Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2430/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw zart. 35 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1234/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [..] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą Prezydenta Miasta J. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. 1487 zł (tysiąc czterysta osiemdziesiąt siedem) kwotę tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1234/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [..] sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody z dnia [..] września 2015 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [..], po rozpatrzeniu odwołania [..] sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [..] marca 2015 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [..] przy ul. M.w J.na działkach nr [..] i [..], obręb J., utrzymał w/w decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na zakres przedsięwzięcia, które zgodnie z projektem budowlanym obejmuje budowę stalowej rurowej wieży typu [..] z odgromnikiem o łącznej wysokości 34,4 m nad poziomem terenu, montaż anten sektorowych, urządzeń RRU i anten radioliniowych na wieży, montaż urządzeń sterujących u podnóża wieży oraz wykonanie wewnętrznej linii kablowej na działce nr [..] przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniowo-usługową - symbol planu 16 MNU. Wieża została zaprojektowana do samodzielnego funkcjonowania i nie jest elementem infrastruktury powiązanej z zabudową przeznaczenia podstawowego terenu MNU. Z opisu technicznego planowanej inwestycji wynika niezbicie, że przedmiotowy maszt antenowy ma za zadanie obsługę obszaru znacznie większego niż wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren 16 MNU. Oznacza to, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji w terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej (16 MNU) nie jest zgodna ani z podstawowym, ani z dopuszczalnym przeznaczeniem terenu ustalonym w planie miejscowym.

Rozpoznając skargę od w/w decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał na konieczność równoważenia w procesie budowlanym prawa do zabudowy podmiotu posiadającego tytuł prawny do terenu z ochroną praw osób trzecich, na których nieruchomości oddziałuje realizowana inwestycja, jak również uprawnień organów samorządowych do kształtowania zabudowy na tym terenie.

Sąd zwrócił uwagę na treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - dalej Pr. bud.), który stwierdza, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedza sprawdzenie przez organ zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu. Istotna jest zatem w tej sprawie treść miejscowego planu dla fragmentu jednostki Centrum o symbolu roboczym C80 w J., zwłaszcza treść § 19 dotyczącego terenów zabudowy mieszkaniowo - usługowej, oznaczonych symbolami 1 MNU - 24 MNU. W ust. 1 tego przepisu w zakresie przeznaczenia terenu stwierdza się, że 1) podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa wraz z niezbędną obsługą komunikacyjną, powiązanymi sieciami i obiektami infrastruktury technicznej oraz zielenią, za wyjątkiem stacji paliw oraz produkcji, składów i magazynów nie związanych z funkcją usługową; w obrębie poszczególnych działek możliwe jest dowolne łączenie wymienionych przeznaczeń; 2) dopuszczalne: a) działalność produkcyjna związana wyłącznie z prowadzoną funkcją usługową, b) utrzymanie istniejącej zabudowy zagrodowej oraz działalności z tym związanej, c) obiekty towarzyszące, takie jak garaże, budynki gospodarcze, wiaty. § 19 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. ma charakter szczególny wobec § 6 ust. 2 pkt 3 m.p.z.p., który został umieszczony w rozdziale 2 pt. "Ustalenia obowiązujące w całym obszarze planu" i wskazuje, że w granicach wyznaczonych w planie terenów mogą każdorazowo występować obiekty i sieci infrastruktury technicznej oraz urządzenia służące ochronie środowiska. Przepis ten nie może być odczytywany w oderwaniu od regulacji szczególnych, dotyczących terenów oznaczonych poszczególnymi symbolami.

Sąd podkreślił, że rację mają organy stwierdzając, iż infrastruktura techniczna możliwa do realizacji w obszarze objętym granicami planu podzielona została na dwie odrębne kategorie ze względu na swoje przeznaczenie i pełnione przez siebie funkcje. Do pierwszej kategorii zaliczają się sieci i obiekty infrastruktury technicznej powiązane z zabudową przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego, czyli takie, które funkcjonują w danym terenie w związku z lokalizacją zabudowy zgodnej z ustaleniami planu i na jej użytek (m. in. tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, MNU). Drugą kategorię stanowią z kolei sieci i urządzenia infrastruktury technicznej możliwe do samoistnego lokalizowania w ramach ustalonego planem przeznaczenia dopuszczalnego terenu, jako funkcja autonomiczna (tzn. niepowiązana z lokalizacją zabudowy przeznaczenia podstawowego) – na terenach takich jak np. tereny rolnicze (1R).

Zdaniem Sądu wieża telefonii komórkowej nie należy do kategorii "zabudowy usługowej", jest natomiast obiektem infrastruktury technicznej, dzięki której usługodawca, wykonujący usługę w zupełnie innym miejscu, może ją fizycznie dostarczać na terenie niemal całego kraju. Usługa wiąże się działalnością usługodawcy, czyli przedsiębiorcy, a nie z funkcjonowaniem urządzenia technicznego, które usługi nie świadczy, a jedynie umożliwia świadczenie jej przez przedsiębiorcę.

Sąd stwierdził, że "powiązane sieci i obiekty infrastruktury technicznej" odnoszą się do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, a nie do "przeznaczenia terenu" mieszkaniowego lub usługowego, jak sugeruje się w skardze. W niniejszym przypadku Inwestor chce wybudować samodzielny obiekt w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, a nie obiekt powiązany z innym, mogącym być uznanym za "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną", bądź "zabudowę usługową." Zasięg takiej inwestycji ma obejmować obszar bardziej rozległy niż zabudowa określona w planie.

W niniejszej sprawie, z uwagi na sprzeczność inwestycji z planem, nie było możliwe konwalidowanie przez organ nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 Pr. bud., bowiem musiałoby ono sprowadzać się do przeniesienia inwestycji w inne miejsce. Organ z kolei rozstrzygał biorąc pod uwagę lokalizację wskazaną w projekcie. Co do zasady jego rozstrzygnięcie było słuszne, nawet jeśli skarżąca spółka uważa, że doszło do naruszenia art. 35 ust. 3 Pr. bud. Uchybienia w toku postępowania, związane z wydaniem w tym trybie postanowienia, nie miały wpływu na rozstrzygnięcie.

Nie doszło zdaniem Sądu do naruszenia zarówno art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 K.p.a., jak i art. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 i 4 Pr. bud. oraz w zw. z § 6 ust. 2 pkt 3 i 19 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniosła [..] sp. z o.o. w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, zastosowanie normy art. 151 P.p.s.a., a co za tym idzie oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji architektoniczno - budowlanej rozstrzygając niniejszą sprawę naruszyły art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. oraz organ II instancji art. 15 K.p.a.,

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, dlaczego uchybienia pewnym wartościom proceduralnym, bez wskazania przez sąd I instancji, jakim to przepisom proceduralnym uchybiono, nie miało wpływu na wynik sprawy, a także niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący, dlaczego nie było możliwe usunięcie nieprawidłowości (o ile przyjąć hipotetycznie, że taka wystąpiła) polegającej na niezgodności planowanej do realizacji inwestycji z zapisami planu miejscowego,

c) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa wskazanych w zarzutach skargi kierowanej do sądu I instancji przez organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wspomnianym wyroku oddalił skargę,

II. naruszenie prawa materialnego:

d) normy art. 35 ust. 3 Pr. bud. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. poprzez błędną ocenę, że organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały i zasadnie wydały decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego orz udzielenia pozwolenia na budowę w odniesieniu do robót budowlanych w stosunku do których nie występują naruszenia określone w art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., a także w sytuacji, gdy organ jedynie ogólnikowo wezwał do usunięcia nieprawidłowości w zakresie zgodności z uchwałą nr XII/124/2007 Rady Miasta J. z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu jednostki Centrum o symbolu roboczym C80 w J.(Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2007 r. nr 160 poz. 2977), nie wskazując konkretnych nieprawidłowości przy stosowaniu normy prawnej wynikającej z art. 35 ust. 3 Pr. bud.,

e) normy art. 35 ust. 4 Pr. bud. poprzez błędną ocenę, iż organy administracji publicznej w sposób uzasadniony jej nie zastosowały, pomimo spełnienia przez spółkę wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 35 ust. 4 Pr. bud.,

f) art. 4 Pr. bud. poprzez niezastosowanie w sytuacji wykazania przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgodności jej zamierzenia budowlanego z przepisami, w tym z miejscowym planem,

g) § 19 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż planowana przez [..] do realizacji inwestycja nie jest powiązana z przeznaczeniem podstawowym czy dopuszczalnym terenu oznaczonego w planie jako 16MNU, bowiem przedmiotowy maszt antenowy ma za zadanie obsługę obszaru znacznie większego niż wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren 16MNU,

h) § 6 ust. 2 pkt 3 planu poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy pozwala on na występowanie w granicach wyznaczonych w planie terenów każdorazowo obiektów sieci infrastruktury technicznej.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie wobec trafności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest § 19 ust. 1 pkt 1 oraz § 6 ust. 2 pkt 3 uchwały Rady Miasta J. z dnia 28 czerwca 2007r., Nr XII/124/2007 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu jednostki Centrum o symbolu roboczym C80 w J. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2007 r., Nr 160, poz. 2997 – dalej m.p.z.p.).

Nie można bowiem zaakceptować dokonanej przez Sąd I instancji wykładni tych postanowień planu miejscowego, w tym w szczególności stwierdzenia, iż § 19 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. ma charakter szczególny wobec § 6 ust. 2 pkt 3 m.p.z.p. oraz że zawarte w 19 ust. 1 pkt 1 sformułowanie określające przeznaczenie terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oznaczone symbolami 1MNU - 24MNU jako "podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa wraz z niezbędną obsługą komunikacyjną, powiązanymi sieciami i obiektami infrastruktury technicznej oraz zielenią, za wyjątkiem stacji paliw oraz produkcji, składów i magazynów nie związanych z funkcją usługową; w obrębie poszczególnych działek możliwe jest dowolne łączenie wymienionych przeznaczeń" wykładać należy w ten sposób, iż "powiązane sieci i obiekty infrastruktury technicznej" odnosić należy się do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, a nie do "przeznaczenia terenu" mieszkaniowego lub usługowego, co oznacza w ocenie Sądu I instancji, że w obszarze oznaczonym w planie symbolem 1MNU - 24MNU nie jest dopuszczalna realizacja samodzielnego obiektu infrastruktury technicznej (w niniejszej sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej) nie powiązanego z innym obiektem mogącym być uznanym za "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną", bądź "zabudowę usługową." i którego zasięg ma obejmować obszar bardziej rozległy, niż wskazana zabudowa, określona w planie.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż § 6 m.p.z.p. umieszczony został w Rozdziale 2 zatytułowanym "Ustalenia obowiązujące w całym obszarze planu", a nie w Rozdziale 1 zawierającym przepisy ogólne planu.

Dalej wskazać należy, iż § 6 ust. 2 stanowi, że w granicach wyznaczonych w planie terenów mogą każdorazowo występować:

1) drogi wewnętrzne i parkingi, o ile nie są wykluczone przedmiotowo;

2) ogólnodostępne ciągi piesze, pieszo-jezdne i ścieżki rowerowe;

3) obiekty i sieci infrastruktury technicznej oraz urządzenia służące ochronie środowiska;

4) zieleń izolacyjna i urządzona;

5) wody powierzchniowe.

Dla wykładni powyższego przepisu kluczowym jest użycie przez prawodawcę lokalnego słowa "każdorazowo" w części wstępnej przytaczanej jednostki redakcyjnej aktu prawa miejscowego, co wskazuje, że wskazane w nim obiekty i sposoby zagospodarowania terenu mogą występować na wszystkich ujętych w planie terenach niezależnie od ich podstawowego i uzupełniającego przeznaczenia.

Wykładnię tę wzmacnia dodatkowo analiza i porównanie poszczególnych punktów tego ustępu. Zauważyć bowiem należy, iż w § 6 ust. 2 pkt 1 dotyczącym dróg wewnętrznych i parkingów prawodawca używa sformułowania "o ile nie są wykluczone przedmiotowo", a jednocześnie tego rodzaju sformułowania brak w kolejnych punktach tego ustępu.

Biorąc pod uwagę zasadę racjonalności prawodawcy powyższe pozwala na stwierdzenie, iż tylko odnośnie dróg wewnętrznych i parkingów dopuścił on do wprowadzania w części szczególnej planu, dotyczącej ustaleń obowiązujących w poszczególnych terenach, zakazu lokalizacji na nich dróg wewnętrznych i parkingów.

Jednocześnie prawodawca lokalny w żaden sposób nie ograniczył wynikającej z § 6 ust. 2 zasady, że każdorazowo dopuszczalna jest w granicach wyznaczonych w planie terenów lokalizacja pozostałych obiektów przewidzianych w pkt 2 do 6 tej jednostki redakcyjnej, w tym obiektów i sieci infrastruktury.

Stąd też uznać należy, iż to nie § 19 ust. 1 pkt 1 ma charakter przepisu szczególnego względem § 6 ust. 2 pkt 3 m.p.z.p., lecz to ostatni z wskazanych wyżej przepisów ustanawia obowiązującą dla wszystkich terenów wyznaczonych w planie zasadę, iż dopuszczalna jest na nich lokalizacja obiektów i sieci infrastruktury technicznej oraz ochrony środowiska.

Wadliwa okazał się także dokonana przez Sąd I instancji wykładnia § 19 ust.1 pkt 1 m.p.z.p.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z brzmieniem tegoż przepisu przeznaczenie podstawowe terenów zabudowy mieszkaniowo - usługowej, oznaczonych symbolami 1MNU - 24MNU to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa wraz z niezbędną obsługą komunikacyjną, powiązanymi sieciami i obiektami infrastruktury technicznej oraz zielenią, za wyjątkiem stacji paliw oraz produkcji, składów i magazynów nie związanych z funkcją usługową; w obrębie poszczególnych działek możliwe jest dowolne łączenie wymienionych przeznaczeń.

Dla odkodowania treści zawartych w nim norm prawnych koniecznym jest zatem rozstrzygniecie czy sieci i obiekty infrastruktury technicznej oraz zieleń, których lokalizację na przedmiotowym terenie regulacja ta dopuszcza musza być – jak w ślad za organami przyjął WSA w Gliwicach – fizycznie powiązane z zabudową mieszkaniową jednorodzinną lub usługową, to jest stanowić część obiektów budowlanych, które mogą być uznane za zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługową, czy też powiązanie to może mieć – jak wskazuje się w skardze kasacyjnej – jedynie charakter funkcjonalny i odnosić się tylko do przeznaczenia terenu jako mieszkaniowego lub usługowego.

Na tak postawione pytanie udzielić należy odpowiedzi zgodnej z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej.

Tak wykładnia językowa, jak i celowościowa oraz systemowa wskazują bowiem, że sieci i obiekty infrastruktury technicznej o jakich mowa w § 19 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego muszą być powiązane nie z fizycznie istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną lub usługową, lecz jedynie z funkcją przeznaczenia terenu na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej.

Nie sposób bowiem wyobrazić sobie jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia tezy, że prawodawca lokalny zakazuje lokalizowania samodzielnych obiektów infrastruktury technicznej, na przykład w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z masztem, a jednocześnie dopuszcza lokalizację w danym obszarze obiektu infrastruktury technicznej "powiązanego" z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, na przykład poprzez posadowienie tejże stacji wraz z masztem na dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a do tego prowadzi wykładnia przepisów przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęta przez Sąd I instancji.

Z treści analizowanego przepisu prawa miejscowego w żaden sposób nie wynika także by sieci i obiekty infrastruktury technicznej lokalizowane na poszczególnych obszarach oznaczonych symbolami 1MNU - 24MNU miały służyć wyłącznie korzystaniu z nieruchomości położonych na tym samym obszarze planu, co dana sieć bądź obiekt infrastruktury technicznej, a jedynie, iż winny służyć korzystaniu z nieruchomości położonych na tym samym obszarze planu, co jednakże nie oznacza, iż zasięg ich oddziaływania rozumianego jako zapewnianie dostępności danego rodzaju usług nie może wykraczać poza dany obszar określony w planie.

Dalej zauważyć należy, iż sformułowania "wraz z powiązanymi sieciami i obiektami infrastruktury technicznej" prawodawca lokalny użył nie tylko w § 19 ust. 1 pkt 1 planu, ale także w jego innych jednostkach redakcyjnych części szczegółowej, w tym w szczególności w § 17 ust. 1 pkt 1, § 18 ust. 1 pkt 1, § 20 ust. 1 pkt 1, § 21 ust. 1 pkt 1, § 22 ust. 1 pkt 1, § 23 ust. 1 pkt 1, § 25 ust. 1 pkt 1, § 26 ust. 1 pkt 1 oraz § 27 ust. 1 pkt 2, co oznacza, iż przyjęcie takiej wykładni tego przepisu jak zaproponowana przez organy i zaaprobowana przez Sąd I instancji prowadziłoby w praktyce do ustanowienia generalnego zakazu lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na zdecydowanej większości obszarów objętych planem miejscowym, co stałoby w sprzeczności z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych stanowiącym, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak przyjmuje się zaś w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a który to pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie cytowany przepis stanowi nie tylko postulat kierowany do lokalnego prawodawcy w zakresie treści przepisów stanowionego prawa miejscowego ale równocześnie wyraża dyrektywę interpretacyjną dla uchwalonych już planów miejscowych. Normy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego winny być bowiem interpretowane w sposób eliminujący zakazy (ograniczenia) w lokalizowaniu na danym terenie takich inwestycji celu publicznego, które dotyczą łączności publicznej. Nieprecyzyjne, a zatem niejasne ustalenia planu miejscowego, muszą być interpretowane zgodnie z celem (istotą) powołanego przepisu, którym jest znoszenie prawnych ograniczeń w rozwoju łączności publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2876/16). W oczywistej sprzeczności z taką dyrektywą interpretacyjną pozostaje zaś taka wykładnia wskazanych wyżej przepisów planu, jak przyjęta przez Sąd I instancji, albowiem w praktyce prowadzić ona będzie do ustanowienia na znacznej i przeznaczonej pod zabudowę rożnego rodzaju części terenu objętego przedmiotowym planem generalnego zakazu lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej i co za tym idzie prawnego ograniczania tego rodzaju łączności.

Podsumowując stwierdzić należy, że przepis § 19 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. co do zasady dopuszcza na przedmiotowym obszarze lokalizację obiektów infrastruktury technicznej, o ile będą one funkcjonalnie powiązane z zasadniczym przeznaczeniem terenu, to jest będą służyć normalnemu korzystaniu z przewidzianego dla danego obszaru sposobu zagospodarowania terenu, a więc korzystaniu z zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i usługowej.

Takie funkcjonalne powiązanie zachodzi zaś pomiędzy stacją bazową telefonii komórkowej a zabudową mieszkalną jednorodzinną i usługową zlokalizowaną w jej otoczeniu, której właściciele i użytkownicy korzystają przecież z sieci telefonii komórkowych, tak dla zapewnienia klasycznych usług telekomunikacyjnych, jak i dostępu do sieci Internet.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać zaś należy, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż specyfika kontrolowanej przez WSA w Gliwicach sprawy administracyjnej wyrażała się w tym, że organy administracji architektoniczno-budowlanej orzekły o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego wyłącznie ze względu na sprzeczność przedmiotowej inwestycji z wskazanymi powyżej przepisami m.p.z.p., w tym w szczególności jego § 19 ust. 1 pkt 1, polegającą na braku możliwości lokalizowania na terenie wskazanym przez inwestora wolnostojących stacji bazowych telefonii komórkowej.

Dalej zauważyć należy, że w sytuacji gdy dane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie tak istotnym i zasadniczym, że nie jest możliwa taka zmiana projektu budowlanego by był on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem obejmuje on inwestycję, której plan miejscowy na danym terenie nie dopuszcza, to zbędnym jest nakładanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postanowieniem o jakim mowa w art. 35 ust. 3 Pr. bud. obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Oczywistym jest bowiem, że postanowienie o nałożenie na inwestora obowiązku w tym zakresie wydawane jest dopiero wówczas, kiedy organ dostrzeże usuwalną niezgodność. Nakładanie takowego obowiązku w sytuacji gdy dana inwestycja co do zasady nie może być na danym obszarze zrealizowana prowadziłoby bowiem jedynie do zbędnego przewlekania postępowania administracyjnego, przy jednoczesnym braku możliwości osiągnięcia jego celów.

Co za tym idzie nie może być uznany za trafny zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 Pr. bud., albowiem w konfiguracji procesowej zaistniałej w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że nie zachodziła potrzeba wydawania przez organy postanowienia o jakim mowa w tym przepisie, aczkolwiek ten brak obowiązku zastosowania art. 35 ust,. 3 Pr. bud. był następstwem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, to jest przepisów obowiązującego m.p.z.p.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia art. 35 ust. 4 Pr. bud., albowiem do naruszenia tegoż przepisu mogłoby dojść w sytuacji, gdyby organy ustaliły, że inwestycja spełnia wymogi określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 35 ust. 4 Pr. bud., a mimo to odmówiły, z innych pozaprawnych przyczyn, albo bez wyjaśnienia przyczyn wydania odpowiedniej decyzji o treści przewidzianej w art. 35 ust. 4 . Nie stanowi zaś jego naruszenia sytuacja, gdy organy wadliwie ustalają, że nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji pozytywnej dla inwestora w postaci spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1. W takiej sytuacji pierwotną przyczyną uchybienia jakim jest wydanie decyzji niekorzystnej dla inwestora jest bowiem dokonanie wadliwej wykładni prawa materialnego (w tym jak w niniejszej sprawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), albo błąd w ustaleniach faktycznych.

Z analogicznych przyczyn nie zasługiwał wreszcie na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 4 Pr. bud. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż autor kasacji zarzutu tego w żaden sposób nie uzasadnił, jak też nie wskazał na czym konkretnie polegać miałoby naruszenie przez Sąd I instancji tegoż przepisu stanowiącego, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, w sytuacji gdy zaaprobowaną przez Sąd | instancji - aczkolwiek w wyniku błędnej wykładni przepisów prawa miejscowego - przesłanką odmowy udzielenia pozwolenia na budowę była właśnie rzekoma niezgodność zamierzenia budowlanego z przepisami.

Nie okazały się również trafne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W szczególności nie stanowi naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. (zarzut I.c skargi kasacyjnej) dokonanie przez Sąd odmiennej niż strona skarżąca oceny zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia nawet gdy ocena ta, jak w niniejszej sprawie obarczona jest błędami. Naruszeniem wskazanych w tym zarzucie przepisów mogło by być ewentualnie uchylenie się przez Sąd od dokonania kontroli działalności administracji publicznej, co jednakże w sprawie nie zaistniało, a nie wynik tejże kontroli.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu skarżonego wyroku, dlaczego uchybienia pewnym wartościom proceduralnym, bez wskazania przez sąd I instancji, jakim to przepisom proceduralnym uchybiono, nie miało wpływu na wynik sprawy, a także niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący, dlaczego nie było możliwe usunięcie nieprawidłowości (o ile przyjąć hipotetycznie, że taka wystąpiła) polegającej na niezgodności planowanej do realizacji inwestycji z zapisami planu miejscowego wskazać należy, iż jest on oczywiście nietrafny, albowiem Sąd I instancji wyjaśnił powyższe okoliczności poprzez wskazanie, że ewentualne naruszenia przez organy procedury są pozbawione znaczenia prawnego, w sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę jest w nieusuwalny sposób niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartymi w jego § 19 ust.1 pkt 1. Sąd na stronie 10 uzasadnienia wyroku wyjaśnił również dlaczego sprzeczność zamierzonej inwestycji z planem uważa za nieusuwalną, wskazując, że usunięcie tej sprzeczności musiałoby sprowadzać się do przeniesienia inwestycji w inne miejsce.

Przypomnieć zaś w tym miejscu należy, iż zgodnie z wskazanym jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołane unormowanie reguluje jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (wyrok NSA z 4 lipca 2017 r., sygn. akt I FSK 671/17). Jak wykazano zaś powyżej taka sytuacja w kontrolowanej sprawie nie zaistniała.

Zawarty w art. 141 § 4 P.p.s.a. obowiązek sądu odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, nie może nadto oznaczać, iż dla spełnienia tego wymogu sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności skargi. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie wyroku spełnia zaś wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a. Pozbawiona znaczenia prawnego jest w realiach kontrolowanej sprawy okoliczność, że Sąd I instancji nie wskazał jakim konkretnie przepisom proceduralnym uchybiły organy administracji, skoro jednocześnie stwierdził, że uchybienia proceduralne nie miały znaczenia dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu, ze względu na niezgodność objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić należy, iż sama okoliczność iż stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny nie jest akceptowane przez stronę skarżącą, względnie, że uznaje ona argumentację sądu za niewystarczajacą nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Inaczej rzecz ujmując polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może być prowadzona na gruncie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź – jak usiłuje to czynić strona skarżąca kasacyjnie – zastosowania prawa.

Odnosząc się wreszcie do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, zastosowanie normy art. 151 P.p.s.a., a co za tym idzie oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji architektoniczno - budowlanej rozstrzygając niniejszą sprawę naruszyły art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. oraz organ II instancji art. 15 K.p.a. wskazać należy, iż również on nie zasługiwał na uwzględnienie bowiem organy administracji w toku prowadzonego postępowania nie naruszyły wskazanych w nim przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Skoro bowiem organy stwierdziły (aczkolwiek jak wykazano powyżej błędnie), że planowana inwestycja jest w nieusuwalny sposób niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to wobec braku możliwości zatwierdzenia w takiej sytuacji procesowej przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zbędne było prowadzenie postępowania celem zweryfikowania spełniania przez przedmiotową inwestycje innych wymogów prawa.

Zauważyć bowiem trzeba, iż z zasady prawdy obiektywnej w wyrażonej w art. 7 i 77 § 1 K.p.a., jak i z pozostałych przepisów K.p.a. wskazanych przez autora skargi kasacyjnej jako wzorce kontroli zaskarżonego orzeczenia, nie wynika w żadnym razie obowiązek zebrania i rozważenia materiału dowodowego dotyczącego wszelkich okoliczności sprawy, a jedynie obowiązek zebrania i rozważenia materiału dowodowego niezbędnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a więc zdarzeń, z którymi norma prawna będąca podstawą orzekania przez organ administracji wiąże określone skutki prawne. Skoro zaś z przepisu prawa materialnego (art. 35 ust. 4 Pr. bud. a contrario w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 tej samej ustawy) wynika, że nie jest dopuszczalne udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji nieusuwalnego braku zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to stwierdzenie tej okoliczności zwalnia organy administracji architektoniczno-budowlanej od obowiązku wyjaśniania pozostałych okoliczności sprawy i odnoszenia się do nich.

Podsumowując powyższe wywody stwierdzić należy, iż uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Gliwicach uzasadnione było stwierdzeniem wskazanego na wstępie naruszenia przepisów prawa materialnego, które samodzielnie uzasadniało jego uchylenie jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię.

Jednocześnie wobec stwierdzenie, iż ta sama błędna wykładnia § 19 ust. 1 pkt 1 oraz § 6 ust. 2 pkt 3 uchwały Rady Miasta J. z dnia 28 czerwca 2007 r., Nr XII/124/2007 legła u podstaw orzeczeń wydanych przez orzekające w sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w sprawie zachodziły przesłanki dla orzeczenia na podstawie art. 188 P.p.s.a. i rozpoznania skargi, albowiem istota sprawy w zakresie niezbędnym do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu II instancji jest dostatecznie wyjaśniona.

Stąd też z powodu tożsamego naruszenia przepisów prawa materialnego, co omówione w związku z orzeczeniem Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J.z dnia [..] marca 2015 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [..] przy ul. M. w J. na działkach nr [..] i [..], obręb.

Odnośnie decyzji organu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny pragnie nadto wskazać, że choć nie zostało w niej szczegółowo uzasadnione stanowisko Prezydenta Miasta J.o niezgodności planowanego przez inwestora obiektu z § 7 ust. 6 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zauważyć należy, iż ewentualna potencjalna niezgodność danego zamierzenia budowlanego z tym postanowieniem planu co do zasady nie będzie miała charakteru nieusuwalnego. Przywołany przepis prawa miejscowego stanowi bowiem, że zabudowę oraz zagospodarowanie w obrębie terenu przypisanego do danego zamierzenia inwestycyjnego powinny cechować zharmonizowane z otoczeniem i ujednolicone rozwiązania architektoniczne, zwłaszcza w zakresie zastosowanych materiałów, kolorystyki elewacji, pokryć dachowych i ogrodzeń oraz planowanej zieleni urządzonej i kształtowania powierzchni utwardzonych parkingów, dojść i dojazdów, co oznacza, że stwierdzając ewentualną niezgodność danego zamierzenia inwestycyjnego z tym przepisem organ winien każdorazowo ustalić czy w ogóle znajdzie on zastosowanie dla danego obiektu budowlanego ze względu na jego indywidualną specyfikę, a jeśli tak to w jakim zakresie, a także wskazać na czym polegają ewentualne braki projektu w tym zakresie i wezwać do ich usunięcia w trybie przewidzianym w art. 35 ust. 3 Pr. bud.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji architektoniczno-budowlanej zastosują się do poglądów prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w niniejszym wyroku.

Orzeczenie o kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym oparto na przepisie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., art. 205 § 2 i art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się opłata za czynności profesjonalnego pełnomocnika, który sporządził skargę oraz skargę kasacyjną w wysokości 620 zł oraz zwrot kosztów z tytułu uiszczonych przez stronę skarżącą wpisów od skargi kasacyjnej (250 zł) oraz od skargi (500 zł), a także zwrot kosztów opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku Sądu I instancji z uzasadnieniem (100 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).