Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 962/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 8, art. 7, 77 § 1 art. 80 k.p.a.
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 § 2 pkt 1, art. 135 art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "B. G. M." Sp. z o.o. Sp. k. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1060/18 w sprawie ze skargi "B. G. M." Sp. z o.o. Sp. k. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1060/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "B. G. M." Sp. z o.o. Sp. k. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 10 kwietnia 2014 r. podczas kontroli pasa drogowego ul. W. przez pracowników Wydziału Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie stwierdzono funkcjonowanie reklamy (siatki wielkoformatowej) oraz sześciu lamp oświetleniowych (ściana od ulicy W.) zamocowanych (wysięgnikami) do elewacji budynku W. Lampy/reflektory świetlne znajdowały się nad chodnikiem dla pieszych. Na dowód tego sporządzono protokół kontroli oraz dokumentację fotograficzną.

Podczas następnej kontroli, przeprowadzonej 16 kwietnia 2014 r., potwierdzono powyższe, na dowód tego sporządzono protokół nr 160414/1100, szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną.

Podczas kontroli 28 maja 2014 r. stwierdzono, że przedmiotowe reflektory zostały usunięte z pasa drogi, jednakże w dniach 25 czerwca - 17 października 2014 r. z powrotem funkcjonowały w pasie drogowym, co potwierdzają adnotacje urzędowe oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone podczas kontroli w dniach 25 i 30 czerwca 2014 r., 2 i 17 lipca 2014 r., 7 i 28 sierpnia 2014 r., 5 i 19 września 2014 r., 3 i 17 października 2014 r.

Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wola m. st. Warszawy pismem z 30 lipca 2014 r. przesłał kopię umowy nr 4/2014 zawartej 20 stycznia 2014 r. z ""B. G. M." Sp. z o.o. Sp. k. w W., dotyczącej najmu części powierzchni elewacji budynku przy ul. W. z przeznaczeniem na umieszczenie wielkoformatowego nośnika reklamowego o powierzchni ekspozycji 367,50 m2.

Decyzją z 11 grudnia 2014 r. organ I instancji - Prezydent m. st. Warszawy (z upoważnienia i w imieniu którego działał Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich) , na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a., art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 10, ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. Nr 260 ze zm., dalej jako u.d.p.), uchwały Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. Rady m. st. Warszawy w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz § 1 i § 4 uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego Nr 148, poz. 3717 ze zm.), wymierzył stronie skarżącej karę pieniężną w wysokości 34.230 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. W. w rejonie posesji nr 67 w dniach 10 kwietnia – 27 maja 2014 r. oraz 25 czerwca – 17 października 2014 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim sześciu reflektorów świetlnych, każdy o powierzchni niecały 1,00 m2 .

Organ I instancji stwierdził, że wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego, stanowi iloczyn niżej wymienionych pozycji, to jest:

1. powierzchni rzutu poziomego reflektorów świetlnych - 6,00 m2,

2. stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie § 1 i § 4 Uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. Nr XXXI/666/2004 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, za 1,00 m2 powierzchni reflektorów świetlnych (w drodze powiatowej): 10 x 3,50 zł = 35,00 zł,

3. ilości dni zajęcia pasa drogowego: w dniach 10 kwietnia-27 maja 2014 r. oraz 25 czerwca - 17 października 2014 r. - razem 163 dni,

i wynosi: 6,00 m2 x 30,00 zł x 163 dni = 34 230,00 zł.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO) decyzją z 27 marca 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO stwierdziło, że w sprawie nie zostały naruszone zasady postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, w którym stwierdzono, że w stosunku do skarżącej Spółki istniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa ruchu drogowego bez zezwolenia jego zarządcy. Akta sprawy zawierają m.in. dokładną dokumentację zdjęciową a ponadto wyrys z mapy ewidencyjnej gruntu, obrazujący granice pasa drogowego ul. W. i usytuowanie w tym pasie omawianych reflektorów.

Odnośnie zarzutu niewłaściwego ustalenia strony postępowania organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się kopia umowy najmu zawartej w dniu 20 stycznia 2014 r. między Miastem Stołecznym Warszawa - Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wola a skarżącą, dotycząca części powierzchni elewacji budynku przy ul. W. w W. z przeznaczeniem na umieszczenie wielkoformatowego nośnika reklamowego o łącznej powierzchni ekspozycji 367,50 m kw. Przedmiotowy dokument w kontekście całości akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że prawidłowo kara za zajęcie pasa drogowego ul. W. została nałożona na "B. G. M.".

Oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że spór w sprawie sprowadza się w istocie rzeczy do określenia podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego, a zatem do odpowiedzi na pytanie, kto winien być adresatem decyzji organu o nałożeniu ww. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji stroną tego postępowania.

WSA wyjaśnił, że odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustanawia regulacja art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.. Istota tej odpowiedzialności sprowadza się do tego, że aby pociągnąć do niej określony podmiot (podmiot administrowany) konieczne jest zaistnienie wyłącznie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze, podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności, po drugie, musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tego zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot – o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną). Zbędne staje się zatem badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład wina podmiotu administrowanego, które nie mają wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej (por. wyrok NSA z 26 września 2017 r. w sprawie II GSK 1313/17).

W ocenie Sądu I instancji umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, obiektu tj.: reflektorów świetlnych do oświetlenia powierzchni reklamowej przesądza o bezprawnym charakterze tego działania, stanowiąc delikt administracyjny. Zezwolenie to winien uzyskać właściciel/dysponent reklamy - tu skarżąca Spółka - a nie działająca na jej zlecenie spółka B., gdyż działanie tej ostatniej sprowadzało się wyłącznie do zamontowania, a następnie eksploatacji/utrzymania tych urządzeń w myśl ww. umowy z 1 kwietnia 2014 r. Umowa ta nie kreowała po stronie spółki B. żadnych uprawnień do najętej przez skarżącą Spółkę powierzchni reklamowej, z korzystania której przez skarżącą wynikło zajęcie pasa drogowego, stanowiące przedmiot sporu w tej sprawie. Zamontowanie i eksploatacja oświetlenia powierzchni przez spółkę B., to czynności składające się na to korzystanie, jednak z racji wyłącznie technicznego/użytkowego charakteru nie prowadzące do zmiany podmiotu dysponującego/władającego omawianą powierzchnią reklamową. Urządzenia zamontowane na tej powierzchni (elewacji budynku), które skutkiem tego zamontowania stały się jej częścią nie mogą być traktowane w oderwaniu od tej powierzchni, skoro funkcjonalnie pozostają z nią w bezpośredniej zależności. Władającym tą powierzchnią w całości dalej pozostaje skarżąca Spółka, gdyż spółka B. wzięła na siebie jedynie odpowiedzialność za oświetlenie reklamy stanowiące jej własność, zobowiązując się dbać o jego stan techniczny (por. § 2 pkt 1, 3 i 4 tej umowy, jak również § 5, gdzie jest mowa o wynagrodzeniu "za usługi świadczone przez B. (...)" na rzecz skarżącej Spółki w ramach umowy.

Stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi i ponoszącym konsekwencje zajęcia pasa bez tej decyzji/zezwolenia jest właściciel reklamy/powierzchni reklamowej. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r. w sprawie II GSK 560/08). Skoro podmiotem, którego dotyczy ww. powierzchnia reklamowa - której z kolei integralną częścią są sporne reflektory świetlne - usytuowana na elewacji budynku przy ul. W., jest skarżąca spółka, to spółka ta, jako dysponent/właściciel tej powierzchni/reklamy, ponosi pełną odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego i nie ma tu znaczenia, na jakiej podstawie umieszczono tam sporne reflektory, skoro poza sporem jest, że stało się to za sprawą i na rzecz skarżącej spółki, która zawarła w tym względzie ww. umowę ze spółką B. Jednak umowa ta nie ma istotnego znaczenia w niniejszym postępowaniu albowiem, jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony i nie zwalania od odpowiedzialności administracyjnej skarżącej spółki z tytułu umieszczenia w pasie drogowym ww. reflektorów oświetleniowych bez zezwolenia, w sytuacji gdy wkraczają one w przestrzeń pasa drogowego będąc umocowane na najętej przez skarżącą elewacji budynku i wchodząc funkcjonalnie w skład ww. powierzchni reklamowej. Zresztą w umowie tej wyraźnie zastrzeżono, że skarżąca spółka posiada prawo do dysponowania elewacją budynku przy ul. W. na cele reklamowe; nie ma (tylko) możliwości realizacji we własnym zakresie oświetlenia powierzchni reklamowej (co właśnie zleciła spółce B., która jednak – w myśl wcześniejszych uwag - nie stała się z tego powodu podmiotem zajmującym pas drogowy).

Druga osią sporu w sprawie było ustalenie przebiegu granic pasa drogowego.

Odnosząc się do tego zarzutu Sąd w I instancji wskazał, że sporne urządzenia (reflektory świetlne) umieszczone zostały w prawidłowo ustalonych przez organ granicach ww. pasa drogowego. Granice te wprost wynikają z materiału dowodowego sprawy, w szczególności – jak prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji - akta sprawy zawierają m.in. dokładną dokumentację zdjęciową spornego odcinka pasa, a ponadto wyrys z mapy ewidencyjnej gruntu, obrazujący granice pasa drogowego ul. W. i usytuowanie w tym pasie omawianych reflektorów. Granice i płożenie pasa potwierdzają też zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy materiały w postaci wypisu i wyrysu - wypisu z rejestru gruntów (działka nr [...], ul. W., którego integralną częścią jest wyrys z mapy ewidencyjnej), wydruk z mapy zasadniczej, mapa lokalizacyjna oraz internetowe wydruki mapy, szkic sytuacyjny - wszystko w odniesieniu do zaznaczonej w tych materiałach lokalizacji ww. 6 sztuk reflektorów świetlnych; nadto protokoły kontroli/adnotacje urzędowe/notatki pracowników zarządcy drogi sprawdzających pas pod kątem jego zajęcia - jak protokół kontroli z 10 kwietnia 2014r., w którym "stwierdzono funkcjonowanie reklamy (siatki wielkoformatowej) oraz 6 lamp oświetleniowych (ściana od ul. W.) zamocowanych do elewacji budynku przy ul. W., ww. lampy znajdują się nad chodnikiem dla pieszych."

Zdaniem Sądu I instancji wymienione materiały potwierdzają kolizję umieszczonych na elewacji budynku ww. sześciu reflektorów świetlnych z przestrzenią pasa drogowego ulicy W. na spornym, objętym postępowaniem administracyjnym jego odcinku - w przestrzeni poziomej jak i pionowej – bez potrzeby innego/dalszego dowodzenia; przede wszystkim z materiałów tych wynika granica pasa i położenie względem tej granicy tych reflektorów (przytwierdzonych do elewacji wysięgnikami).

Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy budynek przy ul. W. w W., na elewacji którego umieszczone zostały sporne reflektory świetlne służące do podświetlenia zainstalowanej tam reklamy skarżącej spółki, przylega tą elewacją do chodnika (okoliczność poza sporem w sprawie), który w świetle definicji pasa drogowego z art. 4 pkt 1 u.d.p. (w zw. też z przepisami art. 4 pkt 2, 3, 5 i 6 u. d. p.) jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po froncie tego budynku i wszystko co poza ten front/ścianę/elewację/obrys budynku wystaje i wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem należy uznać za umieszczone w pasie drogowym, który w zakresie niezbędnym dla właściwego funkcjonowania ruchu korzysta z uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, co skutkuje koniecznością uzyskania zezwolenia na jego zajęcie.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz 17 zł tytułem poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1) na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez błędną interpretację wskutek pominięcia, że pobranie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego uwarunkowane jest nie tylko brakiem zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, ale także dokonaniem tego zajęcia ze świadomością bezprawności, a ponadto obciążony karą powinien być podmiot faktycznie zajmujący pas drogowy, albowiem ustawa nakłada obowiązek na zajmującego, przez którego należy rozumieć podmiot rzeczywiście ingerujący w pas drogowy,

