Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 844/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a-c, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 153, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 12 ust, 1-2, art. 12 ust. 5, art. 12 ust. 5 pkt 1, art. 17art. 12 ust. 2 pkt 1-2, art. 9
journal: Dz.U. 2016 poz 656
law: Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 191 poz 1410
law: Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym.
article: art. 107 par. 3, art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 10 par. 1, art. 15, art. 207 par. 2 pkt 1, art. 138 par. 1 pky 1-3, art. 138 par. 2, art. 9, art. 80, art. 7a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 30
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 26 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151 in. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1320
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.
article: par. 14 ust. 1, par. 14 ust. 2 pkt 1. par. 14 ust. 3-4
journal: Dz.U. 2001 nr 131 poz 1471
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów.
article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 162
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant sekr. sąd. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego K. T. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister" lub "organ"), mocą której organ utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] marca 2017 r. w sprawie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego przez K. T., działającego pod firmą [...] (dalej jako: "skarżący" lub "strona"). Jako podstawę prawną skarżonej decyzji Minister wskazał art. 138 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i z art. 12 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 656 - dalej jako: "ustawa o bezpieczeństwie").

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. Minister wyraził zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego przez stronę.

W dniu 19 września 2016 r. do organu wpłynęło pismo Wojewody [...] z 12 września 2016 r., informujące, że skarżący nie współpracuje z systemem Państwowe Ratownictwo Medyczne ("PRM") i pomimo wezwania wojewody nie dokonał zgłoszenia do rejestru podmiotów współpracujących z systemem.

Z uwagi na zgłoszony przez Wojewodę brak aktualnych informacji dotyczących: siedziby, terenu działania, liczby ratowników posiadających ważne zaświadczenie o ukończeniu kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy i uzyskaniu tytułu ratownika, wyposażenia, czasu operacyjnego i numerów kontaktowych podmiotu uprawnionego do wykonywania ratownictwa wodnego, Minister powziął uzasadnioną wątpliwość dotyczącą spełniania przez stronę warunków, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie.

W tej sytuacji organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia zgody udzielonej stronie na wykonywanie ratownictwa wodnego.

Decyzją z [...] marca 2017 r. Minister cofnął zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego przez skarżącego. W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, że ustalił, że skarżący dysponuje kadrą ratowników wodnych w innym składzie osobowym niż na dzień wydania decyzji w sprawie wyrażenia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, jest to - zgodnie z oświadczeniem - zwiększony skład osobowy, przy czym zmianie uległ także obszar wykonywania ratownictwa wodnego. Zdaniem organu do akt postępowania nie przedłożono kompletnych dokumentów, potwierdzających spełnienie przez członków aktualnej kadry ratowniczej wszystkich przesłanek wymaganych stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie, w celu potwierdzenia uprawnień ratownika wodnego.

Minister nie uznał dokumentu przedłożonego przez stronę na okoliczność potwierdzenia dodatkowych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym, zatytułowanego "zaświadczenie dla Ratownictwo Wodne Rzeczpospolitej Oddział [...]" z [...] czerwca 2016 r., z uwagi na fakt, że jak wynika z jego treści, wymienione osoby ukończyły zajęcia teoretyczne i praktyczne w zakresie operatora defibrylatora automatycznego i deski ortopedycznej "w ramach przeprowadzonego Kursu Kwalifikowanej Pierwszej Pomocy". Wobec powyższego, zdaniem Ministra, dokument ten dotyczy innej przesłanki wynikającej z art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie, tj. posiadania aktualnego zaświadczenia o ukończeniu kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy ("kpp") i uzyskaniu tytułu ratownika i nie potwierdza tym samym posiadania dodatkowych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym.

Minister wskazał, że do akt postępowania przedłożono wyłącznie 13 aktualnych umów dotyczących zatrudnienia ratowników wodnych (umowy zlecenia i umowy o pracę), pomimo iż ostatecznie wskazano liczbę 29 ratowników wodnych. Wszystkie umowy dotyczą zatrudnienia na wyznaczonych obszarach wodnych (pływalniach), w tym 9 umów w ogóle nie przewiduje możliwości wykonywania dodatkowych obowiązków ratownika wodnego w ramach stałych dyżurów. Oprócz tego nie wszyscy z zatrudnionych posiadają uprawnienia ratownika wodnego. Minister nie uwzględnił wyjaśnień strony, że "dyżur pełni 3 ratowników wodnych, zmiana trwa 24 h i nie koliduje z wykonywaniem obowiązków ratownika wodnego na pływalniach", uznając, iż w świetle przedłożonej dokumentacji kadry ratowników wodnych, w tym składu zespołu dyżurującego i długości zmiany, czyni to dyżur faktycznie niemożliwym do spełnienia.

Zdaniem Ministra, podmiot uprawniony musi udowodnić fakt zatrudnienia ratowników wodnych, aby potwierdzić, że "dysponuje" kadrą ratowników wodnych.

Przywołując orzecznictwo sądowe, Minister stwierdził, że występują braki w zakresie uprawnień ratownika wodnego wśród osób wskazanych w wykazie kadry ratowniczej podmiotu uprawnionego do wykonywania ratownictwa wodnego oraz braki w dokumentacji dotyczącej zatrudnienia.

W tych warunkach organ uznał, że "podmiot nie wykazał, iż aktualnie dysponuje kadrą ratowników wodnych w liczbie, wystarczającej do zapewnienia stałych dyżurów oraz zachowania minimalnej liczby ratowników wodnych, zapewniających stałą kontrolę wyznaczonych obszarów wodnych tj. 3 pływalni, stosownie do wymogów Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 stycznia 2012 r, (Dz. U. z 2012 r. poz. 108). Tym samym stały - nieprzerwany dyżur ratowniczy, o którym mowa w ustawie nie może zostać zrealizowany".

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił, że poczynione ustalenia w sprawie są błędne i nie znajdują oparcia zarówno w stanie faktycznym, jak i prawnym. Zdaniem strony, nie było podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa, ponieważ jako podmiot uprawniony do wykonywania ratownictwa wodnego z mocy prawa jest jednostką współpracującą z systemem PRM i jako przedsiębiorca nie mieści się w kategorii społecznych organizacji ratowniczych, które to w świetle przepisu art. 17 ust. 2 ustawy o PRM jedynie podlegają wpisowi do rejestru jednostek współpracujących z systemem.

Strona podnosiła również, że ustalenia w zakresie braków uprawnień ratownika wodnego osób wskazanych w wykazie kadry ratowniczej są nieuprawnione, ponieważ osoby, które uczestniczyły w zintegrowanych z kursem kwalifikowanej pierwszej pomocy szkoleniach z zakresu obsługi defibrylatora automatycznego i deski ortopedycznej nabyły znacznie większy zakres wiedzy niż wynika to z ramowego kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy.

Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dołączono kopie umów zlecenia ratowników przeznaczonych do zapewnienia stanu gotowości, oświadczenie o uprawnieniach ratowników oraz harmonogram dyżurów zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z [...] marca 2017 r.

W uzasadnieniu tej decyzji Minister wyjaśnił, że fakt zgłoszenia do rejestru jednostek współpracujących z systemem PRM nie stanowi dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych podstawy do odstąpienia od dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego. Akt wpisania podmiotu uprawnionego do wykonywania ratownictwa wodnego przez właściwego wojewodę do rejestru jednostek współpracujących z systemem nie przesądza, że podmiot ten spełnia warunki określone w art. 12 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie.

Zdaniem organu, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że skarżący przestał spełniać warunki określone w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie.

Minister podniósł, że jednym z warunków, jakie musi spełniać ratownik wodny, jest obowiązek posiadania "innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym". Zgodnie ze słownikową definicją słowa "kwalifikacja" to "wykształcenie i uzdolnienia potrzebne do pełnienia jakichś funkcji lub wykonywania jakiegoś zawodu". Za kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym uznaje się kwalifikacje z zakresu żeglugi morskiej oraz śródlądowej (w szczególności patenty: żeglarza jachtowego, sternika jachtowego, jachtowego sternika morskiego, jachtowego kapitana żeglugi bałtyckiej, jachtowego kapitana żeglugi wielkiej, sternika motorowodnego, starszego sternika motorowodnego, morskiego sternika motorowodnego, motorzysty motorowodnego, mechanika motorowodnego, kapitana motorowodnego żeglugi bałtyckiej, kapitana motorowodnego żeglugi wielkiej, kapitana motorowodnego, kapitana jachtowego, motorowodnego sternika morskiego), płetwonurka, nurka, radiooperatora.

W ocenie Ministra nie można uznać, by osoby wykazywane jako kadra ratowników wodnych, w odniesieniu, do których na dowód spełniania warunku posiadania innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym przedkładano dokumenty o ukończeniu przez te osoby szkoleń operatora defibrylatora automatycznego i operatora deski ortopedycznej, spełniały ten warunek.

Minister wskazał, że ramowy program kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy określony w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 marca 2007 r. w sprawie kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy (Dz. U. Nr 60, poz. 408) obejmuje zagadnienia prowadzenia defibrylacji poszkodowanego metodą półautomatyczną i automatyczną oraz zasady używania noszy typu deska z tworzywa sztucznego, przepuszczalne dla promieni X, z co najmniej czterema kompletami kodowanych kolorami pasów zabezpieczających mocowanych obrotowo, z zestawem klocków do unieruchamiania głowy i kręgosłupa szyjnego - tj. deski ortopedycznej.

W świetle powyższego osoby, które odbyły szkolenie operatora defibrylatora automatycznego i operatora deski ortopedycznej, zdaniem Ministra, nie nabyły innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym, a jedynie podniosły swój poziom wiedzy z zakresu udzielania kwalifikowanej pierwszej pomocy.

Ponadto, w ocenie organu, jak wynika z dokumentów załączonych do wniosku, do pełnienia dyżurów w ramach zapewniania stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego strona dedykowała 10 osób. Jednak, zdaniem Ministra, spośród tych osób jedynie 3 spełniają wymagania dla ratownika wodnego określone w art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie. Jednocześnie każda z tych osób zobowiązana jest do wykonywania obowiązków ratowniczych na pływalniach.

Reasumując, Minister stwierdził, że skarżący nie dysponuje kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, a tym samym nie zapewnia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych, co z kolei oznacza, że podmiot ten przestał spełniać warunki określone w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie. W tym stanie faktycznym w świetle dyspozycji art. 12 ust. 5 ustawy o bezpieczeństwie należało stronie cofnąć zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ("WSA w Warszawie") na decyzję Ministra z [...] czerwca 2017 r.

WSA w Warszawie wyrokiem z 7 grudnia 2017 r. sygn. VI SA/Wa 1741/17 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że uznał skargę za zasadną. Sąd wskazał, że skarżący zasadnie zarzucił organowi naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt. 5 ustawy o bezpieczeństwie poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że ratownicy wodni zatrudniani przez skarżącego nie są ratownikami wodnymi w rozumieniu art. 2 ust. 5 ww. ustawy (nie posiadają innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym), a tym samym skarżący nie dysponuje kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości, w sytuacji gdy ratownicy zatrudnieni przez skarżącego posiadali takie same "inne kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym" jak ratownicy wodni wskazani przez skarżącego we wniosku o uzyskanie zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego.

Sąd podkreślił, że niewątpliwie z akt administracyjnych dotyczących procedury udzielania skarżącemu zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego wynika, że w dniu wydania zezwolenia Minister uznawał kurs operatora AED oraz operatora deski ortopedycznej jako kursy dające kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym. W tych aktach znajduje się spis danych ratowników, zgłoszonych przez skarżącego jako kadra stosownie do art. 12 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy. Wśród tych ratowników zaakceptowanych przez organ są osoby posiadające kurs operatora AED oraz operatora deski ortopedycznej.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że dokonanie przez organ zmiany interpretacji użytego w ustawie zwrotu: "inne kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym" jest sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania i niczym nieuzasadnione - opiera się na nowych założeniach przyjętych przez organ, które nie zostały zakomunikowane podmiotom uprawnionym do wykonywania ratownictwa wodnego - co może naruszać zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji.

Tutejszy Sąd podkreślił, że zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organu odwoławczego, na tle tego samego stanu faktycznego w tej samej sprawie bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, powoduje, że może nastąpić uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Ponadto jest niezgodne z zasadą zaufania do państwa i prawa, stanowiącą komponent konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 1 Konstytucji), gdy organ administracji zachował się odmiennie wobec osoby, której uprzednio oficjalnie udzielił informacji o praktyce stosowania prawa.

Tutejszy Sąd wskazał, że organ, wydając odmienne decyzje w zbliżonym stanie prawnym i faktycznym, dopuszcza się naruszenia zasady wynikającej z art. 8 k.p.a. - tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawił argumentacji dlaczego wystąpiła taka rozbieżność w orzecznictwie tego samego organu w stosunku do interpretacji pojęcia "inne kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym" z art. 2 pkt 5 ww. ustawy. W decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. o zgodzie na wykonywanie ratownictwa wodnego przez skarżącego organ uznawał kurs operatora AED oraz operatora deski ortopedycznej jako kursy dające kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym, a w zaskarżonej decyzji zmienił swój wcześniejszy pogląd, nie wyjaśniając jednocześnie stronie uzasadnionych powodów takiej zmiany.

