Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 203/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 250, art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 § 1, art. 15, art. 107 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Ewa Rojek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi B.W. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata M.S. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (Dyrektor) decyzją z [...] nr [...] uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (Kierownik) w części przyznania B.W. płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) oraz wariancie 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000 i przyznał w to miejsce płatność rolnośrodowiskową na rok 2016:

- w ramach wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) w wysokości 870,26 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 4 858,54 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 553,74 zł, środki krajowe 316,52 zł,

- w ramach wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000 w wysokości 1 323,09 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 3 293,81 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, w tym środki budżetu. Unii Europejskiej 841,88 zł, środki krajowe 481,21 zł., oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w części dotyczącej wariantu 5.1. do działki rolnej Z1.

Organ ustalił, że 15 czerwca 2016r. B.W. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2016. W przedmiotowym wniosku strona ubiegała się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do działek rolnych o łącznej powierzchni 2,68 ha oraz w wariancie 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) do działek rolnych o łącznej powierzchni 4,15 ha, w ramach pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarze Natura 2000 do działek rolnych o łącznej powierzchni 4,60 ha oraz w ramach pakietu 6 - Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, w wariancie 6.4 Sady tradycyjne do działek rolnych o łącznej powierzchni 0,40 ha.

Kierownik decyzją z [...] przyznał B.W. płatność rolnośrodowiskową na rok 2016 w łącznej wysokości 3894,14 zł., w tym wariant 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) w wysokości 2109,30 zł, wariant 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) w wysokości 461,75 zł oraz wariant 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarze Natura 2000 w wysokości 1323,09 zł. Natomiast odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 6.4 Sady tradycyjne.

W odwołaniu strona zakwestionowała decyzję organu I instancji w całości.

Rozpatrując odwołanie Dyrektor ustalił, że w dniach od 15 listopada 2016r. do 1 grudnia 2016r. w gospodarstwie B.W. przeprowadzona została kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności, natomiast od 15 listopada 2016r. do 13 grudnia 2016r. kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego. Powyższe kontrole wykazały nieprawidłowości dla działek rolnych deklarowanych do płatności oznaczonych jako A1, B1, E1, I1, C1, D1, F1, G1, H1, N1, P1, R1, S1, U1, V1 i W1. Stwierdzono, że: nieprawidłowa jest powierzchnia działek; uprawiane drzewa i krzewy nie znajdują się w okresie owocowania (dla zobowiązań podjętych od 15 marca 2014 r.) - kod E10 oraz liczba drzew i krzewów jest mniejsza niż wymagana więcej niż 50% (dla zobowiązań podjętych od 13 marca 2014 r.) – kod E13; rolnik prowadzi produkcję niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolna i nie zachowuje należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby - kod E6; niewykonano przynajmniej jednego z podstawowych zabiegów pielęgnacyjnych – kod G6; niewykoszono lub nieusunięto ściętej biomasy– kod G5; niewykoszono całej powierzchni działki rolnej- kod N9; wykoszono w nieodpowiednim terminie - kod N09. Wskazano również na: wykoszenie całej powierzchni - kod N11; zastosowanie niewłaściwej wysokości koszenia - kod N10; niezłożenie w stogi lub nieusunięcie ściętej biomasy na łące w odpowiednim terminie - N12; pozostawienie większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowania wodniczki większej niż 50%, lecz mniejszej niż 80% nieskoszonej powierzchni działki rolnej - kod N018; pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym - kod N020.

Nadto podczas kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, że powierzchnie gruntów rolnych zgłoszone do płatności na działkach ewidencyjnych nr [...] przekraczają powierzchnię maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, a powierzchnia działki [...] deklarowana w wariancie 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarze Natura 2000 nie leży na tym obszarze. Nadto, deklaracja działek rolnych H, S, T i W odbiega od powierzchni zobowiązania podjętego w pierwszym roku realizacji programu.

Organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko Kierownika dotyczące wariantów 2.1 i 6.4. jest prawidłowe i podzielił ustalenia dokonane w tym zakresie.

Natomiast w zakresie wariantu 2.9 w oparciu o raport kontroli na miejscu oraz wynik kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku i wynosi 3,72 ha. Łączna powierzchnia wykluczenia z płatności w tym wariancie wynosi 0,43 ha i stanowi 11,56% powierzchni stwierdzonej.

Dyrektor wskazał, że w trakcie kontroli ustalono nieprawidłowości powodujące konieczność zastosowania pomniejszenia płatności wynikającej z § 38 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. B.W. w 2014r. w wariancie 2.9 podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na powierzchni 4,15 ha i na niej był zobowiązany do przestrzegania wymogów wariantu. W trakcie kontroli na miejscu na działkach rolnych B1, E1 i I1, których łączna powierzchnia stwierdzona wynosi 3,33 ha (1,59 ha + 1,52 ha + 0,22 ha) stwierdzono nieprzestrzeganie wymogów oznaczonych kodami E6, E10 i E13. Do pomniejszenia płatności uwzględniono współczynnik na poziomie 100 %, ze względu na fakt, że suma współczynników dla każdej z tych działek przekracza 100 %. W ocenie organu odwoławczego Naczelnik błędnie ustalił, że kwota pomniejszenia płatności w wariancie 2.9 wynosi 3942,65 zł, a kwota przyznanej płatności wynosi 461,75 zł, gdy tymczasem kwoty te winny wynosić odpowiednio 3534,13 zł i 870,27. Następnie przedstawił prawidłowy sposób wyliczenia zmniejszenia płatności.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów strony zmierzających do podważenia stwierdzonych w trakcie kontroli na miejscu w zakresie wariantu 2.9. nieprawidłowości. Podał, że wykonane w dniu kontroli zdjęcia wskazują, że na działce rolnej E1 strona nie prowadziła produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.

Wbrew stanowisku strony cała działka A1 nie jest zagospodarowana, co powoduje konieczność wykluczenia z jej powierzchni 0,35 ha. Wyjaśnił, że powierzchnię stwierdzoną działki rolnej A1 stanowi zweryfikowana w trakcie kontroli uprawa jabłoni kwalifikująca się do płatności, natomiast powierzchnia wyłączona to uprawa leszczyny i orzecha włoskiego (nie są objęte pomocą finansową w programie rolnośrodowiskowym). Podniósł nadto, że inspektorzy terenowi kilkukrotnie podejmowali próby telefonicznego powiadomienia o kontroli, a skutecznie powiadomili pocztą elektroniczną syna strony.

Wnioskodawca ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w pakiecie 5, wariancie 5.1. do działek o łącznej powierzchni 3,56 ha oraz wycofał z płatności w tym wariancie działkę rolną Z1 o powierzchni 1,02 ha. Wycofanie wniosku w ww. zakresie było skuteczne, ponieważ zostało złożone zanim organ powiadomił stronę o kontroli na miejscu i dlatego organ odwoławczy umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w części dotyczącej wariantu 5.1 do działki rolnej Z1.

Zdaniem Dyrektora organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił powierzchnię kwalifikującą się do przyznania płatności w wariancie 5.1. Wskazał, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku i wynosi 3,37 ha, a łączna powierzchnia wykluczona z płatności w wariancie 5.1 wynosi 0,19 ha i stanowi 5,64 % powierzchni stwierdzonej. B.W. w wariancie 5.1 podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na powierzchni 2,38 ha, które w kolejnym roku zwiększył do powierzchni 3,37 ha i na tej powierzchni obowiązany był do przestrzegania wymogów tego wariantu. Natomiast w trakcie kontroli na miejscu na wszystkich działkach rolnych deklarowanych w wariancie 5.1 stwierdzono nieprzestrzeganie wymogów oznaczonych kodami N9, N10, N11, N12, N09, N018, N20. Organ przedstawił szczegółowe wyliczenie zmniejszenia płatności z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości. Podzielając ustalenia Naczelnika stwierdził, że łączna kwota pomniejszenia płatności wynosi 2773,21 zł, a tym samym kwota przyznanej płatności w wariancie 5.1 wynosi 1323,09 zł..

W zakresie zarzutu strony co do zasadności zastosowania kodu N9 do działek rolnych F1, G1, H1, N1, P1, R1, S1, T1 w oparciu o przypuszczenia, a nie dowody, organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci raportu z kontroli na miejscu wraz z dokumentacją fotograficzną i szkicami działek rolnych bezsprzecznie potwierdzają ustalenia kontroli co do nieprawidłowości.

Dyrektor podał, że 5 grudnia 2017 r. strona złożyła protokół oględzin kontrolnych wraz z płytami DVD, w którym dokonano sprawdzenia spełniania wymogów na działkach deklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej. B.W. wskazał ilości poszczególnych odmian drzewek, a na płycie DVD zapisał filmy z procesu ich liczenia. Organ nie dał wiary złożonemu przez stronę protokołowi z uwagi na to, że nie jest on dokumentem urzędowym, nie jest poparty żadnymi dowodami (brak możliwości zweryfikowania terminu wykonania zdjęć i filmów, brak wskazania sposobu identyfikacji działek rolnych w terenie oraz dowodów na poparcie wniosków płynących z protokołu). Zwrócił również uwagę na powiązania rodzinne strony z dokonującymi oględziny.

Na powyższą decyzję B.W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zarzucił, że decyzja jest nieobiektywna, nie uwzględnia dowodów rolnika i podnoszonych przez niego zastrzeżeń, a nadto narusza przepisy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 21 listopada 2019r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 25 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności w zw. z art. 79 § 1 kpa poprzez brak należytego zawiadomienia skarżącego o planowanej na jego nieruchomości kontroli administracyjnej, a następnie przystąpienie do kontroli na miejscu pomimo nieobecności skarżącego na miejscu kontroli i brak skutecznego o niej zawiadomienia;

2. art. 7 kpa, art. 75 § 1 kpa i art. 77 § 1 kpa poprzez nie podjęcie wszystkich czynności. niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. niezweryfikowanie twierdzeń skarżącego co do stanu faktycznego przedmiotowych nieruchomość, podnoszonych w zastrzeżeniach co do przeprowadzonej kontroli na miejscu, w sposób inny niż tylko analiza zastrzeżeń skarżącego przez wykonawcę kontroli;

3. art. 80 kpa poprzez bezzasadne uznanie za niewiarygodne pisma B.W. z 5 grudnia 2017 r. oraz protokół wizytacji gospodarstwa z zapisanymi filmami z liczenia drzew i zdjęciami obrazującymi stan upraw w terminie kontroli na płytach DVD;

4. art. 8 kpa poprzez przeprowadzenie przez organ pierwszej i drugiej instancji postępowania w sposób subiektywny, z naruszeniem zasady bezstronności, tj. poprzez pominięcie podnoszonych przez stronę okoliczności związanych z faktycznym stanem przedmiotowych nieruchomości, co w konsekwencji dowodziło, do niezasadnego przypisania dla działek skarżącego kodów, co spowodowało wykluczenie i odmowę płatności do pakietów 2.9 i 6.4 oraz pomniejszenie pozostałych płatności,

5. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji.

Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W piśmie procesowym z 21 listopada 2019r. Dyrektor argumentował natomiast, że w sytuacji uchylenia decyzji w części organ nie jest zobowiązany do stwierdzenia w osnowie, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji potwierdza, że rozpoznał ponownie całą sprawę, w tym w zakresie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w wariantach 2.1 i 6.4.

Na rozprawie 5 grudnia 2019r. pełnomocnik skarżącego złożył jako załącznik do protokołu rozprawy pismo z 3 grudnia 2019r. zawierające wnioski dowodowe.

Sąd postanowił, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., nie uwzględnić wniosków dowodowych zawartych w złożonym załączniku do protokołu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r.– Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną, jest natomiast związany granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a.

Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie ze względu na zarzuty w niej zawarte.

Zdaniem Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, Dyrektor naruszył przepisy procedury administracyjnej przez to, że na skutek odwołania wydał decyzję, w której uchylił w części decyzję Kierownika i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, ale nie wydał rozstrzygnięcia odnośnie pozostałej części będącej przedmiotem orzeczenia organu pierwszej instancji.

Zgodnie z treścią art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Przepis ten zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie.

Podstawą wydania decyzji Dyrektora, jak wynika z rozstrzygnięcia decyzji, był przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Na jego podstawie Dyrektor uchylił decyzję Kierownika w części dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe i wariancie 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – NATURA 2000 oraz przyznał B.W. płatność rolnośrodowiskową na rok 2016 w ramach: wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe w wysokości 870,26 zł., wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – NATURA 2000 w wysokości 1.323,09 zł oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w części dotyczącej wariantu 5.1 do działki rolnej Z1.

Organ nie odniósł się natomiast do kwestii płatności rolnośrodowiskowej dla wariantu 2.1 Uprawy rolnicze, jak również wariantu 6.4 Sady tradycyjne. Tymczasem sentencja decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygała zarówno o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 2.1 Uprawy rolnicze, wariancie 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe, wariancie 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – NATURA 2000 jak i o odmowie przyznania tej płatności w ramach wariantu 6.4 Sady tradycyjne.

Co istotne, w odwołaniu B.W. podważył decyzję Kierownika w całości. W jego treści strona kwestionuje zarówno odmowę przyznania płatności, jak i dokonane w sprawie ustalenia skutkujące zmniejszeniem płatności.

Obowiązkiem organu odwoławczego było w tej sytuacji rozstrzygnięcie o każdym z wariantów płatności.

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie stoi na stanowisku, że jeżeli uchylenie i nowe rozstrzygniecie w zakresie uchylonym dotyczy tylko części decyzji pierwszoinstancyjnej, to konieczne jest również orzeczenie co do pozostałej - nieuchylonej części decyzji. Prawidłowa wykładnia art. 138 § 1 K.p.a. wymaga uwzględnienia powiązań między pkt 1 i pkt 2. Uwzględnienie tych powiązań prowadzi do stanowiska prawnego, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części w warunkach art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga od organu odwoławczego rozstrzygnięcia także o decyzji organu I instancji nieobjętej uchyleniem przez utrzymanie w mocy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2012r. I FSK 1114/11, wyroki dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe oznacza, że Dyrektor, uchylając zaskarżoną decyzję w części, powinien wydać nie tylko nowe rozstrzygnięcie co do uchylonej części decyzji Kierownika w zakresie płatności w wariantach 2.9 i 5.1, ale też orzec odnośnie pozostałej części, nie podlegającej uchyleniu, czyli w zakresie płatności w wariantach 2.1 i 6.4. Tylko wówczas sprawa dotycząca odwołania, w którym zakwestionowano wszystkie warianty płatności, będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu I instancji. Wynika to nie tylko z literalnej, ale również systemowej wykładni art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2017 r. II OSK 910/15). Jeżeli zatem organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia organu I instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Naruszył tym samym przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., które nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne.

Nie można natomiast przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji, nawet jeśli prawidłowość stanowiska Kierownika w zakresie przyznania płatności w wariancie 2.1 oraz odmowy przyznania płatności w wariancie 6.4 Dyrektor uznał w uzasadnieniu swojej decyzji. Nie jest dopuszczalne orzeczenie o części sprawy w osnowie rozstrzygnięcia, zaś o pozostałej części w jego uzasadnieniu.

Rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych składników decyzji. Konieczność zamieszczenia rozstrzygnięcia w decyzji wynika wszakże z art. 107 § 1 K.p.a. i oznacza obowiązek rozstrzygnięcia o całości sprawy. Określony w decyzji organu obowiązek powinien być określony przejrzyście i jednoznacznie również dla prawidłowego jego odczytania przy kierowaniu decyzji do wykonania w drodze postępowania egzekucyjnego.

Zaniechanie wydania orzeczenia w przedmiotowym zakresie doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 K.p.a.

Zasada dwuinstancyjności wyraża prawo strony do rozstrzygnięcia sprawy dwukrotnie, w dwóch organach, z których organ odwoławczy kontroluje poprzez wydanie decyzji decyzję organu I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy działa tak jak organ I instancji, czyli przeprowadza postępowanie i wydaje powtórnie decyzję w tej samej sprawie.

Dwukrotność rozstrzygnięcia oznacza także konieczność pokrywania się postępowań w obydwu instancjach, czyli organy mają obowiązek rozstrzygnąć dwa razy to samo. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, ale ponowne rozpoznanie sprawy tożsamej przedmiotowo i podmiotowo, w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu I instancji. Dlatego też i z tego powodu rozstrzygnięcie Dyrektora winno wskazywać nie tylko na zakres uchylonej i ponownie rozpoznanej części decyzji Kierownika, ale też na rozstrzygnięcie jakim należy objąć pozostałą nieuchyloną część decyzji.

Co więcej, kompleksowego rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji odniesienia się do całej decyzji pierwszoinstancyjnej wymagają zasady przewidziane w art. 2 i 7 Konstytucji. Strona musi wiedzieć jakie spoczywają na niej obowiązki. Wywodzona z art. 2 Konstytucji zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasada legalizmu wynikająca z art. 7 ustawy zasadniczej wymagają od organów konkretyzacji tych obowiązków także w decyzji odwoławczej (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 10 czerwca 2015 r., I GSK 436/15).

Sąd nie podziela tym samym stanowiska organu, zaprezentowanego w piśmie procesowym z 21 listopada 2019r., że gdy organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w osnowie, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy.

W ponownym postępowaniu Dyrektor będzie zobowiązany do wydania decyzji odpowiadającej treści art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a., przy uwzględnieniu wyżej przytoczonych uwag.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia naruszeń prawa procesowego tj. art. 15, art. 107 § 1 pkt 5 i art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, za przedwczesne Sąd uznał rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia prawa zarówno procesowego jak i materialnego.

Końcowo zauważenia wymaga, że Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe albowiem przeprowadzenie dowodów nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

O przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi M.S. (punkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714).