Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 412/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 39 poz 353

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1373/07 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1373/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2007 r., którą to decyzją odmówił M. S. przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS odwołał się do dyspozycji art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), zgodnie z którym przyznanie świadczenia jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił następujące warunki:

- jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,

- nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń, wskutek szczególnych okoliczności,

- nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,

- nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Prezes ZUS wyjaśnił jednocześnie, że wszystkie wymienione w przepisie warunki uzasadniające przyznanie świadczenia muszą zostać spełnione łącznie, a brak chociażby jednego z nich skutkuje nieuwzględnieniem wniosku.

W postępowaniu administracyjnym ustalono, iż M. S. w okresie od 01 października 2001 r. do 28 lutego 2005 r. był zgłoszony do ubezpieczenia społecznego i ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności gospodarczej. Z uwagi na nieopłacanie przez wnioskodawcę składek z tytułu obowiązkowego ubezpieczenia społecznego w okresie od sierpnia 2004 r. do lutego 2005 r. powstały po jego stronie zaległości wobec Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ustalono również, iż wnioskodawca został zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku w dniu 20 kwietnia 2005 r., a następnie we wrześniu 2005 r. wyjechał do pracy do Anglii.

Tam w wyniku napadu w marcu 2006 r. doznał udaru mózgu. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 09 lutego 2007 r. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy i samodzielnej egzystencji od dnia 25 marca 2006 r.

W ocenie Prezesa ZUS, M. S. nie spełniał warunków wymienionych w tym przepisie, albowiem po jego stronie nie wystąpiły żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające uzyskanie dłuższego okresu ubezpieczenia. Organ wskazał, iż prowadzenie działalności gospodarczej podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego bez opłacania należytych składek nie jest okolicznością szczególną i ma ten skutek, że osoba, która zaniechała tego obowiązku świadomie godzi się z negatywnymi konsekwencjami swojego działania. Ponadto wyjaśnił, iż podnoszone przez wnioskodawcę trudne warunki materialne nie stanowią samoistnej przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. S., wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, iż spełnia przesłanki do uzyskania przedmiotowego świadczenia. Stwierdził, iż w wyniku napadu i pobicia doznał urazu czaszkowo-mózgowego, którego skutkiem jest jego niepełnosprawność. Powołał się na orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji, która powstała w dniu 25 marca 2006 r. Wywodził, iż nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Wyraził też pogląd, iż "nieposiadanie niezbędnych środków utrzymania" nie jest tożsame ze stwierdzeniem "nieposiadania jakichkolwiek środków utrzymania", co oznacza, iż organ źle ocenił jego sytuację materialną. Stwierdził nadto, iż lekarstwa i rehabilitacja pochłaniają kwotę 500 zł miesięcznie, która to kwota znacznie przekracza wysokość otrzymywanego przez niego zasiłku (324 zł) oraz wysokość przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego dla jego matki (154 zł).

W udzielonej odpowiedzi na skargę, Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Sąd wyjaśnił, że powyższy przepis stanowi regulację szczególną, umożliwiającą uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym, przewidzianych wskazaną wyżej ustawą. Świadczenia z art. 83 ust. 1 cyt. ustawy nie mają charakteru roszczeniowego, a ich przyznanie w drodze wyjątku zostało pozostawione uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem Sądu, pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza braku kontroli w tym względzie. Jak wskazał dalej WSA w Warszawie, analizowany przepis ustanawia przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego i jego kontroli, czemu dał wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie m.in. w wyroku z dnia 16 marca 2000 r., w sprawie II SA 2453/99 (Pr. Pracy 2000/6/41). Ponadto Sąd I Instancji zaznaczył, iż redakcja cytowanego wyżej przepisu jednoznacznie wskazuje, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga łącznego spełnienia wszystkich przesłanek.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie mógł być podstawą do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ nie zostały spełnione łącznie przesłanki, o których mowa w art. 83 ust. 1 przywołanej ustawy. W konsekwencji WSA w Warszawie zgodził się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym skarżący nie wykazał istnienia szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły mu nabycie ustawowych uprawnień do renty. W tym zakresie Sąd wskazał, że w okresie od sierpnia 2004 r. do daty powstania całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji (25 marca 2006 r.), tj. przez prawie 2 lata, skarżący nie był całkowicie niezdolny do pracy. Według Sądu, nie można zatem uznać, że w tym okresie skarżący nie mógł podejmować zatrudnienia, a co za tym idzie nie mógł odprowadzać składek z tytułu ubezpieczenia społecznego. Dalej Sąd stwierdził, że prowadzenie działalności gospodarczej bez zgłoszenia jej do ubezpieczenia, a tym samym nieodprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne, a w dalszej konsekwencji zadłużenie wobec Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie może być uznane za okoliczność szczególną (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r. sygn. akt II SA 444/01, publ. Lex nr 53781). Tym samym Sąd podzielił pogląd organu, iż świadome pozostawanie skarżącego bez ubezpieczenia, najpierw w wyniku nieopłacenia składek z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, a potem pracy za granicą nie stanowi okoliczności szczególnej.

W końcowej części uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie dodał, iż niewątpliwie sytuacja materialna skarżącego jest niezwykle trudna, a przyznany mu stały zasiłek z Ośrodka Pomocy Społecznej w kwocie 324 zł w zestawieniu z ponoszonymi kosztami leczenia nie zaspokaja jego potrzeb. Jednakże, jak zauważył Sąd, ustawodawca formułując przepis art. 83 ust 1 cytowanej ustawy wyraźnie stwierdził, iż wymienione w tym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie, a istnienie samej tylko przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania, bez spełnienia pozostałych przesłanek, nie stanowi podstawy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wniósł skarżący reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu - adwokata M. S. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych polegającą na nieuznaniu za okoliczność szczególną w rozumieniu ww. przepisu wypadku jakiemu uległ M. S. w Anglii w dniu 25 marca 2006 r. Pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. i zmianę tak zaskarżonej decyzji, jak i decyzji utrzymanej nią w mocy.

Jednocześnie w skardze kasacyjnej pełnomocnik zamieściła wniosek o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy wraz z oświadczeniem, że koszty pomocy prawnej nie zostały pokryte przez skarżącego w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że wprawdzie WSA w Warszawie słusznie podniósł, że świadczenie przewidziane w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych może być przyznane tylko wtedy, gdy zostały łącznie spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie, niemniej jednak Sąd I instancji błędnie uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa materialnego.

Wskazała, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku ustalając kwestię istnienia powyższych przesłanek odniósł się wyłącznie do okoliczności nieodprowadzania składek przez skarżącego w okresie prowadzenia działalności gospodarczej i poprzestał na stwierdzeniu, że powstałe w ten sposób zadłużenie wobec Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie może być uznane za okoliczność szczególną.

Stwierdziła, że w sprawie ze skargi jej mocodawcy okolicznością szczególną było zdarzenie szczególnego rodzaju, a mianowicie wypadek jakiemu uległ skarżący podczas pobytu w Anglii w celach zarobkowych w dniu 25 marca 2006 r. Zaznaczyła przy tym, że z redakcji przepisu art. 83 wynika, że kwestie związane z posiadaniem statusu osoby ubezpieczonej są oddzielone od kwestii zaistnienia szczególnych okoliczności wykluczających spełnienie warunków do uzyskania świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Zdaniem pełnomocnika, obydwie kwestie stanowią dwie różne przesłanki, a skarżący wykazał istnienie każdej z nich. Po pierwsze, skarżący wykazał, iż był ubezpieczony przez 4 lata, 8 miesięcy i 23 dni, a okres ten był proporcjonalny do jego wieku - po drugie zaś - wykazał on, że wskutek wypadku zaistniała szczególna okoliczność w postaci niepełnosprawności, niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji, która uniemożliwiła mu kontynuowanie okresu ubezpieczenia, dalszego zatrudnienia, a następnie nabycia prawa do renty w zwykłym trybie.

Ponadto pełnomocnik zwróciła uwagę, że choć ustawa nie definiuje pojęcia "szczególnych okoliczności", to w orzecznictwie przyjmuje się, że winny to być okoliczności niezależne od strony i przez nią niezawinione, a do takich, w jej ocenie, należał wypadek skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2. W niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny ocenia tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jednak powyższy zarzut nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stanowi, iż świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wszystkie przesłanki wskazane w powyższym przepisie muszą być spełnione łącznie, aby możliwe było przyznanie takiego świadczenia.

W przedmiotowej sprawie - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej - nie zachodziły przesłanki dla uwzględnienia wniosku M. S., bowiem nie wystąpiły szczególne okoliczności, o jakich mowa w przytoczonym art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Trzeba bowiem podkreślić, że dla oceny zaistnienia przesłanki szczególnych okoliczności, o jakich mowa w powyższym przepisie, istotny jest cały okres poprzedzający moment wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a nie tylko okoliczności istniejące w chwili złożenia tego wniosku, jak usiłuje to wywieść w skardze kasacyjnej pełnomocnik strony. Należy zatem stwierdzić, że ocena dokonana przez organy administracji i przyjęta następnie przez Sąd I instancji była słuszna, zaś wniosek, że skarżący nie spełnia przesłanek dla przyznania jej świadczenia w drodze wyjątku był prawidłowy, a orzeczenia wydane w tym przedmiocie odpowiadały prawu.

Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie skarżący posiadał całkowity okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 4 lata, 8 miesięcy i 23 dni, a niezdolność do pracy powstała dopiero w dniu 25 marca 2006 r., tj. w okresie dłuższym niż 18 miesięcy od ustania ubezpieczenia. Przede wszystkim zaś w okresie od 5 sierpnia 2004 r. do 28 lutego 2005 r., tj. przez okres ponad 6 miesięcy, skarżący nie udokumentował żadnego okresu zatrudnienia popartego opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz emerytalne i rentowe. Skarżący prowadził jednocześnie w tym okresie działalność gospodarczą, nie odprowadzając składek na ubezpieczenie społeczne, emerytalne i rentowe, co doprowadziło do powstania, na jego koncie ubezpieczeniowym, zadłużenia. Zadłużenie to objęło następujące kwoty: z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych kwotę w łącznej wysokości 2736, 36 zł, z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych kwotę w wysokości 905, 47 zł, a z tytułu składek na Fundusz Pracy kwotę w łącznej wysokości 196, 05 zł.

Z akt administracyjnych wynika także, że w okresie od 1 sierpnia 1998 r. do 11 sierpnia 1999 r., tj. w okresie bezpośrednio poprzedzającym pierwszy wykazany okres ubezpieczeniowy, skarżący nie był w ogóle zgłoszony do ubezpieczenia.

Ponadto, w okresie od 29 września 2005 r. aż do chwili wypadku w dniu 25 marca 2006 r., skarżący przebywał w Anglii, gdzie pracował dorywczo bez zgłoszenia do ubezpieczenia. W konsekwencji także i te okoliczności nie pozwalają uznać, aby zachodziła przesłanka szczególnych okoliczności, o jakiej mowa w powołanym wyżej przepisie, uzasadniająca przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Jak już wskazano powyżej, na ocenę podstaw powołanych we wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku mają wpływ okoliczności mające miejsce w całym okresie poprzedzającym złożenie wniosku. W świetle art. 83 powołanej ustawy nie można zatem za szczególną okoliczność uznać tego, że skarżący jest, w wyniku wypadku, całkowicie niezdolny do pracy od dnia 25 marca 2006 r. W przeciwnym razie oznaczałoby to, że ocena istnienia przesłanek wymienionych w art. 83 ust. 1 cyt. ustawy może być przeprowadzana w oderwaniu od przebiegu dotychczasowego okresu ubezpieczeniowego wnioskodawcy.

Mając na uwadze powyższe i uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 -261 p.p.s.a.