Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 492/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.98a, art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147, art. 148, art. 150, art. 153
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art.10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 roku sprawy ze skargi A Spółki z o. o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 98 a) ust. 1 i 1 a) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.) i § 1 uchwały nr XXII/461/07 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 grudnia 2007r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. łódzkiego z 2007r., nr 401, poz. 4195) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071; ze zm.) orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 33 750 złotych dla A Sp. z o. o. z siedzibą w Ł., jako właściciela części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 66, ul. B bez nr, oznaczonej przed podziałem w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr: 474/22, 474/21, 474/20, 474/19, 474/18, 474/17, 474/12, 474/13, 474/14, 474/15, 474/16, w obrębie [...], o powierzchni łącznej 9409 m2, uregulowanej w księdze wieczystej cz. [...], prowadzonej w Sądzie Rejonowym dla Ł.., XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki: 474/50, 474/51, 474/52, 474/53, 474/54, 474/55, 474/56, 474/57, 474/58, 474/59, 474/60, 474/61, 474/62, 474/63, 474/64, 474/65, 474/66, 474/67, 474/68, 474/69, 474/70, 474/71.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż podział wyżej wymienionej części nieruchomości został pozytywnie zaopiniowany przez Prezydenta Miasta Ł. w postanowieniach z dnia [...], nr [...], które stwierdzają zgodność proponowanego podziału z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...], nr [...] m.in. dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Powyższy podział został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o podziale nieruchomości, która stała się ostateczna z dniem 30 lipca 2010r. Ponadto uchwałą z dnia 5 grudnia 2007r., nr XXII/461/07 dnia 5 grudnia 2007r. Rada Miejska w Łodzi ustaliła na terenie miasta stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 30% różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość uzyskała po podziale i miała przed jej podziałem. Zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 28 listopada 2011r. wartość nieruchomości przed podziałem została określona na 1 833 000 złotych, natomiast wartość nieruchomości po podziale wyniosła 2 049 000 złotych. Różnica wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale wynosi zatem 216 000 złotych, z czego 30% stanowi kwotę 64 800 złotych.

Pismem z dnia 21 marca 2012r. Spółka A poinformowała, że nie zgadza się z operatem szacunkowym z dnia 28 listopada 2011r., w którym określono wartości nieruchomości na potrzeby niniejszego postępowania, ponieważ zastrzeżenia Spółki wyrażone w piśmie z dnia 15 grudnia 2011r. zostały uwzględnione w sposób niedostateczny. Nawiązując wszakże do treści tegoż pisma organ zwrócił uwagę, że zarzuty Spółki dotyczyły innego postępowania, którego przedmiotem jest inna część tej samej nieruchomości i dla którego sporządzony został odrębny operat szacunkowy. Uwagi te dotyczyły przyjęcia transakcji jaka miała miejsce w Ł., przy ul. C z ceną transakcyjną 405,06 złotych/m2, do zbioru nieruchomości podobnych przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego do porównań. Zdaniem Spółki, przyjęcie tej transakcji, o cenie blisko dwukrotnie wyższej od ceny średniej wszystkich nieruchomości podobnych, spowodowało błędne ustalenie wartości wycenianych działek. Organ podkreślił, że w operacie szacunkowym z dnia 28 listopada 2011r., stanowiącym dowód w niniejszym postępowaniu, brak było w/w transakcji, a w konsekwencji operat szacunkowy z dnia 28 listopada 2011r. uznać należało za wiarygodny dowód w sprawie.

Wskazano ponadto, że dla potrzeb wyceny działek przed podziałem od 474/12 do 474/22 oraz działek po podziale nr 474/61, 474/71, dla spełnienia wymogów przyjętej metody wyceny, rzeczoznawca majątkowy przeanalizował transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, będących przedmiotem prawa własności, położonych w Ł. na terenach wybranych osiedli jednorodzinnych w dzielnicy W. i obejmujących terytorialnie obręby geodezyjne od [...] do [...], przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Dla potrzeb wyceny wyżej wymienionych działek, analizowany rynek ograniczono do działek o powierzchniach od 500 m2 do 1200 m2, czyli z segmentu tzw. działek małych, gdzie może być realizowana zabudowa wolnostojąca. Okres badania rynku dotyczył 2 lat poprzedzających proces wyceny. Standardowo przyjęty na dwa lata okres badania rynku nie został rozszerzony z powodu wystarczającej liczby transakcji i specyfiki analizowanego rynku. Trend czasowy zmian cen w okresie ich monitorowania wyniósł 0% miesięcznie. Dla potrzeb wyceny działek dla spełnienia wymogów przyjętej metody wyceny, rzeczoznawca majątkowy przeanalizował transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, będących przedmiotem prawa własności, położonych na terenach osiedli jednorodzinnych w Ł., przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, położone w większości na obrzeżach Ł., z wyłączeniem ścisłego centrum, osiedla J. i osiedli zabudowy wielorodzinnej. Ze względu na fakt, że zabudowa mieszkalna bliźniacza charakteryzuje się niewielką powierzchnią działek, dla potrzeb wyceny wyżej wymienionych działek analizowany rynek ograniczono do działek o powierzchniach od 300 m2 do 500 m2. Okres badania rynku dotyczył ponad 2 lat poprzedzających proces wyceny. Standardowo przyjęty na dwa lata okres badania rynku został rozszerzony z powodu niewystarczającej liczby transakcji i specyfiki analizowanego rynku. Trend czasowy zmian cen w okresie ich monitorowania wyniósł 0% miesięcznie. W operacie szacunkowym zostało udowodnione, że nieruchomości o mniejszej powierzchni łatwiej znajdują nabywców na analizowanym rynku i co się z tym wiąże uzyskują wyższe ceny jednostkowe za m2 powierzchni gruntu, co znalazło potwierdzenie w przeprowadzonych dwu analizach dotyczących rynku lokalnego nieruchomości mieszkaniowych różniących się powierzchnią gruntu. Analiza rynku nieruchomości podobnych o powierzchniach w zakresie od ok. 300 m 2 do ok. 500 m 2 wykazała cenę średnią na poziomie 214,20 złotych/m2, natomiast analiza ranku nieruchomości podobnych o powierzchniach w zakresie od ok. 500 m 2 do ok. 1200 m 2 wykazała cenę średnią na poziomie 191,92 złotych/m2. Podsumowując powyższe, organ prowadzący postępowanie podzielił pogląd rzeczoznawcy majątkowego, że w wyniku podziału nieruchomości zmieniła się jej wartość rynkowa. W wyniku podziału zmieniła się struktura nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości wynika przede wszystkim z przejścia, wskutek podziału działek, z sektora rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę wolnostojącą, charakteryzującą się działkami o powierzchniach 500 m 2 -1200 m 2, do sektora rynku działek przeznaczonych pod zabudowę bliźniaczą o powierzchniach 300 m 2 - 500 m 2.

Uwzględniając powyższe, w dniu [...] Prezydent Miasta Ł. po raz pierwszy wydał decyzję nr [...], ustalając opłatę adiacencką w wysokości 64 800 złotych dla Spółki A, z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowanego jej podziałem.

W wyniku odwołania wniesionego przez Spółkę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...] uchyliło ową decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wskazało na zastrzeżenia, co do prawidłowości operatu szacunkowego, w szczególności z uwagi na przyjęte założenia do wyceny. W ocenie Kolegium, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz treść decyzji wymagały dodatkowych ustaleń i dowodów mających na celu zbadanie czy zmieniona struktura nieruchomości w wyniku podziału spowodowała wzrost wartości tej nieruchomości. Kolegium nie podzieliło zdania organu I instancji i rzeczoznawcy majątkowego, że wartość jednostkowa działek po podziale z sektora od 300 m2 do 500 m2 jest wyższa od wartości jednostkowej działek z sektora od 500-1200 m2, bowiem trudno uznać, że większą wartość (poprzez większy popyt na rynku, którego faktycznie brak) mają małe (wręcz maleńkie) działki na których nie można posadowić samodzielnego budynku mieszkalnego, od kształtnych działek o powierzchni 700 -800 m., które nadają się do różnych form zagospodarowania terenu. Ponadto, Kolegium uznało za nieuzasadnione dokonanie przez biegłego, dla potrzeb tylko tego operatu szacunkowego i postępowania, segmentacji rynku nieruchomości i wykreowania sektora działek do 500m2 i od 500m2 do 1200 m2.

Uwzględniając wątpliwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. co do treści operatu szacunkowego, autorstwa K. W., szczególnie założeń do wyceny, oraz mając na uwadze upływający roczny terminu ważności operatu szacunkowego, organ I instancji, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, uznał, że należy powołać innego biegłego w przedmiotowym postępowaniu. Operat szacunkowy, sporządzony przez biegłego, stanowiłby nowy dowód mający na celu sprawdzenie czy zmieniona struktura nieruchomości w wyniku podziału, spowodowała wzrost jej wartości.

Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. powołał kolejnego biegłego i zobowiązał do wykonania opinii w formie operatu szacunkowego. Zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 16 października 2012r., wartość nieruchomości przed podziałem została określona na 1 767 400 złotych, natomiast wartość nieruchomości po podziale wyniosła 1 879 900 złotych. Różnica wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale wyniosła zatem 112 500 złotych, z czego 30% stanowi 33 750 złotych, zaś Spółka nie wniosła nowych okoliczności oraz nie przedstawiła dowodów przeciwnych do tych zebranych przez organ.

