Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1471/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 851/20 w sprawie ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 851/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. F. ("skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. ("organ odwoławczy", "SKO") z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2020 r. i zasądził od SKO na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Prezydent Miasta B. ("organ pierwszej instancji") na wniosek P. F. decyzją z [...] kwietnia 2020 r., sprostowaną postanowieniem z [...] lipca 2020 r., na podstawie art. 39 ust. 1 i 3 w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i ust. 3 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, dalej: "u.d.p.") zezwolił skarżącemu na zajęcie od 1 do 30 kwietnia 2020 r. pasa drogowego w celu umieszczenia słupów reklamowych:

1. przy ul. [...]/[...], oznaczenie nośnika [...]1, działka numer [...] w obrębie [...], "słup" umieszczony w pasie drogowym ulicy powiatowej o powierzchni 9,50 m2;

2. przy ul. [...]/Pl. [...], oznaczenie nośnika [...]2, działka numer [...] w obrębie [...], "słup z szybą" umieszczony w pasie drogowym ulicy powiatowej o powierzchni 6,03 m2;

3. przy Placu [...], oznaczenie nośnika [...]3, działka numer [...] w obrębie [...], "słup z szybą" umieszczony w pasie drogowym ulicy gminnej o powierzchni 6,03 m2.

W punkcie II decyzji Prezydent Miasta B. ustalił opłatę za umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych w łącznej wysokości 965,52 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że podczas porządkowania pasów drogowych w 2018 r. ujawniły się różnice w zakresie zajmowanej powierzchni reklamowej przez słupy reklamowe w stosunku do składanych wcześniej wniosków dotyczących zajęcia pasa drogowego. Wskazano, że skarżący dysponuje dwoma rodzajami słupów reklamowych. Ustalono, że zamiast określanych we wnioskach 2 m², jeden rodzaj słupa zawiera powierzchnię reklamową 9,50 m² natomiast drugi, określany we wniosku jako "z szybą", 6,03 m².

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, na podstawie, między innymi, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 11 i ust. 13 w związku z art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p., w związku z § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z pkt 3 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miasta B[...] z [...] listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie B. [...] oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), decyzją z [...] lipca 2020 r.: 1) uchyliło zaskarżoną decyzję w części, to jest w punkcie II, w zakresie w jakim organ pierwszej instancji ustalił łączną opłatę za umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych na kwotę 965,52 zł. i ustalił tę opłatę w wysokości 962,52 zł; 2) w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] marca 2020 r. skarżący złożył do organu pierwszej instancji wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wg zestawienia w załączniku (3 sztuki) celem ustawienia jednostronnej reklamy w trybie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 u.d.p., o powierzchni 2,0 m² (1 szt.) oraz o powierzchni 5,5 m² (2 szt.) w terminie od 1 do 30 kwietnia 2020 r. Ze złożonego zestawienia wynikało, że wniosek obejmuje słupy reklamowe w lokalizacjach wskazanych w sentencji decyzji. Organ przywołał ustalenia faktyczne, z których wynikało, że powierzchnia reklamy na słupie reklamowym "z szybą" wynosi 6,03 m². Powierzchnia drugiego typu słupów reklamowych wynosi 9,5 m². Organ odwoławczy stwierdził, że należna opłata wynika z pomnożenia powierzchni reklamowej przez liczbę dni zajęcia (30) oraz stawkę za m² wynikającą z uchwały nr [...]. Należna opłata za słupy reklamowe wynosi łącznie kwotę 962,52 zł (a nie, jak przyjął organ pierwszej instancji – 965,52 zł). Odnosząc się do zarzutów odwołania kwestionujących sposób wyliczenia opłaty, wynikający z odejścia od ustalonej, kilkunastoletniej praktyki wydawania zezwoleń skarżącemu na lokalizowanie i zajęcie pasa drogowego przez kilkadziesiąt słupów reklamowych na terenie B. przy uwzględnieniu powierzchni reklamy 2 m², organ odwoławczy stwierdził, że rozpoznając wniosek zobowiązany jest rozpoznać go i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, dlatego też za przyjęciem dotychczasowo (do 2018 r.) z góry określanej wartości powierzchni reklamy 2 m² nie mogą przemawiać wcześniejsze ustalenia strony z Prezydentem Miasta B. i złożona oferta przy okazji zawierania umowy na wymianę słupów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wskazanym na wstępie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja podejmowana na podstawie art. 40 u.d.p. stanowi odmienną decyzję od tej, której podstawą jest art. 39 ust. 3 u.d.p., to jest decyzji o zezwoleniu na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Organy obydwu instancji w podstawie materialnoprawnej wydanych decyzji podały oba z wymienionych wyżej przepisów, nie różnicując jednak charakteru rozstrzygnięć administracyjnych wydawanych na ich podstawie. Zdaniem Sądu, całokształt kontrolowanego postępowania dowodzi, że załatwiona została sprawa w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (na podstawie art. 40 u.d.p.) oraz opłat za zajęcie pasa drogowego, w oparciu o art. 40 ust. 6 u.d.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji wskazał, że akta sprawy administracyjnej nie pozwalają na weryfikację okoliczności uprzedniego wydania, na wniosek skarżącego, decyzji zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym wymienionych we wniosku reklam, bowiem w aktach sprawy brak jest takiej decyzji. Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał się na okoliczność, że kwestionowana decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego "poprzedzona została wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., którą organ pierwszej instancji zezwolił stronie na zlokalizowanie w w/w pasach drogowych słupów reklamowych o powierzchni 21,56 m² w okresie od 01.04.2020 r. do 30.04.202 r., zobowiązał stronę do uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy oraz ustalił warunki lokalizacji słupów reklamowych w pasie drogowym". W aktach sprawy brak jest powoływanej decyzji, a więc nie wiadomo, czy wskazane w niej lokalizacje pokrywają się z tymi określonymi w decyzji o zajęciu pasa drogowego i czy w istocie odpowiada ona swoim zakresie rozstrzygnięciom kontrolowanym w niniejszej sprawie. Sąd wskazał, że przywołana przez organ drugiej instancji decyzja wydana miała zostać w tym samym dniu, co decyzja organu pierwszej instancji o zajęciu pasa drogowego, a to w sposób oczywisty poddaje w wątpliwość, czy decyzja lokalizacyjna była ostateczna w momencie rozstrzygania sprawy z wniosku z dnia [...] marca 2020 r.

Sąd zaznaczył, że ma świadomość, że organ odwoławczy – rozpoznając sprawę ponownie co do jej istoty – podejmował zaskarżone rozstrzygnięcie w dniu [...] lipca 2020 r., a więc, zakładając brak odwołania, decyzja lokalizacyjna byłaby ostateczna. Nie może być to jednak uznane za okoliczność sanującą stwierdzoną wadę decyzji pierwszej instancji, jeżeli akta sprawy administracyjnej nie potwierdzają już nie tylko faktu ostateczności decyzji lokalizacyjnej, ale w istocie faktu samego jej istnienia. Powyższe stanowi w ocenie Sądu o naruszeniu przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., oraz prawa materialnego – art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. Akta sprawy administracyjnej wskazują bowiem, że doszło do wydania decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, w której niepoddającą się sądowej weryfikacji okolicznością jest uprzednie wydanie decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. – zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń objętych decyzją o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 133 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Bada więc, czy ustalone przez organ okoliczności znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy. W niniejszej sprawie jedna z zasadniczych dla stwierdzenia legalności zaskarżonej decyzji okoliczności nie wynika z tych akt.

Argumentację skargi złożonej przez P. F. Sąd pierwszej instancji uznał za całkowicie niezasadną.

Skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wniosło o jego uchylenie w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniosło także o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., uzupełniających dowodów z dokumentów:

a) decyzji lokalizacyjnej Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2020 r. oraz potwierdzenia jej doręczenia stronie, pisma Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2021 r. – na okoliczność wydania i obowiązywania ostatecznej decyzji lokalizacyjnej Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2020 r. oraz na okoliczność pokrywania się lokalizacji urządzeń wskazanych w powyższej decyzji z lokalizacjami określonymi w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego;

b) pisma Sądu pierwszej instancji z 29 stycznia 2021 r. wzywającego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. do złożenia wyjaśnień i nadesłania decyzji lokalizacyjnej w terminie 3 dni, pod rygorem uznania, że decyzji takiej nie wydano na okoliczność daty doręczenia tego pisma organowi odwoławczemu oraz wydania zaskarżonego wyroku przed upływem terminu na udzielenie wyjaśnień i nadesłanie decyzji lokalizacyjnej;

c) odpowiedzi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z 2 lutego 2021 r. na pismo Sądu z 29 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 851/20 oraz kserokopii potwierdzenia złożenia odpowiedzi w Biurze Podawczym Sądu na okoliczność daty i treści udzielonej odpowiedzi na zarządzenie z 29 stycznia 2021 r.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na podstawie niekompletnych akt sprawy, w związku z uniemożliwieniem organowi odwoławczemu złożenia wyjaśnień i nadesłania decyzji lokalizacyjnej Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2020 r. do czego organ odwoławczy został wezwany zarządzeniem z 29 stycznia 2021 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ brak ww. decyzji lokalizacyjnej w aktach sprawy był jedynym powodem wydania decyzji kasacyjnej, przy czym niekompletność akt sprawy przedłożonych Sądowi jednoznacznie wynikała z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym organ odwoławczy wprost powołał się na wydanie przez Prezydenta Miasta B. ww. decyzji lokalizacyjnej, której w aktach sprawy nie było;

2) art. 106 § 3 p.p.s.a. wskutek wezwania organu odwoławczego na podstawie tego przepisu zarządzeniem z 29 stycznia 2021 r. do złożenia wyjaśnień i nadesłania decyzji lokalizacyjnej Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2020 r., a następnie wydania orzeczenia bez umożliwienia organowi odwoławczemu uzupełnienia niekompletnych akt sprawy w zakreślonym terminie 3 dni, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym uzupełnienie akt sprawy w powyższym zakresie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] lipca 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się wprost na wydanie i obowiązywanie decyzji lokalizacyjnej Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2020 r., podczas gdy Sąd pierwszej Instancji, wbrew zarządzeniu z 29 stycznia 2021 r. wzywającemu organ odwoławczy o wyjaśnienie, czy została wydana decyzja lokalizacyjna, a jeżeli tak o nadesłanie ww. decyzji w terminie 3 dni, pod rygorem uznania, że decyzji takiej nie wydano, nie czekając na upływ wyznaczonego terminu i na odpowiedź organu odwoławczego zastosował wskazany rygor bezpodstawnie uznając, że ww. decyzja lokalizacyjna nie została wydana;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, w związku z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.; dalej: u.d.p.) poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] lipca 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., stanowiąca zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, odpowiada wymogom prawa i została wydana, gdy w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja lokalizacyjna Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2020 r.;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakiego powodu uchylona została poprzedzająca zaskarżoną decyzję organu odwoławczego decyzja Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2020 r., skoro Sąd pierwszej instancji wszystkie zarzuty skargi uznał za bezzasadne, zaś weryfikacji w sprawie wymaga, zdaniem Sądu, jedynie kwestia wydania i obowiązywania decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2020 r., która to weryfikacja powinna nastąpić na etapie postępowania odwoławczego, co w niniejszej sprawie miało miejsce, wbrew ustaleniom Sądu pierwszej instancji poczynionym na podstawie niekompletnych akt sprawy;

6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe wskazania co do dalszego postępowania polegające na zobowiązaniu rozpatrujących sprawę organów do zweryfikowania, czy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń określonych we wniosku z [...] marca 2020 r. we wskazanych tam lokalizacjach i dołączenia tego rozstrzygnięcia do akt sprawy oraz do dokonania oceny, czy zasadnym jest wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zgodnie z wnioskiem, w sytuacji, gdy wszystkie te ustalenia zostały już przez organ odwoławczy poczynione i szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaś uzupełnienie akt sprawy o decyzję lokalizacyjną z [...] kwietnia 2020 r. powinno nastąpić w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.;

7) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy wyrażonej w art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jako nieuzasadniona powinna zostać oddalona.

II. w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, w związku z art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez błędne przyjęcie, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów wskutek wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego bez uprzedniego wydania przez Prezydenta Miasta B. ostatecznej decyzji lokalizacyjnej, to jest decyzji zezwalającej skarżącemu na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń, których lokalizacja pokrywa się z lokalizacjami określonymi w decyzji o zajęciu pasa drogowego, podczas gdy w dacie wydania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja lokalizacyjna Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2020 r., co miało wpływ na wynik sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumentację na poparcie zarzutów przedstawiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz zrzekło się rozprawy.

Skarżący P. F. nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. W piśmie z [...] czerwca 2021 r. wniósł o nieobciążanie go kosztami postępowania kasacyjnego oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się zatem do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem we własnym zakresie domniemywać intencji strony skarżącej kasacyjnie, konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznana z uwzględnieniem powyższych reguł postępowania kasacyjnego skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że podstawy, na których środek zaskarżenia oparto, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Według art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w oparciu o obydwie wymienione podstawy.

Sposób sformułowania - w pkt I. 4 i II petitum skargi kasacyjnej - zarzutu naruszenia prawa materialnego świadczy o tym, że nie jest kwestionowana wykładnia objętych podstawami kasacyjnymi przepisów art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów (art. 39 ust. 3 u.d.p.) w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Właściwy zarządca drogi - jak stanowi art. 38 ust. 3 w zdaniu drugim - może odmówić wydania stosownego zezwolenia w przypadku przewidzianym w punkcie 1 tego przepisu oraz odmawia wydania zezwolenia w przypadkach przewidzianych w punktach 1a i 2. Według art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Art. 40 w ust. 2 pkt 3 u.d.p. stanowi zaś, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Z treści powyższych przepisów Sąd pierwszej instancji wywiódł, odwołując się także do poglądów doktryny, że - jak wynika z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku - zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego.

Powyższe - wobec braku zarzutów naruszenia prawa materialnego przez błędną ich wykładnię – nie jest sporne. Tym samym nie jest podważane stanowisko Sądu pierwszej instancji, że stwierdzenie legalności zaskarżonej decyzji wymagało ustalenia, że decyzja ta została poprzedzona ostateczną decyzją o lokalizacji.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja administracyjna kształtuje nie tylko stan prawny ale i określony stan faktyczny a ocena prawidłowości zastosowania art. 40 ust. 2 u.d.p. (a w następstwie także przepisów regulujących pobieranie opłaty i ustalanie jej wysokości) w niepotwierdzonym materiałem dowodowym sprawy stanie faktycznym, co do istnienia stosownej decyzji lokalizacyjnej - jest przedwczesna.

Istota sporu sprowadza się tym samym do rozstrzygnięcia o skuteczności stawianych Sądowi pierwszej instancji zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Zarzuty te - w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkich chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - w myśl których to przepisów k.p.a. organy administracji publicznej zobligowane są do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, spoczywa na nich obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów jest o tyle niezrozumiałe, a w konsekwencji nieskuteczne, że – jak już wyżej wskazano - ocena legalności zaskarżonej decyzji wymagała ustalenia, że decyzja ta została poprzedzona ostateczną decyzją o lokalizacji. Jest to zatem okoliczność istotna dla wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Poza sporem stosownych dowodów na tę okoliczność w aktach administracyjnych brak (brak decyzji "lokalizacyjnej" i dokumentów potwierdzających jej ostateczność). Zaniechanie przeprowadzenia dowodów na okoliczności mające znaczenie dla sprawy możliwe jest, jeżeli tymi okolicznościami są fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie (art. 77 § 4 kp.a.). Z uzasadnień decyzji organów obydwu instancji i akt sprawy nie wynika, aby w tym trybie ustalone zostały okoliczności faktyczne, to jest dokładna treść decyzji lokalizacyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji oraz jej ostateczność. Organy nie dopełniły zatem obowiązku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego.

Całkowicie chybiony jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. W myśl bowiem powołanego przepisu k.p.a. ocena na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona musi się mieścić w granicach prawem przewidzianej swobody. Sporna kwestia w rozpoznawanej sprawie dotyczy zaś braku dowodów na wskazane wyżej okoliczności, istotne dla rozpoznania sprawy z wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Jest więc oczywiste, że skoro dowodów nie włączono do materiału dowodowego, to nie podlegały one ocenie w granicach określonych art. 80 k.p.a.

