Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 162/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm.- dalej jako "Ppsa"), art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 10, oraz art.156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz.267 ze zm. – dalej jako "Kpa") w związku z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm. – dalej jako "ustawa") uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]. w całości oraz uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w całości i stwierdziło brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy S. z dnia . lutego 1992 r.. nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy S. z dnia [...] lutego 1992 r., nr [...]. Powyższą decyzją Zarządu Gminy S. przekazano z dniem 1[...] stycznia 1992 r. Miejskiemu Zakładowi Oczyszczania w P. w zarząd, z przeznaczeniem na wysypisko śmieci komunalnych, nieruchomość gruntową położoną we wsi K., gm. S., oznaczoną numerem geodezyjnym działkę [...], o pow. [...] ha.

Kolegium wyjaśniło, iż Miejski Z.sp. z o.o. w organizacji z siedzibą w P. oraz Gmina P., wnieśli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odwołujący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 28 w zw. z art. 156 Kpa przez ich wadliwe zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu kręgu stron postępowania, a w konsekwencji nieuzasadnione uznanie za stronę postępowania Gminy S., której organ wydał ocenianą w trybie nadzorczym decyzję oraz nieuzasadnioną odmowę przyznania statusu strony postępowania spółce M.w P. sp. z o.o. -stanowiącej sukcesorkę generalną sytuacji prawnej M.z siedzibą w P.,

2) art. 156 §1 pkt 2 Kpa przez jego wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 1992 r. Zarządu Gminy S. obarczona jest wadą nieważności jako decyzja rażąco naruszająca prawo, w sytuacji gdy przedmiotowa decyzja nie narusza prawa w sposób oczywisty, a jej zgodność z przepisami prawa może jedynie rodzić wątpliwości w toku wykładni dynamicznej przepisów prawa,

3) art. 7, 11, 77 i 107 § 3 Kpa poprzez ich wadliwe zastosowanie polegające na uchyleniu się przez organ od wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy i ograniczeniu się do powołania w uzasadnieniu decyzji do uzasadnienia jednego wyroku sądowego, którego tezy, ze względu na odmienność przedmiotu sprawy, nie znajdują zastosowania w rozstrzyganym przypadku.

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

M.spółka z o.o. z siedzibą w P., złożył skargę na powyższą decyzję Kolegium, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 w zw. art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z 127 § 3 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie oraz błędną wykładnię polegające na przyjęciu, iż w przypadku ponownego rozpatrzenia sprawy organ ma możliwość uchylenia własnej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji, gdy organ ten winien był wydać decyzję merytoryczną. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 8 oraz art. 12 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób zmierzający do jego nieuzasadnionego przedłużania i przewlekłości przez przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy konieczne było wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, co stanowi naruszenie zasady szybkości postępowania.

W dalszej części uzasadnieniu organ podniósł, iż po zapoznaniu się z zarzutami skargi uznał słuszność jej zarzutów. Organ podniósł, iż dominujące w orzecznictwie i literaturze jest stanowisko, że organ, który rozpoznał już .sprawę ma możliwość na skutek wniesionego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, dokonać samokontroli wydanego rozstrzygnięcia, nie może natomiast przekazać sobie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 Kpa), bowiem przekazać można sprawę tylko innemu organowi.

W konsekwencji, działając w trybie art. 54 § 3 Ppsa należało uchylić decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. nr [...] z dnia [...] 2014 r. uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ wskazał, że decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 1992 r. Zarządu Gminy S. została wydana na podstawie art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Obowiązujące w dacie wydania decyzji nr [...] przepisy ww. ustawy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 311 ze zm.), nie określały wprost przesłanek oddania nieruchomości w zarząd i nie definiowały samego pojęcia zarządu. Ustawodawca nie sprecyzował zatem, na rzecz jakich jednostek komunalnych zarząd może zostać ustanowiony. Przepis art. 4 ust. 4 ustawy wskazywał jedynie, że grunty i stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być oddawane odpłatnie w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, a grunty stanowiące własność gminy - komunalnym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej. Przytoczony przepis nie odnosił się w żaden sposób do kwestii, czy dopuszczalne było ustanowienie zarządu na rzecz komunalnych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej przez gminę inną niż gmina macierzysta tych jednostek. Wykładnia językowa przytoczonego przepisu zdaje się wskazywać, że rozstrzygnięcie takie było dopuszczalne. Przytoczony w uzasadnieniu decyzji Kolegium nr [...] z dnia [...]marca 2014 r. pogląd, iż gmina mogła i może obecnie ustanowić zarząd i trwały zarząd wyłącznie na rzecz swojej jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, został wypracowany w orzecznictwie i literaturze przy wykorzystaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez ustawę z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.).

Kolegium zauważyło, że dotycząca tej kwestii uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt OPS 17/99, jak też komentarz E. Drozda, Z. Truszkiewicza: Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995, s. 46 i 168), zostały wydane w okresie późniejszym. Natomiast w dacie wydawania przez Zarząd Gminy S. decyzji nr [...] z dnia [...]lutego 1992 r. brak było jakichkolwiek opracowań wskazujących na ten kierunek wykładni art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzje działając na rzecz Gminy Szydłowo wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucając naruszenie:

- art. 4 ust. 4 ustawy poprzez rażące naruszenie zasad wykładni prowadzące do błędnego uznania, iż przepis ten dopuszcza oddanie w zarząd gruntów stanowiących własność gminy na rzecz komunalnych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej funkcjonujących w ramach innej gminy,

- art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 1992 r. Zarządu Gminy S. pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 4 ust. 4 ustawy.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie poprzedzających ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w P. z dnia [...] marca 2014 r. i z dnia [...] maja 2014 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja jest wadliwe, gdyż utrzymuje ona w mocy rażąco naruszającą prawo decyzję Zarządu Gminy S. nr [...] z dnia [...] lutego 1992 r., która została wydana w oparciu o wadliwą interpretację treści art. 4 ust. 4 ustawy wynikającą z naruszenia podstawowych zasad wykładni przepisów prawa. Dalej skarżący wskazał, że iż zgodnie z literalnym brzmieniem art. 4 ust. 4 ustawy grunty stanowiące własność Skarbu Państwa mogły być oddawane odpłatnie w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, a grunty stanowiące własność gminy - komunalnym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej. Należy jednak dostrzegać, iż jakkolwiek sama literalna treść przepisu nie wyklucza oddania gminnego gruntu w zarząd komunalnym jednostkom organizacyjnym innych gmin niż gmina będąca właścicielem gruntu, to jednak również nie przesądza ona jednoznacznie o dopuszczalności ustanowienia takiego zarządu. Językowa wykładnia tego przepisu musi być więc umieszczona przede wszystkim w kontekście ratio legis funkcjonowania instytucji prawnej, jaką jest zarząd (trwały zarząd), a także w kontekście wykładni systemowej norm odnoszących się do zadań samorządu gminnego i powiązania majątku instytucji samorządowych z wykonywaniem tych zadań.

Skarżący wskazał, że organizacyjna funkcja zarządu (trwałego zarządu) jako sposobu wykonywania władztwa nad swoim mieniem powoduje, iż może on być ustanawiany wyłącznie na rzecz własnych jednostek organizacyjnych podmiotu publicznego. W tym właśnie kontekście należy interpretować treść art. 4 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym w momencie wydawania decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 1992 r. Zarządu Gminy S.. Zawarte tam sformułowanie, iż grunty stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być oddawane odpłatnie w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, a grunty stanowiące własność gminy - komunalnym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, wiąże więc dopuszczalność oddawania w zarząd gruntów Skarbu Państwa bądź gminy jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej z ich instytucjonalnym usytuowaniem w ramach organów państwowych bądź jednostki samorządu terytorialnego. Dopuszczalność oddawania gruntów gminnych w zarząd jest więc powiązana z funkcjonowaniem w ramach konkretnej gminy jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, które zarządzają jej majątkiem w celu wykonywania zadań gminnych. Tworzenie jednostek organizacyjnych przez gminę jest bowiem dopuszczalne tylko w takim celu, co wyrażono w art. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Powiązanie majątku gminy z wykonywaniem jej funkcji wynika wprost także z ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), a w szczególności z brzmienia jej art. 5 ust. 4 ustanawiającego materialnoprawną przesłankę komunalizacji mienia Skarbu Państwa na rzecz poszczególnych gmin w bezpośrednim i aktualnym związku poszczególnych składników tego mienia z zadaniami tej gminy, na rzecz której miała nastąpić komunalizacja.

Skarżący wskazał, że istnienie ścisłego związku pomiędzy własnością nieruchomości, a przynależnością organizacyjną jednostki, na której rzecz może być ustanowiony zarząd (trwały zarząd), powodujące dopuszczalność ustanawiania zarządu (trwałego zarządu) wyłącznie na rzecz "swojej" jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, nie budziło nigdy wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co wyraźnie wskazano w przywoływanej już uchwale NSA z dnia 15 maja 2000 r. o sygn. akt OPS 17/99, jak i w szeregu innych orzeczeń sądów administracyjnych (wyrok WSA w Katowicach z dnia 23 marca 2005 r. II SA/Ka 871/03, LEX nr 720811; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/G1 572/10, LEX nr 752879).

Powyższa argumentacja odwołująca się do ratio legis instytucji zarządu (trwałego zarządu) i wniosków wypływających z wykładni systemowej musi być uwzględniona w procesie wykładni art. 4 ust. 4 ustawy, co w konsekwencji powoduje konieczność uznania, iż nieruchomości gminne mogły być na podstawie tego przepisu oddawane w zarząd tylko tym komunalnym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, które funkcjonują w ramach gminy będącej właścicielem oddawanej w zarząd nieruchomości.

W ocenie skarżącego naruszenie art. 4 ust. 4 ustawy przez powyższą decyzję ma charakter rażący, gdyż jest niezgodne z jednoznaczną wykładnią tego przepisu. Wykładni tej nie można bowiem zawężać wyłącznie do językowej analizy jego treści i uznania w oparciu o nią, iż brak jednoznacznego wykluczenia możności oddania nieruchomości gminnej w zarząd komunalnej jednostce organizacyjnej innej gminy oznacza dopuszczalność takiej dyspozycji nieruchomością komunalną. Należy bowiem podkreślić, iż prawidłowa wykładnia przepisu powinna obejmować zastosowanie wszystkich reguł interpretacyjnych koniecznych do prawidłowego odczytania jego treści.

W ocenie Rzecznika nie można podzielić stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. przedstawionego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]sierpnia 2014r., iż oparcie decyzji na językowo dopuszczalnej wykładni przepisu wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na brak jej oczywistej sprzeczności z treścią przepisu. Należy bowiem zauważyć, iż właśnie oparcie się wyłącznie na językowym brzmieniu art. 4 ust. 4 ustawy z pominięciem jego otoczenia systemowego oraz funkcji i aksjologii wprowadzenia do porządku prawnego instytucji prawnej w postaci prawa zarządu powoduje oczywiście sprzeczną z prawidłowo odczytaną treścią normy prawnej interpretację tego przepisu.

Organ wskazał, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] marca 2014 r. obciążone było poważną wadą proceduralną w postaci braku uczestnictwa w nim podmiotu mającego interes prawny w rozstrzygnięciu postępowania, tj. M.sp. z o.o. w organizacji z siedzibą w P.. Wada ta uzasadniała uchylenie tej decyzji w postępowaniu prowadzonym na podstawie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Uchylenie decyzji zobowiązywało jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. ponownie rozpoznające sprawę do orzeczenia w całości co do istoty sprawy w oparciu o art. 138 §1 pkt 2 Kpa. Odpowiednie stosowanie art. 127 § 3 Kpa wyklucza bowiem stosowanie w postępowaniu o ponowne rozpoznanie sprawy tych przepisów o postępowaniu odwoławczym, które są powiązane z cechą dewolutywności odwołania, co wyklucza stosowanie w tym postępowaniu także art. 138 § 2 Kpa. Z tego względu wadliwa jest również decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2014r. o uchyleniu swojej decyzji z dnia [...] marca 2014 r. w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając swoją legitymację skargową Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że swoją legitymację do wniesienia skargi wywodzi z interesów członków wspólnoty samorządowej gminy Szydłowo, którzy nie są uprawnieni do samodzielnego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zaskarżoną decyzję. Wobec skierowania do Rzecznika takiego wniosku przez gminę i wykazanej powyżej ewidentnej niezgodności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. z prawem, Rzecznik uznał za konieczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na tą decyzję. Rzecznik przytoczył tezę wyroku NSA z 21 kwietnia 2006 r., (sygn. akt. II OSK 780/05, Lex nr 209459), zgodnie z którą "W przypadku, gdy strony postępowania administracyjnego nie są zainteresowane poddaniem kontroli procesowej korzystnej dla nich decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, a zachodzą przesłanki niezgodności tej decyzji z prawem, skargę na podstawie art. 8 Ppsa mogą wnieść prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Żadne uregulowanie prawne nie stoi na przeszkodzie temu, aby zawiadomienie tych organów w takiej sytuacji pochodziło od gminy".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. uczestnicy postępowania M.Sp. z o.o. oraz Gmina P.wnieśli o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi uczestnicy wskazali, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej, ponieważ legitymacja nie znajduje uzasadnienia w zakresie przyznanych mu konstytucyjnie i ustawowo kompetencji procesowych.

Uczestnicy podnieśli, iż zgodnie z art. 8 §1 Ppsa, prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. W zakresie legitymacji skargowej treść przytoczonego przepisu potwierdza art. 50 §1 Ppsa, zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Mimo, iż w omawianych przepisach wspólnie określono uprawnienia różnych organów władzy państwowej to nie oznacza to, że z pola widzenia należy stracić kompetencje tych organów wynikające z przepisów doprecyzowujących ich pozycję w systemie władz publicznych. Określając zakres właściwości każdego z nich uwzględnić należy ich pozycję konstytucyjną jako że interpretacja przepisów ustawowych musi uwzględniać normy wyrażone w ustawie zasadniczej. Zważywszy na wymóg prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa, zważyć trzeba, że co prawda na gruncie Ppsa Rzecznikowi Praw Obywatelskich przysługuje formalna, a nie materialna legitymacja skargowa, to nie oznacza to jednak, że skarżacy może wnieść skargę w każdej sprawie bez względu na jej przedmiot. Legitymacja skargowa Rzecznika Praw Obywatelskich jest bowiem oparta na wykazaniu związku materialno-prawnego wynikającego z zaskarżonego aktu normatywnego, z odpowiednimi przepisami prawnymi, które regulują sytuację prawną obywateli, na rzecz których wniesiono skargę. Rzecznik Praw Obywatelskich aktywność swą winien realizować zatem jedynie w zakresie ochrony konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw człowieka i obywatela jako że dla ochrony tych praw i wolności został przez ustrójodawcę powołany. Pozycję i rolę ustrojową skarżącego wyznaczają przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze. zm. - dalej "Konstytucja RP"). Zgodnie z art. 208 Konstytucji RP Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych. Stosownie natomiast do art. 80 Konstytucji RP każdy ma prawo wystąpienia, na zasadach określonych w ustawie, do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej. Katalog konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela zawiera rozdział II ustawy zasadniczej.

W ocenie uczestników Rzecznik Praw Obywatelskich może wnieść skargę na decyzję administracyjną, o ile ta narusza przepisy prawa lub zasady współżycia i sprawiedliwości społecznej w zakresie realizacji wolności i praw człowieka i obywatela. Zważywszy na przedmiot wniesionej skargi, jakim jest decyzja autokontrolna, uznać trzeba, że legitymacja skargowa Rzecznika Praw Obywatelskich w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia ani w ochronie praw i wolności konstytucyjnych przysługujących Gminie S. jako jednostce samorządu terytorialnego szczebla gminnego, ani w ochronie praw i wolności konstytucyjnych mieszkańców tej gminy.

Stanowiąca przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzja aurokontrolna rozstrzyga, że decyzja nr [...] z dnia[...] lutego 1992 r. Zarządu Gminy S. w przedmiocie oddania w trwały zarządu nieruchomości stanowiącej własność Gminy S. na rzecz zakładu budżetowego M.z siedzibą w P. nie jest obarczona wadą nieważności ze względu na brak rażącego naruszenia prawa. Nawet, gdyby przyjąć, że decyzja autokontrolna przesądzając o tym, iż sposób rozporządzenia własnością Gminy Szydłowo dokonany w drodze decyzji nie był rażąco niezgodny z prawem, może potencjalnie naruszać prawa majątkowe tej gminy, to ewentualna ochrona tych praw nie mieści się w zakresie kompetencji Rzecznika Praw Obywatelskich.

Z istoty funkcji, jaką sprawuje Rzecznik Praw Obywatelskich w systemie organów ochrony prawnej wynika, że podstawową sferą jego aktywności stanowią działania podejmowane na rzecz ochrony wolności i praw przysługujących osobie fizycznej. RPO może reprezentować inne niż osoby fizyczne podmioty, w tym osoby prawne, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim powołują się na ochronę przysługujących im praw, stanowiących emanację podmiotowych praw i wolności jednostki chronionych konstytucyjnie .

Jednostki samorządu terytorialnego, w tym gminy, nie są co do zasady podmiotami, do których znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, na co wielokrotnie zwracał uwagę w swym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny. W postanowieniu z dnia 12 października 2004 r. (Ts 35/04, OTK 2005, nr l/B, poz. 25) utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia 23 lutego 2005 r. (Ts 35/04, OTK 2005, nr l/B, poz. 26) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż organy władzy publicznej oraz inne podmioty realizujące zadania publiczne z natury rzeczy nie są adresatami uprawnień, wynikających z poszczególnych wolności i praw konstytucyjnych przypisanych podmiotom prywatnym. Trybunał podkreślił, że jeżeli w świetle ustaw lub przepisów niższej rangi jednostkom samorządu terytorialnego przysługują takie same uprawnienia jak osobom fizycznym, to nie oznacza to, że tym samym ochrona tych praw może być realizowana za pomocą także tych środków, w jakie Konstytucja wyposażyła osoby fizyczne.

Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy uznać trzeba, że przysługujące Gminie S. prawo własności jako prawo własności jednostki samorządu terytorialnego nie jest objęte reżimem ochrony prawa własności, o którym mowa w art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, lecz ochroną samodzielności majątkowej, o której mowa w art. 165 ust. 1 ustawy zasadniczej, która realizowana jest przy pomocy innych środków ochrony prawnej, aniżeli środki ochrony prawnej przewidziane dla ochrony praw i wolności konstytucyjnych człowieka i obywatela. Oznacza to, że skarga skarżącego mająca na celu sądową kontrolę decyzji dotyczącej spraw majątkowych gminy, dla ochrony prawa własności tej gminy.

Dalej uczestnik postępowania wskazał, że wniosek o braku jednoznaczności przepisów ustawy, co do relacji pomiędzy podmiotem oddającym nieruchomość w zarząd, a podmiotem uzyskującym zarząd nieruchomością, potwierdza paradoksalnie treść powołanej przez Rzecznika Praw Obywatelskich uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r. (OPS 17/99). Istotą tzw. uchwał siódemkowych NSA jest bowiem rozstrzygnięcie uzasadnionych wątpliwości prawnych, jakie rodzi interpretacja przepisów prawa, o czym wprost stanowił art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995 r. Nr 74, poz. 368 ze zm.) stanowiący podstawę przedmiotowej uchwały. Okoliczność ta wskazuje w oczywisty sposób na to, że zasady oddawania nieruchomości w zarząd na gruncie uprzednio obowiązujących przepisów oraz pytanie o relacje tych zasad do zasad obowiązujących na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami rodziło poważne wątpliwości interpretacyjne w praktyce.

Uczestnicy wskazali, że przepisy ustawy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 311 ze zm.), w brzmieniu z dnia 17 lutego 1992 r. nie określały przesłanek oddania nieruchomości w zarząd i nie definiowały samego pojęcia zarządu. Treść art. 4 ust. 4 ustawy nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy ustawodawca dopuszczał na gruncie ustawy ustanowienie zarządu na rzecz komunalnych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej przez gminę inną niż gmina macierzysta tych jednostek. A contrario do obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, która wprost przesądza, że trwały zarząd może być ustanowiony na rzecz jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej odpowiedniej gminy.

Uczestnicy podnieśli, że nawet gdyby uznać, że decyzja obarczona była wadą prawną jako ustanawiająca prawo zarządu na rzecz nieuprawnionego podmiotu, to równocześnie uznać trzeba, że w niniejszej sytuacji nie zachodził przypadek rażącego naruszenia prawa stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość decyzji spowodowaną skutkiem naruszenia norm prawnych, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" należy wiązać, wbrew stanowisku zaprezentowanym przez Rzecznika Praw Obywatelskich, z naruszeniem przepisu prawa niebudzącego wątpliwości, co do jego bezpośredniego rozumienia.

W piśmie procesowym z dnia [...]czerwca 2015 r. M.Sp. z o.o. oraz Gmina P. podnieśli, że podtrzymują swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. o sygn. P 46/13, stwierdzający niezgodność art. 156 § 2 Kpa z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził, że przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeżeli decyzja ta korzystała przez długi okres czasu z domniemania zgodności z prawem, wywołała skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, zwłaszcza w sytuacji, gdy przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Trybunał uznał, że w razie wystąpienia powyższych okoliczności w konkretnej sprawie, stwierdzenie nieważności decyzji skutkowałoby tym, że zasada praworządności nie służyłaby realizacji innych konstytucyjnych zasad, jakimi są zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasada pewności prawa. Oznacza to, że w razie wystąpienia tych okoliczności, organy stosujące przepisy o stwierdzeniu nieważności decyzji, powinny odmówić stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W ocenie uczestników wszystkie wskazane przez Trybunał okoliczności występują w niniejszej sprawie, co oznacza, że nawet w sytuacji uznania, że decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 1992 r. Zarządu Gminy S. obarczona jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego stoją na przeszkodzie przepisy Konstytucji RP statuujące w polskim systemie prawnym zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W piśmie procesowym z dnia . września 2015 r. uczestnik postępowania Gmina S. wskazała, iż decyzja nr . została podjęta z rażącym naruszeniem prawa i z tego powodu powinna zostać stwierdzona jej nieważność od momentu wydania.

Uczestnik podniósł, że nie do zaaprobowania jest pogląd, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa oparcie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej na rezultacie wykładni nie mającej żadnego oparcia w aprobowanych powszechnie dyrektywach wykładni, albo - jak w niniejszej sprawie - na rezultacie wykładni językowej biorącej za podstawę jedynie część uregulowań prawnych zawierający normę prawną podlegającą zastosowaniu w sprawie z jednoczesnym pominięciem pozostałej części uregulowań, któremu ponadto w sposób oczywisty przeczą rezultaty wykładni systemowej. Otóż przy ustalaniu kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania nieruchomości komunalnej w trwały zarząd nie wystarczyło wzięcie pod uwagę przepisu art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Konieczne było i także obecnie jest uwzględnienie co najmniej dwóch innych przepisów ustawowych, o których mowa niżej.

Otóż w świetle art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), a w szczególności w świetle literalnego brzmienia art. 5 ust. 4 tej ustawy, oczywiste jest, że materialno-prawną przesłanką komunalizacji mienia Skarbu Państwa na rzecz poszczególnych gmin był bezpośredni i aktualny związek poszczególnych składników wspomnianego mienia z zadaniami tej gminy, na rzecz której miała nastąpić komunalizacja. Taki wymóg konsekwentnie formułował w swym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny. Regulacja całego artykułu 5 ustawy - Przepisy wprowadzające, ustanawiającego podstawową zasadę komunalizacji mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa na rzecz gmin została oparta na powyższej zasadzie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., wydając kwestionowaną decyzję z niewiadomych powodów nagle o obowiązywaniu tej zasady całkowicie zapomniało. Tymczasem zasada ta miała i ma po dziś dzień (gdyż proces komunalizacji się jeszcze nie zakończył, choć szacowany był w 1990r. na 3 miesiące) fundamentalne znaczenie i nie może jej wzruszyć żaden błąd w wykładni.

Na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. skarżący podtrzymał skargę oraz wskazał, iż swoją legitymację skargową wywodzi wprost z art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Uczestnik postępowania Gmina S. poparła skargę, a Gmina P. i M.Sp. z o.o. w P. wnieśli o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do twierdzeń uczestnika postępowania, iż Rzecznik Praw Obywatelskich nie posiada legitymacji skargowej.

Oceniając powyższe ocenić należy aspekt podmiotowy jak i przedmiotowy legitymacji skargowej Rzecznika Praw Obywatelskich.

Odnosząc się do aspektu podmiotowego tj. do kwestii w czyim interesie Rzecznik Praw Obywatelskim może działać wskazać należy, że zgodnie z art. 208 Konstytucji RP "1. Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych. 2. Zakres i sposób działania Rzecznika Praw Obywatelskich określa ustawa". Równocześnie, wedle art. 80 Konstytucji RP: "Każdy ma prawo wystąpienia, na zasadach określonych w ustawie, do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej".

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglad wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt III RN 133/01. Jakkolwiek więc, zarówno w art. 208 ust. 1 Konstytucji RP, jak i w przepisach ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich (w szczególności w art. 1 ust. 2-3, a także w art. 9, art. 14 pkt 1, art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 17a oraz art. 18 tej ustawy) mowa jest o konstytucyjnie gwarantowanych "wolnościach i prawach człowieka i obywatela" oraz pomimo to, że w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej brak jest wyraźnego postanowienia, które (w zakresie, w jakim to jest możliwe) nakazywałoby odpowiednie stosowania konstytucyjnych gwarancji podstawowych "wolności i praw człowieka i obywatela" także w odniesieniu do podmiotów prawa nie będących osobami fizycznymi, należy stanąć na stanowisku, że tylko taka - przedstawiona wyżej - interpretacja przepisów Konstytucji RP i w konsekwencji także tak szeroko rozumiana kompetencja Rzecznika Praw Obywatelskich, jest zgodna z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego.

W wyroku tym wyrażono pogląd, który skład w niniejszej sprawie w pełni aprobuje, że w sensie podmiotowym, działalność Rzecznika Praw Obywatelskich obejmuje te podmioty prawne, które korzystać mogą z konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw podstawowych. Oznacza to, że obejmuje ona: po pierwsze - wszystkie osoby fizyczne, w każdym wypadku w zakresie konstytucyjnie gwarantowanych im wolności lub praw ("człowieka i obywatela"), a więc nie tylko obywateli Rzeczypospolitej Polskiej; po drugie - korporacje prawa prywatnego, tzn. tworzone na zasadzie dobrowolności zarówno korporacje osobowe (czyli organizacje osób fizycznych - np. stowarzyszenia, związki zawodowe, partie polityczne lub inne organizacje społeczne, które stanowią organizacyjno-prawną formę realizacji przysługujących jednostce tzw. kolektywnych wolności lub praw - np. gwarantowanej w art. 58 Konstytucji RP wolności zrzeszania się), jak i korporacje o charakterze majątkowym (np. spółki prawa handlowego, fundacje); po trzecie - inne osoby prawne w tym również jednostki samorządu terytorialnego.

Odnosząc się natomiast do aspektu przedmiotowego wskazać należy, iż prawo wnoszenia skarg przez Rzecznika Praw Obywatelski została określona w art. 8 § 1 Ppsa. Zgodnie z tym przepisem prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

W orzecznictwie wskazuje się, iż w przypadku gdy zachodzą przesłanki niezgodności decyzji z prawem, skargę na podstawie art. 8 Ppsa mogą wnieść prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 780/05, baza orzeczeń NSA).

W tym miejscu wskazać należy, iż w doktrynie wskazuje się, że decyzja prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Rzecznika Praw Dziecka o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy wyłącznie do tych podmiotów; jej słuszność nie podlega zatem ocenie sądu administracyjnego (podobnie E. Łętowska, glosa do wyroku NSA z dnia 1 lipca 1999 r., SA/Bk 208/99, OSP 2000, z. 1, s. 55; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 53).

Z powyższych względów uznać należy, iż Rzecznik Praw Obywatelskich posiada legitymacje do wniesienia skargi w niniejszej sprawie.

Przechodząc do oceny zapadłej w niniejszej sprawie decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, iż przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik.

Ponadto wskazać należy, iż zaskarżona decyzja została podjęta m.in. na podstawie art. 54 § 3 Ppsa.

Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten reguluje instytucję samokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Treść art. 54 § 3 Ppsa wskazuje wprost, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej, co oznacza, że organ może skorygować zaskarżone rozstrzygniecie wyłącznie w kierunku wskazanym przez skarżącego. (por. np. wyrok NSA z 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1575/07, zam. LEX nr 525966 oraz w nim powołane orzecznictwo).

Z taka sytuacja mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Decyzja ta była wynikiem wniesienia skargi przez M.Sp. z o.o. w P. oraz Gminy P., w których zarzucono organowi rozpoznającemu sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy brak merytorycznego rozpoznania sprawy. Strony wskazały, iż organ w przypadku ponownego rozparzenia sprawy nie ma możliwości uchylenia decyzji własnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W niniejszej sprawie organ uzasadniając zasadność twierdzeń strony wydał decyzję autokontrolą, będącą przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, na mocy której uchylił decyzję własną z dnia [...] maja 2014 r. i rozpoznał sprawę merytorycznie, co skutkowało uchyleniem decyzji z dnia [...] marca 2014 r. i stwierdzeniem braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy S. z dnia [...] lutego 1992 r., nr [...].

Zatem w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopuściło się naruszenia art. 54 § 3 Ppsa.

Przechodząc natomiast do oceny stanowiska organu, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] podnieść należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Jest to nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji administracyjnej. Ustawodawca uznał, że uruchomienie tego trybu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej możliwe jest tylko wówczas, gdy dotknięta jest ona kwalifikowaną wadą. Ustawodawca uznał tym samym, że zasada trwałości decyzji administracyjnych jest tak ważną zasadą, że można od niej odstąpić tylko w wyjątkowych wypadkach.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ, orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 Kpa. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

W niniejszej sprawie strona składając wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podniosła, iż decyzja ta została wydana niezgodnie z przepisami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która to niezgodność powoduje jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Zatem w przekonaniu strony decyzja dotknięta jest wadą nieważności z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237).

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny ( wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2565/10, Lex nr 1210119; także wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt II OSK 383/07, Lex 165717)

Zgodnie z treścią art. 4 ust 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującą w dacie wydania decyzji nr 1/92, " Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być oddawane odpłatnie w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, a grunty stanowiące własność gminy - komunalnym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej" ( DZ. U. z 1991 r., nr 30. poz. 127 ze zm.).

Z kolei przepis art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.), stanowi, że "Nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego - odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej".

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt OPS 17/99, iż przepis art. 4 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił wyraz konieczności ścisłego związku pomiędzy własnością nieruchomości a przynależnością organizacyjną jednostki, na której rzecz może być ustanowiony zarząd. Mianowicie zarówno poprzednio, jak i obecnie właściciel (Skarb Państwa lub gmina) mógł i może ustanowić zarząd i trwały zarząd wyłącznie na rzecz "swojej" jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej. Wskazać jednak należy, że uchwała ta zapadła już po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zarówno treść tej uchwały jak i powołanej w jej uzasadnieniu literatury ( E. Drozd, Z. Truszkiewicz: Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995 r., str. 46 i 168; E. Gniewek: Obrót nieruchomościami skarbowymi i komunalnymi, Warszawa 1999, str. 402; Bieniek, S. Dmowski, S. Rudnicki, G. Rudnicki: Prawo obrotu nieruchomościami, Warszawa 1999, str. 222 i M. Wolanin: Gospodarowanie i przekształcanie własności nieruchomości, Warszawa 1999, str.37 ) nie mogły być znane organowi wydającemu decyzję nr . bowiem pochodzą z okresu po jej wydaniu.

Wskazać także należy, że w odróżnieniu od powołanego wyżej przepisu, art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w art. 4 ust 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości brak jest wyrażenia "odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej". Tym samym w ocenie składu orzekającego przyjęta przez Zarząd Gminy S. treść rozstrzygnięcia decyzji nr [...] znajduje uzasadnienie i w sposób oczywisty nie narusza cyt. art. 4 ust. 4.

Z uwagi na powyższe zdaniem Sądu nie można przyjąć, iż błędna interpretacja przepisu art. 4 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dokonana przez Zarząd Gminy S., stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 2 Kpa.

Wadliwe zastosowanie przepisu prawnego z powodu mylnej jego interpretacji prowadzić będzie do uznania, że decyzja wydana na jego podstawie została wydana z naruszeniem przepisu prawa, co prowadziłoby w razie jej zaskarżenia w zwykłym trybie odwoławczym do jej uchylenia.

Odnosząc się natomiast do kwestii pozbawienia M.Sp. z o.o. z siedzibą w P. możliwości działania w toku postępowania, wskazać należy, że w orzecznictwie jak i w doktrynie nie jest jednolity pogląd czy pozbawienie strony możliwości działania w toku postępowania administracyjnego winno być brane pod uwagę z urzędu, czy też wyłącznie na wniosek strony.

Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za koncepcją zaprezentowaną m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 718/11.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w ostatnim okresie wyraźnie zaznacza się kierunek, w myśl którego, interes prawny w kwestionowaniu naruszenia praw procesowych w zakresie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym ma podmiot, którego prawa zostały naruszone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09; z dnia 9 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 990/10 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Do jej oceny ustawodawca pozostawił podjęcie obrony. Oparcie rozwiązania zawartego w art. 147 Kpa na zasadzie rozporządzalności prawami procesowymi w postępowaniu administracyjnym przez stronę ma też znaczenie dla wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa. Janusz Borkowski w aprobującej glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08 (OSP 2011, z. 2, s. 146 i n.) wskazał, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa nie może być wykładany jako samodzielna podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, bo jest to jedynie norma odsyłająca, a "naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego" muszą być ustalane na podstawie regulacji zawartych w ustawach odrębnych. Art. 147 zdanie drugie Kpa stanowi integralny element konstrukcyjny tych podstaw wznowienia postępowania. Mając zatem na względzie fakt, iż celem (ratio legis) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa jest przede wszystkim ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 339), to, zdaniem NSA, możliwość zastosowania tego przepisu w związku z wystąpieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa należy uzależniać od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności od stwierdzenia istnienia (bądź braku): wadliwości działania ("zawinienia") organu administracji, wiedzy pominiętej strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym i ewentualnie wyrażonej przez nią woli co do wzruszenia zaskarżonego aktu.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że możliwość uchylenia w przypadku wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa należy uzależniać od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności od stwierdzenie istnienia (bądź braku): wadliwości działania ("zawinienia") organu administracji, wiedzy pominiętej strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym i ewentualnie wyrażonej przez nią woli co do wzruszenia zaskarżonego aktu.

Zatem nie w każdej sytuacji wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa wiązać będzie się z konicznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Sąd dokonując oceny przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa na gruncie niniejszej sprawy uznał, że pomimo, iż wyżej wskazany podmiot został pozbawiony możliwości działania, poprzez niezasadne nieuznanie go za stronę postępowania, to naruszenie samo w sobie nie mogłoby stanowić wyłącznej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, iż zaskarżona decyzja została wydana na skutek środka prawnego wniesionego przez ten podmiot. Ponadto M.Sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji nie wskazując na przesłankę pozbawienia możliwości działania. Zatem skoro podmiot pozbawiony możliwości działania nie kwestionuje decyzji wydanej na wcześniejszym etapie postępowania, to nie może być mowy że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.

Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że decyzje wydane w postępowaniu, w którym pozbawiono M.Sp. z o.o. możliwości uczestnictwa zostały wyeliminowane z obrotu prawnego zaskarżoną decyzją.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.