Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1101/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie [....] w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skarg Skarbu Państwa-Prezydenta Miasta K. i Gminy Miejskiej K. oraz Skarbu Państwa-Wojewody [....] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 lipca 2013 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargi oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 października 2012 r. znak: [...], znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w pkt 1 odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 19 listopada 1986 r. nr [...] w części dotyczącej udziału we współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] zabudowaną budynkiem położonym przy ul. G. w K., w wielkości łącznej 629/1000 części, związanego z prawami odrębnej własności lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...] w tym budynku -z uwagi na fakt, że w tej części wyżej opisana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne; w pkt 2 stwierdziło, że opisana w punkcie 1 decyzja z dnia 19 listopada 1986r. nr [...] została w tym zakresie wydana z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 stwierdziło nieważność opisanej wyżej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 19 listopada 1986r. nr [...] w pozostałej części, w której decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych - w zakresie odpowiadającym udziałowi Gminy we współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] zabudowaną budynkiem położonym przy ul. G. w K. - w 371/1000 części.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156§ 2 k.p.a. i 158 § 2 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 2, art. 6, art. 7 i art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. Nr 36 z 1968 r. poz. 249 ze zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

W obszernym uzasadnieniu swojej decyzji pierwszo instancyjnej Kolegium wskazało m.in., że kwestionowana decyzja z 19 listopada 1986r. rażąco narusza prawo, gdyż mimo istnienia przepisu prawa dającego podstawę do wydania decyzji administracyjnej o przejęciu na rzecz Państwa własności nieruchomości, rozstrzygnięcie w niej zawarte, dotyczące odjęcia własności nieruchomości, zostało powzięte sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. W wyniku tego rażącego naruszenia prawa powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Pozbawienie własności osób fizycznych w wyniku decyzji z dnia 19 listopada 1986r. bez istnienia przesłanek ustawowych do wydania takiej decyzji, będącej jej bezpośrednim skutkiem, z zasadami praworządności jest nie do pogodzenia.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 30 października 2012 r. wystąpił Wojewoda oraz Prezydent Miasta.

Wojewoda podniósł, że dokonanie oceny w zakresie wielkości i rozmiaru planowanego remontu nie jest możliwe, co za tym idzie zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy. Nadto zdaniem Wojewody Kolegium błędnie ustaliło krąg stron postępowania. Kluczową bowiem kwestią jest ustalenie, jaki organ w obecnej strukturze administracji publicznej może pełnić funkcję reprezentanta interesów Skarb Państwa. Organem takim w ocenie wnioskodawcy z całą pewnością nie może być Zarząd Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych , który na dzień wydawania zaskarżonej decyzji funkcjonował jako specjalistyczna jednostka inwestorska w zakresie rewaloryzacji zabytków, a do jej kompetencji nie należy reprezentowanie Skarbu Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w szczególności w odniesieniu do mienia przejętego w ustawie remontowej. Zdaniem wnioskodawcy właściwym staciofisci pozostaje Starosta na mocy art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Prezydent Miasta podniósł, że z uwagi na wybrakowanie akt sprawy spowodowane upływem okresu ich przechowywania, Kolegium nie mogło zebrać koniecznego materiału dowodowego. Wobec braku dokumentacji w sprawie nie można zatem stwierdzić, że postępowanie zmierzające do wydania objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zostało przeprowadzone z należytą starannością. W ocenie Prezydenta przesłanki zastosowania art. 16 ustawy o remontach, odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków zostały spełnione, skoro w elaboracie szacunkowym inż. W. R. (zaktualizowanego w 1985 r. przez biegłego E. S.) jest mowa o przekazaniu nieruchomości do remontu kapitalnego. Prezydent podniósł także, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, iż nic w aktach sprawy nie wskazywało, by budynek po wykonanych robotach budowlanych, o których mowa w art. 7 ustawy remontowej, miał być przeznaczony na potrzeby mieszkańców tego zespołu. Już na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 1 lutego 1983 przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd podmiotu, którego działalność miała na celu zaspokajanie potrzeb mieszkańców miasta, w szczególności potrzeb mieszkaniowych (Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej "[...]"). Prezydent zarzucił ponadto Kolegium naruszenie art. 7 k.p.a., gdyż materiał dowodowy zgromadzony w spawie był niekompletny. Kolegium oparło swoje stanowisko , że objęta postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzja rażąco narusza prawo, na ustaleniu, że zaktualizowany elaborat szacunkowy sporządzony przez E. S. w grudniu 1985 r. nie był wystarczający do przyjęcia, że dokonano wyceny nieruchomości wedle tych samych zasad, co ustalenie odszkodowania i nie jest wystarczający do ustalenia, że w wyniku wykonanego remontu finansowanego ze środków państwowych wartość rynkowa budynku wzrosła o ponad 50 % jego wartości technicznej. W ocenie Prezydenta organ nie mógł zebrać koniecznego materiału dowodowego do takiego stwierdzenia, skoro całość dokumentacji dotyczącej postępowania zakończonego decyzją z dnia 19 listopada 1986 r. została wybrakowana za zgodą Archiwum Państwowego w K.. Wnioskodawca podkreślił wyjątkowy charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, czego nie poddano ocenie w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 8 lipca 2013 r. znak: [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło w przedmiotowej sprawie w ten sposób, że: w pkt 1odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 19 listopada 1986r. nr [...] w części dotyczącej udziału we współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] zabudowaną budynkiem położonym przy ul. G. w K., w wielkości łącznej 629/1000 części związanego z prawami odrębnej własności lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...] w tym budynku- z uwagi na fakt, że w tej części wyżej opisana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne; w pkt 2 stwierdziło, że opisana w pkt 1 decyzja z dnia 19 listopada 1986r. nr [...] została w tym zakresie wydana z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 stwierdziło nieważność opisanej wyżej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 19 listopada 1986r. nr [...] w pozostałej części, w której decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych – w zakresie odpowiadającym udziałowi Gminy we współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...] zabudowaną budynkiem położonym przy ul. G. w K. w wielkości 371/1000 części.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazanoart. 157 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156§ 2 k.p.a. i 158 § 2 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 2, art. 6, art. 7 i art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. Nr 36 z 1968r. poz. 249 ze zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

