Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 268/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska,, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) dalej jako "k.p.a.", Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda") po rozpatrzeniu odwołania H. S., P. S. oraz A. S. od decyzji Prezydenta W. (dalej "Prezydenta") z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], odmawiającej uwzględnienia wniosku I. S., działającej w imieniu H. S., P. S. i A. S. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości położone w W. w dzielnicy [...], stanowiące działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. 228 m2 położoną przy ul. [...] oraz nr [...] o pow. 15 m z obrębu [...] położoną przy ul. [...], uchylił decyzję Prezydenta w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej decyzji kasatoryjnej Wojewody z dnia [...] grudnia 2014 r., przedstawia się w sposób następujący:

1. Decyzją Nr [...] z dnia [...].03.2014 r. Prezydent odmówił uwzględnienia wniosku I. S. działającej w imieniu H. S., P. S. i A. S. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości położone w W. w dzielnicy [...], stanowiące działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. 228 m2 położoną przy ul. [...] oraz nr [...] o pow. 15 m2 z obrębu [...] położoną przy ul. [...]. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż wniosek I. S. działającej w imieniu H. S., P. S. i A. S. został złożony po ustawowo wyznaczonym terminie.

2. Pismem z dnia 18.04.2014 r. H. S., P. S. oraz A. S. odwołali się od powyższej decyzji, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji i wskazując, że wniosek o ustalenie odszkodowania składali w 2004 r.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta z dnia [...] marca 2014 r., Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie kasatoryjne, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje:

1. Zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, które jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.

2. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 12.12.2002 r. I. S. wystąpiła do Urzędu Gminy W. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.

2. W dniu 14.01.2014 r. A. S. dołączył do akt sprawy wniosek H. S. datowany na dzień 25 maja 2004 r., pełnomocnictwo ze stycznia 2004 r. udzielone I. S. przez H. S., P. S. i A. S. oraz oświadczenie I. S., że występuje w sprawie odzyskania terenu zajętego pod drogę, w imieniu wszystkich współwłaścicieli.

3. Po przeanalizowaniu akt sprawy Prezydent stwierdził, że wniosek I. S. z dnia 12.12.2002 r. został złożony tylko w imieniu wnioskodawczyni i uznał ww. oświadczenie I. S. za nowy wniosek o ustalenie odszkodowania złożony w imieniu H. S., P. S. i A. S. w dniu 14 stycznia 2014 r. i odmówił jego uwzględnienia z uwagi na upływ terminu przewidzianego przez ustawodawcę.

4. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji błędnie zakwalifikował oświadczenie I. S. jako nowy wniosek o odszkodowanie, na co wskazuje również strona, powołując się na wystąpienie z dnia 25 maja 2004 r.

5. Należy zauważyć, iż A. S. dołączył w dniu 14.01.2014 r. do akt sprawy wniosek H. S. o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną datowany na dzień 25 maja 2004 r. Niniejszy wniosek nie ma jednakże pieczęci wpływu. W odwołaniu natomiast skarżący wskazali, że powyższy wniosek został złożony przy piśmie z dnia 25 maja 2004 r. przez I. S. działającą jako pełnomocnik H. S., P. S. i A. S. Organ I instancji nie wyjaśnił tej kwestii, pomijając, że wniosek taki (bez pieczęci wpływu) został załączony do akt sprawy przy piśmie z dnia 14.01.2014 r. Uznał natomiast, iż pismo I. S., nie posiadające żadnej daty, w którym oświadcza, że występuje wspólnie z pozostałymi współwłaścicielami w sprawie odzyskania terenu zajętego pod drogę, stanowi nowy wniosek o ustalenie odszkodowania złożony w imieniu H. S., P. S. oraz A. S. i mając na uwadze, że zostało dołączone do akt sprawy w dniu 14.01.2014 r. odmówił jego uwzględnienia z uwagi na upływ ustawowego terminu do jego załatwienia.

6. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż nie zostały zbadane wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne niniejszej sprawy i nie został dopełniony obowiązek zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na obiektywną i wnikliwą jego analizę. Przedmiotowa sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji wnikliwie przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia czy wniosek H. S. o ustalenie odszkodowania datowany na dzień 25 maja 2004 r. (bez pieczęci wpływu) i dołączony do akt sprawy w dniu 14.01.2014 r. został złożony i w jakim terminie. Ustalenie właściwej daty złożenia wniosku o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Ponadto organ I instancji zapewni stronom czynny udział w postępowaniu, bowiem jak wynika z pisma, złożonego do Wojewody [...] w dniu 28.07.2014 r. I. S. nie działa jako pełnomocnik H. S., P. S. oraz A. S.

7. Mając zatem na uwadze, iż zaskarżona decyzja Prezydenta W. wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a,, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należało uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ instancji.

IV. Miasto W. wniosło do Sądu skargę na decyzję kasatoryjna Wojewody z dnia [...] grudnia 2014 r., zarzucając zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, skutkujące nieprawidłowym przyjęciem, że pisma, które wpłynęło do organu I instancji w dniu 14 stycznia 2014 r. nie można uznać za nowy wniosek o odszkodowanie oraz błędnym uznaniem, że organ pierwszej instancji powinien jeszcze raz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie daty złożenia datowanego na 25 maja 2004r (bez pieczęci wpływu) wniosku H. S., który to wniosek został złożony w dniu 14 stycznia 2014 r.;

2. art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mógł nastąpić na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, a w konsekwencji nieuzasadnione nierozpoznanie merytoryczne sprawy przez organ odwoławczy;

3. art. 12 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 1 kpa, polegające na ich niezastosowaniu i uchyleniu decyzji Prezydenta W. oraz przekazaniu jej do ponownego rozpoznania, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony prawidłowo przez organ pierwszej instancji, co spowodowało naruszenie zasady szybkości postępowania.

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

l. art. 73 ust. 4 w zw. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że po upływie określonego w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy terminu zawitego prawa materialnego współwłaściciele nieruchomości mogą "przyłączyć się" do złożonego w terminie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, co skutkuje ustaleniem i wypłatą odszkodowanie za nieruchomość na rzecz osób, które nie złożyły wniosku w ustawowym terminie.

Uzasadniając zarzuty skargi, Gmina podniosła w szczególności, co następuje:

1. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania był wniosek I. S. działającej w imieniu H. S., P. S. i A. S., który to wniosek został złożony w dniu 14 stycznia 2014 r. Wniosek I. S. złożony w dniu 12 grudnia 2002r. zostanie rozpatrzony odrębną decyzją.

2. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że organ I instancji błędnie zakwalifikował oświadczenie I. S., które wpłynęło do organu I instancji jednocześnie z pełnomocnictwem upoważniającym ją do występowania w imieniu pozostałych współwłaścicieli w "sprawie wynikającej z ustawy z dnia 13 października 1998 roku" jako nowy wniosek o odszkodowanie złożony w imieniu H. S., P. S. i A. S.

3. Wniosek o odszkodowanie z dnia 12 grudnia 2002r. został złożony wyłącznie przez I. S. działającą we własnym imieniu. Z treści tego wniosku wyraźnie wynika, że wnioskodawczynią jest jedynie I. S., która podpisała się pod wnioskiem. We wniosku strona nie wymieniła pozostałych współwłaścicieli. Do wniosku nie były załączone żadne oświadczenia, pełnomocnictwa ani inne dokumenty świadczące o tym, że I. S. reprezentuje pozostałych współwłaścicieli nieruchomości.

4. Pisma, które wpłynęły do organu pierwszej instancji w dniu 14 stycznia 2014r. tj. oświadczenie I. S. o tym, że występuje wspólnie i w porozumieniu z pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości oraz pełnomocnictwo udzielone pani I. S. przez tych współwłaścicieli datowane na styczeń 2004r. nie posiadają prezentaty wskazującej, że zostały złożone przed 14 stycznia 2014r.

5. Również wniosek H. S. datowany na 25 maja 2004r. nie zawiera pieczęci wpływu ani żadnych adnotacji świadczących o złożeniu tego wniosku w dacie wcześniejszej niż 14 stycznia 2014r.

6. Ponadto należy stwierdzić, że z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. wynika, iż wniosek o stwierdzenie nabycia z mocy prawa na rzecz W. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zajętej pod część ul. [...] złożyła wyłącznie I. S.

7. Brak jest jakichkolwiek dowodów pozwalających na przyjęcie, że w terminie przewidzianym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy tj. do końca grudnia 2005 r. poza wnioskiem I. S. złożonym prze nią we własnym imieniu wpłynęły jakiekolwiek wnioski o odszkodowanie od pozostałych współwłaścicieli nieruchomości.

8. Powyższe w ocenie skarżącego potwierdza, że oświadczenie I. S. powinno zostać potraktowane jako nowy wniosek złożony w imieniu H. S., P. S. i A. S. w dniu 14 stycznia 2014 r.

9. Złożenie wniosku o wypłatę odszkodowania o jakim mowa w art. 73 ust. 1, 2 i 4 ustawy, nie jest czynnością zachowawczą w rozumieniu art. 209 K.c., a współwłasność nieruchomości i prawo do odszkodowania za nią, to dwa różne prawa majątkowe. Roszczenie o odszkodowanie jest prawem podzielnym, przysługującym każdemu współwłaścicielowi w części odpowiadającej jego udziałowi we współwłasności. Roszczenie o odszkodowanie jest zatem związane z właścicielem nieruchomości, a jeżeli nieruchomość stanowi własność wspólną - z każdym z jej współwłaścicieli (współspadkobierców). Przenosząc to na grunt art. 28 K.p.a. stwierdzić należy, że sprawa odszkodowania dla każdego współwłaściciela jest sprawą odrębną i tylko mogącą być połączoną do wspólnego rozpoznania z innymi, na mocy art. 62 K.p.a. Każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem, natomiast nie jest stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 K.p.a., w postępowaniu z wniosku innego współwłaściciela tej nieruchomości (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 listopada 2012 r., I Sa/Wa 2076/11).

10. Ugruntowany jest pogląd, że termin określony w art. 73 ust. 4 ustawy ma charakter terminu zawitego i nie podlega przywróceniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że upływ zakreślonego przez ustawodawcę terminu do złożenia wniosku powoduje wygaśnięcie uprawnienia do złożenia wniosku. Po upływie terminu i wygaśnięciu uprawnienia złożenie wniosku przez stronę należy uznać za bezprzedmiotowe.

11. W świetle powyższego pisma z dnia 14 stycznia 2014 r. nie można traktować jako uzupełnienia (sprecyzowania) zgłoszonego wcześniej żądania złożonego wyłącznie przez I. S. we własnym imieniu. Taki zabieg interpretacyjny byłby niczym innym jak obejściem przepisów odnoszących się do terminu wniesienia wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy.

12. W tym stanie rzeczy organ I instancji prawidłowo zakwalifikował oświadczenie I. S., które wpłynęło 14 stycznia 2014 roku jako nowy wniosek o ustalenie odszkodowania złożony w imieniu H. S., P. S. i A. S. i z uwagi na upływ ustawowego terminu do złożenia wniosku odmówił jego uwzględnienia.

13. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Wojewody [...], że Prezydent W. nie dopełnił swojego obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i nie zbadał wyczerpująco wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji należycie realizował obowiązki wynikające z art. 7 i 9 k.p.a.

V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. Na rozprawie przed Sądem w dniu 14 maja 2015 r. uczestnik postępowania A. S., zeznał co następuje:

- wprawdzie pozostali właściciele nieruchomości, inni niż I. S., nie złożyli wniosku odszkodowawczego w 2002 r., niemniej zrobili to w 2004 r.;

- dokumentacja wskazanego wyżej wniosku musiała ulec zaginięciu w organie,

- dowodem na złożenie przedmiotowego wniosku jest pismo Wojewody [...], gdzie jako załącznik wskazano wniosek H. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekł Wojewoda było ustalenie odszkodowania na podstawie art.73 ust.2 pkt 1 i ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z tytułu utraty na rzecz Gminy prawa własności nieruchomości na podstawie art.73 ust.1 przywołanej ustawy.

2. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 4 w związku z ust. 1 i 2 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Przesłankami uzyskania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną są:

1) pozostawanie w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, zajętej pod drogę publiczną, we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

2) złożenie wniosku o odszkodowanie przez byłego właściciela nieruchomości w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.

Podkreślić przy tym należy, że termin określony w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy jest terminem zawitym prawa materialnego. Oznacza to, że termin ten nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa. I to niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała tego terminu. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia. Określenie w powyższym przepisie granic czasowych, obejmujących okres od dnia 1 stycznia 2001 do 31 grudnia 2005 r., skutkuje tym, że tylko w tych granicach czasowych możliwe było skuteczne złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Powyższy kierunek wykładni art. 73 ust. 4 ustawy potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który kilka razy badał powyższy przepis, stwierdzając jego zgodność z Konstytucją. Wskazać tu należy na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99, z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02, z dnia 15 września 2009 r., sygn. P 33/07 oraz z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie K 20/09. Wnioski Trybunału sprowadzały się do tego, że zawarty w art. 73 mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom, a ponadto jest zgodny z zasadą dopuszczalnych proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

3. W przypadku przejęcia w trybie uregulowanym w art.73 ustawy z 1998 r. nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności roszczenia odszkodowawcze poszczególnych współwłaścicieli są przedmiotem odrębnych od siebie spraw administracyjnych, wszczynanych w odniesieniu do każdego ze współwłaścicieli odrębnym wnioskiem odszkodowawczym. Każdy ze współwłaścicieli posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wyłącznie w sprawie wszczętej z jego wniosku odszkodowawczego, nie posiada go natomiast w sprawach o odszkodowanie, wszczętych z wniosku pozostałych współwłaścicieli.

W wyroku z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1850/13 (publ. LEX nr 1517996) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, co następuje:

"1. Złożenie wniosku o odszkodowanie przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli nieruchomości. Oznacza to, iż zachowanie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie należy badać samodzielnie dla każdego z współwłaścicieli. Powyższe nie wyklucza, że na gruncie innych ustaw, regulujących kwestie odszkodowawcze, z uwagi na ich specyfikę, reprezentowane są w przecznictwie sądów administracyjnych odmienne poglądy.

2. Brak indywidualnego wniosku nie tylko nie wszczyna postępowania administracyjnego dotyczącego konkretnej osoby, ale również oznacza niezgłoszenie w terminie roszczenia. Nie istnieją przesłanki do uznania, że zgłoszenie wniosku przez jeden podmiot uprawniony wywołuje skutek dla pozostałych podmiotów w postaci zgłoszenia roszczenia. Nie ma również podstaw do uznania, aby o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania organ administracji publicznej był zobowiązany, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomić tych współwłaścicieli i spadkobierców, którzy wniosku nie złożyli, zaś ich poszukiwanie narusza zasadę z art. 12 k.p.a. ze szkodą dla osób składających wniosek.".

Uzasadniając powyższe wnioski, NSA wskazał, że w świetle art.73 ust.1 ustawy, z dniem 31 grudnia 1998 r. dotychczasowy właściciel lub współwłaściciele tracą przysługujące im prawo własności. Wygasa zatem między współwłaścicielami więź materialnoprawna, którą do tej pory kształtowały przepisy regulujące obowiązki i prawa współwłaścicieli. Żaden z byłych współwłaścicieli nie może zatem działać na rzecz pozostałych ani ich reprezentować, chyba że przepis szczególny przewidywałby taką możliwość lub udzielone byłoby skuteczne pełnomocnictwo. Każdemu ze współwłaścicieli przysługuje natomiast własne roszczenie o odszkodowanie odpowiadające jego udziałowi we własności nieruchomości. Roszczenie to znajduje podstawę prawną w powołanym wyżej art. 73 Przepisów wprowadzających, a nie w przepisach regulujących współwłasność. Oznacza to, że roszczeń odszkodowawczych jest tyle, ilu było współwłaścicieli. Każdy z nich może zatem w różnym czasie dochodzić zaspokojenia swojego roszczenia. Tym samym, dotychczasowy współwłaściciel nie staje się uczestnikiem postępowania wszczętego z wniosku innych współwłaścicieli, jak uważa autor skargi kasacyjnej. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że termin do wystąpienia o odszkodowanie biegnie indywidualnie dla każdego ze współwłaścicieli i upływ ustawowego terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia w sytuacji niewystąpienia z wnioskiem. Przyjęcie odmiennego poglądu, iż złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli wszczynałoby postępowanie administracyjne, w toku którego pozostali współwłaściciele mogliby zgłaszać po upływie określonego w ustawie terminu własne wnioski, stałoby w sprzeczności z celem, jaki przyświecał ustawodawcy we wprowadzeniu terminu do występowania z roszczeniem i niweczyłoby materialnoprawne skutki upływu terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających.

Powyższy pogląd należy uznać za utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (znalazł potwierdzenie w wyrokach NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., I OSK 882/10, z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 2280/12 czy z dnia 14 maja 2014 r., I OSK 2014 r.), a poglądy odmienne za odosobnione (np. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2011 r., I OSK 453/10).

4. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie wystąpiła konieczność zastosowania instytucji kasacji, przewidzianej w art.138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia decyzji Prezydenta oraz przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stosownie do art.138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

5. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest trafne, albowiem istotnie zachodzi konieczność wyjaśnienie przez organ I instancji, w szczególności poprzez przeprowadzenie stosownej kwerendy archiwalnej, czy przed dniem 31 grudnia 2005 r. (data upływu ustawowego terminu na zgłaszanie roszczeń odszkodowawczych z tytułu utraty nieruchomości na podstawie art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.) I. S. złożyła organowi odszkodowawczemu pismo procesowe, z którego wynikało, że w sprawie o odszkodowanie z art. 73 ust. 4 w związku z ust. 1 i 2 ustawy z 13 października 1998 r., reprezentuje również H., P. i A. S. (co należałoby traktować bądź jako rozszerzenie zakresu podmiotowego wniosku odszkodowawczego I. S. z dnia 12 grudnia 2002 r. bądź jako złożenie przez I. S. w ustawowym terminie, w imieniu pozostałych współwłaścicieli, odrębnego wniosku odszkodowawczego). Dopiero ostateczne przesądzenie, że pismo o takiej treści nie zostało organowi przedłożone przed dniem 31 grudnia 2005 r. upoważniałoby do uznania, że wniosek odszkodowawczy pozostałych współwłaścicieli został złożony dopiero w dniu 14 stycznia 2014 r. W przypadku przesądzenia, że przed dniem 31 grudnia 2005 r. doszło do złożenia przez I. S. wniosku odszkodowawczego w imieniu pozostałych współwłaścicieli pismo z dnia 14 stycznia 2014 r. należałoby potraktować jako uzupełnienie tego wniosku. Odpowiednio należy odnieść te uwarunkowania do sytuacji, w której okazałoby się, że wprawdzie przed dniem 31 grudnia 2005 r. I. S. nie złożyła wniosku odszkodowawczego w imieniu pozostałych współwłaścicieli, ale przed tą datą, tj. w dniu 25 maja 2004 r. wniosek odszkodowawczy wniosła skutecznie H. S.

6. Akta administracyjne niniejszej sprawy prowadzą do następujących wniosków:

(1). Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje to, że w dniu 12 grudnia 2002 r. (a zatem w terminie przewidzianym ustawą) I. S. wniosła do organu pismo stanowiące wniosek odszkodowawczy. Treść tego pisma nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości co do faktu, że pismo to zostało złożone wyłącznie w imieniu I. S.

(2). Spornym w sprawie pozostaje, czy istnieją dostateczne przesłanki do uznania, że po złożeniu przez I. S. wniosku z dnia 12 grudnia 2002 r. a przed upływem ustawowego terminu do zgłaszania roszczeń odszkodowawczych (31 grudnia 2005 r.) I. S. dokonała korekty tego wniosku poprzez wskazanie, że składa go również w imieniu H., P. i A. S. Dokonania przez I. S. tego rodzaju dyspozycji procesowej miałyby dowodzić, według przekonania pozostałych współwłaścicieli, trzy dokumenty przedłożone do akt sprawy administracyjnej przez A. S. w dniu 14 stycznia 2014 r., tj.: 1) wniosek H. S. z dnia 25 maja 2014 r., 2) pełnomocnictwo H., P. i A. S. dla I. S. ze stycznia 2004 r., 3) oświadczenie I. S. (bez daty).

(3). Bezspornym jest, że przedłożone egzemplarze wskazanych wyżej dokumentów nie dają podstaw do przyjęcia, że są to zachowane przez strony kopie dokumentów wniesionych do organu odszkodowawczego (albo innego organu) w dacie bliskiej ich sporządzenia. W szczególności dokumenty te nie są opatrzone prezentatą organu (poświadczeniem daty przyjęcia). Nie ulega zatem wątpliwości, że z hipotetycznego punktu widzenia mogą to być dokumenty, które wprawdzie zostały sporządzone przez ich autorów w datach w nich wskazanych, niemniej które wbrew przekonaniu H., P. i A. S. nie zostały nigdy do żadnego organu administracji wniesione.

(4). Przyjąć należy, że wskazane wyżej osoby (a co najmniej A. S.) pozostają w stanowczym przekonaniu, że przedmiotowe dokumenty zostały we właściwym czasie złożone do organu, natomiast zostały przez organ zagubione. Uczestnik podkreśla, że w przeszłości w Urzędzie Wojewódzkim widział akta odszkodowawcze z adnotacją potwierdzającą istnienie wniosku.

(5). Podkreślenia wymaga, że postępowanie przed organami administracji, związane ze zgłoszeniem w niniejszej sprawie roszczeń odszkodowawczych ma bardzo długą, bo blisko 13 – letnią historię, począwszy od wniesienia przez I. S. wniosku odszkodowawczego z dnia 12 grudnia 2002 r. Pierwszy etap procedowania w sprawie dotyczył wydania decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej przejście na Gminę W. (obecnie W.) z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności zajętej pod drogę nieruchomości (decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2013 r.), drugi natomiast - właściwego postępowania odszkodowawczego, w którym wydano decyzje z dnia [...] marca (I instancja) i [...] grudnia (II instancja) 2014 r. Mając powyższe na uwadze nie sposób automatycznie wykluczyć, że sytuacja na którą powołuje się uczestnik nie mogła mieć miejsca. Tym samym ponowne przeprowadzenie przez organ I instancji kwerendy archiwalnej, mającej na celu ustalenie, czy dokumenty, na które powołują się H., P. i A. S., znajdują się jednak w posiadaniu Prezydenta lub Wojewody, uznać należy za uzasadnione. Dopiero negatywny wynik takiej kwerendy będzie mógł stanowić przesłankę do uznania, że roszczenia odszkodowawcze zostały skutecznie wniesione przed dniem 31 grudnia 2005 r. wyłącznie przez I. S.

(6). Nie może jednocześnie ujść z pola widzenia okoliczność, że na etapie postępowania odwoławczego przed Wojewodą I. S. wniosła w dniu 28 lipca 2014 r. pismo procesowe, w którym w sposób kategoryczny zaprzeczyła, że występuje jako pełnomocnik H., P. i A. S., podnosząc że działa wyłącznie w imieniu własnym. Oświadczenie to nie może jednakże stanowić automatycznej przesłanki do uznania, że przed dniem 31 grudnia 2005 r. I. S. nie występowała w charakterze takiego pełnomocnika, w sytuacji w której przy piśmie z dnia 28 lipca 2014 r. I. S. załączyła m.in. egzemplarz niedatowanego oświadczenia o występowaniu w sprawie w porozumieniu z H., P. i A. S. o treści korespondującej z oświadczeniem przedłożonym Prezydentowi przez A. S. przy piśmie z dnia 14 stycznia 2014 r. Niezależnie od faktu, że bliższa analiza treści obu dokumentów wskazuje na fakt, że dotyczą one nie postępowania odszkodowawczego a postępowania o zwrot nieruchomości ("odzyskania terenu zajętego pod drogę"), podkreślenia wymaga, że wyłącznie miarodajną dla ustalenia, czy przed dniem 31 grudnia 2005 r. I. S. działała nie tylko w imieniu własnym, ale i w imieniu H., P. i A. S. jest dokumentacja złożona do organu przed tą datą. Hipotetyczna sytuacja, w której przed dniem 31 grudnia 2005 r. I. S. przedłożyłaby organowi skuteczne procesowo pełnomocnictwo do reprezentowania pozostałych osób (np. w oparciu o pełnomocnictwo ze stycznia 2004 r., na które powołał się A. S. przy piśmie z dnia 14 stycznia 2014 r.), a po tej dacie zrezygnowałaby z pełnienia czynności pełnomocnika nie niweczyłaby w najmniejszym stopniu skuteczności terminowego złożenia wniosku przez pozostałe osoby. Zaprzestanie przez I. S. występowania w sprawie jako pełnomocnik H., P. i A. S. powodowałoby jedynie, że od daty tego zaprzestania wymienione osoby występowałyby w sprawie samodzielnie.

7. W świetle powyższych okoliczności ponowne przeprowadzenie kwerendy archiwalnej przez Prezydenta ma zasadnicze znaczenie w sprawie.

W świetle powyższych ustaleń podnoszone w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.