Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1158/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (autor uzas.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Paulina Lichowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1136/17 w sprawie ze skargi "A" na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 września 2017 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi "A" w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd uwzględnił, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte przez Wojewodę [...] z urzędu i dotyczyło ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość położoną w mieście [...], obręb [...] [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,0261 ha, przeznaczoną pod budowę obwodnicy [...] i [...] na [...] wraz z odcinkiem [...] od węzła [...] do węzła [...], na rzecz dotychczasowego właściciela - "A" oraz na rzecz podmiotów, którym przysługiwała wartość ograniczonego prawa rzeczowego na tej nieruchomości. Opisana nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody z [...] grudnia 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]",

W piśmie z 5 maja 2016 r. pełnomocnik "A" wskazał, że wysokość odszkodowania powinna być podwyższona o 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm., dalej: specustawa), ponieważ właściciel przedmiotowej nieruchomości począwszy od dnia otrzymania zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, godził się na wydanie tej nieruchomości. W takiej sytuacji, w ocenie strony, inwestor miał możliwość przejęcia nieruchomości i realizacji inwestycji. W celu skutecznego przekazania nieruchomości inwestorowi, zgodnie z przepisami prawa kościelnego Rektor "A" wystąpił do Biskupa [...] o zgodę na wydanie inwestorowi przedmiotowej nieruchomości. W dniu 11 stycznia 2016 r. Biskup wyraził zgodę i zobowiązał Rektora "A", do wydania odpowiednim uprawnionym podmiotom przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z [...] lipca 2016 r. Wojewoda [...] orzekł o: ustaleniu odszkodowania na rzecz "A" w [...] w wysokości 254.512 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanej nieruchomości, a także o powiększeniu ww. kwoty odszkodowania o kwotę 12.725,60 zł stanowiącą 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy; ustaleniu odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na ww. nieruchomości w łącznej kwocie 4.578,00 zł na rzecz podmiotów, którym przysługiwała wartość ograniczonego prawa rzeczowego służebność przesyłu - sieć elektroenergetyczna.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad kwestionując zasadność powiększenia ustalonego odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania do dyspozycji inwestora.

Decyzją z [...] lutego 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w całości decyzję Wojewody i orzekł o ustaleniu na rzecz "A" odszkodowania w wysokości 254.512 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz o odmowie powiększenia wspomnianej kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy, a także o ustaleniu odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na ww. nieruchomości w łącznej kwocie 4.578 zł na rzecz podmiotów, którym przysługiwała wartość ograniczonego prawa rzeczowego służebność przesyłu - sieć elektroenergetyczna. Organ odwoławczy podkreślił, że kwestią sporną na gruncie rozpatrywanej sprawy jest okoliczność powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody z 17 grudnia 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zostało doręczone byłemu właścicielowi – "A" w dniu 30 grudnia 2015 r. W świetle 18 ust. 1e specustawy termin na wydanie przedmiotowej nieruchomości uprawniający do otrzymania odszkodowania powiększonego o 5% wartości nieruchomości upływał z dniem 29 stycznia 2016 r. W piśmie z 18 maja 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował Wojewodę, iż nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających wydanie przedmiotowej nieruchomości. Ponadto w piśmie z 6 lipca 2016 r. wskazano, iż pismo Rektora "A" z 8 stycznia 2016 r. oraz pismo Biskupa Diecezjalnego z 11 stycznia 2016 r. nie zostało przekazane Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

W ocenie organu, treść przytoczonej korespondencji może wskazywać na istnienie po stronie byłego właściciela nieruchomości woli wydania jej inwestorowi w terminie uprawniającym do otrzymania powiększonego odszkodowania. Jednakże z akt sprawy nie wynika jednocześnie, aby w tym okresie właściciel nieruchomości podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do jej uzewnętrznienia przed nowym właścicielem nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, nieujawniona w żaden sposób wola wydania nieruchomości nie może stanowić przesłanki do uzyskania powiększonego odszkodowania.

Skargę na powyższą decyzję wniosło "A".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc się do legalności ustalenia odszkodowania w podstawowej wysokości, podzielił stanowisko organu odwoławczego, że sporządzona w niniejszej sprawie opinia z 5 marca 2016 r. o wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], uzupełniona o wyjaśnienia biegłej w piśmie z 1 czerwca 2016 r. stanowiła wiarygodny dowód w sprawie i nie naruszała wymogów określonych w art. 18 specustawy i w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W operacie szacunkowym prawidłowo określono przedmiot oraz stan faktyczny i prawny gruntu, a także cel wyceny.

W odniesieniu do zagadnienia powiększenia odszkodowania o 5% wartości działki nr [...], Sąd uznał za słuszne twierdzenia skarżącego, że istotne znaczenie dla uznania, czy w sprawie zaistniały przesłanki z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy miało to, czy zawiadomienie o wydaniu decyzji z 17 grudnia 2015 r. zaopatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności zawierało skonkretyzowane, na tle realiów tej sprawy, pouczenie w przedmiocie terminu i sposobu wydania nieruchomości inwestorowi. Sąd podkreślił, że art. 18 ust. 1e specustawy odnosi termin 30-dniowy do trzech różnych zdarzeń i nie wskazuje w jaki sposób ma dojść do skutecznego "wydania" nieruchomości inwestorowi. W przedłożonym do akt sądowych egzemplarzu zawiadomienia z 17 grudnia 2015 r. Wojewoda ograniczył się jedynie do powołania całej treści art. 18 ust. 1e specustawy. Zdaniem Sądu, taka forma pouczenia strony działającej bez profesjonalnego pełnomocnika była niewystarczająca. Z treści tego zawiadomienia nie wynika, który konkretnie przypadek z pkt 1-3 art. 18 ust. 1e specustawy ma w niniejszej sprawie zastosowanie. Poza tym pouczenie nie zawiera wskazania podmiotu któremu należy wydać nieruchomość i w jakiej formie wydanie nieruchomości ma być uzewnętrznione.

Sąd podkreślił, że z przepisów specustawy nie wynika wprost obowiązek pouczenia przez organ dotychczasowego właściciela o jego uprawnieniu do uzyskania odszkodowania w wysokości powiększonej o 5% wartości nieruchomości. Trzeba jednak mieć na uwadze to, że cała procedura nabywania nieruchomości pod drogi publiczne, mimo, że dzieli się na część wywłaszczeniową i odszkodowawczą, jest zintegrowana. Organ orzekający o wywłaszczeniu zawiadamia dotychczasowych właścicieli o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11f ust. 3 specustawy), a następnie ten sam organ, po uzyskaniu przez tę decyzję cechy ostateczności (wykonalności), wszczyna z urzędu postępowanie o ustalenie odszkodowania i wydaje decyzję w przedmiocie odszkodowania (art. 12 ust. 4a, 4b i 4g specustawy). Organ prowadzący całą procedurę o nabycie nieruchomości pod drogę publiczną winien mieć już na etapie postępowania wywłaszczeniowego na uwadze to, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej będzie oddziaływało na prawa dotychczasowego właściciela, także na etapie postępowania odszkodowawczego (czego przykładem jest przepis art. 18 ust. 1e specustawy).

W ocenie Sądu, brak skierowania do skarżącego zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawierającego pełną informację jak należy postąpić, aby uzyskać odszkodowanie w wysokości powiększonej o 5% wartości nieruchomości niewątpliwie mógł mieć wpływ na sposób zachowania się dotychczasowego właściciela nieruchomości, a zatem świadczył o naruszeniu przez organ wojewódzki przepisów art. 8 i art. 9 k.p.a. w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W prawie publicznym (taki charakter mają przepisy specustawy) nie obowiązuje bowiem zasada ignorantia iuris nocet, a zważywszy dodatkowo na zasadniczy cel specustawy – doprowadzenie do jak najszybszego zakończenia procedury wywłaszczeniowo – odszkodowawczej zawierającej elementy motywacyjne dla stron postępowania, brak rzetelnego pouczenia negatywnie oddziałuje nie tylko na dotychczasowego właściciela nieruchomości, ale też na inwestora, ponieważ każdy złożony przez stronę środek odwoławczy znacznie wydłuża procedurę nabywania nieruchomości pod drogi publiczne. Takie stanowisko jest uprawnione na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy skoro dotychczasowy właściciel na żadnym etapie procedury o nabycie nieruchomości pod drogę publiczną nie oponował przeciwko wydaniu inwestorowi działki nr [...], a stan tej nieruchomości (niezabudowana, nieogrodzona) umożliwiał inwestorowi faktyczne jej objęcie z chwilą wejścia do obrotu prawnego decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności (art. 17 ust. 1 i 3 pkt 3 specustawy). W tej sytuacji "A" nie może ponosić szkody w postaci braku możliwości uzyskania odszkodowania powiększonego o 5% wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Sąd uznał zatem, że organ odwoławczy pomijając istotną wadliwość pouczenia zawartego w zawiadomieniu z 17 grudnia 2015 r. o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i okoliczności niniejszej sprawy świadczące o woli dotychczasowego właściciela wydania nieruchomości inwestorowi, naruszył przepisy art. 8 i art. 9 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, podnosząc zarzuty naruszenia:

I. prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy a to:

1. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez wyjście przez Sąd pierwszej instancji poza granice rozpoznawanej sprawy i uczynienie przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, a w konsekwencji naruszenie nakazu rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy,

2. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1e w związku z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej przez uznanie, że organ naruszył art. 8 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie uznając za wadliwie pouczenia zawartego w zawiadomieniu z 17 grudnia 2015 r. o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i nie uwzględniając okoliczności sprawy świadczących o woli dotychczasowego właściciela w wydaniu,

3. art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. przez uznanie, że naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. przez organ wydający decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej a polegające na podaniu w zawiadomieniu z 17 grudnia 2015 r. niepełnej informacji, miało istotny wpływ na wynik sprawy o ustaleniu odszkodowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją,

II. prawa materialnego w postaci art. 18 ust. 1e pkt 1 – 3 w zw. z art. 17 ust. 1 oraz art. 11 f ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez błędną jego wykładnię i uznanie, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej winno zawierać szczególne informację dla strony jak należy wydać nieruchomość; a brak takich informacji w zawiadomieniu rodzi skutek w postaci powstania uprawnienia strony do uzyskania odszkodowania powiększonego o kwotę równą 5% wartości nieruchomości; bez względu na to czy nieruchomość została wydana w którymkolwiek z terminów zakreślonych w art. 18 ust. 1e pkt 1 – 2 specustawy drogowej.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; orzeczenie o oddaleniu skargi; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg. norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł również Minister Infrastruktury i Budownictwa podnosząc zarzut naruszenia:

1. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 8 i 9 k.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu wadliwości pouczenia zawartego w zawiadomieniu z 17 grudnia 2015 r. o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;

2. prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1e specustawy drogowej przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z powyższego przepisu wynika konieczność podwyższenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości w sytuacji, gdy poprzedni właściciel nie czyni przeszkód w objęciu w posiadanie nieruchomości przez inwestora,

3. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego, co uniemożliwia stronom postępowania ustosunkowanie się do tego rozstrzygnięcia oraz dokonanie kontroli instancyjnej.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną "A" wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skarg kasacyjnych. Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie, gdyż postawione w nich zarzuty, w zasadniczym zakresie zawierają usprawiedliwione podstawy.

Zarzuty obu wniesionych w tej sprawie skarg kasacyjnych koncentrują się na możliwości podwyższenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, co uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do łącznego odniesienia się do postawionych w nich zarzutów. Kwestią sporną jest zatem, czy odszkodowanie za przejętą nieruchomość należy powiększyć o 5%, na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy.

Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Jedynymi zatem przesłankami do powiększenia odszkodowania o 5 % są: 1) wydanie nieruchomości oraz 2) zachowanie 30-dniowego terminu dla dokonania tej czynności. Podkreślić wypada, że przepis analizowanego art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej został wprowadzony na mocy nowelizacji tej ustawy, dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 154, poz. 958). W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizacyjnej (druk Sejmowy nr 671/VI kadencja) wskazano, że "(...) mając na uwadze główny cel projektowanej ustawy (znaczne przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych), zaproponowano połączenie wypełnienia przesłanki "słusznego odszkodowania" ze stworzeniem "zachęty" dla dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego do wcześniejszego niż określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń". Celem powołanego przepisu ustawy jest zatem zachęta do wcześniejszego wydania nieruchomości (niż to wynika z decyzji), a nie przyznawanie premii za nieprzeszkadzanie w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora.

Podkreślenia wymaga, że w przepisie tym wyraźnie mowa o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości. Pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą (por. wyrok NSA z 14 lipca 2015 r., I OSK 2517/13).

W orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5 % odszkodowania są spełnione również, gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela nieruchomości dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy analizowanej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (por. wyroki NSA z: 30 sierpnia 2017 r., I OSK 2977/15, 13 października 2017 r., I OSK 3216/15, 9 listopada 2017 r., I OSK 63/16).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychylił się do stanowiska jakie w tożsamej kwestii zajął inny skład tego Sądu w wyroku z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1091/18 (por. również wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 990/18) przyjmując, że skoro w treści art. 18 ust. 1e specustawy mowa jest o "wydaniu" nieruchomości w określonym terminie, to w tym terminie powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli), albo w sposób dorozumiany, tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Oczywistym jest jednak, że aby to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5 % bonusu, to konieczne jest aby w terminie określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym, że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że inwestor nie objął nieruchomości w posiadanie w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e specustawy. Jest także bezsporne, że wola wydania nieruchomości ze strony skarżącego nie została w żaden sposób uzewnętrzniona inwestorowi. Treść korespondencji w sprawie wydania nieruchomości pomiędzy Rektorem "A" a Biskupem Diecezjalnym, chociaż może wskazywać na istnienie po stronie skarżącego woli wydania nieruchomości inwestorowi we wskazanym terminie, to stanowi wyłącznie wewnętrzne ustalenia skarżącego, leżące poza sferą kognicji organu. Należy przyznać rację organowi drugiej instancji, że skoro z akt sprawy nie wynika jednocześnie aby w tym okresie właściciel nieruchomości podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do przekazania tych ustaleń nowemu właścicielowi nieruchomości, to należy uznać, że taka nie ujawniona w żaden sposób wola wydania nieruchomości nie może stanowić przesłanki do uzyskania powiększonego odszkodowania. Nie można zgodzić się z poglądem, akceptującym całkowitą bierność byłego właściciela w wyrażaniu woli wydania nieruchomości, a za taką należy przyjąć postawę przyjętą przez skarżące "A". Nie nastąpiły żadne okoliczności faktyczne, na podstawie których można było domniemywać lub zakładać, że taką zgodę wyrażono w sposób bierny, bowiem nie doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji w wymaganym ww. przepisem terminie. Z pewnością nie można za taką również uznać faktu, że strona nie wniosła środka odwoławczego od wydanej decyzji. Brak wyrażenia woli powoduje natomiast, iż niemożliwym jest dojście do przekonania o faktycznym wydaniu nieruchomości lub o woli strony i jej wyrażeniu, czego wymaga przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Brak spełnienia tej przesłanki wyłącza możliwość powiększenia kwoty odszkodowania o 5%. Nie jest również żadnym argumentem przemawiającym za powiększeniem odszkodowania o 5% okoliczność, że nieruchomość była niezabudowana i nieogrodzona, a więc, że stan "umożliwiał inwestorowi faktyczne jej objęcie z chwilą wejścia do obrotu prawnego decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności". Jak zwrócono uwagę wcześniej ratio legis analizowanego przepisu należy upatrywać w zachęcie dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego do szybkiego wydania nieruchomości lub opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń, a więc faktycznego przekazania Skarbowi Państwa, bez konieczności stosowania środków egzekucyjnych. Przepis zakłada premiowanie ww. podmiotów w przypadku współdziałania w szybkiej realizacji przedsięwzięcia, nie należy go jednak traktować jako dodatek do odszkodowania należny zasadniczo każdorazowo.

Jak zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, z ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wynika obowiązek pouczenia przez organ dotychczasowego właściciela o jego uprawnieniu do uzyskania odszkodowania w powiększonej wartości. Art. 11 f specustawy określa elementy składające się na treść rozstrzygnięcia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak również zasady jej doręczania. Dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty otrzymują jedynie zawiadomienie o wydaniu decyzji zawierające informację o miejscu, w którym mogą zapoznać się z treścią decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ pouczył skarżące "A" o treści powołanego przepisu, a pouczenie to czyniło zadość przepisom art. 8 i 9 k.p.a. Wymaganie, aby organ w sposób szczegółowy "instruował" stronę o jego wykładni wykraczało poza zakres obowiązków organu wynikających z powyższych zasad. Jak stanowi art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zadaniem organów administracji jest jedynie przekazywanie stronie niezbędnych informacji, na podstawie których będzie mogła dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach. Podkreślić należy, że przywołany przepis nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa. Z treści tego przepisu nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W żadnej mierze nie można wymagać od organu, by w ramach obowiązków z art. 9 k.p.a. zastępował stronę w jej aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Takich obowiązków nie można też wywieść z normy zawartej w art. 8 § 1 k.p.a. Realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 k.p.a., polega jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 1788/16).

Zauważyć też należy, że nie w każdym przypadku inwestor musi być zainteresowany niezwłocznym uzyskaniem dostępu do nieruchomości, stąd też nie ma powodu, aby organ w tym zakresie w wydanej decyzji precyzyjnie przewidywał i określał procedury jej przekazania, służące powiększeniem należnego odszkodowania przewidzianego ustawą.

Z tych też przyczyn jako zasadnymi okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1e w związku z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej.

Jako niezasadny należało natomiast ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy i wbrew stanowisku organu odwoławczego podano w nim podstawę prawną zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Natomiast brak ich powołania w treści zarzutu uniemożliwiał przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w tym zakresie.

W tym stanie sprawy, uznając, że została ona dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, zaś Sąd pierwszej instancji związał organ błędną wykładnią art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o regulację przewidzianą w art. 207 § 2 p.p.s.a.