r., sygn. II OSK 1404/06, Lex nr 394873). Postępując zatem stosownie do wytycznych zawartych w orzecznictwie NSA wyznaczyć należało obszar analizowany dla inwestycji, której warunki określono częściowo na nowo decyzją wydaną na podstawie art. 155 kpa. Zebrany w sprawie materiał nie pozostawia przy tym wątpliwości, iż gdyby – jak wskazano w wyroku NSA z 02 grudnia 2009 r. wyznaczyć granice obszaru analizowanego na gruncie obecnie obowiązującej ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ten zabieg pozwoliłby na prawidłowe ustalenie kręgu podmiotów legitymowanych do wnioskowania o stwierdzenie nieważności) okazałoby się, że działka Z. N. leży w obszarze analizowanym. Faktu tego dowodzi, bowiem znajdująca się w aktach sprawy (przedłożona przez samego skarżącego) kopia mapy w skali 1:500. Front działki [...] ma długość [...]m. Jednocześnie, w myśl w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588), granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wobec tak jednoznacznego brzmienia wskazanego przepisu nie może budzić wątpliwości skarżącego, iż prawidłowo wytyczony obszar analizowany, w odniesieniu do objętej wnioskiem dz. nr [...] obejmuje m.in. leżącą vis a vis działkę nr [...] stanowiącą własność Z. N.. Skoro natomiast działka Z. N. położona jest w obszarze analizowanym, w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - co w sposób jednoznaczny dokumentuje zebrany materiał dowodowy - to nie może budzić uzasadnionych wątpliwości skarżącego istnienie interesu prawnego Z. N. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję ustalającą warunki zabudowy, wydanej na podstawie art. 155 kpa. Ustosunkowując się w tym miejscu do zarzutu naruszenia art. 77 kpa z uwagi na nie wytyczenie przez Kolegium obszaru analizowanego wyjaśnić należy, że podniesiony w pkt. 7 skargi zarzut dotyczy naruszenia przepisów postępowania. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Kolegium – w istocie rzeczy – nie udokumentowało w aktach sprawy wspomnianego obszaru analizowanego (brak, bowiem załącznika mapowego na którym obszar ten zostałby przedstawiony). Sąd miał jednak na uwadze, że czym innym jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisu postępowania, a czym innym zagadnienie czy naruszenie to winno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów kpa jest, bowiem możliwe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: ppsa). Oznacza to, że naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę uwzględnienia skargi przez Sąd jedynie wówczas, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, pomimo braku załącznika mapowego z przedstawionym graficznie obszarem analizowanym, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że działka Z. N. leży w obszarze analizowanym wytyczonym stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle przedstawionej Sądowi dokumentacji trafność ustaleń Kolegium w tej kwestii nie rodzi żadnych wątpliwości. Tak więc, sam brak wizualizacji tego obszaru w aktach administracyjnych, nie może być utożsamiany - jak chciałby tego skarżący - z naruszeniem prawa, które miałoby wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. W rzeczywistości, bowiem Kolegium obszar ten wytyczyło, i to w zgodzie z przepisami prawa, wbrew jednak wymogom wynikającym z art. 14 kpa, fakt ten nie został jedynie udokumentowany w aktach sprawy. Odnosząc się natomiast do ponoszonych przez skarżącego wątpliwości, co do celowości wytyczania obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponownie podkreślić należy, że obowiązek poczynienia ustaleń w tym zakresie spoczywał na Kolegium z uwagi na treść wytycznych zawartych w wyrokach z 10 marca 2009 r. i 16 czerwca 2010 r., a także ze szczególnych okoliczności rozpatrywanej sprawy, co precyzyjnie opisano we wstępnej części niniejszego uzasadnienia.

Przechodząc z kolei do umówienia - oczywistej w ocenie Sądu – wadliwości decyzji z [..] października1995 r. w pełni podzielić należy stanowisko Kolegium. Na brak zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadzonej tą decyzją zmiany wskazywał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., w prawomocnym wyroku z dnia 10 marca 2009 r. Z mocy tego prawomocnego orzeczenia na Kolegium spoczywał, bowiem obowiązek ustalenia czy zmiana treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca1995r. dokonana kwestionowaną decyzją Wójta Gminy R. z dnia [..] października1995 r., polegała tylko na nieistotnej zmianie nazwy zamierzenia inwestycyjnego, czy też chodziło o niedopuszczalną w trybie art. 155 k.p.a. "a nadto niezgodną z planem miejscowym" (cyt. wyrok) zmianę planowanego zamierzenia – z budynku mieszkalno usługowego na budynek o charakterze usługowym z "częścią mieszkalną". Przyczyny ostatecznej konstatacji organu zostały trafnie przedstawione w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2010 r. Jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu decyzji Kolegium zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizując natomiast zapisy planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy R. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy R. nr XXVIII/103/92 z dnia 17 września 1992 r. (Wojewódzki Dziennik Urzędowy z 1993 roku, nr 1, poz. 4) stwierdzić należało, że teren inwestycji położony jest w K. na obszarze oznaczonym symbolem MS, który oznacza "zabudowę mieszaną - zagrodową nieuciążliwą i jednorodzinną". Dla K. kwestię zabudowy mieszkaniowej omawiany plan w ust. 12. pkt. 5 (str. 56 planu i k. 15 akt administracyjnych) reguluje w sposób następujący "zabudowa wyłącznie siedliskowa. Ewent. rezerwa 7 działek mieszkaniowo - usługowych, w tym wypełnienie plomb przy drodze krajowej". W związku z powyższym, trafnie - w ocenie Sądu - Kolegium stwierdziło, że dokonanie na podstawie art. 155 kpa zmiany decyzji z dnia [...] czerwca1995 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...], położonej w K., dla inwestycji polegającej na budowie budynku z mieszkaniem i specjalistycznym gabinetem okulistyczno – chirurgicznym, dokonanej decyzją z dnia [..] października1995 r. w ten sposób, że: ustalono linię zabudowy dla budynku - 5 m od granicy działki z ulicą T. oraz zmieniono nazwę obiektu "na budynek z gabinetami okulistycznymi i chirurgii plastycznej z pomieszczeniami do chirurgii ambulatoryjnej oraz z częścią mieszkalną" - było sprzeczne - z postanowieniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy R. i rażąco naruszało art. 16 pkt 1, art. 40 ust. 1 i art. 43 obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej decyzji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy R. nie przewidywał w K. zabudowy o funkcji usługowej z uzupełniającą częścią mieszkalną. Ustalenia te doprowadziły Kolegium do trafnej, w ocenie Sądu, konstatacji, iż ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. że decyzja z [..] października1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W tym miejscu podkreślić należy, że uwadze Sądu nie umknął fakt, iż do akt sądowych sprawy skarżący złożył kserokopie zaświadczeń z 1995 r. (k. 36), z 2011 r. (k.40) oraz decyzji z [...] czerwca1995 r. (k. 37) i [..] października1995 r. (k.39), które załączono do pisma procesowego z dnia [...] sierpnia 2011 r. (k.35). Opierając się jednak na całokształcie zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, nie sposób podzielić poglądu skarżącego, iż błędem było stwierdzenie przez Kolegium naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza zgromadzonego w aktach materiału wskazuje, iż jak wynika z zapisów planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy R. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy R. nr XXVIII/103/92 z dnia 17 września 1992 r. ujętych w części "Ustalenia dotyczące podstawowych elementów planu" (k. 39 i 61 akt adm.) wiodącą funkcją gminy R. (w skład, której wchodziło 10 sołectw, 14 wsi i 4 przysiółków), w okresie obowiązywania planu pozostawało rolnictwo z funkcjami towarzyszącymi – mieszkalnictwem i usługami (pkt 1.1.1. planu – k. 39 i 61 akt adm.). Ogólne zasady zaspokajania usług w gminie określał pkt 1.1.7 planu, przy czym w zakresie zdrowia był to pkt 1.1.7.2. – ustalający wskaźnik dotyczący przychodni i aptek, w myśl którego "istniejące obiekty odpowiadały potrzebom" (k. 37 i 59 akt adm.). W części III tego planu, zatytułowanej "Ustalenia dla poszczególnych jednostek strukturalnych – administracyjnych", w części zatytułowanej "K." wskazano, iż K. stanowiły wieś ustabilizowaną " o funkcji wyłącznie rolniczej" Na jej terenie zlokalizowano Rolnictwo (pkt 4) "obejmujące 48 gospodarstw indywidualnych (...). Nie przewidywano zmian". W dalszej kolejności wskazano na Mieszkalnictwo (pkt 5) opisane jako "zabudowa wyłącznie siedliskowa. Ewent. rezerwa 7 działek mieszkaniowo-usługowych, w tym wypełnienia plomb przy drodze". W odniesieniu do Usług (pkt 6) wskazano "Adaptacja istniejącego sklepu spożywczo-przemysłowego o pow. 50m² p.u. oraz 10 zakładów rzemieślniczych" (k. 15 i 37 akt adm.). W odniesieniu do części graficznej planu, za bezsporny uznać należy fakt, że nieruchomość skarżącego położona jest na terenie oznaczonym symbolem "MS". Jak wynika z akt sprawy oznaczenie to oznacza zabudowę mieszaną – zagrodową nieuciążliwą i jednorodzinną (k.4 i 26 akt adm.). W świetle powyższych ustaleń nie sposób odmówić racji wnioskom Kolegium, iż zlokalizowanie na terenie gm. R., we wsi K., na obszarze oznaczonym symbolem "MS" budynku z gabinetami okulistycznymi i chirurgii plastycznej z pomieszczeniami do chirurgii ambulatoryjnej oraz z częścią mieszkalną" (k. 45 akt adm.) było sprzeczne z ustaleniami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Te ustalenia doprowadziły Kolegium do słusznego wniosku, iż decyzję z dnia [..] października1995 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa, bowiem z treści art. 16 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sposób wyraźny wynikało, iż decyzja o warunkach zabudowy sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna. W świetle zebranego w sprawie materiału zarzut skargi sformułowany w jej pkt. 6, a dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 16, art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym okazał się bezzasadny. Bez znaczenia dla oceny zgodności wydanej w trybie art. 155 kpa decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pozostaje natomiast przedstawione przez skarżącego pismo Wójta Gminy R. z dnia [...] lutego 2011 r. (k. 31 akt sądowych). Analiza treści tego dokumentu wskazuje, że stanowi ono de facto polemikę ze stanowiskiem Kolegium, co do wykładni przepisów planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy R. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy R. nr XXVIII/103/92 z dnia 17 września 1992 r. Wskazane pismo stanowi jedynie prezentację stanowiska Wójta Gminy R., jako organu, który wydał decyzję, której nieważność stwierdzono w niniejszym postępowaniu. Jedynie zatem, ubocznie odnosząc się do argumentacji zaprezentowanej we wskazanym piśmie, podkreślić należy, że problematyka niejasności tekstów prawnych, jak również spowodowanej nią ich wadliwości nie stanowi zagadnienia, które podlegałoby ocenie Sądu w niniejszej sprawie. Na ten temat wypowiedział się natomiast Trybunał Konstytucyjny (zob. np. wyrok TK z dnia 03.12.2002 r., P 13/02, OTK-A 2002/7/90). Z kolei, samo tylko twierdzenie Wójta Gminy, że funkcja oznaczona w planie symbolem "MS" "dopuszczała w istocie zarówno zabudowę wyłącznie mieszkaniową, wyłącznie usługową i mieszaną, bez względu na to, która z tych funkcji była dominująca" nie stanowi wystarczającej podstawy by przyjąć, iż w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Twierdzenia Wójta Gminy R. nie znajdują, bowiem oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i są niezgodne z zapisami - znajdującego się w aktach - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w sposób dostatecznie czytelny, w ocenie Sądu, definiuje funkcję wsi K. (jako rolniczą),a w odniesieniu do mieszkalnictwa wskazuje na zabudowę - wyłącznie - siedliskową. Ewent. rezerwa 7 działek mieszkaniowo-usługowych, w tym wypełnienia plomb przy drodze". W odniesieniu do Usług wskazuje na "adaptację istniejącego sklepu spożywczo-przemysłowego o pow. 50m² p.u. oraz 10 zakładów rzemieślniczych" (k. 15 i 37 akt adm.). Natomiast podnoszony w piśmie fakt oznaczenia w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy R. (zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy R. nr XXVIII/103/92 z dnia 17 września 1992 r.), symbolem "MS" terenu, na którym położony był już m.in. pobudowany 20 lat wcześniej (lata `70 XX w.) budynek Ośrodka Zdrowia w R., stanowi wyraz władztwa planistycznego gminy, pozostający bez wpływu na ocenę okoliczności rozpoznawanej sprawy, które miały miejsce już po uchwaleniu tego planu.

Odnosząc się zarzutu skargi wskazującego na naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa wskazać należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi sześć wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 kpa. W rozpoznawanej sprawie prowadzone postępowanie oparte zostało o przesłankę z pkt 2 tej normy tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wyrażono wielokrotnie pogląd, że "rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., V S.A. 2998/99, Lex nr 51249). W niniejszej sprawie treść decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na realizacji budynku usługowego z częścią mieszkalną na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszaną – zagrodową nieuciążliwą i jednorodzinną pozostawała w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa miejscowego, na co słusznie uwagę zwróciło Kolegium. Dlatego też nie sposób uznać zasadności podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W odniesieniu do argumentacji, iż decyzja wydana w trybie art. 155 kpa pozostaje w obrocie prawnym od 16 lat i wywołała nieodwracalne skutki prawne, a więc – jak wywodzi autor skargi – zaistniały przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, a decyzje Kolegium z [...] grudnia 2010 r. i [...] kwietnia 2011 r. wydano z naruszeniem art. 156 § 2 kpa, wskazać należy, że skarga okazała się nieuzasadniona. Przede wszystkim, bowiem zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji nastąpiło z uwagi na stwierdzenie przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania 10-letni termin wskazany w art. 156 § 2 kpa, odnoszący się do stanów, gdy spełniły się przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa. W następnej kolejności podkreślenia wymaga, że w przedmiocie "nieodwracalnych skutków prawnych", o których mowa w art. 165 § 2 kpa, orzecznictwo sądowe posiada bogaty dorobek, bowiem zagadnienie to było przedmiotem licznych rozstrzygnięć, w tym podejmowanych w formie uchwał (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/94, OSN AP 1992/12/211, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96, ONSA 1997/2/49, uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4-7/98, ONSA 1999/1/13, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99, ONSA 2000/3/93). Nie dostrzegając potrzeby szczegółowej analizy problematyki poruszonej w powołanych orzeczeniach stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma to, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji musi być rozpatrywana pod względem tych przepisów prawa materialnego, których dotyczą prawne skutki decyzji, jak również przepisów prawa procesowego dających możliwość ich cofnięcia w drodze działań jurysdykcyjnych organu administracji. Jeżeli więc cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Tak przyjął Sąd Najwyższy w powołanej uchwale składu 7 sędziów z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/94. Ta teza jest przyjęta i konsekwentnie kontynuowana w orzecznictwie sądodowoadministracyjnym. Należy jednak wziąć pod uwagę, że - jak podkreślił Sąd Najwyższy w cyt. uchwale – "nie jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia, z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna, w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji.". Na tle przytoczonej tezy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 607/07 (Lex nr 498362) wywiódł, iż dla wykładni nieodwracalnego skutku prawnego wynika z tego taki wniosek, że gdy organ administracji publicznej nie ma kompetencji do działania w formach prawnych właściwych dla tej administracji, to nie oznacza to prawnej niedostępności organu orzekającego w sprawie. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, rozumiana w opisany powyżej sposób, nieodwracalność skutków prawnych nie zachodzi. Zauważyć, bowiem należy, że istota wadliwości wydanej na podstawie art. 155 kpa decyzji dotyczy zgodności ustaleń decyzji z przeznaczeniem terenu wynikającym z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i sposobu użytkowania budynku. Bez wątpienia, zagadnienie przeznaczenia i sposobu użytkowania obiektów budowlanych należą do właściwości organów administracji publicznej, natomiast dokonując wykładni art. 156 § 2 kpa należy uwzględnić również art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej oraz preambułę do Konstytucji, w której odwołano się do takich m. in. wartości jak poszanowanie sprawiedliwości i umocnienie uprawnień obywateli. Nie ma zatem miejsca na formalizm sędziowski, dokonywanie wykładni bez uwzględnienia wykładni systemowej. Nieodwracalność skutku prawnego można zatem przyjąć tylko w przypadku, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest prawnej możliwości (niedostępności) odwrócenia skutku prawnego. Nieodwracalność skutku prawnego wyłącznie na drodze administracyjnej nie spełnia przesłanki z art. 156 § 2 kpa Akceptowanie pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i zasadę praworządności (art. 7). Analogicznie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił kwestię nieodwracalnych skutków prawnych w wyroku z dnia 18 października 2010 r., sygn. I OSK 63/10 i z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 268/05 (Lex nr 188815). W świetle powyższego, za bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo zaistnienia przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 156 § 2 kpa.

Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należało także zarzuty naruszenia art. 7, 8, 10, 16, 77 i 80 kpa, bowiem postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało zgodnie z dyrektywami kpa. Postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z poszanowaniem art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa. Postępowanie dowodowe przeprowadzono z uwzględnieniem art. 77 § 1 kpa, o czym świadczy podjęcie czynności procesowych mających na celu zbadanie całego materiału dowodowego, a następnie jego rozpatrzenie. Ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie znajdują potwierdzenie w zebranym i niekwestionowanym materiale dowodowym.

Odnosząc się natomiast, do zarzutu naruszenia wynikającej z art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych podkreślić należy, że ustawodawca dopuszcza wyjątki od tej reguły. Wyjątki te zostały wyliczone w zdaniu drugim art. 16 § 1 kpa, gdzie mowa o tym, że ostateczna decyzja może być wzruszona m.in. poprzez stwierdzenie jej nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji może, zatem - z woli ustawodawcy - otwierać drogę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o istocie sprawy (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 8, s. 102). Z tego też względu omówione zarzuty uznać należało za nieuprawnione.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga została oddalona.