Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 506/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Działdowo z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr LII/405/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Działdowo w obrębach geodezyjnych: Zakrzewo, Rywoczyny, Kramarzewo, Księży Dwór, Wysoka, Pierławki, Niestoja, Komorniki, Klęczkowo, Sławkowo, Ruszkowo, Lipówka, Jankowice, Grzybiny, Krasnołąka stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - § 4 ust. 1 pkt 8) i pkt 9); - § 8 ust. 1 w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami: "5MN-6, 6MN-6", "11MN-6", "16MN-8, 17MN-10, 18MN-10", "26MN-14, 27MN-16, 28 MN-17, 29MN-18", 33MN-22"; - § 8 ust. 1 pkt 12) w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami: "5MN-6, 6MN-6", "26MN-14, 27MN-16, 29MN-18"; - § 8 ust. 2 w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami: "1MN/U-8"; - § 8 ust. 8 i ust. 9; - § 8 ust. 17 w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami: "15KDW-8, 16KDW-8", "18KDW-10", "23KDW-16, 24KDW-16"; - § 11 ust. 1 w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami: "15KDW-8, 16KDW-8", "18KDW-10", "23KDW-16, 24KDW-16"; - Załącznik Nr 1 do uchwały; - Załącznik Nr 6 do uchwały w odniesieniu do obszarów oznaczonych symbolem "5MN-6, 6MN-6, 11MN-6, 7MN-6"; - Załącznik Nr 8 do uchwały; - Załącznik Nr 10 do uchwały; - Załącznik Nr 14 do uchwały; - Załącznik Nr 16 do uchwały; - Załącznik Nr 17 do uchwały, w odniesieniu do obszarów oznaczonych symbolem "28MN-17"; - Załącznik Nr 18 do uchwały; - Załącznik Nr 22 do uchwały; - Załącznik Nr 25 do uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 8 kwietnia 2022 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559, dalej: u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej: u.p.z.p.), Rada Gminy Działdowo (organ) podjęła uchwałę Nr LII/405/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Działdowo

w obrębach geodezyjnych: Zakrzewo, Rywoczyny, Kramarzewo, Księży Dwór, Wysoka, Pierławki, Niestoja, Komorniki, Klęczkowo, Sławkowo, Ruszkowo, Lipówka, Jankowice, Grzybiny, Krasnołąka.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej też jako: Wojewoda lub organ nadzoru) reprezentowany przez pełnomocnika, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej: § 4 ust. 1 pkt 8) i pkt 9) uchwały; § 8 ust. 1 uchwały, w zakresie dotyczącym sformułowań: "5MN-6, 6MN-6", "11MN-6", "16MN-8, 17MN-10, 18MN-10", "26MN-14, 27MN-16, 28MN-17, 29MN-18", "33MN- 22"; § 8 ust. 1 pkt 12) uchwały, w zakresie dotyczącym sformułowań: "5MN-6, 6MN-6", "26MN-14, 27MN-16, 29MN-18"; § 8 ust. 2 uchwały, w zakresie dotyczącym sformułowania : "1MN/U-8"; § 8 ust. 8 i ust. 9 uchwały; § 8 ust. 17 uchwały, w zakresie dotyczącym sformułowań : "15KDW-8, 16KDW-8", "18KDW-10", "23KDW-16, 24KDW-16"; § 11 ust. 1 uchwały, w zakresie dotyczącym sformułowań: "15KDW-8, 16KDW-8", "18KDW-10", "23KDW-16, 24KDW-16"; Załącznik Nr 1 do uchwały; Załącznik Nr 6 do uchwały, w odniesieniu do obszarów oznaczonych symbolem 5MN-6, 6MN-611MN-6, 7MN-6; Załącznik Nr 8 do uchwały; Załącznik Nr 10 do uchwały; Załącznik Nr 14 do uchwały; Załącznik Nr 16 do uchwały; Załącznik Nr 17 do uchwały, w odniesieniu do obszarów oznaczonych symbolem 28MN-17; Załącznik Nr 18 do uchwały; Załącznik Nr 22 do uchwały; Załącznik Nr 25 do uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił:

naruszenie art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w zaskarżonym planie miejscowym ustaleń niezgodnych z obowiązującym studium kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 11 lit. b) rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nienależyte wypełnienie dyspozycji ustawowej, w zakresie konieczności określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, polegające na nieokreśleniu powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1PU-25 (Załącznik Nr 25 do uchwały).

W uzasadnieniu podniósł, że w treści Załącznika Nr 29 do uchwały stwierdzono, że ww. plan miejscowy, nie narusza ustaleń zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Działdowo, uchwalonego uchwałą Nr XLIV/358/14 Rady Gminy Działdowo z dnia 8 maja 2014 r., zmienionego zarządzeniem zastępczym Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 16 lipca 2018 r. i z dnia 27 kwietnia 2021 r. Na dzień uchwalania planu miejscowego, obowiązywały ustalenia studium, w brzmieniu nadanym ww. uchwałą w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Działdowo" pow. działdowski woj. warmińsko - mazurskie z uwzględnieniem ww. zmian. W ocenie organu nadzoru, stwierdzenie o nienaruszalności studium, w zaskarżonym zakresie, nie odpowiada prawdzie, a uchwalony plan, w tej części, w sposób istotny narusza art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p.

Wskazał, że teren oznaczony symbolem 1PE-1, w treści podjętej uchwały, jak też - zgodnie z ustaleniami graficznymi planu (Załączniki Nr 1 do uchwały), przeznaczony został na cele powierzchniowej eksploatacji kopalin, a złoża takie nie występują na obszarze oznaczonym symbolem 1PE-1. Przeznaczone w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, położone w obrębie Księży Dwór, tereny oznaczone symbolami 5MN-6, 6MN-6, teren 11MN-6 oraz części terenu 7MN-6 (Załącznik Nr 6 do uchwały) oraz teren 16MN-8 i teren 1MN/U-8 wraz z obsługującymi drogami wewnętrznymi 15KDW-8 i 16KDW-8 (Załącznik Nr 8 do uchwały), według ustaleń studium, zlokalizowane są w strefie 19.SPR. Strefa SPR jest strefą potencjalnego rozwoju. Tereny te zlokalizowane są poza wskazanymi na rysunku studium obszarami istniejącej zabudowy, jak też poza postulowanymi obszarami rozwoju zabudowy. Tereny 17MN-10 i 18MN-10 wraz z obsługującą je drogą wewnętrzną 18KDW-10 zlokalizowane są poza wskazanymi na rysunku obszarami istniejącej zabudowy, jak też poza postulowanymi obszarami rozwoju zabudowy. Tereny 26MN-14 i 27MN-16, zlokalizowane są poza wskazanymi na rysunku studium obszarami istniejącej zabudowy, poza postulowanymi obszarami rozwoju zabudowy, a nadto - nie stanowią kontynuacji zabudowy miejskiej na wskazanym kierunku ekspansji zabudowy miejskiej. Tereny 28MN-17, 29MN-18 i 33MN-22, zlokalizowane są poza wskazanymi na rysunku studium obszarami istniejącej zabudowy, a także - poza postulowanymi obszarami rozwoju zabudowy. Teren 1PU-25, na rysunku studium, zlokalizowany jest poza wskazanymi na nim obszarami istniejącej zabudowy i postulowanymi obszarami rozwoju zabudowy (jedynie przylega do nich). Ponadto, do przedmiotowego terenu, nie wydzielono żadnej drogi wewnętrznej, a tym bardziej publicznej. Z opisanych powyżej powodów, zdaniem skarżącego, doszło do znaczącej, zmiany kierunków zagospodarowania części objętego planem obszaru. Uzasadnia to stwierdzenie nieważności uchwały, we wskazanym zakresie.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że Gmina Działdowo została podzielona na pięć stref polityki przestrzennej, w których zostały wskazane priorytety, ograniczenia, zakazy i dopuszczenia w zakresie rozwoju poszczególnych funkcji przestrzennych. Kwestionowane przez skarżącego tereny znajdują się w strefie SPR - jest to strefa potencjalnego rozwoju oraz w strefie SUR - jest to strefa o umiarkowanym rozwoju. Oprócz stref i nakreślenia kierunków ich rozwoju w poszczególnych miejscowościach studium gminy Działdowo określa tereny wyłączone z zabudowy, wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów oraz przyjęto, że "zasięg terenów dla poszczególnych funkcji wyznaczono graficznie na mapie będącej integralną częścią Studium. Możliwe jest powiększenie tych terenów, bez potrzeby dokonywania zmiany Studium, jeśli zostały wyczerpane wskazane rezerwy terenowe, a powiększenie następuje na zasadzie bezpośredniej ekspansji (nie w oderwaniu od planowanych kompleksów)". Dlatego też kluczowy z punktu widzenia oceny skargi jest powyższy zapis, gdyż za niedopuszczalne uznać należy wybiórcze powoływanie się wyłącznie na jeden z szeregu zapisów zawartych w studium. Interpretacja skarżącego jakoby tylko na wyznaczonych na rysunku studium terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej (istniejącej/postulowany rozwój) możliwy był rozwój zabudowy w oparciu o nowe plany miejscowe - jest sprzeczna z zapisami studium gminy Działdowo. Wskazał, że obecne studium wyznaczało kierunki rozwoju zabudowy na mapie topograficznej w skali 1:25000 bez obecnie powszechnie dostępnych danych przestrzennych, umożliwiających precyzyjne ustalenie przeznaczenia terenu bez różnicy na skali dokumentu, dlatego przy sporządzaniu planów miejscowych w skali 1:1000, czyli w skali diametralnie różnej i dużo bardziej szczegółowej od skali opracowania studium - konieczna jest wręcz korekta granic rozwoju zabudowy wskazanych w studium. Dodał, że powoływanie się na zapis studium dot. strefy SW (strefy o wysokim reżimie) "Zakaz eksploatacji złóż surowców naturalnych za wyjątkiem złóż udokumentowanych lub w fazie eksploatacji" jest o tyle chybiony, że zgodnie z porządkiem prawnym obowiązującym w Polsce nie ma możliwości wydobywania kopalin bez wcześniejszego ich udokumentowania. Ponadto, wyznaczanie układu komunikacyjnego dla terenu 1PU-25 było bezzasadne, zwłaszcza gdy prowadzą do niego użytkowane drogi, widoczne na ogólnodostępnych zdjęciach satelitarnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej: p.p.s.a.), wniosek taki zgłosił skarżący, a organ przeciwko temu nie występował.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Unormowania te określają kompetencje organu nadzoru, który zobowiązany jest sprawdzić czy uchwały lub zarządzenia organów samorządu wydane zostały na podstawie i w granicach prawa. Stanowi o tym art. 85 u.s.g., zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru może oceniać skalę naruszenia i jego wpływ na obowiązywanie aktu planistycznego niezależnie od tego czyjego konkretnie interesu prawnego naruszenie dotyczy. Organ nadzoru uprawniony jest do zastosowania przysługujących mu kompetencji nadzorczych w stosunku do wszystkich uchwał i zarządzeń z zakresu działalności gminnej, jeżeli tylko stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g.

Badając legalność zaskarżonej uchwały w świetle wymienionych wyżej kryteriów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca przyjął, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z przepisu tego wynika, że ocena legalności miejscowego planu może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. Chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i piśmiennictwie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253; por. też wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3575/18, CBOSA).

W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101, 102; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, CBOSA).

Sąd podziela pogląd Wojewody, że w rozpoznawanej sprawie doszło do nadużycia przez organy gminy władztwa planistycznego, przejawiającego się w niezgodności zakwestionowanych postanowień planu z uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wyjaśnienia wymaga, że sporządzenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi jeden z etapów tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, ale nie jest aktem prawa miejscowego, jednak zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z uwagi na to, że studium jest jedynie aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy jego ustalenia powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać doprecyzowaniu, ale dopiero na etapie sporządzania - w oparciu o takie studium - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza zatem stopień związania, co powoduje, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach "spójność", czy "niesprzeczność" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008r., sygn. akt II OSK 114/08, CBOSA). Brak zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co powoduje nieważność uchwały rady gminy. Zatem w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. wyrok NSA z 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2473/12, CBOSA). W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 1 października 2021 r., II OSK 3083/19 i powołane tam orzecznictwo, CBOSA).

Z powyższego wywodu wynika, że realizacja ustaleń studium następuje przez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia mają nie naruszać ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Plany te nie mogą naruszać ustaleń studium. Dlatego zasadne jest stwierdzenie, że instrumentarium prawne przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym składa się na swego rodzaju system, w którym studium, jako akt o wyższym stopniu ogólności od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno organy władzy publicznej, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 sierpnia 2013 r., II SA/Go 432/13, CBOSA).

W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się zatem postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego miały być ze sobą zbieżne (por. wyroki NSA: z 23 października 2012 r., II OSK 1825/12; z 11 września 2012 r., II OSK 1408/12; z 15 listopada 2011 r., II OSK 2080/11; wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2012 r., II SA/Kr 834/12; wyrok WSA w Olsztynie z 27 listopada 2012 r., II SA/Ol 199/12 - CBOSA). Wynikają z tego określone skutki dla "władztwa planistycznego" gminy, wyłączając w jego ramach zupełną dowolność.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że zaskarżona do tutejszego Sądu uchwała ustaliła przeznaczenie terenów elementarnych oznaczonych na rysunkach planu na tereny oznaczone m.in. symbolem:

- tereny na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczone symbolem MN) wraz z obsługującymi je drogami wewnętrznymi (symbol KDW)

- tereny na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (oznaczone symbolem MN/U) wraz z obsługującymi je drogami wewnętrznymi (symbol KDW)

- tereny na cele zabudowy produkcyjnej, usługowej i składowej (oznaczone symbolem PU)

- tereny na cele powierzchniowej eksploatacji kopalin (oznaczone symbolem PE).

Na tym tle należy odnieść się do zarzutów skargi.

Teren oznaczony symbolem 1PE-1, w treści podjętej uchwały, jak też z ustaleniami graficznymi planu (Załączniki Nr 1 do uchwały), przeznaczony został na cele powierzchniowej eksploatacji kopalin. Teren ten, według ustaleń graficznych studium znajduje się poza obszarami udokumentowanych złóż surowców naturalnych a jedynie w części, położony jest on w granicach prognostycznego obszaru występowania złóż surowców mineralnych. Jednocześnie też, według ustaleń tekstowych studium (kierunki polityki przestrzennej – strefowanie obszaru gminy), przedmiotowy teren, znajduje się w strefie polityki przestrzennej, oznaczonej symbolem 4SW. Zasadnie wskazuje organ nadzoru, że strefa SW jest strefą o wysokim reżimie, obejmującą obszary wymagające ochrony wzmożonej. W strefie tej, obowiązuje zakaz eksploatacji złóż surowców naturalnych, za wyjątkiem złóż udokumentowanych lub złóż pozostających w fazie eksploatacji. Złoża takie nie występują na obszarze oznaczonym symbolem 1PE-1. Mając na uwadze powyższe zasadne jest twierdzenie, że przepisy § 4 ust. 1 pkt 9) i § 8 ust. 9 uchwały oraz ustalenia graficzne przedstawione w Załączniku Nr 1 do uchwały, dotyczące terenu oznaczonego symbolem 1PE-1, naruszają obowiązujące ustalenia studium.

Przeznaczone w planie pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną i usługową, położone w obrębie Księży Dwór, tereny oznaczone symbolami 5MN-6, 6MN-6, teren 11MN-6 (Załącznik Nr 6 do uchwały) oraz teren 16MN-8 i teren 1MN/U-8 wraz z obsługującymi drogami wewnętrznymi 15 KDW-8 i 16KDW-8 (Załącznik Nr 8 do uchwały), według ustaleń studium, zlokalizowane są w strefie 19.SPR. Strefa SPR jest strefą potencjalnego rozwoju. Pomimo, iż w części tekstowej studium, w charakterystyce kierunków rozwoju wsi (obrębu) Księży Dwór określono ten teren jako teren podmiejskiej zabudowy mieszkaniowej, na którym postuluje się rozwój zabudowy mieszkaniowej i usługowej z jednoczesną rozbudową systemów sieciowych odprowadzania ścieków bytowych, to wszystkie wyżej wymienione tereny (5MN-6, 6MN-6, 11MN-6, teren 16MN-8 i 1MN/U-8) zlokalizowane są poza wskazanymi na rysunku studium obszarami istniejącej zabudowy, jak też poza postulowanymi obszarami rozwoju zabudowy.

Tereny 17MN-10 i 18MN-10 wraz z obsługującą je drogą wewnętrzną 18KDW-10 (przeznaczone w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położone w obrębie wsi Wysoka) - Załącznik Nr 10 do uchwały, wedle ustaleń studium, zlokalizowane są w strefie 12.SUR. W strefie tej, przewidziano umiarkowany rozwój. Tereny te zlokalizowane są jednak poza wskazanymi na rysunku studium obszarami istniejącej zabudowy, jak też poza postulowanymi obszarami rozwoju zabudowy. Analogicznie tereny 26MN-14 i 27MN-16 wraz z obsługującymi je drogami wewnętrznymi 23KDW-16 i 24KDW-16 (przeznaczone w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położone w obrębie wsi Komorniki) - Załącznik Nr 14 i Nr 16 do uchwały, wedle ustaleń studium, zlokalizowane są w strefie 17.SUR, a zatem w strefie potencjalnego rozwoju. Powyższe tereny zlokalizowane są natomiast poza postulowanymi obszarami rozwoju zabudowy, a nadto nie stanowią kontynuacji zabudowy miejskiej na wskazanym kierunku ekspansji zabudowy miejskiej.

Analogiczne zastrzeżenia dotyczą kolejnych terenów wskazywanych w skardze. I tak: teren 28MN-17 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), zlokalizowany jest w studium w obrębie Krasnołąka, w strefie 10.SUR (strefa o umiarkowanym rozwoju), dla której funkcja osadnicza o umiarkowanym rozwoju przewidziana jest na terenach określonych na rysunku studium. Tereny 28MN-17, zlokalizowany jest poza wskazanymi na rysunku studium obszarami istniejącej zabudowy, a także - poza postulowanymi obszarami rozwoju zabudowy. Teren 29MN-18 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), zlokalizowany jest w studium w obrębie Klęczkowo, w strefie 10.SUR, o określonej wyżej charakterystyce, w tym w szczególności - lokalizacji osadnictwa zgodnie z rysunkiem studium. Niemniej teren ten zlokalizowany jest on poza wskazanymi na rysunku studium obszarami istniejącej zabudowy, jak też postulowanymi obszarami rozwoju zabudowy (przylega do nich). Z kolei teren 33MN-22 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), zlokalizowany jest w studium w obrębie Kramarzewo w strefie 8.SUR (umiarkowany rozwój). Również ten teren jest zlokalizowany poza wskazanymi na rysunku studium obszarami istniejącej zabudowy oraz postulowanymi obszarami rozwoju zabudowy (analogicznie jak teren 29MN-18 jedynie do takich obszarów przylega).

Sąd zauważa, że nieuzasadnione jest powoływanie się przez organ w odpowiedzi na skargę na fakt przesunięcia granic terenów, jako będący następstwem zastosowania map o różnej skali (w przypadku Studium 1:25000, w przypadku planu 1:1000). Zastosowanie map różnej skali niewątpliwie może stwarzać problemy w zakresie prawidłowego określenia granic terenów, bowiem kreska o określonej grubości, użyta na mapie w skali 1:25000, będzie miała (przy jej mechanicznym odwzorowaniu) grubość większą na mapie o skali 1:1000 (zajmować będzie większy teren). Tym samym nie jest pożądane stosowanie w tym przypadku prostego przeskalowania map. Nie oznacza to jednak, iż organ może dowolnie przesuwać granice terenów powołując się na różne skale map i przysługujące mu władztwo planistyczne. Odnosząc się natomiast do argumentu organu, że zasięg terenów dla poszczególnych funkcji wyznaczono graficznie na mapie będącej integralną częścią studium i możliwe jest powiększenie tych terenów, bez potrzeby dokonywania zmiany studium, Sąd zauważa, że obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod określony cel, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane na ten cel. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane.

Powyższe uzasadniało stwierdzenie nieważności § 8 ust. 1, ust. 1 pkt 12, ust. 17 we wskazanych zakresach oraz § 8 ust. 8 i ust. 9.

Zasadny jest ponadto zarzut skargi dotyczący ustaleń planu względem obszarów - terenu oznaczonego symbolem 1PU-25, przeznaczonego w planie pod zabudowę produkcyjną, usługową i składową. Zgodnie ze studium, położony jest on w obrębie Ruszkowo w strefie 13.SPR. Strefa SPR według studium, stanowi strefę potencjalnego rozwoju i zgodnie z ustaleniami obowiązującymi dla tej strefy, funkcja osadnicza rozwojowa przewidziana jest na terenach określonych w załączniku graficznym. Pomimo tych wskazań, teren 1PU-25, na rysunku studium, zlokalizowany jest poza wskazanymi na nim obszarami istniejącej zabudowy i postulowanymi obszarami rozwoju zabudowy (jedynie przylega do nich). Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały – "dla terenów w granicach planu ustala się obsługę komunikacyjną oraz powiązanie z zewnętrznym układem komunikacyjnym poprzez układ dróg publicznych i dróg wewnętrznych zlokalizowanych poza granicami planu a bezpośrednio przyległych do jego obszaru, a także poprzez drogę publiczną wojewódzka oznaczoną symbolem 1KDG-13, 2KDG-16, drogę publiczną powiatową oznaczoną symbolem 1KDZ-6, drogi publiczne gminne oznaczone symbolem 1KDL-6, 2KDL-11, 3KDL- 12, 4KDL-13 oraz drogi wewnętrzne, oznaczone symbolami: 1KDW-4, 2KDW-4, 3KDW-4, 4KDW-6, 5KDW-6, 6KDW-6, 7KDW-6, 8KDW-6, 9KDW-6, 10KDW-6, 11KDW-7, 12KDW-7, 13KDW-7, 14KDW-7, 15KDW-8, 16KDW-8, 17KDW-9, 18KDW-10, 19KDW-11, 20KDW-13, 21KDW-13, 22KDW-13, 23KDW-16, 24KDW-16, 25KDW-17." Jak wynika Załącznika Nr 25 do uchwały, w przypadku terenu 1PU-25 nie został spełniony żaden z wymogów wskazanych w ww. przepisie. Do przedmiotowego terenu, nie wydzielono żadnej drogi wewnętrznej, a tym bardziej publicznej. Teren ten, nie przylega także bezpośrednio do żadnej z istniejących dróg publicznych ani dróg wewnętrznych zlokalizowanych poza granicami planu.

Dodatkowo Sąd zauważa, że na użytym w sprawie podkładzie mapowym, na którym sporządzono część graficzną planu, brak jest jakichkolwiek oznaczeń potwierdzających pochodzenie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ta istotna wada jest wystarczającą podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 16 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p., "plan miejscowy sporządza się z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym". Jak podnosi judykatura "przepis ten wprowadza jednoznaczną zasadę, że plan miejscowy sporządza się z wykorzystaniem kopii urzędowych map. Musi to być mapa zasadnicza lub katastralna w razie braku mapy zasadniczej, a plan musi być naniesiony na kopii tej właśnie mapy, a nie na dowolnej mapie stworzonej dla celu postępowania planistycznego. Z tego też względu mapa uzyskana z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykorzystana do sporządzenia planu miejscowego nie może być przeskalowywana poza ośrodkiem dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, a jej zgodność z oryginałem przechowywanym w tym zasobie powinna potwierdzać klauzula, którą właściwy organ nadaje na kopiach dokumentów udostępnionych z zasobu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 czerwca 2017 r., II OSK 1962/16, CBOSA). Formalna konieczność wykorzystania urzędowych podkładów mapowych dla celów planistycznych ma na celu zagwarantowanie, że dane z zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie zostały w żaden sposób zmodyfikowane w trakcie prac nad projektem planu miejscowego (tak wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., II OSK 2033/16, CBOSA). Wykorzystany w niniejszym przypadku podkład mapowy nie został urzędowo poświadczony za zgodność z oryginałem. Oznacza to, że nieprawidłowo sporządzono część graficzną kwestionowanego planu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.