Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 19/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
Teza: Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) o promocji zatrudnienia i instytucjach  rynku pracy pozwala na przyznanie zasiłku bezrobotnemu, który po spełanieniu przesłanek w nim określonych, faktycznie otrzymywał wynagrodzenie - środki finansowe z tytułu zatrudnienia, w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia.

TEZY

Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) o promocji zatrudnienia i instytucjach  rynku pracy pozwala na przyznanie zasiłku bezrobotnemu, który po spełanieniu przesłanek w nim określonych, faktycznie otrzymywał wynagrodzenie - środki finansowe z tytułu zatrudnienia, w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 9 listopada 2009 r. nr . w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 1 lutego 2006r. A. K.zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy we W., przedkładając dokumenty, z których wynikało, że w okresie od dnia 18 lipca 1983r. do dnia 31 stycznia 2006r. był zatrudniony w S. w likwidacji z siedzibą we W. w pełnym wymiarze czasu pracy, w tym w okresie od dnia 18 lipca 1983r. do dnia 30 września 2001r. na stanowisku Kierownika Bazy Transportu, a następnie od dnia 1 października 2001r. do dnia 31 stycznia 2006r. świadczył pracę jako likwidator.

Decyzją z dnia 30 marca 2006r. Nr, wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 pkt 14 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 104 kpa, Prezydent Wrocławia odmówił uznania A.K. za osobę bezrobotną z dniem 1 lutego 2006r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, bezrobotny - oznacza osobę, niezatrudnioną i nie wykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej.

W odwołaniu od tej decyzji A.K. wniósł o jej uchylenie i orzeczenie, że z dniem 1 lutego 2006r. stał się osobą bezrobotną. Podniósł, że stanowisko organu I instancji nie znajduje uzasadnienia tak prawnego jak i faktycznego.

Wojewoda D. decyzją z dnia 25 września 2006r. Nr działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004r. Nr 99, poz. 1001) (zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia) uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z tym uzasadnieniem , że narusza ona art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, art. 138 § 2 kpa, a także jego interes prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2007 r. sygn. akt. IV SA/Wr 858/06 uchylił decyzję organu drugiej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdził , że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy był wystarczający do rozpoznania sprawy, zatem organ odwoławczy miał obowiązek orzec co do istoty sprawy. Jednocześnie Sąd wyraził pogląd, że do rozstrzygnięcia sprawy nie jest konieczne przedstawienie uchwały Walnego Zgromadzeniu o odwołaniu skarżącego z funkcji likwidatora.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda D. decyzją z dnia 1 czerwca 2007 r. Nr utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że we W.-w likwidacji z dniem 31 stycznia 2006 r. rozwiązała z A.K. stosunek pracy za porozumieniem stron z powodu likwidacji stanowiska pracy , ale skutecznie nie odwołała go z funkcji likwidatora.

Strona wywiodła skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. , podnosząc zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...), jak i naruszenie interesu prawnego.

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 386/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę na decyzję Wojewody D. z dnia 1 czerwca 2007 r. , uznając ,że nie ma istotnego znaczenia w tej sprawie jaki charakter ma wpis do KRS, ponieważ nie wykazano skuteczności zwolnienia skarżącego z funkcji likwidatora.

Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego sadu Administracyjnego , który wyrokiem z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 352/08 uchylił zaskarżony wyrok i oraz decyzje organu i i II instancji, wskazując, że skoro sam skarżący nie kwestionował wadliwości odwołania, to mimo błędów jakie popełnił zakład pracy, odwołanie jest skuteczne. W ocenie Sądu sam fakt zarejestrowania w KRS i brak możliwości wyrejestrowania z uwagi na to, że już nie działają organy spółdzielni nie może wskazywać i nie wskazuje na to , jakoby skarżący nadal pełnił funkcje likwidatora. Natomiast sam fakt figurowania w rejestrze nie ma żadnego znaczenia dla oceny czy dana osoba wykonuje i czy w ogóle może wykonywać funkcję jaka jest z tym wpisem związana.

Decyzją Prezydenta W. z dnia 28.05.2009r. nr uznano A.K. za osobę bezrobotną z dniem 1.02.2006r. oraz odmówiono przyznania prawa do zasiłku. Według organu I instancji przyczyną odmowy przyznania zasiłku jest fakt nie otrzymania przez stronę wynagrodzenia za okres zatrudnienia od stycznia 2003r. do stycznia 2006r. oraz brak odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy.

A.K. złożył odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 28 maja 2009 r., w następstwie którego organ odwoławczy decyzją z dnia 20 lipca 2009 r. Nr uchylił decyzję pierwszo-instancyjną do ponownego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że w celu dokładnego zebrania materiału dowodowego należy ustalić , czy ostatni pracodawca uregulował należności związane z zatrudnieniem strony . Jednocześnie organ II instancji wyraził pogląd, że wymóg zawarty w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia dotyczący osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, nie można ograniczać do faktycznego otrzymania należnego wynagrodzenia za pracę wraz z opłacaniem składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy.

Kolejną decyzją Prezydenta W. z dnia 23.09.2009r. Nr wydaną z powołaniem się na przepisy art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 9 ust. 7, art. 10 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 36 i art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia orzeczono o odmowie przyznania A.K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 5 sierpnia 2009 r. strona złożyła oświadczenie, że nie występowała do Sądu Pracy o zasądzenie zaległego wynagrodzenia. Dodatkowo podał, ze zwrócił się do pracodawcy strony o informację, czy stronie zostało wypłacone wynagrodzenie. Dalej organ przywołując brzmienie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia , wskazał, że okres 18 miesięcy przed zarejestrowaniem w urzędzie pracy – o którym mowa w powołanym przepisie - w przypadku A.K. obejmuje okres od 31 lipca 2004 r. do 31 stycznia 2006 r., przy czym w dniu 10 marca 2006 r. strona oświadczył, że od 2003 r. nie otrzymała wynagrodzenia. Wobec tego według ustaleń organu strona nie osiągała wymaganego wynagrodzenia we wskazanym okresie 18 miesięcy, w tym też czasie nie były uiszczane obowiązkowe składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, a istotną podstawą do przyznania zasiłku jest odprowadzanie tych składek. Zdaniem organu pierwszej instancji formalne zatrudnienie w wymaganym okresie nie jest wystarczająca przesłanką do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 1057/06 oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 10 września 2009 r. sygn. akt I UZP 5/09, w której wyrażono pogląd, że nie wypłacone wynagrodzenie nie może stanowić podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne. Według organu realne osiąganie wynagrodzenia powoduje należność składek, a tym samym konieczność ich uiszczenia, czyli faktyczne realizowanie przepisów ustawy, natomiast osiąganie wynagrodzenia w znaczeniu przepisów kodeksu pracy nie realizuje norm prawnych zawartych w przepisach art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a i art. 104 ustawy o promocji zatrudnienia.

W odwołaniu od powyższej decyzji A.K. polemizował z poglądem wyrażonym w decyzji pierwszo-instancyjnej, wywodząc , że fakt likwidacji pracodawcy i jego sytuacja finansowa nie może obciążać strony, ponieważ to pracodawca miał obowiązek odprowadzania składek, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma obowiązek je wyegzekwować. Zdaniem odwołującego fakt, że nie otrzymał on wynagrodzenia nie może świadczyć o tym, że go nie osiągnął. W tym zakresie powołał się na pogląd wyrażony w decyzji Wojewody D. z dnia 20 lipca 2009 r. Nr, według którego wymóg zawarty w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia dotyczący osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, nie można ograniczać do faktycznego otrzymania należnego wynagrodzenia za pracę wraz z opłacaniem składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy.

Wojewoda D. decyzją z dnia 9 listopada 2009 r. Nr utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach decyzji ostatecznej stwierdził , że w świetle przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001) prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy (...) jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104b i art. 105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Podał, że w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego pismem zwrócił się do Wydziału Nadzoru i Kontroli Urzędu o wydanie opinii prawnej, czy A.K. spełnia wymogi do przyznania prawa do zasiłku na podstawie art.71 ust.1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, czy też z uwagi na fakt nie otrzymania z przyczyn pracodawcy wynagrodzenia za sporny okres i nie nieopłacenia obowiązkowych składek na ubezpieczenie społeczne i FP należy odmówić przyznania zainteresowanemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z treści sporządzonej opinii prawnej wynika, że zainteresowany nie spełnia wymogów do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych na podstawie art.71 ust.1 pkt.2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z powodu nie opłacania składek na Fundusz Pracy od wynagrodzenia za okres od stycznia 2003r. do stycznia 2006r. Organ II instancji wskazał, że składki na Fundusz Pracy zgodnie z art. 107 ust.1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy opłaca się za okres trwania obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnego i rentowych w trybie i na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne. Powołał przepis art. 18 ustawy z dnia 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( t.j. Dz. U. z 2007r.,nr 11, poz. 74 ze. zm.) , zgodnie z którym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne stanowi przychód, przez który należy rozumieć m.in. określone w przepisach ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, przychody z tytułu m.in. zatrudnienia w ramach stosunku pracy. Przychodami zgodnie z art. 11 ust.1 tej ustawy są otrzymane lub postawione do dyspozycji podatnika w roku kalendarzowym pieniądze i wartości pieniężne oraz wartość otrzymanych świadczeń w naturze i innych nieodpłatnych świadczeń. Ustalając zatem podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy należy uwzględnić wynagrodzenie faktycznie wypłacone pracownikowi, a nie wynikające z umowy o pracę. Podkreślił organ odwoławczy ,że terminu "osiągać wynagrodzenie" nie można utożsamiać z terminem "przysługuje wynagrodzenie". Terminem "przysługuje wynagrodzenie" posługuje się kodeks pracy i zgodnie z jego zapisami pracownik nie może zrzec się przysługującego wynagrodzenia. Nie mniej istniejące roszczenie o wypłatę zaległego wynagrodzenia nie oznacza, że pracownik osiąga wynagrodzenie od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy w rozumieniu art.71 ust.1 pkt 2 lit a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach pracy. Podstawę bowiem wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowi przychód, zaś momentem powstania przychodu nie jest chwila powstania należności pieniężnych , lecz moment rzeczywistego otrzymania kwoty pieniężnej albo postawienia należności pieniężnych do dyspozycji pracownika. Z tych przyczyn organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji , że A.K. nie spełnia wymogów do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych na podstawie art. 71 ust.1 pkt2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bowiem w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania tj. od 31.07.2004r. do 31.01.2006r. nie osiągał wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę łącznie przez okres co najmniej 365 dni zatrudnienia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Końcowo wskazał, że strona nie spełnia również żadnego z wymogów do przyznania zasiłku na podstawie art. 71 ust.1 pkt 2 lit. b-i oraz ust.2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. , w której A.K. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji. Skarga oparta została na zarzucie błędnej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynkach pracy . Zdaniem skarżącego prawidłowa wykładnia przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia – przy uwzględnieniu uregulowań Kodeksu pracy – prowadzi do wniosku, że każdy kto pracuje na podstawie umowy o pracę osiąga wynagrodzenie, a ten fakt generuje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy przez pracodawcę i w jego ocenie obowiązek ten nie zawiera w sobie konieczności faktyczne uiszczenia składek. Skarżący zwrócił uwagę na sprzeczne stanowiska organu odwoławczego w zakresie interpretacji sformułowania "osiągać wynagrodzenie" wyrażone w decyzji z dnia 20 lipca 2009 r. oraz w zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżący zarzucił , że organ odwoławczy nie wyjaśnił podstaw prawnych wydanej decyzji, ograniczając się do przedstawienia stanu faktycznego, a motywy rozstrzygnięcia oparł na opinii prawnej Wydziału Nadzoru i Kontroli, z którą skarżący nie został zapoznany.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje :

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, w pierwszej kolejności należy odnieść się do wyartykułowanego w skardze zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art.10 k.p.a. Wskazać należy, że z zasady tej wynikają dla organu administracji określone obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z zasady tej wynika więc prawo strony "do ostatniego słowa" i respektowania jej uprawnienia określanego sloganem "nic o stronie bez strony" . Przepis art.140 k.p.a. nakazuje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym , w sprawach nie uregulowanych w art.136-139 k.p.a., przepisów o postępowaniu przez organami pierwszej instancji. Jak podkreśla się w doktrynie stosowanie odpowiednie przepisów oznacza , że należy uwzględniać specyfikę konkretnej sytuacji, a więc może to być stosowanie wprost, z dostosowującym do okoliczności zmodyfikowaniem , a nawet wyłączenie dopuszczalności stosowania określonych przepisów ze względu na odmienne cechy danego przypadku. W rozważanym przypadku mamy do czynienia z tą pierwszą sytuacją. Na podstawie odesłania zawartego w art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym ma zastosowanie m.in. przepis art. 10 § 1 k.p.a. i powinien być on stosowany wprost, gdyż specyfika postępowania odwoławczego nie wymaga modyfikacji tego przepisu. Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, bądź też wyłącznie kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji, lecz ma obowiązek zbadać zasadność merytoryczną odwołania i ponownie rozstrzygnąć tę samą sprawę. Obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji generuje również obowiązek pouczania strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, przede wszystkim w przypadku, kiedy organ odwoławczy gromadzi na potrzeby postępowania nowe dokumenty, w tym również opinie dotyczące stanu prawnego sprawy, z czym mamy do czynienia w realiach niniejszej sprawy. Strona powinna mieć możliwość ustosunkowania się do tych ustaleń i wypowiedzenia się w sprawie całego materiału dowodowego zgromadzonego w określonej sprawie administracyjnej , niezależnie od tego, w jakiej fazie jej załatwiania oraz przez który organ administracji, pierwszej czy drugiej instancji, został on zebrany. Strona bowiem powinna mieć możność wypowiedzenia się nie tylko co do przeprowadzonych i zebranych dowodów , ale również co do zupełności postępowania dowodowego i kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W związku z tym nie ma znaczenia fakt na jakim etapie postępowania zgromadzono dowody, lecz istotny jest fakt, że ma nastąpić wydanie decyzji , które w każdym przypadku powinno być poprzedzone wyznaczeniem stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, niezależnie od tego, czy we wcześniejszych fazach postępowania strona mogła skorzystać z tego uprawnienia, bądź mimo takiej możliwości z niej nie skorzystała. Z akt badanej sprawy wynika, że dopiero z treści decyzji ostatecznej strona powzięła informację o tym, że organ II instancji zwrócił się do Wydziału Nadzoru i Kontroli D. Urzędu Wojewódzkiego o sporządzenie opinii i na niej między innymi oparł swoje rozstrzygnięcie. Wobec tego należało przyjąć, że organ II instancji nie umożliwił stronie inicjującej postępowanie odwoławcze wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji w zakresie zebranego materiału dowodowego. Jednakże to niewątpliwe uchybienie w omawianym zakresie nie miało - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - wpływu na wynik sprawy, albowiem na etapie postępowania sądowo-administracyjnego skarżący nie wykazał, aby z powodu uchybienia przez organ II instancji obowiązkowi wynikającemu z art.10 k.p.a. nie dopełnił on określonych czynności procesowych , a w szczególności nie przedstawił on na etapie postępowania odwoławczego takich argumentów lub nie zaoferował takich wniosków dowodowych , które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

Tym bardziej ,że spór w niniejszej sprawie nie dotyczy faktów . Pozostaje bowiem poza sporem między stronami okoliczność ,że w okresie od dnia 18 lipca 1983r. do dnia 31 stycznia 2006r. skarżący był zatrudniony w S. w likwidacji z siedzibą we W. w pełnym wymiarze czasu pracy, przy czym w tym w okresie od dnia 18 lipca 1983r. do dnia 30 września 2001r. na stanowisku Kierownika Bazy Transportu, a następnie od dnia 1 października 2001r. do dnia 31 stycznia 2006r. świadczył pracę jako likwidator. Niespornym jest również fakt ,że okres 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się strony w urzędzie pracy obejmuje okres od 31 lipca 2004 r. do 31 stycznia 2006 r. i za ten okres nie otrzymała ona wynagrodzenia, jak też w tym czasie nie były uiszczane obowiązkowe składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy.

Przedmiotem sporu miedzy stroną a organami administracji jest jedynie interpretacja przepisów stanowiących podstawę prawną obu wydanych w sprawie decyzji. Ocena zasadności skargi wymaga więc w pierwszej kolejności przytoczenia brzmienia tych przepisów . Zgodnie z przepisem art. 71. ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104b i art. 105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni.

Z treści powyższego przepisu wynika, że warunkiem uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek; po pierwsze, posiadanie okresu zatrudnienia i okresów zaliczanych wynoszących co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację; po drugie, uzyskiwanie w powyższym okresie, z uwzględnieniem okresów zaliczanych, wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia objętego obowiązkiem opłacania składki na Fundusz Pracy. Pierwsza z wymienionych wyżej przesłanek nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, jednakże druga dotycząca " osiągania wynagrodzenia [..] od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy" wymaga głębszej analizy, bowiem jej rozumienie jest osią sporu w niniejszej sprawie i odkodowanie normy prawnej, której częścią składową jest ta przesłanka ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tego sporu. W ocenie Sądu wykładnia gramatyczna analizowanego przepisu pozwala na odkodowanie klarownej i jednoznacznej normy prawnej, przy czym podobne efekty daje również wykładnia systemowa wewnętrzna i zewnętrzna, dokonana przy uwzględnieniu dyrektyw interpretacyjnych, w tym dyrektywy racjonalności ustawodawcy. W tym zakresie stwierdzić należy, że użycie przez ustawodawcę we wskazanym przepisie czasownika osiągał w aspekcie dokonanym nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, tym bardziej, że według "Nowego słownika języka polskiego" ( Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, str. 610) osiągnąć to inaczej: uzyskać coś, zdobyć, otrzymać, a osiągnięcie to: to co zostało osiągnięte, uzyskane, wynik czegoś. Użycie takiego sformułowania – przy braku definicji legalnej sformułowania osiągał wynagrodzenie jest -w ocenie Sądu- wystarczające, aby przesądzić, że uprawnionym do otrzymania zasiłku, o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia jest bezrobotny, który między innymi faktycznie otrzymał wynagrodzenie, a więc któremu wypłacono określone środki pieniężne, a nie osoba, której z tytułu zatrudnienia przysługuje wynagrodzenie za wykonaną pracę, które - w przypadku nie dokonania płatności - rodzi po stronie pracownika roszczenie o jego zapłatę (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2006 r. sygn. akt I OSK 333/06, niepublikowany).

Niezależnie od tego zauważyć należy, że analizowane sformułowanie "osiągał wynagrodzenie" zostało opatrzone dodatkowym kwantyfikatorem, który pozwala na sięgnięcie do wykładni systemowej , zarówno wewnętrznej jak i zewnętrznej, a mianowicie ustawodawca mówiąc o osiąganiu wynagrodzenia dodatkowo zaakcentował obowiązek opłacania od tego wynagrodzenia składek na Fundusz Pracy z wyjątkami wskazanymi w odrębnych przepisach. W tym zakresie odwołać się należy do przepisu art. 104 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, w którym wskazano, że obowiązkowe składki na Fundusz Pracy, ustalone od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe bez stosowania ograniczenia, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74, ze zm.) (zwanej dalej ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych), wynoszących w przeliczeniu na okres miesiąca, co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, w przypadku osób, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679, z 2004 r. Nr 240, poz. 2407 oraz z 2005 r. Nr 157, poz. 1314), co najmniej wynagrodzenie, o którym mowa w tym przepisie, a w przypadku osób wykonujących pracę w okresie odbywania kary pozbawienia wolności lub tymczasowego aresztowania co najmniej 50 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, opłacają: pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne za osoby pozostające w stosunku pracy lub stosunku służbowym{...}. Z kolei w ust. 2 cytowanego art. 104 znajduje się odesłanie do ustawy budżetowej w zakresie określenia wysokości tej składki. Ustawa budżetowa na rok 2009 z dnia 9 stycznia 2009 r. (Dz. U. Nr 10 poz. 58 ze zm.) w przepisie art. 37 wskazuje, że zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ustala się obowiązkową składkę na Fundusz Pracy w wysokości 2,45 % podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, określonej w art. 104 ust. 1 wymienionej ustawy.

Jak widać obie cytowane ustawy odsyłają w zakresie określenia konkretnej kwoty odprowadzanej na Fundusz Pacy do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w której zdefiniowano podstawę wymiaru składek, będącą podstawą obliczenia składki na Fundusz Pracy. I tak przepis art. 18 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje , że podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe ubezpieczonych wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 i pkt 18 a (osoby podlegające obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu – pracownicy przyp. Sądu) stanowi przychód, o którym mowa w art. 4 pkt 9 i 10 [...] tej ustawy. W tym zakresie ustawodawca wprost zdefiniował pojęcie przychodu w art. 4 pkt 9 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych , wskazując, że są to przychody w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych z tytułu: zatrudnienia w ramach stosunku pracy, pracy nakładczej, służby, wykonywania mandatu posła lub senatora, wykonywania pracy w czasie odbywania kary pozbawienia wolności lub tymczasowego aresztowania, pobierania zasiłku dla bezrobotnych, świadczenia integracyjnego i stypendium wypłacanych bezrobotnym oraz stypendium sportowego, a także z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności oraz umowy agencyjnej lub umowy zlecenia, jak również z tytułu współpracy przy tej działalności lub współpracy przy wykonywaniu umowy. Z kolei w przepisie art. 12 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U z 2000 r. Nr 14 poz. 176 ze zm.) zdefiniowano pojęcie przychodu jako przychody ze stosunku służbowego, stosunku pracy, pracy nakładczej oraz spółdzielczego stosunku pracy uważa się wszelkiego rodzaju wypłaty pieniężne oraz wartość pieniężną świadczeń w naturze bądź ich ekwiwalenty, bez względu na źródło finansowania tych wypłat i świadczeń, a w szczególności: wynagrodzenia zasadnicze, wynagrodzenia za godziny nadliczbowe, różnego rodzaju dodatki, nagrody, ekwiwalenty za niewykorzystany urlop i wszelkie inne kwoty niezależnie od tego, czy ich wysokość została z góry ustalona, a ponadto świadczenia pieniężne ponoszone za pracownika, jak również wartość innych nieodpłatnych świadczeń lub świadczeń częściowo odpłatnych. W cytowanym przepisie posłużono się sformułowaniem wypłaty pieniężne, które nie nasuwa wątpliwości, że chodzi w nim o środki rzeczywiście otrzymane, z tytułów w nim określonych. Zgodnie z definicją zawartą w Nowym słowniku języka polskiego ( Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, str. 1180) wypłacać to: dawać komuś pieniądze jako należność za pracę lub towar.

Dokonana powyżej egzegeza przepisów również daje - w ocenie Sądu - podstawy do przyjęcia, że przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy pozwala na przyznanie zasiłku bezrobotnemu, który po spełnieniu przesłanek w nim określonych, faktycznie otrzymywał wynagrodzenie – środki finansowe- z tytułu zatrudnienia, w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia. Za poprawnością takiego rozumowania przemawia również pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 10 września 2009 r. sygn. akt I UZP 5/09, zgodnie z którym nie są przychodami w rozumieniu ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jak i ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych wierzytelności, nawet wymagalne, a zatem nie jest dopuszczalne uwzględnianie w podstawie wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne pracowników jakichkolwiek należności, które nie stały się przychodem ze stosunku pracy w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych , bowiem przychód powstaje dopiero w momencie jego rzeczywistego otrzymania lub postawienia do dyspozycji. A zatem niewypłacone pracownikowi wynagrodzenie za pracę nie stanowi podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że również niewypłacone wynagrodzenie generuje automatycznie obowiązek opłacenia składki na Fundusz Pracy, której wysokość jest pochodną podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe.

Jedynie na marginesie sprawy Sąd zauważa ,że ustawa z dnia 13 lipca 2006r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy ( Dz. U. Nr 158, poz.1121) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lutego 2007r/ w spawie wykazów , wniosków i wypłat z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych ( Dz. U. Nr 53, poz.356) reguluje zasady , zakres i tryb ochrony roszczeń pracowniczych w razie niemożności ich zaspokojenia z powodu niewypłacalności pracodawcy.

Konkludując, stwierdzić należy, że organy rozpatrując przedmiotową sprawę dokonały prawidłowej wykładni przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit a ustawy o promocji zatrudnienia, w konsekwencji uznając, że skarżący w istocie rzeczy nie osiągnął wynagrodzenia , od którego powstał obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy, a zatem nie był osobą uprawnioną do przyznania zasiłku dla bezrobotnych.

Wprawdzie ma rację skarżący , kiedy dostrzega niekonsekwencję organu odwoławczego w zakresie poglądu dotyczącego interpretacji sformułowania "osiągał wynagrodzenie", bowiem w pierwszej decyzji kasacyjnej z dnia 20 lipca 2009 r. organ II instancji wyraził w istocie rzeczy pogląd sprzeczny z poglądem zawartym w zaskarżonej decyzji. Jest to niewątpliwie naruszenie zasady wyrażonej w art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże naruszenie to nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem w ostatecznej decyzji organ odwoławczy naprawił niejako swój błąd, prezentując prawidłowe rozumienie wskazanego przepisu i wydając rozstrzygnięcie odpowiadające prawu.

Oznacza to ,że nie znaleziono podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego , zarówno z przyczyn wskazanych w skardze , jak i innych uchybień , które Sąd jest zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu . Stwierdzenie tego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).