Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1212/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania A. S. (strona) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 4 maja 2021 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką W. K. Do wniosku załączyła ważne bezterminowo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. nr [...] wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. Z orzeczenia tego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] r., przy czym nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Ponadto, w uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, iż aktualny stan zdrowia badanej powoduje niezdolność do pracy oraz konieczność zapewnienia stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Z przedłożonego przez stronę wniosku wynika także, że matka strony ur. [...] r. (80 lat) jest wdową.

Powołaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji odmówił stronie prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na to, że nie spełnia jednego z niezbędnych warunków. Niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią wieku określonego w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Matka strony posiada bowiem orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym, z którego nie wynika od kiedy istnieje jej niepełnosprawności.

W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła zarzut naruszenie art. 6, 7, 7a k.p.a. Następnie wskazała, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, w toku postępowania stoją na straży praworządności, a jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest pozbawienie strony uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. W uzasadnieniu odwołania odwołująca zaakcentowała także, że najwyższej rangi aktem prawnym w Polsce jest Konstytucja RP, a przywołany art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP. W rezultacie, w ocenie odwołującej, utracił on moc w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt: K 38/13). Ponadto, odwołująca stwierdziła, że omawiany przepis ustawy tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako niekonstytucyjny - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania. W końcowej części odwołania strona oświadczyła także, że spełnia wszystkie pozostałe przesłanki, wynikające z ustawy, których spełnienie uprawnia do otrzymania wnioskowanego świadczenia.

Kolegium utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną stwierdziło, że odmowa wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub Innej pracy zarobkowej jest prawidłowa, przy czym z innych względów, aniżeli wskazane przez organ. Przeszkodą do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego było niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a mianowicie brak związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki, a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę, bądź jej nie podejmowaniem w tymże celu.

Jak ustalono w trakcie postępowania ("Kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego" z dnia [...] r.), opiekę nad matką sprawuje strona. Opieka ta polega na tym, że jest ona u matki co drugi dzień, a gdy zachodzi taka konieczność nawet codziennie. Zdarzają się również sytuacje, że córka zostaje u matki na noc. Ponadto, do zakresu obowiązków córki należy: umawianie wizyt lekarskich, dowożenie matki na wizyty lekarskie, zakup leków i porcjowanie oraz dozowanie. Jednocześnie córka pierze, sprząta, gotuje, prasuje, wykonuje, wszystkie niezbędne prace domowe, także wokół domu. Z ustaleń pracownika socjalnego w pkt. II wynika również, że obiady przygotowuje na okres dwóch dni, gdyż matka nie gotuje sama posiłku, jest jedynie w stanie je podgrzać. Wskazano także, że utrzymanie higieny matki również należy do obowiązków córki. Natomiast, raz w tygodniu córka stara się zabrać matkę do siebie do C. W wywiadzie pracownika socjalnego podniesiono także, że matka leczy się neurologicznie, ma zawroty głowy, jest po udarze, ze stwierdzoną chorobą zwyrodnieniową stawów oraz ma kłopoty ze wzrokiem (mało co widzi).

Z kolei z wniosków pracownika socjalnego wynika, że skontaktował się telefonicznie ze stroną, która stwierdziła, że stara się bywać u swojej matki co drugi dzień. Potwierdziła zakres obowiązków, jaki sprawuje nad matką. Poinformowała również, że nie ma możliwości obecnie podjęcia zatrudnienia, gdyż stan zdrowia matki uległ pogorszeniu. W konsekwencji, jak wyjaśniła, wystąpiła konieczność sprzedaży domu matki. Natomiast, po przeprowadzeniu się matki do C. będzie miała stały nadzór nad nią.

Kolegium wskazuje na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt: III SA/Gd 116/21 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd stwierdza: "Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku np. dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej Upieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Jest kompensacją strat materialnych".

Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r. pozostawał w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19, CBOSA). W każdej indywidualnej sprawie właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, CBOSA)" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2021 r., sygn. akt: III SA/Kr 386/21, www.orzeczehia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Kolegium, z akt sprawy nie wynika, aby rozmiar i zakres opieki strony nad matką stanowił o konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Matka nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie, samodzielnie spożywa i podgrzewa przygotowane przez córkę posiłki. Wskazane w wywiadzie środowiskowym czynności opiekuńcze (tj. umawianie wizyt lekarskich, dowożenie matki na wizyty lekarskie, zakup leków i ich dozowanie, a także pranie, sprzątanie, gotowanie, podgrzewanie posiłków, prasowanie, s. 2) nie zajmują takiej ilości czasu w ciągu dnia, aby strona przy należytej organizacji opieki nie mogła podjąć pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy lub prowadzenia własnej działalności gospodarczej. Kolegium podkreśla także, że czynności te nie świadczą o stałym i tak dużym zaangażowaniu strony w opiekę nad niepełnosprawną matką, by nie mogła ona podjąć zatrudnienia, a podane czynności, jak np. umawianie wizyt lekarskich czy wykonywanie prac domowych, równie dobrze wykonują osoby aktywne zawodowo. Tym bardziej, że jak wskazuje strona, matka jest w stanie sama podgrzać sobie posiłki, uprzednio wcześniej przygotowane przez córkę.

W skardze z dnia 25 sierpnia 2021 r. strona (dalej: skarżąca) podnosi zarzuty:

1/ błędnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczenia rodzinnych polegającą na przyjęciu, że rozmiar i zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką, która zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, nie stanowi o konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ponieważ możliwe jest łączenie wykonywania tych czynności z pracą zarobkową,

2/ naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów polegające na dokonaniu wybiórczej, a nie wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że z uwagi na to, iż matka skarżącej nie jest osobą leżącą i jest w stanie podgrzać sobie posiłki to stopień zaangażowania skarżącej w wykonywane czynności opiekuńcze nie jest stały i tak duży żeby nie mogła ona podjąć zatrudnienia, pomimo iż zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności matka skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a skarżąca opiekę tę sprawuje,

3/ naruszenia art. 139 k.p.a. poprzez pogorszenie sytuacji prawnej skarżącej na skutek przyjęcia, że przeszkodą do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest niespełnienie przesłanki z art. 17 ust 1 u.ś.r. a mianowicie brak związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę, bądź jej niepodejmowaniem w tymże celu pomimo, iż organ pierwszej instancji nie tylko nie kwestionował spełnienia tej przesłanki przez skarżącą, ale wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji wprost, że skarżąca spełnia warunki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z art. 17 u.ś.r. , w takiej sytuacji organ odwoławczy uwzględniając zarzut podniesiony w odwołaniu złożonym przez skarżącą nie mógł, nie naruszając art. 139 k.p.a., utrzymać w mocy zaskarżonej decyzji z powodu odmiennego od organu pierwszej instancji przyjęcia, że czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą nie są na tyle czasochłonne żeby nie mogła podjąć pracy.

Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto wniosła o dopuszczenie dowodu z załączonego wyjaśnienia skarżącej z dnia 19.08.2021 r. celem ustalenia rzeczywistego zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą oraz czasu jaki skarżąca poświęca na sprawowanie opieki. Podkreślenia wymaga, że organ pierwszej instancji nie kwestionował związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Wobec zaskakującego dla skarżącej stanowiska organu odwoławczego złożenie przedmiotowego dokumentu na obecnym etapie sprawy jest konieczne albowiem twierdzenia organu o braku zaangażowania skarżącej w opiekę nad matką nie znajdują oparcia w rzeczywistości.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik zwraca uwagę na fakt, że Kolegium nie zakwestionowało ani tego, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką ani zakresu tej opieki. Stwierdził jednak, choć nie wprost, że wobec tego, iż matka nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie i samodzielnie spożywa i podgrzewa przygotowane przez córkę posiłki to czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą nie są na tyle czasochłonne, aby ich wykonywanie nie pozwalało na podjęcie zatrudnienia. Organ podkreślił, że czynności wykonywane przez skarżącą nie świadczą o stałym i tak dużym zaangażowaniu skarżącej w opiekę nad niepełnosprawną matką by nie mogła ona podjąć zatrudnienia.

W ocenie skarżącej wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów wskazanych w zarzutach, w oparciu o analizę materiału dowodowego dokonaną z przekroczeniem granicy swobodnej oceny dowodów. «

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełno-sprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, której nie należy rozumieć jako opieki całodobowej. Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, warunek sprawowania opieki stałej lub długotrwałej jest spełniony, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3946/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 218/20, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 287/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 483/20).

Znaczna niepełnosprawność matki skarżącej wynika z chorób narządu wzroku oraz narządu ruchu. Niewątpliwie wymaga ona stałej pomocy i obecności opiekuna. Charakter schorzeń pozostającej pod opieką skarżącej matki nie wskazuje, co do zasady, by skarżąca mogła wygospodarować dodatkowe godziny na świadczenie pracy zawodowej bez uszczerbku dla zapewniania matce, jako osobie o znacznym stopniu niepełnosprawności, należytej opieki (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 marca 2021 r., III SA/Gd 1197/20). WSA w Łodzi w wyroku z dnia 7 października 2020 r. II SA/Łd 310/20 przyjął, że ustawodawca "(...) wykluczył możliwość wywodzenia braku związku przyczynowo - skutkowego z faktu, że osoba o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności (lub orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji), nie wymaga opieki ze względu na stopień swojej samodzielności. W przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 ŚwRodzU, nie podlega badaniu w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w rozumieniu § 29 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15.7.2013 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. 2018, poz. 2027, t.j.), które określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, czy też badania całkowitej niezdolności do pracy i całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji orzeczonej na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z FUS. W takich przypadkach organ powinien przyjmować te orzeczenia jako prejudykaty i ustalać stan faktyczny zgodnie z ich treścią" (tak wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 691/19, dostępny w CBOSA). Nie można bowiem pomijać tego, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydane przez wskazany prawem organ, ma walor dokumentu urzędowego, któremu przysługuje szczególna moc dowodowa, co nie wyłącza przeprowadzenia przeciwdowodu co do ich treści, tym bardziej, że taka możliwość istnieje w odniesieniu do dokumentów prywatnych. Wymaga to jednakże w myśl art. 76 § 3 KPA aktywności tego podmiotu, który kwestionuje treść dokumentu urzędowego, i przeprowadzenia przeciwdowodu (wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., I OSK 1581/17). Dokumenty urzędowe zaś, stosownie do art. 76 § 1 KPA, stanowią "dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. KPA przyjmuje zatem domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało stwierdzone w dokumencie urzędowym, lecz nie wyklucza możliwości obalenia tego domniemania (art. 76 § 3 KPA)" (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2013 r., II OSK 479/12).

Przepis § 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2013 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2027) pojęcie konieczność sprawowania opieki definiuje jako całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem. W ust. 2 § 29 tego rozporządzenia prawodawca jednocześnie wskazał, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2018 c, IV SA/Wr 479/18, i z dnia 30 lipca 2020 r., III SA/Kr 68/20). Ńie jest zatem zrozumiałe wobec treści orzeczenia o niepełnosprawności męża skarżącej przeciwne twierdzenie organu, tym bardziej, że organ w żaden sposób riie podważył treści tego orzeczenia, a zwłaszcza okresu, w którym stan zdrowia męża wymagał sprawowania nad nim stałej opieki, a w konsekwencji braku związku przyczynowego niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Wobec szczególnej mocy dowodowej orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie jest dopuszczalne gołosłowne kwestionowanie stanu zdrowia, a tym bardziej stopnia niepełnosprawności męża skarżącej przez organ nie mający wiedzy medycznej czy wiedzy specjalistycznej w zakresie stwierdzania niepełnosprawności i jej stopnia, a tym samym i jego samodzielności funkcjonalnej.

Jak wynika z powyższego, zakres sprawowanej opieki wyznaczony jest stopniem niepełnosprawności, a więc koniecznością wykonywania przez osobę, która sprawuje opiekę, wszelkich czynności pozwalających na organizowanie codziennego życia osoby niepełnosprawnej w sposób uwzględniający poszanowanie godności człowieka.

Niezrozumiałym zatem, wysoce krzywdzącym dla skarżącej, a przede wszystkim nieznajdującym żadnego opacia w materiałach sprawy jest stwierdzenie organu, że czynności, które w ramach opieki nad matką wykonuje skarżąca, nie zajmują takiej ilości czasu w ciągu dnia, aby przy należytej organizacji opieki nie mogła podjąć pracy zarobkowej.

Zgodnie bowiem z niepodważonym przez organ orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. matka skarżącej wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jak natomiast zostało ustalone w toku postępowania administracyjnego i co nie było kwestionowane przez organ pierwszej instancji skarżąca w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji udziela swojej matce stałej pomocy.

Okoliczność ta w zasadzie nie została tez zakwestionowana przez organ odwoławczy z tą jednak różnicą w stosunku do decyzji wydanej przez organ I instancji, że organ odwoławczy uznał, że wykonywanie stale, nie we własnym miejscu zamieszkania, takich czynności jak: pranie, sprzątanie, prasowanie, gotowanie, dbanie o higienę, umawianie wizyt lekarskich i dowożenie na te wizyty, zakup leków i ich porcjowanie tj. dbanie o to, aby zostały przyjęte w prawidłowych dawkach - wszystkie te czynności nie zajmują takiej ilości czasu w ciągu dnia, aby przy należytej organizacji opieki strona nie mogła podjąć pracy zarobkowej! Organ podkreślił, że czynności wykonywane przez skarżącą nie świadczą o stałym i tak dużym zaangażowaniu skarżącej w opiekę nad matką, by nie mogła ona podjąć zatrudnienia.

Organ nie wyjaśnił przy tym jednak jak należy rozmieć pojęcie ,,należytej organizacji opieki" ani tego jaką ilość czasu powinny zajmować czynności wykonywane w ramach sprawowanej opieki przez skarżącą, jak również tego w jaki sposób skarżąca miałaby godzić stałe, codzienne wykonywanie czynności opiekuńczych poza miejscem swojego zamieszkania z pracą zarobkową. Nie wyjaśnił także kiedy skarżąca miałaby wówczas odpoczywać, przy uwzględnieniu, że doba ma 24 godziny.

Podkreślenia wymaga, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika bezspornie, iż z uwagi na pogarszający się stan zdrowia matki, zakres opieki sprawowanej przez skarżącą stale się zwiększa. Z wywiadu wynika, że z tego właśnie powodu tj. z powodu pogarszającego się stanu zdrowia Pani W. K. konieczna była zmiana miejsca zamieszkania i jej przeprowadzka do C.: "Pani W. K. - wdowa, aktualnie pod wskazanym adresem przebywa tylko do końca maja z uwagi, iż dom jest już sprzedany i musi go opuścić. Dalszy pobyt w środowisku jest również niemożliwy ze względu na zły stan zdrowia. Obecnie i od 18 łat Pani W. mieszkała sama jednak z uwagi na pogorszenie stanu zdrowia podjęto kroki, aby zakupić mieszkanie w C. przy córce, gdyż występuje konieczność stałej pomocy drugiej osoby."

Zgromadzony materiał, w tym przede wszystkim orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, co do którego organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego przeciwdowodu, z którego wynikałoby, że matka skarżącej nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz ustalony w trakcie wywiadu środowiskowego zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą nie pozwalają na przyjęcie za prawidłowe stanowiska organu odwoławczego, zgodnie z którym przeszkodą do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., a mianowicie brak związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę, bądź jej niepodejmowaniem w tymże celu.

Taka ocena stoi bowiem w sprzeczności z ustaleniem, że opieka jest sprawowana w zakresie wynikającym z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności ti.. że skarżąca w związku ze znacznie ograniczona możliwością samodzielnej egzystencji matki stale się nią opiekuje.

Nieuzasadnione w żaden obiektywny sposób stanowisko organu odwoławczego, że gdyby skarżąca lepiej organizowała opiekę to wówczas mogłaby podjąć zatrudnienie, oderwane jest od realiów sprawy, a ponadto pozostaje w sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego i jako takie nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia.

Skarżąca musi bowiem pomagać matce w codziennej toalecie, musi przygotować śniadanie, musi posprzątać, wyprać, przygotować pozostałe posiłki, zrobić zakupy, podać lekarstwa. Jak ponadto wskazuje, a co jest nie mniej istotne, musi również dotrzymać matce towarzystwa bo tylko dzięki temu Pani W. f. wstaje z łóżka. Przy czym dotrzymywanie towarzystwa polega na organizowaniu spacerów, czytaniu codziennej prasy - na organizowaniu aktywności, których Pani K. nie jest w stanie podejmować sama, a bez których przestałaby wstawać z łóżka, co jest zrozumiałe z uwagi na stopień niepełnosprawności, w tym ubytek wzroku, któr/ uniemożliwia radzenie sobie ze zwykłymi czynnościami w domu, a tym bardziej na samodzielne wychodzenie z domu.

Podkreślenia wymaga, że opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym wymaga nie należy rozumieć jako opieki całodobowej. Chodzi tu bowiem o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3946/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 218/20, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 287/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 483/20). Charakter schorzeń pozostającej pod opieką skarżącej matki i konieczność wykonywania przez skarżącą tych wszystkich czynności, których wykonywanie zostało ustalone w toku sprawy, powodują że - wbrew stanowisku organu odwoławczego - skarżąca nie jest w stanie wygospodarować dodatkowych godzin na świadczenie pracy zawodowej bez uszczerbku dla zapewniania matce, jako osobie o znacznym stopniu niepełnosprawności, należytej opieki. Skarżąca, wbrew twierdzeniom organu, pozostaje w ciągłej dyspozycji matki opiekując się nią każdego dnia co najmniej przez kilka godzin. Poza stałym, codziennym sprawowaniem opieki, skarżąca - z uwagi na stan zdrowia matki - musi być również gotowa, aby nieść pomocy także w nocy, gdyby zaistniała taka potrzeba. Obiektywnie nie ma zatem żadnej możliwości, aby sprawując opiekę w dotychczasowym skarżąca mogła podjąć jakakolwiek pracę.

Bez względu na powyższe, podkreślenia wymaga, że organ pierwszej instancji odmówił skarżącej prawa do świadczenia wyłącznie z tego powodu, że w ocenie tego organu, brak było podstaw prawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia ponieważ z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Pani W. K. nie wynika, aby niepełnosprawność matki strony powstała w okresie wskazanym w art., 17 ust. 1 u.ś.r.

Organ pierwszej instancji nie tylko nie kwestionował związku przyczynowego pomiędzy niepodjęciem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, ale wprost wskazał, że przesłanka niepodjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki jest spełniona. Nie zakwestionował zaistnienia tej przesłanki po zapoznaniu się z ustaleniami zawartymi w zleconym wywiadzie środowiskowym.

Tym samym, kwestionując spełnienie tej przesłanki podczas rozpoznawania odwołania wniesionego przez skarżącą, organ bezsprzecznie naruszył zakaz reformationis in peius ustanowiony w art. 139 k.p.a. Do naruszenia zasady określonej w art. 139 KPA dochodzi wówczas, gdy organ odwoławczy orzeka na "niekorzyść" strony odwołującej się, przy czym przez "niekorzyść" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego.

Zakaz reformationis in peius oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się. Oznacza on, że organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utmymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia (tak NSA w wyroku z dnia 11.01.2018 r., II OSK 1085/17).

W przedmiotowej sprawie, choć formalnie zaskarżona decyzja została po prostu utrzymana w mocy, to uzasadnienie decyzji przez organ odwoławczy wskazuje, że sytuacja skarżącej została pogorszona poprzez zakwestionowanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia, pomimo, że istnienie tego związku nie było wątpliwe dla organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.) - dalej także jako "ustawa", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane jeśli wnioskodawca spełnia wymogi określone w art. 17 u.ś.r. i jednocześnie nie zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w tym przepisie.

W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego, nie został spełniony jeden z wymogów jakim jest niepodejmowanie zatrudnienia ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 in fine, wnioskujący o przedmiotowe świadczenie musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu, musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 2201/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak ustalono w trakcie postępowania wyjaśniającego, skarżąca nie pracuje, nie mieszka także wspólnie z matką. Opieka nad matką polega na tym, że jest u matki co drugi dzień, a gdy zachodzi taka konieczność nawet codziennie. Zdarzają się również sytuacje, że córka zostaje u matki na noc. Ponadto, do zakresu obowiązków córki należy: umawianie wizyt lekarskich, dowożenie matki na wizyty lekarskie, zakup leków i porcjowanie oraz dozowanie. Ponadto pierze, sprząta, gotuje, prasuje, wykonuje, wszystkie niezbędne prace domowe, także wokół domu (s.2 cz. VIII kwestionariusza wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu [...] r. – w nieponumerowanych aktach administracyjnych). Obiady przygotowuje na okres dwóch dni, gdyż matka nie gotuje sama posiłku, jest jedynie w stanie je podgrzać. Do obowiązków córki należy także utrzymanie higieny matki.

Matka (rocznik [...]) dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest osobą schorowaną. Leczy się neurologicznie, ma zawroty głowy, jest po udarze, ze stwierdzoną chorobą zwyrodnieniową stawów oraz ma kłopoty ze wzrokiem (mało co widzi). Nie jest osoba leżącą, porusza się samodzielnie, samodzielnie podgrzewa i spożywa posiłki przygotowane przez córkę.

Wobec tego, organ odwoławczy zasadnie uznał, że przyczyną niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia nie jest sprawowana przez nią opieka nad niepełnosprawną matką. Tym samym nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Z tych też względów Sąd nie podziela zarzutu skargi dotyczącego błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. Samo wskazanie w orzeczeniu o niepełnosprawności na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji nie oznacza jeszcze, że osoba sprawująca opiekę, nawet w ograniczonym zakresie, spełnia przesłankę określoną w art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. Musi być jeszcze wykazane, że charakter i zakres realizowanej opieki oraz czas, jaki na to poświęca, wykluczają możliwość podejmowania zatrudnienia przez opiekuna.

Brak jest, zdaniem Sądu, podstaw do przyjęcia tezy, zgodnie z którą zawarcie w orzeczeniu o niepełnosprawności tego rodzaju klauzuli przesądza o faktycznym i pełnym sprawowaniu opieki w konkretnym przypadku (a taką zdaje się prezentować skarżąca).

Sąd nie podziela także drugiego zarzutu, tyczącego naruszenia przepisów procesowych (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 8 § k.p.a.). Kolegium prawidłowo przyjęło w oparciu o ustalony stan faktyczny sprawy, że opieka sprawowana przez skarżącą nad matką nie jest na tyle stała i zakresowo duża, aby wykluczyć zupełnie możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia zakazu reformationis in pejus przez Kolegium, skoro decyzja organu drugiej instancji miała także (podobnie jak decyzja organu I instancji) charakter odmowny. To rozstrzygnięcie, a nie jego uzasadnienie, kształtuje sytuację prawną strony.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił.