Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 705/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2017 poz 2137
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1856
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Piotr Popek, Sędzia NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia R. S. (dalej: Beneficjent/Skarżący) kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego,

Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że w latach 2012-2016 R. S. realizował program rolnośrodowiskowy i z tego tytułu uzyskiwał płatności rolnośrodowiskowe. W 2012r. Beneficjent podjął się realizacji Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, Pakietu 3 - Ekstensywne trwale użytki zielone, Pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 a także Pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 i w ich ramach zadeklarował:

1. Wariant 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 18,20 ha;

2. Wariant 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawienia) na powierzchni 2,96 ha;

3.Wariant 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 na powierzchni 1,08 ha,

4. Wariant 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 6,99 ha;

5. Wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków- Natura 2000 na powierzchni 14,89 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. przyznał Beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową za 2012 rok w łącznej kwocie 65 683,30 zł.

W 2013 r. Beneficjent zadeklarował w drugim roku 5-letniego zobowiązania realizację Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, Pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, Pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, a także Pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 i w ich ramach realizację:

1.Wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 18,20 ha;

2.Wariantu 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawienia) na powierzchni 2,96 ha;

3.Wariantu 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 na powierzchni 1,08 ha,

4.Wariantu 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 6,99 ha;

5.Wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków- Natura 2000 na powierzchni 14,89 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w oparciu o przeprowadzoną kontrolę administracyjną, z uwzględnieniem kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie Beneficjenta, przyznał mu płatność rolnośrodowiskową za 2013 r. w pomniejszonej wysokości – ostatecznie w łącznej kwocie 49 934,15 zł.

W dniu 2014 r. R. S. zadeklarował w trzecim roku 5-letniego zobowiązania (po uwzględnieniu: wniosku z dnia 9 maja 2014 r. w związku z przeniesieniem posiadania gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, zmiany do wniosku z dnia 26 maja 2014 r. oraz wycofania części wniosku z dnia 22 lipca 2014 r.) realizację Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, Pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, Pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 a także Pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 i w ich ramach realizację:

1.Wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 18,20 ha;

2.Wariantu 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawienia) na powierzchni 2,96 ha;

3.Wariantu 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 na powierzchni 1,08 ha,

4.Wariantu 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 8,01 ha;

5.Wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków- Natura 2000 na powierzchni 14,24 ha.

W trakcie przeprowadzonej w okresie od 19 września do 23 października 2014 r. kontroli na miejscu w gospodarstwie stwierdzono następujące nieprawidłowości: na działce rolnej AE deklarowanej w wariancie 3.1.2 stwierdzono, że powierzchnia nieskoszona działki rolnej jest niewłaściwa - zastosowano kod L19N200, działka rolna AF wykoszona w całości - zastosowano kod L10N2000, na działkach rolnych T, TT, W oraz X deklarowanych w wariancie 4.1 stwierdzono, że producent rolny pozostawił nieskoszoną niewłaściwą część działki rolnej - zastosowano kod P020, na działkach rolnych AH, AC i Al deklarowanych w wariancie 5.1 stwierdzono, że producent rolny pozostawił nieskoszoną niewłaściwą część działki rolnej - zastosowano kod N020, na działce rolnej UB deklarowanej w wariancie 4.1 stwierdzono wykoszenie całej działki rolnej - zastosowano kod P11 oraz na działce rolnej Y stwierdzono niezabraną w terminie biomasę - zastosowano kod P12. Ponadto zgodnie z raportem pokontrolnym nr [...]/14 w zakresie wzajemnej zgodności w odniesieniu do całego gospodarstwa stwierdzono nieprzestrzeganie norm oraz wymogów. Kontrola wykazała nieprawidłowości na działce rolnej Y, na której wykryto nieprzestrzeganie minimalnych norm DKR i stwierdzono naruszenie normy N.04.1, co oznacza, że rolnik nie przeprowadzał na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta. Powierzchnia działki rolnej, na której stwierdzono naruszenie normy N.04.1 wyniosła 0,30 ha. Z uwagi na fakt, że naruszenie normy N.04.1 w gospodarstwie Pana R. S. stwierdzono po raz drugi (pierwsze takie naruszenie stwierdzono w 2013 roku), zakwalifikowano tę niezgodność jako powtarzającą się.

W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR umorzył postępowanie w części dotyczącej działki rolnej BA oraz przyznał Beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową za 2014 r. w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 53 067,24 zł.

W 2015 r. R. S. zadeklarował w czwartym roku 5-letniego zobowiązania realizację Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, Pakietu 3 - Ekstensywne trwale użytki zielone, Pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 a także Pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 i w ich ramach realizację:

1.Wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 21,16 ha;

2.Wariantu 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 na powierzchni 1,08 ha,

3.Wariantu 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 8,01 ha;

4.Wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków- Natura 2000 na powierzchni 14,04 ha

i z tego tytułu uzyskał płatność rolnośrodowiskową w wysokości 60 737,70 zł.

W 2016 r. R. S. zadeklarował w piątym roku 5-letniego zobowiązania realizację Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, Pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, Pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 a także Pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 i w ich ramach realizację:

1.Wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 21,16 ha.

2. Wariantu 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 8,01 ha.

3.Wariantu 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 na powierzchni 1,08 ha.

4. Wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 na powierzchni 14,04 ha.

W dniu 24 października 2016 r. Beneficjent złożył w Biurze Powiatowym ARiMR zmianę do wniosku, w której zmniejszył powierzchnię działki rolnej O1 o 0,20 ha. W okresie od 23 lutego 2017 r. do 8 marca 2017 r. w gospodarstwie Wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości polegające na przedeklarowaniu powierzchni na działce:

- AA1 w wariancie 4.1 pow. zadeklarowana 4,08 ha, pow. stwierdzona 3,72 ha

- AH1 w wariancie 5.1 pow. zadeklarowana 1,40 ha, pow. stwierdzona 1,25 ha

- AK1 w wariancie 5.1 pow. zadeklarowana 0,82 ha, pow. stwierdzona 0,79 ha

- HI w wariancie 5.1 pow. zadeklarowana 3,35 ha, pow. stwierdzona 3,12 ha

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w oparciu o przeprowadzoną kontrolę administracyjną wniosku z uwzględnieniem wyników z ww. kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni przyznał Beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową PROW 2007-2013 za 2016 r. w łącznej kwocie 58 208,70 zł.

Organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych za lata 2012-2015 i decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r ustalił tę kwotę w wysokości 4 582,78 zł. W wyniku odwołania od powyższej decyzji, Dyrektor ARiMR uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał dnia [...] czerwca 2019 r. decyzję nr [...] o ustaleniu R. S. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 4 624,31 zł.

W odwołaniu od tej decyzji Beneficjent zarzucił naruszenie:

a) art. 7 i 77 k.p.a. przez błędne i dowolne, nie mające oparcia w całokształcie sprawy i materiale dowodowym ustalenia;

b) art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, przez jego błędne zastosowanie podczas gdy nie ma podstaw do zwrotu, ani też do wydania decyzji o zwrocie;

c) błędne niezastosowanie art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a przez to niezastosowanie art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, podczas gdy ich prawidłowe zastosowanie doprowadziłoby do ustalenia, że możliwość ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności upłynęła najpóźniej z końcem roku 2018.;

d) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, przez co nie można ustalić faktycznej podstawy rozstrzygnięcia.

Dyrektor ARiMR powołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Beneficjent składając w dniu 15 maja 2012 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji tj. od dnia 15 marca 2012 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] stycznia 2013 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, a jako termin rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania przyjęto dzień 15 marca 2012 r., co równocześnie wynikało z § 21 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) – dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009r.

Zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U z 2018 r., poz. 1261) do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi po dniu 14 marca 2018 r. stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

Z uwagi na to, że postępowanie w sprawie ustalenia Beneficjentowi kwoty nienależnie pobranych płatności zostało wszczęte w dniu [...] listopada 2018r., zastosowanie będą miały przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm.) – dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013r., w brzmieniu obowiązującym po dacie 14 marca 2018 r.

W przedmiotowej sprawie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za rok 2012, 2013, 2014 oraz 2015 ustalono w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu, która odbyła się w dniach od 17 września 2014 r. do 23 października 2014 oraz w dniach 23 lutego 2017 r. do 8 marca 2017 r., weryfikacji poddane zostały zgłoszone do płatności działki rolne w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz przestrzegania przez rolnika wymogów podjętego programu rolnośrodowiskowego. Stwierdzone nieprawidłowości podczas ww. kontroli skutkowały oprócz pomniejszenia płatności w roku, w którym stwierdzono nieprawidłowość tj. w roku 2013 oraz 2016, zwrotem otrzymanej płatności rolnośrodowiskowej za rok 2012, 2013, 2014 oraz 2015.

W latach 2014-2016 Beneficjent zmniejszył powierzchnię użytków rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rozporządzenie rolnośrodowiskowego z 2013r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt , 4, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant.

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej (zgodnie z przeprowadzoną kontrolą w dniach 23 luty 2017 r. - 8 marzec 2017 r.) na działkach rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym o powierzchni:

-w pakiecie 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, w wariancie 5.1- Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 – 0,58 ha.

-w pakiecie 4 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - 0,36 ha.

-w pakiecie 2 -Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) i w wariancie 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) - 0,40 ha,

-w pakiecie 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 - 0,05 ha.

W związku z powyższym powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości 3 886,23 zł.

Ponadto podczas kontroli w gospodarstwie Beneficjenta przeprowadzonej w dniach od 17 września do 23 października 2014 r. stwierdzono uchybienia w przestrzeganiu wymogów dla:

- wariantu 5.1- Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000,

- wariantu 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków

- wariantu 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000,

o których mowa w § 4 ust. 2 i w zał. nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. tj.

- pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym,

- wykoszenie całej powierzchni działki rolnej

- niezłożenie w stogi lub nieusunięcie ściętej biomasy na łące w odpowiednim terminie.

Zdaniem organu odwoławczego, wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego należy oceniać w całym okresie 5-letniego zobowiązania. Stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania, stosownie do art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 30.06.2014 r. str. 48) – dalej: rozporządzenie Komisji (UE) Nr 640/2014.

W celu obliczenia kwoty zwrotu zastosowane zostały odpowiednie współczynniki, zgodnie z § 39a pkt. 2 lit. b rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r.

Z uwagi na stwierdzone w przedmiotowej sprawie uchybienia w przestrzeganiu wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów, powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych w wysokości 738,08 zł.

W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że ustalenie w zaskarżonej decyzji kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego znajduje oparcie w obowiązujących przepisach i wynosi łącznie 4 624,31 zł.

Organ stwierdził również brak podstaw do odstąpienia od odzyskiwania należności na podstawie art. 54 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 i art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2018r., poz. 1936 ze zm.– dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich).

Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektor ARiMR wskazał, że podstawy prawne ubiegania się przez organy Agencji o zwrot nienależnie pobranych płatności zostały zawarte w prawodawstwie krajowym. Są to w szczególności przepisy art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1936 ze zm. – dalej: ustawa o ARiMR), art. 28 ust. 1 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz § 39 i § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. Ponadto, wbrew zarzutom odwołania, zebrany materiał dowodowy jest kompletny, natomiast w postępowaniu dotyczącym określenia kwoty nienależnie pobranej pomocy organ nie rozpatruje ponownie kwestii, które były badane przy rozpoznawaniu wniosków o przyznanie pomocy na poszczególne lata realizowanego wieloletniego programu rolnośrodowiskowego.

Dyrektor ARiMR nie podzielił stanowiska odwołującego, że w sprawie doszło do przedawnienia żądania zwrotu płatności na podstawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, bowiem kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności regulują przepisy rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. ze zm.)- dalej: rozporządzenie Rady nr 2988/95. Zgodnie z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia, okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Za datę dopuszczenia się pierwszej nieprawidłowości w przedmiotowej sprawie organy uznały dzień doręczenia Beneficjentowi raportu z kontroli na miejscu, podczas której stwierdzono nieprawidłowości skutkujące koniecznością ustalenia zwrotu nienależnie pobranych płatności tj. 21 kwietnia 2015 r. Natomiast aktem, którym zawiadomiono Beneficjenta o postępowaniu w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości, jest zawiadomienie z dnia 6 listopada 2018 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Zawiadomienie to zostało skutecznie doręczone w dniu 13 listopada 2018 r. i w tym dniu nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia. Z uwagi na to, że doszło do przerwania okresu przedawnienia, przedawnienie biegnie najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, (czyli w niniejszej sprawie do dnia 13 listopada 2022 r.), zatem zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2019 r. została wydana przed upływem przedawnienia.

W skardze do tut. Sądu na decyzję organu odwoławczego R. S. zarzucił naruszenie:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji

b) art. 7 i 77 k.p.a., przez błędne i dowolne, nie mające oparcia w całokształcie sprawy i materiale dowodowym ustalenia tj.:

- błędne ustalenie, że Skarżący nie przeprowadzał na łąkach lub pastwiskach (działka AE) wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta.

c) art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, przez jego błędne zastosowanie, podczas gdy nie ma podstaw do zwrotu, ani też do wydania decyzji o zwrocie.

d) błędne niezastosowanie art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR, a przez to niezastosowanie art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, podczas gdy ich prawidłowe zastosowanie doprowadziłoby do ustalenia, że możliwość ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności upłynęła najpóźniej z końcem roku 2018.

e) art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji ( UE ) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. przez jego zastosowanie, podczas gdy przepis ten nie może stanowić podstawy do wydania przedmiotowej decyzji.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i ewentualnie o umorzenie postępowania, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem Skarżącego, ustalenia poczynione przez organ I instancji są całkowicie dowolne, a odniesienie się do protokołu kontroli na przedmiotowej działce jest niejasne, niespójne i chaotyczne, co czyni całkowicie niezrozumiałą treść uzasadnienia decyzji.

Organ w toku kontroli poczynił błędne ustalenia - wskazując jako nieprawidłowe, że Skarżący pozostawił każdorazowo areał nieskoszony - za każdym razem w innym miejscu, co stało się przyczyną pomniejszenia dopłat z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Tymczasem - zgodnie z zaleceniami - to właśnie taka praktyka jest prawidłowa, gdyż w przeciwnym razie doszłoby do zarastania działki.

Ponadto Skarżący wskazał, że art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR nakazuje do kwot zwrotu odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji Podatkowej, a tym zakresie również art. 68 § 1, który stanowi, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Skoro obowiązek ten powstał najpóźniej w dniu 14 sierpnia 2015r., tj. w dniu, w którym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...], przyznającą płatność w pomniejszonej wysokości, to termin do wydania decyzji zwrotowej - w odpowiedniej części - upłynął z końcem roku 2018r.

Zarzucił też, że zarówno decyzja z dnia [...] marca 2018r., jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały na podstawie art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji ( UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r., podczas gdy zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, przepis ten nie może być podstawą do nakładania sankcji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli sądowej w tak zakreślonych granicach, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zasadność ustalenia Skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Na podstawie art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1936), pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej (...) a właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Wbrew twierdzeniom Skarżącego nie nastąpiło przedawnienie prawa do wydania decyzji o zwrocie płatności, a do określenia terminu przedawnienia nie ma zastosowania przepis art.68 § 1 Ordynacji podatkowej. Wprawdzie art.29 ust.7 ustawy o ARiMR odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w tym art.68 § 1, ale dotyczy to wyłącznie spraw nieuregulowanych w przepisach szczególnych. Rację ma organ odwoławczy twierdząc, że kwestie przedawnienia obowiązku zwrotu należności reguluje art.3 ust.1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312 s.1 z 23.12.1995 ze zm. – dalej: rozporządzenie nr 2988/95). Ma on charakter regulacji szczególnej, która wyłącza możliwość zastosowania art.68 § 1 O.p. Powyższe stanowisko jest zgodne z linią orzeczniczą sądów administracyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 1008/15 publik. LEX nr 2190619, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 października 2019r. sygn. akt I SA/Rz 500/19 publ. LEX nr 2727046, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 582/16, publ. LEX nr 2273179).

Zdaniem organów, w myśl art.3 ust.1 rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, za którą w rozpoznawanej sprawie uznano dzień doręczenia stronie raportu z kontroli na miejscu tj. 21 kwietnia 2015r., natomiast doręczenie w dniu 13 listopada 2018r. Beneficjentowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności, przerwało bieg przedawnienia.

W ocenie Sądu błędne jest uznanie przez organy, że dniem dopuszczenia się nieprawidłowości jest dzień doręczenia raportu z kontroli. W myśl art.1 ust.2 rozporządzenia nr 2988/95 nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie Wspólnoty lub w budżetach przez nią zarządzanych. Dopuszczenie się nieprawidłowości należy zatem wiązać z faktem naruszenia przepisów prawa wspólnotowego powodującego rzeczywistą lub potencjalną szkodę w budżecie Unii, a nie z datą wykrycia przez organ tej nieprawidłowości. W ocenie Sądu tak rozumiana nieprawidłowość ma miejsce wówczas, gdy rolnik składa wniosek o przyznanie płatności, w oparciu o który została następnie wydana decyzja o przyznaniu płatności i wypłacone środki, które okazały się nienależne.

Zasadniczo okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, ale w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Natomiast w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

W niniejszej sprawie nieprawidłowości zostały popełnione w trakcie realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a więc programu wieloletniego, a zatem okres przedawnienia nie mógł zakończyć się wcześniej niż w dniu ostatecznego zakończenia programu (tj. 15 marca 2017r.).

Jednocześnie jak wynika z art.3 tiret 3 rozporządzenia nr 2988/95, przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy za akt przerywający bieg terminu przedawnienia należy uznać każdą doręczoną Beneficjentowi decyzję, w której stwierdzone zostały przedmiotowe nieprawidłowości tj. decyzję z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2014r. w pomniejszonej wysokości (doręczona Beneficjentowi w dniu 24 sierpnia 2015r.), a następnie decyzję nr [....] z dnia [...] maja 2017r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2016r. w pomniejszonej wysokości (doręczona Beneficjentowi w dniu 11 maja 2017r.). Kolejnym aktem przerywającym bieg terminu przedawnienia jest doręczenie Beneficjentowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności, co miało miejsce w dniu 13 listopada 2018r. Do chwili wydania decyzji nakładających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie minął okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia.

Zatem, mimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia, zasadnie organy Agencji uznały, że w niniejszej sprawie nie wygasło ich prawo do ustalenia w decyzji kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2012-2015, w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w 2013 r. i 2016r.

Niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi.

Materialnoprawną podstawą decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub środków krajowych przeznaczonych m.in. współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jest art. 29 ustawy o ARiMR, zgodnie z którym ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych następuje w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w myśl art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR, właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1, czyli kierownik biura powiatowego ARiMR.

Powyższe uregulowania wskazują zatem, że kierownik biura powiatowego ARiMR w jest organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, a wydanie decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych wymaga jednoznacznego ustalenia przez organy Agencji, że wypłacone beneficjentowi środki pieniężne rzeczywiście były środkami nienależnymi lub nadmiernie pobranymi.

W niniejszej sprawie kwestia nieprawidłowości stwierdzonych w realizacji przez Beneficjenta zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2013r. i 2016r. była przedmiotem ostatecznych decyzji, opisanych szczegółowo w treści decyzji. Ponadto prawidłowość ustaleń stwierdzonych w gospodarstwie Beneficjenta podczas kontroli kompleksowej, tj. w zakresie: wzajemnej zgodności, kwalifikowalności powierzchni oraz w zakresie realizowanego programu rolnośrodowiskowego 17 września - 23 października 2014r. została potwierdzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 marca 2016r. sygn. akt I SA/Rz 85/16 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2016r. sygn. akt II GSK 3459/16.

W konsekwencji zarzuty skargi oparte o przepisy art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. dotyczące dokonania niewłaściwych ustaleń, na podstawie których przyznano Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych płatności, które ma charakter odrębny i jego przedmiotem nie jest ocena zasadności dokonanych pomniejszeń płatności.

Zasada, zgodnie z którą beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności, ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE nr L 25 str.8 z 28.01.2011 z zm. – dalej: rozporządzenie nr 65/2011). Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3, które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Natomiast uprawnienie dla państw członkowskich Unii Europejskiej do nakładania kar oraz pomniejszania płatności związanych z nieprawidłowym wykonywaniem zobowiązań rolnośrodowiskowych wynika z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis art.18 ust. 1 określa materialnoprawne podstawy orzeczenia wskazując, w przypadku jakich uchybień pomoc jest zmniejszana lub w ogóle nie jest przyznawana. Regulacja ta wskazuje również, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Z kolei przepis art. 18 ust. 2 ma charakter kompetencyjny, skierowany do państw członkowskich, które same określają zasady odzyskania wsparcia lub nie przyznania go lub określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności.

Powołane przepisy nie stanowią samoistnej podstawy do orzekania o zmniejszeniu płatności, czy też nakładania obowiązku zwrotu płatności wypłaconych w latach poprzednich w ramach programów wieloletnich. Ponieważ to państwa członkowskie określają zakres, sposób i metody pomniejszania płatności, czy też dochodzenia ich zwrotu w tej części, w której są uznawane za nienależne, to w porządku krajowym musi zaistnieć sprecyzowana podstawa prawna do realizowania powyższych uprawnień. W polskim porządku prawnym obowiązuje rozporządzenie rolnośrodowiskowe, które normując zasady realizacji dopłat w ramach programów rolnośrodowiskowych ustanawia sankcje za nieprawidłową realizację zobowiązań rolnośrodowiskowych. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że sankcje określone w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dotyczą płatności za ten rok, w którym stwierdzono nieprawidłowość, natomiast sankcje określone w § 39 tego rozporządzenia odnoszą się do zwrotu płatności przyznanych w poprzednich latach (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017r. sygn. akt II GSK 1281/17 – publik. CBOSA). Na podstawie nowelizacji, obowiązującej od 14 marca 2018r. podstawą prawną w prawie krajowym dla dochodzenia zwrotu płatności za poprzednie lata jest również przepis § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r.

W przedmiotowej sprawie organ stwierdził, że Beneficjent zmniejszył w sposób niedozwolony powierzchnię realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a ponadto naruszył wymogi pakietowe wynikające z § 4 ust.2 i załącznika nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., a jako podstawę prawną nałożenia kwoty do zwrotu wskazano przepisy § 39 ust.2 pkt 2a i § 39a pkt 2 lit.b rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. w odniesieniu do odpowiednich uchybień opisanych w załączniku nr 7, w związku z art.18 ust.1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Wbrew zatem zarzutom skargi przepis art.18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 nie był samoistną podstawą nałożenia obowiązku zwrotu części pobranych płatności.

W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadnie organy uznały istnienie podstaw do nałożenia obowiązku zwrotu kwot płatności przyznanych w latach 2012-2015. Prawidłowość wyliczeń zawartych w decyzjach nie budzi zastrzeżeń Sądu, nie była też kwestionowana przez Beneficjenta.

Z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.