Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1252/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 2. art. 31 ust. 3, art. 21 i art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Konstytucja nie zakłada prymatu prawa własności w stosunku do innych praw podmiotowych chronionych jej przepisami, a zatem skoro ustawodawca przyznal gminie prawo ingerencji w sposób wykonywania wlasności w drodze uchwalania aktów prawa miejscowego to nie ulega watpliwości, że jej organ stanowiący był uprawniony do wprowadzenia zakazów opartych na przepisie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodaroewniu przestrzennym.

TEZY

Konstytucja nie zakłada prymatu prawa własności w stosunku do innych praw podmiotowych chronionych jej przepisami, a zatem skoro ustawodawca przyznal gminie prawo ingerencji w sposób wykonywania wlasności w drodze uchwalania aktów prawa miejscowego to nie ulega watpliwości, że jej organ stanowiący był uprawniony do wprowadzenia zakazów opartych na przepisie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodaroewniu przestrzennym.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009r. sprawy ze skargi R. B., S. B. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Gminy M. z dnia [...]r. w części dotyczącej zwrotu "lub powodujących konflikty społeczne", a w pozostałej części oddala skargę, 2. zasądza od Gminy M. na rzecz skarżących kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

R. B. i S. B. działając w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej zwanej u.s.g.) oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy M. z dnia dniu [...] r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. dla obszaru P. – [...] ( Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. Nr [...], poz. [...]). W skardze domagali się stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 pkt 7 oraz § 12 ust. 6 lit b tej uchwały oraz zasadzenia kosztów postępowania zarzucając, że § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały narusza art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez wprowadzenie ograniczenia prawa własności naruszającego zasadę proporcjonalności, a § 12 ust.6 lit b tego aktu prawa miejscowego narusza art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. dalej u.p.z.p.) przez określenie sposobu zagospodarowania terenu za pomocą normy otwartej i niedookreślonej.

W uzasadnieniu skarżący podali, że są właścicielami nieruchomości położonej w P. przy ul [...] (działka nr [...] k.m. [...]) objętej przedmiotowym planem miejscowym i zaliczonej w tym planie do terenów oznaczonych symbolem 7U – MN. W ich ocenie § 4 ust. 1 pkt 7 tego planu ustanawiający zakaz lokalizacji na obszarze objętym planem obiektów i urządzeń mogących pogorszyć stan środowiska, stanowiących uciążliwości dla mieszkańców lub powodujących konflikty społeczne wprowadza ograniczenie przysługującego im prawa własności uchybiając zasadzie proporcjonalności. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Powołując się poglądy doktryny wskazali, że przywołany przepis Konstytucji formułuje cztery warunki dotyczące ograniczania konstytucyjnych praw i wolności, a to: przesłankę formalną (wyłączność ustawy), przesłankę materialną (katalog wartości uzasadniających ograniczenie), przesłankę proporcjonalności (konieczność ograniczenia w demokratycznym państwie prawnym) oraz zakaz naruszenia istoty wolności i praw (vide: L. Garlicki, Przesłanki ograniczania konstytucyjnych praw i wolności, Państwo i Prawo 10/2001, s. 5 i nast.). W art. 64 ust. 3 Konstytucji dotyczącym ograniczeń w wykonywaniu praw własności powtórzone zostały pierwsza i ostatnia z wyliczonych przesłanek, nie ulega jednak wątpliwości, że pozostałe przesłanki dotyczące zasady proporcjonalności oraz wartości uzasadniających ograniczenie praw podmiotowych powinny być także brane pod uwagę przy ograniczaniu prawa własności. Wyraźnie wskazał na to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, [w:] OTK 1999/1/2. Skarżący wskazali następnie, że ograniczenie prawa własności wprowadzone zapisem § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały znajduje formalne oparcie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast w ich ocenie brak było materialnych podstaw do ograniczenia ich prawa przez wprowadzenie do planu zapisu zakazującego realizacji inwestycji "powodujących konflikty społeczne". Zapis taki nie służy bowiem zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego, ochrony środowiska, zdrowia czy moralności publicznej. Trudno też mówić o ochronie wolności i praw innych osób, a konflikt związany z realizacją inwestycji winien być rozstrzygany w oparciu o pozytywne przesłanki. Kwestionowany zapis planu przenosi zaś rozstrzygnięcie konfliktu na grunt subiektywny, powodując, że w przypadku sprzeciwu społecznego inwestycja nie może być realizowana. Tym samym wystarczy powstanie konfliktu w oparciu o subiektywne przekonania części społeczności, aby inwestycja nie doszła do skutku. Przedmiotowy zapis planu nie służy także ochronie porządku publicznego, bowiem konflikt społeczny rzadko osiąga rozmiary zagrażające temu porządkowi. Przyjmując zatem nawet, że ma on na celu ochronę porządku publicznego, w jaskrawy sposób naruszałoby to zasadę proporcjonalności. Stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi bowiem znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego i musi być racjonalny. W związku z tym należy odpowiedzieć na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja doprowadzi do zamierzonych skutków, 2) czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, 3) czy efekty wprowadzenia tej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. W ocenie skarżących przepis § 4 ust. 1 pkt 7 łamie zasadę konieczności i proporcjonalności. Likwidowaniu konfliktów społecznych oraz godzeniu sprzecznych interesów w procesie inwestycyjnym służą zaś odpowiednie regulacje prawne pozwalające w oparciu o obiektywne kryteria ważyć prawa i wolności rożnych osób, a nie wprowadzanie normy likwidującej konflikt społeczny poprzez ingerencję jedynie w prawa i wolności jednej strony. Porównanie wreszcie wartości prawa, w które zapis ten ingeruje i interesów, które on chroni wskazuje na złamanie zasady proporcjonalności.

Odnosząc się do § 12 ust. 6 lit b planu miejscowego skarżący wskazali, że wprowadzona tym przepisem możliwość realizacji na ich nieruchomości usług nie wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm. – dalej u.p.o.ś.) narusza ich interes prawny. Zapis ten ogranicza bowiem możliwość realizacji przez nich niektórych przedsięwzięć oraz stwarza niepewność co do tego jakie przedsięwzięcia mogą być na ich nieruchomości realizowane. W ich ocenie ten przepis planu narusza także art.4 ust. 1 u.p.z.p. bowiem nie określa w sposób jednoznaczny warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołując się na art. 51 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska skarżący wskazali, że obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może wynikać z mocy prawa, ale także może być nałożony decyzja wójta. Tym samym w wielu przypadkach to nie plan decydować będzie o możliwości realizacji przedsięwzięć na ich nieruchomości lecz postanowienie wójta stwierdzające obowiązek sporządzenia raportu. W konsekwencji redakcja § 12 ust. 6 lit b planu powoduje, że wynikająca z tego przepisu norma ma charakter otwarty, co stoi w sprzeczności z art. 4 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M. zastępowana przez radcę prawnego M. L. wniosła o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. Odnosząc się do zarzutów skargi Rada wskazała, że w jej ocenie zaskarżony § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały nie narusza zasady proporcjonalności. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności zawarte w planie miejscowym są uzasadnione w demokratycznym państwie prawa, bowiem zostały określone w zgodzie z u.p.z.p. i wynikają wprost z tej ustawy. Kwestionowany zapis zakazujący realizacji inwestycji powodujących konflikty społeczne służy zaś przede wszystkim zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego, gdyż nie można jednoznacznie wykluczyć przypadków skrajnych, kiedy konflikty społeczne mogą osiągnąć rozmiary zagrażające porządkowi społecznemu. W planie nie określono także, jakiego rodzaju obiektów zakazuje się realizować na objętym nim terenie, a zatem nie można mówić, że ogranicza on realizację wszystkich inwestycji mogących wywoływać konflikty społeczne. Tym samym zdaniem organu kwestionowany przepis § 4 ust. 1 pkt 7 planu miejscowego nie narusza zasady konieczności i proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności. Rada Gminy M. wskazała także , że zarówno u.p.z.p. jaki i u.p.o.ś. zapewniają udział społeczeństwa w procedurze sporządzania planów miejscowych. Tym samym niezgodne z oczekiwaniami mieszkańców przeznaczenie terenów objętych planem może być negowane w toku procedury planistycznej. W zapisie planu miejscowego dotyczącym funkcji usługowej nie da się z kolei wskazać pełnego katalogu usług, a tym samym określenie, że nie powinny one powodować konfliktów społecznych ma wprost odniesienie do zdefiniowanego w art. 3 pkt 50 u.p.o.ś. zasady zrównoważonego rozwoju związanej zagwarantowaniem odpowiedniego standardu środowiska. Za całkowicie bezzasadny Rada uznała zarzut naruszenia § 12 ust. 6 lit b uchwały przepisu art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zastosowanie normy otwartej i niedookreślonej. Wskazany w skardze przepis uchwały stanowi bowiem rozwinięcie ogólnych ustaleń w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zawartych w rozdziale 2 uchwały, a w szczególności w jej § 4 ust. 1 pkt 7. Dookreśla on podstawowe przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem 7U-MN, m.in. poprzez wskazanie, że nie mogą być na tym obszarze realizowane przedsięwzięcia wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w rozumieniu u.p.o.ś. Postawione zarzuty dowodzą, że skarżący dokonują błędnej interpretacji pojęć i formułują nieprawidłowe wnioski dowodząc, iż tym zapisem nie określono, jakie przedsięwzięcia można realizować na tym terenie. Plan nie określa dla realizacji, jakiego typu usług będzie wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko, a zatem jedynym kryterium w tym zakresie stanowić będą regulacje u.p.o.ś. i akty prawne wydane w oparciu o delegacje zawartą w tej ustawie, jak rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 25, poz. 2573 ze zm.).

Podsumowując odpowiedź na skargę Rada Gminy M. podała, że wbrew twierdzeniom skarżących plan wystarczająco precyzuje, jakie przedsięwzięcia można stosować na przedmiotowym obszarze. Zapisy planu służą zaś przede wszystkim ochronie środowiska, zdrowia ludności oraz zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego. Wskazała, że mieszkańcy ul. [...] w P. gorąco sprzeciwiają się planowanej przez skarżących budowie krematorium w pobliżu zabudowy mieszkaniowej. Sprzeciw wobec tej inwestycji zgłosiło 300 osób, które podpisały stosowną petycję. W ocenie organu wprowadzone przepisami planu ograniczenia w zagospodarowania terenu nieruchomości skarżących są więc także zgodne z normą wynikającą z art. 140 k.c. Wreszcie powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2001 r., II SA/Kr 376/01 (niepubl.) Rada zauważyła, że skoro plany miejscowe dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości to jest oczywiste, że mogą je naruszać ponieważ na tym polega istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki cywilnoprawne.

W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący odnieśli się do argumentacji Rady Gminy M. zawartej w odpowiedzi na skargę. Podtrzymali w nim dotychczasowe stanowisko o niezgodności § 4 ust. 1pkt 7 uchwały z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazali, że uzasadnienie odpowiedzi na skargę potwierdza, że organ miał trudności ze znalezieniem wartości wymienionych w tym przepisie Konstytucji, które są chronione tym przepisem planu miejscowego. Zdaniem skarżących kwestionowany przepis planu nie służy w szczególności ochronie zasady zrównoważonego rozwoju w związku z zagwarantowaniem odpowiedniego standardu środowiska, bowiem zakaz lokowania inwestycji powodujących konflikty społeczne nie służy z pewnością ochronie środowiska. Ochronie środowiska służą natomiast powszechnie obowiązujące przepisy nakładające na inwestorów szereg ograniczeń związanych z tą ochroną i zapobiegające konfliktom społecznym powstającym na tym tle. W opinii skarżących gmina korzystając z nadanego jej władztwa planistycznego mogła w granicach art. 31 ust. 3 Konstytucji ustalić szczególne zasady dotyczące ochrony środowiska, nie mogła jednak ująć tych regulacji w zapis zakazujący inwestycji wywołujących konflikty społeczne. Kierując się taką logiką łatwo można zauważyć, że cały pakiet aktów prawnych służących ochronie środowiska i wyważających interes prywatny inwestorów i lokalnych społeczności można by zastąpić jednym przepisem zakazującym realizacji inwestycji powodujących konflikty społeczne. Byłoby to jednak rozwiązanie wyłącznie kosztem interesów jednej ze stron konfliktu. Przedmiotowy zapis planu miejscowego niesie także konkretną treść normatywną i nie powinien być rozumiany jako reguła interpretacyjna pozostałych zapisów planu lecz wprost jako zakaz. Wskazuje na to treść udzielonej odpowiedzi na skargę, w której organ powołuje się na sprzeciw mieszkańców ulicy [...] przeciwko zamierzonej przez skarżących budowie krematorium. Sprzeciw ten został zaś zgłoszony w związku z toczącym się postępowaniem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację na działce skarżących zakładu pogrzebowego z krematorium. Uzupełniając zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 12 ust. 6 lit b uchwały przepisu art.4 ust. 1 u.p.z.p. skarżący zauważyli, że mimo iż przepisy Działu VI u.p.o.ś., do których odsyła zaskarżony akt zostały uchylone ustawą z dnia [...] r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227) to jednak na mocy art. 154 tej ostatniej ustawy przepisy te obowiązują nadal w stosunku do spraw wszczętych, a nie zakończonych ostateczną decyzją, a zatem także w sprawie toczącego się wyżej wskazanego postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Zdaniem skarżących w odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się do podniesionej przez nich argumentacji dotyczącej drugiego zgłoszonego zarzutu. W związku z tym przytoczyli in extenso postanowienia art. 51 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.ś., w których świetle sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest wymagane dla niektórych przedsięwzięć, a dla innych może być wymagane, gdy obowiązek taki stwierdzi organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym w świetle zapisów planu miejscowego dopuszczalność realizacji szeregu usług na nieruchomości skarżących będzie uzależniona od tego czy organ ochrony środowiska nałoży obowiązek sporządzenia raportu. Zdaniem skarżących możliwa jest funkcjonalna wykładnia omawianego przepisu planu opierająca się na założeniu, że inwestycje, dla których raport jest wymagany stanowią wyłącznie takie, w których przypadku sporządzenie raportu jest bezwzględnie wymagane, a nie nałożone postanowieniem organu. Argumentacja ta nie znajduje jednak ich zdaniem oparcia w literalnym brzmieniu art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.o.ś.