Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 141/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6, 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 6 i ust. 11 ustawy, art. 87 ust. 1, ust. 3, ust. 3a z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073), art. 4 pkt 6, pkt 6a, pkt 8, pkt 16, art. 7, art. 150 ust. 1 i 2, art. 151 ust. 1, art. 152 ust. 2, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1, 3 i 4, art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E.P., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia E. P. opłaty w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz udziału [...] części działki nr [...] o pow. [...] ha, oraz działki nr [...] o pow. [...] ha i udziału [...] części działki nr [...], obręb wieś K., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium w uzasadnieniu decyzji podało, że opłata planistyczna dla działki nr [...] wyliczona została na kwotę [...] zł, natomiast dla udziału [...] części w działce nr [...] wyliczona została na kwotę [...] zł, a dla działki nr [...] na kwotę [...] zł oraz dla udziału [...] części w działce nr [...] na kwotę [...] zł. Opisując przebieg postępowania w sprawie wskazano, że w dniu [...] r., a więc przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi K., mającego wpływ na zwiększenie wartości przedmiotowej nieruchomości, wpłynął do organu I instancji wypis aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] r., na podstawie którego nastąpiło zbycie przedmiotowych nieruchomości. Jako dowód w sprawie dopuszczono m.in. wypis i wyrys obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. oraz z ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z., który wygasł, a ponadto roboczy wypis z ewidencji gruntów oraz roboczą mapę ewidencyjną oraz operaty szacunkowe sporządzone dla przedmiotowych nieruchomości. Sporządzono mapę ewidencyjną z naniesionym wyrysem z planu, pozwalającą na prawidłowe określenie granic nowopowstałych nieruchomości.

Organ wskazał, że w okresie do [...] r. występowała luka planistyczna, czyli okres bez planu zagospodarowania przestrzennego, precyzując jednocześnie przeznaczenia i wykorzystanie przedmiotowych działek według planów miejscowych oraz w okresie luki planistycznej. Zgodnie z Planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z.z dnia [...] r. nieruchomości objęte postępowaniem przeznaczone były pod RP - uprawy polowe – do dnia 31 grudnia 2003 r. Natomiast zgodnie z uchwałą Rady Gminy Z.Nr [...] z dnia [...] r. nieruchomości przedmiotowe oznaczone zostały symbolem MN7 - tereny zabudowy jednorodzinnej – od dnia 17 października 2014 r. Dodano, że zgodnie z zapisem ewidencji gruntów oraz wnoszonymi opłatami od podatku od nieruchomości przedmiotowe nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej, tj. w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 16 października 2014 r. wykorzystywane były jako tereny rolne. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności i stan prawny organ ustalił, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przed uchwaleniem planu miejscowego ww. nieruchomości związane były wyłącznie z produkcją rolną, natomiast w planie podstawowe przeznaczenie zostało zmienione, umożliwiając lokalizację zabudowy mieszkaniowej. Dla działki macierzystej [...], a następnie dla działek nr [...]i nr [...] oraz udziałów [...] części do działki [...], strona nie starała się o warunki zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy dla działki sąsiedniej nr [...], była wydana na innego właściciela.

Następnie, wyjaśniając podstawę prawną ustalenia opłaty, przywołano, poza art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 3, ust. 4, także przepisy art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne i oceniono, że wartość nieruchomości wzrosła wskutek uchwalenia planu. Faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, ustalony na podstawie zgromadzonych dowodów, potwierdziło rolnicze wykorzystywanie nieruchomości, brak jest jednocześnie danych o innym sposobie ich wykorzystywania. Po wprowadzeniu miejscowego planu przeznaczenie podstawowe zmieniono, umożliwiając lokalizację zabudowy mieszkaniowej.

Powyższe wskazuje, że konsekwencją brzmienia art. 87 ust. 3a ustawy jest konieczność ustalenia wartości nieruchomości dla trzech rodzajów przeznaczenia terenu (wg planu, który wygasł, wg faktycznego sposobu wykorzystania w okresie bez planu i wg aktualnego planu). Wójt dokonał opisu sposobu wyceny poszczególnych działek przez rzeczoznawcę, z uwzględnieniem luki planistycznej, zastosowanego podejścia i metody wyceny, analizy rynku i przyjętych do porównania nieruchomości. Podsumowując, organ pierwszej instancji wskazał, że uchwalenie miejscowego planu spowodowało wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości, potwierdzony opinią rzeczoznawcy majątkowego. Przy szacowaniu wartości nieruchomości nie brano pod uwagę nakładów właściciela, gdyż wzrost wartości nieruchomości został wygenerowany wyłącznie przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie ustalenia wysokości opłaty Wójt podał, że stosownie do § 18 pkt 2 uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia planu miejscowego, procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 10%, co stanowi [...] zł.

Od decyzji Wójta odwołanie wniosła E. P., kwestionując ustalenia operatu szacunkowego oraz nieprawidłowe ustalenie stanu nieruchomości przed dniem [...] r. Odwołująca się zarzuciła nieprawidłowe przyjęcie do porównania transakcji, twierdząc, że przyjęte transakcje powinny dotyczyć nieruchomości podobnych, dokonywanych w tym samym czasie. Zarzuciła też, że nie wzięto pod uwagę przebiegu przez działkę nr [...] linii średniego napięcia, co skutkuje zawyżeniem ceny nieruchomości w pasie ochronnym o szerokości 20 m.

Rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy Z. nie narusza prawa materialnego, jak również nie stoi w sprzeczności w procedurą, zaś zawarte w odwołaniu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Stąd też Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia bądź zmiany decyzji organu pierwszej instancji.

Kolegium wskazało, że w sprawie celem wyceny było ustalenie, czy nastąpił wzrost wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] wraz z udziałami [...] części działki nr [...], położonych w obrębie wsi K., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie nie budzi wątpliwości, że w dniu [...] r. E.P. zbyła działkę nr [...]i nr [...] wraz z udziałami [...] części działki nr [...], umową zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...]. Nie budzi również wątpliwości na obecnym etapie postępowania przeznaczenie gruntu, które zostało jednoznacznie ustalone przez Wójta, zarówno w okresie obowiązywania planów miejscowych, jak i w okresie tzw. luki planistycznej. Tak więc zgodnie z Planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] r., nieruchomości objęte postępowaniem przeznaczone były pod uprawy polowe (do dnia 31 grudnia 2006 r.). Następnie Uchwałą Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...]r., nieruchomości niniejsze oznaczone zostały symbolem MN7 - jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie natomiast z zapisami w ewidencji gruntów i budynków oraz wnoszonymi opłatami podatku od nieruchomości, działki będące przedmiotem postępowania w okresie przed wejściem obowiązującego planu miejscowego wykorzystywane były jako tereny rolne -użytki oznaczone kl. RV oraz PsIV odnośnie działki nr [...] oraz kl. PsIV, PsV, RIVa, RV odnośnie działki nr [...], oraz RV odnośnie do działki nr [...], na dowód czego wskazano wypis roboczy z ewidencji gruntów oraz zaświadczenie Naczelnika Wydziału Finansowego i Planowania z dnia [...] r., dotyczące podatku od nieruchomości.

Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów dotyczących prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i jego oceny przez organ pierwszej instancji, Kolegium stwierdziło, że sporządzenie opinii o wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych (w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.), stąd też zgodnie z art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jej sporządzenie - w formie operatu szacunkowego - należy do rzeczoznawcy majątkowego. Z tego względu, operat ten może być w procedurze administracyjnej poddany ocenie organu orzekającego jedynie w zakresie jego wartości dowodowej, w myśl art. 80 k.p.a. Kolegium dodało, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1521/14, wskazał: "Rzeczoznawca majątkowy występujący w postępowaniu administracyjnym w roli biegłego zobowiązany jest bowiem nie tylko do sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, ale również do wyjaśnienia organowi prowadzącemu postępowanie wszystkich zarzutów i wątpliwości zgłoszonych w postępowaniu do tej opinii, o których wyjaśnienie organ wystąpi do rzeczoznawcy. Jeżeli wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego organ orzekający uzna za wystarczające w ramach art. 80 k.p.a., to dopiero wtedy może oczekiwać od strony postępowania, kwestionującej opinię o wartości nieruchomości, poparcia swoich zarzutów dodatkowymi dowodami, np. oceną prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 i ust. la ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ orzekający nie może natomiast wymagać od strony postępowania poparcia zarzutów zgłoszonych wobec operatu szacunkowego dodatkowymi kwalifikowanymi dowodami (np. oceną organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych) bez uprzedniego wyczerpania przez ten organ możliwości oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego we własnym zakresie na podstawie art. 7 i art. 80 kp.a. (...) Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 378/10)".

Zdaniem Kolegium ocena operatu szacunkowego pod kątem obowiązującego stanu prawnego, została przeprowadzona w prawidłowy sposób przez organ pierwszej instancji, który ustalił wysokość opłaty planistycznej z uwzględnieniem stawki procentowej, o której mowa w § 18 pkt 2 uchwały Rady Gminy Z. z [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K.

Następnie Kolegium wskazało, że operat będący podstawą wydanego w sprawie orzeczenia, sporządzony został prawidłowo i obiektywnie oceniony przez organ, natomiast wykonana wycena przedmiotowej nieruchomości z punktu widzenia obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego, jest prawidłowa i w związku z tym mogła stanowić podstawę do ustalenia opłaty planistycznej. W szczególności przedmiotowy operat spełnia wymogi formalne, co nie pozwala go zakwestionować, czego zresztą strona w żaden sposób nie uczyniła. W operacie określony został przedmiot i zakres wyceny, rzeczoznawca prawidłowo dokonał ustaleń dotyczących wzrostu wartości w odniesieniu do poszczególnych działek. W operacie zawarto szczegółową analizę transakcji zawieranych na rynku lokalnym, obejmująca transakcje nieruchomościami uznanymi przez rzeczoznawcę za podobne, z uwzględnieniem trendu czasowego. Wybór nieruchomości został bowiem opisany i uzasadniony przez rzeczoznawcę, a przyjęte kryteria nie budzą w ocenie Kolegium zastrzeżeń. Nie jest natomiast rzeczą organów administracji rozważanie w jakim zakresie poszczególne cechy rynkowe wpływały na wartość szacowanych nieruchomości, względnie analizowanie w jakim zakresie możliwy był wpływ innych cech rynkowych, ponieważ oznaczałoby to wkraczanie w domenę wiedzy specjalistycznej (vide: wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1201/12). Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego badając czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Dokonując oceny operatu organ nie może się ograniczyć do powołania na konkluzje zawartą w opinii rzeczoznawcy lecz obowiązany jest tylko sprawdzić na jakich przesłankach biegły te konkluzję oparł oraz skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Stąd też, w ocenie Kolegium nie można przychylić się do zarzutu nieprawidłowego przyjęcia przez rzeczoznawcę nieruchomości do porównania. Biegły rzeczoznawca wskazał szczegółowo na uzasadnienie wyboru transakcji do porównania (pkt 5.2.1. - 5.2.2. operatów) oraz wyszczególnił i scharakteryzował wybrane transakcje (pkt 8 operatów). Nie ma tym samym podstaw do zakwestionowania sposobu dokonanej wyceny w zakresie, w jakim organy administracyjne weryfikują prawidłowość operatów szacunkowych.

W świetle ustaleń powziętych w toku rozpoznania sprawy przez Wójta Gminy Z., Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo, kierując się przepisami materialnymi ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o gospodarce nieruchomościami, orzekł o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości.

Nie godząc się z przytoczoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na tę decyzję wniosła E. P.

Skarżąca zarzuciła organom administracji publicznej orzekającym w sprawie naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta powinna zostać uchylona na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.;

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, ocenę zebranego materiału dowodowego w sposób sprzeczny z logiką, a także niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności poprzez:

a. nieprawidłowe przyjęcie, że działka [...] położona we wsi K.przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. przed dniem [...] r., była nieruchomością wykorzystywaną rolniczo, podczas gdy nieruchomość ta mogła być wykorzystana pod zabudowę,

b. nieprawidłowe przyjęcie za podstawę orzeczenia operatów szacunkowych sporządzonych przez biegłego rzeczoznawcę, które zawierały rażące błędy, sporządzone zostały w sposób sprzeczny z przepisami i które w sposób nieprawidłowy określają stan i wartość nieruchomości zarówno w okresie obowiązywania poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego, w okresie "luki planistycznej", jak i po uchwaleniu obecnego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności poprzez

i. przyjęcie do porównania transakcji nieruchomościami sprzed ponad 6 lat przed datą wyceny w pkt. 8.2 oraz 8.3 operatów szacunkowych, co skutkowało dokonaniem przez organ nieprawidłowego wyliczenia wysokości renty planistycznej,

ii. nieuwzględnienie przy wycenie w pkt. 8.1. operatu szacunkowego znaczącej wielkości wycenianej nieruchomości nr [...] (tj. [...] ha) i przyjęcie do porównań transakcji nieruchomościami o znacząco mniejszych powierzchniach, spośród których największa ma powierzchnię [...] ha, a które to nieruchomości nie stanowią nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu przez biegłego, że wielkość nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę ma znaczenie dla ustalenia wartości tej nieruchomości,

iii. niewyznaczenie trendu czasowego i niewyjaśnienie przez biegłego powodów odstąpienia od jego wyznaczania, co skutkuje w dalszej kolejności naruszeniem art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

iv. niewzięcie pod uwagę przebiegu przez wycenianą nieruchomość linii średniego napięcia, co skutkowało zawyżeniem ceny nieruchomości w pasie ochronnym o szerokości 20 metrów dla linii średniego napięcia przechodzącej przez wycenianą nieruchomość,

v. niewskazanie przez biegłego, czy wartości transakcji przyjętych do porównań zostały przyjęte w kwotach brutto, czy netto, a także niewskazanie, czy wyliczona wartość wycenianej nieruchomości stanowi kwotę brutto, czy netto,

c. nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony na okoliczność użytkowania nieruchomości w okresie przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu i przeznaczenia nieruchomości przed datą wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego,

d. oparcie orzeczenia na dokumentach oznaczonych jako "wydruk z rejestru gruntów", "wypis z planu zagospodarowania przestrzennego" oraz "wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego", które jednak nie zostały podpisane przez żadną upoważnioną do tego osobę, a zatem nie mogą stanowić dowodu z dokumentu urzędowego, a stanowią co najwyżej roboczą formę tych dokumentów;

3) naruszenie art. 10 § 1, art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niepowiadomienie skarżącej o oględzinach przedmiotu wyceny przeprowadzonych w dniu [...] r., przez co skarżąca nie miała możliwości uczestniczenia w oględzinach.

Następnie zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że:

a. w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości nieruchomości,

b. wycena przedmiotowych nieruchomości dokonana przez biegłego na podstawie przyjęcia do porównania transakcji przeprowadzonych w znacznym odstępie czasu przed datą sprzedaży nieruchomości stanowi ustalenie ceny "na dzień sprzedaży" nieruchomości;

2) § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie i oparcie decyzji na wycenie biegłego, która nie została dokonana w oparciu o transakcje nieruchomościami podobnymi, a także nie zawierała wyjaśnienia, czy upływ czasu pomiędzy porównywanymi transakcjami miał wpływ na wycenę przedmiotowych nieruchomości;

3) § 50 i § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez brak właściwego uzasadnienia dla przyjęcia do porównania nieruchomości wskazanych w pkt. 8.1, 8.2 oraz 8.3 operatu szacunkowego, w szczególności brak wykazania dokładnego przeznaczenia tych nieruchomości w m.p.z.p., brak określenia ich dokładnej lokalizacji, a także cech podobnych względem położenia i wielkości porównywanych nieruchomości z nieruchomością wycenianą a także poprzez nieprawidłowy opis wycenianej nieruchomości oraz nieprawidłowe ustalenie jej stanu;

