Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1466/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 755/18 w sprawie ze skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r. II SA/Ol 755/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M.R. (zwanego dalej "Skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy nominalnej do 2,5 MW wraz z przyłączeniem do krajowej sieci elektroenergetycznej, na działce nr [...] w miejscowości [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...].

Postępowanie zakończone ww. decyzją zostało wznowione.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2014r.

Na skutek wniesionego przez Skarżącego odwołania, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr Rep. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2018 r.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że z materiału dowodowego nie wynika, aby zasięg oddziaływania elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą o mocy nominalnej do 2,5 MW, na działce nr [...] obejmował nieruchomości będące własnością Skarżącego. Najbliżej terenu przeznaczonego do zainwestowania, a będąca własnością Skarżącego, znajduje się działka nr [...]. Odległość między planowaną elektrownią o mocy nominalnej do 2,5 MW, a granicą działki nr [...] wynosi ok. 1 000 m. Pozostałe cztery działki Skarżącego położone są jeszcze dalej. Żadna z tych działek nie znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia, aby planowana inwestycja miała oddziaływać na nieruchomości w stopniu ograniczającym Skarżącemu korzystanie z rzeczy, co wówczas uzasadniałoby oparcie interesu prawnego na treści art. 140 Kodeksu cywilnego. Kolegium podkreśliło, powołując się na stanowisko judykatury, że w sprawach dotyczących zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes.

W skardze na powyższą decyzję Skarżący wniósł o jej uchylenie w związku z naruszeniem szeregu przepisów postępowania – ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego – ustawy Kodeks cywilny, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i przepisów Konstytucji RP. W motywach skargi podniósł przede wszystkim, że jego interes prawny winien być oceniany w oparciu o obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawę o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a zwłaszcza przepisu dotyczącego odległości (art. 4). Wskazał także na ochronę takich dóbr jak: życie, zdrowie, bezpieczeństwo, prywatność, życie rodzinne, prawo do środowiska, prawo do widoku i prawo do życia bez immisji pochodzących z inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd przypomniał, że istota sporu dotyczy ustalenia, czy Skarżącemu winien być przyznany przymiot strony w toczącym się wcześniej postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działce nr [...]. Wniosek o wznowienie został oparty o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu status stron mogących żądać wznowienia postępowania posiadają te podmioty, które należały do kręgu stron postępowania jurysdykcyjnego. A zatem w tym zakresie uwzględnieniu może podlegać tylko stan prawny i faktyczny obowiązujący na dzień wydania kwestionowanej decyzji. Dlatego Sąd nie uznał racji Skarżącego domagającego się uwzględnienia, przy ocenie jego interesu prawnego, ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, która nie obowiązywała w dacie wydania decyzji ostatecznej. Ustawa ta ogłoszona została w dniu 1 lipca 2016 r. i obowiązuje od 15 lipca 2016 r. Natomiast kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy wydana została [...] lipca 2014 r. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że uwzględniając zasadę praw nabytych, w art. 14 tej ustawy, zostały uregulowane sytuacje, w których wydane decyzje o warunkach zabudowy zachowują moc.

Dalej Sąd wyjaśnił, że w sprawach dotyczących warunków zabudowy przymiot strony badany jest na podstawie art. 28 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się zaś, że stronami postępowania są właściciele tych nieruchomości, na które inwestycja będzie oddziaływać. Wskazał także, że na podstawie decyzji środowiskowej wydanej w sprawie ustalono, że tereny podlegające ochronie akustycznej znajdują się w odległości około 0,5 km od planowanej turbiny wiatrowej. Teren położony w odległości powyżej 0,5 km od inwestycji będzie poza zasięgiem ponadnormatywnego hałasu. Granica działki Skarżącego od planowanej inwestycji znajduje się w odległości około 1000 m, a budynek mieszkalny – 1300 m. Zatem, zdaniem Sądu, interes Skarżącego z powodu hałasu nie jest zagrożony. Dalej Sąd podkreślił, że dla oceny legitymacji strony konieczne jest by immisje były określone normami prawnymi, gdyż oddziaływanie to musi być sprawdzalne. A zatem samo powołanie się na prawo własności nie jest wystarczające. Stąd też nie podzielając zarzutów skargi zastosowano konstrukcję prawną jej oddalenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Skarżący, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

1/ przepisów postępowania – art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 176 ust. 2 Konstytucji RP przez nierozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji w granicach sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i naruszeń prawa, w szczególności na podstawie zarzutów Skarżącego, ale także z urzędu przy obowiązku orzekania w granicach sprawy – uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym stanowiąc o braku właściwej pełnej merytorycznej kontroli skarżonego organu oraz o braku merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd w postępowaniu dwuinstancyjnym oraz o niewłaściwych niepełnych podstawach skarżonego wyroku, w tym stanowiąc o niewłaściwej ocenie interesu prawnego Skarżącego i o niewłaściwym orzekaniu;

2/ przepisów postępowania – art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a., a także w zw. z art. 24 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 140 w zw. z art. 144 w zw. z art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w zw. z art. 47, art. 64 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 74 ust. 3 Konstytucji, a także w zw. z ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych – zwłaszcza jej art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 2, art. 6 pkt 1-7, art. 13 ust. 1-6, art. 14 ust. 1-7 i art. 18 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. – poprzez niewłaściwą i niepełną kontrolę skarżonego organu w zakresie ustaleń i ocen odnośnie braku wystąpienia podstaw z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz odnośnie prawidłowości postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.) oraz odnośnie prawidłowości odmowy uchylenia decyzji z uwagi na przyjęty brak podstaw z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) – uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym stanowiąc o niewłaściwym przyjęciu braku wystąpienia podstaw z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz niewłaściwej odmowie uchylenia decyzji z uwagi na błędnie przyjęty brak podstaw z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.);

3/ prawa materialnego – art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a., a także w zw. z art. 24 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 140 w zw. z art., 144 i art. 222 § 2 tej ustawy oraz w zw. z art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w zw. z art. 47, art. 64 ust. 1, art. 68 ust. 1 i art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, a także w związku z ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych – zwłaszcza jej art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 2, art. 6 pkt 1-7, art. 13 ust. 1-6, art. 14 ust. 1-7 i art. 18 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. – przez błędną wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie;

4/ przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b, lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. – poprzez niewłaściwą ocenę odnośnie wystąpienia naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy; odnośnie wystąpienia innych naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym stanowiąc o oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia;

Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 9 listopada 2021 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały poinformowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna generalnie nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem podniesione w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

Przypomnieć należy, iż przedmiotem przeprowadzanej oceny legalności przez Sąd pierwszej instancji była decyzja o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] ustalająca na działce nr [...] w obrębie geod. [...] gm. [...] sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Kwestionowana w sprawie decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy.

Wskazać w tym miejscu należy, że każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Dlatego też wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych, bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów. Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z trybów nadzwyczajnych, dających możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej w sytuacjach określanych w art. 145 § 1 i 145a k.p.a., wydanej w postępowaniu zwykłym. Przepisy prawne regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 - art. 152 k.p.a.) w sposób wyraźny wyodrębniają kilka jego etapów. W każdej poszczególnej i następującej kolejno fazie procedury wznowieniowej organ ustala i rozważa właściwe dla danej fazy okoliczności sprawy oraz stosuje odpowiednie na danym etapie podstawy prawne określonych rozstrzygnięć. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania.

W niniejszej sprawie organ przeprowadził procedurę etapu wszczęcia postępowania na żądanie strony (art. 147, art. 148 § 2 k.p.a.) i zakończył ten etap postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. o wszczęciu postępowania wznowieniowego (art. 149 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Kodeks wyodrębnia tutaj więc kolejny etap procedury wznowieniowej, który polega na "przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia". Organ wszczął postępowanie z przyczyny wymienionej we wniosku strony po stwierdzeniu, że strona wykazała bądź co najmniej uprawdopodobniła, że ustalenie istnienia tej przyczyny, o treści odpowiadającej podstawie kodeksowej (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) może wpłynąć na byt prawny decyzji dotychczasowej (art. 151 k.p.a.). Na tym etapie wstępnym postępowania organ nie badał prawdziwości wskazanej we wniosku przyczyny wznowienia, czyli nie wyjaśniał jej istnienia, a tylko dokonał oceny prawnej, czy we wskazanych przez stronę konkretnych okolicznościach stanowiła ona przyczynę ustawową. W kolejnym etapie organ dokonuje właśnie badania, czy wskazana przez stronę podstawa rzeczywiście istnieje. W tej fazie postępowania organ nie przystępuje jeszcze do wyjaśniania i rozstrzygania sprawy materialnej. Gdy organ ustali nieistnienie (nieprawdziwość) badanej przyczyny wznowienia, to chociażby dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej, wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (czyli decyzję merytoryczną bądź umarzającą postępowanie w sprawie merytorycznej) organ wydaje dopiero po uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), stosując wówczas nowy stan prawny. Granicą pomiędzy możnością dokonywania ocen prawnomaterialnych istotnych w sprawie materialnej w oparciu o stan prawny sprawy z daty wydania decyzji dotychczasowej, bądź stan prawny sprawy z daty decyzji wznowieniowej będzie wytyczał moment uchylenia decyzji dotychczasowej. Oznacza to, że dopiero ustalenie istnienia podstawy wznowienia, otwiera kolejny etap procedury wznowieniowej, w którym organ dokonuje oceny okoliczności stanowiących negatywne przesłanki uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyroki NSA z 21 maja 2013 r. II OSK 182/12 i z 10 lutego 2006 r. II OSK 503/05).

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] z uwagi na nieistnienie badanej przyczyny wznowienia. Organy ustaliły, że składający wniosek o wznowienie nie legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., wobec braku interesu prawnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, podzielił ocenę organów.

Przede wszystkim podkreślić należy, że dla stwierdzenia interesu prawnego danego podmiotu w sprawach ustalenia warunków zabudowy podstawę stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 k.p.a. Okoliczność, czy żądającemu wznowienia postępowania przysługuje status strony, podlega badaniu - jak wskazano wyżej - z uwzględnieniem stanu faktycznego i stanu prawnego z daty wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej. Wnioskodawca musiałby zatem legitymować się interesem prawnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy istniejącym w dacie wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2014 r. Z tego względu przy ustalaniu istnienia tego interesu nie może znaleźć zastosowania ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961 ze zm.). Ustawa ta weszła w życie już po tej dacie, tj. 16 lipca 2016 r. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, na zastosowanie tej ustawy w rozpoznawanej sprawie nie pozwalają również jej przepisy przejściowe. Zgodnie z art. 14 ust. 5 i 6 cytowanej wyżej ustawy postępowania w przedmiocie wydania decyzji WZ, dotyczące elektrowni wiatrowych, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy umarza się. Decyzje WZ dotyczące elektrowni wiatrowych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy tracą moc, chyba że przed dniem wejścia w życie ustawy wobec inwestycji nimi objętych wszczęto postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie postępowania w przedmiocie wydania decyzji WZ dotyczące elektrowni wiatrowej na działce nr [...] położonej w obrębie geod. [...] zakończyło się dwa lata wcześniej, jeszcze przed wejścia w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r., a także przed dniem 16 lipca 2016 r. inwestor złożył wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (w dniu 1 lipca 2016 r.) i na skutek tego ostatniego wniosku wydano pozwolenie na budowę w dniu [...] sierpnia 2016 r. Tym samym, w realiach przedmiotowej sprawy, nie jest sporne, że decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] nie utraciła mocy obowiązującej. Nie ma również podstaw do zastosowania przepisów ww. ustawy z mocą wsteczną. Dodatkowo warto zwrócić uwagę, że w ww. ustawie przewidziano minimalną odległość od budynków mieszkalnych (lub budynków o funkcji mieszanej), w której mogą być lokalizowane i budowane elektrownie wiatrowe. W art. 12 powołanej ustawy zastrzeżono, że w przypadku elektrowni wiatrowych, niespełniających tych wymogów, dopuszcza się jedynie przeprowadzenie remontu oraz wykonywanie innych czynności niezbędnych do prawidłowego użytkowania elektrowni, z wyłączeniem działań prowadzących do zwiększenia mocy elektrycznej lub zwiększenia jej oddziaływań na środowisko. Ustawodawca zapewnił zatem, że względem elektrowni wiatrowych, zlokalizowanych w stanie prawnych sprzed wejścia w życie tej ustawy, niespełniających nowych wymogów dotyczących odległości od budynków mieszkalnych, nie zostaną podjęte działania prowadzące do zwiększenia mocy elektrycznej lub zwiększenia jej oddziaływań na środowisko. Jednocześnie zapewnił trwałość stanu prawnego względem inwestycji, co do których przed dniem wejścia w życie ustawy, wydano ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i wszczęto postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę – podobnie NSA w wyroku z 25 stycznia 2022 r. II OSK 1662/19. Zatem Skarżący nie może skutecznie powoływać się na ograniczenia wprowadzone ustawą z dnia 20 maja 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Skarżący błędnie upatruje swojego interesu prawnego w tym, że jego dom mieszkalny, jak i cała nieruchomość znajdują się w rejonie szkodliwego oddziaływania planowanej elektrowni wiatrowej. Słusznie podniesiono w motywach zaskarżonego wyroku, iż w realiach tej sprawy nie można uznać, by teren nieruchomości Skarżącego narażony był na szkodliwe dla zdrowia przekroczenia. Wójt Gminy [...], w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ustalił krąg osób, które mają interes prawny w postępowaniu, trafnie opierając się w tym zakresie o poziom emitowanego hałasu. Prawidłowo w tej sprawie odwołano się do obowiązujących wówczas przepisów, w szczególności rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. określającego dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, powodowane przez różne grupy źródeł hałasu (Dz.U. z 2014 r., poz. 112), wydanego na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Z załącznika do tego rozporządzenia wynika, że na terenie zabudowy zagrodowej dopuszczalny poziom hałasu w porze nocy nie może przekraczać 45 dB, a w porze dnia 55 dB. Organ, na podstawie ustaleń zawartych w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, przyjął, że realizację inwestycji przewidziano na nieruchomości położonej w terenie rolnym. Najbliższe tereny podlegające ochronie akustycznej zlokalizowane są w odległości ok. 0,5 km od planowanej turbiny wiatrowej. Natomiast, jak zaznaczono w decyzji środowiskowej, zwarta zabudowa wsi [...] zlokalizowana jest około 1,5 km w kierunku północno-zachodnim od miejsc planowanej inwestycji. Jak wykazano w sprawie, co nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, granica działki Skarżącego nr [...] (najbliżej spornej inwestycji) położona jest w odległości 1000 m od planowanej elektrowni, zaś budynek mieszkalny o 1300 m. Tym samym zarówno budynek mieszkalny Skarżącego, jak i cała jego nieruchomość znajdują się zatem poza strefą oddziaływania inwestycji. Biorąc pod uwagę tak znaczne oddalenie, nie można mieć wątpliwości, że zasięg oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości Skarżącego.

Odnośnie innych oddziaływań, na które powołuje się Skarżący, wskazać należy w ślad za Sądem pierwszej instancji, że interes prawny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego ograniczającej zagospodarowanie nieruchomości Skarżącego ze względu na mającą powstać inwestycję. Takiej normy Skarżący nie wskazał. Przyznał natomiast, że swój interes prawny wywodzi z oddziaływań, które nie zostały prawnie uregulowane. W takiej sytuacji interes Skarżącego może mieć jedynie charakter faktyczny. Nie jest przy tym wystarczające powołanie się na ogólne normy konstytucyjne dotyczące ochrony własności czy przepisy Kodeksu cywilnego statuujące to prawo. Źródłem interesu prawnego nie mogą być również normy kodeksu cywilnego zapewniające ochronę przed immisjami, bliżej przez Skarżącego nieokreślonymi (wskazano jedynie przykładowo na oddziaływania infradźwiękowe, migotanie cienia czy związane z naruszeniem prawa do krajobrazu, widoku). Podkreślić należy, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i nieograniczonym, immisje co do zasady są dozwolone. Zgodnie z powołanym przez Skarżącego przepisem art. 144 Kodeksu cywilnego nie mogą one jedynie przekraczać "przeciętnej miary". Dopuszczalne są takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Zatem samo podniesienie argumentu, że inwestycja będzie powodowała immisje, nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2009 r. II OSK 12/08; 26 lutego 2013 r. II OSK 2011/11; 22 stycznia 2015 r. II OSK 1504/13; 21 maja 2015 r. II OSK 2562/13; 5 stycznia 2016 r. II OSK 1062/14; 25 września 2018 r. II OSK 2352/16; 25 stycznia 2022 r. II OSK 1662/19).

Nieskuteczne jest też powołanie się na art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa jedynie sytuacje, w których przysługuje uprawnienie żądania odszkodowania z tytułu skutków decyzji o warunkach zabudowy, czy też na art. 30 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który dotyczy udziału społeczeństwa w postępowaniu (ale nie na prawach strony).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i w konsekwencji zasadnie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalając wniesioną skargę, gdyż nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Nie było tym samym uzasadnionych przesłanek do zastosowania w sprawie powołanych w skardze kasacyjnej norm z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c. p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 176 ust. 2 Konstytucji RP, art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także w zw. z art. 24 § 1 oraz art. 140 w zw. z art. 144 w zw. z art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 30 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz w zw. z art. 47, art. 64 ust. 1 oraz art. 68 ust. 1 oraz art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, a także w związku z ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji odniósł się w sposób bardzo wnikliwy do wszystkich zarzutów skargi. Na co zwrócono uwagę powyżej Sąd ten dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji. Trafnie zaakceptował ocenę organów odnośnie niespełnienia przez Skarżącego przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Ponadto zauważyć należy, iż powołany w powiązaniu z innymi przepisami w każdym z zarzutów naruszenia przepisów postępowania (a także naruszenia prawa materialnego) przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że norma art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Przede wszystkim jednak należy podkreslić, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który został przez Skarżącego zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.