Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 330/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 53 par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi J. P. i M. H. na uchwałę Rady Miasta z dnia 15 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez J. P. i M. H. jest uchwała Rady Miasta G. nr [...] z dnia 15 stycznia 2014 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G.

Z treści skargi, odpowiedzi na skargę oraz dokumentacji przedstawionej przez Radę wynika, że skarga została wniesiona w następujących okolicznościach:

Skarżące J. P. i M. H. są współwłaścicielkami nieruchomości położonej w G. przy ul. M., stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 5736 m2, dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Przedmiotowa nieruchomość w przeszłości stanowiła własność poprzedników prawnych skarżących. Decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia 19 czerwca 1978 r. została wywłaszczona na wniosek ówczesnej Dyrekcji Rozbudowy Miasta G. pod budowę ośrodka rekreacyjno – sportowego osiedla mieszkaniowego [...]. Decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia 26 sierpnia 2004 r. wydaną na podstawie art. 142 w zw. z art. 136–141, art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), utrzymaną następnie w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 31 marca 2005 r., orzeczono o jej zwrocie w udziałach po ½ na rzecz skarżących. Jak wynika z uzasadnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie II SA/Gd 421/05 oddalającego skargę Gminy Miasta G. na ostateczną decyzję organu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podstawą takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że cel wywłaszczenia pomimo upływu 26 lat nie został zrealizowany. Organy uznały, że wybudowane na nieruchomości, w ramach zrealizowanego przez Gminę zadania inwestycyjnego o nazwie [...], żwirowe alejki, betonowe stoliki do gry w szachy oraz ustawione ławki nie stanowią realizacji celu przewidzianego w decyzji wywłaszczeniowej.

W uchwalonym przez Radę Miasta G. w dniu 27 lutego 2008 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. działka skarżących stanowi część obszaru oznaczonego jako "tereny zieleni urządzonej (parki, bulwary, skwery) o powierzchni biologicznie czynnej min. 90%". Stosownie do części tekstowej Studium "obszary dla których wymagane jest zachowanie określonej wielkości powierzchni biologicznie czynnej (PCB) stanowią tereny wyłączone spod nowej zabudowy – w części odpowiadającej tym wymaganiom".

Dla nieruchomości skarżących obowiązuje uchwalony przez Radę Miasta G. uchwałą z dnia 22 grudnia 2010 r. Nr [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy C. w G., rejon Parku [...]. Zgodnie z jego postanowieniami działka skarżących przeznaczona jest pod funkcję zieleni urządzonej oznaczonej symbolem ZP oraz w niewielkiej części (ok. 3,65 % działki) pod funkcję uzupełnienia terenu usług oświaty oznaczonej symbolem UO. Prawidłowość zasad i trybu uchwalenia tego planu w odniesieniu do działki nr [...] była przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r. w sprawie II SA/Gd 756/12 orzekł o oddaleniu skargi. Wniesiona przez skarżące od tego wyroku skarga kasacyjna do chwili obecnej nie została rozpoznana. Jak wynika z uzasadnienia nieprawomocnego wyroku Sąd uznał, że ograniczenie prawa własności skarżących poprzez przeznaczenie ich nieruchomości pod funkcję zieleni urządzonej było prawnie dopuszczalne i nastąpiło zgodnie z prawem bez przekroczenia przez Gminę granic władztwa planistycznego. W sprawie tej Gmina wskazywała, że wyłączenie spod zabudowy i przeznaczenie działki pod funkcję zieleni urządzonej uwarunkowane jest jej położeniem w dolinie rzeki [...] i ma na celu ochronę cieku wodnego oraz utrzymanie ciągu rekreacyjno – ekologicznego stanowiącego miejsce wypoczynku dla mieszkańców dzielnicy [...]. Wyjaśniała, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki znajdują się tereny Nadleśnictwa [...] - 19 ZL oraz teren usług oświaty i wychowania – 16 UO. Nie występuje bezpośrednie sąsiedztwo terenów mieszkaniowych. Podnosiła, że na terenie tym występuje szereg innych ograniczeń lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, takich jak:

