Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1136/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Magda Froncisz SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 lipca 2019 r. znak:[...] w przedmiocie odmowy wykonania i dostarczenia kserokopii lub skanów dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta N. z dnia 24 maja 2019 r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. P. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 24 maja 2019 r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosków A. P. z dnia 5 marca 2019 r. oraz 6 kwietnia 2019 r., a także 13 maja 2019 r. Prezydent Miasta N. S. odmówił wykonania i dostarczenia kserokopii lub skanów dokumentów z akt sprawy, tj. analizy urbanistyczno-architektonicznej, projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy wraz z załącznikami graficznymi, uzyskanych opinii organów uzgadniających.

Postanowienie zapadło w toku postępowania prowadzonego na wniosek A. P. o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy istniejącego budynku handlowego o część wystawienniczą – trzy wiaty wraz z ogrodzeniem – na części działek nr [...], [...] i [...] w obrębie [...] w N. S. przy ul. [...]. W dniach 5 marca i 6 kwietnia 2019 r. wnioskodawca zwrócił się o niezwłoczne przesłanie sporządzonego projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z uzyskanymi opiniami organów uzgadniających. Następnie organ zawiadomił strony pismem z dnia 6 maja 2019 r. o możliwości zapoznania się z analizą urbanistyczno-architektoniczną, projektem decyzji ustalającej warunki zabudowy, a także z całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego. Pismem z dnia 13 maja 2019 r. A. P. zwrócił się o udostępnienie z akt sprawy kopii analizy urbanistyczno-architektonicznej praz projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy wraz z załącznikami graficznymi, ewentualnie o przesłanie skanów dokumentów na adres email. W uzasadnieniu wnioskodawca jako podstawę prawną żądania przywołał art. 73 § 2 k.p.a. i podał, że jest osobą niepełnosprawną ruchowo i stawienie się w organie celem dokonania czynności zapoznania się z aktami sprawy stanowi duże obciążenie. Wniosek więc jest podyktowany jego ważnym interesem.

Postanowienie o odmowie przesłania kopii dokumentów organ I instancji uzasadnił tym, że zgodnie z art. 73 §1 k.p.a. strona może sama sporządzać kserokopie dokumentów z akt sprawy, jednakże nie może żądać, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ administracji. Organ nie ma takiego obowiązku, albowiem sporządzenia notatek czy odpisów z akta postępowania ustawodawca pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych środków technicznych (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 października 2011 r., II OSK 1462/10, Lex nr 1070340). Prezydent Miasta N. podkreślił również, że wykonania kserokopii i dostarczenia dokumentów nie uzasadnia również znaczna odległość miejsca zamieszkania strony od siedziby organu, a także niepełnosprawność ruchowa, gdyż przepisy k.p.a. nie przewidują obowiązku osobistego wykonywania czynności procesowych. Stronie przysługuje prawo ustanowienia pełnomocnika.

Zażalenie na to postanowienie wniósł w dniu 4 czerwca 2019 r. A. P..

Postanowieniem z dnia 11 lipca 2019 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że zażalenie nie ma uzasadnionych podstaw, albowiem przepis art. 73 § 2 k.p.a. stanowi, iż strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. A. P. swój ważny interes uzasadnił jedynie swoją niepełnosprawnością ruchową. Innego uzasadnienia wnioskodawca nie podał, a ponieważ zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika , chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania, Kolegium uznało, że w sprawie nie został uzasadniony "ważny interes strony" upoważniający do żądania wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy.

Organ II instancji odniósł się do przywołanej przez A. P. uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 8 października 2018r., stwierdzającej, że "w ramach udostępnienia akt na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy". Stwierdził w związku z tym, że ów obowiązek organu dotyczy wniosku uzasadnionego ważnym interesem strony, zaś w tej nie występuje ważny interes strony.

W odniesieniu do przywołanych w zażaleniu wyroków NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Łd 770/96 oraz z dnia 03.06.1997 r., I SA/Łd 302/96, z których ma wynikać, że obowiązek udostępnienia uwierzytelnionych odpisów lub kopii z akt sprawy ma charakter wyjątkowy np. z powodu stanu zdrowia, gdy strona (lub pełnomocnik) nie mają możliwości sporządzenia odpisów i uzyskania ich uwierzytelnienia w trybie art. 73 §1 k.p.a., Kolegium stwierdziło, że brak takich możliwości nie został przez wnioskodawcę w sposób wiarygodny wykazany.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2019 r. wniósł, z pośrednictwem tego organu, A. P..

W skardze zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego i pogwałcenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując, że przepisy k.p.a. przewidują dwa odrębne uprawnienia strony postępowania administracyjnego składające się na prawo dostępu do akt, a więc uprawnienie wypływające z art. 73 §1 k.p.a. i z art. 73 §2 k.p.a. Skarżący ponownie przywołał sentencję uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2018 r., sygn. I OPS 1/18 oraz tezy zawarte w jej uzasadnieniu.

Skarżący stwierdził, że SKO w sposób rażący obniżyło status jego interesu jako strony, uznając, że jego wniosek o przesłanie kopii lub skanu projektu decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzasadniony ważnym interesem strony. W ocenie skarżącego organ miał obowiązek przesłać żądane kopie dokumentów ze sprawy, jeżeli nie we wnioskowanym trybie art. 73 k.p.a., to chociażby w trybie dostępu do informacji publicznej, gdyż wnioskowane kopie stanowiły dokumenty wytworzone przez organ w postaci projektu decyzji. Ważny interes skarżącego został przez SKO zmarginalizowany. Organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego powody żądania skarżącego, pomimo składania trzykrotnego wniosków o wydanie kopii projektu decyzji. Skarżący wskazał, że przez zaskarżone postanowienie poczuł się dyskryminowany jako obywatel i jako osoba niepełnosprawna. SKO błędnie uznało, że "nie został uzasadniony ważny interes strony upoważniający do żądania wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy", bowiem w żadnym z wniosków nie żądał wydania odpisów uwierzytelnionych, lecz tylko wyłącznie kopii lub skanów projektu decyzji, które zgodnie z jego wnioskami organ mógł również przesłać na podany adres e-mail.

W odpowiedzi na skargę złożonej w dniu 18 września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o oddalenie skargi. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze Kolegium stwierdziło, że skarżący nie odniósł się do kwestii uprawnienia do żądania wydania kopii akt sprawy wyłącznie w przypadku gdy jest to uzasadnione "ważnym interesem strony". Wskazało również, że organy obu instancji nie uznały, by niepełnosprawność ruchowa legitymowała ważny interes strony mogącej działać przez pełnomocnika. Kolegium stwierdziło ponadto, że projekt decyzji nie jest dokumentem w rozumieniu ustaw procesowych: "Projekt decyzji sporządzany jest przez organ, należy do zbioru akt, a strona ma jedynie prawo wglądu do akt sprawy. Dokumentem, w takim zrozumieniu nie jest również analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona przez organ i mająca charakter materiału pomocniczego dla opracowania "wyników analizy", które stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy". Kolegium zarzuciło również, że skarżący nie wyjaśnił, jakie przeszkody uniemożliwiły mu ustanowienie pełnomocnika, jeżeli osobiście nie miał możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Sam skarżący stwierdza, że udostępnienie uwierzytelnionych odpisów z akt ma "charakter wyjątkowy" i ma uzasadnienie tylko wówczas, gdy strona (lub pełnomocnik) nie może tego dokonać osobiście, np. ze względu na stan zdrowia, czy możliwości finansowe. Takich przeszkód skarżący nie uwiarygodnił, zatem w przypadku ustanowienia pełnomocnika miał możliwość uzyskania żądanych odpisów, uwierzytelnionych kopii lub map. W ocenie organu, Kolegium nie "zmarginalizowało" ważnego interesu strony, bowiem istnienia takiego interesu nie dowiódł sam skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.

Należy również wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 2 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd wskazuje również, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 120 p.p.s.a.

Stosownie do art. 119 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli:

1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania;

2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy;

3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania;

5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiot sądowej kontroli stanowiło postanowienie o odmowie przesłania skarżącemu określonych dokumentów z akt sprawy w formie kopii lub skanów, czego dotyczy art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2019 r., poz. 2196; dalej: k.p.a.), który w dacie wydania zaskarżonego postanowienia miał następującą treść:

§ 1. Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania.

§ 1a. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu.

§ 1b. Wgląd w akta sprawy w przypadku, o którym mowa w art. 236 § 2, następuje z pominięciem danych osobowych osoby składającej skargę.

§ 2. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.

§ 3. Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Ponadto, art. 74 k.p.a. stanowi, że:

§ 1. Przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy.

§ 2. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Treść przepisów zawartych w art. 73 k.p.a. wskazuje na to, że regulują one dwa odrębne prawa strony postępowania administracyjnego dotyczące dostępu do akt sprawy i zawartych w nim dokumentów:

Po pierwsze, stronie przysługuje prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (prawo dostępu do akt sprawy), którego treść kształtują § 1 § 1a, § 1b, § 3. Prawo to jest bezpośrednim przejawem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 §1 k.p.a., umożliwiającej stronie podejmowanie działań w postępowaniu i reagowanie na czynności podejmowane przez organ, jak i inne strony. Realizacja tego prawa, co warte jest podkreślenia, nie wymaga od strony żadnego uzasadnienia i sprowadza się do aktywności samej strony. W zasadzie jedynym ograniczeniem jego wykonywania są ramy organizacyjne i czasowe organu administracji publicznej, jeżeli udostępnianie nie odbywa się w systemie teleinformatycznym, o czym stanowi § 3.

Po drugie, strona ma prawo żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, ze względu na jej ważny interes. Realizacja tego prawa wymaga wykazania przez stronę, że uwierzytelnienie jest istotne ze względu na jakieś istotne okoliczności mieszczące się w pojęciu "ważnego interesu". Ocena, czy w konkretnej sprawie strona wykazała "ważny interes" należy do organu. Realizacja tego prawa wymaga również działań po stronie organu administracji, w postaci czynności materialno-technicznej uwierzytelnienia sporządzonego przez stronę odpisu, bądź sporządzenie tego odpisu i uwierzytelnienie, a następnie doręczenie stronie.

W przedmiotowej sprawie skarżący jako strona postępowania administracyjnego domagał się w oparciu o art. 73 §2 k.p.a. sporządzenia przez organ kopii dokumentów zawartych w aktach sprawy, jednak bez ich uwierzytelnienia, a także ich przesłania, dopuszczając przesłanie kopii dokumentów w postaci skanów poprzez e-mail. Nie budzi wątpliwości Sądu, że we wniosku skarżącego błędnie przywołano art. 73 §2 k.p.a., który może być podstawą udostępniania wyłącznie dokumentów uwierzytelnionych. Nie budzi również wątpliwości, że żądanie skarżącego nie mieści się w literalnie rozumianych normach regulujących prawo dostępu do akt sprawy (art. 73 § 1, § 1a, § 1b, § 3 k.p.a), ale też nie przekracza możliwości organizacyjnych i technicznych współczesnej administracji publicznej. Nie może zatem dziwić, że w praktyce działania organów administracji publicznej, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych widoczne były rozbieżności w ocenie tego rodzaju żądań stron oraz, że doprowadziły one do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 8 października 2018 r., sygn. I OPS [...], o następującej treści: "W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy."

W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, że trudności interpretacyjne art. 73 § 1 k.p.a. wynikają z tego, że ustawodawca wymieniając w tym przepisie uprawnienia strony postępowania administracyjnego, związane z udostępnieniem akt, pominął możliwość żądania od organu sporządzenia ich kopii (kserokopii). Tymczasem przepis ten ma wpływ na rzeczywiste funkcjonowanie zasady jawności postępowania warunkującej czynny udział stron w postępowaniu, co z kolei służy realizacji zasady prawdy obiektywnej. Przepis art. 73 § 1 k.p.a. powinien być tak odczytywany i stosowany, by odpowiadał nie tylko postępowi technicznemu, ale również powszechnej praktyce utrwalonej zarówno w stosunkach społecznych, jak i procedurach prawnych nowoczesnego państwa demokratycznego.

NSA podkreślił, że przedmiotowe uprawnienie ma również podstawy prawne w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, który każdemu prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić jedynie ustawa: "Poza wskazaniem dopuszczalnego źródła ograniczenia Konstytucja nie precyzuje postaci ograniczeń. Mogą mieć one zarówno wymiar podmiotowy, jak i przedmiotowy. W tym ostatnim zakresie ograniczenia mogą polegać na wskazaniu kategorii wyłączonych z dostępu urzędowych dokumentów lub zbiorów danych, ale także nakreśleniu ustawowych form udostępniania, rodzajach dopuszczalnych uprawnień w zakresie dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów danych. W postępowaniu administracyjnym taką funkcję spełniają obecnie przepisy art. 73 i art. 74 k.p.a. Regulacja ustawy zasadniczej (Konstytucji RP), uszczegółowiona elementami konstrukcyjnymi, określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 k.p.a.) pozwala sformułować prawo strony dostępu do akt sprawy – ujmowane jako fundamentalna gwarancja procesowa. Nie może w związku z tym budzić wątpliwości, że dostęp stron do akt sprawy to jeden ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, który z kolei stanowi istotny element zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. W tym zakresie zresztą dochodzi do zbiegu ochrony wynikającej z art. 2 i art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Oba przepisy należy odczytywać łącznie."

Wątpliwości NSA nie budziło również, że uprawnienie do otrzymania uwierzytelnionych odpisów z art. 73 § 2 k.p.a. nie zabezpiecza prawa strony do utrwalenia na własne potrzeby zawartości z akt. W istocie bowiem ustawodawca istotnie zawęża możliwość skorzystania ze sporządzonych przez organ na żądanie strony uwierzytelnionych odpisów z akt poprzez użycie kwantyfikatora "ważny interes", który nie daje gwarancji stronie, że uzyska odpis uwierzytelnionych dokumentów z akt sprawy w każdej sytuacji, gdy samodzielne sporządzenie będzie dla niej niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował pogląd, zgodnie z którym art. 73 § 1 k.p.a. powinien być odczytywany w sposób, który odpowiadał będzie postępowi technologicznemu. Przy wykładni przepisu art. 73 § 1 k.p.a. NSA uwzględnił również porównanie do innych procedur prawnych, obowiązujących na obszarze państwa polskiego w zakresie urzeczywistnienia prawa dostępu do akt, gwarantowanego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, tj. regulacje postępowania przed organami podatkowymi oraz postępowania sądowoadministracyjnego, cywilnego i karnego. Zauważył, że każda z tych procedur, w tym regulacja postępowania podatkowego w art. 178 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.), gwarantuje stronom, na ich wniosek, prawo uzyskania kopii z akt. Porównanie to "ma tym większe znaczenie, jeśli zważy się, że prawo dostępu do akt, które poprzez art. 51 ust. 3 gwarantuje Konstytucja RP, prawodawca zobowiązany jest urzeczywistnić wszędzie tam, gdzie gromadzone są urzędowe dokumenty i zbiory danych. Konkretyzacja gwarantowanego prawa nie może więc być tak kształtowana w ramach różnych procedur, by prowadziło to do niczym nieuzasadnionych ograniczeń w dostępie do akt. Utrzymywanie nieuzasadnionych rozbieżności pomiędzy procedurami w zakresie gwarantowanego konstytucyjnie prawa do udostępniania akt prowadzi, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji RP), która nakazuje nadawanie takich treści unormowaniom prawnym, aby kształtowały one w jednakowy (podobny) sposób sytuację prawną podmiotów jednakowych (podobnych)".

NSA podkreślił, że: "rekonstruując wzór zachowania organu administracji w przedmiocie udostępniania akt na podstawie art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. należało wyjść poza jego literalne brzmienie i zgodnie z systemowymi regułami wykładni rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy. Za takim rozwiązaniem przemawia bowiem konieczność zharmonizowania art. 73 k.p.a. z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, uregulowaniami innych procedur, dotyczącymi udostępniania akt, a także konieczność dokonywania interpretacji z uwzględnieniem gwarancji konstytucyjnych. Z tego względu, dokonując wykładni art. 73 § 1 k.p.a. trzeba mieć również na uwadze, że możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) Interpretacja powinna uwzględniać także wymogi standardów określonych zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.)."

NSA zaakcentował konieczność współdziałania organu administracji z podmiotem uprawnionym do korzystania z akt "celem zapewnienia efektywnego prowadzenia postępowania, zgodnie z obowiązującymi współcześnie standardami dobrej administracji. To na organie ciąży obowiązek stworzenia warunków gwarantujących stronie realną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i jego wykorzystania w ramach uprawnień procesowych."

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do obciążenia strony kosztami sporządzenia kopii dokumentacji, gdyż mieszczą się one w kosztach postępowania administracyjnego poniesionych na jej żądanie. Koszty te nie pozostają bowiem w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy, a tylko przez ten pryzmat odczytywać należy ustawowe obowiązki organu, o których mowa w tym przepisie, co w konsekwencji wyklucza obciążenie nimi organu.

NSA wskazał również, że: "Odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. Oczywiście odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a."

Mając powyższe na względzie należało uznać, że stanowisko organu II instancji było błędne. Opierało się bowiem na mylnym przekonaniu, zgodnie z którym, obowiązek udostępnienia kopii dokumentacji z akt sprawy, o którym mowa w przywołanej uchwale NSA, dotyczy wniosku uzasadnionego ważnym interesem strony. Takiej konkluzji nie sposób wywieść tak z sentencji, jak i uzasadnienia uchwały. Przeciwnie, z uchwały jasno wynika, że prawo strony do żądania wykonania i przesłania kopii z akt sprawy i odpowiadający mu obowiązek organu, nie są limitowane "ważnym interesem strony". Prawo to bowiem mieści się w ramach prawa dostępu do akt sprawy (art. 73 §1 k.p.a.), nie zaś prawa do uwierzytelnienia dokumentów, określonego w art. 73 §2 k.p.a. Błędna w okolicznościach niniejszej sprawy jest również argumentacja organu dotycząca związku pomiędzy prawem dostępu do akt sprawy a odrębnym prawem strony do ustanowienia pełnomocnika, o którym mowa w art. 32 k.p.a. Stanowisko organu II instancji sprowadza się w istocie do przyjęcia obowiązku strony ustanowienia pełnomocnika, względnie obowiązku uzasadnienia, z jakich powodów strona nie ustanowiła pełnomocnika.

Pozbawione racji są również twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, wykraczające poza motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a dotyczące waloru dokumentów zawartych w aktach sprawy, tj. projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i analizy urbanistyczno-architektonicznej. Odpowiedź na skargę nie może uzupełniać ani zastępować uzasadnienia zaskarżonego aktu (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 452/18). Niemniej jednak wskazać należy, że brak jest jakichkolwiek podstaw, by twierdzić, że projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i analiza urbanistyczno-architektoniczna nie stanowią "dokumentu w rozumieniu przepisów procesowych" oraz nie podlegają udostępnieniu na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Zasadniczo bowiem wszystkie dokumenty zawarte w aktach sprawy mogą być przedmiotem prawa dostępu do akt sprawy, chyba że co innego wynika wyraźnie z przepisów prawa. Przykładem takiego ograniczenia jest regulacja zawarta w art. 74 §1 k.p.a. wyłączająca to prawo w odniesieniu do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Wskazane dokumenty nie tylko nie zostały opatrzone taką klauzulą, co ich sporządzenie jest wymogiem procedury ustalania warunków zabudowy wynikającym z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zmian.) – w zakresie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak też z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) – w odniesieniu do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wyników tej analizy.

W tym stanie rzeczy trzeba uznać, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 73 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącego zawartego w pismach datowanych na: 5 marca 2019 r., 6 kwietnia 2019 r., 13 maja 2019 r., organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.