Sąd dodał także, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Wyjaśnienie stronie powodów zmienności wykładni przepisów prawa dokonywanej przez organ jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że chodzi tu o pozbawienie tej strony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, która jako działalność reglamentowana podlega kompetencji Ministra. Jak wskazuje się w orzecznictwie zasada pogłębiania zaufania do organów państwa zostaje naruszona, również kiedy organ nie przestrzega prawa w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.

Naruszenie wspomnianych przepisów miało - w ocenie Sądu - wpływ na ostateczny i istotny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy odnoszenie się przez sąd administracyjny do pozostałych zarzutów zawartych w skardze byłoby przedwczesne, gdyż rozpoznając ponownie sprawę, organ zajmie stanowisko odnośnie przesłanek dotyczących cofnięcia skarżącemu zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego.

Tutejszy Sąd podniósł, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ będzie zobowiązany do szczegółowego uzasadnienia powodów zmiany wykładni pojęcia "inne kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym", występującego w art. 2 ust. 5 ww. ustawy w stosunku do skarżącego jako podmiotu uprawnionego.

Wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1741/17 został następnie zaskarżony skargą kasacyjną przez Ministra do Naczelnego Sądu Administracyjnego ("NSA").

NSA wyrokiem z 26 października 2018 r. sygn. II GSK 966/18 oddalił skargę kasacyjną organu.

NSA w uzasadnieniu tego wyroku podniósł, że należy przyznać rację Sądowi I instancji, który wymaga od organu sprawującego nadzór nad ratownictwem wodnym takiego prowadzenia postępowania, które nie stwarza wątpliwości co do tego, jak organ rozumie przepis mający decydujące znaczenie dla oceny spełniania warunków niezbędnych dla uzyskania zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego i dalszego prowadzenia tej działalności. Zdaniem NSA Sąd I instancji nie podjął wprawdzie próby rekonstrukcji treści art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie, uznając za dostatecznie naganne i niezgodne z prawem rozstrzyganie co do jednego podmiotu w oparciu o różną interpretację wskazanej normy, jednak ten niedostatek rozważań WSA w Warszawie nie doprowadził Sądu do błędnej konkluzji i podlega naprawieniu przez NSA.

NSA następnie wskazał, że ratownik wodny musi w pierwszym rzędzie spełniać wszystkie warunki, o jakich mowa w art. 13 ust. 1 ustawy PRM, w tym, m.in., musi posiadać ważne zaświadczenie o ukończeniu kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy i uzyskaniu tytułu ratownika. Z kolei umiejętności i wiedza w zakresie profesjonalnych możliwości podejmowania działań ratowniczych na obszarach wodnych muszą zostać udokumentowane zaświadczeniem uprawnionego podmiotu wydanym w oparciu o § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie szkoleń w ratownictwie wodnym (Dz. U. poz. 747).

NSA podkreślił, że wykładnia art. 2 pkt 5 cyt. ustawy doznaje trudności w odniesieniu do wymogu innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym, a przecież jednoznaczne rozumienie przywołanego przepisu ma zasadnicze znaczenie dla możliwości podjęcia i prowadzenia działalności we wskazanym zakresie. To od oceny spełniania przez wnioskujący podmiot warunków wykonywania ratownictwa wodnego, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie uzależnione jest wydanie zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego na podstawie ust. 1 wskazanego artykułu, jak też jej cofnięcie na podstawie art. 12 ust. 5 tej ustawy. Należałoby zatem oczekiwać, że regulacja prawna w zakresie warunków powinna być jednoznaczna i wyczerpująca. Zdaniem NSA tak tymczasem nie jest.

W tym kontekście NSA wskazał, że w żadnym miejscu cytowanej ustawy ani w żadnym innym akcie prawnym czy to wydanym na jej podstawie czy z nią treściowo powiązanym prawodawca, choćby symbolicznie, nie wyjaśnia, jakie umiejętności (stwierdzone stosownym zaświadczeniem kwalifikacje) mieszczą się pod tym pojęciem, jaki ma być ich zakres i czy muszą to być kwalifikacje całkowicie różne od tych, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy PRM, czy też mogą to być kwalifikacje wynikające z rozszerzonego szkolenia w stosunku do tych umiejętności, które zostały uzyskane w ramach kursu podstawowego ratownictwa medycznego, tj. kursu kwalifikowanej pierwszej pomocy. Niedoprecyzowanie normy prawnej w tym względzie rodzi zasadniczą wątpliwość, na ile niewykazanie lub niedostateczne wykazanie i jakich "innych przydatnych w ratownictwie wodnym kwalifikacji" może stać na przeszkodzie uznaniu za ratownika wodnego osobę spełniającą wymogi określone w art. 13 ust. 1 ustawy PRM oraz posiadającą wiedzę i umiejętności z zakresu ratownictwa i technik pływackich, czego wymaga komentowany przepis. NSA podkreślił, że z treści przepisu art. 2 pkt 5 można wynieść wrażenie, że te "inne kwalifikacje", które towarzyszą pozostałym wskazanym w przepisie warunkom, powinny być traktowane jako równorzędne. Jednak brak jakiegokolwiek normatywnego przybliżenia, o jakie kwalifikacje idzie i poprzestanie tylko na ich określeniu jako "przydatnych w ratownictwie wodnym" nakazuje przyjąć, że kwalifikacje takie należy oceniać jako pożądane i oceniać w kontekście obszaru wodnego, na którym realizować się ma ratownictwo wodne.

NSA podkreślił, że ratownictwo wodne realizuje się na różnych przewidzianych ustawą obszarach wodnych, dlatego różna, bo odpowiednia do warunków i potrzeb wynikających z właściwości danego obszaru, musi być ocena innych przydatnych w tym ratownictwie kwalifikacji. Zdumiewa NSA zaprezentowane w zakwestionowanej przez WSA w Warszawie decyzji rozumowanie organu, który wyjaśnia uprawnionemu do wykonywania ratownictwa wodnego na obszarze basenu krytego i kąpieliska [...] należących do gminnego ośrodka sportu, że "inne kwalifikacje przydatne w ratownictwie wodnym" to kwalifikacje z żeglugi morskiej oraz śródlądowej, w szczególności patenty: żeglarza jachtowego, sternika jachtowego, kapitana żeglugi etc. Zdaniem NSA zupełnie niezrozumiałe jest też odrzucenie wykazanych przez skarżącego kwalifikacji, jako mieszczących się w zakresie kursu kwalifikowanej pierwszej pomocy. W ocenie sądu kasacyjnego, w sytuacji braku określenia, co należy rozumieć przez inne przydatne w ratownictwie wodnym kwalifikacje, ukończenie, poza wymaganym art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy PRM kursem, szkolenia w określonym, specjalistycznym i niewątpliwie związanym z ratowaniem zdrowia lub życia zakresie, nie może być traktowane inaczej, niż jako mieszczące się w innych kwalifikacjach przydatnych w ratownictwie wodnym nawet wówczas, gdy ukończone szkolenie w pewnym zakresie pokrywa się ze szkoleniem kursowym w zakresie udzielania pierwszej pomocy.

NSA podkreślił, że niedoskonałość legislacyjna normy prawnej ze względu na jej niedoprecyzowanie, jak to ma miejsce w przypadku art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie, nie może skutkować w procesie stosowania przepisu wadą obciążonego różnym kształtowaniem praw i obowiązków podmiotu prawa w tym samym lub podobnym stanie faktycznym i prawnym. Przeciwne rozumowanie narusza zasady demokratycznego państwa prawa, bo czyni działania organów państwa nieprzewidywalnymi, a w indywidualnym postępowaniu administracyjnym niewątpliwie narusza art. 8 k.p.a.

NSA zwrócił też uwagę Ministra, że gros uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczy braku współdziałania strony z systemem PRM, wyrażającego się niezgłoszeniem jednostki do rejestru podmiotów współpracujących prowadzonego przez właściwego miejscowo wojewodę, co nie stanowiło podstawy do zastosowania art. 12 ust. 5 pkt 1 cyt. ustawy.

Konkludując, NSA wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, Minister powinien uwzględnić dokonaną przez NSA wykładnię art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie i w jej świetle dokona kontroli prawidłowości oceny spełnienia przez skarżącego warunków, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie i zasadności cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego na zasadzie art. 12 ust. 5 ww. ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, pismem z 18 stycznia 2019 r. Minister, w związku z art. 10 § 1 k.p.a., zwrócił się do strony o zajęcie stanowiska. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący poinformował, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnosi o uchylenie decyzji z [...] marca 2017 r. cofającej zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego w całości. Ponadto strona wskazała, że spełniała i spełnia w dalszym ciągu wszystkie warunki, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie. Skarżący poinformował również, że na mocy prawomocnej i ostatecznej decyzji z [...] grudnia 2018 r. (nr [...]) Wojewody [...] został wpisany do rejestru jednostek współpracujących z systemem PRM. Zdaniem strony uznanie, że spełnia warunki wskazane w art. 15 ust. 1a ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2195, dalej: "ustawa o PRM") oznacza w konsekwencji, że spełnia warunki wskazane w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie.

Następnie decyzją z [...] marca 2019 r. Minister ponownie utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] marca 2017 r., w sprawie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego przez stronę.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wraz z uzyskaniem zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego podmiot uprawniony do wykonywania ratownictwa wodnego zostaje włączony do systemu ratownictwa wodnego oraz całego systemu ratownictwa, jaki ustawodawca przewidział dla ratowania życia. Podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa wodnego zobowiązane są do zachowania owego profesjonalizmu i spełniania warunków określonych w art. 12 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie przez cały okres swojej działalności, a minister właściwy do spraw wewnętrznych - z racji sprawowanego nadzoru nad ratownictwem wodnym zobowiązany jest do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego w każdym przypadku, kiedy poweźmie uzasadnione wątpliwości, czy podmiot posiadający zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego te warunki spełnia, a tym samym - czy w dalszym ciągu daje gwarancję rzetelnego wykonywania ratownictwa wodnego. Organ wskazał, że podmioty posiadające zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego uczestniczą jednocześnie w systemie PRM. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 maja 2018 r. o zmianie ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym oraz niektórych innych ustaw podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa wodnego, status jednostki współpracującej z systemem PRM nabywały z mocy prawa - z chwilą uzyskania statusu podmiotu uprawnionego do wykonywania ratownictwa wodnego. Powyższe oznaczało również obowiązek nawiązania współpracy z właściwym wojewodą poprzez dokonanie zgłoszenia do rejestru jednostek współpracujących z systemem PRM. Przedmiotowy rejestr nie obejmował wyłącznie społecznych organizacji ratowniczych, które w ramach swoich zadań ustawowych lub statutowych były obowiązane do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia zdrowotnego lecz dotyczył wszystkich jednostek współpracujących z systemem, o których mowa w art. 15 ustawy o PRM, działających na terenie danego województwa.

Organ wskazał również, że w dniu 26 czerwca 2018 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 18 maja 2018 r. o zmianie ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym oraz niektórych innych ustaw. Obecnie, zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 12 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie, uzyskanie przez podmiot uprawniony do wykonywania ratownictwa wodnego wpisu do rejestru jednostek współpracujących z systemem PRM jest, obok posiadania zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, warunkiem do wykonywania ratownictwa wodnego. Podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa wodnego, które w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 18 maja 2018 r. o zmianie ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym oraz niektórych innych ustaw posiadały zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego zobowiązane były do 31 grudnia 2018 r. uzyskać wpis do rejestru jednostek współpracujących z systemem PRM (art. 15 ustawy).

Minister podkreślił, że strona do rejestru jednostek współpracujących z systemem PRM została wpisana na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2018 r.

Zdaniem organu, fakt uzyskania decyzji w przedmiocie wpisu do rejestru jednostek współpracujących z systemem PRM nie oznacza, że podmiot spełnia również przesłanki określone w art. 12 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie. Minister w decyzji z [...] marca 2019 r. zauważył, że postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru jednostek współpracujących z systemem PRM oraz postępowanie w przedmiocie udzielenia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego są odrębnymi postępowaniami. Każdy z organów prowadzących przedmiotowe postępowania dokonuje własnych ustaleń w kontekście ustawowych przesłanek regulujących dane postępowanie. Jedną z podstawowych różnic zachodzących między ww. postępowaniami, jest fakt, iż w trakcie postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru jednostek współpracujących podmiot ma wykazać dysponowanie ratownikami w rozumieniu art. 13 ustawy o PRM, a nie ratownikami wodnymi. Organ zauważył, że nie każda osoba, która spełnia warunki dla ratownika automatycznie spełnia ustawowe wymagania dla ratownika wodnego. Z uwagi na powyższe liczba ratowników, jaką dysponuje podmiot, nie musi być równa liczbie ratowników wodnych. W związku z powyższym może okazać się, że podmiot pomimo zapewniania gotowości operacyjnej nie będzie w stanie zapewniać gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego.

Zdaniem Ministra, z udostępnionej przez Wojewodę [...] kopii akt postępowania w przedmiocie wpisu podmiotu do rejestru jednostek współpracujących z systemem nie wynika, by przedmiotem ustaleń w prowadzonym przez ten organ postępowaniu była kwestia, czy osoby wskazywane jako ratownicy spełniają również wymagania dla ratownika wodnego, jaka jest podstawa dysponowania przez podmiot kadrą ratowniczą oraz sposób organizacji stałych dyżurów w ramach zapewniania stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, a dokonanie ustaleń w powyższym zakresie jest niezbędne do rozstrzygnięcia, czy podmiot spełnia przesłanki z art. 12 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie.

W decyzji z [...] marca 2019 r. organ ustalił, że skarżący nie spełniał na dzień wydania decyzji wszystkich przesłanek wynikających z art. 12 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie, tj. nie dysponuje kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego oraz nie zapewnia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych. Jak bowiem wynika z akt sprawy, podmiot ratownictwo wodne aktualnie wykonuje na terenie gminy [...]oraz na krytej pływalni Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji ("MOSiR") w [...], ul. [...] na podstawie umowy nr [...] zawartej w dniu [...] sierpnia 2016 r. z zarządzającym ww. wyznaczonym obszarem wodnym.

Organ zauważył w decyzji z [...] marca 2019 r., że pozostałe umowy, na podstawie których podmiot wykonywał ratownictwo wodne na wyznaczonych obszarach wodnych, tj. krytej pływalni i basenie odkrytym Gminnego Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...], ul. [...] oraz krytej pływalni [...] Ośrodka Kultury i Sportu w [...], ul. [...], wygasły.

Organ wskazał w decyzji z [...] marca 2019 r., że aktualnie skarżący dysponuje kadrą ratowników wodnych w innym składzie osobowym niż na dzień wydania decyzji w sprawie wyrażenia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego. Skład osobowy kadry ratowniczej podmiotu ulegał również zmianie w trakcie samego postępowania. Dodatkowo organ argumentował, iż strona nie udokumentowała spełnienia przez członków aktualnej kadry ratowniczej wszystkich przesłanek wymaganych stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie dla ratownika wodnego.

Minister wskazał przy tym, że przedłożone dokumenty dotyczące kwalifikacji kadry ratowniczej organ ponownie przeanalizował w kontekście wytycznych zawartych w wyroku NSA z 26 października 2018 r., sygn. akt II GSK 966/18 dotyczących rozumienia znaczenia pojęcia "kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym", uznając za kwalifikacje przydane w ratownictwie wodnym patenty stermotorzysty oraz żeglarza jachtowego, kwalifikacje do płetwonurkowania w celach sportowych i rekreacyjnych, jak również kwalifikacje operatora AED zdobyte w wyniku odbycia kursów i szkoleń specjalistycznych organizowanych przed dniem wejścia w życie ustawy o bezpieczeństwie przez specjalistyczne organizacje ratownicze (tj. WOPR, [...] Służbę Ratowniczą, [...] Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe) na podstawie przepisów Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków i uprawnień specjalistycznych organizacji ratowniczych, warunków ich wykonywania przez inne organizacje ratownicze oraz rodzaju i wysokości świadczeń przysługujących ratownikom górskim i wodnym w związku z udziałem w akcji ratowniczej (Dz. U. Nr 193, poz. 1624), jak również kwalifikacje specjalisty operatora AED.

Ponadto organ przedłożone dokumenty poddał analizie w związku z nowym brzmieniem art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie nadanego przez przepisy ustawy z dnia 18 maja 2018 r. o zmianie ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1115, z późn. zm.) w kontekście spełniania przez osoby stanowiące kadrę ratowników wodnych podmiotu wymagań określonych w ustawie o PRM dla lekarza systemu, pielęgniarki systemu, ratownika medycznego.

Następnie Minister w decyzji z [...] marca 2019 r. wskazał, że z umów o pracę oraz zlecenia przedłożonych do akt postępowania na okoliczność potwierdzenia faktu dysponowania ratownikami wodnymi aktualnych jest 7 umów.

Wszystkie przedłożone umowy dotyczą zatrudnienia na wyznaczonym obszarze wodnym (na krytej pływalni MOSiR w [...]) i żadna z ww. umów nie przewiduje możliwości wykonywania dodatkowych obowiązków ratownika wodnego w ramach stałych dyżurów. Oprócz tego nie wszyscy z zatrudnionych posiadają uprawnienia ratownika wodnego (w odniesieniu do dwóch osób podmiot nie przedłożył żadnych dokumentów na okoliczność spełniania przez te osoby ustawowych warunków dla ratownika wodnego, w odniesieniu do jednej osoby nie przedstawiono dokumentów potwierdzających posiadanie przez nią kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym, w przypadku jednej osoby zaświadczenie o ukończeniu kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy i uzyskaniu tytułu ratownika straciło ważność).

Wobec powyższego organ uznał, iż skarżący nie dysponuje kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, a tym samym - nie zapewnia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych, co z kolei oznacza, że podmiot ten przestał spełniać warunki określone w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie.

Decyzję Ministra z [...] marca 2019 r. strona zaskarżyła do WSA w Warszawie.

Tutejszy Sąd wyrokiem z 4 października 2019 r. sygn. VI SA/Wa 1045/19 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z [...] marca 2019 r.

W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Warszawie podkreślił, że za uprawnione należało uznać zarzuty skarżącego w przedmiocie naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonanej przez NSA wykładni art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie i w jej świetle nieprawidłowym dokonaniu kontroli prawidłowości oceny spełnienia przez skarżącego warunków, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie, i zasadności cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, na zasadzie art. 12 ust. 5 w/w ustawy, w stanie faktycznym i prawnym, w jakim zapadła decyzja Ministra z [...] marca 2017 r., wydana w I instancji.

WSA w Warszawie podkreślił, że NSA wspomnianym wyżej wyrokiem z 26 października 2018 r., sygn. akt II GSK 966/18 nakazał, aby ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględnił dokonaną przez Sąd kasacyjny wykładnię art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie i w jej świetle dokonał kontroli prawidłowości oceny spełnienia przez skarżącego warunków, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy i zasadności cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, na zasadzie art. 12 ust. 5 ww. ustawy.

Tymczasem, zdaniem tutejszego Sądu, organ po wydaniu ww. wyroku przez NSA, w wyniku ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, dokonał analizy jej stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania nowej decyzji z [...] marca 2019 r., która dotyczyła, co należy podkreślić, prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] marca 2017 r. WSA w Warszawie podkreślił, że utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną organ oparł się na nowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, z uwzględnieniem zmian, jakie miały miejsce w zakresie prowadzonej przez skarżącego działalności, jak również zmiany stanu prawnego, a w szczególności nowego brzmienia art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie.

Zdaniem WSA w Warszawie, w tych okolicznościach sprawy stwierdzić należy, że organ administracji utrzymując w mocy decyzję wydaną w I instancji nie tylko nie wziął pod uwagę, że postępowanie w przedmiotowej sprawie ma miejsce od września 2016 r., a nie od chwili wydania przez NSA ww. wyroku, ale przede wszystkim, że dotyczy oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej z 2017 r., z uwzględnieniem określonego stanu prawnego i faktycznego sprawy, stanowiących podstawę jej wydania. Tymczasem organ II instancji, oceniając stan faktyczny i prawny sprawy, oparł się na ustaleniach aktualnych na dzień wydania nowej decyzji z 2019 r., na tej podstawie uznając de facto prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej z 2017 r. i utrzymując ją w obrocie prawnym. W ocenie WSA w Warszawie oznacza to, że w obrocie istnieją dwie decyzje tego samego organu administracji, wydane w postępowaniu w tej samej sprawie, a dotyczące w istocie różnego okresu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej.

W tym kontekście tylko dodatkowo, zdaniem tutejszego Sądu, wskazać należy, że na dzień wydania nowej decyzji w II instancji, ważność znacznej części umów lub zaświadczeń znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego uległa już rozwiązaniu lub przedawnieniu i nie odzwierciedla dokładnego aktualnego stanu faktycznego dla wyjaśnienia sprawy, a skarżący, jak wskazuje, w tym czasie zawarł nowe umowy, które nie znajdują się w aktach postępowania administracyjnego. W międzyczasie zmieniły się także uwarunkowania techniczne oraz prawne wykonywania działalności w zakresie ratownictwa wodnego.

Zdaniem tutejszego Sądu, w konsekwencji wydanie przez organ nowej decyzji z [...] marca 2019 r. nastąpiło z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a., w wyniku oparcia decyzji na niepełnym bądź nieaktualnym materiale dowodowym sprawy, a w konsekwencji także z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Takie rozstrzygniecie organu przeczy ponadto zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a., gdyż każda sprawa administracyjna, co do zasady, podlega badaniu w dwóch instancjach, przynajmniej w tożsamym stanie faktycznym.

W ocenie tutejszego Sądu, skutkiem takiego postępowania organu było także wydanie nowej decyzji nieuwzględniającej dokonanej w tej sprawie przez NSA, w cytowanym wyżej wyroku, wykładni art. 2 pkt. 5 ustawy o bezpieczeństwie, zgodnie ze "starym" stanem prawnym, stanowiącym podstawę wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz w oparciu o nowy materiał dowodowy, jak również nowy stan prawny. Zdaniem tutejszego Sądu w tej kwestii (tj. zastosowania się do wskazań NSA) organ sam sobie zdaje się ponadto przeczyć, wskazując w odpowiedzi na skargę, że: "po dokonanej kontroli sądowej, rozpatrując wniosek K. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy uwzględnił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1741/17 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt II GSK 966/18 i uznał na korzyść Skarżącego wszystkie dokumenty przedłożone do akt postępowania administracyjnego na okoliczność potwierdzenia "innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym", w tym kursy operatora AED oraz operatora deski ortopedycznej".

Zdaniem WSA w Warszawie, w takiej sytuacji, uznając stanowisko skarżącego za prawidłowe, organ powinien niewątpliwie w pierwszej kolejności uchylić swoją pierwszoinstancyjną decyzję, a następnie ponownie rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jeżeli istniały ku temu wystarczające podstawy, w tym także związane ze zmianą stanu prawnego i faktycznego. Tymczasem organ utrzymał tę decyzję w mocy, uznając tym samym ją za prawidłową i przedstawiając w uzasadnieniu argumentację, która nie ma bezpośredniego związku ze sprawą rozstrzyganą w uwarunkowaniach faktycznych oraz prawnych decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] marca 2017 r.

Powyższy wyrok WSA w Warszawie zaskarżył do NSA skargą kasacyjną Minister.

NSA wyrokiem z 21 maja 2020 r., sygn. II GSK 239/20 oddalił skargę kasacyjną Ministra od wyroku WSA w Warszawie z 4 października 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1045/19.

W uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2020 r. NSA wskazał, że zarówno organ administracji, jak i sądy administracyjne w analizowanej sprawie działają w ramach związania wcześniejszym orzeczeniem sądu (wyrokiem NSA z 26 października 2018 r., sygn. akt II GSK 966/18). Następnie NSA przytoczył treść art. 153 p.p.s.a. W ocenie NSA rację ma Sąd I instancji, który stwierdził w zaskarżonym wyroku, że organ administracji, ponownie rozpatrując sprawę, naruszył art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wykładni dokonanej przez NSA art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie i w jej świetle nieprawidłowym dokonaniu kontroli prawidłowości spełniania przez skarżącego warunków, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 tejże ustawy, a w konsekwencji zasadności cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, na zasadzie art. 12 ust. 5 tej ustawy, w stanie faktycznym i prawnym, w jakim została wydana decyzja Ministra z [...] marca 2917 r., wydana w I instancji.

NSA podkreślił, że jak zasadnie zauważył Sąd I instancji w zaskarżonym tu wyroku organ po wydaniu wyroku przez NSA: "w wyniku ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, dokonał analizy jej stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania nowej decyzji z [...] marca 2019 r., która dotyczyła, co należy podkreślić, prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] marca 2017 r. Utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną organ oparł się na nowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, z uwzględnieniem zmian jakie miały miejsce w zakresie prowadzonej przez skarżącego działalności, jak również zmiany stanu prawnego, a w szczególności nowego brzmienia art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych". NSA uznał za prawidłową ocenę dokonaną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, iż organ administracji, utrzymując w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji nie tylko nie wziął pod uwagę, że postępowanie w przedmiotowej sprawie ma miejsce od września 2016 r., a nie od chwili wydania przez NSA ww. wyroku, ale przede wszystkim, że dotyczy oceny prawidłowości decyzji I instancji z 2017 r., z uwzględnieniem określonego stanu prawnego i faktycznego sprawy, stanowiących podstawę jej wydania. Następnie NSA zacytował fragment uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie, w którym ten wskazał, że: "Tymczasem organ II instancji oceniając stan faktyczny i prawny sprawy oparł się na ustaleniach aktualnych na dzień wydania nowej decyzji z 2019 r., na tej podstawie uznając de facto prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej z 2017 r. i utrzymując ją w obrocie prawnym".

Zdaniem NSA zasadnie WSA w Warszawie uznał w uzasadnieniu zaskarżonego tu wyroku, iż: "Oznacza to, że w obrocie istnieją dwie decyzje tego samego organu administracji, wydane w postępowaniu w tej samej sprawie, a dotyczące w istocie różnego okresu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej". NSA podzielił zdanie WSA w Warszawie, że wydanie przez organ administracji nowej decyzji z [...] marca 2019 r. nastąpiło z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a, w wyniku oparcia decyzji na niepełnym bądź nieaktualnym materiale dowodowym sprawy, a w konsekwencji także z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Następnie NSA przytoczył zdanie WSA w Warszawie, iż: "Takie rozstrzygniecie organu przeczy ponadto zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 kpa, gdyż każda sprawa administracyjna, co do zasady, podlega badaniu w dwóch instancjach, przynajmniej w tożsamym stanie faktycznym".

W ocenie NSA słuszna jest także konkluzja WSA w Warszawie, iż: "Skutkiem takiego postępowania organu było także wydanie nowej decyzji nieuwzględniającej dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w cytowanym wyżej wyroku, wykładni art. 2 pkt. 5 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, zgodnie ze "starym" stanem prawnym, stanowiącym podstawę wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz w oparciu o nowy materiał dowodowy, jak również nowy stan prawny". Jak bowiem podkreślił Sad I instancji: "W tej kwestii (tj. zastosowania się do wskazań NSA) organ sam sobie zdaje się ponadto przeczyć", po czym NSA przytoczył fragment odpowiedzi na skargę organu.

Zdaniem NSA, zasadnie zatem Sąd I instancji podkreślił, iż w takiej sytuacji: "uznając stanowisko skarżącego za prawidłowe, organ powinien niewątpliwie w pierwszej kolejności uchylić swoją pierwszoinstancyjną decyzję, a następnie ponownie rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jeżeli istniały ku temu wystarczające podstawy, w tym także związane ze zmianą stanu prawnego i faktycznego. Tymczasem organ utrzymał tę decyzję w mocy, uznając tym samym ją za prawidłową i przedstawiając w uzasadnieniu argumentację, która nie ma bezpośredniego związku ze sprawą rozstrzyganą w uwarunkowaniach faktycznych oraz prawnych decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] marca 2017 r.".

Podsumowując, NSA w całości podzielił poglądy tutejszego Sądu zawarte w wyroku z 4 października 2019 r. sygn. VI SA/Wa 1045/19.

Następnie Minister pismem z 17 września 2020 r., działając na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., wezwał skarżącego o zajęcia stanowiska w sprawie w terminie 7 dni od doręczenia tego pisma. Strona nie skorzystała z tej możliwości wypowiedzenia się w toku postępowania.

Dni [...] grudnia 2020 r. Minister wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] marca 2017 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, że odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącego braku podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa, należy wyjaśnić, że wraz z uzyskaniem zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego podmiot uprawniony do wykonywania ratownictwa wodnego zostaje włączony do systemu ratownictwa wodnego oraz całego systemu ratownictwa, jaki ustawodawca przewidział dla ratowania życia. Minister podkreślił, że decyzja w sprawie udzielenia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego kształtuje szczególne uprawnienie w sferze związanej z bezpieczeństwem powszechnym. Każdy bowiem, kto znajduje się na obszarze wodnym oczekuje, iż ochroną jego życia i zdrowia zajmie się profesjonalny podmiot, spełniający najwyższe standardy w dziedzinie ratownictwa wodnego. Z tego też względu, zdaniem Ministra, podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa wodnego zobowiązane są do zachowania owego profesjonalizmu i spełniania warunków określonych w art. 12 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie przez cały okres swojej działalności, a minister właściwy do spraw wewnętrznych - z racji sprawowanego nadzoru nad ratownictwem wodnym - zobowiązany jest do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego w każdym przypadku, kiedy poweźmie uzasadnione wątpliwości, czy podmiot posiadający zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego te warunki spełnia, a tym samym - czy w dalszym ciągu daje gwarancję rzetelnego wykonywania ratownictwa wodnego.

Minister podkreślił, że w niniejszej sprawie podstawę prawną do wszczęcia postępowania stanowił art. 12 ust. 5 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie. Organ podkreślił, że podmioty posiadające zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego uczestniczą jednocześnie w systemie PRM, status jednostki współpracującej z systemem PRM nabywały z mocy prawa - z chwilą uzyskania statusu podmiotu uprawnionego do wykonywania ratownictwa wodnego (aktualne od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym oraz niektórych innych ustaw, posiadanie, obok zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, również wpisu do jednostek współpracujących z systemem PRM, jest warunkiem niezbędnym do wykonywania ratownictwa wodnego). Zdaniem Ministra, powyższe oznaczało, że również w dniu wydania decyzji cofającej zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa wodnego zobowiązane były do nawiązania współpracy z właściwym wojewodą poprzez dokonanie zgłoszenia do rejestru jednostek współpracujących z systemem PRM. W opinii Ministra przedmiotowy rejestr nie obejmował wyłącznie społecznych organizacji ratowniczych, które w ramach swoich zadań ustawowych lub statutowych były obowiązane do niesienia pomocy osobom w stanie nagłego zagrożenia zdrowotnego lecz dotyczył wszystkich jednostek współpracujących z systemem, o których mowa w art. 15 ustawy o PRM, działających na terenie danego województwa. Przedmiotowy rejestr stanowił bowiem, w opinii Ministra, dla wojewody źródło danych o jednostkach współpracujących, niezbędnych do opracowania wojewódzkiego planu działania systemu PRM, który z kolei określał m.in. zasady współpracy tych jednostek z systemem PRM w danym województwie.

W świetle powyższego, zdaniem Ministra, uprawniony on był do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie.

Z kolei odnosząc się do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu, że ustalenia poczynione przez organ odnośnie braków uprawnień kadry ratowniczej strony są nieuprawnione, Minister wskazał, że miał w tym zakresie na względzie zalecenia NSA odnośnie wyjaśnienia pojęcia "innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym", zawarte w wyroku z 26 października 2018 r., sygn. akt IIGSK 966/18 oraz materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a także dopuścił - na korzyść strony - na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. dodatkowy materiał dowodowy przedłożony wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister przytoczył treść art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie. Organ podniósł, że dysponowanie kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego oznacza, że podmiot obowiązany jest posiadać zespół osób o odpowiednich kwalifikacjach, będących w stanie pełnić dyżur w sposób nieprzerwany – całodobowo i całorocznie, a w przypadku zaistnienia zdarzenia zagrażającego życiu lub zdrowiu ma gwarantować podjęcie niezwłocznych działań ratowniczych. Minister podkreślił także, że zgodnie z ustawą o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych liczba ratowników wodnych, którą powinien dysponować podmiot powinna być niezbędna do zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego. Oznaczą to, że musi to być liczba wystarczająca do tego, by podmiot ten swobodnie zapewniał stan gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, mając na względzie prawo osób zatrudnianych w charakterze ratowników wodnych do odpoczynku, sytuacje niedyspozycji chorobowej czy innych zdarzeń losowych. Liczba ratowników wodnych powinna również być adekwatna do wielkości obszaru, na którym wykonywane jest ratownictwo wodne, w szczególności powinna ona uwzględniać liczbę wyznaczonych obszarów wodnych, ha których podmiot wykonuje ratownictwo wodne. Minister zaznaczył, że utrzymywanie stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, poprzez pełnienie stałych dyżurów ratowników wodnych jest niezależne od delegowania ratowników wodnych do pełnienia dyżurów na wyznaczonych obszarach wodnych, na których wykonywane jest ratownictwo wodne na podstawie umów z zarządzającymi danymi wyznaczonymi obszarami wodnymi. Minister wskazał bowiem, że podmiot obowiązany jest do zapewnienia gotowości do podejmowania ratownictwa wodnego, niezależnie od obowiązków wykonywanych przez ratowników wodnych na wyznaczonym obszarze wodnym, których minimalna liczbą określona jest w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 stycznia 2012 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących liczby ratowników wodnych zapewniających stałą kontrolę wyznaczonego obszaru wodnego – Dz. U. poz. 108, z późn. zm.

Organ następnie przytoczył art. 14 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie. Minister zaznaczył, że przy ocenie spełniania przesłanki dysponowania kadrą ratowników w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego należy wziąć pod uwagę, czy podmiot jest w stanie utrzymać stan gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego i pełni stałe dyżury oraz realizować pozostałe obowiązki przewidziane przez ustawę o bezpieczeństwie dla podmiotów uprawnionych do wykonywania ratownictwa wodnego.

Organ podkreślił, że jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, skarżący dysponuje kadrą ratowników wodnych w innym składzie osobowym niż na dzień wydania decyzji w sprawie wyrażenia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego i jest to - zgodnie z oświadczeniem - zwiększony skład osobowy. Minister wskazał, że zmianie uległ także obszar wykonywania ratownictwa wodnego. Poza obszarem gminy [...] oraz pływalnią krytą i kąpieliskiem zorganizowanymi w obiektach Centrum Sportowo-Rekreacyjnego [...] Gminnego Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...] z siedzibą w [...] przy ulicy [...], na których to podmiot wykonywał ratownictwo wodne w chwili uzyskiwania zgody na wykonywanie ratownictwo wodnego, strona w dniu wydawania decyzji cofającej zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego, ratownictwo wodne wykonywała też na pływalni MOSiR w [...], ul. [...] oraz pływalni [...] Ośrodka Kultury i Sportu w [...], ul. [...].

Minister podniósł, że skarżący wskazał, że dysponuje 31 ratownikami (według aktualnego wykazu kadry ratowniczej, przesianego przy piśmie z 20 marca 2017 r, - data pływu do organu), W skład kadry ratowniczej wchodzi również sam skarżący.

Organ zaznaczył, że uwzględnił wszystkie dokumenty przedłożone przez stronę na okoliczność spełniania przez osoby wchodzące w skład kadry ratowniczej podmiotu warunku zawartego w definicji ratownika wodnego (art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie) w postaci posiadania "innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym".

Minister jednak wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie ratownik wodny, obok posiadania "innych kwalifikacji przydanych w ratownictwie wodnym" musi również spełniać pozostałe warunki określone w tym przepisie, a mianowicie: posiadać wiedzę i umiejętności z zakresu ratownictwa wodnego i technik pływackich, spełniać warunki określone przepisach ustawy o PRM dla ratownika oraz być zatrudnionym, pełnić służbę lub być członkiem podmiotu uprawnionego do wykonywania ratownictwa wodnego

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego z materiału dowodowego przedłożonego przez Stronę wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że spełnianie wszystkich warunków wymaganych przez przepis art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie od ratownika wodnego strona udokumentowała w odniesieniu do 21 osób wskazywanych jako kadra ratownicza. Zdaniem Ministra bowiem w odniesieniu do pozostałych 10 osób, w przypadku:

1) 3 osób nie przedłożono żadnych dokumentów potwierdzających spełnianie przesłanki w postaci posiadania innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym (P. J., M. L., D. T.);

2) 1 osoby nie udokumentowano spełniania przesłanek w postaci posiadania wiedzy i umiejętności z zakresu ratownictwa i technik pływackich oraz posiadania dodatkowych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym (P. M.);

3) 6 osób nie przedłożono żadnej dokumentacji potwierdzającej spełnianie przez te osoby warunków określonych w art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie dla ratownika wodnego (S. K., P. L., G. M., J. M., J. S., P. W.),

Organ podniósł, że na okoliczność potwierdzenia dysponowania ratownikami wodnymi (zatrudnienia) podmiot przedłożył umowy zlecenia i umowy o pracę. Faktu dysponowania ratownikami wodnymi wskazywanymi jako kadra ratownicza podmiot nie wykazał w odniesieniu do 6 osób (S. K., P. L., P. M., J. M., M. R., B. R.).

Zdaniem organu w świetle przedstawionej przez stronę dokumentacji na okoliczność potwierdzenia spełnia przez kadrę ratowniczą warunków określonych w art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie dla ratownika wodnego oraz dysponowania ratownikami wodnymi, należy wskazać, że podmiot obie te okoliczności w pełni udokumentował w odniesieniu do 19 osób spośród 31, których nazwiska zamieszczane były na aktualnym wykazie kadry ratowniczej.

Zdaniem organu w skład kadry ratowniczej podmiotu wchodzą więc następujące osoby: A. A.; A. B.; B. B., A. C., M. C., P. H., M. J., B. K., J. K., K.K., S. L., K. L., K. M., J. N., A. R., A. Ś, M. T., T. T. oraz skarżący K. T..

Organ wskazał, że oceniając, czy liczba ratowników wodnych jest wystarczająca do tego, by podmiot zapewniał stan gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego poprzez stałe dyżury ratowników wodnych, musi mieć na względzie wielkość obszaru, na którym wykonywane jest ratownictwa wodne, konieczności zagwarantowania osobom zatrudnionym w charakterze ratowników wodnych prawa do odpoczynku, wystąpienia sytuacji niedyspozycji chorobowej czy innych zdarzeń losowych, a także obowiązek realizacji przez podmiot zadań określonych w art. 14 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie. Minister podniósł, że pełniąc dyżur, ratownicy wodni muszą stale, tj. przez cały czas jego trwania znajdować się w takim stanie psychicznym i fizycznym, który wskazuje na chęć i możliwość wykonywania należących do nich zadań.

Zdaniem Ministra, nie jest możliwe zachowywanie zdolności psychofizycznych na najwyższym poziomie - a tego wymaga wykonywanie ratownictwa wodnego zarówno od ratownika pełniącego stały dyżur, jak również od ratownika zapewniającego kontrolę wyznaczonego obszaru wodnego, dlatego też planując stałe dyżury ratownicze oraz pracę na wyznaczonych obszarach wodnych należy zapewnić ratownikom wodnym odpowiedni czas odpoczynku.

Minister podkreślił, że jak wynika z materiałów zgromadzonych w sprawie, spośród ww. 19 ratowników wodnych, 16 z nich podmiot dedykował do wykonywania obowiązków ratowników wodnych w ramach zawartych przez siebie umów z zarządzającym wyznaczonym obszarem wodnym, w tym: 8 w ramach umowy zawartej z Gminą Miasto [...]- MOSiR w [...] (B. B., M. J., S. L., M. C. - zatrudnieni na podstawi umowy o pracę oraz A. C., J. K., K. K., M. T. - zatrudnieni na umowę zlecenia); 4 w ramach umowy zawartej Gminnym Ośrodkiem Sportu i Rekreacji w [...] (B. B., S. L. - zatrudnieni na podstawie umowy o pracę, jako miejsce wykonywania pracy wskazano pływalnię w [...] oraz pływalnię w [...] oraz P. H., T. T. - zatrudnieni na podstawie umowy zlecenia), 6: w ramach umowy zawartej z [...] Ośrodkiem Kultury i Sportu w [...] (A. A., B. K. - zatrudnieni na umowę zlecenia oraz K. L., K. M., A. R. - zatrudnieni na umowę o pracę w wymiarze czasu pracy 1/2 etatu oraz A. Ś. - zatrudniony na umowę o pracę na cały etat). Jedna osoba – A. B. - zatrudniona była również przez podmiot na umowę zlecenia do wykonywania funkcji instruktora nauki pływania/trenera pływania.

Organ wskazał również, że w ramach realizacji umów zawartych z zarządzającymi wyznaczonymi obszarami podmiot zobowiązany był do zapewnienia obsługi ratowniczej;

1) w przypadku krytej pływalni MOSiR w [...] - po 3 ratowników wodnych na zmianie, w trakcie dwóch zmian w trakcie godzin funkcjonowania pływalni;

2) w przypadku pływalni krytej w obiektach Centrum Sportowo-Rekreacyjnego [...] Gminnego Ośrodka, Sportu i Rekreacji w [...] - dwóch ratowników wodnych w godzinach 9:00- 21:00 od poniedziałku do niedzieli;

3) w przypadku pływalni [...] Ośrodka Ośrodkiem Kultury i Sportu - po 2 ratowników wodnych na zmianie, w trakcie dwóch zmian (6:50 -14:30 i 14:20 -22:00).

Organ podsumował zatem, że dziennie w pracy na wyznaczonych obszarach wodnych zaangażowanych było więc 10 - 12 osób (w zależności od przyjętego składu dyżurnego na pływalni w [...], z uwagi na wymiar czasu pracy zatrudnionych tam ratowników).

Jednocześnie Minister wskazał, że do pełnienia dyżurów w ramach zapewniania stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego podmiot dedykował następujące osoby: A. B., A. C., M. C., P. H., J. K., J. N., M. T., T. T. i samego skarżącego – K. T..

Organ podkreślił, że zgodnie z wyjaśnieniami strony odnośnie sposobu organizacji stałych dyżurów ratowniczych w ramach zapewniania stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego to "dyżur pełni 3 ratowników wodnych, zmiana trwa 24 h i nie koliduje z wykonywaniem obowiązków ratownika wodnego na pływalniach".

Minister podniósł także, że podmiot 7 spośród ww. 9 ratowników wodnych dedykowanych do pełnienia stałych dyżurów zatrudniał również do realizacji innych zadań, a mianowicie: 3 z nich podmiot zlecił sprawowanie "nadzoru ratowniczego - zapewnienie bezpieczeństwa osobom kąpiącym się na pływalni w [...] ul. [...] i innych na terenie powiatu [...]" (A. C., J. K., M. T.), 2 - zlecił "nadzór ratowniczy-zapewnienie bezpieczeństwa osobom kąpiącym się i przebywających na pływalni krytej i kąpielisku odkrytym w [...] ul. [...], i innych wskazanych przez Zleceniobiorcę" (P. H. i T. T.), 1 ratownik wodny zatrudniony był na umowy o pracę na czas nieokreślony na pływalni krytej w [...] (M. C.), 1 ratownik wodny zawarł z podmiotem umowę zlecenia na wykonywanie zadań instruktora nauki pływania/trenera pływania (A. B.).

W świetle powyższego, zdaniem Ministra, w wyłącznej dyspozycji do pełnienia 24 godzinnych dyżurów w ramach zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego skarżący miał dwóch ratowników wodnych, a mianowicie J. N. - z którym zawarł umowę zlecenie na "podejmowanie działań ratowniczych na wezwanie telefoniczne według ustalonego harmonogramu" oraz siebie.

Dlatego Minister uznał, że wobec niewykazania przez podmiot spełniania przesłanek dla ratowników wodnych i faktu dysponowania w odniesieniu do wszystkich 31 osób wskazywanych jako kadra ratownicza, w ocenie organu stałe zaangażowanie przez podmiot ratowników wodnych dedykowanych do pełnienia stałych dyżurów także w realizację umów zawartych z zarządzającymi wyznaczonymi obszarami wodnymi - pływalniami w [...] i [...] było niezbędne w kontekście wynikających z przedmiotowych umów obowiązków strony, co do ilościowego zapewnienia obsługi ratowniczej.

Z uwagi na powyższe, w ocenie organu niemożliwym było zapewnienie stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego na 24 godzinnych dyżurach przez trzech ratowników wodnych jednocześnie na jednej zmianie bez kolizji z wykonywaniem przez nich obowiązków ratowników wodnych na pływalni.

Zdaniem Ministra, zgodnie z ustawą o bezpieczeństwie ratownicy wodni pełniący dyżur w ramach zapewniania stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego mają być w każdej chwili gotowi do podjęcia działań ratowniczych, nie mogą oni wykonywać w tym samym czasie (w czasie dyżuru) czynności, które kolidowałyby z niemożliwością pełnego wywiązania się istotnych obowiązków ratowników wodnych w trakcie dyżuru (tj. np. przyjęciu zgłoszenia o wypadku lub zagrożeniu, dotarciu do miejsca wypadku z odpowiednim sprzętem ratunkowym).

Z tego też względu, w ocenie Ministra, nie jest zapewnianiem stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego sytuacja, kiedy ratownicy wodni, będąc na dyżurze w podmiocie uprawnionym do wykonywania ratownictwa wodnego, w tym samym czasie wykonują inne czynności, wynikające np. z zatrudnienia na wyznaczonych obszarach wodnych, pełnienia służby, nauki, czy też w związku z wykonywaniem innych funkcji.

Ponadto Minister podniósł, że podmiot, mając w faktycznej dyspozycji jedynie dwóch ratowników wodnych, nie był w stanie realizować stałych dyżurów ratowniczych na 24 godzinnych zmianach w trzyosobowych zespołach ratowniczych. Nie jest również możliwe utrzymywanie się w ciągłej gotowości psychofizycznej, całkowite poświęcenie się wyłącznie pełnieniu stałych dyżurów i wyłączenie się z życia osobistego, a tego wymagałoby od tych ratowników wodnych pełnienie stałych dyżurów w sposób przyjęty przez podmiot.

W świetle powyższego organ stwierdził, że podmiot nie dysponuje liczbą ratowników wodnych niezbędną do zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, a przyjęty sposób organizacji stałych dyżurów nie gwarantuje faktycznej gotowości podmiotu uprawnionego do wykonywania ratownictwa wodnego i ratowników.

Organ podniósł, że choć w momencie uzyskiwania zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego podmiot dysponował znacznie mniejszą liczbą ratowników wodnych, to z uwagi na obszar, na którym wykonywał ratownictwo wodne, możliwe było zapewnianie przez niego stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego poprzez stałe dyżury ratowników wodnych zorganizowane w formie 24 godzinnych zmian dyżurnych 3-osobowych zespołów ratowniczych (podmiot dysponował 9 ratownikami wodnymi, ratownictwo wodne wykonywał na obszarze gminy [...] i na wyznaczonym obszarze wodnym - pływalni [...] w [...], na który zobowiązany był zapewnić 2-osobową obsadę ratowniczą, a ratownicy pracowali na jednej zmianie).

W świetle powyższego, mając na uwadze aktualny obszar wykonywania ratownictwa wodnego, stan zatrudnienia ratowników wodnych, stwierdzone braki w zakresie udokumentowania spełniania przez osoby wskazane w wykazie kadry ratowniczej wszystkich wymagań określonych w art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie dla ratownika wodnego, braki w wykazaniu dysponowania kadrą ratowniczą, oraz wyjaśnienia strony co do sposobu organizacji stałych dyżurów ratowników wodnych w ramach zapewniania stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, organ stwierdził, że nie jest możliwe zapewnianie przez skarżącego stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego.

Wobec powyższego Minister uznał, że skarżący nie dysponuje kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, a tym samym nie zapewnia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych, co z kolei oznacza, że podmiot ten przestał spełniać warunki określone w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie.

W tym stanie faktycznym, zdaniem Ministra, w świetle dyspozycji art. 12 ust. 5 ustawy o bezpieczeństwie organ zasadnie cofnął zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego.

Organ podniósł, że rozpatrując ponownie sprawę kontroli spełniania przez podmiot uprawniony do wykonywania ratownictwa wodnego warunków, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie i zasadności cofnięcia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, dokonał tej kontroli, biorąc pod uwagę wszelkie wytyczne kierowane do niego w niniejszej sprawie przez sądy administracyjne.

Decyzja Ministra z [...] grudnia 2020 r. stała się w całości przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zarzucił jej rażące naruszenie przepisów, tj.:

1) naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 k.p.a., polegające na niezastosowaniu się do wskazań wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z 4 października 2019 r., sygn. \/I SA/WA 1045/19 oraz wyroku NSA z 21 maja 2020 r., sygn. II GSK 239/20, a w konsekwencji:

- nieuchyleniu swojej pierwszo-instancyjnej decyzji z [...] marca 2017 roku i niedokonaniu ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy (przedstawiając w uzasadnieniu argumentację, która nie ma bezpośredniego związku ze sprawą rozstrzyganą w aktualnych uwarunkowaniach faktycznych oraz prawnych);

- wydaniu przez organ nowej decyzji z [...] grudnia 2020 r. z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a., w wyniku oparcia decyzji na niepełnym i nieaktualnym materiale dowodowym sprawy (z 2016 i 2017 r.);

- wydaniu przez organ nowej decyzji z [...] grudnia 2020 r. z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania dowodowego;

mając na uwadze fakt, że:

- postępowanie w przedmiotowej sprawie toczy się od września 2016 r.;

- w tym czasie ważność znacznej części umów lub zaświadczeń znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego – uległa rozwiązaniu lub przedawnieniu i nie odzwierciedla dokładnego aktualnego stanu faktycznego dla wyjaśnienia sprawy;

- skarżący w tym czasie zawarł nowe umowy, które nie znajdują się w aktach postępowania administracyjnego;

co skutkowało błędnym uznaniem, że skarżący przestał spełniać warunek:

a. zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych,

b. dysponowania kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości;

2) naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 5 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie polegające na nieuwzględnieniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy stanowiska NSA, że niezgłoszenie jednostki do rejestru podmiotów współpracujących prowadzonego przez właściwego miejscowo wojewodę w dniu wszczęcia postępowania nie stanowiło podstawy do zastosowania art. 12 ust. 5 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie, a w konsekwencji wydania zaskarżonych decyzji;

3) art. 7a § 1 k.p.a. w zw. za art. art. 81 a k.p.a. oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 12 ust. 5 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść skarżącego (przedsiębiorcy), co miało bezpośredni wpływ na uznanie, że skarżący przestał spełniać warunki do:

- zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych,

- dysponowania kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości;

podczas gdy wzięcie pod rozwagę w/w przepisów doprowadziłoby do rozstrzygnięcia wątpliwości, co do treści norm prawnych na korzyść skarżącego, a tym samym do przyjęcia, że skarżący spełnia wszystkie warunki do bycia podmiotem uprawnionym do wykonywania ratownictwa wodnego, w szczególności:

- zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych,

- dysponowania kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra z [...] o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie skarga strony została uznana za zasadną, a skarżona decyzja powinna być uchylona.

Podstawą prawną wydania skarżonej decyzji są przepisy ustawy o bezpieczeństwie. W myśl art. 12 ust. 1 tej ustawy ratownictwo wodne mogą wykonywać podmioty, które uzyskały zgodę ministra właściwego do spraw wewnętrznych na wykonywanie ratownictwa wodnego oraz wpis do rejestru jednostek współpracujących z systemem PRM, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o PRM.

Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie Minister właściwy do spraw wewnętrznych udziela, w drodze decyzji administracyjnej, zgody, o której mowa w ust. 1, na wniosek podmiotu ubiegającego się o jej udzielenie, o ile podmiot ten spełnia następujące warunki:

1) zapewnia stan gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych;

2) dysponuje kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości, o którym mowa w pkt 1;

3) posiada siedzibę;

4) posiada niezbędny do wykonywania ratownictwa wodnego sprzęt specjalistyczny oraz środki transportu i łączności.

W myśl art. 12 ust. 5 ustawy o bezpieczeństwie minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji administracyjnej:

1) cofa zgodę, o której mowa w ust. 1, jeżeli podmiot uprawniony do wykonywania ratownictwa wodnego, któremu taka zgoda została udzielona, przestał spełniać warunki, o których mowa w ust. 2, lub został wykreślony z rejestru jednostek współpracujących z systemem PRM, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o PRM, lub

2) może cofnąć zgodę, jeżeli podmiot, któremu taka zgoda została udzielona, nie usunął w wymaganym terminie nieprawidłowości mających istotny wpływ na wykonywanie ratownictwa wodnego stwierdzonych protokołem kontroli.

W przedmiotowej sprawie skarżącemu została przez Ministra cofnięta zgoda na wykonywanie ratownictwa wodnego na podstawie art. 12 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie. Oznacza to, że organ uznał, że strona przestała spełniać następujące warunki:

1) zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych;

2) dysponowania kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości, o którym mowa w pkcie 1.

Podkreślić przy tym należy, że w niniejszej sprawie zapadły już orzeczenia sądów administracyjnych. Dlatego na pierwszy plan wysuwa się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Jak zasadnie wskazał WSA w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z 17 stycznia 2022 r., II SA/Ol 1012/21, LEX nr 3287576: "Związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych".

Ocena prawna stanowi wyjaśnienie treści przepisów prawnych zawartych w uzasadnieniu wyroku mających zastosowanie w sprawie, jak i zbadaniu prawidłowości zastosowania przez organ tychże przepisów w sprawie poddanej kontroli Sądu.

Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku oznacza, że ani organy administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych czy odmiennych poglądów będących w sprzeczności z uprzednio wyrażonym. Jak wskazano powyżej, ocena prawna traci bowiem moc jedynie w sytuacji zmiany prawa czy istotnych okoliczności faktycznych sprawy, które zaistniały już po wydaniu wyroku, jak również w sytuacji wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego taką ocenę prawną. Podobnie wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku wiążą Sąd, jak i organy administracji orzekające w danej sprawie.

Podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowiłaby prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (tak w wyroku WSA w Warszawie z 13 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 625/07, publ. LEX 344933 oraz w wyroku WSA w Warszawie z 15 grudnia 2020 r., sygn. VI SA/Wa 1889/20).

Ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się zatem przede wszystkim do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (tak w wyroku WSA we Wrocławiu z 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wr 1890/07, publ. LEX nr 397665). Sąd Najwyższy w wyroku z 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97/OSNP 1999/1/2 wyjaśnił, że zasada z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.), w myśl której "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Wykładnia zawarta w przytoczonym orzeczeniu Sądu Najwyższego jest aktualna również na gruncie art. 153 P.p.s.a.

Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza zatem, że nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 22 marca 1999 r., sygn. IV SA 527/97, LEX nr 47275).

Przenosząc powyższe zasady na grunt rozpatrywanej sprawy, należy wskazać, że przy ponownym orzekaniu Minister był związany ocenami prawnymi i wytycznymi wynikającymi z prawomocnych wyroków WSA w Warszawie oraz NSA zapadłych w niniejszej sprawie, z uwzględnieniem jednakże ewentualnych zmian stanu prawnego, jak i faktycznego zaistniałych po wydaniu tych wyroków. Jeżeli do takich zmian by doszło (a postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie trwa już dość długo, bo od 2016 r., ponadto skarżący w skardze podnosi, że doszło do zmiany stanu faktycznego na dzień wydania skarżonej decyzji), organ powinien był zasadniczo przeanalizować wpływ tych zmian na moc wiążącą wskazań. Organ tego wpływu nie przeanalizował w skarżonej decyzji. Jednak wobec faktu, iż w ocenie Sądu zmiany kadrowe u strony, na które powołuje się skarżący, a także niewielkie w sumie zmiany stanu prawnego, nie stanowią o utracie siły mocy wiążącej oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroków sądów administracyjnych zapadłych w sprawie, naruszenie to, polegające na braku analizy odnośnie wpływu zmian stanu prawnego, jak i faktycznego zaistniałych po wydaniu wyroków w niniejszej sprawie na moc wiążącą wskazań zawartych w uzasadnieniach tych wyroków, nie miało wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 5 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie, Sąd wskazuje, iż w istocie Minister w skarżonej decyzji zawarł swoje uwagi na temat braku współdziałania skarżącego z systemem PRM. Tymczasem w wyroku NSA z 26 października 2018 r. sygn. II GSK 966/18 zapadły w niniejszej sprawie Sąd ten zwrócił też "uwagę Ministra, że gros uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczy braku współdziałania K. T. z systemem Państwowe Ratownictwo Medyczne, wyrażającego się niezgłoszeniem jednostki do rejestru podmiotów współpracujących prowadzonego przez właściwego miejscowo wojewodę, co nie stanowiło podstawy do zastosowania art. 12 ust. 5 pkt 1 cyt. ustawy". Pomimo tego Minister nadal w skarżonej decyzji wyraża swoje poglądy odnośnie współdziałania strony z systemem PRM, zarzucając niezgłoszenie strony do rejestru podmiotów współpracujących prowadzonego przez właściwego miejscowo wojewodę. Jest to działanie sprzeczne zatem ze wskazaniami sądu administracyjnego wiążącymi w tej sprawie, jednakże, skoro jak sam organ przyznaje, nie stanowił ten fakt podstawy do zastosowania art. 12 ust. 5 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie, i tym samym podstawy faktycznej do wydania skarżonej decyzji, naruszenie to uznać należy za naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., jednakże niemające wpływu na wynik sprawy.

Zarzut ten jest zatem bezzasadny.

Zasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a.

W tym kontekście podnieść należy, co następuje.

Organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, nie aktualizując go na dzień wydania skarżonej decyzji (tj. [...] grudnia 2020 r.).

Sąd w tym kontekście wskazuje, że w myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Art. 6 k.p.a. statuuje zatem tzw. zasadę praworządności. Jak wskazał NSA w wyroku z 16 maja 2007 r. I OSK 1080/06, LEX nr 342503: "Z zasady praworządności (legalizmu) wywodzi się obowiązek stosowania przez organ administracji publicznej przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji – odstępstwa od tej reguły mogą zostać wprowadzone przepisami przejściowymi".

Organ w niniejszej sprawie nie zastosował przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji drugoinstancyjnej do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania tej decyzji, czym naruszył m.in. art. 6 k.p.a.

Z kolei zgodnie z art. 7 k.p.a. "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli".

Jak wskazał P. Przybysz (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, opublikowano: LEX/el. 2021): "Artykuł 7 formułuje trzy zasady. Przede wszystkim nakazuje organom administracji stanie na straży praworządności. Zasada legalizmu (praworządności) została wskazana także w art. 6, a ponowna wzmianka o niej w komentowanym przepisie wskazuje na ścisłe związki zasady legalizmu z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Jest zasadne w tym kontekście stwierdzenie, że w art. 7 zostały zawarte zasady rzetelnej procedury, które muszą być respektowane w państwie prawa".

Z zasady prawdy obiektywnej wynika dla organu odwoławczego obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc także dopuszczenia nowych dowodów, jeżeli przyczyniają się do wyjaśnienia sprawy (zob. tezę drugą wyroku NSA z 15 lutego 1999 r., IV SA 271/97, LEX nr 48169; wyrok NSA z 26 marca 1999 r., I SA/Lu 130/98, LEX nr 37860). Z możnością przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego wiąże się obowiązek organu odwoławczego, wynikający z art. 10 § 1 k.p.a., zapoznania strony przed wydaniem decyzji z całym zebranym w sprawie materiałem dowodowym (teza druga wyroku NSA z 7 marca 1995 r., SA/Lu 762/94, LEX nr 26583).

Organ nie ustalił i nie uwzględnił w sprawie stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji drugoinstancyjnej, który – jak wskazuje w skardze strona - zmienił się na skutek upływu czasu od stanu faktycznego na dzień wydania decyzji pierwszoinstancyjnej m.in. na skutek wygaśnięcia niektórych umów oraz zaświadczeń przedstawionych przez stronę oraz – jak twierdzi skarżący - zawarcia innych, nowych umów, czym Minister naruszył art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Podnieść przy tym należy, że Minister mógł z łatwością zauważyć powyższe wygaśnięcie umów i zaświadczeń, gdyż wynika to z ich treści, tj. z treści dokumentów – dowodów znajdujących się w aktach sprawy.

Naruszona także została tzw. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 15 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3–4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Zob. także wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r., I OSK 3400/19, LEX nr 3034280, zgodnie z którym "istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym". Por. ponadto wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r., II OSK 772/16, LEX nr 2743937, w którym trafnie przyjęto, że "Organ odwoławczy ma [...] obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Organ ten może, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję organu pierwszej instancji z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione w odwołaniu" (tak też m.in. w wyrokach: NSA z 14 stycznia 1993 r., SA/Wr 1384/92, ONSA 1994/1, poz. 32 lub WSA w Warszawie z 16 grudnia 2009 r., II SA/Wa 1333/09, LEX nr 583152).

Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem uwzględnienie zmian stanu faktycznego sprawy, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji (wyrok NSA z 8 lutego 1994 r., SA/Wr 1891/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 64, wyrok WSA w Warszawie z 10 stycznia 2022 r., sygn. VI SA/Wa 2341/21). W wyroku NSA w Lublinie z 21 czerwca 1988 r., SA/Lu 151/88, ONSA 1988/2, poz. 72, przyjęto, że: "Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym". Podobnie NSA w Warszawie w wyroku z 7 lipca 1988 r., IV SA 451/88, GAP 1988/22, s. 43, w którym stwierdzono, że: "1. Organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. 2. Decyzja organu odwoławczego, doręczona stronie po zmianie stanu prawnego, przyjętego jako jej podstawa prawna, jest sprzeczna z prawem i podlega uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny z przyczyny określonej w art. 207 § 2 pkt 1 k.p.a.". Z kolei w wyroku NSA w Katowicach z 9 sierpnia 1988 r., SA/Ka 378/88, CBOSA, stwierdzono, że: "Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia I instancji a orzeczeniem II instancji". Także SN w wyroku z 7 maja 2002 r., III RN 59/01, OSNAPiUS 2003/3, poz. 56 zasadnie podniósł, że: "Zmiana przepisów prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, zobowiązuje organ odwoławczy do uwzględnienia nowego stanu prawnego, jeżeli z nowych przepisów nie wynika inny skutek. Jeżeli podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), a podstawa ta odpadła przed rozpatrzeniem odwołania wskutek wejścia w życie ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), to organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie". Z kolei w wyroku NSA z 15 kwietnia 2014 r., II OSK 2762/12, LEX nr 1481906, Sąd ten podniósł: "W przypadku zmiany stanu prawnego, która następuje między wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy, zasada dwuinstancyjności, w braku odpowiednich przepisów intertemporalnych, nakłada na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy i wydania jednego z rozstrzygnięć, o których stanowi art. 138 § 1 pkt 1–3 k.p.a. z uwzględnieniem nowych bądź znowelizowanych przepisów. Natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy na skutek uchybień organu pierwszej instancji bądź na skutek zmiany stanu prawnego konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Z wyroków tych wynika zatem, że do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej oraz bądź do wydania orzeczenia o charakterze reformatoryjno-merytorycznym, bądź do umorzenia postępowania w sprawie może dojść nawet wtedy, gdy decyzja pierwszoinstacyjna była na dzień swojego wydania prawidłowa, ale przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej doszło bądź do takiej zmiany stanu prawnego (np. uchylenie przepisów będących podstawą prawną wydania decyzji), bądź zmiany stanu faktycznego (np. śmierć strony, upływ czasu), który skutkuje albo wydaniem decyzji merytorycznej o innej treści, albo umorzeniem postępowania. Jest to skutkiem utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. W związku z tym, rozpatrując odwołanie (w niniejszej sprawie – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), organ odwoławczy obowiązany jest zbadać sprawę we wszystkich jej aspektach, a co więcej – nie powinien ograniczyć się tylko do analizy podniesionych przez skarżącego zarzutów. Jeżeli do bezprzedmiotowości postępowania dojdzie na etapie drugoinstancyjnym, to organ odwoławczy powinien uchylić skarżoną decyzję i umorzyć postępowanie, gdyż uruchomienie sankcji, o której stanowi art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa, może uzasadniać stan bezprzedmiotowości postępowania istniejący od momentu jego wszczęcia lub też zaistniały później (tak w wyroku NSA z 21 kwietnia 1983 r., II SA 163/82, LEX nr 1689138).

W tym kontekście podnieść należy, że organ nie uwzględnił zmian w stanie faktycznym zaistniałych w toku postępowania. Organ oparł się – jak się wydaje – w swoim rozstrzygnięciu (decyzji z [...] grudnia 2020 r.) na stanie kadrowym skarżącego wynikającym z jego pisma z 1 marca 2017 r. oraz dołączonych w toku postępowania do 2017 r. umowach strony zawartych z ratownikami. Umowy te jednak zostały zawarte w większości jako umowy okresowe (o pracę lub zlecenia) z terminem obowiązywania np. do określonego w nich dniu w roku 2016 lub 2017 (por. np. umowy znajdujące się w aktach sprawy k. 123 – 134, k. 219 - 220, k. 230 – 234 k. 239 – 240, k. 242 - 243). Nie wiadomo zatem, na jakiej podstawie dowodowej organ ustalił, że strona 30 grudnia 2020 r. dysponuje określonymi ratownikami, skoro wiele z tych umów już wygasło. W związku z tym nieaktualne mogły się okazać także wskazania strony z 10 marca 2017 r., którzy z zatrudnionych przez nią wówczas ratowników są wyznaczeni do pełnienia dyżurów. Ostatnie informacje od strony w tym zakresie pochodzą bowiem z 10 marca 2017 r. (k. 254 – 257). Podnieść w tym kontekście należy, że na konieczność jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego i prawnego na określoną datę z uwzględnieniem zmian stanu prawnego i faktycznego po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej wskazywał już tutejszy Sąd w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 4 października 2019 r. sygn. VI SA/Wa 1045/19 oraz NSA w wyroku oddalającym skargę kasacyjną Ministra od tegoż wyroku WSA w Warszawie. WSA w Warszawie w powołanym powyżej wyroku wskazał bowiem, że organ "ponownie rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jeżeli istniały ku temu wystarczające podstawy, w tym także związane ze zmianą stanu prawnego i faktycznego". Organ tych wskazań nie uwzględnił, co stanowi o naruszeniu przez niego art. 153 p.p.s.a.

Na rozprawie przez WSA w Warszawie organ powoływał się w tym zakresie na własne pismo z 17 września 2020 r. Sąd wskazuje, iż pismo to zostało wysłane na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. i informowało ono jedynie o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie. Tymczasem wobec długości trwania postępowania administracyjnego w tej sprawie (spowodowanej m.in. wadami prawnymi wydawanych przez organ decyzji, uchylanych następnie przez sądy administracyjne) oraz tym samym upływu czasu, a także dezaktualizacji przedstawionych wcześniej przez stronę zaświadczeń i umów, co wynika z samej ich treści, organ przed wydaniem skarżonej decyzji powinien zakomunikować wprost stronie, że powinna ona dostarczyć mu aktualny spis obiektów, w których realizuje swoje działania, aktualny spis ratowników wodnych, którymi dysponuje wraz ze stosownymi kopiami ich uprawnień oraz dodatkowych kwalifikacji, umów z nimi zawartych, a także wskazaniem, którzy z tych ratowników są wyznaczeni do dyżurów (wraz z ich harmonogramem) oraz na jakich obiektach. Dopiero tak uzyskane od skarżącego aktualne informacje mogą być podstawą do wydania decyzji w niniejszej sprawie.

Brak poinformowania strony przez organ o prawidłowym zakresie dostarczenia aktualnych danych jej dotyczących naruszył, zdaniem Sądu, art. 9 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem: "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek".

Sąd przy tym wskazuje, że prawidłowo organ uwzględnił wskazania zawarte w wyrokach tutejszego Sądu z 7 grudnia 2017 r. sygn. VI SA/Wa 1741/17 i NSA z 26 października 2018 r. sygn. II GSK 966/18 w zakresie uwzględnienia na korzyść skarżącego wszystkich dokumentów przedłożonych do akt postępowania administracyjnego na okoliczność potwierdzenia "innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym", w tym kursy operatora AED oraz operatora deski ortopedycznej. Nie jest to zresztą okoliczność kwestionowana przez skarżącego.

Co z kolei kwestionuje w skardze strona, zarzucając organowi w tym zakresie także naruszenie art. 153 k.p.a., to "nieuchylenie swojej pierwszo-instancyjnej decyzji z [...] marca 2017 roku i niedokonaniu ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy (przedstawiając w uzasadnieniu argumentację, która nie ma bezpośredniego związku ze sprawą rozstrzyganą w aktualnych uwarunkowaniach faktycznych oraz prawnych)".

Skarżący tym samym wydaje się nawiązywać do wskazań zawartych w wyrokach WSA w Warszawie z 4 października 2019 r. sygn. VI SA/Wa 1045/19 i NSA z 21 maja 2020 r. sygn. II GSK 239/20, zapadłych w niniejszej sprawie. Zdaniem bowiem tutejszego Sądu w tej kwestii (tj. zastosowania się do wskazań NSA) organ sam sobie zdaje się przeczyć, wskazując w odpowiedzi na skargę, że: "po dokonanej kontroli sądowej, rozpatrując wniosek K. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy uwzględnił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1741/17 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt II GSK 966/18 i uznał na korzyść Skarżącego wszystkie dokumenty przedłożone do akt postępowania administracyjnego na okoliczność potwierdzenia "innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym", w tym kursy operatora AED oraz operatora deski ortopedycznej". Zdaniem WSA w Warszawie, w takiej sytuacji, uznając stanowisko skarżącego za prawidłowe, organ powinien niewątpliwie w pierwszej kolejności uchylić swoją pierwszoinstancyjną decyzję, a następnie ponownie rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jeżeli istniały ku temu wystarczające podstawy, w tym także związane ze zmianą stanu prawnego i faktycznego. Tymczasem organ utrzymał tę decyzję w mocy, uznając tym samym ją za prawidłową i przedstawiając w uzasadnieniu argumentację, która nie ma bezpośredniego związku ze sprawą rozstrzyganą w uwarunkowaniach faktycznych oraz prawnych decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] marca 2017 r.

Wskazać też należy, że powyższą argumentację WSA w Warszawie podzielił w całości NSA w wyroku z 21 maja 2020 r. sygn. II GSK 239/20.

Sąd w tym kontekście podnosi, że "Stwierdzenie organu odwoławczego, iż w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzygnięcie organu I instancji jest nietrafne z uwagi na jakąkolwiek przesłankę przepisu, upoważniać może co najwyżej do wydania stosownej decyzji reformatoryjnej, nigdy natomiast wskazanej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine" (teza druga wyroku NSA z 6 sierpnia 1999 r., IV SA 1167/97, LEX nr 47913).

Jak zasadnie także wskazuje P. Przybysz: "Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja ta jest prawidłowa. Mówiąc inaczej, utrzymanie w mocy decyzji jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ocena organu II instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu I instancji" (ibidiem).

Oczywiście nie wszystkie naruszenia prawa muszą skutkować uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się przede wszystkim na naruszenia prawa procesowego, które mógł "naprawić" organ odwoławczy w swojej decyzji drugoinstancyjnej, jednakże nie można – zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie – wykluczyć także możliwości "naprawy" naruszenia prawa materialnego na etapie drugoinstancyjnym i tym samym możliwości utrzymania w mocy takiej "naprawionej" decyzji pierwszoinstancyjnej. Jak zasadnie podnosi bowiem NSA "Brak przytoczenia podstawy prawnej w decyzji organu I instancji bądź nieprzytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, nie powoduje samo przez się takiej wady, która skutkuje uchyleniem decyzji. Organ II instancji jest organem powołanym do merytorycznego rozpoznania sprawy i wskazane wyżej uchybienie organu I instancji może naprawić, przywołując właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji" (teza pierwsza wyroku NSA z 6 maja 1999 r., II SA/Gd 134/97, LEX nr 44166). Z kolei w wyroku NSA w Warszawie z 25 lipca 1986 r., II SA 1829/85, ONSA 1986/2, poz. 43, Sąd ten stwierdził, że: "Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji to – utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu – wydaje decyzję również naruszającą prawo".

Podkreślić przy tym należy, że: "Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji to utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia (osnowy) zawartego w tej decyzji" (tak A. Wróbel w: Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowano: LEX/el. 2022). Podkreślił to także trafnie NSA w Warszawie w wyroku z 15 sierpnia 1985 r., III SA 730/85, GAP 1987/5, s. 43, stwierdzając, że: "Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego też względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. W razie więc gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji".

Literalnie zatem podchodząc do wytycznych zawartych w wyrokach tutejszego Sądu z 4 października 2019 r. sygn. VI SA/Wa 1045/19 i NSA z 21 maja 2020 r. sygn. II GSK 239/20, zapadłych w niniejszej sprawie, organ powinien był uchylić własną decyzję z [...] marca 2017 r. i następnie – w przypadku stwierdzenia okoliczności powodujących nadal wydanie decyzji merytorycznej w sprawie – ponownie rozstrzygnąć merytorycznie sprawę, tj. cofnąć zgodę. W istocie zapadłoby wówczas takie same rozstrzygnięcie merytoryczne, jak w pierwotnej decyzji – dla strony taki sam skutek odniosłaby bowiem decyzja utrzymująca w mocy decyzję cofającą zgodę, jak i decyzja uchylająca decyzję cofającą zgodę i jednocześnie cofająca tę zgodę. Jak wskazano zaś powyżej, utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji to utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia (osnowy) zawartego w tej decyzji. Sąd administracyjny może natomiast uchylić skarżoną decyzję tylko z powodu takich naruszeń przepisów postępowania (w tym art. 153 p.p.s.a.), które mogą mieć "istotny wpływ na wynik sprawy". Warunkiem takiego rozstrzygnięcia jest konstatacja, że gdyby nie było powyższego naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 6 do art. 145; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., I OSK 407/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu skarga strony istotności tej nie próbuje nawet wykazać. Rozstrzygnięcie Ministra w istocie sprowadzałoby się do tego samego. Zarzut ten zatem nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podkreśla jednak, że nie zgadza się także ze sposobem ustalania przez Ministra, które z osób zatrudnionych przez skarżącego (ratowników wodnych) mogą realnie być w stanie gotowości i pełnić stałe dyżury.

Po pierwsze, Sąd nie zgadza się z tym, iż zawarte umowy, w szczególności umowy o pracę uniemożliwiają przez ratowników wodnych a priori pełnienie stałych dyżurów. Pomijając nawet treść art. 17 ustawy o bezpieczeństwie, ustanawiającego obowiązek zwolnienia ze świadczenia pracy pracownika będącego ratownikiem wodnym przez pracodawcę innego niż podmiot uprawniony do wykonywania ratownictwa wodnego (albowiem przepis ten nie będzie miał w przypadku sytuacji skarżącego zastosowania w sprawie), wskazać należy, że sam organ wskazał w skarżonej decyzji, że ratownicy K. L., K. M., A. R. – są zatrudnieni na umowę o pracę w wymiarze czasu pracy 1/2 etatu. Rozumiejąc potrzebę odpoczynku ratowników oraz zapewnienia ich pełnej gotowości psychicznej i fizycznej w czasie pełnionego dyżuru, Sąd wskazuje, że nie ma zasadniczo przeszkód, aby osoby zatrudnione na pół etatu dodatkowo oprócz zatrudnienia takich dyżurów nie mogły pełnić – o ile nie pokrywają się one z ich pracą ratownika na podstawie umowy o pracę zawartej ze skarżącym. Co więcej, nawet zatrudnienie na cały etat nie wyklucza a priori pełnienia dyżurów – przy ponownym zastrzeżeniu, że nie pokrywają się one z ich pracą ratownika na podstawie umowy o pracę zawartej ze skarżącym i są w ilości dostosowanej np. tygodniowo czy miesięcznie do możliwości ratownika do ich efektywnego pełnienia. Zdaniem Sądu jednak nie można wykluczyć pełnienia przez ratownika wodnego dyżuru w jego dzień wolny od pracy czy podczas jego urlopu – o ile jest to fizycznie możliwe (np. nie powinny być to wszystkie dni wolne od pracy ratownika). Każdy przypadek musi być rozpatrywany ad casum.

Ponownie podkreślić należy, że art. 17 ustawy o bezpieczeństwie wprost przewiduje obowiązek zwolnienia ze świadczenia pracy pracownika będącego ratownikiem wodnym przez pracodawcę innego niż podmiot uprawniony do wykonywania ratownictwa wodnego - na czas niezbędny do uczestniczenia w działaniach ratowniczych i do wypoczynku koniecznego po ich zakończeniu. Należałoby zatem domniemywać, że ustawodawca tym samym zgodził się na wyznaczanie stałych dyżurów ratowników wodnych i przez to utrzymywanie stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego podczas ich zatrudnienia u podmiotu innego niż podmiot uprawniony do wykonywania ratownictwa wodnego. Żaden przepis ustawy nie wprowadza wprost zakazu wyznaczania stałych dyżurów ratowników wodnych poza czasem świadczenia pracy przez ratownika u podmiotu uprawnionego do wykonywania ratownictwa wodnego.

Sąd przy tym podkreśla, że tzw. dyżur domowy przewidziany jest w przepisach dotyczących innych prac (w tym służb ratowniczych) i na przeszkodzie nie stoi tu fakt zatrudnienia danej osoby na cały etat u danego pracodawcy/w danej służbie. I tak np. art. 1515 k.p. stanowi, że:

§ 1. Pracodawca może zobowiązać pracownika do pozostawania poza normalnymi godzinami pracy w gotowości do wykonywania pracy wynikającej z umowy o pracę w zakładzie pracy lub w innym miejscu wyznaczonym przez pracodawcę (dyżur).

§ 2. Czasu dyżuru nie wlicza się do czasu pracy, jeżeli podczas dyżuru pracownik nie wykonywał pracy. Czas pełnienia dyżuru nie może naruszać prawa pracownika do odpoczynku, o którym mowa w art. 132 i 133.

§ 3. Za czas dyżuru, z wyjątkiem dyżuru pełnionego w domu, pracownikowi przysługuje czas wolny od pracy w wymiarze odpowiadającym długości dyżuru, a w razie braku możliwości udzielenia czasu wolnego - wynagrodzenie wynikające z jego osobistego zaszeregowania, określonego stawką godzinową lub miesięczną, a jeżeli taki składnik wynagrodzenia nie został wyodrębniony przy określaniu warunków wynagradzania - 60 % wynagrodzenia.

§ 4. Przepisu § 2 zdanie drugie oraz § 3 nie stosuje się do pracowników zarządzających w imieniu pracodawcy zakładem pracy.

W praktyce bardzo często dyżury pracownicze stosowane są w tzw. zawodach medycznych (lekarze, pielęgniarki), niewątpliwie wymagających pełnej wytrzymałości fizycznej i umysłowej podczas ewentualnego wykonywania pracy w trakcie tzw. czynnego dyżuru.

Z kolei § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1471 z późn. zm.) stanowi, że przełożony właściwy w sprawach osobowych lub upoważniony przez niego kierownik komórki organizacyjnej może wyznaczyć policjanta do pełnienia dyżuru domowego, jeżeli wymagają tego potrzeby służby. Jak wnosić należy wprost z treści § 14 ustęp 2 pkt 1 tego rozporządzenia - dyżur domowy polega na tym, że w czasie jego pełnienia policjant przebywa w miejscu zamieszkania lub innym miejscu, z którego może w krótkim czasie stawić się w jednostce organizacyjnej Policji, w której pełni służbę. Przełożony lub kierownik, o których mowa w ust. 1, albo wskazana przez nich osoba w każdej chwili mają możliwość nawiązania kontaktu z tym policjantem (pkt 2 ustępu 2). Policjant może pełnić dyżur domowy nie więcej niż 4 razy w miesiącu, w tym nie więcej niż raz w niedzielę lub święto. Czas trwania jednego dyżuru nie może przekroczyć 24 godzin, a w dniu, w którym policjant pełni służbę - 16 godzin. Czas trwania wszystkich dyżurów w miesiącu nie może przekroczyć łącznie 48 godzin (§ 14 ustęp 3). Według § 14 ustęp 4 rozporządzenia - za czas dyżuru domowego nie udziela się czasu wolnego, chyba że policjant na polecenie przełożonego wykonywał w tym czasie czynności służbowe. W zdaniu drugim zaś tego przepisu postanowiono, że za czas wykonywania czynności służbowych udziela się czasu wolnego.

Dyżury domowe przewidziane są także w tzw. pragmatykach służbowych strażaków Państwowej Straży Pożarnej, funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Ochrony Państwa, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego. Służby Wywiadu Wojskowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej. Wszyscy ci funkcjonariusze są zazwyczaj zatrudnieni na cały etat w odpowiednich służbach, a przyjęte jest, że pełnienie dyżuru domowego (w określonych przez przepisy ramach czasowych) nie jest niemożliwością, co więcej – stanowi to obowiązek funkcjonariusza.

Sąd podziela w pełni pogląd wyrażony w wyroku NSA z 1 czerwca 2016 r., sygn. II GSK 148/15, LEX nr 2117101, zgodnie z którym: "Stan gotowości ma być zagwarantowany stałymi dyżurami ratowników. Pozostawanie w stanie gotowości oznacza, że wnioskodawca liczy się z tym, iż wezwanie do wykonywania ratownictwa wodnego może zostać złożone w każdym czasie. W dyspozycji podmiotu, który uzyskał zgodę na wykonywania ratownictwa wodnego musi być zatem m.in. kadra ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości i odpowiednie środki techniczne. Gotowość do wykonywania ratownictwa wodnego oznacza bowiem m.in., że odpowiednio wykwalifikowany ratownik lub ratownicy w ramach dyżuru stale znajdują się w takim stanie psychicznym i fizycznym, który wskazuje na chęć i możliwość wykonywania należących do nich zadań i jednocześnie dysponują oni niezbędnym do wykonywania ratownictwa wodnego sprzętem specjalistycznym oraz środkami transportu i łączności. W konsekwencji umożliwia to faktyczne świadczenie ratownictwa wodnego w sposób ciągły (stały)". Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie jednak powyższy wymóg dla ratowników wodnych, którzy w ramach dyżuru powinni stale znajdować się w takim stanie psychicznym i fizycznym, który wskazuje na chęć i możliwość wykonywania należących do nich zadań z zakresu ratownictwa wodnego, nie oznacza, że poza okresami tych dyżurów nie mogą oni świadczyć pracy ratownika wodnego, w szczególności na 1/2 etatu.

Tym bardziej przeszkodą do pełnienia dyżuru nie powinno być, zdaniem Sądu, samo zawarcie przez ratownika umowy zlecenia obowiązków instruktora/trenera pływania (dotyczy to np. umów zawartych z A. B. i P. B. – k. 123 - 124), skoro z umów tych w żaden sposób nie wynika, ile godzin dziennie, tygodniowo czy miesięcznie ratownik ma spędzać na nauce pływania, ale strony rozliczają się z wykonanych zleceń na zasadzie rozliczenia comiesięcznego. Dopiero uzyskanie informacji od strony dotyczących ilości realnego obciążenia ratownika wodnego może pozwolić organowi ustalić, czy dyżur pełniony przez tych ratowników jest dyżurem realnym do spełnienia.

Zdaniem Sądu zatem organ, rozpoznając sprawę, naruszył art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 12 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie. Oznacza to, że organ przedwcześnie, bo bez odpowiedniego i aktualnego materiału dowodowego uznał, że strona przestała spełniać następujące warunki:

1) zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych;

2) dysponowania kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości, o którym mowa w pkcie 1.

Organ także, zdaniem Sądu, zbyt rygorystycznie zinterpretował wymagania ustawowe wobec skarżącego, eliminując a priori z listy ratowników w stanie gotowości do pełnienia stałych dyżurów ratowników wodnych osoby zatrudnione na umowę o pracę czy zlecenia zawarte ze stroną. Te ustalenia powinny być poczynione odnośnie każdej z tych osób ad casum, uwzględniając jej realną gotowość i możliwość świadczenia dyżuru.

W skarżonej decyzji organ podniósł, że: "do pełnienia dyżurów w ramach zapewniania stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego podmiot dedykował następujące osoby: A. B., A. C., M. C., P. H., J. K., J. N., M. T., T. T. i samego skarżącego – K. T." (s. 9 decyzji). Razem jest więc to 9 osób. Z drugiej strony sam Minister w tej samej decyzji wskazał, że: "jak wynika z materiałów zgromadzonych w sprawie, spośród ww. 19 ratowników wodnych, 16 z nich podmiot dedykował do wykonywania obowiązków ratowników wodnych w ramach zawartych przez siebie umów z zarządzającym wyznaczonym obszarem wodnym (...)" (s. 8 decyzji). Organ jest zatem niekonsekwentny i sam przeczy swoim wcześniejszym ustaleniom zawartym w tej samej decyzji. Tymczasem z oświadczenia skarżącego przy piśmie z 10 marca 2017 r. (pomijając wcześniej poruszoną kwestię aktualności tego oświadczenia) wynika, że skarżący wskazał 13 osób do "zapewnienia stanu gotowości" (k. 256). W przeprowadzonym po uchyleniu skarżonej decyzji postępowaniu Minister będzie zatem zobligowany do wyjaśnienia tej kwestii i jednoznacznego ustalenia liczby ratowników wodnych, którzy mogą być w stanie gotowości do pełnienia stałych dyżurów ratowników wodnych.

Niezasadny natomiast okazał się zarzut skarżącego dotyczący braku jednoznacznego określenia w przepisach, ilu ratowników powinno pełnić dyżur. Faktycznie, powszechnie obowiązujące przepisy tego nie precyzują. Art. 9 ustawy o bezpieczeństwie stanowi i jedynie, że Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, minimalne wymagania dotyczące liczby ratowników wodnych zapewniających stałą kontrolę wyznaczonego obszaru wodnego, biorąc pod uwagę wielkość tego obszaru oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa osobom na nim przebywającym. Na tej podstawie zostało wydane Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 stycznia 2012 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących liczby ratowników wodnych zapewniających stałą kontrolę wyznaczonego obszaru wodnego. Jego przepisy nie dotyczą jednak minimalnej obsady ratowników do stałych dyżurów. Jednocześnie przepisy ustawy o bezpieczeństwie obligują podmiot uprawniony do wykonywania ratownictwa wodnego do zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych oraz dysponowania kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości.

Organ (jak można ustalić z treści skarżonej decyzji) przyjął – za stroną – że wystarczająca jest liczba jednej osoby na dyżurze w stosunku do jednego obszaru wodnego. Sąd podziela takie ustalenia organu. Rozumiejąc zastrzeżenia strony w tym zakresie, wskazać jednak należy, że po prostu nie jest możliwe faktyczne wyznaczenie mniejszej liczby ratowników wodnych na stałym dyżurze, ażeby ten dyżur spełniał warunki realności i efektywności. W szczególności nie jest możliwe wyznaczenie np. jednego ratownika wodnego na dyżur w tym samym czasie odnośnie kilku obszarów wodnych. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, gdy w jednym czasie będzie konieczność interwencji na kilku obszarach wodnych. Zresztą sam skarżący wskazał w toku postępowania, że wyznacza 3 ratowników wodnych do 3 dyżurów jednocześnie – każdego na inny obszar wodny.

Niezasadny był zatem zarzut naruszenia w tym zakresie przez Ministra art. 7a k.p.a. oraz art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, bowiem przywoływane przez skarżącego normy prawne nie zawierają wątpliwości, które należałoby tłumaczyć na korzyść przedsiębiorcy czy strony.

Z uwagi na powyższe, Sąd uchylił skarżoną decyzję na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, Minister uwzględni wskazane powyżej wskazania Sądu.

Sąd nie uznał za zasadne uchylenia decyzji Ministra z [...] marca 2017 r. Wbrew twierdzeniom strony, nie przyczyni się to do szybszego załatwienia sprawy, wprost przeciwnie, możliwe byłoby w takim przypadku ponowne otwarcie dwuinstancyjnego (z zastrzeżeniem oboczności polegających na rozpoznaniu sprawy przez ten sam organ) postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, wskazane powyżej naruszenia prawa organ jest w stanie naprawić w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął zgodnie z treścią art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając na rzecz skarżącego od organu kwotę 680 zł, na którą składają się wpis sądowy w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł.