Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 235/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 stycznia 2006 r., nr XXXIX/5/2006 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 26 stycznia 2006 r. Rada Miasta - działając na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2002 r., Nr 72 poz. 747 ze zm. – określanej dalej jako u.z.z.w.) i art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g.) - podjęła uchwałę nr XXXIX/5/2006 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Pismem z dnia [...] lutego 2018r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej § 2 ust. 1 i ust. 2 pkt c i d, rozdziału II, § 8 ust. 6, § 9 ust. 4, § 12, § 13 ust. 2, § 14, § 15 ust. 5, § 16, § 21 ust.1 i 2, § 39, § 41.

Prokurator zarzucił skarżonej uchwale naruszenie:

I. art. 19 ust. 5 u.z.z.w. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez niewskazanie w uchwale minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, co powoduje, że treść uchwały nie odpowiada zakresowi delegacji ustawowej;

II. art. 19 ust 5 u.z.z.w. w zw. z § 115, § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 – określanego dalej jako r.z.t.p.), poprzez określenie w § 2 ust. 1 zakresu przedmiotowego regulaminu, w sytuacji gdy Rada nie została upoważniona do jego określenia, albowiem zakres ten wynika z przepisów u.z.z.w.;

III. § 135, § 137 i § 143 r.z.t.p poprzez powtórzenie w § 2 ust. 2 definicji pojęć zawartych w u.z.z.w. tj. "odbiorca" ("art. 2 ust 3 ustawy") oraz jego modyfikację;

IV. art. 16 u.z.z.w. przewidującego możliwość uzyskiwania zezwoleń organu gminy na świadczenie usług przewidzianych tą ustawą, poprzez wskazanie w § 2 d, że przez "Przedsiębiorstwo" należy rozumieć Wodociągi i Kanalizację sp. z o.o., w sytuacji gdy regulamin jest aktem prawa miejscowego, który powinien dotyczyć wszystkich przedsiębiorstw prowadzących działalność w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminu, a nie jednego imiennie wskazanego, a dodatkowo przepisy art. 1, art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. nie dają podstaw do konkretyzowania w regulaminie, ani odbiorców, ani przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego., gdyż narusza to także art. 32 Konstytucji RP i art. 8 ust 2 pkt 5 i 8 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2003 r. Nr 86, poz, 804 ze zm.), zakazującego nadużywania pozycji dominującej poprzez wprowadzenie monopolu na świadczenie określonych usług dla jednego przedsiębiorstwa, wskazanego uchwałą;

V. § 141 r.z.t.p poprzez wskazanie w § 8 ust. 6, że w umowach dotyczących odprowadzania ścieków Przedsiębiorstwo uwzględnia postanowienia wynikające z rozporządzania, o którym mowa w § 5 ust. 4, w sytuacji, gdy z § 4 ust. 4 r.z.t.p, który stosuje się do uchwał wynika, że w uchwale nie można zamieszczać przepisów nakazujących stosowanie innych aktów normatywnych, a dodatkowo w § 5 brak jest ustępu 4 oraz wzmianki o jakimkolwiek rozporządzaniu, co sprawia, że zapis uchwały jest niemożliwy do stosowania;

VI. § 141 r.z.t.p poprzez wskazanie w § 12, że rozliczenia z Odbiorcami usług za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków prowadzone są przez Przedsiębiorstwo na podstawie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257), w sytuacji, gdy z § 4 ust. 4 r.z.t.p, który stosuje się do uchwał wynika, że w uchwale nie można zamieszczać przepisów nakazujących stosowanie innych aktów normatywnych, a dodatkowo wyżej wymienione rozporządzenie utraciło moc;

VII. art. 19 ust. 5 w zw. z art. 24 e u.z.z.w., poprzez określenie w § 14 kwestii związanych z ogłaszaniem taryf, w sytuacji gdy rada miasta nie została upoważniona do stanowienia odnośnie obowiązków czy też uprawnień przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego, związanych z ogłoszeniem taryfy;

VIII. art. 6 ust. 4 u.z.z.w., poprzez wskazanie w § 15 ust. 5, że "Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne może w uzasadnionych przypadkach wyrazić zgodę na przyłączenie do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym", w sytuacji, gdy przepisy ustawy nie różnicują w tej mierze prawa osoby posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości i osoby korzystającej z nieruchomości bez uregulowanego stanu prawnego, stanowiąc, że umowa może być zawarta z każdym z tych podmiotów i brak jest podstaw do ograniczania tych praw w drodze uchwały, której zapisy wprowadzają fakultatywność zawarcia umowy z osobami korzystającymi z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, na co wskazuje wprost wykładnia gramatyczna tego przepisu;

IX. art. 8 ust. 1 u.z.z.w., poprzez wskazanie w § 19 ust. 4 (prawidłowo § 9 ust. 4), że "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odstąpić od umowy na dostawę wody i odbiór ścieków bez wypowiedzenia, jeśli zaistniały warunki określone w art. 8 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy", w sytuacji, gdy ze względu na charakter świadczonych usług dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako usług użyteczności publicznej, przepis art. 8 ust. 1 u.z.z.w należy interpretować w ten sposób, że ogranicza on prawa przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do wypowiedzenia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków;

X. art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. w zw. z art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), poprzez określenie w § 16 innych warunków przyłącza niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza, co oznacza, że brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez odbiorcę usług aktualnej mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu;

XI. art. 15 ust. 4 u.z.z.w., poprzez wskazanie w § 21 przypadków uzasadniających odmówienie przez przedsiębiorstwo przyłączenia do sieci, gdy z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 u.z.z.w. oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług, co oznacza, że Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci;

XII. art. 87 ust 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez wskazanie w § 39 uchwały, że w kwestiach nieuregulowanych regulaminem stosuje się przepisy prawa, a w szczególności u.z.z.w. wraz z przepisami wykonawczymi, wydanymi na podstawie ustawy, co stanowi naruszenie zasady hierarchiczności aktów prawnych i nadanie normom aktów prawa miejscowego prymatu nad postanowienia ustaw i rozporządzeń;

XIII. art. 30 ust. 1 u.s.g., z którego wynika, że uchwały rady gminy wykonuje wójt, poprzez wskazanie w § 41, że wykonanie uchwały powierza się Prezesowi Spółki Wodociągi i Kanalizacja sp. z o.o. w sytuacji, gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika, by rada gminy mogła powierzyć wykonanie podejmowanych przez siebie uchwał organom innym niż organowi wykonawczemu, jakim jest wójt.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie w całości podzielając argumentację skarżącego Prokuratora. W piśmie z dnia [...] maja 2018 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, iż popiera skargę, dokonując jednocześnie modyfikacji skargi skarżąc dodatkowo § 9 ust. 1-4, § 19 ust. 2, § 26 ust. 2 i 3, § 31 uchwały, jako podjęte z naruszeniem kompetencji ustawowych przyznanych organowi oraz z naruszeniem art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2 i 3, art. 15 ust. 4 u.z.z.w, domagając się również stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - określanej dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy. Powyższą kontrolę zainicjował Prokurator Rejonowy, którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r., poz. 1767), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest jednak konieczne, aby było to rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Podstawę materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., w brzmieniu obowiązującym w chwili jej podejmowania. Stosownie do ust. 1 tego artykułu rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Natomiast ust. 2 powołanego artykułu statuuje obligatoryjne elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powyższy przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Przyjęta enumeracja pozytywna kwestii przekazanych do określenia regulaminem sprzeciwia się umieszczaniu zapisów, których przedmiot wykracza poza katalog spraw poddanych kompetencji prawodawczej rady gminy. Tym samym odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Przechodząc do merytorycznej oceny należy wskazać, że r.z.t.p. nie jest aktem normatywnym, zawiera jedynie zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r. OSK 1059/10). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). Stąd dopuszczalne są powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14), albo uzasadnione jest to względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Ponadto w orzecznictwie trafnie podkreśla się, iż w przypadku aktów prawa miejscowego wprowadzenie postanowień ogólnych jest dopuszczalne. Stąd też możliwe jest wyodrębnienie pewnych zagadnień, w tym o charakterze definicyjnym, jeśli czyni się to konsekwentnie i logicznie (por. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 971/16, wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 117/17, z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 700/17). Takiego charakteru nie ma niewątpliwie § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w którym wskazano na przedmiot regulaminu, powtarzając częściowo przepis art. 19 ust. 2 u.z.z.w., ale czyniąc to niedokładnie, uzupełniając go o własne treści, co w świetle powyższych rozważań było niedopuszczalne. Podobnie również definicja odbiorcy, zawarta w § 2 ust. 2 pkt c uchwały stanowi modyfikację definicji zawartej w art. 2 pkt 3 u.z.z.w.

Istotnym naruszeniem prawa jest również wskazanie w § 2 ust. 2 pkt d i § 3 ust. 1 regulaminu, konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta. Przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. nie dają podstaw do konkretyzowania w regulaminie, ani odbiorców usług, ani przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Ponadto regulamin jest aktem prawa miejscowego, a tym samym powinien zawierać normy o charakterze generalnym, a określanie konkretnych podmiotów do których te normy są skierowane stanowi zaprzeczenie ich generalnego charakteru (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 listopada 2006 r., II SA/Go 304/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 września 2012 r., II SA/Bd 660/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017 r., VIII SA/Wa 399/16). Trafnie Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale, iż jej rozdział II "Minimalny poziom świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", nie konkretyzuje poziomu usług stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Wprawdzie dostrzec należy, iż wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w., zaś ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług określa umowa (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.) to jednak żaden z tych zapisów nie zwalnia rady gminy z wyrażonego konkretnymi danymi określenia obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008r., II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016 r., II SA/Sz 929/16). Stąd też niewystarczające było odesłanie w tym zakresie do treści rozporządzenia, jak uczyniono to w § 6 regulaminu.

Zbędne było również nakazywanie lub stwierdzania w § 8 ust. 6, § 12 i § 13 ust. 2 zaskarżonej uchwały konieczności stosowania innych aktów normatywnych, w tym również wyższego rzędu, jako będących aktami powszechnie obowiązującego prawa stosownie do art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji. Zresztą w przypadku § 8 ust. 6 uchwały nastąpiło to poprzez odesłanie do rozporządzenia wskazanego w § 5 ust. 4, a takiej jednostki redakcyjnej brak w zaskarżonym akcie.

Zasadnie zakwestionował Prokurator § 9 ust. 1- 4 uchwały stanowiące, iż:

- umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta na czas nieokreślony lub określony (ust.1);

- umowa winna określać możliwość jej rozwiązania (ust. 2);

- rozwiązanie umowy może nastąpić za porozumieniem stron, z zachowaniem okresu wypowiedzenia przewidzianego w umowie i na skutek odstąpienia Przedsiębiorstwa od umowy (ust. 3); - przedsiębiorstwo odstępuje od umowy w trybie natychmiastowym w przypadkach przewidzianych w art. 8 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy (ust. 4).

Podkreślić bowiem należy, iż z art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. wynika, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Go 1113/17). Jeśli natomiast chodzi prawo odstąpienia od umowy w trybie natychmiastowym należy dodatkowo wskazać, iż wspomniany przepis art. 8 ust. 1 u.z.z.w. określa przypadki, w których przedsiębiorstwo może odciąć dopływ wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne i jest to katalog zamknięty. Natomiast art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. stanowi, iż umowa zawarta między odbiorcą a przedsiębiorstwem określać ma m.in. warunki jej wypowiedzenia. Nie jest możliwe, aby w regulaminie w przypadkach wskazanych w art. 8 ust. 1 u.z.z.w. przyznać uprawnienia dalej idące niż określone w tym przepisie. Takim dalej idącym uprawnieniem jest niewątpliwie uprawnienie do rozwiązania umowy o dostawę wody i odbioru ścieków od możliwości odcięcia dopływu wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Są to bowiem tylko czynności techniczne. Przy ponownym przywróceniu dopływu wody lub otwarcia przyłącza kanalizacyjnego nie zachodzi konieczność zawarcia przez odbiorcę nowej umowy. Natomiast rozwiązanie umowy jest czynnością prawną. W przypadku skuteczności takiej czynności wymagane jest zawarcie nowej umowy w przypadku wznowienia świadczenia usług dostawy wody lub odbioru ścieków. W konsekwencji zapis uchwały, że odcięcie przyłącza wodnego lub zamkniecie przyłącza kanalizacyjnego może skutkować natychmiastowym rozwiązaniem umowy należy ocenić jako sprzeczne z założeniami ustawodawcy. Ustawodawca już określił w art. 8 ust. 1 u.z.z.w. sankcje za określone naruszenia. Za niedopuszczalne należy zatem uznać, aby organ stanowiący gminy określił w uchwale wydawanej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 u.z.z.w. dalej idące konsekwencje prawne (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 kwietnia 2018 r., II SA/Go 155/18 Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 954/16).

Sąd stwierdził ponadto, iż również przepis § 14 uchwały stanowiący, iż "Przedsiębiorstwo ogłasza taryfę na tablicy ogłoszeń w siedzibie Przedsiębiorstwa i Biura Obsługi klienta, w prasie lokalnej oraz na własnej stronie internetowej www.zwik.zagan.pl w terminie 7 dni od podjęcia uchwały przez Radę Miasta lub 7 dni od wejścia ich w życie w przypadku, o którym mowa w art. 24 ust 8 Ustawy" wydany został z przekroczeniem delegacji ustawowej, wynikającej z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Kwestia to bowiem została już uregulowana w art. 27 ust. 7 i 9 u.z.z.w. Ponadto organ zawęził – wbrew treści powyższych przepisów – zwyczajowy sposób publikacji taryfy jedynie do obowiązku jej zamieszczenia na tablicy ogłoszeń przedsiębiorstwa i jego stronie internetowej.

Trafne są również zarzuty Prokuratora w odniesieniu do § 15 ust. 5 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach Zakład może wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Określone bowiem w art. 15 ust. 4 u.z.z.w. warunki przyłączenia do sieci dotyczą zarówno osoby, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, jak i osoby, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Nadto, stosownie do art. 6 ust. 4 umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tak więc, również z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. nie wynikają jakiekolwiek podstawy do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowany i nieuregulowanym stanie prawnym. Przepis ten wprowadza zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Tym samym, odmienna regulacja zawarta w regulaminie jest sprzeczna z prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017 r., VIII SA/Wa 399/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2014 r., II SA/Wr 59/14). Przy czym stwierdzenie nieważności § 15 ust. 5 uchwały powodowało konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego również § 15 ust. 2 stanowiącego, iż z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej może występować osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona. Pozostawienie tego przepisu oznaczałoby bowiem, iż w istocie z wnioskiem o przyłączenie mogłaby wystąpić jedynie osoba legitymująca się tytułem prawny, co jak wspomniano powyżej, sprzeczne byłoby z normą prawną wynikającą z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. Zresztą przepisy § 15 ust. 2 i 5 regulaminu wkraczają w materię już uregulowaną w powołanym powyżej przepisie u.z.z.w.

Istotnie narusza prawa również § 16 uchwały stanowiący, iż do wniosku odbiorca ubiegający się o przyłączenie do sieci załącza:

a) dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, opis jego statusu prawnego w stosunku do nieruchomości,

b) aktualną mapę sytuacyjną określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu.

Przepisy u.z.z.w. nie zawierają bowiem podstaw do określenia takiego wymogu w stosunku do wymienionego wniosku. W szczególności brak jest podstaw do żądania dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, skoro obowiązek taki nie znajduje oparcia również w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 – określanej dalej jako u.p.b.).Stosownie bowiem do art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2 u.p.b. do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz do zgłoszenia realizacji określonych robót budowlanych inwestor obowiązany jest dołączyć jedynie własne oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podobnie pozbawiony jest podstaw prawnych obowiązek przedłożenia aktualnej mapy sytuacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 29a ust. 1 u.p.b. budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W związku z powyższym regulacja modyfikująca obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. W ogóle brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowlane (por. wyroki WSA w Lublinie z dnia 29 września 2006 r., II SA/Lu 682/06, wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 czerwca 2006 r. II SA/Łd 335/06 i wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 954/16).

Istotnie narusza prawo również § 19 ust. 2 uchwały stanowiący, iż warunkiem przystąpienia do robót budowlano-montażowych jest wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem. Budowa przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego może zostać wykonana w trybie art. 29a lub art 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 u.p.b. Skoro więc ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza to wskazanie w zaskarżonym regulaminie, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac narusza wskazane powyżej przepisy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r., IV SA/Po 1110/17). Ponadto brak w przepisach kompetencyjnych upoważnienia do wiążącego określania trybu wydawania przez przedsiębiorstwo uzgodnień dokumentacji technicznej. W wyroku NSA z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1309/07 wskazano, że skoro przepis art. 6 ust. 2 u.z.z.w. zobowiązuje przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzeniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, to przedsiębiorstwo - dostawca usług nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 u.z.z.w.

Zasadnie także Prokurator domagał się stwierdzenie nieważności § 21 zaskarżonej uchwały stanowiącego, iż przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia do sieci:

- osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, wyłącznie w sytuacji, w której nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług, w szczególności jeżeli brak jest sieci, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne nie posiada tytułu prawnego do dysponowania siecią lub gdy w wyniku przyłączenia nie zostanie zachowany minimalny poziom świadczenia usług (ust.1); - jeżeli przyłącze zostało wykonane bez uzyskania zgody przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego lub zostało wykonane niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi przyłączenia do sieci lub umową przyłączeniową (ust.2). W orzecznictwie bowiem zgodnie się przyjmuje, iż w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. brak jest ustawowego upoważnienia do wskazywania przez radę gminy sytuacji, w których możliwa jest odmowa przyłączenia do sieci (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017 r., VIII SA/Wa 399/16, wyroki WSA w Gorzowie Wlkp.: z dnia 21 lutego 2018 r., I SA/Go1134/17, z dnia 31 stycznia 2018 r. , II SA/Go 1149/17, z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Go 1113/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2018 r., IV SA/Po 1125/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r., II SA/Op 344/07). Z tych samych powodów za nieważny należało uznać przepis § 26 ust. 2 i 3 uchwały określających przesłanki ponownego uruchomienia przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego. Podkreślić ponadto należy, iż stosownie do art. 15 ust. 4 u.z.z.w przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Tym samym punktem odniesienia nie może być brak uprzedniej zgody przedsiębiorstwa, czy treść dokumentu określającego warunki przyłączenia, ale warunki przyłączenia określone w regulaminie i możliwości techniczne (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., II SA/Ol 452/17).

Nieuprawnione było również nałożenie w § 31 uchwały na odbiorcę obowiązku pisemnego powiadamiania Przedsiębiorstwa o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianach użytkownika lokalu, gdyż z u.z.z.w. nie wynika delegacja dla rady gminy do ustanowienia takiej regulacji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 kwietnia 2018 r., II SA/Bk 879/17). Zasadnie zakwestionował również Prokurator § 39 uchwały, stanowiący, iż w sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności u.z.z.w. wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.

Niedopuszczalne było również, jak to uczyniono w § 41 uchwały powierzenie wykonania uchwały "Prezesowi Spółki Wodociągi i Kanalizacje sp. z o.o. ". Pozostaje to bowiem w sprzeczności z art. 30 ust. 1 u.s.g. z którego wynika, iż to wójt (burmistrz, prezydent) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa.

Wskazane naruszenia mają niewątpliwie charakter istotnych. Z uwagi na ich znaczny zakres oraz niewypełnienie delegacji ustawowej w części wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. konieczne było – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.- stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.