Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 19/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 658
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: zobowiązano do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6, art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Dnia 26 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 26 marca 2014 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w P. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Izby Skarbowej w [...] do rozpoznania wniosku [...] sp. z o.o. w P. z dnia [...]r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w [...] na rzecz [...] sp. z o.o. w P. 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012r. Spółka A z siedzibą w P., na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w B. o udostępnienie informacji publicznej oraz danych osobowych (wpływ do organu [...] września 2012r.), w związku z udostępnianiem w sieci Internet narzędzi umożliwiających dostęp do danych dotyczących aukcji internetowych, w tym przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]", prowadzonej przez Spółkę A oraz opublikowanymi w sieci Internet informacjami o wykorzystywaniu tych narzędzi (w tym serwisy internetowe, bazy danych i oprogramowanie funkcjonujące pod nazwami: [...],[...] i [...].) przez Izbę Skarbową w B..

Spółka, powołując się na prawo dostępu do informacji publicznej, wniosła o udostępnienie przez Dyrektora Izby Skarbowej w formie pisemnej następujących informacji:o

a) czy Izba Skarbowa w B. korzysta lub korzystała z dostępu do zawartości serwisów internetowych: [...],[...]¸[...]., w tym do baz danych dostępnych za pośrednictwem tych serwisów (w szczególności zawierających dane dotyczące aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]") lub z dostępu do oprogramowania udostępnianego przez osoby prowadzące te serwisy i umożliwiającego dostęp do danych dotyczących aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]";

b) na jakiej podstawie prawnej Izba Skarbowa w B. korzysta lub korzystała z dostępu do zawartości serwisów internetowych: [...],[...],[...]., w tym do baz danych dostępnych za pośrednictwem tych serwisów (w szczególności zawierających dane dotyczące aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]") lub z dostępu do oprogramowania udostępnianego przez osoby prowadzące te serwisy i umożliwiającego dostęp do danych dotyczących aukcji, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]";

c) jakie koszty poniosła Izba Skarbowa w związku z uzyskaniem dostępu do zawartości serwisów internetowych: [...],[...], i [...]., w tym do baz danych dostępnych za pośrednictwem tych serwisów (w szczególności zawierających dane dotyczące aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie "[...]") lub uzyskaniem dostępu do oprogramowania udostępnianego przez osoby prowadzące te serwisy i umożliwiającego dostęp do danych dotyczących aukcji internetowych, przeprowadzanych na platformie "[...]", a także informacji jakie koszty Izba Skarbowa ponosi w związku z korzystaniem z dostępu do zawartości ww. serwisów internetowych lub z dostępu do oprogramowania, o którym mowa powyżej;

d) jakie dane dotyczące aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]", Izba Skarbowa pobiera (lub z jakich korzysta) w związku z korzystaniem z dostępu do zawartości serwisów internetowych: [...],[...],[...], w tym do baz danych dostępnych za pośrednictwem tych serwisów (w szczególności zawierających dane dotyczące aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]") lub w związku z korzystaniem z dostępu do oprogramowania udostępnianego przez osoby prowadzące te serwisy i umożliwiającego dostęp do danych dotyczących aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]";

e) w jakim celu Izba Skarbowa w B, korzysta z dostępu do zawartości serwisów internetowych: [...],[...],[...], w tym do baz danych dostępnych za pośrednictwem tych serwisów (w szczególności zawierających dane dotyczące aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]") lub z dostępu do oprogramowania udostępnianego przez osoby prowadzące te serwisy i umożliwiającego dostęp do danych dotyczących aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]".

a także o udostępnienie kopii umów cywilnoprawnych zawartych przez Izbę Skarbową, w których przedmiotem jest uzyskanie przez Izbę Skarbową w B. dostępu do zawartości serwisów internetowych: [...], , [...]¸[...]., w tym do baz danych dostępnych za pośrednictwem tych serwisów i zawierających dane dotyczące aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]" lub uzyskanie dostępu do oprogramowania udostępnianego przez osoby prowadzące te serwisy i umożliwiającego dostęp do danych dotyczących aukcji, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]".

