Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 715/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  art. 28 ust. 1,2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
article: par. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 39 poz 211
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Tomasz Świetlikowski, , Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1438), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej – Pani H. F. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J., nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok - utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu między innymi podano, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 rok wskazując do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne o łącznej powierzchni 17,86 ha. Opisaną wyżej decyzją Kierownik Biura Powiatowego przyznał płatność, lecz do powierzchni ogółem 16,37 ha, z tytułu ustalenia w toku kontroli administracyjnej na podstawie pomiarów powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), że obszar zgłoszonych działek rolnych A, C oraz I jest niższy niż deklarowany o 1,49 ha. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej wyniosła 9,102%. Powołując się na unormowanie w art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, zgodnie z którym, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnia stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę – organ pierwszej instancji dokonał stosownego pomniejszenia płatności.

Rozpatrując wniesione przez skarżącą odwołanie, w którym nie zgodziła się się z ustaleniami organu I instancji w zakresie stwierdzonej powierzchni działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji przytoczył, że warunki przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych reguluje obecnie ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 308). Na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, do postępowań w sprawach przyznania płatności wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.; nazywana w dalszej części decyzji ustawą).

Dalej podał, że w myśl art. 30. ust. 1 pkt 1 ustawy Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, z zastrzeżeniem art. 31a. Z kolei zgodnie z art. 12 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 pojedynczy wniosek zawiera wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, w szczególności między innymi identyfikację uprawnień do płatności zgodnie z systemem identyfikacji i rejestracji przewidzianym w art. 7 do celów systemu płatności jednolitej (lit.c) oraz szczegóły pozwalające na identyfikacje wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnie wyrażoną w hektarach z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i w stosownych przypadkach, ich użytkowanie oraz informację, czy dana działka rolna jest nawadniana (lit.d). W celu identyfikacji uprawnień do płatności, o których mowa w ust. 1 lit. c), wcześniej ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zawierają identyfikację uprawnień do płatności zgodną z systemem identyfikacji i rejestracji przewidzianym w art. 7 niniejszego rozporządzenia (ust. 2).

Kontynuując prezentację stanu prawnego obowiązującego w sprawie organ wskazywał, że stosownie do ust. 3 w celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, o których mowa w ust. 1 lit. d), wcześniej ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zawierają informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej. Ponadto materiały geograficzne przekazane rolnikowi zgodnie z tym przepisem określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej.

Wedle art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Zgodnie z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, ze zm.), system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. W myśl art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1122/2009", system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, stosowany jest na poziomie działek referencyjnych takich jak działka katastralna lub na poziomie bloku produkcyjnego, co gwarantuje jednoznaczną identyfikację każdej działki referencyjnej. Na potrzeby systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowalny obszar. GIS funkcjonuje na podstawie krajowego systemu odniesienia za pomocą współrzędnych. W przypadku gdy stosuje się różne systemy współrzędnych, w obrębie każdego z państw członkowskich są one kompatybilne. Państwa członkowskie zapewniają ponadto wiarygodny sposób identyfikacji działek rolnych, a w szczególności wymagają złożenia pojedynczego wniosku zawierającego szczegółowe dane lub wraz z określonymi przez właściwe organy dokumentami umożliwiającymi lokalizację oraz pomiar każdej działki rolnej.

Na tle tak obowiązującego stanu prawnego organ odwoławczy podkreślił, że powtórna, w toku instancji, weryfikacja danych potwierdziła prawidłowość ustaleń organu I instancji, który oparł się przy określaniu powierzchni na systemie identyfikacji działek, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, jako najpełniej oddającym rzeczywisty stan rzeczy. Stwierdzono, że w przypadku działek rolnych: A (2,08 ha) zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...], C (10,05 ha) oraz I (0,70 ha) zadeklarowanych na działce ewidencyjnej nr [...], powierzchnia stwierdzona wynosi odpowiednio: 1,55 ha, 9,15 ha oraz 0,64 ha. Przedmiotową powierzchnię ustalono na mocy cytowanego art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/200, który określa, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), tworzący tzw. system LPIS, oraz zgodnie z zebranym materiałem dowodowym, w tym protokołem z czynności kontrolnych.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż pomiar odległości i powierzchni dokonywany w systemie informatycznym ZSZiK jest wykonywany analogicznie jak np. na mapie zasadniczej lub na mapie ewidencji gruntów i budynków (dla przykładu: dla skali 1:2500 odcinek na mapie o długości 1 cm odpowiada 25 m w terenie). Ortofotomapa, na podstawie której w systemie ZSZiK są wykonywane pomiary ma dwa standardy: Ortofotomapa w skali 1:5000 z pikselem 0,5 m oraz w skali 1:2000 z pikselem 0,25 m. Ponadto w trakcie wykonywania pomiarów na materiale cyfrowym wykorzystuje się informację o wielkości boku piksela (każdy piksel jest kwadratem - w przypadku piksela np. 0,5 m pole kwadratu wynosi 0,25 m kw.). Mierzenie powyższą metodą jakiejkolwiek powierzchni oznacza w istocie zliczanie ilości pikseli (ilości kwadratów) mieszczących się wewnątrz danej powierzchni. Na potrzeby oceny powierzchni kwalifikowanej jest to dokładność wystarczająca i zgodna z przepisami Komisji Europejskiej, która wymaga systemu LPIS w skali nie gorszej niż 1:10000, natomiast Polska posiada LPIS w skali co najmniej 1:5000. Agencja posiada również dla każdej działki ewidencyjnej informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego. Dodano, że wszystkie zlecone przez ARiMR prace wykonywane są przez osoby posiadające stosowane uprawienie zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że dokonał również oceny ortofotomapy wykazanych we wniosku działek rolnych a następnie dokonał pomiaru obszaru kwalifikującego się do przyznania płatności. Podkreślił następnie, że wyliczenia powierzchni dokonuje pracownik w systemie system ZSZiK, który "zlicza" liczbę pikseli znajdujących się wewnątrz wyrysowanej figury i dokonuje przeliczania na powierzchnie wyrażoną w ha. W przypadku działek rolnych A, C oraz I zmniejszenie powierzchni spowodowane było wykluczeniem powierzchni zalesionej i zadrzewionej. Powierzchnia niekwalifikująca się do płatności została zweryfikowana na podstawie aktualnej ortofotomaty (zdjęcie z [...].09.2013 r.), jako najdokładniej oddającej stan faktyczny na gruncie dla wniosków o przyznanie płatności na rok 2014.

Z uwagi na powyższe, po powtórnej analizie powierzchni PEG organ II instancji uznał, że wyznaczenie jej dla działek A (działka ewidencyjna nr [...]), C oraz I (działka ewidencyjna nr [...]) na poziomie odpowiednio 1,55 ha, 9,15 oraz 0,64 ha (PEG dla działki ewidencyjnej [...]=9,79 ha) należy uznać za prawidłowe.

Odnosząc się do przedstawionych przez stronę kserokopii decyzji za lata 2011-2012 oraz dołączenia ich do sprawy jako dowodów mających wpływ na podjęcie rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie organ zaznaczył, iż powierzchnia PEG dla działek zgłaszanych do płatności w latach 2011-2012 była ustalana w oparciu o ortofotomapę z dnia [...].04.2010 r., która tym samym nie może stanowić podstawy do ustalenia powierzchni ewidencyjno-gospodarczej PEG dla wniosków o przyznanie płatności na rok 2014.

Organ także zaakcentował, że strona skarżąca nie złożyła pisma o czynny udział w postępowaniu przed organem I instancji w sprawie przyznania płatności na rok 2014, wniosek taki sformułowała dopiero na etapie postępowania odwoławczego i został on uwzględniony.

W skardze, domagając się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie płatności na rok 2014 do powierzchni działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, ewentualnie uchylenia tej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, strona skarżąca zarzuciła:

1) Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia administracyjnego, a to poprzez:

- sporządzenie nieadekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz nie ustosunkowanie się w decyzji do rzeczywistej treści wszystkich zarzutów i twierdzeń strony skarżącej i nie podanie przyczyn z powodu których argumentom strony skarżącej odmówiono wiarygodności -tj. art. 107 § 1 i 3 kpa;

- naruszenie zasady praworządności tj. art. 6 kpa poprzez m.in. brak odpowiedniej wykładni przepisów prawa oraz wadliwe ich zastosowania bądź brak zastosowania;

- zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodnego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 kpa;

- dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - tj. art. 80 kpa;

- naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu tj. art. 10 § 1 kpa poprzez niezawiadomienie stron o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów w sprawie;

- naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy tj. art. 8 kpa poprzez niewyjaśnienie w sposób zrozumiały dla stron przyczyn wydania decyzji oraz prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej oraz przepisów prawa materialnego;

- art. 138 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo braku przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 kpa;

- art. 138 § 2 kpa poprzez brak zastosowania, pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

- naruszenie art. 145 § 1 kpa w zw. z art. 147 kpa oraz naruszenie art. 154 § 1 kpa w zw. z art. 156 kpa i 157 § 2 kpa poprzez brak zastosowania, pomimo że zebrany przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji materiał dowodowy w sprawie przyznanych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 ujawnia działania z rażącym naruszeniem prawa, co jest sprzeczne z zasadą praworządności, rodząc obowiązek organu wyższego stopnia stwierdzenia nieważności decyzji organu lub uchylenia jej w trybie wznowienia postępowania;

- błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu w uzasadnieniu decyzji przez organ, że powierzchnia stwierdzona do jednolitej płatności bezpośredniej wynosi 16,37 ha, gdy tymczasem wynosi ona 17,86 ha.

2) Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez naruszenie zasady praworządności (z punktu widzenia formalnej koncepcji praworządności jak i materialnej) w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy rolnikowi przez organ przed którym toczyło się postępowanie oraz poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

- art. § 7 pkt 1 powołanej ustawy m.in. poprzez nieprzyznanie jednolitej płatności obszarowej do powierzchni deklarowanej przez rolnika we wniosku tj. 17,86 ha - stanowiącej powierzchnię faktycznie użytkowaną, kwalifikującą się w całości do płatności obszarowej;

- art. 26 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 m.in. poprzez przeprowadzenie kontroli w sposób uniemożliwiający skuteczne sprawdzenie zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności; - art. 20 ust. 1-2 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 poprzez brak zastosowania przez państwo członkowskie w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy skutecznego systemu kontroli uzupełnionego przez system kontroli na miejscu oraz naruszenie art. 57 ust. 2 oraz art. 58 akapit pierwszy Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez przyznanie jednolitej płatności obszarowej do powierzchni wadliwie stwierdzonej oraz poprzez zastosowanie pomimo braku istnienia uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do dokonania jakichkolwiek zmniejszeń.

Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie oględzin działek (kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnika) o powołanie biegłego sądowego z zakresu geodezji lub powołanie biegłego - rzeczoznawcy z zakresu rolnictwa celem na okoliczność, że powierzchnia stwierdzona do jednolitej płatności bezpośredniej na rok 2014 wynosi 17,86 ha. W obszernym uzasadnieniu, na poparcie skargi strona skarżąca powołała się między innymi na odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi na interpelację nr 25197, z której wynika, że jeżeli powierzchnia zadeklarowana przez rolnika nie znajdzie potwierdzenia w danych referencyjnych, płatność jest przyznawana do powierzchni ustalonej w systemie LPIS, po rozpatrzeniu wyjaśnień. Skarżąca podkreśliła, że w postępowaniu w sprawie przyznania przedmiotowych płatności gospodarstwo nie zostało objęte kontrolą na miejscu, tymczasem tzw. LPIS nie może być uznany za "najpełniej oddający stan rzeczy", jak to stwierdził organ. Strona zarzuciła, że nie został sporządzony żaden protokół kontrolny i nie została z nim zapoznana. Powołując się na Książkę Procedur w Agencji strona zauważyła, że sprawa powinna być też przeanalizowana w relacji z rozstrzygnięciami organu zapadłymi wobec skarżącej a dotyczącymi płatności ONW oraz płatności wsparcia bezpośredniego za lata 2011 i 2012, w których to powierzchnia deklarowana przez skarżącą (w wielkości 16,97 ha) nie była przez organy kwestionowana w oparciu o ten sam system LPIS. Tymczasem faktycznie użytkowany obszar o łącznej powierzchni 17,86 ha w odniesieniu do poprzednich okresów gospodarczych uległ zwiększeniu, co potwierdzają załączniki graficzne do wniosku o przyznanie płatności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, zdaniem skarżącej, z jakich powodów organ przyjął mniejszą powierzchnię a jego stwierdzenie, że to wskutek wykluczenia powierzchni zalesionej i zadrzewionej skarżąca uznała za zbyt ogólne i niewystarczające. W ocenie strony skarżącej w sprawie organ miał obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz winien był przeprowadzić kontrolę na miejscu, zaś ortofotomapa z [...] września 2013 r. stanowiąca podstawę pomiaru obszaru kwalifikującego się do spornej płatności na rok 2014 była już w tymże roku gospodarczym nieaktualna. Organ powinien utrzymywać bazę danych referencyjnych w stanie aktualności. W przekonaniu strony skarżącej na nieprawidłowości organu wskazują załączniki graficzne do wniosków za lata 2014 i 2015.

Dalej skarżąca wywodziła, że skoro różnica powierzchni stwierdzona przez organ wynosi 1,49 ha a z przepisu art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1122/2009 wynika, że wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 2 hektary, zatem pomniejszenie w tej sytuacji przez organ było wadliwe. Końcowo skarżąca podkreśliła, że weryfikacja załączonej do wniosku dokumentacji graficznej pozwala na jednoznaczna identyfikację, ze na zadeklarowanej powierzchni nie znajdują się żadne obszary niekwalifikujące się do płatności.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie wydały decyzje zgodne z prawem.

W rozpatrywanej sprawie spór sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia, czy organy zasadnie przyjęły zmniejszoną powierzchnię dla obliczenia płatności w stosunku do deklarowanej przez stronę skarżącą i czy mogły to uczynić na podstawie czynności w ramach tak zwanej kontroli administracyjnej wniosku z wykorzystaniem posiadanej bazy danych.

W tej materii przesądzające są unormowania w prawie Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (UE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (UE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE nr L 316 z 02.12.2009 r. ze zm.; dalej w skrócie zwanego rozporządzeniem 1122/2009), dla jednolitej płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowany obszar. Informacje na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną, stosownie do art. 12 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009, zawierają z góry ustalone formularze przekazywane producentowi rolnemu zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (UE) nr 1290/2008, (WE) nr 247/2006, nr (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1982/2003 (Dz. Urz. (UE) L30 z 31.01.2009, str. 16, ze zm., zwane poniżej rozporządzaniem 73/2009). Materiał graficzny przekazany rolnikowi, zgodnie z tymi przepisami, wskazuje granice działek referencyjnych oraz ich identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej. W myśl natomiast art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 państwa członkowskie ustanawiają system identyfikacji działek rolnych na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. System ten wchodzi w skład systemu administrowania i kontroli (zwanego systemem zintegrowanym), który musi być obowiązkowo prowadzony przez każde państwo członkowskie (art. 14 i art. 15 rozporządzenia 73/2009). System zintegrowany obejmuje skomputeryzowaną bazę danych, system identyfikacji działek rolnych (LPIS), system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności, wnioski o pomoc, zintegrowany system kontroli, jednolity system rejestrowania tożsamości każdego rolnika, który składa wniosek o pomoc.

Powinnością organu jest weryfikacja warunków kwalifikowalności, o czym mowa w art. 20 rozporządzenia 73/2009. Państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy (ust.1). Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy. W tym celu państwa członkowskie sporządzają próbę kontrolną zawierającą listę gospodarstw rolnych (ust.2). Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1122/2009, kontrole administracyjne, m.in. kontrole krzyżowe, pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Kontrole te dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy. Według ust. 2 wykazanie nieprawidłowości w trakcie kontroli krzyżowych powoduje wszczęcie odpowiedniej procedury administracyjnej i, w stosownym przypadku, przeprowadzenie kontroli na miejscu.

Jak z tego wynika - zasadniczym sposobem weryfikacji wniosków jest przede wszystkim prowadzenie kontroli administracyjnej na podstawie danych zawartych w systemie informatycznym, nie zaś kontroli na miejscu.

Rozporządzenie nr 1122/2004 uchyliło z dniem 1 stycznia 2010 r. rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. L 141, s. 18). Trzeba podkreślić, że na gruncie art. 24 ust. 2 powołanego rozporządzenia 796/2004 – o podobnym brzmieniu jak cytowany wyżej ustęp 2 art. 28 rozporządzenia 1122/2009 – zapadł wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 kwietnia 2014 r. w sprawie C-485/12 Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer przeciwko Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, w świetle którego to rozporządzenie należy interpretować w ten sposób, że jeżeli automatyczne kontrole krzyżowe mające na celu zweryfikowanie kwalifikowalności do pomocy działek zadeklarowanych we wniosku rolnika o płatność jednolitą są ze względu na aktualizację systemu identyfikacji działek rolnych uzupełniane weryfikacją na podstawie nowych zdjęć lotniczych prowadzącą do stwierdzenia nieprawidłowości w deklaracji tegoż rolnika, to właściwy organ nie jest zobowiązany do przeprowadzenia inspekcji terenowej, lecz dysponuje, zgodnie z art. 24 ust. 2 tego rozporządzenia, uprawnieniami dyskrecjonalnymi w odniesieniu do środków, które w konsekwencji należy przyjąć. W szczególności organ ten nie może być zobowiązany do przeprowadzenia pomiaru na terenie danych działek, jeżeli nie ma on wątpliwości co do danych pomiarowych, które zaczerpnął z dostępnych mu zdjęć lotniczych.

Jakkolwiek rozporządzenie nr 796/2004 nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie, lecz zważywszy na to, że brzmienie uregulowań prawnych zawartych w obowiązującym w sprawie stanie prawnym, to jest art. 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1122/2009 (w zbiegu z przepisami art. 15 ust. 1, art. 17 i art. 29 ust. 3 rozporządzenia nr 73/2009, które także były przedmiotem analizy Trybunału w przywołanym orzeczeniu) – nie różni się znacząco od treści art. 24 ust. 2 rozp. nr 796/2004, należy przyjąć, że cytowana teza nie straciła na aktualności pod rządami obecnego prawa. Zatem w sytuacji gdy ustalenia poczynione w toku kontroli administracyjnej oparte na zaktualizowanej ortofotomapie nie nasuwają żadnych wątpliwości co do wielkości powierzchni działki, nie zachodzą podstawy by organ z urzędu bądź na wniosek strony był zobligowany do przeprowadzenia kontroli na miejscu.

Tymczasem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy ustalenia organów administracyjnych obu instancji, że powierzchnia stwierdzona działek rolnych kwalifikowanych do płatności na rok 2014 była mniejsza od zadeklarowanej, zostały dokonane właśnie na podstawie art. 17 rozporządzenia 73/2009, to jest z wykorzystaniem pomiaru powierzchni użytkowanej rolniczo w oparciu o ostatnio sporządzoną, nową ortofotomapę, wykonaną na podstawie zdjęć lotniczych z dnia [...] września 2013 r. Tym samym zarzuty strony skarżącej odnoszące się do rzekomej rozbieżności ustaleń organu z tymi jakie legły u podstaw decyzji dotyczących płatności rolnych za lata 2011-2012 są nieuzasadnione albowiem podstawą tych orzeczeń była poprzednia ortofotomapa – wykonana [...] kwietnia 2010 r. Oczywiste jest, że moc dowodową można uznać tylko co do dowodu w postaci najbardziej aktualnej ortofotomapy a nie już zdezaktualizowanej.

Jak podkreślono, kontrole administracyjne zgodnie z art. 28 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 mają na celu ujawnianie nieprawidłowości, w szczególności poprzez stosowanie narzędzi informatycznych co jest cechą tego rodzaju kontroli i jej bezwzględnym wymogiem prawnym, nadto muszą być jej poddane wszystkie wnioski (art. 10 ust. 2, art. 11 ust. 1 rozporządzenia), kontrola na miejscu zaś ma jedynie charakter uzupełniający.

Obraz aktualnej ortofotomapy ewidentnie pokazuje, do czego strona skarżąca w ogóle się nie odniosła pomijając w argumentacji skargi ten najbardziej przecież znaczący pod względem faktycznym i prawnym wątek sprawy, że na części deklarowanej powierzchni (działek A, C oraz I) znajduje się zwarty kompleks zadrzewień i zakrzaczeń, a przez to nie można jej uznać za spełniający wymogi dobrej kultury rolnej podług wymagań § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Z 2010 r. Nr 39, poz. 211 ze zm.), zgodnie z którym grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami. Zgodnie z prawem zatem organy tę powierzchnię wykluczyły z płatności. Organ wyraźnie wskazał, że wykluczenie z tego tytułu obejmuje powierzchnię działek A,C oraz I, a nie działki H, na stan której strona skarżąca się powołuje. Twierdzenia organu co do stanu faktycznego działek bezsprzecznie odzwierciedlają znajdujące się w aktach sprawy załączniki graficzne do wniosku, na których teren zadrzewiony i zakrzaczony jest wyraźnie uwidoczniony. Organ administracji szczegółowo wyjaśnił reguły, zależnie od skali ortofotomapy, zliczania pikseli, będących najmniejszymi elementami obrazu cyfrowego.

Skoro organ zasadnie nie powziął żadnych wątpliwości co do danych pomiarowych, które uzyskał z dostępnych i uaktualnionych zdjęć lotniczych, nie mógł być zobowiązany do przeprowadzenia pomiarów działek w terenie. Nie można uznać by zachodziły jakiekolwiek przesłanki przemawiające za wdrożeniem kontroli na miejscu. Nie doszło w takim kontekście do uchybienia normom art. 20 ust. 1-2 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 26 ust. 1 i art. 57 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, a także art. 7 z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.; zwanej dalej w skrócie także "ustawą").

Strona nie przedstawiła miarodajnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń jakoby powierzchnia kwalifikującą się do płatności w ramach spornych działek była zgodna z deklaracją zawartą we wniosku, w szczególności nie zaprzeczyła, że wykluczony przez organy fragment działek był zadrzewiony, zakrzaczony.

W tym miejscu podkreślić należy, że ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w stosunku do reguł określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, modyfikuje w sposób istotny obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania co wynika z uregulowania zawartego w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy o płatnościach bezpośrednich. Jak stanowi ten przepis, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Na tle unormowań w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy, który określa, że organ stoi na straży praworządności oraz art. 3 ust. 2 ustawy, który w pkt 2 nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący trzeba wskazać, że odmiennie niż w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji rolnej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W postępowaniu o płatności rolne ustawodawca odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Wobec tego już z tej racji nie mógł organ naruszyć tych norm postępowania.

Ponadto organ nie z urzędu, a jedynie na wniosek strony udziela jej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków (art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy).

Również jedynie na żądanie strony zapewnia jej czynny udział w postępowaniu. (art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy), nie stosuje się tu zatem z urzędu zasady wynikającej z art. 10 k.p.a. Nie znajduje w tym postępowaniu zastosowanie także art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia cytowanych norm prawa. Skarżąca żądanie czynnego udziału w sprawie sformułowała dopiero na etapie postępowania odwoławczego i organ drugiej instancji w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. poinformował pełnomocnika strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów wyznaczając stosowny termin dla dokonania tej czynności. Strona skarżąca z takiej sposobności nie skorzystała według informacji organu. W aktach znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru pisma organu w trybie doręczenia zastępczego (art. 43 k.pa.).

Wbrew zarzutom skargi, wydane decyzje spełniają wymagania z art. 107 § 3 k.p.a. stanowiącego, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ drugiej instancji odniósł się w wystarczającym stopniu w uzasadnieniu do zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą w odwołaniu (ostatni akapit na str. 5 i str. 6 decyzji). Ustalenia faktyczne zostały dokonane przez organ na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności w oparciu o dowód z dokumentu w postaci ortofotomapy. Ocena zgromadzonego materiału nie przekracza reguł swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a.

Postępowanie – wbrew zarzutom – prowadzone było z zachowaniem zasad postępowania – w tym zasady pogłębiania zaufania i przekonywania. Wywody skargi mają jedynie charakter czysto polemiczny. Na tle przytoczonych uregulowań ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na stronie skarżącej spoczywał obowiązek udowodnienia swych racji, dowody na jakie się powołała to są te same załączniki graficzne (do wniosku), jakie znajdują się w posiadaniu organów, które, jak zauważono wyżej, obrazują jednoznacznie występujące zadrzewienie i zakrzaczenie. Konkretnych dowodów podważających wielkość powierzchni wykluczonej z tego powodu z płatności skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego mimo obowiązków wynikających z reguły dowodowej, o której mowa w art. 3 ust. 3 ustawy.

Godzi się zauważyć, że sądy administracyjne nie przeprowadzają postępowania wyjaśniająco - dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego sprawy albowiem nie zastępują organów w merytorycznym rozstrzyganiu spraw a zakres ewentualnego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym ma walor jedynie uzupełniający i jest ograniczony wyłącznie do dowodu z dokumentu, o czym stanowi wprost art. 106 § 3 p.p.s.a. Z tych względów Sąd nie mógł dopuścić żądanych w skardze innych niż dowód z dokumentu - dowodów z oględzin działki oraz opinii biegłego sądowego.

Nie można zgodzić się z twierdzeniami o błędnym zastosowaniu przepisu artykułu 58 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1122/2009, zatytułowanego "Zmniejszenia płatności i wykluczenia w przypadkach zawyżenia deklaracji", stanowiącego, że: "Jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyłączeniem pomocy z tytułu ziemniaków skrobiowych i nasion, jak przewidziano w tytule IV rozdział 1 sekcje 2 i 5 rozporządzenia [Rady] (WE) nr 73/2009 [z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. L 30, s. 16; sprostowanie Dz.U. 2008, L 43, s. 7], przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. "

W ocenie strony skarżącej według przytoczonego przepisu pomniejszenie o dwukrotność stwierdzonej różnicy następuje wówczas, jeśli różnica ta wynosi więcej niż dwa hektary a ponieważ przyjęta przez organ różnica między powierzchnią stwierdzoną a deklarowaną wynosi 1, 49 ha to pomniejszenie płatności o dwukrotność stwierdzonej różnicy było wadliwe.

Sąd nie podziela zapatrywania strony skarżącej o wadliwym zastosowaniu cytowanego przepisu. Przedstawione w skardze rozumowanie nie znajduje oparcia w brzmieniu przepisu i nie koresponduje z wykładnią logiczną. Wypada zauważyć bowiem, że konstrukcja przywołanego przepisu w kwestionowanym fragmencie "więcej niż 3% lub dwa hektary" - z użyciem spójnika "lub" – oznacza przyjęcie alternatywy nierozłącznej co sprawia, że wystarczy ujawnienie istnienia jednej z wymienionych przesłanek albo też obu ich łącznie. Inaczej ujmując - wystarczające jest spełnienie choćby jednego z warunków, to znaczy, już w przypadku gdy ustalona różnica powierzchni będzie wynosiła ponad 3% bez względu na okoliczność, czy stanowić to będzie dwa hektary, czy też mniej. Tak samo, wystarczające byłoby gdyby procentowa różnica stanowiła mniej niż 3% ale zarazem powierzchnia przekraczałaby dwa hektary. Analogicznie może dojść do spełnienia obu tych warunków jednocześnie, to znaczy gdy powierzchnia zarówno wyrażona procentowo jak i liczbowo osiągnie określone w omawianym członie komentowanego przepisu wielkości .

Z akt sprawy wynika, że procentowo wyrażona różnica między powierzchnią stwierdzoną a deklarowaną wynosi "więcej niż 3%" (dokładnie – 9.102%) a zatem całkowicie wypełniało to przesłankę "więcej niż 3%" do zastosowania sankcji pomniejszenia płatności o określoną w przepisie różnicę. Jak już Sąd się wypowiedział – wystarczy spełnienie jednej przesłanki (warunku).

Sąd nie stwierdził naruszeń prawa procesowego lub materialnego. Nie zaistniały powody do stwierdzenia naruszenia norm art. 145, 147, 154, 156 i 157 k.p.a. Wobec braku wadliwości zaskarżonej decyzji na mocy art. 151 Sąd skargę oddalił.