Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1303/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 98a,  art. 146
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Emilia Lewandowska, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] Burmistrz [...] na wniosek J. S.A. zatwierdził podział geodezyjny nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gm. [...]. W wyniku podziału powstały działki nr: [...] przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną szeregową, działka nr [...] przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z przebiegającą przez nią linią energetyczną, działki nr: [...] przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną bliźniaczą, działki nr: [...] przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną szeregową oraz działka nr [...] przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016r. nr [...] Burmistrz [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości i zobowiązał J. S.A. do jej wniesienia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. S.A.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę podniosło, że opłata adiacencka to opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchom ości spowodowanej m.in. jej podziałem i przywołało treść art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r., poz. 2147 ze zm).

Organ II instancji wskazał, że organ I instancji ustalając opłatę adiacencką zastosował stawkę opłaty wynikającą z uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2007r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna ([...] września 2015r.). W uchwale tej stawka opłaty adiacenckiej została ustalona na 30% wartości nieruchomości, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość.

Dla potrzeb niniejszego postępowania w dniu 12 grudnia 2015r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, zgodnie z którym różnica wartości nieruchomości przed podziałem ([...] zł) i po podziale ([...] zł) wyniosła [...] zł.

W ocenie organu odwoławczego operat został sporządzony rzetelnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Biegły przyjął stan nieruchomości przed podziałem na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, tj. na dzień [...] sierpnia 2015r., zaś stan nieruchomości po podziale na dzień [...] września 2015r., tj. na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

Kolegium wskazało, że operat szacunkowy spełnia wymogi określone w § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Biegły dokonał wyceny nieruchomości według cen rynkowych przed podziałem i po podziale, wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] marca 2007r. znajduje się ona w strefie zabudowy mieszkaniowej w osiedlu zorganizowanym. Biegły zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, określił rynek lokalny. Określając wartość nieruchomości gruntowej przyjął do analizy 20 transakcji sprzedaży prawa własności gruntów niezabudowanych, przeznaczonych po budownictwo mieszkaniowe w roku 2014 i 2015.

Kolegium wskazało, że analiza operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, iż wzrost wartości nieruchomości po podziale związany był z przypisaniem przez biegłego działkom powstałym w wyniku podziału wyższej wartości współczynnika korygującego z zakresu określonego dla cechy: możliwości inwestycyjne, wielkość i kształt działki.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji wydana została na podstawie obowiązujących przepisów, po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z przepisami k.p.a.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. S.A. z siedzibą w [...] zarzucając jej naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezzasadnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Kolegium przyjęło nieprawidłową interpretację definicji nieruchomości zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w której odrębnie zdefiniowane zostały nieruchomość gruntowa i działka gruntu. Ponadto podniesiono, że działki powstałe po podziale nie mogą zostać zabudowane domami w zabudowie wolnostojącej, co zmniejsza liczbę potencjalnych nabywców, a tym samym obniża wartość rynkową.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podane.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Dz.U. z 2016 r. poz. 2147).

Zgodnie z art. 98a ust. 1 tej ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

Ponadto w myśl art. 146 ust. 1a ww. ustawy, ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego - art. 156 ust. 1 ustawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość nieruchomość miała przed oraz po podziale i w konsekwencji różnica tych wartości stanowi podstawę określenia opłaty adiacenckiej.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że na skutek wniosku skarżącej dokonany został podział nieruchomości stanowiącej jej własność, położonej w PGR [...] gm. [...]. Jak wynika z akt sprawy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna w dniu [...] września 2015 r.

Nie ulega również wątpliwości, że w tym czasie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr [...], poz. [...]), na podstawie której ustalono opłatę w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 12 grudnia 2015r.

Powyższe oznacza, że organ ustalający wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału winien orzec na podstawie aktualnego operatu szacunkowego. Dotyczy to nie tylko organu pierwszej instancji, ale i organu drugiej instancji, co wynika z treści art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy zobligowany jest bowiem do powtórnego, merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania przez ten organ, a nie tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Wobec tego materiał sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania. Brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1058/11, Lex nr 1234113).

W art. 154 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawodawca dopuścił posługiwanie się operatem po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia, jednak dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie takie następuje poprzez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Zatem tylko potwierdzenie aktualności operatu przez sporządzającego go rzeczoznawcę jest prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym na skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia.

Analiza akt niniejszej sprawy, w tym sporządzonego w sprawie operatu, wskazuje, że organ odwoławczy oparł się w swym rozstrzygnięciu na opinii rzeczoznawcy, która straciła swą aktualność. Operat przygotowany przez rzeczoznawcę J. K. nosi datę 12 grudnia 2015r., a decyzja organu drugiej instancji została wydana w dniu [...] lipca 2017r.

Zatem organ drugiej instancji - sprzecznie z art. 156 ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - uczynił podstawą swych ustaleń nieaktualny operat szacunkowy. Nie pozwala to na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata adiacencka, są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Spowodowało to naruszenie wymienionego powyżej art. 156 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji winien zatem zwrócić się do rzeczoznawcy o potwierdzenie jego aktualności. Uwzględniając okoliczność, że operat szacunkowy jest najistotniejszym dowodem w sprawie, jeżeli rzeczoznawca majątkowy nie potwierdzi jego aktualności, organ odwoławczy musiałby na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W zaistniałej sytuacji Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skargi dotyczących błędnych ustaleń i danych przyjętych w operacie. Ocena trafności tych zarzutów byłaby przedwczesna.

Dodać należy, że organ II instancji dopuścił do zdezaktualizowania się operatu szacunkowego poprzez znaczące przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy (miesiąc od otrzymania odwołania) i mimo otrzymania w dniu 14 listopada 2016r. pisma od Burmistrza [...] w tej sprawie.

Z powodów wskazanych powyżej zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni powyższe wskazania oraz treść art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 1509), która weszła w życie w dniu 1 września 2017r.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.