- okresowe niekorzystne warunki bioklimatyczne wynikające z położenia terenu w obniżeniu doliny a zarazem w pobliżu głównego ciągu komunikacyjnego – ul. M. (ulica główna G 2/2), co powoduje możliwość gromadzenia się tam zanieczyszczeń,

- położenie działki nr [...] w strefie oddziaływania ponadnormatywnego hałasu komunikacyjnego - na terenie występują przekroczenia wartości poziomów dopuszczalnego hałasu m.in. dla zabudowy wielorodzinnej określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasów w środowisku,

- utrudniony dojazd do nieruchomości - od strony ul. L. poprzez teren szkoły lub parku; brak możliwości zjazdu z ul. M. - ze względu na klasę drogi - G oraz znaczną różnicę poziomów terenu.

Wyjaśniała też, że Park [...] utworzony został w celu pozyskania terenu rekreacyjnego dla mieszkańców oraz poprawienia warunków hydrologicznych odcinka rzeki C. Stanowi on ponadto fragment korytarza ekologicznego przebiegającego wzdłuż tej rzeki i jest niezwykle ważnym elementem w systemie terenów wypoczynkowych w mieście i jedynym miejscem wypoczynku w formie parku dla mieszkańców dzielnic C. i L. W tej części miasta zauważalny jest niedostatek terenów zielonych zagospodarowanych w formie parków. Istniejące w sąsiedztwie powierzchnie leśne ze względu na znaczne pochylenie terenu, zadrzewienie, zacienienie nie mogą spełniać wielu funkcji, które mogą być realizowane w parkach. W związku z powyższym zamiarem Miasta jest utrzymanie i dalszy rozwój funkcji parkowych na przedmiotowym terenie

Racje te uwzględnił Sąd rozpoznający skargę skarżących. W uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Gd 756/12 stwierdził, że uchwalając plan prawidłowo wyważone zostały wartości wynikające z jednej strony z przysługującego skarżącym prawa własności do części terenu przeznaczonego w uchwale pod tereny zieleni urządzonej parkowej, jak również te wynikające z wymogów ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, które winny służyć interesowi publicznemu. Sąd wyjaśnił, że plan miejscowy może wprowadzać ograniczenia, w tym także daleko idące, w stosunku do praw właścicielskich występujących na terenie objętym planem. Jest to uzasadnione wówczas, gdy na terenie tym występują inne uwarunkowania, które nakazują wzięcie pod uwagę także innych wartości chronionych prawem, takich jak przede wszystkim ład przestrzenny rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Uchwałą z dnia 28 listopada 2012 r. Nr [...] Rada Miasta G. przystąpiła do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G.

W toku zainicjowanej tą uchwałą procedury skarżące pismem z dnia 20 grudnia 2013 r wniosły uwagi. W uwagach tych wskazały:

"a) w części "Uwarunkowań" 1.3.2 w projekcie zmiany Studium wskazuje się na organizację parków rekreacyjnych na terenie każdej dzielnicy; Powoduje to niepewność właścicieli co do stanu ich nieruchomości, gdyż stan zurbanizowania świadczy o konieczności dokonywania przez gminę wywłaszczeń na ten cel. Podobnie w kwestii regulacji cieków na terenach zurbanizowanych-w studium brak wskazań czyim kosztem miała by ona się dokonać. W części dotyczącej projektu studium, rysunek nr 2-1. prognoza oddziaływania na środowisko, zakłada, że wpływ planowanych struktur miejskich na środowisko obejmuje strefę niskiego obciążenia środowiska i prymatu ochrony jakości i walorów. Teren ten obejmuje nieruchomość prywatną będącą we własności wnioskujących, zaś ograniczenie obszaru obejmującego ich nieruchomość ze względu na potrzeby parkowe, stanowi naruszenie prawa własności.

b) w części II.3.1. dotyczącej uwarunkowań w skali aglomeracji [...], mowa jest o wzmocnieniu i kształtowaniu osnowy przyrodniczej w obszarach intensywnej zabudowy mieszkaniowej (m.in. tereny zieleni); Objęcie obszaru "Parku [...]" tymi założeniami, z uwzględnieniem nieruchomości właścicielek, godzi w ich interes prywatny i prawo do wykorzystania gruntu w sposób zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa. W tej samej części, przy regulacji dotyczącej systemu osadniczego aglomeracji wskazano w pkt 1 c), iż "w aglomeracyjnej strefie parkowo-rekreacyjnej oprócz działań ochronnych (parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu) należy kształtować warunki dla rozwoju przestrzeni publicznej terenów otwartych". Założenia te stanowią o publicznym charakterze przeznaczenia terenu, co jest w aktualnym stanie rzeczy nie ograniczeniem, a pozbawieniem własności.

c) w części 11.3.1. dotyczącej rozwoju wybranych systemów infrastruktury technicznej aglomeracji, przewiduje się zapewnienie ochrony przed skutkami powodzi ze strony rzek oraz kanałów, a także zmniejszanie zanieczyszczeń odprowadzanych do wód; Założenia te nie wskazują jakich obszarów mają dotyczyć i na czym mają polegać działania zaradcze.

d) w części VIII.3.2. dotyczącej analizy rzek i potoków, mowa jest o konieczności budowy zbiornika retencyjnego oraz nadbudowy istniejących brzegów potoku [...] i wykonanie walów na obu brzegach rzeki [...]; Jakiemu celowi ma służyć ta inwestycja, jeśli dla tego obszaru nie jest planowana budowa zbiornika? Poza tym wniesiono, że w części VIII.3.3. w zagrożeniach i słabych stronach wskazuje się, na mały stopień retencjonowania wód na terenach zainwestowanych działek. O jakich działkach tu mowa? Czy chodzi o również o działki przez które przepływa rzeka [...]?

e) w części X.2.3. projekt zmiany studium nadal przewiduje dla terenów zieleni urządzonej wyłączenie spod zainwestowania miejskiego lub dopuszczenie tylko określonych form zabudowy; Postanowienia te godzą w prawo własności prywatnej i swobodę dysponowania rzeczą.

f) w części XIX.1.2. gdzie znajdują się postanowienia dotyczące zlewni [...], projekt przewiduje wybudowanie zbiornika retencyjnego w źródłowym odcinku rzeki powyżej przepustu drogowego ul. M.; Analiza układu rzek i potoków nie przewiduje budowy zbiornika w tym rejonie, zaś nadbudowa brzegów rzeki może spowodować istotne ograniczenia swobody korzystania z nieruchomości właścicielek, gdyż potok C. przepływa przez działkę [...].

g) ustalenia w "kierunkach" dotyczące powierzchni biologicznie czynnej w części XII.I. dotyczące wskaźnika procentowego PBC dla obszarów zieleni urządzonej" wynoszą min. 90%, przy czym według objaśnień rysunku nr 2-1. PBC ma wynosić min. 80%; Zachodzi tu zatem pewna sprzeczność założeń.

h) w projekcie zmiany studium dzielnica C. została zakwalifikowana do tzw. "starych" dzielnic; Wskaźniki dotyczące przyrostu naturalnego dla tej dzielnicy oraz niewielkie zmiany w zakresie liczby mieszkańców, przeczą racjonalności inwestowania w teren zieleni urządzonej w postaci parku, gdyż nie będzie komu korzystać z tej inwestycji.

Projekt studium za dużo nie wspomina o Parku [...] mimo jego zainwestowania. Z racji, że wydaje się to być spora inwestycja, fakt racjonalności i potrzeba realizacji tej inwestycji, budzi uzasadnione wątpliwości".

Niezależnie od wniesionych do projektowanej zmiany Studium uwag, skarżące pismem z dnia 27 grudnia 2013 r. wezwały Radę Miasta G. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą z dnia 27 lutego 2008 r. Nr [...] – Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. W wezwaniu tym podniosły, że przeznaczenie ich nieruchomości pod funkcję zieleni urządzonej i wykluczenie możliwości jej zabudowy stanowi zbyt daleko idące ograniczenie ich prawa własności i narusza art. 21, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W dniu 15 stycznia 2014 r. Rada Miasta G. uchwaliła zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G., czyniąc załącznikiem do tej uchwały ujednolicony tekst Studium z naniesionymi kolorem czerwonym wprowadzonymi uchwałą zmianami oraz ujednolicone rysunki Studium, a także rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu zmiany.

W rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu zmiany Rada Miasta G. odniosła się m. in. do uwag wniesionych przez skarżące w piśmie z dnia 20 grudnia 2013 r. Organ skorygował, zgodnie z wnioskiem skarżących, wymagany udział PBC (powierzchni biologicznie czynnej) dla terenów zieleni urządzonej, zgodnie z oznaczeniem na rysunku Studium nr 2-1 (min. 80%). Nieuwzględnienie pozostałych uwag organ uzasadnił następująco:

Ad a) Przywołane zapisy dotyczą Strategii rozwoju G., która podaje ogólne założenia odnoszące się do działań planistycznych obejmujących swym zasięgiem całą strukturę miejską. Zapisy wskazujące na konkretne lokalizacje rozwinięte zostały w dalszej części Studium lub zostaną uszczegółowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona w celu oceny skutków ustaleń Studium dla środowiska przyrodniczego. Ocena ta nie narusza prawa własności.

Ad b i c ) Przywołane zapisy dotyczą Planu zagospodarowania przestrzennego województwa pomorskiego, który podaje ogólne założenia odnoszące się do działań pianistycznych obejmujących swym zasięgiem skalę aglomeracji trójmiejskiej. Zapisy wskazujące na konkretne lokalizacje rozwinięte zostały w dalszej części Studium lub zostaną uszczegółowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Ad d) Działania hydrotechniczne na rzece C. mają służyć ochronie przeciwpowodziowej (uniknięcia zjawisk powodziowych). Mały stopień retencjonowania wód dotyczy wszystkich działek budowlanych, na których brak jest systemu retencyjnego.

Ad e) Zapisy Studium w części X pkt 2.4 wskazują obszary kluczowe, na których winna skupiać się uwaga miasta w celu ochrony najistotniejszych wartości, w tym strefę ekologicznie ważną, na którą składają się miedzy innymi obszary korytarzy ekologicznych oraz tereny rozwojowe zieleni urządzonej. Zapisy wskazujące na konkretne lokalizacje rozwinięte zostały w dalszej części Studium lub zostaną uszczegółowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego;

Ad f) Studium wskazuje lokalizacje zbiorników retencyjnych. Nie ma potrzeby wskazywania lokalizacji, które będą pozbawione tego typu zbiorników;

Ad h) Park [...] jest jednym z największych ogólnodostępnych terenów rekreacyjnych w tej części miasta oraz największym w dzielnicy C. Ze względu na powszechne korzystanie z parku przez użytkowników z różnych grup wiekowych, teren ten jest ważnym miejscem integracji lokalnej społeczności oraz ma istotne znaczenie w utrzymaniu zieleni wśród terenów silnie zurbanizowanych (przez teren Parku [...] przepływa rzeka [...], Potok [...] natomiast znajduje się w innej części miasta)

( załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały str. 8-9).

Pismem z dnia 11 lutego 2014 r. skarżące wezwały Radę Miasta G. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta G. z dnia 15 stycznia 2014 r.". W uzasadnieniu wezwania stwierdzono, że obowiązujący dla nieruchomości skarżących miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy C., rejon Parku [...] został uchwalony na podstawie studium przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta z G. z dnia 27 lutego 2008 r. Obecnie, w związku z uchwaleniem zmiany studium w dniu 15 stycznia 2014 r., obowiązuje nowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. W ocenie skarżących nowy dokument nadal narusza ich konstytucyjnie chronione prawo własności. W pracach nad jego uchwaleniem organ nie uwzględnił faktu, że nieruchomość położona w G. przy ul. M., stanowiąca działkę nr [...] została zwrócona właścicielkom z uwagi na niezrealizowanie celu planowanej inwestycji. W dacie podjęcia uchwały o zmianie studium z dnia 27 lutego 2008 r. Gminie nie przysługiwało skuteczne wobec skarżących uprawnienie właścicielskie do dysponowania nieruchomością. Zdaniem stron Gmina nadużyła swoich uprawnień planistycznych naruszając zasadę odpowiedniej proporcji przy zapewnieniu racjonalnej gospodarki oraz dokonała kolejnego faktycznego wywłaszczenia, nie przedstawiając z tego tytułu żadnego odszkodowania. Założenia studium godzą w interesy właścicielek, m.in. poprzez ustanowienie zakazu nowej zabudowy na terenach rozwojowych zieleni urządzonej. Wyłączenie możliwości zagospodarowania gruntu ze względu na powyższy zakaz, powszechny dostęp do posesji oraz cel gospodarczy - przeznaczenie na tereny zieleni urządzonej - narusza uprawnienia właścicielskie i przeczy istocie prawa własności (dotyczy to również niemożności stawiania ogrodzenia). W ocenie skarżących istotna jest również okoliczność, że Studium znacząco umniejsza prawo własności właścicielek działki poprzez brak przyzwolenia na działalność mogącą mieć negatywny wpływ na trwałość i eksploatację kanału, czy nałożone obowiązki dotyczące umacniania brzegu rzeki [...]. Skarżące zarzuciły również naruszenie zasady proporcjonalności przez użycie środków, które nie są niezbędne do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona i rozwój terenów zielonych w gminie.

