Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 988/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60  ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi P.D., A.S., A.P., A.P., E.F., H.M., I.P., J.F., J.S., K.D., R. H., Z.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta C. decyzją nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 6.1 ze zm. - dalej u.p.z.p.), w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu wniosku Z. J. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze (usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej, np. apteka, salon kosmetyczny, biura, sklep spożywczy, itp.) wraz z realizacją obiektów infrastruktury i urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania wymienionego obiektu na działkach nr 1. i 2. obręb [...] - [...], położonych w C. przy ul. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli P. D. i K. D. zaskarżając ją w całości. Zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa poprzez:

1) niedopuszczalny sposób wyznaczenia parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźników maksymalnych, bądź minimalnych;

2) ustalenie dopuszczalnej wysokości planowanej inwestycji niezgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wbrew dyspozycji § 7 tegoż rozporządzenia;

3) wydanie decyzji w oparciu o wadliwie przeprowadzoną analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy - obszar analizowany wyznaczony został wbrew dyspozycji wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

4) naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez uwzględnienie interesów wyłącznie inwestora;

5) naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez wydanie, z nieznanych względów, w tożsamym stanie faktycznym, dwóch odmiennych rozstrzygnięć.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w C. po rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano m. in., że organ I instancji niezasadnie wydał rozstrzygnięcie pozytywne dla inwestora. Zdaniem Kolegium, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (terenu) odbiega od występującego w obszarze analizowanym. Ustalona średnia wartość tego wskaźnika w sprawie wynosi 31%. Tymczasem wskaźnik dla planowanej inwestycji wynosi faktycznie 43%. Wyliczony przez Kolegium wskaźnik dla nowej zabudowy jest zbliżony do występującego w zabudowie mieszkaniowej szeregowej przy ul. [...], jednak nie jest on jednorodny, gdyż waha się od ok. 22% do 42%. Ponadto, projektowany budynek ma mieć również funkcję usługową, co dodatkowo uzasadnia twierdzenie o niemożności zastosowania do przedmiotowej inwestycji wskaźnika występującego dla zabudowy mieszkaniowej szeregowej. Organ I instancji winien wezwać inwestora do jednoznacznego określenia długości projektowanego budynku, a następnie poddać analizie, czy ustalony w oparciu o takie dane wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy pozwala na wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji.

Skargę na powyższą decyzję SKO złożyli przez pełnomocnika A. J. i Z. J., zaskarżając ją w całości. Domagając się uchylenia zaskarżonego aktu oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucili organowi odwoławczemu:

1) naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymogów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wadliwe uznanie, że Inwestor nieprecyzyjnie określił gabaryty planowanego budynku, podczas gdy ww. przepisy prawa faktycznie dopuszczają nawet pośrednie określenie gabarytów planowanego obiektu na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy, a nadto naruszenie przepisu art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p. przez uznanie, że sposób wskazania gabarytów obiektu przez Inwestora stoi w sprzeczności z ww. przepisami;

2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 43% i odbiega od wskaźnika występującego w obszarze zabudowanym na analizowanym terenie i jednocześnie nieprawidłową ocenę sposobu wyliczenia przez organ I instancji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki i w konsekwencji uznanie, że wskaźnik na poziomie 31% jest nieprawidłowy;

3) naruszenie przepisu art. 52 u.p.z.p. polegające na dokonaniu wyliczeń wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (43%) na podstawie pierwotnych danych zawartych we wniosku inwestora, podczas gdy z wniosek ten został zmodyfikowany przez Inwestora pismem z dnia [...] r., a organ wydający decyzję jest związany wnioskiem i nie może go modyfikować.

Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 7 lipca 2017 r. (sygn. II SA/Gl 55/17) uchylił rozstrzygnięcie organu II instancji. W uzasadnieniu wskazał, że sporna w sprawie jest prawidłowość złożonego wniosku i jego modyfikacji oraz związanie nim organu w toku analizy oraz przy wydawaniu rozstrzygnięcia. W wyroku WSA w Łodzi z 15 stycznia 2015 r., II SA/Łd 793/14, kwestie te zostały poddane głębszej analizie i Sąd w niniejszym składzie wnioski takie podzielił. Wskazano, że rozważając zagadnienie dotyczące granic związania organu wnioskiem inwestora nie można pomijać, iż zupełnie inna była rola wniosku o ustalenie warunków zabudowy pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1994 r., Nr 89, poz. 415 ze zm.), a inna jest rola takiego wniosku pod rządami obecnie obowiązujących przepisów. Ustawa z 1994 r. przyjmowała wiążący charakter takiego wniosku, a rolą organu było jedynie ustalenie, w oparciu o obowiązujący dla danego terenu plan zagospodarowania przestrzennego, czy zamierzenie to zgodne jest z zapisami planu. Stanowisko takie jest nie do zaakceptowania w stosunku do wniosku inwestora przewidzianego w ustawie z 2003 r., o którym stanowi art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1. Elementy, które powinny być zawarte w tym wniosku wymienione zostały w art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Przygotowanie analizy poprzedza opracowanie przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów projektu decyzji o warunkach zabudowy, która w praktyce sporządza także wspomnianą analizę (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). W świetle obecnie obowiązującej ustawy ustawodawca nie wprowadził obowiązku przygotowania takiej analizy i zamieszczenia jej we wniosku inwestora, uznając iż nie musi on być przygotowany przez profesjonalistę. W związku z tym inwestor, wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, często nie jest w stanie dokładnie przewidzieć, jaką zabudowę na wskazanym obszarze można dopuścić i co wyniknie z analizy, która zostanie przeprowadzona, dlatego nie może ponosić z tego powodu negatywnych konsekwencji. W aktualnym stanie prawnym wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie powinno się zatem interpretować zbyt sztywno. Często bowiem w praktyce zdarzać się będą sytuacje, w których można będzie dopuścić realizację inwestycji, jak wnosił inwestor, ale o nieco innych parametrach, np. szerokości, czy wysokości. Wystarczy jednak, jeśli inwestor potwierdzi, że realizację inwestycji tego samego typu, zakreśloną w decyzji sporządzonej w oparciu o przeprowadzoną analizę, akceptuje. Innymi słowy, granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przede wszystkim przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje, jakie mają one pełnić. Jeżeli natomiast chodzi o gabaryty tych obiektów, to mogą one być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieco odmienny niż wskazany we wniosku inwestora. Dopiero bowiem, po dokonaniu analizy zasad i warunków zagospodarowania określonego terenu, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz przepisów ww. rozporządzenia, możliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, które będą podlegały dalszej konkretyzacji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W przypadku, gdy ustalone przez organ warunki zabudowy co do gabarytów planowanej inwestycji nie pokrywają się z wnioskiem inwestora, ma on dwie możliwości – albo przystać na te warunki i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo kwestionować ustalenie warunków nowej zabudowy w drodze odwołania od decyzji organu I instancji, w przypadku, gdy uważa, że tak ustalone warunki zabudowy nie zostały ustalone dla danego terenu zgodnie z przepisami obowiązującego prawa.

W konsekwencji Sąd uznał, że w przypadku modyfikacji wniosku, należy mieć ją na uwadze, przez co SKO nie miało prawa dokonywać swoich obliczeń w oparciu o parametry, z których inwestor sam się wycofał. Dokonało więc błędnych ustaleń faktycznych, wpływających bezpośrednio na treści zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej. Natomiast, jeśli doszło już do wydania decyzji w I instancji o ustaleniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, to sam Inwestor, wg powyższych uwag, mógł albo przystać na te warunki i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo kwestionować ustalenie warunków nowej zabudowy w drodze odwołania od decyzji organu I instancji, czego nie uczynił. Decyzja Prezydenta Miasta C. wyraźnie wskazuje, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ma wynosić maksymalnie do 31%, zatem jest to wartość nieprzekraczalna. Przy tym, w decyzji Prezydenta określono szerokość elewacji frontowej do 30m, nie określając długości budynku (co zgodne jest z §1 ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.), przez co rzeczą projektanta będzie takie dobranie tego ostatniego parametru, by wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu nie przekroczyła 31%. Jeśli by wartości te zostały w projekcie budowlanym przekroczone, powinna zostać wydana decyzja odmawiająca pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r. (sygn. II OSK 3258/17) oddalił skargę kasacyjną P. D.

Ponownie rozpatrując sprawę zaskarżoną obecnie decyzją SKO w Częstochowie utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Uznało, że zarówno jego ustalenia, jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia frontu działki i wyznaczenia obszaru analizowanego powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Uznało, że zasadne w sprawie jest przyjęcie funkcjonalnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do parametrów zamierzenia Kolegium uznało, że zostały one ustalone prawidłowo. W tym zakresie odniosło się przede wszystkim do powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Podkreśliło wreszcie, że badanie zgodności realizacji inwestycji z przepisami prawa budowlanego rozstrzygać będzie organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). W decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się lokalizacji wnioskowanego budynku na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym, ani też jego odległości od granic z sąsiednimi działkami.

Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli P. D., K. D., E.F., K.F., R. H., H.M., Z. M., A.P., I.P., A.P., A.S. i J.S.. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, zwolnienia z kosztów postępowania oraz wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji zarzucili SKO w Częstochowie naruszenie:

1) art. 138 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę zastosowania tego przepisu i uznanie, iż nie ma podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji;

2) art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez zezwolenie na realizację inwestycji, która godzi w zastany na przedmiotowym terenie ład przestrzenny z jednoczesnym pominięciem obowiązku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa polegającej na dostosowaniu nowej zabudowy do wyznaczonych przez już istniejący w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów);

3) art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i § 4-8 rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003r. poprzez zaniechanie w decyzji o warunkach zabudowy właściwego określenia m.in. warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i niedopuszczalny sposób wyznaczenia parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźników maksymalnych bądź minimalnych;

4) § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez błędne wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, na poziomie przewyższającym średni wskaźnik wynikający z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz brak należytego uzasadnienia przyjętego odstępstwa;

5) § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez błędne wyznaczenie szerokości elewacji frontowej, na poziomie przewyższającym średni wskaźnik wynikający z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz brak uzasadnienia przyjętego odstępstwa;

6) § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez błędne wyznaczenie geometrii dachu, w tym przede wszystkim wysokości głównej kalenicy, na poziomie nie znajdującej uzasadnienia w przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

7) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieprecyzyjne ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu jako "do 31%", a zatem zakładającego dowolność w tym zakresie, ograniczoną jedynie wielkością maksymalną, z jednoczesnym błędnym ustaleniem wartości średniej na poziomie 31% podczas gdy w sporządzonej kilka miesięcy wcześniej analizie wartość tą ustalono na 30% oraz z błędnym wskazaniem podstawy prawnej jako § 5 ust. 1, podczas gdy przepis ten przewiduje ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy tylko i wyłącznie w oparciu o średnią jego wartość wyliczoną dla zabudowy z obszaru analizowanego, a wszelkie odstępstwo od tej zasady, nawet nieznaczne, winno być traktowane jako ustalenia na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia;

8) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., albowiem decyzja organu odwoławczego, podobnie jak decyzja organu I instancji nie zawiera wyjaśnienia w kluczowej dla skarżących kwestii przyjętego sposobu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy, nie wyjaśniając jednocześnie należycie motywów, z uwagi na które zastosowano odstępstwa, w szczególności z § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.,

9) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niepełną, pobieżną i błędną analizę m.in. funkcji, cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także przez błędne określenie obszaru analizowanego;

10) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 u.p.z.p. na skutek braku prawidłowej i kompletnej analizy urbanistyczno-architektonicznej;

11) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie interesów wyłącznie inwestora oraz poprzez niedokładne i wybiórcze wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy z pominięciem argumentów i słusznego interesu skarżących, mimo iż w toku postępowania zarówno w I jak i w II instancji wyraźnie artykułowali swoje zastrzeżenia wobec wydanej decyzji o warunkach zabudowy oraz niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy;

12) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie z nieznanych względów w tożsamym stanie faktycznym dwóch odmiennych rozstrzygnięć oraz dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego wynikałoby dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach;

13) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej i obiektywnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do ustalenia warunków zabudowy;

14) art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, obowiązującego w dacie wydania decyzji, poprzez zezwolenie na inwestycję, która skutkowała będzie odprowadzaniem wody opadowej na grunty sąsiednie i ich zalewaniem;

15) przepisów postępowania polegające na bezzasadnym pominięciu w toku postępowaniu współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym 3., mimo przyznania im statusu strony w niniejszym postępowaniu.

W uzasadnieniu skarżący szeroko odnieśli się do uchwalonego studium uwarunkowań kierunków i kierunków przestrzennego zagospodarowania miasta. Przewiduje ono, że na terenie planowanego przedsięwzięcia nie będzie możliwe lokalizowanie obiektów budownictwa wielorodzinnego w połączeniu z usługami. Podkreślili również, że Prezydent Miasta C. w dniu [...]. wydał decyzję numer [...] znak [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] oznaczonej jako działki o numerze ewidencyjnym 1. i 2.

Skarżący podkreślili, że przedmiotowa nieruchomość bezpośrednio sąsiaduje z działkami o numerach ewidencyjnych: 4., 5., 6., które zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odpowiednio: 4,5 m, 2,5 m i 7 m oraz działką numer 7. zabudowaną budynkami garażowymi o wysokości ok. 3 m. Ustalenie wysokości elewacji frontowej na poziomie 10 m, przy dopuszczalnej wysokości w najwyższym punkcie budynku do 13 m, z oczywistych względów nie stanowi przedłużenia wysokości budynków istniejących na działkach sąsiednich, nie stanowi także średniej wielkości występującej w obszarze analizowanym nieprzekraczającej 6 m. Co więcej budynek przy ul. [...]. [...], wyłącznie do którego nawiązano, położony jest nie w bezpośrednim sąsiedztwie działki na której planowana jest sporna inwestycja, oddzielony jest od niej działką numer 8. o powierzchni 1599 m oraz drogą.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 59 ust 1 u.p.z.p. "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Jednocześnie w świetle art. 61 ust. 1 tego aktu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Oceny spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonuje się na obszarze analizowanym. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W świetle § 3 ust. 1 tego aktu "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Jednocześnie § 1 ust. 2, wskazuje, że "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów".

Na wstępie należy zwrócić uwagę na to, że zaskarżona obecnie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadła po wyroku tutejszego Sądu z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. II SA/Gl 55/17. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia skład orzekający odniósł się do kilku kwestii dotyczących rozstrzyganej sprawy. W tym zakresie organ administracji (a i skład Sądu orzekający obecnie), na mocy art. 153 p.p.s.a. są związani wyrażonym uprzednio stanowiskiem Sądu. Zgodnie bowiem z tym przepisem "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".

W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lipca 2017 r. odniesiono się przede wszystkim do kwestii braku obowiązku precyzyjnego określenia parametrów zamierzenia stwierdzając, że "wymagane przez przepisy parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą, choć powinny być w pewien sposób doprecyzowane. Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, orzecznictwo dopuszcza określenie tych parametrów również poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, bądź użycie określenia "około" (np. wyrok NSA z 21 października 2016 r., sygn. II OSK 91/15; wyrok WSA w Łodzi z 16 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Łd 917/13). W niniejszej sprawie szerokość elewacji frontowej została ustalona jedynie poprzez określenie górnej granicy do 30 m i część orzecznictwa dopuszcza takie rozwiązanie (np. wyrok WSA w Gliwicach z 20 maja 2016 r., sygn. II SA/Gl 1100/15)". Jak dalej stwierdził Sąd "decyzja Prezydenta wyraźnie wskazuje, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ma wynosić maksymalnie do 31%, zatem jest to wartość nieprzekraczalna. Przy tym, w decyzji Prezydenta określono szerokość elewacji frontowej do 30m, nie określając długości budynku (co zgodne jest z § 1 ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.), przez co rzeczą projektanta będzie takie dobranie tego ostatniego parametru, by wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu nie przekroczyła 31%. Jeśli by wartości te zostały w projekcie budowlanym przekroczone, powinna zostać wydana decyzja odmawiająca pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego".

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie składu orzekającego, rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie, utrzymujące w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. jest prawidłowe. W sprawie została przeprowadzona analiza urbanistyczna, która pozwoliła na ustalenie podstawowych parametrów przedsięwzięcia. Zostały one ustalone jako średnie bądź najwyższe, wynikające z analizy, przy czym zastosowanie parametrów najwyższych zostało uzasadnione zarówno przez organ I, jak i II instancji. Bez wątpienia w sprawie występuje również kontynuacja funkcji.

Odnosząc się do zarzutów skargi skład orzekający uznaje, że są one nieuzasadnione.

Dotyczy to przede wszystkim twierdzeń skarżących, że w sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez zezwolenie na realizację inwestycji, która godzi w zastany na przedmiotowym terenie ład przestrzenny z jednoczesnym pominięciem obowiązku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa polegającej na dostosowaniu nowej zabudowy do wyznaczonych przez już istniejący w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Jak wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej uzasadnione jest zlokalizowanie planowanej zabudowy, w świetle wspomnianego wyżej art. 61 ust1 u.p.z.p.

Problem określenia m.in. warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i niedopuszczalny sposób wyznaczenia parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźników maksymalnych bądź minimalnych został wyjaśniony wyżej.

Szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji do 30 m ustalono według § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...), na podstawie wielkości tego parametru wynikających z przeprowadzonej analizy. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy analizy zabudowy sąsiedniej oraz załącznika nr 1 i 2 do decyzji, szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wynoszą od ok. 6m do ok. 29m, w tym średnio dla zabudowy bliźniaczej i szeregowej 8 m a dla zabudowy wolnostojącej średnio 15 m. Z kolei dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej parametr ten wynosi ok. 49 m, a dla budynków garażowych ok. 6m. Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 10 m została ustalona w oparciu o wartość maksymalną tego wskaźnika dla zabudowy znajdującej się w obszarze poddanym analizie, tj. na podstawie § 7 ust. 4 wymienionego rozporządzenia (tj. zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami przy ul. [...]. [...]). Prawidłowość ustalenia tego parametru potwierdza znajdująca się w aktach sprawy analiza zabudowy sąsiedniej oraz załącznik nr 2 do decyzji. W związku z powyższym zarzuty skargi oznaczone jako nr 4 do 7 należy uznać za nieuzasadnione.

W ocenie składu orzekającego nieuzasadnione są także zarzuty o charakterze procesowym. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Postępowanie dowodowe obejmowało wszystkie niezbędne czynności pozwalające ustalić, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Uzasadnienia rozstrzygnięć organów obu instancji są jasne i precyzyjne.

Zarzut uwzględnienia w sprawie jedynie interesów inwestora nie zasługuje na uwzględnienie. Nie wskazali oni, poza ogólnymi zarzutami naruszenia zastanego ładu urbanistycznego, jakichkolwiek argumentów wskazujących, iż realizacja przedmiotowego zamierzenia będzie godzić w ich prawnie chroniony interes. Dotyczy to między innymi kwestii odprowadzania wody opadowej na grunty sąsiednie. Ten problem będzie rozstrzygnięty na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Zarzut skargi oznaczony numerem 12 odnosi się do naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez wydanie z nieznanych względów w tożsamym stanie faktycznym dwóch odmiennych rozstrzygnięć oraz dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego wynikałoby dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach. Chodzi tu o decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] oznaczonej jako działki o numerze ewidencyjnym 1. i 2.. Sąd rozstrzyga w niniejszym postępowaniu prawidłowość decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie pod kątem zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie może zatem odnosić się do zupełnie innego aktu, który nie jest przedmiotem postępowania.

Należy wreszcie zwrócić uwagę, że ewentualne pominięcie przy rozstrzyganiu właścicieli jednej z działek może zostać uznane za uchybienie o charakterze procesowym. Jednakże "pominiętym" uczestnikom postępowania przysługiwać mogą środki prawne, które tylko przez nich mogą zostać zastosowane.

Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.