Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 711/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art 156 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 7 ust 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, , po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg Y. G. i I. S. oraz I. D. i J. S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz Y. G. i I. S. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz I. D. i J. S. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Nr [...] Minister Rozwoju (dalej:Minister/organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez I. N. i I. S. oraz skargi T. S a także skargi I. D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1995 r. nr [...], w którym stwierdził, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].05.1953 r. nr [...] dotyczące nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej lokali nr: [...], [...], [...] i [...] oraz udziałów przypadających tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, które służą do użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydane zostało z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzającej jego nieważność, a także stwierdzającej nieważność utrzymującej w mocy ww. orzeczenie decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].12.1953 r. nr [...] - w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].12.1953 r. [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].05.1953 r. nr [...] w części dotyczącej północnej części dz. ew. nr [...] o pow. ca [...] m2 i pasie o szer. ca [...] m2 przeznaczonej na planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania ww. orzeczeń dekretowych, do użytku publicznego, na skwery i parki, ogrody, drogi parkowe dla pieszych i inne podobne urządzenia, a w pozostałym zakresie odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...].01.1995 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...].01.1995 r. nr [...] stwierdził, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].05.1953 r. nr [...], w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej lokali nr: [...], [...], [...] i [...] oraz udziałów przypadających tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, które służą do użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydane zostało z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jego nieważność, a także stwierdził nieważność utrzymującej w mocy ww. orzeczenie decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].12.1953 r. nr [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...].04.2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...].01.1995 r. nr [...] w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].12.1953 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].05.1953r. nr [...] w części dotyczącej północnej części dz. ew. nr [...] o pow. ca [...] m2 i pasie o szer. ca [...] m2 przeznaczonej na planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania ww. orzeczeń dekretowych, do użytku publicznego, na skwery i parki, ogrody, drogi parkowe dla pieszych i inne podobne urządzenia, a w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...].01.1995 r. nr [...]

Organ nadzoru w uzasadnieniu powyższej decyzji wykazał, że przedmiotem kontroli w prowadzonym przez niego postępowaniu w trybie art. 156 kpa o stwierdzenie nieważności była decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...].01.1995 r. nr [...] dotycząca nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Ponadto zaznaczył, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa przeprowadzając postępowanie nadzorcze miał obowiązek zbadania, czy w decyzjach dekretowych prawidłowo została przeprowadzona analiza zgodności korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nieruchomości z jej przeznaczeniem określonym w obowiązującym wówczas planie. Jednak organ ten nie ustalił, jaki plan obowiązywał dla nieruchomości przy ul. [...] i czy w świetle obowiązującego planu organy dekretowe prawidłowo skonstatowały o niemożności pogodzenia korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli, czym naruszył przepisy art. 7 i 77 § 3 kpa.

W dniu [...].05.2019 r. do Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju wpłynął wniosek I. N. i I. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...].04.2019 r.

W dniu [...].05.2019 r. do Ministerstwa inwestycji i Rozwoju wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...].04.2019 r. nr [...] złożona przez I. D., a w dniu [...].05.2019 r. skarga T. S.

W złożonych skargach i wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawcy podnieśli, że Minister Inwestycji i Rozwoju w decyzji z dnia [...].04.2019 r. dokonał wadliwej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) /zwany dalej: dekretem/, przekroczył zakres rozpoznania sprawy przez co naruszył art. 156 kpa. Jednocześnie wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...].01.1995 r. nr [...] w części dotyczącej lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...].

Ponownie rozpatrując sprawę rozstrzygniętą decyzją z dnia [...].04.2019 r., organ wskazał, że należy zbadać czy Minister Inwestycji i Rozwoju, orzekając jako organ nadzoru, w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, a także czy dokonał prawidłowej oceny tego materiału.

Minister zaznaczył, że aktualne pozostają ustalenia organu nadzoru zawarte w decyzji z dnia [...].04.2019 r. dotyczące stron postępowania nadzorczego. Aktualne pozostają również ustalenia organu nadzoru pierwszej instancji, iż obecnie nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] znajduje się w obrębie [...] i składa się z działki ewidencyjnej nr [...] i [...]. W ocenie Ministra oceniania decyzja jest prawidłowa. Minister wskazał, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] objęta została działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...].

Dotychczasowy właściciel gruntu, jego prawni następcy będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. dekretu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę [...] zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie przez Gminę [...] w dniu 14 sierpnia 1947 r. na podstawie ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1947 r. (por. opinia geodezyjna uprawnionego geodety z dnia [...] września 2018 r.). Zatem termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upłynął w dniu [...] lutego 1948 r. Wniosek T. i M. małż. H., dotychczasowych właścicieli nieruchomości, o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], wpłynął do Zarządu Miejskiego [...] w dniu [...].02.1947 r., a więc przed objęciem w posiadanie przedmiotowej nieruchomości. Organ powołując się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 08 września 2003 r., sygn. akt OPS 3/03 termin uznał, że wniosek dekretowy T. i M. małż. H. złożony do Zarządu Miejskiego w [...] w dniu [...].02.1947 r., a więc przed datą objęcia w posiadanie przez Gminę [...] nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], skutecznie zainicjował postępowanie ws. przyznania prawa wieczystej dzierżawy.

Organ wskazał następnie, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, przed wydaniem decyzji z dnia [...].01.1995 r. nr [...], przeprowadzając postępowanie nadzorcze miał obowiązek zbadania, czy w decyzjach dekretowych prawidłowo została przeprowadzona analiza możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nieruchomości z jej przeznaczeniem określonym w obowiązującym wówczas planie. Wskazał, że organ ten nie ustalił, jaki plan obowiązywał dla nieruchomości przy ul. [...] i czy w świetle obowiązującego planu organy dekretowe prawidłowo skonstatowały o niemożności pogodzenia korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli, czym naruszył przepisy art. 7 i 77 § 3 kpa. Organ stwierdził, że orzeczeniem administracyjnym z dnia [...].05.1953 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] wskazując w uzasadnieniu, iż zachodzi konieczność przejęcia przedmiotowej nieruchomości na cele publiczne. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].12.1953 r. nr [...][...]. Bezspornym jest, że materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji z dnia [...].05.1953 r. stanowił art. 7 ww. dekretu. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu, gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie - na mocy przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju - planu zagospodarowania przestrzennego). Odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy była więc dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli przeznaczenie gruntu określone na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie dało się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Nieruchomość położona przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] w dacie wydania decyzji dekretowych była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" uchwalonym w dniu [...] października 1948 r., a ogłoszonym w dniu [...] października 1948 r. w Monitorze Polskim nr [...], poz. [...]. W planie tym dla terenu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] przypisane zostało przeznaczenie pod budynki na cele mieszkalne, zabudowania zwarte i grupowe (obecna dz. ew. nr [...]), a także pod działki budowlane przeznaczone na urządzenia wspólnego ogrodu do użytku mieszkańców bloku budowlanego oraz na urządzenia wspólnego dojazdu do działek (część obecnej dz. ew. nr [...]) oraz drogi parkowe dla pieszych i inne podobne urządzenia (część obecnej dz. ew. nr [...]) (por. opinia geodezyjna uprawnionego geodety A. G. z dnia [...].09.2018 r.). Biorąc pod uwagę przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy uznać, że dalsze korzystanie z części przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] i część działki ewidencyjnej nr [...], przez dotychczasowych właścicieli nie było sprzeczne i nie kolidowało z ustaleniami zawartymi w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu nie było żadnych przepisów, które uniemożliwiałyby przy takim zapisie planu, osobom fizycznym realizację zabudowy mieszkaniowej zwartej i grupowej i otaczającej ją infrastruktury. Wręcz przeciwnie stosownie do rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U. nr 52, poz. 270), państwo popierało nowe, prywatne budownictwo mieszkaniowe tak zwarte, jak i luźne, realizowane m.in. przez właścicieli i użytkowników nieruchomości. Organ uznał, że w tej części decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...].01.1995 r. nr [...] jest prawidłowa, z uwagi na rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu przez orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].05.1953 r. nr [...] oraz decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].12.1953 r. nr [...].

Następnie organ wskazał, że zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" część obecnej dz. ew. nr [...] przeznaczona była do użytku publicznego na skwery i parki, ogrody, drogi parkowe dla pieszych i inne podobne urządzenia. Przeznaczenie nieruchomości na skwery i parki, ogrody, drogi parkowe dla pieszych i inne podobne urządzenia niewątpliwie nie dało się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Z nieruchomości przeznaczonej na publiczne skwery i parki w mieście ma bowiem możliwość korzystania każdy, bezpłatnie i bez ograniczeń, które prywatny właściciel mógłby ustanawiać. Istota tego typu funkcji zapisanej w planie polega na równym i powszechnym dostępie dla danej społeczności do terenu w celach rekreacyjnych, wypoczynkowych. Żaden z obowiązujących na dzień wydania decyzji dekretowych przepis prawa nie dawał pewności, iż dotychczasowi właściciele umożliwią prawidłowe korzystanie z nieruchomości przewidzianej na realizację tej funkcji. W konsekwencji należy uznać, zdaniem organu, że oczywistym jest, iż przeznaczenie nieruchomości pod urządzenie parku wyklucza możliwość pogodzenia korzystania przez dotychczasowych właścicieli gruntu z nieruchomości, a tym bardziej nie może być mowy, aby organy dekretowe w tej części w sposób oczywisty i rażący naruszyły uregulowania dekretowe.

Organ wskazał, że należy zgodzić się stanowiskiem Ministra Inwestycji i Rozwoju wyrażonym w decyzji z dnia [...].04.2019 r. nr [...], że w części obecnej dz. ew. nr [...] przeznaczonej do użytku publicznego na skwery i parki, ogrody, drogi parkowe dla pieszych i inne podobne urządzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]", nie można uznać, aby organy dekretowe odmawiając przyznania prawa własności czasowej z uwagi na przejęcie jej na cele publiczne rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu, a to z kolei oznacza, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa uznając takie naruszenie sam rażąco naruszył art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu. Przechodząc zaś do analizy wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych w niniejszej sprawie organ zaznaczył, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa linia orzecznicza odnosząca się do interpretacji zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych w myśl art. 156 § 2 kpa ukształtowana została uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. r. sygn. akt III AZP 4/92 (publ. OSNCP 1992, nr 12, poz.211). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wskazał, że "w sytuacji, w której decyzja administracyjna stwarza podstawę do zawarcia umowy cywilnoprawnej (...) nadal obowiązuje podział kompetencji i ustalony prawnie rozdział właściwości różnych organów państwowych. (...) Akt administracyjny indywidualny stanowi wobec tego zdarzenie cywilnoprawne, które albo powoduje powstanie, zmianę lub ustanie stosunków cywilnoprawnych pomiędzy określonymi podmiotami, albo też stanowi przesłankę zawarcia umowy cywilnoprawnej kształtując stosunki prawne pomiędzy podmiotami. Z chwilą jednak, gdy stosunki te już powstaną, ich ważność będzie oceniana na podstawie przepisów im właściwych, tzn. na podstawie przepisów prawa prywatnego ze wszystkimi tego konsekwencjami odnośnie do właściwości organów państwowych oraz trybu postępowania. (...) W takim przypadku skutki prawne decyzji administracyjnej obarczonej wadą powodującą jej nieważność będą miały znamię nieodwracalnych w rozumieniu przepisów art. 156 § 2 KPA, albowiem ich "odwrócenie" może nastąpić na podstawie orzeczenia sądowego, a nie w drodze administracyjnej." Minister uznał, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w decyzji z dnia [...].01.1995 r. nr [...], dokonał prawidłowej oceny wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, w świetle wskazań zawartych w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. r. sygn. akt III AZP 4/92, uwzględniając fakt dokonania sprzedaży lokali nr [...], [...], [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, w toku tego postępowania wystąpiono do Urzędu Dzielnicy - Gminy [...] o nadesłanie zawartych umów notarialnych dotyczących sprzedaży lokali w budynku przy ul. [...]. Urząd Dzielnicy przekazał organowi wyłącznie kopie aktów notarialnych nabycia lokali nr [...], [...], [...] i [...]. Zgromadzony materiał dowodowy uzasadniał więc wydanie decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].05.1953 r. nr [...] w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej lokali nr: [...], [...], [...] i [...] oraz udziałów przypadających tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, które służą do użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali.

Organ wskazał następnie, że interpretacja występującego w art. 156 § 2 kpa pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uległa zmianie. Zdaniem organu okoliczność pozostawania gruntu nieruchomości objętej działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w użytkowaniu wieczystym osób trzecich sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.12.1996 r., sygn. akt OPS 7/96, publ. ONSA z 1997, nr 2, poz. 49).

Stosownie do orzecznictwa sądowego nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny w drodze postępowania administracyjnego nie jest w stanie, w granicach swoich kompetencji wyznaczonych prawem, cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.03.2003 r., sygn. akt 1 SA 2062/01, publ. Lex nr 159251; uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.03.2000 r., sygn. akt OPS 14/99, publ. ONSA 2000, nr 9, poz. 93). W każdym przypadku, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży lokalu na rzecz osoby trzeciej poprzedzona była wydaniem decyzji administracyjnej, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntu i podstawą nabycia przez tę osobę tytułu własności danego lokalu mieszkalnego. I stąd też sprzedaż lokali wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu, na podstawie samej tylko decyzji administracyjnej, dopiero w następstwie której zawarte zostały umowy cywilnoprawne w formie aktów notarialnych, nie stanowi zgodnie z obecnie ugruntowanym orzecznictwem nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, organ uznał za słuszny pogląd wyrażony w decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...].04.2019 r. nr [...], że skoro w obecnym stanie prawnym organ nie mógłby stwierdzić wydania z naruszeniem prawa decyzji dekretowych co do lokalu nr [...] i praw z nim związanych, to nie można uczynić zarzutu rażącego naruszenia prawa decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...].01.1995 r., bowiem odpowiada ona prawu.

Skargi na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I. N., I. S. oraz J. S i I. D. (dalej: skarżący).

Skargi te postanowieniem z [...] września 2020 r. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111§ 1 ppsa.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia a to:

a) art. 156 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organ rozpoznania zakresu sprawy, a więc z naruszeniem tego przepisu, przy użyciu wadliwej wykładni przepisów o stwierdzeniu nieważności decyzji - w niezgodzie z regułą spójności decyzji administracyjnej;

b) art. 104 § 2 i art. 138 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy;

c) wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących sprawie, dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz wydanie decyzji z całkowitym pomięciem dyrektywy nakazującej uwzględnienie słusznego interesu strony;

d) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania oraz wydanie postanowienia niezgodnego z zasadą pogłębiania zaufania;

e) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na zaniechaniu wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do całościowego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego jak również oparcie się treści decyzji nie stanowiącej części materiału dowodowego w sprawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili także naruszenie przepisów prawa materialnego a to naruszenie prawa materialnego, a to art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez wadliwą wykładnię

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, powoływana dalej jako "ppsa").

Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja narusza prawo.

Poza sporem pozostaje fakt, że postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie przepisów art. 156-158 k.p.a. i podlega podobnym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, inny jest jednak przedmiot obu postępowań. W postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest z reguły ostateczna decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Organ w postępowaniu nadzorczym powinien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, ale również ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego będących podstawą jego wydania. Organ w toku postępowania bada m.in. prawidłowość gromadzenia materiału dowodowego, tym samym sprawdza, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Charakterystycznym dla rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 k.p.a. ustanawiającego zasadę trwałości decyzji.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu została poddana decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1995 r. nr [...], w którym stwierdził, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].05.1953 r. nr [...] dotyczące nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej lokali nr: [...], [...], [...] i [...] oraz udziałów przypadających tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, które służą do użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydane zostało z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzającej jego nieważność, a także stwierdzającej nieważność utrzymującej w mocy ww. orzeczenie decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].12.1953 r. nr [...] - w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].12.1953 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].05.1953 r. nr [...] w części dotyczącej północnej części dz. ew. nr [...] o pow. ca [...] m2 i pasie o szer. ca [...] m2 przeznaczonej na planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania ww. orzeczeń dekretowych, do użytku publicznego, na skwery i parki, ogrody, drogi parkowe dla pieszych i inne podobne urządzenia, a w pozostałym zakresie odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...].01.1995 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r.

Przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa było orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].05.1953 r. nr [...] dotyczące nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] wydane na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) /zwany dalej: dekretem/, w którym odmówiono przyznania prawa własności czasowej właścicielom tej nieruchomości.

Wobec wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym obowiązkiem organu nadzoru było obecnie zbadanie, czy całe postępowanie nadzorcze prowadzone Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w celu zbadania decyzji wydanej na podstawie art. 7 dekretu przez Prezydium Rady Narodowej w [...], było zgodne z trybem i zasadami określonymi w przepisach dekretu. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia administracyjnego) jest bowiem jak już wskazano, ustalenie, czy decyzja administracyjna wydana w postępowaniu administracyjnym nie została wydana z ciężką kwalifikowaną wadą wynikająca z art. 156 § 1 kpa. Przy czym należy przypomnieć, że artykuł 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzania nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. Dlatego istotne znaczenie ma prawidłowa ocena i właściwe wskazanie przez organ nadzoru przyczyn ewentualnej wadliwości kontrolowanej decyzji administracyjnej.

Podkreślić także należy, że wobec decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub rażąco naruszającej prawo, niewykonalnej i takiej, która może wywołać czyn zagrożony karą, może nastąpić stwierdzenie nieważności nawet po upływie 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Dlatego też organ nadzoru winien z należytą starannością określić przedmiot prowadzonego postępowania nadzorczego, a swoje racje decyzyjne jasno przedstawić, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a., w uzasadnieniu wydanego orzeczenia.

W ocenie Sądu orzekającego tym wymogom nie sprostał organ nadzoru w przedmiotowej sprawie. Organ bowiem nie dokonał prawidłowo kontroli decyzji nadzorczej Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] stycznia 1995 r. zgodnie z powołanymi przepisami. Organ nadzoru w związku ze stwierdzeniem wad postępowania prowadzonego przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa przeprowadził postepowanie w taki sposób jakby oceniał to postępowanie jako organ II instancji w postępowaniu zwykłym, a nie organ nadzorczy. Organ zasadnie wprawdzie stwierdził, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, przed wydaniem decyzji z dnia [...].01.1995 r. nr [...], przeprowadzając postępowanie nadzorcze miał obowiązek zbadania, czy w decyzjach dekretowych prawidłowo została przeprowadzona analiza możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nieruchomości z jej przeznaczeniem określonym w obowiązującym wówczas planie i zasadnie wskazał, że organ tego obowiązku nie zrealizował. Nie ustalił on bowiem, jaki plan obowiązywał dla nieruchomości przy ul. [...] i czy w świetle obowiązującego planu organy dekretowe prawidłowo skonstatowały o niemożności pogodzenia korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli, czym naruszył przepisy art. 7 i 77 § 3 kpa. Niemniej nie był już uprawniony do dokonywania korekty tej decyzji poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej gdyż przedmiotem postępowania nadzorczego nie było już orzeczenie Prezydium Rady Narodowej. Organ stwierdziwszy te braki, powinien ocenić wagę tych naruszeń w kontekście art. 156 § 2 kpa i jeżeli uznał, że były to wady rażące, które miały także istotny wpływ na wynik postępowania powinien stwierdzić nieważność orzeczenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, a nie zastępować organu w rozstrzyganiu. Tymczasem organ przeprowadził uzupełniające postępowania dowodowe (jak w postepowaniu zwykłym) i w jego konsekwencji wydał decyzje reformatoryjną, czym naruszył art. 156 kpa. W decyzji tej wskazał, że w części obecnej dz. ew. nr [...] przeznaczonej do użytku publicznego na skwery i parki, ogrody, drogi parkowe dla pieszych i inne podobne urządzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...]", nie można uznać, aby organy dekretowe odmawiając przyznania prawa własności czasowej z uwagi na przejęcie jej na cele publiczne rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu, a to z kolei oznacza, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa uznając takie naruszenie sam rażąco naruszył art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu. Organ zatem dokonał ponownej oceny orzeczenia administracyjnego, które było przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym. Podkreślić ponownie należy, że organ w prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym – nieważnościowym miał obowiązek zbadać wyłącznie czy decyzja nadzorcza będąca efektem badania w postępowaniu nadzwyczajnym orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej jest prawidłowa i nie miał już uprawnień do bezpośredniej kontroli tegoż orzeczenia. To nie ono bowiem było obecnie przedmiotem postępowania.

Odnosząc się z kolei do oceny "wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych w niniejszej sprawie organ zaznaczył, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa linia orzecznicza odnosząca się do interpretacji zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych w myśl art. 156 § 2 kpa ukształtowana została uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. r. sygn. akt III AZP 4/92 (publ. OSNCP 1992, nr 12, poz.211). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wskazał, że "w sytuacji, w której decyzja administracyjna stwarza podstawę do zawarcia umowy cywilnoprawnej (...) nadal obowiązuje podział kompetencji i ustalony prawnie rozdział właściwości różnych organów państwowych. (...) Akt administracyjny indywidualny stanowi wobec tego zdarzenie cywilnoprawne, które albo powoduje powstanie, zmianę lub ustanie stosunków cywilnoprawnych pomiędzy określonymi podmiotami, albo też stanowi przesłankę zawarcia umowy cywilnoprawnej kształtując stosunki prawne pomiędzy podmiotami. Z chwilą jednak, gdy stosunki te już powstaną, ich ważność będzie oceniana na podstawie przepisów im właściwych, tzn. na podstawie przepisów prawa prywatnego ze wszystkimi tego konsekwencjami odnośnie do właściwości organów państwowych oraz trybu postępowania. (...) W takim przypadku skutki prawne decyzji administracyjnej obarczonej wadą powodującą jej nieważność będą miały znamię nieodwracalnych w rozumieniu przepisów art. 156 § 2 KPA, albowiem ich "odwrócenie" może nastąpić na podstawie orzeczenia sądowego, a nie w drodze administracyjnej." Minister uznał, że Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w decyzji z dnia [...].01.1995 r. nr [...], dokonał prawidłowej oceny wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, w świetle wskazań zawartych w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. r. sygn. akt III AZP 4/92, uwzględniając fakt dokonania sprzedaży lokali nr [...], [...], [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, w toku tego postępowania wystąpiono do Urzędu Dzielnicy - Gminy [...] o nadesłanie zawartych umów notarialnych dotyczących sprzedaży lokali w budynku przy ul. [...]. Urząd Dzielnicy przekazał organowi wyłącznie kopie aktów notarialnych nabycia lokali nr [...], [...], [...] i [...]. Zdaniem organu zgromadzony materiał dowodowy uzasadniał więc wydanie decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].05.1953 r. nr [...] w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej lokali nr: [...], [...], [...] i [...] oraz udziałów przypadających tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, które służą do użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali. Organ wskazał następnie, że interpretacja występującego w art. 156 § 2 kpa pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uległa zmianie. Zdaniem organu okoliczność pozostawania gruntu nieruchomości objętej działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w użytkowaniu wieczystym osób trzecich sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.12.1996 r., sygn. akt OPS 7/96, publ. ONSA z 1997, nr 2, poz. 49). Stosownie do orzecznictwa sądowego nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny w drodze postępowania administracyjnego nie jest w stanie, w granicach swoich kompetencji wyznaczonych prawem, cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10.03.2003 r., sygn. akt 1 SA 2062/01, publ. Lex nr 159251; uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.03.2000 r., sygn. akt OPS 14/99, publ. ONSA 2000, nr 9, poz. 93). W każdym przypadku, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży lokalu na rzecz osoby trzeciej poprzedzona była wydaniem decyzji administracyjnej, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntu i podstawą nabycia przez tę osobę tytułu własności danego lokalu mieszkalnego. I stąd też sprzedaż lokali wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu, na podstawie samej tylko decyzji administracyjnej, dopiero w następstwie której zawarte zostały umowy cywilnoprawne w formie aktów notarialnych, nie stanowi zgodnie z obecnie ugruntowanym orzecznictwem nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, organ uznał za słuszny pogląd wyrażony w decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...].04.2019 r. nr [...], że skoro w obecnym stanie prawnym organ nie mógłby stwierdzić wydania z naruszeniem prawa decyzji dekretowych co do lokalu nr [...] i praw z nim związanych, to nie można uczynić zarzutu rażącego naruszenia prawa decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...].01.1995 r., bowiem odpowiada ona prawu".

Tej oceny Sąd nie podziela. Uzasadnienie organu w zakresie analizy nieodwracalnych skutków prawnych jest wewnętrznie sprzeczne. Organ z jednej strony bowiem akceptuje, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w zakresie nabycia lokali nr [...],[...],[...],[...] i praw z nimi związanych, a z drugiej strony odmawia uznania nieodwracalnych skutków prawnych do lokalu nr [...] powołując się na zmianę orzecznictwa w tym zakresie. Brak uznania przez organ nadzorczy Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nieodwracalnych skutków prawnych w zakresie lokalu nr [...] i praw w nim związanych, oznacza, że organ nieprawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, nie rozpatrzył i nie ustosunkował się do przedmiotu złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia. Obowiązujące przepisy procedury administracyjnej nakazują organowi administracji prowadzącemu postępowanie (dotyczy to także postępowania nadzorczego) poprawne ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia oraz właściwe ich uzasadnienie. Rozstrzygnięcie to nie może być wewnętrznie sprzeczne. Organ nie może sanować błędów decyzji organu, którego rozstrzygnięcie podlega badaniu w postępowaniu nadzwyczajnym. Nie może przede wszystkim usprawiedliwiać organu w sytuacji gdy ten w sposób niekompletny zgromadził materiał dowodowy w postaci chociażby dokumentów w postaci aktu notarialnego sprzedaży lokalu nr [...]. Obowiązkiem organu bowiem było rzetelne i wnikliwe zgromadzenie całego materiału dowodowego w sprawie.

Minister w postępowaniu będącym przedmiotem skargi nie był uprawniony do zastępowania organu w dokonywaniu czynności , które ten winien przeprowadzić. Nie może bowiem badając decyzje nadzorczą oceniać orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z 1953, które było przedmiotem postępowania nadzorczego będącego obecnie przedmiotem kontroli również w postępowaniu nadzorczym. Dostrzegając wadliwości postepowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Rozwoju Przestrzennego i Budownictwa zakończonego decyzją z 1995 r. Organ winien stwierdzić nieważność tej decyzji, a nie rozstrzygać merytorycznie w zakresie dotyczącym orzeczenia Prezydium Rady Narodowej. Na podstawie zgromadzonych materiałów dowodowych w ocenie Sądu nie ma możliwości stwierdzenia, co wynika także z uzasadnienia decyzji, że postępowanie przeprowadzone przez Ministra Rozwoju Przestrzennego i Budownictwa zostało przeprowadzone zgodnie z trybem i zasadami określonymi w dekrecie. Organ ten bowiem nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie pozwalającym mu na merytoryczne rozstrzygnięcie. Nie ustalił bowiem jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dacie wydania decyzji dekretowej a następnie nie dokonał oceny tego orzeczenia w kontekście ustalonego planu. Ponadto nie zgromadził dokumentów dotyczących sprzedaży lokalu nr [...].

Ponownie podkreślić należy, że przedmiotem postępowania nieważnościowego jest kontrola decyzji administracyjnej pod kątem ewentualnych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w wyniku której może dojść do całkowitego wyeliminowania zakwestionowanej decyzji z obrotu prawnego, a nie jej korygowania czy uzupełniania. Dokonywane w tym trybie stwierdzenie nieważności dotyczyć więc musi wyłącznie decyzji w takiej postaci w jakiej ona istnieje, bez żadnej modyfikacji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem samodzielnym podstępowaniem administracyjnym i organ nadzorczy nie może orzekać co do tego, co było przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego nad postępowaniem zwykłym.

Sąd Pragnie podkreślić także, że zgodnie z art. 156 § 2 w z zw. z art. 158 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne i w tej sytuacji organ administracji publicznej powinien ograniczyć się do "stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji." Rozstrzygnięcie o takiej treści może być jednak podjęte po wcześniejszym ustaleniu, że zachodzi jedna z przesłanek nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie zachodzi przesłanka negatywna w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. Te kwestie są bowiem przedmiotem postępowania i ich, przede wszystkim, powinno dotyczyć orzeczenie. Natomiast ustalenie, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa stanowi jedynie konsekwencję zaistnienia jednocześnie przesłanki pozytywnej i przesłanki negatywnej, powodującej w istocie rzeczy sanację decyzji obarczonej wadą nieważności. W konsekwencji tego rozstrzygnięcie decyzji wydanej na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. powinno zawierać trzy elementy: stwierdzenie jednej z wad nieważności, stwierdzenie zaistnienia przesłanki negatywnej i wreszcie stwierdzenie nieodwracalności skutków prawnych wywołanych kontrolowaną decyzją. Sąd podkresla także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, podobnie jak i w doktrynie, ukształtował się pogląd, że ingerencja organów administracji w ukształtowane stosunki cywilnoprawne jest niedopuszczalna w tych przypadkach, kiedy podjęcie określonego działania (czynności) mającej na celu odwrócenie tych skutków wymagałoby działania sądu cywilnego. Chodzi o takie sytuacje, w których organ administracji nie jest władny (kompetentny) odwrócić skutki cywilnoprawne decyzji mocą swoich działań (pozostaje to poza sferą jego kompetencji). Wiąże się to zazwyczaj ze skutkami w sferze prawa własności (akt notarialny) oraz ochroną wynikającą z instytucji wpisu do ksiąg wieczystych. W tym zatem zakresie powinny być ocenione kwestie nieodwracalnych skutków prawnych w zakresie lokali nr [...],[...],[...],[...], ale także lokalu nr [...]i praw w nimi związanych.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru, mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art 200 ppsa.