Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 573/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2, art. 54 pkt. 2 i 3, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1, par. 4, par. 5, par. 6, par. 7, par. 8, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) roku Nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza O. z dnia (...) Nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile na rzecz skarżącego kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Brychcy /-/ B. Drzazga /-/W. Batorowicz


UZASADNIENIE

Decyzją nr (...) z dnia (...) lutego 2009 r. Burmistrz O., na podstawie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej w uzasadnieniu: kpa, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy ustalił warunki zabudowy dla legalizacji inwestycji R. i R. R. w postaci łącznika pomiędzy budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym na terenie działek o nr ewid. (...) i (...), położonych w miejscowości K., przy ul. (...) gmina O. Stwierdzając, że teren i rodzaj inwestycji spełniają wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ sformułował następujące ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego: lokalizację łącznika określono na załączniku graficznym do decyzji, maksymalną powierzchnię zabudowy łącznika określono na 42 m², minimalną powierzchnię biologicznie czynną na 30 % powierzchni terenu, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (spodu gzymsu, attyki, okapu głównego dachu) maksymalnie na 3,20 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem, szerokość elewacji frontowej budynku – zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji, ilość kondygnacji naziemnych: 1, rodzaj dachu i ukształtowanie głównych połaci dachowych: dach płaski, jednospadowy; ponadto określono, iż należy zachować obowiązujące przepisy prawa budowlanego – ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz ustalenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

W uzasadnieniu organ wskazał na to, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym zaszły podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a inwestycja spełnia przesłanki wydania tej decyzji, określone w art. 61 powołanej ustawy. Dalej organ zauważył, iż zgodnie z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) października 2008 r. rozpatrzył ponownie wniosek inwestorów i uwzględniając wskazania Kolegium dokonał ponownej oceny wniosku w oparciu o sporządzoną analizę. Organ zauważył również, iż w dnu (...) stycznia 2009 r. wpłynął sprzeciw M. i Ł. L. wobec lokalizacji przedmiotowej inwestycji, w którym zakwestionowali rodzaj inwestycji wskazując, że "w rzeczywistości jest to budowla pełniąca funkcje garażu, na którym umiejscowiony jest taras"; organ wyjaśnił, iż wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy złożony w dniu (...) maja 2008 r. dotyczył inwestycji polegającej na "zalegalizowaniu łącznika między domem mieszkalnym a budynkiem gospodarczym", wobec czego uprawniony urbanista opracował projekt decyzji o warunkach zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem.

W odrębnych odwołaniach wniesionych przez M. i Ł. L. domagali się oni uchylenia zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy. W ich ocenie wymagania dotyczące zgody na legalizację obiektu, zgodnie z informacją zawartą na str. 2 decyzji, winny uwzględniać interes osób trzecich, między innymi poprzez fakt, że budowla nie może ograniczać dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz nie może naruszać prawa własności i uprawnień osób trzecich. Odwołujący zarzucili również, że w trakcie postępowania zwrócili uwagę organowi, iż obiekt powstały w wyniku samowoli budowlanej inwestorów narusza interes odwołujących i ogranicza ich prawo własności poprzez zmniejszenie swobody wjazdu na teren ich posesji między innymi samochodami o dużych gabarytach, a brak jakiegokolwiek odstępu od granicy działki powoduje, ze konieczność korzystania przez sąsiadów z działki odwołujących przy pracach interwencyjnych związanych na przykład z konserwacją łącznika, który jest garażem i tarasem widokowym. Ponadto odwołujący wskazali, że taras umiejscowiony na "dachu" łącznika usytuowany jest w odległości niecałych 3 metrów od okien ich pomieszczeń mieszkalnych (pokoju dziennego i łazienki), zatem nie tylko ogranicza dostęp światła dziennego do ich budynku, ale dodatkowo powoduje ograniczenia w swobodzie życia prywatnego. Odwołujący dodali, iż powyższe okoliczności podniesione w toku postępowania nie zostały przez organ rozpoznane, co nie pozostało bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Decyzją z dnia (...) maja 2009 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, iż wcześniej decyzją własną z dnia (...) października 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia (...) sierpnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kolegium wskazało, iż w uchylonej decyzji organ stwierdził, że teren i rodzaj inwestycji nie spełniają wymogów art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stąd odmówił inwestorom ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji przedmiotowego łącznika pomiędzy budynkiem mieszkalnym a budynkiem gospodarczym. Organ odwoławczy dalej wskazał, iż przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wyraził pogląd, że katalog przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, nie obejmuje przepisów regulujących warunki techniczne budynków, dlatego też przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy należy badać zgodność z przepisami, które odnoszą się do "terenu planowanej inwestycji", a nie do samej inwestycji; nadto z treści opisowej dokonanej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika w żaden sposób, że inwestycja jest sprzeczna z przepisami odrębnymi.

