Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1244/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 182 § 2 i 3, art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1185/20 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 13 stycznia 2021 r., II SA/Bd 1185/20, oddalił skargę B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] września 2020 r. znak akt: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] września 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. (dalej: organ I instancji) odmówił B. D. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę wskazując, że z uwagi na pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, której małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest spełniona przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: Kolegium) decyzją z [...] października 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej: u.ś.r.), utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium podało, że z akt sprawy wynika, że skarżąca (córka osoby wymagającej opieki) wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Matka skarżącej na podstawie orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w W. z [...] listopada 2019 r. ma stwierdzoną trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Według treści orzeczenia nie da się ustalić, od kiedy ta niezdolność istnieje. Ponadto, osoba wymagająca opieki jest zamężna, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium okoliczność ta skutkuje brakiem uprawnienia skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. polegającą na przyjęciu, że pozostawanie jej matki w związku małżeńskim stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek postanowienia TK z 1 czerwca 2010 r., P 38/09, pozbawienie innych członków rodziny możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że osoba jest w związku małżeńskim, zostało uznane za naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony rodziny i pozostawania małżonków w gorszej sytuacji niż osoby niebędące w tym związku. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, polegające na przyjęciu, że sam fakt pozostawania jej matki w związku małżeńskim, przy braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jej ojca, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie skarżącej organ nie ustalił, czy mąż niepełnosprawnej miał obiektywną możliwość sprawowania opieki nad żoną. Skarżąca podkreśliła, że celem ustawodawcy było umożliwienie uzyskania realnego wsparcia opiekunów osoby niepełnosprawnej z kręgu rodziny. Pozostawanie w związku małżeńskim nie może być przesłanką odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki jest niezdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie małżonka niemającego takiej możliwości – osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje krąg osób uprawionych do świadczenia pielęgnacyjnego, ograniczając go w pkt 4 do osób zobowiązanych do alimentacji zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: k.r.o.). Nadto określa pozytywne przesłanki przyznania świadczenia, zaliczając do nich sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związaną z tym rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z kolei w art. 17 ust. 5 u.ś.r. przewidziano przesłanki wyłączające możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego takiej osobie, pomimo spełnienia kryteriów z art. 17 ust. 1. Niewątpliwie skarżąca, sprawująca opiekę nad niepełnosprawną matką, mieści się w kręgu osób zobligowanych do alimentacji. Nadto w związku ze sprawowaną opieką nad matką nie podejmuje zatrudnienia. Jednakże same te okoliczności, zdaniem Sądu I instancji, nie mogły przesądzać o przyznaniu świadczenia w sytuacji, gdy matka skarżącej pozostawała w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymował się orzeczeniem o niepełnosprawności.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 23 k.r.o. małżonkowie są obowiązani m.in. do wzajemnej pomocy, a stosownie do art. 27 k.r.o., każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych ma obowiązek przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny. Obowiązek alimentacyjny małżonka w stosunku do współmałżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Z literalnego brzmienia tego przepisu odczytywanego z uwzględnieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz regulacji art. 23 i art. 27 k.r.o. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne osobie zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji niepełnoprawnego nie przysługuje, gdy osoba niepełnosprawna pozostaje z związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że organy prawidłowo przyjęły, że pozostawanie matki skarżącej w związku małżeńskim stanowiło przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącej. W sprawie nie doszło zatem do zarzucanego skargą naruszenia prawa, gdyż postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone właściwie, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada regulacjom ustawy, które prawidłowo zastosowano.

W ocenie Sądu I instancji nie powinno zatem budzić wątpliwości, że pozostawanie podopiecznej w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wykluczało – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Co istotne, wymóg posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może być zastąpiony innymi dowodami czy ustaleniami organu co do obiektywnych możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka. W związku z powyższym właściwie organ przyjął, że ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Zdaniem Sądu I instancji inna interpretacja przepisów nie znajduje uzasadnienia prawnego. Dopóki zatem w sprawie skarżąca nie wykazała tego, aby mąż osoby wymagającej opieki legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, inne przyczyny niewypełniania obowiązków małżeńskich pomiędzy tymi osobami nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji będąc zobowiązanym do orzekania w granicach danej sprawy, w wyniku niewłaściwej kontroli działalność administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja, a także decyzja organu I instancji, obarczone były wadą polegającą na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza ustalenia czy mąż osoby wymagającej opieki miał obiektywną możliwość sprawowania opieki nad żoną, a w konsekwencji czy skarżąca należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnej matki;

2. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pozostawanie matki skarżącej w związku małżeńskim stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z literalnym brzmieniem przedmiotowego przepisu, w sytuacji gdy wykładnia celowościowa i funkcjonalna tego przepisu przy uwzględnieniu okoliczności, z których obiektywnie wynika, iż małżonek osoby wymagającej opieki, choć nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest w stanie sprawować tej opieki z uwagi na wiek i stan zdrowia to organ administracji ma obowiązek uwzględnić wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innej osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem wymagającego opieki.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przedmiotowej sprawie organy nie dokonały wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. Decyzje organów zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcia organów w sposób oczywisty i rażący naruszają przepisy postępowania administracyjnego, albowiem niedostatecznie wnikliwie przeanalizowano wszystkie okoliczności sprawy. Nie ulega wątpliwości, że organy oparły się wyłącznie o założenie, że w przedmiotowej sprawie osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Jednakże nie dokonały wnikliwych ustaleń, a w zasadzie w ogóle nie przeprowadziły postępowania dowodowego pozwalającego stwierdzić, czy mąż niepełnosprawnej miał obiektywną możliwość opiekowania się niepełnosprawną żoną. W przedmiotowej sprawie ojciec skarżącej nie legitymował się bowiem orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając bowiem na uwadze wyniki wykładni funkcjonalnej i systemowej, w tym zwłaszcza z uwzględnieniem racji płynących z zasad konstytucyjnych (zasady równości – art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zasady sprawiedliwości społecznej – art. 2 Konstytucji RP, zasady ochrony i opieki nad rodziną w ogólności – art. 18 Konstytucji RP, zasady szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej – art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) istotne było również ustalenie czy mąż niepełnosprawnej jest w stanie sprawować pełną i efektywną opiekę. Zaniechanie poczynienia w tym zakresie stosownych ustaleń wskazuje na to, że decyzje organów obu instancji są obarczone wadą, wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W tej sytuacji należało uchylić obie decyzje, czego Sąd I instancji nie dokonał naruszając tym samym przepisy postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji jak i orzekające w sprawie organy nie wzięły pod uwagę wykładni celowościowej oraz funkcjonalnej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Wszelkie orzeczenia w sprawie zostały wydane wyłącznie w oparciu o literalną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. W doktrynie funkcjonują jednak różne sposoby i metody wykładni prawa, czyli ustalenia właściwego sensu normy prawnej. Co prawda powszechnie przyjmuje się, że podstawową jest wykładnia językowa, lecz w procesie interpretacji przepisu, który dotyczy każdej normy w nim zawartej, nawet tej, która wydaje się być oczywista, pożądane jest uwzględnianie także innych metod wykładni. Przywołany wyżej przepis odczytany literalnie nie oddaje woli ustawodawcy, którą było zapewnienie możliwości uzyskania świadczenia przez inne osoby (z dalszego pokrewieństwa), jeżeli osoby bliższe, nie mogły sprawować tej opieki; nie wydaje się, aby celem samym w sobie było żądanie od małżonków osób wymagających opieki orzeczenia o niepełnosprawności. W pierwszej kolejności opiekę winien zapewnić małżonek, bo to wynika wprost z przepisów k.r.o. Zatem tylko wówczas gdyby nie mógł jej sprawować, niejako do głosu dochodzą inne osoby bliskie jako osoby uprawnione do spornego świadczenia (por. art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Niemożność opiekowania się małżonkiem, wykluczającą możliwość uzyskania tego świadczenia przez inne osoby, ustawodawca powiązał z warunkiem legitymowaniem się przez małżonka osoby niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Takie podejście w każdej sprawie, byłoby jednak zbyt formalistyczne, nadto nieuwzględniające zróżnicowanych okoliczności faktycznych konkretnych spraw. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z oczywistych względów osoba, u której stwierdzono całkowitą niezdolność do pracy, może być traktowana jako osoba, u której stwierdzono znaczny stopień niepełnosprawności. Sam brak owego dokumentu nie powinien tu mieć decydującego znaczenia. Wszak ze względu na tak zaawansowany wiek i czynniki zdrowotne taka osoba nie tylko nie może pracować zawodowo, ale najczęściej sama potrzebuje pomocy. Nie sposób zatem wymagać, by osoba taka była w stanie jeszcze zapewniać konieczną pomoc osobie drugiej. Proces wykładni prawa obejmuje poszukiwanie takiej metody wykładni, która zapewni najlepsze rozumienia normy prawnej, czyli jej wyłożenie zgodnie z wolą ustawodawcy, zapewniając realizację celu jaki miała spełnić. W tym aspekcie należy uwzględnić nie tylko brzmienie językowe, ale i cel, funkcję, kontekst danej normy prawnej. Wykładnia językowa omawianego przepisu nie dała pozytywnych rezultatów, dlatego należy sięgnąć po inne metody – wykładnię celowościową i funkcjonalną – uzasadniające odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem. Istnieją bowiem szczególnie istotne i doniosłe racje prawne i społeczne, które motywują do odejścia od wykładni językowej (por. uzasadnienie uchwały Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 14 października 2004 r. sygn. akt III CZP 37/04; OSNC 2005, nr 3, poz. 42; wyrok Sądu Najwyższego z 21 lipca 2004 r. sygn. akt V CK 21/04, OSNC 2005, nr 7-8, poz. 137 oraz uchwała Sądu Najwyższego z 20 lipca 2005 r. sygn. akt I KZP 18/05, OSNKW 2005, nr 9, poz. 74). W przedmiotowej sprawie mąż osoby wymagającej opieki nie mógł sprawować opieki nad żoną z uwagi na swój stan zdrowia. Skarżąca przedłożyła do akt dokumentację medyczną ojca oraz oświadczanie o braku możliwości sprawowania opieki nad żoną. Ojciec skarżącej zmarł 7 listopada 2020 r. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa, pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego, gdy współmałżonek nie jest w stanie tej opieki sprawować. Wywodzi się to interpretując art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. łącznie z art. 23, 27 i 130 k.r.o. Świadczenie pielęgnacyjne z samej swej istoty przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale opiekunowi. Pozostawanie w związku małżeńskim nie może być przesłanką odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości – osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych. Ponieważ zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych ma związek z przesłankami ustawowymi przyznania wnioskowanego świadczenia, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega w sprawie zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Zarzut ten nie jest zasadny.

Przepis art. 17 u.ś.r. reguluje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przewidując zarówno przesłanki pozytywne, warunkujące jego uzyskanie, jak i przesłanki negatywne, których zaistnienie wyklucza przyznanie świadczenia. Przesłanki negatywne określone w art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. dotyczą osoby, która wymaga opieki. W szczególności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy podkreślić, że przepis ten bynajmniej nie ingeruje w stosunki rodzinne, jak też nie kwestionuje obowiązków ciążących na dzieciach względem rodziców, a wynikających z k.r.o. Nie zawsze jednak realizacja własnych obowiązków moralnych oraz prawnych wynikających ze stosunków rodzinnych będzie łączyła się z możliwością uzyskania świadczenia finansowanego ze środków publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, zgodnie z którym wykładnia powinna mieć charakter kompleksowy, powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej w możliwości interpretacyjnych. Akceptuje również stanowisko, że argument odwołujący się do brzmienia przepisu, w sytuacji wskazania na konkurencyjne alternatywy interpretacyjne, nie ma rozstrzygającego znaczenia i wymaga zweryfikowania z wykorzystaniem pozajęzykowych dyrektyw interpretacyjnych. Jednocześnie jednak Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, czy to ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Aby przyjąć rozumienie przepisu, które jest konsekwencją pominięcia części regulacji ustawowej, jak postuluje się w skardze kasacyjnej, argumenty językowe, systemowe (w tym konstytucyjne) i celowościowe (aksjologiczne) powinny w sposób spójny i bezsporny wskazywać na zasadność takiego pominięcia. Sytuacja taka w sprawie nie zachodzi.

Po pierwsze, należy zauważyć, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pod względem językowym bynajmniej nie jest wewnętrznie sprzeczny, niespójny i w konsekwencji pozwala na ustalenie uregulowanej nim reguły. Do rozważenia zatem pozostaje, czy reguła ta istotnie sprzeciwia się standardom konstytucyjnym, a jej zastosowanie nie pozwala na zrealizowanie celu ustawy lub też pozostaje w sprzeczności z otoczeniem normatywnym (kontekst systemowy).

Jeżeli chodzi o kontekst systemowy, to w orzecznictwie sądowym niejednokrotnie było już wskazywane, że ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 k.r.o. wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o których mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo" k.r.o., co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Podnoszona w skardze i skardze kasacyjnej okoliczność sprawowania rzeczywistej opieki nad matką przez wnioskodawczynię w ramach obowiązku alimentacyjnego, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o. ciążących na małżonku osoby niepełnosprawnej. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. (por. Anna Kawecka (w:) Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, red. Katarzyna Małysa-Sulińska. LEX 2015). Skoro na gruncie k.r.o. relacje między małżonkami i wzajemne ich obowiązki względem siebie poprzedzają obowiązki alimentacyjne zstępnych i innych osób zobowiązanych do alimentacji, to nie można uznać, że regulacja literalnie przyjęta w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego narusza kontekst systemowy.

Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na inne osoby zobowiązane do alimentacji, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

W związku z powyższym niewłaściwa jest wykładnia postulowana w skardze kasacyjnej, prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wykładnia przyjęta przez Sąd I instancji jest prawidłowa, uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślić przy tym należy, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Prezentowany pogląd, dotyczący wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r., I OSK 1015/21, z 19 maja 2021 r., I OSK 229/21, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2422/20, z 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19, z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20, z 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r., I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r., I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., I OSK 2623/12, z 14 października 2021 r., I OSK 575/21 (pub.www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela odmiennego stanowiska prezentowanego w orzeczeniach przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Przeciwko przyjętemu rozwiązaniu nie przemawiają względy celowościowe i aksjologiczne, w tym wzgląd na wartości i zasady konstytucyjne. Limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, kryteria te nie mają także charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu.

W niniejszym przypadku nie można też mówić o naruszeniu art. 18 Konstytucji RP, który stanowi ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza bowiem, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony związku małżeńskiego, macierzyństwa i rodzicielstwa. Przepisy art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji nie bez znaczenia jest, że zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w tym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Również prawo podmiotowe rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Regulacja ustawowa nie jest pod tym względem przeciwskuteczna wobec konstytucyjnych zadań Państwa wobec rodzin. Błędne jest zatem stanowisko, że wykluczenie zstępnych z kręgu osób upoważnionych do świadczenia, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej nie może wykonywać opieki z innych powodów, niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym, narusza standardy Konstytucji. Co do zasady zstępni i inne osoby zobowiązane do alimentacji nie zostały wykluczone, ustawowo natomiast wprowadzono kryteria warunkujące uzyskanie świadczenia. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy.

Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny. Regulacja ustawowa świadczeń rodzinnych adresowanych do opiekunów niepełnosprawnych członków rodziny została ukształtowana w sposób, który przewiduje wsparcie rodziny także w sytuacji, gdy inna osoba, niż małżonek osoby wymagającej opieki, rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki, a małżonek takiej osoby nie legitymuje się stosownym orzeczeniem, przez co opiekun nie spełnia przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może bowiem każda osoba, na której zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wobec powyższego stanowiska, że regulacja ustawy literalnie rozumiana nie pozwala na realizację norm i wartości konstytucyjnych, a względy systemowe i celowościowe w sposób jednoznaczny prowadzą do wniosków odmiennych, niż argumenty wykładni językowej, co miałoby uzasadniać pominięcie warunku wprost wprowadzonego w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że także zastosowanie podejścia wykładni kompleksowej prowadzi do konkluzji, iż zastosowane dyrektywy systemowe i celowościowe potwierdzają rezultat wykładni językowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że jej małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W konsekwencji nie są zasadne także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zakres postępowania dowodowego w danej sprawie wyznaczają przesłanki prawa materialnego. Mając na uwadze przedstawioną wykładnię przepisu prawa materialnego i poczynione ustalenia faktyczne, brak jest w sprawie podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.