Usprawiedliwienie nie znajduje też zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi (w istotnym dla sprawy zdaniu pierwszym), że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Przy tym z treści art. 54 § 2 p.p.s.a. – do którego odsyła przytoczony art. 133 § 1 powołanej ustawy – niewątpliwie wynika, że na organie spoczywa obowiązek przekazania sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy. Warunkiem koniecznym zaistnienia stanu oznaczającego naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie niekompletnych akt sprawy jest to, aby akta te zostały przedłożone przez organ administracji sądowi administracyjnemu, jako niepełne i niekompletne, co powinno jednoznacznie wynikać z tychże akt. Z akt sprawy w rozpoznawanej sprawie wynika, że akta administracyjne, które zostały przesłane ze skargą i odpowiedzią na skargę nie były niekompletne, ponieważ przesłano te akta, na podstawie których wydane zostały decyzje. Do akt tych organy prowadzące postępowanie administracyjne nie dołączyły jako materiału dowodowego sprawy decyzji lokalizacyjnej i potwierdzenia, że jest ostateczna, co oznacza, że organy nie dopełniły obowiązku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego. Wezwanie organu odwoławczego przez Sąd pierwszej instancji przed posiedzeniem, na które sprawa została skierowana, do złożenia decyzji lokalizacyjnej, jak należy przypuszczać, w celu przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, nie zostało wykonane. Z akt sprawy wynika, że w dniu posiedzenia organ odwoławczy złożył pismo, w którym poinformował, że decyzją może dysponować organ pierwszej instancji i że pracownik organu odwoławczego będzie w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu następnym i wówczas skompletuje brakujące dokumenty, które niezwłocznie prześle do Sądu. W rezultacie przed wydaniem orzeczenia Sąd pierwszej instancji nie dysponował dokumentem, który, co należy podkreślić, nie był brakującą częścią administracyjnych akt sprawy a jedynie ewentualnie mógł być przedmiotem dowodu uzupełniającego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Przypomnieć trzeba, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć w szczególności pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne (por. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2331/12 – te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie twierdzi, aby przedłożyła sądowi akta zawierające komplet dokumentów - ułożonych chronologicznie, złączonych, ponumerowanych, wyposażonych w kartę poglądową (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt I FSK 61/20) - to znaczy skompletowanych tak, aby można było stwierdzić, że brak dokumentów nie jest efektem uchybień postępowania dowodowego lecz oczywistym wynikiem wadliwego skompletowania przed przekazaniem do sądu. Tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie nawet nie twierdzi, aby stosowna decyzja lokalizacyjna oraz dokumenty potwierdzające jej ostateczność zostały włączone do materiału dowodowego (akt sprawy administracyjnej) w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji.

Skład orzekający zwraca też uwagę na trafny pogląd, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są nie tylko przedstawione sądowi akta administracyjne ale też akta sądowe (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 3727/18). Tak więc z wyrażonej na gruncie art.133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania sądu administracyjnego pierwszej instancji na podstawie akt sprawy wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka nie tylko na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, ale uwzględnia również, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów.

Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził jednak postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. i - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie można mu w tym zakresie postawić skutecznego zarzutu, i to mimo że, jak można przypuszczać na podstawie zarządzenia wydanego przed posiedzeniem, dotyczącego wezwania do złożenia dokumentu, zamierzał takie postępowanie przeprowadzić. Okazało się to jednak niemożliwe wobec braku przed posiedzeniem potrzebnego dokumentu. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w całej rozciągłości przychyla się do wyrażanych w orzecznictwie na gruncie powołanego przepisu poglądów, że posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., tym samym nie może być oceniane jako naruszenie przepisów postępowania i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (tak: wyrok NSA z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2754/18, wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3138/19 i przywołane tam wcześniejsze orzeczenia).

Fakultatywność przeprowadzenia dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., szczególnie z urzędu, wynika z tego, że zasadniczo orzeczenie sądu powinno być oparte na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, ponieważ do materiału dowodowego zgromadzonego przez organ w toku postępowania wyjaśniającego, strona może odnieść się po umożliwieniu jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.) ze skutkiem wynikającym z art. 81 k.p.a. (uznania okoliczności za udowodnione). Zapewnienie możliwości wypowiedzenia się stronie w toku postępowania sądowoadministracyjnego do dowodów uzupełniających może być co najmniej utrudnione ze względu na brak obowiązku uczestnictwa strony w rozprawie albo w razie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Podkreślenia wymaga też, że z treści omawianego przepisu wynika jednoznacznie, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe jeżeli są spełnione dwa, określone nim warunki, tzn., jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i jednocześnie jeśli nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Uznać należy, że skarżący kasacyjnie nieprawidłowo rozumie pierwszą przesłankę przeprowadzenia przez sąd dowodu, to jest przesłankę "niezbędności do wyjaśnienia istotnych wątpliwości". Obowiązek przeprowadzenia prawidłowego postępowania administracyjnego obciąża organ administracyjny. Ewentualne dowody, które może przeprowadzać sąd administracyjny na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., nie mają na celu zastępowania organu w prawidłowym wywiązaniu się z tego obowiązku. Nie mają one zatem zmierzać do prawidłowego ustalania przez sąd stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i wydania decyzji, lecz jedynie do dokonania przez sąd "kontroli działalności administracji publicznej", to jest oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wobec zaś niespornej w tej sprawie okoliczności, że organ przed wydaniem decyzji nie zgromadził materiału dowodowego w celu ustalenia, czy w obrocie była ostateczna decyzja lokalizacyjna i jakiej treści, Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku przeprowadzania na tę okoliczność dowodu. Okoliczność, że Sąd pierwszej instancji przed posiedzeniem, na które sprawa została skierowana, wezwał organ odwoławczy do złożenia decyzji lokalizacyjnej, jak należy przypuszczać, w celu przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, nie oznacza, że Sąd miał obowiązek oczekiwać aż ten dokument zostanie złożony i w tym celu zmienić termin posiedzenia niejawnego, na który sprawa została wyznaczona. Trafne jest bowiem stanowisko, znajdujące odpowiednie zastosowanie także do posiedzenia niejawnego, że przez nadmierne przedłużenie postępowania rozumieć należy m.in. konieczność odroczenia rozprawy (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2021 r., sygn. akt I FSK 503/21).

