Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2509/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2015 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z [...] października 2012 r. o zezwoleniu p. J. S. (prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Z.) na odzysk odpadów, polegający na ich wykorzystaniu do wypełnienia wyrobiska poeksploatacyjnego kruszywa naturalnego ("[...]" i "[...]" w [...]), zwanej dalej "zezwoleniem z 2012 roku".

Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ administracji przywołał następujące uwarunkowania faktyczne i prawne, które uwzględnił, orzekając w sprawie:

- zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zezwolenia z 2012 roku,

- zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; naruszenia prawa, mogące stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części; czynności, prowadzące do załatwienia sprawy, lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy (tak: Borkowski w: Adamiak/Borkowski, KPA Komentarz, Warszawa 1998, Art. 156, Nb. 35),

- zezwolenie zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), określającej m.in. zasady odzysku i unieszkodliwiania odpadów; zgodnie z art. 26 ust. 1 - 4 tej ustawy, prowadzenie przez posiadacza odpadów, działalności w zakresie ich odzysku lub unieszkodliwiania, wymaga uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności; zezwolenie jest wydawane w drodze decyzji; w myśl art. 26 ust. 6 ustawy starosta, którego właściwość została określona w ust. 3 pkt 2, wydaje zezwolenie po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów; zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy, organ obowiązany jest odmówić wydania zezwolenia w każdym przypadku niezgodności zamierzonego sposobu gospodarki odpadami z wymaganiami przepisów o odpadach, przez co należy rozumieć także inne regulacje dotyczące zasad odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, stanowiące część obowiązującego porządku prawnego; stosownie do art. 13 ust. 2a pkt 1 ustawy, określającego kompetencję Ministra do spraw środowiska w zakresie określenia w drodze rozporządzenia rodzajów odpadów oraz warunków ich odzysku w procesach R14 i R15 (wymienionych w załączniku nr 5 do ustawy), podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie takiej działalności, starosta obowiązany jest odmówić jego wydania w sytuacji, gdy planowana działalność nie jest zgodna z przepisami, wydanego przez Ministra Środowiska rozporządzenia z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. Nr 49, poz. 356), zwanego dalej "rozporządzeniem o odzysku"; wskazany akt reguluje wymogi dotyczące odzysku odpadów, a konieczność respektowania jego regulacji wynika z jego powszechnego obowiązywania,

- zezwolenie rażąco narusza przepisy rozporządzenia o odzysku; w załączniku nr 1 do niego, w lp. 1 przewidziano, że odzysk odpadów w procesie R14, polegający na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) wymaga spełnienia określonych wymogów; pierwszy (i najistotniejszy z nich) stanowi, że prowadzenie wspomnianej działalności jest możliwe pod warunkiem, że planowane działania są lub będą określone w trybie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawa budowlanego albo w decyzji określającej zakres, sposób i termin zakończenia rekultywacji zgodnie z przepisami o ochronie środowiska bądź o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

- w niniejszej sprawie Starosta [...] wydał decyzję nr [...] z [...] lutego 2012 r., zwaną dalej "decyzją nr [...]", w której określił, że osobą zobowiązaną do rekultywacji wyrobiska zlokalizowanego na działkach ew. nr [...], [...], [...], położonych we wsi [...], (gm. [...]) jest p. J. S. (przedsiębiorca, prowadzący działalność gospodarczą), kierunek rekultywacji gruntów jest rolny, z możliwością zagospodarowania agroturystycznego oraz termin wykonania rekultywacji – 31 grudnia 2016 r.; w uzasadnieniu decyzji podano, że inwestor zaprojektował rekultywację przy zastosowaniu wypełnienia wyrobiska odpadami o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione pod poz. 17 05 03; tymczasem w zezwoleniu z 2012 roku zaaprobowano odzysk odpadów, polegający na wykorzystaniu odpadów o innych kodach do wypełnienia wyrobiska poeksploatacyjnego kruszywa naturalnego ("[...]" i "[...]"),

- zezwolenie z 2012 roku jest więc rażąco sprzeczne z zapisem rozporządzenia o odzysku, statuującym wymóg zgodności zezwolenia na odzysk odpadów z decyzją wydaną na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), dotyczącą kierunku i zakresu rekultywacji,

- ponadto, jak wynika z zapisu planu zagospodarowania przestrzennego, obszar na którym zlokalizowane jest wyrobisko położony jest na terenie przeznaczonym pod złoża surowców udokumentowanych, oznaczonym symbolem [...] (działki nr [...], [...], [...], obręb [...]) i pod uprawy rolne bez prawa zabudowy, oznaczonym symbolem [...] (działki ew. nr [...], [...], [...], obręb [...]); nie sposób uznać, jakoby takie zapisy planu oznaczały możliwość podejmowania wszelkich działań, w tym polegających na wypełnieniu wyrobiska odpadami, w celu doprowadzenia do przekształcenia tego terenu, zmiany jego ukształtowania; wszelkie tego rodzaju działania, winny bowiem znajdować umocowanie w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego; w szczegółowych ustaleniach planu dla tego terenu nie ujęto zapisów dopuszczających działania polegające na wypełnieniu zbiornika odpadami, które nie mieszczą się w pojęciu surowców udokumentowanych (co do działek nr [...], [...], [...]), a tym bardziej przeznaczenie działek ew. nr [...], [...], [...] pod uprawy rolne,

- ustalony w rozporządzeniu o odzysku, dla formy odzysku przewidywanej przez wnoszącego odwołanie, warunek określenia w trybie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zakładanych działań wypełnienia terenów niekorzystnie przekształconych, wymaga uznania w planie, że dany teren został niekorzystnie przekształcony i w przyszłości będzie wymagane podjęcie działań zmierzających do zmiany jego przeznaczenia,

- w uzasadnieniu zezwolenia z 2012 roku podano, że przeznaczenie terenu pod złoża surowców udokumentowanych i pod uprawy rolne bez prawa zabudowy należy uznać za niepozostające w sprzeczności z planowanym przez Wnioskodawcę wykorzystaniem działki w zakresie odzysku odpadów, celem rekultywacji terenu; jednak - zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o odpadach -"Właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami:

- jest niezgodny z wymaganiami przepisów o odpadach;

- mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska;

- jest niezgodny z planami gospodarki odpadami;

- jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego",

- brak sprzeczności z ustaleniami planu nie oznacza zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, a tylko zgodność z planem umożliwia wydanie zezwolenia na odzysk odpadów w zakresie określonym przez wnioskodawcę,

- wobec powyższego należy uznać, że zezwolenie z 2012 roku zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach oraz § 2 rozporządzenia o odzysku; naruszenia te mają charakter rażącego naruszenia prawa, co oznacza istnienie wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; należało stwierdzić jego nieważność, z powołanych powyżej przyczyn.

Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego, sformułował zarzuty naruszenia przepisów:

- postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

- art. 156 § 2 K.p.a., polegające na:

- utrzymaniu w mocy decyzji stwierdzającej nieważność zezwolenia z 2012 roku, z pominięciem okoliczności, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, przez co stwierdzenie jej nieważności, a następnie utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia w tym zakresie, było niemożliwe; wskazano, że na podstawie zezwolenia dokonano szeregu czynności – odbioru odpadów a następnie ich przetworzenia i zdeponowania,

- niewskazaniu i niesprecyzowaniu przez organ, jaka norma prawna została naruszona i na czym owe naruszenie polegało, a jednocześnie ograniczeniu się do powołania aktu prawnego, przy jednoczesnym pominięciu wskazania, w jaki sposób, i które konkretnie zapisy rozporządzenia o odzysku zostały naruszone; doprowadziło to do błędnego ustalenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością zezwolenia z 2012 roku,

- art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., polegające na:

- niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego przez organ administracji, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji stwierdzającej nieważność, w tym do błędnego ustalenia, że przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru, na terenie którego znajduje się wyrobisko tj. pod złoża udokumentowane i pod uprawy rolne bez prawa zabudowy, oznaczonym symbolem [...], oznacza, jakoby nie można było podejmować na tym obszarze działań polegających na wypełnieniu wyrobiska odpadami, w celu przekształcenia terenu;

- błędnym ustaleniu przez organ, że zezwolenie z 2012 roku jest wadliwe, z uwagi na objęcie jego zakresem przedmiotowym wypełnienia wyrobiska poeksploatacyjnego odpadami o kodach ponad wskazane w decyzji nr [...], podczas gdy ta ostatnia decyzja miała za zadanie określić jedynie kierunek rekultywacji, a nie konkretne rodzaje odpadów, co z kolei doprowadziło do błędnego uznania, jakoby zakresem zezwolenia z 2012 roku można było objąć jedynie odpady o kodzie 17 05 04 - gleba ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione pod poz. 17 05 03,

- art. 8, 9,11,15 i 107 § 3 K.p.a., polegające na:

- nienależytym, niedostatecznym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia stronie zapoznanie się z rozstrzygnięciem organu i jego motywami, a co za tym idzie uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji oraz realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- niewskazaniu w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonych decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

- niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji z [...] grudnia 2013 r., w szczególności poprzez ograniczenie się organu jedynie do powtórzenia argumentacji przytoczonej w tej decyzji; prowadzi to do uznania, że organ nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a jedynie powielił ustalenia i rozstrzygnięcia, jakie miały miejsce na etapie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności;

- art. 19 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 (Dz.U. 2012, poz. 647), poprzez przekroczenie przez organ kompetencji wynikających z właściwości rzeczowej - wyjście poza zakres badania legalności wydanej decyzji w oparciu o istnienie ewentualnych wad skutkujących nieważnością i ingerencję w ocenę zasadności zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dopuszczających działania polegające na wypełnieniu zbiornika odpadami, które nie mieszczą się w pojęciu surowców udokumentowanych; prowadziło to do pominięcia właściwości organów w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy,

- prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:

- art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie i uznanie, że obszary, na których prowadzi się rekultywację, mieszczą się w katalogu treści obligatoryjnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy - zgodnie z treścią tego przepisu - w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji; doprowadziło to do błędnego uznania przez organ, jakoby brak takiego zapisu skutkował niezgodnością z planem zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach;

- art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że brak sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oznacza niezgodność z nim, a co za tym idzie błędnego uznania, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zezwolenia z 2012 roku, a następnie, że istnieją podstawy do utrzymania w mocy decyzji stwierdzającej tę nieważność, podczas gdy nieistnienie zapisów niezgodnych z przepisami prawa miejscowego oznaczało w przedmiotowej sprawie, że - zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o odpadach - organ nie mógł odmówić wydania zezwolenia.

Wniesiono o uchylenie w całości decyzji zaskarżonej jak i ją poprzedzającej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć tylko w części podniesione zarzuty są trafne.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji – Samorządowe Kolegium Odwoławcze – procedował w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ustalając czy zezwolenie z 2012 roku jest dotknięte wada kwalifikowaną.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 §. 1 K.p.a. Przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanym przypadku, przywoływaną w kwestionowanej decyzji, podstawą stwierdzenia nieważności jest art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W jego świetle wadą nieważności są dotknięte decyzje m.in. wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez niego oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi, faktami.

Organ administracji przywołał określone uwarunkowania, co do stanu faktycznego (dopuszczanie w zezwoleniu na dokonywanie odzysku także innych odpadów niż wskazane w decyzji nr [...], ustalenia zamieszczone w planie zagospodarowania przestrzennego) jak i prawidłowo zreferował brzmienie regulacji w danym zakresie. Ponowne przytaczanie argumentacji organu i treści stosownych regulacji byłoby zbędne z uwagi na szczegółowe uprzednie ich zreferowanie. Trzeba natomiast stwierdzić, że dokonując stosownej oceny organ wywiódł - co trafnie podniesiono w skardze - błędne wnioski.

Organ dopatrywał się kwalifikowanej wadliwości w dwu aspektach – sprzeczności z regulacjami szczególnymi dotyczącymi danego sposobu poddania odzyskowi odpadów – rozporządzenia o odzysku oraz z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Trzeba wskazać ze o ile w obu przypadkach w ogóle można się dopatrzeć określonych uchybień to nie mają one z pewnością cech wady kwalifikowanej, co mogłoby mieć jedynie znacznie w sprawie, gdzie przedmiotem procedowania jest ewentualne stwierdzenie nieważności.

Odnosząc się do kwestii domenialnej sprzeczności zezwolenia z 2012 roku z decyzją nr [...], trzeba wskazać, że orzeczenie to w swej części istotnej – osnowie – nie zawiera warunków, na jakich mają być zapełniane przedmiotowe wyrobiska poeksploatacyjne. Wskazówki, jakie odpady zamierza wykorzystać zobowiązany do rekultywacji zamieszczone są w treści uzasadnienia. Wprawdzie, gdy chodzi o decyzje administracyjnej podział orzeczenia na część określoną mianem osnowy i uzasadnienie nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego i - w pewnych przypadkach – przyjmuje się także, że wiążący charakter mogą mieć stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu. Istotne było więc wyjaśnienie, czy określenie jakie odpady mają być deponowane w wyrobisku, stanowiło część konstytutywną orzeczenia wydanego na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W myśl jej art. 22 ust. 1 pkt 3 decyzje w przedmiocie rekultywacji określają w szczególności "kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów". Oznacza to możliwość zakreślenia, jaki będzie wymagany efekt rekultywacji – jakie będzie przeznaczanie gruntów po dokonaniu ich rekultywacji – np. pod produkcję rolną. W ocenie Sądu nie zamyka to organowi administracji możliwości, w uzasadnionych przypadkach, zakreślenia pewnych warunków prowadzenia rekultywacji. Muszą one jednak pozostawać zasadniczo w związku z zakreślonym decyzją celem rekultywacji – osiągnięcia przydatności do określonego celu – np. produkcji rolnej. Nie sposób w tym świetle uznać, aby zakreślenie, jakimi rodzajami odpadów będzie zapełniane wyrobisko, o ile zagwarantowane zostanie, że ostatecznie teren po nim będzie przydatny do celów wskazanych decyzją o rekultywacji, może mieć znaczenie. W tym kontekście istotne może być wyłącznie, jakiego rodzaju materiały – względnie odpady – mają, według zezwolenia, zostać użyte do rekultywacji górnej warstwy gruntu, służącej do produkcji rolnej. Jedynie w tym kontekście może być rozważana ewentualna zgodność zezwolenia z 2012 roku z warunkami decyzji nr [...]. w kontekście wymagań normatywnych – w tym zakreślonych w rozporządzeniu o odzysku. Tylko bowiem warunki w tym zakresie mogą stanowić integralne elementy rozstrzygnięć, wydanych w myśl przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w rozmienianiu stosownej regulacji rozporządzenia (normatywna treść uwagi, dotyczącej warunków odzysku odpadów o danym kodzie zmieszczone w kolumnie 4 tabeli pkt 1 wyliczenia pod lp. 1). Odnotować wypada, że w rozporządzeniu wskazano normatywnie warunki, jakie muszą być spełnione w przypadku prowadzenia rekultywacji w kierunku rolnym (zapewnienie funkcji glebotwórczej – kolumna 4 pkt 2 wyliczenia pod lp. 1). Ocena, czy warunek ten jest spełniony w zezwoleniu z 2012 roku będzie należeć do organu, ponownie orzekającego w sprawie. Zajmowanie stanowiska w tym zakresie przez Sąd byłoby przedwczesne z uwagi na reguły kontroli legalności ostatecznych orzeczeń.

Gdy zaś chodzi o ewentualną sprzeczność z regulacjami prawa miejscowego, do którego należy plan zagospodarowania przestrzennego, to tego rodzaju musiałaby również mieć charakter rażący. W rozpoznanym przypadku sprzeczność tą upatrywano w dopuszczeniu wypełniania wyrobisk poprzez deponowanie w nich odpadów na terenach wskazanych, jako zawierające udokumentowane złoża oraz przeznaczone na cele produkcji rolnej. Otóż, gdy chodzi o tereny przeznaczone do produkcji rolnej, działań służących przywróceniu ich produkcyjności dla tego celu nie można uznać za rażąco sprzeczne z planem, choć nie wskazano w nim ze teren dany wymaga rekultywacji. Podobnie, deponowanie w wyeksploatowanych wyrobiskach określonych materiałów (w tym odpadów), w celu ich wypełnienia, nie można uznać za oczywiście sprzeczne z planem, wskazującym, że są to tereny przeznaczone pod złoża surowców udokumentowanych. Tego rodzaju ustalenia planu oznaczają generalnie możliwość prowadzenia różnorodnych działań związanych z eksploatacją złóż a ich elementem może być także rekultywacja terenów po wydobyciu. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że powodem stwierdzenia nieważności może być jedynie oczywista sprzeczność z postanowieniami planu nie zaś konkluzja, że plan nie jest wystarczająco szczegółowy dla możliwości prowadzenia określonej działalności (kwestia braku zapisów w rozumieniu art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Reasumując, organ administracji nie wskazał w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia, aby zezwolenie z 2012 roku było dotknięte jakakolwiek kwalifikowaną wadliwością, która uzasadniałaby stwierdzenie jego nieważności. W tej sytuacji utrzymanie w mocy uprzedniej decyzji w przedmiocie nieważności nie było uzasadnione, a sprawy nie można uznać za należycie wyjaśnioną, w rozumieniu art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W tym zakresie zarzuty skargi są zasadne. Natomiast przedwczesny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., który to zamieszczony jest w regulacji generalnie o charakterze procesowym (K.p.a.) lecz – wbrew stanowisku skargi – stanowi regulację materialnoprawną. Istotnie, uzasadniając orzeczenie, organ nie wskazał na żadną tego rodzaju wadliwość zezwolenia z 2012 roku, która mogłaby być przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji w tym przedmiocie. Przesądzenie jednak na tym etapie, czy orzeczenie dotknięte jest kwalifikowaną wadliwością byłoby przedwczesne.

