Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 875/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6174 Sędziowie i asesorzy sądowi
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 38
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych  ustaw - tekst jedn.
article: art. 190, art. 5 pkt 1-3, art. 1, art. 3 par. 2 pkt 1, art. 50 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 178, art. 179, art. 180, art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2682/19 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2682/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie niewyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego, w punkcie pierwszym, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, w punkcie drugim, zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Relacjonując stan sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że [...] września 2017 r. sędzia Sądu Rejonowego w O. R. B. złożyła oświadczenie o woli dalszego zajmowania stanowiska sędziego, przedstawiając jednocześnie zaświadczenia stwierdzające, że jest zdolna, ze względu na stan zdrowia i z uwagi na brak przeciwskazań psychologicznych, do pełnienia obowiązków sędziego.

Pismem z [...] listopada 2017 r., Minister Sprawiedliwości, powołując się na art. 69 § 1, § 1b i § 3 zd. 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2062 ze zm.; dalej: p.u.s.p.), poinformował skarżącą, że nie wyraża zgody na dalsze zajmowanie przez nią stanowiska sędziego.

R. B., uznając powyższe pismo za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Postanowieniem z 25 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 299/18, Sąd odrzucił powyższą skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalną. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości, podjęte na podstawie art. 69 § 1b p.u.s.p. w brzmieniu obowiązującym do 22 maja 2018 r., nie było decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracynego, ani też nie stanowiło innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W wyniku złożonej przez skarżącą skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 15 października 2019 r., sygn. akt II GSK 93/19, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Sąd kasacyjny stwierdził, że WSA w Warszawie oceniał dopuszczalność skargi w świetle art. 69 § 1 i § 1b p.u.s.p. w brzmieniu nadanym przez art. 13 pkt 1 ustawy z 12 lipca 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1452; dalej: ustawa o zmianie p.u.s.p.), tymczasem należało uznać, że stan faktyczny i prawny w dniu, w którym organ wydał sporne rozstrzygnięcie, podlegał regulacji art. 26 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 38; dalej: ustawa o zmianie ustawy o emeryturach i rentach), (w brzmieniu nadanym przez art. 13 pkt 4 ustawy o zmianie p.u.s.p.). Przepis art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach regulował sytuację prawną kobiet zajmujących stanowisko sędziego, które ukończyły 60-ty rok życia 1 października 2017 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach i ustawy o zmianie p.u.s.p. NSA zwrócił uwagę, że właśnie taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

NSA, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nakazał Sądowi pierwszej instancji uwzględnić te przepisy, które regulują sytuację prawną skarżącej w związku ze złożonym przez nią oświadczeniem z [...] września 2017 r. wraz z zaświadczeniami lekarskimi oraz przesłanym jej w związku z tym oświadczeniem pismem organu z [...] listopada 2017 r., tj. art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach. Na podstawie tego przepisu Sąd pierwszej instancji miał - zgodnie ze wskazaniem NSA - rozważyć dopuszczalność skargi, dokonując oceny charakteru prawnego zawartego w piśmie Ministra rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę charakter prawny tego organu, zawartą w rozstrzygnięciu treść dotyczącą niewyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego, a więc dotyczącą prawa sędziego do wykonywania władzy sądowniczej oraz uwzględniając konstytucyjną zasadę prawa do sądu, konstytucyjną regulację kształtującą sytuację prawną sędziego i zakres sądowej kontroli administracji.

NSA podkreślił, że w wypadku przyjęcia dopuszczalności skargi, WSA w Warszawie będzie mógł dokonać dalszych ustaleń i ocen, w tym co do tego, czy w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy istniała w systemie prawnym podstawa do wydania przez Ministra Sprawiedliwości spornego rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę w szczególności fakt, że art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach nie przewidział regulacji analogicznej do zawartej w art. 69 § 1b p.u.s.p., tj. nie przewidział dodatkowego i decydującego trybu wyrażania zgody przez Ministra Sprawiedliwości, a także jakie skutki wywołało lub może wywołać w przyszłości pozostawienie w obrocie prawnym tego rozstrzygnięcia odmawiającego wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego zarówno dla adresata - osoby piastującej stanowisko sędziowskie, jak i dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania władzy sądowniczej i zasady pewności prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wydał zaskarżony wyrok. W jego podstawie prawnej wskazał art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., uznawszy, że zaskarżone pismo Ministra było w istocie decyzją, która została wydana bez podstawy prawnej.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie, Sąd przede wszystkim zaznaczył, że orzekał w warunkach art. 190 p.p.s.a., stąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu NSA.

W pierwszej zatem kolejności Sąd zbadał, stosując wytyczne NSA, czy skarga podlegała odrzuceniu. I tak, mając na uwadze, że w myśl art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, Sąd I instancji ocenił, że zaskarżone pismo Ministra z [...] listopada 2017 r. jest w istocie decyzją administracyjną, gdyż przesądza o tym jego treść. Sąd zwrócił też uwagę, że w orzecznictwie NSA utrwalił się pogląd, że dla uznania konkretnego aktu za decyzję administracyjną wystarczy stwierdzić, że ów akt zawiera minimum niezbędnych elementów, tj.: oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982/9–10, poz. 169, z glosą J. Borkowskiego, OSPiKA 1982/9–10, s. 351 i n.).

Zaskarżonym pismem Minister Sprawiedliwości, w związku ze złożonym przez skarżącą oświadczeniem z [...] września 2017 r., poinformował ją, że nie wyraża zgody na dalsze zajmowanie przez nią stanowiska sędziego, w podstawie prawnej wskazując art. 69 § 1 i 1b p.u.s.p. Pismo to zawierało zatem oznaczenie organu (Minister), wskazanie jego adresata (skarżąca), rozstrzygnięcie o istocie sprawy (niewyrażenie zgody przez Ministra na dalsze zajmowanie przez skarżącą stanowiska sędziego) oraz podpis osoby reprezentującej organ. Organ nawet powołał się na podstawę prawną, tj. art. 69 § 1 i 1b p.u.s.p. W tej sytuacji, Sąd uznał pismo organu z [...] listopada 2017 r. za decyzję administracyjną, gdyż organ w nim we władczy sposób rozstrzygnął sprawę indywidualną skarżącej.

Jako odrębną kwestię Sąd pierwszej instancji uznał ocenę w przedmiocie istnienia rzeczywistej podstawy prawnej do działania organu. W tym zakresie Sąd uznał, że skarżone pismo nie stanowiło emanacji prerogatywy uprawnionego podmiotu. Zdaniem Sądu, było to władcze ukształtowanie sytuacji prawnej sędziego, czyli podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie Ministrowi, w dodatku podjęte bez podstawy prawnej. O braku podporządkowania organizacyjnego sędziego wobec Ministra stanowi m.in. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom". W tym zakresie Sąd stwierdził, że dla rozstrzygnięcia zawartego w treści rozstrzygnięcia Ministra brak było podstawy prawnej.

Dalej, Sąd stwierdził, że za dopuszczalnością drogi sądowej przed wojewódzkim sądem administracyjnym w sprawie przemawia analiza przepisów Konstytucji RP, tj. art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77. Sąd, rozważając dopuszczalność skargi, uwzględnił także przepisy Konstytucji dotyczące szeroko rozumianego statusu sędziego oraz ustroju sądowego w RP, w tym art. 178, art. 179, art. 180, art. 181, art. 182, art. 183 i 184 Konstytucji RP.

Sąd uwzględnił także fakt, że zgodnie z postanowieniami SN z 18 lipca 2019 r. sygn. akt I NO 11/18 i 27 lutego 2019 r. sygn. akt I NO 18/18, Sąd ten odrzucił odwołania sędziów od pism Ministra w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego w sytuacjach analogicznych jak w niniejszej sprawie, uznając zarówno swoją niewłaściwość w rozpoznawaniu środków odwoławczych od takich decyzji administracyjnych, jak wydana w niniejszej sprawie, ale także ogólnie niewłaściwość sądów powszechnych w sprawie rozpoznawania środków zaskarżenia od takich decyzji Ministra. Tym samym SN nie uznał kognicji sądów powszechnych w sprawach takich jak rozpoznawana w niniejszym postępowaniu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w demokratycznym państwie prawnym nie może zaistnieć sytuacja, w której została wobec skarżącej wydana przez organ decyzja administracyjna, zawierająca rozstrzygnięcie o charakterze władczym, która nie podlega żadnej sądowej kontroli - ani przez sąd administracyjny, ani przez sąd powszechny.

Sąd uwzględnił przy tym wskazania NSA, że na przyjęte powyżej stanowisko nie mogą mieć wpływu okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kwestionowanego aktu Ministra.

Tym samym, WSA uznał dopuszczalność kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Ministra przez sąd administracyjny.

Przechodząc do samej oceny prawidłowości wydania skarżonego pisma, będącego w istocie decyzją administracyjną, Sąd stwierdził, że stan faktyczny istniejący w dniu, w którym Minister wydał sporne rozstrzygnięcie, podlegał regulacji art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach (w brzmieniu nadanym art. 13 pkt 4 ustawy o zmianie p.u.s.p.), bowiem skarżąca w dniu wejścia w życie tej ustawy miała ukończony 60-ty rok życia i wraz z oświadczeniem z [...] września 2017 r. o zamiarze dalszego zajmowania stanowiska sędziego, złożyła zaświadczenie uprawnionego psychologa z [...] września 2017 r. stwierdzające jej zdolność do pełnienia obowiązków sędziego w zakresie predyspozycji i umiejętności psychologicznej oraz zaświadczenie lekarskie uprawnionego lekarza z [...] września 2017 r. stwierdzające jej zdolność do pełnienia obowiązków sędziego w zakresie dotyczącym stanu zdrowia, wydane na podstawie § 4 i 8 oraz § 5 i 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 19 września 2014 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych kandydatów do objęcia urzędu sędziego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1293 ze zm.) wydanego na podstawie art. 57 § 10 p.u.s.p.

Pogląd, że do tego rodzaju stanu faktycznego, zastosowanie miał art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach, a nie art. 69 § 1 i § 1b p.u.s.p. - jak to błędnie przyjął w tej sprawie organ - potwierdza przede wszystkim wydane w sprawie postanowienie NSA z 15 października 2019 r. sygn. akt II GSK 93/19, a także jednolite w tej kwestii stanowisko Sądu Najwyższego.

W związku z powyższym Sąd uznał, że nie istniała podstawa prawna wydania zaskarżonej decyzji. Minister wydał bowiem decyzję w sprawie, w której uprawnienie skarżącej wynikało wprost z ustawy i nie było konieczności potwierdzania jego istnienia w postaci decyzji organu. Co więcej, organ ten nie miał kompetencji do odmowy wyrażenia zgody dla skarżącej na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd nakazał Ministrowi uwzględnienie powyższej argumentacji Sądu i zaniechanie wdania merytorycznej decyzji w przedmiocie udzielenia zgody (lub odmowy zgody) na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego przez skarżącą wobec złożenia przez nią oświadczenia z [...] września 2017r., z uwagi na brak podstawy prawnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Sprawiedliwości, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 69 § 1, § 1b i § 3 zd. 1 p.u.s.p. i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej "decyzji" wskutek przyjęcia, że zaskarżony akt został wydany bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy przepisy art. 69 § 1 i 1b i 3 zd. 1 p.u.s.p. miały zastosowanie do oświadczeń składanych w trybie art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach wobec faktu, że norma ta odwoływała się do wymogu złożenia oświadczenia i zaświadczenia, o których mowa w art. 69 § 1 p.u.s.p.;

2) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a. i art. 3 § 2 pkt 1 i 4, art. 5 pkt 1-3 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez uznanie, że pismo Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2017 r. stanowi decyzję administracyjną lub inny akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i rozpoznanie skargi pomimo obowiązku jej odrzucenia, w sytuacji gdy zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej w sprawach z zakresu stosunku służbowego sędziego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na fakt, że przepisów wyżej wymienionych ustaw nie stosuje się w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, a także w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, jak również w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa.

Minister złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie można stwierdzić istnienia żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i ich uzasadnienia (art. 176 p.p.s.a.).

Dla oceny zasadności zarzutów kasacyjnych stawianych w rozpoznawanym przypadku zasadnicze znaczenie ma to, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z 15 października 2019 r., sygn. akt II GSK 93/19, zawarł konkretne oceny prawne i wskazania, skutkujące konsekwencjami, o których mowa w art. 190 p.p.s.a. W myśl bowiem tego przepisu, sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne jak i procesowe.

W świetle art. 190 p.p.s.a. oczywiste jest, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie i wiążąco przesądzone. Skutkuje to zawężeniem granic ponownego rozpoznania sprawy (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 190 p.p.s.a., teza 3., Opubl. Lex/el oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I FSK 1448/13, LEX nr 1643195).

Konsekwencje wynikające z art. 190 p.p.s.a. prowadzą również do tego, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, zobowiązany jest bowiem zastosować się do wiążącej wykładni wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naruszenie art. 190 p.p.s.a. może polegać na pominięciu przedstawionej wykładni i przyjęciu stanowiska odmiennego niż z niej wynikające. Jednocześnie - jak wprost wynika to z treści art. 190 p.p.s.a. zdanie drugie - nie budzi wątpliwości, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu NSA nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Wystarczy, że Sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 830/13 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Mając na względzie powyższe uwagi oraz podstawy, na których oparto skargę kasacyjną należy przypomnieć, że NSA powołanym wyżej, wydanym w tej sprawie postanowieniem z 15 października 2019 r., sygn. akt II GSK 93/19 zobowiązał WSA do rozważenia dopuszczalności drogi sądowej z uwzględnieniem właściwych przepisów prawa materialnego mających zastosowanie, z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy, zgodnie z którym w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o emeryturach i rentach (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] listopada 2017 r., tj. nadanym art. 13 pkt 4 ustawy zmieniającej p.u.s.p.) skarżąca miała ukończony 60. rok życia. Jak stwierdził NSA - stan faktyczny zaistniały w sprawie odpowiadał zatem hipotezie normy zawartej w art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę o emeryturach i rentach, a nie art. 69 § 1 i 1b p.u.s.p. - jak to błędnie przyjął wcześniej w sprawie Sąd pierwszej instancji. NSA podkreślił bowiem - odwołując się do poglądu i argumentacji zawartej w postanowieniach Sądu Najwyższego z 27 lutego 2019 r. sygn. akt I NO 18/18 oraz z 18 lipca 2019 r. sygn. akt I NO 11/18 - że Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem przepisów prawa materialnego, dokonując oceny dopuszczalności skargi na podstawie art. 69 § i 1b p.u.s.p., które w tej sprawie nie miały zastosowania.

W ocenie składu NSA obecnie orzekającego w sprawie, nie ulega wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji rozważył dopuszczalność drogi sądowej z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego wskazanych w motywach orzeczenia II GSK 93/19 i - jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku - wywody i ostateczne wnioski w tym przedmiocie są prawidłowe, co będzie jeszcze przedmiotem rozważań.

Z tych względów nie ma usprawiedliwienia zarzut (pkt 2 podstaw kasacyjnych) wadliwego uznania skarżonego pisma Ministra Sprawiedliwości za decyzję administracyjną i rozpoznanie skargi kasacyjnej "pomimo obowiązku odrzucenia" - z naruszeniem wskazanych tam przepisów art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a. i art. 3 § 2 pkt 1 i 4, art. 5 pkt 1-3 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Poza sporem, w myśl art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Nie jest natomiast skutecznie podważone stanowisko Sądu pierwszej instancji - poparte odwołaniem się do licznych i jednolitych poglądów orzecznictwa i doktryny - że o istocie aktu przesądza jego treść, a nie forma. Pismo niemające formy decyzji jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych osób (fizycznych lub prawnych) w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej. Nie ulega też kwestii, że skarżone pismo Ministra Sprawiedliwości wszystkie te cechy decyzji posiada.

W tej materii Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadała się już kilkakrotnie (por. np. wyrok NSA z 16 października 2020 r., sygn. akt II GSK 846/20).

Skład orzekający w pełni podziela pogląd, że - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - decyzje związane z przechodzeniem/przeniesieniem w stan spoczynku co do istoty mają charakter decyzji administracyjnych. Trafnie podkreśla się, że co prawda, w zmieniającym się na przestrzeni czasu stanie prawnym kompetencje w tym przedmiocie miały różne organy, także w odniesieniu do sędziów Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednak nie budzi wątpliwości, że nawet uchwały Krajowej Rady Sądownictwa (mimo złożonego i niejednoznacznego charakteru tego organu) w sprawach indywidualnych sędziów były uznawane za decyzje administracyjne. Trafnie zwraca się uwagę, że "Charakterystyczne jest zresztą, że rozstrzygnięcia Rady wydawane w sprawach indywidualnych, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 2 i 3 (ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa), w przepisach szczególnych, które stanowią podstawę materialnoprawną ich wydania, określane są jako decyzje (por. art. 73, art. 74 § 2 p.u.s.p.). Także uchwały Rady podejmowane na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw w art. 8 ust. 3 tej ustawy zostały określone jako decyzje. (...) Na charakter prawny tego rodzaju uchwał w sprawach indywidualnych zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2008 r., SK 57/06 (OTK-A 2008, nr 4, poz. 63), w którym na tle stanu prawnego obowiązującego pod rządami poprzedniej ustawy o KRS z 2001 r. analizował kompetencje Rady dotyczące rozpatrywania i oceniania kandydatur do pełnienia urzędu sędziowskiego, w związku z nieprzyznaniem osobie ubiegającej się o takie stanowisko prawa do odwołania. Trybunał stwierdził, że w tego typu sprawach, jak przedstawianie Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o KRS z 2001 r. (obecnie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o KRS), Rada działa jako organ administracyjny wydający decyzje w indywidualnych sprawach. Jednocześnie zastrzegł, że ta uwaga nie odnosi się do realizacji wszystkich zadań czy też form działania Rady, tylko do rozstrzygania indywidualnych spraw w sposób kształtujący sytuację prawną adresata." [tak M. Niezgódka-Medek, R. Pęk. Krajowa Rada Sądownictwa. Komentarz, Lex 2013, komentarz do art. 29 ].

Taką też, prawidłową ocenę pisma Ministra Sprawiedliwości przeprowadził Sąd pierwszej instancji w kontrolowanym wyroku. WSA podkreślił bowiem (powołując się również na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982/9-10, poz. 169, z glosą J. Borkowskiego), że zaskarżonym pismem Minister Sprawiedliwości poinformował skarżącą, że nie wyraża zgody na dalsze zajmowanie przez nią stanowiska sędziego, w podstawie prawnej wskazując art. 69 § 1 i 1b p.u.s.p. Pismo zawierało zatem oznaczenie organu (Minister), wskazanie adresata (skarżąca), rozstrzygnięcie (niewyrażenie zgody na dalsze zajmowanie przez skarżącą stanowiska sędziego) oraz podpis osoby reprezentującej organ, a także przyjętą przez siebie podstawę prawną. W piśmie tym organ w sposób władczy rozstrzygnął więc indywidualną sprawę skarżącej, zatem należy uznać je za decyzję administracyjną.

W poprzednim orzeczeniu wydanym w tej sprawie (sygn. akt II GSK 93/19) NSA zwrócił uwagę, że ocena charakteru prawnego rozstrzygnięcia Ministra zawartego w jego piśmie, a w konsekwencji dopuszczalności jego kontroli na drodze sądowoadministracyjnej nie może pomijać w szczególności konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP) i zakresu sądowej kontroli administracji (art. 184 Konstytucji RP).

Podkreślić w związku z tym należy, że odmówienie kontroli sądowej rozstrzygnięcia organu administracji w zakresie sprawy indywidualnej sędziego, w sferze stanowiącej o istocie wykonywania funkcji sędziego, a więc dotyczącej stanu czynnego lub stanu spoczynku, rzutującej na możliwość wykonywania władzy sądowniczej i orzekania w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej - prowadziłby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, bo w rezultacie sędzia zostałby pozbawiony możliwości kwestionowania działań mających wpływ na zakres jego praw i obowiązków.

Za taką interpretacją przemawia także argument systemowy. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawniony do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a sprawa dotyczy kontroli działalności administracji publicznej. Pojęcie administracji publicznej, ponieważ nie zostało ustawowo zdefiniowane, wymaga ustalenia w drodze wykładni. W oparciu o koncepcje klasyczne doktryny prawa administracyjnego należy przyjąć, że działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa, a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa bądź jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie (tak w postanowieniu NSA z 12 października 2012r., sygn. akt I OSK 1875/12).

Na gruncie art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawach. "Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jak wywołany przed sądem administracyjnym spór między adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, a organem administracji publicznej, którego przedmiotem jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji, który wydał rozstrzygnięcie dotyczące wolności lub praw adresata zaskarżonego aktu. (...) Rezultat sądowoadministracyjnej kontroli wyraża się więc w ocenie zaskarżonego działania administracji publicznej, a w konsekwencji tej oceny, w realizacji pożądanych skutków, tj. eliminacji działań wadliwych albo potwierdzeniu działań prawidłowych" (J. Zimmermann, Z podstawowych zagadnień sądownictwa administracyjnego, [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980 – 2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 493 i n.; K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Kraków 2004, s. 295).

Art. 1 p.p.s.a. stanowi z kolei, że sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których ma zastosowanie p.p.s.a. na mocy przepisów szczególnych. Natomiast z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej.

Nie budzi wątpliwości, że Minister Sprawiedliwości należy do organów administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, a wydane przez niego władcze rozstrzygnięcie dotyczyło indywidualnych praw i obowiązków jednostki i w świetle tego co wyżej powiedziano, musi zostać uznane za decyzję administracyjną, chociaż wydaną bez podstawy prawnej, podlegającą kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela tym samym stanowiska, na które powoływał się autor skargi kasacyjnej, wyrażonego w postanowieniu SN z 18 lipca 2019 r. (sygn. akt I NO 11/18), orzekającego w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, w którym wypowiadając się co prawda szczegółowo tylko na temat drogi odwoławczej do SN, pośrednio wypowiedział się również co do nieprzysługiwania drogi sądowej w ogóle, do kontroli takiego aktu. Nie kwestionując tego, że w okresie od 12 sierpnia 2017 r. do 22 maja 2018 r. ustawodawca nie przewidywał drogi odwoławczej do Sądu Najwyższego od odmowy wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego wydanej na podstawie art. 69 p.u.s.p., nie można się zgodzić, że wykluczona jest na zasadach ogólnych kontrola sądowoadministracyjna decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji publicznej o charakterze ustrojowym i regulującej w sposób władczy sytuację jednostki w zakresie wynikającym ze stosunku prawnego łączącego ją z Państwem. Przede wszystkim okoliczność, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej nie pozwala zaklasyfikować jej jako wydanej na podstawie art. 69 § 1 i § 1b p.u.s.p. Natomiast co do wyrażonego w tym postanowieniu SN stanowiska dotyczącego braku negatywnych skutków takiego aktu dla sędziego, do którego go skierowano, to również nie można się z nim zgodzić. Jak już wcześniej wspomniano, pewność prawa w zakresie treści stosunku sędziego, a więc tego czy pozostaje on w stanie czynnym, czy przeszedł w stan spoczynku, z którym przecież poza innymi aspektami wiąże się i ten zasadniczy, który wskazuje czy sędzia utracił władztwo orzecznicze, wymaga, aby ta okoliczność miała szansę być stwierdzona w sposób niezbity. Nie można zaakceptować takiego podejścia, w myśl którego nie ma znaczenia, że co innego wynika z wydanego władczego aktu organu administracji publicznej, a co innego z jasnego przepisu prawa, zgodnie z którym skutek w postaci dalszego pozostawania sędziego w stanie czynnym, mimo ukończenia określonego wieku, realizuje się z mocy prawa.

Z tych wszystkich powodów należało uznać, że w zaskarżonym wyroku prawidłowo WSA przyjął za dopuszczalną możliwość dokonania kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej wyrażonej w piśmie Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2017 r. oraz przyjął, że została ona wydana bez podstawy prawnej, zatem zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z pozostałymi wymienionymi przepisami p.p.s.a. i k.p.a., zawarty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, należało uznać za bezzasadny.

Odnosząc się do kwestionowania w skardze kasacyjnej możliwości dokonania kontroli sądowadministracyjnej skarżonego aktu, dlatego że - jak wskazano - zarówno przepisy k.p.a. (art. 3 § 3 pkt 2) jak i p.p.s.a. (art. 5 pkt 1-3) wyłączają z zakresu ich działania sprawy wynikające z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi, jak również w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej - to trzeba zauważyć, że wywody w tym przedmiocie zawarte w uzasadnieniu zarzutu w istocie ograniczają się do polemiki ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia przy tym, jak na gruncie niniejszej sprawy postrzega podległość służbową między przełożonym a podwładnym.

Brak argumentów podważających stanowisko, że doszło do władczego ukształtowania sytuacji prawnej sędziego jako podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie Ministrowi Sprawiedliwości. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał w tym zakresie na regulację art. 178 ust. 1 Konstytucji RP - zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Zasadnie też WSA odwołał się w tym zakresie do powołanych przez NSA w uprzednio wydanym orzeczeniu przepisów dotyczących szeroko rozumianego statusu sędziego oraz ustroju sądowego w RP, w tym art. 179 (powoływanie sędziów) i art. 180 Konstytucji RP (nieusuwalność sędziów).

Poza tym, omawiany zarzut w zasadzie nie dotyczy istoty zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podstawową kwestią w sprawie było bowiem nie to, czy decyzja Ministra wynikała z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi (jakkolwiek w tym wypadku rozumianej, bo tego autor skargi kasacyjnej również nie wyjaśnia), ale to, że organ administracji państwowej wydał akt o charakterze władczym skierowany do osoby fizycznej i rozstrzygający o jej indywidualnych prawach i obowiązkach bez podstawy prawnej, gdyż sędzia (kobieta), która ukończyła 60 lat przed lub w okresie do 6 miesięcy po wejściu w życie ustawy zmieniającej ustawę o emeryturach i rentach i dopełniła określonych w przepisie czynności pozostawała na dotychczas zajmowanym stanowisku z mocy prawa, a żadna norma prawa nie przewidywała wyrażania zgody przez jakikolwiek organ w tym przedmiocie. Innymi słowy, skoro skutek w zakresie dalszego pozostawania przez sędziego w stanie czynnym, pomimo osiągnięcia określonego wieku, realizował się z mocy prawa, nie było podstaw do władczego wkraczania w tę sferę.

Istotne natomiast dla oceny, czy możliwe było dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego aktu, było stwierdzenie charakteru tego aktu – decyzja. I nie zasługuje na podzielenie stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej, iż co do zasady akty, decyzje dotyczące stosunków służbowych sędziego nie mogą być uważane za decyzje administracyjne.

W podstawach rozpoznawanej skargi kasacyjnej wskazano także na naruszenie przepisów prawa materialnego. W zarzucie tym autor skargi kasacyjnej wywodzi, że WSA błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdził nieważność zaskarżonej "decyzji" Ministra Sprawiedliwości, podczas gdy przepisy art. 69 § 1, 1b i § 3 zd. 1 p.u.s.p. miały zastosowanie do oświadczeń składanych w trybie art. 26 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę o emeryturach i rentach.

Tak sformułowany zarzut należy uznać za sprzeczny z oceną prawną zaprezentowaną przez NSA w postanowieniu z 15 października 2019 r., która wiązała nie tylko WSA, ale także strony. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku uwzględnił ocenę i wskazówki Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmując, że sytuacja, w której skarżąca w dniu wejście w życie ustawy zmieniającej ustawę o emeryturach i rentach miała już ukończone 60 lat i wraz z oświadczeniem o zamiarze dalszego zajmowania stanowiska sędziego złożyła zaświadczenie lekarskie oraz zaświadczenie uprawnionego psychologa potwierdzające jej zdolność do pełnienia obowiązków sędziego - odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach, a nie art. 69 § 1 i 1b p.u.s.p., jak błędnie przyjął w tej sprawie organ. Skoro tak, to nie istniała podstawa prawna do wydania skarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości. Minister w tym szczególnym postępowaniu pełnił jedynie rolę adresata określonego oświadczenia, składanego przez sędziego, wraz ze stosownym zaświadczeniem lekarskim (tak też SN w postanowieniu z 18 lipca 2019r., sygn. akt I NO 11/18). Uprawnienie sędziego do dalszego zajmowania stanowiska wynikało wprost z ustawy, a organ nie miał żadnej kompetencji do wyrażania w tym przedmiocie zgody.

W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 69 § 1, § 1b i § 3 p.u.s.p. oraz art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej ustawę o emeryturach i rentach (w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jako oczywiście sprzeczny z wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i tym samym jednoznacznie naruszający art. 190 p.p.s.a. in fine, należało uznać za niedopuszczalny. Zarzut ten zatem żadną miarą nie mógł usprawiedliwiać wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.