Uchwałą z dnia 26 lutego 2014 r. Rada Miasta G. nie uwzględniła wezwania skarżących z dnia 27 grudnia 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą z dnia 27 lutego 2008 r. – Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Skarżące nie wniosły skargi na uchwałę w sprawie Studium.

Podnosząc natomiast brak odpowiedzi Rady na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 11 lutego 2014 r. skarżące wniosły skargę na uchwałę z dnia 15 stycznia 2014 r. dotyczącą zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z żądaniem stwierdzenia jej nieważności. W jej uzasadnieniu stwierdziły, że uchwalając zmianę Studium i "wprowadzając tekst jednolity tejże uchwały (...), akt poprzedni tj. ten z 2008 r. utracił moc prawną i w jego miejsce zaczął obowiązywać nowy, ujednolicony tekst uchwały z dnia 15 stycznia 2014 r." Wskazały, że postanowienia w zakresie odnoszącym się do ich działki nr [...] zawarte w Studium z 2008 r. są praktycznie tożsame z tymi uchwalonymi w 2014 r. Traktując zatem uchwałę z dnia 15 stycznia 2014 r. jako nowe Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. przeznaczające ich nieruchomość pod funkcje zieleni urządzonej z wyłączeniem prawa zabudowy skarżące zarzuciły naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6, art. 9 ust. 4 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak należytego wyważenia interesu prywatnego i publicznego, nadużycie władztwa planistycznego, "faktyczne wywłaszczenie" oraz naruszenie "istoty prawa własności". Zarzuciły ponadto naruszenie art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez podważenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżące w pierwszej kolejności przedstawiły dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie, uzasadniając legitymację do wniesienia skargi na zaskarżony akt wyjaśniły, że skarżące jako właścicielki nieruchomości oznaczonej jako działka [...] w G. posiadają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, albowiem jej postanowienia dotyczą nieruchomości stanowiącej ich własność.

W dalszej kolejności skarżące wywiodły, że postanowienia Studium pozbawiające je prawa do zabudowy nieruchomości w konsekwencji godzą w ich konstytucyjne prawo własności. Zdaniem skarżących wydając zaskarżony akt organ nie dokonał należytego rozważenia ograniczenia konstytucyjnego uprawnienia, przez co dokonał nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności. Organ nie wyjaśnił przy tym jaki określony, indywidualny cel przemawia za pozbawieniem własności i przeznaczeniem nieruchomości na ogólnodostępny park. Przeznaczenie działki nr [...] na tereny zieleni urządzonej, zdaniem skarżących, jest działaniem zmierzającym do pozbawienia ich wykonywania prawa własności.

Skarżące podniosły ponadto, że uchwalone Studium nie uwzględnia dotychczasowego przeznaczenia terenu (zakupiona przez rodziców właścicielek działka miała charakter budowlany) i uniemożliwia zabudowę gruntu. Zdaniem skarżących Studium nie uwzględnia także stanu prawnego nieruchomości, która przeszła z powrotem w ręce prywatne. W ocenie skarżących Rada Miasta G. nadużyła swoich uprawnień planistycznych naruszając zasadę odpowiedniej proporcji przy zapewnieniu racjonalnej gospodarki oraz dokonała de facto kolejnego "faktycznego wywłaszczenia" nie przedstawiając z tego tytułu żadnego odszkodowania.

