Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 936/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2, art. 17 pkt 6
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje w mocy pkt 2 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 roku nr [...] oraz pkt 2 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 roku nr [...]; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2013 r., którą w pkt 1 wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 0,4140 ha z wnioskowanych gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych na terenie gminy G., w obrębie ewidencyjnym T., zaś w pkt 2 nie wyraził zgody na przeznaczenie na cel nierolnicze 8,8586 ha z wnioskowanych gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas lII, położonych w obrębach ewidencyjnych: T. i K., na terenie gminy G..

W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że Burmistrz G., działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205), wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013 roku, znak: [...], uzupełnionym pismem z dnia [...] stycznia 2014 roku, wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 9,2726 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych w obrębach ewidencyjnych: T. i K., na terenie gminy G., przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze.

Marszałek Województwa [...] pismem z dnia [...] października 2013 roku, znak: [...], przekazał w/w wystąpienie Burmistrza G., pozytywnie opiniując przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych. [...] Izba i Rolnicza również przedstawiła w tym zakresie pozytywną opinię.

Minister uzasadniając swoje stanowisko podał, że z informacji zawartych w aktach sprawy wynika, że w obrębie ewidencyjnym T. grunty najlepsze, czyli klasy I i II w ogóle nie występują, zaś grunty klas III, które należą tutaj do najcenniejszych z uwagi na brak gleb I i II klasy bonitacyjnej, stanowią ok. 44% wszystkich gruntów rolnych. Oznacza to, że ok. 56% powierzchni gruntów rolnych w tym obrębie stanowią grunty niższych klas bonitacyjnych, tj. IV-VI, co daje możliwość zagospodarowania na cele nierolnicze w pierwszej kolejności takich gruntów. W obrębie ewidencyjnym K. grunty rolne klasy I również nie występują, zaś grunty rolne klas II-III stanowią ok. 83% wszystkich gruntów rolnych występujących w tym obrębie. Udział gruntów rolnych klas II-III wynosi zaledwie ok. 40%. W ocenie Ministra nie bez znaczenia jest także fakt, że w tej części gminy G.grunty rolne klasy I w ogóle nie występują. W związku z tym, grunty klas II-III należy traktować jako szczególnie wartościowe pod względem produkcyjnym na tym obszarze. Planując więc rozwój funkcji nierolniczych w gminie, można uwzględnić ochronę najlepszych gleb, jednocześnie przestrzegając przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Dalej Minister podał, że w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanych gruntów rolnych nie występują tereny zabudowane, w szczególności o funkcji usługowej. Cały obszar objęty granicami projektu planu, wbrew temu, co twierdzi Burmistrz G., otoczony jest terenami rolnymi, a jedynie w niewielkiej części północno-zachodniej sąsiaduje z zabudową wsi T.. Występujące zaś na granicy projektu planu drogi, w tym sąsiedztwo autostrady, nie stanowią przesłanki do twierdzenia, że wnioskowane grunty rolne są otoczone terenami zainwestowanymi i nie stanowią zwartych kompleksów rolnych. Cały bowiem obszar objęty granicami projektu planu zajmuje powierzchnię ok. 76 ha, więc tak dużą powierzchnię już samą w sobie, nie włączając w to przyległych terenów rolnych, należy uznać za duży kompleks rolny. Zdaniem Ministra realizacja projektowanej zabudowy usługowej na wnioskowanych gruntach rolnych byłaby także sprzeczna z art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż doprowadziłaby ona do powstania funkcji nierolniczej w otoczeniu terenów rolnych, co z kolei miałoby negatywny wpływ na prowadzoną w bezpośrednim sąsiedztwie produkcję rolną.

W ocenie Ministra na obszarze tej gminy na cele nierolnicze przeznaczono bardzo duże powierzchnie gruntów klas II-III (nie licząc gruntów niższych klas bonitacyjnych), w tym w 2012 roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał zgodę na zmianę przeznaczenia ok. 130 ha gruntów klas II-III przewidzianych pod podobne funkcje, tj. usługi i handel wielofunkcyjny i teren ten nie został jeszcze zagospodarowany. Ponadto, z załącznika graficznego nr 2 do wniosku wyraźnie wynika, że w tej części gminy G. znajdują się duże powierzchnie terenów przeznaczonych już na cele nierolnicze. Mając zaś na zapisy ustawowe nakazujące ograniczanie przeznaczania na cele nierolnicze gruntów rolnych, nie znajduje się wystarczającego uzasadnienia do przeznaczania na cele nierolnicze kolejnych obszarów dobrej jakości gleb, przy braku zainwestowania gruntów już przeznaczonych na cele nierolnicze

Odnosząc się do podnoszonego przez Burmistrza G. argumentu, że wnioskowane grunty rolne klas III stanowią jedynie enklawy wśród gruntów rolnych niższych klas bonitacyjnych, a zatem nie tworzą one zwartych kompleksów rolnych z gruntami przyległymi, Minister wskazał, że stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawowej regulacji podlegają wszystkie grunty rolne, a nie tylko grunty klas I-III. Te ostatnie, ze względu na ich szczególnie wysoką wartość produkcyjną, są chronione w sposób szczególny. W przypadku więc, gdy gmina zamierza realizować na takich gruntach rolnych inwestycje nierolnicze, jest zobowiązana wystąpić do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na ich przeznaczenie na cele nierolnicze. Nie oznacza to jednak, że grunty rolne klas IV-VI nie są chronione i można zagospodarowywać je w sposób dowolny, z naruszeniem zasad wynikających z przepisów w/w ustawy.

Zdaniem organu wnioskowane grunty rolne klas III wraz z otaczającymi je gruntami niższych klas bonitacyjnych stanowią zwarty i rozległy kompleks rolny położony poza strefą istniejącej zabudowy. Grunty, które zostały objęte granicami projektu planu, przewidziane na cele nierolnicze, położone są po obu stronach rzeki M. oraz R. i w dużej części zostały zmeliorowane. Oznacza to, że ich wartość produkcyjna została dodatkowo podwyższona poprzez uregulowanie stosunków wodnych tego obszaru.

Minister nie zgodził się także z twierdzeniem Burmistrza G. że wnioskowane grunty rolne położone w kompleksie oznaczonym na załączniku graficznym do wniosku nr 5, stanowią "plomby" pomiędzy działkami zabudowanymi. Jak sam bowiem wnioskodawca zauważył, jest to zabudowa zagrodowa, które zgodnie z obowiązującymi przepisami, stanowi grunt rolny.

Układ gleb poszczególnych klas bonitacyjnych, czy to pasmowy, czy mozaikowy, nie ma żadnego wpływu na możliwość prowadzenia upraw na takim obszarze. Wszystkie grunty rolne, bez względu na klasę bonitacyjną, podlegają ustawowej ochronie.

Odnosząc się do braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych położnych w kompleksie oznaczonym na załączniku graficznym do wniosku nr 7, który przewidziano pod budowę gminnej drogi dojazdowej Minister wskazał, że projektowany w tym miejscu odcinek drogi nie tworzy z istniejącym systemem drogowym zamkniętego układu komunikacyjnego, jej przebieg przewidziano bowiem wyłącznie do rzeki R.. Mając zaś na uwadze, że nie wyraża się zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze m.in. gruntów rolnych położonych po południowej stronie rzeki, zdaniem Ministra, nie znajduje się uzasadnienia do przeznaczania gruntów rolnych pod budowę projektowanej drogi. Do gruntów pozostających w rolniczym użytkowaniu za wystarczające połączenie należy uznać istniejącą w tym miejscu drogę gruntową.

Zdaniem Ministra przeznaczenie zaś na cele nierolnicze gruntów rolnych położonych w kompleksach oznaczonych na załączniku graficznym do wniosku nr 8 i 9, przewidzianych głównie pod tereny zieleni, mających bilansować powierzchnię biologicznie czynną projektowanego w sąsiedztwie terenu o funkcji usługowej, nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie wyraża się zgody również na przeznaczenie gruntów rolnych przewidzianych pod tereny usługowe.

Organ zaznaczył także, że niezrozumiałe jest również stwierdzenie Burmistrza G. zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 roku, stanowiącym uzupełnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że granicami projektu planu nie objęto gruntów położonych na północ od wnioskowanych gruntów rolnych z tego względu, że występuje tam kompleks gruntów "chronionych" klasy II i III, które do zmiany przeznaczenia wymagają zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wnioskodawca nie uwzględnił przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi planem miejscowym obejmuje się także tereny o ustalonej rolniczej funkcji, z zakazem zabudowy, które zgody Ministra nie wymagają. Obejmowanie zaś planem miejscowym wyłącznie terenów, na których przewiduje się funkcje nierolnicze, z ominięciem obszarów rolnych, utrudnia, a nawet uniemożliwia skuteczną ochronę gruntów rolnych.

W ocenie Ministra żądanie Burmistrza G. o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze omawianych gruntów rolnych nie może być spełnione, gdyż byłoby to sprzeczne z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wprawdzie Marszałek Województwa [...], jak i Prezes [...] Izby Rolniczej pozytywnie zaopiniowali wniosek Burmistrza G., jednak, nie oznacza to, zdaniem organu, że opinie te są zasadne i zasługują na uwzględnienie.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie podzielił poglądu jednostek opiniujących i stwierdził, że sam fakt usytuowania gruntów rolnych w sąsiedztwie szlaków komunikacyjnych nie jest wystarczający do uwzględnienia wniosku o zmianę przeznaczenia takich gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina G., w części dotyczącej odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cel nierolnicze 8,8586 ha z wnioskowanych gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas lII, położonych w obrębach ewidencyjnych: T. i K., na terenie gminy G., zarzucając jej niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz oparcie rozstrzygnięcia na ogólnikowych stwierdzeniach nieadekwatnych do okoliczności, jak również brak należytego uzasadnienia decyzji, wyjaśniającego motywy rozstrzygnięcia w odniesieniu do rzeczywistych okoliczności sprawy czym naruszono art. 7 i art. 107 § 3 Kpa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uwzględniając przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w obszarze Gminy G. zaplanowano przeznaczyć pod zainwestowanie takie tereny, na których grunty najwyższych klas stanowię niewielki procent. Przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wykluczają przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ustawodawca nie wykluczył możliwości przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze, a jedynie wskazał, iż należy ograniczać przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne.

Przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r . o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wykluczają racjonalnego rozwoju gminy i racjonalnego rozmieszczenia zabudowy, zwłaszcza, jeżeli w obszarze gminy nie ma odpowiednio rozmieszczonych nieużytków i odpowiednio rozmieszczonych gruntów o najniższej przydatności rolniczej.

Obszar sporządzanego planu został ograniczony do fragmentu Gminy G., który wbrew twierdzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie jest ze wszystkich stron otoczony terenami rolnymi o gruntach rolnych szczególnie wartościowych pod względem produkcyjnym. Grunty szczególnie wartościowe pod względem rolniczym położone są jedynie na północ od obszaru planu i pozostawione w rolniczym użytkowaniu.

Obszar planu położony jest w północnej części Gminy G. otoczony od wschodu i południa Autostradą [...] z węzłem autostradowym "G.", od zachodu i w części od północy zrealizowaną w ramach Autostrady [..] drogą wojewódzką nr [...] w nowym przebiegu, w części od północy drogą powiatową nr [...] oraz rzeką R.. Obszar planu przedzielony jest ponadto, rzekami M. i R.. Położone w obszarze planu, wnioskowane do przeznaczenia na cele nierolnicze tereny, są w części zainwestowane zabudową mieszkaniową i zabudową zagrodową, w części uprawiane rolniczo, w znacznej części stanowią nieużytki wzdłuż rzeki M. i R., a także tereny nieużytkowane ze względu przekształcenia własnościowe wynikające z wydzielenia terenów pod autostradę oraz położenia na gruntach gleb klas V i VI.

Obszar sporządzanego planu stanowi wyodrębnioną wymienionymi, naturalnymi granicami, przestrzeń nie powiązaną ani przestrzennie ani funkcjonalnie z położonymi na północy terenami rolniczej przestrzeni produkcyjnej K.. Droga powiatowa nr [...], zabytkowy park podworski "G." i rzeka R. od północy oraz Autostrada [..] od południa i zachodu stanowią naturalną i istotną barierę przed rozprzestrzenianiem się zabudowy na dobre i bardzo dobre gleby. Inna jest również struktura własnościowa terenów w obszarze planu i terenów w K., położonych na północ od drogi powiatowej nr [...].

Planowane przeznaczenie na cele nierolnicze jest zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...], ponieważ tereny wzdłuż Autostrady [...], zwłaszcza wokół węzłów autostradowych, wyznaczone są do kształtowania Pasm dynamizujących aktywność województwa.

Skarżący podał, że uwzględniając relacje przestrzenne czyli położenie obszaru planu przy autostradzie, zwłaszcza przy węźle autostradowym "G.", uznano za zasadne przeznaczenie pod zainwestowanie gruntów w bezpośrednim sąsiedztwie tego węzła i w powiązaniu z tym węzłem, co znalazło swój wyraz w ustalonych kierunkach rozwoju gminy w uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania.

Projektowane przeznaczenie terenów objętych wnioskiem jest zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] marca 2010 r. ze zmianami przyjętymi uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] maja 2012 r.

Zgodnie bowiem z ustaleniami Studium tereny objęte wnioskiem wyznaczone są jako tereny aktywności gospodarczej do przeznaczenia pod zabudowę usługową i komunikację.

W ocenie skarżącego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że sąsiedztwo autostrady, a zwłaszcza węzła autostradowego "G." i wykształconego układu komunikacyjnego drogi wojewódzkiej i powiatowej nie są argumentami przemawiającymi za przeznaczeniem pod zainwestowanie gruntów położonych w ich sąsiedztwie. Podążając za argumentacją Ministra, należałoby w obszarze gminy wyznaczać pod zainwestowanie rozproszone enklawy nieużytków i enklawy gruntów najniższych klas, a następnie realizować nowe drogi dla ich połączenia i prowadzić niezbędne sieci infrastruktury technicznej.

Zdaniem skarżącego nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że przeznaczenie pod zainwestowanie gruntów klas IV, V i VI położonych w obszarze sporządzanego planu, stanowi naruszenie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Gdyby w obszarze sporządzanego planu nie występowały enklawy gruntów rolnych klas III, to uwzględniając położenie obszaru planu w sąsiedztwie autostrady i rozwiniętego układu komunikacyjnego oraz infrastrukturalnego, nie występowałyby żadne ustawowe ani racjonalne przesłanki dla odmowy przeznaczenia tych terenów pod zabudowę. Sporządzający plan miejscowych nie miałby bowiem żadnych instrumentów na zastosowanie "przepisów części ogólnej" ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Oprócz położenia obszaru planu, podstawowym argumentem przemawiającym za przeznaczeniem terenów pod zainwestowanie jest struktura własności oraz powierzchnia poszczególnych własności.

W obszarze sporządzanego planu miejscowego, o powierzchni 76 ha, wyznaczono 19 terenów o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania. Tereny te wyodrębniono ze względu na istniejący układ drogowy oraz korytarze istniejących rzek, a także ze względu na projektowany układ drogowy zapewniający funkcjonalną i racjonalną obsługę wydzielonych terenów.

Obszar sporządzanego planu o całkowitej powierzchni 76 ha, bez działek drogowych i rzeki M. i R., obejmuje 61 działek ewidencyjnych położonych we wsi T. (37 działek), we wsi K. (6 działek), we wsi A. (17 działek ), a we wsi Z. (1 działka). Istotnym jest, że tylko 28 działek ewidencyjnych jest nieruchomościami powyżej 1ha (gospodarstwa rolne). Grunty rolne klas III występują jedynie na 16 działkach, z których tylko 7 stanowi gospodarstwa rolne.

Struktura powierzchni działek w obszarze planu przedstawia się następująco:

- do 0,30ha - 21 działek,

- od 0,30ha do 0,99ha - 12 działek,

- od 1,0ha do 2,0ha -15 działek,

- od 2,0ha do 3,0ha - 7 działek,

- od 3,0ha do 3,6ha - 5 działek,

- powyżej 6 ha - 1 działka.

Zdaniem skarżącego na podkreślenie zasługuje również fakt, że działki w K., A. i Z., położone na południe od rzeki M. i R. zostały, przez wybudowaną autostradę, odcięte od siedlisk i fizycznie oraz praktycznie nie stanowią z tymi siedliskami kompleksów gospodarstw rolnych.

Skarżący wskazał, że obszar sporządzonego planu otoczony jest rolniczą przestrzenią produkcyjną na dobrych i bardzo dobrych glebach.

Z analizy przedstawionej na powyższej mapie wynika, że nawet jeżeli obecnie są to tereny rolne, to w 90% są to grunty rolne najniższych klas. W związku z wybudowaną autostradą tereny wokół węzła są sukcesywnie zabudowywane. Proces inwestowania postępuje ewolucyjnie i jest rozciągnięty w czasie. Są to tereny własności prywatnej i Gmina nie ma wpływu na ich zabudowę.

Gmina G.realizuje jedynie inwestycje z zakresu infrastruktury technicznej i komunikacji lokalnej. Wspólnie z Marszałkiem Województwa [...] realizowana jest inwestycja drogowa "Zachodnia Obwodnica G." jako zamienny korytarz drogi wojewódzkiej nr [...].

Duże tereny przeznaczone w 2012 r. na cele nierolnicze, które wymienia Minister w decyzji odmawiającej, a przeznaczone pod "wielofunkcyjny park rozrywki", nie są w całości zainwestowane głównie dlatego, że zbyt mało czasu upłynęło od wejścia tego planu w życie. Proces przygotowania takiej inwestycji jest długotrwały. Skala zamierzenia inwestycyjnego, sukcesywne pozyskiwanie gruntów oraz niezbędna dodatkowa rozbudowa węzła autostradowego "G." uzasadniają przedłużenie terminów oddania inwestycji. Skarżący nie zgodził się z argumentacją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że planowany odcinek drogi [...] nie jest potrzebny dla obsługi terenów położonych na południe od rzeki R. i M.. Do tych gruntów nie dochodzi żadna droga gruntowa. Dostęp do tych gruntów i to nie wszystkich, odbywa się z tak zwanej jezdni serwisowej wybudowanej wzdłuż autostrady. Dlatego przy sporządzaniu projektu planu uwzględniano, także utrudniony dostęp do podzielonych gruntów. Po wybudowaniu autostrady [...], część gruntów wsi K., czyli działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...], część gruntów wsi A., czyli 17 działek ewidencyjnych oraz działka ewidencyjne nr [...] ze wsi Z., położonych na południe od rzeki R. zostało odcięte od dogodnego połączenia z drogami publicznymi. W sporządzanym planie wyznacza się drogę [...], której usytuowanie i przebieg nie zostały wybrane przypadkowo. Po pierwsze w części przebiega ona po istniejącej zwyczajowej drodze gruntowej. Ponadto w części północnej planowana droga dochodzi do powiatowej drogi nr [...] i z istniejącą gminną drogą biegnącą w kierunku północnym, umożliwi utworzenie prawidłowego skrzyżowania z uniknięciem mimośrodów. Natomiast w części południowej droga ta, po wybudowaniu nowego mostu na R., pozwoli na prawidłową obsługę, odciętego od komunikacji obszaru o powierzchni ponad 32 ha. Przerywane odcinki dróg eksploatacyjnych wzdłuż autostrady, wybudowane w jej korytarzu, nie zapewniają właściwej obsługi komunikacyjnej tego terenu, nie wspominając o wydłużonej drodze dojazdu do odciętych działek ze wsi A., a także bardzo niebezpiecznym zjeździe z wiaduktu w Z..

Brak właściwych powiązań komunikacyjnych terenów odciętych przez autostradę jest przedmiotem skarg wielu właścicieli gruntów posiadających działki nie tylko w gminie G..

Skarżący podkreślił, że Gmina G. nie przedkłada zamierzeń inwestycyjnych nad uwarunkowania ustawowe. Nie obejmujemy inwestycyjnymi zamierzeniami planistycznym gruntów rolnych stanowiących rzeczywiste kompleksy rolniczej przestrzeni produkcyjnej, czego przykładem są pozostawione w rolniczym użytkowaniu, grunty położone na północ od drogi powiatowej [...] oraz grunty zabytkowego parku G. z otoczeniem czy aktualnie sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi Z. w obszarze, którego niemal 90% powierzchni jest pozostawione pod uprawy rolnicze.

Przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów, nie stanowi ingerencji w sąsiadujące kompleksy gruntów rolnych, a jedynie kontynuację zabudowy tradycyjnie realizowanej wzdłuż ciągów komunikacyjnych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Z uwagi na to, że Gmina G. uczyniła przedmiotem swojej skargi jedynie część decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2014 r., - w zakresie, jakim nie wyrażono zgody na przeznaczenie na cel nierolnicze 8,8586 ha z wnioskowanych gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas lII, położonych w obrębach ewidencyjnych: T. i K., na terenie gminy G., przedmiotem kontroli Sądu była jedynie ta część decyzji.

Zasady i tryb przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne regulują przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 roku poz. 1205). Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wyrażenie takiej zgody następuje tylko i wyłącznie na wniosek wójta (burmistrza).

Udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze należy postrzegać jako szczególny przykład współdziałania ustrojowo odrębnych organów samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej. Mimo, że art. 17 pkt 6 tej ustawy wymienia wystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze obok nałożonego na wójta obowiązku wystąpienia o zaopiniowane i uzgodnienie projektu planu miejscowego przez inne organy, wskazane środki prawne posiadają odmienny charakter. W odróżnieniu od uzgodnienia, wystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego nie ma na celu jedynie zagwarantowania prawidłowości projektowanego planu, ale rozstrzygnięcie odrębnej kwestii wiążącej się z zapewnieniem gruntom rolnym prawidłowej ochrony przed ich nieuzasadnionym wykorzystaniem.

Decyzja administracyjna wydana na podstawie art.7 ust. 2 ustawy rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i stanowi podstawę do wprowadzenia odpowiednich zapisów w projekcie planu miejscowego przedkładanym do uchwalenia radzie gminy. Decyzja taka ma charakter uznaniowy.

Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych jedynie w dwóch zapisach odnosi się do przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy zmianie przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Stanowi o tym art. 6 ust. 1 przewidujący, że na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Dalej art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczania na cele nierolnicze. Organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzeć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie.

Kontrolując decyzję w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na cele nierolnicze gruntów rolnych, rola Sądu polega także na wypośrodkowaniu stanowiska organu – ustawowo dbającego o utrzymanie jak największej powierzchni użytków rolnych, oraz miasta, czy gminy, która ze względu na postępującą urbanizację próbuje zmienić dotychczasowe przeznaczenie gruntów dotychczas rolnych.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, stanowisko Ministra należy uznać za zbyt restrykcyjne, ze względu na usytuowanie tych gruntów i ich praktyczne wykorzystywanie.

Jak wynika z akt sprawy obszar projektu miejscowego planu zagospodarowania dla terenu części wsi T., K., A., Z. w Gminie G. obejmuje obszar o powierzchni 76.33 ha. Na tym terenie występuje obszar o powierzchni 9,27 ha, gruntów rolnych klas III, co do których konieczne jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolne.

Ze znajdujących się w nadesłanych aktach załączników graficznych, zwłaszcza rysunku planu, wynika, że grunty klas III stanowią enklawy pośród gruntów klasy IV i V. W szczególności na rysunku plan planu, dla terenu oznaczonego cyfrą 6, widać, że grunty klasy III stanowią pas gruntu otoczony z obu stron przez grunty klasy IVa, IVb. Dla terenów oznaczonych cyframi 8 i 9 grunty klas IIIb stanowią obszar gruntu położony najbliżej, a właściwie prawie przylegający do autostrady [...]. Dla terenu oznaczonego cyfrą 7 grunty klas III stanowią część planowanej w tym miejscu drogi, zaś teren oznaczony cyfrą 5 stanowi teren przyległy do drogi [...].

Duży kompleks gruntów rolnych położony jest na północ od obszaru planu i jak podaje skarżący, pozostawiony w rolniczym użytkowaniu. Wnioskowane do przeznaczenia na cele nierolnicze tereny, jak wynika z rysunków planu są w części zabudowane. Z oświadczenia skarżącego wynika, że znaczną części stanowią nieużytki wzdłuż rzeki M. i R., a także tereny nieużytkowane ze względu przekształcenia własnościowe wynikające z wydzielenia terenów pod autostradę oraz położenia na gruntach gleb klas V i VI.

Analizując zgromadzony przez organ orzekający w niniejszym postępowaniu materiał dowodowy Sąd podziela stanowisko skarżącego, że obszar sporządzanego planu stanowi wyodrębnioną wymienionymi, naturalnymi granicami, przestrzeń nie powiązaną ani przestrzennie ani funkcjonalnie z położonymi na północy terenami rolniczej przestrzeni produkcyjnej K.. Droga powiatowa nr [...], zabytkowy park podworski "G." i rzeka R. od północy oraz Autostrada [...] od południa i zachodu stanowią naturalną i istotną barierę przed rozprzestrzenianiem się zabudowy. W ocenie Sądu decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powinno mieć to, że planowane do zmiany przeznaczenia grunty położone są w bardzo bliskiej odległości autostrady [...]. Budowa i użytkowanie autostrady na terenach dotychczas użytkowanych rolniczo zawsze wiąże się z negatywnymi wpływami na te tereny. Zarówno w procesie budowy i dalszego użytkowania takiego obiektu zachwiane zostają stosunki wodne (choćby kwestia odprowadzania deszczówki). Ponadto oczywistym jest, że duże natężenie ruchu samochodowego powoduje, że w dłuższej perspektywie czasu może ulec zmianie skład fizykochemiczny gleby w związku z emisją spalin i pyłów do atmosfery. Pyły opadając kumulują się w glebie i wchodzą w reakcje z jej składnikami. Natomiast tereny oznaczone w projekcie planu cyframi 8 i 9 stanowią obszar gruntu położony najbliżej, a właściwie prawie przylegający do autostrady [...].

Oczywiście Sąd ma świadomość, że ustawowym zadaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest ograniczanie przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i przeciwdziałanie niekontrolowanym i masowym zmianom dotychczasowego charakteru tych gruntów. Sąd stoi na stanowisku, że taka ochrona powinna być zachowana na terenach, które aktualnie są i będą nadal użytkowane rolniczo, w dodatku ze względu na położenie takich nieruchomości będzie możliwa do prowadzenia na nich racjonalna gospodarka rolnicza. Konieczność ochrony gruntów rolnych nie może przesłaniać kwestii kierunków rozwoju danego terenu i współczesnych przemian gospodarczych, społecznych i ekonomicznych. Z punktu widzenia owych przemian niewątpliwie znaczenie ma - jak podniesiono w skardze - położenie geograficzne gminy, w której grunty znajdują się, w bezpośrednim sąsiedztwie aglomeracji [...]. Co prawda rolą Ministra nie jest ocena planowanych procesów urbanizacyjnych oraz polityki przestrzennej gminy, jednak powinien mieć na uwadze również te aspekty i rozważyć także słuszny interes wnioskującego.

Zdaniem Sądu odmowa wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów byłaby uzasadnione gdyby przedmiotowe grunty były wykorzystywane rolniczo. Wówczas zahamowanie przez Ministra procesów inwestycyjnych na owych gruntach byłoby racjonalne. Z uwagi na bliskość autostrady [...] nie wydaje się by przedmiotowe grunty były wykorzystywane na cele rolnicze. Jak wskazano w skardze z uwagi na wybudowanie autostrady znacznie utrudniono dojazd do nieruchomości rolnych. Ponadto z akt sprawy wynika, że wskazywane grunty ze względu na swoje położenie nie stanowią rolniczej przestrzeni produkcyjnej gminy (opinia [...] Izby Rolniczej z [...] października 2013 r.).

Należy także podnieść, że na ocenę Sądu w tej sprawie nie mają wpływu informacje organu, że w poprzednio prowadzonych postępowaniach w roku 2012 r. Minister wydał zgodę na zmianę przeznaczenia ok. 130 ha gruntów klas II – III pod funkcje handlowe i usługowe. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy bowiem innego terenu, ponadto jak wyjaśnił obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącego – grunty przeznaczone pod park rozrywki nadal będą wykorzystywane tylko i wyłącznie na cele rolnicze, z tego względu, że planowana inwestycja nie doszła do skutku.

Z podnoszonych względów Sąd uznał, że odmawiając wyrażenia zgody na przeznaczenie na cel nierolnicze 8,8586 ha z wnioskowanych gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas lII, położonych w obrębach ewidencyjnych: T. i K., na terenie gminy G., Minister w sposób niewłaściwy ocenił zebrany materiał dowodowy, czym naruszył art. 7, 107 § 3 K.p.a., które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Ponadto w ocenie Sądu, organ w sposób niewłaściwy wyważył kwestię wynikającą z konieczności ochrony wynikające z koniecznością ochrony gruntów rolnych z interesem gminy G., której ustawowym zadaniem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, czyli mieszkańców gminy.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 cyt. ustawy.