Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1146/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.. 136, art. 137, art. 140 i 142
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka –Duda Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2008r . sprawy ze skargi R.K. i W.K. na decyzję Wojewody z dnia [ ] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala .


UZASADNIENIE

Starosta C. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. [...], na podstawie art. 229 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), oraz art. 104 i 107 kpa orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej w momencie wywłaszczenia jako działka nr [...], stanowiącej obecnie w operacie ewidencji gruntów dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonej w L. obręb L. Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości toczyło się na wniosek R. K. i W. K. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco : nieruchomość położona w L. obr. L., oznaczona nr [...] o pow. 0,1543 ha, stanowiąca własność K. z T. K. została wywłaszczona decyzją naczelnika Miasta i Gminy w L. (nie jak błędnie ustalił organ decyzją Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami przy Naczelniku Miasta i Gminy w C.) z dnia [...].03.1979 r. Nr [...]. Wywłaszczenie nastąpiło na cele realizacji Osiedla F. w L. Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia zostało wypłacone W. K. i R. K. jako faktycznym właścicielom w/w wywłaszczonej nieruchomości, co ustalono w toku w trakcie postępowania wywłaszczeniowego. Wywłaszczona działka nr [...] wraz z innymi zniosła się do działki nr [...], która następnie uległa wielokrotnym podziałom. W chwili obecnej wchodzi ona w skład działek ewidencyjnych nr [...] do [...], [...] do [...] i [...]. Przedmiotem postępowania były w/w działki, za wyjątkiem działki nr [...].

Organ ustalił, że wszystkie działki ewidencyjne zostały sprzedane osobom trzecim przez Gminę L. przed dniem [...] stycznia 1998 r. i prawa tych osób zostały ujawnione w księgach wieczystych także przed tą datą. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n. stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 229 u.g.n. stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo wieczystego użytkowania na

rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Mając na uwadze treść powyższych przepisów oraz stan faktyczny sprawy organ orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. i R. K. zarzucili, że wydana ona została z naruszeniem prawa. Podnieśli, że wniosek o zwrot złożyli jeszcze w 1992 r. i po tej dacie Gmina nie miała prawa dokonywać obrotu nieruchomością ani przeznaczać jej do wykorzystania na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Burmistrz Miast L. zobowiązany był do wstrzymania wszelkich działań, w szczególności wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym świadczy pismo Urzędu Rejonowego w C. z [...].01.1993 r. Pomimo to dokonał sprzedaży części nieruchomości pod boksy garażowe. Budowa boksów i drogi dojazdowej do garaży nie były przewidziane w planie realizacyjnym Osiedla [...] z [...].07.1978 r. który był podstawą wywłaszczenia działki. Sprzedaż działek przez Gminę i budowa garaży nastąpiły w oparciu o plan realizacyjny i pozwolenie na budowę z 1993 r. a więc po upływie 14 lat od planu budowy Osiedla [...]. Odwołujący się wnieśli o wydanie decyzji uwzględniającej ich roszczenia o pokrycie szkody majątkowej powstałe w wyniku niezwrócenia nieruchomości i sprzedaży jej osobom trzecim bez ich wiedzy i zgody. Podnieśli nadto, ze że o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu nie byli poinformowani.

Wojewoda decyzją z dnia [...] r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 i pkt. 2 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję Starosty C. w mocy. Organ dokonał identycznych ustaleń jak organ pierwszej instancji co do przedmiotu postępowania, a także wskazał na konkretne daty ujawnienia w księgach wieczystych poszczególnych działek ewidencyjnych, prawa własności nabywców. Organ stwierdził, że jedną z podstawowych zasad prawa wywłaszczeniowego jest obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednak w niniejszej sprawie kwestia zbędności nieruchomości musi zostać rozstrzygnięta w oparciu o art. 136 w zw. z art. 229 u.g.n. Skoro prawo własności wszystkich działek przeszło na rzecz osób trzecich i zostało ujawnione w księgach wieczystych przed wejściem w życie ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to roszczenie o zwrot nie przysługuje. W tej sytuacji okoliczność, czy nieruchomość stała się zbędna czy też nie na cel określony w decyzji wywłaszczeniu, pozostaje bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Organ stwierdził nadto, że w kwestii bezprawnego - jak to podnoszą odwołujący - obrotu nieruchomością po 1992 r. roszczenie odszkodowawcze powinno być skierowane do podmiotu, który dokonał zbycia, a ponadto rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do właściwości sądów powszechnych l powinno być dochodzone w drodze powództwa cywilnego.

Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...]r. [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli R. K. i W. K. Skarżący żądali uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o zwrocie działek lub orzeczenia wypłaty odszkodowania przez właściwy organ administracji. Skarżący wskazali, ze wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co potwierdzają organy i podlega zwrotowi Zarzucili, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia treści art. 229a u.g.n. który powinien być zastosowany przy rozpatrywaniu skargi. Celem wywłaszczenia nie mogła być budowa boksów garażowych z przeznaczeniem do sprzedaży osobom trzecim, gdyż nie stanowi to celu publicznego. Powołując się na decyzję Starosty C. o odmowie zwrotu części działki nr [...] odpowiadającej obecnie części dz. nr [...] podkreślili, że w decyzji tej organ ustalił, iż cel wywłaszczenia działki nr [...] nigdy nie został zrealizowany. Wywłaszczony teren miał zostać zagospodarowany częściowo pod urządzenie miejsc postojowych, budynki oraz dojazdy do tych obiektów. Skarżący podnieśli również, że cel wywłaszczenia musi być interpretowany bardzo ściśle. Przeznaczenie części wywłaszczonej nieruchomości na sprzedaż osobom trzecim pod boksy garażowe nie może stanowić podstawy wywłaszczenia. Zarzucili także, iż rozstrzygnięcie w kwestii należnego im odszkodowania należy do właściwości Starostwa Powiatowego zgodnie z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07. 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08. 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a. kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 3 p.p.s.a. przy sprawowaniu kontroli sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Kontrola sądowa polega na badaniu, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a przy jej sprawowaniu sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa a stosownie do powołanych wyżej przepisów, tylko w takim zakresie możliwa jest jej sądowa kontrola.

Zwrot wywłaszczonej nieruchomości możliwy jest, stosownie do brzmienia przepisu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz.2603 ze zm.), jeżeli wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, oraz jeżeli z wnioskiem o jej zwrot występuje były właściciel lub jego spadkobierca. Jednocześnie ustawodawca zawarł w przepisie art. 229 u.g.n. negatywne przesłanki zwrotu nieruchomości. Przepis ten stanowi, że roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowi przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest on zamieszczony w dziale VII ustawy zatytułowanym: "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe". Jest to przepis przejściowy o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie przepisów prawa. Z samej istoty tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów (tak NSA w wyroku z dnia 30.01.2007 r. l OSK 386/06, lex. Nr 290617). Celem omawianego przepisu było usankcjonowanie stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brzmienie art. 229 u.g.n. jest jednoznaczne i oznacza, że jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób w nim określony, to roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, choćby były spełnione przesłanki zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 u.g.n. (por. wyrok NSA j.w., oraz wyrok NSA z 10.05.2001 r. l SA/2572/99, lex. nr....... W sprawie toczącej się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ustalenia zatem wymaga w pierwszej kolejności, czy nie zachodzi któraś z negatywnych przesłanek zwrotu objętych hipotezą art. 229 u.g.n. Pozytywne ustalenie w tym przedmiocie czyni dalsze prowadzenie postępowania o zwrot bezcelowym (por. wyrok WSA II SA/Gd 500/07, lex. Nr 30/208). Należy podkreślić, że ustawodawca nie przewidział żadnych odstępstw od zasady wynikającej z art. 229 u.g.n. a orzecznictwo organów i sądów administracyjnych w tym przedmiocie jest jednolite. Rozbieżności istnieją jedynie w kwestii, jakiego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zostać wydane, jeżeli w postępowaniu o zwrot nieruchomości ujawni się stan wynikający przepisu art. 229 u.g.n. Według jednego stanowiska brak roszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. powoduje, że postępowanie takie jest bezprzedmiotowe, co stanowi przesłankę jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 kpa (np. wyrok NSA z 25.01.2000r. l SA 276/99, OSP 5/2001, poz. 80, z 27.02.2006 r. OSK 409/05, lex. Nr 194018), według drugiego natomiast stanowiska ujawnienie tej okoliczności powinno skutkować oddaleniem wniosku o zwrot nieruchomości. Postępowanie administracyjne nie jest bowiem bezprzedmiotowe, ponieważ odmowa zwrotu wynika z faktu iż wniosek o zwrot nie jest zasadny. Nadto stwierdzenie istnienia negatywnej przesłanki zwrotu wymaga ustalenia w toku postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem o zwrot nieruchomości, w oparciu o konieczne dla takiego ustalenia dowody.

