Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 146/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt. 15a
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I SA/Ol 603/13 w sprawie ze skargi Centrum Konferencyjno-Wypoczynkowego [...] Spółki z o.o. w L. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. zasądza od Centrum Konferencyjno-Wypoczynkowego [...] Spółki z o.o. w L. na rzecz Zarządu Województwa [...] 4350 (cztery tysiące trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 23 października 2013 r. (sygn. akt I SA/Ol 603/13) w sprawie ze skargi Centrum Konferencyjno-Wypoczynkowego [...] Sp. z o.o. w L. na decyzję Zarządu Województwa [...] z [...] lipca 2013r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części środków dofinansowania uchylił zaskarżona decyzję.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarząd Województwa [...], działając jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym [...] na lata 2007 – 2013 (dalej również jako: "IŻ") [...] grudnia 2009 r. zawarł z Centrum Konferencyjno-Wypoczynkowym [...] Sp. z o.o. umowę o dofinansowanie projektu o nr [...] pn. [...].

W toku kontroli przeprowadzonych w dniach od 14 do 28 marca 2012 r. przez Urząd Kontroli Skarbowej w O. (działający jako Instytucja Audytowa; dalej również jako: "IA"), stwierdzono, że w ramach projektu przeprowadzono m.in. postępowanie na wybór wykonawcy na dostawę mebli do hotelu. Ogłoszenie o tym zamówieniu zostało zamieszczone w siedzibie Spółki oraz na jej stronie internetowej, zaś zapytanie ofertowe przesłane drogą mailową do 5 podmiotów [...]. W wyniku negocjacji 13 kwietnia 2010 r. podpisano umowę z [...] prowadzącym działalność gospodarczą jako Firma [...] z siedzibą w E., na dostawę mebli hotelowych za kwotę 1.760.000 zł, zmienioną następnie aneksem z 23 czerwca 2010 r. na 1.798.039 zł. W dniu 17 listopada 2010 r. beneficjent zawarł z Firmą M. kolejną umowę, o nr [...] na kwotę 594.710 zł, do której w tym samym dniu sporządzono aneks zmieniający wartość usługi na kwotę 734.250 zł. Zgodnie ze specyfikacją umowa ta dotyczyła dostawy mebli do sali restauracyjnej, sali konferencyjnej, sali basenowej, biblioteki, izby pamięci, klubu winiarni i pozostałych sal hotelu. Pismem z 12 grudnia 2012 r. IA przekazała roczne sprawozdanie audytowe, w którym wyraziła ocenę, że postępowanie dotyczące zamówienia objętego umową nr [...] z 17 listopada 2010 r. zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady jawności i przejrzystości wobec zawarcia umowy z pominięciem wymogu upublicznienia zamówienia na dostawę mebli.

Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że w niniejszej sprawie wystąpiła nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L Nr 210, poz. 25 ze zm.). Naruszenie to skutkowało pomniejszeniem wydatków kwalifikowalnych o wartość korekty finansowej naliczonej według zasad określonych w przyjętych uchwałą Zarządu Województwa [...] Nr 39/588/12/IV z 21 sierpnia 2012 r. "Wytycznych w sprawie wyłaniania wykonawców usług, dostaw lub robót budowlanych do realizacji Projektów przez Beneficjentów niezobowiązanych do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego [...] na lata 2007-2013" (zwanych dalej: "Wytycznymi"). Wartość korekty finansowej ustalono w wysokości 25%, uznając, że w sprawie wystąpiła kategoria nieprawidłowości polegająca na nieprzestrzeganiu zasady konkurencyjności, tj. udzieleniu zamówienia bez zapewnienia odpowiedniego stopnia konkurencyjności (Wytyczne, tabela 1 pkt 2).

W dniu 14 stycznia 2013 r. doręczono beneficjentowi wezwanie do uregulowania kwoty 61.325,06 zł. Po upływie wyznaczonego terminu IZ wszczęła postępowanie administracyjne.

Decyzją z [...] maja 2013 r., wydaną podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U Nr 249, poz. 2104 ze zm. – dalej jako: d.u.f.p.) w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm. – dalej jako: u.w.u.f.p.), zobowiązano beneficjenta do zwrotu części środków przeznaczonych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich wraz z odsetkami za zwłokę.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że beneficjent był zobowiązany do wysłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców, a także zamieszczenia zapytania na swojej stronie internetowej oraz w siedzibie. W rzeczywistości zawarł kolejną umowę z tym samym dostawcą, z pominięciem wymogu upublicznienia zamiaru udzielenia zamówienia i wystąpienia z zapytaniami ofertowymi do potencjalnych dostawców, beneficjent naruszył zasady jawności, przejrzystości i uczciwej konkurencji, do których stosowania był obowiązany zgodnie z § 12 ust. 10 i § 1 ust. 43 w związku z § 2 ust. 10 umowy o dofinansowanie.

Zarząd Województwa [...], decyzją z [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2013 r. IZ nie podzieliła zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczących braku podstaw prawnych do wydania decyzji o zwrocie części środków przeznaczonych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich.

Organ odwołując się do art. 113 ust. 1 u.w.u.f.p., zwrócił uwagę, że umowa o dofinansowanie została podpisana w stanie prawnym, w którym obowiązywała ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, jednak została ona zmieniona m.in. aneksem z 24 lutego 2010 r. w związku z wejściem w życie 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U Nr 157, poz. 1240 ze zm.), w którym to aneksie strony umowy zobowiązały się do działania m.in. w oparciu o zapisy u.f.p. W przypisie nr 20 na stronie 21 aneksu wskazano natomiast, że zwrot środków przekazanych beneficjentowi w latach 2008-2009 odbywa się wyłącznie na rachunek bankowy IZ, a więc zgodnie z uregulowaniami d.u.f.p. W ocenie IZ, z uwagi na powyższe samo powołanie w wezwaniu do zwrotu środków i w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. nie miało wpływu na ocenę decyzji, która została prawidłowo wydana w oparciu o art. 211 ust. 1 pkt 2 d.u.f.p. IŻ wyjaśniła również, że unormowania te pozostają zbieżne ze sobą, a beneficjent nie wykazał w jaki sposób ewentualne naruszenie przepisów prawa w tym zakresie mogło wpłynąć na wynik sprawy.

IZ nie podzieliła stanowiska strony, iż uregulowania art. 211 d.u.f.p. nie obejmują trybu nałożenia korekty finansowej, a ponadto nie zgodziła się z oceną, że podstawą wydania decyzji nie mogły być zapisy "Wytycznych".

Ponadto wyjaśniono, że uprawnienie do nałożenia korekty finansowej wynika z art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., a nie z treści "Wytycznych", które określają jedynie wysokość korekty. Stosowanie zasad określonych w "Wytycznych" było dla beneficjenta korzystne, gdyż w przeciwnym razie byłby on obowiązany do zwrotu zakwestionowanego wydatku w całości, o czym stanowił § 2 ust. 10 umowy o dofinansowanie. W związku z powyższym IZ uznała, że bez znaczenia dla oceny tej kwestii było, że w treści umowy o dofinansowanie nie zawarto zapisów "Wytycznych", ani też nie odwołano się do tego dokumentu w późniejszych aneksach do tej umowy.

Zdaniem IZ, niezasadne było również stanowisko beneficjenta, że nie miał on możliwości kwestionowania ustaleń dokonanych przez IA. Organ zwrócił uwagę, że w odniesieniu do strony, która nie podlega uregulowaniom z zakresu prawa zamówień publicznych, nie miały zastosowania unijne akty prawne wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, m.in. dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2004/18/WE z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. Urz. UE L Nr 134, s. 114).

IZ nie uwzględniła też wyjaśnień beneficjenta, że wybór wykonawcy był podyktowany koniecznością zachowania spójnej koncepcji wystroju wnętrza hotelu, zaś z uwagi na trwające prace architektoniczne w przyziemiu, do 5 listopada 2010 r. nie był on w stanie określić powierzchni przyziemia i jego kształtu, a co za tym idzie, ilości znajdujących się w nim pomieszczeń i potrzebnej ilości mebli. W świetle tych twierdzeń strony, zamówienie objęte umową nr [...] miało pilny charakter, gdyż rzeczowe zakończenie realizacji projektu zaplanowane było na 6 maja 2011 r., a ponadto umowy nr [...] z 13 kwietnia 2010 r. i nr [...] z 17 listopada 2010 r. dotyczyły tożsamego zamówienia, tj. dostawy mebli z drewna litego wykonanych zgodnie z projektem architektonicznym. Odnosząc się do takiej argumentacji, IZ wyjaśniła, że rozszerzając zakres prac, beneficjent miał świadomość, że termin zakończenia realizacji projektu może ulec przedłużeniu. W celu zapewnienia zachowania zasady konkurencyjności, w prowadzonym przez siebie postępowaniu powinien był wystąpić do IZ z wnioskiem o zmianę terminu zakończenia realizacji projektu, czego jednak w tym przypadku nie uczynił, choć taki wniosek składał wcześniej trzykrotnie. Ponadto fakt, że dysponował on projektem architektonicznym dotyczącym mebli, a także, że część z nich została już wykonana, z pewnością wpłynąłby korzystnie na okres prowadzenia postępowania na wyłonienie wykonawcy. Natomiast argument strony, że M. M. był jedynym wykonawcą, który zgłosił gotowość dostawy zgodnie z projektem architektonicznym oraz wykonał już część zamówienia, nie przesądzał, że nie znalazłby się wykonawca, który zaproponowałby korzystniejszą ofertę. W ocenie IZ, w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 31 pkt 1 lit. c) i pkt 2b Dyrektywy 2004/18/WE, tj. pilna konieczność spowodowana nieprzewidzianymi wydarzeniami oraz przyczyny techniczne i artystyczne. Firma M. M. nie dysponowała bowiem technologią niedostępną innym przedsiębiorcom na rynku, a jedynie wykonała zamówienie na podstawie indywidualnego projektu, a zatem bez rozeznania rynku nie można stwierdzić, że była jedynym wykonawcą zdolnym do realizacji zamówienia. Według IZ, dostawy objętej umową nr [...] z 17 listopada 2010 r. nie można było również potraktować jako zwiększenia pierwotnej dostawy, lecz jako realizację zamówienia wynikającego z odrębnej umowy dotyczącej dostawy innych rodzajowo mebli.

W ocenie Zarządu Województwa, zawierając umowę z 17 listopada 2010 r. z tym samym wykonawcą, który realizował poprzednie zamówienie, beneficjent naruszył zasadę konkurencyjności, a w konsekwencji § 12 ust. 10 umowy o dofinansowanie. Ponadto na skutek niedopełnienia wymogów w zakresie dokumentacji, naruszył również zapis § 12 ust. 12 umowy o dofinansowanie. Stwierdzone naruszenie stanowiło nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, przy czym wbrew twierdzeniom strony, art. 98 tego rozporządzenia nie rozróżnia nieprawidłowości na kwalifikowane i inne, które nie skutkują nałożeniem korekty finansowej. IZ nie uwzględniła ponadto argumentacji beneficjenta, że w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, dalej jako: "POIG", dopuszcza się możliwość przeprowadzenia robót/zamówień dodatkowych, jeżeli ich wartość nie przekracza 50% wartości zamówienia podstawowego. Wskazała, że POIG jest odrębnym programem od RPO WiM, w ramach którego skarżący uzyskał dofinansowanie projektu.

Spółka Centrum Konferencyjno-Wypoczynkowe [...] wniosła skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie opisanej wyżej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2013 r. i zarzuciła naruszenie:

- art. 113 ust. 1 p.w.u.f.p., art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 2670) oraz art. 211 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 d.u.f.p. poprzez błędne przyjęcie, że podstawą prawną wezwania do zwrotu środków oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego mógł być art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8 i ust. 9 u.f.p.;

- art. 26 ust. 1 pkt 15 i pkt 15a u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, że nałożenie korekty finansowej i zwrot środków może odbyć się w drodze wydania jednej decyzji administracyjnej bez potrzeby wydania wcześniejszej decyzji w przedmiocie korekty finansowej;

- art. 2 pkt 7, art. 27 lit. b) oraz art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez przyjęcie, że skarżący naruszył zasadę konkurencyjności, brak dążenia przez IZ do dogłębnego zbadania i skorygowania oceny pisemnej IA, która wstępnie zaakceptowała wyjaśnienia strony, niezbadanie przez IZ charakteru i wagi stwierdzonej nieprawidłowości oraz strat poniesionych przez fundusze unijne;

- art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że "Wytyczne" wraz załącznikiem Tabela nr 1 stanowią źródło prawa;

- § 12 ust. 9 pkt 1 i pkt 2 umowy o dofinansowanie oraz "Wytycznych" poprzez przyjęcie, że przy realizacji zamówienia skarżący powinien był posiadać minimum trzy oferty lub powinien był zamieścić ogłoszenie na stronie internetowej i w siedzibie oraz poprzez przyjęcie, że "Wytyczne" stanowią źródło prawa umownego.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 23 października 2013 r. uchylił zaskarżona decyzję, orzekając, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd odniósł się w pierwszej kolejności do zarzutu, że korekta finansowa i zwrot środków to dwie odrębne od siebie instytucje, podczas gdy IZ przyjęła, że nałożenie korekty finansowej i zwrot środków może odbyć się w drodze wydania jednej decyzji administracyjnej, bez potrzeby wydania wcześniejszej decyzji w przedmiocie korekty finansowej.

Wyjaśnił, że jako podstawą prawną decyzji z [...] lipca 2013 r. zobowiązującą Spółkę do zwrotu części dofinansowania wskazano m. in. przepisy art. 211 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 d.u.f.p. w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, a także art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. Ponadto do rozliczenia tych środków należało stosować przepisy ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r., przy czym, w sytuacji gdy skarżąca nie wykazała jaki rzeczywisty wpływ na wynik sprawy mogło mieć powołanie przez IZ jako podstawy prawnej wezwania do zwrotu środków i zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego – art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zarzut odnośnie tej nieprawidłowości nie zasługiwał na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 211 ust. 1 d.u.f.p., środki podlegają zwrotowi gdy są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Natomiast zginie art. 211 ust. 4a d.u.f.p., w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Sąd pierwszej instancji w tym zakresie zajął stanowisko, że w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. jest mowa o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, a w art. 207 u.f.p. o orzekaniu w drodze wydania decyzji o zwrocie. Oznacza to, że zwrot środków i korekta finansowa, mimo że sprowadzają się do pomniejszenia środków, jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, stanowią odrębne od siebie instytucje. W myśl art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r., do zadań instytucji zarządzającej należy odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych, a zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15a tej ustawy do zadań instytucji zarządzającej należy ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Użycie w tym ostatnim przepisie zwrotu "ustalanie" i "nakładanie" wskazuje na kompetencje instytucji zarządzającej o charakterze władczym, zakładającym jednostronne działanie wobec beneficjenta.

WSA odwołując się do orzecznictwa sadów administracyjnych wyjaśnił, że w myśl art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Również w tym ostatnim przepisie kompetencje do dokonania korekt finansowych mają charakter władczy, skoro użyto kategorycznego zwrotu "dokonuje korekt finansowych" w przypadku nieprawidłowości stwierdzonych w operacjach lub programach operacyjnych. W sprawie ustalenia i nałożenia na stronę skarżącą korekty finansowej powinna być wydana odrębna decyzja administracyjna, o jakiej mowa w art. 107 § 1 k.p.a., gdyż organ był uprawniony do wydania władczego rozstrzygnięcia na podstawie prawa powszechnie obowiązującego.

Następnie WSA wyjaśnił, że podstawowy akt prawa krajowego, który określa zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi, stanowi ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 25 pkt 1 w związku z art. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. za przygotowanie i prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą w przypadku programu regionalnego, jest zarząd województwa.

Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. wśród zadań instytucji zarządzającej wymienia odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Norma ta powiązana jest z przepisem z art. 211 d.u.f.p. Ponadto przepis art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. daje instytucji zarządzającej prawo, i obowiązek ustalania nakładania korekt finansowych. Nie ulega zatem wątpliwości, że instytucja zarządzająca działająca na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. może badać, czy nie doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L Nr 210, poz. 25 ze zm.), w tym do naruszenia przepisów o zamówieniach publicznych, dokonywać oceny wagi tych naruszeń i ewentualnie nakładać korekty finansowe. Użycie zwrotu "nakładanie korekt finansowych" w sposób oczywisty wskazuje na kompetencję o charakterze władczym, zakładającym jednostronne działanie wobec beneficjenta.

WSA zajął stanowisko, że kompetencja ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a z.p.p.r. służy tylko instytucji zarządzającej (przy czym prawo krajowe nie określa jakichkolwiek reguł nakładania i ustalania korekt). Natomiast funkcję organu rozstrzygającego decyzją w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 d.u.f.p., pełnić może nie tylko instytucja zarządzająca, ale także – przy spełnieniu określonych warunków – instytucja pośrednicząca lub wdrażająca. Przedmiotem postępowania o ustalenie i nałożenie "korekty finansowej" zgodnie z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 jest anulowanie całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Podstawę korekty stanowią stwierdzone nieprawidłowości pojedyncze lub systemowe w "operacjach", ale także w programach operacyjnych definiowanych art. 2 pkt 1 tego rozporządzenia. Wysokość korekty ma uwzględniać charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze, a więc kryteria są częściowo ocenne. Natomiast przedmiotem postępowania kończącego się decyzją wydaną na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 1-3 d.u.f.p. jest rozstrzygnięcie o zwrocie środków wykorzystanych (niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur) albo pobranych (nienależnie lub w nadmiernej wysokości), według kryteriów ustalonych tą ustawą. W każdym z tych postępowań instytucja zarządzająca działa w innym reżimie prawnym: w postępowaniu o zwrot środków jako organ właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 211 ust. 1 powołanej ustawy o finansach publicznych; w postępowaniu o ustalenie i nałożenie korekty finansowej właśnie w ramach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jako instytucja zarządzająca.

Dodatkowo art. 37 u.z.p.p.r. wyłącza stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego do postępowań "w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania". Ustalanie i nakładanie korekt finansowych nie mieści się jednak w postępowaniu "w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania", lecz jest postępowaniem będącym następstwem stwierdzonych nieprawidłowości po udzielonym dofinansowaniu.

W konkluzji WSA podkreślił, że postępowanie w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej prowadzone na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 stanowi odrębne, od postępowania w przedmiocie zwrotu środków w trybie przepisów ustawy o finansach publicznych, postępowanie administracyjne.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił również, że z akt sprawy wynikało, że pomimo wyposażenia Instytucji Zarządzającej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w kompetencję do ustalenia korekty finansowej, przed wydaniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa określających kwotę przypisaną do zwrotu, nie zostało wydane odrębne rozstrzygnięcie w formie decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową, oparte na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a tej ustawy i poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym. Za taką decyzję w przedmiocie nałożenia korekty finansowej nie może być uznana informacja pokontrolna zawierająca jedynie informację o wynikach przeprowadzonej kontroli zamówień publicznych, które to pismo nie zawierało pouczenia o ewentualnym trybie zaskarżenia.

Dopiero ostateczne ustalenie wysokości korekty finansowej daje podstawę do wydania ewentualnej decyzji w przedmiocie zwrotu należności, opartej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r., w związku z art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Niewydanie decyzji w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej oznacza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z [...] maja 2013 r. zobowiązująca Spółkę do zwrotu środków, zostały wydane przedwcześnie. Niepoprzedzenie decyzji w przedmiocie zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich ostateczną decyzją w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej, wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, stanowiło – zdaniem WSA – naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza, że skarżąca negowała w toku postępowania zasadność i sposób obliczania korekty finansowej, a poprzez niewydanie odrębnej decyzji o dokonaniu korekty finansowej, z pouczeniem o odpowiednich środkach zaskarżenia, pozbawiono ją możliwości zweryfikowania zasadności stanowiska organu w ramach postępowania przed organami administracyjnymi i w ramach ewentualnej skargi do sądu administracyjnego.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że stwierdzona konieczność wydania decyzji w przedmiocie korekt, spowodowała, że postępowanie powinno być ponownie przeprowadzone z zastosowaniem reguł przewidzianych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ponieważ obie zaskarżone decyzje zostały uchylone z przyczyn procesowych, przedwczesne było wiążące wypowiadanie się Sądu co do zasadności pozostałych zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego, naruszenia zasady konkurencyjności, czy niezbadania przez IZ charakteru i wagi stwierdzonej nieprawidłowości.

Zarząd Województwa [...] wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 23 października 2013 r., zaskarżając ten wyrok w całości wyrok.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego:

- art. 26 ust. 1 pkt. 15a u.z.p.p.r. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na nieuprawnionym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że na podstawie tego przepisu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwrotu, organ w tej sprawie, powinien wydać decyzję o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, podczas gdy wydanie takiej decyzji nie znajduje podstaw prawnych, co w efekcie skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji nr [...] z [...] lipca 2013 r.

Na podstawie art. 176 p.p.s.a w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. Zarząd Województwa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oraz o zasądzenie, zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie z uwagi na występujące poważne rozbieżności w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie ustalania i nakładania korekty finansowej, które przejawiają się tym, że tylko w niektórych sądach (WSA Kraków, WSA Olsztyn oraz NSA w sprawie I SA/Ol 193/13), uznaje się, że powinno to następować w formie odrębnej decyzji poprzedzającej wydanie decyzji o zwrocie środków, przy dopuszczalności obrony beneficjenta przed sądami powszechnymi, korzystne dla dalszej praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych byłoby przedstawienie tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przemawia za tym również rozbieżność w ocenie przepisów prawa pomiędzy sądami administracyjnymi, a Sądem Najwyższym (postanowienie z 21 marca 2013 r. , sygn. akt III CZP 9/13, w którym orzeczono, że beneficjentowi z umowy o dofinansowanie przysługuje ochrona prawna również przed sądami powszechnymi).

Centrum Konferencyjno-Wypoczynkowe [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w pkt 1 art. 174 p.p.s.a.

Z zarzutów tych wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Zarządu Województwa [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków europejskich stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Według Sądu pierwszej instancji, naruszenie przez organ przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy polegało na tym, że wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Zarządu Województwa [...] określających kwotę zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich, nie zostało poprzedzone wydaniem odrębnego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej ustalającej i nakładającej korektę finansową, opartego na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wydanego w odrębnym postępowaniu wyjaśniającym. W konsekwencji stwierdził, że konieczność wydania decyzji w sprawie ustalenia i nałożenia korekty finansowej powoduje, iż postępowanie w sprawie powinno być przeprowadzone ponownie.

Wobec tego, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut wprost zmierzał do podważenia zasadności przywołanego stanowiska Sądu pierwszej instancji, jako niezgodnego z prawem stwierdzić należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie wiąże się z potrzebą rozstrzygnięcia zagadnienia odnoszącego się do prawnego charakteru korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a w tym kontekście z potrzebą rozstrzygnięcia prawno procesowego zagadnienia istnienia/nieistnienia (prawnego) wymogu ustalenia i nałożenia tej korekty finansowej w drodze i w formie decyzji administracyjnej, która poprzedzać powinna decyzję w przedmiocie zwrotu dofinansowania.

Kwestia ta, stanowiąc przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, została ostatecznie rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14, w której stwierdzono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono, że porównanie przesłanek korekty, określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i szczegółowo w umowie wzorcowej (naruszenia prawa zamówień publicznych) z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (m.in. wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur), uzasadnia twierdzenie, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego - tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Innymi słowy, korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. W uchwale tej podkreślono również, że jakkolwiek ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, co mogłoby uzasadniać przypisanie mu formy decyzji administracyjnej, to jednak użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju określenia "ustalanie i nakładanie" korekty, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do twierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego. Za przypisaniem ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej nie przemawiają również względy aksjologiczne i celowościowe. Takie rozwiązanie nie przyczyni się bowiem do sprawniejszego wykonywania zadań administracji publicznej, wręcz przeciwnie, funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczących korekty i zwrotu spowodowałoby komplikacje procesowe związane ze współistnieniem dwóch decyzji dotyczących w zasadzie tego samego przedmiotu. Nie jest to też niezbędne ze względu na ochronę praw beneficjenta. Ochronę tę beneficjent znajduje bowiem na drodze kwestionowania decyzji o zwrocie, której elementem stanu faktycznego jest dokonana korekta finansowa.

W konkluzji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że należałoby przyjąć, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji, również korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie.

Wobec tego, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym rzecz jasna przywołanej uchwały powoduje, że wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis – w rozpatrywanej sprawie jest nim art. 26 ust. 1 pkt 15a przywołanej ustawy - to konieczność uwzględnienia wyrażonego w niej poglądu stanowiła konsekwencję waloru ogólnej mocy wiążącej wymienionej uchwały wynikającej, gdy chodzi o skład Sądu rozpatrujący niniejszą sprawę, z przepisu art. 269 p.p.s.a. Kontrolując prawidłowość wydanego w rozpatrywanej sprawie przez WSA w Krakowie rozstrzygnięcia, za istotne - wręcz zasadnicze z punktu widzenia omawianych zarzutów - kryterium jego zgodności z prawem, uznać należało więc pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrażony został w uchwale podjętej w sprawie II GPS 2/14.

W konsekwencji, zarzut postawiony w skargi kasacyjnej uznać należało za usprawiedliwiony.

Ponownie rozpatrując sprawę ze skargi Centrum Konferencyjno-Wypoczynkowego [...] Sp. z o.o. w L. na decyzję Zarządu Województwa [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków europejskich, Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie uwzględnić pogląd prawny wyrażony w przywołanej powyżej uchwale w sprawie sygn. akt II GPS 2/14.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.