Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1057/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 574/05 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kaplicy cmentarnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokat A. Ś. kwotę 240 ( dwieście czterdzieści ) złotych powiększoną o 22% VAT tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 574/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 kwietnia 2005 r., Nr [..], w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia 21 sierpnia 2000 r., Starosta Milicki udzielił Parafii Rzymsko-Katolickiej [..] pozwolenia na budowę budynku kaplicy cmentarnej na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [..], obręb S., a następnie w toku postępowania wznowieniowego, decyzją z dnia 23 lutego 2005 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 2 kpa w związku z art. 146 § 2 kpa, orzekł o jej wydaniu z naruszeniem prawa, stwierdzając jednocześnie wystąpienie przesłanki negatywnej, wyłączającej dopuszczalność uchylenia przedmiotowej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie wznowiono, na żądanie A. K., postanowieniem z dnia 25 października 2000 r. W związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2004 r., koniecznym stało się wyjaśnienie trybu w jakim strona żądała wzruszenia decyzji Starosty Milickiego z dnia 21 sierpnia 2000 r. Kwestię tę wyjaśnił pełnomocnik skarżącej, który w oświadczeniu z dnia 24 września 2004 r. wskazał na podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organ I instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka wymieniona w przywołanym przepisie, gdyż A. K. – właścicielka nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością Parafii nie brała udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Rozpatrując sprawę ponownie, po uzyskaniu stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w M. z dnia 15 listopada 2000 r., organ I instancji uznał, że przy lokalizacji kaplicy nie zostały naruszone przepisy sanitarne. Zauważył, iż obiekt, na którego budowę udzielono pozwolenia, nie jest ani domem pogrzebowym ani miejscem przygotowania zwłok do pogrzebu. Nie przewidziano w nim również instalacji sanitarnej oraz wodociągowej. W konsekwencji, obawy A. K., że obiekt ten będzie wykorzystywany na inne cele mogą być rozpatrywane przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 71a ustawy – Prawo budowlane.

W odwołaniu od decyzji Starosty Milickiego, A. K. podniosła, że w decyzji o pozwoleniu na budowę błędnie określono obiekt, na budowę którego wydano zezwolenie, a w konsekwencji również warunki jakim powinien on odpowiadać. W oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenia z 20 października 1972 r. w sprawie urządzenia cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych wywiodła, że na cmentarzach mogą być wznoszone jedynie domy pogrzebowe i kostnice. W konsekwencji, uznała też, że jeżeli wydano pozwolenie na budowę obiektu na terenie cmentarza, który nie jest ani domem pogrzebowym ani kostnicą, to tym samym naruszono przywołane przepisy. Odwołująca się podniosła ponadto, że kwestionowana decyzja narusza również art. 146 § 2 kpa, ponieważ Starosta ograniczył się do oceny decyzji o pozwoleniu na budowę pod względem jej wadliwości formalnej, nie rozpoznając sprawy merytorycznie

W wyniku rozpoznania odwołania, Wojewoda Dolnośląski, decyzją z dnia 29 kwietnia 2005 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu potwierdził, że w sprawie zakończonej decyzją Starosty Milickiego z dnia 21 sierpnia 2000 r. wystąpiła przesłanka, określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, uzasadniająca wznowienie postępowania na wniosek A. K.. Wskazał, iż postępowanie wszczęte na wniosek Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. [...] dotyczy pozwolenia na budowę kaplicy cmentarnej, która zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym spełniać ma funkcję obrzędową jako miejsce złożenia zwłok ludzkich przed ceremonią pogrzebu. Obiekt ten nie jest więc przechowalnią zwłok ani tym bardziej miejscem przygotowania zwłok do pogrzebu. Organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami dołączonej do wniosku decyzji Burmistrza Miasta Milicza z dnia 14 czerwca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż inwestor uzyskał zezwolenie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 12 lipca 2000 r. na prowadzenie prac i robót przy obiekcie zabytkowym oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Miliczu z dnia 10 sierpnia 2000 r., opiniujące bez uwag przedłożony projekt budowlany. Organ odwoławczy wykazał również, że lokalizacja obiektu nie narusza wymagań co do odległości od granicy działki sąsiedniej, określonych w § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów strony podkreślił natomiast, że przedmiot postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyznacza zgodnie z art. 61 § 1 kpa żądanie strony. W niniejszej sprawie wolą inwestora było uzyskanie pozwolenia na budowę kaplicy cmentarnej, a nie domu pogrzebowego. Przywołane w odwołaniu przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie oznaczają zaś zakazu lokalizacji na terenie cmentarza innych obiektów budowlanych niż dom pogrzebowy i kostnica, pomocnych w wykonywaniu podstawowej funkcji terenu. Organ wyjaśnił również, że jeżeli sporny obiekt będzie wykorzystywany w sposób sprzeczny z projektem budowlanym, to jego właściciel będzie podlegał odpowiednim sankcjom wynikającym z ustawy – Prawo budowlane.

W skardze na decyzję Wojewody Dolnośląskiego A. K. zarzuciła organowi odwoławczemu brak rzeczywistej weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę oraz ustalenia, czy decyzja ta nie narusza jej interesu w rozumieniu art. 5 ustawy – Prawo budowlane. Skarżąca podniosła ponadto, iż w toczącym się już pięć lat postępowaniu stale jest pozbawiana możliwości obrony swoich praw.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku, zauważył, iż kontrola legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała wprawdzie pewne nieprawidłowości proceduralne, ale stwierdził, iż nie naruszają one prawa w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia.

Podniósł, iż w niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzji z dnia 23 sierpnia 2000 r. nie doręczono A. K. Obecnie nie budzi również wątpliwości, iż skarżąca domagała się wzruszenia tej decyzji w trybie wznowienia postępowania. W konsekwencji, postanowienie Starosty Milickiego z dnia 25 października 2000 r. o wznowieniu postępowania oraz podjęte po nim czynności wyjaśniające, Sąd uznał za prawidłowe. Wskazał, iż postępowanie co do przyczyn wznowienia wykazało, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu pomimo, że jest właścicielką działki graniczącej z działką inwestora. Prawidłowo zatem organy oceniły, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Takie ustalenia, w myśl art. 149 § 2 kpa, otworzyły natomiast drogę do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Sąd I instancji zauważył, iż w niniejszej sprawie kwestią sporną pozostaje to, czy właściwie zastosowano w niej art. 151 § 2 kpa w związku z art. 146 § 2 kpa. Podniósł, iż w teorii prawa podkreśla się, że odstąpienie od uchylenia decyzji na tej podstawie może nastąpić tylko gdy organ w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej rozstrzygnie sprawę tak jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie, Sąd stwierdził, że organ I instancji w niedostateczny sposób wykazał w uzasadnieniu decyzji, czy dokonał rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, czy też skupił się tylko i wyłącznie na zarzutach i wnioskach strony podnoszonych we wznowionym postępowaniu, jednakże uznał, że okoliczność ta nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż Wojewoda działając jako organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, dokonał ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, oceniając, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi wynikające z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.).

