Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2757/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 58 par. 1, art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], zwany też dalej "Wojewodą", decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] działającej pod firmą "[...] sp. z o.o.", uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta [...]z dnia [...] lipca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewody wskazano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", a także art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud.".

Uchylona decyzja Prezydenta [...]z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], umarzała jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wznowione postanowieniem Prezydenta [...]z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], znak: [...], na wniosek ww. spółki [...] sp. z o.o.

Wznowione postępowanie toczyło w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku biurowego "[...]" wraz z garażem podziemnym, zjazdem z ul. [...], z ogólnodostępnymi miejscami postojowymi oraz wykonaniem ciągu pieszego na dz. nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Jak wskazano wyżej, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce [...]sp. z o.o., zwanej dalej "skarżącą", pozwolenia na budowę budynku biurowego "[...]" wraz z garażem podziemnym, zjazdem z ul. [...] z ogólnodostępnymi miejscami postojowymi oraz wykonaniem ciągu pieszego. Decyzja została doręczona skarżącej (jako inwestorowi) i jej pełnomocnikowi, a także została skierowana do pięciu podmiotów uznanych za strony postępowania, w tym do spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], adres dla korespondencji: ul. [...],[...]. Na ten sam adres była kierowana wcześniejsza korespondencja w sprawie, w tym: decyzja Prezydenta [...]nr [...] z dnia [...] września 2010 r. o warunkach zabudowy (k. 062 akt Prezydenta [...]); decyzja Prezydenta [...] nr [...]z dnia [...] lutego 2011 r. zmieniająca wcześniejszą decyzję zezwalającą na rozbiórkę istniejących obiektów budowlanych (k. 028 akt jak wyżej), zawiadomienie o wszczęciu postępowania – pismo Prezydenta [...]z dnia [...] marca 2011 r. (k. 068 akt jak wyżej).

Pismem z dnia 24 października 2012 r. [...] sp. z o.o. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., Prezydent wznowił postępowanie administracyjne, zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Następnie, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezydent [...]odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2012 r. o udzieleniu skarżącej pozwolenia na budowę budynku biurowego "[...]"

Odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. wniosła [...] sp. z o.o.

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] maja 2013 r., uchylił decyzję Prezydenta [...]z dnia [...] stycznia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...]sp. z o.o. Skarga została jednak oddalona wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1628/13. Sąd stwierdził, że mimo zawiadomienia Prezydenta [...]o zmianie adresu spółki [...] sp. z o.o. organ kierował pisma to spółki na niekatulany adres. Oznaczało to naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym wypełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd uznał też, że Wojewoda prawidłowo zastosował reguły dowodowe z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Prezydent [...], po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wznowione postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. na wniosek [...] sp. z o.o., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2012 r. o pozwoleniu na budowę budynku biurowego "[...]" wraz z garażem podziemnym i infrastrukturą komunikacyjną.

Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. wniosła [...] sp. z o.o.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Prezydent [...], po przeprowadzeniu – kolejny raz – postępowania i zbadaniu okoliczności podnoszonych w odwołaniu [...] sp. z o.o., decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie, wznowione postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., na wniosek [...] sp. z o.o., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2012 r. o pozwoleniu na budowę budynku biurowego "[...]". Decyzja Prezydenta [...]z dnia [...] lipca 2015 r. stanowi w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzję organu pierwszej instancji.

Kolejne odwołanie, tym razem od powyższej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r., złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Decyzją z dnia z dnia [...] września 2015 r., Wojewoda [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja Wojewody wymieniona w poprzednim zdaniu stanowi decyzję organu drugiej instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda stwierdził, że rozstrzygnięcie Prezydenta [...]dnia [...] lipca 2015 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów dotyczących wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Wszczęcie takiego postępowania uzależnione jest od wystąpienia dwóch okoliczności: sprawa została zakończona decyzją ostateczną, a także wystąpiła przynajmniej jedna z przesłanek enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 oraz art. 145a i 145b k.p.a. Badanie, czy wskazana przez wnioskodawcę przesłanka, obligująca do wznowienia postępowania faktycznie zaistniała, następuje dopiero w trakcie tzw. postępowania właściwego, pry czym w postępowaniu w sprawie wznowienia należy wyróżnić dwa etapy: wstępny i rozpoznawczy.

