Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 479/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 159
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 3 ust. 1 i ust. 2, par. 4 ust. 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski /sprawozdawca/ Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Kinga Kręc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2009r. sprawy ze skargi T. i J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej zbyciem przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi B. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] Nr [...], o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działki nr 174/7 i 174/8 w udziale 1/5 części o łącznej powierzchni 2964 m2, w wysokości 1.199,30 zł w związku z ich zbyciem przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwały Rady Gminy M. nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi B..

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 1 powołanej ustawy - wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Notariusz, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości, w formie aktu notarialnego, jest zobowiązany przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z tego aktu. Bezzwłocznie po otrzymaniu tego wypisu wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala, w drodze decyzji, opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 (art. 37 ust. 5 i ust. 6). Art. 37 ust. 11 stanowi, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. I tak podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty, co wynika z wyżej cytowanych przepisów, jest spełnienie łącznie następujących przesłanek:

1. uchwalenie lub zmiana planu zagospodarowania przestrzennego,

2. zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące,

3. wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu wykazany stosownym operatem szacunkowym.

W tej sprawie – jak stwierdziło Kolegium – w dniu 5 września 2003 r. Rada Gminy M. uchwaliła, obowiązujący od dnia 19 listopada 2003 r., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi B., zgodnie z którym działka nr 174/1 o powierzchni 1,4 ha położona jest na terenie oznaczonym symbolami Mn/Z – zabudowa mieszkalnictwa jednorodzinnego, zieleń towarzysząca. W § 13 uchwały ustalono 10% stawkę jednorazowej opłaty. W poprzednio obowiązującym planie (uchwała Gminnej Rady Narodowej w M. z dnia [...] Nr [...] działka nr 174/1 położona była na terenie oznaczonym symbolem RP – teren upraw polowych. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wójt Gminy M. zatwierdził projekt podziału działki nr 174/1 na działki nr 174/3, nr 174/4, nr 174/5, nr 174/6, nr 174/7 i nr 174/8. Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 13 stycznia 2004 r. (Rep. A nr [...]) działka nr 174/7 została przez T. i J.R. sprzedana, zaś działka nr 174/8 w udziale 1/5 - darowana umową darowizny dokonaną na rzecz osoby obcej zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 10 maja 2005 r. (Rep. A nr [...]).

Renta planistyczna ustalona została na podstawie operatu szacunkowego z dnia 6 grudnia 2007 r., sporządzonego zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz Standardów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Określając wartość nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest – jak wskazał organ II instancji – znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Z operatu szacunkowego wynika, że działki są niezabudowane, odłogowane, położone w peryferyjnej części wsi wśród pól uprawnych, posiadają dojazd do drogi asfaltowej drogą polną, mają kształt regularny, znajdują się w zasięgu niepełnego uzbrojenia, stan zagospodarowania mają niski, warunki przyrodnicze i krajobrazowe korzystne, spadek terenu w kierunku północnym. Działka nr 174/7 o powierzchni 0,2703ha oznaczona jest w ewidencji gruntów: RIIIa – 0,1346ha, RIVb – 0,0943ha, RIVa – 0,0414 ha; działka nr 174/8 o powierzchni 0,1307ha oznaczona jest w ewidencji gruntów: RIIIa – 0,0617 ha, RIVb – 0,0560 ha, RIVa – 0,0130 ha. Stan działki przed i po uchwaleniu planu nie zmienił się. Dla potrzeb wyceny rzeczoznawca rozpatrzył rynek nieruchomości z terenu gminy M. i gmin ościennych z okresu 2002-2003 r. o podobnej atrakcyjności położenia, przeznaczenia w planie, warunków przyrodniczych i krajobrazowych, wyposażenia w media. Ceny gruntów przeznaczonych pod budownictwo kształtowały się w granicach od 2,87zł/m2 do 12,02zł/m2, do analizy rzeczoznawca wybrał łącznie 11 transakcji. Ceny gruntów o przeznaczeniu rolnym kształtowały się w granicach od 0,45zł/m2 do 3,33zł/m2, do analizy wybrano 22 transakcje gruntami rolnymi i rolno-budowlanymi.

Określając wartość rynkową nieruchomości po uchwaleniu planu na podstawie analizowanych transakcji rzeczoznawca określił cechy rynkowe i ich wagi mające wpływ na cenę: położenie ogólne – 30 %, sąsiedztwo - 20 %, dostępność komunikacyjna – 15%, kształt i wielkość działki – 10% i infrastruktura – 25%. Działka o najniższej cenie ma średnią lub słabą lokalizację, dużą powierzchnię, utrudniony dojazd, niepełne minimalne uzbrojenie, niekorzystny kształt i urozmaiconą konfigurację terenu, średnie warunki przyrodniczo-krajobrazowe, przeciętne sąsiedztwo. Działka zaś o najwyższej cenie posiada średnią lub dobrą lokalizację, mniejszą powierzchnię, lepszy dojazd, lepsze uzbrojenie, korzystniejszy kształt i konfigurację terenu, dobre warunki przyrodniczo-krajobrazowe, sprzyjające sąsiedztwo. Średnia cena arytmetyczna m2 gruntu z 11 transakcji wyniosła 5,37zł, zaś średnia ważona 3,76zł. Wartość rynkowa m2 wycenianych działek pod skorygowaniu o cechy różniące wyliczona została na 6,99 zł, tj. 5,37 zł x 1,301 (cena średnia x wartość współczynników korygujących). Przy czym na poziomie minimalnym rzeczoznawca przyjął dostępność komunikacyjną i infrastrukturę, na maksymalnym poziomie – położenie, a na średnim poziomie – pozostałe cechy. Łączna wartość rynkowa działki nr 174/7 – 2703 m2 i 1/5 część z działki nr 174/8 – 261 m2, po uchwaleniu planu wyliczona została na kwotę 20.788,00 zł (6,99zł x 2964m2).

Określając wartość rynkową nieruchomości przed uchwaleniem planu na podstawie 16 analizowanych transakcji rzeczoznawca określił cechy rynkowe i ich wagi mające wpływ na cenę: położenie ogólne – 30 %, bonitacja - 25 %, kształt i wielkość działki – 10%, alternatywność – 20% i rzeźba, erozja, przeszkody – 15%. Działka o najniższej cenie posiada średnią lub słabą lokalizację, niekorzystne wielkość i kształt oraz urozmaiconą rzeźbę, utrudniony dojazd, niepełne, minimalne uzbrojenie, przeciętne sąsiedztwo, niesprzyjające możliwości alternatywnego wykorzystania. Działka zaś o najwyższej cenie posiada średnią lub dobrą lokalizację, korzystny kształt i wielkość oraz mniej urozmaiconą rzeźbę, lepszy dojazd i dostęp do mediów, lepsze warunki przyrodniczo-krajobrazowe, sprzyjające sąsiedztwo, większe możliwości alternatywnego wykorzystania. Średnia arytmetyczna cena m2 gruntu z 22 transakcji wyniosła 1,81 zł. Wartość rynkowa m2 wycenianych działek pod skorygowaniu o cechy różniące wyliczona została na 2,97 zł, tj. 1,81zł x 1,643 (cena średnia x wartość współczynników). Przy czym na poziomie maksymalnym rzeczoznawca przyjął takie cechy jak położenie, rzeźbę, erozję, przeszkody, kształt, wielkość oraz możliwość alternatywnego wykorzystania, na poziomie średnim - bonitację. Łączna wartość rynkowa działki nr 174/7 – 2703 m2 i 1/5 część z działki nr 174/8 – 261 m2, przed uchwaleniem planu wyliczona została na kwotę 8.795,00 zł (2,96zł x 2964m2). Renta planistyczna stanowiąca 10% różnicy wartości działki po i przed uchwaleniem planu wynosi 1.199,30zł [(20.788,00 zł – 8.795,00 zł) x 10%).

