Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 85/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 pkt 5 i 6, art. 39
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 42 ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: art. 184  art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Anna Lech (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1436/13 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 9 września 2010 r., nr LXXXVIII/2632/2010 w przedmiocie wysokości opłat związanych z pobytem w Stołecznym Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od Rzecznika Praw Obywatelskich na rzecz Gminy m.st. Warszawa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1436/13, oddalił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 9 września 2010 r., nr LXXXVIII/2632/2010, w przedmiocie wysokości opłat związanych z pobytem w Stołecznym Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych.

W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł skargę na § 1 uchwały nr LXXXVIII/2632/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 września 2010 r. w sprawie wysokości opłat związanych z pobytem w Stołecznym Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych (Dz. Urz. Woj. Mazow. nr 196, poz. 5419 ze zm.). Uchwała została wydana na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.) w związku z § 29 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 20, poz. 192 z późn. zm.) i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.).

Zgodnie z § 1 uchwały ustala się wysokość opłaty, związanej z pobytem w Stołecznym Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych w Dziale Izba Wytrzeźwień - w kwocie 250 zł.

Zaskarżonemu § 1 uchwały zarzucono naruszenie art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356), stanowiącego, że za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień pobierane są opłaty oraz naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. nr 45, poz. 236), stanowiącego, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

W skardze podniesiono, że żaden z powyższych przepisów nie zawiera ustawowego upoważnienia do regulowania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze aktu prawa miejscowego materii daniny publicznej, jaką jest opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień, przez co naruszono art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że:

1) opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień jest daniną publiczną, a nie opłatą za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej czy opłatą za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, co wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2012 r. (sygn. akt K 12/11, OTK z 2012 r., nr 4/A, poz. 37),

2) danina publiczna może być nałożona jedynie w drodze aktu prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji),

3) ustalona w § 1 uchwały opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień nie została ustalona w drodze aktu prawa miejscowego, gdyż:

- art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi

- § 29 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 20, poz. 192 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem" ani

- art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej,

nie zawierają ustawowego upoważnienia dla organu jednostki samorządu terytorialnego do wydania aktu prawa miejscowego.

Wskazano, że upoważnienie takie musi być wyraźne, nie może opierać się na domniemaniu, że ustawodawca pozostawił określony zakres spraw do uregulowania w drodze aktu prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o oddalenie skargi, ponieważ, zdaniem organu samorządu, § 1 uchwały nie narusza przepisów prawa. Wskazano, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r. orzekł o niezgodności:

- art. 42 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości upoważniającego ministra właściwego do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia maksymalnej wysokości opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień i w konsekwencji, niebędącego w istocie podstawą do pobierania opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień oraz

- § 29 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Wskazano, że Trybunał nie zakwestionował jednak samej zasadności pobierania opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień. Nie zakwestionował też zgodności z Konstytucją art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości będącego - wraz z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r, o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) i art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości - podstawą do pobierania opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień.

Stanowisko to Rada Miasta Stołecznego Warszawy wsparła argumentacją Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej zawartą w wyjaśnieniach z dnia 7 marca 2013 r. w sprawie wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 31 stycznia 2013 r. w przedmiocie skierowania do Trybunału Konstytucyjnego projektu ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości (sygn. akt Kp 1/13). Zgodnie z tą argumentacją to art. 42 ust. 5, a nie art. 42 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowił podstawę do pobierania opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień.

W ocenie organu niezasadne jest stwierdzenie nieważności § 1 uchwały, wydanej na podstawie niezakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów (między innymi art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Podkreślono, że w dniu wydania uchwały organ samorządu działał na podstawie obowiązujących przepisów prawa, będąc przez nie zobligowany do ustalenia wysokości opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień.

Ponadto wskazano, że Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy prawnej przez niezgodne z Konstytucją przepisy art. 42 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i § 29 rozporządzenia, które utraciły swą moc dopiero pewien czas po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem organu niezasadne byłoby więc stwierdzanie nieważności § 1 uchwały mogące prowadzić do możliwości dochodzenia zwrotu wniesionych opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień.

Organ wskazał również, że rzeczywiste koszty pobytu w izbie wytrzeźwień są wyższe niż ustalona przez § 1 uchwały kwota 250 zł i wynosiły w 2010 r. 269 zł, w 2011 r. 306 zł, a w 2012 r. 312 r. Oznacza to, że gmina jest zmuszona pokrywać koszty pobytu przekraczające kwotę 250 zł z własnego budżetu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1436/13, oddalił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 9 września 2010 r., nr LXXXVIII/2632/2010, w przedmiocie wysokości opłat związanych z pobytem w Stołecznym Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych.

Sąd podkreślił, że zgodność z prawem zaskarżonej uchwały rady gminy (w sprawie niniejszej Rady Miasta Stołecznego Warszawy) ocenia się na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały, zaś oceniając legalność § 1 zaskarżonej uchwały nr LXXXVI 11/2632/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 września 2010 r. w sprawie wysokości opłat związanych z pobytem w Stołecznym Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga jest niezasadna bowiem badany przepis uchwały nie narusza prawa.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r. orzekł o niezgodności z konstytucją art. 42 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, upoważniającego ministra właściwego do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia maksymalnej wysokości opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień oraz § 29 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Trybunał nie zakwestionował więc zasadności pobierania opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień uznając, że inne rozwiązanie w tym zakresie prowadziłoby do nieuprawnionego przysporzenia majątkowego po stronie osób korzystających z usług izby wytrzeźwień, kosztem ogółu obywateli, na których zostałby przeniesiony ciężar finansowy nieodpowiedzialnego spożywania alkoholu przez jednostki,

Sad podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny nie podważył zgodności z Konstytucją art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości mogącego – zdaniem Sądu – wraz z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) i art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości – stanowić podstawę do pobierania opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień.

Sąd wskazał, że to właśnie art. 42 ust. 5, a nie art. 42 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowił podstawę do pobierania opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień. Natomiast przepis art. 42 ust. 5 powołanej ustawy został wymieniony w kwestionowanej uchwale jako jej podstawa ustawowa. Wobec tego Sąd uznał, że niezasadne byłoby stwierdzenie nieważności § 1 uchwały, wydanej na podstawie niezakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów – między innymi art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu wydania uchwały organ samorządu terytorialnego działał na podstawie obowiązujących przepisów prawa, będąc przez nie zobligowany do ustalenia wysokości opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień.

Ponadto Sąd zauważył, że Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy prawnej przez niezgodne z Konstytucją przepisy art. 42 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i § 29 rozporządzenia, które utraciły swą moc dopiero dziewięć miesięcy po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to jest w styczniu 2013 r. Wskazano, że organ samorządu w toku postępowania przed Trybunałem podnosił również, iż rzeczywiste koszty pobytu w izbie wytrzeźwień są wyższe niż ustalona przez § 1 uchwały kwota 250 zł i wynosiły w 2010 r. 269 zł, w 2011 r. 306 zł, a w 2012 r. 312 r. Oznacza to, że Miasto Stołeczne Warszawa było zmuszone pokrywać koszty pobytu obywateli w izbie wytrzeźwień przekraczające kwotę 250 zł z własnego budżetu. W tej sytuacji konieczne było określenie wysokości stosownej opłaty w uchwale Rady Miasta Stołecznego Warszawy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2013 r. skargę kasacyjną złożył Rzecznik Praw obywatelskich, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz stwierdzenie nieważności § 1 uchwały nr LXXXVIlI/2632/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 września 2010 r. w sprawie wysokości opłat związanych z pobytem w Stołecznym Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych – na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 94 Konstytucji RP, art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, poprzez ich błędną wykładnię.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień spełnia wszelkie kryteria daniny publicznej. Zatem Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, nie kreuje nowej daniny publicznej, lecz w tym zakresie stanowi opis obowiązującego stanu prawnego. Jednak – w ocenie skarżącego kasacyjnie – skoro opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień jest daniną publiczną, to w sposób oczywisty znajdują do niej zastosowanie elementarne standardy stanowienia prawa daninowego. Natomiast przedmiotem skargi wniesionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich do sądu administracyjnego nie był akt stosowania prawa (a więc nie chodziło o pobranie opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień), lecz akt stanowienia prawa w postaci przepisu prawa miejscowego. Warunkiem legalności takiego aktu jest zaś zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP wydanie go na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej takiego upoważnienia nie zawiera art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gdyż przepis ten zawiera umocowanie do pobrania opłaty, a więc podjęcia na jego podstawie określonej czynności materialno – technicznej, nie zawiera zaś w sposób oczywisty upoważnienia do określenia w przepisie prawa miejscowego wysokości tej opłaty przez organ samorządu terytorialnego. Upoważnienia do wydania przepisu prawa miejscowego nie zawiera też – w ocenie skarżącego kasacyjnie – art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Wskazano bowiem, iż opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień jest daniną publiczną, a więc klasycznym świadczeniem publicznoprawnym, a nie opłatą za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, czy też opłatą za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie uznał, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej Rzecznik praw Obywatelskich wskazał, że skoro zakwestionowany przepis uchwały Rady m. st. Warszawy nie został wydany na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, to w konsekwencji nie spełnia on też konstytucyjnego warunku legalności wynikającego z art. 94 Konstytucji RP. Ogólne normy kompetencyjne, takie jak na przykład powoływany przez Sąd art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), nie mogą bowiem stanowić podstawy prawnej stanowienia aktów prawa miejscowego.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich przedstawione w skardze kasacyjnej argumenty dostatecznie uzasadniają zarzut, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 94 Konstytucji RP, art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz z art. 4 ust. 1 pkt 2 o gospodarce komunalnej. Sanuje on ponadto niedopuszczalną w państwie prawa sytuację, w której normy prawa daninowego mogą być stanowione bez podstawy prawnej zawartej w ustawie.

Zdaniem organu w niniejszej sprawie zostały spełnione warunki do wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku reformatoryjnego na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro w toku postępowania kasacyjnego przedmiotem rozpoznania będzie wyłącznie kwestia umocowania Rady m. st. Warszawy do wydania przepisu prawa miejscowego regulującego wysokość daniny publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Stołecznego Warszawy, podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji, wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd słusznie uznał, iż art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wraz z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi podstawę do pobierania opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. Uznano, że Sąd pierwszej instancji zasadnie nie podzielił zarzutu Rzecznika Praw Obywatelskich, iż wymienione przepisy nie zawierały upoważnienia ustawowego do regulowania przez organ stanowiący samorządu terytorialnego w przepisach prawa miejscowego materii daniny publicznej (opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień).

Zdaniem Rady Miasta Stołecznego Warszawy niezasadny jest zarzut Rzecznika odnośnie lakoniczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Podniesiono, że stosownie do art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, "prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin (...)". W związku z tym uznano, że prowadzenie Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie, w tym ustalenie wysokości opłat związanych z pobytem w wymienionym ośrodku "należy do zadań własnych gminy". Nie ulega bowiem wątpliwości, że Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie jest zlokalizowany na terenie Warszawy i pozostaje w zakresie działania m.st. Warszawy. Stosownie zaś do art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, "do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi daje podstawę prawną do pobierania opłat "za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień".

Wskazano, że faktem jest, iż wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 42 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zakresie, w jakim upoważnia ministra właściwego do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, maksymalnej wysokości opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień, innej placówce utworzonej lub wskazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego lub w jednostce Policji oraz § 29 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192, ze zm.), są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i 17 stycznia 2013 r. utraciły moc prawną. Jednakże, jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, w aktualnym stanie prawnym został zachowany art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie został on bowiem uchylony przez Trybunał Konstytucyjny, więc należy uznać że stanowi on podstawę do pobierania opłaty za pobyt i doprowadzenie do izby wytrzeźwień. Zdaniem Rady Miasta Stołecznego Warszawy dopuszczalnym jest więc oparcie przedmiotowej uchwały (w tym zaskarżonego §1), która reguluje kwestie związaną z pobieraniem i wysokością należności za pobyt w Stołecznym Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie, na podstawie wskazanego wyżej przepisu oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej w związku z art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.