W dalszej części uzasadnienia skarżące wskazały, że założenia Studium godzą w ich interesy "przez ustanowienie niemożności stawiania ogrodzenia, oraz poprzez brak przyzwolenia na działalność mogącą mieć negatywny wpływ na trwałość i eksploatację kanału, czy nałożone obowiązki dotyczące umacniania brzegu rzeki [...]".

Na ostatnich stronach uzasadnienia skargi skarżące powtórzyły treść swoich uwag zgłoszonych w toku procedury związanej z uchwalaniem zmiany Studium.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wniosła o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie.

Rada wyjaśniła, że uchwałą z dnia 15 stycznia 2014 roku nie zostało uchwalone nowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Miasta G., zmienione zostały tylko częściowo zapisy obowiązującego aktu. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze Studium uchwalone w 2008 roku nie utraciło mocy obowiązującej, a wprowadzone w nim zmiany zostały wyróżnione kolorem czerwonym jak w Załączniku nr 1 do uchwały z dnia 15 stycznia 2014 r. Zgodnie z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 18, poz. 1233) załącznikiem do uchwały zmieniającej studium jest ujednolicona forma studium, a nie jego tekst jednolity, jak wskazano w skardze. Uznając zatem, że przedmiotem skargi jest faktycznie Studium z 2008 r. Rada wniosła o odrzucenie skargi wskazując na przekroczenie terminu do jej wniesienia liczonego od wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesionego pismem z dnia 27 grudnia 2013, które wpłynęło do organu w dniu 3 stycznia 2014 r. Z odpowiedzi na skargę wynika, że wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa z dnia 11 lutego 2014 r., które wpłynęło do organu 24 lutego 2014 r. Rada uznała za kolejne wezwanie skierowane przeciwko uchwale z dnia 27 lutego 2008 r. tj. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. zmienionego uchwała z dnia 15 stycznia 2014 r.

Wnosząc "z ostrożności procesowej" o oddalenie skargi Rada wskazała na charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako aktu polityki wewnętrznej gminy, które w odróżnieniu od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem bardziej ogólnym. Wyjaśniła, że wskazanie kierunków zagospodarowania terenu w studium nie jest tym samym co przeznaczenie terenu w miejscowym planie, inne są bowiem jego skutki. Rada podniosła, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło przeniesienie własności (na inny podmiot), ani też skarżące nie zostały pozbawione prawa użytkowania, wynajmowania lub sprzedaży swej własności. W wyniku uchwalenia Studium nie doszło do zniweczenia istotnego składnika prawa własności, jakim jest prawo pobierania pożytków bądź prawo rozporządzania nieruchomością. Rada wyjaśniła, że Gmina G. od wielu lat dzierżawi od skarżących przedmiotowy teren i wypłaca z tytułu dzierżawy umowny czynsz. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Rada wskazała na możliwość przeznaczenia w studium terenów prywatnych pod zieleń ogólnodostępną. Podkreśliła, że przyjęcie, iż gmina nie może wyłączyć pewnych prywatnych gruntów spod zabudowy, kierując się interesem społecznym z uwagi na sprzeciw ich właścicieli, podważałoby istotę przysługującego gminie władztwa planistycznego i naruszałoby przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1804/10, wyrok NSA z dnia 8 maja 2012 r., II OSK 404/12).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Wbrew stanowisku organu wniesiona skarga nie podlega odrzuceniu. Zdaniem Sądu, przedmiotem skargi nie jest uchwała Rady Miasta G. z dnia 27 lutego 2008 r. uchwalająca Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G., lecz uchwała zmieniająca to Studium podjęta w dniu 15 stycznia 2014 r. Rzeczywiście, gdyby przyjąć, że przedmiotem skargi jest uchwalone w 2008 r. Studium, to organ miałby rację co do niemożności ponowienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a tym samym i co do przekroczenia przez skarżące terminu do wniesienia skargi. W takiej sytuacji uprawnione byłoby żądanie odrzucenia skargi. W ocenie Sądu jednak zawarte w piśmie skarżących z dnia 11 lutego 2014 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do organu w dniu 24 lutego 2014 r. pomimo tożsamej treści z wezwaniem z dnia 27 grudnia 2013 r. ( złożonym w dniu 3 stycznia 2014 r. ) odnosiło się do uchwały zmieniającej Studium, a nie do samego Studium. Wniesiona na podstawie tego wezwania w niniejszej sprawie skarga też jednoznacznie określa jako przedmiot zaskarżenia uchwałę z dnia 15 stycznia 2014 r. -"skarga na uchwałę nr [...] z dnia 15. 01.2014 r. dotyczącą zmiany studium (...)". Okoliczność, że skarżące pozostawały w mylnym przekonaniu, że uchwalona zmiana spowodowała utratę mocy Studium z 2008 r. i uchwalenie nowego aktu nie uzasadniała innego traktowania późniejszego wezwania i wniesionej na jego podstawie skargi. Skarga w sprawie nadana na adres organu w dniu 18 kwietnia 2014 r. (k. 13 akt sądowych) została zatem wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) tj. przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

