Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 75/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1, 4, 5
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 6, par. 8 ust.1 , par. 19 ust. 1, 2, 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 127 poz 886
law: Rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków  rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi "M. " Spółka z o.o. z siedzibą w R. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę; I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Miasta na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta w dniu 30 czerwca 2016 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na okres od dnia 18 sierpnia 2016 r. do dnia 17 sierpnia 2017 r., opracowanej przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej również jako "Spółka"), w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały, z powodu sporządzenia jej niezgodnie z przepisami.

W podstawie prawnej uchwały Rada powołała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446), dalej "u.s.g.", oraz art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2015 r., poz. 139 z późn. zm.), dalej jako "ustawa".

W uzasadnieniu uchwały Rada wyjaśniła, iż M. Sp. z o. o. w dniu 8 czerwca 2016 r. złożyła wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na okres od 18 sierpnia 2016 r. do 17 sierpnia 2017 r. na terenie objętym zezwoleniem wydanym przez Burmistrza Gminy M., znak: [...] z dnia 13 grudnia 2005 r. Przeprowadzona analiza wniosku taryfowego wskazuje, że taryfa została opracowana niezgodnie z przepisami ustawy oraz przepisami wykonawczymi - rozporządzeniem Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886), dalej jako "rozporządzenie taryfowe", poprzez naruszenie § 7 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 1, §10, § 11 ust. 1, § 11 ust. 4 pkt li 6, § 11 ust 5, § 12, § 13 ust. 2, § 19 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, w związku z art. 20 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 wyżej powołanej ustawy. Rada wyjaśniła, iż weryfikacja wniosku o zatwierdzenie taryfy, wykazała następujące nieprawidłowości:

- naruszenie §19 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego, poprzez brak dołączenia do uzasadnienia wniosku ostatniego sprawozdania finansowego za rok obrotowy, tj. za rok 2015. Zdaniem Rady zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2013 r., poz. 330 z późn. zm.), rok obrotowy - to rok kalendarzowy lub inny okres trwający 12 kolejnych pełnych miesięcy kalendarzowych, stosowany również do celów podatkowych. Rok obrotowy w przypadku M. Sp. z o.o. jest zrównany z rokiem kalendarzowym. Jednocześnie, zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o rachunkowości, Spółka dysponowała rocznym sprawozdaniem finansowym za 2015 r., które w terminie do dnia 31 marca 2016 r. zostało przekazane do Urzędu Skarbowego. Brak zatwierdzenia, na dzień złożenia wniosku taryfowego, sprawozdania finansowego za rok 2015 przez zwyczajne zgromadzenie wspólników Spółki (jak wynika z wyjaśnień wnioskodawcy), nie stanowi uzasadnienia do niezałączenia go do wniosku o zatwierdzenie taryfy, zgodnie z § 19 ust. 3 rozporządzenia. Kwestia jego zatwierdzenia przez zwyczajne zgromadzenie wspólników wiąże się z niemożliwością dokonania podziału zysku lub pokrycia straty, a niezatwierdzenie sprawozdania nie skutkuje jego nieważnością. Zatem odmowa ich dostarczenia do organu weryfikującego jest nieuzasadniona;

- naruszenie § 10, 11 i 12 rozporządzenia, w związku z art. 20 ust. 5 ustawy, wskutek braku udokumentowanej analizy wydzielenia kosztów stałych i zmiennych, przychodów związanych z poszczególnymi rodzajami działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a także w odniesieniu do taryfy - ustalenie kosztów związanych z działalnością inwestycyjną w poprzednim roku obrachunkowym; dokonanie alokacji niezbędnych przychodów według taryfowych grup odbiorców usług. W przedstawionym rachunku zysków i strat nie wyodrębniono kosztów działalności gospodarczej związanej ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę. Powyższe uniemożliwia weryfikację dokonania prawidłowej alokacji kosztów, związanych z wyodrębnioną działalnością w zakresie zaopatrzenia w wodę na taryfową grupę odbiorców usług;

- naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe ustalenie niezbędnych przychodów celem obliczenia taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryfy. Jako uzasadnienie Rada wskazała, iż zgodnie z § 6 rozporządzenia, celem właściwego obliczenia taryfowych cen i stawek opłat uwzględnia się w szczególności: koszty eksploatacji i utrzymania, w tym: amortyzację lub odpisy umorzeniowe, podatki i opłaty niezależne od przedsiębiorstwa, opłaty za korzystanie ze środowiska; koszty zakupionej przez siebie wody lub wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych niebędących w jego posiadaniu; spłaty rat kapitałowych ponad wartość amortyzacji lub umorzenia; spłaty odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek; należności nieregularne, marżę zysku. Jednocześnie zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, koszty, o których mowa w § 6 pkt 1-5 rozporządzenia, planuje się na podstawie kosztów poniesionych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzana jest taryfa, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej kosztów, sporządzonej zgodnie z przepisami o rachunkowości, z uwzględnieniem zmian warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryfy. Biorąc pod uwagę fakt, iż wnioskodawca do wniosku o zatwierdzenie taryfy nie złożył ostatniego sprawozdania finansowego za rok 2015, stwierdzono, iż niezbędne przychody dla potrzeb obliczenia taryfowych cen i stawek zostały ustalone niezgodnie z dyspozycją zawartą w § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Powyższego dowodzi również pismo Spółki stanowiące odpowiedź na wezwanie Burmistrza Gminy M. z 22 czerwca 2016 r., w której wskazano, iż "obecna cena taryfy obowiązuje od czterech lat, w związku z tym należy odnieść wzrost stawki do roku, a to daje 2,37 % podwyżki, a nie 9,46 %. Wzrost zaś opłaty abonamentowej analogicznie należy podzielić przez dwa lata, co daje 2,09 %. Wartości te nie są większe od notowanej w ostatnich latach stopy inflacji". Zdaniem organu dla dokonania właściwej alokacji kosztów na poszczególne grupy odbiorców usług należy opierać się na danych rzeczywistych oraz faktycznie poniesionych nakładach, ustalonych na podstawie ewidencji księgowej kosztów, związanych z działalnością w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Niedopuszczalne jest natomiast uznaniowe ujmowanie poniesionych nakładów poprzez ich podział w poszczególnych latach, począwszy od roku, w którym był dokonany ostatni wzrost stawek opłat objętych wnioskiem taryfowym. Brak możliwości wyodrębnienia kosztów związanych z działalnością wodociągową nie daje podstaw do właściwej alokacji kosztów na poszczególne grupy odbiorców usług;

- naruszenie § 13 ust. 2 rozporządzenia, w związku z § 13 ust. 7 rozporządzenia, poprzez brak udokumentowania, iż na etapie różnicowania cen i stawek opłat zapewniono przypisanie do poszczególnych grup odbiorców usług odpowiadających im planowanych kosztów świadczenia usług; uwzględnienia, przy określaniu niezbędnych przychodów odpowiadających poszczególnym taryfowym cenom i stawkom opłat, zróżnicowania kosztów eksploatacji i utrzymania w stosunku do zużycia wody przez odbiorców z poszczególnych grup taryfowych oraz kosztów wynikających z nakładów finansowych. Zgodnie z treścią wniosku w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę zastosowano taryfę jednolitą dwuczłonową, tj. zawierającą jednolitą cenę za dostarczoną wodę i jednolitą stawkę opłaty abonamentowej za utrzymanie w gotowości urządzeń wodociągowych dla odbiorców. Ponieważ w przedstawionym rachunku zysków i strat nie wyodrębniono kosztów działalności gospodarczej, związanej ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę, co w konsekwencji uniemożliwia weryfikację dokonania prawidłowej alokacji kosztów związanych z wyodrębnioną działalnością w zakresie zaopatrzenia w wodę na taryfową grupę odbiorców usług, brak jest uzasadnienia do wyboru taryfy jednolitej - zawierającej jednolite ceny usług i jednolite stawki opłat dla wszystkich odbiorców usług. Ponadto brak przypisania do poszczególnych grup odbiorców usług (gospodarstwa domowe, podmioty prowadzące działalność gospodarczą, woda na cele p-poż) odpowiadających im planowanych kosztów świadczonych usług, nie spełnia wymogu, o którym mowa w § 13 ust. 2 rozporządzenia w zakresie zapewnienia eliminacji subsydiowania skrośnego, Zdaniem Rady przedstawione sprawozdanie finansowe nie dowodzi, iż system ewidencji księgowej prowadzonej w Spółce umożliwia rozliczenie kosztów działalności bieżącej według miejsc ich powstawania ze szczegółowością wymaganą w rozporządzeniu.

- naruszenie § 9 ust. 1 rozporządzenia, poprzez uwzględnienie w niezbędnych przychodach amortyzacji środków trwałych, bez wyodrębnienia w kosztach działalności operacyjnej amortyzacji związanej z urządzeniami technicznymi, budowlami, budynkami bezpośrednio powiązanymi z prowadzeniem działalności w zakresie zaopatrzenia w wodę.

Rada podniosła, iż umowa zawarta pomiędzy Gminą M. a M. Sp. z o. o. nie daje Spółce delegacji do uwzględniania w niezbędnych przychodach amortyzacji lub umorzenia. Jak wynika z przekazanych wyjaśnień, do wniosku o zatwierdzenie taryfy "wnioskodawca nie nalicza amortyzacji środków, które do niego nie należą". Jednakże wnioskodawca nie przedstawił wykazu środków trwałych, od których nalicza odpisy amortyzacyjne i które są bezpośrednio związane z prowadzoną działalnością zaopatrzenia w wodę. Jednocześnie, zgodnie z treścią § 2 pkt 2 wyżej powołanej umowy, "Spółka zobowiązuje się do pełnej obsługi urządzeń wodociągowych, kompleksowej gospodarki eksploatacyjnej i remontowej". Biorąc pod uwagę powyższe, nieprawdziwym jest twierdzenie, zawarte w piśmie z dnia 24 czerwca br., iż inwestycje rozwojowe nie są umownym zadaniem spółki oraz, że umowa nie przewiduje modernizacji, czy inwestycji na koszt Spółki. W sytuacji dokonywania przez Spółkę jakichkolwiek nakładów finansowych w związku z działalnością wodociągową, Spółka winna zapewnić możliwość wyodrębnienia tych kosztów, dla ich właściwej alokacji.

Wskazano, iż Spółka nie zabezpiecza w sposób dostateczny interesów mieszkańców miejscowości objętych wydanym zezwoleniem na zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Od dłuższego czasu Spółka nie wydaje warunków technicznych na wykonanie przyłączy wodociągowych. Spółka nie wykonuje żadnych prac remontowych, modernizacyjnych, co prowadzi do postępującej dekapitalizacji urządzeń wodociągowych. Sytuacja taka nie daje podstaw, aby Spółka wykonywała swoje obowiązki, polegające na zapewnieniu zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody.

Kończąc Rada wyjaśniła, iż Burmistrz dwukrotnie pismami z dnia 22 i 27 czerwca 2016 r., znak: [...], wzywał M. Sp. z o.o.do złożenia stosownego uzupełnienia i wyjaśnień. Złożone przez wnioskodawcę uzupełnienia nie czynią zadość tym wezwaniom. Zdaniem Rady w tych uwarunkowaniach wzrost ceny za m3 wody oraz stawki opłaty abonamentowej na poziomie odpowiednio 9,46 % oraz 4,17 %, jest nieuzasadniony.

Spółka M. zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów prawa:

1. art. 24 ust. 1, 4 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodziły podstawy do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryfy ze względu na sporządzenie taryf niezgodnie z przepisami prawa;

2. § 19 ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia taryfowego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że do uzasadnienia wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowe zobowiązane jest dołączyć sprawozdanie finansowe za ostatni rok obrotowy, nawet gdy nie zostało ono zatwierdzone, podczas gdy w myśl § 2 pkt 6 przez ostatni rok obrotowy należy rozumieć ostatni rok, za który zostało zatwierdzone sprawozdanie finansowe;

3. § 10, 11 i 12 rozporządzenia taryfowego poprzez uznanie, że taryfa dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę nie uwzględniała wyodrębnienia grup taryfowych, podczas gdy charakterystyka zużycia wody przez odbiorców, warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz sposób rozliczeń, tj. kryteria, o których mowa art. 2 pkt. 13 ustawy, nie uzasadniały wyodrębnienia grup taryfowych, a tym samym alokacji niezbędnych przychodów według taryfowych grup odbiorców usług;

4. § 13 ust. 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że Spółka nie różnicowała stawek cen i opłat w procesie tworzenia taryfy, podczas gdy Spółka dokonała symulacji przypisania poszczególnym odbiorcom odpowiadających im kosztów świadczenia usług, w wyniku której stwierdzono brak wpływu na cenę globalną wody za 1m3, a co za tym idzie brak konieczności wyodrębnienia innej grupy taryfowej;

5. § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że Spółka niewłaściwie ustaliła niezbędne koszty taryfowe, podczas gdy koszty wpływające na wysokość stawek i cen opłat wynikały wprost z ewidencji księgowej kosztów związanych z działalnością w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, czego Rada Miasta, ani organ weryfikujący taryfę nie kwestionowali w procesie weryfikacji taryf;

6. § 9 ust. 1 rozporządzenia taryfowego poprzez uznanie, że Spółka nie zalicza w koszty taryfowe amortyzacji środków trwałych nieodpłatnie przekazanych przez Gminę M. do korzystania, podczas gdy Spółka nie może dokonywać amortyzacji tychże środków trwałych ze względu na brak porozumienia z Gminą M., o którym mowa w dyspozycji przepisu § 9 ust. 1 rozporządzenia taryfowego;

7. art. 64 § 2 i art. 8 KPA poprzez ich niezastosowanie i wezwanie Spółki do uzupełnienia braków wniosku taryfowego w terminie 2 dni od daty otrzymania wezwania.

Spółka wiosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, iż 08 czerwca 2016 r. Spółka jako operator wodociągowy złożyła w ustawowym terminie wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na okres od 18 sierpnia 2016 roku do 17 sierpnia 2017 roku. W dniu 23 czerwca 2016 roku (z wezwaniem do udzielenia pilnej odpowiedzi - tj. do dnia 24 czerwca 2016 roku) oraz w dniu 27 czerwca 2016 roku (z wezwaniem do udzielenia pilnej odpowiedzi - tj. do dnia 27 czerwca 2016 r. do godz. 15.00) Burmistrz wezwał Spółkę do przedłożenia dodatkowych dokumentów i informacji, które w jego ocenie były mu niezbędne do weryfikacji wniosku taryfowego. Spółka uczyniła zadość wezwaniu i złożyła stosowne wyjaśnienia i dokumenty. Burmistrz dokonał jednak negatywnej weryfikacji wniosku Spółki i złożył Radzie Miejskiej wniosek o wprowadzenie do porządku obrad uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryfy.

W ocenie Spółki uchwała stoi w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z art. 24 ust. 4 i 5 ustawy, jak również z przywołanymi w uzasadnieniu do uchwały postanowieniami rozporządzenia taryfowego. Ubocznie Spółka wyjaśniła, iż Rada Miasta, uchwałą nr [...] z dnia 29.06.2016 r. w sprawie nieodpłatnego przejęcia nieruchomości, wyraziła zgodę na nieodpłatne przejęcie nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka [...], położonej w R. , wraz z istniejącą na nieruchomości siecią wodociągową i innymi urządzeniami technicznymi służącymi do eksploatacji zakładowego ujęcia wody. Obecnie z nieruchomości tej, jak i położonego na niej zakładowego ujęcia wody korzysta Spółka M. na podstawie umowy dzierżawy. Plan przejęcia nieruchomości wraz z ujęciem wody świadczy o przygotowaniach do zmiany operatora wodociągowego. To z kolei mogło stanowić silną motywację dla organu weryfikującego, a później dla organu uchwalającego stawki cen i opłat do odmowy zatwierdzenia taryf z podwyższoną ceną.

Skarżąca Spółka podniosła, iż ma interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały, bowiem dotyczy ona bezpośrednio jej sytuacji prawnej, gdyż na podstawie stawek cen i opłat określonych w taryfie wodociągowej przedsiębiorstwo wodociągowe dokonuje rozliczeń świadczonych usług ze swoimi odbiorcami.

Dalej Spółka podniosła, iż w orzecznictwie akcentuje się pogląd, że w przypadku dostrzeżenia braków w procesie weryfikacji taryf organ uprawniony do weryfikacji winien wezwać składającego wniosek taryfowy do uzupełnienia braków wniosku, poprawy błędów i wyjaśnienia wątpliwości (wyrok WSA we Wrocławiu z 20.06.2007 r., sygn. akt: II SA/Wr 415/06). Burmistrz Gminy M. w toku prowadzonej weryfikacji taryf dopatrzył się braków i powziął określone wątpliwości, do których wyjaśnienia wezwał Spółkę, wyznaczając jej bardzo krótki termin do ustosunkowania się, mimo że uchwała w sprawie zatwierdzenia taryf dla Spółki mogła zostać podjęta najpóźniej w drugiej połowie lipca br. Co istotne, wniosek Burmistrza o podjęcie takiej uchwały został skierowany jeszcze przed udzieleniem ostatecznych wyjaśnień przez Spółkę, tj. w dniu 27 czerwca 2016 r., podczas gdy Spółka miała ustosunkować się do wezwania organu do dnia 27 czerwca, do godziny 15.00. W konsekwencji wezwanie Spółki do uzupełnienia wniosku taryfowego miało charakter pozorny, zaś decyzja o negatywnej weryfikacji zapadła zanim Spółka udzieliła burmistrzowi ostatecznej odpowiedzi w wyznaczonym terminie.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Rady, Spółka uwzględniając ich gradację i kolejność wyjaśniła;

1) Odnosząc się do zarzutu braku przedłożenia sprawozdania finansowego

za rok 2015 Spółka wyjaśniła, iż do wniosku taryfowego załączyła ostatnie, zatwierdzone, sprawozdanie finansowe, a więc za rok 2014. Organ pominął, iż zgodnie z § 2 pkt. 6 rozporządzenia taryfowego rokiem obrotowym jest ostatni rok, za który zostało zatwierdzone sprawozdanie finansowe. Nie załączenie do uzasadnienia wniosku sprawozdania finansowego za 2015 r. nie mogło być więc postrzegane jako niezgodność z przepisami prawa, albowiem Spółka załączyła do wniosku ostatnie zatwierdzone sprawozdanie finansowe, tj. za rok 2014. W konsekwencji Spółka postąpiła w sposób zgodny z prawem, co potwierdza prezentowane w doktrynie stanowisko, że załącznikiem do wniosku taryfowego miało być sprawozdanie zatwierdzone, a jeśli ten fakt nie nastąpił do dnia złożenia wniosku taryfowego, właściwym załącznikiem jest sprawozdanie za poprzedni rok obrotowy, za który sprawozdanie zostało już zatwierdzone (tak H. P., A. R.-P., komentarz do rozporządzenia taryfowego, K. 2009 r.).

Zdaniem Spółki brak sprawozdania finansowego jako załącznika jest brakiem formalnym wniosku taryfowego i to brakiem o charakterze usuwalnym. Spółka powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 07 listopada 2012 r. (sygn. akt: I SA/Sz 672/12), zgodnie z którym brak załączenia do wniosku taryfowego sprawozdania finansowego nie może stanowić podstawy odmowy zatwierdzenia taryfy, gdyż nie mieści się w pojęciu niezgodności z przepisami w rozumieniu art. 24 ust. 5 ustawy. Organ weryfikujący taryfę powinien dążyć do usunięcia takiego braku przed przekazaniem wniosku radzie gminy. Burmistrz wezwał wprawdzie Spółkę do przedstawienia sprawozdania finansowego za rok 2015 wyznaczając jej termin uzupełnienia braku na 27 czerwca 2016 r. godz. 15.00. Spółka w odpowiedzi poinformowała, że zgromadzenie wspólników Spółki, którego przedmiotem będzie zatwierdzenie sprawozdania za 2015 rok, jest planowane na dzień 30 czerwca 2016 r. oraz że Spółka po zatwierdzeniu sprawozdania przedstawi Burmistrzowi żądane sprawozdanie finansowe. Sprawozdanie nie zostało jednak przedstawione, bowiem przed jego dostarczeniem Rada podjęta uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf już w dniu 30 czerwca 2016 r.

Spółka podniosła, iż zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy organ wykonawczy gminy uprawniony jest do weryfikacji taryfy, której obligatoryjne elementy zostały określone w § 4 rozporządzenia taryfowego, natomiast § 19 rozporządzenia taryfowego określa elementy "wniosku taryfowego", który zgodnie z przywołaną dyspozycją przepisu art. 24 ust. 4 nie może być przedmiotem weryfikacji. Powołanie się przez Radę na brak sprawozdania finansowego za rok 2015 jako na przesłankę uzasadniającą stwierdzenie sporządzenia taryf niezgodnie z przepisami jest więc nieuprawnione.

(2) Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 10, 11 i 12 rozporządzenia taryfowego Spółka podniosła, iż przygotowana taryfa nie uzasadniała wyodrębnienia grup taryfowych na podstawie takich kryteriów jak wymienione w § 10 charakterystyka zużycia wody lub odprowadzania ścieków, warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, sposób rozliczeń za świadczone usługi. Wyodrębniono wyłącznie jedną grupę taryfową, dokonano alokacji kosztów związanych ze świadczeniem usług zaopatrzenia w wodę wyłącznie na tę grupę. W takich okolicznościach nie było podstaw do alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług na podstawie § 11 ust. 4 pkt. 1 i 6 rozporządzenia.

W procesie tworzenia taryfy Spółka nie dopuściła się również naruszenia § 12 rozporządzenia taryfowego, który stanowił, że system finansowo - księgowy przedsiębiorstwa powinien zapewniać ewidencję i przetwarzanie danych dla potrzeb alokacji kosztów, a także powinien umożliwiać podział na poszczególne rodzaje działalności. System finansowo - księgowy Spółki spełnia tego rodzaju wymogi. Niedopuszczalne jest powoływanie się na naruszenie § 12 rozporządzenia taryfowego w sytuacji gdy w procesie weryfikacji taryf Burmistrz nie przeprowadził badania posiadanego przez Spółkę systemu finansowo - księgowego. Brak jest natomiast wymogu prawnego, aby to sprawozdanie finansowe miało spełniać wymogi określone w § 10 - 12 rozporządzenia taryfowego. Na potwierdzenie powyższego stanowiska Spółka przedłożyła oświadczenie głównej księgowej o spełnieniu przez system finansowo księgowy spółki wymogu ewidencjonowania i przetwarzania danych dla potrzeb alokacji kosztów w poszczególnych rodzajach działalności oraz wykaz kont systemu finansowo - księgowego skarżącej;

(3) W zakresie zarzutu braku udokumentowania różnicowania cen i stawek opłat (13 ust. 2 rozporządzenia) Spółka wyjaśniła, iż dokonała wyboru rodzaju taryfy oraz uznała i uzasadniła organowi weryfikującemu, z jakich powodów nie doszło do podziału odbiorców usług na grupy taryfowe. Natomiast argument Spółki co do różnic kosztów ponoszonych w związku z dostarczaną wodą na cele inne niż socjalno - bytowe jest dowodem na to, że na etapie tworzenia taryf zakładano różnicowanie cen i stawek opłat poprzez przypisywanie poszczególnym odbiorcom odpowiadających im kosztów świadczenia usług. Ostatecznie, po symulacji kosztów i uznaniu nieznacznych tylko różnic w kosztach nie wpływających na cenę globalną wody za 1m3 uznała, iż niecelowe jest wyodrębnianie grup taryfowych dla zasady, gdyż nie będzie miało to właściwie przełożenia na stawki cen i opłat.

(4) Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego ustalenia niezbędnych kosztów na podstawie sprawozdania finansowego za 2015 rok, Spółka podniosła, iż mimo, że nie miała takiego obowiązku zobowiązała się złożyć sprawozdanie po jego zatwierdzeniu po 30 czerwca 2016 r. Organ, mimo że znaczną uwagę w procesie weryfikacji taryf przykładał do sprawozdania finansowego za rok 2015, nie uznał za uzasadnione zaczekać do czasu uzupełnienia dokumentu przez Spółkę. Ponadto Spółka nie dokonywała - jak zasugerowano w uzasadnieniu do uchwały - podwyżki cen w zależności od wskaźnika inflacji. W piśmie wyjaśniającym Spółka odniosła się do kilku lat poprzednich, w których ceny i stawki pozostawały na niezmienionym poziomie. Wysokość stawek i cen opłat we wniosku taryfowym Spółki wynikała natomiast wprost z ewidencji księgowej kosztów związanych z działalnością w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Co więcej, Burmistrz kwestionując dane zamieszczone we wniosku taryfowym nie wezwał Spółki do przedstawienia dokumentów ewidencji. Brak wezwania w tym zakresie, a w konsekwencji brak analizy danych z ewidencji księgowych, sprawia, że decyzja Rady Miasta w zakresie odmowy zatwierdzenia taryf podjęta została wyłącznie na podstawie przypuszczenia organu weryfikującego, co nie może prowadzić do uznania, jakoby taryfa została przygotowana niezgodnie z prawem.

(5) Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 9 ust. 1 rozporządzenia taryfowego Spółka podniosła, iż w toku wyjaśnień złożonych na etapie weryfikacji taryf informowała, w jaki sposób i co do którego majątku dokonuje amortyzacji. Spółka nie posiada również porozumienia, o którym mowa w dyspozycji przepisu § 9 ust. 1 rozporządzenia, w związku z tym nie amortyzuje nieodpłatnie przekazanych Spółce przez Gminę M. środków trwałych. W uzasadnieniu Rada podkreśliła, że Spółka nie przedstawiła wykazu środków trwałych, od których nalicza odpisy amortyzacyjne. Tymczasem Spółka nie została wezwania do przedstawienia takiego dokumentu podczas weryfikacji, zaś nie ma prawnego obowiązku dołączanie go do wniosku taryfowego.

Warunki techniczne wydawane są w każdym przypadku, gdy Spółka posiada techniczne możliwości świadczenia usług, zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy. W wielu przypadkach negatywna opinia o możliwości przyłączenia do sieci wynika nie tylko z braku wydolności systemu, lecz z braku sieci wodociągowej w sąsiedztwie nieruchomości, których dotyczy zapytanie.

Kończąc Spółka podniosła, iż niemożliwe jest odniesienie się do stanowiska jakoby nie uczyniła zadość wezwaniom Burmistrza do przedstawienia dodatkowych informacji i dokumentów w procesie weryfikacji taryf, bowiem w uzasadnieniu brak jest konkretyzacji w jakim zakresie. Organ weryfikujący taryfę uprawniony jest do żądania dokumentów, które jego zdaniem niezbędne są do oceny zgodności taryf z przepisami prawa. W takim duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2007 roku (sygn. akt: II OSK 511/07) stwierdzając, że w przypadku powzięcia przez organ gminy wątpliwości co do prawidłowości wyliczenia kosztów taryfowych może on domagać się od przedsiębiorstwa przedłożenia materiałów źródłowych w postaci ewidencji księgowej. W uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały powołano się wprawdzie na konkretne dokumenty, jak ewidencja środków trwałych, wykaz kosztów z ewidencji księgowej, mimo że organ weryfikujący taryfę nie wzywał Spółki do przedstawienia tych konkretnie dokumentów. W sytuacji braku wyraźnego obowiązku prawnego do przedłożenia tych dokumentów oraz przy jednoczesnym braku wezwania ze strony organu weryfikującego do ich przedłożenia, trudno stawiać Spółce zarzut niemożliwości dokonania weryfikacji taryf ze względu na brak udokumentowania twierdzeń stawianych we wniosku taryfowym, czy też w pismach wyjaśniających z dnia 23 i 27 czerwca 2016 r.

Do skargi Spółka załączyła m.in. oświadczenie głównej księgowej o spełnieniu przez system finansowo księgowy spółki wymogu ewidencjonowania i przetwarzania danych dla potrzeb alokacji kosztów w poszczególnych rodzajach działalności oraz wykaz kont systemu finansowo - księgowego skarżącej spółki.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M. wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Podkreślono, iż w myśl § 19 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego do wniosku o zatwierdzenie taryfy winno być załączone ostatnie sprawozdanie finansowe za rok obrotowy, a nie zatwierdzone sprawozdanie finansowe. Ponadto, z uwagi na prowadzenie przez Spółkę również innej działalności gospodarczej, aniżeli w zakresie zaopatrzenia w wodę, uzasadniało żądanie przedstawienia szczegółowego wykazu kosztów i wydatków związanych z realizacją tych usług.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 19 kwietnia 2017 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik Burmistrza wyjaśnił, iż z uwagi na okres wakacyjny w miesiącach lipiec i sierpień sesje Rady nie były wyznaczone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") - nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta, podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2015 r., poz. 139 z późn. zm.), odmawiająca zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na okres od dnia 18 sierpnia 2016 r. do dnia 17 sierpnia 2017 r., opracowanej przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. . Skarżąca Spółka jest operatorem wodociągowym, prowadzącym działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy M. na obszarze wsi: R. , R. , S. , M. ., Ś. , R. . Podstawą prowadzenia tej działalności jest zezwolenie udzielone Spółce M. decyzją Burmistrza Gminy M. z dnia [...] 2005 r. nr OŚ. [...]/05, na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na czas nieokreślony.

Na wstępie należy wskazać, że skarga została wniesiona z zachowaniem terminu i zasad zaskarżania uchwał określonych w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem.

Uchwała rady gminy o zatwierdzeniu omawianej taryfy lub o odmowie jej zatwierdzenia stanowi akt z zakresu administracji publicznej, jako wyraz władczego oddziaływania rady gminy na kształt rozliczeń za usługi ze sfery publicznej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcami, jako podmiotami zewnętrznymi wobec rady gminy, w żaden sposób niepodporządkowanymi jej funkcjonalnie (tak wyrok NSA z dnia 19.05.2016 r., sygn. akt: II GSK 1152/16).

Legitymacja procesowa skarżącej Spółki do zaskarżenia uchwały wynika z faktu, że zaskarżona uchwała odnosi się wprost do jej działalności, jako przedsiębiorstwa zajmującego się między innymi zbiorowym zaopatrzeniem w wodę na terenie gminy M., prowadzonej w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przedmiotowa uchwała jest wynikiem realizacji prawa organu do kontroli działalności tego przedsiębiorstwa w zakresie wysokości stosowanych cen i opłat, poprzez kompetencję do zatwierdzania taryf ustalanych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Stanowisko takie potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2012 r. II OSK 2199/12, w którym sąd uznał, że uchwała o odmowie zatwierdzenia taryf narusza interes prawny przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego, gdyż posiadając zgodę na prowadzenie na terenie gminy usług z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, jest adresatem przedmiotowej uchwały. Tym samym odmowa zatwierdzenia przedstawionych przez Spółkę taryf narusza jej interes prawny.

Pismem z dnia 20 października 2016 r., złożonym w urzędzie gminy w dniu 24 października 2016 r., Spółka wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie w całości uchwały. Do dnia sporządzenia skargi Spółka nie otrzymała jednak żadnej odpowiedzi na swoje wezwanie. Przedmiotowa skarga wniesiona została zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2 p.p.s.a., w dniu 21 grudnia 2016 r., zatem w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Jak stanowi art. 147 p.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnych.

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne w tym zakresie, należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny., 2001, z.1-2). Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https:// cbois.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 KPA.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała jest sprzeczna z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz wydanego na jej podstawie wyżej powoływanego rozporządzenia taryfowego.

Zgodnie z art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie, do którego dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, pod względem celowości ich ponoszenia. Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami.

Mając na uwadze zarzuty skargi w realiach rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności konieczna jest ocena, czy przedłożony przez Spółkę M. wniosek o zatwierdzenie taryfy na kolejny okres świadczeniowy spełniał wymogi formalne oraz czy został prawidłowo zweryfikowany przez organ wykonawczy – Burmistrza Gminy M.. Rada Miasta uznała bowiem, że niedołączenie wszystkich dokumentów określonych w § 19 rozporządzenia stanowiło naruszenie procedury uniemożliwiające w konsekwencji organowi wykonawczemu gminy dokonanie prawidłowej weryfikacji taryf.

Zgodnie z § 19 ust. 1 rozporządzenia taryfowego do wniosku o zatwierdzenie taryfy dołącza się taryfę lub taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (pkt 1) oraz uzasadnienie wniosku (pkt 2). Zgodnie z ust. 2 tego przepisu w uzasadnieniu wniosku o zatwierdzenie taryfy zamieszcza się w szczególności informacje dotyczące zakresu świadczonych usług i lokalnych uwarunkowań ich świadczenia (pkt 1), standardów jakościowych usług, w tym informację dotyczącą wpływu określonej taryfy na ich poprawę (pkt 2), spodziewanej poprawy jakości usług przy wprowadzaniu nowych metod alokacji kosztów (pkt 3), zmian warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryf (pkt 4).

Zgodnie z § 19 ust. 3 rozporządzenia do uzasadnienia wniosku o zatwierdzenie taryfy dołącza się ostatnie sprawozdanie za rok obrotowy (pkt 1), wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 7 ustawy (2); informację o ilości i cenie za zakup wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne lub informację o ilości i cenie za wprowadzenie ścieków do urządzeń niebędących w posiadaniu tego przedsiębiorstwa (3); tabele stanowiące załączniki do wzoru wniosku, będące szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat (4).

Mając na uwadze argumentację stron dotyczącą obowiązku dołączenia do uzasadnienia wniosku sprawozdania finansowego, w pierwszej kolejności należy prawidłowo odczytać normę prawną zawartą w § 19 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. W opinii Sądu należy podzielić stanowisko Spółki, iż § 19 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wymaga przedłożenia zatwierdzonego sprawozdania finansowego, bowiem zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia ostatni rok obrotowy oznacza ostatni rok, za który zostało zatwierdzone sprawozdanie finansowe. Za powyższym stanowiskiem przemawiają nie tylko zasady wykładni, nakazujące przepisy te odczytywać łącznie, ale również to, że rozporządzenie tylko w jednym przepisie odsyła do sprawozdania finansowego i jest to właśnie § 19 ust. 3 pkt 1. Ponadto, dopiero zatwierdzone sprawozdanie nie podlega zmianom i daje najpewniejsze źródło wglądu w sytuację finansową przedsiębiorcy. W tym miejscu wskazać należy, iż w świetle art. 54 ust. 1 powoływanej przez organ ustawy o rachunkowości, jeżeli po sporządzeniu rocznego sprawozdania finansowego, a przed jego zatwierdzeniem, jednostka otrzymała informacje o zdarzeniach, które mają istotny wpływ na to sprawozdanie finansowe, (...) powinna ona odpowiednio zmienić to sprawozdanie, dokonując jednocześnie odpowiednich zapisów w księgach rachunkowych roku obrotowego, którego sprawozdanie finansowe dotyczy, oraz powiadomić biegłego rewidenta, który sprawozdanie to bada lub zbadał. Jeżeli zdarzenia, które nastąpiły po dniu bilansowym, nie powodują zmiany stanu istniejącego na dzień bilansowy, to odpowiednie wyjaśnienia zamieszcza się w informacji dodatkowej. W świetle powyższego uzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ weryfikujący § 19 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego, jak również art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...), który co prawda stanowi, że niezbędne przychody przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjne ustalają na podstawie kosztów związanych ze świadczeniem usług w poprzednim roku obrachunkowym, lecz jest to jeden z elementów stanowiących podstawę ustalenia niezbędnych przychodów i co za tym idzie taryf, bowiem przepis ten dalej stanowi o ustaleniu tych kosztów na podstawie ewidencji księgowej.

Na dzień złożenia wniosku oraz wyznaczonych przez Burmistrza Gminy M. terminów jego uzupełnienia Spółka dysponowała wyłącznie zatwierdzonym sprawozdaniem finansowym za 2014 rok. Spółka jednocześnie zadeklarowała przedłożenie takiego sprawozdania za 2015 r., lecz dopiero po zgromadzeniu wspólników, które zostało zwołane na 30 czerwca 2016 r. W tych okolicznościach oraz mając na uwadze, że wynikający z art. 24 ust. 5 ustawy termin 45 dni na podjęcie uchwały upływał w tym przypadku dopiero w drugiej połowie lipca, obowiązkiem organu weryfikującego było albo poczekanie na dostarczenie przez Spółkę zatwierdzonego sprawozdania finansowego za 2015 rok, albo dokonanie weryfikacji wniosku w oparciu o dokumentację księgową przedsiębiorstwa w zakresie, w jakim jest to niezbędne do wyjaśnienia zgłoszonych zastrzeżeń. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 4, odsyłającego do art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy, przeprowadzana przez wójta weryfikacja dotyczy kosztów ustalanych na podstawie ewidencji księgowej. Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, iż bez zbadania dokumentów źródłowych organ nie może mieć pewności, czy przeprowadzone przez przedsiębiorstwo wyliczenie kosztów oparte zostało na prawidłowo prowadzonej ewidencji.

W tym zakresie na etapie weryfikacji wniosku Spółki M. Burmistrz Gminy M. pismem z dnia 22 czerwca 2016 r. wezwał Spółkę do złożenia sprawozdania finansowego za 2015 r., przedstawił również swoje wątpliwości i uwagi dotyczące m.in. wyjaśnienia metodologii alokacji kosztów oraz metodologii ustalenia niezbędnych przychodów, wskazując na konieczność ich rozbicia z podziałem na taryfowe grupy odbiorców usług oraz na konieczność zapewnienia takiego systemu finansowo-księgowego, który umożliwi ewidencjonowanie i przetwarzanie danych zgodnie z odrębnymi przepisami, w tym zapewniających podział na poszczególne rodzaje działalności i grupy taryfowe odbiorców usług oraz określanie przychodów, kosztów eksploatacji i utrzymania z podziałem na bezpośrednie i pośrednie, odsetki i raty kapitałowe, środki trwałe. Burmistrz zwrócił się do Spółki o złożenie wyjaśnień oraz ewentualną zmianę wniosku do dnia 24 czerwca godz. 12:00.

W odpowiedzi Spółka podała, iż koszty związane z działalnością wodociągową w ewidencji księgowej księgowane są na odrębnych kontach. Spółka przedstawiła metodologię ustalenia niezbędnych przychodów, alokacji kosztów oraz zmian ekonomicznych w czasie obowiązywania taryf. Spółka załączyła bilans sporządzony na dzień 31 grudnia 2014 roku oraz informację dodatkową do sprawozdania finansowego.

Uznając wyjaśnienia te za niewystarczające Burmistrz pismem z dnia 27 czerwca 2016 r. wezwał Spółkę o przedstawienie, do dnia 28 czerwca godziny 15:00, przyjętej metodologii alokacji kosztów na poszczególne rodzaje działalności oraz na taryfowe grupy odbiorców.

Spółka w odpowiedzi zakwestionowała krótki termin wyznaczony w wezwaniu. Wyjaśniła również, że jej system księgowy zapewnia ewidencjonowanie przychodów i kosztów wyłącznie na potrzeby działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Na tej podstawie konstruowany jest wniosek taryfowy i uzupełniane w zgodzie z tymi danymi tabele taryfowe. Spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko w tej kwestii podając, że skoro wyjaśniła, że jest jedna grupa taryfowa, to nie można żądać wyjaśnień co do alokacji na poszczególne grupy taryfowe.

Odnosząc się do powyższych argumentów obu stron niniejszego postępowania wskazać należy, że ustalenie kosztów i wydatków na podstawie ewidencji księgowej stanowi jeden z koniecznych warunków podjęcia uchwały w przedmiocie wniosku o zatwierdzenie taryfy. Niespełnienie wymagań w tym zakresie oznacza, iż weryfikacja przedstawionej do zatwierdzenia taryfy nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Zważyć należy, iż podejmując zaskarżoną uchwałę zakwestionowano brak przedłożenia przez Spółkę dokumentacji, z której wynikałoby, iż obowiązujące zasady ewidencji księgowej zapewniają wyodrębnianie kosztów i przychodów dla poszczególnych grup odbiorców oraz dla poszczególnych rodzajów prowadzonej działalności. Jednocześnie jednak organ weryfikujący nie wezwał wnioskodawcy do przedłożenia konkretnych dokumentów, lecz w powołanych wyżej pismach zobowiązał Spółkę do złożenia wyjaśnień co do zasad ewidencjonowania kosztów i przychodów. Jak wyżej wskazano, obowiązkiem Spółki jest opracowanie wniosku o zatwierdzenie taryfy z poszanowaniem zasad i trybu określonego przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) oraz rozporządzenia taryfowego. Skoro Spółka oświadczyła, iż wniosek spełnia te wymogi, to w przypadku kwestionowania tego stanowiska obowiązkiem organu weryfikującego było wezwanie Spółki do wykazania zasadności podnoszonych argumentów, poprzez przedstawienie dokumentów źródłowych z ewidencji księgowej, potwierdzających jej twierdzenia. Taką dokumentację Spółka załączyła do skargi - wykaz kont systemu finansowo-księgowego skarżącej, a nadto oświadczenie głównej księgowej o spełnieniu przez obowiązujący w Spółce system finansowo-księgowy wymogu ewidencjonowania i przetwarzania danych dla potrzeb alokacji kosztów w poszczególnych rodzajach działalności. Na podstawie tych dokumentów można ocenić, czy Spółka kalkuluje ceny i stawek i opłat w sposób zapewniający eliminowanie subsydiowania skrośnego, o czym stanowi § 13 ust. 2 rozporządzenia taryfowego.

Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko skarżącej Spółki, iż organy gminy dopuściły się w tym przypadku naruszenia procedury uchwalania aktu, tj. art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w zw. z § 19 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego. Powyższe uchybienie stanowi o konieczności wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.

Niezależnie od powyższego Sąd podzielił również pozostałe zarzuty skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Spółkę § 9 ust. 1 rozporządzenia, poprzez uwzględnienie w niezbędnych przychodach amortyzacji środków trwałych, bez wyodrębnienia w kosztach działalności operacyjnej rachunku zysków i strat amortyzacji związanej z urządzeniami i budynkami bezpośrednio powiązanymi z prowadzeniem działalności w zakresie zaopatrzenia w wodę, Sąd podzielił stanowisko Spółki, iż w sytuacji braku porozumienia z Gminą nie można uwzględniać w niezbędnych przychodach amortyzacji lub umorzenia. Spółka wyjaśniła, że nie posiada porozumienia, o którym mowa w dyspozycji przepisu § 9 ust. 1 rozporządzenia taryfowego, w związku z tym nie amortyzuje nieodpłatnie przekazanych Spółce przez Gminę M. środków trwałych. Spółka w toku wyjaśnień złożonych na etapie weryfikacji taryf informowała, w jaki sposób i co do którego majątku dokonuje amortyzacji. Ponadto nie można było zakwestionować braku przedstawienia wykazu środków trwałych, od których nalicza odpisy amortyzacyjne i które są bezpośrednio związane z prowadzoną działalnością zaopatrzenia w wodę, w sytuacji gdy Burmistrz nie wezwał Spółki o dostarczenie takiego wykazu. W opinii Sądu za przedwczesny uznać również należy zarzut naruszenia § 13 ust 2 rozporządzenia, bowiem Spółka dokonała wyboru rodzaju taryfy oraz uznała i uzasadniła organowi weryfikującemu, z jakich powodów nie doszło do podziału odbiorców usług na grupy taryfowe. Argumenty Spółki co do różnic kosztów ponoszonych w związku z dostarczaną wodą na cele inne niż socjalno - bytowe potwierdzają, że Spółka na etapie tworzenia taryf zakładała różnicowanie cen i stawek opłat poprzez przypisywanie poszczególnym odbiorcom odpowiadających im kosztów świadczenia usług. Ostatecznie, po symulacji kosztów i nieznacznych tylko różnic w kosztach nie wpływających na cenę globalną wody z 1m3 Spółka uznała, iż niecelowe jest wyodrębnianie grup taryfowych dla zasady, gdyż nie będzie miało to właściwie przełożenia na stawki cen i opłat. W świetle obowiązującej w Spółce ewidencji księgowej można również ocenić, czy przy ustalaniu takiej jednolitej taryfy mogło dojść do zakazanego subsydiowania skrośnego.

Argumenty przedstawiane przez Spółkę racjonalnie wyjaśniają, dlaczego przyjęto jedną taryfę. Spółka podała, iż w obsługiwanych wioskach brak jest przemysłu, niewielkie jest zużycie wody na cele produkcyjne przez drobne zakłady, ponad 90% zużycie wody na cele bytowo-gospodarcze (związane z funkcjonującymi gospodarstwami rolnymi), a dodatkowe koszty ponoszone w związku z dostarczaniem wody na cele inne niż bytowo-gospodarcze kształtują się max. na poziomie [...] zł/m3. Sąd podziela stanowisko Spółki, iż w tych uwarunkowaniach nie można uznać, że grupa odbiorców wody dla celów bytowych będzie finansować koszty dostarczana wody odbiorcom prowadzącym działalność gospodarczą. Ponadto, w sytuacji, gdy przygotowana taryfa nie wyróżnia rożnych grup taryfowych, to nie można mówić o naruszeniu § 10, 11 i 12 rozporządzenia, w związku z art. 20 ust. 5 ustawy.

W opinii Sądu wykazane przyczyny braku konieczności różnicowania kosztów dostawy wody dla poszczególnych grup odbiorców nie zostały przez organy właściwie zweryfikowane i ocenione.

W sprawie nie zachodził również obowiązek określony w art. 24 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu załączenia przez przedsiębiorstwo wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Obowiązek opracowania planu nie dotyczy bowiem przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, które nie planują budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych.

Kończąc podnieść należy, iż część zarzutów wobec Spółki dotyczy materii nie mającej związku z postępowaniem w sprawie zatwierdzenia przedstawionej nowej taryfy. W szczególności na wynik przedmiotowej sprawy nie mają wpływu kwestie związane z wykonywaniem obowiązków wynikających z udzielonego Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zaopatrzenia w wodę mieszkańców Gminy M.. Należy również podnieść, iż termin do wydania uchwały w przedmiocie wniosku o zatwierdzenie taryfy na wodę wynosi 45 dni i nie podlega żadnemu zawieszeniu czy przedłużeniu, co niewątpliwie narzuca szybkość działania organów gminy. Tym niemniej, w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd widzi nieuzasadniony pośpiech organu weryfikującego w okresie poprzedzającym podjęcie uchwały, podczas gdy przez okres dwóch tygodni od złożenia wniosku z akt sprawy nie wynika, iż wniosek był rozpatrywany, a wspomniany okres 45 dni upływał w drugiej połowie lipca. Niewątpliwie w ramach czynności wyjaśniających organ weryfikujący może zażądać od operatora urządzeń wodociągowych niezbędnych informacji mogących przyczynić się do ustalenia zgodności lub niezgodności z prawem przedstawionej do zatwierdzenia taryfy, jednakże w opisanej sytuacji zasadność wyznaczenie tak krótkich okresów na złożenie wyjaśnień, jak w tym przypadku, budzi wątpliwości.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach na które składają się wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie oraz art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 Nr 221 poz. 2193 z późn. zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015. poz.1804 ze zm.).