Wyrok NSA oz. w Łodzi, sygn. akt SA/Ł 1906/94
NSA oz. w Łodzi
Data orzeczenia: 1994-09-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Komunalizacja mienia
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1, art. 74
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Teza: Porozumienia komunalne, o których mowa w art. 74 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, nie są umowami prawa cywilnego, ale swoistymi formami publicznoprawnymi. W drodze umów cywilnych /art. 9 ust. 1 ustawy/ mogą być przekazywane zadania prywatnoprawne, a nie zadania publicznoprawne, których przekazanie może następować - w ramach współdziałania komunalnego - przez utworzenie związku albo zawarcie porozumienia komunalnego.

TEZY

Porozumienia komunalne, o których mowa w art. 74 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, nie są umowami prawa cywilnego, ale swoistymi formami publicznoprawnymi. W drodze umów cywilnych /art. 9 ust. 1 ustawy/ mogą być przekazywane zadania prywatnoprawne, a nie zadania publicznoprawne, których przekazanie może następować - w ramach współdziałania komunalnego - przez utworzenie związku albo zawarcie porozumienia komunalnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a par. 1 Kpa skargę Rady Miejskiej w Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia 14 kwietnia 1994 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie zawarcia porozumienia Miasta Ł. ze Związkiem Gmin "P.".


UZASADNIENIE

Wojewoda (...) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 14 kwietnia 1994 r. /ON-I-01374/8/94/, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, stwierdził nieważność uchwały nr LXXI/648/94 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie zawarcia porozumienia Miasta Ł. ze Związkiem Gmin "P." w N.M.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podał, że w par. 1 uchwały Rada Gminy wyraziła zgodę na zawarcie porozumienia komunalnego ze Związkiem Gmin "P.", a tym samym naruszyła przepisy art. 18 ust. 2 pkt 12 i art. 74 ustawy o samorządzie terytorialnym. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 12 stanowi, że do właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz wydzielania na ten cel majątku. Natomiast art. 74 ustawy precyzuje krąg podmiotów, które mogą zawierać porozumienie komunalne; podmiotami takimi w myśl ustawy są gminy. Podejmując uchwałę bez upoważnienia ustawowego, rada rozszerzyła krąg podmiotów, z którymi można zawierać porozumienia komunalne, o związek gmin.

Rada Miejska w Ł. zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest niezgodne z prawem, i wnoszono o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy o samorządzie terytorialnym podejmowanie uchwał w sprawie współdziałania z innymi gminami należy do wyłącznej właściwości rad gmin. Ustawa o samorządzie terytorialnym nie rozgranicza form współdziałania gmin, w szczególności w kontekście ogólnej zasady określonej w art. 9 ustawy, zgodnie z którą gmina może zawierać umowy z innymi podmiotami w celu wykonywania swoich zadań. Takim podmiotem jest Związek Gmin "P.", mający osobowość prawną. Zawarcie przez Gminę Ł. porozumienia z tym Związkiem nie narusza przepisów ustawy samorządowej, zwłaszcza że ustawa nie ogranicza podmiotów, z którymi stosowne porozumienia mogą być zawierane. Porozumienie łączące wyłącznie gminy ma w istocie charakter porozumienia komunalnego i zarzut Wojewody o naruszeniu w tym względzie art. 74 ustawy jest bezpodstawny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podnosząc, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy o samorządzie terytorialnym rada gminy może podejmować uchwały o współdziałaniu z innymi gminami, wydzielając na ten cel majątek. Zgodnie z art. 74 tej ustawy gminy mogą zawierać porozumienia komunalne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych zadań. Związek komunalny na mocy art. 65 ust. 2 ustawy samorządowej uzyskuje osobowość prawną i w obrocie prawnym występuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Należy przyjąć, że Rada Miasta, podejmując sporną uchwałę, rozszerzyła krąg podmiotów, z którymi można zawierać porozumienia komunalne. Porozumienie stanowiące załącznik nr 1 do kwestionowanej uchwały wykracza poza jej zakres, postanawiając o przystąpieniu Miasta Ł. do Związku Gmin "P." /par. 1 głosi, że celem porozumienia jest wspólne wykonywanie zadań publicznych w określonym zakresie, a par. 5 zapewnia przedstawicielom Miasta Ł. udział w pracach organów Związku/. Tym samym trzeba przyjąć, że celem uchwały jest przystąpienie Gminy Ł. do Związku Komunalnego "P.", a podjęcie uchwały o zawarciu porozumienia pozwala w tym wypadku na pominięcie przepisów dotyczących procedury przystąpienia do związku komunalnego. Wojewoda wskazał także, że w skardze nie odniesiono się do głównego zarzutu naruszenia art. 74 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ gminy mogą tworzyć związki międzygminne /komunalne/ w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Związek komunalny jest odrębnym podmiotem i zarazem odrębną strukturą organizacyjną, wyposażoną we własne organy. Odmienną, szczególną formą współdziałania międzygminnego jest instytucja porozumienia komunalnego. Zgodnie z art. 74 ust. 1 tej ustawy gminy mogą zawierać porozumienia komunalne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania /art. 74 ust. 2/.

Na mocy porozumienia nie tworzy się nowej struktury organizacyjnej, a gmina przejmująca w tym trybie zadania publiczne realizuje je przez swoje organy i jednostki organizacyjne. Charakter prawny związków komunalnych i porozumień komunalnych jest zbliżony w tym sensie, że mogą być one zawierane w celu realizacji tych samych celów, a do porozumień posiłkowo stosuje się przepisy o związkach komunalnych; wybór odpowiedniej formy współdziałania komunalnego pozostawiony jest gminie. Wybór ten jednak nie może prowadzić do zacierania prawnych różnic pomiędzy instytucją związku komunalnego a instytucją porozumienia komunalnego, a także pomiędzy wymienionymi formami współdziałania w formie publicznoprawnej a współdziałaniem w formach cywilnoprawnych /różnego typu umowy/. Precyzja w ustalaniu, o jaką formę współdziałania chodzi, jest konieczna ze względu na potrzebę wyraźnego rozgraniczenia zadań pozostających w gestii gminny od zadań przekazywanych na rzecz związku komunalnego czy też na rzecz konkretnej gminy w ramach porozumienia komunalnego. Związki komunalne realizują powierzone im zadania w imieniu własnym, mają osobowość prawną i działają przez swoje organy określone ustawowo. Utworzenie związku i zawarcie porozumienia komunalnego zmienia w konsekwencji strukturę wykonywania zadań publicznych i właściwość organów /także w zakresie stosowania władczych form działania/.

W rozpatrywanej sprawie jako podstawę prawną uchwały nr LXXI/648/94 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie zawarcia porozumienia Miasta Ł. ze Związkiem Gmin "P." powołano art. 74 omawianej ustawy, regulujący sprawy zawierania porozumień komunalnych. Jak jednak wynika z treści par. 1 porozumienia /załącznik nr 1 do uchwały/, jego celem nie jest współdziałanie w drodze przekazania na rzecz Związku Gmin "P." określonych zadań publicznych, ale ich wspólne wykonywanie. Nie została zatem spełniona pierwsza z przesłanek pozwalających na odróżnienie formy porozumienia komunalnego od formy związku komunalnego /przekazanie na rzecz jednej gminy zadań należących do innych gmin/.

Z kolei w par. 5 porozumienia Związek zobowiązuje się do zapewnienia przedstawicielowi Miasta udziału w pracach organów Związku w sprawach określonych w par. 1 przez powoływanie przedstawiciela gminy w skład Zarządu Związku, udział w Zgromadzeniu Związku z głosem doradczym i powoływanie przedstawiciela Miasta Ł. do składu Komisji Rewizyjnej Związku. Drugą z cech porozumienia komunalnego jest niepowoływanie nowej struktury organizacyjnej i wykonywanie zadań określonych w porozumieniu przez organy i jednostki organizacyjne gminy przejmującej zadania. Włączenie do składu Zarządu Związku i Komisji Rewizyjnej Związku przedstawiciela gminy, która przekazała zadania w trybie porozumienia, oznacza niespełnienie także drugiej przesłanki, charakteryzującej porozumienie komunalne jako instytucję publicznoprawną o ustalonych cechach prawnych.

W związku z powyższym nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia swobody współdziałania gmin. Pozostaje bowiem poza sporem, że gmina ma swobodę decydowania o podjęciu współdziałania, o jego zakresie podmiotowym i przedmiotowym, o formach, w jakich będzie ono realizowane /publicznoprawne czy cywilnoprawne/, i o strukturach organizacyjnych współdziałania. Jak już powiedziano, funkcje związków komunalnych i porozumień komunalnych są zbliżone, ponadto do porozumień posiłkowo stosuje się przepisy o związkach komunalnych. (...) Pomieszanie cech obu instytucji współdziałania międzygminnego - związku komunalnego i porozumienia komunalnego - sprawia, że ustawowe wyodrębnienie obu tych form stałoby się zbędne i nieistotne.

Do rozważenia pozostaje, podniesiony przez Wojewodę (...), zarzut niedopuszczalnego rozszerzenia przez powyższą uchwałę kręgu podmiotów, z którymi gmina może zawierać porozumienia komunalne. Ustawa o samorządzie terytorialnym wskazuje jako podmioty porozumienia jedynie gminy. W literaturze podnosi się, że omawiana ustawa nie przewiduje możliwości, aby po stronie przyjmującej zadania do realizacji występowała więcej niż jedna gmina, i tylko po stronie powierzającej zadania może występować większa liczba gmin /P. Czechowski, A. Jaroszyński, S. Piątek: Komentarz do ustawy o samorządzie terytorialnym, Warszawa 1993, str. 131/. Związek komunalny nie jest gminą i ma osobowość prawną odrębną od osobowości prawnej gmin tworzących związek. Do gmin upodabnia związek komunalny charakter wykonywanych zadań i ich "pochodzenie" /na zadania związku składają się zadania przekazane przez gminy - członków związku/ oraz pewne rozwiązania organizacyjne.

Z powyższych względów argument skarżącej gminy, że ustawa nie ogranicza kręgu podmiotów, z którymi porozumienia mogą być zawierane na podstawie art. 74 powyższej ustawy, nie jest zasadny, podobnie jak argument o dopuszczalności zawierania umów przez gminę z innymi podmiotami w celu wykonywania zadań gminy na podstawie art. 9 tej ustawy. Jak już bowiem wcześniej powiedziano, porozumienia, o których mowa w art. 74, nie są umowami prawa cywilnego, ale swoistymi formami publicznoprawnymi. W drodze umów cywilnych mogą być przekazywane zadania prywatnoprawne, a nie zadania publicznoprawne, których przekazanie może następować - w ramach współdziałania komunalnego - przez utworzenie związku albo zawarcie porozumienia komunalnego /Z. Leoński: Ustrój i zadania samorządu terytorialnego w Polsce, Poznań 1994, str. 27, 39/. Zasada swobody zawierania umów cywilnych nie ma tu zastosowania.

Z tych względów należy uznać, że uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia 9 marca 1994 r. nr LXXI/648/94 naruszała prawo i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zasadne.

Tym samym, na podstawie art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 216a par. 1 Kpa, skarga podlegała oddaleniu.