Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2129/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1-3, art. 157 par. 2, art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 123/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "N." w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 123/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia "N" z siedzibą w S. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Burmistrz Gminy i Miasta [...] określił na wniosek L. S., środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia p.n. budowa zespołu elektrowni wiatrowych na dz. [...] i [...].

Stowarzyszenie "N" wnioskiem z dnia 17 lipca 2014 r. zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia, na podstawie art. 157 § 1, § 2 oraz art. 31 § 1 K.p.a., nieważności powyższej decyzji i o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu, na podstawie art. 31 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że wskazana decyzja podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, a więc zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż w decyzji nie nałożono obowiązku wykonania analizy porealizacyjnej, który to obowiązek wynika z art. 56 ust. 4 pkt 2 oraz ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie przeprowadzono konsultacji z lokalną społecznością w związku z czym organ nie mógł przy wydaniu decyzji uwzględnić ich wyniku, raport nie został sporządzony rzetelnie, na dowód czego przedłożono opinię Polskiego Towarzystwa Ochrony Przyrody "[...] " z dnia 21 grudnia 2013 r. Poza tym charakterystyka przedsięwzięcia, stanowiąca załącznik do decyzji, nie została podpisana przez burmistrza, co jako wada formalna, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Stowarzyszenie podkreśliło, że występuje jako organizacja ekologiczna mająca na celu działanie na rzecz ekologii, ochrony dziedzictwa przyrodniczego (§ 7 ust. 2 statutu), a jej interes społeczny przejawia się w tym, że reprezentuje ono społeczność lokalną z zakresu ochrony środowiska naturalnego, zachowania walorów przyrodniczych, zaś planowana inwestycja jest inwestycją potencjalnie znacząco oddziałującą na środowisko i będzie w sposób trwały negatywnie oddziaływać na walory przyrodnicze i krajobrazowe regionu i wsi S., a usunięcie z obrotu wadliwej decyzji będzie służyć zapewnieniu praworządności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. działając na podstawie art. 31 § 2 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasto [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia p.n. budowa zespołu elektrowni wiatrowych.

W uzasadnieniu postanowienia, Kolegium po przytoczeniu treści art. 31 § 1 K.p.a. wskazało, że warunkiem wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej jest spełnienie trzech przesłanek. Po pierwsze postępowanie ma dotyczyć innej osoby. Po drugie żądanie, o którym mowa w art. 31 § 1 K.p.a. organizacja ma obowiązek uzasadnić jej celami statutowymi, co oznacza, iż występując o wszczęcie postępowania musi wykazać istnienie merytorycznego powiązania przedmiotu postępowania administracyjnego, w tym przypadku nadzwyczajnego, z celami i zakresem działania organizacji społecznej. I po trzecie za uwzględnieniem żądania powinien przemawiać interes społeczny.

W ocenie Kolegium, Stowarzyszenie spełniło pierwszą przesłankę. Analizując natomiast zapisy statutu określające cele stowarzyszenia tj. § 7 i § 8 statutu, organ uznał, że są one ogólnikowe, niekonkretne i nie wskazują na powiązania z żądaniem wniosku. Ponadto Stowarzyszenie nie wykazało konkretnego zagrożenia interesu społecznego, który zamierza chronić. Organ podkreślił, że interes organizacji społecznej do występowania w cudzej sprawie musi mieć niższą rangę niż interes strony, zwłaszcza, że interes strony przeważnie pozostaje w sprzeczności z interesem organizacji społecznej.

Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło także, że za wszczęciem postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji oraz o dopuszczeniu do udziału w ewentualnym postępowaniu przemawia interes społeczny tj. nie uprawdopodobniło, że przedmiotowe elektrownie wiatrowe mogą zagrażać środowisku. Na etapie badania wystąpienia przesłanki interesu społecznego organ nie dokonuje wyczerpującej oceny trafności zarzutów wobec decyzji, której dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności.

Kolegium stwierdziło, że zarzuty podniesione we wniosku nie uprawdopodobniają, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa czy też jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Nie może o tym świadczyć brak podpisu na załączniku stanowiącym charakterystykę przedsięwzięcia, gdyż jest to brak formalny, nie mający wpływu na istotę sprawy. Natomiast nałożenie obowiązku wykonania analizy porealizacyjnej nie jest obligatoryjne, bowiem przepis mówi, że organ może nałożyć na inwestora taki obowiązek. Przedłożone przez Stowarzyszenie opinie Towarzystwa Ochrony Przyrody z dnia 21 grudnia 2013 r., zostały sporządzone po pięciu latach od sporządzenia raportu i nie mają odniesienia do niniejszego postępowania, a ponadto zostały sporządzone na zlecenie innych organów. W postępowaniu nieważnościowym organ nie bada i nie gromadzi nowych dowodów.

Zdaniem organu, powołanie się przez Stowarzyszenie na tak ogólne wartości jak dbałość o interes mieszkańców, a także rodzaj inwestycji objętej wnioskiem, jako "potencjalnie znacząco oddziałującą na środowisko", nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego. We wniosku o wszczęcie postępowania podniesiono przede wszystkim argumenty dotyczące nieprawidłowości przedmiotowej decyzji, lecz nie określono na czym oparto interes prawny do żądania wszczęcia postępowania.

Organ podkreślił, że tryb nadzwyczajny nie służy realizacji przez organizację społeczną kontroli działania administracji publicznej i nie może być w ten sposób rozumiany. Dlatego też, nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną o określonych celach statutowych.

Od powyższego postanowienia Stowarzyszenie złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy przez:

1. odmowę wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] kwietnia 2009 r. z uwagi na brak wykazania przez Stowarzyszenie interesu społecznego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, czego w postępowaniu nadzwyczajnym wykazywać nie musiało,

2. wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, podczas gdy przepis art. 158 § 1 K.p.a. przewiduje rozstrzyganie tych kwestii w formie decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. działając na podstawie art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. w zw. Z art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchyliło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2014 r. i odmówiło dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że wniosek Stowarzyszenia dotyczył wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego, zaś Kolegium w postanowieniu z dnia [...] września 2014 r. niezasadnie potraktowało wniosek Stowarzyszenia jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego i w sentencji postanowienia odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tak więc samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania, a uruchamia jedynie etap wstępny, w ramach którego organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wniosku. Na tym etapie bada się jedynie kwestie formalne wniesienia wniosku przez legitymowany podmiot i wskazanie podstawy prawnej z art. 156 K.p.a.

Po wstępnej ocenie akt sprawy oraz decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji z urzędu oraz stwierdzenia jej nieważności, bowiem decyzji tej nie sposób przypisać wad określonych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a.

Kolegium wskazało, że w sytuacji gdy pochodzące od Stowarzyszenia żądanie dotyczy wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego, to obowiązujące przepisy K.p.a. nie przewidują, aby działając z urzędu Kolegium odmawiało sobie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Nadto, w złożonym w dniu 17 lipca 2014 r. wniosku Stowarzyszenie "N." z siedzibą w S. ", wskazując przepis art. 31 § 1 K.p.a., w przypadku wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego wniosło o dopuszczenie do uczestniczenia na prawach strony w tym postępowaniu.

Kolegium wskazało, że mimo iż uchyla postanowienie Kolegium z dnia [...] września 2014 r. to uznaje, że wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wyjaśnił, że w art. 16 K.p.a. ustanowiona została zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Dlatego też interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona wszczęcia postępowania albo udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 K.p.a., nie może być stawiany nad interesami stron, które z ostatecznego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nabyły i często zrealizowały już uprawnienia.

Art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady udziału w postępowaniu administracyjnym jego stron. Udział organizacji społecznej nie wynika z istnienia po jej stronie własnego interesu prawnego, lecz przemawia za tym interes społeczny, przy czym warunkiem udziału organizacji jest to, aby mieściło się to w jej celach statutowych. Udział organizacji społecznych w postępowaniu nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną jego stron, co przejawia się przede wszystkim w możliwości dostępu do akt czy możliwości wniesienia środków odwoławczych. Skoro zatem udział organizacji społecznych stanowi wyjątek od zasady oraz ma jednocześnie wpływ na sytuację procesową faktycznych stron w sprawie, przesłanki dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Z art. 31 § 1, § 2 K.p.a. wynika, że warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest pozostawanie tego postępowania w toku. Dlatego możliwość dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, dotyczy sytuacji gdy postępowanie toczy się już przed organem I lub II instancji, albowiem instytucja dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. Na poparcie powyższego stanowiska Kolegium powołało wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z uwagi na fakt, że brak jest podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Kolegium stwierdziło, że nie toczy się jakiekolwiek postępowanie w przedmiotowej sprawie, do którego Stowarzyszenie mogłoby przystąpić.

Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2014 r. Zaskarżonemu postanowieniu Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

– art. 158 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez błędne rozstrzygnięcie sprawy w formie postanowienia, podczas gdy ustawa wymaga rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w formie decyzji;

– art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r. o uchyleniu własnego postanowienia z dnia [...] września 2014 r. i odmowie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, które to rozstrzygnięcie nie mieści się w zakresie możliwości działania organu przewidzianych w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II Sa/Sz 123/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a., organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia jej do toczącego się postępowania w sprawie dotyczącej innego podmiotu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2). W wypadku uwzględnienia żądania zgłoszonego przez organizację społeczną, uczestniczy ona w postępowaniu na prawach strony (§ 3).

Żądanie organizacji społecznej co do wszczęcia postępowania może dotyczyć również wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie lub z urzędu. Natomiast zgodnie z treścią art. 158 § 1 K.p.a. rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji.

Z powyższych regulacji wynika, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ administracji publicznej winien dokonać oceny czy żądanie wszczęcia tego postępowania zostało wniesione przez uprawniony podmiot, czy istnieje przedmiot postępowania oraz czy wskazano podstawę prawną stwierdzenia nieważności.

Podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być okoliczności dotyczące merytorycznej zawartości żądania tj. nie można uzasadniać odmowy wszczęcia postępowania brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu niespełnienia przesłanek z art. art. 156 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., I OSK 449/07, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest równoznaczna ze stwierdzeniem, że podmiot wnoszący o wszczęcie tego postępowania nie jest do tego uprawniony, nie posiada legitymacji procesowej. W przypadku organizacji społecznej jej podmiotowość procesową wyznacza art. 31 § 1 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego (w tym również postępowania nadzwyczajnego), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Obie te przesłanki muszą być spełnione jednocześnie. W sytuacji zaistnienia po stronie organizacji społecznej wskazanych przesłanek, jeśli wniosek dotyczy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ winien przejść do zbadania przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. wobec wskazanej we wniosku decyzji i rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. Brak nawet jednej z przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 K.p.a., stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej (art. 31 § 2 K.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że nie podziela wykładni art. 31 K.p.a. oraz art. 156 K.p.a. dokonanej przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wyrażającego się w stwierdzeniu, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu oraz stwierdzenia jej nieważności, bowiem decyzji tej nie sposób przypisać wad określonych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a.

W sytuacji gdy Stowarzyszenie złożyło równocześnie wniosek o żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, w pierwszej kolejności organ powinien przez pryzmat przesłanek art. 31 K.p.a. zbadać legitymację procesową wnioskodawcy, a jeśli nie spełnia ono wymogów wskazanego przepisu, upada tym samym wniosek o dopuszczenie do udziału we wnioskowanym postępowaniu. Sąd wskazał na stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II OSK 580/14 stwierdzające, że jeśli organ uzna żądanie organizacji społecznej za bezzasadne winien zgodnie z brzmieniem art. 31 § 2 K.p.a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Odnosząc się natomiast do stanowiska Kolegium, iż w sytuacji gdy żądanie Stowarzyszenia dotyczy wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, to obowiązujące przepisy K.p.a. nie przewidują aby działając z urzędu organ odmówił sobie wszczęcia postępowania nieważnościowego Sąd stwierdził, że ustawodawca nie pozostawił luki prawnej w tym zakresie, a procedura załatwienia omawianego wniosku ujęta jest w przepisach prawa. Art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. przewiduje uprawnienie organizacji społecznej do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. Mimo formuły wskazującej na "żądanie" organizacji społecznej, postępowanie w tym przypadku wszczyna organ z urzędu, co wynika wprost z § 2 tego przepisu. Oznacza to, że organizacja społeczna może wnieść żądanie tylko w sprawie, w której organ administracyjny jest władny wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu (vide: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Janusz Borkowski Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2012 r. str. 215). Stosownie natomiast do art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W związku z czym nie można uznać, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje procedury rozpoznania wniosku organizacji społecznej o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ odwoławczy skontrolował zaskarżone postanowienie mając na uwadze, iż wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji składa się z dwóch opisanych wyżej etapów wyznaczonych treścią przepisu art. 31 § 1 K.p.a. oraz odpowiednio art. 158 w zw. z art. 156 K.p.a.

Powyższe uchybienie, w ocenie Sądu, stanowi naruszenie art. 31 § 1, § 2 K.p.a., art. 144 w zw. z 138 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że rolą organu odwoławczego będzie rozpoznanie wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpoznanie sprawy od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2014 r., zgodnie z wymogami procesowymi określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego i z uwzględnieniem wykładni przepisów tego Kodeksu, dokonanej przez Sąd.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania L. S. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) w zw. z art. 31 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 156 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż ustalenia poczynione przez organ odwoławczy w toku postępowania nie dają podstaw do przyjęcia, że organ ten skontrolował zaskarżone postanowienie przy uwzględnieniu, iż wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji składa się z dwóch etapów wyznaczonych treścią art. 31 § 1 i § 2 K.p.a. oraz odpowiednio art. 158 K.p.a. i art. 156 K.p.a.

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku zarówno ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji i zaaprobowanych przez Sąd, jak również tych ustaleń faktycznych, którym Sąd I instancji odmówił przymiotu zgodności z wymogami wynikającymi ze specyfiki postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 144 K.p.a. w zw. z art. 138 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie wynikające z nieuzasadnionego przyjęcia, iż ewentualne uchybienie przepisom określającym formę mającego zapaść w wyniku prowadzonego postępowania rozstrzygnięcia może stanowić naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy organ administracji zastosował prawidłową formę orzeczenia, to jest postanowienia.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że zgadza się ze stanowiskiem sądu, że najpierw należy zbadać istnienie przesłanek związanych z samym wnioskodawcą, a następnie istnienie podstaw warunkujących nieważność aktu administracyjnego, o ile zostanie potwierdzone, iż złożony wiosek pochodzi od legitymowanego podmiotu. Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ odwoławczy skontrolował zaskarżone postanowienie mając na uwadze, iż wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji składa się z dwóch etapów wyznaczonych treścią art. 31 § 1 K.p.a. oraz odpowiednio art. 158 K.p.a. i art. 156 K.p.a. Sąd błędnie założył, że jedynym motywem odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie były okoliczności dotyczące merytorycznej zawartości treści żądania, to jest brak wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Tymczasem na stronie drugiej uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wyraźnie wskazano, że samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania a uruchamia jedynie etap wstępny, w ramach którego organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wniosku. Na tym etapie bada się jedynie kwestie formalne, to jest czy wniosek złożony został przez legitymowany do tego podmiot i wskazanie podstawy prawnej z art. 156 K.p.a. W dalszej części uzasadnienia organ administracji dał wyraz temu, że zbadał zarówno podstawy wszczęcia postępowania nieważnościowego (legitymację procesową wnioskodawcy) jak i realizację przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji. Co prawda etap związany z realizacją przesłanek z art. 156 K.p.a. okazał się być bezprzedmiotowym już na etapie ustalenia braku legitymacji wnioskodawcy, to jednak nie można czynić organowi administracji, że dokonano więcej ustaleń dotyczących przedmiotu sprawy niż było to konieczne. Takie działania organu administracji były spowodowane tym, by uniknąć ewentualnego zarzutu braku odniesienia się do sprawy w sposób merytoryczny. Dzięki temu wnioskodawca uzyskał informację nie tylko o braku możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn formalnych, ale również uzyskał jasny komunikat, że formułowane żądanie stanowiące główny przedmiot sprawy nie zasługuje na uwzględnienie także z powodu jego niezasadności. Takie działanie, zdaniem Kolegium, ocenić należy jako przejaw realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli określonej w art. 8 K.p.a.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że nawet jeżeli udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi organ administracji może uznać jej żądanie za nieuzasadnione ze względu na interes społeczny. Organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu lub żądająca wszczęcia postępowania ze względu na interes społeczny ma obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia takiego interesu społecznego w danym postępowaniu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji z niezrozumiałych względów w uzasadnieniu wyroku przemilcza fakt, że Kolegium prowadziło ustalenia w zakresie posiadania przez wnioskodawcę legitymacji procesowej. Jednocześnie Sąd nie wykazał, aby pominięte ustalenia poczynione zostały niezgodnie z wymogami procedury administracyjnej. Oznacza to, w ocenie skarżącego kasacyjnie, że naruszony został art. 141 § 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez L. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Rozstrzygnięcie Sądu I instancji uznać należy za prawidłowe. Zgodnie z treścią art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "K.p.a.") organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1. wszczęcia postępowania,

2. dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Z art. 31 § 2 K.p.a. wynika zaś, że organ administracji uznając, że żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Jeśli zaś organ administracji uznaje żądanie to za nieuzasadnione wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, na które służy zażalenie.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego pozwala stwierdzić, że rozstrzygniecie to jest błędne.

Kolegium stwierdziło, że rozpoznając po raz pierwszy sprawę nie powinno wydawać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania gdyż Stowarzyszenie wnosiło o wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu, a obowiązujące przepisy nie przewidują, aby Kolegium działając z urzędu odmawiało sobie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze stanowiskiem tym zgodzić się nie można. Z art. 31 § 1 K.p.a. wynika, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania. W przepisie tym nie ograniczono możliwości żądania wszczęcia postępowania tylko do postępowań zwyczajnych, a tym samym dopuszczalne jest także występowanie przez organizację społeczną z żądaniem wszczęcia postępowań nadzwyczajnych. Z kolei z art. 31 § 2 K.p.a. wynika, że organ administracji albo uznaje żądanie organizacji społecznej za uzasadnione i wszczyna postępowanie urzędu albo odmawia wszczęcia postępowania. Z art. 31 § 2 K.p.a. jednoznacznie wynika więc, że uznając żądanie organizacji społecznej za niezasadne z jakiegokolwiek powodu organ administracji ma obowiązek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Tymczasem Kolegium uznało, że podstaw do wszczęcia postępowania nie ma nie wydając w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, a następnie odmówiło dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, które nie zostało wszczęte.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku złożenia przez organizację społeczną wniosku o wszczęcie postępowania oraz wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w pierwszej kolejności rozpoznać należy wniosek o wszczęcie postępowania, gdyż dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu możliwe jest wówczas, gdy postępowanie to zostało już wszczęte. Jeśli organ administracji odmówi wszczęcia postępowania z urzędu, to rozstrzyganie wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu staje się zbędne. Organizacji społecznej doręczane jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i może ona bronić swoich interesów poprzez kwestionowanie tego postanowienia.

Jeśli organizacja społeczna złoży tylko wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, które się nie toczy, to organ administracji powinien wydać postanowienie o umorzeniu postępowania wpadkowego jakim jest postępowanie w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (art. 126 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.).

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika również, że Kolegium uznało, że "brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu oraz stwierdzenia nieważności tej decyzji bowiem decyzji tej nie sposób przypisać wad określonych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a." Takie stanowisko uznać należy za niedopuszczalne. Oceny, czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji można dokonać po wszczęciu postępowania nieważnościowego nie zaś na etapie oceny, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Niezasadny jest pogląd, iż o braku interesu społecznego we wszczęciu postępowania nieważnościowego świadczy to, że decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Nie można oceny prawidłowości decyzji przenosić z etapu postępowania nieważnościowego na etap wstępny, w którym dokonywana jest ocena, czy w ogóle powinno być wszczęte postępowanie nieważnościowe.

Podsumowując stwierdzić należy, że rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno jednoznacznie rozstrzygnąć czy istnieją bądź nie istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania nieważnościowego, to jest czy, wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia oraz czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. Podkreślić przy tym należy, że nie można uzasadniać braku interesu społecznego we wszczęciu postępowania nieważnościowego tym, że decyzja, która w tym postępowaniu ma być poddana ocenie, nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Taka ocena może zostać dokonana wyłącznie we wszczętym już postępowaniu nieważnościowym.

Bezpodstawne jest twierdzenie, że poprzez wskazanie, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, Stowarzyszenie uzyskało jasny komunikat, iż formułowane żądanie stanowiące główny przedmiot sprawy nie zasługuje na uwzględnienie także z powodu jego niezasadności oraz że takie działanie, jest przejawem realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli określonej w art. 8 K.p.a. Wręcz przeciwnie, skutkuje to tym, że rozstrzygnięcie jest niezrozumiałe i przez to obniża zaufanie obywateli do władzy publicznej.

Jeśli w ocenie Kolegium brak było podstaw do wszczęcia postępowania, to powinno zostać wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z wyraźnym wskazaniem jakie przesłanki wszczęcia postępowania nie zostały spełnione. Uzasadnienie odmowy wszczęcia nie może sprowadzać się przytoczenia przepisów K.p.a. oraz ogólnikowego stwierdzenia, że nie jest to uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia czy też, że za wszczęciem postępowania nie przemawia interes społeczny.

Jeśli zaś w ocenie Kolegium istniały podstawy do wszczęcia postępowania, to powinno zostać wydane postanowienie o wszczęciu postępowania nieważnościowego oraz rozpoznany wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

Stanowisko Sądu I instancji, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby Kolegium skontrolowało wcześniejsze postanowienie mając na uwadze, że wniosek organizacji społecznej składa się z dwóch etapów jest rzeczywiście niezasadne. Kolegium dokonało takiej kontroli tylko kontrola ta została przeprowadzona nieprawidłowo i w wyniku tego wydane zostało nieprawidłowe rozstrzygnięcie. Art. 31 § 1 i § 2 K.p.a. został przez Kolegium naruszony aczkolwiek nie w taki sposób w jaki opisał to Sąd I instancji. Tym samym uchybienie Sądu nie mogło być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 1 P.p.s.a. Przedmiotem oceny było postanowienie Kolegium o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Stanem faktycznym dla Sądu w tym przypadku były argumenty zawarte w uzasadnieniu tego postanowienia.

W ocenie Naczelnego niezrozumiałym jest sformułowane w zarzucie stwierdzenie, że Sąd nie wskazał w uzasadnieniu wyroku "ustaleń faktycznych, którym Sąd I instancji odmówił przymiotu zgodności z wymogami wynikającymi ze specyfiki postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej." Merytoryczna ocena tak sformułowanego zarzutu jest niemożliwa. Można jedynie stwierdzić, że w części wstępnej rozważań Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na czym polegały błędy rozstrzygnięcia wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Odnośnie do zarzutu opisanego w punkcie trzecim, to jest do kwestii formy rozstrzygnięcia, rację ma skarżący kasacyjnie, że odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie następuje w formie postanowienia. Zauważyć jednak należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, iż forma rozstrzygnięcia wydanego przez Kolegium była błędna. Sąd stwierdził jedynie, że w przypadku, gdy spełnione zostały przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ po wszczęciu postępowania powinien przejść do zbadania przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. i rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. Sąd wyraźnie wskazał też, że brak nawet jednej z przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 K.p.a. stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej. Tym samym zarzut opisany w punkcie trzecim nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.