Oceniając merytorycznie wniesioną skargę w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wbrew wywodom skarżących zaskarżona przez nie uchwała nie jest nowym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchylającym akt podjęty przez Radę Miasta G. w dniu 27 lutego 2008 r. Nie jest to nowe Studium, lecz uchwała zmieniająca ten akt. Ujednolicony tekst studium stanowiący Załącznik nr 1 zaskarżonego aktu nie jest "jednolitym tekstem", a ujednoliconą formą projektu studium, o której mowa w § 8 ust. 3 rozporządzenia przywołanego przez organ w odpowiedzi na skargę. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie ulega wątpliwości, że przepis ten stanowi kompetencję dla Rady nie tylko do uchwalenia studium, ale również do podjęcia uchwały zmieniającej studium. Okoliczność, że skarżące pozostawały w błędnym przekonaniu co do charakteru uchwały z dnia 15 stycznia 2014 r., uznając że stanowi ona nowe Studium uchylające te z roku 2008, ma istotne znaczenie dla oceny ich legitymacji w sprawie i zasadności postawionych zarzutów. Wprowadzone bowiem zaskarżoną uchwałą zmiany w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. nie dotyczą nieruchomości skarżących (poza korzystną z ich punktu widzenia zmianą wielkości powierzchni biologicznie czynnej -PCB). Ten fakt dostrzegają również skarżące wskazując w skardze, że postanowienia dotyczące działki nr [...] zawarte w studium z 2008 r. są praktycznie tożsame z tymi uchwalonymi w 2014 r. W związku z powyższym nie można uznać, że zarzuty skarżących sprowadzające się do kwestionowania przeznaczenia ich nieruchomości w Studium pod funkcję zieleni urządzonej mogą być skutecznie skierowane przeciwko uchwale z dnia 15 stycznia 2014 r. Takie bowiem określenie kierunku zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości skarżących zostało przyjęte już w Studium z 2008 r., które jest aktem obowiązującym, nie utraciło mocy obowiązującej i które, co wymaga podkreślenia, nie jest przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Nie ma żadnych podstaw aby przyjąć, że uchwała z 15 stycznia 2014 r. "utrzymuje w mocy" wszystkie postanowienia Studium z 2008 r., które nie podlegały zmianom. Tym samym w rozpoznawanej sprawie Sąd nie mógł badać ani prawidłowości trybu ani zasad sporządzenia Studium z 2008 r., pod kątem stwierdzenia nieważności tego aktu (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Możliwość jego zaskarżenia warunkowana była wniesieniem skargi na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowanego przez skarżące pismem z dnia 27 grudnia 2013 r. Nadto należy dostrzec, że uwzględnienie skargi w rozpoznawanej sprawie nie mogłoby wywołać oczekiwanego przez skarżące rezultatu. Stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 15 stycznia 2014 r. zgodnie z żądaniem skarżących nie mogło prowadzić do podważenia obowiązującego Studium uchwalonego w dniu 27 lutego 2008 r.

Podkreślenia wymaga, że przewidziana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym możliwość zaskarżenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym została wywiedziona z wzajemnych relacji jakie występują miedzy studium i uchwalonym na jego podstawie planem. Wyprowadza się ją z treści art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którymi ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych i plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, ze nie narusza on ustaleń studium (...). Wskazuje się, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie mając formalnie aktu prawa powszechnie obowiązującego, wiąże radę gminy przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli tak, to wpływa na sposób wykonywania prawa własności, w konsekwencji może naruszyć interes prawny skarżących (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2006 r., II OSK 591/05, Baza Orzeczeń Lex nr 286103). Podnosi się również, że z uwagi na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium, wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy oraz z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233), ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem w sytuacji związania rady gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu planu miejscowego nie można wykluczyć naruszenia czyjegoś interesu prawnego już na etapie studium (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1547/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1381/12, oba wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2006 r., sygn. IV SA/Wa 1322/06, Baza Orzeczeń LEX nr 304089).

W sytuacji skarżących przeznaczenie ich nieruchomości pod funkcję zieleni urządzonej nie jest zdeterminowane postanowieniami zaskarżonej uchwały, lecz jeżeli już to co najwyżej postanowieniami Studium z 2008 roku., które nie zostało zaskarżone. Uchwalona 15 stycznia 2014 r. zmiana Studium nie odnosi się do nieruchomości skarżących w zakresie określenia jej przeznaczenia. Przeznaczenie to nadal jest determinowane uchwałą z dnia 27 lutego 2008 r. Wprowadzone zaskarżoną uchwałą zmiany (wyróżnione w Załączniku nr 1 kolorem czerwonym) nie dotyczą ani wprost, ani nawet pośrednio uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nieruchomości skarżących, nie powodują żadnego pogorszenia ich sytuacji prawnej, w szczególności nie wprowadzają ograniczeń, o których mowa w skardze "przez ustanowienie niemożności stawiania ogrodzenia oraz poprzez brak przyzwolenia na działalność mogącą mieć negatywny wpływ na trwałość i eksploatację kanału, czy nałożone obowiązki dotyczące umacniania brzegu rzeki C.". Te ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości wynikają w istocie z treści obowiązującego dla działki skarżących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie z treści zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały.

Analiza wniesionych przez skarżące uwag do projektu zmiany Studium z 2008 r. wskazuje, że uwagi te w przeważającej części w ogóle nie dotyczyły projektowanych zmian. Kwestionowany w uwadze wymienionej pod literą "a" zawarty na stronie 6 verte ujednoliconego tekstu studium zapis "organizacja parków rekreacyjnych na terenie każdej dzielnicy" nie był w ogóle objęty zmianą, analogicznie jak treść części VIII.3.2 (str. 38 v Załącznika Nr 1) do której odnosiła się uwaga wskazana pod literą "d", czy treść części X.2.3 (str. 49 Załącznika Nr 1 ) kwestionowana w uwadze "e". Dotyczy to także uwagi oznaczonej literą "f" , która odnosi się do części XIX.1.2 na stronie 94 v. Studium w części nie objętej zmianami. Wszystkie uwagi skarżących i te, które dotyczyły projektowanych zmian Studium (w części II.3.1 ) i te wyżej opisane zostały rozpoznane przez organ. W załączniku Nr 3 do zaskarżonej uchwały Rada przedstawiła swoje uzasadnienie. Zdaniem Sądu uwagi zostały rozpatrzone prawidłowe. Z treści kwestionowanych przez skarżące zmian (wyróżnionych kolorem czerwonym) nie wynika, aby miały one jakikolwiek wpływ na sytuację prawną skarżących jako właścicielek działki nr [...].

Reasumując, zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazywane w skardze ograniczenie prawa własności skarżących nie jest w jakikolwiek sposób związane z treścią uchwały z 15 stycznia 2014 r. Uchwała ta nie jest źródłem wskazywanych przez skarżące ograniczeń w wykonywaniu ich prawa własności.

Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jej oddaleniu.