Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1289/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 62, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 51, art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia WSA del. Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. N. i M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 702/14 w sprawie ze skargi I. N. i M. N. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu solidarnie na rzecz I. N. i M. N. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 702/14 oddalił skargę I. N. i M. N. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...]z dnia [...]2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę wyrokowania w sprawie Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...]2014 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr [...]w [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że I. i M. N., współwłaściciele działek oznaczonych numerami [...]i [...]w [...], złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] wniosek o przeprowadzenie czynności kontrolnych na działce nr [...], obręb [...], na której realizowana była budowa budynku gospodarczego i sprawdzenie, czy inwestorzy – K. i B. L. – zastosowali się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2013 r.

W związku z otrzymanym wnioskiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził czynności kontrolne, w wyniku których ustalił, że na podstawie decyzji Staroty [...] z dnia [...] 2012 r., nr [...] realizowana jest, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, budowa budynku gospodarczego. Ww. decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 14 grudnia 2012 r. nr [...], z tym, że obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 105/13.

W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w dniu [...] 2013 r. dokonane zostały oględziny budynku gospodarczego, realizowanego na działce nr [...] w [...], podczas których stwierdzono kontynuowanie przez inwestorów od czasu czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] 2013 r., robót budowlanych i uzupełnienie zagospodarowania działki o miejsce postojowe oraz wykonanie warstwy wierzchniej z kostki betonowej dojść i dojazdów do budynków. Organ ustalił również, że budowa budynku gospodarczego została zakończona w pełnym zakresie, zgodnie z zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] projektem budowlanym.

Następnie, w wyniku zaleceń organu odwoławczego, w dniu [...] 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził dowód z oględzin, w toku którego ustalono, iż przedmioty budynek gospodarczy jest obiektem parterowym z poddaszem użytkowym. Przylega on do sąsiedniego budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Jest to tzw. zabudowa bliźniacza z jedną wspólną ścianą, usytuowaną na granicy działek nr [...] i [...], przy czym obydwa obiekty nie są identyczne. Według wstępnej oceny organu nadzoru budowa budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną.

Następnie, postanowieniem z dnia [...] 2014 roku, nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia oceny technicznej zrealizowanej inwestycji, w terminie do dnia [...] 2014 r. W dniu [...] 2014 r. organowi nadzoru budowlanego doręczone zostało opracowanie techniczne wskazujące na poprawność zrealizowanej inwestycji.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr [...].

I. i M. N. złożyli od tej decyzji odwołanie.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w dniu 24 kwietnia 2013 r. decyzji o pozwoleniu na budowę i zamieszczenie w wyroku klauzuli wstrzymującej wykonanie decyzji uprawniającej inwestorów do realizowania przedmiotowej inwestycji i kontynuowanie w tych warunkach budowy skutkowało wszczęciem przez powiatowy organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie organu odwoławczego, przedłożone w dniu [...] 2014 r. przez inwestorów opracowanie techniczne dotyczące zrealizowanej inwestycji, z którego wynika, że zastosowane do budowy przedmiotowego budynku gospodarczego materiały budowlane są dobrej jakości, obiekt budowlany jest w odpowiednim stanie technicznym i nadaje się do użytkowania, nie zagraża również w jakikolwiek sposób obiektom sąsiadującym z przedmiotową nieruchomością, należy uznać za miarodajne i wiarygodne. Dodatkowo organ I instancji dokonał oceny przedmiotowej inwestycji pod kątem jej wykonania w zgodzie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi warunkami techniczno-budowlanymi. Wybudowany budynek gospodarczy bliźniaczy jest zgodny z wytycznymi decyzji Burmistrza Gminy [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] 2006 r.

Następnie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest nie tylko budynkiem w rozumieniu ustawy -Prawo budowlane, ale także wypełnia kryteria odrębności i samodzielności konstrukcyjnej, bowiem nawet części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie, w myśl § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), mogą być traktowane jako odrębne budynki. Zdaniem organu odwoławczego, budynek gospodarczy wybudowany na działce nr [...] w [...] należy traktować jako obiekt odrębny w standardowej zabudowie bliźniaczej ze wspólną ścianą szczytową. Budynek czyni zadość przepisom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z tych względów brak było podstaw do wydania w sprawie decyzji merytorycznej nakazującej wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych, a postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

I. i M. N. zaskarżyli opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając jej naruszenie:

- art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe;

- art. 7 in media w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia dlaczego przyjęto, że budynek inwestorów jest budynkiem z poddaszem nieużytkowym (pomimo przesłanek wskazujących, że poddasze jest użytkowe) oraz nienależyte wyjaśnienie kwestii odrębności wskazanego budynku od budynku J. T. i J. T.;

- art. 15 K.p.a. poprzez nierozpoznanie całości sprawy w instancji odwoławczej;

- art. 62 K.p.a. poprzez brak połączenia do wspólnego rozpoznania spraw dotyczących budynków wybudowanych na działkach nr [...] w [...] (J. T. i J. T.) oraz nr [...]w [...] (K. L. i B. L.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 702/14 oddalającego skargę przypomniał, że do realizowania spornej inwestycji uprawniała inwestorów decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] na granicy z działką o nr [...] w [...]. W toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę Starosta [...] skorzystał z trybu określonego w przepisie art. 9 ust. 1-3 ustawy Prawo budowalne, w którym ustawodawca umożliwił – w określonych przypadkach – odstępstwo od przepisów budowlanych przy projektowaniu inwestycji. W odniesieniu do zamierzonej budowy postanowieniem z dnia [...] 2012 r., wydanym na podstawie upoważnienia udzielonego przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia [...] 2012 r., Starosta [...] wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, umożliwiając wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projekcie budowlanym budynku gospodarczego na działce nr [...], bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną oznaczoną numerem [...], na której realizowany był przez jej właścicieli J. i J. T., jako inwestorów, budynek gospodarczy na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...], której nieważność stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2014 r., wydaną po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1503/13) uchylającym podjętą przez ten organ w dniu [...] 2013 r. decyzję, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2013 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2011 r.

Decyzje organów właściwych instancyjnie orzekające o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 105/13). Kasacyjnym orzeczeniem Sąd objął również postanowienie Starosty [...] z dnia [...] 2012 r., podjęte w trybie art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, stosownie do zalecenia ustawodawcy zawartego w przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.", w wyroku zamieszczona została klauzula orzekająca, że zaskarżona decyzja (tj. decyzja Wojewody [...]z dnia [...] 2012 r. nr [...]) nie podlega wykonaniu. Sąd wskazał również na konieczność ujawnienia zarówno w projekcie zagospodarowania działki, jak i w części opisowej projektu całości zamierzenia inwestycyjnego. Jednocześnie Sąd nie stwierdził wadliwości wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku w żadnym innym zakresie, ani niezgodności przyjętych w zatwierdzonym uchyloną decyzją projekcie budowlanym rozwiązań projektowych. Ponadto, orzekając Sąd stwierdził zgodność zamierzenia budowlanego, którego dotyczyła zaskarżona decyzja z zamierzeniem, dla którego inwestorzy uzyskali decyzję o warunkach zabudowy, uznając zarzuty skargi w tym zakresie za niezasadne. Jednocześnie uznał za legalną możliwość powoływania się organu administracyjnego na istnienie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na działce oznaczonej numerem [...] w [...], nawet w przypadku wszczęcia postępowania o stwierdzenie jego nieważności. Uwzględniając fakt uprzedniego wyrokowania, Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że przedmiotem kontroli w obu przypadkach były inne – co do meritum – działania procesowe, podejmowane w sprawach o różnym przedmiocie przez organy administracji publicznej, wykonujące – stosownie do przyznanych kompetencji – różne zadania regulowane przepisami ustawy Prawo budowlane. Poddane ocenie Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 105/13 pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego pozostawało w obrocie prawnym – w konsekwencji wyroku wydanego w tej sprawie – do dnia [...] 2013 r. Inwestorzy zakończyli roboty budowlane związane z realizacją tego obiektu w dniu [...] 2013 r., co jednoznacznie wynika z materiału sprawy (wpis do dziennika budowy, zawiadomienie organu nadzoru budowlanego).

Zaskarżona niniejszą skargą decyzja wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały po przeprowadzeniu postępowania wszczętego w związku z niezastosowaniem się inwestorów do zawartego w punkcie III kasacyjnego wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r. orzeczenia, stwierdzającego, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Powołując się na poglądy nauki i stanowisko judykatury, Sąd uznał, że sytuacja taka wymaga uruchomienia tzw. procedury naprawczej, uregulowanej w przepisach art. 50-51 ustawy Prawo budowlane i jest kwalifikowana jako "przypadek inny niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1" ww. ustawy, czyli inny niż budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

W przypadku zamierzenia inwestycyjnego zgodnego z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, wyeliminowanymi z obrotu prawnego po zakończeniu inwestycji, organ prowadzący postępowanie naprawcze nie będzie wymagał od inwestora żadnych czynności dla uzyskania stanu zgodnego z prawem, gdy taki stan bezkolizyjny zostanie w toku postępowania stwierdzony. Sąd przyjmując taką ocenę podzielił pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygn. II OSK 687/12 i II OSK 2286/12 (wyroki z dnia 26 lipca 2013 r. i z dnia 25 lutego 2014 r.). W akceptującej je glosie dodatkowo stwierdzono, że usunięcie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie pozbawia inwestycji oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w okolicznościach istniejących w rozpoznanej sprawie brak było podstaw faktycznych i prawnych do żądania od inwestorów przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Przepis art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, stosowany odpowiednio do robót wykonanych (czyli zakończonych) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 powołanej ustawy, nie zawiera odwołania do przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, stanowiącego o projekcie budowlanym zamiennym i warunkach, w jakich obowiązek jego sporządzenia i przedstawienia jest na inwestora nakładany. Sąd wyjaśnił, że niezasadność formułowanych w tym zakresie przez pełnomocnika skarżących zarzutów wynika przede wszystkim z tego, że inwestorzy nie wykonywali robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego budynku gospodarczego w żaden ze sposobów objętych regulacją art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Ostateczne pozwolenie na budowę funkcjonowało w obrocie prawnym do dnia [...] 2013 r., a roboty budowlane dotyczące przedmiotowej inwestycji zostały zakończone w dniu [...] 2013 r. Organy orzekające w postępowaniu instancyjnym nie stwierdziły też, zdaniem Sądu zasadnie, zrealizowania inwestycji w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Fakt nierespektowania przez inwestorów klauzuli uniemożliwiającej wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę uprawniał organ nadzoru budowlanego do podjęcia działań interwencyjnych i ustalenia – poprzez stosowne czynności wyjaśniające – zgodności z prawem zrealizowanej inwestycji lub istnienia kolizji w tym zakresie, co skutkowałoby koniecznością przeprowadzenia procedury naprawczej przy zastosowaniu konkretnych regulacji art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2, ewentualnie ust. 3 poprzez przepis art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że organy nadzoru budowlanego orzekające w tej sprawie nie były adresatem zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 105/13) uchylającym wydane w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji orzeczenia organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Zdaniem Sądu, wyjaśniono również przesłanki uznania odrębności budynków zrealizowanych na działkach oznaczonych numerami [...] i [...] w [...], a Sąd prezentowane w odniesieniu do obu kwestii stanowisko organu odwoławczego wraz z twierdzeniami powołanymi dla jego uzasadnienia bezwzględnie akceptuje.

Odnosząc się do zarzutu niewyjaśnienia charakteru poddasza przedmiotowego budynku, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy istotnie nie wyartykułował tego w podjętym w sprawie orzeczeniu, ale ze znajdującego się w materiale sprawy opracowania pn. "Ocena techniczna wykonanych robót budowlanych" sporządzonego przez uprawnioną osobę w marcu 2014 r. wynika jednoznacznie, że poddasze jest nieużytkowe, a Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania tego stwierdzenia.

Zdaniem Sądu, nie zasługiwał na akceptację sformułowany w skardze zarzut nieskorzystania w postępowaniu z trybu określonego w przepisie art. 62 K.p.a., w którym ustawodawca dopuszcza wszczęcie i prowadzenie jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Powołany przepis umożliwia łączenie postępowań, ale wyłącznie w płaszczyźnie podmiotowej, a nie w płaszczyźnie przedmiotowej, kiedy istnieje wielość spraw. Możliwość zastosowania w postępowaniu administracyjnym instytucji przewidzianej w przepisie art. 62 K.p.a. uzależniona jest w sposób bezwzględny od zaistnienia tożsamości spraw pod względem przedmiotowym, którą tworzą treść żądania uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 936/07; A Wróbel: "KPA, Komentarz", wyd. z 2014; B. Adamiak, J. Borkowski "KPA, Komentarz", Warszawa 2006 r.). Przyjmując te kryteria Sąd Wojewódzki uznał, że sprawy dotyczące inwestycji zrealizowanej przez K. i B. L. na działce oznaczonej nr [...] oraz inwestycji zrealizowanej przez J. i J. T. na działce oznaczonej nr [...] nie spełniałyby warunku tożsamości ze względu na różne elementy stanu faktycznego, co może skutkować koniecznością przyjęcia innej podstawy prawnej dla czynności procesowych i innego formułowania treści obowiązku. W takich warunkach zastosowanie w postępowaniu trybu art. 62 K.p.a. powodowałoby oczywistą kolizję z zasadami ekonomii procesowej.

Sąd stwierdził również, że organy nadzoru budowlanego w ramach rozpoznawanej sprawy nie miały obowiązku wskazywać podstawy prawnej usytuowania przedmiotowego budynku, bowiem sytuowanie budynku na działce budowlanej jest kwestią rozstrzyganą przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, udzielający pozwolenia na budowę, do weryfikowania czy korygowania, którego organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione.

I. N. i M. N., działając poprzez pełnomocnika, wnieśli od ww. wyroku skargę kasacyjną i wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia z uwagi na liczne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia:

1) art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie naprawcze stało się bezprzedmiotowe pomimo konieczności nałożenia obowiązków wykonania robót budowlanych doprowadzających powstały obiekt do stanu zgodnego z prawem i sporządzenia projektu budowlanego zamiennego;

2) art. 7 in media w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia dlaczego przyjęto, że budynek inwestorów K. L. i B. L. jest budynkiem z poddaszem nieużytkowym (pomimo przesłanek wskazujących, że poddasze jest użytkowe) oraz nienależyte wyjaśnienie kwestii odrębności wskazanego budynku od budynku J. T. i J. T.;

3) art. 62 K.p.a. poprzez brak połączenia do wspólnego rozpoznania spraw dotyczących budynku lub budynków wybudowanych na działkach: nr [...] w [...] (J. T. i J. T.) oraz nr [...]w [...] (K. L. i B. L.).

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej strony podniosły, że wyrok Sądu I instancji jest nieprawidłowy. Jego zasadniczą wadliwością jest akceptacja, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, a zatem należało je umorzyć. Co więcej, usankcjonowanie przez Sąd Wojewódzki istotnych naruszeń prawa przez organy lokalnej administracji godzi w fundamenty praworządności i równości wobec prawa.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, wykonywanie przez inwestorów robót budowlanych, polegających na budowie budynku gospodarczego, pomimo braku wykonalnego pozwolenia na budowę (od 24 kwietnia 2013 r. - data wydania przez WSA we Wrocławiu wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 105/13 uchylającego pozwolenie na budowę), należy kwalifikować wedle art. 50 ust. 1 pkt 1 lub 4 Prawa budowlanego. W konsekwencji zrealizowania całości inwestycji poza ramami czasowego obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę, konieczne jest zastosowanie procedury naprawczej z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności z prawem powstałej samowoli budowlanej i wydanie którejś z decyzji określonej w punktach 1-3 tego przepisu. Skoro dokumentację budowy (art. 3 pkt 13 Prawa budowlanego) właściciel lub zarządca obiektu budowlanego powinien przechowywać przez okres istnienia obiektu budowlanego (art. 63 ust. 1 ustawy), to fakt ten wskazuje, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. O ile bowiem konieczność wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego można wyeliminować (powstały budynek można zalegalizować - wedle wyników przeprowadzonego dotychczas postępowania), to z pewnością brak projektu budowlanego nakazywałby w sprawie nałożyć na inwestorów przynajmniej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, co konieczne byłoby do zrealizowania wzmiankowanego obowiązku z art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego. W chwili obecnej nie można zwłaszcza odwoływać się do projektu, który został zatwierdzony w uchylonym pozwoleniu na budowę. W sensie prawnym projekt taki nie istnieje.

Po wtóre, w przypadku zrealizowania całości inwestycji po uchyleniu pozwolenia na budowę powstaje dla inwestorów sytuacja braku możliwości przystąpienia do użytkowania powstałego obiektu. Powyższe przekonuje, że pozytywna decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest w niniejszej sprawie koniecznością. Wymagany jest bowiem, co najmniej, projekt budowlany zamienny, który następnie powinien zostać zatwierdzony odrębną decyzją z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Prawidłowość powyższego stanowiska znalazła swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. II OSK 687/12, odnoszącym się do robót zrealizowanych przed stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę, stwierdził, że "Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać również na tym, że po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych. Chodzi bowiem o to, że po zakończeniu budowy, właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca ma obowiązek przechowywać dokumentację obiektu, która obejmuje pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym (...)". Tak samo, jednak co do realizacji obiektu budowlanego przed uchyleniem pozwolenia na budowę, orzekł NSA w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2286/12.

Za nietrafne skarżący ocenili stanowisko organu odwoławczego, który wskazał, że brak jest możliwości nakazania rozbiórki lub doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, które zostały wydane w odmiennych stanach faktycznych. W żadnym z wymienionych przypadków sądy nie miały do czynienia z "wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu", a zatem "budową" w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawo budowlane (z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę).

Według skarżących kasacyjnie, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien uchylić decyzję organu powiatowego i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania (w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a.).

Konieczność przedstawienia projektu budowlanego zamiennego staje się tym bardziej uzasadniona, jako że legalność powstałej inwestycji musi wszak odnosić się do możliwości usytuowania na działce podstawowego, wedle obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy, budynku mieszkalnego. Innymi słowy, zbadać należy, czy jakikolwiek jeszcze obiekt budowlany "zmieści się" na działce nr [...] (uwzględniając zwłaszcza obiekt budowlany w postaci dojść i dojazdów wykonanych na działce nr [...] na znacznym jej obszarze). Skarżący kasacyjnie przypomnieli, że WSA we Wrocławiu, który orzekał dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie pozwolenia na budowę inwestorów (sygn. II SA/Wr 105/13) uznał, że założenie przez strony etapowania inwestycji (po myśli art. 33 Prawa budowlanego) powodowało konieczność dołączenia do projektu budowlanego projektu zagospodarowania działki. Oznacza to, że przed orzeczeniem obowiązku sporządzenia projektu zamiennego należy zbadać, czy możliwe jest przyszłe bezkolizyjne usytuowanie na działce budynku mieszkalnego - jak przewidują to obowiązujące warunki zabudowy.

Z powołanego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2013 r. wynika wyraźnie, że projekt zagospodarowania działki ma stanowić gwarancję tego, że zamierzenie budowlane określone decyzją o warunkach zabudowy jest możliwe do wykonania, tj. czy inwestorzy nie próbują odejść od rygorów tej decyzji budując tylko jeden, wybrany obiekt (budynek gospodarczy).

Stwierdzając brak obowiązku sporządzenia przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego Sąd I instancji oparł się na poglądach wyrażonych w glosie do wyroku NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2286/12. Glosa ta nie odpowiada jednak poglądom NSA z orzeczenia do którego została sporządzona i z wyroku o sygn. II OSK 687/12, a nadto nie ma przełożenia na realia niniejszej sprawy, jako że odnosi się do stanu faktycznego, w którym roboty zostały w całości wykonane przed sądowym uchyleniem pozwolenia na budowę, a zatem zostały ukończone legalnie.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, w sprawie należało również orzec o obowiązku doprowadzenia powstałego budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określnych robót budowlanych.

Wątpliwości co do odrębności obu inwestycji, nakazywałyby prowadzić postępowanie naprawcze wspólnie wobec inwestycji zlokalizowanej po obu stronach granicy działek nr [...] i [...] w [...] (na podstawie art. 62 K.p.a. - za czym przemawiają też względy ekonomiki procesowej). Przedmiotem postępowania objąć należy pewien stan faktyczny - wspólnie wykonane przez Państwa L. oraz Państwa T. roboty budowlane. Naruszenie obowiązującego inwestorów pozwolenia na budowę nie musi wszak być rozpatrywane jedynie w granicach przestrzennych jednej działki budowlanej, lecz w zakresie faktycznie wykonanych robót budowlanych po obu stronach granicy.

Przyjmując natomiast odrębność analizowanych budynków, należy stwierdzić wadliwość usytuowania obiektu K. i B. L. względem przepisów techniczno-budowlanych. Zgodnie bowiem z zasadą ogólną, wyrażoną w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy z sąsiednią działką budowlaną przynajmniej w odległości 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Warunek ten nie został spełniony dla budynku Państwa L. wobec sąsiedniej działki nr [...] Państwa T. Nie zachodzą też żadne z przesłanek określonych § 12 ust. 2 lub 3 rozporządzenia, które pozwałaby zbliżyć powstałą inwestycję do tej granicy. Przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy dopuszcza się, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyraźnie zatem przepis ten uzależnia takie położenie obiektu od postanowień decyzji o warunkach zabudowy, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Błędne są tym samym dywagacje organu powiatowego, jakoby decyzja Burmistrza [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] 2006 r. pozwalała na lokalizację budynku inwestorów przy granicy z jakąkolwiek sąsiednią działką.

Decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji błędnie pomijają konieczność zastosowania § 12 ust. 1 rozporządzenia, co jest niedopuszczalne podczas procedury badania zgodności z prawem powstałego budynku (wedle kryterium art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Tym samym wyrok Sądu I instancji akceptujący te naruszenia również nie może zostać uznany za prawidłowy.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, nie zachodzi także druga, mogąca w grę wchodzić przesłanka budowy przy granicy zawarta w § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. W myśl tego przepisu, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej. Przepis ten również nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, jako że na sąsiedniej działce wzniesiono budynek bez pozwolenia na budowę (unieważnionego ex-tunc decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r.). Z kolei dopuszczenie oparcia się o nielegalny, faktycznie powstały obiekt, byłoby jawnym zaprzeczeniem zasady praworządności. Prowadziłoby do sytuacji, w której metodą faktów dokonanych, wbrew decyzjom o warunkach zabudowy i przepisom techniczno-budowlanym, dokonuje się legalizacji bliźniaczych samowoli.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dnia [...] 2014 r. wydał ostateczną decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2011 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i J. T. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...], z uwagi na rażące naruszenie prawa polegające na bezprawnym usytuowaniu tego budynku w granicy z sąsiednią działką K. i B. L. Okoliczność ta definitywnie potwierdza bezprawność identycznego usytuowania budynku gospodarczego na działce nr [...], nakazując zarazem wdrożenie procedury naprawczej wobec budynku J. i J. T. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (zob. w tym zakresie uzasadnienie powołanego wyżej wyroku NSA z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. II OSK 687/12). Skoro J. i J. T. dysponują identyczną w treści decyzją o warunkach zabudowy, a udzielone im pozwolenie na budowę zostało "unieważnione", z uwagi na rażąco wadliwe usytuowanie budynku w granicy, to nie sposób uznać dopuszczalności "zabudowy bliźniaczej".

Na uwagę zasługuje także całkowity brak wskazania podstawy usytuowania budynku inwestorów w decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaakceptowany przez Sąd Wojewódzki.

Zakładając odrębność budynków K. i B. L. oraz J. i J. T., organy odwołały się do treści § 210 rozporządzenia. Wedle tego przepisu, części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przykrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. Przepis ten pozwala definiować odrębność budynków dla potrzeb i wedle kryteriów działu VI rozporządzenia. Oznacza to, mając na uwadze systemowe odniesienie tego przepisu, że dopuszczalne jest traktowanie obu powstałych inwestycji na gruncie pozostałych przepisów techniczno-budowlanych, jako jednego budynku gospodarczego. Definicja z § 210 rozporządzenia wyraźnie zresztą w swojej hipotezie stanowi o "częściach budynku", co oznacza, że wyłącznie dla potrzeb oceny spełnienia wymagań przeciwpożarowych, jeden budynek może zostać podzielony na części, które będą uznawane za odrębne budynki.

Na gruncie faktycznym można uznawać, że mamy do czynienia z jednym budynkiem gospodarczym, położonym po obu stronach granicy. Pod względem konstrukcyjnym występuje bowiem wiele wspólności. Wymienić tu trzeba wspólną połać i więźbę dachową oraz wspólną ścianę na granicy dwóch działek (posadowioną na wspólnych fundamentach), co zresztą wynika z pierwotnego projektu budowlanego J. i J. T. i K. i B L. (projekty zatwierdzone decyzjami o pozwoleniu na budowę, które zostały - odpowiednio - unieważnione lub uchylone). Po wtóre, znajdujące się w aktach zdjęcia obrazujące postęp budowy K. i B. L. po [...] 2013 r. również przekonują o jednej, wspólnej inwestycji z J. i J. T. Podnoszone przez organy kwestie "zabudowy bliźniaczej" i "samodzielności konstrukcyjnej" odnoszą się do pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego.), a z takim nie mamy do czynienia w sprawie.

Najdobitniej jednak wewnętrzną sprzeczność, w zakresie odrębności lub wspólności obu inwestycji, obrazuje zastosowanie przez organ odwoławczy w zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji § 271 ust. 9 rozporządzenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zakładając odrębność inwestycji, oceniając prawidłowość usytuowania obiektu będącego przedmiotem postępowania względem budynków skarżących wskazał, że pozwala na to przepis § 271 ust. 9 rozporządzenia. Przepis ten umożliwia zmniejszenie wymaganej przez § 271 ust. 1 rozporządzenia odległości 8 m między ścianami budynków K. i B. L. i I. i M. N. o 25%. Jak zauważył organ, skoro odległość ta wynosi 7,30 m, to powyższa norma techniczna jest spełniona, przy istotnym w tym zakresie założeniu, że budynek K. i B. L. i J. i J. T. "stanowi obiekt bliźniaczy wolnostojący". Już z tego krótkiego cytatu widać, że organ w różnych miejscach swojej decyzji – w zależności rozważania zgodności powstałej inwestycji z daną normą techniczną - koniunkturalnie przyjmuje albo odrębność budynku K. i B. L., albo że stanowi on jeden "obiekt bliźniaczy" z inwestycją J. i J. T.

Przepis § 271 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że minimalna odległość pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynków K. i B. L. i I. i M., niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, wynosić powinna przynajmniej 8 m. Odległość ta nie jest zachowana pomiędzy ścianą budynku skarżących a ścianą budynku inwestorów (wynosi 7,30 m). Zmniejszenie o 25% zasadniczej odległości 8 m pomiędzy budynkami nieposiadającymi ścian oddzielenia przeciwpożarowego, w myśl § 271 ust. 9 rozporządzenia, dopuszczalne jest tylko wobec budynków określonych w § 213 rozporządzenia. Ten ostatni przepis nie wymienia żadnego z budynków stron, lecz w istotnym w sprawie zakresie, stanowi wyłącznie o budynkach wolnostojących, a takich brak jest po obu stronach granicy. Sąsiadujący budynek garażowy skarżących poprzez budynek "łącznika" powiązany jest z ich budynkiem mieszkalnym, a zatem z pewnością nie jest budynkiem wolnostojącym, co uniemożliwia zmniejszenie odległości wedle § 271 ust. 9 rozporządzenia.

Ustalenie, że powstały obiekt po obu stronach granicy działek nr [...] i [...] jest jednym budynkiem, powoduje niezgodność inwestycji z wydanymi na relewantnym obszarze decyzjami o warunkach zabudowy.

W opinii skarżących kasacyjnie, w sprawie dotyczącej inwestycji j. i J. . oraz K. i B. L. względy ekonomii procesowej nakazywałyby prowadzenie wspólnego postępowania naprawczego na podstawie art. 62 K.p.a. Zarzut naruszenia tego przepisu przez organy należy uznać zatem za uzasadniony. Podkreślić bowiem należy, że dawne, nieobowiązujące decyzje o pozwoleniu na budowę nie mogą wyznaczać przedmiotu postępowania naprawczego (w sensie jego ograniczenia do terenu jednej działki, bez względu na zakres faktycznie wykonanych robót budowlanych). Przedmiotem postępowania objąć należy pewien stan faktyczny - wspólnie wykonane przez K. i B. L. oraz J. i. T. roboty budowlane polegające na budowie po obu stronach granicy działek nr [...] i [...] w [...]. W takim ujęciu zachodzi pełna tożsamość podmiotowa i przedmiotowa obu spraw.

Organy nie wyjaśniły w wydanych w sprawie decyzjach istotnego faktu dotyczącego zgodności budynku K. i B. L. (zakładając jego odrębność) z wydanymi warunkami zabudowy (naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.). Otóż, wedle decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] 2006 r. zabudowa gospodarcza powinna być parterowa, z ewentualnym nieużytkowym poddaszem. Otwory okienne i drzwiowy na poddaszu budynku ulokowanego na działce nr [...] poddają w wątpliwość tenże wymóg. Skoro poddasze ma być nieużytkowane, to nie ma wszak potrzeby aby zapewniać tam dostęp światła i możliwość wejścia (brak schodów nie uniemożliwia dostępu do tego pomieszczenia, które może być wykorzystywane np. jako magazyn zboża, o co zapewne chodzi inwestorom). Wbrew wywodom WSA we Wrocławiu zawartym w zaskarżonym wyroku, ten aspekt ma istotne znaczenie z punktu widzenia przedmiotu postępowania. Naruszenie bowiem wymogu nieużytkowości poddasza zawartego w decyzji o warunkach zabudowy powinno być przedmiotem postępowania naprawczego.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się w przeprowadzonej wykładni przepisu art. 105 § 1 K.p.a. do art. 7 in fine K.p.a., nakazującego w procesie stosowania prawa uwzględniać interes społeczny i interes obywatela. Należy zatem ewentualnie (w kontekście art. 184 in fine p.p.s.a.) rozważyć, czy te wartości nie wpływają na akceptację wywodów Sądu I instancji co do legalności działań organów. Trudno mówić o respektowaniu słuszności interesów K. i B. L. w postaci zalegalizowania ich faktycznie powstałego obiektu w sytuacji popełnionej samowoli. Ponadto, wskazani dopuścili się jej po raz kolejny, budując pomimo wstrzymania wykonalności pozwolenia po [...] 2013 r. Przystępując bowiem do budowy tego obiektu musieli wykonać rozbiórkę wcześniej wykonanych samowolnie robót (wspomina o tym Starosta [...] w decyzji udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę z dnia [...] 2012 r. nr [...] - s. 4 tego aktu). Co więcej, nie można przyjąć, że K. i B. . nie wiedzieli o wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r. Już w trakcie prowadzonej przez PINB na ich działce kontroli w dniu [...] 2013 r. musieli poznać klauzulę wstrzymującą wykonanie pozwolenia, a czego jednak nie zrobili. Petryfikacja naruszeń prawa dokonana przez organ odwoławczy i Sąd Administracyjny we Wrocławiu ewidentnie nie leży w interesie społecznym, jako że utrwala niską jakość pracy administracji w [...]. Co najistotniejsze, naruszony został słuszny interes skarżących przejawiający się w ich sąsiedzkim prawie do współdecydowania o zagospodarowaniu terenu graniczącego z ich posesją.

Uprzywilejowywanie w zaskarżonym wyroku naruszenia prawa dokonane przez organy i inwestorów stawia tych ostatnich w sytuacji nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Otóż, na skutek zawiadomień K. i B. L., zmuszeni oni byli, decyzjami tych samych organów (PINB i DWINB), do wykonania na swojej działce o nr 221 przebudowy istniejącego garażu, wybudowanego z naruszeniem uzyskanego wiele lat wcześniej pozwolenia.

Ustosunkowując się do wniesionej skargi kasacyjnej uczestnicy postępowania K. L. i B. L. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej uznając wszystkie postawione w niej zarzuty za niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Wśród naruszenia przepisów procesowych Sądowi I instancji zarzucono nieuwzględnienie podnoszonego w skardze uchybienia polegającego na braku połączenia, w trybie art. 62 K.p.a., do wspólnego rozpoznania spraw dotyczących budynku lub budynków wybudowanych w [...] na działkach nr [...] (J. T. i J. T.) oraz nr [...] (K. L. i B. L.).

Zgodnie z art. 62 K.p.a., w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że przepis art. 62 K.p.a. ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki:

1) istnieje wielość spraw administracyjnych;

2) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej;

3) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej

(por. A. Wróbel w: A. Wróbel, M. Jaśkowska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 6, Warszawa 2016 r., s. 398).

Nie ulega wątpliwości, że sprawy dotyczące wybudowania przez J. T. i J. T. budynku na działce nr [...] oraz przez K. L. i B. L. budynku na działce nr [...], prowadzone były w odrębnych postępowaniach, począwszy od uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i w odrębnych postępowaniach mających na celu zbadanie zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. W tych ostatnich postępowaniach właściwym był ten sam organ administracji publicznej. Jednak okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne wybudowania obu obiektów były odmienne. Prawa i obowiązki w każdej z tych spraw nie wynikają z tego samego stanu faktycznego, dotyczą możliwości sprawdzenia zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych na każdej z ww. działek, a ich efektem są odrębne i odmienne obiekty budowlane.

Ze względu na kwestionowanie w skardze kasacyjnej prawidłowości zakwalifikowania wykonanych budynków jako odrębnych obiektów budowlanych, celowym jest zwrócenie uwagi, że stan odrębności zrealizowanych budynków gospodarczych został już przesądzony na etapie kontrolowania decyzji wydanych w przedmiocie pozwoleń na budowę, co do których orzekały:

- Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 105/13 w sprawie dot. obiektu K. L. i B. L.,

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1503/13 w sprawie dot. obiektu wybudowanego przez J. Tomas i J. T.

W żadnym z tych postępowań w ramach dokonywanej kontroli legalności wydanych decyzji w sprawach udzielenia pozwoleń na budowę Sądy Wojewódzkie, dysponując decyzjami o warunkach zabudowy jak i zatwierdzonymi decyzjami projektami budowlanymi, nie zakwestionowały zakwalifikowania obiektów usytuowanych na działkach nr [...] i [...] jako odrębnych budynków gospodarczych. Nie nakazały traktowania ich jako jednego obiektu lokalizowanego po obu granicach ww. działek, co skutkowałoby koniecznością objęcia spraw jednym postępowaniem.

Co istotne, nie jest okolicznością sporną w niniejszej sprawie, że oba budynki zostały zrealizowane zgodnie z pierwotnymi pozwoleniami na budowę i według dołączonych doń projektów budowlanych. Mając na względzie zasadę wynikającą z art. 153 p.p.s.a. - związania sądów, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceną prawną wyrażoną w ww. prawomocnych wyrokach Sądów Wojewódzkich w zakresie odnoszącym się do prawnej kwalifikacji obu budynków gospodarczych jako odrębnych obiektów budowlanych, próba podważenia trafności wyrażonego w tych wyrokach stanowiska jest spóźniona i niedopuszczalna. Skoro budynek gospodarczy wybudowany przez K. L. i B. L. zgodnie z projektem budowlanym został uznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu jako obiekt samodzielny, to tożsamo musi być traktowany również w niniejszym postępowaniu naprawczym. Z tych względów zarzut nienależytego wyjaśnienia kwestii odrębności obu budynków na działkach nr [...] i nr [...] okazał się nieusprawiedliwiony. Konsekwencją tego jest uznanie jako chybionych rozważań zamieszczonych w tej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, która została poświęcona konieczności przeprowadzenia robót dostosowawczych w ramach założenia, że oba budynki gospodarcze traktowane są jako jeden obiekt budowlany.

W pkt 2 petitum skargi kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenie art. 7 in media w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegający na braku wyjaśnienia przyczyn uznania budynku zrealizowanego przez K. L. i B. L. jako budynku z poddaszem nieużytkowym, pomimo że otwory okienne i drzwiowy na poddaszu budynku poddają w wątpliwość spełnienie tego wymogu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku, że przekonujące są w tym aspekcie wnioski wynikające z opracowania pn. "Ocena techniczna wykonanych robót budowlanych", sporządzonego przez uprawnioną osobę w marcu 2014 r., z której wynika jednoznacznie, że poddasze jest nieużytkowe. Sąd Wojewódzki nie znalazł przy tym podstaw do zakwestionowania tego twierdzenia. Po drugie, samo umiejscowienie otworów okiennych lub okna połaciowego w części poddasza nie jest wystarczające do podważenia zasadności uznania poddasza za nieużytkowe, tym bardziej, że skarżący kasacyjnie nie wskazali, poza domniemaniem, okoliczności, które zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia organów nadzoru budowlanego kazałyby ocenić krytycznie.

Najbardziej eksponowany zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z przyjęciem bezprzedmiotowości postępowania naprawczego pomimo konieczności nałożenia obowiązków wykonania robót budowlanych doprowadzających powstały obiekt do stanu zgodnego z prawem i sporządzenia projektu budowlanego zamiennego.

Ustosunkowując się do powyższego zarzutu należy wyjaśnić, że zrealizowanie obiektu budowlanego przed wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia na jego budowę rodzi sytuację, która prawnie nie została jednoznacznie uregulowana przez ustawodawcę w przepisach Prawa budowlanego. W literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że w takim przypadku inwestorowi nie można zarzucić samowoli budowlanej, zaś po usunięciu z obrotu prawnego pozwolenia na budowę należy przeprowadzić postępowanie naprawcze lecz nie w trybie art. 48 ust. 1, a w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego (por. A. Gliniecki "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa 2014 r., s. 692, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 5690/11, wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1009/11).

Trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że w ramach postępowania legalizacyjnego istnieje również możliwość nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu zamiennego. Zdaniem Sądu, zależy to jednak od okoliczności konkretnej sprawy. W przypadku, gdy wyeliminowano z obrotu prawnego pozwolenie na budowę i ustalono, że w okresie obowiązywania pozwolenia na budowę wykonano roboty budowlane w części z odstępstwem od projektu budowlanego dla danej inwestycji, uzasadnione wydaje się żądanie od inwestora przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Może to nastąpić w ramach odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W ten sposób można bowiem doprowadzić do powstania projektu budowlanego zamiennego, którego pozytywna weryfikacja umożliwi jego zatwierdzenie i zakończenie postępowania naprawczego. Na celowość odpowiedniego zastosowania w takich przypadkach art. 51 ust. 1 pkt 3, czy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2, w zależności od okoliczności sprawy, zwrócił uwagę m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 687/12.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w przypadku zrealizowania obiektu budowlanego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym przed ostatecznym wyeliminowaniem pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, nie ma racjonalnych podstaw żądania od inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Sąd nie podziela bowiem opinii skarżących kasacyjnie, jakoby uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzić miałoby do uznania, że projekt budowlany stał się dokumentem nieistniejącym w sensie prawnym. Projekt budowlany, który podlega zatwierdzeniu w ramach udzielenia pozwolenia na budowę, zawierając dokumentację projektową, nawet wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji go zatwierdzającej, nie traci swej wartości dowodowej i nie staje się z tej przyczyny dokumentem nielegalnym, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, odwołując się w tym zakresie do przekonującej glosy A. Plucińskiej-Filipowicz do wyroku NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2286/12. Odmiennym zagadnieniem jest ocena przydatności takiego projektu budowlanego w ramach procedury naprawczej. Projekt budowlany może być dowodem wybudowania obiektu niezgodnie z jego założeniami. Natomiast w sytuacji zrealizowania obiektu zgodnie z projektem budowlanym, tak jak w niniejszej sprawie, dokument taki wraz z decyzją kończącą pozytywnie procedurę legalizacyjną pod kątem spełniania przez obiekt wymogu zgodności z prawem, nadal może pełnić rolę dokumentacji budowy i dokumentacji obiektu budowlanego.

Prawidłowo uznał zatem Sąd I instancji, że w realiach tej sprawy nałożenie na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie znajdowało uzasadnienia.

Wśród argumentacji do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. skarżący kasacyjnie wskazali również na konieczność nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania robót dostosowujących obiekt do stanu zgodnego z prawem. Pomimo że wprost zakresu tych robót nie wskazano, zdaniem skarżących kasacyjnie, obiekt został usytuowany niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz niezgodnie z decyzją z dnia [...] 2006 r. o warunkach zabudowy.

Z wyroku Sądu Wojewódzkiego wynika, że Sąd ten stanął na stanowisku, iż organy nadzoru budowlanego w ramach rozpoznawanej sprawy nie miały obowiązku wskazywać podstawy prawnej usytuowania przedmiotowego budynku, bowiem sytuowanie budynku na działce budowlanej jest kwestią rozstrzyganą przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, udzielający pozwolenia na budowę, do weryfikowania czy korygowania, którego organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytoczony wyżej pogląd Sądu Wojewódzkiego, którego konsekwencją było nie objęcie należytą kontrolą zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie w kontekście trafności uznania postępowania jako bezprzedmiotowego i wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., nakazuje uznać postawiony Sądowi zarzut za usprawiedliwiony.

Przede wszystkim zauważyć należy, że w kwestii legalności usytuowania budynku nie można było odwołać się do decyzji organów architektoniczno-budowlanych, skoro decyzje wydane przez te organy zostały usunięte z obrotu prawnego. Oznacza to, że to na etapie postępowania legalizacyjnego należało ustalić zgodność wybudowanego obiektu z przepisami prawa. Do stanu zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego – Prawa budowlanego należy zaliczyć zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu – zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym nie można wykluczyć, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego może oceniać wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z miejscowy planem lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, chociaż brak tu podobnych przepisów, jak w art. 48 ust. 2, ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2 (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 534/08, z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2477/10; A. Gliniecki, "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa 2014 r., s. 683)

W ramach tego postępowania należało ocenić zgodność obiektu z decyzją określającą warunki zabudowy, jak i zgodność z przepisami budowlanymi. Sąd I instancji nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku analizy zaskarżonej decyzji pod tym kątem, niewłaściwie przyjmując, że zagadnienie zgodności z prawem usytuowania budynku na tym etapie postępowania nie musi być badane. Tymczasem ocena taka mogła mieć istotny wpływ na wynik kontroli zaskarżonej decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r. Skoro Sąd I instancji okoliczności tych nie uwzględnił przy formułowaniu własnej oceny prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji, to naruszył przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane, co najmniej przedwcześnie uznając zasadność umorzenia postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji powinien wskazać w motywach podejmowanego rozstrzygnięcia, czy jest możliwe uznanie wykonanych robót budowlanych za zgodnych z przepisami prawa, w tym zgodności zrealizowanego przedsięwzięcia z decyzją o warunkach zabudowy oraz z przepisami techniczno-budowlanymi regulującymi zasady lokalizowania obiektów budowlanych na granicy i w wymaganych odległościach od innych, istniejących zgodnie z prawem obiektów budowlanych. Sąd winien uwzględnić przy tym fakt, że poprzednia ocena wyrażona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 105/13 o zgodności będącego wówczas w trakcie realizacji przedsięwzięcia z decyzją o warunkach zabudowy w kontekście lokalizacji obiektu w granicy działki, była sformułowana w stanie faktycznym i prawnym, kiedy istniała jeszcze w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...], wydana na rzecz J. T. i J. T. Ponadto, pomimo że wyrok ten zapadł w sprawie badania legalności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, to spostrzeżenia w nim poczynione, dotyczące wymogów jakie powinno spełniać przedsięwzięcie, aby mogło być uznane za zgodne z prawem, powinny być uwzględnione również na etapie legalizacji wykonanych robót budowlanych.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.