W postępowaniu wstępnym organ bada jedynie zagadnienie formalnej dopuszczalności przeprowadzenia postępowania wznowieniowego – przedmiotem postępowania na tym etapie jest wyłącznie ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego do żądania wznowienia, czy został zachowany termin do złożenia takiego wniosku, a także, czy wnoszący żądanie wskazał którąkolwiek z przesłanek wznowienia enumeratywnie wyliczoną w art. 145, 145a oraz 145b k.p.a. Poza ww. wymogami organ nie może dokonywać oceny zasadności wniosku skarżącego i przeprowadzać postępowania co do przyczyn wznowienia. W razie niespełnienia tych warunków, organ powinien zastosować art. 149 § 3 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, natomiast w pozostałych przypadkach – organ powinien wznowić postępowanie.

Wojewoda podkreślił, że [...] sp. z o.o. złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego już w dniu 25 października 2012 r., powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Spółka podnosiła, że o prawnie ostatecznej decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] stycznia 2012 r. (o pozwoleniu na budowę) dowiedziała się dopiero osiem miesięcy później. Dopiero w dniu 25 września 2012 r. prokurent spółki otrzymał bowiem drogą mailową od projektanta z Biura Projektów "[...]" sp. z o.o., jednego z pełnomocników [...]sp. z o.o., skan ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Taka okoliczność stanowi zdaniem spółki [...] sp. z o.o. o zachowaniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie.

Tymczasem inwestor, [...] sp. z o.o., w piśmie z dnia 18 października 2013 r. (data wpływu), wskazywał okoliczności potwierdzające, że [...] sp. z o.o. dowiedziała się o decyzji i jej kluczowych postanowieniach znacznie wcześniej, tj. już 2 lipca 2012 r. Na dowód powyższego do pisma inwestora dołączono umowę najmu z dnia [...] lipca 2012 r., zawartą pomiędzy [...] sp. z o.o. a [...] S.A., jednym z wykonawców robót, zgodnie z którą [...] sp. z o.o. jako wynajmujący oddaje spółce [...] S.A. jako najemcy część nieruchomości gruntowej przy ul. [...], z przeznaczeniem na zaplecze budowy budynku biurowego "[...]". Inwestor przekazał też inne dokumenty świadczące o powzięciu przez spółkę [...] sp. z o.o. wiadomości o pozwoleniu na budowę, a mianowicie: (1) protokół przekazania części nieruchomości położonej przy ul. [...] na rzecz [...] S.A. sporządzony w dniu 2 lipca 2012 r., podpisany przez pełnomocnika [...] sp. z o.o. i [...] S.A. jako kierownika budowy, (2) oświadczenie kierownika budowy z dnia 14 października 2013 r., z którego wynika, że do protokolarnego przejęcia części nieruchomości przy [...] na rzecz [...] S.A. doszło na terenie budowy budynku [...]w dniu 2 lipca 2012 r., (3) zdjęcia tablicy informacyjnej, na której umieszczono m.in. informację o pozwoleniu na budowę ("decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r."), oraz (4) dziennik budowy, z którego wynika, że budowa obiektu w dniu 2 lipca 2012 r. była zaawansowana.

Wnioskodawca, tj. [...] sp. z o.o., w piśmie z dnia 3 marca 2014 r. wskazał jednak, że z umowy najmu z dnia [...] lipca 2012 r. nie wynika, że część nieruchomości jest wynajmowana na cele zaplecza budowy obiektu objętego kwestionowanym pozwoleniem na budowę, ponadto podpisującego ww. umowę prokurenta interesowały warunki finansowe, a nie to, gdzie i co najemca zamierza budować.

Z drugiej jednak strony, Prezydent [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. wskazał, że w ww. umowie najmu podano datę wydania najemcy przedmiotu najmu – [...] lipca 2012 r. Organ podkreślił, że przekazanie przedmiotu najmu miało miejsce na terenie budowy (wynika to z oświadczenia kierownika budowy z dnia 14 października 2013 r.), a pełnomocnik wnioskodawcy widział trwające, zaawansowane prace, a także tablicę informacyjną.

Organ pierwszej instancji nie dał zatem wiary dowodom przedstawionym przez spółkę [...] sp. z o.o. Wysłany w dniu 25 października 2012 r. e-mail nie dowodzi, że nie dowiedziała się ona wcześniej o decyzji. Ponadto, organ uznał za mało prawdopodobne, aby profesjonalna firma działająca na rynku budowlanym, prowadząca duże inwestycje, w tak mało profesjonalny i niefrasobliwy sposób podchodziła do podpisywania dokumentów, nie sprawdzała rodzaju inwestycji, nie interesowała się inwestycją, na której zaplecze budowy wynajmowała swój grunt, dodatkowo przekazała przedmiot najmu na terenie budowy, gdzie wisiała tablica informacyjna z numerem decyzji i rodzajem inwestycji. Organ wskazał, że uznał dowody [...]sp. z o.o. za mające silniejszą moc dowodową, świadczące o tym, że wnioskująca spółka dowiedziała się o decyzji 2 lipca 2012 r., co skutkuje obowiązkiem umorzenia postępowania.

Natomiast w ocenie Wojewody [...] analiza akt sprawy, jak i argumenty przywołane w decyzji Prezydenta [...], nie pozwalają na zaakceptowanie stanowiska organu pierwszej instancji co do uchybienia przez skarżącą terminowi z art. 148 k.p.a. Co prawda, to na stronie, wnoszącej o wznowienie postępowania, spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy dowiedziała się o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Nie zwalnia to jednak organu administracyjnego od podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie tej kwestii i z obowiązku weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów oraz przedstawienia swojego stanowiska, w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Wojewoda, odnosząc się do obowiązku organu zbadania całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wskazał, że Prezydent, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r., pominął fakt, że to na nim spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym. Obowiązkiem organu jest również wyjaśnienie i rozważenie, czy materiał, którym dysponował w dniu wydawania decyzji, był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Zdaniem Wojewody, organ administracji nie może opierać się na doświadczeniu życiowym, a na zgromadzonych w sprawie dowodach.

Zdaniem Wojewody organ nie miał podstaw do oceny zasadności działań gospodarczych spółki i poddawania w wątpliwość profesjonalizmu jej działania, opierając się na doświadczeniu życiowym. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że decyzja administracyjna nie może być oparta na domniemanej okoliczności faktycznej, nieustalonej w postępowaniu administracyjnym, której prawdziwości strona przeczy, a rozpatrzenie przez organ administracji publicznej całokształtu materiału dowodowego oraz dokonanie jego wszechstronnej oceny zgodnie z wymaganiami art. 80 k.p.a. jest możliwe dopiero po wyczerpaniu wszystkich ujawnionych w toku postępowania administracyjnego możliwości dowodowych, dotyczących istotnych okoliczności faktycznych. W ocenie Wojewody, dowody wskazujące na moment, w którym wnioskodawca dowiedział się o decyzji, nie prowadzą do wniosku o niedochowaniu przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Z umowy najmu, protokołu wydania nieruchomości, jak również z faktu obecności pełnomocnika spółki [...] sp. z o.o. na terenie budowy i domniemanego zapoznania się z tablicą informacyjną, organ nie mógł wywieść w sposób niepodważalny twierdzenia, że [...] sp. z o.o. już w dniu 2 lipca 2012 r. dowiedziała się o decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla [...] sp. z o.o.

W ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji nie dostrzegł, że art. 148 § 2 k.p.a. nakazuje ustalić dzień dowiedzenia się o decyzji, a nie dzień, w którym strona dowiedziała się o realizacji inwestycji. W konsekwencji oznacza to, że nie można stwierdzić, że wnioskodawca dowiedział się o decyzji w dniu, w którym dowiedział się o realizacji inwestycji. Z przywołanego przepisu wynika, że ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania (w przypadku ww. przestanki wznowienia) od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu tej decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. Wojewoda wskazał więc, że organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w przedmiocie zbadania zachowania przez [...] sp. z o.o. terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania.

Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w postaci (i) umowy najmu z dnia 2 lipca 2012 r. zawartej pomiędzy spółką [...] sp. z o.o. a spółką [...] S.A., (ii) protokołu przekazania części nieruchomości położonej przy ul. [...] z dnia 2 lipca 2012 r. na rzecz spółki [...] S.A., (iii) oświadczenia kierownika budowy dotyczącego podpisania protokolarnego przejęcia nieruchomości przy ul. [...] na terenie nieruchomości przy ul. [...], (iv) zdjęcia tablicy informacyjnej znajdującej się na nieruchomości przy ul. [...], (v) dziennika budowy dotyczącego realizacji inwestycji nie jest możliwe ustalenie w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że spółka [...] sp. z o.o. dowiedziała się o wydaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w dniu 2 lipca 2012 r., które to uchybienie miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji;

2. art. 138 § 2 w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sytuacji, gdy ww. decyzja powinna zostać utrzymana w mocy, ponieważ z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że spółka [...] sp. z o.o. złożyła wniosek o wznowienie postępowania z przekroczeniem ustawowego terminu, a tym samym postępowanie wznowione postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. powinno podlegać umorzeniu.

W uzasadnieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wskazała m.in., że okoliczności sprawy niewątpliwie wskazują, że spółka [...] sp. z o.o. posiadała wiedzę o wydaniu pozwolenia na budowę co najmniej na kilka miesięcy przed złożeniem w dniu 25 października 2012 r. podania o wznowienie postępowania, co potwierdzają dowody zgromadzone w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej dzień 2 lipca 2012 r., tj. wtedy, gdy spółka [...] sp. z o.o. dowiedziała się o realizacji inwestycji, był równocześnie dniem dowiedzenia się o wydaniu pozwolenia na budowę. Treść tablicy informacyjnej, w powiązaniu z faktem prowadzenia robót budowlanych, stanowiła źródło wiedzy spółki [...] sp. z o.o. o wydaniu pozwolenia na budowę. Ze specyfiki decyzji o pozwoleniu na budowę wynika przy tym, że umieszczenie danych dotyczących tej decyzji na tablicy informacyjnej może świadczyć jedynie o tym, że decyzja ta ma charakter pozytywny dla inwestora. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się także możliwość, aby tablica informacyjna stanowiła źródło informacji o wydanym pozwoleniu na budowę.

W ocenie skarżącej, przyjmując nawet najbardziej korzystny dla spółki [...] sp. z o.o. termin dowiedzenia się o pozwoleniu na budowę, wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego należało złożyć najpóźniej do dnia 2 sierpnia 2012 r. Skoro wniosek ten spółka [...] sp. z o.o. złożyła w dniu 25 października 2012 r. to nastąpiło to po upływie przewidzianego prawem terminu i nie mógł on zostać uwzględniony.

Skarżąca dodała również, że jej zdaniem organ pierwszej instancji nie uchybił regułom oceny materiału dowodowego, uwzględniając w swoim rozstrzygnięciu zasady wiedzy i doświadczenia życiowego.

Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa i jako taka podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Jak omówiono to powyżej, przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Wojewody [...] rozstrzygający po raz trzeci kwestię zasadności żądania spółki [...] sp. z o.o. wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku biurowego "[...]" wraz z infrastrukturą komunikacyjną. Punktem spornym jest moment powzięcia przez spółkę [...] sp. z o.o., wiadomości o wydaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

Bezsporne jest natomiast, że mimo uznania spółki [...] sp. z o.o. za stronę w postepowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, korespondencja do tej spółki była kierowana na błędny adres i faktycznie nie była jej doręczana.

W świetle ustaleń organu pierwszej instancji wszystkie dowody, które można było zgromadzić, zostały już zebrane i trudno liczyć na ujawnienie jakichś nowych okoliczności, które nie byłyby dotąd znane organom administracji i Sądowi. Inwestor, spółka [...]sp. z o.o., przedstawił swoje argumenty z których wynika, że statutowe organy spółki [...] sp. z o.o. wiedziały o decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2012 r. już co najmniej w dniu 2 lipca 2012 r. W tym bowiem dniu miały miejsce istotne zdarzenia: (a) została zawarta umowa najmu między Spółką a wykonawcą robót budowlanych [...] S.A.; (b) został sporządzony protokół przekazania [...] S.A. części nieruchomości położonej przy ul. [...] i należącej do spółki [...] sp. z o.o., przy czym (c) protokół ten został podpisany przez przedstawiciela tej spółki, a (d) przekazanie nieruchomości miało miejsce w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości inwestycyjnej. Dodatkowo, (e) w krytycznym dniu 2 lipca 2012 r. w granicy nieruchomości inwestycyjnej ustawiona była tablica informacyjna wystawiona zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. Nr 108, poz. 953). Tablica informacyjna zawierała m.in. informacje o fakcie wydania pozwolenia na budowę oraz dacie jego wydania; (f) dodatkowym dokumentem potwierdzającym oczywistość wiedzy Spółki [...] sp. z o.o. o wydanym pozwoleniu na budowę jest dziennik budowy, z którego wynika, że budowa obiektu w dniu 2 lipca 2012 r. była zaawansowana.

