Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 81/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca), Protokolant Aneta Januszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Wrocław na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 7 grudnia 2011 r. Nr NK-N-4131.457.2011.AZ5 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania nowego brzmienia Statutowi Wrocławskiego Centrum Zdrowia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska Wrocławia na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. nr 112, poz. 654) na sesji w dniu 17 listopada 2011 r. podjęła uchwalę nr XVIII/364/11 w sprawie nadania nowego brzmienia statutowi Wrocławskiego Centrum Zdrowia Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej.

W dniu 12 grudnia 2011 r. do Kancelarii Urzędu Miejskiego Wrocławia doręczono rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego nr NK-N.4131.457.2011.AZ5 z dnia 7 grudnia 2011 r. stwierdzające nieważność uchwały nr XVIII/364/11 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie nadania nowego brzmienia statutowi Wrocławskiego Centrum Zdrowia Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że w toku badania legalności uchwały stwierdzono jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 197, poz. 1172) w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP.

W § 4 uchwały zapisano, że: "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Tym samym przewidziano wejście w życie uchwały z dniem podjęcia bez publicznego ogłoszenia uchwały.

Organ nadzoru wskazał, że uchwała określająca statut podmiotu leczniczego należy do kategorii aktów prawa miejscowego. O zaliczeniu uchwały do tej kategorii aktów prawnych decyduje:

1) istnienie podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej,

2) wydanie aktu przez organ samorządu terytorialnego bądź terenowy organ administracji rządowej,

3) zawarcie w akcie choćby jednej normy prawnej - przepisu abstrakcyjnego i generalnego.

Podstawą prawną do wydania uchwały określającej statut podmiotu leczniczego jest art. 42 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, zgodnie z którym ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut. W związku z powyższym spełniony jest warunek istnienia podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej do wydania takiego aktu.

Jak stanowi art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Na mocy zaś art. 42 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, statut nadaje podmiot tworzący, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Podmiotem tworzącym Wrocławskie Centrum Zdrowia Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej jest Gmina Wrocław. Organem Gminy uprawnionym do wydawania aktów prawa miejscowego jest wedle art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Rada Miejska.

Spełniony jest zatem wymóg wydania aktu przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

Cechą charakterystyczną aktów prawa miejscowego jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. W przypadku organów jednostek samorządu terytorialnego, wydawane przez nich akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach, bądź przyznają im określone uprawnienia.

Uchwała w sprawie statutu podmiotu leczniczego zawiera przepisy generalne i abstrakcyjne. O generalności uchwały decyduje bowiem fakt, że na brzmienie przepisów uchwały będzie mógł powołać się każdy.

W szczególności określenie w statucie podmiotu leczniczego takiego elementu, jak cele i zadania podmiotu a także firmy podmiotu, odpowiadającej rodzajowi i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych, wskazuje na możliwość powołania się na treść statutu przez każdą osobę korzystającą z udzielanych przezeń świadczeń. Dodatkowo konieczność określenia w statucie sposobu i warunków udzielania świadczeń wynika także z art. 23 ustawy, zgodnie z którym sprawy dotyczące sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych przez podmiot wykonujący działalność leczniczą, nieuregulowane w ustawie lub statucie, określa regulamin organizacyjny ustalony przez kierownika. Nadto w tym konkretnym przypadku w § 6 załącznika do uchwały określone zostały rodzaje udzielanych świadczeń. Jeśli zaś chodzi o abstrakcyjność przepisów uchwały to nic innego jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów.

Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji). Konstytucja wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Przepis art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, zaś zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa powołana ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 42 ustawy).

Zgodnie z art. 13 tejże ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się:

1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;

2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy;

3) statuty związków międzygminnych oraz statuty związków powiatów;

4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;

5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy;

6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte:

a) między jednostkami samorządu terytorialnego,

b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej;

7) uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa;

8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy;

8a) rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego;

9) statut urzędu wojewódzkiego;

10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne.

Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych

Zdaniem organu nadzoru, uchwała Rady Miejskiej Wrocławia nie odpowiada wymaganiom stawianym tej kategorii aktów przez wskazane przepisy. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty prawa miejscowego podlegają publikacji w dzienniku urzędowym województwa.

Przedmiotowa uchwała wymaga więc publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii. Ponadto zgodnie z art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akt prawa miejscowego powinien przewidywać odpowiedni czasokres wejścia w życie uchwały liczony od dnia opublikowania.

Dodatkowo wskazano, że przed wejściem w życie ustawy o działalności leczniczej statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwalany był przez radę społeczną zakładu, a organ, który utworzył zakład uprawniony był tylko do zatwierdzenia statutu (art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej). Tym samym, jako że statut był jedynie zatwierdzany przez organ założycielski (tu: Radę Miejską), nie można było uchwały zatwierdzającej statut zaliczyć do kategorii aktów prawa miejscowego — statut był wydawany przez inny podmiot niż organ jednostki samorządu terytorialnego bądź terenowy organ administracji rządowej.

Ponadto organ nadzoru wskazał na inne istotne naruszenia prawa:

W § 6 ust. 1 załącznika do uchwały postanowiono: "Do zadań Centrum należy w szczególności udzielanie świadczeń zdrowotnych w zakresie (...)".

Jak stanowi art. 42 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności leczniczej, w statucie określa się cele i zadania podmiotu leczniczego. Oznacza to, że zadania podmiotu leczniczego powinny być ściśle wyznaczone w jego statucie, bez możliwości ich uzupełniania w drodze innej, jak tylko poprzez zmianę statutu. Tymczasem zapis § 6 ust. 1 załącznika do uchwały poprzez użycie zwrotu "w szczególności" ustanawia otwarty katalog zadań Centrum, co jest niedopuszczalne w świetle art. 42 ust. 2 pkt 3 ustawy.

W § 6 ust. 3 załącznika do uchwały zapisano: "Centrum może prowadzić także inną niż lecznicza działalność, wyodrębnioną organizacyjnie, z której dochody przeznaczać będzie na swoją działalność statutową, w szczególności może wynajmować pomieszczenia."

Jak stanowi art. 42 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej, statut może przewidywać prowadzenie określonej, wyodrębnionej organizacyjnie działalności innej niż działalność lecznicza.

Z brzmienia tego przepisu wynika, że inna prowadzona przez podmiot leczniczy działalność musi być po pierwsze "określona", a po drugie wyodrębniona organizacyjnie. Przepis ten wskazuje zatem wyraźnie, że skoro inna działalność ma być określona, to oznacza to, że ma ona zostać w statucie skonkretyzowana poprzez określenie obszaru tej "innej działalności" w sposób precyzyjny i nie pozwalający na dookreślanie dziedzin tej działalności poza statutem. Tymczasem wskazany zapis § 6 ust. 3 załącznika do uchwały posługując się przy wymienianiu rodzajów "innej działalności" operuje zwrotem "w szczególności". Takie sformułowanie świadczy o niekompletnym wskazaniu obszarów innej działalności podmiotu leczniczego, co stanowi istotne naruszenie art. 42 ust. 3 ustawy.

W § 13 ust. 5, 6 i 7 załącznika do uchwały postanowiono o sposobie zwoływania posiedzeń Rady Społecznej. Z kolei w§ 14 ust. 1 załącznika do uchwały zapisano, że tryb pracy Rady Społecznej, sposób podejmowania uchwał oraz zwoływania posiedzeń z uwzględnieniem § 14 ust. 5, 6, 7 statutu określa regulamin uchwalony przez Radę Społeczną.

Norma kompetencyjna określona w art. 42 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, tj. " Ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut." jest bardzo szeroka, co nie oznacza pełnej dowolności w nadawaniu statutu podmiotowi leczniczemu. Wedle art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że ustanawiając statut podmiotu leczniczego Rada Miejska zobowiązana jest do przestrzegania przepisów powszechnie obowiązujących. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 11 ustawy o działalności leczniczej sposób zwoływania posiedzeń rady społecznej, tryb pracy i podejmowania uchwał określa regulamin uchwalony przez radę społeczną i zatwierdzony przez podmiot tworzący. Tym samym Rada Miejska wkroczyła w kompetencje Rady Społecznej Centrum. Każdorazowe przekroczenie kompetencji należy oceniać w kategoriach istotnego naruszenia prawa.

Na mocy § 19 załącznika do uchwały: "W sprawach nieuregulowanych niniejszym statutem, mają zastosowanie przepisy powszechnie obowiązujące".

Jak wskazał organ nadzoru, zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy rozdziału III Konstytucji wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ustanowiony w Konstytucji, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia interpretacyjnej dyrektywy, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu.

Zapisu § 19 załącznika do przedmiotowej uchwały nie da się pogodzić zobowiązującym hierarchicznym systemem źródeł prawa. Przepis wynikający z aktu prawa miejscowego nie może zastrzegać pierwszeństwa w stosowaniu przed ustawami oraz rozporządzeniami wykonawczymi, wobec których jest hierarchicznie niższy. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. W przypadku, gdy zaistnieje stan faktyczny, którego rozstrzygnięcie może nastąpić zarówno na podstawie przepisów aktu prawa miejscowego, jak i przepisów powszechnie obowiązujących na terenie całego kraju, rozstrzygnięcie powinno nastąpić w oparciu o przepisy hierarchicznie wyższe.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska Wrocławia wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, w której zarzuciła błędną wykładnię prawa przyjętą za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rada Miejska Wrocławia zarzuciła organowi nadzoru błędną wykładnię wykładnią art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz błędną interpretacje art. 42 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej oraz ust. 4 art. 42 tej ustawy, w związku z poprzednim stanem prawnym określonym w art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że samo nazwanie jakiegoś aktu organu samorządu terytorialnego uchwałą, zdaniem strony skarżącej, nie wystarcza do przyjęcia, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Niezbędne są każdorazowe ustalenia, czy dany akt, mimo swojej specyfiki przedmiotowej lub podmiotowej i takiego a nie innego stopnia konkretyzacji, jest lub nie jest aktem prawa miejscowego. Tak zróżnicowana wewnętrznie sfera prawotwórstwa wymaga też traktowania w sposób odrębny każdego rodzaju aktu prawa miejscowego przy badaniu, czy mieści się on w wymogach związanych z aktami normatywnymi określonymi w art. 188 pkt 1-3 i pkt 5 w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji RP.

Podkreślono, że w orzecznictwie NSA u progu transformacji ustrojowej sformułowano pogląd, który mimo ciągle rozwijającej się linii orzeczniczej sądów administracyjnych, jest nadal aktualny i dotyczy wszystkich organów stanowiących samorządu terytorialnego, a mianowicie: "Rady gmin stanowiące przepisy gminne (...) winny treść swoich regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji, wynikających z ich zadań, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia wyjaśnić te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej".

Zastosowana wykładnia przepisów prawa przez organ nadzoru nie charakteryzowała się wykładnią zawężającą ale wykładnią rozszerzającą, opartą w dodatku na błędnym założeniu, iż statut zakładu opieki zdrowotnej może rodzić, poprzez określenie zakresu jego świadczeń zdrowotnych, czy oznaczenie firmy, normę prawną o znaczeniu generalnym i abstrakcyjnym. Podkreślenia wymaga, że Konstytucja zastrzega w art. 94 in fine, iż zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zdaniem strony skarżącej, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego. Przy takiej konstatacji należy poddać w wątpliwość ocenę prawną załącznika do uchwały, iż statut zawiera takie cechy aktu generalnego i abstrakcyjnego.

Jak wskazano dalej, przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zawierają definicji legalnej aktów prawa miejscowego, a więc kwalifikacja danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego powinna być poprzedzona badaniem cech danego aktu. Nie wszystkie bowiem akty podjęte przez radę gminy na podstawie prawa i w jego granicach są aktami prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego musi posiadać cechę powszechnego obowiązywania na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Również pojęcie powszechnego obowiązywania nie zostało zdefiniowane, ale jest to określenie posiadające ugruntowane znaczenie w doktrynie i w orzecznictwie, z którym organ nadzoru, w związku w wejściem w życie nowej ustawy, próbuje jednak polemizować.

Należy zatem zwrócić uwagę na istotne cechy przepisów powszechnie obowiązujących, a w szczególnie na to, że:

1) są one adresowane i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów,

2) określają zasady zachowania się określonych kategorii adresatów, a więc ich prawa i obowiązki,

3) akty te nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (muszą być powtarzalne),

4) działanie przepisów powszechnie obowiązujących zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji.

W związku z powyższym podkreślenia wymaga fakt, że aby uznać dany akt za powszechnie obowiązujący, musi z niego wynikać norma mająca walor abstrakcyjny, czyli adresowana do podmiotów określonych rodzajowo (do obywateli, wszelkich podmiotów, bądź grup podmiotów wyodrębnionych w oparciu o określone kryterium), kształtując jednocześnie ich sytuacją prawną. Ponadto, norma powszechnie obowiązująca musi mieć jednocześnie generalny charakter, tzn. musi określać adresatów przez wskazanie ich cech, a nie przez wymienienie z nazwy.

Organ nadzoru wywodzi, iż statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej zawiera normy generalne i abstrakcyjne wielokrotnego zastosowania dla odbiorców usług tego typu podmiotów publicznych, którzy co więcej, mogą się powoływać na regulację zawartą w tym statucie. Zdaniem skarżącego, statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej w tym konkretnym przypadku nie zawiera ani jednej takiej normy prawnej, która tworzyłaby obowiązek lub prawo dla określonego odbiorcy usług realizowanych przez ten podmiot. Konstatacja organu nadzoru w tym zakresie nie jest poparta żadnym logicznym wywodem prawnym odpowiadającym stwierdzonemu naruszeniu prawa tą uchwałą. Na tle obwiązującej do niedawna ustawy o zakładach opieki zdrowotnej ukształtowane zostało orzecznictwo sądowe, jak również ukształtowały się jednolite poglądy doktryny prawa dotyczące charakteru prawnego regulacji statutu zakładu opieki zdrowotnej, sprzeczne z interpretacją dokonana przez organ nadzoru.

Za niezgodnością z prawem wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego może również przemawiać, w uznaniu skarżącego, inny element ustawy o działalności leczniczej. Zgodnie z art. 23 i art. 24 tej ustawy podmiot leczniczy oprócz statutu, posiada regulamin organizacyjny o następującej treści:

1) firma podmiotu;

2) cele i zadania podmiotu;

3) struktura organizacyjna przedsiębiorstwa podmiotu;

4) rodzaj działalności leczniczej oraz zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych;

5) miejsce udzielania świadczeń zdrowotnych;

6) przebieg procesu udzielania świadczeń zdrowotnych, z zapewnieniem właściwej dostępności i jakości tych świadczeń w jednostkach lub komórkach organizacyjnych przedsiębiorstwa podmiotu;

7) organizacja i zadania poszczególnych jednostek lub komórek organizacyjnych przedsiębiorstwa podmiotu oraz warunki współdziałania tych jednostek lub komórek dla zapewnienia sprawnego i efektywnego funkcjonowania podmiotu pod względem diagnostyczno-leczniczym, pielęgnacyjnym, rehabilitacyjnym i administracyjno-gospodarczym;

8) warunki współdziałania z innymi podmiotami wykonującymi działalność leczniczą w zakresie zapewnienia prawidłowości diagnostyki, leczenia, pielęgnacji i rehabilitacji pacjentów oraz ciągłości przebiegu procesu udzielania świadczeń zdrowotnych;

9) wysokość opłaty za udostępnienie dokumentacji medycznej ustalonej w sposób określony w art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta;

10) organizacja procesu udzielania świadczeń zdrowotnych w przypadku pobierania opłat;

11) wysokość opłaty za przechowywanie zwłok pacjenta przez okres dłuższy niż 72 godziny od osób lub instytucji uprawnionych do pochowania zwłok na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. nr 23, poz. 295, ze zm.) oraz od podmiotów, na zlecenie których przechowuje się zwłoki w związku z toczącym się postępowaniem karnym;

12) wysokość opłat za udzielane świadczenia zdrowotne inne niż finansowane ze środków publicznych;

13) sposób kierowania jednostkami lub komórkami organizacyjnymi przedsiębiorstwa

podmiotu.

Zestawienie zakresu normatywnego art. 24 ust. 1 i art. 42 ust. 2 ustawy wykazuje, iż w treści statutu nie znajdują się inne materie regulacyjne, niż w regulaminie, a wręcz przeciwnie, zakres regulacji regulaminowej jest szerszy od statutowej, o czym pośrednio może również wskazywać art. 23 ustawy. Zdaniem skarżącego, organ nadzoru nie porównał treści tych przepisów i nie wykazał różnic tych regulacji. Tym samym postanowieniom organ nadzoru mógłby przypisać różną kwalifikację w zależności od aktu prawnego, w którym zawarta jest ich regulacja, bowiem statutowi przypisuje rangę aktu prawa miejscowego, a regulaminowi organizacyjnemu zdecydowanie nie, chociaż sama ustawa nie wprowadza zbyt daleko idącej gradacji między nimi, poza tym, że statut nadaje organ tworzący, a regulamin kierownik podmiotu oraz poza użytym w art. 23 sformułowaniem wskazującym technikę legislacyjną "Sprawy (...) nieuregulowane w ustawie lub statucie, określa regulamin organizacyjny". Można wręcz zaryzykować tezę, iż w regulaminie organizacyjnym są takie postanowienia, którym w o wiele większym stopniu można przypisać charakter generalny, jak chociażby wysokość opłat z pkt 9, 10 i 12, które zobligowany jest ponosić korzystający z udzielanych świadczeń zdrowotnych, udostępnianie dokumentacji medycznej czy przechowywanie zwłok, a których cennik podawany jest w formie zwyczajowej, a nie w formie ogłoszenia w powszechnie dostępnym promulgatorze, jakim jest dziennik urzędowy województwa.

W przedmiocie zarzutów rozstrzygnięcia nadzorczego, strona skarżąca wyraziła stanowisko, że ingerencja organu nadzoru Wojewody Dolnośląskiego przekroczyła uprawnienia do samodzielnego stanowienia prawa przez Radę Miejską Wrocławia, w zakresie ustroju swoich jednostek organizacyjnych, w jakie ustawa o samorządzie gminnym wyposażyła jednostki samorządu terytorialnego i tym samym przekroczyła przesłanki zasady legalizmu, jaka obowiązuje wszystkie podmioty stanowiące prawo, jak i je nadzorujące. Organ nadzoru przekroczył również - zdaniem strony skarżącej - zasadę swobody działalności gospodarczej, w szczególności w aspekcie spraw, które podlegają regulacji statutowej, a które z kolei nie przeciwstawiają się przepisom dotyczącym działalności regulowanej.

Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), a także art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne są między innymi powołane do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów nadzoru nad ich działalnością. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami, ani ustawa o samorządzie powiatowym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa.

Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi pod kątem legalności w myśl art. 171 Konstytucji RP, przy czym uprawnienia nadzorcze wojewody regulują przepisy ustaw ustrojowych, w zakresie powiatu określone w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz.1590 ze zm.). Art. 78 ust. 2 tej ustawy upoważnia organy nadzoru do interwencji w działalność gminną tylko w sytuacjach przewidzianych ustawami. Wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwały organu ogranicza kryterium badania ich zgodności z prawem, przy czym konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu naruszonego uchwałą, a naruszenie prawa nie może być wyprowadzane w drodze analogii, czy też oceny racjonalności rozwiązań prawnych (por. wyrok WSA z 14 stycznia 2004r., III SA/Łd 1518/03, ONSA i WSA 2004/1/21). Dla stwierdzenia nieważności uchwały wystarczy istotne naruszenie prawa. Do istotnych wad, warunkujących stwierdzenie nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny ustrojowego), "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Wydając rozstrzygnięcie nadzorcze w niniejszej sprawie Wojewoda uznał za istotne uchybienie uchwały, której stwierdził nieważność, fakt braku jej opublikowania, co stanowi wymóg formalny jako aktu prawa miejscowego.

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd nie znalazł podstaw do uznania, by naruszało prawo.

Podstawowe do rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiło ustalenie, czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego i czy wymaga w konsekwencji ogłoszenia jej w formie przewidzianej dla tego rodzaju aktów.

Konstytucja w art. 87 i 94 definiuje akty prawa miejscowego jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa.

Rozumienie terminu prawa miejscowego zawierają też ustawy ustrojowe – w tym ustawa o samorządzie województwa, która w art. 89 ust. 1 stanowi, że akty prawa miejscowego ustanawia sejmik województwa, zaś zasady i tryb ogłoszenia aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172).

Powyższe ustawy wymieniają dalsze cechy charakterystyczne aktu prawa miejscowego – musi posiadać wyraźne upoważnienie ustawowe, adresatem kompetencji prawotwórczych są w odniesieniu do aktów samorządowych wspólnoty samorządowe, jest wydawany w formie uchwały (z wyjątkiem np. Wójta, burmistrza, prezydenta) i ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podlegają również kontroli przez nadzór.

Dalszą regulację aktów prawa miejscowego zawierają przepisy prawa materialnego, w których zamieszczono delegacje ustawowe do uregulowania określonych kwestii. Te ostatnie przepisy prawa określają szczegóły dotyczące umocowania konkretnych organów do stanowienia prawa miejscowego w danym przedmiocie.

Zaprezentowane uregulowania pozwalają uznać, że wymienione w rozstrzygnięciu nadzorczym cechy są podstawą do zakwalifikowania danego aktu prawnego jako aktu prawa miejscowego.

Choć brak ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, to powszechnie przyjmuje się, iż taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny zaś charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia.

Charakter generalny wyraża się w tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy oznacza, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty odnosić się zatem mają do zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś zrealizować się w wyniku jednorazowego zastosowania. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców).

Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania (vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011r., II OSK 674/11, dostępny w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Nie oznacza to jednak konieczności, by akty prawa miejscowego dotyczyły wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej. Wystarczające będzie, gdy zawarte w takim akcie normy o charakterze abstrakcyjno-generalnym będą skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt l OSK 669/06 wyraził stanowisko, podzielane przez obecny skład, iż dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 17, poz.95) podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Oceniając uchwałę Rad Miejskiej Wrocławia z dnia 17 listopada 2011 r. przez pryzmat opisanych cech charakterystycznych, wywieść można, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 112, poz. 654).

Stosownie do tej regulacji organ stanowiący określi, w drodze statutu, organy i strukturę organizacyjną podmiotu, podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, o której mowa w art. 48, przed upływem kadencji.

Ponadto kwestionowana uchwały ma charakter abstrakcyjny, czyli nie konsumujący się przez jednokrotne zastosowanie, a jej postanowienia odnoszą się do każdego kto jest zainteresowany działalnością, celem działania szpitala – ma zatem charakter generalny.

Uchwała podlegająca kontroli organu nadzoru została wydana przez organy samorządu terytorialnego, co w sumie z powyższymi ustaleniami sprawia, że zaliczyć ją trzeba do aktów prawa miejscowego.

Będąc zaś aktem prawa miejscowego winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a pomimo to jej § 4 przewiduje, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skoro nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, uchybiono przy jej podjęciu wymogom formalnym. Stanowi to istotne naruszenie prawa, skutkujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, jak prawidłowo uznano w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jak nadmieniono, jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie podlegał publikacji zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. Dotyczy to wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, że cechy charakteryzujące akty prawa miejscowego muszą wystąpić łącznie. Spełnienie kryterium podstawowych cech w jednym akcie – decyduje, że akt jest aktem prawa miejscowego. Rozważanie poszczególnych elementów w oderwaniu od konkretnego aktu prawnego może w istocie doprowadzić do wniosku, że nie każdy akt wydany przez jednostkę samorządu terytorialnego nie jest aktem prawa miejscowego. Taki zaś charakter miały stwierdzenia skargi. Podzielić przy tym trzeba pogląd organu nadzoru, że charakter statutu zmienił się, gdy ustawodawca kwestię jego uchwalenia przekazał Radzie.

Sąd nadto jako istotne naruszenia prawa ocenia poniższe zapisy:

W § 6 ust. 1 załącznika do uchwały postanowiono: "Do zadań Centrum należy w szczególności udzielanie świadczeń zdrowotnych w zakresie (...)".

Art. 42 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności leczniczej stanowi, że w statucie określa się cele i zadania podmiotu leczniczego. Zadania te winny być zatem ściśle wyznaczone w jego statucie, bez możliwości ich uzupełniania w inny sposób, jak tylko poprzez zmianę statutu. W tym kontekście § 6 ust. 1 załącznika do uchwały poprzez użycie zwrotu "w szczególności" ustanawia otwarty katalog zadań Centrum, co uchybia wymogowi art. 42 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Ponadto w § 6 ust. 3 załącznika do uchwały przewidziano: "Centrum może prowadzić także inną niż lecznicza działalność, wyodrębnioną organizacyjnie, z której dochody przeznaczać będzie na swoją działalność statutową, w szczególności może wynajmować pomieszczenia."

Art. 42 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej stanowi, iż statut może przewidywać prowadzenie określonej wyodrębnionej organizacyjnie działalności innej niż lecznicza. Z treści powołanego przepisu wynika, iż inna działalność niż działalność lecznicza winna zostać określona, czemu jak wcześniej wskazano nie czyni zadość użycie zwrotu "w szczególności"

Kolejny zarzut organu nadzoru dotyczy zapisu w § 13 ust. 5, 6 i 7 załącznika do uchwały o sposobie zwoływania posiedzeń Rady Społecznej oraz jednoczesnego określenia w § 14 ust. 1 załącznika do uchwały, że tryb pracy Rady Społecznej, sposób podejmowania uchwał oraz zwoływania posiedzeń z uwzględnieniem § 14 ust. 5, 6, 7 statutu określa regulamin uchwalony przez Radę Społeczną.

Tymczasem w art. 42 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, przewidziano, że "Ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut.", co stanowi bardzo szeroką normę kompetencyjną, lecz nie pozwala na pełną dowolność w nadawaniu statutu podmiotowi leczniczemu. W myśl art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Stanowiąc więc statut podmiotu leczniczego Rada Miejska zachować musi przepisy powszechnie obowiązujące. Stosownie do art. 48 ust. 11 ustawy o działalności leczniczej sposób zwoływania posiedzeń rady społecznej, tryb pracy i podejmowania uchwał określa regulamin uchwalony przez radę społeczną i zatwierdzony przez podmiot tworzący, co sprawia, iż Rada Miejska naruszyła w tej mierze uprawnienia stanowiące Rady Społecznej Centrum, co należy oceniać jako istotnego uchybienie prawu.

Kolejny zarzut dotyczy przyjęcia w myśl § 19 załącznika do uchwały, że "W sprawach nieuregulowanych niniejszym statutem, mają zastosowanie przepisy powszechnie obowiązujące".

Należy podzielić zdanie organu nadzoru, że zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Art. 94 Konstytucji przewiduje zaś, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy rozdziału III Konstytucji określają jednoznacznie hierarchię aktów prawnych, zgodnie z którą ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ponadto Konstytucja zamknięty katalog źródeł prawa buduje w myśl reguły hierarchiczności, co oznacza, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi posiadać źródło w aktach wyższego rzędu. Ponadto przepisy aktów niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zawartych w aktach wyższego rzędu. Zgodnie z zasadami interpretacji w razie stwierdzenia sprzeczności przepisy prawa aktów wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu.

Postanowienie § 19 załącznika do przedmiotowej uchwały uchybia zatem regułom hierarchicznej budowy źródeł prawa, gdyż przepis aktu prawa miejscowego nie może przewidywać prymatu stosowania przed ustawami oraz rozporządzeniami wykonawczymi, wobec których jest hierarchicznie niższy. Taka klauzula może obowiązywać w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. W sytuacji zatem, gdy rozstrzygnięcie może nastąpić tak na podstawie przepisów aktu prawa miejscowego, jak i przepisów powszechnie obowiązujących na terenie całego kraju, powinno ono znaleźć oparcie o przepisy hierarchicznie wyższe, czemu przeczy treść kwestionowanego § 19 załącznika do uchwały.

W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, Sąd skargę na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił.