Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1304/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Chełmiec na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 18 września 2020 r, znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Gmina Chełmiec wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 18 września 2020 r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Nowosądeckiego z 26 kwietnia 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, znak [...]

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Chełmiec Starosta Nowosądecki decyzją z 26 kwietnia 2019 r., znak [...] odmówił, na podstawie art. 112 ust. 4 i art. 115 ust. 2 w zw. z art. 112 ust. 1, 2, 3, art. 113 ust. 1, art. 114 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w sprawie z wniosku Wójta Gminy Chełmiec o wywłaszczenie prawa własności przysługującego M. i M. K., do nieruchomości położonej w obrębie C., gmina Chełmiec, oznaczonej jako parcela gruntowa [...] o pow. 0,0238 ha, stanowiącej obecnie (po rozdzieleniu stanów prawnych działki ewidencyjnej nr [...]) działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,0234 ha, dla której Sąd Rejonowy w Nowym Sączu VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], na cele budowy placu publicznego z elementami małej architektury.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z przedłożonym do wniosku obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmiec zatwierdzonym Uchwałą Nr XXXVI1/285/2001 Rady Gminy Chełmiec z dnia 7 czerwca 2001 r. działka ewidencyjna nr [...] położona jest w obszarze o symbolu [...] - droga krajowa. W § 13 pkt a) przedmiotowej uchwały przyjęto, że w obszarze objętym planem inwestycją celu publicznego o znaczeniu krajowym jest droga krajowa Wadowice - Nowy Sącz - Przemyśl, zaś w § 1 pkt 6) określono, że przez "drogę" lub "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony pas terenu ograniczony w rysunku planu liniami rozgraniczającymi, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszego, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami i urządzeniami inżynierskimi, zatokami postojowymi, chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Podano również, że z informacji uzyskanej od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (w piśmie z dnia 22 marca 2019 r. znak: [...]) wynika, że zjazd publiczny usytuowany na działce nr [...] w całości mieści się poza pasem drogowym drogi krajowej nr [...]. W ocenie organu oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze przeznaczonym na realizację celu publicznego określonego w art. 6 pkt 1 u.g.n. (wydzielenie gruntu pod drogi), który nie jest tożsamy z wnioskiem Wójta Gminy Chełmiec planującego zrealizować na niej cel publiczny określony w art. 6 pkt 9c u.g.n. (wydzielenie gruntu pod plac). Taka rozbieżność nie pozwala na przyjęcie, że spełniona została przesłanka z art 112 ust. 1 ustawy.

Organ stwierdził dalej, że z załączonego do wniosku projektu budowlanego - projektu placu publicznego wykonanego przez Pracownię Projektową "Nieweleta" wynika, że na nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia znajdować się będzie w przeważającej części plac z nawierzchnią z kostki brukowej o łącznej pow. 182,7 m2, a w części północno-wschodniej projektowana jest zieleń o pow. 51,2 m2. Na wybrukowanej części nieruchomości projektowane jest usytuowanie słupa ogłoszeniowego oraz 7 ławek. Natomiast w opisie dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości oraz stanu jej zagospodarowania Wójt Gminy Chełmiec wskazuje, że działka [...] "stanowi niewykorzystywany wygrodzony przez właściciela teren częściowo utwardzony kostką brukową, a częściowo stanowi trawnik". Załączona do wniosku dokumentacja fotograficzna przedmiotowej nieruchomości oraz przeprowadzone oględziny nieruchomości w dniu 9 kwietnia 2019 r. potwierdzają, że planowany plac publiczny niemal w całości pokrywa się z istniejącym utwardzonym placem.

Zdaniem Starosty, przeprowadzone w dniu 9 kwietnia 2019 r. oględziny wykazały, że działka [...] została już zagospodarowana przez Gminę Chełmiec łącznie z sąsiednią nieruchomością z działką ewidencyjną nr [...] jako ogólnodostępny parking przy budynku Urzędu Gminy. W związku zakończonym postępowaniem cywilnym Gmina wydała przedmiotową nieruchomość właścicielowi i granica pomiędzy działką nr [...] i działka nr [...] została wytyczona słupkami stalowymi połączonymi łańcuchem. Obecnie w przeważającej swej części działka nr [...] stanowi utwardzony plac z wjazdem z drogi krajowej, który od strony sąsiedniej nieruchomości – stanowiącej drogę publiczną (aktualnie działka ewidencyjna nr [...]) jest ogólnodostępny.

Mając powyższe na względzie Starosta stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie jest możliwe wywłaszczenie w sytuacji, kiedy został już zrealizowany cel publiczny, z uwagi na brak w tym przypadku ustawowych przesłanek do podjęcia takiej decyzji. Wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy określone cele inwestycyjne, na potrzeby których nieruchomość miałaby być wywłaszczona, nie zostały jeszcze zrealizowane. W przedmiotowej sprawie gmina zrealizowała już na wnioskowanej do wywłaszczenia działce ewidencyjnej nr [...] obr. C. plan wykorzystywany jako parking, zatem nie jest możliwe jej wywłaszczenie na wskazany we wniosku Wójta Gminy Chełmiec cel.

W odwołaniu od ww. decyzji Gmina Chełmiec zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji naruszenie: art. 112 do art. 114 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne ustalenie, że działka nr [...] położona w C. nie podlega wywłaszczeniu z uwagi na brak materialnych przesłanek wywłaszczenia, jak również naruszenie przez organ art. 7, art. 8, art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 18 września 2020 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Nowosądeckiego.

W odniesieniu do podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 115 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami został zredagowany jako norma określająca jedynie formę decyzji o odmowie, a nie jako materialna podstawa. Brak przesłanek odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego należy rozpatrywać na tle art. 112 ust. 3 tej ustawy - jako braku materialnych przesłanek wywłaszczenia - oraz w razie stwierdzenia braku legitymacji prawnej do wystąpienia z wnioskiem (wyroki: NSA w Warszawie z 22 czerwca 2001 r., I SA 242/00, WSA w Łodzi z 3 października 2006 r., II SA/Łd 383/06).

Wojewoda zaliczył do materialnych przesłanek wywłaszczenia nieruchomości w pierwszej kolejności niezbędność nieruchomości niestanowiącej własności Skarbu Państwa na określony cel publiczny, na który dana nieruchomość przeznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazał w związku z tym, że w treści rozpatrywanego wniosku wskazano, że ww. nieruchomość jest niezbędna pod budowę na jej terenie placu publicznego z elementami małej architektury, tj. celu publicznego określonego w art. 6 pkt 9c u.g.n., zgodnie z którym do celów publicznych zalicza się wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. Zgodnie natomiast zapisami obowiązującego na tym terenie, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmiec. zatwierdzonego uchwałą nr XXXVII/285/2001 Rady Gminy Chełmiec z dnia 7 czerwca 2001 r., przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku symbolem "KK-28" - droga krajowa. W § 13 pkt a ww. uchwały określono, że inwestycją celu publicznego o znaczeniu krajowym jest droga krajowa Wadowice - Nowy Sącz - Przemyśl. Z kolei stosownie do treści § 1 pkt 6 ww. planu przez "drogę" lub "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony pas terenu ograniczony w rysunku planu liniami rozgraniczającymi, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszego, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami i urządzeniami inżynierskimi, zatokami postojowymi, chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Z informacji udzielonej przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad wynika, że zjazd publiczny usytuowany na działce nr [...] w całości znajduje się poza pasem drogowym drogi krajowej nr [...].

Z powyższych ustaleń Wojewoda Małopolski wywiódł, że jednoznacznie obowiązujące dla działki nr [...] zapisy planu miejscowego nie przewidują możliwości realizacji na jej terenie celu publicznego polegającego na budowie publicznie dostępnego placu z elementami małej architektury. Sam fakt, że ww. akt prawa miejscowego dopuszcza możliwość lokalizowania innego rodzaju urządzeń i oznakowania - po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów szczególnych - w szczególności: reklam, oświetlenia nieruchomości, zieleni urządzonej, obiektów małej architektury, parkingów, ogrodzeń (§ 9 ust. 7 pkt c), nie oznacza, iż realizacja tego rodzaju obiektów stanowi cel publiczny, a tym bardziej cel publiczny wprost przewidziany w postanowieniach planu miejscowego. Z powyższych względów organ I instancji prawidłowo stwierdził brak spełnienia materialnej przesłanki wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie.

Wojewoda nie podzielił natomiast stanowiska Starosty Nowosądeckiego, jakoby inwestycja wskazana we wniosku pokrywała się całkowicie z aktualnym zagospodarowaniem przedmiotowej nieruchomości. Aktualnie nieruchomość ta stanowi w części parking, zaś zgodnie z wnioskiem Gmina Chełmiec planowała wybudować na niej plac publiczny z elementami małej architektury.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Chełmiec zarzuciła naruszenie przez Wojewodę Małopolskiego: 1. art. 112 do art. 114 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne ustalenie, że działka ewidencyjna nr [...] położona w C. objęta księgą wieczystą nr [...] [...] nie podlega wywłaszczeniu z uwagi na brak materialnych przesłanek wywłaszczenia, 2. naruszenie - art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla sprawy, 3. błędne ustalenia i błędną interpretację zapisów planu miejscowego dla działki [...] poprzez przyjęcie, że akt prawa miejscowego jakim jest plan miejscowy nie przewiduje realizacji obiektów jako celu publicznego, a tym bardziej celu publicznego wprost przewidzianego w postanowieniach planu miejscowego. Takie stanowisko Wojewody Małopolskiego jest błędne bowiem zapisy planu miejscowego należy wykładać w powiązaniu z art. 6 pkt 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ponadto zapisy planu miejscowego nie wykluczają możliwości realizacji celu publicznego określonego w art. 6 pkt 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W związku ze zgłoszonymi zarzutami Gmina Chełmiec wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty Nowosądeckiego do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o zmianę decyzji poprzez uwzględnienie wniosku w całości.

Zdaniem skarżącej, nie można zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewodę Małopolskiego w zaskarżonej decyzji, że zapisy planu miejscowego nie przewidują możliwości realizacji na jej terenie celu publicznego polegającego na budowie publicznie dostępnego placu z elementami małej architektury. Taka interpretacja Wojewody jest nieprawidłowa. Definicja celu publicznego została określona w art. 6 pkt. 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami i tą definicję celu publicznego należy powiązać z możliwością realizacji tego celu w zakresie stworzenia urządzeń i oznakowań, których umieszczenie jest wskazane w zapisach planu miejscowego. Wbrew twierdzeniom Wojewody Małopolskiego nie można zapisów planu miejscowego wykładać w oderwaniu od zapisów określających cel publiczny z art. 6 pkt 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami także i z tego względu, że wywłaszczenie odbywa się w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że jest możliwa realizacja placu publicznego z elementami małej architektury zgodnie z zapisami planu miejscowego jako celu publicznego przewidzianego w art. 6 pkt 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zapisy planu miejscowego nie wykluczają możliwości realizacji celu publicznego określonego w art. 6 pkt 9c ustawy o gospodarce nieruchomościami. W procedurze wywłaszczeniowej zapisy planu miejscowego są ostatnim elementem, który musi zostać spełniony, aby cel publiczny mógł być zrealizowany. Jak wynika z zapisów planu miejscowego nie została wykluczona realizacja placu publicznego z elementami małej architektury w planie zagospodarowania przestrzennego jako cel publiczny.

Skarżąca wskazała ponadto, że od daty wydania parceli [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] na rzecz jej właścicieli M. i M. K. tj. od dnia 15 lipca 2017 r. nieruchomość ta stanowi niewykorzystany wygrodzony przez M. K. teren częściowo utwardzony kostką brukową, a częściowo stanowi teren porośnięty trawą. Starosta Nowosądecki i Wojewoda Małopolski błędnie wskazali, że działka stanowi ogólnodostępny utwardzony plac z wjazdem z drogi krajowej. Teren prywatny nie jest terenem ogólnodostępnym zwłaszcza, że jego właściciel umieścił przy wjeździe do niego tablicę z napisem "teren prywatny, wstęp wzbroniony". Skarżąca podniosła, że przed Sądem Rejonowym w Nowym Sączu, Wydział I Cywilny pod sygn. akt I C 2596/14 toczyło się postępowanie o wydanie parceli [...], a wyrokiem Sądu Okręgowego, Wydział III Cywilny Odwoławczy w Nowym Sączu nakazano wydać M. K. parcelę [...] w terminie do dnia 15 lipca 2017 r., co też Gmina Chełmiec uczyniła w terminie. Teren nie jest terenem ogólnodostępnym, właściciele nie zezwalają na jego korzystanie.

Skarżąca zarzuciła Wojewodzie, że błędnie powielił stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym Gmina Chełmiec zrealizowała już na wnioskowanej do wywłaszczenia działce ewidencyjnej nr [...] obr. C. plac wykorzystywany jako parking, zatem nie jest możliwe jej wywłaszczenie na wskazany we wniosku Wójta Gminy Chełmiec. Wskazane twierdzenie jest niezgodne ze stanem faktycznym, bowiem w dacie wydania zaskarżonej decyzji działka ewidencyjna [...] stanowiła prywatny teren, który jest wykorzystywany tylko i wyłącznie za zgodą właściciela i nie jest to zrealizowany ogólnodostępny plac publiczny. Po wydaniu działki ewidencyjnej nr [...] na rzecz M. K. teren został przez niego ogrodzony bez możliwości wstępu. Należy także podkreślić, że we wniosku z dnia 14.12.2018r., uzupełnionym w dniu 28.02.2019 r. wskazano, że działka ewidencyjna nr [...] ma być wywłaszczona na cele budowy placu publicznego z elementami małej architektury, a nie na parking.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych ramach Sąd doszedł do przekonania, że decyzja odpowiada prawu i brak jest podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej.

Postępowanie wywłaszczeniowe uregulowane zostało przepisami rozdziału 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 r. poz. 1990, dalej: u.g.n.) pt. Wywłaszczanie nieruchomości. Zgodnie z art. 112 ust. 1 ustawy przepisy tego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wywłaszczenie nieruchomości, stosownie do art. 112 ust. 2 u.g.n., polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (ust. 3). Organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (ust. 4). Zgodnie z art. 113 ust. 1 u.g.n. nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Nie może być wywłaszczona nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa. Nie dotyczy to wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego oraz ograniczonych praw rzeczowych obciążających nieruchomość (ust. 2). Wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość albo jej część. Jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie (ust. 3). Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy, co do zasady, poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Zgodnie zaś z art. 115 ust. 1 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Na podstawie art. 115 ust. 4 u.g.n. odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o które wystąpił organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego albo podmiot, który zamierza realizować cel publiczny, następuje w drodze decyzji.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że prawidłowa była dokonana przez Wojewodę wykładnia art. 115 ust. 4 u.g.n. co do podstawy wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Za utrwalony w orzecznictwie należy uznać pogląd, zgodnie z którym art. 115 ust. 4 u.g.n. został zredagowany jako norma określająca jedynie formę decyzji o odmowie, a nie jako materialna podstawa. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego należy wobec tego rozpatrywać w kontekście braku materialnych przesłanek wywłaszczenia oraz w razie stwierdzenia braku legitymacji prawnej do wystąpienia z wnioskiem (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2001 r., I SA 242/00, LEX nr 54433, wyrok WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Kr 189/19).

Następnie Sąd uznał za prawidłowe ustalenie co do zaistnienia przesłanki negatywnej wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, nawiązującej do art. 112 ust. 1 u.g.n., który wymaga stwierdzenia, że nieruchomość przeznaczona do wywłaszczenia położona jest na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne albo stanowi nieruchomości, dla której wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Cel publiczny, którym uzasadniał wnioskodawca żądanie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (plac publiczny z elementami małej architektury) wyrażony został w art. 6 pkt 9c u.g.n. obejmującym wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa.

Pojęcie placu publicznego nie zostało zdefiniowane w u.g.n., ani też w ustawie z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. 2015 r. poz. 1777), która przepisem art. 39 pkt 1 lit. b wprowadziła cel publiczny w art. 6 ust. 9c u.g.n. W ocenie Sądu przez plac publiczny należy rozumieć przestrzeń dostępną publicznie, pełniącą różnorakie funkcje, która jednakowoż nie stanowi drogi publicznej.

Działka nr [...], której wywłaszczenia żądał Wójt Gminy Chełmiec, jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmiec, uchwalonego uchwałą nr XXXVII/285/2001 Rady Gminy Chełmiec z dnia 7 czerwca 2001 r. i znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem "[...]" - droga krajowa. W § 13 pkt a miejscowego planu określono, że inwestycją celu publicznego o znaczeniu krajowym jest droga krajowa Wadowice - Nowy Sącz - Przemyśl. Należy również wskazać na treść § 1 pkt 6 ww. planu, zgodnie z którym przez "drogę" lub "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony pas terenu ograniczony w rysunku planu liniami rozgraniczającymi, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszego, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami i urządzeniami inżynierskimi, zatokami postojowymi, chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Dalej, w § 9 ust. 7 wskazano ustalenia dla pasów drogowych w obrębie linii rozgraniczających: "a) pasy drogowe służą bezpieczeństwu użytkowników dróg oraz stanowią kanały infrastruktury związanej z eksploatacją ciągu komunikacyjnego (linie elektryczne n/n, oświetlenie drogi, urządzenia łączności, oznakowanie dróg itp.), b) w pasach drogowych mogą być sytuowane obiekty i urządzenia służące użytkownikom dróg: pasy postojowe, przystanki komunikacji publicznej, chodniki dla pieszych, ścieżki rowerowe, dodatkowe pasy ruchu itp., c) innego rodzaju urządzenia i oznakowania mogą być lokalizowane w pasie drogowym po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów szczególnych. Dotyczy to w szczególności: reklam, oświetlenia nieruchomości, zieleni urządzonej, obiektów małej architektury, parkingów, ogrodzeń."

Analiza przywołanych wyżej postanowień miejscowego planu wskazuje, że działka nr [...] nie znajduje się na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie na realizację celu publicznego w postaci placu publicznego, lecz pod realizację celu publicznego w postaci drogi publicznej, a co za tym idzie, uzasadniona była decyzja o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z tej tylko przyczyny.

W doktrynie podkreśla się, że dopuszczalność zastosowania wywłaszczenia determinowana jest istnieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w których skonkretyzowany został cel publiczny zamierzony do zrealizowania na określonym terenie (por. M. Wolanin, komentarz do art. 112, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Legalis 2020). Stanowisko to Sąd podziela przyjmując w okolicznościach sprawy, że o przeznaczeniu danego obszaru pod plac publiczny nie mogła przesądzać zgodność z ustaleniami miejscowego planu ewentualnych elementów urządzenia przyszłego placu publicznego, skoro miejscowy plan przewiduje ten teren pod drogę publiczną.

Na marginesie należy wskazać, że Sąd podziela również stanowisko Wojewody, zgodnie z którym cel publiczny określony we wniosku o wywłaszczenie (plac publiczny z elementami małej architektury) nie pokrywa się całkowicie z aktualnym zagospodarowaniem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], co w ocenie Starosty Nowosądeckiego stanowiło dodatkowy argument za odmową wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Również w tym kontekście podkreślić trzeba, że tożsamość niektórych elementów zagospodarowania terenu (np. utwardzenia terenu) nie przesądza o zrealizowaniu celu publicznego określonego jako plac publiczny.

Wobec przedstawionych okoliczności niezasadne okazały się również pozostałe powołane w skardze zarzuty, w szczególności dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Zdaniem Sądu organy obu instancji przeprowadziły postępowanie administracyjne, które doprowadziło do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dokonania prawidłowej wykładni przepisów prawa, a w efekcie dokonanej subsumcji - wydania zgodnej z prawem decyzji.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.