Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1438/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 2a i 2b oraz art. 40b ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz - spr., Anna Łukaszewska – Macioch, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 15 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. [...] w O. – Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Po 33/04 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. [...] w O. – Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w R. na rzecz [...] Sp. z o.o. [...] w O. – Z. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Po 33/04, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. [...] O.-Z., na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] w przedmiocie kary pieniężnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów i własną, następującą ocenę prawną.

Decyzją z [...], wydaną na podstawie art. 13 ust. 2a i 2b oraz art. 40b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) Naczelnika Urzędu Celnego w O., została obciążona [...] Sp. z o.o. karą pieniężną w wysokości 5.040 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. (Sąd podał błędnie wysokość kary, która w istocie wynosiła 720 zł.) Podstawę stanowiły ustalenia kontroli pojazdu przeprowadzonej [...] listopada 2002 r., utrwalone w protokóle.

W odwołaniu od tej decyzji, Spółka podważyła prawidłowość pomiaru z powodu braku możliwości zweryfikowania prędkości pojazdu oraz brak weryfikacji pomiarów na wadze statycznej oraz wydanie decyzji pozbawionej podstaw prawnych, wobec utraty mocy obowiązującej zarządzenia nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar.

Powyższą decyzję utrzymał w mocy Dyrektor Izby Celnej w R.. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na wynik pomiaru dokonanego na wadze dynamicznej, posiadającej ważne świadectwo legalizacyjne, wskazujący przekroczenie na drugiej osi pojazdu dopuszczalnych norm nacisku. Organ odwoławczy przedstawił techniczne etapy procesu ważenia oraz system zabezpieczeń zapewniający jego prawidłowy przebieg, a także stwierdził, że brak reakcji aparatury kontrolnej podważa zasadność jakiegokolwiek kwestionowania wyniku ważenia. Nie ma zatem podstaw do jego powtarzania, ani do żądania weryfikacji ważenia na wadze statycznej, skoro to właśnie waga dynamiczna służy do sprawdzania faktycznych nacisków osi na jezdnię. Odnosząc się do powołanych przez stronę wyroków Trybunału Konstytucyjnego sygn. P 7/98 oraz NSA III RN 9/2000, Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że orzeczenia te nie odnoszą się do przepisów prawnych, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Sp. z o.o., podnosząc w dużej mierze zarzuty zawarte w odwołaniu. Skarżąca zarzuciła Dyrektorowi Izby Celnej naruszenie art. 8 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. – Prawo o miarach (Dz. U. Nr 55, poz. 248 ze zm.) w związku z art. 11 i 51 ustawy z dnia 12 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy u działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw poprzez wydanie decyzji w oparciu o wyniki ważenia pojazdu dokonane na urządzeniu wagowym, którego stosowanie nie miało w świetle powyższych przepisów podstawy prawnej. Skarżąca podniosła też naruszenie art. 10 § 1, art. 40 § 1 i art. 45 k.p.a. W skardze wskazano, że decyzja została doręczona osobie nieuprawnionej do jej odbioru, właściwa strona postępowania dowiedziała się o wszczętym postępowaniu już po jego zakończeniu i wydaniu decyzji, w związku z czym nie miała możliwości zapoznać się z materiałem dowodowym i wypowiedzieć się co do niego. Skarżąca podkreśliła też, że w decyzjach organów obu instancji nie ustosunkowano się do zastrzeżeń kierowcy wniesionych do protokołu kontroli.

Skarżąca Spółka powołała się na fakt, że we wszystkich sprawach, w których dokonywano kontroli, przekroczenie dopuszczalnego nacisku stwierdzono na drugiej osi pojazdu, która jest osią napędową, w konsekwencji czego w trakcie ruszania pojazdu wykazuje znacznie większy nacisk niżby to wynikało z wagi ładunku.

