Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1281/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2014 poz 1118
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA del. Jerzy Solarski Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 768/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" z siedzibą w P. na uchwałę Rady Gminy T. P. z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 768/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" w P. na uchwałę Rady Gminy T. P. z dnia [...] czerwca 1999 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" z siedzibą w P. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 poz. 594 z późn. zm.) wniosło skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy T. P. z dnia 1 czerwca 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w L. W uzasadnieniu skargi wskazano, że działalność statutowa Stowarzyszenia odpowiada działalności Rady Gminy podejmowanej poprzez stanowienie planów miejscowych, a na gminie ciąży obowiązek konsultowania projektów planów z organizacjami pozarządowymi, w tym również ze skarżącym Stowarzyszeniem. W przedmiotowej sprawie organy gminy nie spełniły tego obowiązku i naruszyły powszednie obowiązujące przepisy prawa, a to:

- art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 poz. 647, dalej u.p.z.p.) poprzez brak zamieszczenia ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w prasie miejscowej, gdyż pismo "[...]" nie wyczerpuje znamion prasy;

- art. 18 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak zachowania wymogu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu na okres przynajmniej 21 dni i wadliwe obliczanie tego terminu poprzez wliczania do terminu również dni wolnych;

- art. 18 ust. 2 pkt 2 i 18 ust. 2 pkt 4 lit. "e" u.p.z.p. poprzez brak zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia planu, a następnie brak uzgodnienia projektu planu z komendantem właściwego oddziału Straży Granicznej;

- art. 10 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez brak wyznaczenia linii rozgraniczającej ulice, place oraz drogi publiczne;

- art. 10 ust. 1 ustawy w związku z art. 22 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie bezwzględnego zakazu prowadzenia wszelkiej działalności gospodarczej;

- art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy poprzez brak określenia dla terenów, o których mowa w § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały, lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

- art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy w związku z art. 10 ust. 1 pkt 5 poprzez brak określenia linii rozgraniczających tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych.

Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy T. P. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że Stowarzyszenie [...] nie wskazało i nie wykazało jakiego interesu prawnego Stowarzyszenia dotyczy skarżona uchwała. Poza tym Stowarzyszenie zostało zarejestrowane [...] października 2013 r., zaskarżony zaś plan został uchwalony uchwałą z dnia [...] czerwca 1999 r., stąd nieuzasadniony jest zarzut dotyczący braku konsultacji projektu planu ze skarżącym Stowarzyszeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wskazał, że art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. 2013 poz. 594 z późn. zm. dalej u.s.g.) stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Kontrola skargi wniesionej na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. polega w pierwszej kolejności na sprawdzeniu czy skarga wypełnia wymogi formalne takie jak: charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, uprzednie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne zostały spełnione, sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia i dopiero ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala Sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi.

Przedmiotem zaskarżenia w kontrolowanej sprawie jest uchwała Rady Gminy T. P. z [...] czerwca 1999 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w L. Skarżona uchwała należy do kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.) i zaskarżony akt podlega kontroli sądowej. Rozpoznawana skarga została wniesiona - po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 23 kwietnia 2014 r. W terminie bowiem Rada Gminy T. Po. uchwałą z [...] czerwca 2014 r. nr [...] odmówiła uchylenia między innymi zaskarżonej uchwały, uznając, że akt ten nie narusza interesu prawnego Stowarzyszenia.

Sąd wskazał, że legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, może więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany.

W ocenie Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie skarżące Stowarzyszenie nie wykazało naruszenia prawa mającego bezpośredni wpływ na jego własną indywidualną sytuację prawną, zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa jak i w skardze. Ogólnikowe stwierdzenie o naruszeniu interesu prawnego Stowarzyszenia nie spełnia wymogu udowodnienia legitymacji do złożenia skargi. Podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją.

Należy wskazać, że Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" zarejestrowano w Krajowym Rejestrze Sądowym [...] października 2013 r., natomiast zaskarżoną uchwałę podjęto [...] czerwca 1999 r. i brak jest bezpośredniego wpływu na prawa i obowiązki skarżącego, które by wynikały z konkretnej normy prawnej.

Sąd podkreślił, że zaskarżoną uchwałę podejmowano pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. nr 15 z 1999 r. poz. 139), stąd Rada Gminy T. P. nie mogła przy podejmowaniu uchwały nr [...] w dniu [...] czerwca 1999 r. naruszyć przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., która to ustawa weszła w życie dopiero 11 lipca 2003 r. Kompetencje Rady Gminy do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego w 2001 roku wynikały z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g oraz art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Procedura uchwalania planów była odmienna od procedury przewidzianej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. gdyż funkcjonowała kontrola Sądu przy rozpoznawaniu protestów (art. 23) i zarzutów (art. 24) stąd wskazywanie w skardze naruszeń przepisów ustawy, która w dacie podejmowania skarżonej uchwały nie obowiązywała, należało ocenić jako chybione.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" w P., podnosząc zarzuty:

- naruszenia prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że wykazać naruszenie interesu prawnego może tylko osoba prawna będąca powołaną do życia przed dniem podejmowania uchwały z zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1118 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działalność statutowa organizacji pożytku publicznego nie ma wpływu na legitymację skargową organizacji pożytku publicznego.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd nie wziął pod uwagę celu działalności statutowej Stowarzyszenia. Zaskarżona uchwałą ma negatywny wpływ na sfery życia odpowiadające celom działalności statutowej Stowarzyszenia. To, że Stowarzyszenie zostało utworzone po podjęciu zaskarżonej uchwały nie wyklucza możliwości wykazania przez nie naruszenia interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina T. P. wniosła o jej oddalenie, podzielając pogląd Sądu I instancji zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 50 § 2 p.p.s.a. jest powołany przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien więc wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny, który wynika z prawa materialnego, a najczęściej z prawa własności nieruchomości. Skarżące Stowarzyszenie takiego naruszenia nie wykazało, w szczególności nie wykazało, że posiada tytuł prawny do nieruchomości objętej uchwałą planistyczną. To, że Stowarzyszenie ma w zakresie statutowej działalności "udział w kształtowaniu polityki planistycznej", "ochronę ładu przestrzennego" nie świadczy o posiadaniu przez nie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przepis ten wprowadza podmiotowe ograniczenie kręgu osób legitymowanych do wniesienia skargi na taką uchwałę. Jeżeli skarżące Stowarzyszenie uważa, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, to może zwrócić się do organu nadzoru lub prokuratora o dokonanie kontroli jej legalności i ewentualnie o podjęcie kroków prawnych zmierzających do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Rację ma strona skarżąca, że nie jest wykluczone, że osoba prawna, która powstała przed dniem podjęcia uchwały z zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie mogła skutecznie wnieść skargę na tę uchwałę, lecz musi spełnić przesłanki z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednak kwestionowany przez stronę w tym zakresie pogląd Sądu I instancji wyrażony został na tle tej konkretnej sprawy i zarzutów podnoszonych przez skarżące Stowarzyszenie. Sąd stwierdził, że Stowarzyszenie nie mogło wywodzić swojego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały z faktu, iż projekt planu nie został z nim skonsultowany, gdyż powstało ono kilkanaście lat po uchwaleniu tego planu, zatem twierdzenie o braku konsultacji jest niezasadne.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1118 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działalność statutowa organizacji pożytku publicznego nie ma wpływu na legitymację skargową takiej organizacji. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy jedną z form tej współpracy jest konsultowanie z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Wskazany obowiązek organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego konsultowania projektów aktów normatywnych dotyczy tylko organizacji pozarządowych i podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy, które prowadzą działalność pożytku publicznego w rozumieniu tej ustawy. W tej sprawie skarżące Stowarzyszenie nie ma statusu organizacji pożytku publicznego, co wynika z załączonego do akt odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego. Zatem powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy również z tego względu nie miał w tej sprawie zastosowania i nie mógł być źródłem interesu prawnego Stowarzyszenia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.