Podniesiono, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, iż jedna z podstaw prawnych zaskarżonej uchwały, to jest § 29 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192 ze zm.), jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i utrata mocy prawnej tego przepisu nie może przesądzić o ważności aktu prawnego, jakim jest przedmiotowa uchwała, w tym zaskarżony § 1 tego aktu.

Wskazano, że tożsame stanowisko zajął Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w wyjaśnieniach z dnia 7 marca 2013 r. w sprawie wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie skierowania do Trybunału Konstytucyjnego projektu ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (sygn. akt Kp 1/13).

Podniesiono, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa są takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Powołując się na wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 1999 r., opubl. ONSA 1999/4/109 uznano, że samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przez organ samorządu terytorialnego nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia nieważności takiej uchwały albo stwierdzenia jej niezgodności z prawem, jeżeli w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania uchwały była podstawa prawna do wydania takiej uchwały przez organ, który ją wydał.

Wobec tego uznano, że nie ma przesłanek do przyjęcia, iż od dnia 17 stycznia 2013 r. nie istnieją podstawy prawne do pobierania opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień. Moc obowiązującą straciły bowiem tylko przepisy dotyczące ustalania opłat maksymalnych za pobyt w izbie wytrzeźwień. Samej zasadności pobierania opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień nie zakwestionował także Trybunał Konstytucyjny. Wskazano, że w uzasadnieniu do wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 roku sygn. akt K 12/11 Trybunał stwierdził: "Należy podkreślić, że sama zasadność ponoszenia opłat za pobyt w izbach wytrzeźwień nie budzi wątpliwości. Przyjęcie innego rozwiązania w tym zakresie prowadziłoby do nieuprawnionego przysporzenia majątkowego po stronie osób korzystających z usług izb wytrzeźwień kosztem ogółu obywateli, na których zostałby przeniesiony ciężar finansowy nieodpowiedzialnego spożywania alkoholu przez jednostki."

Wobec tego Rada Miasta Stołecznego Warszawy stwierdziła, że pobieranie opłaty w wysokości 250 zł za pobyt w izbie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie i nie narusza zapisów Konstytucji i innych aktów prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ochrony zdrowia i pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych. Natomiast obowiązek prowadzenia izby wytrzeźwień określony został w przepisach ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z art. 41ust. 1 tej ustawy wynika, że prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin. Natomiast zgodnie z art. 39 tej ustawy organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Izby wytrzeźwień są więc jednostkami organizacyjnymi prowadzących je gmin. Opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień ma charakter publicznoprawny, stanowiący dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego, której obowiązek uiszczenia wynika z przepisów prawa.

Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty. Opłaty z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień nie posiadają zatem charakteru zobowiązaniowego w rozumieniu prawa cywilnego, lecz administracyjnoprawny i wynikają nie z czynności prawnej, lecz są konsekwencją przymusowego umieszczenia w izbie.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Również, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, rada gminy jest uprawniona między innymi do określania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. W świetle art. 7 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o samorządzie gminnym jest niewątpliwe, że zapewnienie pobytu w izbie wytrzeźwień stanowi zadanie o charakterze użyteczności publicznej wykonywane w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zadań tych dotyczy zatem także art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Przepis ten stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Tak sformułowane upoważnienie dla rady gminy oznacza zatem, iż może ona ustalać wysokość opłat za rzeczywiste korzystanie z tych obiektów i urządzeń. Natomiast obowiązek pobierania opłat wynika z art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 września 2010 r. określona była przepisami maksymalna wysokość opłaty. Zatem ustawodawca liczył się z sytuacją, w jakiej gmina może ustalić odpłatność za pobyt w izbie wytrzeźwień wskazując wyłącznie, iż opłata ta nie może być wyższa niż 250 zł. Zasadnie zatem Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca uwagę na różnicę między pobieraniem opłat, a ich ustanawianiem. Skoro jednak opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień nie mają charakteru cywilnoprawnego tylko administracyjnoprawny, to wysokość tych opłat winna być ustanowiona przepisem prawa. Dodać należy, że ustalona w uchwale z dnia 9 września 2010 r. opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień nie przekraczała maksymalnej stawki opłat.

Należy mieć na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2012 r., w którym to wyroku Trybunał zajmował się zgodnością z konstytucją RP upoważnienia do wydania rozporządzenia i orzekł, że art. 42 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zakresie, w jakim upoważnia ministra właściwego do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, maksymalnej wysokości opłat związanych z pobytem w izbie wytrzeźwień, innej placówce utworzonej lub wskazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego lub w jednostce Policji oraz § 29 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego, są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w dniu 17 stycznia 2013 r. utraciły moc prawną. Wskazać jednakże należy, że art. 42 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie stanowił normy kompetencyjnej do pobierania opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień, placówce lub jednostce Policji. Natomiast nie został uchylony art. 42 ust. 5 tej ustawy, który stanowił między innymi, że za pobyt w izbie wytrzeźwień pobierane są opłaty. Podkreślić przy tym należy, że Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował zasadności pobierania opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień uznając, że inne rozwiązanie w tym zakresie prowadziłoby do nieuprawnionego przysporzenia majątkowego po stronie osób korzystających z usług izby wytrzeźwień kosztem ogółu obywateli, na których zostałby przeniesiony ciężar finansowy nieodpowiedzialnego spożycia alkoholu przez jednostki.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy wskazać, że w niniejszej sprawie to art. 42 ust. 5, a nie art. 42 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (którego niekonstytucyjność orzeczono), stanowił podstawę do ustalania wysokości opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, co wypełnia dyspozycję z art. 168 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że w zależności od czynników, jakie zostaną wzięte pod uwagę podczas obliczania opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, należność ta pełni rozmaite funkcje: ceny (służące pokryciu rzeczywistych albo uśrednionych kosztów związanych z pobytem danej osoby w izbie), prewencji, represji, czy nawet podatku. Charakter opłaty ma z kolei decydujące znaczenie dla dopuszczalności obniżenia poziomu regulacji z punktu widzenia hierarchii źródeł prawa.

Ocenia się jednak, że w bardzo wielu przypadkach w motywach materialnego prawa administracyjnego ustawodawca nie przesądza wyraźnie, czy dana regulacja ma stanowić akt prawa miejscowego. Przykładem może tu być ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, która weszła w życie ponad 30 lat temu i pomimo licznych nowelizacji nie została przystosowana do wymogów Konstytucji z 1997 r.

Z tych względów postuluje się znowelizowanie licznych upoważnień do stanowienia aktów prawa miejscowego zawartych w ustawach, które często nie stanowią wyraźnie, czy wydany na ich podstawie akt ma charakter prawa miejscowego, jak również nie wskazują dokładnie, który z organów wyposażony jest w kompetencję prawotwórczą (vide: Danuta Dębek – Prawo miejscowe w Konstytucyjnym systemie źródeł prawa w praktyce pod redakcją Andrzeja Szmyta Wydawnictwo Sejmowe Warszawa 2005 r.). Postulat ten został wypełniony w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2012 r. – w ustawie z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2013 r., poz. 1536). W art. 422 ust. 4 pkt 1 ustawy nowelizującej wprowadzono przepis, że wysokość opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, placówce lub jednostce Policji określana jest przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały.

W toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym Rada Miasta Stołecznego Warszawy wskazywała, że rzeczywiste koszty pobytu w izbie wytrzeźwień są wyższe niż ustalona przez § 1 uchwały kwota 250 zł i wynosiły w 2010 r. – 269 zł, w 2011 r. – 306 zł, a w 2012 r. – 312 r. To zaś oznacza, że Miasto Stołeczne Warszawa było zmuszone pokrywać koszty pobytu obywateli w izbie wytrzeźwień przekraczające kwotę 250 zł z własnego budżetu, a nadto że opłata ta służyła tylko pokryciu części rzeczywistych kosztów związanych z pobytem danej osoby w izbie wytrzeźwień. Opłata nie pełniła zatem funkcji prewencji, represji, czy podatku.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie znajduje się na terenie Warszawy, zatem pozostaje w zakresie działania m. st. Warszawy. Wobec tego uznać należy, że art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wraz z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, mogły stanowić podstawę do określenia wysokści opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. Tym samym stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie podzielając stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich o tym, że powołane przepisy nie zawierały upoważnienia ustawowego do regulowania przez organ stanowiący samorządu terytorialnego w przepisach prawa miejscowego kwestii wysokości opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, nie naruszył wskazanych wyżej przepisów. Nie naruszył także art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Uzupełnienie konstytucyjnej regulacji aktów prawa miejscowego stanowią ustawy kreujące organy samorządu terytorialnego (ustawy ustrojowe), w tym ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Przedstawiciele doktryny oceniają, że w pełni uzasadniona jest przyjęta w art. 94 Konstytucji RP formuła upoważnienia ogólnego, z którego wynika, że akty prawa miejscowego tworzy się "na podstawie i granicach upoważnień zawartych w ustawie." Natomiast odmienna i znacznie węższa jest formuła upoważnienia do wydawania rozporządzeń, o czym stanowi art. 92 Konstytucji RP. Z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP wynika bowiem, ze rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydawania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Różnica ta wynika z zagwarantowanej pozycji ustrojowej samorządu, a zatem organy samorządu powinny dysponować dalej idącą swobodą w zakresie działalności prawodawczej, gdyż uczestniczą w wykonywaniu istotnej części zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Nadto jednostki samorządu terytorialnego mają konstytucyjnie zagwarantowane prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie , o czym stanowi art. 168 Konstytucji RP.

W związku z tym trzeba zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, który nie podzielił zarzutu Rzecznika Praw Obywatelskich, że powołane wyżej przepisy nie zawierały upoważnienia ustawowego do regulowania przez organ stanowiący samorządu terytorialnego w przepisach prawa miejscowego wysokości opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień.

Zgodzić się także należy z argumentem Rady Miasta Stołecznego Warszawy, że samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przez organ samorządu terytorialnego nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia nieważności takiej uchwały albo stwierdzenia jej niezgodności z prawem, jeżeli w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania uchwały była podstawa prawna do wydania takiej uchwały przez organ, który ją wydał.

Podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił bowiem art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w związku z § 29 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

Mając zatem na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że skoro w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywał art. 42 ust. 5 powołanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, to stwierdzenie, że jedna z podstaw prawnych zaskarżonej uchwały, to jest § 29 powołanego wyżej rozporządzenia został uznany za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie przesądza o ważności § 1 przedmiotowej uchwały. Zauważyć w tym miejscu należy, że takie stanowisko zajął Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w wyjaśnieniach z dnia 7 marca 2013 r. w sprawie wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie skierowania do Trybunału Konstytucyjnego projektu ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, co zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną. W piśmie tym Sejm wskazał bowiem, że art. 42 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie stanowił normy kompetencyjnej do pobierania opłat za pobyt izbie wytrzeźwień, placówce lub jednostce Policji. W ocenie Sejmu nie był nią także derogowany przez sąd konstytucyjny przepis rozporządzenia w sprawie izb wytrzeźwień, jakkolwiek stanowił element składowy podstawy prawnej ustalania wysokości wspomnianych opłat. Sejm podkreślił, że w obecnym stanie prawnym podstawę prawną pobierania opłat stanowi art. 42 ust. 5 w związku z odpowiednimi dla konkretnych ośrodków aktami prawnymi jednostek samorządu terytorialnego.

Wobec tego uznać należy, że w dniu wydania przedmiotowej uchwały organ samorządu terytorialnego działał na podstawie obowiązujących przepisów prawa, będąc przez nie zobligowany do ustalenia wysokości opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień. Dopiero bowiem po wejściu w życie zaskarżonej uchwały, to jest od dnia 17 stycznia 2013 r. straciły moc tylko przepisy dotyczące maksymalnych opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień, nie została zaś zakwestionowana zasadność pobierania opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień.

Z tych względów uznać należy, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalający skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na §1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 września 2010 r., Nr LXXXVIII/2632/2010, w sprawie wysokości opłat związanych z pobytem w Stołecznym Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych nie narusza prawa.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy odstąpiono od zasądzenia kosztów.