Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 391/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.91 ust 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 § 1 lit a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 2 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 733/20 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2020 r. nr KOA 15/Op/20 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia "Dobry start" uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 stycznia 2020 r., nr KOA 15/Op/20, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia "Dobry start", wyrokiem z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 733/20, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Burmistrz Miasta [...] decyzją z 29 listopada 2019 r., po rozpatrzeniu wniosku R.M. z 4 września 2019 r., odmówił przyznania świadczenia o nazwie "Dobry start" na dziecko uznając, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek do jego przyznania określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. z 2018 r. poz. 1061).

R.M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy zaznaczył, że wniosek skarżącej nie został uwzględniony, ponieważ nie należy ona do żadnej kategorii osób wymienionych ww. rozporządzeniu wykonawczym do ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1111 ze zm.).

SKO w Warszawie podkreśliło, że ww. ustawa, jak wynika z treści art. 1: 1) określa zasady i formy wspierania rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych; 2) zasady i formy sprawowania pieczy zastępczej oraz pomocy w usamodzielnianiu jej pełnoletnich wychowanków; 3) zadania administracji publicznej w zakresie wspierania rodziny zastępczej; 4) zasady finansowania wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej; 5) zadania w zakresie postępowania adopcyjnego. Zakres przedmiotowy tej ustawy jest więc znacznie szerszy, aniżeli objęty rozporządzeniem wykonawczym Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r., które dotyczy tylko programu "Dobry start".

Rozporządzenie to zawiera zamknięty katalog osób - obywateli polskich oraz cudzoziemców, którym należne jest ww. świadczenie. Nie wymieniono w nim cudzoziemców, którzy posiadają wyłącznie tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca, czyli swoisty jego dowód osobisty.

SKO w Warszawie zaznaczyło, że R.M. nie załączyła do wniosku o przyznanie świadczenia karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", ani zezwolenia na pobyt tymczasowy, czy dokumentu pobytowego, o jakim mowa w art. 1 ust. 2 lit. a rozporządzenia Rady WE nr 1030/2002 z dnia 13 czerwca 2002 r. z adnotacją "ICT", wydanego przez inne państwo członkowskie UE, gdy celem pobytu na terytorium RP jest wykonywanie pracy w charakterze pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż wewnątrz przedsiębiorstwa.

Warunki przyznawania pomocy finansowej w formie świadczenia "Dobry start" określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. i dotyczą tylko tego programu, zatem nie jest zasadne odwoływanie się do zawartych w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. znacznie szerszych regulacji dotyczących nieprawidłowo funkcjonujących rodzin. Zasadność zgłoszonego żądania podlega zaś ocenie właściwego organu administracji, którym w tej sprawie jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. Decyzja organu pierwszej instancji jest więc zgodna z przepisami ww. ustawy oraz przepisami rozporządzenia wykonawczego powołanymi jako jej podstawa prawna i nie jest wadliwa w innym względzie, a więc nie podlega uchyleniu.

R.M. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

- § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" w związku z art. 187a ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, art. 91 ust. 1 Konstytucji RP i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji zawężenie ustawowego katalogu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia "Dobry start", pomimo że rozporządzenie zostało wydane z przekroczeniem ustawowych kompetencji przyznanych Radzie Ministrów w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;

- art. 187a ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i art. 5 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, poprzez odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia pomimo spełnienia wskazanych w ustawie warunków warunkujących przyznanie świadczenia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 23 czerwca 2020 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, które poparło zarzuty podnoszone w skardze. Zdaniem Stowarzyszenia rozporządzenie wykonawcze do art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w sposób sprzeczny z Konstytucją RP zawęża krąg cudzoziemców uprawnionych do skorzystania z programu "Dobry start".

