Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2541/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 2w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 11/13 w sprawie ze skargi Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie na rzecz Ministra Finansów kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 11/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie na bezczynność Ministra Finansów, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Ministra Finansów do rozpoznania wniosku Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2012 r., znak SK/316/2012, w sprawie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Rada Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie, pismem z 24 sierpnia 2012 r., wystąpiła do Ministra Finansów z wnioskiem o przekazanie w trybie przepisów ustawy z 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) następujących informacji:

- imion, nazwisk, stanowisk funkcjonariuszy publicznych oraz nazw komórek organizacyjnych, w których są oni zatrudnieni w Ministerstwie Finansów.

Dyrektor Biura Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów wystosował odpowiedź w dniu 5 września 2012 r. Stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie definiują pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne". Przytoczył fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05, według którego, podmiotami sprawującymi funkcje publiczne są takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Dyrektor wskazał również, że stosownie do § 1 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Finansów (Dz. U. Nr 134, poz. 1427), obsługę Ministra Finansów zapewnia Ministerstwo Finansów. Zgodnie z § 6 ust. 2 Regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Finansów, stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr 34 Ministra Finansów z dnia 27 lipca 2012 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 18, poz. 42), Minister Finansów wykonuje swoje zadania przy pomocy Sekretarza Stanu, Podsekretarzy Stanu, Dyrektora Generalnego, Gabinetu Politycznego Ministra, Głównego Ekonomisty Ministerstwa oraz dyrektorów. Dyrektorzy wykonują zadania, odpowiednio departamentu albo biura, samodzielnie lub przy pomocy zastępców dyrektora (§ 9 ust. 3 ww. Regulaminu).

W związku z tym, odnosząc się do wskazanego we wniosku zakresu żądanej informacji publicznej, Dyrektor poinformował, że imiona, nazwiska, stanowiska, a także nazwy komórek, w których są zatrudnione osoby posiadające kompetencje decyzyjne, a więc pełniące funkcje publiczne w Ministerstwie Finansów, są opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów.

Rada Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie, pismem z 9 marca 2013 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Finansów w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 24 sierpnia 2012 r., SK/316/2012, o udostępnienie informacji publicznej. Wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt merytorycznej odpowiedzi na w/w wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej w tym wniosku. Zażądała także wymierzenia Ministrowi grzywny.

Wyjaśniła, że w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów nie ma wszystkich danych, o które wnosiła. Są jedynie informacje dotyczące najwyższych stanowisk w Ministerstwie Finansów (minister, dyrektor generalny, sekretarze i podsekretarze stanu, dyrektorzy i zastępcy dyrektorów poszczególnych departamentów). Nie ma nazwisk i stanowisk funkcjonariuszy publicznych niższego szczebla (radców ministra, naczelników i zastępców naczelników wydziałów, inspektorów kontroli skarbowej, komisarzy skarbowych, itd.). W ocenie skarżącej, poza dyskusją pozostaje, iż funkcjonariusze publiczni w Ministerstwie Finansów to nie tyko osoby wymienione w ww. piśmie Ministra. Skarżąca wskazała, że w odpowiedzi na inny wniosek skarżącej, dotyczący listy funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w Departamencie Administracji Podatkowej, Minister przekazał pełną listę funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w tym departamencie. Pismo zawiera zestawienie 97 funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w marcu 2012 r. w Departamencie Administracji Podatkowej, a na liście funkcjonariuszy znajdują się pracownicy zatrudnieni na stanowiskach począwszy od referendarza (najniższe stanowisko w hierarchii) do dyrektora departamentu (najwyższe stanowisko w hierarchii). Jak z tego wynika, w zasadzie wszystkie stanowiska zajmowane w Departamencie Administracji Podatkowej to stanowiska zajmowane przez funkcjonariuszy publicznych. Zdaniem skarżącej, tak jest z pewnością w innych departamentach resortu finansów.

Według skarżącej, przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a także w świetle art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podmiot obowiązany do jej udostępnienia nie udostępnił jej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 oraz nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, czym naruszył art. 16 ust. 1. Skarżąca zarzuciła, że w odpowiedzi na wniosek Minister podał nieprawdziwe informacje, że lista funkcjonariuszy zatrudnionych w Ministerstwie Finansów jest dostępna w BIP Ministerstwa Finansów. Do dnia wniesienia skargi wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został wykonany.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi. W ocenie Ministra Finansów, wniosek został załatwiony, gdyż udostępnił on informację publiczną, co oznacza że nie pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 24 sierpnia 2012 r. Fakt, że udzielona informacja nie satysfakcjonuje skarżącej nie może być traktowany jako bezczynność organu w załatwieniu wniosku. Minister argumentował, że w przypadku gdy informacja publiczna udostępniona jest w BIP, brak jest podstaw do jej udostępniania na wniosek tj. w trybie art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z przepisem art. 10, na wniosek udostępniane są tylko te informacje publiczne, które nie zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia takiej informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej. Udzielenie informacji publicznej stanowi czynność materialno-techniczną organu administracji publicznej. Odmowę udzielenia informacji publicznej, a także umorzenie postępowania w sprawie, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej organy administracji publicznej zobowiązane są natomiast wyrażać w formie decyzji administracyjnej. Natomiast nie można mówić o bezczynności organu administracji publicznej w sytuacji, gdy udziela on pisemnej odpowiedzi, lecz skarżący nie jest z niej zadowolony.

Jako bezzasadny Minister uznał zarzut nieudostępnienia żądanych informacji w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1. Skarżąca zwróciła się do Ministra Finansów z wnioskiem o udzielnie informacji publicznej pismem z dnia 24 sierpnia 2012 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej. W taki sposób zażądała również przekazania żądanych informacji. Minister Finansów udzielił skarżącej odpowiedzi na ww. wniosek pismem z dnia 5 września 2012 r., a więc z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że skarga jest uzasadniona. Przypomniał, że bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Jako istotę sporu Sąd wskazał to, czy żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy należą do informacji, które są udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co zwalniałoby z obowiązku udzielenia indywidualnej odpowiedzi.

Przechodząc do oceny, czy żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną, Sąd pierwszej instancji przywołał wyrażane w orzecznictwie poglądy, według których, informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Stwierdził, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Sąd przytoczył także treść art. 1 i art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Przemawia to, zdaniem Sądu, za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Dalej Sąd powołał art. 6 ustawy. Zauważył, że przepis ten zawiera katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Użycie słów "w szczególności" na początku tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Sąd wywodził, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest informacja o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.

Sąd przypomniał, że wnioskodawca zwrócił się o udzielenie informacji o funkcjonariuszach publicznych – ich imionach, nazwiskach, stanowiskach oraz nazwach komórek organizacyjnych, w których są zatrudnieni. Wprawdzie sformułowanie: "funkcjonariusze publiczni" nie jest zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale nie jest też tożsame pod względem językowym z określeniem: "osoby sprawujące funkcje w organach". Nawiązując do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05, Sąd przyjął, że spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są takie stanowiska, które mają charakter usługowy lub techniczny. Sąd odnotował, że definicja funkcjonariusza publicznego zawarta jest w art. 2 ust.1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 34 poz. 173), zgodnie z którą, funkcjonariusz publiczny to osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej prace w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzygnięcia w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ. Również art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego definiuje funkcjonariusza publicznego jako osobę będącą pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe.

Wszystkie te definicje, zdaniem Sądu pierwszej instancji, pozwalają za funkcjonariusza publicznego, czy też osobę sprawująca funkcję w organie władzy, uznać tych pracowników Ministerstwa Finansów, którzy pełnią funkcje związane z merytorycznym przygotowaniem procesów decyzyjnych związanych z wydawaniem rozstrzygnięć władczych organu, w którym są zatrudnieni. W konsekwencji Sąd uznał, że żądane przez wnioskodawcę informacje były informacjami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ nie wykazał w żaden sposób, by informacje żądane przez skarżącą były umieszczone w BIP, nie zaprzeczył nawet twierdzeniom skarżącej, że były tam udostępnione tylko informacje dotyczące osób zajmujących kierownicze stanowiska, a więc niektórych tylko spośród odpowiadających kryteriom określonym w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Według Sądu, obowiązkiem Ministra Finansów było więc udostępnienie informacji co do imion, nazwisk, stanowisk funkcjonariuszy publicznych w wyżej przedstawionym rozumieniu oraz nazw komórek organizacyjnych, w których są oni zatrudnieni w Ministerstwie Finansów, a zatem wszystkie informacje żądane przez skarżącą w piśmie z 24 sierpnia 2012 r. Sąd ustalił, że odpowiedź Ministra zawarta w piśmie z 5 września 2012 r. takich informacji nie zawierała, nie została też wydana decyzja odmowna uzasadniająca odmowę wydania informacji publicznej. Z tych przyczyn Sąd przyjął, że Minister Finansów pozostawał w bezczynności. Mimo żądania udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w terminie zakreślonym w art. 13 ustawy wyrażał jednoznacznie swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne. Z podobnych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. uznając, że w działaniach organu skutkujących zaistnieniem formalnej bezczynności brak jest zawinienia, czy nawet niedbalstwa. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej z 24 sierpnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej przez udostępnienie tych informacji bądź ich odmowę, jeśli zaistnieją ustawowe przeszkody do udzielenia tych informacji.

Skargę kasacyjną złożył Minister Finansów, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 11/13.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że za funkcjonariusza publicznego, czy też osobę sprawującą funkcję w organie władzy należy uznać tych pracowników Ministerstwa Finansów, którzy pełnią funkcje związane z merytorycznym przygotowaniem procesów decyzyjnych związanych z wydawaniem rozstrzygnięć władczych organu, podczas gdy w/w przepis wyraźnie precyzuje, których osób danych osobowe mogą być udostępniane, tj. informacje o osobach pełniących w organach władzy publicznej funkcje publiczne;

2) art. 10 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że Minister Finansów pozostawał w bezczynności, bowiem mimo żądania udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia, podczas gdy żądana przez stronę przeciwną informacja publiczna została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP), co wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego, a jak wynika w sposób jednoznaczny z treści art. 10 ust. 1 ustawy jest to możliwe tylko w odniesieniu do informacji, która nie została udostępniona w BIP.

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez wyrażenie w uzasadnieniu orzeczenia takich wskazań co do dalszego postępowania, których nie da się pogodzić z ustalonym stanem faktycznym sprawy, a obowiązek związania się z nimi przez organ, doprowadzi do naruszenia prawa;

2) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie przez Sąd orzeczenia nieuwzględniającego wszystkich faktów z akt sprawy, w szczególności pominięcie faktu, iż organ udostępnił wszystkie żądane informacje publiczne.

Wskazując na powyższe wniósł o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi

ewentualnie

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych stwierdzić trzeba, że przebieg postępowania o udostępnienie informacji publicznej, prowadzonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz stan faktyczny sprawy o udostępnienie informacji, sąd rozpoznający skargę na bezczynność ustala na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), przy czym może wziąć pod uwagę wyjaśnienia stron składane w trybie art. 106 § 2 P.p.s.a. oraz może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Rezultat tych ustaleń powinien znaleźć się w uzasadnieniu wyroku poprzez zwięzłe przedstawienie stanu sprawy (art. 141 § 4 P.p.s.a.). Zarzuty sformułowane w podstawie kasacji dotyczyły zatem przepisów stosowanych w postępowaniu sądowym ze skargi na bezczynność i poruszały kwestie istotne z punktu widzenia przesłanek stosowanych przepisów. Zasługiwały więc na merytoryczne odniesienie się.

Z uwagi na treść art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., istotne jest ustalenie, w jakim zakresie żądana informacja została już udostępniona. Przepis ten nakazuje sądowi wydanie aktu, w tym wypadku informacji publicznej, która ma być wydana, a nie nakazanie organowi ponownego rozpoznania sprawy (wniosku o udostępnienie informacji publicznej). W razie zatem częściowego udostępnienia informacji, obowiązkiem sądu rozpoznającego sprawę jest precyzyjne określenie zakresu, w jakim informacja nie została udzielona. W sytuacji, gdy informacja w pewnym zakresie została udzielona, nakładanie na organ ponownego obowiązku jej udzielenia w całości, w drodze obowiązku ponownego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji nie znajduje podstawy prawnej (patrz: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował twierdzenia organu o udostępnieniu części informacji w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów. Ustalenie to nie zostało przez Sąd wyrażone wprost, ale wynika z przypomnienia stanowisk stron w tym zakresie zawartego w akapicie trzecim na stronie 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zamieszczenie w BIP tylko informacji dotyczących osób zajmujących stanowiska kierownicze nie było sporne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie wniosek został przez organ w części rozpoznany. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Poinformowanie, że żądana informacja jest zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej zwalnia więc podmiot zobowiązany od obowiązku udostępnienia żądanej informacji na wniosek (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt I OSK 416/08, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zobowiązanie organu do ponownego rozpoznania wniosku w zakresie osób, których dane zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej stanowiło zatem naruszenie art. 149 § 1 zdanie pierwsze w związku z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Już bowiem w chwili wniesienia, w odniesieniu do zakresu informacji udostępnionych w Biuletynie Informacji Publicznej, skarga była bezzasadna i powinna być w tym zakresie oddalona.

W związku z kasacyjnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedwczesne jest definitywne rozstrzygnięcie wszystkich kwestii materialnoprawnych. Będzie to obowiązkiem Sądu pierwszej instancji ponownie rozpoznającego sprawę. Możliwe jest jednak, w ramach art. 190 P.p.s.a., a wskazane z uwagi na treść art. 183 § 1 P.p.s.a. i treść zarzutów materialnej podstawy kasacji, wypowiedzenie się co do istotnych zagadnień materialnych, przesądzających dalszy kierunek kontroli sądowej.

Jak już wynika z powyższych uwag, prawidłowa wykładnia art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wniosku, że udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia w trybie wnioskowym. Należy co prawda zastrzec, że z taką sytuacja mamy do czynienia wówczas, gdy informacje zawarte w BIP odnoszą się bezpośrednio do zakresu i przedmiotu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a więc zawierają wszystkie dane istotne z punktu widzenia żądającego informacji (por. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 163). Od razu należy przypomnieć, że w odniesieniu do funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w Ministerstwie Finansów na kierowniczych stanowiskach, informacja udostępniona w BIP Ministerstwa Finansów zawierała dane interesujące wnioskodawcę.

Odnosząc się omawianego zarzutu kasacji skonstatować można, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 10 ust. 1. Stwierdził przecież wprost w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwalniałoby z obowiązku udzielenia indywidualnej odpowiedzi. W konsekwencji przedstawionego wyżej naruszenia procesowego doszło jednak do niewłaściwego zastosowania art. 10 ust. 1 poprzez nakazanie rozpoznanie wniosku także w odniesieniu do informacji udostępnionych w BIP.

Podobnie, oddzielić należy precyzyjnie wykładnię i zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wykładnia użytego w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d pojęcia "osoba sprawująca w organie funkcję", powinna w pierwszej kolejności nawiązywać do pojęć analizowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. W art. 6 ust. 2 ustawy, definiującym pojęcie dokumentu urzędowego, wprost określono funkcjonariusza publicznego, jako osobę w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Definicja funkcjonariusza publicznego zawarta w art. 115 § 13 Kodeksu karnego ma zatem, z powodu odesłania zawartego w art. 6 ust. 2, znaczenie pierwszoplanowe (por. Joanna Taczkowska-Olszewska "Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym", C.H. Beck 2014, s. 170-180). W myśl art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego, funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni czynności wyłącznie usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Zauważyć poza tym trzeba, że niezależnie od definicji zawartej w art. 115 § 13, w przepsie art. 115 § 19 Kodeksu karnego zawarto definicję osób pełniących funkcję publiczną, którymi są, oprócz funkcjonariusza publicznego: członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba ze wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową.

Z powołanych przepisów wynika, że każdy funkcjonariusz publiczny jest osobą pełniąca funkcje publiczną. Nadto, pracownik administracji rządowej lub pracownik innego organu państwowego lub samorządowego jest funkcjonariuszem publicznym niezależnie od tego, czy jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych. Tylko zaliczenie do funkcjonariuszy publicznych osób innych, niż pracownicy administracji rządowej, pracownicy innych organów państwowych lub samorządowych, jest uwarunkowane tym, czy te inne osoby są uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Kryterium odróżniającym zaś pracownika administracji rządowej lub pracownika innego organu państwowego będącego funkcjonariuszem publicznym od pracownika wykonującego wyłącznie czynności usługowe jest charakter obowiązków oraz zakres odpowiedzialności danej osoby. Funkcjonariuszem publicznym jest osoba zajmująca w sektorze służby publicznej stanowisko, które łączy się z odpowiedzialnością za działania w interesie ogólnym (por. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, op. cit. s. 101-102). Zwrot "pełni czynności wyłącznie usługowe" należy natomiast odnosić do takich pracowników, których obowiązki nie wiążą się z osobistym udziałem w wykonywaniu władztwa publicznoprawnego, w tym także w procesie przygotowywania aktów stosowania prawa (por. Mariusz Jabłoński "Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym", PRESSCOM 2009, s. 136).

Dopiero dokonana z uwzględnieniem tych okoliczności analiza konkretnych stanowisk zajmowanych przez osoby będące pracownikami Ministerstwa Finansów, pozwoli na właściwe zastosowanie wobec nich przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powyższych uwag wynika jeszcze jedna konsekwencja. Nie ma normatywnych podstaw do posługiwania się w trakcie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej definicją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 2 P.p.s.a.