Przeciwnie do inwestora, spółka [...] sp. z o.o. twierdzi, że: (a) powołana umowa najmu nie zawiera informacji o wydaniu pozwolenia na budowę, ani tym bardziej o dacie tego aktu, (b) przedstawiciel Spółki podpisujący umowę najmu oraz protokół przekazania nieruchomości był zainteresowany tylko kwestiami finansowymi, a nie podstawą prawną inwestycji realizowanej przez najemcę ([...] S.A.); (c) tablica informacyjna o pozwoleniu na budowę nie była i nie musiała być przedmiotem szczegółowych ustaleń ani dociekań przedstawiciela Spółki, (d) z faktu zamieszczenia na tablicy informacyjnej danych pozwolenia na budowę nie można wyprowadzać (domniemywać) wniosku o wiedzy Spółki o wydanej decyzji; (e) nie wymaga tego nawet fakt prowadzenia przez spółkę profesjonalnej działalności gospodarczej w zakresie zarządzania nieruchomościami i wreszcie (f) analogiczne wnioski o wiedzy na temat decyzji nie mogą być również wyciągane z faktu potwierdzonego przez dziennik budowy, że w dniu 2 lipca 2012 r. prace budowlane na nieruchomości przy ul. [...] były już zaawansowane.

W przedstawionym stanie rzeczy dla Sądu jest jasne, że na obecnym etapie postępowania przedmiotem (istotą) sporu nie jest istnienie lub brak nowych dowodów rozstrzygających o wiedzy Spółki [...] sp. z o.o. na temat pozwolenia na budowę, lecz interpretacja (ocena) dowodów zebranych w sprawie. Interpretacja dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym nie jest przejawem nieuzasadnionej (niedopuszczalnej) prawniczej spekulacji, lecz zastosowaniem jednej z elementarnych zasad postępowania dowodowego. Art. 80 k.p.a. stanowi bowiem, że "organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". W orzecznictwie sądów administracyjnych zarówno "ocena dowodów", w tym "swobodna ocena dowodów", jak i "interpretacja dowodów" jest zwykłą i powszechną praktyką.

Z powyższego względu sytuacja procesowa, w której znajduje się niniejszy Sąd jest odmienna od tej, w której został wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt 1628/13. W tamtej sprawie, toczącej się ze skargi [...] sp. z o.o. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, sąd oddalił skargę uznając, że postępowanie dowodowe nie zostało prawidłowo przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, a decyzja Wojewody (chronologicznie pierwsza w rozpatrywanej sprawie) wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest zasadna.

Od dnia wydania ww. wyroku przeprowadzono dwie kolejne tury postępowania w sprawie, w tym postepowania dowodowego, w związku z czym nie ma podstaw do przypuszczeń, że nowe okoliczności zostaną ujawnione.

W związku z powyższym Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę wziął pod uwagę dwie kluczowe okoliczności i rodzące się na ich tle pytania:

1) co wynika z faktu zawarcia przez Spółkę [...] sp. z o.o. umowy najmu oraz protokołu przekazania nieruchomości oraz

2) co wynika z faktu umieszczenia przez inwestora, [...]sp. z o.o. tablicy informacyjnej zawierającej informację o decyzji Prezydenta udzielającej pozwolenia na budowę.

Po dokładnej analizie zgromadzonych w sprawie materiałów oraz stanowisk stron oraz uczestników postępowania Sąd stwierdza, że argumenty Spółki [...] sp. z o.o. przyjęte również przez organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji są nieprzekonujące.

W kwestii sensu i faktycznego kontekstu umowy najmu Sąd zwraca uwagę, że nie sposób podzielić opinii Spółki o tym, że zawierając umowę najmu z [...] S.A. Spółka nie interesowała się inwestorem i podstawą prawna dla prowadzonej przezeń inwestycji. Przedmiotowa umowa najmu nie jest wyłącznie jednostronicowym dokumentem księgowym ustalającym warunki finansowe udostępnienia nieruchomości. Jest bardziej szczegółowa, obejmuje cztery strony teksty i co więcej załączone są do niej rysunki techniczne i materiały fotograficzne. W umowie najmu (k. 134-137 akt adm. dotyczących wznowienia) kwestie finansowe zawarte są w §§ 5 i 6 i liczą łącznie 12 wierszy tekstu. Znacznie bardziej rozbudowane i szczegółowo uregulowane są inne kwestie prawne, w tym kwestie położenia działki wynajmowanej. Ponadto, dla przykładu, umowa najmu przewiduje w § 3.6 prawo wynajmującego (spółki [...] sp. z o.o.) do dokonywania kontroli sposobu używania nieruchomości przez najemcę, po uprzednim uzgodnieniu z kierownikiem budowy. Można zatem przyjąć, że zasadą postępowania spółki [...] sp. z o.o. potwierdzoną przez umowę najmu było kontrolowanie stanu wynajmowanej nieruchomości. Wymaga to jednak przejścia przez nieruchomość inwestycyjną, tj. działkę nr ewid. [...], która rozdziela ciąg ulicy [...] od działki nr ewid. [...]należącej do wynajmującej spółki (patrz mapa ewidencyjna w skali 1:1000 z 16.03.2011 r.; k. 034 akt adm. Prezydenta [...]).

