Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 630/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art 135, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 1 i 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2, art. 64 ust. 1, art. 52 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 60 ust. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 12 ust. 1 i 2, par. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. K. i W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010r. nr [...] znak [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących kwotę 500zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił K. G. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. 35, obręb G. położonej w P. przy ul. S. [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezydent wyjaśnił, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego, jednokondygnacyjnego, przewidzianej do realizacji na terenie wyżej opisanej działki nr [...] wpłynął do organu w dniu 23 lutego 2010 r. Organ ustalił, iż przedmiotowa działka o powierzchni 1039 m2 zabudowana jest wolnostojącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i budynkami gospodarczymi. Istniejące budynki gospodarcze zajmują około 170 m2. Dwa z budynków gospodarczych usytuowane są w granicy z działką sąsiednią przy ul. S. nr [...]. Wnioskowany budynek gospodarczy zlokalizowany jest w tylnej części działki. Jego rozbudowa jest już zrealizowana a postępowanie o ustalenie warunków zabudowy prowadzone jest w celu legalizacji rozbudowy budynku gospodarczego wykonanej bez pozwolenia na budowę. Dalej organ wskazał, iż legalnie wykonana cześć przedmiotowego budynku gospodarczego oddalona jest o 5,58 m od granicy z działką nr [...], ma powierzchnię ok. 50 m2 i wymiary w rzucie ok. 5 m x 10 m. Jest to budynek w większej części przekryty dachem skośnym dwuspadowym, w pozostałej części dachem płaskim. Natomiast nielegalnie wykonana rozbudowa przylega do części budynku z dachem płaskim. Ma jedną kondygnację nadziemną i dach płaski, wysokość ok. 3.25 m od poziomu terenu, powierzchnię zabudowy ok. 40 m2. Nielegalnie rozbudowana część budynku sięga do granicy z działką przy ul. S. [...] i przylega na długości 9,05 m do tej granicy. Na działce sąsiedniej, w miejscu przylegania budynku gospodarczego do granicy działki nie ma zabudowy.

W dalszej części uzasadnienia Prezydent Miasta wyjaśnił, iż w celu ustalenia warunków zabudowy przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na określonym obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek. W wyniki ww. analizy ustalono że w bezpośrednim sąsiedztwie działki wnioskowanej istnieją budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące i bliźniacze oraz budynki gospodarcze uzupełniające zabudowę mieszkaniową. Wskaźnik wykorzystania powierzchni zabudowy działek sąsiednich wynosi od 15,4% do 39 %, a średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 24%. Budynki gospodarcze mają powierzchnie od 20 m2 do 93 m2, jedną kondygnację nadziemną i w większości dachy płaskie. Usytuowane są przeważnie w tylnej części działek, nierzadko w granicy z sąsiednią działką. Budynek garażowy istniejący przy ul. S. [...] (działka sąsiednia) wybudowany jest w granicy z działką wnioskowaną i przylega do tej granicy na długości 9,5 m. Na wnioskowanej działce jest zabudowa gospodarcza o powierzchni 170 m2. Działka jest zabudowana w 34 % i posiada dostęp do drogi publicznej.

Organ wskazał także, iż W. K. i J. K. - właściciele posesji przy ul S. [...], podnieśli w toku postępowania, że wnioskowany budynek gospodarczy jest nielegalnie rozbudowany nie tylko w kierunku granicy z jego działką ale także z drugiej strony w kierunku granicy z działką nr [...], a mapa zasadnicza dołączona do wniosku nie jest zgodna ze stanem faktycznym, gdyż nie ma na niej właśnie tego fragmentu budynku.

Mając powyższe okoliczność na uwadze Prezydent Miasta P. stwierdził, iż planowana inwestycja spełnia warunki z punktu 2-5 art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale nie spełnia punktu 1 art. 61 ust. 1. Wnioskowany procent zabudowy działki wynoszący 34% jest większy niż średni procent zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Ponadto zdaniem organu, ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w sposób pozwalający na jego rozbudowę do granicy z sąsiednią działką budowlaną będzie niezgodne z postanowieniami § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietna 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ wyjaśnił również, iż istnieje co prawda możliwość wydana warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku lecz ustalenia te nie byłyby zgodne z treścią wniosku K. G. z dnia 23 lutego 2010 r. a zgodnie z art. 52 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ jest związany wnioskiem i nie może tego wniosku interpretować zawężająca, czy też zmieniać np. w zakresie lokalizacji danej inwestycji

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. G., który w pierwszej kolejności zanegował ustalenia organu I instancji co do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Zdaniem wnoszącego odwołanie, Prezydent Miast P. przeoczył, iż zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy może odbiegać od średniego wskaźnika zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Natomiast na obszarze analizowanym istnieją co najmniej trzy działki o zdecydowanie większym wskaźniku zabudowy, niż posiada przedmiotowa działka. Tym samym istnieje wyraźna podstawa do zaakceptowania istniejącego wskaźnika zabudowy na przedmiotowej działce nr [...].

W dalszej kolejności K. G. wskazał, iż stwierdzenie, że rozbudowa budynku gospodarczego na działce nr [...] jest niezgodna z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie może uzasadniać odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury jest aktem wykonawczym do ustawy Prawo budowlane, tym samym nie może znaleźć zastosowania w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy. Odwołujący podniósł, iż w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że nie wolno na etapie zagospodarowania przestrzennego nakładać na inwestora obowiązków i wymagań, które występują dopiero przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę.

K. G. podniósł ponadto, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta P. została wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w związku z art.103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Dotyczy ona bowiem inwestycji już zrealizowanej, tymczasem art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnoszą się tylko do inwestycji projektowanych. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w procesie legalizacji samowoli budowlanej dokonanej przed 1 stycznia 1995 r., można stosować tylko przepisy dotychczasowe. Chodzi o wszystkie przepisy prawa budowlanego obowiązujące przed podaną datą, a zwłaszcza o ustawę Prawo budowlane z 1974 r. oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Oznacza to, że nie wolno stosować nowych przepisów prawa budowlanego, w tym także wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Tym samym, w ocenie K. G., powoływanie się przez organ I instancji na § 12 powyższego rozporządzenia jest wadliwe i pozbawione podstawy prawnej.

Decyzją z dnia [...] 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem § 9 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z powołanym przepisem warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy zawierającej treść tekstową i graficzną, z kolei ust. 2 wskazuje na konieczność dołączenia do takiej decyzji wyników analizy. Żaden z wymienionych dokumentów nie został dołączony do oryginału decyzji znajdującej się w aktach sprawy I instancji.

Organ odwoławczy podzielił ponadto zawarty w odwołaniu zarzut, iż Prezydent Miasta P. nie zbadał czy istnieje przesłanka do ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowo odbiegającego od średniego wskaźnika zabudowy na obszarze analizowany w sytuacji, gdy na tym obszarze istnieją trzy działki mające wskaźnik wielkości zabudowy większy niż działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy.

Dalej Kolegium zwróciło uwagę, iż na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie powinien badać lokalizacji inwestycji w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten znajduje zastosowanie dopiero na etapie projektowania, a później budowy przedmiotowego obiektu budowlanego. Wyżej wymienione rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie znajduje zastosowania do decyzji o warunkach zabudowy, wydawanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji naruszył także przepisy postępowania administracyjnego – zasadę obiektywizmu (art. 7 k.p.a.) oraz zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Wszystkie stwierdzone naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa, a także konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części uniemożliwiły Kolegium zastosowanie instytucji reformacji co skutkowało koniecznością wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. stała się przedmiotem skargi J. i W. K., którzy zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie przepisów w art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący podnieśli, iż przewidziana w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, powinna mieć zastosowanie tylko i wyłącznie w szczególnie uzasadnionym i nie budzącym wątpliwości przypadku, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Według skarżących samowolnie zrealizowana zabudowa nie powinna być stawiana w pozycji uprzywilejowanej, tym bardziej, że forma przedmiotowego obiektu nie przyczynia się do porządkowania ładu urbanistycznego i architektonicznego. Ponadto na działce budowlanej objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy znajduje się budynek, który nie został wykazany na mapie zasadniczej, zwiększający wyraźnie powierzchnię zabudowy. Zadaniem skarżących być może jest to kolejna samowola budowlana.

W ocenie J. i W. K. obszar analizowany powinien się ograniczyć wyłącznie do ulicy S., gdzie usytuowana jest działka nr [...], i nie obejmować swym zasięgiem ulic sąsiednich. Wynika to z treści art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zabudowa na działki położonych przy innych drogach publicznych m.in. przy ul. L. lub ul. U. nie powinna być brana pod uwagę.

Dalej skarżący podnieśli, iż art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustawodawca nie doprecyzował, które przepisy odrębne mają zastosowanie w procedurze ustalania warunków zabudowy, a które nie. Zdaniem skarżących takimi przepisami odrębnymi są przepisy zawarte w ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Odmowa zastosowania tych przepisów przez Kolegium jest zatem nieuprawniona. J. i W. K. wskazali, iż zgodnie z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, bez określenia w warunkach zabudowy możliwości lokalizacji budynku w granicy działki budowlanej pozwolenie na budowę lub w tym przypadku pozwolenie na użytkowanie nie może być wydane. Na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy organ nadzoru budowlanego podejmie decyzję o dalszym losie samowoli budowlanej, której ewentualna legalizacja dopuszczalna będzie tylko i wyłącznie w przypadku zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Skoro samowola budowlana istnieje w konkretnym miejscu (w granicy działki) i określonym kształcie to zadaniem organu odpowiedzialnego za wydanie warunków zabudowy jest zbadanie czyjej usytuowanie spełnia wszystkie ustalenia rozporządzenia oraz pozostałe przepisy odrębne. Tylko po łącznym spełnieniu wszystkich wymogów, w tym wynikających z rozporządzenia można stosownie do treści § 12 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. ustalić warunki zabudowy zezwalające na usytuowanie budynku w granicy.

Skarżący wnieśli ponadto o wydanie postanowienia zawieszającego postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta P. nr [...], na wniosek złożony przez K. G. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla potrzeb legalizacji samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. [...], obręb G., położonego w P. przy ul. S. [...], do czasu rozpoznani naszej skargi i wydania wyroku w przedmiotowej sprawie.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W realiach niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02, publ. Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2819/02, publ. Lex 146750).

Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż usunięcie zaskarżonego aktu (decyzji) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne określające prawa i obowiązki stron lub normy procesowe, regulujące postępowanie przed organami administracji publicznej. Oznacza to równocześnie, że sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ja decyzja organu i instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że w myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy winien co do zasady rozpoznać sprawę co do istoty i rozstrzygnąć ją merytorycznie, a jedynie w wyjątkowych wypadkach wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnąć kasacyjnie. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jedynie wtedy gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego zbadania całości sprawy, a nie tylko tych zagadnień, które zostały wskazane w środku odwoławczym.

Organ zarówno II instancji, musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a także odnieść się do występujących w sprawie istotnych zagadnień faktycznych i prawnych.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzja organu II instancji nie spełniła powyższych wymagań, albowiem brak w niej jest samodzielnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Przechodząc do meritum rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, brak jest ustalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. dalej u.p.z.p.), zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Podkreślić należy, iż w myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje wyłącznie na wniosek inwestora.

Przesłanką wszelkich rozstrzygnięć organów administracji winny być przy tym kompletne ustalenia faktyczne. Zasada powyższa wynika wprost z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

Zgodnie z art. 60 ust. 6 u.p.z.p. określenie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego przekazane zostało do kompetencji ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej.

Wykonując powyższą delegację ustawową Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 przywołanego powyżej rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, zaś ust. 2 tego samego § stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (to jest na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań zauważyć należy, że choć w sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, to jednak na organie spoczywa - wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10, publ. Lex nr 577117). Organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie zadośćuczyniły temu obowiązkowi i recypowały do swoich decyzji wady, jakimi była obciążona analiza przeprowadzona w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie obszar analizowany wyznaczony został niezgodnie z powyższymi wymaganiami, co wynika zarówno z części opisowej, jak i graficznej analizy.

Zarówno w części opisowej analizy jak i w jej wynikach wskazano bowiem, iż obszar analizowany przyjęto w promieniu 75 metrów, ze względu na fakt, iż szerokość frontu wnioskowanej działki wynosi 27 metrów. Takie zakreślenie obszaru analizowanego znajduje po części odzwierciedlenie w części graficznej analizy.

Ustalenie wielkości obszaru analizowanego jest zatem oczywiście wadliwe, albowiem trzykrotność szerokości frontu działki wnioskodawców wynoszącego 27 metrów, to 81 metrów, a nie 75 metrów jak przyjęto wyznaczając obszar analizowany.

Powyższe uchybienie będące skutkiem oczywistej omyłki w obliczeniach było przy tym ewidentne i widoczne na pierwszy rzut oka, a pomimo tego nie zostało zweryfikowane przez organy obu instancji orzekające w sprawie, jak również organy te nie wypowiedziały się co do wpływu tegoż uchybienia na wartość dowodową przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Nadto zauważyć należy, iż w przedmiotowej sprawie mapa na jakiej wyznaczono obszar analizowany nie objęła całości tegoż obszaru, i to nawet w zbyt niskim zakresie wskazanym w części opisowej analizy, albowiem mapa ta "urywa się" w odległości zbliżonej do podwójnej szerokości frontu działki w kierunku działki nr [...], w sytuacji gdy jak wskazano powyżej, odległość ta nie może być mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem.

Ze znajdujących się w aktach map, w tym z mapy stanowiącej część graficzną wyników analizy, wynika wreszcie, że organ I instancji dokonał, a organ odwoławczy faktu tego nie zakwestionował, analizy terenu na obszarze wytyczonym na nieznanych Sądowy zasadach.

Obszar analizowany wyznaczony został (na mapie, która nie zawiera zobrazowania całości wymaganego prawem obszaru i przy ustaleniu zbyt niskiego promienia obszaru analizowanego) w formie nie okręgu bądź owalu, lecz w formie nieregularnej figury geometrycznej, której promień wynosi około 75 metrów wzdłuż ulicy S. i niespełna 50 metrów w kierunku ulicy Leszka oraz w kierunku ulicy U.

Z treści 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika zaś konieczność sporządzenia analizy w taki sposób, aby działka podlegająca zainwestowania znajdowała się w centrum terenu analizowanego. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że właściwy organ wyznacza obszar analizowany "wokół działki budowlanej". Wskazane rozporządzenie nie zawiera wprawdzie w słowniczku wyjaśnienia na potrzeby tego aktu pojęcia "wokół", jakim rozporządzenie się posługuje, to jednak zauważyć należy, iż wokół, to (między innymi) przyimek określający centralne miejsce lub środowisko, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Konkludując, działka, lub działki, na których ma być realizowana inwestycja, dla której organ wydaje decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi stanowić centralne miejsce obszaru analizowanego, którego kryterium normatywnego analizy wykonana w niniejszej sprawie niewątpliwie nie spełnia. Skoro bowiem wokół działki budowlanej wyznaczyć należy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejsza niż 50 metrów to oczywistym jest, że działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi znajdować się w środku tego obszaru, tj. być położona w jego centralnym miejscu, w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z dnia 10 listopada 2010 r. o sygn. akt II SA/Go 613/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2011 r. o sygn. akt IV SA/Po 158/11 dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W tej sytuacji stwierdzić, należy iż dokonana w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna jest niepełna, nie objęła bowiem całego wymaganego prawem minimalnego obszaru wokół działki nr [...]. Uchybienie to jest o tyle istotne, iż przedmiotowa analiza dotyczy obszaru o stosunkowo intensywnej zabudowie, a co za tym idzie prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego i objęcie nim szeregu innych działek (w tym położonych na obszarze, który jest niewidoczny na przedłożonych mapach) może mieć istotny wpływ na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W świetle powyżej wskazanego uchybienia zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznać należy za wydane z naruszeniem przez organy podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności wynikającej z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. zasady dochodzenia prawdy obiektywnej w oparciu o kompletny, zgromadzony zgodnie z przepisami prawa i całościowo interpretowany materiał dowodowy.

Wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym wyznaczeniu obszaru dokonanej analizy architektoniczno-urbanistycznej uniemożliwiającym weryfikację prawidłowości tej analizy, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia uchylenie obu decyzji w oparciu o art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Wobec stwierdzonych naruszeń prawa procesowego skutkujących między innymi koniecznością dokonania ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy na prawidłowo wyznaczonym obszarze brak było możliwości dokonania przez Sąd oceny dopuszczalności bądź niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy wnioskowanych przez K. G., albowiem na obecnym etapie sprawy byłoby to przedwczesne, bowiem mogłoby mieć charakter wyłącznie wariantowy i prowadziłoby do zastąpienia organu administracji przez Sąd w rozpoznaniu sprawy administracyjnej.

Rolą sądów administracyjnych jest zaś wyłącznie kontrola organów administracji, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje są zgodne z prawem. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest zaś prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a., gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu, którym to wymogom nie sprostało uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazać jedynie należy, iż w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie na aprobatę zasługuje wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. pogląd prawny, iż na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie powinien badać lokalizacji inwestycji w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W tym miejscu w pierwszym rzędzie zauważyć należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi co do zasady określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce(por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 1996 r., sygn. akt OPK 22/96, Lex nr 29257; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 905/04, Lex nr 168058). Zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi przy tym znajdować uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służyć zapewnieniu ładu przestrzennego, przy uwzględnieniu ochrony wartości o jakich mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Co za tym idzie określenie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy usytuowania budynku na działce w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy - a więc wkroczenie w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej - jest w świetle § 12 ust. 2 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszczalne prawnie i wiążące dla innych organów, to jednak podjęcie takowego rozstrzygnięcie nie jest uprawnieniem organu o jakim rozstrzyga on w granicach swobodnego uznania administracyjnego, lecz każdorazowo musi wynikać z realizacji ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i co za tym idzie musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie kątem.

Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie mogą przy tym stanowić podstawy władczego rozstrzygnięcia organu orzekającego w przedmiocie warunków zabudowy. Zauważyć bowiem należy, iż rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i zalicza się do przepisów techniczno-budowlanych, i co za tym idzie może być bezpośrednio stosowane jedynie w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z samego brzmienia § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wynika, iż przepisy w nim zawarte stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a co za tym idzie brak jest przesłanek do stosowania ich w postępowaniu prowadzonym na postępowaniu odrębnej ustawy w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu.

Za trafny uznać nadto należy wyartykułowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, że w przypadku niemożności ustalenia parametrów wnioskowanej zabudowy w oparciu o reguły wynikające z § 5 ust. 1 rozporządzenia organ administracji winien wykazać z jakich przyczyn wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie może być w danej sprawie wyznaczony w oparciu o metodę określoną w § 5 ust. 2 tegoż rozporządzenia. Jak trafnie wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych rzeczą organu nie jest zaostrzanie wymogów ustawowych w oparciu o przepisy wykonawcze, lecz - gdy inwestycja realizuje łącznie wszystkie ustawowe wymogi - takie zastosowanie wszystkich możliwości, określonych rozporządzeniem, aby nowo projektowane budynki zostały jak najlepiej wkomponowane w obszar analizowany, z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego. Jak trafnie wskazano bowiem w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 967/07 (Lex nr 488289) organy wydając decyzję o warunkach zabudowy muszą uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, to jednak nie mogą jednocześnie automatycznie przyjąć prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień.

W szczególności organ winien po wyznaczeniu adekwatnego obszaru analizowanego uzyskać kompletną i odnoszącą się do całości obszaru analizowanego analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki przeprowadzonego postępowania organ winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez strony argumentów.

O zwrocie kosztów orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.

O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a.