Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2015/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi G. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. uchyla postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. W. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" lub "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2199/19, zażalenia G W na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], Wojewoda [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017., Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G W pozwolenia na budowę budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, zjazdem, zagospodarowaniem terenu na działkach nr ew. [...] , obr. [...][...] przy ul. [...] w [...].

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], Wojewoda [...] zawiesił wznowione postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego w sprawie ze skargi G W i E W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2017 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] stwierdzającą z urzędu wygaśnięcie własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1180/17, WSA w Krakowie uchylił decyzję SKO w [...] z [...] lipca 2017 r., znak: [...], przed wszystkim wskazując na wady formalne decyzji, natomiast co do meritum akceptując stanowisko SKO w [...]w zakresie wystąpienia podstaw do wygaszenia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. NSA wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1278/18 oddalił skargę kasacyjną G W od ww. wyroku.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO w [...] decyzją z [...] maja 2021 r., znak: [...], ponownie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2017 r. Nr [...], znak: [...]. Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna.

Podaniem z dnia 12 lutego 2019 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] wniósł o wstrzymanie wykonania ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2017r.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], Wojewoda [...] wstrzymał wykonanie ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2017., Nr [...].

Po rozpatrzeniu zażalenia G W GINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...], uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. GINB uznał bowiem, że w czasie zawieszenia postępowania nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania decyzji.

Po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2199/19, uchylił postanowienie GINB z [...] lipca 2019 r., znak: [...]. Sąd uznał, że art. 152 § 1 k.p.a. stanowi przepis szczególny względem art. 102 k.p.a. Można zatem wstrzymać wykonanie decyzji w postępowaniu wznowieniowym (wskazując na przesłanki zawarte w tym przepisie) również w sytuacji zawieszenia postępowania wznowieniowego. Nie jest przy tym konieczne wykazanie przesłanek wynikających z art. 102 k.p.a.

Rozpatrując na nowo zażalenia GINB zacytował treść art. 152 § 1 k.p.a. oraz wskazał, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem stanu, gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o konieczności uchylenia decyzji. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Wskazał, że okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. było stwierdzenie decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2017 r. wygaśnięcia decyzji z [...] sierpnia 2015 r., o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Rozstrzygnięcie to zostało ostatecznie utrzymane w mocy przez SKO w [...]. Powodem wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy było wejście w życie uchwały Rady Miasta [...] z [...] marca 2017 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy nastąpiło zatem zanim wydana została na jej podstawie decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2017., Nr [...] o pozwoleniu na budowę. W ocenie GINB powyższe okoliczności wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, co stanowi podstawę do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia GINB wskazał, że ocena zasadności wznowienia postępowania na podstawie 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia.

Powyższe postanowienie GINB z dnia [...] lipca 2021 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez G W (reprezentowanego przez pełnomocnika), który zarzucił naruszenie przepisów prawa administracyjnego w postaci:

- art. 152 § 1 k.p.a., gdyż w sprawie nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania,

- art. 8 k.p.a., poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo wznowienia postępowania na podstawie nieprawidłowej podstawy prawnej,

- art. 11 k.p.a., poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji,

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wznowienia z urzędu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 roku, gdyż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Tymczasem - jak zauważył sam organ II instancji - w niniejszej sprawie wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy nastąpiło zanim wydana została na jej podstawie decyzja o pozwoleniu na budowę, a więc została ona wydana w oparciu o decyzję, której nie było już wówczas w obrocie prawnym. W konsekwencji do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2017 r. wyżej wskazany przepis nie powinien mieć zastosowania. Podkreślenia przy tym wymaga, że decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ze względu na uchwalenie planu miejscowego ma jak wskazują organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne, charakter deklaratywny, a nie konstytutywny. W związku z tym stanowiskiem termin wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie stanowi data wydania decyzji stwierdzającej wygaśniecie tej decyzji, a zaistnienie ustawowej przesłanki jej wygaśnięcia, to jest data uchwalenia planu miejscowego i jego wejścia w życie. Mając na uwadze to, że wszczęte i prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe prowadzone jest w oparciu o nieprawidłowo zinterpretowaną przesłankę ustawową, powinno ono zostać umorzone. Z tego powodu skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 152 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 149 § 1 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie GINB z dnia [...] lipca 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. wstrzymujące wykonanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Podstawą tego rozstrzygnięcia jest art. 152 § 1 k.p.a., zaś powodem wstrzymania wykonania jest ostateczne i prawomocne stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), co legło u podstaw wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Wobec powyższego kluczowe dla oceny zaskarżonego postanowienia mają dwie kwestie: po pierwsze właściwa interpretacja przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a po drugie charakter prawny wygaszenia decyzji ustalającej warunki zabudowy w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i moment, w którym doszło do eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

Nawiązując do pierwszej z wymienionych kwestii należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zgodnie zatem z tą przesłanką możliwe jest wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę w przypadku, gdy po jej wydaniu decyzja o warunkach zabudowy (dotycząca tej samej inwestycji), została uchylona lub zmieniona. W orzecznictwie podkreśla się konieczność dbałości o przestrzeganie formalnych warunków wznowienia postępowania, które stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji określonej w art. 16 k.p.a. i w tym kontekście nie dokonywania rozszerzającej interpretacji przesłanek wznowieniowych wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Rozważania dotyczące tego problemu i charakteru prawnego tzw. decyzji "pierwotnych" i "zależnych" legły u podstaw chociażby uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, w której dokonano jednoznacznego rozróżnienia sytuacji, w której decyzję przedmiotowo zależną wydano w oparciu o decyzję następnie uchyloną lub zmienioną od przypadku, gdy decyzję tę wydano w oparciu o decyzję, której stwierdzono nieważność. NSA jednoznacznie rozstrzygnęło, że w tym drugim przypadku nie ma mowy o wystąpieniu podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. NSA uznał bowiem, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W motywach uchwały wskazano zarówno na wyniki wykładni językowej wyraźnie różnicującej "uchylenie" i "zmianę" od "stwierdzenia nieważności", jak i na odmienne skutki prawne wskazanych rozstrzygnięć. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się również związek przyczynowy pomiędzy decyzją organu, a inną decyzją lub orzeczeniem sądu wynikający z użytego w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. zwrotu "w oparciu" oraz moment wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji lub orzeczenia sądu, w oparciu o które została wydana ostateczna decyzja zależna. Skoro zaś wykładnia przesłanek wznowieniowych musi mieć charakter zawężający, to oczywistym jest, że inne sytuacje niż "uchylenie" lub "zmiana" nie mogą stanowić podstawy do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 380/21). W konsekwencji należy uznać, że jedynie uchylenie lub zmiana decyzji pierwotnej w odpowiednim trybie przewidzianym w k.p.a. lub ewentualnie uchylenie przez sąd administracyjny otwiera drogę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto, należy podkreślić, że do uchylenia lub zmiany musi dojść "następnie", a zatem po wydaniu decyzji zależnej, której dotyczy wniosek o wznowienie.

W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że po wydaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017. o pozwoleniu na budowę nie doszło ani do uchylenia ani zmiany decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W rezultacie literalnie odczytując przesłankę zawarta w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. organ nie mógł wznowić postępowania administracyjnego w oparciu o tę podstawę. O braku możliwości zastosowania trybu wznowieniowego świadczy również druga z poruszonych wyżej kwestii. W sprawie doszło bowiem niewątpliwie do stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Jednocześnie przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Ze stanu faktycznego sprawy jednoznacznie wynika, że uchwała Rady Miasta [...] z [...] marca 2017 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " weszła w życie w dniu [...] marca 2017 r. Nie ulega również wątpliwości, że w ww. planie w inny sposób określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy niż w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. Tymczasem decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r., która została wydana dzień przed wejściem w życie miejscowego planu nie była ostateczna, gdyż została ona zaskarżona odwołaniem do Wojewody [...]. W rezultacie w sprawie zaistniała przesłanka do zastosowania art. 65 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, co zostało ostatecznie potwierdzone w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...]. Co również istotne decyzja wydana w oparciu o art. 65 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter deklaratywny, gdyż decydującym momentem powodującym bezprzedmiotowość decyzji ustalającej warunki zabudowy jest wejście w życie miejscowego planu zawierającego odmienne ustalenia w przedmiocie zabudowy. Potwierdza to także wydany w niniejszej sprawie wyrok NSA z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1278/18, w którym Sąd Naczelny wskazał, że decyzja wydana w trybie art. 65 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter czysto formalny (tak też w wyroku NSA z dnia 15 lutego 2017 r., II OSK 1393/15, LEX nr 2279377). W rezultacie pozostawianie w obrocie prawnym, w takiej sytuacji, decyzji o warunkach zabudowy , nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony, a jej wygaszanie jest zabiegiem porządkującym. W takim przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W powołanym wyroku z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1278/18 Sąd Naczelny podkreślił, że skutek wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy przyjmować z chwilą wejścia w życie uchwalonego planu.

W związku z powyższym należy przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło w ogóle do zaistnienia przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., gdyż nie doszło w niej do uchylenia lub zmiany decyzji o warunkach zabudowy po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, której konstytutywny skutek nastąpił z chwilą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem przed uzyskaniem przez G W ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro zaś nie można twierdzić o wystąpieniu przesłanki do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., to tym bardziej nie można przyjmować, że w sprawie zaistniało prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku tego wznowienia.

Powyższe nie oznacza, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. o pozwoleniu na budowę może zostać oceniona jako prawidłowa i nie podlegająca ewentualnemu wzruszeniu. Powinna ona zostać oceniona w ewentualnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności, gdyż stan sprawy, powstały w wyniku wskazanych wyżej okoliczności, zbliża ją do sytuacji, w której decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana jako sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, przy jednoczesnym braku decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie Sąd ma świadomość występujących w tym zakresie ograniczeń czasowych, jednakże nie dotyczą one ewentualnej oceny czy decyzja została wydana z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 158 § 2 k.p.a., co z kolei stanowi podstawę do dalszych działań, również ze strony organów nadzoru budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt 3 sentencji wyroku.