Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 341/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na odstąpienie od wymogów dotyczących powierzchni otaczających lotniska I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) jest decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: Prezes ULC, organ) z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na odstąpienie od wymogów dotyczących powierzchni ograniczających lotniska [...] ([...]), w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 13 lutego 2019 r. skarżąca zwróciła się do Prezesa ULC o wydanie odstępstwa od wymogów dotyczących powierzchni ograniczających lotniska [...] ([...] ), w zakresie wzniesienia stałej przeszkody lotniczej, budynku o wysokości całkowitej 34 m n.p.t. (230,22 m n.p.m.), funkcji usługowej, położonego przy ul. R R [...] na działce ewidencyjnej nr [...] i [...] obręb [...] .

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] Prezes ULC nie wyraził zgody na odstępstwo od wymogów dotyczących powierzchni ograniczających lotniska [...] ([...] ) w zakresie lokalizacji inwestycji ze względu na dopuszczalną wysokość zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że planowana inwestycja budowlana znajdować się będzie w granicach powierzchni ograniczającej stożkowej wyznaczonej dla lotniska [...] ([...] ), gdzie dopuszczalna wysokość zabudowy wynosi 230 m n.p.m. Zgodnie z planem generalnym lotniska [...] ([...] ), budynek o funkcji usługowej przewyższałby dopuszczalne wysokości zabudowy wynoszące odpowiednio do 225,4 m n.p.m (powierzchnia pozioma wewnętrzna) oraz od 225,4 do 230 m n.p.m., przy zachowanym spadku 1:20, tj. 5% w zależności od położenia inwestycji na terenie działki względem lotniska (powierzchnia stożkowa). Tymczasem zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska, obiekty budowlane usytuowane na terenach powierzchni ograniczających nie mogą powodować powstania nowej lub powiększenia istniejącej przeszkody lotniczej, pozostającej w cieniu przeszkody już istniejącej.

Dalej organ wyjaśnił, że pismem z dnia 28 lutego 2019 r. zwrócił się do Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (dalej: PAŻP) o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie oraz z pismem z dnia 1 marca 2019 r. do Portu Lotniczego [...] im. [...] Sp. z o.o. (dalej także: zarządzający lotniskiem) o określenie, czy nie ma przeszkód do wydania odstępstwa od wymogów dotyczących powierzchni ograniczających w zakresie projektowanego budynku.

W odpowiedzi z dnia 21 marca 2019 r. PAŻP stwierdziła, że planowany budynek będzie przebijał standardowe powierzchnie ograniczenia zabudowy, ale nie będzie miał wpływu na minima operacyjne. Agencja nie zgłosiła zastrzeżeń do planowanej inwestycji wyjaśniając, że budynek znajdzie się w obrębie wirtualnej przeszkody rozległej "śródmieście", gdzie górna granica ograniczenia wysokości zabudowy, zgodnie z "Mapą powierzchni ograniczających wysokość zabudowy i obiektów naturalnych w rejonie lotniska" z 2016 r. stanowiącej element Dokumentacji Rejestracyjnej lotniska [...] , wynosi 400 m n.p.m.

Natomiast zarządzający lotniskiem pismem z dnia 28 marca 2019 r. poinformował, że nie wyraża zgody na udzielenie odstępstwa od wymogów dotyczących powierzchni ograniczających zgodnie z wymaganiami CS [...] , które stanowią, że nie zezwala się na wznoszenie nowych lub powiększanie istniejących obiektów, które wystawałyby ponad powierzchnię stożkową lub powierzchnię poziomą wewnętrzną chyba, że ten obiekt będzie zasłonięty przez istniejący już obiekt stały lub jeśli po przeprowadzeniu oceny bezpieczeństwa, wykaże się, że obiekt ten nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo operacji lotniczych ani nie zakłóci w odczuwalny sposób regularności tych operacji.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Prezes ULC po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz. U. Nr 130, poz. 1192 ze zm. – dalej: rozporządzenie w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska), w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 roku Prawo lotnicze (Dz. U. 2018 r. poz. 1183 ze zm. – dalej: Prawo lotnicze), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2019 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ powtórzył ustalenia zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2019 r. wskazując, że planowana inwestycja budowlana o wysokości całkowitej 34 m n.p.t. (230,22 m n.p.m.), będzie znajdować się w granicach powierzchni ograniczającej stożkowej wyznaczonej dla lotniska [...] ([...] ), gdzie dopuszczalna wysokość zabudowy wynosi od 225,4 m n.p.m. do 230 m n.p.m. przy zachowaniu spadku 1:20 tj. 5%. Najwyższa część budynku (część techniczna) przebijałaby powierzchnię ograniczającą o ok. 5,2 m.

Dalej Prezes ULC wyjaśnił, że pismem z dnia 17 czerwca 2019 r. zwrócił się do zarządzającego lotniskiem [...] ([...] ) o ponowne zaopiniowanie przedmiotowej inwestycji oraz dostarczenie analizy bezpieczeństwa w zakresie możliwości powstania nowej przeszkody lotniczej. W odpowiedzi zarządzający lotniskiem wyjaśnił, że: "biorąc pod uwagę sporządzoną analizę oceny bezpieczeństwa PL [...] oraz opinię PAŻP w zakresie wpływu na bezpieczeństwo wykonywanych operacji lotniczych na lotnisku [...] istnieją przesłanki do zastosowania odstępstwa".

Oceniając wykonaną przez zarządzającego lotniskiem analizę bezpieczeństwa Prezes ULC zwrócił uwagę, że konsekwencje w postaci uszkodzenia bądź wypadku statku powietrznego oszacowane są na poziomie poważnym, a dotkliwość powyższych zdarzeń szacuje się na poziomie katastroficznym. Ocenił, że zaproponowane przez zarządzającego lotniskiem działania zapobiegawcze tj. oznakowanie przeszkody i zaktualizowanie danych dotyczących przeszkód nie wpłyną bezpośrednio na prawdopodobieństwo zmniejszenia ryzyka. W sytuacji awaryjnej pilot może nie mieć możliwości ominięcia przeszkody pomimo tego, że będzie posiadała oznakowanie. W związku z powyższym, oszacowane ryzyko na poziomie tolerowanym oznacza, że trzeba podjąć dodatkowe czynności zapobiegawcze, aby obniżyć ryzyko lub nie dopuścić do powstania nowej przeszkody.

Kolejnym pismem z dnia 17 czerwca 2019 r. Prezes ULC zwrócił się również do PAŻP o ponowne zaopiniowanie przedmiotowej inwestycji uwzględniając aktualne parametry ograniczających wysokość zabudowy. W odpowiedzi z dnia 27 czerwca 2019 r. Agencja wyjaśniła, że podtrzymuje swoją opinię z [...] marca 2019 r., że planowany budynek będzie znajdował się w przestrzeniach chronionych instrumentalnych procedur lotu dla lotniska [...] ([...]), ale nie będzie miał wpływu na ich minima operacyjne.

Prezes ULC podkreślił, że do opinii PAŻP nie ma zastrzeżeń.

W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 87 Prawa lotniczego obiekty budowlane i obiekty naturalne w otoczeniu lotniska nie mogą stanowić zagrożenia dla startujących i lądujących statków powietrznych. Mając na uwadze bezpieczeństwo wykonywania operacji lotniczych na lotnisku [...] ([...]), należy uwzględnić, że wykonywane są na nim nie tylko loty rejsowe, ale w większej mierze loty [...] , w tym loty szkolne oraz loty szybowcowe. Zdaniem organu istnieje duże prawdopodobieństwo, że w czasie lotów szkolnych pilot/uczeń odejdzie od planowanej trasy lotów lub może zostać popełniony błąd w pilotażu, a w konsekwencji może doprowadzić do kolizji z wnioskowaną, nowo powstałą przeszkodą lotniczą.

Odwołując się do przepisów § 7 ust. 1 i § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska, w kontekście stwierdzenia wnioskodawcy, że "planowany budynek byłby zasłonięty przez już istniejące budynki (tzw. ekranowanie przez istniejącą przeszkodę)" organ wyjaśnił, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji istniejące budynki - zidentyfikowane jako przeszkody lotnicze oraz oznaczone w dokumentacji rejestracyjnej jako numery 321 "Budynek + antena al. [...] " oraz numer 323 "Budynek + antena ul. [...] " - znajdują się za daleko, by stanowić cień dla planowanego obiektu.

Organ stwierdził, w oparciu o analizę przedstawioną w dokumentacji, że istniejące budynki znajdują się w odległościach 27 m oraz 93 m od planowanej inwestycji. Biorą pod uwagę odległości oraz wysokości obiektów n.p.m. ocenił, że planowany budynek nie będzie przeszkodą pozostającą w cieniu, ponieważ uwzględniając zasadę cienia budynki powinny znajdować się odpowiednio w odległościach ok. 11,9 m oraz 31,9 m od planowanej inwestycji.

W związku z powyższym Prezes ULC ocenił, że inwestycja będzie traktowana jako nowa przeszkoda lotnicza nieznajdująca się w cieniu innych przeszkód. W konsekwencji stwierdził, że planowany budynek o funkcji usługowej, położony przy ul. R R [...] w [...] o planowanej wysokości całkowitej 230,22 m n.p.m. przebijałby powierzchnie ograniczające lotniska [...] ([...] ), a tym samym stanowiłby nową przeszkodę lotniczą niebędącą w cieniu istniejących przeszkód, co także może mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo wykonywania operacji lotniczych na tym lotnisku.

Pismem z dnia 20 grudnia 2019 r. skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję Prezesa ULC zarzucając jej naruszenie:

I. prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy tj.:

1) § 6 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska poprzez odmowę odstąpienia od wymogów dotyczących powierzchni ograniczających z uwagi na stwierdzenie możliwości powstania zagrożenia dla operacji lotniczych wykonywanych na lotnisku [...] ([...] ), podczas gdy zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo operacji lotniczych oraz nie zakłóci w odczuwalny sposób regularności tych operacji. Takie wnioski zostały wprost wskazane przez zarządzającego lotniskiem [...] ([...] ) oraz PAŻP w opiniach przekazanych organowi w toku prowadzonego postępowania, o które to opinie wystąpił sam organ;

2) § 6 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska w zw. z art. 6 oraz art. 7 k.p.a. poprzez wydanie przez Prezesa ULC rozstrzygnięcia pomijającego treść wydanych opinii PAŻP oraz PL [...], co wpłynęło na błędne uznanie przez organ, że planowana inwestycja powoduje zagrożenie dla statków powietrznych, podczas gdy organ dokonując ustalenia, że odstępstwo nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa statków powietrznych miał w istocie obowiązek wydać decyzję zgodą z wnioskiem skarżącego, tj. dokonać odstępstwa od wymogów;

3) § 6 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska w zw. z art. § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez odmowę odstąpienia od wymogów z uwagi na stwierdzenie możliwości powstania zagrożenia dla bezpieczeństwa statków powietrznych w ramach lotniska Łódź (EPLL), podczas gdy brak istnienia takiego zagrożenia wynika nie tylko z opinii PAŻP oraz PL [...] , ale także znajduje potwierdzenie w istniejącej zabudowie sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, koniecznego do oceny możliwości zastosowania odstępstwa od wymogów tj. zignorowanie przez organ opinii przedstawionych w toku postępowania przez PAŻP oraz PL [...] , które jednoznacznie wskazują na brak negatywnego wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo statków powietrznych. Organ wskazał w decyzji na fakt uzyskania tych opinii, jednakże nie powiązał ich treści z oceną przesłanki uzasadniającej odstąpienie od warunków technicznych. Istotne jest przy tym, że organ wskazując na rzekome zagrożenie bezpieczeństwa przez planowaną inwestycję, nie wskazał w tym zakresie żadnych dowodów potwierdzających to stanowisko. Pominięcie przez organ treści wydanych opinii oraz ich znaczenia dla złożonego wniosku powoduje, że wydając skarżoną decyzję naruszył wskazane przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przedstawienie lakonicznego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, w którym organ pominął takie kwestie jak wpływ opinii PAŻP oraz PL [...] na wynik sprawy. Organ nie dokonał wyjaśnienia, dlaczego w jego ocenie korzystne opinie - uzyskane w postępowaniu w obu instancjach - nie zasługują na uwzględnienie, a planowana inwestycja stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa operacji lotniczych. Kwestia ta, mająca kluczowe znaczenia dla wyniku sprawy, pozostała zignorowana przez organ.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa ULC.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jeśli w sprawach pozostawionych przez przepis prawa materialnego uznaniu administracyjnemu nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia, organ ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony.

Pismem procesowym z dnia 7 stycznia 2020 r. skarżąca uzupełniła skargę zarzucając dodatkowo zaskarżonej decyzji naruszenie:

a) § 6 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska poprzez nieudzielenie zgody na odstąpienie od określonych w rozporządzeniu wymogów dotyczących powierzchni ograniczających w odniesieniu do budynku planowanego pomimo zaistnienia przypadku niepowodującego powstania zagrożenia dla bezpieczeństwa statków powietrznych,

b) § 7 ust. 1 oraz § 9 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska poprzez całkowicie bezzasadne przyjęcie, że planowany budynek nie będzie pozostawał w cieniu innych obiektów w rozumieniu powołanego rozporządzenia, podczas gdy budynek skarżącego będzie pozostawał w cieniu tych obiektów,

c) § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska poprzez odmowę udzielenia zgody na powstanie budynku pomimo tego, że będzie on pozostawał w cieniu już istniejących przeszkód lotniczych, a ponadto nie spowoduje on powstania zagrożenia dla bezpieczeństwa statków powietrznych,

d) art. 87 ust. 1 Prawa lotniczego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.03.2019 r. poprzez całkowicie bezpodstawne przyjęcie, że planowany przez skarżącego budynek może stanowić zagrożenie dla startujących i lądujących statków powietrznych, podczas gdy nie może ulegać najmniejszej wątpliwości, że przedmiotowy budynek nie będzie stanowić takiego zagrożenia,

e) pkt. 4.2.4, 4.2.11 i 4.2.20 Załącznika 14 Tomu I do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym z dnia 7 grudnia 1944 r. (Dz. U. ULC z 2019 r., Nr 4) poprzez brak zgody na wzniesienie budynku przekraczającego powierzchnię ograniczającą stożkową pomimo tego, że planowany budynek będzie znajdować się w cieniu już istniejących budynków oraz nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo operacji lotniczych ani nie zakłóci w odczuwalny sposób regularności tych operacji,

f) art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.) poprzez całkowicie bezzasadną odmowę udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych w sytuacji, gdy zaistniały określone tym przepisem przesłanki do udzielenia takiej zgody,

g) art. 6, 7, 8 § 1,11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, dokonanie oceny sporządzonej przez zarządzającego lotniskiem w [...] "Oceny bezpieczeństwa" z naruszeniem zasady swobodnej obecny dowodów i całkowicie bezzasadne odmówienie wiarygodności temu dokumentowi, całkowicie błędne przyjęcie, że planowany budynek będzie stanowił zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu jednoznacznie wynika, że takiego zagrożenia nie będzie stanowił.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ULC oraz zobowiązanie organu na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. (omyłkowo powołano art. 145 § 1 p.p.s.a.) do wydnia w terminie 14 dni decyzji uwzględniającej wniosek skarżącego.

W obszernym uzasadnieniu skargi spółka przedstawiła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji organ wskazał § 6 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska. Przepis ten stanowi, że Prezes ULC w przypadku lotniska lotnictwa cywilnego, albo organ nadzoru nad lotnictwem wojskowym, w przypadku lotniska lotnictwa państwowego lub lotniska lotnictwa państwowego użytkowanego przez lotnictwo cywilne, może, w przypadkach niepowodujących powstania zagrożenia dla bezpieczeństwa statków powietrznych, udzielić zgody na odstąpienie od określonych w rozporządzeniu wymogów dotyczących powierzchni ograniczających.

Z powołanego przepisu wynikają dwie kwestie. Pierwsza, że kryterium udzielenia zgody na odstępstwo od wymogów określonych w ww. rozporządzeniu jest bezpieczeństwo statków powietrznych. Druga natomiast, że zastosowanie odstąpienia nie jest dla organu obowiązkowe. Ze sformułowania "może" użytego w tym przepisie wynika, że mamy do czynienia z decyzją uznaniową. Granice tego uznania wyznaczają nie tylko przepisy dotyczące warunków jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska, ale również interes społeczny oraz słuszny interes obywateli.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa proceduralnego, w szczególności zaś organ jest obowiązany wyjaśnić treść tego pojęcia w konkretnym przypadku i udowodnić, że taki interes przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony.

Decyzja wydawana w oparciu o uznanie administracyjne podlega ocenie Sądu jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego, czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyprowadzone wnioski są logiczne i poprawne, czy dokonana ocena dowodów mieści się w ustawowych granicach. W szczególności uprawnienie organu administracji publicznej do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym.

Ocena materiału dowodowego pozostaje pod ochroną art. 80 k.p.a. wyłącznie wtedy, gdy została przeprowadzona wszechstronnie, swobodnie, z uwzględnieniem całości zebranego materiału dowodowego. Wyniki tej oceny powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w szczególnie starannym uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji uznaniowej, umożliwiającym jej kontrolę (art. 107 § 3 k.p.a.).

Zdaniem Sądu ocena organu orzekającego w tej sprawie odnośnie prymatu interesu publicznego wyrażającego się w zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu powietrznym nad słusznym interesem strony została przeprowadzona pobieżnie, bez właściwej analizy wszystkich dostępnych dowodów zebranych w sprawie, a więc w sposób dowolny. Tego rodzaju ocena powinna być jasno i logicznie uzasadniona, na podstawie wszechstronnej oceny zebranego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

Wskazać należy, że dla oceny warunku braku wystąpienia powstania zagrożenia dla bezpieczeństwa statków powietrznych wynikającego z § 6 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska wymagane są wiadomości specjalne. Prezes ULC w ramach prowadzonego postępowania wystąpił o opinię odnośnie bezpieczeństwa planowanej inwestycji do Państwowej Agencji Żeglugi Powietrznej oraz Portu Lotniczego [...] . PAŻP w opinii z dnia [...] czerwca 2019 r. wskazała, że planowana inwestycja będzie znajdowała się w przestrzeniach chronionych instrumentalnych procedur lotu dla lotniska [...], ale nie będzie miała wpływu na ich minima operacyjne. Podobne stanowisko zostało przedstawione przez PAŻP w opinii z dnia [...] marca 2019 r. na etapie postępowania w ramach I instancji. Z kolei PL [...] wskazał w opinii z dnia [...]czerwca 2019 r., że dla planowanej inwestycji istnieją przesłanki do zastosowania odstępstwa. Do opinii załączona została przeprowadzona przez zarządzającego lotniskiem "Ocena bezpieczeństwa". Wynika z niej, że z punktu widzenia bezpieczeństwa wykonywanych operacji lotniczych istnieją przesłanki do wyrażenia zgody na wnioskowane przez skarżącego odstępstwo. Zarządzający lotniskiem przyjął w tej ocenie dwa punkty odniesienia: prawdopodobieństwo wystąpienia niebezpiecznego zdarzenia oraz jego dotkliwość (str. 3 Oceny). Zarządzający lotniskiem wskazał na dwa możliwe zagrożenia: brak oznakowania dziennego i nocnego budynku skarżącego oraz brak aktualizacji dokumentacji rejestracyjnej lotniska i danych w Zbiorze Informacji Lotniczych (AIP) publikowanym i wydawanym przez Polską Agencję Żeglugi Powietrznej (str. 5 Oceny).

W odniesieniu do pierwszego zagrożenia (brak stosownego oznakowania budynku skarżącego) zarządzający lotniskiem ocenił prawdopodobieństwo wystąpienia niebezpiecznego zdarzenia na bardzo rzadkie, zaś dotkliwość takiego zdarzenia na poważną. W konsekwencji ocenił ryzyko jako tolerowane. Dokonując takiej oceny zarządzający lotniskiem brał pod uwagę zarówno loty samolotów rejsowych, jak i loty lotnictwa ogólnego (General Aviation, czyli pozostały ruch lotniczy z wyłączeniem lotów wojskowych), wskazując, że trasa lądowania i startu samolotów przebiega w znacznej odległości od budynku planowanego przez skarżącego (str. 5 Oceny). Równocześnie zarządzający lotniskiem przyjął, że w przypadku zainstalowania stosownego oznakowania budynku skarżącego ryzyko wystąpienia niebezpiecznego zdarzenia spada z poziomu tolerowanego do akceptowanego (str. 6 Oceny).

W odniesieniu do drugiego zagrożenia (brak aktualizacji dokumentacji rejestracyjnej lotniska i danych w AIP) zarządzający lotniskiem ocenił, że wystąpienie niebezpiecznego zdarzenia ze względu na wysokość budynku planowanego przez skarżącego jest nieprawdopodobne, zaś dotkliwość takiego zdarzenia na poważną. W konsekwencji zarządzający lotniskiem ocenił ryzyko jako akceptowane (str. 5 Oceny). W przypadku dokonania aktualizacji dokumentacji lotniskowej i danych w AIP poziom ryzyka nie uległby zmianie (str. 6 Oceny).

Odnosząc się do ww. "Oceny bezpieczeństwa" w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ULC wskazał, że jego zdaniem dotkliwość niebezpiecznego zdarzenia ocenić należy jako katastroficzną, a nie poważną. Rację ma skarżąca podnosząc, że Prezes ULC nie wyjaśnił jednak i nie uzasadnił w żaden sposób swojego stanowiska w tej kwestii, przez co uznać je należy za zupełnie dowolne. Podobnie organ nie wyjaśnił z jakich powodów uznał, że zastosowanie odpowiednich działań zapobiegawczych (oznakowania budynku oraz aktualizacji dokumentacji lotniska i danych w AIP) nie zmniejszy prawdopodobieństwa wystąpienia niebezpiecznego zdarzenia. Organ poprzestał w tym zakresie na jednozadniowym stwierdzeniu, że "w sytuacji awaryjnej pilot może nie mieć możliwości ominięcia przeszkody pomimo tego, że będzie posiadała oznakowanie", pomijając w tym zakresie powołaną wyżej "Ocenę bezpieczeństwa".

Zwrócić należy również uwagę, co słusznie sygnalizuje skarżąca, że Prezes ULC podczas wydawania zaskarżonej decyzji całkowicie pominął stanowisko wyrażone przez PAŻP, która w toku postępowania konsekwentnie utrzymywała (pisma z dnia 21 marca 2019 r. i 27 czerwca 2019 r.), że wyrażenie zgody na wnioskowane przez skarżącą odstępstwo od powierzchni ograniczających nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu lotniczego na lotnisku w [...] . W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ULC podkreślił, że nie miał zastrzeżeń do opinii PAŻP (str. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Z powyższego wynika brak konsekwencji organu. Z jednej bowiem strony nie kwestionuje on opinii PAŻP, z której wynika, że inwestycja nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu lotniczego, z drugiej zaś przyjmuje, że bezpieczeństwo to będzie zagrożone, nie wyjaśniając na jakiej podstawie formułuje taki wniosek.

Z zaskarżonej decyzji nie wynika także, co było podstawą zakwestionowania stanowiska skarżącej, że planowana inwestycja będzie przeszkodą pozostającą w cieniu innych przeszkód.

We wniosku z dnia 13 lutego 2019 r. skarżąca podała, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji zlokalizowane są dwa budynki, które swoją wysokością przewyższają wysokość projektowanej zabudowy (budynki o maksymalnej wysokości 37 m i 40 m znajdujące się w odległości odpowiednio 27 m i 93 m od planowanego przez skarżącego budynku). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes ULC zauważył, że wskazane dwa istniejące budynki znajdują się zbyt daleko, by można było przyjąć, że planowany budynek znajdzie się w cieniu tych budynków w rozumieniu § 9 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska. Zdaniem Prezesa ULC aby przyjąć taki wniosek te dwa budynki powinny znajdować się w odległości odpowiednio 11,9 m i 31,9 m od planowanego przez skarżącego budynku. Organ nie wyjaśnił jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w jaki sposób obliczył podane przez siebie odległości 11,9 m i 31,9 m, w związku z czym nie sposób przyjąć, by podane wartości rzeczywiście stanowiły odniesienie dla zasady cienia.

Podjęta w odpowiedzi na skargę próba analizy przedłożonej dokumentacji w tym zakresie nie mogła być jednak uznana za wystarczającą. Odpowiedź na skargę nie może zastępować, czy też uzupełniać uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II GSK 586/09, wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2557/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 705/07 – publ. Cbosa). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Powszechnie przyjmuje się, że celem odpowiedzi na skargę jest odniesienie się organu do zarzutów skargi, nie zaś uzupełnianie i konwalidowanie wadliwości w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu organ nie wykazał, by zebrany w sprawie materiał dowodowy istotnie potwierdzał, że planowany budynek o funkcji usługowej stanowi nową przeszkodę lotniczą niebędącą w cieniu istniejących przeszkód i może mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo wykonywania operacji lotniczych na lotnisku [...] (EPLL).

Stąd przez brak wszechstronnej, swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozważenia nie tylko interesu społecznego, ale i słusznego interesu strony kontrolowana decyzja naruszyła przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Jednocześnie działając w II instancji organ naruszył zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Zasada ta sprowadza się do wyjaśnienia adresatowi decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparte o przepisy obowiązującego prawa, tzn. że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Ponadto prawidłowo sformułowane uzasadnienie umożliwia sądowi administracyjnemu prześledzenie i skontrolowanie toku rozumowania organu administracji. Rzeczą Sądu nie jest bowiem wyręczanie organów administracji w dokonaniu oceny spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie konkretnej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi Sądu, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. W szczególności jeszcze raz rozważy na podstawie dokumentacji zebranej w tej sprawie możliwość wydania zgody na odstępstwo od wymogów dotyczących powierzchni ograniczających lotniska [...] ([...]), a w przypadku uznania, że brak jest takiej możliwości przedstawi argumentację przemawiającą za takim stanowiskiem. Treści rozstrzygnięcia organu Sąd nie przesądza, uznając za przedwczesne ustosunkowanie się do naruszeń prawa materialnego wskazanych w skardze, jak również nie narzucając organowi decyzji, którą ten wydaje w ramach uznania administracyjnego.

Uchylając wyłącznie zaskarżoną decyzję Prezesa ULC Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skarżącej o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji uwzględniającej wniosek z dnia 13 lutego 2019 r. na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. Nie mógłby uwzględnić tego wniosku także z tej przyczyny, że przepis powyższy pozwala sądowi administracyjnemu na zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis ten nie pozwala na zobowiązanie w sytuacji, gdy przesłanką rozstrzygnięcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, jak i w sytuacji gdy rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu, a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniając w zasądzonej kwocie uiszczony wpis (200 zł), należne wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł ) oraz opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).