Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1040/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwa Nawojowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1226/15 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe -Nadleśnictwa Nawojowa na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1226/15 oddalił skargę Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwa Nawojowa na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Pismem z dnia 8 maja 2002 r. Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Nawojowa wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z [...] października 1992 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Uzdrowiskową Krynica z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznakowanej w ewidencji gruntów, w obrębie [...], jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji, wskazując że przedmiotowa działka stanowi nieruchomość leśną i pozostaje w nieprzerwanym użytkowaniu Nadleśnictwa Nawojowa od 1971 r.

Po rozpoznaniu wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] października 1992 r., a po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2004 r. uznając, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż działka nr [...], w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła mienie gminne i w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stała się własnością gminy. Decyzja komunalizacyjna została zatem wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy Krynica-Zdrój, wyrokiem z dnia 16 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2122/04, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2004 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że był związany w sprawie ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2005 r.

Wnioskiem z 18 lipca 2014 r. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Nawojowa wystąpiło o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2006 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z [...] października 1992 r.

Rozpoznając wniosek organ nadzoru uznał, że kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru potwierdził, że działka nr [...] w dacie komunalizacji, tj. na dzień 27 maja 1990 r. położona była w obrębie [...], na terenie Gminy Uzdrowiskowej Krynica Zdrój. Prawo własności było uregulowane w księdze wieczystej KW [...] na rzecz Skarbu Państwa – mienie gminne. Zmiana położenia działki na obręb [...] w Gminie Łabowa nastąpiła w dniu ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Nowosądeckiego z 1 sierpnia 1992 r. nr 19/92 Obwieszczenia Wojewody Nowosądeckiego nr 199 w sprawie założenia ewidencji gruntów.

Minister Administracji i Cyfryzacji, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Nawojowa o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2015 r.

W skardze na decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo Nawojowa zarzuciło naruszenie przepisów:

I. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2 i 4, art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a.;

II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 153 P.p.s.a.;

– art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece;

– art. 6 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 1, § 91 ust. 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów w zw. z art. 14 ust. 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków;

– art. 6 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r. art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zwrócił uwagę, że stanowisko wyrażone w wyroku z 16 grudnia 2005 r. wiąże Sąd również w niniejszej sprawie. Wskazano, że z uzasadnienia powołanego wyroku wynika, że Sąd miał na uwadze zapis w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Muszynie, z którego wynikało, że na dzień 27 maja 1990 r. właścicielem opisanej w niej nieruchomości był Skarb Państwa – mienie gminne. Powołując się na treść art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Sąd stwierdził, że przedmiotowy wpis w księdze wieczystej objęty był domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie mógł stwierdzić nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Nowosądeckiego z [...] października 1992 r., "(...) która w sposób prawidłowy została wydana w oparciu o stan prawny wynikający z zapisu w księdze wieczystej (...)".

Decyzja komunalizacyjna została wydana na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepis ten stanowi, że mienie gminne w rozumieniu przepisu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. Właścicielem działki objętej kontrolowaną decyzją był Skarb Państwa – mienie gminne. Zgodnie z wiążącym stanowiskiem Sądu wyrażonym w ww. wyroku wpis ten objęty jest domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, a taki wpis wskazuje, że na datę 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie gminne i podlegała komunalizacji w trybie tego przepisu. Decyzja komunalizacyjna została wydana zatem w sposób prawidłowy.

W tej sytuacji wydanie przez organ nadzoru kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z [...] grudnia 2006 r. należy uznać za prawidłowe. Takie orzeczenie organu nadzoru nie jest dotknięte żadną z przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd miał na uwadze, że wpis w księdze wieczystej nr 10694 dotyczący właściciela nie odnosił się do bliżej nieokreślonej nieruchomości, ale dotyczył on konkretnej nieruchomości, która w księdze wieczystej została opisana jako położona w obrębie [...] gm. Krynica nr [...] o obszarze [...]ha [...]a. Tak więc wiążąca w sprawie była całość wpisów dotyczących komunalizowanej nieruchomości i organ w postępowaniu nadzorczym nie miał uprawnień do prowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia, czy w dacie 27 maja 1990 r. nieruchomość ta była położona na terenie Gminy Krynica, czy też na obszarze innej gminy.

W ocenie Sądu skarżący podjął nieudaną próbę obalenia domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, gdyż Sąd Rejonowy w Nowym Sączu, wyrokiem z 28 grudnia 2011 r., sygn. akt I C 135/08, oddalił powództwo Skarbu Państwa Lasów Państwowych – Nadleśnictwa Nawojowa przeciwko Gminie Krynica Zdrój o uzgodnienie treści księgi wieczystej. Z uzasadnienia wyroku wynika, że pozew dotyczył uzgodnienia treści księgi wieczystej poprzez wykreślenie parceli gruntowej nr [...] z dotychczasowej księgi wieczystej i założenie nowej księgi wieczystej, w której jako właściciel ujawniony zostanie Skarb Państwa – Nadleśnictwo Nawojowa. Wobec tego stanowisko skarżącego, że działka objęta decyzją komunalizacyjną stanowi grunty leśne i w dniu 27 maja 1990 r. wchodziła w skład państwowego gospodarstwa leśnego jakim jest Nadleśnictwo i wobec tego nie mogła podlegać komunalizacji, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym.

Ze sporządzonej na potrzeby postępowania przed Sądem Rejonowym w Nowym Sączu opinii biegłego geodety J. P. wynika, że w latach 1964-1965 dokonano pomiaru granic kompleksów leśnych użytkowanych przez Nadleśnictwo. Według tych pomiarów pgr [...] jest położona poza granicami Nadleśnictwa, na terenach Państwowego Funduszu Ziemi. W latach 1977-1978 przeprowadzono prace geodezyjne związane z opracowaniem nowej ewidencji gruntów dla miejscowości B. i K. W trakcie tych prac zmieniono granicę pomiędzy tymi miejscowościami skutkiem czego część gruntów, w tym przedmiotowa pgr [...], znalazła się w obrębie ewidencyjnym [...], Gmina Łabowa. Obwieszczenie Wojewody Nowosądeckiego z 20 lipca 1992 r. w sprawie założenia ewidencji gruntów dla Gminy Łabowa zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Nowosądeckiego nr 19/90 z dnia 1 sierpnia 1992 r. Okoliczność, że obecnie skomunalizowana nieruchomość znajduje się poza granicami ewidencyjnymi gminy, na rzecz której została skomunalizowana, nie ma żadnego znaczenia dla oceny decyzji z [...] grudnia 2006 r. Obwieszczenie Wojewody Nowosądeckiego w sprawie założenia ewidencji gruntów nastąpiło w 1992 r., a więc już po dacie komunalizacji. Prawidłowo organ nadzoru w zaskarżonej decyzji uznał, że zmiana położenia działki na obręb [...] w Gminie Łabowa nastąpiła w dniu ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Nowosądeckiego z dnia 1 sierpnia 1992 r. Obwieszczenia Wojewody Nowosądeckiego nr 199 w sprawie założenia ewidencji gruntów. Stanowisko skarżącego, iż do zmiany granic miejscowości, a tym samym do zmiany położenia przedmiotowej nieruchomości, doszło w latach 1977-1978 nie znajduje potwierdzenia tak w przepisach prawa dotyczących ewidencji gruntów (dekret z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, Zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, ustawa z dnia 17 maj 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne). W latach 1977-1978 przeprowadzono prace geodezyjne związane z opracowaniem nowej ewidencji gruntów dla miejscowości B. i K. Wynika to z powołanej wyżej opinii biegłego geodety J. P. Prowadzenie prac geodezyjnych nie jest równoznaczne z wprowadzeniem nowej ewidencji gruntów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Nawojowa, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie organ nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. i nieuwzględnienie skargi i przyjęcie przez organ, iż przy wydawaniu decyzji z 2006 r. podjęto czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sytuacji zaniechania rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wydania decyzji z 2006 r. tylko i wyłącznie powielającej ocenę prawną wyrażoną w wyroku z dnia 16 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2122/04;

2) art. 151 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie organ nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i nieuwzględnienie skargi, pomimo braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ oraz niezasadnego przyjęcia, iż dopiero w dniu ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Nowosądeckiego z dnia 1 sierpnia 1992 r., nr 19/92, Obwieszczenia Wojewody Nowosądeckiego nr 199 z dnia 20 lipca 1992 r. w sprawie założenia ewidencji gruntów, zmieniono położenie działki na obręb [...] w Gminie Łabowa, a nadto pomimo pominięcia przez organ okoliczności, iż to w wyniku prac geodezyjnych prowadzonych w latach 1977-1978, w drodze których sporządzono nową ewidencję gruntów, działkę usytuowano w obrębie ewidencyjnym [...] w Gminie Łabowa;

3) art. 151 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie organ nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i nieuwzględnienie skargi, pomimo braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i przyjęcia przez organ, iż działka, stanowiąca grunty leśne wchodzące w dniu 27 maja 1990 r. w skład państwowego gospodarstwa leśnego, jakim jest Nadleśnictwo, jak również objęta gospodarką leśną Nadleśnictwa, mogła podlegać komunalizacji;

4) art. 151 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie organ nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 4, art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i nieuwzględnienie skargi, pomimo braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i uznania przez organ, iż decyzja komunalizacyjna została skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie, tj. do Gminy Uzdrowiskowej Krynica, w sytuacji gdy działka nie była położona w miejscowości B., gmina Krynica, a zatem Gmina Uzdrowiskowa Krynica, nie mogła nabyć działki z mocy prawa na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji być adresatem decyzji komunalizacyjnej.

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 153 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe ustalenie zakresu związania wyrokiem WSA z 2005 r., a ponadto przyjęcie, że przy wydawaniu decyzji z 2006 r. oraz decyzji z dnia [...] marca 2015 r. i decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., w sposób prawidłowy ustalono zakres związania wyrokiem z 2005 r. oraz nieuprawnione uznanie, że ocena prawna wyrażona w ww. wyroku uniemożliwiała organowi wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej, a nadto uniemożliwiała uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2015 r. i stwierdzenie nieważności decyzji z 2006 r.;

2) art. 153 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 607/02 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1083/06, zgodnie z którą działka stanowiła kompleks leśny i od 1971 r. pozostawała w użytkowaniu Nadleśnictwa, a zatem nie mogła podlegać komunalizacji z mocy prawa;

3) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. Nr 19, poz. 147 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wpis prawa własności zawarty w dziale drugim księgi wieczystej oraz związane z nim domniemanie jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym przesądziły o położeniu działki w granicach Gminy Uzdrowiskowej Krynica;

4) art. 7 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż jedyną niezbędną przesłanką do stwierdzenia nabycia działki z mocy prawa na rzecz Gminy Uzdrowiskowej Krynica, było przysługiwanie działce statusu mienia gminnego, w sytuacji gdy niezbędnym warunkiem komunalizacji przewidzianym w art. 7 ust. 1 ustawy jest nie tylko okoliczność, aby nieruchomość stanowiła mienie gminne w rozumieniu ustawy, ale również położenie nieruchomości na terenie tej gminy, na rzecz której stwierdza się nabycie nieruchomości z mocy prawa, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, bowiem w wyniku prac geodezyjnych prowadzonych w latach 1977-1978, w drodze których sporządzono nową ewidencję gruntów, działkę usytuowano w obrębie ewidencyjnym [...] w Gminie Łabowa, a zatem nie została spełniona druga z przesłanek komunalizacji przewidziana w art. 7 ust. 1 ustawy, tj. położenie działki na terenie Gminy Uzdrowiskowej Krynica;

5) art. 3 ust. 1 u.k.w.h. w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 1 u.k.w.h. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wpisy znajdujące się w dziale pierwszym księgi wieczystej, objęte są domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, a w konsekwencji niezasadne uznanie, iż w dniu 27 maja 1990 r. działka położona była w granicach Gminy Uzdrowiskowej Krynica, mimo iż w wyniku prac geodezyjnych prowadzonych w latach 1977-1978, w drodze których sporządzono nową ewidencję gruntów, działkę usytuowano w obrębie ewidencyjnym [...] w Gminie Łabowa;

6) § 6 ust. 1, § 91 ust. 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98 ze zm.) w zw. z art. 14 ust. 2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32), poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że Obwieszczenie miało charakter konstytutywny, a w konsekwencji uznanie, iż dopiero w dniu ogłoszenia Obwieszczenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Nowosądeckiego z dnia 1 sierpnia 1992 r., nr 19/92, zmieniono położenie działki na obręb [...] w Gminie Łabowa, a nadto pominięcie okoliczności, iż to w wyniku prac geodezyjnych prowadzonych w latach 1977-1978, w drodze których sporządzono nową ewidencję gruntów, działkę usytuowano w obrębie ewidencyjnym [...] w Gminie Łabowa;

7) art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r. oraz obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r. art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż działka, stanowiąca grunty leśne wchodzące w dniu 27 maja 1990 r. w skład państwowego gospodarstwa leśnego, jakim jest Nadleśnictwo, jak również objęta gospodarką leśną Nadleśnictwa, mogła podlegać komunalizacji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W bardzo obszernej skardze kasacyjnej sformułowanych zostało szereg zarzutów dotyczących naruszenia zarówno przepisów prawa postępowania jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek istota tych zarzutów dotyczy przesłanki drugiej z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli na terenie jakiej gminy położona była sporna nieruchomość.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji była decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2015 r., wydaną w postępowaniu nadzorczym, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] października 1992 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę Uzdrowiskową Krynica z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej w obrębie [...], jako działka nr [...]. Tak więc przedmiotem kontroli była wydana w postępowaniu nadzorczym decyzja, a to postępowanie dotyczyło decyzji, która również została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Powyższa okoliczność w istotny sposób wpływała na zakres przedmiotowy sprawy, a tym samym na zakres kontroli zaskarżonej decyzji. Inny jest bowiem przedmiot sprawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, w szczególności gdy postępowanie to dotyczy decyzji wydanej również w trybie nadzorczym, a inny jest zakres przedmiotowy sprawy i zakres kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Tym samym wskazana wyżej okoliczność w istotny sposób determinuje zakres sprawowanej kontroli przez sądy administracyjne, albowiem ogranicza się tylko do badania, czy wystąpiły przesłanki nieważnościowe z art. 156 k.p.a.

Ponadto sprawując powyższą kontrolę Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, że będąca przedmiotem postępowania nadzorczego decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r., wydana również w postępowaniu nadzorczym została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2122/04, a nadto w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Nowym Sączu z dnia 28 grudnia 2011 r., sygn. akt I C 135/08, którym oddalone zostało powództwo Skarbu Państwa Lasów Państwowych – Nadleśnictwa Nawojowa przeciwko Gminie Krynica Zdój o uzgodnienie treści księgi wieczystej poprzez wykreślenie parceli gruntowej nr [...] z dotychczasowej księgi wieczystej i założenie nowej księgi, w której jako właściciel ujawniony zostanie Skarb Państwa – Nadleśnictwo Nawojowa. Natomiast w przypadku kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, pojawia się dodatkowa okoliczność, albowiem zakres tej kontroli determinowany jest zakresem sformułowanych zarzutów w skardze kasacyjnej.

Jak wskazano wcześniej obszerne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, mając jednak na uwadze, że przedmiotem postępowania było postępowanie nadzorcze, dotyczące decyzji wydanej również w trybie nadzorczym, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, tym bardziej że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania stanowią pewną konsekwencje podniesionych zarzutów materialnoprawnych.

Podstawowym zagadaniem spornym w niniejszej sprawie, które znajduje swoje odzwierciedlenie w zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania jest okoliczność dotycząca przesłanki drugiej z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a dotyczącej położenia nieruchomości na terenie tej gminy, na rzecz której stwierdza się nabycie nieruchomości z mocy prawa. Jednym słowem, czy w dacie 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość położona była na terenie Gminy Krynica-Zdrój, czy Gminy Łabowa. Ten zarzut dotyczący naruszenia art. 7 ust. 1 we wskazanym wyżej zakresie, w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania został powiązany z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarówno Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku jak i skarżący kasacyjnie rozstrzygnięcia powyższego sporu poszukują w przepisach dotyczących ewidencji gruntów i budynków. Z tym, że Sąd I instancji (podobnie jak organ w zaskarżonej decyzji) powołuje się na Obwieszczenie Wojewody Nowosądeckiego nr 199 z dnia 20 lipca 1992 r. w sprawie założenia ewidencji (Dz. Urzędowy Woj. Nowosądeckiego nr 19/92), a więc już po dacie komunalizacji, zaś skarżący kasacyjnie wskazuje, że pominięte zostały prace geodezyjne prowadzone w latach 1977-1978, w wyniku których przedmiotowa działka usytuowana została w obrębie ewidencyjnym [...] w Gminie Łabowa.