Trzeba wziąć też pod uwagę fakt, że już w uzasadnieniu powoływanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt 1628/13 odnotowano, że "Spółka [[...]] poinformowała, że umowę w imieniu spółki [...] Sp. z o.o. podpisał jej prokurent - radca prawny [...], zaś załącznikami do umowy najmu są m.in. zdjęcia uwidaczniające, że na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste skarżącego trwają roboty budowlane związane z realizacją budynku biurowego "[...]". W prawym rogu zdjęcia nr 2 widoczny jest dźwig oraz materiały budowlane znajdujące się na nieruchomości, na której realizowany jest budynek biurowy "[...]", co wskazuje - w ocenie Spółki - że spółka [...] Sp. z o.o. informacje o wydaniu pozwolenia na budowę powzięła co najmniej w dniu 2 lipca 2012 roku, kiedy to zawarła umowę najmu ze spółką [...] S.A. i dokonała protokolarnego przekazania spółce [...] S.A. części nieruchomości przy ul. [...]".

W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć za udowodnione, że organy spółki Domaniewska sp. z o.o. zajmującej się profesjonalnie zarządzaniem nieruchomościami, w szczególności w rejonie powstającego kompleksu budynków biurowych i mieszkalnych o wysokich standardach wykonania i wyposażenia w rejonie ul. [...] (stąd firma spółki!) oraz ul. [...], ul. [...] i ul. [...]; dodatkowo posiadającej własną nieruchomość pozostającą w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji (bezpośrednio sąsiadującą z działką nr ewid. [...]), nie były świadome faktu wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Czy należy przez to rozumieć, że organy spółki [...] Sp. z o.o. dopuszczały w opisanym rejonie działanie o charakterze samowoli budowlanej w postaci inwestycji o wartości prawdopodobnie kilkudziesięciu milionów złotych? W tym kontekście stanowisko Spółki jest po prostu niewiarygodne.

Równie nieprzekonujące jest twierdzenie Spółki, że nie odnotowała ona faktu udzielenia pozwolenia na budowę mimo umieszczenia przez inwestora, [...] sp. z o.o. tablicy informacyjnej zawierającej informację o decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2012 r.

Wbrew temu co twierdzi Spółka i co przyjmuje organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji, informacja o decyzji o pozwoleniu na budowę zamieszczona na tablicy informacyjnej nie może być obojętna w sporze, czy osoba zainteresowana inwestycjami budowlanymi na znaczną skalę w jej bezpośrednim sąsiedztwie wiedziała o wydanej decyzji. Sąd zwraca uwagę, że Spółka nie jest konsumentem w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, wobec którego na osobach trzecich ciążą szczególne prawne obowiązki informacyjne.

Co więcej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody powołany jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1845/08, który zdaniem organu wyraża tezę, że umieszczenie tablicy informacyjnej nie przesądza co do dnia o momencie w którym określona osoba dowiedziała się o decyzji. Można skomentować to stanowisko następująco: być może tablica nie przesądza o dniu powzięcia kluczowej informacji, ale trudno zasłaniać się nieznajomością tablicy przez kilka miesięcy! Zresztą w powołanym orzeczeniu NSA wyrażone jest zupełnie inne stanowisko niż można to odczytać z zaskarżonej decyzji: "Sąd podkreślił, że z orzecznictwa wynika, iż rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych i zamieszczenie na tablicy informacyjnej ustawionej na budowie danych o wydaniu pozwolenia na budowę jest bez wątpienia okolicznością ujawniającą, że roboty prowadzone są na podstawie wydanej decyzji. Ujawnienie tych okoliczności uzasadnia złożenie wniosku o wznowienie postępowania, gdyż okoliczności te wprost wskazują, iż w sprawie wydana została decyzja, której nie doręczono stronie (teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 1999 r. o sygn. akt IV SA 1600/97, LEX nr 47922)". Odmienne wnioski należałoby wysnuć dopiero gdyby tablica informacyjna nie była umieszczona.

Inne sądy podtrzymuję tę samą tezę: "fakt rozpoczęcia robót budowlanych i zamieszczenia na tablicy informacyjnej ustawionej na budowie danych o wydaniu pozwolenia na budowę jest bez wątpienia okolicznością ujawniającą, że roboty prowadzone są na podstawie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę" (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 424/16; analogicznie wyroki WSA w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 105/15 oraz z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 959/15).

Ujmując rzecz krótko: na tablicy informacyjnej wpisuje się datę i dane (m.in. numer) pozwolenia na budowę, które zostało udzielone. Nie wpisuje się faktu odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, ani np. wzywania inwestora do dostarczanie dodatkowych dokumentów niezbędnych do udzielenia pozwolenia. Nie można zatem racjonalnie twierdzić, że mimo prawidłowego ustawienia tablicy informacyjnej podmiot sąsiadujący z nieruchomością inwestycyjną i obecny (poprzez swoich przedstawicieli) na terenie nieruchomości inwestycyjnej, choćby tylko w dniu 2 lipca 2012 r., nie wiedział o fakcie wydania pozwolenia na budowę i o zasadniczej treści tej decyzji administracyjnej – udzieleniu pozwolenia.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie uważa, że należy odrzucić jeszcze jeden argument sformułowany w zaskarżonej decyzji. Jak wskazano Wojewoda [...] uznał, że organ pierwszej instancji oparł dwoją decyzję na domniemaniu, iż spółka [...] sp. z o.o. wiedziała o pozwoleniu na budowę przed dniem 25 września 2012 r., czyli przed otrzymaniem w drodze elektronicznej kopii pozwolenia na budowę. Tymczasem decyzja administracyjna nie może być oparta na domniemanej okoliczności faktycznej, nieustalonej w postępowaniu administracyjnym, musi być oparta na ustaleniu faktów w sposób nie budzący wątpliwości, po rozpatrzeniu przez organ administracji publicznej całokształtu materiału dowodowego oraz dokonaniu jego wszechstronnej oceny zgodnie z wymaganiami art. 80 k.p.a. Tymczasem, zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji nie miał podstaw do oceny zasadności działań gospodarczych spółki ipoddawania w wątpliwość profesjonalizmu jej działania, opierając się na doświadczeniu życiowym.

Zdaniem Sądy przedstawione stanowisko Wojewody jest chybione, gdyż oparte jest na błędnej wykładni przepisów prawa. Po pierwsze, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ciężar dowodu co do faktu, że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu", spoczywa na podmiocie, który wnosi o wznowienie postępowania. Podmiot taki musi brak swej winy udowodnić, to znaczy wykazać, że nie istnieją żadne istotne okoliczności świadczące o tym, że wiedział o decyzji, albo że z łatwością mógł i jednocześnie powinien wiedzieć o decyzji. Dodajmy, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zapewnia domniemania niewiedzy po stronie wnioskującego. Nie mamy też do czynienia z konstrukcją analogiczną do przewidzianej w art. 58 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W przypadku art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wystarczy zatem uprawdopodobnienie braku wiedzy, czyli udowodnienie, że niewiedza była możliwa.

Po drugie, powołany przepis odwołuje się wprost do przesłanki winy. Oznacza to, że nie mówimy wyłącznie o obiektywnym fakcie wiedzy bądź jej braku, ale o takim braku wiedzy, którego podmiot działający w dobrej wierze, albo jeśli ma to zastosowanie, działający z należytą starannością, mógł i powinien uniknąć. W rozpatrywanym przypadku wszystko wskazuje na to, że spółka Domaniewska sp. z o.o. mogła bez trudu ustalić, kto będzie inwestorem na działce nr [...] przylegającej posiadanej przez spółkę działki nr ewid. [...]. Ponieważ działalność spółki, w tym zawarcie i wykonywanie umowy najmu z [...] S.A., ma charakter działalności zawodowej (profesjonalnej), do spółki [...] sp. z o.o. należy stosować art. 355 § 2 kodeksu cywilnego pozwalający wymagać od niej kwalifikowanej, szczególnej staranności działania. Jeśli ten standard nie był dotrzymany wskazana spółka nie ma podstaw do twierdzenia, że bez swojej winy nie wiedziała o toczącym się postępowaniu o pozwoleniu na budowę lub o wydanej decyzji w tym przedmiocie aż do dnia 25 września 2012 r.

Powyższe stanowisko – wbrew sugestii spółki [...] sp. z o.o. oraz organu drugiej instancji znajduje pełne potwierdzenie we współczesnym orzecznictwie sądów administracyjnych i sądów powszechnych. Między innymi w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r., wydanym – dodajmy – nie w identycznej, ale w analogicznej sprawie przywrócenia terminu do wniesienia skargi, sąd stwierdził jednoznacznie: "Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przy ocenie przesłanki braku winy należy brać pod uwagę kryterium starannego działania wymaganego od osoby należycie dbającej o swoje interesy (por. m. in. postanowienie SN z dnia 14 stycznia 1972 r., sygn. akt III CRN 448/71, publ. OSP 1972 nr 7 poz. 144; postanowienie SN z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt II UKN 667/98, publ. OSNP-wkł. 1999 nr 8 poz. 6). Podkreślenia wymaga, że przywrócenie terminu może nastąpić wyjątkowo. Zatem w przypadku, gdy strona uchybiając terminowi dopuściła się chociażby lekkiego niedbalstwa, dokonana przez nią czynność pozostanie bezskuteczna, ponieważ przywrócenie terminu nie będzie w tej sytuacji dopuszczalne (por. postanowienie SN z dnia 29 października 1999 r., sygn. akt I CKN 556/98, LEX nr 50702; postanowienie NSA z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 7804/98, nie publ.)".

Przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest ani odosobnione, ani niespodziewane. W postanowieniu z dnia 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GZ 784/16, wyraża się tę sama zasadę: brak starannego działania spółki nie pozwala jej usprawiedliwić niedotrzymania terminu do dokonania określonej czynności prawnej. Analogicznie w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 3205/14, a także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Ke 491/16, twierdzi się, że w postepowaniach administracyjnych (tu w sprawach podatkowych) należy ocenić i brać pod uwagę to, czy strona prowadząc swoją działalność dokonywała bieżących czynności z należytą starannością i czy można przyjąć, że działała w dobrej wierze. Przyjęcia za w pełni uzasadnione takich kryteriów oceny działania strony biorącej udział w postępowaniu administracyjnym lub występującej o zapewnienie jej takiego udziału znalazło swoje potwierdzenie również w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1240/16. W tym ostatnim orzeczeniu podkreślono przy tym, że w takich sprawach nie można absolutyzować autonomicznego charakteru stosunków cywilnoprawnych i ignorować obowiązków wynikających z prawa cywilnego również w dziedzinie prawa publicznego.

Sąd rozpatrujący obecną sprawę uznaje za zasługujące na podkreślenie, że wniosek o wznowienie postępowania, a także skarga do sądu administracyjnego stanowią realizację konstytucyjnych zasad legalnego działania administracji publicznej (zasady demokratycznego państwa prawnego) oraz prawa do sądu. Kontekst konstytucyjny sprawia zaś, że należy raczej przełamywać granice między dziedzinami prawa niż w imię źle pojmowanego formalizmy czynić je niepodważalnymi.

W przedstawionym szeroko stanie rzeczy, Sąd nie podzielił przekonania organu drugiej instancji, że umieszczenie przez inwestora tablicy informacyjnej mogło nie mieć żadnego wpływu na powzięcie przez Spółkę wiedzy o pozwoleniu na budowę wydanym w stosunku do sąsiedniej (niemal) nieruchomości. Tak samo, zawarcie w dniu [...] lipca 2012 r. umowy najmu dotyczącej nieruchomości przylegającej do działki inwestycyjnej, wydanie tej nieruchomości i obecność przedstawicieli spółki na działce inwestycyjnej w sytuacji, gdy tablica informacyjna jasno przekazywała informację o udzielonym pozwoleniu na budowę, nie dają podstawy spółce [...] sp. z o.o. do twierdzenia, że do 25 września 2012 r. nie wiedziała o przedmiotowej decyzji. Przyjęcie przedstawionego wyżej stanowiska przez organ drugiej instancji należy uznać za naruszenie przepisów postępowania, w szczególności odnoszących się do postępowania dowodowego.

Biorąc pod uwagę powyższe fakty, a zwłaszcza, że stan prawny w dacie wydania zaskarżonej decyzji można było uznać za w pełni ustalony, choć umożliwiający różną jego ocenę, Sąd uznaje że organ drugiej instancji naruszył prawo wydając decyzje na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ani pierwsza przesłanka szczególnej decyzji kasacyjnej (decyzja wydana z naruszeniem przepisów postępowania), ani druga (konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie), nie były spełnione. Zasadne jest zatem twierdzenie skarżącego inwestora o naruszeniu przez organ art. 138 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1259, ze zm.), orzekł jak w sentencji.