Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2530/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Woś Sędziowie : NSA Andrzej Niecikowski ( spr. ) WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa wieczystego użytkowania z mocy prawa skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2000 roku Nr [...] Zarząd Miasta S. po ponownym rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 roku Nr 46. poz. 543 - zwaną dalej ustawą g.n.). § 2 ust. l lit. c, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 roku w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23. poz. 120) odmówił stwierdzenia nabycia przez Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w N. (zwane dalej Rejonowym Przedsiębiorstwem) prawa wieczystego użytkowania gruntu położonego w S., oznaczonego jako dz. ewid. "1", "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8", "9", "10", "11", "12", o łącznej powierzchni 10,9187 ha. dla której to nieruchomości Sąd Rejonowy w N. prowadzi księgi wieczyste za nr [...], [...], [...] oraz prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na tymże gruncie. W uzasadnieniu podniesiono co następuje:

1/ decyzją Nr [...] z dnia [...] września 1999 r.. Zarząd Miasta S., odmówił wnioskowi Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w N., stwierdzenia nabycia prawa wieczystego użytkowania nieruchomości położonej w S. o łącznej powierzchni 10,9187 ha oraz prawa własności budynków, budowli i urządzeń. Na skutek odwołania Rejonowego Przedsiębiorstwa decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 1999 roku znak: [...] a sprawa przekazana Zarządowi Miasta do ponownego rozpoznania bowiem wnioskodawca w toku postępowania odwoławczego, dołączyło protokół zdawczo - odbiorczy spisany w dniu 25.11.1980 roku w sprawie przekazania w użytkowanie Rejonowemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w N., terenu położonego w mieście S. stanowiącego działki Nr: pgr "13". "14", "15", "16", "17", "18", "19", "20", "21", "22", "23", "24", "25" obj. KW [...]. nr "26" - obj. KW Nr [...] o powierzchni łącznej 87 a 28 m2. W protokole tym powołana jest ostateczna decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia 30.10.1980 roku znak: [...] w oparciu o którą przekazuje się w użytkowanie teren państwowy położony w mieście S.

2/ u dniu 16.05.2000 roku Zarząd wyznaczył rozprawę administracyjna, na której przesłuchano świadków, F.S., B.A., I.K., A.G., a zainteresowany, mimo wezwania nie przedłożył żadnych dodatkowych dokumentów twierdząc, że wszystkie znajdują się w aktach sprawy I tak zgodnie z dyspozycją § 4 ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.02.1998 roku stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, dokonuje się na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów:

1. decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd.

2. decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 roku,

3. umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu,

4. umowy zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem l lutego 1989 roku przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od-osób innych niż Skarb Państwa,

5. odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającego prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości.

6. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,

7. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości jeżeli została wydana przed dniem l sierpnia 1985 roku.

8. uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia. likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości.

9. protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 roku.

10. umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 roku między organizacjami społeczno - zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

Jeżeli właściwy organ lub zainteresowana osoba prawna nie dysponuje tymi dokumentami, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 kpa. Wnioskodawca Rejonowe Przedsiębiorstwo dołączyło do wniosku 3 wyciągi hipoteczne, informację o środkach trwałych, kserokopią zarządzenia nr [...] Dyrektora Wojewódzkiego /jednoczenia Przedsiębiorstw Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w N. z siedzibą w N.T,, operaty szacunkowe z mapami, opinie biegłego rewidenta finansowego w sprawie pochodzenia środków finansowych wraz z wyceną oraz wyciąg z rejestru przedsiębiorstw.

3/ - z załączonych odpisów z ksiąg wieczystych nr [...], [...], [...] jednoznacznie wynika, że właścicielem przedmiotowych nieruchomości jest Miasto i Gmina S. W KW [...] i [...] wpis prawa własności na rzecz Miasta i Gminy S. nastąpił na podstawie decyzji komunalizacyjnych zaś w KW nr [....] - na podstawie notarialnej umowy zamiany pomiędzy Miastem i Gminą S. a Parafią Rzymsko - Katolicką w S. Nr Rep. [...] zawartej w dniu 9.10.1992 roku

- Zarządzenie Nr [...] Dyrektora Wojewódzkiego Zjednoczenia Przedsiębiorstw Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w N. z siedzibą w N.T. z dnia 30.10.1976 roku w sprawie usprawnień organizacyjnych jednostek gospodarki komunalnej i mieszkaniowej województwa nowosądeckiego dotyczyło tylko struktury organizacyjnej.

- pozostałe dokumenty, jak: operaty szacunkowe, opinia biegłego rewidenta finansowego miałyby wpływ na ustalenie opłat w wypadku udokumentowania przez Rejonowe Przedsiębiorstwo prawa do zarządu nieruchomością ale nie są żadną podstawa do stwierdzenia tego prawa.

- kserokopia pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w N., skierowanego do Państwowego Biura Notarialnego oraz kserokopia protokołu z dnia 21.12.1988roku przekazania inwestycji -infiltracyjne ujęcie wody dla S. dowodzi, że nieruchomości objęte nimi stanowiły własność Skarbu Państwa i nie były w zarządzie Rejonowego Przedsiębiorstwa, protokół z dnia 21.12.1988 roku dotyczy określenia zakresu rzeczowego inwestycji przyjętej do eksploatacji tj. zakładu uzdatniania wody i dwóch magistral a spisany był pomiędzy Wojewódzką Dyrekcją Inwestycji w N. jako przekazującym a Rejonowym Przedsiębiorstwem jako przejmującym. Protokół ten nie określał ani prawa do gruntu ani oznaczenia działek, nie określał nic poza rodzajem inwestycji, dlatego nie mógł być uznany przez Zarząd Miasta za dokument mający jakiekolwiek znaczenie w sprawie o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania.

- na rozprawie administracyjnej B.A. i T.A. oświadczyli, że przedmiotowy teren jest w posiadaniu wnioskodawcy od 1979 - 1980 roku, na dowód czego przedłożyli kserokopię aktu notarialnego Rep. A Nr [...] dotyczącego zakupu nieruchomości wchodzącej w skład terenu objętego wnioskiem, z którego wynika, że dokonany on został na podstawie operatu wywłaszczeniowego a ponadto wynika z niego, i/ była wydana decyzja Wojewody N. z dnia [...].08.1977 roku zatwierdzająca plan realizacyjny p. n. Zaopatrzenie Miasta S. wodę z ujęć infiltracyjnych. Akt notarialny Rep. A Nr [...] dowodzi tylko tego. że nieruchomość została kupiona przez Naczelnika Miasta i Gminy w S. działającego w imieniu Skarbu Państwa i Naczelnikowi wydana w posiadanie, a wiec nie jest dokumentem potwierdzającym prawo zarządu Rejonowego Przedsiębiorstwa. Istnienia zarządu nie potwierdza ani operat wywłaszczeniowy ani decyzja Wojewody zatwierdzająca plan realizacyjny, ani również stwierdzenie rzeczoznawcy majątkowego - mgr inż. Z.P. zawarte w operacie szacunkowym wyceny nieruchomości, wykonanym 30 sierpnia 1995 roku. że nieruchomość szacowana znajduje się w faktycznym władaniu Rejonowego Przedsiębiorstwa w N. Faktyczne użytkowanie nieruchomości przez państwową osobę prawną nie dawało jej uprawnień z art. 2 ust. l i 2 ustawy z dnia 29.09.1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

- za istnieniem zarządu nie przemawiają również oświadczenia B.A., i A.G., B.A. stwierdza, że grunty objęte wnioskiem są w zarządzie Rejonowego Przedsiębiorstwa od 1978 roku ale Przedsiębiorstwo nie posiada decyzji o przekazaniu gruntów w użytkowanie, grunty były kupione aktami notarialnymi albo wywłaszczone decyzjami. A.G. stwierdza, że od 1977 roku jest pracownikiem Zakładu Wodociągowo - Kanalizacyjnego w S. i stąd wie. że grunty są w zarządzie i użytkowaniu Rejonowego Przedsiębiorstwa od 1977 roku. Z oświadczeń powyższych nie wynika, żeby kiedykolwiek miało miejsce zdarzenie prawne ustanawiające zarząd. Nabycie gruntu następowało aktami notarialnymi bądź decyzjami wywłaszczeniowymi a więc na rzecz-Skarbu Państwa. Przesłuchani świadkowie A.S., C.S. i E.M. oświadczają wprawdzie, że grunty były w zarządzie Rejonowego Przedsiębiorstwa ale nie wspominają nic o ustanowieniu zarządu jak i nie określają jakiegokolwiek dokumentu lub faktu mogącego potwierdzić ustanowienie zarządu.

- w toku postępowania odwoławczego Rejonowe Przedsiębiorstwo przedłożyło protokół zdawczo -odbiorczy z daty 25.11.1980 roku dotyczący terenu położonego w S., stanowiącego parcele "13", "14", "15", "16", "17", "18", "19", "20", "21", "22", "23", "24", "25", "26" o łącznej powierzchni 0.8728 ha. objęte księgą wieczystą KW Nr [...]. Tylko działka ewidencyjna nr "27" o powierzchni 0.2364 ha składająca się z parcel gruntowych "21", "22", "23", "24", "25", "26" objęta jest wnioskiem Rejonowego Przedsiębiorstwa, pozostałe parcele wymienione w protokole nie wchodzą w skład działek objętych wnioskiem. Protokół ten nie może być podstawą do stwierdzenia prawa zarządu nieruchomością o powierzchni 10,9187 ha. W protokole zaznaczone jest. iż spisany został w oparciu o ostateczną decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] października 1980 roku znak: [...] bez określenia czego decyzja dotyczyła, jeżeli nawet taka decyzja była wydana to nie mogła dotyczyć innych parcel niż wymienionych, w spisanym w oparciu o nią. protokole.

4/ dla sprawy podstawowe znaczenie ma okoliczność, czy Rejonowe Przedsiębiorstwo posiadali przedmiotową nieruchomość miało w zarządzie w dniu 5.12.1990 roku przy czym chodzi o "zarząd" w znaczeniu prawnym, w rozumieniu art. 4 ust. l pkt l ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t. j. Dz. U. z 1989 r. Nr 14. poz. 74). bądź o zarząd powstał) w wyniku przekształcenia na podstawie art. 87 powołanej ustawy prawa użytkowania ustanowionego na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów.

Ustawa z dnia 29.04.1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 1.08.1985 roku nie przewidywała nabycia z mocy prawa zarządu przez państwowe jednostki organizacyjne będące w tej dacie posiadaczem gruntów państwowych. Wprawdzie w art. 87 stwierdzała ona. że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek to przez użytkowanie o jakim mowa w tym przepisie rozumie się nie faktyczne posiadanie ale tytuł prawny do gruntu w rozumieniu przepisów poprzednio obowiązującej ustawy a dnia 14.01.1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Ustawa z dnia 13 lipca 1988 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. Nr 24. poz. 170) dokonując zmiany cytowanego art. 87 umożliwiła organom administracyjnym uregulowanie z urzędu stanu prawnego gruntów państwowych znajdujących się w dniu 1.08.1988 roku w posiadaniu określonych jednostek poprzez przekazanie ich w drodze decyzji odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Nie ma tu również mowy o nabyciu prawa do gruntu z mocy postanowienia samej ustawy. Tak więc powyższe wskazuje, że zarząd mogła państwowa jednostka organizacyjna uzyskać tylko w formie przewidzianej powołaną ustawą.

5/ Gmina S. pismem z dnia 28.02.1992 roku zarzuciła Rejonowemu Przedsiębiorstwu, że użytkują ok. 9 ha gruntów bez tytułu prawnego oraz zakreśliła dwutygodniowy termin do zawarcia umowy dzierżawy gdyż w przeciwnym wypadku podejmie prawem przewidziane działania zmierzające do wyegzekwowania należności lub przejęcia sieci ujęć wodnych, w następstwie czego Rejonowe Przedsiębiorstwo podpisało w dniu 24.06.1992 roku umowę dzierżawy, nie podnosząc, że grunty są w jego zarządzie bo nigdy faktycznie i prawnie nie były.

6/ świadkowie B.A., T.K., A.G., stwierdzają iż dla tak rozległej inwestycji sprawy terenowo - prawne musiały być uregulowane jeżeli była decyzja o pozwoleniu na budowę to musiała też być decyzja o oddaniu w użytkowanie gruntu, była to decyzja z końcowych lat siedemdziesiątych, nigdy nie było wątpliwości, że inwestor dysponuje terenem. Nieruchomości zajęte pod przedmiotową inwestycje były nabywane aktami notarialnymi lub wywłaszczane na rzecz Skarbu Państwa gdyż Państwo było jedynym właścicielem całego mienia państwowego. Skoro przedmiotowe nieruchomości były nabyte na rzecz Skarbu Państwa, świadkowie mogli być przekonani, że sprawy terenowo - prawne nie budziły zastrzeżeń, jak również mogło być wydane pozwolenie na realizację inwestycji. Inwestycją zainteresowana była Gmina S. dlatego regulowała sprawy własnościowe i nabywała grunty aktami notarialnymi, co jednak nie ma nic wspólnego z ustanowieniem "zarządu" dla Rejonowego Przedsiębiorstwa w N.

7/ Zarządu nie można było uzyskać w sposób dorozumiany. Taki pogląd zawarto w wyroku NSA z dnia 18 lutego 1992 roku (l SA 1419/91.0NSA 1992. Nr 2. póz. 99). Zaś żaden z przedłożonych dokumentów nie potwierdza prawa "zarządu" Rejonowego Przedsiębiorstwa, jak również nie wynika to z oświadczeń świadków.

Odwołanie Rejonowego Przedsiębiorstwa zostało uwzględnione i decyzją z dnia [...].08.2002 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., uchyliło zaskarżoną decyzję i stwierdziło nabycie z mocy prawa z dniem 5.12.1990 r. nieodpłatnie przez Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji - w likwidacji w N. prawa wieczystego użytkowania gruntu położonego w Starym Sączu, a oznaczonego jako dz. ew. nr "1", "3", "4", "5", "6", "7", "8", "9", "10", "11" "12" objęte KW nr [...]. KW nr [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w N. oraz prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na opisanym gruncie o wartości na dzień wydania decyzji l 743 000 zł -zgodnie z operatem szacowania dziatek gruntu sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego. Ponadto orzeczono o okresie użytkowania wieczystego, należnych opłatach. W uzasadnieniu wywiedziono, że:

1/ organ I instancji na rozprawie administracyjnej w dniu 16.05.2000 r. odebrał oświadczenia od świadków wnioskowanych przez Rejonowe Przedsiębiorstwo na okoliczność charakteru tytułu prawnego do władania przedmiotowymi nieruchomościami ale zebrany w wyniku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej materiał dowodowy nie stał się dla organu I instancji ..osnową do podjęcia decyzji" - oświadczenia świadków zostały przez organ zinterpretowane w sposób nie dający się pogodzić z zasadą zawartą w art. 77 § l kpa. "Rozpatrzenie" materiału dowodowego nie może oznaczać, iż organ dokona jednostronnej interpretacji zgromadzonego materiału dowodowego nie wskazując na jakiej podstawie przyjął taką a nie inną ocenę oświadczeń odebranych od świadków.

2/ zdaniem organu odwoławczego niecelowe jest uchylanie decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia "albowiem dotychczasowy przebieg postępowania toczącego się od 1995 r. - wykazał iż organ pierwszej instancji nie działa w sprawie jak organ administracji do którego kompetencji należy rozstrzygnięcie wniosku strony ale raczej jako organ gminy która jako osoba prawna jest właścicielem działek objętych wnioskiem".

3/ § 4 ust. l pkt.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzaniu lub użytkowaniu, dopuszcza możliwość stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 K.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym w zarząd.

4/ na rozprawie administracyjnej wyznaczonej przez organ I instancji w dniu 16.05.2000r. świadkowie E.S., B.A., I.K., A.G. zgodnie stwierdzili, iż Rejonowe Przedsiębiorstwo legitymowało się prawem zarządu w stosunku do nieruchomości. W szczególności świadek E.S. który pełnił funkcję inspektora nadzoru u inwestora zastępczego tj. Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w N.) dla inwestycji znajdującej się na działkach objętych wnioskiem, stwierdził, iż według jego wiedzy w ówczesnych czasach istniał obowiązek legitymowania się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością albowiem - w przeciwnym razie niemożliwe byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę". Podobnie zeznała świadek B.A. która w okresie wznoszenia na nieruchomościach objętych wnioskiem budynków i budowli była pracownikiem Rejonowego Przedsiębiorstwa i w zakresie swoich obowiązków miała określoną współpracę z inwestorem zastępczym w szczególności w zakresie dokumentacji technicznej, geologicznej i terenowej inwestycji na działkach objętych wnioskiem. Świadek ten w sposób jednoznaczny wypowiedziała się iż widział decyzję o użytkowaniu. Świadek I.K. która była zatrudniona w dziale technicznym Rejonowego Przedsiębiorstwa w okresie gdy na działkach będących przedmiotem wniosku będących przedmiotem wniosku była prowadzona inwestycja stwierdziła, iż inwestycja ta była realizowana w oparciu o pozwolenie na budowę oraz decyzje o użytkowaniu gruntu wydaną przez Urząd Gminy. Również i ten świadek stanowczo twierdziła iż w n jej wiedze w okresie realizowania inwestycji nie można było uzyskać pozwolenia budowę bez prawa dysponowania gruntami. Także z zeznań świadka A.G. który pracował w Rejonowym Przedsiębiorstwie od 1.01.1978 r., wynika iż przedsiębiorstwo to posiadało tytuł prawny do dysponowania terenem na którym prowadzone były inwestycje związane z budowa ujęcia wody i sieci wodociągowej. W aktach sprawy znajdują się także protokoły przesłuchań świadków E.M., C.S., oraz A.S. wszystkie z dnia 13.02.1996 r. Świadkowie ci zgodnie twierdzą, iż działki objęte wnioskiem były w zarządzie Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w N. Zeznania świadków w ocenie organu odwoławczego są spójne, konsekwentne i logiczne stąd zasługują na danie im wiary. Brak jest racjonalnych przesłanek do przyjęcia aby osoby które w większości nie są już związani w żaden sposób z wnioskodawcą - za wyjątkiem świadka A.G. - mogły być w jakikolwiek sposób zainteresowane w rozstrzygnięciu sprawy na korzyść wnioskodawcy.

5/ Skoro zatem świadkowie konsekwentnie zeznają, iż nie jest im wiadomo o jakichkolwiek problemach związanych z realizacją inwestycji na przedmiotowych działkach, a nawet że widzieli decyzje o przekazaniu w zarząd (tak: świadek A.G. i świadek B.A.) to mając na względzie fakt, iż prowadzenie inwestycji w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych związane było z koniecznością uzyskania szeregu uzgodnień - ale przede wszystkim nie można byłoby jej prowadzić bez legitymowania się tytułem prawnym do terenu - to brak jest podstaw do uznania, iż wnioskodawca nie posiadał takiego tytułu.

6/ Upływ czasu, zachodzące zmiany w strukturze organów władzy i administracji państwowej może uzasadniać fakt. iż materialny substrat prawa zarządu przedmiotowych nieruchomości w postaci odpowiedniej decyzji administracyjnej fizycznie nie istnieje, co jednak nie przekreśla uprawnień wnioskodawcy do dochodzenia swoich praw w oparciu o obowiązujące przepisy". Tym bardziej ..że organ l instancji w niniejszej sprawie jest w prostej linii następcą prawnym organu. który w sprawie będącej przedmiotem wniosku wydawał decyzje zarówno dotyczące inwestycji jak i tytułu prawnego do gruntu objętego wnioskiem. Naturalny zatem wydaje się wniosek, iż wszelkie rozstrzygnięcia w tej sprawie winny znajdować się w aktach Urzędy Gminy w S.". Trudno jest przyjąć, że wnioskodawca mógłby przeprowadzić tak poważna inwestycje, nie posiadając tytułu prawnego do terenu.

7/ Mając na względzie powyższe organ odwoławczy uznał, iż Rejonowe Przedsiębiorstwo w dniu 5.12.1990 r. było zarządcą gruntów wymienionych opisanych w decyzji a zatem w konsekwencji należało uznać, iż z dniem tym z mocy prawa grunty te stały się stały się przedmiotem użytkowania wieczystego wymienionego Przedsiębiorstwa co znajduje uzasadnienie w art. 200 ust. l pkt.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy ..wyłączył z decyzji" - i w tym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy - działkę oznaczoną numerem "2" objętą KW Nr [...] albowiem jak wynika z materiału dowodowego była ona w dniu 5.12.1990 r. własnością Parafii Rzymskokatolickiej w S., a zatem brak było podstaw do uwzględnienia wniosku w zakresie jej dotyczącym.

8/ na gruntach zlokalizowane są budynki i urządzenia, które zostały wybudowane ze środków własnych wnioskodawcy, o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia złożone zgodnie z treścią § 9 ust.2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. przez głównego księgowego i kierownika osoby prawnej będącej wnioskodawcą. W związku z powyższym, zgodnie z art. 200 ust. l pkt. l ustawy o g.n. budynki i urządzenia znajdujące się na gruncie z dniem 5.12.1990 r. stały się z mocy prawa własnością Rejonowego Przedsiębiorstwa.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyło Miasto i Gmina S. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego podniosło co następuje:

1/ w pierwszym rzędzie strona skarżąca wykazywała, że jako samodzielna osoba prawna, może występować w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, w którym decyzje administracyjną wydał jej organ t.j. Zarząd Miasta S. i jest uprawniona do wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z przepisem art. 33 ust. l ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, iż podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest także podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Strona skarżąca -Miasto i Gmina S. - ma interes prawny aby przedmiotowa sprawa dotycząca jej spraw własnościowych, była rozpatrzona przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy - orzekając reformatoryjnie - pozbawił stronę skarżącą prawa własności budynków, budowli i urządzeń oraz ograniczył jej władztwa nad nieruchomościami będącymi jej własnością ustalając prawo wieczystego użytkowania,

2/ zdaniem strony skarżącej nie wystąpiły przesłanki określone w art. 2 ust. l i 2 ust dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeń nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz.. 464 z późn. zm.) jak również w art. 200 ust. l ustawy g.n. Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzje uznał, wyłącznie w oparciu o zeznania świadków i oświadczenia stron, że nieruchomości będące przedmiotem "uwłaszczenia" znajdowały się w dniu 5.12.1990 roku w zarządzie Rejonowego Przedsiębiorstwa. W toku całego długotrwałego postępowania administracyjnego nie przedłożono żadnego dowodu w postaci dokumentu, który potwierdzałby fakt oddania nieruchomości w zarząd. Oparcie się organu II instancji na zeznaniach świadków jest niezgodne z art. 206 ustawy o g.n. Przepis ten upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów dokumentów stanowiących niezbędny dowód stwierdzający istnienie prawa zarządu do nieruchomości państwowych i komunalnych osób prawnych. Wypełniając delegację ustawową, wynikającą z powyższego przepisu. Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 10 lutego 1998 roku w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu ( Dz. U. nr 25 poz. 120). W § 4 ust. 3 j cytowanego rozporządzenia dopuszczono możliwość udowodnienia prawa zarządu do nieruchomości na podstawie zeznań świadków lub oświadczenia stron, złożonych zgodnie z art. 75 KPA. Zdaniem strony skarżącej przepis rozporządzenia wykonawczego jest sprzeczny z art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym narusza art. 92 ust. l Konstytucji RP. gdyż wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami szczegółowo określa rodzaj środka dowodowego do udowodnienia prawa zarządu. Jedynym środkiem dowodowym wg. tego przepisu, może być dokument a nie zeznania świadków, czy też oświadczenia stron. Rada Ministrów w wykonaniu delegacji ustawowej - miała tylko uprawnienie do określenia rodzaju dokumentów, stanowiących niezbędny dowód w sprawach uwłaszczeniowych. Ustawodawca nie dat upoważnienia Radzie Ministrów do określenia rodzaju innych dowodów (np. zeznania świadków). NSA jako pierwszy zaczął bezpośrednio stosować przepisy Konstytucji, traktując je nie tylko jako dyrektywy interpretacyjne przepisów prawa administracyjnego lecz również uznając je za podstawę decyzji administracyjnych w przypadku kolizji pomiędzy aktami prawnymi niższego i wyższego stopnia (por. np. wyrok z dnia 26.10.1984 II SA 116/84. ONSA 1984 Nr. 2 poz. 97. wyrok z dnia 8.06.1992 III SA 24692. ONSA 1993 Nr l poz. 19). Zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji znalazła również wyraz, w jej art. 8 ust. 2, z tych też względów, w świetle art. 92 ust. 1 Konstytucji zaskarżona decyzja powinna być uchylona. Rozporządzenie wykonawcze ustawy wykracza poza upoważnienie ustawowe. Istniał spór. czy w przypadku, gdy przepisy szczególne przewidują udowodnienie określonych w nich stanów faktycznych tylko niektórymi środkami dowodowymi, to czy organ administracji publicznej może zastosować art. 75 KPA. Przeważył pogląd, wyrażony w wyroku NSA z dnia 27.04.1992 roku III SA 1838/91,ONSA 1992 nr. 2 poz. 45). iż ..Ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 KPA". Przenosząc powyższe stanowisko NSA "a contrario" na grunt sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania, należy stwierdzić, że jeżeli ustawa z dnia 21.08.1997 roku o gospodarce nieruchomościami w art. 206 dopuściła tylko dowód z dokumentów, nie jest możliwe posługiwanie się innymi dowodami, o których mowa w art. 75 KPA. Zdaje się być racjonalny pogląd, że intencją ustawodawcy było aby prawo zarządu do nieruchomości było udowadniane tylko dokumentami a nie zeznaniami świadków. Zarząd w znaczeniu prawnym w rozumieniu art. 4 ust. l pkt. l ustawy z dnia 29.04.1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości / tekst jednolity Dz. U. Nr 14 poz. 74 z 1989 r./ był specyficznym rodzajem prawa do dysponowania gruntami. Zarządu nie można było uzyskać w sposób dorozumiały. Oznacza to, że zdarzenia prawne, będące podstawa powstania zarządu, winno przybrać ściśle określoną formę np. decyzji administracyjnej, umowy odpisu z księgi wieczystej. Żaden z przedłożonych z dokumentów w sprawie nie potwierdza tego faktu, a rozbieżność pomiędzy zeznaniami świadków i oświadczeń stron przemawia za tym. że wnioskodawca nie posiadał nieruchomości w zarządzie, o jakim mowa w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Słuchani w przedmiotowej sprawie świadkowie nie potwierdzają wprost o istnieniu prawa zarządu. B.A. mówi o decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie. Również świadek I.K. mówi o decyzji na użytkowanie gruntów. Podobnie zeznaje świadek A.G. Nie można bowiem stawiać znaku równości pomiędzy prawem użytkowania a prawem zarządu. Użytkowanie jest bowiem oddzielną instytucją prawną od prawa zarządu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło ojej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. /godnie jednak z art. 97 ust. l ustawy z dnia 30.08.2002 r.. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271). sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). W pierwszym rzędzie należy odpowiedzieć na pytanie, czy Gminie, której Zarząd działał w sprawie, jako organ I instancji przysługuje prawo skargi do Sadu Administracyjnego. Skarżąca Gmina problem ten dostrzega bowiem znaczną część skargi temu problemowi poświęca.

W materii tej stanowisko orzecznictwa i literatur nie jest jednolite.

Reprezentowany jest pogląd, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną postępowania w sprawie indywidualnej, w której w I instancji decyzję wydal wójt gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (por. postanowienie NSA z 15.10.1990 r.. SA/Wr 990/90. ONSA 1990, nr 4. póz. 7). Nie jest bowiem dopuszczalna zmiana sytuacji prawnej organu administracyjnego w zależności od stadium postępowania i w związku z powyższym gmina, organ gminy orzekając w sprawie w I instancji, ani żaden inny organ gminy nie są uprawnieni do zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego (por. wyżej powołane postanowienie NSA i postanowienie NSA z 15.05.1997 r.. I SA 1799/96, nie-publ.). Stanowisko takie zaprezentował także NSA w uchwale składu pięciu sędziów NSA z 9.10.2000 r.. OPK 14/00. (ONSA 2001, nr 1. póz. 17).

Stanowisko Sądu Najwyższego w tej materii było niejednolite. W uchwale z 22.10.1984 r. (III AZP 5/84. OSN CP 1985. nr 7, poz. 86). Sąd ten przyjął, że w ustawowej pozycji organu nie ma miejsca na własny interes wydającego decyzję także wówczas, gdy decyzja ta w jakikolwiek sposób dotyka jego praw lub obowiązków. Jeśli organ nie może być stroną postępowania administracyjnego, w którym występuje jako nosiciel imperium państwowego, to tym samym nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W wyroku z dnia 7.06.2001r. (III RN 104/00 - OSNP 1/4/2002) Sąd Najwyższy zmienił pogląd i uznał, że podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o NSA z 1995 r. do wniesienia skargi jest gmina mająca w tym interes prawny, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał wójt tej gminy.

Pogląd ten znalazł potwierdzenie w uchwale składu 7 sędziów NSA z 19.05.2003r. (OPS 1/03. ONSA 2003, nr 4. poz. l 15). Stanowisko to zostało poddane krytyce przez T. Wosia w glosie do. co dopiero zacytowanej uchwały NSA ( Samorząd Terytorialny 12/2004). Z woli ustawodawcy organy gmin zostały wyposażone w kompetencje do prowadzenia postępowania i wydawania decyzji również w sprawach, w których drugą stroną stosunku materialno-prawnego. podlegającego w tym postępowaniu konkretyzacji, jest własna gmina.

Z mocy unormowań kompetencyjnych lub norm prawa materialnego administracyjnego organy gmin zostały upoważnione do kształtowania stosunków (w tym również np. stosunków cywilnoprawnych), których jedną ze stron jest własna gmina organu (por. dla przykładu art. 200 ust. l pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mający właśnie zastosowanie w sprawie niniejszej).

W konsekwencji autor ten stoi na stanowisku, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 50 § l p.s.a. na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest jej organ.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w całości podziela pogląd, iż gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 50 § l p.s.a. na decyzję administracyjną, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w upoważniony jest jej organ.

Art. 50 p.o.p.s.a (podobnie jak art. 33 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, obowiązującej do dnia 1.01.2004r.), ukształtował postępowanie przed sadem administracyjnym jako spór dwóch podmiotów: skarżącego oraz organu administracji, którego działanie lub zaniechanie było przyczyną wniesienia skargi. Taka struktura postępowania, z woli ustawodawcy, określa krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi. Nie może więc nim być organ administracji wydający w sprawie rozstrzygnięcie. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał w sprawie rozstrzygnięcie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia: uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia i uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie.

Strona postępowania jest podmiot, który w danym stosunku administracyjnoprawnym występuje w charakterze administrowanego. Nie ma natomiast podstaw, aby pojęcie strony odnosić do podmiotu, który w tym stosunku występuje w charakterze organu administrującego.

Zaprezentowany pogląd decyduje o tym, że skarga Gminy, jako pochodząca od podmiotu nie mającego legitymacji skargowej musi ulec oddaleniu (art. 151 p.o.p.s.a). Taki pogląd zwalnia Sąd od ustosunkowania się do innych zarzutów podniesionych w skardze.