Konsekwentnie organ ocenił, iż operat szacunkowy z dnia 16 października 2012r. spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.).Dodał, iż przy określaniu wartości przedmiotowej nieruchomości, biegły wybrał metodę korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym. Wartość nieruchomości określono w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości dokonano stosownie do zapisów w/w rozporządzenia. Treść dokumentu opiera się na prawidłowych danych, dotyczących szacowanej nieruchomości, jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Wyjaśniono, że dokonując wyceny gruntu, rzeczoznawca majątkowy uwzględnił wszystkie elementy, które mają wpływ na zróżnicowanie wartości nieruchomości podobnych (w tym: lokalizację, dostęp, sąsiedztwo i otoczenie, dostęp do infrastruktury technicznej, kształt, możliwość kształtowania zabudowy i ograniczenia) i wyjaśnił założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny, ukazując wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Dla potrzeb wyceny działek nr: 474/12 - 474/15, 474/17 - 474/22, 474/71 dla spełnienia wymogów przyjętej metody wyceny, rzeczoznawca majątkowy przeanalizował transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, będących przedmiotem prawa własności, położonych w Ł. z wyłączeniem obszaru Ś., przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Dla potrzeb wyceny wyżej wymienionych działek analizowany rynek ograniczono do działek o powierzchniach od 700 m2 do 1000 m2. Dla potrzeb wyceny działki nr 474/16, dla spełnienia wymogów przyjętej metody wyceny, rzeczoznawca majątkowy przeanalizował transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, będących przedmiotem prawa własności, położonych w Ł. z wyłączeniem obszaru Ś., przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Dla potrzeb wyceny wyżej wymienionej działki analizowany rynek ograniczono do działek o powierzchniach od 1100 m2 do 1300 m2. Dla potrzeb wyceny działek nr: 474/50 - 474/70, dla spełnienia wymogów przyjętej metody wyceny, rzeczoznawca majątkowy przeanalizował transakcje sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, będących przedmiotem prawa własności, położonych w Ł. z wyłączeniem obszaru Ś., przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Dla potrzeb wyceny wyżej wymienionych działek analizowany rynek ograniczono do działek o powierzchniach od 300 m2 do 600 m2. Okres badania rynku dotyczył niewiele ponad 2 lat poprzedzających proces wyceny. Dla określenia wpływu zmiany wielkości cen transakcyjnych w badanym okresie dokonano analizy rynku nieruchomości gruntowych pod zabudowę jednorodzinną o powierzchniach 300-1200 m2, jako rynku upoważniającego do dokonania takiej analizy z uwagi na powszechność występowania, udokumentowaną liczbą dokonanych transakcji. Trend czasowy zmian cen w okresie ich monitorowania wyniósł 0% miesięcznie. Biegły uznał, że najbardziej widoczny wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych wybranych nieruchomości podobnych mają następujące cechy: lokalizacja (waga 20%), dostąp (waga 10%), sąsiedztwo/otoczenie (waga 10%), media (waga 10%), kształt gruntu (waga 20%), możliwości kształtowania zabudowy (waga 30%). Wagi cech zostały ustalone przez rzeczoznawcę majątkowego dla badanego runku według preferencji kupujących. Przy istotnym zawężeniu badanych segmentów powierzchniowych stwierdzono, że cecha rynkowa w postaci "wielkość powierzchni" (mogącej wystąpić w szerokim spektrum powierzchni gruntów mieszkaniowych) nie występuje jako cecha wpływająca w sposób zasadniczy. Zatem w takim rozumieniu nie stanowi cechy rynkowej dla badanych segmentów powierzchniowych. Zarówno dla działek z przedziału powierzchniowego 300 – 600 m2, 700 – 1000 m2, jak i z zakresu powierzchniowego 1100 – 1300 m2, wpływ wielkości powierzchni działek w przyjętych przedziałach powierzchniowych na cenę transakcyjną jest pomijalny.

W operacie szacunkowym zostało udowodnione, że nieruchomości o mniejszej powierzchni osiągają wyższe ceny jednostkowe na analizowanym rynku, co znalazło potwierdzenie w przeprowadzonych trzech analizach dotyczących rynku lokalnego nieruchomości mieszkaniowych różniących się powierzchnią gruntu. Analiza rynku nieruchomości podobnych o powierzchniach w zakresie od ok. 300 m2 do ok. 600 m2 wykazała cenę średnią na poziomie ok. 203 złotych/m2, analiza runku nieruchomości podobnych o powierzchniach w zakresie od ok. 700 m2 do ok. 1000 m2 wykazała cenę średnią na poziomie ok. 192 złotych/m2, natomiast analiza runku nieruchomości podobnych o powierzchniach w zakresie od ok. 1100m2 do ok. 1300 m2 wykazała cenę średnią na poziomie ok. 178 złotych/m2. Szacując wartość poszczególnych działek, należących do sektora nieruchomości od 700 m2 do 1000 m2 (dz. ewidencyjne nr: 474/12 - 474/15, 474/17-474/22, 474/71), rzeczoznawca majątkowy uznał, że działki te mają dobrą lokalizację. Działki położone są we wschodniej części Ł., w niewielkiej odległości od ul. D, na terenach zabudowy jednorodzinnej z terenami wolnymi od zabudowy. Dostęp do działek został określony jako średni/gorszy, przy zastosowaniu aproksymacji, ze względu na dojazd do działek przez drogę wewnętrzną. Dojazd i dostęp do działek odbywa się na tych samych zasadach przed podziałem i po podziale, tzn. poprzez drogę wewnętrzną (działki nr: 474/29, 474/30). Sąsiedztwo i otoczenie dla wycenianych działek zostało określone jako średnie/gorsze, przy zastosowaniu aproksymacji, ze względu na niezagospodarowane tereny sąsiedztwa, podlegające zainwestowaniu dla nowej zabudowy. Ul. A jest jedną z dróg publicznych terenu z zabudową mieszkaniową, częściowo utwardzoną. Ul. B jest jedną z dróg publicznych terenu z zabudową mieszkaniową, utwardzoną. Komunikacja miejska występuje w znacznym oddaleniu. Dostęp do infrastruktury technicznej w stanie nieruchomości przed podziałem i po podziale został oceniony jako niepełny, ze względu na dostęp w drodze wewnętrznej sieci energetycznej i wodociągowej (sieć kanalizacyjna i gazowa w drodze wewnętrznej została wykonana po dacie stanu nieruchomości, więc brak było możliwości jej bezpośredniego wykorzystania i występowała jedynie z dala). Kształt działek nr 474/12, 474/15, 474/18-474/22 został określony jako dobry, uwzględniając jego regularność. Kształt działek nr 474/17, 474/71 został określony również jako dobry/gorszy, uwzględniając ich regularność, jednak obniżono ich ocenę przez zastosowanie aproksymacji, ze względu na mniej korzystne proporcje frontu działki do jej zaplecza. Możliwość kształtowania zabudowy dla działek nr 474/12- 474/15, 474/18 - 474/22 została oceniona jako dobra, co wynika ż faktu wydanej decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i uwarunkowań z tego wynikających (m. in. intensywności funkcji mieszkaniowej na obszarze działki). Możliwość kształtowania zabudowy dla działki nr 474/17 została oceniona jako dobra/średnia, co wynika z faktu wydanej decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i uwarunkowań z tego wynikających (m. in. intensywności funkcji mieszkaniowej na obszarze działki) oraz ze stanu faktycznego związanego z przebiegiem sieci energetycznej i teletechnicznej przez obszar działki. Możliwość kształtowania zabudowy dla działki nr 474/71 została lepiej oceniona od takich możliwości dla działki nr 474/17, co wynika z faktu wydanej decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i uwarunkowań z tego wynikających (m. in. intensywności funkcji mieszkaniowej na obszarze działki) oraz ze stanu faktycznego związanego z przebiegiem sieci energetycznej i teletechnicznej przez obszar działki o ograniczonym wpływie. Średni wskaźnik cenowy 1 m2 powierzchni gruntu działek m: 474/12 - 474/15, 474/18 - 474/22 wyniósł ok. 192 złotych/m2. Średni wskaźnik cenowy 1 m2 powierzchni gruntu działki nr: 474/17 wyniósł ok. 174 złotych/m2. Średni wskaźnik cenowy 1 m2 powierzchni gruntu działki nr: 474/71 wyniósł ok. 183 złotych/m2. Szacując wartość działki należącej do sektora nieruchomości od 1100 m2 do 1300 m2 (dz. ewidencyjnej nr: 474/16), rzeczoznawca majątkowy uznał, że działka ma dobrą lokalizację. Działka jest położona we wschodniej części Ł., w niewielkiej odległości od ul. D, na terenach zabudowy jednorodzinnej z terenami wolnymi od zabudowy. Dostęp do działki został określony jako średni/gorszy, przy zastosowaniu