Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 170/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,  art. 77,  art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50,  art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015r. sprawy ze skargi G.G. i M.G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prowadzonej niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym budowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]), podjętą na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.) umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy prowadzonej niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym na działce nr 542/140 w S..

Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 11 lutego 2014 r. do organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wpłynęło pismo Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w S. z prośbą o sprawdzenie, w związku z wnioskiem M. i G.G. (dalej: skarżący), zgodności realizowanej na działce nr 542/67 w S. inwestycji z projektem budowlanym. W złożonym wniosku skarżący będący właścicielami działki nr 542/68 przy ul. [...] w S. wskazali, że na działkę sąsiednią nr 542/67 nawieziona została znaczna ilość ziemi, co spowodowało podniesienie poziomu działki w niektórych miejscach nawet o 1 m, ze spadkiem w kierunku działki nr 542/68. Ponadto teren działki nr 542/67 jest wciąż podnoszony oraz sukcesywnie zabudowywany (taras, dojścia, dojazdy). Skarżący zażądali nakazania właścicielom działki nr 542/67 przywrócenia poziomu działki do stanu poprzedniego wywodząc, że w wyniku podniesienia jej poziomu należąca do nich działka znalazła się w niekorzystnym położeniu i narażona jest na zalania.

Po ustaleniu, że działka nr 542/67 podzielona została na dwie działki: nr 542/140 i nr 542/141, organ I instancji wszczął z urzędu dwa odrębne postępowania, w tym w sprawie budowy prowadzonej niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym na działce nr 542/140 w S.. W jego ramach wezwał M. i K.A., jako inwestorów, do złożenia wyjaśnień dotyczących realizowanej budowy oraz przedłożenia zatwierdzonego projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr 542/140 w S..

Następnie w dniu 3 kwietnia 2014 r. przeprowadzono oględziny. W ich wyniku ustalono, że na działce nr 542/140 znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej, który odebrany został przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. w 2013 r. Budynek ten został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym - również w zakresie dotyczącym rzędnej poziomu 0,00, a na działce znajduje się studnia chłonna wraz z drenażem. Stwierdzono przy tym, iż rzędne tzw. "zerówki" budynku są wyższe od rzędnej budynku zlokalizowanego na działce nr 542/68, a także ustalono, że teren działki nr 542/140 wykazuje tendencję spadkową w kierunku działek nr 542/68 i nr 542/69 - jest łagodnie wyprofilowany.

W dniu 6 czerwca 2014 r. do inspektoratu powiatowego wpłynęło pismo skarżących informujące o zmianach na działce nr 542/140, jakie nastąpiły w wyniku działań inwestorów od czasu oględzin. W ich ocenie podjęte działania naruszają art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż dokonują zmiany ukształtowania terenu działki poprzez ciągłe podnoszenie terenu działki - zmiana rzędnych o 70-80 cm w stosunku do działki nr 542/68, wykonanie murka oporowego wzdłuż granicy działki nr 542/68 o wys. ok. 70 cm oraz wykonanie ogrodzenia wzdłuż granicy działki nr 542/68, które od rzędnych naniesionych na mapach ma wysokość powyżej 2,20 m.

Ponadto, pismem z dnia 9 czerwca 2014 r. skarżący wystąpili o podjęcie działań mających w celu wstrzymanie dalszych prac prowadzonych na działce nr 542/140 do czasu zakończenia postępowania, zaś pismem z dnia 18 czerwca 2014 r. zawnioskowali o sprawdzenie rzędnych podniesionego terenu w oparciu o dokumentację techniczną stanowiącą załącznik do pozwolenia na budowę, w której jest zapis, że teren można wyrównać do poziomu 121,27.

W dniu 24 czerwca 2014 r. organ I instancji dokonał ponownych oględzin działki nr 542/140, w wyniku których stwierdził, że poza tym, że prowadzone są roboty związane z wykonaniem ogrodzenia oraz nawożony jest humus od uprzednich oględzin stan działki nie uległ zmianie. Ponadto ustalił, że ogrodzenie wykonano na granicy działki z działkami nr 542/68, nr 542/2 i nr 542/61. Słupki stalowe ogrodzenia osadzone są w prefabrykowanych słupkach betonowych, pomiędzy słupkami betonowymi znajdują się prefabrykowane płyty betonowe, które w związku z nawiezieniem humusu pełnią funkcję muru oporowego. Konstrukcje oporowe w związku z nawiezieniem humusu wykonano również na granicy z działką nr 542/141. W wyniku nawiezienia humusu różnica poziomów pomiędzy działką inwestorów a działką nr 542/68 wynosi ok. 0,5 m (działka nr 542/68 jest niżej), a prefabrykowane płyty betonowe znajdujące się na granicy działek uległy w wyniku naporu humusu znacznemu wybrzuszeniu (płyty gr. 6 cm).

W dniu 25 czerwca 2014 r. w inspektoracie powiatowym stawił się K.A., który oświadczył, że teren działki nie został podniesiony o 70-80 cm, lecz o 10 cm do drogi – tj. ul. [...], i działka jest równana do poziomu w celu uniknięcia spływu wód w kierunku działki skarżących. Podał, że odwodnienie terenu wykonane zostało w sposób profesjonalny, a grunt poniżej humusu to piasek, który bardzo dobrze rozsącza wodę. Co do ogrodzenia inwestor wskazał, że jest ono zrobione w sposób płaski, co wymusiło, by od strony działki skarżących dołożyć jedną płytę o wys. 25 cm.

W dniu 7 lipca 2014 r. do inspektoratu powiatowego wpłynęło pismo K.A., w którym odniósł się on m.in. do ustaleń dokonanych w toku przeprowadzonych w dniu 24 czerwca 2014 r. oględzin. Wskazał w nim, że ogrodzenie nie przekracza 2,20 m, nie pełni funkcji muru oporowego i nie zostało wykonane w granicy działek nr 542/68 i nr 542/140, lecz na działce nr 542/140, płyty betonowe ogrodzenia nie są znacznie wybrzuszone, co najwyżej lekko - tym niemniej płyty zabezpieczono, by się nie przychylały za pomocą kotew, a od wewnętrznej strony są obłożone folią kubełkową, by nie powodować przepuszczania wód deszczowych na sąsiednią działkę.

Pismem z kolei z dnia 28 lipca 2014 r. skarżący zawnioskowali o wstrzymanie samowoli budowlanej realizowanej na działce nr 542/140, polegającej na wybudowaniu murka oporowego wokół ww. działki oraz podwyższaniu terenu działki po zakończeniu budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego i uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, jak również o wydanie decyzji nakazującej usunięcie murka oporowego i wyrównanie terenu działki nr 542/140 zgodnie z dokumentacją techniczną będącą załącznikiem do pozwolenia na budowę.

W dniu 19 sierpnia 2014 r. organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny działki nr 542/140. W wyniku dokonanych wówczas pomiarów ustalono, że teren działki nr 542/140 jest podniesiony o 53 cm w stosunku do terenu działki nr 542/68, a wykonane przez inwestorów ogrodzenie nie przekracza 2,20 m. Obecny na oględzinach K.A. oświadczył, że stosownie do projektu budowlanego zniwelował teren działki nr 542/140 do poziomu ulicy [...], zmniejszając nachylenie działki w celu uniknięcia zalewania działki nr 542/68. W nawiązaniu do oględzin skarżący pismem z dnia 4 września 2014 r. wnieśli o nieuwzględnianie przy rozpatrywaniu sprawy faktu zastosowania przez inwestorów przy budowie ogrodzenia izolacji z folii kubełkowej, jako że nie rozwiązuje to problemu tarasowego układu działek.

Wyjaśniając w tak kształtujących się okolicznościach stanu faktycznego przesłanki podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie budowy prowadzonej niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym na działce nr 542/140 jest bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, iż inwestycja została zakończona i dopuszczona do użytkowania. Zaznaczył przy tym, że wszelkie roboty budowlane wykonywane aktualnie przez inwestorów nie są prowadzone w związku z inwestycją polegającą na budowie budynku mieszkalnego. Z racji faktu, iż pozwolenie jakie inwestorzy posiadali zostało już skonsumowane dalsze procedowanie jest niezasadne.

Ponadto organ stwierdził, że wykonana przez inwestorów podmurówka pod ogrodzenie docelowe nie spełnia funkcji muru oporowego z uwagi na sposób jej wykonania i użyte materiały. W kwestii zaś podniesienia terenu gruntu na działce wyjaśniono, że podniesienie to wykonywane jest już po oficjalnym zakończeniu inwestycji związanej z budową domu, a więc jest nowym przedsięwzięciem. W przypadku zaś gdyby w wyniku nawiezienia ziemi na działkę nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie - wójt, burmistrz lub prezydent miasta, na postawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, może przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjne i nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i G.G. wnosząc o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji;

- orzeczenie, iż do prowadzenia sprawy zobowiązany jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W.;

- uznanie, że inwestorzy dokonali samowolnej, niezgodnej z prawem budowlanym, zmiany rzędnych terenu działki poprzez budowę muru oporowego i nawiezienie ziemi oraz nakazanie jego rozbiórki, jak też usunięcie nawiezionej ziemi do wysokości rzędnych wskazanych w zatwierdzonym projekcie budowlanym lub ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, celem wydania decyzji rozstrzygającej jak powyżej;

- zobowiązanie organu I instancji do wyznaczenia inwestorom terminu usunięcia nadmiaru nawiezionej ziemi, likwidacji murka oporowego oraz zagospodarowania terenu zgodnie z projektem i planem zagospodarowania terenów działek budowlanych (art. 6 Prawa Budowlanego);

- wydanie postanowienia wstrzymującego roboty budowlane do czasu zapadnięcia prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie;

- włączenie złożonych przez nich w toku postępowania pierwszoinstancyjnego pism procesowych do materiału dowodowego.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., ze względu na bezpodstawne umorzenie postępowania;

- naruszenie art. 81 ust 1, art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 84a ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przez nie realizowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego funkcji, do której został powołany;

- naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego i pominięcie przy wydawaniu decyzji materiału dowodowego wniesionego przez skarżących;

- naruszenie art. 107 k.p.a. przez wydanie decyzji niezawierającej uzasadnienia faktycznego i prawnego dokonywanych rozstrzygnięć;

- nie zastosowanie w sprawie art. 3 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez zaniechanie uznania, że wykonany przez inwestorów mur, pełni funkcję muru oporowego dla nawiezionego humusu, bez względu na sposób jego wykonania;

- rażące naruszenie art. 12 § 2, art. 35 § 1, 2, 3, art. 36 § 1 i 2 oraz art. 38 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły i wydanie decyzji po terminie przewidzianym w k.p.a.

W uzasadnieniu strona wskazała, że kwestią sporną w niniejszej sprawie, wymagającą oceny i rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego jest istotne i niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego gminy S. odstąpienie przez inwestorów od zatwierdzonego projektu. W tym kontekście podniosła, że udzielając pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego mimo braku kompletnego i docelowego zagospodarowania działki nie wyznaczył terminu jej zagospodarowania. Przeoczenie tego faktu w pozwoleniu na użytkowanie wykorzystuje zaś obecnie jako pretekst do umorzenia postępowania i oddalenia sprawy poza obszar własnej jurysdykcji, dając tym samym podstawy do podejrzenia o działalność stronniczą.

Zdaniem skarżących umorzenie postępowania i przeprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego lakonicznej oceny wykonanych prac budowlanych na działce inwestorów jest rażącym naruszeniem prawa, w tym uchybieniem art. 6 k.p.a. statuującego zasadę praworządności. Wymaga ona, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę obywatela, był oparty na konkretnym przepisie prawa.

Zarzucając organowi zaniechanie zrealizowania funkcji i celów, do których został powołany i które to zostały wyartykułowane w ustawie – Prawo budowlane, strona wskazała, że obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie było zabranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, który pozwalałby na zbadanie zgodności z prawem prowadzonych prac budowlanych. Odstąpienie od prowadzenia postępowania i zajęcia stanowiska oraz dokonanie oceny i rozstrzygnięcia w sprawie, przez umorzenie postępowania stanowi z kolei naruszenie zarówno przepisów proceduralnych, jak i materialnych. W tym kontekście podano, że w realiach niniejszej sprawy organ obowiązany był zrealizować wniosek o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie i dokonać kontroli czy prace budowlane na działce nr 542/140 prowadzone są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Sam fakt zakończenia realizacji inwestycji, dla której wydano pozwolenie na budowę, nie zwalnia z obowiązku kontroli legalności prowadzonych prac, gdyż zgodnie z art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego, organ zobligowany jest do sprawowania nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska. Tym samym prace prowadzone niezgodnie z projektem budowlanym jak również nowe, samowolne roboty winny zostać szczegółowo zbadane, a nie zbagatelizowane poprzez umorzenie sprawy. Podkreślono przy tym, że zawarte w uzasadnieniu decyzji lakoniczne i wzajemne sprzeczne twierdzenia stanowią jedyne rozstrzygnięcie i argument w prawie rocznej pracy organu. Nie dokonano merytorycznego zbadania problemu, jak też nie wskazano dokładnego opisu prac przeprowadzonych na działce inwestorów, w tym przede wszystkim technicznej oceny dającej podstawy do wyciągnięcia wniosków opisanych w zaskarżonej decyzji. W związku z tym skarżący podnieśli, że kwestionowana przez nich decyzja jest wadliwa, bowiem nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 ustawy k.p.a.

Odnosząc się z kolei do twierdzeń organu w sprawie podniesienia terenu, w których wyjaśniono, że prace z tym związane zostały wykonane już po oficjalnym zakończeniu inwestycji jaką była budowa domu, a zatem stanowią nowe przedsięwzięcie, strona wskazała, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać: projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Zgodnie z tym przepisem w dokumentacji technicznej będącej załącznikiem do pozwolenia na budowę na działce 542/140 w części rysunkowej oznaczono rzędne terenu działki tj. 121,27m n.p.m. i poziom "0" budynku projektowanego w wysokości 121,62m n.p.m. natomiast w części opisowej zawarto zapis: projektuje się nasypanie ziemi w celu wyrównania poziomu terenu z istniejącą drogą do poziomu 127,27m n.p.m., poziom "0" budynku projektowanego wynosi 121,62 m n.p.m. itd. W uzasadnieniu decyzji nr 292/2014 stwierdzono, że budynek został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz, że rzędna poziomu 0,00 budynku jest zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym, całkowicie omijając określenie rzędnych terenu działki 542/140, co było między innymi przedmiotem wniosku skarżących. Zdaniem skarżących brak odniesienia się do przedstawionego dowodu wskazuje, że nie zweryfikowano dokumentacji technicznej będącej załącznikiem do pozwolenia na budowę, nie stwierdzając tym samym, że zapis w dokumentacji opisowej jest niespójny z tym zawartym w dokumentacji rysunkowej.

Dalej strona podniosła, że w związku z zawartym w dokumentacji technicznej zapisem "wyrównanie poziomu terenu do istniejącej drogi do poziomu 127,27m n. p .m", zwrócili się ustnie o jego interpretację do Wydziału Architektury i Budownictwa we W.. W odpowiedzi wyjaśniono, że jest to oczywisty błąd, a rzędne poziomu działki są również określone w części rysunkowej zatwierdzanego projektu.

Skarżący domagają się respektowania zapisów w dokumentacji technicznej do pozwolenia na budowę i zniwelowania terenu działki do określonego poziomu tj. nie więcej niż 121,27 wywodząc, że dokonana przez inwestora zmiana ukształtowania terenu narusza warunki udzielonego pozwolenia, jak też podnosząc, że nie można zaakceptować takiego stanu w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S., który nie przewiduje zagospodarowania terenu w układzie tarasowym.

Kolejno strona zarzuciła, że organ naruszył art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego, poprzez nie uznanie, że wykonany mur, pełni funkcję muru oporowego dla nawiezionego humusu, a przede wszystkim poprzez nie zbadanie powyższego zagadnienia i brak merytorycznego odniesienia się do tej kwestii w kontekście podnoszonych przez skarżących w toku postępowania pierwszoinstancyjnego argumentów. Ponadto strona wskazała na występujące w uzasadnieniu sprzeczności w tej materii podnosząc, że z jednej strony organ dowodzi, iż niniejszy mur nie ma charakteru oporowego, a z drugiej podaje, że "w związku z nawożonym humusem płyty betonowe pomiędzy betonowymi słupkami ogrodzenia, pełnią funkcję muru oporowego". Skarżący dowodzą, że niniejszy mur posadowiony na granicy działki inwestorów oraz ich pełni funkcję muru oporowego, a nawieziona ziemia naciskając na płyty stanowiące mur powoduje, że ulegają one wybrzuszeniu i pękają z powodu naporu humusu, co w przyszłości doprowadzi do osunięcia ziemi na ich działkę. Zdaniem strony nieuzasadnione jest twierdzenie, że wykonana przez inwestorów podmurówka pod ogrodzenie docelowe, nie spełnia funkcji muru oporowego z uwagi na sposób jej wykonania i użyte materiały. W tym miejscu skarżący podali, że organ nadzoru budowlanego wykazał się wysokim nieprofesjonalizmem nazywając mur oddzielający poziomy ziemi na wysokości około pół metra, podmurówką. Ponadto podnieśli, że dla kwalifikacji czy obiekt stanowi mur oporowy nieistotny jest sposób jego wybudowania oraz użyte materiały, lecz cel i funkcja jaką ma pełnić.

Wreszcie skarżący podnieśli, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sposób przewlekły, które przejawia się m.in. w tym, że w okresie od lutego do listopada 2014 r., poza przeprowadzeniem oględzin, nie wykonał żadnych innych czynności skutkujących zwiększeniem materiału dowodowego. Brak podejmowania jakichkolwiek czynności przez tak długi okres czasu skutkowało prowadzeniem kolejnych inwestycji związanych z nawożeniem ziemi. Ponadto w niniejszej sprawie organ na żadnym etapie postępowania nie zawiadomił strony, że nie zakończy sprawy w obowiązującym przepisami prawa terminie.

Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]), podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, że podnoszona przez skarżących zmiana ukształtowania terenu działki nr 542/140, jakiej dopuścili się inwestorzy poprzez nawiezienie ziemi, miała miejsce już po zakończeniu realizowanej przez nich na przedmiotowej działce, na podstawie uzyskanego pozwolenia, budowy domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Tak samo, rzecz się ma wobec podnoszonej przez skarżących budowy ogrodzenia działki. W dniu bowiem 13 sierpnia 2013 r. inwestorzy dokonali w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz wewnętrznej linii zasilania i instalacji gazu na działce nr 542/140, zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] r., a zawiadomienie to zostało przyjęte przez organ bez sprzeciwu. Jak natomiast podnieśli w toku postępowania skarżący, nawożenie ziemi na działkę nr 542/140 rozpoczęto w sierpniu 2013 r. i, jak dalej wynika z odwołania, nadal jest kontynuowane.

Organ zwrócił uwagę na to, że przy oddawaniu inwestycji do użytkowania w trybie art. 54 Prawa budowlanego, tj. w trybie zawiadomienia o zakończeniu budowy, a takie właśnie miało miejsce w niniejszym przypadku, inwestor zobowiązany jest, zgodnie z art. 57 Prawa budowlanego, do dołączenia do zawiadomienia szeregu dokumentów, w tym m.in.: oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, oświadczenie kierownika budowy o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, oświadczenia o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Z kolei organ przyjmujący zgłoszenie zobowiązany jest do weryfikacji tak przedłożonej dokumentacji. Gdy weryfikacja ta jest pozytywna, organ nie wnosi do dokonanego zawiadomienia sprzeciwu, o którym mowa art. 54 Prawa budowlanego, udzielając milczącej zgody na przystąpienie do użytkowania. Jedną z podstaw do wniesienia przez organ sprzeciwu jest istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Skoro zatem w przypadku zrealizowanej przez inwestorów na działce nr 542/140 inwestycji, polegającej na budowie domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, nie wniesiono do złożonego przez nich zawiadomienia sprzeciwu to zdaniem organu odwoławczego przyjąć należy, że nie stwierdzono w przypadku tej inwestycji istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym dotyczących zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Okoliczność ta znajduje również swoje potwierdzenie w dokonanych w dniu 19 sierpnia 2014 r. oględzinach, w trakcie których wykonane pomiary wykazały, że poziom posadowienia wybudowanego na działce nr 542/140 budynku mieszkalnego odpowiada projektowanemu (różnicę rzędu 6 cm uznano za mieszczącą się w granicach błędu pomiaru).

Ponadto D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że organ I instancji w wyniku analizy dokonanego przez inwestorów zawiadomienia nie stwierdził, że na dzień dokonania zawiadomienia nie została faktycznie zakończona budowa. Ustalenia przeciwne zobowiązywałyby bowiem organ do wniesienia sprzeciwu i – zgodnie z art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego – obligowały do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że wszelkie roboty budowlane, jakie inwestorzy podjęli na terenie działki nr 542/140 po oddaniu zgodnie z prawem inwestycji do użytkowania, należy traktować jako inwestycje nowe, tj. takie, które nie są realizowane na podstawie decyzji Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] r. W efekcie nie mogą być one rozpatrywane jako skutkujące istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego. To z kolei oznacza, że procedura naprawcza, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie znajduje do nich zastosowania, gdyż ta dotyczy realizacji inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Nowe inwestycje, jeżeli stanowią roboty budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego, a wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej, mogą z kolei stanowić przedmiot odrębnego postępowania.

Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że roboty ziemne polegające na rozplantowaniu na działce nawiezionej uprzednio ziemi celem podniesienia poziomu terenu, jeżeli nie wiążą się z planowanymi do realizacji na tej działce robotami budowlanymi, tj. jeżeli podniesienie terenu działki nie ma służyć podniesieniu poziomu posadowienia obiektu budowlanego, nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego i nie podlegają właściwości organów nadzoru budowlanego. Jeżeli skutkują zmianą stosunków wodnych, leżą w kompetencji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zgodnie bowiem z art. art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012, poz. 145 ze zm.) jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli M.G. i G.G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono:

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji naruszającej prawo, mimo istnienia przesłanek do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia;

- naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość pomimo, iż - jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - budowa na dz. nr 542/140 zrealizowana została w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego (w zakresie projektu zagospodarowania terenu, m.in. zmiany rzędnych terenu, wykonaniu drenażu, dojazdów, muru oporowego oraz dodatkowego ogrodzenia), zawiadomienie o zakończeniu budowy złożone w dniu 13 sierpnia 2013 r. poświadczało nieprawdę, gdyż zostało złożone przed zrealizowaniem całej inwestycji (świadczy o tym stan zaawansowania robót opisany przez pracowników organu nadzoru budowlanego w protokołach oględzin i sporządzonej dokumentacji fotograficznej), pomimo złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, które "skonsumowało" pozwolenie na budowę inwestorzy w dalszym ciągu prowadzili roboty budowlane polegające na wykonaniu drenażu działki, niwelacji terenu, zagospodarowywaniu działki w zakresie wykonania dojazdu, dojść i tarasu oraz budowie muru oporowego wraz z ogrodzeniem, które prowadzone są również do chwili obecnej bez dokonania zgłoszenia lub uzyskania nowego pozwolenia na budowę;

- naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez błędne zakreślenie przez organ nadzoru budowlanego przedmiotu postępowania wszczętego na żądanie skarżących, z którego to żądania zawartego w piśmie z dnia 6 lutego 2014 r. wynikały zastrzeżenia do sposobu wykonywania prac polegających na "obsypywaniu ziemią terenu wokół domu i ulicy [...] oraz sukcesywnym zabudowywaniu powierzchni swojej części działki - taras, dojścia dojazdy", a w konsekwencji nie zweryfikowanie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonywaniu ww. robót budowlanych i ograniczenie się wyłącznie do bezrefleksyjnego ustalenia, iż inwestorzy dokonali zawiadomienia o zakończeniu budowy, od którego nie wniesiono sprzeciwu;

- naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, poprzez jego błędne nie zastosowanie wynikające z nieuprawnionego przyjęcia, iż brak jest przesłanek do prowadzenia postępowania w tym trybie w sytuacji, gdy obiekt jest legalnie użytkowany w związku ze skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu rozbudowy;

- błędy w ustaleniu stanu faktycznego polegające na bezzasadnym uznaniu, że skoro organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy, to znaczy, że nie została ona zrealizowana z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz, iż na moment wnoszenia zawiadomienia inwestycja była w pełni zrealizowana, gdy tymczasem stanowisko to nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, a brak wniesienia sprzeciwu wynikał wyłącznie z faktu, iż organ nadzoru budowlanego bazował jedynie na złożonych przy zawiadomieniu oświadczeniach, nie dokonując ich weryfikacji poprzez przeprowadzenie oględzin nieruchomości;

- naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 136 k.p.a., polegające na uchybieniu podstawowym zasadom postępowania, tj. zasadzie praworządności i prawdy obiektywnej, jak również pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, przejawiające się w prowadzeniu postępowania w sposób dowolny, bez dokonania szczegółowej analizy zrealizowanych robót budowlanych pod kątem wszystkich przesłanek z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego oraz braku wyjaśnienia, czy inwestycja nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, która to okoliczność ma bezpośredni wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 12 § 1 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w decyzji obu instancji ustosunkowania się do zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżących w pismach składanych w toku postępowania.

Rozwijając w uzasadnieniu sformułowane zarzuty skarżący podali, że nie sposób zaakceptować stanowiska organu, wedle którego brak wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy świadczy o tym, że inwestycja na dzień dokonania zawiadomienia była faktycznie zakończona oraz nie została zrealizowana w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dokonane w toku pierwszych oględzin ustalenia przeczą powyższemu twierdzeniu. Skoro, bowiem 8 miesięcy po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy brak było wykonania zagospodarowania całego terenu wokół zrealizowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (brak terenów zielonych, wykonywanie niwelacji terenu, brak ogrodzenia, dojść, dojazdów), to nie można twierdzić, że inwestycja została w całości zrealizowana zgodnie z projektem zagospodarowania terenu. Przyjęcie bowiem zawiadomienia o zakończeniu budowy opiera się wyłącznie na weryfikacji złożonych przez inwestorów oświadczeń oraz dokumentów wskazanych w art. 57 ust. 1-3 Prawa budowlanego i nie jest poprzedzone przeprowadzeniem obowiązkowej kontroli, czy też oględzin nieruchomości. Zatem w realiach niniejszej sprawy przy weryfikacji zawiadomienia organ nie sprawdził stanu realizacji inwestycji, lecz bazował na przekazanych mu dokumentach. W tej sytuacji twierdzenia organów nadzoru budowlanego o zakończeniu całości robót oraz braku istotnych odstąpień są – zdaniem skarżących - zbyt daleko idące w kontekście ustaleń dokonanych przez PINB w toku postępowania.

Odwołując się do zacytowanych w skardze orzeczeń sądów administracyjny skarżący podnieśli, że – wbrew twierdzeniom organu - przyjęcie zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania budynku nie jest tożsame z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, która korzysta z domniemania legalności, prawidłowości, dopóki nie zostanie podważona, jak też brak jest podstaw prawnych by zawiadomieniu o przystąpieniu do użytkowania budynku i przyjęciu takiego zawiadomienia przez właściwy organ przypisać moc sanującą wszelkie odstępstwa zrealizowanego obiektu od pozwolenia na budowę.

Dalej skarżący podnieśli, iż organy uznając, że przyjęcie zawiadomienia świadczy o braku istotnych odstąpień oraz zrealizowaniu całej inwestycji przed dokonaniem zawiadomienia nie przeprowadziły w pełnym zakresie postępowania pod kątem realizacji inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem. Organy nie chciały również zauważyć, iż dopiero w toku postępowania inwestor wykonał roboty budowlane związane z zagospodarowaniem terenu inwestycji. PINB konsekwentnie w trakcie kolejnych oględzin wskazywał na realizację budowy zgodnie z projektem nie odnosząc się do tego co było przewidziane w projekcie zagospodarowania terenu. Podkreślono przy tym, że skarżący nie będąc uznanymi za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie posiadają wiedzy, czy zatwierdzony projekt budowlany przewidywał roboty związane z odwodnieniem terenu nieruchomości, wybudowaniem muru oporowego a jeśli tak - czy odwodnienie i pozostałe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem. Organ nie dokonał także w sposób rzetelny porównania zakresu robót wynikających z zatwierdzonego projektu budowlanego z tymi zrealizowanym przez inwestorów.

Uzasadniając z kolei zarzut błędnego zakreślenie przedmiotu postępowania skarżący przywołując poglądy judykatury podnieśli, że treść żądania wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a tym samym normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Rozstrzygnięcie sprawy w innym przedmiocie niż wszczęte wnioskiem postępowanie stanowi rażące naruszenie zarówno zasad ogólnych, jak również art. 61 oraz art. 104 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy złożony przez skarżących wniosek z dnia 6 lutego 2014 r. zawiera zastrzeżenia do sposobu wykonywania prac polegających na "obsypywaniu ziemią terenu wokół domu i ulicy [...] oraz sukcesywnym zabudowywaniu powierzchni swojej części działki - taras, dojścia dojazdy". W niniejszej sprawie skarżący wskazali na samowolne wykonywanie robót budowlanych na sąsiednich działkach, które w ich ocenie zagrażały bezpieczeństwu ich mienia z uwagi na ryzyko zalewania działki przez wody opadowe pochodzące z sąsiednich działek. Natomiast organy nadzoru budowlanego niesłusznie uznały, że przedmiot rozstrzygnięcia wskazany przez skarżących w pismach inicjujących postępowanie dotyczy wyłącznie realizacji inwestycji w sposób istotnie odstępujący od projektu budowlanego. W rezultacie to organy, a nie skarżący, nakierowały postępowanie na wykonywanie robót budowlanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (pomimo, iż dysponowały wiedzą o skutecznie przyjętym zawiadomieniu o zakończeniu budowy), a następnie to postępowanie umorzyły odżegnując się od robót wykonanych przez inwestorów po przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy. Dowodzi to bezspornie, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do bezprawnego zawężenia przedmiotu postępowania wyznaczonego pismami skarżących. Ponadto skarżący podnieśli, że organy w żaden sposób nie odniosły się do podnoszonych zarzutów, iż w rezultacie wykonywanych robót doszło do niezgodnego z prawem podwyższenia terenu o ponad 0,5 metra (i wykonania muru oporowego) i związanego z tym ryzyka zalewania wodami opadowymi działki skarżących, co stanowi naruszenie warunków technicznych. Zdaniem skarżących organ miał obowiązek zweryfikowania przedmiotowej sprawy od początku, a więc od sprawdzenia przedmiotu postępowania, a ta okoliczność winna spowodować zbadanie wszystkich przesłanek ujętych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym stwierdzenia czy inwestycja nie zagraża bezpieczeństwu mienia, zdrowia i środowiska. Nie mogły więc ograniczać się tylko do stwierdzenia, że inwestorzy złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy, a organ nie zgłosił sprzeciwu.

W ocenie skarżących w niniejszym postępowaniu organy obu instancji nie podjęły kroków koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. Zakres żądania inicjującego postępowanie zwykle został w sposób niedopuszczalny zmieniony i skutkował umorzeniem postępowania. W rezultacie podjętych działań wykonywane w toku postępowania roboty budowlane nie zostały objęte postępowaniem i nie zostały zweryfikowane, a zatem nie został osiągnięty cel postępowania. To spowodowało, że organy naruszając zasady ogólne postępowania administracyjnego skoncentrowały się tylko na jednej z czterech przesłanek objętych normą art. 50 ust. 1 cyt. ustawy, nie przeanalizowały pozostałych, pomimo posiadaniu wiedzy o wykonywaniu robót budowlanych w sposób inny niż przyjęty w projekcie zagospodarowania terenu, a także po dokonaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy. Tym samym, przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, uchybiono art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie przedstawia kompleksowo sprawy i nie zawiera odniesienia się do argumentów i zarzutów podniesionych przez skarżących.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. (Nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] r., którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzono w całości postępowanie administracyjne w sprawie budowy prowadzonej niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym na działce nr 542/140 w S..

Sąd podziela stanowisko organów, iż w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do ingerencji nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, regulujących procedurę naprawczą, a zatem normujących sytuację, gdy inwestor realizuje inwestycję niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzieloną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie zasługują przy tym na uwzględnienie sformułowane w skardze zarzuty zaniechania dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, w tym czy obiekt budowalny odbiega od zatwierdzonego projektu. W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom skarżących - nie okazały się zasadne zarzuty naruszenia prawa procesowego, a dokładniej art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., mające na celu ustalenie prawdy materialnej, poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, który następnie powinien znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a podjętym decyzjom nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organy w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy. Sporządzone natomiast uzasadnienia odzwierciedlają poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśniają podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strony mogły zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając tym samym wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

Wskazać bowiem należy, że po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy prowadzonej niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym na działce nr 542/140 organ I instancji podjął kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, a dokładniej w dniu 3 kwietnia 2014 r. przeprowadził oględziny z udziałem skarżącego oraz inwestora. W ich trakcie stwierdził, że zrealizowany na niniejszej działce budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej wykonany został zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w tym ustalił, że rzędna poziomu 0,00 tegoż budynku jakkolwiek jest wyższa od rzędnej budynku jednorodzinnego na działce skarżących, to jednak zgodna jest z projektem budowalnym. Ponadto, na skutek pisma skarżących, w których zwracają uwagę na podnoszenie terenu i zmianę rzędnych, jak również wykonanie muru oporowego oraz ogrodzenia wzdłuż granicy działki przeprowadzono w dniu 24 czerwca 2014 r. oraz w dniu 19 sierpnia 2014 r. ponowne oględziny dokonując niwelacji poziomów terenu oraz stwierdzając, że na terenie działki nr 542/140 trwają prace polegające na nawożeniu humusu, wykonaniu konstrukcji oporowych oraz ogrodzenia. W ich efekcie różnica poziomów między działką inwestorów a skarżących wynosi ok 0,5m. Z przeprowadzonych w dniu 19 sierpnia 2014 r. niwelacji terenu wynika, że wysokość terenu przy posadzce parteru budynku na działce nr 542/140 wynosi 121, 685. Ponadto zwrócić należy uwagę na to, że w toku postępowania organ zwrócił się do Starostwa Powiatu W. o przekazanie projektu budowlanego, jak również ustalił, że w dniu 13 sierpnia 2013 r., a zatem na ponad pół roku przed przeprowadzeniem pierwszych oględzinami inwestorzy dokonali w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowalnego w Powiecie W. zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania domu w zabudowie bliźniaczej oraz wewnętrznej linii zasilania i instalacji gazu na działce nr 542/140, a organ nie wniósł sprzeciwu.

Nie sposób zatem podzielić zarzutów, iż organy nadzoru budowlanego nie podjęły działań mających na celu ustalenie okoliczności stanu faktycznego, w kontekście wystąpienia ewentualnych podstaw wszczęcia postępowania naprawczego. Uznając zaś, że niniejsza inwestycja została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym, co też stwierdzono w procedurze przyjęcia zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania, a także ustalając we własnym zakresie – podczas oględzin w dniu 19 sierpnia 2014 r., że poziom posadowienia wybudowanego budynku określony na poziomie 121, 685 odpowiada przyjętym rzędnym terenu w projekcie, gdzie poziom 0 budynku projektowanego wynosi 121,62 m n.p.m. zasadnie organy uznały, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania. Pomimo trzykrotnie prowadzonych oględzin i aktywnego udziału w nim stron postępowania nie stwierdzono też aby objęte zakresem udzielonego pozwolenia na budowę roboty na działce nr 542/140 zagrażały bezpieczeństwu ludzi lub mienia bądź stwarzały niebezpieczeństwo dla środowiska.

W konsekwencji, wobec braku podstaw do nałożenia obowiązków na inwestora wynikających z uchybień bądź stwierdzonych wadliwości wykonanych robót budowlanych zasadnym było umorzenie niniejszego postępowania, stosownie do art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącego, iż gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu powyższego przepisu wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., I OSK 967/05, LEX nr 201507). W rozpoznawanej sprawie, uwzględniając zebrany materiał dowodowy, Sąd nie miał wątpliwości, iż brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej, co motywuje zasadność podjętego przez organy rozstrzygnięcia.

Dla prawidłowego przedstawienia podstaw zapadłego wyroku oraz odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów koniecznym jest także wyjaśnienie, że w zakresie przedmiotu kontrolowanego postępowania, który został określony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nie mieszczą się wszystkie inne roboty budowlane, podjęte przez inwestorów po zawiadomieniu o przystąpieniu do użytkowania. Do nich należy zaliczyć kwestionowaną konstrukcję oporową, ogrodzenie, jak również nawożenie humusu. Inwestycje te jako nowe i nie realizowane na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. nie mogą stanowić przedmiotu postępowania w sprawie prowadzenia niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym budowy. Mogą natomiast być przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez właściwe rzeczowo organy nadzoru budowlanego. Z tego też względu podniesione przez skarżących zarzuty i twierdzenia, w tym sprowadzające się do braku konsekwencji organu odwoławczego względem kwalifikacji wykonanej konstrukcji wokół działki, a dokładniej wątpliwości czy stanowi ona mur oporowy czy podmurówkę pod ogrodzenie, pozostawały w istocie poza granicami sprawy.

Ponadto należy zauważyć, że wbrew zawartym w skardze zarzutom właściwe instancyjnie w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie zmieniły zakresu żądania skarżących. Wszczęły one bowiem z urzędu niniejsze postępowanie na skutek zwrócenia się przez Burmistrza S. o sprawdzenie zgodności inwestycji z projektem budowalnym w związku z nawiezieniem nadmiernej ilości ziemi. W tym też przedmiocie przeprowadziły postępowanie i podjęły rozstrzygnięcie, ustalając i wyjaśniając jednocześnie stronom, że prace wykonane po zawiadomieniu o przystąpieniu do użytkowania mogą stanowić przedmiot odrębnego postępowania. Do jego wszczęcia działające w sferze policji administracyjnej organy nadzoru budowlanego uprawnione są z urzędu, gdyż sprawują kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Naruszającym wymogi procedury administracyjnej byłoby z kolei objęcie jednym postępowaniem zgodności wykonanych robót budowalnych z pozwoleniem na budowę oraz prac zrealizowanych w ramach ewentualnej samowoli budowalnej. Niedopuszczalne jest bowiem w świetle art. 62 k.p.a. połączenie do jednego postępowania administracyjnego różnych spraw o odmiennych trybach postępowania, prowadzonych na podstawie rożnych podstaw prawnych. Prowadziłoby to do połączenia różnych przedmiotowo spraw, łamiąc zasadę "jedna sprawa – jedna decyzja" i nie służyło względom celowości i ochrony praw jednostki w postępowaniu przed organami administracji publicznej.

Nawiązując z kolei do spornej i budzącej najwięcej wątpliwości skarżących kwestii jaką jest rozplantowanie nawiezionej ziemi celem podniesienia poziomu terenu Sąd chciałby zaznaczyć, że słusznie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że jeżeli efektem tegoż działania będzie zmiana stosunków wodnych, to właściwym do zbadania i rozstrzygnięcia takiego sporu będzie wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012, poz. 145 ze zm.) jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Prowadzone przez organ administracji postępowanie w tym przedmiocie ma na celu wykazanie, czy nastąpiła zmiana wpływająca na panujące na gruncie stosunki wodne oraz czy pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie szkodą. Przez zmianę dokonaną na gruncie należy rozumieć zmianę naturalnego ukształtowania terenu np. właśnie przez podwyższenie terenu lub wykopanie rowu, jak również wykonanie robót budowlanych (np. wzniesienie murowanego ogrodzenia) czy innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 120/13).

Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

Mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.