Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 650/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: sekretarz sądowy Daria Laskowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. uchyla postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...]; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej B.K. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika B.K. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Wojewody D. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną. Z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych wynika, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących uwarunkowaniach prawnych i faktycznych.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia [...] r.. W dniu 28 maja 2019 r. Starosta Powiatu W. wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej – k.p.a.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], położonej w obrębie Z., gmina K. W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał na przedłożenie łącznie z wnioskiem projektu budowlanego w czterech egzemplarzach oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dodatkowo stwierdził zgodność przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Z. przyjętego chwałą Rady Miejskiej w K. W. z dnia [...] r. nr [...] oraz innymi obowiązującymi przepisami, w tym techniczno- budowlanymi oraz spełnienie wymagań określonych w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

W prawem przewidzianym terminie powyższa decyzja została oprotestowana odwołaniem złożonym przez G. K. Odwołujący się podniósł, że planowana zabudowa ogranicza w sposób znaczący zrównoważony rozwój części miejscowości Z. ze względu na brak planu zagospodarowania przestrzennego dla zabudowy jednorodzinnej. Wcześniejsze budowy blokują rozwój działek położonych w głębi. Mimo iż zabudowa jest zagrodowa to jest to w istocie zabudowa jednorodzinna. Wedle odwołującego się do czasu uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wszelkie pozwolenia na budowę winny być wstrzymane.

Pismem z dnia 11 lipca 2019 r. odwołujący się cofnął odwołanie. W kierowanym do organu piśmie oświadczył, że po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień oraz złożonych zapewnień ustały przyczyny będące podstawą odwołania.

W dniu 29 lipca 2019 r. Wojewoda D. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 137 k.p.a. odmówił uwzględnienia wycofania odwołania. Organ II instancji zajęte stanowisko uzasadnił wynikającą z art. 137 k.p.a. zasadą, że organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Według Wojewody z akt sprawy wynikało, że decyzja Starosty Powiatu W. narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiący między innymi o wymogu zgodności projektu budowlanego inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według organu, co podano w uzasadnieniu postanowienia, planowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 29 lipca 2019 r. Wojewoda D. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz orzekając co do istoty, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Po wskazaniu na treść decyzji pierwszoinstancyjnej organ II instancji zwrócił uwagę, że wniosek dotyczył budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej wraz z infrastrukturą na działce nr [...], obręb ewidencyjny Z., gm. K. W.. Na potwierdzenie zabudowy zagrodowej do wniosku dołączono oświadczenie inwestorki, że od 1998 r. jest współwłaścicielem nieruchomości rolnych, a w dniu składania oświadczenia posiada gospodarstwo rolne, którego powierzchnia użytków rolnych wynosi 1,35 fiz. ha. Prowadzi ona osobiście gospodarstwo rolne przez okres 18 lat podejmując wszelkie decyzje dotyczące prowadzenia działalności rolniczej w tym gospodarstwie oraz posiada kwalifikacje rolnicze. Okoliczności wskazane w oświadczeniu zostały w dniu 21 kwietnia 2016 r. potwierdzone przez Burmistrza Miasta i Gminy K. W. Następnie szczegółowo opisano zarówno treść projektu budowlanego jak też sposób prowadzenia przez inwestorkę gospodarstwa rolnego, w tym rodzaj upraw i posiadany przez nią sprzęt rolniczy. Zaznaczono nawet fakt darowania inwestorce przez jej syna nieruchomości objętej wnioskiem.

W dalszej kolejności organ odwoławczy poddał analizie spełnienie wymogów wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w tym sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tym względzie podano, że dla obszaru objętej inwestycją działki nr [...] w Z., gmina K.W., obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Z.-S., gmina K. W., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w K.W. z dnia 30 października 1996 r.. Z rysunku planu wynika, że działka objęta inwestycją położona jest na "terenie upraw rolnych". W planie ustalenia dla tego obszaru terenu określono jako "Ustalenia funkcjonalno-przestrzenne dla terenów otwartych". "Na terenach otwartych obrębu dopuszcza się możliwość sytuowania pojedynczych obiektów kubaturowych służących produkcji lub obsłudze rolnictwa oraz "farmerskiej" zabudowy zagrodowej. Spod prawa lokowania takiej zabudowy wyłączone są rozłogi leżące na południe od drogi wojewódzkiej nr [...] oraz tereny zalewowe" (§ 5 planu).