4) art. 154 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przeznaczenia i funkcji nieruchomości określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zgorzelec obowiązującym dla przedmiotowych nieruchomości przed datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu nieruchomości na dzień 17 października 2014 r.;

5) art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim rzeczoznawca majątkowy nie zastosował się do pkt. 3.3 Noty Interpretacyjnej Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW) "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości", uchwalonej przez Radę Krajową PFSRM na posiedzeniu w dniu 9 grudnia 2008 r. i włączonej jako Nota Interpretacyjna nr 1 (NI 1) do zbioru Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW) poprzez przyjęcie wbrew zapisom w/w dokumentu transakcji nieruchomościami z okresu 6 lat przed datą, na którą określono wartość przedmiotu wyceny, tj. przed 2 grudnia 2015 r.;

6) art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. poprzez oparcie decyzji na operacie szacunkowym, który został sporządzony ponad 12 miesięcy wcześniej, a jego aktualność nie została potwierdzona klauzulą stosownej treści.

Wobec tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik skarżącej wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Z.; 2) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 2 p.p.s.a., przy jednoczesnym zrzeczeniu się rozprawy przez skarżącą; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł; 4) na podstawie art. 61 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. wniósł o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji przez organ, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania decyzji przez Sąd; 5) przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., tj. z:

a. postanowienia SKO w J.G. z dnia [...] r. (znak sprawy: [...]) na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi, w szczególności na okoliczność prowadzenia postępowania o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] położonej we wsi K.,

b. mapy zasadniczej dla działki nr [...] położonej we wsi K., z zaznaczonym przebiegiem linii średniego napięcia oraz lokalizacją trzech słupów energetycznych na okoliczność posadowienia na działce linii energetycznej, co może mieć wpływ na wycenę przedmiotowej nieruchomości,

c. mapy satelitarnej dla działki nr [...] położonej we wsi K. oraz działek z nią sąsiadujących, na okoliczność wykazania zabudowań na działkach sąsiadujących od zachodu, południa oraz południowego - wschodu z działką nr [...], które uzyskały warunki zabudowy,

d. oferty sprzedaży nieruchomości podobnej do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, zlokalizowanej we wsi K. w gminie Z., o powierzchni [...] ha za kwotę 8,95 zł/m2 z portalu [...], na okoliczność wykazania rynkowych cen nieruchomości położonych we wsi K., a także na okoliczność różnicy w cenach pomiędzy nieruchomościami o większej powierzchni, a nieruchomościami o mniejszej powierzchni.

e. decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. wydanej przez Wójta Gminy Z. dla działki [...], obręb K., gmina Z., na okoliczność możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla działki [...] położonej w obrębie K.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podał m.in., że za rażąco nieprawidłowe należy przyjąć wyliczenie wartości nieruchomości z okresu luki planistycznej, ponieważ biegły do zbadania przyjął transakcje w okresie od 7 stycznia 2009 r. (najwcześniejsza transakcja) do 5 lipca 2013 r. (najpóźniejsza transakcja).

Rozszerzenie badania rynku do roku 2009 r. było niezgodne z Notą Interpretacyjną Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW) "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości", uchwalonej przez Radę Krajową PFSRM na posiedzeniu w dniu [...] r. i włączonej jako Nota Interpretacyjna nr 1 (N11) do zbioru Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW). Zgodnie bowiem z pkt. 3.3 "Do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia".

Za nieprawidłowe należy uznać również przyjęcie przez biegłego w operatach szacunkowych do porównania transakcji nieruchomościami o powierzchni poniżej [...] ha. Nieruchomość oznaczona jako działka [...] (z której to nieruchomości wydzielona została działka nr [...]) posiadała powierzchnię [...] ha. Największa działka będąca przedmiotem transakcji przyjętych do porównania przez rzeczoznawcę w pkt. 8.1.1. operatów szacunkowych dla obu nieruchomości ma zaledwie [...] ha, a zatem jest ponad 3-krotnie mniejsza od nieruchomości wycenianej. W tym miejscu należy bowiem przypomnieć, że stan nieruchomości przyjmuje się na dzień wejścia w życie m.p.z.p., a wówczas nieruchomość nie była jeszcze rozparcelowana na mniejsze działki.

Zdaniem pełnomocnika wskazać należy również, że biegły w ogóle odstąpił od uznania wielkości powierzchni działki za "cechę charakterystyczną" w pkt. 8.1.2. i kolejnych w obu operatach szacunkowych. Jest to istotny błąd, ponieważ jak wskazano już powyżej, powierzchnia działki ma istotne znaczenie dla jej .ceny, a zatem powinna zostać ona wykazana jako "cecha charakterystyczna" i przyrównana do pozostałych działek, których powierzchnia była znacznie mniejsza.

Nadto pełnomocnik wskazał, że rzeczoznawca nie wytyczył tzw. "trendu czasowego" - nie ustalił, czy upływ czasu ma wpływ na wartość wycenianych nieruchomości. Obowiązek ustalenia zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu wynika z art. 153 ust. 1 u.g.n. Naruszenie to jest tym bardziej widoczne, że - co podnoszono już powyżej - biegły dokonał analizy i porównania transakcji nawet sprzed 6 lat, licząc wstecz od daty sprzedaży nieruchomości.

Pełnomocnik stwierdził też, że biegły wykazując tabele nieruchomości przyjętych do porównania (pkt. 8.1.1., 8.2.1., 8.3.1 operatów szacunkowych) nie wykazał numerów aktów notarialnych, symboli przeznaczenia nieruchomości w m.p.z.p., studium uwarunkowań lub innego ustalenia przez biegłego sposobu przeznaczania tych nieruchomości, w związku z czym niemożliwym staje się ustalenie, czy nieruchomości te faktycznie posiadają przeznaczenie pod zabudowę.

Natomiast w pkt. 8.2.1. operatów szacunkowych (str. 19) biegły opisuje rzekomą transakcję nieruchomością o cenie minimalnej, położoną w Ł. w pow. Z. Biegły opisuje: "Działka o pow. [...] ha, niezabudowana, stanowiąca użytek rolny. Przeznaczenie zgodne planem zagospodarowania przestrzennego - tereny rolne" (pisownia oryginalna). Pomimo usilnych poszukiwań skarżącej nie udało się ustalić, żeby istniała uchwała Rady Gminy Z., która ustala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi Ł., położonej na południowym wschodzie gminy Z. - prawdopodobnie dlatego, że m.p.z.p. dla wsi Ł. nie istnieje.

Pełnomocnik zwrócił też uwagę, że biegły w sporządzonej wycenie nie wziął w ogóle pod uwagę, że przez środek działki nr [...] przebiegała linia średniego napięcia oraz że na nieruchomości zlokalizowane zostały trzy słupy energetyczne, podtrzymujące tę linię. Zgodnie z § 9 ust. 6 uchwały nr [...] rady gminy Z. z dnia 29 [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania wsi K.(Dz.Urz.Woj.Doln. poz. [...]), "ustala się strefy bezpieczeństwa przed promieniowaniem elektromagnetycznym od napowietrznych linii elektroenergetycznych 10m od osi linii średniego napięcia 20kV, w obrębie których zakazuje się sytuowania budynków". Biegły w wycenie całej nieruchomości nie dokonuje jednak w ogóle analizy, czy lokalizacja linii elektroenergetycznej wraz ze strefą ochronną o średnicy 20 metrów wpłynęła w jakikolwiek sposób na wartość nieruchomości, co stanowi istotny błąd w sporządzonej wycenie.

Wskazał również, że biegły rzeczoznawca majątkowy nie podał, czy wartości transakcji przyjętych do porównań zostały przyjęte w kwotach brutto, czy netto. Biegły nie wskazał ponadto, czy wyliczona wartość wycenianej nieruchomości stanowi kwotę brutto, czy netto.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej organ w sposób całkowicie nieprawidłowy ustalił, że nieruchomość należąca w dniu [...] r. do skarżącej, oznaczona jako działka nr [...] i udział w działce [...] przeznaczone były pod użytkowanie rolnicze, pomijając fakt, że działka ta położona była na obszarze, który w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Z., stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] rady gminy Z. z dnia [...] r., oznaczony był symbolem "M". Oznacza to, że ww. działki leżały w strefie mieszkaniowo-usługowej. Zgodnie z art. 154 ust. 2 u.o.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponadto skarżąca uzyskała od dostawcy energii elektrycznej [...] S.A. ([...]) oświadczenie z dnia 3 marca 2011 r. o możliwości przyłączenia do sieci energoelektrycznej czego również nie wziął w dostatecznym stopniu pod uwagę organ rozpoznający sprawę.

Istotne znaczenie ma również fakt, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla działki sąsiedniej o nr [...], należącej do innej osoby. Ponieważ działki [...] oraz [...] niczym się od siebie znacząco nie różniły i położone są bezpośrednio obok siebie, uznać należy, że działka nr [...] również miała możliwość decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie pełnomocnika skarżącej organy nieprawidłowo przyjęły, że fakt zapisania w ewidencji gruntów rolnego wykorzystania nieruchomości, a także odprowadzanie podatku rolnego od nieruchomości stanowi wystarczający dowód na jednoznaczne przyjęcie, że działki te stanowiły nieruchomości rolne. Ponadto organ nie wziął pod uwagę, że skarżąca starała się już wcześniej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dokumentacja zgromadzona w prowadzonej przez Wójta Gminy Z. sprawie nie została jednak przeanalizowana w postępowaniu o ustalenie renty planistycznej. Z informacji posiadanych przez skarżącą wynika, że postępowanie prowadzone przez Wójta nie zostało nigdy zakończone żadną decyzją (skarżąca nie otrzymała żadnej decyzji w sprawie), a zatem formalnie wciąż się toczy, choć Wójt nie podejmuje w tej sprawie żadnych czynności.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał też, że skarżąca nie uczestniczyła w oględzinach nieruchomości dokonywanych przez rzeczoznawcę majątkowego ani nie była poinformowana o terminie przeprowadzenia tej czynności, nie była również – jak twierdzi organ pierwszej instancji – przesłuchana jako strona w toku postępowania.

W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o oddalenie skargi, a w uzasadnieniu wniosku przedstawiło argumentację zbieżną z zastosowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 12 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Przepis ten upoważnia ustawodawcę do przekazywania do normowania w drodze aktów prawa miejscowego tych elementów stosunku daninowego, które decydują o wysokości danin pod warunkiem, że ustawa precyzyjnie wyznaczy granice kompetencji organów tych jednostek. Ustalając zasady rozdziału materii prawodawczych między ustawę, a akty normatywne samorządu terytorialnego należy uwzględnić treść art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika zasada ustalenia podatków i innych danin publicznych wyłącznie w drodze ustawowej. Przyjmując wykładnię tego przepisu Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że zgodnie z tym przepisem wszystkie istotne elementy stosunku daninowego, w szczególności określanie podmiotów oraz przedmiotu danin publicznych powinny zostać uregulowane w ustawie. Taki warunek spełnia omawiany przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym ustawodawca określił podmioty zobowiązane do uiszczania renty planistycznej jako darowizny publicznej oraz wyznaczył granice wysokości stawek opłaty, określając ich górną granicę na 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis ten określił zatem zakres dopuszczalnej ingerencji organu gminy w sferę własności jako prawa konstytucyjnego (zob. wyrok TK z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt SK 19/06, OTK-A 2007/4/37).

Trzeba ponadto wyjaśnić, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa nie budzi wątpliwości, iż warunek, o którym mowa w przepisie art. 37 ust. 3 w związku z ust. 4 powołanej wcześniej ustawy jest przez właściwy organ administracji publicznej spełniony, jeżeli przed upływem terminu 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy, albo jego zmiana stały się obowiązujące właściciel zbytej nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z działaniami planistycznymi gminy, został skutecznie zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tego tytułu. W rozpoznawanej sprawie ustawowy termin do zgłoszenia roszczenia został przez Wójta Gminy Z. zachowany.

Przedmiotem kontroli Sądu dokonywanej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] r. orzekającą o ustaleniu wobec E.P. jednorazowej opłaty (tzw. renty planistycznej) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem tej nieruchomości.

Materialnoprawną podstawę orzekania w tej sprawie w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym stanowił przepis art. 36 ust. 4 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w powyższym przepisie, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 powyższej ustawy).

Stosownie do przepisu art. 37 ust. 11 cytowanej ustawy, zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tej wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) oraz w związku z delegacją ustawową zawartą w art. 159 tej ustawy, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W myśl postanowień art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy od art. 149-159 stosuje się do wszystkich nieruchomości bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, jedynie z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Ustalenia wartości nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, sporządzając na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 i art. 154 ust 1 powyższej ustawy).

Sporządzony zatem przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać więc należy, że rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego, bowiem to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06, Orzeczenia.nsa.gov.pl). To z kolei oznacza, że dokonując oceny wartości dowodowej operatu organy mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy też podkreślić, że podlegający ocenie w toku prowadzonego postępowania operat szacunkowy winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Z tego też względu proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony analizą rynku nieruchomości oraz analizą cech nieruchomości wycenionej i nieruchomości podobnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06, Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji według tych kryteriów należy uwzględnić jej materialnoprawne podstawy. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wcześniej powoływanej przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Natomiast przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (pkt 17). Z kolei przepis art. 153 ust.1 ustawy stanowi, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do treści art. 154 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności takie elementy jak cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Ustawodawca wskazuje dalej, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub takiej decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Doprecyzowuje tę zasadę przepis art. 155 ustawy, stanowiąc, m.in., że: przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w: księgach wieczystych; katastrze nieruchomości; ewidencji sieci uzbrojenia terenu; ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości; planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę; wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe; umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także w wyciągach z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru nieruchomości. Wykorzystane w operacie szacunkowym dane poświadczone przez rzeczoznawcę majątkowego mogą mieć formę wypisów i wyrysów z dokumentów lub rejestrów. Z kolei w świetle § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości, które są konsekwencją uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed uchwaleniem lub zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania. Nadto, zgodnie z art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania, po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Dla ustalenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej zastosowanie może znaleźć art. 37 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te nie są ze sobą sprzeczne, a to oznacza, że zastosowanie jednego z nich nie wyklucza możliwości zastosowania drugiego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r. I OSK 2431/14 przepis art. 154 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest jedyną normą zawartą w tej regulacji, która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Konstrukcja przepisu jest jasna i nie wymaga głębszych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. Najpierw rzeczoznawca majątkowy bierze pod uwagę planistyczne przeznaczenie nieruchomości, a następnie jej stan, którego definicja znajduje się w art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 154 ust. 1-3 tej ustawy nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, ani zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r. I OSK 2432/14, stwierdzając, że ograniczenie w określeniu przez rzeczoznawcę majątkowego przeznaczenia nieruchomości w sposób, jaki wynika wprost z treść art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może mieć swojego źródła w charakterze samego studium. Przepis ten nie stanowi normy prawnej z zakresu prawa zagospodarowania przestrzennego. Gdyby racjonalny ustawodawca uchwalając przepisy dotyczące sposobu ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość chciał zróżnicować ustalenie przeznaczenia nieruchomości od charakteru aktów planistycznych i ich wpływu na potencjalne wykorzystanie nieruchomości, nie uznałby treści studium za podstawę ustalenia przeznaczenia nieruchomości w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, pomimo iż opinia biegłego sporządzona jest w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, to stosuje się do niej wszelkie reguły dotyczące postępowania dowodowego, wskazane w kodeksie postępowania administracyjnego. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Oceniając operat organy administracji ani sąd nie mogą ingerować w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 801/15). Obowiązkiem organu jest badanie sporządzonego operatu pod względem spełniania wymogów formalnych, spójności i logiki. W razie stwierdzenia jakichkolwiek niejasności lub powstania wątpliwości, organ ma obowiązek podjąć działania zmierzające do ich wyjaśnienia lub usunięcia, w tym wezwać biegłego do złożenia niezbędnych wyjaśnień.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że, zdaniem Sądu, operat szacunkowy sporządzony na potrzeby toczącego się postępowania administracyjnego nie zawiera niejasności i wątpliwości, które budziłyby zastrzeżenia odnośnie do prawidłowości oceny dokonanej przez biegłego. Wbrew zarzutom skargi rzeczoznawca w operacie posiłkował się transakcjami z okresu ostatnich dwóch lat. Zdaniem Sądu należy wskazać, że rzeczoznawca w tabeli 8.2.1. (k. 18 operatu) wskazał na transakcje sprzed wejścia w życie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast tabela 8.1.1., umieszczona na k. 15 operatu, sporządzona dla określenia wartości nieruchomości po wejściu w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera transakcje za okres kwiecień 2014 – czerwiec 2015, podczas gdy wymaga przypomnienia, że skarżąca sprzedała swą nieruchomość 2 sierpnia 2016 r.

