Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1864/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: § 9 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz, Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2768/13 w sprawie ze skargi H.R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od H.R. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2768/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej Generalny Dyrektor bądź organ) decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. [nr ...] (dalej decyzja z [...] lipca 2013 r.) na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, dalej udp) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej kpa), po rozpoznaniu wniosku H. R.(dalej skarżąca) o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości Długobórz Pierwszy gmina Zambrów - odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...].

W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 udp, budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu.

Skarżąca wniosła o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], w miejscowości Długobórz Pierwszy gmina Zambrów. Z wniosku wynikało, że jest jej jedynym właścicielem, a działka nr [...] obecnie wykorzystywana jest na cele rolne.

Organ ustalił, że działka nr [...] przylega bezpośrednio do działki nr [...], która kiedyś stanowiła własność rodziców Henryki Rygiel. Na mocy umowy darowizny, działka nr [...] została darowana H. R., a sąsiadująca działka nr [...] została darowana siostrze wnioskodawczyni Wiesławie Wyszyńskiej. Z wyjaśnień wnioskodawczyni wynikało, że dotychczas obsługa komunikacyjna obu w/w działek odbywała się z drogi powiatowej nr [...], prowadzącej do miejscowości Skarżyn Stary. Droga ta posiada włączenie do drogi krajowej nr [...] na skrzyżowaniu zlokalizowanym w km 173+672. Powyższy stan zapewniał możliwość obsługi komunikacyjnej działki nr [...], przez sąsiadującą działkę nr [...] i następnie przez drogę powiatową do drogi krajowej nr [...].

W tym kontekście organ wskazał, że w przypadku dokonania podziału działki i zniesienia współwłasności, dojazd do nowo powstałych działek winien odbywać się na dotychczasowych zasadach. Zgodnie z art. 4 pkt 8 udp, zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcie dostępu do drogi publicznej jest zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 [ze zm.]) w świetle którego dostęp do drogi to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2004 r. nr 261, poz. 2603" [winno być "2010 r. nr 102, poz. 651"] ze zm.). Na etapie podziału działki pierwotnej należało zapewnić nowo wydzielonym działkom dostęp do drogi publicznej, albo przez ustanowienie służebności przejazdu do istniejącego zjazdu, albo przez wydzielenie drogi wewnętrznej. Droga krajowa nr [...] zgodnie z Zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr 80 z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (dalej zarządzenie nr 80), zaliczona została do drogi klasy G, tj. droga główna.

Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 poz. 430 ze zm., dalej rozporządzenie z 1999 r.), "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas". Organ wskazał, że każdy zjazd z drogi krajowej stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania.

Odcinek drogi krajowej przy której położona jest działka nr [...] obciążony jest intensywnym ruchem drogowym, który ma tendencję wzrostową. Pomiar ruchu przeprowadzony w 2010 r. wykazał, że średni dobowy ruch na odcinku drogi krajowej nr [...] od km 168+600 do km 173+900 wyniósł 13255 pojazdów na dobę i w porównaniu z generalnym pomiarem ruchu przeprowadzonym w 2005 r. nastąpił jego wzrost o 24,5%. Dlatego na tym odcinku drogi krajowej winny być zachowane szczególne warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zgody na lokalizację zjazdu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31.3.1999 r., II SA 188/99, wskazał że "(...) naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności".

Decyzję powyższą zaskarżyła H. R., wnosząc na podstawie art. 127 § 3 kpa o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] października 2013 r. [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, po rozpoznaniu wniosku H. R.o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lipca 2013 r., wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w Białymstoku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], w Długobórzu Pierwszym, gm. Zambrów - utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2013 r.

W uzasadnieniu organ podał, że analizowany odcinek drogi krajowej nr [...] zakwalifikowany został zarządzeniem nr 80 do dróg głównych (droga klasy G). Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych klasy G przemawiają za tym, by lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia innego dojazdu.

Nawet wystąpienie takiej wyjątkowej sytuacji, o której mowa wyżej, nie oznacza, że zarządca drogi ma obowiązek udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, gdyż działa w ramach uznania administracyjnego, a jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7.6.2001 r., II SA 1219/2000, decyzja taka ma charakter uznaniowy, organ może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd.

W rozpatrywanej sprawie nie można było dopatrzyć się istnienia wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania strony. Na skutek dokonanego podziału działka nr [...] została pozbawiona dostępu do drogi powiatowej nr [...], która to włącza się do drogi krajowej nr [...]. Dostęp taki pozostał dla nieruchomości sąsiedniej - działki nr [...]. W związku z zaistniałą sytuacją, Generalny Dyrektor zaproponował, by obsługa komunikacyjna działki nr [...] odbywała się przez działkę nr [...], przylegającą do drogi powiatowej nr [...], która włącza się do drogi krajowej nr [...].

Zdaniem organu, należałoby ustanowić na sąsiedniej działce nr [...] służebność drogową (droga konieczna) w uzgodnieniu z jej właścicielem bądź w przypadku braku porozumienia - przez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 kc). W postanowieniu z 7.7.1999 r., II CKN 786/98, OSNC 2000/2/34, Sąd Najwyższy wskazał, że "dostęp do drogi publicznej jest nieodpowiedni w rozumieniu art. 145 § 1 kc także wtedy, gdy wyjazd z nieruchomości przylegającej do drogi publicznej i odwrotnie jest nie tylko uciążliwy, ale i wówczas, gdy stwarza niebezpieczeństwo dla właściciela tej nieruchomości jak i innych uczestników ruchu drogowego".

Powyższe rozwiązanie zapewniłoby przedmiotowej nieruchomości dostęp do drogi publicznej, bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na drodze krajowej, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu dla wszystkich jej użytkowników.

Za tym rozwiązaniem przemawia fakt, że na badanym odcinku drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu drogowego wyniosło w 2010 r. 13255 poj./dobę, a każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Z samego faktu graniczenia [połączenia] objętej wnioskiem nieruchomości, z drogą krajową nr [...] nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej przez odrębny, bezpośredni zjazd z drogi krajowej. Droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy G, tj. drogom głównym, w tym również w zakresie możliwości stosowania zjazdów. Gdyby wszyscy właściciele nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to droga ta utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Pogląd ten podzielił w wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w uzasadnieniu wyroku z 11.5.1998 r., II SA 438/98. W związku z powyższym, priorytetowym celem zarządcy drogi jest zachowanie jej dotychczasowego charakteru, co leży w szeroko pojmowanym interesie społecznym, dlatego nie jest możliwe pozytywne rozpoznanie wniosku.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera szczegółowe wskazania dotyczące kryteriów udzielania zgody na lokalizację zjazdu. W wyroku z 31.3.1999 r., II SA 188/99, Sąd wskazał, że "(...) naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności". W ramach tzw. uznania administracyjnego, przyznano organowi pewien zakres samodzielności, organ ustala kryteria, którymi się kieruje, a które wypełniają normę prawną zgodnie z zasadą praworządności, a następnie kierując się tymi kryteriami, ustala treść rozstrzygnięcia. Organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela, o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Interes obywatela winien być przy tym słuszny w rozumieniu obiektywnym.

Generalny Dyrektor ostatecznie przyznał prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych, biorąc pod uwagę, że indywidualny interes strony może być zaspokojony przez zapewnienie obsługi komunikacyjnej owej nieruchomości z wykorzystaniem służebności.

H. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] października 2013 r., odmawiającą udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości Długobórz Pierwszy gmina Zambrów.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że działkę rolną nr [...] położoną w centrum wsi Długobórz Pierwszy gmina Zambrów, nabyła na mocy darowizny z 28 sierpnia 1991 r. Działka ta powstała w wyniku podziału nieruchomości pierwotnej składającej się z obecnych działek nr [...] i nr [...]. Wskutek dokonanego podziału jej działka nr [...] została pozbawiona dostępu do drogi powiatowej nr [...], która włącza się do drogi krajowej nr [...]. Dostęp taki pozostał jedynie dla działki nr [...]. Obie działki przylegają bezpośrednio do drogi numer [...] na łącznym odcinku ok. 200 m.

W momencie podziału działki na dwie mniejsze nie przewidziano służebności jednej wobec drugiej, nie ustanowiono drogi koniecznej. W 1991 r. oczywistym było, że dojazd wykonywany będzie bezpośrednio z przyległej drogi - obecnie drogi krajowej nr [...]. Odcinek drogi nr [...], do którego przylega działka, został zakwalifikowany przez Generalnego Dyrektora Dróg i Autostrad do dróg głównych dopiero zarządzeniem nr 80 z dnia 18 grudnia 2008 r.

Do niedawna sposób użytkowania obu działek (rolny) nie wymagał wykonania osobnego dojazdu, obsługa komunikacyjna ww. działek odbywała się polubownie przez działkę nr [...] z drogi powiatowej nr [...]. W roku 2007 - jeszcze przed zmianą kategorii drogi nr [...] na drogę krajową klasy G - działka sąsiednia nr [...] zmieniła właściciela i została przekształcona przez niego w działkę budowlaną, zostało wydane pozwolenie na budowę. Budynek wzniesiono z zachowaniem koniecznych odległości od drogi.

Generalny Dyrektor w decyzji odmownej wskazał, że komunikacja winna odbywać się przez działkę nr [...], przylegającą do drogi powiatowej nr [...], która włącza się do drogi krajowej nr [...]. W celu realizacji takiego rozwiązania potrzebne byłoby ustanowienie służebności drogowej. Skarżąca podnosiła, że chciała polubownie uzyskać dostęp do swej działki przez działki sąsiednie, ale okazało się to bezskuteczne. Na przeszkodzie stanęły względy techniczne, plany właścicieli sąsiadujących działek (budowa basenu i kortu tenisowego) i rozważane rozpoczęcie działalności gospodarczej.

Granicząca od strony południowej z przedmiotową działką, działka nr [...], przylega do drogi gminnej od strony południowej na odcinku ok. 50 m poczynając od skrzyżowania dróg nr [...] i [...]. Wjazd i wyjazd z działki [...] do drogi [...] zlokalizowany jest na ok. 35-40 metrze od skrzyżowania bezpośrednio z drogi pod sam budynek mieszkalny posadowiony w południowo-wschodniej części działki w odległości 4,5 metra od granicy z działką numer [...].

W pasie tym (między domem a granicą działki) znajduje się przydomowa oczyszczalnia. Ze względu na usytuowanie budynku mieszkalnego nie jest możliwe przeprowadzenie drogi dojazdowej do działki nr [...], ani z prawej, ani z lewej strony budynku (z zachowaniem obowiązkowych odległości unormowanych prawem budowlanym). Przy wyżej wymienionym skrzyżowaniu, na rogu działki numer [...] usytuowany jest również przydrożny krzyż oraz słup telegraficzny (wskazano na materiał fotograficzny).

Aktualnie nie ma technicznej możliwości ustanowienia służebności drogowej dla działki [...] przez działkę [...]. Poprowadzenie drogi służebnej przez środek działki nr [...] nie tylko jest niemożliwe technicznie (zbyt bliska odległość od skrzyżowania i zabudowania), ale również ze względów bezpieczeństwa (przejazd maszyn rolniczych narażałby zdrowie i życie właścicieli działki [...] jak i bawiących się tam ich małych dzieci).

Utworzenie drogi służebnej na działce [...], byłoby niezgodne z zasadami § 77 rozporządzenia z 1999 r., w myśl którego zjazd winien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Stosownie do § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła i w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Taki zjazd zagrażałby bezpieczeństwu ruchu drogowego. Nie ma możliwości poprowadzenia dojazdu do działki [...] od strony wschodniej i północnej, ponieważ sąsiednia działka jest działką rolną (nr [...]) bez drogi wewnętrznej oraz bez zjazdu do drogi powiatowej [...]. Od strony wschodniej działka [...] jest na tyle wąska (około 15 metrów), że usytuowanie drogi służebnej przez ten teren byłoby krzywdzące dla jego właściciela. Pozbawiony byłby bowiem około 600 m2 ziemi uprawnej, a co za tym idzie źródła dochodu. Od strony północnej pasem 40 m działka [...] graniczy ze stacją benzynową i nie ma możliwości ustanowienia na tym terenie drogi służebnej. Dlatego obiektywnie nie ma możliwości alternatywnego dojazdu do drogi publicznej dla przedmiotowej działki. Skarżąca podniosła, że zjazd z działki [...] (znajdującej się w centrum wsi) do drogi [...], byłby zjazdem indywidualnym o bardzo niskiej częstotliwości ruchu. Utworzenie zjazdu nie powodowałoby konieczności zmian w organizacji ruchu na drodze nr [...], bowiem na odcinku przyległym do działki nr [...] znajduje się poziomy znak drogowy P1 - linia pojedyncza przerywana, nie ma rozwidleń, pasów dodatkowych ani skrzyżowania. Działka znajduje się na terenie zabudowanym, gdzie dopuszczalna maksymalna prędkość pojazdów wynosi 50 km/h. Ruch na omawianym odcinku nie jest na tyle duży, by nie można było bezkolizyjnie korzystać ze zjazdu.

Powoływany przez organ postulat ograniczenia liczby zjazdów z drogi klasy G może być spełniony tylko wówczas, gdy istnieje obiektywna możliwość jego zrealizowania, bez naruszania istoty prawa własności.

Jedyną możliwością dostania się na działkę nr [...] jest zlokalizowanie do niej zjazdu z drogi nr [...]. We wniosku o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu wskazano umiejscowienie go pośrodku działki (na pięćdziesiątym metrze, czyli około 150 m od skrzyżowania z drogą [...]) jednakże, możliwe jest inne umiejscowienie takiego zjazdu.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie i wskazał, że skarżąca nie wykazała naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego i materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

Zdaniem Sądu I instancji, wydanie kwestionowanych w sprawie decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 29 ust. 4 udp w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 1999 r., przez uznanie, że zezwolenie na lokalizację przedmiotowego zjazdu na drogę krajową nr [...], nie jest możliwe bowiem spowoduje niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, z naruszeniem art. 7 kpa przez nieuwzględnienie słusznego interesu stron, co wiązało się z naruszeniem art. 8 i 80 kpa.

Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4 udp). Droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę" (§ 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 1999 r.).

Art. 29 ust. 4 udp, w związku użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna winna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę.

Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu z 1999 r. Przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 udp, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną.

Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (wyrok NSA z: 31.3.1999 r., II SA 188/99; 23.12.2004 r., OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (wyrok NSA z: 8.2.2012 r. I OSK 276/11; 12.5.2011 r. I OSK 1068/10, Lex 8[...]287; 13.7.2010 r. I OSK 1243/09, Lex 594986; 11.7.2007 r., I OSK 1148/06, Lex 382712). Organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zatem kwestia ta winna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego.

Ze względu na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli – także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach – w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności.

Z powyższego wynika, że organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi skrupulatnie przeanalizować, czy i w jakim stopniu proponowany zjazd będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady kpa i dyspozycję art. 107 § 3, uzasadnić to.

Na gruncie analizowanej sprawy, Wojewódzki Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie realizuje dyspozycji przepisów wskazanych na wstępie jako naruszone. Wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, w przedmiotowej sprawie nie zostały w dostatecznym stopniu ustalone okoliczności faktyczne pozwalające ocenić, że lokalizacja zjazdu do działki nr [...] będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr [...], co – zdaniem organu – miało być szczegółowo wyjaśnione w zaskarżonej decyzji. Nie wyjaśniono choćby zlokalizowania istniejących zjazdów z drogi krajowej nr [...], najbliższych w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości i wnioskowanego zjazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela przekonania, które wypływa zwłaszcza z uzasadnienia decyzji I instancji, że skoro dotychczas obsługa komunikacyjna działek nr [...] i [...] odbywała się z drogi powiatowej nr [...], która posiada włączenie do drogi krajowej nr [...] na skrzyżowaniu zlokalizowanym w km 173+672, to nadal działka [...] winna tę komunikację zapewnić. Niewątpliwie na przestrzeni lat stan faktyczny uległ zmianie, tak co do własności tych działek jak i nadania drodze głównej do której przylegają nowej kategorii.

W ocenie Sądu, zagadnienie wpływu lokalizacji dodatkowego zjazdu z drogi nr [...] na bezpieczeństwo odbywającego się na niej ruchu w żadnej mierze nie może być zakwalifikowane automatycznie jako "oczywiste". Przeciwnie, wymaga ono każdorazowo wnikliwego rozważenia przez organ, w warunkach konkretnej, indywidualnej sprawy i jej okoliczności faktycznych.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie analizował w odniesieniu do proponowanego miejsca lokalizacji zjazdu z działki nr [...], czy jego lokalizacja stwarzałaby na omawianym odcinku drogi krajowej wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego zwłaszcza w kontekście lokalizacji najbliższych istniejących już zajazdów na tę drogę. Dla poparcia swego głównego twierdzenia o możliwości przeprowadzenia drogi koniecznej przez działkę [...] do działki [...], Generalny Dyrektor nie przedstawił żadnych analiz, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że taka możliwość potencjalnie zachodzi. Nie sposób uznać, że dochował obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy (art. 7 kpa), wyjaśnienia swej decyzji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 kpa). W tych okolicznościach Sąd nie jest w stanie ocenić twierdzenia skarżącej, że obiektywnie nie ma możliwości ustanowienia drogi koniecznej dla przedmiotowej działki.

Choć organ wskazywał w decyzji, że taka możliwość teoretycznie istnieje, to nie wyjaśnił, czy jest możliwe i realne uzyskanie służebności drogowej nawet w drodze orzeczenia Sądu cywilnego, a skarżąca kwestionuje możliwość jej ustanowienia w praktyce.

W tej sytuacji, wskazówki organu o możliwości ustanowienia służebności drogowej, kosztem działki sąsiedniej należącej do innej osoby, nie są przekonujące, nie uwzględniają konkretnej konfiguracji działek, sposobu ich aktualnego i przyszłego zagospodarowania, położenia względem skrzyżowania itd.

Jak wynika z twierdzeń strony, nieruchomość znajduje się w środku wsi, gdzie istnieje ograniczenie prędkości do 50 km/h. Organ nie zweryfikował, jak w praktyce przedstawia się kwestia bezpieczeństwa na tym odcinku drogi wskazując tylko na dużą ilość pojazdów przemieszczających się po tej drodze, choć przedstawiona przez stronę dokumentacja fotograficzna nie potwierdza tego.

Generalny Dyrektor zastosował art. 29 ust. 4 udp w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 1999 r., opierając się na nie dość wyczerpująco zebranym materiale dowodowym, co znalazło odbicie w niedostatecznie odniesionym do konkretów sprawy uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu dokonany przez organ proces subsumpcji przepisów materialnoprawnych do stanu faktycznego sprawy, może być wadliwy na skutek niepełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. braku odpowiednich analiz. Wady w zakresie uzasadnienia decyzji pozwalają na stwierdzenie, że doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Rozpatrując indywidualną sprawę organ ma ustalić prawa lub obowiązki konkretnego podmiotu, w konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej. Nie wystarczy powołanie się na statystyczne dane natężenia ruchu, lecz należy odnieść się w zindywidualizowany sposób do okoliczności konkretnej sprawy i wniosków procesowych strony. Pełnego ustosunkowania się do zarzutów strony nie można się jednak dopatrzyć w zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w odniesieniu do możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej.

Postulat ograniczenia liczby zjazdów z drogi klasy G może mieć pierwszeństwo wówczas, kiedy istnieje obiektywna możliwość jego zrealizowania, bez naruszenia istoty prawa własności. Nie można go realizować kosztem ograniczenia prawa własności nieruchomości wnioskodawcy nieposiadającego innego dostępu do drogi publicznej, a więc gdy ingeruje wprost w istotę prawa własności.

Uwzględniając powyższe ustalenia i rozważania Sądu, organ ponownie dokona analizy wniosku skarżącej oraz rozstrzygnie sprawę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez r. pr. J. T., zaskarżając ów wyrok w całości.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił wyrokowi naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię – art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 poz. 430) przez błędne przyjęcie, że organ nieskrupulatnie przeanalizował, czy i w jakim stopniu proponowany zjazd będzie rzutował na bezpieczeństwo w ruchu drogowym;

2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 kpa, na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ ww przepisów kpa, co było wynikiem błędnego uznania, że organ nie ustalił wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i w związku z tym, zdaniem Sądu, miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe naruszenie Generalny Dyrektor wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na rozprawie dnia 24 maja 2016 r. H. R. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej (k. 85 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w skardze kasacyjnej został skonstruowane niestarannie. Ustawa o drogach publicznych powołana zastała przez autora skargi kasacyjnej w brzmieniu "Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm." a rozporządzenie z 1999 r. w brzmieniu "Dz. U. nr 43 poz. 430" (s. 2 skargi kasacyjnej), mimo że wzorcem kontroli zaskarżonej decyzji winna być ustawa o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. ustawa o drogach publicznych w brzmieniu "Dz. U. z 2013 r., poz. 260, zm. 2013 r., poz. 843", a rozporządzenie z 1999 r. w brzmieniu "Dz. U. nr 43 poz. 430, zm. 2010 r. nr 65, poz. 407; 2012 r., poz. 560; 2013 r., poz. 181". Sąd administracyjny kontroluje bowiem zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny z daty jej wydania (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 427, uw. 2, s. 852-853 , uw. 3). Mimo jednak tych wad, zarzut naruszenia prawa materialnego nadawał się do rozpoznania.

Zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 udp w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 1999 r. okazał się słuszny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo wskazał, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Słusznie także wskazał prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jako powszechnie przyjmowany w orzecznictwie i trafnie przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zasadnie uznał, że organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Słusznie uznał, że ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli – także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach – w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności (s. 11 uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 2768/13). Sama skarżąca wskazuje na ruch maszyn rolniczych jako źródło niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia właścicieli działki [...] i bawiących się ich małych dzieci (s. 3 skargi z 23 listopada 2013 r.). Zgodnie z doświadczeniem życiowym, taki ruch maszyn rolniczych, korzystających ze zjazdu bezpośredniego na drogę klasy G, o znacznym natężeniu ruchu, wiązałby się ze znacznie większym zagrożeniem dla życia i zdrowia użytkowników drogi.

Mimo prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego (R. Strachowska, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Wolters Kluwer 2012, s. 209; P. Zaborniak w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, LexisNexis 2010,s. 424-425, uw. 10 i akceptowane przez Komentatorów orzecznictwo Sądów administracyjnych), Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ nieskrupulatnie przeanalizował, czy i w jakim stopniu proponowany zjazd będzie rzutował na bezpieczeństwo w ruchu drogowym.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 kpa. W rzeczywistości Sąd I instancji błędnie uznał, że zaskarżona decyzja, z naruszeniem art. 7 kpa, nie uwzględniła słusznego interesu "stron" (s. 10 uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 2768/13) – mimo że stronami byli wyłącznie: skarżąca i Generalny Dyrektor, co – w ocenie Wojewódzkiego Sądu wiązało się z naruszeniem art. 8 i art. 80 kpa. Tymczasem analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że organ należycie ważył słuszny interes obywateli i interes społeczny (art. 7 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 70-73, nb 14-16) i dał temu w sposób należyty wyraz z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W kontrolowanej sprawie organ nie naruszył zasady pogłębiania zaufania (art. 8 kpa), a zebrane dowody ocenił zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa).

Wojewódzki Sąd skoncentrował się na zagadnieniu drogi koniecznej i błędnie zarzucił organowi, że "nie przedstawił żadnych analiz, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że taka możliwość potencjalnie zachodzi"... uznając, że "Sąd [I instancji] nie jest w stanie ocenić twierdzenia skarżącej, że obiektywnie nie ma możliwości ustanowienia drogi koniecznej dla przedmiotowej działki" (s. 12 uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 2768/13). Tymczasem ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzą przesłanki drogi koniecznej, zastrzeżona jest do wyłącznej kompetencji Sądu powszechnego (art. 145 § 1-3 kc; art. 2 § 1 kpc; art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). Skoro skarżąca nie przedłożyła prawomocnego orzeczenia Sądu powszechnego w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej, to ani organ administracji publicznej, ani Sąd administracyjny, nie mogli badać, czy w sprawie zachodzi przesłanka ustanowienia służebności drogowej – w szczególności na działce nr [...] czy nr [...] (fotomapa i mapy – k. 64, [...], 57, 51 akt administracyjnych; k. 10 akt sądowych). Nietrafny jest zarzut Sądu I instancji, że "organ nie wyjaśnił, czy możliwe i realne uzyskanie służebności drogowej nawet w drodze orzeczenia sądu cywilnego", bowiem jedyną drogą ustalenia takiej możliwości jest postępowanie przed Sądem powszechnym, który badać może okoliczności wskazywane przez Wojewódzki Sąd (s. 12-13 uzasadnienia) oraz ewentualne wynagrodzenie za ustanowienie służebności (art. 145 § 1 in fine kc; G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe, Wolters Kluwer 2016, s.126-128, uw.14, 15), na co zdaje się wskazywać skarżąca (s. 3 skargi z 23 listopada 2013 r.).

Wbrew stanowisku Sadu I instancji, dane dotyczące natężenia ruchu są dowodem z art. 75 § 1 kpa, prawidłowo ocenionym przez organ na podstawie art. 80 kpa. Charakterystyczne, że Sąd I instancji nie wskazał, do których zarzutów strony organ się nie ustosunkował, ograniczając się do błędnego wskazania "zwłaszcza w odniesieniu do możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej", które to zagadnienie nie mogło być badane bez przedłożenia przez skarżącą prawomocnego orzeczenia Sądu powszechnego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). Skoro zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, na podstawie art. 151 ppsa, skargę należało oddalić.

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.