W uzasadnieniu prawnym własnego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie sporządzono przewidzianą przepisami analizę i w oparciu o nią wydana została przedmiotowa decyzja; analiza ta stanowi - zgodnie z wymogami wskazanych przepisów – załącznik do decyzji organu I instancji, a Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonej analizy. Zdaniem Kolegium zarzutu odwołujących nie mogą być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż "nie dotyczą one kwestii badanych na tym etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.", zaś szczegółowe usytuowanie obiektu i jego zgodność z normami prawa budowlanego jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

Z rozstrzygnięciem organu II instancji nie zgodził się M. L., który domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił decyzji Kolegium naruszenie: art. 61 ust. 1, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż ustalone decyzją z dnia (...) lutego 2009 r. warunki zabudowy stanowiły kontynuację funkcji i parametrów zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym; art. 7, art. 77 i art. 80 kpa przez wydanie decyzji na podstawie wadliwie sporządzonej i niepełnej analizy urbanistycznej oraz brak jakichkolwiek rozważań porównawczych przyjętych warunków zabudowy w odniesieniu do zabudowy już istniejącej, w świetle art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 15 kpa poprzez ograniczenie rozstrzygnięcia odwoławczego jedynie do stwierdzenia prawidłowości decyzji pierwszej instancji z pominięciem ponownego rozpoznania sprawy w całokształcie; art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej, bowiem uzasadnienie decyzji ograniczało się jedynie do przytoczenia przepisów prawa; art. 138 § 2 zdanie 2 kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uprzedniej decyzji Kolegium z dnia (...) października 2008 r.; § 3 ust. 1 i 2 oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez wyznaczenie w sposób dowolny obszaru analizowanego, na mapie o nieprawidłowej skali i bez uwzględnienia wymogów zawartych w powołanym przepisie, jak i poprzez dowolne i niepoparte analizą urbanistyczną wyznaczenie linii zabudowy.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumentację dotyczącą sformułowanych zarzutów i podał między innymi, iż żaden z organów nie dokonał krytycznej oceny opracowania urbanisty - stanowiącej materiał, na podstawie którego organ podejmuje rozstrzygniecie o warunkach zabudowy - mimo że było ono pobieżne i nieumotywowane; ponadto mapa stanowiąca załącznik do analizy nie odpowiada wskazanym przepisom prawa (§ 9 ust. 3 przywołanego rozporządzenia wykonawczego w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przy tym w sposób nieprecyzyjny na przedmiotowej mapie wyrysowano granice obszaru analizowanego, jak również trudno ustalić jakie zabudowania stanowiły podstawę ustaleń analizy. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja nie zawiera w ogóle rozważań dotyczących istoty sprawy, a można odnieść wrażenie, że organ jedynie ograniczył się do pobieżnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. W ocenie skarżącego zarzuty sformułowane w odwołaniu mogą być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji, gdyż dotyczą kwestii badanych na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a decyzja o warunkach zabudowy obwarowana jest szeregiem wymagań postawionych inwestorowi, które mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z nieruchomości. Skarżący przedstawił również uzasadnienie zarzutu dowolnego wyznaczenia linii zabudowy z naruszeniem § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Sąd administracyjny stosownie do treści przepisów ustrojowych oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego oraz przepisami formalnymi, regulującymi zasady postępowania administracyjnego. Oceniając w tym zakresie zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza O. Sąd stwierdził, iż akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkować musiało uchyleniem tych decyzji.

W pierwszej kolejności należy wskazać na istotne wady postępowania, stwierdzone po stronie organu I instancji, których organ odwoławczy nie dostrzegł rozpatrując sprawę w II instancji.

W art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), mającym odpowiednie zastosowanie do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ze względu na art. 64 ust. 1 tej ustawy, określono wymogi dotyczące treści wniosku. Między innymi wskazano na konieczność określenia granic terenu objętego wnioskiem, jak również obszaru oddziaływania inwestycji, na mapie (kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego) w określonej skali - co do zasady: 1:500 lub 1:1000, z dopuszczeniem możliwości zastosowania mapy w skali 1:2000 wobec inwestycji liniowych (pkt 1). Ponadto w ust. 2 pkt 2 przewidziano wymóg zawarcia we wniosku charakterystyki inwestycji obejmującej między innymi określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu i charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej (lit. b), jak również określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji (lit. c).

Zgodnie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a zgodnie z ust. 2 granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). § 9 powołanego rozporządzenia wykonawczego stanowi, iż decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną (ust. 1). Z kolei wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania ich kopii (§ 9 ust. 3).

W postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji inwestor złożył wniosek, który nie zawiera pełnego opisu parametrów legalizowanego obiektu (wymiarów budynku – łącznika), bowiem ograniczony został jedynie do określenia powierzchni zabudowy, rodzaju dachu i ukształtowania połaci dachowych oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu). Opis sposobu zagospodarowania działki i charakterystyka zabudowy została zaś ograniczona jedynie do sformułowania "zalegalizowanie łącznika między domem mieszkalnym a budynkiem gospodarczym" - bez określenia przeznaczenia i gabarytów, w tym charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji, projektowanego obiektu budowlanego (k. 2 akt adm.). Ponadto na kopii mapy spełniającej wymogi ustawowe (k. 1 akt adm.) nie zakreślono obszaru oddziaływania inwestycji, a wyrysowanie w ołówku inwestycji w granicach terenu objętego wnioskiem jest nieprecyzyjne, jak również nie zawiera żadnego opisu parametrów technicznych (wymiarów). Żaden z organów istotnych braków wniosku w tym zakresie nie dostrzegł, zaś inwestor nie został wezwany do uzupełnienia wniosku. Z kolei analiza urbanistyczna (k. 29-28 akt adm.), bazująca na wybrakowanym materiale dostarczonym przez inwestora, została w niniejszej sprawie przeprowadzona wadliwie i nie mogła stanowić podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przede wszystkim obszar analizowany został zaznaczony na kopii mapy, która nie spełnia wymogów określonych w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kopia mapy nie zawiera oznaczenia pozwalającego na stwierdzanie, że odnosi się do mapy zasadniczej lub do mapy katastralnej, jak również skala mapy nie odpowiada wymogom powołanego przepisu ustawy, bowiem przedsięwzięcie objęte wnioskiem nie dotyczy inwestycji liniowej i analiza urbanistyczna nie mogła zostać wykonana w oparciu o kopię mapy w skali 1:2000. Ze względu na skalę tej mapy, jak i brak jakichkolwiek oznaczeń na mapie nie można stwierdzić, czy obszar analizowany został zakreślony w odpowiedniej odległości wokół działki, spełniającej wymogi § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Na zakreślonym obszarze nie zaznaczono też żadnych parametrów istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu pozwalających na odniesienie części opisowej analizy do treści mapy.

Co więcej, sama analiza urbanistyczna, wskazując na wskaźniki (cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w obrębie obszaru analizowanego) istniejącej zabudowy, nie zawiera żadnych rozważań dotyczących powierzchni zabudowy terenu według stanu przed wybudowaniem legalizowanego budynku objętego wnioskiem, jak również po wybudowaniu przedmiotowego obiektu (k. 29-28 akt adm.). Wobec tego nie sposób rozstrzygnąć, czy teren objęty wnioskiem po zrealizowaniu inwestycji, której dotyczy postępowanie legalizacyjne, nie przekracza wskaźnika zabudowy określonego w analizie. Wobec przywołanych wyżej braków w zakresie części graficznej analizy i ubogiej treści części opisowej nie jest możliwe zweryfikowanie danych określonych w analizie, w której powołano się na wizję lokalną i mapę, jednak na mapie tej nie zaznaczono żadnych charakterystycznych parametrów zabudowy występującej na obszarze analizowanym, uzasadniających ustalenie w analizie konkretnych wielkości wskaźników dotyczących istniejącej zabudowy. Idąc dalej stwierdzić należy, iż ani w analizie, ani w wymaganych przepisami rozporządzenia wykonawczego wynikach analizy - które powinny składać się z części tekstowej i graficznej, a nie zostały w ogóle w sprawie sporządzone (§ 9 ust. 2) - dla terenu inwestycji objętej wnioskiem w ogóle nie określono linii zabudowy (§ 4 ust. 1), której nie wyrysowano również na mapie (części graficznej analizy – k. 27 akt adm.), jak i wskaźników określonych w przepisach § 5 – 8 rozporządzenia wykonawczego. Wobec powyższego, ustalenia zawarte w decyzji z dnia (...) lutego 2009 r. (k. 42-41) dotyczące chociażby takich wskaźników, jak: maksymalna powierzchnia zabudowy łącznika: 42 m²; minimalna powierzchnia biologicznie czynna: 30 % powierzchni terenu objętego wnioskiem; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: maksymalnie 3,20 m od średniego poziomu terenu nad wejściem głównym, czy też ilość kondygnacji nadziemnych: 1, nie znajdują żadnego oparcia w przeprowadzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej. W decyzji określono również wskaźnik dotyczący szerokości elewacji frontowej budynku zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji, na którym to załączniku nie opisano tego parametru i nie jest znana jego faktyczna wielkość. Sama decyzja obarczona jest też dalszymi brakami formalnymi, gdyż wprawdzie zawiera częścią graficzną nazwaną załącznikiem do decyzji (k. 39 akt adm.), jednak pozbawiona jest załącznika w postaci wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, zawierających część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 2). Ponadto w decyzji określono, że linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono na mapie zasadniczej w skali 1:1000 (k. 41 akt adm.), będącej załącznikiem do niniejszej decyzji, zaś dołączona kopia mapy zasadniczej nosi oznaczenie skali 1:500. Organ I instancji w istocie w ogóle nie wypowiedział się co do tego, czy taka forma zabudowy, jak określona we wniosku (łącznik pomiędzy domami mieszkalnymi a zabudowaniami gospodarczymi), w ogóle występuje w sąsiedztwie (na analizowanym obszarze) i czy taka inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa i zasadą zachowania ładu przestrzennego.

Powyższe uchybienia przepisom rozporządzenia wykonawczego, połączone z naruszeniem przez organ I instancji art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa w zakresie dotyczącym ustalenia istotnych okoliczności sprawy, wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i odpowiedniego uzasadnienia rozstrzygnięcia, dyskwalifikują decyzję organu I instancji.

Kolegium rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej nie dostrzegło powyżej opisanych uchybień organu I instancji, stąd też rozstrzygając sprawę dopuściło się tych samych uchybień, które popełnił organ I instancji. Należy przypomnieć, że organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) jest obowiązany ponownie rozstrzygnąć sprawę, a nie jedynie skontrolować prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ II instancji jest przy tym wyposażony w odpowiednie środki do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa), zaś możliwość rozstrzygnięcia czysto kasacyjnego została ograniczona do sytuacji wymienionych w art. 138 § 2 kpa.

W tym miejscu należy odnieść się także do poglądu Kolegium, iż zarzuty odwołujących nie mogą być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż "nie dotyczą one kwestii badanych na tym etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.", a szczegółowe usytuowanie obiektu i jego zgodność z normami prawa budowlanego jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Istotnie, wniosek inwestora o wydanie warunków zabudowy został złożony w związku z toczącym się postępowaniem w trybie legalizacji samowoli budowlanej, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), co wynika z kopii postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia (... września 2008 r. (...) o zawieszeniu postępowania legalizacyjnego dotyczącego budowy budynku garażu z tarasem na dachu, na nieruchomości w K. przy ul. (...) (k. 36 akt adm.). Art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi się, że w decyzji o warunkach zabudowy ustala się linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, nie oznacza jednak, że nie można w takiej decyzji określić, że projektowany budynek może być usytuowany na granicy działki, o ile takie usytuowanie budynku może być elementem istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji ładu przestrzennego. Nie ulega zaś wątpliwości, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a. w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w decyzji o warunkach zabudowy określa się między innymi warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Zatem jeżeli w sąsiedztwie planowanej inwestycji powszechnym standardem zabudowy jest zabudowa w granicy działki, to jest to element ładu przestrzennego, którego warunki i wymagania ochrony należy wskazać w decyzji o warunkach zabudowy, co niekiedy może oznaczać wręcz zakaz budowy inaczej niż w granicy. Tym samym należy dopuścić możliwość jednoznacznego określenia w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania planowanej inwestycji na granicy działki, co może mieć wyraz opisowy i graficzny, w tym ostatnim przypadku poprzez wyrysowanie konturów budynku. Dodać należy, że zasada związania decyzją o warunkach zabudowy organu wydającego pozwolenie na budowę nie oznacza jednak, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej, będąc związany decyzją o warunkach zabudowy, jest zwolniony od badania zgodności z prawem projektowanej inwestycji w zakresie poddanym jego właściwości. Organ ten jest zobowiązany odmówić wydania pozwolenia na budowę także wtedy, gdy ustali, że jedyne wskazane w decyzji o warunkach usytuowanie budynku jest sprzeczne z warunkami technicznymi (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 503/08, dostępne w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc ten trafny pogląd odpowiednio na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym przedmiotowego budynku organ nadzoru budowlanego nie będzie zwolniony od obowiązku zbadania zgodności usytuowania budynku, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, z właściwymi przepisami techniczno-budowlanymi do ustawy, w oparciu o której przepisy prowadzi postępowanie legalizacyjne. Zatem, gdyby się okazało, że parametry i konkretna lokalizacja budynku są sprzeczne z przepisami prawa, które winien uwzględniać organ administracji architektoniczno-budowlanej (organ nadzoru budowlanego), to organ ten powinien odmówić wydania pozwolenia na budowę - także wtedy, gdy ustali, że jedyne wskazane w decyzji o warunkach usytuowanie budynku jest sprzeczne z warunkami technicznymi znajdującymi zastosowanie w sprawie.

Stwierdzone uchybienia organów obydwu instancji dotyczące przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, jak i ustalenia warunków zabudowy, prowadzą do wniosku, że nie przeprowadzone postępowanie i zgromadzone materiały nie mogły stanowić dostatecznej podstawy do poczynienia stanowczych ustaleń faktycznych i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wyżej wymienione naruszenia przepisów rozporządzenia wykonawczego i Kodeksu postępowania administracyjnego mogły mieć niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej mają podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wydania warunków zabudowy. Stąd też konieczne okazało się uchylenie rozstrzygnięć wydanych przez organy obydwu instancji.

Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji będą miały na uwadze wyżej przedstawione rozważania. W szczególności organy powinny dołożyć należytej staranności, by przeprowadzić prawidłową pod względem formalnym i merytorycznym analizę urbanistyczno-architektoniczną z uwzględnieniem wszystkich wymogów rozporządzenia wykonawczego celem określenia warunków nowej zabudowy dla inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tym celu powinny ustalić (w oparciu o uzupełniony wniosek inwestora, przy zastosowaniu kopii map odpowiadających wymogom ustawowym) i ocenić wszystkie okoliczności niezbędne dla prawidłowego załatwienia sprawy, jak również zadbać o prawidłową konstrukcję decyzji o warunkach zabudowy składającej się z części opisowej i graficznej, do której to decyzji załącznikami powinny być wyniki analizy w formie tekstowej i graficznej.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I i III sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 powołanej ustawy mając na uwadze wysokość wpisu uiszczonego w niniejszej sprawie przez skarżącego.

/-/ E. Brychcy /-/ B. Drzazga /-/ W. Batorowicz

br