Odnośnie do tego zarzutu, zdaniem Sądu, należy przypomnieć, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że jeśli nie zachodzą szczególne okoliczności, rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny nieruchomości może wziąć pod uwagę (jako materiał porównawczy) transakcje dokonywane w czasie bardziej lub mniej odległym od dnia wyceny, nie pomijając umów zawartych w okresie najbardziej zbliżonym do daty sporządzenia operatu. Analogiczne spostrzeżenie dotyczy również obowiązku dokonania odpowiedniego wyboru nieruchomości podobnych ze względu na ich położenie. Porównywane bowiem winny być głównie te nieruchomości, które znajdowały się jak najbliżej miejsca położenia nieruchomości wycenianej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2009 r., I SA/Wa 1192/08, Orzeczenia.nsa.gov.pl). W uznaniu Sądu te warunki zostały spełnione w przypadku dokonywanych wycen. Kwestie wyboru transakcji przyjętych do porównania i dat ich zawarcia leżą w gestii autora operatu. Dlatego ten zarzut, zdaniem Sądu w składzie orzekającym nie może odnieść zamierzonego skutku. Jeśli chodzi o wielkość działek przyjętych do porównania należy zwrócić uwagę, że jak wskazał biegły w operacie, wybierając rodzaj nieruchomości gruntowych, przyjętych do porównania wybrał "nieruchomości gruntowe niezabudowane o funkcji podobnej do funkcji wyznaczonej w mpzp dla przedmiotowej nieruchomości". Odnośnie do zarzutu błędnej wyceny działki z uwagi na fakt, iż plan wszedł w życie 17 października 2014 r., a podział działki nastąpił we wrześniu 2015 r. należy odnieść się także do samej treści operatu. Otóż biegły informuje wprost w opinii na karcie 15 operatu, że okoliczność tę uwzględnił w wycenie. Odnośnie do kolejnego zarzutu skargi, że biegły nie uwzględnił jako cechy charakterystycznej wielkości działki, należy podnieść, że to rzeczoznawca ustala wagi cech i współczynników korygujących i należy to do kompetencji biegłego. Na stronie 17 i 18 operatu zostały ujęte wagi cech i sumy czynników korygujących, które - zdaniem biegłego - rzutowały na wartość nieruchomości, wagi tych cech oraz zastosowane współczynniki korygujące zostały omówione w tabelach 8.1.3 i 8.1.5 Należą do nich: lokalizacja, uzbrojenie, dostępność komunikacyjna, kształt działki (o którym mówi skarga), a także sąsiedztwo/otoczenie. Natomiast dla współczynników korygujących są to: położenie/lokalizacja, uzbrojenie, dostępność komunikacyjna, kształt działki i sąsiedztwo/otoczenie. Nie podzielił także Sąd zarzutu skargi odnośnie do braku szczegółowego opisu działek przyjętych do porównania w zakresie braku danych dla tych działek takich jak numery aktów, symboli przeznaczenia nieruchomości etc. Jak pisze biegły źródłami informacji dla rzeczoznawcy były: dane o cechach transakcyjnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych w obrocie wtórnym pomiędzy osobami fizycznymi na terenie powiatu zgorzeleckiego, wywiad o cenach nieruchomości gruntowych niezabudowanych na rynku lokalnym przeprowadzony w biurach pośrednictwa nieruchomości, kancelarii notarialnej, Starostwie Powiatowym oraz własna baza danych etc. Reasumując biegły podał źródła informacji, które wykorzystał w operacie. Rzeczoznawca wskazał szereg cech przyjętych do porównania działek poprzez podanie daty transakcji, położenia nieruchomości ceny za m2 i powierzchni działki. W operacie zawarto więc dostateczny opis przyjętych do porównania nieruchomości, a żaden przepis nie nakłada na rzeczoznawcę obowiązku podania numerów ksiąg wieczystych i repertoriów aktów notarialnych. Poza tym zamieszczenie w operacie szacunkowym tego typu informacji nie miałoby żadnego wpływu na ocenę sposobu rozumowania oraz dokonanych przez rzeczoznawcę ustaleń. Ponadto takie działanie mogłoby narazić rzeczoznawcę na ponoszenie odpowiedzialności z tytułu ujawnienia danych osobowych, które są chronione. Kluczowe dla procesu szacowania są bowiem informacje na temat cen uzyskanych za wskazane nieruchomości, do których skarżąca jako osoba trzecia i tak nie miałaby dostępu, nawet znając numer repertorium aktu notarialnego. Odnośnie do działki położonej w Ł. (k. 18-19 operatu) istotne jest, że jest to działka nieuzbrojona, stanowiąca użytek rolny o określonych, istotnych dla wyceny działki skarżącej cechach. Zaś to czy dla Ł. został uchwalony, czy nie plan miejscowy jest okolicznością drugorzędną. Nie ma również, zdaniem Sądu, racji skarga wskazując na naruszenie przez organy art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieuwzględnienie w wycenie przeznaczenia sprzedanych działek określonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjętym w 2007 roku. W postępowaniu o ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalanie wartości, jaką nieruchomość posiadała przed uchwaleniem planu miejscowego, w oparciu o przewidywane przeznaczenia tej nieruchomości według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zastosowanie ma art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako przepis szczególny. Tym samym wyłącza on zastosowanie art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - nakazując w przypadku braku planu od razu uwzględniać przy wycenie faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości.

Podobnie bez znaczenia dla wyniku postępowania jest okoliczność, że dla działki sąsiedniej uzyskano decyzję ustalającą warunki zabudowy. Istotne przy tym jest, że skarżąca nie uzyskała decyzji wydanej w tym przedmiocie dla własnej działki nr [...], a z argumentacji przedstawionej w skardze wynika, że nie korzystała z przysługujących jej środków prawnych dla zwalczenia bezczynności Wójta Gminy Z. po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. w dniu [...] r. postanowienia (Nr [...]) w trybie art. 37 § 2 k.p.a. Nie zasługują też na akceptację – jako nieuprawnione – sugestie pełnomocnika skarżącej o powinności organów orzekających w rozpoznawanej sprawie, analizowania materiału sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy na wniosek wniesiony w imieniu skarżącej w 2011 r.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd prezentowany w judykaturze administracyjnej, zgodnie z którym jedynie potencjalna możliwość uzyskania warunków zabudowy nie oznacza zmiany przeznaczenia nieruchomości ani nie dowodzi innego niż faktyczny sposobu wykorzystywania tej nieruchomości. Uznaje również za prawidłowe stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze II OSK 1146/13, (powołane również przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną), zgodnie z którym przez faktyczny sposób wykorzystywanie nieruchomości w warunkach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Wskazać dalej trzeba, że stosownie do treści art. 86 k.pa. "jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę". Uznając zatem zgromadzone dowody (w tym na okoliczność uprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości) za wystarczające, organy nie miały żadnej potrzeby przeprowadzać dowodu z przesłuchania strony. Również brak udziału skarżącej w oględzinach nieruchomości pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem same oględziny nie stanowiły dowodu na przeznaczenie nieruchomości, skoro organ wskazał, na jakich dokumentach oparł się ustalając tę okoliczność.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu braku uwzględnienia przebiegającej przez działkę nr [...] linii energetycznej wyjaśnić należy, że ani z operatów szacunkowych, ani z innych dowodów zgromadzonych w sprawie nie wynika, aby jakakolwiek linia energetyczna przebiegała przez przedmiotową nieruchomość nr [...] i nr [...]. Nie wynika również aby na działce posadowiony był słup energetyczny i wyznaczone strefy ochronne. Działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Biegły nie miał obowiązku przy sporządzeniu operatu szacunkowego uwzględnienia linii średniego napięcia i słupów energetycznych, z uwagi na okoliczność, iż znajdują się one na innych działkach, niż ta, której dotyczy przedmiotowe postępowanie. Okoliczność ta nie była przedmiotem rozważań organów rozstrzygających w sprawach, jak również nie była też akcentowana przez skarżącą w toku administracyjnym.

Nie zasługuje również na uwzględnienie sformułowany w skardze zarzut – motywowany treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2745/12) – niezamieszczenia przez biegłego w operacie szacunkowym informacji, czy "wyliczona wartość wycenionej nieruchomości stanowi kwotę brutto czy netto". W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wniosek wyprowadzony przez pełnomocnika skarżącej z uzasadnienia powołanego powyżej wyroku nie jest właściwy. Naczelny Sąd Administracyjny w swojej argumentacji wyjaśnił jednoznacznie, że określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartość rynkowa nieruchomości nie jest ceną, w odniesieniu do której można rozważać podatek VAT w zależności od statusu uczestników ewentualnej transakcji (osoby fizyczne, przedsiębiorcy). Sąd ten stwierdził również, że wskazanie przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym, że podane w jego treści ceny transakcyjne są cenami brutto jest niezgodne z regulacjami ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 150 ust. 1 pkt 1 i art. 151) oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 37 ust. 11), a regułą jest niewliczanie podatku VAT w cenę transakcyjną nieruchomości dla potrzeb określenia wartości nieruchomości w operacie szacunkowym. Naczelny Sąd Administracyjny sugerował jedynie zamieszczenie w operacie szacunkowym wzmianki właśnie o tym, że wartość rynkowa w nim określona jest pozbawiona podatku VAT, wyłączając w ogóle możliwość różnicowania jej jako cenę (według pełnomocnika skarżącej "kwotę") brutto czy netto. Nie podzielił także Sąd zarzutu co to orzekania przez organy obu instancji na podstawie operatów szacunkowych, które utraciły moc. Operaty sporządzono w dniu [...] r., a zaskarżoną decyzję SKO wydało w dniu [...] r., a zatem przed upływem ważności operatu szacunkowego.

Wobec przestawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w sposób wymagający wyeliminowania ich z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.