Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 470/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 28 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego wiaduktu drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dnia 23 czerwca 2017 r. przeprowadził czynności kontrolne wiaduktu drogowego w km 119+569 drogi krajowej nr [...] w [...], w związku ze zdarzeniem z dnia 22 czerwca 2017 r., tj. odspojeniem się fragmentu otuliny betonowej wiaduktu i jej upadkiem na zaparkowany poniżej samochód.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.) zobowiązano Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do przedłożenia opinii technicznej dotyczącej stanu tego wiaduktu.

Zobowiązany przedłożył stosowne opracowanie, z którego wniosków końcowych wynika konieczność niezwłocznego zamontowania na spodzie przęseł F4-F5 siatki zabezpieczającej przed upadkiem skorodowanego betonu na tabor kolejowy. Zalecenie to zdaniem [...] WINB wskazuje na wystąpienie zagrożenia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b.

W związku z dokonanymi ustaleniami, decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...],[...] WINB działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazał Dyrektorowi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działającemu za pośrednictwem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego wiaduktu drogowego w km 119+569 drogi krajowej nr [...], nad ulicą [...], ciągiem pieszo-rowerowym, al. [...], linią kolejową nr [...] i linią kolejową nr [...] relacji [...] oraz ulicą [...] w [...], mogących zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, poprzez montaż na spodzie przęseł F4-F5 siatki zabezpieczającej przed upadkiem skorodowanego betonu na tabor kolejowy poruszający się po liniach kolejowych znajdujących się pod przedmiotowym wiaduktem (oznaczenie przęseł zgodnie z ekspertyzą techniczną wiaduktu drogowego w km 119+569 drogi krajowej nr [...] nad linią kolejową i ulicami miejskimi w [...], opracowaną przez mgr inż. [...] we wrześniu 2017 r.). Obowiązek miał zostać wykonany nie później niż do dnia 17 listopada 2017 r.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (podmiot zarządzający drogą), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie organu szczebla wojewódzkiego.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b.

Prawo budowlane w art. 2 ust. 2 stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, którymi w tej sprawie są:

- ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 680);

- ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1727 ze zm.);

- ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm. - dalej jako u.d.p.).

Stan władania nieruchomością, na której jest zlokalizowany obiekt budowlany czy także jego własność, nie przesądza o podmiocie odpowiedzialnym za jego utrzymanie.

Wiadukt drogowy w km 119+569 drogi krajowej nr [...] służy do przeprowadzenia ruchu kołowego nad ulicą [...], ciągiem pieszo-rowerowym, al. [...], linią kolejową nr [...] i linią kolejową nr [...] relacji [...] oraz ulicą [...] w [...]. Tym samym wiadukt drogowy jest elementem drogi, co rozstrzyga o podmiocie odpowiedzialnym za jego utrzymanie.

Bezsporny w sprawie jest zły stan techniczny obiektu, który może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, na co wskazuje sporządzona w sprawie ekspertyza techniczna. Z jej punktu 7 - Wnioski końcowe (str. 104) wynika, że "Do czasu prac remontowych na spodzie przęsła F4-F5 należy niezwłocznie zamontować siatkę zabezpieczającą przed upadkiem skorodowanego betonu na tabor kolejowy".

Fakt, że skorodowane fragmenty betonu konstrukcji wiaduktu (belki nośne, płyta pomostu) opadają na torowisko, co może powodować zagrożenie, nie jest kwestionowany przez Zobowiązanego.

W ocenie GINB w sprawie nie znajduje zastosowania art. 28 u.d.p. Stosownie do art. 28 ust. 2 pkt 1 tej ustawy do zarządów kolei należy jedynie konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi.

Nałożony w sprawie obowiązek dotyczy zabezpieczenia torowiska przed opadaniem betonu konstrukcji wiaduktu drogowego i nie jest to konserwacja dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego czy urządzeń zabezpieczających.

Jak dalej wskazuje organ, ustawa o transporcie kolejowym reguluje obowiązki organu właściwego w sprawach bezpieczeństwa ruchu kolejowego (art. 10 ust. 1 pkt 4). Prezes Urzędu Transportu Kolejowego decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], w trybie natychmiastowej wykonalności, wprowadził ograniczenia ruchu kolejowego w km 273,560 na linii kolejowej nr [...] oraz w km 223,369 na linii kolejowej nr [...].

Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ww. ustawy do zadań zarządu kolei należy utrzymywanie infrastruktury kolejowej (a nie wiaduktu drogowego) w stanie zapewniającym bezpieczny ruch kolejowy.

Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji [...] WINB organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie nie nastąpiła zmiana okoliczności, które uzasadniały nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odnosząc się zaś do wniosku o zmianę terminu wykonania obowiązku na dzień 28 lutego 2018 r. GINB stwierdził, że opadające na torowisko betonowe odłamki elementów wiaduktu zagrażają bezpieczeństwu ruchu taboru kolejowego. Stało się to również podstawą do wydania wspomnianej decyzji Prezesa UTK z dnia [...] listopada 2017 r. o wprowadzeniu ograniczeń w ruchu kolejowym, której nadano również rygor natychmiastowej wykonalności.

W kontekście powyższego nie jest uzasadniona zmiana terminu założenia siatek zabezpieczających.

Ustosunkowując się do zarzutu skierowania decyzji do niewłaściwego podmiotu GINB zwrócił uwagę, iż z mocy ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (art. 19 ust. 2 pkt 1). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje również zadania zarządu dróg krajowych (art. 18a ust. 1 ww. ustawy).

Zgodnie natomiast z załącznikiem do zarządzeniem Nr 5 Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. Urz. Min. Infrastruktury i Budownictwa z 2017 r., poz. 6):

§ 1 Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, zwana dalej "GDDKiA", jest centralnym urzędem administracji rządowej, obsługującym Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zwanego dalej "Generalnym Dyrektorem";

§ 2 ust. 1 Generalny Dyrektor kieruje Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad przy pomocy zastępców Generalnego Dyrektora, dyrektora generalnego urzędu, dyrektorów oddziałów oraz dyrektorów lub kierujących komórkami organizacyjnymi, o których mowa w § 3 ust. 1.

W świetle powyższego skierowanie obowiązku przez organ wojewódzki do Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oznacza, że obowiązek nałożono na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

III.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako GDDKiA lub Skarżąca) kwestionując ją w całości.

Rozstrzygnięciu GINB zarzuciła naruszenie:

1. art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie w sprawie, co doprowadziło do skierowania decyzji do niewłaściwego adresata (do zarządcy drogi, zamiast do zarządu kolei);

2. art. 66 ust. 1 P.b. w zw. z art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. poprzez nałożenie na zarządcę drogi obowiązku dotyczącego dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego, znajdującej się nad skrajnią kolejową, podczas gdy obowiązkami w tym zakresie powinien zostać obciążony zarząd kolei;

3. art. 66 ust. 1 P.b. poprzez określenie terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, uniemożliwiającego wykonanie tego obowiązku zgodnie z decyzją;

4. naruszenie art. 18a ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p. poprzez skierowanie decyzji do Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a nie do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Zaskarżona decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, a także poprzez nienależytą ocenę dowodów bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności:

a) poprzez pominięcie, że obowiązek wykonania zabezpieczenia dotyczy dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego znajdującej się nad skrajnią kolejową;

b) poprzez pominięcie, że to zarządca kolei nie wykonywał obowiązku, o którym mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p., czego skutkiem jest pogorszenie stanu technicznego obiektu;

c) poprzez brak ustalenia czy obowiązek nałożony na zarządcę drogi wykracza poza zakres zadań zarządcy kolei określony w ustawie o transporcie kolejowym i obowiązków wynikających z art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p.;

d) poprzez przyjęcie, że przedmiotowy wiadukt "może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska", chociaż okoliczność ta nie wynika z żadnego dowodu znajdującego się w aktach sprawy, w tym z ekspertyzy technicznej opracowanej we wrześniu 2017 r.;

e) poprzez przyjęcie, że z przedmiotowego wiaduktu na torowisko odpadają fragmenty betonu, podczas gdy okoliczność taka nie ma miejsca i nie wynika to z żadnego dokumentu zgromadzonego w toku sprawy. Okoliczność ta nie została potwierdzona także w toku oględzin;

f) poprzez przyjęcie, że przedmiotowy wiadukt jest w złym stanie technicznym, podczas gdy wnioski końcowe wykonanej ekspertyzy technicznej wskazują wyłącznie, że stan techniczny obiektu uległ degradacji, ale obiekt możliwy jest do naprawy i może być eksploatowany w dotychczasowy sposób (czyli bez ograniczeń) pod warunkiem monitoringu konstrukcji dwa razy w roku;

6. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a w szczególności brak wyjaśnienia jak na potrzeby rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy organ rozumie wykonywanie obowiązku, o którym mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p., jaki jest zakres tego obowiązku, i kto ponosi odpowiedzialność w przypadku jego niewykonywania;

7. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji [...] WINB z dnia [...] października 2017 r., podczas gdy decyzja ta obarczona jest istotnymi wadami.

W uzasadnieniu podniesiono, że nieprawidłowe jest nakładanie na zarządcę drogi publicznej obowiązków zastrzeżonych przez ustawę do zakresu działania zarządu kolei. Zadania wymienione w art. 28 u.d.p. stanowią rozszerzenie "zwykłego" zakresu odpowiedzialności zarządu kolei w tym sensie, że gdyby uregulowań zawartych w art. 28 nie było, nie dałoby się zrekonstruować obowiązku zarządu kolei do utrzymania (konserwacji), ochrony czy budowy (przebudowy, remontu) obiektów wymienionych w tym artykule. O ile bowiem jest rzeczą oczywistą, że zarząd kolei odpowiada co do zasady za utrzymanie wszelkich wiaduktów kolejowych - także tych nad drogami publicznymi (co wynika także z przepisów ustawy o transporcie kolejowym), o tyle nie jest oczywisty obowiązek kolei do m.in. budowy, przebudowy, utrzymania czy ochrony skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn (wraz z nawierzchnią drogową), utrzymania dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych nad linią kolejową czy budowy i utrzymania urządzeń odwadniających wiadukty kolejowe nad drogami, łącznie z urządzeniami odprowadzającymi wodę poza koronę drogi.

Obiekty wymienione w art. 28 ust. 2 pkt 1-2 u.d.p. stanowią część infrastruktury drogowej (wiadukty drogowe) lub znajdują się (przynajmniej częściowo) w pasie drogowym (urządzenia odwadniające wiadukty kolejowe nad drogami wraz z urządzeniami odprowadzającymi wodę poza koronę drogi). Opisana w art. 28 ust. 2 pkt 3 u.d.p. budowa skrzyżowań dróg z torami kolejowymi w różnych poziomach - poza budową infrastruktury kolejowej - wymaga również przebudowy drogi, co zasadniczo jest zadaniem zarządów dróg. Tak więc przepisy te mają charakter wyjątkowy, które rozciągają odpowiedzialność zarządcy kolei na sytuacje opisane w hipotezach tych norm prawnych.

Tym samym art. 28 u.d.p. nie tyle zawiera zamknięty (wyczerpujący) katalog wszystkich zadań zarządu kolei, co wymienia (oczywiście w sposób wyczerpujący) dodatkowe obowiązki zarządcy infrastruktury kolejowej, które stanowią odstępstwo od generalnej zasady, że obowiązek utrzymania kolei (infrastruktury kolejowej) spoczywa na zarządcy kolei, a obowiązek utrzymania dróg publicznych (infrastruktury drogowej) spoczywa na zarządcy drogi. W szczególności uregulowania zawarte w art. 28 ust. 1 i 2 u.d.p. stanowią wyjątki od zasady, że utrzymanie wiaduktów kolejowych nad drogami publicznymi należy do zarządu kolei, a utrzymanie wiaduktów drogowych nad koleją należy do zarządu drogi.

Przerzucenie obowiązków w sytuacjach opisanych w art. 28 ustawy o drogach publicznych na zarząd kolei ma swoje uzasadnienie aksjologiczne. Zarząd kolei jako zarządca infrastruktury kolejowej może bowiem najlepiej zorganizować ruch kolejowy i prace utrzymaniowe na linii kolejowej w celu wykonania obowiązków związanych z utrzymaniem wiaduktów drogowych.

Organ bezrefleksyjnie przyjmuje, że wiadukt drogowy jest elementem drogi, co rozstrzyga o podmiocie odpowiedzialnym za jego utrzymanie. Sprawy sądowe, na które się powołuje dotyczyły nałożenia obowiązków dotyczących górnej części wiaduktów drogowych (m.in. montażu barierek czy naprawy nawierzchni drogi), natomiast niniejsza sprawa dotyczy dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego znajdującej się nad skrajnią kolejową. Z uwagi na treść art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. różnica ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze zdaniem Strony organ naruszył art. 66 ust. 1 P.b. w zw. z art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. poprzez nałożenie na zarządcę drogi obowiązku dotyczącego dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego, znajdującej się nad skrajnią kolejową, podczas gdy obowiązkami w tym zakresie powinien zostać obciążony zarząd kolei.

Uzasadniając zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wskazano na brak wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ przyjął, iż wiadukt jest w złym stanie technicznym i może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Takie twierdzenie nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym oraz wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy. Wnioski końcowe ekspertyzy wskazują wyłącznie, że stan techniczny obiektu uległ degradacji, ale obiekt możliwy jest do naprawy i może być eksploatowany w dotychczasowy sposób (czyli bez ograniczeń) pod warunkiem monitoringu konstrukcji dwa razy w roku. Ekspertyza nie stwierdza, że stan obiektu jest zły, ani że zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. W opisie ustroju nośnego również nie stwierdza złego stanu technicznego. W przęśle F4-F5 stwierdza wyłącznie zanieczyszczenie powierzchni spalinami pojazdów szynowych, ptasie gniazda i rysy podłużne o charakterze korozyjnym.

Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniami organu jakoby z wiaduktu na torowisko odpadały fragmenty betonu. Okoliczność taka nie ma miejsca i nie wynika z żadnego dokumentu zgromadzonego w toku sprawy. Okoliczność ta nie została potwierdzona również w toku oględzin. Ekspertyza potwierdza wyłącznie fakt, że na obiekcie wykonano prace polegając na usunięciu luźnych fragmentów betonu. Stanowisko organu jest zatem bezpodstawne i daleko idące.

Z akt sprawy nie wynika, aby organy dokonały jakichkolwiek ustaleń w zakresie tego czy zarządca kolei należycie wykonywał obowiązki, o których mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. Nie powinno budzić wątpliwości, że pogorszenie stanu technicznego dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego znajdującej się nad skrajnią kolejową, jest wynikiem zaniechania po stronie zarządcy kolei.

Z uwagi na wadliwą interpretację przepisów prawa materialnego organy nie dokonały prawidłowych ustaleń dotyczących zakresu zadań zarządcy kolei określonego w ustawie o transporcie kolejowym i obowiązków wynikających z art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. Analiza obowiązków nałożonych na zarządcę drogi zaskarżonymi decyzjami wskazuje, że wchodzą one w zakres obowiązków zarządcy kolei.

GINB wadliwie przyjmuje, że do zarządców kolei należy jedynie konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Organ nie wyjaśnił co w jego ocenie należy rozumieć przez konserwację i jakie obowiązki wchodzą w jej zakres. Organ nie wyjaśnił również czy w jego ocenie powyższy obowiązek powinien wykonywać zarządca kolei czy też zarządca drogi, który następnie może dochodzić zwrotu kosztów. Brak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia zakresu odpowiedzialności zarządcy kolei, w przypadku gdy zarządca ten nie wykonywał lub nienależycie wykonywał obowiązki wskazane w art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. Jak wskazano już powyżej, gdyby zarządca kolei należycie wykonywał swoje obowiązki, to brak byłoby potrzeby wydawania zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy podtrzymał decyzję, która została skierowana wobec "Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad", to jest do osoby zarządzającej urzędem pomocniczym Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W przypadku uznania, z jakiegokolwiek powodu, odpowiedzialności zarządcy drogi za dolną część wiaduktu drogowego, decyzję z art. 66 ust. 1 P.b. należało skierować do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, co wynika z art. 18a ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p. Brak jest podstaw do adresowania decyzji do Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zaskarżona decyzja została więc skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Również termin wykonania obowiązku został określony w sposób niemożliwy do jego dotrzymania, w kontekście obowiązku przygotowania inwestycji od strony projektowej, organizacyjnej oraz finansowej. Organ pomija, że celem wykonania przedmiotowego obowiązku zarządca drogi zobowiązany jest uzyskać zgodę zarządu kolei na prowadzenie prac na czynnej linii kolejowej (w tym uzgodnić harmonogram zamknięć torowych), co w praktyce trwa do kilku tygodni. Już tylko z tego powodu termin do dnia [...] listopada 2017 r. (czyli termin 23 dni od dnia doręczenia decyzji) uznać należy za nieodpowiedni.

Status GDDKiA jako jednostki sektora finansów publicznych nakazuje stosowanie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1896). Strona Skarżąca musiałaby w pierwszej kolejności dokonać oszacowania wartości robót zmierzających do wykonania przedmiotowego obowiązku. Dopiero na tej podstawie możliwe byłoby podjęcie dalszych działań, w tym z uwagi na charakter i skomplikowanie robót, konieczne byłoby zlecenie ich wykonania w trybie przetargu. Czas trwania procedury przetargowej od momentu ogłoszenia postępowania do momentu wyboru wykonawcy i zawarcia umowy wynosiłby nie krócej niż 60 dni. Okres ten nie tylko nie uwzględnia czasu potrzebnego na przygotowanie przez zamawiającego dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia postępowania przetargowego, w szczególności SIWZ, ale jest dodatkowo o 45 dni krótszy od terminów zawartych w Regulaminie Udzielania Zamówień Publicznych w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dla postępowań poniżej progów unijnych wynosi on 3,5 miesiąca). Ponadto, termin ten nie uwzględnia również czasu niezbędnego na wykonanie robót stanowiących przedmiot decyzji wydanej przez [...]WINB, który biorąc pod uwagę czas niezbędny na dokonanie uzgodnień z zarządcą kolei obejmujących między innymi regulamin tymczasowego ruchu pociągów oraz uzgodnienie technologii wykonania robót, nie może być krótszy niż 50 dni. Powyższe uwarunkowania, w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzają w ocenie GDDKiA stanowisko, zgodnie z którym termin zakreślony na wykonanie przedmiotowego obowiązku był zbyt krótki i z całą pewnością nieodpowiedni do zakresu obowiązków.

Brak zmiany wskazanego terminu przez GINB również należy uznać za naruszenie art. 66 ust. 1 P.b. poprzez określenie terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, uniemożliwiającego wykonanie tego obowiązku zgodnie z decyzją.

Dodatkowo podniesiono, iż GDDKiA od początku współpracowała z organami i niezwłocznie wykonywała wszystkie prace oraz obowiązki zmierzające do zabezpieczenia przedmiotowego obiektu. W ocenie zarządcy drogi treść ekspertyzy technicznej nie uzasadniała nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności czy zakreślania bardzo krótkiego, bo tylko 23-dniowego terminu na montaż siatki zabezpieczającej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest przy tym argumentów przemawiających za nałożeniem tak krótkiego terminu na zarządcę drogi, który dostęp do infrastruktury kolejowej musi uzgadniać na zasadach ogólnych z zarządcą kolei.

IV.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie Sąd zauważa, iż niniejsza sprawa dotyczy obowiązków nałożonych na GDDKiA na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. Jak słusznie więc zwraca uwagę organ, przepis ten stanowi, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Jeżeli bowiem wystąpi chociażby jedna z przesłanek określonych w jego treści (vide ust. 1 pkt 1-3), to organ nadzoru budowlanego jest uprawniony i jednocześnie zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

W niniejszej sprawie zasadniczy spór toczy się tak naprawdę o to, kto powinien zostać zobowiązany do podjęcia działań, w celu wykonania zaleceń sformułowanych w sporządzonej w trybie art. 81c ust. 2 P.b. ekspertyzie, tj. do zabezpieczenia siatką dolnej części wiaduktu przed opadaniem na tory kawałków betonu.

Przypomnieć zatem należy, iż cała sprawa rozpoczęła swój byt od zdarzenia z dnia 22 czerwca 2017 r., tj. niewątpliwego i potwierdzonego w zgromadzonych dowodach odspojenia się fragmentu betonowej otuliny wiaduktu i jej upadku na zaparkowany pod nim samochód osobowy.

Niewątpliwe jest także i to, że wykonana w sprawie ekspertyza techniczna wyraźnie wskazuje (pkt 7 wniosków końcowych na stronie 104), że do czasu prac remontowych, które - jak wynika z wcześniejszej części tego opracowania - są przy wiadukcie niezbędne, na spodzie przęsła F4-F5 należy niezwłocznie zamontować siatkę zabezpieczającą przed upadkiem skorodowanego betonu na tabor kolejowy.

W ocenie Sądu taki zapis w ekspertyzie sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia, wskazujący - po dokonaniu wnikliwej oceny technicznej wiaduktu - na potrzebę pilnego zabezpieczenia przed opadaniem kawałków "skorodowanego betonu na tabor kolejowy", niewątpliwie uprawniał organy do przyjęcia, iż zachodzi ryzyko przewidziane w dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b., a w konsekwencji podstawy do nałożenia stosownego obowiązku. Co istotne, ekspertyza ta uwzględniała także fakt, iż po zdarzeniu z dnia 22 czerwca 2017 r. dokonano usunięcia luźnych elementów betonowych z dolnej części wiaduktu, co dodatkowo uzasadnia twierdzenie, iż ryzyko kolejnego odpadnięcia części betonowych realnie istniało. Sąd nie ma więc wątpliwości, iż stwierdzony zły stan wiaduktu, który nie może być kwestionowany w świetle sporządzonej ekspertyzy (vide w szczególności zdjęcia obiektu), jak i czynności kontrolnych [...] WINB, uzasadniał podjęcie działań przez organy w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. Okoliczność, iż wiadukt, pomimo zaistniałego zdarzenia, został dopuszczony do dalszego użytkowania nie oznacza, iż nie mogą zostać nałożone obowiązki z art. 66 P.b. Sprawa niniejsza jest bowiem częścią (etapem) innej, szerszej sprawy, dotyczącej ogólnego stanu tego obiektu. W tej sprawie rozważane są jednak kwestie tymczasowego zabezpieczenia przed ewentualnym odpadaniem kawałków betonu na torowisko.

Kończąc ten wątek należy także wskazać, iż zarzuty Skarżącej pod adresem organów, a pośrednio także sporządzonej ekspertyzy i w istocie deprecjonowanie jej zapisów oraz wskazań, w zasadzie formułowane są przez Stronę dopiero po tym, jak stosowny obowiązek zabezpieczenia wiaduktu został nałożony właśnie na nią. Nie ma zdaniem Sądu podstaw do podważania sporządzonego opracowania. Jest ono kompletne, wiarygodne i wyjaśnia wątpliwości jakie nasuwają się w sprawie.

W świetle powyższego za chybiony uznać należało zarzut nr 5 lit. a)-f) skargi. W ocenie Sądu postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, w szczególności organy wyjaśniły okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia zagadnienia występującego w niniejszej sprawie. Nie można przyjąć, aby pominięto fakt, iż obowiązek wykonania zabezpieczenia dotyczył dolnej części wiaduktu znajdującej się nad skrajnią kolejową. Organy nie tyle ten fakt pominęły, co wyciągnęły odmienne od oczekiwanych przez Stronę wnioski z analizy przepisów prawa materialnego w kwestii podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie czynności zabezpieczających spód wiaduktu. GINB wprost wskazuje, co jego zdaniem należy do obowiązków zarządcy kolei (jedynie konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi) i dodaje, że nałożony w sprawie obowiązek dotyczy zabezpieczenia torowiska przed opadaniem betonu z konstrukcji wiaduktu drogowego, co nie jest konserwacją dolnej części wiaduktu.

W niniejszej sprawie znaczenia nie miało także powoływana przez Stronę okoliczność, że to zarządca kolei nie wykonywał obowiązku konserwacji, o którym mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p., czego właśnie skutkiem jest znaczne pogorszenie stanu technicznego całego obiektu. Kwestia nienależytego wykonywania obowiązku konserwowania przez zarząd kolei dolnej części wiaduktu rodzić może stosowne roszczenia cywilne po stronie zarządcy drogi. Wyegzekwowanie tego obowiązku nie może być jednak dochodzone w sprawie niniejszej. Ewentualne zaniedbania zarządu kolei w kwestii konserwacji, jeżeli istniały, nie przekładają się na wynik niniejszej sprawy i nie mogą powodować zmiany po stronie podmiotu odpowiedzialnego.

Nie jest także tak, iż organy wadliwie czy też arbitralnie przyjęły, że z przedmiotowego wiaduktu na torowisko odpadają fragmenty betonu, podczas gdy zdaniem Skarżącej okoliczność taka nie ma miejsca i nie wynika z żadnego dokumentu zgromadzonego w toku sprawy (nie została też potwierdzona w toku oględzin). Nie można zgodzić się z takim twierdzeniem. Przede wszystkim przypomnieć należy o zdarzeniu, które zainicjowało całą sprawę (opadnięcie betonowego fragmentu wiaduktu na samochód), wykonanych pracach związanych z usunięciem luźnych elementów w celu ochrony przed ich dalszym odpadaniem, a także o ocenie i zaleceniach ekspertyzy, która wprost nakazała dokonanie zabezpieczenia. W niniejszej sprawie nie ma sporu co do istnienia zagrożenia odpadnięcia fragmentów betonu na torowisko, bowiem zagrożenie takie wynika właśnie z materiałów dowodowych niniejszej sprawy. W świetle ekspertyzy nie ma wątpliwości co do tego, że ryzyko takie istnieje, a skoro tak winno zostać co najmniej zminimalizowane i do tego też zmierzały działania organów. Okoliczność, że nie zarejestrowano bezpośredniego dowodu w postaci np. nagrania ze spadającym na tory elementem betonowym, nie podważa ustaleń organów, wynikających przede wszystkim ze sporządzonej ekspertyzy i jej wniosków.

Sąd nie podziela także zarzutu wskazującego na błędne przyjęcie, że wiadukt jest w złym stanie technicznym, podczas gdy wnioski końcowe wykonanej ekspertyzy technicznej wskazują wyłącznie, że stan techniczny obiektu uległ degradacji, ale możliwy jest on do naprawy i może być eksploatowany w dotychczasowy sposób (czyli bez ograniczeń) pod warunkiem monitoringu konstrukcji dwa razy w roku. Z punktu widzenia istoty niniejszej sprawy nie ma znaczenia, czy na wiadukcie nadal dopuszczony jest ruch drogowy, pomimo zdarzenia z dnia 22 czerwca 2017 r. To, że wiadukt stoi i da się po nim jeździć, nie oznacza, że nie stwarza innego rodzaju zagrożenia, np. poprzez odpadające elementy i w związku z tym należy je wyeliminować. Cała niniejsza sprawa ma właśnie zabezpieczyć przed zdarzeniami, które mogą zagrozić bezpieczeństwu dóbr chronionych mocą art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b.

Za chybiony uznać także należy zarzut nr 6 skargi. GINB w dostateczny sposób wyjaśnił podstawy swojego rozstrzygnięcia. Kwestia w jaki sposób należy rozumieć wykonywanie obowiązku, o którym mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. (konserwacji), jaki jest jego zakres i kto ponosi odpowiedzialność w przypadku jego niewykonywania nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Jak wskazano, jeżeli zarząd kolei dopuścił się zaniedbań w konserwacji dolnej części wiaduktu, w efekcie których doszło do takich zmian we właściwościach całego wiaduktu, iż wymaga on gruntownego remontu lub nawet przebudowy, to okoliczność ta nie świadczy o tym, iż czynności takie ma wykonać zarząd kolei. W takim przypadku można mówić o przyczynieniu się do takiego stanu wiaduktu, co w konsekwencji może oznaczać odpowiedzialność cywilnoprawną zarządu kolei, o której sąd administracyjny jednak nie rozstrzyga.

Nieuzasadniony jest też zarzut nr 7 skargi, jako że stanowi konsekwencję wcześniej podniesionych przez Stronę uchybień, których Sąd nie podziela.

VI.

Sąd nie podziela także stanowiska Strony Skarżącej (zarzuty nr 1 i 2 skargi) co do tego, iż w ramach obowiązków obciążających zarządcę kolei, o których mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. mieści się coś więcej, niż tylko konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Wykładnia prawa dokonana w tym zakresie przez Stronę jest wadliwa.

Odnosząc się do wskazanych zarzutów należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż budowa, przebudowa, remont i utrzymanie dróg oraz linii kolejowych (dróg kolejowych) jest z oczywistych względów rozdzielone pomiędzy zarządcę właściwej drogi (co do dróg i obiektów drogowych) oraz zarządcę kolei (co do linii kolejowych i obiektów z nimi związanych). Jest to swego rodzaju zasada generalna, wynikająca z nie mogącej budzić wątpliwości innej zasady ogólnej, statuującej odpowiedzialność konkretnego podmiotu (zarządcy) za powierzoną mu do nadzoru infrastrukturę (drogową bądź kolejową). Od zasady tej prawo przewiduje jednakże wyjątki, motywowane różnymi względami np. celowości, czy też pierwszeństwa i potrzeby w dokonywaniu ingerencji w infrastrukturę danego rodzaju.

Wskazania wymaga to, że zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W przypadku dróg krajowych (a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie) zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p.). Do zadań zarządcy drogi należy zatem w szczególności jej remont, ale także wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (tak art. 20 ust. 1 pkt 11 u.d.p.).

W kontekście powyższych uwag Sąd nie ma wątpliwości, iż infrastruktura drogowa odgrywa dominującą rolę jeżeli chodzi chociażby o częstotliwość jej występowania i przeznaczenie. Nie dziwi zatem to, iż ustawodawca nadaje jej pewną rolę wiodącą, wprowadzając w ustawie o drogach publicznych reguły kolizyjne, rozstrzygające konflikty jakie mogą powstać w sytuacji jej kolizji z różnego rodzaju inną infrastrukturą.

W rozdziale 3 ustawy o drogach publicznych ustawodawca reguluje zatem zagadnienie skrzyżowania dróg publicznych z innymi drogami komunikacji lądowej i powietrznej oraz liniowymi urządzeniami technicznymi. Przepisy tego rozdziału stanowią zatem odstępstwo od ogólnych reguł odpowiedzialności danego zarządcy drogi za infrastrukturę (tak drogową, jak i kolejową, szynową, ale również za trasę linii energetycznej, czy rurociąg, itp.) znajdującą się w kolizji z drogą publiczną.

Zgodnie zatem z art. 28 ust. 1 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn, wraz z zaporami, urządzeniami sygnalizacyjnymi, znakami kolejowymi, jak również nawierzchnią drogową w obszarze między rogatkami, a w przypadku ich braku - w odległości 4 m od skrajnych szyn, należy do zarządu kolei. Przepis ten wyznacza zatem zarządcę kolei jako podmiot odpowiedzialny za wskazaną aktywność (szczegółowo opisaną), jeżeli mamy do czynienia z sytuacją krzyżowania się dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn, a więc uproszczając, jeżeli tory przebiegają przez drogę. Z kolei art. 28 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p. wskazuje, iż do zarządów kolei należy również:

1) konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi;

2) budowa i utrzymanie urządzeń odwadniających wiadukty kolejowe nad drogami, łącznie z urządzeniami odprowadzającymi wodę poza koronę drogi;

3) budowa skrzyżowań dróg z torami kolejowymi w różnych poziomach w razie budowy nowej lub zmiany trasy istniejącej linii kolejowej, zwiększenia ilości torów, elektryfikacji linii, zwiększenia szybkości lub częstotliwości ruchu pociągów.

Skarżąca pomiędzy przepisem art. 28 ust. 1, a art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. dostrzega związek tego rodzaju, że ten drugi przepis ma być dalszym rozwinięciem tego pierwszego, bez którego nie mógłby funkcjonować. Sąd kwestię tę widzi jednak odmiennie.

Po pierwsze, mówimy w tym przypadku o przepisach zmieszczonych w rozdziale ustawy o drogach publicznych, a więc tej jej części, która ustanawia wyjątki od ogólnej zasady odpowiedzialności zarządcy drogi za jej stan, budowę, przebudowę i remont. Skoro tak, wszelkie odstępstwa od reguły ogólnej, jeżeli nie statuują wprost odpowiedzialności innego podmiotu za wskazane działania, należy wykładać ściśle, w myśl zasady exceptiones non sunt extendendae.

Po drugie, w kontekście powyższego zastrzeżenia nie jest tak, iż art. 28 ust. 1 u.d.p. podlega dalszemu rozwinięciu przez zadania określone w ust. 2 pkt 1, czyli że przewidziana przez ustawodawcę konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi jest kolejnym, dodatkowym obowiązkiem zarządcy kolei, jaki ten ma spełniać względem dolnej części wiaduktu drogowego w ogóle.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, obowiązki z art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. są jednostkowe i nie stanowią dodatkowego rozszerzenia obowiązków z art. 28 ust. 1 w tym sensie, iż do dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi oprócz konserwacji, nie stosuje się obowiązków budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony przez zarządcę kolei, co zdaje się sugerować Skarżąca. Jeżeli bowiem miałoby tak być, całkowicie zbędny byłby przepis art. 28 ust. 2 pkt 3 u.d.p. nakładający właśnie obowiązek budowy skrzyżowań dróg z torami kolejowymi w różnych poziomach w razie budowy nowej lub zmiany istniejącej trasy linii kolejowej, zwiększenia ilości torów, elektryfikacji linii, zwiększenia szybkości lub częstotliwości ruchu pociągów.

Przepis art. 28 ust. 1 u.d.p. ustanawia zasadę odpowiedzialności zarządcy kolei za w zasadzie wszelkie działania inwestycyjne i zachowawcze podejmowane w sytuacji krzyżowania się drogi publicznej z torami kolejowymi, który to "konflikt" następuje w "poziomie szyn". Z kolei art. 28 ust. 2 pkt 1-3 u.d.p. przewiduje, dodatkowe, inne od powyższych, obowiązki. W przypadku art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. chodzi zatem tylko i aż o konserwację znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi.

W konsekwencji nie można przyjąć zapatrywania prezentowanego przez GDDKiA, iż za dolną cześć wiaduktu drogowego przebiegającego nad torami kolejowymi w pełni odpowiada zarząd kolei. Z woli ustawodawcy odpowiedzialność ta jest ograniczona do czynności konserwacyjnych.

Wykładając z kolei to pojęcie (konserwacji) należy wskazać, iż ani w ustawie o drogach publicznych, ani też w ustawie o transporcie kolejowym nie jest ono bliżej sprecyzowane. Definicji takiej nie zwiera także prawo budowlane. Jak można jednak przyjąć na podstawie analizy art. 3 pkt 8 P.b., pojęcie konserwacji należy widzieć w kontekście pewnej bieżącej działalności danego podmiotu, zmierzającej do zachowania substancji określonego przedmiotu w niezmienionym stanie. Inaczej mówiąc, konserwacja to zabiegi mające na celu utrzymanie określonej rzeczy w należytym stanie, przez co zapobiega się jej degradacji.

Stwierdzony przez [...] WINB stan wiaduktu drogowego i sprecyzowane w sporządzonej ekspertyzie wymagania co do podjęcia działań w celu zabezpieczenia znajdujących się pod wiaduktem drogowym torów, uzasadniały nałożenie obowiązku z art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. właśnie na GDDKiA, a nie na zarządcę kolei. Zarządca ten odpowiada bowiem za konserwację dolnej części wiaduktu drogowego, nie zaś za jego zabezpieczenie przed opadaniem kawałków betonu na torowisko. Sąd podkreśla przy tym ponownie, iż nałożenie takiego obowiązku na zarządcę drogi w ogóle nie przesądza tego, z czyjej winy doszło do określonego stanu wiaduktu. Jak bowiem wskazano wcześniej, może okazać się tak, iż stan wiaduktu drogowego uzasadniający nałożenie na jego zarządcę obowiązków z art. 66 P.b. jest spowodowany niewłaściwym działaniem zarządu kolei w kwestii konserwacji jego dolnej części, co niewątpliwie obciążałoby właśnie ten podmiot (na gruncie prawa cywilnego).

VII.

Sąd nie podziela także zarzutu nr 3 skargi, wskazującego na wadliwe określenie, w kontekście art. 66 ust. 1 P.b., terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w istocie uniemożliwiającego zdaniem Skarżącej wykonanie tego obowiązku zgodnie z decyzją.

W myśl art. 66 ust. 1 pkt 1-4 P.b. w przypadku stwierdzenia okoliczności sprecyzowanych we wskazanych punktach, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Oczywiste jest, i Sąd w tym względzie podziela w pełni uwagi Skarżącej, iż jeżeli tylko natura uchybień na to pozwala, organ nadzoru powinien uwzględnić potrzeby i możliwości działania zobowiązanego, tak aby mógł on nałożony obowiązek zaspokoić przy jak najmniejszej uciążliwości i bez konieczności stosowania środków przymusu. Ustalanie bowiem wymagań niemożliwych do realizacji w rozsądnie założonym terminie nie jest działaniem prawidłowym, budującym zaufanie podmiotów poddanych władztwu danego organu.

Niemniej jednak należy wskazać, iż Skarżąca braku możliwości realizacji nałożonego obowiązku w określonym terminie upatruje w konieczności przeprowadzenia procedury przetargowej oraz pozyskania niezbędnych zgód w myśl wewnętrznych regulacji branżowych. Należy zatem wskazać, iż o ile organ powinien takie okoliczności co do zasady uwzględnić, o tyle w sytuacji występującej w sprawie niniejszej mógł je pominąć przedkładając interes strony nad interesem ogółu. Zwrócić należy uwagę, iż z ekspertyzy technicznej wynika potrzeba niezwłocznego zabezpieczenia torowiska przed opadaniem kawałków betonu. Już ta zatem kwestia nakazywała szybką realizację obowiązku.

Oczywiste jest, iż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowy i Autostrad jest podmiotem sektora finansów publicznych, zatem jest zobowiązana stosować procedury przewidziane w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., oz. 1986 ze zm.). niemniej jednak w dziale II, rozdziale 3, oddziale 5 "Zamówienie z wolnej ręki", art. 67 ust 1 pkt 3 przewidziano możliwość udzielenia zamówienia z wolnej ręki, a więc z ograniczonymi do minimum formalnościami, w sytuacji w której ze względu na wyjątkową sytuację niewynikającą z przyczyn leżących po stronie zamawiającego, której nie mógł on przewidzieć, wymagane jest natychmiastowe wykonanie zamówienia, a nie można zachować terminów określonych dla innych trybów udzielenia zamówienia. Taka sytuacja niewątpliwie zachodzi w sprawie niniejszej.

W kwestii zaś zgody zarządu kolei na wykonanie niezbędnych prac należy wskazać, iż w tym zakresie zarządca kolei winien współdziałać z zarządcą drogi, bowiem leży to w jego interesie. Powoływanie się jednak przez GDDKiA na standardowe terminy załatwiania tego rodzaju spraw nie jest zasadne, bowiem to zobowiązany powinien podjąć starania w celu szybkiego pozyskania stosownej zgody, albowiem sprawa nie jest sprawą standardową. Należy wskazać, iż w sytuacji gdyby takiej zgody w terminie nie pozyskał, mogłaby to być okoliczność rzutująca na ewentualne postępowanie związane z egzekucją obowiązku, świadcząca o potrzebie zmiany decyzji co do jej terminu.

VIII.

Nie można także podzielić zarzutu nr 4 skargi, w którym Strona w istocie podnosi kwalifikowaną wadliwość w postaci skierowania decyzji do podmiotu niewłaściwego, który nie jest stroną postępowania w sprawie.

Jak wynika z powołanego przez Skarżącą art. 18a ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p. zarządcą drogi krajowej jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Oczywiste jest, iż wystarczające było wskazanie, że decyzja kierowana jest właśnie do tego podmiotu. Niemniej jednak sformułowanie użyte przez organ I instancji nie wprowadza jakichkolwiek wątpliwości co do tego, do kogo nakaz został zaadresowany. Pomimo więc użytego sformułowania "Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad", właściwego dla statutu tego podmiotu, jest oczywiste, iż chodzi o Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Nie ma zdaniem Sądu soporu co do tego, iż intencją organu było skierowanie decyzji do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nie zaś do Dyrektora Generalnego urzędu jakim jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, a który to podmiot został przewidziany w § 2 ust. 1 załącznika do Zarządzenia nr 5 Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 9 lutego 2017 r. w sprawie nadania statutu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. Urz. MIiB z 2017 r., poz. 6 ze zm.).

Warto także odnotować, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie miał jakichkolwiek wątpliwości co do adresata obowiązku wówczas, gdy [...] WINB wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] nakładające obowiązek przedłożenia ekspertyzy. W tamtym przypadku użyto analogicznego sformułowania.

Reasumując, w okolicznościach niniejszej sprawy skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).