Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 395/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ I instancji"), decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy nakazał P. S.A. z siedzibą w [...] - na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej: "p.b." - usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku lokomotywowni, zlokalizowanego w obrębie stacji [...], wchodzącej w skład Przestrzennego Układu Komunikacyjnego [...] [...] Dojazdowej, objętej wpisem do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...], w zakresie niezbędnych robót budowlanych zabezpieczających obiekt przed jego dalszą degradacją, przy uwzględnieniu zachowania walorów zabytkowych jego elementów, poprzez:

a) zabezpieczenie muru pruskiego, obejmującego wymianę belek drewnianych oraz ponowne wypełnienie z cegły,

b) uzupełnienie ubytków tynków elewacji i stropodachu,

c) wymianę uszkodzonych elementów konstrukcji dachu (w tym krokwi również na fragmentach wspornikowych) i deskowania okapów (nie wymieniane elementy konstrukcji należy zaimpregnować),

d) wymianę deskowania połaci dachowej, pokrycia papowego, elementów odwodnienia dachu (rynien i rur spustowych) oraz obróbek blacharskich,

e) zabezpieczenie deskowaniem pełnym wszystkich otworów okiennych i drzwiowych (wewnętrznych i zewnętrznych),

- w terminie do [...] listopada 2020 r.

P. S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "P. S.A"), złożyła odwołanie od powyższej decyzji [...] WINB.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu ww. odwołania, decyzją z [...] grudnia 2020 r., znak: [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania nałożonych decyzją obowiązków (tzn. w terminie do [...] listopada 2020 r. ) i określił nowy termin do [...] marca 2021 r., w pozostałej zaś części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB w pierwszej kolejności podkreślił, że przedmiotowy budynek lokomotywowni, wyłączony z eksploatacji, zlokalizowany jest na stacji [...], wchodzącej w skład Przestrzennego Układu Komunikacyjnego [...] [...] Dojazdowej, wpisanego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] (dalej: "WKZ") z [...] lipca 1995 r., znak: [...], do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod nr [...], obecnie województwa [...] pod nr [...] i stanowi obszar kolejowy, o którym mowa w art. 4 pkt 8 ustawy z 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz. U z 2020 r., poz. 1043 ze zm.).

Następnie wyjaśnił, że na mocy art. 83 ust. 3 p.b., w związku z art. 82 ust. 3 pkt 3a tej ustawy, do właściwości WINB jako organu I instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach dotyczących obiektów budowlanych usytuowanych na obszarze kolejowym. Stosownie do treści art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r., o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (Dz. U. z 2020 r., poz. 292 ze zm.), grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r., w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P.. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 3 ww. ustawy, budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością P..

Wobec powyższego, w związku z art. 61 p.b., to P. S.A. ma obowiązek utrzymywać obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Skarżąca okoliczności tej co do zasady nie kwestionuje.

Dalej GINB wskazał, że dla przedmiotowego budynku w toku postępowania została opracowana [...] października 2014 r. "Ekspertyza stanu technicznego budynków zlokalizowanych w obrębie stacji [...] wchodzącej w skład [...] [...] Dojazdowej - budynek lokomotywowni", sporządzona przez mgr inż. P. B. oraz mgr inż. H. S.. Autorzy tej ekspertyzy zawarli następujące wnioski: "Na podstawie oględzin budynku ustalono, że:

1. Budynek jest wyłączony z użytkowania, zamknięty i dozorowany.

2. Elementy konstrukcyjne budynku, jak mury, stropy są w złym stanie technicznym.

3. Brak części stolarki okiennej i drzwiowej oraz stwierdzono liczne pęknięcia i ubytki ścian zewnętrznych.

4. Uszkodzenia budynku, to głównie wilgoć, osłabienia stropodachu (zaprawy w stropach), lokalne uszkodzenia konstrukcji dachu. Inne uszkodzenia, jak posadzki, tynki, stolarka są normalnymi uszkodzeniami wynikającymi z wyeksploatowania (...)".

W celu potwierdzenia aktualności wskazań zawartych w ww. ekspertyzie, przedstawiciele [...] WINB w dniach [...] i [...] września 2020 r., (w obecności przedstawicieli P. S.A. oraz pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegatura w [...]) przeprowadzili oględziny obiektów [...] [...] Dojazdowej. W protokole dla budynku – lokomotywownia (omyłkowo podanego w zaskarżonej decyzji organu jako "dyspozytornia" str. 3), odnotowano:

a) zabezpieczyć mur pruski, przez wymianę belek drewnianych oraz ponowne wypełnienie z cegły,

b) uzupełnić ubytki tynków elewacji i stropodachu,

c) wymienić uszkodzone elementy konstrukcji dachu (w tym krokwi również na fragmentach wspornikowych) i deskowania okapów (nie wymieniane elementy konstrukcyjne należy zaimpregnować),

d) wymienić deskowanie połaci dachowej, pokrycie papowe, elementy odwodnienia dachu (rynien i rur spustowych) oraz obróbek blacharskich,

e) zabezpieczyć deskowaniem pełnym otwory okienne i drzwiowe (wewnętrzne i zewnętrzne).

Jednocześnie autorzy ekspertyzy stwierdzili, że "(...) na skutek posuniętych zniszczeń budynek utracił wszelkie walory architektoniczne i użytkowe zabytku. Walory te w pełni można przywrócić. W związku z powyższym budynek nadaje się do kapitalnego remontu".

GINB wskazał również, że z akt sprawy, w szczególności zdjęć załączonych do ww. ekspertyzy z października 2014 r. i oględzin z września 2020 r., a także materiału dowodowego przekazanego [...] WKZ (współdziałającego z organem I instancji) wynika bezsprzecznie, że budynek lokomotywowni jest w złym stanie i ulega ciągłej degradacji. Wobec tego zdaniem organu odwoławczego trudno w ich świetle uznać za przekonujące stanowisko strony skarżącej, że nie ma podstaw do stwierdzenia "nieodpowiedni stan techniczny", zwłaszcza jeśli sama strona skarżąca stwierdza, że jej zdaniem "(...) przedmiotowy budynek nie nadaje się do remontu".

Kolejno, organ odwoławczy stwierdził, że rozdział 6 ustawy Prawo budowlane "Utrzymanie obiektów budowlanych" przewiduje określone skutki (konsekwencje) w postaci odpowiedniego do danej sytuacji orzeczenia organu nadzoru budowlanego, będącego wynikiem niezachowania przez zobowiązany do tego podmiot wymogów określonych w ustawie, a odnoszących się do odpowiedniego utrzymania obiektu budowlanego.

W postępowaniu w sprawie dotyczącej nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 66 czy 67 p.b., ma obowiązek podjąć adekwatne działania. Zgodnie z art. 67 ust. 1 p.b., jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. W myśl zaś ust. 2 ww. regulacji nie stosuje się względem obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków.

Zdaniem GINB, wobec wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod nr [...] przedmiotowego obiektu, nie było możliwe nakazanie jego rozbiórki. Natomiast dopuszczalne i wskazane było nałożenie na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., takich obowiązków, które przynajmniej częściowo powstrzymają postępującą degradację obiektu zabytkowego, tj. zabezpieczenie muru pruskiego, wymianę uszkodzonych elementów konstrukcji dachu i deskowania pokrycia dachowego, rynien i rur spustowych czy zabezpieczenie otworów okiennych i drzwiowych - faktycznie zabezpieczenie budynku przed opadami.

Organ odwoławczy (odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu) stwierdził, że co do zasady skarżąca słusznie wskazuje, że do zabytkowego obiektu budowlanego stosuje się zarówno ustawę z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.) jak i ustawę Prawo budowlane. Słusznie też wskazuje, że w trybie art. 66 p.b., nie jest możliwe nałożenie obowiązku odbudowy obiektu, będącego w złym stanie technicznym. Skarżąca nie dostrzega jednak, że nałożone obowiązki mają charakter wyłącznie konserwatorski, tj. obejmują naprawę tych elementów budynku, które są w najgorszym stanie i jedynie w minimalnym koniecznym zakresie zmierzają do powstrzymania dalszej degradacji obiektu, głównie wynikającej z przyczyn atmosferycznych. Trudno uznać argumentację, że zabezpieczenie pokrycia dachowego przed czynnikami atmosferycznymi czy zabezpieczenie otworów stanowi jakkolwiek rozumianą "odbudowę" obiektu.

GINB wyjaśnił również, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 3 p.b., przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów

o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, że między ustawą Prawo budowlane, a ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy ustawy Prawo budowlane. Tym samym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 p.b. Zgodnie natomiast z art. 6 ustawy o ochronie zabytków (...), rolą organów konserwatorskich jest podjęcie takich działań, które będą zmierzać do zachowania lub odtworzenia zabytkowej substancji obiektu, bez względu na stan ich zachowania. Oznacza to, że dopóki dany obiekt budowlany uznany za zabytek istnieje i jego walory jako zabytku mogą być utrzymane, dopóty podmiot posiadający prawo do dysponowania takim obiektem ma obowiązek utrzymywać dany zabytek w odpowiednim stanie technicznym. Organ podkreślił, że nie można dopuścić do sytuacji, w której brak dbałości o zabytek przez jego właściciela stanowiłby podstawę do rozbiórki takiego obiektu. Inny jest bowiem cel ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Celem tej ustawy jest zachowanie zabytków w jak najlepszym stanie, co wprost wynika z art. 4. Tym samym właściciel zabytków ma dodatkowe obowiązki należytego dbania o zabytek.

Ochrona i opieka zabytków na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków (...) powoduje, że kalkulacje odnoszące się do zasadności i opłacalności remontu ze względu na zły stan zachowania obiektu nie mogą stanowić podstawowego kryterium w przypadku obiektów wchodzących w skład zabytkowego zespołu, jak w tej sprawie zespołu stacji [...], wchodzącej w skład Przestrzennego Układu Komunikacyjnego [...] [...] Dojazdowej.

Na koniec organ odwoławczy podniósł, że wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, żaden przepis prawa nie nakłada na nadzór budowlany obowiązku uzgodnienia decyzji wydanej na podstawie art. 66 p.b., z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uprawnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków są niezależne od uprawnień organów nadzoru budowlanego i nie wyłączają możliwości podjęcia przez nie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. Nie zmienia tego treść art. 36 ustawy o ochronie zabytków, który obowiązek uzyskania zezwolenia konserwatora na prowadzenie określonych prac nakłada nie na organ nadzoru budowalnego, lecz zobowiązanego.

Z uwagi na fakt, że termin wyznaczony przez organ I instancji na wykonania nałożonych obowiązków już upłynął, a także mając na względzie argumentację podnoszoną przez stronę skarżącą, GINB wyznaczył nowy termin ich wykonania, kierując się zarówno zakresem nałożonych prac, jak i obiektywnymi możliwościami skarżącej do ich wykonania. Organ odwoławczy miał także na uwadze fakt, że skoro stan konstrukcji dachu i pokrycia dachu oraz murów określono jako "niewłaściwy" już we wrześniu 2014 r. (a od tego czasu degradacja obiektu ciągle postępowała), to w kontekście okresu zimowego i ewentualnych intensywnych opadach śniegu, dalsza zwłoka może spowodować awarię budynku. Wobec tego naprawa jest pilna.

W konsekwencji, GINB powołaną decyzją z [...] grudnia 2020 r. uchylił decyzję [...] WINB w części określającej termin wykonania nałożonych decyzją obowiązków (tzn. w terminie do [...] listopada 2020 r. ) i określił nowy termin do [...] marca 2021 r., w pozostałej zaś części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

P. S.A. z siedzibą w [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z [...] grudnia 2020 r.,

zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności: art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia materiału dowodowego, braku szczegółowego wskazania i uzasadnienia objętych nakazem robót budowlanych i konserwacyjnych;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b.;

3) zakreślenie terminu wykonania obowiązku przeprowadzenia robót budowlanych przy zabytku nieruchomym budynku lokomotywowni, niedostosowanego do realnych możliwości faktycznych, logistycznych, administracyjno-prawnych skarżącej, nieuwzględniającego wymogów i czasu niezbędnych do ich podjęcia w procesie budowlanym i procedurze zamówień publicznych, nieuwzględniającego terminów i biegu dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.

Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] WINB z [...] października 2020 r., oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W ocenie skarżącej niewystarczające jest powołanie się przez organ wyłącznie na art. 66 ustawy Prawo budowlane, bez wskazania konkretnych przepisów prawa budowlanego, które zostały naruszone (wyrok NSA z 22 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 1103/99). Zdaniem P. S.A. terminy "nieodpowiedni stan techniczny" lub "usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości" nie uprawnia organu do nakładania na stronę obowiązków inwestycyjnych, a takie w istocie zostały na nią nałożone w sytuacji, gdy przedmiotowy budynek nie nadaje się do remontu. Skoro art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace przy zabytku, wyrażonego w formie decyzji administracyjnej, a takimi pracami są nakazane roboty budowlane, to pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków nie może zostać zastąpione obecnością i podpisaniem przez przedstawiciela wojewódzkiego konserwatora zabytków protokołu oględzin zabytku, co ma miejsce w niniejszej sprawie (Protokół oględzin z dnia [...] i [...] września 2020 r.)

Skarżąca wskazała, że wydana decyzja jest także wadliwa w zakresie wyznaczonego na dzień [...] marca 2021 r., terminu na wykonanie obowiązków nałożonych w zaskarżonej decyzji, który jest terminem nierealnym i nie uwzględnia wymogów i czasu niezbędnego w procesie budowlanym, terminów i procedur administracyjno-prawnych oraz procedury dotyczącej udzielania zamówień publicznych, wiążącej skarżącą. Podkreśliła również, że organ wydając zaskarżoną decyzję, w której wyznaczył bardzo krótki termin jej realizacji, nie uwzględnił obecnie panujących realów w warunkach pandemii spowodowanej przez wirusa SARS-CoV-2, która spowodowała zamrożenie i ograniczenia w wielu dziedzinach gospodarki, w tym działalności przedsiębiorców, potencjalnych wykonawców robót budowlanych na nią nałożonych.

W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest decyzja GINB z [...] grudnia 2020 r., wydana w przedmiocie nakazania skarżącej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości odnoszących się do stanu technicznego budynku lokomotywowni, zlokalizowanego w obrębie stacji [...], wchodzącej w skład Przestrzennego Układu Komunikacyjnego [...] [...] Dojazdowej, objętej wpisem do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...], w zakresie niezbędnych robót budowlanych zabezpieczających obiekt przed jego dalszą degradacją, przy uwzględnieniu zachowania walorów zabytkowych jego elementów.

Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy opisany we wcześniejszej części uzasadnienia, został prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy i w konsekwencji przyjął ustalenia w tym zakresie dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu GINB z [...] grudnia 2020 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Podstawę materialnoprawną utrzymanej w mocy przez GINB części decyzji [...] WINB z [...] października 2020 r. stanowi art. 66 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Jednocześnie należy wskazać, że stosownie do art. 61 Prawa budowlanego, na właścicielu i zarządcy obiektu, spoczywa obowiązek utrzymywania go w należytym stanie technicznym i użytkowania zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, a więc w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7.

W odniesieniu do podmiotu niewykonującego w sposób należyty obowiązków wynikających z powyższych przepisów, organ może zastosować regulacje przewidziane w art. 66, art. 67 czy art. 69 Prawa budowlanego.

Jak wskazał także prawidłowo GINB, zgodnie z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Stosownie zaś do art. 67 ust. 2, przepisu tego, nie stosuje się jednak do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków. Wobec wpisania przedmiotowego obiektu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod nr [...], nie było możliwe nakazanie jego rozbiórki.

Skarżąca nie kwestionuje swojego statusu jako właściciela przedmiotowego obiektu oraz jego złego stanu technicznego. Co do zasady skarżąca nie kwestionuje także wynikających z wyżej przytoczonych przepisów Prawa budowlanego obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego. Zdaniem skarżącej nakazane przez organ nadzoru roboty budowlane wykraczają jednak poza zakres usunięcia nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym obiektu, ponieważ w istocie nakazują skarżącej jego odbudowę, a więc bezprawnie nakładają na skarżącą obowiązki inwestycyjne. Ponadto, jak wskazała skarżąca, ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie tego rodzaju prac jak zlecone przez organ. Skarżąca podniosła także, że organ wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie wskazał przepisów prawa budowlanego, które zostały naruszone i stały się podstawą do stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku oraz wyznaczył nierealny termin wykonania nałożonych obowiązków.

Zdaniem Sądu powyższa argumentacja, nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać na niezasadność zarzutu naruszenia art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy bowiem przeprowadziły postępowanie dowodowe w wystarczającym zakresie. Stan techniczny budynku został potwierdzony ekspertyzą specjalistyczną oraz oględzinami. W rozpoznawanej sprawie, brak jest podstaw do przeprowadzania dalszego postępowania dowodowego, zaś skarżąca nie wskazała, jakie jeszcze w jej ocenie dowody, powinny zostać przeprowadzone przez organ. Uzasadnienie rozstrzygnięcia GINB spełnia w ocenie Sądu wszystkie wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Należy podkreślić, na co słusznie zwrócił uwagę GINB, że do zabytkowego obiektu budowlanego stosuje się zarówno ustawę z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.o.z.") zaś zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, że pomiędzy tymi ustawami zachodzi relacja współstosowania ich. W konsekwencji, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 tej ustawy. Natomiast zgodnie z art. 6 u.o.z.o.z., rolą organów konserwatorskich jest podjęcie takich działań, które będą zmierzać do zachowania lub odtworzenia zabytkowej substancji obiektu, bez względu na stan jego zachowania Oznacza to, że dopóki dany obiekt budowlany uznany za zabytek istnieje i jego walory jako zabytku mogą być utrzymane, dopóty podmiot posiadający prawo do dysponowania takim obiektem ma obowiązek utrzymywać dany zabytek w odpowiedni stanie technicznym.

Sąd zgadza się również z organem odwoławczym, że nie można dopuścić do sytuacji, w której brak dbałości o zabytek przez jego właściciela stanowiłby podstawę do rozbiórki takiego obiektu. Inny jest bowiem cel ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Celem tej ustawy jest zachowanie zabytków w jak najlepszym stanie, co wprost wynika z art. 4 u.o.z.o.z.

W rozpoznawanej sprawie, nie budzi wątpliwości, że stan techniczny lokomotywowni z uwagi na brak remontów i prac remontowych ze strony właściciela, którym jest skarżąca, jest nieodpowiedni i ulega stopniowemu pogorszeniu. Stan ten wynika z protokołu oględzin, oraz specjalistycznej ekspertyzy znajdującej się w aktach sprawy. Na obecnym etapie postępowania brak jest możliwości wydania decyzji rozbiórkowej w trybie art. 67 Prawa budowlanego z uwagi na regulację zawartą w ust. 2 tego przepisu. Możliwy jest jednak do zastosowania inny tryb umożliwiający doprowadzenie tego budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Taki właśnie tryb określony w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, został zastosowany przez [...] WINB.

Nie można, w ocenie Sądu, podzielić argumentacji skarżącej, że nałożone na nią przez organ I instancji obowiązki, w istocie sprowadzają się do odbudowy spornego obiektu. Należy zgodzić się z GINB, że mają one wyłącznie charakter konserwatorski. Polegają bowiem na naprawie tych elementów budynku, które są w najgorszym stanie i jedynie w minimalnym koniecznym zakresie zmierzają do powstrzymania dalszej degradacji obiektu, głównie wynikającej z przyczyn atmosferycznych.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym remont ma miejsce, kiedy istnieje obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, zaś odbudowa wówczas gdy roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu. Przy odbudowie mieszczącej się w definicji budowy powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, z kolei przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Najczęściej przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa, to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, zakres nakazanych robót, szczegółowo wskazanych w decyzji, nie mieści się w pojęciu odbudowy. W odniesieniu do przedmiotowego budynku, nie wchodzi także w grę jego rozbiórka a następnie odtworzenie, które to działania należałoby zakwalifikować jako odbudowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 443/11, LEX nr 966391).

Odnosząc się do podnoszonej w skardze konieczności uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, Sąd podziela w tym zakresie argumentację GINB, że żaden przepis prawa, nie nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązku uzgodnienia decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowalnego z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Obowiązek uzyskania takiego pozwolenia, obciąża natomiast zobowiązanego.

Odnośnie zarzutu niewskazania przez organ konkretnych przepisów Prawa budowlanego, które zostały naruszone, a stanowiących podstawę do uznania za nieodpowiedni stanu technicznego budynku, należy wyjaśnić, że organ nie miał takiego obowiązku, ponieważ naruszenie przepisów techniczno - budowlanych nie musi być wyłączną przyczyną nieodpowiedniego stanu technicznego budynku.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3741/19, LEX nr 3071884, "przepisy (Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.), określają wymogi dotyczące projektowania, budowy i przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, a nie wymogi dotyczące warunków technicznych użytkowania obiektów budowlanych. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie przewidziano obowiązku utrzymywania obiektu budowlanego w zgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi, a tym bardziej obowiązku wskazania w uzasadnieniu decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., jakie przepisy rozporządzenia zostały naruszone stanem technicznym budynku. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego nie musi być równoznaczny z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Zwykle wynika bowiem z jego zużycia, nieodpowiedniego użytkowania, braku dbałości o obiekt, czy nieprzeprowadzania okresowych obowiązkowych kontroli i napraw. Co więcej, nie każde wymagania odnoszące się do nowo wznoszonego obiektu, jakości zastosowanych przy jego budowie materiałów mają swoje odzwierciedlenie bezpośrednio w przepisach rozporządzenia. Te bowiem wielokrotnie odsyłają do polskich norm budowlanych, które zatwierdzane są wprawdzie przez Polski Komitet Normalizacyjny, niemniej jako takie nie mają charakteru powszechnie obowiązującego prawa. Z przedstawionych powyżej względów, podanie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b w decyzji nakładającej obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, jest wystarczające. (...) Rozstrzygnięcie decyzji - w nawiązaniu do stwierdzonych nieprawidłowości - powinno wyraźnie określać czynności, bądź prace i roboty budowlane, które adresat decyzji jest zobowiązany wykonać w celu zapewnienia prawidłowego stanu technicznego obiektu budowlanego, natomiast z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, na jakiej podstawie organ przyjął, że stan techniczny obiektu budowalnego jest nieodpowiedni oraz dlaczego - w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości - nałożył obowiązki wymienione w rozstrzygnięciu decyzji. W sytuacji zatem, gdy w aktach sprawy znajdują się uznane przez organ za wiarygodne i przywołane w uzasadnieniu decyzji dowody, wymóg odniesienia się do regulacji rozporządzenia w sprawie warunków technicznych należy uznać za nieznajdujący podstawy w obowiązujących przepisach (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2619/17; z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1123/14 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl)".

Nie są także zasadne argumenty skarżącej związane z trudnościami w realizacji nałożonych obowiązków a także ich zasadnością i opłacalnością, Należy bowiem wskazać, że przy ochronie zabytków, nie są brane pod uwagę kryteria opłacalności dokonywanych prac ochronnych, bowiem priorytetem są tu walory naukowe, historyczne i artystyczne danego obiektu wynikające z wpisania go do rejestru oraz ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2560/17, LEX nr 2539829).

Ponadto, podkreślić także należy, że określenie terminu wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi niezbędny element rozstrzygnięcia. Z uwagi na ujawnienie w rozpoznawanej sprawie w sposób niesporny nieodpowiedniego stanu technicznego spornego budynku, zachodziła potrzeba wydania nie tylko nakazu oraz określono też stosowny termin do usunięcia wskazanych w decyzji nieprawidłowości. Argumentacja skarżącej dotycząca nieuwzględnienia wymogów, terminów i procedur administracyjnych, którymi skarżąca jest związana, nie może być uwzględniona, biorąc pod uwagę obligatoryjny element decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, jakim było określenie terminu usunięcia nieprawidłowości. Ponadto postępowanie w rozpoznawanej sprawie, jest prowadzone od kilku lat, a zatem skarżąca mogła wcześniej podjąć kroki umożliwiające jej realizację nałożonych obowiązków.

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił z uwagi, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.