Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1108/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 121 - 124
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: rt. 59 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi S. N. i G. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących S. N. i G. N. solidarnie kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1108/18

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], wydaną na wniosek [...] sp. z o.o. z/s w [...], Wójt Gminy [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr 6686/2 w [...].

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że działka nr 6686/2 nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowywania przestrzennego i nie zachodzi obowiązek sporządzenia takiego planu. Wnioskowane przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego, o której mowa w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.) – dalej "u.g.n.", inwestycja nie koliduje z przepisami odrębnymi, a projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi podmiotami. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała zaś, że ustalona lokalizacja inwestycji uwzględnia potrzeby interesu publicznego i nie narusza obwiązujących przepisów w zakresie wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. Do wniosku Spółka dołączyła dokumentację, z której wynika, że brak było konieczności prowadzenia postępowania celem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Tym samym, wniosek inwestora jako kompletny i nie zawierający braków podlegał uwzględnieniu.

GN SN wnieśli odwołanie od tej decyzji, zarzucając błędne przyjęcie, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji, że nie wymaga ona uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem odwołujących, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy organ winien zasięgnąć opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy istnieje konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Tymczasem organ I instancji w tej kwestii nie wezwał inwestora choćby do przedstawienia parametrów technicznych planowanej inwestycji, pozwalających na weryfikację przedłożonej przez wnioskodawcę kwalifikacji przedsięwzięcia.

Odwołujący zakwestionowali przyjęcie, że wnioskowana inwestycja stanowi cel publiczny, gdyż jej realizacja zaburzy lokalny krajobraz oraz ład przestrzenny, zaś potrzeby lokalnej społeczności w zakresie usług sieci telefonii komórkowej są zaspokojone, zarówno przez operatora będącego wnioskodawcą w niniejszej sprawie, jak i innych operatorów sieci telefonicznych. Za istotną okoliczność odwołujący uznali fakt zbliżenia planowanej inwestycji do zabudowań mieszkalnych. Tym samym w ich ocenie decyzja organu I instancji nie została wydana w interesie wspólnoty samorządowej, nie uwzględnia interesu lokalnej społeczności oraz nie chroni ich praw. Zawiera również szereg sprzeczności oraz niejasności, wskazanych szczegółowo w treści odwołania.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował wnioskowane przedsięwzięcie jako inwestycję celu publicznego w rozumieniu – jak podało Kolegium – art. 6 pkt 3 u.g.n. Kwestia dokonania oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko aktualizuje się natomiast dopiero przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero bowiem w postępowaniu tego rodzaju, organ administracji architektoniczno – budowlanej w ramach swoich kompetencji ocenia czy do wydania decyzji konieczne jest przedstawienie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, czy tez przedsięwzięcie w ogóle nie wymaga przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z unormowaniami wynikającymi z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", zapewniając stronom możliwość skorzystania z przysługujących im uprawnień. Postępowanie to wykazało zaś, że w opisywanej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki pozwalające na wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.

W skardze złożonej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, GN SN wnieśli o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, dopuszczenie dowodów z dokumentów wskazanych w treści skargi, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym odwołaniu, zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2018 r. poz. 1945) – dalej: "u.p.z.p.", poprzez jego niezastosowanie;

2. rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 71), w szczególności normy § 2 i § 3, polegające na błędnym i dowolnym przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jego parametry krytyczne faktycznie kwalifikują go do takiego, a co za tym idzie błędne przyjęcie, iż nie wymaga ono uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący podnieśli, że według przepisów ww. rozporządzenia, w zależności od mocy pola elektromagnetycznego oraz odległości instalacji od miejsc dostępnych dla ludności, stacje bazowe telefonii komórkowej mogą zostać zakwalifikowane jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo inwestycje potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie skarżących, w niniejszej sprawie, z uwagi na jej skomplikowany charakter, organy winny dokonać oceny, czy ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno zostać poprzedzone wydaniem decyzji środowiskowej, przy czym ustalenie tej okoliczności winno odbyć się w drodze dowodu przeprowadzonego z opinii biegłego, a nie jak to miało miejsce – z dokumentu "kwalifikacji przedsięwzięcia" sporządzonego przez inwestora. Zwłaszcza, że organ nie wezwał inwestora do przedstawienia parametrów technicznych przedsięwzięcia, pod kątem weryfikacji zasadności dokonanej przez niego kwalifikacji inwestycji;

3. art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że w opisywanej sprawie nie zachodzi konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zdaniem skarżących, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia jest konieczne z uwagi na położenie i parametry inwestycji, zaś weryfikacja wypełnienia tego obowiązku przez inwestora jest powinnością organu, wynikającą z art. 53 u.p.z.p.;

4. art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a., poprzez brak działania ze strony organów w granicach i na podstawie przepisów prawa, niewywiązanie się przez nie z obowiązku stania na straży praworządności oraz prowadzenie niniejszego postępowania w taki sposób, iż nie pogłębiało to zaufania obywateli do organów państwa. Ponadto Międzynarodowa Agencja Badań nad Nowotworami ustaliła, iż promieniowanie częstotliwością radiową, w tym promieniowanie z masztów telefonii komórkowej, jest potencjalnym czynnikiem rakotwórczym. Zdaniem skarżących, zaskarżona decyzja jest zatem niezgodna z art. 68 pkt 1 Konstytucji RP, jako przepisem odrębnym w rozumieniu u.p.z.p.;

5. art. 7, art. 77, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak dokonania własnych ustaleń faktycznych, pominięcie dowodów wnioskowanych przez odwołujących i finalnie utrzymanie w mocy decyzji w sytuacji gdy powinna ona zostać uchylona lub zmieniona,

6. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przekonywująco w uzasadnieniu decyzji faktów, dowodów i przyczyn wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy oraz rozpatrzenia zarzutów skarżących w odwołaniu przez wskazanie i uzewnętrznienie procesu myślowego organu odwoławczego, który stosował przy rozstrzyganiu każdego z zarzutów odwołania.

Skarżący wskazali na analizę urbanistyczną, z której wynika, że odległość miejsc dostępnych dla ludności od osi wiązki promieniowania będzie wynosić w przypadku spornej inwestycji 41,1 – 44,4 m, podczas gdy wartość ta winna wynosić przynajmniej 70 m. Ponadto z analizy urbanistycznej wynika, że planowana budowa wieży sieci telefonii komórkowej nie spełnia wymaganej normy 70 m odległości tego rodzaju obiektu od zabudowań, jako że w opisywanej sprawie odległość inwestycji od budynku mieszkalnego wynosi 20 m. Kwestie powyższe zostały całkowicie pominięte przez Kolegium w toku rozpatrywania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy nie uwzględnił również wniosków dowodowych skarżących, jak choćby przeprowadzenia dowodu z treści decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie zawiadomił także pisemnie właścicieli działek sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem o czynnościach podejmowanych przez organ w totku postępowania odwoławczego. Zdaniem skarżących oznacza to, że rozpatrując wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Skarżący podkreślili, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd wskazujący na konieczność uwzględnienia zjawiska kumulacji pól elektromagnetycznych przy klasyfikacji przedsięwzięć do znacząco oddziałujących na środowisko. W realiach opisywanej sprawy wiązki promieniowania pochodzące od anten promieniujących we wskazanych azymutach będą przebiegać nad zabudową mieszkaniową i osiągną odległość bezpośredniego oddziaływania na miejsca dostępne dla ludności w promieniu około 300 m od środka elektrycznego systemów antenowych. W ocenie skarżących, inwestor w przedstawionej dokumentacji dokonał zaniżenia podanych kwalifikacji przedsięwzięcia mocy EIRP promieniowania w poszczególnych sektorach i azymutach, czego konsekwencją było nieprawidłowe przeprowadzenie kwalifikacji przedsięwzięcia w aspekcie rozważanych odległości w osi wiązki od środka elektrycznego systemu antenowego oraz miejsc dostępnych dla ludności w odniesieniu do rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Błędem zawartym w dokumentacji inwestora jest natomiast nieuwzględnienie kumulacji PEM powstałej w wyniku nałożenia się wiązek głównych pochodzących od anten sektorowych w każdym z sektorów wyznaczonych głównym kierunkiem promieniowania, co przełożyło się na nieprawidłowe obliczenie ERIP na sektor. Zdaniem skarżących, rzeczywisty obszar oddziaływania inwestycji będzie sięgać 300 m, wobec czego konieczne jest ustalenie powyższej kwestii przez biegłego, a następnie ustalenie kręgu stron postępowania przez organ administracji.

Niezależnie od powyższego skarżący zwrócili uwagę na fakt, że wnioskowana inwestycja nie jest infrastrukturą telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2062 z późn. zm.), bowiem jej wysokość przekracza 5 m. Stanowi zatem element dysharmonijny dla krajobrazu lokalnego, a jej realizacja nie zapewni zachowania wymagań ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Oddziaływanie widokowe objętej wnioskiem konstrukcji dochodzi bowiem do kilku kilometrów, w sposób trwały ingeruje w walory krajobrazowe całej okolicy, stanowiącego Obszar Chronionego Krajobrazu. Gabaryty inwestycji nie są dostosowane do skali lokalnych budynków i budowli, a tym samym inwestycja naruszy relacje przestrzenne. W ocenie skarżących oznacza to, że objęta wnioskiem inwestycja narusza art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. oraz cele ochrony [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jej przedmiotem jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - stacji bazowej telefonii komórkowej, wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945– u.p.z.p.). Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 4 tej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego wydaje się 2 rodzaje rozstrzygnięć - decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 2 pkt 5 omawianej ustawy przez inwestycję celu publicznego rozumie się działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.).

Kwestia zakwalifikowania budowy stacji bazowej telefonii komórkowej do inwestycji celu publicznego nie budzi w obecnym stanie prawnym wątpliwości, na skutek przemian w regulacji telekomunikacji oraz zmian w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami – zdefiniowaniu (w art. 4 pkt 18) łączności publicznej, rozumianej jako infrastruktura telekomunikacyjna służąca zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego, a także wskazaniu w art. 6 pkt 6a u.g.n., że celem publicznym w rozumieniu tej ustawy jest też budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia przez operatora publicznego powszechnych usług pocztowych, a także innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług.

Zmiany te jednoznacznie wskazują na intencje ustawodawcy by za cel publiczny uważać łączność publiczną realizowaną w zakresie telekomunikacji również przez operatorów sieci telefonii komórkowej, co ostatecznie prowadzi do konkluzji, iż w przypadku inwestycji stanowiącej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Ustalenie lokalizacji takiej inwestycji następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Wniosek powinien zawierać także charakterystykę inwestycji, obejmującą: określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, jak i określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Właściwy organ, stosownie do art. 53 ust. 3, w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie analiza ta dokonana została w sposób niepełny, a w toku postępowania nie wyjaśniono istotnej kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska.

W analizie urbanistycznej, która stanowi integralną część decyzji organu I instancji stwierdzono, że wnioskodawca dokonał interpretacji przepisów i opracował dokumentacje p.n. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71, zwane dalej rozporządzeniem), gdzie wykazał brak konieczności przeprowadzenia postępowania celem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zgodnie z tym rozporządzeniem kryteriami zaliczenia instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne (w tym stacji bazowych telefonii komórkowych) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny.

Za kryterium rozstrzygające w niniejszej sprawie uznano lokalizację wokół terenu stacji miejsc dostępnych dla ludności.

W myśl art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 519 ze zm. ) – "P.o.ś.", przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym "miejsce dostępne dla ludności" nie musi być miejscem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, a jego kwalifikację, jako dostępnego dla ludności determinuje nie przeznaczenie terenu, na którym miejsce to się znajduje, ale faktyczna możliwość dostępu do niego (bez użycia sprzętu technicznego) – wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 766/16, z dnia 31 maja 2010 r., syn akt OSK 719/09.

Jak wynika z akt sprawy stacja bazowa zlokalizowana ma być w obszarze, który nie jest wykluczony z zabudowy, a zaplanowane już legalnie obiekty (pozwolenie na budowę, na które powołują się skarżący) maja być posadowione w odległości 20 m od wieży.

Tych okoliczności organy nie wzięły pod uwagę, pomijając również fakt, że istnieje prawna możliwość rozbudowy oraz nadbudowy budynków istniejących, nad którymi wnioskodawca przewiduje emitować pole elektromagnetyczne, a także możliwość budowy nowych obiektów w zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania stacji nadawczej terenów położonych w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia.

Organy obu instancji przyjęły oświadczenie inwestora, że projektowana stacja bazowa nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko gdyż wokół stacji nie znajdują się w odległościach określonych w rozporządzeniu miejsca dostępne dla ludności.

W ocenie Sądu tego rodzaju wniosek jest przedwczesny, a postępowanie dowodowe w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oddziaływania inwestycji [...] Sp. z o.o. prowadzone było z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Przede wszystkim organy w sposób bezkrytyczny wobec twierdzeń inwestora przyjęły prawdziwość tezy, że stacja bazowa nie spowoduje znaczącego oddziaływania na środowisko, wyrażonej w opracowaniu pochodzącym od [...] Sp. z o.o. "Kwalifikacja przedsięwzięcia". Dokument ten nie został sporządzony na zlecenie organu prowadzącego postępowanie, a zatem nie ma on charakteru opinii sporządzonej przez biegłego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 71/12). Dokument, o którym mowa jest jednym z dowodów w sprawie, lecz z uwagi na sporny charakter inwestycji, podnoszoną przez strony ewentualność zagrożeń dla dobra publicznego i własności prywatnej oraz negatywny wpływ na miejsca dostępne dla ludzi, nie może być to jedyny dowód świadczący o braku prawnej konieczności przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Co więcej, zarówno Kolegium w zaskarżonej decyzji, jak i organ I instancji w decyzji z dnia [...] października 2017 r., nie przedstawili żadnych szczegółowych informacji, nawiązujących do parametrów technicznych planowanego przedsięwzięcia i pozwalających na weryfikację zajętego stanowiska.

Należy zauważyć, że wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji wymagało ustalenia, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w szczególności art. 121 – 124) oraz przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003, Nr 192, poz. 1883).

Powołane przepisy określają limity poziomów pól elektromagnetycznych (zróżnicowane dla: terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności) oraz zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne oraz ich dopuszczalne wartości. Nie ma wątpliwości, że możliwość oceny, czy wskazane wymogi zostały zrealizowane zależy od podania przez inwestora wszystkich danych pozwalających prawidłowo określić generowane przez inwestycję poziomy pól elektromagnetycznych, ich częstotliwości oraz parametry fizyczne.

Istotnym z parametrem inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej jest ilość i moc anten.

Znamienny w sprawie jest również fakt, że anteny zostały wyposażone

w mechanizmy umożliwiające automatyczną zmianę położenia i w konsekwencji możliwość pochylenia poszczególnych anten, a co za tym idzie zmiany kierunku wiązki promieniowania. W tej sytuacji konieczne staje się dokonanie ustaleń

w zakresie możliwości oddziaływania anteny od minimalnego do maksymalnego pochylenia (tzw. tilt), aby ustalić od jakiej wysokości poziomu terenu i w jakiej odległości od anten możliwe jest oddziaływanie promieniowania tych anten. Wskazać bowiem należy, że możliwość automatycznej zmiany nachylenia poszczególnych anten, w zasadzie uniemożliwia kontrolę w tym zakresie, gdyż inwestor może w dowolnym czasie i w dowolny sposób ustawić antenę, również w trakcie prowadzonej kontroli. Nadto już sama możliwość zmiany nachylenia anteny powoduje konieczność uwzględnienia tego faktu przy ustalaniu oddziaływania pola elektromagnetycznego na miejsca dostępne dla ludności. Należy bowiem uwzględnić zarówno maksymalne możliwe emitowanie takiego pola z urządzenia, jak i maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania oraz ukształtowanie terenu, w szczególności istniejącej, jak i potencjalnej zabudowy – wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 roku, sygn. akt II OSK 708/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. VII SA/Wa 1428/17, wyrok WSA w Gliwicach dnia 29 listopada 2017 r., sygn. II SA/Gl 781/17, www.orzeczenia.gov.pl Wskazać w tym miejscu należy, że § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z 2010 r. nie uzależnia ustalenia miejsc niedostępnych dla ludzi od wskazania, gdzie znajduje się promieniowanie o mocy większej niż 0,1 W/m2, lecz wymaga dla określonej mocy anteny wskazania stosownej odległości od środka elektrycznego. Podkreślenia wymaga, że środek elektryczny anteny to miejsce będące środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania anteny, a odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego to odcinek prostej, którą wyznacza się w osi głównej wiązki promieniowania anteny, czyli wiązki zawierającej kierunek maksymalnego promieniowania. Przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności uwzględnić zatem należy zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie (tilt). Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga więc uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Najważniejsze jest bowiem bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, a dopiero w dalszej kolejności potrzeba realizacji inwestycji telekomunikacyjnych, dlatego niezbędne jest wykluczenie możliwości negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzkie. Organ wydając decyzję pozwalającą na budowę stacji bazowej musi mieć pewność, że promieniowanie EIRP nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3008/15, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 708/15, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2002/13, wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 419/13, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1829/12, wyrok WSA w Rzeszowie z\ dnia 17 stycznia 2019 r., II SA/Rz 1024/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc te uwagi do realiów rozpoznawanej sprawy stwierdzić wypadnie, że w postępowaniu nie zbadano i nie wykazano wszystkich wymienionych czynników wpływających na wielkość oddziaływania pola elektromagnetycznego. W szczególności, co podkreśla dopuszczone do udziału w postępowaniu – Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] w piśmie procesowym z 27.02.2019 r. – brak jest wskazania danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, częstotliwości pracy, mocy wyjściowej. Niewyjaśnienie tych kwestii wpływa na brak możliwości ustalenia kwestii "maksymalnego tiltu" - maksymalnego kąta nachylenia anteny oraz faktycznej maksymalnej mocy EIRP (równoważnej mocy promieniowanej izotropowo) anten na każdym sektorze.

Nie wskazano nazwy producenta, typu modułu i wersji oprogramowania systemu elektrycznej regulacji pochylenia wiązek anten sektorowych oraz nie wyjaśniono, czy dla planowanych anten sektorowych przewidziano również pochylenie mechaniczne ich wiązek głównych, czy tylko przewidziano pochylenie elektryczne, regulowane

w zakresie 0- 12 stopni, co ma kluczowe znaczenie dla ustalenia "maksymalnego tiltu". Nie wskazano też maksymalnych nominalnych mocy wyjściowych poszczególnych urządzeń sterujących poszczególnymi antenami, jak również nazwy producenta oraz typów oraz konfiguracji pracy urządzeń nadawczo - odbiorczych dla poszczególnych anten radiolinii, planowanych maksymalnych mocy wyjściowych urządzeń nadawczych dla poszczególnych anten radiolinii oraz określonej konfiguracji pracy tych urządzeń. Wszystkie te parametry są niezbędne do ustalenia wartości EIRP.

Bez wyjaśnienia tych kwestii niemożliwe było przyjęcie, że brak jest konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Dopiero dane dotyczące równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) wyznaczonej dla pojedynczej anteny umożliwią określenie adekwatnej odległość miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny i w konsekwencji rozstrzygnięcie o tym, czy wymagane jest uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Słuszne są też zarzuty skargi wskazujące na brak dokładnego wyjaśnienia w jakiej faktycznie odległości od planowanej inwestycji znajdują się już istniejące zabudowania i czy prawidłowo nie znalazły się w obszarze analizowanym.

Organ II instancji nie odniósł się do tych kwestii w ogóle, a były one już przedmiotem odwołania, podobnie jak podnoszona w toku postępowania odwoławczego kwestia uzyskania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 6683/1 w [...] udzielona skarżącemu decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r.

Uznając, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r. naruszają przepisy postępowania – art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w powiązaniu z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 121 - 124 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003, Nr 192, poz. 1883) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez brak wyjaśnienia istotnych kwestii oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił obie te decyzje. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.