Z tych wszystkich względów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do skutecznego postawienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu, że Sąd ten naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. wskutek "wezwania organu odwoławczego do złożenia wyjaśnień i nadesłania decyzji lokalizacyjnej... a następnie wydania orzeczenia bez umożliwienia organowi odwoławczemu uzupełnienia niekompletnych akt sprawy". W związku z treścią zarzutu przypomnieć też należy, co zostało wcześniej już wyjaśnione, że dokument (decyzja lokalizacyjna), nie był brakującą częścią administracyjnych akt sprawy, a jedynie ewentualnie mógł być przedmiotem dowodu uzupełniającego.

Za usprawiedliwione nie mogły być też uznane zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.p.s. (pkt I.5 i I.6 petitum skargi kasacyjnej). Ugruntowane i powszechnie akceptowane w orzecznictwie jest bowiem stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn., akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny, poddając ocenie powyższy zarzut w zestawieniu z pisemnymi motywami orzeczenia, stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w powyższym przepisie w zakresie umożliwiającym jego kontrolę instancyjną. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, dlaczego zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Sąd pierwszej instancji w prawidłowy sposób wywiązał się zatem ze swoich obowiązków i zastosował przy tym adekwatny do wyniku tej kontroli środek. Wprawdzie istotnie, brak w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku uzasadnienia przyczyn zastosowania art. 135 p.p.s.a. Przyjąć należy jednak, że z całokształtu wywodów Sądu pierwszej instancji wynika jednoznacznie, że stwierdzone uchybienia procesowe dotyczyły w równym stopniu kontrolowanych decyzji organów obu instancji.

Nie można się też zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie sformułował wskazania co do dalszego postępowania. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wskazania co do dalszego postępowania są wystarczająco jednoznacznie i są ściśle związane z uchybieniem w postępowaniu przed organami administracji publicznej, polegającym na niedołączeniu do materiałów sprawy istotnego dowodu w postaci ostatecznej decyzji o lokalizowaniu w pasie drogowym reklam.

Za wadliwie skonstruowany, i tym samym nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. - przez niezastosowanie normy wyrażonej w art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga jako nieuzasadniona powinna zostać oddalona.

Przede wszystkim przepisy art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznawane są za tzw. przepisy wynikowe, jako że określają jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w określonych tymi przepisami sytuacjach. Zarzut naruszenia tych przepisów nie może zatem stanowić samoistnej podstawy zaskarżenia wyroku skargą kasacyjną.

Naruszenie tych przepisów należy więc wiązać z naruszeniami przepisów postępowania czy prawa materialnego - których dopuściły się organy orzekające w sprawie, bądź też naruszenia których wadliwie dopatruje się strona. Bez tego rodzaju powiązania zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie poddaje się kontroli przez sąd kasacyjny.

Strona skarżąca kasacyjnie nie wyjaśnia też w czym upatruje związek wskazanych przepisów ani też jak art. 135 p.p.s.a. - regulujący możliwość zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – mógł zostać naruszony "przez niezastosowanie normy wyrażonej w art. 151 p.p.s.a."

Na koniec należy wskazać, że nie mógł zostać uwzględniony wniosek strony skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Wprawdzie skład orzekający za zbyt daleko idący uważa pogląd, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym całkowicie wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r. I GSK 1815/20). Skoro jednak celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest wyłącznie ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, a postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy, to - szczególnie w sytuacji gdy zgłoszony w skardze kasacyjnej wniosek dowodowy dotyczy chybionego w tym przypadku zarzutu, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego - jest oczywiście niezasadny.

Biorąc pod uwagę omówione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.