Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 326/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 36 ust. 4, ust. 6 pt 5
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 157, art. 4 pkt 16, art. 134 ust. 1, art. 135 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. B. i I. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2019 nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących A. B. i I. M. solidarnie kwotę 1500 zł /słownie: tysiąc pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A.B. i I.M. jest decyzja Wojewody [....] z dnia [...] stycznia 2019r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] nr [...], która stała się ostateczna 17 lipca 2015 r., orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. Budowa publicznej drogi gminnej klasy L od ul. [...] do ul. [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Budowa ul. [...]" na wyszczególnionych w niej działkach położonych w R., obręb [...].

Wskazany wyżej Organ decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] ustalił odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta R., obręb [...]., jako działka nr 464/12 o pow. 0,0188 ha w wysokości 36 410,00 zł, z tym że na rzecz A.B. – kwotę 9 102, 00 zł (za udział ¼ części), na rzecz I.M. – kwotę 18 205, 00 zł (za udział ¼ części), na rzecz H.P. – kwotę 9 102, 00 zł (za udział ¼ części). Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody [...] z grudnia 2016 r. nr [...].

Po ponownym rozparzeniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości 37 119,00 zł, z tym że na rzecz A.B. – kwotę 9 279, 75 zł (za udział ¼ części), na rzecz I.M. – kwotę 18 559, 50 zł (za udział ¼ części), na rzecz H.P. – kwotę 9 279, 75 zł (za udział ¼ części).

W decyzji wskazano, że wypłata ustalonego odszkodowania przez Biuro Gospodarki Mieniem Miasta [...], w imieniu Gminy Miasto [...], nastąpi w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna.

W odwołaniu od powyższej decyzji A.B. oraz I.M. zakwestionowały sposób przeprowadzenia wyceny wartości rynkowej nieruchomości przyjęty przez biegłego w operatach szacunkowych polegający na uwzględnieniu w wycenie niemających charakteru wolnorynkowego transakcji nieruchomościami drogowymi. Zarzuciły, że transakcje przyjęte przez rzeczoznawcę do wyceny nie spełniają kryterium podobieństwa.

Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej "K.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji.

Wyjaśnił, że materialno-prawną podstawę wydania niniejszej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474, zwanej dalej "specustawą drogową") oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. O gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm., dalej "u.g.n."). Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę ustalenia odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.), przy czym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 u.g.n.), a szczegółowe wytyczne dotyczące szacowania określono w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. W sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Z 2004r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.),

W operacie szacunkowym z [...] sierpnia 2017 r. sporządzonym na zlecenie Organu I instancji przez rzeczoznawcę majątkowego D.Ł., biegły określił wartość odtworzeniową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 37 119, 00 zł, tj.: wartość gruntu na kwotę 34 169, 00 zł, wartość składników na kwotę 2. 950, 00 zł. Pismem z [...] września 2018 r. rzeczoznawca potwierdził stosowną klauzulą, że określona wartość nieruchomości w operacie z [...] sierpnia 2017 r. jest aktualna.

Badając przeznaczenie planistyczne rzeczoznawca ustalił, iż zgodnie z ważnym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [...], działka nr 464/12 położona jest w strefie KDL.2 - teren drogi publicznej lokalnej. Zatem punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Oszacowania prawa własności gruntu dokonano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, wartość składników roślinnych została określona jako koszt nasadzenia oraz koszty pielęgnacji do dnia określenia ich wartości, zgodnie z art. 135 ust. 5 u.g.n., wartość części składowych w postaci utwardzenia wjazdu określono przy użyciu cennika WACETOB "Scalone Normatywy nr 120" wg poziomu cen z II kw. 2017 r. - obiekt nr 78.

Analiza cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę obejmowała 12 transakcji z terenu miasta R. spełniających kryterium podobieństwa, których ceny wahały się w zakresie od 106,70 zł/m2 do 193,20 zł/m2, natomiast cena średnia kształtowała się na poziomie 135,84 zł/m2. W analizowanym okresie, w szczególności w ostatnich 18 miesiącach poprzedzających wycenę, biegły zaobserwował tendencję spadkową cen nieruchomości drogowych, w związku z czym dokonał korekty cen jednostkowych o trend czasowy na poziomie - 0,2% w skali jednego miesiąca. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że największy wpływ na wartość nieruchomości ma jej położenie (waga - 26 %), lokalizacja szczegółowa (waga - 24 %), uzbrojenie (waga - 20 %), dojazd i wjazd na działkę (waga - 20%) oraz sąsiedztwo gruntów(waga - 10 %).

Obliczając wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości biegły określił wartość 1 m2 na kwotę 181,75 m2. W piśmie z [...] sierpnia 2018 r. wyjaśnił, iż w przyjętej bazie do analizy szczegółowej wszystkie nieruchomości podobne zostały nabyte wyłącznie pod drogi kategorii publicznej, a odnosząc się do przedstawionego przez stronę aktu notarialnego sprzedaży sąsiedniej działki (nr 465/9 poł. w obr [...]) za kwotę 357,141 za 1 m2 stwierdził, iż przytoczona transakcja nie stanowi w jego ocenie wartości rynkowej, lecz wartość indywidualną, gdyż została nabyta w szczególnych okolicznościach.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w kwestii braku podobieństwa przyjętych do analizy przez biegłego nieruchomości, Organ II instancji zaznaczył, że porównywalność w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności wskazanych w nim parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. To rzeczoznawca majątkowy ustala jednoznacznie, jakie cechy i w jakim stopniu wpływają na wartość szacowanej nieruchomości, a w przypadku ich odmienności koryguje ceny tych działek stosownymi współczynnikami korygującymi, wynikającymi z ustalonych różnic w przyjętym zbiorze nieruchomości porównawczych. Dobór nieruchomości do analizy porównawczej jest bowiem zabiegiem wymagającym posiadania wiadomości specjalnych. Rolą organu administracji jest natomiast ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej, że ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nie wypełniają przesłanek określonych w art. 151 ust. 1 u.g.n. Ustawodawca nie wyłączył bowiem z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży tego rodzaju gruntów między osobami fizycznymi (osobami prawnymi) a gminą lub Skarbem Państwa. Ponadto wyjaśnił, że operat szacunkowy z [...] lutego 2018 r. wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego A.C. nie może być podstawę ustalenia odszkodowania, bowiem że opinia eksperta sporządzona na zlecenie strony postępowania, ma co do zasady charakter opinii prywatnej stanowiącej część argumentacji strony, uzupełnionej o wiadomości specjalne. Opracowanie takie może dać co najwyżej asumpt do złożenia przez biegłego wyjaśnień, ewentualnie korekty swojej opinii. Ponadto operat ten został sporządzony jako wycena działki o nr 464/17.

W ocenie Organu II instancji wartość nieruchomości ustalona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w oparciu o prawidłowo ustalone przeznaczenie wycenianych działek, przyjmując ceny transakcji nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Z treści opinii wynika, że zastosowana przez biegłego metoda korygowania ceny średniej najbardziej oddaje wartość wycenianych działek, przy uwzględnieniu wszystkich istotnych dla wartości przesłanek z art. 134 ust. 2 u.g.n. Rzeczoznawca dysponował wystarczającą ilością transakcji nieruchomości zbliżonych pod względem podobieństwa, położnych na rynku lokalnym, co dawało odpowiednie spektrum dla przeprowadzenia wyceny metodą korygowania ceny średniej. Operat szacunkowy sporządzony przez biegłego D.Ł. spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Z kolei zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego od względem merytorycznym dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.B. oraz reprezentowana przez pełnomocnika I.M. zażądały uchylenia zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżących zaskarżona decyzja jest rażąco niesprawiedliwa i opiera się na nierzetelnym operacie. Ani rzeczoznawca ani Organy nie wyjaśniły, z jakich powodów nieruchomość przyjęta do porównania, położona w R. przy ul. [...] (k. 12 - z operatu dotyczącego działki o nr 464/17), ma położenie centralne, podczas gdy nieruchomość skarżącej położona nieopodal ul. [...] w R. ma położenie pośrednie. Przyjęte do porównania nieruchomości nie są podobne do działki skarżących, bowiem są położone daleko od centrum, a nawet położone są na obrzeżach miasta. Grunty leżące w bliskiej odległości od ul. [...] mają inną wartość niż te które leżą na obrzeżach miasta.