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszym rzędzie należało rozważyć dopuszczalność skargi wniesionej w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała stanowiąca stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. akt prawa miejscowego została podjęta w oparciu o przepisy art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a zatem dotyczy bez wątpienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Skarżący wezwali też Radę Gminy M. do usunięcia naruszenia prawa. Uczynili to dwukrotnie pismami z dnia [...]r. (wniesionym w dniu [...]r.), w którym zakwestionowali zapis § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały oraz z dnia [...] r., w którym domagali się zmiany § 12 ust. 6 lit b uchwały. W wezwaniach tych wskazali, że wskazane przepisy planu miejscowego naruszają ich interes prawny jako współwłaścicieli nieruchomości której dotyczyły kwestionowane ustalenia planu. Wezwania te pozostały bezskuteczne, bowiem skarżący w terminach określonych w przepisach kodeksu administracyjnego (mających zastosowanie w sprawie w oparciu o przepis art. 101 ust. 3 u.s.g. ) nie uzyskali na nie stosownych odpowiedzi. Skarga do Sądu, wniesiona za pośrednictwem organu, została nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] r., a zatem przed upływem terminu do jej wniesienia określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.– dalej zwanej p.p.s.a.). Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że skargę należało uznać za dopuszczalną.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu należy w części podzielić zarzut skargi wskazujący na niezgodność z prawem § 4 ust. 1 pkt 7 in fine uchwały Rady Gminy M. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. dla obszaru P. – [...], którym to przepisem ustalono zakaz "lokalizacji obiektów i urządzeń mogących pogorszyć stan środowiska, stanowiących uciążliwości dla mieszkańców lub powodujących konflikty społeczne", w części dotyczącej zwrotu " lub powodujących konflikty społeczne". Zgodzić się należy z argumentacją skarżących, że wprowadzona kontrolowanym aktem regulacja normatywna uzależnieniająca wprowadzenie zakazu lokalizacji w obszarze objętym planem obiektów i urządzeń powodujących konflikty społeczne narusza zasady konieczności i proporcjonalności wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Stosownie do treści powołanego skardze wzorca konstytucyjnego (art. 31 ust. 3) ograniczenia wolności i praw obywatelskich nigdy nie mogą naruszać ich istoty i są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Stąd też ograniczenie prawa własności gwarantowanego w art. 64 Konstytucji (oraz - pośrednio - art. 31 ust. 1), aby pozostawało w zgodności zarówno z tym wzorcem, jak i z art. 31 ust. 3, powinno być wprowadzone w akcie prawnym rangi ustawy, a wprowadzenie ustawowego ograniczenia musiałoby być konieczne dla spełnienia którejś z przesłanek wymienionych w tym wzorcu kontroli. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju ograniczenie prawa własności nieruchomości wprowadza art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a tym samym Rada Gminy M. uchwalając przedmiotowy plan miejscowy była uprawniona do wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu przez właścicieli gruntów położonych na obszarze objętym tym planem z przysługującego im prawa własności. Konstytucja nie zakłada prymatu prawa własności w stosunku do innych praw podmiotowych chronionych jej przepisami, a zatem skoro ustawodawca przyznał gminie prawo ingerencji w sposób wykonywania własności w drodze uchwalania aktów prawa miejscowego to nie ulega wątpliwości, że jej organ stanowiący był uprawniony do wprowadzenia zakazów opartych na przepisie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W tym kontekście nie od rzeczy będzie zauważyć, że w miejscowości P., której północnej części dotyczą ustalenia kontrolowanego planu znajduje się duży sztuczny zbiornik wodny objęty prawem powszechnego korzystania z wód w rozumieniu art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Już tylko z tego powodu zdaniem składu orzekającego uzasadnione było wprowadzenie na tym obszarze zakazu lokalizacji obiektów i urządzeń mogących pogorszyć stan środowiska, stanowiących uciążliwości dla mieszkańców. Ograniczenie w korzystaniu przez właścicieli nieruchomości objętych planem z przysługującego im prawa własności, wprowadzone omawianym przepisem uchwały, nie narusza także istoty tego prawa podmiotowego. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ocena każdego konkretnego unormowania ingerującego w wykonywanie tego prawa musi być dokonywana na tle wszystkich ograniczeń już istniejących. "Jeżeli (...) zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść («istota») prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P. 11/98, OTK 2000, nr 1, poz. 3). W świetle tego wyroku nie może ulegać wątpliwości, że oparte na przepisie ustawowym wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń w sposobie zabudowy nieruchomości nie narusza istoty prawa własności.

