Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3834/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 73
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 22, art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 60 poz 1 art. 34
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie  drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz  zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych  odnoszących się do transportu drogowego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Po 1125/15 w sprawie ze skargi A. A., A. B. - [A.] s.c. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza solidarnie od A. A., A. B. - [A.] s.c. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 2.600 (dwa tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 3 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1125/15, po rozpoznaniu skargi A. A., A. B. prowadzących działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki cywilnej [A.] s.c. A. A., A. B. z siedzibą w A. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w A. z dnia [...] stycznia 2015 r. o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w A. nałożył na skarżących karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w wysokości 10 000 złotych. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ I instancji w dniu [...] października 2014 r. zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania administracyjnego. Strona została poinformowana o możliwości wypowiedzenia się, zgodnie z art. 10 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1257; w skrócie: k.p.a.), co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz prawie zgłaszania żądań. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. skarżący wnieśli o wydanie im na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. uwierzytelnionego odpisu protokołu przesłuchania świadków, powołując się na konieczność złożenia wszechstronnych wyjaśnień w toczącym się postępowaniu oraz uzasadniając ten wniosek odległością jaką należałoby pokonać w celu osobistego odbioru w/w dokumentów. Organ I instancji pismem z dnia [...] listopada 2014 r., odmówił wydania stronie uwierzytelnionych odpisów z akt stwierdzając, iż uzasadnienie istnienia ważnego interesu strony tylko koniecznością posiadania uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, czy to dla potrzeb postępowania prowadzonego w sprawie, czy to w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych, jest niewystarczające. Organ odrębnym pismem z dnia [...] listopada 2014r. zawiadomił również skarżących o katalogu stwierdzonych naruszeń, na co w odpowiedzi pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. A. A. wyjaśniła, że za naruszenia odpowiadają pracownicy i nie można opierać postępowania jedynie na zeznaniach wystraszonych kontrolą kierowców. Organ I instancji wskazał, że kierowcy zostali pouczeni o odpowiedzialności za składanie nieprawdziwych zeznań, nie wnieśli zastrzeżeń do protokołu i protokół ten podpisali, a pomiędzy ich zeznaniami nie było rozbieżności.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (w skrócie: GITD) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji GITD wskazał, że podstawą nałożenia kary były ustalenia przeprowadzonej w dniu [...] października 2014 r. kontroli ciągnika siodłowego o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą o numerze rejestracyjnym [...], kierowanego przez załogę – A. C. i A. D., którym wykonywano przewóz międzynarodowy z Francji do Polski. W sporządzonym protokole kontroli wskazano na naruszenia w postaci: pięciokrotnego przekroczenia dziennego okresu prowadzenia pojazdu przez kierowcę A. C., który używał dwóch kart w trakcie wykonywania zadania przewozowego oraz przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. Organ wskazał, że doszło również do skrócenia dziennego czasu odpoczynku kierowców A. C. i A. D., a także stwierdził naruszenie w postaci nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Organ podał, że łączna wysokość kary za stwierdzone naruszenia wyniosła 31 850 złotych, jednak uległa ona zmniejszeniu z uwagi na to, że wysokość kary pieniężnej wymierzonej za naruszenia stwierdzone w czasie jednej kontroli nie może przekroczyć 10 000 zł. W ocenie organu, strona nie wykazała przesłanek do umorzenia postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, obecny tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm., w skrócie: u.t.d.). Organ nie dał wiary twierdzeniom, że kierowcy dokonywali naruszeń bez wiedzy pracodawcy.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wnieśli skargę, w której domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6 do art. 10 oraz art. 68 k.p.a., a także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne rozpatrzenie sprawy, ustalenie stanu faktycznego sprawy niezgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz niepoinformowanie strony przed wydaniem decyzji o zakończeniu postępowania. Nadto, strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 22 u.t.d., w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów drogowych określonych w: ustawie oraz przepisach wykonawczych do ustawy, rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3821/85 oraz rozporządzeniu 165/2014. W skardze zarzucono również nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, wnosząc o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu skarżący, podkreślając szereg wątków dotyczących sposobu prowadzenia kontroli przez organ, braku możliwości wpływu na zachowania kierowców w trasie, tj. ewentualnych powodowanych przez nich naruszeń prawa, wskazywali na fakt, iż nie kwestionują okoliczności popełnienia wykroczeń, a jedynie zasadność obciążenia odpowiedzialnością za te naruszenia przedsiębiorcy. Skarżący zauważyli, że doszło do naruszenia ich praw w toku postępowania poprzez odmowę przesłania im uwierzytelnionych odpisów protokołów przesłuchań kierowców, co organ uzasadnił niewykazaniem ważnego interesu, podczas gdy skarżący uważają, że takim wystarczającym powodem było wynikające z art. 10 k.p.a. prawo strony do zapoznania się z całym zebranym w sprawie materiałem dowodowym w celu złożenia wszechstronnych wyjaśnień".

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Za niezasadne organ uznał zarzuty podniesione w skardze i podkreślił, że wszystkie okoliczności sprawy związane z naruszeniem wskazanych w decyzji przepisów u.t.d. były okolicznościami, na które przedsiębiorca miał wpływ i mógł je przewidzieć. Dlatego nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 92 c i art. 92 b u.t.d. Za niezasadny uznał też organ zarzut dotyczący naruszenia art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.Urz.UE.L Nr 60, str. 1), wskazując, że w dniu 2 marca 2015 r. wszedł w życie art. 34 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym: kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od przejęcia pojazdu. Nie wyjmuje się wykresówki ani karty kierowcy z urządzenia rejestrującego przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. Organ zaznaczył, że zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania prawa Unii Europejskiej przepis ten od dnia wejścia w życie stał się częścią porządku prawnego, który obowiązuje w państwie członkowskim – stał się elementem krajowego porządku prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; w skrócie: p.p.s.a.), uwzględnił skargę.

Uchylając decyzje organów I i II instancji WSA stwierdził, że przy nałożeniu kary za naruszenia opisane w protokole kontroli z dnia [...] października 2014 r. organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, stan faktyczny ustalony w sprawie jest bezsporny i nie był kwestionowany przez stronę co do faktu zaistnienia naruszeń wskazanych w protokole kontroli i w decyzji organu I instancji. Sąd potwierdził, że skarżący nie kwestionowali faktu zaistnienia naruszeń wskazanych w protokole kontroli i w decyzji organu I instancji, lecz powoływali się na zaistnienie okoliczności, których nie mogli przewidzieć, co mogłoby skutkować umorzeniem wobec nich postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd jednakże zwrócił uwagę - w aspekcie proceduralnym - że w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji w charakterze świadków przesłuchani zostali kierowcy skarżącej. Z czynności tej sporządzone zostały protokoły. Pismami z dnia [...] listopada 2014 r. skarżący wnieśli o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów protokołów z przesłuchania świadka, tj. przesłuchanych w trakcie kontroli kierowców zatrudnionych u skarżących, w uzasadnieniu powołując się na istnienie ważnego interesu strony. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r., powołując się na treść art. 73 § 2 k.p.a., organ poinformował skarżących o braku możliwości wydania odpisów z akt sprawy, stwierdzając, że strona nie wykazała powodów, które uniemożliwiają sporządzenie żądanych odpisów z akt sprawy przez samą stronę. Zdaniem organu podany przez skarżących powód w postaci zbyt dużej odległości od siedziby przedsiębiorstwa do organu był niewystarczający.

W ocenie Sądu w każdym przypadku, w którym organ uzna, że wniosek o udostępnienie odpisów, kopii w tym kserograficznych (uwierzytelnionych lub nie) dokumentów z akt sprawy nie może być pozytywnie załatwiony, winien wydać postanowienie, zgodnie z treścią art. 74 § 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie organ nie wydał postanowienia o odmowie wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Pisma informacyjne organu z dnia [...] listopada 2014 r. nie mogą być uznane za postanowienie o odmowie wydania odpisów z akt sprawy, albowiem pisma te nie zawierają wszystkich elementów wymaganych zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. Sąd przytoczył też treść art. 10 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Wskazał, że uniemożliwienie stronie skorzystania z uprawnienia z art. 73 § 2 k.p.a. w postaci wydania jej uwierzytelnionego odpisu z akt sprawy, o ile byłoby uzasadnione ważnym interesem strony, w istotny sposób ogranicza stronie realną możliwość obrony jej praw. Ponadto Sąd podzielił stanowisko, że działanie takie jest sprzeczne z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. i jednocześnie podkreślił, że uniemożliwienie stronie zapoznania się stronie z materiałem dowodowym i złożenia stosownych wniosków i wyjaśnień zgodnie z art. 10 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów procedury, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy powinny mieć na względzie powyższe uwagi. Wskazał, że "organ do którego wpłynął wniosek o udostępnienie dokumentów z akt sprawy powinien rozpatrzyć tenże wniosek w prawidłowej formie prawnoprocesowej wraz z zapewnieniem możliwości skorzystania z normatywnego prawa zaskarżenia ewentualnego negatywnego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ponadto, organ powinien w należyty sposób umożliwić skarżącym zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do materiału dowodowego zgromadzonego w aktach."

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, GITD domagał się uchylenia w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi na rozprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 10 § 1, art. 73 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej konstatacji, iż organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów poprzez uniemożliwienie stronie skorzystania z uprawnienia z art. 73 § 2 k.p.a. w postaci wydania jej uwierzytelnionego odpisu z akt sprawy, czym ograniczył stronie realną możliwość obrony jej praw, podczas gdy organ po otrzymaniu pism skarżących z dnia [...] listopada 2014 r. zatytułowanych "wniosek o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionego odpisu protokołu przesłuchania świadka" pismem z dnia [...] listopada 2014 r. poinformował skarżących o braku możliwości wydania odpisów z akt sprawy wskazując, że żądając wydania odpisów z akt sprawy strona powinna wykazać powody, które uniemożliwiają sporządzenie żądanych odpisów przez samą stronę, oceniając podany przez skarżących powód w postaci dużej odległości od siedziby przedsiębiorstwa do organu, jako niewystarczający, natomiast w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] października 2014 r. strona została powiadomiona o prawie do czynnego udziału w postępowaniu podług art. 10 § 1 k.p.a. oraz wynikającej z art. 73 § 1 i 2 k.p.a. możliwości przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek oraz odpisów, organ także powiadomił skarżącą, iż ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony, którego w przedmiotowej sprawie strona nie wykazała, a do czego obszernie i precyzyjnie organ odniósł się w uzasadnienia pisma z dnia [...] listopada 2014 r., w którym organ odmówił stronie wydania odpisów z akt sprawy, a po którego otrzymaniu strona realizując prawo do czynnego udziału w postępowaniu pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., przed wydaniem decyzji w I instancji, złożyła obszerne wyjaśnienia w sprawie, co więcej z protokołów przesłuchania kierowców, których doręczenia domagała się strony wynika, iż do naruszeń doszło z uwagi na konieczność dojazdu do miejsca rozładunku i z tego powodu kierowca używał nieswojej karty w tachografie, którą otrzymał od A. R., by używać jej celem dojazdu na miejsce rozładunku/załadunku i z tego już tylko powodu wyłączanie odpowiedzialności strony na podstawie zeznań kierowców w oparciu o treść art. 92b czy art. 92c ustawy o transporcie drogowym nie byłoby możliwe, gdyż potwierdzają one zarówno niewłaściwą organizację zadań transportowych, jak i wiedzą strony i świadomość odnośnie popełnianych naruszeń.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej opisał przebieg postępowania przed organem I instancji podkreślając, iż organ po otrzymaniu pism skarżących z dnia [...] listopada 2014 r. zatytułowanych "wniosek o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionego odpisu protokołu przesłuchania świadka" pismem z dnia [...] listopada 2014 r. poinformował skarżących o braku możliwości wydania odpisów z akt sprawy wskazując, że żądając wydania akt sprawy strona powinna wykazać powody, które uniemożliwiają sporządzenie żądanych odpisów z akt sprawy przez samą stronę. Ponadto organ ocenił podany przez skarżących powód w postaci dużej odległości od siedziby przedsiębiorstwa do organu, jako niewystarczający. Z kolei zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] października 2014 r. strona została powiadomiona o prawie do czynnego udziału w postępowaniu podług art. 10 § 1 k.p.a. oraz wynikającej z art. 73 § 1 i 2 k.p.a. możliwości przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek oraz odpisów, organ także powiadomił skarżącą, iż ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Takiego jednak interesu w przedmiotowej sprawie strona, w ocenie organu, nie wykazała, do czego obszernie i precyzyjnie organ odniósł się w uzasadnieniu pisma z dnia [...] listopada 2014 r., w którym organ odmówił stronie wydania odpisów z akt sprawy, a po otrzymaniu którego, strona - realizując prawo do czynnego udziału w postępowaniu - pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., przed wydaniem decyzji w I instancji, złożyła obszerne wyjaśnienia w sprawie.

Ponadto organ wskazał, że z protokołów przesłuchania kierowców, których doręczenia domagała się strona wynika, iż do naruszeń doszło z uwagi na konieczność dojazdu do miejsca rozładunku i z tego powodu kierowca używał cudzej karty w tachografie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z tego tylko powodu wyłączanie odpowiedzialności strony na podstawie zeznań kierowców w oparciu o treść art. 92b czy art. art. 92c ustawy o transporcie drogowym nie byłoby możliwe, gdyż potwierdzają one zarówno niewłaściwą organizację zadań transportowych, jak i wiedzę oraz świadomość skarżących odnośnie popełnianych naruszeń.

Skarżący nie skorzystali z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie organ, że w tej sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Sąd wskazał jako powód uchylenia dostrzeżone przez siebie naruszenie prawa procesowego, tj. załatwienie przez organ wniosku o wydanie uwierzytelnionego odpisu z akt sprawy pismem z dnia [...] listopada 2014r. zamiast wydania w tej sprawie postanowienia i pouczenia w nim strony o prawie wniesienia zażalenia.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., stanowiący postawę uchylenia przez Sąd kontrolowanych decyzji przez Sąd przewiduje, że sąd uwzględnia skargę wówczas, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku opisano uchybienie przepisowi procesowemu polegające na niewydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy sporządzenia z akt sprawy w formie postanowienia zawierającego pouczenie o prawie do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd nie wyjaśnił jednak, że to uchybienie mogło stanowić przesłankę uchylenia kontrolowanych decyzji w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a zatem, że stwierdzone uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdził mianowicie, że "Uniemożliwienie stronie skorzystania z uprawnienia z art. 73 § 2 k.p.a. w postaci wydania jej uwierzytelnionego odpisu z akt sprawy, o ile byłoby uzasadnione ważnym interesem strony w istotny sposób ogranicza stronie realną możliwość obrony jej praw", a także że "działanie takie jest sprzeczne z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a.", oraz że "uniemożliwienie zapoznania się stronie z materiałem dowodowym i złożenie stosownych wniosków i wyjaśnień stosownie do art. 10 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów procedury, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy". Sąd I instancji nie wyjaśnił jednak dlaczego uważa, że w realiach tej sprawy istotny wpływ na jej wynik mogło mieć to, że: "W rozpatrywanej sprawie organ nie wydał postanowienia o odmowie wydania odpisów z akt sprawy".

Sąd nie wykazał zatem, że w tej sprawie zaistniała przesłanka uzasadniająca uwzględnienie skargi i uchylenie kontrolowanych decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie ma rozważań na ten temat. Sąd uwzględniając skargę tylko z powodu tego uchybienia procesowego, nie przeanalizował i nie wykazał, że mogło ono stanowić podstawę do uchylenia decyzji, a więc że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić też należy, że ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze wniesionej do Sądu I instancji, skarżący nie podnosili zarzutu, że nie mieli dostępu do akt sprawy, a przez to doszło do ograniczenia realnej możliwości obrony ich praw, co wydaje się sugerować Sąd, niejasno nawiązując do art. 8 i art. 10 k.p.a. przy stwierdzeniu naruszenia art. 74 § 2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skorzystania z uprawnienia z art. 73 § 2 k.p.a., a także wskazując w zaleceniach dotyczących ponownie prowadzonego postępowania, że organ powinien w nim "umożliwić skarżącym zapoznanie się z aktami sprawy".

Sformułowane w skardze do Sądu I instancji zarzuty koncentrowały się na innych zagadnieniach, w tym zwłaszcza na zakwestionowaniu trafności oceny organu, że to skarżący powinni być adresatami sankcji, podczas gdy kierowcy samowolnie dopuścili się naruszeń u.t.d. W konsekwencji w skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8, 9, 10, 68 k.p.a. poprzez niedokładne rozpatrzenie sprawy, ustalenie przez organy administracji publicznej stanu faktycznego sprawy niezgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżący podnieśli, że organ nie poczynił własnych ustaleń w zakresie tego, czy zadania przewozowe zlecone kierowcy określone były w takim wymiarze, aby zmieścić się w obowiązujących przepisach prawa. Zarzucono też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 22 u.t.d., w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów drogowych określonych w przepisach ustawy o transporcie drogowym oraz przepisach wykonawczych do powyższej ustawy, rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, rozporządzenia 165/2014 z dnia 2 marca 2015 r. wskazując, że zachodziła przesłanka nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Wśród tych zarzutów skarżący nie wskazywali jednak na to, co stwierdził Sąd w zaskarżonym wyroku, a mianowicie że na skutek odmowy przez organ wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, uniemożliwiono im zapoznanie się z materiałem dowodowym, przez co zostali realnie pozbawieni możliwości obrony swych praw. W skardze nawiązano wprawdzie do faktu, że organ odmówił skarżącym wydania uwierzytelnionego odpisu z akt sprawy wskazując, że duża odległość siedziby przedsiębiorcy od siedziby organ nie stanowi przesłanki wykazania ważnego interesu w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a., ale zaakcentowano jedynie treść art. 10 k.p.a. Także z akt sprawy nie wynika, by uniemożliwiono stronie zapoznanie się z materiałem dowodowym, odmawiając dostępu do akt. W tej sprawie organ odmówił wydania uwierzytelnionych odpisów na podstawie art. 73 § 2 k.p.a., rozpoznając odmownie wniosek strony wyraźnie oparty na podstawie tego właśnie przepisu.

Pomimo tego, Sąd I instancji, wychodząc ponad zarzuty skargi, a także ponad okoliczności tej sprawy wynikające ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego uznał, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania poprzez uchybienia procesowe prowadzące do uniemożliwienia stronie skorzystania z uprawnienia z art. 73 § 2 k.p.a. i potraktował je jako podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności sprawy takiego rozstrzygnięcia Sądu nie uzasadniały. Sąd nie wykazał bowiem, że naruszenie proceduralne w postaci niezatytułowania pisma z dnia [...] listopada 2014 r. "postanowienie" i brak zawarcia w nim pouczenia o przysługującym zażaleniu, ograniczyły stronie realną możliwość obrony, a przez to mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie należy podkreślić, że zaistnienie tej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., w ogóle nie było w sprawie przez Sąd analizowane. Natomiast z akt sprawy wynika, że strona uzyskała od organu informację o przysługującym jej prawie do czynnego udziału w postępowaniu wynikającym z art. 10 k.p.a. oraz uprawnieniach wynikających z art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. (pismo z dnia [...] października 2014 r.) Strona korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 73 § 2 k.p.a., złożyła do organu wniosek o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów (wniosek z dnia [...] listopada 2014r.). Organ rozstrzygnął ten wniosek, uzasadniając przyczynę odmowy (pismo z dnia [...] listopada 2014 r.). Strona skorzystała z prawa do złożenia w sprawie wyjaśnień, składając obszerne pismo z dnia [...] grudnia 2014 r. odnoszące się do przesłanego do niej zawiadomienia organu zawierającego "katalog stwierdzonych naruszeń wraz z rozszerzeniem" (pismo z dnia [...] listopada 2014 r.), a zatem czynnie uczestniczyła w postępowaniu. Okoliczności sprawy dowodzą zatem, że odmowa wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów protokołów zeznań świadków, nie pozbawiła strony możliwości obrony jej praw. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że niezatytułowanie pisma z dnia [...] listopada 2014 r. "postanowienie" i brak pouczenia strony o możliwości wniesienia na nie zażalenia, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Zwrócić też należy uwagę, że sformułowana przez Sąd teza, że "Pisma informacyjne organu z dnia [...] listopada 2014 r. nie mogą być uznane za postanowienie o odmowie wydania odpisów z akt sprawy", także nie została w sposób prawidłowy uzasadniona. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że "Treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną, jeżeli więc sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż spełnia to minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a." (por. m.in. R. Kędziora, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 2008, s. 249). Analogiczne zasady są odnoszone do postanowień. A zatem argument Sądu, że pismo organu z [...] listopada 2014 r. nie jest postanowieniem, gdyż "nie zawiera wszystkich elementów wymaganych zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. (...), nie zostały oznaczone jako postanowienie, a ponadto nie pouczono skarżących o możliwości złożenia zażalenia na odmowę udostępnienia odpisów", nie może być uznany za wystarczający do stwierdzenia, że pismo to - biorąc pod uwagę jego treść -nie było postanowieniem o odmowie wydania uwierzytelnionych odpisów z akt, wydanym na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 73 § 2 k.p.a. Nie została zatem prawidłowo wykazana przez Sąd I instancji okoliczność, że "organ nie zachował wymaganej przepisami formy odmowy udostępnienia odpisów z akt sprawy (...)".

Na marginesie jedynie należy wskazać, że brak też w aktach jakichkolwiek dowodów, że strona próbowała uzyskać dostęp do akt korzystając z uprawnień jakie przyznaje jej art. 73 § 1 k.p.a., lecz organ jej te uprawnienia ograniczył (por. szerzej na temat uprawnień wynikających z tych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18, publ. w CBOSA).

Sąd I instancji nie wykazał zaistnienia przesłanki uwzględnienia skargi z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. także w odniesieniu do niedochowania przez organ wynikającego z art. 10 k.p.a. wymogu zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o prawie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W orzecznictwie podkreśla się, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych), należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn.. akt II OSK 2124/16, publ. w CBOSA). Takiej oceny Sąd w zaskarżonym wyroku nie przeprowadził. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie jest zresztą w tym zakresie w pełni jasna, nie wynika z niej bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, czy Sąd stwierdził naruszenie w tej sprawie art. 10 k.p.a. Przepis ten został w uzasadnieniu wyroku przytoczony in extenso, ale nie ma wyraźnej konkluzji Sądu, że w tej sprawie doszło do jego naruszenia. Analogiczne uwagi należy też odnieść do przytoczonego in extenso w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku art. 8 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, skoro zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. i art. 73 § 1 i 2 k.p.a. okazały się zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd I instancji winien przeprowadzić pełną ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wszechstronnie analizując prawidłowość nałożenia w tej sprawie na skarżących sankcji, w tym także dokonując analizy i oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Takiej oceny Sąd w zaskarżonym wyroku całkowicie zaniechał, ograniczając się jedynie do wskazania, że wobec braku rozstrzygnięcia przez organ o odmowie wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy w formie postanowienia i braku pouczenia o zażaleniu, w tym zakresie powinno być przeprowadzone ponowne postępowanie i organ powinien w nim umożliwić skarżącym zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do materiału dowodowego. Całkowicie pomijając ocenę zasadności skargi i nie analizując jej zarzutów w odniesieniu do spornej w tej sprawie kwestii podmiotu podlegającego sankcji, Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w sposób zgodny z nałożonym na niego ustawowo obowiązkiem kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W tym zatem zakresie, przy uwzględnieniu prawomocnego przesądzenia już w tej sprawie, że stan faktyczny jest bezsporny, postępowanie przed Sądem powinno być przeprowadzone ponownie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), uwzględniając w kwocie zasądzonych kosztów (2600 złotych) koszty zastępstwa procesowego pełnomocnika organu oraz uiszczony wpis od skargi kasacyjnej.