Skarżąca podniosła, że ww. informacje uznać należy za informacje publiczne w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż są one informacjami znajdującymi się w posiadaniu organu władzy publicznej (podmiotu realizującego zadania publiczne). W szczególności za informacje takie należy uznać informacje o zasadach funkcjonowania i trybie działania Izby Skarbowej w B., a także o prowadzonych archiwach, ewidencjach i rejestrach zawierających te informacje (art. 6 ust. 1 pkt 3a oraz pkt 3f ustawy). Umowy do których odnosi się wniosek również objęte są zakresem ustawy, gdyż dotyczą spraw publicznych, wersje papierowe tych umów są dokumentami związanymi z tokiem realizacji umowy w zakresie zamówień publicznych i posiadają walor dokumentacji urzędowej.

Jednocześnie, także z uwagi na naruszanie praw przysługujących Spółce A w związku ze zbieraniem i wykorzystywaniem danych dotyczących aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]", przez osoby umożliwiające Izbie Skarbowej dostęp do wzmiankowanych narzędzi i prowadzące serwisy internetowe [...],[...],[...], skarżąca zwróciła się o udostępnienie następujących danych osobowych zgromadzonych w zbiorze danych osobowych współpracowników, klientów lub kontrahentów Izby Skarbowej w B.: - imię i nazwisko, -adres zamieszkania (ulica, numer domu, miejscowość, kod pocztowy, poczta), -adres do korespondencji, -numer telefonu, -adres poczty elektronicznej (e - mail).

Strona wskazała, że objęte wnioskiem dane osobowe odnoszą się do osób umożliwiających Izbie Skarbowej dostęp do zawartości serwisów internetowych: [...],[...],[...] w tym do baz danych dostępnych za pośrednictwem tych serwisów i zawierających dane dotyczące aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]", do oprogramowania udostępnianego przez osoby prowadzące serwisy internetowe [...],[...],[...] oraz do danych dotyczących aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]" oraz prowadzących serwisy internetowe [...],[...],[...].

Skarżąca podniosła, że udostępnione przez Izbę Skarbową dane osobowe zamierza wykorzystać do podjęcia działań mających na celu ochronę przysługujących jej praw i obejmujących dochodzenie roszczeń w postępowaniu sądowym. Wskazała ponadto, że przetwarzanie przez Spółkę A uzyskanych od Izby Skarbowej danych osobowych będzie dopuszczalne na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, to jest w celu realizacji przysługującego skarżącej prawa do sądu. Jednocześnie, w ocenie skarżącej, uzyskanie przez nią wnioskowanych danych osobowych nie naruszy praw i wolności osób, których te dane dotyczą.

Dyrektor Izby Skarbowej w B., w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r., udzielając odpowiedzi Spółce A na jej wniosek o udzielenie informacji publicznej oraz udostępnienia informacji ze zbioru danych osobowych współpracowników, klientów lub kontrahentów Izby Skarbowej, poinformował, iż nie ma możliwości prawnych udostępnienia żądanych przez spółkę informacji i danych.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Definicja "informacji publicznej" obejmuje informacje o sprawach publicznych, a w szczególności o tych wymienionych w art. 6 ww. ustawy. Organ podniósł, że orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", a za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez te organy lub podmioty wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od nich.

Organ wyjaśnił, że dla oceny charakteru żądanych informacji istotne znaczenie ma fakt, iż wnioskodawca uzyskane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej informacje chce wykorzystać do podjęcia działań, mających na celu ochronę praw jej przysługujących, w tym obejmujących dochodzenie roszczeń w postępowaniu sądowym. Mając na uwadze powyższe organ zauważył, iż złożony wniosek służy realizacji celu osobistego, a zamiarem wnioskodawcy jest pozyskanie informacji, które mają służyć celom dowodowym na potrzeby wszczęcia postępowania w innej sprawie. Takie żądanie jest niezgodne z celem ustawy o dostępie do informacji publicznej, którym miało być informowanie obywateli o sposobie i zasadach funkcjonowania podmiotów realizujących zadania publiczne, lub gospodarujących mieniem publicznym, w celu poprawy tego funkcjonowania. W konsekwencji, organ poinformował, iż żądane przez wnioskodawcę informacje, z uwagi na fakt, że mają być wykorzystane do wszczęcia innego postępowania, nie są informacją publiczną.

Ustosunkowując się do części wniosku dotyczącej udostępnienia danych osobowych, organ wyjaśnił, że Izba Skarbowa nie korzysta z usług (w zakresie wskazanym we wniosku) osób fizycznych, których można by uznać za "współpracowników", "klientów" lub "kontrahentów" Izby Skarbowej. Wobec powyższego nie może również posiadać i przetwarzać danych osobowych tychże osób. Z uwagi na powyższe, udostępnienie danych nie jest możliwe.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013r. Spółka A w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie tego organu do udostępnienia w formie pisemnej informacji mających charakter informacji publicznej, które zostały wskazane we wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r., oraz do udostępnienia wskazanych we wniosku kopii umów cywilnoprawnych.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że posiadała legitymację do wniesienia skargi oraz na brak obowiązku wyczerpania trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca wywiodła, że wnioskowane przez nią informacje stanowią informację publiczną, kwestionując tym samym stanowisko organu, iż wniosek strony nie dotyczył informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka podniosła, że jej wniosek o udostępnienie informacji publicznych odnosił się częściowo do dokumentów, których organ używa do powierzonych mu prawem zadań i podkreśliła, że celem ustawodawcy było, aby dostęp do informacji publicznej był jak najszerszy.

Skarżąca zakwestionowała również stanowisko organu, zgodnie z którym żądane przez nią informacje nie są informacją publiczną, z uwagi na fakt, że mają być wykorzystane do wszczęcia innego postępowania. W ocenie strony, twierdzenie to było rezultatem nieuprawnionej i nie popartej żadnymi podstawami oceny, iż skierowanie przez Spółkę A wniosku miało służyć realizacji celu osobistego a zamiarem Spółki A było pozyskanie informacji jedynie na potrzeby "wszczęcia postępowania w innej sprawie". Skarżąca zarzuciła, że organ niezasadnie odniósł ww. argumentację do wniosku całościowo, nie uwzględniając, że w istocie pismo to zawierało dwa odrębne wnioski: o udostępnienie informacji publicznych i o udostępnienie danych osobowych. W konsekwencji, taka ocena nie poparta żadnymi rzeczowymi argumentami, nie powinna być uzasadnieniem do nieudostępnienia informacji publicznej. Nieudostępnienie informacji publicznej z powodu arbitralnego podejrzenia organu, iż informacja może służyć "wszczęciu postępowania w innej sprawie" prowadzi do niekonstytucyjnego ograniczania dostępu do informacji publicznej. O tym, czy dana informacja jest informacją publiczną decydują bowiem obiektywne przesłanki, a nie ocena organu administracji, co do ewentualnych zamierzeń wnioskodawcy.

Skarżąca zarzuciła również, że organ rozpatrzył wniosek strony w formie zwykłego pisma, natomiast zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia winna nastąpić w formie decyzji. Skoro zaś Dyrektor Izby Skarbowej takiej decyzji nie wydał, to pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ uznał je za niezasadne, wskazując, iż przedmiotowe żądanie nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że korzystanie z informacji publicznej nie może zmierzać do dokonania czynności przewidywanych w konkretnych innych procedurach, ochrony indywidualnego interesu podmiotu w celu podjęcia przez właściwy organ rozstrzygnięcia w jego sprawie.

Organ w całości podtrzymał w tej kwestii argumentację zawartą w piśmie z [...] września 2012 r. Podkreślił, że skarżąca akcentuje we wniosku, że doszło do naruszenia jej praw w powiązaniu z innymi informacjami niezbędnymi w dalszym procesie dochodzenia jej praw, co wskazuje, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej

Dyrektor Izby Skarbowej w B. podtrzymał również stanowisko, iż w przypadku gdy wniosek o udostępnienie informacji z powołaniem na ustawę o dostępie do informacji publicznej dotyczy informacji nie stanowiącej informacji publicznej, brak jest podstaw do zastosowania art. 16 ust. 1 ustawy - i wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W takim przypadku wystarczającym jest poinformowanie o podjętej przez organ kwalifikacji żądanej informacji w formie pisemnej, co też nastąpiło w sprawie, której dotyczy skarga na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w .W., co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2013 r. skarżąca replikując odpowiedź organu na skargę podtrzymała wszystkie żądania, twierdzenia i argumenty zawarte w skardze na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w B. i przedstawiła swoje stanowisko odnośnie twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę. Zdaniem skarżącej na uwagę zasługuje fakt, że w odpowiedzi na skargę nie zostały przedstawione żadne dowody potwierdzające istnienie po stronie skarżącej (realnego bądź nawet potencjalnego) zamiaru wykorzystania wnioskowanych informacji publicznych. Tym samym pogląd jakoby skarżąca pozyskane informacje miała wykorzystać w celu swojego prywatnego interesu w toku innych postępowań (w tym sądowego), odrębnych od regulowanego przez ustawę o dostępie do informacji publicznej uznano za gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami. Skarżąca podjęła również polemikę z pozostałymi argumentami odpowiedzi na skargę

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 30/13, oddalając skargę stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu żądanie strony skarżącej zawarte w pytaniach wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej "u.d.i.p.". Sąd uznał za bezsporne to, że we wniosku strona skarżąca sama, bez uprzedniej ingerencji organu sprecyzowała cel, któremu ma posłużyć uzyskanie informacji. Stwierdziła, że zbieranie oraz wykorzystywanie narzędzi umożliwiających dostęp do danych dotyczących aukcji internetowych, w tym przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]", prowadzonej przez Spółkę A oraz opublikowanymi w sieci Internet na wielu stronach internetowych informacjami o wykorzystywaniu tych narzędzi przez Izbę Skarbową w B. narusza prawa przysługujące Spółce A. Dodała, że udostępnione przez Izbę Skarbową w B. dane osobowe dotyczące wskazanych wyżej osób, Spółka A zamierza wykorzystać do podjęcia działań, mających na celu ochronę praw przysługujących spółce i obejmujących w szczególności dochodzenie roszczeń w postępowaniu sądowym oraz podjęcia kroków prawnych przeciwko właściwemu podmiotowi.

W ocenie Sądu uzasadnienie przez wnioskodawcę wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sposób precyzyjny określa cel pozyskania informacji publicznej, który wiąże się nie z faktami, lecz z indywidualną sprawą wnioskodawcy o charakterze prywatnym.

Sąd uznał, że informacje, których udostępnienia domagała się skarżąca spółka we wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie stanową informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Pytania zawarte we wniosku nie dotyczą istniejących faktów, lecz wyłącznie indywidualnej sprawy, a zatem nie są informacją publiczną, o której stanowi art. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ocenie Sądu, skoro żądane przez skarżącą spółkę informacje nie mają charakteru informacji publicznej, organ nie miał zgodnie z art. 16 u.d.i.p. podstaw do wydania decyzji. Odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W ocenie Sądu, z powyższych względów nie narusza przepisów prawa to, że Dyrektor Izby Skarbowej w B. w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], poinformował skarżącą, iż brak jest podstaw do udostępnienia żądanych informacji i danych.

Skład Sądu rozpoznający przedmiotową sprawę podzielił stanowisko organu, że dla oceny charakteru żądanych informacji istotne znaczenie miał fakt, że wnioskodawca - "Spółka A" uzyskane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej informacje, chce wykorzystać do podjęcia działań, mających na celu ochronę praw przysługujących spółce, w tym obejmujących dochodzenie roszczeń w postępowaniu sądowym. Pismo Dyrektora Izby Skarbowej zostało doręczone stronie skarżącej w dniu [...] listopada 2012 r. W ocenie Sądu, oznacza to, że w dniu skierowania skargi zawartej w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. przez Spółkę A w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w B., w przedmiocie udzielenia informacji, stanowiących zdaniem Spółki informację publiczną, skarżony organ nie pozostawał w bezczynności.

Uwzględniając skargę kasacyjną Spółki A w P. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 listopada 2013r. sygn. akt I OSK 1830/13, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

NSA przedstawił wykładnię pojęcia i zakres informacji publicznej regulowany ustawą o dostępie do informacji publicznej, opartą na treści art. 61 Konstytucji RP. Podkreślił, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Zatem przepis ten wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą. Natomiast art. 6 u.d.i.p. jedynie egzemplifikuje kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia.

Przyjmuje się, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacją publiczną może być również wiadomość nie wytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów.

NSA wskazał, że art. 2 ust. 1 ustawy wprost stanowi się, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu. Ustawodawca wprowadzając ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną nie uzależnił publicznego charakteru informacji od celu w jakim ta informacja ma być użyta. Jako błędne ocenił zatem założenie Sądu I instancji, że samo wykazanie prywatnego celu w jakim zamierza użyć żądanej informacji podmiot występujący z wnioskiem o jej udzielenie, wyłącza publiczny charakter tej informacji. Twierdzenie to nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów prawa materialnego art. 1 ust.1 i art. 6 u.d.i.p. oraz w art. 61 Konstytucji. Dopuszczenie wprost, bez szczególnego zapisu ustawowego, że cel, któremu ma posłużyć informacja wpływa na zdefiniowanie jej publicznego charakteru, powodowałoby ograniczenie prawa do informacji publicznej w sposób znaczący. Tymczasem ustawodawca przewidując ograniczenie prawa do informacji publicznej (art. 5 ustawy) i zakreślając obszar ograniczenia nadal określa ją jako informację publiczną. Oznacza to, że przepisy art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. wymagają przy ich stosowaniu każdorazowego określenia, czy żądanie określone we wniosku o udzielenie informacji publicznej dotyczy informacji o sprawach publicznych. Odmowa zastosowania wymienionych przepisów wyłącznie w oparciu o ustalenie, iż zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, byłaby odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe.

W ocenie NSA, Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli i zaakceptował błędny stan faktyczny ustalony w sprawie przez Dyrektora Izby Skarbowej w B., oparty na odmowie uznania aby żądane przez stronę informacje miały charakter publiczny z uwagi na fakt, że wnioskująca zamierza je wykorzystać w celu prowadzenia postępowania sądowego, co spowodowało oddalenie skargi na bezczynność organu. Przy czym ustalenie to zostało dokonane również bez analizy wniosku, w którym zawarte były dwa żądania. Jedno żądanie dotyczyło udostępnienia informacji publicznej drugie udostępnienia danych osobowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności, bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną.

Nadto podkreślenia wymaga, że na mocy art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, iż w rozpoznając niniejszą sprawę ponownie Sąd związany jest wykładnią i wskazaniami zawartymi w powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2013r. o sygn. akt I OSK 1830/13.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198 - zwana dalej: "u.d.i.p."). Informacją publiczną, w jej rozumieniu, jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Odmienne regulacje w tej kwestii wynikać mogą jedynie z innych ustaw (ust. 2). Przy wykładni tych sformułować należy, jak podkreślił to Naczelny Sad Administracyjny, kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne.

W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku milczenia podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w przypadku, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej. W takiej sytuacji Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych.

NSA w ww. wyroku wskazał, że art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą. Natomiast art. 6 u.d.i.p. jedynie egzemplifikuje kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznych, na co wskazuje zwrot "w szczególności."

Przyjmuje się, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacją publiczną może być również wiadomość nie wytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów.

Przedstawiona wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP.

NSA wskazał, że art. 2 ust. 1 ustawy wprost stanowi się, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu. Zatem ustawa z dnia 6 września 2001r o dostępie do informacji publicznej służy realizacji podmiotowego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Ustawodawca wprowadzając ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną nie uzależnił publicznego charakteru informacji od celu w jakim ta informacja ma być użyta.

W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Izby Skarbowej jest podmiotem obowiązanym do udostępniania będącej w posiadaniu izby skarbowej informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. skarżąca wniosła o udostępnienie informacji dotyczących korzystania przez Izbę Skarbową w B. z zawartości serwisów internetowych ([...],[...],[...]) oraz kopii umów cywilnych zawartych przez Izbę, których przedmiotem jest uzyskanie dostępów do zawartości powyższych serwisów internetowych i danych osobowych zgromadzonych w zbiorze danych osobowych współpracowników, klientów lub kontrahentów Izby.

Izba Skarbowa odnosząc się do tego wniosku stwierdza w zakresie udostępnienia informacji publicznej, że to nie jest informacja publiczna gdyż ma służyć do indywidualnego celu w szczególności dane te miałyby być wykorzystane w procesach i innych postępowaniach. Odnośnie zaś udostępnienia danych osobowych Izba Skarbowa podaje, że obecnie nie korzysta z osób fizycznych wskazanych we wniosku.

Mając na uwadze powyższe, stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej w B. w niniejszej sprawie, zgodnie z którym samo wykazanie prywatnego celu w jakim zamierza użyć żądanej informacji podmiot występujący z wnioskiem o jej udzielenie, wyłącza publiczny charakter tej informacji - należy zatem ocenić stanowisko Twierdzenie to nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów prawa materialnego art. 1 ust.1 i art. 6 u.d.i.p. Takiej definicji pojęcia informacji publicznej w znaczeniu przedmiotowym nie można też dopatrzyć się w art. 61 Konstytucji. W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym i majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile co do zasady, oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji tego prawa do informacji publicznej Konstytucja określa w ust. 2 przepisu art. 61. Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa.

Dopuszczenie wprost, bez szczególnego zapisu ustawowego, że cel, któremu ma posłużyć informacja wpływa na zdefiniowanie jej publicznego charakteru, powodowałoby ograniczenie prawa do informacji publicznej w sposób znaczący. Tymczasem ustawodawca przewidując ograniczenie prawa do informacji publicznej (art. 5 ustawy) i zakreślając obszar ograniczenia nadal określa ją jako informację publiczną. Oznacza to, że przepisy art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. wymagają przy ich stosowaniu każdorazowego określenia, czy żądanie określone we wniosku o udzielenie informacji publicznej dotyczy informacji o sprawach publicznych. Odmowa zastosowania wymienionych przepisów wyłącznie w oparciu o ustalenie, iż zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, byłaby odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe.

Sposób wykorzystania przez podmiot uprawniony otrzymanej informacji, nie może przesądzać o tym, czy dana informacja jest informacją publiczną czy też nie. Ustawodawca, bowiem nie uzależnił pojęcia informacji publicznej od tego, w jakim celu jest ona potrzebna stronie składającej wniosek o jej udostępnienie. Wskazać przy tym trzeba pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 października 2009 r., I OSK 615/09, (Lex nr 571053), w którym NSA wyraźnie odróżnia sytuacje dotyczące wnioskowania o informacje publiczne w sprawach indywidualnych (w związku z toczącymi się postępowaniami) od przypadków wnioskowania o takie informacje, gdy wnioskujący nie jest stroną żadnego innego postępowania. W ustawie o dostępie do informacji publicznej jedynie udostępnienie informacji przetworzonej uzależniono od dodatkowej przesłanki: "jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego".

Oznacza to, że realizację wniosku o udostępnienie informacji publicznej łączyć należy tylko z trzema kategoriami prawnymi: uprawnionym, podmiotem zobowiązanym i publicznym charakterem informacji.

W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzona, jak i te, które używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Wskazać należy, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje, bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów.

W ocenie Sądu analiza wniosku Spółki o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. wskazuje, że wnioskodawcy zasadniczo chodziło o udzielenie informacji publicznej. Fakt, że we wniosku znalazło się także żądanie udostępnienia danych osobowych, mógł stanowić jedynie podstawę do rozważenia ewentualnej odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych. Stwierdzić wobec tego przyjdzie, że żądana informacja, w części objętej niniejszą skargą jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko takie w sprawie o analogicznym stanie faktycznymi prawnym wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2115/13 (dostępnej pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać przyjdzie, ze udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, zaś obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Inaczej mówiąc: z punktu widzenia założeń konstytucyjnych, a także zamieszczonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie można udostępnianej informacji ograniczać tego rodzaju względami jak możliwość jej dalszego wykorzystania do celu indywidualnego.

Dyrektor Izby Skarbowej w B. nie udzielił żądanej w przedmiotowym wniosku, ani też nie odmówił jej udzielenia w drodze stosownej decyzji, lecz wystosował pismo informujące, iż jego zdaniem żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Pismo zostało doręczone stronie skarżącej w dniu [...] listopada 2012 r. W ocenie Sądu, oznacza to, że w dniu skierowania skargi zawartej w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. przez Spółkę A w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w B., w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, skarżony organ pozostawał w bezczynności.

Z akt sprawy nie wynika, iżby na dzień ponownego orzekania przez tutejszy Sąd przedmiotowy wniosek o udzielnie informacji publicznej został załatwiony przez Dyrektora Izby Skarbowej w B. w formie zgodnej z przepisami prawa (pozytywnie lub negatywnie), zachodzą zatem przesłanki do zobowiązania tego podmiotu do rozpoznania wniosku zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w sposób określony w podjętym orzeczeniu.

Należy w dalszym postępowaniu mieć na względzie, że skarżąca opierała swoje żądanie w przedmiotowym wniosku na dwóch podstawach prawnych: ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustawie o ochronie danych osobowych. Rozważenia zatem wymagać będzie, czy postępowania w tym zakresie nie należy rozdzielić załatwiając wymienione żądania wniosku oddzielnie. Wymagałoby to zatem dwóch odrębnych rozstrzygnięć.

Wobec powyższego na podstawie art. 149 w zw. z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Jednocześnie mając na uwadze okoliczności sprawy Sąd nie stwierdził by bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stąd też Sąd nie wymierzył stosownej grzywny (art. 149 § 2 P.p.s.a.). O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.