Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 333/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 33  par. 2 i  par. 3, art. 40  par. 2, art. 111  par. 2, art. 127  par. 1, art. 129  par. 2, art. 134, art. 156  par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 200 w zw. z art. 205  par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 12 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącej A Sp. z o.o. w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A Sp. z o.o. w [...] (dalej zwaną również: skarżącą lub Spółką) - reprezentowaną przez pełnomocnika – adwokata A. K., jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej zwanego również: organem odwoławczym lub OWINB) z dnia 12 kwietnia 2021 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej zwanego również: organem powiatowym lub PINB w Opolu) z dnia 14 grudnia 2020 r., nr [...], nakazującej rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z linią zasilającą, zlokalizowanej na [...] budynku przy [...] w [...].

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 14 grudnia 2020 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nakazał A Sp. z o.o. w [...] rozbiórkę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z linią zasilającą, zlokalizowanej na [...] budynku przy [...] w [...]. Decyzję doręczono pełnomocnikowi Spółki – P. L. (pełnomocnictwo nr [...] wygasające 31 grudnia 2020 r.) w dniu 17 grudnia 2020 r. na adres Biura Regionalnego A Sp. z o.o.

Pismem z dnia 15 grudnia 2020 r. inny pełnomocnik Spółki – Ł. O. wystąpił do PINB w Opolu o przedłużenie do dnia 31 marca 2021 r. terminu uzupełnienia dokumentacji. Do pisma załączył pełnomocnictwo nr [...] udzielone mu od dnia 30 grudnia 2020 r., w którym wskazano, że wygasa ono z dniem 31 grudnia 2021 r. oraz niepoświadczoną urzędowo kopię pełnomocnictwa udzielonego mu od 30 grudnia 2019 r. do 31 grudnia 2020 r. Wystąpienie przekazano organowi powiatowemu za pośrednictwem platformy e-PUAP.

Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2020 r. pełnomocnik spółki – P. L., wystąpił do PINB w Opolu o uzupełnienie decyzji z dnia 14 grudnia 2020 r. co do rozstrzygnięcia i co do prawa złożenia odwołania. Pismo to nie zostało jednak przez P. L. podpisane wobec czego, pismem z dnia 18 stycznia 2021 r. organ powiatowy wezwał P. L. do uzupełnienia pisma o podpis.

Pismem z dnia 19 stycznia 2021 r. PINB w Opolu zawiadomił Spółkę, że wniosek z dnia 15 grudnia 2020 r. (o wydłużenie terminu do przedłożenia dokumentacji) stał się bezprzedmiotowy i w związku z wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu pozostaje bez rozpoznania.

Przy piśmie z dnia 25 stycznia 2021 r. P. L. przedłożył wniosek z dnia 29 grudnia 2020 r. uzupełniony o własnoręczny podpis.

Postanowieniem z dnia 12 lutego 2021 r., nr [...], PINB w Opolu odmówił uzupełniania decyzji z dnia 14 grudnia 2020 r., nr [...]. Postanowienie zostało przesłane Spółce przesyłką pocztową (list polecony) na adres biura regionalnego w [...], który został wskazany przez pełnomocnika we wniosku o uzupełnienie decyzji jako adres do korespondencji. Przesyłka ta została odebrana w dniu 16 lutego 2021 r.

W dniu 1 marca 2021 r. za pośrednictwem e-PUAP, odwołanie od decyzji PINB w Opolu z dnia 14 grudnia 2020 r., wniósł w imieniu Spółki – P. L. Wskazując, że działa jako "wykazany pełnomocnik Spółki", zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 46 § 3 k.p.a. wobec przesłania decyzji w tradycyjnej formie w sytuacji, gdy taka forma przesłania decyzji jest dopuszczalna wyłącznie w przypadku braku skutecznego doręczenia decyzji w formie elektronicznej;

- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. polegające na rażącym naruszeniu zasady czynnego udziału w postępowaniu poprzez niedoręczanie pism w toku postępowania od dnia 1 stycznia 2021 r., ani umocowanemu pełnomocnikowi A, ani Spółce, tylko doręczanie ich byłemu jej pełnomocnikowi P. L., którego pełnomocnictwo było ważne do dnia 31 grudnia 2020 r.

Ponadto, w zakresie rozpoznania sprawy, w odwołaniu sformułowane zastały także zarzuty co do naruszenia:

- art. 7, 8 § 1, 77 oraz 107 § 3 w zw. z art. 1 k.p.a.;

- art. 80 k.p.a.;

- art. 7 Konstytucji RP w zw. art. 6 k.p.a. oraz 8 k.p.a.;

- art. 61 § 1 k.p.a.;

- art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego;

- art. 107 § 1 k.p.a.;

- art. 3 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego;

- art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b.

Na podstawie podniesionych zarzutów pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz postanowienia z dnia 11 sierpnia 2020 r., a także postanowienia z dnia 12 lutego 2021 r., nr [...], i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, na postawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie oświadczył, że rezygnuje z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

Pismem z dnia 9 marca 2021 r., wysłanym za pośrednictwem e-PUAP, organ powiatowy zawiadomił Ł. O. – jako pełnomocnika Spółki, o wniesieniu odwołania w imieniu Spółki przez P. L. i o jego przekazaniu do OWINB oraz przesłał mu postanowienie z dnia 12 lutego 2021 r. o odmowie uzupełniania decyzji wskazując, że termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 14 grudnia 2020 r. biegnie od dnia doręczenia tego postanowienia.

Pismem z dnia 23 marca 2021 r. Ł. O. – jako pełnomocnik Spółki wniósł odwołanie od ww. decyzji z dnia 14 grudnia 2020 r. o tożsamej treści co odwołanie wniesione w imieniu Spółki przez P. L. Odwołanie wniesiono poprzez e-PUAP (wpływ do PINB w Opolu: 23 marca 2021 r.).

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego w imieniu Spółki przez Ł. O., decyzją z dnia 9 kwietnia 2021 r., nr [...], OWINB uchylił zaskarżoną decyzję organu powiatowego z dnia 14 grudnia 2020 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Następnie zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a., OWINB stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania z dnia 1 marca 2021 r., przez P. L. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że przesłanka podmiotowa dopuszczalności odwołania wyraża się poprzez złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, czyli stronę postępowania lub też umocowanego prawidłowo pełnomocnika strony. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. Odnosząc przedstawione stanowisko do stanu faktycznego sprawy OWINB wskazał, że P. L. w odwołaniu z dnia 1 marca 2021 r. wskazał na brak posiadania pełnomocnictwa do reprezentowania Spółki. Potwierdza to również pełnomocnictwo nr [...] znajdujące się w aktach sprawy, które wygasło z dniem 31 grudnia 2020 r. Biorąc to pod uwagę, a także uwzględniając fakt, że ze złożonego odwołania i okoliczności występujących w sprawie wynika w sposób niebudzący żadnych wątpliwości brak upoważnienia do reprezentowania strony, orzeczono o niedopuszczalności odwołania.

Na powyższe postanowienie Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Domagając uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania, zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

- art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. z uwagi na jego zastosowanie, podczas gdy pismo wydane przez organ pierwszej instancji nie stanowiło postanowienia wydanego wskutek złożonego zażalenia tylko odwołanie do decyzji, a także z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie zostało wydane przedwcześnie, przed dokonaniem koniecznych wyjaśnień, w tym wezwania pełnomocnika Spółki do uzupełniania braków formalnych w postaci pełnomocnictwa;

- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli oraz działanie w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa w szczególności poprzez brak wezwania pełnomocnika Spółki do uzupełniania braków formalnych odwołania;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. z uwagi na nie odniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów Spółki powołanych w uzasadnieniu od odwołania, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania;

- art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i 9 k.p.a. poprzez niedziałanie w granicach i na podstawie przepisów prawa i wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego odwołania bez wezwania pełnomocnika Spółki do uzupełniania braków formalnych odwołania poprzez przedłożenie dokumentu pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej.

Uzasadniając zarzuty skarżąca wskazała, że powstały spór koncentruje się wokół kwestii ustalenia, czy organy obu instancji nie powinny wezwać Spółki do przedłożenia pełnomocnictwa P. L. Odnosząc się do wskazanej przez organ podstawy prawnej wydania postanowienia, tj. art. 134 i art. 144 k.p.a. podniosła, że postanowienie nie zostało wydane na skutek wniesionego zażalenia i nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz samego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim też, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił dlaczego nie wezwał Spółki do przedstawienia aktualnego pełnomocnictwa P. L. Wprawdzie dokonał wezwania do uzupełnienia braków odwołania jednak ograniczając się tylko do żądania podpisania odwołania. Powołując się na poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego skarżąca wywodziła, że nie sposób uznać, że w przypadku błędnego wezwania Spółki do uzupełnienia braków organ odwoławczy mógł wydać decyzję o niedopuszczalności odwołania. Stosownie do art. 8 § 1 k.p.a. organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego nie wezwał Skarżącej do uzupełnienia braków formalnych odwołania w zakresie przedstawienia odpowiedniego pełnomocnictwa. Skoro nie usunął tej wątpliwości w trybie procesowym, to nie można uznać, że jest to działanie pogłębiające zaufanie obywateli do organów państwa. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy powinien wezwać ją do przedstawienia dokumentu pełnomocnictwa, zwłaszcza, że P. L. po wygaśnięciu jego pełnomocnictwa były przesyłane jeszcze postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji i przy tej czynności jego umocowanie nie było kwestionowane. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania OWINB pozbawił natomiast skarżącą skorzystania z prawa do skontrolowania decyzji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Podnosząc, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiada w pełni wymogom z art. 107 § 3 skarżąca wskazała, że sprowadza się ono tylko do tego, że pełnomocnictwo nr [...] znajdujące się w aktach sprawy, wygasło z dniem 31 grudnia 2020 roku. Wskazując z kolei, że obowiązek wezwania, przed wydaniem postanowienia, do uzupełnienia braków odwołania poprzez przedstawienie dokumentu pełnomocnictwa wynika wprost z treści art. 64 § 2 k.p.a. wywiodła, że na skutek zaniechania powyższej czynności przez organy obu instancji w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania zawartych w normach art. 9, art. 10 § 1, art. 8 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a., co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 134 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Nie zgadzając się z argumentacja przedstawioną w skardze wskazał, że pismem z dnia 1 marca 2021 r. P. L. wniósł odwołanie, zarzucając organowi powiatowemu m.in. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 1 k.p.a., polegające na rażącym naruszeniu zasady czynnego udziału w postępowaniu poprzez niedoręczanie pism w toku postępowania od 1 stycznia 2021 r., ani umocowanemu pełnomocnikowi A, ani Spółce, tylko doręczanie ich byłemu jej pełnomocnikowi P. L. (pełnomocnictwo wygasło 31 grudnia 2020 r.). Wobec powyższego oraz wobec faktu, że od decyzji z dnia 14 grudnia 2020 r., nr [...], odwołanie z dnia 23 marca 2021 r. wniósł pełnomocnik Ł. O., organ nie widział konieczności wzywania o pełnomocnictwo P. L., który osobiście w piśmie z dnia 1 marca 2021 stwierdził, że go nie posiada.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy Sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodność z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję lub postanwoienie uwzględnia wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie to, zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie było bowiem postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu pozwalającym na uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził jednak, że kontrolowany akt wydany zostało z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a., co powodowało konieczność stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Stosownie do wskazanej regulacji warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest uprzednie ustalenie, że odwołanie w sprawie jest dopuszczalne oraz, że zachowany został termin do jego wniesienia. Kategoryczny zwrot "organ odwoławczy stwierdza", użyty w art. 134 k.p.a., oznacza, że wydanie postanowienia na tej podstawie nie zależy od swobodnego uznania organu. Zarówno niedopuszczalność odwołania, jak i uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną. Dokonując ustaleń w tym zakresie organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia dokonywanej oceny. Winien przy tym mieć na uwadze to, że postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. jest formalnym stwierdzeniem, że wniesione odwołanie nie może zostać rozpoznane. Zamyka ono tym samym drogę do rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym.

W myśl art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy wyłącznie stronie. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., wnosi się je w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W sytuacji jednak, gdy tak jak w niniejszej sprawie, zostanie wydane postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 111 § 2 k.p.a. termin dla strony do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia tego postanowienia. Zauważyć przy tym trzeba, że w przypadku, gdy strona ustanowiła w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika, zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. pisma (w tym decyzje i postanowienia) doręcza się pełnomocnikowi.

Mając na uwadze powyższe zaznaczyć należy, że czynność doręczenia, czy to decyzji organu pierwszej instancji, czy też postanowienia o jej uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia, wywołuje procesowy skutek prawny, w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Jego niedotrzymanie – w przypadku gdy nie zostanie przywrócony, powoduje negatywny skutek procesowy w postaci bezskuteczności tak złożonego środka odwoławczego i prowadzi do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a.

Podobny, negatywny skutek procesowy powoduje niedopuszczalność odwołania, która podlega ocenie przed dokonaniem ustaleń co do zachowania terminu do wniesienia odwołania i może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych.

Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy zatem od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub, gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalne jest także odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje z kolei sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą do tego legitymacji albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, albowiem pełnomocnik wnosząc odwołanie w imieniu skarżącej nie miał prawidłowego umocowania do jej reprezentowania.

W ocenie Sądu, nie sposób jednak zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez organ odwoławczy.

Zgodnie z art. 32 k.p.a., jeżeli charakter czynności nie wymaga osobistego działania, strona może działać przez pełnomocnika. Czynność wniesienia odwołania może być zatem dokonana za pośrednictwem pełnomocnika, a ewentualny brak skuteczności tak dokonanej czynności nie ma wpływu na legitymację wnoszącego odwołanie. Ta podlega bowiem ocenie stosownie do art. 28 k.p.a. lub na podstawie przepisów szczególnych. Dla ustalenia dopuszczalności odwołania istotna jest legitymacja podmiotu wnoszącego odwołanie, a nie formalna kwestia legitymacji pełnomocnika do działania w imieniu strony odwołującej. Stąd ocena organu odwoławczego nie mogła stanowić podstawy do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania.

Jednocześnie, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy sam fakt wydania zaskarżonego postanowienia, zdaniem Sądu, uznać należy za mający charakter rażącego naruszenia prawa.

Na podstawie akt administracyjnych w pierwszej kolejności dostrzec trzeba, że w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego strona skarżąca była zamiennie reprezentowana przez pełnomocników, tj. bądź to przez P. L., bądź przez Ł. O. Dokonywanie przez Spółkę zmian w zakresie reprezentacji niewątpliwie mogło powodować trudności w ustaleniu przez organy aktualnego stosunku pełnomocnictwa. Nie miało jednak wpływu na obowiązki organów w zakresie konieczności dokonania ustaleń co do aktualnego stanu reprezentacji i doręczania pism właściwie umocowanemu pełnomocnikowi.

W sferze dokonania takich ustaleń uwzględnić trzeba, że w art. 33 § 2 k.p.a., ustawodawca wprowadził wymóg, że pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Z art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. wynika natomiast dla pełnomocnika obowiązek dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pisemnego pełnomocnictwa. Kategoryczne brzmienie ostatniego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, ma obowiązek przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Udzielenie pełnomocnictwa stanowi dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa. Istnienia pełnomocnictwa nie można przy tym domniemywać i dopiero od momentu zawiadomienia organ zobligowany jest doręczać pełnomocnikowi wszelkie pisma procesowe i zapewnić udział w postępowaniu taki, jak stronie tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2832/18). Oznacza to, że aby pełnomocnictwo mogło wywrzeć skutek w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione. Informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu i w myśl obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Zgodnie zaś z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika.

Stosownie do tej regulacji na gruncie orzecznictwa przyjmuje się, że co do zasady doręczenie decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika jest bezskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych, a bieg terminu do złożenia środka odwoławczego warunkuje dopiero prawidłowe doręczenie decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on bowiem zapewniony czynny udział w postępowaniu, tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i wywołuje te same skutki prawne. Podkreślić jednak należy, że aby doręczenie pisma pełnomocnikowi uznać za prawidłowe, konieczne jest uprzednie prawidłowe ustanowienie pełnomocnika i przedłożenia pisemnego pełnomocnictwa. Jeżeli natomiast strona ustanowi kilku pełnomocników i nie wskaże, któremu należy dokonywać doręczeń organ sam może dokonać takiego wyboru. Winien go jednak dokonywać z uwzględnieniem racjonalnych przesłanek opartych o przebieg postępowania i czynności pełnomocników. Nie można bowiem uznać, że skutek prawny doręczenia został osiągnięty w przypadku doręczenia korespondencji byłemu pełnomocnikowi. Tak samo skutek doręczenia nie następuje, gdy zostaje ono dokonane wprost do skarżącego, który wcześniej ustanowił pełnomocnika procesowego. Dostrzec przy tym trzeba, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. pełni funkcję gwarancyjną dla ochrony interesów strony, która mając ustanowionego pełnomocnika i dokonując przez niego czynności procesowych nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi. Z tego względu każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem. Jeżeli zatem wadliwość doręczenia nie powoduje ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, doręczenie dokonane z oczywistym naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. może być uznane za dokonane skutecznie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1140/20, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2759/18, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 850/20, wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 404/21, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1587/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 marca 2021 r., sygn.. akt I SA/Po 655/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 1790/19).

Przeprowadzona przez Sąd analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy wykazała, że skarżąca w toku postępowania ustanowiła dwóch pełnomocników. W aktach administracyjnych znajdują się pełnomocnictwa udzielone przez skarżącą odpowiednio: Ł. O. w dniu 28 grudnia 2018 r., w którym to postanowieniu wskazano, że wygasa ono z dniem 31 grudnia 2019 r., udzielone P. L. od dnia 30 grudnia 2019 r., w którym wskazano, że wygasa z dniem 31 grudnia 2020 r. i pełnomocnictwo ponownie udzielone Ł. O. w dniu 30 grudnia 2020 r. wygasające z dniem 31 grudnia 2021 r. Zauważyć również można, że przy piśmie z dnia 15 grudnia 2020 r. (wniosek o wydłużenie terminu uzupełnienia dokumentacji) pełnomocnik Ł. O. przedłożył również kserokopię pełnomocnictwa udzielonego mu przez skarżącą od dnia 30 grudnia 2019 r. z oznaczonym terminem jego wygaśnięcia na dzień 31 grudnia 2020 r.

Wobec wykazanego przez pełnomocników umocowania do działania w imieniu skarżącej uznać trzeba, że wadliwe było dokonywanie doręczeń przez organ pierwszej instancji bezpośrednio skarżącej spółce na adres jej siedziby, zamiast jej pełnomocnikowi; tak np.: doręczenie wezwania z dnia 18 stycznia 2021 r. do usunięcia braku formalnego wniosku o uzupełnienie decyzji, odpowiedź z dnia 19 stycznia 2021 r. na wniosek o wydłużenie terminu uzupełnienia dokumentacji, czy wreszcie doręczenie w dniu 16 lutego 2021 r. skarżącej zamiast działającemu wówczas w jej imieniu pełnomocnikowi – Ł. O., postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji pierwszej instancji (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki).

W ocenie Sądu nieprawidłowości zaistniałe w tym zakresie nie mogły jednak mieć i nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem nie spowodowały ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawiły jej możliwości skorzystania ze środka zaskarżenia.

Dostrzegając wadliwość doręczenia postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji, przy piśmie z dnia 9 marca 2021 r. organ pierwszej instancji przesłał aktualnemu pełnomocnikowi skarżącej – Ł. O., postanowienie z dnia 12 lutego 2021 r. o odmowie uzupełniania decyzji i jednocześnie wskazał, że termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 14 grudnia 2020 r. biegnie od dnia doręczenia tego postanowienia. Takie działanie i ustalenie organu początku biegu terminu do wniesienia odwołania zdaniem Sądu uznać należy za prawidłowe - jako uwzględniające okoliczności faktyczne sprawy oraz czyniące zadość zasadzie zagwarantowania stronie czynnego udziału w postępowaniu i zasadom wynikającym z art. 40 § 2 w zw. z art. 129 § 2 i art. 111 § 2 k.p.a. Jednocześnie, organ poinformował również pełnomocnika skarżącej o wniesieniu odwołania w imieniu Spółki przez P. L. pismem z dnia 1 marca 2021 r. i o jego przekazaniu do OWINB. Następnie, na skutek wniesienia odwołania w imieniu skarżącej przez jej pełnomocnika – Ł. O., organ odwoławczy ponownie rozpoznał sprawę i wydał decyzję z dnia 9 kwietnia 2021 r. -uchylającą w całości decyzję wydaną w pierwszej instancji i przekazującą sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W tych okolicznościach faktycznych podjęcie zaskarżonego postanowienia o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącą, w imieniu której działał P. L., w ocenie Sądu stanowiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na wydaniu kolejno dwóch ostatecznych aktów w tej samej sprawie.

Skoro pełnomocnictwo P. L. wygasło z dniem 31 grudnia 2020 r., a sprawa została rozpoznana w postępowaniu odwoławczym na podstawie odwołania skarżącej brak było podstaw prawnych do orzekania o niedopuszczalności wniesionego przez skarżącą odwołania. Nie można uznać, tak jak organ, że brak pełnomocnictwa stanowi podmiotową przyczynę niedopuszczalności odwołania. Brak umocowania pełnomocnika nie świadczy bowiem o braku legitymacji strony odwołującej i nie ma znaczenia dla oceny dokonywanej w tym zakresie. Legitymacja do wniesienia odwołania związana jest wyłącznie z posiadaniem statusu strony postępowania.

Organy administracji zobowiązane są z urzędu badać prawidłowość udzielonego pełnomocnictwa w każdym stadium postępowania i nie powinny dopuścić do udziału w postępowaniu osoby, która nie legitymuje się należytym umocowaniem. Brak stosownego pełnomocnictwa oznacza z kolei, że środek odwoławczy nie został skutecznie wniesiony. Tak wniesione odwołanie nie może wywołać skutku prawnego. Rozpoznanie środka odwoławczego podpisanego przez osobę nielegitymującą się dokumentem pełnomocnictwa, które obejmowałoby tę czynność procesową, stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że na dzień wniesienia odwołania w imieniu Spółki (1 marca 2021 r.) P. L. nie był umocowany do działania w jej imieniu, co oznacza, że dokonana przez tego pełnomocnika czynność wniesienia odwołania nie mogła wywołać żadnych skutków prawnych. Wobec zaś działania w postępowaniu innego pełnomocnika i usunięcia wadliwości w zakresie doręczenia postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji, poprzez jego doręczenie temu pełnomocnikowi, a następnie także wobec wniesienia przez tego pełnomocnika odwołania, nie było też podstaw do uzupełniania braku formalnego odwołana złożonego przez P. L., poprzez potwierdzenie jego złożenia przez stronę. Dopiero bowiem doręczenie postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji organu pierwszej instancji Ł. O. było skuteczne prawnie i otworzyło bieg czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji, który był dla skarżącej wiążący. Skoro natomiast skarżąca wniosła skutecznie odwołanie, w wyniku którego sprawa została rozpoznana w postępowaniu odwoławczym, zastosowanie w niniejszej sprawie art. 134 k.p.a. stanowiło rażące naruszenie prawa. Stronie przysługuje bowiem jedno odwołanie w znaczeniu prawa do złożenia środka odwoławczego, co do którego może być podjęte jedno rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie orzekł natomiast w tym zakresie po raz drugi. Stwierdził przy tym, że odwołanie wniesione przez stronę postępowania z przyczyn podmiotowych jest niedopuszczalne. W sposób bezpodstawny uznał zatem, że podmiot niewątpliwie będący stroną postępowania nie ma legitymacji do wniesienia odwołania co stanowi rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności ustalonej w art. 15 k.p.a. oraz art. 127 § 1 k.p.a. przyznającego stronie postępowania prawo do odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w pkt 1 wyroku Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego postanowienia. W pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a postanowił natomiast o zasądzeniu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi ustalony w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł