Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 496/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7,art. 77, art. 80, art. 9, art. 106, art. 75 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1-2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 71a ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi B.K. i W. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2011 r., [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania B. i W. K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2011 r., znak: NB-[...] nakazującą B. i W. K. przywrócenie poprzedniego legalnego sposobu użytkowania budynku zakładu topialni tłuszczy położonego w B. przy ul. D. [...], działka nr [...], zgodnie ze stanem dopuszczonym do legalnego użytkowania jako zakład topialni tłuszczy o mocy produkcyjnej 8 - 30 Mg (ton) tłuszczu na miesiąc, przy zatrudnieniu: 1 osoba na stałe oraz 2 osoby czasowo do rozładunku surowca, wyposażeniu zakładu w 3 kotły warzelne (opalane węglem) i wilki masarskie, bez zbiornika do gromadzenia ścieków wewnątrz hali produkcyjnej.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w lalach 2000 - 2003 prowadził postępowanie administracyjne dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku warsztatowego wraz z wentylatornią na topialnię tłuszczy przemysłowych, dokonanej przez B. i W. K.. Postępowanie to obejmowało główną halę produkcyjną oraz małą halę produkcyjną. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] 2003 r., znak[...] udzielającą inwestorowi pozwolenia na użytkowanie zakładu przetopu tłuszczy zwierzęcych. Opracowana w powyższej sprawie dokumentacja inwentaryzacyjno-projektowa dotyczącą zmiany sposobu użytkowania budynku przewidywała wyposażenie zakładu w kotły warzeIne opalane węglem i brykietami oraz wilki masarskie, bez urządzeń ciśnieniowych, co wynika chociażby, z projektu architektoniczno-budowlanego wraz z załącznikami, przedstawionego przez inwestorów w ramach tegoż postępowania. W takiej wersji projekt ten został uzgodniony i pozytywnie zaopiniowany pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii przez rzeczoznawcę do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy. Projekt został również zaopiniowany pod względem higieniczno sanitarnym oraz pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

Również opracowana w listopadzie 1999 r. przez rzeczoznawcę R. S.ocena oddziaływania na środowisko powyższego zakładu zawierała w punkcie I. "Synteza. Przewidywana działalność gospodarcza " dane dotyczące ówczesnego zakładu. Zgodnie z tym opracowaniem - podstawową działalnością zakładu był przerób świeżych tłuszczy zwierzęcych na tłuszcz stanowiący podstawowy surowiec do produkcji mydła. Proces przerobu polegał na gotowaniu zmielonego surowca (sadła, słoniny i łoju) w kotłach przez 3-4 godziny. Wytopiony tłuszcz był zlewany do specjalnych foremek i wkładany do chłodni. Opracowanie przewidywało produkcję do 30 Mg (ton) tłuszczu na miesiąc, przy zatrudnieniu w wymiarze jedna osoba na stale oraz dwie osoby czasowo do rozładunku surowca. W punkcie 5.1 w/w oceny oddziaływania na środowisko wskazano nadto, odnośnie znajdujących się na terenie zakładu kotłów do topienia tłuszczu, iż w każdym z kotłów znajdują się paleniska, na których spala się węgiel kamienny zmieszany z brykietami z trocin, kotły są ogrzewane przede wszystkim od czwartku do soboty tj. w dniach kiedy jest przywożony tłuszcz z zakładów mięsnych. IV czasie topienia tłuszczu, w ciągu 3-4 godzin, spała się w kotłach 20 kg węgła i 10 kg brykietów.

W dniach 29 – 31 października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził kontrolę obiektu budowlanego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w B. przy ul. D. [...] należącej do B. i W. K..

Po przeprowadzonej kontroli W. K. złożył w dniu 4 listopada 2008 r. do organu I instancji pismo, zatytułowane "Proces technologiczny wytopu tłuszczów technicznych". W piśmie tym W. K. wskazał między innymi, że rozdrobnienia będącego surowcem do produkcji tłuszczy technicznych tłuszczu surowego dokonuje się w wilkach masarskich napędzanych elektrycznie, po rozdrobnieniu surowiec umieszcza się w kotłach i ogrzewa do temperatury wewnętrznej przekraczającej 100°C przez o co najmniej 16 minut, do temperatury wewnętrznej przekraczającej 110°C przez co najmniej 13 minut, do temperatury wewnętrznej przekraczającej 120°C przez co najmniej 8 minut i do temperatury wewnętrznej przekraczającej 130°C przez okres co najmniej 8 minut. Topienie przeprowadzane jest w kotłach (wytapialniach) podgrzewanych parą pod ciśnieniem, wytwornica pary napędzana jest olejem opałowym. Całość połączona jest na stałe i tworzy ciąg technologiczny.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] 2009 r., znak [...] zobowiązał właścicieli przedmiotowej nieruchomości – W. i B. K. do przedłożenia w terminie do dnia 10 kwietnia 2009 r. aktualnej technologii (obejmującej urządzenie do gromadzenia ścieków wewnątrz hali) zakładu przetopu tłuszczy w B., w zakresie obejmującym: 1) program użytkowy, 2) opis procesu technologicznego wraz z częścią graficzną, 3) urządzenia technologiczne oraz współzależność urządzeń i wyposażenia (instalacji), 4) moc przerobową, zdolność produkcyjną, 5) ilość zatrudnionych osób, 6) dane dotyczące ścieków technologicznych (ilość, rodzaj, sposób gromadzenia) wraz z zaopiniowaniem powyższego przez rzeczoznawcę ds. sanitarno-higienicznych.

W. i B. K. nie zastosowali się do w/w postanowienia i nie przedłożyli żądanych dokumentów.

Pismem z dnia 23 czerwca 2009 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. poinformował organ I instancji, że w firmie "A" w Zakładzie Przetopu Tłuszczy Zwierzęcych K. Sp. J. w B. ul. D. [...] zaprojektowana dzienna moc przerobowa wynosi 10 ton, a faktyczna dzienna moc przerobowa wg kontroli przeprowadzonej w kwietniu 2009 r. wynosi 5 ton.

Pismem z dnia 13 lipca 2009 r. Okręgowy Inspektorat Pracy w P. Oddział w O. W. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., że w trakcie przeprowadzania czynności kontrolnej w sierpniu 2008 r. stwierdzono, że w firmie "A" w Zakładzie Przetopu Tłuszczy Zwierzęcych K. Sp. J. w B. przy ul. D. [...] zatrudnionych było 10 osób, przy czym z zapisów w protokole kontroli wynika, że prace związane z eksploatacją maszyn i urządzeń służących do przetopu tłuszczy wykonywali czterej pracownicy.

W dniu 4 września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadził kontrolę zakładu Przetopu Tłuszczy Zwierzęcych K. Sp. J. w B. przy ul. D. [...]. Podczas czynności kontrolnych ustalono, iż część istniejącego budynku produkcyjnego - mała hala produkcyjna jest obecnie użytkowana jako pomieszczenie techniczne wyposażone w urządzenia do wytwarzania pary technologicznej takie jak wytwornice pary, zbiornik ciśnieniowy oraz instalację przesyłu pary technologicznej.

Pismem z dnia 14 października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany, bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy, warunków higieniczno-sanitarnych, warunków ochrony środowiska, a tym samym zmiany sposobu użytkowania zakładu topialni tłuszczy znajdującego się na nieruchomości położonej w B. przy ul. D. [...], której właścicielami są B. i W. K. (działka nr [...]).

W toku postępowania w dniu 8 września 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kolejną kontrolę dotyczącą aktualnego sposobu użytkowania obiektów budowlanych zakładu przetopu tłuszczy. W trakcie tej kontroli dokonano między innymi badania ksiąg rewizyjnych urządzeń technicznych zakładu, wydanych decyzji Urzędu Dozoru Technicznego na eksploatację urządzeń, oraz protokołów z kontroli przeprowadzonych przez Urząd Dozoru Technicznego.

Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zobowiązał właścicieli nieruchomości B. i W. K. do wstrzymania użytkowania budynku Zakładu Topialni Tłuszczy Zwierzęcych obejmującego główną halę przetopu tłuszczy oraz małą halę produkcyjną w B. przy ul. D. [...], działka nr [...] oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do 20 stycznia 2011 r. dokumentów w postaci:

1) opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;

2) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, to jest oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

4) zaświadczenie Burmistrza Krotoszyna o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5) ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;

6) uzgodnienia dokumentacji pod względem higieniczno-sanitarnym oraz BHP i ergonomii.

Postanowienie to zostało doręczone [...] października 2010 r. zarówno B. i W. K., jak i odrębnie ich pełnomocnikowi J. K.

Decyzją z dnia [...] 2011 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał B. i W. K. przywrócenie poprzedniego legalnego sposobu użytkowania budynku zakładu topialni tłuszczy zakreślonego kolorem czerwonym na szkicu nr 1, stanowiącym załącznik do tejże decyzji położonego w B. przy ul. D. [...], działka nr [...], zgodnie ze stanem dopuszczonym do legalnego użytkowania jako zakład topialni tłuszczy o mocy produkcyjnej 8 - 30 Mg (ton) tłuszczu na miesiąc; przy zatrudnieniu: 1 osoba na stałe oraz 2 osoby czasowo do rozładunku surowca; wyposażeniu zakładu w 3 kotły warzelne (opalane węglem) i wilki masarskie, bez zbiornika do gromadzenia ścieków wewnątrz hali produkcyjnej (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]2 003 r., znak [...] o pozwoleniu na użytkowanie), a użytkowanym nielegalnie jako zakład przetopu (łuszczy zwierzęcych o mocy produkcyjnej około 100 ton tłuszczu na miesiąc, przy zatrudnieniu 4 osób przy produkcji, wyposażeniu w urządzenia produkcyjne ciśnieniowe: 7 kotłów parowych do topienia surowca (tłuszczu zwierzęcego), wytwornice pary (kocioł parowy) zasilany olejem opałowym i zbiornik ciśnieniowy pary wraz z instalacją rurową pary technologicznej oraz podziemny zbiornik do gromadzenia ścieków usytuowany wewnątrz hali produkcyjnej.

Jako postawę prawną wydania powyższej decyzji organ wskazał art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej k.p.a.).

W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek produkcyjny (zakład przetopu tłuszczy zwierzęcych) składający się z 2 pomieszczeń produkcyjnych: głównej hali przetopu tłuszczy przemysłowych o powierzchni użytkowej 228,0 m2 oraz małej hali produkcyjnej o powierzchni użytkowej 31,3 m2. Główna hala produkcyjna jest wyposażona w siedem kotłów parowych do topienia surowca wraz z instalacją pary technologicznej, urządzenie do mielenia surowca (wilk) zbiornik stalowy na łój i wanny. W hali głównej znajduje się również podziemny zbiornik do gromadzenia ścieków (po byłym kanale samochodowym) o wymiarach około 8,30 m x 0,94 m (głębokość około 2 m), wanna na łój oraz wanny i sita. Z główną halą produkcyjną jest związana i połączona funkcjonalnie mała hala produkcyjna, bezpośrednio do niej przylegająca, w której znajdują się urządzenia do wytwarzania pary technologicznej (wytwornica pary - kocioł parowy typu Certuss Junior nr fabryczny [...]) zasilane olejem opałowym i zbiornik ciśnieniowy pary wraz z instalacją rurową pary technologicznej. Urządzenia te są zasilane olejem opałowym zmagazynowanym w naziemnym stalowym zbiorniku na olej opałowy o pojemności 1600 dm3, umieszczonym w przyległym budynku magazynowym (w stosunku do którego również toczy się odrębne postępowanie administracyjne znak: [...]).

W ocenie organu I Instancji powyższe ustalenia pozwoliły na stwierdzenie, iż w przedmiotowym obiekcie doszło do całkowitej wymiany urządzeń produkcyjnych na urządzenia ciśnieniowe, a tym samym zmiany technologii produkcji przetopu tłuszczy oraz znacznego zwiększenia produkcji (zintensyfikowania produkcji) i wzrostu zatrudnienia. Jak wynika bowiem z zebranego materiału dowodowego znacznemu zwiększeniu uległa moc przerobowa zakładu i wg danych Powiatowego Inspektora Weterynaryjnego wynosi ona faktycznie 5 ton dziennie. Daje to w skali miesiąca około 100 ton miesięcznie, w sytuacji gdy pozwolenie na użytkowanie zostało udzielone na zakład topialni tłuszczy o mocy przerobowej do 30 ton na miesiąc. Nadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że w powyższym zakładzie doszło również do zwiększenia zatrudnienia - w zakładzie przy produkcji pracowały w dniu 4 września 2009 r. 4 osoby, a dokumenty będące podstawą zalegalizowania w 2003 r. samowolnej zmiany sposobu użytkowania powyższego zakładu, uwzględniały zatrudnienie 1 osoby na stałe oraz 2 osób czasowo do rozładunku surowca.

W oparciu o powyższe ustalenia organ nadzoru budowlanego I instancji stwierdził, że w powyższym obiekcie doszło do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania Zakładu Przetopu Tłuszczy Zwierzęcych, poprzez zwiększenie produkcji miesięcznej z 30 ton do 100 ton, co spowodowało zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, zmianę warunków pracy, zmianę warunków higieniczno-sanitarnych, zmianę warunków ochrony środowiska, a tym samym zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów art. 71 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W szczególności organ wskazał, że ponad trzykrotny wzrost produkcji miesięcznej (z 30 ton na 100 ton), przy jednoczesnej zmianie urządzeń produkcyjnych na urządzenia ciśnieniowe spowodował zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego. Aktualnie zakład przetopu tłuszczy wyposażony jest bowiem w nowe ciśnieniowe urządzenia technologiczne i grzewcze, układ przewodów rurowych pary i oleju opałowego wraz z armaturą, w tzw. "małej hali produkcyjnej" znajduje się wytwornica pary - kocioł parowy typu Certuss Junior zasilany olejem opałowym o mocy 182-474 kW i zbiornik ciśnieniowy pary nr fabryczny [...], zaś druga wytwornica pary o mocy 700 kW znajduje się w przyległym budynku magazynowym objętym odrębnym postępowaniem administracyjnym organu - sprawa nr [...]. Powyższe wytwornice wytwarzają ciepło zasilające 7 kotłów do topienia tłuszczu znajdujących się w "głównej hali produkcyjnej". Pomieszczenie "malej hali produkcyjnej" w której jest zlokalizowana wytwornica pary o mocy 182-474 kW, winno odpowiadać przepisom § 220 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na podstawie w/w przepisu pomieszczenie byłej małej hali produkcyjnej pełniące aktualnie funkcję kotłowni, w którym znajduje się kocioł parowy typu Certuss Junior o mocy 182-474 KW (powyżej 30 kW) zasilany olejem opałowym i zbiornik ciśnieniowy pary, powinno posiadać ściany wewnętrzne w klasie odporności ogniowej E I 60, stropy w klasie E I 60, oraz drzwi lub inne zamknięcia w klasie E I 30. W świetle powyższego fakt zmiany w przedmiotowym, przypadku warunków bezpieczeństwa pożarowego jest zdaniem organu bezsporny.

Zintensyfikowanie produkcji i montaż nowych urządzeń produkcyjnych niewątpliwie spowodowało zmianę warunków pracy, a tym samym bezpieczeństwa i higieny pracy, w tym mogło spowodować zwiększenie zagrożenia dla zdrowia pracowników. Organ wskazał, że eksploatujący urządzenie ciśnieniowe, w celu zapewnienia bezpiecznej jego eksploatacji, powinien zorganizować własne służby eksploatacyjne lub powierzyć wykonanie czynności eksploatacyjnych odpowiednim osobom lub instytucjom oraz właściwie obsługiwać i konserwować urządzenie ciśnieniowe (§ 13 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 lipca 2003 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego)

Dokonane w zakładzie zmiany powodują również w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zmianę warunków ochrony środowiska, bowiem następuje w szczególności zwiększenie ilości odpadów poddawanych odzyskowi oraz zwiększenie ilości wytwarzanych odpadów, przy czym w przedmiotowym przypadku ocena oddziaływania na środowisko była opracowana dla pierwotnej wielkości produkcji do 30 ton tłuszczu na miesiąc oraz dla pierwotnej technologii. Wpływ na zmianę warunków higieniczno-sanitarnych w zakładzie ma również zorganizowanie w hali głównej zbiornika podziemnego do gromadzenia ścieków, z wykorzystaniem byłego kanału samochodowego. Należy przeanalizować, czy szczelność zbiornika jest odpowiednia i nie ma przecieku ścieków do gruntu. Należy wziąć pod uwagę fakt, że pozwolenie na użytkowanie wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie dokumentów przedłożonych przez właścicieli nie przewidywało powyższego zbiornika wewnątrz hali produkcyjnej.

Reasumując, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wskazał, że właściciel dokonał zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania Zakładu Przetopu Tłuszczy Zwierzęcych, zwiększając ponad trzykrotnie produkcję miesięczną z 30 ton na 100 ton, co spowodowało zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, zmianę warunków pracy, zmianę warunków higieniczno-sanitarnych, zmianę warunków ochrony środowiska, a tym samym dokonał zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów art. 71 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (ust. 2 art. 71 Prawa budowlanego) Przez zmianę wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego.

Właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania jest zgodnie z art. 82 ust, 2 Prawa budowlanego starosta. Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania powinno być dokonane przed planowaną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał nadto, że na przedmiotową zmianę sposobu użytkowania właściciele B. i W. K. nie posiadają wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi.

W dalszym ciągu swoich wywodów organ wskazał, że inwestor nie dostosował się do wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego postanowienia z dnia 14 października 2010 r. i nie przedstawił organowi nakazanych w tym postanowieniu dokumentów.

W tym stanie sprawy winien w niej zdaniem organu znaleźć zastosowanie art. 71a ust. 4 prawa budowlanego zgodnie, z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego część.

Odnosząc się do zagadnień związanych z prawidłowym określeniem adresatów decyzji z dnia 7 marca 2011 r. organ I instancji wskazał, że jak wynika z Księgi wieczystej nr [...] właścicielami przedmiotowej nieruchomości są B. i W. K.. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie również w wypisie z rejestru gruntów dla działki nr [...] uzyskanym ze Starostwa Powiatowego w K. Jednocześnie pomimo wezwania organu właściciele nie przedstawili dokumentu z którego wynika, że zarządcą nieruchomości jest inny podmiot, w tym w szczególności ‘"A"" Przetop Tłuszczy Zwierzęcych K. Spółka Jawna. Stąd też w ocenie organu obowiązki należało nałożyć na właścicieli, bowiem to na właścicielu (współwłaścicielach) obiektu budowlanego w pierwszej kolejności ciążą obowiązki i odpowiedzialność za należyty stan techniczny, a odpowiedzialność ta przechodzi na zarządcę dopiero w sytuacji gdy obowiązki takie co do ich zakresu bezspornie wynikają z umowy o zarządzanie nieruchomością łączącej właściciela (współwłaścicieli) z zarządcą nieruchomości lub wynikają bezpośrednio dla zarządcy z przepisów szczególnych.

Z decyzją powyższą nie zgodzili się B. i W. K., którzy w terminie prawem przewidzianym wnieśli od niej odwołanie, zarzucając naruszenia prawa - art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie (błąd subsumcji) podnosząc w uzasadnieniu jedynie, iż o żadnym nielegalnym sposobie użytkowania nie może być mowy.

Decyzją z dnia [...] 2011 r., znak [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2011 r., znak [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji wyczerpująco zebrał materiał dowodowy oraz zaczerpnął informacji od wielu organów administracji państwowej w celu ustalenia czy i kiedy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku zakładu topialni tłuszczu w B. przy ul. D. [...]. W szczególności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prawidłowo ustalił, iż przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania budynku zakładu topialni tłuszczy położonego na nieruchomości w B. przy ul. D. [...], nastąpiła w październiku 2008 r. Powyższą datę ustalono w oparciu o siedem decyzji wydanych przez Urząd Dozoru Technicznego Oddział w O. W. w dniu 22 października 2008 r. Powyższymi decyzjami Urząd Dozoru Technicznego zezwolił na eksploatację urządzeń technicznych szczegółowo wskazanych w w/w decyzjach. Na tej podstawie można stwierdzić, iż faktyczna zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w październiku 2008 r., potwierdza to fakt całkowitej zmiany technologii produkcji przetopu tłuszczy, a tym samym znaczne zwiększenie produkcji (zintensyfikowanie produkcji) oraz wzrost zatrudnienia.

W ocenie organu II instancji zwiększenie produkcji miesięcznej z 30 ton do 100 ton, zwiększenie zatrudnienia oraz zwiększenie ilości wytwarzanych odpadów, ewidentnie spowodowało zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków higieniczno-sanitarnych, warunków pracy, warunków ochrony środowiska, a tym samym zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Organ wskazał nadto, iż zarówno fakt zintensyfikowania, zwiększenia ilości wytwarzanych odpadów jak i zwiększenia zatrudnienia potwierdziły zarówno Państwowa Inspekcja Pracy (pi9smo z dnia 19 lipca 2010 r.), Inspekcja Weterynaryjna Powiatowy Inspektorat Weterynarii w K. (pismo z dnia 18 sierpnia 2010 r.) jak i Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Poznaniu (pismo z dnia 8 lipca 2010 r.).

W ocenie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy w oparciu o zebrany materiał dowodowy prawidłowo zastosował art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, bowiem zobowiązani, tj. B. i W. K. nie wywiązali się z obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2010 r.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli w terminie prawem przewidzianym Barbara Konieczna i W. K. zarzucając naruszenie:

1. art. 7, 77, 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie - błędnie został ustalony stan faktyczny,

2. art. 9 k.p.a. przez jego niezastosowanie,

3. art. 106 k.p.a. przez jego niezastosowanie,

4. art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie (przez organ I instancji),

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie (przez organ II instancji),

6. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie (przez organ II instancji).

Zgłaszając powyższe zarzuty B. i W. K. wnieśli o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Poznaniu i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 997,- zł.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w rozpatrywanym przypadku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. błędnie przyjął, że domniemane zwiększenie produkcji i wzrost zatrudnienia jest tego rodzaju zmianą w sposobie użytkowania obiektu budowlanego, która wymaga pozwolenia właściwego organu, bowiem zarówno poprzednio, jak i obecnie budynek jest użytkowany w podobny sposób, to jest dla celów prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na produkcji tłuszczy zwierzęcych. Wymiana maszyn i urządzeń na nowocześniejsze oraz montaż kilku dodatkowych w żadnym razie nie wywołała przy tym skutków (nie wpłynęła na zmianę warunków) określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ich nie wykazał. Nadto w uzasadnieniu skargi wskazano, iż unowocześnienie produkcji w sposób istotny nie zwiększyło uciążliwości związanych z użytkowaniem obiektu budowlanego i z pewnością nie spowodowało niedopuszczalnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenia stanu środowiska, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Skarżący wskazali, iż w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zwiększenie (zintensyfikowanie) produkcji byłoby dopiero wówczas zmianą sposobu użytkowania wymagającą zezwolenia właściwego organu - gdyby związane było ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Co do zaistnienia tego rodzaju następstw wprowadzonej zmiany konieczne jest ustalenie przez organ nadzoru budowlanego czy i jakie warunki zostały zmienione. Powoływanie się tylko ogólnie na pisma innych organów, bez wskazania konkretnego przepisu - właściwej jednostki redakcyjnej (paragraf, ustęp, punkt) jest niewystarczające. W zaskarżonych orzeczeniach nie wykazano, czy istotnie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź w zakresie wielkości lub układu obciążeń, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem skarżących organ nadzoru budowlanego uznał, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu powołanego przepisu nie badając, czy okoliczności stanowiące ustawowe przesłanki tej zmiany rzeczywiście wystąpiły. W konsekwencji stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony, co oznacza, iż zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., przewidujących obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Ta wadliwość postępowania powinna zostać usunięta. W szczególności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie poddał analizie warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego (dostosowanie zmienionej funkcji pomieszczenia do wymagań przepisów przeciwpożarowych) oraz bezpieczeństwa pracy (zastosowanie odpowiednich przepisów kodeksu pracy w odniesieniu do warunków stworzonych miejsc pracy w obiekcie).

W skardze podniesiono nadto, iż gdyby w przedmiotowej sprawie była konieczna formalna zmiana sposobu użytkowania (ingerencja nadzoru budowlanego) organy kontrolujące (PIP, WIOŚ, PIW) nie dopuściłby do użytkowania zakładu bez takiej formalnej zmiany to jest zgłoszenia.

Skarżący wskazali, że art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Używa bowiem określenia "w szczególności", co oznacza, że wymienione w tym przepisie rodzaje działalności zmieniające określone warunki zostały wymienione jedynie przykładowo. W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego będzie wymagał uzyskania pozwolenia właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Zdaniem skarżących o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie może być mowy bez wykazania, że zmiana ta podlega dostosowaniu do innych wymogów i przepisów prawa i bez wskazania tych wymogów i przepisów. Organ zaś w najmniejszym nawet stopniu tego nie uczynił.

W uzasadnieniu skargi przyznano, że uruchomiono w budynku nowe urządzenia techniczne, ale budynek ten wraz ze znajdującym się w nim wyposażeniem i urządzeniami nadal pozostawał w swej podstawowej funkcji budynkiem produkcyjnym i jest nim do tej pory. Faktycznie nie dokonano zatem żadnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku i żadne postępowanie naprawcze nie jest konieczne. Co za tym idzie skarżący nie popełnili żadnej samowoli użytkowej, a ewentualna zmiana technologii produkcji, związana z postępem nauki i techniki, nie podpada pod pojęcie zmiany sposobu użytkowania. Zmiana technologii (zmiana urządzeń służących temu samemu celowi) to nie to samo co zmiana sposobu użytkowania. W skardze podkreślono, iż strona skarżąca posiada pozwolenie na użytkowanie zakładu przetopu tłuszczy zwierzęcych znak [...] dnia [...] 2003 r. i w sposób zgodny z tym pozwoleniem obiekt użytkuje.

Odnosząc się do poczynionych przez organy ustaleń faktycznych skarżący wskazali, że informacje o zwiększonej produkcji są błędne, na dowód czego do skargi dołączyli trzy decyzje Starosty K. - zezwolenia w zakresie odzysku, zbierania i transportu odpadów: z dnia 26 marca 2003 r., z której wynika jednoznacznie, że moc produkcyjna nie miała wynosić 8-30 Mg (ton) tłuszczu na miesiąc, a około 91,67 Mg (ton) na miesiąc (1100 Mg/rok), czyli ponad trzy razy więcej niż ustalił to organ I instancji. Nadto w skardze podniesiono, iż kwestia posiadania tzw. pozwolenia zintegrowanego dotyczy zakładów o mocy produkcyjnej 10 Mg/dobę, zaś nawet gdyby przyjąć 100 Mg/miesiąc, to dobowy przerób wynosi zaledwie 3,33 Mg (100 Mg : 30 dni = 3,33 Mg/dobę), tj. 1/3 wartości progowej), żaden organ kontrolny nie wstrzymał produkcji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono nadto, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zwracając się do innych organów o zajęcie stanowiska nie zawiadamiał o tym strony, przez co skarżący zostali w istocie pozbawieni możliwości zaskarżenia orzeczeń organów współdziałających oraz że organy nie informowały w jaki sposób zostanie zakończone postępowanie naprawcze, w szczególności o opłacie legalizacyjnej i jej wysokości. Tym samym organy pozbawiły stronę możliwości dokonania racjonalnej oceny i wyboru swego postępowania.

Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny W Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm) oraz stosownie do art. 3 § 1 i 2 pkt 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej: P.p.s.a..) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż usunięcie zaskarżonego aktu (decyzji) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne określające prawa i obowiązki stron lub normy procesowe, regulujące postępowanie przed organami administracji publicznej. Oznacza to równocześnie, że sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Rozpoznając zarzuty podniesione w skardze w pierwszym rzędzie odnieść się należy do zarzutów naruszenia prawa procesowego.

Skoro bowiem w skardze podniesiono zarówno zarzut obrazy prawa materialnego - przepisu art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, jak i procesowego polegający na zarzuceniu procedowania w sposób stanowiący naruszenie wskazanych przepisów k.p.a., to pierwszy z nich będzie mógł stanowić przedmiot rozpoznania dopiero wówczas, gdyby bezzasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem w przypadku stwierdzenia, że nie zaistniało naruszenie prawa procesowego i w związku z tym organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, zaktualizuje się kwestia zbadania, czy w odniesieniu do ustalonych faktów prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Wszystkie podniesione przez skarżących zarzuty uznać zaś należy za niezasadne.

W szczególności nie sposób podzielić zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. Analiza akt sprawy pozwala bowiem na stwierdzenie, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził bardzo obszerne postępowanie dowodowe, w toku którego w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył całość dostępnego materiału dowodowego, a przedstawiona przez organy administracji ocena całokształtu zebranego materiału dowodowego, nie może być uznana za dowolną i wykraczającą poza zasadę swobodnej oceny dowodów.

Przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego czynności dowodowe pozwoliły przy tym na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, odpowiadające wymogom wynikającym z obowiązującej w polskiej procedurze administracyjnej zasady prawdy obiektywnej.

Podkreślić należy, iż w ocenie Sądu rozpoznającego skargę organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły zarówno wielkość, organizację i technologię produkcji oraz rozmiar zatrudnienia w przedmiotowym zakładzie przetopu tłuszczy zwierzęcych na czas wydania decyzji z dnia [...] 2003 r., znak [...]udzielającej pozwolenia na użytkowanie zakładu przetopu tłuszczy zwierzęcych na nieruchomości położonej przy ul. D. [...] w B., jak i zmiany tych parametrów, w tym w szczególności zmiany technologii produkcji, jak wielkości i wielkości zatrudnienia w zakładzie oraz czasu zaistnienia tych zmian.

Szczególnie znamiennym jest przy tym, iż w uzasadnieniu skargi pomimo podniesienia w niej zarzutu naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 i 80 k.p.a. nie wskazano jakie środki dowodowe miałyby być rzekomo pominięte w toku prowadzonego postępowania, jakich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych nie ustalono, względnie jakie dowody ocenione zostały przez organ dowolnie bądź w oderwaniu od całokształtu materiału dowodowego.

Podnoszone w skardze okoliczności uzasadniające zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7, 77 i 80 k.p.a. sprowadzające się do wskazania, że stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie poddał analizie warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego (dostosowanie zmienionej funkcji pomieszczenia do wymagań przepisów przeciwpożarowych) oraz bezpieczeństwa pracy (zastosowanie odpowiednich przepisów kodeksu pracy w odniesieniu do warunków stworzonych miejsc pracy w obiekcie) sprowadzają się zaś do zakwestionowania zasadności zastosowania w sprawie przepisów dotyczących samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i co za tym idzie dotyczą nie naruszenia przepisów postępowania, lecz również wyartykułowanego w skardze zarzutu obrazy prawa materialnego poprzez błędne jego zastosowanie.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż poczynionych przez organy administracji ustaleń faktycznych co do zaistniałych zmian wyposażenia, zatrudnienia, organizacji produkcji i jej wielkości w zakładzie wytopu tłuszczu prowadzonym na należącej do skarżących posesji przy ul. D. [...] w B. nie podważa w żadnej mierze dołączona do skargi decyzja Starosty K. z dnia [...] 2003 r., nr [...]. Decyzja ta zapadła bowiem w odrębnym postępowaniu, nie związanym w żaden sposób z postępowaniami toczącymi się w oparciu o przepisy Prawa budowlanego i co szczególnie istotne nie zawiera jakichkolwiek ustaleń co do sposobu i organizacji produkcji w przedsiębiorstwie "A" w Zakładzie Przetopu Tłuszczy Zwierzęcych K. Sp. J. w B. ul. D. [...], a jedynie stanowi o wyrażeniu zgody (zezwoleniu) udzielonemu wyżej wskazanemu podmiotowi gospodarczemu "na przyszłość" na prowadzenie w określonym wymiarze działalności w zakresie odzysku odpadów. Z decyzji tej, wbrew sugestii skarżących, nie wynika zaś w żadnej mierze jaka była wielkość produkcji w przedmiotowym zakładzie na dzień [...] 2003 r., to jest na dzień wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzji nr [...] udzielającej B. i W. K. oraz A. i R. K. pozwolenia na użytkowanie zakładu przetopu tłuszczy zwierzęcych w B. przy ul. D. [...].

Jak trafnie wskazano bowiem w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. II SA/Gd 145/09 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) trzeba bowiem rozgraniczyć kompetencje różnych organów administracji publicznej związanych z kontrolą tej samej działalności, ale w różnych jej aspektach i zdać sobie sprawę, że organy te współdziałają w sprawowaniu kontroli nad tą działalnością.

Zatem kontrola działalności, polegającej na projektowaniu, budowie i utrzymaniu obiektu budowlanego należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Jednakże kontroli w tej biorą także udział inne organy, w tym nadzoru weterynaryjnego. Prawo wówczas przewiduje formę współdziałania organów, które polega na tym, że na przykład do wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, czy (według obecnego stanu prawnego) zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy dołączyć, w zależności od potrzeb, pozwolenia uzgodnienie lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. Tak więc zgoda na zmianę wielkości produkcji innego organu nie wyklucza konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z przepisami Prawa budowlanego lub postępowania, które należy przeprowadzić, gdy zmiana taka nastąpiła bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Zgoda taka powinna być natomiast wykorzystana w takim postępowaniu. Podobnie w takim postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Prawa budowlanego powinny być wykorzystane inne decyzje, jeżeli są wymagane na przykład z uwagi na ochronę środowiska. Jednakże ich istnienie, jak też przeprowadzenie badań z zakresu ochrony środowiska, nawet z wynikiem pozytywnym, nie wyłącza obowiązku organów nadzoru budowlanego odpowiedniego, zgodnego z przepisami Prawa budowlanego zareagowania na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia.

Stąd też zarówno decyzja Starosty K. z dnia 26 marca 2003 r., jak i późniejsze decyzje tegoż organu dotyczące tej samej materii nie mają jakiegokolwiek wpływu na ocenę prawidłowości dokonanych przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie ustaleń faktycznych dotyczących pierwotnej organizacji, wielkości zatrudnienia, technologii i wielkości produkcji w zakładzie przetopu tłuszczy zwierzęcych w B. przy ul. D. [...], na który to sposób użytkowania obiektu budowlanego byłej mieszalni pasz udzielono zezwolenia decyzją z dnia [...] 2003 r., nr [...].

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez nie poinformowanie skarżących przez organy administracji w jaki sposób zostanie zakończone postępowanie naprawcze, w tym szczególności o opłacie legalizacyjnej i jej wysokości wskazać należy, iż również ten zarzut uznać należy za bezzasadny.

Z istoty postępowania legalizacyjnego prowadzonego w oparciu o art. 71a ust. 1, 2 i 4 Prawa budowlanego wynika bowiem w sposób oczywisty, iż w momencie wszczynania tegoż postępowania organy nadzoru budowlanego nie posiadają wiedzy o sposobie jego zakończenia, albowiem, to dopiero to postępowanie udzielić ma odpowiedzi na pytanie czy w ogóle możliwa jest legalizacja samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu oraz czy strona postępowania zainteresowana jest takową legalizacją.

Zgodnie z art. 71a ust. 2 Prawa budowlanego ustalenie opłaty legalizacyjnej jest przy tym możliwe dopiero po wykonaniu przez zobowiązanego obowiązków nałożonych na stronę na podstawie art. 71a, ust. 1 pkt 2 i następuje w drodze odrębnego postanowienia na które przysługuje zażalenie. Brak jest zatem jakiejkolwiek podstawy prawnej dla dokonywania przez organ obliczenia opłaty legalizacyjnej przed stwierdzeniem wykonania przez zobowiązanego obowiązku o jakim mowa w art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i co za tym idzie dla informowania stron postępowania o wysokości tej opłaty, tym bardziej, iż w przepisach brak jest wskazania, odmiennie niż chociażby w przypadku interpretacji podatkowych, w jakiej formie prawnej informacja takowa miałaby być udzielona i jaki miałby być prawny walor takowej informacji, w tym w szczególności zakres związania nią organu w prowadzonym postępowaniu.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przepisy przewidujące możliwość legalizacji samowoli użytkowej i związanej z tym opłaty legalizacyjnej są zaś prawem powszechnie obowiązującym, zatem organ administracji publicznej nie mają obowiązku pouczania o nich z urzędu, w szczególności gdy stroną postępowania jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie objętym samowolną zmianą sposobu użytkowania. Obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków nie może być przy tym interpretowany jako obowiązek informowania nie o faktach i prawie, lecz o treści potencjalnych, przyszłych rozstrzygnięć stanowiących efekt stosowania prawa.

Niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 106 k.p.a. przez jego niezastosowanie polegające na tym, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zwracając się do innych organów o zajęcie stanowiska nie zawiadamiał o tym strony, przez co skarżący zostali w istocie pozbawieni możliwości zaskarżenia orzeczeń organów współdziałających. Zarzut ten jest niezasadny, gdyż organy administracji przepisu tego nie stosowały.

Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Jednocześnie § 2 tego samego przepisu stanowi, iż organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę, zaś zgodnie z § 5 zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

Zauważyć w tym miejscu należy, że przepisy Prawa budowlanego, w tym w szczególności art. 71a tej ustawy, nie uzależniają sposobu zakończenia postępowania legalizacyjnego od zajęcia stanowiska przez inny organ. Jak z powyższego wynika przepisy zawarte w art. 106 k.p.a. nie znajdowały zastosowania w niniejszej sprawie i co za tym idzie nie mogło dojść do ich naruszenia.

Informacje pisemne uzyskane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (k. 104 akt organu I instancji), Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. Odział w O. W. (k. 30, k. 105 akt organu I instancji), Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. (k. 29, k. 119 akt organu I instancji), Urzędu Dozoru Technicznego Oddział w O. W. (k.122 akt organu I instancji) nie stanowiły zatem sformalizowanego stanowiska innych organów administracji publicznej wyrażonego w formie określonej w art. 106 § 5 k.p.a. i nie były wiążące dla organu prowadzącego postępowanie, lecz były jedynie zwykłymi środkami dowodowymi ocenianymi w ich wzajemnym powiązaniu z całością przeprowadzonych w toku postępowania dowodów. Podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Brak jest zatem jakichkolwiek przeszkód dla dopuszczenia jako dowodu w sprawie informacji uzyskanych od innych organów administracji publicznej, a dotyczących okoliczności faktycznych ustalonych w toku odrębnych postępowań prowadzonych przez te organy.

Za oczywiście niezasadne uznać należy pozostałe podnoszone w skardze zarzuty proceduralne, to jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie przez organ II instancji oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie.

Do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który to przepis określa jedynie rodzaje decyzji jakie może podjąć organ odwoławczy (zawiera katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego), nie wskazując jednakże przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji, mogłoby bowiem dojść wyłącznie w sytuacji, gdyby organ II instancji ustalił (i dał temu wyraz w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia), że decyzja organu I instancji obarczona jest wadami uzasadniającymi jej uchylenie, a pomimo to orzekł o utrzymaniu jej w mocy, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. określającego przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, gdyż organy administracji przepisu tego nie stosowały. Wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne jedynie jeżeli organ pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowo ustalenia stanu faktycznego, lub przeprowadził z kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa procesowego. Skoro zaś żadna z powyższych sytuacji w sprawie nie zaistniała, to brak było podstaw dla zastosowania w sprawie wskazanego powyżej przepisu.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, iż również ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Postępowanie organów nadzoru budowlanego w przypadku ustalenia, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez stosownego pozwolenia właściwego organu, w obowiązującym obecnie stanie prawnym, objęte jest dyspozycją art. 71a Prawa budowlanego. Omawiany przepis wszedł w życie w dniu 31 maja 2004 r. Przepisem art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) zmieniono brzmienie art. 71 dotychczas obowiązującej ustawy - Prawo budowlane oraz w punkcie 32 tego artykułu dodano art. 71a.

Jednocześnie jednak w art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej zastrzeżono, że przepisu art. 71a nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. (patrz Zdzisław Kostka Prawo budowlane Komentarz ODDK Gdańsk 2005 r. str.173, Edward Radziszewski Prawo budowlane Przepisy i Komentarz Wydanie II LexisNexis Warszawa 2006 r. str.215).

W rozpoznawanej sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły, że do zmian w sposobie użytkowania przedmiotowego obiektu zakładu przetopu tłuszczy doszło w październiku 2008 r., albowiem jak wynika przede wszystkim z przedłożonych przez właściciela podczas kontroli dokumentów dotyczących eksploatacji urządzeń ciśnieniowych to w październiku 2008 roku Urząd Dozoru Technicznego zezwolił na eksploatację dziewięciu urządzeń ciśnieniowych w zakładzie, w tym stałego zbiornika ciśnieniowego nr fabrycznym 7035 umieszczonego w tzw. "malej hali produkcyjnej", zbiorników ciśnieniowych kotłów parowych do topienia surowca umieszczonych w tzw. "głównej hali produkcyjnej" oraz wytwornicy pary o nr fabrycznym [...] znajdującej się w budynku magazynowym.

W świetle takowych ustaleń za prawidłowe uznać należy rozstrzyganie niniejszej sprawy w oparciu o przepis art. 71a Prawa budowlanego, albowiem do analizowanej zmiany w sposobie użytkowania obiektu doszło po dniu wejścia w życie tegoż przepisu.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż kwestie związane z późniejszą zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zostały uregulowane w art. 71 Prawa budowlanego. Treść artykułu podlegała znaczącym zmianom w dokonywanych nowelizacjach. Dotyczyły one zarówno samej definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak i zasad postępowania w takiej sytuacji. Wejście w życie przywołanej już powyżej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane, zniosło obowiązek uzyskania decyzji administracyjnej, zezwalającej na wprowadzenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zastępując go obowiązkiem dokonania zgłoszenia tego zamierzenia (art. 71 ust. 2 ustawy prawo budowlane), co oznacza, iż ustawodawca nie zrezygnował z kontroli tego rodzaju działań inwestora. W myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Użyty zwrot "w szczególności" wskazuje, że oprócz sytuacji wymienionych w ustawie (najbardziej powszechnych i typowych) mogą również zaistnieć inne, które także można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1191/2004, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny LEX nr 175374, zachowujący aktualność pomimo częściowej zmiany stanu prawnego, Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 642, teza 4).

Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi (lub jego części), związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania

Niewątpliwie w każdym zatem przypadku, na organie administracji spoczywa obowiązek dokonania szczegółowej oceny, czy samowolnie dokonana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części), wymagała uprzedniego dokonania zgłoszenia, w trybie art. 71 ust. 2 ustawy.

W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego dokonały w niniejszej sprawie takowej szczegółowej oceny samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wyrażającej się w zmianie technologii produkcji i wielkości zatrudnienia w zakładzie, co skutkowało zintensyfikowaniem wielkości produkcji i jej kilkukrotnym zwiększeniem, i prawidłowo uznały, iż zmiana ta wymagała uprzedniego dokonania zgłoszenia, w trybie art. 71 ust. 2 ustawy, albowiem wiązała się ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska.