Na wstępie Kolegium przedstawiło rozważania na temat instytucji stwierdzenia nieważności decyzji przytaczając liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, w szczególności odnoszące się do przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Następnie Kolegium wskazało, żez dokumentów uzyskanych przez Kolegium z Urzędu Wojewódzkiego w K., Wydziału Rewaloryzacji Zabytków i Dziedzictwa Narodowego wynika, iż remont kapitalny budynku przy ul. G. w K. został wykonany w latach 1975 – 1984ze środków państwowych. Następnie na mocy decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej – [...] z dnia 26 czerwca 1985r. nr [...] ustalono wysokość kosztów remontu budynku przy ul. G. na kwotę 20.956.806zł, o który to koszt - jak podano w tej decyzji - wzrosła wartość budynku po przebudowie (remoncie) - do wysokości 29.723.496zł w porównaniu z wartością przed przebudową w wysokości 6.919.600zł. W dniu 19 listopada 1986r. z upoważnienia Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] wydano badaną decyzję nr [...] orzekającą o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. objętej wykazem hipotecznym Lwh [...] oraz KW [...], stanowiącej parcelę l.kat [...] o pow. 436 m2 zabudowaną budynkiem mieszkalnym przy ul. G. oraz orzeczono o przyznaniu odszkodowania w wysokości 6.831.000zł za grunt, budynek mieszkalny i pozostałe składniki budowlane (uwierzytelniona kopia decyzji dołączona do wniosku). W decyzji tej - wydanej na podstawie art. 16 ust. 1-4 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. Nr 36 póz. 249 z 1968r.) oraz art. 58, 63, 67, 68 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 póz. 99 z 1985r.) oraz Zarządzenia Nr [...] Prezydenta m. z dnia 14 listopada 1985r. w sprawie przeciętnego kosztu wybudowania domu jednorodzinnego na obszarze województwa krakowskiego oraz uchwały Rady Narodowej m. Krakowa nr XIV/65/85 z dnia 20 listopada 1985r. w sprawie zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczone grunty (Dz. Urz. Rady Narodowej Nr 17/85 poz. 120) - wskazano, że remont kapitalny budynku przy ul. G. w K. został wykonany w latach 1975 - 1984, nakładem środków państwowych w kwocie 20.956.806zł, a powyższa kwota przekracza 50% wartości technicznej tego budynku, ustalonej w elaboracie szacunkowym z grudnia 1985r. sporządzonym przez inż. E. S., biegłego z listy Prezydenta Miasta. Dalej, że w decyzji z dnia 19 listopada 1986r. nr [...] wskazano, że nieruchomość przy ul. G. w K. stanowi własność: zmarłego T. O., po którym dziedziczy J. O. cz., zam. K., ul. A., A. Z. O. - 2/6 cz. zam. W. ul. S. i p. M. C. D.- 2/6 cz., zam. K., ul. D.. Tym osobom - wymieniając je także w rozdzielniku decyzji - przyznano odszkodowanie za przedmiotową w sprawie nieruchomość w wysokości - po 2.227.013 zł. Z analizy dokumentacji sprawy wynika, że badana decyzja z dnia 19 listopada 1986r. jest decyzją ostateczną- nie złożono od niej odwołania. Ustalono także, że nieruchomość przy ul. G. w K. została zaliczona do zespołów budowlanych dawnej zabudowy wymagającej uporządkowania. Z powyższego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż budynek przy G., jako należący do bloku nr [...] wskazanym w załączniku nr 1 do uchwały należał, zgodnie z wydaną w trybie art. 6 pkt 2 ustawy remontowej z dnia 22 kwietnia 1959r. do zespołu budowlanego dawnej zabudowy, wymagającego uporządkowania. Tak więc prowadzony w nim remont, przebudowa, rozbudowa, czy wszelkie ulepszenia itp. winny być przeprowadzane w trybie art. 6 ustawy remontowej.

Kolegium wskazało na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2008r. sygn. akt l OSK 1931/06, w którym Sąd ten wskazał, iż wykładnia przepisów rozdziału 3 ustawy z 22 kwietnia 1959r. musi pozostawać w spójności z pozostałymi jej przepisami. W przepisie art. 2 tej ustawy wymieniono, jakich robót organ gospodarki mieszkaniowej może dokonywać nakładem środków państwowych: remontów kapitalnych i zabezpieczających budynków, ulepszeń w wyposażeniu technicznym tych budynków, ich odbudowy lub przebudowy. W przepisie art. 6 ust. 1 ustawy remontowej przewidziano, że przy porządkowaniu zabudowy można dokonywać: przebudowy, rozbudowy, nadbudowy lub remontu, a także rozbiórki budynków lub ich części, łączenia budynków. Ustawa, posługując się pojęciami "odbudowa", "rozbudowa", "przebudowa", "nadbudowa", "remont", "ulepszenia", wyraźnie je rozróżnia.

Kierując się wskazaniami zawartymi w ww. wyroku Kolegium wskazało, iż norma wskazana jako podstawa prawna objętej niniejszym postępowaniem decyzji, nie mogła być podstawą do odjęcia osobom fizycznym własności, gdyż mogła być zastosowana tylko przy spełnieniu przesłanki, że nastąpi przebudowa, rozbudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nim urządzeń budowlanych przeznaczonych dla potrzeb ogółu mieszkańców tego zespołu i to tylko wtedy, gdy konieczność uporządkowania zespołu uwarunkowana będzie względami urbanistycznymi lub architektonicznymi, określonymi ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia takie w ogóle nie zostały dokonane. Przy zastosowaniu drugiej normy z art. 7 jako podstawy wydania decyzji z dnia 19 listopada 1986r. -musiały być spełnione następujące przesłanki:

konieczność uporządkowania na terenie miasta zespołu budowlanego dawnej zabudowy była podyktowana względami urbanistycznymi lub architektonicznymi, określonymi ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

nakładów dokonano w związku z porządkowaniem zabudowy zespołu budowlanego,

roboty przeprowadzone w przedmiotowej nieruchomości były remontami,

wartość budynku i związanych z nim urządzeń budowlanych wzrosła w wyniku dokonania remontów o ponad 50% wartości technicznej budynku.

