Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 206/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.41
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art.141 § 4 i art.145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2247/13 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2247/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. T.G. wystąpiła z prośbą o przyznanie pomocy finansowej na zakup leków, według wycenionych recept w wysokości 88,49 zł.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Prezydent m. st. Warszawy odmówił przyznania wnioskodawczyni pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego ze względu na brak możliwości potwierdzenia sytuacji rodzinnej i materialnej wnioskodawczyni, a tym samym brak możliwości ustalenia, iż nie jest ona w stanie zaspokoić wskazanej potrzeby we własnym zakresie.

Prezydent wskazał, że w toku postępowania wnioskodawczyni nie podała jednoznacznie miejsca aktualnego pobytu, oświadczając, że jest osobą bezdomną, przebywającą w różnych miejscach na terenie Dzielnicy Śródmieście. Pracownik socjalny, który przeprowadził w dniu 23 kwietnia 2013 r. rodzinny wywiad środowiskowy w miejscu wskazanym przez wnioskodawczynię, tj. w siedzibie I. przy ul. [...] w W., nie mógł jednak ustalić miejsca pobytu wnioskodawczyni, jak również czy prowadzi ona gospodarstwo domowe wspólnie z synem. Syn wnioskodawczyni, który jest osobą pełnoletnią, nie był bowiem obecny podczas wywiadu środowiskowego, a organ nie dysponuje informacjami na temat jego aktualnej sytuacji materialnej. Organ ustalił, że dochód wnioskodawczyni wynoszący 729,42 złotych, którego źródłem jest renta z ZUS, ma za zadanie zaspokajać podstawowe potrzeby wnioskodawczyni, w tym zakup leków. Wskazał, że pomoc społeczna nie służy bowiem utrzymaniu osób i rodzin, ale ma na celu ich usamodzielnienie i ukierunkowanie na zaspokojenie potrzeb życia codziennego we własnym zakresie. Organ wskazał, że odmawiając pomocy finansowej wziął pod uwagę nie tylko potrzeby T. G., ale również sytuację życiową innych osób i rodzin wnioskujących o pomoc.

T. G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 11 ust. 2, art. 41 ust. 1, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej też ,,U.p.s."). Wskazała, iż podważanie okoliczności prowadzenia przez nią wspólnego gospodarstwa domowego z synem nie zmienia zasadności sytuacji rodziny, bo dochód rodziny zawsze przekracza ustawowe kryterium.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy powyższą decyzję odmowną. Kolegium zgodziło się z oceną organu I instancji, że T. G. nie kwalifikuje się do otrzymania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego przeznaczonego na zakup leków, ponieważ odmawia współpracy w określeniu swej sytuacji rodzinnej i materialnej, co skutkuje brakiem możliwości ustalenia, czy jest ona w stanie zaspokoić zgłoszone potrzeby we własnym zakresie. W złożonym wniosku wnioskodawczyni podała, iż jest osobą bezdomną i nocuje w różnych miejscach, gospodarstwo domowe prowadzi zaś wspólnie z synem, na dowód czego przedstawiła oświadczenie przez niego podpisane. Podczas wywiadu środowiskowego wnioskodawczyni nie podała jednak pracownikowi socjalnemu adresu pobytu ani swojego ani syna. Pomimo wezwania syn wnioskodawczyni nie potwierdził sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej, jak również tego czy dołączone przez matkę oświadczenie, że prowadzi z nim gospodarstwo domowe zostało przez niego sporządzone. Organ zaznaczył, że odmowa podania przez wnioskodawczynię jakichkolwiek bliższych informacji na temat rzeczywistego miejsca pobytu świadczy o spełnieniu przesłanki braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co skutkuje odmową przyznania świadczenia, zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ dodał, że pracownik socjalny w dniu 22 kwietnia 2013 r. zaproponował wnioskodawczyni skorzystanie z usług oferowanych przez Zakon Szpitalny Bonifratrów (m.in. ciepłe posiłki, odzież, środki czystości, opieka medyczna), jednakże odmówiła ona przyjęcia tej oferty.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. G. domagając się jej uchylenia w całości oraz przyznania zasiłku celowego na zakup leków w wysokości 88,49 złotych. Skarżąca zarzuciła, że organ naruszył przepisy prawa poprzez błędną ich interpretację. Zdaniem skarżącej, doszło do świadomego naruszenia jej bezpieczeństwa, zdrowia i życia w świetle przedstawionych dowodów, co odbiera jako dyskryminację.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, iż organ ustalił, że dochód wnioskodawczyni wynosi 757,23 złotych, którego źródłem jest renta z ZUS. Dochód ten jest niewątpliwie niski, jednak przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a skoro tak to organy obu instancji zasadnie rozpoznały wniosek skarżącej w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 U.p.s.

W myśl powyższego przepisu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Wprawdzie użyty przez ustawodawcę w tym przepisie określeniu "szczególne przypadki" jest pojęciem nieostrym, jednakże w ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że rozumieć pod nim należy przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Zdarzenia takie wykraczają granicami przewidywalności poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości życiowej.

Sąd I instancji uznał, że nie jest "szczególnym przypadkiem" obiektywnie niski, choć przekraczający kryterium ustawowe, dochód powiązany z sytuacją bezdomności, która, co jest istotne , trwa już od dłuższego czasu, tj. od września 2012 r. Okoliczności te wprawdzie wskazują na bardzo trudną sytuację życiową skarżącej, jednakże nie można ich traktować jako szczególne, a więc odbiegające od typowych sytuacji, w jakich znajdują się inni bezdomni korzystający z pomocy społecznej. Konieczność ponoszenia wydatków w tym zakupu leków przez osobę posiadającą własne dochody przekraczające kryterium dochodowe, nawet w sytuacji, gdy jest ona osobą bezdomną, nie może być więc traktowane jako wywołana okolicznościami, przewidzianymi w hipotezie normy zawartej w art. 41 pkt 1 U.p.s. Sąd I instancji uznał, że już te tylko względy uzasadniały odmowę przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy.

Sąd Wojewódzki wskazał też, że odmawiając skarżącej pomocy finansowej organ wziął pod uwagę nie tylko jej potrzeby i sytuację materialną, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin, często bez żadnego dochodu, zgłaszających się w tym czasie po pomoc na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb bytowych. Organ uwzględnił także ograniczone środki finansowe, którymi dysponuje. Z podanych w decyzji organu I instancji informacji wynika, że w marcu 2013 r. Centrum Pomocy Społecznej dysponowało kwotą 122 895,75 zł na realizację zasiłków celowych i w naturze, udzieliło pomocy 514 rodzinom, przyznało 934 świadczeń, a średnia wysokość przyznanego świadczenia wyniosła 131,58 zł, w kwietniu 2013 r. Centrum dysponowało kwotą 104 644,81 zł na realizację zasiłków celowych i w naturze, udzieliło pomocy 438 rodzinom, przyznało 824 świadczeń a średnia wysokość przyznanego świadczenia wyniosła 127,00 zł.

Sąd I instancji podkreślił, że osoba wnioskująca o świadczenie z pomocy społecznej zobowiązana jest przede wszystkim wykorzystywać własne środki, możliwości i uprawnienia do przezwyciężania sytuacji, w której się znalazła. Z ilości natomiast składanych przez skarżącą wniosków o pomoc społeczną i rodzaju zgłaszanych potrzeb wynika, że to przepis art. 41 U.p.s. traktuje skarżąca jako podstawę prawną stałego finansowania w postaci stałego dodatku ze środków pomocy społecznej.

Ponadto Sąd zgodził się z organami, że skarżąca nie współpracuje z pracownikami socjalnymi przy wyjaśnieniu swojej sytuacji rodzinnej i że ta okoliczność stanowi także przesłankę do negatywnego rozpatrzenia wniosku osoby ubiegającej się o pomoc.

Sąd I instancji stwierdził też, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego. Sąd ten nie stwierdził również, aby przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć jakimkolwiek wpływ na wynik sprawy. Organ zapewnił skarżącej czynny udział w postępowaniu zainicjowanym jej wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. Wywiad środowiskowy przeprowadzony został z jej udziałem i w miejscu przez nią wskazanym. Jak wynika z akt administracyjnych organ odwoławczy w sposób kompletny i spójny przedstawił przyjęte przez siebie stanowisko, które znajduje odzwierciedlenie w poczynionych w sprawie ustaleniach faktycznych.

W skardze kasacyjnej T. G. zarzuciła Sądowi I instancji:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) i przyjęcie, że długotrwała bezdomność w połączeniu z niskimi dochodami nie stanowi w okolicznościach sprawy szczególnie uzasadniającego przypadku do uzyskania zasiłku celowego na zakup leków,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej też jako ,,P.p.s.a.") w zw. z art. 7 i 77 K.p.a., poprzez powtórzenie za organem I instancji, wbrew istniejącemu materiałowi dowodowemu, że skarżąca nie współpracuje z pracownikami socjalnymi oraz powtórzenie za organem I instancji, że ośrodek miał ograniczone środki, bez badania czy miało to wpływ na przyznanie pomocy T. G.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia ewentualnie o rozpoznanie skargi na podst. art. 188 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy z urzędu.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie można zgodzić się poczynioną przez Sąd I instancji próbą zdefiniowania "szczególnie uzasadnionych przypadków", gdyż jest to taka definicja, która pozwala wydać w każdym jednym przypadku decyzję odmawiającą przyznania zasiłku celowego. Stwierdzono, że sytuacja skarżącej, która jest bezdomna i potrzebuje środków na zakup leków stanowi ,,szczególnie uzasadniony przypadek". Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się z twierdzeniem sądu, że nie współpracuje z pracownikami socjalnymi a co za tym idzie że nie spełniła warunku koniecznego do uzyskania jakiejkolwiek pomocy ze środków publicznych. T.G. przyznała, że nie jest osobą, która potulnie godzi się na każde polecenie pracowników socjalnych. Jej zdaniem nie można tego jednak przekładać na brak współpracy z jej strony. Jeśli tylko pracownik socjalny zwraca się do niej w sposób zrozumiały i w oparciu o przepisy, które jej przedstawi i w razie potrzeby wytłumaczy - skarżąca zawsze współpracuje. W tej sprawie zaś wywiad środowiskowy, który był podstawowym środkiem dowodowym został sporządzony i nie było przeszkód, aby wniosek rozpoznać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) i art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona przez WSA w Warszawie i organy obu instancji wykładnia zawartego w art. 41 pkt 1 U.p.s. pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest prawidłowa. Podzielić należy bowiem twierdzenie, iż przesłanka ta zachodzi wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu faktycznego, pozwala jednoznacznie stwierdzić, że jest ona nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, oraz że nie wynika ze zdarzeń należących do czynności życia codziennego ani też do zdarzeń nadzwyczajnych. Pogląd ten podzielany jest zarówno w doktrynie prawa (por. W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202) jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r. I OSK 179/13 i przywołane tam orzecznictwo).

Zarówno Sąd pierwszej instancji jak i organy administracyjne właściwie przyjęły, że analiza materiału dowodowego sprawy nie pozwala na uznanie, aby taki szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił w sprawie skarżącej a przytoczona zaskarżonym wyroku i orzeczeniach obydwu organów argumentacja odpowiada akceptowanej w orzecznictwie sądowym wykładni przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Wskazać należy, że sytuacja bytowa T.G. w dacie wydania zaskarżonej decyzji była trudna, ale niezmienna od pewnego czasu. Z akt sprawy wynika, że nie wystąpiło żadne szczególne wydarzenie, które pogorszyłoby jej dotychczasową sytuację.

Należy także zwrócić uwagę, iż świadczenia pomocy społecznej finansowane pochodzą po pierwsze ze środków publicznych, po drugie mają bardzo ograniczony zakres jeżeli chodzi o źródła ich finansowania. Sąd podkreśla zatem potrzebę dokładnego wyjaśnienia, czy po stronie osoby ubiegającej się o wsparcie ze środków publicznych zachodzą przesłanki do jego udzielenia. W tym przypadku organy nie tylko mają prawo, ale i obowiązek dążenia do wyjaśnienia istoty sprawy, by w ten sposób racjonalnie gospodarować finansami publicznymi. W kontekście powyższego należy zaznaczyć, iż strona ubiegająca się o wsparcie nie może pozostawać bezczynna (o ile może działać), czy też zatajać bądź utrudniać dążenie do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy.

W tym przypadku NSA zwraca uwagę, że z akt sprawy w istocie wynika, że skarżąca w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym nie podała m.in. dokładnych informacji dotyczących jej pełnoletniego syna, w tym adresu jego pobytu oraz tego, jaka jest jego sytuacja materialna. Wnioskodawczyni nie podała także adresu swojego pobytu. Takie zachowanie uznać należy za brak pełnej współpracy z organem przy wyjaśnieniu okoliczności sytuacji życiowej, który to warunek również jest konieczny do uzyskania środków publicznych (art. 4, art. 11 ust. 2 U.p.s.). Należy przy tym odróżnić zachowanie polegające na byciu "potulną" (skarżąca sama podaje, że taką osoba nie była i nie jest), od obowiązku podawania przez skarżącą – w jej zresztą interesie – pracownikom organów – niezbędnych informacji/danych, które mogą być istotne dla prawidłowej i pełnej oceny sytuacji życiowej/rodzinnej osoby ubiegającej się o udzielenie pomocy w trybie nadzwyczajnym, do którego to trybu należy zaliczyć pomoc i postępowanie opisane w art. 41 ustawy o pomocy społecznej.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż nie ulega wątpliwości to, że organy nie mogą zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości i zakresie. Dlatego też w przypadku decyzji uznaniowej działanie organu oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06). Celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcom stałego źródła utrzymania na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej oraz zwrot wszelkich poniesionych wydatków, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryteria dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Ciągle wzrastająca liczba osób wymagających wsparcia finansowego implikuje konieczność bardzo racjonalnego gospodarowania przyznanymi na ten cel środkami przez organy pomocy społecznej w celu zapewnienia koniecznej pomocy wszystkim tym, którym jest ona niezbędna. Organy (jak i następnie kontrolujący ich działanie Sąd) wskazały powyższe okoliczności w kontekście znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie.

Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji oraz organów, że sytuacja skarżącej, która uzyskuje stały dochód, uzasadnia uznanie, że była ona w stanie wygospodarować środki na opłacenie zakupu leków we własnym zakresie. Zaznaczyć raz jeszcze należy, iż wykładnia przepisów ustawy o pomocy społecznej nie może prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna, jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 U.p.s. zasadą pomocniczości (subsydiarności).

W ocenie NSA w przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, iż organy administracji wykazały, że żądanie skarżącej dotyczące przyznania zasiłku celowego, w sytuacji przekroczenia w sposób znaczny określonego w ustawie kryterium dochodowego, które mogą zostać zaspokojone z posiadanych przez skarżącą własnych środków finansowych, nie kwalifikują jej do przyznania pomocy w trybie art. 41 U.p.s. Wpływ na tę decyzję miała również postawa skarżącej, nie współpracującej w pełni z organami pomocy społecznej.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powołanej ustawy, po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.