Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2595/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8a ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 16 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 716/19 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M.D. kwotę 720 (słownie: siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 716/19 oddalił skargę M.D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 708, ze zm., dalej w skrócie "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy" lub "ustawa zaopatrzeniowa"), odmówił wyłączenia stosowania wobec M.D. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji podał, że M.D. wnioskiem z dnia 6 września 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W uzasadnieniu wniosku szczegółowo opisał przebieg służby, a także zadania wykonywane przed pozytywną weryfikacją w 1990 r. i kontynuowaniem służby w [...] Urzędu Ochrony Państwa. Zaznaczył, że dwukrotnie realizował zadania wywiadowcze poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Wskazał, że z uwagi na wzorową służbę przed rokiem 1990, a także po tej dacie, jako jeden z nielicznych oficerów Agencji Wywiadu (rozpoczynających służbę właśnie przed rokiem 1990) od ówczesnego Premiera RP uzyskał zgodę na realizację zadań w okresie 2007 r. do 2009 r., jako osoba oficjalna na [...].

Podał także, iż obowiązki służbowe realizowane w Agencji Wywiadu (AW) były związane z zadaniami [...], w szczególności z szeroko pojętym kontrwywiadowczym zabezpieczeniem polskiego wywiadu cywilnego w kraju oraz za granicą RP. Wnioskodawca stwierdził, że służba dla kraju była dla niego wielkim zaszczytem oraz zobowiązaniem dla Ojczyzny, a wybór drogi kariery zawodowej, którego dokonał, był wyborem świadomym. Nigdy w żaden sposób nie prześladował polskich obywateli, przedstawicieli Kościoła Chrześcijańskiego, czy też opozycji, w tym NSZZ "Solidarność", a swoje obowiązki wypełniał zgodnie z prawem, etyką zawodową i powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi z pełnym zaangażowaniem, niejednokrotnie z narażeniem zdrowia i życia, o czym świadczy podwyższenie emerytury łącznie o 14% podstawy jej wymiaru za każdy rok służby pełnionej, zarówno w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu, jak i w służbie wywiadowczej za granicą.

Dodatkowo wyjaśnił, że nie był karany sądownie, administracyjnie lub dyscyplinarnie, nie dopuścił się jakiegokolwiek sprzeniewierzenia swoich obowiązków, zarówno jako oficer, jak i zwykły obywatel. O rzetelnym wykonywaniu przez niego obowiązków służbowych świadczą otrzymywane awanse, zarówno w stopniach, jak i na stanowiskach służbowych, liczne nagrody i wyróżnienia, w tym nadanie [...] Krzyża Zasługi, a konsekwencją jego bezgranicznego zaangażowania w służbę dla Polski jest poważne, postępujące schorzenie [...], uniemożliwiające normalne funkcjonowanie w życiu codziennym i orzeczona przez Komisję Lekarską Agencji Wywiadu trzecia grupa inwalidzka powstała w związku ze służbą.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołaną na wstępie decyzją odmówił uwzględnienia przedmiotowego wniosku.

W uzasadnieniu decyzji podał, iż z akt sprawy wynika, że M.D. został zwolniony ze służby w Agencji Wywiadu z dniem [...] 2011 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz do renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, z tym że jest mu wypłacana emerytura, jako świadczenie korzystniejsze.

Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 5 maja 2017 r., tj. informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w okresie służby od dnia 16 sierpnia 1985 r. do dnia 31 lipca 1990 r. tj. 4 lata, 11 miesięcy i 16 dni. Jednocześnie wskazał, że w sprawie ustalono, że całkowity okres służby M.D. wynosi 25 lat, 7 miesięcy i 27 dni.

Ponadto Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przy piśmie z dnia 25 maja 2018 r. nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Szef Agencji Wywiadu w piśmie z dnia 16 kwietnia 2017 r. nr [...], przekazał informację dotyczącą przebiegu służby M.D.. Z informacji tej wynika, że wnioskodawca po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe. Wielokrotnie przyznano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. Został odznaczony [...] Krzyżem Zasługi. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskodawcy karach dyscyplinarnych, natomiast zawarta jest informacja, że M.D. posiada dokumenty, że w ramach obowiązków służbowych realizował działania, w których istniało zagrożenie zdrowia i życia.

Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołał treść art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz stwierdził, że przesłanki określone w tym przepisie muszą być spełnione łącznie i dokonał ich analizy.

Zdaniem organu, w sytuacji, w której całkowity okres służby M.D. wynosi 25 lat, 7 miesięcy i 27 dni, z czego 4 lata 11 miesięcy i 16 dni to służba na rzecz totalitarnego państwa, czyli około 19,3% całego okresu służby, to służba ta nie była krótkotrwale pełniona na rzecz totalitarnego państwa. Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Tym samym pierwsza z przesłanek formalnych określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie została w niniejszej sprawie spełniona.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odniesieniu do przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez M.D. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. – jej spełnienia nie zakwestionował. W opinii Szefa Agencji Wywiadu, wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Urzędzie Ochrony Państwa oraz Agencji Wywiadu, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość rzetelność pełnionej służby. Z dokumentów wynika także, iż M.D. podwyższono wysługę o 0,5% za każdy rok służby za okresy od dnia 1 sierpnia 1990 r. do dnia 15 sierpnia 1993 r. i od dnia 5 września 1998 r. do dnia 23 września 2007 r. z uwagi na podejmowane czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu oraz o 1% za każdy rok służby za okresy od dnia 16 sierpnia 1993 r. do dnia 4 września 1998r. i od dnia 24 września 2007 r. do dnia 30 listopada 2009 r., z uwagi na pełnienie służby wywiadowczej za granicą.

Reasumując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, wskazane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na jego wynik, tj.:

1) art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej w skrócie "K.p.a."), poprzez:

– rozstrzygnięcie sprawy z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, tj. z pominięciem słusznego interesu skarżącego, który to przechodząc pomyślną weryfikację, a następnie przez szereg lat pełniąc służbę na rzecz III Rzeczypospolitej Polskiej, biorąc udział w wielu skomplikowanych operacjach wywiadowczych, działając także poza granicami kraju i pełniąc służbę w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu (co bezpośrednio przełożyło się na stan zdrowia skarżącego), wyróżniając się swoją postawą na tle innych funkcjonariuszy, za co był wielokrotnie nagradzany i odznaczany ([...] Krzyżem Zasługi, [...] Krzyżem Zasługi), mógł oczekiwać, że służba przed 1 sierpnia 1990 r. nie będzie miała jakiegokolwiek negatywnego wpływu na otrzymywane przez niego świadczenia emerytalne, w szczególności po upływie ponad 6 lat od zakończenia służby,

– niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, że skarżący wyróżniał się na tle innych funkcjonariuszy, mimo że przebieg jego służby, uzyskiwane w toku służby odznaczenia, dodatki służbowe oraz pozytywne, dobre i bardzo dobre oceny pracy operacyjnej, prowadzą do wniosków odmiennych,

– nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji faktu, że szczegółowa działalność skarżącego, w tym przedsięwzięcia operacyjne w których uczestniczył lub którymi kierował jest objęta klauzulą tajności, a zatem, że skarżący nie mógł powoływać się na dokładny przebieg służby w postępowaniu przed organem, podczas gdy informacje, które mogły być ujawnione w toku postępowania, tj. wysokie oceny pracy wystawione przez Agencję Wywiadu w toku służby skarżącego powinny prowadzić do wniosku, że wyróżniał się na tle innych funkcjonariuszy,

co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie;

2) art. 13a ust. 4 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, poprzez nieuzyskanie informacji, czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że skarżący w okresie służby do dnia 31 lipca 1990 r., bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, co miało istotny wpływ na wynik przedmiotowego postępowania.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, poprzez błędne przyjęcie przez organ, że dla zastosowania instytucji wyłączenia art. 15c tej ustawy niezbędne jest łączne zaistnienie przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że dla zastosowania instytucji wyłączenia art.15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wystarczające jest zaistnienie choćby jednej z przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy,

2) art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy z zaistniałego stanu faktycznego, zwłaszcza przedstawionych przez skarżącego dokumentów wynika, że wykonywał on po dniu 12 września 1989 r. powierzone mu w ramach służby zadania i obowiązki rzetelnie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, a sytuacja skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie,

3) art. 8a ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, poprzez niezastosowanie i w konsekwencji niewyłączenie w stosunku do skarżącego art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, pomimo tego, że skarżący spełnił warunki do zastosowania wobec niego przedmiotowej instytucji;

4) art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, poprzez błędne przyjęcie, że służba skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r., trwająca 4 lata, 11 miesięcy, 16 dni i która w istocie stanowiła okres szkolenia skarżącego, przy uwzględnieniu całego okresu służby, wynoszącego 25 lat, 7 miesięcy i 27 dni, nie miała krótkotrwałego charakteru,

oraz z daleko posuniętej ostrożności procesowej

5) naruszenie art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w związku z art. 7a § 1 K.p.a., poprzez błędną wykładnię klauzuli generalnej "krótkotrwałość służby", bez uwzględnienia korzystnej dla skarżącego wykładni tego przepisu, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do treści w/w normy prawnej, które to wątpliwości winny być interpretowane na korzyść skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki przewidzianej przepisami prawa.

W uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, nie dopuścił się – mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy – naruszenia zarówno przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., dokonał właściwej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, jak również przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim mającego podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, co w konsekwencji oznacza, iż w sposób uzasadniony przyjął, że M.D. nie spełnia ustawowych przesłanek do zastosowania wobec niego wnioskowanego wyłączenia. Stwierdził, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, nie dopuścił się w powyższym zakresie także istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 i art. 7 in principio K.p.a. oraz w art. 7 Konstytucji RP.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazał, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (vide: art. 8a ust. 2 cyt. ustawy).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy muszą być spełnione łącznie, gdyż ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter fakultatywny i jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Przy ograniczonym zakresie kontroli decyzji opartej na uznaniu administracyjnym obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim, czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami.

Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego – w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. W tej sytuacji obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c cyt. ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r., odwołując się do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w dotychczasowym orzecznictwie i piśmiennictwie (por. m.in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, OSNC z 2007 r. nr 7-8, poz. 95, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14 LEX nr 1754050). Jednocześnie organ zasadnie wskazał, że "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo rozważana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym – jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym – stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sytuacji, w której z okresu 23 lat, 11 miesięcy i 10 dni ogólnego stażu służby około 24% pełnione było na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b ust. 1 cyt. ustawy, nie można mówić o krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r.

Jednocześnie podał, że biorąc pod uwagę fakt, że całkowity okres służby M.D. wyniósł 25 lat, 7 miesięcy i 27 dni, z czego okres 4 lat, 11 miesięcy i 16 dni, stanowiący około 19,3% całego okresu służby, to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 cyt. ustawy, Sąd podzielił stanowisko organu, że skarżący nie spełnia w/w przesłanki krótkotrwałej służby koniecznej do zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, właściwie interpretując ten przepis, prawidłowo ocenił jego zastosowanie w kontekście ustaleń faktycznych poczynionych w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ w kwestii interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy prawidłowo w oparciu o wykładnię językową przyjął, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie kwestionował, że M.D. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. W tym zakresie powołał się na pismo Szefa Agencji Wywiadu z dnia 16 kwietnia 2017 r. oraz na pozostałe dokumenty zgromadzone w sprawie.

Podkreślił, że ustawodawca, wbrew sugestii Ministra, w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy nie wymaga jednak, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. W ocenie Sądu uznać trzeba, że gdyby rzeczywiście taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w przedmiotowym przepisie. Przyjęta przez organ wykładnia w/w przepisu – zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia – nie jest zatem prawidłowa.

W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że wskazany przez organ brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie została spełniona, zwłaszcza, że organ wyraźnie wskazał wprost w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez stronę skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał błędnej interpretacji normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, nieprawidłowo uznając, że skoro zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, to należy przyjąć, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zasadne. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organu, art. 8a omawianej ustawy, oprócz przesłanek opisanych w pkt 1 i 2, nie przewiduje kolejnej nadzwyczajnej przesłanki w postaci "szczególnie uzasadnionego przypadku". Dekodując normę prawną zawartą w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy należy pamiętać, że stanowi ona wyjątek od reguły obniżania świadczeń emerytalnych i rentowych określonej grupie funkcjonariuszy. Jak każdy wyjątek od reguły, winien więc być on interpretowany w sposób wąski – nigdy zaś w sposób rozszerzający. Dopatrywanie się zatem przez organ w spornym przepisie istnienia dodatkowej, nadzwyczajnej przesłanki stanowi nieuprawnioną ingerencję w stosowany akt prawny.

Niezależnie od powyższego wskazał, że ocena organu w tym zakresie, przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wymyka się w istocie sądowej kontroli. Minister stwierdził bowiem, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające skarżącego na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ nie doprecyzował też, czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też wszystkich funkcjonariuszy Policji. Nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które – zdaniem organu – nie pozwalają na przyjęcie, iż jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie przybliżył także postawy skarżącego i jego osiągnięć w służbie, choć także te okoliczności wskazał, jako nieprzemawiające za uznaniem, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Ocenę organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało tym samym uznać za całkowicie dowolną.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powyższe błędne rozumienie przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przez organ nie miało jednak jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem kluczowe pozostaje to, że w tej sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, tj. przesłanka krótkotrwałości służby, a tylko łączne spełnianie przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 w/w ustawy umożliwia zastosowanie bardziej korzystnych zasad ustalenia wysokości świadczenia z zakresu zaopatrzenia emerytalnego. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że organ dopuścił się istotnego dla wyniku sprawy naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Nie można również przyjąć, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ dokładnie wyjaśnił te okoliczności faktyczne, które były istotne dla podjętego rozstrzygnięcia, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, nie narusza w istotnym zakresie obowiązującego prawa, a więc zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.D., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez:

- odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie organu nastąpiło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, tj. z pominięciem słusznego interesu skarżącego, który to będąc wybrany do dalszego pełnienia obowiązków przez zmieniającą się władzę, a następnie przez szereg lat pełniąc służbę na rzecz III Rzeczypospolitej Polskiej, biorąc udział w wielu skomplikowanych operacjach wywiadowczych, działając także poza granicami kraju i pełniąc służbę w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu (co bezpośrednio przełożyło się na stan zdrowia skarżącego), wyróżniając się na tle innych funkcjonariuszy, za co był nagradzany i odznaczany ([...] Krzyż Zasługi – [...] r., [...] Krzyż Zasługi – [...] r.) mógł oczekiwać, że jego kariera przed dniem 31 lipca 1990 r. nie będzie miała jakiegokolwiek negatywnego wpływu na otrzymywane przez niego świadczenia emerytalne,

- brak uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na niedokładne wyjaśnienie przez organ stanu faktycznego oraz brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w aspekcie przebiegu służby skarżącego kasacyjnie, jego postawy i osiągnięć w tym również na tle innych funkcjonariuszy,

- brak uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na nieuwzględnienie przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji faktu, że szczegółowa działalność skarżącego, w tym przedsięwzięcia operacyjne, w których uczestniczył, są objęte klauzulą tajności, a zatem, że skarżący nie mógł powoływać się na dokładny przebieg służby w postępowaniu przed organem,

b) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niedopełnienie przez Sąd pierwszej instancji wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jej faktycznego wyjaśnienia, w szczególności poprzez naprzemienne posługiwanie w treści uzasadnienia dwoma różnymi ustaleniami w zakresie czasu trwania służby skarżącego (tj. błędnym zakładającym, że ogół służby wynosił 23 lata 11 miesięcy i 10 dni w tym 24% na rzecz totalitarnego państwa oraz prawidłowym, zgodnie z którym ogólny okres służby wynosił 25 lat 7 miesięcy i 27 dni w tym 19,3 % na rzecz totalitarnego państwa), co sprawia, że uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić, które okresy służby wskazane w jego treści wziął pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oceniając przesłankę "krótkotrwałości służby", o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wydając zaskarżone orzeczenie, a co jednocześnie uniemożliwia ocenę toku rozumowania Sądu i kontrolę instancyjną wydanego wyroku,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, co miało niewątpliwy wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie,

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 8a ust. 2 w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że dla zastosowania instytucji wyłączenia przepisu art. 15c tej ustawy niezbędne jest zaistnienie przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 łącznie, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że dla zastosowania instytucji wyłączenia przepisu art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wystarczające jest zaistnienie choćby jednej z przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 tej ustawy,

b) art. 8a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy z zaistniałego stanu faktycznego wynika, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. powierzone mu w ramach służby zadania i obowiązki wykonywał rzetelnie, a jego sytuacja stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie, co oznaczałoby wyłączenie w stosunku do niego art. 15c tej ustawy,

c) art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w związku z art. 7a § 1 K.p.a., poprzez błędną wykładnię klauzuli generalnej "krótkotrwałość służby", która z uwagi na swoją nieostrość i w konsekwencji wątpliwości co do jej treści nie została wyinterpretowana w sposób najbardziej korzystny dla skarżącego, co pozwalałoby uznać, że jego służba miała charakter krótkotrwały.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej przewidzianej w § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2021 r. M.D. podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a więc bez udziału stron postępowania, w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w kontekście zarzucanej błędnej wykładni i niezastosowania określonych przepisów, tj. art. 8a ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W tym przypadku zarzuty naruszenia przepisów postępowania są w głównej mierze procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

Ocenę zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego należy poprzedzić poczynieniem uwag natury ogólnej w zakresie wykładni przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy podzielając w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1464/19.

W art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zakodowane zostały przynajmniej trzy normy prawne.

W świetle treści powyższego przepisu stanowiącego, że "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, (...), może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, (...)" nie jest problematyczne odkodowanie normy wskazującej na formę działania ministra właściwego do spraw wewnętrznych, tj. normy przewidującej formę decyzji administracyjnej dla rozstrzygania spraw na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy. Wniosek taki oparty na wykładni językowej art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy znajduje również potwierdzenie w jego wykładni systemowej i celowościowej na tle m.in. art. 11 tej ustawy (o czym mowa w dalszej części uzasadnienia) i przepisów K.p.a. Ustawodawca bowiem powierzył organowi administracji publicznej, jakim jest minister właściwy do spraw wewnętrznych, rozstrzyganie konkretnych spraw indywidualnych podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej, czyli "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", w sposób władczy i jednostronny, w oparciu o mającą bezwzględnie obowiązujący charakter normę materialnego prawa administracyjnego, tj. rozstrzyganie spraw indywidualnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., co oznacza, że nawet w sytuacji braku wyraźnego wyartykułowania wymogu wydania decyzji administracyjnej, sprawa i tak podlegałaby rozpoznaniu w tej właśnie formie na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. Jak wynika z niżej przeprowadzonej analizy treści art. 8a ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, celem ustawodawcy było przy tym indywidualizowanie rozstrzygnięć w kwestii "wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b".

Obok normy określającej formę działania, w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy została również zakodowana norma kompetencyjna, zgodnie z którą minister właściwy do spraw wewnętrznych "może wyłączyć" stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Treść tej normy wskazuje, że w kompetencję został wyposażony organ administracji publicznej i kompetencja ta stanowi upoważnienie dla ministra do działania w ramach uznania. Oznacza to, że działając w warunkach wyznaczonych normatywną podstawą materialnoprawną minister na ostatnim etapie stosowania normy materialnoprawnej jest upoważniony do wyboru jednego z dwóch ustawowo dopuszczalnych rozstrzygnięć sprawy, która ze względu na charakter normy materialnoprawnej stanowiącej jej podstawę (o czym w dalszej części uzasadnienia), ma charakter sprawy administracyjnej. Wybór ten polega bądź na wyłączeniu stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy bądź na odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.

Sam fakt wyposażenia organu administrującego w kompetencję uznaniową nie upoważnia jednak automatycznie do twierdzenia, że zarówno działanie, jak i podjęte w jego wyniku rozstrzygnięcie w ramach uznania, z tego tylko względu, że ma charakter dyskrecjonalny, opiera się na podstawie materialnoprawnej, którą należy traktować jako zawierającą unormowania wyjątkowe i tym samym podlegającej wykładni zawężającej. Dla oceny, czy określona regulacja prawna stanowi wyjątek od ogólnych zasad, konieczna jest każdorazowa kompleksowa analiza tej właśnie regulacji.

W tym celu należy zwrócić uwagę na trzecią normę zakodowaną w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, tj. na normę materialnoprawną, stanowiącą podstawę rozstrzygnięcia podejmowanego w ramach kompetencji do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Z treści art. 8a ust. 1 ustawy wynika, że organ może orzec o "wyłączeniu stosowania" art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, "w szczególnie uzasadnionych przypadkach, (...), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Zgodnie z przyjętą w doktrynie prawa administracyjnego definicją, normy materialnoprawne są to normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, przy czym adresatami tymi są przede wszystkim podmioty pozostające na zewnątrz w stosunku do znajdujących się w strukturze organów państwa podmiotów wyposażonych we władcze kompetencje. Ponadto są to normy, które określają również interes prawny lub obowiązek jednostki, który następnie w wyniku postępowania przekształca się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym (zob. A. Chełmoński: Typy norm materialnego prawa administracyjnego i ich rola w kształtowaniu sytuacji prawnej jednostki, AUW No. 167, Przegląd Prawa i Administracji II, Wrocław 1972, s. 72). Normy materialnoprawne mogą kształtować prawa lub obowiązki ich adresatów bezpośrednio, albo też wymagać dla swojej konkretyzacji odpowiedniego działania organu administracji publicznej (bądź innego organu działającego w imieniu Państwa) – w tym drugim wypadku adresatem danej normy jest również, ale w innym sensie, organ administrujący (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2018, s. 89).

Wynikająca z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy norma materialnoprawna, stanowiąca podstawę kształtowania przez organ administracji publicznej, w ramach przyznanych mu władczych kompetencji, sfery prawnej podmiotu stojącego na zewnątrz administracji, zgodnie z którą przedmiotem analizy organu są "szczególnie uzasadnione przypadki" jako kryterium objęcia adresata działań organu reżimem prawnym bezpośrednio determinującym prawa i obowiązki tego adresata, spełnia wskazane wyżej wymogi uznania tej normy za bezwzględnie obowiązującą normę materialną prawa administracyjnego.

Przed dokładniejszą analizą treści normy materialnoprawnej zakodowanej w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, istotna jest odpowiedź na pytanie, w jakiej relacji norma ta, która pozwala w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy, pozostaje do zasad ustalania świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego określonych w ustawie i jaka jest relacja pomiędzy zasadami określonymi w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy a zasadami określonymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W poszukiwaniu odpowiedzi na postawione wyżej pytania należy mieć przede wszystkim na uwadze, że ustawowe zasady określania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego kształtują w stosunku do funkcjonariuszy objętych regulacją ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zakres gwarantowanego w art. 67 ust. 1 Konstytucji RP publicznego prawa podmiotowego każdego obywatela do zabezpieczenia społecznego. Normy zawarte w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy potwierdzają na poziomie ustawowym publiczne prawa podmiotowe osób tam wskazanych, tj. funkcjonariuszy, do zaopatrzenia emerytalnego z tytułu wysługi lat lub w razie całkowitej niezdolności do służby, a członków ich rodzin – w razie śmierci żywiciela, wskazując w swej treści, że osobom tym zaopatrzenie to "przysługuje z budżetu państwa, na zasadach określonych w ustawie". Należy zatem przyjąć, że z chwilą spełnienia ustawowych przesłanek, osoby, wymienione w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, uzyskują roszczenie do państwa polskiego o przyznanie świadczeń wymienionych w ustawie w ich wysokości również określonej ustawowo.

"Zasady określone w ustawie" dotyczące ustalania wysokości świadczeń ustawodawca zróżnicował według rozmaitych kryteriów. Z perspektywy treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy istotne jest ustalenie relacji pomiędzy zasadami ustalania wysokości świadczeń określonymi w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, a zasadami ustalania wysokości świadczeń określonymi w art. 15, art. 22 i art. 24 tej ustawy, skoro do tych dwóch grup zasad ustalania wysokości świadczeń ustawodawca odwołuje się w treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Już samo literalne odczytanie konstrukcji, jaką posłużył się ustawodawca w treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy może prowadzić do wniosku, że zasady ustalania wysokości świadczeń wynikające z art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy stanowią wyjątek od ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń wynikających z art. 15, art. 22 i art. 24, skoro w przypadku zasad określonych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, w stosunku do osób wskazanych w tych przepisach, ustawodawca przewidując w art. 8a ust. 1 ustawy dopuszczalność wyłączenia ich stosowania, wskazał jednocześnie, że konsekwencją wyłączenia jest odpowiednie stosowanie przepisów art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy (art. 8a ust. 2 ustawy). Zasady ustalania wysokości świadczeń określone w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy przedstawiają się zatem jako zasady powiązane z zasadami określonymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy w ten sposób, że zasady wynikające z art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy wyłączają zasady wynikające z art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy warunkowo, tj. o ile nie nastąpi "powrót" do zasad wynikających z art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy przez zastosowanie unormowań z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Wniosek powyższy uzyskuje wzmocnienie w spostrzeżeniu, że zarówno zasady ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego określone w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, jak i zasady ustalania wysokości tych świadczeń określone w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy w stosunku do osób wskazanych w tych przepisach, dotyczą tego samego okresu służby, tj. okresu służby przed dniem 2 stycznia 1999 r., przy tym zasady określone w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy są określone normami chronologicznie wcześniejszymi w stosunku do norm wynikających z art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, które zostały dodane do zasad określonych w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy dopiero ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), zmieniającą ustawę zaopatrzeniową z dniem 1 stycznia 2017 r. Dodatkowo zasady ustalania wysokości świadczeń na podstawie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy dotyczą tej samej rodzajowo grupy podmiotów, tj. funkcjonariuszy objętych regulacją ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jedynie z zawężeniem dokonanym według aksjologicznego kryterium do "osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa", o której mowa w art. 13b ustawy. Uprawnione jest zatem przyjęcie, że w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zostały zawarte unormowania szczególne, mające charakter wyjątkowy na tle i w stosunku do unormowań określonych w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy. Brak również jakichkolwiek racjonalnych podstaw do przyjęcia, że zmieniając ustawę zaopatrzeniową z dniem 1 stycznia 2017 r. ustawodawca przyjął, że od tego dnia zasady ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy to przede wszystkim i co do zasady, zasady ustalania wysokości tych świadczeń dla "osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa", a zasady zaopatrzenia emerytalnego pozostałych funkcjonariuszy mają charakter dodatkowy i wyjątkowy.

Przewidziana ustawowo w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy dopuszczalność wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy skutkująca objęciem osób, o których mowa w tych przepisach, unormowaniami zawartymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, stanowi zatem – w przypadku zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy – podstawę "powrotu" do ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń za okres pozostawania w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r.

Oznacza to, że norma materialnoprawna zakodowana w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy dotyczy funkcjonariuszy znajdujących się w wyjątkowej sytuacji prawnej określanej przez ustawodawcę jako "służba na rzecz totalitarnego państwa" i stanowi podstawę do wyłączenia wobec tych funkcjonariuszy – w sytuacjach określonych ustawowo – restrykcyjnych unormowań określających zakres publicznego prawa podmiotowego do zaopatrzenia społecznego, a rozważana na tym tle kompetencja ministra właściwego do spraw wewnętrznych określona w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy stanowi upoważnienie dla tego organu do podjęcia działania skutkującego objęciem osób wskazanych w tym przepisie, czyli osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy, tj. "służbę na rzecz totalitarnego państwa", unormowaniami dotyczącymi okresu służby przed dniem 2 stycznia 1999 r. na zasadach ogólnych.

Dotychczasowe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że kompetencja ministra właściwego do spraw wewnętrznych określona w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, stanowi dany temu organowi ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. zmieniającą ustawę zaopatrzeniową, instrument eliminowania w oparciu o normę materialnoprawną zakodowaną w tym przepisie, wprowadzonych tą samą ustawą zmieniającą, ustawowych wyjątków w sposobie ustalania wysokości świadczeń. Wniosek ten w określonym zakresie determinuje zarówno wykładnię normy materialnoprawnej zakodowanej w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, jak i sposób korzystania z uznania, o jakim mowa w tym przepisie (kwestia sposobu korzystania z uznania będzie przedmiotem rozważań w dalszej części uzasadnienia). W tym miejscu należy już jednak podkreślić, że wszystkie wskazane wyżej normy zakodowane w art. 8a ust. 1 ustawy – kompetencyjna, materialnoprawna i określająca formę działania, potwierdzają sygnalizowaną już wcześniej okoliczność, że mamy w tym przypadku do czynienia z indywidualną sprawą administracyjną "wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b". Uwzględniając dodatkowo treść art. 11 ustawy, zgodnie z którym "W sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", nie ulega wątpliwości, że sprawa ta, w braku uregulowań szczególnych, podlega rozpoznaniu w administracyjnym toku instancji administracyjnych w formie decyzji administracyjnej podlegającej następnie kontroli sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 652/09 dotyczące unormowania zawartego w art. 8 ust. 2a ustawy).

Stwierdzenie indywidualnego charakteru sprawy administracyjnej "wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b" jest kolejną okolicznością, która determinuje zarówno wykładnię normy materialnoprawnej zakodowanej w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, jak i sposób działania organu w ramach przyznanych kompetencji, tj. obliguje we wskazanym wyżej zakresie do kierowania się zasadami ogólnymi K.p.a. mającymi zastosowanie w sprawie, w tym zwłaszcza zasadami wyważania interesów indywidualnych i interesu publicznego (art. 7 K.p.a.) oraz zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 ust. 1 K.p.a.).

Przechodząc zatem na tle powyższych ustaleń do wykładni normy materialnoprawnej zakodowanej w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że norma ta została w powyższym przepisie zakodowana przy użyciu pojęć nieostrych, takich jak: "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", przy tym w przypadku takiego pojęcia jak "krótkotrwała służba", stopień nieostrości jest tak znaczny, że czyni to pojęcie w istocie pojęciem nieczytelnym. Ponadto ustawodawca posłużył się w procesie kodowania normy zdefiniowanym ustawowo zwrotem "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", który jak to wykazuje niżej przeprowadzona analiza – wbrew założeniom wynikającym z zasad techniki legislacyjnej, a leżącym u podstaw posługiwania się definicjami ustawowymi – sam wymaga złożonych procesów interpretacyjnych. Tym bardziej więc w procesie wykładni pojęć użytych w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wyznaczających treść normy materialnoprawnej, w tym również w zakresie określania ich wzajemnej relacji, jako wyznacznika treści tej normy, nie można pomijać wyżej dokonanych ustaleń, zgodnie z którymi kompetencje organu do stosowania tej normy stanowią dany organowi przez ustawodawcę instrument rozstrzygania spraw indywidualnych i eliminowania ustawowych wyjątków w sposobie ustalania wysokości świadczeń.

Treść art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wskazuje, że norma materialnoprawna zawarta w tym przepisie dotyczy "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b". Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.

Służba, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy).

Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, jak wynika z pozostałych, analizowanych niżej, unormowań ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy mające w istocie konstrukcję obalalnego ustawowego domniemania o aksjologicznej podstawie obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Wniosek powyższy znajduje uzasadnienie w tych unormowaniach ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, które wprost przewidują w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Unormowania te zostały zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz właśnie w art. 8a ust. 1 tej ustawy.

Z treści art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wynika, że ustalenie emerytury, renty inwalidzkiej i renty rodzinnej w sposób określony w art.15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1, nie następuje wobec wskazanych w tych przepisach osób, jeżeli osoby te udowodnią, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęły współpracę i czynnie wspierały osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, chodzi przy tym właśnie o osoby, "które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, i które pozostawały w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r." przy przyjęciu, że "za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r." w wymienionych w ustawowym katalogu cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Ustawodawca w treści art. 15 ust. 6 (i odsyłających do treści tego przepisu regulacjach art. 22a ust. 6 i art. 24a ust. 6) ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wyraźnie rozróżnia charakter działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego od formalnego kryterium "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego" stanowiąc wprost, że restrykcyjnych unormowań zawartych w przepisach ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy "nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (...) W przypadku, o którym mowa w ust. 5, środkiem dowodowym może być zarówno informacja, o której mowa w art. 13a ust. 1, jak i inne dowody, w szczególności wyrok skazujący, choćby nieprawomocny, za działalność polegającą na podjęciu, bez wiedzy przełożonych, czynnej współpracy z osobami lub organizacjami działającymi na rzecz niepodległości Państwa Polskiego w okresie służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b".

Oznacza to, że sam ustawodawca przyjmuje, że legalna definicja "służby na rzecz totalitarnego państwa" ma w istocie konstrukcję obalalnego ustawowego domniemania, według którego osoby pełniące służbę odpowiadającą kryteriom zawartym w art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, tj. pełniące służbę w określonym czasie w ramach określonych stosunków służbowych, nie podlegają ogólnym regulacjom art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, skoro wyraźnie przewidział, że również w stosunku do osób, które pełniły "służbę na rzecz totalitarnego państwa" w rozumieniu art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, lecz działały w opozycji do zadań i funkcji ustrojowych państwa tego rodzaju, restrykcyjne unormowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy mogą nie mieć zastosowania.

Wykładnię powyższą wzmacnia treść art. 13a ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, zgodnie z którą sporządzana przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu informacja o przebiegu służby "na rzecz totalitarnego państwa" zawiera zarówno dane istotne z punktu widzenia legalnej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. wskazanie okresów służby na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, jak i inne dane, tj. informację "czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że funkcjonariusz w tym okresie, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego", a zatem informację dotyczącą nie tylko "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego", lecz również dotykającą charakteru działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego, tj. kwestii bezpośredniego angażowania się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, co – w przypadku angażowania się w działalność nie korespondującą z zadaniami i funkcjami państwa totalitarnego – z mocy samego prawa wyłącza stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy (art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5, art. 24a ust. 4).

Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy – co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego.

Pojęcie "państwa totalitarnego" ma z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) jednoznacznie pejoratywne znaczenie, co oznacza, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. "Służba kogoś na czyjąś rzecz" ma charakter zindywidualizowany, odznaczający się osobistym zaangażowaniem i oznacza działalność bezpośrednio ukierunkowaną "na korzyść", "na potrzeby" podmiotu, któremu się służy, co w przypadku służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym oznacza zindywidualizowane zaangażowanie się w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie przez to państwo jego ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji. Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę – na warunkach wskazanych w tych unormowaniach – wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. Udowodnienie tego rodzaju aktywności powoduje więc, że osoba, której sytuacja ze względu na okres i miejsce pełnionej służby nadal mieści się w zakresie ustawowej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa" traktowana jest przez ustawodawcę jako osoba, względem której nie znajdują aksjologicznego uzasadnienia restrykcyjne unormowania wprowadzające odstępstwa od ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującej swego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego. Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie obejmują jednak sytuacji takich właśnie osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego.

Okoliczność tę należy brać pod uwagę w procesie odkodowywania treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, tj. drugiego z unormowań ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wprost przewidującego w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi z punktu widzenia kryteriów czasu i miejsca "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Brak uzasadnionych podstaw, aby przyjmować, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy powtarza unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 tej ustawy i obejmuje sytuacje pozostające w zakresie art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Brak też jakichkolwiek podstaw, aby przyjmować, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy powinna dotyczyć osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Z aksjologicznego punktu widzenia uzasadnione jest natomiast przyjęcie, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma zastosowanie do pozostałej – w stosunku do dwóch wyżej wymienionych – grupy osób, tj. osób, których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a jedynie wykonywanej w okresie i aparacie organizacyjnym "państwa totalitarnego".

Systemowa wykładnia przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy potwierdza prezentowane wyżej stanowisko, zgodnie z którym zawarta w art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy mające w istocie konstrukcję obalalnego ustawowego domniemania o aksjologicznej podstawie obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Rezultaty wykładni systemowej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w omawianym zakresie znajdują również uzasadnienie na tle wykładni celowościowej przepisów tej ustawy. Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy określenie "służba na rzecz totalitarnego państwa" odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, czy też pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, stanowi podstawę do stosowania restrykcyjnych unormowań zawartych w art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do wszystkich osób pełniących w określonym czasie służbę w ramach określonych stosunków służbowych, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym z punktu widzenia korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne (zob. E. Olejniczak-Szałowska, Zasada legalności, zasada równości wobec prawa i zasada sprawiedliwości społecznej, w: M. Stahl (red.): Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red. M. Stahl, Warszawa 2016, s. 129), a nie wprowadzać odpowiedzialności zbiorowej. Również posługiwanie się przez ustawodawcę konstrukcją domniemania prawnego opartego na założeniu odpowiedzialności zbiorowej budzi co najmniej wątpliwości co do zgodności tego rodzaju konstrukcji ze standardami demokratycznego państwa prawnego, w ramach których ciężar dowodu okoliczności uzasadniających ingerencję w sferę praw obywateli, w tym ciężar dowodu, że prawa te zostały nabyte niesłusznie, spoczywa na "ingerującym", tj. na organach państwa, a nie na adresacie tego rodzaju działań.

W świetle zaprezentowanych wyżej uwag, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Należy przy tym dodatkowo podkreślić, że unormowanie zawarte w treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w odróżnieniu od regulacji art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 tej ustawy, stanowi podstawę – o czym była wyżej mowa - do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu. Okoliczność ta ugruntowuje "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, potwierdzając w konsekwencji stanowisko, że istota zakodowanych w tym przepisie norm koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.

Dokonana wyżej wykładnia przesłanki "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b", do jakiej odsyła art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, determinuje również wykładnię określonej w tym przepisie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Należy przyjąć, że przesłanka ta obejmując sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach wyznaczonych treścią art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, jest zrealizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, co w konsekwencji przesądza o braku uzasadnionych podstaw wyłączania w stosunku do tej osoby ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Wykładnię istotnego i zasadniczego znaczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wzmacnia sposób użycia przez ustawodawcę zwrotu: "szczególnie uzasadnione przypadki" w treści zdania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy. Mowa tu o "szczególnie uzasadnionych przypadkach, (...) ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

W języku polskim zwrot "ze względu na" oznacza "z przyczyn, powodów, okoliczności skłaniających do takiego, a nie innego działania" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, tom 2, Warszawa 1999, s. 589). Wśród synonimów zwrotu "ze względu na" można wskazać takie zwroty, jak m.in.: "biorąc pod uwagę", "mając na uwadze", "odnosząc się", "w nawiązaniu", "w związku", "z uwagi na", "zważywszy na". Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są – w rozumieniu ustawy - krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W istocie zatem ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W kontekście omówionej wyżej istoty unormowania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, oraz biorąc pod uwagę, że:

- po pierwsze, ustawodawca w treści tego przepisu nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków",

- po drugie, "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a także

- po trzecie, kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków", a nie traktować jako kryteria, których spełnienie oznacza automatycznie i zawsze zaistnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", należy przyjąć, że:

- jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,

- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Odnosząc się do poszczególnych ustawowych kryteriów ukierunkowujących na ustalenia w zakresie stwierdzenia "szczególnie uzasadnionych przypadków", należy stwierdzić, że największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.

Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Dodatkowo i uzupełniająco podać należy, iż przedstawiona wyżej wykładnia normy materialnoprawnej zakodowanej w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy odnoszona do dokonywanych w realiach konkretnej sprawy ustaleń w zakresie stanu faktycznego, w tym również w zakresie jego oceny, niewątpliwie determinuje proces subsumcji tej normy w określonym stanie faktycznym, co nie przesądza jednak automatycznie o treści rozstrzygnięcia, skoro następuje ono w ramach uznania administracyjnego. Granice tego uznania są oczywiste. Jak była o tym wyżej mowa, minister działając w warunkach wyznaczonych normatywną podstawą materialnoprawną jest upoważniony na ostatnim etapie stosowania normy materialnoprawnej do wyboru jednego z dwóch ustawowo dopuszczalnych rozstrzygnięć sprawy, tj. do wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b w związku z art. 13c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy bądź do odmowy wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b w związku z art. 13c tej ustawy. Posłużenie się przez ustawodawcę konstrukcją uznania administracyjnego, tj. konstrukcją upoważniającą do dyskrecjonalnego wyboru rozstrzygnięcia w sytuacji prawnej, w której funkcjonariuszowi przysługuje – zdeterminowane normami materialnoprawnymi – roszczenie o świadczenie z zaopatrzenia społecznego albo według ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń przewidzianych w ustawie zaopatrzeniowej albo według zasad opartych o unormowania restrykcyjne, jest niezrozumiałe. Wyrażone w art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP upoważnienie dla ustawodawcy do określania "zakresu i formy zabezpieczenia społecznego" nie stanowi upoważnienia do dyskrecjonalnego wyłączania bądź osłabiania publicznego prawa podmiotowego obywateli do zabezpieczenia społecznego zadeklarowanego w powyższym przepisie Konstytucji RP, przez organy administracji publicznej, a do tego sprowadza się wprowadzenie kompetencji uznaniowych ministra właściwego do spraw wewnętrznych w wyborze podstaw materialnoprawnych kształtujących zakres publicznego prawa podmiotowego konkretnego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego. Kompetencje administracyjne – zgodnie z ugruntowanym i trafnym poglądem doktryny i orzecznictwa – podlegają jednak wyłącznie wykładni językowej.

O ile jednak granice uznania administracyjnego określone w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy są oczywiste, to nie są oczywiste kryteria dokonywania tego wyboru. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, chociaż należy przyjąć, że w przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania – nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu – decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady określone w ustawie zaopatrzeniowej.

Niezależnie od powyższego, podkreślić należy, iż kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego – art. 67 ust. 1 i 2), realizacji dobra wspólnego (art. 1) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązkiem organu jest – po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, tj. przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" – każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne K.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 K.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle przedstawionej wyżej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego są zasadne. Jak wyżej podano, ustawodawca w w/w przepisie nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym dla oceny kryterium w/w rzetelności nie jest konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia.

Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozważając, czy w przypadku M.D. norma materialnoprawna określona w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy została przez niego spełniona, powinien przede wszystkim zbadać przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, gdyż dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, pełnią jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Jednocześnie wskazać należy, iż sam brak spełnienia któregoś z tych pomocniczych kryteriów określonych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy automatycznie nie wyłącza spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie były wówczas podejmowane w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2476/19).

O ile ustawodawca stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter uznaniowy, to jednak kryteria dokonywania tego wyboru nie były oczywiste. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, stąd też niezbędne było dokonanie wykładni tego przepisu, aby ustalić normę materialnoprawną w nim zawartą, a tym samym wskazać kryteria, przy zachowaniu których może być wydawana decyzja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, tj. ustawowego kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", podzielił twierdzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w rozumieniu tego przepisu "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. W świetle słownika wyrazów bliskoznacznych synonimy tego określenia to chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny. W konsekwencji przyjął, że "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." jest jedynie służba "niedługa" czy "epizodyczna". Okres trwający 4 lata, 11 miesięcy i 16 dni nie może być zatem uznany za krótkotrwały w ujęciu semantycznym tego pojęcia. W tym przypadku stanowisko Sądu pierwszej instancji nie zostało jednak w żaden przekonujący sposób uargumentowane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy – jest nieprawidłowa. Nie odpowiada ona bowiem wykładni tego ustawowego kryterium przedstawionej wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Co więcej, autor skargi kasacyjnej trafnie zauważa, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie posługuje się dwoma różnymi ustaleniami w zakresie czasu trwania służby M.D. – prawidłowym (przyjmującym, że ogólny okres służby wynosił 25 lat, 7 miesięcy i 27 dni w tym 19,3 % na rzecz totalitarnego państwa) oraz błędnym i niewynikającym z akt sprawy (jednorazowo przyjmującym, że ogólny okres służby wynosił 23 lata, 11 miesięcy i 10 dni w tym 24% na rzecz totalitarnego państwa).

Podać również należy, iż Sąd pierwszej instancji, rozważając drugie kryterium określone w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, błędnie stwierdził, że w ocenie organu brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba M.D. była pełniona z narażeniem zdrowia i życia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytoczył rzekome twierdzenia organu w w/w zakresie, które jednak w ogóle nie znajdowały się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – odnosząc się do przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez M.D. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia – spełnienia tej przesłanki nie zakwestionował. Podał, że z opinii Szefa Agencji Wywiadu wynika, iż wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Urzędzie Ochrony Państwa oraz Agencji Wywiadu, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość rzetelność pełnionej służby. Z dokumentów wynika także, iż M.D. podwyższono wysługę o 0,5% za każdy rok służby za okresy od dnia 1 sierpnia 1990 r. do dnia 15 sierpnia 1993 r. i od dnia 5 września 1998 r. do dnia 23 września 2007 r. z uwagi na podejmowane czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu oraz o 1% za każdy rok służby za okresy od dnia 16 sierpnia 1993 r. do dnia 4 września 1998r. i od dnia 24 września 2007 r. do dnia 30 listopada 2009 r., z uwagi na pełnienie służby wywiadowczej za granicą.

Wobec powyższego całkowicie niezrozumiałe są dokonane przez Sąd pierwszej instancji rozważania w zakresie negowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji faktu zaistnienia w niniejszej sprawie w/w przesłanki, gdyż sam organ wyraźnie wskazał, że w okolicznościach faktycznych tej sprawy przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy – zaistniała.

Ponadto Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie stwierdził, że zdaniem organu, M.D. nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, co powinno skutkować przyjęciem, iż zarówno jego postawa, jak i osiągnięcia w służbie oraz charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby ta sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy – podczas gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji w ogóle takiego stwierdzenia nie zawiera.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie wynikające z zaprezentowanej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (tj. ustawowego kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.") ustalenia nie zostały przez organ poczynione. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie zaaprobował dokonaną przez organ wykładnię. Ponadto, jak wyżej wykazano, Sąd ten – odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy – swoje rozważania powiązał ze stwierdzeniami, które nie zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdyż zaistnienia tej przesłanki organ nie kwestionował. Czyni to zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, zasadnymi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...].

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, ponownie rozpoznając sprawę, przy ocenie zasadności wniosku M.D. winien uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie wyższej niż stawka minimalna. Pełnomocnik, który sporządził skargę kasacyjną, prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, natomiast zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotnej stawki minimalnej nie uzasadnił. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny za adekwatne do nakładu pracy pełnomocnika uznał wynagrodzenie obliczone według stawki określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b cyt. rozporządzenia i w tej wysokości zasądził należną kwotę w ramach zwrotu kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji oraz postępowania kasacyjnego.