Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1909/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 11
journal: Dz.U. 2007 nr 90 poz 607
law: Ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i  opłacie depozytowej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi L. S.A. z siedzibą w W. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie korekty rocznych sprawozdań 1. uchyla zaskarżony akt, 2. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego L. S.A. w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IVSA/Wa 1909/11

UZASADN IENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej

"Sądu") zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] (dalej "zarządzeniem") [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej

"Inspektor"), zarządził:

- sporządzenie i przedłożenie Marszałkowi Województwa [...] (dalej

"Marszałkowi") przez L." S.A., ul. [...],[...] W. (dalej "skarżącą") korekty rocznych sprawozdań OS-OP1 o wysokości należnej opłaty produktowej za lata 2007-2009 w terminie do dnia [...] sierpnia 2011 r.

Jednocześnie Inspektor wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o

zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu

naruszeń na dzień [...] września 2011 r.

II. W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia wskazano, co następuje:

Na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej u skarżącej przez inspektorów

Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska Delegatura w P. i R. w

dniach [...] czerwca 2011 r. stwierdzono, że do rozliczenia obowiązku recyklingu i

odzysku w latach 2007-2009 dla odpadów opakowaniowych z papieru i tektury oraz z

tworzyw sztucznych skarżąca wykorzystała dokumenty potwierdzające odrębnie recykling

i odrębnie odzysk wystawione na innych przedsiębiorców a nie wyłącznie na skarżącą,

mającą status organizacji odzysku.

Zgodnie z art.4 ust.3 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach

przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie

produktowej (Dz.U. z 2007 r. Nr 90, poz.607 z późn.zm.), dalej "ustawy o obowiązkach

przedsiębiorców" przedsiębiorca lub organizacja odzysku może zlecić wykonanie

poszczególnych czynności związanych z odzyskiem i recyklingiem posiadaczowi

odpadów spełniającemu wymagania określone w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o

odpadach (Dz.U. z 201 Or. Nr 185, poz. 1243).

Ponadto art. 11 ust.3 tej samej ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie

gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej wskazuje, ze

prowadzący odzysk lub recykling jest obowiązany wydać dokumenty potwierdzające

odrębnie odzysk i odrębnie recykling na wniosek przedsiębiorcy lub organizacji odzysku,

przekazujących odpady do odzysku lub recyklingu.

W przypadku gdy przedsiębiorca lub organizacja korzysta z usług innego

posiadacza odpadów w przekazaniu odpadów do odzysku i recyklingu, zgodnie z ust.5

wspomnianego artykułu, wniosek o wydanie DPO i DPR posiadacz ten przedkłada w

imieniu przedsiębiorcy lub organizacji odzysku.

Ustawa o obowiązkach przedsiębiorców nie przewiduje możliwości wykorzystania

DPO i DPR wystawionego na rzecz przedsiębiorcy lub organizacji odzysku przez innego

przedsiębiorcę lub inną organizację odzysku niż wskazaną w dokumencie, do ustalenia

przez nich masy odpadów opakowaniowych poddanych odzyskowi i recyklingowi.

Zgodnie z art. 37 pkt 2 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców kto, będąc

przedsiębiorcą prowadzącym organizację odzysku nie składa marszałkowi województwa

sprawozdań określonych w art. 10 ust.2 oraz ust.3 lub składa sprawozdania nierzetelnie

podlega karze grzywny.

W związku z powyższym należy złożyć Marszałkowi korektę sprawozdań rocznych

za lata 2007-2009 z uwzględnieniem prawidłowych wartości w oparciu o dokumenty

potwierdzające odrębnie odzysk i odrębnie recykling wydane imiennie na skarżącą oraz

dokumenty potwierdzające eksport lub faktury potwierdzające wewnątrzwspolnotową

dostawę odpadów.

III. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na zarządzenie Inspektora.

1) art. 7 Konstytucji RP oraz art. 12 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o

Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2007 r. Nr 44 poz. 287 ze zm.) przez:

* dokonanie w ramach kontroli wadliwych ustaleń stanowiących podstawę wydania

zarządzenia pokontrolnego

* ustalenie w zarządzeniu pokontrolnym nieskonkretyzowanego obowiązku

- niewyjaśnienie podstaw prawnych zarządzenia pokontrolnego z uwzględnieniem

wszystkich okoliczności sprawy i mających zastosowanie przepisów prawa,

2) przepisów art. 11 ust. 3 oraz art. 10, art. 11 a i art. 15 ust. 1 ustawy o

obowiązkach przedsiębiorców (...) przez ich błędną wykładnię lub pominięcie i w

konsekwencji bezzasadne uznanie, iż sprawozdania OŚ-OP1 za lata 2007-2009 zostały

sporządzone niezgodnie z przepisami i wymagają korekty.

3) art. 9 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przez dopuszczenie do

udziału w kontroli osoby nie będącej upoważnionym pracownikiem Inspekcji Ochrony

Środowiska.

Skarżąca podniosła, że termin do zaskarżenia czynności w niniejszej sprawie

wynosi 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia

naruszenia prawa (art. 53 § 2 ppsa). Pismo Inspektora z dnia [...].09.2011 r. z odpowiedzią

na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zostało prawidłowo doręczone

skarżącej. Pismo zostało błędnie zaadresowane, bowiem na kopercie wpisano ręcznie

adres: "Pani O. N. ul. [...][...] W.", tj. z błędnym kodem

pocztowym (dot. ul. [...]) i bez podania nazwy skarżącej. Powyższe pismo trafiło do

obcej firmy W. a następnie E. (i kolejnych z wielu firm przy ul. [...]), gdzie zostało odebrane przez osoby w żaden sposób nieuprawnione do odbioru

pism w imieniu skarżącej. Dopiero po pewnym czasie, po błądzeniu pisma po kilku

firmach, przypadkowo ustalono, że pismo to jest przeznaczone dla skarżącej i przekazano

je skarżącej dopiero w dniu [...].09.2011 r. Wobec tego, że pismo organu z odpowiedzią na

wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało faktycznie doręczone skarżącej w dniu

[...].09.2011 r., od tego dnia biegnie termin do wniesienia skargi do sądu

administracyjnego.

Uzasadniając merytoryczne zarzuty skargi, skarżąca wskazała w szczególności,

co następuje:

1. W zarządzeniu pokontrolnym nie został określony konkretny zakres korekty

sprawozdań rocznych OŚ-OPł, ani nie wskazano w jakiej części i w jaki sposób

sprawozdania mają zostać skorygowane.

Można więc jedynie domniemywać, że organ kontrolujący miał na uwadze

wyszczególnione w Protokole kontroli przypadki, w których dokumenty DPO i DPR zostały wystawione nie na L. SA, lecz na

wskazanych w Protokole przedsiębiorców (str. 4, 5, 7, 8, 11, 14, 15, 16, 17, 18, 20 Protokołu). Nie zostało to jednak wskazane w Zarządzeniu pokontrolnym.