Nie ulega wątpliwości, że w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, które stały się podstawą do zastosowania przepisu art. 229 u.g.n. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności odpisów z ksiąg wieczystych i zaświadczeń Sądu Rejonowego w C. Wydział Ksiąg Wieczystych wszystkie działki będące przedmiotem postępowania o zwrot zostały sprzedane osobom trzecim przed dniem 1 stycznia 1998 r. i wpisów prawa własności dokonano przed dniem 1 stycznia 1998 r. Taki stan odpowiada regulacji przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, tj. art. 229 u.g.n. Nie można zatem zarzucić organowi rozstrzygającemu sprawę naruszenia przepisów prawa materialnego. Odniesienia się natomiast w kontekście naruszenia przepisów postępowania wymagają zarzuty skargi dotyczące przewlekłości postępowania, w kontekście ewentualnych negatywnych skutków po stronie skarżących. Należy stwierdzić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji organy nie wskazały konkretnej daty wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Z pisma Starosty C. z dnia [...] sierpnia 2005 r. (k. 10 akt adm.) zatytułowanego: "zawiadomienie o wszczęciu postępowania" wynika, ze organ pismem tym zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu. Takiej treści informacji nie przewiduje przepis art. 61 kpa, który stanowi, że "o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie". Z akt administracyjnych wynika, że skarżący podejmowali starania o zwrot nieruchomości przed dniem wystąpienia do organu z pismem z dnia [...].07.2005 r. (k 1do 5 akt adm.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak na ten temat ustaleń, co stanowi o jego wadzie polegającej na naruszeniu art. 107 § 3 kpa. Jednak wada ta nie ma żadnego wpływu na treść prawidłowo podjętego rozstrzygnięcia, bowiem nie dotyczy okoliczności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu nieruchomości skarżącym. Uchybienie to nie jest także naruszeniem obowiązków organu określonych w przepisach art. 7 i 77, bowiem przepisy te zobowiązują organy do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności i ustalenia faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie okoliczność taką stanowi istniejący w chwili orzekania w przedmiocie zwrotu stan prawny wywłaszczonej decyzją z [...] marca 1979 r. nieruchomości. Stan ten uniemożliwia orzeczenie o jej zwrocie bez względu na datę złożenia wniosku o zwrot, także z uwagi na treść art. 233 u.g.n. który przewiduje zasadę bezpośredniego stosowania nowej ustawy do spraw wszczętych ale nie zakończonych przed dniem jej wejścia w życie.

Okoliczności dotyczące niezrealizowania celu wywłaszczenia i przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, bez wiedzy skarżących i bez możliwości złożenia wniosku o zwrot przewidzianego w art. 136 ust. 5 u.g.n., a więc z naruszeniem obowiązku określonego w art. 136 ust. 2 u.g.n. mogą mieć natomiast znaczenie w ewentualnych staraniach mających na celu uzyskanie odszkodowania od pomiotu, który obowiązek ten naruszył. Były właściciel może bowiem żądać od Skarbu Państwa lub gminy odszkodowania za szkody, które zostały mu wyrządzone na skutek naruszenia jego praw. Dochodzenie tych roszczeń odbywa się na zasadach ogólnych, tj. przed sądem powszechnym - art. 2 § 1 k.p.c.(por. wyrok SN z 21.06.2007 r. IV CSK 81/07, lex. nr 274567 ).

