Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 400/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5 i 7, art. 24 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 5, art. 151 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 pkt 12, art. 28 ust. 1, art. 35 ust. 5 pkt 2, art. 41 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2021 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. A. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], [...], w przedmiocie uchylenia z urzędu, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. C. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę, nadbudowę i zmianę konstrukcji dachu istniejącego budynku mieszkalno-usługowego w celu wykorzystania powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne na terenie położonym w K. przy ul. [...] (obr. [...], dz. nr [...]) i umorzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle stanu faktycznego sprawy, w której decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] (znak [...] i [...]), Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. C. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę, nadbudowę i zmianę konstrukcji dachu istniejącego budynku mieszkalno-usługowego w celu wykorzystania powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne na terenie położonym w K. przy ul. [...] (obr. [...], dz. nr [...]).

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a."), wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej wskazaną na wstępie decyzją ostateczną Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. otrzymał pismo nr [...], w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. wniósł o wznowienie przedmiotowego postępowania administracyjnego, w związku ze złożonym w dniu [...] sierpnia 2020 r. doniesieniem o rozpoczęciu robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę na nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w K..

Decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję własną z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie.

W wyniku rozpoznania odwołania A. C., Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2020 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzję o uchyleniu tej decyzji podpisał ten sam pracownik, wobec czego w sprawie doszło do naruszenia art. 24 K.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., uchylił z urzędu decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2020 r. i umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że celem zachowania podstawowego warunku bezstronności organu rozstrzygającego sprawę dokonano wyłączenia Naczelnika Wydziału oraz pracownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta K., którzy brali udział w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji kasacyjnej Wojewody.

Jednocześnie organ I instancji wskazał, że przesłanką do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę był fakt, że inwestor rozpoczął roboty budowlane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"), Prezydent Miasta K. zobowiązany jest do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], znak [...] oraz umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę złożonego przez A. C. w dniu [...] maja 2020 r., stosownie do treści art. 105 § 1 K.p.a.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. A. C. złożył do Wojewody odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie wznowionego postępowania zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a.

W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że decyzja została podpisana przez zastępcę Naczelnika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, czyli osobę podlegającą naczelnikowi tego wydziału, co w świetle uzasadnienia decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a.

Odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania wznowieniowego odwołujący wyjaśnił, że z uwagi na przedłużające się oczekiwanie na decyzję o pozwoleniu na budowę przystąpił w połowie lipca 2020 r. do robót zabezpieczających przed ewentualnym zalaniem podczas letnich burz oraz robót przygotowawczych do realizacji zamierzenia zgodnego ze złożonym projektem budowlanym (m. in. zrzucił z dachu istniejącego budynku pokrycie i warstwę ocieplającą, zakupił materiały budowlane, przygotował elementy drewnianej konstrukcji dachu). Zdaniem odwołującego zakres inwestycji oraz kompletność złożonych dokumentów przy wniosku o pozwolenie pozwalała na to, żeby mieć nadzieję na niezwłoczne załatwienie sprawy. W trakcie 2-miesięcznego oczekiwania na wydanie pozwolenia na budowę nie był przez urząd wzywany do złożenia jakichkolwiek innych dokumentów. Wydanie decyzji w ostatnim dniu terminu do załatwienia sprawy stanowi natomiast o naruszeniu art. 8 K.p.a.

Odwołujący dodał, że w dniu [...] lipca 2020 r., tj. w dniu, w którym pozwolenie na budowę wydane w dniu [...] lipca 2020 r. stało się ostateczne, odwołujący przystąpił do realizacji głównych prac budowlanych. Z uwagi na mały zakres robót prace postępowały bardzo szybko i w dniu kontroli przeprowadzonej przez nadzór budowlany, tj. w dniu [...] sierpnia 2020 r. zamontowano już konstrukcję dachu, której elementy zostały przygotowane wcześniej na ziemi.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, że Prezydent Miasta K. w sposób prawidłowy uwzględnił wskazania zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia [...] listopada 2020 r., albowiem zaskarżoną decyzję podpisał Zastępca Naczelnika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury. Wbrew zarzutom odwołania w niniejszej sprawie nie można wywieźć aby miało miejsce naruszenie art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a. z powodu podpisania decyzji przez Zastępcę Naczelnika Wydziału, czyli osobę podlegającą Naczelnikowi Wydziału. Pracownik podlega bowiem wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Wykaz stron postępowania znajdujący się przy decyzji organu I instancji nie wskazuje, aby pracownik prowadzący postępowanie podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie z uwagi na posiadanie statusu strony postępowania osoby pozostającej wobec tego pracownika w stosunku nadrzędności służbowej.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. poinformował, iż roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2020 r. rozpoczęto samowolnie. Decyzja o pozwoleniu na budowę stała się bowiem ostateczna z dniem [...] lipca 2020 r., natomiast zgodnie z pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K., w dniu [...] lipca 2020 r. do organu nadzoru budowlanego wpłynęło doniesienie o rozpoczęciu robót budowlanych bez pozwolenia na budowę wraz ze zdjęciami wykonanymi w dniach [...] lipca 2020 r. W związku z powyższym wystąpiła przesłanka o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., z powodu ujawnienia nowych okoliczności oraz dowodów istniejących w dacie wydania decyzji, które nie były znane organowi wydającemu decyzję.

Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, pozwolenie na budowę może zostać wydane wyłącznie dla inwestycji, która nie została rozpoczęta. Rozpoczęcie robót budowlanych wyklucza wydanie pozytywnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Takie stanowisko wynika z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, gdzie ustalono, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyć może jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Aktualne brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nadane ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) należy interpretować w ten sposób, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 i § 4 K.p.a. Przepis ten określa, że przepisu o niewykonywaniu decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania (art. 130 § 1 K.p.a.), czy też przepisu dotyczącego wstrzymania wykonania decyzji z powodu wniesienia odwołania (art. 130 § 2 K.p.a.) nie stosuje się, jeżeli decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalność albo decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Art. 130 § 4 K.p.a. określa z kolei, że decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania. Z otrzymanych akt sprawy nie wynika, aby zaistniała jakakolwiek z powyższych przesłanek pozwalających na rozpoczęcie robót budowlanych przed wydaniem decyzji, czy też zanim decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2020 r. stała się ostateczna.

W skardze z dnia [...] kwietnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a. i art. 77 K.p.a.

W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodał także, że kontrola budowy przeprowadzona przez PINB nie została potwierdzona żadnym protokołem, do którego skarżący mógłby wnieść swoje uwagi i wyjaśnienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2021 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 24 § 3 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego zaakcentował, że skarżący oczekując na wydanie pozwolenia na budowę przystąpił do prac przygotowawczych takich jak demontaż starego pokrycia dachu, przygotowanie elementów konstrukcji dachu, gromadzenie materiałów budowlanych. Skarżący poprzez te prace nie rozpoczął budowy. Prace te nie stanowiły także prac przygotowawczych zdefiniowanych w art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego. Co więcej, zakres rzeczywiście wykonanych prac przed uzyskaniem pozwolenia na budowę mógłby potwierdzić projektant, jednak organy nie przeprowadziły dowodu z zeznań świadka. Gdyby natomiast organ odwoławczy nie naruszył art. 10 § 1 K.p.a., skarżący wiedziałby, że organ nie przesłuchał projektanta i mógłby wnieść o dopuszczenie dowodu z jego zeznań.

Dalej wskazano, że pierwsza informacja o prowadzonych przez skarżącego pracach pochodzi z dnia 15 lipca, a sama decyzja została wydana w dniu 24 lipca. Organy administracji posiadały zatem wiedzę o działaniach skarżącego jeszcze na etapie pierwszego postępowania administracyjnego.

Podniesiono także, że skarżącemu zostało odebrane prawo do zapoznania się z protokołem kontroli, który Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał obowiązek doręczyć skarżącemu na mocy art. 59d ust. 1 Prawa budowlanego.

Końcowo wskazano, że zastępca naczelnika wydziału pozostaje z naczelnikiem wydziału w relacji zależności służbowej i jest jego podwładnym, wobec czego powinien mieć zastosowanie art. 24 § 3 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazano.

Kontroli Sądu poddano decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], [...], w przedmiocie uchylenia z urzędu, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. C. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę, nadbudowę i zmianę konstrukcji dachu istniejącego budynku mieszkalno-usługowego w celu wykorzystania powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne na terenie położonym w K. przy ul. [...] (obr. [...], dz. nr [...]) i umorzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie.

W pierwszej kolejności odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 lub pkt 7 K.p.a.

Zgodnie z art. 24 § 1 K.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (pkt 5), a także w sprawie, w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej (pkt 7).

Jak wynika z akt sprawy, decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2020 r. została podpisana z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przez Naczelnika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w osobie S. M. (k. 60 akt adm. organu I instancji). Decyzję z dnia [...] lutego 2021 r. podpisał natomiast z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Zastępca Naczelnika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w osobie A. W. (k. 111 akt adm. organu I instancji), co wyklucza naruszenie w sprawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a., albowiem, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, wykaz stron postępowania znajdujący się przy decyzji organu I instancji nie wskazuje, aby pracownik prowadzący postępowanie podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie z uwagi na posiadanie statusu strony postępowania osoby pozostającej wobec tego pracownika w stosunku nadrzędności służbowej.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia pełnomocnika skarżącego, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 24 § 3 K.p.a. wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z tym przepisem bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Za taką okoliczność nie można jednak uznać okoliczności, że Zastępca Naczelnika pozostaje z Naczelnikiem Wydziału w relacji podrzędności służbowej. Przepisów K.p.a. o wyłączeniu pracownika nie można interpretować bowiem w sposób, który uniemożliwia wydanie decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Przechodząc do meritum Sąd wskazuje, że organ I instancji słusznie uznał, że w sprawie ziściła się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., uzasadniająca wznowienie postępowania w sprawie. Zgodnie ze wskazanym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Z akt sprawy wynika, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w dniu [...] lipca 2020 r. i stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2020 r., w wyniku złożenia przez strony postępowania oświadczeń o zrzeczeniu się prawa do odwołania (k. 94-99 akt adm. organu I instancji). Jednakże, w dniu [...] sierpnia 2020 r. do Prezydenta Miasta K. wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. informujące o rozpoczęciu przez A. C. robót budowlanych objętych wskazanym pozwoleniem na budowę przed wydaniem decyzji w sprawie. Do pisma dołączono pismo H. M. (właściciela działki sąsiadującej z terenem inwestycji) z dnia [...] lipca 2020 r., wraz ze zdjęciami obrazującymi postęp prac na działce skarżącego (k. 62-65 akt adm. organu I instancji).

Zdaniem Sądu wbrew zarzutom odwołania i skargi zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że skarżący rozpoczął roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę z dnia [...] lipca 2020 r. co najmniej w dniu [...] lipca 2020 r.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach projektu budowlanego, na terenie działki zaprojektowano rozbudowę, nadbudowę i zmianę konstrukcji dachu istniejącego budynku wraz z dostosowaniem istniejących elementów budynku do założonych funkcji (str. 4 projektu budowlanego). Powierzchnia zabudowy po przebudowie miała zwiększyć się z 78,8 m2 do 105,78 m2, natomiast wysokość budynku miała zwiększyć się z 4,91 m do 7,76 m (str. 9 projektu budowlanego). Projektowana inwestycja miała polegać na zmianie konstrukcji dachu na fragmencie mieszkalnym budynku mieszkalno-usługowego celem uzyskania dodatkowej powierzchni mieszkalnej. Istniejący dach płaski zastąpiono dachem wielospadowym krytym dachówką. Ponadto zaprojektowano klatkę schodową ze schodami monolitycznymi żelbetowymi oraz dobudowanie pomieszczenia na parterze budynku celem powiększenia powierzchni mieszkalnej oraz umożliwienia wykonania dachu o właściwych parametrach użytkowych (str. 10 projektu budowlanego). Roboty budowlane miały być wykonywane w kolejności: fundamenty, mury parteru, strop parteru, mury poddasza, dach (konstrukcja i pokrycie)(...)(str. 22 projektu budowlanego).

Do wspomnianego powyżej pisma H. M. z dnia [...] lipca 2020 r. dołączono dwa zdjęcia inwestycji na działce skarżącego i choć nie wskazano na nich daty wykonania zdjęć uznać należało, że zostały wykonane najpóźniej w dniu [...] lipca 2020 r., skoro tego dnia pismo wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na wskazanych zdjęciach wyraźnie widać, że z budynku posadowionego na działce nr [...] rozebrano dach, postawiono mury planowanego pomieszczenia na parterze (co musiało poprzedzić zrobienie wykopów i zalanie zbrojenia betonem w celu wykonania fundamentów), a także zaczęto wykonywać mury poddasza do wysokości okien (na zdjęciach widoczne są wyraźnie pozostawione wnęki okienne) (k. 62 i 63 akt adm. organu I instancji).

Zebrany w sprawie materiał dowodowy przeczy więc stwierdzeniu skarżącego, że wykonał jedynie prace "przygotowawcze", albowiem do dnia [...] lipca 2020 r. zdążył rozbudować budynek o pomieszczenie na parterze, a także rozpoczął nadbudowę budynku. Trudno przy tym uznać, aby przeprowadzone prace miały na celu wyłącznie zabezpieczenie budynku przed "ewentualnym zalaniem podczas letnich burz", jak wskazał skarżący w odwołaniu, skoro skarżący usunął z dachu istniejącego budynku pokrycie i warstwę ocieplającą ze szlaki. Wykonane prace stanowiły roboty budowlane – prace te nie stanowiły prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego.

Z tego względu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę na obiekcie w dniu [...] sierpnia 2020 r., tj. już po dniu, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. W realiach rozpoznawanej sprawy nie ma bowiem znaczenia w jakim tempie skarżący przeprowadził dalsze prace i że zdjęcia wykonane podczas kontroli obrazują stan zaawansowania prac na dzień [...] sierpnia 2020 r. W aktach sprawy znajdują się bowiem dowody utrwalające stan prac najpóźniej na dzień [...] lipca 2020 r. Sąd nie ma przy tym wątpliwości, że wykonane zdjęcia obrazują inwestycję na działce skarżącego, albowiem zdjęcia te można z łatwością przyrównać do zdjęć wykonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] sierpnia 2020 r.

Wobec zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezcelowym byłoby także przeprowadzenie dowodu z zeznań projektanta M. M.. Zaawansowanie prac przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i uzyskaniu przez nią statusu ostatecznej potwierdzają bowiem jednoznacznie wymienione wyżej zdjęcia przekazane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r.

Idąc dalej wskazać należy, że jak słusznie zauważyły organy rozstrzygające w sprawie, zgodnie z art. 3 pkt 12 Prawo budowlane, przez pozwolenie na budowę rozumieć należy decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie – uw. Sądu).

Z zacytowanych przepisów wynika, że decyzja administracyjna w przedmiocie pozwolenia na budowę dotyczyć może wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, skoro celem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 28 ustawy Prawo budowlane jest uzyskanie zezwolenia na realizację nowego zamierzenia budowlanego. Przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest określenie, jaki obiekt i w jakim miejscu może zostać wykonany w oparciu o podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany. Ograny architektoniczno - budowlane nie mogą merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę, jeśli roboty zrealizowano.

W realiach rozpoznawanej sprawy zasadnym było więc wznowienie postępowania w sprawie i wydanie decyzji uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się przy tym do twierdzenia pełnomocnika skarżącego, że w sprawie nie zaszły nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., albowiem organ administracji wiedział o rozpoczęciu prac już przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wskazać należy, że zarzut ten jest bezpodstawny. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzję o pozwoleniu na budowę wydał Prezydent Miasta K., który otrzymał zawiadomienie od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 r. (k. 65 akt adm. organu I instancji). W realiach rozpoznawanej sprawy bez znaczenia pozostaje więc, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego otrzymał wskazaną informację w dniu [...] lipca 2020 r.

Bez znaczenia dla sprawy pozostaje także, że zdaniem skarżącego Prezydent Miasta K. przewlekle prowadził postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżącemu służyły bowiem środki prawne w celu wyeliminowania ewentualnej przewlekłości organu w tym zakresie. Ewentualna przewlekłość postępowania nie jest przy tym argumentem mogącym zniwelować konsekwencje rozpoczęcia robót budowalnych bez pozwolenia na budowę. Skarżący bez względu na sposób prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta K. nie mógł bowiem rozpocząć robót budowlanych bez decyzji o pozwoleniu na budowę, co jednoznacznie wynika z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, że kontrola budowy przeprowadzona przez PINB nie została potwierdzona żadnym protokołem, do którego skarżący mógłby wnieść swoje uwagi i wyjaśnienia wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się protokół kontroli z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], z którego wynika, że kontrola odbyła się w obecności skarżącego, który złożył stosowne oświadczenie w sprawie daty rozpoczęcia robót budowlanych (pkt 4 protokołu), a następnie podpisał protokół po jego odczytaniu (k. 82-k. 87 akt adm. organu I instancji). Z uwagi na związanie Sądu granicami sprawy poza zakresem niniejszego postępowanie pozostaje natomiast ocena, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. naruszył art. 59d ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd kontroluje bowiem w niniejszym postępowaniu wyłącznie decyzję Wojewody w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego. Wskazany protokół składa się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, z którym skarżący mógł zapoznać się po zawiadomieniu go przez organ I instancji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy pismem z dnia [...] września 2020 r. (k. 92 akt adm. organu I instancji).

Idąc dalej wskazać należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy wpływu na wydane rozstrzygnięcie nie miało naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy nie przeprowadził bowiem uzupełniającego postępowania dowodowego, natomiast, jak już powyżej wskazano, skarżący został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy na etapie postępowania przed organem I instancji. Choć pełnomocnik skarżącego wywodził przy tym, że naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. przez organ odwoławczy doprowadziło do braku możliwości zgłoszenia przez skarżącego wniosku o przesłuchanie projektanta wskazać należy, że wobec zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. zdjęć inwestycji wykonanych najpóźniej w dniu [...] lipca 2020 r. przez właściciela działki sąsiedniej, zbędne byłoby przeprowadzenie dowodu z zeznań projektanta na okoliczność stanu zaawansowania prac przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Tym niemniej, mimo niezasadnych zarzutów skargi, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, albowiem Prezydent Miasta K. wydał na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. nieprawidłowe rozstrzygnięcie. Uznał on bowiem, że wobec rozpoczęcia robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę postępowanie w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe stosownie do treści art. 105 § 1 K.p.a.

Tymczasem art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu znowelizowanym przez art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) i obowiązującym od dnia [...] września 2020 r. stanowi, że w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na mocy art. 25 ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W rozpoznawanej sprawie postępowanie z wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na budowę zostało zakończone wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2020 r., która stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2020 r. Wobec tego zdaniem Sądu po wznowieniu postępowania Prezydent Miasta K. przy wydaniu decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. powinien był uchylić decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. i orzec o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i zmianie konstrukcji dachu istniejącego budynku mieszkalno-usługowego w celu wykorzystania powstałych pomieszczeń na cele mieszkalne na terenie położonym w K. przy ul. [...] (obr. 145, dz. nr [...]).

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], albowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy dokona kontroli decyzji Prezydenta Miasta K. biorąc pod uwagę rozważania zawarte w treści niniejszego wyroku dotyczące w szczególności konieczności zastosowania w sprawie art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy będzie miał przy tym na uwadze, że na mocy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 2 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] września 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).