Skarżąca podniosła również, że urządzenia kontrolne wagi nie zapewniają sygnalizacji o błędzie, gdy pojazd przejeżdża przez wagę ze zmienną prędkością, jeśli tylko prędkość ta mieści się w odpowiednich granicach. Jako załącznik do skargi przedstawiono opinię prawną dotyczącą stosowania wag dynamicznych do kontroli nacisku osi pojazdów i zespołów pojazdów, wdaną przez Instytut Studiów Podatkowych [...], zgodnie z którą stosowanie wag dynamicznych do wyznaczania masy i nacisku osi pojazdów było zgodne obowiązującymi przepisami do dnia 30 czerwca 2002 r. pod warunkiem, że odbywało się z zachowaniem określonych w tych przepisach wymagań i warunków dotyczących konstrukcji i użytkowania tych wag.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w R. podtrzymał w całości swą dotychczasową argumentację, szczegółowiej odnosząc się do postawionych zarzutów.

W dniu 30 lipca 2004 r. pełnomocnik Skarżącej adwokat D. S. wniósł pismo uzupełniające skargę, w którym podniósł dodatkowo, że decyzja organu I instancji nie została podpisana przez osobę upoważnioną do wydawania decyzji w imieniu Naczelnika Urzędu Celnego, w związku z czym naruszono art. 107 § 1 k.p.a. Pełnomocnik w piśmie z dnia 5 grudnia 2005 r. wniósł o rozważenie ewentualnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w razie gdyby upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych nie określało precyzyjnie zakresu wydawania decyzji i nie zostało podpisane przez uprawnioną osobę.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 12 grudnia 2005 r. o przedstawienie stosownego upoważnienia wydanego przez Naczelnika Urzędu Celnego w O. dla Kierownika Zmiany, którego podpis widnieje pod decyzją z dnia [...], nr [...], Zastępca Naczelnika Urzędu Celnego w O. wskazał, że zakres obowiązków i uprawnień kierownika zmiany A. K. jest określony w Kartach zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariuszy wydanych na podstawie decyzji nr 3 Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz art. 283 i 284 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. – Kodeks celny (Dz. U. Nr 23, poz. 117 ze zm.). W zakresie ustalonym dla kierownika zmiany w pkt I.1.D i pkt IV Karty, funkcjonariusz posiadał uprawnienia do podejmowania i wydawania decyzji oraz podpisywania pism w ramach właściwości rzeczowej, w zakresie spraw załatwianych w toku służby. Naczelnik Urzędu Celnego w Z. G. zaznaczył też, że użycie stempla "z upoważnienia Dyrektora Urzędu Celnego" przy podpisywaniu decyzji organu I instancji było – pomimo reformy administracji celnej – dozwolone na podstawie art. 38 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 41, poz. 365 ze zm.).

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny, po dokonaniu kontroli legalności decyzji stwierdził, iż jest ona wolna od uchybień, które skutkowałyby uchyleniem decyzji.

Odnosząc się do zarzutu podpisania decyzji przez osobę nieuprawnioną, Sąd powołał się na ustawę z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 41, poz. 365 z późn. zm.) która w art. 2 pkt 2 zniosła organ administracji państwowej w sprawach celnych – dyrektora urzędu celnego i utworzono organ naczelnika urzędu celnego (art. 3 pkt 2), do którego zakresu działania przeszły dotychczasowe zadania i kompetencje dyrektorów urzędów celnych w zakresie indywidualnych postępowań w sprawach celnych (art. 5 ust. 1). Odpowiadając na wezwanie Sądu o przedstawienie stosownego upoważnienia dla Kierownika Zmiany podpisanego pod decyzją organu I instancji, Naczelnik Urzędu Celnego w O. przedstawił 2 dokumenty: decyzję nr [...] Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] czerwca 2002 r. i decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w R. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...].

Ze względu na datę wydania decyzji w I instancji, miarodajna dla oceny prawidłowej delegacji kompetencji mogłaby być jedynie pierwsza z wymienionych decyzji. Na jej podstawie upoważniono Zastępcę Naczelnika Urzędu Celnego i Kierowników Oddziałów do podejmowania w imieniu Naczelnika decyzji, jak i wykonywania obowiązków lub innych czynności przypisanych temu organowi jako organowi administracji celnej, zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Urzędu Celnego w O.. W § 2 decyzji określono, że Zastępca Naczelnika i Kierownicy Oddziałów mogą przekazać nadane im uprawnienia kierownikom komórek organizacyjnych oraz funkcjonariuszom celnym, zgodnie z podziałem kompetencji określonym w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Celnego. W piśmie z dnia 14 grudnia 2005 r. Naczelnik Urzędu Celnego w O. określił, iż Kierownik Zmiany był upoważniony do podpisania decyzji na podstawie pkt I.1.D i pkt IV Karty zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariuszy, wydanej na podstawie decyzji nr 3 Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz art. 283 i 284 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. – Kodeks celny (Dz. U. Nr 23, poz. 117 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutów dotyczących sposobu ważenia i wydanych pomiarów, Sąd powołał się na ustalenia organów, że ważenia pojazdu dokonano przy pomocy dynamicznej wagi samochodowej typu RPT-97-114, przystosowanej do ważenia pojazdów. Waga ta posiada ważne świadectwo legalizacji nr [...] z dnia [...] października 2001 r., wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Z. G., a wagi tego typu zostały zatwierdzone decyzją Prezesa GUM z 28 kwietnia 1997 r. nr ZT 314/97 do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdów. Wydając to świadectwo Naczelnik Obwodowego Urzędu Miar w Z. G., powołał zarządzenie nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa nr 6, poz. 40), które m.in. określa konstrukcję, wykonanie i zainstalowanie wagi, a także jej właściwe stosowanie. Sąd stwierdził, że opisany szczegółowo przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a niezakwestionowany przez skarżącą opis przebiegu ważenia, odpowiada warunkom określonym w cytowanym zarządzeniu.

W ocenie Sądu jeżeli uwzględnić, że samochody poruszają się po drodze z większą prędkością i większym przyspieszeniem, to przeciążenia osi przekraczające dopuszczane normy są znacznie większe i muszą niekorzystnie odbijać się na jakości dróg. Zatem niewielkie wahania prędkości, w trakcie ważenia nie mogą prowadzić do zafałszowania danych dotyczących nacisków na osie.

Bez znaczenia Sąd uznał zawarty w opinii zarzut, jakoby zarządzenie nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. utraciło moc po dniu 30 czerwca 2002 r., jako że zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. – Prawo o miarach (Dz. U. z 1993 r. Nr 55, poz. 248 ze zm.) zatwierdzenie przyrządu pomiarowego jest decyzją administracyjną Prezesa GUM. Pomiarów na wadze można było zatem dokonywać przez cały okres ważności świadectwa legalizacji, tj. do 31 października 2003 r. Nie można zatem skutecznie powoływać się na utratę mocy zarządzenia nr 39 Prezesa GUM po dniu 30 czerwca 2002 r., bowiem w czasie wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywało świadectwo legalizacji wagi nr [...], wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Z. G., a także decyzja Prezesa GUM z dnia 29 kwietnia 1997 r. nr ZT 314/97.

Sąd pierwszej instancji nie znalazł również podstaw do uznania zarzutów skarżącej dotyczących rzekomych uchybień formalnych, polegających na nieustosunkowaniu się do zastrzeżeń kierowcy wobec sposobu ważenia. Wbrew twierdzeniu skarżącej, w protokole ani też na dokumencie zatytułowanym "Wynik ważenia na wadze dynamicznej", nie ma żadnych zastrzeżeń kierowcy wobec sposobu ważenia. Ponadto stwierdził, że mając na uwadze jakość techniczną wagi, jej wyposażenie w szereg zabezpieczeń gwarantujących prawidłowość procesu ważenia, a także wskazane wyżej świadectwa legalizacji trzeba stwierdzić, że żądanie ponownego ważenia jest bezzasadne i organ nie miał obowiązku dokonywania kolejnego pomiaru. Z tych względów uznał, że protokół kontroli został słusznie przyjęty za podstawę ustaleń faktycznych zaskarżonej decyzji.

Jako nietrafny ocenił Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. przez wydanie decyzji z dnia [...], mimo braku przepisów określających sposób dokonywania pomiarów samochodowych na wagach. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji i decyzji z [...] nie były bowiem jakiekolwiek przepisy regulujące sposób ważenia pojazdów, lecz wskazane prawidłowo w podstawach prawnych obu decyzji przepisy materialnoprawne.

Ponadto Sąd stwierdził, że istotnie, podczas ważenia brak było osoby prawidłowo umocowanej do reprezentowania spółki. Jednakże skarżąca jest spółką prawa handlowego i jako podmiot gospodarczy – profesjonalistą. Powinna zatem wiedzieć na podstawie powszechnie obowiązującego i należycie ogłoszonego prawa, że przy przekraczaniu granic Rzeczypospolitej Polskiej, wszystkie samochody ciężarowe poddawane są w postępowaniu administracyjnym kontroli co do przestrzegania warunków określonych w ustawie i rzeczą organów Spółki było zadbać, by w każdym samochodzie ciężarowym przekraczającym granice państwa znajdowała się osoba, posiadająca upoważnienie do reprezentowania Spółki w owym postępowaniu administracyjnym.

Nie było zatem żadnych przeszkód by Spółka - precyzując należycie zakres pełnomocnictwa - udzieliła np. kierowcy pojazdu bądź osobie mu towarzyszącej, stosownego pełnomocnictwa przed wyruszeniem w trasę, co pozwoliłoby na pełną realizację art. 61 § 4, art. 10 § 1, art. 45 w związku z art. 40 § 2 k.p.a. już w postępowaniu administracyjnym.

Co do naruszenia zasady udziału stron i obowiązku wysłuchania strony, to przepis art. 10 § 2 k.p.a. zezwala na pominięcie udziału. W tym przypadku wymaganie prawidłowej reprezentacji strony nie byłoby racjonalne, a pociągając za sobą dotkliwe zakłócenia w funkcjonowaniu organów celnych groziłoby niepowetowanymi stratami w rozumieniu art. 10 § 2 k.p.a.

W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 9 k.p.a. Skarżąca nie przedłożyła bowiem żadnego dowodu, wskazującego na nieprawidłowość pouczeń udzielanych kierowcy na stanowisku pomiarowym. Charakter urządzenia, jakim jest waga z wysoko wyspecjalizowanym oprogramowaniem, posiadająca właściwe świadectwo legalizacji, pozwala na przyjęcie, że sposób przeprowadzenia ważenia był prawidłowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] sp. z o.o. i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niewzięciu pod uwagę z urzędu wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy, a w szczególności faktu, że decyzja organu celnego pierwszej instancji została oparta na okolicznościach, które nie zostały udowodnione; decyzja organu celnego pierwszej instancji została oparta na niewłaściwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym; decyzja organu drugiej instancji utrzymywała w mocy decyzję, która nie posiadała właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego; oparciu wyroku na okolicznościach, które nie zostały wykazane w toku procesu i nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy,

2) art. 106 § 3 i 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwej ocenie materiału dowodowego i przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów z dokumentów zawnioskowanych przez stronę przez nieprawidłowe przyjęcie, że osoba podpisująca decyzję w imieniu Dyrektora UC R. była prawidłowo upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych.

Powołując się na powyższe naruszenia prawa, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd winien był z urzędu wziąć pod uwagę fakt, że decyzja została oparta na jednym dowodzie, tj. protokole ważenia. Przed wydaniem decyzji Spółka nie mogła się wypowiedzieć co do przeprowadzonego dowodu i co za tym idzie okoliczności z niego wynikające nie zostały udowodnione. Sąd co prawda prawidłowo ustalił, że kontrolowany kierowca nie był reprezentantem Spółki, lecz z okoliczności tej nie wysnuł oczywistego wniosku, że protokół ważenia nie mógł być uznany za dowód w sprawie. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że uchybienie procesowe w postaci braku reprezentanta Spółki nie mogło skutkować uchyleniem decyzji, albowiem strona wszelkie zarzuty mogła podnieść w odwołaniu od decyzji. Nadto Sąd uznał, że odstąpienie od zasady z art. 10 § 1 k.p.a. mogło w niniejszej sprawie nastąpić. Jednakże w uzasadnieniu wyroku nie wskazał, jaki przepis procesowy uprawnia organy celne od odstąpienia od ogólnych zasad prawa administracyjnego przy wydawaniu decyzji w sprawie wymierzenia kar pieniężnych za przejazd pojazdem ponadnormatywnym bez wymaganego zezwolenia, Zdaniem skarżącej w prawie polskim brak jest takiego przepisu, stąd też organy celne złamały prawo uniemożliwiając stronie czynny udział w postępowaniu. Sąd uznał jednak, że odstąpienie od tej zasady uzasadniała treść art. 10 § 2 k.p.a., albowiem groziłoby to niezwykle dotkliwym zakłóceniem pracy organu celnego, co skutkowałoby niepowetowanymi stratami materialnymi. Zdaniem skarżącej Sąd oparł swoje stanowisko na okolicznościach, które nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, albowiem z żadnego dowodu nie wynika, aby istniała choćby najmniejsza groźba jakiejkolwiek straty materialnej. Sąd uznał, że dopuszczenie do postępowania uprawnionego przedstawiciela strony pociągnęłoby niezwykle dotkliwe zakłócenie funkcjonowania organów celnych. Skarżąca uważa taki pogląd za błędny, albowiem wykonywanie przez organ administracji obowiązków ustawowych nigdy nie może być potraktowane za dotkliwe zakłócenie jego funkcjonowania. Generalnie należałoby uznać, że żaden przepis prawa polskiego nie każe organowi administracji celnej wydawać decyzje w takiej sprawie natychmiast po dokonaniu ważenia pojazdu. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby prawidłowo przeprowadzić postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami. Podsumowując, decyzja nie była oparta na prawidłowo przeprowadzonym dowodzie, skoro przed wydaniem decyzji nie został z nim zapoznany upoważniony reprezentant skarżącej. Sąd przed wydaniem wyroku nie wziął pod uwagę faktu, że organy celne nie podjęły żadnych działań zmierzających do zapewnienia udziału w postępowaniu skarżącej Spółki. Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że skarżąca nie ma prawnego obowiązku upoważniania wszystkich swoich pracowników do reprezentacji Spółki. W tym zakresie obraza przepisów postępowania miała istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślono, że wobec braku odmiennych dyspozycji ustawowych, organy uprawnione do kontroli pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy, powinny w postępowaniu zmierzającym do wymierzenia kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, kierować się regułami procedury administracyjnej. Rozstrzygnięcia o obciążeniu podmiotu karą z tego tytułu, winny przede wszystkim zostać poprzedzone przeprowadzeniem wszelkich czynności niezbędnych do prawidłowego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, co z kolei uzależnione jest od właściwego i wyczerpującego zebrania dowodów, a następnie ich wszechstronnego rozważenia i oceny, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego określonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 7 k.p.a. organ administracji w toku postępowania administracyjnego przede wszystkim winien stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego aż do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl wskazanej wyżej zasady ogólnej, w toku całego postępowania należy także uwzględnić słuszny interes indywidualny stron tego postępowania, który z reguły nie pokrywa się z interesem społecznym. Niedopuszczalne jest zatem dokonywanie ustaleń stanowiących podstawę do władczego rozstrzygania o prawach lub obowiązkach podmiotów stosunku administracyjnoprawnego, w sposób dowolny i arbitralny, z pominięciem kodeksowych reguł postępowania dowodowego.

Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej opowiadając się za trafnością stanowiska Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty Sąd drugiej instancji uznał za trafne.

Jako nieuzasadniony oceniono zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy ppsa poprzez uznanie, że w rozpoznawanej przez organ sprawie nie miał zastosowania art. 10 § 1 k.p.a. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi jedną z naczelnych zasad tego Kodeksu. Możliwość odstąpienia od tej zasady określa § 2 art. 10 k.p.a. Dotyczy to sytuacji, w której zapewnienie prawa czynnego udziału strony w postępowaniu groziłoby niepowetowaną szkodą materialną. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Ważenie pojazdu w celu sprawdzenia nacisku poszczególnych osi na drogę jest wykonywane w chwili przekroczenia granicy. Jest ono podstawową czynnością postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Mając na uwadze długi okres oczekiwania przez samochody ciężarowe na przekroczenie granicy, stosowanie do tej czynności zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. w przypadku, gdy w pojeździe nie znajduje się osoba będąca przedstawicielem bądź pełnomocnikiem strony, groziłoby paraliżem przejścia granicznego. Bezwzględne wymagania prawidłowej reprezentacji strony, spowodowałoby znaczne utrudnienia w pracy organów celnych i groziłoby niepowetowanymi stratami materialnymi. Z tych względów stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w sprawie miał zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a.

Trafny jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 i 5 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.a. Ocena przeprowadzonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dowodów z dokumentów w postaci decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w R. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] i decyzji nr [...] Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] oraz pisma Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia 12 grudnia 2005 r. i wyprowadzenie wniosku, że Kierownik zmiany, którego podpis znajduje się pod decyzją z dnia [...] działał z upoważnienia naczelnika było błędne.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż z art. 268a k.p.a. wynika, że organ administracji może upoważnić na piśmie pracowników kierowanej przez siebie jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych. W piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że upoważnienie musi być skierowane do konkretnego pracownika, a nie osoby zajmującej określone stanowisko. Powinno ono określać rodzaj spraw, które z upoważnienia organu może on załatwiać (por. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, t. II, s. 601-603). Podobne stanowisko przyjęto także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 349/05, z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 834/06, sygn. akt I OSK 832/06, sygn. akt I OSK 833/06.

Z decyzji nr [...] Naczelnika Urzędu Celnego w O. z dnia [...] czerwca 2002 r. wydanej na podstawie art. 283 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (Dz. U. Nr 23, poz. 117 ze zm.) wynika, że do podejmowania decyzji w imieniu Naczelnika Urzędu Celnego w O. upoważnieni zostali Zastępca Naczelnika oraz Kierownicy Oddziałów (§ 1). Stosownie do § 2 tej decyzji "osoby wymienione w § 1 mogą przekazać nadane im uprawnienia kierownikom komórek organizacyjnych oraz funkcjonariuszom celnym Urzędu Celnego w O.. Obowiązki i uprawnienia nadane przez Naczelnika Urzędu lub za jego zgodą określa się w kartach zakresu obowiązków i uprawnień funkcjonariuszy". Analiza tej decyzji prowadzi do wniosku, iż jest to akt generalny o charakterze wewnętrznym, a nie akt indywidualny upoważniający konkretnego wskazanego z imienia i nazwiska funkcjonariusza celnego do wydawania decyzji w imieniu Naczelnika Urzędu Celnego w O.. Decyzją tą jest zatem upoważnienie, o którym mowa w art. 268a k.p.a.

Ponadto zauważyć należy, że podstawy prawnej do upoważnienia funkcjonariuszy celnych do wydawania decyzji w imieniu Naczelnika Urzędu Celnego nie mógł stanowić żaden z punktów art. 283 Kodeksu celnego, powołany w decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w O. nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., ani też art. 284 § 2 Kodeksu celnego powołany w podstawie prawnej decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w R. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził dowodu z Karty zakresu obowiązków i uprawnień pracownika – dokument ten przesłany został dopiero po wniesieniu skargi kasacyjnej do Sądu I instancji, a oparł się jedynie w tym względzie na danych zawartych w piśmie Naczelnika Urzędu Celnego w O..

Zachodziła zatem potrzeba dopuszczenia dowodu z tego dokumentu i rozważenie, czy odpowiednie postanowienie w Karcie zakresu obowiązków i uprawnień pracownika wydającego decyzję w tej sprawie można uznać za indywidualne uprawnienie do wydawania decyzji w imieniu Naczelnika Urzędu Celnego w O..

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 2 lit. b i § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 348 z póź. zm.).