Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 111/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant: Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 4 lipca 2008 r. Nr WSPN.II.77243-1/08 w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzjami podziałowymi:

a) kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...]1997 r., znak: [...], zatwierdzono projekt podziału nieruchomości - działki nr [...] o pow. [...] ha zapisanej w KW nr [...],

b) Wójta Gminy [...] z dnia [...]1998 r., znak: [...], zatwierdzono projekt podziału nieruchomości - działki nr [...] o pow. [...] ha zapisanej w KW nr [...]

c) Wójta Gminy [...] z dnia [...]1999 r., znak: [...], zatwierdzono projekt podziału nieruchomości - działki nr [...] o pow. [...] ha zapisanej w KW nr [...].

W wyniku podziału powstały między innymi działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha z przeznaczeniem pod drogi.

W związku z brakiem porozumienia z Gminą [...] w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania M. M. pismem z dnia [...] czerwca 2002 r. wystąpił do Gminy z wnioskiem o skierowanie sprawy do Starosty [...] celem ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 129 ust. 1 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda [...], w wyniku postępowania wszczętego z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. w części dotyczącej przejścia na własność działek wydzielonych pod budowę ulic stwierdzając, że naruszenie prawa dotyczyło narzuconego w decyzji obowiązku przejścia na własność gminy nowo wydzielonych działek pod budowę ulic za odszkodowaniem na rzecz właściciela, przy braku uzasadnienia do nabycia mienia przez gminę i wypłacenia odszkodowania, w przypadku, gdy nabywane mienie nie służy celom publicznym.

Podobnie decyzjami z dnia [...] lipca 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]1998 r. i [...] 1999 r. w części dot. pkt 2, w związku z rażącym naruszeniem prawa wskazując, że działki nie zostały ujęte w planie zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem pod drogę w dniu wydania decyzji podziałowych, co oznacza, że skoro doszło do wydzielenia innych dróg niż publiczne tj. dróg wewnętrznych, to nie doszło do przejścia własności nowo utworzonych dróg na rzecz gminy.

Mając powyższe na uwadze Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. odmówił ustalenia odszkodowania za wydzielone pod drogi działki.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. M., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], którą M. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], który wyrokiem z dnia [...] listopada 2004 r., sygn. II SA/Bd 911/04 oddalił skargę.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez M. M. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 stycznia 2006 r., sygn. I OSK 276/05 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...], który wyrokiem z dnia [...] czerwca 2006 r., sygn. II SA/Bd 439/06 uchylił ostateczną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] sierpnia 2004 r., znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...].

W uzasadnieniu orzeczenia WSA wskazał, że przejście własności gruntu z mocy prawa uzależnione jest jedynie od spełnienia dwóch przesłanek: złożenia wniosku przez właściciela oraz wydzielenia gruntu pod drogi publiczne - gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe. Ponadto Sąd podkreślił, że dokumenty stanowiące integralną część decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego i Wójta Gminy [...] wskazują, że w następstwie podziału powstały drogi, a w dacie orzekania nie było wątpliwości, że grunty zostały wydzielone pod drogi publiczne - gminne. Zaś po uzyskaniu przez decyzję przymiotu ostateczności Gmina [...] podjęła czynności zmierzające do ujawnienia w księgach wieczystych, faktu przejścia na jej własność wydzielonych pod drogi gruntów. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przejście prawa własności gruntów przy zaistnieniu wymienionych powyżej przesłanek następuje z mocy prawa, późniejsze stwierdzenie nieważności części decyzji podziałowych nie miało w sprawie znaczenia, bowiem zmiana właściciela wydzielonego pod drogę publiczną gruntu jest nieodwracalnym skutkiem prawnym ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

Następnie w dniu [...] stycznia 2007 r. Starosta [...] wydał decyzję, w której ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz M. M. za część wydzielonej pod drogi nieruchomości wskazując, że przyjął sporządzony operat szacunkowy jako dowód w sprawie, gdyż spełnia on wszelkie wymogi przewidziane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a dokonana wycena uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i zagospodarowania.

Od przedmiotowej decyzji, pismem z dnia [...] stycznia 2007 r., uzupełnionym dnia [...] stycznia 2007 r., odwołał się Wójt Gminy [...], podnosząc, że brak jest przesłanek umożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy poprzez ustalenie odszkodowania, w trybie art. 98 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie Wójt Gminy [...] zarzucił przedmiotowej decyzji, że ustalona kwota odszkodowania jest zbyt wysoka, bowiem przy określaniu wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosował metodę porównawczą biorąc pod uwagę rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych na cele budowlane mieszkaniowe, podczas gdy na terenie Gminy odbywa się również obrót nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Zatem w operacie szacunkowym powinno się przyjąć takie transakcje dla porównania.

Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. M. M. złożył odpowiedź na odwołanie Wójta Gminy [...], w której odniósł się między innymi do ustaleń operatu szacunkowego przedstawionego w odwołaniu, wskazując, że mówiąc o obrocie nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, należy mieć na uwadze obrót powszechny, który dotyczy wszystkich dróg (zarówno gminnych jak i prywatnych), a nie tylko jednostkowy wykup przez gminę kilkunastu dróg.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...], Wojewoda [...] uchylił decyzje organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż operat szacunkowy nie został sporządzony w oparciu o § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie zasad wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), organ I instancji nie mógł przyjąć operatu jako dowodu w sprawie. Uwzględniając powyższe zastrzeżenia zlecono wykonanie kolejnego operatu szacunkowego. Sporządzony operat przez rzeczoznawcę majątkowego J. R. H. ustalający wartość nieruchomości na kwotę [...] zł został przedstawiony stronom na rozprawie administracyjnej w dniu [...] lipca 2007 r.

W dniu [...] sierpnia 2007 r., znak [...], Wójt Gminy [...] zgłosił zastrzeżenia do ww. operatu szacunkowego. Przedmiotem zarzutu było przyjęcie transakcji z terenu miasta B. Jednocześnie Wójt Gminy [...] wniósł o włączenie jako dowodu w sprawie, operatu szacunkowego sporządzonego na koszt Gminy [...], przez rzeczoznawcę majątkowego E. K., ustalający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł.

W dniu [...] września 2007 r. przeprowadzono kolejną rozprawę administracyjną, na której wyjaśnienia złożył rzeczoznawca majątkowy J. R. H., które okazały się niewystarczające i w konsekwencji nie pozwoliły przyjąć operatu jako dowodu w sprawie. Ponadto sporządzony na koszt Gminy [...] operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego E. K. z przyczyn formalnych nie mógł zostać dopuszczony jako dowód w sprawie.

W dniu [...] października 2007 r. J. R. H. przedłożył kolejny operat szacunkowy ustalający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł. W sporządzonej wycenie również przyjęto transakcje z terenu miasta B., w związku z powyższym sporządzony operat nie został przyjęty jako dowód w sprawie. Rzeczoznawca majątkowy J. R. H. przedłożył kolejny operat szacunkowy, uwzględniając wytyczne organu II instancji. Ustalona wartość nieruchomości dla wskazanego celu wyceny wyniosła [...] zł. W związku z powyższym w dniu [...] listopada 2007 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie, w wyniku czego M. M. wniósł o wyrażenie zgody na sporządzenie dodatkowej opinii i dopuszczenie jej jako dowodu w sprawie. Sporządzony na koszt strony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego J. G., ustalający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł, również spełniał wymogi formalne i merytoryczne, a tym samym mógł stanowić dowód w sprawie.

W dniu [...] lutego 2008 r., znak [...] Starosta [...] wydał decyzję, ustalając odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz M. M. za część wydzielonej pod drogi nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha.

Od przedmiotowej decyzji, pismem z dnia [...] marca 2008 r., znak [...] odwołał się Wójt Gminy [...], zarzucając przyjęcie jako dowodu w sprawie operatu, który ustalił wartość zajętej nieruchomości w zawyżonej wysokości, podkreślając jednocześnie kwestię stronniczości sporządzonego na koszt strony operatu szacunkowego.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Wójta gminy [...] decyzją z [...] lipca 2008 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i zobowiązał Gminę [...] do wypłaty M. M. odszkodowania.

Wojewoda uzasadniając swoje stanowisko podzielił ustalenia faktyczne i prawne wskazane w decyzji organu I instancji, wywodząc, że Starosta [...] w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadził dowody w sprawie i rozpatrzył zebrany materiał dowodowy tak, że ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Wojewoda podkreślił także, że organ I instancji w toku postępowania zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Nadto Wojewoda wskazał, że organ I instancji poddał ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, a ocena została oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, a także dokonano prawidłowej oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącego się postępowania. Oczywistym jest, iż ocena materiału dowodowego winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji - art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których oparł swoją ocenę, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Odnosząc się do podniesionego w odwołania zarzutu Wójta Gminy [...] stronniczości operatu szacunkowego, wykonanego na zlecenie jednej ze stron, który został przyjęty przez organ I instancji jako dowód w sprawie, Wojewoda uznał go za nieuzasadniony i nie znajdujący oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, bowiem zgodnie z treścią art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a cyt. ustawy, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

Wojewoda podkreślił, że opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego. Jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z 8 listopada 2001 r., sygn. I SA 833/00, publ. LEX 81735). Wskazał, że Starosta [...] dokonał prawidłowej oceny operatu szacunkowego, albowiem operat został sporządzony w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i może być podstawą do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Nadto Wojewoda wskazał, że ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, którymi niewątpliwie dysponuje rzeczoznawca majątkowy. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. W rozpatrywanej sprawie, z uwagi na duże różnice w wycenie nieruchomości (3 operaty wykonane przez J. R. H., dotyczące tych samych nieruchomości, znacznie się różniły pod kątem końcowej wartości przedmiotu wyceny), organ I instancji na podstawie art. 78 § 1 mógł przyjąć jako dowód w sprawie kolejny operat szacunkowy, sporządzony na wniosek jednej ze stron postępowania. Należy podkreślić, iż na podstawie tego przepisu żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na decyzję Wojewody [...], Wójt Gminy [...] wniósł o jej uchylenie powołując się na argumenty podniesione już w odwołaniu, zarzucając jednocześnie, iż w jego ocenie Starosta powinien przyjąć wycenę dokonaną przez biegłego powołanego przez organ prowadzący sprawę i tylko taka wycena powinna mieć walor dowodowy, a wycena dokonana na zlecenie prywatne budzi duże podejrzenie o stronniczość, np. przy doborze nieruchomości branych dla porównania w operacie szacunkowym. Wójt podkreślił także, że przy występujących tak dużych różnicach wartości, w dwóch posiadanych operatach, Starosta [...] powinien zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych, tym bardziej, że oba operaty określają wartość tych samych nieruchomości dla tożsamego celu wyceny.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], wyrokiem z [...] grudnia 2008 r., uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

Sąd zwrócił uwagę na fakt, że operaty szacunkowe będące przedmiotem oceny organów, tj. operat sporządzony przez rzeczoznawcę J. G. oraz operat sporządzony przez rzeczoznawcę J. H., były zgodne co do tego, że w gminie [...] nie było sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne.

Sytuację taką przewiduje zaś § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), wskazując, iż w przypadku braku cen transakcyjnych, wartość gruntów określa się w dwojaki sposób, w zależności od tego, czy grunt był wydzielony pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, czy też grunt był zajęty pod drogi publiczne.

Jak wyjaśnił Sąd, w rozpatrywanej sprawie zachodziła pierwsza z w/w sytuacji tj. działki zostały wydzielone pod nowe drogi publiczne i dlatego ich wartość winna być określona jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50%.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego powyższy przepis był jednoznaczny w swej treści a ponadto przepis ust. 3 § 36 cytowanego rozporządzenia zawierał dodatkowy warunek, związany z datowaniem wyceny. Odszkodowanie bowiem za grunty wydzielone pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się; - jeśli chodzi o stan nieruchomości, z których wydzielono działki na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. To zaś rozwiązanie korespondowało z treścią art. 130 ust. 1 ustawy.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że - w jego ocenie - właściwa metodyka postępowania została zastosowana w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. H. Zastosował on podejście porównawcze, które polega na określeniu wartości nieruchomości w oparciu o analizę cen nieruchomości porównywalnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Istotne bowiem znaczenie miały w tym przypadku ceny nieruchomości na terenie gminy [...], a nie na innych terenach. Z tego powodu ta wycena została uznana przez Sąd za prawidłową i poprawną metodologicznie.

W operacie szacunkowym natomiast sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. G., choć - zdaniem Sądu - trafnie stwierdzono, że każda gmina powiatu [...] otaczająca miasto B. ma specjalne uwarunkowania i w zasadzie są to tereny nieporównywalne (specyficzne) i z tego powodu, uznano, że niewłaściwe będzie rozszerzenie rynku lokalnego na rynek regionalny, biegła (mimo takiego stwierdzenia) zbadała jednak relacje dla nieruchomości podobnych, objętych ustaleniami studium bez planu i nieruchomości, dla których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w gminach sąsiednich. Badaniem tym objęła teren wszystkich gmin sąsiadujących z B. Takie postępowanie - według Sądu - nie znajdowało uzasadnienia. Cena nieruchomości bowiem - jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji - jest odzwierciedleniem reguły "tu i teraz", czyli istotne w sprawie były ceny obowiązujące w gminie [...] i w czasie, który określa ustawa (stan nieruchomości na dzień decyzji podziałowej, wartość nieruchomości w dniu wydania decyzji).

Poza tym - w ocenie - Sądu nie znajdowało także dostatecznego uzasadnienia przyjęcie przez biegłą J. G. współczynnika określającego relację między ceną transakcyjną uzyskiwaną przy sprzedaży nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a ceną transakcyjną uzyskiwaną przy sprzedaży nieruchomości bez planu

Uchylając zatem - jak wyżej wspomniano - decyzje organów obu instancji - Sąd Wojewódzki polecił, aby rozpatrując ponownie sprawę organ orzekający dokonał analizy wszystkich operatów szacunkowych zebranych w sprawie z uwzględnieniem powyższych wskazówek Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 15 stycznia 2010 r., w sprawie I OSK 497/09 uchylił zaskarżony przez M. M. powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], przekazując temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu tego wyroku, Sąd ten stwierdził, że Sąd Wojewódzki nie wskazał, wprost, który konkretnie przepis prawa został przez organy naruszony, co nie wynika również z motywów rozstrzygnięcia stanowiących, jedynie merytoryczne uwagi krytyczne do operatu będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji i wypowiedzi akceptujące pod adresem operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. H.

NSA zaakcentował, że w przypadku stwierdzenia wadliwości opinii, Sąd powinien wskazywać konkretne przepisy prawa, które - przy sporządzaniu opinii - biegły naruszył, co jest konieczne dla uniknięcia zarzutu przekroczenia przez Sąd granic swobodnej oceny dowodu, tym bardziej, że Sąd nie posiada wiedzy specjalistycznej.

W ocenie Sądu II instancji, w sytuacji dysponowania przez Sąd Wojewódzki dowodem w postaci, wydanej na podstawie art. 157 u.g.n. opinii Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...], w której stwierdzono, że operat rzeczoznawcy J. G. był w pełni zgodny z przepisami prawa oraz standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, stwierdzenie wadliwości tego operatu przez Sąd musi budzić wątpliwości co do poszanowania w tym przypadku swobodnej oceny dowodu, tym bardziej z opinii tej wynika, że wszystkie etapy wyceny zostały sporządzone przez biegłą w sposób poprawny, pełny, wyczerpujący, jednoznaczny, bez zastrzeżeń i w zgodzie z przepisami prawa. Tymczasem, w stosunku do tego samego operatu Sąd Wojewódzki sformułował uwagi krytyczne, które dotyczyły kwestii merytorycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył stanowisko Sądu I instancji, w którym zakwestionowano dokonany przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. dobór materiału porównawczego, jak też uznano, że nieprawidłowo zróżnicowała ona - pod względem wartości - nieruchomości objęte planem zagospodarowania przestrzennego z nieruchomościami, które są objęte jedynie Studium. W ocenie Sądu II instancji pogląd w tej mierze Sądu Wojewódzkiego nie był trafny, albowiem z oczywistych bowiem względów, choćby nawet z uwagi na (wskazywane w skardze kasacyjnej) koszty procesu inwestycyjnego, takie nieruchomości mają różną na rynku wartość.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że istotnym także w tej sprawie naruszeniem przez Sąd Wojewódzki zasad dowodzenia, określonych w kodeksie postępowania cywilnego (art. 227 i 278), do których to przepisów odsyła art. 106 § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr153, poz.1270), dalej powoływanej, jako: p.p.s.a., było z jednej strony - dopuszczenie dowodu z opinii Stowarzyszenia a z drugiej strony - dokonanie negatywnej oceny operatu, ocenionego pozytywnie przez Stowarzyszenie i nie ustosunkowanie się do tej opinii i w konsekwencji niewyjaśnienie, dlaczego operatowi rzeczoznawcy majątkowego J. G. odmawia wiarygodności.

Sąd II instancji podkreślił również, że całkowite pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dowodu w postaci opinii Stowarzyszenia, dowodzi również, że Sąd Wojewódzki nie wziął pod uwagę całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czyli nie orzekł na podstawie akt sprawy, do czego był zobowiązany treścią art. 133 § 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie, jako bezzasadna podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Na wstępie należy podnieść, że w toku postępowania sądowego skarżąca w sposób istotny zmieniła swoje stanowisko w sprawie. Do dnia [...].03.2010 r., bezspornym pomiędzy stronami było, że uczestnikowi postępowania M. M. przysługuje od skarżącej Gminy [...] odszkodowanie za działki gruntu przejęte przez tę Gminę pod drogi publiczne, spór zaś dotyczył wysokości odszkodowania, od [...].03.2010 r., skarżąca zajęła stanowisko, że od początku postępowania nie istniały materialnoprawne podstawy do domagania się odszkodowania z uwagi na okoliczność, iż na skarżącą nie przeszła własność wydzielonych pod drogi publiczne gruntów uczestnika postępowania. W ocenie skarżącej, przyczynę tego stanu rzeczy, stanowi fakt, że obowiązujący w dniu wydania decyzji podziałowych, plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał przebiegu dróg. W ocenie skarżącej z uwagi na to, iż nie jest ona właścicielem wydzielonych działek, wydana decyzja w przedmiocie ustalenia odszkodowania, obarczona jest kwalifikowaną wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżąca powołała się też na okoliczność, że brak jej tytułu prawnego do omawianych nieruchomości stał się przyczyną oddalenia wniosku o wpis prawa własności w postępowaniu wieczysto-księgowym, postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 2008 r. (vide: pismo skarżącej k. 152 akt sądowych).

Odnosząc się do zaprezentowanej w toku postępowania sądowego zmiany stanowiska procesowego skarżącej, należało uznać je za bezzasadne.

Stanowisko to bowiem jest błędne, tak w sensie faktycznym, jak i merytorycznym.

W odniesieniu do wadliwie wskazanych faktów, trzeba stwierdzić, że wbrew jej twierdzeniom, przyczyną odmowy wpisu prawa własności nie były względy merytoryczne, lecz okoliczność, iż skarżąca nie dołączyła do wniosku dokumentów, które są podstawą wpisu prawa własności. Jak wynika bowiem z uzasadnienia, wydanego w dniu [...].02.2008 r. postanowienia Sądu Rejonowego w v, zgodnie z art. 98 ust. 2 ustawy z 21.08.1997 r., o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej jako u.g.n.), podstawą wpisu praw gminy do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne jest ostateczna decyzja (decyzje) zatwierdzająca podział nieruchomości, której (których) jednak skarżąca nie dołączyła (vide: k. 168 w/w akt).

Co się zaś tyczy merytorycznej niezasadności wywodów skarżącej, to należy zauważyć, że skarżąca powołała się na wyrok Sądu Najwyższego z 8.12.2005 r., sygn. II CK 312/05 oraz na przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi podstawę do uznania przysługującego jej prawa własności wydzielonych pod drogi działek. Przepis ten bowiem w brzmieniu do 31.12.1999 r. (w okresie podziału nieruchomości uczestnika), stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne.

Skarżąca nie poczyniła jakichkolwiek wywodów prawnych, które uzasadniałyby jej twierdzenia, iż brak ujęcia w planie zagospodarowania przestrzennego przebiegu dróg, uniemożliwia zastosowanie powyższego przepisu i to w sytuacji, kiedy w dacie orzekania o podziale nieruchomości, nie istniały jakiekolwiek wątpliwości, że grunty te wydzielono pod drogi publiczne. Pomijając już, że powołany przez skarżącą wyrok Sądu Najwyższego nie stanowi źródła prawa, lecz akt jego stosowania, to należy zauważyć, iż w powołanym wyroku Sąd Najwyższy nie zajmował się problemem interpretacji wskazanego przepisu w aspekcie powoływanym przez skarżącą. Przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego był problem interpretacji pojęcia "drogi", w rozumieniu tego przepisu.

Materialnoprawna problematyka zagadnienia przyczyn, dla których należało przyjąć, iż wydzielone pod drogi grunty przeszły na własność skarżącej, nie może stanowić jednak przedmiotu rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie, która dotyczy odszkodowania. Kwestia nabycia przez skarżącą wydzielonych pod drogi publiczne gruntów została już przesądzona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 276/05, stwierdził, że zostały spełnione przesłanki art. 98 § 1 w/w ustawy, albowiem zostały wydzielone działki gruntu pod drogi publiczne; odmowa zaś odszkodowania mogłaby mieć miejsce wówczas, gdyby nie wydzielone zostały działki gruntu pod drogi publiczne.

Tak samo też Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w wyroku z [...] czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 439/06, stwierdził, że na podstawie w/w przepisu nastąpiło przejście prawa własności wydzielonych pod drogi publiczne gruntów uczestnika postępowania na rzecz skarżącej.

Wreszcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 497/09, wskazane zagadnienie, uznano za przesądzone.

W związku z powyższym należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 153 oraz art. 190 p.p.s.a., Sąd w niniejszym postępowaniu jest związany, tak oceną prawną wyrażoną w sprawie przez WSA w [...] w w/w wyroku z [...] czerwca 2006 r., jak również wykładnią prawa dokonaną przez NSA w w/w wyroku z 5 stycznia 2006 r. oraz w w/w wyroku NSA z 15 stycznia 2010 r., w świetle których to wszystkich orzeczeń, zagadnienie przejścia prawa własności wydzielonych pod drogi publiczne działek na rzecz skarżącej stanowi fakt, skutkujący koniecznością wypłacenia uczestnikowi odszkodowania, na podstawie art. 98 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W konsekwencji więc należało dokonać kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zasadności ustalenia odszkodowania w sposób przyjęty przez organy.

Jak wynika z przepisu art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej pomiędzy właścicielem a właściwym organem (zdanie pierwsze). W przedmiotowej sprawie nie doszło jednak do takiego uzgodnienia. W tej sytuacji, jak stanowi art. 98 ust. 3 (zdanie trzecie) w/w ustawy, możliwość ustalenia i wypłaty odszkodowania uzależniona jest od złożenia wniosku w tym zakresie. Bezspornym jest, że uczestnik postępowania M. M., wniosek taki złożył.

Zgodnie z art. 130 ust. 1 tej ustawy, w przypadku, o którym mowa w jej art. 98 ust. 3, wysokość odszkodowania ustala się według stanu odpowiedniego w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały i przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, przy czym w myśl art. 130 ust. 2 w/w ustawy, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie, po ponownym jej rozpoznaniu, organy dysponowały dwoma operatami szacunkowymi, które sporządzili: - na zlecenie Starosty [...] - rzeczoznawca majątkowy R. H., oraz - na zlecenie i koszt uczestnika – rzeczoznawca majątkowy J. G. (sporządzony na koszt Gminy [...] operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. K. nie został z przyczyn formalnych dopuszczony jako dowód w sprawie). Operaty te były przedmiotem innych ocen stron postępowania.

Organy oceniły bowiem jako prawidłowy operat J. G., w którym ustalono łączną wartość rynkową działek wydzielonych pod drogi na kwotę [...] zł., gdy tymczasem strona skarżąca uznała za prawidłowy operat R. H., w którym ustalono łączną wartość wskazanych działek na kwotę [...] zł.

W konsekwencji istota sporu w tym zakresie, sprowadzała się do rozstrzygnięcia, który z powyższych operatów w sposób prawidłowy wskazuje należną uczestnikowi kwotę odszkodowania.

Fundamentalne więc znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ocena, czy organy obu instancji zasadnie uznały, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania, zaś operat R. H. podstawy takiej stanowić nie może. Zdaniem Sądu, organy obowiązane były dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 75 k.p.a., opinia biegłego jest tylko jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Po dokonaniu takiej kontroli na podstawie art. 80 k.p.a., organ ocenia wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Następnie w uzasadnieniu zajętego stanowiska winien należycie wyjaśnić motywy zajętego stanowiska i przedstawić argumenty, którymi kierował się przy ocenie materiału dowodowego a także ustosunkować się do zarzutów odwołania.

W ocenie Sądu organy poddały prawidłowej weryfikacji cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Poddały bowiem ocenie oba operaty pod względem formalnym, skontrolowały prawidłowość ustalonej przez rzeczoznawców majątkowych wysokości odszkodowania w korelacji z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, jak też, co trzeba podkreślić, organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów odwołania. Należy zaznaczyć, że w obu operatach rzeczoznawcy zastosowali podejście porównawcze, przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej, której to metody nie kwestionowały strony postępowania.

Należy uznać, że organy w sposób prawidłowy dokonały oceny materiału dowodowego i zasadnie też oparły się na dowodzie z operatu J. G., jako podstawie do ustalenia wysokości odszkodowania. Organy zasadnie wskazały trzy zasadnicze tego przyczyny: - zastosowanie w operacie J. G. współczynnika relacji studium w stosunku do planu zagospodarowania przestrzennego, - przyjęcie w nim większej ilości nieruchomości pomocniczych przy ustalaniu wyceny gruntów, oraz – pozytywna opinia Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...] w stosunku do tego operatu.

Odnosząc się do pierwszej przyczyny, tj. zastosowania w operacie J. G. współczynnika relacji studium w stosunku do planu zagospodarowania przestrzennego, należy uznać zasadność takiego rozwiązania, które zostało zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym wyroku z 15 stycznia 2010 r. W przedmiotowej sprawie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążące dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], albowiem z mocy art. 190 p.p.s.a., jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Co do drugiej przyczyny przyjęcie w operacie J. G. większej ilości nieruchomości pomocniczych przy ustalaniu wyceny gruntów, w ocenie Sądu jest to niewątpliwie argument przemawiający na korzyść właśnie tego operatu i jego większego waloru w zakresie bardziej prawidłowego oszacowania wartości rynkowej działek. Trzeba bowiem zauważyć, że rzeczoznawca R. H. przedstawił jedynie 3 transakcje nieruchomościami podobnymi w sytuacji, kiedy rzeczoznawca J. G. przedstawiła transakcji takich 10, co z pewnością lepiej pozwalało oszacować wartość rynkową działek.

Co się zaś tyczy trzeciej przyczyny oparcia się organów o operat J. G., tj. uzyskania pozytywnej opinii Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...] w stosunku do jej operatu, to jest to niesłychanie istotna okoliczność w sprawie. Oznacza, że operat rzeczoznawcy J. G. był w pełni zgodny z przepisami prawa oraz standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Z opinii tej wynika, że wszystkie etapy wyceny zostały sporządzone przez biegłą w sposób poprawny, pełny, wyczerpujący, jednoznaczny, bez zastrzeżeń i w zgodzie z przepisami prawa. Trzeba mieć na względzie, że w omówionym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2010 r., wydanym w przedmiotowej sprawie, Sąd ten wyraził opinię, iż w sytuacji zgodności operatu z opinią organizacji zawodowej rzeczoznawców w rozumieniu art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, kwestionowanie operatu musi budzić wątpliwości, chyba, że zostaną wykazane dowodem przeciwnym okoliczności dyskwalifikujące taki operat. Okoliczności i dowody takie w sprawie jednak nie występują. Nie zawierają ich akta administracyjne, ani też nie przedstawiła ich strona skarżąca. W złożonej skardze powoływała się na stronniczość operatu J. G., zwłaszcza przy doborze nieruchomości branych dla porównania w operacie szacunkowym. Fakt jednak uzyskania pozytywnej opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców (uzyskanej zresztą na wniosek strony skarżącej), wyklucza zarzut stronniczości, w tym stronniczego wyboru nieruchomości porównawczych. Jak to już wyjaśniono, operat J. G. zawierał przeszło 3 razy więcej nieruchomości porównawczych niż operat R. H., co tylko wpłynęło z korzyścią dla właściwej wyceny.

Dowodem dyskredytującym wartość operatu J. G. nie jest również z pewnością operat rzeczoznawcy majątkowego R. H. z przyczyn wykazanych już przez organy. Należy też dodać, że operat R. H., zawiera błędy dodatkowe formalne, których nie wskazały organy, a które to niedomogi nie pozwalały organom opierać ustalenia kwoty odszkodowania o ten właśnie operat oraz czyniły niecelowym zwracanie się o jego zaopiniowanie do organizacji zawodowej rzeczoznawców. Podstawową kwestią jest tutaj błędne określenie celu wyceny, która w ocenie rzeczoznawcy dotyczyła działek zajętych pod drogi publiczne, gdy tymczasem chodziło o grunty przeznaczone pod te drogi, jak też brak danych, co do dat przyjęcia stanu nieruchomości i określenia jej wartości. Ponadto operat ten obarczony jest dodatkowo innymi nieprawidłowościami, które zasadnie podnoszono w toku procesu, jak też w skardze kasacyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., uznając skargę za bezzasadną, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.