Zdaniem Kolegium, rzeczoznawca dokonał właściwego wyboru działek do porównania. Do określenia wartości działki przed zmianą planu transakcje gruntami rolno-budowlanymi położonymi na terenie gminy M., do określenia wartości działki po zmianie planu transakcje gruntami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową, położonymi na terenie gminy M.. Odnosząc się zaś do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, w ocenie organu odwoławczego, nie mogą być one uwzględnione, bowiem po pierwsze w sprawie opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które mają charakter norm powszechnie stosowanych w postępowaniach administracyjnych, a nie przepisy ordynacji podatkowej. Po wtóre koszty sporządzenia planu związane są z czynnościami przygotowawczymi do wydania przez gminę stosownej uchwały, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na to, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek pokrycia kosztów sporządzenia planu spoczywa na gminie to strona, która pokryła za budżet gminy koszty sporządzenia planu może jedynie wystąpić z roszczeniem o zwrot tych kosztów, stosownie do przepisów kodeksu cywilnego. Po trzecie – jak wskazało Kolegium – w sprawie o ustalenie renty planistycznej aktualność zachowała (wobec tożsamości przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w ostatnim redakcjami) uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 30 października 2000 r. (OPK 16/00), w której stwierdzono, że jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie pobiera się w wypadku darowizny nieruchomości na rzecz osób bliskich. Pojęcie osób bliskich definiuje art. 4 ust. 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami. W tym przypadku udział 1/5 części w działce nr 174/8 został darowany przez T. i J.R. osobie obcej, co wynika z § 3 umowy darowizny z dnia 10 maja 2005 r. (Rep. A nr [...]).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli T. i J.R., zarzucając że Kolegium zajmuje się głównie oceną poprawności sporządzenia operatu szacunkowego (w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zajmuje to aż trzy strony). W odwołaniu zaś zwrócono uwagę na sprawy, które SKO potraktowało pobieżnie (w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zajmuje to tylko pół strony). Ponadto skarżący podnieśli, że renta planistyczna jest opłatą uiszczaną na rzecz gminy z tytułu planistycznego ulepszenia nieruchomości, uregulowana w art. 36-37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 21 tej ustawy mówi natomiast, że koszty sporządzenia planu ponosi gmina. Z logiką tego aktu prawnego, rozumianego łącznie jako całość, gmina może żądać zapłaty renty planistycznej. W przedmiotowym przypadku jest jednak inaczej, bowiem wszystkie koszty sporządzenia planu ponieśli skarżący. Zatem żądanie przez gminę zapłaty renty planistycznej, z punktu widzenia ustawy, jej logiki i poczucia sprawiedliwości, jest niewłaściwe. Nadto powyższy punkt widzenia potwierdza art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w którym mówi się o uczestniczeniu właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (opłata adiacencka). Co prawda w przedmiotowym przypadku chodzi o rentę planistyczną, ale przez analogię można wnioskować, że renta jest – w jakimś przynajmniej sensie – zwrotem kosztów poniesionych przez gminę przy tworzeniu nowego planu (lub zmianie istniejącego). Skoro tak, to - ponieważ Gmina M. nie poniosła żadnych kosztów – nie należy się jej renta planistyczna. Jeżeli jest inaczej, to należy rentę traktować jak podatek i stosować do niej przepisy Ordynacji podatkowej.

Skarżący podnieśli także, że w zawiadomieniach o wszczęciu postępowania jak i decyzjach z dnia [...] jest mowa a naliczaniu opłaty za wszystkie działki łącznie z udziałami w drodze (działka nr 174/8), zapewniającej komunikację i dojazd do wszystkich tam znajdujących się działek. Zdaniem stron jest to sprzeczne z art. 36 i art. 37 powołanej ustawy. Art. 37 stanowi, że opłatę ustala się na dzień sprzedaży. W rozpatrywanym przypadku tylko dwa udziału w drodze (działce nr 174/8) zostały sprzedane, pozostałe trzy były przedmiotem darowizny. Zatem nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu renty planistycznej.

Ponadto skarżący wyjaśniając kwestię darowizny trzech udziałów w działce nr 174/8, wskazali na art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy. Nadto uchwała rady Gminy M. z dnia [...] Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. w § 7 ust. 1 brzmi: wyznacza się obszar gminnej komunikacji publicznej oznaczonej na rysunku symbolem Kd (co dotyczy właśnie działki nr 174/8). Pomimo istnienia tych dwóch zapisów i spełnienia wszystkich wymagań, o których mówią, Gmina M. uchyliła się od przejęcia drogi (działki nr 174/8). Wobec tego, że nowi trzej właściciele działek nie mogli otrzymać od Urzędu Gminy zgody na włączenie wyjazdów ze swoich działek do drogi, skarżący został zmuszony do nieodpłatnego przekazania (darowizny) trzech udziałów.

Skarżący nie zgodzili się również ze stanowiskiem Kolegium, że w przedmiotowej sprawie nie można zastosować przepisów Ordynacji podatkowej. Zdaniem stron renta planistyczna jest podatkiem od zwrotu wartości nieruchomości, spowodowanego zmianą przez samorząd planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem część żądań gminy uległa przedawnieniu. Gmina jest upoważniona do ustalenia opłaty planistycznej w terminie 5 lat od dnia wejścia w życie nowego planu lub jego zmiany. Jednak dodatkowe ograniczenia terminu dla wydania decyzji wynika z art. 68 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z § 1 tego artykułu zobowiązanie podatkowe nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W takiej sytuacji następuje przedawnienie zobowiązania. Zatem na wydanie decyzji jest 5 lat, ale nie więcej niż 3 lata od chwili powstania obowiązku podatkowego (sprzedaż działki). Wobec powyższego, zdaniem skarżących, nie jest prawidłowe wydawanie decyzji w sprawie renty planistycznej w sytuacji jeżeli od roku, w którym nastąpiła sprzedaż nieruchomości upłynęły 3 lata. W przypadku skarżących dotyczy to działek nr 174/3, 174/4 i 174/7.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Podstawą materialnoprawną podejmowanych w rozpoznawanej sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "ustawą’.

I tak art. 36 ust. 4 ustawy stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy Rada Gminy M. podjęła w dniu [...] uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi B. (Dz. Urz. Woj. D. z dnia [...] Nr [...], poz. [...]), która weszła w życie z dniem 19 listopada 2003 r.. W § 13 tej uchwały ustalono natomiast 10% stawkę jednorazowej opłaty.

W powyżej wskazanym planie działka nr 174/1 o powierzchni 1,4 ha była położona na terenie oznaczonym symbolami Mn/Z, przeznaczona pod zabudowę mieszkalnictwa jednorodzinnego i zieleń towarzyszącą. Natomiast w poprzednio obowiązującym planie, tj. w uchwale Gminnej Rady Narodowej w M. z dnia [...] Nr [...], działka ta znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem RP – teren upraw polowych.

Należy również zauważyć, że decyzją z dnia [...] Nr [...] Wójt Gminy M. zatwierdził projekt podziału w/w działki nr 174/1 na działki o numerach: 174/3, 174/4, 174/5, 174/6, 174/7 i 174/8 (ta ostatnia działka stanowi obsługę komunikacyjną dla pozostałych w/w działek).

Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 13 stycznia 2004 r. (Repertorium A nr [...]) działka nr 174/7 została sprzedana przez T. i J.R., zaś działka nr 174/8 w udziale 1/5 - darowana osobie obcej na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 10 maja 2005 r. (Repertorium A nr [...]).

Z powyższych okoliczności wynika zatem jednoznacznie, że zostały spełnione przesłanki do wydania przez organy decyzji w myśl art. 36 ust. 4 ustawy o ustaleniu renty planistycznej. Nastąpił bowiem wzrost wartości nieruchomości (tu działki nr 174/7 i nr 174/8) w związku z uchwaleniem planu miejscowego, zaś właściciel zbył te nieruchomości w okresie 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego (tu uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] Nr [...]) stał się obowiązujący (w niniejszej sprawie z dniem 19 listopada 2003 r.).

Tak też uczynił organ pierwszej instancji, tj. Wójt Gminy M. wydał decyzję z dnia [...] Nr [...], którą ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działki nr 174/7 i 174/8 w udziale 1/5 części o łącznej powierzchni 2964 m2, w wysokości 1.199,30zł. Zaś zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w/w decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, następuje zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W odniesieniu zaś do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11 ustawy).

Zgodnie z art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) Rada Ministrów została zobowiązana do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając:

1) sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny,

2) sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów,

3) sposoby określania wartości nieruchomości jako przedmiotu różnych praw,

4) sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia,

5) rodzaje nakładów na nieruchomości,

6) dane, jakie powinien zawierać operat szacunkowy, oraz sposób potwierdzania jego aktualności,

7) uwarunkowania określania wartości rynkowej nieruchomości w podejściu mieszanym.

Na podstawie wyżej powołanego przepisu Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia - określanie wartości nieruchomości polega na określaniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości. Określanie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji (ust. 2).

W rozpatrywanej sprawie operat szacunkowy dotyczący przedmiotowych nieruchomości został sporządzony w dniu 6 grudnia 2007 r.. Rzeczoznawca określając zaś ich wartość zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej.

Zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 rozporządzenia - przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym można stosować m.in. metodę, którą zastosowano w niniejszej sprawie, tj. metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

W rozpatrywanej na podstawie wniosków w/w operatu szacunkowego organy orzekające ustaliły wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości, dając temu wyraz w sposób wnikliwy w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Również skarżący w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze nie kwestionowali sposobu naliczenia jej wysokości.

Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów, należy zauważyć, że skarżący błędnie przyjmują wykładnię art. 21 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że koszty sporządzenia planu ponosi gmina. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z decyzją o ustaleniu opłaty planistycznej, natomiast we wspominanym artykule z uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W/w przepis art. 21 należy tutaj rozumieć w ten sposób, że koszty, które ponosi gmina, to koszt jedynie sporządzenia planu, a więc procedury planistycznej polegającej na podjęciu uchwały w przedmiocie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego (m.in. koszt podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, koszt sporządzania mapy stanowiącej załącznik graficzny do w/w uchwały, koszty analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowania materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz koszty innych niezbędnych zakres prac planistycznych (art. 14 ustawy), sporządzenia projektu planu (art. 15), koszt sporządzenia planu (art. 16), koszty przeprowadzenia procedury, o której mowa w art. 17 ustawy, tj. np. koszty ogłoszeń w prasie miejscowej oraz obwieszczeń, zawiadomień, koszty rozpatrywania wniosków, koszt sporządza projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, koszt uzyskania opinii o projekcie planu i uzgodnień projekt planu z określonymi organami itd.. Do kosztów tych nie można natomiast zaliczyć opłaty planistycznej. Zatem twierdzenie, że wszystkie koszty sporządzenia planu ponieśli skarżący, jest bezpodstawne. Tym bardziej nie można zgodzić się z twierdzeniem, że renta planistyczna jest – w jakimś przynajmniej sensie – zwrotem kosztów poniesionych przez gminę przy tworzeniu nowego planu (lub zmianie istniejącego).

Należy dodać, że cyt. wyżej uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] Nr [...] została podjęta na wniosek skarżących, którzy zadeklarowali poniesienie kosztów (pismo z dnia 26 listopada 2002 r.).

Nadto wskazać należy, że w polskim prawie nie mamy do czynienia z instytucją analogii, o jakiej wspominają skarżący w skardze. Niemożliwe jest bowiem stosowanie w sprawach o ustalenie renty planistycznej, w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczących opłat adiacenckich. Są to bowiem dwie odrębne instytucje prawne, regulowane odrębnymi ustawami. Odesłanie z art. 37 ust. 11 ustawy do przepisów o gospodarce nieruchomościami dotyczy wyłącznie zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się.

Renta planistyczna nie jest także podatkiem, do którego należy stosować przepisy Ordynacji podatkowej, w tym m.in. przepisów o przedawnieniu. Należy zwrócić uwagę na przepis art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 art. 37 ustawy, zgodnie z którym roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. W niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] Nr [...] obowiązuje od dnia 19 listopada 2003 r., zaś postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem w/w planu zostało wszczęte w dniu 10 stycznia 2008 r..

Należy zwrócić uwagę na stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004 r. (sygn. akt OSK 520/04, publ. OSP 2005/7-8/91), w którym stwierdzono, że do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Wszczęcie postępowania o ustalenie tej opłaty może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. NSA podzielił nadto interpretację normy prawnej art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dokonaną przez Sądu I instancji, że "(...) opłata na rzecz gminy jest szczególnego rodzaju dochodem gminy mieszczącym się pośród innych - obok m.in. podatków i opłat - dochodów gminy, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Co prawda przedmiotowa opłata na rzecz gminy (renta planistyczna) ma cechy podatku w świetle art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), tzn. jest świadczeniem publicznoprawnym, nieodpłatnym, przymusowym i bezzwrotnym na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, ale wbrew wymaganiom przywołanej normy prawnej nie wynikającym z ustawy podatkowej. Za taką trudno byłoby bowiem uznać ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym. Oczywiście ustawodawca mógłby i w tej ustawie ustanowić określony podatek, ale winien to uczynić w sposób wyraźny, nie budzący wątpliwości. Tymczasem z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko nie wynika wprost, iż zamiarem ustawodawcy było nadanie przedmiotowej opłacie statusu podatku, ale nie ma podstaw do tego, aby fakt ten domniemywać i w konsekwencji stosować do tej opłaty przepisy Ordynacji podatkowej. Tym bardziej, że opłata, o której mowa, nie ma jednoznacznie charakteru fiskalnego, cechy doktrynalnie uznawanej za cechę wyrażającą istotę podatku (zob. np. A. Borodo: Finanse publiczne RP. Zagadnienia prawne, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz 2000, s. 37). Obowiązek opłaty, o której mowa, powstaje jako wynik prowadzenia przez gminę określonej polityki przestrzennej. Jest niezależny od podmiotu zobowiązanego z tego tytułu i nie jest powiązany z jego aktywnością czy też zdarzeniem rodzącym obowiązek podatkowy (np. spadek). Celem opłaty nie jest wywieranie wpływu na zachowanie zobowiązanych. Zobowiązania te powstają jako wynik polityki przestrzennej gminy, w centrum której leży nie bezpośrednie pomnażanie wpływów do budżetu gminy, a racjonalna gospodarka przestrzenią.".

Jak wskazał NSA w wyżej powołanym wyroku, "(...) opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo cech upodobniających ją do podatku cechują różnice. I niezależnie od tego jak dalece one idą, to fakt ich występowania nie mógł umknąć uwadze racjonalnego ustawodawcy, który chcąc nadać ww. opłacie status podatku czy też innej należności niepodatkowej, do której stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, uczyniłby to wprost lub przynajmniej zobowiązałby do stosowania w tych sprawach Ordynacji podatkowej. Jeśli tego nie zrobił, to faktu tego nie można domniemywać. Obowiązki podatkowe, wkraczając w sferę praw i obowiązków obywateli, winny być - jak już podkreślono - stanowione wyraźnie, a nie domniemywane. Jest to wymóg demokratycznego państwa prawa, a takim z mocy art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska.".

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela także dalszy pogląd zawarty w powyższym wyroku, że "(...) sam fakt, że przedmiotowa opłata stanowi dochód budżetu gminy i ma publicznoprawny charakter to zdecydowanie za mało aby uznać ją, w świetle powyższego wywodu, za podatek w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej, nawet jeśli przez podatki rozumie się w Ordynacji opłaty i inne niepodatkowe należności budżetowe. Nie każda bowiem należność budżetu gminy, w tym o dominujących nawet cechach podatku, jest należnością budżetową, do której zastosowanie mają przepisy Ordynacji. O tym, czy przepisy te znajdują zastosowanie przy wydawaniu określonych decyzji, stanowi ustawa i regulacji w tym zakresie nie można domniemywać. Jeśli zaś zachodzi taka potrzeba to domniemywać należy, wręcz odwrotnie, iż w sprawie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bo to one a nie przepisy Ordynacji podatkowej mają charakter norm powszechnie stosowanych w postępowaniach administracyjnych (art. 1 i n. Kpa).".

Uwzględniając powyższe, Sąd musiał uznać również zarzut skargi podjęcia decyzji mimo przedawnienie zobowiązania, w związku z przepisem art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, za nieuzasadniony.

Przepis art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej stanowi, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje, jeśli ostateczna decyzja je ustalająca, zostanie doręczona stronie po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego w którym powstał obowiązek podatkowy. W powołanym natomiast wyżej wyroku NSA stwierdził także, że: "Termin wnoszenia roszczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem (zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest terminem w równym stopniu dotyczącym roszczeń właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w stosunku do gminy w związku z obniżeniem wartości nieruchomości, jak i gminy do właściciela (użytkownika wieczystego) w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Świadczenia te nie różnią się od strony materialnoprawnej. Stanowią o systemie wzajemnych rozliczeń gminy i właściciela (użytkownika wieczystego) z tytułu zmiany wartości nieruchomości. Różnica tkwi w trybie ich dochodzenia. Roszczenia właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w stosunku do gminy są z woli ustawodawcy dochodzone na drodze cywilnoprawnej, zaś roszczenia gminy w stosunku do właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w trybie publicznoprawnym. Stąd wymóg zawarty w przepisie art. 36 ust. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "odpowiedniego" stosowania przepisu ust. 6 stanowiącego o roszczeniach właściciela (użytkownika wieczystego), powstających w związku z obniżeniem wartości nieruchomości, do opłaty należnej gminie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jeżeli tak, to 5-letni termin dochodzenia roszczeń dotyczy w równym stopniu obu podmiotów wzajemnych rozliczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości, niezależnie od drogi, którą dla ich dochodzenia przewiduje ustawodawca. Gmina jest zatem uprawniona do "wnoszenia" roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w takim samym terminie jak działający na drodze cywilnoprawnej właściciel (użytkownik wieczysty). Wnoszenie roszczeń, wówczas gdy te są wymagalne w trybie publicznoprawnym, oznacza nic innego, jak wszczęcie postępowania administracyjnego (podobnie autorzy komentarza do Ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego - Wyd. Prawnicze, Warszawa 1995 r.).".

Sąd nie mógł także uwzględnić zarzut skargi naruszenia art. 37 ustawy, zgodnie z którym opłatę ustala się na dzień sprzedaży, zaś w rozpatrywanym przypadku tylko dwa udziały w drodze (działce nr 174/8) zostały sprzedane, pozostałe trzy były przedmiotem darowizny, zatem – w ocenie skarżących - nie mogą one być brane pod uwagę przy ustalaniu renty planistycznej.

Należy zauważyć, że art. 36 ust. 4 ustawy nie odnosi się jedynie do typowych czynności sprzedaży. Ustawodawca poszerzył bowiem katalog zdarzeń prawnych objętych regulacją tego przepisu i mocą nowelizacji powyższej ustawy obowiązującej od dnia 22 września 2004 r., pojęcie "sprzedaży" zastąpił szerszym zakresowo pojęciem "zbycie". Odnosi się to również do art. 37 ust. 1 ustawy, który - choć bez dokonania takiej zmiany (nie zastąpiono pojęcia "sprzedaży" pojęciem "zbycie) - odnosi się bezpośrednio do art. 36 ust. 4 ustawy. Stąd też nie sposób dokonując wykładni art. 37 ust. 1 ustawy, stosować jedynie wykładnię gramatyczną, ale – wykładnię systemową i interpretować powyższy przepis art. 37 ust. 1 w powiązaniu z art. 36 ust. 4 ustawy.

Ponadto Sąd stanął na stanowisku, że opłata planistyczna należy się gminie, gdy majątek właściciela, użytkownika wieczystego, zwiększy się w następstwie uchwalenia (zmiany) planu, a nie sprzedaży nieruchomości. Zbycie nieruchomości uruchamia mechanizm pobrania opłaty stanowiąc zarazem drugą z koniecznych przesłanek dla zastosowania tej instytucji prawnej. Pierwszą jednak przesłanką, bez której zaistnienia niemożliwe byłoby późniejsze uruchomienie tego trybu, jest wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia lub zmiany planu (tak samo: zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 642/05, publ. LEX nr 236549).

W glosie krytycznej do uchwały składu 5 sędziów NSA z dnia 30 października 2000 r. (sygn. akt OPK 16/00, publ. ONSA 2001/2/64, OSP 2001/10/152) stwierdzono, że określenie "zbycie" należy generalnie odnosić do wszystkich przypadków przeniesienia własności, a więc bez względu na odpłatność za nabycie takiego prawa. Odstępstwo od takiej reguły wynikać może tylko z wyraźnego brzmienia przepisu szczególnego. Opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wiąże się z obiektywnym wzrostem wartości nieruchomości, nie zaś z ceną, jaką strony ustalą w ewentualnej umowie zbycia nieruchomości (zob. A. Cisek, J. Kremis, Glosa uchwały NSA z dnia 30 października 2000 r., OPK 16/00, publ. OSP 2001/10/152).

Sąd podzielając w pełni pogląd wyrażony w powołanej glosie, uznał, że przesłankami opłat z art. 36 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu i przestrzennym są bowiem: 1) obiektywny (określony w operacie szacunkowym) wzrost wartości nieruchomości; 2) wzrost obiektywnej wartości nieruchomości powstały wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że musi istnieć związek przyczynowy między uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości obiektywnej - rynkowej wartości nieruchomości; 3) zbycie takiej nieruchomości w drodze umowy przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 36 ust. 4 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy). Opłata obciążająca właściciela nie jest zatem zależna od tego, czy wskutek zbycia nieruchomości osiągnął on korzyść (zysk) w związku ze zbyciem nieruchomości. Decydujące jest zbycie w drodze czynności prawnej (umowy) nieruchomości, której wartość obiektywnie wzrosła wskutek przekwalifikowania takiej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Wyłączenie z zakresu obowiązywania art. 36 ust. 4 ustawy umowy darowizny udziału we współwłasności, i to niezależnie czy dokonanej na rzecz osób bliskich czy też osób obcych, nie znajduje normatywnego uzasadnienia.

W ocenie Sądu stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości co do prawidłowości kontrolowanych decyzji, co powoduje że skarga podlegała oddaleniu w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stąd orzeczono jak w sentencji.