Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 524/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 2, 20, 24
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: Par. 9 ust. 1, par. 46 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: Art. 154, art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek NSA Krystyna Kutzner Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 10 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z dnia 10 marca 2011 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r, Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.), art. 154 § 1 i art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] 2011 r. znak: [...] orzekającą o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Starosty z [...] 2008 r. znak: [...] w przedmiocie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany użytku w działce nr 80/1 o pow. 0,11 ha obręb A gmina B.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym :

M. K. reprezentowana przez J. K., zwróciła się dnia 10 maja 2010 r. do Starosty z wnioskiem o uchylenie decyzji tego organu z [...] 2008 r. znak: [...]. Jako podstawę swojego żądania wskazała art. 155 k.p.a. Uzasadniając wniosek podała, że decyzją z dnia [...] 1995 r. nr [...] Wójt Gminy B zezwolił na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów stanowiących użytki rolne o pow. 0,0098 ha Rlllb na działce 80/1 w A, przeznaczonych pod budowę budynku gospodarczego o pow. zabudowy 85,7 m2, a następnie decyzją z dnia [...] 1996 r. [...] ten sam organ zatwierdził plan zagospodarowania działki wyznaczając teren o pow. 0,050 ha do wyłączenia z produkcji rolnej. W grudniu 2007 r. została wykonana mapa inwentaryzacji powykonawczej budynku z przestrzennym rozmieszczeniem elementów zagospodarowania – [...] z dnia 22 stycznia 2008 r. Dokumentacja ta stała się podstawą decyzji Starosty z dnia [...] 2008 r. o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów dla obr. A zmiany użytku w działce nr 80/1 . Wnioskująca wskazała, że stan przedstawiony na tej mapie nie uwzględnia z niewiadomych przyczyn treści uprzednich decyzji wydanych przez Wójta i przedstawia zakres użytków na działce 80/1 niezgodnie z faktycznym stanem użytkowania- np. mapa wskazuje na teren powyżej budynku jako utwardzony żwirem, podczas gdy faktycznie jest tam łąka. Podała, że geodeta, który sporządzał operat przy ponownym spotkaniu na działce stwierdził, że tak podany zakres użytków był wynikiem błędu w sztuce. Wnioskująca podała nadto, że w międzyczasie wydano decyzję o zmianie sposobu użytkowania budynku z gospodarczego na mieszkalny, stąd nowa mapa inwentaryzacji powykonawczej budynku. Pismem z dnia 15.07.2010 r. wnioskodawczyni wskazała, że składa rezygnację z części uzyskanego prawa do wyłączenia z produkcji rolnej gruntu o pow. 0,0200 ha. i podała, że rezygnacja dotyczy powierzchni 0,0200 ha, które na mapie inwentaryzacji powykonawczej zaznaczone są jako wysypane żwirem, podczas, gdy część ta jest i będzie użytkowana jako rolnicza .

Pełnomocnik M. K., pismem z 27.09.2010 r. sprecyzował żądanie wnioskodawczyni, wskazując, iż dotyczy ono zmiany decyzji Starosty z [...] 2008 r. znak: [...] poprzez zmianę powierzchni użytków działki 80/1 na następujące: B - 0,0496 ha i R III B - 0,0601 ha. Jako podstawę prawną żądania wskazał pełnomocnik przepis art. 155 kpa. Wniosek uzasadniono tym, że decyzja Starosty z dnia [...] 2008 r. jest ostateczna, na jej podstawie M. K. nabyła prawo związane ze zmianą użytku gruntowego, strona wyraziła zgodę na zmianę decyzji, brak jest innych stron postępowania, za zmianą decyzji przemawia zarówno interes strony, jak i interes społeczny, a przepisy prawa nie sprzeciwiają się takiej zmianie.

W dniu 3 listopada 2010 r. organ przeprowadził oględziny działki nr 80/1 w A. W ich trakcie stwierdzono, że zgodnie ze stanem faktycznym użytkowania działki, jej teren powinien być w całości określony jako teren B - tereny mieszkaniowe. Teren wokół domu stanowi zieleń biologicznie czynną, jednak spełniającą funkcje estetyczne jako zagospodarowany ogródek przydomowy. Dysponując materiałem dowodowym w postaci protokołu z przeprowadzonych oględzin wraz ze szkicami i zdjęciami fotograficznymi sporządzonymi w ich trakcie, z także aktami postępowania, w którym zapadła decyzja z Starosty z dnia [...] 2008 r., Starosta na podstawie art. 20, 21, 22, 23, 24 ustawy z Prawo geodezyjne i Kartograficzne, § 44 pkt. 2, 45, 46 i 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454 z 2001 r.) oraz art. 104, art. 16 § 1 i art. 155 kpa, orzekł o odmowie zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] 2008 r. znak [...].

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Postępowanie to nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją. Postępowanie wyjaśniające zmierzało więc do ustalenia treści pojęcia "interes strony" i "interes społeczny" w tej konkretnej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że zgodne z interesem strony jest opodatkowanie mniejszymi stawkami podatku od nieruchomości, jak też innymi opłatami wynikającymi z ujawnienia użytku "B" o pow. 0,0696 ha. Jednak dążenie do tego stanu nie może pozostawać w sprzeczności z innymi obowiązującymi przepisami. W ocenie organu pierwszej instancji stan użytkowania działki nr 80/1 powinien być w całości określony jako teren B - tereny mieszkaniowe. Teren wokół domu stanowi zieleń biologicznie czynną, jednak spełniającą funkcje estetyczne jako zagospodarowany ogródek przydomowy. W interesie społecznym leży, by stan faktyczny odpowiadał stanowi prawnemu i stanowi ujawnionemu w operacie ewidencyjnym. Jak podkreślono, stan ujawniony w ewidencji gruntów i budynków odpowiada stanowi faktycznemu istniejącemu w terenie. Fakt ten stanowi konkretną rację interesu społecznego, pozostającego w sprzeczności z interesem strony postępowania określonym we wniosku.

W odwołaniu od decyzji Starosty M. K. zarzuciła naruszenie art. 77 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie zobowiązania strony do dostarczenia dokumentów geodezyjnych potwierdzających zgłaszaną zmianę oraz zaniechanie przesłuchania geodety R. D. Odwołująca zarzuciła także naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. , oraz naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez pominięcie słusznego interesu strony przy rozpatrywaniu wniosku o zmianę decyzji. Zarzucono także naruszenie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wraz z przepisami wykonawczymi poprzez nieuprawnione przyjęcie, że decyzja z [...] 2008 r. odzwierciedla zmiany dokonane przez właścicielkę. Odwołująca podkreśliła, że nie dokonywała żadnych zmian w zakresie terenu porośniętego trawą, a błędnie zaznaczonego na inwentaryzacji geodezyjnej jako żwir. W ocenie odwołującej teren ten został błędnie określony jako ogródek przydomowy, podczas gdy w rzeczywistości należy zakwalifikować go jako łąki trwałe. Skoro przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie precyzują, jakie cechy powinien mieć ogródek przydomowy, to wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela.

Odwołanie M. K. nie zostało uwzględnione i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

Jako motywy swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, co następuje :

1. Decyzją z [...] 1995 r. znak: [...] Wójt Gminy zezwolił na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych o ogólnej powierzchni 0,0098 ha w tym RJIIb oznaczonych w ewidencji gruntów nr 80/1 położonych we wsi A gmina B na cele budowy budynku gospodarczego,

2. Decyzją z [...] 2008 r. znak: [...] Starosta orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów dla obrębu A gmina B zmiany użytku w działce nr 80/1 o pow. 0,11 ha, w tym B/R III - 0,01 ha, Rlllb -0,10 ha na B - 0,0696 ha, R III - 0,0401 ha, zgodnie z operatem pomiarowym z dnia 22.01.2008 r. [...] sporządzonym przez geodetę uprawnionego R. D.,

2. stan zagospodarowania działki 80/1 wynika przeprowadzonych oględzin, oraz niekwestionowanych twierdzeń wnioskującej, zgodnych z opisem zagospodarowania wykonanym przez pracownika organu w trakcie oględzin. Organ przedstawił szczegółowo stan zagospodarowania działki.

Organ wskazał, że uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji w nadzwyczajnym trybie z art. 155 kpa możliwe jest tylko i wyłącznie wtedy, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki pozytywne oraz jedna negatywna. Do przesłanek pozytywnych zaliczyć należy:

nabycie prawa przez stronę na mocy decyzji ostatecznej; zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej; za uchyleniem (zmianą) decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przesłanka negatywna to brak w przepisach szczególnych zakazu zmiany lub uchylenia takiej decyzji.

W ocenie organu odwoławczego nie została spełniona pierwsza z przesłanek, co wyklucza możliwość orzeczenia w trybie art. 155 k.p.a. zgodnie z żądaniem strony. Postępowanie nadzwyczajne z art. 155 k.p.a. może dotyczyć tylko decyzji kształtującej prawo, tj. takiej, na mocy której strona nabyła prawo. Nie można zdaniem organu przyjąć, jak to podała strona, że na podstawie decyzji Starosty z [...] 2008 r. znak: [...] orzekającej o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany użytku dla działki 80/1 M. K. nabyła prawo związane ze zmianą użytku gruntowego. Sama strona nie rozwinęła tego stwierdzenia a organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do tej kwestii. Decyzja Starosty z [...] 2008 r. jest decyzją deklaratoryjną - stwierdza okoliczności faktyczne istniejące na gruncie i nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów prawa. Decyzja ta została wydana w trybie aktualizacji operatu ewidencyjnego, o której mowa w § 45 i § 47 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i miała na celu jedynie doprowadzenie do zgodności operatu ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie. Nie można więc twierdzić, że na podstawie tej decyzji strona nabyła uprawnienie związane ze zmianą użytku. Zmiany wprowadzane do ewidencji dokonywane są bowiem na zasadzie rejestracji stanów prawnych i faktycznych. W postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 155 k.p.a. należałoby stronie odmówić zmiany decyzji Starosty z [...] 2008 r. z tego tylko powodu, iż decyzja ta nie jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo. Jednak w odniesieniu do decyzji, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa ustawodawca przewidział odrębny nadzwyczajny tryb zmiany ostatecznych decyzji, o którym mowa w art. 154 k.p.a. Przepis art. 154 k.p.a. będzie miał zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja ostateczna nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania. W przypadku braku nabycia praw przesłanki wzruszenia decyzji są złagodzone - art. 154 § 1 k.p.a. stanowi, że za wzruszeniem takiej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji pominął konieczność przeanalizowania, czy na mocy decyzji Starosty z [...] 2008 r. strona nabyła prawo, czy też nie. Co prawda organ administracji jest związany żądaniem określonym we wniosku wszczynającym postępowanie i nie może z urzędu dokonać zmiany jego kwalifikacji. Jednocześnie jednak jest zobowiązany do dokładnego określenia treści żądania strony, które to żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Ponadto organ administracji nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, albowiem to treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie i która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Organ administracji mając obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 i art. 7 k.p.a.), musi rozpoznać sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. W rozpatrywanej sprawie strona, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika powołała się we wniosku (a także w treści odwołania) na przepis art. 155 k.p.a. jako właściwy w sprawie, jednak organ administracji nie jest związany podstawą prawną powołaną przez stronę. Natomiast jego obowiązkiem jest dbanie o to, aby sprawa została rozpoznana zgodnie z intencją stron. Na gruncie niniejszej sprawy takie stanowisko jest tym bardziej zasadne, że strona już kilkukrotnie podejmowała próby zmiany przedmiotowej decyzji, szukając właściwej procedury (wniosek z 24.07.2009 r. - k. 7, oświadczenie zawarte w protokole z 17.08.2009 r. - k. 10, wniosek z 19.02.2010 r. -k. 12). Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, właściwym trybem postępowania w przypadku żądania przez stronę zmiany decyzji Starosty z [...] 2008 r. orzekającej o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany użytku dla działki 80/1 powinien być więc art. 154 k.p.a.

Organ odwoławczy przeprowadził więc postępowanie mając za podstawę działania art. 154 § 1 k.p.a., zauważając jednocześnie, że przepisy art. 154 k.p.a. i art. 155 k.p.a. określają dwa różne tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, które nie są względem siebie konkurencyjne. Jednak organ uznał, że wzgląd na zasady praworządności nakazuje rozpatrzenie przesłanek zmiany decyzji zawartych w art. 154 § 1 k.p.a. i nie stanowi to naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania z uwagi na fakt, iż przesłanki określone w powołanym przepisie są węższe niż określone w art. 155 k.p.a. i były przedmiotem badania przed organem pierwszej instancji.

Dalej organ wskazał, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 i 155 kpa w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) jest przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego interes społeczny nie przemawia za uchyleniem decyzji ostatecznej Starosty z [...] 2008 r. znak: [...]. Zdaniem organu, ocena istnienia interesu społecznego w sprawie wymagała zbadania, czy stan faktyczny na gruncie w zakresie użytków gruntowych odpowiada stanowi ujawnionemu w ewidencji gruntów i budynków. Rozbieżności w tej kwestii niewątpliwie należałoby ocenić jako istnienie interesu społecznego w zmianie decyzji. Zgodnie bowiem z przepisem § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, obowiązkiem starosty jest utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Interes społeczny wymaga więc, aby operat ewidencyjny utrzymany był w stanie aktualności. Organ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż część działki 80/1 objęta postępowaniem ma charakter ogródka przydomowego i powinna być określona jako użytek "B" - tereny mieszkaniowe. Uzasadniając takie stanowisko organ przytoczył podstawy klasyfikacji użytków gruntowych dla celów ewidencji gruntów i odniósł je szczegółowo do stanu faktycznego istniejącego na działce nr 80/1, stwierdzonego podczas oględzin. Na tej podstawie uznał organ, że wbrew twierdzeniu wnioskodawczyni, stan określony w ewidencji odpowiada stanowi na gruncie i dlatego zmiana, czy uchylenie decyzji Starosty z dnia [...] 2008 r. nie jest celowe z punktu widzenia interesu społecznego, gdyż doprowadziłoby do rozbieżności między stanem faktycznym na gruncie a danymi ujawnionymi w operacie ewidencyjnym.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego brak również słusznego interesu stron, który przemawiałby za uchyleniem lub zmianą decyzji Starosty z [...] 2008 r. Zdaniem strony jej słuszny interes w zmianie powołanej decyzji polega na uniknięciu skutków podatkowych zmiany w ewidencji - zmiana użytku powoduje dla strony obciążenia finansowe polegające na podwyższonej stawce podatku od nieruchomości oraz opłatach rocznych i należnościach związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej. W ocenie organu odwoławczego nie można uznać za słuszny interesu strony polegającego na uniknięciu obowiązków podatkowych, znajdujących oparcie w obowiązujących przepisach. Interes strony nie może więc zostać uznany za słuszny, przemawiający za zmianą ostatecznej decyzji odpowiadającej prawu. Zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 77 k.p.a. organ odwoławczy uznał za nieuzasadniony. Strona nie wskazała na jaką okoliczność jej zdaniem należałoby przesłuchać geodetę R. D. Organ jest zobowiązany do oceny operatu geodezyjnego, jednak nie do przesłuchania geodety, który go sporządzał. Organ za pomocą innych środków dowodowych (oględziny) zweryfikował stan faktyczny na gruncie. Także zarzut zaniechania przez organ pierwszej instancji wezwania do dostarczenia dokumentów geodezyjnych uznano za nieuzasadniony. W trybie art. 154 § 1 k.p.a. jak również w trybie art. 155 k.p.a. nie można dochodzić zmiany decyzji ostatecznej z powodu zmiany stanu faktycznego. Jeżeli w ocenie strony stan faktyczny na gruncie zmienił się, jest ona zobowiązana, zgodnie z treścią art. 22 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, dostarczając odpowiednie dokumenty, zgłosić zmianę staroście prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków. Odbywa się to w trybie aktualizacji operatu ewidencyjnego, o czym stanowi § 47 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych), nie w trybie zmiany decyzji ostatecznej. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 k.p.a. nie zachodzi konieczność prowadzenia nowych dowodów, które mogłyby wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia kwestionowanej decyzji. Natomiast działania podejmowane przez organy administracji (oględziny terenu) miały jedynie na celu ocenę istnienia interesu społecznego w zmianie decyzji. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że nie zachodzą określone w art. 154 § 1 kpa przesłanki zmiany lub uchylenia decyzji Starosty z [...] 2008 r. znak [...].

W skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego M. K. zarzuciła naruszenie :

- art. 22 ustawy - prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 rozporządzenia z dnia29.03.2011 Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa dot. ewidencji gruntów i budynków, poprzez utrzymanie w mocy decyzji wprowadzającej do ewidencji gruntów dane niezgodne ze stanem faktycznym;

- art. 7 k.p.a. polegające na zaniedbaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwieniu sprawy bez uwzględnienia słusznych interesów strony (obywatela),

- art. 77 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie przesłuchania geodety uprawnionego R. D.;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób wzbudzający brak zaufania do organów administracyjnych, zwłaszcza w obliczu nieprecyzyjnych przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego,

- art. 154 k.p.a. poprzez pominięcie słusznego interesu strony przy rozpatrywaniu wniosku o zmianę decyzji.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia, na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy odniosły się wyłącznie do swoiście pojmowanego interesu społecznego, abstrahując całkowicie od przesłanek art. 154 k.p.a. zgodnie z którymi za zmianą decyzji nie musi przemawiać interes społeczny - wystarczy, że przemawia za nią interes strony. Interes strony w niniejszej sprawie jest niekwestionowany i polega on na skutkach podatkowych zmian w ewidencji gruntów. Zdaniem skarżącej organy zaniechały ustaleń co do istnienia słusznego interesu strony, powierzchownie podchodząc do sprawy skutków jakie zmiana dokonana w ewidencji gruntów wywołała w zakresie podatku od nieruchomości, oraz w zakresie należności i opłat związanych z wyłączeniem większej części działki z produkcji rolnej. Organy błędnie przyjęły, że strona chce uchylić się od zapłaty tych opłat, podczas gdy skarżąca nie dokonała żadnych zmian w zakresie zagospodarowania i użytkowania przedmiotowej części działki i dlatego uważa za niesłuszne, iż musi z tego tytułu ponosić dodatkowe i to znaczne koszty. Skarżąca cały czas działała w zaufaniu do organów administracji publicznej : wystąpiła do Urzędu Gminy B o wyłączenie z produkcji rolnej gruntów pod zabudowę - obszar niezbędny do wykonania tej inwestycji został określony na 0,0098 ha i zatwierdzony przez Wójta Gminy B decyzją. Realizując inwestycję skarżąca nie przekroczyła granic pierwotnego planu zagospodarowania terenu. Następnie strona w celu zgłoszenia zmian do ewidencji gruntów zleciła wykonanie inwentaryzacji osobie posiadającej stosowne uprawnienia. Operat wykonano nierzetelnie, dlatego skarżąca podjęła działania zmierzające to zmiany decyzji. W kwestii stanu zagospodarowania działki powtórzono argumenty zawarte w odwołaniu. Zdaniem skarżącej sporny fragment działki 80/1 powinien być oznaczony w ewidencji jako łąka trwała a przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie precyzują pojęcia ogródka przydomowego, którym to określeniem opisał organ sporny fragment działki stanowiący w rzeczywistości łąkę.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153,. poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli zarzuty w niej podnoszone.

Wniosek skarżącej, sprecyzowany ostatecznie przez profesjonalnego pełnomocnika zmierzał do zmiany na podstawie art. 155 kpa ostatecznej decyzji Starosty wydanej na podstawie art. 20, 21, 22, 23 i 24 ustawy z dnia 197 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2024 ze zm.) zwanej dalej ustawą, oraz § 44 pkt. 2, § 45, 46, 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.z 2001 r. Nr 38, poz. 454) dalej zwanego rozporządzeniem, wprowadzającej w operacie ewidencji gruntów i budynków zmianę użytku w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr 80/1 obręb A, gmina B.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 154 kpa, natomiast w decyzji organu pierwszej instancji jako podstawę prawną wskazano art. 155 kpa, oraz powyższe przepisy ustawy i rozporządzenia.

Na wstępie zatem przedstawienia wymagają zasadnicze kwestie związane z regulacją wynikającą z przepisów art. 154 kpa i 155 kpa, oraz przedmiot i cele regulacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 2001 r.

Tak przepis art. 154 kpa jak i art. 155 kpa przewidują nadzwyczajne tryby wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych, objętych ogólną zasadą trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 kpa. Art. 154 kpa ma zastosowanie wówczas, gdy na mocy określonej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa. Uchylenie lub zmiana w tym trybie ostatecznej decyzji administracyjnej możliwa jest, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z kolei zgodnie z dyspozycją art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo , może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zarówno na podstawie art. 154 § 1 jak i art. 155 kpa decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione w każdym czasie. Organ właściwy do załatwienia sprawy w trybie art. 154 kpa i art. 155 kpa winien każdorazowo rozważyć, czy spełnione są przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej - w przypadku art. 154 kpa przesłankami tymi są istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, w przypadku art. 155 § 1 kpa - istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przy jednoczesnym istnieniu zgody strony i braku przepisów sprzeciwiających się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że rozpoznawanie spraw na podstawie powyższych uregulowań nie służy ponownemu merytorycznemu rozpatrzeniu sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją administracyjną. Przedmiotem tych postępowań jest byt prawny decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nie nabyła prawa (art. 154 kpa) lub decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo (art. 155 kpa), weryfikacja takich decyzji pod kątem istnienia przesłanek określonych w tych przepisach (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r. l OSK 586/06, LEX nr 320845, wyrok NSA z 19 stycznia 2011 r., l OSK 411/10, LEX nr 952031). Przesłanki te - poza przesłankami interesu społecznego i słusznego interesu strony są odmienne, ponieważ w przypadku weryfikacji decyzji, na mocy której strona nabyła prawo konieczne jest istnienie zgody strony, oraz brak przeszkód w uchyleniu lub zmianie decyzji, który wynikałby z przepisu szczególnego. Przepisy art. 154 i 155 kpa konstruują więc dwa odrębne tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych.

Literalna wykładnia obydwu omawianych przepisów mogłaby wskazywać, iż weryfikacji w powyższych trybach może być poddana każda ostateczna decyzja administracyjna, a jedynym kryterium decydującym o zastosowaniu art. 154 bądź 155 kpa jest nabycie prawa przez stronę, lub też nie nabycie prawa przez żadną ze stron postępowania zakończonego decyzją poddaną weryfikacji. Jednakże z jednolitego w zasadzie orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że na podstawie art. 154 i 155 kpa mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie decyzje deklaratoryjne, a nadto przepisy te mogą mieć zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych, które zostały wydane na podstawie przepisów nie dających organowi żadnego luzu decyzyjnego. Zmiany decyzji ostatecznych w powyższych trybach nie mogą prowadzić do wydania decyzji sprzecznych z prawem (por. wyroki NSA z 26 stycznia 2007 r. II OSK 232/06, LEX nr 341253, WSA w Warszawie z 17 lipca 2008 r. , IV SA/Wa 835/08, LEX nr 512296, WSA w Łodzi z 10 maja 2010 r, II SA/Łd 90/11, LEX nr 795726, WSA w Olsztynie z 6 maja 2010r., II SA/.OI 221/10, LEX nr 674300, teza nr 1, WSA w Warszawie z 25 czerwca 2008 r., VI SA/Wa 555/08, LEX nr 513870).

Z kolei, stosownie do art. 2 pkt. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt. 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy lub podmiotowy. Zawiera je tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do rejestrów - art. 24 ust. 1 ustawy. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) cyt. wyżej rozporządzenia, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy. Zgodnie z § 45 ust. 1 tego rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W myśl przepisów § 46 ust. 2 pkt. 1 i 2 rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Przepisy rozporządzenia określają zamknięty katalog źródeł przedmiotowych i podmiotowych danych ewidencyjnych. Wprowadzenie zmian w ewidencji może nastąpić albo w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy w zw. z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), o którym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1 rozporządzenia), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia), co ma miejsce wówczas, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Z powyższych przepisów, określających podstawowe cele i zasady prowadzenia ewidencji gruntów i postępowania mającego za przedmiot aktualizację ewidencji wynika, że ewidencja gruntów, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie jest zbiorem informacji a rejestr ewidencji jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów. Zapisy w ewidencji gruntów maja charakter deklaratoryjny, ponieważ są one wtórne w stosunku do stanu prawnego. Ewidencja odzwierciedla ten stan, natomiast go nie tworzy (por. wyroki : NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., l OSK 389/10, LEX nr 745227, WSA w Lublinie z 7. 10. 2010 r., III SA/Lu 198/10, LEX nr 757052, NSA z 4. 03. 1999 r. II SA 17/99, LEX nr 46214). Z podstawowej zasady kształtującej sposób wprowadzania i wymiany danych ewidencyjnych, jaką jest zasada aktualności wynika, że nie jest wykluczone prostowanie błędów i pomyłek w ewidencji, pod warunkiem wszakże, iż prowadzi ono do ujawnienia w zapisach ewidencji danych aktualnych. Organ rejestrowy prowadzący kataster nieruchomości pozbawiony jest możliwości dokonywania merytorycznej oceny dokumentów przekazywanych mu celem ich uwidocznienia w rejestrze, poza tymi przypadkami, które dotyczą dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej włączanej do państwowego zasobu, tj obowiązku wynikającego z § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych (..) (Dz.U. z 2001 r. Nr 78, poz. 837) i tylko w zakresie wynikającym z tego przepisu (tj. kontroli poprawności wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych jak i sporządzonej dokumentacji przed włączeniem jej do zasobu).

Stan faktyczny sprawy, oraz stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji obligują nadto do przypomnienia, że zgodnie z treścią art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i że jest to jedna z podstawowych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym.

Skoro art. 154 i art. 155 kpa przewidują dwa odmienne tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, to nie można uznać za prawidłowe postępowania administracyjnego, w którym organ pierwszej instancji prowadzi postępowanie i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie art. 155 kpa, natomiast organ drugiej instancji prowadzi postępowanie i wydaje decyzję ostateczną na podstawie art. 154 kpa. Odrębność tych postępowań powoduje, że w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z 14 listopada 2006 r., II OSLK 1331/05, LEX nr 327805). Nieprawidłowo organ drugiej instancji uznał, że skoro obowiązkiem organu administracji jest czuwanie nad zastosowaniem w prowadzonym postępowaniu właściwych przepisów, odpowiadających rzeczywistym intencjom wnioskodawcy, oraz przez wzgląd na zasady praworządności, celowe, zasadne i prawidłowe jest rozpoznanie odwołania i rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 154 kpa, pomimo, iż organ pierwszej instancji dokonał rozstrzygnięcia na podstawie art. 155 kpa. Błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że wobec "węższych" przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej okresowych w art. 154 kpa, w porównaniu z przesłankami z art. 155 kpa, zmiana tak nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wniosek taki - przy uwzględnieniu istoty zasady dwuinstancyjności jest nieprawidłowy i zbyt daleko idący. Istotą bowiem postępowania dwuinstancyjnego jest dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez organy tej samej sprawy. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż orzekał organ pierwszej instancji. Zmiana podstawy materialne prawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, oraz orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym narusza zasadę dwuinstancyjności. Przez określenie "orzeczenie w kwestii która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym" w kontrolowanej sprawie należy rozumieć nie - jak chce tego organ "węższe" przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji w art. 154 kpa, ale rozpatrzenie sprawy w oparciu o inne przesłanki, czyli w innym zakresie. Przepisy art. 154 jak i 155 kpa wskazują bowiem na odmienne przesłanki zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. W przypadku, gdy ocena organu odwoławczego sprowadza się do uznania, że sprawa powinna być rozstrzygana w oparciu o inny przepis prawa niż ten, który był podstawą rozpoznania przez organ pierwszej instancji, wówczas organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję wskazując, że uzasadnione jest rozważenie zastosowania innych przepisów prawa, (tak M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz LEX 4 wydanie, wyd. LEX a Wolters Kluwer business, kom. do art. 15 kpa., także wyroki WSA w Poznaniu z 1 czerwca 2011 r. IV SA/Po 322/11, LEX nr 821609, WSA w Warszawie z 19 września 2007 r. IV SA/Wa 1140/07, LEX nr 372513). W takiej sytuacji chybione jest powoływanie się przez organ na zasadę praworządności, oraz obowiązek czuwania nad zastosowaniem właściwych przepisów prawa.

Niemniej istotną kwestią w kontrolowanej sprawie jest możliwość dokonywania zmian w zapisach ewidencji gruntów i budynków w oparciu o przepisy art. 154 kpa i art. 155 kpa, co musi prowadzić do postawienia pytania, czy prawidłowe jest w ogóle prowadzenie postępowania i rozpoznawanie wniosku o zmianę wpisu w ewidencji , czyli o jej aktualizację, opartego na przepisie art. 154 lub 155 kpa. Uwzględniając przytoczone wyżej zasady aktualizacji ewidencji wynikające zarówno z przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jak i rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, sąd stoi na stanowisku, że postępowania nadzwyczajne, o których mowa w art. 154 i 155 kpa nie mogą doprowadzić w żadnym wypadku do dokonania zmian w zapisach ewidencji Prowadzenie zatem przez organy właściwe w sprawach ewidencji gruntów i budynków, postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych na podstawie tych przepisów jest bezprzedmiotowe, z tego względu, że zmiany danych ewidencyjnych nie mogą być dokonywane przy uwzględnieniu słusznego interesu strony lub interesu społecznego z uwagi na charakter postępowania w sprawach ewidencji, oraz sposób i tryb wymiany danych ewidencyjnych regulowany przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz rozporządzenia wykonawczego z 29 marca 2001 r. Kataster jako rejestr jest tylko odzwierciedleniem danych stanowiących podstawę wpisów, zaś wpisy do ewidencji dokonane czy to w drodze czynności materialno-technicznej, czy na podstawie decyzji administracyjnej (w przypadkach określonych w § 47 ust. 3 rozporządzenia) nie tworzą w żadnym wypadku stanu prawnego, ani też go nie potwierdzają. Wskazać nadto należy, że wpisy w ewidencji nie są objęte domniemaniem zgodności ze stanem prawnym. Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dane te winny się cechować aktualnością i mogą wynikać tylko i wyłącznie z dokumentów i aktów wymienionych w poszczególnych przepisach rozporządzenia. W przypadku wprowadzania w zapisach ewidencji zmian danych ewidencyjnych nie może być więc mowy o rozważaniu jakiegokolwiek interesu strony, ani interesu społecznego. Interesy takie nie mogą rządzić treścią wpisu, ani w jakikolwiek sposób wpływać na tę treść.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, mającym za przedmiot zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Jak każde postępowanie administracyjne musi mieć swój przedmiot, czyli musi istnieć ostateczna decyzja administracyjna, której charakter będzie zezwalał na jej zmianę lub uchylenie w tym trybie. Skoro ujawnianie danych ewidencyjnych może następować wyłącznie w trybie określonym ustawa i rozporządzeniem i tylko na podstawie danych wynikających z określonych dokumentów, to prowadzenie postępowania administracyjnego o dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych w oparciu o przepis art. 154 kpa jest bezprzedmiotowe. Aby bowiem dokonać zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu, lub odmówić jej zmiany lub uchylenia, należy poprzedzić rozstrzygnięcie badaniem istnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Badanie tych przesłanek sprowadza się do badania, czy w sprawie zachodzi słuszny interes strony lub interes społeczny w zmianie zapisów ewidencji. W sprawie mającej za przedmiot aktualizację ewidencji (czy też usunięcie błędu lub pomyłki, które de facto jest również jej aktualizacją) badanie pod tym względem istnienia słusznego interesu strony lub interesu społecznego jest całkowicie bezprzedmiotowe, skoro wpisy w ewidencji są tylko odzwierciedleniem stanu wynikającego z przedłożonej organowi dokumentacji. Sam tylko słuszny interes obywatela lub interes społeczny nie może stanowić podstawy zmiany zapisów ewidencji gruntów i budynków. W postępowaniu w przedmiocie aktualizacji ewidencji organ nie dysponuje "luzem decyzyjnym" ani nie orzeka według uznania administracyjnego. Dlatego bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie, czy istnieje bądź nie istnieje słuszny interes strony lub interes społeczny w dokonaniu aktualizacji danych ewidencyjnych. Czynności takie podjął organ pierwszej instancji przeprowadzając oględziny i rozważając istnienie słusznego interesu strony i interesu społecznego. Takie same rozważanie poczynił organ odwoławczy. Ubocznie tylko zauważyć, że wynik oględzin przeprowadzonych przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może stanowić podstawy zmiany danych ewidencyjnych nawet w "zwykłym" postępowaniu o zmianę tych danych. Tym bardziej więc powoływanie się na ten wynik w kontekście ustalania istnienia przesłanek z art. 154 kpa a także potwierdzanie przez ten wynik prawidłowości operatu, który stanowił podstawę decyzji z 2008 r. nie miało żadnego oparcia w przepisie art. 154 kpa. bo w istocie stanowiło swoiste rozpatrywanie sprawy po raz kolejny. Słusznie organ odwoławczy stwierdził, że zmiana danych ewidencyjnych odbywa się wyłącznie w trybie aktualizacji operatu ewidencyjnego. Jednak nie wywiódł z tego stwierdzenia prawidłowego wniosku, co doprowadziło do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Prowadzenie postępowania na podstawie art. 154 kpa i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (negatywnego dla strony) musi oznaczać, że organ dopuszczał w ogóle możliwość uwzględnienia wniosku skarżącej w przypadku stwierdzenia istnienia słusznego interesu strony lub interesu społecznego, co nie mogłoby mieć miejsca ze względów wyżej wskazanych. .

Postępowanie wszczęte tak sformułowanym przez skarżąca i jej pełnomocnika wnioskiem powinno być umorzone już przez organ pierwszej instancji a umorzenie postępowania powinno być poprzedzone stosownym pouczeniem skarżącej o procedurze i zasadach wymiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych - w przypadku skarżącej o konieczności przedstawienia dokumentu, o którym mowa w § 46 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia, tj. operatu przyjętego do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. W takiej sytuacji rozważania organu na temat zawartych w załączniku nr 6 do rozporządzenia definicji związanych z określeniami poszczególnych użytków gruntowych w tym także rozważania, czy sporny teren stanowi łąkę czy też ogródek przydomowy uznać należy za całkowicie zbędne, nie mające żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i bezprzedmiotowe nawet przy stanowisku organu polegającym na merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Całkowicie nieprawidłowe było również wskazanie przez organ pierwszej instancji jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz rozporządzenia. Skoro organ orzekał na podstawie art. 155 kpa , ponieważ nie było to postępowanie wszczęte wnioskiem o ujawnienie danych ewidencyjnych, to tylko ten przepis stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Nie jest możliwe orzekanie jednocześnie na podstawie przepisu przewidującego nadzwyczajny tryb postępowania (weryfikację decyzji ostatecznej), oraz na podstawie przepisów, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia decyzji weryfikowanej.

Powyższe wady wskazują, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ja poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy - art. 15, art. 155 i art. 154 kpa. Stwierdzenie to obligowało sąd do usunięcia tych decyzji z obrotu prawnego. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy.