Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1482/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. B. i P. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz A. B. i P. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "organ") decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej: "u.d.p.") oraz art.104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: ,,k.p.a.’’), po rozpatrzeniu wniosku A. B. i P. B. (dalej: ,,skarżący’’) z [...] kwietnia 2020 r., o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...] [...] ([...]) do działki Nr [...] w [...] (Gmina [...]) - odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu indywidulanego (wpisano w sentencji zaskarżonej decyzji jako "zjazdu publicznego").

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GDDKiA podał, że wnioskiem z [...] kwietnia 2020 r. A. B. i P. B. wystąpili o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej do działki Nr [...][ w [...] (Gmina [...]). Zaznaczył, że w toku postępowania ustalono, że działka Nr [...] w [...] powstała w wyniku podziału działki Nr [...] w 2019 r., bez zasięgnięcia opinii zarządu drogi, co do możliwości wykonania zjazdu do nowo wydzielanej działki od strony drogi krajowej. Przed podziałem działka Nr [...] w [...] posiadała bezpośredni zjazd indywidualny z [...], który to po podziale pozostał w centralnej części działki Nr [...].

Organ wskazał, że z uwagi na bezpieczeństwo ruchu samochodowego pojazdów poruszających się w ruchu ponadlokalnym koniecznym jest ograniczanie ilości zjazdów. Zagrożenie bezpieczeństwa ruchu dla użytkowników drogi głównej jest tym większe im większa jest liczba zjazdów z tej drogi.

Podniósł przy tym, że zgodnie z Zarządzeniem Nr [...] GDDKiA z [...] marca 2020r., drogę krajową Nr [...] zaliczono do klasy techniczno - użytkowej GP droga główna ruchu przyspieszonego. Obowiązujące rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 124 ze zm.) § 9 pkt 1 określa dostępność do tej klasy drogi w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu. Ponieważ każdy zjazd z drogi stanowi dodatkowy punkt kolizji tj. zagrożenie bezpieczeństwa ruchu panującego na drodze klasy GP nakazuje się ograniczanie ilości i częstotliwości zjazdów. Stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu. A zatem w wymaganiach użytkowych dla tej klasy drogi ustalono ograniczenia w wykonaniu zjazdów. Organ stwierdził, że jest to szczególnie uzasadnione w sytuacji bardzo wysokiego natężenia ruchu na tym odcinku drogi krajowej wynoszącego 12242 pojazdów rzeczywistych na dobę w roku 2015.

W konsekwencji, GDDKiA decyzją z [...] czerwca 2020 r. odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu.

2. Skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję GDDKiA decyzją z [...] czerwca 2020r., wnieśli A. B. i P.B.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie:

a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności ustalenia warunków technicznych drogi krajowej nr [...] na odcinku w [...] oraz okoliczności, z uwagi na które budowa zjazdu do działki nr [...] mogłaby powodować naruszenie zasad bezpieczeństwa, ustalenia okoliczności czy wskazana działka ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz czy w związku z budową drogi [...] nastąpi zmiana natężenia ruchu na odcinku drogi, do którego miałby przylegać planowany zjazd indywidualny;

b) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepełne i nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji;

c) art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji o nieudzieleniu zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] położoną w [...], gmina [...], podczas gdy skarżący wnioskowali o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, co skutkowało nierozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty oraz wyjściem przez organ administracji poza zakres wniosku;

d) art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne oznaczenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, podczas gdy przesłanki nieudzielenia zgody na lokalizację zjazdu określa art. 29 ust. 4 u.d.p. co skutkowało nierozpatrzeniem przez organ wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, niezbędnych do jej prawidłowego załatwienia. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie solidarnie od skarżących na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ podał, że w toku postępowania pozyskał mapę z projektem podziału nieruchomości rolnej Nr [ w [ (Gmina [), dokumentację fotograficzną z fragmentu drogi krajowej Nr [ znajdującego się w sąsiedztwie działki Nr [...], kopię nieobowiązującego projektu organizacji ruchu dla drogi krajowej na odcinku koniecznym dla rozpoznania niniejszej sprawy oraz kopię obowiązującego projektu organizacji ruchu dla drogi krajowej na odcinku koniecznym dla rozpoznania niniejszej sprawy. Decyzją z [..] czerwca 2020 r. odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego.

Wskazał przy tym, że w sentencji decyzji omyłkowo wpisano zjazdu "publicznego" zamiast "indywidualnego". Natomiast w uzasadnieniu decyzji poprawnie jest mowa o braku podstaw do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. GDDKiA podkreślił, że w sposób wszechstronny i wnikliwy (zapewniając czynny udział skarżącemu na każdym etapie postępowania, udzielając skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i umożliwiając wypowiedzenie się co do wszystkich przeprowadzonych dowodów), poczynił ustalenia faktyczne i dokonał wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowo stosując przepisy proceduralne oraz materialne - pomimo tego, że omyłkowo wskazano jako podstawę rozstrzygnięcia art. 29 ust. 3 u.d.p., zamiast art. 29 ust. 4 u.d.p. Omyłka ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazanie niewłaściwego przepisu, tj. art. 29 ust. 3 u.d.p. zamiast art. 29 ust. 4 u.d.p., nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Organ stwierdził, że podjął wszystkie możliwe czynności, które były niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powołał się na art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zaznaczył, że hipoteza tego przepisu, a w szczególności użycie przez ustawodawcę określenia "może odmówić", wyraźnie wskazuje na to, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Co istotne w sprawie, granice ww. uznania administracyjnego wyznaczają m.in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które zresztą wprost wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie).

GDDKiA podał, że droga krajowa Nr [..] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg tej klasy przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak, aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, gdy nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśli, że § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia służy zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Natomiast wyrażenie przez zarządcę drogi zgody na lokalizację zjazdu wbrew powołanemu przepisowi jest niedopuszczalne.

Organ wskazał również, że działka o nr ew. [...], pow. 0,8190 ha położona w [...] dzielona była jako działka rolna. Skarżący dołączyli do akt sprawy wyrys z mapy ewidencyjnej z projektem podziału nieruchomości rolnej nr [...] w [...]. Wyrys z mapy ewidencyjnej nie jest "decyzją podziałową". Działka rolna nr ew. [...] nie była dzielona w trybie administracyjnym. Podział działki nie był opiniowany przez zarządcę drogi co do możliwości udzielenia zezwolenia na lokalizacją zjazdu dla nowo powstałej działki. Na dołączonym przez skarżących wyrysie z mapy ewidencyjnej zawarta jest fałszywa adnotacja, że wydzielone działki posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Przed podziałem działka nr [...] posiadała zjazd z drogi krajowej Nr [..]. Po dokonanym podziale zjazd ten pozostał w centralnej części działki nr [...]. Skoro w wyniku podziału działki powstała działka nr [...] bez dostępu do drogi publicznej, to zasadnym jest, żeby obsługa komunikacyjna tej działki odbywała się przez istniejący zjazd do działki nr [...].

Zdaniem organu, na uzasadnienie takiego stanowiska można powołać ugruntowane stanowisko, zgodnie z którym nie sposób przyjąć, aby każdy podział nieruchomości posiadającej zjazd z drogi krajowej na kilka innych rodził powinność zarządcy drogi zapewnienia tym nieruchomościom zjazdu z drogi krajowej. Miałoby to bowiem wysoce negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, zaś droga krajowa utraciłaby swój charakter, stając się w dużej mierze drogą lokalną. Powyżej opisana sytuacja jest często obserwowaną praktyką zmierzającą do "wymuszenia" wydania, przez zarządcę drogi zezwolenia - wbrew dyspozycji przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, na lokalizację zjazdu z drogi krajowej do nowo wydzielonych dziatek, które po podziale zostały pozbawione jakiegokolwiek zjazdu. Z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu na drodze krajowej, zasadnym jest, aby dojazd do nowo wydzielonej działki zapewnić w oparciu o istniejący dojazd do działki pierwotnej (przed podziałem). Podział działki pierwotnej na nowo wydzielone działki, bez rozwiązania problemu dojazdu do drogi krajowej - stwarza dla właścicieli działek istotne problemy, ale nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej, wbrew przepisom prawa powszechnie obowiązującego.

GDDKiA przywołał wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2126/13 w myśl którego ,,w pierwszej kolejności strony powinny wykorzystać wszystkie inne możliwości stworzenia dojazdu do nieruchomości ze sporządzeniem umowy pomiędzy sąsiadami i ustanowieniem służebności włącznie’’. Powyższe potwierdza także stanowisko WSA w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku z 14 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1303/10 cyt. "(...) dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może, w ostateczności, wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu".

Organ podkreślił, że w odniesieniu do dróg klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, gdy nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości w ogóle nie jest dopuszczalny jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z tym przepisem, za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Jak wynika z powyższego, gdyby podział działki nr ewid. [...] został dokonany prawidłowo, to skarżący nie mieliby obecnie problemu z dostępem do drogi publicznej.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, że organ powołał się na dane dotyczące natężenia ruchu z 2015 r. GDDKiA zaznaczył, że natężenie ruchu na przedmiotowej drodze ustalone zostało na podstawie tzw. Generalnego Pomiaru Ruchu, dokonanego w 2015 r. Wykonanie takiego pomiaru dokonywane jest cyklicznie, w odstępie 5 lat. Żaden przepis prawa nie nakazuje zarządcy drogi każdorazowego przeprowadzania pomiarów ruchu drogowego w wypadku wniosku o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego. Po to bowiem zarządcy dróg są zobowiązani do dokonywania jedynie okresowych pomiarów ruchu drogowego (art. 20 pkt 15 u.d.p.), aby na tej podstawie można było m.in. ustalać natężenie ruchu w sprawach indywidualnych.

Odnosząc się natomiast do argumentu, że w przyszłości droga krajowa Nr [...] zostanie rozbudowana do parametrów drogi ekspresowej [...], GDDKiA zaznaczył również, że rozpatrując sprawę administracyjną opierała się na aktualnym stanie faktycznym i prawnym (istniejącym w dacie orzekanie), a nie na stanie przyszłym i hipotetycznym, w którym nie są mu znane aktualne warunki ruchowe, możliwość dojazdu oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zdaniem organu podniesiony argument w tym zakresie jest również bezzasadny. Każda sprawa rozpatrywana jest indywidualnie w danym stanie faktycznym i prawnym. Każdy zatem wniosek analizowany jest w istniejącym w danym przypadku stanie faktycznym. Organ działający w ramach luzu decyzyjnego (decyzja uznaniowa) uwzględnia tzw. słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. Nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.

Organ stwierdził, że dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu tutaj jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes stron winien ustąpić. Nie zgodził się również z zarzutami naruszenia przepisów postępowania, przejawiających się (w ocenie skarżących), w braku wyjaśnienia wnikliwie stanu faktycznego sprawy i nie wzięciu pod uwagę okoliczności podnoszonych przez skarżących. Organ podał, że w prowadzonym postępowaniu podjął wszystkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, czego przejawem jest pozyskanie dokumentów obrazujących stan faktyczny oraz uregulowania przepisów miejscowych dla przedmiotowych nieruchomości. W ocenie organu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy decyzja GDDKiA odmawiająca skarżącym zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej Nr [...]...] – [...]...] ([...]...]) do działki Nr [...]...] w [...]...] (Gmina [...]...]) jest zgodna z prawem.

Zdaniem organu, działka Nr [...]...] w [...] powstała w wyniku podziału działki Nr [...] w roku 2019, bez zasięgnięcia opinii zarządu drogi, co do możliwości wykonania zjazdu do nowo wydzielanej działki od strony drogi krajowej. Przed podziałem działka Nr [...] w [...] posiadała bezpośredni zjazd indywidualny z [...] który to po podziale pozostał w centralnej części działki Nr [...]. Drogę krajową Nr [...] zaliczono do klasy techniczno - użytkowej GP droga główna ruchu przyspieszonego a każdy zjazd z drogi stanowi dodatkowy punkt kolizji. Powoduje to zagrożenie bezpieczeństwa ruchu panującego na drodze tej klasy. Tym bardziej, że na tym odcinku drogi krajowej jest bardzo wysokie natężenie ruchu (12242 pojazdów rzeczywistych na dobę w roku 2015).

Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie organ w sposób niedostateczny zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego. Dodatkowo organ w decyzji orzekł o nieudzieleniu zezwolenia na lokalizację zjazdu "publicznego", podczas gdy Skarżący wnioskowali o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu "indywidualnego" a także błędnie oznaczył podstawę prawną decyzji.

Zdaniem Sądu, rację w tej sprawie należało przyznać skarżącym a nie organowi wydającemu zaskarżoną decyzję.

2. Zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym, gdyż w sposób istotny narusza art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 k.p.a. W ocenie Sądu, przedwczesna byłaby ocena merytoryczna rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy decyzja zawiera takie wady przepisów postępowania, które mające istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzji jest wadliwa, gdyż:

- zawiera istotny błąd już w samej sentencji decyzji, w której organ przyjął: "(...) nie udzielam zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego", podczas gdy wnioskodawcy wystąpili o zezwolenie na lokalizację "zjazdu indywidualnego"; przypomnieć trzeba, że rozstrzygnięcia sprawy nie można domniemywać ani wyprowadzać go z treści uzasadnienia decyzji, gdyż powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji, musi być jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 319/19); uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2126/19); błąd ten dostrzega również organ w odpowiedzi na skargę (s. 2);

- wskazuje błędną podstawę prawną (tj. art. 29 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. zamiast art. 29 ust. 4 u.d.p.); z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika obowiązek wskazania przepisów prawa, które organ uznał za podstawę wydania decyzji, przy czym nie chodzi tylko o podanie przepisów ustrojowych czy procesowych, ale także przepisów prawa materialnego, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Opolu z 20 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Op 17/18); błąd ten dostrzega organ w odpowiedzi na skargę (s. 3);

- decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p. jest decyzja uznaniową, co oznacza, że kontrola sądowa takiej decyzji jest co do zasady ograniczona; Sąd bada bowiem jedynie, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy wydawaniu decyzji granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami; badaniu podlega także, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, oraz czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa; w ocenie Sądu, przedmiotowa decyzja - jako decyzja uznaniowa, nie zawiera odpowiedniego uzasadnienia (organ wskazuje w zasadzie "na pół strony" w sposób bardzo ogólny na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu; na marginesie należy wskazać, że "pouczenia" w decyzji są bardziej rozbudowane niż samo uzasadnienie zaskarżonej decyzji); decyzja uznaniowa, wydana w związku z przysługującym organowi swobodnym uznaniem, nie oznacza decyzji dowolnej; co prawda sąd nie ma podstaw do jej kwestionowania, o ile mieści się ona w granicach swobodnego uznania, ale stwierdzenie tego faktu możliwe jest tylko po zapoznaniu się ze stanowiskiem organu wyrażonym w uzasadnieniu decyzji; decyzja uznaniowa może być zatem kwestionowana tylko w takim zakresie, w jakim organ nie uzasadnił należycie podstaw podjętej decyzji (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1436/14).

3. Zasada prawdy obiektywnej zobowiązuje organy administracji prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto organy mają obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując te zasady, organ prowadzący postępowanie może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony.

Art. 29 ust. 4 u.d.p. w związku z użytym w tym przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu administracji. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem faktycznym i prawnym, umożliwiającym jej prawidłową kontrolę (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1786/12). Granice uznania administracyjnego są określone przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1643, dalej: "rozporządzenie"). Przepisy tego rozporządzenia nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu decydujące znaczenie ma bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Podkreślić należy, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym, korzystaniu ze swojej nieruchomości (por. wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (por. wyroki NSA z 24 maja 2026 r. sygn. akt I OSK 1864/14 i z 8 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 176/11). Innymi słowy, organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Powyższe nie oznacza jednak, że organ może działać dowolnie. Kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego. Organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi wnikliwie przeanalizować w postępowaniu czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie uzasadnić w sposób wyczerpujący, realizujący zasady wynikające z k.p.a., w szczególności dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. O tym czy konkretny zjazd będzie negatywnie wpływał na poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym rozstrzygają nie tyle przepisy prawa, co okoliczności faktyczne indywidualnej sprawy i projektowane rozwiązania komunikacyjne. Nie jest wystarczające odwołanie się w uzasadnieniu decyzji odmawiającej lokalizacji zjazdu, ogólnie do zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym i potencjalnego niebezpieczeństwa zagrażającego uczestnikom ruchu, bez wskazania konkretnych przyczyn wykluczających urządzenie zjazdu w konkretnym przypadku.

Oczywiście GDDKiA jest wyspecjalizowanym organem, który w zakresie swoich kompetencji ma wiedzę na temat, nie tylko zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego ale i wszystkich aspektów z tym ruchem związanych, jednak nie zwalnia to tego organu od przeprowadzenia rzetelnego i wyczerpującego postepowania wyjaśniającego. Przełożenie natężenia ruchu drogowego na poziom bezpieczeństwa na danej drodze nie jest jednak automatyczne. Ocena czy projektowany zjazd będzie stwarzał niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, wymaga każdorazowo wnikliwego rozważenia przez organ w warunkach konkretnej indywidualnej sprawy, jej okoliczności faktycznych, w tym tego czy wniosek dotyczy zjazdu indywidualnego czy publicznego. Zatem organ administracji powinien dokonać oględzin odcinka drogi, na której wnioskowany jest zjazd i sporządzić przedstawiającą obecny stan rzeczy dokumentację fotograficzną, wskazać natężenie ruchu na przedmiotowej drodze i inne okoliczności mogące powodować stan zagrożenia bezpieczeństwa (np. związane z wypadkami na tym odcinku drogi). Organ powinien zatem odnieść się w sposób zindywidualizowany do okoliczności w przedmiotowej sprawie i dokonać oceny proponowanej lokalizacji zjazdu przede wszystkim w kontekście wymagań warunków technicznych odnoszących się do zjazdów indywidualnych.

Pamiętać również należy, że właściciele nieruchomości w pierwszej kolejności powinni wykorzystać inne możliwości stworzenia dojazdu do ich nieruchomości, niż budowę zjazdu z drogi krajowej klasy "GP". Przepisy u.d.p. stanowiące podstawę działania zarządcy drogi, nie dają kompetencji GDDKiA do wydawania rozstrzygnięć dotyczących służebności drogowej. Jednak zbyt daleko idący jest wymóg wykazania przez wnioskodawców próby ustanowienia służebności drogowej, w szczególności w drodze postępowania sądowego. Jest to wymóg, który nie wynika z art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. To na organie ciąży obowiązek wykazania, że istnieje nie tylko hipotetyczna możliwość zapewnienia dostępu z działki (wnioskujących o bezpośredni zjazd z drogi krajowej) do drogi publicznej przez ustanowienie stosownej służebności, musi być to możliwość realna. W niniejszej sprawie organ powinien rozważyć przede wszystkim dwie kwestie. Po pierwsze, szeroko pojmowane bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a po drugie, czy istnieje inna realna możliwość dojazdu do nieruchomości.

4. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie organ przedstawił w sposób znacznie szerszy niż w zaskarżonej decyzji, swoje dodatkowe stanowisko w odpowiedzi na skargę.

Przypomnieć jednak należy, że treści zawarte w odpowiedzi na skargę nie mają znaczenia dla legalności wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Pismo to ma bowiem charakter jedynie pomocniczy i treści w nim zawarte mają jedynie stanowić dodatkowe wyjaśnienie motywów postępowania organu. W żadnym jednak przypadku Sąd nie może uchylić się od oceny legalności zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że zawarta w jej uzasadnieniu argumentacja jest odmienna od tej, którą organ zaprezentował w odpowiedzi na skargę (por. wyrok NSA z 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2557/12). Odpowiedź na skargę nie może istotnie uzupełniać zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako "aneks" do decyzji, gdyż należy już do postępowania sądowoadministracyjnego, a nie administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ orzekający może jedynie odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1450/19). Sporządzana przez organ administracji publicznej odpowiedź na skargę jest pismem procesowym strony w rozumieniu art. 46 p.p.s.a., które powinno spełniać przewidziane tym przepisem wymogi. Poza tym powinno także zawierać ustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w skardze. Nie może zaś ani zastępować uzasadnienia podjętego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia ani też uzupełniać go, bowiem odpowiedź na skargę nie podlega ocenie legalności. Podniesienie więc dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, rozważań i ocen, które powinny być umieszczone w uzasadnieniu decyzji (postanowienia) organu należy uznać za wadę postępowania skutkującą potrzebą eliminacji takiego aktu z obrotu prawnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1633/13). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

5. W ocenie Sądu nie ma podstaw do wyrażania przez Sąd na gruncie niniejszej sprawy oceny prawnej dotyczącej meritum sprawy, gdyż podstawą uchylenia decyzji były wyłącznie istotne uchybienia procesowe. W tym stanie rzeczy - gdy nie było konieczne i uzasadnione merytoryczne badanie sprawy - wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej, byłoby przedwczesne.

Z tych powodów Sąd, nie przesądzając generalnie kwestii zasadności podjęcia w niniejszej sprawie konkretnej decyzji a dostrzegając jedynie, że zaskarżona decyzja jest wadliwa ze względu na jej istotne wady proceduralne, uchylił decyzję organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz zasądził na rzecz skarżących kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (na podstawie art. 200 p.p.s.a.).