Działki o nr 464/14, 464/17 i o nr 464/12 powstały z jednej nieruchomości, sąsiadują ze sobą, leżą w bardzo bliskiej odległości od siebie, wręcz graniczą ze sobą, co czyni niezrozumiałym twierdzenie Organu, iż operat dotyczący nieruchomości o nr 464/17, nie może być uwzględniony w niniejszymi postępowaniu. Jeśli organ potrzebował osobnych operatów dot. sąsiadujących ze sobą działek mógł wezwać do ich złożenia, czego jednak nie uczynił. Z niewiadomych powodów organ nie odniósł się do zalegających w aktach 3 operatów dotyczących przeszacowania nieruchomości, choć dotyczą wszystkich 3 działek, należących do skarżących.

Rzeczoznawca wskazał, iż transakcja pochodząca z [...] czerwca 2018r. dotycząca sprzedaży sąsiedniej nieruchomości nie może być wzięta pod uwagę, gdyż transakcja ta nie stanowi w jego ocenie wartości rynkowej, tylko wartość indywidulaną, gdyż została nabyta w szczególnych okolicznościach. Zdaniem skarżących organ bezkrytycznie przyjął stanowisko rzeczoznawcy i powołał się na nie w uzasadnieniu swojej decyzji. Skarżące w pismach i na wyrysie dołączonym do pisma z listopada 2018 r. wskazywały na inne kontrakty dotyczące nieruchomości sprzedawanych w niedalekiej odległości od nieruchomości skarżącej i jej siostry, które osiągnęły ceny zbliżone do kontraktu z czerwca 2018 r., jednak Organ tych transakcji nie uwzględnił.

W 2015r. Gmina [...] sprzedała osobie fizycznej działki położone w R. na ul. [...] (leżące w niewielkiej odległości od nieruchomości) o powierzchni 496 m2 i 91 m2 przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z usługami za cenę 198.000 zł. Tymczasem z ostatnio wydanej decyzji wynika, iż cena 1 m2 w tej sprawie określona została przez organ na kwotę 181,75 zł. Porównanie tych cen świadczy o tym, iż Organ sprzedając grunt chce uzyskać cenę rynkową, a jeśli ma zapłacić za wywłaszczoną nieruchomość, to chce zapłacić połowę tej wartości. Takie postępowanie narusza elementarną zasadę sprawiedliwości i skutkuje utratą zaufania obywateli do Państwa.

W ocenie skarżących operat A. C. - M. całkowicie obalił operat rzeczoznawcy D. Ł., przyjmując że jest nierzetelny, wewnętrznie sprzeczny i oparty na niewłaściwych założeniach. Organ nie wyjaśnił, z jakich powodów nie uwzględnił operatu A. C. - M. Podobnie, nie wyjaśnił z jakich powodów nie uwzględnił operatu G. S. i dlaczego jej operat "jest gorszy" od operatu M. P. Z operatów sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych: G. S. z dnia [...] października 2015r. wynika, iż wartość 1 m2 nieruchomości przeszacowano na kwotę 373.12 zł, natomiast D. Ł. wartość 1 m2 to kwota 181.75 zł, A. C. z kolei wynika, iż wartość 1 m2 wynosi 358.37 zł. Organ nie odniósł się do tych różnić mimo, że operaty te są diametralnie różne. Nie wyjaśnił dlaczego nie przyjął do wiadomości, iż wbrew twierdzeniom D. Ł. istnieją transakcje sprzedaży nieruchomości leżących w bliskiej odległości od nieruchomości skarżącej, a sama Gmina [...] sprzedała 2 nieruchomości położone w R. na ul. [...] z cenę 337,31zl za 1 m 2.

