Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 371/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Odmówiono dopuszczenia  do udziału w postępowaniu sądowym
Powołane przepisy: article: art. 33 § 2, art. 25 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku F. w W. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1266/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 26 lutego 2021 r. nr DPS-DPSZPO.456.1.2021.MG w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi postanawia: odmówić dopuszczenia F. w W. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 września 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1266/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 26 lutego 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w pkt. 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 22 grudnia 2020 r.; w pkt. 2. umorzył postępowanie administracyjne; w pkt. 3. zasądził od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 13 817 zł (słownie: trzynaście tysięcy osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Od powyższego rozstrzygnięcia skargę kasacyjną wniosła Komisja Nadzoru Finansowego zaskarżając ten wyrok w całości.

Pismem z dnia 16 grudnia 2022 r. F. z siedzibą w W. (dalej: F.) wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania na podstawie art. 33 § 2 w zw. art. 25 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) z uwagi na to, że sprawa dotyczy zakresu statutowej działalności F.

Ponadto przedłożyła opinie przyjaciela Sądu (amicus curiae) sporządzona przez ekspertów F., która dotyczy zagadnień mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek F. z siedzibą w W. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie zasługuje na uwzględnienie.

W punkcie wyjścia przypomnienia, że zgodnie z art. 33 p.p.s.a. – który na podstawie przepisu art. 193 p.p.s.a. ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony (§ 1); jeżeli przepis szczególny przewiduje, że strony postępowania przed organem administracji publicznej są zawiadamiane o aktach lub innych czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania, osoba, która brała udział w postępowaniu i nie wniosła skargi, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, jeżeli przed rozpoczęciem rozprawy złoży wniosek o przystąpienie do postępowania (§ 1a); jeżeli wynik postępowania sądowego nie dotyczy interesu prawnego osób, o których mowa w § 1 i 1a, a żądają one dopuszczenia do udziału w postępowaniu, sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie. Na postanowienie przysługuje zażalenie (§1b); udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (§ 2).

Ocena odnośnie do zaktualizowania się przesłanek dopuszczania organizacji społecznej, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie może ograniczać się – byłoby to bowiem nieuprawnione – li tylko do takiego podejścia do wykładni (rozumienia) art. 33 § 2 p.p.s.a., której rezultat – osadzony wyłącznie na płaszczyźnie kontekstu językowego – miałby się wyrażać w tym, że "[...] sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia (niejako automatycznie) wniosku organizacji społecznej z tego i tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności." (postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Rozumienie przywołanego przepisu prawa – aby mogło być uznane za prawidłowe – nie może bowiem pomijać jego istoty, celów oraz funkcji.

Afirmując podejście interpretacyjne prezentowane na gruncie przywołanego judykatu trzeba więc stwierdzić, że organizacja społeczna ubiegająca się o prawo udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dość, że musi spełniać warunki formalnoprawne, to jest być organizacją powołaną zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa powszechnie obowiązującego, której zakres działalności statutowej musi uwzględniać charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej – o czy mowa jeszcze dalej – to jej udział w postępowaniu musi odpowiadać celowi sądownictwa administracyjnego, to jest sprzyjać realizacji "sądowej kontroli administracji", co oznacza, że sąd administracyjny rozpoznający wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed tym sądem, musi mieć zapewnioną prawną możliwość rzeczywistego zbadania, czy organizacja, korzystając z prawa wynikającego z art. 33 § 2 2 p.p.s.a., realizuje cel publiczny, dla którego została powołana (por. postanowienie w sprawie II GZ 55/09).

Powyższe, nie pozostaje – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – bez wpływu na wniosek odnośnie do braku zaktualizowania się przesłanek dopuszczania F. do udziału w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną wywiedzioną przez Komisję Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zwłaszcza, gdy w korespondencji do przedstawionego rozumienia art. 33 § 2 p.p.s.a. oraz w relacji do – stanowiących jego konsekwencję – przesłanek stosowania tego przepisu prawa podkreślić, że zasadnicze znaczenie z punktu widzenia oceny odnośnie do zasadności, a co za tym idzie skuteczności wniosku, o którym w nim mowa jest to, aby rekonstruowane na podstawie statutu organizacji społecznej cele oraz przedmiot jej działalności były względnie sprecyzowane, to jest tak, aby stanowiły podstawę ustalenia, że wiążą się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja społeczna zgłasza swój akces na prawach strony (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1499/06 oraz glosa do tego wyroku R. Suwaj, "Samorząd Terytorialny" 2010, nr 1 – 2, s.150; por. również postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OZ 609/11). Innymi słowy, cel oraz przedmiot działalności organizacji społecznej powinien – co trzeba uznać za warunek konieczny – w sposób ścisły łączyć się z przedmiotem postępowania sądowoadminstracyjnego, czy to ze względu na czynności tego postępowania, czy to ze względu na jego wynik.

Ze statutu F. (§ 3 ust. 1) wynika, że celem jej działalności jest "prowadzenie działalności społecznie i gospodarczo użytecznej na rzecz otoczenia prawnego sprzyjającego rozwojowi gospodarki i promocji przedsiębiorczości w Polsce", w tym w zakresie – co eksponowane jest w uzasadnieniu rozpatrywanego wniosku dla wykazania jego zasadności – "monitorowania praktyki stosowania i interpretacji prawa przez organy władzy publicznej w zakresie dotyczącym wolności działalności gospodarczej oraz zapobiegania jej niekonstytucyjnym lub nadmiernym ograniczeniom na etapie tworzenia oraz stosowania prawa"; "wspierania organów władzy publicznej w kreowaniu norm prawnych oraz prowadzeniu polityki służącej rozwojowi gospodarki i przedsiębiorczości oraz usuwających bariery prawne w tym zakresie"; "wspierania organów władzy publicznej w krzewieniu kultury stosowania prawa sprzyjającej rozwojowi gospodarski i przedsiębiorczości"; "upowszechnia wiedzy dotyczącej rozwiązań prawych sprzyjających gospodarce i przedsiębiorcom" (odpowiednio lit. c), lit. h), lit. i) oraz lit. m) ust. 1 § 3 statutu).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani określony we wskazany powyżej sposób główny cel i przedmiot działalności F., ani też wskazywane przez nią we wniosku cele szczegółowe mające stanowić rozwinięcie celu głównego – w tym również pozostałe statutowe cele szczegółowe we wniosku tym niewskazywane – nie uzasadniają i nie mogą uzasadniać twierdzenia odnośnie do pozostawania ich w ścisłym związku z przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego.

Zwłaszcza, gdy w relacji do przedmiotu postępowania, którym jest kontrola legalności nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, w tym w relacji do istoty oraz celów instytucji nadzoru nad rynkami finansowymi (por. art. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym), podkreślić stosunkowo wysoki stopień ogólności opisu wymienionych celów działalności F., a w tym kontekście eksponowanie w opisie tychże celów tego elementu, który akcentuje znaczenie rozwoju gospodarki i promocji przedsiębiorczości oraz wolności działalności gospodarczej i przeciwdziałania jej ograniczeniom itp.

Tak określone cele oraz eksponowane w ich opisach akcenty – jakkolwiek niewątpliwie służące, zgodnie z towarzyszącą temu intencją, precyzowaniu wskazywanego we wniosku celu głównego oraz celów szczegółowych, co pozostaje jednak bez wpływu na wniosek odnośnie do stosunkowo wysokiego stopnia ogólności ich opisów – nie uzasadniają twierdzenia, że przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz charakter i istota rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej – a jeszcze ściślej rzecz ujmując, sprawa której przedmiot stanowi kontrola zgodności z prawem nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi – dotyczy zakresu statutowej działalności F., w przedstawionym powyżej rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a.

"Prowadzenie działalności społecznie i gospodarczo użytecznej na rzecz otoczenia prawnego sprzyjającego rozwojowi gospodarki i promocji przedsiębiorczości" nie uzasadnia wniosku – bo takiego nie sposób jest zrekonstruować w sposób taki, jak wymaga tego przepis art. 33 § 2 p.p.s.a., w przedstawionym powyżej jego rozumieniu – że tak wyznaczony zakres statutowej działalności F. (nawet gdy uwzględnić w tej mierze cele szczegółowe stanowiące (mające stanowić) rozwinięcie celu głównego) dotyczy przedmiotu postępowania, do którego F. zgłosiła swój udział, ani też wniosku, że pozostaje z przedmiotem tego postępowania – z przedmiotem sprawy – w ścisłym związku. Zwłaszcza, gdy w tym kontekście, w relacji do wskazanego zakresu statutowej działalności F. odwołać się do znaczenia konsekwencji osadzonych na gruncie argumentu z treści oraz funkcji normy sankcjonowanej, której naruszenie (a ściślej rzecz ujmując, przypisanie naruszenia) stanowiło podstawę nałożenia sankcji administracyjnej oraz argumentu z celów nadzoru nad rynkiem finansowym (art. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym). ). Tym bardziej, że – jak w pełni zasadnie należałoby również przyjąć, abstrahując już nawet w tej mierze od wniosku odnośnie do braku korespondencji (zgodności) zakresu statutowej działalności F. z przedmiotem postępowania w sprawie – nie mogą one pozostawać bez wpływu na kwestię odnoszącą się do tego aspektu stosowania art. 33 § 2 p.p.s.a., który wiąże się z potrzebą rozważenia udziału organizacji społecznej (F.) w postępowaniu sądowoadministracyjnym z punktu widzenia wymogów racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej oraz celu publicznego, dla którego organizacja ta została powołana. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również w omawianym zakresie należało stwierdzić brak zaktualizowania się przesłanek zastosowania art. 33 § 2 p.p.s.a., a w tej mierze nie można zaś tracić z pola widzenia i tego, że funkcja sądownictwa administracyjnego polega w istocie na realizacji celu publicznego wyrażającego się w kontroli legalności działań administracji (por. postanowienie w sprawie II GZ 55/09).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 63 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.