Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2845/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 219/12 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 219/12, oddalił skargę A. D. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

A. D. zwrócił się z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie świadczenia specjalnego w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) w formie renty specjalnej, w wysokości 4-5 stawek wynagrodzenia zasadniczego dla nauczyciela mającego tytuł zawodowy. We wniosku podniósł szereg argumentów z różnych dziedzin swego życia, dotyczących zarówno sytuacji osobistej, majątkowej, jak i zawodowej. Wskazał, między innymi, iż jest nauczycielem historii pozbawionym dostępu do miejsca pracy przez pracodawcę - Gimnazjum Nr [...] we Wrocławiu od dnia 1 września 2002 r. Poinformował także, że cierpi na astygmatyzm, zaćmę i nadwzroczność, zaś praca nauczyciela jest jedyną jaką może wykonywać. Wskazując na trudną sytuację osobistą i rodzinną oraz materialną, podał że sprawuje opiekę nad swoją matką J. D., z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Z tytułu opieki nad matką, która jest po wylewie, otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości - 520,00 zł. Podkreślił, iż czuje się dyskryminowany i wykluczony społecznie oraz nie otrzymuje wystarczającej pomocy socjalnej.

Organ, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie w zakresie sytuacji materialnej i rodzinnej wnioskodawcy ustalił, opierając się na informacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu, iż A. D. zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką J. D. (lat 72). Dochód rodziny stanowi renta rodzinna J. D. w wysokości - 1344.55 zł oraz świadczenie pielęgnacyjne przyznane w związku ze sprawowaniem nad nią opieki w wysokości - 520,00 zł (na stałe) od lipca 2010 r., zaś łączny dochód rodziny wynosi - 1864,55 zł i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej na zasadach ogólnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Organ ustalił także, że wnioskodawca przez osiem lat zarejestrowany był w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, a wcześniej pracował jako nauczyciel historii. Odnosząc się do podniesionych przez wnioskodawcę schorzeń organ stwierdził, że A. D. nie stawał na komisję orzeczniczą ZUS w celu ustalenia stopnia niepełnosprawności. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Prezes Rady Ministrów uznał, że zgromadzone w sprawie materiały nie stanowią szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania A. D. świadczenia specjalnego i dlatego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia specjalnego w drodze wyjątku.

Z decyzją tą wnioskodawca nie zgodził się i złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się, analogicznie jak we wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, na swoją trudną sytuację materialno-bytową, zdrowotną oraz wykluczenie społeczne. Zakwestionował też wyroki sądowe jakie zapadły w dotyczących go postępowaniach pracowniczych. Krytycznie odniósł się również do pracy Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu. Ponadto wskazał, iż "praca u podstaw", jaką wykonuje (walka z łamaniem prawa, walka o należne prawa człowieka, prawa pracownicze oraz prawa płynące z Karty Nauczyciela) jest, jego zdaniem, równie ważna jak ta, która honorowana jest przyznawaniem orderów.

Rozpoznając powyższy wniosek Prezes Rady Ministrów, działając w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., utrzymał w mocy poprzedzającą decyzję własną z dnia [...] października 2011 r., odmawiającą przyznania A. D. świadczenia specjalnego w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgromadzone w sprawie materiały nie stanowią szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania A. D. świadczenia specjalnego. Wyjaśnił, że podstawą uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów są przede wszystkim udokumentowane okoliczności, które wskazują iż wnioskodawca podczas swojej działalności np. politycznej, sportowej, naukowej, społecznej, gospodarczej położył wybitne zasługi dla rozwoju kraju, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. D. wniósł o jej uchylenie i przekazanie wniosku do ponownego rozpatrzenia przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów ewentualnie "o uchylenie decyzji i uwzględnienie wniosku w całości".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że osoba, która ubiega się o świadczenie w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, powinna wykazać się wybitnymi zasługami zawodowymi, artystycznymi, społecznymi czy też politycznymi. Brana jest też pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania świadczenia. Szczególnie uzasadnione przypadki to sytuacje związane z uhonorowaniem osób szczególnie zasłużonych, wybitnych (vide: wyrok NSA z dnia 6 lutego 2007 r., I OSK 1869/06). Sąd powołał się też na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05, badającego konstytucyjność powołanego przepisu, który stwierdził, że jest on zgodny z art. 2 i art. 32 ust. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji.

Według Sądu, w niniejszej sprawie argumenty przedstawiane przez skarżącego, przemawiające, jego zdaniem, za zasadnością wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego koncentrują się przede wszystkim na jego trudnej sytuacji osobistej. W ocenie Sądu, przywołane przez skarżącego okoliczności słusznie uznane zostały przez Prezesa Rady Ministrów za niewystarczające, by uznać, że powinien on zostać zaliczony do grona osób, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy, a więc do osób, które mają wybitne, indywidualne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności, wymagające szczególnego uhonorowania, ani też osób, których obecna sytuacja bytowa jest wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi w niniejszej sprawie ani dowolności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, ani też braku wyczerpującego zgromadzenia w sprawie materiału dowodowego oraz ich prawidłowej oceny. Prezes Rady Ministrów przeprowadził postępowanie administracyjne z pełnym poszanowaniem zasad procedury administracyjnej. Wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W celu ustalenia aktualnej sytuacji socjalno-bytowej skarżącego, zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu o dokonanie ustaleń i nadesłanie informacji w tym zakresie. Na tej podstawie ustalono zarówno stan majątkowy skarżącego i jego rodziny (matki), jak i przypadające źródła dochodów, w tym zakres i wysokość wydatków związanych z leczeniem matki wnioskodawcy. Tym samym zarzut skarżącego o braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zwłaszcza w aspekcie sytuacji majątkowej, stanu zdrowia zarówno jego matki, jak i jego samego Sąd uznał za nieuzasadniony.

Jak stwierdził Sąd, sama trudna sytuacja życiowa i materialna, w tym status osoby bezrobotnej, nie uzasadnia przyznania świadczenia specjalnego. Uznanie, że sama sytuacja życiowa i materialna stanowi podstawę do przyznania świadczenia specjalnego, spowodowałoby bowiem, że świadczenie to utraciłoby swój szczególny, wyjątkowy charakter. Świadczenie specjalne musiałoby być wówczas przyznawane wszystkim osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej, czy materialnej. Sąd podzielił stanowisko organu, co do braku szczególnych zasług i osiągnięć skarżącego w rozumieniu przesłanki, o której mowa w art. 82 ust. 1 ustawy. Sąd nie kwestionował, że sytuacja życiowa skarżącego jest trudna. Nie przesądza to jednak jeszcze o konieczności przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. Szczególnie uzasadniony przypadek wiązać się winien bowiem nie tylko z ekstremalnie, nawet trudną sytuacją bytową, lecz także ze szczególnymi właściwościami osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia, wskazującymi na wyjątkowość danego przypadku w aspekcie społecznym (vide: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r., I OSK 894/06).

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że Prezes Rady Ministrów w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu i dokonując prawidłowej wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, zasadnie uznał, iż nie ma podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia z art. 82 ust. 1 powołanej ustawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.

Od powyższego wyroku A. D. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, polegające na:

- naruszeniu art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, w której Prezes Rady Ministrów, zarówno przed wydaniem decyzji z [...] listopada 2011 r., jak i decyzji z [...] października 2011 r., nie uwzględnił słusznego interesu strony, a przede wszystkim w ogóle nie dokonał w sprawie analizy okoliczności istnienia słusznego interesu skarżącego w zestawieniu ze słusznym interesem obywateli, nie dokonał wyważenia tych dwóch interesów oraz nie wykazał, aby uczynienie zadość wnioskowi skarżącego stało w sprzeczności z interesem społecznym, co było działaniem koniecznym w przypadku wydawania decyzji w oparciu o art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczenia Społecznego,

