Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2130/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 36a ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. i H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1483/19 w sprawie ze skargi A. G. i H. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1483/19 oddalił skargę A. G. i H. G. (dalej określanych jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), z uwagi na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego (załącznika do decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1988 r.) nałożył na skarżących, będących właścicielami działek o nr [...],[...] i [...] w położonej w tej gminie miejscowości [...], obowiązek m.in. sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, dotyczącego znajdującego się na tych działkach budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniem technicznym oraz instalacjami.

Skarżący nie złożyli od tej decyzji odwołania, w wyniku czego stała się ona ostateczna.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2018 r., uchylił ostateczną decyzję, na podstawie której ten budynek wzniesiono, tj. decyzję Naczelnika Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 1988 r., zezwalającą skarżącym na budowę domku letniskowego na terenie działki nr [...]. Skarżący wnieśli od przywołanej decyzji Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który ją oddalił wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 860/18 (skarga kasacyjna wniesiona przez skarżących, zarejestrowana pod sygn. akt II OSK 2890/19, nie została dotychczas rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny).

Pismem z dnia 26 marca 2018 r. skarżący, powołując się na przesłankę przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie

Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), złożyli z kolei do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek

o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji organu nadzoru budowlanego

z dnia [...] maja 2017 r., gdyż w ich ocenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy może mieć zastosowanie jedynie do robót w toku, a nie już zakończonych.

Wniosek ten został jednak przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego załatwiony odmownie decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...]. Organ zaznaczył na wstępie, że bez znaczenia pozostaje, iż budynek powstał na podstawie decyzji wydanej przed 1995 r., skoro art. 103 ust. 2 ustawy nie ma w sprawie zastosowania, gdyż nie chodzi o samowolę budowlaną, lecz o istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Okoliczność ta nie wyłącza również uprawnień organu nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 ustawy co do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, ponieważ tak byłoby tylko w przypadku wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie.

Organ przyznał, że w toku postępowania organy nie zdołały pozyskać jako materiału dowodowego decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z projektem technicznym, podkreślił jednak, iż pozwolenie na budowę zakładało budowę domku letniskowego jedynie na działce nr [...], nie zaś na działkach nr [...], [...] i [...]. Jego zdaniem znajduje to potwierdzenie w kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej

z dnia 19 października 1987 r. (nr 2449), zaktualizowanej w dacie budowy obiektu,

tj. 12 kwietnia 1989 r., ukazującej budynek w zarysie takim jak obecny na trzech działkach, w tym nr [...] w granicach, jakie od tamtego czasu również nie uległy zmianie. Nie doszło więc do podziału tej działki po wzniesieniu budynku. Zlokalizowanie budynku na trzech działkach zamiast na jednej stanowi natomiast istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy.

Skarżący wnieśli na tę decyzję odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który wszelako utrzymał ją w mocy powołaną wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Organ odwoławczy podzielił wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko co do istotnych odstępstw od warunków określonych pozwoleniem na budowę. Zwrócił uwagę na treść pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 15 kwietnia 2019 r., w myśl którego na dzień wydania pozwolenia na budowę domku letniskowego ([...] września 1988 r.) w ewidencji gruntów i budynków figurowała wprawdzie wyłącznie działka nr [...], ale pozostałe działki, na jakich posadowiony jest budynek, nie powstały w wyniku jej podziału (działka nr [...] powstała wskutek podziału działki nr [...], a działka nr [...] w rezultacie podziału działki nr [...]).

Skarżący wnieśli skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podtrzymując w szczególności zapatrywanie

o niemożności zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nawiązując do swojej dotychczasowej argumentacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 stycznia 2020 r. najpierw zaakcentował, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest to, czy decyzja z dnia [...] maja 2017 r., wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych przewidzianych w art. 156 § 1 K.p.a., uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Podkreślił zarazem, że poza zakresem rozważań pozostaje ocena prawidłowości decyzji z dnia [...] września 1988 r. w sprawie pozwolenia na budowę. W tym kontekście, powołując się na jednolite orzecznictwo, zgodził się z organami obu instancji co do możliwości zastosowania procedury naprawczej odnośnie do obiektów, których budowa została zakończona, a w stosunku do których nie wydano pozwolenia na użytkowanie.

W jego ocenie nie doszło też do rażącego naruszenia prawa poprzez zobowiązanie skarżących do przedłożenia zamiennego projektu budowlanego po upływie ponad 30 lat od zakończenia budowy.

Rozwijając ten wątek Sąd zaaprobował stanowisko organów o niewątpliwym istotnym odstępstwie od pozwolenia na budowę, polegającym na lokalizacji budynku na trzech działkach zamiast na jednej, stwierdzając, że z tego punktu widzenia bez znaczenia pozostaje brak projektu budowlanego zatwierdzonego tym pozwoleniem.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając to orzeczenie

w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzut procesowy.

Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji, mimo że od daty uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której skarżący wznieśli budynek mieszkalny, minęło 30 lat, oraz mimo nieodnalezienia jej oryginału i dokumentacji dotyczącej jej wydania, w tym dokonanych wówczas uzgodnień.

Drugi zarzut materialnoprawny odniesiono do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

(Dz. U. Nr 78 poz. 483, ze zm.) i z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Pełnomocnik zakwestionował pogląd, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 2017 r. nakładającej na skarżących m.in. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budynku mieszkalnego będącego własnością skarżących, mimo że od daty uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę minęło 30 lat, a także pomimo nieodnalezienia jej oryginału oraz dokumentacji dotyczącej jej wydania,

w tym dokonanych wówczas uzgodnień.

Z kolei zarzut procesowy podniósł naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nieodniesienie się przez Sąd do faktu nieodnalezienia oryginału decyzji o pozwoleniu na budowę.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ za jej podstawę prawną przyjęto art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, mający zastosowanie jedynie do robót budowlanych będących w toku. W jego ocenie nie jest natomiast możliwe wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy wobec ukończonego

i legalnie użytkowanego obiektu budowlanego.

Pełnomocnik wyraził równocześnie pogląd, że nawet gdyby przyjąć, że istnieje możliwość wszczęcia postępowania naprawczego w niniejsze sprawie, to jednak zastosowanie powołanych przepisów w sytuacji, gdy budowa została zakończona prawie 30 lat temu, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. W tym kontekście powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. poz. 702, OTK-A 2015, nr 5, poz. 62), stwierdzając, że zasady praworządności i trwałości rozstrzygnięć administracyjnych wykluczają podważanie decyzji, która korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, zwłaszcza gdy nie odnaleziono ani jej oryginału, ani dokumentacji dotyczącej jej wydania.

Nawiązując do zarzutu procesowego, pełnomocnik skonstatował, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zbyt lakoniczne i ogólnikowe. Zauważył, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu podnoszącego brak oryginału decyzji o pozwoleniu na budowę. W jego ocenie pozostająca w aktach sprawy jej niewyraźna kserokopia nie może posłużyć za dowód w sprawie, ponieważ nie została uwierzytelniona i nie nadano jej klauzuli ostateczności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Do jej zarzutów trzeba odnieść się w kolejności odwrotnej od tej, w jakiej zostały one sformułowane. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony za pomocą zarzutów podnoszących naruszenie przepisów postępowania, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera tylko jeden zarzut procesowy, który jest najdalej idący w tym sensie, że jego uwzględnienie wykluczyłoby rozpatrzenie pozostałych zarzutów kasacyjnych. Wskazuje on bowiem naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, toteż może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną wyroku, uniemożliwiając jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt

I OSK 78/18, LEX nr 2744856).

W skardze kasacyjnej nie wykazano jednak, by uzasadnienie zaskarżonego wyroku było dotknięte tego rodzaju wadą. Jej autor nie podważał wszak konstrukcji uzasadnienia czy całości przeprowadzonego w nim wywodu, w szczególności pod względem logicznej spójności i klarowności przywołanych argumentów oraz wysnutych wniosków, koncentrując się na jednym uchybieniu. Podkreślił jedynie, że Sąd pierwszej instancji pominął fakt, iż organ nadzoru budowlanego, nakładając na skarżących obowiązki mające na celu usunięcie skutków odstępstwa od warunków określonych pozwoleniem na budowę, nie dysponował oryginałem tego pozwolenia. Nie wyjaśnił jednak, dlaczego z tego powodu zaskarżone orzeczenie powinno być uchylone, zwłaszcza tego, w jakim stopniu wyeksponowany przezeń mankament uzasadnienia utrudnił lub wręcz uniemożliwił odtworzenie pełnego stanowiska Sądu

i jego weryfikację przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niemniej najważniejsze jest to, że uwadze pełnomocnika uszło, iż Sąd pierwszej instancji, wbrew analizowanemu zarzutowi kasacyjnemu, miał na względzie niedostatki materiału dowodowego sprawy. Sąd odnotował przecież brak projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę i ocenił go jako okoliczność pozbawioną znaczenia

w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu nadzoru budowlanego w sprawie odstępstwa od warunków przewidzianych w tym projekcie. Skonstatował mianowicie, że odstępstwo to z pewnością wystąpiło, skoro poza sporem pozostaje, iż skarżący wznieśli budynek nie na jednej działce, do czego byli uprawnieni pozwoleniem na budowę, lecz aż na trzech działkach. Dalszą kwestią jest, czy pogląd ten jest prawidłowy. Polemikę w tym zakresie można przeprowadzić wyłącznie w ramach zarzutów kasacyjnych odniesionych do innych przepisów.

