Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 935/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 31 sierpnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D., R. Ł., W. Ł., A. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1513/11 w sprawie ze skargi M. D., R. Ł., W. Ł., A. Ł. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Rady Gminy N. na rzecz M. D., R. Ł., W. Ł., A. Ł. solidarnie kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1513/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. D., R.Ł., W.Ł. i A.Ł. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku przytoczone zostały następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 9 czerwca 2011 r. Rada Gminy N. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie Studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy N.

W skardze na powyższą uchwałę, wniesionej do WSA w Warszawie na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t. jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm. (powoływana jako: u.s.g.), po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, M.D., R. i W. małżonkowie Ł. i A. Ł. zarzucili: 1) rażące naruszenie art. 6 ust.1, art. 9 ust.1 pkt 4, art.10 ust.1 pkt 8, art. 15 ust. 1 pkt 10, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (powoływana jako: p.z.p.), powodujące stosownie do art. 28 ust. 1 tej ustawy nieważność zaskarżonej uchwały wobec braku tytułu prawnego gminy do działki nr 84, położonej w S..; 2) rażące naruszenie art. 4 ust. 1 p.z.p. z uwagi na brak celu publicznego co do budowy drogi na spornych działkach, co naruszyło interes prawny skarżących i doprowadziło do nieważności zaskarżonej uchwały w myśl art. 28 ust. 1 p.z.p.; 3) przekroczenie uprawnień planistycznych gminy z art. 4 ust.1 p.z.p. w odniesieniu do działki nr 82/9, stanowiącej współwłasność skarżących, która jest prywatnym lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach, co doprowadziło do naruszenia przepisów ustawy o lasach, ustawy - Prawo ochrony środowiska i ustawy o ochronie przyrody; 4) rażące naruszenie prawa budowlanego, w szczególności art. 32 ust. 4, przewidującego wymóg legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością (tytułem prawnym); 5) naruszenie art. 16 ust. 2, art. 87 ust. 1 i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na powoływaniu się przez Radę Gminy na akt prawa miejscowego - aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego gminy N. w części dotyczącej działki nr 84, który jest w tej części sprzeczny z prawem, gdyż gmina nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej działki, 6) naruszenie w odniesieniu do działki nr 84 - procedury komunalizacji z mocy prawa (art. 17 i następne ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach), co pozbawiło gminę własności powołanej działki, a także naruszenie art. 43 powołanej ustawy poprzez błędne uznanie, że działka nr 84 stanowi mienie gminy.

W skardze przedstawiono zarzuty do uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] zawierającej stanowisko Rady wobec wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a także zarzuty do uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru L. w gminie N.

Rada Gminy N. wniosła o oddalenie skargi.

Skargi na uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] lipca 2002 r. i z dnia [...] lipca 2011 r. zostały wyłączone do odrębnych postępowań sądowoadministracyjnych.

W odniesieniu natomiast do skargi na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Uzasadniając stanowisko Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 9 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), wskazując, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego. Stanowi ono wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie przez radę gminy, w którym określa się lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, jednakże zawarte w studium ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Okoliczność związania rady gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego będącego aktem prawa miejscowego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 p.z.p.) nakazuje przyjąć, iż uchwała w sprawie studium może naruszać interes prawny właściciela nieruchomości, chociaż oddziaływanie ustaleń studium na wykonywanie prawa własności nieruchomości nie jest bezpośrednie i realne. O ile bowiem samo studium nie mogąc być podstawą jakichkolwiek rozstrzygnięć administracyjnych w zakresie planowania przestrzennego, nie oddziałuje wprost na wykonywanie prawa własności, to jednak związanie rady gminy jego ustaleniami przy sporządzaniu planu miejscowego oznacza, iż ustalenia studium muszą być odzwierciedlone w planie miejscowym, który z faktu bycia aktem prawa miejscowego, transponuje ustalenia studium w postać przepisów bezpośrednio kształtujących sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W ten sposób - jak wywiódł WSA - mimo swojej kreacyjnej funkcji w zakresie polityki przestrzennej gminy, studium określa również prawnie wiążące kryteria wielu dopuszczalnych ustaleń w planie miejscowym, przez co, chociaż pośrednio, to jednak w sposób wiążący, oddziałuje na wykonywanie prawa własności w przypadku, gdy po uchwaleniu studium, zasady gospodarowania przestrzenią zostaną następnie określone w planie miejscowym. Sąd podkreślił, iż studium - zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 p.z.p. - składa się z dwóch zasadniczych części. W pierwszej z nich określa się istniejące uwarunkowania w obszarze objętym studium, w drugiej części ustala się kierunki i wyznaczniki ustaleń przyszłych planów miejscowych. Ustalenia studium, determinując treść planów miejscowych, stanowią więc w istocie wyznacznik dla ukształtowania treści poszczególnych przepisów prawa miejscowego zawartego w planie miejscowym.

