Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 133/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36,  art. 37
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 150,  art. 151,  art. 156,  art. 176
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej: SKO lub Kolegium) w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Przystępując do orzekania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął następujący stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, wynikający z przedłożonych akt administracyjnych oraz pism procesowych złożonych w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

W dniu 31 sierpnia 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy K. W.wydał decyzję nr [...], którą ustalił M.S. opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. za działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] o pow. [...] ha objęte księgą wieczystą [...], położone we wsi S. W uzasadnieniu decyzji wykazano ziszczenie się w stanie faktycznym sprawy ustawowych przesłanek naliczenia rzeczonej opłaty, przy czym przy naliczaniu tejże organ odwołał się do operatu szacunkowego sporządzonego przez powołanego w sprawie biegłego. Rozstrzygnięcie to nie ostało się w obrocie prawnym, jako że zobowiązany do uiszczenia opłaty oprotestował je instancyjnym środkiem zaskarżenia. Istotą odwołania, poza szeregiem innych zarzutów, było zakwestionowanie prawidłowości sporządzonego operatu. Ze względu na poddanie ocenie sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego organizacji zawodowej Kolegium w dniu [...] r. wydało decyzję, którą uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Analiza uzasadnienia wskazanej decyzji prowadzi do wniosku, iż podstawową przesłanką eliminacji z obrotu prawnego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego było wydanej negatywnej oceny operatu szacunkowego przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych. Po powrocie sprawy do organu I instancji pismem z dnia 10 lipca 2017 r. wystąpiono do rzeczoznawcy majątkowego z wnioskiem o sporządzenie nowego operatu szacunkowego, który został sporządzony i przedłożony organowi I instancji. Po zawiadomieniu stron o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w dniu [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy K.W. wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199), art. 150, art. 151 i art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) oraz § 35 uchwały Rady Miejskiej w K. W. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., gmina K. W. (Dziennik Urzędowy Województwa D. z [...] r. poz. [...]) i art. 104 k.p.a. ustalił M. S. opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. za działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] o pow. [...] ha objęte księgą wieczystą [...], położone we wsi S.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że M.S. zbył działki od nr [...] do nr [...], zaś w nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi S. podjętym uchwałą Rady Miejskiej w K. W. z dnia [...] r. Nr [...] były one położone w obszarze określonym jako tereny upraw rolnych. W aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi S. podjętym uchwałą Rady Miejskiej w K. W. z [...] r. Nr [...] działki od nr [...] do [...] określone są jako tereny zabudowy zagrodowej - 2RM7, zaś działka nr [...] określona jest jako teren zabudowy zagrodowej - 2RM7 oraz teren dróg transportu rolnego oznaczone symbolem 2KR1. Po opisaniu przesłanek wskazanych w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ustawy organ uznał, że wystąpiły one w badanej sprawie, gdyż miała miejsce zmiana planu zagospodarowania przestrzennego powodująca wzrost wartości nieruchomości, nieruchomości opisane w decyzji zostały zbyte i nie upłynął pięcioletni okres od zmiany planu okres czasu do chwili sprzedaży nieruchomości. W dalszej kolejności poddano ocenie operat szacunkowy, który po przeprowadzonej w uzasadnieniu decyzji analizie został uznany za sporządzony prawidłowo i wiarygodny, co dało podstawę do przyjęcia go jako dowód w sprawie ustalenia wzrostu wartości nieruchomości.

Nie godząc się z wyżej wskazaną decyzją M. S. złożył od niej odwołanie, w którym poczynił zarzut naruszenia art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. poprzez zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego określającego wzrost wartości nieruchomości, biegłej, której uchybienia spowodowały wadliwość postępowania dowodowego w ramach pierwotnego postępowania pierwszoinstancyjnego, a tym samym wydanie decyzji uchylonej przez SKO, art. 157 u.g.n. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie nieuprawnionej, merytorycznej oceny operatu szacunkowego oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie, że zmiana miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego spowodowała wzrost wartości nieruchomości, a tym samym spełniło przesłanki z naruszonego przepisu. Poza żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia złożono też wniosek o przeprowadzenie dowodu z oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Twierdzenia odwołania zostały poparte stosowną argumentacją.

W dniu [...] r. SKO we W. wydało decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie, orzekając co do istoty sprawy, ustalono M.S. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki gruntu nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], AM-[...], obręb S., gmina K. W., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w związku z uchwaleniem planu miejscowego.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji poza zasygnalizowaniem treści decyzji organu I instancji i twierdzeń odwołania wymienił ustawowe przesłanki naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Następnie Kolegium wyjaśniło, że M. S. zawarł umowę sprzedaży nieruchomości o powierzchni [...] ha, która znajdowała się w dniu zbycia na terenie, na którym obowiązywały ustalenia uchwały Rady Miejskiej w K.W. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. Nieruchomość została oznaczona w części graficznej wskazanego planu symbolami 2RM7 z przeznaczeniem podstawowym - tereny zabudowy zagrodowej (działki nr od [...] do [...], a także część działki nr [...]) oraz 2KR1 z przeznaczeniem podstawowym - tereny dróg transportu rolnego (część działki nr [...]). Przed wejściem w życie planu miejscowego zbyta nieruchomość znajdowała się na terenie, na którym obowiązywały ustalenia uchwały Rady Miejskiej w K. W. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. i została przeznaczona pod tereny upraw rolnych. Na terenie tym obowiązywał zakaz zabudowy wynikający z § 5 ust 1 uchwały. Mimo, że plan miejscowy z 1996 r. nie definiował pojęć terenów otwartych i rozłogi wsi, uwzględniając całość regulacji tej uchwały i załącznika graficznego Kolegium przyjęło, że teren wycenianej nieruchomości znajdował się na terenach otwartych, czyli innych niż tereny przeznaczone pod istniejące i projektowane zainwestowanie, a dodatkowo na rozłogach wsi, rozumianych w znaczeniu przestrzennym, jako oznaczenie przestrzeni wsi S. przeznaczonej pod użytkowanie rolnicze i leśne. Według SKO jedynie 13 ha wsi S. przeznaczono w planie pod zainwestowanie (§ 2 ust 2), który to teren wyraźnie wskazano na rysunku planu (tereny istniejącego i projektowanego zainwestowania, tereny istniejących i projektowanych usług, kierunkowe rezerwy terenów zainwestowanych, istniejące i projektowane ośrodki obsługi produkcji rolnej). Wśród terenów upraw rolnych znajdują się tereny przeznaczone pod inwestycje, w tym obsługę produkcji rolnej (np. zabudowę zagrodową), jednak tereny przeznaczone pod inwestycje wyraźnie nie obejmowały wycenianej nieruchomości. Dodatkowo przeznaczenie i warunki zagospodarowania wsi S. wyczerpująco określono w § 4 powołanej uchwały, wskazując, między innymi, na możliwość zabudowy zagrodowej tylko na terenach istniejącego i projektowanego zainwestowania. Z kolei ustaleń zawartych w § 4 ust. 4 planu (dotyczących lokalizacji nowej zabudowy na terenach na wschód od istniejącego zainwestowania wsi) nie można odnosić do terenów oznaczonych w części graficznej planu tylko jako tereny upraw rolnych, dodatkowo położonych na wschód od oznaczonej na rysunku planu drogi wojewódzkiej nr [...].

W swoich rozważaniach organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego wskazując w szczególności zastosowaną metodykę i technikę szacowania. Na tle rzeczonego dokumentu w uzasadnieniu decyzji przeprowadzono analizę dokonanych przez biegłego wyliczeń, co spowodowało uznanie przez Kolegium, że opracowanie to jest logiczne i spójne, formalnie prawidłowe oraz uwzględnia uwagi organizacji zawodowej w stosunku do wcześniej sporządzonego operatu.

SKO nie uwzględniło zarzutu odwołania związanego z koniecznością wyłączenia biegłego ze względu na negatywną ocenę wcześniejszego operatu przez organizację zawodową. Wskazując na treść art. 84 § 2 k.p.a., art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. organ odwoławczy zaznaczył, że przepis art. 24 k.p.a. dotyczący wyłączenia pracownika organu do wyłączenia biegłego może być zastosowany tylko odpowiednio. Dokonując wykładni wskazanych przepisów wykluczono aby biegła sporządzająca operat była pracownikiem organu, co dawało by podstawy do jej wyłączenia w sprawie. Nadto organ zaakcentował, że skoro nie wyłącza się pracowników organów I instancji przy ponownym rozpatrywania sprawy, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy to nie ma podstaw do takiego wyłączenia biegłego, który nadto nie jest pracownikiem organu. Finalizując omawianie zagadnienia wyłączenia biegłego, odwołując się do orzecznictwa, Kolegium zaznaczając, iż biegły nie jest organem decyzyjnym, a sporządzony przez niego operat stanowi dowód w sprawie często ma miejsce uzupełnianie tego opracowania, czy nawet operaty posiadają wady, lecz nie powoduje to wyłączenia biegłego, gdyż istotne jest to, aby "nowy" operat szacunkowy, będący podstawą wydania rozstrzygnięcia był prawidłowy co do podejścia, metody i techniki szacowania oraz analizy rynku nieruchomości, przy uwzględnieniu specyfiki nieruchomości podlegającej wycenie.

Nie został zaakceptowany zarzut odwołania dotyczący tego, że faktycznie nie miał miejsca wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. W treści decyzji argumentowi temu przeciwstawiono dokonane w oparciu o operat szacunkowy wyliczenia wskazujące na zmianę wartości nieruchomości ze względu na różnicę przeznaczenia w planach zagospodarowania przestrzennego z 1996 r. i 2013 r. Zanegowano także stanowisko odwołującego się, który podnosił, że sprzedane nieruchomości na gruncie uchwały z 1996 r. mogły zostać zabudowane, uznając, że owe działki jako znajdujące się na terenach otwartych za objęte zakazem zabudowy.

Na koniec SKO uzasadniło zmianę wysokości naliczonej opłaty dostrzegając nieuwzględnienie przez organ I instancji faktu, że przedmiotowa nieruchomość została oznaczona symbolami 2RM7 i 2KR1, zatem proporcjonalnie do powierzchni nieruchomości o wskazanym przeznaczeniu naliczono opłatę. Kolegium wyjaśniając przyczyny nieskorzystania z możliwości skierowania operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych uznało, że ocena operatu nie wymagała wiedzy specjalistycznej i było ono uprawnione do jego samodzielnej oceny. Dodatkowo zauważono uchylenie z dniem 1 września 2017 r. art. 157 ust. 1a u.g.n. skutkujące tym, że nawet wydanie ewentualnej negatywnej oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w stosunku do operatu szacunkowego nie powoduje utraty prze ten operat charakteru opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n.

W skardze do Sądu wniesionej na powyższą decyzję podniesiono zarzuty naruszenia:

- art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z 84 S 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy operat szacunkowy będący podstawą rozstrzygnięcia co do wysokości ustalonej decyzją opłaty, sporządziła biegła, której uchybienia spowodowały wadliwość postępowania dowodowego w ramach pierwotnego postępowania pierwszoinstancyjnego, a tym samym wydanie decyzji kasatoryjnej przez SKO w dniu [...] r.;

- art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób nie budzący zaufania obywatela do władzy publicznej oraz poprzez odstąpienie, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej praktyki orzeczniczej w zakresie podstaw do wyłączenia biegłego w postępowaniu w sytuacji gdy wykładnia przepisu art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. jest, wbrew stanowisku organu, utrwalona w orzecznictwie sadów administracyjnych;

- art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącego wątpliwości co do treści normy prawnej - przepisów prawa miejscowego - uchwały Rady Miejskiej w K. W. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S. w sytuacji gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku zapłaty;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

Pośród zarzutów skargi wskazano także na błędne pouczenie przez organ o przysługujących stronie środków zaskarżenia.

W oparciu o zarzuty skargi jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania za zasądzeniem kosztów postępowania. Obszerna skarga zawierała szczegółowe uzasadnienie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z argumentacją zbliżoną do zawartej w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Przepis ten upoważnia ustawodawcę do przekazywania do normowania w drodze aktów prawa miejscowego tych elementów stosunku daninowego, które decydują o wysokości danin pod warunkiem, że ustawa precyzyjnie wyznaczy granice kompetencji organów tych jednostek. Ustalając zasady rozdziału materii prawodawczych między ustawę, a akty normatywne samorządu terytorialnego należy uwzględnić treść art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika zasada ustalenia podatków i innych danin publicznych wyłącznie w drodze ustawowej. Przyjmując wykładnię tego przepisu Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że zgodnie z tym przepisem wszystkie istotne elementy stosunku daninowego, w szczególności określanie podmiotów oraz przedmiotu danin publicznych powinny zostać uregulowane w ustawie. Taki warunek spełnia omawiany przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym ustawodawca określił podmioty zobowiązane do uiszczania renty planistycznej jako darowizny publicznej oraz wyznaczył granice wysokości stawek opłaty, określając ich górną granicę na 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis ten określił zatem zakres dopuszczalnej ingerencji organu gminy w sferę własności jako prawa konstytucyjnego (zob. wyrok TK z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt SK 19/06, OTK-A 2007/4/37).

Trzeba ponadto wyjaśnić, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa nie budzi wątpliwości, iż warunek, o którym mowa w przepisie art. 37 ust. 3 w związku z ust. 4 powołanej wcześniej ustawy jest przez właściwy organ administracji publicznej spełniony, jeżeli przed upływem terminu 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy, albo jego zmiana stały się obowiązujące właściciel zbytej nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z działaniami planistycznymi gminy, został skutecznie zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tego tytułu. W rozpoznawanej sprawie ustawowy termin do zgłoszenia roszczenia został przez Burmistrza Miasta i Gminy K. W. zachowany.

Materialnoprawną podstawę orzekania w tej sprawie w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym stanowił przepis art. 36 ust. 4 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w powyższym przepisie, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 powyższej ustawy).

Stosownie do przepisu art. 37 ust. 11 cytowanej ustawy, zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tej wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) oraz w związku z delegacją ustawową zawartą w art. 159 tej ustawy, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W myśl postanowień art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy od art. 149-159 stosuje się do wszystkich nieruchomości bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, jedynie z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Ustalenia wartości nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, sporządzając na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 i art. 154 ust 1 powyższej ustawy).

Przechodząc do zarzutów strony skarżącej skierowanych wobec operatu szacunkowego Sąd w pierwszej kolejności, z uwagi na wagę skutków prawnych, uznał za zasadne odnieść się do zarzutu braku wyłączenia od udziału w sprawie rzeczoznawcy majątkowego biegłego, który sporządził również poprzedni operat szacunkowy z dnia [...] r., a którego ocena co do braku przydatności przesądziły o uchyleniu decyzji ustalającej po raz pierwszy opłatę adiacencką.

Zgodnie z art. 84 § 2 k.p.a., biegły podlega wyłączeniu na zasadach przewidzianych w art. 24 k.p.a. Przepis art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w między innymi takiej sprawie, w której był świadkiem lub biegłym. Ponieważ jednak przepis art. 24 k.p.a. odnosi się wprost do pracownika organu, jego zastosowanie do wyłączenia biegłego możliwe jest tylko odpowiednio. Proponowana przez skarżącego interpretacja normy, wynikającej z art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., musiałaby prowadzić do wniosku, że biegły jest wyłączony od udziału w każdej sprawie, w której już raz występował w charakterze biegłego. Natomiast art. 176 u.g.n. wprost stwierdza, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a., które stosuje się w tym wypadku bezpośrednio.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym spotyka się pogląd, zgodnie z którym biorąc pod uwagę art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., w sytuacji gdy z uwagi właśnie na wady opinii biegłego - objęte zarzutami odwołania - następuje uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji pierwszoinstancyjnej, wówczas biegły zasadniczo podlega wyłączeniu w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1382/12, Orzeczenia.nsa.qov.pl). W tym samym orzeczeniu jednak NSA zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia, przy ocenie przesłanek wyłączenia biegłego od udziału w sprawie, specyficznego charakteru danej sprawy oraz sporządzonej przez niego opinii. Nie zawsze bowiem niewyłącznie biegłego na podstawie art. 84 § 2 k.p.a. oznacza bezsprzecznie wadliwość decyzji administracyjnej, przy wydawaniu której jego opinia stanowiła dowód.

Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu [...] r. operat szacunkowy, który stał się podstawą do ustalenia opłaty adiacenckiej w decyzji Burmistrza, a następnie stał się przyczyną jej uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. z powodu wadliwości operatu szacunkowego.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w toku ponownego rozpoznania sprawy, w tym treści operatu szacunkowego z dnia [...] r. prowadzi do wniosku, że dokument ten sporządzony po ponownym rozpoznaniu sprawy po pierwsze, odpowiada wszelkim wymogom określonym w przepisach u.g.n. oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), a po drugie uwzględnia wszelkie zalecenia sformułowane w decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. i w ocenie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego sporządzonej przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] r. Prawidłowość, kompletność i spójność treści zawartych w operacie stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji zweryfikował prawidłowo zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy rozpoznający odwołanie strony skarżącej. Sąd nie dostrzegł powodów, które dyskwalifikowałyby operat sporządzony po raz kolejny jako środek dowodowy w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej i mogły prowadzić do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który by uzasadniał wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

W ocenie sądu, dokonana przez organy obu instancji analiza wartości dowodowej operatu szacunkowego jest prawidłowa. Rzeczoznawca majątkowy w sposób szczegółowy opisał przedmiot wyceny, cel wyceny i jej szczegółowe uwarunkowania, w tym postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz charakter wyceny związanej z koniecznością ustalenia wartości nieruchomości przed i po podziale. Nie odnotowano nieprawidłowości w przyjętym podejściu porównawczym, metodzie i technice szacowania nieruchomości. Z operatu wynika, że rzeczoznawca dokonał wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, po wnikliwej analizie rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen oraz warunków transakcji, przy uwzględnieniu specyfiki nieruchomości podlegającej podziałowi.

W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że błędnie skarżący interpretuje przepisy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. W. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, że działki skarżącego w tymże planie położone były na terenach rolnych jest niesporna, a co więcej skarżący przyznaje, że podziału nieruchomości dokonał "w trybie rolnym". Kwestią sporną pozostaje możliwość zabudowy działek w kontekście regulacji planu miejscowego z 1996 r. Zdaniem Sądu okoliczność, jakoby plan nie wykluczał zabudowy zagrodowej na nieruchomościach skarżącego, jak twierdzi skarżący, nie oznaczałaby, że nieruchomość skarżącego przeznaczona była pod zabudowę. Do takiego przeznaczenia doszło dopiero bowiem w planie miejscowym z dnia [...] r. Trafnie wskazało Kolegium, że na terenie, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, przed wejściem w życie uchwały z dnia [...] r. obowiązywał zakaz zabudowy wynikający z § 5 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K.W. z dnia [...] r. Mimo bowiem, że - jak wskazuje skarżący - plan miejscowy z 1996 r. nie definiował ani pojęcia terenów otwartych, ani pojęcia rozłogów wsi, to mając na względzie całość regulacji tej uchwały, a także treść jej załącznika graficznego, należy przyjąć, że teren nieruchomości znajdował się na terenach otwartych (a zatem terenach innych niż tereny przeznaczone pod istniejące i projektowane zainwestowanie), a dodatkowo na rozłogach wsi, rozumianych w znaczeniu przestrzennym, jako oznaczenie przestrzeni wsi przeznaczonej pod użytkowanie rolnicze i leśne. Co bowiem istotne, jedynie [...] ha wsi S. przeznaczono w planie pod zainwestowanie (§ 2 ust. 2), który to teren wyraźnie wskazano na rysunku planu (tereny istniejącego i projektowanego zainwestowania, tereny istniejących i projektowanych usług, kierunkowe rezerwy terenów zainwestowanych, istniejące i projektowane ośrodki obsługi produkcji rolnej). Wśród terenów upraw rolnych znajdują się tereny przeznaczone pod inwestycje, w tym obsługę produkcji rolnej (np. zabudowę zagrodową). Co istotne, tereny przeznaczone pod inwestycje bez wątpienia nie obejmują wycenianej nieruchomości. Dodatkowo przeznaczenie i warunki zagospodarowania wsi S. wyczerpująco określono w § 4 powołanej wyżej uchwały wskazując, między innymi, na możliwość zabudowy zagrodowej tylko na terenach istniejącego i projektowanego zainwestowania. Z kolei ustaleń zawartych w § 4 ust. 4 planu (dotyczących lokalizacji nowej zabudowy na terenach na wschód od istniejącego zainwestowania wsi) nie można odnosić, wbrew twierdzeniom skarżącego, do terenów oznaczonych w części graficznej planu tylko jako tereny upraw rolnych, dodatkowo położonych na wschód od oznaczonej na rysunku planu drogi wojewódzkiej nr [...].

W związku z powyższym trudno przyjąć, że Kolegium dokonało wykładni uchwały z 1996 r. na niekorzyść skarżącego. Kolegium nie miało bowiem wątpliwości co do treści normy prawnej. Nadto, zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie zastosowania nie znajdują przepisy art. 7a i art. 81a k.p.a. (określające zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony) ze względu na datę wszczęcia postępowania. Brak uwzględnienia przez organ argumentów skarżącego i poglądów sądów administracyjnych w żaden sposób nie stanowi również o odstąpieniu od utrwalonej praktyki orzeczniczej. Przepis art. 8 § 2 k.p.a., nie miał bowiem zastosowania w tej sprawie ze względu na datę jej wszczęcia (zob. art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. poz. 935). Nietrafnie również skarżący zarzuca naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., albowiem z akt sprawy wynika, że był zawiadamiany o możliwości wypowiedzenia się co do całości materiału dowodowego przez organ I instancji. Brak takiego zawiadomienia przez Kolegium nie stanowi naruszenia prawa, bowiem Kolegium nie uzupełniało materiału dowodowego ponad ten, który był skarżącemu znany.

Reasumując, Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w sposób wymagający wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Z tego względu stosownie do przepisu art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.