Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 835/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 i 12 w związku z art. 4 pkt 1 i 13
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia NSA Ludwik Żukowski Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2007 r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółka z o. o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 558/04 w sprawie ze skargi P. Spółka z o. o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2004 r., Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 835 / 06

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy oddalił skargę wniesioną przez P. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Starosta W. decyzjami Nr G.III.6019-11/Re/2000, Nr G.III6019-1/Re/01, Nr G.III6019-8/Re/01 udzielił P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej P.) zgody na czasowe wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych. Dwoma kolejnymi decyzjami z dnia 19 czerwca 2001 r. Nr GIII.6019-9/Re/01 oraz Nr G.III.6019-10/Re/01 organ ten przedłużył wcześniej udzieloną P. zgodę na czasowe wyłączenie kolejnych gruntów z produkcji rolniczej. W sumie tymi pięcioma decyzjami wyłączono z produkcji rolnej kilkadziesiąt działek gruntów zlokalizowanych w obszarze polderu "B." obręb K., które P. wydzierżawiło od Zarządu Gospodarki Wodnej w G.

Po wydaniu tych decyzji Starosta W. działając na wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. - Inspektorat Budowy Zbiornika w R. zatwierdził decyzją z dnia 6 listopada 2001 r. gleboznawczą klasyfikację gruntów zajętych pod polder "Buków". W decyzji tej stwierdził, że objęty eksploatacją kruszyw teren polderu uległ degradacji, jest rolniczo nieprzydatny i wobec tego należało zmienić dotychczasową klasyfikację gleboznawczą gruntów na tym obszarze. Zmienioną klasyfikacją grunty dzierżawione przez P. zaliczono do nieużytków (N), terenów różnych (Tr)., obszarów eksploatacji kruszyw (K) oraz wód stojących (Ws).

W oparciu o dokonaną zmianę klasyfikacji P. wystąpiło następnie z wnioskiem do Starosty o uchylenie opisanych na wstępie pięciu decyzji tego organu w częściach ustalających m.in. wysokość opłat rocznych z tytułu czasowego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej.

Działający z upoważnienia Starosty W. Naczelnik Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami zawiadomieniem z dnia 3 czerwca 2002 r. poinformował P. o braku podstaw do wydania wnioskowanych decyzji.

Decyzją z dnia 7 stycznia 2003 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło, zatytułowaną zawiadomieniem, zaskarżoną decyzję z dnia 3 czerwca 2002 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpoznający sprawę Starosta W. decyzją z dnia 27 stycznia 2003 r. na mocy art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. w całości wygasił z dniem 7 grudnia 2001 r., kiedy to decyzja z dnia 6 listopada 2001 r. zatwierdzająca zmienioną klasyfikację gruntów uzyskała walor ostateczności, zezwalające P. na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej decyzje: z dnia 19 czerwca 2001 r. Nr GIII.6019-9/Re/01 oraz Nr G.III.6019-10/Re/01, z dnia 28 lipca 2000 r. Nr G.III.6019-11/Re/2000, z dnia 24 kwietnia 2001 r. Nr G.III6019-1/Re/01, z dnia 19 czerwca 2001 r. Nr G.III6019-8/Re/01.

W następstwie powyższej decyzji P. wystąpiło do Marszałka Województwa Śląskiego o zwrot wraz z odsetkami uiszczonych dotychczas opłat, które nałożono wygaszonymi decyzjami.

Samorządowego Kolegium Odwoławczego wszczęło z urzędu postępowanie i decyzją z dnia [...] maja 2004 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosków P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. stwierdziło nieważność decyzji z dnia 27 stycznia 2003 r.

Zdaniem Kolegium decyzja Starosty W. naruszała przepisy art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 20 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa, co wyczerpało znamiona art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze do Sądu Administracyjnego P. zakwestionowało zasadność zaskarżonej decyzji wskazując, że decyzja Starosty W. dotycząca zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów, jak i decyzja tego organu z dnia 27 stycznia 2003 r. wywołały dla strony skarżącej nieodwracalny skutek prawny bez możliwości jego odwrócenia. Skarżące Przedsiębiorstwo podważyło także poprawność oparcia zaskarżonej decyzji na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazując na błędną jego wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził niezasadność skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...].

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że decyzja Starosty W. z dnia 27 stycznia 2003 r. naruszała prawo w rażącym stopniu, była bowiem niezgodna z unormowaniami prawnym zawartymi w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w szczególności art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1, 3 i 4 tej ustawy. Zdaniem Sądu przywołana decyzja Starosty rażąco naruszała jednak przede wszystkim przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Decyzja Starosty zmieniająca gleboznawczą klasyfikację gruntów została wydana w oparciu o art. 20 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz § 1 ust 2 i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.). Zgodnie z § 9 wymienionego rozporządzenia prawomocne orzeczenie administracyjne w przedmiocie klasyfikacji gruntów stanowi podstawę do zarejestrowania wyników klasyfikacji w ewidencji gruntów i budynków. Dane z ewidencji gruntów są wiążące, co do rolniczego charakteru określonych gruntów, jak i co do bonitacyjnej klasy gleby, ustalonej według kryteriów przewidzianych w załączniku do rozporządzenia.

W opinii Sądu badana decyzja nie spowodowała jednak zmiany sytuacji faktycznej i prawnej skutkującej bezprzedmiotowością - w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. - wcześniejszych decyzji Starosty, którymi zezwolono na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów objętych zmienioną klasyfikacją.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dacie wydawania decyzji wyłączających z produkcji rolniczej użytki rolne grunty objęte tymi decyzjami mieściły się w kategoriach wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zmiana ich klasy spowodowana została eksploatacją kruszywa i w tej sytuacji brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że taka zmiana mogła spowodować bezprzedmiotowość opisanych decyzji. Tym samym oparta na przepisie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzja Starosty W. z dnia 27 stycznia 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa bowiem naruszała ona prawo w sposób oczywisty, naruszenie przepisu nie wynikało z jego wadliwej wykładni czy budzącego wątpliwości stanu prawnego i wreszcie wywołane tą decyzją skutki gospodarcze nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Z powyższych względów na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanego dalej p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosło P. Sp. z o.o. w K., zaskarżając je w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:

- art. 11 i 12 w związku z art. 4 pkt. 1 i 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 Nr 121 poz. 1266 z późn. zm.), polegające na przyjęciu, że obowiązek opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji trwa również w czasie, kiedy grunty te nie mają już charakteru rolnego,

- art. 21 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. 2005 Nr 240 poz. 2027) polegające na nieuwzględnieniu, że podstawą wymiaru świadczeń (np. opłat rocznych) stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków,

2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to przez niewłaściwe zastosowanie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że decyzje Starosty W. nr G.III6019-8/Re/01 z dnia 19 czerwca 2001r., G.IIl.6019-11/Re/2000 z dnia 28 lipca 2000r., G.III.6019-1/Re/01 z dnia 24 kwietnia 2001r. G.III.6019-9/Re/01 z dnia 19 czerwca 2001r., G.IIl.6019-10/Re/01 z dnia 19 czerwca 2001r. nie stały się bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów P. wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że skoro na skutek zmiany klasyfikacji gruntów (decyzja Starosty z dnia 6 listopada 2001), grunty te przestały mieć charakter gruntów rolnych, to brak jest podstaw prawnych, aby w dalszym ciągu stosować przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Na względzie należy mieć bowiem przede wszystkim ochronny cel przepisów ustawy, a w przypadku opłat ich kompensacyjny charakter.

Po zmianie klasyfikacji gruntów nastąpiła zmiana stanu faktycznego, co do przedmiotowego gruntu, a to oznacza, że cały system przepisów z zakresu ochrony gruntów rolnych nie powinien w ogóle znaleźć zastosowania, zaś konsekwencją takiego stanu rzeczy powinno być uchylenie powołanych na wstępie decyzji.

Przepis art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zdaniem wnoszącego skargę jest również wyraźną wskazówka ustawodawcy, co do stosowania obowiązujących przepisów prawa i zasad praworządności. Do naliczania opłat rocznych należy zatem stosować aktualne ewidencje gruntów, co oznacza w przedmiotowej sprawie, że opłaty te będą nienależne.

Z kolei, co do niewłaściwego zastosowania przepisu art.162 § 1 pkt 1 k.p.a, poprzez przyjęcie przez Sąd, że decyzja Starosty z 27 stycznia 2003 r. rażąco narusza ten przepis, z powodu niespełnienia przesłanki bezprzedmiotowości, to skarżący również nie podziela poglądu Sądu. Bezprzedmiotowość decyzji, wynikać może również z ustania bytu prawnego elementu stosunku powstałego na podstawie decyzji np., na wskutek zmiany stanu faktycznego (B. Adamiak, J.Borkowski - KPA, Komentarz, wyd. C.H.Beck), co zdaniem wnoszącego skargę nastąpiło w omawianej sytuacji, a to poprzez zmianę klasyfikacji gruntów polegającą na ich zaliczeniu do nieużytków terenów różnych i innych, nie będących gruntami w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zdaniem wnoszącego skargę, naruszenie art. 162 k.p.a. ma istotne znaczenie, gdyż Sąd nie dopatrzył się spełnienia przesłanki bezprzedmiotowości w ogóle, natomiast kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego rozważenia przez organ I instancji.

Strona skarżąca wskazując na powyższe podstawy kasacji wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko wyrażone w decyzji zaskarżonej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Powyższe podkreślenie jest o tyle istotne, iż w przedmiotowej sprawie prowadzonej w trybie nieważnościowym skarga kasacyjna innych podstaw kasacji poza naruszeniem prawa materialnego tj. art. 11 i 12 w związku z art. 4 pkt 1 i 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 Nr 121 poz. 1266 z póź. zm.) i art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. 2005 Nr 240 poz. 2027), oraz poza naruszeniem przepisów o postępowaniu przez niewłaściwe zastosowanie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. nie wskazała.

Stwierdzić należy, iż nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powołanie wyłącznie przepisu art. 162 k.p.a., tak jak uczyniono to w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji, wyrażając w niniejszej sprawie pogląd, iż decyzja badana nie spowodowała zmiany sytuacji faktycznej i prawnej skutkującej bezprzedmiotowością w rozumieniu art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. odniósł swą ocenę do określonego stanu faktycznego nie zakwestionowanego w kasacji. Brak zaś w rozpoznawanej kasacji zarzutów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych, mających zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, skutkował tym, iż Naczelny Sąd Administracyjny był związany ustaleniami zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, publ. ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 36 wraz z powołanym w nim orzecznictwem Sądu Najwyższego).

We wniesionej bowiem skardze kasacyjnej jej autor nie zakwestionował naruszenia tak przepisów realizujących sądowe postępowanie dowodowe, jak i nie podważył prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd oceny, że organy administracji dokonały zgodnego z prawem ustalenia stanu faktycznego.

Mając na względzie przyjęty przez Sąd pierwszej instancji i nie zakwestionowany przez kasację stan faktyczny stwierdzić należy, iż skoro w dacie wydawania decyzji wyłączających z produkcji rolniczej określone użytki rolne, grunty te mieściły się w kategoriach o jakich mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zaistniała po tej dacie zmiana klasy gruntów spowodowana została eksploatacją kruszywa, to wbrew odmiennym wywodom kasacji, zmiana gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w szczególności obniżenie klasy bonitacyjnej gruntu nie wpływa na stwierdzenie, iż tym samym decyzja o wyłączeniu z produkcji rolniczej stanie się bezprzedmiotowa.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. podstawy skargi kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym rozważeniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004 r., s. 245-246 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004 r., s. 328-329).

Uwzględniając wymogi wyżej przytoczone stwierdzić trzeba, iż autor kasacji wadliwie przestawił zarzut naruszenia przez "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" przepisów art. 11 i 12 w związku z art. 4 pkt. 1 i 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 z póź. zm.) oraz art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.).

W nawiązaniu do wywodów kasacji zauważyć trzeba, iż w myśl obowiązującej w dacie wydania decyzji badanej tj. na dzień 27 stycznia 2003 r. regulacji przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 1995r. Nr 16, poz. 78 z późn. zm.) stanowił, iż wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, zaliczonych do klas I, II, IIIa, IIIb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów rolnych, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt. 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W zdaniu drugim przepis ten stanowił, iż w decyzji tej określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Natomiast art. 2 ust. 1 ustawy, o której mowa ustalał obowiązek ponoszenia stosownych należności oraz opłat rocznych i stanowił, iż osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Z kolei art. 12 ust. 1 wskazywał, iż osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, przy czym w zdaniu drugim tejże normy postanowiono, iż obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.

Należy zatem stwierdzić, iż instytucja ponoszenia opłat z tytułu zarówno trwałego, jak i czasowego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej przewidziana została przez ustawodawcę jako rekompensata za niemożność wykorzystania tychże gruntów w produkcji rolniczej. Przywrócenie gruntom właściwości rolniczych nastąpić może w drodze rekultywacji, o której stanowi art. 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Również w regulacji zawartej w art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie sposób dopatrzeć się upoważnia do zaakceptowania poglądu prezentowanego w kasacji, bowiem wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów w wyniku gleboznawczej klasyfikacja gruntów stwierdza jedynie klasę gruntów i nie może prowadzić do anulowania opłat z tytułu wyłączenia tychże gruntów z produkcji rolniczej w warunkach zaistniałych w niniejszej sprawie.

Tak więc skoro decyzje o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej wydawane były w odniesieniu do gruntów o określonej klasie bonitacyjnej, to zmiana gleboznawczej klasyfikacji gruntu, dokonana już po wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej i po pogorszeniu jego stanu w wyniku działalności prowadzonej w czasie czasowego wyłączenia tegoż gruntu z produkcji rolnej nie spowodowała tego, iż tym samym i tylko z tego względu w odniesieniu do tegoż obszaru nastąpiło wyłączenie stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odmienne wywody strony skarżącej przedstawione we wniesionej kasacji są nieuprawnione i nie znajdują uzasadnienia, a przede wszystkim, na co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, takie stanowisko nie byłoby możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji badanej w toku postępowania nieważnościowego.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.