- naruszeniu art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której Prezes Rady Ministrów, zarówno przed wydaniem decyzji z [...] listopada 2011 r., jak i decyzji z [...] października 2011 r. nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nie ocenił sprawy na podstawie całokształtu bogatego materiału dowodowego, na co ewidentnie wskazują uzasadnienia zarówno decyzji z [...] listopada 2011 r., jak i poprzedzającej decyzji z [...] października 2011 r., w których Prezes Rady Ministrów ograniczył się właściwie do kilku ogólnikowych stwierdzeń dotyczących stanu faktycznego, nie odniósł się bezpośrednio do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (w szczególności dokumentów przesłanych z Kuratorium Oświaty), nie wskazał, którym dokumentom dał wiarę, i na których oparł swoje rozstrzygnięcie, a które nie stanowiły dowodu i podstawy rozstrzygnięcia, nie podjął się analizy konkretnej i złożonej sytuacji faktycznej skarżącego i nie dał w uzasadnieniach w/w decyzji wyrazu, że rozpoznał w sposób należyty sprawę skarżącego, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności dotyczących skarżącego, co nosi znamiona przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ administracji publicznej,

- naruszeniu art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 11 i 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, w której Prezes Rady Ministrów nie uzasadnił należycie zarówno decyzji z [...] listopada 2011 r., jak i decyzji z [...]października 2011 r., co stanowi nie tylko naruszenie zasady ogólnej przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., ale przede wszystkim wskazuje na nierozpoznanie sprawy przez organ administracji publicznej w sposób należyty i dogłębny, nie pozwala na zweryfikowanie toku rozumowania organu oraz rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie zwłaszcza w odniesieniu do decyzji o charakterze uznaniowym,

- naruszeniu art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez zaistnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku braku istotnego elementu w postaci wyodrębnionego stanu faktycznego przyjętego przez Sąd jako podstawę rozstrzygnięcia; naruszenie powołanych przepisów ma ponadto miejsce nawet przy założeniu przyjęcia przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej (aczkolwiek nie wynika to jasno z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia), bowiem stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, co zostało wskazane w zarzutach powyżej;

- naruszeniu art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez brak w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do istotnych zarzutów podnoszonych przez skarżącego (zarzutów naruszenia przez organ administracji art. 7, 107 § 3, 77 § 1 i 80 k.p.a.), co stwarza podstawę do stwierdzenia, że sądowa kontrola działalności organu administracji publicznej w sprawie skarżącego nie miała w rzeczywistości miejsca,

2) naruszenie prawa materialnego, o czym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., polegające na błędnej wykładni art. 82 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i w konsekwencji uznaniu, że nie zachodzi po stronie skarżącego szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za przyznaniem skarżącemu świadczenia specjalnego. Z ostrożności podniesiono, że nawet przy założeniu prawidłowości dokonanej w zaskarżonym orzeczeniu wykładni art. 82 ww. ustawy miało miejsce naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 82 ww. ustawy objawiające się tym, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę normy wyrażonej w tym artykule.

Mając powyższe zarzuty na uwadze na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który wydał zaskarżone orzeczenie. Ewentualnie, w razie stwierdzenia braku uchybień w zakresie naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o przyznaniu skarżącemu świadczenia specjalnego zgodnie z żądaniem skarżącego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że zarówno w uzasadnieniu decyzji Prezesa Rady Ministrów z [...] listopada 2011 r., a przede wszystkim w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z 4 czerwca 2012 r. znajdują się tylko ogólnikowe informacje na temat sytuacji życiowej skarżącego sprowadzające się w istocie do kilku niekonkretnych stwierdzeń o trudnej sytuacji osobistej skarżącego, ciężkiej sytuacji materialnej oraz złym stanie zdrowia zarówno skarżącego, jak i matki skarżącego, pozwalające wysnuć wniosek, że materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy został rozpoznany w sposób pobieżny i bez dostatecznej jego analizy. Brak jest odniesienia się do konkretnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Ani organ administracji publicznej, ani Sąd nie wzięły pod uwagę istotnych informacji płynących ze zgromadzonego materiału dowodowego i podnoszonych konsekwentnie przez skarżącego w wielu jego pismach, które to informacje pozwalały na przyjęcie, że zasadne jest przyznanie skarżącemu świadczenia specjalnego; brak jest jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się w decyzjach Prezesa Rady Ministrów do powołanych przez skarżącego okoliczności jego dotyczących.

Jeśli organ odmawia przyznania świadczenia specjalnego, zobowiązany jest wyjaśnić powody odmowy, nie pozostawiając w tym zakresie żadnych wątpliwości. Powoływanie się na bliżej nieokreślone kryteria tylko pogłębia obiekcje i czyni niezrozumiałym stanowisko organu. Tymczasem Prezes Rady Ministrów odmawiając skarżącemu przyznania świadczenia specjalnego - powodów tej odmowy nie wyjaśnił w sposób dostateczny. Z uzasadnienia decyzji Prezesa Rady Ministrów z [...] listopada 2011 r. przede wszystkim nie wynika, dlaczego decyzja ta nosi taką, a nie inną treść. Organ wprawdzie wymienił niektóre okoliczności stanu faktycznego, lecz nie przedstawił przyczyn, dla których uznał, że sytuacja skarżącego nie mieści się w przesłance wybitnych osiągnięć lub przesłance wystąpienia bliżej nieokreślonych zdarzeń losowych warunkujących przyznanie świadczenia specjalnego. Organ ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że nie znaleziono wystarczających przesłanek do przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego. Podobnie nieprawidłowo organ postąpił stwierdzając brak po stronie skarżącego wybitnych zasług czy osiągnięć. Jest to kwestia niezwykle istotna zważywszy na fakt, że brak jest jasnych i precyzyjnych przesłanek ustawowych przyznania świadczenia

Skarżącemu znana jest wyrażana w judykaturze i piśmiennictwie dotychczasowa wykładnia art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (wybitne zasługi, nadzwyczajne zdarzenia losowe), jednak nie może się on z nią zgodzić, bowiem nie znajduje ona potwierdzenia w przepisie ustawy i stanowi niemające w niczym oparcia zawężenie pola uznania administracyjnego. Przepis art. 82 zawiera pojęcie o wiele pojemniejsze - pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku - którego nie należy zawężać do kilku tylko sytuacji - wybitnych osiągnięć bądź zasług czy nadzwyczajnego zdarzenia losowego - lecz organ obowiązany jest rozważyć w danej, konkretnej sprawie, czy w danej sytuacji zachodzi sytuacja szczególnie uzasadnionego przypadku, bez zacieśniania swojego rozumowania do kilku przesłanek nie mających umocowania w przepisach. W ocenie skarżącego, zachodzi w stosunku do niego szczególnie uzasadniony przypadek, który powinien być przesłanką przyznania świadczenia specjalnego. Na istnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazuje szereg okoliczności faktycznych dotyczących skarżącego - wieloletni brak źródła zarobkowania, ciężka sytuacja zdrowotna skarżącego, ciężka sytuacja zdrowotna matki skarżącego, konieczność sprawowania przez skarżącego stałej opieki nad matką, postawa życiowa skarżącego, który wbrew trudnościom spowodowanym stanem własnego zdrowia podnosił swoje kwalifikacje i umiejętności, aby wykorzystać je do nauczania młodzieży i kształtowania w nich postawy obywatelskiej, wykonywanie z pasją zawodu nauczyciela z zaangażowaniem o wiele większym niż było to oczekiwane, wieloletnie problemy skarżącego na polu zawodowym spowodowane niezależnymi od skarżącego zmianami w przepisach dotyczących nauczycieli. Całość tych okoliczności ewidentnie wskazuje na wystąpienie po stronie skarżącego szczególnie uzasadnionego przypadku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany podstawami skargi kasacyjnej z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy w tej sprawie nie wystąpiły, a wobec tego Sąd odwoławczy ograniczył się do kontroli zaskarżonego orzeczenia w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 i art. 11 k.p.a. W skardze kasacyjnej podniesiono, że orzekający w sprawie niniejszej Prezes Rady Ministrów nie uwzględnił przy załatwieniu sprawy słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) i nie dokonał wyważenia interesu skarżącego w zestawieniu z interesem społecznym. Odnosząc się to tego zarzutu należy wskazać, że zasadą postępowania administracyjnego jest, że organy administracji publicznej dążą do załatwienia sprawy mając na uwadze słuszny interes obywateli, nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku obowiązane są do uwzględnienia żądania strony, czyli wydania decyzji zgodnej z jej oczekiwaniami zawartymi we wniosku. Nie każdy interes obywatela (strony) będzie mógł też zostać uznany za "słuszny" w rozumieniu art. 7 k.p.a. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 20 maja 1998 r., I SA/Ka 1744/96, Lex nr 33416: Interes obywatela winien być "słuszny" w rozumieniu obiektywnym, nie może być natomiast wyprowadzany z własnego tylko jego przekonania opartego na poczuciu krzywdy i nierówności.

Niezrozumiałe jest natomiast powoływanie się skarżącego na brak wyważenia przez organ pomiędzy interesem społecznym i interesem skarżącego, skoro w sprawie niniejszej nie mieliśmy do czynienia z takim konfliktem interesów. Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. należy zatem uznać za nieuzasadniony. Tak samo nie można zgodzić się ze skarżącym jakoby organ miał naruszyć ogólną zasadę przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a. Prezes Rady Ministrów w sposób czytelny bowiem wyjaśnił motywy takiego a nie innego rozstrzygnięcia sprawy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r.

Należy podzielić też stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał jego prawidłowej oceny poprzez m.in. ustalenie aktualnej sytuacji socjalno-bytowej skarżącego. Odpowiadając na zarzuty skarżącego należy natomiast wskazać, że zasada prawy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz obowiązki organu określone w przepisie art. 77 § 1 i 80 k.p.a. nie oznaczają, że organ jest zobowiązany w sposób szczegółowy odnieść się do każdego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, a zwłaszcza gdy zawiera on informacje niemające wpływu na sposób załatwienia sprawy administracyjnej. Nie wszystkie bowiem okoliczności faktyczne sprawy będą miały znaczenie przy zastosowaniu normy prawa materialnego. Zgodnie z art. 78 k.p.a. przedmiotem dowodu powinna być okoliczność mająca znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a. postawiony wobec Sądu I instancji. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa jakie elementy ma zawierać uzasadnienie orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w powołanym wyżej przepisie. Nie można się natomiast zgodzić ze skarżącym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do zarzutów naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego. Jak już bowiem wyżej zaznaczono, Sąd ocenił, że Prezes Rady Ministrów przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej z pełnym poszanowaniem zasad procedury administracyjnej, w szczególności zasady prawdy obiektywnej.

Przepis art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stanowi, iż Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określona w ustawie. Z uwagi na rangę organu orzekającego w sprawie oraz ze względu na użyte w tym przepisie określenie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" uznać trzeba, iż świadczenie to ma charakter zupełnie wyjątkowy. Podzielić należy stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku, a także w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, że emerytura lub renta przyznawana na podstawie tego przepisu może być przyznana osobie posiadającej pewne cechy wyróżniające – np. takiej, która posiada wybitne osiągnięcia zawodowe, artystyczne, społeczne, czy sportowe świadczące o jej znamienitych zasługach wobec społeczeństwa. Odmienna wykładnia powyższego przepisu sprawiłaby, że świadczenie przyznawane na jego podstawie straciłoby swój wyjątkowy charakter i zmieniło się de facto w świadczenie socjalne. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r., I OSK 1977/11, Lex nr 1120641: "Sama ranga organów zaangażowanych w przyznawanie tego świadczenia oraz sposób jego finansowania świadczą o jego szczególnym i wyjątkowym charakterze. Świadczenie to nie może dotyczyć sytuacji wyłącznie trudnych pod względem bytowym i materialnym, ale które nie wyróżniają się owym szczególnym charakterem. Celem tego rodzaju świadczenia nie jest bowiem jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób, które zasłużyły się dla kraju w sposób szczególny, przez co należy rozumieć oddanie w sposób niepowtarzalny, wybitnych zasług w sferze artystycznej, zawodowej czy społecznej. Jakkolwiek sytuacja materialna osoby ubiegającej się o ten rodzaj świadczenia jest brana pod uwagę, to nie może ona stanowić jedynej i najważniejszej przesłanki przyznania owego świadczenia. Świadczenia specjalne nie mogą zastępować świadczeń o charakterze socjalnym, które są udzielane jedynie z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej. Samej poprawie egzystencji bytowej służą bowiem zupełnie inne świadczenia, przede wszystkim te, które finansowane są ze środków pomocy społecznej". W innym wyroku z dnia 25 listopada 2011 r., I OSK 1168/11, Lex nr 1149126, NSA stwierdził natomiast, że "Zła sytuacja bytowa stanowi okoliczność uzasadniającą przyznanie renty specjalnej, o ile wnioskodawca może pochwalić się wybitnymi zasługami, niejako na zasadzie odwdzięczenia się przez Państwo za poświęcenie własnego interesu na rzecz interesu publicznego". W przywołanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., P 38/05, OTK-A 2006/9/123, wskazano zaś, iż "W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ratio legis instytucji "emerytury specjalnej" (znanej także poprzedniemu stanowi prawnemu) nie budzi istotnych wątpliwości natury konstytucyjnej. Chodzi bowiem o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność tego typu zasług użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest w pełni uzasadnione".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy podzielić pogląd Sądu I instancji wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przedstawione przez skarżącego okoliczności są niewystarczające, aby uznać, że powinien on zostać zaliczony do grona osób, które mają wybitne, indywidualne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności i wymagające szczególnego uznania przez Państwo. Fakt, iż w ocenie samego tylko skarżącego, wykonywał on z pasją i zaangażowaniem zawód nauczyciela traktując to jako wkład w rozwój świadomości i postawy obywatelskiej młodzieży, gdy nie zostało to w jakikolwiek bądź sposób zobiektywizowane, czyli uhonorowane, nie może prowadzić do wniosku, że może on pochwalić się wybitnymi zasługami w sferze zawodowej czy społecznej, za które Państwo powinno mu się odwdzięczyć. Tak samo o posiadaniu tego rodzaju zasług nie świadczy to, że skarżący wbrew trudnościom życiowym podnosił swoje kwalifikacje, czy też walczył o swoje prawa pracownicze, co zasługuje na uznanie, ale nie jest działalnością, która mogłaby zostać potraktowana jako szczególne zasłużenie się dla kraju lub społeczeństwa uzasadniające przyznanie renty specjalnej. W takiej sytuacji, gdy skarżącego nie można było zakwalifikować do osób szczególne zasłużonych dla kraju i społeczeństwa, nie mogły stanowić jedynej podstawy uwzględnienia jego wniosku przywołane przez niego okoliczności dotyczące jego trudnej sytuacji bytowo-socjalnej i zdrowotnej, brak źródeł zarobkowania czy konieczność sprawowania opieki nad chorą matką. Jak już to bowiem podkreślił NSA w cytowanym wyżej wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r., świadczenia specjalne nie mają za zadania zastępowania świadczeń o charakterze socjalnym, finansowanych przede wszystkim ze środków pomocy społecznej. Niejako na marginesie można też zauważyć, że skarżący pobiera świadczenie pielęgnacyjne, a z ustaleń organu nie wynika, aby w stosunku do skarżącego została orzeczona niezdolność do pracy. Sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący, nie sposób także traktować jako spowodowanej nadzwyczajnym zdarzeniem losowym, co mogłoby uzasadniać jej ocenę jako szczególnie uzasadnionego przypadku. Tym samym postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach Funduszu Ubezpieczeń Społecznych należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Decyzje podejmowane na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach Funduszu Ubezpieczeń Społecznych mają charakter uznaniowy, co oznacza, że ich kontrola sądowa jest ograniczona. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, lecz i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że organ administracji publicznej orzekający w sprawie niniejszej – Prezes Rady Ministrów nie przekroczył granic uznania administracyjnego, zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego okazały się zaś niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Sąd nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi strony wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej, ponieważ należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie za wykonaną pomoc prawną pełnomocnika ustanowionego z urzędu (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, do którego pełnomocnik winien zwrócić się w tym zakresie składając oświadczenie, o jakim mowa w § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).