Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 479/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7,  art. 77
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 roku sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej jako: u.p.z.p.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. W. od decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" wydanej przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy "[...]" Kierownika Referatu Rozwoju Lokalnego, Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska (organ I instancji) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku "[...]" na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym "[...]", gm. "[...]" – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu 24 marca 2017 r. do Urzędu Gminy wpłynął

wniosek M. W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku "[...]".

Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił ustalenia

warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku "[...]" na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym "[...]", gm. "[...]". W uzasadnieniu decyzji podniósł, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Mianowicie, w wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia obszarze analizowanym brak jest zabudowy o tożsamej funkcji co wnioskowana. Odnośnie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. podano, że planowana inwestycja znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu powołanego uchwałą Nr "[...]" Sejmiku Województwa w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu. Na tym Obszarze obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej,

leśnej lub rybackiej - zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały. Natomiast wyjątki od

powyższego zakazu wymienione w § 5 ust. 7 pkt 3, 4 i 5 tejże uchwały nie mają zastosowania do działki nr "[...]", gdyż nie znajduje się ona na obszarze zwartej zabudowy wsi w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]" (lub obszaru wskazanego jako tereny zabudowane w obowiązującym studium). Ponadto, z działek bezpośrednio przylegających tylko działka nr "[...]" jest zabudowana budynkiem gospodarczym (brak wydanej decyzji o warunkach zabudowy), natomiast działka nr "[...]" jest niezabudowana. Na wnioskowanej działce nr "[...]" znajduje się budynek w budowie (stan surowy otwarty), dla którego nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym - na podstawie § 5 ust. 7 pkt 5 - wnioskowana nieruchomość nie jest zabudowana budynkiem w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka nr "[...]’ w obrębie geodezyjnym "[...]" znajduje się w odległości mniejszej niż 100m od jeziora "[...]",

a projektowany budynek przystani turystki wodnej mógłby być usytuowany w odległości

maksymalnej około 40 - 50 m od linii brzegowej jeziora.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. zarzucił jej naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że nie został spełniony warunek sąsiedniej zabudowy,

2) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie

sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 - dalej jako rozporządzenie) poprzez wykonanie pobieżnej i niepełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

3) art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie związanych ze sprawą okoliczności faktycznych, w szczególności nie wyjaśnienie przesłanek w oparciu o które organ przyjął, że wnioskowana działka m "[...]" nie

jest zabudowana budynkiem,

4) art. 80 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie całego materiału dowodowego,

5) art. 35 k.p.a. poprzez znaczne przekroczenie terminu na załatwienie sprawy, art. 36 k.p.a. poprzez brak podania przyczyn zwłoki i nowego terminu załatwienia

sprawy, art. 12 k.p.a. poprzez opieszałość w załatwieniu sprawy,

6) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały Nr"[...]" Sejmiku Województwa w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu poprzez uznanie, że wnioskowana budowa jest objęta zakazem.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ewentualnie uchylenie przedmiotowej decyzji i ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że na działce nr "[...]", oprócz działalności rolniczej prowadzone są również usługi turystyczne – pole biwakowe, wpisane do ewidencji obiektów świadczących usługi hotelarskie pod sygnaturą "[...]". Podał też nr działek, na których prowadzona jest działalność gospodarcza z agroturystyką oraz o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej, mianowicie: działalność gospodarcza i pensjonat - działki nr "[...]", działalność gospodarcza z agroturystyką i smażalnią ryb - działka nr "[...]", rekreacyjno- wypoczynkowy sposób zagospodarowania - działki nr "[...]", pole biwakowe - działka nr "[...]".

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze

decyzją z dnia "[...]", na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że nie została prawidłowo przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdził, że organ I instancji wyznaczył obszar analizowany niezgodnie z przepisami rozporządzenia. Z treści analizy wynika bowiem, że obszar analizowany jest większy niż minimalny, jednakże w jakim kierunku i z jakich względów został rozszerzony tego autor analizy nie wyjaśnił.

Na decyzję kasacyjną Kolegium został wniesiony przez inwestora sprzeciw. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Ol 1012/17) Wojewódzki Sąd

Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Kolegium z dnia "[...]". Wskazano, że istota sporu dotyczyła potrzeby przeprowadzania przez organ I instancji ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiadującego z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w celu stwierdzenia spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. Organ I instancji przeprowadził taką analizę. Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego z treści analizy – części tekstowej i graficznej - wyraźnie wynika w jakim kierunku rozszerzono obszar analizy i dlaczego. Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Czyli dopuszczalne jest zakreślenie większych granic obszaru analizowanego niż minimalne. Organ I instancji uzasadnił, że takie działanie uznano za celowe z uwagi na konieczność obiektywnej oceny sąsiedztwa w odniesieniu do planowanej inwestycji. Dążono do tego, aby obszar analizowany stanowił całość urbanistyczną i pozostawał w zgodzie ze specyfiką okolicy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]", utrzymało w mocy odmowną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jest związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku WSA z dnia 29 stycznia 2018 r. Wskazał, że prawidłowo wyznaczony obszar analizowany jest niezabudowany, z wyjątkiem działki nr "[...]", na której znajduje się budynek gospodarczy. Natomiast zabudowa na działkach nr "[...]" (budynek mieszkalny i gospodarczy), nr "[...]" (pensjonat), nr "[...]" (zabudowa zagrodowa) oddalone są od wnioskowanej działki nawet ponad 0,5 km. W ocenie składu orzekającego Kolegium jest to zbyt duża odległość by wskazana zabudowa mogła być wzięta pod uwagę jako odniesienie dla planowanej inwestycji. Tym samym zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa". Uwzględniono też, że na analizowanym obszarze obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu). Kolegium wskazało, że wyjątki od tego zakazu są określone w § 5 ust. 7 pkt 3, 4 i 5 ww. uchwały i z analizy wynika, że nie mają one zastosowania do działki skarżącego, gdyż nie znajduje się ona na obszarze zwartej zabudowy wsi w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]" (lub obszaru wskazanego jako tereny zabudowane w obowiązującym studium). Ponadto, z działek bezpośrednio przylegających, tylko działka nr "[...]" jest zabudowana budynkiem gospodarczym (brak wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), natomiast działka nr "[...]" jest niezabudowana. Na działce objętej wnioskiem znajduje się budynek w budowie (stan surowy otwarty), dla którego nie wydano decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z powyższym na podstawie § 5 ust. 7 pkt 5, wnioskowana nieruchomość nie jest zabudowana budynkiem w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka nr "[...]" w obrębie geodezyjnym "[...]" znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora "[...]", a planowany budynek mógłby być usytuowany w odległości maksymalnej około 40 - 50 m od linii brzegowej jeziora. W takim kształcie projekt decyzji odmownej został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który milcząco go zaaprobował, a zatem potwierdził niezgodność z przepisami odrębnymi. W konsekwencji planowana inwestycja nie spełnia również warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję skarżący domagał się jej uchylenia oraz uchylenia milczącego uzgodnienia RDOŚ,

w związku z naruszeniem:

- art. 138 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa materialnego i procesowego;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez:

a) błędne przyjęcie, że organ ma prawo dokonywania w ramach obszaru analizowanego kwalifikacji tego, które działki mogą, a które nie mogą stanowić punktu odniesienia dla planowanej inwestycji, podczas gdy z "zasady dobrego sąsiedztwa"

w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że po wyznaczeniu obszaru analizowanego należy uwzględnić wszystkie zawarte w nim działki;

b) dokonanie oceny przeprowadzonej analizy urbanistycznej tylko i wyłącznie w oparciu o subiektywne, nieprecyzyjnie sformułowane (i oparte na fałszywych podstawach faktycznych) kryteria odległościowe, podczas gdy ani przepisy prawa ani orzecznictwo nie tworzą żadnych podstaw do tego rodzaju działania;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., poprzez uznanie, iż nie doszło do spełnienia warunku zgodności z przepisami odrębnymi, na skutek błędnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz niezastosowanie wyjątków określonych

w uchwale "[...]", mimo iż planowana inwestycja spełnia sześć odstępstw z tej uchwały;

- art. 107 ust. 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez nieodniesienie się do wszystkich argumentów i twierdzeń zawartych w odwołaniu od decyzji Wójta i niewskazanie przez Kolegium faktów i dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności brak precyzyjnego wyjaśnienia, jakie Kolegium brało pod uwagę przy okazji stosowania zasady dobrego sąsiedztwa;

- art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i nie odniesienie się do wszystkich dowodów i stwierdzeń zawartych

w odwołaniu od decyzji Wójta jak i wniosku Skarżącego do Kolegium z dodatkowymi dowodami z dnia 26 marca 2018 r.;

- art. 53 ust. 3 u.p.z.p., poprzez ustalenie błędnego stanu faktycznego i prawnego zabudowy na działkach nr "[...]";

- art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie związanych ze sprawą

okoliczności faktycznych w szczególności nie wyjaśnienie przesłanek w oparciu o które przyjęto, że wnioskowana zabudowa nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa;

- art. 80 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie całego materiału dowodowego;

- art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej i niekierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności

i równego traktowania;

- art. 79a k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku wskazania przesłanek których skarżący nie wykazał w zakresie spełnienia warunków sąsiedniej zabudowy i zgodności

z przepisami odrębnymi z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. i tym samym uniemożliwienie skarżącemu przedstawienia dodatkowych dowodów celem wykazania zgodności z tymi warunkami.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że funkcje usługowe planowanej inwestycji na działce nr "[...]" są tożsame z funkcją budynku gospodarczego na działce nr "[...]", i funkcją budynku mieszkalno-usługowego na działce nr "[...]", na których to działkach znajduje się "[...]". Na tych działkach prowadzona jest restauracja i oferowane są noclegi. Również zabudowa działek

nr "[...]" budynkiem pensjonatu z restauracją i salą bankietową, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza z usługami dla turystów przez podmiot gospodarczy "[...]", pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Zarzucił, że Kolegium nie określiło funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr "[...]" i znajdującego się na niej budynku. Oświadczył, że działka ta i znajdujący się na niej budynek wykorzystywana jest turystycznie, do wypoczynku, brak jednak tej informacji w analizie Wójta i Kolegium. Argumentował, że tak jak obecna zabudowa usługowo-mieszkalna na działkach nr "[...]" współgra z zabudową mieszkalną, produkcyjno-usługową i gospodarczą na działce nr "[...]", tak i planowana inwestycja będzie z nią współgrała i nie będzie z nią kolidowała. Zasadnym zatem powinno być uznanie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla planowanej inwestycji w odniesieniu do zabudowy występującej na działce sąsiedniej nr ‘[....]".

Skarżący zaprzeczył, aby odległość wnioskowanej działki od zabudowań wynosiła nawet 0,5 km. Wskazał, że budynek usługowy gastronomiczny na działce nr "[...]" jest oddalony od wnioskowanej działki nr "[...]" - 253 metry co stanowi 3,8 szerokości frontu działki; budynek mieszkalno-usługowy na działce nr "[...]" jest oddalony o 237 metrów co stanowi 3,5 szerokości frontu działki; budynek usługowy dla turystów na działkach nr "[...]" jest oddalony o 345 metrów co stanowi 5,1 szerokości frontu działki; Budynek mieszkalny na działce nr "[...]" jest oddalony o 263 metry co stanowi 3,9 szerokości frontu działki. Skarżący zanegował też ustalenie, że budynek na działce nr "[...]" jest w budowie. Stwierdził, że budowa została zakończona w 2016 r. Dalej skarżący zarzucił, że Kolegium nie podjęło próby analizy, czy wnioskowane przedsięwzięcie jest obiektem służącym racjonalnej gospodarce rolnej. Podniósł, że jest od kilkunastu lat rolnikiem indywidualnym, posiada i prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni ponad 15 ha,

w tym część na działce nr "[...]" w "[...]". Natomiast Prawo przedsiębiorców w art. 6 dopuszcza działalność rolników polegającą na wynajmowania pokoi i świadczeniu

w gospodarstwach rolnych usług związanych z pobytem turystów. W ramach gospodarstwa skarżącego i jego działalności rolniczej jest dodatkowym źródłem dochodu z uwagi na położenie przy jeziorze, u południowej bramy Mazur i przy głównym szlaku z centrum Polski do miejscowości turystycznych Mazur. Sam zapis z § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały "[...]" zaleca promowanie na wnioskowanym terenie agroturystyki, a wnioskowany budynek mieszkalny gospodarstwa rolnego dla usług agroturystycznych pod wynajem pokoi dla turystów temu właśnie służy. Zestawiając zapisy uchwały "[...]" zakazu budowania nowych obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej z zaleceniem promowania agroturystyki, wyraźnie się wyłania, iż obiekty agroturystyki powinny być interpretowane jako te które służą prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej na tym obszarze i nie powinny być objęte zakazem budowy. Następnie skarżący zauważył, że analizując pobieżnie odstępstwo z § 5 ust. 7 pkt 3 uchwały "[...]", Kolegium stwierdziło, że nie ma ono zastosowania gdyż w sąsiedztwie działki skarżącego brak jest zwartej zabudowy. Nie zauważyło jednak Kolegium, iż przepis ten stanowi, iż w przypadku obszarów, dla których w studium nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, zakaz budowy nie dotyczy obszarów wskazanych w studium jako tereny zabudowane. Zgodnie zaś z załącznikiem graficznym nr 2 do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]", na którym ewidentnie jest zaznaczone, że działki (w tym wnioskowana działka nr "[...]") pomiędzy drogą krajową (linia czerwona) a jeziorem są zakreskowane brązową linią i zgodnie z legendą to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz usługi handlu, gastronomii, kultury, sportu, zdrowia i innych niezbędnych dla funkcji mieszkaniowej. Zatem wnioskowana działka nr "[...]’ zaznaczona w studium jako tereny zabudowane jest zwolniona z zakazu budowy z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały. Zdaniem skarżącego błędnie Kolegium przyjęło też, że nie ma możliwości zastosowania odstępstwa z § 5 ust. 7 pkt 4 uchwały. Aby można było zastosować to odstępstwo wystarczającym jest, aby przynajmniej jedna działka bezpośrednio granicząca z działką nr "[...]" była zabudowana i taką działką jest działka nr "[...]". Kolegium błędnie uznało również, że wnioskowana działka nr "[...]’ nie jest zabudowana i nie ma możliwości zastosowania odstępstwa z § 5 ust. 7 pkt 5 uchwały. Uwzględnienie rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego zakończonej

w 2016 r. zabudowy na działce nr "[...]" powinno skutkować zastosowaniem również tego odstępstwa. W przekonaniu skarżącego wnioskowane zamierzenie budowlane spełnia również odstępstwo z § 5 ust. 7 pkt 6 uchwały dotyczące uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej o obiekty służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego, w tym obiekty służące agroturystyce, pod warunkiem nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód. Skarżący stwierdził, że wnioskowany budynek mieszkalny gospodarstwa rolnego dla usług agroturystycznych pod wynajem pokoi dla turystów, takim właśnie obiektem jest. Uzupełnia na działce nr "[...]" istniejącą zabudowę zagrodową z budynkiem gospodarczym i polem biwakowym i służy do prowadzenia istniejącej już działalności agroturystycznej gospodarstwa rolnego skarżącego. Nie zostało jednak to odstępstwo poddane żadnej analizie przez Kolegium.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.).

Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z powodu niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i w konsekwencji naruszenia przez organ art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zaskarżona decyzja wydana była po ponownym rozpoznaniu sprawy w warunkach o jakich mowa w art. 153 p.p.s.a, który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W wyroku z dnia 29 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Ol 1012/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z uwagi na deficyt ustaleń faktycznych. Sąd stwierdził, że dostrzeżona przez organ II instancji wadliwość w zakresie ustalenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania nie mogła skutkować uchyleniem decyzji wyłącznie z tego powodu. Jednocześnie wyjaśnił, że obszar analizowany został przez organ I instancji wyznaczony w sposób prawidłowy. Następnie polecono by organ, w zależności od wyniku ustaleń niezbędnych do oceny istnienia legitymacji procesowej, podjął stosowne czynności zmierzające do wydania decyzji merytorycznej

Organ tylko częściowo wykonał wskazania prawomocnego wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazując, że obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony, skupiło się na ocenie, że zabudowa na działkach nr "[...]" (budynek mieszkalny i gospodarczy), nr "[...]" (pensjonat), nr "[...]" (zabudowa zagrodowa) oddalone są od wnioskowanej działki nawet ponad 0,5 km., co stanowi zbyt dużą odległość by wskazana zabudowa mogła być wzięta pod uwagę jako odniesienie dla planowanej inwestycji, a w konsekwencji zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa". Ponadto, Kolegium wywiodło, że objęta wnioskiem działka położona jest zbyt blisko linii brzegowej jeziora oraz znajduje się na niej budynek w budowie.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie ocenił merytorycznie decyzji organu I instancji i nie ustosunkował się do większości zarzutów odwołania. Sformułowanie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji nie spełnia zatem wymogów art. 107 § 3 k.p.a. bowiem nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej ani wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organ II instancji działając jako organ merytoryczny miał obowiązek wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ponownie rozpoznać sprawę - to znaczy ocenić wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy przesłanki, które doprowadziły organ I instancji do wydania decyzji uwzględniającej, a także ustosunkować się do wszystkich zarzutów odwołania.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. - rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone zostały parametry tej zabudowy, tj. linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną.

Analizę urbanistyczno – architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Analiza urbanistyczna i nawiązujące do niej uzasadnienie decyzji powinny zawierać jasną i przekonującą argumentację dla dopuszczonych i przyjętych parametrów planowanej inwestycji.

Istotą postępowania poprzedzającego ustalenie warunków zabudowy jest analiza istniejących uwarunkowań w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji i na tej podstawie, przy wykorzystaniu wiedzy i kompetencji urbanistycznych, ustalenie parametrów nowej zabudowy. Analiza taka została w rozpatrywanej sprawie sporządzona, lecz w żaden sposób nie została oceniona przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji. Nie odniesiono się do żadnych zarzutów odwołania w konkretnych kwestiach dotyczących planowanej inwestycji. W złożonym odwołaniu skarżący zarzucił bowiem brak ustalenia stanu prawnego objętej wnioskiem nieruchomości. Podniósł, że na działce nr "[...]" znajduje się wybudowany budynek gospodarczy, który został wykonany na podstawie skutecznego, prawomocnego zgłoszenia do Starosty, a legalność jego wykonania potwierdził PINB w piśmie z dnia 23 lutego 2017 r., które w istocie rzeczy jest zaświadczeniem w rozumieniu art. 217 k.p.a. Fakt zabudowy rzeczonej działki potwierdza także wypis z kartoteki gruntów z dnia 30 maja 2017 r. Przywołane powyżej dowody są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a przeto korzystają z domniemani rzetelności (prawdziwości) stwierdzonych nimi okoliczności faktycznych i prawnych. Ustalenia zatem wymaga, czy zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych statuowany przez § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a) uchwały Nr "[...]" Sejmiku Województwa w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu (dalej jako uchwała) nie został wyłączony przez § 5 ust. 7 pkt 5 w/w uchwały, a zatem ocenić, czy działka nr "[...]" jest zabudowana budynkiem, pamiętając o powyższym wzruszalnym domniemaniu prawnym, a nadto, czy rzeczona działka jest działką budowlaną w rozumieniu u.p.z.p. Z kolei na działce nr "[...]" znajduje się również budynek gospodarczy, który został wykonany na podstawie skutecznego zgłoszenia do Starosty. Powyższe kwestie nie były przedmiotem analizy organu, co z kolei wymaga przesadzenia, czy w takowej sytuacji nie ma zastosowania wyjątek od powyższego zakazu zabudowy wskazany w § 5 ust. 7 pkt 4 w/w uchwały. Kolegium winno także odnieść się do zarzutu podniesionego już w odwołaniu, czy w sprawie nie ma zastosowania wyjątek od zdefiniowanego powyżej zakazu zabudowy wskazany w § 5 ust. 7 pkt 3 tejże uchwały.

Odnosząc się do argumentu decyzji Kolegium, że na analizowanym obszarze obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 5 ust. 1 pkt 8 w/w uchwały) wskazać należy, że do form ochrony przyrody - stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1614) - zalicza się m. in. obszary chronionego krajobrazu. W art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazano jakie zakazy mogą być wprowadzone w obszarze chronionego krajobrazu. W pkt 8a tego przepisu przewidziano, że w obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz m.in. budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakaz ten został powtórzony w § 5 powołanej uchwały Sejmiku. Nie ulega wątpliwości, że planowana inwestycja nie będzie obiektem służącym do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, wobec tego rozważenia wymagało, czy budowa budynku "[...]" wypełnia definicję urządzenia wodnego i tym samym jego budowa będzie wyłączona z powyższego zakazu. W powołanej uchwale nie zdefiniowano pojęcia urządzenia wodne. W art. 16 pkt 65 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) wprost zaliczono do urządzeń wodnych przystanie. Powyższe wskazuje, że planowana inwestycja (budowa budynku) mogłaby, co do zasady, stanowić wyjątek określony w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały. Kwestia ta nie została jednak przez Kolegium rozważona.

Dodatkowo zaznaczyć należy, iż to organ ustalający warunki zabudowy wyznacza granice obszaru analizowanego i w tych granicach dokonuje analizy. Do kompetencji organu należy ocena czy granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo, oczywiście jeżeli spełniają parametr 3-krotnej szerokości frontu działki wynikający z rozporządzenia. Przy czym nie chodzi tylko o czysto matematyczne (miernicze) podejście do wyznaczenia tej granicy, ale o umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia analizy w wyznaczonym obszarze i stwierdzenie czy fakt zachowania ciągłości zabudowy (również co do funkcji) zostanie zachowany. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że jest związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku WSA z dnia 29 stycznia 2018 r. Wskazał, że prawidłowo wyznaczony obszar analizowany jest niezabudowany, z wyjątkiem działki nr "[...]", na której znajduje się budynek gospodarczy. Natomiast zabudowa na działkach nr "[...]" (budynek mieszkalny i gospodarczy), nr "[...]" (pensjonat), nr "[...]" (zabudowa zagrodowa) oddalone są od wnioskowanej działki nawet ponad 0,5 km i jest to zbyt duża odległość by wskazana zabudowa mogła być wzięta pod uwagę jako odniesienie dla planowanej inwestycji. Tym samym zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa". W rozumowaniu Kolegium dostrzec można niekonsekwencję. Skoro uważa, że obszar analizowany jest wyznaczony w sposób prawidłowy, to tym samym nie może kwestionować jego wielkości, tj. jego granic, w tym odległości zabudowy wchodzącej w skład działek objętych analizowanym obszarem. W odwołaniu skarżący podniósł, że zarówno działalność gospodarcza i pensjonat znajdujący się na działkach nr "[...]’ działalność gospodarcza z agroturystyką i smażalnią ryb na działce nr "[...]’ rekreacyjno-wypoczynkowy sposób zagospodarowania działek nr "[...]", jak i pole biwakowe znajdujące się na działce nr "[...]" realizują funkcje usługowe i turystyczne zabudowy i zagospodarowania terenu, co całkowicie zostało pominięte w analizie. Później zakwestionował, by odległość wnioskowanej działki od zabudowań znajdujących się na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym wynosiła nawet 0,5 km. Powyższej okoliczności organ nie wyjaśnił. Kontynuując postępowanie Kolegium winno ocenić, czy w sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwzględnieniem, po uprzedniej dowodowej weryfikacji, rodzaju i charakteru zabudowy w obszarze analizowanym wskazywanej przez skarżącego.

Wskazane powyżej zarzuty, powtórzone w skardze, wraz z zarzutem braku kompleksowej analizy przez organ II instancji okoliczności sprawy, prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a zatem narusza przepisy postępowania administracyjnego w szczególności art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji wyda decyzję merytoryczną, to znaczy szczegółowo oceni czy spełnione są łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 61, a następnie ustosunkuje się do konkretnych zarzutów zawartych w złożonym odwołaniu.

Z powyższych względów zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.