Tymczasem badana decyzja z dnia 19 listopada 1986r. nie zawierała ustaleń związanych ze wskazanymi przesłankami wyliczonymi w punkcie 1 i 2. Określono w niej jedynie, że w budynku został przeprowadzony remont kapitalny nakładem środków państwowych w kwocie 20.956.806zł (jest to kwota wymieniona w decyzji z dnia 26 czerwca 1985r. o ustaleniu wysokości kosztów remontu), a powyższa kwota przekracza 50% wartości technicznej budynku. Ustalenie to nie odpowiada przesłance ustawowej, która nie stanowi przecież, aby koszt remontu przekraczał 50% wartości budynku, ale by wartość budynku w wyniku remontu wzrosła o ponad 50% wartości technicznej budynku. Nadto, przyjęcie w kwestionowanej decyzji, w ślad za decyzją z 26 czerwca 1985r., że koszt remontu przekroczył wartość budynku, na podstawie wyliczenia zawierającego koszty dokumentacji technicznej, dokumentacji konserwatorskiej, koszty pełnienia funkcji inwestora zastępczego, czy też koszty przeprowadzki najemców, rażąco odbiega od przesłanki ustawowej określonej w art. 7 ust. 1 ustawy remontowej - wartość budynku wzrosła w wyniku remontu o ponad 50% jego wartości technicznej.

Z uwagi na powyższe Kolegium stwierdziło, że badana decyzja rażąco narusza przepisy art. 7 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z 22 kwietnia 1959r. Zastosowanie bowiem normy prawnej do stanu faktycznego nieodpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie prawnej, stanowi rażące naruszenie prawa. W ocenie Kolegium materiał dowodowy, jakim dysponował organ administracyjny wydając w dniu 19 listopada 1986r. decyzję o przejęciu nieruchomości położonej w K. przy ul. G. na rzecz Skarbu Państwa, nie był wystarczający i nie uprawniał do stwierdzenia, iż przesłanka ta w przedmiotowej sprawie zachodziła, gdyż nic nie wskazywało, by budynek po wykonanych robotach budowlanych, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy remontowej, miał być przeznaczony na potrzeby mieszkańców tego zespołu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz treści przedmiotowej decyzji jednoznacznie wynika, iż organ administracji nie zajmował się w ogóle badaniem przesłanek z art. 7 ust. 1 ustawy remontowej, a rozstrzygnięcie swoje oparł o art. 16 ustawy remontowej, mimo iż przesłanki wynikające z tego przepisu także nie zostały spełnione. Podobne stanowisko w zbliżonej sprawie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 108/06.

Ponadto w ocenie Kolegium zaskarżona decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną także i z tego powodu, że została skierowana do osób zmarłych. Z ustaleń poczynionych przez organ l instancji, których nie kwestionuje obecny skład Kolegium, wynika, że zaskarżona decyzja została skierowana do nieżyjących współwłaścicieli nieruchomości –A. Z. O., M. C. D. oraz T. O., co z kolei wyczerpuje określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa.

Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki ograniczające możliwość stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji oraz uzasadniające stwierdzenie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Z uwagi na fakt, że Gmina aktami notarialnymi, wymienionymi szczegółowo w znajdującym się w aktach sprawy odpisie księgi wieczystej nr [...], zawarła umowy ustanowienia odrębnej własności i sprzedaży lokali mieszkalnych wraz ze związanymi z tymi lokalami udziałami we własności nieruchomości wspólnej wskazanych wyżej dziewięciu lokali mieszkalnych, a wielkość udziałów tych dziewięciu wyodrębnionych i sprzedanych lokali mieszkalnych w nieruchomości wspólnej, którą stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli wynosi łącznie 629/1000 części - co wynika z zapisów uwidocznionych w księdze wieczystej nieruchomości nr [...], sama pozostając w 371/1000 części współwłaścicielem nieruchomości przy ul. G. w K. - to stwierdzić należy, że brak jest możliwości przywrócenia wpisów własności na rzecz wnioskodawców i popierających wniosek stron - następców prawych poprzednich właścicieli.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Skarb Państwa –Wojewoda, Skarb Państwa – Prezydent Miasta i Gmina Miejska.

W skardze Wojewody zarzucono naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, zalecanej przez Sądy Administracyjne w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek zamiejscowy w Krakowie z dnia 21 maja 2003 r. II SA/Kr 971/99 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2007 r. II SA/Kr 85/04, pominięcie przeprowadzenia dowodu z decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 19 listopada 1986 r. znak [...]. Zarzucono także naruszenie art. 7 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowy poprzez błędne przyjęcie, że organ wydający decyzję z dnia 19 listopada 1986 r. nie miał podstaw do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej ul. G..

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że "badana decyzja z 19 listopada 1986 r. nie zawiera ustaleń związanych ze wskazanymi przesłankami warunkującymi przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Określono w niej jedynie, że w budynku został przeprowadzony remont kapitalny nakładem środków państwowych w kwocie 20.959.806zł (jest to kwota wymieniona w decyzji z dnia 26 czerwca 1985 r. o ustaleniu wysokości kosztów remontu), a powyższa kwota przekracza 50 % wartości technicznej budynku". W tym samym uzasadnieniu Kolegium stwierdziło także, iż decyzją z 26 czerwca 1985 r. ustalono że w wyniku przebudowy (remontu) wartość budynku wzrosła z 6.919.600 zł do 29.723.496 zł. a więc niewątpliwie ponad 50 % wartości technicznej budynku, co uzasadniałoby spełnienie przesłanki przewidzianej w art. 7 ust. 1 ustawy o remontach.

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W skardze Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta i Gminy Miejskiej zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 roku o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, w szczególności art. 2, 3, 6, 7, 16 poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie mógł mieć zastosowanie tylko art. 7 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ww. ustawy. Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania a to:art. 77§1 w związku z art. 7 k.p.a.poprzez niewyczerpujące i niedostatecznezebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Naczelnika Dzielnicy z dnia 19 listopada 1986r. nr [...] została skierowana do osób zmarłych, co stanowi rażące naruszenie prawa oraz poprzez przyjęcie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i wywołała nieodwracalne skutki prawne w części dotyczącej udziału we współwłasności przedmiotowej nieruchomości w wielkości łącznej 629/1000 części związanego z prawami odrębnej własności lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...] w tym budynku, zaś w pozostałym zakresie decyzja jest nieważna, a to w części w której decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych- w zakresie odpowiadającym udziałowi Gminy we współwłasności nieruchomości w wielkości 371/1000 części.

Zdaniem strony skarżącej organ nie mógł zebrać materiału dowodowego koniecznego do wywiedzenia na jego podstawie, iż nieruchomość położona przy ul. G. w K. została zaliczona do zespołów budowlanych dawnej zabudowy wymagającej uporządkowania, tak więc prowadzony w nim remont, przebudowa, rozbudowa czy wszelkie ulepszenia itp. winny być przeprowadzane w trybie art. 6 ustawy remontowej, a ewentualne przejęcie nieruchomości mogło nastąpić tylko w oparciu art. 7 ust. 1 ustawy, który określał też warunki, które musiały być spełnione, by przejęcie takie mogło nastąpić. Całość dokumentacji dotyczącej postępowania zakończonego decyzją z dnia 19 listopada 1986 r. została wybrakowana za zgodą Archiwum Państwowego w K. (zgoda nr [...] z dnia 10 września 1993 r.) w związku z upływem okresu jej przechowywania, a dokumenty uzyskane przez Samorządowe Kolegium z Zarządu Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych są jedynie częścią całej dokumentacji, jako dokumenty strony postępowania, a nie organu prowadzącego postępowanie. Tym samym nie sposób stwierdzić, że ustalenia, czy zachodziła konieczność uporządkowania na terenie miasta zespołu budowlanego dawnej zabudowy dokonane na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji z dnia 19 listopada 1986 r. nie zostały przeprowadzone. W związku z brakiem kompletnej dokumentacji nie ma dowodu, który by stwierdził, że postępowanie to nie zostało przeprowadzone z należytą starannością.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt.

Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z kolei przepis art. 151 mówi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

W wyniku dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że skargi nie są zasadne.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym. Wyrażona w art. 16 K.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z form wzruszenia takich decyzji jest stwierdzenie ich nieważności, jeżeli zostały ona dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy nastąpiło rażące naruszenie prawa. Przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć kwalifikowane naruszenie prawa, a zatem oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie naruszałoby zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym (por. np. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96).

Niewątpliwą przyczyną uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzjiz dnia 19 listopada 1986r. wydanej z upoważnienia Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] orzekającą o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. objętej wykazem hipotecznym Lwh [...] oraz KW [...], stanowiącej parcelę l.kat [...] o pow. 436 m2 zabudowaną budynkiem mieszkalnym przy ul. G. i o ustaleniu wysokości odszkodowania, jest skierowanie jej do osób zmarłych. Wbrew stanowisku SKO, skierowanie decyzji do osób zmarłych (osób fizycznych, które nie miały już zdolności prawnej) i pozbawienie w ten sposób ich następców prawnych prawa własności nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wobec bezsporności śmierci adresatów decyzji przed jej wydaniem i treści samej decyzji z dnia 19 listopada 1986r. stwierdzenie jej nieważności było zasadne już tylko z tej przyczyny (por. np. wyroki NSA z dnia: 14 lutego 2001 r. II SA/Kr 1664/99 i 15 stycznia 2008 r. I OSK 1931/06). Jest ona bowiem całkowicie wystarczająca do podjęcia decyzji przez organ I instancji i jej utrzymania w mocy zaskarżoną decyzją bez względu na ocenę podstawy prawnej w decyzji z dnia 19 listopada 1986r. Dlatego dalsze wywody dotyczące właśnie podstawy prawnej wskazanej w decyzji z 19 listopada 1986r. stanowią jedynie ustosunkowanie się do zarzutów skargi.

Podkreślić jeszcze raz należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe jedynie w razie ustalenia niebudzącego żadnych wątpliwości rażącego naruszenia prawa. W przedmiotowym postępowaniu chodziło o ocenę art.16 oraz art.6 w zw. z art. 7tzw. ustawy remontowej z 1959 r.

W tym miejscu przyznać należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite, o czym świadczą powołane przez strony wyroki WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2006 r. II SA/Kr 108/06 oraz z dnia 7 stycznia 2013 r. II SA/Kr 1546/11.

W pierwszym ww. wyroku zaprezentowano pogląd podzielony przez SKO w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W drugim z ww. wyroków Sąd nie podzielił interpretacji ustawy remontowej zaprezentowanej przez Kolegium, zgodnie z którą fakt, że dany budynek został ujęty w uchwale właściwej rady narodowej jako część składowa zespołu budowlanego dawnej zabudowy, wyklucza jego indywidualny remont (w trybie rozdziału 2 ustawy remontowej) i że w tej sytuacji możliwe jest jego remontowanie wyłącznie w ramach porządkowania całego zespołu dawnej zabudowy (rozdział 3). Sąd uznał, że sam fakt wyznaczenia w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej zespołów dawnej zabudowy nie wykluczał remontów dokonywanych na podstawie ustawy remontowej jako pojedynczych, oddzielnych inwestycji, a skoro tak, to możliwe było dokonanie remontu w trybie art. 2 i następne ustawy remontowej, a w konsekwencji przejęcie go na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 16 ustawy remontowej.

Pomimo podzielenia przez Sąd rozpoznający niniejsze skargi wykładni przepisów art. 6 i 7 ust.1 i art.16 ust. 1 - 4 ustawy remontowej w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej (tj. jak w wyroku z WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2006 r. II SA/Kr 108/06, czy też wyroku z dnia 21 sierpnia 2002 r. II SA/Kr 1894/00), Sąd uznał, że przepisy ustawy remontowej nie są na tyle jednoznaczne, aby stwierdzić, że zachodzi sprzeczność pomiędzy treścią decyzji z dnia 19 listopada 1986 r. z przepisem prawa, poprzez proste porównanie ich ze sobą, szczególnie wobec braku możliwości poznania całości zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego. Konieczność dokonywania wykładni (różnej, nawet na etapie orzeczeń sądów) przemawia przeciwko oczywistości naruszenia prawa. Ponadto, co istotne w wyroku z dnia 7 kwietnia 1993 r. sygn akt II SA/Kr 1477/91Naczelny Sąd Administracyjny (podobnie jak w wyroku z dnia 8 lutego 1983 r. I SA 1294/82, ONSA 1983, nr1, poz.5) stwierdził, że samo błędne wskazanie przepisu w podstawie prawnej decyzji nie implikuje nieważności takiej decyzji, przy założeniu, że podstawa prawna w istocie istniała a organ jedynie powołał się w treści decyzji na niewłaściwe przepisy. Punktem odniesienia dla oceny legalności decyzji w trybie art. 156 kpa jest zatem stan faktyczny i prawny z chwili jej wydania. Odtworzenie stanu faktycznego nie jest jednak możliwe bez kompletnych akt postępowania administracyjnego.

Decyzja z dnia 19 listopada 1986 r. to efekt poczynionych w postępowaniu ustaleń, których całkowite odtworzenie nie było możliwe w nin. sprawie. Możliwe było jedynie przytoczenie i ocena postanowień decyzji, bez możliwości stwierdzenia, jakie jeszcze (poza ujawnionymi w samej decyzji) ustalenia zostały, czy też nie zostały dokonane. Tym bardziej SKO nie miało podstaw do stwierdzenia, że w jego ocenie "materiał dowodowy jakim dysponował organ administracyjny wydając w dniu 19 listopada 1986 r. decyzję ... nie był wystarczający", skoro Kolegium nie znało tego "materiału".

Rozważania powyższe nie mają jednak wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji wobec zasadnego stwierdzenia przez organ kwalifikowanego naruszenia prawa poprzez skierowanie decyzji do osób nieżyjącychco wyczerpuje określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłankę rażącego naruszenia prawa. Decyzja z dnia 19 listopada 1986 r. została skierowana do nieżyjących współwłaścicieli nieruchomości – A. Z. O., nieżyjącego od 1953 r.(por. k. 178 oraz k. 8 akt adm.) i M. C. D. zmarłej [...] lutego 1983 r.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała zatem podstaw do jej uchylenia, choć akta postępowania przesłane Sądowi nie są zawierały wszystkich powołanych w uzasadnieniu decyzji dokumentów (np. elaboratu szacunkowego). Sąd administracyjny orzeka jednak na podstawie przesłanych mu akt, a brakujące dokumenty nie były niezbędne dla podjęcia orzeczenia.

Prawidłowe jest również ustalenie, że decyzja z dnia 19 listopada 1986 r. wywołała nieodwracalne skutki wobec zbycia części udziałów we współwłasności przedmiotowej nieruchomości osobom trzecim, wobec czego, w tej części prawidłowo odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, a stwierdzono wydanie jej, w tym zakresie, z rażącym naruszeniem prawa.

Uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem orzeczono jak w sentencji na podstawie art.151 ppsa.