aproksymacji, ze względu na dojazd do działki przez drogę wewnętrzną. Dojazd i dostęp do działki odbywa się na tych samych zasadach przed podziałem i po podziale, tzn. poprzez drogę wewnętrzną (działki nr: 474/29, 474/30). Sąsiedztwo i otoczenie dla wycenianej działki zostało określone jako średnie/gorsze, przy zastosowaniu aproksymacji, ze względu na niezagospodarowane tereny sąsiedztwa, podlegające zainwestowaniu dla nowej zabudowy. Ulica A jest jedną z dróg publicznych terenu z zabudową mieszkaniową, częściowo utwardzoną. Ulica B jest jedną z dróg publicznych terenu z zabudową mieszkaniową, utwardzoną. Komunikacja miejska występuje w znacznym oddaleniu. Dostęp do infrastruktury technicznej w stanie nieruchomości przed podziałem został oceniony jako niepełny, ze względu na dostęp w drodze wewnętrznej sieci energetycznej i wodociągowej (sieć kanalizacyjna i gazowa w drodze wewnętrznej została wykonana po dacie stanu nieruchomości, więc brak, było możliwości jej bezpośredniego wykorzystania i występowała jedynie z dala). Kształt działki został określony jako dobry, z uwagi na wpływ wielkości działki. Możliwość kształtowania zabudowy została oceniona jako dobra, co wynika z faktu wydanej decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i uwarunkowań z tego wynikających (m. in. intensywności funkcji mieszkaniowej na obszarze działki) oraz ze stanu faktycznego związanego z przebiegiem sieci energetycznej i teletechnicznej przez obszar działki o ograniczonym wpływie, z uwagi na wielkość gruntu. Średni wskaźnik cenowy 1 m2 powierzchni gruntu działki nr: 474/16 wyniósł ok. 173 złotych/m2. Szacując wartość poszczególnych działek należących do sektora nieruchomości od 300 m2 do 600 m2 (dz. ewidencyjne nr: 474/50-474/70), uwzględniając analizę rynku nieruchomości podobnych o powierzchniach od 300 m2 do 600 m2, rzeczoznawca majątkowy uznał, że działki te mają dobrą lokalizację. Działki położone są we wschodniej części Ł., w niewielkiej odległości od ul. D, na terenach zabudowy jednorodzinnej z terenami wolnymi od zabudowy. Dostęp do działek został określony jako średni/gorszy, przy zastosowaniu aproksymacji, ze względu na dojazd do działek przez drogę wewnętrzną. Dojazd i dostęp do działek odbywa się na tych samych zasadach przed podziałem i po podziale, tzn. poprzez drogę wewnętrzną (działki nr: 474/29, 474/30). Sąsiedztwo i otoczenie dla wycenianych działek zostało określone jako średnie/gorsze, przy zastosowaniu aproksymacji, ze względu na niezagospodarowane tereny sąsiedztwa, podlegające zainwestowaniu dla nowej zabudowy. Ul. A jest jedną z dróg publicznych terenu z zabudową mieszkaniową, częściowo utwardzoną. Ulica B jest jedną z dróg publicznych terenu z zabudową mieszkaniową, utwardzoną. Komunikacja miejska występuje w znacznym oddaleniu. Dostęp do infrastruktury technicznej dla nieruchomości po podziale został oceniony jako niepełny, ze względu na dostęp w drodze wewnętrznej sieci energetycznej i wodociągowej (sieć kanalizacyjna i gazowa w drodze wewnętrznej została wykonana po dacie stanu nieruchomości, więc brak było możliwości jej bezpośredniego wykorzystania i występowała jedynie z dala). Kształt działek nr 474/50 - 474/59 oraz 474/62 - 474/70 został określony jako dobry, uwzględniając jego regularność. Kształt działek nr 474/60, 474/61 został określony jako dobry/gorszy, uwzględniając mniejszą szerokość frontu pierwszej z działek i nieregularność kształtu drugiej. Możliwość kształtowania zabudowy dla działek 474/50-474/60 oraz 474/62-474/70 została oceniona jako dobra, co wynika z faktu wydanej decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i uwarunkowań z tego wynikających (m. in. intensywności funkcji mieszkaniowej na obszarze działki). Możliwość kształtowania zabudowy dla działki 474/61 została oceniona jako dobra/średnia, co wynika z faktu wydanej decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i uwarunkowań z tego wynikających (m. in. intensywności funkcji mieszkaniowej na obszarze działki) oraz ze stanu faktycznego związanego z przebiegiem sieci energetycznej i teletechnicznej przez obszar działki/średni wskaźnik cenowy 1 m2 powierzchni gruntu działek nr: 474/50 - 474/59, 474/62-474/70 wyniósł ok. 203 złotych/m2. Średni wskaźnik cenowy 1 m2 powierzchni gruntu działki nr: 474/60 wyniósł ok. 196 złotych/m2. Średni wskaźnik cenowy 1 m2 powierzchni gruntu działki nr 474/61 wyniósł ok.183 złotych/m2.

Podsumowując powyższe, organ podzielił pogląd rzeczoznawcy majątkowego, że w wyniku podziału nieruchomości zmieniła się jej wartość rynkowa. W wyniku podziału zmieniła się struktura wewnętrzna nieruchomości i powstały działki ewidencyjne o mniejszych powierzchniach, których suma wartości rynkowych jest większa od sumy wartości rynkowych działek ewidencyjnych składających się na nieruchomość według stanu przed podziałem. Przy metodzie korygowania ceny średniej rzeczoznawca majątkowy przyjął z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Następnie, w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy określił ich wartość rynkową. Biegły wskazał, że nieruchomości przyjęte do porównań są nieruchomościami podobnymi, stosownie do zapisu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomości. Nieruchomości te są podobne pod względem położenia (obszar Ł. za wyjątkiem terenu ścisłego centrum i ze szczególnym uwzględnieniem dzielnicy W. - obszary osiedli mieszkaniowych z zabudową mieszkalną jednorodzinną), stan prawny (nieruchomości z prawem własności), przeznaczenie (nieruchomości położone na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną), sposób korzystania (niezabudowane) oraz inne cechy wpływające na ich wartość. Ewentualne różnice w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą zostały uwzględnione w analizie porównawczej przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Transakcje nieruchomości podobnych uznane zostały przez biegłego jako wolnorynkowe. Z przeprowadzonych analiz: wykluczono transakcje, które w świetle dostępnych informacji i szczegółowych analiz nie spełniają podstawowego założenia dla transakcji wolnorynkowych, a w szczególności dotyczących: wykupów na cele publiczne, sprzedaży na polepszenie zagospodarowania a także dla których warunki zawarcia transakcji uznano za nierynkowe. Organ zgodził się, że w analizowanym przez rzeczoznawcę majątkowego okresie, liczba transakcji sprzedaży nieruchomości o powierzchniach 300 - 600 m2 jest mniejsza od liczby transakcji nieruchomości o powierzchniach 700 – 1000 m2 lub 1100 - 1300m2. Nie zmienia to jednak faktu, że szczegółowa analiza przyjętych w operacie szacunkowym transakcji nieruchomości podobnych wykazała, że wyższe wartości jednostkowe osiągają działki o powierzchniach mniejszych, spośród trzech analizowanych przedziałów powierzchniowych. Pomimo mniejszej liczby zawieranych transakcji dla nieruchomości o powierzchniach 300 - 600m2, rzeczoznawca majątkowy znalazł 18 transakcji nieruchomości podobnych do wycenianych, co świadczy że rynek sprzedaży takich nieruchomości istnieje i jest rozwinięty w sposób wystarczający, by móc wyliczyć wartość rynkową tego typu działek. Cena takich działek kształtowana jest w wyniku relacji popytu i podaży, a ich dostępność na rynku i możliwość sprzedaży (liczba chętnych nabywców) jest odzwierciedlona w postaci ceny transakcyjnej jakie osiągają. Potencjalny nabywca jest gotów ponieść wyższe koszty jednostkowe przy gruntach o małych powierzchniach (nawet takich z zakresu 300 - 600 m/2, bowiem w efekcie i tak znacząco zmniejsza to kapitałochłonność inwestycyjną, wymagającą mniejszych nakładów finansowych. Dowodem tego są transakcje zawierane na łódzkim rynku nieruchomości, zwłaszcza w dobie kryzysu ekonomicznego. Wspomnieć tu należy, że wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale ustala się na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, co oznacza, że muszą one być aktualne i uwzględniać obecne zachowania na rynku. Reasumując, wartość rynkowa przedmiotowej części nieruchomości po podziale wzrosła o około 6% w stosunku do wartości przed podziałem, a także brak jest podstawy prawnej do pomniejszenia ustalonej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, o wartość nakładów poniesionych przez właściciela na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Podobnie, okoliczność przeniesienia własności urządzenia infrastruktury technicznej na rzecz miasta pod tytułem darmym nie ma wpływu na przebieg niniejszego postępowania. Dostęp do infrastruktury technicznej dla nieruchomości w stanie przed podziałem i po podziale, został oceniony jako "niepełny", ze względu na dostęp w drodze wewnętrznej sieci energetycznej i wodociągowej (sieć kanalizacyjna - zgodnie z dokumentacją stanowiącą załącznik do odwołania oraz sieć gazowa - zgodnie z zapisami księgi wieczystej, w drodze wewnętrznej, zostały wykonane po dacie stanu nieruchomości przed i po podziale, więc brak było możliwości jej bezpośredniego wykorzystania i występowały jedynie z dala), co odzwierciedla operat szacunkowy z dnia 16 października 2012r. przekazany Spółce w dniu 29 października 2012r.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka A, według której wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w sporządzonym operacie szacunkowym budzi szereg wątpliwości, bowiem organ I instancji po raz kolejny popełnił błąd w ocenie dowodu, jakim jest operat szacunkowy, w toczącym się postępowaniu. Zdaniem Spółki, dobór zbioru transakcji nieruchomości podobnych, służących do przeprowadzenia wyceny nie może być przypadkowy lecz powinien być wykonany w sposób przekonywujący, według jasno określonych kryteriów. W ocenie Spółki, zbiór nieruchomości podobnych zarówno przed podziałem jak i po podziale (tabela transakcji str.34,40) został określony nieprawidłowo. Wątpliwości budzi umieszczenie w zbiorze nieruchomości podobnych przed podziałem pod poz. nr 6 tabeli transakcji, nieruchomości, której cena rażąco odbiega od pozostałych ujawnionych cen transakcyjnych. Nieruchomość o cenie minimalnej przez swoją skrajność znacząco zaniża cenę średnią utworzoną na podstawie w/w zbioru nieruchomości, a tym samym wpływa na zaniżenie wartości wycenianej nieruchomości przed podziałem. Natomiast w zbiorze nieruchomości podobnych po podziale, wątpliwości Spółki budzi poz. nr 8 tabeli transakcji, której cena również rażąco odbiega od pozostałych cen transakcyjnych. W tym przypadku zaś nieruchomość o cenie maksymalnej, przez swoją skrajność znacząco zawyża cenę średnią i ma wpływ na zawyżenie wartości wycenianej nieruchomości po podziale. Ponadto, wątpliwości Spółki budzi przestrzenny obszar rynku przyjęty do porównań. Wspomniana wyżej nieruchomość o cenie maksymalnej w zbiorze nieruchomości podobnych, po podziale zlokalizowana jest na osiedlu J., czyli najlepszej lokalizacji w Ł.. Pozostałe transakcje również budzą zastrzeżenia, gdyż wiele z nich położonych jest na osiedlu Z., drugiej z kolei najatrakcyjniejszej lokalizacji w Ł.. Dobór nieruchomości do zbioru transakcji po podziale pozostaje w sprzeczności z doborem transakcji do zbioru nieruchomości przed podziałem, gdyż stanowią one dwa różne rodzajowo rynki. W zbiorze nieruchomości podobnych przed podziałem przeważają bowiem nieruchomości zlokalizowane na osiedlu W., co, w ocenie Spółki, wskazuje na działanie w celu zaniżenia wartości przed podziałem, a zawyżenia wartości nieruchomości po podziale. Podkreślono, iż powszechnie znanym faktem jest to, iż nieruchomości na osiedlu J. i Z. osiągają dużo wyższe ceny transakcyjne niż działki położone na osiedlu W., gdzie zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość. Niewielka liczba transakcji nieruchomości z segmentu działek małych nie upoważnia zaś do tak znacznego rozszerzenia analizowanego rynku, który powinien być bardziej dopasowany obszarowo do nieruchomości wycenianej poprzez wyłączenie osiedli J. oraz Z., stosownie do treści § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem Spółki, organ ponownie bezrefleksyjnie podzielił pogląd rzeczoznawcy majątkowego, nie dokonując przy tym obiektywnej oceny wiarygodności operatu szacunkowego, do czego jest zobowiązany. Spółka nie zgodziła się także ze zdaniem organu, co do braku podstaw do pomniejszenia ustalonej opłaty adiacenckie o wartość nakładów poniesionych przez Spółkę, polegających na wybudowaniu infrastruktury technicznej. Spółka wyjaśniła, że wykonała na własny koszt kanał sanitarny o wartości 495 000 złotych na terenie przedmiotowych działek, co może mieć wpływ na wzrost wartości nieruchomości po jej podziale i przeniosła własność w/w urządzenia na rzecz Miasta pod tytułem darmym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 98 a) ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazało, iż istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi wielkość wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału nieruchomości, bowiem zarzuty odwołującej Spółki koncentrują się wokół sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego. Po analizie tego dowodu Kolegium stwierdziło, iż nie ma zastrzeżeń co do jego prawidłowości, zwłaszcza w kontekście obszernych wyjaśnień rzeczoznawcy złożonych w piśmie z dnia 14 lutego 2013r., stanowiących odpowiedź na zarzuty kierowane pod adresem operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, które zgodnie z art. 153 ustawy polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku, oraz metodą korygowania ceny średniej. W przedmiotowej sprawie, przy określeniu wartości gruntów zastosowano metodę korygowania ceny średniej. Określając wartość przedmiotowej nieruchomości, stosownie do art. 134 ustawy, rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Oceniając natomiast operat pod względem formalnym, stwierdzono, iż zawiera on wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego, przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżona po podziale. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jego wartości. Operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie, odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Powyższą decyzję A Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej:

- naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w związku z art. 136 k.p.a., polegające na oparciu decyzji na pisemnych wyjaśnieniach rzeczoznawcy, złożonych na piśmie w dniu 14 lutego 2013r., stanowiących odpowiedź na zarzuty kierowane pod adresem operatu szacunkowego, co wykracza jednocześnie poza granice rozpoznania sprawy, wyznaczone przez organ I instancji oraz poza granice postępowania dowodowego, prowadzonego przez organ odwoławczy, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów doprowadziłoby do rozpatrzenia zarzutów wobec samego operatu w oderwaniu od pisemnych wyjaśnień rzeczoznawcy, uznaniu ich za uzasadnione, co z kolei musiałoby skutkować decyzją kasatoryjną;

- naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 oraz

art. 77 k.p.a. wyrażające się w zebraniu materiału dowodowego w sposób niezgodny z prawem, zaniechanie zawiadomienia skarżącej o przeprowadzeniu dowodu z pisemnych wyjaśnień rzeczoznawcy oraz wydania postanowienia w tym zakresie, zaniechanie doręczenia skarżącej tego dokumentu, co w konsekwencji doprowadziło

do niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, uniemożliwiając Spółce ochronę jej interesu prawnego, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów, umożliwiłoby Skarżącej realizację jej praw w ramach postępowania dowodowego, a co za tym idzie skuteczne zakwestionowanie nieprawidłowej wartości nieruchomości przyjętej przez SKO;

- naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 k.p.a., wyrażające się w braku zapewnienia Spółce czynnego udziału w postępowaniu, poprzez zaniechanie zawiadomienia przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, w tym pisemnych wyjaśnień rzeczoznawcy, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu umożliwiłoby Spółce odniesienie się do materiału dowodowego zebranego w sprawie, zakwestionowanie wyjaśnień rzeczoznawcy oraz operatu, a co

za tym idzie przyjętej przez SKO nieprawidłowej wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Jak prawidłowo wskazały organy obu instancji, podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.) stanowiący, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 – 3 ustawy stosuje się odpowiednio. Ponadto ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Analiza uregulowań zawartych w omawianej ustawie pozwala wyprowadzić wniosek, iż przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11 ustawy). W literaturze zauważa się że są to opłaty o charakterze publicznoprawnym, uwarunkowane zaistnieniem określonych warunków, np. podziałem nieruchomości; które w całości lub części mają pokryć koszty, jakie poniósł Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w związku z wykonywaniem i realizacją wyodrębnionych zadań własnych. Chodzi przy tym, o takie zadania i działania Skarbu Państwa lub gminy, które wywołują wzrost wartości nieruchomości i które wymienia ustawa (vide: Z. Cymmerman, Opłaty adiacenckie, Olsztyn 2010, s. 11). Również w orzecznictwie wskazuje się, że istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści na rzecz gminy (vide: uchwała NSA z dnia 9 października 2000r., w sprawie sygn. akt OPK 8/00 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze, że kwestie, związane z: obowiązywaniem uchwały określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, oraz z podziałem należącej do strony skarżącej nieruchomości, nie wzbudzały kontrowersji w toku postępowania administracyjnego i nie były podnoszone w skardze do sądu, ich bliższe omówienie w niniejszym uzasadnieniu wypada uznać za zbędne. Tym bardziej, że Sąd analizując sprawę w całokształcie – także poza zakresem zarzutów wniesionej skargi – nie dopatrzył się okoliczności poddających w wątpliwość prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, z punktu widzenia powyższych dwóch przesłanek, wymienionych w art. 89a omawianej ustawy. Tym samym wypada przejść do omówienia trzeciej z przesłanek stosowania owego przepisu, a mianowicie wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale, w porównaniu do jej wartości przed podziałem.

W powyższym zakresie prawidłowe jest stanowisko organów, iż wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zgodnie z art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości.

Przepis § 56 rozporządzenia stanowi, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenia przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny z uzasadnieniem. Ponadto do operatu dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Z treści wskazanego przepisu wynika, że w sporządzonym operacie rzeczoznawca powinien dostatecznie wyjaśnić, przestawiać i uzasadnić sposób dokonania wyceny, tak aby umożliwić ocenę jego prawidłowości i tym samym przydatności dowodowej. Zgodzić się należy z zapatrywaniem, iż organy administracji publicznej mają obowiązek dokonania wnikliwego sprawdzenia sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, a opinia taka podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011r., w sprawie sygn. I OSK 461/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl), z tym, że ocena materialna nie może dotyczyć wszystkich aspektów opracowanego operatu.

W powyższym zakresie należy bowiem zwrócić uwagę, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej rola organu winna sprowadzać się do ustalenia tej opłaty, a niezbędnym dowodem do jej ustalenia jest operat szacunkowy. Postępowanie to nie jest płaszczyzną do oceny prawidłowości sporządzonej na użytek sprawy wyceny, ponieważ ta kompetencja zarezerwowana jest dla organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co wyraźnie wynika z art. 156 ust. 1 ustawy. Z kolei z przepisów art. 150 ust. 1 pkt 1, ust. 5 oraz art. 153 ust. 1 ustawy oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia wynika, że to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i to, że ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania. Jeżeli zatem strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to winna wnioskować o przeprowadzenie przez organ oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców bądź samodzielnie wystąpić do takiej organizacji o ocenę jego prawidłowości, a po uzyskaniu negatywnej oceny korporacji rzeczoznawców majątkowych przedłożyć ten dowód organowi albo też przedłożyć organowi kontrwycenę sporządzoną na własne zlecenie, co umożliwiłoby organowi ocenę, która z wycen winna być podstawą do wydania przez organ decyzji administracyjnej, a której należało odmówić wiarygodności i mocy dowodowej.

Trzeba mieć bowiem na uwadze to, że przed wydaniem decyzji w sprawie przez organ I instancji doszło do istotnej zmiany art. 7 k.p.a. Wprowadzając z dniem 11 kwietnia 2011r. nowe brzmienie tegoż przepisu ustawodawca zdecydował się na przełamanie dotychczas obowiązującej zasady wyjaśniania z urzędu przez organ wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy. Przepis art. 7 k.p.a., w obecnie obowiązującym brzmieniu wskazuje, że istotną rolę w wyjaśnianiu prawdy obiektywnej ma strona, szczególnie w postępowaniu toczącym się z urzędu i zmierzającym do nałożenia na stronę określonego obowiązku. Tym samym strona winna składać wnioski dowodowe i dowodzić faktów korzystnych dla siebie. Sama pozbawiona cech konkretności polemika z ustaleniami dokonanymi w operacie, nie poparta żadnym dowodem sporządzonym w prawnie przepisanej formie świadczącym o wadliwości merytorycznej sporządzonego operatu szacunkowego nie może przynieść pożądanego rezultatu. Sytuacja staje się jeszcze bardziej oczywista, gdy weźmie się pod uwagę, ze strona skarżąca nie wnioskowała nawet o przeprowadzenie oceny prawidłowości sporządzonego operatu.

W tym stanie rzeczy należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w toku postępowania administracyjnego sporządzony został operat szacunkowy. Operat wykonała osoba posiadająca stosowne kompetencje, w prawnie przepisanej formie, zawierając w nim konieczne, wskazane przez prawo informacje. Wycena została dokonana przy wykorzystaniu podejścia i metody znanych prawu, a ich wybór został w sposób przekonywujący uzasadniony. Przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości podobnych wyłącznie z rynku lokalnego (teren jednej gminy), z wyłączeniem określonego rejonu miasta (Ś.), a proces korygowania ceny średniej przeprowadzony został w sposób poddający się kontroli i uwzględniał jasno określone kryteria oraz ich wagę. Taki operat – zgodnie z art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a ustawy – zasadnie stanowił podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Przechodząc zaś do oceny zasadności podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to należy przypomnieć, że nie każde naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może stanowić podstawę wzruszenia zaskarżonej decyzji, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby taki zarzut mógł doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji konieczne jest ustalenie, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to zaskarżona decyzja mogłaby być odmienna.

W realiach niniejszej sprawy bezsporne jest, iż organ odwoławczy zażądał od rzeczoznawcy odniesienia się do zarzutów odwołania. Rzeczoznawca uczynił to w piśmie z dnia 14 lutego 2013r., z którym strona skarżąca nie została zapoznana do czasu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Stanowi to naruszenie przepisu art. 10 § k.p.a. nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia – przed wydaniem decyzji – wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższe naruszenie prawa nie skutkuje jednak koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie prowadził bowiem postępowania dowodowego, a powyższe pismo rzeczoznawcy stanowiąc jedynie odpowiedź na zarzuty odwołania nie prowadziło do zmiany okoliczności faktycznych sprawy. Te, zostały ustalone w operacie szacunkowym, który miał jednakową treść zarówno w czasie wydawania decyzji przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 k.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Oprócz wykazania, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, konieczne jest ustalenie, iż uniemożliwiło ono stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej – co z kolei miało istotny wpływ – na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji przedstawienia organom administracji zarzutu braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. uzasadniającym uchylenie zaskarżonego aktu (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2007r., w sprawie sygn. akt GSK 4/07; wyrok NSA z dnia 2 września 2009r., w sprawie sygn. akt II OSK 1317/08).

W realiach niniejszej sprawy brak jest okoliczności, z których można byłoby wyprowadzić wniosek, że strona skarżąca uchybienie art. 10 k.p.a., wiąże z konkretnymi skutkami, w szczególności z uniemożliwieniem podjęcie konkretnie wskazanej czynności dowodowej. Analiza skargi nie dostarcza jakichkolwiek informacji w powyższym zakresie, a zatem naruszenie art. 10 k.p.a. uznać wypada za takie, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Niezrozumiałe jest natomiast podnoszenie zarzutów dotyczących naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) i zasad odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Ogólnie można przyjąć, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, przy czym w postępowaniu odwoławczym możliwe jest przeprowadzenie na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Jeśli zatem – o czym była już mowa powyżej – organ odwoławczy nie prowadził postępowania dowodowego, choć miał taką kompetencje, a jedynie uzyskał pismo rzeczoznawcy, w którym potwierdzone zostały wnioski przedłożonego wcześniej operatu szacunkowego, to nie sposób wskazać w czym należałoby upatrywać tutaj naruszenia prawa. Skoro granice sprawy wyznacza treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, to uzyskanie w toku postępowania odwoławczego pisma rzeczoznawcy nie stanowi naruszenia art. 15 k.p.a., z powodu przekroczenia granic sprawy, w której rozstrzygał organ I instancji.

Podobnie chybiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 7 i art. 77 k.p.a., z powodu niezgodnego z prawem zabrania materiału dowodowego. Jak już była o tym mowa, materiał dowodowy stanowiący podstawę wydanych decyzji został w całości zgromadzony przez organ I instancji. Wówczas bowiem opracowana i przedłożona została wycena przedmiotowej nieruchomości. Pismo z dnia 14 lutego 2013r. nie zmieniało okoliczności sprawy i z punktu widzenia przepisów normujących proces zbierania i oceny materiału dowodowego nie stanowiło istotnej okoliczności. Zażądanie złożenia tegoż pisma w toku postępowania odwoławczego nie mogło więc stanowić naruszenia powyższych zasad.

Z tych wszystkich względów skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 p.p.s.a.).

a.tp.