Sąd nie mógł jednak zaakceptować wprowadzenia przepisami planu miejscowego zakazu lokalizacji na terenach objętych tym planem obiektów i urządzeń w zależności od możliwości wystąpienia na tym tle konfliktów społecznych. Zgodzić się należy ze skarżącymi, że oparcie na takiej przesłance ograniczeń w korzystaniu z praw podmiotowych narusza zasadę proporcjonalności, gdyż nie służy ono ani utrzymaniu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ani ochronie środowiska, zdrowia i moralności publicznej, a także wolności i praw innych osób. W ocenie Sądu przywołana regulacja prawna narusza także wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) zasadę określoności. Wyważając interesy inwestorów z interesami właścicieli sąsiednich i dalszych nieruchomości prawodawca gminny winien bowiem zachować szczególną ostrożność. Posługując się zaś pojęciem konfliktów społecznych winien mieć świadomość, że różnią się one natężeniem (stopniem zaangażowania uczestników oraz wielkością grup konfliktowych) czy gwałtownością (rodzajem środków używanych przez strony konfliktu). Kierując się przywołaną zasadą określoności prawodawca gminny podobnie, jak ustawodawca winien formułować przepisy prawne w sposób precyzyjny, poprawny i jasny. W jednym ze swoich wyroków Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie" (wyrok z 21 marca 2001 r., K 24/00, OTK 2001, nr 3, poz. 51). Konstytucyjne zasady określoności i proporcjonalności nakładają na gminnego planistę obowiązek tworzenia przepisów prawa miejscowego, które nie pozostawiają uznaniu administracyjnemu kwestii dotyczących korzystania z konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych. W sferze uznania administracyjnego mieści się natomiast z całą pewnością rozstrzyganie, czy dana inwestycja może wywoływać konflikty społeczne, przy jednoczesnym braku jasnego wskazania, jakiego rodzaju konflikty winny brać pod uwagę organy orzekające na podstawie tego przepisu, a w szczególności, czy winny one mieć na uwadze także jakiekolwiek zagrożenie konfliktem. Tego rodzaju niejasność wskazanej części § 4 ust. 1 pkt 7 kontrolowanej uchwały ma w ocenie Sądu postać kwalifikowaną wywołującą daleko idącą wątpliwość, co do rozumienia tej regulacji. Spodziewać się można w związku z tym istotnych rozbieżności interpretacyjnych, których skutki będą istotne dla jego adresatów i powodować niepewność co do sposobu jego stosowania ( por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 2002 r., sygn. P 13/02, OTK –A z 2002, nr 7, poz. 90 oraz z 7 lipca 2006 r., SK 42/05, OTK-A 2006, nr 10, poz. 148). Tym samym kierując się tymi ustaleniami należało w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność wskazanej wyżej części § 4 ust. 1 pkt 7 kontrolowanej uchwały.

Przeprowadzone rozważania pozwalają jednocześnie na wyprowadzenie wniosku, że drugi kwestionowany przez skarżących przepis § 12 ust. 6 lit b uchwały nie narusza prawa. Przepis ten dopuszcza na obszarze oznaczonym w planie symbolem 7U-MN możliwość realizacji usług: niewymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska. Redakcja tego przepisu w ocenie składu orzekającego nie narusza art. 31 ust. 3 oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. W szczególności przepis ten jest zgodny z omówionymi zasadami proporcjonalności, konieczności i określoności. Ograniczenie prawa własności wprowadzone tym przepisem związane jest bowiem z konstytucyjną wartością, jaką stanowi ochrona środowiska. Przepisy § 12 ust. 1 lit c oraz ust. 6 lit b odnoszące się do terenów pełniących funkcje usługowo-mieszkaniowe, oznaczonych w planie odpowiednio jako 1U-MN i 7U-Mn, wykładane a contrario wprowadzają zakaz realizacji na tych obszarach usług wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska. Stanowią one tym samym rozwinięcie zakazu wprowadzonego omówionym już wyżej przepisem § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały, w którym jest mowa o inwestycjach mogących pogorszyć stan środowiska. Kontrolowany przepis planu odwołuje się do ustawowej regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 i ust. 2 Prawa ochrony środowiska. W oparciu o delegację zamieszczoną w art. 51 ust. 8 tej ustawy Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Tym samym za pozbawiony podstaw należy uzna zarzut skarżących, że przepis § 12 ust. 1 lit c narusza art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez określenie sposobu zagospodarowania terenu za pomocą normy otwartej i niedookreślonej. Zgodzić należy się jednocześnie z twierdzeniem skarżących, że dopuszczalność w związku z takimi zapisami planu realizacji szeregu usług na ich nieruchomości będzie uzależniona od tego czy organ ochrony środowiska nałoży na nich obowiązek sporządzenia raportu. Wskazać jednak trzeba, że organ ochrony środowiska wydając postanowienie nakładające obowiązek sporządzenia raportu nie może uczynić tego w sposób arbitralny, jak zdają się sugerować skarżący, jest on bowiem w tej kwestii związany przepisami wspomnianego rozporządzenia, gdzie wymienione zostały enumeratywnie przedsięwzięcia których realizacja może wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (§ 3 ust. 1) oraz przypadki, w których zmiany dokonywane w obiektach mogą zostać zakwalifikowane jako przedsięwzięcia mogące wymagać sporządzenia takiego raportu (§ 3 ust. 2). Ponadto zauważyć należy, że postanowienie nakładające obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko czy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na obszar [...] wymagało także zasięgnięcia opinii innych organów i od takiego postanowienia przysługiwało stronom zażalenie.

Pewne wątpliwości dotyczące aktualnej wykładni § 12 ust. 1 lit c uchwały budzić może okoliczność utraty z dniem 15 listopada 2008 r. mocy obowiązującej przepisów zamieszczonych w tytule I, działu VI, rozdziału II Prawa ochrony środowiska. Aktualnie przepisy dotyczące ocen oddziaływania przedsięwzięć na środowisko zamieszczone zostały w rozdziale 1 Działu V ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Ustawa ta w sposób kompleksowy normuje problematykę związaną z oceną, jaką może wywrzeć na środowisko realizacja konkretnych zamierzeń oraz instrumentów mających zagwarantować pełen obiektywizm tego procesu, jakimi są dostęp do informacji o stanie i ochronie środowiska i uczestnictwo w nim społeczeństwa. W tym nowym akcie prawnym ustawodawca zrezygnował ze wskazania sytuacji, w których wymagane jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko wprowadzając w to miejsce szersze pojęcie przedsięwzięcia wymagającego oceny oddziaływania na środowisko. Z postanowień art. 59 ust. 1 i 2 ustawy wynika, że przedsięwzięcia, których realizacja musi być poprzedzona przeprowadzeniem takiej oceny, można usystematyzować w dwie podstawowe grupy - takie, w których obowiązek ten wynika bezpośrednio z mocy prawa oraz takie, w stosunku do których obowiązek ten został nałożony w formie indywidualnego aktu administracyjnego. Do pierwszej z nich należy zakwalifikować planowane przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz te mogące znacząco oddziaływać na obszar [...] , a niezwiązane bezpośrednio z ochroną tego obszaru lub niewynikające z tej ochrony. Do drugiej grupy trzeba natomiast zaliczyć planowane przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny został stwierdzony w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy oraz te mogące oddziaływać na obszary [...] , w stosunku, do których obowiązek taki został nałożony przez organ upoważniony do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 96 ust. 2 ustawy. Jednocześnie w art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy o udostępnianiu informacji środowisku (...) ustawodawca określił, że przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności:

a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień,

c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Tym samym w aktualnym stanie prawnym nie nakłada się już (co kwestionowali skarżący) w drodze postanowienia obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (w przypadku planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko), a w miejsce tego wydaje postanowienie o jakim mowa w art. 63 ust. 1 lub 96 ust. 3 tej ustawy. Wreszcie należy dostrzec, że w art. 60 ustawy o udostępnianiu informacji środowisku (...) ustawodawca zawarł delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia określającego rodzaje przedsięwzięć:

1) mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

3) przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2.

W dacie orzekania w przedmiotowej sprawie Rada Ministrów nie skorzystała jeszcze z tego ustawowego upoważnienia. Na podstawie art. 173 ust. 2 do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie art. 60 tej ustawy, jednak nie dłużej niż 24 miesiące od dnia jej wejścia w życie, zachowują moc przepisy wykonawcze wydane w oparciu o art. 51 ust. 8 u.p.o.ś., a zgodnie z nimi:

1) za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 1 niniejszej ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko;

2) za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 2 niniejszej ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony.

Przeprowadzona analiza dowodzi, że także w świetle aktualnie obowiązujących przepisów § 12 ust. 6 lit b uchwały nie zawiera normy otwartej i niedookreślonej, a tym samym nieuzasadniony jest zarzut naruszenia tym przepisem art. 4 ust. 1 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił pozostałe zarzuty skargi. O kosztach postępowania Sąd orzekał na podstawie art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 2 oraz art. 206, a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).