Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 423/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Marcin Miemiec, Maciej Guziński (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. A. B. (dalej: strona, skarżący), zwrócił się Zakład Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek, wskazując na problemy finansowe i trudną sytuację rodzinną.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. (nr [...]) odmówiono wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych. W uzasadnieniu organ I Instancji wskazał, że okoliczności faktyczne przemawiają za odmową umorzenia należności z tytułu składek.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, że nieruchomość, na którą powołano się w decyzji I Instancji, stanowi współwłasność, w stosunku do której toczą się sądowe postępowania spadkowe. Ponadto ta nieruchomość - dom, w którym mieszka z rodziną znajduje się w stanie remontu i wymaga wiele pracy i nakładów finansowych.

Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2015, poz. 121, dalej tez u.s.u.s.), należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast całkowita nieściągalność, stosownie do art. 28 ust. 3 u.s.u.s., zachodzi gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) dłużnik zaprzestał prowadzenia działalności, przy jednoczesnym braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, brak małżonka, następców prawnych i jakiejkolwiek możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osobę trzecią w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U z 2012 r., poz. 749);nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Podniesiono w tym kontekście, że w przedmiotowej sprawie mogą mieć zastosowanie przesłanki całkowitej nieściągalności, zawarte w art. 28 ust 3 pkt 3, 4a, 5 i 6 u.s.u.s. Wykluczenie zastosowania pozostałych przypadków wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2 i 4 wynika z faktu, że okoliczności podlegające ocenie z punktu widzenia poszczególnych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.

Wskazano, że z zebranego w toku postępowania materiału dowodowego wynika, iż w badanej sprawie nie znajdzie zastosowanie przesłanka określona przez Ustawodawcę w art. 28 ust. 3 pkt 3 powołanej u.s.u.s. Strona jest właścicielem nieruchomości gruntowej. Wobec powyższego brak podstaw do uznania, że wystąpił brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Dodatkowo w sprawie ZUS posiada możliwość przeniesienia odpowiedzialności za zadłużenie z tytułu składek na osoby trzecie. Stosownie do treści art. 111 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, członek rodziny podatnika odpowiada całym swoim majątkiem solidarnie z podatnikiem prowadzącym działalność gospodarczą za zaległości podatkowe wynikające z tej działalności.

Wskazano, że składki przekraczają wartość kosztów upomnienia, które aktualnie wynoszą [...] zł, co za tym idzie, brak jest podstaw do zastosowania przesłanki określonej w pkt 4a. Ponadto z danych będących w dyspozycji ZUS wynika, że w chwili obecnej zobowiązania składkowe są przymusowo dochodzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania egzekucyjnego możliwe będzie określenie sposobu jego zakończenia, czy to przez wyegzekwowanie należności, czy przez stwierdzenie całkowitego braku majątku i umorzenie postępowania. Zatem w obecnym stanie rzeczy nie zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt. 5 wyżej wymienionej ustawy.

Także w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 6, bowiem uzględniając wysokość zadłużenia i biorąc pod uwagę możliwość dochodzenia należności w drodze postępowania egzekucyjnego kwota możliwa do wyegzekwowania niewątpliwie przekracza kwotę wydatków egzekucyjnych.

Podniesiono w uzasadnieniu, że powyższe wskazuje, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności.

Dalej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że z art. 28 ust. 3a i 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności wyłącznie w uzasadnionych przypadkach z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej. Szczegółowe warunki tego umorzenia składek określa rozporządzenie Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacanie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Podniesiono w tym zakresie w uzasadnieniu, że z przedłożonych dokumentów wynika, iż strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z niepracującą żoną oraz dwojgiem dzieci pozostających bez dochodu. W chwili obecnej strona nie jest zatrudniona, nie osiąga żadnego dochodu. Źródło utrzymania rodziny stanowią zasiłki z pomocy społecznej w kwocie [...] zł oraz renta z tytułu niezdolności do pracy małżonki w wysokości [...] zł. Łączny dochód w rodzinie wynosi więc [...] zł i jest niższy od minimum socjalnego, które w czteroosobowym gospodarstwie domowym wynosi [...] zł. Niemniej brak przeciwwskazań zdrowotnych do podjęcia przez stronę pracy. Wynika z dokumentów, że strona jest współwłaścicielem 1/4) domu oraz właścicielem gospodarstwa rolnego i samochodu osobowego ([...] o wartości [...] zł).

Wskazano w tym kontekście w uzasadnieniu decyzji, że nie ma nadzwyczajnych okoliczności, wymaganych do umorzenia należności składkowych, bo po stronie wnioskodawcy nie występują przeszkody w zatrudnieniu (zarobkowania w sposób trwały). Tym samym nie zachodzi przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Dalej podniesiono, że nie są także spełnione warunki określone w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z uwagi na fakt, iż nie zostały wykazane straty materialne poniesione w wyniku zdarzenia nadzwyczajnego. Nie występuje również przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. We wniosku o umorzenie należności powołuje się strona na problemy zdrowotne swoje oraz małżonki, dołączając do akt sprawy orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dn. [...].10.2014 r., z którego wynika, iż żona jest całkowicie niezdolna do pracy do dnia [...].10.2017 r. Niemniej wnioskodawca nie wykazał, że stan zdrowia pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodu, umożliwiającego opłacenie należności, np. w formie układu ratalnego.

W zakończeniu wskazano, że umorzenie należności z tytułu składek jest instytucją nadzwyczajną, przez co okoliczności uzasadniające jej zastosowanie winny posiadać tę samą cechę. Ponadto przepisy stanowiące podstawę umorzenia należności wyposażyły ZUS w uznanie administracyjne, co ma odbicie w użytym zwrocie "mogą być umorzone". Oznacza to, że Zakład, po zbadaniu sytuacji materialnej zobowiązanego, może udzielić ulgi w postaci umorzenia, ale nie ma takiego obowiązku.

W tym stanie trudna sytuacji materialna strony nie jest wystarczającym argumentem do wydania pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia. Ponadto w sprawie Zakład nie wyczerpał wszystkich środków zmierzających do wyegzekwowania należności, natomiast wnioskodawca jako ich płatnik, z uwagi na obowiązkowy charakter tych należności zobligowany jest do podjęcia wszelkich kroków zmierzających do uregulowania ciążących na nim zaległości publicznoprawnych.

Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, występując o jej uchylenie. W uzasadnieniu, wskazując na trudną sytuację finansową i zdrowotną rodziny, zarzuciła organom przekroczenie granic uznania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.").

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").

Mając na uwadze wskazane zasady weryfikacji dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. 2015 r., poz. 121, ze zm.; zwanej także dalej u.s.u.s.), należności z tytułu składek, przez co należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego przepisu. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wymieniono przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Zachodzi to, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art.361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyliczenie zawarte w tym przepisie określa zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. W sprawie nie zachodzą powyżej określone przesłanki.

Niemniej artykuł 28 ust. 3a u.s.u.s. daje ZUS możność uwzględnienia innych przesłanek umorzenia w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności te mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w powołanym rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1356).

Określona w art. 28 u.s.u.s instytucja umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, dokonywana w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie, zbudowana jest przy zastosowaniu uznania administracyjnego. W świetle, ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcji interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, że wybór taki nie może być dowolny, musi wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i uwzględniać treści kierunkowe dyrektyw wyboru rozstrzygnięcia. W tym zawartą we wskazanym rozporządzeniu: gdy opłacanie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Uznanie administracyjne nie może więc oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183).

Rozstrzyganie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

Organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania i interes społeczny, co prowadzi do wniosku, że w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania. Rozważenie obu interesów tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znaleźć musi wyraz w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym.

Tym samym uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Skoro swobodne uznanie nie może być tożsame z dowolnością, dlatego uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Podkreślić należy, że szczególnie odpowiedzialne zadanie spoczywa na organie wówczas, gdy zaistnieje określona prawem przesłanka umożliwiająca rozstrzygnięcie na korzyść strony postępowania, zaś organ podejmuje decyzję dla strony niekorzystną. W takiej sytuacji uzasadnienie decyzji wymaga szczególnej staranności gdy idzie o objaśnienie sprzeciwiającego się uwzględnieniu żądania interesu publicznego przy jednoczesnym uwzględnieniu wszystkich okoliczności stanu faktycznego. Organ administracji wyjaśniając dlaczego w rozpoznawanej, indywidualnej sprawie przedłożył interes społeczny nad słuszny interes strony, nie może ograniczać się do ogólnej formuły mogącej znaleźć zastosowanie w każdej tego typu sprawie.

Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się więc do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, w tym kierunkowe dyrektywy wyboru mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi.

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Akta administracyjne sprawy, jak również uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazują, że Prezes Zakładu nie przeprowadził należycie postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania jego stanowiska, co do nie wystąpienia w sprawie przesłanek do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

W sprawie, organ rozpatrując przesłanki umorzenia należności w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, stwierdził, że dochód na jedną osobę w gospodarstwie domowym kształtuje się poniżej minimum socjalnego. Co niewątpliwie wskazuje, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawia stronę i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Niemniej, w ocenie organu, materiał dowodowy dał podstawę do ustalenia, że wobec wnioskodawcy nie wystąpiły przesłanki wymienione w przepisach § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zakład uznał, że po stronie wnioskodawcy nie występują przeszkody w zatrudnieniu (zarobkowania w sposób trwały), tym samym nie ma nadzwyczajnych okoliczności wymaganych do umorzenia należności składkowych. Podniesiono także, że ponieważ decyzja wydawana w sprawie umorzenia jest oparta na uznaniu administracyjnym, to organ może, ale nie musi (nie ma prawnego obowiązku) umorzyć zaległych składek.

Zdaniem Sądu, w tym stanie, w świetle wskazanych wyżej zasad rozstrzygania w przypadku decyzji uznaniowej, uznać należy, że Zakład nie przeprowadził należycie postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania jego stanowiska.

Jak wskazano wcześniej, uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru określonego zachowania organu, w tym zawarte w § 3 w ust. 1 rozporządzenia. Wskazany przepis stanowi w tym zakresie m.in., że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności – co ma podstawowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie - w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Z ustaleń organu wynika, że skarżący znajduje się w trudniej sytuacji finansowe i zdrowotnej. Niemniej powyższa okoliczność nie znalazła w pełni swojego odniesienie w treści zaskarżonej decyzji, w jej uzasadnieniu, w zakresie odniesienia do przesłanki o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia, tj. rozważenia zależności pomiędzy opłaceniem należności z tytułu składek a możliwością zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych rodziny.

Tym samym ZUS - w rozpatrywanej sprawie - odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do sytuacji życiowej i finansowej skarżącego nie ustalił, czy na poziomie uzyskiwanych dochodów i aktualnego budżetu domowego możliwe jest realne wywiązanie się skarżącego ze zobowiązania wobec ZUS i czy zapłata zaległości, rzeczywiście, jak podnosi skarżący, zagraża jego egzystencji, co ma znaczenie z punktu widzenia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ nie opierał się na ustaleniach aktualnych w momencie podejmowania ponownego rozstrzygnięcia, wskazał na zdarzenie przyszłe i niepewne – możliwość zatrudnienia.

Organ określając sytuację zobowiązanego jako żyjącego poniżej minimum socjalnego, powinien skonfrontować ten stan rzeczy z identyfikującym interes społeczny obowiązkiem dochodzenia przez ZUS należności składkowych ze względu na cele, na które są one przeznaczane. Mimo nie rozważenia powyższego, dał pierwszeństwo interesowi społecznemu nad interesem indywidualnym strony.

Co prawda obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne obciąża wnioskodawcę, niemniej jednak organ powinien ocenić wszystkie okoliczności sprawy w sposób odpowiadający treści art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania) oraz wnioskowane przez stronę (zob. m.in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69).

Tym samym, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to ogranicza się bowiem w zasadzie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności i stwierdzenia, że wystąpienie w sprawie okoliczności świadczących o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Uzasadnienie decyzji Zakładu winno wskazywać na bardzo wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej wnioskodawcy, jego zdolności płatniczych przy uwzględnieniu dochodów i niezbędnych wydatków.

Okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącej i jej rodziny - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej skarżącej, jej rodziny z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (wyrok z NSA dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183).

Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego (zwłaszcza art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności.

Rozpatrując ponownie sprawę organ winien wyeliminować wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości i uwzględnić wskazane zalecenia.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.