Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1069/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3 i § 5, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 233 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 101
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 489/13 w sprawie ze skargi T. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 28 lutego 2011 r. nr 75/2011 w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 grudnia 2013 r., VIII SA/Wa 489/13 oddalił skargę T. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Radomiu z 28 lutego 2011 r., nr 75/2011 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie miasta Radomia. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że wnoszący skargę na podstawie art. 101 § 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") musi się wykazać nie tylko interesem prawnym (tak jak to mówi art. 28 k.p.a.), ale także jego naruszeniem. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania.

Jeśli chodzi o pojęcie interesu prawnego jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 u.s.g., orzecznictwo NSA wypracowało w tym zakresie stanowisko, które można uznać za ugruntowane. Wskazać należy więc na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia, a mianowicie: a/ legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego, b/ interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną, c/ interes ten powinien być bezpośredni, własny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie (a nie w przyszłości) powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, Lex nr 192482, z 18 stycznia 2007 r., II OSK 1627/06, Lex nr 315977). Naruszenie interesu prawnego powinno być obiektywne, tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, który obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125).

Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zaliczenie dróg do kategorii dróg gminnych na terenie miasta Radomia, wymienionych w załączniku Nr 1 i przedstawionych graficznie w załączniku Nr 2. Wśród tych dróg znajduje się ulica Skrajna oznaczona na odcinku od ulicy Kieleckiej do ulicy Bulwarowej. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm., zwana dalej "u.d.p."). Z treści art. 7 tej ustawy wynika, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz ustalenie ich przebiegu następuje w drodze uchwały rady gminy. Tak więc status drogi gminnej uzależniony jest od podjęcia w tym zakresie stosownej uchwały.

Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała (jak również uchwała z 3 lipca 2006 r.) nie zlikwidowała dojazdu do działek skarżącego, ani nie zmieniła przebiegu ulicy Skrajnej. Wprawdzie uchwała Rady Miejskiej Nr 451/2000 z 20 listopada 2000 r. w sprawie nazewnictwa ulic i placów w mieście Radomiu, która nadała nazwę m.in. dla ulicy Skrajnej, nie zawierała załącznika graficznego, jednak zaskarżona uchwała zdecydowanie dotyczy ulicy Skrajnej jedynie na odcinku od ulicy Kieleckiej do ulicy Bulwarowej. Z treści pisma organu z 23 września 2013 r. wynika, że obecnie nazewnictwo ulic i placów w Radomiu określa uchwała Rady Miejskiej Nr 404/2012 24 września 2012 r. wraz z załącznikiem graficznym, na którym ulica Skrajna obejmuje jedynie odcinek od ulicy Kieleckiej do ulicy Bulwarowej, natomiast droga gruntowa na spornym odcinku (od ulicy Bulwarowej do zalewu Borki) nigdy nie stanowiła ulicy Skrajnej. Nieruchomości położone na tym terenie nie posiadają nadanych numerów porządkowych (adresowych), a określenie ich położenia w rejestrze ewidencji gruntów było wykazywane jedynie jako tzw. "bliższe położenie", z zapisem "od ulicy Skrajnej" (k. 63-64, k. 69 akt sądowych). Z kopii map ewidencyjnych obrębu geodezyjnego Wośniki, potwierdzonych za zgodność z oryginałem, według stanu na 2004 r. oraz na 28 lutego 2011 r. w żadnym razie nie wynika, aby wskazywany przez skarżącego odcinek drogi od ulicy Bulwarowej do zalewu Borki, sąsiadujący z jego działkami, nosił nazwę ulicy Skrajnej (k. 72 akt sądowych). Sporny odcinek drogi przed 3 lipca 2006 r. również nie posiadał statusu drogi gminnej. Z pisma Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w Radomiu z 7 maja 2013 r. wynika natomiast, że uchwała z 3 lipca 2006 r., która nadała ulicy Skrajnej status drogi gminnej (pomiędzy ulicą Bulwarową a Kielecką) nie miała wpływu na obsługę komunikacyjną działek skarżącego. Dojazd do tych działek odbywa się poprzez działkę nr [...] (droga bez nazwy) oraz działkę nr [A] (k. 17 akt administracyjnych). W tej sytuacji, zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącego, gdyż nie ma ona wpływu na obsługę komunikacyjną jego działek, a sporny fragment drogi nigdy nie był drogą gminną; stanowił on i nadal stanowi drogę gruntową, usytuowaną w terenie niezurbanizowanym (pismo organu k. 64 i wydruk z ortofotomapy miasta Radomia k. 69 akt sądowych). Interes prawny skarżącego byłby naruszony, gdyby uchwała rady gminy pozbawiła sporną część drogi charakteru drogi gminnej.

W świetle powyższego nie mają również istotnego znaczenia mapy geodezyjne i wypisy z ewidencji gruntów, na które powołuje się skarżący (tak samo różnice w datach przyjęcia map do zasobu geodezyjnego, różnice w numerach, pod jakimi zostały przyjęte do tego zasobu), bowiem dokumentacja geodezyjna, w zakresie dotyczącym oznaczenia nazwy ulicy, jak również odnośnie nadania odpowiedniej kategorii drogi, nie stanowi źródła dla wywołania takiego skutku. Jak już wyżej wskazano, dla wywołania skutku prawnego nadania kategorii drogi gminnej obowiązkowe jest podjęcie uchwały, stanowiącej prawo miejscowe (art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z art. 7 u.d.p.). To samo dotyczy ustalenia nazw ulic (art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.). Analizując w dalszej kolejności argumenty skarżącego należy wskazać, że z zapisu w decyzji Prezydenta Miasta Radomia Nr 176/2006 z 24 marca 2006 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, iż nieruchomość skarżącego o numerze [B] ma dojazd przez działkę nr [...] (ul. Skrajną), stanowiącą własność Skarbu Państwa, również nie wynika charakter tej drogi jako gminnej, gdyż status ten powstaje tylko w drodze stosownej uchwały rady gminy.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną wniesioną przez T. P. Zarzucono niej Sądowi I instancji naruszenie:

I) przepisów postępowania, tj.:

a. art. 106 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 233 § 1 i 2 k.p.c. w zw. z art. 147 § 1 i 151 p.p.s.a. art. 18 ust. 2 pkt 15 i 101 ust. 1 u.s.g. poprzez niepoczynienie wyczerpujących ustaleń faktycznych niezbędnych do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, tj. tego, jaki był status ulicy Skrajnej na spornym odcinku od ul. Bulwarowej do Zalewu Borki, w szczególności: 1) kiedy została utworzona ulica Skrajna? 2) Jaki miała przebieg, w szczególności, czy rozciągała się od ul. Kieleckiej do Bulwarowej, czy od ul. Kieleckiej do Zalewu Borki? 3) Czy ul. Skrajna miała charakter drogi lokalnej w rozumieniu dekretu z 1956 r., ustawy o drogach publicznych z 1962 r. oraz ustawy o drogach publicznych z 1985 r.? 4) Czy treść uchwały z 1999 r. miała jakikolwiek wpływ na status ulicy Skrajnej, w sytuacji gdy z treści tej uchwały w ogóle nie wynikało zaliczenie nieobjętych nią dróg do kategorii dróg wewnętrznych; wynikało to jedynie z uzasadnienia uchwały, które nie zostało nawet podpisane przez upoważnione do tego osoby;

b. art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 i 2 k.p.c. w zw. z art. 147 § 1 i 151 p.p.s.a. poprzez ustalenie charakteru spornego odcinka ul. Skrajnej jedynie w oparciu o wyjaśnienia organu złożone na etapie postępowania z września 2013 r. oraz w oparciu o mapy ewidencyjne obrębu geodezyjnego Wośniki, według stanu na rok 2004 oraz 2011, przy jednoczesnym nieuwzględnieniem innych dowodów, w tym przedłożonych przez skarżących, to jest: 1) trzech map ewidencyjnych (z 1970 r. i 1968 r. oraz mapy, która została wpisana do ewidencji państwowego zasobu materiałów geodezyjnych i kartograficznych Regionalnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej z 8 kwietnia 1976 r., pod numerem [C], z której jednoznacznie wynikało, że ulica Skrajna rozciągała się od ul. Kieleckiej do Zalewu Borki, 2) wypisu z rejestru gruntów, 3) innych dokumentów, w tym decyzji, w których spornych odcinek nazywany jest ul. Skrajną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uznania, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, gdyż nie ma ona wpływu na obsługę komunikacyjną jego działek i nie pozbawia ona spornego fragmentu charakteru drogi gminnej (skoro nigdy takiego charakteru nie miał) i w rezultacie - oddalenia skargi;

c. art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 i 151 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku przekonującej argumentacji dotyczącej odmowy przyznania spornemu odcinkowi ul. Skrajnej statusu drogi gminnej, w sytuacji gdy ustalenie, jaki był charakter tego odcinka wymagało szczegółowego odniesienia się do dokumentacji, poczynając od uchwały o nadaniu nazwy ulicy Skrajnej z 1956 r., poprzez mapy ewidencyjne i geodezyjne, aż po uchwały Rady Miasta po wejściu w życie przepisów reformujących administrację publiczną w kontekście co najmniej trzech aktów prawnych ustaw regulujących kwestię dróg publicznych, dekretu z 1956 r., ustawy z 1962 r., ustawy z 1985 r.);

II) prawa materialnego, tj.: a. art. 3 pkt 1-6 oraz art. 4 ust. 2, 5 ust. 1 pkt 2 dekretu z 4 sierpnia 1956 r. o podziale dróg publicznych (Dz. U. nr 35, poz. 158); b. art. 54 ustawy z 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 20, poz. 90 ze zm.); c. art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) - poprzez ich niezastosowanie, a także d. art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1, 2 i 3 u.d.p. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a, art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i 101 ust. 1 u.s.g., co polegało na:

- uznaniu, że sporny fragment drogi (ul. Skrajnej) od ul. Bulwarowej do Zalewu Borki w Radomiu nigdy nie był drogą gminną (do 1999 r. lokalną), stanowił on i stanowi nadal drogę gruntową, usytuowaną na terenie niezurbanizowanym;

- posłużeniu się nieznaną przez ustawę kategorią "drogi gruntowej", w sytuacji, gdy żaden przepis prawny regulujący kwestię dróg publicznych (poczynając od dekretu z 1956 r.) nie zawierał takiego pojęcia.

Wskazując na powyższe, wniesiono o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Radomiu z 28 lutego 2011 r. oraz 2. zasądzenie od Rady Miejskiej w Radomiu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest zaliczenie dróg do kategorii dróg gminnych na terenie miasta Radomia, wymienionych w załączniku nr 1 i przedstawionych graficznie w załączniku Nr 2. Wśród tych dróg znajduje się ulica Skrajna, oznaczona na odcinku od ulicy Kieleckiej do Bulwarowej. Należy wyjaśnić, że ulica Skrajna rozciąga się na odcinku od ul. Kieleckiej do Zalewu Borki. Podzielić ją można na dwa odcinki: 1. od ul. Kieleckiej do ul. Bulwarowej (ten fragment został zaliczony do kategorii dróg gminnych w spornej uchwale) oraz 2. od ul. Bulwarowej do Zalewu Borki (fragment, który do tej kategorii zaliczony nie został) - jest on nazywany w niniejszej skardze "spornym odcinkiem" lub "spornym fragmentem".

Ustalenie Sądu, że w dniu podejmowania przedmiotowej uchwały sporny fragment ulicy Skrajnej nie stanowił drogi gminnej jest nieprawidłowe.

Zgodnie z art. 3 dekretu z 4 sierpnia 1956 r. z podziale dróg publicznych: Do kategorii dróg lokalnych należy zaliczać: 1) drogi łączące miejscowości będące siedzibami gromadzkich rad narodowych z miastami będącymi siedzibami powiatowych rad narodowych i z siecią dróg państwowych; 2) drogi łączące między sobą siedziby gromadzkich rad narodowych; 3) drogi łączące wsie, osiedla i miasta niestanowiące powiatów między sobą i z siecią dróg wojewódzkich. 4) dojazdy do dróg lokalnych do stacji i przystanków kolejowych oraz do przystani rzecznych, morskich i portów lotniczych; 5) drogi łącznikowe o mniejszym znaczeniu komunikacyjnym między drogami państwowymi oraz drogi łącznikowe między drogami lokalnymi; 6) ulice i place miejskie osiedlowe i wiejskie nie stanowiące odcinków dróg państwowych. Stosownie do art. 4 ust. 2 dekretu: Zaliczenie do kategorii dróg lokalnych, drogi nie zaliczonej do kategorii dróg państwowych następuje w drodze uchwały powiatowej rady narodowej, powziętej na wniosek gromadzkiej rady narodowej lub w drodze uchwały miejskiej rady narodowej, względnie rady narodowej osiedla. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2, z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu dotychczasowego drogi publiczne: 2) gromadzkie (byłe gminne) oraz ulice i place miejskie, osiedlowe i wiejskie niestanowiące odcinków dróg państwowych i powiatowych - stają się drogami lokalnymi w rozumieniu art. 1 pkt 2.

Pierwszym dokumentem, w którym pojawia się ul. Skrajna, jest uchwała Nr 13 Rady Miejskiej Rady Narodowej w Radomiu z 16 października 1956 r. (poz. 129) (odnaleziona przez skarżącego dopiero po wydaniu przez WSA zaskarżonego orzeczenia). Uchwała ta nadaje nazwę ulicy Skrajnej i zdaniem skarżącego jest potwierdzeniem tego, że stała się ona drogą lokalną w rozumieniu dekretu. Tym bardziej, że skoro ulicy nadano nazwę to logiczne było, że musiała ona mieć status takiej drogi. Żaden z ówcześnie obowiązujących przepisów nie przewidywał bowiem możliwości nadania nazwy ulicy, która nie posiadała statusu co najmniej drogi lokalnej. Uchwalenie uchwały z 1956 r. (w kilka tygodniu po wejściu w życie dekretu z 1956 r.) i nadanie nazwy ulicy Skrajnej musiało być więc logiczną konsekwencją tego, że w świetle dekretu droga ta została zaliczona do kategorii dróg lokalnych. Niemniej, ani organ, ani Sąd, nie poczyniły żadnych ustaleń w zakresie tego, kiedy utworzono ulicę Skrajną i jaki miała status. Zdaniem skarżącego, powyższa uchwała była uchwałą, o której mowa w art. 4 ust. 2 dekretu i wynikało z niej, że ul. Skrajna miała charakter drogi lokalnej.

Przebieg całej ulicy Skrajnej był oznaczony na mapach geodezyjnych, m.in. mapie, która została wpisana do ewidencji państwowego - zasobu materiałów geodezyjnych i kartograficznych Rejonowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w Radomiu 8 kwietnia 1976 r. pod numerem [C]. Mapa ta była załączona do akt sprawy (k. 16-19) i wyraźnie stanowiła, że ulica Skrajna przebiegała od ul. Kieleckiej do Zalewu Borki. Również z innych dowodów przedkładanych prze skarżących, w tym innych map ewidencyjnych (z 1970 r. i 1968 r.), wypisu z rejestru gruntów oraz innych dokumentów, w tym decyzji, w których sporny odcinek nazywany jest ul. Skrajną, wynikało, że ul. Skrajna przebiegała od ul. Kieleckiej do Zalewu Borki. Nie sposób podzielić twierdzenia Sądu, że wyżej wymienione dokumenty, w tym mapy geodezyjne, w szczególności powyższa mapa nie mają znaczenia dla ustalenia przebiegu jak i statusu drogi, w sytuacji, kiedy brak było innych materiałów pozwalających na ustalenie tego przebiegu. Powołane przez WSA przepisy (art. 18 ust. 2 punkt 15 u.s.g. w zw. z art. 7 u.d.p.) nie obowiązywały w stanie prawnym w roku 1956 r., ani 1976 r.

Następnie zgodnie z art. 54 ustawy z 1962 r. o drogach publicznych drogi publiczne, zaliczone do kategorii dróg państwowych przed wejściem w życie niniejszej ustawy, stają się drogami państwowymi, zaliczone zaś do kategorii dróg lokalnych - drogami lokalnymi w rozumieniu niniejszej ustawy. Kolejną ustawą w tej materii była ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ustawa nie zawierała żadnej regulacji co do dróg wcześniej zaliczonych do kategorii dróg lokalnych.

Następnie, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Zatem, ulica Skrajna - na całym odcinku od ul. Kieleckiej do Zalewu Borki stała się w tym momencie drogą gminną (będąc uprzednio drogą lokalną miejską). Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w 1999 r., organ właściwy do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii jest właściwy również - z zastrzeżeniem ust. 3 - do pozbawienia tej kategorii. Zatem, pozbawienie ul. Skrajnej charakteru drogi gminnej mogło nastąpić jedynie z mocy uchwały właściwego organu, tj. Rady Miejskiej.

W dniu 5 lipca 1999 r. Rada Miasta Radomia podjęła uchwałę nr 121/99 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie miasta Radomia (k. 18- 21 akt), jednakże § 1 tej uchwały stanowił jedynie, że "zalicza się do dróg gminnych drogi określone w wykazie stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały". W wykazie tym nie znalazła się ul. Skrajna. Jednocześnie w uzasadnieniu uchwały wskazano, że "z ogólnej liczby 770 ulicy w granicach administracyjnych miasta nie zaliczonych do innych kategorii - do dróg gminnych zaliczono 192 ulice. Pozostałe ulice stają się drogami wewnętrznymi". Jednakże skutkiem tej uchwały z pewnością nie mogło być pozbawienie ulicy Skrajnej statusu drogi gminnej. Po pierwsze - wskazany fragment znalazł się w uzasadnieniu uchwały, a nie w jej treści, a uzasadnienie uchwały Rady Gminy nie stanowi źródła prawa miejscowego. Po drugie, na uzasadnieniu brak jest podpisów uprawnionych przedstawicieli Rady Gminy. Zatem, nawet po podjęciu uchwały z 1999 r. ulica Skrajna na całym odcinku swego przebiegu nadal była drogą publiczną.

W związku z tym należy uznać, że sporny odcinek ul. Skrajnej od 1956 r. miał status drogi lokalnej, a następnie gminnej i utracił ten status dopiero w wyniku uchwały z 2006 r., a następnie uchwały z 28 lutego 2011 r. Jak sam zaś stwierdził WSA w skarżonym wyroku "interes prawny skarżącego byłby naruszony, gdyby uchwała rady gminy pozbawiła sporną część drogi charakteru drogi gminnej". Nawet gdyby uznać, że z powyższego wywodu nie sposób wywieść jednoznacznego wniosku, że sporny fragment ulicy Skrajnej miał status drogi gminnej przed podjęciem spornych uchwał, to biorąc pod uwagę skomplikowany stan prawny oraz materiał dowodowy zebrany w postępowaniu, należało podjąć kroki, w celu rozstrzygnięcia tego statusu. Tymczasem WSA oparł swoje ustalenia co do tego, że sporny fragment drogi nie miał charakteru drogi gminnej jedynie w oparciu o treść pisma z organu z września 2013 r. (złożonego w postępowaniu) oraz kopii map ewidencyjnych obrębu ewidencyjnego Wośniki według stanu na 2004 r. oraz 2011 r. (z których jedynie nie wynikało, aby sporny odcinek drogi od 2004 r. nosił nazwę ulicy Skrajnej).

Również istotne jest to, że uchwała Rady Miejskiej z 2000 r. w sprawie nazewnictwa ulic i placów w mieście Radomiu, która nadała nazwę m. in. dla ulicy Skrajnej nie zawierała załącznika graficznego, nie wiadomo więc, o jaki odcinek drogi chodziło. W związku z tym, WSA przeprowadził jedynie bardzo fragmentaryczne ustalenia, pomijając przy tym złożone przez skarżącego wyjaśnienia, z których jednoznacznie wynikało, że sporny fragment drogi nazywany był ul. Skrajną i stanowił tym samym drogę gminną.

Uchybienia te skutkowały wadliwym ustaleniem, że sporny fragment drogi "nigdy nie stanowił drogi publicznej" i tym samym, że zaskarżona uchwała nie mogła go takiego statusu pozbawiać. W postępowaniu sądowoadministracyjnym jest możliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na zasadach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a Sąd może dokonywać ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 26 lipca 2011 r., I FSK 910/10 możliwe jest przeprowadzenie uzupełniających dowodów w razie wystąpienia istotnych wątpliwości, związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie z oceną okoliczności sprawy. Dotyczy to zwłaszcza aktów prawa miejscowego, przy wydawaniu których nie jest prowadzone postępowanie administracyjne i nie jest gromadzony materiał dowodowy. Kontrolując więc zgodność z prawem zaskarżonej uchwały konieczne było ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, z użyciem wszelkich dowodów, jaki był status ulicy Skrajnej, poczynając od jej utworzenia. Wymagało to szczegółowej analizy dokumentacji, poczynając od uchwały o utworzeniu ulicy Skrajnej z 1956 r., poprzez mapy ewidencyjne i geodezyjne, aż po uchwały Rady Miasta wydane po wejściu w życie przepisów reformujących administrację publiczną w kontekście co najmniej trzech ustaw regulujących kwestię dróg publicznych (dekretu z 1956 r., ustawy z 1962 r., ustawy z 1985 r.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Należy zacząć od stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie uznał, że przesłankami dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy z art. 101 u.s.g. są następujące okoliczności: a/ trzeba posiadać legitymację do wniesienia skargi, którą daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego, b/ interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną, c/ interes ten powinien być bezpośredni, własny i realny. W konkluzji Sąd oddalił skargę T. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Radomiu z 28 lutego 2007 r., nr V/40/07 w oparciu o art. 151 p.p.s.a. wobec niespełnienia przez skarżącego przesłanki naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, a nie dlatego, że rozpoznał ją merytorycznie i uznał za bezzasadną. Należało zatem wskazać w skardze kasacyjnej przepisy prawa powszechnie obowiązującego, których naruszenie – zdaniem skarżącego – doprowadziło do naruszenia jego interesu prawnego, a tego skarżący nie uczynił.

Zarzuty naruszenia art. 3 pkt 1-6 oraz art. 4 ust. 2, 5 ust. 1 pkt 2 dekretu z 4 sierpnia 1956 r. o podziale dróg publicznych i art. 54 ustawy z 29 marca 1962 r. o drogach publicznych są bezzasadne, ponieważ przepisy te nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Wszak zasadnicze znaczenie dla oceny statusu ulicy Skrajnej ma fakt, że wraz ze zmianą prawno-ustrojową w Polsce w 1989 r. ulica Skrajna (w jej rzeczywistym przebiegu, zatem nie przez działkę nr [D]), podobnie jak pozostałe ulice w mieście mające charakter dróg publicznych, utraciły taki status - tak jak i swoje nazwy - z uwagi na nieumieszczenie uchwały Miejskiej Rady Narodowej Nr 13 z 16 października 1956 r. (z której skutki dla siebie wywodzi skarżący kasacyjnie) w wykazie obowiązujących aktów prawa miejscowego wydanych przez rady narodowe przed 27 maja 1990 r. i nadal obowiązujących na terenie gminy Miasto Radom. Wykaz ten został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Radomskiego Nr 42 z 20.12.1990 r. Utrata statusu dróg publicznych w Radomiu nastąpiła zatem z mocy samego prawa z dniem ogłoszenia tego wykazu, tj. z dniem 20 grudnia 1990 r., na podstawie przepisu art. 31 ust. 1 i 4 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191).

Z kolei zarzutów naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - poprzez ich niezastosowanie i art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1, 2 i 3 u.d.p. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię nie można uznać za trafne, ponieważ skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, jakie znaczenie tym przepisom przypisał Sąd I instancji, dlaczego nie znajduje ono uzasadnienia w treści tych przepisów, i jaka – zdaniem skarżącego kasacyjnie – jest prawidłowa wykładnia tych przepisów.

Nie ma również usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 i 2 k.p.c. w zw. z art. 147 § 1 i 151 p.p.s.a. art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez niepoczynienie wyczerpujących ustaleń faktycznych niezbędnych do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W świetle pierwszego z powołanych przepisów sąd może dopuścić przeprowadzenie dowodu z dokumentu tylko w przypadku, jeżeli w jego ocenie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Tymczasem skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, że nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie znacznie przekraczającym uprawnienia dowodowe sądu administracyjnego.

Ponadto, znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie budzi wątpliwości, a zatem nie było potrzeby przeprowadzania dowodów uzupełniających. W dodatku, wymienione przez skarżącego kasacyjnie dokumenty, przywołane również przez niego w postępowaniu przed Sądem I instancji nie są aktami prawa miejscowego, nie mają zatem charakteru prawotwórczego i nie mogą skutkować w zakresie ustalania przebiegu drogi czy też jej statusu jako drogi publicznej.

Nie można się wreszcie zgodzić z zarzutem skarżącego, że został naruszony art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 i 151 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku przekonującej argumentacji dotyczącej odmowy przyznania spornemu odcinkowi ul. Skrajnej statusu drogi gminnej, ponieważ Sąd I instancji, opierając się na aktach sprawy – art. 133 p.p.s.a., wyraźnie wskazał na podstawie jakich dokumentów przyjął stan faktyczny, że sporny odcinek ulicy Skrajnej nie posiadał statusu drogi gminnej zarówno przed dniem 28 lutego 2011 r., jak i przed 3 lipca 2006 r.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.