Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 484/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 30 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. i C. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 798/13 w sprawie ze skargi A. K. i C. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 798/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. i C. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

W dniu 29 listopada 2012 r. C. O. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji w L. przy ul. [...], na terenie działki nr [...]. Po przeprowadzeniu analizy urbanistyczno – architektonicznej, stosownie do art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, Prezydent Miasta Łodzi w dniu 15 kwietnia 2013 r. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. i C. C. zarzucili, iż realizacja projektowanej inwestycji na działce sąsiedniej ograniczy dostęp światła naturalnego do nieruchomości zamieszkiwanej przez ich rodziców, a przez to nasłonecznienie, co dla starszych osób będzie dużą dolegliwością. Dodali, iż postępowanie w sprawie toczy się od 2010 r., a inwestor składając nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy nadal nie złożył ekspertyzy naświetlenia ich nieruchomości, do czego był zobowiązany decyzją Wojewody Łódzkiego. Zdaniem odwołujących ustalenie wysokości budynku do 6,5 m jest niedopuszczalne, gdyż do nieruchomości ich rodziców nie będzie dochodziło światło. Zarzucili wydanie decyzji z naruszeniem § 9 ust. 1 rozporządzenia, brak analizy urbanistyczno – architektonicznej, nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie wizji lokalnej, brak doręczenia załącznika graficznego. Konkludując wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium powołując się na przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. stwierdziło, że nie może zgodzić się z zarzutem braku analizy i co za tym idzie błędnego przyjęcia przez organ pierwszej instancji, iż spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa. Organ odwoławczy wskazał, iż podstawową przesłanką do ustalenia warunków zabudowy jest istnienie na działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowy posiadającej określone cechy, które determinują cechy planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wyznacznikiem dla nowej zabudowy jest zabudowa istniejącą w obszarze analizowanym, a w zasadzie jej cechy, co z kolei wynika z istoty "dobrego sąsiedztwa". Stąd też określenie charakterystyki istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy jest bezwzględnym obowiązkiem organu pierwszej instancji, bez niej nie jest możliwa ocena spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa i wyznaczenia parametrów, o których mowa w § 4 – 8 rozporządzenia. Kolegium podkreśliło, że przeprowadzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza jest prawidłowa pod względem formalnym i sporządzona została zgodnie z wymogami ustawy.

Odpowiadając na zarzuty odwołania Kolegium wskazało, iż niniejsze postępowanie jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, a ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na obecnym etapie ta ochrona jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno – budowlanej. Stosownie do wymogów ustawy – Prawo budowlane, na etapie występowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę organy właściwe będą kontrolowały spełnienie poszczególnych warunków, w tym ochronę przed ograniczeniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Odnośnie zarzutu niedoręczenia załącznika graficznego – Kolegium stwierdziło, iż okoliczność tę należy traktować w kategoriach uchybienia procesowego, które nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż strona miała zagwarantowane prawo czynnego udziału w postępowaniu zarówno przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym, a A. K. zapoznała się z aktami sprawy dniu 4 czerwca 2013 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucili, iż odwołanie nie powinno być rozpatrywane przez ten sam skład organu co poprzednie odwołanie z dnia 30 września 2010 r., gdyż tak wydana decyzja może być nieobiektywna i niezgodna z prawem. Nadto zrzucili naruszenie § 9 ust. 1 rozporządzenia, brak wizji lokalnej oraz ekspertyzy oświetleniowej, brak spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i ochrony osób trzecich. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego aktu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznał kontrolowane rozstrzygnięcia za odpowiadające prawu.

Sąd pierwszej instancji przytoczył przepisy art. 4 ust. 2, art. 52 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wskazał, że prawidłowo organy administracji doszły do wniosku, iż projektowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w powołanych przepisach. W szczególności nie budzi wątpliwości w ocenie Sądu konstatacja organów o spełnieniu wyrażonej w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. zasady "dobrego sąsiedztwa". Charakter istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, tak na działce inwestora, jak i na działkach sąsiednich, w tym na działce należącej do strony skarżącej, nie pozostawia wątpliwości w tym zakresie. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia "zasady dobrego sąsiedztwa", Sąd wskazał, że pojęcie to nie było przez skarżących rozumiane w kontekście przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jako kontynuacja funkcji i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, która wynika z zabudowy nieruchomości sąsiednich, lecz raczej jako potrzeba zachowania relacji dobrosąsiedzkich. Tak rozumiane naruszenie "zasady dobrego sąsiedztwa" wymyka się kontroli sądu administracyjnego wobec braku w prawie administracyjnym odpowiedniego wzorca kontroli.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż kontrolowana decyzja pozwala uznać jedynie, że planowana inwestycja funkcjonalnie pozostaje w zgodzie z ogólnymi wymaganiami u.p.z.p., nie przesądza natomiast o parametrach, cechach i wskaźnikach projektowanej zabudowy, w tym o gabarytach i formie architektonicznej obiektów budowlanych, a w szczególności o linii zabudowy.

Odnosząc się do podnoszonego przez skarżących ograniczenia dopływu światła, Sąd wskazał, że okoliczność ta nie stanowi przesłanki do wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i zasadnie organy zarzutom formułowanym w powyższym zakresie odmówiły doniosłości w niniejszym postępowaniu. Kwestia przesłaniania nasłonecznienia może mieć istotne znaczenie, jednakże dopiero w postępowaniu prowadzonym na gruncie ustawy – Prawo budowlane przy ewentualnym udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę.

Za nietrafiony Sąd pierwszej instancji uznał także zarzut naruszenia § 9 rozporządzenia. Decyzja organu pierwszej instancji ustalająca warunki zabudowy zawiera część tekstową i graficzną, a stosowne załączniki znajdują się w aktach sprawy. Są one przejrzyste i strony mogły się z nimi zapoznać w toku postępowania. Naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. przez organ pierwszej instancji miało miejsce, na co zasadnie wskazywał organ odwoławczy, ale Sąd zgodził się z tym, iż niezależnie od tego, że zostało ono sanowane w toku postępowania odwoławczego, to jeszcze nie miało charakteru istotnego, o jakim mówi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Za chybiony Sąd uznał ponadto zarzut naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika organu odwoławczego. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi bowiem, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy jednokrotnie rozstrzygał w niniejszej sprawie, a zatem żaden z jego pracowników nie miał okazji brać już udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji. Okoliczność, iż organ odwoławczy rozstrzygał wcześniej przedmiotowo inną sprawę zainicjowaną wnioskiem tego samego inwestora nie wypełnia dyspozycji "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", a zatem brak jest zastrzeżeń co do składu organu odwoławczego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości. Wskazując na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., podnieśli następujące zarzuty:

I. obrazę następujących przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1. naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3, w zw. z art. 24 § 1 pkt 5, w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia i uchylenia decyzji organu II instancji w oparciu o naruszenie przepisów w postępowaniu administracyjnym dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, polegającego na wydaniu decyzji przez pracownika administracji lub organ, który podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu stosownie art 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.;

2. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5-8 rozporządzenia, poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organów obu instancji, polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji poprzez niedostrzeżenie naruszeń prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a w konsekwencji przyjęcie, że organ podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego i w tym zakresie zweryfikował poprawność sporządzonej decyzji oraz analizy urbanistycznej i dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego a także, że przestrzegał wskazanych reguł procesowych oraz że w konsekwencji istniała podstawa do wydania zaskarżonej decyzji, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy wskazują że brak jest dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie umożliwiającym rozstrzygniecie, co do braku stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy u.p.z.p oraz rozporządzenia, charakteru i wagi tych naruszeń;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15, w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 - 8 rozporządzenia, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ dokonał rzetelnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w tym dokonał weryfikacji poprawności sporządzenia decyzji oraz analizy urbanistycznej, podczas gdy brak analizy tychże dokumentów w kontekście spełniania wymagań stawianych przez art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 - 8 rozporządzenia pozwala uznać, że organ dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i w konsekwencji nieprawidłowo wydał zaskarżoną decyzję;

II. obrazę następujących przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w tym przepisie, tj. że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników architektonicznych obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania, a zatem, że istniały podstawy do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy przesłanka ta nie została spełniona;

2. art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że projektowana inwestycja w kontekście wyników analizy urbanistycznej spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, że istnieje możliwość określenia w decyzji oraz w analizie urbanistycznej maksymalnego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu albowiem, co potwierdza wystąpienie naruszenia obowiązku wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego;

3. § 6 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że projektowana inwestycja w kontekście wyników analizy urbanistycznej spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy odstąpienie w decyzji oraz w analizie urbanistycznej od wyznaczenia parametru szerokości elewacji frontowej, pomimo obowiązku doprecyzowania tego parametru, stanowi naruszenie § 6 rozporządzenia;

4. § 7 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że projektowana inwestycją w kontekście wyników analizy urbanistycznej spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy brak konkretnego określenia w decyzji oraz analizie urbanistycznej wysokości górnej krawędzi elewacji planowanej inwestycji oraz zamienne posługiwaniu się pojęciem "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki" i pojęciem "wysokości budynku" uniemożliwia po pierwsze ustalenie, czy wielkości stanowiące wynik analizy wynikają ze średnich wysokości budynków, czy ze średnich wysokości elewacji frontowych, a po drugie potwierdza naruszenie § 7 rozporządzenia;

5. § 8 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że projektowana inwestycja w kontekście wyników analizy urbanistycznej spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy brak konkretnego określenia w decyzji oraz analizie urbanistycznej geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), pomimo istnienia obowiązku doprecyzowania tego parametru, co świadczy o naruszeniu § 8 rozporządzenia.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli:

1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] kwietnia 2013 r. w całości,

ewentualnie, gdyby Sąd nie podzielił powyższego wniosku,

2) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Skarżący wnieśli ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została obszerna argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że nie jest uzasadniony zarzut dotyczący wyłączenia pracownika lub organu. Zasadnie w tym zakresie Sąd pierwszej instancji zauważył, że żaden z pracowników organu odwoławczego nie brał wcześniej udziału w wydaniu decyzji. Postępowanie będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie toczy się po raz pierwszy, zaś postępowanie, na które powołuje się strona skarżąca było odrębnym postępowaniem administracyjnym.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, również nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy ustrojowo-kompetencyjne, jakimi są art. 3 p.p.s.a. i art. 1 § 1 p.u.s.a. sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1038/12). W niniejszej sprawie Sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, a w efekcie dokonanej oceny legalności kontrolowanej decyzji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Za nietrafne uznać też należy pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności poprzedzająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy analiza urbanistyczna, stanowiły podstawy do uznania, że sprawa została wyjaśniona w sposób pozwalający na jej rozstrzygnięcie. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma przede wszystkim doprowadzić do wykazania, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jedynie wówczas, gdy organ stwierdzi brak spełnienia chociażby jednego z tych warunków jest zobligowany do wydania decyzji negatywnej – art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego przypomnienia wymaga, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była decyzja ustalająca warunki zabudowy dla rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego. Celem postępowania prowadzonego w tym przedmiocie jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych prawem, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. W swoim działaniu musi jednak mieć na uwadze chroniony prawem interes publiczny oraz interes osób trzecich, a także warunki ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować, w zakresie obowiązującego prawa, w sposób dowolny. Co prawda, musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, jednak postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest zatem od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., II OSK 987/09). Zasada ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego przez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Innymi słowy, komentowana zasada nakazuje dostosowanie planowanej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym oraz architektonicznym.

Realizacji omawianej zasady służą przepisy rozporządzenia wykonawczego, które określają sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy poprzedzają ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Podkreślić w tym miejscu należy, że konkretne wytyczenie obiektu w terenie, a co za tym i kwestie dotyczące ewentualnego zacienienia są rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę. Na tym też etapie badane są przepisy dotyczące warunków technicznych inwestycji. Stąd też zarzuty i argumenty skarżących oparte na obawie przed ograniczeniem dostępu światła słonecznego i zacienieniu ich nieruchomości są na tym etapie postępowania przedwczesne. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie uprawnia też do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom prawa budowlanego, lecz nakłada obowiązek wykonania projektu zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Postanowienie punktu 4 decyzji zawiera nadto zapis, iż planowana inwestycja musi uwzględniać ochronę interesów osób trzecich.

Jeżeli chodzi natomiast o poszczególne parametry określone w decyzji, to wskaźnik wielkości powierzchni został określony zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Z analizy wynika w sposób jednoznaczny, że zlokalizowana w obszarze analizowanym zabudowa jest zabudową o wysokim wskaźniku intensywności, a powierzchnia i układ działek budowlanych pozwala na zastosowanie odstępstwa tym bardziej, że ustalony w decyzji wskaźnik nie przekracza maksymalnych wartości wynikających z analizy.

Odstąpienie od wyznaczenia parametru szerokości elewacji frontowej nie stanowi naruszenia § 6 rozporządzenia. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem, że w sytuacji, kiedy szerokość elewacji istniejącego obiektu rozciąga się na całą szerokość działki, to rozbudowa lub przebudowa takiego obiektu nie może doprowadzić do zmiany tego parametru (chyba, że miałoby dojść do częściowej jego rozbiórki).

Nie sposób też podzielić zarzutu naruszenia § 7 rozporządzenia. Wbrew stanowisku skarżących określony w decyzji parametr wysokości budynku został na tyle skonkretyzowany, że jest możliwe jego precyzyjne określenie na etapie sporządzenia projektu budowlanego i jego zatwierdzenia. Określenie, że wysokość "jak dotychczas" nie daje możliwości inwestorowi ani projektantowi, aby wysokość tę w jakikolwiek sposób przekroczyć. W tej sytuacji brak było potrzeby zastosowania § 7 ust. 1 rozporządzenia, a wyznaczenie wysokości w sposób określony w decyzji umożliwiał przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Wreszcie za prawidłowe należało uznać ustalenie w zakresie geometrii dachu budynku. Geometria dachu powinna nawiązywać do form istniejących, występujących w obszarze analizowanym, tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z ustawy. Żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący. Z analizy wynika, że na przedmiotowym obszarze zabudowa jest zróżnicowana, występują dachy płaskie i spadziste, oraz o zróżnicowanym kierunku kalenicy w stosunku do frontu działki. Nie można więc zasadnie twierdzić, że w tej sytuacji naruszono § 8 rozporządzenia, a tym samym zasadę dobrego sąsiedztwa.

Mając wszystko powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl