Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2824/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 43
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 616/16 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 czerwca 2016 r. oddalił skargę A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2016 r. o odmowie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego w grudniu 2015 r. w kwocie 30.000 zł na ekonomiczne usamodzielnienie się.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] listopada 2015 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m. st. Warszawy wpłynął wniosek A. H. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie się w kwocie 30.000 zł.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z [...] grudnia 2015 r. odmówił przyznania żądanego zasiłku celowego.

A. H. wniósł od powyższej decyzji odwołanie podnosząc naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] marca 2016 r. utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję. Organ odwoławczy podał, że świadczenie przyznawane w celu ekonomicznego usamodzielnienia się reguluje art. 43 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Kolegium, analiza tego przepisu nie daje podstaw do uznania, że świadczenie to ma na celu zaspokojenie potrzeb bytowych podopiecznego. Świadczenie ma spowodować ekonomiczne usamodzielnienie się, a zatem powodować osiąganie dochodów przez beneﬁcjenta we własnym zakresie. Pomoc na ekonomiczne usamodzielnienie się jest adresowana przede wszystkim do osób bezrobotnych, ubiegających się o zatrudnienie, które są w stanie samodzielnie stworzyć sobie warunki do uzyskiwania dochodu. Przejawem takich działań może być otworzenie działalności gospodarczej przez osobę ubiegającą się o wsparcie. Niemniej jednak osobiste prowadzenie działalności gospodarczej wymaga przede wszystkim stworzenia realnego biznesplanu, a do realizacji pomysłu potrzebne są wiedza i umiejętności przydatne w danej dziedzinie oraz zdolności organizacyjne, wytrwałość w dążeniu do celu, samodyscyplina, umiejętność podejmowania decyzji, motywacja. Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno z podania, jak i wywiadu nie wynika, aby A. H. chciał podjąć się prowadzenia pracy na własny rachunek, a także jaki byłby proﬁl jego działalności. W odwołaniu zostało wprost wskazane, że nie ma zamiaru podejmować działalności gospodarczej. Kolegium dodało, że A. H. jest beneﬁcjentem pomocy społecznej od ponad 8 lat. Jego sytuacja jest zatem dobrze znana organowi pomocy. Z akt sprawy wynika, że jest przewlekle chory, poszukuje pracy, a także uzyskuje comiesięczną pomoc na żywność, opłacenie czynszu lub zaległości czynszowe, rachunki za energię elektryczną, czy gaz. Kolegium ustaliło, że A. H. zamieszkuje z córką, jednakże prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Zainteresowany nie pracuje, poszukuje pracy, ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności, choruje przewlekle. Dochód w listopadzie 2015 r. wyniósł 400 zł (zasiłek okresowy).

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie A. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną.

Sąd uznał za prawidłową dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię art. 43 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślił zatem, że zasiłek celowy, o jaki wystąpił skarżący jest świadczeniem, które może być przyznane osobom aktywnym ekonomicznie, mającym konkretny pomysł na wyjście z sytuacji kryzysowej. Świadczenie to może być skierowane do osób, które nie pracują, ale mają określone umiejętności, doświadczenie i kwalifikacje. Osoby te poprzez przedłożenie określonego biznesplanu, wskazującego na rentowność przedsięwzięcia gospodarczego, mogą ubiegać się o wsparcie finansowe, aby rozpocząć określonego rodzaju działalność, która ma realne szanse powodzenia. Istotne jest też to, że tego rodzaju pomocy nie można wykorzystać w sposób dowolny, ale musi być ona przeznaczona na ściśle określony cel. Zasiłek tego rodzaju może być w praktyce przeznaczony na podjęcie działalności gospodarczej, wyposażenie bądź doposażenie własnego warsztatu pracy, przyuczenie do zawodu lub przekwalifikowanie organizowane przez inne podmioty, niż powiatowy urząd pracy, jeśli jednostka szkoląca zobowiązuje się do przygotowania zawodowego w okresie nie dłuższym niż 6 miesięcy, a przygotowanie rokuje poprawę sytuacji materialnej, pokrycie kaucji na użyczenie przedmiotów i urządzeń ułatwiających niepełnosprawnym funkcjonowanie w środowisku i podjęcie pracy zarobkowej, pokrycie 6-miesięcznego czynszu za wynajem pomieszczeń przeznaczonych pod działalność gospodarczą. Sąd dodał również, że na terenie Miasta st. Warszawy zasiłek celowy na ekonomiczne usamodzielnienie może być przyznany wyłącznie na rozpoczęcie własnej działalności gospodarczej (§ 1 Załącznika Nr 3 do uchwały Nr XXXVII/843/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 16 września 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz zasad zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej realizowane przez m.st. Warszawę w zakresie zadań własnych gminy – Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 253, poz. 6856 ze zm.).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wywiódł, że A. H. zwracając się o przyznanie jednorazowego zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie w wysokości 30.000 zł, ani we wniosku, ani na etapie postępowania odwoławczego nie przedstawił żadnej konkretnej propozycji odnośnie do sposobu wykorzystania żądanej kwoty. Przeciwnie, skarżący w odwołaniu wyraźnie wskazał, że nie ma zamiaru podejmować działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi wskazał zaś, że nie jest osobą zarejestrowaną w urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy, ale jest niepełnosprawnym bezrobotnym bez prawa do zasiłku. Z okoliczności wynikających z akt sprawy (Kwestionariusza Rodzinnego Wywiadu Środowiskowego) wynika, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim, ma wykształcenie średnie ogólne, ostatnio był zatrudniony w 2006 r. Zatem sytuacja osobista A. H. nie świadczy o tym, że obecnie jest osobą aktywną, starającą się o uzyskanie środków na podjęcie określonego przedsięwzięcia gospodarczego. Brak wskazania konkretnego pomysłu na zainwestowanie żądanej kwoty 30.000 zł wskazuje, zdaniem Sądu, że skarżący ma zamiar wykorzystać tego rodzaju pomoc na swoje bieżące potrzeby.

W tej sytuacji Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo uznało, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie jednorazowego zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, skoro A. H. nie wskazał jaką pracę na własny rachunek zamierza podjąć i jaki byłby profil jego działalności.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważył, że żądanie zawarte we wniosku z [...] grudnia 2015 r. było sformułowane precyzyjnie – skarżący domagał się jednorazowego zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Potwierdził to w odwołaniu wskazując, że po raz pierwszy wystąpił z wnioskiem o przyznanie jednorazowego zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie oraz podając, że poprzednie wnioski dotyczyły przyznania nieoprocentowanej pożyczki na ekonomiczne usamodzielnienie. Nie ma więc wątpliwości jakiego świadczenia w niniejszej sprawie domagał się skarżący.

W odpowiedzi na zarzuty naruszenia art. 67 i art. 69 Konstytucji RP Sąd podkreślił, że przyznanie pomocy w postaci jednorazowego zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie zależy od uznania organu. Każdy, kto stara się o tego rodzaju pomoc, czy to osoba zdrowa, czy niepełnosprawna, musi przedstawić ważkie argumenty przemawiające za zasadnością wniosku o przyznanie zasiłku tego rodzaju, zwłaszcza gdy domaga się przyznania pomocy finansowej w znacznej wysokości (30.000 zł), jak to czyni skarżący. Zasiłki tego rodzaju finansowane są ze środków publicznych i mają ściśle określone przeznaczenie, a zatem nie ma miejsca na proste rozdawnictwo tych świadczeń. Skoro skarżący nie przedstawił żadnych przekonywujących argumentów potwierdzających zasadność wniosku, to nie mogło być mowy o naruszeniu wskazywanych wyżej norm konstytucyjnych. Poza tym skarżący otrzymuje ze strony organu pomocy społecznej pomoc celem zabezpieczenia swojej egzystencji w postaci zasiłku okresowego i zasiłków celowych na zaspokojenie potrzeb bytowych, co wynika z akt administracyjnych (k. 199, 200, 214, 215, 216, 217, 238, 239, 240, 241 akt adm.).

Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut skargi wskazujący na to, że organ II instancji nie dokonał analizy wydatków na zasiłki celowe. Podnoszone zaś w sprawie inne zarzuty - w ocenie Sądu - także nie miały żadnego wpływu na wynik sprawy. Zarzuty te nie mogły podważyć tego, że skarżący spełniał ogólne kryteria do ubiegania się o pomoc w postaci jednorazowego zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. Poza sporem jest bowiem to, że A. H. nie przekroczył kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz że należał do grona osób, o których mowa w art. 7 pkt 4 i 5 tej ustawy. Zarzuty skargi nie mogły też podważyć tego, że skarżący nie wskazał żadnych okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, iż ma konkretny plan na podjęcie określonego przedsięwzięcia gospodarczego, umożliwiającego wyjście z sytuacji kryzysowej i wobec tego wnioskowana kwota jednorazowego zasiłku jest mu na ten cel niezbędna.

Jednocześnie Sąd uznał za trafne spostrzeżenie skarżącego, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie powołał się na przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej, który dotyczy innego świadczenia, tj. zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Jednorazowa pomoc pieniężna przewidziana w art. 43 ust. 2 tej ustawy ma inne przeznaczenie, ponieważ jest adresowana do osób chcących się usamodzielnić ekonomicznie. Tym niemniej powyższa wadliwość, w ocenie Sądu, nie mogła doprowadzić do uwzględnienia skargi.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. H., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. oraz w zw. z § 5 ust. 1 załącznika nr 3 do uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXVII/843/2004 z dnia 16 września 2004 r. poprzez zaniechanie uwzględnienia skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że decyzja organu II instancji, a także organu I instancji zapadły bez uprzedniego ich uzgodnienia z dyrektorem Urzędu Pracy m.st. Warszawy, co stanowi naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo jej wydania przez organ II instancji bez podjęcia jakichkolwiek czynności oraz przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów zmierzających do ustalenia w jaki sposób skarżący zamierzał wykorzystać wnioskowany przez siebie zasiłek oraz bez poinformowania skarżącego o istotnych okolicznościach prawnych wynikających z uchwały Rady m.st. Warszawy, mających istotny wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, bądź uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi. Dodatkowo wniesiono o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności należało uznać za niesłuszny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 9 k.p.a., jaki skarga kasacyjna upatruje w niedostrzeżeniu przez Sąd wadliwości prowadzonego przez organy postępowania polegającej na braku podjęcia jakiejkolwiek inicjatywy w kierunku zgromadzenia dowodów zmierzających do ustalenia, w jaki sposób skarżący zamierza spożytkować zawnioskowane przez niego środki. Skarga kasacyjna wywodzi, że wnioskodawca nie został nawet wezwany do sprecyzowania zdawkowego wniosku poprzez dostarczenie zgodnego z § 2 ust. 1 załącznika nr 3 do uchwały opisu przedsięwzięcia gospodarczego, które zamierzałby sfinalizować z przyznanego zasiłku. A nawet, jak zauważono, organy nie informowały strony o treści uchwały, do której nie odniesiono się również w wydawanych w tej sprawie decyzjach. Wyjaśnić należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wiąże skuteczność skargi ze stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna w uzasadnieniu omawianego zarzutu nie odnosi podnoszonych wadliwości do kwestii wpływu na wynik postępowania. Taka zaś argumentacja, pozbawiona wykazania prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy, nie mogła posłużyć uznaniu za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 9 k.p.a.

Na prawidłowość zaskarżonego wyroku nie mógł również wpłynąć podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. oraz w zw. z § 5 ust. 1 załącznika nr 3 do uchwały Rady m.st. Warszawy z 16 września 2004 r. W jego uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego wywodzi, że w warunkach rozpoznawanej sprawy niezwrócenie się przez organ o opinię do dyrektora Urzędu Pracy świadczy o niedochowaniu dyspozycji art. 106 § 1 k.p.a., co stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Zauważyć trzeba, że art. 106 § 1 k.p.a. stanowi o spoczywającym na organie obowiązku zwrócenia się o opinię, zgodę lub wyrażenie stanowiska, w sytuacji, gdy obowiązek taki wynika z przepisu prawa materialnego. Unormowanie to nie tworzy samoistnej podstawy do współdziałania z innym organem przy załatwianiu konkretnej sprawy. Podstawę taką w sprawach o przyznanie pomocy w celu ekonomicznego usamodzielnienia stanowi art. 43 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej. W myśl tego przepisu w sprawach, o których mowa w ust. 1-8, gmina współdziała z powiatowym urzędem pracy.

W piśmiennictwie zauważa się, że konstrukcja art. 43 ust. 7 i 9 ustawy o pomocy społecznej wskazuje, iż głównymi adresatami omawianej pomocy są osoby bezrobotne, a współdziałanie z urzędem pracy umożliwia szerszą ocenę ich postaw i sytuacji życiowej, w szczególności ustalenie, czy osoba zainteresowana otrzymywała propozycje zatrudnienia, udziału w szkoleniach, stażach, czy uchylała się od podjęcia pracy, czy była kierowana do prac interwencyjnych, robót publicznych lub innych form aktywizacji zawodowej. (por. I. Sierpowska, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Lex 2014)

W warunkach rozpoznawanej sprawy zarzut braku dochowania obowiązku wyrażonego w art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, sprecyzowanego następnie w § 5 ust. 1 uchwały Nr XXXVII/843/2004 Rady Miasta stołecznego Warszawy z dnia 16 września 2004 r. wydanej na podstawie art. 43 ust. 10 pow. ustawy, nie mógł być uznany za skuteczny. Kwestie związane z aktywnością zawodową wnioskodawcy oraz możliwością podjęcia przez niego pracy były organowi znane. Uzasadnione było zatem oparcie wydanej w sprawie decyzji na dotychczasowych spostrzeżeniach postawy strony w zakresie poszukiwania pracy, poczynionych przez organ na podstawie dokumentacji w sprawach o przyznanie innych świadczeń z pomocy społecznej. W tych okolicznościach oraz przy wyraźnym stwierdzeniu strony zawartym w odwołaniu, że nie zamierza podejmować działalności gospodarczej, pominięcie udziału w procesie decyzyjnym powiatowego urzędu pracy nie mogło skutkować uwzględnieniem przez Sąd skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

W świetle powyższego należało uznać, że zarzuty postawione w skardze kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd nie orzekł o wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną mając na względzie, że wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.