Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2868/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 5
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 436/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 436/13 po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego dla Miasta Rzeszowa uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] oraz stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w związku z decyzjami, na podstawie których umieszczono i skierowano J.J. do Domu Pomocy Społecznej (zwanego dalej: "D.P.S."), ustalił opłatę za jego pobyt w D.P.S. od dnia 26 kwietnia 2007 r. w wysokości miesięcznego kosztu utrzymania, który wynosił 1.922,70 zł miesięcznie i zobowiązał do uiszczania opłaty za pobyt D.P.S. w miesiącu przybycia w kwocie 173,70 zł, zaś od 1 maja 2007 r. w wysokości 1.042,09 zł miesięcznie, pozostałą kwotę w wysokości 880,61 zł miesięcznie finansować miała Gmina Miasto [...].

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] zmienił z urzędu decyzję z dnia [...] maja 2007 r., ustalając opłatę za pobyt J.J. w D.P.S. w wysokości 2.503,20 zł miesięcznie, zobowiązując przy tym J.J. do wnoszenia części opłaty w wysokości 1 366,55 zł miesięcznie od kwietnia 2010 r., zaś 1.136,65 zł miesięcznie miała wnosić Gmina Miasto [...].

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] zmienił z urzędu decyzję z dnia [...] maja 2007 r. w ten sposób, że: ustalił opłatę za pobyt J.J. w D.P.S. od 1 marca 2011 r. w wysokości 2.581,60 zł, zobowiązał J.J. do wnoszenia opłaty za pobyt w D.P.S. za marzec 2011 r. w wysokości 1.366,55 zł, zaś od kwietnia 2011 r. w wysokości 1.407,75 zł miesięcznie oraz zobowiązał A.J., córkę J.J. do wnoszenia opłaty w wysokości 897,75 zł miesięcznie, począwszy od czerwca 2011 r., pozostałą częścią opłaty obciążył Gminę Miasto [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie zmiany decyzji tego organu z dnia [...] maja 2007 r., ustalającej J.J. opłatę za pobyt w D.P.S. w [...] i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.

W ocenie organu, w sytuacji gdy nie została zawarta ze zstępnym umieszczonego w D.P.S, tj. córką A.J., umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, z późn. zm.) brak jest przedmiotu postępowania w sprawie zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt w D.P.S. Organ podkreślił, że poza przedmiotem rozważań pozostał fakt zmiany wysokości kosztów utrzymania (co nastąpiło na podstawie Zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] – Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego, Nr 18, poz. 463 z dnia 23 lutego 2011 r., zgodnie z którym ustalono koszt w D.P.S. w [...] na kwotę 2.581,60 zł miesięcznie) osoby umieszczonej w D.P.S., a także wzrost wysokości dochodów pensjonariusza.

Po wszczęciu postępowania z urzędu, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. zmienił w całości własną decyzję z dnia [...] maja 2007 r., zmienioną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., naliczającą J.J. opłatę za pobyt w D.P.S. w [...] w ten sposób, że:

1. ustalił opłatę za pobyt J.J. w D.P.S. w okresie od dnia 1 marca 2011 r. do dnia 29 lutego 2012 r. w wysokości miesięcznego kosztu utrzymania, tj. 2.581,60 zł;

2. ustalił opłatę za pobyt J.J. w D.P.S. w okresie od dnia 1 marca 2012 r. w wysokości miesięcznego kosztu utrzymania, tj. 2.788,00 zł;

3. zobowiązał J.J. do wnoszenia opłaty za pobyt w D.P.S. za marzec 2011 r. w wysokości 1.366,55 zł, zaś od kwietnia 2011 r. w wysokości 1.407,75 zł miesięcznie do ostatniego dnia danego miesiąca. Określił, że wyrównanie za okres od kwietnia 2011 r. do dnia 31 marca 2012 r. należy uregulować w terminie 14 dni od daty gdy decyzja stanie się wykonalna;

4. zobowiązał A.J. do wnoszenia opłaty za pobyt J.J. w D.P.S. w wysokości 300 zł miesięcznie, począwszy od stycznia 2012 r. do 15 dnia danego miesiąca. Określił, że opłatę za okres od stycznia do marca należy uregulować w terminie 14 dni od daty gdy niniejsza decyzja stanie się wykonalna;

5. ustalił, że kwoty: za marzec 2011 r. - 1.215,05 zł, za okres od kwietnia do grudnia 2011 r. - 1.173,85 zł miesięcznie, za styczeń i luty 2012 r., po 873,85 zł miesięcznie zaś od marca 2012 r. - 1.080,25 zł miesięcznie, stanowiące różnicę między wysokością opłaty ustalonej w pkt 1 i 2, a opłatami wnoszonymi przez J.J. i osobę zobowiązaną - finansuje Gmina Miasto [...];

6. określił, że w przypadku niewywiązywania się osób wskazanych w pkt 3 i 4 z obowiązku opłaty za pobyt w D.P.S., opłaty te zastępczo wnosi Gmina Miasto [...].

Uzasadniając wszczęcie postępowania z urzędu organ pierwszej instancji wskazał, że uległy zmianie dane dotyczące dochodu J.J. Ponadto zgodnie z nową linią orzecznictwa sądów administracyjnych, w decyzjach, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej należy wskazywać osoby zobowiązane do ponoszenia opłaty i wysokości opłaty przypadającej dla poszczególnych osób bez konieczności uprzedniego zawierania umów w trybie art. 103 ust. 2 tej ustawy, w sytuacji braku współpracy z ich strony.

A.J., córka J.J. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że z uwagi na bieżące wydatki nie jest w stanie uiszczać opłaty za pobyt ojca w D.P.S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja nie została wydana w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ale w trybie art. 106 ust. 5 tej ustawy w związku z art. 163 kpa. W ocenie natomiast organu, tylko jednoznaczna podstawa prawna dająca legitymację do decyzyjnego poszerzenia kręgu osób zobowiązanych do uiszczania odpłatności za pobyt mieszkańca w D.P.S. może doprowadzić do wzruszenia następstw prawnych wywołanych przez decyzję ostateczną, nie wyłączając decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2011 r. Dopuszczenie do wydania kolejnej decyzji w sprawie i rozszerzenie katalogu osób zobowiązanych – spowodowałoby wadę wydanej w sprawie decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy uznał, że postępowanie przed organem pierwszej instancji jest bezprzedmiotowe, bowiem zostało ono uprzednio zakończone inną, niewzruszoną w żadnym trybie decyzją ostateczną.

Prokurator Rejonowy dla Miasta Rzeszowa wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 110 kpa przez przyjęcie naruszenia zasady związania treścią decyzji administracyjnej; art. 128 i następne ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788, z późn. zm.) przez nieprzyjęcie istnienia z mocy prawa obowiązku alimentacji rodzica przez dziecko; art. 156 § 1 pkt 3 kpa przez przyjęcie niemożności wydania nowej decyzji administracyjnej; art. 61 ust. 2 i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przez przyjęcie, że aktualizacja odpłatności jest niedopuszczalna oraz art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, że odpłatność reguluje bliżej nieokreślona umowa cywilna, a nie regulacje ustawy o pomocy społecznej i Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, mimo że prawidłowa wykładnia wymienionych przepisów prowadzi do odmiennego wniosku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., zwanej dalej "ppsa") uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2011 r.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sytuacji niewzruszenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2011 r. w żadnym z trybów nadzwyczajnych, Prezydent Miasta [...] nie był uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ww. decyzją organu drugiej instancji bez narażenia się na zarzut nieważności wydanej w tym przedmiocie decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Jednakże powyższe nie może odnosić się do sytuacji, gdy zmianie ulegnie stan faktycznoprawny, stanowiący podstawę wydania tej decyzji. Niewątpliwie taka zmiana nastąpiła i była ona wskazana przez organ pierwszej instancji. Dotyczyła ona zmiany wysokości kosztu utrzymania osoby umieszczonej w D.P.S., która nastąpiła od dnia 1 marca 2012 r. Zgodnie z Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z dnia 27 lutego 2012 r., poz. 464) w D.P.S. w [...] ten koszt wynosił 2.788 zł i jest wyższy od poprzednio obowiązującej kwoty 2.581,60 zł zgodnie z Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]. Taka zmiana dawała podstawy do nowego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 60 ust. 2 i 3 tej ustawy.

Zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r. zaczęło obowiązywać od dnia 1 marca 2012 r., co było nowym elementem stanu faktycznego i prawnego. Organ odwoławczy pominął tę okoliczność i decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, podczas gdy przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 3 kpa dotyczyła jedynie części rozstrzygnięcia Prezydenta i obejmowała okres od dnia 1 marca 2011 r. do dnia 29 lutego 2012 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło wyżej wskazane przepisy prawa procesowego i materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie było bowiem podstaw do umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] maja 2007 r. zmienionej decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. ustalającą wysokość opłat za pobyt J.J. w D.P.S. w [...] wobec zmiany elementów stanu faktycznoprawnego, która nastąpiła po dniu 29 lutego 2012 r. Wobec zatem naruszenia zasady wyrażonej w art. 16 § 1 kpa i rozstrzygnięcia po części sprawy objętej decyzją ostateczną Kolegium z dnia [...] września 2011 r. przez Prezydenta Miasta [...], należało w tej sytuacji uchylić decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa.

Odnosząc się natomiast do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2011 r., Sąd pierwszej instancji wskazał, że z art. 106 ust. 5 oraz art. 60 i art. 61 ustawy o pomocy społecznej wynika, że podstawą do wydania decyzji zmieniającej jest wejście do obrotu prawnego stosownego zarządzenia określającego wysokość kosztów utrzymania w danym D.P.S. oraz zmiana wysokości dochodów osoby umieszczonej w D.P.S. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika natomiast, że wbrew oczywistym zmianom w tym zakresie, które nastąpiły po dniu 28 lutego 2011 r. organ ten uznał za bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zmiany decyzji tylko na tej podstawie, że nie została zawarta umowa z córką J.J., która miała określać zakres jej partycypacji w opłacie za pobyt ojca w D.P.S. Nie odnosząc się do prawidłowości poglądu organu dotyczącego kwestii zawarcia umowy z osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny jako warunku sine qua non ponoszenia przez taką osobę części opłaty, Sąd pierwszej instancji uznał, że w sytuacji gdy zmieniła się sytuacja dochodowa J.J. i gdy weszło w życie Zarządzenie Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., błędne jest stanowisko organu odnośnie stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zmiany poprzednich decyzji. Tymczasem kwestie te nie były w ogóle przedmiotem rozważań organu odwoławczego, który uznał całe postępowanie za bezprzedmiotowe wobec braku umowy z córką.

Z tych względów, w ocenie Sądu pierwszej instancji, umorzenie całego postępowania organu pierwszej instancji po uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2011 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] .

Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazało na naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 ppsa przez nieuprawnione oddalenie skargi, podczas gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia w związku z prawidłowym zastosowaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] art. 156 § 1 pkt 3 kpa;

2. przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj.:

- art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest wydanie decyzji zmieniającej decyzję o ustaleniu opłaty za pobyt w D.P.S. przez włączenie w tym nadzwyczajnym trybie do katalogu osób zobowiązanych córki mieszkańca domu, która dotychczas nie była obciążona obowiązkiem i nie zawarła umowy zobowiązującej ją do uiszczenia opłat.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie nie uznał poglądu organu, zgodnie z którym w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 163 kpa, nie jest dopuszczalne włączenie do katalogu stron osoby, która w postępowaniu zwykłym, tj. w przedmiocie ustalenia odpłatności w trybie art. 104 kpa nie brała udziału i nie została obciążona jakąkolwiek odpłatnością za pobyt w domu pomocy społecznej. Dopuszczalne byłoby jedynie wszczęcie wobec takiej osoby postępowania w trybie zwykłym. Postępowanie zatem prowadzone przed organem pierwszej instancji zakończone decyzją zmieniającą zasługiwało na umorzenie, a decyzja, przynajmniej w zakresie dotyczącym córki mieszkańca D.P.S., tj. A.J., na uchylenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej, jako: "ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 ppsa, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zaskarżonym wyrokiem uwzględniono skargę i uchylono decyzje obu instancji oraz stwierdzono nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...]. Tymczasem skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 151 ppsa przez nieuprawnione oddalenie skargi, podczas gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia w związku z prawidłowym zastosowaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Powyższe wskazuje, że tak sformułowany zarzut jest - w kontekście rozpoznawanej sprawy - niezrozumiały. Nie można także pominąć, że art. 151 ppsa jest przepisem wynikowym regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, dla potwierdzenia jego zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów Wymieniony przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd co do ustalenia podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi Sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej dokonuje w oparciu o konkretne przepisy ustawy proceduralnej (ppsa), zarzut naruszenia których to przepisów należy podnieść w skardze kasacyjnej w powiązaniu z art. 151 ppsa (bądź art. 145 § 1 pkt 1). W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 ppsa podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego drugi z postawionych zarzutów w skardze kasacyjnej także pozbawiony jest racji.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, w uchwale z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

W uzasadnieniu tej uchwały zaakcentowano, że wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. W art. 61 ust. 1 u.p.s. przedstawiono katalog podmiotów zobowiązanych. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te osoby równolegle, z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą: po pierwsze świadome swego obowiązku, a po drugie jego wysokości. Muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określanymi w treści art. 61 ust. 2 u.p.s., musi zostać ustalona w drodze umowy zaakceptowanej przez organ lub w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. przez właściwy organ administracji.

NSA stwierdził, że ustalenie na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. w drodze decyzji opłaty ponoszonej przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 ustawy za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest alternatywnym rozwiązaniem w stosunku do możliwości ustalenia tej opłaty w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. W stosunku do małżonka, zstępnych i wstępnych istnieje zarówno możliwość wydania decyzji, jak i zawarcia umowy, a także połączenia obu tych form ustalenia opłaty, jeżeli ustalona w drodze umowy opłata nie odpowiada wysokością zakresowi zobowiązań ciążących na tych osobach. Inaczej ujmując, w każdym przypadku gdy ustalona w drodze umowy (umów) opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, uwzględniając maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego wynikającego z art. 61 ust. 2 ustawy. Ta możliwa elastyczność w zakresie formy ustalenia odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy uzasadnia posłużenie się spójnikiem alternatywy zwykłej, celem oddania relacji istniejących między ustaleniem opłaty w drodze decyzji i umowy.

Z treści art. 269 § 1 ppsa wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, stanowisko zaprezentowane w wyżej przytoczonej uchwale, dopuszczające wydanie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 u.p.s., pozwala na przyjęcie za słuszny pogląd zaprezentowany przez Sąd I instancji o dopuszczalności objęcia decyzją zmieniającą (art. 106 ust. 5 u.p.s.) innych osób, nieujętych w pierwotnej decyzji, pomimo braku zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 omawianej ustawy (przy spełnieniu określonych prawem kryteriów dla wydania nowego rozstrzygnięcia). Zauważyć bowiem należy, iż zasada kolejności przyjęta w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Stanowisko organów prezentowane w tej sprawie uniemożliwiałoby w istocie zstępnym osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej partycypację w kosztach jego utrzymania w D.P.S. nawet w sytuacji, gdyby wyrażali ono na to zgodę, tylko dlatego że wcześniej nie zawarli stosownej umowy. Ustawa o pomocy społecznej przewiduje obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, który spoczywa nie tylko na zainteresowanym ale także na członkach jego rodziny, wskazanych w art. 61 ust. 1 tej ustawy.

Mając na względzie powołaną uchwałę należało przyjąć za błędne stanowisko organów, iż postępowanie administracyjne w tej sprawie było bezprzedmiotowe jedynie z uwagi na brak zawarcia umowy z córką J.J., która miała określać zakres jej partycypacji w opłacie za pobyt w D.P.S. Aktualne pozostają wskazania Sądu I instancji, iż należy ponownie rozważyć czy istniały podstawy do zmiany decyzji ustalającej opłatę za D.P.S. w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. w związku z wejściem w życie Zarządzenie Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., czy zmieniła się sytuacja dochodowa J.J.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie uznał, że podstawy, na jakich oparta została skarga kasacyjna, okazały się niezasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działają na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.