Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2217/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2, 5, 5c, 5d, 7 pkt 4, ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 185, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2440/19 w sprawie ze skargi D. Służby Dróg i Kolei we W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2019 r. znak: ... w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od D. Służby Dróg i Kolei we W. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2440/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D. Służby Dróg i Kolei we W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2019 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję Wojewody o wniesieniu sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na rewitalizacji linii kolejowej nr 341 relacji B. Z. – D. od km -0,530 do km 5,118, na działkach położonych w miejscowości B. o nr ... obr. ... F., [...], obr. ...P., [...], obr. ... P. oraz w miejscowości D. o nr [...], obr. ... Z. Roboty budowlane miały obejmować: rozebranie istniejącego toru tj. szyn, podkładów kolejowych oraz usunięcie zanieczyszczonej podsypki tłuczniowej, renowacja rowów bocznych, ułożenie nowej podsypki oraz podkładowi szyn typu S49, wykonanie nowej nawierzchni na przejazdach kolejowych wraz z ich zabezpieczeniem samoczynną sygnalizacją przejazdową oraz remont perony B. Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgłoszenie jest odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186; dalej: Prawo budowlane), że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgłoszenie nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 k.p.a., który wymaga załatwienia przez organ sprawy administracyjnej. Jest to w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej, a jego milczące przyjęcie przez właściwy organ jest zwykłą czynnością materialno-techniczną. Niezgłoszenie sprzeciwu przez właściwy organ powoduje zaś, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej przez wydanie aktu administracyjnego. Do zgłoszenia mają zastosowanie tylko reguły określone w Prawie budowlanym, a jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po jego dokonaniu jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki jego wydania. W doktrynie przyjmuje się, że zgłoszenie jest sui generis wnioskiem o milczącą akceptację przez organ zgłaszanego zamierzenia budowlanego, jest to swego rodzaju substytut wniosku o pozwolenie na budowę (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2015, s. 339). W tej sytuacji, milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robót budowlanych - oczywiście przy założeniu, że chodzi o inwestycję podlegającą tej właśnie formie reglamentacji, a nie pozwoleniu na budowę. Jeżeli natomiast organ zdecyduje się wnieść sprzeciw (w trybie np. art. 30 ust. 5c lub ust. 6 Prawa budowlanego), to następuje wszczęcie z urzędu postępowania regulowanego przepisami k.p.a. Do czasu wszczęcia tego postępowania, badanie zgłoszenia po jego wniesieniu (a przed ewentualnym sprzeciwem organu) odbywa się w oparciu o niesformalizowane zasady (por. wyrok NSA z 4 listopada 2011 r., II OSK 1685/11). Nie zmienia to jednak faktu, że zgłoszenie, podobnie jak wniosek o pozwolenie na budowę, musi dla swej skuteczności spełniać (chociaż w sposób uproszczony) określone warunki formalne i materialnoprawne. Nie można bowiem nie zauważać, że celem działania organów w odniesieniu do zgłoszenia jest ustalenie, czy objęta nim budowa lub roboty budowlane są zgodne z prawem.

Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw (art. 30 ust. 6). Jeśli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie inwestor może przystąpić do wykonywania robót budowlanych. W myśl natomiast art. 30 ust. 2 ww. ustawy w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ - w trybie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego – nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Nadto w myśl art. 30 ust. 5d ustawy nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5.

Zdaniem Sądu, z powyższych regulacji wynika, że organ ma obowiązek wnieść sprzeciw do złożonego zgłoszenia, gdy osoba zgłaszająca nie uzupełni, na wezwanie, dokonanego zgłoszenia o brakujące dokumenty. Z treści powołanego art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wynika również, że ewentualne nałożenie postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi być rezultatem nie tylko właściwie uzasadnionej potrzeby, ale przede wszystkim znajdować oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Możliwość wniesienia sprzeciwu z uwagi na niepełne zgłoszenie, którego braków nie uzupełniono w terminie jest zatem możliwe jedynie w sytuacji, gdy dokumenty, których przedłożenia żąda organ, stanowią dokumenty wymagane przepisami ustawy Prawo budowlane lub ustaw szczegółowych, o ile mają one zastosowanie w sprawie (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., II OSK 2612/16, publ. CBOSA).

W ocenie Sądu, żaden z orzekających organów nie podjął nawet próby wyjaśnienia, czy żądania Wojewody odnośnie uzupełnienia złożonego przez skarżącą zgłoszenia mają podstawy w przepisach prawa. Od obowiązku tego uchylił się w szczególności organ odwoławczy. Odniesienie się do treści odwołania jest zasadniczym obowiązkiem procesowym tego organu, którego źródłem jest nie tylko ogólny wymóg przestrzegania zasad ogólnych postępowania (art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a.), ale również sama potrzeba zamieszczenia w decyzji administracyjnej wszystkich jej obligatoryjnych elementów, w szczególności uczynienia zadość wymogowi, by uzasadnienie faktyczne obejmowało "wskazanie [...] przyczyn, z powodu których [określonym] dowodom odmawia się wiarygodności i mocy dowodowej" (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ odwoławczy rozpatruje bowiem sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wymogów stawianych decyzji wydawanej na skutek odwołania, a w konsekwencji uniemożliwia to stwierdzenie, że odwołanie zostało rozpoznane, a sprawa administracyjna ponownie całościowo rozpatrzona, co odbiera zaskarżonej decyzji wydanej w takich warunkach cechę legalności.

Sąd uznał, że podnoszona przez skarżącą wadliwość postępowania GINB jest o tyle istotna, że dotyczy kluczowej w niniejszej sprawie kwestii wniesienia sprzeciwu wobec przyjęcia, że skarżąca mimo trzykrotnego wzywania do uzupełnienia zgłoszenia udzielała odpowiedzi niepełnych i niejednoznacznych, co w efekcie wymusiło wniesienie sprzeciwu.

Sąd podzielił ocenę skarżącej, że niedostateczna analiza okoliczności faktycznych, a w szczególności dokumentów załączonych do zgłoszenia, uzupełnionych następnie przy piśmie z dnia 15 kwietnia 2019 r. (po pierwszym postanowieniu z dnia 26 marca 2019 r. wzywającym do uzupełnienia zgłoszenia), doprowadziła GINB do błędnego przekonania, że za wydłużające się postępowanie (decyzja o sprzeciwie wydana po czterech miesiącach) odpowiedzialność ponosi skarżący.

Sąd stwierdził, że rację ma skarżąca, że mimo podnoszonych w odwołaniu zarzutów GINB nie ocenił merytorycznych przesłanek uzasadniających wzywanie skarżącej do uzupełnienia braków zgłoszenia poprzez wydawanie kolejnych postanowień w tym przedmiocie (postanowienie z dnia 6 maja i 3 czerwca 2019 r.), które w części pokrywały się z brakami uzupełnionymi na skutek postanowienia z dnia 26 marca 2019 r. Sąd zauważył, że Wojewoda dwukrotnie wzywał skarżącą do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – wykazania tytułu prawnego, z którego to prawo wynika, pomijając, że już do zgłoszenia z dnia 7 marca 2019 r. załączyła ona akt notarialny rep. ... nr ... z dnia 14 grudnia 2018 r. – umowę przekazania prawa użytkowania wieczystego wraz z prawem własności zabudowy, z którego wynikało, że jest użytkownikiem wieczystym działek wymienionych w zgłoszeniu, objętych planowanymi robotami budowlanymi.

Sąd wskazał, że analizując decyzję Wojewody o sprzeciwie, GINB pominął zupełnie rozważania nad zasadnością uzupełnień i wyjaśnień, których organ pierwszej instancji domagał się w kolejnych dwóch postanowieniach (z 6 maja i 3 czerwca 2019 r.) wydanych na podstawie art. 30 ust. 2 i ust. 5c Prawa budowlanego. GINB ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skarżąca nie uzupełniła w całości informacji, których żądał organ. Tymczasem nie powinno być rolą występującego ze zgłoszeniem, ocenianie własnego wniosku pod kątem prawidłowego zakwalifikowania robót budowlanych zgłaszanych do realizacji. To Wojewoda, po zapoznaniu się ze zgłoszeniem powinien był rozstrzygnąć, czy roboty budowlane, dotyczące peronu nr 2 stacji B. Z. zakwalifikować jako remont, czy przebudowę, a nie jak słusznie zauważa skarżąca przerzucać ten obowiązek na stronę. Sąd wywiódł, że z akt sprawy wynika, że po uzupełnieniu zgłoszenia na skutek pierwszego postanowienia z dnia 26 marca 2019 r. Wojewoda uznał, że część robót należy zakwalifikować jako przebudowę peronu, wymagającą pozwolenia na budowę oraz, że planowane zmiany znacząco odbiegają od stanu pierwotnego, nie polegają więc na jego odtworzeniu. W takiej sytuacji organ miał obowiązek bez zbędnego przedłużania postępowania wnieść sprzeciw do dokonanego zgłoszenia, a nie nakładać kolejnymi postanowieniami obowiązek uzupełnienia zgłoszenia.

Za zasadny Sąd uznał zarzut skarżącej, że to Wojewoda winien był ocenić, czy dla przyjętych przez skarżącą rozwiązań projektowych dla zgłaszanego zamierzenia w zakresie odwodnienia peronu B. Z. i renowacji rowów bocznych wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, bądź też dokonanie zgłoszenia tj. czy przyjęte rozwiązania stanowią któryś z przypadków wymienionych w art. 389 i art. 394 Prawa wodnego. Tymczasem organ pierwszej instancji przy aprobacie GINB, podobnie jak w kwestii kwalifikacji robót budowanych przerzucił ten obowiązek na skarżącą uchylając się w istocie od oceny, czy w okolicznościach sprawy żądanie uzupełnienia zgłoszenia w tym zakresie jest w ogóle uzasadnione.

Za niezrozumiałe Sąd uznał zobowiązanie skarżącej w ramach uzupełnienia zgłoszenia (trzecie postanowienie Wojewody z dnia 3 czerwca 2019 r.) do odniesienia się do pism P. O., domagającego się uznania za stronę w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia. Także w tym wypadku rację ma skarżąca, że ustalenie stron postępowania należy do organu, a stroną postępowania, o jakim mowa w art. 30 Prawa budowlanego jest tylko inwestor i nikt inny poza inwestorem nie ma prawa do dochodzenia swoich praw w postępowaniu prowadzonym w tym trybie.

W decyzjach organów obu instancji mowa jest wyłącznie o nieuzupełnieniu braków w terminie, a nie o przyczynach nałożonych obowiązków. Sąd przypomniał, że określona w art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego procedura, może mieć miejsce jedynie "w razie konieczności uzupełnienia", zatem w sytuacji uznania przez organ, że niezbędnym jest, z punktu widzenia przepisów odrębnych, dołączenie wskazanych w art. 30 ust. 2 ww. dokumentów.

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, utrzymanie w mocy decyzji Wojewody, przy jednozdaniowym stwierdzeniu przez GINB, że zgłoszenie nadal jest niekompletne bo nie określono jednoznacznie charakteru prac peronu B. Z. i nie podano zakresu remontu rowów bocznych, jest naruszeniem przepisów regulujących zasady przeprowadzania jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z wymienionych wyżej względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. organ zrzekł się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w powiązaniu z art. 30 ust. 2, ust. 5, ust. 5c, ust. 5d i ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186), przez uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w wyniku błędnego uznania, że organ odwoławczy nie dokonał należytej kontroli zasadności wydania postanowień nakładających obowiązek uzupełnienia braków zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, mimo że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał właściwej analizy wszystkich elementów istotnych dla oceny decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie sprzeciwu i wydał decyzję zgodą z procedurą administracyjną.

2. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 30 ust. 5, ust. 5c i ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przez uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wynikające z nieuwzględnienia ustalonej w sprawie okoliczności rozpoczęcia wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem przed upływem terminu na zgłoszenie sprzeciwu. Okoliczność ta została wskazana w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako równoległa podstawa utrzymania w mocy sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, niezależna od nieuzupełnienia przez inwestora braków zgłoszenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. Służba Dróg i Kolei we W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów wymienionych w podstawie kasacyjnej okazały się zasadne, bowiem Sąd Wojewódzki nie dokonał w sposób właściwy kontroli zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiera analizę przesłanek warunkujących wydanie kolejnych postanowień Wojewody D., wzywających inwestora do uzupełnienia zgłoszenia.

Zgodzić się należało ze skarżącym organem, że niezasadne jest stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego wskazujące na brak wyjaśnienia podstaw prawnych podjętych wezwań o uzupełnienie dokumentacji załączonej do zgłoszenia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy zweryfikował prawidłowość postanowień nakładających na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, jak też sprawdził dokumentację składaną przez inwestora po kolejnych wezwaniach.

Zaznaczyć należy, że o ile organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przedstawił syntetycznie istotną treść wezwań kierowanych do inwestora oraz dokumentacji uzupełniającej zgłoszenie, to organ pierwszej instancji w kolejnych postanowieniach oraz decyzji podał szczegółowo przyczyny, z powodu których uznał za konieczne uzupełnienie dokumentacji. Oprócz precyzyjnie określonych braków zgłoszenia, organ pierwszej instancji zawarł w postanowieniach wyjaśnienia wskazujące na okoliczności, jakie zamierza ustalić oraz przepisy mające znaczenie w danym zakresie.

Sąd Wojewódzki, odnosząc się do poszczególnych obowiązków nałożonych na inwestora, nietrafnie wskazał, że organ pierwszej instancji przerzucił na inwestora obowiązek kwalifikacji robót budowlanych w zakresie peronu, odwodnienia peronu i renowacji rowów bocznych.

Z akt sprawy wynika bowiem, że Wojewoda, mając zastrzeżenia do zdefiniowania robót budowlanych jako remontu peronu, wskazał w drugim postanowieniu na ewentualną ich kwalifikację jako przebudowy i w celu zweryfikowania tej kwestii zażądał usunięcia nieprawidłowości występujących w zgłoszeniu. Następnie po złożonych informacjach inwestora, organ w trzecim postanowieniu zobowiązał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia o informację opisową i graficzną dotyczącą remontu peronu, w szczególności przedstawienie peronu w stanie istniejącym oraz po remoncie wraz z charakterystycznymi wymiarami oraz zakresem robót przewidzianych do realizacji. Ponadto wezwano o wskazanie usytuowania 5 miejsc parkingowych przewidzianych do realizacji w ramach zgłoszenia wraz z charakterystycznymi wymiarami.

Z uzasadnienia wyroku trudno wywnioskować, dlaczego mimo niewykonania powyższego obowiązku przez inwestora, Sąd przyjął, że Wojewoda powinien dokonać kwalifikacji robót budowlanych. Podobne uwagi należy odnieść do obowiązków nałożonych na inwestora w przedmiocie informacji opisowej i graficznej dotyczącej odwodnienia peronu oraz remontu rowów bocznych.

Sąd Wojewódzki niezasadnie zarzucił organowi odwoławczemu, że uchylił się od wyjaśnienia, czy żądania Wojewody odnośnie do uzupełnienia złożonego zgłoszenia mają podstawy w przepisach prawa. Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji zaznaczył, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2a lit. a) Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga remont budowli wymagających pozwolenia na budowę. Natomiast art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Następnie organ odwoławczy w konkluzji stwierdził, że zgłoszenie inwestora, pomimo trzykrotnego nakładania obowiązku jego uzupełnienia, nadal jest niekompletne w zakresie określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych, w szczególności inwestor nie określił w sposób jednoznaczny charakteru planowanych prac w odniesieniu do peronu stacji (nie przedstawiono stanu istniejącego ze wskazaniem planowanych robót, w tym w zakresie sposobu odwodnienia peronu) ani nie podał zakresu remontu rowów bocznych. Organ odwoławczy wskazał, że wobec nieuzupełnienia zgłoszenia wniesienie sprzeciwu było zasadne, stosownie do art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego.

W takim stanie sprawy nie sposób zaakceptować stwierdzenia Sądu Wojewódzkiego, że: "W decyzjach organów obu instancji mowa jest wyłącznie o nieuzupełnieniu braków w terminie, a nie o przyczynach nałożonych obowiązków". Niewątpliwie uwzględnienie treści wszystkich orzeczeń wydanych przez organy obu instancji, w zestawieniu z dokumentacją zgromadzoną w sprawie, pozwalało na merytoryczną ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Sąd Wojewódzki powinien mieć na uwadze, że kontrola decyzji dokonywana jest nie tylko na podstawie jego uzasadnienia, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki nie zweryfikował jednak istotnych okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych.

Zauważyć również należy, że wywód przedstawiony w uzasadnieniu wyroku jest niespójny, bowiem z jednej strony Sąd zaakcentował niedostatki uzasadnienia oraz uchybienia proceduralne wymagające ponownego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji, z drugiej zaś strony zawarł uwagi przesądzające pewne kwestie merytoryczne, jednak bez uwzględnienia całokształtu stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Ponadto trafne okazały się zarzuty dotyczące oceny Sądu Wojewódzkiego w zakresie poszczególnych braków zgłoszenia. Mianowicie bezprzedmiotowe były wskazania Sądu odnoszące się do oświadczenia inwestora wymaganego na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż inwestor po wezwaniach złożył prawidłowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i okoliczność ta nie była powodem wydania decyzji o sprzeciwie. Z kolei stwierdzenie Sądu, negujące potrzebę odnoszenia się przez inwestora do pism P. O., uczynione zostało bez uwzględnienia przepisu art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego, który wymaga, aby organ zbadał, czy realizacja robót objętych zgłoszeniem spowoduje wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Nie można zatem wykluczyć, że inwestor udzieliłby informacji dotyczących oddziaływania inwestycji na działkę stanowiącą własność P. O., który zażądał aby organ uznał go za stronę postępowania prowadzonego w przedmiocie zgłoszonych robót budowlanych. Tak więc zawarcie w postanowieniu z 3 czerwca 2019 r. między innymi w punkcie 6 obowiązku ustosunkowania się inwestora do pisma P. O. nie było całkowicie pozbawione podstawy prawnej, aczkolwiek nie było niezbędne, gdyż organ mógł tę kwestię rozstrzygnąć na podstawie posiadanej dokumentacji. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż według stanowiska organu odwoławczego podstawą wniesionego sprzeciwu było nieuzupełnienie zgłoszenia w przedmiocie określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych.

Do tej istotnej oceny organu odwoławczego Sąd Wojewódzki nie odniósł się merytorycznie.

Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ze wskazaniem, że to organ odwoławczy ma przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonać analizy prawidłowości wydanych przez Wojewodę postanowień wzywających do uzupełnienia braków zgłoszenia.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że analizę taką organ odwoławczy przeprowadził z wnioskami potwierdzającymi zasadność wniesionego sprzeciwu wobec nieuzupełnienia przez inwestora zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych. Rzeczą zatem Sądu Wojewódzkiego było jednoznaczne wyrażenie stanowiska, czy w świetle dokumentacji zgromadzonej w sprawie i argumentacji przedstawionej przez organy obu instancji, uzasadnione było wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego.

W zależności od oceny w tym zakresie, Sąd Wojewódzki powinien odnieść się do okoliczności rozpoczęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem w trakcie toczącego się postępowania, co według stanowiska wyrażonego w decyzji organu odwoławczego stanowiło dodatkową podstawę do wniesienia sprzeciwu.

Z tych względów zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 30 ust. 2, ust. 5, ust. 5c, ust. 5d, ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego.

Zaznaczyć należy, że Sąd Wojewódzki, dokonując tylko fragmentarycznej oceny zaskarżonej decyzji, pominął całkowicie okoliczność, że w postanowieniu Wojewody z 3 czerwca 2019 r. został nałożony na inwestora obowiązek udokumentowania nierozpoczęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem, w związku z informacją o samowoli budowlanej, zawartą w piśmie P. O.

Wobec potwierdzenia rozpoczęcia robót budowlanych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z 10 lipca 2019 r., organ odwoławczy przedstawił w wydanej decyzji ustalenia dokonane w tym zakresie z konkluzją, że w takiej sytuacji należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody o wniesieniu sprzeciwu. W uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarto szeroki wywód prawny odnoszący się do orzecznictwa, celem wykazania zasadności złożenia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5 zd. 3 Prawa budowlanego w razie gdy inwestor przystępuje do rozpoczęcia robót budowlanych przed upływem terminu wskazanego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy, w nawiązaniu do zarzutów odwołania wyjaśnił, że na mocy art. 30 ust. 5d nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa bieg terminu na wniesienie sprzeciwu.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, po każdym wydaniu postanowienia przez organ wojewódzki termin na wniesienie sprzeciwu rozpoczynał swój bieg na nowo, przy czym dodał, że konieczność wydawania kolejnych postanowień wynikała z działania inwestora, który udzielał niepełnych i niejednoznacznych odpowiedzi w ramach uzupełnień zgłoszenia.

Przedstawionej argumentacji organu odwoławczego, dotyczącej skuteczności wydanych postanowień Wojewody i przerwania biegu terminu przewidzianego na złożenie sprzeciwu, Sąd Wojewódzki nie zweryfikował, lecz wskazał aby to organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu ocenił: "czy decyzja Wojewody stanowiąca sprzeciw i wydana po czterech miesiącach od dnia zgłoszenia, nie była spóźniona i czy w tej sytuacji rozpoczęcie przez skarżącą w dniu 18 czerwca 2019 r. robót budowlanych objętych zgłoszeniem, nie nastąpiło przy milczącej akceptacji organu".

W takim stanie sprawy należało stwierdzić, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu wyroku nie mogła stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, a kwestie sporne występujące w sprawie powinny być przesądzone przez Sąd Wojewódzki.

Tym samym trafny okazał się drugi zarzut skargi kasacyjnej, w którym podniesiono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 30 ust. 5, ust. 5c i ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, co skutkowało orzeczeniem jak w sentencji, stosownie do art. 185 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.