Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 102/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Adam Lipiński, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Szef Kancelarii Prezydenta RP decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm. – dalej jako u.d.i.p.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2017 r. nr [...] odmawiającą Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w W. (dalej jako Stowarzyszenie) udostępnienia informacji publicznej przetworzonej o wszystkich spotkaniach, jakie odbył Prezydent RP w lipcu 2016 r. poprzez wskazanie daty oraz osób (osoby), z którą (którymi) spotkanie to miało miejsce.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Szef Kancelarii Prezydenta RP wskazał, iż Stowarzyszenie w dniu [...] września 2016 r. drogą mailową wystąpiło do Kancelarii Prezydenta RP z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej "o wszystkich spotkaniach, jakie odbył Prezydent RP w lipcu 2016 r. poprzez wskazanie daty oraz osób (osoby), z którą (którymi,) spotkanie to miało miejsce."

Organ stwierdził, iż żądana informacja jest informacją wymagającą przetworzenia i w związku z powyższym pismem z dnia [...] lipca 2017 r. wezwał wnioskodawcę do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacji. Mając na względzie, że powyższe wezwanie pozostało bez odpowiedzi ze strony wnioskodawcy, Kancelaria Prezydenta RP w kolejnym piśmie z dnia [...] października 2017 r., doręczonym Stowarzyszeniu w dniu [...] października 2017 r., wskazała, iż w sprawie istnieją przesłanki do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i wezwała do usunięcia braków formalnych wniosku, przez złożenie podpisanego (podpisem własnoręcznym lub elektronicznym) wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskodawca w odpowiedzi na powyższe wezwanie, w dniu [...] października 2017 r. złożył podpisany podpisem elektronicznym wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawierający tożsame żądanie jak w korespondencji mailowej z dnia [...] września 2016 r.

Szef Kancelarii Prezydenta RP w dniu [...] października 2017 r. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej przetworzonej o wszystkich spotkaniach, jakie odbył Prezydent RP w lipcu 2016 r. poprzez wskazanie daty oraz osób (osoby), z którą (którymi) spotkanie to miało miejsce. Organ uznał bowiem, że informacja określona we wniosku jest informacją przetworzoną i wymaga dokonania bardzo wielu czynności i poczynienia stosownych analiz w oparciu o akta spraw, jak i informacje uzyskane od podmiotów zewnętrznych. Wnioskodawca zaś nie wykazał, aby uzyskanie informacji publicznej było szczególnie istotne dla interesu publicznego, co determinowałoby organ do podjęcia działań mających na celu udostępnienie żądanej informacji przetworzonej.

Stowarzyszenie pismem z dnia [...] listopada 2017 r. wystąpiło do Kancelarii Prezydenta RP z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawca we wniosku wskazał, że żądane informacje nie wymagają przetworzenia. Stowarzyszenie zakwestionowało konkretne wskazane przez organ czynności, które w ocenie wnioskodawcy nie świadczą o wygenerowaniu nowej jakościowo informacji, a więc o konieczności udostępnienia informacji przetworzonej.

Szef Kancelarii Prezydenta RP podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji wydanej w pierwszej instancji, wskazał, że w jego ocenie przedmiot żądania został sformułowany bardzo szeroko. Wnioskodawca zażądał bowiem udostępnienia informacji o wszystkich spotkaniach, jakie odbył Prezydent RP w miesiącu lipcu 2016 r., bez doprecyzowania ich miejsca oraz charakteru. Ponadto wnioskodawca zażądał wskazania daty oraz osób, z którymi spotkania te miały miejsce. I w tym wypadku Stowarzyszenie nie doprecyzowało, o jakie osoby we wniosku chodzi, a zatem organ powinien udostępnić informacje o wszystkich osobach, które uczestniczyły w spotkaniach, jakie Prezydent RP odbył w miesiącu lipcu 2016 r., bez względu na ilość tych osób, ich status oraz charakter kontaktu. Z uwagi na takie brzmienie wniosku niezbędnym stało się przetworzenie posiadanych przez Kancelarię danych, w celu wytworzenia nowej informacji na "zamówienie" wnioskodawcy, co wymagałoby podjęcia licznych dodatkowych czynności, które należało przeanalizować całościowo i sumarycznie, gdyż podjęcie ich wszystkich razem, a nie jednostkowo i odrębnie, świadczy o konieczności wytworzenia informacji przetworzonej, której uzyskanie przez Stowarzyszenie jest obwarowane przesłanką szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Organ podkreślił, iż w celu realizacji żądania wniosku musiałby zgromadzić i przeanalizować wszelkie posiadane źródła żądanych informacji, aby następnie ustalić, jakie spotkania Prezydenta RP były planowane w żądanym okresie. Następnie musiałby ustalić, jakie spotkania rzeczywiście się odbyły, a spośród tych wskazać spotkania oficjalne, związane z wykonywaniem konstytucyjnych zadań przez Prezydenta RP. Na zakończenie organ musiałby uzupełnić taką informację o wykaz osób, które nie tylko były zaproszone ale wzięły udział w spotkaniu, a niejednokrotnie osób takich było bardzo wiele lub zostały one oznaczone grupowo, a nie indywidualnie. Organ nie posiada bowiem zbiorczej informacji o spotkaniach, jakie odbył Prezydent RP w lipcu 2016 r. poprzez wskazanie daty oraz osób (osoby), z którą (którymi) spotkanie to miało miejsce, w formie wykazu czy też innego rodzaju zestawiania lub opracowania, którego zawartość byłaby zbieżna lub choćby zbliżona swym zakresem do treści żądania wynikającego z wniosku. Tym samym organ musiałby wytworzyć, celem realizacji wniosku, żądaną informację "od podstaw". Taka informacja byłaby informacją jakościowo nową, nieistniejącą dotąd w przyjętej treści i postaci, a jej źródłem byłyby materiały znajdujące się częściowo w posiadaniu organu, a częściowo w posiadaniu podmiotów i osób trzecich.

Szef Kancelarii Prezydenta RP w odniesieniu do zarzutów wniosku odwoławczego zaznaczył, że nie twierdzi, iż kalendarze spotkań nie mogą zawierać informacji o walorze publicznym, ale wskazał, że nie mogą one stanowić wyłącznego źródła informacji żądanej w złożonym przez wnioskodawcę wniosku. To z kolei skutkuje koniecznością zebrania i przeanalizowania innych materiałów źródłowych, a w konsekwencji świadczy o obowiązku podjęcia szeregu dalszych czynności w celu przetworzenia posiadanych informacji. Takie przetworzenie informacji wymagałoby więc skierowania znacznej liczby pracowników do przygotowania żądanej informacji oraz wymagałoby dużego nakładu pracy. Dlatego też organ zwrócił uwagę, że kalendarze wykorzystywane są jedynie posiłkowo, jako narzędzie pomocnicze, a ich treść nie oddaje faktycznych działań podejmowanych przez Prezydenta RP, gdyż zamieszczane w nich wpisy dotyczą wydarzeń, które nie zawsze dochodzą do skutku. Spotkania są bowiem odwoływane lub przekładane na inny termin lub w ogóle nie dochodzą do skutku z innych przyczyn. Dlatego też kalendarze spotkań nie mogą stanowić jedynego wiarygodnego źródła informacji przetworzonej o rzeczywiście odbytych spotkaniach Prezydenta RP. Koniecznym staje się więc zgromadzenie i przeanalizowanie akt spraw prowadzonych w co najmniej czterech biurach Kancelarii Prezydenta RP z całego miesiąca. Aktywność Prezydenta RP w lipcu 2016 r. dotyczyła wydarzeń o charakterze zarówno krajowym, jak i międzynarodowym. W celu udzielenia precyzyjnej informacji, posiadane dokumenty dodatkowo musiałyby zostać poddane weryfikacji z dokumentacją znajdującą się w posiadaniu innych organów zaangażowanych w organizację spotkań, w tym ambasad Państw trzecich. Dodatkowo znaczna część obowiązków konstytucyjnych i liczne spotkania w tamtym okresie miały miejsce poza Pałacem Prezydenckim lub Belwederem. Część spotkań, które można by było uznać za związane z realizacją konstytucyjnych obowiązków i uprawnień Prezydenta RP, nie była wcześniej planowana, nie figuruje więc w roboczych terminarzach, nie była również protokołowana lub utrwalana w inny sposób, w związku z tym nie sposób stwierdzić, czy żądane dane udałoby się odtworzyć. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem, kalendarz jest narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy, a umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o tym, czy się ono odbyło lub odbędzie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 574/14 oraz wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 811/15 – publik. CBOSA). Kalendarz lub terminarz spotkań organu administracji publicznej należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną, gdyż nie jest dokumentem urzędowym, nie stanowi ani oświadczenia woli, ani oświadczenia wiedzy, nie jest też kierowany do innego podmiotu bądź składany do akt sprawy, a w konsekwencji nie jest nośnikiem informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2914/13 i inne).

Odnosząc się do zarzutu, iż wskazywane przez Szefa Kancelarii Prezydenta RP informacje o najważniejszych spotkaniach Prezydenta RP, znajdujące się na stronie internetowej prezydent.pl. są niepełne, uczestnicy wydarzeń albo nie są wymienieni albo są przytoczeni w sposób częściowy, a w związku z tym trudno uznać te informacje za satysfakcjonujące, organ stwierdził, iż na oficjalnej stronie Prezydenta RP znajdują się informacje o najważniejszych zrealizowanych spotkaniach, poprzez wskazanie opisu wydarzenia, daty oraz osób lub grup osób, z którymi spotkanie to miało miejsce, z uwzględnieniem informacji mających walor publiczny. Informacje techniczne jak i odnoszące się do osób niepełniących funkcji publicznych, z uwagi na pozostawanie poza zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej lub ograniczenie dostępu przez wgląd na prawo do prywatności, nie są udostępniane, jednakże dotyczy to również trybu wnioskowego dostępu do informacji publicznej. Ponadto na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej ugruntowany w orzecznictwie sądowym jest pogląd, zgodnie z którym informacja publiczna jest pewną wiadomością dotyczącą faktów, a wnioskiem o dostęp do informacji publicznej może być objęte pytanie o określone fakty. Faktem jest zaś każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania (wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1192/12 – publik. CBOSA). Odnosząc to stwierdzenie do przedmiotu żądania złożonego wniosku Szef Kancelarii Prezydenta RP podniósł, że za informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. I pkt 2 lit. c) u.d.i.p., należy uznać spotkania Prezydenta RP, które były związane z wykonywaniem jego konstytucyjnych zadań. Takie informacje są zaś na bieżąco umieszczane na stronie internetowej www.prezydent.pl. Tam też znajdują się informacje o najważniejszych zrealizowanych spotkaniach, jakie odbył Prezydent RP w lipcu 2016 r.

Organ podkreślił, iż wnioskodawca nie odniósł się we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do konkretnych wydarzeń, na temat których żąda informacji. Stowarzyszenie lakonicznie stwierdziło, że Konstytucja RP i u.d.i.p. nie określają, iż obywatel ma dostęp do części najbardziej znaczących informacji, ale do każdej informacji o sprawach publicznych. Nie polemizując z takimi stwierdzeniami organ zaznaczył, że proces stosowania prawa wymaga jednak odniesienia abstrakcyjnych norm do konkretnych stanów faktycznych, z uwzględnieniem pewnej specyfiki wykonywania władzy publicznej przez organ administracji, w tym przypadku Prezydenta RP. Aby zobrazować specyfikę żądanych informacji w odniesieniu do podmiotu zobowiązanego organ wskazał na kilka szczegółowych przykładowych wydarzeń z miesiąca lipca 2016 r.

W dniach [...]-[...] lipca 2016 r. w W. odbył się dwudniowy szczyt NATO. W obradach szczytu wzięli udział m.in: reprezentanci 28 krajów członkowskich Sojuszu, reprezentanci 25 krajów partnerskich, 8 delegacji organizacji międzynarodowych. W sumie Warszawę odwiedziło 18 prezydentów, 21 szefów rządów, 41 ministrów spraw zagranicznych, 39 ministrów obrony, a to jedynie kierownictwo delegacji. Wśród gości szczytu byli m.in. prezydent Stanów Zjednoczonych B. O., kanclerz Niemiec A. M., premier Kanady J. T., prezydent Francji F. H., premier Wielkiej Brytanii D. C. Prezydent RP A. D. był gospodarzem szczytu, a w konsekwencji tylko we wskazane dwa dni, a wniosek dotyczy całego miesiąca lipiec 2016 r., Prezydent RP odbył kilkadziesiąt spotkań, w tym spotkań dyplomatycznych z kierownictwem delegacji jak i członkami delegacji państw trzecich, które odbywały się zarówno na forum publicznym jak i w formule "w cztery oczy", a przez to nie zostały utrwalone w formie notatek, czy też protokołów oraz nie sporządzono z nich zestawień ilościowych. Dane o członkach delegacji biorących udział w szczycie NATO musiałyby również zostać zweryfikowane w ambasadach Państw uczestników szczytu, w celu potwierdzenia, kto z planowanych członków delegacji faktycznie brał udział w wydarzeniu. Obrazuje to skalę koniecznych do podjęcia czynności w celu realizacji złożonego przez Stowarzyszenie wniosku, jak również możliwy do osiągniecia efekt, który wcale nie musi doprowadzić do udzielenia pełnej i precyzyjnej informacji.

W dniu [...] lipca 2016 r. Prezydent RP A. D. powitał delegację W. i odbył spotkanie z Papieżem Franciszkiem. Niezależnie od konieczności zebrania informacji na temat spotkań dyplomatycznych, musiałyby również zostać ustalone oraz zweryfikowane dane o członkach delegacji biorących udział w wizycie Papieża Franciszka w Polsce, w celu potwierdzenia, kto z planowanych członków delegacji faktycznie brał udział w wydarzeniu i kto prócz samego Papieża bezpośrednio spotkał się z Prezydentem RP A. D.

W dniu [...] lipca 2016 r. Prezydent RP A. D. odbył spotkanie z Prezydentem P. J. R. Po ceremonii oficjalnego powitania na dziedzińcu B. miała miejsce rozmowa Prezydentów, a także rozmowa plenarna obu delegacji z udziałem Prezydentów. Ustaleniu oraz weryfikacji podlegałyby więc dane o członkach delegacji, którzy bezpośrednio spotkali się z Prezydentem RP.

W dniu [...] lipca 2016 r. Prezydent RP A. D. uczestniczył w Mszy Św. kończącej Światowe Dni Młodzieży. Następnie Para Prezydencka pożegnała Ojca Świętego na lotnisku w B. W celu udzielenia żądanej informacji należałoby ustalić i wskazać dane o osobach, które w tym dniu faktycznie bezpośrednio spotkały się z Prezydentem RP A. D., w tym członkach delegacji towarzyszącej Papieżowi w ostatnim dniu wizyty w Polsce. Ustaleniu oraz weryfikacji podlegałby również charakter odbytych spotkań, gdyż część z nich mogła mieć charakter prywatny.

W dniu [...] lipca 2016 r. Prezydent RP A. D. spotkał się w B. z przywódcą [...] M. D. oraz osobami mu towarzyszącymi.

W dniu [...] lipca 2016 r. Prezydent RP A. D. wziął udział w obchodach rocznicy pogromu kieleckiego, który miał miejsce 4 lipca 1946 r. W obchodach brali również udział m.in. Premier P. G., szef IPN L. K. oraz ambasador I. w Polsce A. A. Ustaleniu oraz weryfikacji podlegałyby więc dane o spotkaniach rzeczywiście odbytych oraz o osobach, które bezpośrednio spotkały się i rozmawiały z Prezydentem RP. Weryfikacji podlegałby również charakter odbytych spotkań, gdyż część z nich mogła mieć charakter prywatny.

Wszystkie zebrane w powyższy sposób informacje o wszystkich spotkaniach (które w tym miejscu zostały podane jedynie przykładowo), należałoby usystematyzować, usunąć dane chronione prawem (jeśli takie zaistniałyby w sprawie) oraz uporządkować, w jedno żądane zestawienie.

Przykładowo uczestnictwo Prezydenta RP w obchodach rocznicy pogromu kieleckiego, biorąc pod uwagę przebieg tych obchodów, miało charakter dynamiczny i otwarty, odbywało się poza protokołem. Po przemówieniu Prezydent RP obejrzał, mieszczącą się na parterze kamienicy, wystawę upamiętniającą ofiary pogromu, zorganizowaną przez Stowarzyszenie im. J. K. w K. Następnie złożono wieńce przed tablicą pamiątkową. Podczas tego typu wydarzeń bierze udział wiele osób postronnych lub też osób zaangażować w organizację wydarzenia, które nie realizują żadnych funkcji publicznych. Dostępne informacje o tych wydarzeniach dotyczą zaś informacji o sprawach publicznych, a nie wszelkich, nawet wpadkowych i organizacyjnych informacji, o każdym szczególe zachowania lub rozmowy Prezydenta RP. Trudno bowiem za sprawę publiczną uznać ewentualną rozmowę z obywatelem, odbytą podczas spaceru po ulicach miasta. Informacja o takiej rozmowie często pozostaje nieutrwalona. Powyższe wyraźnie wskazuje, że informacja na temat każdego spotkania i każdej spotkanej osoby przez Prezydenta RP czasem jest zwyczajnie niemożliwa do ustalenia.

Podsumowując Szef Kancelarii Prezydenta RP podtrzymał swoje stanowisko, że podejmując szereg czynności technicznych i analitycznych, w tym dokonując analizy akt, zebrania (w tym od podmiotów zewnętrznych) i zsumowania pojedynczych informacji, aby uczynić zadość żądaniu Stowarzyszenia musiałby wygenerować jakościowo nową informację, która nie istnieje w żądanej treści i postaci - zbiorczego ujęcia wszystkich spotkań oraz wykazu wszystkich osób, które uczestniczyły w spotkaniach. Częściowo źródłem takiej nowej informacji byłyby materiały znajdujące się już w posiadaniu organu, a częściowo organ musiałby wygenerować nowe, nieutrwalone dotąd materiały, które następnie poddane przetworzeniu stałyby się żądaną informacją. Następnie w celu udzielenia precyzyjnej informacji część posiadanych dokumentów musiałaby zostać poddana weryfikacji z dokumentacją znajdującą się w posiadaniu innych podmiotów, w tym ambasad Państw trzecich, do których organ powinien się zwrócić. W konsekwencji taka nowa jakościowo informacja, o ile by powstała z uwagi na powyżej wskazywane okoliczności, nie byłaby jedynie innym technicznie zestawieniem posiadanych już informacji - innym sposobem uszeregowania posiadanych dotąd informacji - ale inną, jakościowo nową informacją.

Przywołując dorobek doktryny i orzecznictwa odnoszący się do stosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ podkreślił, iż informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znaj dujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Przetworzenie informacji wymaga zatem dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. Dlatego też niezbędne jest wykazanie przez wnioskodawcę, że uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie brak jest szczególnej istotności dla interesu publicznego w wytworzeniu i udostępnieniu Stowarzyszeniu żądanej informacji publicznej przetworzonej. Istnienia takowego interesu wielokrotnie wzywany podmiot nie wykazał. Tymczasem Kancelaria Prezydenta RP na bieżąco informuje o spotkaniach odbywanych przez Prezydenta RP na jego oficjalnej stronie internetowej, ponadto informuje o tych wydarzeniach podczas konferencji prasowych kierownictwa Kancelarii, w programach telewizyjnych i audycjach radiowych, poprzez aktywną działalność służb prasowych Kancelarii Prezydenta RP, a także poprzez media tradycyjne oraz portale społecznościowe. Organ zatem wykorzystuje wszelkie dostępne kanały informacyjne w celu informowania opinii publicznej o bieżących działaniach Prezydenta RP podejmowanych w ramach konstytucyjnych obowiązków i kompetencji. W konsekwencji opinii publicznej w sposób systematyczny, możliwie jak najpełniejszy i jak najszybszy jest przekazywana wiedza o działaniach Prezydenta RP, mających walor publiczny. Przetworzenie informacji posiadanych przez organ celem zrealizowania wniosku o dostęp do informacji publicznej nie wpłynie więc na poprawę i usprawnienie wykonywania zadań publicznych, a przetworzenie informacji będzie wymagało znacznego zaangażowania pracowników organu, aby przeanalizować, zebrać, zsumować, zweryfikować i uszeregować posiadane dane celem udzielenia informacji wg. kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę.

Reasumując organ stwierdził, że informacja określona we wniosku jest informacją przetworzoną i wymaga dokonania bardzo wielu czynności i poczynienia stosownych analiz w oparciu o akta spraw jak i informacje uzyskane od podmiotów zewnętrznych. W związku z powyższym niezbędne jest zaistnienie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej przez wnioskodawcę, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Wnioskodawca w całym toku postępowania przed organem nie wykazał, że uzyskanie informacji publicznej byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego, co determinowałoby organ do podjęcia działań mających na celu udostępnienie żądanej informacji przetworzonej. Organ czyniąc ustalenia we własnym zakresie również nie odnalazł argumentów, przemawiających za istnieniem przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Decyzja Szefa Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] listopada 2017 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Stowarzyszenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Podnoszą zarzut naruszenia: 1) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej, 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona oraz błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2017 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, iż postępowanie rozpoczęte wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. trwało ponad rok. W tym czasie organ nie podjął działań zmierzających do udostępnienia informacji o spotkaniach Prezydenta RP z jednego miesiąca. Zdaniem strony skarżącej, pracownicy organu, w ramach wykonywania obowiązków związanych z działalnością Prezydenta RP, muszą posiadać pełną informacją o spotkaniach Prezydent RP, inaczej Prezydent RP nie mógłby wykonywać swoich obowiązków. Za absurdalne Stowarzyszenie uznało wyjaśnienia, że przedmiotowe informacje trzeba zbierać, w szczególności o weryfikowaniu informacji m.in. w ambasadach. W przypadku braku pełniej informacji nie ma żadnych przeszkód, aby udostępnić informacje będące w posiadaniu organu, o czym stanowi art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Odnosząc się do wymienionych w uzasadnieniu decyzji przykładowych spotkań Prezydenta RP, Stowarzyszenie zasygnalizowało, iż ma to jedynie na celu pokazanie w przejaskrawiony sposób tzw. problemów z przygotowaniem wnioskowanej informacji. Jeżeli bowiem organ nie posiada informacji to nie musi podejmować żadnych działań. Nadto, skoro Stowarzyszenie wnioskowało o udostępnienie informacji na temat spotkań Prezydenta RP, a nie A. D. - jako osoby prywatnej – to nie jest jasne dlaczego w uzasadnieniu decyzji znalazły się odwołania do spotkań prywatnych. Jeżeli spotkanie odbywało się w ramach pełnienia obowiązków Prezydenta RP to nie ma żadnego waloru prywatności.

W odpowiedzi na skargę Szef Kancelarii Prezydenta RP wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji R.P., tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.

Żądane we wniosku informacje należy zaliczyć do informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacje o spotkaniach piastuna organu administracji publicznej związanych z wykonywaniem obowiązków służbowych stanowi informację publiczną (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1374/14 publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Również adresat wniosku należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który został skierowany do Prezydenta RP, to Kancelaria Prezydenta, a dokładnie Szef Kancelarii, jest organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku (vide: wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11 i postanowienia NSA z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II SO/Wa 94/13 i z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt I OZ 395/14 – publik. jw.). Nie jest to kwestia sporna i nie wymaga dalszego omówienia.

Spór w sprawie dotyczy natomiast tego, czy informacja żądana przez skarżące Stowarzyszenie wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. jest informacją przetworzoną.

Zgodnie art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zaznaczenia zatem wymaga, że ww. ustawa rozróżnia dwa rodzaje informacji: prostą i przetworzoną.

Informacja prosta może być definiowana w sposób negatywny, jako informacja, która nie wymaga przetworzenia (P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, s. 55). Każda informacja prosta nie jest zatem informacją przetworzoną i odwrotnie: informacja przetworzona nie jest informacją prostą. Wadą definicji negatywnej jest fakt, że nie oddaje ona istoty tego rodzaju informacji. Dlatego też, poszukując pozytywnej definicji informacji prostej, można uznać, że taką informacja jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada (wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1857/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacja prosta to taka, która jest już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, niewymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią pewne jej "obrobienie", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy.

Na pojęcie informacji przetworzonej składają się dwa elementy. Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 978/09; podobnie wyroki NSA: z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 951/08, z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 529/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a więc przetworzenie informacji wymaga dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 865/13). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością. Nie będą więc informacją przetworzoną dokumenty, analizy albo opinie sporządzane przez zobowiązanego, lub dla jego potrzeb, które zostały wytworzone w związku z jego bieżącą działalnością albo analizy dla potrzeb statystycznych. Takie dokumenty już istnieją i ich ujawnienie nie wymaga stworzenia nowej informacji.

W judykaturze wskazuje się na trudność związane z zakreśleniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie wystąpiły w orzecznictwie dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych, z wielu dokumentów jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2875/12), a więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1292/12 publik. - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań przez zaangażowanie pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną.

Drugi pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie, wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1199/11; podobnie wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 416/12 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela poglądy zawarte w m.in. wyrokach NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11. Są to przykłady orzecznictwa, w którym ogólnie rzecz ujmując przyjmuje się, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ wykazał, że opisany w decyzji nakład pracy związany z ich pozyskaniem i opracowaniem prowadzi do wniosku, iż jest to przetworzenie w rozumieniu przedstawionego stanowiska zaprezentowanym wyżej. Przekonuje o tym zarówno aktywność publiczna Prezydenta RP w miesiącu lipcu 2016 r., jak i mnogość spotkań z bardzo duża ilością osób publicznych i prywatnych, przedstawiona na wybranych przykładach w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skoro wniosek Stowarzyszenia nie zawęża przedmiotu żądania do określonej kategorii spotkań, a organ jest związany zakresem żądania i nie może go dowolnie modyfikować, to rolą podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej powinno być w pierwszej kolejności ustalenie pełnego katalogu osób, z którymi Prezydent RP się spotkał w wnioskowanym okresie. Notabene podstawowe informacje w tym przedmiocie dostępne są w przestrzeni publicznej na stronie internetowej Prezydenta RP. Zatem, o ile nie powinno nastręczać nadmiernych trudności odtworzenie przebiegu oficjalnych spotkań utrwalonych w dokumentach urzędowych (protokołach, notatkach) z głowami państw obcych, premierami, ministrami, itp., o tyle wyselekcjonowanie informacji z różnych źródeł w odniesieniu osób towarzyszących "osobom powszechnie znanym", przedstawicielom delegacji administracji rządowej i samorządowej, organizacji społecznych, wyznaniowych, czy też osób fizycznych, które licznie uczestniczyły spotkaniach z Prezydentem RP wymaga znacznego zaangażowania środków organizacyjnych i osobowych. Co do zasady, jest możliwe dokonanie przeglądu wszelkich wytworzonych i pozyskanych przez poszczególnie komórki organizacyjne Kancelarii Prezydenta RP materiałów źródłowych, choćby dla przykładu zapisów wizyjnych ze spotkań Prezydenta RP, lecz ich analiza (ocena, czy mamy do czynienia z osobą publiczną czy prywatną) i przygotowanie wg. kryterium wskazanego we wniosku będzie obarczone znaczną czasochłonnością, a przez to oderwaniem pracowników Kancelarii od wykonywania swoich podstawowych zadań. To z kolei przemawia za trafnością poglądu organu, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej w kształcie żądanym przez Stowarzyszenie dotyczy informacji publicznej przetworzonej, bowiem zestawienia dat spotkań i nazwisk osób, z którymi Prezydent RP się spotkał, organ nie posiada.

W tym miejscu należy zgodzić się z zarzutem skargi, iż z przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika zasada, że do udzielania informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w ich posiadaniu. Oznacza to, iż adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to, czy ją samodzielnie wytworzył, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Z tego też względu, wbrew twierdzeniu organu, nie zachodziła potrzeba zwracania się przez Szefa Kancelarii Prezydenta RP do podmiotów zewnętrznych o pozyskanie lub weryfikację informacji. Kluczowe znaczenie w sprawie ma bowiem to, czy na dzień złożenia wniosku organ jest w posiadaniu informacji publicznej, czy też nie. Choć stanowisko organu nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa, to jednak nie miało istotnego wpływu na końcowy sposób załatwienia sprawy.

Ponieważ udzielenie informacji przetworzonej wymaga spełnienia przesłanki wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ prawidłowo wezwał wnioskodawcę do jej wykazania czy też uzasadnienia, w takim terminie, który stwarzał stronie możliwość realizacji jej prawa. Skarżące Stowarzyszenie na to wezwanie nie odpowiedziało, zaś z analizy akt sprawy nie sposób wywieść, iż pozyskanie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Mając na uwadze stanowisko przedstawione wyżej, wydanie decyzji odmownej i jej utrzymanie w mocy przez Szefa Kancelarii Prezydenta RP było uzasadnione.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.