Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 3363/00
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie : NSA Jan Jędrkowiak (spr.) WSA Janina Guść Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2000 r., nr [[...]] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2000 r. nr [[...]] 2. orzeka, że wymienione w punkcie 1 decyzje nie mogą być wykonane 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. P. kwotę 187,20 (sto osiemdziesiąt siedem złotych dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 października 2000r. nr [[...]], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1a, art. 28, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 37 ust. 2, art. 71 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił R. K. pozwolenia na budowę wznowienie robót budowlanych dotyczących warsztatu elektryki samochodowej z dwoma garażami na działce nr [[...]] przy ul. K. w I.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż roboty budowlane dotyczące wskazanej powyżej inwestycji prowadzone były niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia 31 grudnia 1999r. Postanowieniem z dnia 5 lipca 2000r. nr [[...]] zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane oraz ustalił niezbędne zabezpieczenie budowy i przyległego terenu. Decyzją z dnia 18 sierpnia 2000r. nr [[...]], wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, nałożono na inwestora obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Prezydent Miasta decyzją z dnia 31 sierpnia 2000r. nr [[...]] uchylił pozwolenie na budowę. Inwestor z nałożonych obowiązków wywiązał się przedkładając projekt budowlany z niezbędnymi uzgodnieniami.

W wyniku kontroli instancyjnej powyższej decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 listopada 2000r. nr [[...]], wydaną na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2000r., nr [[...]] zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą R. K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych warsztatu elektryki samochodowej z dwoma garażami przy ul. K. w I.

W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ wyjaśnił, iż po wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych z naruszeniem udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę i nałożeniu na niego obowiązku doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, inwestor wykonał wszystkie nałożone obowiązki, wobec czego brak było przeszkód do udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W ocenie organu zaskarżona decyzja I instancji jest zgodna z prawem, albowiem pomimo rozpoczęcia i prowadzenia prac budowlanych z naruszeniem udzielonego pozwolenia na budowę przedmiotowa inwestycja wskutek odpowiednich działań inwestora została doprowadzona do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami.

Skargę na powyższą decyzję złożyła B. P. zaskarżając ją w całości. Skarżąca wskazała, iż utrzymanie w mocy decyzji z dnia 9 października 2000r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych warsztatu elektryki samochodowej z dwoma garażami w I. przy ul. K. narusza przepisy prawa, albowiem inwestor wznowił roboty budowlane przed dniem wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Nadto, skarżąca wskazała, iż wskutek niedoręczenia jej decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w dacie faktycznego wznowienia robót budowlanych przez inwestora powyższa decyzja nie była ostateczna. Skarżąca podniosła również kwestię niezgodnego z prawem usytuowania od granicy działki budynku z otworami okiennymi w ścianie zwróconej w stronę tej granicy. W ocenie skarżącej organ administracji rozpatrując niniejszą sprawę nie dołożył należytej staranności w wyjaśnieniu wszystkich jej okoliczności, o czym świadczy chociażby fakt niedopuszczenia jej do udziału w sprawie w charakterze strony.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze.

Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji należy wskazać na stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organ II instancji. I tak, art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.) stanowił, iż właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Następnie, na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane właściwy organ może wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. W razie wykonania nałożonych obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, na podstawie art. 51 ust. 1 a ustawy - Prawo budowlane właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Nadto, w konsekwencji samowolnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ obligatoryjnie powinien uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę eliminując ją z obrotu prawnego (art. 36a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane).

Z powyższego wynika, iż realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane). Ze względu na to, iż w przypadkach określonych w przepisach art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, dlatego w takiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części.

W niniejszej sprawie organy administracji stosownie do zaistniałego stanu faktycznego postępowały zgodnie z zasadami wynikającymi z postanowień przepisów prawa materialnego i procesowego. Po stwierdzeniu bowiem samowoli budowlanej postanowieniem z dnia 5 lipca 2000r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymano roboty budowlane. Następnie decyzją z dnia 18 sierpnia 2000r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, nakazał inwestorowi doprowadzić przedmiotową budowę do stanu zgodnego z przepisami, a mianowicie dokonać rozbiórki murowanej ściany szczytowej budowanego obiektu oddalonej o ok. 1,0 m od granicy z działką przy ul. K. oraz sporządzić projekt budowlany uwzględniający dokonane i projektowane odstępstwa od projektu uprzednio zatwierdzonego wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami. W wyniku kontroli instancyjnej powyższej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 3 października 2000r. utrzymał ją w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. P.

Po wykonaniu nałożonych na inwestora decyzją z dnia 18 sierpnia 2000r. obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 października 2000r. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dotyczących zakwestionowanej inwestycji. Decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję z dnia 9 października 2000r. stała się przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.

Wyrokiem z dnia 3 marca 2004r., sygn. akt II SA/Gd 2741/00, Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia 3 października 2000r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 18 sierpnia 2000r. w przedmiocie doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd nie mógł wskazanej okoliczności pominąć ze względu na ścisły związek pomiędzy uchylonymi decyzjami a decyzjami zaskarżonymi w niniejszej sprawie.

W świetle przedstawionego stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, iż w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia 18 sierpnia 2000r. nakazującej przywrócenie spornej budowy do stanu zgodnego z prawem aktualizuje się również konieczność wyeliminowania następującej po niej i będącej konsekwencją jej wykonania decyzji z dnia 9 października 2000r. o wznowieniu robót budowlanych oraz zaskarżonej decyzji. Wobec tego decyzja z dnia 9 października 2000r. nie może się ostać.

Właściwym trybem do osiągnięcia tego celu byłoby wznowienie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeśli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r., sygn. akt III ARN 21/96, OSNAPiUS 1997, nr 3, poz. 73). Kategoryczne sformułowanie cytowanego przepisu, iż "wznawia się postępowanie", przesądza o tym, że w razie stwierdzenia jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. istnieje obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania (Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 645).

Związki pomiędzy decyzją wydawaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy - Prawo budowlane oraz decyzją wydawaną w oparciu o art. 51 ust. 1a wskazanej ustawy są nierozerwalne i oczywiste. Pierwsza ze wskazanych decyzji powinna poprzedzać wydanie drugiej, które możliwe jest dopiero wówczas, gdy pierwsza zostanie wykonana przez inwestora. Właściwie upoważnia to do stwierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych jest wydawana w oparciu i w następstwie wykonania decyzji o nałożeniu obowiązków w zakresie przywrócenia do stanu zgodnego z prawem, co w warunkach określonych w przepisie art. 145 § 1 pkt 8 kpa może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania.

W rozpatrywanej sprawie uchylona decyzja w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 2741/00 stanowiła podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2000r. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja oparta została na uchylonym rozstrzygnięciu organu, które wchodziło w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej. Uchylenie tej podstawy musi wywrzeć odpowiedni wpływ na moc obowiązującą zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i doprowadzić do rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach prawnych.

Wobec tego, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 9 października 2000r. nie może się ostać. Mając powyższe rozważania na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), uchylić zaskarżone decyzje.

Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargi określił, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane w całości.

Ponieważ art. 97 § 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania w wysokości 187,20 zł na rzecz skarżącej B. P. na podstawie art. 55 ust.1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.).