Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1260/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 1, 8, 77, 156 par. 1, 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a ic, art. 152, 200, 205 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skarg A. K., W. G., J. S., A. F. i H. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] luty 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej A. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących W. G., A. F., H. G. i J. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 5. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego J. S. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosków W. G., A. F., J. S. oraz A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2001 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1972 r. nr [...] odmawiającą dotychczasowym właścicielom ustanowienia użytkowania wieczystego do części niezabudowanej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] o powierzchni [...] m2, w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydium Rady Narodowej W. decyzją z dnia [...] lipca 1972 r. nr [...] odmówiło dotychczasowym właścicielom ustanowienia użytkowania wieczystego do w/w nieruchomości.

Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] listopada 1972 r. nr [...] utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] lipca 1972 r.

Pismem z dnia 17 lutego 1998 r. A. K. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada1972 r. oraz poprzedzającej ją w/w decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1972 r.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1972 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1972 r.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 2002 r. po rozpatrzeniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2001 r. argumentując, iż zasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności w/w decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1972 r.

Pismem z dnia 21 września 2009 r. A. K. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanych powyżej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002 r. oraz z dnia [...] października 2001 r. w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...]. Decyzjom tym zarzuciła naruszenie przepisów postępowania polegające na wydaniu decyzji przez organ oczywiście niewłaściwy tj. Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w części, w której rozstrzygnięcie należało do wyłącznej właściwości samorządowego kolegium odwoławczego, a także zaniechanie ustalenia przedmiotu postępowania oraz pominięcie okoliczności stanu faktycznego istotnych dla oceny legalności w/w rozstrzygnięć dekretowych z dnia [...] lipca 1972 r. i [...] listopada 1972 r.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2001 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1972 r. odmawiającej dotychczasowym właścicielom ustanowienia użytkowania wieczystego do części niezabudowanej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] o powierzchni [...] m2, w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, że zaskarżone decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002 r. i z dnia [...] października 2001 r. w zakresie objętym niniejszym postępowaniem nie są obarczone chociażby jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa Minister wskazał, że ustalony stan prawny i faktyczny sprawy, nie potwierdza rażącego naruszenia prawa ani przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz przez organy dekretowe przy wydaniu w/w decyzji z dnia [...] lipca 1972 r. oraz w/w decyzji z dnia [...] listopada 1972 r.

W dniu [...] marca 2011 r. do Ministra Infrastruktury wpłynął wniosek W. G., A. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. Z kolei w dniu 14 marca 2011 r. wpłynął wniosek J. S., natomiast w dniu 15 marca 2011 r. wniosek złożyła A. K. We wskazanych wnioskach ponownie podniesiono, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w kwestionowanych decyzjach z dnia [...] maja 2002 r. i z dnia [...] października 2001 r. zaniechał ustalenia najważniejszych okoliczności w sprawie, a mianowicie przedmiotu postępowania, a wydając przedmiotowe decyzje był organem niewłaściwym w sprawie.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu wydania decyzji dekretowych nieruchomość [...] położona przy ul. [...] objęta była "Ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego W." zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1969 r., w którym teren przedmiotowej nieruchomości znajdował się na terenach [...], w ramach pobliskich terenów [...] co potwierdza pismo z dnia [...] marca 1999 r. Biura Planowania Rozwoju W., jak również opracowanie uprawnionego geodety z dnia [...] lutego 2011 r. Z akt sprawy wynika również, że część przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m2, co do której orzekały organy dekretowe, objęta została decyzją lokalizacyjną z dnia [...] maja 1976 r, nr [...]. Powyższe w ocenie Ministra potwierdziło brak możliwości pogodzenia dotychczasowego sposobu korzystania przez właścicieli przedmiotowej nieruchomości z jej przeznaczeniem określonym w planie. Przytoczone okoliczności były uwzględnione w rozstrzygnięciach Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002 r. i z dnia [...] października 2001 r.

Zdaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznać należało, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w prowadzonym postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2002 r. przeprowadził postępowanie nadzorcze a zawarta w decyzji ocena legalności wymagająca wykładni rażącego naruszenia prawa w świetle przytoczonych okoliczności również nie narusza w stopniu rażącym prawa. Tym samym decyzje z dnia [...] maja 2002 r. i z dnia [...] października 2001 r. nie naruszają przepisów Kpa.

Minister stwierdził również, że wydanie decyzji dekretowych było związane z lokalizacją inwestycji objętej decyzją z dnia [...] maja 1976 r. nr [...], tym samym przedmiot decyzji dekretowych był określony poprzez lokalizację inwestycji i nie zaszły żadne zmiany wskazujące błędne ustalenie przedmiotu prowadzonego postępowania, co za tym idzie podniesione zarzuty w tym zakresie są bezpodstawne.

Dalej Minister wskazał, że w niniejszej sprawie organ I instancji zgromadził niezbędny materiał dowodowy, w tym opinie biegłego geodety i ocenił go zgodnie z zasadami określonymi w Kpa uznając, że w sprawie nie wystąpiły żadne wady enumeratywnie wymienione w przepisie art. 156 § 1 Kpa, na podstawie których organ nadzoru stwierdza nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku właściwości Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do rozpatrzenia wniosku A. K., Minister stwierdził, że wnioskodawczyni domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, a więc decyzji ostatecznej w sprawie, po rozpatrzeniu odwołania od orzeczenia organu I instancji. Decyzja ta została wydana w sprawie przez organ II instancji będący naczelnym organem administracji. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez naczelny organ administracji jest ten organ i to niezależnie od okoliczności związanych z prawem własności nieruchomości, której dotyczy decyzja. Zaskarżona decyzja została wydana przez naczelny organ administracji państwowej, tym samym Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - jako centralny organ administracji państwowej, który w wyniku licznych przekształceń strukturalnych naczelnych organów administracji państwowej przejął kompetencje Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w zakresie gospodarki nieruchomościami - był właściwym organem do badania decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1972 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1972 r.

Zdaniem Ministra analiza przeprowadzonego postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nie uzasadnia przyjęcia, iż decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2001 r., jest dotknięta wadami o których mowa w art. 156 kpa, jako że została skierowana do osób nieżyjących. Takie postępowanie było bowiem zgodne z przepisami i wykładnią prawa obowiązującą w dacie wydania decyzji. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone należycie, a odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast miała uzasadnione podstawy.

Podsumowując Minister wskazał, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie nadzoru mogła być tylko ocena legalności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002 r. i z dnia [...] października 2001 r. a nie ocena legalności orzeczeń dekretowych. Tymczasem przytoczone przez wnioskodawców zarzuty zawarte we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczą w głównej mierze orzeczeń dekretowych.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] wnieśli A. K. oraz J. S. i W. G., A. F. i H. G., przy czym skarga tych ostatnich została zarejestrowana pod sygnaturą I SA/Wa 1261/12. W skargach skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2012 r.

A. K. w swojej skardze zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 157 § 3 w zw. z art. 17 Kpa poprzez jego błędną interpretację, polegającą na braku przyjęcia przez organ, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji przy uwzględnieniu, że właściwość organów do rozpatrzenia danej sprawy należy ustalać na dzień orzekania w tej sprawie, zgodnie z przepisami obowiązującymi w tej dacie, co w konsekwencji skutkowało utrzymaniem przez Ministra wadliwej decyzji, mimo, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002 r. została we wskazanej części wydana z oczywistym naruszeniem właściwości rzeczowej (albowiem odnośnie działek skomunalizowanych organem właściwym rzeczowo było SKO w W.); 2) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002 r. podczas, gdy decyzja ta jest obarczona wadą prawną stanowiącą przesłankę stwierdzenia jej nieważności, gdyż: a) rażąco narusza art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 20 Kpa. albowiem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie był właściwy rzeczowo do rozstrzygnięcia wniosku nadzorczego, b) rażąco narusza art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. albowiem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie stwierdził nieważności decyzji dekretowej pomimo, iż została ona skierowana do osoby zmarłej, c) rażąco narusza art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 Kpa albowiem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zaniechał ustalenia przedmiotu postępowania, a w szczególności nie wyjaśnił, której konkretnie nieruchomości i jakich granicach geodezyjnych dotyczyła decyzja dekretowa z 1972 r., d) rażąco narusza wiele innych przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 8 i art. 77 Kpa poprzez pominięcie słusznego interesu skarżących oraz istotnych okoliczności stanu faktycznego oraz niedokonanie wyczerpującego ustalenia treści obowiązującego planu zabudowania w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości warszawskiej; 3) art. 156 Kpa poprzez zaniechanie dokonania oceny legalności decyzji nadzorczej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002 r. według akt sprawy i stanu sprawy z dnia wydania tej decyzji oraz niedopuszczalne wyjście poza granice postępowania nadzorczego; 4) art. 80 Kpa poprzez ustalenie, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji odmownej, w sytuacji, gdy nieruchomość stanowiła własność komunalną - gminy, a nie Skarbu Państwa; 4) art. 8, art. 11 oraz art. 12 w zw. z art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez brak odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji oceny argumentów przemawiających za uwzględnieniem wniosku inicjującego postępowaniu; 5) innych przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji nadzorczej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002 r. okoliczności stanu faktycznego sprawy; 6) art. 1 sporządzonego w dniu [...] marca 1952 r. Protokołu Nr [...] ratyfikowanego przez Polskę w dniu [...] października 1994 r. ([...]) do sporządzonej w Rzymie w dniu [...] listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr [...] oraz uzupełnionej Protokołem Nr [...] Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) poprzez jego niezastosowanie, a przez to pozbawienie skarżącej prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej ich własność; 6) postanowień art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zgodnie z którym każda osoba ma prawo do władania, używania, dysponowania i przekazania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie (...)."

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się w trybie nadzorczym z art. 156 Kpa, jako postępowanie nieważnościowe, mające na celu zbadanie legalności decyzji nadzorczej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wobec czego zadaniem organu nadzorczego było wyłącznie ustalenie, czy orzeczenie zawiera wady wymienione w przytoczonym przepisie. W ocenie skarżącej Minister wykroczył poza kompetencje organu nadzorczego, przez to że przeprowadził merytoryczne postępowanie dowodowe. Ponadto przedmiotem decyzji nadzorczych Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] maja 2002 r. i [...] października 2001 r. były działki, które w chwili wydania powyższych decyzji stanowiły własność gminy W., skutkiem czego organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia powinno być Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a nie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Skarżąca podniosła również że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która nie żyła już w momencie wydania decyzji dekretowej stanowi podstawę do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i przesądza o nieistnieniu postępowania.

Z kolei J. S. i W. G., A. F. i H. G. zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 Kpa poprzez wadliwe przyjęcie, iż decyzja skierowana do osoby zmarłej nie jest rażąco wadliwa i może pozostać w obrocie prawnym; 2) naruszenie art. 107 Kpa poprzez brak w decyzji właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia; 3) naruszenie art. 77 § 1, art. 80 Kpa przez niewyjaśnianie wszystkich okoliczności faktycznych, w szczególności niezbadanie okoliczności związanych z ogłoszeniem Planu Ogólnego W., a więc jego obowiązywaniem, organ dysponował stosownym materiałem dowodowym pozwalającym na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, ale rozważył sprawę wybiórczo oceniając okoliczności.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że za podstawę oceny obowiązującego sposobu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej nieruchomości przywołano Plan Ogólny W. z 1969 r. uchwalony uchwałą [...] Prezydium Rady Narodowej W. z [...] lipca 1969 r., jednakże nie wskazano miejsca ogłoszenia tej uchwały w Dziennikach Urzędowych Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. Ponadto skarżący podnieśli, że nigdy nie została wydana decyzja o ustanowieniu strefy ochronnej. Zapis planu był warunkiem wstępnym, ale nie jedynym dla ustanowienia strefy. Skarżący podkreślili, że niezależnie od powyższego ustanowienie jakiejkolwiek strefy ochronnej nie miało wpływu na stosunki właścicielskie, a jedynie mogło co najwyżej ograniczać właściciela w wykonywaniu jego prawa.

W ocenie skarżących za rażące naruszenie prawa należy potraktować to, że decyzja z [...] lipca 1972 r. została skierowana do B. G. zmarłej w dniu [...] listopada 1957 r. oraz J. G. zmarłego w dniu [...] lipca 1966 r.

Skoro przedmiotem obydwu skarg była ta sama decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], Sąd postanowił, stosownie do art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwana dalej "Ppsa", połączyć sprawy o sygnaturach I SA/Wa 1260/12 i I SA/Wa 1261/12 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić dalej pod sygnaturą I SA/Wa 1260/12.

W odpowiedzi na skargi Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi są uzasadnione, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Sąd nie podziela zarzutów skargi A. K., co do tego, że w niniejszej sprawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast orzekał jako organ nadzoru niewłaściwy w sprawie w rozumieniu art. 157 § 1 Kpa.

Sąd zwraca uwagę, że postępowanie zwykłe prowadzone w trybie art. 7 dekretu przeszło administracyjny tok instancji i zakończyło się decyzją Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1972 r. Faktem jest, że w sprawach dekretowych w orzecznictwie sądowym wypracowano ogólną zasadę według której ustalenie właściwości organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 Kpa, zdeterminowane jest tym, czyją własność stanowi grunt warszawski w momencie orzekania przez organ nadzoru. Zasada ta nie jest zasadą bezwzględną w tego rodzaju sprawach. Zasada ta nie działa w sytuacji, gdy kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym jest orzeczenie dekretowe wydane przez organ naczelny – organ odwoławczy (właściwego w danym czasie ministra). Wówczas organem nadzoru właściwym do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji jest również właściwy minister. Z art. 157 § 1 Kpa wynika, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest, gdy decyzja wydana została przez ministra - ten organ. Skarżąca pomija to, że uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPS 7/00 (ONSA 2000/4/139) dotyczy przypadku, gdy kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja była wydana przez organ pierwszej instancji - Prezydium Rady Narodowej W. Skoro zatem wniosek A. K. o stwierdzenie nieważności z dnia 17 lutego 1998 r. zawierał żądanie kontroli legalności obu wydanych w postępowaniu dekretowym decyzji, to Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast – zwany dalej "PUMiRM" był organem właściwym do rozpoznania tego wniosku.

Nie można się również zgodzić ze skarżącą A. K., że decyzja PUMiRM rażąco narusza przepisy art. 8 i art. 77 Kpa poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia treści obowiązującego planu zabudowania dla terenu nieruchomości położonej przy ul. [...]. W postępowaniu nadzorczym PUMiRM ustalił bowiem, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 1972 r. była objęta Ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1969 r. ([...]) i przeznaczona pod tereny zadrzewień ochronnych i izolacyjnych [...]. Organ nadzoru w 2002 r. ocenił, że istniała przeszkoda planistyczna do oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, skoro przeznaczenie gruntu miało na celu ograniczenie negatywnego oddziaływania przemysłu na otoczenie. Organ nadzoru orzekający w 2002 r. przeprowadził zatem postępowanie wyjaśniające w zakresie przesłanki materialnoprawnej z art. 7 ust. 2 dekretu. Nie można zatem zarzucić PUMiRM w tym zakresie rażącego naruszenia procedury administracyjnej. Faktem jest, że w uzasadnieniu decyzji PUMiRM brak szczegółowej analizy przeznaczenia Planu Ogólnego, jego interpretacji na tle obowiązującego w 1969 r. ustawodawstwa z zakresu stref ochronnych, a następnie oceny, czy przeznaczenie gruntu pod zadrzewienia ochronne i izolacyjne umożliwiało dalsze korzystanie z gruntu przez wnioskodawców. Zdaniem Sądu, brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia tego zagadnienia mógłby być podniesiony jako zarzut istotnego naruszenia przez PUMiRM art. 156 § 1 w zw. z art. 7 Kpa (podstawy materialnoprawnej decyzji nadzorczej nie stanowił przepis art. 7 ust. 2 dekretu), który mógłby być skuteczny jako zarzut skargi na decyzję organu centralnego. Wbrew temu co twierdzą skarżący W. G., A. F., H. G. i J. S. dla niniejszej sprawy nie miało znaczenia to, czy wydano decyzję ustanawiającą strefę ochronną i czy w związku z tym, czy wnioskodawcy podlegaliby ograniczeniu w wykonywaniu prawa użytkowania wieczystego w zakresie zabudowy gruntu. Dla niniejszej sprawy znaczenie miały bowiem ustalenia Planu Ogólnego, ponieważ art. 7 ust .2 dekretu nie odwołuje się do decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym (decyzji lokalizacyjnych, o ustanowieniu stref ochronnych, zatwierdzających planu realizacyjne itd.).

Rację mają skarżący W. G., A. F., H. G. i J. S., że w znajdujących się w aktach sprawy decyzjach nadzorczych nie wskazano miejsca opublikowania uchwały Nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1969 r. zatwierdzającej Ogólny Plan. Faktem jednak jest to, że powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...]1969 r. [...], co podnoszą sami skarżący. Okoliczność ta znana jest także ze sprawy dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, zakończonej wyrokiem NSA z dnia 10 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 976/08. Wobec tego Plan Ogólny uzyskał moc obowiązującą zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 47). Brak wskazania miejsca publikacji uchwały zatwierdzającej Ogólny Plan w uzasadnieniu decyzji nie ma charakteru istotnego naruszenia prawa.

Sąd nie podziela stanowiska A. K., że Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej przekroczył uprawnienia organu nadzoru dopuszczając dowód z opinii biegłego geodety na okoliczność ustalenia aktualnego położenia w terenie gruntu o pow. [...] m2. Uszło uwadze skarżącej, że skoro orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1972 r. odmawia ustanowienia użytkowania wieczystego do części gruntu przy ul. [...] o pow. [...] m2, to organ nadzoru musiał ustalić chociażby to jaki jest aktualny krąg podmiotów mających status stron w postępowaniu nadzorczym. Nie można się zgodzić z zarzutem skarżącej A. K., że PUMiRM rażąco naruszył art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 7 Kpa, ponieważ zaniechał wyjaśnienia przedmiotu postępowania, tj. której konkretnie nieruchomości dotyczyła decyzja z 1972 r. Faktem jest, że wniosek dekretowy z dnia 8 lutego 1949 r. dotyczył całej nieruchomości [...] przy ul. [...], natomiast decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1972 r. odmawiała przyznania prawa użytkowania wieczystego, co do niewydzielonej części tego gruntu o pow. [...] m2. Wobec tego, że do decyzji tej nie załączono mapy podziału nieruchomości [(podział nieruchomości państwowych był możliwy na podstawie przepisów rozdziału 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192) bądź wcześniejszych przepisów poprzedzających tę ustawę] Państwowe Biuro Notarialne odmówiło dokonania wpisu na rzecz Skarbu Państwa gruntu przy ul. [...] (postanowienie z dnia [...] kwietnia 1973 r., sygn. akt [...]). Co prawda w odwoławczej decyzji PUMiRM z 2002 r. brak jest rozważań na temat przedmiotu postępowania, jednakże w decyzji PUMiRM z 2001 r. (która też objęta była wnioskiem o nieważność) organ centralny poczynił rozważania na ten temat wskazując, że w skład gruntu o pow. [...] m2 obecnie wchodzą części działek ewidencyjnych nr [...] (mienie komunalne) i działki nr [...] (mienie skarbowe). W aktach sprawy znajdują się pisma PUMiRM z dnia [...] marca 1998 r. o nadesłanie akt własnościowych i z dnia [...] lutego 1999 r. o nadesłanie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów z zaznaczonymi granicami dawnej hipoteki, informacji o aktualnym stanie prawnym nieruchomości. W aktach sprawy jest informacja o stanie geodezyjno-prawnym gruntu przy ul. [...] (pismo Urzędu [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r.) oraz fragment mapy geodezyjnej z zaznaczonymi na kolorowo granicami dawnej nieruchomości i numerami działek ewidencyjnych, którą nadesłała M. G. przy piśmie z dnia [...] września 2001 r. Ustaleń organu w tym zakresie nie kwestionowały wówczas strony postępowania.

Zdaniem Sądu, rację mają natomiast skarżący twierdząc, że w kontrolowanych przez PUMiRM decyzjach, tj. decyzji Prezydium Rady Narodowej W. i decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska tkwią wady nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa.

W pierwszej kolejności trafnie zwracają uwagę skarżący, że obie wydane w postępowaniu dekretowym decyzje orzekają o prawach osób zmarłych i zostały skierowane do osób zmarłych – nieżyjących spadkobierców po I. G. Jak wynika z prawomocnego postanowienia spadkowego z dnia [...] marca 1958 r., sygn. akt [...] B. G. zmarła w 1957 r., natomiast z prawomocnego postanowienia spadkowego z dnia [....] sierpnia 1974 r., sygn. akt [..] wynika, że J. G. zmarł 1966 r. B. G. była dożywotnim użytkownikiem [...] części spadku po mężu I. G., ale i zarazem jego spadkobiercą (jednym ze współwłaścicieli przeddekretowych), co dawało jej przymiot strony w momencie wniesienia wniosku dekretowego w 1949 r. (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt. akt I OSK 1547/11). Jak trafnie podniosła A. K. w orzecznictwie sądowym już przed wydaniem decyzji przez PUMiRM w sprawach z zakresu nieruchomości wskazywano, że wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (por. np. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99). Sąd podziela prezentowane w judykaturze stanowisko w tej kwestii, a zatem zarówno decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1972 r., jak i decyzja Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1972 r. były obciążone wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

W niniejszej sprawie PUMiRM prowadził postępowanie wyjaśniające celem ustalenia jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dacie wydawania decyzji dekretowych oraz jakie przedmiotowy grunt miał przeznaczenie w planie, mając na uwadze to, że przesłanka tego rodzaju jest istotna z punktu widzenia przepisu art. 7 ust. 2 dekretu. W postępowaniach nadzorczych dotyczących spraw dekretowych takie postępowania jest – co do zasady - właściwe, ponieważ decyzje dekretowe są z reguły bardzo lakoniczne, a zatem organ nadzoru musi poprzez własne ustalenia wyjaśnić i ocenić, czy odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego była uzasadniona. Jednak w tej konkretnej sprawie, jak to wynika z uzasadnienia decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1972 r. oraz decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1972 r., za rzeczywistą podstawą odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego stała decyzja lokalizacyjna z dnia [...] maja 1972 r. nr [...], a ściślej przeznaczenie po inwestycję którą decyzja ta lokalizowała na terenie [...]. Jak wynika z treści tej decyzji ustalała ona lokalizację inwestycji dotyczącej odtworzenia [...] Zakładów [...]. Wobec tego Prezydium Rady Narodowej W. odmawiając przyznania użytkowania wieczystego oraz organ odwoławczy działały z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa - art. 7 ust. 2 dekretu (por. wyrok NSA z dnia 6 września 1999 r., sygn. akt IV SA 787/98).

W niniejszej sprawie problem sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy odmowne decyzje PUMiRM z 2001 r. i 2002 r. winno się zakwalifikować jako decyzje rażąco naruszające prawo – art. 156 § 1 w zw. z art. 7 Kpa, skoro zarówno decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [.....] lipca 1972 r. oraz decyzji Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1972 r. są obciążone wadami rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Zdaniem Sądu, decyzje PUMiRM z 2001 r. i 2002 r. należało uznać za wadliwe w stopniu rażącym, ponieważ PUMiRM w oczywisty sposób naruszył art. 156 § 1 w zw. z art. 7 Kpa. W decyzjach organu centralnego brak w ogóle wyjaśnienia sprawy pod kątem zagadnień wyżej omówionych (wydania decyzji w stosunku do osób zmarłych, oparcia decyzji dekretowych na przeznaczeniu gruntu wynikającym z decyzji lokalizacyjnej). Brak też w tych decyzjach rozstrzygnięcia o legalności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1972 r. mimo, że żądanie wniosku A. K. z dnia [...] lutego 1998 r. o stwierdzenie nieważności obejmowało także ocenę zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej. W ocenie Sądu, odmowa stwierdzenia nieważności decyzji wadliwych w stopniu kwalifikowanym jest także nie do pogodzenia z zasadą praworządności.

Wobec tego, że Minister Infrastruktury i Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie dostrzegli opisanych wyżej kwestii świadczących o rażącej wadliwości decyzji PUMiRM z 2001 r. i 2002 r. Sąd uznał, że obie wydane w sprawie decyzje Ministra zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 Kpa, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do wniosków skarżących dotyczących zastosowania w sprawie przepisu art. 135 Ppsa Sąd wskazuje, że kontrola sądowoadministracyjna z zastosowaniem tego przepisu jest możliwa wówczas, gdy w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne, ponieważ sąd administracyjny nie może zastępować organu administracji. Wobec tego Sąd nie mógł czynić za organ np. samodzielnych ustaleń w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa jakie wywołały decyzje z 1972 r. wydane w postępowaniu dekretowym.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej weźmie pod uwagę ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 1 i 2 Ppsa orzekł, jak w sentencji.