Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1156/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 5, art. 35 ust. 1 i 3 pkt 3, art. 36 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 87 ust. 2 i art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 1 pkt 5, art. 147 par. 1 i art. 151.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej na uchwałę Rady Gminy Skarżysko Kościelne z dnia 30 października 2012 r. nr XXV/154/12 w przedmiocie statutu sołectwa I. stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 10 ust. 1 i ust. 2, - § 22 pkt 3 w części, w jakiej wskazuje, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i członków rady sołeckiej, - § 28 w zakresie słów "w szczególności"; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Dnia 30 października 2012 r. Rada Gminy Skarżysko Kościelne, działając na podstawie art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g" oraz § 10 Statutu Gminy Skarżysko Kościelne (Dz. Urz. Woj. Święt. Nr 31 poz. 425 z 2003 r. ze zm.), podjęła uchwałę nr XXV/154/12 w sprawie Statutu sołectwa Świerczek, który to Statut stanowił załącznik nr 1 do uchwały (dalej też jako "Statut").

W treści § 10 Statutu uchwalono, że dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej, wymagane jest oddanie głosów przez co najmniej 1/5 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej. O ile na zebraniu wiejskim zwołanym dla wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej nie uzyskano wymaganej liczby głosów, Wójt zwołuje zebranie wiejskie w drugim terminie (ust. 1). Na zebraniu wiejskim zwołanym w drugim terminie dla wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, warunek minimalnej liczby oddanych głosów nie obowiązuje (ust. 2).

Zgodnie z § 15 ust. 2 Statutu w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 (tj. wygaśnięcia mandatu sołtysa lub członka rady sołeckiej na skutek złożenia na ręce Wójta pisemnej rezygnacji z pełnionej funkcji lub na skutek pozbawienia praw publicznych i wyborczych oraz ubezwłasnowolnienia na podstawie prawomocnego wyroku sądu) wygaśnięcie mandatu stwierdza niezwłocznie zebranie wiejskie.

W § 17 ust. 1 Statutu postanowiono, że sołtys i każdy członek rady sołeckiej mogą być przez zebranie wiejskie odwołani przed upływem kadencji.

Stosownie do treści § 22 pkt 3 Statutu, do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór i odwoływanie sołtysa i członków rady sołeckiej.

Natomiast w treści § 28 Statutu postanowiono, że do zakresu działania sołtysa należy w szczególności: 1) wykonywanie uchwał zebrania wiejskiego; 2) reprezentowanie sołectwa wobec organów Gminy Skarżysko Kościelne 3) składanie wniosku o zwołanie zebrania wiejskiego; 4) kierowanie akcją pomocy w sołectwie w razie wypadków losowych i klęsk żywiołowych, w szczególności poprzez wykonywanie zarządzeń Wójta; 5) uczestniczenie w naradach sołtysów organizowanych przez Wójta; 6) uczestniczenie w spotkaniach z radnymi gminy poświęconych realizacji zadań Gminy Skarżysko Kościelne; 7) składanie sprawozdania z wykonania rocznego planu wydatków sołectwa; 8) składanie na zebraniu wiejskim sprawozdania ze swojej działalności oraz z działalności rady sołeckiej; 9) przygotowywanie projektów uchwał zebrania wiejskiego; 10) opiniowanie, w zakresie wskazanym przez Wójta, wniosków mieszkańców sołectwa o udzielanie ulg i zwolnień z podatków i opłat stanowiących dochody Gminy; 11) współdziałanie z organami Gminy Skarżysko Kościelne w organizowaniu i przeprowadzaniu konsultacji społecznych; 12) opracowywanie projektów inicjatyw społecznych i gospodarczych przedstawianych organom gminy; 13) organizowanie spotkań radnych Gminy Skarżysko Kościelne i Wójta z mieszkańcami sołectwa; 14) zgłaszanie wniosków do komisji Rady; 15) tworzenie warunków do współpracy z innymi jednostkami pomocniczymi Gminy Skarżysko Kościelne.

Z kolei w § 31 ust. 5 Statutu uchwalono, że do zadań rady sołeckiej należy w szczególności: 1) wspomaganie działalności sołtysa poprzez wydawanie opinii; 2) ustalanie porządku obrad zebrania wiejskiego; 3) zbieranie wniosków i innych wystąpień mieszkańców w sprawach sołectwa; 4) występowanie wobec zebrania wiejskiego z inicjatywami dotyczącymi udziału mieszkańców sołectwa w rozwiązywaniu jego problemów i realizacji zadań Gminy Skarżysko Kościelne; 5) utrzymywanie kontaktów z organizacjami społecznymi współpracującymi z jednostkami samorządu terytorialnego.

W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej zarzucił jej istotne naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 u.s.g., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 28 i § 31 ust. 5 Statutu kompetencji należących do sołtysa oraz rady sołeckiej poprzez użycie zwrotu "w szczególności", podczas gdy ustawa o samorządzie gminnym nakłada na radę gminy obowiązek określenia w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu, zadań i form działania jednostki pomocniczej oraz jej organów;

2) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., poprzez nadanie w § 15 ust. 2,

§ 17 ust. 1, § 22 pkt 3 Statutu organowi uchwałodawczemu - zebraniu wiejskiemu - kompetencji do powoływania i odwoływania sołtysa i rady sołeckiej, podczas gdy zebranie wiejskie zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. jest w sołectwie jedynie organem uchwałodawczym i nie posiada kompetencji elekcyjnych, natomiast sołtys i rada sołecka są wybierani przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania;

3) art. 36 ust. 2 u.s.g., poprzez wprowadzenie § 10 ust. 1 i 2 Statutu ograniczeń dotyczących czynnego prawa wyborczego poprzez wprowadzenie dodatkowych warunków ważności wyborów sołtysa i rady sołeckiej, uzależniając ważność wyborów od obecności na zebraniu wiejskim co najmniej 1/5 mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, podczas, gdy wyżej wskazany przepis ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza warunku uzyskania kworum dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że konieczne jest stwierdzenie nieważności § 28 oraz § 31 ust. 5 Statutu w zakresie użytych w nich słów “w szczególności", bowiem rada gminy przekroczyła delegację ustawową z art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy określa odrębnym statutem organizację i zakres działania jednostki pomocniczej. Użycie przez ustawodawcę w art. 35 u.s.g. zwrotu "w szczególności" oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe. Z powyższego nie można jednak wysnuć wniosku, że rada gminy uprawniona jest do określenia kompetencji sołectwa, jego organów tj. zebrania wiejskiego, sołtysa i rady sołeckiej również w formie katalogu otwartego. Zadania jednostki pomocniczej gminy i jej organów powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania jednostki pomocniczej, jego organów i aparatu pomocniczego. Powyższe wynika wprost z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa w sposób wyczerpujący.

Zdaniem skarżącego, z istotnym naruszeniem prawa zostały podjęte także

§ 15 ust. 2, § 17 ust. 1 oraz § 22 ust. 3 Statutu, z uwagi na nadanie organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do powoływania i odwoływania sołtysa i rady sołeckiej, a także stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sołtysa i członków rady sołeckiej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys - organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo, że skład obu gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.

Nadto skarżący podniósł, że konsekwencją stwierdzenia nieważności § 22 pkt 3, § 15 ust. 2 i § 17 ust. 1 Statutu jest konieczność stwierdzenia nieważności całości Rozdziału III Statutu tj. § 5 - 19, który dotyczy trybu wyborów sołtysa i rady sołeckiej. W tym zakresie skarżący wskazał na zarzut dotyczący niemożliwości przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji elekcyjnych w postaci wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W ocenie skarżącego, konieczne jest zakwestionowanie i wyeliminowanie wszystkich postanowień Rozdziału III Statutu regulujących tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołania, nawet tych, które nie dotyczyły kompetencji zebrania wiejskiego w tym zakresie, ponieważ nie mogłyby one samodzielnie i efektywnie funkcjonować w obrocie prawnym, gdyż prawidłowa rekonstrukcja norm na podstawie pozostałych przepisów - po wyeliminowaniu § 22 pkt 3, § 15 ust. 2 i § 17 ust. 1 Statutu - byłaby niemożliwa.

Prokurator zarzucił także, że z istotnym naruszeniem prawa materialnego został podjęty § 10 ust. 1 i ust. 2 Statutu, bowiem zgodnie art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys i członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Zdaniem Prokuratora, wprowadzenie w statucie zastrzeżenia co do ważności wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej od obecności co najmniej 1/5 mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania jest niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter iuris cogentis, ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przepisów: § 5-19, § 22 pkt 3, § 28 w zakresie słowa "w szczególności", § 31 ust. 5 w zakresie słowa "w szczególności".

W odpowiedzi Rada Gminy Skarżysko Kościelne uznała skargę za zasadną oraz wniosła o nieobciążanie organu kosztami postępowania. Jednocześnie organ wskazał, że na najbliższej sesji rady gminy zostanie przedstawiony projekt uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę, uwzględniający zarzuty sformułowane przez Prokuratora w treści skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie wskazać należy, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko WSA w Kielcach zaprezentowane w sprawie sygn. akt II SA/Ke 1152/19 ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skarżysku -Kamiennej na uchwałę Rady Gminy Skarżysko Kościelne z dnia 29 maja 2013 r. Nr XXXII/202/2013 (w sprawie tej zarówno treść uchwały jak i wniesionej do Sądu skargi, a także odpowiedzi na skargę są identyczne jak w rozpoznawanej sprawie). W związku z powyższym skład orzekający akceptując i uznając za własne motywy, jakie legły u podstaw wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 1152/19 posłuży się argumentacją już wyrażoną przez WSA w Kielcach w tej sprawie.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectwa). Ponieważ zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

W rozpatrywanej sprawie Sąd uwzględnił skargę odnośnie § 10 ust. 1 i 2 Statutu. Postanowienia te dotyczą kworum wymaganego dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej, stanowiąc, że w pierwszym terminie dla takiego wyboru wymagane jest oddanie głosów przez co najmniej 1/5 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej, zaś przy braku wymaganej liczby głosów wójt zwołuje zebranie wiejskie w drugim terminie, na którym warunek minimalnej liczby oddanych głosów nie obowiązuje.

Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z przepisu ostatnio powołanego wynika więc, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego należy przyjąć wszystkie te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą. Zaskarżony załącznik do uchwały w zakresie § 10 ust. 1 i 2 narusza więc w stopniu istotnym art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.

Sąd uwzględnił skargę także w części dotyczącej § 22 pkt 3 Statutu, niemniej wyłącznie w zakresie, w jakim przepis ten wskazuje, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i członków rady sołeckiej. Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Co więcej, należy zwrócić uwagę, że w samym Statucie - w

§ 21 ust. 1 - zawarto zapis definiujący, czym jest zebranie wiejskie w rozumieniu uchwały, wskazując, że jest ono organem uchwałodawczym sołectwa. Przyznanie zebraniu wiejskiemu - definiowanemu tak jak w kontrolowanym Statucie - charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. O ile niewykluczone jest więc, że – tak jak wymaga tego ustawa o samorządzie gminnym - wyboru organów sołeckich dokonają (choćby także na zebraniu wiejskim, o czym w dalszej części uzasadnienia) wyłącznie stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, o tyle kwestionowany skargą zapis w § 22 pkt 3 Statutu jest sprzeczny z ustawą o samorządzie gminnym, przy czym wyłącznie w zakresie, w jakim przepis ten wskazuje, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i członków rady sołeckiej. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 140/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Go 163/19).

Powyższy zarzut zasługiwał na aprobatę wyłącznie w zakresie przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji do wyboru sołtysa i rady sołeckiej, nie zaś w zakresie ich odwołania. Nie można bowiem przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu – jako organowi uchwałodawczemu – kompetencji do odwołania sołtysa, rady sołeckiej lub jej członków, w sposób istotny narusza prawo.

Z tych samych powodów Sąd nie podzielił argumentacji skargi w zakresie zarzutu dotyczącego § 15 ust. 2 Statutu, który reguluje kwestię wygaśnięcia mandatu sołtysa lub członka rady sołeckiej oraz § 17 ust. 1 Statutu dotyczącego odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej przed upływem kadencji. Zapisy te nie są sprzeczne z żadnym przepisem ustawy, stwierdzenie wygaśnięcia mandatu czy odwołanie sołtysa lub członka rady sołeckiej mieści się w kompetencjach uchwałodawczych zebrania wiejskiego, a przepis art. 35 ust. 3 u.s.g. przewiduje otwarty katalog zagadnień regulowanych przez statut.

W tym miejscu wyjaśnić należy w kontekście wniosków skargi, że określenie "zebranie wiejskie" użyte zostało w załączniku nr 1 do uchwały w rozdziale III zatytułowanym "Zasady i tryb wyborów sołtysa i Rady Sołeckiej" w znaczeniu odmiennym od tego, jakie wynika z treści art. 36 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z § 6 ust. 1 Statutu, prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej ma każdy obywatel polski, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 18 lat i stale mieszka na obszarze sołectwa. Przy ustalaniu faktu stałego zamieszkania stosuje się przepisy prawa cywilnego (§ 6 ust. 2 Statutu). Z kolei ustęp 3 paragrafu 6 stanowi o tym, które osoby nie mają prawa wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej. W § 8 ust. 1 Statutu wyraźnie jest zaś wskazane, że wybór sołtysa i rady sołeckiej na nową kadencję odbywa się na zebraniu wiejskim. W § 9 Statutu mowa jest o zwoływaniu zebrania wiejskiego dla wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Stosownie do § 11 Statutu wybór członków komisji przeprowadza przewodniczący zebrania. W § 12 ust. 2 Statutu uchwalono, że protokół z przeprowadzonych wyborów stanowi załącznik do protokołu zebrania wiejskiego. W § 13 ust. 1 Statutu postanowiono, że: "Wybory sołtysa i członków rady sołeckiej odbywają się spośród nieograniczonej liczby kandydatów mających prawo wybieralności, zgłoszonych ustnie na zebraniu wiejskim."

Z przywołanych wyżej zapisów załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały zawartych w rozdziale 3 tego aktu wynika, że to nie zebranie wiejskie w znaczeniu organu sołectwa dokonuje wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, ale obecni na takim zebraniu uprawnieni do głosowania obywatele polscy, którzy najpóźniej w dniu wyborów kończą 18 lat i stale mieszkają na obszarze sołectwa (zob. § 6 Statutu), co jest zgodne z art. 36 ust. 2 u.s.g. Zebranie wiejskie w rozumieniu kwestionowanych skargą przepisów § 5-19 Statutu jest jedynie okazją, miejscem i czasem pozwalającym przeprowadzić wybory, a nie organem, któremu nadano w Statucie nie mającą oparcia w ustawie, ani nie objętą delegacją ustawową, kompetencję do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Stwierdzenie nieważności wyłącznie § 10 ust. 1 i 2 Statutu spośród postanowień rozdziału III oraz niepodzielenie argumentacji skarżącego dotyczącej kompetencji zebrania wiejskiego do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej skutkowało oddaleniem skargi w części dotyczącej § 5-9 i

§ 11-19 Statutu, albowiem uchwała nie utraci integralności, wykonalności i spójności.

Skarga okazała się jednak zasadna odnośnie § 28 Statutu w części dotyczącej słów: "w szczególności". Zgodnie z powoływanym wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, a także zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19). W analizowanym Statucie poprzez użycie słów: "w szczególności" zadania organu jednostki pomocniczej, jakim jest sołtys, nie zostały określone w sposób wyczerpujący, przez co istnieje prawna możliwość powierzenia sołtysowi zadań przekraczających ustawowe (u.s.g.) i statutowe kompetencje tego organu. Stąd skarga została w analizowanym zakresie uwzględniona.

Odmiennie jednak, bo jako nienaruszającą w sposób istotny prawa, należy ocenić regulację § 31 ust. 5 Statutu odnośnie słów: "w szczególności". Przepis ten reguluje zadania rady sołeckiej. Niemniej jeśli chodzi o radę sołecką, to niezależnie od podniesionych wyżej argumentów trzeba zauważyć, że z treści art. 36 ust. 1 u.s.g. a contrario wynika, że rada sołecka nie jest organem sołectwa. Tym samym nie odnosi się do niej wprost delegacja wynikająca z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., a w konsekwencji trudno zarzucić, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa poprzez uregulowanie w Statucie zadań rady sołeckiej w przedstawiony wyżej sposób.

Podsumowując, z podanych wyżej powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 10 ust. 1 i ust. 2, § 22 pkt 3 w części, w jakiej wskazuje, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i członków rady sołeckiej oraz § 28 w zakresie słów: "w szczególności". Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., oddalił natomiast skargę w pozostałej części.