Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 518/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komisja Lekarska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części, uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie umorzono postępowanie sądowe
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 49, art. 84 i art. 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2016r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 896/14 w sprawie ze skargi S.S. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia 17 marca 2014 r. nr [..] w przedmiocie zawiadomienia o orzeczeniu o zdolności do służby 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2 i w tej części umarza postępowanie sądowe, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 896/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S.S. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 17 marca 2014 r. nr [..] w przedmiocie zawiadomienia o orzeczeniu o zdolności do służby, w pkt 1. oddalił skargę w części dotyczącej orzeczenia o zdolności do służby oraz w pkt 2. w pozostałym zakresie skargę odrzucił.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że orzeczeniem nr [..] z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie inwalidztwa i związku inwalidztwa ze służbą Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, dokonała badania lekarskiego skierowanego przez Komendanta Powiatowego Policji w Piasecznie S.S. i po rozpatrzeniu odwołania od orzeczenia WKL nr [..] z dnia 31 października 2013 r. wydała orzeczenie, w którym podała, że po zapoznaniu się z odwołaniem, dokumentacją orzeczniczą zawierającą dokumentację z leczenia szpitalnego i ambulatoryjnego w PZP, kartami badań profilaktycznych, konsultacją psychologiczną i psychiatryczną wykonaną dla WKL oraz opiniami neurologa i psychiatry uznaje funkcjonariusza za zdolnego do służby z ograniczeniami.

OKL stwierdziła, iż aktualnie schorzenia wymienione w rozpoznaniu nie powodują upośledzenia sprawności ustroju w stopniu uzasadniającym orzeczenie inwalidztwa, a jedynie ograniczenie do służby. Schorzenie wymienione w pkt 1 rozpoznania pozostaje w związku ze służbą, gdyż spełnia kryteria załącznik nr 2 w pkt 11 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 września 2005 r. (Dz.U. Nr 206/05, poz. 1723).

Zaburzenia neurasteniczne zgodnie z opinią specjalisty psychiatry konsultującego, jedynie ograniczają zdolność do służby.

Schorzenie wymienione w pkt 3 rozpoznania pozostaje w związku z wypadkiem w służbie, ale aktualnie nie powoduje inwalidztwa.

Schorzenia wymienione w pkt 4 rozpoznania nie wymaga intensywnego leczenia poza stosowaniem diety.

Schorzenie wymienione w pkt 5 rozpoznania istnieje od kilku lat, diagnozowane i potwierdzone w Klinice Neurologii Instytutu Psychiatrii i Neurologii w 2011 r.

Wobec powyższego OKL MSW uchyliła orzeczenie WKL nr [..] z dnia 31 października 2013 r. i wydała własne orzeczenie.

Orzeczenie wydano w oparciu o przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, PSP,SW... z dnia 18.02.1994 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 53, poz. 214 oraz Dz. U. Nr 8, poz. 67 z 2004 r. z późn. zm.).

Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której ww. zaskarżył zawiadomienie o Orzeczeniu Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w Warszawie nr [..] z dnia 17 marca 2014 r. w części dotyczącej określenia zdolności do służby w Policji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że skarga na orzeczenia komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, ale w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bowiem sprawa będąca przedmiotem zaskarżenia w tym zakresie nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Dalej Sąd I instancji podał, że w postępowaniu orzeczniczym prowadzonym w sprawie stwierdzenia zdolności do pełnienia służby stosuje się procedurę (zasady i tryb postępowania) ustanowione w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r., a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, LEX nr 595620). Zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie rozporządzenia wydanego w wyniku wykonania delegacji ustawowej, a więc w postępowaniu uregulowanym w przepisach prawa mających moc powszechnie obowiązującą. Uznać zatem należy, że tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych jest trybem odrębnym od trybu uregulowanego przepisami kpa. Ma on swój autonomiczny byt prawny i jak już wyżej wskazano, znajduje swoje umocowanie w delegacji ustawowej. W takiej sytuacji zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 15 kpa zdaniem Sądu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie. Dodatkowo Sąd wskazał, że ani przepisy omawianego rozporządzenia, ani też przepisy ustawy o Policji nie odsyłają do stosowania przepisów kpa w tego rodzaju sprawach. Wobec powyższego, skoro kontrola procedury poprzedzającej wydanie objętych skargą orzeczeń, jak i samych orzeczeń, dokonywana jest poprzez badanie ich zgodności z przepisami rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r., to podniesione zarzuty naruszenia odnośnych przepisów kpa należało uznać za nietrafne.

Dokonując kontroli wszystkich wydanych w sprawie orzeczeń Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie we wszystkich orzeczeniach stwierdzono, że skarżący jest zdolny do służby z ograniczeniem i jest całkowicie zdolny do pracy.

Zdaniem Sądu I instancji Okręgowa Komisja Lekarska wydała zaskarżone orzeczenie w oparciu o zebraną w sprawie dokumentację medyczną oraz po przeprowadzeniu, konsultacji: okulistycznej, neurologicznej i psychiatrycznej.

Orzeczenie zawiera wszystkie elementy zawarte w załączniku nr 10 (33). Wskazać również należy na § 25 cytowanego rozporządzenia zgodnie z treścią którego, niezwłocznie po wydaniu orzeczenia przewodniczący komisji lekarskiej doręcza osobiście lub przesyła zainteresowanemu treść orzeczenia według wzoru stanowiącego załącznik nr 10 rozporządzenia.

Przesłane zawiadomienie spełnia warunki określone w pkt 2 § 25 rozporządzenia.

Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że orzeczenie wojewódzkiej komisji lekarskiej podlega zatwierdzeniu przez okręgową komisję lekarską. W razie niezatwierdzenia orzeczenia wojewódzkiej komisji lekarskiej, okręgowa komisja lekarska może wydać własne orzeczenie. Przy orzekaniu o stanie zdrowia nie można mówić o zakazie "reformationis in peius" ’bowiem należy wyraźnie podkreślić, że jest to orzeczenie o stanie zdrowia.

Końcowo Sąd podkreślił, że orzeczenia lekarskie nie podlegają merytorycznej kontroli sądu, sąd bada jedynie, czy przy wydawaniu orzeczeń nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad postępowania przy ich wydaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.S., zaskarżając go w części oddalenia skargi na orzeczenie Komisji Lekarskiej MSW w Warszawie, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez rozpozanie skargi i jej odrzucenie w zakresie, w którym nie została ona w ogóle wniesiona przez skarżącego;

2) art. 151 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 8, art. 49, art. 84 § 1 i art. 139 K.p.a. i w konsekwencji oddalenie skargi poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie kontroli prawidłowości procesu orzeczniczego stosuje się wyłącznie przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, a tym samym uznaniu, że w sprawie nie mają zastosowania w ogóle przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenie przez organy obu instancji upatrywał skarżący w toku postępowania odwoławczego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1), naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 P.p.s.a., a które nie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna w zakresie zarzutu przedstawionego w jej pkt. 1 jest uzasadniona.

S.S. przedmiotem skargi uczynił wyłącznie część orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW z dnia 17 marca 2014r. Nr. [..] – tj. orzeczenie o zdolności do służby. Okoliczność ta nie budzi żadnych wątpliwości w świetle treści samej skargi. Wprawdzie orzeczenie poza ustaleniem zdolności skarżącego do służby dotyczy także związku rozpoznanych schorzeń ze służbą, to jednak wniesiona skarga nie dotyczyła tego rozstrzygnięcia. Nie było zatem żadnych podstaw do wypowiadania się przez Sąd I instancji w tej materii i odrzucenia skargi w pozostałym zakresie ( skargi w pozostałym zakresie nie było ).

Z tych względów Sąd I instancji bezpodstawnie zastosował art. 58 § 1 pkt. 1 P.p.s.a., co uzasadniało na podstawie art. 189 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części.

Natomiast zarzut przedstawiony w pkt. 2 skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony z następujących względów.

W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest powołanego w skardze kasacyjnej art. 151 § 1 pkt. 1. Z tego powodu przepis ten nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji.

Gdy chodzi zaś o pozostałe przepisy na zarzutach naruszenia których oparta została skarga kasacyjna, to jak trafnie zauważył to Sad I instancji nie znajdują one zastosowania w niniejszej sprawie.

W postępowaniu orzeczniczym prowadzonym w sprawie stwierdzenia zdolności do pełnienia służby w Policji stosuje się procedurę ustanowioną w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych ( Dz. U. Nr. 79, poz. 349 ze zm. ). Rozporządzenie to wydane zostało w wyniku wykonania delegacji ustawowej, a więc w postępowaniu uregulowanym w przepisach prawa mających moc powszechnie obowiązującą. Ma ono swój autonomiczny byt prawny. Reguluje organizację i zakres działania komisji lekarskich, zasady kierowania do komisji oraz orzekania przez komisję, jak też kwestię rozpatrywania odwołań oraz zatwierdzenia i uchylania orzeczeń. Powyższy zakres regulacji wskazuje na kompleksowe ujęcie zagadnienia orzeczniczego, zarówno w obszarze przepisów materialnych, jak i procesowych. Przy tym przepisy omawianego rozporządzenia, ani też przepisy ustawy o Policji, nie odsyłają do stosowania przepisów K.p.a. w sprawach orzekania o zdolności do służby. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 października 2002 r. sygn. akt K 36/00 oceniając zgodność m.in. przepisów powołanego rozporządzenia wskazał, iż cyt.: "Rozporządzenie jest aktem wydawanym w celu wykonania ustawy, ma zatem konkretyzować regulację ustawową i nie może obejmować zagadnień całkowicie pominiętych przez ustawodawcę. Rozporządzenie musi być zgodne nie tylko z ustawą upoważniającą, ale również z innymi ustawami regulującymi bezpośrednio lub pośrednio zawartą w nim materię. Nie może ono wkraczać w materie regulowane innymi ustawami, a nawet nie powinno powtarzać przepisów ustawowych (wyrok TK z 11 grudnia 2000 r., sygn. U. 2/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 296)". Uwzględniając powyższe kryteria Trybunał stwierdził, że "rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z 9 lipca 1991 r. w sposób wyczerpujący określa warunki oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby, a także tryb orzekania o tej zdolności oraz właściwość i tryb postępowania komisji lekarskich w tych sprawach".

Przedstawione argumenty przemawiają za trafnością poglądu przedstawionego przez Sąd I instancji, iż w postępowaniu orzeczniczym prowadzonym w sprawie stwierdzenia zdolności do pełnienia służby w Policji stosuje się procedurę ustanowioną w powołanym rozporządzeniu, bez potrzeby posiłkowania się przepisami K.p.a. W konsekwencji przyjęcia powyższego punktu widzenia jako niezasadne jawią się zarzuty skargi kasacyjnej odwołujące się do naruszenia przepisów K.p.a. w niej powołanych.

Mając na uwadze powyższe naczelny Sąd Administracyjny pozostając związany granicami skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie.