Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 371/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B.F. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy") decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania B. F. - uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej; "PINB", "organ powiatowy") nr [...] z dnia [...] września 2018 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202; dalej: "p.b."), nakazującą inwestorowi B. F. zaniechanie dalszych robót prowadzonych przy przebudowie, rozbudowie i nadbudowie wolnostojącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. J. w W. - i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 p.b. - nakazał inwestorowi B. F. zaniechanie dalszych robót prowadzonych przy przebudowie, rozbudowie i nadbudowie wolnostojącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. J. w W..

W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny sprawy i wskazał, że na skutek pisma Urzędu [...], przedstawiciel PINB [...] dokonał [...] marca 2018 r. kontroli robót budowlanych prowadzonych na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. J. w W., w trakcie której ustalił, że roboty budowlane prowadzone są niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., udzielającą inwestorowi [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę, obejmującą: przebudowę, rozbudowę i nadbudowę wolnostojącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na opisanej działce. Na działce nie stoi bowiem żaden budynek. Natomiast budynek oznaczony na projekcie zagospodarowania terenu nr 1, będącym częścią zatwierdzonego decyzją jw. projektu budowlanego, został całkowicie rozebrany a gruz wywieziony. Aktualny stan terenu budowy wskazuje na prowadzenie prac ziemnych - widoczny wykop na ok 3 m od strony działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy czym teren budowy jest ogrodzony, na ogrodzeniu umieszczono tablicę budowlaną oraz informacyjno - ostrzegawczą (głębokie wykopy) a w dacie kontroli nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Wobec powyższego, PINB wszczął postępowanie i postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. wstrzymał roboty budowlane polegające na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie w/w budynku mieszkalnego i nałożył na inwestora [...] Sp. z o.o. obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń. W przedmiocie tego postanowienia toczyło się postępowanie zażaleniowe z zażalenia B. F., które [...]WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., umorzył.

W dniu [...] kwietnia 2018 r., do organu powiatowego wpłynęło pismo B. F. przekazujące w załączeniu ekspertyzę techniczną z dnia [...] marca 2018 r. W dniach: [...] maja 2018 r.; [...] czerwca 2018 r. oraz [...] czerwca 2018 r. przedstawiciel PINB przeprowadził kolejne oględziny.

W dniu [...] lipca 2018 r., do PINB wpłynęła decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., przenosząca decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę, wydaną dla [...] Sp. z o.o., na rzez B. F..

W świetle powyższych ustaleń PINB, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2018 r. nakazał Inwestorowi – B. F. zaniechanie dalszych robót prowadzonych przy przebudowie, rozbudowie i nadbudowie, w/w wolnostojącego budynku mieszkalnego.

2. Odwołanie od tej decyzji złożył B. F.. Po rozpatrzeniu odwołania [...]WINB wskazał, że przedmiotem analizy jest decyzja PINB nr [...] z dnia [...] września 2018 r., nakazującą Inwestorowi - Panu B. F. zaniechanie dalszych robót prowadzonych przy przebudowie, rozbudowie i nadbudowie, wolnostojącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. J. w W.. Sporne roboty prowadzone są na postawie decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...]sierpnia 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej ówczesnemu inwestorowi [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę, rozbudowę i nadbudowę wolnostojącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. J. w W., przeniesionej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., na rzecz B. F..

Jak wynikało z zatwierdzonego projektu budowlanego, przedmiotem inwestycji jest przebudowa i nadbudowa jednokondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Projektuje się nadbudowę o dwie kondygnacje nadziemne jako odtworzenie poprzedniej zabudowy oraz pogłębienie kondygnacji podziemnej. Dodatkowo projektuje się rozbudowę budynku od strony wschodniej (s. 9 projektu). Natomiast, z przesłanej ekspertyzy technicznej dotyczącej przebudowy, rozbudowy i nadbudowy wolnostojącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z [...] marca 2016 r., opracowanej przez mgr inż. R. C. - wynika, iż w trakcie prowadzenia robót budowlanych stwierdzono, że stan techniczny elementów konstrukcji budynku, tj. ścian konstrukcyjnych zewnętrznych i wewnętrznych jest bardzo zły i nie nadaje się do pozostawienia stwarzając zagrożenie dla dalszej bezpiecznej eksploatacji; ściany piwnic nie posiadają izolacji przeciwwilgociowej pionowej i poziomej; stropy i ściany poprzeczne zapewniające przestrzenną sztywność i stateczność budynku uległy destrukcji. A wiec, ze względu na powyższe zalecono rozbiórkę istniejących elementów konstrukcyjnych z pozostawieniem fragmentów, które nie stwarzają bezpośredniego zagrożenia i mogą być wykorzystane w dalszych pracach budowlanych.

Z ustaleń dokonanych przez PINB (zawartych w protokole z dnia [...] marca 2018 r.) stwierdzono, że roboty budowlane prowadzone są niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., bowiem na działce nr ew. [...] z obrębu [...] nie stoi żaden budynek a budynek oznaczony na projekcie zagospodarowania terenu nr [...], będącym częścią zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...], projektu budowlanego, został całkowicie rozebrany a gruz wywieziony przy czym aktualny stan terenu budowy wskazuje na prowadzenie prac ziemnych z uwagi na widoczny wykop na ok. 3 m od strony działki nr ew. [...] z obrębu [...].

Kolejne oględziny (w dniu [...] czerwca 2018 r.) wykazały m. in., iż "w wykopie, ściana północna, wykonano uzupełnienie z desek w ścianie berlińskiej (celem zabezpieczenia przed osuwaniem się ziemi) usuwając pozostawione fragmenty przypór pozostawionej części ściany oraz gruntu. Od strony nieruchomości przy ul. J. w W. wykonano ścianę berlińską na części długości budynku na ww. nieruchomości, pozostała część to istniejący naziom".

W związku z tym, organ uznał, że zaszły przesłanki do zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. (nakaz zaniechania przez inwestora dalszych robót budowlanych). Zdaniem organum, wykonane roboty wykraczają poza zakres prac określonych w pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 1 p.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wydanie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych niewątpliwie nie legalizuje stwierdzonej samowoli budowlanej, ale oznacza zamknięcie etapu wykonanych robót budowlanych i potrzebę uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, które umożliwi ukończenie spornej inwestycji. Innymi słowy, organy nadzoru budowlanego zakończyły swoje działania w zakresie kontroli dotychczasowych robót (będących przedmiotem niniejszego postępowania) i uznały, że obecnie sprawa pozostaje w gestii organów architektoniczno-budowlanych, do których inwestor będzie musiał wystąpić o pozwolenie na budowę.

[...]WINB podzielił stanowisko PINB, że zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał całkowitej rozbiórki obiektu bądź jego rozbiórki z pozostawieniem jedynie jednej ściany w poziomie kondygnacji podziemnej (garażu) oraz części ściany w poziomie parteru (ustalenia organu powiatowego), natomiast zakładał pozostawienie części budynku oraz jego rozbudowę, nadbudowę i przebudowę. Powyższe wynika w sposób jednoznaczny z analizy projektu zagospodarowania terenu, na którym oznaczono nr 1 budynek istniejący do rozbudowy, zaś nr 2 budynek projektowany.

Analiza części rysunkowej projektu, w szczególności rzutu garażu oraz rzutu parteru prowadzi do analogicznych wniosków. Na rysunkach tych wykazane są bowiem zarówno ściany istniejące jak i projektowane, a dla lepszej przejrzystości oznaczono również zakreskowanym kolorem fioletowym część istniejącą obiektu oraz kolorem pomarańczowym jego część projektowaną.

Tym samym nie może budzić wątpliwości, że warunki pozwolenia na budowę nie upoważniały inwestora do rozebrania ścian istniejącego obiektu poziomie kondygnacji podziemnej oraz parteru. W związku z tym wykonanie robót rozbiórkowych z pozostawieniem jednej ściany kondygnacji podziemnej i części ściany w parterze, niewątpliwie narusza w sposób istotny decyzję o pozwoleniu na budowę. Można wywnioskować zatem, iż sytuacja, w której zaniechanie robót można uznać za zasadne zachodzi wtedy, gdy jakkolwiek inwestor wykonywał roboty budowlane samowolnie bądź niezgodnie z pozwoleniem na budowę, niemniej jednak w toku postępowania naprawczego organ stwierdza, iż nie ma podstaw do nakładania obowiązku wykonania robót, a zaistniały stan faktyczny jest możliwy do zaakceptowania. Tym samym organ wyklucza konieczność wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b., stwierdzając, iż dalsza kontynuacja samowolnie rozpoczętych robót wymaga akceptacji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

[...]WINB dokonał również analizy akt sprawy pod kątem możliwości zastosowania sankcji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. (nałożenia obowiązku wykonania dalszych robót celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem), jednakże obowiązek taki nie może zostać określony i nałożony, bowiem określone dodatkowe roboty budowlane musiałyby polegać na wybudowaniu od podstaw obiektu budowlanego, który został prawie całkowicie rozebrany, czyli na jego faktycznej odbudowie. Z kolei, zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b., odbudowa stanowi rodzaj budowy. Natomiast, na tego typu roboty budowlane wymagane jest uzyskanie odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem [...]WINB, organy nadzoru budowlanego nie mają w swoich kompetencjach prawa do nakazywania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. robót budowlanych, wymagających sporządzenia dokumentacji projektowej, która następnie podlega zatwierdzeniu przez właściwy organ architektoniczno-budowlany. Z tych samych powodów brak jest podstaw do nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.

Organ zwrócił uwagę, iż inwestycja, na której realizację inwestor uzyskał stosowne pozwolenie, opiera się na części już istniejącego budynku (kondygnacja podziemna i parteru), z dokonaniem jego przebudowy, rozbudowy i nadbudowy. A więc, przedłożone do akt sprawy dokumenty takie jak kopia dziennika budowy oraz ekspertyza techniczna pozostają bez wpływu na zasadność wykonania nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych. Zdaniem [...]WINB nawet nieodpowiedni stan techniczny zakładanych do pozostawienia elementów obiektu budowlanego, co do którego inwestor uzyskał pozwolenie na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę, nie uprawnia do jego rozbiórki bez dopełnienia stosownych formalności. Stwierdzenie takich okoliczności powinno skutkować bowiem, wystąpieniem z właściwym wnioskiem do organu architektoniczno-budowlanego. Zaniechanie podjęcia właściwej procedury przez inwestora stanowi o realizacji robót rozbiórkowych w warunkach samowoli budowlanej, zgodnie bowiem z art. 36a ust. 1 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Dokonana rozbiórka nie dotyczy nieznacznej części obiektu projektowanego do pozostawienia, która to zmiana nie wpływałaby zasadniczo na całość procesu budowy. Zaś inwestor, w oparciu o uzyskaną decyzję o pozwoleniu na budowę nie był uprawniony do rozebrania tak znacznej części istniejącego obiektu. Pozostawienie bowiem jedynie jednej ściany w poziomie kondygnacji podziemnej i części ściany w parterze oznacza, że w oparciu o decyzję nr [...] brak jest budynku, który ma być przebudowywany, rozbudowywany i nadbudowywany. W stanie istniejącym roboty, które Inwestor chciałby wykonać w istocie będą polegały na wybudowaniu nowej substancji budowlanej od podstaw, nie zaś w oparciu o istniejący budynek. Zatem w ocenie organu, nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych jest rozwiązaniem prawidłowym i nie sposób zarzucić mu braku legalności.

Jednoczenie organ odwoławczy stwierdził, że jakkolwiek skarżona decyzja z punktu widzenia zasadności nałożenia obowiązku jest prawidłowa, to jednak zawiera uchybienia natury proceduralnej, które wymagają wydania orzeczenia reformatoryjnego przez organ odwoławczy, bowiem ustawodawca w art. 50 ust. 4 p.b. wskazał dwumiesięczny termin, licząc od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, w którym można zastosować przepisy art. 51 p.b. Zastosowanie przepisów art. 51 ust. 1 p.b. zostało zatem przez ustawodawcę obwarowane warunkiem, że decyzje, które można wydać w oparciu o w/w podstawę prawną, mogą być podjęte w okresie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Każdy przypadek kiedy organ nadzoru budowlanego nie wyda decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 p.b. w terminie dwumiesięcznym, oznacza odstąpienie od postępowania legalizacyjnego, zaś wydanie takiego rozstrzygnięcia po terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych czyni je nieważnym z powodu rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Termin dwumiesięczny, o którym mowa, jest więc terminem prawa materialnego i jako taki nie może być przywrócony. Zapadłe w przedmiotowej sprawie postanowienie PINB [...] Nr [...], wstrzymujące w trybie art. 50 ust. 1 p.b. prowadzenie robót budowlanych zostało wydane przez organ powiatowy w dniu [...] kwietnia 2018 r. (doręczone [...] kwietnia 2018 r.), zatem byt prawny utraciło w dniu [...] czerwca 2018 r. Decyzja została wydana zaś w dniu [...] września 2018 r., czyli po upływie przewidzianego prawem terminu.

Zatem, zdaniem organu zarzuty podniesione w odwołaniu zasługują na aprobatę. Dlatego też, koniecznym było uchylenie skarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty, podając jako podstawę prawną art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 p.b. Organ jest uprawniony do wydania decyzji - jak w niniejszej sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. - mimo, że nie nastąpiło wstrzymanie robót budowlanych. Uprawnienie do takiego działania organu jest konsekwencją wdrożenia tzw. postępowania naprawczego po zrealizowaniu określonego zakresu robót budowlanych. Z mocy art. 51 ust. 7 p.b. przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 p.b. stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały już wykonane, to zaś oznacza, że organ nadzoru budowlanego z mocy art. 51 ust. 7 p.b. posiada kompetencję do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. w przypadkach, gdy roboty budowlane zostały już wykonane w określonym zakresie, w stosunku do którego odnosi się decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.

Organ, mając na uwadze obszar oddziaływania obiektu określony w decyzji nr [...] ustalił krąg stron niniejszego postępowania uznając za strony również właścicieli nieruchomości w niej wskazanych (tj. działek ewid. nr [...], [...] oraz [...] z obrębu [...] w W.). Organ poinformował w/w podmioty o przysługujących im prawach i tym samym na etapie postępowania odwoławczego usunięto wadę procesową w postaci braku ustalenia stron postępowania.

3. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...]WINB z [...] grudnia 2018 r. złożył B. F. wnosząc o jej uchylenie w całości ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności, o uchylenie decyzji organu I instancji, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności, o umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo faktu iż decyzja PINB z dnia [...] września 2018 r. jest nieważna z powodu upływu dwumiesięcznego terminu liczonego od dnia doręczenia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2018 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b., a które to postanowienie utraciło ważność z mocy prawa, co stanowi wadę nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W przypadku braku zaistnienia przesłanki nieważności postępowania zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) naruszenie art. 105 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i rozpatrzenie sprawy co do istoty, pomimo że zaistniała oczywista bezprzedmiotowość postępowania obligująca organ odwoławczy do jego umorzenia;

b) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 79 k.p.a. poprzez oparcie stanu faktycznego zaskarżonej decyzji na treści dowodu z protokołu kontroli budynku przy ulicy J. w W. z dnia 30 marca 2018 r., podczas gdy przeprowadzenie kontroli budynku nastąpiło bez udziału właściciela lub inwestora nieruchomości oraz świadków, w wyniku czego Skarżący został pozbawiony prawa do składania wyjaśnień i innych czynności wyrażonych w art. 79 § 2 k.p.a.;

c) art. 7 k.p.a, 77 § 1 k.p.a. zw. z art. 78 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ dowodu z przesłuchania świadków, o które wnosił Skarżący w piśmie z dnia [...] maja 2018 r., w wyniku czego organ nie zgromadził koniecznego materiału dowodowego w sprawie, pozwalających na dokonanie prawidłowego rozstrzygnięcia;

d) art. 7 k.p.a., 77 §1 i § 3 k.pa. w zw. z art. 78 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z przesłuchania autora projektu budowlanego, w wyniku czego organ odwoławczy przyjął błędną interpretację niezgodności robót z zatwierdzonym projektem budowlanym;

e) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób wybiórczy i dowolny, a w szczególności pominięcie szczegółowej analizy projektu budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

f) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

g) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego i wyprowadzenie wniosków z niego nie wynikających, co w efekcie doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że doszło do całkowitego rozebrania budynku, podczas gdy w rzeczywistości pozostały jedna ściana w poziomie kondygnacji podziemnej i część ściany w parterze; zaistniało istotne odstępstwo od projektu budowlanego, podczas gdy roboty budowlane na przedmiotowej nieruchomości przebiegały zgodnie z projektem budowlanym, a organ odwoławczy w żaden sposób nie ustalił, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego Skarżący się dopuścił, a następnie nie przeprowadził oceny, czy i które z tych odstępstw ma charakter istotny, nie przywołując przy tym konkretnego przepisu prawa budowlanego.

W skardze wskazano również na naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 7 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym nie było możliwości wszczęcia kolejnego postępowania naprawczego opartego na tych samych przesłankach na których oparto postanowienie PINB z dnia [...] kwietnia 2018 r. W skardze rozwinięto argumentację zawartą w zarzutach.

4. [...]WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

1. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, nie zastępuje go w czynnościach (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I FSK 2124/11). Z kolei przepis art. 3 §2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: P.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c P.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają zarówno prawo materialne jak i przepisy postępowania administracyjnego.

2. Istota sprawy dotyczy tego, że organy w zaskarżonych decyzjach nakazały Panu B. F. zaniechanie dalszych robót prowadzonych przy przebudowie, rozbudowie i nadbudowie wolnostojącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym na działce wskazanej w decyzjach.

Zdaniem organów, na działce aktualnie nie ma żadnego budynku, gdyż został całkowicie rozebrany a gruz wywieziony. Zatem roboty budowlane prowadzone były niezgodnie z zatwierdzoną wcześniej decyzją. Inwestor dysponował bowiem decyzją o pozwoleniu na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę a nie na całkowitą rozbiórkę budynku. Dokonując zaś rozbiórki wolnostojącego budynku mieszkalnego nie było możliwości jego "przebudowy, rozbudowy czy też nadbudowy". Stąd zasadny był nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych.

Zdaniem Strony, wstrzymanie robót budowlanych nastąpiło po wydaniu postanowienia z [...] kwietnia 2018 r., zaś skarżona decyzja wydana została [...] września 2018 r. (pięć miesięcy od daty wydania postanowienia o wstrzymaniu robót). Skarżona decyzja oparta została o art. 51 ust. 1 pkt. 1 p.b. który umożliwia wydanie takiej decyzji "(...) przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót". Zatem organ nie mógł wydać skarżonej decyzji po tym terminie. Ponadto, zarzucono organom zasadnicze błędy w postępowaniu dowodowym (tj. w ustaleniach faktycznych), gdyż nie ustalono jednoznacznie jakich konkretnie odstępstw od zatwierdzonego projektu dopuścił się Skarżący. Zdaniem Strony nie doszło również do całkowitej rozbiórki budynku.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać Stronie a nie organom wydającym decyzje. Stąd też obie decyzje organów (zarówno I jak i II instancji) należało uchylić.

3. W orzecznictwie sądowym wyraźnie akcentuje się odrębność postępowań legalizacyjnych (art. 48 - 49b p.b.) od postępowania naprawczego uregulowanego przepisami art. 50 p.b. i art. 51 p.b. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 września 2007 r., II SA/Ke 267/07; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 października 2007 r., II SA/Rz 1136/06; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 października 2008 r., II SA/Wr 51/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2007 r., II SA/Po 321/07; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 stycznia 2008 r., II SA/Łd 944/07; wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 czerwca 2009 r., II SA/Kr 358/09; wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 stycznia 2009 r., II SA/Lu 732/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2009 r., VIII SA/Wa 568/08). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem naprawczym.

W pierwszej kolejności wskazać należy na podstawowy przepis p.b. mający zastosowanie w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: (...) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo (...)". Przepis ten określa zatem następstwa prawne wynikające z zastosowania art. 50 p.b. Przyczyny wydania orzeczenia nakazującego zaniechanie dalszych robót budowlanych są różne. Orzekając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., organ musi wyraźnie stwierdzić, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Nakazy wymienione w treści art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b. Innymi słowy, nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji (o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b.). Nakazy wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. mają najczęściej miejsce, kiedy obiekt budowlany został usytuowany z naruszeniem przepisów technicznych, zagraża bezpieczeństwu przeciwpożarowemu, lub niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2477/10).

Decyzje wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. mogą dotyczyć wszystkich czterech przypadków określonych w art. 50 ust. 1 p.b., ocena tego należy do organu nadzoru budowlanego. Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., z uwagi na jej skutki, musi się opierać na dogłębnie i wszechstronnie zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym. Istotne jest tutaj jednoznaczne i niepodważalne wykluczenie możliwości, które wynikają z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b. Tego ostatniego elementu, zdaniem tutejszego Sądu, zabrakło w niniejszej sprawie.

4. Ze wskazanego wyżej przepisu p.b. i stanu faktycznego niniejszej sprawy wynikają zatem następujące ustalenia:

- organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.); przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. nie pozwala organowi nadzoru na luz decyzyjny oraz wybór treści i formy orzeczenia - nakazuje w drodze postanowienia wstrzymać roboty budowlane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 455/16);

- z akt sprawy wynika, że organ (po przeprowadzeniu oględzin) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wstrzymał inwestorowi roboty budowlane (postanowienie doręczono [...] kwietnia 2018 r.); z kolei postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. umorzono postępowanie zażaleniowe;

- decyzją z [...] czerwca 2018 r. organ przeniósł decyzję z [...] sierpnia 2017 r. (projekt budowlany dla przedmiotowej inwestycji) na rzecz Strony – B. .;

- następnie decyzją z [...] września 2018 r. (decyzja organu I instancji) organ nakazał Inwestorowi (B. F.) zaniechanie dalszych robót budowlanych; decyzja ta zapadła prawie pięć miesięcy po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (tj. [...] kwietnia 2018 r.);

- po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości (uznając, że decyzja organu I instancji zawierała błędy proceduralne) zaś pod względem merytorycznym orzekł identycznie jak organ I instancji (tj. utrzymano nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych).

5. Zdaniem Sądu, zaskarżone decyzje naruszają w sposób istotny zarówno przepisy materialne p.b. jak i przepisy proceduralne (k.p.a.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że z punktu widzenia dochowania terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 p.b., istotne jest wydanie decyzji przez organ I instancji w ciągu dwóch miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1274/16). Termin 2 miesięczny jest terminem prawa materialnego i jako taki nie może być przywrócony.

Postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych z powołaniem się na jeden z przepisów art. 50 ust. 1 p.b., odnoszące się do tego samego obiektu budowlanego i tego samego stanu faktycznego, może być wydane tylko raz, po czym w ciągu 2 miesięcy powinna być wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 861/06). Wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (art. 50 ust. 1 p.b.) nie ma charakteru samoistnego i musi być rozważane w szerszym kontekście postępowania naprawczego którego jest pierwszym etapem, a które w przypadku potwierdzenia się charakteru i zakresu odstępstw powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. (por. wyrok WSA w Rzeszowie, z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 393/18).

Postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 p.b. nie rozstrzyga sprawy co do istoty, lecz stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcia o dalszych losach wstrzymanych robót stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 p.b. Wstrzymanie prowadzenia robót jest uzasadnione wyłącznie potrzebą rozważenia tego, jakie nakazy (lub też zakazy) w odniesieniu do realizowanego przedsięwzięcia budowlanego należy nałożyć, w związku z czym nie załatwia sprawy co do istoty, a jedynie umożliwia organowi przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie odpowiedniego rozstrzygnięcia. Zatem postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma tylko charakter wpadkowy w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest "legalność" budowy i która jest ostatecznie rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu, powyższe postanowienie ważne jest tylko w okresie dwóch miesięcy, na czas przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wynika to wyraźnie z treści przepisu art. 51 ust. 1 p.b. ("przed upływem 2 miesięcy"). Takie brzmienie przepisu nie daje organom żadnego luzu decyzyjnego w tym zakresie. W przypadku uchybienia terminowi postanowienie traci ważność z mocy prawa, czego skutkiem jest ustanie zakazu prowadzenia robót budowlanych, jak również brak możliwości wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 p.b. Postanowienie przestaje obowiązywać, wygasa per se i nie ma potrzeby ani też uzasadnienia stwierdzanie jego wygaśnięcia. Nie ma również możliwości ponownego wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, opartego na tych samych przesłankach co poprzednio (powaga rzeczy osądzonej). Rozwiązanie takie ma za zadanie działać dyscyplinująco na organy nadzoru budowlanego i zapobiega blokowaniu inwestora przez kilkukrotne wstrzymywanie robót na tej samej podstawie prawnej.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało wydane [...] kwietnia 2018 r. (doręczone zostało [...] kwietnia 2018 r.) a decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych nie została wydana "przed upływem 2 miesięcy", gdyż została wydana dopiero [...] września 2018 r. Zatem w sposób oczywisty (co zresztą przyznał organ II instancji) postępowanie takie było niezgodne brzmieniem art. 51 ust. 1 p.b.

Zdaniem Sądu, organ II instancji nie mógł jednak "sanować" niezgodnego z prawem postępowania organu I instancji, gdyż postanowienie z [...] kwietnia 2018 r o wstrzymaniu robót budowalnych "utraciło byt prawny" [...] czerwca 2018 r. (licząc od daty doręczenia postanowienia). Organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 p.b.) i orzekł merytorycznie identycznie jak organ I instancji.

Nieuprawnione jest również twierdzenie organu, że organ mógł wydać decyzje na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., mimo, że nie nastąpiło wstrzymanie robót budowlanych (skoro minął termin 2 miesięczny do jej wydania). Organ stworzył bowiem w ten sposób swoistą fikcję prawną, bezzasadnie twierdząc, że "nie nastąpiło wstrzymanie robót budowlanych". Takie twierdzenie – wobec wydania postanowienia z [...] kwietnia 2018 r. o wstrzymaniu robót budowlanych jest nieuprawnione. Postępowanie przed organem I instancji i organem II instancji to przecież wciąż jedno postępowanie administracyjne (dwuinstancyjne) a nie dwa odrębne postępowania. Nie można zatem powoływać się w tym przypadku na art. 51 ust. 7 p.b., zgodnie z którym "przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1".

Wskazane przez organ orzecznictwo sądowe (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt: IV SA/Po 72/18) odnosi się bowiem do innego przypadku – wykonania robót budowlanych: "organ nadzoru budowlanego z mocy art. 51 ust. 7 p.b. posiada kompetencję do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. w przypadkach, gdy roboty budowlane zostały już wykonane". Tymczasem w niniejszej sprawie rozpatrywane jest zagadnienie "zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych" a więc procesu ciągłego, który jest wciąż realizowany ale nie został zakończony (wykonany).

Zatem zasadnie wskazano w skardze, że w niniejszej sprawie organy obu instancji naruszyły art. 51 ust.1 pkt 2 p.b.

6. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie w niniejszej sprawie nie przeprowadzono w sposób właściwy postępowania dowodowego. Zasadnie zatem wskazano w skardze na naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 §1 i §3 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a.

Kluczowe w sprawie jest to, że do uznania, iż inwestor odstąpił w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, konieczne jest porównanie wszelkich wymogów określonych w tej decyzji oraz zatwierdzonej nią dokumentacji ze stanem faktycznym, będącym rezultatem realizacji zamierzenia budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1197/13). Tego elementu, zdaniem Sądu, zabrakło w niniejszej sprawie.

Tymczasem w niniejszej sprawie organy stwierdziły, z jednej strony, że "budynek został całkowicie rozebrany", a z drugiej strony, że "pozostawiono część ścian kondygnacji podziemnej i parteru". Nie można w jednej decyzji administracyjnej dotyczącej tego samego przedmiotu przyjmować dwóch zupełnie innych stanów faktycznych. Świadczy to o błędach organu w ustaleniach faktycznych. Są to zasadnicze kwestie wymagające jednoznacznego wyjaśnienia. Należy bowiem przypomnieć, że p.b. nie zawiera legalnej definicji pojęcia "rozbiórka", lecz mając na względzie definicję budowy z art. 3 pkt 6 p.b. należy stwierdzić, że celem rozbiórki jest likwidacja skutków procesu budowy. Za rozbiórkę wybudowanego w określonym miejscu obiektu należy uznać usunięcie tego obiektu z miejsca, w którym został wybudowany. Rozbiórka nie jest tożsama z usunięciem poszczególnych części obiektu. Wykonanie rozbiórki polega na usunięciu obiektu z terenu, na którym został posadowiony (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1764/07). Niewyjaśnione sprzeczności faktyczne wynikają wprost z treści decyzji organu II instancji:

- "roboty budowlane prowadzone są niezgodnie z zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...].08.2017 r. projektem budowlanym, bowiem na działce nr ew. [...] z obrębu [...] nie stoi żaden budynek a budynek oznaczony na projekcie zagospodarowania terenu nr 1, będącym częścią zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] , projektu budowlanego, został całkowicie rozebrany a gruz wywieziony" (s. 3 decyzji organu II instancji);

- "warunki pozwolenia na budowę nie upoważniały inwestora do rozebrania ścian istniejącego obiektu poziomie kondygnacji podziemnej oraz parteru. W związku z tym wykonanie robót rozbiórkowych z pozostawieniem jednej ściany kondygnacji podziemnej i części ściany w parterze, niewątpliwie narusza w sposób istotny decyzję o pozwoleniu na budowę" (s. 4 decyzji organu II instancji);

- "inwestor w oparciu o uzyskaną decyzję o pozwoleniu na budowę nie był uprawniony do rozebrania tak znacznej części istniejącego obiektu. Pozostawienie bowiem jedynie jednej ściany w poziomie kondygnacji podziemnej i części ściany w parterze oznacza, że w oparciu o decyzję nr [...] brak jest budynku, który ma być przebudowywany, rozbudowywany i nadbudowywany" (s. 5 decyzji organu II instancji).

Zdaniem Sądu, organy w niniejszej sprawie nie dokonały właściwej analizy projektu budowlanego w kontekście "przebudowy, rozbudowy i nadbudowy" i nie dokonały właściwej oceny i analizy stanu faktycznego. Z projektu wynika bowiem, że wszystkie elementy budowanego budynku mają być zaprojektowane od nowa. Organy nie wzięły również pod uwagę załączonej do akt sprawy ekspertyzy technicznej wskazującej na bardzo zły stan techniczny obiektu. Nie brały pod uwagę tego, czy realizacja nowego budynku może odbywać się bez jakiejkolwiek ingerencji w części istniejące budynku starego, z góry przyjmując założenie, że całkowite rozebranie budynku (albo pozostawienie jedynie niektórych elementów dawnego budynku) to nie jest "przebudowa, rozbudowa, nadbudowa" a "rozbiórka". Przy ponownej analizie organy powinny zastosować się do powyższych wskazówek Sądu.

Zauważyć należy, że prowadzenie prac budowlanych polegających na przebudowie i nadbudowie budynku, w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, świadczy o tym, że obiekt nadal pozostaje budynkiem, pomimo nawet tymczasowego usunięcia w znacznej części ścian i dachu. Nadal konstrukcyjnie obiekt posiada ściany, a zostały one jedynie tymczasowo usunięte przy prowadzeniu przebudowy. W tym wypadku nie mamy do czynienia ze wzniesieniem nowego budynku, lecz z wykonywaniem robót budowlanych związanych z przebudową (por. wyrok WSA w Łodzi z 18 kwietnia 2017 r., sygn. akt I Sa/Łd 6/17). Zdaniem Sądu, nawet czasowe usunięcie ścian w celu ustawienia nowych, spełniających wymagania współczesnego budownictwa mieszkaniowego, nie stanowi trwałego usunięcia przegród, powodującego utratę cech budynku. Przykładowo, roboty budowlane polegające na częściowym rozebraniu i częściowym podniesieniu ścian "starego" budynku gospodarczego stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 a p.b. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 9 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 668/11). Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 7 a p.b. przebudowa to "(...) wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego". Z legalnej definicji przebudowy wynika, że przebudową są też takie roboty budowlane, które nie zmieniają parametrów technicznych obiektu budowlanego, takich jak na przykład występujące w obiekcie obciążenia, ale które powodują zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem. Wskazuje na to użyty w art. 3 pkt 7a p.b. zwrot dotyczący zmiany parametrów użytkowych. Takim parametrem użytkowym jest niewątpliwie układ pomieszczeń w obiekcie budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 924/17).

Wyróżnikiem budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu", np. zwiększenie kubatury. W przypadku przebudowy może zmienić się układ funkcjonalny budynku poprzez zmianę parametrów technicznych pod warunkiem, że parametry charakterystyczne zachowają swą wielkość sprzed budowy. Wykonanie robót budowlanych w wyniku których następuje wprawdzie zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, lecz nie obejmuje ona charakterystycznych parametrów takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, bądź liczba kondygnacji stanowi przebudowę obiektu budowlanego. Skutkiem rozbudowy obiektu jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej. Natomiast przy przebudowie może dojść do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, lecz parametry charakterystyczne, a więc najistotniejsze zachowują wielkość sprzed przebudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1005/17).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie przeprowadzono właściwego postępowania dowodowego i w związku z tym błędnie ustalono stan faktyczny. Wynika to miedzy innymi z następujących okoliczności:

- organy nie wykazały czy budynek został całkowicie rozebrany (tj. czy dokonano całkowitej rozbiórki w rozumieniu przepisów p.b.), czy też pozostawiono części budynku (jak twierdzi Strona pozostała jedna ściana w poziome kondygnacji podziemnej i część ściany na parterze); sprzeczności te zawarte są również w decyzjach organów;

- jeżeli pozostawiono jednak jakieś części budynku (jak twierdzi Strona), to organy nie wykazały, czy pozostawione części budynku (po analizie inwentaryzacji istniejącego budynku) pokrywają się z projektem budowlanym; inaczej mówiąc, czy dokonane roboty mieszczą się w pojęciu "przebudowa, rozbudowa, nadbudowa";

- nie dokonano w niniejszej sprawie oceny, czy wykonane prace budowlane miały na celu rozebranie i odtworzenie ścian oraz ich wykonanie w nowej technologii z zachowaniem istniejącej np. szerokości elewacji frontowej i zachowaniem położenia budynku na działce, co uzasadniałoby czasowe usuniecie niektórych ścian, czy też celem inwestora było całkowite rozebranie budynku i wybudowanie nowego obiektu;

- organy nie odniosły się w sposób właściwy do ekspertyzy technicznej wskazującej na zły stan techniczny konstrukcji istniejącego budynku i związane z tym konieczne prace modernizacyjne.

Zdaniem Sądu, organy niezasadnie nie rozważyły również w niniejszej sprawie możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Stwierdziły kategorycznie, "(...) że dalsza kontynuacja rozpoczętych robót wymaga akceptacji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej". Zapewne taka konstatacja wynikała również z braku kompleksowej analizy decyzji wydanej inwestorowi w kontekście "przebudowy, nadbudowy i rozbudowy" budynku o którym mowa w zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z tym przepisem, "w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian".

Obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oznacza, że organy nadzoru budowlanego jeszcze raz skontrolują całe przedsięwzięcie budowlane inwestora (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2412/18). W razie stwierdzenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego, ustawodawca nie uprawnia organu do wyboru, ale nakłada na niego obowiązek zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu zamiennego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 606/18). Zamienny projekt budowlany powinien uwzględniać wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i jednocześnie zawierać informacje sporządzone w sposób jednoznaczny, czytelny i zrozumiały, tak aby możliwa była ocena zrealizowanego przedsięwzięcia (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1154/18).

7. Zdaniem Sądu, organy w niniejszej sprawie naruszyły zarówno przepisy prawa materialnego jaki przepisy postępowania administracyjnego. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach obejmujących wpis od skargi - 500 zł oraz koszty zastępstwa procesowego (w kwocie 480 zł i 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).