Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 101/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek (spr.) Sędzia WSA - Alicja Palus Protokolant - Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 6 grudnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że decyzja określona w punkcie pierwszym nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej PINB) z dnia 10 października 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, obejmujących budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową przy ul. S. w L. (działka nr [...]) oraz nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w 1999 r. przeprowadził oględziny budowy budynku usługowo-mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...], obręb 8, przy ul. S. w L. podczas których stwierdził odstąpienie od projektu budowlanego (zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 8 lipca 1991 r.) przez wykonanie nadbudowy ścian zewnętrznych trzeciej kondygnacji nadziemnej na pełną wysokość oraz szalowanie stropu nad tą kondygnacją (obiekt był zaprojektowany jako dwukondygnacyjny z poddaszem mieszkalnym). Ponadto niezgodnie z zatwierdzonym projektem dobudowano od strony szczytowej schody zewnętrzne do piwnicy i pomieszczenia wymiennikowi oraz zmieniono konstrukcję i lokalizację schodów zewnętrznych od strony ciągu pieszego. W związku z tym PINB postanowieniem z dnia 15 kwietnia 1999 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nakazał wykonanie zabezpieczeń obiektu przed dostępem osób postronnych i przed wpływami atmosferycznymi.

Następnie w okresie od czerwca 1999 r. do grudnia 2008 r. organy nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji podejmowały szereg decyzji i postanowień w oparciu o przepis art. 51 i art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowalne, jednak akty te w znakomitej większości były eliminowane z obrotu prawnego w zwykłym trybie instancyjnym, w trybie nadzwyczajnym oraz w postępowaniu sądowym. W związku z wydawanymi w tym okresie orzeczeniami wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 4 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 2059/02 w sprawie ze skargi na decyzję DWINB z dnia 26 lipca 2002 r. podjętą w przedmiocie nakazu rozbiórki nabudowanej części budynku. Sąd uchylił decyzję pierwszej i drugiej instancji, gdyż nakaz rozbiórki wydany w związku z niewykonaniem niezaskarżalnego postanowienia był nieuprawniony. Aby go wydać należało stwierdzić niewykonanie decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z kolei w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności postanowienia zobowiązującego inwestora do dostarczenia ekspertyzy technicznej co do zgodności obiektu budowanego z przepisami § 12 i § 13 rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 951/07 uchylający orzeczenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia. W efekcie, zgodnie z wytycznymi Sądu postanowienie powyższe zostało w trybie nadzwyczajnym wyeliminowane z obrotu prawnego.

Decyzją z dnia 24 grudnia 2008 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Projekt budowlany zamienny złożony przez inwestora nie został jednak przez organ uwzględniony, gdyż dopatrzył się on w nim nieścisłości i braków, które pomimo nałożenia postanowieniem stosownego obowiązku nie zostały usunięte. W efekcie, decyzją z dnia 3 czerwca 2009 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, organ nakazał inwestorowi rozbiórkę wyszczególnionych części budynku. W wyniku odwołania, DWINB decyzją z dnia 17 czerwca 2010 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że w sprawie należało zastosować przepis art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Rozpatrując sprawę ponownie, PINB wydał na podstawie art. 51 ust. 4 ww. ustawy decyzję z dnia 26 lipca 2010 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego. Zdaniem organu, przedłożony projekt naruszał przepisy: 1/ ustawy Prawo budowlane, poprzez brak odniesienia się do zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu interesów osób trzecich - w szczególności autor projektu nie odniósł się do spełnienia wymagań przepisu § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 2/ rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez: a. sporządzenie projektu na nieaktualnej mapie (§ 8 ust.1), b. brak zestawienia powierzchni poszczególnych części działki w części opisowej projektu zagospodarowania terenu (§ 8 ust.2 pkt 2 i 4), c. brak określenia sposobu korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich (§11 ust. 2 pkt 4); 3/ rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – ze względu na brak zgody państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego na lokalizację pomieszczenia usługowego w piwnicy, gdzie poziom podłogi znajduje się poniżej poziomu terenu, co narusza przepis § 73 ust. 3 ww. rozporządzenia. Ponadto nie załączono do projektu oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczącego działki nr [...], na której zlokalizowana jest część schodów zewnętrznych. Według organu, projekt jest również niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż przewidziany nim budynek z czteroma kondygnacjami nadziemnymi, w tym z poddaszem użytkowym, jest niezgodny z przepisem § 13 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia 24 stycznia 2006 r. Nr [...], w którym ustalono, że obiekty budowane na tym terenie mogą mieć maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne w tym poddasze użytkowe.

Przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy przez DWINB (decyzją z dnia 29 października 2010 r.) jednak na skutek skargi wniesionej przez inwestora oraz Prokuratora Prokuratury Okręgowej w L., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 13/11 uchylił decyzję organu pierwszej i drugiej instancji. Wyrok ten jest prawomocny, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną przez organ administracji.

W uzasadnieniu wyroku sądu wojewódzkiego stwierdzono, że organy naruszyły przepisy postępowania w zakresie błędnych i niekompletnych ustaleń uchybiających zasadom wynikającym z art 7 i art. 8 k.p.a. i skutkującym w konsekwencji, naruszeniem prawa materialnego – przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że dla decyzji podjętej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, do czynności kontrolnych, należy stosować art. 35 tej ustawy. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji nie przeprowadził jednak rzetelnej analizy zamiennego projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa i dostosowania do nałożonego obowiązku, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji niekorzystnej dla inwestorki. W kwestii nie spełnienia wymagań § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, Sąd zaznaczył, że zgromadzone w sprawie dowody zdają się wskazywać, że okoliczność spełnienia lub nie wymogów normatywnych odległości budynków w zakresie dostępu do światła dziennego winna być oceniana w zakresie nowych inwestycji w odniesieniu do już istniejących (a nie odwrotnie!), nadto organ nie rozważył, czy do usytuowania budynków wnoszonych później nie ma zastosowania np. § 13 pkt 4 lub § 57 przywołanego rozporządzenia. Okoliczność tę – zdaniem Sądu - może w znacznym stopniu wyjaśnić wniosek dowodowy złożony przez Prokuratora Okręgowego (vide pismo z dnia 16 stycznia 2007 r. – k. 36 i n. w aktach administracyjnych), który to wniosek został pominięty przez organ pierwszej instancji przedwcześnie i bez wszechstronnej analizy. W ocenie Sądu, również zarzut sporządzania projektu na nieaktualnej mapie nie został przez organ należycie wyjaśniony, skoro załączona do projektu kopia mapy zasadniczej sporządzona została w 2009 r. Analiza tej mapy zdaje się również wskazywać, że schody zewnętrzne w całości zostały zaprojektowane w granicach działki inwestora. W tej sytuacji, organ powinien szczegółowo wyjaśnić dlaczego, jego zdaniem, mapa nie odpowiada wymogom normatywnym. Nie został również wyjaśniony zarzut braku zestawienia powierzchni poszczególnych części działki w części opisowej projektu zagospodarowania terenu. Sąd stwierdził, że organ nie przeanalizował w sposób szczegółowy fragmentu projektu określonego jako: "projekt zagospodarowania działki" wraz z opisem planowanej inwestycji i z podpunktami oraz "Istniejący stan zagospodarowania terenu i "projektowane zagospodarowanie" w kontekście spełnienia wymogów wynikających z § 8 ust. 2 pkt 2 i 4 ww. rozporządzania. Kontrola sądowa wykazała nadto, że projekt nie został także szczegółowo przeanalizowany pod kątem spełnienia wymogu określenia w nim sposobu korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne. Znajduje się w nim bowiem materiał poglądowy w zakresie zainstalowania urządzenia do transportu wózków inwalidzkich. Jeśli zdaniem organu, proponowane rozwiązania w świetle prawa są niewystarczające, to organ miał obowiązek dokładnie wyjaśnić z jakiej przyczyny nie odpowiada ono wymogom wskazanym w § 11 ust. 2 pkt 4 powołanego aktu prawnego. W ocenie Sądu niezrozumiały jest zarzut nie przedstawienia zgody państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego na lokalizację pomieszczenia usługowego w piwnicy. Inwestorka nie ma bowiem w planach lokalizacji pomieszczenia usługowego w piwnicy, co wynika z samego projektu i jej wyjaśnień. W kontekście wcześniejszych ustaleń dotyczących części rysunkowej projektu i lokalizacji schodów, zbędne było zdaniem Sądu, żądanie dostarczenia oświadczenia o dysponowaniu na cele budowlane działką nr [...] ze względu na lokalizacje na niej części schodów. Co do niezgodności z planem miejscowym przewidzianych w projekcie czterech kondygnacji nadziemnych budynku, w tym poddasza użytkowego, Sąd wskazał, że stawiając ten zarzut, organ nie dokonał pełnej analizy zapisów planu. Dołączony do projektu fragment omawianego aktu wskazuje, że budynek znajduje się na terenie MN/U, gdzie obowiązuje zasada, że maksymalna wysokość zabudowy mierzona od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu budynku do górnej krawędzi kalenicy, nie może przekraczać 15 m i maksymalnie może zawierać trzy kondygnacje w tym poddasze użytkowe. Jednak w tymże przepisie, organ uchwałodawczy gminy zadecydował także, że zaleca się komponować zespoły budynków o zbliżonych gabarytach i wysokościach w celu zachowania ładu przestrzennego. Żaden z organów nie odniósł się do omawianego unormowania, a w sprawie pozostaje poza sporem, że kontrolowana inwestycja stanowi 1/3 budynku składającego się z trzech segmentów, z których dwa pozostałe odpowiadają gabarytami budynkowi inwestorki. Zdaniem Sądu, dla oceny tej kwestii nie bez znaczenia jest fakt, że stwierdzone odstępstwo od uprzednio zatwierdzonego projektu miało miejsce i zostało stwierdzone jeszcze w 1999 r., a samo postępowanie przed organami nadzoru budowlanego trwa już tyle lat, że w jego toku został uchwalony nowy plan miejscowy ograniczający wysokość kondygnacji w terenie. Należy tu podnieść, że (co do zasady), strona nie może ponosić konsekwencji opieszałości organów administracji.

Ze względu na zakres skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku, ograniczonej do zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się jedynie do tej kwestii. W wyroku z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2033/11, sąd drugiej instancji podkreślił, że w realiach niniejszej sprawy (stwierdzone odstępstwo miało miejsce 7 lat przed uchwaleniem planu miejscowego a postępowanie w sprawie trwa kilkanaście lat i organy wydały już kilkadziesiąt decyzji), wykładania gramatyczna zapisów planu zastosowana przez organ jest nieprawidłowa. Zdaniem NSA, nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest fakt, że kontrolowana inwestycja stanowi 1/3 budynku składającego się trzech segmentów i pozostałe segmenty mają po cztery kondygnacje, przy czym według wyjaśnienia inwestorki są one użytkowane – jeden legalnie drugi nielegalnie. W ocenie NSA, nie do przyjęcia jest pogląd organów, że sytuacja prawna i faktyczna pozostałych segmentów jest bez znaczenia - jeżeli budynek stanowi jedną całość. W tej sytuacji należy mieć na uwadze, że plan miejscowy "zaleca komponować zespoły budynków o zbliżonych gabarytach i wysokościach w celu zachowania ładu przestrzennego". NSA zauważył, że przy takich zapisach planu pozostawienie jednego segmentu budynku o kondygnację niższego nie będzie stanowiło wypełnienia dyspozycji tego zapisu planu. Dlatego też – jak wskazał sąd kasacyjny – należy przeprowadzić pełną analizę przedmiotowego ustalenia planu miejscowego a nie jego części. Ocenę zgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym, należy przeprowadzić przy odstąpieniu od sztywnej wykładni gramatycznej, w taki sposób, aby był zapewniony ład przestrzenny. Taka interpretacja wynika z konieczności uwzględniania faktu, że odstępstwo od pierwotnych wymogów pozwolenia na budowę miało miejsce 7 lat przed uchwaleniem planu miejscowego a organy w sposób niczym nieusprawiedliwiony, rażąco przewlekle i nieskutecznie prowadziły postępowanie legalizacyjne, czego nie można tolerować w państwie prawa. NSA wyraził stanowisko, że w niniejszej sprawie, przy ocenie zgodności nadbudowy z planem miejscowym decydujące znaczenie powinny mieć zasady zachowania ładu przestrzennego. Na pewno wbrew tej zasadzie będzie zachowanie trzech kondygnacji, gdy pozostałe segmenty budynku będą miały cztery kondygnacje, gdyż nie będzie to harmonijna całość urbanistyczno-architektoniczna.

Prowadząc ponownie postępowanie PINB, po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających ustalił, na podstawie kopii mapy zasadniczej, że schody zewnętrzne w całości zostały zlokalizowane na działce inwestora. Stwierdził również nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym i w związku z tym dwukrotnie, postanowieniami wydanymi na podstawie art. 35 Prawa budowlanego, wezwał inwestora do ich usunięcia.

Po wyeliminowaniu wskazanych przez organ nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym, decyzją z dnia 10 lutego 2013 r. PINB zatwierdził ten projekt i wydał M.J. pozwolenie na wznowienie robót budowlanych obejmujących budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową, nakładając jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu organ obszernie opisał stan faktyczny i prawny sprawy i stwierdził, że przedstawione okoliczności upoważniają go do rozpatrzenia sprawy w oparciu o przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.M., zarzucając brak wyjaśnienia i wykazania, czy i w jaki sposób, zostały uwzględnione przy orzekaniu braki i nieścisłości projektu budowalnego albo, dlaczego organ odstąpił od swoich wymagań w tym względzie. Odwołujący się uznał, że organ I instancji nie zgromadził niezbędnego w sprawie materiału dowodowego (w tym kompletnego projektu budowlanego), a przy orzekaniu nie uwzględnił i nie wyjaśnił okoliczności istotnych dla oceny zgodności nadbudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W jego ocenie odmienne niż dotychczasowe rozstrzygnięcie w tym zakresie, mogło zapaść dopiero po dokładnym wyjaśnieniu przez organ nadzoru budowlanego kwestii związanych z legalnością wybudowania segmentu na sąsiedniej działce nr [...] (segmentu E). W skargach zatajona bowiem została okoliczność, że sąsiedni segment nie został wybudowany legalnie, gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę z 1997 r. została unieważniona w 2001 r. Tym samym niesłusznie fakt budowy tego segmentu został przez WSA i NSA przyjęty jako okoliczność faktyczna uprawniające do oceny, że brak jest sprzeczności nadbudowy z planem miejscowym. Odwołujący się, postawił też zarzut zacieniania przez projektowaną nadbudowę jego budynku. Wskazał, że według planu realizacyjnego odległość budynku na działce nr [...] od budynku na działce nr [...] (na przeciwko) wynosi 7,1 m. Warunkiem umożliwiającym naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi jest zapewnienie odległości budynku przesłaniającego od przesłanianego nie mniejszej niż wysokość budynku przysłaniającego (max 55 m). Według projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego przez PINB, wysokość budynku na działce nr [...], mierzona od poziomu najniżej położonych okien budynku przesłanianego na działce nr [...] do poziomu najwyżej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego (do poziomu okapu), wynosi 12,45 m i nie spełnia wymogów określonych w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. PINB nie przeprowadził takiej analizy i kwestii tej nie wyjaśnił.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji DWINB wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane dotyczy istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę. Istotą tego postępowania jest ustalenie, czy wprowadzone odstępstwa mogą zostać zalegalizowane, tj. czy nie naruszają przepisów w sposób uniemożliwiający zaakceptowanie wprowadzonych zmian. Organ stwierdził, że ostatecznie przedłożony przez inwestorkę projekt budowlany zamienny spełnia wymogi określone przez prawo, co obligowało do jego zatwierdzenia. Natomiast zarzuty odwołania nie zasługują, zdaniem organu drugiej instancji, na uwzględnienie.

Argumentując powyższe stanowisko DWINB wskazał na zasadę związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu administracyjnego uwzględniającego skargę oraz na zasadę związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (art. 153 i art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kierując się wskazówkami wynikającymi z prawomocnych wyroków WSA i NSA jakie zapadły w niniejszej sprawie, organ stwierdził, że przy ocenie zgodności projektu zamiennego z ustaleniami planu miejscowego należało odstąpić od wykładni literalnej zapisów planu miejscowego co do dopuszczenia trzykondygnacyjnej zabudowy wynikające z § 13 ust. 2 pkt 2 uchwały z 2006 r. Konieczne jednak było uwzględnienie zapisów wynikających z § 13 ust. 2 pkt 6 ww. aktu prawa miejscowego, zalecających komponowanie zespołów budynków o zbliżonych gabarytach i wysokościach w celu zachowania ładu przestrzennego. Mając powyższe na względzie DWINB uznał, że pozostawienie jednego segmentu o kondygnację niższą od pozostałych, naruszy ustalenia planu miejscowego. Ze względu na konieczność zapewnienia ładu przestrzennego należy uznać zaprojektowaną wysokość budynku za optymalną pomimo, że budynek posiada cztery kondygnacje nadziemne. Zdaniem organu, nie jest zasady także zarzut, że obiekt nie spełnia warunków § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż będzie zacieniał budynek odwołującego się znajdujący się po przeciwnej stronie na działce nr [...]. DWINB podkreślił, że § 13 ww. rozporządzania odnosi się do budynków nowo budowanych. Wymaga zatem od projektanta zaprojektowania budynku, który będzie miał zapewnione naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, co uważa się za spełnione, gdy budynek będzie zgody z ww. przepisami. W tej sytuacji, badanie zgodności przedłożonego projektu z § 13 rozporządzania sprowadza się do ustalenia, czy budynek M.J. ma wystraczający dostęp do naturalnego oświetlenia w kontekście § 13. Zdaniem organu, w tym zakresie brak zaś podstaw do zakwestionowania przyjętych rozwiązań projektowych. DWINB miał również na uwadze, że w § 13 ust. 4 przywołanego rozporządzenia, prawodawca dopuścił zmniejszenie odległości o której mowa w ust. 1 tego przepisu o połowę, w zabudowie śródmiejskiej. Definicja zabudowy śródmiejskiej zawarta została w § 3 ust. 1 stanowiącym, że pod tym pojęciem należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w planie miejscowym centrum miasta lub dzielnicy miasta. Obszar na którym zlokalizowana jest działka nr [...], według organu odwoławczego, jest obszarem o intensywnej zabudowie. Wskazano w tym względzie, na brak normatywnej definicji pojęcia "powierzchni zabudowy". Powszechnie rozumie się pod tym pojęciem powierzchnię rzutu poziomego budynku w stanie wykończonym, wyznaczonego przez rzutowanie na powierzchnię terenu wszystkich krawędzi zewnętrznych. Kierując się takim rozumieniem podanego pojęcia, organ stwierdził, że powierzchnia zabudowy budynku, ścieżki i wjazdu na działce nr [...] wynosi 69,97 %. Na planie zagospodarowania terenu stanowiącym część projektu budowlanego, powierzchnia rzutu poziomego budynków sąsiadujących również przekracza połowę powierzchni działki. Dlatego organ uznał, że możemy mówić w tym przypadku o intensywnej zabudowie. Przedstawiając powyższe wywody, autor uzasadnienia stwierdził, że nawet jeżeli zgodność projektu z § 13 należy badać nie tylko dla budynku nowego w odniesieniu do budynku istniejącego, lecz również odwrotnie, to i w tym przypadku przedłożony projekt spełnia ten wymóg. Zaprojektowana wysokość kalenicy wynosi bowiem 13,35 m. Wysokość przesłaniania dla budynku odwołującego się nie może przekraczać tej wysokości Wielkość ta pomniejszona o połowę, zgodnie z § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie przekracza natomiast 6,70 m. Jak bowiem stwierdzono podczas oględzin przeprowadzonych w ternie przez DWINB w dniu 8 października 1999r. odległość między budynkami na działkach nr [...], [...], [...] a budynkami na działkach [...], [...], [...] wynosi od 6,93 do 7,04 m.

Odnosząc się kwestii dotyczących nieprawidłowości przy powstaniu budynków na działkach sąsiednich, organ stwierdził, że nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania, które powinno się sprowadzać do oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. Wpływu na tę ocenę nie mogą mieć więc zarzuty dotyczące innych budynków.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem J.M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zawnioskował także o dopuszczenie dowodu z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2002 r. i wyrażonej tam oceny prawnej oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2001 r. na okoliczność stanu budynku przylegającego bezpośrednio do spornego obiektu, znajdującego się na działce [...].

W uzasadnieniu skarżący zauważył, że według poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku zapadłym w niniejszej sprawie, sytuacja prawna budynków przylegających do budynku inwestorki ma znaczenie dla rozpatrzenia sprawy. Skarżący zauważył jednak, że organ przywołując ten pogląd NSA nie dostrzegł, że budynek na sąsiedniej działce został wzniesiony z rażącym naruszeniem prawa. NSA wyrokiem z dnia 18 grudnia 2002 r. oddalił bowiem skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z 2001 r. którą stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 5 czerwca 1997 r. zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku. Oddalając skargę, NSA dokonał oceny prawnej sankcjonującej stanowisko GINB. Tym samym niedopuszczalne jest formułowanie odmiennych ocen prawnych. Zdaniem skarżącego, ocena ta nie może być w niniejszej sprawie pominięta. Natomiast ocena prawna wyrażona w wyroku NSA z dnia 17 lutego 2013 r. zapadłym w niniejszej sprawie, została dokonana bez uwzględnienia tej istotnej okoliczności, gdyż nie była ona znana NSA. Z tego względu nie można odnosić wysokości budynku wznoszonego przez M. J. do wysokości budynku sąsiedniego, gdyż ta, pozostaje niezgodna z prawem. W przeciwnym wypadku bezprawie byłoby podstawą do uznania zgodności z prawem zarówno w zakresie ładu przestrzennego jak i prawa budowlanego.

Zdaniem skarżącego inwestorka pomimo dwukrotnego wezwania do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowalnym - nie usunęła ich, czego organy nie uwzględniły.

Skarżący zakwestionował również prawidłowość wywodów opartych na pojęciu zabudowy śródmiejskiej. Uważa bowiem, że o zabudowie śródmiejskiej można mówić tylko w dwóch przypadkach – gdy inwestycja realizowana jest w intensywnej zabudowie na obszarze faktycznego centrum miasta lub dzielnicy, albo gdy centrum to jest przewidywane w planie miejscowym. W niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie występuje.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody zawarte w kwestionowanej decyzji.

W piśmie z dnia 31 marca 2013 r. Prokurator Okręgowy w L. wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Prokurator stwierdził, że skarżący kwestionując ocenę prawną zawartą w wyroku NSA pominął okoliczność, że budynek M. J. jest budynkiem zabudowy szeregowej składającej się trzech segmentów. Sąsiaduje z segmentem położonym na działce nr [...], który z kolei sąsiaduje z budynkiem położonym na działce nr [...]. Te dwa wymienione budynki posiadają nadbudowę o trzecią kondygnację. Budowa budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...], została zakończona w czerwcu 1994.r i w dniu 13 czerwca 1994 r. wydano jej właścicielowi decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Budynek na działce nr [...], uzyskał pozwolenie na nadbudowę o trzecią kondygnację w 1998 r. W chwili stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. przez Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego – decyzją z dnia 8 marca 2001 r., budynek ten został już wybudowany zgodnie z warunkami ważnego wówczas pozwolenia na budowę, a jego właściciele uzyskali decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 28 czerwca 2002 r. Prokurator załączył pismo PINB, który w tych okolicznościach nie znalazł podstaw do wszczęcia postepowania legalizacyjnego o przywrócenie stanu zgodnego z prawem w odniesieniu do tego obiektu. Zdaniem Prokuratora, niezasadne są też zarzuty skarżącego skierowane do projektu budowlanego zamiennego. Nie można się do nich ustosunkować, gdyż nie wskazał on, na czym miałyby polegać jego wady. Odnośnie zaś zrzutu usytuowania budynku na działce nr [...], Prokurator podniósł, że kwestia ta była już przedmiotem kontroli przed organami nadzoru, w związku z późniejszą lokalizacją obiektu na przeciwległej działce nr [...]. PINB prowadził w 1999 r postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych na działce skarżącego. Postanowieniem z dnia 30 czerwca 1999 r, nr 127/99, organ umorzył postępowanie w tej sprawie stwierdzając, że w świetle § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1994 r. usytuowanie budynku skarżącego w odległości 7,10 m od budynku M.J. jest prawnie dopuszczalne. W ocenie Prokuratora, niedopuszczalnym jest aby w niniejszym postępowaniu dokonywać odmiennych ocen, tym bardziej, że w pierwszej kolejności wybudowany został budynek na działce nr [...] będący częścią zabudowy szeregowej budynków na działkach nr [...] i [...]. Od linii zabudowy tych budynków były lokalizowane budynki w zabudowie szeregowej na działkach [...], nr [...] i nr [...].

W piśmie procesowym złożonym w dniu 30 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie dowodu z: 1/ decyzji kasacyjnej DWINB z dnia 27 października 1999 r. dotyczącej budynku skarżącego – na okoliczność wznoszenia budynku na działce nr [...] sprzecznie z prawem; 2/ decyzji DWINB z dnia 23 kwietnia 2001 r. dotyczącej pozwolenia na wznowienie przez M. J. robót budowlanych – na okoliczność braku możliwości nadbudowy budynku na działce nr [...]; 3/szkicu usytuowania budynków i mapy geodezyjnej. Popierając zarzuty skargi wywodził, że stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 27 lutego 2013 r. zostało oparte na odmiennym stanie faktycznym i prawnym niż rzeczywisty, gdyż Sąd ten nie posiadał wiedzy o tym ostatnim. Wskazał, że przepis art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinien być odczytywany w ten sposób, że o związaniu wykładnią NSA można mówić pod warunkiem, że przepisy których wykładni ten Sąd dokonał, są adekwatne do stanu faktycznego mającego miejsce w danej sprawie. W ocenie pełnomocnika nie może być podtrzymane stanowisko Prokuratora Okręgowego w L. który na k.55 wywiódł, że brak jest podstaw do podnoszenia zarzutu [..] wzniesienia budynku przez D. i I. M. z rażącym naruszeniem prawa", gdyż przyznał się do niedokonania analizy prawnej sprawy - i to świadomie. Gdyby analizy takiej dokonał, musiałaby zając inne stanowisko. Według pełnomocnika skarżącego, "Prokurator Okręgowy w L. świadomie wywodził, że usytuowanie budynku na działce nr [...] odpowiada prawu podczas, bo późniejsza lokalizacja budynku na przeciwległej działce nr [...] tj. budynku skarżącego, nie narusza obowiązującego prawa, gdy tymczasem DWINB decyzją z dnia 17 grudnia 1999 r. usankcjonował decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 28 września 1991 r. o nakazaniu wstrzymania robót budowlanych, z której wynika wprost, że budynek na działce nr [...] był realizowany sprzecznie z decyzją o pozwoleniu na budowę, która opiewała na zupełnie inny obiekt od wznoszonego". Ten stan do dnia dzisiejszego nie uległ zmianie. Pełnomocnik skarżącego wykazywał również, że według aktualnej mapy geodezyjnej, rzędna terenu dla działki nr [...] wynosi 137,97 – w projekcie poziom zerowy budynku wyznaczony jest na rzędną 140 m. Tym samym, według § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, pierwsza kondygnacja tego budynku jest kondygnacją nadziemną a nie piwnicą. Posiłkując się przedstawionym przez skarżącego szkicem i ustalonych na nim odległości stwierdził też, że sporny budynek nie może być wyższy niż 8,5 m od strony budynku skarżącego. Zarzucił nadto, że budynek ten jest usytuowany w odległości 2,60 m od granicy działki i dlatego, od tej strony nie może posiadać otworów okiennych i drzwiowych, co nie zostało spełnione.

Na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Uczestniczka postępowania M.J. wniosła o oddalenie skargi. O oddalenie skargi wniósł również obecny Prokurator Prokuratury Okręgowej w L. Postanowieniem podjętym na rozprawie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy, kierując się na przykład zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.- dalej u.p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 ww. ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy.

Wskazać należy, że niniejsza sprawa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Wr 13/11, po rozpoznaniu skargi M.J. uchylił decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 października 2010 roku oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L.. Powyższymi decyzjami, wydanymi również w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2011 r. jest wyrokiem prawomocnym, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu administracji, wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r. II OSK 2033/11 skargę tę oddalił.

Ze względu na regulacje wynikające z art. 153 i art. 170 u.p.p.s.a. powyższe okoliczności podlegają uwzględnieniu przez orzekający aktualnie Sąd.

Z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Rozpatrując ponownie sprawę, wojewódzki sąd administracyjny, a także organ którego działalność była przedmiotem zaskarżenia, związani są nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd wcześniej orzekający, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Prowadząc postępowanie po prawomocnym wyroku Sądu z dnia 14 kwietnia 2011 r. organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, a później stopnia wojewódzkiego, był więc zobowiązany do ponownej oceny przedłożonego przez inwestorkę projektu budowlanego zamiennego, uwzględniając ocenę prawną zawartą w przywołanych wyżej wyrokach oraz wskazania co dalszego postępowania wynikające z wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r.

Na obecnym etapie postępowania nie podlega już zatem kontroli, czy w sprawie mamy do czynienia z odstępstwem od projektu budowlanego. Ta kwestia została już prawomocnie przesądzona. Organ nałożył również na stronę obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jeżeli więc inwestor, zgodnie z nałożonym zobowiązaniem, przedłoży prawidłowo sporządzony projekt budowlany zamienny, w myśl art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, organ może jedynie zatwierdzić ten projekt. Jak wskazał WSA w wyroku, który zapadł w niniejszej sprawie, kontrolę tego projektu przeprowadza się przy zastosowaniu regulacji zawartej w art. 35 Prawa budowlanego. Trzeba również zwrócić uwagę, że projekt budowlany zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jest on sporządzany w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Decyzja wydana na podstawie ww. przepisu kończy postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji tj. uznanie jej za legalną, a więc zgodną z prawem. Oczywistym w ocenie Sądu pozostaje, że organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa. Sam fakt przedłożenia przez inwestora przedmiotowego projektu budowlanego nie legalizuje zatem samowolnie wykonanych robót budowlanych i nie nakłada na organ obowiązku wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Dopiero bowiem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, stanowić może wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Nie można przy tym wykluczyć, iż w przypadku, gdy inwestor sporządzi i przedstawi zamienny projekt budowlany, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom techniczno-budowlanym, orzeczony zostanie nakaz rozbiórki obiektu (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2010r. sygn. akt II OSK 1933/09). Z tego względu obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie w ramach postępowania jurysdykcyjnego projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 Prawa budowlanego, przy zastosowaniu obowiązujących w tym względzie reguł procesowych.

Z treści wyroku WSA z dnia 14 kwietnia 2011 r. wynika, że organy podejmując poprzednie orzeczenie, nie zastosowały w należyty sposób do powyższego obowiązku. Sąd jednoznacznie wskazał bowiem na brak rzetelnej i kompletnej analizy przedłożonego projektu budowlanego zamiennego pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Zaznaczył także, że kontrolę projektu zamiennego należało przeprowadzić przy zastosowaniu art. 35 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, stawiając zarzuty niezgodności przedłożonego projektu zamiennego z przepisami które wskazano w decyzji, organ dokonał niepełnej lub nieprawidłowej oceny tej dokumentacji w odniesieniu do przywołanych uregulowań prawnych, nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla tej oceny okoliczności oraz nie wskazał w sposób przekonujący z jakich względów uważa, że przedłożona dokumentacja nie odpowiada wskazanym normom prawnym. W ponownym postępowaniu organ zobligowany był zatem ocenić i skontrolować przedłożony projekt zamienny w zakresie wskazanych wcześniej naruszeń prawa, kierując się uregulowaniami prawnymi oraz ocena i wskazaniami Sądu. Należało więc odnieść się ponownie do kwestii zgodności projektu z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, uwzględniając w tym zakresie ocenę i wskazani Sądu; wyjaśnić, czy z jakich względów, mapa zasadnicza na której sporządzono projekt faktycznie nie odpowiada pod względem aktualności § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego; szczegółowo rozważyć i przeanalizować w kontekście uwag Sądu, czy projekt istotnie nie spełnia wymogów § 8 ust. 1 pkt 2 i 4 ww. rozporządzenia, przedstawić przyczyny (jeżeli takie są), dlaczego przyjęte w projekcie rozwiązania w zakresie sposobu korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne są niewystarczające w świetle obowiązujących przepisów oraz raz jeszcze przeanalizować zgodność nadbudowy z planem miejscowym, przy zastosowaniu interpretacji zapisów planu wskazanej przez Sąd I i II instancji.

Mając na uwadze treść zapadłych w niniejszej sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 2011 r. i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2013 r. stwierdzić trzeba, że poddanym obecnie sądowej kontroli postępowaniu organ nie tylko nie zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań wynikających z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, czym naruszył art. 153 u.p.p.s.a. ale również naruszył normy procesowe zawarte w art. 7, art. 8, art. 11, art. 78, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, pominięciu zgłoszonych wniosków dowodowych i w konsekwencji dokonanie niepełnej i nierzetelnej oceny zgromadzanego materiału czego wyrazem jest również uzasadnienie decyzji.

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że organ pierwszej instancji dwukrotnie nakładał na skarżącą postanowieniami obowiązki usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego w kwestii lokalizacji na mapie zasadniczej schodów, jednoznacznego określenia w projekcie przeznaczenia pomieszczeń piwnicznych, dostępu do obiektu osób niepełnosprawnych zgodnie z wymogami § 11 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, jednoznacznego określenia nazwy obiektu jego przeznaczenia, uzupełnienia części opisowej zamiennego projektu zagospodarowania działki o zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej, oraz uzupełnienia części rysunkowej o charakterystyczne rzędne i odległości budynku w stosunku do granic oraz układu komunikacji wewnętrznej. W wyniku uzupełnienia projektu przez inwestora, organ uznał, że istnieją podstawy do jego zatwierdzenia. Treść nałożonych na inwestora obowiązków wskazuje w jakim zakresie organ pierwszej instancji badał zgodność przedstawionego projektu z obowiązującymi przepisami. Na tej podstawie ocenić też można, że PINB w ogóle nie badał i nie oceniał zgodności projektu z § 13 rozporządzania w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Tymczasem z wyroku WSA z dnia 14 kwietnia 2011 r. nie wynika, aby organ zwolniony był z tej oceny. Sąd wyraźnie wskazał bowiem w jaki sposób należy ocenić okoliczność spełnienia wymogów odległości w zakresie dostępu do światła dziennego oraz podniósł konieczność rozważania możliwości zastosowania w sprawie § 13 ust. 4 lub § 57 ww. rozporządzenia. Sąd nie stwierdził natomiast, że projekt nie narusza § 13 ww. rozporządzenia, co oznacza, ze organ zobligowany był do ponownej oceny tej kwestii. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 153 u.p.p.s.a.

Na skutek zarzutów podniesionych w odwołaniu dopiero organ II instancji próbował usunąć powyższe zaniechanie organu pierwszej instancji, przedstawiając swoje rozważania w zakresie zgodności projektu zamiennego z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ stwierdził, że przepis ten wymaga od projektanta zaprojektowania budynku nowo budowanego tak, aby zapewnione było naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznczonych dla ludzi. Badanie zgodności przedłożonego projektu z § 13 przedmiotowego rozporządzania, organ odwoławczy sprowadził zatem do ustalenia, czy budynek M.J. ma wystarczający dostęp do naturalnego oświetlenia w kontekście omawianej regulacji, przy czym stwierdził, że nie znajduje podstaw do zakwestionowania przyjętych rozwiązań projektowych ze względu na treść tej normy prawnej. W ocenie Sądu, tak lakoniczne oświadczenie – bez odniesienia się do treści § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzania, który dla prawidłowej oceny wymaga ustalenia wskazanego w nim kąta i sytuacyjnego odniesienia do niego, obiektów przesłanianego i przesłaniającego, narusza treść art. 77 § 1 k.pa. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Stanowisko organu odwoławczego nie poddaje się żadnej kontroli i nie spełnia wymogów należytego uzasadnienia decyzji, tym bardziej, że w przedstawionym projekcie budowanym oraz aktach sprawy brak jest odpowiednich dokumentów (opisów czy też rysunków) pozwalających na przeprowadzenie powyższej oceny. Stwierdzenie zawarte w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., że kwestię zachowania odległości zapewniających naturalne oświetlenie należy oceniać odnosząc nową inwestycję (projektowaną) do już istniejącej, nie zwalniało organów z obowiązku zbadania powyższej kwestii przy uwzględnieniu regulacji wynikających z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wskazując jak należy oceniać kwestię odległości między obiektami. W tym względzie należało zatem zgromadzić wszelką konieczną dokumentację, czego nie uczyniono.

Spełnienie wymogów wynikających z przepisu § 13 organ powinien oceniać mając na uwadze nie tylko przywołane wyżej wskazanie Sądu, ale także jego uwagę, że do usytuowania budynków wznoszonych później należy rozważyć zastosowanie § 13 ust. 4 lub § 57 ww. rozporządzania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w ocenie organu odwoławczego możliwe jest zastosowanie normy wynikającej z § 13 ust. 4 dopuszczającej zmniejszenie odległości o których mowa w § 13 ust. 1 pkt 1. Powyższe stanowisko nie znajduje jednak oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. W wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. Sąd wskazał, że okoliczność powyższą w znacznym stopniu może wyjaśnić wniosek dowodowy złożony przez Prokuratora w piśmie z dnia 16 stycznia 2007 r. (k-36 i następne), który bez należytej analizy i przedwcześnie został pominięty. Tym samym organy zobowiązane były odnieść się do tego wniosku dowodowego. W tym względzie brak jednak wypowiedzi zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji, co również świadczy o niewykonaniu wskazań Sądu. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na niekompletność przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę aktualnie akt administracyjnych organu pierwszej instancji. K-36, podobnie jak dalsza część akt, nie zawiera bowiem wskazanego wniosku Prokuratora (stanowi natomiast oświadczenie M.J. z dnia 17 lutego 2001 r.). Jedynie kserokopię wniosku można odnaleźć w pliku dokumentów stanowiących załączniki do pisma M.J. z dnia 11 listopada 2010 r. (K-205). Sąd zauważa zatem, że powinnością organu – jako gospodarza postępowania - jest dbałość o staranne kompletowanie akt sprawy, w tym również wnioski dowodowe stron. Trudno przyjąć, że stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z prawdą obiektywną, a postępowanie przeprowadzone z poszanowaniem zasad procesowych, jeżeli akta administracyjne są niekompletne i nie zawierają istotnych dla sprawy pism, do których organy w ogóle się nie odnoszą. Brak odniesienia się do przedstawionego przez Prokuratora wniosku dowodowego świadczy o naruszeniu nie tylko art. 153 u.p.p.s.a ale również art. 78 k.p.a. Organ może bowiem nie uwzględnić wniosku dowodowego którego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, tylko wówczas, gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 78 § 2 k.p.a. Musi jednak w tym względzie przekonująco uzasadnić swoje stanowisko. W przeciwnym wypadku, organ powinien dowód przeprowadzić i ocenić go zgodnie z zasadą wynikającą z art. 80 k.p.a. Jak zauważył Sąd w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. wnioski dowodowe Prokuratora i przedstawione w nich okoliczności mogą mieć znaczenie i mogą być pomocne przy ocenie okoliczności związanych z zastosowaniem § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Tym samym należało je przeprowadzić a następnie dokonać stosownej oceny.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że organ odwoławczy uznając, że w sprawie mamy do czynienia z zabudową śródmiejską i powołując się w tym zakresie na definicję tej zabudowy zawartą w § 3 pkt 1 rozporządzania w sprawie warunków technicznych nie uwzględnił, że według tej definicji uznanie, iż dany obiekt znajduje się w zabudowie śródmiejskiej wymaga nie tylko wykazania, że inwestycja znajduje się w zgrupowaniu intensywnej zabudowy ale także, że zgrupowanie to znajduje się na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w planie centrum miasta lub dzielnicy. W niniejszej sprawie organ ograniczył się tylko do stwierdzenia, że obszar na którym znajduje się działka inwestorki jest obszarem intensywnej zabudowy, co wywiódł z faktu, że powierzchnia zabudowy tej działki i działek sąsiednich przekracza jej połowę. Brak natomiast odniesienia się do tego, czy mamy do czynienia z obszarem funkcjonalnego śródmieścia, co z kolei organ powinien ustalić albo na podstawie planu miejscowego albo analizy istniejącego stanu faktycznego. Co więcej organ powinien ustalić, czy obszar w którym znajduje się inwestycja stanowi centrum miasta lub dzielnicy. Również ocena zgrupowania intensywnej zabudowy powinna uwzględniać stan faktyczny. Te elementy w rozważaniach organu odwoławczego zostały pominięte, co świadczy o nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy spowodowanych wadliwą interpretacją § 3 pkt 1 ww. rozporządzania.

Konkludując tę część rozważań, stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie przeprowadził w sposób prawidłowy i zgodny z wcześniejszymi zaleceniami Sądu oceny zgodności projektu zamiennego z § 13 rozporządzania. Niewątpliwie postępowanie w tym zakresie wymagało stosownego uzupełnienia, czego organ odwoławczy nie uwzględnił. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności kompetencja organu odwoławczego obejmuje rozpoznanie sprawy, a nie tylko ocenę postępowania i decyzji organu pierwszej instancji, co oznacza, że organ odwoławczy ma obowiązek ustalić, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego - ewentualnie po uzupełnieniu tego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, spełniony są warunki dla wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Rolą organu odwoławczego było więc uzupełnienie materiału dowodowego przez przeprowadzanie koniecznych dowodów i ich ocenę chyba, że zakres postępowania w tym zakresie przekraczałby granice wynikające z art. 136 k.p.a. i naruszałaby zasadę dwuinstancyjności. W uzasadnieniu decyzji organ powinien wykazać, jakie okoliczności uprawniają go do twierdzenia, że brak podstaw do kwestionowania rozwiązań projektu ze względu treść § 13 rozporządzenia w kontekście uregulowań zawartych w ust. 1 i ust. 4 tego przepisu. Ocenę spełnienia kryteriów normatywnych dotyczących odległości organ powinien przeprowadzić przy uwzględnieniu treści ww. przepisu oraz wskazań Sądu – w tym również po odniesieniu się do wniosku Prokuratora. Wypada bowiem zauważyć, że dowody i okoliczności przez niego podnoszone, mogą mieć znaczenie dla oceny projektu zamiennego w kontekście omawianego przepisu. Nie ulega wątpliwości, że w sprawach dotyczących tych samych nieruchomości i tych samych okoliczności prawnych ich dotyczących, organy nie powinny w postępowaniach administracyjnych prezentować odmiennych stanowisk i ocen prawnych (art. 7 i 8 k.p.a.), chyba, że nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego lub faktycznego. Na konieczność przestrzegania wymogu wynikającego z art. 8 k.p.a. zwrócono już zresztą uwagę w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. (jest jedna z podstaw uchylenia decyzji). Nie można też pomijać, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od wielu lat i inwestorka – aczkolwiek dopuściła się odstępstwa od projektu – nie może ponosić konsekwencji przewlekłego działania organów. Ocenie organu w odniesieniu do aktualnych regulacji winno być także poddane oświadczenia projektanta z 2001 r. (k-21 akt administracyjnych). Zdaniem Sądu, prawidłowa ocena zgodności projektu z § 13 rozporządzania wymaga uwzględnienia i wyjaśnienia przez organ wszystkich wskazanych wcześniej elementów. Wobec ich nieuwzględnienia, stanowisko DWINB zawarte w tym względzie w uzasadnieniu decyzji, należy uznać za przedwczesne.

Prawidłowa i nienaruszająca prawa jest natomiast ocena organu w kwestii zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym względzie Sąd, organy obu instancji jak również strony, związane są ocena prawną jaką w tym zakresie dokonał Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 153 i 170 u.p.p.s.a. Ocena ta obejmuje w wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów – w tym przypadku prawa miejscowego i sposobu ich zastosowania w tym konkretnym przypadku.

W kontekście rozpatrywanej sprawy oraz podniesionych w skardze zarzutów zasługuje zatem na podkreślenie, wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym, tylko w razie zmiany przepisów prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy a także w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną traci ona charakter wiążący (por. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 1790/11, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1990r., sygn. SA/Wr 137/90 - ONSA 1990, z. 2-3, poz. 51). Podnieść także należy, że nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Jednocześnie zgodnie z art. 170 u.p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydal, lecz również inne sądy i inne organy państwowe.

Wbrew zarzutom skargi nie można zgodzić się z jej autorem, który dowodzi, że wyrażając przedstawione powyżej stanowisko NSA pominął ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2002 r., którym została oddalona skarga na decyzję GINB z dnia 8 marca 2001 r., nr [...], którą to decyzją stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 5 czerwca 1997 r., nr [...], zmieniającą decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającą pozwolenie na budowę budynku znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie z budynkiem objętym niniejszym postępowaniem. Według skarżącego wyrażona w tym wyroku ocena prawna nie może zostać pominięta. Ponadto ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 27 lutego 2013 r., została dokonana bez uwzględnia tej istotnej okoliczności, ponieważ nie była ona znana temu Sądowi przy wydaniu orzeczenia.

Z przedstawionym poglądem nie można się zgodzić z kilku powodów.

Przede wszystkim, wbrew przedstawionym twierdzeniom nie można przyjąć stanowiska, że NSA orzekając wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r. nie uwzględnił stanu faktycznego i prawnego wynikającego z prowadzenia postępowań administracyjnych dotyczących pozwoleń na budowę oraz robót budowlanych w obrębie pozostałych dwóch segmentów bezpośrednio sąsiadujących z segmentem znajdującym się na działce [...]. Przesłane wraz ze skargą akta administracyjne zawierając wystarczające informacje aby stwierdzić, że orzekające w sprawie sądy administracyjne wyrażając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, miały wiedzę o wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z 1997 r. ( porównaj np. decyzję DWINB z dnia 23 kwietnia 2001 r. (k-44), pismo Starosty L. z dnia 22 sierpnia 2002 r., w którym również organ potwierdza, że budynek na działce nr [...] został oddany do użytkowania (k-76); pismo PINB z dnia 18 października 2002 r. w którym mowa o stwierdzeniu nieważności decyzji z 1997 r. i jej zaskarżeniu do NSA (k-82). Wymaga nadto zauważenia, że wyrażając kwestionowane przez skarżącego stanowisko, NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2013r. wprost odwołał się do sytuacji prawnej i faktycznej tamtych budynków – wskazując na jej znaczenie. Oznacza to, że orzekające w sprawie sądy administracyjne nie tylko wiedziały o prowadzonych wobec pozostałych segmentów postępowaniach, ale także uwzględniły tą okoliczność. NSA uwzględnił jednak przede wszystkim, że sporna inwestycja stanowi 1/3 budynku składającego się z trzech segmentów a pozostałe segmenty mają po cztery kondygnacje i są użytkowane. Ponadto Sąd wziął pod uwagę długość trwającego postępowania spowodowanego wadliwym działaniem administracji i fakt, że w trakcie uchwalono plan miejscowy. Powyższe okoliczności faktyczne przyjęte przez NSA nie uległy zmianie i nie są nieprawdziwe. Kwestia uchwalania planu i długość trwającego postępowania nie budzą wątpliwości. Z akt wynika również, że sąsiednie segmenty są użytkowane na podstawie stosownych zezwoleń. Powyższe wskazuje, że stan faktyczny, który był podstawą dokonanej przez NSA wykładni nie uległ zmianie co do okoliczności dotyczących wysokości sąsiednich segmentów i faktu ich użytkowania. Skoro właściciele tych segmentów użytkują przedmiotowe segmenty po dokonaniu zgłoszenia, lub po uzyskaniu decyzji to nie znajduje potwierdzenia stanowisko skarżącego, co do tego, że budowa tych obiektów była nielegalna. Potwierdza to również pismo PINB przedstawione do akt sądowych przez Prokuratora, w którym organ nie znajduje podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do tych obiektów. Trzeba także mieć na uwadze, że zrealizowanie obiektu budowlanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego nie oznacza, że mamy kategorycznie do czynienia z samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Wobec powyższego, brak jest przeszkód prawnych, aby organy nadzoru budowlanego w sytuacji uznania, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, mogły orzec, że zostały spełnione warunki wymagane do legalizacji obiektu (vide wyrok NSA z 22 lutego 2008r., II OSK 1004/06). Rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu nie jest natomiast ocena legalności budowy sąsiednich segmentów.

Powyższe okoliczności, w ocenie składu orzekającego, świadczą o braku podstaw do przyjęcia aby w sprawie zachodził przypadek pozwalający na odstąpienie od związania wynikającego z art. 153 u.p.p.s.a. i art. 170 tej ustawy. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Zarówno Sąd, jak i organ administracji rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach w innych sprawach. Dlatego też w tym zakresie zarzut skargi nie mógł odnieść skutku.

Wobec związania prawomocnym wyrokiem i wobec zasady wynikającej z art. 153 u.p.p.sa. na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty skargi dotyczące kwalifikacji kondygnacji budynku w związku z rzędnymi terenu oraz zarzut wskazujący na naruszenie przepisów regulujących kwestię odległości od granicy działki w jakiej mogą być sytuowane budynki z otworami okiennymi i drzwiowymi. WSA orzekając zgodnie z art. 134 u.p.p.s.a. nie stwierdził bowiem w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. aby w powyższym zakresie wystąpiły naruszenia prawa.

Odnosząc się do wniosków dowodowych skarżącego wskazać wypada, że po myśli art. 106 § 3 u.p.p.s.a., sąd może na wniosek stron lub z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. A contario z cytowanego przepisu wynika, że prowadzenie postępowania dowodowego w szerszym zakresie jest niedopuszczalne. Sąd administracyjny kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. W zakresie objętym niniejszym przepisem nie mieści się zatem przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy – jak w przypadku decyzji DWINB z dnia 23 kwietnia 2001 r. nr [...]. W zakresie pozostałych dowodów Sąd stwierdził brak konieczności ich przeprowadzania, gdyż nie przyczyniłyby się one do wyjaśniania istotnych wątpliwości w sprawie. Te – jak wynika z powyższego wyroku - muszą być wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym. Skarżący nie przedstawił natomiast wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2002 r.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana została z opisanymi powyżej naruszeniami przepisów postępowania i jako wadliwa winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Z tych też przyczyn Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (vide art. 152 u.p.p.sa.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.