2) na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w niniejszej sprawie, co skutkowało oddaleniem skargi,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, a mianowicie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uzasadnia oddalenie skargi przyjmując, że odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego przez reflektory nie ponosi zajmujący (właściciel, posiadacz i ich wykonawca), a właściciel reklamy, którą one oświetlały, a która to reklama nie zajmuje pasa drogowego, przy czym brak jest w uzasadnieniu wyroku podania zarówno podstawy prawnej tego stanowiska jak i jego uzasadnienia,

c) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z przepisami art. 6 i art. 8 k.p.a. administracyjnego, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów I i II instancji, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu, że organy administracji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy biorąc pod uwagę wszystkie podnoszone okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy w rzeczywistości należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w całości, albowiem naruszyły one przepisy art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnym przyjęciu, że to właściciel reklamy, która nie wchodzi w pas drogowy ponosi odpowiedzialność za jej oświetlenie, w sytuacji w której nie jest ani właścicielem ani posiadaczem tego oświetlenia,

e) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie w sprawie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo, że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie mogła być uwzględniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, uznając, że decyzja ta nie narusza prawa materialnego i procesowego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają w istocie do wykazania, że w stanie faktycznym rozpoznanej sprawy, to nie skarżąca kasacyjnie Spółka ale spółka z o.o. B. Polska powinna zostać ukarana za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie dają podstawy do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że zaskarżona decyzja została skierowana do właściwego podmiotu. NSA za prawidłowy uznaje pogląd Sądu I instancji, że to skarżącą Spółkę obciążał obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ponieważ to ona była dysponentem umieszczonej na elewacji budynku powierzchni reklamowej, której służyło wykonane oświetlenie.

Jak wynika ze stanu faktycznego ustalonego w sprawie i niepodważonego w skardze kasacyjnej skarżąca Spółka była, na podstawie umowy najmu zawartej 20 stycznia 2014 r. z Miastem Stołecznym Warszawa - Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wola, najemcą części powierzchni elewacji budynku przy ul. W. w W. z przeznaczeniem na umieszczenie wielkoformatowego nośnika reklamowego o łącznej powierzchni 367,50 m. kw., który to nośnik reklamowy umieściła. Skarżąca Spółka zleciła spółce B. wykonanie i utrzymanie oświetlenia reklamy zainstalowanej na ww budynku. Spółka B. wykonała oświetlenie reklamy, z czego 6 reflektorów na wysięgnikach przytwierdzonych do elewacji budynku wchodziło w przestrzeń nad chodnikiem, powodując zajęcie pasa drogowego.

Zgodnie z powołaną wyżej umową najmu powierzchni elewacji budynku przy ul. W. najemca, czyli skarżąca Spółka zobowiązana była do uzyskania zgód niezbędnych do montażu nośników lub urządzeń (§2 ust. 1 umowy). Z §2 ust. 3 umowy wynika, że przewidywano oświetlenie powierzchni reklamowej, a najemca miał obowiązek zgłoszenia budowlanego montażu i ekspozycji urządzenia reklamowego wraz z konstrukcją i oświetleniem. W myśl §6 umowy najemca zobowiązał się do wykonania we własnym zakresie i na własny koszt prac związanych z montażem urządzenia, podłączenia do instalacji elektrycznej oraz do wykonania tych prac i prac im towarzyszących zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami.

Spółka B. wykonując oświetlenie działała na zlecenie skarżącej. Zatem w stanie faktycznym rozpoznanej sprawy za podmiot faktycznie zajmujący pas drogowy należało uznać dysponenta powierzchni reklamowej, który zlecił wykonanie oświetlenia, czyli skarżącą Spółkę. Bez znaczenia pozostaje to, czyją własnością są przedmioty zajmujące pas drogowy.

Jest okolicznością niepodważaną w skardze kasacyjnej, że doszło do zajęcia pasa drogowego oraz, że skarżąca Spółka nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W świetle powyższych ustaleń nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w czasie kiedy doszło do zajęcia pasa drogowego, stanowił, że za zajęcie pasa drogowego:1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Wobec dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych ww. przepis został prawidłowo zastosowany, bowiem karą za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia został obciążony podmiot, któremu prawidłowo przypisano zajęcie pasa drogowego

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię. W ocenie autora skargi kasacyjnej nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego uwarunkowane jest dokonaniem tego zajęcia ze świadomością bezprawności.

Administracyjna kara pieniężna - w odróżnieniu od zwykłej opłaty - stanowi dolegliwość za popełniony delikt administracyjny, przez który należy rozumieć czyn polegający na bezprawnym działaniu lub bezprawnym zaniechaniu podjęcia nakazanego działania, skutkujący naruszeniem norm prawa administracyjnego i zagrożony sankcją administracyjną.

Sankcja administracyjna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi może być nałożona, jeżeli strona znała swoją sytuację prawną, w świetle obowiązującego prawa powinna mieć świadomość ciążącego na niej obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia i uiszczenia opłaty, jednak do obowiązku tego się nie zastosowała (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. II GSK 5430/16, publ. CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec treści przepisów ustawy o prawie drogowym, podmiot prowadzący działalność gospodarczą powinien mieć świadomość konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz tego, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia spowoduje nałożenie kary pieniężnej.

Pozbawione usprawiedliwionych podstaw są też zarzuty sformułowane na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W pierwszym z nich zarzucono naruszenie art.1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) oraz art. 3 §2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.

Zakwestionowane przez skarżącą przepisy p.u.s.a. są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie mogą być zaliczone do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast art. 1 § 2 p.u.s.a. kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżącą kasacyjnie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a kontroli tej dokonał pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (v: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, publ. jak wyżej). Ponadto przyjmuje się, że aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, wtedy gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną lub gdy motywy zaskarżanego wyroku nie pozwalają stronie na skuteczne wdanie się w spór.

Żadna z wymienionych sytuacji nie miała miejsca w rozpoznanej sprawie. WSA szczegółowo przedstawił przyjęty za podstawę orzekania stan faktyczny oraz podstawy prawne rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo NSA w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może zaś oceniać je całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK836/17 - publ. http:// orzeczenia. nsa. gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wymogi.

Pozbawione usprawiedliwionych podstaw są też pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego należy przypomnieć, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie podmiotu skarżącego zostały naruszone przez sąd I instancji i - w przypadku zarzutu naruszenia przepisów procesowych - wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Autora skargi kasacyjnej obciąża też obowiązek uzasadnienia podniesionych zarzutów.

Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 135 p.p.s.a. nie został w żaden sposób uzasadniony.

Zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 i 8 k.p.a., autor skargi kasacyjnej trafnie zauważył, że norma zawarta w art. 6 k.p.a. zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie obowiązującego prawa, a zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji powinny prowadzić postępowanie w sposób mający na celu pogłębianie zaufania jego uczestników do organów państwa, czyli w taki sposób aby przy występowaniu sprzecznych interesów stron wyjaśnić wszelkie okoliczności oraz uwzględnić argumenty i twierdzenia każdej ze stron, czego w kontrolowanym postępowaniu nie dopełniono. Brak jest jednak wyjaśnienia jakie okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione i jaki był wpływ tego niewyjaśnienia na wynik sprawy. NSA zauważa również, że przy występowaniu sprzecznych interesów stron uwzględnienie argumentów każdej ze stron może nie być możliwe.

Nie ma również racji skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez WSA zaskarżonych decyzji, w których organy naruszając wskazane przepisy k.p.a. "błędnie przyjęły, że to właściciel reklamy, która nie wchodzi w pas drogowy ponosi odpowiedzialność za jej oświetlenie, w sytuacji w której nie jest ani właścicielem, ani posiadaczem tego oświetlenia". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego.

Zarzut ten jest chybiony i dlatego, że podstawą ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia było ustalenie, że to dysponent powierzchni reklamowej, który zlecił jej oświetlenie jest odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego. Okoliczność kto jest właścicielem i posiadaczem oświetlenia, w sytuacji gdy działał on na zlecenie dysponenta powierzchni reklamowej, nie miała znaczenia. Ustalenia te zostały dokonane na podstawie zebranego w sprawie i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego, co Sąd I instancji zasadnie zaakceptował.

Wobec ustalenia, że WSA orzekając w sprawienie nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani przepisów procesowych, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. należało uznać za nieuzasadniony.

Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.