Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2916/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 6/18 w sprawie ze skargi B. M. na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki 1. uchyla punkt drugi i trzeci zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz B. M. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 2916/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi B. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. G. w przedmiocie wznowienia postępowania, wyrokiem z dnia 17 maja 2018r. w sprawie II SAB/Wr 6/18 w orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu (pkt I); stwierdził, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość nie miała cech rażącego naruszenia prawa (pkt II); orzekł o oddaleniu skargi w pozostałej części (pkt III) i zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. G. na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego(pkt IV).

Sąd wskazał, że B. M. pismem z dnia 18 stycznia 2018r., które wpłynęło do organu w dniu 23 stycznia 2018r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. G. postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2011 r. nakazującą B. M. i D. M. rozbiórkę budynku nr [...] położonego w D., na działce nr ew.[...].

W skardze zarzucono naruszenie przez organ przepisów art. 8, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniesiono o:

1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa;

2) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie czternastu dni;

3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy;

4) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 powołanej powyżej ustawy w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy;

5) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżąca pismem z dnia 28 sierpnia 2012 r. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku nr [...] położonego w D., na działce nr ew. [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. G. (dalej jako PINB) odmówił wznowienia postępowania w sprawie.

Wskutek zażalenia złożonego przez wnioskodawczynię postanowienie to zostało uchylone postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB) z dnia [...] stycznia 2013 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia DWINB wskazał, że PINB w K. G. błędnie nie wezwał wnioskodawców do uzupełnienia podania dotkniętego brakami formalnymi. Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, dopuszczając się rażącego błędu, PINB w K. G. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia braków zażalenia z dnia 8 lutego 2013 r., podczas gdy z uzasadnienia postanowienia DWINB z dnia [...] stycznia 2013 r. jednoznacznie wynikało, że należało wezwać wnioskodawców do uzupełnienia braków formalnych podania o wznowienie z dnia 28 sierpnia 2012 r. Do prawidłowego wezwania wnioskodawców do uzupełnienia braków formalnych podania o wznowienie doszło dopiero w 2015 r., a więc po 3 latach od złożenia podania. Podjęcie czynności w sprawie było wynikiem zwrócenia uwagi na nieprawidłowości w działaniu PINB przez Prokuraturę Okręgową w J. G..

Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. PINB ponownie odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie złego stanu technicznego budynku nr [...] położonego w D.. W wyniku zażalenia złożonego przez wnioskodawczynię postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. zostało uchylone przez DWINB (postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r. ). Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. PINB ponownie odmówił wznowienia postępowania, co nastąpiło z przyczyn oczywiście bezzasadnych. Organ uznał bowiem, że podanie o wznowienie zostało wniesione z naruszeniem terminu, a nadto nie zawiera wskazania podstawy prawnej wznowienia. Tymczasem w podaniu o wznowienie postępowania z dnia [...] sierpnia 2012 r. wnioskodawczyni wprost wskazała podstawę prawną wznowienia, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz wyjaśniła, że chodzi o wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Wskutek zażalenia złożonego przez wnioskodawczynię postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2016 r. zostało uchylone a sprawa kolejny raz przekazana do ponownego rozpoznania (postanowienie DWINB z dnia [...] listopada 2016 r.). Dopiero postanowieniem, z dnia [...] maja 2017 r. PINB w K. G. wznowił postępowanie w sprawie. W dalszej części uzasadnienia skarżąca podniosła , że w sprawie upłynął rażąco długi okres od dnia złożenia podania o wznowienie postępowania (ponad 5 lat), a termin załatwienia sprawy określony w art. 35 k.p.a. bezsprzecznie nie został zachowany. W szczególności rażąco długi okres upłynął pomiędzy pierwszym przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez DWINB (2012 r.) a prawidłowym wezwaniem wnioskodawców do uzupełnienia braków formalnych podania o wznowienie (2015 r.). Zastrzeżenia budzi także kolejna odmowa wznowienia (postanowienie z dnia [...].02.2016 r.), która nastąpiła z przyczyn oczywiście bezzasadnych, co doprowadziło do kolejnego przedłużenia postępowania (upłynął ponad rok zanim wydane zostało kolejne postanowienie w przedmiocie wznowienia, po ponownym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez DWINB). Wskutek działań PINB dopiero w dniu 15 maja 2017 r. a więc po niemalże 5 latach doszło do wznowienia postępowania. Taki czas trwania postępowania należy uznać za sprzeczny z zasadą szybkości postępowania określoną w art. 12 k.p.a. a także ustawowymi terminami załatwienia spraw określonymi w art. 35 k.p.a. PINB przez 5 lat przewlekał postępowanie uniemożliwiając uchylenie w trybie wznowienia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu z uwagi na regulację art. 146 § 1 k.p.a., czym doprowadził do wyrządzenia wnioskodawczyni szkody. Nie ulega wątpliwości, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W uzupełnieniu przedstawionej argumentacji pełnomocnik B. M. podał, że dnia 9 stycznia 2018 r. skarżąca złożyła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB do DWINB (na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 935). Zażalenie to pozostaje dotychczas bez odpowiedzi, co jednak nie pozbawia skarżącej prawa złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. G. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przewlekłość postępowania administracyjnego, którą skarżąca zarzuca organowi nie została zdefiniowana ani w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ani w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pojęcie to interpretuje się na podstawie ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w przepisie art. 35 k.p.a. oraz prowadzenie sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Dalej powołując się na poglądy judykatury oraz orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd pierwszej instancji stwierdził, że o przewlekłości mówimy, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Uwzględniając przedstawione powyżej rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania, Sąd stwierdził, że PINB w K. G. należy zarzucić prowadzenie kontrolowanego postępowania w sposób przewlekły. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia 28 sierpnia 2012 r. skarżąca wniosła o wznowienie postępowania w opisanej wcześniej sprawie, wskazując jako podstawę żądania weryfikacyjnego przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. G. postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie wskazanej we wniosku weryfikacyjnym ale postanowienie to zostało uchylone w toku kontroli instancyjnej, postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a następna czynność w tym postępowaniu podjęta została przez organ w dniu 30 czerwca 2015 r.

Ponadto po trzykrotnym uchyleniu w trybie zażaleniowym postanowień powiatowego organu nadzoru budowlanego o odmowie wznowienia postępowania w sprawie objętej wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2012 r., organ ten dopiero postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. wznowił postępowanie w tej sprawie, a decyzję kończącą postępowanie wydał w dniu [...] lutego 2018 r. po wyznaczeniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – w związku z zażaleniem B. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. G. – trzydziestodniowego terminu do załatwienia sprawy. Dalej Sąd stwierdził, że decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., zatem już po wniesieniu przedmiotowej skargi, PINB orzekł o odmowie uchylenia decyzji kwestionowanej wnioskiem wznowieniowym, co oznacza, że cel skargi został osiągnięty, a Sąd nie może w tym zakresie jej uwzględnić i jest zobowiązany na podstawie art. 161 § 3 P.p.s.a. umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzań zaistniałych w niniejszej sprawie, uprawnia do stwierdzenia, że w toku postępowania miały miejsce okresy, w których nie podejmowano żadnych czynności procesowych. Pozwala to uznać, że postępowanie prowadzone było w sposób naruszający zasadę ekonomiki procesowej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu, taki sposób działania organu obarczył prowadzone w sprawie postępowanie wadą przewlekłości. Konsekwencją uznania w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania, jest orzeczenie zawarte w pkt II sentencji wyroku.

W ocenie Sądu zaistniałej w niniejszym przypadku przewlekłości ocenianej w kontekście okoliczności i specyfiki sprawy, nie można przypisać postaci kwalifikowanej, tj. rażącego naruszenia prawa i w tym zakresie oddalił żądanie skargi. Przyjmując taką ocenę Sąd uwzględnił fakt inicjowania (nieskutecznie) przez skarżącą postępowań zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji PINB w K. G. z dnia [...] czerwca 2011r. orzekającej o rozbiórce przedmiotowego budynku, wskazanej we wniosku wznowieniowym, w innych trybach nadzwyczajnych, uregulowanych w przepisach art. 161 § 1 i art. 156 K.p.a. i wzajemną relację tych postępowań.

Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku odnosi się również do żądania przyznania od organu na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej w wysokości stanowiącej połowę kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz żądania wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w powołanym powyżej przepisie. Możliwość przyznania skarżącemu określonej sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w przypadku uwzględnienia skargi.

Wybór środka należy do Sądu i powinien być uwarunkowany celem skargi, którym jest zwalczenie bezczynności i przewlekłości postępowania i doprowadzenie do jego zakończenia, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Sąd wskazał, że choć przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, to może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla zwalczania bezczynności oraz zdyscyplinowania organu. W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie – wobec podjęcia orzeczenia załatwiającego sprawę – nie zaistniały warunki, wskazane do uwzględnienia wniosku o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 (in fine) P.p.s.a. Dodatkowo podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwie do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. W tej sprawie ze względu na wykonanie przez organ obowiązku orzeczniczego, chociaż z niewątpliwym przekroczeniem terminów ustawowych, Sąd uznał za zbędne stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych i w tym zakresie skargę oddalił.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) orzekł jak w pkt. I, II i III wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 w/w ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. M., zaskarżając ten wyrok w części tj. pkt II wyroku w zakresie stwierdzenia, że przewlekłość nie miała cech rażącego naruszenia prawa oraz pkt III wyroku w zakresie oddalenia skargi, co do przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: naruszenie przepisów postępowania:

- art. 149 § 1 a P.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 oraz art.35 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przewlekłość postępowania organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, podczas gdy doszło do rażącego przekroczenia terminu na dokonanie czynności określonego w art.35 § 3 k.p.a. i jednocześnie nie istniały żadne racjonalne przyczyny uzasadniające takie działanie;

- art. 149 § 1 a P.p.s.a. w zw. z art.7, art.8 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że przewlekłość nie nosiła charakteru rażącego naruszenia prawa podczas gdy organa informował skarżącego niezałatwieniu sprawy w terminie przyczynach zwłoki nowym terminie załatwienia sprawy i prawie do złożenia zażalenie na bezczynność pomimo istnienia takiego obowiązku na podstawie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. a zatem rażąco naruszył prawo działając w sposób sprzeczny z obowiązkiem stanie na straży praworządności oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej;

- art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1,art. 12 § 1 i 2 art.35 § 3 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z niezałatwianiem sprawy w terminie, a także brak wszechstronnej oceny działań organu z uwzględnieniem obowiązku stania na straży praworządności i uwzględnienia słusznego interesu obywateli, zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej i zasady szybkości postępowania;

- art.149 § 2 P.p.s.a w zw. z art.151 P.p.s.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie że suma pieniężna w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. może zostać przyznana wyłącznie, gdy jest to potrzebne dla zwalczania bezczynności i zdyscyplinowania organu i w konsekwencji oddalenie skargi w tym zakresie, podczas gdy suma ta pełni również funkcję kompensacyjną oraz ma na celu zrekompensowanie krzywd związanych z przedłużającym się postępowaniem, a więc może zostać przyznana skarżącej pomimo załatwienia sprawy przez organ.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.182 § 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Wskazano m.in. że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa o czym świadczy już sam czas rozpoznania przez organ złożonego przez skarżącą podania o wznowienie postępowania. Wniosek ten został bowiem rozpoznany dopiero po 5 latach od jego wniesienia. Organ podejmował czynności, których celem było przedłużenie postępowania, czego przykładem jest błędne wezwanie wnioskodawczyni do uzupełnienia braków zażalenia z dnia 8 lutego 2013r., podczas gdy organ II instancji w postanowieniu z [...] stycznia 2013r. jednoznacznie wskazał, że PINB powinien wezwać ją do uzupełnienia braków podania o wznowienie postępowania. Nie może stanowić usprawiedliwienia dla przewlekłego prowadzenia postępowania okoliczność, że skarżąca korzystała z innych trybów nadzwyczajnych. Korzystanie przez skarżącą z trybów nadzwyczajnych i związany z tym ewentualny brak dostępu organu do akt sprawy nie mogą zostać uznane za okoliczności uzasadniające tak znaczne przedłużenie terminu rozpoznania sprawy. Zdaniem skarżącej samo usunięcie stanu przewlekłości nie wyłącza przyznania jej sumy pieniężnej podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie istniały przesłanki do przyznania jej sumy pieniężnej z uwagi na szkody jakie poniosła oraz krzywdy związane z wieloletnim trwaniem postępowania i pozostawaniem w niepewności co do dalszego losu budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz.2107, dalej jako "P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Sąd przeszedł do rozpoznania niniejszej sprawy w granicach wniesionej skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na wadliwym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji dwóch kwestii: po pierwsze – że przewlekłość postępowania nie miała cech rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy o rażącym naruszeniu prawa świadczy zdaniem skarżącej już sam czas rozpoznania przez PINB w K. G. jej podania o wznowienie postępowania tj. po 5 latach od złożenia w tym przedmiocie wniosku, po drugie że brak było podstaw do przyznania jej sumy pieniężnej na podstawie art.149 § 2 P.p.s.a., gdy tymczasem samo usunięcie stanu przewlekłości nie wyłącza przyznania sumy pieniężnej za krzywdę związaną z m.in. z wieloletnim trwaniem postępowania i pozostawaniem skarżącej w niepewności, co do dalszego losu budynku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna jest uzasadniona. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w kontrolowanym zakresie, a więc w ramach zakreślonych przez zarzuty skargi kasacyjnej, należy uznać za błędne.

Zaskarżony wyrok został wydany na skutek skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez PINB w K. G. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez ten organ w dniu [...] czerwca 2011r. nakazującej rozbiórkę budynku nr [...] położonego w D. na działce nr ew. [...]. Celem tego typu skargi, w sytuacji gdy na datę wydania wyroku organ nie wydał jeszcze stosownego aktu, jest przede wszystkim wymuszenie na organie załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie przyjmuje się, że przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przyjął, co nie jest sporne, że postępowanie było prowadzone przewlekle, ponieważ skarżąca pismem z dnia 28 sierpnia 2012r. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., a organ dopiero postanowieniem z dnia [...] maja 2017r. wznowił postępowanie w tej sprawie, natomiast decyzję kończącą postępowanie we wznowionym postępowaniu wydał w dniu [...] lutego 2018r. po wyznaczeniu przez organ drugiej instancji, w związku z zażaleniem B. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w K. G., terminu do załatwienia sprawy.

Sąd pierwszej instancji przyjął jednak, że przewlekłość ta nie miała rażącego charakteru, ponieważ skarżąca inicjowała postępowania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji PINB w K. G. orzekającej o rozbiórce przedmiotowego budynku w innych trybach nadzwyczajnych uregulowanych w przepisach art.161 § 1 i art. 156 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że stwierdzona w tej sprawie przewlekłość postępowania nie miała rażącego charakteru z uwagi na prowadzenie z wniosku skarżącej nadzwyczajnych postępowań mających na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji rozbiórkowej. Pomijając już fakt, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w ogóle dlaczego te nadzwyczajne postępowania administracyjne uwalniają od przypisania rażącego charakteru stwierdzonej przewlekłości prowadzonego przez PINB postępowania, wskazać należy, że przy ocenie czy stwierdzony stan przewlekłości postępowania nosi cechę rażącego naruszenia prawa należy wziąć pod uwagę, czy przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków jest znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (tak: wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1775/17; zobacz także: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13 orzeczenia dostępne w CBOSA na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

I w niniejszej sprawie z taką sytuacją mamy do czynienia.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 28 sierpnia 2012r. B. M. i D. M. wniosły o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia [...] czerwca 2011r. nakazującą rozbiórkę budynku. Postanowieniem z dnia [...] września 2012r. PINB odmawia wznowienia tego postępowania. Po rozpoznaniu zażalenia obu wnioskodawczyń DWINB w dniu 2 stycznia 2013r. uchyla zaskarżone postanowienie z [...] września 2012r., ponieważ wniosek o wznowienie postępowania nie spełnia wymogów określonych w art.63 § 2 i 3 K.p.a., następnie wskazuje, że organ pierwszej instancji wbrew dyspozycji art.64 § 2 K.p.a. nie wezwał wnioskodawczyń do podpisania wniosku o wznowienie postępowania, co rażąco narusza prawo. Mimo tych jasnych wskazań organu odwoławczego, z nieznanych powodów, PINB w K. G. w dniu 8 lutego 2013r. wzywa wnioskodawczynie do uzupełnienia braków, ale nie wniosku o wznowienie postępowania lecz zażalenia na postanowienie o odmowie wznowienia postepowania przez jego podpisanie, a w dniu 8 kwietnia 2013r. informuje wnioskodawczynie o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia 10 października 2012r. czyli zażalenia. I od tej daty, aż do 14 maja 2015r. PINB w K. G. nie podejmuje żadnych czynności w sprawie prawdopodobnie uważając, że zakończył w niej procedowanie.

Dalej z akt sprawy wynika, że na skutek wniosku B. M. i D. M. zostało wszczęte przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego(GINB) w dniu 22 kwietnia 2013r. postępowanie w sprawie uchylenia decyzji rozbiórkowej w trybie art.161 § 1 K.p.a., które zakończyło się ostateczną decyzją odmowną w dniu [...] lipca 2013r. W listopadzie 2013r. DWINB prosi o nadesłanie akt sprawy, ponieważ skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej i w dniu 2 grudnia 2013r. PINB w K. G. przesyła akta tej sprawy do organu wyższego rzędu. Ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. GINB utrzymuje w mocy decyzję DWINB z dnia [...] lutego 2014r.odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej, a skarga na tę decyzję zostaje oddalona przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2014r. w sprawie VII SA/Wa 1962/13.

W dniu 11 maja 2015r. Prokuratura Okręgowa w K. G. prosi PINB w K. G. o udzielenie informacji jak zakończyło się postępowanie z wniosku B. i D. M. z dnia 28 sierpnia 2012r. o wznowienie postępowania administracyjnego i wtedy to dopiero po trzech latach PINB w K. G. zaczyna procedować w sprawie tego wniosku i w dniu 14 maja 2015r. w trybie art.64 § 2 k.p.a. wzywa wnioskodawczynie do uzupełnienia wniosku o wznowienie postępowania przez jego podpisanie (k.132 akt adm.). W dniu [...] czerwca 2015r. PINB odmawia wznowienia postępowania. Postanowienie to zostaje uchylone przez organ odwoławczy w dniu 7 stycznia 2016r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016r. PINB ponownie odmawia wznowienia postępowania, ale i to postanowienie zostaje uchylone przez DWINB w dniu [...] listopada 2016r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017r. PINB wznawia postępowanie w sprawie zakończonej decyzją rozbiórkową z dnia [...] czerwca 2011r. Ponieważ organ pierwszej instancji nie podejmuje żadnych czynności, w dniu 12 stycznia 2018r. B. M. składa zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w K. G. , w następnie czego DWINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2018r. wyznacza termin 30 dni do załatwienia sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2018r. na podstawie art.151 § 1 k.p.a. PINB odmawia uchylenia własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2011.

Z powyższych okoliczności wynika, że PINB w K. G. rozpoznawał wniosek o wznowienie postępowania złożony 28 sierpnia 2012r. przez ponad 5 lat. Procedował wadliwie, począwszy od błędnego wezwania w dniu 8 lutego 2013r. do uzupełnienia braków zażalenia, zamiast wniosku o wznowienie postępowania, co w efekcie doprowadziło do zakończenia podejmowania czynności w sprawie w dniu 8 kwietnia 2013r. przez wadliwe pozostawienie zażalenia bez rozpoznania i niepodejmowania od tej daty żadnych czynności do 14 maja 2015r. Dalej prowadzone w sposób przewlekły postępowanie skutkowało wydaniem przez DWINB postanowienia z dnia [...] lutego 2018r. zobowiązującego PINB w K. G. do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, co wyżej opisano.

Stwierdzić należy, że PINB w K. G. nie podejmował przez ponad 5 lat żadnych czynności ukierunkowanych na załatwienie sprawy. Jego błędne działania na początku rozpoznawania wniosku o wznowienie postępowania doprowadziły do rażącej przewlekłości postępowania, co nie znajduje żadnego uzasadnienia w okolicznościach tej sprawy. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, nie popartym w uzasadnieniu wyroku żadną argumentacją, nie jest usprawiedliwieniem tak długiego procedowania przez PINB w K. G. fakt, że z wniosku B. M. i D. M. toczyły się nadzwyczajne postępowania mające na celu wyeliminowanie decyzji rozbiórkowej z obrotu prawnego. Po pierwsze gdyby argumentem tym miał być brak dysponowania przez PINB w K. G. aktami administracyjnymi przedmiotowej sprawy z uwagi na prowadzenie nadzwyczajnych postępowań przed innymi właściwymi organami oraz rozpoznawanie skargi przez WSA w Warszawie, to nie można by było uznać, że jest to przyczyna niezależna od organu. Rzeczą organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi (porównaj: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 461/17; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1257/14). Tak więc ani brak akt sprawy związany z ich przesłaniem innemu organowi, ani też bierne oczekiwanie na ich zwrot, nie jest przyczyną niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie. W sprawie można było też rozważyć zawieszenie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją rozbiórkową z uwagi na toczące się w trybie art.156 K.p.a. i art.161 1 2 K.p.a. postępowania zmierzające do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Uzasadnione wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania eliminuje możność przypisania bezczynności i przewlekłości postępowania organowi administracji, co wynika z art. 35 § 5 k.p.a., zgodnie z którym do terminów załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym nie wlicza się między innymi okresów zawieszenia postępowania. Przepis ten wyłącza więc okresy zawieszenia postępowania z terminów przewidzianych w art. 35 k.p.a. Daje jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. W niniejszej sprawie przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków jest znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, co świadczy rażącym charakterze stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania. (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1775/17; zobacz także: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13 orzeczenia dostępne na stronie :orzeczenia.nsa.gov.pl - tak wszystkie poniżej powoływane orzeczenia NSA).

Sąd pierwszej instancji naruszył wobec tego przepisy art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art.12 § 1 i § 2 oraz art.35 § 3 K.p.a. nie stwierdzając rażącego charakteru przewlekłości prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania.

Skarga kasacyjna była zatem uzasadniona i podważyła prawidłowość wyroku w zaskarżonej części tj. w pkt II i III., dlatego wyrok Sądu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie został przez Naczelny Sąd Administracyjny uchylony na podstawie art. 185 §1 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważy też, czy istnieją przesłanki do przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w oparciu o art.149 § 2 P.p.s.a. biorąc pod uwagę, że skarga została uwzględniona, a stwierdzony stan przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez powiatowy organ nadzoru budowlanego ma charakter rażącego naruszenia prawa. Należy także stwierdzić, odnosząc się do twierdzeń Sądu pierwszej instancji, że ocena stanu przewlekłości nie jest uzależniona od tego, czy w sprawie została wydana decyzja administracyjna, bądź inne rozstrzygnięcie kończące postępowanie. Osąd tej kwestii dotyczy bowiem wyłącznie sposobu procedowania organu, w szczególności tego, czy czynności podejmowane były przez organ terminowo, zmierzały do wyjaśnienia sprawy i szybkiego zakończenia postępowania.