W ocenie skarżących Organ wykorzystuje swoją przewagę, nierówność stron i swoją pozycję, a postępowanie o wypłacenie odszkodowań jest niezwykle przewlekłe, toczy się od lipca 2015 r. Osiedle [...] w R. obr. [...], gdzie znajdują się wywłaszczone nieruchomości jest jedną z atrakcyjniejszych dzielnic miasta R., a obrót gruntami budowlanymi w tych atrakcyjnych terenach jest ograniczony. Stąd pojedyncze transakcje gruntami w tym obrębie kształtują się na wysokim poziomie. Na osiedlu, na którym zlokalizowane są nasze nieruchomości odnotowano w ostatnich latach pojedyncze transakcje działkami przeznaczonymi pod budowę mieszkaniową jednorodzinną. W niedalekiej odległości od nieruchomości skarżących, przy ulicy [...] w 2012 r. odnotowano sprzedaż działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową o powierzchni 607 m2 za cenę 180.000 zł, co w przeliczeniu daje za 1 metr 2 - 296.54 zł. Kolejno przy ulicy [...] sama Gmina [...] w 2015 r. sprzedała osobie fizycznej działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z usługami za cenę 198.000 zł, co w przeliczeniu na metr 2 daje wartość 337.31 zł. Przy tej samej ulicy w 2009 r. osoba fizyczna nabyła działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z usługami za cenę 300.000 zł o pow. 382 m2 i 370 m2, co w przeliczeniu daje za m2 cenę w wysokości 398,94zł. Dane te wynikają z operatu A. C. Nie są to dane oderwane od rzeczywistości, gdyż wynika to chociażby z umowy sprzedaży nieruchomości o nr 495/9 o pow. 266 m2 (położonej w bezpośrednim sąsiedztwie), którą sprzedano w czerwcu 2018 r. za 95.000 zł, co w przeliczeniu na 1m2 daje kwotę 357.14 zł. Rzeczoznawca Ł. podniósł, iż na tej działce znajduje się m.in. ciepłociąg. A to oznacza, iż działka z tego względu powinna być sprzedana za mniejszą kwotę skoro w gruncie znajduje się ciepłociąg, ale tego już rzeczoznawca nie zauważył. Argumenty biegłego, iż to wartość nasadzeń i starego ogrodzenia wpłynęła na wysokość ceny transakcji są zupełnie chybione. W umowie nie ma śladu o zaliczeniu na poczet ceny gruntu wartości ogrodzenia jak i nasadzeń, ze względu na ich mała wartość.

Nie jest prawdą - co wskazuje rzeczoznawca w swoim piśmie z [...] sierpnia 2018r., iż sprzedana w czerwcu 2018 r. działka o nr 495/9 jest inna od nieruchomości skarżącej i jej siostry, bowiem działka ta nie leży w pasie drogowym. Nieruchomości o nr 464/16, 464/17, 464/14 również nie leżały w pasie drogowym, czego rzeczoznawca nie zauważył (jedyną działką która stanowiła szlak drożny była działka o nr 464/12).

Skarżąca zakwestionowała stanowisko rzeczoznawcy wedle którego mała powierzchnia działek i kształt wykluczają ich zabudowę. Działka o nr 464/17 rzeczywiście ma małą powierzchnię, jednakże jak wskazała rzeczoznawca A. C.-M. na k. 12 swojego operatu sama Gmina [...] 2015 r. sprzedała osobie fizycznej działkę o powierzchni 91 m2, gdzie wartość za 1 m2 wynosiła 337,31 zł. Sprzedawana w czerwcu 2018 r. działka podobnie ma kształt nieregularny, usytuowany ciepłociąg, co nie przeszkodziło sprzedać jej za 357.14 zł za 1 m2. Jeśli chodzi o działkę o nr 464/14 to trudno o niej powiedzieć, iż ma ona małą powierzchnię skoro liczy 289 m2 (sprzedawana sąsiednia działka miała pow. 266 m2 i nie była dla rzeczoznawcy zbyt mała).

Skarżące zakwestionowały stanowisko rzeczoznawcy, jakoby działka przylegająca do jednej z nieruchomości skarżącej została nabyta w szczególnych okolicznościach. Jako szlak drożny wykorzystywana była jedynie działka o nr 464/12, podczas gdy wszystkie pozostałe stanowiły całość gospodarczą z siedliskowymi działkami skarżących i były przez nich zagospodarowane. Dopiero po wywłaszczeniu podzielono działki tak, że część została przeznaczona pod szlak drożny. I tak działki o nr 464/5 i 464/16, 464/17 (uprzednio jedna działka o nr 464/10, którą podzielono w związku z wywłaszczeniem pod drogę na 2 działki o nr 464/16 i 464/17) stanowiły całość gospodarczą. Podobnie było z działkami 464/6 oraz 464/13, 464/14 i 464/15. Uprzednio była działka o nr 464/8, którą w związku z wywłaszczeniem podzielono na działki o nr 464/13, 464/14 i 464/15.

Zarzuciły przewlekłe prowadzenie postępowania, w sytuacji gdy od daty wszczęcia postępowania tj. od lipca 2015 r. upłynęło ponad 3 lata, a odszkodowanie nadal nie zostało wypłacone oraz przyjęcie do porównania nieruchomości, które nie są podobne do nieruchomości skarżącej. Zupełnie inną wartość mają działki położone tuż przy granicy administracyjnej miejscowości B., D., P., Z., M. czy B., a inną wartość działki usytuowane w niemalże w centrum R. (w pobliżu Centrum Handlowego "[...]", Uniwersytetu [...]). Orzeczenie, na które w uzasadnieniu powołuje się Organ wskazujące, że ustawodawca dopuszcza przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnienie kwot wynikających z decyzji przyznającej odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość, jest odosobnione. Z orzecznictwa wynika, m. in, że nie istnieje rynek gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, a obrót tego rodzaju nieruchomościami nie ma charakteru wolnego. Rzeczoznawca winien więc dokonać porównania nieruchomości z nieruchomościami, które zostały sprzedane w obrocie rynkowym, nie zaś do nieruchomości, których zbycie nastąpiło w drodze wywłaszczenia za odszkodowaniem.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno decyzja objęta skargą jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego skutkującym koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu określonym w art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a. Rozpoznając skargę sąd rozstrzyga w granicach sprawy – art. 134 § 1 P.p.s.a. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji, doprowadziła do wniosku, że orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszeń przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. obligowało Sąd do uwzględnienia skargi.

Na wstępie należy wskazać, że kwestie związane z ustaleniem i wypłatą odszkodowania reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109) w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji. Przepisy te określają szczegółowo tryb i zasady postępowania zmierzającego do ustalenia wysokości należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Zgodnie z treścią przepisów art. 134 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Według ustawodawcy ustalając wartość rynkową nieruchomości uwzględnić należy w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Oceniając prawidłowość operatu szacunkowego rzeczoznawcy D. Ł., na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr 646/12 sięgnąć należy do rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W rozdziale 3 zatytułowanym "Określenie wartości nieruchomości dla różnych celów" w § 36 ustawodawca określił zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przejętych lub wywłaszczonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.).

W doktrynie wskazuje się, że w szczególny sposób określa się wartość nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych, co precyzuje § 36 rozporządzenia (M. Wolanin, J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 869).

Nieruchomość skarżącej oznaczona nr ew. 646/12 w R. na dzień wydania decyzji przeznaczona była pod inwestycję drogową na podstawie zapisów obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...]. Według niego nieruchomość położona jest w strefie oznaczonej KDL.2 – teren drogi publicznej lokalnej.

Nie ulega więc żadnej wątpliwości Sądu orzekającego w tej sprawie, że dla określenia wysokości odszkodowania uwzględniona musi być treść § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Oznacza to, że po pierwsze, zasadą przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości zajętych pod drogi publiczne jest przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Dopiero gdy takich brak (ze względu na brak obrotu gruntami przeznaczonymi na cele drogowe) zastosowanie znajduje zasada, iż wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

Stanowisko Sądu orzekającego w tej sprawie jest zgodne z orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego (w tym aktualne z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2465/18), a więc jeżeli istnieją dane dotyczące cen rynkowych uzyskiwanych w obrocie nieruchomościami drogowymi, brak jest co do zasady podstaw do szacowania nieruchomości z uwzględnieniem wartości gruntów przyległych.

Wobec tego niezasadne są zarzuty skargi w tej części, iż to właśnie taką interpretację § 36 ust. 4 należy stosować, bez znaczenia pozostaje też fakt, iż szacowana nieruchomość "nie jest drogą".

Przyjęcie takiego stanowiska nie oznacza, iż rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy nieruchomości przeznaczonej w planie pod inwestycję drogową pominąć może treść art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz dział IV rozdział 1 ustawy a w nim "określenie wartości rynkowej nieruchomości", albowiem takim pojęciem posługuje się ustawodawca w § 36 ust. 4 rozporządzenia, nie definiując go uprzednio.

Wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem, a nie znajdują się w sytuacji przymusowej – art. 151 ust. 1 u.g.n.

Z cytowanych przepisów wynika, iż nie istnieje rynek nieruchomości drogowych, a sporządzony dla takich działek operat szacunkowy musi uwzględnić wszystkie przepisy dotyczące jego sporządzania i nie może ograniczać się wyłącznie, iż są to działki o przeznaczeniu drogowym. Zatem biegły rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat dla takich nieruchomości powinien przedstawić transakcje ich dotyczące w rozumieniu przepisów ustawy wybierając dla potrzeb operatu te nieruchomości, które można uznać za podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., a następnie opis transakcji, podobieństwo oraz wybór metody uzasadniając wyczerpująco rynek tego typu nieruchomości i ewentualnie opisać przyczyny, dla których określone transakcje dotyczące nieruchomości o takim przeznaczeniu nie mogą być uwzględnione.

Należy podkreślić, że ani sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 157 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji i sądu od dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 K.p.a. oraz kompetencji sądu do oceny kompletności zebranego materiału dowodowego. Błędne jest natomiast stwierdzenie organu odwoławczego "gdy wartość nieruchomości określa biegły zastrzeżenia do wyceny i wkraczania w wiadomości specjalne przez osobę nie posiadającą tej wiedzy, nie może zasługiwać na uwzględnienie" w tej sprawie.

Zastrzeżenia do operatu szacunkowego rzeczoznawcy Ł. wnoszą inni rzeczoznawcy majątkowi w sporządzonych przez siebie na wniosek strony operatach szacunkowych, a to C. i G.S.

Słuszne są zarzuty skarżących, iż organ mając do dyspozycji trzy operaty szacunkowe, z których operat Ł., na podstawie którego ustalono odszkodowanie dla skarżącej znacznie odbiega od pozostałych dwóch powinien ocenić prawidłowość jego sporządzenia dopuszczając dowód z operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców na podstawie art. 157 u.g.n.

Zgodnie z wyrokiem WSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 241/09 "jeżeli nie ma innego operatu sporządzonego dla spornej nieruchomości rozbieżnego od tego co zrobił organ to nie ma podstaw wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców", a contrario jeżeli są takie operaty to organ winien skorzystać z treści cytowanego przepisu. Organy administracji publicznej prowadząc postępowanie mają obowiązek "podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Poza tym autor operatu sporządzonego na wniosek organu, ma obowiązek odnieść się do zarzutów skarżącego uwzględniając ustalenie w dwóch przedłożonych operatach.

Po złożeniu odwołania od decyzji Prezydenta Wojewoda zwrócił się pismem do rzeczoznawcy D. Ł. o wyjaśnienie, pisząc "przyjął pan sporządzając operat jako podobne nieruchomości przeznaczone na drogi wewnętrzne nie będące drogami publicznymi, jest to sprzeczne z § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia, a więc nie będące drogami publicznymi. Należało więc przyjąć tylko takie jako podobne. W rozporządzeniu ustawodawca pisze, że do dróg wewnętrznych należy stosować przepisy odpowiednio, co nie oznacza wprost".

W aktach brak wyjaśnienia tej kwestii, oprócz zdawkowego stwierdzenia w piśmie z sierpnia 2018 r., że wszystkie przyjęte jako podobne zostały nabyte pod drogi publiczne.

Zarzuty skargi zasadnie podnoszą, iż brak jest w operacie informacji zarówno na temat charakteru transakcji, które uwzględniono jak i jakie drogi przewidziane są dla poszczególnych nieruchomości przyjętych do porównania, będące przedmiotem transakcji. Obowiązek taki wynika również z § 36 ust. 4 rozporządzenia albowiem to od tego będzie zależał sposób obliczania wartości rynkowej, o których to mowa jest w cytowanym przepisie.

Rozstrzygnięcie organu I instancji praktycznie nie zawiera uzasadnienia w zakresie dokonania oceny operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Jego ocena sprowadza się do stwierdzenia "wobec drogowego przeznaczenia szacowanego gruntu, biegły objął analizą nieruchomości przeznaczone w dokumentach planistycznych pod drogi. Ten sposób wyceny odpowiada § 36 ust. 4 rozporządzenia". Taka ocena dowodu jest naruszeniem ogólnych zasad postępowania dowodowego co uzasadnia uchylenie rozstrzygnięcia I instancji. Skarżąca A. B. pisze, że "podstawy odszkodowań wypłaconych za wywłaszczone działki nie mogą stanowić podstawy określenia wartości rynkowej nieruchomości, a przyjęte do porównania transakcje nie mają charakteru wolnorynkowego. Organ nie wyjaśnia tej kwestii, a na podstawie akt nie jest to możliwe do ustalenia".

Skarżąca kwestionuje podobieństwo przyjętych w operacie działek, twierdząc, iż leżą daleko od Centrum Miasta R. (b., B., P., D.P.). W odpowiedzi rzeczoznawca jednym zdaniem odpowiada "nieruchomość znajduje się w terenie zabudowanym lecz w planie przeznaczona jest pod drogi". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu brak stanowiska w tej kwestii. Podobnie również co do kwestii gdy skarżąca kwestionuje przyjęcie w operacie "położenie pośrednie" – w odpowiedzi rzeczoznawca napisał "działka nie leży w centrum, ul. [...] to obręb ościenny wokół śródmieścia".

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż ustawodawca nie wyłączył możliwości porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży tego rodzaju gruntów między osobami fizycznymi a gminą lub Skarbem Państwa, natomiast transakcje dotyczące tych nieruchomości muszą odpowiadać przepisom ustawy co do podobieństwa. Brak wyjaśnienia tej kwestii przez rzeczoznawcę a następnie powinno być ocenione przez organ i uwzględnione w uzasadnieniu. Inaczej rozstrzygnięcia organów nie poddają się kontroli Sądu. Poza tym do sporządzonych trzech operatów dotyczących różnych działek, wprawdzie sąsiadujących ze sobą przyjęto identyczną sumę wielkości współczynników korygujących 1,338 to należało poddać ocenie organu po wcześniejszej ocenie przez rzeczoznawcę.

Wszystkie te nieprawidłowości w zakresie naruszeń procesowych mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania co uzasadnia uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Organ prowadząc ponownie postępowanie uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w tym uzasadnieniu. Operat musi spełniać wymogi rozporządzenia, a więc w pierwszej kolejności rzeczoznawca musi wykazać, że dla ustalenia wartości rynkowej szacowanej nieruchomości zachodzą okoliczności, o których mowa in fine § 36 ust. 4.

Te transakcje muszą być przedstawione i opisane tak aby była możliwość ich kontroli. Następnie należy ustalić cenę rynkową i działki podobne w rozumieniu ustawy.

Tak przygotowany operat musi być wyczerpująco uzasadniony, a następnie organ winien poddać go kontroli jak każdy inny dowód.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd nie uwzględnił wniosku o obciążenie organu kosztami sporządzonych prywatnie operatów, ponieważ nie są to koszty niezbędne. Ich definicję zawiera art. 205 § 1 P.p.s.a.