Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2582/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 90
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 231 par 1, art. 11 par 3, art. 58 par 3 kk
journal: Dz.U. 1997 nr 88 poz 553
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Rady Gminy w R. i R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 444/10 w sprawie ze skarg Rady Gminy w R. i R. W. na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 444/10 oddalił skargi Rady Gminy w R. i R. W. na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) – dalej u.s.g., stwierdził wygaśnięcie mandatu wójta Gminy R. – R. W. . Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda Łódzki wskazał, że Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim wyrokiem z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt II K 437/08 uznał R. W. za winnego popełnienia czynu z art. 231 § 1 kodeksu karnego w zb. z art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zb. z art. 117 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków w zb. z art. 11 § 2 kodeksu karnego, stanowiącego przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego i wymierzył mu karę 100 stawek dziennych grzywny ustalając wysokość jednej stawki na kwotę 60 zł. Wyrok uprawomocnił się w dniu 16 lutego 2010 r. Powołując się na treść art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. z 2002 r. nr 113 poz. 984 ze zm.) Wojewoda stwierdził, iż w wyniku prawomocnego wydania wyroku skazującego za popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego R. W. utracił prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze), czego następstwem było wygaśnięcie mandatu wójta.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli R. W. oraz Rada Gminy w R. , zarzucając naruszenie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 26 ust. 1 w zw. z ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. 2002 r. Nr 113 poz. 984 ze zm.). Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 445/10 skarga R. W. została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze skargą wniesioną przez Radę Gminy w R. , zarejestrowaną pod sygn. akt III SA/Łd 444/10.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda Łódzki wniósł o ich oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając zaskarżonym wyrokiem skargi wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 98 a ust. 2 u.s.g. w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Zgodnie z treścią art. 98 a ust. 1 u.s.g. jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24 b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze ( art. 98 a ust. 2 u.s.g.). Stosownie do treści art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Wygaśnięcie mandatu wójta stwierdza rada gminy w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu (art. 26 ust. 2 ustawy). Natomiast przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 159 poz. 1547 ze zm.) stanowi, iż prawa wybieralności nie mają osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Z treści powołanych przepisów wynika, że zarządzenie zastępcze stanowi środek nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Ma ono na celu wypełnienie luki powstałej wskutek braku działania organu samorządowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezspornym jest fakt, iż R. W. został skazany prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 12 października 2009 r. za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W związku z powyższym skarżący utracił prawo wybieralności, a co za tym idzie, w myśl powołanego przepisu art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, sprawowany przez niego mandat Wójta Gminy R. wygasł z mocy prawa. Bezsporny pozostaje również fakt, iż Rada Gminy R. pomimo obowiązku wynikającego z treści przepisu art. 26 ust. 2 powołanej powyżej ustawy nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu R. W. w miesięcznym terminie, biegnącym od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu, jak również w 30 dniowym terminie, o którym mowa w art. 98 a ust. 1 u.s.g. Konieczne i zasadne było zatem w ocenie Sądu wydanie przez Wojewodę Łódzkiego zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 14 czerwca 2010 r., które potwierdzało jedynie skutek prawny jaki nastąpił z mocy ustawy. Wskazać należy również, że zaskarżone zarządzenie nie naruszało w żaden sposób praw wójta ani Rady Gminy R. Zabezpieczało natomiast interes społeczności lokalnej, którą reprezentować powinny osoby nie skazane prawomocnymi wyrokami za przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.

Sąd stwierdził, że niezrozumiałe są podnoszone w skardze wątpliwości R. W. czy wyrok Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 12 października 2009 r. dotyczy jego osoby, skoro od powyższego orzeczenia wniósł apelację do Sądu Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim, który wyrokiem z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt IV Ka 32/10 uznał apelację za oczywiście bezzasadną. Ponadto z treści wyroku Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt. II K 437/08 wynika jednoznacznie, iż dotyczy on Wójta Gminy R. – R. W. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.

Od powyższego wyroku Rada Gminy w R. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 26 ust. 2 , w zw. z ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego jest zgodne z prawem, a w szczególności, że Wojewoda oparł swe zarządzenie na wyroku Sądu karnego istotnie dotyczącym R. W. syna M. i W. a nie W. , urodzonego w M. a nie w M. ;

2. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) niezastosowanie art. 148 p.p.s.a. poprzez nie uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody Łódzkiego mimo, że zostało oparte o wyrok dotyczący nie R. W. syna M. i W. a nie W. urodzonego w M. a nie w M. , będącego Wójtem Gminy R.

2) art. 3 § 1, art. 134§ 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w wyroku dlaczego uznał stan faktyczny sprawy, w którym zostało wydane zarządzenie zastępcze Wojewody za bezsporny i dlaczego w ocenie Sądu "nie narusza ono w żaden sposób praw wójta ani Rady Gminy R. ", jak też dlaczego nietrafny wydaje się zarzut "ignorowania przepisów prawa przez Sąd Rejonowy w Piotrkowie Tryb. jak i Wojewodę Łódzkiego",

3) art. 7, art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegające na nie zastosowaniu zasady związania prawem organów administracji publicznej poprzez obowiązek stosowania normy prawnej do określonych stanów faktycznych wyrażające się w zaakceptowaniu uchybień w postępowaniu nadzorczym Wojewody Łódzkiego jak również we własnym postępowaniu naruszając prawo procesowe nie odnosząc się do istoty zarzutów zgłoszonych w skardze na zarządzenie zastępcze Wojewody.

W związku z powyższym Rada Gminy w R. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również R. W. , zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 7, art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 ustawy poprzez nie uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody Łódzkiego wydanego z naruszeniem przepisów art. 91 ust. 3 i ust. 5 oraz art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art.7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego - pominięcie istotnych okoliczności i nieprzeprowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego a dotyczącego tożsamości skazanego wyrokiem przedłożonym Wojewodzie,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 26 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego jest zgodne z prawem, a w szczególności, że Wojewoda oparł swe zarządzenie na wyroku Sądu karnego istotnie dotyczącym R. W. syna M. i W. a nie W. , urodzonego w M. a nie w M. ,

3. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. niezastosowanie art. 148 p.p.s.a. poprzez nie uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody Łódzkiego mimo, że zostało oparte o wyrok dotyczący nie R. W. syna M. i W. a nie W. urodzonego w M. a nie w M. będącego Wójtem Gminy R. ,

4. naruszenie art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie w wyroku dlaczego uznał stan faktyczny sprawy, w którym zostało wydane zarządzenie zastępcze Wojewody za bezsporny i dlaczego w ocenie Sądu "nie narusza ono w żaden sposób praw wójta ani Rady Gminy R. ",

5. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 7, art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegające na nie zastosowaniu zasady związania prawem organów administracji publicznej poprzez obowiązek stosowania normy prawnej do określonych stanów faktycznych, wyrażające się w zaakceptowaniu uchybień w postępowaniu nadzorczym Wojewody Łódzkiego jak również we własnym postępowaniu naruszając prawo procesowe nie odnosząc się do istoty zarzutów zgłoszonych w skardze na zarządzenie zastępcze Wojewody.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości w przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

W złożonej odpowiedzi na skargi kasacyjne Wojewoda Łódzki wniósł o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne są bezzasadne.

Skargi kasacyjne, oparte zostały na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. i zarzuty w nich wywiedzione są tożsame za wyjątkiem zarzutu pierwszego, zawartego w kasacji R. W. Obie skargi kasacyjne oparto na rozumowaniu, kwestionującym zasadność uwzględnienia przez Wojewodę Łódzkiego, wydającego zarządzenie zastępcze, wyroku Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 12 października 2009 r. w sprawie sygn. akt II K 437/08.

Wskazanym wyżej wyrokiem R. W. został uznany za winnego tego, że w okresie od 1 września 2006 r. do 23 stycznia 2007 r. w R. i w S. pełniąc stanowisko wójta gminy R. , będąc zarazem przedstawicielem inwestora – Gminy R. , mając obowiązek dbania o majątek gminy, sprawowania nadzoru służbowego nad podległymi mu pracownikami oraz prowadzenia budowy Sali Gimnastycznej w miejscowości S. na podstawie pozwolenia na budowę nie dopełnił swoich obowiązków przez to, że nie nadzorował wykonania przez podległego mu inspektora do spraw inwestycji i zamówień publicznych w Gminie R. A. W. obowiązku uzyskania wszelkiej niezbędnej dokumentacji i pozwoleń w związku z prowadzeniem przez Gminę R. inwestycji budowy sali gimnastycznej Szkoły Podstawowej w miejscowości S. w tym pozwolenia na budowę, w wyniku czego pozwolenie to nie zostało uzyskane i nie posiadając pozwolenia na budowę jako przedstawiciel inwestora w dniu 1 września 2006 r. przekazał wykonawcy robót budowlanych plac budowy, w wyniku czego rozpoczęto i prowadzono prace budowlane bez pozwolenia na budowę do dnia 23 stycznia 2007 r., czym działał na szkodę Gminy R. w postaci konieczności poniesienia kosztów legalizacji inwestycji budowy budynku sali gimnastycznej Szkoły Podstawowej w miejscowości S. w wysokości 75.000 złotych i za tak opisany czyn, wyczerpujący dyspozycję art. 231 § 1 k.k. w zw. z art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane na podstawie art. 231 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 3 k.k. i art. 58 § 3 k.k., wymierzono mu karę 100 stawek dziennych grzywny, ustalając wysokość jednej stawki dziennej na kwotę 60 złotych. Faktem jest, że w niniejszym wyroku Sąd Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim jako imię matki R. W. podał imię "Wiesława", zaś z odpisu skróconego aktu urodzenia wynika, że prawidłowe imię matki brzmi "Władysława". Natomiast myli się autor skarg kasacyjnych, podając, że w tym wyroku wskazano również nieprawidłowe miejsce urodzenia R. W. . Jak wynika z kopii wyroku, znajdującego się w aktach administracyjnych, jako miejsce urodzenia oskarżonego R. W. wskazano M. , a taka też nazwa miejscowości widnieje w skróconym odpisie aktu urodzenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt wskazania w wyroku skazującym R. W. błędnego imienia matki, przy prawidłowości pozostałych danych osobowych oraz bezdyskusyjnego skazania omawianym wyrokiem R. W. , pełniącego funkcję Wójta Gminy, nie stanowi okoliczności, która stwarzałaby wątpliwości co do tożsamości osoby skazanej tym wyrokiem. Dlatego też brak jest podstaw do kwestionowania zarządzenia zastępczego Wojewody Łódzkiego, a co za tym idzie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Brak logiki w rozumowaniu, leżącym u podstaw obu skarg kasacyjnych, podkreśla okoliczność, że skarżący R. W. nie kwestionuje faktu skazania wyrokiem Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 12 października 2009 r. w sprawie sygn. akt II K 437/08.

Zatem zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, zawarte w obu skargach kasacyjnych, jako oparte na z gruntu błędnym rozumowaniu, nie są usprawiedliwione.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.