Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 156/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12b ust. 1 i ust. 8, art. 12 ust. 4, art. 40 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 1 pkt 6, par. 15, par. 18, par. 19, par. 24, par. 25, par. 33, par. 71 ust. 3, par. 71 ust. 6, par. 71 ust. 7, par. 80,  par. 82 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Inspektora Nadzoru z dnia 29 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki wykonania pracy geodezyjnej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 września 2016 r. nr [...] Starosta [...] odmówił przyjęcia do Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w T. zbiorów danych sporządzonych przez wykonawcę prac geodezyjnych E. W. prowadzącego działalność pod nazwą [....] z siedzibą w E. (dalej zwanym "wykonawcą" albo "skarżącym"), będących wynikiem wykonania pracy geodezyjnej zgłoszonej pod numerem [...].

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 12b ust. 8, art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., dalej w skrócie: " u.p.g.k.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."). W treści decyzji powołano się również na rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r., Nr 263, poz. 1572, dalej w skrócie: "rozporządzenie w sprawie standardów"); rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034); rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 21 października 2015 r. w sprawie powiatowej bazy GESUT i krajowej bazy GESUT (Dz. U. z 2015 r., poz., 1938); rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2028) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 października 2012 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1247).

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu 16 lutego 2016 r. do Starostwa Powiatowego w T. wpłynęło zawiadomienie o wykonaniu przez wykonawcę zgłoszonej pracy geodezyjnej o identyfikatorze zgłoszenia prac ID [...], której celem było opracowanie mapy do celów projektowych dla obszaru położonego w P. na Placu [...]. Do zawiadomienia dołączony został operat techniczny zawierający zbiory danych należących do zakresu baz danych BDOT500, EGiB i GESUT oraz dokumenty stanowiące wynik wykonanych prac geodezyjnych (tzw. operat techniczny mapa do celów projektowych).

W dniu 17 lutego 2016 r. Starosta dokonał pierwszej weryfikacji przekazanych przez wykonawcę zbiorów danych oraz innych materiałów stanowiących wynik wykonanej pracy geodezyjnej. Tego samego dnia sporządzono protokół z negatywnym wynikiem weryfikacji zawierającym szereg braków (13 punktów) oraz nieprawidłowości wynikających z naruszenia przepisów prawa (22 punkty). Wykonawca odebrał protokół weryfikacji wraz z operatem technicznym w dniu 26 lutego 2016 r. W tym samym dniu wykonawca przekazał ponownie przedmiotową dokumentację wraz z pismem, w którym odniósł się do poszczególnych punktów opisujących braki i nieprawidłowości w protokole weryfikacji. Część braków i nieprawidłowości została przez wykonawcę uzupełniona i poprawiona. W stosunku do niektórych uchybień złożono w powyższym piśmie wyjaśnienia dotyczące powodów przyjęcia rozwiązań budzących wątpliwości organu pierwszej instancji. Wykonawca pracy geodezyjnej wniósł jednocześnie o niezwłoczne ustosunkowanie się do przedstawionych wyjaśnień lub szybkie wydanie decyzji o odmowie przyjęcia operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W dniu 3 marca 2016 r. przeprowadzono drugą weryfikację przedłożonej dokumentacji, która ponownie zakończona została wynikiem negatywnym. Stwierdzono, że poprawiono tylko częściowo nieliczne błędy wymienione we wcześniejszym protokole. Dodatkowo wystąpiły błędy i nieprawidłowości w dokumentacji wykonanej po weryfikacji. W ww. protokole organ pierwszej instancji wykazał nadal istniejące braki w przekazanej dokumentacji i naruszenia przepisów prawa oraz wyraził swój negatywny podgląd na temat sposobu usunięcia przez wykonawcę niektórych uwag oraz jego wyjaśnień dotyczących przyjętych rozwiązań i technologii. Wykazano braki (13 punktów) oraz nieprawidłowości (22 punkty). Wykonawca odebrał operat techniczny wraz z kolejnym negatywnym protokołem weryfikacji w dniu 17 marca 2016 r.

W dniu 2 czerwca 2016 r. wykonawca ponownie przekazał opracowane przez siebie zbiory danych wraz z operatem technicznym. W tym samym dniu rozpoczęto kolejną weryfikację przekazanej dokumentacji, którą zakończono w dniu 27 czerwca 2016 r. wynikiem negatywnym zarówno pod względem kompletności przekazanych rezultatów wykonanych prac jak i ich zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii (48 uwag). W protokole tym oprócz braków i nieprawidłowości wykazanych w poprzednich protokołach weryfikacji wykazano również braki wynikające z analizy spójności topologicznej wykonanej przez pracowników działu mapy numerycznej, która nie została przeprowadzona w trakcie wcześniejszych weryfikacji. Wykonawca otrzymał ww. protokół drogą mailową w dniu 9 sierpnia 2016 r. Tą samą drogą w dniu 17 sierpnia 2016 r. przekazał organowi pierwszej instancji pismo z tego samego dnia, w którym nie zgodził się z wynikami przeprowadzonej weryfikacji uznając sporządzony w jej wyniku protokół za wadliwy i przekazany po terminie. W piśmie zawarto również prośbę o poprawę wadliwego protokołu lub o szybkie wydanie decyzji o odmowie przyjęcia operatu, o co wykonawca zwracał się już w dniu 26 lutego 2016 r.

Starosta [...], odmawiając przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów stanowiących wyniki wykonania pracy geodezyjnej wskazał na następujące nieprawidłowości:

Wyrównanie osnowy pomiarowej - nie uwzględniono obserwacji z pomiarów GNSS. Współrzędne z pomiaru GNSS przyjęto jako punkty nawiązania odrzucając bezbłędność tych punktów. Nie jest to tożsame z łącznym wyrównaniem wszystkich obserwacji. Powstała sieć kolejnego rzędu (naruszono § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów). Nie uznano wyjaśnień wykonawcy. Punkty z pomiaru GNNS przyjęto jako punkty nawiązania odrzucając ich bezbłędność. Nie jest to tożsame z łącznym wyrównaniem wszystkich obserwacji. W wyjaśnieniach wykonawca przywołał m.in. argument "niezgodności układów wysokościowych pomiaru GNSS (Kronsztadt 86) i wyrównanej osnowy (Kronsztadt 60)". Nieprawidłowość ta została wskazana w punkcie 5.15 protokołu weryfikacji. W celu wyeliminowania tej niezgodności przed wyrównaniem należało wprowadzić poprawki ze względu na przyjęte poziomy odniesienia (naruszono § 70 rozporządzenia w sprawie standardów).

Brak danych obserwacyjnych z pomiaru GNSS - przestrzennych wektorów oraz powiązania współrzędnych stacji referencyjnych z mierzonymi punktami (naruszono § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów). Nie uznano wyjaśnień wykonawcy: "Dane dotyczące przestrzennych wektorów przedstawiono w formie współrzędnych punktów w układzie odniesienia 2000/6". Wektor jest definiowany poprzez kierunek, zwrot, wartość oraz punkt przyłożenia. Dopuszcza się podanie wartości przyrostów dx, dy, dz od stacji referencyjnych. Wartości przyrostów wyznaczają kierunek, zwrot oraz wartość pomierzonego wektora. Punkt przyłożenia wyznaczają współrzędne stacji referencyjnej. W nagłówku dziennika błędnie określono nazwę wykorzystanych korekt. Jest "TPI NETpro RTN". Sieć TPI NETpro nie udostępnia poprawki o nazwie RTN.

Dzienniki tachimetrii w operacie przekazanym do pierwszej weryfikacji zawierały pikiety pomierzone metodą domiarów prostokątnych z wykorzystaniem obserwacji tachimetrycznych. Dane zawierające wartości domiarów przedstawiono w kolumnie "domiar". Tym samym pikieta, w dowiązaniu do której wykonano domiar, stała się punktem osnowy pomiarowej kolejnego rzędu (naruszono § 18 rozporządzenia w sprawie standardów). Brak opisu zaistniałej sytuacji (naruszono § 71 ust. 7 pkt 6 ww. rozporządzenia) oraz analizy dokładnościowej (naruszono § 15 ww. rozporządzenia). W wyjaśnieniach wykonawca opisał metodę wykonanego pomiaru nie odnosząc się do uwag merytorycznie. Po drugiej poprawie wymienił dzienniki tachimetrii - w obecnych wydrukach brak kolumny "domiar".

Brak imienia i nazwiska osoby, która wykonała pomiary tachimetryczne i biegunowe (naruszono § 71 ust. 6 rozporządzenia w sprawie standardów). W wyjaśnieniach wskazano, że "dzienniki pomiarowe opisano imienną pieczątką z podpisem osoby wykonującej pomiar na każdej ostatniej stronie poszczególnych zbiorów dzienników". Nie uznano wyjaśnień wykonawcy. Umieszczenie na końcu strony imiennej pieczątki z podpisem nie jest równoznaczne ze wskazaniem osoby, która wykonała pomiar. Na dziennikach również musi być podpis osoby, która sporządziła dokument. Podczas drugiej poprawy uzupełniono częściowo poprzez dopisanie informacji przy części stanowisk "pomierzył".

Brak dzienników pomiarowych zawierających obserwacje tachimetryczne wykorzystane w wyrównaniu ścisłym (naruszono § 71 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów). Nie uzupełniono. Brak wyjaśnień wykonawcy.

Brak daty wykonania pomiarów tachimetrycznych i biegunowych (naruszono § 71 ust. 6 rozporządzenia w sprawie standardów).

W wyjaśnieniach po pierwszej poprawie wykonawca napisał, że datę wykonania pomiaru podano na szkicach polowych oraz "z uwagi na prowadzony zapis elektroniczny (rejestracja wewnętrzna obserwacji) dzienników pomiaru tachimetrycznego nie prowadzono". Nie uznano wyjaśnień wykonawcy. Na dziennikach tachimetrii (obliczeniach) nie dopisano daty. W przypadku wykorzystania instrumentów z automatycznym zapisem danych jako dziennik pomiarowy uznaje się raport z obliczeń zawierający wszystkie wymagane dane. Twórcy C-geo (programu wykorzystanego przez wykonawcę) uwzględnili wymóg ustawowy - istnieje możliwość automatycznego wydruku daty pomiaru po aktywacji odpowiedniej opcji. Podczas drugiej poprawy wykonawca odręcznie uzupełnił daty. Obecnie nie ma zgodności między datą pomiaru w dziennikach, a datą pomiaru na szkicach polowych.

Tachimetria, obliczenie błędów mp i mh - przyjęto zaniżone wartości błędów obserwacji: m alfa=0,0010g, m beta=0,0010g, a=0,003 m (naruszono § 33 rozporządzenia w sprawie standardów).

W wyjaśnieniach wykonawca napisał, że do obliczeń przyjęto charakterystykę dokładnościową zgodną ze specyfikacją sprzętu pomiarowego. Nie uwzględniono wyjaśnień wykonawcy. Do obliczeń należy przyjąć błędy pomiaru, a nie błędy instrumentu. O błędach pomiaru nie decyduje tylko dokładność instrumentu. Mają na to również wpływ: błąd centrowania instrumentu nad stanowiskiem, błąd centrowania lustra nad celem oraz błędy osobowe. Podczas kolejnej poprawy zmieniono wartości błędów przyjmując: m alfa=0,0030g, m beta=0,0030g, a=0,005 m. Nadal są to wartości zaniżone, w szczególności błąd pomiaru odległości a=0,005 m. W literaturze fachowej przyjmuje się, że wartość błędu centrowania za pomocą pionownika optycznego wynosi 0,005 m. Dodatkowo należy uwzględnić błąd centrowania lustra nad celem (zależny od przewagi libelli oraz błędów osobowych pomiarowego) oraz błąd pomiaru instrumentu.

Dla części stanowisk pomiaru metodą biegunową brak obliczenia wartości mp mierzonych szczegółów, a dla pomiaru tachimetrycznego brak obliczenia wartości mP i mH (naruszono § 33 rozporządzenia w sprawie standardów). Podczas pierwszej poprawy uzupełniono wartości błędów mP i mH dla pomiarów tachimetrycznych. Nie uzupełniono wartości mP dla pomiaru metodą biegunową (str. 201 operatu). Podczas kolejnej poprawy nadal pozostawiono obliczenia bez wyliczenia wartości błędu mP dla mierzonych szczegółów.

Pomiar metodą biegunową str. 110 operatu - brak wartości odchyłek na punktach nawiązania, brak wartości obserwacji do punktów nawiązania (naruszono § 71 ust. 6 rozporządzenia w sprawie standardów). Pomimo informacji wykonawcy o uzupełnieniu brak powyższych danych.

Niwelacja punktów osnowy - brak dwukrotnego pomiaru na każdym stanowisku, brak pomiaru w dwóch kierunkach (naruszono § 24 ust. 1 i § 25 rozporządzenia w sprawie standardów).

W wyjaśnieniach po pierwszej poprawie przyznano pośrednio, że nie wykonano dwukrotnego pomiaru na każdym stanowisku oraz pomiaru w dwóch kierunkach. Nie uznano wyjaśnień wykonawcy. Po kolejnej poprawie dołożono dzienniki niwelacji z datą pomiaru 29 stycznia 2016 r. (operat złożono do pierwszej kontroli dnia 16 lutego 2016 r.). Nie wyjaśniono zaistniałej sytuacji.

Zgodnie z informacjami w operacie pomiar wykonano w układzie wysokościowym Kronsztad 60. Obecnie obowiązuje układ Kronsztad 86 (naruszono § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 2012 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych).

Wykonawca przeliczył rzędne wykorzystując między innymi rzędne ze swojego pomiaru GNSS. Do obliczenia różnicy wysokości między poziomami odniesienia Kronsztad 60 i Kronsztad 86 należy wykorzystać tylko rzędne punktów osnowy wysokościowej z bazy PODGiK. Punkty wykorzystane do translacji powinny otaczać teren opracowania.

Szkice polowe - brak wyników pomiarów liniowych, które również nie zostały wykazane w dziennikach pomiarowych, np. punkt 1796s obliczono z przecięcia prostych 1796a-1797 i 1796-1796b (naruszono § 71 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w sprawie standardów).

Pomiar metodą ortogonalną - niektóre punkty wykorzystane do pomiaru szczegółów I grupy dokładnościowej nie spełniają wymagań stawianych punktom tworzącym linie pomiarowe, np. liniał 1566-1586, pomiar punktu 1568b (odwodnienie liniowe). Naruszono § 34 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów.

Wykazy zmian danych ewidencyjnych - brak podpisu osoby reprezentującej wykonawcę (naruszono § 46 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 listopada 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Nieprawidłowości nie poprawiono. W wyjaśnieniach wykonawca napisał, że wykazy zmian danych ewidencyjnych zawierają podpis geodety, nazwę firmy oraz datę. Nie odniósł się do istoty nieprawidłowości - braku podpisu osoby reprezentującej wykonawcę. Zgodnie z przywołanym § 46 ust. 3 rozporządzenia z dnia 6 listopada 2015 r. wykaz zmian danych ewidencyjnych powinien zawierać podpisy: osoby reprezentującej wykonawcę (pkt 7), osoby, która sporządziła dokument (pkt 8), kierownika prac geodezyjnych, jeśli został ustanowiony (pkt 9). Na sporządzonych wykazach jest tylko podpis kierownika prac geodezyjnych M. N. Można przyjąć, że osoba ta również sporządziła te dokumenty. Natomiast brak podstaw do przyjęcia, że R. N. jest przedstawicielem Przedsiębiorstwa [...]. W nazwie firmy pojawia się tylko imię i nazwisko E. W. W innym opracowaniu tej samej firmy na wykazie zmian danych ewidencyjnych, poza podpisem kierownika prac geodezyjnych R. N., pojawia się podpis E. W.

Kratki ściekowe, szczegół I grupy dokładnościowej, pomierzono tylko w jednym punkcie. Brak możliwości orientacji (obrotu) kratki zgodnie z położeniem w terenie (naruszono przepis zawarty w załączniku nr 7 rozdział 4 znak SUUS05 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r.). Nie uznano wyjaśnień wykonawcy. Według twierdzenia wykonawcy tylko część kratek jest zlokalizowana przy krawędziach jezdni (krawężnikach), co pozwala jednoznacznie zlokalizować (obrócić) kratę. W pozostałych przypadkach położenie na rysunku szkicu nie umożliwia sytuowania (obracania) znaku zgodnie z położeniem obiektu w terenie. Szkice nie są elementem kartometrycznym.

Brak pomiarów rzędnych sieci w oparciu o punkty osnowy. Ze szkiców wynika, że pomiar wykonano w oparciu o szczegóły terenowe I grupy (naruszono § 4 rozporządzenia w sprawie standardów). Wyjaśnienia wykonawcy nie wnoszą nowych informacji. Wykonawca przyznaje, że pomiary wysokościowe w komorach wykonał w sposób pośredni od szczegółów terenowych - krawędzi włazów.

Brak pomiaru sytuacyjnego komór podziemnych sieci uzbrojenia terenu. Komory stanowią treść mapy zasadniczej (naruszono załącznik nr 5 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r.). Nie uznano wyjaśnień wykonawcy. Określenie położenie typowej komory podziemnej, do której jest dostęp (można otworzyć właz) jest możliwe z dokładnością większą niż 0,30 m.

Pomiar metodą domiarów prostokątnych, np. szkic k. 11 - brak miary do mierzonego punktu oraz miary końcowej (naruszono § 34 rozporządzenia w sprawie standardów).

W trakcie prac założono osnowę pomiarową. Jednym z nowych punktów tej osnowy jest punkt oznaczony "K1", znajdujący się na wieży kościoła. Analizując jego położenie stwierdzono, że jest to punkt poziomej osnowy geodezyjnej 335.122-351. Powinien zatem wziąć udział w wyrównaniu jako punkt nawiązania, a nie punkt wyznaczany (naruszono § 70 rozporządzenia w sprawie standardów).

Pikiety na szkicu oznaczone literowo (a, b, c) nie mają odzwierciedlenia w dziennikach pomiarowych (naruszono § 71 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów).

Na niektórych szkicach brak łączenia ze szkicami sąsiednimi, np. szkice: k. 7, 14, 4, 5, 8, 12, 13, 15, 16, 20, 23, 25, 27, 28, 30, 34, 36, 37, 38, 39 (naruszono § 71 ust. 5 pkt 3 lit. d rozporządzenia w sprawie standardów).

Spis treści jest zbyt ogólny. Nie zawiera na przykład pozycji: dziennik GNSS.

W sprawozdaniu technicznym oraz przy wykazie współrzędnych podano, że prace wykonano w układzie wysokościowym "Kronsztadt 60/86". Nie istnieje poziom odniesienia o takim oznaczeniu.

W obliczeniach na str. 202 operatu umieszczono "rzutowanie punktu na prostą". Brak danych z pomiaru.

Szkice kanalizacji - brak informacji co oznaczają pikiety "Rd". Brak pikiet o takim oznaczeniu w dostarczonym pliku "txt". Brak informacji co oznaczają znaki"?" umieszczone na szkicach. Brak pikiet wyznaczających studzienki kanalizacyjne w pliku "txt".

Nie uzgodniono z PZGiK numeracji punktów osnowy pomiarowej, dla których wykonano trwałą stabilizację.

Ponadto, podczas kontroli w dziale mapy numerycznej stwierdzono liczne braki oraz nieprawidłowości, które uniemożliwiają wprowadzenie opracowania do bazy (protokół weryfikacji z dnia 27 czerwca 2016 r., punkty 4.20 - 4.68).

W odwołaniu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji wykonawca wniósł o zbadanie zasadności odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przekazywanych przez niego zbiorów danych i innych dokumentów skompletowanych w operacie technicznym.

Wykonawca zarzucił organowi pierwszej instancji nieprawidłowości związane z funkcjonowaniem i organizacją pracy organu poprzez naruszenie terminu załatwienia sprawy określonego w k.p.a. oraz w art. 12b ust. 1 u.p.g.k., nieprawidłowe ustalenie listy materiałów niezbędnych do wykonania pracy geodezyjnej, wydanie nieprawidłowych materiałów wykonawcy, prowadzenie mapy zasadniczej w sposób niezgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami jako kompilacji wynikającej z nieobowiązujących obecnie instrukcji technicznych oraz wydanych w tym zakresie rozporządzeń, jak również prowadzenie ewidencji gruntów i budynków w sposób niezgodny z treścią rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Nieprawidłowości te, zdaniem wykonawcy, spowodowały konieczność zwiększenia nakładu pracy i uwarunkowały sposób wykonania obliczeń geodezyjnych. Wymusiły również konieczność ponownego pomiaru zabytkowych budynków oraz sporządzenia dodatkowych dokumentów w postaci 27 wykazów zmian danych ewidencyjnych.

Wykonawca nie zgodził się również z wytkniętymi mu w protokole weryfikacji brakami i nieprawidłowościami zarzucając organowi nadinterpretację prawa w tym zakresie. Zdaniem wykonawcy, organ myli definicję studzienki rewizyjnej z komorą, nie rozróżnia wymogów stawianych punktom osnowy pomiarowej stabilizowanych i niestabilizowanych, pozbawia wykonawcę pracy geodezyjnej możliwości samodzielnej konstrukcji osnowy pomiarowej, nie rozumie zagadnień dotyczących wyrównania sieci modularnych, ponawia uwagi poprawione na podstawie wcześniejszych weryfikacji oraz w sposób nieuprawniony zarzuca wykonawcy błędy w nazewnictwie rodzaju wykorzystanych korekt dla pomiarów metodą precyzyjnego pozycjonowania GNSS.

Zdaniem wykonawcy w sposób nieuprawniony nastąpiło również poszerzenie składu weryfikatorów w trakcie trzeciej weryfikacji.

Ponadto przeprowadzona przez organ weryfikacja przekazanych zbiorów danych w pliku GML stanowi jedynie kolejną próbę odrzucenia przekazanych przez wykonawcę zbiorów i materiałów skompletowanych w operacie technicznym. W stosunku do raportu walidacji pliku GML przesłanego wykonawcy wypowiedział się on w piśmie skierowanym do Starosty z dnia 9 marca 2016 r., w którym odniósł się do prawdopodobnych przyczyn powstania błędów wyszczególnionych w raporcie walidacji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 29 grudnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a. w zw. z art. 12b u.p.g.k. – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Na wstępie organ wyjaśnił, iż powołując się na treść art. 37 § 1 k.p.a. pismem z dnia 9 listopada 2016 r. zwrócił się do wykonawcy o wyjaśnienie, czy zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia przez organ I instancji terminu załatwienia sprawy określonego w k.p.a. oraz art. 12b ust. 1 i 8 u.p.g.k należy traktować jako odrębne zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie bądź przewlekłe prowadzenie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Prośbę organ ponowił pismem z dnia 30 listopada 2016 r. informując jednocześnie, że zgodnie z treścią art. 64 § 2 k.p.a. brak ustosunkowania się do prośby spowoduje pozostawienie sprawy w tym zakresie bez rozpoznania.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że Starosta [...] miał powody, aby odmówić wykonawcy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przekazanych przez niego zbiorów danych oraz dokumentów skompletowanych w operacie technicznym.

W ocenie organu odwoławczego, Starosta słusznie zarzucił wykonawcy naruszenie § 18 ust. 1 rozporządzenia o standardach poprzez podział procesu wyrównania ścisłego sieci punktów osnowy pomiarowej na następujące po sobie segmenty wyrównania. Zgodnie z treścią przytoczonego przepisu dane obserwacyjne dotyczące osnowy pomiarowej wyrównuje się metodą najmniejszych kwadratów w układzie sieci jednorzędowej. W przypadku osnów pomiarowych, których dane obserwacyjne pozyskane zostały zarówno w drodze geodezyjnych pomiarów terenowych, jak i precyzyjnego pozycjonowania za pomocą GNSS, w myśl § 74 pkt 4 ww. rozporządzenia, należy stosować metodę łącznego wyrównania tych danych obserwacyjnych. Zarówno obserwacje "klasyczne" (kierunki, kąty, odległości, przewyższenia), jak i obserwacje satelitarne (wektory GNSS) wyznaczające współrzędne punktów osnowy pomiarowej muszą więc być niejako "skompletowane" w jeden zbiór danych, który wyrównany zostanie w jednym procesie obliczeniowym. Wykonawca proces wyrównania podzielił jednak na segment obserwacji satelitarnych oraz segment obserwacji "klasycznych". Dokonał wpierw wyrównania ścisłego pierwszego segmentu danych a następnie otrzymane wyniki włączył ponownie do wyrównania segmentu danych "klasycznych". Nie wyrównał więc danych w jednym procesie obliczeniowym, co narusza w ocenie organu odwoławczego ww. przepisy.

Organ odwoławczy uznał również za zasadny zarzut organu pierwszej instancji związany z przyjęciem zaniżonych wartości parametru składowego a błędu obserwacyjnego md, który służy do określenia dokładności wyznaczenia szczegółu terenowego lub pikiety pomierzonej metodą tachimetryczną. Zgodnie z treścią § 33 ust. 2 rozporządzenia o standardach na dokładność wyznaczenia szczegółu terenowego lub pikiety pomierzonej metodą biegunową (mp) ma wpływ wartość błędu średniego pomiaru odległości md oraz wartość błędu średniego pomiaru kąta ma. Na średni błąd pomiaru kąta i odległości wpływ ma nie tylko dokładność wykorzystanego do pomiaru instrumentu ale również błędy celowania, centrowania czy też błędy osobowe pomiarowego. Przyjęcie wartości składowych obliczenia dokładności pomiaru danego elementu nie może być uzależnione jedynie od charakterystyki dokładnościowej instrumentu pomiarowego. Należy również do ich określenia uwzględnić m.in. błędy osobowe pomiarowego, czy też błąd centrowania lustra nad celem. Zastosowane metody i techniki pomiarów i obliczeń powinny umożliwić otrzymanie wyników pomiarów z błędem średnim położenia punktów określonym w § 16 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia. Żądanie od wykonawcy wyjaśnienia powodów przyjęcia wartości parametru składowego błędu obserwacyjnego powinno być poparte odpowiednio przeprowadzoną analizą, z której wynikałoby jednoznacznie, że przyjmując dane wartości błędów wykonawca dopuścił się naruszenia przepisów związanych z opracowaniem wyników pomiarów.

Za trafny organ odwoławczy uznał również zarzut naruszenia przez wykonawcę § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 2012 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych poprzez wykonanie pomiarów wysokościowych w nieobowiązującym obecnie układzie wysokościowym. W myśl definicji geodezyjnego pomiaru wysokościowego określonej w § 2 pkt 11 rozporządzenia o standardach wysokości punktów określa się w układzie wysokościowym państwowego systemu odniesień przestrzennych. Obecnie w pracach geodezyjnych i kartograficznych stosowany jest państwowy system odniesień przestrzennych tworzony m.in. przez układ wysokościowy PL-KRON86-NH. Przepisy jednoznacznie narzucają wykonawcy konieczność wykonania pomiarów wysokościowych w układzie wysokościowym określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 października 2012 r. Określenie rodzaju i zakresu wykorzystanych do pomiaru materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego należy do wykonawcy pracy, który przed wykonaniem pomiarów powinien poddać je analizie pod względem dokładności, aktualności i kompletności. Standardy wykonywania pomiarów geodezyjnych nie przewidują jednak, aby wykonawca pracy geodezyjnej mógł uzależnić przyjęcie rodzaju układu wysokościowego, w którym wykonany zostanie pomiar od rodzaju udostępnionych mu przez organ pierwszej instancji danych.

Słusznie również Starosta zarzucił wykonawcy naruszenie § 71 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia o standardach poprzez niewykazanie na szkicach polowych wyników pomiarów liniowych, które nie zostały wykazane w dziennikach pomiarowych. Zgodnie z treścią § 29 ust. 4 ww. rozporządzenia wyniki pomiarów szczegółów terenowych oraz dodatkowe informacje o obiektach objętych pomiarem utrwala się w dziennikach obserwacyjnych oraz na szkicach polowych. Opracowanie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych, w myśl § 63 ust. 1 obejmuje m.in. przetworzenie danych obserwacyjnych uzyskanych w wyniku pomiarów do zbiorów współrzędnych prostokątnych płaskich oraz wysokości w państwowym systemie odniesień przestrzennych. Zgodnie z treścią § 71 całość dokumentacji zawierającej rezultaty pomiarów kompletuje się w postaci operatu technicznego, w skład którego wchodzą m.in. szkice polowe i dzienniki pomiarowe. Standardy opracowania wyników pomiarów geodezyjnych nie nakładają na wykonawcę obowiązku włączania w skład operatu technicznego raportów z przetworzenia danych obserwacyjnych do zbiorów współrzędnych oraz wysokości takich jak raporty z obliczenia współrzędnych punktów metodą ortogonalną czy też matematycznego przecięcia prostych. Istnieje jednak obowiązek wykazania na szkicach polowych wyników pomiarów liniowych, które nie zostały zawarte w dziennikach pomiarowych. Ww. przepisy nie przewidują możliwości alternatywnego rozwiązania poprzez przedstawienie wyników pomiarów liniowych nie wykazanych w dziennikach pomiarowych np. w raportach obliczenia współrzędnych.

Starosta postąpił słusznie zarzucając również wykonawcy brak jednoznacznego powiązania pomierzonych pikiet z elementami sieci uzbrojenia terenu wykazanymi na szkicach polowych jako komory podziemne i włazy. Zgodnie z treścią § 28 ust. 1 rozporządzenia o standardach przedmiotem geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego lub wysokościowego są min. szczegóły terenowe będące obiektami przestrzennymi objętymi bazą danych geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu i bazą danych obiektów topograficznych o szczegółowości zapewniającej tworzenie standardowych opracowań kartograficznych w skalach 1:500 - 1:5000. Szczegółowy zakres danych, które pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych określają ich modele zawarte m.in w rozporządzaniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 21 października 2015 r. w sprawie powiatowej bazy GESUT i krajowej bazy GESUT. Przedmiotem pomiaru geodezyjnego szczegółów terenowych związanych z sieciami uzbrojenia terenu, są więc uszeregowane w klasy odpowiednio zdefiniowane obiekty przestrzenne objęte geodezyjną ewidencją sieci uzbrojenia terenu. Zgodnie z treścią rozdziału 2 - załącznika nr 1 "Klasyfikacja obiektów powiatowej bazy GESUT i krajowej bazy GESUT" do ww. rozporządzenia obiekt komora podziemna (kod SUBP02) należy do klasy obiektów "budowla podziemna", zaś obiekt właz (kod SUUS22) do klasy obiektów "urządzenie techniczne związane z siecią". Do tej samej klasy obiektów co właz zalicza się również obiekt studzienka (kod SUUS15). Reprezentacją urządzenia technicznego jakim jest studnia kanalizacyjna jest więc zarówno komora podziemna, jak i jej właz, które to obiekty należą do różnych klas stanowiących drugi poziom szczegółowości w ramach kategorii obiektów. Z przedstawionych organowi pierwszej instancji wyjaśnień wykonawcy wynika, że przedmiotem pomiaru były zarówno komory podziemne, jak i włazy, które zostały pomierzone łącznie (jako jedna pikieta), gdyż charakteryzują się wspólnym punktem położenia, a ewentualne przesunięcia środków ciężkości komory względem włazu nie przekraczają 0,30 m. Zgodnie z treścią § 18 ust. 17 załącznika nr 3 do rozporządzenia w sprawie powiatowej bazy GESUT i krajowej bazy GESUT w przypadku wzajemnego pokrywania się rzutów poziomych włazu i komory podziemnej dane o takim urządzeniu technicznym wykazuje się za pomocą obiektu studzienka, którego wizualizację graficzną w postaci odpowiedniego znaku kartograficznego przedstawiono w rozdziale 4 załącznika nr 7 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej pod pozycją SUUS15. Wykonawca ww. przepisów jednak nie zastosował przedstawiając uzyskane dane o mierzonych urządzeniach związanych z siecią uzbrojenia terenu w postaci obiektu komora, jak i obiektu właz.

Odnośnie zarzutu braku na wykazach zmian danych ewidencyjnych, podpisu osoby reprezentującej wykonawcę organ odwoławczy stwierdził, że wymóg ten wynika bezpośrednio z treści § 46 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.) firmą osoby fizycznej jest jej imię i nazwisko jako element obligatoryjny, a dodatkowo mogą się w jej nazwie znaleźć m.in. oznaczenia dotyczące rodzaju prowadzonej działalności jako elementy fakultatywne (art. 43). Osoba fizyczna będąca przedsiębiorcą reprezentuje swoje interes samodzielnie posługując się w tym celu firmą. Oczywiście istnieje możliwość reprezentowania takiej osoby przez inny podmiot, który jednak powinien posiadać do tego odpowiednie pełnomocnictwo. Z treści zgłoszenia pracy geodezyjnej wynika, że osoba, która podpisała wykazy zmian ewidencyjnych została przez wykonawcę ustanowiona jej kierownikiem. Nie jest to jednoznaczne z udzieleniem tej osobie pełnomocnictwa do reprezentowania wykonawcy. W związku z tym ww. wykazy zmian danych ewidencyjnych powinien również podpisać właściciel firmy to jest E. W.

Wykonawca nie udowodnił również, że geodezyjny pomiar wysokościowy dna komór podziemnych sieci kanalizacyjnej wykonał w sposób zapewniający określenie wysokości pikiet względem najbliżej położonych punków wysokościowej osnowy geodezyjnej oraz pomiarowej osnowy wysokościowej z dokładnością określoną w § 36 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia o standardach. Zgodnie z § 35 przedmiotem geodezyjnego pomiaru wysokościowego są m.in. dna komór sieci uzbrojenia terenu. Geodezyjne pomiary wysokościowe w myśl § 4 ww. rozporządzenia wykonuje się w oparciu o punkty wysokościowej osnowy geodezyjnej lub pomiarowej osnowy wysokościowej. Pomiar wysokościowy szczegółów, o których mowa w § 35 rozporządzenia podlega również weryfikacji poprzez dwukrotny pomiar wybranych punków. Wyjaśnienia do protokołów weryfikacji oraz informacje zawarte w sprawozdaniu technicznym nie dają gwarancji, że zastosowana przez wykonawcę metoda pozyskania wysokości dna komór podziemnych pozwala na uzyskanie danych obserwacyjnych z wymaganą dokładnością.

Nie wszystkie wykazane przez Starostę w protokołach weryfikacji braki i nieprawidłowości znalazły uznanie organu odwoławczego.

Nieuzasadniony, w ocenie organu odwoławczego, jest zarzut Starosty dotyczący braku w dziennikach pomiaru GNSS danych wektorów przestrzennych oraz powiązania stacji referencyjnych z mierzonymi punktami. W przekazanym wraz z odwołaniem operacie technicznym na stronach 187 - 194 znajdują się raporty przedstawiające zdefiniowane w standardach wykonywania pomiarów i opracowania ich wyników, dane obserwacyjne. Z dołączonego do operatu technicznego dziennika pomiaru GNSS można również ustalić rodzaj wykorzystanych poprawek. Z danych zawartych w raporcie wynika, że do pomiaru wykorzystana została sieć TPI NETpro, a prace wykonano techniką kinematyczną RTN. Dla tego rodzaju techniki dostawca usługi udostępnia poprawki o nazwie NET RTCM 2.3 oraz NET RTCM 3.0. Z kolei z raportu wynika, że do pomiaru wykorzystano poprawkę RTCM 3.0. Połączenie więc rodzaju wykorzystanej do pomiaru techniki z formatem poprawki określonym w dzienniku pozwala określić rodzaj wykorzystanych poprawek. Przepisy prawa nie nakładają na wykonawcę prac geodezyjnych obowiązku podawania w dzienniku pomiarowym informacji o rodzaju wykorzystanych poprawek. Jej nieprecyzyjne określenie nie może więc stanowić przyczyny odmowy zbiorów danych oraz dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Aby spełnić określony w § 10 rozporządzenia o standardach warunek wykorzystania systemów stacji referencyjnych wystarczy informację o rodzaju wykorzystanych poprawek podać np. w sprawozdaniu technicznym.

Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska Starosty dotyczącego braku w operacie technicznym imienia i nazwiska osoby, która wykonała pomiar tachimetryczny i biegunowy. Przepisy prawa nie precyzują, czy dokument zawierający informacje z pomiaru przeprowadzanego w trakcie wielu dni i na wielu stanowiskach to jeden dziennik pomiarowy czy też zbór dzienników pomiarowych z pomiaru na danym stanowisku. Przyjąć więc należy, że podane z operacie technicznym informacje o osobach, które wykonały pomiar, przetworzyły jego wyniki i zestawiły w formie tabel, są wystarczające. Wykonawca w sposób nieprawidłowy określił jednak datę wykonania pomiaru, gdyż data podana na szkicach polowych różni się od daty podanej w dziennikach pomiarowych. Nie można więc jednoznacznie stwierdzić kiedy właściwie pomiar został przeprowadzony.

Zdaniem organu odwoławczego wykonawca w sposób wyczerpujący udokumentował również pozyskanie danych obserwacyjnych wykorzystanych do wyrównania osnowy pomiarowej przez co nie naruszył w tej materii § 71 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia o standardach. Na stronach 171 - 175 operatu technicznego znajduje się tabelaryczne zestawienie obserwacji tachimetrycznych wykorzystanych do wyrównania ścisłego. Przepis § 71 ww. rozporządzenia odnosi się do zasad kompletowania operatu technicznego zawierającego całość dokumentacji powstałej w wyniku geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych. Nie nakazuje on więc jej podziału na asortymenty uzależnione od rodzaju wykonywanych prac. Z wyżej wskazanego zestawienia wynika jednak, że wykonawca nie zapewnił co najmniej dwukrotnego pomiaru każdego mierzonego elementu sieci, co jest warunkiem wynikającym z treści § 17 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia o standardach.

Organ odwoławczy nie znalazł również powodów, dla których wykonawca powinien wytłumaczyć Staroście przyczynę braku w przekazanej w dniu 16 lutego 2016 r., dokumentacji udokumentowania wykonania niwelacji punktów osnowy zgodnie z zasadami określonymi w § 24 ust. 1 i § 25 rozporządzenia o standardach. Organ pierwszej instancji nie posiada legitymacji do badania legalności działań podejmowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych. Za prawdziwość sporządzonych lub firmowanych przez niego dokumentów odpowiada on osobiście, a ewentualne stwierdzenie sporządzenia ich w sposób nielegalny podlega ocenie innych organów.

Zdaniem organu odwoławczego wykonawca prac geodezyjnych decyduje i odpowiada za konstrukcję założonej przez siebie sieci punktów pomiarowej osnowy geodezyjnej. Założona przez niego sieć punktów umożliwić ma wykonanie pomiarów, w wyniku których otrzymane wyniki spełniać będą normy dokładnościowe i zagwarantują, że staną się one rzeczywistą reprezentacją mierzonych szczegółów terenowych. Przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych na wykonawcę, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia o standardach, nałożony został obowiązek wykorzystania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wyniki analizy tych materiałów przeprowadzone przez wykonawcę wskazują ich przydatność pod względem dokładności, aktualności i kompletności. Przeprowadzenie ww. analizy daje dopiero odpowiedź, czy dany materiał znajdujący się w zasobie gwarantuje uzyskanie zadowalających wyników. Nie sposób jednak za taką analizę uznać jedynie stwierdzenia, że iglica na wieży kościoła, która posłużyła wykonawcy jako "punkt kierunkowy" K1 jest pochylona o 115 mm, stąd też nie może być traktowana jako znak geodezyjny w puncie poziomej osnowy geodezyjnej nr 335.122-351.

Zdaniem organu odwoławczego, weryfikacja przekazywanych zbiorów danych i innych materiałów zawierających wyniki pomiarów geodezyjnych lub kartograficznych powinna być ukierunkowana na możliwość zapewnienia sprawnego zasilenia prowadzonych przez organ baz danych nowymi, zmodyfikowanymi lub zweryfikowanymi danymi, które sporządzone zostały w wyniku wykonania prac geodezyjnych lub kartograficznych zgodnie z obowiązującymi w geodezji i kartografii przepisami prawa. Z jednej więc strony wszelkie braki i nieprawidłowości wykazane w protokole weryfikacji powinny być zrozumiałe, jednoznacznie poparte istniejącym w tym zakresie przepisem prawa, który nie może w żadnym przypadku być interpretowany. Wytknięte braki lub nieprawidłowości nie mogą mieć podłoża związanego z organizacją pracy organu, wykorzystywanym przez niego oprogramowaniem, czy też wypracowaną w zakresie weryfikacji procedurą. Z drugiej jednak strony przekazywane organowi zbiory danych powinny być na tyle spójne i jednoznaczne, aby nie budziły żadnych wątpliwości interpretacyjnych organu.

Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zobowiązany był on ostatecznie utrzymać w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, gdyż wykonawca dopuścił się, w opisanych w decyzji przypadkach, naruszenia przepisów prawa obowiązujących w geodezji i kartografii, przez co przekazana przez niego dokumentacja nie mogła zostać w takiej formie przyjęta do powiatowej części państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E. W. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu, że organ ten mało wnikliwie rozpatrzył wszystkie okoliczności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mieszczące się w procedurze zgłaszania prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i to zarówno te, które były przedmiotem rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jak i te, które pozwalają na ustalenie, czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna odpowiada przepisom prawa geodezyjnego i kartograficznego, to jest czy nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu.

Zdaniem skarżącego, uzasadnienie decyzji organu odwoławczego stoi w jawnej sprzeczności do treści dokumentu urzędowego jakim jest sporządzony protokół weryfikacji. Pozostawienie wadliwego protokołu weryfikacji nie stwarza możliwości usunięcia usterek, a tym samym przyjęcia operatu technicznego do zasobu i aktualizacji baz danych wynikami pomiaru. Informacja o zakresie nieprawidłowości powinna być przedstawiona w sposób jasny, czytelny i zrozumiały. Powinna przede wszystkim zawierać konkretne przyczyny odmowy włączenia operatu do zasobu oparte na faktach, wskazać sposób ich naprawy i dać możliwość ich ewentualnej korekty, żeby bazy danych zasobu państwowego zostały zaktualizowane.

Ponadto, organ odwoławczy w uzasadnieniu odniósł się do trzynastu zarzutów stawianych przez Starostę [...], z czego sześć uznał za niezasadne. Pozostałe siedem zarzutów, które zostały przez organ drugiej instancji uznane jako zasadne, zostały opisane w odpowiedzi na protokół weryfikacji w piśmie z dnia 26 lutego 2016 r. lub były podstawą do uzupełnień w operacie technicznym zgodnie z uwagami i życzeniem weryfikatora. Korekta podnoszonych zarzutów została wprowadzona do operatu technicznego po pierwszym protokole weryfikacji, to jest 26 lutego 2016 r. i drugim protokole weryfikacji, to jest 2 czerwca 2016 r. W związku z tym podnoszone zarzuty były już nieaktualne w chwili sporządzania decyzji przez organ pierwszej instancji, a później decyzji drugiej instancji.

Ponadto, zdaniem skarżącego, okres weryfikacji, który wyniósł 69 dni nie mieści się w ustawowym terminie "niezwłocznie". Cała procedura trwa już 12 miesięcy, co wskazuje że Starosta [...] blokuje planowane inwestycje, powodując tym samym straty materialne, moralne, czasowe i nie wywiązuje się z zadań określonych w treści art. 7d u.p.g.k.

Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie jako "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy należy wyjaśnić, że sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji może odnieść się tylko do zarzutów dotyczących tej decyzji i postępowania, w którym została ona wydana. Stosownie bowiem do treści art. 135 p.p.s.a., sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Norma ta daje możliwość objęcia kontrolą sądową nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również wszystkich innych, które zostały wydane w ramach tego samego stosunku administracyjnoprawnego. Tożsamość decyzji wynikających z tego samego stosunku administracyjnoprawnego wyznacza ten sam podmiot i ten sam przedmiot sprawy. Z powyższych względów, Sąd nie może odnieść się do zarzutów natury ogólnej dotyczących funkcjonowania organów administracji rządowej właściwych w sprawach geodezji i kartografii.

Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi zasadność odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych powstałych w wyniku wykonanej przez skarżącego pracy geodezyjnej zgłoszonej pod numerem [...] (mapa do celów projektowych wokół Zespołu [...] w P.; pomiary sytuacyjno – wysokościowe i przetwarzanie rezultatów tych pomiarów).

Postępowanie w sprawie toczyło się na podstawie art. 12b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.; dalej w skrócie jako "u.p.g.k."). Stosownie do ust. 1 powołanego przepisu, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.

Wyniki weryfikacji utrwala się, stosownie do art. 12 ust. 3 u.p.g.k., w protokole, natomiast podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12 ust. 4 powołanej ustawy).

W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (ust. 6).

W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 7), zaś jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych to wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (ust. 8).

W realiach rozpatrywanej sprawy wykonawca prac geodezyjnych w dniu 16 lutego 2016 r. zgłosił Staroście [...] opisaną wyżej pracę geodezyjną (operat techniczny - mapa do celów projektowych). Starosta negatywnie zweryfikował wykonane prace, co znalazło odzwierciedlenie w protokołach weryfikacji z dnia 17 lutego, 3 marca i 27 czerwca 2016 r.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w trybie art. 12b u.p.g.k. jest ustalenie, czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna odpowiada przepisom prawa oraz czy nie zawiera nieprawidłowości lub braków. W ocenie Sądu, zgodzić się należy z generalnym stanowiskiem organów orzekających, że to na wykonawcy prac geodezyjnych spoczywa obowiązek ich wykonywania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz uważność przy korzystaniu ze zbiorów danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy mieć bowiem na uwadze, że stosownie do § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały PZGiK, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych, zwanego dalej "wykonawcą", pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów. Powyższy przepis nie nakłada wprost obowiązku korzystania przez wykonawcę robót geodezyjnych z materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w każdym przypadku, ale tylko wtedy, gdy mogą być one przydatne. Zadaniem wykonawcy przed każdorazowym skorzystaniem z nich, jest więc analiza materiałów pod względem dokładności, aktualności i kompletności, a co za tym idzie również przydatności dla wykonywanej pracy geodezyjnej.

Niezależnie od wzmiankowanych powyżej obowiązków skierowanych do wykonawcy prac geodezyjnych istotnym jest wskazanie, że sporządzana przez organ administracji publicznej informacja o zakresie nieprawidłowości zawarta w protokole weryfikacji winna być przedstawiona w sposób jasny, czytelny i zrozumiały, a przede wszystkim zawierać konkretne przyczyny uzasadniające zwrot dokumentacji, umożliwiając wykonawcy rzeczowe ustosunkowanie się do przedstawionych zarzutów i ewentualnie służyć do stworzenia mu warunków do usunięcia nieprawidłowości. Jest to tym bardziej istotne, że protokół ten jest główną i przesądzającą podstawą skarżonych decyzji obu instancji. Strona, w stosunku do której wydana zostaje decyzja odmawiająca przyjęcia dokumentacji do zasobu nie ma zaś innych poza odwołaniem od takiej decyzji instrumentów prawnych służących wyrażeniu jej oceny co do zasadności podstaw nieuwzględnienia jej stanowiska względem negatywnego wyniku weryfikacji. Co nadto istotne, w tego typu postępowaniach spór jest w istocie polemiką osób posiadających specjalistyczną wiedzę z zakresu geodezji i kartografii. Skarżący oraz osoby reprezentujące organy to osoby dysponujące wiedzą fachową z tego właśnie zakresu.

W związku z tym specyficzna rola przypada w tego typu postępowaniach organowi odwoławczemu, który w świetle zasady dwuinstancyjności ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji musi być zatem efektem ponownego zbadania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zarówno w kontekście zarzutów odwołania, jak również pod względem zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Organ odwoławczy musi mieć przy tym na uwadze, że postępowanie wyjaśniające prowadzone w ramach postępowania określonego w art. 12b ust. 1 u.p.g.k. nie może ograniczać się wyłącznie do analizy zarzucanych wykonawcy uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole weryfikacji (który sporządza organ pierwszej instancji). Swym zakresem postępowanie to winno objąć całokształt zgromadzonej dokumentacji a także obejmować zasadność podstaw nieuwzględnienia stanowiska strony względem negatywnego wyniku weryfikacji, gdyż - jak wskazano powyżej – nieuwzględnienie stanowiska strony ustosunkowującej się do negatywnego wyniku weryfikacji jest wyłącznym determinantem decyzji administracyjnej mającej swą podstawę w art. 12b ust. 8 u.p.g.k.

Mając na uwadze istotę postępowania prowadzonego w trybie art. 12b u.p.g.k. jak i powyższe zapatrywania wskazać należy, że decyzja organu odwoławczego jest aktem wadliwym. Konstatacja ta uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji w świetle art. 145 § 1 punkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Należy bowiem zauważyć, że organ drugiej instancji nie rozważył szczegółowo wszystkich zarzutów odwołania pomimo tego, że był zobligowany do powtórnego rozpatrzenia sprawy w całości i to merytorycznie (art. 15 i 138 k.p.a.).

Organ ten zbagatelizował zarzut nieprawidłowości stawianych protokołowi weryfikacji, zarzut wydania wykonawcy nieprawidłowych danych przez Starostwo Powiatowe w T. jak i zarzut poszerzenia składu osobowego weryfikatorów. W ocenie Sądu rola organu odwoławczego w tego typu postępowaniu nie może ograniczać się wyłącznie do kontroli treści decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie winien bowiem odnieść się do przedłożonych przez wykonawcę dokumentów i materiałów oraz wyników weryfikacji zawartych w stosownym protokole jak i jej merytorycznej poprawności. Zapatrywanie to jest o tyle istotne, że w realiach sprawy przedmiotowa weryfikacja odbyła się w istocie w trzech etapach, a w następstwie dwóch pierwszych skarżący ustosunkowywał się do zaprezentowanych przez organ wyników. Należy mieć nadto na uwadze, że treść protokołu weryfikacji winna być odzwierciedlona w treści wydawanej decyzji, zwłaszcza, że podstawą wydania decyzji w oparciu o art. 12b ust. 8 u.p.g.k. jest nieuwzględnienie stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ustosunkowującego się do negatywnego wyniku weryfikacji. W realiach rozpatrywanej sprawy zachodzi w tym zakresie zastanawiająca sprzeczność skoro organ pierwszej instancji bazując na sporządzonym protokole stawia skarżącemu finalnie trzynaście odrębnych zarzutów naruszenia prawa obowiązującego w geodezji i kartografii, z których to organ odwoławczy za zasadne uznaje siedem.

Wprawdzie organ drugiej instancji szczegółowo przedstawił swoje stanowisko w sprawie (zob. uzasadnienie decyzji – strony od 7 do 15) w istocie nie rozstrzygnął jej ponownie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy skoncentrował się bowiem wyłącznie na przedstawieniu i ocenie stawianych skarżącemu przez organ pierwszej instancji nieprawidłowości według swoiście mechanicznego schematu "zarzut postawiony przez organ pierwszej instancji zasadny – zarzut postawiony przez organ pierwszej instancji niezasadny". Takie działanie było w ocenie Sądu nieuprawnione mając na uwadze fakt, że z częścią uchybień skarżący się kategorycznie nie zgadzał a część zarzucanych uchybień - jak stwierdził w skardze - usunął jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego było zatem dogłębne zbadanie przedłożonej przez wykonawcę dokumentacji jak i jej skonfrontowanie z treścią sporządzonego protokołu weryfikacji. W ocenie Sądu organ odwoławczy ma prawo do tego aby zanegować wynik weryfikacji. Nie można bowiem zaaprobować sytuacji, gdy uzasadnienie decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą przyjęcia dokumentacji do zasobu stoi w sprzeczności z treścią protokołu weryfikacji stanowiącego podstawę wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Jeżeli bowiem w protokole weryfikacji, będącym podstawą odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego określonego operatu wskazuje się uchybienia, które w ocenie organu odwoławczego za takowe uznane być nie mogą organ odwoławczy nie może uznać decyzji organu pierwszej instancji za prawidłową.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyraża ponadto stanowisko, iż aby ocenić prawidłowość odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu geodezyjnego, konieczne jest by przyczyny tej odmowy były przedstawione w sposób jasny, czytelny i zrozumiały, umożliwiając wykonawcy rzeczowe i konkretne ustosunkowanie się do przedstawionych zarzutów. Przyczyny odmowy winny również służyć wykonawcy do stworzenia warunków do usunięcia nieprawidłowości. W związku z tym aby ocenić prawidłowość odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu geodezyjnego konieczne jest aby odmowa ta została przedstawiona w sposób jasny i czytelny.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji zobligowany był do w pełni transparentnego wskazania dlaczego dokumentacja złożona przez skarżącego nie może być przyjęta do zasobu geodezyjnego. Dodatkowo wskazać należy, iż obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa z określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Brak odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji Starosty [...] jak i błędy w powyżej wskazanym zakresie świadczą o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 138 § 1 punkt 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W związku z powyższymi naruszeniami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał za zasadne uchylenie decyzji organu odwoławczego, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ odwoławczy w przypadku stwierdzenia wadliwości decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji ma bowiem możliwość orzekania reformatoryjnego albo kasacyjnego poprzez uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i wiążą organ odwoławczy w świetle art. 153 p.p.s.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy i rozważeniu zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy wyda stosowne rozstrzygnięcie merytoryczne, mając na uwadze przedstawione wyżej zapatrywania Sądu jak i wymogi przewidziane w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.