Odnosząc się do tego sporu należy w pierwszej kolejności zauważyć, że powołana ustawa z dnia 10 maja 1990 r. zawiera dwie podstawy prawne dotyczące komunalizacji mienia sformułowane w art. 5 i w art. 7 ust. 1 ustawy. Decyzja komunalizacyjna z dnia [...] października 1992 r. została wydana na podstawie art. 7 ustawy, stąd też w uruchomionych postępowaniach nadzorczych pojawił się zarzut dotyczący naruszenia art. 7 ust.1, ale konkretnie końcowej części tego przepisu, czyli drugiej przesłanki o jakiej mowa w tym przepisie, a dotyczącej obszaru gminy na której położone jest mienie gminne. Natomiast przesłanka pierwsza z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy nie jest objęta zarzutami skargi. Stąd też istota sporu dotyczy na obszarze jakiej gminy położona była sporna nieruchomość. Ustosunkowując się do powyższego sporu należy przede wszystkim wskazać, że błędnym jest przyjęte założenie zarówno przez Sąd I instancji jak i skarżącego kasacyjnie, że o przynależności danego obszaru do danej gminy, a więc o tym jak przebiega granica między gminami, decydują przepisy dotyczące ewidencji gruntów i budynków. Problematyka dotycząca zarówno tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia, jak też ustalania i zmiany granic między gminami regulowana jest przepisami prawa materialnego dotyczącego samorządu gminnego, a nie przepisami dotyczącymi ewidencji gruntów i budynków. W aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, to Rada Ministrów w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 4 między innymi ustala i zmienia granice gmin. Rozporządzenie Rady Ministrów podlega zaś publikacji w Dzienniku Ustaw. Z kolei w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego art. 15 ust. 2 stanowił, że zmiana granic miast i gmin w obrębie województwa, następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, podjętej po uprzednim uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw administracji, uchwała ta zgodnie z ust. 3, podlegała ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym "Monitor Polski". Stąd też, aby skutecznie podnosić zarzut, iż doszło do zmiany granic pomiędzy dwiema gminami w tym przypadku Gminą Krynica Zdrój i Gminą Łabowa należałoby wskazać stosowną uchwałę opublikowaną w Monitorze Polskim, lub rozporządzenie opublikowane w Dzienniku Ustaw, które dotyczyłyby zmiany granic terytorialnych pomiędzy tymi gminami, a takie akty nie zostały wskazane, ani nawet powołane.

Obecny na rozprawie w Naczelnym Sadzie Administracyjnym pełnomocnik Gminy Krynica Zdrój oświadczył, że granica pomiędzy Gminami Krynica Zdrój i Gmina Łabowa nie była zmieniana, stąd też nie były podejmowane stosowne akty dotyczące przebiegu granicy pomiędzy tymi gminami. Natomiast w ewidencji gruntów doszło do błędnych wpisów dotyczących obrębu ewidencyjnego, w wyniku czego sporna działka została ujęta w obrębie [...] i ten stan rzeczy nadal się utrzymuje. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarówno obwieszczenie Wojewody Nowosądeckiego nr 199 z dnia 20 lipca 1992 r. w sprawie założenia ewidencji (Dz. Urzędowy Woj. Nowosądeckiego nr 19/92) jak i inne prace geodezyjne prowadzone wcześniej, w wyniku których przedmiotowa działka usytuowana została w obrębie ewidencyjnym [...] w Gminie Łabowa, nie mogą stanowić dowodu na okoliczność, że granica pomiędzy Gminami Krynica Zdrój i Gmina Łabowa uległa zmianie, albowiem to nie przepisy ewidencyjne decydują o przebiegu, czy też zmianie granicy pomiędzy dwiema gminami. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez ewidencję gruntów i budynków - rozumie się jednolity dla kraju systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami i budynkami,

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wszelkie podnoszone zarzuty dotyczące naruszenia przesłanki drugiej z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. tzn. obszaru gminy na której jest położone mienie gminne są niezasadne. Zaś przesłanka pierwsza z art. 7 ust. 1 ustawy nie była objęta zarzutami skargi kasacyjnej.

Drugim istotnym zagadaniem spornym, podnoszonym w zarzutach skargi kasacyjnej zarówno tych dotyczących naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania jest nieuwzględnienie, że przedmiotowa nieruchomość jako stanowiąca grunt leśny powinna być wyłączona z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim przypomnieć treść powołanego przepisu, który stanowi, art. 11. 1. Składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli:1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. W art. 11 ust. 1 określona została hipoteza normy prawnej zawartej w przepisie art. 11, z której wynika, że norma ta ma zastosowanie tylko do sytuacji określonej w art. 5 ust. 1-3, nie ma zaś zastosowania do sytuacji określonej w art. 7 ust. 1 ustawy. Tym samym jeżeli podstawą prawną komunalizacji był przepis art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wówczas możliwość komunalizacji należało również oceniać z punktu widzenia treści art. 11 ustawy, a wiec czy nie zachodziły przesłanki negatywne, wyłączające możliwość komunalizacji. Natomiast w niniejszej sprawie decyzja komunalizacyjna z dnia [...] października 1992 r. została wydana na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tym samym brak było podstaw do stosowania art. 11 ustawy. Zaś wskazana podstawa prawna wydania decyzji komunalizacyjnej z art. 7 ust. 1 nie została wzruszona, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczy bowiem drugiej z przesłanek o której mowa w tym przepisie, ale te okazały się niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.