Polemika, jaką podjęto w rozpatrywanej skardze kasacyjnej, jest nieskuteczna.

Skarga kasacyjna nie zawiera żadnego zarzutu procesowego zwalczającego przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy, w tym w zakresie lokalizacji budynku skarżących odmiennej od tej dopuszczalnej stosownie do pozwolenia na budowę. Pełnomocnik skarżących nie kwestionuje zresztą w ogóle, że doszło do istotnego odstępstwa w analizowanej materii, ograniczając się do zaakcentowania wspomnianych wyżej braków materiału dowodowego. Nie utrzymuje wszak, że lokalizacja budynku jest zgodna z pozwoleniem na budowę, a nawet że braki takie nie pozwalają ustalić tego w sposób pewny.

Pełnomocnik stracił również z pola widzenia przedmiot rozstrzygnięcia podjętego zaskarżonym wyrokiem, mimo że został on trafnie wskazany w punkcie wyjścia rozważań przeprowadzonych w jego uzasadnieniu. Sprowadzało się ono zaś do zbadania zgodności z prawem decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji organu nadzoru budowlanego wydanej dnia [...] maja 2017 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

tj. z powodu rażącego naruszenia prawa. Skoro zatem przywołany przepis

w brzmieniu obowiązującym we wspomnianym dniu upoważniał, a wręcz obligował organ nadzoru budowlanego do nałożenia określonych obowiązków w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, to te okoliczności, wynikające z treści zastosowanego przepisu, muszą stanowić kryterium oceny tego, czy doszło do rażącego naruszenia prawa. W tym kontekście zaznaczyć wypada, że art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy nie wymaga, by organ dysponował pozwoleniem na budowę, którego warunki przekroczono, a nawet by pozwolenie to pozostawało w obrocie w trakcie prowadzonego przez niego postępowania naprawczego. W orzecznictwie wypowiedziano pogląd, że procedura naprawcza może być uruchomiana także po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1218/18, LEX nr 3027195). Organ nadzoru budowlanego nie jest też upoważniony do kontroli pozwolenia czy kwestionowania jego mocy prawnej, skoro w myśl art. 36a ust. 2 ustawy w razie wydania przez niego decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, to organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję

o pozwoleniu na budowę. Z tego względu w odrębnym postępowaniu uchylono zresztą pozwolenie na budowę udzielone skarżącym dnia [...] września 1988 r. To, kiedy zostało wydane to pozwolenie, i jakie były jego prawne losy, ma drugorzędne znaczenie w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności innej decyzji, podjętej przez organ nadzoru budowlanego.

W tym stanie rzeczy rozważyć należy drugi z wątków składających się na oba zarzutu materialnoprawne, sprowadzający się do argumentu, że budowa spornego budynku została zakończona na wiele lat przed wszczęciem postępowania naprawczego.

W związku z tym najpierw podzielić trzeba trafny pogląd Sądu pierwszej instancji, sformułowany w nawiązaniu do orzecznictwa, że zakończenie budowy nie wyklucza postępowania naprawczego. Autor skargi kasacyjnej poprzestał na zanegowaniu tego stanowiska, ani jednak swej myśli nie rozwinął, nie wskazując racji, z jakich ją wywiódł, ani nie dowiódł, że decyzja wydana w postępowaniu naprawczym w tego rodzaju przypadku rażąco narusza prawo. Jak słusznie zaakcentował Sąd pierwszej instancji, w judykaturze uznaje się natomiast, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji, o której mowa w art. 51 ustawy, w tym decyzji nakładającej obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, może nastąpić zarówno wtedy, gdy zakwestionowane roboty budowlane nie zostały jeszcze zakończone, jak i w sytuacji gdy roboty te zostały już zakończone, a przepis ten stosuje się odpowiednio na mocy art. 51 ust. 7 ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1446/15, LEX nr 2342105). Oczywiście, wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy staje się bezprzedmiotowe, jeżeli roboty zostały wykonane i nie są prowadzone.

Te spostrzeżenia uniemożliwiają stwierdzenia nieważności decyzji organu budowlanego nakładającej określone obowiązki tylko z tego powodu, że roboty budowlane zostały wykonane, i to niezależnie od wątpliwości interpretacyjnych, jakie może budzić zakres odesłania przewidzianego w powołanym art. 51 ust. 7 ustawy. Jak zasadnie podniósł bowiem Sąd pierwszej instancji, stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej uzasadniają jedynie jej najpoważniejsze, kwalifikowane wady prawne, w tym rażące naruszenie prawa, którego jednym z konstytucyjnych wyznaczników pozostaje oczywistość naruszenia. Stąd naruszenia takiego nie stanowi naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni lub dotyczące przepisu, który nie może być źródłem wspomnianych wątpliwości (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1176/20, LEX nr 3081454). Innymi słowy, chodzi o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu jednoznacznie w prawie, nie zaś o odmienność wykładni przepisów, mogącą przekładać się na rozbieżności w ich zastosowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/18, LEX nr 3070955). Nie narusza więc rażąco prawa decyzja administracyjna odpowiadająca ugruntowanej linii orzeczniczej powstałej na gruncie przepisu będącego podstawą prawną decyzji, choćby linia ta nie była dominująca.

W świetle dotychczasowych wywodów również fakt, że od udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę upłynęło kilkadziesiąt lat, nie przemawia na rzecz stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie. W sposób chybiony pełnomocnik odwołał się zwłaszcza do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, uznającego za niezgodny z art. 2 Konstytucji art. 156 § 2 K.p.a.

w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W sprawie przedmiotem postępowania w kwestii stwierdzenia nieważności nie było przecież pozwolenie na budowę z dnia [...] września 1988 r., lecz decyzja organu nadzoru budowlanego z dnia [...] maja 2017 r., od której wydania nie nastąpił znaczny upływ czasu. W sprawie odpadają zatem te względy, jakie miał na uwadze Trybunał Konstytucyjny, który opowiedział się przeciwko nadmiernej ingerencji w zasadę trwałości decyzji administracyjnej i za wprowadzeniem terminów ograniczających ich wzruszalność celem zachowania bezpieczeństwa prawnego, a co za tym idzie zagwarantowania zasad pewności prawa i zaufania obywateli do państwa, wynikających z art. 2 Konstytucji, powołanego pośród podstaw rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Jak już była o tym mowa, pozwolenie na budowę z dnia [...] września 1988 r. zostało bowiem wzruszone w odrębnym postępowaniu przez inny organ, ze względu na kategoryczną regulację art. 36a ust. 2 ustawy.

Podczas rozpatrywania zarzutów skargi kasacyjnej, szczególnie tego obejmującego art. 2 Konstytucji, można rozważyć co najwyżej zagadnienie zamykające się w pytaniu, czy organ nadzoru budowlanego, który w toku postępowania naprawczego dotyczącego robót budowlanych zakończonych przed kilkudziesięciu laty, nie uwzględnił wartości konstytucyjnych omówionych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, rażąco naruszył prawo. Odpowiedź na to pytanie musi być negatywna, ponieważ skutki tego rozstrzygnięcia nie są postrzegane jednolicie i budzą kontrowersje nawet w takich sprawach, do których – w przeciwieństwie do sprawy niniejszej – odnosi się ono bezpośrednio, tj. w sprawach w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty. Dowodzi tego orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyodrębniły się dwa przeciwne stanowiska: z jednej strony przyjęto mianowicie, że sąd administracyjny, stosując bezpośrednio Konstytucję, może – wobec niewykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę – samodzielnie ad casum wprowadzić ramy czasowe ograniczające dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo (tak wyrok z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17, ONSAiWSA 2019, nr 9, poz. 107 z aprobującą glosą J. Trzcińskiego, OSP 2019, nr 9, poz. 91), z drugiej, właśnie w związku z biernością ustawodawcy, kategorycznie wykluczono tę możliwość (tak wyroki z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1587/19, LEX nr 3020883 i z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2082/18, LEX nr 3096541).

Problem jest zatem niezwykle złożony, wobec czego wybór jednego

z przyjętych w orzecznictwie wariantów jego rozwiązania nie może być uznany za rażące naruszenie prawa. Co więcej, organy, których działalność skontrolowano zaskarżonym wyrokiem, stały przed nim najwyżej pośrednio. Nie musiały przecież rozważać, czy upływ czasu może mieć jakiś wpływ na stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, skoro po pierwsze decyzja ta została wydana stosunkowo niedawno, dnia [...] maja 2017 r., i po drugie i tak odmówiły stwierdzenia jej nieważności. Trudno zgodzić się natomiast z pełnomocnikiem skarżących, że nałożenie tą decyzją obowiązków usunięcia dostrzeżonych istotnych odstępstw od warunków określonych pozwoleniem na budowę rażąco naruszało prawo z tego powodu, iż pozwolenie to wydano dnia [...] września 1988 r. Decyzja ta znajdowała wyraźną podstawę prawną w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy i dlatego nie pozostawała

w ewidentnej sprzeczności z art. 2 Konstytucji. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie naruszył ani tych przepisów, ani art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., oddalając skargę na decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia [...] maja 2017 r.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a.

W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.