Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 22/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6534 Zamówienia publiczne
Hasła tematyczne: Zamówienia publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32, art. 50 , art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 417
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Protokolant Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. S. S. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 243/08 w sprawie ze skargi "C." S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej wyrażenia zgody na zawarcie umowy w przedmiocie zamówień publicznych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 243/08 w sprawie ze skargi C. S.A. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Zarząd Fundacji "F. W." J. F. – K. w W. pismem z dnia [...] listopada 2005 r. zwrócił się do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z wnioskiem o wyrażenie zgody na zawarcie umowy na dostawę sprzętu komputerowego, wraz z oprzyrządowaniem i oprogramowaniem, dla Ministerstwa Finansów i urzędów kontroli skarbowej na potrzeby Informatycznego Systemu Wspomagania Kontroli Skarbowej "I." - w ramach projektu Phare 2003/004-379/01.04 "Kompleksowa modernizacja systemów informatycznych kontroli skarbowej" - w zakresie części 1"), przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestów wniesionych przez wykonawcę – Spółkę "C.".

Prezes Urzędu Zamówień Publicznych decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] wyraził zgodę na zawarcie powyższej umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu wniosku Spółki Akcyjnej C. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją, Prezes Urzędu Zamówień Publicznych decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2005 r.

Na powyższą decyzję firma C. S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.

W dniu 8 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok (sygn. akt III SA/Wa 1574/06), którym uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, iż nie może być ona wykonana w całości. Podstawę uchylenia decyzji stanowiło naruszenie przez organ przy wydawaniu decyzji art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji pod względem merytorycznym i prawnym.

Na powyższy wyrok Fundacja "F. W." J. F. – K. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 marca 2007 r. (sygn. akt II GSK 349/06) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] października 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 182 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. nr 19, poz. 177 ze zm.) Prezes Urzędu Zamówień Publicznych umorzył postępowanie z wniosku strony C. S.A. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy orzeczonej decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy o zamówienia publiczne przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu.

Prezes Urzędu Zamówień Publicznych w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż istotny wpływ na kształt rozstrzygnięcia ma fakt ostatecznego załatwienia protestu w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, jak również zawarcie i wykonanie umowy dotyczącej tego zamówienia.

Organ wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2007 r. firma C. S.A. wniosła w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego odwołanie od rozstrzygnięcia protestu z [...] listopada 2005 r. W dniu [...] grudnia 2005 r. Zespół Arbitrów wydał wyrok, uwzględniający odwołanie wniesione przez firmę C. S.A. Zgodnie więc z art. 182 ust. 2 pkt 2 a) - w brzmieniu ówcześnie obowiązujących przepisów - protest w przedmiotowym postępowaniu jest ostatecznie rozstrzygnięty z dniem doręczenia wyroku zespołu arbitrów.

Prezes Urzędu wskazał też, że w dniu [...] listopada 2005 r. została zawarta umowa na dostawę sprzętu komputerowego, wraz z oprzyrządowaniem i oprogramowaniem, dla Ministerstwa Finansów i urzędów kontroli skarbowej na potrzeby Informatycznego Systemu Wspomagania Kontroli Skarbowej "I." - w ramach projektu Phare 2003/004-379/01.04 "Kompleksowa modernizacja systemów informatycznych kontroli skarbowej" - w zakresie części 1". Wyjaśnił, iż wykonanie tej umowy potwierdza świadectwo akceptacji końcowej, wystawione przez Fundację "F. W." J. F. – K. w dniu [...] lipca 2006 r.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że z chwilą ostatecznego rozstrzygnięcia protestu, wobec braku innych postępowań odwoławczych toczących się w tym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, Prezes Urzędu Zamówień Publicznych stracił kompetencje do rozstrzygania sprawy w przedmiocie wydania decyzji wyrażającej zgodę na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu.

Nadto, stwierdził, że w wyniku zawarcia i wykonania umowy o udzielenie zamówienia publicznego, odpadła przyczyna prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie, a wykonawca - firma C. S.A. z W. - utracił interes prawny w uzyskaniu zamówienia, a co za tym idzie również interes prawny definiujący jego byt jako strony w postępowaniu administracyjnym o wyrażenie zgody na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu. Wykonawca ten, zgodnie z aktualnym stanem faktycznym i prawnym, nie ma już bowiem możliwości dalszego ubiegania się o udzielenie zamówienia publicznego, którego sprawa dotyczy. Organ wskazał, iż wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nie ma zatem wpływu na sytuację prawną firmy C. S.A. z W. i w żaden sposób nie może dotyczyć jej sfery praw i obowiązków. W ocenie organu, prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Spółka "C." zarzuciła rażące naruszenie prawa, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 28, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, iż kompetencja Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych do orzekania w niniejszej sprawie wynikała z art. 182 ust. 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych. Sąd wywiódł, iż organ orzekając właśnie w tym trybie, z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, zasadnie uznał, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe z dwóch powodów.

Sąd podkreślił, iż wydanie decyzji na podstawie art. 182 ust. 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych, ma na celu umożliwić zamawiającemu zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu. Zgoda na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu może być udzielona jedynie przy kumulatywnym zaistnieniu okoliczności wynikających z tego przepisu. Jest to jednak wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 182 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którą do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia protestu zamawiający nie może zawrzeć umowy, a umowa zawarta wbrew zakazowi wynikającemu z art. 182 ust. 1 dotknięta jest sankcją nieważności, która wynika bezpośrednio z art. 146 ust. 1 pkt 2 in fine. Tak ukształtowane przepisy mają chronić prawa i interesy wszystkich uczestników postępowania przetargowego, w tym wnoszącego protest.

W ocenie Sądu, organ trafnie uznał, że utracił kompetencje do ponownej merytorycznej analizy przesłanek wymienionych w art. 182 ust. 3 ustawy.

W sytuacji, gdy protest został ostatecznie rozstrzygnięty, a co więcej - umowa o zamówienie publiczne została nie tylko zawarta, ale i wykonana, w ten sposób przestała istnieć podstawa prawna wydania tej decyzji. Wydanie decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy o zamówienie publiczne na podstawie art. 182 ust. 3 ww. ustawy, Sąd uznał za całkowicie zbędne i odwołał się przy tym do poglądu wyrażonego w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2005 r. (sygn. akt III CZP 73/05 – OSNC/2006/7 – 8/121).

Sąd wywiódł, że wobec faktu zawarcia i wykonania umowy o zamówienia publiczne Spółka "C." S.A. utraciła interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Sąd wskazał, że spółka C. S.A. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy toczącej się w trybie art. 182 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych posiadała status strony tego postępowania administracyjnego o wyrażenie zgody na zawarcie umowy o zamówienie publiczne przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu. Spółka C. S.A. jako wykonawca, którego oferta nie została wybrana miała interes w tym, aby protest przez nią złożony, zatrzymał proces zmierzający do zawarcia i wykonania umowy zamówienia poprzez pozytywne dla niej załatwienie tego protestu. Istotę jej interesu prawnego stanowiła zaś możliwość zawarcia umowy o zamówienie publiczne. Tak rozumiany interes prawny, a nie tylko interes faktyczny znajdował oparcie w przepisach ustawy – Prawo zamówień publicznych.

Sąd wywiódł – odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2005 r.(sygn. akt II GSK 135/05) , że art. 182 ust. 3 p.z.p. nie normuje odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie zamówienia publicznego, lecz stanowi postępowanie akcydentalne, które nie może być traktowane w oderwaniu od postępowania głównego w sprawie zamówienia publicznego, szczególnie w aspekcie interesu prawnego poszczególnych uczestników postępowania przetargowego.

Sąd podkreślił, iż ocena, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, dokonywana jest na podstawie przepisów prawa materialnego. Interes prawny winien wyrażać się w możliwości zastosowania określonej normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji w odniesieniu do ściśle określonego podmiotu. Po wykonaniu umowy o zamówienie publiczne, interes prawny "C." S.A. w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o art. 182 ust. 3 ustawy stał się już nieaktualny. Po wykonaniu umowy o zamówienia publiczne brak jest przepisu prawa administracyjnego, który konkretyzowałby na tym etapie uprawnienia lub obowiązki takiego podmiotu. Dlatego zachodziły podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. wobec stwierdzenia przez organ, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd wywiódł, że skoro organ nie orzekał merytorycznie, to nie był uprawniony do odnoszenia się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W skardze kasacyjnej z dnia [...] listopada 2008 r. C. S. S. S.A. z siedzibą w W. wniosła o zmianę skarżonego wyroku poprzez stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...].10.2007 r. wydanej w sprawie o numerze [...] o umorzeniu postępowania z wniosku strony C. S.A. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie decyzji nr [...] z dnia [...].11.2005 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie przez Fundację F. W. J. F. – K., przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu, umowy na dostawę

sprzętu komputerowego, wraz z oprzyrządowaniem i oprogramowaniem, dla

Ministerstwa Finansów i urzędów kontroli skarbowej na potrzeby informatyczne

go Systemu Wspomagania Kontroli Skarbowej I. - w ramach projektu PHARE 2003/004 – 379/01.04 Kompleksowa modernizacja systemów informatycznych kontroli skarbowej- w zakresie części 1, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

Spółka powołując się na przesłankę wynikającą z art. 174 pkt 2 k.p.a. zarzuciła wyrokowi, rażące naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności:

* art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na uznaniu, analogicznie jak Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, że C. S. S. S.A. nie jest stroną postępowania - nie służy mu interes prawny, w rozumieniu przywołanego przepisu do domagania się ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją z dnia [...].10.2007 r. wydaną w sprawie o numerze [...] o umorzeniu postępowania z wniosku strony C. S.A. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie decyzji nr [...] z dnia [...].11.2005 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie przez Fundację F. W. J. F. – K., przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu, umowy na dostawę sprzętu komputerowego, wraz z oprzyrządowaniem i oprogramowaniem, dla Ministerstwa Finansów i urzędów kontroli skarbowej na potrzeby informatycznego Systemu Wspomagania Kontroli Skarbowej I. - w ramach projektu PHARE 2003/004 - 379/01.04 Kompleksowa modernizacja systemów informatycznych kontroli skarbowej - w zakresie części 1, gdy z przepisów obowiązującego prawa, jednoznacznie wynika, że skarżący w sprawie jest stroną postępowania w rozumieniu przepisów k.p.a.;

* art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.

77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na wydaniu rozstrzygnięcia, w oparciu o fragmenty materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego – niezajęciu przez WSA w uzasadnieniu skarżonego wyroku stanowiska w kwestii zarzutów co do rozstrzygnięcia Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w Warszawie z dnia [...].11.2005 r. nr [...] w sprawie udzielenia zgody na zawarcie z W. S.A. umowy na dostawę sprzętu komputerowego wraz z oprzyrządowaniem i oprogramowaniem, dla Ministerstwa Finansów i urzędów kontroli skarbowej na potrzeby Informatycznego Systemu Wspomagania Kontroli Skarbowej I. - w ramach projektu PHARE 2003/004-379/01.04 "Kompleksowa modernizacja systemów informatycznych kontroli skarbowej" - w zakresie części 1 przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu, podniesionych przez skarżącą C. S. S. S.A. we wniosku z dnia [...].12.2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy - bez wyjaśnienia takiego stanowiska w uzasadnieniu skarżonego wyroku;

* art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że w dacie wydania skarżonej decyzji zaszły zdarzenia, powodujące utratę przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych kompetencji do ponownej jej analizy w kontekście art. 182 ust. 3 Prawa zamówień publicznych – bez wyjaśnienia takiego stanowiska w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka stwierdziła, iż w jej ocenie nie było podstaw do wydania przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych decyzji z dnia [...].10.2007 r., w sprawie o numerze [...] o umorzeniu postępowania. Wskazała, iż miała przymiot strony postępowania i mogła domagać się od Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych wydania decyzji. Wyjaśniła, iż jej interes prawny polegał na tym, że stwierdzenie niezgodności z prawem powyższej decyzji, otwierało dla niej prawo do domagania się stwierdzenia nieważności umowy zawartej pomiędzy Fundacją F. W. J. F. – K. a W. S.A., w następnej kolejności powtórzenia czynności związanych z przetargiem, a przypadku wygrania postępowania przetargowego przez skarżącą do domagania się zawarcia z nim umowy, ewentualnie - w przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji do domagania się odszkodowania od Skarbu Państwa - po myśli art. 417 k.c.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji, iż nie ustosunkował się do kwestii podnoszonych przez nią we wniosku C. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...].12.2005 r.

Skarżąca zarzuciła, iż wykonanie umowy przez W. S.A. nie powodowało, że prowadzenie postępowania w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Wyjaśnił, iż postępowanie, wszczęte na skutek działania skarżącego, jakkolwiek związane z zawarciem umowy pomiędzy Fundacją Fundusz W. J. F. – K. a W. S.A., dotyczyło innego przedmiotu. Skarżąca atakowała przede wszystkim sprzeczną, jej zdaniem z prawem decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Wskazała, iż wykonanie umowy nie powoduje, że decyzja Prezesa staje się zgodna z obowiązującymi normami prawnymi. Spółka podniosła, iż przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny takiego punktu widzenia w zasadzie czyni kontrolę nad decyzjami wydanymi na podstawie art. 182 ust. 3 Prawa zamówień publicznych iluzoryczną.

Prezes Urzędu Zamówień Publicznych w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Także uczestnik postępowania Fundacja F. W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takiej regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może zatem z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze – wad orzeczenia Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu administracyjnego w jego całokształcie, skoro w myśl art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna przysługuje od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. Oznacza to, że granice kontroli kasacyjnej wyznacza strona postępowania kasacyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż Sąd może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1058/06, publ. zbiór LEX nr 323453). Dodać należy, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszania przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie przedstawienie uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne jeśli zważyć konstrukcję skargi kasacyjnej.

W punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., polegające na uznaniu, że skarżąca nie jest stroną postępowania – nie służy jej interes prawny w rozumieniu przywołanego przepisu do domagania się ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją o umorzeniu postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu, gdy z przepisów obowiązującego prawa jednoznacznie wynika, że skarżąca w sprawie jest stroną postępowania w rozumieniu przepisów K.p.a.

Wobec tak sformułowanego zarzutu należy zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Z powyższego uregulowania wynika jedynie to, że postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem kontradyktoryjnym, w którym występują dwie równouprawnione strony: skarżący oraz strona przeciwna – organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Przez pojęcie "skarżący" użyte w art. 32 p.p.s.a. należy rozumieć podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 50 p.p.s.a.), który z tego uprawnienia skorzystał, tzn. wniósł skargę po sądu. Przepis art. 32 p.p.s.a. nie konkretyzuje interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 k.p.a. Natomiast jest on powiązany z art. 50 p.p.s.a., w którym jest mowa o interesie prawnym, jednakże jest to interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Jego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym.

Sąd w zaskarżonym wyroku nie stwierdził aby skarżąca nie miała interesu prawnego w rozumieniu art. 50 p.p.s.a do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zaskarżoną decyzję administracyjną, a więc nie przyjął aby skarżąca nie posiadała legitymacji skargowej. Brak więc podstaw do przyjęcia, że Spółka C. S.A. nie była "skarżącą" w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym złożoną przez nią skargą. Tym samym brak podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem naruszył art. 32 p.p.s.a.

W ramach omawianego zarzutu skarżąca wskazała także w petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 28 k.p.a., a zatem przepisu proceduralnego. Pojęcie strony jest bowiem pojęciem z zakresu prawa procesowego. Przepis art. 28 k.p.a. status strony wiążę z pojęciem interesu prawnego. W myśl omawianego przepisu stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ten interes prawny musi być oparty na prawie materialnym, w przepisie prawnym poza k.p.a. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, zbiór LEX nr 41301).

