Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1021/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2016, poz. 778 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 26 lipca 2016 r. W. D., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku wielorodzinnego (etap I) oraz budowa budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym (etap II), na nieruchomości oznaczonej jako działka nr: [...] obręb: [...] przy ul. [...] w B. Podano, że inwestycja ma być podzielona na 2 etapy realizacji. Etap I polega na nadbudowie istniejącego budynku wielorodzinnego i przebudowie ww. budynku w celu wykonania przejazdu bramowego. Z kolei etap II polega na budowie w II linii zabudowy od ul. [...] budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym, rozbiórce istniejącego budynku gospodarczego o pow.

35m2 i budowie placu zabaw dla dzieci. Określono również szczegółowe wymagania dla inwestycji.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że działka, której dotyczy wniosek, położona jest na terenie, dla którego Miasto nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W analizowanym obszarze jest 12 zabudowanych nieruchomości, co jest wystarczające do ustalenia parametrów nowej zabudowy. Organ ustalił w niniejszej decyzji wskaźniki nowej zabudowy, jako dolne i górne granice dopuszczalnego parametru. Wnioskowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami studium. Ustalenia studium nie są wiążące przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła m. in. B. B., zaskarżając ją w całości. Wskazała, że nowy budynek projektowany w głębi działki nr [...] przesłanki "dobrego sąsiedztwa" nie spełnia, gdyż jego umiejscowienie narusza przede wszystkim postulat kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu oraz intensywności jego wykorzystania. Planowany nowy budynek, ze względu na jego usytuowanie w głębi działki nr [...], z pewnością nie będzie stanowił przedłużenia linii zabudowy na sąsiedniej działce. Wielkość powierzchni planowanej zabudowy znacząco odbiega od wielkości powierzchni zabudowy na innych zabudowanych działkach, znajdujących się w analizowanym obszarze. Planowana lokalizacja obiektu w tzw. "normatywnej" odległości od strony południowej budynków usytuowanych przy ulicy [...] spowoduje, że większość mieszkań, których okna zwrócone są właśnie na południe, pozbawiona zostanie naturalnego światła całodziennego. Wadliwa jest też lokalizacja zjazdu z drogi publicznej - ulicy [...]. Planowana inwestycja ponad dopuszczalną miarę narusza prawo do prywatności strony. Wykonanie nadwieszonych balkonów, których zewnętrza krawędź ma znajdować się w odległości 2,5 m od granicy działki odwołującej się - i to na trzech poziomach - spowoduje, że w zasadzie nieustannie będzie wystawiona na czyjś widok.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano m. in., że Prezydent Miasta B. prawidłowo wyznaczył obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Określone w zaskarżonej decyzji parametry urbanistyczne pozwolą na kontynuację zastanego ładu urbanistycznego. Organ I instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił sposób określenia poszczególnych parametrów. Dziewięć spośród dwunastu budynków objętych przedmiotową analizą przestrzenną stanowi zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, czyli o funkcji tożsamej z planowaną do realizacji inwestycją. Organ prawidłowo ustalił dodatkowo linię zabudowy dla nowego budynku jako nieprzekraczalną. Kwestia spełniania warunków § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) nie może być przedmiotem postępowania na obecnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. uzyskania warunków zabudowy. Naruszenie prawa odwołującej do prywatności w związku z realizacją planowanej inwestycji, w szczególności realizacja nadwieszonych balkonów, stanowi interes faktyczny a nie prawny.

Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła B. B., zaskarżając ją w całości. Zarzuciła:

1) naruszenie przepisu art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez:

a) błędne ustalenie, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, tymczasem: - żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana dwoma budynkami w układzie jeden budynek od strony drogi publicznej w zabudowie pierzejowej, a drugi na tyłach tego budynku, - zabudowa taka w żaden sposób nie stanowi kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu,

b) błędne uznanie, iż teren przeznaczony pod II etap inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, podczas gdy dostęp do drogi publicznej musi istnieć już w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie być hipotetyczny, tymczasem w niniejszej sprawie dostęp taki istnieje jedynie hipotetycznie, pod warunkiem zrealizowania I etapu inwestycji, albowiem obecnie całość nieruchomości od strony drogi publicznej jest zabudowana budynkiem, a zatem teren przeznaczony pod II etap inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej,

c) błędne ustalenie "nieprzekraczalnej linii zabudowy dla nowego budynku", a więc właściwie ustanowienie drugiej linii zabudowy - z tyłu istniejącego budynku, podczas gdy:

- niedopuszczalne jest ustalanie kilku linii zabudowy dla jednej działki,

- niedopuszczalne jest umiejscowienie linii zabudowy w oderwaniu od drogi publicznej,

- linię zabudowy odniesiono jedynie w stosunku do jednej z sąsiednich działek, pomijając pozostałe i nie odnosząc się do istniejącej zabudowy,

2) naruszenie przepisu art. 15 k.p.a. oraz art. 140 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przez zaniechanie ponownego rozstrzygnięcia sprawy oraz poprzestanie w uzasadnieniu jedynie na odniesieniu się do zarzutów podniesionych w odwołaniu,

3) naruszenie przepisu art. 104 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której nie wyjaśniono przyjętych przez organ zasad zagospodarowania terenu i parametrów zabudowy,

4) naruszenie przepisu art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 7 i 9 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji przesłanek wymienionych w tym przepisie dotyczących ładu przestrzennego, w tym:

- urbanistyki i architektury;

- walorów architektonicznych i krajobrazowych;

- wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;

- wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków;

- prawa własności oraz

- potrzeb interesu publicznego,

5) naruszenie przepisu art. 6, 7, 8, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, czego konsekwencją było wydanie wadliwego uzasadnienia orzeczenia oraz naruszenie zasad tam wskazanych.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzje WZ i zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podano m. in., że żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana dwoma budynkami w układzie: jeden budynek od strony drogi publicznej, a drugi na tyłach tego budynku. Planowany w ramach II etapu inwestycji budynek nie będzie stanowił w żadnym wypadku kontynuacji jakiejkolwiek zabudowy sąsiedniej. Teren przeznaczony pod budowę budynku w ramach II etapu Inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej. W sprawie niniejszej w sposób całkowicie niezrozumiały i bez oparcia w przepisach prawa ustalono "nieprzekraczalną linię zabudowy dla nowego budynku" na tyłach już istniejącego budynku, w oderwaniu od drogi publicznej. Przedmiotowa linia zabudowy została odniesiona jedynie w stosunku do jednej z sąsiednich działek, pomijając pozostałe i nie odnosząc się do istniejącej zabudowy, w szczególności działek bezpośrednio sąsiadujących z Nieruchomością.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, aczkolwiek częściowo z przyczyn innych niż akcentowane w skardze.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W pierwszej kolejności należy tu poczynić pewne ustalenia o charakterze ogólnym. Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 k.c. - przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Ograniczenia te winny być jednocześnie rzeczywiście konieczne i proporcjonalne dla ochrony innej wartości.

Nie ulega tu wątpliwości, że skorzystanie przez właściciela, ewentualnie np. użytkownika wieczystego nieruchomości z prawa zabudowy może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów i to nie tylko tych bezpośrednio graniczących z nieruchomością zabudowywaną. Oddziaływanie wznoszonego, bądź przebudowywanego obiektu, może mieć różny stopień uciążliwości i charakter, od dyskomfortu estetycznego, przez przesłonięcie widoku, aż po znaczący spadek wartości rynkowej sąsiednich nieruchomości. Oddziaływaniem takim mogą być również nadmierny hałas, wstrząsy, dymy, czy spaliny emitowane w czasie trwania procesu budowlanego lub w czasie eksploatacji obiektu. Ochrona prawa osób trzecich, czyli przede wszystkim sąsiadów, do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości jest przejawem ochrony ich prawa własności. W toku realizacji inwestycji może zatem dojść, i z reguły dochodzi, do kolizji praw i interesów dysponenta nieruchomości zabudowywanej oraz dysponentów sąsiednich nieruchomości. Interesy tych osób powinny być zatem wyważane, pamiętając wszakże, iż prawo zabudowy terenu, jest uprawnieniem konstytucyjnym danego podmiotu, wiążącym się z prawem własności, a zatem ograniczenie tego prawa musi być rzeczywiście uzasadnione.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie wg art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w uzgodnieniu ze wskazanymi tam organami. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).

Istotny jest także art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wg którego decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

Projekt decyzji, w pierwotnej wersji, przedłożono wraz z pismem przewodnim z dnia [...] r. do uzgodnień m. in. Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego w Warszawie (dalej ULC) z argumentacją, że obszar znajduje się w sąsiedztwie lotniska [...]. Także wg analizy funkcji i cech zabudowy z [...] r. "Wnioskowana inwestycja znajduje się w zasięgu powierzchni ograniczającej lotniska sportowego w [...]". Wg art. 87 ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 – Prawo lotnicze (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 959 ze zm.) Prezes Urzędu uzgadnia decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące obiektów na lotniskach i w ich otoczeniu. Podobna procedura była przeprowadzana także z organem ochrony zabytków. Prezes ULC nie zajął stanowiska, zatem uznano, że uzgodnienie zostało dokonane w trybie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z pisma przewodniego z [...] r. wynikało, że dołączono do wniosku o uzgodnienie projekt decyzji z załącznikiem graficznym. Pierwszy projekt ma datę [...] r. Różnił się on jednak od projektu nr 2 decyzji z [...] r. m. in. w zakresie udziału powierzchni biologicznie czynnej, wysokości nowej zabudowy, czy geometrii dachu. Potem sporządzono kolejny projekt nr 3 decyzji o warunkach zabudowy z [...] r., również różniący się od projektu pierwotnego. O pewne zmiany wnosił także pełnomocnik inwestora w piśmie z 4 maja 2017 r., np. co do ilości kondygnacji i ukształtowania dachu.

Kolejna analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona [...] r. i sporządzono projekt nr 4 decyzji o warunkach zabudowy z [...] r., który także różnił się od wersji pierwotnej, np. co do powierzchni biologicznie czynnej oraz wysokości zabudowy. W dalszej kolejności wydano decyzję z [...] r., która różniła się treścią od projektu, który był uzgadniany. Takiej formy uzgodnień nie można więc uznać za prawidłową.

Uzgodnień dokonywano zatem na etapie, kiedy nie było jeszcze ostatecznie sprecyzowane, z jaką inwestycją i o jakich parametrach organy mają do czynienia, te bowiem zmieniały się w trakcie postępowania.

Zgodnie z orzecznictwem, które tut. Sąd podziela, "Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. (...) Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy." (wyrok WSA w Gdańsku z 8 maja 2014 r., sygn. II SA/Gd 853/13). Co więcej, "Podstawą uzgodnienia jest (...) projekt całej decyzji, a nie tylko jakiejś jej części, (...) Skoro więc obligatoryjnymi częściami decyzji są załączniki do tej decyzji, przesłanie takiej decyzji (czy jej projektu) bez załączników jest równoznaczne z brakiem przesłania decyzji (czy jej projektu) w ogóle. (...) niezbędne jest przedstawienie organowi uzgadniającemu pełnej projektowanej treści decyzji. Również strony muszą wiedzieć, co było przedmiotem uzgodnienia." (wyrok WSA w Krakowie z 11 lutego 2008 r., sygn. II SA/Kr 748/07).

Zatem, "Projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien być przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym (...) wraz załącznikami stanowiącymi integralną jej część" (wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2006 r., sygn. IV SA/Wa 140/06, por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 125/11). Skutek jest taki, że "Dokonanie uzgodnienia w sytuacji, gdy projekt decyzji nie posiada elementów wymaganych obowiązującymi przepisami (...) prowadzi do wniosku, iż organ (...) nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy" (wyrok WSA w Opolu z 5 lutego 2008 r., sygn. II SA/Op 589/07). Dotyczy to zarówno organu uzgadniającego, jak i – w konsekwencji – wydającego decyzję o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Z ustaleń analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r., II SA/Łd 1002/15 i podane tam orzecznictwo).

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, inaczej zwaną zasadą kontynuacji. Weryfikując w jego świetle możliwość ustalenia warunków zabudowy organ musi ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wymóg istnienia zabudowy porównywalnej do zabudowy planowanej na działce sąsiedniej nie oznacza, że działka ta musi bezpośrednio graniczyć z działką objętą inwestycją. Należy bowiem mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich, czy terenach innej zabudowy rozproszonej. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, zwrócono uwagę, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia własności. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Jeśli działka, na której jest planowana inwestycja, znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy porównywalnej, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji pozytywnej.

Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja stanowi kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. W konsekwencji związanie organu na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 227/14).

Należy także wziąć pod uwagę, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 140 Kodeksu cywilnego (który jest doprecyzowywany przez art. 144 k.c.). Przepisy kodeksu cywilnego nie dotyczą bowiem zagadnień związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego.

Nie można podzielić zarzutu, że inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, bowiem warunki zabudowy obejmują m. in. przebudowę istniejącego budynku i wykonanie przejazdu na teren wewnętrzny nieruchomości.

Przy tym jednak dla przedmiotowej działki wprowadzono drugą linię zabudowy, a w analizie cech i funkcji zabudowy brak jest uzasadnienia dla takiego rozwiązania. Należy mieć na uwadze, że na działce inwestora znajduje się już budynek mieszkalny. Z kolei wg § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Zatem, każde odstępstwo od wyżej opisanych zasad wymaga wyjaśnienia w analizie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2013 r., sygn. II SA/Rz 881/12).

Wszystkie uchybienia wskazanym wcześniej przepisom postępowania, w tym dodatkowo art. 107 §3 k.p.a. oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają jednak podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Brak uzgodnienia ostatecznej wersji projektu decyzji powoduje w istocie wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 §1 pkt 6 k.p.a., co z kolei musi skutkować uchyleniem decyzji bez względu na to, czy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Oprócz tego doszło do naruszenia innych ww. przepisów proceduralnych, co taki wpływ niewątpliwie miało, skoro ustalenia faktyczne nie były prawidłowe.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy przeprowadzić prawidłową procedurę uzgodnień po dokonaniu wszechstronnej analizy cech i funkcji zabudowy. Należy również wszechstronnie ocenić materiał dowodowy, dając temu wyraz w treści uzasadnień, które powinny uwzględniać ustalony prawidłowo stan faktyczny i prawny. Samego rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to braki w ustaleniach faktycznych.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.