Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2365/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 86/12 w sprawie ze skargi P. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2011r. nr 1670/11 w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ prostuje z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 86/12 przez zastąpienie w opisie przedmiotu sprawy słowa "grzywny" słowem "kary".


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 86/12, oddalił skargę P. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2011 r., nr 1670/11, w przedmiocie wymierzenia grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W motywach wyroku powołano się na następujący stan sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim, zw. dalej PINB, postanowieniem z dnia 8 września 2011 r., nr 122/11, na podstawie art. 57 ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. k.p.a., wymierzył P.B. karę w wysokości 60000 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego położonego na działce nr ewid. ... przy ulicy ...w N. B. gm. Ż. W.. Organ wskazał, że obiekt budowlany realizowany na podstawie decyzji Starosty Grodziskiego nr 178ŻW/00 z dnia 29 grudnia 2000 r. zezwalającej na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczo - garażowego oraz nadbudowę o część socjalno-biurową był użytkowany mimo nie złożenia przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy. O fakcie użytkowania, zdaniem organu świadczyło pismo Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 10 stycznia 2011 r. informujące, że w obiekcie znajdują się pomieszczenia biurowe, pomieszczenia higieniczno sanitarne, pomieszczenie kotłowni, na piętrze budynku znajdują się pokoje mieszkalne wykorzystywane przez pracowników innych firm. Fakt użytkowania przedmiotowego budynku, oraz nieodpowiedni stan techniczny obiektu potwierdziła kontrola organu nadzoru budowlanego przeprowadzona w dniu 2 marca 2011r.

Po rozpatrzeniu zażalenia P. B., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, postanowieniem z dnia 18 listopada 2011 r., nr 1670/11, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone ww. postanowienie PINB w Powiecie Grodziskim z dnia 8 września 2011 r. Mazowiecki WINB stwierdził w uzasadnieniu, że nielegalne użytkowanie przedmiotowego budynku zostało wielokrotnie potwierdzone między innymi wynikami kontroli Państwowej Inspekcji Pracy oraz kontroli PINB w Powiecie Grodziskim. Ponadto wskutek nieodpowiedniego stanu technicznego instalacji elektrycznej Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Grodzisku Mazowieckim decyzją, nr 0231/19/11, z dnia 10 marca 2011 r. zakazał eksploatacji piętra budynku na cele zamieszkania zbiorowego. WINB podkreślił, że ratio legis przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia zjawiska tzw. samowoli użytkowej. Rozstrzygnięcie było w tym przypadku uzasadnione i konieczne z uwagi na wyraźne naruszenie prawa materialnego. To, że skarżący nabył nieruchomość lecz nie przeniósł pozwolenia na budowę na podstawie art. 40 zdaniem WINB nie pozbawia go przymiotu strony w tym postępowaniu bowiem poprzez zakup nieruchomości nabywca staje się następcą prawnym inwestora i wchodzi w jego prawa i obowiązki. Błędne jest stanowisko, iż dopiero po skutecznym przeniesieniu pozwolenia na budowę w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1994 r. skarżącemu przysługiwałby status inwestora. W ocenie WINB PINB w Powiecie Grodziskim właściwie wyliczył kwotę opłaty z tytułu nielegalnego użytkowania, jako iloczyn dziesięciokrotnej stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii obiektu (12,0) oraz współczynnika wielkości obiektu (1,0). Kwota kary wynosi 500 zł x 12 x 1 x 10 = 60 000 zł.

Skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł P. B.. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie PINB nie narusza prawa.

Sąd Wojewódzki wskazał na wstępie jakie regulacje prawne mają w sprawie zastosowanie, a także przypomniał jakie cele zamierzał osiągnąć ustawodawca przez sankcje opisane w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f Prawa budowlanego, potwierdził też prawidłowość wyliczenia kary. Wskazał też, że dla wymierzenia kary przewidzianej w tym przepisie nie ma znaczenia kwestia winy lub jej braku, lecz sam fakt zaistnienia zdarzenia, ponieważ jedyną przesłanką jej wymierzenia jest fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu. Ustawodawca czyni adresatami tej regulacji wszystkich, którzy wybudowali obiekty budowlane i przystąpili do użytkowania bez wymaganego pozwolenia lub bez spełnienia określonych wymagań ustawowych. Art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost podmiotu, który jest adresatem postanowienia o wymierzeniu kary za nielegalne użytkowanie obiektu, jednakże karę tę wymierza się podmiotowi, który dopuszcza się nielegalnego użytkowania obiektu, z reguły inwestorowi.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, z chwilą nabycia obiektu w dniu 11 maja 2006 r. inwestorem obiektu stał się skarżący i mimo, że nie przeniósł pozwolenia na budowę na podstawie art. 40 Prawa budowlanego nie pozbawia go przymiotu strony w tym postępowaniu bowiem poprzez zakup nieruchomości i kontynuowanie rozpoczętej inwestycji nabywca stał się następcą prawnym inwestora i wszedł w jego prawa i obowiązki. Sąd Wojewódzki przyjął też, że realizacja obiektu nie została zakończona, o czym świadczą ustalenia nie tylko organu nadzoru budowlanego, ale również Komendanta Straży Pożarnej, czy Państwowej Inspekcji Pracy. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że organ dokonał błędnej wykładni art. 57 ust.7 Prawa budowlanego polegającej na przyjęciu, iż nabywca nieruchomości objęty jest dyspozycją tego przepisu, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, organy prawidłowo ustaliły stronę postępowania, a zarazem podmiot będący w dniu przeprowadzonej przez organ kontroli inwestorem realizowanego obiektu. W przypadku zatem stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, wymierzenie kary określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego obowiązkowe jest w każdym przypadku, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a aktualny inwestor z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Organ nadzoru nie ma przy tym żadnych możliwości odstąpienia od wymierzenia takiej kary. Jest to bowiem, niezależna od stopnia zawinienia, kara administracyjna nakładana w każdym przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu przyjęta przez ustawodawcę metoda zapobiegania i likwidowania samowoli jest wprawdzie surowa i nacechowana automatyzmem, ale nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi. Kara grzywny nie pozbawia właściciela uprawnień do korzystania z obiektu ani nie wyklucza możliwości ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniósł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono:

I. obrazę przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a. i art. 57 ust. 1 i ust. 7 oraz art. 59 ust 7 Prawa budowlanego poprzez oddalenie skargi w miejsce stwierdzenia nieważności postanowienia WINB z dnia 18 listopada 2011 r. w całości oraz poprzedzającego go postanowienia PINB w Powiecie Grodziskim z dnia 8 września 2011 r. w całości, jako skierowanych do osoby nie będącej stroną w sprawie;

2. naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia w oparciu o uchybienia procesowe, popełnione w postępowaniu administracyjnym, które wpłynęły na treść rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, a wyrażające się w naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. wskutek braku wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji materiału dowodowego i tym samym braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego, co doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia przez organ, iż skarżący wraz z zakupem nieruchomości stał się następcą prawnym inwestora w zakresie praw i obowiązków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy nie wykazano, że zaistniały przesłanki określone w treści art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego warunkujące przeniesienie z inwestora na nabywcę uprawnień i obowiązków z decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również nie podano podstawy prawnej, która legła u podstaw stwierdzenia, że zakup nieruchomości jest równoznaczny z wejściem w prawa i obowiązku dotychczasowego inwestora;

3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz nie wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wolna jest od uchybień procesowych, to jest nie narusza art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. które to stwierdzenia winny lec u podstaw faktycznych oraz rozważań prawnych zaskarżonego wyroku;

II. obrazę przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), zw. dalej p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie na skutek dokonania dowolnej oceny, która nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, jak również uchylenie się od dokonania oceny wydanych rozstrzygnięć w kontekście naruszeń prawa procesowego;

2. art. 57 ust. 1 i ust 7 w zw. z art. 54 i 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nabywca nieruchomości objęty jest dyspozycją art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego podczas gdy z treści wskazanych przepisów

wynika, że przepis ten określa obowiązki wyłącznie inwestora, który powinien był zawiadomić właściwy organ o zakończeniu budowy, nie jest zaś skierowany do nabywcy nieruchomości, który nie będąc inwestorem nie miał obowiązku zawiadamiania o zakończeniu budowy przed przystąpieniem do użytkowania wcześniej już użytkowanego obiektu;

3. art. 40 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż skarżący stał się następcą prawnym inwestora - adresata decyzji, nr 178W/00, z dnia 29 grudnia 2000 r. o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę oraz że skarżący wszedł w prawa i obowiązki inwestora w drodze zakupu nieruchomości, podczas gdy właściwe zastosowanie tego przepisu winno prowadzić do przyjęcia, że przejście praw i obowiązków z osoby, na rzecz której została wydana decyzja w sprawie pozwolenia na budowę na osobę trzecią następuje jedynie w przypadku spełnienia przesłanek wymienionych w treści tego przepisu, warunkujących przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podnosząc te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego go postanowienia PINB w Powiecie Grodziskim ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 57 ust. 1 i ust. 7 w zw. z art. 54 i 59 Prawa budowlanego oraz niewłaściwym zastosowaniu i błędnej wykładni art. 40 Prawa budowlanego nie zawierają uzasadnionych podstaw. Pomimo podzielenia przez Sąd Wojewódzki błędnego poglądu organów, iż z chwilą nabycia nieruchomości, na której znajduje się budowany obiekt nowy właściciel staje się inwestorem rozpoczętej budowy niezależnie od tego, czy doszło do przeniesienia pozwolenia na budowę, Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał skarżącego jako podmiot, na który powinna zostać nałożona kara, a zatem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co na podstawie art. 184 p.p.s.a. stanowi podstawę do oddalenia skargi kasacyjnej.

Nie jest w sprawie sporne, że w dniu 11 maja 2006 r. doszło do nabycia przez skarżącego zabudowanej nieruchomości, na której znajdował się obiekt budowlany realizowany przez poprzedniego właściciela tej nieruchomości w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 29 grudnia 2000 r. Nie jest też sporne, że o zakończeniu budowy tego obiektu nie poinformował władzy budowlanej, ani poprzedni, ani obecny jego właściciel. Nie jest też sporne, że pomimo braku stosownej zgody władzy budowlanej obiekt ten stał się przedmiotem użytkowania go, i w czasie kontroli prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego stwierdzono, iż jest on użytkowany przez skarżącego, który tej okoliczności nie zaprzecza. Okolicznością kwestionowaną przez skarżącego jest natomiast to, że ze względu na brak decyzji przenoszącej na niego prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia na budowę w trybie art. 40 Prawa budowlanego, nie może on zostać uznany za inwestora, który miałby obowiązek zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania, a co za tym idzie nie może być podmiotem, na którego może być nałożona kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Inaczej mówiąc skarżący neguje prawne podstawy zastosowania wobec jego osoby art. 57 ust 7 Prawa budowlanego twierdząc, że obowiązek ten spoczywa na poprzednim właścicielu nieruchomości, który był inwestorem budowy tego obiektu i, według skarżącego, użytkował już wcześniej budynek, a nabywca nieruchomości nie miał nawet wiedzy, że budynek nie został zgłoszony do użytkowania przez poprzedniego właściciela.

Podzielając poglądy, iż co do zasady nałożenie kary za samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego powinno obciążać ten podmiot, na którym ciąży obowiązek powiadomienia organów budowlanych o zakończeniu budowy, a więc, co do zasady, inwestora, nie sposób nie dostrzegać, że z przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie wynika wprost, kogo ma obciążać nałożenie kary. Przepis ten stanowi bowiem, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Nie budzi wątpliwości sytuacja, w której inwestor, najczęściej właściciel nieruchomości, na której wznoszony jest obiekt budowlany, pomimo obowiązków wynikających z ww. przepisów, pomija końcowy etap prac budowlanych związany z oceną przez właściwe organy zgodności wykonanych robót z pozwoleniem na budowę i przystępuje do użytkowania obiektu. Problemy powstają wówczas, gdy dochodzi do przekazania budowanego obiektu, lub jego części do dyspozycji innych podmiotów, przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, albo też, jak w omawianym przypadku, w przypadku zbycia nieruchomości, na której znajduje się obiekt w stanie budowy niezakończonej, zarówno w znaczeniu prawnym i faktycznym. Zgodzić się trzeba z poglądem, że samo zbycie nieruchomości zabudowanej takim niezakończonym obiektem nie czyni nabywcy inwestorem, tj. podmiotem, który na podstawie pozwolenia na budowę jest uprawniony do wykonywania prac budowlanych, podjęcie zaś przez taką osobę nieposiadającą pozwolenia, czynności budowlanych, musiałoby być traktowane jako samowola budowlana. Dopiero przeniesienie na podstawie art. 40 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę na nowego właściciela nieruchomości, za zgodą dotychczasowego inwestora, pozwalałoby na kontynuowanie budowy. Przepisy Prawa budowlanego przewidują w takich sytuacjach określone uprawnienia i obowiązki, których analiza jest niezbędna, aby można ocenić, na którym z podmiotów ciążą obowiązki będące przedmiotem sprawy.

Uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej pomija zaś uwarunkowania prawne związane z wejściem w prawa właściciela nabywcy obiektu budowlanego i chociaż Sąd Wojewódzki zbyt lakonicznie dokonał ocen prawnych sprawy, to jednak rozstrzygnięcie wskazujące na obowiązek uiszczenia kary za przystąpienie do użytkowania obiektu przez właściciela obiektu, w okolicznościach tej sprawy, odpowiada prawu.

Po pierwsze, nie można zaakceptować twierdzenia, że nabywca nieruchomości zabudowanej, jak to wynika z aktu notarialnego, zwolniony jest z ustalenia stanu prawnego nabywanej nieruchomości i może w tym zakresie polegać na informacjach zbywającego, jak twierdzi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Jak wynika z art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60, oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Z art. 60 zaś wynika, że inwestor, oddając do użytkowania obiekt budowlany, przekazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą. Przekazaniu podlegają również inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem.

Z treści tych przepisów wynika, z jednej strony, że na inwestorze ciąży obowiązek przekazania ww. dokumentacji, z drugiej zaś strony, obowiązek przejęcia tej dokumentacji od inwestora i przechowywania jej ciąży na każdym właścicielu obiektu budowlanego przez okres istnienia obiektu. Nabywca nieruchomości, na której znajduje się obiekt wybudowany na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., ma więc obowiązek posiadania dokumentacji związanej z oddaniem do użytkowania takiego obiektu. Jeżeli tak, to nie mają oparcia w przepisach prawa twierdzenia skargi kasacyjnej, iż niewiedza nowego nabywcy zwalniała go z wykonania obowiązków wynikających z wymienionych przepisów.

Po drugie, zauważyć trzeba, że z chwilą zbycia nieruchomości wszelkie prawa i obowiązki z nią związane przechodzą na nabywcę, jednakże przeniesienie obowiązku o charakterze publicznoprawnym wymaga akceptacji właściwego organu, czemu właśnie służy instytucja podmiotowej zmiany pozwolenia na budowę dokonywana w trybie art. 40 Prawa budowlanego. Celem przeniesienia pozwolenia jest umożliwienie legalnego kontynuowania budowy i legitymowania się w tym zakresie przez nowego właściciela nieruchomości pozwoleniem władzy budowlanej.

Art. 40 Prawa budowlanego wymaga złożenia w tym zakresie wniosku podmiotu, który nabył własność nieruchomości uprawniającą go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zmiana ta wymaga też wyrażenia zgody przez podmiot dotychczas dysponujący pozwoleniem, lecz, jak wyżej powiedziano, inicjatywa procesowa w zakresie złożenia wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę należy do strony posiadającej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż tylko taki podmiot, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego może złożyć skuteczny wniosek o wydanie na jego rzecz pozwolenia na budowę, albo przeniesienia tego pozwolenia. Skarżący zaś wniosku takiego nie złożył, nie uzyskał zatem prawa ani do kontynuowania budowy rozpoczętej przez poprzednika, ani też nie uzyskał prawa do użytkowania tego obiektu. Uprawnień takich nie uzyskał jednak tylko z tego powodu, iż nie złożył stosownego wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę. Skoro jednak skarżący kasacyjnie zaniedbał wykonania powyższych czynności i nie złożył wniosku o przeniesienie na niego pozwolenia na budowę, które dawałoby podstawy do dokończenia inwestycji i podjęcia czynności zmierzających do legalnego użytkowania obiektu, nie może teraz skutecznie powoływać się na brak decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Dlatego argumentacja powołana na tę okoliczność w skardze kasacyjnej nie zasługiwała na uwzględnienie.

Po trzecie, brak przeniesienia pozwolenia na budowę, w okolicznościach tej sprawy, nie wyklucza samo przez się możliwości wystąpienia przez nowego nabywcę nieruchomości o dopuszczenie obiektu do użytkowania. W niektórych bowiem sytuacjach, legitymacja procesowa do podjęcia czynności w tym zakresie może należeć nie tylko do inwestora, ale i do innego podmiotu, który posiada interes prawny w doprowadzeniu obiektu pozostającego w budowie do stanu umożliwiającego jego użytkowanie. Takim interesem, prowadzącym do zrealizowania legalnego użytkowania obiektu, legitymował się nabywca nieruchomości, który zaniedbał wystąpienia z wnioskiem o przeniesienie pozwolenia na budowę, które, jak wynika z okoliczności sprawy, nie było realizowane przez inwestora od daty zbycia nieruchomości w 2006 r. Wprawdzie posiadany przez skarżącego interes prawny nie czynił z niego inwestora, lecz uzasadniał jego legitymację do występowania w charakterze strony w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Taki pogląd został wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1499/08 oraz z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 1695/12, a poglądy te, ze względu na wskazane już wcześniej okoliczności faktyczne i prawne tej sprawy, należało podzielić. Skarżący nie podjął jednak żadnej próby zmierzającej do uzyskania wymaganego pozwolenia na użytkowanie, czego konsekwencją było zasadne uznanie go za podmiot, który użytkując obiekt budowlany będący w budowie, naruszył przepisy art. 54 i 55 Prawa budowlanego, a więc podmiot na który należało nałożyć karę.

Nie jest zatem uzasadnione twierdzenie, że brak decyzji wydanej w trybie art. 40 Prawa budowlanego zwalniał skarżącego, jako nabywcę nieruchomości, z obowiązków prowadzących do legalnego użytkowania obiektu. Trafnie zatem Sąd Wojewódzki wskazał na podmiot zobowiązany do uiszczenia kary, nie naruszając istoty przepisów prawa materialnego zarzuconych w petitum skargi kasacyjnej.

W świetle powyższego zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, jak też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz nie wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wolna jest od uchybień procesowych, o których wyżej mowa, a także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a., pozostawały bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro postawiono je w związku z naruszeniem art. 57 ust. 1 i ust. 7 oraz art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, których to naruszeń Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził.

Na marginesie tylko można dodać, że stawiając zarzut naruszenia przepisów procesowych należy wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ nie jest wystarczające samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Wojewódzki, bez wykazania istotności tego wpływu.

W związku z powołaniem w podstawie kasacji naruszenia art. 1 p.u.s.a., a zatem przepisu ustrojowego, warto przypomnieć ugruntowany pogląd, według którego przepisy te wyznaczają jedynie ramy kontroli sądowej. Mogłyby zatem stanowić samodzielną podstawę kasacji jedynie wtedy, gdyby sąd odmówił dokonania kontroli administracji albo dokonał kontroli pod względem innym, niż legalność aktu (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1508/07, LEX nr 471056; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 2/08, LEX nr 500692. W niniejszej sprawie nie doszło ani do odmowy rozpoznania skargi, ani nie oparto kontroli na kryterium innym, niż legalność zaskarżonej decyzji.

Na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w sentencji wyroku Sądu Wojewódzkiego. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.