Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 144/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] listopada 2013 r. [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...], wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 84,5973 ha gruntów rolnych klas II-III, położonych na terenie gminy T. w miejscowości Z. i T., natomiast nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 62,3577 ha gruntów rolnych klas II-III, położonych na terenie gminy T. w miejscowości Z.

T. M. (dalej: "skarżąca") wnioskiem z 19 czerwca 2013 r. wystąpiła o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ww. decyzją uzasadniając, że jako strona postępowania bez własnej winy nie brała w nim udziału, mimo że jest właścicielką działek nr [...] i [...], będących przedmiotem postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] grudnia 2012 r. w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas II-III położonych na terenie T..

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznając, że zgodnie z art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, skarżąca - jako właścicielka działek nr [...] i [...] - nie jest stroną w postępowaniu przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczącym przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w ramach uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], odmówił wszczęcia postępowania.

Skarżąca pismem z 26 sierpnia 2013 r. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy. W piśmie tym zarzuciła organowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej: "Kpa"), art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie z [...] sierpnia 2013 r., uznając, że skarżąca nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że pomimo braku użycia w art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określeń "jedynie/tylko/wyłącznie", celem nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 8 marca 2013 r. w zakresie wprowadzenia art. 7 ust. 3a, w brzmieniu: "Stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta)." było wskazanie strony w tym postępowaniu. Organ wywodził, że ustawodawca wprowadzając ten przepis w szeroki sposób uzasadnił jego celowość, wskazując na potrzebę jednoznacznego określenia strony w postępowaniu dotyczącym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ zwrócił także uwagę, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2013 r. sygn. akt II OPS 1/13, dotyczącej postępowań wszczętych przed i po 26 maja 2013 r., tj. wejście w życie ustawy z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503), Sąd stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze stroną jest wyłącznie wójt (burmistrz), a nie właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie musi informować właścicieli gruntów rolnych o toczącym się postępowaniu w sprawie przeznaczenia ich gruntów na cele nierolnicze.

Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie powyższego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2013 r. wraz z poprzedzającym go postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

- art. 6 Kpa poprzez naruszenie obowiązku działania na podstawie przepisów prawa, w tym Konstytucji,

- art. 7 i 8 Kpa poprzez nieuwzględnienie naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy,

- art. 10 Kpa poprzez brak umożliwiania wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań art. 138 § 1 pkt 2 poprzez niedokonanie zmiany postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w ten sposób, iż zostałoby wznowione postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2012 r.,

- art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odmowę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2012 r. w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze 146,9559 ha gruntów rolnych klas II-III, położonych na terenie gminy T. w miejscowościach Z. i T., w sytuacji, gdy strona postępowania, tj. skarżąca, nie brała w nim udziału bez własnej winy;

- art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gatunków rolnych i leśnych, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że jedynie wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest stroną w postępowaniu w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolniczej

- art. 21 ust 1, art. 45 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności oraz prawa do sądu skarżącej.

Ponadto skarżąca wniosła o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie do zgodności art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gatunków rolnych i leśnych, z art. 21 ust 1 oraz art. 45 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie jej przymiotu strony postępowania administracyjnego dotyczącego wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia nieruchomości rolnej, a tym samym naruszenie prawa własności oraz prawa do sądu i odebranie jej możliwości zaskarżenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o niewyrażeniu zgody zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolniczne.

Zdaniem skarżącej fakt, iż w art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca wskazał, że stroną w postępowaniu w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie oznacza, iż w powyższym postępowaniu wykluczono udział innych stron. Argumentowała, że gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie dostępu do wskazanego wyżej postępowania jedynie na rzecz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), to art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych miałby brzmienie: "Stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest jedynie/tylko wójt (burmistrz, prezydent miasta)". Z uwagi na fakt, iż ustawodawca w inny sposób, niż podany wyżej, sformułował art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy stwierdzić, iż jego zamiarem nie było umożliwienie udziału w postępowaniu w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jedynie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) z wyłączeniem pozostałych stron.

Podkreśliła, iż jako właścicielka działek nr [...] i [...] jest zainteresowana zmianą ich przeznaczenia na cele nierolnicze, stąd ma interes prawny i przysługuje jej status strony w przedmiotowym postępowaniu. W ocenie skarżącej stanowisko to znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1882/10 stwierdził, że właściciel gruntu jest stroną postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia gruntu rolnego, ponieważ ma w tym interes prawny oparty na prawie rzeczowym. Podniosła, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż: "Oceniając interes prawny właściciela gruntu rolnego (leśnego) w postępowaniu o zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze (nieleśne) należy mieć na uwadze, że decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości i może ograniczyć dysponowanie własnością, gdyż np. utrudnia obrót nieruchomościami czy też ogranicza możliwość ich zabudowy. Podkreślić trzeba, że decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi są decyzjami administracyjnymi, które dotyczą konkretnego, oznaczonego indywidualnie terenu, z których wynikają określone prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i towarzyszące im obowiązki, przenoszone wraz z prawem do terenu. Każda zmiana przeznaczenia gruntów rolnych położonych na określonej działce ma wpływ na wartość, sposób zagospodarowania i użytkowanie tej działki, a wyniki postępowania administracyjnego mają bezpośredni związek z prawami o charakterze rzeczowym". Wskazała, że takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 148/10, z 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 92/10, z 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1017/09 oraz z 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 378/09.

W przedmiocie wniosku o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego skarżąca podniosła, iż odebranie przymiotu strony przez ustawodawcę w postępowaniu dotyczącym majątku obywatela RP, a tym samym odebranie możliwości kontroli decyzji organu administracji przez niezawisły sąd, stanowi rzeczywiste i ciężkie naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu oraz prawa własności, godząc w jego istotę. Zarówno bowiem podjęcie decyzji o przeznaczeniu terenu na cele rolnicze lub też podjęcie decyzji negatywnej w tym zakresie ingeruje we własność w takim stopniu, iż prawidłowość podjęcia decyzji w tej materii oraz udział strony w całym postępowaniu powinien być zagwarantowany przepisami. W tym skarżąca upatruje podstaw do skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zbadania konstytucyjności art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gatunków rolnych i leśnych.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na powyższą skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Z przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest uprawniony do badania jego legalności w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi. Zgodnie z art. 145 § 1 powołanej ustawy sąd uwzględni skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi jest postanowienie wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] listopada 2013 r. [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego, zakończonego decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...], w przedmiocie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych.

W ocenie skarżącej posiada ona legitymację do skutecznego wszczęcia postępowania wznowieniowego zakończonego ww. decyzją z [...] grudnia 2012 r., wywodząc swoje uprawnienie procesowe z posiadania prawa własności działek objętych postępowaniem dotyczącym zmiany przeznaczenia gruntu, zakończonym decyzją z [...] grudnia 2012 r.

Organ zakwestionował ten pogląd ze względu na ograniczenie kręgu stron postępowania w sprawie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych wynikające z art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W ocenie Sądu stanowisko skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym przeważa stanowisko odzwierciedlające poglądy zwolenników obiektywnej teorii strony (por. wyrok NSA w Warszawie z 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93, Glosa 1996, nr 1, z glosą I. Lipowicz i A. Agopszowicza), w którym przyjęto, że: "Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku". W sytuacji, w której przepisy ustaw szczególnych wymieniają osoby lub inne podmioty, które są stronami postępowania administracyjnego określonego w ustawie, organ administracji publicznej jest związany tymi przepisami (zob. np. wyrok NSA z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, ONSA WSA 2008, nr 1, poz. 12; OSP 2008, z. 3, poz. 3. Warunkiem przesądzającym dla uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie".

Ogólna zasada wynikajaca z art. 28 k.p.a. doznaje zatem ograniczeń z woli ustawodawcy, którą wyraża w przepisach szczególnych. Taki właśnie przepis znajduje się w ustawie z dnia 7 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 1205, ze zm.). Limituje on dostęp do udziału w postępowaniu w sprawie przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne, poprzez dodany w wyniku nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przepis ust. 3a do art. 7, w brzmieniu: "Stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta)". Dodanie ust. 3a do art. 7 ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazującego w sposób enumeratywny, kto jest stroną w postępowaniu o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów w sposób jednoznaczny przesądza komu przysługuje ten status w takim postępowaniu.

Wbrew twierdzeniom skarżącej rację należy zatem przyznać organowi, który wywodził, że pomimo braku użycia określeń "jedynie/tylko/wyłącznie", celem nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 8 marca 2013 r. w zakresie wprowadzenia art. 7 ust. 3a, w brzmieniu: "Stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta)." było wskazanie strony w tym postępowaniu. W konsekwencji słusznie organ odmówił przymiotu strony postępowania skarżącej, która w sposób nie budzący wątpliwości nie mieści się w kręgu stron postępowania wyznaczonych przez ustawodawcę. Wykładnia językowa wskazanego przepisu nie daje bowiem podstaw do wywodzenia, że wolą ustawodawcy było przyznanie statusu strony postępowania jeszcze innym podmiotom, poza wymienionymi w przepisie. Przeciwny pogląd prowadziłby do uznania przedmiotowego przepisu na zbędny, co stałoby w opozycji do reguł wykładni.

Ponadto kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wymaga interpretacji przywołanego przepisu art. 7 ust. 3a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w kontekście szczególnego charakteru postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia, bowiem decyzja objęta wnioskiem o wznowienie dotyczy instytucji prawnej udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Treść art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyraża zasadę według której, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 647, ze zm, dalej u.p.z.p.). W art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określone są sytuacje wymagające zgody właściwych organów na takie przeznaczenie. Przepis ten wymienia te organy oraz reguluje tryb wyrażania takiej zgody. Zgodnie z art. 17 pkt 6 u.p.z.p., po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zobowiązany wystąpić o opinie o projekcie planu, o jego uzgodnienie, a także, jeżeli zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wymaga zgody - o zgodę właściwego organu administracji publicznej na dokonanie takiej zmiany. Obligatoryjność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów wiąże się z tym, że uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem art. 17 u.p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. bez uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, powodując nieważność uchwały rady gminy (zob. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1900/08, CBOSA).

Jak wynika z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyrażenie zgody, o której mowa w ust 2 pkt 1, 2 i 5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Instytucję prawną wynikającą z treści art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy zatem rozpatrywać łącznie z przepisami u.p.z.p. W przypadku gdy w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidziano przeznaczenie dotychczasowych gruntów rolnych i/lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wójt (burmistrz, prezydent miasta) zwraca się o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów. Należy podkreślić, iż zgoda ta wyrażana jest w formie decyzji administracyjnej, która ze względu na swój szczególny charakter nie jest typową decyzją administracyjną wydawaną w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 1 § 1 k.p.a. W orzecznictwie NSA wskazano na nietypowy charakter wyżej wymienionej decyzji stwierdzając, iż "Decyzja o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych i leśnych na inne cele /nierolnicze i nieleśne/ ma zdecydowanie specyficzny charakter wynikający z usytuowania tej zgody w systemie prawa jako pewnego rodzaju instytucji stanowiącej konieczne ogniwo wstępne, aby gmina mogła zrealizować swoje zamierzenie planistyczne polegające na tym, że w akcie o charakterze prawa materialnego obowiązującym na ściśle określonym obszarze tej gminy, chce grunty rolne lub leśne przeznaczyć na cele odmienne od ich dotychczasowego charakteru i przeznaczenia. Jest to w istocie akt swoim celem mocno zbliżony do wymaganej procesem legislacyjnym zgody innego, współdziałającego organu, na wydanie aktu normatywnego, lub też na zamieszczenie w nim pewnego rodzaju unormowań wiążących się z koniecznością współdziałania różnych wyspecjalizowanych organów" (tak NSA w wyroku z 17 lutego 2010 r., sygn. akt. II OSK 329/09, LEX nr 592060). "Udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze należy postrzegać jako szczególny przykład współdziałania ustrojowo odrębnych organów samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej. Procedura zakładająca wystąpienie o zgodę, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazuje na istnienie więzi funkcjonalnej między ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi a ustrojowo odrębnymi od niego podmiotami samorządu terytorialnego. Pomimo, że art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia wystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze obok nałożonego na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obowiązku wystąpienia o zaopiniowane i uzgodnienie projektu planu miejscowego przez inne organy, wskazane środki prawne posiadają odmienny charakter" (zob. uchwała NSA w Warszawie, 7 sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OSP 1/13, LEX nr 1404020).

Interes prawny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, oderwanego od sytuacji faktycznej, w której znajduje się podmiot administrowany. Takiego interesu nie da się zatem wywieść z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem skuteczność decyzji w sprawie udzielenia zgody, jak to zostało podkreślone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2010 r. sygn. II OPS 1/10, realizuje się w płaszczyźnie wyłącznie normatywnej (uchwalenia aktu prawa miejscowego). Dopiero wejście w życie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającego obszar objęty decyzją, na cele nierolnicze (art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), wpływa na wykonywanie prawa własności przez podmioty, którym te prawa rzeczowe na obszarze objętym miejscowym planem przysługują. W toku niezakończonej procedury planistycznej nie można mówić o tym, by uprawnienia lub obowiązki wskazanych podmiotów zostały przez prawo określone w sposób definitywny. Adresatem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze jest wyłącznie gmina, a pozostałe podmioty zainteresowane przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze mogą poszukiwać ochrony swoich uprawnień związanych z wykonywaniem prawa własności nieruchomości w drodze skorzystania ze środków prawnych, które przewidziane zostały w tym zakresie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o samorządzie gminnym. W pełni należy się zgodzić ze stanowiskiem, zgodnie z którym podmioty faktycznie zainteresowane (pozytywnie lub negatywnie) zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, przed wystąpieniem gminy o udzielenie zgody, mogą swoją intencję w odniesieniu do przeznaczenia nieruchomości wyrażać poprzez składanie do gminy wniosków planistycznych. W świetle treści art. 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wnioski takie nie skutkują wszczęciem procedury planistycznej, niemniej jako wnioski rejestrowane (art. 31 ust. 1 ustawy), mogą mieć faktyczny wpływ na prowadzoną przez gminę politykę przestrzenną, prowadząc do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 2442/12, CBOSA). W przypadku sporządzenia projektu planu oraz udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości mogą wypowiedzieć się na temat treści proponowanych rozwiązań planistycznych w formie przez prawo określonej: składając wnioski do planu (art. 17 pkt 1 ustawy), wnosząc uwagi do projektu planu (art. 18 ust. 1 ustawy) oraz uczestnicząc w dyskusji publicznej bądź na sesji rady gminy. Dopiero w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości objętych planem będzie służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę. Przedstawiona wykładnia art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pozwala stwierdzić, że uprawnienia podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych pozostają zharmonizowane z układem podmiotowym, jaki przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczają dla postępowania uzgodnieniowego.

Przedstawioną wyżej wykładnię przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13, CBOSA.

Skład orzekający w sprawie, w pełni podzielając przytoczony wyżej wywód, wobec istnienia gwarancji ochrony prawa własności, przejawiającej się w możliwości wypowiedzenia się do treści planu przez właścicieli działek, których dotyczy plan w formie przez prawo określonej, tj.: składając wnioski do planu (art. 17 pkt 1 ustawy), wnosząc uwagi do projektu planu (art. 18 ust. 1 ustawy) oraz uczestnicząc w dyskusji publicznej bądź na sesji rady gminy, a wreszcie – poprzez zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie uznał istnienia podstaw do zadośćuczynienia wnioskowi skarżącej o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

Należy ponadto zaakcentować, że w powołanej wyżej uchwale z 25 listopada 2013 r. stwierdzono, iż właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, z późn. zm.) nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503).

Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Organy oceniły cały zgromadzony materiał dowodowy. Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W tym stanie rzeczy uznając postanowienie za prawidłowe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.