Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 546/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 16 ust. 1, 2, art. 17 ust. 1, 4 i 5, art. 22, art. 23 ust. 1 pkt. 3 i 5
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: § 28 ust. 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 1978 nr 20 poz 89
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant st. inspektor sędziego Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2198/14 w sprawie ze skargi W. Ch. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2198/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. Ch. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...], Prezydent Miasta S. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w S. przy ul. W., o powierzchni 1,4427 ha z całości 2,4910 ha, oznaczonej na mapie geod. Nr ew. [...], jako działki gruntu o numerach A/1, A/2, A/3 i B, stanowiące własność W. W.. Powyższą decyzją przyznano odszkodowanie za wywłaszczony grunt w kwocie 204 978,00 zł w tym 3000,00 zł za dokonane nasadzenia. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody S. z dnia [...] stycznia 1981 r., nr [...].

Pismem z dnia 7 lipca 2011 r., uzupełnionym pismem z dnia 14 maja 2012 r., W. Ch. - spadkobierca W. W., wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1980 r. i z dnia [...] stycznia 1981 r. Zdaniem skarżącego, decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody S. z dnia [...] stycznia 1981 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...]. Organ podał, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego "W." w S.. Był to cel, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel potwierdza decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Miejskich w S. z dnia [...].06.1976 r., nr [...], w sprawie miejsca i warunków realizacji inwestycji. Powyższej decyzji brak jest w aktach wywłaszczeniowych, ale fakt jej funkcjonowania w obrocie prawnym wynika z decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...]. Z akt sprawy nie wynika natomiast, ażeby została zakwestionowana ważność decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r. w trybach przewidzianych przepisami prawa. Zatem wywłaszczenia dokonano zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Organ podał, że zasada ograniczenia przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze unormowana w ustawie z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249), nie oznaczała całkowitego zakazu przeznaczania gruntów rolnych na te cele. Ustawa z dnia 26 października 1971 normowała natomiast zasady, na podstawie których przeznaczanie gruntów na cele nierolnicze było dopuszczalne. Zezwolenie na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze udzielane było przez właściwe organy na etapie sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego, nie zaś na etapie pozyskiwania gruntów (wywłaszczania) na cele inwestycyjne, dokonywanego zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i decyzją lokalizacyjną.

Organ ustalił, że pismem z dnia [...] września 1980 r. Zarząd Gospodarki Terenami w S. złożył stosowną ofertę W. W., Na złożoną ofertę W. W. nie udzielił odpowiedzi. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] listopada 1980 r. W. W. wyraził wprawdzie zgodę na wywłaszczenie i ustaloną przez biegłych wysokość odszkodowania, jednakże po rozprawie pismem z dnia [...] listopada 1980 r. nie wyraził on zgody na dobrowolny wykup nieruchomości. Minister stwierdził, że zgoda na zbycie nieruchomości po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego nie daje podstaw do przyjęcia, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., gdyż nie stanowiło to przeszkody do zawarcia notarialnej umowy sprzedaży tej nieruchomości.

Dalej organ wskazał, że w aktach brak jest wniosku wywłaszczeniowego, jednakże fakt jego funkcjonowania w obrocie prawnym wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 1980 r., nr [...], zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe odnośnie przedmiotowej nieruchomości. W zawiadomieniu - zgodnie z przepisami ustawy termin rozprawy odnośnie nieruchomości położonej w S. przy ul. W., o powierzchni 1.4427 ha; wskazano również właściciela oraz podmiot zgłaszający wniosek o wywłaszczenie. Odnosząc się natomiast do charakteru ewentualnego naruszenia art. 16, 17 i 18 ustawy organ wskazał, iż podstaw do stwierdzenia nieważności nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania (art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości), które dotyczą procesowych obowiązków organu względem strony, związanych z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Minister stwierdził także, że ustalanie odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności przewidzianych w art. 156 K.p.a. W niniejszej sprawie taki przypadek nie miał miejsca, bowiem organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu [...] listopada 1980 r. Z protokołu z rozprawy nie wynika, aby brał w niej udział biegły z listy wojewódzkiej, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości. Jednakże, mimo że w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej biegły nie uczestniczył, to brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej. Brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej

Pismem z dnia 22 maja 2013 r. W. Ch., wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 75, 76 i 80 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie ar 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej.

W skardze na powyższą decyzję W. Ch. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 1980 r. nr [...] o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów: art. 10 K.p.a., art. 77 K.p.a. w zw. z art. 109 K.p.a. i art. 29 § 1 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. i art. 134 § 1 K.p.a.; art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art.15, art. 107 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.; art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 § 1 i art. 8 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej; art. 77 K.p.a. i art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. oraz art. 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej; art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. i art. 6 § 1 K.p.a. oraz art. 16 § 2 pkt 7 i 8 ustawy wywłaszczeniowej; art. 77 K.p.a. oraz art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 3 § 1 K.p.a., art. 16 § 2 pkt 2 i art. 21 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej; art. 77 K.p.a. oraz art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. oraz art. 1, art. 4 i art. 3 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów jak i art. 7 § 1, art. 13 § 4, art. 112 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska; art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z 22 ustawy wywłaszczeniowej; art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 6 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; art. 7, art. 77, art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art.107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie.

Prezydent Miasta S. pismem z dnia 10 października 2014 r. przyłączył się do stanowiska Ministra i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną.

Sąd stwierdził, że zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, że z uwagi na upływ czasu jaki upłynął od wydania decyzji uwłaszczeniowej nie zachował się materiał archiwalny dotyczący postępowania zakończonego tą decyzją, poza kserokopiami dokumentów: odpis kwestionowanej decyzji z dowodami jej doręczenia, pisma W. W., protokół z rozprawy wywłaszczeniowej. Zdaniem Sądu sytuacja, w której organowi nie udało się zgromadzić kompletnych akt wywłaszczeniowych (których nie można odtworzyć w całości), a strona nie przedstawia dowodów pozwalających na stwierdzenie, że okoliczności sprawy przedstawiają się w sposób odmienny niż wynika to z treści decyzji wywłaszczeniowej, jedynym możliwym sposobem zweryfikowania jej legalności (zwłaszcza, gdy wydana ona została kilkadziesiąt lat wcześniej), jest odniesienie się do obowiązujących w dacie jej wydawania przepisów i zachowanych dokumentów. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru swoje stanowisko, jak też przesłanki jakimi się kierował podejmując rozstrzygnięcie przedstawił, w sposób spełniający standardy wynikające, z respektowania uregulowanej w art. 11 K.p.a., zasady przekonywania i zgodnie z treścią art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd zgodził się z Ministrem Infrastruktury i Rozwoju, że w świetle zebranych dowodów, zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy wywłaszczeniowej (ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64). W myśl tych przepisów, wywłaszczenie możliwe było w sytuacji, gdy nieruchomość była niezbędna ubiegającemu się o wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 3 ust. 1 ustawy ). W kontrolowanej decyzji wskazano, że celem na jaki wywłaszczono nieruchomość pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe - osiedla mieszkaniowego "W.". Podmiotem ubiegającym się zaś o wywłaszczenie był Zarząd Gospodarki Terenami w S. Tak określony cel mieścił się niewątpliwie w zakresie celu użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Niezbędność nieruchomości, a więc sytuacja, kiedy przedmiot wywłaszczenia jest wnioskodawcy koniecznie potrzebny do realizacji określonego celu - dopuszczającego wywłaszczenie - gdyż bez tego przedmiotu wywłaszczenia cel ten nie będzie możliwy do osiągnięcia, potwierdza z kolei przywołana w decyzji wywłaszczeniowej, decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w S. nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. Decyzje takie wydawane były w oparciu o plany zagospodarowania przestrzennego, z którymi musiały być one zgodne, co wynika z obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1975 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.). Wprawdzie próby odszukania tej decyzji okazały się bezskuteczne, jednakże w sytuacji gdy kontrolowane orzeczenie zawiera dane indywidualizujące tę decyzję (datę, numer), a akta archiwalne się nie zachowały, nie ma żadnych racjonalnych argumentów pozwalających na podważenie faktu jej istnienia i formułowanie wniosków, że stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej nie są oparte na prawdzie.

Sąd podzielił stanowisko Ministra, zgodnie z którym, dopuszczalne było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z pominięciem przewidzianego w art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej trybu negocjacji z właścicielem gruntu o jego dobrowolne odstąpienie, tym bardziej, że pomimo otrzymanej propozycji, W. W. nie wykazał nią żadnego zainteresowania. Zgodnie z art. 6 ust. 4, obowiązek określony w ust. 1 nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, a w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu nie są znane. Stąd też, brak odpowiedzi właściciela na złożoną propozycję w powyższych okolicznościach, nie narusza ww. przepisu i tym samym nie stało na przeszkodzie wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, z pominięciem rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości.

Sąd zgodził się również z organem nadzoru, że wysokość odszkodowania w niniejszej sprawie ustalona została prawidłowo i zgodnie z zasadami powołanej ustawy. Przy jego ustaleniu oparto się przy tym na opinii biegłego rzeczoznawcy, sama opinia się nie zachowała. Jednakże na jej istnienie jednoznacznie wskazuje protokół rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 19 listopada 1980 r., która poprzedziła wydanie kontrolowanej decyzji, co oznacza, że dochowane zostały wymogi określone w art. 21 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Brak biegłych na rozprawie stanowi naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jednakże w ocenie Sądu nie jest to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. prowadzące do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Właściciel przedmiotowej nieruchomości nie kwestionował ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania, dopiero pismem z dnia [...] listopada 1980 r., nie zgodził się z jego wysokością. W ocenie Sądu, skoro w świetle zachowanych dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić, by postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a ustalona w konsekwencji wywłaszczenia kwota odszkodowania była zgodna z obowiązującymi w tym względzie przepisami, ustalającymi ceny za wywłaszczenie, to nie można temu rozstrzygnięciu zarzucić naruszenia prawa, tym bardziej naruszenia go w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a

Zdaniem Sądu, brak pełnej dokumentacji z postępowania wywłaszczeniowego uniemożliwiał przeprowadzenie całościowej jego oceny, a w konsekwencji zweryfikowania czy wszystkie elementy procedury zostały w jego toku dochowane. Jednakże, brak kompletnych akt z postępowania prowadzonego ponad trzydzieści lat temu i niemożność ich odszukania nie oznacza, że postępowanie nadzorcze prowadzone było w sposób wadliwy, bądź że organy nie zbadały wszechstronnie sprawy i nie podjęły kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Tym samym Sąd za chybiony uznał zarzut naruszenia przez organy nadzoru art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku W. Ch. zarzucił:

1) niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a oraz art. 141 § 4 zdanie 1 P.p.s.a polegające na całkowitym pominięciu istotnej okoliczności faktycznej, wynikającej z akt sprawy i podnoszonej przez Skarżącego, dotyczącej tego, że nieruchomość będąca przedmiotem decyzji wywłaszczeniowej została, przynajmniej na kilka miesięcy przed wydaniem i uprawomocnieniem się decyzji wywłaszczeniowej, zajęta przez wykonawcę inwestycji - S. Spółdzielnią Mieszkaniową, co wynika wprost ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, tj. przede wszystkim z (i) pisma Wiceprezydenta Miasta S. z [...] grudnia 1980 r. oraz (ii) pisma W. W. z [...] listopada 1980 r. (dokumenty nr 6 i 7 według znajdującego się w aktach spisu dokumentów do sprawy Nr [...] z [...] kwietnia 1999 r.); uchybienie powyższe miało zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało dokonaniem przez Sąd pierwszej instancji oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji w oparciu o stan faktyczny sprzeczny z treścią akt sprawy i jej rzeczywistym stanem, co z kolei doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez WSA art. 1, art. 3 ust. 2 oraz art. 21 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w sytuacji, w której wywłaszczanie nieruchomości, jako wcześniej już zajętej, nie było niezbędne, a tym samym było niedopuszczalne; w efekcie, Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował również art. 151 P.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a oddalając skargę, zamiast uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję;

2) niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zdanie 1 P.p.s.a. polegające na sprzecznym z treścią akt sprawy przyjęciu, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące nieruchomości zostało wszczęte po przesłaniu do właściciela propozycji dobrowolnego wykupu nieruchomości, na którą ten nie odpowiedział, podczas gdy z zawiadomienia z 5 listopada 1980 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie jednoznacznie wynika, że postępowanie to zostało wszczęte wnioskiem z [...] maja 1980 r. zaś propozycja dobrowolnego wykupu nieruchomości została przesłana do W. W. dopiero [...] września 1980 r. a więc ewidentnie nie przed, ale na długo po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego nieruchomości;

uchybienie powyższe miało zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało dokonaniem przez Sąd pierwszej instancji oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji w oparciu o stan faktyczny sprzeczny z treścią akt sprawy i jej rzeczywistym stanem, co z kolei doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez WSA art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w sytuacji, w której ubiegający się o wywłaszczenie miał obowiązek - przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego - wystąpienia do właściciela o dobrowolny wykup Nieruchomości (dodać należy, że w sprawie niniejszej nie występowały "przeszkody trudne do pokonania", skoro organy znały miejsce pobytu W. W., mieszkał on w S. bezpośrednio obok nieruchomości, a więc na obszarze właściwości organu wywłaszczeniowego, był zdrowy, sprawny i dostępny, jak też był żywo zainteresowany sprawami własności nieruchomości, czego dowodzi późniejsza korespondencja znajdująca się w aktach); w efekcie, Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ¡zastosował również art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a. oddalając skargę, zamiast uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję;

3) niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zdanie 1 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na pominięciu faktu, że decyzja wywłaszczeniowa, w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania, wydana została bez podstawy prawnej, ponieważ Zarządzenie nr [...] Naczelnika Powiatu S. z [...] grudnia 1973 r., na podstawie którego określono wysokość stawki odszkodowania, zostało podjęte bez podstawy prawnej, jako że wytyczne wojewody upoważniające do jego wydania zostały sformułowane dopiero 10 miesięcy później (Zarządzenie Nr [...] Wojewody Łódzkiego z [...] października 1974 r.); trudno w tej sytuacji wyjaśnić, a nie czyni tego również Sąd pierwszej instancji, w jaki sposób Naczelnik Powiatu S. mógł legalnie określić wysokość stawek odszkodowania już w grudniu 1973 r., skoro niezbędne do tego wytyczne Wojewody Łódzkiego (art. 8 ust. 9 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) zostały wydane dopiero w październiku 1974 r.;

uchybienie powyższe miało zarazem, ze względu na treść art. 8 ust. 9 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem WSA nie zastosował tych przepisów właściwie, a w efekcie nie dopatrzył się istotnych wad w sposobie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, choć wady te - wskazane powyżej - powinny były prowadzić do wniosku o potrzebie stwierdzenia nieważności decyzji w art. 151 P.p.s.a. oraz art, 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. oddalając skargę, zamiast uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję;

4) niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b/ w związku z art. 8 ust. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez przyjęcie, że właściwie ustalono wysokość odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, w sytuacji, w której nie istniało odpowiednie rozporządzenie naczelnika powiatu, określające wysokość stawki odszkodowania, a więc nie było możliwości prawidłowego zastosowania art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b/ ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem w efekcie Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował również art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. oddalając skargę, zamiast uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję;

5) niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zdanie 1 P.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na pominięciu istotnych dla sprawy okoliczności, których w decyzji oraz zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono, co dotyczy:

a) kwestii dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości, która zgodnie z obowiązującymi w dacie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji wywłaszczeniowej przepisami prawa nie mogła zostać przeznaczona na cele nierolnicze;

b) kwestii legitymacji prawnej Zarządu Gospodarki Terenami w S. do wystąpienia z wnioskiem o wydanie Decyzji Wywłaszczeniowej (jak też kwestii prawidłowości i zakresu upoważnienia tego Zarządu);

c) pozostałych okoliczności podnoszonych w punktach 1-4, 7-11, 13-16 oraz 18- 23 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 22 maja 2013 r.;

okoliczności powyższe pozostały niewyjaśnione przez Sąd pierwszej instancji, choć mają one istotne znaczenie dla sprawy, bowiem ich ocena rzutuje na legalność decyzji wywłaszczeniowej, a w efekcie również na prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji;

6) niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na:

a) braku zawarcia przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jasnych i konkretnych ustaleń co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39), a w to miejsce ograniczenie się jedynie do przytoczenia okoliczności faktycznych powołanych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, bez dokonania jednak przez WSA jakiejkolwiek oceny w zakresie prawidłowości oraz zupełności ustaleń dokonanych przez organ;

b) braku rozważenia przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przeważającej większości zarzutów i okoliczności podniesionych przez skarżącego w skardze z 5 czerwca 2014 r., jak też we wcześniejszych pismach składanych przez niego w postępowaniu administracyjnym;

na skutek powyższych uchybień zaskarżony wyrok uchyla się w istotnej mierze spod kontroli kasacyjnej, bowiem NSA, podobnie jak strony i uczestnicy niniejszego postępowania, nie ma możliwości zweryfikowania prawidłowości znaczącej części przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia;

7) niewłaściwe zastosowanie, na skutek popełnienia podniesionych dotychczas uchybień, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 P.p.s.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, w sytuacji, gdy wobec rażących i oczywistych wad decyzji Wywłaszczeniowej i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody, nie było podstaw do odmowy stwierdzenia ich nieważności, w związku z czym skarga na zaskarżoną decyzję powinna była zostać uwzględniona przez WSA; tym samym, Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował również art. 151 P.p.s.a. bezpodstawnie oddalając skargę.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zdanie 1 P.p.s.a. polegającego na sprzecznym z treścią akt sprawy przyjęciu, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące nieruchomości zostało wszczęte po przesłaniu do właściciela propozycji dobrowolnego wykupu nieruchomości, z którego to naruszenia wynikać ma uchybienie materialne, opiera się na twierdzeniu, zgodnie z którym, postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte wnioskiem z [...] maja 1980 r. Teza ta jest błędna. Postępowanie wywłaszczeniowe będące przedmiotem weryfikacji postępowania nadzorczego, zakończonego zaskarżoną decyzją, kontrolowaną w postępowaniu sądowym, było prowadzone na podstawie przepisów Rozdziału 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). W myśl art. 16 ust. 1 tej ustawy, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zgłoszony naczelnikowi powiatu. Z przepisu tego wynika, że złożenie wniosku jest warunkiem koniecznym wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Nie oznacza natomiast, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje wraz ze złożeniem wniosku. Tryb postępowania wywłaszczeniowego był w okresie prowadzenia badanego postępowania (oraz jest obecnie) unormowaniem szczególnym w stosunku do art. 61 § 3 K.p.a. Data wszczęcia postępowania wynikała z regulacji art. 17 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten stanowił zaś, że o wszczęciu postępowania naczelnik powiatu zawiadamia za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywiesza się na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego).

Odnotowania wymaga, że ustalanie treści powyższych przepisów powinno uwzględniać przepis § 28 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy (Dz. U. Nr 20, poz. 89 ze zm.), zgodnie z którym, Prezydent miasta, poza zadaniami określonymi w rozdziale 2, realizuje zadania wymienione w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów, o którym mowa w § 40. Prezydent miasta w szczególności: pkt 4 – orzeka o wywłaszczeniu nieruchomości bez względu na wartość szacunkową nieruchomości, ustala odszkodowanie oraz orzeka o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych.

Wracając do trybu postępowania wynikającego ze złożenia wniosku, wskazać należy na przepisy art. 17 ust. 4 i 5 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W myśl art. 17 ust. 4, Naczelnik powiatu złoży na koszt wnioskodawcy we właściwym państwowym biurze notarialnym wniosek o dokonanie wpisu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego lub - jeżeli nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej albo księga wieczysta zaginęła - do zbioru dokumentów odpis zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Na mocy zaś art. 17 ust. 5 zdanie pierwsze, zmiany stanu prawnego nieruchomości dokonane po wniesieniu do księgi wieczystej wpisu o wszczęciu postępowania lub po złożeniu do zbioru dokumentów odpisu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie będą miały wpływu na dalszy tok postępowania. Doręczenie właścicielowi zawiadomienia skutkuje nabyciem przezeń uprawnień procesowych oraz uruchamia czynności procesowe do których zobowiązany jest organ (art. 18 i nast. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Do czasu doręczenia właścicielowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania organ nie podejmował żadnych czynności procesowych w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości.

W konsekwencji należy przyjąć, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje w formie zawiadomienia organu, skutecznego w odniesieniu do właściciela od daty doręczenia mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, zaś w odniesieniu do innych uczestników obrotu cywilnoprawnego po wniesieniu do księgi wieczystej wpisu o wszczęciu postępowania lub - jeżeli nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej albo księga wieczysta zaginęła - do zbioru dokumentów odpis zawiadomienia o wszczęciu postępowania (por. wyrok SN z dnia 26 listopada 1973 r., sygn. akt III CRN 168/73, OSNC 1974/12/212).

Odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 7 ustawy, we wniosku należało wskazać m.in. wyniki rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, z wymienieniem ceny żądanej przez właściciela i ofiarowanej mu przez wnioskodawcę albo przeszkody prowadzenia rokowań. Niewskazanie we wniosku wyników rokowań nie stanowiło jednak uchybienia mającego wpływ na ważność postępowania wywłaszczeniowego. W tym zakresie istotne są wymogi wynikające z art. 6 ustawy. Prowadzenie tych rokowań po złożeniu wniosku ale przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, rozumianego jako postępowanie administracyjne w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, tzn. przed doręczeniem właścicielowi zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie naruszało zaś wymogu określonego w art. 6 zdanie pierwsze ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że pismem z dnia [...] września 1980 r., a więc przed wystosowaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, zaproponowano właścicielowi nieruchomości W.owi W.emu zbycie nieruchomości w trybie cywilnoprawnym. Dodać można, że realizując dyspozycję zawartą w art. 6 zdanie drugie ustawy, organ zaproponował właścicielowi zawarcie umowy także w toku postępowania wywłaszczeniowego. Warto także zauważyć, że o możliwości skorzystania przez właściciela z trybu cywilnego świadczy jego zgoda na dobrowolne odstąpienie nieruchomości, wyrażona podczas rozprawy administracyjnej. Pozbawienie W. W. własności nieruchomości w trybie decyzji o wywłaszczeniu, zamiast w trybie cywilnym, było zatem efektem braku jego zgody na zaproponowane warunki (cenę), a nie uchybień proceduralnych organu.

Wszystkie te okoliczności wskazują na to, że decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości nie była dotknięta rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów art. 133 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a oraz art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a polegającego, które doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 1, art. 3 ust. 2 oraz art. 21 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, oparty został na tezie, według której, wywłaszczanie nieruchomości, jako wcześniej już zajętej, nie było niezbędne, a tym samym było niedopuszczalne.

Utrwalony jest w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym pogląd, zgodnie z którym, pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywłaszczenie nieruchomości dopuszczalne było tylko dla realizacji przyszłego celu inwestycyjnego, nie mogło natomiast dotyczyć tych przypadków, gdy inwestor już zrealizował obiekt przed orzeczeniem o wywłaszczeniu (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 177/87; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1992 r., sygn. akt IV SA 112/92; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 74/08). Jako niedopuszczalne należy ocenić wywłaszczenie nieruchomości, gdy została ona już zajęta przez terenowy organ administracji państwowej, którzy przekazał ją w drodze decyzji w użytkowanie innemu podmiotowi (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 272/06). Wywłaszczenie nie może służyć potwierdzeniu faktu wcześniejszego zajęcia nieruchomości bez tytułu prawnego. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Z pisma Wiceprezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 1980 r. wynika, że nie akceptuje on ogrodzenia terenu przez Spółdzielnię Mieszkaniową, która miała być inwestorem osiedla mieszkaniowego. Organ potwierdził, że pozbawienie właściciela posiadania nieruchomości może nastąpić dopiero po uprawomocnieniu się decyzji o wywłaszczeniu. Zadeklarował także odszkodowanie za ewentualne szkody wynikłe z przedwczesnej próby wejścia Spółdzielni Mieszkaniowej na nieruchomość. Nie doszło zatem do jakichkolwiek czynności prawnych i faktycznych organu świadczących o zajęciu przezeń terenu lub przekazaniu terenu inwestorowi, a tym bardzie zrealizowaniu celu wywłaszczenia, tj. budowy osiedla mieszkaniowego przed wywłaszczeniem nieruchomości. Nadto, próba przedwczesnego zajęcia terenu nie była oderwana od celu trwającego postępowania, a także od wyartykułowanej przez właściciela zgody na przejęcie nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe.

Bezpodstawny jest więc zarzut rażącego naruszenia, w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, przepisów art. 1, art. 3 ust. 2 oraz art. 21 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W rezultacie nie doszło do zarzucanych w omawianej podstawie kasacji przepisów proceduralnych i materialnych.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zdanie 1 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegającego na pominięciu faktu, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana bez podstawy prawnej i na niedopatrzeniu się istotnych wad w sposobie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, skutkującego, zdaniem wnoszącego kasację, ze względu na treść art. 8 ust. 9 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wpływem na wynik sprawy. Najpierw wskazać należy, że podstawa prawna decyzji może być oceniana pod kątem materialnym oraz procesowym. Jak wynika z art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej (poprzednio art. 22 ust. 1 pkt 5), decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Z punktu widzenia przesłanek materialnych istotne jest powołanie się na art. 3 ustawy, zaś podstawa procesowa wynika z art. 104 K.p.a. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 3, decyzja powinna zawierać ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania. To ustalenie następuje zaś, w myśl art. 22 (poprzednio art. 21), na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Niekwestionowany jest pogląd, według którego, rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa wydana bez wskazania podstawy prawnej i zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu bez uzyskania opinii biegłego (art. 3 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (patrz m.in. wyrok SN z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt III RN 38/98, OSNP 1999/6/194). Jest niewątpliwe, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia 2 grudnia 1980 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania została wydana z powołaniem się na przepisy art. 2, art. 3, art. 7, art. 7, art. 8, art. 20 i art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano cel wywłaszczenia odpowiadający jednej z przesłanek materialnych: budownictwo mieszkaniowe (art. 3 ust. 2 ustawy). Organ powołał się na art. 104 K.p.a., zaś organ odwoławczy jako podstawę procesową wskazał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie ma zatem mowy o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Kwestia ustalenia odszkodowania to zagadnienie przeprowadzenia wymaganego dowodu z opinii biegłego i tego, czy decyzja w zakresie odszkodowania została oparta na tym dowodzie. Nie ulega wątpliwości, że odszkodowanie dla W. W. zostało ustalone na podstawie opinii biegłego, która została przedstawiona na rozprawie z udziałem właściciela nieruchomości. Zachowanie trybu określonego w art. 22 ustawy należy oceniać w każdej sprawie indywidualnie (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1274/11). W odniesieniu do analizowanego postępowania wywłaszczeniowego, nie można mówić o rażącym naruszeniu trybu ustalania odszkodowania. Opinia została wykonana przez uprawnionego rzeczoznawcę. Zastosował on stawki wynikające z zastosowania przepisów art. 8 ustawy, a więc także z zarządzenia Nr [...], Naczelnika Powiatu S., z dnia [...] grudnia 1973 r. Legalność tych stawek nie została przez W. W. zakwestionowana. Na rozprawie nie podważał wysokości ustalonego odszkodowania, zaś po rozprawie zarzucił jedynie zastosowanie wobec jego gruntów stawki niższej, niż zastosowana wobec niektórych innych gruntów będących przedmiotem trwających wówczas postępowań wywłaszczeniowych. Raz jeszcze podkreślić należy, że W. W. nie kontestował legalności stawek, ale wybór przez biegłego, w stosunku do jego nieruchomości, niższej stawki. Był to zatem spór o charakterze dowodowym, podlegający ocenie w drodze odwoławczej, a nie przesłanka nieważności. Warto zauważyć, że W. W. w odwołaniu z dnia [...] grudnia 1980 r. zakwestionował właśnie wysokość stawki odszkodowawczej za jego grunt. Wojewoda S., utrzymując w mocy decyzję Prezydenta, powołał się na stawki określone w zarządzeniu Nr [...], Naczelnika Powiatu S., z dnia [...] grudnia 1973 r. Wskazał, ze stawka w wysokości 14 zł za 1 m2 dotyczy gruntów położonych w strefie pośredniej i peryferyjnej miasta Skierniewic.

Dodać jeszcze można, że ani W. W. wówczas, ani skarżący obecnie nie podjęli nawet próby wykazania, że biegły przyjął stawki w sposób sprzeczny z zarządzeniem nr [...] Naczelnika Powiatu w S..

Przywołanie w uzasadnieniu decyzji o wywłaszczeniu zarządzenia Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 1974 r. nie oznacza natomiast, że zarządzenie nr [...] Naczelnika Powiatu w S. nie funkcjonowało w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu w obrocie prawnym. Bezpodstawny jest więc zarzut niewłaściwego zastosowania art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a w związku z art. 8 ust. 9 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ustalenie odszkodowania, w sytuacji w której nie istniało odpowiednie zarządzenie naczelnika powiatu. Jak wynika z powyższych uwag, biegły oparł się na istniejącym w obrocie prawnym zarządzeniu nr [...], którego istnienia i legalności w skardze kasacyjnej nie podważono.

Nie jest skuteczny zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów art. 133 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., polegającego na pominięciu istotnych dla sprawy okoliczności, których w decyzji oraz zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana zgodnie z decyzją z dnia 23 czerwca 1976 r. w sprawie miejsca i warunków realizacji inwestycji, co oznacza zgodność decyzji wywłaszczeniowej z przeznaczeniem terenu określonym w tej decyzji, a zarazem nie narusza przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1975 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.). W świetle przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 27, poz. 249 ze zm.), przeznaczenie na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów rolnych lub leśnych było możliwe, z tym, że wymagało uzyskania zezwolenia właściwego organu. Nie ma mowy o rażącym naruszeniu prawa, w sytuacji, gdy decyzja o wywłaszczeniu została wydana z uwzględnieniem wymaganej, pozostającej w obrocie prawnym, decyzji z której wynikało przeznaczenie terenu, a nadto wskazującej na przeprowadzenie procedury planistycznej nienaruszającej regulacji z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych. Abstrahując od przedmiotu niniejszego postępowania i braku możliwości podważenia w tym postępowaniu obowiązującego wówczas planu miejscowego oraz ostatecznej decyzji w sprawie miejsca i warunków realizacji inwestycji, zauważyć można, że próba podważenia legalności tych aktów w podstawie kasacji oraz jej uzasadnieniu polega na gołosłownym twierdzeniu, że "skoro przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie grunt ów rolnych i leśnych zakazywał przeznaczania gruntów na cele nierolnicze gruntów klasy III, to nie można twierdzić, że organ w niniejszej sprawie mógł przejść nad tym zakazem do porządku dziennego". Już przywołanie tego przepisu wskazuje na niezrozumienie obowiązujących zasad i procedur. Skoro decyzja lokalizacyjna została wydana w 1976 r., to została oparta o plan już obowiązujący. Przy jego uchwalaniu zaś nie mogły uwzględniane procedury wprowadzone przepisami późniejszymi. Niezależnie od tego, jak wyżej wskazano, zakazy ustanowione w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie miały charakteru bezwzględnego.

W odniesieniu do kwestii legitymacji prawnej Zarządu Gospodarki Terenami w S. do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji wywłaszczeniowej wystarczy jedynie stwierdzić, że stawianie skutecznego zarzutu nie polega na zgłaszaniu wątpliwości, czy Zarząd, który mógł uzyskać upoważnienie Prezydenta, rzeczywiście takie upoważnienie otrzymał. Należy co najmniej uprawdopodobnić stawiany zarzut.

W zakresie "pozostałych okoliczności podnoszonych w punktach 1-4, 7-11, 13-16 oraz 18-23 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 22 maja 2013 r." wskazać należy, że okoliczności te powinny zostać sprecyzowane w skardze kasacyjnej w sposób wymagany przepisami art. 176 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przytoczony zwrot nie stanowi, wbrew argumentacji wnoszącego kasację, skutecznie podniesionej podstawy kasacji.

Bezzasadny jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., polegającego na braku zawarcia przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jasnych i konkretnych ustaleń co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera ustalenia faktyczne istotne z punktu widzenia zakresu postępowania nadzorczego. Wnoszący kasację nie uzasadnił tego zarzutu. Przywołana w opisie naruszenia uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wskazuje zaś na możliwość skutecznego postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a, tylko wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Zarzut braku "jasnych i konkretnych ustaleń" nie może być zaś skuteczny z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. Żadnego związku z opisem naruszenia nie ma powołany w analizowanej podstawie przepis art. 134 § 1 P.p.s.a.

Wbrew wnoszącemu kasację, Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich zarzutów istotnych w niniejszej sprawie z punktu widzenia prawa materialnego i procesowego. Sąd w sposób całościowy i obszerny, na ostatniej stronie uzasadnienia, odniósł się do szeregu twierdzeń skarżącego niepopartych dowodami lub opartych na gołosłownym podważaniu zachowanych dokumentów. Było to odniesienie się jedynie możliwe i wystarczające. Nadto należy zauważyć, że z art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wynika obowiązek odniesienia się Sądu do pism składanych w postępowaniu administracyjnym.

W konsekwencji, nie jest trafny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 P.p.s.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi.

Na zakończenie odnotować trzeba, że Sąd pierwszej instancji błędnie określił stanowisko organu nadzorczego co do trybu negocjacji z właścicielem. W obu decyzjach Ministrowie zajęli stanowisko, według którego, tryb negocjacji został zachowany, z uwagi na złożenie propozycji sprzedaży nieruchomości przed wszczęciem postępowania zawiadomieniem z dnia 5 listopada 1980 r. W sprawie nie należało zatem powoływać się na wyjątki określone w art. 6 ust. 4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Uchybienie to, jak wynika z powyższych rozważań, nie miało wpływu na wynik sprawy. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej mierze było możliwe do skorygowania w postępowaniu kasacyjnym w trybie art. 184 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.