Sąd I instancji zauważył, iż inwestor – Parafia [...], składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, załączyła do niego ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, dopuszczającą możliwość budowy kaplicy cmentarnej na działce nr [...] i ustalającą warunki jakie inwestor musiał spełnić dla projektowanej zabudowy. Obowiązkiem organu było więc zbadanie i stwierdzenie, czy przedłożony projekt budowlany był zgodny z wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ze względu na brzmienie art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane ocena powyższa powinna dotyczyć również: zgodności projektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jego kompletności oraz wykonania przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Z materiału dowodowego dołączonego do akt sprawy wynika, że organ, orzekając w tej materialnoprawnej kwestii, nie dopuścił się uchybień, które mogłyby podważyć legalność podjętej decyzji. Posiłkując się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 1999 r., sygn. [...], Sąd I instancji stwierdził ponadto, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę ocenie podlega również badanie, czy dochodzi, względnie czy może dojść, do naruszenia interesu osób trzecich, a więc i interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, jednakże nie w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy, lecz ewentualnego naruszenia norm z zakresu Prawa budowlanego i warunków technicznych. Mając to na uwadze, zauważył, iż z ustaleń powołanych w zaskarżonej decyzji oraz z załączonego do projektu budowlanego planu zagospodarowania działki wynika, że odległość planowanej inwestycji od granicy działki skarżącej nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, gdyż wynosi 6 m. Z materiału dowodowego sprawy wynika ponadto, że nie zostały również naruszone przepisy sanitarne, skoro uprawniony do oceny tej kwestii organ, kilkakrotnie stwierdzał, że nie wnosi uwag co do proponowanej lokalizacji obiektu. W świetle powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że naruszenie prawa polegające na pozbawieniu skarżącej udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę, zakończonym decyzją z dnia 23 sierpnia 2000 r., miało jedynie charakter procesowy, ponieważ zaś we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, organ I instancji uprawniony był do zastosowania przepisu art. 146 § 2 kpa. W konsekwencji, za chybione Sąd I instancji uznał podniesione w skardze zarzuty dotyczące braku merytorycznego rozpoznania sprawy i ustalenia, czy decyzja o pozwoleniu na budowę narusza interes skarżącej w rozumieniu art. 5 ustawy – Prawo budowlane.

Sąd I instancji zauważył ponadto, że organ odwoławczy ustosunkował się również do podniesionych w odwołaniu argumentów wykazujących, iż spornym pozwoleniem na budowę, naruszono przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz jego aktu wykonawczego. W tym zakresie prawidłowo wyjaśnił, że z przywołanych przepisów nie można wywieść zakazu lokalizacji na terenie cmentarza parafialnego obiektów, które nie są domem pogrzebowym lub kostnicą, ale są pomocne w wykonywaniu podstawowej funkcji terenu. Zauważył, iż kaplica jako obiekt o charakterze sakralnym pozostaje w bezpośrednim, funkcjonalnym związku z cmentarzem wyznaniowym. Organ ten słusznie również zauważył, że zakres postępowania w niniejszej sprawie wyznaczony został, zgodnie z art. 61 § 1 kpa, wnioskiem Parafii, która wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę kaplicy cmentarnej służącej do przechowywania zwłok wyłącznie przed ceremonią pogrzebu. Wobec tak sformułowanego wniosku, niedopuszczalne było natomiast, tak jak chciała tego skarżąca, rozszerzenie zakresu tego postępowania o badanie, czy przedmiotowa kaplica spełnia szczególne wymagania przewidziane dla domów pogrzebowych i kostnic. Jak bowiem wcześniej wskazano kaplica, w tym również cmentarna, jest obiektem sakralnym i nie należy do żadnej z kategorii obiektów ujętych w przepisach o cmentarzach i chowaniu zmarłych, co czyni zasadnym twierdzenie, że przepisy te nie miały w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Sąd I instancji podniósł ponadto, iż nie mogły być również uznane za uzasadnione te zarzuty skargi, które wskazywały, iż w postępowaniu wznowieniowym skarżąca nie mogła złożyć wniosków dowodowych ani twierdzeń, gdyż stanowisko to nie znajduje oparcia w materiale dowodowym, z którego wynika, że po wznowieniu postępowania skarżąca miała możliwość wykazania swojej aktywności procesowej, z czego korzystała zarówno przed organem I, jak i II, instancji. Jej wnioski i twierdzenia były znane organom i zostały przez nie uwzględnione przy rozstrzyganiu sprawy, o czym świadczy treść uzasadnień, w których odnoszą się do podnoszonych przez stronę kwestii.

W świetle powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że przewidywane przez skarżącą wykorzystanie kaplicy na dom pogrzebowy lub kostnicę, wobec zgłoszonego przez inwestora wniosku i przedstawionego projektu budowlanego, należy uznać za hipotetyczne. Zauważył również, iż zmiana użytkowania obiektu, nawet gdyby rzeczywiście w przyszłości miała miejsce, nie podlegałaby badaniu w przedmiotowym postępowaniu, lecz w odrębnym trybie przewidzianym w ustawie – Prawo budowlane.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną złożyła, reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, A. K. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej, wskazała:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 w związku z art. 4 ustawy – Prawo budowlane przez niezastosowanie przy wydawaniu pozwolenia na budowę kaplicy cmentarnej, która jak wynika z dokumentów złożonych do wniosku o zezwolenie na budowę jest w istocie kostnicą, art. 9 ust. 5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w związku z § 12 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r.,

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt a) i c) oraz art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie środków w celu usunięcia naruszenia prawa polegającego na wydaniu decyzji zezwalającej na budowę kaplicy, podczas gdy dokumenty dołączone do wniosku świadczyły o budowie obiektu o innym charakterze,

- art. 7, 8, 77 i 80 kpa polegające na niezebraniu przez Starostę Milickiego i Wojewodę Dolnośląskiego w sposób wyczerpujący dowodów potrzebnych do podjęcia prawidłowej decyzji, jak też wydaniu decyzji w oparciu o literalne brzmienie wniosku bez analizy dokumentów dołączonych do tego wniosku, które świadczą o nieprawidłowości jego twierdzeń.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconego zastępstwa przy sporządzaniu skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca podniosła, iż art. 149 § 2 kpa nakazuje badać w podjętym postępowaniu, poza przyczynami wznowienia, również istotę sprawy. W ocenie skarżącej, w tej kwestii, po wznowieniu postępowania, nie uczyniono nic. Nie przeprowadzono bowiem żadnego postępowania wyjaśniającego poza uzyskaniem opinii SANEPID-u, która została przez nią zakwestionowana. Zauważyła, iż w swoich pismach podnosiła wielokrotnie, że obiekt budowlany, na jaki zostało wydane pozwolenie na budowę, nazwany we wniosku kaplicą cmentarną w istocie spełnia rolę domu pogrzebowego, czy też kostnicy, i służy do przechowywania zwłok na kilka dni przed ceremonią pogrzebu. Wskazywała, że dotychczas służyła do tego stara dzwonnica, co zakwestionował konserwator zabytków i stąd powstała potrzeba wybudowania pomieszczenia, w którym będą wystawiane zwłoki, aby rodzina i sąsiedzi, jak to jest w zwyczaju, mogli się pożegnać ze zmarłym. Podniosła, iż mimo istnienia w aktach dowodów na prawdziwość jej twierdzeń, odmówiono im wiary, dając wiarę zapewnieniom przedstawiciela parafii, że będzie to obiekt o charakterze sakralnym podczas, gdy żadne obrzędy sakralne nie odbywają się w tym budynku, bowiem zwłoki z kaplicy, na obrzędy sakralne, przenoszone są do kościoła położonego w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza.

Skarżąca zauważyła jednocześnie, iż o charakterze budowli, na którą ma być wydane zezwolenie, nie decyduje nazwa użyta we wniosku, ale cel, dla jakiego budowla ma być wzniesiona. W związku z powyższym podniosła, iż przy wniosku o zezwolenie na budowę, złożone są projekt i dokumentacja techniczna potrzebne do realizacji budowy. Wśród tych dokumentów znajduje się też wniosek do Zakładu Energetycznego i umowa z tym zakładem na dostawę energii elektrycznej. We wniosku wskazano jako moc potrzebną dla tej budowli 15 kW, ale w umowie moc tę zwiększono do 25 kW (§ 1 umowy). We wniosku wskazano też największy odbiornik mocy na 7 kW, a jego nazwa brzmi "Komora Zamrażająca". W ocenie skarżącej, zwiększenie mocy do 25 kW wskazuje na to, iż takich komór w kaplicy będzie więcej – 2 lub 3, a sama kaplica będzie w istocie pełnić rolę kostnicy, gdyż w takim obiekcie instaluje się urządzenia tego typu.

Skarżąca zauważyła również, iż zgodnie z art. 4 ustawy – Prawo budowlane, dysponent gruntu może się ubiegać się o zezwolenie na budowę pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. O przepisach techniczno-budowlanych traktuje art. 7 powołanej ustawy, który w ust. 3 przewiduje że, dla innych obiektów budowlanych niż budynki mieszkalne, mogą je określać właściwi ministrowie w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji nie zgodnie z tym przepisem przyjął, że warunki techniczne w niniejszej sprawie określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, podczas gdy te zastosowanie mają do budynków mieszkalnych. Odwołując się do przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, skarżąca wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica. Art. 9 ust. 5 powołanej ustawy nakazuje z kolei, aby zwłoki, od chwili zgonu, aż do pochowania, przechowywane były w sposób nie powodujący szkodliwego wpływu na otoczenie. Zauważyła również, iż na podstawie art. 9 powołanej ustawy wydane zostało rozporządzenie Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r., które traktuje między innymi o warunkach, jakim odpowiadać mają domy przedpogrzebowe i kostnice. Zgodnie z § 12 tego rozporządzenia, na cmentarzach mniejszych, w miejscowościach, w których przeciętnie odbywa się najwyżej jeden pogrzeb dziennie, zamiast domu przedpogrzebowego powinny być budowane kostnice z jednym obszernym, widnym pomieszczeniem oraz z pomieszczeniem na trumny ze zwłokami oczekującymi na pogrzeb i niewielkim magazynem na przechowywanie sprzętu. W ocenie skarżącej, taką właśnie budowlę chciała zbudować Parafia i o zezwolenie na jej wybudowanie wystąpiła, nazywając ją błędnie we wniosku kaplicą cmentarną. Wybudowanie takiej budowli wymaga jednak sprawdzenia wielu innych okoliczności, które w postępowaniu przed organami administracyjnymi nie zostały zbadane. W konsekwencji, decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i bez przeprowadzenia czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, jak choćby opinii SANEPIDU o budowie kostnicy w odległości 4 m od ogrodu skarżącej i znajdującego się w tym ogrodzie ujęcia wody pitnej - studni.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wojewoda Dolnośląski, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W niniejszej sprawie, skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach ustawowych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy. W sytuacji natomiast, gdy w skardze strona zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i zmierza do wykazania błędu w ustaleniach faktycznych, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego, czy też oceny zasadności braku zastosowania w sprawie określonych przepisów prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe, w pierwszej kolejności za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 134 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8, 77 i 80 kpa. Zauważyć należy, iż przedmiotowy zarzut sprowadza się w istocie do zakwestionowania prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych do wyrokowania przez Sąd I instancji, a dotyczących rzeczywistego charakteru obiektu budowlanego, na którego budowę wydane zostało pozwolenie.

Odnosząc się do przedmiotowego zarzutu, na wstępie wskazać należy, iż postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę wszczynane jest na wniosek inwestora, który określa w nim rodzaj planowanego zamierzenia budowlanego – obiektu budowlanego. Zakres pozwolenia na budowę jest zdeterminowany zakresem wniosku o jego wydanie. Organ administracji architektoniczno-budowlanej związany jest bowiem treścią żądania inwestora. W razie jednak wątpliwości co do charakteru zamierzenia budowlanego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony.

W niniejszej sprawie, treść żądania Parafii Rzymsko-Katolickiej [...] nie budziła wątpliwości Starosty Milickiego, który zgodnie z wnioskiem inwestora, decyzją z dnia 21 sierpnia 2000 r., udzielił Parafii pozwolenia na budowę kaplicy cmentarnej na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]. Podkreślić w tym miejscu należy, iż przedmiotowa decyzja stanowi podstawę do wybudowania na oznaczonej działce obiektu budowlanego, którego funkcja zgodnie z opisem technicznym projektu budowlanego, określona została w następujący sposób: "kaplica cmentarna o funkcji obrzędowej, jako miejsce złożenia zwłok ludzkich, przed ceremonią pogrzebu. Zwłoki, przygotowane do pogrzebu, w trumnie, składane będą w kaplicy przed ceremonią pogrzebu. Kaplica nie jest przechowalnią zwłok, ani tym bardziej, nie jest miejscem przygotowania zwłok do pogrzebu (...). Kaplica przygotowana jest do obrzędów liturgicznych mszy świętej, w obrządku rzymskokatolickim (...)." O zgodności tak określonego zamierzenia z intencjami inwestora świadczy zarówno brak podważenia przez Parafię prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i pismo proboszcza Parafii Rzymsko-Katolickiej [...] z dnia 11 października 2000 r., w którym potwierdza on, że kaplica służyć ma wyłącznie jako miejsce złożenia zwłok ludzkich przed ceremonią pogrzebu i nie będzie służyć jako przechowalnia zwłok ani tym bardziej nie będzie miejscem przygotowania zwłok do pogrzebu.

W tych warunkach, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, przypuszczenia skarżącej co do wykorzystywania w przyszłości wybudowanej kaplicy cmentarnej jako obiektu o funkcji zbliżonej do domu przedpogrzebowego, czy też kostnicy, uznać należy za nie mające wpływu na ocenę prawidłowości decyzji o pozwoleniu na jej budowę. Kwestia użytkowania kaplicy niezgodnie z jej przeznaczeniem może być bowiem przedmiotem odrębnego postępowania i to dopiero wówczas, gdy fakt samowolnej zmiany sposobu jej użytkowania będzie miał miejsce. Obecnie, twierdzenia skarżącej, odnoszące się do zdarzeń przyszłych, mają charakter wyłącznie hipotetyczny i jako takie nie mogą podlegać ocenie w toku niniejszego postępowania.

W konsekwencji zarzut niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy uznać należy za nieuzasadniony. Okoliczność doprowadzenia do kaplicy przyłącza energetycznego o znacznej mocy nie zmienia bowiem faktu, że decyzją z dnia 21 sierpnia 2000 r. Starosta Milicki udzielił Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. [...] pozwolenia na budowę budynku kaplicy cmentarnej, służącej do składania zwłok tylko na okres poprzedzający pogrzeb, a nie do przechowywania zwłok, gdyż do takich celów, jak słusznie podnosi skarżąca, służą co do zasady domy przedpogrzebowe i kostnice.

Skoro natomiast żądanie inwestora dotyczyło uzyskania pozwolenia na budowę kaplicy cmentarnej, a nie kostnicy, czy też domu przedpogrzebowego, to dokonana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ocena dopuszczalności planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie obejmowała wymogów stawianym tym ostatnim obiektom. W związku z powyższym, zarzut naruszenia przytoczonych w podstawie kasacyjnej przepisów prawa materialnego, polegający na niezastosowaniu w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r., Nr 23, poz. 295) oraz rozporządzenia Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 47, poz. 299 ze zm.) w zakresie w jakim odnoszą się one do domów przedpogrzebowych i kostnic, uznać należy za chybiony, gdyż opiera się on na przeświadczeniu skarżącej, że kaplica cmentarna, na której budowę inwestor uzyskał pozwolenie, może być użytkowana jako kostnica.

Jednocześnie zwrócić należy uwagę na to, że w ramach tej podstawy kasacyjnej skarżąca błędnie odwołuje się do przepisów ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu, które nie obowiązywało w dacie wydania przez Starostę Milickiego decyzji z dnia 21 sierpnia 2000 r. Zauważyć również należy, iż wbrew stanowisku skarżącej, do kaplicy służącej celom kultu religijnego jako budynku użyteczności publicznej mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.), które nie odnoszą się wyłącznie do budynków mieszkalnych.

W świetle powyższego, uznając podstawy kasacyjne za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowaniach kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy. Wysokość kosztów nieopłaconej pomocy prawnej – kosztów sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej w kwocie 180 zł wraz z należnym podatkiem od towarów i usług ustalona została w oparciu o przepis § 19 pkt 1 w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).