Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 77/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151,
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi D. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją numer [...], z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2, art. 7, 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 61 ust 1 pkt 1 w ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołań R. i A. L. oraz J. i M.P. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...], znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Kolegium ustaliło, że ww. decyzją z dnia z dnia [...] Wójt Gminy K., w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, ustalił na rzecz D.H. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, z niezbędną infrastrukturą techniczną, urządzeniami budowlanymi, na działce nr [...] i części działki nr [...] (miejsca parkingowe) z obrębu geodezyjnego P., gmina K..

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli R. i A. L. oraz J. i M. P., R. i A.L. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że linia zabudowy została wyznaczona nieprawidłowo i powinna zostać cofnięta do linii zabudowy tak, jak na działkach [...]. Zarzucili ponadto, że nie został spełniony warunek wykonania uzbrojenia terenu zostanie w drodze zawartej umowy. Jak podnieśli, w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających spełnienia powyższego warunku. Dysponent sieci wodociągowej wyraźnie wskazał, że przyłączenie będzie możliwe po uzyskaniu zgody mieszkańców działek [...] (pismo z marca 2015 r.), tymczasem inwestor nie występował o taką zgodę.

J. i M. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że ich zadaniem warunki zabudowy w zakresie lokalizacji miejsc postojowych, jak opisano w decyzji uniemożliwiają realizację polecenia sądu powszechnego o zachowaniu pasa 4m wzdłuż północnej granicy wszystkich ich działek, z dostępem do drogi publicznej - albowiem treść tej decyzji wiąże organ II instancji, a jednocześnie realizacja tej decyzji stoi w jawnej sprzeczności z poleceniem sądu. Jak podali miejsca parkingowe są położone częściowo na działce planowanej inwestycji, a częściowo na innej działce, co zmienia zakres wniosku - do wniosku należałoby załączyć kopię mapy obejmującej teren o szerokości min. trzykrotnej szerokości frontu działki inwestycyjnej. Jeśli zmienia się (powiększa się) działka inwestycyjna (kilka działek geodezyjnych) to zmienia się też zakres wniosku, a co za tym idzie zakres terenu objętego analizą. Nawet jeśli miałby to być jedynie fragment działki [...] (jak to podano w tytule) to należało jednoznacznie określić ten fragment. Wskazano także, że do wniosku nie załączono zapewnienia odbioru wód deszczowych. W załączonym do warunków dokumencie wspomniano o pobliskiej sieci kanalizacji deszczowej, ale nie jest to jednoznaczne z zapewnieniem włączenia się do tej sieci, a jak podali skarżący prawo budowlane wyraźnie nakazuje dołączyć takie zapewnienia. Podnieśli także , że na działce [...], przy granicy działki [...] istnieje przyłącze gazowe uniemożliwiające konfigurację przestrzenną planowanego obiektu zaprezentowaną w projekcie treści warunków zabudowy. W tej sytuacji powstanie budynku z krawędzią na granicy działek jest sprzeczne z elementarnymi wymogami bezpieczeństwa inwestycji. Treść warunków inwestycji nie opisuje jednoznacznie sposobu rozwiązania tego problemu. Jest to niezwykle istotne, zdaniem skarżących, gdyż jako właściciele działki [...] nie wyrażają zgody na jakiekolwiek modyfikacje wewnętrznej instalacji gazowej. Powstanie dwóch budynków jednorodzinnych na granicy działek jest praktykowane w przypadku zgody właścicieli sąsiedniej działki i gabarytów działki nie pozwalającej na inny sposób zabudowy. Wymiary działki [...] pozwalają na inną konfigurację zabudowy jednorodzinnej, w sposób nie wymagający budowy na granicy z działką [...].

Inwestor, w obszernym piśmie zaprezentował tezę o poprawności zaskarżonej decyzji, posiłkując się w tym względzie przytoczonym orzecznictwem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w stwierdziło, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.", zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie natomiast z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4). Decyzja ta wydawana jest na wniosek strony. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588), zwane dalej "rozporządzeniem", określa sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia) . Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

Ponadto w myśl § 4 ww. rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

- w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

- jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

- dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z treści ww. przepisu wykonawczego wynika sposób ustalenia linii zabudowy, jak i kolejność jej wyznaczania według systematyki tego przepisu (por. wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1487/10).

Powyższe przepisy wyznaczają zakres postępowania niezbędnego dla rozpatrzenia przez organ wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy .

W ocenie Kolegium, sporządzona analiza jest wadliwa w stopniu nie pozwalającym bez jej uzupełnienia na ustalenie warunków zabudowy. Wskazać bowiem należy, że autor analizy ograniczył się jedynie do zbadania wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości krawędzi elewacji frontowej, pomijając zupełnie inne wymagane prawem parametry dla nowej zabudowy, przy czym wykazane tabelarycznie w sposób prawidłowy pozostają jedynie parametry wskaźnika zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Autor analizy w zupełności pominął zatem w porównaniach kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Obowiązek ustalenia tych parametrów wynika z § 8 ww. rozporządzenia Przepis ten zobowiązuje zatem organ do ustalenia geometrii dachu dla planowanej inwestycji, poprzez wskazanie: kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, przy czy parametry te ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

O ile w treści decyzji organ I instancji wskazał, że ustala się dachy strome dwuspadowe symetryczne o nachyleniu połaci budynku tak, jak na działce nr 2/206, o tyle zupełnie pominął najważniejszy parametr dachu stromego z punktu widzenia ładu przestrzennego, tj. wysokość głównej kalenicy. Na taką okoliczność zwrócił uwagę np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia z dnia 23 stycznia 2015 r sygn. akt II SA/Kr 1661/14, wskazując m.in. ,że "Za niezgodne z prawem należy uznać braki w części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie analizy wysokości budynków objętych analizą.

Brak konkretnych danych, jaka jest wysokość budynków na działkach zabudowanych objętych analizą, nie pozwala na weryfikację prawidłowości ustalenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości głównej kalenicy - co jest wymagane stosownie do treści § 7 i 8 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium, samo wskazanie w analizie, iż wskaźnik wysokości został ustalony "jako uśredniony w nawiązaniu do istniejących wartości w terenie analizowanym" nie może być uznane za wystarczające i prawidłowe. O ile braki w części tekstowej poprawnej analizy w zakresie np. parametru szerokości elewacji frontowej mogą być zaakceptowane, gdyż z części graficznej możliwe jest wyliczenie brakujących danych, to brak skonkretyzowanych danych dotyczących wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizy należy ocenić jako istotny brak (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2011 r. II SA/Kr 1624/11).

Według orzecznictwa sądowo-administracyjnego, którego stanowisko Kolegium podziela, wszystkie parametry winny być wyrażone w wartościach liczbowych, dokładnie je określając. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych i maksymalnych. Natomiast z przepisów u.p.z.p. oraz § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości, poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, bądź też poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość".

W świetle powyższego wskazanie niektórych parametrów zabudowy w decyzji pierwszoinstancyjnej tylko jako wskaźników maksymalnych, bez określenia ich dolnych granic, pozostaje wadliwe. Za wadliwe Kolegium uznało także wyznaczenie poszczególnych parametrów zabudowy nie liczbowo, czy opisowo, lecz poprzez użycie np. zwrotu jak na działce obok, tak jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji w przypadku ustalania geometrii dachu wskazując, że nachylenie połaci dachowych ma być takie, jak w budynku na działce nr [...].

Zastrzeżenia organu odwoławczego wzbudził także sposób zakreślenia terenu inwestycji. Według niego zasadniczo teren inwestycji objęty ustaleniami warunków zabudowy powinien składać się z działki lub działek gruntu jako całości, a nie hipotetycznie wydzielonej przez inwestora części takiej działki lub działek. Kolegium stwierdziło, iż podziela utrwaloną i przeważającą linię orzecznictwa sądowo-administracyjnego w tej kwestii (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16.04.2015 r. sygn. II SA/Sz 905/14). Wskazało również należy, że przyjęcie -wydzielonej umownie przez inwestora części działki gruntu, jako terenu zainwestowania, zaburza prawidłowe wykonanie ustalonego wskaźnika zabudowy. Inna będzie bowiem powierzchnia zabudowy liczona dla całego terenu inna zaś dla jego wydzielonej umownie części.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołań poza ww. wywodami Kolegium wskazało, że nie są one zasadne. Wystarczającym dla ustalenia warunków zabudowy jest aby istniało lub było projektowane określone uzbrojenie. Zgoda zatem osób trzecich na podłączenie się do istniejącej już sieci nie jest wymaga na etapie postępowania o warunki zabudowy. W kwestii kanalizacji deszczowej stosowna sieć istnieje i na etapie warunków zabudowy brak jest obowiązku w postaci dołączania przez inwestora określonych zapewnień. W kwestii miejsc parkingowych nie ma też przeciwskazań prawnych, aby były one lokalizowane poza terenem inwestycji na gruntach osób trzecich (wyrok NSA sygn. akt II OSK 1753/13).

Odnosząc się do zarzutu wadliwego wyznaczenia linii zabudowy kolegium nie dostrzegło żadnych uchybień w tym względzie. W myśl § 4 rozporządzenia:

- obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich,

- w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami,

- jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego,

- dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z treści ww. przepisu wykonawczego wynika sposób ustalenia linii zabudowy, jak i kolejność jej wyznaczania według systematyki tego przepisu ( por. wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1487/10 ). Ustalona linia zabudowy została zatem wyznaczona prawidłowo na podstawie pierwszej prawnej możliwości jej wyznaczenia i stanowi przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego przyłącza gazowego na granicy działki nr [...] z działką nr [...] Kolegium wyjaśniło, że kwestia ta nie jest rozstrzygana na etapie warunków zabudowy i podlega ocenie organu budowlanego na etapie postępowania o pozwolenie na budowę.

Mając zatem na uwadze, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie zgromadzenia niezbędnych dowodów w sprawie, poprzez właściwe sporządzenie analizy, Kolegium zaskarżoną decyzję tego organu uchyliło i sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpoznania.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez D.H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postepowania.

Skarżący nie podzielił stanowiska organu odwoławczego odnośnie do sporządzonej analizy zagospodarowania terenu, stwierdzając, że z rozporządzenia nie wynika sposób określania poszczególnych parametrów zabudowy. Przywołał w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 691/14 jako potwierdzenie, że określenie podstawowych parametrów nowej zabudowy w formie górnej granicy nie stanowi naruszenia prawa.

Podniósł także, że na tym etapie postępowania chodzi jedynie o stwierdzenie dopuszczalności danej inwestycji na danym terenie, natomiast rozwiązania techniczno-budowlane rozstrzygane są na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Skarżący zakwestionował stanowisko organu odwoławczego odnośnie do terenu objętego inwestycją, stwierdzając możliwość inwestowania także na części działki, popierając swoje stanowisko orzecznictwem sądów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

Przedmiotem skargi stała się decyzja o charakterze kasacyjnym, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, ze organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 K.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej (wyrok NSA sygn. akt II OSK 2804/14).

Należy podkreślić, że organy administracji publicznej obowiązane są - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 K.p.a. - podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiły podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając rozstrzygnięcie (decyzję) organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a następnie rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 K.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 K.p.a.

Stwierdzić należy, że orzeczenie kasacyjne, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, natomiast usunięcie tego naruszenia nie mieści się w kompetencjach organu odwoławczego zakreślonych w art. 136 K.p.a. Z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, ponieważ w takich okolicznościach wyłączona jest możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy.

W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia ustawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Jednym z etapów postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778). Analiza taka stanowi materiał wyjściowy dla ustalenia przez organ warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Wadliwość sporządzonej analizy może w sposób istotny rzutować na treść decyzji o warunkach zabudowy.

Zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie wymagającym przesądzenia, jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowa była metodologia obliczania wskaźników zabudowy terenu analizowanego zastosowana przez autora analizy istniejących funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku m.in. spełnienia następującego warunku - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Stosownie do postanowień § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Ze stanowiących załącznik nr 2 do decyzji nr 41/16 organu I instancji wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, został wyznaczony obszar analizowany, który jest intensywnie zabudowany, a więc pozwalający na ustalenie wskaźników dla nowej zabudowy. W zakresie sposobu ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy, sąd w zasadzie podziela stanowisko organu odwoławczego. Z analizy wynika bowiem jedynie sposób wyliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Prawidłowo dokonano w tym zakresie wskazania parametrów zabudowy na działkach sąsiednich, co umożliwia dokonanie sprawdzenia poprawności dokonanych obliczeń.

Równocześnie jednak obliczone w ten sposób parametry ustalono jako maksymalne, tj. nie większy niż 45% (powierzchnia zabudowy), nie przekraczająca 15 metrów (szerokość elewacji frontowej). O ile w zakresie powierzchni zabudowy określenie jedynie maksymalnego wskaźnika nie budzi większych kontrowersji, o tyle przy jednocześnie tylko maksymalnym wskaźniku szerokości elewacji frontowej, takie określenia mogą doprowadzić do powstania zabudowy, która nie będzie kontynuacją zabudowy sąsiedniej. Dlatego też, orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na prawidłowość określania wskaźników zakreślających ramy działania inwestora, tj. "widełki"(np. szerokość elewacji frontowej od 14 do 15 m).

W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji i geometrii dachów nie zawarto w analizie danych dotyczących zabudowy sąsiedniej, a jedynym sposobem określenia tych parametrów stało się stwierdzenie "jak na działce nr 2/206". Takie ustalenie w analizie powoduje nieczytelność wydanej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy każdy wskaźnik ustalony dla nowej zabudowy winna określać konkretną liczbą lub liczbami, gdyż w oparciu o nią sporządzany jest projekt czy nawet wydawane decyzje i trudno sobie wyobrazić, żeby każdorazowo architekt, czy organ dokonywali pomiarów budynku na działce 2/206 dla ustalenia danego parametru, korzystali z projektu budynku na działce 2/206, czy też ustalali taki wskaźnik "na oko".

W tym stanie rzeczy, analiza przeprowadzona przez organ I instancji narusza obowiązujące przepisy, a w szczególności § 6, 7 i 8 rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie natomiast nie podziela stanowiska organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie co do możliwości zlokalizowania określonej liczby miejsc parkingowych na części innej działki. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 12 przez działkę budowlaną rozumie nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z woli ustawodawcy, jak stanowi art. art. 6. ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. "Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich".

Powyższa gwarancja prawa zagospodarowania terenu stanowiącego własność inwestora, w powiązaniu z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., pozwala na odczytanie pojęcia "działki budowlanej" jako terenu inwestycji, która może być zlokalizowana nie tylko na jednej konkretnej działce wydzielonej geodezyjnie, ale obejmować może także kilka takich działek lub - tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie - część pojedynczej działki. Wszelkie narzucanie inwestorowi konieczności objęcia terenem inwestycji obszaru większego niż rzeczywiście konieczny i wskazywany we wniosku o wydanie decyzji, stanowiłoby zaprzeczenie zasady swobody w wyborze sposobu zagospodarowania gruntu stanowiącego jego własność. To inwestor decyduje o wyborze wielkości i rodzaju zabudowy, natomiast rzeczą organów administracyjnych jest ocena tego zamierzenia z punktu widzenia określonych w u.p.z.p. norm prawa materialnego (wyrok NSA sygn. akt II OSK 1313/15). Aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych coraz częściej dopuszcza możliwość objęcia inwestycją również części działki.

W sytuacji, w której wykonana analiza nie spełnia wymogów wynikających z obowiązujących przepisów i zachodzi konieczność jej ponownego wykonania, właściwy organ, w tym przypadku Wójt Gminy K., winien zlecić przeprowadzenie ponownej analizy. Tym samym Kolegium nie naruszyło art. 138 § 2 K.p.a. uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie nie mogło w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną wydać decyzji o charakterze merytorycznym, załatwiającej sprawę co do istoty.

Należy dodać, że choć rzeczą naganną jest fakt, iż organ odwoławczy po raz trzeci uchyla decyzję ustalającą warunki zabudowy, jednakże sytuacja ta nie ma i nie może mieć wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.