Zarzucając w skardze kasacyjnej naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. należy więc wskazać dodatkowo przepis prawa materialnego, z którego wywodzony jest interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 1107/05, zbiór LEX nr 236485; wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07, zbiór LEX nr 456693).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca w uzasadnieniu omawianego zarzutu wskazała, iż brak było podstaw do umorzenia postępowania z jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy przed ostatecznym rozstrzygnięciem protestu, wobec czego jej interes prawny polegał na stwierdzeniu niezgodności z prawem decyzji z dnia [...] października 2007 r. o umorzeniu postępowania, gdyż otwierało jej to prawo do domagania się stwierdzenia nieważności umowy, następnie powtórzenia czynności związanych z przetargiem, a w przypadku jego wygrania do domagania się zawarcia z nią umowy, ewentualnie do domagania się odszkodowania od Skarbu Państwa po myśli art. 417 k.c. Takie stanowisko skarżącej wskazywałoby, że upatruje ona powstania interesu prawnego o jakim mowa w art. 28 k.p.a., w przepisie art. 417 k.c.

Otóż istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Oczywiście jak trafnie zauważa skarżąca, może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa – nie tylko do prawa administracyjnego, ale za każdym razem norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm – norma, której treść można do końca ustalić. Interes prawny zatem nie może być wywodzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej. Przede wszystkim interes prawny musi być "własny", a nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdyby związki te miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny. Oznacza to, że jeżeli dana sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu.

Interes prawny musi być realny, nie może to być interes tylko przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale rzeczywiście istniejący. Ponieważ kształt interesu prawnego jest zawsze wyznaczony przez prawo materialne, może on być różny wobec różnych regulacji prawnych. Konkretny kształt danego interesu prawnego pozostaje więc zawsze w jakiejś relacji do kształtu kompetencji, jaka pozwala danemu organowi administracyjnemu na zastosowanie prawa lub na kontrolę tego zastosowania (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/05, opubl. OSP 1997 r. nr 4, poz. 83; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt II GSK 37/05, zbiór LEX nr 165962).

W myśl art. 417 § 1 k.c. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2004 r.) za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Natomiast § 2 art. 417 k.c. stanowi, że jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca albo zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego, albo Skarb Państwa.

Istota przywołanego przepisu dotyczy odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone bezprawnym działaniem przy wykonywaniu władzy publicznej. Przepis ten normuje przesłanki ogólne tej odpowiedzialności. Ocena bezprawności działania przy wykonywaniu władzy publicznej, o której stanowi art. 417 k.c. może być dokonana dopiero po zakończeniu określonego postępowania. Możliwość dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 417 k.c. nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do przyznania statusu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Brak tu jest bowiem związku normatywnego między interesem prawnym lub obowiązkiem skarżącej, a postępowaniem administracyjnym.

Związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu, a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu.

Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązek innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni, w drugim – pośredni (por. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 258-259). Ocena, czy ukształtowanie sytuacji prawnej jednego podmiotu istotnie wpływa na sytuację prawną innych podmiotów w taki sposób, by można było mówić o istnieniu po ich stronie interesu prawnego wymaga szczegółowej analizy okoliczności faktycznych sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji odwołując się właśnie do konkretnych okoliczności faktycznych ustalonych przez organ w toku postępowania wszczętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaakceptowanych przez Sąd, uznał, że Prezes Urzędu Zamówień Publicznych z uwagi na uregulowanie zawarte w ustawie – Prawo zamówień publicznych, w szczególności w art. 182 ust. 3 tej ustawy, trafnie przyjął, że skarżąca w wyniku zaistniałych zdarzeń – tj. ostatecznego rozstrzygnięcia protestu oraz zawarcia, a przede wszystkim wykonania umowy utraciła interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem nie może być traktowana jako strona postępowania administracyjnego. Sąd zaakceptował stanowisko organu, że skarżąca zgodnie z aktualnym stanem faktycznym i prawnym nie ma już możliwości dalszego ubiegania się o udzielenie zamówienia publicznego, którego dotyczy niniejsza sprawa, gdyż nie ma już interesu prawnego w uzyskaniu zamówienia. Powyższe wskazuje, że Sąd I instancji dokonał oceny interesu prawnego skarżącej w niniejszym postępowaniu administracyjnym na gruncie uregulowań ustawy – Prawo zamówień publicznych. Należy zauważyć, że ustawodawca na gruncie Prawa zamówień publicznych bezpośrednio wskazał jaki przejaw interesu prawnego podlega ochronie – chodzi o interes wyrażający się w możliwości uzyskania zamówienia (art. 179 tej ustawy).

Skarżąca przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, które bezpośrednio wpłynęły na ukształtowanie jej sytuacji prawnej w niniejszym postępowaniu administracyjnym, a tym samym ocenę istnienia lub nieistnienia interesu prawnego nie zakwestionowała w skardze kasacyjnej. Ponadto skarżąca w ramach sformułowanych zarzutów nie zakwestionowała także oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku, dotyczącej utraty interesu prawnego na gruncie uregulowań ustawy – Prawo zamówień publicznych. Wręcz przeciwnie, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, analogicznie jak Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, potraktował interes skarżącej niezwykle wąsko – ograniczając go jedynie do uprawnienia do domagania się zawarcia umowy na podstawie przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych. Jednocześnie jak już wyżej podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny ta ocena prawna nie została skutecznie zakwestionowana w skardze kasacyjnej, bowiem nie zostały sformułowane zarzuty ani co do oceny przyjętych ustaleń faktycznych, ani też co do wykładni art. 182 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych lub niewłaściwego zastosowania tych uregulowań w kontekście formułowanego interesu prawnego. Tym samym ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku dotycząca utraty interesu prawnego skarżącej pozostawała poza kontrolą kasacyjną z uwagi na uregulowania zawarte w art. 183 § 1 p.p.s.a. Dodać należy, że za ugruntowany w orzecznictwie sądowym przyjmuje się pogląd, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, opubl. ONSA 1999/4/119)

W punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o fragmenty materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego – niezajęciu przez WSA w uzasadnieniu wyroku stanowiska w kwestii zarzutów co do rozstrzygnięcia organu objętego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. – bez wyjaśnienia takiego stanowiska w uzasadnieniu skarżonego wyroku.

Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku, stwierdzając, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sporządzane jest po wydaniu orzeczenia. Wobec tego wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tylko w takim przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy.

Wynika z tego również i taki wniosek, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem zarzutów naruszenia przepisów wykładanych lub stosowanych przez Sąd I instancji. Poza tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako dotyczący braku lub niedostatecznego rozwinięcia prawem przewidzianych składników uzasadnienia wyroku, nie jest skutecznym narzędziem podważenia zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych dokonywanych przez organy administracji publicznej.

Z kolei przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Uwzględniając treść ww. przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić należy, że omawiany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota tego zarzutu sprowadza się do tego, że w ocenie skarżącej Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego uznał za zgodną z prawem zaskarżoną decyzję – w której – w jej ocenie organ nie zajął stanowiska wobec zarzutów merytorycznych sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zarzut ten nie jest trafny, gdyż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku (strona 12 uzasadnienia) stwierdził, że: "za chybione Sąd uznał także pozostałe zarzuty procesowe podniesione w skardze. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych w zaskarżonej decyzji wskazał, że sprawa jest bezprzedmiotowa i dlatego postępowanie odwoławcze umorzył. Oznacza to, że organ nie znalazł podstaw do merytorycznej analizy sprawy i odnoszenia się do konkretnych zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem nie orzekł merytorycznie, a tym samym za właściwe należy uznać jego ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji jedynie do wskazania na te okoliczności, z których wywodził bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego". Powyższe dowodzi, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – wbrew temu co twierdzi skarżąca – odniósł się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia powołanych przepisów k.p.a., wyjaśniając z jakich przyczyn faktycznych i prawnych uznał, że Prezes Urzędu Zamówień Publicznych trafnie przyjął, iż nie miał podstaw do odnoszenia się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z wywodów Sądu I instancji wyraźnie wynika, że Sąd zaakceptował stanowisko organu, iż w sytuacji podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości uzasadnienie tego rodzaju rozstrzygnięcia winno ograniczać się do wskazania przyczyn bezprzedmiotowości. Natomiast organ w tym rozstrzygnięciu nie powinien rozstrzygać merytorycznie. Stanowisko to zostało wyrażone w sposób czytelny, nie wykluczało sformułowania zarzutów kasacyjnych ani też kontroli kasacyjnej. Jednakże w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące tej oceny prawnej nie zostały sformułowane. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. nie może do tej oceny się odnieść. Wymaga jedynie ponownie podkreślenia, że w ramach zarzutów naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może być skutecznie podnoszony zarzut co do braku podstaw do bezprzedmiotowości postępowania.

W punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że w dacie wydania skarżonej decyzji zaszły zdarzenia, powodujące utratę przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych kompetencji do ponownej jej analizy w kontekście art. 182 ust. 3 Prawa zamówień publicznych – bez wyjaśnienia takiego stanowiska w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Tak sformułowany zarzut wraz z jego uzasadnieniem wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji wyłącznie przepisu z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew jednak twierdzeniu skarżącej Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne przyjętego stanowiska w tej kwestii.

Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślił, że organ z dwóch powodów przyjął, iż postępowanie administracyjne na tym etapie stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się do oceny bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na jego zbędność ze względu na stan faktyczny zaistniały w sprawie powodujący utratę przez organ kompetencji do ponownej jej analizy w kontekście przesłanek uregulowanych w art. 182 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych Sąd rozważania w tej materii zawarł na stronie 8 i 9 uzasadnienia wyroku. Rozważania te obejmują zarówno wykładnię prawa art. 182 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych, ocenę jego zastosowania w kontekście ustalonego w sprawie stanu faktycznego, zaakceptowanego przez Sąd I instancji. Sąd w ocenie tej odwołał się także do konkretnych okoliczności faktycznych, tj. zdarzeń zaistniałych w toku postępowania administracyjnego, które w jego ocenie organ trafnie uznał jako dające podstawy do przyjęcia, że postępowanie na tym etapie stało się bezprzedmiotowe. Ponadto zwrócić należy uwagę, że Sąd I instancji odnosząc się do oceny bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego odniósł się też do uregulowań zawartych w art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a.

Jednakże kwestia czy to stanowisko Sądu I instancji jest trafne pozostaje poza kontrolą kasacyjną z uwagi na uregulowania zawarte w art. 183 § 1 p.p.s.a. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny podważenie poglądów przedstawionych w uzasadnieniu wyroku nie może uzasadniać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Unormowanie art. 141 § 4 p.p.s.a. ma przede wszystkim stanowić gwarancję takiego podania przez Sąd motywów swego rozstrzygnięcia, które umożliwiłoby stronie stosowanie dalszych środków zaskarżenia. Przepis ten nie służy do zaskarżenia ewentualnych błędnych ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd lub oceny prawnej dokonanej przez Sąd I instancji. Natomiast w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej Sąd I instancji ustosunkował się do oceny prawnej organu dotyczącej bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Z uzasadnienia omówionego zarzutu wynika, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu w kwestii tej oceny prawnej. Jednocześnie jednak autor skargi kasacyjnej nie formułuje żadnych zarzutów dotyczących błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania wskazanych przez Sąd I instancji przepisów prawa. W szczególności nie formułuje zarzutów co do błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania art. 182 ust. 3 Prawa zamówień publicznych, czy też art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zatem w ramach zgłoszonego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do kontroli oceny prawnej w tej kwestii, wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. zatem brak było podstaw do uznania za zasadny zarzut sformułowany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.