Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 368/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi W. K. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; I. stwierdza, że uchwała Nr (...) Rady Gminy C. z dnia (...) roku w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak została wydana z naruszeniem prawa, II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, III. zasądza od Gminy C. na rzecz skarżącego kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 357/11 oddalił skargę W. K. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku tutejszy Sąd wskazał, na następujący stan faktyczny i przebieg postępowania.

W dniu (...) r. Rada Gminy C. podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C.

Uchwałą Nr (...) z dnia (...) r. Rada Gminy C. na podstawie art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) wyznaczyła Obszar Chronionego Krajobrazu pod nazwą "A", położonego na terenie gminy C. we wschodniej części wsi A. i M., obręb geodezyjny (...), wynoszący (...) ha.

W dniu (...) r. Rada Gminy C. podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. przyjętego uchwałą Nr (...) z dnia (...) r., zmienioną uchwałą Nr (...) z dnia (...).

Uwagi W. K. – współwłaściciela nieruchomości położonych w O. w gminie C.: działki nr ewid. (...) i (...) – zostały negatywnie rozstrzygnięte w przez Radę Gminy w załączniku nr 3 do uchwały Nr (...) z dnia (...) r. o zmianie Studium. W uzasadnieniu wskazano na dążenie do zachowania rolniczego i rolniczo-leśnego charakteru strefy zgodnie z rozporządzeniem Wojewody nr (...) z 2005 r. w sprawie Planu Ochrony Parku Krajobrazowego "B".

W. K., po uprzednim wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia (...) r. wniósł skargę na uchwałę Nr (...) z dnia (...) r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie zasad i procedury sporządzania studium polegające na naruszeniu:

1. wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady demokratycznego państwa prawa w związku z naruszeniem § 82 i 84 w związku z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ze zm., dalej: "Zasady techniki prawodawczej");

2. art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 9 ust. 1 tej ustawy;

3. art. 10 ust. 1 pkt 9 i art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. oraz § 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233, dalej: rozporządzenie wykonawcze w sprawie zakresu projektu studium);

4. art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie interesu wzywającego oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez nieuwzględnienie w "zmienionym" studium dotychczasowego przeznaczenia terenu, jak również nieuwzględnienie stanu prawnego gruntów, w szczególności poprzez pozbawienie wzywającego prawa do zabudowy działek stanowiących jego własność.

Tutejszy Sąd stwierdził dopuszczalność wniesionej skargi. Odwołując się do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd uznał, że zaskarżona uchwała z dnia (...) r. o zmianie Studium narusza interes prawny skarżącego właściciela nieruchomości wyżej opisanych działek znajdujących się w obszarze objętym uchwałą o zmianie Studium, które od daty jego obowiązywania determinuje określenie przeznaczenia tych działek w planie miejscowym, gdyby Gmina przystąpiła do jego sporządzenia, istotnie zmieniając kierunek zagospodarowania tego obszaru.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez Gminę. Powołując się na art. 27 u.p.z.p. Sąd stwierdził, że Gmina nie dopuściła się zarzucanego naruszenia prawa - art. 11 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., bowiem w sprawie została zachowana sekwencja czynności, o których mowa w art. 11 u.p.z.p. Powołując się na art. 27 u.p.z.p. Sąd stwierdził, że w postępowaniu planistycznym zostały dokonane stosowne ogłoszenia i obwieszczenia, a strona skarżąca miała możliwość zapoznać się z rozwiązaniami przyjętymi w projekcie zmiany studium, w tym wzięła udział w dyskusji publicznej w dniu (...) r., jak również wniosła uwagi do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany studium (pismo skarżącego z dnia (...)r.). Sąd uznał, że Wójt Gminy C. nie przekroczył umocowania udzielonego w uchwale Rady Gminy z dnia (...) r. i miał kompetencję do sporządzenia projektu zmiany Studium. W ocenie Sądu brak jest również podstaw do uznania, że organy uzgadniające i opiniujące zapoznały się z innym projektem niż ten, który został udostępniony społeczności lokalnej do wglądu, poddany dyskusji publicznej, jak i przedstawiony radnym pod dyskusję i głosowanie.

Zdaniem Sądu sposób udostępnienia i treść projektu zmienianego Studium umożliwiała wszystkim uczestnikom procedury planistycznej zajęcie stanowiska w sprawie i wypowiedzenie się co do treści projektu tego aktu. Przebieg dyskusji publicznej w dniu (...) r., a w szczególności zabranie głosu przez kilkanaście osób, które wskazywały na okoliczności dotyczące kierunków zagospodarowania różnych obszarów objętych projektem zmiany Studium, jak również fakt złożenia 132 uwag do projektu zmiany Studium (88 wniosków) przeczą tezie skarżącego o domniemanym zdecydowanie mniejszym zainteresowaniu mieszkańców gminy udziałem w procedurze zmiany Studium, wywołanym uchybieniami proceduralnymi. W konsekwencji Sąd uznał, że zarzuty skargi nie mogą świadczyć o naruszeniu przez Gminę C. zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), jak również § 82 i § 84 w związku z § 141 i § 143 "Zasad techniki prawodawczej".

Za nietrafny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 9, ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. oraz § 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium w odniesieniu do uwzględnienia w Studium obszaru chronionego krajobrazu "A". W ocenie Sądu uchwała Rady Gminy C. Nr (...) z dnia (...) r., wyznaczająca tego rodzaju obszar pod nazwą "A", obowiązuje pomimo zmiany art. 23 ustawy o ochronie przyrody z dniem 1 sierpnia 2009 r. Skoro przedmiotowa uchwała obowiązywała, to powinna była zostać uwzględniona tak w strategicznej ocenie oddziaływania projektu zmiany Studium na środowisko, jak i w samej treści projektu zmiany Studium. Sąd wskazał, że w uchwale tej w § 2 ust. 1 pkt 6 ustanowiono czynną ochronę nieleśnych ekosystemów lądowych poprzez utrzymanie obszarów w rolniczym wykorzystaniu oraz wprowadzono zakazy wymienione w § 3. Ponadto stwierdził, że na obowiązek uwzględnienia w studium występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych wskazuje art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W konsekwencji również nie sposób czynić Gminie zarzutu, że uwzględniła w Studium kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, jak również obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p.).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd wskazał, że przyjęcie, iż gmina nie może wyłączyć pewnych gruntów spod zabudowy kierując się interesem społecznym, gdyż sprzeciwiają się temu ich właściciele, podważałoby istotę przysługującego gminie władztwa planistycznego i naruszałoby przepis art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p., a także art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Wobec tego gmina może w studium wytyczyć takie zasady zagospodarowania przestrzennego, które służą ograniczeniu prawa własności w planie miejscowym.

Nie podzielając argumentacji skarżącego odnoszącej się do dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu Sąd stwierdził, że obowiązek uwzględnienia w studium uwarunkowań wynikających między innymi z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) nie oznacza wymogu skopiowania dotychczasowych zapisów studium, bowiem stanowiłoby to w istocie zaprzeczenie władztwa planistycznego gminy, a wśród innych równorzędnych uwarunkowań wymienione zostały w ustawie także stan środowiska i wymogi ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (art. 9 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Ponadto Sąd wskazał, że niezależnie od zapisów Studium w brzmieniu pierwotnym o charakterze gruntów skarżącego niewątpliwie stanowi wpis w ewidencji gruntów. Dalej przywołał definicję gruntów rolnych z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 7 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Sądu kwestia "potencjalnego sposobu korzystania" z gruntów skarżącego traci na znaczeniu wobec faktu, że określony w pierwotnej treści "starego" Studium kierunek zagospodarowania obszaru, na którym położone są działki skarżącego, miałby znaczenie jedynie wewnętrzne wobec Gminy C., wiążąc Gminę w razie uchwalania planu miejscowego. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zmianą kierunku polityki planistycznej, a nie zmianą przeznaczenia gruntów, które może nastąpić w planie miejscowym, jak stanowi art. 14 ust. 1 u.p.z.p.

Powyższy wyrok zaskarżył kasacyjnie W. K., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 22/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę tutejszemu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Sąd kasacyjny stwierdził, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu II instancji tutejszy Sąd wprawdzie szczegółowo i wnikliwie analizował moc obowiązującą uchwały Nr (...) Rady Gminy C. z dnia (...) r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu we wsi A. i M. i zasadnie ocenił tę moc, jednakże nie poddał badaniu zakresu wprowadzanych tą uchwałą zakazów. Dalej Sąd kasacyjny stwierdził, że w procesie planistycznym (a uchwalenie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jego elementem) należy uwzględniać także ochronę prawa własności. Ograniczając prawa własności właścicieli nieruchomości w tak szerokim zakresie poprzez kierunkową zmianę przeznaczenia terenu z mieszkalnego na rolniczy i wprowadzenie zakazu zabudowy należy mieć na względzie przepisy art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wynikające z nich konsekwencje w postaci potrzeby badania – w kontekście zasady proporcjonalności – konieczności (niezbędności) wprowadzanych ograniczeń prawa własności i ich zakresu. Sąd kasacyjny wskazał, że oceniając, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego należy rozważyć m.in. także poprzednie przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości w Studium i jego skutki w postaci rozdrobnienia gruntów rolnych, do którego doszło w wyniku podziałów działek, jak również uregulowania ustawowe wprowadzające formy ochrony przyrody o różnym charakterze. Sąd II instancji stwierdził, że w sytuacji gdy poprzednie uregulowania Studium dopuszczały na określonym terenie zabudowę mieszkaniową wprowadzenie na nim całkowitego zakazu zabudowy, uzasadnionego przede wszystkim potrzebą ochrony przyrody, choć możliwe w szczególnych uzasadnionych sytuacjach, wymaga wnikliwego rozważenia, m.in. na gruncie przepisów ustawy o ochronie przyrody które z taką formą ochrony jaką są parki krajobrazowe i obszary chronionego krajobrazu nie wiążą całkowitych zakazów zabudowy.

Za niezasadne Sąd II instancji uznał natomiast zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów regulujących zasady techniki prawodawczej, bowiem przepisy rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych, w tym zwłaszcza aktów o tak szczególnej konstrukcji i charakterze jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, w ocenie Sądu kasacyjnego, nawet ewentualne naruszenie określonych w rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że uchwalając zmiany w studium naruszono zasady jego sporządzania. Za nietrafne Sąd II instancji uznał także zarzuty dotyczące tego, czy zaskarżona uchwała stanowi aktualizację studium, czy jest to, wbrew treści uchwały o przystąpieniu do sporządzenia jego zmiany, w istocie nowy akt prawny. W tym zakresie Sąd kasacyjny wskazał bowiem, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza zmianę studium, nie określając zakresu takich zmian, a jedynie wprowadzając wymóg zachowania trybu właściwego dla uchwalania studium.

Na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze, wskazując równocześnie na argumentację prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w uzasadnieniu wyroku wydanego w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Dla oceny zasadności skargi w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma fakt, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd II instancji uznał zasadność skargi kasacyjnej od wcześniejszego wyroku tutejszego Sądu, uchylając na podstawie art. 185 p.p.s.a. to orzeczenie i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołany przepis wyznacza kierunek postępowania sądu I instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku sądu wyższej instancji. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wcześniej wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r. sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999/15/486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zostanie wydana przez ten Sąd uchwała w innej sprawie w trybie art. 269 p.p.s.a. zawierająca odmienną wykładnię prawa albo zmienił się stan prawny i to jedynie w odniesieniu do przepisów proceduralnych (tak B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, 4. wydanie, Warszawa 2011, komentarz do art. 190, akapit 4 i 5).

Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy tutejszy Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2012 r.

W tej sytuacji przystępując do ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powołując się na treść art. 190 p.p.s.a uznał, że skarga jest zasadna.

W rozpoznawanej sprawie dokonując oceny działań organu w procesie planistycznym związanym z opracowaniami i przyjęciem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. należy mieć na względzie przepisy kształtujące w polskim systemie prawa ochronę prawa własności zwłaszcza, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku, art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220), w szczególności zawarte w Rozdziale 2 " Formy ochrony przyrody" w końcu przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) w tym zwłaszcza określone w art. 10 ustawy uwarunkowania, które winny być uwzględnione w procesie planistycznym, związanym ze sporządzaniem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy.

Ten ostatni przepis nakazuje w procesie planistycznym związanym z opracowywaniem Studium uwzględnić między innymi takie uwarunkowania jak dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1), stan środowiska w tym stan rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Niewątpliwie wymienione w powołanym przepisie uwarunkowania jakie należy uwzględnić w studium mają charakter równorzędny, a więc przy opracowaniu Studium nie można nadać prymatu wymogom ochrony przyrody nad określonym w punkcie pierwszym obowiązkiem uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia terenu.

Ustalenie właściwych proporcji pomiędzy chronionymi dobrami (w tym przypadku zasadą ochrony prawa własności i ochrony przyrody), a także wyważenie interesu indywidualnego i publicznego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów konstytucji a w szczególności art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP a także przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody w zakresie, w jakim wprowadzając określone formy ochrony przyrody, dopuszcza ona wprowadzenie ograniczeń w zakresie możliwości ograniczania prawa zabudowy nieruchomości.

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118 poz. 1233) projekt studium powinien zawierać uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń Studium, a zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, w projekcie należy określić wpływy uwarunkowań, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na ustalenie kierunków i zasad zagospodarowania przestrzennego.

Pogłębionej analizy w tym zakresie zabrakło w zaskarżonej uchwale i jej uzasadnieniu. Brak jest jakichkolwiek rozważań w przedmiocie dopuszczalności i uzasadnionej potrzebą ochrony przyrody, konieczności zmiany dotychczasowego- istniejącego, w momencie przystąpienia do procedury planistycznej sposobu zagospodarowania terenu na którym położone są działki skarżącego.

Zgodnie z Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C., przyjętego Uchwałą Nr (...) z (...) r., tereny na których znajdowały się działki skarżącego oznaczone symbolem M2 – przewidziane były jako tereny rozwoju budownictwa rezydencjalnego. Na skutek zmiany Studium dokonanej zaskarżoną uchwałą przedmiotowe działki znalazły się w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej (w paśmie krajobrazowym oznaczonym symbolem "O" obejmującym otulinę Parku Krajobrazowego "B" oraz fragmenty nieleśne tego Parku ( część II studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy), dla których wprowadzono zakaz zabudowy ( 3. obszary wyłączone z zabudowy, 3.1 obszary współtworzące system przyrodniczy gminy).

W części pasma "O" zostały ustanowione, na podstawie ustawy z dnia 16.04. 2004r. o ochronie przyrody, nakazy i zakazy dotyczące zagospodarowania przestrzennego w tym przyjęta Uchwałą Rady Gminy C. forma ochrony przyrody w postaci chronionego krajobrazu "A" obejmującego wsie A. i M. , na którym to terenie wprowadzono nakaz utrzymania obszarów w rolniczym wykorzystaniu (IV Kierunki dotyczące obszarowych elementów zagospodarowania, 1.2 Pasmo krajobrazów otwartych).

Tak daleko idąca kierunkowa zmiana przeznaczenia terenu w Studium z mieszkalnego na rolniczy połączona z zakazem zabudowy podyktowana względami ochrony przyrody może nastąpić – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2012r. sygn. akt II OSK 22/12- jedynie w wyjątkowych szczególnie uzasadnionych sytuacjach z uwzględnieniem zasad konstytucyjnej ochrony własności i jedynie w ramach wyznaczonych przez art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu wyznaczona tymi przepisami zasada wyważenia interesu społecznego i indywidualnego nie została w niniejszym przypadku zachowana.

Zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Dopuszczona w obowiązującym porządku prawnym możliwość ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw nie może jednak naruszać istoty tych wolności i praw i nie może prowadzić do zachwiania relacji pomiędzy konstytucyjnym dobrem, które jest ograniczane (tu.- prawo własności), a celem jakiemu to ograniczenie ma służyć.

Do takiego zakłócenia proporcji między dobrem ograniczonym (prawem własności), a celem któremu to ograniczenie ma służyć (ochrona środowiska) doszło w niniejszym przypadku. Wprowadzone w przyjętym. zaskarżoną uchwałą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. zakazy zabudowy określonych terenów i nakaz zachowania określonych obszarów w rolniczym zagospodarowaniu nie znajduje ustawowego umocowania ze względu na formy ochrony przyrody znajdujące się na tych terenach.

Na terenie Gminy C. i jej okolicach dochodzi do zbiegu Obszaru Chronionego Krajobrazu "A" oraz Parku Krajobrazowego "B" i jego otuliny.

Przepisy ustawy z 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody ( t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220 ze zm.) dla tych form ochrony przyrody wprowadzają różnorakie nakazy i zakazy określone w art. 17 ustawy (dla parku krajobrazowego) i w art. 24 ustawy (dla obszaru chronionego krajobrazu).

W żadnym z tych przepisów dotyczących wskazanych wyżej form ochrony przyrody, ustawodawca nie dopuścił tak daleko idącego ograniczenia prawa własności, jak całkowity zakaz zabudowy poza dwoma sytuacjami, a mianowicie w odniesieniu do obszaru chronionego krajobrazu ustawodawca dopuszcza wprowadzenie zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegu rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego (art. 24 ust. 1 pkt 9 ustawy), zaś w odniesieniu do parków krajobrazowych wprowadzanie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy) oraz zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego (art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy). Żadna jednak z tych sytuacji nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Nie podzielając poglądu skarżącego o utracie mocy obowiązującej Uchwały Rady Gminy C. Nr (...) z dnia (...) r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu we wsi A. i M., należy zgodzić się ze skarżącym, czemu dał wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 marca 2012 r., że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego czy też jak w rozpoznawanej sprawie akcie planistycznym zakazów dalej idących od dopuszczalnych przepisami ustaw narusza konstytucyjna zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) a także nakazy ochrony prawa własności wyrażone w art. 64 ust. 3 oraz art. 20 i 21 Konstytucji RP.

Istniejące na terenie objętym studium formy ochrony przyrody nie pozwalają na wprowadzenie tak daleko idącego ograniczenia prawa własności, jakim jest bezwzględny zakaz zabudowy kubaturowej.

Podstawy ku temu nie dają, o czym była mowa wyżej, przepisy ustawy o ochronie przyrody, zakazu tego nie można również wyprowadzić z treści Uchwały Rady Gminy C. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu we wsi A. i M., a w szczególności § 2 ust. 1 pkt 6 uchwały, który wprowadził jako formę czynnej ochrony nieleśnych ekosystemów lądowych, nakaz utrzymania obszarów w rolniczym wykorzystaniu.

Takie ograniczenie, czy też nakaz ustawodawca dopuszcza bowiem jedynie w odniesieniu do formy ochrony przyrody w postaci parków krajobrazowych (art. 16 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody) nie zaś obszarów chronionego krajobrazu, Niezależnie zaś od stwierdzenia, że uchwałodawca w tym przypadku wyszedł poza ramy upoważnienia ustawowego, należy stwierdzić, iż nakaz ten nie może być utożsamiany z bezwzględnym zakazem zabudowy kubaturowej zwłaszcza wobec treści art. 17 i art. 24 ustawy o ochronie przyrody.

Reasumując uznać należy, iż skarga miała uzasadnione podstawy bowiem przy uchwalaniu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w szczególności art. 17 i 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody art. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także zasady ochrony prawa własności wyrażony w art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) należało orzec jak w sentencji niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.

hp