Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1011/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi V. S.A. w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r., znak: [...], Wojewoda [...] uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lutego 1995 r., Nr [...], o udzieleniu G. S.A. w G. pozwolenia na modernizację sieci S.N. i N.N. w miejscowości T. w części dotyczącej stacji XI i stacji XXIV z przyłączami do sąsiednich sieci i przekazującej w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy ww. decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lutego 1995 r.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia 1 czerwca 1995 r., znak: [...], wystąpił G. K..

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na postawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu ww. wniosku, stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1995 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lutego 1995 r., Nr [...], w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...], położonej w T..

W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę przewidywała realizację przedmiotowej inwestycji m.in. na działce nr [...]. Właścicielką tej działki była M. K.. W ocenie organu pierwszo-instancyjnego z akt sprawy wynika, że inwestor nie dołączył do wniosku z dnia 2 lutego 1995 r. o pozwolenie na budowę wymaganych dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz. U. Nr 89, poz. 414). W szczególności brak jest dowodu zasiedzenia ww. działki przez G. S.A., tj. prawomocnego orzeczenia sądu w tym przedmiocie. Ponadto z oświadczenia M. K. z dnia 23 lutego 2009 r. wynika, że nie wyraziła ona zgody na realizację inwestycji na działce nr [...].

W ocenie organu nadzorczego, mając na względzie ww. ustalenia, należało stwierdzić nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku V. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...].

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...]. Powołując się na te same okoliczności sprawy przytoczone we własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. i decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lutego 1995 r. dotknięte są wadą rażącego naruszenia art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności w zakresie obejmującym działkę nr ewid. [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, odnosząc się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazał, że skarżąca Spółka błędnie uważa za nieprawidłowe dokonanie przez organ nadzorczy oceny interesu prawnego G. K. wg stanu faktycznego obowiązującego w dniu [...] stycznia 2010 r. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 950/07, organ administracyjny wyjaśnił, że badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym następuje wg stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. Z aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2007 r. (Repertorium A nr [...]) wynika, że Grzegorz Kolek jest do dnia [...] grudnia 2007 r. właścicielem działki nr ewid. [...] położonej w T..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła V. S.A., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej ją decyzji pierwszo-instancyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ w jej ocenie G. K. nie powinien być uznany za stronę postępowania w niniejszej sprawie, a z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji mogła wystąpić jedynie osoba, która była właścicielem nieruchomości w dacie decyzji, której wniosek dotyczy. Ponadto strona skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego poprzednik prawny V. S.A., tj. Skarb Państwa nabył służebność gruntową obciążającą nieruchomość polegającą na prawie do posadowienia i utrzymania na nieruchomości urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej. W ocenie strony skarżącej zasiedzenie służebności następuje z mocy prawa z upływem okresu posiadania służebności. Nie jest więc wymagane potwierdzenie tego faktu przez sąd. Skarżąca Spółka wskazała, że w dniu 19 kwietnia 2010 r. złożyła do Sądu Rejonowego w W. wniosek o stwierdzenie zasiedzenia służebności gruntowej obciążającej nieruchomość należącą obecnie do G. K..

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. i decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lutego 1995 r. w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...], położonej w T., dotknięte są wadą rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja wydane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadły w postępowaniu nieważnościowym, które rządzi się własnymi prawami. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzorczy przeprowadza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w celu jej weryfikacji. Organ administracyjny m.in. na wniosek strony bada, czy kontrolowana decyzja jest objęta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. A zatem w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu nadzorczego w pierwszej kolejności jest ustalenie, czy wnioskodawca posiada swój własny interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. czy została naruszona konkretna norma prawa materialnego. Ponadto wszczynając to postępowanie organ winien na nowo określić krąg podmiotów, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny z daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Tak więc w postępowaniu nieważnościowym organ nadzorczy na nowo ustala krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony. W wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1921/06 (publ. LexPolonica nr 1958400 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stronami mogą być nie tylko te podmioty, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, ale również inne podmioty, o ile wykażą swój interes prawny w unieważnieniu takiej decyzji. Dlatego krąg podmiotów w postępowaniu nieważnościowym może być różny od kręgu podmiotów postępowania zwykłego. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją. Choć G. K. nie był stroną postępowania zwykłego o pozwoleniu na budowę, to jest stroną postępowania nieważnościowego. Jak wynika z akt sprawy na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2007 r. (Repertorium A nr [...]) G. K. stał się właścicielem działki nr [...], położonej w T.. Składając więc w dniu 9 października 2009 r. przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności G. K. jako właściciel działki nr [...] niewątpliwe posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Dlatego też zarzut skargi, że G. K., jako aktualny właściciel ww. nieruchomości, nie powinien być uznany za stronę postępowania w niniejszej sprawie - należy uznać za bezzasadny.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo też stwierdził, że we wniosku o stwierdzenie nieważności G. K. zasadnie zarzucił decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1995 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lutego 1995 r., Nr [...], rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W przepisie tym zostały zawarte dwie przesłanki, przy czym z uwagi na zawartą w tym przepisie koniunkcję rozłączną, do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wystarczy, że zostanie spełniona jedna z tych przesłanek, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2297/05, publ. LexPolonica nr 1253729 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt. IVSA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318). Ponadto w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, oraz z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych decyzji o pozwoleniu na budowę, wprost stanowił, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Treść tego przepis jest jasna, a co za tym idzie, nie wymaga zastosowania reguł interpretacyjnych (wykładni prawa). Naruszenie więc przepisu o takiej treści oznacza naruszenie prawa w sposób oczywisty. Z akt sprawy wynika, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nie dysponował działką nr [...] na cele budowlane, przez którą m.in. został zaplanowany przebieg inwestycji. Wśród załączników do wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji brak jest stosownej zgody ówczesnej właścicielki M. K. na posadowienie słupa energetycznego na jej działce (zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Ponadto w tracie postępowania nieważnościowego następca prawny inwestora V. S.A. nie przedstawiła takiej zgody, jak również nie przedstawiła żadnego innego dokumentu, który uprawniałby do stwierdzenia, że inwestor w dacie budowy posiadał prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Za taki dokument nie można uznać, wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, oświadczenia strony skarżącej o nabyciu służebności gruntowej przez Skarb Państwa oraz wniosku złożonego w dniu 19 kwietnia 2010 r. do Sądu Rejonowego w W. o stwierdzenie zasiedzenia służebności gruntowej nieruchomości obecnie należącej do G. K.. Dopiero ewentualne postanowienie sądu powszechnego o stwierdzeniu zasiedzenia stanowić będzie dowód nabycia tego ograniczonego prawa rzeczowego przez inwestora i podstawę do ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej. V. S.A. po uzyskaniu takiego postanowienia będzie mogło skutecznie podnosić wobec osób trzecich (także przed organem administracyjnym), że przysługuje jej prawo służebności gruntowej do działki nr [...]. Jednak w trakcie postępowania nieważnościowego zainicjowanego wnioskiem przez G. K. nie zapadło takie orzeczenie. Z tego względu sam fakt złożenia wniosku o stwierdzenie zasiedzenia służebności gruntowej nie ma znaczenia dla wyniku postępowania w niniejszej sprawie. Natomiast uzyskanie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego o stwierdzeniu zasiedzenia stanowić będzie przesłankę wznowieniową, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Jak wynika z powyższego, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca

1995 r., znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lutego 1995 r., Nr [...], w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...], położonej w T., w sposób oczywisty zostały wydane z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto z uwagi na charakter tego przepisu, który umożliwia udzielenie pozwolenia na budowę wyłączenie temu kto posiada tytuł prawny do nieruchomości oraz racje gospodarcze (ingerencja w konstytucyjne prawo własności), nie ulega wątpliwości, że naruszenie tego przepisu ma charakter rażący, jednak nie dotyczy ono całości inwestycji przebiegającej przez wszystkie działki objęte decyzją o pozwoleniu na budowę. Wnioskodawca składając swój wniosek wskazywał wyłącznie na naruszenie własnego interesu prawnego dot. jego działki (art. 28 k.p.a.). Z tego względu w przypadku ustalenia, że na określonym odcinku inwestycji decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa, zasadne jest wyeliminowanie takiej decyzji tylko w części, tak jak to uczynił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.