Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2534/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. C., A. L. i G. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. C. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych, a na rzecz skarżących A. L. i G. L. solidarnie kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...], znak: [...].

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], znak: [...], nakazującej właścicielom - [...] dokonanie całkowitej rozbiórki budynku znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] września 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na wniosek [...], wszczął postępowanie administracyjne w sprawie szopy drewnianej znajdującej się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w [...]. Organ ustalił, że szopa ta została wybudowana w latach 50 – tych. Stan techniczny i stopień zużycia tego obiektu wymaga co najmniej podjęcia renowacyjnych robót budowlanych, jeśli nie rozbiórki. Kwestię tę rozważały organy na przestrzeni lat 2004 – 2011, uznając, że obiekt ten został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej.

Organy stosowały w tej sprawie przepisy art. 37 – 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 z 1974 r., poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623), ponieważ (jak przyjęły) budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]nakazującą właścicielom nieruchomości wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia tego obiektu do odpowiedniego stanu technicznego, stwierdzając, że organ I instancji nie dokonał analizy przedmiotowej inwestycji w świetle przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie organu odwoławczego, zastosowanie przez organ I instancji art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. było przedwczesne.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]nakazał właścicielom: [...], wykonanie robót budowlanych polegających na: uzupełnieniu w ścianie zachodniej desek szalunkowych, wykonaniu obróbek blacharskich z zapewnieniem odprowadzenia wód opadowych na własną działkę, zaimpregnowaniu elementów drewnianych środkiem do impregnacji ogniochronnej, naprawie (uzupełnieniu) papowego pokrycia dachu.

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2405/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...], uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2011 r. nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w postępowaniu przez organami administracji nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że nie została spełniona hipoteza art. 37 ust. 1 lub 2 Prawa budowlanego, a także z art. 40, zatem Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i bez pełnej prawidłowej oceny materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., oraz że naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1466/12 oddalił skargę kasacyjną [...]od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2405/11.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]udzielił [...]pozwolenia na użytkowanie budynku - szopy drewnianej znajdującej się na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], znak: [...], nakazał właścicielom nieruchomości - [...]dokonanie całkowitej rozbiórki budynku - szopy drewnianej znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w [...].

Odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. złożyli [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., wyłączone jest stosowanie art. 48 ustawy. Oznacza to, że likwidacja samowoli budowlanej następuje na podstawie przepisów art. 37 - 42 Prawa budowlanego z 1974 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał następnie, że w dniu 21 maja 2013 r. [...], pouczona o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań zgodnie z art. 233 Kodeksu karnego, oświadczyła, że przedmiotowy budynek został wybudowany przed 1982 r. Świadek [...]podała do protokołu w dniu 8 lipca 2013 r., że budynek w części znajdującej się na działce o nr ew. [...], po jego zakupieniu w 1994 r. nie zmienił swoich wymiarów. W toku postępowania organ I instancji wezwał świadków na okoliczność podania daty budowy przedmiotowego obiektu, którzy pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań złożyli następujące oświadczenia: [...]– "(...) nie pamiętam daty budowy przedmiotowego budynku, jedynie mogę stwierdzić, iż w momencie zakupu działki nr ew. [...]przez Panią [...]na działce stał już przedmiotowy budynek gospodarczy i był to na pewno budynek stary tj. dużo wcześniej pobudowany". Świadek [...]podała, że "(...) z chwilą nabycia nieruchomości przez moją córkę budynek już był na działce. Około 1980 r. budynek już stał na działce. Przy budynku nie były prowadzone żadne prace oprócz wykonania szalówki w 2011 roku przez moją córkę".

I dalej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ I instancji z uwagi na złożone oświadczenia świadków przyjął ich wiarygodność i uznał, że przedmiotowy budynek powstał pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Organ odwoławczy wskazał, że z pisma Starostwa Powiatowego w [...] [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...]w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym znajdują się zdjęcia lotnicze z lat 1994 - 1995, jednak zdjęcia te są słabej jakości i nie można na ich podstawie jednoznacznie potwierdzić faktu istnienia budynku.

Odnosząc się do zarzutów skarżących [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2405/11, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1466/12 nie kwestionowali ustaleń dokonanych w zakresie ustalenia daty budowy budynku - szopy i zastosowania procedury legalizacyjnej z Prawa budowlanego z 1974 r. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie samowoli budowlanej winien w pierwszej kolejności dokonać oceny czy nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., obligujące do wydania nakazu rozbiórki, a następnie dopiero po wykluczeniu tych przesłanek organ nadzoru budowlanego powinien zbadać czy istnieją podstawy do wydania decyzji w trybie art. 40 ww. ustawy, zgodnie z którym organ może nałożyć obowiązek dokonania zmian lub przeróbek mających na celu doprowadzenie inwestycji do zgodności jej stanu z obowiązującym prawem.

Dalej, wskazał, że w myśl art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.: "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia".

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosując przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., organ zobowiązany jest badać obecnie obowiązujące przepisy o planowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1454/06; wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1318/06; wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 778/07; wyrok NSA z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1094/06). Organ odwoławczy wskazał, że w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 stwierdzono, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa wart. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W/w uchwale wskazano dodatkowo, że "(...) w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce".

Organ II instancji wskazał, że z pisma Burmistrza Miasta [...]z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...], wynika, iż "w latach 1980-1990 w odniesieniu do nieruchomości Nr ewid. [...], zlokalizowanej w [...]przy ul. [...], (...) obszar działki gruntu Nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] był objęty ustaleniami planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], a mianowicie:

1. Miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1974 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej w [...] Nr [...]), zgodnie z którym działka gruntu nr [...] położona była na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową o charakterze jednorodzinnym i małych domów wielorodzinnych z zabudową przeważnie w złym stanie technicznym - drewnianą do sukcesywnej likwidacji. Plan ten nie zakazywał realizacji zabudowy gospodarczej.

2. Miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w [...]z dnia [...] grudnia 1988 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]), zgodnie z którym działka nr ewid. [...] położona była na terenie budownictwa mieszkaniowego średniej intensywności, usług administracji z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej jako adaptację istniejących obiektów w dobrym stanie technicznym i niezbędne uzupełnienia, jednak bez zabudowań gospodarczych."

Organ odwoławczy wskazał, że według wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]uchwalonego uchwałą Miejskiej Rady Miasta [...]Nr [...]z dnia [...] lipca 2004 r. działka Nr [...] położona w [...], leży na terenie przewidzianym pod usługi nieuciążliwe z dopuszczeniem mieszkalnictwa wielorodzinnego pod warunkiem nie więcej niż 40% udziału funkcji mieszkaniowej w wykorzystaniu tego terenu. "Na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zakazuje się realizacji wolnostojącej zabudowy gospodarczej, a na terenach wykorzystywanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zakazuje się realizacji zabudowy gospodarczej, z wyjątkiem garaży (...)".

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że prawidłowo organ I instancji stwierdził, że jedynie w latach 1974 - 1988 plan nie zakazywał realizacji zabudowy gospodarczej, jednak przewidywał sukcesywną likwidację zabudowy w złym stanie technicznym – drewnianą. Od 1988 r. do chwili obecnej teren, na którym znajduje się obiekt budowlany nie był przeznaczony do realizacji zabudowy gospodarczej. Stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym nie był przez szereg lat korzystny dla właścicieli szopy drewnianej, tym samym organ powiatowy nie znalazł podstaw do ochrony dla interesu prawnego właścicieli spornego budynku. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że chociaż w latach 1974 - 1998 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazywał realizacji gospodarczej tylko przewidywał sukcesywną likwidację zabudowy w złym stanie technicznym to nie jest obecnie możliwe sprawdzenie w jakim stanie technicznym był budynek w ww. latach.

Wobec powyższego [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że organ powiatowy zasadnie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlanego z 1974 r. W świetle powyższych rozważań przyjął, iż decyzja organu powiatowego została podjęta na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłową interpretację przepisów prawa materialnego i procesowego, a zatem brak jest podstaw do podważania jej treści.

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...]wnieśli [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i § 3 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez ogólne jedynie ustalenie, że drewniany budynek gospodarczy na działce nr ewidencyjny [...], położonej w [...]powstał przed 1990 r., zatem stan prawny tego budynku w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym nie był przez szereg lat korzystny dla właścicieli budynku;

2) art. 8 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający jej merytoryczną kontrolę.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż nie ma żadnych podstaw, aby twierdzić, że przedmiotowy budynek gospodarczy powstał w sposób sprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie jego budowy. Zatem, zgodnie z treścią cytowanej wyżej uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, organy administracyjne winny uwzględnić, że od daty wybudowania budynku - lata 50, plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące do 1988 r. nie wykluczały zabudowy gospodarczej. Skarżący podnieśli, że od tej daty organy administracji nie podejmowały z urzędu żadnych działań zmierzających do legalizacji tego budynku. Skarżący podnieśli również, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zeznania osób, które w ogóle w sprawie nie zeznawały – [...]. Podnieśli, że zeznania te dotyczą innego budynku na działce nr ewidencyjny [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż w oparciu o te zeznania został ustalony przez organ administracyjny wiek budynku gospodarczego na działce nr ewidencyjny [...]. To powoduje, zdaniem skarżących, że pomiędzy poszczególnymi elementami decyzji nie ma wewnętrznej spójności. Podnieśli, że z uzasadnienia decyzji nie wynika także, aby budynek gospodarczy powodował niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Powyższego organ administracyjny nie ustalił, a zatem zignorował treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1466/12. Mając na uwadze powyższe skarżący stwierdzili, że nie można dokonać oceny, czy zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. obligujące organ do wydania nakazu rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...]utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], znak: [...].

Mocą tej ostatniej, organ nakazał właścicielom - [...] dokonanie całkowitej rozbiórki budynku (szopy drewnianej) znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w [...]. Jako podstawę prawną nałożonego obowiązku organ I instancji przywołał art. 37 ust. 1 i art. 54 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

Oceniając te decyzje nie można pominąć, iż zapadły one na skutek dwóch wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2012 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2405/11 uchylającego decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.; Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1466/12 oddalającego skargę kasacyjną [...]od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2405/11. Nie jest to bez znaczenia, a to z uwagi na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zgodnie z którym (w stanie prawnym obowiązującym do 15 sierpnia 2015 r., a tym samym znajdującym zastosowanie w sprawie wobec wydania zaskarżonej decyzji przed tą datą) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zatem, orzekając ponownie w sprawie, organy administracyjne obowiązane były wykonać wytyczne wynikające z ww. wyroków. Dostrzec należy, iż w sprawie nie wystąpiły żadne tego rodzaju okoliczności, które czyniłyby wskazania Sądów w nich zawarte nieaktualnymi i wyłączały tym samym "związanie" uregulowane w art. 153 p.p.s.a. Co równie istotne, na podstawie art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Dodać także należy, iż w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 614/08). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Przypomnieć tym samym należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1466/12, oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2405/11, podzielił stanowisko zajęte w tej sprawie przez Sąd I instancji a dotyczące wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Zauważył, że jest ono zgodne z poglądem wyrażonym przez NSA w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. o sygn. akt II OPS 2/13. W konsekwencji, z wyroków tych wynika, iż badając wystąpienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy organy nadzoru budowlanego obowiązane były wziąć pod uwagę przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt obowiązujące w dacie rozstrzygania sprawy, a nadto – przeznaczenie tego terenu od daty budowy ww. obiektu, mając na uwadze interpretację ww. przepisu przedstawioną w powołanej uchwale. Po stwierdzeniu, że przedmiotowy obiekt spełnia przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., organy powinny także ustalić, czy nie powoduje on niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.). Przy czym, jak wskazał NSA, organy powinny rozważyć konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego co do stanu technicznego tego obiektu oraz jego zgodności z przepisami o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż ekspertyza techniczna, na którą powołuje się strona skarżąca została sporządzona w lutym 2009 r., a więc ponad 5 lat temu. W konsekwencji, Sąd Naczelny uznał, iż Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że dopiero po stwierdzeniu, że nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. organ powinien zbadać, czy istnieją podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 40 tej ustawy.

Uwzględniając wykładnię prawa zawartą w ww. wyrokach i wskazania co do dalszego postępowania, Sąd orzekając w niniejszej sprawie i kontrolując wskazane na wstępie decyzje, stwierdza, iż orzeczenia te są co najmniej przedwczesne, nie zostały bowiem poprzedzone koniecznymi ustaleniami dotyczącymi tak stanu faktycznego, jak i prawnego, a w konsekwencji – nie sposób przyjąć, aby w pełni zastosowano się w nich do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest od kilkunastu lat. Ustalono, iż przedmiot tego postępowania, tj. szopa drewniana usytuowana na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w [...], została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, przed dniem 1 stycznia 1995 r. To też uzasadniało zastosowanie w sprawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), a na jego podstawie - art. 37 lub art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przy czym, prawidłowość zastosowania wskazanego trybu, została oceniona i przesądzona orzeczeniami Sądów powyżej przywołanymi. Niemniej nadal na tym etapie (w przywołanych wyrokach) uznano, że w sprawie nie przeprowadzono właściwego postępowania co do wykluczenia przesłanek z art. 37 ww. ustawy z 1974 r., których wystąpienie obliguje organ do wydania nakazu przymusowej rozbiórki. W myśl bowiem art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W tym też zakresie postępowanie należało ponownie przeprowadzić kierując się wskazaniami Sądów, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (który to w swoim wyroku uzupełnił stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w sprawie).

Należało więc ustalić obecne przeznaczenie terenu, na którym znajduje się obiekt, ale też – przeznaczenie tego terenu od daty jego budowy. Dla właściwego zrealizowania tych wytycznych niezbędne było tym samym ustalenie choćby przybliżonej daty realizacji tego obiektu. Należało również rozważyć uaktualnienie materiału dowodowego w sprawie co do obecnego stanu przedmiotowej szopy, w celu zbadania czy wystąpiła przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy z 1974 r.

Tymczasem, analiza decyzji organu odwoławczego z dnia [...] października 2014 r. nr [...]wskazuje na bardzo pobieżną ocenę sprawy i nie wykonanie w pełni ww. zaleceń. Organ ten nie poczynił przede wszystkim żadnych ustaleń co do daty realizacji drewnianej szopy. Przywołał w tej kwestii (na skutek błędu czy omyłki) jedynie oświadczenia osób zupełnie nie występujących w tej sprawie. Materiał dowodowy pozostający w aktach a dotyczący tego zagadnienia (tj. oświadczenia stron, świadków), całkowicie zaś pominął. Co do przeznaczenia terenu – oparł się na informacji pochodzącej od Burmistrza Miasta [...]o planach miejscowych obowiązujących na tym obszarze od 1974 r. nie rozważając zupełnie, czy nie ma potrzeby ustalenia jakie było przeznaczenia terenu, na którym znajduje się obiekt w okresie wcześniejszym. Nie sposób również nie dostrzec, iż czyniąc rozważania w kontekście art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ ten dysponował tylko wypisem z planu miejscowego obecnie obowiązującego (uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...]z dnia [...]lipca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...]), natomiast co do wcześniejszych planów miejscowych posiadał jedynie ogólną informację zawartą w ww. piśmie Burmistrza (z dnia [...] sierpnia 2011 r.). Nadto, organ ten nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie przesłanki uregulowanej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie wziął w tym zakresie pod uwagę m. in. opinii złożonej do akt przez uczestnika postępowania [...], sporządzonej przez mgr inż. [...], rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Opinię opatrzono datą 29 listopada 2011 r., a sporządzono ją w związku z usytuowaniem szopy w granicy działek i przepisami regulującymi kwestie ochrony przeciwpożarowej.

Ocena organu powiatowego choć w niektórych aspektach szersza, to również nie daje pełnego obrazu sprawy. Organ powiatowy także wziął pod uwagę przeznaczenie terenu, na którym zrealizowano samowolę budowlaną począwszy od 1974 r., jednocześnie wskazał na oświadczenia stron postępowania dotyczące daty wykonania obiektu, tj. [...], którzy podali, iż obiekt ten powstał około 1987 r. oraz [...], którzy wskazali, że obiekt ten powstał w latach 50-tych. Organ przyjął te oświadczenia za wiarygodne, choć nie są one ze sobą spójne i wymagały weryfikacji w toku postępowania (tj. oceny w kontekście całokształtu zgromadzonego ewentualnie uzupełnionego materiału dowodowego, zgodnie z art. 80 k.p.a., a tego nie uczyniono). W konsekwencji nie sposób stwierdzić, na jakiej podstawie organ ten odstąpił od ustalenia przeznaczenia terenu obowiązującego przed 1974 r., skoro nie wykluczył powstania obiektu w latach 50-tych poprzedniego wieku. Nadto, organ powiatowy dokonując oceny oparł się na błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ powiatowy przyjął bowiem, że skoro jedynie w latach 1974 – 1988 miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...]zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...]października 1974 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej w [...]), nie zakazywał realizacji zabudowy gospodarczej, ale przewidywał sukcesywną likwidację zabudowy drewnianej będącej w złym stanie technicznym, natomiast od 1988 r. do chwili obecnej teren, na którym znajduje się obiekt budowlany nie był przeznaczony do realizacji zabudowy gospodarczej, to zachodzi przesłanka uregulowana w ww. przepisie art. 37. Na tej też podstawie orzekł o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Zważyć zaś raz jeszcze trzeba, iż w wyroku zapadłym w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do stanowiska zawartego w uchwale NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13. W uchwale tej Sąd wskazał natomiast na to, iż "(...) w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce". Uzasadniając powyższe NSA wskazał, iż "Wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, lecz w przedstawionych wyżej sytuacjach nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę." Z dotychczasowych ustaleń organów poczynionych w sprawie wynika natomiast, iż od 1974 r. przez kilkanaście lat bo do 1988 r. zabudowa gospodarcza na działce o nr ewid. [...] w [...]nie była zakazana planem. Przy założeniu więc, iż to w okresie obowiązywania tego planu z 1974 r. doszło do realizacji inwestycji, nie sposób wywieść wystąpienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dodać należy, iż plan miejscowy z 1974 r. przewidywał wprawdzie stopniową likwidację zabudowy drewnianej w złym stanie technicznym, ale tego rodzaju zapis nie może stanowić wyłącznej podstawy do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w sytuacji, gdy organ nie jest w stanie określić, jaki był wówczas stan przedmiotowego budynku.

Z tych przyczyn Sąd uznał, iż ww. decyzje organów obu instancji są wadliwe, bo nie poprzedzone wyczerpującym postępowaniem wyjaśniającym w kwestiach zasadniczych. To zaś skutkowało niewykonaniem w pełni wytycznych wynikających z wyroków Sądów zapadłych w niniejszej sprawie.

Nie wykonanie wytycznych wynikających z ww. wyroków czyniło zaś koniecznym uwzględnienie skargi.

Zważyć przy tym należy, iż zadaniem organów orzekających w niniejszej sprawie było w pierwszej kolejności poczynienie ustaleń co do daty budowy przedmiotowego obiektu, a następnie – co do przeznaczenia terenu, na którym znajduje się ten obiekt budowlany począwszy od daty jego budowy, a to w celu dokonania pełnej oceny w kontekście przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., z uwzględnieniem interpretacji tego przepisu przedstawionej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13.

Nadto, organy te obwiązane były także dokonać analizy, czy przedmiotowy obiekt spełnia przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., zatem powinny ustalić czy nie powoduje on niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ powiatowy, powołując się na oświadczenia z dnia 12 listopada 2011 r. i z dnia 1 grudnia 2011 r. kierownika robót przy przedmiotowym budynku, uznał, że inwestycja nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przy czym pominął dokonując tej oceny stanowisko [...]i przedstawioną przez niego opinię (powoływaną już powyżej a sporządzoną przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych). Analizy tego aspektu sprawy na etapie II instancji w sprawie zupełnie natomiast zabrakło.

Z uwagi na brak rozważenia sprawy w ww. zakresie (obejmującym obie przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.) Sąd uznał, iż kontrolowane decyzje zapadły z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Ponownie orzekając w sprawie organ I instancji winien uwzględnić powyżej zaprezentowane uwagi Sądu, a tym samym: kierować się wskazaną w uchwale NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 interpretacją art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., ustalić datę budowy przedmiotowego budynku, następnie dokonać dokładnej analizy zapisów obecnego planu miejscowego jak również uwzględnić przeznaczenie działki nr ewid. [...] od daty realizacji spornej zabudowy. Winien też poczynić pełne ustalenia co do stanu obiektu, uwzględniając przy tym również jego usytuowanie względem działki sąsiedniej, a to w kontekście art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.