Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1153/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3  par. 2,  art. 145  par. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 105,  art. 107  par. 1,  art. 110
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59  ust. 1,  art. 59a  ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant Agnieszka Gugała - Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 848/08 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2009 r. oddalił skargę "A." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora "A." Sp. z o.o. w K. z dnia 30 lipca 2007 r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie "obiektu budowlanego znajdującego się w K. przy ul. [...]", umorzył postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, położonego na działce nr [...] obr. [...] S. z powodu bezprzedmiotowości.

W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że inwestycja powyższa została wykonana w oparciu o projekt zamienny zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...], z dnia [...] marca 2004 r., zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...][...] z dnia [...] kwietnia 2001 r.

W chwili złożenia przedmiotowego wniosku w obrocie prawnym nie funkcjonowały już ww. decyzje. Decyzja Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę i utrzymująca ją decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2001 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 2079/01, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1325/05 oddalił skargę kasacyjną.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...] listopada 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2004 r. zatwierdzającej projekt zamienny, i ta decyzja została utrzymana w mocy decyzją Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na wskazaną decyzję wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 512/06.

Organ l instancji podniósł, że istnieje brak możliwości zbadania zgodności budowy z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na brak takiego pozwolenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ustalił, że ten organ prowadził odrębne postępowanie administracyjne, nr [...] z wniosku z dnia 31 stycznia 2007 r. inwestora "A." Sp. z o.o. w K. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie części budynku przy ul. [...], zmienionego pismem z dnia 22 marca 2007 r. poprzez rozszerzenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku. Postępowanie to zostało zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. odmawiającą udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i decyzja ta stała się ostateczna (odwołanie od decyzji zostało wniesione po terminie). M.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, podobnie jak GINB, firma "A." złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, postępowanie to nie zostało zakończone.

Wobec powyższego stwierdzono, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], którą organ jest związany w trybie art. 110 k.p.a. Organ jest związany powyższym rozstrzygnięciem dla tego samego przedmiotu postępowania i przy udziale tych samych stron postępowania, więc nie było podstaw prawnych do wydania kolejnego rozstrzygnięcia opartego o tę samą podstawę prawną.

Wskazano ponadto, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K., toczy się postępowanie administracyjne nr [...] w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku usytuowanego na posesji przy ul. [...] w K., wybudowanego w okolicznościach określonych w art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2003 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. dalej – u.p.b.), tj. gdy z obiegu prawnego zostały wyeliminowane decyzje o pozwoleniu na budowę.

Warunkiem koniecznym dla udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest więc zakończenie ww. postępowania i uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Inwestor "A." Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że rozstrzygnięcie organu l instancji jest prawidłowe, albowiem organ ten rozstrzygał sprawę według stanu faktycznego i prawnego na dzień rozstrzygnięcia, a nie na dzień składania wniosku. Działając w zgodzie z decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2007 r. organ odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu z uwagi na brak w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Decyzja z dnia [...] maja 2007 r. wiąże organ w stanie faktycznym i prawnym, zatem kolejny wniosek o przyznanie tego samego uprawnienia złożony w tym samym stanie faktycznym i prawnym nie może doprowadzić do wydania identycznego rozstrzygnięcia. Żądanie zawieszenia postępowania nie znajdowało uzasadnienia.

Skargę na powyższą decyzję złożył inwestor "A." Sp. z o.o., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji i zarzucając naruszenie art. 105 k.p.a. w związku z art. 110 k.p.a. poprzez nietrafne i bezzasadne uznanie, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania skutkująca jego umorzeniem, a w konsekwencji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów. Podniesiono, że wnioski z 31 stycznia 2007 r. i 30 lipca 2007 r. nie były składane w tym samym stanie faktycznym i prawnym, toteż zastosowanie art.110 k.p.a. jest krzywdzące dla skarżącego. Przepisy k.p.a. nie statuują cywilistycznej powagi rzeczy osądzonej i nie ma uzasadnionych podstaw do tworzenia analogicznej instytucji w drodze wykładni art. 110 k.p.a. Organ winien rozpoznać sprawę merytorycznie, a nie umarzać ją.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazał, że zarzuty naruszenia art. 105 k.p.a. i art. 110 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Artykuł 110 k.p.a. statuuje zasadę związania organu wydaną decyzją i dotyczy stabilizacji treści rozstrzygnięcia sprawy do jej istoty. Wszelkie wahania odnośnie załatwienia sprawy decyzją nieostateczną albo ostateczną, dopuszczalne w toku postępowania kończą się z chwilą doręczenia lub ogłoszenia decyzji. W ten sposób uzyskuje się wiadomość o definitywnym – w danym stanie sprawy – stanowisku organu, wyrażającym się w jej załatwieniu w odpowiedniej instancji. Stwarza to jakościowo nową sytuację procesową strony w postępowaniu, a także w sferze prawa materialnego, dzięki czemu strona ma ustalone ramy swoich interesów prawnych. Związanie organu administracyjnego własną decyzją trwa aż do ustania mocy obowiązującej. Organ ten przestaje być związany decyzją, gdy zostanie ona uchylona, zmieniona lub gdy wygaśnie.

Sąd wskazał, że zasada związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją oznacza w aspekcie proceduralnym to, że decyzja, która została doręczona (ogłoszona) stronie, nie może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej jak tylko w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania. Z punktu widzenia konstrukcji przyjętej w tym przepisie jest bez znaczenia, czy decyzja jest decyzją ostateczną czy też decyzją nieostateczną, jak również to, czy jest to decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, czy też decyzja, na mocy której strona nie nabyła prawa. W każdym bowiem wypadku związania chodzi jedynie o to, aby organ administracji publicznej po dacie doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie nie dokonywał samowolnie i bez wiedzy stron zmian w decyzji należycie doręczonej, ani też nie uchylał takiej decyzji i zastępował ją innym rozstrzygnięciem. Okoliczność, że przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej są bardziej rygorystyczne niż przesłanki uchylenia decyzji nieostatecznej, nie oznacza, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną jest nią "silniej" związany niż decyzją nieostateczną. W obu bowiem przypadkach organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może uchylić lub zmienić taką decyzję tylko wówczas, gdy zezwalają mu na to przepisy kodeksu. Zastrzeżenie to należy odnieść także do dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nie nabyła prawa, bowiem również w tym przypadku zmiana lub uchylenie takiej decyzji może dokonać się wyłącznie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z udziałem strony na podstawie i w granicach art. 154 k.p.a.

Bez znaczenia jest także to, czy decyzja jest niewadliwa czy też wadliwa, a w tym ostatnim przypadku, czy jest to wadliwość nieistotna czy istotna. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1461/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 72: "każda decyzja ostateczna korzysta z domniemania prawidłowości, a zatem organ administracji, który w znanych sobie okolicznościach wydał wadliwą decyzję uprawniającą, jest tą decyzją związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem".

Z zasady związania organu administracji publicznej własną decyzją wynika nie tylko to, że decyzja taka może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, tylko wówczas, gdy przewidują to przepisy kodeksu, lecz także to, że organ ten nie może w jakikolwiek inny sposób uchylić się od tego związania.

Sąd podał, że w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 czerwca 1993 r., sygn. akt III ARN 27/93, OSNC 1994, nr 2, poz. 43; OSP 1995, z. 3, poz. 50 stwierdzono, że: "Organ administracji jest – na podstawie art. 110 k.p.a. – związany wydaną decyzją także wówczas, gdy strona składająca nowy wniosek powołuje się na zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia administracyjnego, polegającą na rozszerzeniu przesłanek pozwalających na ewentualne uwzględnienie wniosku, jednakże nadal w granicach tej samej kategorii spraw i tego samego rodzaju uprawnień przysługujących tej stronie. W wypadku gdy poprzednie rozstrzygnięcie administracyjne było dla strony niekorzystne, jego zmiana może nastąpić w trybie określonym w art. 154 § 1 k.p.a." Pomimo różnic co do skutków prawnych między prawomocnym wyrokiem sądu a ostateczną decyzją organu administracji, zasada trwałości rozstrzygnięć podjętych przez kompetentne organy w granicach ich ustawowego umocowania stanowi wspólną cechę postępowania sądowego i administracyjnego, zgodnie z wymogami konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa. W postępowaniu administracyjnym gwarancje trwałości decyzji, wynikające z art. 110 k.p.a., należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, wynikające z art. 107 § 1 k.p.a., tj.: a) nadal występują te same strony lub ich następcy prawni, b) nie zmieniła się podstawa prawna decyzji, c) podmiot inicjujący nowe postępowanie domaga się rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie zapadło w poprzedniej decyzji.

Sąd podkreślił, że art. 105 k.p.a. ustanawia dwie reguły umarzania postępowania administracyjnego, przy czym § 1 tego artykułu dotyczy działania organu ex officio. Umorzenie postępowania na tej podstawie jest obligatoryjne, związane z bezprzedmiotowością postępowania czyli brakiem przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy zasadnie uznały, że wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania.

Sąd podał, że zawiadomienie o zakończeniu budowy i wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mieści się w szeroko pojmowanym zakresie postępowania o pozwolenie na budowę i stanowi jego kolejny, w tym wypadku końcowy etap. Powiadomienie o zakończeniu budowy jako element obowiązku prawnego wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być rozpatrywane w kategoriach oświadczeń woli w zakresie praw i obowiązków spółki cywilnej. Zgłoszenie takie, jako element końcowy postępowania w zakresie pozwolenia na budowę, oceniane musi być nie tyle w świetle prawa cywilnego, lecz z punktu widzenia prawa publicznego (administracyjnego). Przepisy u.p.b. nie zawierają wymogu dokonania zgłoszenia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania przez wszystkich inwestorów realizujących dane zamierzenie, zatem wystąpienie z takim zawiadomieniem chociażby przez jednego z nich stanowi podstawę do podjęcia stosownych działań przez organy nadzoru budowlanego prowadzących do wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.b.

W postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie organ dokonuje sprawdzeń, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób określony w wydanych na etapie wstępnym decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. W tym trybie nie może być natomiast sankcjonowana samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu. Skoro stosownie do art. 59 u.p.b. pomiędzy wybudowanym obiektem a przedmiotem decyzji określonym w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być tożsamość przedmiotu, i to zarówno co do parametrów technicznych, jak również funkcji, jakie obiekt ma spełniać, to należy uznać, iż decyzja pozwalająca na użytkowanie innego obiektu niż ten, na który inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, rażąco narusza ten przepis.

Zgodnie z art. 57 ust. 6 u.p.b., wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a u.p.b. W przepisie tym ustalono, że właściwy organ przeprowadza taką kontrolę w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Z treści cyt. art. 59 ust. 1 u.p.b. wynika, że przeprowadzenie takiej kontroli jest warunkiem koniecznym do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Zgodnie z ust. 5 art. 59 właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4.

Sąd wskazał, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana została w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, wydaną przez Prezydenta Miasta K. dnia [...] kwietnia 2001 r., decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego przed wydaniem decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1325/05). Ponadto decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Wojewoda M. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2004 r., którą organ ten zatwierdził projekt zamienny oraz zmienił pozwolenie na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu odwoławczym decyzją z [...] stycznia 2006 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody M.

W chwili zatem orzekania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie złożonego wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie było już w obrocie prawnym decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Kwestia ta ma podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie.

W dacie wydania "pierwszej" decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] maja 2007 r. z obrotu prawnego już zostały wyeliminowane decyzje pozwoleniu na budowę, gdyż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego został wydany w dniu 7 marca 2007 r. Dlatego Sąd stwierdził, że skoro stany prawne są tożsame, bowiem w chwili wydawania zarówno decyzji z [...] maja 2007 r. jak i decyzji z [...] grudnia 2007 r. nie było już w obrocie prawnym pozwoleń na budowę udzielonych inwestorowi na realizację przedmiotowej inwestycji przy ul. [...] w K., to złożenie wniosku z dnia 30 lipca 2007 r. mogło tylko skutkować umorzeniem postępowania.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła "A." Spółka z o.o. w K., zaskarżając w całości powyższy wyrok i zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi na decyzję, podczas gdy winna ona być uwzględniona, a to w związku z błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd I instancji art. 105 w związku z art. 110 k.p.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nietrafne i bezzasadne uznanie, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania skutkująca jego umorzeniem, a w konsekwencji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazanych wyżej przepisów.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej poglądy Sądu I instancji są nieuprawnione.

Po pierwsze, nie sposób rozciągać zasady związania organu administracyjnego wydaną przez siebie decyzją na wszelkie rozstrzygnięcia administracyjne, bez pogłębionego rozważenia ich materialnoprawnych i procesowych skutków. Decyzja odmawiająca udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie tworzy dla strony postępowania żadnych uprawnień, tak, jak nie skutkuje powstaniem jakichkolwiek obowiązków. Decyzja odmawiająca udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest decyzją wyłącznie deklaratoryjną i nie można przyjąć, że odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie wiąże organ tak dalece, że każdy następny wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, złożony nawet przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, jest bezprzedmiotowy. Decyzja ta nie wytwarza żadnej nowej sytuacji w sferze prawnej i faktycznej inwestora, dlatego też można twierdzić, że zasada związania organu administracyjnego wydaną decyzją w tym konkretnym wypadku nie znajduje zastosowania.

Wniosek Spółki z dnia 30 lipca 2007 r. wygenerował nową sprawę administracyjną, dla rozstrzygnięcia której nie mógł mieć znaczenia fakt wcześniejszej odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Okoliczność ta była prawnie irrelewantna. Decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2007 r. jest zatem decyzją wadliwą, a w konsekwencji decyzja organu odwoławczego i wyrok Sądu I instancji są rozstrzygnięciami nieprawidłowymi.

Skarżąca podniosła, że do dnia 7 marca 2007 r., a więc do chwili oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, decyzje o pozwoleniu na budowę w obiegu prawnym istniały i obowiązywały. W okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor składał do właściwego organu wnioski, jak np. wniosek z dnia 31 stycznia 2007 r. o przeprowadzenie obligatoryjnej kontroli w celu udzielenia pozwolenia na użytkowanie, organ bezzasadnie przedłużył termin przeprowadzenia czynności kontrolnych, a podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie decyzją z dnia [...] maja 2007 r. był, jak wynika z uzasadnienia, brak możliwości przeprowadzenia kontroli.

W kolejnym postępowaniu organ niemożność wydania pozytywnej decyzji uzasadnił istnieniem swojej wcześniejszej decyzji i sprawę umorzył (decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r.). Nie sposób uznać, że działanie takie jest działaniem praworządnym i legalnym, spełniającym wymagania płynące z art. 7 Konstytucji RP i z art. 6 k.p.a.

Spółka podniosła, że czymś innym jest bezprzedmiotowość postępowania, a czymś innym bezzasadność żądania strony. Organ administracji nie może umorzyć postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdy stwierdzi brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Organ nadzoru budowlanego winien w przedmiotowej sprawie rozpatrzyć ją merytorycznie, zamiast postępowanie umarzać zasłaniając się swoją ostateczną, chociaż wadliwą decyzją z [...] maja 2007 r.

Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie aktualnie brak jest w obiegu prawnym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki toczy się na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane postępowanie (nr [...]) w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku usytuowanego na posesji przy ul. [...] w K., po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wskazana procedura w zaistniałym w sprawie stanie nie przewiduje nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W przedstawionej sytuacji żądanie Spółki z dnia 30 lipca 2007 r., w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego organy nadzoru budowlanego winny uznać za bezzasadne. Powodem odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie powinien być fakt braku obowiązku uzyskiwania tego typu pozwolenia, o czym jednoznacznie przesądza art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do wzajemnego oddziaływania na siebie postępowania wszczętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i postępowania w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku przy ul. [...] Spółka wskazała, że w pierwszym rzędzie powinno zostać zakończone postępowanie w sprawie o rozbiórkę obiektu i dopiero po prawomocnym zakończeniu tego postępowania możliwe byłoby prowadzenie na wniosek inwestora postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Do czasu zakończenia postępowania o rozbiórkę postępowanie z wniosku inwestora powinno być zawieszone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona przez "A." Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. nie mogła być uwzględniona, bowiem podniesione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Opierając powyższą skargę na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi na decyzję, podczas gdy winna ona być uwzględniona. Zdaniem skarżącej Spółki w związku z błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd I instancji art. 105 w związku z art. 110 k.p.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nietrafne i bezzasadne uznanie, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania skutkująca jego umorzeniem doszło w sprawie do naruszenia wskazanych przepisów.

Powyższe zarzuty, wobec niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, uznać należało za całkowicie chybione.

Poza sporem jest, że w dacie wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], którą umorzone zostało postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego położonego w K. przy ul. [...], na działce nr [...] obr. [...] S., która to inwestycja została wykonana w oparciu o projekt zamienny zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] zmieniającą decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2001 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę obie decyzje dotyczące pozwolenia na budowę zostały już usunięte z obrotu prawnego.

Tymczasem, w toku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, po przeprowadzeniu, na wezwanie inwestora, obowiązkowej kontroli budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (art. 59 ust. 1 i art. 59a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Brak więc w dacie rozstrzygania wniosku obowiązującej decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwiał organowi dokonania powyższej oceny.

Niezależnie od powyższego, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku inwestora "A." Sp. z o.o. w K. z dnia 30 lipca 2007 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie miała zdaniem organów administracji publicznej i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie okoliczność, że postępowanie z wniosku tego inwestora z dnia 31 stycznia 2007 r., zmienionego w dniu 22 marca 2007 r., zakończone zostało w dniu [...] maja 2007 r. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...] w Krakowie. W dniu wydania tej decyzji wyeliminowane już były z obrotu prawnego decyzje o pozwoleniu na budowę.

Przedstawiony stan sprawy powodował więc konieczność umorzenia postępowania z wniosku inwestora z dnia 30 lipca 2007 r. jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podziela.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył żadnego ze wskazanych w skardze kasacyjnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Stwierdzając, że art. 110 k.p.a. statuuje zasadę związania organu wydaną decyzją i dotyczy stabilizacji treści rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty oraz zauważając, że każda decyzja, która została doręczona (ogłoszona) stronie nie może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej jak tylko w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania, a nadto, że organ nie może w jakikolwiek inny sposób uchylić się od tego związania Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni omawianego przepisu. Podzielić więc należało obszerne wywody w tym względzie zawarte w motywach zaskarżonego wyroku, odwołujące się do stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 czerwca 1993 r., sygn. akt III ARN 27/93 OSNC 1994, nr 2, poz. 43, gdzie stwierdzono m.in., że: "W postępowaniu administracyjnym gwarancje trwałości decyzji, wynikające z art. 110 k.p.a., należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, wynikające z art. 107 § 1 k.p.a., tj.: a) nadal występują te same strony lub ich następcy prawni, b) nie zmieniła się podstawa prawna decyzji, c) podmiot inicjujący nowe postępowanie domaga się rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie zapadło w poprzedniej decyzji".

Taka właśnie sytuacja, jak wskazana wyżej, nastąpiła w rozpoznawanej sprawie, dlatego też nie można było podzielić wyrażonego w skardze kasacyjnej przekonania, że "wniosek Spółki z dnia 30 lipca 2007 r. wygenerował nową sprawę administracyjną, dla rozstrzygnięcia której nie mógł mieć znaczenia fakt wcześniejszej odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., która obliguje organ do umorzenia postępowania, to brak przedmiotu postępowania, czyli konkretnej sprawy, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygać na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracji skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Zdaniem Sądu I instancji umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. nastąpiło wobec bezprzedmiotowości postępowania i ocena ta w świetle okoliczności faktycznych sprawy jest w pełni uzasadniona. Jak bowiem podniesiono wcześniej już w dacie wydawania decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] maja 2007 r. nie było w obrocie prawnym pozwolenia na budowę udzielonego na realizację inwestycji przy ul. [...] w K. Pozwolenia takiego nie było też zarówno w dacie złożenia przez inwestora kolejnego wniosku w sprawie pozwolenia na użytkowanie, to jest w dniu 30 lipca 2007 r., jak i w dacie umorzenia kwestionowanymi decyzjami postępowania administracyjnego. Słusznie więc Sąd I instancji uznał, że złożenie kolejnego wniosku o pozwolenie na użytkowanie przy tożsamym stanie faktycznym i prawnym nie mogło skutkować niczym innym jak wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie (na s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku zdanie 4 od końca nastąpiły dwie oczywiste omyłki, na co wskazuje dalsza treść rozważań Sądu – zamiast "na budowę" winno być "na użytkowanie" i "przy nie tożsamym" powinno być zastąpione stwierdzeniem "przy tożsamym").

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję, podczas gdy skarga ta powinna być uwzględniona. Powiązanie tego zarzutu z zarzucanym naruszeniem art. 105 w związku z art. 110 k.p.a. wskazuje, że – choć tego nie wyrażono wprost – zarzut ten dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Skoro uznano, że Sąd I instancji nie naruszył wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to również oddalenie skargi nie może być kwestionowane, jako że nie wykazano, iż doszło w sprawie do naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów postępowania i że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonana w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem wykonywana w oparciu o art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie uchybiła temu przepisowi, jak to zarzucono w skardze kasacyjnej. Nie jest wystarczające do postawienia takiego zarzutu, że strona nie zgadza się z wynikiem tej kontroli dokonanej przez Sąd.

Argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na występowanie w sprawie przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego pozostać musiała – z uwagi na brak stosownego zarzutu – poza zakresem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.