Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 951/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] sprawy ze skargi M. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...], Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom K. i F. N. pozwolenia na budowę apteki z mieszkaniem służbowym na działce nr [...] w miejscowości Z., w następstwie którego ww. przystąpili do realizacji inwestycji.

Na wniosek z dnia [...] nowego właściciela działki nr [...] – M. N., Starosta B. decyzją z dnia [...] nr [...], wprowadził zmianę do ww. decyzji z dnia [...] w części dotyczącej inwestora, określając że otrzymuje ona brzmienie, iż udziela się inwestorowi M. N. pozwolenia na kontynuację budowy budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [...] (po późniejszym podziale działka nr [...] i [...]).

W następstwie natomiast rozpatrzenia wniosku M. N. z dnia [...] o wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] w Z., mającego być realizowanym według projektu budowlanego zamiennego (rozbudowa oraz dobudowa obiektu), Starosta B. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 28, art. 33, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej powoływanej jako "prawo budowlane"), zatwierdził projekt zamienny budynku usługowo-mieszkalnego i projekt zagospodarowania działek nr [...] i nr [...] w Z., w zakresie zmiany funkcji budynku apteki z mieszkaniem na budynek usługowo-mieszkalny, konstrukcji budynku oraz elewacji i kolorystyki. W decyzji tej zawarto ustalenie, że integralną częścią tej decyzji są poprzedzające ją decyzje z dnia [...] i z dnia [...].

Wskazana decyzja z dnia [...] zatwierdzająca projekt zamienny budynku i projekt zagospodarowania ww. działek. została w ramach trybu nadzwyczajnego, w następstwie wznowienia postępowania, decyzją Wojewody K. z dnia [...] uchylona. Podkreślając, że uchylona decyzja powinna była zostać wydana na podstawie art. 36a prawa budowlanego, jako że projekt zamienny przewidywał rozbudowę i dobudowę obiektu, a zatem w konsekwencji z zastosowaniem m.in. art. 32 prawa budowlanego (art. 36a ust. 3), Wojewoda stwierdził, że uchylona przez niego decyzja, została wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która straciła swoją ważność z dniem [...], a zatem że w sprawie zmiana pozwolenia na budowę nastąpiła z naruszeniem art. 32 prawa budowlanego, gdyż miała miejsce na skutek wniosku inwestora złożonego w czasie kiedy decyzja o warunkach zabudowy straciła już ważność.

Wobec wyeliminowaniem przez Wojewodę K. z obrotu prawnego decyzji Starosty B. z dnia [...], i w efekcie konieczności ponownego rozpatrzenia wniosku inwestora z dnia [...] o wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego, Starosta B. postanowieniem z dnia [...] nałożył na inwestora obowiązki dostarczenia określonych dokumentów, w tym m.in. nowej decyzji o warunkach zabudowy, projektu budowlanego uwzględniającego funkcję poszczególnych pomieszczeń oraz stosownych uzgodnień, w terminie do dnia [...]. Wobec niewykonania obowiązków nałożonych ww. postanowieniem, Starosta B. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, którą to decyzję Wojewoda K. decyzją z dnia [...] uchylił, orzekając jednocześnie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB)

w B. dokonał wpisu do dziennika przedmiotowej budowy, o wstrzymaniu dalszego prowadzania robót budowlanych.

W następstwie wniosku Prokuratora Rejonowego w B. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie budowy spornego budynku usługowo-mieszkaniowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] zawiadomił strony o wszczęciu rzeczonego postępowania, po czym po przeprowadzeniu w dniu [...] czynności kontrolnych, i po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] znak [...], w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, wstrzymał M. N. prowadzenie robót budowlanych przedmiotowego budynku usługowo-mieszkalnego, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, wskazując w uzasadnieniu orzeczenia, że realizowana budowa odbiega w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, że ma to miejsce bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, i że w efekcie stanowi to naruszenie art. 36a prawa budowlanego. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) w B. po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, postanowieniem z dnia [...] znak: [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB, a Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1475/10 oddalił skargę inwestora na ww. postanowienie WINB, utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia [....]. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1524/11, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) uwzględnił skargę kasacyjną inwestora i uchylił wskazany wyrok Sądu I instancji, przekazując sprawę WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, w następstwie czego WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 136/13 uchylił zaskarżone postanowienie WINB z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia

[...]. W wyroku tym Sąd I instancji, powtórzył stanowisko NSA,

o naruszeniu przez organy nadzoru budowlanego (jaki i - jak to wskazało NSA - przez WSA w wyroku z dnia 15 lutego 2011 r.) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, polegającą na uznaniu za dopuszczalne wstrzymanie robót budowlanych w sytuacji, gdy budowa została zakończona bądź roboty te nie są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu.

W międzyczasie, przed podjęciem ww. rozstrzygnięć przez sądy administracyjne, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, nałożył na M. N. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, do dnia [....] projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku usługowego-mieszkalnego na działce nr [...] i [...] w Z. wraz z aktualną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu wskazanej decyzji PINB, opisując dotychczasowy przebieg postępowania, stwierdził że wynika z niego, iż w obrocie prawnym znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę budynku apteki z mieszkaniem służbowym wydana przez Starostę B. dnia [....] oraz, że realizowana budowa przedmiotowego budynku odbiega w sposób istotny od warunków określonych w tej decyzji, a więc ma miejsce z naruszeniem art. 36a prawa budowlanego, gdyż odbywa się ona bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, dotyczącej objętego projektem zagospodarowania terenu oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość i liczba kondygnacji. Organ wskazał, że zgodnie z będącą w obrocie prawnym decyzją o pozwoleniu na budowę budynek powinien być obiektem jednokondygnacyjnym o wymiarach 28,23x9,0, wysokości 3,0-6,26 m i kubaturze 620,30 m³, tymczasem z danych technicznych powstałego budynku dwukondygnacyjnego wynika, że obiekt ma: długość 24,94 m, szerokość 9,26 m, wysokość 7,83m, a kubaturę 1123,60m³. W związku z tym, jak podkreślił organ, postanowieniem z [...] wstrzymał on prowadzenie robót budowlanych przedmiotowego budynku, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń

i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a postanowienie to utrzymał w mocy WINB postanowieniem z dnia [...], a w konsekwencji, zgodnie

z dyspozycją art. 51 ust.1 pkt. 3 prawa budowlanego, przedmiotową decyzją nałożył on na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia do dnia [...] projektu budowlanego zamiennego (wraz z aktualną decyzją o warunkach zabudowy) uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Od powyższe decyzji odwołanie wniósł inwestor M. N. oraz sąsiad inwestora

J. M.

Odwołujący J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanie

w sprawie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Zarzucił on zarówno PINB, jak i Staroście B., że przez swoje zaniechania i działania umożliwili oni inwestorowi realizację samowoli budowlanej. Wskazał, że począwszy od [...] inwestor za milczącą akceptacją nadzoru budowlanego realizował samowolę budowlaną, nawet już po otrzymaniu wpisów do dziennika budowy o jej wstrzymaniu,

i po otrzymaniu decyzji w tej sprawie. W ten sposób nielegalny budynek został przynajmniej w stanie zamkniętym wybudowany, choć z pisma pełnomocnika inwestora do WSA w Bydgoszczy wynika, ze budowa została już zakończona. Zaznaczył, że zaskarżana decyzja daje inwestorowi nowy prawie 5-miesięczny termin do dostarczenia określonych dokumentów, tj. do dnia [...]. Tym samym więc, jak wskazał, zaskarżana decyzja umożliwia inwestorowi faktyczną możliwość zakończenia budowy przed terminem [...], zwłaszcza w świetle art. 50 ust 4 prawa budowlanego. Zdaniem odwołującego w przedmiotowym wypadku powinna zostać wydana decyzja

o rozbiórce na podstawie art. 48.ust. 1 prawa budowlanego. Wobec zaś kontynuowania robót mimo ich wstrzymania, może w jego ocenie, również mieć zastosowanie art. 50a prawa budowlanego.

Inwestor M. N. natomiast we wniesionym odwołaniu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzuciła organowi naruszenie prawa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, w sytuacji w której mógłby znaleźć zastosowanie art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. Inwestor wskazała, iż skoro budowa spornego budynku miała oparcie w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc nie została wykonana w warunkach samowoli budowlanej, lecz

w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, którym inwestor już nie dysponuje gdyż zostało ono uchylone, to tym samym

w sprawie mógł mieść zastosowanie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Zdaniem odwołującej organ w sposób nieprawidłowy sporządził również uzasadnienie decyzji, czym naruszył art. 107 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 7 i art. 11 kpa.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania, K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej powoływanej jako "prawo budowlane"), orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji opisał stan faktyczny sprawy oraz odniósł się do wniesionych w sprawie odwołań. I tak ustosunkowując się do odwołania M. N. stwierdził, iż jest ono całkowicie bezzasadne, albowiem przeprowadzone

w sprawie postępowanie administracyjne poddane zostało weryfikacji sądowej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, który w wyroku z dnia 15 lutego 2011 r., wskazał iż w sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi niezakończonymi, wykonywanymi w sposób istotnie odbiegający od będącego

w obrocie prawnym pozwolenia na budowę z dnia [....] i z dnia [...]. Dlatego też, jak podkreślił, w sprawie nie miał zastosowania art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, a więc nie miało miejsca prowadzenie postępowania naprawczego po zakończeniu wszystkich robót objętych pozwoleniem na budowę. Zatem PINB przeprowadził właściwie postępowanie w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego, wstrzymując roboty budowlane prowadzone w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, i rozpoczynając proces postępowania naprawczego. Organ wskazał, iż bezzasadny jest także zarzut odwołania dotyczący nie informowania przez PINB stron postępowania, w tym skarżącą, w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych, mających wpływ na rozstrzygnięcie, podnosząc w tym zakresie, że zaskarżona decyzja stanowi kontynuacją postępowania, a tym samym następstwo postanowienia o wstrzymaniu robót w związku z budową przedmiotowego obiektu budowlanego w ewidentnie sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego i ustaleń zawartych w pozwoleniu na budowę. Zaznaczył, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót należycie wykazano powstałe istotne odstępstwa i, że zaskarżona decyzja ma doprowadzić do ewentualnego ich zalegalizowania. Odnosząc się natomiast do odwołania wniesionego przez J. M., podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, gdyż w sprawie występuje istotne odstępstwa od będącej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie samowola budowlana. Organ uznał zaś za zasadny zarzut spowolnionego działania PINB, od momentu wycofania z obiegu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, poprzez wpis do dziennika budowy o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych, do wydania wymuszonego przez prokuratora postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych i egzekwowania tego postanowienia.

Na powyższą decyzję inwestor M. N. wniosła skargę, domagając się jej uchylenia oraz przekazania sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia, celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Inwestor powtórzyła zarzut odwołania naruszenia art. 51 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego oraz art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, iż art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego znajduje zastosowanie do robót budowlanych już zakończonych, oraz zezwala na nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego spornego budynku i obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto skarżąca zarzuciła błędną wykładnię § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i w konsekwencji tego nieprawidłowe przyjęcie, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia, czy budowa jest kontynuowana czy też zakończona, ale w warunkach samowoli budowlanej, a także dowolne ustalenie, iż sporna inwestycja nie została zrealizowana i jest nadal prowadzona.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się na dokonane w sprawie ustalenie WINB, że PINB wpisem do dziennika budowy z dnia [...] wstrzymał dalsze prowadzenie robót budowlanych spornego budynku, określając tym samym stan zaawansowania robót i wykonując dokumentację fotograficzną obrazującą zakres wykonanych robót budowlanych. Zdaniem skarżącej wskazanym wpisem, PINB nie wstrzymał żadnych robót budowlanych, bowiem w tym czasie jakiekolwiek roboty nie były już wykonywane, a ponadto takiej formy wstrzymania robót nie przewidują przepisy prawa budowlanego, zaś żaden z posiadanych przez organ nadzoru budowlanego dowodów nie pozwalał na procentowe ustalenie zakresu wykonanych robót budowlanych. Skarżąca podkreśliła, że gdyby ww. wpisem wstrzymano roboty budowlane, to bezprzedmiotowe byłoby ponowne ich wstrzymanie postanowieniem, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Niemniej jednak, jak zaznaczyła, zasadnicza jest kwestia, że w sytuacji faktycznej przedmiotowej sprawy, w której roboty budowlane zostały zakończone, niedopuszczalne było w ogóle wydawanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 praw budowlanego, który to przepis dotyczy jedynie wykonywanych w dacie podjęcia postanowienia robót budowlanych. Sytuacja taka, jak wskazała skarżąca, nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, co wynika m.in. z przeprowadzonej w dniu [...] kontroli budowy, gdyż jak wynika z pisma PINB z dnia [...] sporny budynek był w tym momencie w stanie surowym zamkniętym bez robót wykończeniowych wewnętrznych, a poza tym z faktu, że inwestor przed wydaniem postanowienia z dnia [...] o wstrzymaniu robót, tj. [...] zgłosił PINB zamiar użytkowania spornego budynku, dołączając wymagane w takim wypadku dokumenty, w tym oświadczenie kierownika budowy o zakończeniu budowy oraz niezbędne uzgodnienia, a PINB decyzją z dnia [...] zgłosił sprzeciw co do zamiaru przystąpienia przez inwestora do użytkowania budynku. Z powyższego w ocenie skarżącej wynika, że w sprawie mógł mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, albowiem roboty budowlane zostały zakończone, a wykonanie ich nie odbyło się w ramach samowoli budowlanej, gdyż budowa spornego budynku miała oparcie w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże inwestor nie dysponuje już nim, bo zostało ono prawomocnie uchylone, niemniej roboty te zostały wykonane w czasie obowiązywania decyzji Starosty B. z [...]. Skarżąca podkreśliła także, że art. 51 ust. 7 prawa budowlanego przewiduje tylko możliwość wydania decyzji nakładającej obowiązki, o jakich mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, nie przewiduje natomiast możliwości wydania na tej podstawie decyzji, o jakiej mowa w ust. 1 pkt 3, a więc nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. W dalszej części wywodów skarżąca stwierdziła jednak, że ustawodawca także do obiektów już zrealizowanych z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego) przewidział możliwość wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończona budowy (art. 51 ust. 4 prawa budowlanego). Poza tym skarżąca stwierdziła, że wypracowane w orzecznictwie administracyjnym - po nowelizacji prawa budowlanego dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw - stanowisko, iż pogląd o niemożności ustalenia decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej (art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie znajduje zastosowania, dotyczy sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej. Zasadne zatem jest stwierdzenie, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu już wzniesionego będzie możliwe, ale wtedy gdy wniosek o jej wydanie zostanie złożony w związku z legalizacją samowoli budowlanej. W rozpoznawanej sprawie natomiast, jak zaznaczyła, bezspornym jest, że nałożony na skarżącą obowiązek uzyskania prawomocnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu ma dotyczyć inwestycji już zrealizowanej, ale nie

w warunkach samowoli budowlanej. Podsumowując skarżąca wskazała, że jednym

z warunków legalizacji samowoli budowlanej, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, co w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009 r. o sygn. akt P 46/08 oraz obecnego brzmienia przywołanego przepisu, może nastąpić przed zakończeniem toczącego się przed organem nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania obowiązujących przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji WINB z dnia [...] w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdza, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z wszystkich powodów w niej wskazanych.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja WINB i poprzedzająca ja decyzja PINB z dnia [...], wydane w oparciu o podstawę prawną określoną w art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, w sposób istotny naruszają wskazany przepis. Z treści art. 51 ust. 1 prawa budowlanego wynika, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo też 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przepis art. 50 ust. 1 prawa budowlanego stanowi zaś, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub

w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych, poza przypadkami określonymi w pkt 1 - 3, w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4). Wskazane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych,

w myśl art. 50 ust. 4 prawa budowlanego, traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 albo w art. 50a pkt 2 prawa budowlanego. Z przytoczonych regulacji jednoznacznie wynika, że nakazy lub obowiązki, nałożone na podstawie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, wydawane są wyłącznie w konsekwencji wstrzymania postanowieniem, wydanym w trybie art. 50 ust. 1 brawa budowlanego, prowadzenia robót budowlanych enumeratywnie wymienionych w pkt 1-4 ust. 1 art. 50 prawa budowlanego, i tylko w sytuacji zachowania 2-miesięcznego terminu liczonego od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 4 prawa budowlanego). W tym krótkim okresie organ powinien przeprowadzić

w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające, mające zasadniczo na celu umożliwienie organowi podjęcie jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3 prawa budowlanego. Postępowanie naprawcze uregulowane przepisami art. 51 prawa budowlanego ma bowiem przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodności z prawem, a środkiem prawnym do tego jest właśnie art. 50 prawa budowlanego (patrz Sławomir Serafin Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006, str. 392). Redakcja przepisu art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, a w szczególności wyraźne określenie w nim możliwości wydania decyzji przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu, wskazuje na powiązanie go

z przepisami art. 50 i uzasadnia twierdzenie, że stanowi on kontynuację postępowania wszczętego na podstawie art. 50 (patrz wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 1999 r. o sygn. akt IV SA 1031/97, publ. Lex nr 47293). Na postawie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego wszczyna zaś się postępowanie, którego przedmiotem jest wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych "wykonywanych". Przepis ten ma zatem zastosowanie w sytuacjach określonych w ust. 1 pkt 1-4 art. 50, jednakże tylko wtedy, gdy roboty budowlane są aktualnie wykonywane (realizowane). W sytuacji zaś kiedy roboty budowlane nie były wykonywane i inwestor nie miał zamiaru ich kontynuować, albowiem budowa obiektu budowlanego została zakończona, niedopuszczalne jest wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych. Brak jest bowiem prac, które podlegałyby wstrzymaniu. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć zatem miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu (wyrok NSA z 4 czerwca 2007 r., II OSK 861/06, wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II OSK 629/07, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Natomiast kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, który stanowi, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane

w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1524/11, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Uwzględniając poczynione uwagi należy stwierdzić po pierwsze, że postanowienie

o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, wydawane jest tylko wtedy gdy roboty budowlane nie zostały zakończone i są aktualnie wykonywane, po drugie że przepis art. 51 ust. 1 prawa budowlanego jako powiązany merytorycznie z przepisami art. 50 prawa budowanego stanowi kontynuację postępowania wszczętego na podstawie art. 50 prawa budowanego, a po trzecie że

w konsekwencji tego związku pomiędzy art. 50 ust. 1 a art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, brak wystąpienia przesłanki do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych z art. 50 ust. 1 prawa budowlanego w postaci "okoliczności wykonywania robót budowlanych", i efekcie wyeliminowanie z obrotu prawnego tego postanowienia (w związku z brakiem tej przesłanki), determinuje brak warunków do prowadzenie postępowania i wydania decyzji na postawie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, lecz uzasadnia podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, mającego zastosowanie do wykonanych, a nie wykonywanych, robót budowlanych.

Nie ulega wątpliwości, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji WINB z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...], mocą której organ I instancji nałożył na skarżącą obowiązek sporządzenia i przedstawienia do dnia [...] projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku usługowego-mieszkalnego wraz z aktualną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Bezspornym jest także, że wskazane decyzje zostały wydane po wcześniejszym wstrzymaniu postanowieniem z dnia [...], w oparciu

o art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, prowadzenia robót budowlanych przedmiotowego budynku usługowo-mieszkalnego, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Postanowienie to oraz utrzymujące je w mocy postanowienie WINB z dnia [...] zostały ostatecznie wyeliminowane z obrotu prawnego, w następstwie ww. wyroku Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 19 grudnia 2012 r. uchylającego wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z dnia 15 lutego 2011 r. o sygn. akt II SA/Bd 1475/10, którym to Sąd I Instancji oddalił skargę na postanowienie WINB

z dnia [....] i poprzedzające je postanowienie PINB z dnia [...], a także prawomocnego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2013 r. o sygn. akt II SA/Bd 136/13, wydanego po przekazaniu sprawy przez NSA do ponownego rozpoznania, mocą którego to WSA orzekł właśnie o uchyleniu postanowienie WINB z dnia [...] i poprzedzające je postanowienie PINB z dnia [...]. We wskazanym wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2012 r. i wydanym w jego efekcie wyroku WSA z dnia 27 marca 2013 r., orzekające składy przesądziły, że w sytuacji gdy roboty budowlane nie są wykonywane (realizowane) w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu albo budowa została zakończona brak jest podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, gdyż nie ma prac które podlegałyby wstrzymaniu, że w sprawie niezasadnie utożsamiono zakończenie robót budowlanych

z zakończeniem budowy, jako że o zakończeniu budowy w znaczeniu prawnym można mówić dopiero po skutecznym zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli ten nie zgłosi sprzeciwu (art. 54 prawa budowlanego) lub po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli taka jest wymagana (art. 55 prawa budowlanego), a dla zastosowania art. 50 ust. 1 prawa budowlanego znaczenie ma nie fakt zakończenia budowy w znaczeniu prawnym, lecz fakt prowadzenia w dacie wydawania postanowienia robót budowlanych oraz, że w związku z tym niedopuszczalne było wydanie w sprawie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, w sytuacji gdy

z protokołu kontroli spornej nieruchomości z dnia [...] wynika, iż budowa przedmiotowego budynku została zakończona. W sytuacji więc gdy roboty zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie, jak podkreślone to w omawianych wyrokach, przepis art. 51 ust. 7 prawa budowlanego.

Pomimo, że wskazane orzeczenia sądów administracyjnych obu instancji zapadły już po wydaniu zaskarżonej decyzji WINB i poprzedzającej ją decyzji PINB

z dnia [...], należy mieć na uwadze, że wnioski i twierdzenia z nich wynikające, znajdują odzwierciedlenie w treści przepisów art. 50, art. 51 ust. 1 i art. 51 ust. 7 prawa budowlanego oraz w poglądach doktryny i judykatury dotyczących postępowań naprawczych uregulowanych wskazanymi przepisami. Wymóg ich uwzględnienia przez skład orzekający, jak i w konsekwencji organy administracyjne, wynika także z treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa").

W świetle zatem poczynionych uwaga stwierdzić należy, że skoro art. 50 ust. 1 prawa budowlanego może dotyczyć tylko robót budowlanych, które nie zostały zakończone i są aktualnie wykonywane, co w przedmiotowej sprawie w dniu przeprowadzenia kontroli ([...]) nie miało miejsca, a po tym dniu nie zostało przez organy ustalone (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 136/13), oraz skoro przepis art. 51 ust. 1 prawa budowlanego stanowi kontynuację postępowania wszczętego na podstawie art. 50 prawa budowanego, i tak też traktowały go orzekające organy – co wprost wynika z uzasadnień wydanych przez nie decyzji, to tym samym brak warunków do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych z art. 50 ust. 1 prawa budowlanego w związku

z brakiem robót budowlanych podlegających wykonywaniu, i efekcie wyeliminowanie prawomocnym wyrokiem z obrotu prawnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowanych, uzasadnia uchylenie rozstrzygnięć nakładających, w związku

z wcześniejszym orzeczeniem o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, obowiązki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, z uwagi na istotne naruszenie wskazanego przepisu oraz przepisu art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Orzekający Sąd w pełni podziela przywołane powyżej stanowisko Naczelnego Sąd Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Bydgoszczy wyrażone odpowiednio w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. o sygn. akt II OSK 1524/11

i z dnia z dnia 27 marca 2013 r. o sygn. akt II SA/Bd 136/13, iż w sytuacji ustalenia, że roboty budowlane zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. Wskazane przesłanki zastosowania tego przepisu powinny jednak wprost wynikać

z ustaleń orzekających organów nadzoru budowlanego, znajdujących odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć.

W tym stanie rzeczy uznając, że w spawie miało miejsce istotne naruszenia przepisów postępowania (art. 7,77§ 1 i 80 w zw. z art. 11 kpa) oraz prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. art. 50 ust. 1 prawa budowlanego na skutek zastosowanie trybu postępowania naprawczego określonego w tych przepisach, pomimo wystąpieniem okoliczności poddających w wątpliwość zasadność procedowania w tym trybie, a dotyczących faktu wykonywania przedmiotowych robót budowlanych w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu, czego efektem było wyeliminowanie z obrotu prawnego tego postanowienia, Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów niniejszego wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę orzekające organy uwzględnią wnioski wynikające z ww. wyroków NSA z dnia 19 grudnia 2012 r. i WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2013 r., oraz w szczególności rozważą i ustalą czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania trybu określonego w art. 50 ust. 7 prawa budowlanego. Poczynione bowiem przez orzekające organy ustalenia dotyczące okoliczności czy w sprawie mamy do czynienia

z wykonanymi czy wykonywanymi robotami budowlanymi są niewystarczające

i nieodpowiadające wymogom określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw.

z art. 11 kpa.

Fakt i powód uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB czyni przedwczesnym odnoszenie się do zarzutu skarżącej M. N. dotyczącego zasadności nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania decyzji

o warunkach zabudowy.