We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę uznając stanowisko organów w sprawie za prawidłowe.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że R.M. występując o przyznanie świadczenia "Dobry start" na dziecko załączyła do wniosku tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca. Powołany wyżej § 2 rozporządzenia z dnia 30 maja 2018 r., zawierający zamknięty katalog osób uprawnionych do świadczenia, nie wymienia cudzoziemców przebywających na terytorium RP posiadających – tak jak skarżąca - jedynie tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca. Aby ubiegać się o wskazane świadczenie cudzoziemiec zamieszkujący na terytorium RP musi natomiast spełniać wymogi określone w powołanym § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 30 maja 2018 r., tj. legitymować się stosownymi dokumentami szczegółowo w tym przepisie wymienionymi. Do dokumentów takich zalicza się m.in. kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", zezwolenie na pobyt tymczasowy, czy też właściwy dokument pobytowy. Wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenie "Dobry start" przepisy rozporządzenia nie wymieniają jednakże cudzoziemca przebywającego na terytorium RP posiadającego jedynie tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca. Słusznie zatem organy orzekające uznały, że skarżąca nie spełnia przesłanek uprawniających do ubiegania o przedmiotowe świadczenie. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna.

Odnosząc się natomiast do powoływanych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 91 ust. 1 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz przytoczonego wyroku WSA w Warszawie z 17 maja 2019 r. sygn. akt I SAB/Wa 49/19, w którym stwierdzono m.in., że wykluczenie kategorii cudzoziemców, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. świadczy o tym, że rozporządzenie określając w § 2 zakres podmiotowy beneficjentów świadczenia "Dobry start" zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, o której mowa w art. 187a ust. 2 tej ustawy, Sąd I instancji podzielił w tej kwestii stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2734/19. W orzeczeniu tym NSA podkreślił, że § 2 ww. rozporządzenia jest niezgodny z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. regulując kwestie zastrzeżone do materii ustawowej i wykluczając cudzoziemców przebywających na terytorium RP, którym zostało wydane tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca z możliwości uzyskania świadczenia "Dobry start", co stanowi również naruszenie w tym zakresie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Trzeba mieć jednak na uwadze, że rozpatrując wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia organy zobowiązane są stosować przepisy rozporządzenia, zgodnie z treścią art. 6 kpa. Rozporządzenie to formalnie obowiązuje. Jak zaznaczył NSA w ww. wyroku, organy administracji publicznej nie zostały wyposażone w kompetencje do oceny zgodności aktów podustawowych z ustawami. Nawet więc w sytuacji, gdy organ stosując rozporządzenie dostrzeże w jego treści wykroczenie poza delegację ustawową, w oparciu o którą zostało ono wydane – nie pozostaje mu nic innego jak zastosować przepis rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie oczywiste jest, że skarżąca nie należy do kategorii osób wymienionych w § 2 ww. rozporządzenia, brak było więc podstaw do przyznania jej prawa do wnioskowanego świadczenia.

Skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania – S.I.P. zaskarżając wyrok w całości. Rozstrzygnięciu Sądu I instancji zarzucono na mocy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt2 p.p.s.a. w zw. zart. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" w zw. z art. 187a ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w zw. art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w zw. z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, polegającego na błędnym zastosowaniu § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start", kiedy to wskazany przepis został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej uregulowanej w art. 187a ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, co stanowi również naruszenie art. 91 ust. 1 Konstytucji RP i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, a tym samym w sprawie powinien zostać zastosowany art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że w sposób bezpośredni skutkowało błędnym przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że słusznie przyjęły organy administracyjne obu instancji, że cudzoziemcy posiadający tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca nie znajdują się w katalogu podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia "Dobry start", kiedy to z regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wynika, że cudzoziemcy posiadający tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca znajdują się w katalogu podmiotów w stosunku, do których stosuje się regulacje ww. ustawy.

Skarżące kasacyjne Stowarzyszenie wniosło na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, jeżeli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Ponadto wniesiono na postawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że błędnie Sąd przyjął, że w związku z tym, iż Skarżąca nie spełnia przesłanek wskazanych w § 2 rozporządzenia "Dobry start", należy odmówić Skarżącej przyznania świadczenia "Dobry start". Wskazane stanowisko Sądu wynika z zastosowania błędnej podstawy prawnej w zakresie prawa materialnego znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. z zastosowania § 2 rozporządzenia, a nie art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (dalej: "ustawa o wspieraniu rodziny"). Skarżący kasacyjnie powołując się na orzecznictwo wskazał, że należy przyjąć, że w niniejszej sprawie Sąd powinien zastosować w sposób bezpośredni art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o wspieraniu rodziny.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do oceny, czy w świetle przepisów art. 5 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 187a ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny oraz § 2 rozporządzenia, obcokrajowcowi, który dysponuje tymczasowym zaświadczeniem tożsamości, natomiast nie dysponuje żadnym z dokumentów wskazanych w § 2 rozporządzenia, przysługuje możliwość uzyskania świadczenia "Dobry start".

Sąd I instancji stwierdził, że aby ubiegać się o wskazane świadczenie, cudzoziemiec zamieszkujący na terytorium RP musi spełniać wymogi określone w powołanym § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 30 maja 2018 r., tj. legitymować się stosownymi dokumentami szczegółowo w tym przepisie wymienionymi.

Sąd I instancji wskazał przy tym, że podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2734/19, co do tego, że rozporządzenie określając w § 2 zakres podmiotowy beneficjentów świadczenia "Dobry start" zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, o której mowa w art. 187a ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny. W orzeczeniu tym NSA podkreślił, że § 2 ww. rozporządzenia jest niezgodny z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o wspieraniu rodziny regulując kwestie zastrzeżone do materii ustawowej i wykluczając cudzoziemców przebywających na terytorium RP, którym zostało wydane tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca z możliwości uzyskania świadczenia "Dobry start", co stanowi również naruszenie w tym zakresie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd I instancji zaznaczył, że rozpatrując wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia organy zobowiązane są stosować przepisy rozporządzenia, zgodnie z art. 6 k.p.a. Jak zaznaczył NSA w ww. wyroku, organy administracji publicznej nie zostały wyposażone w kompetencje do oceny zgodności aktów podustawowych z ustawami. Nawet więc w sytuacji, gdy organ stosując rozporządzenie dostrzeże w jego treści wykroczenie poza delegację ustawową, w oparciu o którą zostało ono wydane – nie pozostaje mu nic innego, jak zastosować przepis rozporządzenia.

Kasator argumentuje natomiast, że skoro § 2 ww. rozporządzenia został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, o której mowa w art. 187a ust. 2 tej ustawy, w wyniku czego jest on niezgodny z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o wspieraniu rodziny, to w rozpoznawanej sprawie należało zastosować art. 5 ust. 1 pkt 5 tej ustawy.

Rację w powyższym sporze należy przyznać skarżącemu kasacyjnie.

Nie jest przedmiotem sporu kwestia wykroczenia w rozporządzeniu poza zakres delegacji ustawowej wskazany w art. 187a ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny. Przepis ów upoważnił bowiem Radę Ministrów wyłącznie do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków realizacji programu "Dobry start", co żadną miarą nie może być uznane za stworzenie możliwości dokonania zmian w zakresie podmiotowym samej ustawy, wyznaczonym treścią art. 5 ust. 1. Takie założenie stałoby bowiem w ewidentnej sprzeczności z treścią art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Pierwsza z powołanych norm konstytucyjnych wskazuje hierarchiczny porządek aktów prawnych obowiązujących na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, zaś druga definiuje pojęcie i zakres delegacji ustawowej.

Przypomnieć w tym miejscu wypadnie za przywołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2020 r., że problem przekroczenia granic upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia był przedmiotem zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego i doczekał się analizy w licznych orzeczeniach (m.in. w wyrokach TK z: 4 listopada 1997 r., sygn. akt U 3/97; 16 lutego 1999 r., sygn. akt SK 11/98; 16 stycznia 2007 r., sygn. akt U 5/06, 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt U 2/08). W orzeczeniach tych Trybunał wskazywał, że rozporządzenie jest aktem prawnym wydawanym w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Konstrukcję i treść rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do ustawy determinują trzy warunki. Po pierwsze, rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego (nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej), szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie. Po drugie, musi być wydane w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Po trzecie, rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji i aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te oznaczają więc zakaz wydawania rozporządzeń bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę oraz sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą i z Konstytucją.

Brak stanowiska ustawodawcy w danej sprawie, przejawiający się w braku lub choćby tylko nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nieudzielenie kompetencji normodawczej w danym zakresie. Oznacza to, że rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych. Rozporządzenie nie jest aktem normatywnym samoistnym, lecz jego zadaniem jest wykonywanie ustawy, nie zaś jej modyfikowanie, uzupełnianie czy powtarzanie jej postanowień. Istnieje zatem funkcjonalny związek między ustawą a wydawanym z jej upoważnienia aktem wykonawczym (por. m.in. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2876/15).

W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, co zasadnie dostrzegł Sąd I instancji, że § 2 rozporządzenia jest niezgodny z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o wspieraniu rodziny, regulując kwestie zastrzeżone do materii ustawowej i wykluczając cudzoziemców przebywających na terytorium RP, którym zostało wydane tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca - z możliwości uzyskania świadczenia "Dobry start". W tym zakresie § 2 rozporządzenia narusza także art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Trzeba również przyznać Sądowi I instancji rację w tym sensie, że rozpatrując wniosek skarżącego organ zobligowany był zastosować przepisy rozporządzenia zgodnie z treścią art. 6 k.p.a. Organy administracji publicznej nie zostały bowiem wyposażone w kompetencje do oceny zgodności aktów podustawowych z ustawami. Nawet więc w sytuacji, gdy organ stosując rozporządzenie dostrzeże w jego treści wykroczenie poza delegację ustawową, w oparciu o którą zostało ono wydane – nie pozostaje mu nic innego, jak zastosować przepis rozporządzenia.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie odniósł się natomiast do stwierdzenia zawartego w przywołanym wyroku NSA, że jeżeli w konkretnej sprawie sąd administracyjny, który związany jest tylko Konstytucją i ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), zobliguje organ do odstąpienia od stosowania regulacji rozporządzenia, ten ma obowiązek uwzględnić zalecenia sądu w tym zakresie i na gruncie konkretnej sprawy zastosować regulacje rozporządzenia w taki sposób, aby nie kolidowały z aktem hierarchicznie wyższym.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższy pogląd wyrażony w przywołanym wyroku NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2734/19. Należy podkreślić, że sądy administracyjne są uprawnione do badania zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawą i Konstytucją. W przypadku stwierdzenia takiej niezgodności są zobowiązane do odmowy zastosowania w sprawie przepisów takiego aktu wykonawczego (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05). Sąd odmawiając zastosowania w sprawie przepisów aktu wykonawczego niezgodnego z ustawą lub Konstytucją jest uprawniony do wskazania w wytycznych sposobu procedowania w sprawie obligując przy tym organ do odstąpienia od stosowania regulacji aktu wykonawczego w takim zakresie, w jakim są one niezgodne z ustawą lub Konstytucją. Organ ma obowiązek uwzględnić zalecenia sądu w tym zakresie i na gruncie konkretnej sprawy zastosować regulacje aktu wykonawczego w taki sposób, aby nie kolidowały z aktem hierarchicznie wyższym.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy powyższe oznacza, że Sąd I instancji stwierdzając, że § 2 ww. rozporządzenia jest niezgodny z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o wspieraniu rodziny, kontrolując zaskarżoną decyzję powinien w tym zakresie pominąć § 2 ww. rozporządzenia oraz zastosować art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o wspieraniu rodziny. Sąd I instancji stosując w rozpoznawanej sprawie § 2 ww. rozporządzenia i w konsekwencji oddalając skargę dopuścił się zatem naruszenia art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną i rozpozna sprawę z wniosku R. M. o przyznanie świadczenia "Dobry start" przyjmując, że skarżąca jako osoba posiadająca wyłącznie tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca jest podmiotem uprawnionym do ubiegania się o tego rodzaju świadczenie. Następnie, w zależności od poczynionych ustaleń, organ wyda stosowny akt.

Z tych względów, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), uchylił w całości zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.