Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 544/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 1, art. 18 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2014r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania G.M. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa przez Dyrektora Departamentu Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia [...] nr [...] nakładającą na G.M. karę pieniężną w kwocie 500 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że u podstaw nałożenia kary pieniężnej przez organ I instancji legło ustalenie, że przewoźnik wykonywał transport drogowy z naruszeniem art. 18b ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012r., poz. 1265 ze zm.) oraz lp. 2.2.2 załącznika do tej ustawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 28 sierpnia 2013r. kontroli drogowej zgodności wykonywanych usług w krajowym transporcie drogowym osób z zezwoleniem nr [...], posiadanym przez G.M. na linii komunikacyjnej [...], ustalono, że nie odbył się kurs z godziny 7.01. Dokonane przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego czynności obserwacji miejsca, w którym znajduje się zgodnie z rozkładem jazdy przystanek tego kursu w M., zostały utrwalone w protokole kontroli oraz nagrane kamerą JVC 092F0631. W trakcie czynności kontrolowany nie był obecny w związku z tym niemożliwe było zachowanie warunków procedury kontroli, tak w zakresie wylegitymowania się kontrolujących, jak i podpisania protokołu przez kontrolowanego. Tym samym, w ocenie organu nie można przyjąć, że była to klasyczna kontrola przeprowadzana w oparciu o art. 89b ww. ustawy. Skoro kurs z godziny 7.01 nie odbył się to oznacza, że doszło do naruszenia warunków zezwolenia dotyczących godzin odjazdu – co uzasadnia nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 ww. ustawy oraz lp. 2.2.2 załącznika do tej ustawy. Mianowicie, z ostatniego z powołanych przepisów wynika, że wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu podlega karze w wysokości 500 zł. W rezultacie w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 93 cyt. ustawy.

Skargę na ww. decyzję organu odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach G.M. , prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: TRANS – BUS G.M. z siedzibą w M., zarzucając temu rozstrzygnięciu:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 93 ust. 1 ww. ustawy w zw. z art. 19 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez Urząd Marszałkowski Województwa Departament Infrastruktury w sytuacji, gdy Urząd czy Departament nie jest organem czy też podmiotem uprawnionym do wydawania decyzji w oparciu o przepisy tej ustawy, gdyż w oparciu o art. 93 ust. 1 karę pieniężną w transporcie drogowym nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego – co skutkuje powstaniem przesłanki nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.;

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem wymogów zawartych w tym przepisie;

- art. 104 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie poprzez lakoniczne odniesienie się do faktów uznanych za udowodnione jak również do przepisów, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;

- art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie powodu opóźnienia wykonywanego kursu;

II. naruszenie prawa materialnego, to jest:

- art. 74 ust. 2 ww. ustawy poprzez oparcie ustaleń faktycznych na protokole, który nie został podpisany przez kontrolowanego – co powoduje, iż protokół ten nie może być podstawą ustaleń faktycznych;

- art. 89b ust. 2 ww. ustawy poprzez przeprowadzenie kontroli bez zapoznania kontrolowanego z jego prawami i obowiązkami wynikającymi z ustawy;

- art. 89b ust. 3 ww. ustawy poprzez przeprowadzenie kontroli w dniu 28 marca 2013r. przez kontrolujących przy nieobecności kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej;

- art. 92c ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie i wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a następnie brak umorzenia postępowania w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Mając na względzie powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W związku z zarzutami skargi zarządzeniem z dnia 26 sierpnia 2014r. Sąd wezwał organ II instancji do przedłożenia upoważnienia udzielonego W. S. - Dyrektorowi Departamentu Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących nakładania kar pieniężnych z zakresu transportu drogowego.

W odpowiedzi Kolegium nadesłało poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię dokumentu upoważnienia z dnia [...] znak: [...], udzielonego W. S. - Dyrektorowi Departamentu Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa m.in. do wydawania decyzji administracyjnych nakładających kary pieniężne w transporcie drogowym - podpisanego przez członka Zarządu Województwa (J. M.).

W piśmie z dnia 1.09.2014r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości – na podstawie art. 156 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013r. poz. 596) jedynie marszałek województwa może upoważnić wicemarszałków, pozostałych członków zarządu województwa, pracowników urzędu marszałkowskiego oraz kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych do wydawania w jego imieniu decyzji.

Na rozprawie w dniu 4 września 2014r. tut. Sąd, działając na podstawie art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a., dopuścił dowód z upoważnienia z dnia 1 marca 2013r., udzielonego W. S. - Dyrektorowi Departamentu Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa do wydawania i podpisywania decyzji administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie aktem jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję – jak wskazano w jej treści – "wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa[...]" przez Dyrektora Departamentu Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] nr [...], nakładającą na skarżącą karę pieniężną w kwocie 500 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu.

Przechodząc do kontroli legalności zakwestionowanego rozstrzygnięcia

w pierwszej kolejności należało rozważyć najdalej idący zarzut strony skarżącej, dotyczący wydania decyzji przez nieuprawniony organ. W przypadku bowiem uwzględnienia tego zarzutu bezprzedmiotowym jest odnoszenie się do pozostałych kwestii merytorycznych.

Orzekając w tym zakresie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wyraża pogląd zaprezentowany już w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 sierpnia 2014r., sygn. akt II SA/Ke 545/14, (dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Przepisami prawa materialnego, określającymi kompetencje organu do załatwienia spraw administracyjnych, są w niniejszej sprawie regulacje ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013r., poz. 1414 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Stosownie do powołanego w decyzjach organów obu instancji art. 93 ust. 1 ustawy, karę pieniężną o której mowa w art. 92a ust. 1, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, z zastrzeżeniem ust. 4-6, które nie znajdują w danym przypadku zastosowania. Jak wynika z kolei z art. 89 ust. 1 pkt 7 ustawy, w odniesieniu do przewozów regularnych i regularnych specjalnych uprawnieni do kontroli są upoważnieni pracownicy właściwego organu, o którym mowa w art. 18 ust. 1. Zgodnie z ostatnim z powołanych przepisów (lit. g) wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa.

Kierując się treścią cyt. przepisów stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie takim organem jest Marszałek Województwa, który na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy wydał dla: "M. G. A. Przewóz osób [...] w M.", zezwolenie nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, na linii komunikacyjnej [...] (k. 1 akt administracyjnych). Z akt administracyjnych wynika, że decyzja organu I instancji z dnia [...] nr [...], została podpisana z upoważnienia Marszałka Województwa przez Dyrektora Departamentu Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa – W. S. (k. 49 akt administracyjnych). Upoważnieniem z dnia [...], nr [...] Marszałek Województwa na podstawie art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa oraz § 16 ust. 1 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego, stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] w sprawie ustalenia Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego oraz na podstawie Zarządzenia Marszałka Województwa Nr [...] z dnia [...] upoważnił W. S. - Dyrektora Departamentu Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa do wydawania i podpisywania w jego imieniu m.in. decyzji administracyjnych nakładających kary pieniężne na przedsiębiorców wykonujących krajowy drogowy transport osób. Powyższe upoważnienie zostało podpisane przez członka Zarządu J. M.

W tym miejscu należy podkreślić, że stosownie do treści art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Naruszenie tego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.

Jak wynika z art. 46 ustawy o samorządzie województwa decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (ust. 1). Marszałek województwa może upoważnić wicemarszałków, pozostałych członków zarządu województwa, pracowników urzędu marszałkowskiego oraz kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych do wydawania w jego imieniu decyzji (ust. 2). Z kolei regulacja zawarta w § 16 ust. 1 regulaminu organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego w istocie powiela unormowanie zawarte w cyt. wyżej art. 46 ust. 2 stanowiąc: "Marszałek Województwa może upoważnić Wicemarszałka, pozostałych Członków Zarządu Województwa, Sekretarza Województwa, pracowników Urzędu i kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych".

Kierując się treścią cyt. przepisów należy wskazać, że prawidłowo udzielone na ich podstawie upoważnienie wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Natomiast sam brak powołania się w decyzji na istniejące upoważnienie nie powoduje wadliwości decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. tj. wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Jak wskazuje bowiem Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 października 1996r. w sprawie o sygn. akt III RN 8/96 decyzja administracyjna nie jest nieważna z tego tylko powodu, że została podpisana przez zastępcę naczelnika urzędu skarbowego lub wicedyrektora izby skarbowej bez wyraźnego powołania się na odpowiednie upoważnienie naczelnika urzędu lub dyrektora izby (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 1988r. o sygn, akt SA/Wr 840/87, niepubl.)

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że co do zasady marszałek województwa może upoważnić dyrektora Departamentu Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego jako pracownika urzędu, do wydawania w jego imieniu decyzji określonego rodzaju. Jednakże w razie wątpliwości, czy podpisujący decyzje miał w świetle przepisów ustawy (czy też regulaminu organizacyjnego w danym urzędzie) upoważnienie do działania w imieniu marszałka, Sąd ma obowiązek zbadania tej kwestii. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a. dopuszcza bowiem możliwość przeprowadzenia z urzędu (jak i na wniosek stron) dowodu uzupełniającego

z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Ze względu na powyższe zarządzeniem z dnia 26 sierpnia 2014r. Sąd wezwał organ II instancji do przedłożenia udzielonego W. S. - Dyrektorowi Departamentu Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących nakładania kar pieniężnych z zakresu transportu drogowego. W odpowiedzi, jak już to wcześniej podniesiono, Kolegium nadesłało poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię dokumentu "upoważnienia" z dnia [...] znak: [...], udzielonego W. S. - Dyrektorowi Departamentu Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa m.in. do wydawania decyzji administracyjnych nakładających kary pieniężne w transporcie drogowym - podpisanego przez członka Zarządu Województwa (J. M.).

Z analizy przepisów ustawy o samorządzie województwa, w tym regulacji zawartej w art. 46 ust. 2 tej ustawy wynika, że żaden organ, czy też członek zarządu samorządu województwa, nie mogą udzielać w imieniu marszałka województwa upoważnienia do wydawania decyzji należących do kompetencji marszałka jako organu właściwego do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, któremu kompetencje zostały przypisane przepisami prawa materialnego (w niniejszej sprawie – ustawą o transporcie drogowym). Z kolei w doktrynie wyrażono pogląd – który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela – że marszałek województwa nie może przekazać kompetencji do upoważnienia do wydawania w jego imieniu decyzji innym organom lub osobom (komentarz do art. 46 ustawy o samorządzie województwa pod redakcją Kazimierza Bandarzewskiego, wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005).

Reasumując, zasadnym jest stwierdzenie, że działający w imieniu Marszałka Województwa członek Zarządu – J. M., nie mógł skutecznie udzielić pełnomocnictwa do wydawania i podpisywania w imieniu tego organu m.in. decyzji administracyjnych, nakładających kary pieniężne na przedsiębiorców wykonujących krajowy transport drogowy osób.

W rezultacie, skoro działający w imieniu Marszałka Województwa – dyrektor Departamentu Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa nie był osobą, która posiada stosowne upoważnienie tego organu do podpisywania decyzji administracyjnych w sprawach nakładania kar pieniężnych w transporcie drogowym osób – to decyzja z dnia 11 grudnia 2013r. jako podpisana przez osobę nieuprawnioną, podlegała stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Działanie bowiem pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Sąd obowiązany był wyeliminować z obrotu prawnego decyzję organu II instancji, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy dotkniętą nieważnością decyzję z dnia 11 grudnia 2013r., rażąco naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I wyroku – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt III wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy P.p.s.a.