Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2561/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Zwolenik Sędziowie: WSA Dorota Mydłowska WSA Arkadiusz Tomczak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi S. w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty zwrotu nienależnie pobranej dotacji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] listopada 2012 r. nr [...] ustalającą przypadającą do zwrotu kwotę nienależnie pobranej dotacji przez Spółdzielnię K. (dalej "Skarżąca", "Przewoźnik").

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

Umową z [...] lutego 2008 r. nr [...], zawartą między Województwem Mazowieckim a Przewoźnikiem - Spółdzielnią K., określono szczegółowe zasady przekazywania dopłat z budżetu państwa z tytułu ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego autobusowego osób uprawnionych, określonych w ustawie z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2002 r., nr 175, poz. 1440 ze zm.).

Na podstawie § 3 zawartej umowy, dopłaty miały przysługiwać Przewoźnikowi, jeżeli spełniać będzie łącznie następujące warunki:

- realizuje przewozy zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy, spełniającym warunki określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 13 stycznia 2006 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy oraz ich aktualizacji, warunków ponoszenia kosztów związanych z zamieszczeniem informacji dotyczących rozkładów jazdy oraz podawaniem rozkładów jazdy do publicznej wiadomości (Dz. U. z 2006 r., nr 12, poz.79);

- stosuje przepisy określone w ustawie z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego;

- prowadzi ewidencję sprzedanych biletów z ulgą ustawową za pomocą kas rejestrujących, posiadających pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych.

W związku z kontrolą przeprowadzoną przez Marszałka Województwa Mazowieckiego w zakresie prawidłowości rozliczania przez Skarżącą dopłat z tytułu stosowania ustawowych uprawnień do ulgowych pasażerskich przejazdów autobusowych w okresie od [...] stycznia 2009 r. do [...] kwietnia 2010 r. ustalono, iż we wskazanym okresie przekazano z budżetu państwa dopłaty do biletów w łącznej wysokości [...] zł. W toku kontroli ustalono ponadto, że świadczone przez Przewoźnika usługi przewozu uczniów stanowiły przewóz regularny specjalny zdefiniowany w art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz.874 ze zm.), a polegający na niepublicznym przewozie regularnym określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 i art. 8a ust. 4 pkt 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego do otrzymywania dopłat uprawnieni są wyłącznie przewoźnicy wykonujący regularne przewozy osób, tj. przewozy publiczne, powszechnie dostępne.

Zdaniem kontrolującego Przewoźnik nie powinien w takiej sytuacji występować o dopłaty z tytułu sprzedaży biletów w ramach przewozów regularnych specjalnych, ponieważ wskazana ustawa reguluje wyłącznie zasady przekazywania dopłat z tytułu sprzedaży biletów ulgowych w transporcie publicznym.

W ocenie Marszałka Województwa Mazowieckiego środki pobrane przez Przewoźnika w związku z wykonywaniem przewozów regularnych specjalnych powinny zostać uznane za pobrane nienależnie. Zwrotowi miałaby podlegać całość przekazanych dopłat w wysokości [...] zł, ze względu na brak możliwości wyodrębnienia kwot dopłat do biletów ulgowych sprzedanych przez Przewoźnika na linie regularne od kwot dopłat pobranych do wykonywanych przewozów regularnych specjalnych.

Mając na uwadze wyniki przeprowadzonej kontroli, decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...] Marszałek Województwa Mazowieckiego określił obowiązek zwrotu przez Spółdzielnię K. dotacji pobranej nienależnie w wysokości [...] zł.

Na skutek złożonego przez Spółdzielnię K. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ wskazując, iż w przypadku usług świadczonych w wykonaniu zawartych przez Przewoźnika umów znajduje zastosowanie art. 5a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, a co za tym idzie - uwzględnia się w ich przypadku ulgi, o których mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy, w myśl którego do ulgi 49 % przy przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego autobusowego w komunikacji zwykłej i przyspieszonej, na podstawie biletów imiennych miesięcznych, są uprawnione dzieci i młodzież w okresie od rozpoczęcia odbywania obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego do ukończenia gimnazjum, szkoły ponadpodstawowej lub ponadgimnazjalnej - publicznej lub niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, nie dłużej niż do ukończenia 24 roku życia.

Kolegium nie podzieliło stanowiska zaprezentowanego przez organ I instancji, jakoby dotacja udzielana na podstawie umowy nr [...] z [...] lutego 2008 r. nie mogła zostać przeznaczona na sfinansowanie ulg na przewóz uczniów, o których mowa w art. 14a ust. 3 oraz art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, wykonywanych na podstawie umowy nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. zawartej między Przewoźnikiem a Gminą N. oraz nr [...] z [...] stycznia 2010 r. zawartej między Przewoźnikiem a Zespołem Obsługi Szkół i Przedszkoli w S.

Wskazano, że problemy z ustaleniem wysokości części dotacji podlegającej zwrotowi nie mogą usprawiedliwić żądania zwrotu całości dotacji, nawet tej jej części, która została wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została pobrana. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie zwrotu dotacji jest dokonanie takich ustaleń, które pozwolą na określenie części dotacji podlegającej zwrotowi; wynik owych ustaleń powinien znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w zebranej w toku postępowania wyjaśniającego dokumentacji oraz w treści uzasadnienia kończącej je decyzji.

Ponownie rozpatrując sprawę, Marszałek Województwa Mazowieckiego pismem z [...] lipca 2012 r. wezwał Prezesa Spółdzielni K. do szczegółowego i precyzyjnego wyliczenia kwoty udzielonych przez Spółdzielnię K. ulg w odniesieniu do ulgi 49%, wykorzystywanych w okresie od [...] stycznia 2009 r. do [...] kwietnia 2010 r. wyłącznie w przewozach regularnych.

W złożonych wyjaśnieniach z 8 sierpnia 2012 r., Prezes Spółdzielni K. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz, powołując się na decyzję Kolegium z [...] maja 2012 r., wniósł o umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego.

W toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego Marszałek Województwa Mazowieckiego w dniach od [...] do [...] października 2012 r. przeprowadził u Przewoźnika kontrolę w zakresie prawidłowości rozliczeń dopłat z tytułu stosowania ustawowych uprawnień do ulgowych pasażerskich przejazdów autobusowych osób uprawnionych w okresie od [...] stycznia 2009 r. do [...] kwietnia 2010 r. W protokole kontroli z [...] października 2012 r. znak: [...] wskazano, iż Przewoźnikowi przekazano kwotę [...] zł, która została przeznaczona na dopłaty do biletów ulgowych ze stawką 49 % na linie przewozów regularnych specjalnych oraz kwotę [...] zł, która została przeznaczona na dopłaty do biletów ulgowych ze stawką 49 % na linie przewozów regularnych. Łącznie, w związku z realizacją umowy w okresie od [...] stycznia 2009 r. do [...] kwietnia 2010 r. Urząd Marszałkowski Województwa Mazowieckiego w Warszawie przekazał Przewoźnikowi kwotę [...] zł, z czego [...] zł stanowiło wysokość dopłat do biletów ulgowych ze stawką 49%.

Decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] Marszałek Województwa Mazowieckiego ustalił do zwrotu kwotę dotacji pobranej nienależnie na podstawie umowy nr [...] z [...] lutego 2008 r. w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że pobranie dopłat z tytułu przewozów regularnych specjalnych stanowi naruszenie przepisu art. 5 ust 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego oraz treści § 3 ust. 1 pkt 2 w związku z § 1 umowy nr [...] z [...] lutego 2008 r. i tym samym, na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych i art. 145 ust. 1 pkt 2 ust. 3 oraz ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w związku z art. 190 tej ustawy, zasadnym jest żądanie zwrotu kwoty dotacji, z tytułu dopłat do biletów ulgowych sprzedanych na liniach regularnych specjalnych. Marszałek Województwa Mazowieckiego powołał się ponadto na pismo Ministra Finansów z [...] października 2010 r., w którym stwierdzono, że: "Warunkiem zastosowania ulgi 49%, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o uprawnieniach dotyczącej przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego autobusowego w komunikacji zwykłej lub przyspieszonej, na podstawie imiennych miesięcznych biletów szkolnych, jest dokonanie transakcji sprzedaży biletów przez przewoźnika wykonującego publiczny transport zbiorowy. Przy czym za publiczny transport zbiorowy należałoby rozumieć taki transport osób, który jest zarówno powszechnie dostępny, jak i regularny, tj. taki jak opisany w definicji zawartej w art. 4 ust. pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Przewóz regularny specjalny, w odróżnieniu od przewozu regularnego jest niepubliczny i odbywa się względem określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Konsekwentnie, ulga z art. 5 ust. 1 nie dotyczy przewozów regularnych specjalnych.". Zdaniem Marszałka, o tym, iż przewóz regularny specjalny nie jest przewozem publicznym, a więc nie dotyczą go uregulowania ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, świadczy wprost definicja tego przewozu zawarta w art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym stanowiąca, że przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Wobec tego, zdaniem organu, w pełni uzasadnione jest twierdzenie, że Spółdzielnia K. w N. jest obowiązana zwrócić tę część dotacji, która została wydatkowana przez nią w zakresie dotyczącym przewozu regionalnego specjalnego wykonywanego na podstawie umów, których przedmiotem było świadczenie usług polegających na dowożeniu uczniów z ustalonych punktów zbiórki do szkół.

Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem Spółdzielnia K. złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzuciła:

1) niezastosowanie przez organ I instancji art. 5a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, który w przypadku nabywania przez gminę biletów miesięcznych dla dzieci w celu wykonania obowiązku określonego w art. 14a ust. 3 oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, zm.) nakazuje uwzględniać ulgi, o których mowa w art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 1,

2) błędną wykładnię art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego poprzez uznanie, iż wykonywanie przez przewoźnika należącymi do niego autobusami (pojazdami transportu zbiorowego) przewozów uczniów szkół gminnych na podstawie zawartych przez stronę z gminami umów na nabycie biletów miesięcznych, których celem było wykonywanie przez gminy obowiązku określonego w art. 14 ust 3 oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (odpowiednio obowiązek gminy w zakresie zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka sześcioletniego z domu do najbliższego publicznego przedszkola lub oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej i z powrotem oraz zapewnienia uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu), w sytuacji stosowania ulgi 49 % nie uprawnia strony do uzyskania dopłaty do biletów w zakresie udzielonej ulgi, pomimo, iż uprawnienie do uwzględnienia ulgi kreuje wprost przepis art. 5a tej ustawy.

Rozwijając zarzuty wskazano, że stosownie do art. 5a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, ulgę o której mowa w art. 5 ust. 1 tejże ustawy uwzględnia się w przypadku nabywania przez gminę biletów miesięcznych dla dzieci w celu wykonywania obowiązku określonego w art. 14 a ust. 3 oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Pełne wykonywanie opisanego obowiązku gminy wynikającego z powołanego art. 14a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, z uwagi na konieczność zapewnienia opieki nad dziećmi jest w praktyce możliwe tylko w przewozach regularnych specjalnych. Zgodnie z dyrektywą interpretacyjną nakazującą zakładać racjonalizm ustawodawcy w tworzeniu prawa okoliczność dodania przez ustawę z dnia 20 czerwca 2002 r. o zmianie ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego powyższego przepisu art. 5a, który miał ułatwiać wykonywanie gminom obowiązku bezpłatnego przewozu i wykonywania opieki nad dziećmi w czasie przewozu, także poprzez kreowanie uprawnień przewoźnika do uzyskania dopłat, gdy forma przewozów regularnych specjalnych jest optymalna dla wykonywania tego obowiązku, przemawia za zasadnością uprawnienia przewoźnika do dopłat w sytuacji wykupienia biletów miesięcznych przez gminę, także w odniesieniu do przewozów regularnych specjalnych.

Zdaniem Przewoźnika, gdyby okazało się, że przepis art. 5a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego nie znajduje zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, to należałoby stwierdzić, iż przepis ten jest martwy, albowiem trudno wyobrazić sobie efektywne wykonywanie obowiązku zapewnienia transportu małych dzieci do szkoły i z powrotem za pomocą środków komunikacji dostępnej dla nieograniczonej liczby osób.

W ocenie Przewoźnika wykorzystywane przez niego autokary nie tracą charakteru "środków publicznego transportu zbiorowego", kiedy są używane w przewozach specjalnych, zwłaszcza gdy przewozy te są wykonywane na rzecz podmiotów publicznych dla potrzeb wykonywania przez gminy ustawowych obowiązków wynikających z ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił m.in., iż zastosowanie art. 5a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego dotyczy przypadku nabywania przez gminę biletów miesięcznych dla dzieci w celu wykonania obowiązku określonego w art. 14a ust. 3 oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w ramach regularnego przewozu osób (publiczny przewóz osób). Organ podkreślił, iż skład orzekający rozpatrujący przedmiotową sprawę nie podzielił stanowiska zaprezentowanego we wcześniejszej decyzji Kolegium z [...] maja 2012 r., iż dotacja udzielana na podstawie umowy nr [...] z [...] lutego 2008 r. mogła zostać przeznaczona na sfinansowanie ulg na przewóz uczniów, o których mowa w art. 14a ust. 3 oraz art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, wykonywanych na podstawie przywołanych umów nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. oraz nr [...] z [...] stycznia 2010 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] listopada 2012 r. Zarzuciła:

I. Istotne naruszenia przepisów prawa materialnego, a to :

1) art. 5a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, poprzez jego niezastosowanie względnie błędną jego wykładnię, w wyniku czego niezasadnie nie uwzględniono jako czynności uprawniających do ulgi, nabywania przez gminy na podstawie umów ze Skarżącą biletów miesięcznych dla dzieci w celu wykonywania obowiązku określonego w art. 14a ust. 3 oraz art. 17 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, pomimo, że przepis ten w takiej sytuacji nakazuje uwzględnienie ulg, o których mowa w art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 1;

2) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na nieuzasadnionym uznaniu, iż wykonywanie przez przewoźnika należącymi do niego autobusami (środkami publicznego transportu zbiorowego) przewozów uczniów szkół gminnych na podstawie zawartych przez stronę z gminami umów na nabycie biletów miesięcznych, których celem było wykonywanie przez gminy obowiązku określonego w art. 14 ust. 3 oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (odpowiednio obowiązek gminy w zakresie zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka sześcioletniego z domu do najbliższego publicznego przedszkola lub oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej i z powrotem oraz zapewnienia uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu), w sytuacji stosowania ulgi 49 % nie uprawnia strony do uzyskania dopłaty do biletów w zakresie udzielonej ulgi, pomimo, iż uprawnienie do uwzględnienia ulgi kreuje wprost przepis art. 5a tej ustawy;

3) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego poprzez jego błędną wykładnię, w wyniku której organ utożsamił pojęcie "przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w przewozach regularnych" z pojęciem "przewozy regularne", zawartym w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, pomimo:

- użycia przez ustawodawcę odmiennych sformułowań,

- braku bezpośredniego odesłania do powyższej definicji, oraz

- faktu odniesienia sformułowania "przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w przewozach regularnych" także do przewoźników kolejowych, gdy w ustawie z dnia 18 marca 2003 r. o transporcie kolejowym pojęcie "regularne przewozy osób" w ogóle nie występuje, co przy proponowanej przez organ administracji definicji doprowadziłoby do wykluczenia z ubiegania się o dopłaty wszystkich przewoźników kolejowych.

II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

1) art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na:

- nieuchylenie przez organ II instancji decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego pomimo jej nietrafności, z uwagi na to, że prawidłowe zastosowanie przepisu art. 5a, art. 5 ust. 1 i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego winno prowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania prowadzonego przed tym organem, względnie

- nieuchylenie decyzji organu I instancji i nieumorzenie postępowania przed organem I instancji wobec nieważności decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego.

2) art. 7 i 77 oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w skutek czego organy administracji pominęły fakt, iż potwierdzeniem spełnienia przez Skarżącą wymogu zawartego w § 2 umowy z [...] lutego 2008 r. nr [...], i to już w chwili zawarcia umowy, tj. wykonywania przewozów regularnych w krajowym w transporcie drogowym, było złożenie przez Przewoźnika w Urzędzie Marszałkowskim - 15 posiadanych zezwoleń na przewóz na liniach regularnych specjalnych.

III. Brak wszechstronnego rozważenia sprawy.

IV. Nieważność zaskarżonej decyzji, z uwagi na jej wydanie bez podstawy prawnej.

Podniesione zarzuty Skarżąca rozwinęła w obszernym uzasadnieniu skargi.

Skarżąca podniosła m.in., że dotacja udzielona na podstawie umowy nr [...] z [...] lutego 2008 r. mogła zostać przeznaczona na sfinansowanie ulg na przewóz uczniów na podstawie umowy nr [....] z [...] sierpnia 2008 r. zawartej przez Skarżącą z gminą N., a także umowy nr [...] z [...] stycznia 2010 r. zawartej przez Skarżącą z Zespołem Obsługi Szkół i Przedszkoli w S. Stosownie bowiem do art. 5a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego ulgę, o której mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy uwzględnia się w przypadku nabywania przez gminę biletów miesięcznych dla dzieci w celu wykonywania obowiązku określonego w art. 14a ust. 3 oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Zdaniem Skarżącej pełne wykonywanie opisanego obowiązku gminy, wynikającego z powołanego art. 14a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, z uwagi na konieczność zapewnienia opieki nad dziećmi jest w praktyce możliwe tylko w przewozach regularnych specjalnych. Zgodnie z dyrektywą interpretacyjną nakazującą zakładać racjonalizm ustawodawcy w tworzeniu prawa, okoliczność dodania przez ustawę z dnia 20 czerwca 2002 r. o zmianie ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, przepisu art. 5a, który miał ułatwiać wykonywanie gminom obowiązku bezpłatnego przewozu i wykonywania opieki nad dziećmi w czasie przewozu, także poprzez kreowanie uprawnień przewoźnika do uzyskania dopłat, gdy forma przewozów regularnych specjalnych jest optymalna dla wykonywania tego obowiązku, przemawia za zasadnością uprawnienia przewoźnika do dopłat w sytuacji wykupienia biletów miesięcznych przez gminę, także w odniesieniu do przewozów regularnych specjalnych.

Odnośnie zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji, z uwagi na jej wydanie bez podstawy prawnej Skarżąca podniosła, iż istnienie podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie dopłaty unormowanej w ustawie z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, zakwestionował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. II GSK 655/12, z uwagi na brak podstawy materialnej takiej decyzji oraz ze względu na zawarcie umowy cywilnoprawnej.

Zdaniem Skarżącej prokonstytucyjna wykładnia przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego przemawia za tym, aby tryb orzekania w przedmiocie dopłaty, wobec braku jednoznacznych zapisów w tym zakresie w samej ustawie, był ten sam, niezależnie od tego, czy rozstrzygana jest kwestia zapłaty dopłaty przewoźnikowi, czy też zwrotu tej opłaty przez przewoźnika. W ocenie Skarżącej organ I instancji nie był uprawniony do zastosowania w niniejszej sprawie postanowień art. 145 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, które dotyczą dotacji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Według art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 p.p.s.a.).

Oceniając według tych kryteriów legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszeń dających podstawę do uwzględnienia skargi i wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego.

Na wstępie wskazać należy, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Z mocy art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r., podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Ponieważ przedmiotowa decyzja dotyczy dotacji udzielonej w 2008 r. (umowa nr [...] z [...] lutego 2008 r.), to zastosowanie w sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej u.f.p.).

Przepisem, na podstawie którego nakazano zwrot dotacji jest art. 145 u.f.p., zgodnie z którym dotacje udzielone z budżetu państwa:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości -

podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji (ust. 1).

Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 2).

Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 3). Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 4).

Z kolei w myśl art. 146 ust. 1 u.f.p. w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 144 ust. 1 i 2 oraz art. 145 ust. 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Natomiast art. 190 u.f.p. stanowi, że przepisy art. 145 i art. 146 stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Decyzję w sprawie zwrotu dotacji wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. Organem odwoławczym od decyzji jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze.

Wobec tak obowiązujących regulacji prawnych zarzuty Skarżącej dotyczące wydania decyzji bez podstawy prawnej należy uznać za nieuzasadnione. Przywołany w skardze wyrok NSA z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 655/12 wydany został w innych okolicznościach faktycznych.

Przechodząc do podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji, Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 8a ust. 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego koszty związane z finansowaniem ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów pokrywane są z budżetu państwa. W ust. 2 wskazanego przepisu przewidziano, że samorządy województw, z zastrzeżeniem ust. 2a, przekazują przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, z zastrzeżeniem ust. 4.

Z kolei w myśl art. 8a ust. 4 tej ustawy uprawnienie do otrzymywania dopłat, o których mowa w ust. 2, nabywa przewoźnik, który:

1) posiada zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym;

2) stosuje kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych;

3) zawarł umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat.

Zasadnicza dla rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie jest treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, w myśl którego ustawa reguluje uprawnienia do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w regularnych przewozach osób, wykonywanych przez uprawnionych przewoźników kolejowych i autobusowych, w związku z definicją przewozu regularnego specjalnego zawartą w art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którą przewóz regularny specjalny, to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób.

W ocenie Sądu rację należy przyznać organowi, iż analiza powołanych przepisów pozwala określić przewóz regularny specjalny, jako przewóz niepubliczny dotyczący określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób, posiadający cechy przewozu regularnego określone w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym.

W utrwalonym już orzecznictwie administracyjnym uznaje się za przewozy regularne specjalne, m.in. przewozy pracownicze i przewozy uczniów do szkół. Dotyczą one przewozów uczniów wykonywanych w dni nauki szkolnej regularnie w godzinach rannych oraz popołudniowych, a pasażerowie to określona grupa uczniów z konkretnej szkoły. Fakt ewentualnej zmienności rozkładu jazdy, jego zróżnicowania ze względu na czas trwania zajęć szkolnych nie ma wpływu na zaliczenie przewozów do przewozów regularnych specjalnych

Okolicznością niesporną w sprawie jest, iż Skarżąca w ramach otrzymanej dotacji wykonywała również przewozy regularne specjalne w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym (w ramach umowy nr [...] z [...] sierpnia 2008 r., zawartej z Gminą N., której przedmiotem jest świadczenie usług polegających na dowożeniu i odwożeniu uczniów z ustalonych punktów zbiórki do i ze szkół (w tym - zespołu szkolnoprzedszkolnego) wymienionych w jej § 1, autobusami, na trasach wskazanych w załączniku nr 1 do umowy; z § 5 tej umowy wynika, że uczniowie korzystają z przewozów nią objętych na podstawie biletu miesięcznego wydanego przez Przewoźnika, z § 12 zaś - że umowa została zawarta na okres od [...] września 2008 r. do [...] czerwca 2009 r., oraz umowy nr [...] z [...] stycznia 2010 r., zawartej z Zespołem Obsługi Szkół i Przedszkoli w S., której przedmiotem jest usługa dowożenia uczniów do Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w W. i Zespołu Szkół w Z. w okresie od [...] lutego 2010 r. do [...] czerwca 2010 r.; z § 1 ust. 6 umowy wynika, że w celu zagwarantowania przewozu wyłącznie uczniów objętych programem dowozu do szkoły, wykonawca zapewni dla każdego ucznia bilet miesięczny na miesiąc następny.

Kwestią sporną jest natomiast możliwość wykorzystania dotacji udzielonej Skarżącej przez Województwo Mazowieckie na podstawie umowy nr [...] z [...] lutego 2008 na sfinansowanie ulg na przewóz regularny specjalny uczniów na podstawie art. 5a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 roku o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego.

W sporze tym rację należy przyznać organowi. Wykładnia przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w związku z art. 4 pkt 7 i 9 ustawy o transporcie drogowym, niewątpliwie prowadzi do konstatacji, iż relacjom tej ustawy nie podlegają uprawnienia do ulgowych przejazdów w ramach niepublicznego przewozu regularnego określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób.

Należy podkreślić, jak już wyżej wspomniano, ustawa z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego dotyczy przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w regularnych przewozach osób. Skoro zatem ustawa o transporcie drogowym inaczej definiuje transport regularny (wymagając by miał charakter publiczny) oraz transport regularny specjalny jako (stwierdzając, że jest niepubliczny), to niedopuszczalne jest uznanie tego ostatniego jako podlegającego regulacjom ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego.

W ocenie Sądu, zastosowanie art. 5a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego dotyczy przypadku nabywania przez gminę biletów miesięcznych dla dzieci w celu wykonania obowiązku określonego w art. 14a ust. 3 oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w ramach regularnego przewozu osób (publiczny przewóz osób) - art. 1 ust. 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w związku z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym określającym przewóz regularny jako publiczny przewóz osób i bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w tej ustawie oraz ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe.

Nie ma też powodów, by twierdzić że tożsame pojęcie użyte w ustawie o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego i w ustawie o transporcie drogowym mają inny zakres znaczeniowy. Zabieg taki byłby w realiach sprawy nieuprawnionym działaniem godzącym w spójność systemu prawa.

Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu. Sąd podkreśla, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do stosowania prawidłowej wykładni przepisów w chwili wydawania obecnie kontrolowanej decyzji, z którego to zadania wywiązał się prawidłowo.

Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów prawa i zawiera - zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, oparte na podstawie zebranego materiału dowodowego, który uzasadnia oceny i rozstrzygnięcia orzekającego w sprawie organu.

Żaden z podnoszonych w skardze argumentów nie przemawia za wadliwością kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.