Trzeba jedynie dodać, że stwierdzona ewentualnie sprzeczność z określonymi normami musi być nie tylko oczywista, lecz także - jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze - nie może być do pogodzenia z regułami państwa prawnego pozostawienie danego wadliwego aktu w obrocie. Oznacza to, że jego skutki muszą mieć istotny negatywny wymiar ekonomiczny, społeczny czy inny. W rozpoznawanej sprawie powodować np. potencjalnie negatywne konsekwencje dla środowiska, czy naruszać wymagania ładu przestrzennego. Konkluzji tego rodzaju w skarżonym akcie nie sformułowano.

Nie są natomiast zasadne pozostałe zarzuty, podniesione w skardze, z następujących przyczyn:

- uzasadnienie skarżonej decyzji, choć jak trafnie wskazano zawierające szereg wad (w tym powtórzenia sekwencji, sekwencje niezakończone, braki w logicznym toku itd.), pozwala ustalić, jakimi przesłankami kierował się organ administracji, orzekając w sprawie (jakie przepisy zostały rażąco naruszone i dlaczego – zdaniem organu), co umożliwiło Sądowi ocenę sformułowanych w uzasadnieniu twierdzeń, w kontekście wskazywanych w orzeczeniu domniemanych wad kwalifikowanych zezwolenia z 2012 roku,

- chybione są wywody, jakoby nie było możliwe stwierdzenie nieważności zezwolenia, gdyż wywołało ono nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.; okoliczność wykonywania na podstawie zezwolenia (analogicznie różnego rodzaju pozwoleń dotyczących korzystania ze środowiska), o określonym czasie obowiązywania, różnych czynności, nie oznacza braku możliwości stwierdzania jego nieważności; w istocie (trafnie skonstatowano w skardze) może nie być możliwe odwrócenie określonych procesów, jakie wydarzyły się na podstawie wyeliminowanej z obrotu decyzji, czy podważenia czynności faktycznych (przekazanie odpadów); stwierdzenie nieważności zezwolenia oznacza jedynie tyle, że pewne działania należy traktować, jako prowadzone bez wymaganej zgody (patrz: wsteczny skutek prawny decyzji o nieważności), nie jest jednak tak, że po stwierdzeniu nieważności musi być automatycznie przywrócony stan sprzed wydania decyzji; zakres obowiązku odwrócenia następstw prowadzenia dzielności bez wymaganego zezwolenia określają na zasadach ogólnych stosowne regulacje szczegółowe (np., co do możliwości nakazania usunięcia odpadów składowanych w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym); przy tym – co istotne - osobie, która poniosłaby szkody na skutek stwierdzenia nieważności decyzji przysługuje stosowny regres do Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, na zasadach zakreślonych prawem cywilnym,

- organ administracji jest generalnie uprawniony do samodzielnej oceny zgodności określonych działań z przepisami prawa miejscowego – w tym z planami zagospodarowania przestrzennego (w kontekście art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach); nie pozostaje to w opozycji do zakresu samodzielności organów gmin, co do zakresu tzw. władztwa planistycznego, na etapie uchwalania prawa miejscowego.

Sąd nie uwzględnił wniosku o uchylenie także orzeczenia z [...] grudnia 2015 r., nie wykazano bowiem ani Sąd nie dopatrzył się z urzędu by było to niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy, w myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania w pkt 3 sentencji zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Na zasądzone koszty składają się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, - 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz - 240 zł, tytułem wynagrodzenia radcowskiego.

Orzekając ponownie w sprawie organ administracji uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku.