Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 78/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i umorzono postępowanie odwoławcze
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 138 par. 1 pkt 3 w zw. z art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1259/17 w sprawie ze skargi J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. umarza postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. z odwołania J. Ż. i H. Z. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz J. Ż. kwotę 1587 (jeden tysiąc osiemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 maja 2018 r., II SA/Bd 1259/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w [...] oddalił skargę J.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO lub Kolegium) z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], nr [...], Prezydent Miasta [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. (Spółka, inwestor), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z wbudowanymi garażami, na nieruchomości oznaczonej nr ew.: [...],[...],[...],[...] w obr. [...] położonej w rejonie ulicy [...] w [...].

Dalej w wyroku II SA/Bd 1259/17 przywołano, że w odwołaniu od w/w decyzji J.Ż. zażądała uznania jej za stronę postępowania administracyjnego w sprawie, upatrując swego interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu z faktu, iż działka nr [...] stanowiąca jej własność, przylega do drogi, która oddziela tę nieruchomość od terenu inwestycji. Odwołująca się naprowadzała, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania w sprawie warunków zabudowy mogą także być właściciele działek nie sąsiadujących z terenem inwestycji. Planowana inwestycja będzie wprowadzała ograniczenia w zabudowie jej nieruchomości, co wynikać ma chociażby ze zignorowania reguł przeciwpożarowych. Ponadto znaczna część jej działki to grunt rolny obsadzony drzewami oraz krzewami owocowymi i wykonywane są tam kilka razy w roku zabiegi ochrony roślin, które mogą stanowić poważny problem dla przyszłych mieszkańców planowanej inwestycji. Zdaniem J.Ż. planowana inwestycja występuje na terenie, gdzie występują osuwiska, dlatego duża ingerencja w gruncie rodzi obawy o stan budynków na działce stanowiącej jej własność.

Kolejno w wyroku wskazano, że SKO w [...], po rozpatrzeniu odwołania, powołaną na wstępie decyzją orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego. Sąd pierwszej instancji przywołał zasadnicze motywy decyzji Kolegium, którego zdaniem odwołująca w żaden sposób nie wykazała posiadania legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z uchwałą składu pięciu sędziów NSA z 25 września 1995 r., VI SA 13/95, (ONSA 1995, z. 4, poz. 154), stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy poza inwestorem, właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki, na której planowana jest inwestycja, mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Kolegium wskazało, że aktualność zachowuje orzecznictwo sądowe, iż stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele i użytkownicy wieczyści terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, jak też właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, to jest graniczących z terenem planowanej inwestycji. Sąd wojewódzki przytoczył obszernie argumentację organu odwoławczego, który wywodził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się co prawda uwagę na możliwość poszerzenia wskazanego kręgu stron postępowania, jednak tylko w przypadku, gdy planowana inwestycja oddziałuje na nieruchomości innych podmiotów, o ile wykażą interes prawny, a właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych, niż bezpośrednio sąsiadujących, mogą być uznani za strony postępowania wtedy, o ile zamierzona inwestycja może wywoływać skutki dla nich negatywne ze względu na ochronę środowiska. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie należy jednak do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W rozpatrywanym przypadku odwołująca jako właściciel nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z działką objętą zamierzeniem inwestycyjnym, wskazała normy prawa cywilnego i immisje grożące w związku z realizacją inwestycji, jednakże w ocenie Kolegium podnoszone obawy należy uznać za nieuzasadnione, zważywszy, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego, którego interes nie zawsze jest zbieżny z interesem osób trzecich i z reguły każda inwestycja prowadzona na terenie zabudowanym powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze na w/w decyzję Kolegium J.Ż. wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa:

• art. 7, art. 28, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.),

• art. 3 pkt 19, art. 4, art. 5 pkt 1 i art. 20 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane (uPb),

• § 12-13, § 57-60, § 271, § 323-327 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozp. MI 2002),

• art. 144 i 145 Kodeksu Cywilnego (K.c.),

• art. 2 pkt. 1 oraz pkt 14, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp),

• art. 74, art. 75 ust. 1 i 2, art. 112 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (uPoś),

• art. 32 ust. 1 Konstytucji RP,

- poprzez przyjęcie, że nie może być uznana za stronę w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż nie wykazała i nie posiada interesu prawnego w sprawie, skutkiem czego stwierdzono, że decyzja I instancji nie naruszała obowiązujących i powołanych w jej treści przepisów prawa.

W wyroku przywołano wywody skarżącej, w przekonaniu której jej interesu prawnego należy upatrywać w ograniczeniu przez planowaną inwestycję możliwości zabudowy działki znajdującej się w sąsiedztwie i organ wydający decyzję zobowiązany był tę okoliczność zbadać, nawet w sytuacji, gdy istnieje tylko potencjalna możliwość ograniczenia prawa zabudowy działki sąsiedniej. W przedmiotowej sprawie, wbrew ustaleniom organu, zdaniem skarżącej mamy do czynienia z uciążliwością, gdzie jej stopień nie jest ograniczony do obszaru własności danej działki i wykracza poza nią. Planowana inwestycja jest inwestycją o znacznych gabarytach, która będzie realizowana na terenie, na którym występują osuwiska; jej realizacja będzie wymagała dużej ingerencji w grunt, co rodzi uzasadnione obawy o stan budynków na nieruchomościach sąsiednich. Organ wydający zaskarżoną decyzję nie przeprowadził w sprawie wszechstronnego postępowania, którego celem byłoby kompleksowe odniesienie się do wpływu planowanej inwestycji na działki sąsiednie i środowisko.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w [...] oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego uzasadnia stanowisko SKO o braku możliwości uznania skarżącej za stronę postępowania administracyjnego, która legitymowałaby się możliwością skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. W ocenie sądu a quo słusznie zauważył organ odwoławczy, że skarżąca nie jest właścicielem, ani użytkowaniem wieczystym działek objętych wnioskiem, jak również działek bezpośrednio sąsiadujących z tymi działkami. Z faktu posiadania działki przylegającej do drogi, która oddziela nieruchomość skarżącej od terenu inwestycji, nie można wywodzić jednak interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji organu I instancji. Podobnie jest z pozostałymi okolicznościami powoływanymi przez skarżącą, dotyczącymi zignorowania reguł przeciwpożarowych, tudzież występowania planowanej inwestycji na terenie, gdzie występują osuwiska, co rodzi obawy skarżącej o stan budynków na jej działce. Ochrona interesu prawnego osób trzecich w postępowaniu o wydanie decyzji warunkach zabudowy ograniczona jest zakresem regulacji, w oparciu o którą rozstrzyga organ, a więc wpływu na możliwość zagospodarowania działek sąsiednich. Zdaniem sądu pierwszej instancji organ odwoławczy słusznie uznał, że skarżąca powoływała się jedynie na interes faktyczny, a nie interes prawny w zaskarżeniu decyzji organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J.Ż., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 28, art. 77 K.p.a., poprzez przyjęcie, że skarżąca nic może być uznana za stronę w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie wykazała i nie posiada interesu prawnego w sprawie, w konsekwencji powołane i zaskarżone decyzje organów nie naruszyły obowiązujących i powołanych przepisów prawa, tym samym doprowadziło to do umorzenia postępowania, następnie oddalenia skargi;

- art. 28 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 Upzp przez uznanie, że w uzasadnieniu decyzji organów administracyjnych odmawiających udziału w postępowaniu na prawach strony właścicielom działki nr [...] obręb [...], odniesiono się do wszystkich argumentów, które dawały im przymiot strony; budowa drogi wewnętrznej pożarowej stworzy ograniczenia w zabudowie ich nieruchomości i jak każda zabudowa w granicy z nieruchomością sąsiednią dając im przymiot strony; ograniczenia w zabudowie działki nr [...] wynikają z § 12 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. 2009, Nr 124, poz. 1030), poprzez zachowanie wymaganej odległości drogi pożarowej od ściany budynku, która powinna mieścić się w granicach 5-15 m;

- art. 28 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 (w skardze kasacyjnej nie wskazano aktu normatywnego – uwaga Sądu) przez ograniczenie zabudowy na działce nr [...] zgodnej z § 12 ust. 3 rozp. MI 2002; zabudowa wielorodzinna między nieruchomościami jednorodzinnymi całkowicie zmieni charakter tego terenu, a tym samym wprowadzi ograniczenia w ich zabudowie;

- art. 28 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 53 ust. 4 pkt 5 i pkt 5a Upzp przez uznanie, że nieruchomości sąsiadujące z terenem inwestycji są poza zasięgiem osuwania się mas ziemi oraz, że posadowienie budynku na terenie z wysokim poziomem wód gruntowych (północna część terenu inwestycji) będzie możliwa bez odwodnienia wykopów budowlanych i odwodnienia budowlanego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy "skarżący" wykazał, że postępowanie organów administracji było obarczone wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;

- art. 1 § 1 i 2 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nie uchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało nie wskazaniem w uzasadnieniach obu decyzji, na jakich dowodach oparły organy ustalenia stanu faktycznego sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp oraz art. 2 pkt 13 i pkt 14 Upzp, przez oparcie się przez sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy administracyjne w sposób pełny i z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 K.p.a.;

- art. 145 § 4 (w skardze kasacyjnej nie wskazano aktu normatywnego – uwaga Sądu) w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c Upzp poprzez nie uwzględnienie, że przy maksymalnej szerokości zabudowy terenu inwestycji budowa infrastruktury obiektu (np. odwodnienie budowlane) będzie realizowane "poza teren inwestycyjny"; decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji;

- art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego polegającego na pominięciu odniesienia się do argumentów skarżącej wskazanych w odwołaniu, a także niepełne rozpatrzenie i ustosunkowanie się przez WSA w [...] w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w skardze;

- art. 151 Ppsa przez jego nieuprawnione zastosowanie, spowodowane nie uwzględnieniem zarzucanych przez skarżącą wad procesowych postępowania administracyjnego;

- art. 134 Ppsa w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez brak wyjścia przez sąd pierwszej instancji poza granice zgłoszonych zarzutów oraz wskazanej w treści skargi podstawy prawnej i uznanie, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu o wydanie warunków zabudowy; organy I i II instancji oraz sąd pierwszej instancji nie dokonały analizy pism skarżącej, w których powoływała się na art. 140 i 144 K.c. w związku z budową drogi wewnętrznej-pożarowej wzdłuż niemal całej długości działki nr [...]; do kwestii tej nie odniesiono się bowiem w żadnym z uzasadnień;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie prawa materialnego w postaci:

- art. 3 pkt 19, art. 4, art. 5 pkt 1 i art. 20 pkt 1 uPb,

- § 12-13, § 57-60, § 271, § 323-327 rozp. MI 2002, poprzez przyjęcie, że nie zostały one naruszone;

- art. 61 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 5 Upzp w zw. z art. 2 pkt 13 i pkt 14 Upzp oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164 poz. 1588, rozp. MI 2003), poprzez błędną ich interpretację i przyjęcie, że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 Upzp jest spełniony; pojęcie uzbrojenia terenu zostało zdefiniowane przez odniesienie się ustawodawcy w art. 2 pkt 13 Upzp do art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa oraz § 6 ust. 1 rozp. MI 2003 poprzez przyjęcie, że max. szerokość elewacji frontowej jest zgodna z przepisami i wynika z analizy jaką przeprowadził organ wydający decyzję; teren przeznaczony pod zabudowę jest wystarczająco szeroki, aby zaprojektować na nim budynek zgodny z przepisami i za niezasadne należy uznać uzasadnienie oparte na zabudowie staromiejskiej na całej szerokości wąskich działek (do 16 m);

- art. 61 ust. 1 pkt 1 (w skardze kasacyjnej nie wskazano aktu normatywnego – uwaga Sądu) przez błędne określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy; działka -"dr" nr 48/1 będąca własnością gminy [...] stanowiąca połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną jest, analogicznie do działek o nr [...],[...] i [...], drogą wewnętrzną i wyznaczanie nieprzekraczalnej linii zabudowy w jej obrębie jest niezgodne z prawem; w związku z tym, nieprzekraczalna linia zabudowy winna być usytuowana co najwyżej w jej granicy z pozostałym terenem inwestycji i wynosić nie 6 m, jak to wyznaczono w decyzji o warunkach zabudowy, ale 11 m,

- art. 1 ust. 2, pkt 3, 5 i 7 Upzp w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5 i pkt 5a Upzp poprzez nieuwzględnienie wymagań dotyczących ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia ustalając warunki dla zabudowy mieszkaniowej na terenie zagrożonym osuwiskami, z wysokim poziomem wód gruntowych i licznymi ciekami wodnymi, co ma związek z występowaniem w rejonie inwestycji płytko zalegających iłów ekspansywnych;

- art. 2 pkt 13 Upzp przez uznanie, że granice terenu inwestycji wskazane na załączniku graficznym pokrywają się z zasięgiem infrastruktury przewidzianej dla planowanej inwestycji; decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga w zakresie budowy przyłączy infrastruktury technicznej z sieci głównych w przypadku maksymalnej szerokości elewacji frontowej, a zwłaszcza budowy drogi wewnętrznej-pożarowej, czy odprowadzania wód opadowych i odwodnienia budowlanego;

- art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp poprzez brak dokonania ustaleń dotyczących stanu faktycznego terenu objętego inwestycją w sytuacji, kiedy taki obowiązek na organ nakładały przepisy Upzp, a w szczególności w kontekście, że droga wewnętrzna w sąsiedztwie terenu inwestycyjnego to działki-drogi, które nie są zgodne z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i zgodnie z ust. 2 tego artykułu działki o nr: [...],[...] i [...] obręb [...] powinny być włączone do terenu inwestycji; budowa drogi wewnętrznej, jako obiektu liniowego, powinna być uzupełnieniem dla warunków zabudowy planowanej inwestycji; organ wydający decyzję o warunkach zabudowy naruszył tym art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a.;

- art. 2 pkt 1 oraz pkt 14, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp,

- art. 74, art. 75 ust. 1 i 2, art. 112 uPoś,

- art. 140, 144, 145 i 147 K.c., w konsekwencji przyjęcie, że zaskarżone decyzje nie naruszą obowiązujących i powołanych przepisów prawa oraz przepisów w zakresie m. in. stosunków sąsiedzkich.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w [...], zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

J.Ż. podała, że jest współwłaścicielem i jednocześnie posiadaczem zabudowanej nieruchomości przy ul. [...] w [...], która graniczy z terenem planowanej inwestycji. Obowiązkiem organów było zapewnienie jej udziału w sprawie jako stronie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy pod zamierzoną inwestycję. Budowa budynku mieszkalno-usługowego z wbudowanymi garażami, na nieruchomości oznaczonej nr ew.: [...],[...],[...],[...] w obr. [...], położonej przy ul. [...] w [...], o parametrach technicznych określonych w zaskarżonej decyzji, skutkować będzie oznaczonymi uciążliwościami, w tym dla nieruchomości skarżącej kasacyjnie spełniającej pojęcie "działki sąsiedniej". Nie budzić ma bowiem wątpliwości fakt, że tego rodzaju zabudowa powoduje wzmożony ruch samochodowy, osób trzecich, hałas w różnych porach dnia, ogranicza dostęp światła słonecznego oraz ingerencję w środowisko naturalne. Stanowi to o powstaniu niedopuszczalnych uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, które mają polegać na ograniczonej możliwości dotychczasowego, rolniczego wykorzystania. Nieprawidłowe ma być tłumaczenie odmówienie skarżącej przymiotu strony faktem oddzielenia jej działki przez działki nr [...],[...] i [...] oznaczonych jako droga. Faktycznie droga tam nie jest urządzona, działki te oddzielone są od działki współwłasności skarżącej kasacyjnie murem oporowym. Zjazd z działek drogowych uznanych za drogę wewnętrzną jest za wąski i usytuowany w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...].

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną jej interesu prawnego należy upatrywać w ograniczeniu przez planowaną inwestycję, możliwości zabudowy działki znajdującej się w sąsiedztwie. Organ wydający decyzję był zobowiązany tę okoliczność zbadać, nawet w sytuacji gdy istnieje tylko potencjalna możliwość ograniczenia prawa zabudowy działki sąsiedniej. W konsekwencji jej właściciel powinien być stroną tego postępowania.

Pismem z 25 września 2021 r. skarżąca kasacyjnie imieniem swoim i brata – H. Z. – zrzekła się rozprawy. W piśmie tym skarżąca kasacyjnie podtrzymała stanowisko w przedmiocie przysługującej jej interesie prawnym, do tego, aby być stroną postępowania w sprawie zamierzonej inwestycji, dla której organ I instancji ustalił warunki zabudowy.

Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2021 r., na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, albowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a ponadto, stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

A. W pierwszej kolejności wypadnie zauważyć, że w zaskarżonym wyroku nieprecyzyjnie zrekapitulowano stan faktyczny sprawy. Zaskarżona decyzja Kolegium zapadła z odwołania J.Ż. i H. Z., współwłaścicieli działki nr [...], tymczasem z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikałoby, że odwołanie pochodzi wyłącznie od J.Ż..

B. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy J. Ż. i H. Z., którzy wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji, a który ustalił dla inwestora warunki zabudowy, przysługiwał – stosownie do art. 28 K.p.a. – interes prawny do tego, by być stronami postępowania w sprawie zamierzonego przedsięwzięcia. Sąd pierwszej instancji ograniczając podmiotowo swe wywody wyłącznie wobec skarżącej, odmówił jej tego statusu, koncentrując się na stwierdzeniu, że nie jest ona właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym działek objętych wnioskiem, jak również działek bezpośrednio sąsiadujących z tymi działkami. Nie przekonały sądu a quo argumenty skargi, w których eksponowano kwestie wymogów ochrony przeciwpożarowej, czy też kwestię objęcia części terenu planowanego pod inwestycję możliwością dotknięcia osuwiskiem. Eksponując kryterium zasięgu oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, sąd pierwszej instancji ocenił, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie ustalania warunków zabudowy, nie może go wywodzić z bliżej nie określonych przewidywań co do uciążliwości sąsiedztwa, wzmożonego ruchu komunikacyjnego, uznając przy tym te zarzuty za hipotetyczne. Stanowiska sądu pierwszej instancji w powyższym aspekcie nie podziela Sąd Naczelny, a to prowadzi już do wniosku o skuteczności skargi kasacyjnej.

C. Na gruncie Upzp brak jest normy prawnej expressis verbis określającej krąg podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji administracyjnej, podstaw legitymacji procesowej dla oznaczonego podmiotu jako strony konkretnego postępowania, należy poszukiwać na gruncie przepisu art. 28 K.p.a. Nie stanowi on zarazem samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania – ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego (por. wyroki NSA z: dnia 10 czerwca 2011 r., II OSK 1059/10; 17 grudnia 2013 r., II OSK 1810/12, 29 listopada 2017 r., I OSK 3247/15; 16 marca 2018 r., I OSK 1060/16, CBOSA. nsa.gov.pl).

W judykaturze utrwalone jest stanowisko, wedle którego przymiot strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu posiadają także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (wyroki NSA z: 17 września 2014 r., II OSK 1261/13; 29 stycznia 2016 r., II OSK 1358/14, CBOSA.nsa.gov.pl), przy czym przez te nieruchomości sąsiednie należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nie posiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym (por. wyroki NSA z: 17 lipca 2009 r., II OSK 1186/08; 7 kwietnia 2016 r., II OSK 1925/14; 18 sierpnia 2016 r., II OSK 2882/14, CBOSA.nsa.gov.pl). Nie jest także wykluczane, że stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale również działki znajdującej się w dalszej odległości (zob. wyroki NSA z: 19 maja 2010 r., II OSK 917/09; 7 lipca 2011 r., II OSK 172/11; 8 maja 2014 r., II OSK 2924/12; 12 maja 2015 r., II OSK 2413/13; CBOSA.nsa.gov.pl). Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z 12 marca 2019 r., II OSK 1024/17 (CBOSA.nsa.gov.pl), nie zawsze właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką lub terenem, którego dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, będzie uzyskiwał przymiot strony takiego postępowania (przy czym niewątpliwie będzie to sytuacja najczęstsza). Nie można bowiem z góry wykluczyć takich okoliczności sprawy, gdy ze względu na charakter inwestycji, jej usytuowanie na działce wynikające z ustalonych linii zabudowy, wielkość terenu objętego decyzją, czy też specyfikę działki sąsiedniej i jej usytuowanie względem terenu inwestycji, planowana zmiana sposobu zabudowy lub zagospodarowania terenu nie będzie w żaden sposób oddziaływać na sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko będzie sięgać oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie (por. motywy wyroków NSA z: 12 maja 2015 r., II OSK 2413/13; 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 765/16, CBOSA.nsa.gov.pl).

D. W realiach kontrolowanej sprawy nietrafnie i z naruszeniem art. 28 K.p.a. SKO umarzając postępowanie odwoławcze odmówiło odwołującym się – J. Ż. i H. Z. – statusu strony w sprawie, w której granicach zapadła decyzja organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy i umorzyło postępowanie odwoławcze. W konsekwencji WSA w [...] oddalając skargę także naruszył powyższy przepis, traktowany w tym zakresie jako przepis prawa materialnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium przy tym oczywiście błędnie wywodzi w zaskarżonej decyzji, jakoby odwołujący się nie byli stronami "postępowania odwoławczego" w rozumieniu art. 28 K.p.a. (s. 3). Nie można zgodzić się z tym, aby podmiot, który wniósł odwołanie nie był stroną samego postępowania drugoinstancyjnego, wywołanego wniesieniem tego odwołania. Organowi odwoławczemu zapewne chodziło o to, że w realiach ocenianej sprawy odwołującym się miał nie przysługiwać status strony w sprawie materialnej, wywołanej wnioskiem inwestora domagającego się ustalenia warunków zabudowy. Ocena ta, następczo zaakceptowana wyrokiem oddalającym skargę J.Ż., zdaniem Sądu Naczelnego w tym składzie, nie jest trafna.

Sądowi pierwszej instancji, eksponującemu brak bezpośredniego sąsiedztwa działki nr [...], stanowiącej współwłasność odwołujących się, z działkami przewidzianymi do zajęcia pod planowaną inwestycję, jak i organowi odwoławczemu – umknęło uwadze, że inwestor pismem z 9 stycznia 2017 r. uzupełnił źródłowy wniosek. Do tego uzupełnienia dołączono szkic (załącznik graficzny), na którym zaznaczono "istotne parametry planowanej zabudowy". Jednocześnie do obszaru oddziaływania inwestor "włączył" działkę miejską nr [...] (droga). Z przedłożonego szkicu i treści owego pisma wynika, że wzdłuż granicy działki odwołujących się o nr [...] zlokalizowane są działki nr [...] i [...] oznaczone jako "droga wewnętrzna pożarowa" i "droga". Uwzględniając charakter planowanej inwestycji – budynek mieszkalny wielorodzinny z wbudowanymi garażami, o wysokości od 4 do 9 kondygnacji, przy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej "od zaplecza max. 21 m do attyki", jak również – co wynika z uzupełnienia wniosku, wykorzystywania istniejącej drogi wewnętrznej jako drogi pożarowej oraz dojazdowej do zaplanowanych garaży i miejsc postojowych, Sąd Naczelny dochodzi do przekonania, że w tych realiach odwołującym się służył przymiot stron w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Źródłem uprawnienia był tytuł prawny (współwłasność) do działki nr [...] przysługujący odwołującym się, którzy w świetle art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp – mieli prawo do ochrony swego interesu prawnego, powołując się na prawo do pobierania pożytków z rzeczy oraz potrzebę ochrony przed zakłócaniem prawa własności ponad przeciętną miarę (art. 140 i 144 K.c.). Sąd Naczelny nie podziela tego stanowiska sądu a quo, w którym wykluczając posiadanie przez skarżącą legitymacji strony w sprawie materialnej – ustalenia warunków zabudowy, uznano, iż nie można go wywodzić z bliżej nie określonych przewidywań co do uciążliwości sąsiedztwa, wzmożonego ruchu, oceniając przy tym te zarzuty za hipotetyczne. Skoro – jak wynika ze źródłowego wniosku i decyzji I instancji – dla 70 zaprojektowanych mieszkań w ramach planowanego przedsięwzięcia przewidziano potrzebę zapewnienia min. 1,2 miejsca postojowego na mieszkanie i minimum 1,2 miejsca postojowego na 100 m² powierzchni użytkowej usług, co przełożyło się na ujęcie w źródłowym wniosku 90 miejsc parkingowych, w większości w garażach wbudowanych – wzmożony ruch pojazdów po drodze wewnętrznej o szerokości ok. 4 m, bezpośrednio sąsiadującej na całej długości z działką odwołujących się, a ponadto – jak wywodzi skarżąca kasacyjnie – na pewnym odcinku oddzielonej murem oporowym, trudno określić mianem hipotetycznego i nie powodującego istotnego oddziaływania na dotychczasowy sposób korzystania z tej działki. Powyższe stwierdzenia prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna jest skuteczna, o ile zarzuca naruszenie art. 151 Ppsa w konsekwencji nie dostrzeżenia przez sąd wojewódzki naruszenia art. 28 K.p.a., traktowane wszakże jako przepis prawa materialnego, w powiązaniu z przepisami art. 140 i 145 K.c. Zasadne zatem jest uchylenie zaskarżonego wyroku.

E. Okolicznością, którą Sąd Naczelny uwzględnia jako fakt powszechnie znany jest to, że SKO decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] ustalającego warunki zabudowy pod planowaną inwestycję. Wyrokiem z 17 kwietnia 2018 r., II SA/Bd 1258/17 WSA w [...] oddalił skargę na powyższą decyzję Kolegium, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 lutego 2020 r., II OSK 84/19 (CBOSA.nsa.gov.pl) oddalił skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie. Oznacza to, że w tym samym dniu ([...] sierpnia 2017 r.) SKO wydało dwie decyzje odwoławcze z odwołań różnych podmiotów od tej samej decyzji organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jedną z nich, zaskarżoną następnie przez J. Ż. umorzyło postępowanie odwoławcze, drugą zaś – utrzymało w mocy decyzję I instancji. Ta druga decyzja – w świetle przywołanego wyroku II OSK 84/19 – jest decyzją prawomocną. Prawomocną jest także decyzja organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to zarazem, że w tej sytuacji, po uchyleniu zaskarżonego wyroku II SA/Bd 1259/17, jako bezprzedmiotowe ocenić należy postępowanie odwoławcze wywołane wniesionym odwołaniem przez J. Ż. i H. Z. (art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.).

F. Wobec powyższych ustaleń i stwierdzenia, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb rozpoznania skargi (art. 188 Ppsa), orzec należało o uchyleniu zaskarżonego wyroku. Rozpoznając zaś samą skargę J.Ż. i uznając ją za uzasadnioną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 3 Ppsa uchylono zaskarżoną decyzję w całości i umorzono postępowanie z odwołania J.Ż. i H. Z. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r., nr [...]. Przyczyny takiego rozstrzygnięcia wynikają z powodów wyłuszczonych powyżej.

G. Sytuacja, która w przedmiotowej sprawie sądowoadministracyjnej zaistniała – mająca swe źródło w prawomocności decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy – powoduje, że ocena zarzutów kasacyjnych, w ramach których podnoszono naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego, a których w powyższych uwagach nie rozważono, stała się zbędna.

H. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa.