Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 74/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 32 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania użytkowania budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. K. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wniosek o wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego usługowego: gastronomiczno - konferencyjnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości C., podnosząc, że obiekt ten miał służyć do organizowania konferencji, a jest użytkowany do organizacji przyjęć okolicznościowych, w szczególności do organizacji balów, bankietów i wesel, wiążących się z uciążliwością w postaci hałasu i drgań, co – w ocenie wnioskodawczyni – stanowi samowolną zmianę sposobu użytkowania tego obiektu.

Postanowienie organu pierwszej instancji oraz utrzymujące je w mocy postanowienie organu odwoławczego odmawiające wszczęcia postępowania w tej sprawie z uwagi na brak po stronie K. K. interesu prawnego, zostały uchylone wyrokiem tutejszego sądu z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 248/15.

Po wszczęciu postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania przedmiotowego obiektu organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji przeprowadził oględziny, podczas których ustalił, że budynek na działce nr [...] jest użytkowany w dni powszednie jako restauracja, natomiast w weekendy, w zależności od zapotrzebowania, organizowane są w nim imprezy okolicznościowe, w tym wesela. Same przyjęcia w formie taneczno-muzycznej odbywają się w sali wielofunkcyjnej obiektu. Przyjęcia weselne organizowane są na 90-130 osób. W czasie oględzin stwierdzono, że właściciel użytkuje obiekt, spełniając wymogi rozdziału 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Przestawiona została prawidłowo wypełniona książka obiektu budowlanego oraz aktualne protokoły kontroli i sprawdzeń.

K. K. wniosła uwagi do protokołu oględzin dotyczące wykonania na nieruchomości drewnianego parawanu, innego usytuowania miejsca do gromadzenia odpadów stałych, a także braku odizolowania akustycznego działki zielenią wysoko i niskopienną, co było przewidziane w projekcie zagospodarowania działki.

Podczas kolejnych oględzin działki nr [...], które miały miejsce w dniu [...] kwietnia 2016 r. ustalono, że w celu ochrony akustycznej od strony działki K. K. inwestor wykonał nasadzenia tui wzdłuż betonowego ogrodzenia działki nr [...] i dodatkowo kolejny szpaler krzewów wewnątrz działki. W. krzewów wynosi w przedziale od 2,0 m do 3,0 m, przy czym część krzewów uschła i wymaga uzupełnienia. Wzdłuż budynku nasadzono świerki ozdobne o wysokości około 80 cm. Uczestniczące w oględzinach strony nie wniosły żadnych uwag.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył postępowanie administracyjne dotyczące wstrzymania użytkowania budynku usługowego gastronomiczno-konferencyjnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości C., uznając, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tego obiektu.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że działka nr [...] położona jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] listopada 2001 r. (Dziennik Urzędowy Województwa L. z dnia [...] marca 2002 r. Nr 19, poz. 489). Działka jest usytuowania na terenie oznaczonym w planie symbolem B 10 MN, na którym przeznaczeniem podstawowym jest teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczalnym przeznaczeniem na zabudowę usługową.

Organ wyjaśnił, że będący przedmiotem niniejszego postępowania obiekt został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], znak: [...] oraz decyzji zmieniających: z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], znak: [...] i z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], znak: [...], wydanych przez Starostę Ł. na rzecz inwestora - E. A.. Decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. dotyczyła pozwolenia na budowę budynku usługowego gastronomiczno-konferencyjnego (kat. XVII) z wewnętrzną linią zasilającą, przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i gazowym, instalacją zbiornikową LPG, zbiornikiem ścieków, dojazdami i parkingiem na działce nr [...] oraz hydrantu p.poż. na działkach o numerach [...] w miejscowości C.. Decyzja z dnia [...] maja 2012 r. zatwierdzała aneks do projektu budowlanego odnośnie do budowy zbiornikowej instalacji gazowej i wewnętrznej instalacji gazowej w budynku. Natomiast decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. zatwierdzała kolejny aneks do projektu budowlanego w zakresie dobudowy schodów ewakuacyjnych i pomieszczenia składowego na opał i żużel, przebudowę poddasza na pomieszczenia magazynowe, biurowe i sanitarne oraz zmianę sposobu ogrzewania budynku z gazowego na paliwo stałe.

Organ drugiej instancji wskazał następnie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], udzielił E. A. pozwolenia na użytkowanie kondygnacji parterowej budynku usługowego gastronomiczno-konferencyjnego (kategorii XVII) z wewnętrzną linią zasilającą, przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i gazowym, instalacją zbiornikową LPG, zbiornikiem ścieków, dojazdami i parkingiem na działce nr [...] oraz hydrantu p.poż. na działkach nr [...] Wymienioną decyzją udzielono pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych i jednocześnie nałożono na inwestora obowiązek wykonania schodów ewakuacyjnych w kondygnacji poddasza użytkowego i pomieszczenia składowego na opał i żużel oraz zgłoszenia zakończenia powyższych robót poprzez złożenie w siedzibie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji stosownego zawiadomienia w terminie do dnia [...] grudnia 2012 r.

Organ drugiej instancji podniósł, że budynek usługowy gastronomiczno-konferencyjny został zakwalifikowany do kategorii XVII obiektów budowlanych, zgodnie z załącznikiem do ustawy - Prawo budowlane. Kategoria XVII to budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk i budynki dworcowe. Budynki biurowe i konferencyjne zostały zakwalifikowane w załączniku do Prawa budowlanego do kategorii XVI. Jak podkreślił organ, w rozpatrywanym przypadku, z uwagi na charakter użytkowy budynku, który jest bardziej hałaśliwy i uciążliwy dla otoczenia niż obiekt konferencyjny, zaliczono go do kategorii XVII, jednak fakt ten nie wyłącza możliwości organizowania w nim konferencji. Zdaniem organu, zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu do kategorii XVII w decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że przeważają w nim funkcje właściwe dla kategorii XVII. Ustawodawca w załączniku do Prawa budowlanego w kategorii XVII wymienia przykładowo obiekty, którymi są m. in. takie budynki jak bary, kasyna, dyskoteki, a więc do tej kategorii obiektów będą też zaliczać się inne obiekty, w których prowadzone mogą być imprezy taneczno-muzyczne, w tym wesela. W tej sytuacji zaprojektowany budynek usługowy gastronomiczno-konferencyjny może być użytkowany jako restauracja, czy też lokal taneczno-muzyczny z częścią gastronomiczną.

Organ odwoławczy zaznaczył, że do momentu wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego wiąże ona zarówno inwestora, jak i organ nadzoru budowlanego i tym samym uprawnia inwestora do oddania obiektu do użytkowania zgodnie z kategorią obiektu, która była określona w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem pozwolenie na użytkowanie jest wydawane na tę kategorię obiektu, która była określona w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do treści projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], znak: [...], organ podniósł, że w opisie technicznym projektu zamieszczono program funkcjonalny zaprojektowanego niepodpiwniczonego, dwukondygnacyjnego (parter i poddasze użytkowe) obiektu, określonego jako budynek usługowy gastronomiczno-konferencyjny. Z opisu tego wynika, że parter obiektu składa się z części ogólnej, na którą składają się: hol główny ze schodami na poddasze, szatnia i toalety, sale konsumpcyjne, sala wielofunkcyjna z własnym węzłem sanitarnym, komunikacja wewnętrzna oraz zaplecze, w skład którego wchodzą: kuchnia, magazyny, barek, pomieszczenia socjalne i sanitarne dla pracowników, biuro, pomieszczenia techniczne i porządkowe. Na poddaszu tego obiektu zaprojektowano trzy sale konferencyjne (każda dla maksymalnie 30 osób), pomieszczenie biurowe z pokojem szkoleń, węzeł sanitarny dla klientów i hol z komunikacją. Zaprojektowany budynek z uwagi na zachowanie warunków ochrony przeciwpożarowej podzielony jest na dwie strefy zagrożenia ludzi - kondygnacja parteru zaliczona została do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, zaś część poddasza - do kategorii zagrożenia ludzi ZL III. Organ podkreślił, że w projekcie określono możliwą maksymalną ilość osób przebywających w poszczególnych pomieszczeniach o odpowiednich funkcjach: w sali wielofunkcyjnej 150 osób (parter), w salach konsumpcyjnych łącznie 150 osób (parter) i w każdym pomieszczeniu konferencyjnym na poddaszu 30 osób, tj. dla trzech pomieszczeń konferencyjnych w sumie 90 osób.

Zatem, jak podniósł organ odwoławczy, pomieszczenia konferencyjne usytuowane na poddaszu (z których może korzystać maksymalnie 90 osób), stanowią około 33 % w stosunku do pomieszczeń sal konsumpcyjnych (150 osób) wraz z salą wielofunkcyjną (150 osób), zlokalizowanych na parterze budynku.

Organ wyjaśnił następnie, że decyzją o zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2012 r. zmieniono układ pomieszczeń poddasza: zamiast 3 sal konferencyjnych i pomieszczenia biurowego z pokojem szkoleń zaprojektowano 2 sale konferencyjne (każda dla maks. 30 osób) i 4 pomieszczenia szkoleniowe (dla maks. 20 osób) oraz 2 pomieszczenia biurowe oraz pomieszczenia magazynowe i gospodarcze do obsługi. Jednakże warunki pożarowe pozostawiono bez zmian - maksymalnie 30 osób na każde pomieszczenie konferencyjne - co daje w sumie 60 osób (pozostawiono strefę zagrożenia ludzi ZL III).

Dokonując analizy rzutu parteru budynku, L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. stwierdził, że zaprojektowany układ (lokalizacja w obiekcie i wzajemne rozmieszczenie) i rodzaj pomieszczeń, a także wyposażenie stanowi rozwiązanie funkcjonalne dla prowadzenia usług związanych z urządzaniem różnych imprez okolicznościowych, w tym imprez taneczno-muzycznych (np. wesel), a nie wyłącznie usług gastronomicznych. Na parterze budynku zaprojektowano w szczególności dwie sale konsumpcyjne o wysokości 3,15 m i o powierzchniach 155 m˛ oraz 121,5 m˛, co daje łącznie powierzchnię 276,5 m˛, a także salę wielofunkcyjną o powierzchni 306,20 m˛. Sala wielofunkcyjna nie posiada projektowanego umeblowania i wyposażenia. Widać jednak, że zaprojektowano scenę, co jednoznacznie wskazuje na jej charakter jako pomieszczenia (przestrzeni) przeznaczonej do tańczenia z wydzielonym miejscem dla zespołu i sprzętu muzycznego.

Organ wyjaśnił ponadto, że w opisie do projektu technologicznego wskazano, że usługi dla klientów indywidualnych i dla grup zorganizowanych będą świadczone w następujących dziedzinach: gastronomia - produkcja w części kuchennej i sprzedaż gastronomiczna w pełnym asortymencie dań i napojów na salach konsumpcyjnych i dodatkowo na sali wielofunkcyjnej; rozrywka, kultura, oświata - przyjmowanie i realizacja zleceń na organizację przyjęć i bankietów, przyjmowanie i realizacja zleceń na organizację konferencji, promocji i firmowych imprez integracyjno-szkoleniowych, organizacja imprez tanecznych i koncertów.

Zatem, w ocenie organu, obiekt został zaprojektowany nie tylko do celów organizowania konferencji oraz z przeznaczeniem na świadczenie usług wyłącznie gastronomicznych (konsumpcyjnych), lecz także z przeznaczeniem na inne usługi z zakresu rozrywki, w tym na organizację imprez weselnych.

Organ podkreślił, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. uzgodnił w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych projekt technologiczny budynku usługowego gastronomiczno-konferencyjnego na działce nr [...]. W uzasadnieniu opinii stwierdził, że projektowany układ funkcjonalny, wykończenie wnętrz i wyposażenie spełnia wymagania higieniczno-sanitarne, zaś planowany zakres działalności to: organizacja przyjęć, bankietów, konferencji, imprez integracyjno-szkoleniowych i tanecznych, koncertów, promocji, itp.

Zdaniem organu, przyjęcia weselne mają cechy imprezy tanecznej z usługami gastronomicznymi i nie można przyjąć, by tego typu imprezy mogły stanowić większą emisję hałasu, a więc uciążliwość, niż organizacja koncertu, podczas którego odtwarzana jest muzyka na żywo. Organ stwierdził, że zaprojektowanie w budynku usługowym gastronomiczno-konferencyjnym, oprócz sal konsumpcyjnych i konferencyjnych (działalność gastronomiczno- konferencyjna), również innego pomieszczenia zwanego salą wielofunkcyjną, oznacza, że w obiekcie tym w ramach świadczonej działalności usługowej mogą być świadczone inne usługi niż te, które wynikają wprost z użytego wyrażenia "gastronomiczno-konferencyjny".

Reasumując, organ drugiej instancji uznał, że zarówno założenia technologiczne, jak i architektoniczne zawarte w zatwierdzonym projekcie budowlanym przedmiotowego budynku pozwalały na organizowanie w nim również różnego rodzaju przyjęć, w tym weselnych.

W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do uznania, że samowolnie zmieniono sposób użytkowania budynku, a tym samym, by zachodziła konieczność wstrzymania jego użytkowania. Stąd brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 71a Prawa budowlanego, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Organ wyjaśnił, że rozstrzyganie spraw spornych związanych z uciążliwościami powodowanymi przez osoby korzystające z działki sąsiedniej oraz ewentualnych roszczeń z tego tytułu należy do właściwości sądów powszechnych, a ponadto w kwestiach ewentualnego przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu można zgłosić się do właściwego organu ochrony środowiska.

W skardze na powyższą decyzję K. K. zarzuciła:

1) naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także stronniczą i wybiórczą ocenę całokształtu materiału dowodowego prowadzącą do uznania, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku usługowego gastronomiczno-konferencyjnego, zlokalizowanego na działce nr [...];

2) uznanie, że uciążliwości dotyczące przekroczenia norm hałasu, a także roboty budowlane dotyczące zaadaptowania sali konferencyjnej i pokoi szkoleń oraz niewykonanie pomieszczenia na żużel i opał nie pozostają w związku z niniejszym postępowaniem;

3) naruszenie art. 8 k.p.a. przez niezrealizowanie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby wzbudzać zaufanie obywateli do organów państwa;

4) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że okoliczności dotyczące braku wykonania pomieszczenia na żużel i opał nie potwierdziły się w protokołach z dnia [...] marca 2016 r. i [...] kwietnia 2016 r., podczas gdy z protokołów tych wynika, że pomieszczenie na żużel i opał nie istniało jeszcze w dacie wykonania przedmiotowych kontroli;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, podczas gdy analiza zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego sprawy prowadzi do wniosków odmiennych;

6) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. miejscowego planu zagospodarowania Gminy C. zatwierdzonego uchwalą Nr [...] Rady Gminy C. z [...] listopada 2001 r., w tym § 5 ust 1 pkt 1.4. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przeznaczenie dopuszczalne dla terenów zabudowy usługowej nie stanowi funkcji drugorzędnej i jest traktowane na równi z zabudową jednorodzinną, stanowiąc rozszerzenie funkcji tego terenu.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona podniosła, że nie rozumie powodów, dla których organ pierwszej instancji wyłączył część materiałów dowodowych do odrębnych postępowań, a organ odwoławczy w żaden sposób nie dołączył wskazanych materiałów do akt postępowania w przedmiotowej sprawie. Skarżąca wyjaśniła, że w odwołaniu sformułowała zarzut niepowiadomienia jej o toczących się postępowaniach administracyjnych i pominięcie ważnych dla sprawy okoliczności. Tymczasem, jak wskazała, w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ drugiej instancji co prawda pobieżnie odniósł się do niektórych jej zarzutów, jednak zrobił to w sposób lakoniczny i niewyczerpujący. Nie wytłumaczył, dlaczego akta poszczególnych postępowań dotyczących naruszeń w przedmiocie użytkowania obiektu nie zostały dołączone do akt niniejszej sprawy.

Zdaniem skarżącej, organ w żaden sposób nie odniósł się również do zarzutu zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, co w doktrynie i orzecznictwie stanowi zmianę sposobu użytkowania. Zdaniem skarżącej, zintensyfikowanie działań przejawia się przede wszystkim w przekroczeniu norm dotyczących hałasu i uciążliwości inwestycji, a przeznaczenie obiektu do zabaw taneczno-muzycznych na etapie projektowania i realizacji inwestycji nie zostało zaakcentowane w wystarczający sposób.

Następnie skarżąca wskazała, że zaszeregowanie budynku do danej kategorii obiektów nie stanowi o możliwości wykorzystywania danego obiektu do wszystkich wymienionych w opisie kategorii działalności. Zaznaczyła, że projektant od początku prac projektowych miał świadomość, że obiekt będzie wykorzystywany praktycznie wyłącznie jako dom weselny. Natomiast stwierdzenia zawarte w projekcie mają za zadanie wprowadzić w błąd co do prawdziwego przeznaczenia budynku usługowego, przede wszystkim poprzez użycie nieostrych określeń (konferencyjny, gastronomiczny). Strona ponownie podkreśliła rozmach imprez weselnych organizowanych w przedmiotowym obiekcie oraz ich częstotliwość, a tym samym wzrost uciążliwości dla najbliższego otoczenia. Wskazała przy tym, że inne imprezy, takie jak: stypy, spotkania z okazji chrztu, czy komunii zdecydowanie różnią się od imprez weselnych w kwestii sposobu użytkowania. Przede wszystkim wymienione imprezy odbywają się co do zasady w porze dziennej i charakteryzują się różną od wesel długością i ilością wytwarzania hałasu. Różna jest także specyfika zachowania się osób na wskazanych imprezach w porównaniu z zachowaniem się gości weselnych z uwagi na spożywany przez nich alkohol.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Organ podniósł, że zmiana intensyfikacji użytkowania obiektu nie powoduje zmiany sposobu użytkowania tego obiektu. Ani bowiem pozwolenie na budowę, ani też na użytkowanie nie określa przedziału czasowego (np. limitu godzin czy dni), w jakim może być dany obiekt użytkowany.

Organ wyjaśnił również, że akta spraw dotyczących budynku na działce nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem do pisma z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] zostały przekazane przez organ pierwszej instancji do organu drugiej instancji wraz z odwołaniem, o czym zarówno K. K., jak i ustanowiony przez nią pełnomocnik, zostali powiadomieni. Zatem zarzut dotyczący braku posiadania przez organ odwoławczy pełnej dokumentacji jest bezpodstawny.

Organ stwierdził, że sporny obiekt został zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która funkcjonuje w obrocie prawnym, co wyklucza możliwość oceny zgodności tego obiektu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego terenu.

Organ wyjaśnił, że zagadnienia dotyczące wykonania innych robót budowlanych nie dotyczą sposobu użytkowania budynku, a tym samym pozostają bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie, zaś okoliczność zaadaptowania sali konferencyjnej i pokoi szkoleń na poddaszu budynku na pomieszczenia mieszkalne, jak też braku wykonania pomieszczenia - składowiska na żużel i skład opału, czy też niewykonania rolety na oknie od strony schodów ewakuacyjnych nie potwierdziły się (oględziny w dniu [...] marca 2016 r. oraz w dniu [...] kwietnia 2016 r.).

Odpowiedź na skargę wniósł również uczestnik postepowania P. A. – właściciel działki nr [...], wnosząc o oddalenie skargi oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci sprawozdania nr [...] z pomiarów hałasu od urządzeń i instalacji przemysłowych z Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w L., na okoliczność tego, że zajazd usytuowany na działce nr [...] nie wpływa negatywnie poprzez emitowanie nadmiernego hałasu na nieruchomość skarżącej.

W jego ocenie, nie są trafne zarzuty skarżącej, jakoby doszło do podlegającej zgłoszeniu w trybie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zmiany sposobu użytkowania obiektu ze względu na zintensyfikowanie jego eksploatacji. Od początku przecież obiekt o charakterze usługowym i gastronomiczno - konferencyjnym (kat. XVII) był użytkowany tak samo, jak był zaprojektowany i wybudowany na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Na co dzień bowiem wykorzystywano go jako obiekt typowo gastronomiczny, natomiast w soboty lub niedziele organizowano tam m.in. uroczystości weselne lub inne uroczystości rodzinne. O żadnej intensyfikacji zatem funkcjonowania tego obiektu po tym, jak został on oddany do użytkowania, nie może być, zdaniem uczestnika, mowy. Nie potwierdziły się także, w jego ocenie, zarzuty skarżącej, aby część robót budowlanych nie została wykonana, bądź też, aby część obiektu została przeznaczona na usługi hotelarskie.

Na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sąd postanowił nie uwzględnić wniosku o dopuszczenie dowodu ze sprawozdania pomiaru hałasu.

Podczas tej rozprawy pełnomocnik skarżącej złożył kopię wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa [...], uchylającą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. A. pozwolenia na budowę obiektu budowlanego usługowego gastronomiczno - konferencyjnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości C..

W ocenie sądu, organy błędnie przyjęły brak po stronie skarżącej przymiotu strony postępowania nadzwyczajnego w sprawie wyżej wskazanych decyzji.

Wyrok ten jest nieprawomocny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja umarzająca jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku skarżącej o wstrzymanie użytkowania budynku usługowego gastronomiczno – konferencyjnego, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości C..

Powyższe rozstrzygnięcie organy uzasadniły brakiem przesłanki wstrzymania użytkowania tego budynku, którym jest samowolna, tj. dokonana bez wymaganego prawem zgłoszenia, zmiana sposobu jego użytkowania.

Ocena ta została zakwestionowana przez stronę skarżącą.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Tego rodzaju zmiana wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Katalog zmian sposobu użytkowania obiektu zamieszczony w powołanej normie prawnej nie ma charakteru zamkniętego, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę sformułowania: "w szczególności". Niemniej jednak zakwalifikowanie innych działań zmieniających warunki użytkowania obiektu do objętych dyspozycją tego przepisu, zważywszy na zasadę wolności budowlanej, powinno dotyczyć sytuacji wyjątkowych oraz powinno wykazywać związek z treścią definicji. Jakkolwiek zatem art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie zawiera wyczerpującej definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, to należy przyjąć, że brzmienie tego przepisu oddaje intencje ustawodawcy w zakresie określenia granic reglamentacji ze strony organów administracji publicznej i nie może być pomijane przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania.

Ocena, czy w sprawie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się zatem do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Przy czym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymagającą zgłoszenia należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, ale wyłącznie wówczas, gdy wywołuje to skutki określone w art. 71 (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2005 r., VII SA/Wa 476/05, CBOSA).

Co istotne, zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanym w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., II OSK 306/06, LEX nr 339645).

Do przyjęcia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, niezbędne jest zatem jednoznaczne, nie budzące żadnych wątpliwości ustalenie, że sposób użytkowania obiektu jest inny niż określony w decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym w zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowlanym, a nadto, że ten inny sposób użytkowania wywołuje skutki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2010 r., zmienionej ostatecznymi decyzjami tego organu: z dnia [...] maja 2012 r. oraz z dnia [...] lipca 2012 r.

Rodzaj i kategorię tego budynku określono w sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2010 r. jako budynek usługowy gastronomiczno-konferencyjny (kategoria XVII). Żadna z decyzji zmieniających pozwolenie na budowę nie wpłynęła na treść tych ustaleń.

Obowiązek zamieszczania przez organy administracji budowlanej kategorii obiektu w decyzji o pozwoleniu na budowę wynika z treści załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120 poz. 1127), które zostało wydane na podstawie art. 32 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane.

Kategoria XVII, do której został przypisany budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania, obejmuje budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, czy budynki dworcowe.

Niewątpliwie są to obiekty, których użytkowanie wiąże się z określonym natężeniem hałasu z uwagi na obecność dużej liczby osób i rodzaj prowadzonej tam działalności, w konsekwencji czego wymaga uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W ocenie skarżącej, samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku na działce nr [...] polegała na tym, że obiekt ten, określony w sentencji pozwoleniu na budowę jako usługowy: gastronomiczno-konferencyjny, miał służyć do organizowania konferencji, a tymczasem jest użytkowany do organizacji przyjęć okolicznościowych, w szczególności do organizacji balów, bankietów i wesel.

W istocie, w sentencji pozwolenia na budowę dla określenia funkcji obiektu użyto ogólnego sformułowania "obiekt usługowy, gastronomiczno-konferencyjny", jednak po pierwsze, takie określenie nie ogranicza rodzaju działalności w obiekcie do wydawania posiłków i organizowania konferencji, po drugie, nie można interpretować go w oderwaniu od wskazanej wprost w sentencji pozwolenia na budowę kategorii obiektu, i wreszcie po trzecie, nie można pominąć, że integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę jest zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany, w którym w sposób nie budzący wątpliwości sprecyzowano określoną w sentencji tej decyzji funkcję obiektu.

W projekcie technologicznym budynku, stanowiącym część projektu techniczno-budowlanego wskazano, że w zakres świadczonych usług wchodzi m. in. przyjmowanie i realizacja zleceń na organizację przyjęć i bankietów, a także organizacja imprez tanecznych i koncertów. Ponadto w projekcie zaznaczono, że rozkład funkcjonalny pomieszczeń parteru ma umożliwić organizowanie dwóch niezależnych imprez, jednej na salach konsumpcyjnych, drugiej zaś na sali wielofunkcyjnej (k. 9).

Co więcej, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł., uzgadniając w dniu [...] czerwca 2010 r. powołany wyżej projekt technologiczny w zakresie wymagań sanitarnych i zdrowotnych, wskazał, że do planowanego zakresu działalności w przedmiotowym budynku należy organizacja przyjęć, bankietów, konferencji, imprez integracyjno-szkoleniowych i tanecznych, koncertów, promocji itp. (k. 7 dokumentacji projektowej).

Niezasadny jest zatem zarzut skarżącej, że przeznaczenie obiektu do zabaw taneczno-muzycznych na etapie projektowania i realizacji inwestycji nie zostało zaakcentowane w wystarczający sposób.

Z oględzin przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania z wniosku o wstrzymanie użytkowania tego budynku wynika, że jest on użytkowany w dni powszednie jako restauracja, natomiast w weekendy, w zależności od zapotrzebowania, organizowane są imprezy okolicznościowe, w tym wesela. Same przyjęcia w formie taneczno-muzycznej odbywają się w sali wielofunkcyjnej obiektu.

W projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. o zmianie pozwolenia na budowę ustalono ilość osób przebywających w salach konsumpcyjnych na parterze łącznie na 150, a także w sali wielofunkcyjnej na 150 (k. 42). Z powyższego wynika, że pozwolenie na budowę przewidywało funkcjonowanie budynku usługowego, gastronomiczno-konferencyjnego, na którego parterze mogło przebywać łącznie jednocześnie 300 osób.

Według P. A., właściciela budynku, odbywające się w nim przyjęcia weselne organizowane są na 90-130 osób. Do materiału dowodowego sprawy dołączona jest również kopia prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] czerwca 2015 r., sygn. akt IX W [...], uniewinniającego E. A. od zarzutów zakłócania ciszy nocnej mężowi skarżącej K. K.. W uzasadnieniu tego wyroku powołano się na zeznania świadków, którzy zamówili przyjęcia weselne w tym budynku, zorganizowane na 150 – 180 osób (7-9 uzasadnienia wyroku, k. 83 akt organu pierwszej instancji).

Nie sposób zatem uznać, że właściciel budynku na działce nr [...] w miejscowości C. dopuścił się zmiany sposobu użytkowania tego budynku. Budynek ten został wzniesiony z przeznaczeniem na organizowanie w nim różnego rodzaju imprez okolicznościowych, w tym wesel, co wynika jednoznacznie z decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji zmieniającej to pozwolenie z dnia [...] lipca 2012 r., a także z zatwierdzonej tymi decyzjami dokumentacji projektowej oraz uzgodnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł.. Nie ulega wątpliwości, że funkcje te są w przedmiotowym budynku realizowane, a ponadto nie nastąpiła ich intensyfikacja, o czym świadczy chociażby prawidłowo ustalona przez organy ilość uczestników imprez i ich charakter.

Organy zasadnie zatem umorzyły niniejsze postępowanie jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Skoro bowiem nie doszło do zmiany określonego w pozwoleniu na budowę sposobu użytkowania budynku, brak było podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania jego użytkowania.

Z tego też względu sąd oddalił wniosek pełnomocnika uczestnika o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci sprawozdania nr [...] z pomiarów hałasu od urządzeń i instalacji przemysłowych, wykonanego w Wojewódzkim Inspektoracie Ochrony Środowiska w L. na okoliczność tego, że zajazd usytuowany na działce nr [...] nie wpływa negatywnie poprzez emitowanie nadmiernego hałasu na nieruchomość skarżącej.

Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że zintensyfikowanie użytkowania budynku na działce nr [...] przejawia się w przekroczeniu norm dotyczących hałasu i uciążliwości inwestycji. Normy te nie były określone w decyzjach zezwalających na realizację tego budynku, nie określono tam również godzin i dni, w jakich budynek ten może - bądź nie może być użytkowany. Stąd nie sposób uznać, by sposób użytkowania budynku odbiegał w tym zakresie od tego ustalonego w pozwoleniach.

Należy przy tym podzielić stanowisko organu odwoławczego, że w przypadku ewentualnego przekroczenia norm określających dopuszczalny poziom hałasu można domagać się podjęcia stosownych działań przez właściwe organy na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Innym środkiem prawnym jest wniesienie powództwa negatoryjnego do sądu powszechnego na podstawie art. 222 § 2 k.c. w związku z art. 144 k.c. Osoba dotknięta negatywnym oddziaływaniem z nieruchomości sąsiedniej nie jest zatem pozbawiona ochrony prawnej.

Kolejne podniesione w skardze zarzuty dotyczyły niewykonania na działce nr [...] pomieszczenia na żużel i opał.

Odnosząc się do tego zarzutu, należy podnieść, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], udzielił E. A. pozwolenia na użytkowanie kondygnacji parterowej budynku usługowego gastronomiczno-konferencyjnego (kategorii XVII) przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek m. in. wykonania pomieszczenia składowego na opał i żużel oraz zgłoszenia zakończenia powyższych robót poprzez złożenie w siedzibie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji stosownego zawiadomienia w terminie do dnia [...] grudnia 2012 r.

Możliwość nałożenia w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych wynika z dyspozycji art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki określone w ust. 1 pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót.

Co istotne, ustawa – Prawo budowlane nie reguluje ani mechanizmu wyegzekwowania, ani kontroli wykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie określa ani tego, co organy nadzoru budowlanego powinny zrobić w razie stwierdzenia, że inwestor tych robót nie wykonał, ani co powinny zrobić, gdy inwestor je wprawdzie wykonał, ale nie zawiadomił o tym właściwego organu. Sankcji na wypadek niewykonania tych obowiązków brak jest również w części Prawa budowlanego zawierającej przepisy karne (rozdział 9).

W orzecznictwie sądów administracyjnych można się spotkać z poglądem, według którego sankcją w razie niewykonania robót budowlanych określonych na mocy art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 12/11, ONSA WSA 2013, nr 6, poz. 110, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2006 r., VII SA/Wa 1417/05, LEX nr 227769). Nie kwestionując tej tezy, nie sposób jednak uznać, że skutkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest wstrzymanie użytkowania obiektu budowlanego, gdyż nie ma ku temu podstawy prawnej.

W doktrynie wyrażono natomiast pogląd, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub stwierdzenie jej wygaśnięcia umożliwia odpowiednie zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego (por. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2013, s. 569).

Przyjęcie któregokolwiek z zaprezentowanych stanowisk utwierdza w przekonaniu, że fakt niewywiązania się inwestora z obowiązku wykonania określonych robót budowlanych nałożonego na niego w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie może być ocenianie w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Nie oznacza bowiem zmiany sposobu użytkowania tego obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a tym samym nie może skutkować nałożeniem na inwestora sankcji w postaci wstrzymania użytkowania obiektu.

Wbrew zarzutowi skarżącej, nie nastąpiła również samowolna zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń na poddaszu budynku. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 26 lipca 2010 r. przewidywał sale konferencyjne w części poddasza oraz pomieszczenie biurowe z pokojem szkoleń, węzeł sanitarny i hol, zaś ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2010 r. został zatwierdzony projekt przebudowy pozostałej części poddasza nieużytkowego na pomieszczenia magazynowe, biurowe i sanitarne. Z protokołu oględzin z dnia [...] lutego 2016 r., z notatki służbowej z dnia [...] kwietnia 2016 r. (k. 145 akt administracyjnych) oraz z dokumentacji fotograficznej poddasza budynku wynika, że nie nastąpiła zmiana przeznaczenia tych pomieszczeń na pokoje hotelowe (noclegowe).

Niezasadny jest również podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. miejscowego planu zagospodarowania Gminy C. zatwierdzonego uchwalą Nr [...] Rady Gminy C. z [...] listopada 2001 r., w tym § 5 ust 1 pkt 1.4. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przeznaczenie dopuszczalne dla terenów zabudowy usługowej nie stanowi funkcji drugorzędnej i jest traktowane na równi z zabudową jednorodzinną, stanowiąc rozszerzenie funkcji tego terenu.

Skoro bowiem, jak wyżej wykazano, w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku na działce nr [...], organy nie mogły oceniać zgodności jego usytuowania i przeznaczenia z przepisami planu miejscowego.

Dopóki bowiem w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę i nie doszło do zmiany sposobu użytkowania objętego tą decyzją obiektu, organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do weryfikowania zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego.

W związku z tym, że w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę budynku na działce nr [...] pozostaje w obrocie prawnym (aktualnie, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 711/16, toczy się odrębne postępowanie z wniosku skarżącej o stwierdzenie jej nieważności), a właściciel budynku nie zmienił sposobu jego użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zarzut naruszenia ustaleń planu miejscowego w tym postępowaniu nie mógł zostać uwzględniony.

Wbrew twierdzeniu skarżącej, organ odwoławczy dysponował pełną dokumentacją spraw toczących się przed organami właściwymi w sprawach budowlanych, dotyczących budynku na działce nr [...] w miejscowości C.. Akta tych spraw zostały przekazane organowi odwoławczemu przez organ pierwszej instancji wraz z odwołaniem od decyzji z dnia [...] października 2016 r., znak: [...]

Mając na uwadze powyższe, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).