Organ wyjaśnił, że teren przedmiotowej inwestycji nie jest położony na południe od drogi wojewódzkiej nr [...] oraz na terenach zalewowych. W planie dla omawianego terenu określono, przeznaczenie podstawowe - tereny upraw rolnych z dopuszczeniem zabudowy ściśle związanej z rolnictwem - pojedynczych obiektów kubaturowych służących produkcji lub obsłudze rolnictwa oraz "farmerskiej" zabudowy zagrodowej. Takie ustalenie planu koresponduje z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów (art. 1 ustawy). Następnie organ omówił zagadnienie ochrony gruntów rolnych i ustawową definicję gruntów rolnych.

Po wskazaniu powyższych regulacji prawnych Wojewoda D.wyjaśnił, że z ewidencji gruntów wynika, iż teren objętej inwestycją działki nr [...] w Z. stanowi grunt rolny: użytek rolny R - grunty orne (na podstawie § 68 ust. 1 pkt 1 lit. a. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 393), o następujących klasach gleboznawczych: IlIa o pow. 2520 m² i Illb o pow. 457 m². Oznacza to, że teren przedmiotowej działki stanowi teren rolny i podlega ochronie, na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odwołując się do ustaleń planu uznano, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie upraw rolnych, byłaby sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z zapisów planu miejscowego wynika dopuszczalność wnioskowanej zabudowy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jedynie w ramach istniejącej lub projektowanej zabudowy zagrodowej. Z tego względu istotna jest ocena planowanej inwestycji w aspekcie istnienia, bądź też zaprojektowania (uwzględnienia w przedmiotowym projekcie budowlanym) zabudowy zagrodowej na terenie przedmiotowej działki (nieruchomości). Podkreślono, że w sytuacji, gdy na danym terenie brak jest istniejącej zabudowy zagrodowej, to organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na terenie oznaczonym w planie miejscowym jako teren upraw rolnych, nie posiada żadnych instrumentów prawnych, aby zobligować inwestora do zrealizowania innych obiektów niezbędnych w zabudowie zagrodowej, co odpowiadałoby ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według Wojewody D. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Z.-S. nie zawiera wyjaśnień co należy rozumieć pod pojęciem "farmerskiej" zabudowy zagrodowej. Definicję zabudowy zagrodowej zawiera § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), który stanowi, że pod pojęciem zabudowy zagrodowej należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Pojęciami pokrewnymi do zabudowy zagrodowej są zabudowa rolnicza, czy zabudowa siedliskowa (działka siedliskowa, siedlisko). Według wyjaśnień językoznawców siedlisko to miejsce czy teren zamieszkania, osiedlenia się, domu, a zabudowa zagrodowa to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi, obejście (Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN. Warszawa 2008). Siedlisko (działka siedliskowa) jest zatem miejscem o charakterze kameralnym czy prywatnym, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie i w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane elementarne potrzeby życiowe. Organ II instancji posiłkował się też stanowiskiem doktryny względem pojęć działki siedliskowej.

Następnie oceniono przeznaczoną do zainwestowania nieruchomość. W szczególności zaznaczono, że działka nr [...] w Z. tworzy jedną nieruchomość w ujęciu wieczystoksięgowym, której właścicielką jest inwestorka. W projekcie budowlanym podano, że gospodarstwo rolne tworzą działki nr [...] oraz nr [...] i nr [...], które tworzą dwie odrębne nieruchomości, pierwsza jest własnością inwestorki, a druga stanowi jej współwłasność. Teren inwestycji usytuowany jest w odległości ponad 500 m od działki nr [...] oraz ponad 600 m od zabudowanej nieruchomości obejmującej działki nr [...] i nr [...] (po drugiej stronie miejscowości Z.). Wokół przedmiotowej działki nr [...] znajdują się działki należące do innych podmiotów, które od strony wschodniej są zabudowane, a od strony zachodniej rozdzielone są od zabudowanych działek dwoma niezbudowanymi nieruchomościami.

Organ odwoławczy uwzględniając zaprezentowane w projekcie budowlanym rozwiązania projektowe ocenił, że objęcie przedmiotową inwestycją części działki nr [...], czy też patrząc szerzej, całej nieruchomości, w skład której wchodzi teren inwestycji, nie można zakwalifikować jako siedliska, czy też działki siedliskowej. W szczególności dotyczy to braku istniejącego lub projektowanego zagospodarowania na przedmiotowej działce w postaci zabudowań gospodarskich, budowli i urządzeń rolniczych, czy podwórza, a stanowiących zabudowę zagrodową, służącą gospodarstwu rolnemu. W projekcie nie przewidziano żadnego tego typu obiektu. Tym samym planowanej przez inwestorkę zabudowy nie można uznać za dom mieszkalny wraz z zabudowaniami gospodarskimi, w którym koncentrować się będą czynności życiowe rolnika - inwestorki oraz jej rodziny i zaspokajane będą elementarne potrzeby życiowe. Planowana inwestycja nie stanowi budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej - zabudowy siedliskowej (zabudowy rolniczej), lecz stanowi zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Zabudowa taka jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wobec przedstawionych okoliczności Wojewoda D. odwołując się do art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego uznał, że przedłożony projekt narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z czym został zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz do orzeczenia co do istoty sprawy w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu B. K. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasadzenie od organu kosztów postępowania sądowego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia prawa materialnego i procedury administracyjnej. Względem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zarzucono ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowana inwestycja nie może być zakwalifikowana jako zabudowa zagrodowa i tym samym jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz projektowana zabudowa nie realizuje funkcji zagrodowej, choć dla przyjęcia, że mamy do czynienia z zabudową zagrodową wystarczające jest, aby na nieruchomości powstał przykładowo tylko budynek mieszkalny lub tylko budynek gospodarczy, w sytuacji gdy projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Względem przepisów procesowych zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na braku podjęcia przez organ czynności wyjaśniających, zmierzających do ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki umożliwiające zakwalifikowanie projektowanej zabudowy jako zagrodowej, poprzestając jedynie na zanegowaniu charakteru zabudowy i braku dokonania indywidualnej oceny związku prowadzonego przez skarżącą gospodarstwa rolnego z planowaną zabudową oraz czy zabudowa ta pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych częściach miejscowości Z. Nadto zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie skutkujące uchyleniem decyzji Starosty Powiatu W. i odmówieniem zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanego zamierzenia budowlanego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego winna prowadzić do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a..

Autor skargi w piśmie procesowym uzasadnił podniesione zarzuty i wnioski skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] r. skarżąca i jej pełnomocnik podtrzymali skargę oraz zarzuty i wnioski w niej zawarte, zaś uczestnik postępowania oświadczył, że popiera stanowisko strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także z mocy art. 135 p.p.s.a. wydanego przez organ II instancji postanowienia z dnia [...] r. nr [...] wykazała, że akty te naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich eliminację z obrotu prawnego.

Przedmiotem dokonywanej przez Sąd kontroli jest prawidłowość decyzji Wojewody D., którą uchylono rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne oraz odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną. Jak stanowi przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) roboty budowlane muszą być poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a decyzja o pozwoleniu na budowę musi być zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na wstępie rozważań należy odwołać się do zasady ogólnej wynikającej z art. 4 Prawa budowlanego, w myśl której każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na celu budowlane pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Norma ta kreuje tzw. wolność budowlaną jako zasadę prawa wypływającą z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, ustanawiających nakaz poszanowania wolności i własności. Stosownie zaś do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

W stanowiącym podstawę materialnoprawną decyzji przepisie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nałożono na właściwy organ obowiązek sprawdzenia przed wydaniem powyższej decyzji:

1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska,

2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,

3) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7,

4) wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sporządzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W sytuacji, gdy projektowana inwestycja mieści się w zakresie reguł projektowania i sytuowania budynków wyznaczonych przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi, nie można, zdaniem Sądu wyprowadzać wniosków zmierzających do ograniczenia prawa do swobodnego dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy zgodnie z wolą inwestora. Przedkładany przez inwestora projekt budowlany składa się z dwóch części: projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Ustawodawca zróżnicował zakres badania przez organ każdej z tych części projektu. Pierwsza z nich podlega ocenie zarówno pod kątem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska jak też z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Zakres badania drugiej części projektu budowlanego, tj. projektu architektoniczno-budowlanego został znacznie ograniczony. Jak wynika z treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu budowlanego, a jego ocenie pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi podlega tylko projekt zagospodarowania działki lub terenu. Ograniczenie zakresu oceny projektu architektoniczno-budowlanego nastąpiło m.in. w rezultacie zmiany Prawa budowlanego dokonanego ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718 ze zm.). Na mocy art. 1 pkt 28 lit. b powołanej ustawy z 27 marca 2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę, zgodnie z którą odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponosi wyłącznie projektant oraz - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu - sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego).

W przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, że inwestorka dopełniła wszelkich wymogów formalnoprawnych, a planowana inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów, czego przejawem było zatwierdzenie projektu budowanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Odmienne stanowisko zaprezentował Wojewoda D. wydając w dniu [...]r. postanowienie nr [...] odmawiające uwzględnienia cofnięcia odwołania i decyzję nr [...] reformacyjną o odmowie zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym rozstrzygnięcia te naruszają wskazane w skardze przepisy prawa materialnego i procedury administracyjnej.

Analiza treści decyzji organu II instancji prowadzi do wniosku, że planowane zamierzenie jest w jego ocenie niezgodne z obowiązującymi ustalonymi dla przedmiotowej nieruchomości zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro Wojewoda D. nie dopatrzył się innych mankamentów w złożonych przez inwestorkę dokumentach zasadniczo należało ocenić legalność wydanej decyzji właśnie w tym kontekście.

Należy podkreślić, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji poczynił bardzo szerokie badania związane z charakterem zabudowy siedliskowej, zagrodowej czy rolniczej. W sposób czytelny i jasny przywołano wypracowane poglądy judykatury i piśmiennictwa. W gruncie rzeczy poglądy te są znane i akceptowane przez skład orzekający Sądu. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż mimo dość popularnego, a wręcz wieloletniego problemu odróżnienia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej od zabudowy zagrodowej pojawiają się sytuacje, gdy jednoznaczne odkodowanie zamiaru inwestora jest trudne, aczkolwiek nie niemożliwe. W pewnym sensie rację miał autor złożonego w toku postępowania odwołania postulując konieczność uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób jasny określającego charakter zabudowy. Komfortu takiego nie miały jednak organy administracyjne, przed którymi postawione zostało zadanie potwierdzenia lub zaprzeczenia zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym. Właśnie na tym tle doszło między organami obu instancji do ewidentnego dysonansu. Starosta Powiatu W. zaakceptował inwestycję zaś Wojewoda D.ocenił, że narusza ona uwarunkowania wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na względzie istniejący w sprawie stan faktyczny i prawny w ocenie Sądu na akceptację zasługuje stanowisko zajęte przez Starostę Powiatu W.

Kluczowa w sprawie wydaje się treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Z.-S., gmina K. W., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w K.W. z dnia 30 października 1996 r., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa D. nr 17 z dnia 30 grudnia 1996 r. poz. 172.. Niewątpliwie działka objęta inwestycją położona jest na "terenie upraw rolnych". W planie miejscowym ustalenia dla tego obszaru terenu określono jako "Ustalenia funkcjonalno-przestrzenne dla terenów otwartych". Z kolei w dalszej części planu postanowiono, że na terenach otwartych obrębu dopuszcza się możliwość sytuowania pojedynczych obiektów kubaturowych służących produkcji lub obsłudze rolnictwa oraz "farmerskiej" zabudowy zagrodowej. Z treści planu wynika więc, że dla terenów rolnych dopuszczono realizację obiektów kubaturowych. Jednakże obiekty kubaturowe miały służyć produkcji lub obsłudze rolnictwa. Zapis planu miejscowego dopuszcza również ,,farmerską" zabudowę zagrodową. Skoro zapis planu zawiera pojęcie ,,oraz" należy przyjąć, iż gminny prawodawca zakładał dwojakiego rodzaju zabudowę i to niezależną od siebie. Wobec tego, że treść projektu budowlanego dotyczy realizacji budynku mieszkalnego z całą pewnością mamy do czynienia z obiektem, o którym mowa w drugiej części § 5 przedmiotowej uchwały. Jak już sygnalizowano niejednokrotnie kontrowersyjne okazują się oceny zabudowy zagrodowej czy siedliskowej, natomiast w niniejszej sprawie dochodzi jeszcze do pewnego rodzaju ograniczenia tej kategorii zabudowy poprzez zapis ,,zabudowa farmerska". W tym zakresie trudne okazuje się dociekanie woli uchwałodawcy, skoro nie sprecyzował on w żaden sposób tego rodzaju zabudowy natomiast dokonywanie w tym przypadku wykładni gramatycznej czy celowościowej może powodować jeszcze większe niejasności, jako że zabudowa farmerska nie znajduje ugruntowania historycznego czy też nie jest zjawiskiem dość powszechnym w działalności rolniczej. Reasumując wątek rozważań związanych z planem miejscowym należy postawić, wydaje się uzasadnioną tezę, że dopuszczał on zabudowę zagrodową.

Wojewoda D.w sposób dość złożony wyprowadził wynikający jego zdaniem z zapisów planu miejscowego zakaz zabudowy. Na wstępie zauważył, że jest to teren upraw rolnych, zatem budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na tym terenie byłaby sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego. Już w tym miejscu podkreślić należy, że inwestorka nie występowała z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego lecz budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej. Stąd też pierwsze z twierdzeń organu II instancji mija się ze stanem faktycznym istniejącym w sprawie. Co prawda fakt, iż mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym organ w dalszych rozważaniach wywiódł z innych okoliczności, ale i te nie są przekonywujące. Otóż z zapisów planu organ przytoczył zapis o możliwości zabudowy, (jednak konsekwentnie nazywał obiekt budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym), jedynie w ramach istniejącej lub projektowanej zabudowy zagrodowej. Tu według organu pojawiła się okoliczność, że działka inwestorki nie posiada istniejącej zabudowy, a w przypadku udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego organ nie posiada żadnych instrumentów prawnych, aby zobligować inwestora do zrealizowania innych obiektów niezbędnych w zabudowie zagrodowej, co odpowiadałoby ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Twierdzenie organu nie jest pozbawione sensu lecz nie może taki pogląd stanowić dostatecznej podstawy do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Przyczyna takiego stanu rzeczy jest oczywista i leży ona w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Rolą organu jest bowiem sprawdzenie przedłożonego projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Organ administracji architektoniczno-budowlanej owszem nie ma instrumentu do przymuszenia inwestora aby zabudował wcześniej czy później nieruchomość innymi niż budynek mieszkalny obiektami służącymi prowadzonej działalności rolniczej. Z żadnego przepisu nie będzie też wynikać, aby celem ustwodawcy było uposązenie organu w taką kompetencję i też ustaswodawca w żaden sposób nie wykluczył aby możliwe było zabudowane nieruchomości jednym przykładowo budynkiem niezależnie np. gospodarczym czy mieszkalnym w ramach zabudowy zagrodowej. Problem więc raczej nie będzie polegał na interpretacji obowiązującego przepisu prawa materialnego lecz na jego kształcie, gdyż ustawodawca formalnie pozostawił w tym względzie lukę prawną, której nie sposób uzupełnić choćby poprzez dokonanie wykładni systemowej czy funkcjonalnej, gdyż prowadziło by to wprost do wypaczenia sensu obowiązującego prawa. Dostrzegalne są w tym względzie nadużycia jednakże orzecznictwo sądowoadministracyjne w znakomitej większości, choćby orzeczenia wskazane w skardze, skłania się do takiego rozumienia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku zabudowy zagrodowej, że to właśnie inwestor decyduje co i kiedy będzie budował na nieruchomości, zaś w przypadku złożenia wniosku obejmującego sam budynek mieszkalny brak będzie możliwości do zakwestionowania tej inwestycji oceniając ją jako budynek mieszkalny jednorodzinny sprzeczny z intencją uchwałodawczy, który przewidział dla danego terenu zabudowę zagrodową.

Wojewoda D. oczywiście nie poprzestał na ogólnych uwagach względem kolizji inwestycji z planem miejscowym lecz przeprowadził głębszą analizę. Organ II instancji zwrócił uwagę na rozwiązania projektowe i ocenił, że ,,objęcie przedmiotową inwestycją części działki nr [...], czy też patrząc szerzej, całej nieruchomości, w skład której wchodzi teren inwestycji, nie można zakwalifikować jako siedliska, czy też działki siedliskowej. W szczególności dotyczy to braku istniejącego lub projektowanego zagospodarowania na przedmiotowej działce w postaci zabudowań gospodarskich, budowli i urządzeń rolniczych, czy podwórza, a stanowiących zabudowę zagrodową, służącą gospodarstwu rolnemu. W projekcie nie przewidziano żadnego z tego typu obiektów’’. Otóż po pierwsze aktualne są uwagi względem kolejności zainwestowania nieruchomości poczynione wyżej. Po wtóre, treść planu miejscowego w żaden sposób nie narzuca aby możliwość zabudowy istniała tylko wówczas, gdy nieruchomość jest już zabudowana, czy mówiąc inaczej istniały już na niej wybudowane wcześniej obiekty związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Tego rodzaju zastrzeżenia próżno bowiem doszukiwać się w treści § 5 uchwały Rady Miejskiej w K. W.z dnia [...] r.. Pozostaje jeszcze trzecia i bodaj najbardziej brzemienna w skutki okoliczność, która czyni stanowisko Wojewody D. nieuprawnionym. Organ przyjmując za istotę zabudowy zagrodowej przyjął zapewnienie osobie prowadzącej gospodarstwo rolne właściwych warunków bytowych w miejscu prowadzenia produkcji rolnej i uznał, że ,,planowanej przez inwestorkę zabudowy nie można uznać za dom mieszkalny wraz z zabudowaniami gospodarskimi, w którym koncentrować się będą czynności życiowe rolnika - inwestorki oraz jej rodziny i zaspokajane będą elementarne potrzeby życiowe. Biorąc powyższe pod uwagę, oznacza to, że planowana inwestycja nie stanowi budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej - zabudowy siedliskowej (zabudowy rolniczej), lecz stanowi zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Zabudowa taka jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego".

W świetle stanowiska organu jasne jest, że oceniono planowaną do realizacji inwestycję wyłącznie z uwzględnieniem działki nr [...] pomijając szerszy aspekt sprawy wynikający choćby z przedłożonego projektu budowlanego. Na stronie 13 tego dokumentu opisano przedmiot inwestycji podając m.in., że ,,Projektowany budynek mieszkalny będzie wchodził w skład prowadzonego przez inwestorkę gospodarstwa rolnego". Dalej na stronie 15 tego dokumentu dokonano opisu gospodarstwa rolnego inwestorki. Właśnie w tym miejscu znajdują się dane pominięte przez organ II instancji. Wskazano tam na inne działki znajdujące się w tej samej miejscowości stanowiące własność lub współwłasność inwestorki, opisano stan obecnie posiadanego budynku mieszkalnego i brak możliwości zabudowy na działce nr [...] ze względu na jej kształt i wielkość. Wskazano na posiadany sprzęt rolniczy i profil gospodarstwa. Z innych dokumentów pozostających w dyspozycji organu wynika, że między nieruchomościami pozostającymi we władaniu inwestorki i nieruchomością planowaną do zabudowy odległość wynosi około 500 czy 600m. W tych okolicznościach należy zauważyć, że prowadzenie gospodarstwa rolnego, tym bardziej o tak małej powierzchni jak deklaruje to inwestorka, nie wiąże się wyłącznie z jedną nieruchomością, która to ma być zabudowana wszelkimi obiektami niezbędnymi do jego prowadzenia. Mając na względzie tak nieznaczne odległości pomiędzy nieruchomościami wchodzącymi w skład gospodarka rolnego nie może być uznane za akceptowalne stanowisko organu administracji architektoniczno-budowlanej, że planowana inwestycja nie jest domem mieszkalnym rolnika, w którym będą się koncentrować czynności życiowe jego i jego rodziny, co w konsekwencji doprowadziło organ do konkluzji o niezgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie zatem autor skargi zwraca uwagę na istnienie tzw. zabudowy zagrodowej rozproszonej. W realiach niniejszej sprawy akta administracyjne potwierdzają właśnie taki przypadek. Wyklucza to więc prawidłowość uznania przez Wojewodę D. sprzeczności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do uchylenia decyzji organu I instancji i wydania orzeczenia negatywnie ustosunkowującego się do złożonego wniosku. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym rozstrzygnięcie o takim kształcie zostało wydane z naruszaniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy co wpisuje się w dyspozycje art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także postanowienie Wojewody D. z dnia 29 lipca 2019 r. nr [...]. W myśl przywołanego przepisu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. W badanej sprawie organ II instancji mimo cofnięcia odwołania odmówił uwzględnienia wycofania odwołania. Wskazując na art. 137 k.p.a. organ uznał za niedopuszczalne wycofanie odwołania, gdyż jak ocenił, inwestycja jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wyżej wykazano stanowisko to okazało się chybione. Z tej też przyczyny za niezbędne uznano wyeliminowanie z obrotu prawnego także tego rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym na zasadach wynikających z art. 135 ustawy p.p.s.a..

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 997 zł, na co składają się: 500 zł z tytułu wpisu od skargi, 480 zł z tytułu wynagrodzenia radcy prawnego ustanowionego przez skarżącą oraz 17 zł z tytułu opłaty od pełnomocnictwa.