W odniesieniu do okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarżącym nie przysługuje tytuł prawny do działki gruntu nr ew. 84. Zaskarżona uchwała w odniesieniu do tej działki gruntu nie wpływa na interes prawny skarżących, skoro interes prawny wobec tej działki gruntu im nie przysługuje. Działka o nr ew. 82/9 stanowi współwłasność skarżących, lecz i wobec tej działki zaskarżona uchwała nie narusza ich interesu prawnego, gdyż nie kształtuje sposobu wykonywania przysługującego skarżącym prawa do tej działki. Teren działki objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy N. z dnia [...] lipca 2002 r. Ten zatem plan, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym determinuje dopuszczalny sposób wykonywania prawa współwłasności.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż zaskarżona uchwała nie ma znaczenia dla ustaleń planu miejscowego z dnia [...] lipca 2002 r., skoro podjęta została w dniu 9 czerwca 2011 r. Skarżący nie mogą więc wywodzić naruszenia swojego interesu prawnego z okoliczności, iż ustalenia zaskarżonej uchwały – w myśl art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 p.z.p. – są wiążące przy sporządzaniu planu miejscowego, skoro zaskarżona uchwała nie istniała w dniu [...] lipca 2002 r., w którym uchwalono plan miejscowy obejmujący m.in. działkę gruntu skarżących nr ew. 82/9.

Z omówionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących, a tym samym że nie została spełniona przesłanka z art. 101 ust. 1 u.s.g. do rozpoznania skargi w zakresie pozostałych zarzutów w niej zawartych.

Sąd ten zauważył dodatkowo, iż zgodnie z art. 9 ust. 3 p.z.p., studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, co wskazuje na uprawnienie rady gminy do podejmowania uchwały w sprawie studium niezależnie od tego, czy danej gminie przysługuje do obszaru mającego być objętym studium, jakikolwiek tytuł prawny. Uprawnienie do podjęcia uchwały w sprawie studium jest bowiem wyrazem zwierzchnictwa publicznego organów gminy z zakresu planowania przestrzennego wobec terytorium tej gminy, nie zaś czynnością mającą mieć swoje źródło w przysługiwaniu tytułu prawno-rzeczowego do tego terytorium.

M.D., R. Ł., W. Ł. i A. Ł. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnieśli o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w zakresie objętym skargą przy uznaniu nieważności uchwały Rady Gminy N. z dania [...] lipca 2002 r nr [...] w zakresie objętym skargą, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie legitymują się interesem prawnym w sytuacji, gdy powyższa konkluzja nie mogła być prawidłowo wyrażona z uwagi na nierozpatrzenie przez Sąd wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez brak sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji i stosowania prawa przez organ był prawidłowy;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art.31 ust.3 w zw. z art. 21 ust.1 i ust.2 Konstytucji RP w odniesieniu do działki 82/9 będącej współwłasnością skarżących, poprzez nieuprawnioną ingerencję w objęte ochroną prawo własności;

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.106 §3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 278 i 292 kpc poprzez niezasadne oddalenie przez Sąd wniosków skarżących o powołanie biegłych oraz przeprowadzenie dowodu z oględzin.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, WSA stwierdził, iż po stronie skarżących nie zachodzi interes prawny, rozstrzygając tę kwestię na podstawie relacji pomiędzy studium a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd ten nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy i pomimo zarzutów przedstawionych w skardze, nie odniósł się do przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z [...] lipca 2002 r. nieruchomości o nr ewid. 84 i 82/9 stanowiącej współwłasność skarżących. Strona podniosła, że nie został zrealizowany przez Sąd obowiązek dokonania oceny prawnej, o którym mowa w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09.

Według kasatora, WSA niewłaściwie ustalił relacje pomiędzy aktualnym studium i aktualnym miejscowym planem, a przyszłym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie interesu prawnego skarżących związane jest bowiem z tym, że po uchwalaniu studium gmina N. - stosownie do art. 9 ust.4 p.z.p. - sporządzi miejscowy plan zagospodarowania zgodny z zapisami studium.

Strona podniosła dodatkowo, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia art.6 ust.1 p.z.p. przez gminę, która nie legitymując się tytułem własności co do działki nr ewid. 84 przeznaczyła ją w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na drogę. Podkreślono, tylko łączna szerokość działek o nr 84 i 82/9 zabezpiecza możliwość wybudowania drogi. W ten sposób pomimo braku tytułu prawnego do działki nr 84 postanowienia studium dotyczące tej działki mają wpływ na interes prawny współwłaścicieli działki o nr 82/9.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia ustawy zasadniczej, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 1999 r. sygn. akt K13/98 /OTK 199 nr 4, poz.74 strona argumentowała ponadto, iż art.31 ust.3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ingerencji w konstytucyjne prawa jednostki jedynie w sytuacji, w której występuje funkcjonalny związek ograniczenia praw jednostki z realizacją wskazanych wartości (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób). Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału chodzi tu o środki niezbędne w tym sensie, że chronić one będą określone wartości w sposób lub w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Według strony, żadna z wyżej wymienionych przesłanek nie występuje w rozpatrywanej sprawie, nie zachodzi również ustawowy cel planistyczny - przesłanka interesu publicznego z art. 4 ust.1 p.z.p. co do wybudowania drogi, gdyż istnieje obok planowanej drogi, droga równoległa w odległości od 20 - 100 m., łącząca K. z ulicą J. w S. Ponadto, nawet gdyby dotychczasowa droga nie istniała, również nie byłoby celu planistycznego, gdyż K. mają rozbudowany układ komunikacyjny we wszystkich możliwych kierunkach.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, ewentualne wątpliwości we wskazanym zakresie powinny rozstrzygnąć wnioskowane dowody w postaci oględzin i opinii biegłego, których nie dopuścił Sąd pierwszej instancji naruszając w ten sposób art.106 §3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 278 kpc i art. 292 kpc.

W skardze kasacyjnej wskazano ponadto, że w aktach rozpatrywanej sprawy znajdują się dowody potwierdzające, że działka 82/9 jest lasem korzystającym z powszechnej ochrony lasów, a osiedle L., gdzie skarżący zamieszkuje jest Obszarem Chronionego Krajobrazu, co zostało podniesione w skardze, a pozostało poza oceną Sądu.

W odpowiedzi Rada Gminy N., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz.U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 (dalej: p.p.s.a.) w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. NSA jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności określonych w § 2 art. 183 p.p.s.a., która stanowiłyby o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie. Sprawa została zatem rozpatrzona w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Z tej perspektywy skarga kasacyjna, w zakresie, w jakim zmierzała do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zasługiwała na uwzględnienie.

W szczególności zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powiązany z naruszeniem przepisów procesowych, które nakładają na Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązek dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu w granicach danej sprawy. Przy braku pełnej poprawności sformułowania tego zarzutu, uwzględniając motywy i znaczenie uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż na podstawie analizy całokształtu uwag sformułowanych w skardze kasacyjnej (jej petitum i uzasadnieniu) możliwe jest ustalenie istoty wadliwości, której skarżący dopatrzył się w orzeczeniu WSA w Warszawie.

W odniesieniu zatem do tego zarzutu, podkreślenia wymaga, iż w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

Poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 p.z.p.), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 9).

W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 p.z.p.), to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 p.z.p.). W tym sensie ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, już na etapie studium dochodzi do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Nie można oczywiście generalnie przyjmować, że w każdym przypadku studium taki skutek będzie powodować. Nie można bowiem z góry zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczając skargę z art. 101 u.s.g. na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym strona skarżąca musi wykazać naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia polegające na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Rolą Sądu - w ramach weryfikacji legitymacji skargowej strony - jest zbadać, czy związek taki istnieje.

W rozpatrywanej sprawie skarżący wywodzą swój interes prawny legitymujący do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. na uchwałę w przedmiocie studium - z jednej strony jako osoby zainteresowane sposobem wykorzystania działki o nr ewid. 84 gruntu, której przeznaczenie pod drogę publiczną ma wywoływać skutki co do nieruchomości objętej współwłasnością, z drugiej strony, jako współwłaściciele nieruchomości określonej jako działka gruntu o nr ewid. 82/9.

W istocie skarżący wiążą więc swój interes prawny z prawem własności nieruchomości tj. działki gruntu o nr ewid. 82/9 wskazując na naruszenie przez studium ich interesu prawnego poprzez regulację odnoszącą się do nieruchomości będącej ich współwłasnością, a ponadto, poprzez uregulowania dotyczące działki o nr 84, które - według stanowiska skarżących – determinują przeznaczenie działki będącej ich współwłasnością.

Z kolei naruszenia interesu prawnego skarżący upatrują w tym, że postanowienia studium nie uwzględniają dotychczasowego przeznaczenia działki będącej lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, narzucają ustalenia dowolnie, arbitralnie, z naruszeniem przepisów regulujących granice władczej ingerencji w prawo własności, a poprzez wpływ na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkują ograniczeniami wykonywanie prawa własności, uniemożliwiając kontynuację dotychczasowego przeznaczenia działki nr ewid. 82/9.

Ocena legitymacji skargowej wymagała zatem zbadania czy skarżący, jako współwłaściciele nieruchomości o nr ewid. 82/9 dysponują interesem prawnym, a następnie, czy ten interes prawny został przez studium naruszony.

Ponieważ Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował wyraźnie istnienia po stronie skarżących interesu prawnego wynikającego z tytułu własności, w rozpatrywanej sprawie podstawową kwestią jest czy wpływ studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na interes prawny skarżących, jest wpływem tego rodzaju, że można mówić o naruszeniu ich interesu treścią zaskarżonej uchwały.

W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył swe rozważania do stwierdzenia, że działka o nr ewid. 82/9 stanowi współwłasność skarżących, lecz i wobec tej działki zaskarżona uchwała nie narusza ich interesu prawnego, gdyż nie kształtuje sposobu wykonywania przysługującego skarżącym prawa do tej działki. Uzupełniając swoje stanowisko Sąd wskazał, że sposób wykonywania prawa własności determinuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy N. z [...] lipca 2002 r.

Takie odniesienie się do kwestii zasadniczej dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy prowadzi do wniosku, iż poza analizą Sądu pozostały okoliczności jakie konkretnie funkcje spornego terenu przewidywał obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, w jaki sposób wykonywane było prawo własności objętej tym planem nieruchomości skarżących i jakie ograniczenia w tym zakresie wprowadza zaskarżone studium.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero odpowiedź na pytanie, czy zaskarżone studium dopuszcza dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności pozwolić może na stwierdzenie, czy wskutek uchwalenia studium nastąpiła zmiana, która stosownie do okoliczności konkretnej sprawy, może być kwalifikowana w kategoriach pogorszenia sytuacji prawnej właściciela nieruchomości objętej studium, a w konsekwencji stanowić może o jego legitymacji skargowej.

Jeżeli zatem Sąd pierwszej instancji twierdzi, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka naruszenia interesu prawnego skarżących, wykazać powinien, że w wyniku ustanowienia studium nie nastąpiło pogorszenie sytuacji prawnoplanistycznej będącej ich własnością nieruchomości. Wykazanie tego nie jest możliwe w oderwaniu od szczegółowej analizy rozwiązań przewidzianych dla konkretnego obszaru w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w zaskarżonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także bez odniesienia tego do rzeczywistego sposobu użytkowania nieruchomości.

Rozważyć należy również, czy naruszenie interesu prawnego - w badanym przypadku - nie polegało w istocie na wystąpieniu naruszeń objętych zarzutami skargi, dotyczących samego studium. W takiej sytuacji, rozstrzygnięcie co do naruszenia interesu prawnego strony implikować będzie konieczność zbadania sprawy także w tym zakresie i odniesienia się do zarzucanych naruszeń, już w ramach merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

W sytuacji natomiast uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, że strona wykazała naruszenie jej interesu, a więc - w rozpatrywanej sprawie - istoty przysługującego jej prawa własności nieruchomości, Sąd dokona merytorycznej oceny zgodności zaskarżonego studium z przepisami prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził bowiem w swym rozstrzygnięciu ocenę prawną, tyle, że z oceną tą, dokonaną z pominięciem istotnych okoliczności sprawy, nie zgadza się strona skarżąca.

Chybiony okazał się również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 106 §3 i 5 p.p.s.a. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie akt sprawy (art. 133 §1 p.p.s.a.), co oznacza, że podstawą orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie w drodze wyjątku sąd ma też możliwość dopuszczenia dowodu uzupełniającego (art. 106 § 3). Niemniej jednak przeprowadzenie dowodów uzupełniających ustawa ogranicza do dowodu z dokumentów - i to pod warunkiem, że było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowało nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że to przeprowadzenie innego typu dowodów stanowiłoby naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Z omówionych względów, na podstawie art. 185 §1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w łącznej kwocie 250 zł, w tym 100 zł tytułem opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji i 150 tytułem wpisu od skargi kasacyjnej.