Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 562/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 123
journal: Dz.U. 1997 nr 123 poz 781
law: Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w prawo własności tej nieruchomości, a także ustalającej opłatę za przekształcenie tych praw rzeczowych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] IX 2020 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – dalej jako "SKO", po rozpoznaniu wniosku W. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] III 2020 r. ([...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w S. z dnia [...] III 1999 r. (Nr [...]), orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w udziale 13,36%, położonej w granicach działki gruntu nr [...], [...], o powierzchni 0,1011 ha, w obrębie miasta S., przy ul. [...], dla której to nieruchomości Sąd Rejonowy w S., V Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadził księgę wieczystą KW nr [...] i dla nieruchomości lokalowej nr [...] - księgę wieczystą KW nr [...], w prawo własności tej nieruchomości, przysługujące Z. G. oraz W. G., a także ustalającej opłatę za przekształcenie tych praw rzeczowych.

Jak wynika z decyzji SKO oraz z akt administracyjnych, SKO prowadziło na wniosek W. G. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w S. z dnia [...] III 1999 r. (Nr [...]) – dalej jako "decyzja o przekształceniu". Wnioskodawczyni podniosła przy tym, że będąc wcześniej najemczynią lokalu komunalnego nr [...] przy ul. [...] w S. zawarła w dniu [...] X 1993 r. związek małżeński ze Z. G. W dniu [...] III 1996 r. lokal został przez gminę S. sprzedany na rzecz wnioskodawczyni oraz jej małżonka wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste udziału w gruncie związanego z lokalem (akt notarialny rep. A nr [...] z późniejszym aneksem rep. A nr [...]). Udział ten został potem przekształcony na rzecz wnioskodawczyni i małżonka w prawo własności mocą decyzji o przekształceniu. W ocenie wnioskodawczyni istotne jest jednak, że prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego z [...] VIII 2016 r. (sygn. akt [...]) ustalono nieistnienie małżeństwa. Zdaniem wnioskodawczyni rodzi to skutek w postaci nieważności decyzji o przekształceniu. Przekształciła ona bowiem prawo użytkowania wieczystego we własność na rzecz małżonków, mimo nieistnienia małżeństwa.

SKO stwierdziło jednak, że decyzja o przekształceniu nie jest obciążona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa skutkujących nieważnością decyzji. SKO podkreśliło przy tym szczególny charakter sankcji w postaci nieważności zwracając uwagę na konieczność wystąpienia jednej z kwalifikowanych wad. Analizując kontrolowaną decyzję o przekształceniu pod kątem wystąpienia przesłanek wymienionych kolejno w art. 156 § 1 kpa, SKO zaznaczyło na wstępie, że decyzja ta została wydana przez właściwy rzeczowo, miejscowo i instancyjnie organ administracji publicznej (art. 156 § 1 pkt 1 kpa), albowiem to właśnie burmistrz był jednym z organów umocowanych ustawowo do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 4 IX 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123 poz. 781, z późn. zm.) - zwanej dalej "ustawą". Nie została ona również wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in princ. kpa), bowiem podstawę jej wydania stanowiły między innymi przepisy art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 pkt 2, ust. 2 - 3, art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dalej SKO wyjaśniło, że w sprawie nie wystąpiła również przesłanka rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa). Burmistrz, orzekając o przekształceniu, związany był bowiem treścią księgi wieczystej (KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S.), z której wynikało, że użytkownikami wieczystymi tego gruntu w udziale 13,36% byli W. G. oraz Z. G. Skoro zatem rolą Burmistrza było jedynie orzeczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności to stwierdzić należy, że późniejsze orzeczenie właściwego sądu o nieistnieniu małżeństwa W. G. i Z. G. nie daje podstaw do stwierdzenia, że decyzję o przekształceniu wydano z rażącym naruszeniem prawa. W dalszej części SKO wyjaśniło, że kontrolowana decyzja o przekształceniu nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 kpa), jak również nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, albowiem jej adresatem jest osoba legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Decyzja ta nie jest również dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, albowiem nie jest niewykonalna. Oczywiście, wykonanie tej decyzji nie wywołałoby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 kpa), jak również nie istnieje żaden przepis prawa, który przewidywałby sankcję nieważności dla decyzji wydanej w tej sprawie (art. 156 § 1 pkt 7 kpa).

Skargę na powyższą decyzję wniosła W. G. - dalej jako "skarżąca". Wniosła o uchylenie obu decyzji SKO zarzucając naruszenie:

art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o przekształceniu pomimo tego, że dotknięta jest ona kwalifikowaną wadą nieważności,

art. 365 § 1 kpc w związku z art. 6 kpa i w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie w sprawie i całkowite pominięcie przy wydawaniu zaskarżonych decyzji prawomocnego i skutecznego ex tunc wyroku Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] VIII 2016 r., wydanego w sprawie o sygn. akt [...] w sposób uniemożliwiający skuteczne kwestionowanie nabycia spornej nieruchomości położonej w S. przy u. [...] przez Z. G.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że prawomocny wyrok wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Skoro zaś wyrok ustalający nieistnienie małżeństwa jest skuteczny ex tunc, to powinien on rodzić skutki w przypadku decyzji o przekształceniu tak samo jak ma to miejsce w przypadku decyzji o rejestracji stanu cywilnego (w tym ojcostwa, nazwiska) czy obowiązku alimentacyjnego. Zwrócono także uwagę, że za zasadnością stwierdzenia nieważności decyzji przemawiają również racje ekonomiczne i skutki gospodarcze. Pozostawienie decyzji o przekształceniu w obrocie prawnym uniemożliwia skarżącej podważanie legalności nabycia przez Z. G. prawa do lokalu.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Stwierdziło przy tym, że skoro w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uwzględnia się stan z daty wydania kontrolowanej decyzji, to późniejsza zmiana stanu prawnego lub faktycznego nie może skutkować nieważnością decyzji. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego wymagało konstytutywnego wpisu do księgi wieczystej, zaś organ administracji był w chwili orzekania takim wpisem związany.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 14 IV 2021 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Stosownie do art. 156 § 1 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przede wszystkim Sąd podziela wyrażone w zaskarżonej decyzji oceny prawne co do niewystąpienia w okolicznościach sprawy przesłanek nieważności z art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2 in princ. oraz pkt. 3 – 7 kpa. Z treści decyzji o przekształceniu, ani też z akt administracyjnych nie wynika, by zachodziła którakolwiek z powołanych podstaw, czego zresztą skarżąca również nie kwestionuje.

Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny, czy w związku z prawomocnym ustaleniem nieistnienia małżeństwa skarżącej ze Z. G. można uznać podjętą wcześniej decyzję o przekształceniu za wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Zasadnie SKO podkreśliło, że określona w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa przesłanka rażącego naruszenia prawa obejmuje wyłącznie przypadki naruszeń prawa o charakterze oczywistym i jednoznacznym. Nie chodzi tu o błąd w wykładni prawa ale o działanie w sposób niezgodny z przepisem, którego treść jest jasna i nie rodzi wątpliwości interpretacyjnych (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 26 IX 2000 r., V SA 2998/99; wyrok NSA z dnia 11 VIII 2000 r., III SA 1935/99 - CBOSA). Dodać należy, że chodzi o wadę tkwiącą w decyzji, a więc wadę która zdeterminowała taki a nie inny kierunek rozstrzygnięcia. Nadto, o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. np. wyrok NSA z 9 IX 1998 r., II SA 1249/97 – CBOSA).

Zgodzić się należy ze stanowiskiem SKO, że przy ocenie legalności decyzji z pozycji przesłanek nieważności należy uwzględniać stan prawny i faktyczny istniejący w momencie wydania kontrolowanej decyzji (podobnie NSA w wyrokach: z dnia 12 VII 2019 r., I OSK 2140/17; z dnia 25 II 2021 r., II GSK 34/19 – CBOSA). Uwzględnienie bowiem nowych okoliczności, które istniały w chwili wydania decyzji ale nie były znane organowi stanowi podstawę wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji (zob. art. 145 § 1 pkt 5 kpa).

W okolicznościach sprawy skarżąca w istocie powołuje się na nową okoliczność w sprawie, tj. ustalenie wyrokiem z [...] VIII 2016 r. nieistnienia małżeństwa zawartego w dniu [...] X 1993 r., wywodząc z niej automatycznie skutek w postaci nieważności decyzji o przekształceniu. Tymczasem organ orzekający o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w chwili orzekania związany był dokumentami przedłożonymi przez wnioskodawców. Trzeba podkreślić, że do wniosku o przekształcenie strona zobowiązana była dołączyć: odpis księgi wieczystej nieruchomości będącej przedmiotem użytkowania wieczystego, a w razie potrzeby - odpis decyzji administracyjnej ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego lub wypis umowy, zawartej w formie aktu notarialnego, ustanawiającej to prawo. Wynikało to jednoznacznie z § 3 pkt 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 XII 1997 r. w sprawie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. z 1997 r. Nr 157, poz. 1037). Nie ulega wątpliwości, że na dzień wydania decyzji o przekształceniu zarówno skarżąca jak i Z. G. byli współużytkownikami wieczystymi w udziale 13,36% gruntu oznaczonego jako działka nr [...],[...], o powierzchni 0,1011 ha, w obrębie miasta S. Prawo to uzyskali na skutek wspólnego nabycia lokalu nr [...] przy ul. [...] w S. i związanego z nim udziału w użytkowaniu wieczystym. Potwierdza to umowa sprzedaży (akt notarialny rep. A nr [...]), której ważności w postępowaniu nikt przecież nie kwestionował. Skarżąca nie nabyła tego lokalu samodzielnie, mimo że miała przecież taką możliwość, ale uczyniła to wspólnie ze Z. G. wskazując przy zawarciu umowy, że prawa te nabywane są z majątku wspólnego.

W konsekwencji nie było podstaw do uznania, ze decyzja o przekształceniu uwzględniająca wyżej opisane okoliczności wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W świetle art. 1 ust. 2 ustawy, dla przekształcenia użytkowania wieczystego we własność istotne było, by wnioskodawca nabył użytkowanie wieczyste przed dniem 31 X 1998 r. i złożył wniosek do 31 XII 2000 r. Dodatkowo, w przypadku osób fizycznych będących właścicielami lokali, którym przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jako w prawie związanym z własnością wyodrębnionego lokalu, wprowadzono wymóg złożenia stosownych wniosków przez wszystkich współużytkowników wieczystych (art. 1 ust. 5 ustawy). Z okoliczności podnoszonych przez skarżącą nie wynikało, by którakolwiek z tych przesłanek nie została spełniona. Trafnie zatem SKO uznało, że nie wystąpiło tu rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 365 kpc w zw. z art. 6 kpa i w zw. z art. 7 Konstytucji RP, to należy zaznaczyć, że SKO w zaskarżonej decyzji wcale nie kwestionowało wyroku Sądu Okręgowego z [...] VIII 2016 r. (sygn. akt [...]) ustalającego nieistnienie małżeństwa zawartego przez skarżącą ze Z. G. Z zaskarżonej decyzji wynika jedynie, że tego rodzaju okoliczność nie oznacza nieważności decyzji o przekształceniu. Wyrok ten niewątpliwie rodzi konsekwencje w sferze praw osobistych i majątkowych skarżącej, jednak ich dokładne określenie nastąpić powinno we właściwych trybach i w odpowiedniej kolejności. Słusznie SKO wyjaśniało skarżącej, że powoływana okoliczność kwalifikuje się raczej jako podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zaznaczyć przy tym należy, że ewentualna weryfikacja decyzji o przekształceniu we wznowionym postępowaniu uzależniona byłaby najpewniej od uprzedniego rozstrzygnięcia we właściwym trybie wpływu wyroku ustalającego nieistnienie małżeństwa na ważność umowy sprzedaży lokalu (akt notarialny rep. A nr [...]) oraz na prawidłowość dokonanych na podstawie tej umowy wpisów w księdze wieczystej.

Co do sygnalizowanych w uzasadnieniu skargi skutków społeczno-gospodarczych, które w ocenie skarżącej miałyby przemawiać za stwierdzeniem nieważności decyzji o przekształceniu, to ich rozważanie jest bezprzedmiotowe w sytuacji, kiedy nie stwierdzono wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wywołane decyzją skutki społeczno-gospodarcze stanowią wyłącznie pomocnicze kryterium dla oceny zasadności stwierdzenia nieważności decyzji. Nie mogą one natomiast zastąpić normatywnych podstaw nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.