Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 105/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 8, 77  par. 1, 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 98a  ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO/organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096 z późn. zm. w treści decyzji błędnie powołano kpk ale nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji nr [...] wydanej przez Prezydenta [...] w dniu [...] października 2019r., znak: [...] ustalającej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2 w obrębie [...], na skutek jej podziału, zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. oraz zobowiązującej do wpłaty ww. opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Prezydent [...] zatwierdził podział nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] marca 2016r. Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2019r. Prezydent [...] poinformował [...] S.A. z siedzibą w [...] o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...] na skutek jej podziału. W zawiadomieniu tym organ I instancji powiadomił stronę postępowania o terminie oględzin przedmiotowej nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2019r. Prezydent [...] poinformował [...] S.A. z siedzibą w [...] o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty, o możliwości ubiegania się o pomoc de minimis oraz o uprawnieniu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019r. rzeczoznawca majątkowy odniósł się do zgłoszonych zarzutów dotyczących sporządzonego przez niego operatu szacunkowego. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2019r. Prezydent [...] poinformował [...] S.A. z siedzibą w [...] o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, w tym w szczególności ze stanowiskiem rzeczoznawcy majątkowego wobec uwag i zarzutów do operatu szacunkowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2019r., znak: [...] Prezydent [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2 w obrębie [...], na skutek jej podziału, zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. oraz zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...] do wpłaty ww. opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W/w decyzja została odebrana w dniu [...] października 2019r. Od powyższej decyzji odwołanie w dniu [...] października 2019r. złożyła [...] S.A. z siedzibą w [...] zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w tym w szczególności art. 7 w związku z art. 77 § 1 poprzez nieuwzględnienie decyzji nr [...]. z dnia [...] lutego 2016r., na mocy której dokonano podziału nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...] i [...] na działki: [...] i [...] przeznaczone do połączenia w jedną nieruchomość stanowiącą działkę nr ew. [...] oraz [...] i [...] przeznaczone do połączenia w jedną nieruchomość stanowiącą działkę nr ew. [...]. Skarżąca Spółka wskazała ponadto na naruszenie art. 80 k.p.a. i art. 8 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 98a ust. 1 w związku z art. 98a ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Po rozpatrzeniu odwołania SKO wskazało, że przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2 w obrębie [...], na skutek jej podziału. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.) jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art: 146 u.st. 1 a, art. 147 i art. 148 ust 1-3 stosuje się odpowiednio. Natomiast zgodnie z art. z art. 98a ust. 1b ww. ustawy wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Zgodnie z treścią art. 146 ust. 1 a ww. ustawy ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Natomiast art. 148 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. W przypadku rozłożenia opłaty na raty obowiązek ten dotyczy wpłacenia pierwszej raty. Wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty. Należy zauważyć, że Rada Miasta [...] podjęła w dniu [...] stycznia 2008 r. uchwałę w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. [...] z 2008. Nr [...],poz. [...]). Zgodnie z przepisem § 1 tej uchwały ustala się stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Organ stwierdził, że w dniu, kiedy decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działki [...] i [...] stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy, określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło w dniu [...] stycznia 2019r., a zatem przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W celu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale sporządzony został, w dniu [...] marca 2019 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, operat szacunkowy dotyczący przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z treścią operatu zakres wyceny obejmuje określenie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości będącej przedmiotem wyceny w stanie przed podziałem i po podziale, bez uwzględnienia części składowych. Celem wyceny jest określenie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości dla potrzeb naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości oznaczonej jako działki [...] i [...] przed podziałem na kwotę [...] zł oraz po podziale na kwotę [...] zł. Wobec powyższego różnica w wycenie (wzrost wartości) wyniosła [...] zł. Prawidłowo zatem wyliczył organ I stopnia, przyjmując 30% stawkę procentową, wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału na kwotę [...] zł. Ustalenie opłaty adiacenckiej wymaga skorzystania z wiedzy fachowej tj. specjalistycznych wiadomości dotyczących szacowania wartości nieruchomości przedstawionej w toku postępowania w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną opinię wydaną w zakresie posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych odnośnie szacowanej nieruchomości. Nie jest więc możliwe dokonanie oceny operatu szacunkowego w takim zakresie w jakim obejmuje on fachowe wiadomości o charakterze specjalistycznym. Proces szacowania, w tym dobór ilości i rodzajów transakcji w określonym przedziale czasowym jest sprawą rzeczoznawcy majątkowego, który przebieg wnioskowania przy wycenie zobowiązany jest przedstawić w sporządzanym operacie. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, czynności te nie nasuwają zastrzeżeń. Organ odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1107/05, w którym wskazano, że "Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jeśli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy z 1997 r o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2004 /; Nr 261, poz. 2603) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. " (LEX nr 276587). W powyższym wyroku Sąd jednoznacznie stwierdził, że możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która winna zlecić, a następnie przedłożyć organowi przeciwdowód w postaci kontropinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie skarżący z takiej możliwości nie skorzystał i nie przedstawił swojej własnej wyceny przedmiotowej nieruchomości (operatu) i uznał, że fakt wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości został udowodniony. Organ podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 listopada 2007r., sygn. akt I OSK 1443/06, wskazał, iż "Obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje, jeśli określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową w postaci wzrostu wartości nieruchomości, powstałej na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi jest np. podział nieruchomości (LEX nr 453459). Zdaniem SKO w niniejszej sprawie organ I instancji wykazał, iż właściciel nieruchomości taką korzyść uzyskał. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że choć, operat nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie organu administracyjnego, to jako dokument sporządzony przez eksperta (rzeczoznawcę majątkowego) dysponującego wiedzą fachową w dziedzinie szacowania nieruchomości, ma zarazem moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 Kpa), wobec czego ocena ta nie może wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, ograniczając się do kontroli, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSAz dnia 27 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 801/15 oraz z dnia z 11 maja 2017r., sygn. akt I OSK 2540/16). Zdaniem SKO odwołująca się Spółka nie wskazała i nie uprawdopodobniła wad operatu. W ocenie organu w sporządzonym operacie szacunkowym nie zostały pominięte żadne istotne dla ustalenia wartości nieruchomości elementy. Autor operatu prawidłowo dla porównania (zarówno ceny nieruchomości przed jak i nieruchomości podzielonych) wybrał nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny (ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość). Zaznaczyć należy, że w praktyce obrotu nieruchomościami rzadko dochodzi do transakcji obejmujących nieruchomości o takich samych parametrach (powierzchni, lokalizacji, inne cechy), stąd też dla ustawodawcy wystarczające jest, aby nieruchomości te były "porównywalne" i w niniejszej sprawie takie nieruchomości zostały dla potrzeby wyceny dobrane. Organ zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, że rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2018r., sygn. akt II SA/Po 797/17). Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, należy wyjaśnić, w ślad za argumentacją rzeczoznawcy majątkowego, iż wszystkie wydzielone działki tj. [...], [...] oraz [...] i [...] uregulowane były w jednej księdze wieczystej. Działki te były jedynie działkami rozliczeniowymi, które nie były wprowadzone do ewidencji gruntów czy ujawnione w księdze wieczystej. Działki te wg stanu po podziale zostały połączone w działki nr ew. [...] i [...]. Ponieważ działki przed podziałem stanowiły jedną nieruchomość to nie było przeszkód aby od razu zaistniały działki docelowe. Taki stan rzeczy należało uwzględnić w operacie szacunkowym. Przedmiotowy operat szacunkowy zawiera: informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości (opis stanu prawnego, przedmiot wyceny, analizę rynku, nieruchomości przyjęte do porównań itp.) w tym wskazuje podstawy prawne (pkt 2.2. operatu) a także uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązania merytoryczne, przedstawia tok obliczeń (pkt 8 operatu) oraz wynik końcowy (pkt 9 operatu), zatem spełnia wymogi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jest spójny i logiczny. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania SKO wskazało, że choć operat nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie organu administracyjnego, to jako dokument sporządzony przez eksperta (rzeczoznawcę majątkowego) dysponującego wiedzą fachową w dziedzinie szacowania nieruchomości, ma zarazem moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 kpa), wobec czego ocena ta nie może wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, ograniczając się do kontroli, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyroki NSA z 27 grudnia 2016 r., II OSK 801/15 i z 11 maja 2017 r, I OSK 2540/16).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] SA z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) poprzez dokonanie błędnej subsumpcji do ustalonego stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, że opłata adiacencka uregulowana w art. 98a ust. 1 ugn może być również zastosowana w przypadku wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału i połączenia, a zatem, że przepis ten ma zastosowanie do wzrostu wartości nieruchomości połączonych, w sytuacji gdy jednoznaczna treść tego przepisu nakazuje przyjąć, iż opłatę adiacencką w trybie art. 98a ust. 1 ugn ustala się w przypadku wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 98a ust. 1 ugn;

b) art. 98a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 ugn poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że znajdujące się w tym przepisie pojęcie "podziału nieruchomości" obejmuje swym zakresem również "podział i połączenie nieruchomości", podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że opłatę adiacencką w trybie art. 98a ust. 1 ugn ustala się w przypadku wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale, a nie po jej podziale i przeznaczeniu do połączenia jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 98a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 ugn;

c) art. 98a ust. 1 w zw. z art. art. 146 ust. 1 a ugn poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie może być podstawą do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej albowiem w wyniku podziału nieruchomości na podstawie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. powstały działki gruntu nry ewid. [...] i [...] oraz działki gruntu nry ewid. [...] i [...], które mają łącznie powierzchnię taką samą jak przed podziałem oraz taką samą lokalizację, natomiast dalsze przeznaczenie ich do połączenia nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia opłaty adiacenckiej, ponieważ w art. 98a ust. 1 ugn ustawodawca wprost i jednoznacznie przewidział możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej w przypadku wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale, a nie podziale i połączeniu;

d) art. 146 ust. 1 a w zw. z art. 98a ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 1b ugn poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu wyceny nieruchomości po podziale na podstawie błędnie sporządzonego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wyliczenia opłaty adiacenckiej, albowiem wyceną nieruchomości nie zostały objęte nieruchomości powstałe w wyniku podziału, tylko działki przeznaczone do połączenia w przyszłości, co skutkuje tym, że operat ten nie może stanowić dowodu w tej sprawie;

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez nie wzięcie pod uwagę w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. na mocy której dokonano podziału nieruchomości stanowiącej działki gruntu nry ewid. [...] i [...] z obrębu [...] położone w [...] w dzielnicy [...], przy ul. [...], na działki gruntu nry ewid. [...] i [...] oraz [...] i [...], które to w konsekwencji następnie połączono w działki [...] i [...], podczas gdy ustawodawca w art. 98a ust. 1 u.g.n. uregulował ustalenie opłaty adiacenckiej w przypadku wzrostu wartości nieruchomości powstałych w wyniku podziału ([...] i [...] oraz [...] i [...]), a nie podziału i połączenia ([...] i [...]); b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenia uzasadnienia niezgodnego z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.;

c) art. 8 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej Decyzji z uwagi na zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwienie kontroli zaskarżonej Decyzji, w szczególności niewyjaśnienia dlaczego w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej w trybie art. 98a ugn (tj. w przypadku wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale), organ drugiej instancji podzielił błędne stanowisko rzeczoznawcy majątkowego (oraz organu pierwszej instancji), który sporządził wycenę dla działek powstałych w wyniku połączenia tj. [...] i [...] (a nie podziału tj. [...] i [...] oraz [...] i [...] jak wskazuje ustawodawca w art. 98a ust. 1 ugn);

d) art.80 k.p.a. poprzez: pominięcie przez organ drugiej instancji decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., z której wprost wynika, iż w wyniku podziału nieruchomości powstały działki gruntu nry ewid. [...] i [...] oraz [...] i [...], podczas gdy organ administracji publicznej zobowiązany jest rozstrzygać na podstawie całokształtu materiału dowodowego, błędne przyjęcie "Ponieważ działki przed podziałem stanowiły jedną nieruchomości to nie było przeszkód aby od razu zaistniały działki docelowe. Taki stan rzeczy należało uwzględnić w operacie szacunkowym albowiem niniejsza sprawa dotyczyła ustalenia opłaty adiacenckiej w trybie art. 98a ugn w przypadku wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale, a nie jej podziale i połączeniu, zatem organ drugiej instancji błędnie podzielił stanowisko rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził wycenę dla działek powstałych w wyniku połączenia (a nie podziału jak wskazuje ustawodawca w art. 98a ust. 1 u.g.n.), natomiast uwzględnienie powyższego skutkowałoby tym, że organ drugiej instancji nie znalazłby przesłanek do wydania zaskarżonej decyzji;

e) art. 80 w zw. z art 8 § 1 kpa poprzez błędne uznanie, iż sporządzony operat szacunkowy jest spójny i logiczny w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż rzeczoznawca majątkowy błędnie przyjął, że przedmiotem wyceny nieruchomości po podziale są działki gruntu nry ewid. [...] i [...] z obrębu [...], podczas gdy z decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. wprost wynika, iż na nieruchomość po podziale składają się z działki gruntu nry ewid. [...] i [...] oraz działki gruntu nry ewid. [...] i [...], co skutkowało naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej:

3) błąd w ustaleniach faktycznych sprawy poprzez błędne przyjęcie, że sporządzony na zlecenie organu administracji publicznej operat szacunkowy z dnia [...] marca 2019 r. jest spójny i logiczny, podczas gdy:

a) został on błędnie sporządzony albowiem rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny działek gruntu nry ewid. [...] i [...], które nie powstały w wyniku podziału działek gruntu [...] i [...], podczas gdy opłatę adiacencką w trybie art. 98a ust. 1 ugn ustala się w przypadku wzrostu wartości nieruchomości po podziale, a zatem rzeczoznawca powinien dokonać wyceny działek gruntu nry ewid. [...] i [...] oraz [...] i [...], a także

b) zawierał on szereg błędów, niespójności oraz nie posiadał elementów niezbędnych do wykorzystania przy szacowaniu wartości nieruchomości opisanych w art. 155 § 1 ugn;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2019 r. w całości, w sytuacji gdy prawidłowym było uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości;

5) ewentualnie: art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2019 r. w całości i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2019 r., nr [...]. Wniosła także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a.: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45).

Stosownie do treści art. 8 kpa organy powinny swym działaniem pogłębiać zaufanie obywateli do władzy publicznej. Służy temu także obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i omówienia materiału dowodowego, a następnie wydania decyzji w oparciu o jego całokształt, o czym mowa w art. 77 § 1kpa i art. 80 kpa.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje wymienionym przepisom prawa nie uchybiły.

Przechodząc do szczegółowej analizy zarzutów skargi na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 98a ust 1 tej ustawy stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust 1b).

Z powyższego wynika zatem, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że dwie pierwsze przesłanki, o których wyżej mowa, zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, mianowicie dokonano podziału nieruchomości zaś rada gminy podjęła uchwałę w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Strona skarżąca podnosiła, że przepis art. 98a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie gdyż dotyczy on wyłącznie sytuacji gdy nastąpił wzrost nieruchomości w wyniku podziału, a nie podziału i połączenia. Zdaniem skarżącej sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie może być podstawą do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej albowiem w wyniku podziału nieruchomości na podstawie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. powstały działki gruntu nry ewid. [...] i [...] oraz działki gruntu nry ewid. [...] i [...], które mają łącznie powierzchnię taką samą jak przed podziałem oraz taką samą lokalizację, natomiast dalsze przeznaczenie ich do połączenia nie ma żadnego znaczenia dla ustalenia opłaty adiacenckiej, ponieważ w art. 98a ust. 1 ugn ustawodawca wprost i jednoznacznie przewidział możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej w przypadku wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale, a nie podziale i połączeniu.

Przed dokonaniem oceny operatu szacunkowego Sąd zaznacza, że w przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego, podlega procesowej ocenie. Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii biegłego (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 k.p.a.). Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie przepis art. 80 k.p.a. nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku).

W żadnym zaś wypadku nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Okoliczność ta pozwala zrozumieć rolę, jaką w systemie procesowej oceny operatu szacunkowego pełnić może instytucja weryfikacji operatu ze strony organizacji rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie przez organ procesowy lub przez stronę z oceny operatu, dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 ugn, powinno mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą właśnie materii specjalistycznej.

Powyższe uwagi zakreślają zatem ramy, w jakich operat szacunkowy może zostać poddany analizie w toku oceny procesowej, a w konsekwencji określają zarazem ramy sądowoadministracyjnej kontroli prawidłowości postępowania organu w tym zakresie.

Z treści operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb przedmiotowego postępowania z 1 marca 2019 r. wynika, że przy jego sporządzaniu zastosowano podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Zgodnie z art. 152 ust 1 i 3 ugn, sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust.1); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3). Z art. 151 ust 1 ugn wynika zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1. strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2. upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Podejście porównawcze polega zatem na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się ewentualne zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej ( art. 153 ust 1 u.g.n.). W literaturze podkreśla się, że to właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne (tak S. Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. G. Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, s. 648).

Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W rozporządzeniu tym przesądzono generalną zasadę, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną wiązki praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny.

W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4 ust. 1-4. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami zakłada się, że istnieją uprzednio sprzedane nieruchomości porównywalne do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych cechach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego nie ma bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego. Przesądzenie, że dana nieruchomość jest lub nie jest podobna do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, należy do rzeczoznawcy majątkowego, który nieruchomość wycenia, jednak biegły powinien swój wybór uzasadnić.

Kluczowym zatem dla prawidłowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie było przeanalizowanie przede wszystkim czy przedmiotem wyceny były nieruchomości powstałe w wyniku podziału, czy rzeczoznawca mógł zastosować w tej sprawie podejście porównawcze, przyjmując do porównania nieruchomości wskazane w operacie jako podobne do nieruchomości wycenianej. Innymi słowy, czy nieruchomości wskazane przez rzeczoznawcę jako podobne do nieruchomości wycenianej rzeczywiście posiadały cechy pozwalające uznać je za nieruchomości o zbliżonych właściwościach do nieruchomości porównywanej.

Oceniając operat szacunkowy w świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że operat ten spełnia kryteria wynikające z powołanych na wstępie przepisów, które jak wynika ze str. 4 i 5 operatu stanowiły podstawę jego sporządzenia. Biegły wskazał także, że zakres wyceny obejmuje określenie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, która uległa podziałowi i połączeniu decyzją nr [...] z [...] lutego 2016 r. w stanie przed podziałem i po podziale. Na skutek tej decyzji dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] została podzielona na działki nr [...] i [...] i przeznaczona do połączenia w działkę nr [...] oraz na działki [...] i [...] i przeznaczona do połączenia w działkę nr [...]. Wskutek tego podziału wyodrębniono cztery działki, które następnie połączono w dwie ale w takiej konfiguracji, że z jednej działki ewidencyjnej wyodrębnionej z działki [...] i z jednej działki ewidencyjnej wyodrębnionej z działki [...] tj. [...] i [...] utworzono "nową" nieruchomość powstała z podziału tj. działką nr [...], podobnie powstała działka nr [...] (z działek [...] i [...]). Podział ten nie zmienił powierzchni ale zmienił pierwotne ukształtowanie działek, które miały kształt prostokąta. Po podziale działki [...] i [...] miały kształt trapezu o korzystnym stosunku boków , przy czym przeznaczenie działki nr [...] było w całości pod zabudowę usługowo – mieszkaniową a działki nr [...] z wyłączeniem części wschodniej z uwagi na funkcje [...] i [...]. Dokonany podział umożliwił pełne wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem działki [...]. Celem wyceny było określenie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości będącej przedmiotem wyceny dla potrzeb naliczenia opłaty adiacenckiej, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału, który w efekcie nastąpił na działki [...] i [...]. Analiza treści operatu wskazuje, że biegły dokonał szerokiej analizy rynku obrotu nieruchomościami na terenie [...]. Analizie poddano rynek obrotu niezabudowanymi działkami gruntu na terenie [...] ze szczególnym uwzględnieniem dzielnicy [...], obrębu [...]. Rzeczoznawca wskazał, że okres badania obejmował 24 miesiące od [...] marca 2014 r. do [...] marca 2016 r. Z danych zawartych w operacie wynika, że przedmiot badania obejmowały grunty niezabudowane, przeznaczone w dokumentacji planistycznej pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej również z dopuszczeniem innych funkcji. Wyceniane działki położone są na obszarze przeznaczonym pod zabudowę usługowo – mieszkaniową [...], tereny tras komunikacyjnych [...] , projektowana trasę [...] [...]. W operacie wskazano także, że podstawą przeprowadzonej analizy rynku lokalnego były informacje uzyskane na podstawie analizy danych transakcyjnych uzyskanych z Rejestru Cen i Wartości Nieruchomości [...], kopii decyzji zatwierdzającej podział nr [...] z [...] lutego 2016 r. Rzeczoznawca wskazał, że analizę oparto o najbardziej wiarygodne transakcje rynkowe, odrzucono transakcje kupna – sprzedaży o charakterze nierynkowym i transakcje niewiarygodne, skrajnie odbiegające od średniej ceny rynkowej uzyskiwanej na analizowanym rynku lokalnym.

Rzeczoznawca wskazał także, że nieruchomość będąca przedmiotem wyceny położona jest w [...], dzielnica [...], na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]",

Rzeczoznawca wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, uzyskanych z Urzędu [...] – Wydział [...] – Dział [...], stwierdzono, że na analizowanym rynku występowały transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi o cechach zbliżonych do nieruchomości wycenianej. Ze zbioru transakcji nieruchomości rzeczoznawca wyselekcjonował [...] nieruchomości najbardziej zbliżone do przedmiotu wyceny pod względem przeanalizowanych cech rynkowych wpływających na wartość, które to cechy rzeczoznawca przedstawił w tabeli nr 3 str. 17 operatu. W oparciu o tę samą bazę (a także cechy rynkowe i bazę) dokonano wyceny przed podziałem nr [...] a także działek po podziale i połączeniu nr [...], [...]. Rzeczoznawca wskazał, że wykorzystanie tej samej bazy było zasadne z uwagi na podobieństwo – zarówno działki przed podziałem jak i po podziale i połączeniu charakteryzowały się podobnym przeznaczeniem, powierzchnią oraz takimi samymi pozostałymi czynnikami. Rzeczoznawca określił także istotne z punktu widzenia wyceny wybrane cechy i ich charakterystykę wskazując, że w związku z tym, że rynek nieruchomości nie jest rynkiem doskonałym znalezienie nieruchomości identycznych lub różniących się jedną cechą jest niemożliwe. Rzeczoznawca w tabeli opisał poszczególne cechy (lokalizacje, możliwości inwestycyjne, kształt, sąsiedztwo, atrakcyjność otoczenia) oraz przypisał im odpowiednie wagi, a następnie dokonał opisu wyselekcjonowanych nieruchomości. Organ zatem zasadnie uznał, że operat ten został sporządzony w sposób spójny i rzeczowy. Rzeczoznawca odniósł się także do zarzutów skarżących odnośnie operatu wskazując, że jak wykazała analiza wszystkie dzielone działki były uregulowane w jednej księdze wieczyste. Działki oznaczone jako [...], [...] oraz [...], [...] były jedynie działkami rozliczeniowymi, które jednak nie były wprowadzone do ewidencji gruntów czy ujawnione w księdze wieczystej. Działki te wg. stanu po podziale zostały połączone w działki [...], [...]. Wynika to wprost z zapisów decyzji podziałowej. Ponieważ działki przed podziałem stanowiły jedną nieruchomość nie było potrzeby aby działki rozliczeniowe zaistniały w rejestrach – nie było przeszkód aby zaistniały działki docelowe. A skoro od razu zaistniały działki docelowe, po połączeniu należało uwzględnić ten stan w operacie. Rzeczoznawca wskazał, że obrazuje to także odpis zupełny księgi wieczystej . Zgodnie z przepisami stan po podziale należy przyjąć według daty uostatecznienia decyzji podziałowej. W dacie tej zaistniały działki [...] i [...], gdyż nie było do tego przeszkód formalno- prawnych (np. innego stanu własności). Wyjaśnienie rzeczoznawcy wskazuje, że zarzuty skarżącej spółki są nieuzasadnione gdyż w efekcie działka została podzielona na dwie nieruchomości, a tzw. działki rozliczeniowe nie zostały ujawnione w rejestrze.

Powyższa analiza operatu jednocześnie potwierdza, że wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też ustawodawca w art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Jak wynika zarazem z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Organy administracji publicznej nie mogą zatem samodzielnie dokonywać merytorycznej oceny poprawności wyliczeń przedstawionych przez rzeczoznawcę majątkowego. Zarzuty podnoszone przez skarżącą nie mogły być zatem uwzględnione gdyż skarżąca nie skorzystała z trybu opisanego w art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. i nie przedstawiła własnego operatu szacunkowego, który zawierałby dane podważające prawidłowość wyliczeń rzeczoznawcy. Zarzuty skarżącej, że przyjęte przez rzeczoznawcę założenie są błędne są nieuzasadnione. Wnioski takie powinny być poparte stosownymi dokumentami – opinią organizacji zawodowej rzeczoznawców lub kontroperatem sporządzonym przez osoby uprawnione. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może właśnie dążyć do skorzystania z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawnia art. 157 u.g.n, a czego skarżąca nie uczyniła. Tymczasem możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (vide np. wyrok NSA z 7 marca 2014 r., I OSK 1894/12). Skoro zatem skarżąca kwestionowała prawidłowość sporządzonego operatu to powinna skorzystać z uprawnienia jakie daje im właśnie powołany przepis art. 157 ugn czyli złożyć kontroperat, który to dokument jako przygotowany przez podmiot uprawniony mogłyby podważyć prawidłowość przyjętych przez rzeczoznawcę założeń i wyliczeń.

Do obowiązku organu należało zbadanie otrzymanej opinii rzeczoznawcy pod względem formalnym. Taka analiza powinna obejmować w szczególności sprawdzenie kwalifikacji zawodowych autora opracowania, kompletności dokumentu oraz jasności i rzetelności zawartych w nim wyliczeń. Dopiero bowiem po przeprowadzeniu powyższych działań organ administracji publicznej uwalnia się od zarzutu dowolności wydanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę B. M. jest kompletny, jasny i rzeczowy. Opisy nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, zostały sporządzone w sposób na tyle precyzyjny, że umożliwiały ich zidentyfikowanie w terenie. W operacie opisane są cechy podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. Rzeczoznawca odniosła się także do zarzutów skarżącej wskazując, że skoro działki ewidencyjne [...] i [...] zostały podzielone i w wyniku tego podziału powstały ostatecznie (po uprzednim wydzieleniu działek rozliczeniowych nie ujawnionych w rejestrze) działki [...] i [...] o innym kształcie i położeniu to nie można mówić, że stan przed i po podziale jest identyczny oraz że wyceniane powinny być działki z których powstały działki ew. [...] i [...]1 skoro nigdy nie zostały ujawnione w rejestrze. Rzeczoznawca szczegółowo opisał wyceniane nieruchomości w tym uwzględnił ich położenie, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej, a także ich kształt i wielkość.

Z tych też względów Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2008, poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji.