Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 665/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 113 par. 1, art. 174, art. 176, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28, art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 716/06 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania użytkowania pomieszczeń oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania użytkowania pomieszczeń.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93 poz. 888), art. 50 ust.1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016) oraz art. 123 i 124 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. wstrzymał użytkowanie pomieszczeń części B strychu, należącej do T. K., w budynku przy ul. [...] w R. Organ wskazał, że budynek przy ul. [...] w R. wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...]. Poddasze budynku użytkowane jest jako mieszkanie. Roboty budowlane adaptujące strych wykonano w czasie budowy obiektu około [...] r., a od czasu odbioru budynku, tj. od [...] pomieszczenia adaptowane na mieszkanie są użytkowane. Z dokumentacji architektoniczno - budowlanej wynika, że na poddaszu w części B zlokalizowany jest strych, stanowiący jedno duże pomieszczenie. Wskutek robót adaptacyjnych nastąpił podział na [...] pomieszczeń mieszkalnych, do których doprowadzona jest instalacja elektryczna, wodociągowa i kanalizacyjna. Zmiana sposobu użytkowania nastąpiła bez pozwolenia właściwego organu.

W zażaleniu na powyższe postanowienie inwestor - T. K. wskazał, iż podczas budowy budynku usługowo - mieszkalnego uzgodnił z projektantem, że na poddaszu będzie zlokalizowane mieszkanie i w tym zakresie zmieniono projekt budowlany.

W dniu [...], podczas oględzin budynku A i B pracownicy nadzoru budowlanego stwierdzili, że stosowne dokumenty potwierdzające odstępstwa od pozwolenia na budowę są zaakceptowane i potwierdzone stosownymi dokumentami podczas odbioru końcowego w [...] r.

Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art.144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 319/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił powyższe postanowienie, wskazując na naruszenie przepisów art. 15 i 10 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie objętej treścią postanowienia. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] Urząd Rejonowy w R. potwierdził przyjęcie zgłoszenia użytkowania budynku i od tamtego czasu strych jest użytkowany jako mieszkanie, a zatem nie nastąpiła zmiana użytkowania strychu.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł M. K., zarzucając naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 9 i 10 § 1, 15, 28 i 144 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania i wydaniu postanowienia bez udziału osób, których interesu prawnego dotyczy postępowanie. Zarzucił, że odpisów pism składanych przez strony nie doręczono jednemu ze współwłaścicieli nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że postępowanie dotyczyło części B strychu obiektu, należącej do T. K., która przylega do części obiektu M. K., dlatego tylko te osoby zostały uznane za strony postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał skargę za niezasadną. Sąd stwierdził, że przedmiotem sprawy głównej, wszczętej przez Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R., jest zmiana sposobu użytkowania strychu na mieszkanie bez wymaganego pozwolenia organu, zaś przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie incydentalne [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. umarzające postępowanie organu I instancji wstrzymujące użytkowanie pomieszczeń części strychu B należącej do T. K. Sąd zaznaczył, że postanowienie organu I instancji wstrzymujące użytkowanie pomieszczeń wydane było przez organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń. Wprawdzie decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. nakazał T. K. opracowanie i przedłożenie projektu doprowadzenia zaadaptowanego na mieszkanie lokalu do stanu prawidłowego ( pomieszczeń części B strychu ) w budynku przy ul. [...] w R., lecz [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] uchylił powyższą decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń części B strychu w budynku przy ul. [...] w R.. W ocenie Sądu, w decyzji z dnia [...] przesądzona została przez organ nadzoru budowlanego kwestia sposobu użytkowania obiektu. W wyniku wdrożonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego stwierdzono brak przesłanek do uznania, że nastąpiła zmiana użytkowania obiektu, co w konkluzji doprowadziło do stwierdzenia, że inwestor nie zmienił sposobu użytkowania. W konsekwencji organ odwoławczy, zaskarżonym postanowieniem uchylił postanowienie z dnia [...] wstrzymujące użytkowanie i umorzył postępowanie organu I instancji, albowiem za przyczynę wstrzymania robót budowlanych wskazano zmianę sposobu użytkowania strychu. Sąd nie podzielił zarzutu rażącego naruszenia przez organ zasad postępowania administracyjnego podkreślając, że organ ponownie rozpatrywał zażalenie na postanowienie z dnia [...], stosując się do oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2005 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K., reprezentowany przez radcę prawnego B. K. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego nie zastosowanie.

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez :

- akceptację naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

- akceptację naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 28 k.p.a. polegającego na tym, że w postępowaniu nie uczestniczyła jako strona H. K., współwłaścicielka nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, mimo oczywistego interesu prawnego,

- naruszenie art. 106 § 3 oraz art. 113 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, poprzestanie przez Sąd na ustaleniu, że kwestia sposobu użytkowania obiektu została przesądzona przez organ nadzoru budowlanego w decyzji z dnia [...] mimo, iż postępowanie w tej mierze jest w toku.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nieuprawnione jest przyjęcie, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu. Skoro zaś postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wstrzymujące użytkowanie pomieszczeń było prawidłowe, to tym samym doszło do naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Skarżący podał, iż do daty odbioru budynku do użytkowania ([...] r.) strych zachował swoją funkcję, zaś przysposobienie na mieszkanie nastąpiło znacznie później. W ocenie skarżącego, na podstawie przedstawionej przez T. K. kopii karty z dziennika budowy z wpisem z dnia [...] nie można stwierdzić, że w [...] r. dokonano przebudowy strychu na mieszkanie. Wpis ten zawiera jedynie informację o wykonaniu bliżej nie określonych ścianek działowych z poprawkami. Nadto z treści pisma Urzędu Miasta R. z dnia [...] wynika jedynie, że zaszły bliżej nie opisane przez Urząd odstępstwa od pozwolenia na budowę, zaakceptowane i potwierdzone podczas odbioru w [...] r. Zdaniem skarżącego odstępstwa, o których mowa w piśmie dotyczą ścianki działowej, a nie przebudowy strychu na mieszkanie. Organ oraz Sąd nie zbadały dokładnej treści tych dokumentów - nie poczyniły ustaleń, jakich zmian w stosunku do projektu dokonano w trakcie budowy przyjmując, że oba pisma dotyczą przebudowy strychu na mieszkanie, choć z treści tych pism taki wniosek nie wypływa - wystarczyło zlecenie opinii budowlanej, która wyjaśniłaby kiedy dokonano przebudowy. Nadto nie zwrócono się do autorów tych pism celem uzyskania wyjaśnień, nie przesłuchano skarżącego i H. K. Zarówno Sąd jak i organy nadzoru budowlanego, mimo podniesienia zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., milczeniem potraktowały fakt, że w postępowaniu administracyjnym nie uczestniczyła współwłaścicielka nieruchomości. Skarżący stwierdził, że podczas przyjęcia budynku do użytkowania w [...] r. strych nie zmienił swojej funkcji, o czym świadczy znajdujący się na karcie 5 protokół oględzin Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] i znajdujące się na karcie 6 potwierdzenie z dnia [...] przyjęcia zgłoszenia użytkowania budynku usługowo-handlowego. Ponadto w przedstawionej przez skarżącego opinii biegłego inż. arch. C. B. z dnia [...] (sporządzonej w związku z planowanym podziałem nieruchomości ) brak jest odniesienia do mieszkania na strychu, gdyż go nie było. W ocenie skarżącego Sąd powinien przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe, rozpatrzyć dowody zgłoszone przez skarżącego przed rozprawą.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. K., reprezentowany przez radcę prawnego T. W. wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Strona skarżąca jako jedną z podstaw skargi kasacyjnej wskazała "naruszenie przepisów postępowania administracyjnego". Naruszenia tego strona upatruje w zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy administracji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W tym zakresie skarga kasacyjna nie spełnia wymogów ustanowionych w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. Brak wskazania konkretnego przepisu postępowania, który miałby zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji skutkuje niemożnością rozpatrzenia tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podnosząc bowiem ten zarzut autor skargi kasacyjnej, tak w petitum środka odwoławczego, jak i w jego uzasadnieniu, nie wskazał żadnego przepisu prawa regulującego postępowanie sądowoadministracyjne, którego naruszenia miałby się dopuścić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.

W tym miejscu podkreślić należy, iż z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest naruszenie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprowadzenie pełnej regulacji procedury sądowej - ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - powoduje, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów k.p.a. A więc, czyniąc Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa procesowego, nie można wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 roku, sygn. akt GSK 73/04, M. Prawn. 2004/14/632; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2004 roku, sygn. akt GSK 125/04, ONSAiWSA 2004/3/67; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2004 roku, sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004/2/36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2005 roku, sygn. akt FSK 2139/04, LEX 173185; B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 456; H. Knysiak - Molczyk [w:] T.Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2005, s. 546; J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2004, s. 247).

A zatem, aby postawić Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania przez zaakceptowanie - zdaniem strony - naruszenia przez organy administracji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. strona winna powiązać przepisy k.p.a. z odpowiednimi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie przedstawiono zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. są przepisami ustawy regulującej postępowanie administracyjne. Powołanie tych przepisów w skardze kasacyjnej w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego nie pozwala traktować przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jako podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Z powyższych względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania nie może odnieść zamierzonego skutku. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesienie się do tak postawionego zarzutu.

Odnośnie zarzutu "naruszenia przepisów postępowania administracyjnego" przez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy administracji art. 28 k.p.a. przypomnieć należy, iż przepis ten, aczkolwiek zamieszczony w ustawie regulującej procedurę administracyjną, zawiera normy prawa materialnego regulujące kwestię strony postępowania administracyjnego. Wprawdzie strona postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, to jednak rozumieć ją należy jako zespół norm prawnych odnoszących się do określonej sytuacji prawnej jednostki w danym postępowaniu administracyjnym.

Przepis art. 28 k.p.a. stanowi bowiem, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić postawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83, publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109). Skoro zaś uregulowanie statusu strony postępowania administracyjnego należy wywodzić z przepisów prawa materialnego, to tym samym art. 28 k.p.a. uznać należy za przepis prawa materialnego.

Z tego względu skarga kasacyjna w tym zakresie powinna być oparta na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, a nie jak wskazano w skardze kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa procesowego. Powyższy zarzut kasacyjny nie został zatem postawiony w sposób prawidłowy.

Jeśli zaś strona zamierza podnieść zarzut nie dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym, to winna odpowiednio sformułować ten zarzut. Zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania administracyjnego statuuje przepis art. 10 § 1 k.p.a. To zaś oznacza, iż formułując powyższy zarzut strona powinna zarzucić naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i powiązać ten przepis z odpowiednim przepisem ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżący M. K. naruszenia art. 28 k.p.a. upatruje w tym, że w postępowaniu administracyjnym nie uczestniczyła jako strona H. K., która jest współwłaścicielką nieruchomości.

Niezależnie od sposobu sformułowania tego zarzutu stwierdzić należy, iż brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wprawdzie - w myśl art. 145 § 1 pkt 1 litera b) p.p.s.a. - Sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lecz nie może pominąć wymogów prawnych, jakie wynikają z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. A mianowicie, wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić jedynie na wniosek strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Podstawa ta nie dotyczy zatem M. K., lecz - jak podnosi skarżący - H. K..

Nie jest też trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 i art. 113 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 113 § 1 p.p.s.a. przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), przy czym z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez Sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 października 2005 roku, sygn. akt II GSK 164/05, ONSAiWSA 2006/2/45, z dnia 5 maja 2005 roku, sygn. II GSK 40/05, LEX nr 166068).

Skarżący w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji złożył kserokopię pisma z dnia [...], w którym zawiadamia Wydział Architektury i Geodezji Urzędu Miasta R. o wykonywaniu przez T. K. robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia oraz kserokopię protokołu oględzin z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwrócił uwagę na powyższe wnioski dowodowe, lecz uznał, że kwestia sposobu użytkowania obiektu przesądzona została przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w decyzji z dnia [...] zaś zaskarżone postanowienie dotyczy jedynie postępowania incydentalnego. W skardze kasacyjnej pełnomocnik M. K. nie wskazał natomiast, aby skarżący w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji wnosił o przeprowadzenie innych jeszcze dodatkowych dowodów, których dopuszczenie było konieczne w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a których Sąd nie dopuścił na wniosek strony lub z urzędu. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, aby w sprawie istniały przesłanki do przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji dowodów uzupełniających z dokumentów, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Ponadto - jak wyżej wskazano - z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów. Sąd administracyjny nie posiada natomiast uprawnienia do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków i biegłych, a także z zeznań strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie mógł więc przeprowadzić dowodu z przesłuchania skarżącego, jak również H. K. jak też zlecać przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.

A zatem, Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie nie można skutecznie przypisać zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.

Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Związanie zaś granicami skargi kasacyjnej skutkuje tym, że jeżeli brak jest skutecznych zarzutów dotyczących uchybienia konkretnym przepisom proceduralnym, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami zaskarżonego wyroku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 1997r., sygn. akt I PKN 58/97, OSNP 1997/22/436/).

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego - "art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego nie zastosowanie" stwierdzić należy, iż także ten zarzut nie został prawidłowo skonstruowany.

Z brzmienia art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów), którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 roku, sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 roku, sygn. akt III CKN 760/00, LEX nr 53138; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 roku, sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 roku, sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9).

Należy podkreślić, iż przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane były wielokrotnie nowelizowane. W niniejszej sprawie zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie "art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego nie zastosowanie", przy czym autor skargi kasacyjnej nie podał daty i miejsca publikacji tego aktu prawnego. Jest to istotne uchybienie w formułowaniu zarzutów kasacyjnych zwłaszcza, gdy dana ustawa jest wielokrotnie nowelizowana. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w tym przepisy art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 71 ust. 3, były wielokrotnie nowelizowane, uzyskując nowe ( zmienione ) brzmienie i nową numerację poszczególnych jednostek redakcyjnych. Wskazanie numeru Dziennika Ustaw, roku i pozycji pozwala na ustalenie określonego brzmienia danego przepisu prawa.

I tak, na przykład art. 71 ust. 3 uzyskiwał zmienione brzmienie od dnia 24 grudnia 1997r., od dnia 11 lipca 2003 r., zaś od dnia 31 maja 2004 r. przepis art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane posiada 7 ustępów, przy czym ustęp 3 uzyskał całkowicie odmienne brzmienie. W brzmieniu tekstu jednolitego - Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 - przepis art. 71 ust. 3 stanowił:" W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części." Od dnia 31 maja 2004 r. - w wyniku zmiany dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888) - przepis art. 71 ust. 3 otrzymał brzmienie:" W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji."

Od dnia 11 lipca 2003 r. przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 przewiduje, iż " w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia". W tym miejscu zaznaczyć należy, iż w postanowieniu z dnia [...] ( zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji ) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, będące podstawą wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. postanowienia z dnia [...], nie dają organowi nadzoru budowlanego możliwości wstrzymania użytkowania pomieszczeń.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie podał miejsca publikacji aktu prawnego co pozwoliłoby określić, w jakim brzmieniu przepisy art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego - zdaniem strony - zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej nie przytoczono też treści tych przepisów jak też nie wskazano innych danych pozwalających ustalić odpowiednie brzmienie tych przepisów np. przez użycie sformułowania: "w dacie wydania decyzji przez organ II instancji, "w brzmieniu powołanym przez Sąd pierwszej instancji".

Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać przepisów, które - zdaniem strony - naruszył Sąd pierwszej instancji; nie może zastępować strony i precyzować bądź uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne.

Brak wskazania w skardze kasacyjnej, tak w petitum skargi jak i jej uzasadnieniu, daty oraz miejsca publikacji ustawy - Prawo budowlane oznacza, że i ta podstawa kasacji nie została należycie przytoczona. Związanie zaś Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, także i w tym przypadku nie pozwala na odniesienie się do tak postawionego zarzutu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.