Zarazem na str. 22 Protokołu kontroli odnotowano, iż "z informacji udzielonej

podczas kontroli wynika, że z przedsiębiorcami tymi kontrolowana organizacja posiada

zawarte umowy w zakresie przejęcia ustawowych obowiązków - oświadczenie w

powyższej sprawie oraz kserokopia umowy z jednym przedsiębiorcą stanowi załącznik nr

4 do niniejszego protokołu". Z okoliczności tej jednak organ kontrolujący nie wyciągnął

żadnych wniosków, nie ustosunkował się do tej kwestii w jakikolwiek sposób i nie

przeprowadził w tym zakresie dowodów z innych dokumentów poza dokumentami DPO i

DPR.

Podstawy prawne Zarządzenia pokontrolnego także nie zostały przez organ

kontrolujący należycie powołane i wyjaśnione. Przepis art. 11 ust. 3 cyt. ustawy z dnia 11

maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców nie został prawidłowo zastosowany w stanie

faktycznym sprawy. Natomiast powołane przepisy art. 4 ust. 3 i art. 11 ust. 5 ustawy nie

mają zastosowania do rozliczenia obowiązków odzysku i recyklingu w tej sprawie, bowiem

wskazani w Protokole kontroli przedsiębiorcy, na których wystawione były dokumenty

DPO i DPR, nie byli posiadaczami odpadów, lecz przedsiębiorcami określonymi w art. 4

ust. 1 pkt. 2 powyższej ustawy, od których L. SA przejęła na podstawie umowy obowiązki w zakresie odzysku i recyklingu.

Jednocześnie organ kontrolujący pominął całkowicie przepisy art. 10, art. 11 a i art. 15 ust.

1 powyższej ustawy, mające istotne znaczenie w sytuacji przejęcia przez organizację

odzysku obowiązków przedsiębiorców w zakresie odzysku i recyklingu.

Wydanie przez organ zarządzenia pokontrolnego, które nie precyzuje nakazanych

do wykonania czynności, pozostawiając ich zakres domysłom oraz opiera się na

niepełnych ustaleniach i nie wyjaśnia należycie podstaw prawnych przyjętych ustaleń i

wydanego zarządzenia pokontrolnego - narusza przepisy art.7 Konstytucji RP oraz art. 11

ust. 1 i art. 12 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Przepis art.7 Konstytucji stanowi bowiem, że organy władzy publicznej działają na

podstawie i w granicach prawa. Stosownie zaś do art. 12 ust. 1 pkt, 1 ustawy o Inspekcji

Ochrony Środowiska, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony

środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki

organizacyjnej lub osoby fizycznej. W świetle art. 7 Konstytucji zarządzenie pokontrolne,

będące aktem władczym w stosunku do kontrolowanej jednostki, powinno opierać na

prawidłowych ustaleniach w zakresie stanu faktycznego i prawidłowej wykładni przepisów

prawa.

2. Odnośnie podstaw prawnych stwierdzić należy, co następuje.

Stosownie do art.4 ust. 2 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców organizacja

odzysku przejmuje od przedsiębiorcy obciążające go obowiązki na podstawie umowy.

Skarżąca jest organizacją odzysku w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt. 2 i art. 5 powyższej

ustawy i na podstawie umów zawartych z szeregiem przedsiębiorców przejęła ich

obowiązki w zakresie odzysku i recyklingu w latach 2007-2009.

Przedsiębiorca lub organizacja odzysku są obowiązani do złożenia sprawozdania

rocznego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 lub 2 ustawy oraz do złożenia rocznego

sprawozdania o wysokości należnej opłaty produktowej, o którym mowa w art. 15 ust. 1

ustawy. W przypadku przejęcia przez organizację odzysku na podstawie umowy

obowiązków przedsiębiorcy w zakresie odzysku i recyklingu sprawozdanie składa

organizacja odzysku, a nie ten przedsiębiorca.

Stosownie do art. 11 ust 3 ustawy masę i ilość odpadów poddanych odzyskowi i

recyklingowi oraz sposób odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych ustala się na

podstawie dokumentów potwierdzających odrębnie odzysk (DPO) i odrębnie recykling

(DPR), które prowadzący odzysk lub recykling obowiązany jest wydać na wniosek

przedsiębiorcy lub organizacji, przekazujących odpady do odzysku lub recyklingu.

W przypadku niektórych przedsiębiorców, z którymi skarżąca zawarła umowy o

przejęcie ich obowiązków, miała miejsce sytuacja, w której przedsiębiorcy częściowo

samodzielnie zrealizowali obowiązek odzysku i recyklingu, a następnie na ten sam rok

rozliczeniowy zawarli umowę z naszą organizacją. Przedsiębiorcy ci, realizując

samodzielnie obowiązki, uzyskali dokumenty DPO i DPR wystawione imiennie na nich,

które następnie przekazali naszej organizacji. Skarżąca, realizując przejęte obowiązki

tych przedsiębiorców, uzyskała dalsze dokumenty DPO i DPR wystawione imiennie na

nią. Do rozliczenia w sprawozdaniu rocznym całości obowiązków przejętych od tych

przedsiębiorców skarżąca przyjęła dokumenty DPO i DPR wystawione na tych

przedsiębiorców i dokumenty wystawione na organizację.

Obowiązująca ustawa nie wyłącza możliwości zawarcia umowy między

przedsiębiorcą a organizacją odzysku o przejęcie obowiązków w zakresie odzysku i

recyklingu w czasie trwania roku kalendarzowego, na który umowa zostaje zawarta.

Jednocześnie ustawa nie przewiduje składania dwóch sprawozdań rocznych: jednego

częściowego sprawozdania przez przedsiębiorcę i drugiego częściowego sprawozdania

przez organizację odzysku. Organizacja odzysku, przejmując ustawowe obowiązki

przedsiębiorcy, przejmuje także obowiązek sprawozdawczy tego przedsiębiorcy za cały

okres roczny.

W sprawozdaniu rocznym, o którym mowa w art. 10 ust. 2 ustawy i w rocznym

sprawozdaniu o wysokości należnej opłaty produktowej, o którym mowa w art. 15 ust. 1

ustawy, wykazuje się masę opakowań wprowadzonych przez poszczególnych

przedsiębiorców, masę łub ilość poddanych odzyskowi i recyklingowi odpadów

opakowaniowych i poużytkowych oraz osiągnięte poziomy odzysku i recyklingu.

W celu rozliczenia wykonania obowiązku danego przedsiębiorcy organizacja

odzysku musi zatem uwzględnić całkowitą masę opakowań wprowadzonych przez

przedsiębiorcę do obrotu i całkowitą masę odpadów przekazanych do odzysku i

recyklingu, zarówno bezpośrednio przez tego przedsiębiorcę, jak też przez organizację

odzysku po przejęciu przez nią obowiązków przedsiębiorcy. W przeciwnym razie,

obowiązek przedsiębiorcy, przejęty przez organizację odzysku, nie zostałby prawidłowo w

całości rozliczony gdyby uwzględnić całkowitą masę opakowań wprowadzonych przez

przedsiębiorcę do obrotu, a pominąć masę odpadów przekazanych do odzysku i

recyklingu bezpośrednio przez tego przedsiębiorcę, wykazanych w wystawionych na

niego dokumentach DPO i DPR w tym samym okresie sprawozdawczym.

Z powyższych przyczyn L. SA

w sprawozdaniach rocznych za lata 2007-2009 uwzględniła masę odpadów wykazanych

w dokumentach DPO i DPR wystawionych na tych i tylko tych przedsiębiorców, których

obowiązki organizacja przejęła i realizowała na podstawie zawartych umów.

Powyższe działanie nie jest bynajmniej sprzeczne z literalnym brzmieniem art. 11

ust. 3 ustawy, który stanowi, że masę odpadów ustala się na podstawie dokumentów

potwierdzających odrębnie odzysk i odrębnie recykling wystawionych na wniosek

przedsiębiorcy lub organizacji przekazujących odpady do odzysku i recyklingu. Dokonanie

rozliczenia w powyższy sposób jest w pełni uzasadnione, gdy zgodnie z pozostałymi

przepisami ustawy organizacja odzysku na podstawie umowy przejęła obowiązki

przedsiębiorcy wcześniej przez niego częściowo zrealizowane i w sprawozdaniu rocznym

rozlicza wykonanie całości obowiązków tego przedsiębiorcy.

Drugą istotną sprawą jest kwestia zaliczenia na poczet wykonania obowiązku firmy

F. Sp z o.o. w okresie 2009 r. uzyskanej przez nią nadwyżki odzysku i

recyklingu z 2008 roku. Kwestii tej dotyczyło Sprawozdanie OŚ-OPł firmy F. za

2008 r., z którego wynikają wielkości przekraczające wymagany poziom odzysku i

recyklingu w 2008 r. Dokument ten został dołączony do pisma z dnia [...] lipca 2001 r.

zawierającego stanowisko skarżącej w sprawie protokołu kontroli.

Zgodnie z art. Ila ustawy przedsiębiorca, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 1 albo

organizacja, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 2, którzy wykonali obowiązek, o którym

mowa w art. 3, w wielkości przekraczającej wymagany w danym roku poziom odzysku lub

recyklingu, mogą rozliczyć masę lub ilość odpadów opakowaniowych lub poużytkowych

przekraczającą wymagany poziom odzysku lub recyklingu w następnym roku

kalendarzowym. Skarżąca uważa, że w wyniku umownego przejęcia obowiązków firmy

F. w zakresie odzysku i recyklingu w 2009 r., była uprawniona na podstawie

powyższego przepisu do zaliczenia uzyskanej przez tę samą firmę nadwyżki odzysku i

recyklingu w 2008 r. na poczet wykonania przejętych od tej firmy obowiązków za okres

2009 r. Powyższa kwestia nie została w ogóle rozpatrzona przez organ kontrolujący, a

można przypuszczać, że nawet nie została przez ten organ zrozumiana.

Sprawa zaś rozliczenia wskazanej nadwyżki rzutuje na wielkość wykonania

odzysku i recyklingu wykazanego w sprawozdaniach rocznych kwestionowanych przez

organ kontrolujący i powinna zostać jednoznacznie rozstrzygnięta, a brak wyjaśnienia tej

sprawy narusza powołane na wstępie przepisy prawa.

Jak już skarżący podnosił w toku postępowania kontrolnego w czynnościach

kontrolnych poprzedzających wydanie zarządzenia pokontrolnego brała udział

przedstawicielka Urzędu Marszałka Województwa, tj. organu na którego wniosek kontrola

została wszczęta. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska

kontrolę wykonują Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzcy inspektorzy

ochrony środowiska oraz upoważnieni przez nich pracownicy Inspekcji Ochrony

Środowiska, zwani "inspektorami".

Przedstawicielka Urzędu Marszałka Województwa, nie będąc pracownikiem

Inspekcji Ochrony Środowiska, nie była osobą uprawnioną do udziału w czynnościach

kontrolnych, a jej udział w kontroli - ze względu na stanowisko zajęte wcześniej przez

Urząd Marszałkowski wobec sprawozdań naszej organizacji - mógł wpłynąć na brak

obiektywizmu przy dokonywaniu ustaleń i wydaniu na ich podstawie zarządzenia

pokontrolnego.

Stanowi to naruszenie przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony

Środowiska, mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko

w sprawie.

Ustosunkowując się do kwestii podniesionych skardze, skarżąca wskazała w

szczególności, co następuje:

Zarządzenie pokontrolne zostało doręczone skarżącej w dniu [...].08.2011 r. (zwrotne poświadczenie odbioru), wraz z pouczeniem o trybie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W dniu [...].08.2011 r., czyli z zachowaniem 14-to dniowego terminu, skarżąca za pośrednictwem Poczty Polskiej nadał listem poleconym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska Delegatura w P. w dniu [...].08.2011 r. W dniu [...].09.2011 r. została wysłana do skarżącego odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, bez zwrotnego potwierdzenia odbioru.

W związku z powyższym organ nie ma możliwości zweryfikowania daty odbioru

odpowiedzi na wezwanie przez skarżącą, poza twierdzeniami zawartymi w skardze, że

pismo trafiło do obcych firm, a do zarządu skarżącej spółki trafiło dopiero w dniu

[...].09.2011 r. Dokładna data odbioru odpowiedzi na wezwanie datowane na dzień

[...].09.2011 r. znak pisma [...] i stwierdzenie, czy odbiór pisma

nastąpił przez osobę uprawnioną i umocowaną do odbioru pisma, w W. pod

adresem: uL [...], W. wskazanym jako adres dla doręczeń dla firmy

skarżącej, może nastąpić tylko poprzez zwrócenie się przez sąd do właściwej poczty o

potwierdzenie kto i kiedy odebrał list polecony, numer przesyłki [...] adresowany dla P. O. N., ul. [...], W.

Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, załączona do skargi, nie

zawiera adnotacji o wpływie pisma do kolejnych firm wskazanych w skardze, a jedynie

datę [...].09.2011 r. (WPŁYNĘŁO) i podpis (nieczytelny) bez pieczęci osobowej.

Z ostrożności procesowej, w razie ustalenia wniesienia skargi z uchybieniem

terminu do jej wniesienia, organ wniósł o odrzucenie skargi.

Natomiast w razie uznania przez Sąd, że skarga została wniesiona z zachowaniem

przewidzianego terminu do jej wniesienia, organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając wystąpienie przesłanek do oddalenia skargi, organ wskazał w

szczególności, co następuje:

W protokole kontroli (pkt 2) jako stwierdzone naruszenie wskazano wykorzystanie

przez spółkę jako organizację odzysku dokumentów potwierdzających odzysk i recykling

wystawionych nie na organizację odzysku, ale na rzecz przedsiębiorców, z którym

kontrolowana organizacja posiada zawarte w trybie art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy umowy

w zakresie przejęcia ustawowych obowiązków w zakresie zapewnienia odzysku i

recyklingu odpadów opakowaniowych i użytkowych zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy.

W toku kontroli kontrolowana organizacja okazała jedną umowę zawartą w dniu

[...].09.2009 r. z F. Sp. z o.o. w zakresie przejęcia ustawowych

obowiązków przedsiębiorcy wynikających z ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w

zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej.

Zgodnie z przywoływaną ustawą przedsiębiorca, czyli podmiot prowadzący

działalność w myśl ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wprowadzający na

rynek produkty w opakowaniach, ma obowiązek zapewnienia odzysku i recyklingu tych

opakowań na odpowiednim poziomie. Obowiązek ten realizuje samodzielnie lub za

pośrednictwem organizacji odzysku, na podstawie zawartej z tą organizacją umowy - art.

4 ust. 1 i ust. 4 ustawy. Przedsiębiorca, który prowadzi działalność odzysku i recykling

samodzielnie albo organizacja są obowiązani do złożenia rocznego sprawozdania, w tym

sprawozdania o wysokości należnej marszałkowi opłaty produktowej - art. 10 i art. 15

ustawy, na formularzu według wzoru. Rozliczenie obowiązku następuje całościowo za

dany rok kalendarzowy. Ustawa nie przewiduje dwóch sprawozdań za ten sam rok, zatem

sprawozdanie winien złożyć albo przedsiębiorca, albo organizacja, nawet jeżeli

obowiązek przedsiębiorcy prowadzenia odzysku i recyklingu opakowań, przejęła w trakcie

trwania roku kalendarzowego.

Masę lub ilość odpadów poddanych odzyskowi i recyklingowi ustała się na

podstawie dokumentów, które wystawia podmiot prowadzący odzysk lub recykling,

według wzoru wynikającego z rozporządzenia, to jest dokumentów odpowiednio DPO lub

DPR.'

Dokument DPO lub DPR prowadzący odzysk lub recykling wydaje na żądanie

przedsiębiorcy lub organizacji odzysku, w terminie 7 dni od wpływu wniosku - art. 11 ust. 3

ustawy.

Niezasadny jest w ocenie organu zarzut skargi dotyczący wad formalnych

zarządzenia pokontrolnego w postaci nieokreślenia konkretnego zakresu korekty.

Wskazanie zakresu korekty o dokumenty wystawione imiennie na innych przedsiębiorców

niż organizacja odzysku zawiera się wprost w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia

oraz wynika także z protokołu kontroli organizacji odzysku, przeprowadzonej w dniach [...].06.2011 r. W zarządzeniu wskazano wyraźnie, że korekta winna dotyczyć

dokumentów, które imiennie dotyczą nie skarżącego, ale innych podmiotów, ponadto

wyjaśniono, iż ustawa o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania

niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej, nie przewiduje możliwości

wykorzystania DPO i DPR wystawionego na rzecz innego podmiotu dla ustalenia

własnych ilości masy odpadów opakowaniowych poddanych odzyskowi i recyklingowi.

Organ wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem skarżącej przedmiotowa ustawa nie

zakazuje w sprawozdaniu rocznym z wykonania obowiązku odzysku i recyklingu, które

składa organizacja, która na podstawie umowy przejęła w trakcie roku kalendarzowego

obowiązek odzysku i recyklingu od innego przedsiębiorcy, wykorzystania przez tę

Organizację dokumentów DPO i DPR wystawionych na tych przedsiębiorców, których

obowiązki zostały przejęte. Wynika to z faktu, że ustawa nie przewiduje składania dwóch

odrębnych sprawozdań za dany rok kalendarzowy przez przedsiębiorcę, a następnie za

kolejny okres tego samego roku - przez organizację, która z tym przedsiębiorcą zawarła

umowę. Umowa może być zawarta w trakcie roku kalendarzowego. Odnosząc się do tych

twierdzeń skargi organ zauważył, iż nie kwestionuje tego toku rozumowania, poza

wnioskami końcowymi odnośnie możliwości wykorzystania dokumentów DPO i DPR

wystawionych dla przedsiębiorcy. W ocenie autora zarządzenia pokontrolnego, jeżeli w

toku roku kalendarzowego przedsiębiorca sam wykonał obowiązek odzysku bądź

recyklingu, a następnie zawarł umowę z właściwą organizacją to:

-jeżeli już posiada dokument DPO łub DPR to winien zwrócić się do prowadzącego

odzysk lub recykling, który wystawił dokumenty, o ich korektę i wpisanie w miejsce

przedsiębiorcy - wskazanej przez niego organizacji, z którą zawarł umowę;

- jeżeli dokumenty DPO lub DPR nie zostały jeszcze wystawione - winien o ich

wystawienie wystąpić osobiście wskazując jako uprawnioną organizację odzysku, z którą

zawarł umowę.

Odnosząc się do kwestii rozliczenia nadwyżki z 2008 r., organ podniósł, że

zarządzenie nie obejmuje kwestii nadwyżki poziomu odzysku i recyklingu firmy

F. Sp. z o.o. za rok 2008 w ogóle, to znaczy w zarządzeniu nie

nakazano ani nie wskazano sposobu zaliczenia takiej nadwyżki i sposobu postępowania.

Zatem zarzut ten nie jest w żaden sposób powiązany z treścią wydanego

zarządzenia pokontrolnego, a wręcz przedwczesny. Jeżeli sprawozdanie zostałoby

skorygowane zgodnie z zarządzeniem, to dopiero po korekcie okazać się może jaki został

osiągnięty poziom odzysku i recyklingu i czy korekta i wykorzystania nadwyżki za rok 2008

wpłynie na powstanie ewentualnego obowiązku uiszczenia opłaty produktowej na rzecz

marszałka.

Niezasadny jest zarzut skargi dotyczący uczestniczenia w kontroli osoby nie

uprawnionej - pracownika Urzędu Marszałkowskiego. Osoba ta nie brała udziału w

kontroli o charakterze kontrolującego. Przed rozpoczęciem kontroli kontrolujący

inspektorzy uzyskali zgodę kontrolowanego na przeprowadzenie kontroli przy udziale

osoby nie będącej inspektorem. Zgodę na obecność w trakcie czynności kontrolnych

urzędnika Urzędu Marszałkowskiego wyraziła osobiście Pani O. N., co ma

odzwierciedlenie w protokole kontroli - str. 2 protokołu - "Pani M. K.

za zgodą L. S.A.".

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o odrzucenie skargi z powodu

przekroczenia terminu do jej wniesienia, a w razie uznania terminu za zachowany - o

oddalenie skargi.

V. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2012 r. skarżąca podniosła, co następuje:

Załączone do pisma zdjęcie z internetu (Google) kompleksu budynków biurowych przy ul. [...] w W. dowodzi, że w kompleksie tym (zdjęcie nie

obejmuje wszystkich budynków) mieści się wiele różnych firm, a skarżący zajmuje w tym

miejscu na potrzeby biurowe jedynie mały 2-pokojowy lokal.

Korespondencja skierowana na ten adres, zaadresowana imiennie na osobę

fizyczną zamiast na skarżącego, nie mogła bezproblemowo dotrzeć do skarżącego.

Należy podkreślić, że inspektorzy [...]WIOŚ przebywali wcześniej w tym kompleksie (i

pomieszczeniach skarżącego) wielokrotnie i organowi administracji powinno być

wiadome, że przesłanie tak zaadresowanej korespondencji na wskazany adres

spowoduje, że korespondencja ta nie dotrze do skarżącego, a już na pewno nie w

stosownym czasie. Błędy proceduralne lub prawne organu administracji, w tym przypadku

przesłanie błędnie zaadresowanej korespondencji, nie mogą działać na niekorzyść

skarżącego.

Skarżąca podtrzymuje zarzuty o braku podstaw faktycznych i prawnych

uzasadniających wydanie przez [...]WIOŚ przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego.

Wskazać należy, iż stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy o obowiązkach

przedsiębiorców organizacja odzysku jest obowiązana do złożenia sprawozdania

rocznego, zawierającego informacje o:

* nazwie i siedzibie oraz adresie organizacji;

* wykazie przedsiębiorców, w imieniu których działała;

odpowiednio masie opakowań wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy, w

których przedsiębiorcy wymienieni w wykazie wprowadzili na rynek krajowy produkty, lub

wprowadzonych na rynek krajowy przez przedsiębiorców produktów wymienionych w

załączniku nr 3 do ustawy, z podziałem na poszczególne ich rodzaje;

* odpowiednio masie lub ilości poddanych odzyskowi i recyklingowi odpadów

opakowaniowych, z podziałem na poszczególne ich rodzaje i według sposobu ich odzysku

i recyklingu, oraz odpadów poużytkowych, z podziałem na poszczególne ich rodzaje;

* osiągniętych poziomach odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i

poużytkowych, z podziałem na poszczególne ich rodzaje.

Jak zatem wynika z powyższych przepisów organizacja odzysku działa w imieniu

konkretnych przedsiębiorców, a jej sprawozdanie powinno uwzględniać masę i ilość

opakowań wprowadzonych na rynek przez tych przedsiębiorców oraz masę i ilość

odpadów poddanych odzyskowi i recyklingowi w celu wykonania obowiązków tychże

przedsiębiorców i ustalenia osiągniętego poziomu odzysku i recyklingu.

W związku z tym - dla prawidłowego rozliczenia - sprawozdanie organizacji

odzysku powinno obejmować także masę i ilość odpadów oddanych do odzysku i

recyklingu w tym samym okresie sprawozdawczym bezpośrednio przez przedsiębiorców

przed zawarciem umowy z organizacją odzysku. Podstawą zaś rozliczenia obowiązków w

tym zakresie są dokumenty DPO i DPR wystawione imiennie na przedsiębiorców, którzy

bezpośrednio oddali odpady do odzysku i recyklingu.

Skarżąca podnosiła także, iż umowa między organizacją odzysku i recyklingu

może być zawarta w trakcie roku kalendarzowego, a ustawa nie przewiduje w takim

przypadku składania dwóch odrębnych sprawozdań: jednego przez przedsiębiorcę za

część roku przed zawarciem umowy i drugiego przez organizację odzysku za pozostałą

część roku.

[...]WIOŚ nie ustosunkował się do tych kwestii ani w zarządzeniu pokontrolnym, ani w lakonicznym piśmie z dnia [...].09.2011 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie do

usunięcia naruszenia prawa.

Dopiero w odpowiedzi na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

[...]WIOŚ stwierdził, że nie kwestionuje powyższego rozumowania, jednakże w dalszym

ciągu zakwestionował możliwość rozliczenia obowiązku odzysku i recyklingu na

podstawie dokumentów DPO i DPR wystawionych imiennie na przedsiębiorców, których

obowiązki organizacja odzysku przejęła. Zdaniem [...]WIOŚ przedsiębiorca, który sam

wykonał obowiązek odzysku lub recyklingu, a następnie zawarł umowę z organizacją

odzysku, a wcześniej uzyskał dokumenty DPO i DPR, powinien zwrócić się do

prowadzącego odzysk i recykling o korektę wystawionych dokumentów i wpisanie w

miejsce tego przedsiębiorcy wskazanej przez niego organizacji odzysku, a w przypadku,

gdy dokumenty DPO i DPR jeszcze nie zostały wystawione, powinien wystąpić o ich

wystawienie, wskazując jako uprawnioną organizację odzysku, z którą zawarł umowę.

Powyższe stanowisko [...]WIOŚ nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa.

Jak stanowi art. 11 ust. 3 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców (...) masę lub

ilość odpadów poddanych odzyskowi i recyklingowi oraz sposób odzysku i recyklingu

odpadów opakowaniowych ustala się na podstawie dokumentów potwierdzających

odrębnie odzysk i odrębnie recykling, które prowadzący odzysk lub recykling jest

obowiązany wydać na wniosek przedsiębiorcy lub organizacji, przekazujących odpady do

odzysku lub recyklingu, w terminie 7 dni od dnia wpływu wniosku.

Zgodnie z art. 11 ust. 4 powyższej ustawy prowadzący odzysk lub recykling

sporządza dokumenty potwierdzające odrębnie odzysk i odrębnie recykling w trzech

egzemplarzach, przy czym jeden egzemplarz jest przeznaczony dla przekazującego

odpad do odzysku i recyklingu, drugi egzemplarz dla przyjmującego odpad do odzysku i

recyklingu, natomiast trzeci egzemplarz dla wojewódzkiego inspektora ochrony

środowiska.

Stosownie zaś do art. 11 ust. 5 powyższej ustawy w przypadku, gdy przedsiębiorca

lub organizacja odzysku korzysta z usług innego posiadacza odpadów w przekazaniu

odpadów do odzysku i recyklingu, wniosek o wydanie dokumentów potwierdzających

odrębnie odzysk i odrębnie recykling przedsiębiorca lub organizacja przekazuje temu

posiadaczowi odpadów, który w imieniu przedsiębiorcy lub organizacji przedkłada go

prowadzącemu odzysk lub recykling.

Jak zatem wynika z powyższych przepisów wydanie dokumentów DPO i DPR

powinno nastąpić na wniosek przedsiębiorcy lub organizacji odzysku przekazujących

odpady do odzysku i recyklingu i ma na celu poświadczenie przekazania przez nich

odpadów. Jedynie w przypadku korzystania z usług innego posiadacza odpadów,

wystawienie dokumentów DPO i DPR następuje na rzecz przedsiębiorcy lub organizacji

odzysku, a przekazania odpadów dokonuje bezpośrednio inny podmiot, lecz działający w

ich imieniu.

Dodatkowo potwierdza to rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia

2006r. w sprawie dokumentów potwierdzających odrębnie odzysk i odrębnie recykling

(Dz.U. Nr 247 poz. 1816). Zgodnie z wzorami dokumentów DPO i DPR określonymi w tym

rozporządzeniu, dokumenty te powinny wskazywać imiennie przedsiębiorcę lub

organizację odzysku przekazujących odpady do odzysku i recyklingu, a także datę

przyjęcia odpadów do odzysku i recyklingu.

W związku z tym wystawianie dokumentów DPO i DPR na rzecz innych podmiotów

niż przedsiębiorca łub organizacja odzysku rzeczywiście przekazująca odpady do

odzysku lub recyklingu (bezpośrednio lub za pośrednictwem posiadacza odpadów

działającego w ich imieniu) nie tylko nie miałoby podstaw w przepisach prawa, ale także

byłoby poświadczaniem nieprawdy. To samo dotyczy korygowania wcześniej prawidłowo

wystawionych dokumentów DPO i DPR dla przedsiębiorcy, który faktycznie przekazał

odpady do odzysku lub recyklingu.

Z tego względu proponowany przez [...]WOŚ w odpowiedzi na skargę sposób

dokumentowania rodzaju i ilości odpadów przekazanych do odzysku lub recyklingu

bezpośrednio przez przedsiębiorcę przed zawarciem umowy z organizacją odzysku nie

ma podstaw prawnych, a nawet byłby sprzeczny z prawem.

Ponadto proponowane przez organ administracji rozwiązanie jest całkowicie

zbyteczne, bowiem w opisanej sytuacji nie ma przeszkód prawnych aby rozliczenie przez

organizację odzysku wykonania obowiązku odzysku i recyklingu nastąpiło na podstawie

dokumentów DPO i DPR wystawionych dla przedsiębiorcy, od którego organizacja

następnie przejęła ten obowiązek oraz na podstawie dokumentów DPO i DPR

wystawionych dla organizacji odzysku. Nie narusza to żadnych przepisów prawa, a w

szczególności nie jest sprzeczne z art. 11 ust. 3 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców

.... Przepis ten stanowi, że masę lub ilość odpadów poddanych odzyskowi i recyklingowi

oraz sposób odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych ustala się na podstawie

dokumentów potwierdzających odrębnie odzysk i odrębnie recykling, które prowadzący

odzysk lub recykling jest obowiązany wydać na wniosek przedsiębiorcy lub organizacji,

przekazujących odpady do odzysku lub recyklingu.

Ubocznie tylko należy zauważyć, że gdyby przyjąć stanowisko organu administracji

w powyższej kwestii za prawidłowe, to organ ten powinien w zarządzeniu pokontrolnym w

pierwszej kolejności zalecić korektę dokumentów DPO i DPR będących podstawą

rozliczenia, a nie korektę sprawozdania sporządzonego w oparciu o te dokumenty. Organ

ten bowiem nie kwestionuje zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy wielkości odzysku i

recyklingu wykazanego w tych dokumentach, a jedynie dopatruje się formalnej

nieprawidłowości samych dokumentów, która to nieprawidłowość, zdaniem tego organu,

może być skorygowana, nie powinna więc skutkować odrzuceniem a priori sprawozdania

i poważnymi konsekwencjami finansowymi dla skarżącego w postaci wysokiej opłaty

produktowej.

W drugiej podstawowej kwestii dotyczącej uwzględnienia w sprawozdaniu za 2009

r. nadwyżki odzysku i recyklingu firmy F. Sp. z o.o. uzyskanej przez tę

firmę w 2008 r., organ administracji uchylił się całkowicie od zajęcia stanowiska, w tym

także w odpowiedzi na skargę. Organ ten stwierdził mianowicie, że zarządzenie

pokontrolne nie obejmuje tej kwestii, gdyż w zarządzeniu nie nakazano ani nie wskazano

sposobu zaliczenia takiej nadwyżki i sposobu postępowania. Dopiero po skorygowaniu

sprawozdania, zgodnie z zarządzeniem, ma się okazać jaki został osiągnięty poziom

odzysku i recyklingu oraz czy korekta i wykorzystanie nadwyżki za rok 2008 wpłynie na

powstanie ewentualnego obowiązku uiszczenia opłaty produktowej.

Powyższe stanowisko nie jest zasadne. Zarządzenie pokontrolne dotyczy

wykonania korekty sprawozdań OŚ-OP1 o wysokości należnej opłaty produktowej za lata

2007-2009. W sprawozdaniach takich nie można zatem pominąć kwestii nadwyżki

odzysku i recyklingu z poprzedniego okresu przy ustaleniu należnej opłaty.

Skarżąca w trakcie kontroli zgłaszała dowód z dokumentu na potwierdzenie

nadwyżki odzysku i recyklingu firmy F., jednakże dowód ten został pominięty przez

organ kontrolujący, co stanowi naruszenie prawa.

Organ administracji, choć skontrolował jedynie dokumenty DPO i DPR będące

podstawą rozliczenia obowiązku odzysku i recyklingu, w zarządzeniu pokontrolnym

polecił dokonać korekty sprawozdań o wysokości opłaty produktowej, nie precyzując przy

tym zakresu tej korekty. Stanowi to także uchybienie formalne zarządzenia

pokontrolnego.

Zgodnie z art.11 a. ustawy o obowiązkach przedsiębiorców (....) przedsiębiorca, o

którym mowa w art. 4 ust, 1 pkt 1, albo organizacja, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2,

którzy wykonali obowiązek, o którym mowa w art. 3, w wielkości przekraczającej

wymagany w danym roku poziom odzysku lub recyklingu, mogą rozliczyć masę lub ilość

odpadów opakowaniowych lub poużytkowych przekraczającą wymagany poziom odzysku

lub recyklingu w następnym roku kalendarzowym. W przypadku przejęcia przez

organizację odzysku od przedsiębiorcy na podstawie umowy obowiązku odzysku i

recyklingu, organizacja ta może zaliczyć nadwyżkę odzysku i recyklingu tego

przedsiębiorcy z poprzedniego roku na poczet wykonania przejętego obowiązku w

kolejnym roku.

Nietrafnie podniósł organ, że Prezes Zarządu O. N. wyraziła zgodę "na

przeprowadzenie kontroli przy udziale osoby nie będącej inspektorem". W zakresie

kompetencji prezesa zarządu kontrolowanej spółki nie mieści się ustalanie osób

wchodzących w skład zespołu kontrolnego. Organ prowadzący kontrolę obowiązany jest

skierować do jej przeprowadzenia upoważnionych inspektorów i wola kierownika

kontrolowanej jednostki pozostaje w tym przypadku bez znaczenia. Pani M.

K., o którą tu chodzi, piastująca stanowisko starszego specjalisty w Urzędzie

Marszałkowskim, jako osoba która kontrolę tę spowodowała nie powinna wchodzić w

skład zespołu kontrolnego innego organu bez prawnego umocowania. Podważa to

obiektywizm przeprowadzonych czynności kontrolnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

VI. Sąd rozpoznał skargę na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z racji sprawowania wymiaru

sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod

względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o

ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z

późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje

administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej

"p.p.s.a.").

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone zarządzenie pokontrolne

wydano z naruszeniem prawa.

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia

2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1009/08, zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w

art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z

2007 r. Nr 44, poz. 287), podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie

art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy

administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3

akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub

obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, który podziela skład rozpoznający skargę

kasacyjną (por. J.P. Tamo: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komentarz, Warszawa 2004, s. 22), że przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. dotyczy aktów i

czynności, które:

a) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżane na

podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.;

b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze

ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.;

c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność

administracji publicznej została poddana kontroli sądów administracyjnych;

b) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa.

Z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wynika

jednoznacznie, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej

prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydawanemu przez tego

inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie

można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4

p.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną

sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki

kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą

poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31 a ust.

1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska).

Skoro przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w

nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych

kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu

wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie

kontrolowanej osoby fizycznej określonego obowiązku, a więc będące działaniem

władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na

podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn.

akt II OSK 107/08, postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 216/08).

Skarżąca dopełniła warunku formalnego, warunkującego dopuszczalność skargi,

wezwawszy na piśmie właściwy organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym

skarżąca dowiedziała się o sporządzeniu zarządzenia pokontrolnego - do usunięcia

naruszenia prawa (art.52 § 3 p.p.s.a.).

W świetle obszernych wyjaśnień skarżącej zawartych w skardze oraz w piśmie

procesowym uznać należy, że pismo organu z odpowiedzią na wezwanie do usunięcia

naruszenia prawa zostało faktycznie doręczone skarżącej dopiero w dniu [...] września

2011 r. Trzydziestodniowy termin do wniesienia przez skarżącą skargi do sądu

administracyjnego został zatem zachowany (art.53 § 2 k.p.a.).

VII. Kontrola legalności zaskarżonego zarządzenia kontrolnego prowadzi do

następujących wniosków:

1. W zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym Inspektor zakwestionował

prawidłowość wykonania przez skarżącą, działającą jako organizacja odzysku,

obowiązków sprawozdawczych przewidzianych w art.10 ust.2 ustawy o obowiązkach

przedsiębiorców.

Należy w związku z powyższym podkreślić, co następuje:

Ustawa o obowiązkach przedsiębiorców określa obowiązki przedsiębiorców, w

rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności

gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.), wprowadzających na

terytorium kraju produkty w opakowaniach, których rodzaje określa załącznik nr 1 do

ustawy, i produkty wymienione w załączniku nr 3 do ustawy oraz określa zasady ustalania

i pobierania opłaty produktowej (art.1 ust.1 ustawy).

Przedsiębiorca, o którym mowa w art. 1, ma obowiązek zapewnienia odzysku, a w

szczególności recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych (art.3 ust.1 ustawy).

Obowiązek, o którym mowa w art. 3 ust. 1, może być realizowany przez

przedsiębiorcę: 1) samodzielnie albo 2) za pośrednictwem organizacji odzysku (art.4

ust.1 ustawy).

Organizacja przejmuje od przedsiębiorcy obciążające go obowiązki na podstawie

umowy (art.3 ust.2 ustawy).

Przedsiębiorca, o którym mowa w art.4 ust.1 pkt 1, jest obowiązany do złożenia

sprawozdania rocznego, zawierającego informacje o:

1) nazwie i siedzibie lub imieniu i nazwisku oraz adresie przedsiębiorcy;

2) odpowiednio masie opakowań wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy, w których

wprowadził na rynek krajowy produkty, lub wprowadzonych na rynek krajowy

produktów wymienionych w załączniku nr 3 do ustawy, z podziałem na poszczególne

ich rodzaje;

3) odpowiednio masie lub ilości poddanych odzyskowi i recyklingowi odpadów

opakowaniowych, z podziałem na poszczególne ich rodzaje i według sposobu ich

odzysku i recyklingu, oraz odpadów poużytkowych, z podziałem na poszczególne ich

rodzaje;

4) osiągniętych poziomach odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i

poużytkowych, z podziałem na poszczególne ich rodzaje (art.10 ust.1 ustawy).

Organizacja jest obowiązana do złożenia sprawozdania rocznego, zawierającego

informacje o:

1) nazwie i siedzibie oraz adresie organizacji;

2) wykazie przedsiębiorców, w imieniu których działała;

3) odpowiednio masie opakowań wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy, w których

przedsiębiorcy wymienieni w wykazie wprowadzili na rynek krajowy produkty, lub

wprowadzonych na rynek krajowy przez przedsiębiorców produktów wymienionych w

załączniku nr 3 do ustawy, z podziałem na poszczególne ich rodzaje;

4) odpowiednio masie lub ilości poddanych odzyskowi i recyklingowi odpadów

opakowaniowych, z podziałem na poszczególne ich rodzaje i według sposobu ich

odzysku i recyklingu, oraz odpadów poużytkowych, z podziałem na poszczególne ich

rodzaje;

5) osiągniętych poziomach odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i

poużytkowych, z podziałem na poszczególne ich rodzaje (art.10 ust.2 ustawy).

Sprawozdania roczne, o których mowa w ust. 1 i 2, składane są marszałkowi

województwa w terminie do dnia 31 marca następnego roku (art.10 ust.3 ustawy).

Masę lub ilość odpadów poddanych odzyskowi i recyklingowi oraz sposób odzysku

i recyklingu odpadów opakowaniowych ustala się na podstawie dokumentów

potwierdzających odrębnie odzysk i odrębnie recykling, które prowadzący odzysk lub

recykling jest obowiązany wydać na wniosek przedsiębiorcy lub organizacji,

przekazujących odpady do odzysku lub recyklingu, w terminie 7 dni od dnia wpływu

wniosku (art.11 ust.3 ustawy).

Prowadzący odzysk lub recykling sporządza dokumenty potwierdzające odrębnie

odzysk i odrębnie recykling w trzech egzemplarzach, przy czym jeden egzemplarz jest

przeznaczony dla przekazującego odpad do odzysku i recyklingu, drugi egzemplarz dla

przyjmującego odpad do odzysku i recyklingu, natomiast trzeci egzemplarz dla

wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (art. 11 ust.4 ustawy).

W przypadku gdy przedsiębiorca lub organizacja korzysta z usług innego

posiadacza odpadów w przekazaniu odpadów do odzysku i recyklingu, wniosek o

wydanie dokumentów potwierdzających odrębnie odzysk i odrębnie recykling

przedsiębiorca lub organizacja przekazuje temu posiadaczowi odpadów, który w imieniu

przedsiębiorcy lub organizacji przedkłada go prowadzącemu odzysk lub recykling (art.11

ust.5 ustawy).

Egzemplarze dokumentów potwierdzających odrębnie odzysk i odrębnie recykling,

o których mowa w ust. 3, wystawionych na wniosek przedsiębiorcy lub organizacji

przekazujących odpady do odzysku i recyklingu, prowadzący odzysk lub recykling jest

obowiązany przekazać do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska właściwego dla

swojej siedziby lub miejsca zamieszkania, a w przypadku braku siedziby lub miejsca

zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do [...] Wojewódzkiego

Inspektora Ochrony Środowiska, w terminie 30 dni od dnia wpływu tego wniosku (art.11

ust.6 ustawy).

Kto, będąc przedsiębiorcą prowadzącym organizację odzysku lub działalność

polegającą na wytwarzaniu, imporcie lub wewnątrzwspólnotowym nabyciu produktów w

opakowaniach lub produktów określonych w załącznikach nr 1 i 3 do ustawy:

1) nie składa zawiadomienia o rozpoczęciu lub likwidacji tej działalności marszałkowi

województwa, lub nie zawiadamia o zmianach w działalności, lub składa

zawiadomienia nierzetelne, lub

2) nie składa sprawozdań o opakowaniach lub produktach, osiągniętych poziomach

odzysku lub recyklingu oraz o należnej opłacie produktowej lub składa sprawozdania

nierzetelne,

podlega karze grzywny (art.37 ustawy).

Skarżąca jest organizacją odzysku, o której mowa w art.4 ust.1 pkt 2 ustawy o

obowiązkach przedsiębiorców. Na podstawie umów zawartych z przedsiębiorcami

skarżąca przejęła ich obowiązki w zakresie odzysku i recyklingu w latach 2007 - 2009.

W odniesieniu do części tych przedsiębiorców wystąpiła sytuacja, w której

podmioty te początkowo samodzielnie wykonywały obowiązki odzysku i recyklingu, a

następnie, w tym samym roku rozliczeniowym, zawarły umowy ze skarżącą. W związku z

samodzielnym wykonywaniem obowiązków przedsiębiorcy ci uzyskali dokumenty DPO i

DPR, wystawione imiennie na nich, które to dokumenty przekazali następnie skarżącej.

Przejąwszy od przedsiębiorców wskazane wyżej obowiązki na podstawie umów, skarżąca

uzyskiwała kolejne dokumenty DPO i DPR, wystawiane już na nią. Przy rozliczeniu w

sprawozdaniu rocznym całości obowiązków przejętych od tych przedsiębiorców skarżąca

uwzględniła zarówno dokumenty DPO i DPR, wystawione na skarżąca, jak i dokumenty

wystawione wcześniej na tych przedsiębiorców.

W związku z koniecznością zaistniałej sytuacji w świetle przepisów ustawy o

obowiązkach przedsiębiorców podkreślić należy, że ustawa ta nie zawiera żadnej

regulacji dotyczącej wskazanej wyżej sytuacji, w której w tym samym okresie

rozliczeniowym występują zarówno okresy, w których przedsiębiorca wykonywał swoje

obowiązki samodzielnie, jak i okresy, w których obowiązki te wykonywała w jego imieniu

organizacja odzysku. Ustawodawca nie wypowiedział się w tej kwestii wprost ani w

kontekście prawnej dopuszczalności współwystępowania takich okresów, ani w

kontekście wpływów takiego współwystępowania na sposób wykonywania nałożonych

ustawą obowiązków sprawozdawczych. Odnośnie tego ostatniego wskazać należy, co

sam przyznał organ, że z ustawy nie wynika upoważnienie do składania przez

przedsiębiorcę oraz przez organizację odzysku dwóch odrębnych sprawozdań

dotyczących tego samego okresu rozliczeniowego.

Wspomniane wyżej milczenie ustawodawcy w kwestii dopuszczalności łączenia

przez przedsiębiorcę w tym samym okresie rozliczeniowym różnych sposobów realizacji

nałożonych ustawą obowiązków (bezpośredniego i pośredniego) należy zakwalifikować

jako brak zakazu takiego łączenia, co oznacza że taki sposób postępowania

przedsiębiorcy jest w pełni legalny. Sytuacja tego typu wywołuje w nieunikniony sposób

wątpliwości co do sposobu wykonania obowiązku sprawozdawczego. Wątpliwości te

należy w ocenie Sądu rozstrzygnąć na korzyść rozwiązania zaproponowanego przez

skarżącą.

Sąd podziela zatem argumentację skarżącej, że jeżeli w danym roku

kalendarzowym wystąpił zarówno okres, w którym przedsiębiorca zapewniał recykling

samodzielnie (tj. bez pośrednictwa organizacji odzysku), a następnie okres, w którym ten

sam przedsiębiorca zapewniał ten recykling za pośrednictwem organizacji odzysku, to w

swoim sprawozdaniu rocznym, sporządzonym stosownie do wymogów określonych w

art.10 ust.2 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców, organizacja odzysku może

uwzględnić oprócz dokumentów DPO i DPR, wystawionych bezpośrednio na jej zlecenie,

a dotyczących okresu, w którym łączył ją z przedsiębiorcą stosunek umowny, również

dokumenty DPO i DPR wystawione bezpośrednio na zlecenie przedsiębiorcy w okresie, w

którym przedsiębiorcę tego nie wiązała jeszcze umowa z organizacją odzysku.

Za wadliwie uznać należy zaproponowane przez organ w odpowiedzi na skargę

rozwiązanie alternatywne (postulat zgłaszania wystawcom dokumentów DPO i DPR

żądania dokonania w tych dokumentach następczej zmiany oznaczenia podmiotu

zlecającego odzysk lub recykling). Propozycja ta zakłada bowiem wprowadzanie do już

wystawionych dokumentów, sporządzonych zgodnie ze stanem faktycznym, treści z tym

stanem niezgodnych, a zatem fikcyjnych.

2. Odnośnie poruszonej w skardze kwestii dopuszczalności zaliczenia na poczet

wykonania przez spółkę F. Sp z o.o. w roku 2009 r. uzyskanej przez ten

podmiot nadwyżki odzysku i recyklingu w roku 2008 roku podzielić należy stanowisko

Inspektora, że problem ten nie był przedmiotem treści zarządzenia pokontrolnego.

Kwestia rozliczenia wskazanej wyżej spółki z wykonania obowiązków przewidzianych

ustawą pojawiła się w treści zarządzenia (niebezpośrednio) tylko i wyłącznie w

omówionym wyżej kontekście - wadliwie wywodzonej przez organ - niedopuszczalności

łączenia w jedynym sprawozdaniu dokumentów wystawionych na organizację odzysku

oraz przedsiębiorcę.

Z faktu, że w kontrolowanym obecnie zarządzeniu organ nie poruszył kwestii

dopuszczalności zaliczenia wskazanej przez skarżącą nadwyżki należy wnosić, że

dopuszczalności takiej organ w obecnym stadium sprawy zakwestionował. Gdyby w

następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ wydał kolejne zarządzenie

pokontrolne, w którym wskazana wyżej operacja sprawozdawcza uznana zostałaby za

wadliwą, kolejne zarządzenie pokontrolne, podlegające również kontroli Sądu, winno

zawierać w tym zakresie wyczerpującą argumentację prawną.

3. Sąd nie podziela stanowiska skargi odnośnie wystąpienia, przy

przeprowadzaniu przez pracowników Inspektora kontroli w zakładzie skarżącej,

wadliwości procesowej, podważającej legalność czynności kontrolnych, a polegającej na

dopuszczeniu do udziału w tej kontroli pracownika Urzędu Marszałka. Trafnie bowiem

stwierdził organ w odpowiedzi na skargę, że przedstawicielka Marszałka nie brała udziału

w kontroli jako osoba kontrolująca (osobami takimi były wymienione w protokole

pracownice Inspektora), a jedynie jako osoba uczestnicząca. Wyżej wymieniona nie

wykonywała zatem w odniesieniu do skarżącej żadnych władczych działań.

VIII. W świetle powyższych wywodów uznać należy, że zaskarżone zarządzenie

pokontrolne wydano z naruszeniem art.10 ust.1 i 2, art.11 ust.3 ustawy o obowiązkach

przedsiębiorców, poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu. Z racji powyższego

uchybienia zaskarżone zarządzenie należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Z brzmienia przepisu art.12 ust.1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska

należy wnosić, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska

może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki

organizacyjnej lub osoby fizycznej, niemniej do wydania tego aktu nie jest zobowiązany.

Jest to oczywiście logiczne, zważywszy na fakt, że w toku przeprowadzonej kontroli mogą

nie zostać ujawnione jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu podmiotu

kontrolowanego. Istotą zarządzenia pokontrolnego jest natomiast wyłącznie wskazanie

pomiotowi kontrolowanemu naruszeń i zobowiązanie go do podjęcia działań, mających na

celu wyeliminowanie tychże. Powyższe wynika wprost z art.12 ust.2 ustawy o Inspekcji

Ochrony Środowiska.

W konsekwencji powyższego, w następstwie uprawomocnienia się niniejszego

wyroku organ winien rozważyć, czy w związku z zakwestionowaniem przez Sąd w całości

stanowiska organu odnośnie wystąpienia u skarżącej uchybień, które zostały wymienione

w zaskarżonym obecnie zarządzeniu, zachodzą przesłanki merytoryczne do kierowania

do skarżącej kolejnego zarządzenia pokontrolnego.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.150, art.152 i

art.200 p.p.s.a.