Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1298/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję tego samego organu
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 1968 nr 3 poz 13
law: Ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 czerwca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia 6 grudnia 2012 r. znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej K. S. kwotę 357 zł ( słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 czerwca 2013 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1968 r. Nr 3 poz. 13), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – po ponownym rozpatrzeniu na wniosek K. S. sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 grudnia 2012 r. [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 22 września 1979 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów niezabudowanych na terenie wsi L. i M. gmina [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną.

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na następujące okoliczności.

Pismem z dnia 27 marca 2012 r. K. S. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 22 września 1979 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów niezabudowanych na terenie wsi L. i M. gmina [...] podnosząc, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Miało ono polegać na tym, że wnioskodawczyni - uczestniczka postępowania scaleniowego, nie uzyskała przewidzianego przepisami prawa ekwiwalentu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (dalej - u.s.w.), grunty rozdrobnione, znajdujące się w szachownicy oraz grunty nadmiernie zawężone lub wydłużone albo tworzące enklawy i półenklawy mogą być poddane scaleniu. Jak stanowił z kolei art. 3 ust. 1 u.s.w., każdy uczestnik wymiany lub scalenia otrzymuje w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej - różnica wartości nie może przekraczać 3% wartości gruntów posiadanych przed scaleniem. K. S. była właścicielką działki nr [...] o pow. 1,12 ha, położonej we wsi L.. W 1979 r. została wydana decyzja nr [...] i działka [...] została podzielona na dwie działki: działkę nr [...] o pow. 0,26 ha, którą przyznano wnioskodawczyni oraz działkę nr [...] o pow. 0,86 ha, którą włączono do działki nr [...] o pow. 35,18 ha (Kw [...]) i w całości przyznano Rolniczej Spółdzielni w M.. Z tytułu utraty działki wnioskodawczyni nie uzyskała rekompensaty. Zdaniem wnioskodawczyni, brak odpowiedniego ekwiwalentu stanowi naruszenie przepisów ww. ustawy.

Decyzją z dnia 6 grudnia 2012 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 22 września 1979 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów niezabudowanych na terenie wsi .L. i M. gmina [...]. Kolegium. Uznało bowiem, że z całości zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że wymiana i scalanie gruntów na mocy objętej wnioskiem decyzji Prezydenta Miasta z dnia 22 września 1979 r. - jeżeli chodzi o własność K. S. - dotyczyło jedynie działki nr [...] o pow. 0,26 ha. Zakres postępowania w sprawie wymiany gruntów na terenie wsi L. nie obejmował działki nr [...], bowiem w tamtym czasie działka ta figurowała już jako działka Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M., natomiast K. S. za podlegającą wymianie działkę nr [...] o pow. 0,26 ha, otrzymała ekwiwalentną działkę nr [...] o takiej samej powierzchni.

K. S. wniosła - z zachowaniem ustawowo przewidzianego terminu - o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Skarżąca podnosi, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] błędnie przyjęło, iż działka nr [...] w trakcie wymiany i scalenia gruntów była własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M.. W ocenie skarżącej , w zebranym materiale dowodowym brak dowodów potwierdzających tezę Kolegium, iż działka nr [...] w momencie scalania i wymiany gruntów należała do Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M.. Z odpisu aktu własności ziemi nr [...] z dnia 12 marca 1979 r. wynika, że właścicielami działki nr [...] była K. S.. Skarżąca kwestionuje ponadto fakt przejęcia przez Państwowy Fundusz Ziemi - jako opuszczonej - nieruchomości oznaczonej nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następnie, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. Instytucja ta może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest wystąpienie w chwili jej wydawania wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ocenie podlega więc zgodność z prawem decyzji według przepisów obowiązujących w czasie jej podejmowania. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle rozwiązań przyjętych w k.p.a., pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa" trzeba rozumieć rozstrzygnięcie sprawy ewidentnie sprzeczne z wyraźnym, i nie budzącym wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, przepisem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzić będzie wówczas, gdy organ administracji wbrew literalnemu brzmieniu przepisu nałoży na stronę obowiązek, przyzna uprawnienie, lub odmówi jego przyznania, pomimo iż winien zdawać sobie sprawę, że w świetle obowiązującego prawa tego rodzaju stosunek materialny nie może być nawiązany.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.w., grunty rozdrobnione, znajdujące się w szachownicy oraz grunty nadmiernie zwężone lub wydłużone albo tworzące enklawy i półenklawy mogą być poddane scaleniu. Jak stanowił art. 3 ust. 1 u.s.w., każdy uczestnik scalenia lub wymiany (właściciel lub samoistny posiadacz gruntów) otrzymuje, w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium Odwoławcze doszło do przekonania, że ustalenia dotyczące stanu faktycznego i stanu prawnego poczynione przez skład orzekający, który wydał kwestionowaną przez skarżącą decyzję, tj. decyzję znak [...] z dnia 6 grudnia 2012 roku, są prawidło .

Po pierwsze, ze zmian w zakresie ewidencjonowania gruntów, wynika że działka nr [...] według wcześniejszego katastru nieruchomości była oznaczona jako działka [...]. Część tej parceli, tj. część o pow. 0,86 ha (późniejsza działka nr [...]), została przejęta przez Skarb Państwa na podstawie prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 14 marca 1977 r. , znak [...], i następnie przekazana decyzją Naczelnika Gminy Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. (nr [...]).

Kolegium nie ma zastrzeżeń także co do ustalenia, jakie grunty w dacie wydania kwestionowanej przez wnioskodawczynię decyzji zatwierdzającej projekt scalenia i wymiany gruntów we wsi L. stanowiły własność wnioskodawczyni i były objęte tymże postępowaniem. W dokumentach scaleniowych – [...] -stanowiących załącznik do decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 sierpnia 1979 r. w sprawie podjęcia wymiany gruntów niezabudowanych na terenie wsi L. i M., działka nr [...] o pow. 0,86 ha jest ujęta jako działka stanowiąca własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. (strona 13 zał.). Procedura objęła również skarżącą albowiem w załączniku IIB wskazano także działkę nr [...], stanowiącą własność skarżącej. K. S. pozostawała zatem uczestniczką postępowania wyłącznie jako właścicielka działki nr [...] o pow. 0,26 ha (strona 9 zał.). Kwestionowana decyzja wskazuje, że skarżąca w zamian za tę działkę otrzymała działkę nr [...] o powierzchni równej powierzchni działki nr [...].

Co istotne, stosownie do procedury przewidzianej ustawą z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, projekt scalenia i wymiany opracowany przez geodetę R. R. został, przed jego zatwierdzeniem, tj. w dniach 17 i 18 września 1979 r., okazany uczestnikom postępowania, którzy mogli w terminie 14 dni od daty okazania projektu zgłaszać do niego pisemne zastrzeżenia. Skarżąca nie wniosła żadnych zastrzeżeń do projektu decyzji w przedmiocie scalenia i wymiany gruntów niezabudowanych na terenie wsi L. i M..

Mając powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie dostrzegało podstaw stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 12 listopada 2008 r. nr. [...]. Stosownie do powyższego, nie uznało za zasadne zarzutów dotyczących naruszenia przepisów dotyczących zasady prawdy materialnej oraz postępowania dowodowego, a także nie znalazło potwierdzenia dla zarzutu rażącego naruszenia prawa przez decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 września 1979 roku nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów niezabudowanych na terenie wsi L. i M. gmina [...], poprzez brak przyznania K. S. ekwiwalentu za działkę nr [...].

K. S. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem, wniosła w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję dnia 3 czerwca 2013 r., znak [...], w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 grudnia 2012 r., znak: [...], oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Skarżąca zarzucała :

1. naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez:

- błędne przyjęcie, że działka [...] w momencie wszczęcia postępowania scaleniowego była własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. w sytuacji, kiedy skarżąca na podstawie na Aktu Własności Ziemi z dnia 12 marca 1979 r. nr [...] była wówczas jedyną właścicielką przedmiotowej nieruchomości,

- błędne przyjęcie, że działka [...] w momencie wszczęcia postępowania scaleniowego była własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. w sytuacji, kiedy materiał dowodowy nie zawiera żadnego tytułu prawnego, który potwierdzałby prawo własności działki [...] na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M.,

- błędne przyjęcie, że informacja Starostwa Powiatowego w K. jest wystarczającą podstawą do uznania, iż skarżąca w momencie wszczęcia postępowania scaleniowego nie była właścicielką działki [...] pomimo, że Starosta nie przedłożył do akt powołanych decyzji, gdyż jak sam wskazał nie jest w ich posiadaniu (str. 3 pisma),

- błędne przyjęcie, iż działka nr [...] odpowiada działce nr [...], która to działka została rzekomo przejęta Państwowy Fundusz Ziemi w sytuacji, gdy brak dowodów potwierdzających takie zmiany, tj. wykazu zmian gruntowych itp., a także oparcie zaskarżanej decyzji na oświadczeniach innych organów administracyjnych w sytuacji, gdy Kolegium winno poszukiwać dowodów bezpośrednich i dopiero na ich podstawie dokonywać ustaleń faktycznych będących podstawą orzeczenia, tj. powinno skierować odezwę do właściwego archiwum w celu przedłożenia do akt sprawy powoływanych decyzji dla ustalenia czy decyzji te istnieją, jeżeli tak czy dotyczą przedmiotowej działki nr [...] i są ostateczne.

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz § 6 rozporządzenia Ministra w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o scaleniu i wymianie gruntów poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Urzędu Miasta w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów niezabudowanych na terenie wsi L. i M. gmina [...] z dnia 22 września 1979 r. Nr [...] pomimo, iż skarżąca została pominięta w postępowaniu scaleniowym jeżeli chodzi o działkę nr [...], tj. nie otrzymała nieruchomości takich samych rozmiarów, bądź różniącej się wartością nie więcej niż o 3% od nieruchomości zajętej, tj. działki nr [...].

Powyższe zarzuty skarżąca rozwijała w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie wobec skuteczności niektórych podniesionych w niej zarzutów, a mianowicie dotyczących wydania zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Co do naruszenia tych przepisów nie wszystkie argumenty skarżącej są trafne, z tym że niezależnie od jej stanowiska, w ramach przeprowadzonej kontroli dostrzeżono także inne przejawy naruszenia przy wydaniu obu decyzji obowiązków procesowych organu wynikających z powyższych przepisów.

Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Naruszenie wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów prowadzi zaś w konsekwencji do naruszenia zasady z art. 8 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że złożony przez K. S. wniosek zmierzał do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 22 września 1979 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów niezabudowanych na terenie wsi L. i M. gmina [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Miało ono polegać na tym, że K. S., jako uczestniczka postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz. U. Nr 3, poz. 13, dalej - u.s.w.), wbrew jednoznacznej regulacji z art. 3, nie uzyskała przewidzianego przepisami prawa, pełnego ekwiwalentu za nieruchomość będąca jej własnością, w L., gm. [...], stanowiącą działkę nr [...] o pow. 1,12 ha.

O ile w zaskarżonej decyzji poddano trafnej wykładni pojęcie " rażącego naruszenia prawa" , o tyle nie dokonano w niej prawidłowo ustaleń upoważniających do wniosku, że w stanie faktycznym sprawy przesłanka ta nie została spełniona.

W szczególności, z analogicznych ustaleń dokonanych w obu kontrolowanych decyzjach wynika, że K. S. zarówno w dacie rozpoczęcia postępowania w sprawie scalenia i wymiany gruntów, jak i w momencie jego zakończenia nie była właścicielką działki nr [...] o pow. 1,12 ha, lecz działki nr [...] o pow. 0,26 ha, za którą w ramach wymiany gruntów otrzymała ekwiwalent w postaci działki nr [...] o pow. 0,26 ha. Działka nr [...] o pow. 0,86 ha w tamtym czasie figurowała już jako należąca do Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M.. Działka nr [...] według wcześniejszego katastru nieruchomości była oznaczona jako parcela nr [...]. Część tej parceli, tj. część o pow. 0,86 ha (późniejsza działka nr [...]), została przejęta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 14 marca 1977 r., znak [...], i następnie przekazana Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. decyzją Naczelnika Gminy Nr [...].

Analiza zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału, w tym dowody powołane w kontrolowanych decyzjach, nie stanowią jednakże wystarczającej podstawy do poczynienia takich ustaleń. Brak w szczególności niebudzącego wątpliwości dowodu, że działka nr [...] odpowiada parceli nr [...], b. gm. kat. L., oraz że mając takie zmienione oznaczeni, została podzielona następnie na działki nr [...] i nr [...]. Brak także niebudzącego wątpliwości dowodu, że działka nr [...] o pow. 0,86 ha już w momencie wszczęcie postępowania w sprawie scalenia i wymiany gruntów stanowiła własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M.. Powyższe niewyjaśnione dostatecznie okoliczności są zaś istotne dla prawidłowego ustalenia, czy przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia zasad z art. 3 u.s.w., które ma charakter gwarancyjny.

W tym zakresie należy zauważyć, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy obejmuje następujące grupy dokumentów :

1. dokumenty przedstawione przez K. S. przy wniosku z daty 27 marca 2012 r.;

2. niekompletne akta postepowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta z dnia 22 września 1979 r. nr [...] ( 84 ponumerowane karty ), pochodzące z Archiwum Zakładowego Urzędu Wojewódzkiego w K., udostępniono przy piśmie z dnia 4 czerwca 2012 r.;

3. dokumenty uzyskane ze Starostwa Powiatowego w [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami, które przesłano wraz z pismem p.o. Kierownika Referatu III Regulacji Stanu Prawnego Nieruchomości i Odszkodowań z dnia 2 października 2012 r., zawierającym określone wyjaśnienia w odpowiedzi na odezwy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 września 2012 r.

Dokumenty poszczególnych grup są liczne, zaś nie zostały poddane analizie własnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego ani odrębnie, ani w całokształcie w żadnej z kontrolowanych decyzji - tak co do ich treści, jak i mocy dowodowej, przy czym zawierają one wzajemnie sprzeczne informacje.

Uznając za punkt wyjścia akt własności ziemi z dnia 12 marca 1979 r. Nr [...], należy zauważyć, że taki dokument stanowi dowód nabycia przez K. S. własności działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr nr : [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w L., gm. [...], na podstawie art. 1, 5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz. U. Nr 27. Poz. 250). Nabycie własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych następowało w tym trybie z mocy prawa z dniem 4 listopada 1971 r. Akt własności ziemi, jest decyzją deklaratoryjną i potwierdza ten stan rzeczy na datę nabycia prawa własności, nie zaś na datę wydania tego aktu. Nie jest zatem tak, jak podnosi skarżąci, że fakt wydania aktu własności ziem w dniu 12 marca 1979 r. stanowi dowód, że w tej właśnie dacie przysługiwała jej własność działki nr [...], względnie że nie była ona podzielona. Nie można bowiem a priori wykluczyć, że po dniu 4 listopada 1971 r. nastąpiły zdarzenia prawne skutkujące zmianami geodezyjnymi lub utratą przez wnioskodawczynię własności działki nr [...] w całości albo w części, co nie stało na przeszkodzie stwierdzeniu uprzedniego nabycia przez nią powyższych działek w trybie uwłaszczenia. W akcie własności ziemi podano ogólną powierzchnię wszystkich nabytych gruntów, mającą wynosić 2,17 ha, bez wyodrębnienia powierzchni działki nr [...]. Powyższy akt własności ziemi został dołączony do wniosku w kserokopii, niemniej jednak w aktach administracyjnych znajduje się jego oryginalny egzemplarz.

Kolejny dokument dołączony do wniosku, istotny z punktu widzenia ustaleń zawartych w kontrolowanych decyzjach, odmiennych od twierdzeń skarżącej, stanowi kserokopia wypisu z rejestru gruntów poz. rej. [...], obr. L., gm. [...]. wraz z wykazem zmian gruntowych, sporządzony przez geodetę mgr S. K. dnia 10 marca 1992 r. Lp.ks. rob [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie żądało przedstawienia oryginału tego dokumentu, co winno uczynić z uwagi na zasadnicze różnice w walorze dowodowym kserokopii i oryginału. Z przedmiotowego dokumentu wynika w szczególności, że w dacie jego sporządzenia wśród działek nabytych przez wnioskodawczynię powyższym aktem notarialnym jako jej własności nie wymienia się już działki nr [...]. Ujęta została natomiast w nim działka nr [...] o pow. 0,26 ha, zaś jako podstawę nabycia podano w tym przypadku nie akt własności ziemi, lecz decyzję nr [...]. W wykazie zmian gruntowych odnotowano jednak, że decyzją o scaleniu i wymianie gruntów nr [...] działka nr [...] o pow. 1,12 ha, obj. AWZ [...], została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,26 ha ( a nie [...]) i nr [...] o pow. 0,86 ha – co pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego - a następnie działka nr [...] została włączona do działki nr [...] o pow. 35.18 ha, dla której założono księgę wieczystą nr [...] – R.S.P. M.. W dokumencie tym odnotowano również fakt, że mapa ewidencyjna wsi L. w skali 1:2000 została sporządzenia według stanu istniejącego na gruncie w 1976 r. W przedmiotowym dokumencie brak danych z jakiej parceli gruntowej powstała działka nr [...].

Treść powyższego dokumenty może budzić wątpliwości, skoro w załączniku do pkt II A do decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 21 sierpnia 1979 r., dotyczącej podjęcia i przedmiotu postępowania w sprawie wymiany gruntów na terenie wsi L. i M. o ogólnej pow. 108,33 ha uwzględnia się w poz. 1 działkę nr [...] o pow.0,86 ha , położoną w L., gmina [...], jako objętą wymianą, a stanowiącą własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M., jednak bez oznaczenia podstawy prawnej nabycia. Faktem jest także, że w poz. 18 Załącznika do pkt II B ujawniono jako objętą postępowaniem działkę nr [...] o pow. 0, 26 ha, mającą stanowić własność K. S., na podstawie awz [...].

Także z ustaleń zawartych w obu kontrolowanych decyzjach, a bazujących w znacznym zakresie na wyjaśnieniach zawartych w piśmie p.o. Kierownika Referatu III Regulacji Stanu Prawnego Nieruchomości i Odszkodowań Starostwa Powiatowego w K. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami wynika z dnia 2 października 2012 r., że przed scaleniem lub w jego toku miał miejsce podział działki nr [...].

Powyższe dowody nie są jednakże wystarczające dla wyjaśnienia okoliczności podziału działki nr [...] w sytuacji, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie poddało ocenie dołączonego przez K. S. do wniosku wypisu z ewidencji gruntów wraz z wykazem zmian gruntowych, nie żądało przedstawienia jego oryginału, a także nie oceniło waloru dowodowego i znaczenia pisma p.o. Kierownika Referatu III Regulacji Stanu Prawnego Nieruchomości i Odszkodowań Starostwa Powiatowego w K. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 2 października 2012 r. Nie rozważyło w szczególności, czy wskazane pismo jest zaświadczeniem, czy ma charakter informacyjny i jaka byłaby jego relacja do do dokumentu stanowiącego wypis z rejestru gruntów wraz z wykazem zmian gruntowych, gdyby zażądano jego przedstawienia w oryginale. Zważyć należy nadto, że w przedmiotowym piśmie sygnalizowano wprost braki w dokumentacji, m.in. co do podziału działki nr [...], który jak podano mógł nastąpić w związku z wcześniejszą decyzją naczelnika Gminy z dnia 19 listopada 1976 r. Nr [...] oraz ewentualnymi problemami z uwłaszczeniem K. S.. Poinformowano również, że dokumentacja uwłaszczeniowa oraz decyzje wydane przez Naczelnika Gminy powinny znajdować się w zasobach archiwalnych gminy, natomiast załącznik do powyższej decyzji w zasobach archiwalnych Wojewody. Mając zatem wiedzę o niekompletności dokumentacji istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze bez podania przyczyny tego stanu rzeczy – a więc dowolnie - zaniechało podjęcia czynności mających na celu zgromadzenie niezbędnych dowodów, w tym także akt uwłaszczeniowych w sprawie wydania aktu własności ziemi z dnia 12 marca 1979 r. Nr [...], w których może potencjalnie może znajdować się niezbędnych materiał dowodowy albo informacje o innych źródłach jego pozyskania. Nie wyjaśniło dlaczego nie pozyskano w sprawie aktualnego wykazu równoważników i zmian gruntowych dla działki nr [...].

W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechało także wyjaśnienia, czy organy administracji publicznej mają w zasobach archiwalnych decyzję - wspomnianą jak dotąd jedynie z oznaczenia w piśmie p.o. Kierownika Referatu III Regulacji Stanu Prawnego Nieruchomości i Odszkodowań Starostwa Powiatowego w K. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 2 października 2012 r., mocą której Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w M. miała nabyć własność działki nr [...]. Nie jest także wiadomym , czy w posiadaniu takiej decyzji jest Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjne w M. lub podmiot będący jej następcom prawnym.

Kolejna kwestia wymagająca szczegółowych ustaleń ma ścisły związek z identyfikacją pochodzenia działki nr [...], oraz wiąże się z faktem wydania przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia 4 marca 1977 r. Nr [...]. Decyzją tą, po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia 19 listopada 1976 r. Nr [...] w sprawie przejęcia opuszczonej nieruchomości rolnej położonej w L., oznaczonej l. kat. [...], [...], [...] ( część) o łącznej powierzchni 1, 21 ha, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Wydając kontrolowane w sprawie niniejszej decyzje przyjęto, że to parcela l.kat [...] w przejętej części ma odpowiadać działce nr [...], co nie zostało jednak uzasadnione w sposób niebudzący wątpliwości, zaś takowe rodzi zgromadzony materiał dowodowy. Zważyć należy, że w myśl powyższej decyzji K. S. miała utracić grunt o łącznej powierzchni 1, 21 ha złożony z kilku parcel, a nie tylko części parceli l.kat. [...]. Porównując li tylko kwestie powierzchni nie można nie dostrzegać, że cała działka nr [...], w myśl ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ma taką właśnie powierzchnię, jak powierzchnia łączna wszystkich parcel przejętych powyższą decyzją. Stan taki może zaś rodzić pytanie o rzeczywisty status prawny nie tylko działki nr [...], ale również działki nr [...] ( względnie działki nr [...] ) w momencie wszczęcia postępowania scaleniowego i wymiennego oraz wydania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 22 września 1979 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów niezabudowanych na terenie wsi L. i M., gmina [...]. W tym kontekście należy zauważyć, że w "Założeniach Gospodarczo-Przestrzennych Do Wymiany Gruntów Na Terenie Wsi L. Gm. [...]", w pkt I. podano, że " Ponadto na terenie wsi L. znajdują się pojedyncze działki należące do RSP, leżące w bezpośrednim sąsiedztwie działek obecnie wykupionych. Są to działki nr nr ... " - wśród których wymieniono m.in. działkę nr [...]. Wskazaniom takim odpowiada też załącznik graficzny, na który działka nr [...] został oznaczona jako należąca już do RPS i objęta postępowaniem wymiennym. Jak wynika z wcześniejszej części tekstu, poprzedzającego pkt I., źródła zasobu gruntów Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej M. były różne, w tym pochodziły one z przekazania z Państwowego Funduszu Ziemi.

Dla wyjaśnienia istniejących w powyższym zakresie wątpliwości przydany materiał dowodowy mogą stanowić zarówno wykazy równoważników i zmian gruntowych dla działek wymienionych w decyzji Prezydenta Miasta decyzji z dnia 4 marca 1977 r. Nr [...], jak i akta administracyjne tego postępowania, oraz akta dotyczące wydania decyzji nr [...] i sama decyzja, których nie poszukiwano w niniejszej sprawie.

Niezależnie od wyżej wskazanych uchybień przepisom proceduralnym, powołanym trafnie w skardze, ich naruszenie stanowi także brak analizy, czy w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenie nieważności kwestionowanej przez K. S. decyzji z innych przyczyn, niż rażące naruszenia prawa, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Istotną wadą, choćby z punktu widzenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. jest również brak wyjaśnień odnoszących się do kręgu stron postepowania nieważnościowego.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 grudnia 2012 r., znak [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r., SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady decyzji j jest ona niemożliwa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c " p.p.s.a., zaś rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] będzie ponowne rozpoznanie sprawy po eliminacji wytkniętych uchybień.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono w pkt II. sentencji wyroku, zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.