Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 249/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. G. na bezczynność Ministra Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. zobowiązuje Ministra Rozwoju i Technologii do wydania aktu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r., nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz E. G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

E. G. wniosła skargę na bezczynność Ministra Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r., nr [...].

Skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra do rozpoznania wniosku oraz o zasądzenie kosztów według norm przypisanych.

Wskazała, że Naczelny Sad Administracyjny w wyroku sygn. akt I OSK 32/18 nakazał rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] września 2015 r., jak również wskazał, że nie sposób zgodzić się z poglądem że pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą [...] października 2015 r. nie upoważniało pełnomocnika do złożenia wniosku z [...] września 2015 r.

Skarżąca podniosła, że pełnomocnik działa za mocodawcę. Skoro zatem pełnomocnik składa wniosek, a następnie składa pełnomocnictwo nawet kilka dni datowane później niż wniosek, to oczywistym jest, że działa za mocodawcę zgodnie z jego intencją i w ramach umocowania, tym samym potwierdzając złożony wniosek i dalej reprezentując mocodawcę. Skarżąca zaznaczyła, że potwierdzenie czynności przez pełnomocnika nie wymaga żadnej szczególnej formy. Może wiec przybrać także formę udzielenia i złożenia do akt pełnomocnictwa w odpowiedzi na zakwestionowane przez organ umocowanie do złożenia pisma procesowego.

Skarżąca poniosła, że Minister wydał [...] lutego 2017 r. decyzję drugoinstancyjną nie mając przy tym rozpoznanego wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie skarżącej nie można prowadzić postępowania administracyjnego w taki sposób, że organ wydaje decyzję kończącą postępowanie w sprawie, a po 3 latach od jej wydania odrzuca, oddala lub pozostawia bez rozpoznania pisma strony złożone w tej samej sprawie 5 lat wcześniej. Bezprawne zachowanie Ministra, stwierdzone przez NSA, spowodowało nierozpatrzenie wniosku z [...] września 2015 r. o ponowne rozpoznanie sprawy, nierozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności i niedopuszczenie profesjonalnego pełnomocnika strony do postępowania, mimo posiadania przez niego prawidłowego i bardzo szerokiego pełnomocnictwa.

Skarżąca podniosła, że jeżeli pełnomocnictwo ze względu na datę nie upoważniało pełnomocnika do złożenia wniosku z [...] września 2015 r., to Minister powinien był wezwać mocodawcę do potwierdzenia tej czynności, a nie wzywać po 5 latach pełnomocnika do przedłożenia poświadczonej kopii pełnomocnictwa, które Minister kwestionuje.

Podała, że [...] lutego 2020 r. wniosła ponaglenie na bezczynność Ministra, jednak do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że decyzją z [...] września 2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1954 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1954 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (obecnie [...]) i [...], stanowiącej własność E. H., C. H. oraz Stefanii z H. F.

Pismem z [...] września 2015 r. pełnomocnik skarżącej złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją [...] września 2015 r. wskazując, że działa w imieniu E. G.

Pismem z [...] października 2015 r. organ wystąpił do radcy prawnego A. H. o nadesłanie właściwego pełnomocnictwa do reprezentacji E. G.

Pismem z [...] października 2015 r. pełnomocnik nadesłał nieuwierzytelnioną kopię pełnomocnictwa ogólnego do reprezentacji, m.in. przed organami administracji i sądami, udzielonego przez E. G.

Postanowieniem z [...] lutego 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził niedopuszczalność wniosku radcy prawnego A. H. złożonego w imieniu E. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] września 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, że pełnomocnictwo z [...] października 2015 r. w sposób oczywisty nie mogło upoważniać radcy prawnego A. H. do złożenia wniosku z [...] września 2015 r.

Organ wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 571/17 oddalił skargę na postanowienie z [...] lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 32/18 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 października 2017 r. i zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie zasadne było wezwanie przez organ pełnomocnika do uzupełnienie braków formalnych wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie przepisów art. 64 § 2 kpa, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Organ powinien także poinformować wezwanego, że niezastosowanie się do wezwania w zakreślonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

Pismem [...] stycznia 2020 r. organ wezwał E. G., reprezentowaną przez radcę prawnego A. H., do nadesłania oryginału lub uwierzytelnionej kopii pełnomocnictwa upoważniającego pełnomocnika do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] września 2015 r. w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania oraz poinformował, że niezastosowanie się do wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Przy piśmie z [...] stycznia 2020 r. pełnomocnik nadesłał uwierzytelnioną kopię pełnomocnictwa ogólnego z [...] października 2015 r., w którym E. G. udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu A. H. do reprezentowania jej we wszystkich sprawach i postępowaniach sądowych, administracyjnych, sądowoadministracyjnych przed sądami powszechnymi, w tym przed Sądem Najwyższym, przed organami administracyjnymi i sądami administracyjnymi, a także przed organami egzekucyjnymi, organami ścigania i innymi organami państwa.

Pismem z [...] stycznia 2020 r. organ poinformował radcę prawnego A. H., że wobec niezastosowania się do wezwania z [...] stycznia 2020 r. pozostawiono jego wniosek z [...] września 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] września 2015 r. bez rozpoznania. Organ wyjaśnił, że do usunięcia braku formalnego nie doszło wskutek wniesienia przez radcę prawnego A. H. do organu pisma z [...] stycznia 2020 r., albowiem załączona do przedmiotowego pisma uwierzytelniona kopia pełnomocnictwa z [...] października 2015 r. E. G. (vel. G.), nie zawiera umocowania do złożenia ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] września 2015 r. w imieniu E. G.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, że nie pozostaje w bezczynności. Podniósł, że w piśmie z [...] stycznia 2020 r. poinformował skarżącą, że jej wniosek, wobec niezastosowania się do wezwania z [...] stycznia 2020 r., zgodnie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 32/18, pozostawiono bez rozpoznania. Nadesłane w odpowiedzi na wezwanie z [...] stycznia 2020 r. pełnomocnictwo ogólne z [...] października 2015 r. nie potwierdza czynności pełnomocnika dokonanych przed datą udzielenia przez skarżącą pełnomocnictwa radcy prawnemu A. H., tj. przed [...] października 2015 r. Pełnomocnictwo to w szczególności nie potwierdza możliwości skutecznego wniesienia środka zaskarżenia od decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r. Wniosek został sporządzony [...] września 2015 r. i wniesiony do organu przed datą udzielenia przez E. G. pełnomocnictwa z [...] października 2015 r.

Minister stwierdził, że wobec nieuzupełnienia przez pełnomocnika braków formalnych wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] września 2015 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ppsa sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 37 § 1 pkt 1) kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa (bezczynność) stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu do organu prowadzącego postępowanie (§ 3).

Przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, gdyż strona dopełniła wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając ponaglenie. Wskazać należy, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 kpa). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 in fine kpa). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że po stronie organu wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić bezczynność w prowadzeniu postępowania. Wniosek z [...] września 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r., nie został dotychczas merytorycznie rozpoznany.

Wskazać należy, że od decyzji z [...] września 2015 r. wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy złożyły: A. P. i E. G. Wniosek A. P. został rozpoznany, bowiem [...] lutego 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję z [...] września 2015 r.

W imieniu E. G. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył radca prawny A. H. Wprawdzie Minister postanowieniem z [...] lutego 2017 r. (a więc w tej samej dacie, w której wydał zaskarżoną decyzję) stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże jak ocenił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 32/18 organ uczynił to w sposób wadliwy. Konsekwencją tego było uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny także postanowienia z [...] lutego 2017 r. ze wskazaniem, że koniecznym było wezwanie przez organ pełnomocnika do uzupełnienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 64 § 2 kpa.

Jak wynika z akt administracyjnych pismem z [...] stycznia 2020 r. Minister, w trybie art. 64 § 2 kpa, wezwał pełnomocnika skarżącej E. G. do nadesłania oryginału lub poświadczonej za zgodność kopii pełnomocnictwa udzielonego mu przez mocodawczynię, upoważniającego do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r. w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Przy piśmie z [...] stycznia 2020 r. pełnomocnik nadesłał odpis pełnomocnictwa, poświadczony za zgodność, do reprezentacji E. G.: "we wszystkich sprawach i postępowaniach sądowych, administracyjnych i sądowo - administracyjnych, przed sądami powszechnymi, w tym przed Sądem Najwyższym, przed organami administracyjnymi i sądami administracyjnymi, a także przed organami egzekucyjnymi, organami ścigania i innymi organami państwa". Pełnomocnictwo opatrzone zostało datą [...] października 2015 r. Pismem z [...] stycznia 2020 r. Minister Rozwoju pozostawił wniosek E. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] września 2015 r. bez rozpoznania uznając, że załączone pełnomocnictwo z [...] października 2015 r. nie potwierdza umocowania do złożenia przedmiotowego wniosku na [...] września 2015 r.

W ocenie Sądu stanowisko Ministra jest błędne. Jak wynika z treści pełnomocnictwa upoważniało ono pełnomocnika do reprezentowania mocodawczyni w wszystkich postępowaniach administracyjnych przez organami administracji, a więc dotyczyło także przedmiotowej sprawy.

Zgodnie z art. 33 § 2 kpa pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu, a w myśl art. 33 § 3 zd 1 kpa pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.

Zważyć należy, że pojęcie "pełnomocnictwo" ma dwojakie znaczenie. Z jednej strony oznacza ono pochodzące od mocodawcy umocowanie pełnomocnika do działania w jego imieniu, a z drugiej strony - dokument obejmujący (stwierdzający) to umocowanie. Dlatego też należy przyjąć, że udzielenie pełnomocnictwa (rozumianego jako umocowanie) może nastąpić w dowolnej formie, w tym także ustnej, nie tylko pisemnej. Od udzielenia pełnomocnictwa odróżnić należy jego wykazanie przed organem, stanowiące jeden z wymogów skuteczności tego aktu procesowego i tym samym podejmowania czynności procesowych przez pełnomocnika w imieniu mocodawcy. Dokument pełnomocnictwa jest dowodem potwierdzającym istnienie umocowania pełnomocnika do działania w imieniu strony. Prowadzi to do wniosku, że przez pojęcie formy pełnomocnictwa procesowego należy rozumieć istotny, a poza tym zagrożony określoną sankcją, wymóg dotyczący potwierdzenia (zmaterializowania) oświadczenia woli mocodawcy.

Zdaniem Sądu pisemny akt pełnomocnictwa nie musi zawierać daty jego sporządzenia. Także brak daty na pełnomocnictwie nie stanowi braku formalnego, a jednocześnie fakt opatrzenia dokumentu pełnomocnictwa datą późniejszą od daty wniesienia przez pełnomocnika środka odwoławczego nie może stanowić przesłanki zastosowania sankcji z art. 64 § 2 kpa.

W świetle orzecznictwa (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 1504/11, z 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1772/14, wyrok WSA w Rzeszowie z 1 września 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 430/15, postanowienia SN z 11 marca 2015 r., sygn. akt II CZ 110/14, z 16 marca 2006 r., sygn. akt III CZ 1/06, z 10 lipca 2003 r., sygn. akt III CZP 54/03) uznać należy, że brakiem formalnym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołania) sporządzonego w imieniu mocodawcy jest niedołączenie dokumentu pełnomocnictwa. Jeżeli brak ten zostanie usunięty w zakreślonym terminie, bez znaczenia jest z jaką datą pełnomocnictwo zostało sygnowane. Istotnym jest zakres pełnomocnictwa oraz aby pełnomocnictwo w rzeczywistości zostało udzielone i nie było co do tego wątpliwości. Jeżeli brak podania w postaci niezałączenia pełnomocnictwa został usunięty w terminie przewidzianym prawem, to w tej sytuacji nie ma znaczenia data umieszczona na pełnomocnictwie (pełnomocnictwo mogłoby nie mieć daty). Data ta może być późniejsza od daty wezwania strony do usunięcia braku podania (vide: wyroki NSA: z 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 941/05, z 19 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 641/97, postanowienie NSA z 9 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1044/15).

Wobec powyższego organ wadliwie uznał, że przedłożone, po wezwaniu, pełnomocnictwo nie uprawniało pełnomocnika do złożenia w imieniu E. G. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra z [...] września 2015 r. Z tych przyczyn wadliwie organ pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania. Wobec powyższego uznać należy, że Minister pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] września 2015 r.

W niniejszej sprawie, na skutek rozpoznania wniosku A. P., Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 557/17, na skutek skarg: A. P. i E. G., uchylił decyzję z [...] lutego 2017 r., wskazując , że organ wydał decyzję bez rozpoznania wniosku złożonego przez E. G. Od wyroku tego skargę kasacyjną złożył organ. Skarga kasacyjna, na datę orzekania przez Sąd w sprawie bezczynności nie została jeszcze rozpoznana.

Jak wyżej wskazano organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej. Dlatego Sąd zobowiązał organ do wydania aktu w przedmiocie rozpatrzenia tego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednakże do czasu zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym organ powinien zawiesić postępowanie w przedmiocie rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wynik postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ma istotne znaczenie dla oceny, czy wydanie decyzji w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tylko A. P. i pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącej było czy też nie było uzasadnione.

W ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego (por. wyrok NSA z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16, z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącego naruszenia prawa nie zaistniała. Organ, wprawdzie wadliwie, jednakże podejmował działania z wniosku strony.

Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Sąd orzekł jak w pkt 1 i pkt 2 sentencji wyroku z mocy art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w kwocie 100 zł.