Sąd w całości podziela w tym zakresie argumentację podniesioną w uzasadnieniach decyzji obu instancji, w tym w szczególności w obszernym uzasadnieniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., której to argumentacji uznając ją za własną nie będzie ponownie przytaczał.

Nadto podkreślić należy, iż zasadnicza zmiana technologii produkcji polegająca na zmianie kotłów warzelnych odrębnie opalanych węglem i brykietami z trocin, na kotły w których przetop tłuszczu realizowany jest w kotłach (wytapialnikach) podgrzewanych parą pod ciśnieniem, przy czym wytwornica pary napędzana jest olejem opałowym, a całość połączona jest na stałe i tworzy ciąg technologiczny o kilkukrotnie większej niż pierwotna wydajności, co wynika chociażby ze skrócenia procesu wytopu z pierwotnych kilku godzin do kilkudziesięciu minut, stanowiła niewątpliwie istotną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zmiana ta wiązała się ze zmianą warunków pracy związaną nie tylko ze zmianą ilości osób zatrudnionych, lecz przede wszystkim z tym, że inne są warunki pracy dla odrębnych kotłów warzelnych opalanych węglem i brykietami, a inne dla obejmującej cały obiekt instalacji sprężonej pary wodnej i kotłów ciśnieniowych wytwarzających tą parę, a opalanych olejem opałowym, zmieniają się bowiem czynniki o jakich pracodawca zgodnie z art. 2071 § 1 pkt 1 kodeksu pracy winien informować pracowników oraz zmienia się ryzyko zawodowe związane z wykonywaną pracą, które również winno być przez pracodawcę dokumentowane i o którym winien on informować pracowników (art. 226 kodeksu pracy). Art. 2071 § 1 pkt 1 kodeksu pracy stanowi bowiem, że pracodawca zobowiązany jest informować pracowników o zagrożeniach dla zdrowia i życia występujących w zakładzie pracy, na poszczególnych stanowiskach pracy i przy wykonywanych pracach, w tym o zasadach postępowania w przypadku awarii i innych sytuacji zagrażających zdrowiu i życiu pracowników, a w następstwie zmiany technologii produkcji w przedmiotowym zakładzie zmieniły się niewątpliwie zagrożenia związane z potencjalnymi awariami nie użytkowanych w nim wcześniej instalacji ciśnieniowych transportujących parę i nowych typów wytapialników.

Odnosząc się do zwiększonej w następstwie zmiany technologii wielkości produkcji (ilości przetapianego tłuszczu zwierzęcego) zauważyć należy, iż przez zmianę wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, a skutki takie, jak wykazano powyżej i w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji niewątpliwie miały miejsce.

Nadto ponad trzykrotne zwiększenie wielkości produkcji (ilości przetapianego tłuszczu) należy zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę uznać za zmianę warunków higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, a tym samym za zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W przypadku bowiem, gdy następuje intensyfikacja produkcji i znaczne jej zwiększenie w tych samych budynkach, to pomimo postępu technologicznego, musi to mieć istotny wpływ na zmianę warunków pracy, warunków higieniczno-sanitarnych czy ochrony środowiska, panujących w obiektach zakładu przetopu tłuszczy. Zauważyć trzeba, iż sama działalność związana z przetopem tłuszczy może znacząco oddziaływać na środowisko, o czym świadczy m.in. obowiązek uzyskania tzw. pozwolenia zintegrowanego, przy przekroczeniu określonej wielkości produkcji. Podnoszony przez skarżących fakt uzyskania przez nich pozwolenia odzysk odpadów 2500 ton rocznie ma przy tym istotne znaczenie dla zachowania przez skarżącego norm ochrony środowiska, natomiast nie przesądza jeszcze o tym, że nie została dokonana zmiana warunków ochrony środowiska w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zmiana warunków ochrony środowiska w rozumieniu tego przepisu, spowodowana znaczną intensyfikacją produkcji, świadczącą o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego może bowiem mieścić się w granicach norm ochrony środowiska określonych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

Reasumując nie sposób zgodzić się z zawartym w skardze stwierdzeniem, jakoby nie zaistniała zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego zakładu przetopu tłuszczy położonego w B. przy ul. D. [...], względnie by zmiana ta nie miała wpływu na warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska.

Wskazać w tym miejscu należy, iż wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego o jakiej mowa w art. 71 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego nie musi wiązać się ze spowodowaniem niedopuszczalnych zagrożeń dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszeniem stanu środowiska, pogorszeniem warunków zdrowotno-sanitarnych, czy też wprowadzeniem, utrwaleniem bądź zwiększeniem ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Przepis art. 71 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego nie zawiera bowiem inkryminowanych w skardze przesłanek jego stosowania i wiąże konieczność uzyskania we właściwym trybie zgody (braku sprzeciwu organu) na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wyłącznie z podjęciem bądź zaniechaniem w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, nie określając jednakże kierunku i następstw tych zmian.

Postępowanie organów nadzoru budowlanego w przypadku ustalenia, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez stosownego zgłoszenia do właściwego organu objęte jest jak wskazano powyżej dyspozycją art. 71a Prawa budowlanego. Obliguje on w ust. 1 właściwy organ do wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz do nałożenia obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje stronie zażalenie. W ustępach 2 i 3 przewidziano tryb postępowania legalizacyjnego, zaś w ust. 4 tego artykułu uregulowano sytuacje, w których organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Zarówno gramatyczna jak i celowościowa wykładnia art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku niezastosowania się do nakazu określonego w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 71a ust. 1 organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nakazać przywrócenie poprzedniego, legalnego sposobu użytkowania obiektu. Innymi słowy ustawodawca nie pozostawił organowi żadnej swobody w doborze sankcji, zatem decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego. Redakcja przepisu jednoznacznie wskazuje, że sankcję nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania organ ma obowiązek zastosować w dwóch sytuacjach, w nim wskazanych.

Reasumując, wobec dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik sprawy i dokonania ustaleń faktycznych na podstawie materiału dowodowego należycie zebranego i ocenionego przez organ administracji oraz wobec prawidłowego zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W tej sytuacji zasadnym było oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania sądowego, albowiem zgodnie z przepisem art. 200 P.p.s.a. zwrot kosztów postępowania dla skarżącego dopuszczalny jest wyłącznie w razie uwzględnienia skargi.