Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1398/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 244 par 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak /spr./ Sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2104/09 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2104/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 1998 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. i L. B. pozwolenia na budowę budynku biurowo – magazynowego na działce o nr ewid. "Y" położonej w Ostrowie Wielkopolskim przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, że A. K. jest właścicielem działki o nr ewid. "X". Powyższa nieruchomość nie sąsiaduje bezpośrednio z działką o nr ewid. "Y", co wyklucza możliwość wystąpienia ewentualnych uciążliwości dotyczących jej zagospodarowania. Organ podkreślił, że negatywnego wpływu inwestycji nie można wywodzić również z faktu wspólnego korzystania przez A. K. oraz inwestora ze służebności przechodu i przejazdu przez działkę o nr ewid. "Z". W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca nie wykazała interesu prawnego, z jakiego wywodzi swe prawo do korzystania z działki o nr ewid. "Y", gdyż działka ta nie jest obciążona jakąkolwiek służebnością gruntową, zaś jej jedynymi właścicielami są H. i L. B.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K. wskazała, że wywodzi swój tytuł prawny do korzystania z działki nr ewid. "Y", z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej uchwała zatwierdzająca plan zagospodarowania miejscowego oraz rysunek planu stanowiący integralną część, przyznawała jej prawo do wyjazdu ze swojej nieruchomości przez działkę o nr ewid. "Y". Skarżąca twierdzi, że decyzja będąca przedmiotem niniejszego postępowania stworzyła sytuację, w której nie posiada ona dojazdu do swojej nieruchomości pomimo, że dojazd ten został jej zagwarantowany przepisem prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 1998 r. było już uprzednio kontrolowane tak przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 736/05 oddalona została skarga A. K. i G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2005 r. odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 lutego 2007 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 339/06 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Rozpatrując po raz drugi sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2007 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 886/07 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2005 r. W stosunku do A. K. ponownie zostały wydane przez organy obu instancji decyzje odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 1998 r.

Sąd administracyjny orzekający w obecnym składzie był związany tak oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2007 r., jak i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2007 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie niewątpliwe jest, że skarżąca nie uczestniczyła jako strona w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wymagany w art. 28 k.p.a. interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Ponadto musi on aktualnie istnieć w sprawie, w której organ administracyjny władny jest wydać decyzję i wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego.

We wniosku o stwierdzenie nieważności skarżąca podniosła, że swój interes prawny w kwestionowaniu pozwolenia na budowę wywodzi z faktu, iż jej nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej, a zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] sierpnia 1998 r. (a w zasadzie mapą do planu), droga konieczna, która nie została ustanowiona, przebiegać powinna przez teren inwestycji objętej tą decyzją.

Zdaniem Sądu poglądu tego nie można podzielić. Po pierwsze legitymację strony do wszczęcia postępowania nieważnościowego ocenia się na dzień złożenia takiego wniosku. Cytowany przez skarżącą plan stracił ważność z końcem 2003 r. Ponadto wskazany plan zagospodarowania przestrzennego, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie przewiduje dojazdu do działki skarżącej przez nieruchomość, na której usytuowana jest przedmiotowa inwestycja. Rysunek do planu na nieruchomości zajętej przedmiotową inwestycją ma puste miejsce, co jest zrozumiałe, gdyż w 1994 r. przedmiotowa inwestycja nie istniała.

W żadnym prawnym dokumencie nie został zatem zagwarantowany skarżącej dojazd do jej działki przez działkę, na której usytuowana została inwestycja. Działki te nie graniczą ze sobą.

W akcie notarialnym kupna – sprzedaży nieruchomości o nr ewid. "X" ustanowiona została dożywotnia i bezpłatna służebność przechodu i przejazdu o szerokości 3 m począwszy od ulicy [...] poprzez działkę nr ewid. "W" i nr ewid. "Z" do działki nr ewid. "Y" na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości stanowiących działki nr ewid.: "W", "Z" i "X" oraz na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr ewid.: "Y" i "U". Skarżącej, jako właścicielce działki nr "X" - przysługuje służebność przechodu i przejazdu od strony ulicy [...] przez działkę nr ewid. "W" – stanowiącą własność jej matki oraz działkę nr ewid. "Z".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji - na mocy zapisu w akcie notarialnym – skarżąca ma ustanowioną służebność przechodu i przejazdu do ulicy [...] poprzez działki nr ewid.: "Z" i "W". Natomiast nawet w przypadku odmiennej oceny załączonego do dokumentów sprawy aktu notarialnego i wypisu z księgi wieczystej, nie można uznać naruszenia jej interesu prawnego wydanym pozwoleniem na budowę.

Skarżąca po zawarciu umowy kupna – sprzedaży, a więc już od [...] kwietnia 1997 r. wiedziała o trudnościach dojazdu do nabytej działki nr ewid. "X". Nie wystąpiła z żadnym roszczeniem o ustanowienie służebności przechodu lub przejazdu przez działkę nr "Y" do ulicy [...].

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. K. na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że załącznik graficzny do uchwały uchwałą Nr XXXVI/3 52/94 Rady Miejskiej w Ostrowie Wielkopolskim z dnia 30 marca 1994 r. - stanowiący przepis prawa miejscowego nie przewidywał dojazdu do działki skarżącej przez działkę nr "Y" oraz naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a poprzez przyjęcie, że zapis w dziale drugim księgi wieczystej nr [...] jest niepełny.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postanowienia planu miejscowego stanowią prawo miejscowe, co oznacza, że są obowiązujące względem wszystkich, a osoby posiadające nieruchomości na terenie objętym planem nabywają z mocy prawa miejscowego określone obowiązki (ograniczenia) i prawa wynikające z treści planu. Wyrysowanie rozwiązania komunikacyjnego na rysunku planu tworzy uprawnienie dla właścicieli nieruchomości do korzystania z tego rozwiązania, a do obowiązków organów administracji należy dopilnowanie aby osoby te mogły z nabytych praw korzystać, poprzez zmianę stosunków własnościowych oraz uniemożliwienie zabudowy nieruchomości przeznaczonych w planie na dojazd do drogi publicznej.

W ocenie skarżącej zapis w dziale II księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr ewid. "X", jest pełny. Działka nr ew. "X", nie ma zapewnionego dojazdu do drogi publicznej w formie służebności gruntowej i nie miała zapewnionego dostępu w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika to z faktu, że pod wpływem oświadczeń władz Miasta Ostrowa Wielkopolskiego, skarżąca zrzekła się prawa do służebności gruntowej przechodu i przejazdu przez działkę ew. nr "W", gdyż zapewniono ją, że służebność przechodu i przejazdu poprzez działkę nr ew. "Y" zostanie ustanowiona na rzecz działki nr "X". Skarżąca działała w zaufaniu do władz dlatego nie podjęła starań dotyczących ustanowienia służebności gruntowej poprzez działkę "Y", oczekiwała na działanie organów w tym zakresie oraz z uwagi na fakt, że nie została poinformowana o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr "Y" oraz decyzji o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autorka skargi kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zapis w dziale drugim księgi wieczystej nr [...] jest niepełny.

Sąd administracyjny ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę zgodnie z art. 133 P.p.s.a., po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Trzeba mieć na uwadze, że sąd nie rozstrzyga o meritum sprawy administracyjnej, lecz ustala, czy zebrany i znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego. Naruszenie przepisu art. 133 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżąca wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy.

Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, nie naruszył granic wskazanych w art. 133 P.p.s.a., gdyż przy rozpoznawaniu sprawy, nie wyszedł poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy; prawidłowo go ocenił, zaś strona skarżąca nie wykazała argumentacyjnie, że niepełny zapis w dziale drugim księgi wieczystej nr [...] ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie załącznika graficznego do planu miejscowego. Autorka skargi kasacyjnej w ogóle nie odnosi przy tym zarzucie argumentacji do wykazania, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 30 marca 1994 r. (poza stwierdzeniem, że wyrysowane rozwiązanie komunikacyjne planu tworzą uprawnienie dla właścicieli nieruchomości), w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy), jako podstawy treści zaskarżonego wyroku.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca uwagę, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawiera definicję strony w postępowaniu w sprawach o pozwolenie na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że aby uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis, przewidujący w skonkretyzowanym stanie faktycznym danej sprawy, ograniczenie w swobodnym korzystaniu z tej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Wymaga dodania, że powinny to być przepisy z zakresu materialnego prawa administracyjnego. Powołanie się na przepisy prawa miejscowego (normy planistyczne), które zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, są wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, nie będzie stanowiło wystarczającej podstawy prawnej do uznania za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Ponadto zasadnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że legitymację strony do wszczęcia postępowania nieważnościowego ocenia się na dzień złożenia takiego wniosku. Powołany przez skarżącą plan miejscowy stracił ważność z końcem 2003 r. Poza tym nie przewidywał on dojazdu do działki skarżącej przez nieruchomość, na której usytuowana jest przedmiotowa inwestycja. Rysunek do planu na nieruchomości zajętej przedmiotową inwestycją ma puste miejsce, co jest zrozumiałe, albowiem w 1994 r. przedmiotowa inwestycja nie istniała.

Trzeba również zwrócić uwagę, że służebność gruntowa jest ograniczonym prawem rzeczowym, co wynika wprost z art. 244 § 1 k.c. Zasadniczo ograniczone prawa rzeczowe są prawami na rzeczy cudzej (iura in re aliena). Ustawodawca pozytywnie i wyczerpująco określa uprawnienia, jakie składają się na treść każdego ograniczonego prawa rzeczowego. Ich zakres ogranicza się do sfery zastrzeżonej przez ustawodawcę, nieporównywalnie szczuplejszej od treści prawa własności. Właśnie z powodu ograniczonego zakresu uprawnień określono je mianem ograniczonych praw rzeczowych (por. J. Ignatowicz (w:) Kodeks cywilny. Komentarz, t. I, red. J. Ignatowicz, Warszawa 1972, s. 668; A. Wąsiewicz (w:) System prawa cywilnego, red. W. Czachórski, t. II, Prawo własności i inne prawa rzeczowe, red. tomu J. Ignatowicz, Ossolineum 1977, s. 597).

Mając na względzie powyższe rozważania należy przyjąć, że skoro skarżąca ma dostęp do drogi publicznej w oparciu o ustanowione służebności gruntowe (przejazdu i przechodu) na działce nr "X", to przysługiwać jej mogą jedynie uprawnienia wynikające z tego ograniczonego prawa rzeczowego a nie z prawa własności, użytkowania wieczystego, czy też zarządu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Niewątpliwie skarżąca posiada interes faktyczny, wywiedziony z tego ograniczonego prawa rzeczowego, natomiast nie posiada interesu prawnego, gdyż nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Odmienną ocenę, zdaniem Sądu, mogłyby uzasadniać jedynie okoliczności wskazujące na wprowadzenie ograniczeń w zagospodarowaniu terenu stanowiącego nieruchomość, stanowiącą własność skarżącej. Wskazać w tym miejscu należy, że nie sposób wskazać na takie ograniczenia, w wyniku powstania obiektu budowlanego (budynku biurowo-magazynowego) na działce nr "Y". Treść art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane zawiera definicję legalną pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Analizując tę normę prawną trzeba sięgać do szczegółowych przepisów prawnych, w tym do norm techniczno-budowlanych. Włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, będą się również konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, sanitarne, czy ochrony środowiska, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny, jako strona postępowania. Takich ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości oznaczonej, jako działka gruntu nr "X", stanowiącej własność skarżącej nie sposób wywieść z ewentualnych utrudnień w wykonywaniu uprawnień z tytułu służebności przechodu i przejazdu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że art. 157 § 3 k.p.a. może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy w sposób oczywisty wynika, że podmiot wnoszący żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w tych okolicznościach zasadnie uznał, że wydana przez organy decyzja administracyjna odmawiająca wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn podmiotowych jest zgodna z prawem.

Zważywszy na powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.