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez organy art. 229a u.g.n. stwierdzić należy, że zarówno ten zarzut jak i rozważania dotyczące jego naruszenia są obecnie bezprzedmiotowe. Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05 (orzecznictwo do Dz.U. 04.261.2603-art.229a) Trybunał Konstytucyjny stwierdził w pkt. 3, że art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji. Zgodnie z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji z dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw z dnia 9 kwietnia 2008 r. (Dz.U. nr 59, poz. 369) art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami utracił moc. Ubocznie jedynie zauważyć należy, że przepis ten nie stanowił podstawy materialnoprawnej odmowy zwrotu nieruchomości w niniejszej sprawie a więc nie mógł - w chwili orzekania w przedmiocie zwrotu - zostać naruszony przez organy administracji. Podstawą odmowy zwrotu w niniejszej sprawie nie było zrealizowanie innego celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który to cel mógł stanowić podstawę jej wywłaszczenia (przez ten "inny cel" skarżący rozumieją przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości do sprzedaży, celem budowy przez nowych właścicieli garaży), lecz zrealizowanie się negatywnej przesłanki określonej w art. 229 u.g.n. tj. sprzedaż wywłaszczonej nieruchomości i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r.

Dalsze zarzuty skargi wskazują na błędne rozumienie przez skarżących kwestii uregulowanych w art. 142 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), poprzez odnoszenie problemu ewentualnego odszkodowania za wyzbycie się przez Gminę wywłaszczonych nieruchomości i jej sprzedaż osobom trzecim pomimo niezrealizowania celu wywłaszczenia, bez powiadomienia o tym skarżących (art. 136 ust. 2 u.g.n.) do treści tego przepisu. Przepis art. 142 u.g.n. reguluje właściwość organów administracji w sprawach, których przedmiotem jest zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zwrot odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz rozliczeń z tytułu zwrotu nieruchomości i terminach zwrotu. Orzekanie w przedmiocie "zwrotu odszkodowania" dotyczy odszkodowania, o którym mowa w art. 140 ustawy. Przepis ten stanowi, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie (...). Chodzi tu o odszkodowanie, które zostało przyznane i wypłacone za wywłaszczoną nieruchomość, czyli w niniejszej sprawie odszkodowanie, które otrzymali skarżący na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w L. z dnia [...].09.1979 r. znak [...] (k. 18 akt adm.). Art. 142 u.g.n. nie stanowi natomiast podstawy do orzekania w sprawach ewentualnych odszkodowań za szkody poniesione przez byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców w związku z naruszeniem obowiązku, o którym mowa w art. 136 ust. 2 ustawy. Jak już wyżej wskazano dochodzenie tych roszczeń odbywa się na zasadach ogólnych.

W związku z treścią żądania skargi należy wskazać, że uprawnienia sądu administracyjnego ograniczone są do orzekania o charakterze kasacyjnym. Sąd ten nie może (poza wyjątkowymi możliwościami przewidzianymi w art. 146 § 2 i art. 154 § 2 p.p.s.a.) orzekać co do istoty sprawy administracyjnej, a więc wydać z jakichkolwiek powodów orzeczenia reformatoryjnego, które zmieniłoby zaskarżony akt lub czynność. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach określonych w art. 145 ustawy p.p.s.a., który jednocześnie określa rodzaje wyroków uwzględniających skargę. Nie ma podstaw do orzekania przez sąd administracyjny w sposób "nakazujący" organom administracji wydanie określonej treści rozstrzygnięcia (abstrahując oczywiście od obowiązku zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę wskazań co do dalszego postępowania, co jest kwestią odrębną - art. 141 § 4 p.p.s.a.). Tym bardziej nie ma podstaw do wypowiadania się w jakiejkolwiek formie przez sąd administracyjny w sprawach, które nie należą do spraw sądowoadministracyjnych w rozumieniu przepisu art. 1 ustawy p.p.s.a. Zatem wobec niestwierdzenia przez sąd podstaw do uwzględnienia skargi tak w związku z jej zarzutami, jak i z innych przyczyn, określonych w art. 145 p.p.s.a. należało na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.