Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1981/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17, art. 15, art. 19, art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych "[...]" sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. oraz Miasta Zakopane od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 27/16 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 10 grudnia 2009 r. nr XLVII/700/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: NOSAL 1. uchyla zaskarżony wyrok ze skargi kasacyjnej Miasta Zakopane i oddala skargę; 2. odrzuca skargę kasacyjną "[...]" sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W.; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 27/16, stwierdził w całości nieważność uchwały [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: [...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego[...]. Organ wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części w zakresie: 1) części tekstowej planu: § 7 pkt 1 lit. b; § 15 w całości; § 16 w całości; § 17 w całości; § 18 w całości; § 22 w całości; 2) części graficznej planu w zakresie trenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: MN/MP-1 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pensjonatowej; MN/U-1 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych; US-1- tereny usług sportu i rekreacji; US-2 – tereny usług sportu i rekreacji; MN/MP-2 tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pensjonatowej; MN/MP-3 tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pensjonatowej, a także pokazanej na rysunku planu linii rozgraniczającej tereny zabudowy usług użyteczności publicznej UP-1 i teren zabudowy usług kultu religijnego UK-1.

W odpowiedzi na skargę [...] wniosła o jej oddalenie.

W wyroku uwzględniającym skargę Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści art. 17 pkt 7g ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późń. zm., dalej powoływana jako: "u.p.z.p.") oraz art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (uchylonej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze). Z przepisów tych wynika, że obowiązkiem organu planistycznego było uzgodnienie projektu planu z organem nadzoru górniczego, tj. Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w[...], ponieważ cały teren objęty tym planem, zgodnie z ustawą Prawo geologiczne i górnicze, to obszar górniczy. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez organ planistyczny, że brak uzgodnienia planu z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] to nieistotne naruszenie trybu sporządzania planu z uwagi na fakt, że ustalenia planu nie wpłynęły na wykonywanie czynności objętych koncesją przez przedsiębiorstwo [...] S.A., a na obszarze objętym planem nie ma ujęć wód termalnych. Żadna ze wskazanych przez organ okoliczności nie wpływa na obowiązki tego organu, co do zachowania przewidzianej prawem procedury sporządzania planu miejscowego. Sąd zgodził się ze stroną skarżącą, że narusza zasady sporządzania planu miejscowego, brak oznaczenia granic terenu górniczego. Ponadto fakt, że po pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, zmiana projektu planu na skutek uwzględnienia uwag oraz celem dostosowania go do postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (już pierwotny projekt planu winien być zgodny ze studium) i uchwalenie planu w kształcie tak znacznie odmiennym od projektu, który był wyłożony, bez ponowienia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie – w szczególności w zakresie uzgodnień (w tym z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w[...] ) stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne - może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może jednakże w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji z uwagi na zakres dokonanych zmian (modyfikacji planu uchwalonego w stosunku do jego projektu), obowiązkiem Rady Gminy było ponowić procedurę planistyczną w niezbędnym zakresie, tj. nie tylko w zakresie niezbędnych uzgodnień i opinii, ale też ponownego wyłożenia do publicznego wglądu. Ponieważ stwierdzone wady dotyczą skarżonego planu w całości planu (brak uzgodnienia z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] i oznaczenia terenów górniczych) i znacznej części graficznej planu (stwierdzenie nieważności planu w części graficznej w tak znacznej części prowadziło by do dezintegracji planu) zachodziła podstawa do orzeczenia nieważności skarżonego planu w całości.

Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dopuścił do udziału w postępowaniu, w charakterze uczestnika postępowania: [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w[...].

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli: [...] i [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w[...] .

[...] zaskarżyło wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi Wojewody [...] oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie - uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a., zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 7, art. 17 ust. 2 pkt 7 g, art. 19 u.p.p.z., § 7 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), poprzez niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że niedopełnienie obowiązku uzgodnienia projektu planu z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w[...] , nieoznaczenie granic terenu górniczego na rysunku planu, nieponowienie procedury planistycznej, mimo uwzględnienia uwag do planu stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie zasad jego sporządzania;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 133 § 1 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie całokształtu akt sprawy, polegające na pominięciu pism Burmistrza [...] z dnia 12 czerwca 2006 r., Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia 22 czerwca 2006 r. i przedsiębiorcy [...] S.A. z dnia 11 lipca 2007 r. i w konsekwencji błędnym uznaniu, że Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] odmówił uzgodnienia projektu planu oraz niezbadanie zakresu i charakteru zmian w planie, czego wynikiem było uznanie, że wymagały one ponowienia procedury planistycznej;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przez błędne ustalenie:

- że Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] prawdopodobnie zablokowałby skutecznie uchwalenie planu w wersji sporządzonej albo odmówiłby uzgodnienia projektu planu, mimo, iż plan został uzgodniony ze wskazanym przez niego Zakładem Górniczym spółki [...] S.A.,

- że na rysunku planu należało oznaczyć granice terenu górniczego, mimo, iż obszar całego [...] znajduje się w terenie górniczym,

- że należało ponowić procedurę planistyczną, po uwzględnieniu uwag do planu przez Burmistrza, mimo iż uwzględnienie to miało na celu korektę oczywistych niezgodności ze studium i było korzystne dla właścicieli nieruchomości,

- przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku analizy, czy wystąpienie do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] oraz ponowienie procedury planistycznej zmieniłoby którykolwiek z zapisów planu,

c) art. 147 § 1 P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały w całości, mimo że [...] nie naruszyła zasad sporządzenia planu, ani procedury jego sporządzenia w sposób istotny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

[...] sp. z o.o. sp.k. w [...] zaskarżyła wyrok w całości, domagając się orzeczenia, w przypadku uwzględniania zarzutów skargi w trybie, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a., ewentualnie w przypadku stwierdzenia braku podstaw do orzeczenia na podstawie art. 188 P.p.s.a., na podstawie art. 185 P.p.s.a. - uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 53 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tj. ustawy obowiązującej w chwili uchwalania uchwały [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego[...] w zw. z art. 17 pkt 7 g ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej jako "u.p.z.p."), poprzez niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że niedopełnienie obowiązku uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] stanowiło istotne naruszenie trybu oraz zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego[...] , w sytuacji gdy organ nadzoru górniczego nie miał kompetencji ani do negatywnego uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego [...] ani też do wprowadzenia w nim jakichkolwiek, istotnych zmian, ponieważ eksploatacja ujęć wód termalnych nie wpływa negatywnie na możliwość zagospodarowania przestrzennego omawianego terenu górniczego, oraz w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie organ planistyczny wystąpił do właściwego organu o zbadanie kwestii ewentualnej możliwości zagospodarowania terenów górniczych w trybie przewidzianym w obowiązujących wówczas przepisach prawa geologicznego i górniczego i uzyskał merytoryczną odpowiedź w tej sprawie (w postaci odpowiedniej opinii tego organu, którą należy traktować jako odpowiednik uzgodnienia, o którym mowa w art. 17 pkt 7 g u.p.z.p.),

2) art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., w zw. z art. 17 pkt 7 g u.p.z.p. w zw. z art. 19 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) poprzez niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że organ planistyczny (tj.[...]) naruszył w istotny sposób zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niedopełnienie obowiązku uzgodnienia projektu planu z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w[...], nieoznaczenie granic terenu górniczego na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego [...] oraz nieponowienie procedury planistycznej, z uwagi na zakres dokonanych zmian (modyfikacji planu uchwalonego w stosunku do jego projektu), w sytuacji gdy dokonane zmiany miały na celu usunięcie niezgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i było korzystne dla właścicieli nieruchomości, w sytuacji gdy organ planistyczny (tj.[...]) nie naruszył zasad sporządzania planu, ani procedury jego sporządzania w sposób istotny.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezbadaniu całokształtu akt sprawy, w szczególności pominięciu przy wydaniu zaskarżonego wyroku szeregu dokumentów wskazujących na uprzednie dokonanie przez Burmistrza [...] zawiadomienia instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu, w tym Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] oraz Zakład Górniczy Wód Termalnych w [...] o podjęciu przez [...] uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego[...], tj. pisma Burmistrza [...] z dnia 12 czerwca 2006 r., pisma Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia 22 czerwca 2006 r. i pisma spółki pod firmą [...] S.A. z dnia 11 lipca 2007 r., co spowodowało błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego[...] ,

2) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezbadaniu całokształtu akt sprawy, w szczególności niezbadaniu zakresu i charakteru zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego[...] , co spowodowało błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że wobec faktu dokonanych zmian niezbędnym było ponowienie procedury planistycznej,

3) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzeczenia wykraczającego poza granice sprawy sądowoadministracyjnej, tj. uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że stwierdzenie nieważności planu w części doprowadziłoby do dezintegrowania ustaleń planu w sytuacji, gdy kwestionowane naruszenia procedury planistycznej, w szczególności brak uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego [...] z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w[...], nie powinno wpłynąć na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego [...]

4) art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyjaśnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawy w stopniu dostatecznym, co doprowadziło do błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że:

- Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego[...], pomimo faktu, że dokonano uzgodnienia projektu planu ze wskazanym przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] Zakładem Górniczym [...] S.A.,

- na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego [...] koniecznym było oznaczenie granic terenu górniczego, w sytuacji, gdy cały obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego [...] jest terenem górniczym, obowiązkiem organu planistycznego (tj.[...]) było ponowienie procedury planistycznej, z uwagi na zakres dokonanych zmian (modyfikacji planu uchwalonego w stosunku do jego projektu), w sytuacji gdy dokonane zmiany miały na celu usunięcie niezgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i było korzystne dla właścicieli nieruchomości, co skutkowało uwzględnieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargi Wojewody[...] , a w konsekwencji stwierdzeniem nieważności uchwały [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego [...] w całości,

5) art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że organ planistyczny (tj.[...]) naruszył w istotny sposób zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy organ planistyczny (tj.[...]) nie naruszył zasad sporządzania planu, ani procedury jego sporządzania w sposób istotny, co skutkowało uwzględnieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargi Wojewody[...], a w konsekwencji stwierdzeniem nieważności uchwały [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego [...] w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. II SA/Kr 27/16 złożyły: [...] i [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w[...] . Trzeba mieć jednak na względzie, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi Wojewody [...] wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) - dalej: "u.s.g". Zgodnie z tym przepisem jeżeli wojewoda, w terminie 30 dni od doręczenia mu uchwały (zarządzenia), nie stwierdził we własnym zakresie jej nieważności, może tego dokonać jedynie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez ten organ. Ustawodawca łączy kwestię wniesienia skargi przez organ nadzoru po upływie 30 dni do stwierdzenia nieważności, z jego przekonaniem, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa. W takiej sytuacji ocena legalności aktu należeć będzie do sądu administracyjnego, który – gdy stwierdzi istotne naruszenie prawa wyda wyrok stwierdzający nieważność aktu. Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 93 ust. 1 nie zawiera żadnych postanowień dotyczących przesłanek wniesienia skargi do sądu, poza jednym warunkiem, który odnosi się do upływu trzydziestodniowego terminu pozwalającego organowi nadzoru na samodzielne wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego. Postępowanie z takiej skargi jest bowiem formą nadzoru nad działalnością organów gminy. Toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Istota niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego - ze skargi wojewody wniesionej na uchwałę organu gminy na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wyklucza więc udział w nim innych uczestników postępowania na podstawie regulacji art. 33 P.p.s.a. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej – art. 93 ust. 1 u.s.g., która nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot. Stronami postępowania sądowego zainicjowanego skargą wojewody na uchwałę rady gminy są zatem wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy.

Z tych względów skarga kasacyjna [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] podlegała odrzuceniu.

Natomiast skarga kasacyjna [...] zasługuje na uwzględnienie. Należy zwrócić uwagę, że sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), których błędna wykładnia i wadliwe zastosowanie doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji legalności zaskarżonej uchwały. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Z kolei pojęcie: "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 dostępny, [w:] CBOSA). Ustawodawca wymaga, aby przesłanką stwierdzenia nieważności planu było istotne naruszenie trybu jego sporządzenia. Natomiast w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski [red.] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2011, s. 266-269). W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że sądy administracyjne oceniając uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego biorą pod uwagę, że w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą, procedury planistycznej. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności. Sąd nie może zastępować organu planistycznego w działaniach należących do jego kompetencji.

Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę Wojewody i stwierdził nieważność planu w całości. Jako zasadniczy powód takiego rozstrzygnięcia Sąd wskazał brak uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ, tj. Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w[...] , co w ocenie Sądu, oznaczało istotne naruszenie trybu sporządzania planu.

Z akt postępowania planistycznego wynika, że Burmistrz [...] zawiadomił, pismem z dnia 12 czerwca 2006 r., instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, w tym Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] oraz Zakład Górniczy Wód Termalnych w [...] o podjęciu przez [...] uchwały nr [...] o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego[...]. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego, pismem z dnia 22 czerwca 2006 r., poinformował, że z uwagi na występowanie w granicach obszaru objętego projektem planu miejscowego terenu górniczego [...] należy uwzględnić uwagi i wnioski przedsiębiorcy [...] S.A. Przedsiębiorca pismem z dnia 11 lipca 2007 r. potwierdził, że obszar objęty planem miejscowym leży wewnątrz terenu i obszaru górniczego wód termalnych[...]. Z pisma Zakładu Górniczego wynikało także, że zagospodarowanie terenu nie będzie miało wpływu na możliwość wykonywania przez niego koncesji i że nie zachodzi potrzeba tworzenia filarów ochronnych. Ponadto, Zakład przedstawił uwagi i wnioski do projektu planu. Bezspornym faktem, który uszedł uwadze Sądu jest również i to, że w granicach planu nie ma ujęcia wód termalnych. W tej sytuacji wniosek Sądu, że Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego chciał skutecznie zablokować uchwalenie planu w kształcie zaproponowanym przez organ sporządzający, albo że odmówił uzgodnienia projektu planu, nie znajduje oparcia w całokształcie materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie organ planistyczny wystąpił do właściwego organu o zbadanie kwestii ewentualnej możliwości zagospodarowania terenów górniczych w trybie przewidzianym w obowiązujących wówczas przepisach prawa geologicznego i górniczego i uzyskał merytoryczną odpowiedź w tej sprawie (w postaci odpowiedniej opinii tego organu, którą należy traktować jako odpowiednik uzgodnienia, o którym mowa w art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p.). A zatem organ planistyczny mógł wnioskować, że w sprawie nie zachodzi potrzeba dokonania ponownego uzgodnienia z organem administracji górniczej, a także, że przedmiotowe uzgodnienie nie wniosłoby żadnych merytorycznych zmian do projektu planu. Kompetencja do uzgodnienia projektu planu miejscowego musi bowiem łączyć się z jakimś przepisem prawa materialnego, mówiącym o określonych obowiązkach i prawach podmiotów administrowanych, (aby można było uznać, że organ ma prawo i obowiązek działać w danej sprawie). Jeśli w sprawie nie istnieją faktyczne podstawy do skorzystania przez organ z danej kompetencji (w tym przypadku kompetencji do dokonania uzgodnienia), powinien on powstrzymać się od działania w sprawie - co organ uczynił, wydając ww. opinię (zamiast uzgodnienia). Warto w tym miejscu nadmienić, że wymóg uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie dotyczy ogólnie: "obszarów górniczych" tylko kwestii: "zagospodarowania terenów górniczych". Skoro na terenie objętym planem brak jest jakichkolwiek ujęć wody, a dodatkowo przedsiębiorstwo koncesjonariusza nie ma potrzeby ingerowania w zagospodarowanie przestrzenne terenów górniczych (czemu dało wyraz w opinii kierowanej do organu planistycznego) - to znaczy, że nie zachodziła potrzeba władczej ingerencji w ustalenia projektu miejscowego planu ze strony organów administracji górniczej. Oznacza to, że brak dokonania tego uzgodnienia - jeśliby nawet uznać, że ono w ogóle w przedmiotowej sprawie było wymagane - nie stanowił "istotnego naruszenia procedury planistycznej". W konsekwencji należy podzielić zarzut strony skarżącej, że w sprawie doszło do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., polegające na niezbadaniu całokształtu akt sprawy, w szczególności pominięciu przy wydaniu zaskarżonego wyroku szeregu dokumentów wskazujących na uprzednie dokonanie przez Burmistrza [...] zawiadomienia instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu, w tym Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] oraz Zakład Górniczy Wód Termalnych w [...] o podjęciu przez [...] uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego[...], tj. pisma Burmistrza [...] z dnia 12 czerwca 2006 r., pisma Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia 22 czerwca 2006 r. i pisma spółki pod firmą [...] S.A. z dnia 11 lipca 2007 r., co spowodowało błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...]odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego[...].

Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że brak oznaczenia granic terenu górniczego narusza zasady sporządzania planu miejscowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie argumentuje skarżąca gmina[...] , że zaskarżony plan nie zawierał granicy terenu górniczego, ponieważ w całości położony był w tym terenie, a jego granica oddalona była o kilka kilometrów od obszaru objętego planem. Sposób zagospodarowania terenów został określony w planie zgodnie z użytymi symbolami terenów i przypisanymi do nich przeznaczeniami. Zgodnie z pismem Zakładu Górniczego zagospodarowanie tego terenu nie wpływało na możliwość wykonywania koncesji. Zatem, skoro granice obszaru górniczego były większe niż obszar planu, nie było możliwości ich naniesienia na jego rysunek. Ponadto, Zakład Górniczy nie domagał się wprowadzenia do ustaleń planu żadnych zakazów czy nakazów. Z tych względów nie można podzielić dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu planu.

W kwestii nieoznaczenia przez organ planistyczny granic terenu górniczego na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego [...] oraz nieponowienie w tym zakresie procedury planistycznej, należy przyjąć, że są to informacje uwidocznione m.in. w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także w odpowiednim rejestrze obszarów i terenów górniczych. Ponadto, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego umieszczono ustalenia dotyczące ochrony wód powierzchniowych i podziemnych (por. np. § 7 ustaleń zaskarżonego planu). Można zatem uznać, że organ planistyczny w pełni uwzględnił fakt istnienia na tym terenie obszaru i terenu górniczego. "Uwzględnić obszar i teren górniczy" w planowaniu przestrzennym oznacza - wyprowadzić z faktu ich istnienia określone konsekwencje prawne - w oparciu o wyraźną podstawę ustawową - np. wprowadzić nakazy i ograniczenia, wynikające z uzgodnienia projektu planu z organem administracji górniczej - o ile w sprawie zachodzą podstawy do dokonania takiego uzgodnienia. Informowanie o istnieniu obszaru i terenu górniczego potencjalnych inwestorów należy jednak uznać za bezprzedmiotowe, jeśliby z tej informacji nie miało dla inwestorów wynikać nic konkretnego (żadne konkretne uprawnienie lub obowiązek). Należy jeszcze raz podkreślić, że organ uzgadniający nie ma "swobody" w dokonaniu uzgodnienia, gdyż jest związany treścią przepisów prawa, kształtujących zakres jego kompetencji w tej mierze. Jeśli więc organ administracji górniczej uznał, że działalność koncesjonariusza zasadniczo nie może - w świetle jej charakteru i zakresu - kolidować z działalnością inwestycyjną podejmowaną na podstawie planu, to nie tylko nie było podstaw do dokonywania uzgodnienia projektu planu z tym organem. Nie było również racjonalnego uzasadnienia do dodatkowego informowania inwestorów o istnieniu ww. obszaru i terenu, bowiem są to kwestie dla nich nieistotne, niewywołujące dla nich żadnych konsekwencji prawnych. Z załączonych kopii pism organu nadzoru górniczego i koncesjonariusza jasno bowiem wynika, że podmioty te wyraźnie nie czują się kompetentne do dokonywania uzgodnień projektów budowlanych dla inwestycji lokalizowanych w oparciu o plan, zwłaszcza że nie ma na tym terenie zlokalizowanych żadnych ujęć wody. Z ww. pism wynika, że nie ma możliwości wystąpienia kolizji pomiędzy działalnością koncesjonariusza a działalnością inwestorską na tym terenie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej, albowiem procedura uchwalenia planu nie została ponowiona na żadnym etapie. Sąd nie dostrzegł jednak, że wprowadzone korekty przeznaczeń terenu nie zmieniły w sposób istotny zasad zagospodarowania terenu, a jedynie poszerzyły możliwości realizacji usług na terenach przeznaczonych pod zabudowę.

Drugą grupą zmian była korekta przebiegu linii rozgraniczających. Biorąc pod uwagę skalę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] oraz sporządzenie tego dokumentu na mapie topograficznej, weryfikacja przebiegu linii rozgraniczających została wywołana wnioskami właścicieli nieruchomości. Przeprowadzenie zmian na kolejnym etapie procedury, nie świadczyło automatycznie o istotnym ich znaczeniu dla planu jako aktu prawa miejscowego, a bez analizy skutków jakie te zmiany wywołały o ewentualnym naruszeniu interesu prawnego podmiotów objętych zmianą. Wprowadzone zmiany w zakresie przeznaczeń terenu nie zmieniły zatem w istotny sposób zasad zagospodarowania terenu, a jedynie spowodowały poszerzenie możliwości realizacji usług na terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę. Kolejnymi zmianami były zmiany dokonane w wyniku wniosków właścicieli nieruchomości dotyczące przebiegu linii rozgraniczających. Należy jednakże wyraźnie wskazać, że dokonane przez organ planistyczny zmiany (modyfikacja planu uchwalonego w stosunku do jego projektu) niewątpliwie nie miały istotnego znaczenia dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, a tym samym nie wymagały ponowienia procedury planistycznej. Tym bardziej należy uznać, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności planu miejscowego przez Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji doszło nie tylko do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., w zw. z art. 17 pkt 7 g u.p.z.p. w zw. z art. 19 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że organ planistyczny (tj.[...]), naruszył w istotny sposób tryb sporządzania miejscowego planu, oraz że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., uwzględnił pismo Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia 28 kwietnia 2016 r., z którego wyraźnie wynika, że: "nie przewiduje się wpływu eksploatacji złoża wód termalnych na obszar objęty ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego[...]", jak również ustalenia sposobu zagospodarowania terenu przyjęte w tym planie nie stoją w kolizji z możliwością prowadzenia eksploatacji złoża. Wobec czego ustalenia w/w planu mogłyby być przyjęte w procedurze uzgadniania bez uwag.".

Nie można natomiast podzielić zarzutu skargi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie takie rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego zastosował art. 147 § 1 P.p.s.a. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymóg szczegółowej analizy sprawy, wyjaśnienia podstawy prawnej i argumentów przemawiających za jej zastosowaniem. Rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące legalności zaskarżonej uchwały sprawiają, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku należy uznać za odpowiadające normie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Trzeba natomiast zgodzić się z konstatację skarżącej gminy, że skargę w tej sprawie złożył Wojewoda [...] w długim czasie po uchwaleniu planu. Skargą z dnia 4 grudnia 2015 r., zaskarżył bowiem po 6 latach od uchwalenia, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie, organ nadzoru wnosząc skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 zdanie drugie u.s.g., nie jest związany żadnym terminem zaskarżenia, jednak należy zwrócić uwagę, że tak długo prowadzony proces nadzoru nad legalnością uchwały w przedmiocie planu miejscowego, skutkujący jej zaskarżeniem i niosący ryzyko jej unieważnienia, podważa zaufanie obywateli do gminy i jej władztwa planistycznego, jak również godzi w zasadę pewności prawa powszechnie obowiązującego. Obywatele i inne podmioty - adresaci norm prawa miejscowego, nie powinni być zaskakiwani nagłymi i "drastycznymi" zmianami prawa, które nie są konieczne, ani uzasadnione interesem publicznym, a w dodatku są podejmowane z naruszeniem zasady zrównoważonego rozwoju, zasady proporcjonalności (wywodzonej m.in. z art. 2 Konstytucji), czy zasady ważenia interesów w toku. Trzeba mieć świadomość, że wyeliminowanie z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc planu miejscowego wywołuje negatywne skutki w sferze prawnej, społecznej i gospodarczej. Z tych względów ten środek prawny powinien być zastosowany rzeczywiście tylko w przypadku istotnego i oczywistego naruszenia procedury uchwalenia planu, a także jednoznacznego naruszenia zasad jego sporządzenia.

Z uwagi na zasadność zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.