Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 631/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 2, ust. 3, ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skarg Wojewody Dolnośląskiego i Prokuratora Rejonowego w Ząbkowicach Śląskich na uchwałę Rady Miejskiej w Bardzie z dnia 19 marca 2014 r. nr XXXIII/236/14 w przedmiocie wyłapywania bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Bardo oraz zapewnienia opieki wyłapywanym zwierzętom I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Bardo na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Bardzie z dnia 19 marca 2014 r. Nr XXXIII/236/14 w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Bardo oraz zapewnienia dalszej opieki wyłapanym zwierzętom. Wojewoda zarzucił uchwale istotne naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 1, pkt raz art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący podał, że w toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 2 pkt 1, pkt 4 oraz art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem wojewody obowiązek zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, do czego obliguje Radę art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt, nie został prawidłowo zrealizowany. W przedmiotowym Programie brak bowiem regulacji poświęconych tej materii. W § 3 pkt 2 załącznika do uchwały wskazano, że wykonawcą Programu jest m. in. schronisko dla zwierząt Fundacja "[...]" w P., z którym gmina nie ma stałej umowy. Ponadto z pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w Bardzie z dnia 15 lipca 2014 r. (nr RM.0007.0005.2014) wynika, że nie zawarto pisemnej umowy z żadnym ze schronisk na odłowienie i zapewnienie miejsca bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Bardo. Jedynie Fundacja "[...] ustnie zadeklarowała możliwość realizacji tej usługi. Z kolei w uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały wskazano, że tylko dwa podmioty zobowiązały się podpisać umowę na realizowanie działań w zakresie wyłapywania bezdomnych zwierząt, zapewnienia wyłapywanym zwierzętom opieki weterynaryjnej, kwarantanny i transportu, a następnie zapewnienia bezpłatnego domu tymczasowego do momentu adopcji lub przekazania do schroniska dla bezdomnych zwierząt. Są to Fundacja [...] oraz Lecznica [...].

W ocenie organu nadzoru ustawodawca w sposób celowy w ramach programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazał na schronisko dla zwierząt. Natomiast przepisy ustawowe wykluczają inną interpretację intencji ustawodawcy. Zatem w zakresie regulacji programu dotyczącej zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, prawidłowa realizacja normy kompetencyjnej wymaga, aby program zawierał postanowienia wprost odnoszące się do czynności mających na celu zapewnienie miejsca w schronisku dla zwierząt, a nie w podmiocie dowolnie wybranym przez Gminę. Tymczasem Miasto i Gmina Bardo nie posiada podpisanej umowy ze schroniskiem dla zwierząt w celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt. Zatem zgodnie z przedmiotowym programem bezdomnym zwierzętom nie zapewnia się miejsca w schronisku dla zwierząt, a w podmiocie, który jedynie zadeklarował gotowość do podpisania umowy i możliwość realizacji tej usługi, i to tylko tymczasowo, do czasu przekazania zwierząt do innego schroniska. W konsekwencji stwierdzić należy, że Rada Miejska w Bardzie nie wypełniła w sposób prawidłowy upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt.

Ponadto w myśl art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Tak więc również i w tym przypadku ustawodawca uznał za istotne, aby powyższe czynności były przeprowadzane przez uprawniony i nadzorowany przez organy Inspekcji Weterynaryjnej podmiot będący schroniskiem dla zwierząt. Natomiast Rada Miejska w § 13 załącznika do uchwały wskazała, że jednym z podmiotów, które realizują ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację i kastrację zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów, jest schronisko. Jednak Rada nie określiła konkretnego schroniska, które ma podejmować czynności w zakresie obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt. Zatem również i w tym przypadku Rada Miejska w Bardzie nie zrealizowała w sposób prawidłowy ustawowej kompetencji, określonej w art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt.

Dalej wojewoda zauważył, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien w swojej treści zawierać również wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust. 5 ustawy). Rada Miejska w Bardzie, realizując powyższy wymóg ustawowy, w § 10 załącznika do uchwały postanowiła, że środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu, zabezpieczone są w budżecie Urzędu w wysokości pięciu tysięcy złotych.

W ocenie organu nadzoru cytowanego powyżej przepisu § 10 załącznika do uchwały nie sposób uznać za wypełnienie intencji prawodawcy w zakresie wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Wymaga zauważenia, że kwestia finansowania zadań określonych w programie stanowi w istocie niezmiernie ważną, obligatoryjną część programu przeciwdziałania bezdomności zwierząt. Brak konkretnych postanowień w tym zakresie wiązać się może z trudnościami przy realizacji programu. Rada Miejska, wypełniając przyznane jej upoważnienie ustawowe, winna była w sposób szczegółowy i jasny określić planowany przez Miasto i Gminę Bardo sposób wydatkowania środków. W tym względzie wydaje się słuszne W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że w przedmiotowym Programie nie znajdują się wszystkie obligatoryjne elementy, o których mowa w art. 11a ustawy, z uwagi bowiem na brak w programie kompletnego uregulowania kwestii zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt oraz obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, a także określenia sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu.

W związku z powyższym, organ nadzoru zauważa, że z redakcji przepisu art. 11a ustawy należy wywieść wniosek, że ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię. Są to zagadnienia, pore ustawodawca uznaje nie tylko za niezbędne, ale także za przedmiotowo istotne dla wypełnienia funkcji, jaką ma pełnić przedmiotowy program. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Organ stanowiący gminy obowiązany jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Zauważyć przy tym trzeba, że wszystkie kwestie określone w art. 11a ustawy składają się na treść programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Nadto organ nadzoru zauważył, że zgodnie z § 119 ust. 1 w związku z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu.

Mając na uwadze całokształt powyższego wywodu, zdaniem organu nadzoru, Rada Miejska w Bardzie, podejmując kwestionowaną uchwałę, w sposób istotny naruszyła art. 11a ust. 2 pkt 1, pkt 4, ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z § 119 ust. 1 w zw. z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w rezultacie czego uzasadnione jest stwierdzenie jej nieważności w całości.

Ponadto Rada Miejska dokonała istotnego naruszenia art. 4 pkt 21 ustawy o ochronie zwierząt, wprowadzając w § 1 pkt 4 załącznika do uchwały definicję kotów wolno żyjących. W przepisie tym postanowiono bowiem, że ilekroć w uchwale jest mowa o kotach wolno żyjących, należy przez to rozumieć koty urodzone lub żyjące na wolności (żyjące w otoczeniu człowieka w stanie dzikim). Tymczasem zgodnie z art. 4 pkt 21 ustawy o ochronie zwierząt ilekroć w ustawie jest mowa o "zwierzętach wolno żyjących (dzikich)", rozumie się przez to zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka. W ocenie organu nadzoru Rada, zamieszczając w załączniku do uchwały przywołaną definicję kotów wolno żyjących, działała z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Rada była zobligowana jedynie do unormowania kwestii objętych zakresem art. 11a ustawy. Z kolei odnośnie ujęcia w Programie definicji, należy zauważyć, że ustawa o ochronie zwierząt - w art. 4 - zawiera definicje legalne określające znaczenie poszczególnych pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. Wymaga wskazania, że koty wolno żyjące są elementem ekosystemu (przede wszystkim miejskiego), a ich obecność zapobiega rozprzestrzenianiu się gryzoni. Zwierząt tych nie należy zatem traktować jako bezdomnych (a tym samym nie należy ich wyłapywać i wywozić, lecz stwarzać warunki bytowania w miejscach ich dotychczasowego schronienia). Mając powyższe na uwadze, należy zaliczyć koty wolno żyjące do "zwierząt wolno żyjących (dzikich)", a pojęcie to zostało wprost zdefiniowane przez prawodawcę w ustawie o ochronie zwierząt. Tworzenie przez Radę Miejską nowych definicji pojęć już funkcjonujących w ustawie (koty wolno żyjące są bowiem zwierzętami wolno żyjącymi), przy braku wyraźnego upoważnienia ustawowego w tym zakresie, jest niedopuszczalne. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 26 września 2012 r., II SA/Wr 504/12 oraz w wyroku z dnia 22 października 2013 r., II SA/Wr 478/13).

Wszystkie akty wewnętrznie obowiązujące (jakim jest program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt) muszą być wydane na podstawie - granicach prawa, gdyż do wszystkich tych aktów odnosi się zasada legalizmu wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podejmując akty niższej rangi niż ustawa, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, zakres regulacji, która może zostać wprowadzona danym aktem wykonawczym jest wyznaczany przez przepis upoważniający. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa, w tym wypadku art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, a także § 135 i § 149 załącznika do sporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W związku z powyższym, § 1 pkt 4 załącznika do uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 4 pkt 21 ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z § 135 i § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Organ nadzoru zwrócił również uwagę na istotne naruszenie prawa, jakie popełniła rada wprowadzając do załącznika do uchwały § 12 pkt 2. Przepis ten stanowi, właściciel zwierzęcia, w celu wykonania usługi czipowania, zgłasza się do zakładu leczniczego dla zwierząt, o którym mowa w § 12 pkt 1 Programu, składa wniosek o dokonanie zabiegu elektronicznego oznakowania psa/kota na koszt Gminy Bardo, a także wyraża zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych dla potrzeb wynikających z realizacji Programu. W przypadku psów wymagane jest dodatkowo okazanie aktualnego dowodu szczepienia przeciwko wściekliźnie.

Zdaniem organu nadzoru przepis ten wykracza poza granice upoważnienia określonego w art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt. Rada nie posiada bowiem kompetencji do umieszczania w programie regulacji nakładających na właścicieli zwierząt - a więc podmiotów zewnętrznych - obowiązków dotyczących określonego postępowania ze zwierzętami. W ocenie organu nadzoru akt prawny mający charakter programu zaliczyć do aktów prawa wewnętrznego, które kierowane są wyłącznie do jednostek organizacyjnie podległych organowi, który je ustanowił. Rada Miejska podejmując uchwałę na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy, nie była zatem upoważniona do uregulowania w nim zasad czy warunków obowiązujących właścicieli zwierząt, a za takie należy uznać nałożenie obowiązku zgłoszenia się do zakładu leczniczego celem wykonania usługi czipowania, złożenia wniosku o wykonanie zabiegu elektronicznego oznakowania psa lub kota czy też wyrażenia zgody na przetwarzanie swoich danych osobowych. Z tych powodów należy uznać wprowadzenie do załącznika do uchwały §12 pkt 2 za istotne naruszenie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt.

Skargę na opisaną na wstępie uchwałę wniósł również Prokurator Rejonowy w Ząbkowicach Śląskich, wskazując, że działa na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze (Dz.U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.). Prokurator zarzucił, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo.

Zdaniem prokuratora naruszony został art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2011 r. Nr 1997, poz. 1172, dalej: u.o.a.n.) oraz § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej: r.z.t.p.) poprzez postanowienie w § 4 uchwały, że wchodzi w życie z dniem podjęcia, gdy uchwała ta, jako akt prawa miejscowego, powinna być ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego i wejść w życie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Zdaniem prokuratora uchwała narusza art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (dalej: u.o.z.) oraz § 18 ust. 1 r.z.t.p., poprzez błędne określenie tytułu uchwały, albowiem zgodnie ze wskazanymi przepisami tytuł uchwały powinien być zwięzły i adekwatny do treści przepisu, na podstawie którego został wydany, tak aby był zrozumiały dla kręgu adresatów. Nadto uchwała narusza § 119 ust. 1 oraz § 126 ust. 1 pkt 1 lit. a r.z.t.p. poprzez umieszczenie w § 3 uchwały postanowienia o uchyleniu uchwały nr XXIX/206/13 z dnia 18 września 2013 roku nowelizującej uchwałę nr XXVI/184/13, co spowodowało nieuchylenie uchwały znowelizowanej, tj. nr XXVI/184/13, a tym samym zaistniała sytuacja, iż w obrocie prawnym funkcjonują dwa akty normatywne wydane na tej samej podstawie i przez ten sam organ.

Zarzucono również naruszenie art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez określenie w § 2 ust. 2 pkt 1 Programu (stanowiącego załącznik do skarżonej uchwały), iż jego zadaniami jest "ograniczanie populacji bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację i kastrację zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów", gdy zadania takiego w przepisie art. 11a ust 2 u.o.z. nie przewiduje ustawodawca, a zarazem pominięcie, iż program ma obejmować obligatoryjną sterylizację i kastrację w schroniskach dla zwierząt oraz określenie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich.

Prokurator podniósł również zarzut naruszenia § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 roku w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. Nr 116, poz. 753), polegające na pominięciu określenia, w § 6 Programu charakteru odławiania bezdomnych zwierząt.

Zwrócono uwagę na naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez niewskazanie w § 8 Programu konkretnego gospodarstwa rolnego, w którym będą zapewnione miejsca dla zwierząt gospodarskich i błędnym zapisie, że Gmina zapewnia miejsce dla zwierząt gospodarskich na podstawie umowy zawartej w tym zakresie z zakładem leczniczym, prowadzonym przez wskazanego lekarza weterynarii.

W skardze zarzucono również naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. polegające na pominięciu w § 10 Programu sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację zadań wskazanych w programie. Nadto wskazano na naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez wskazanie w § 13 pkt 2 Programu, że ograniczanie populacji bezdomnych zwierząt w stosunku do kotów wolno żyjących będzie polegać na ich sterylizacji i kastracji w zakładach leczniczych dla zwierząt.

W związku z postawionymi zarzutami prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Na uzasadnienie skargi prokurator podał, że w § 1 uchwały organ stanowiący określił, że przyjmuje się program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy, który stanowi załącznik do niniejszego aktu prawnego (zwany dalej Programem). W § 2 wskazano, że organem, któremu powierza się wykonanie uchwały jest Burmistrz Miasta i Gminy Bardo.

Rada Miejska w Bardzie podejmując skarżoną uchwałę wskazała, iż podstawą jej wydania są między innymi przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (dalej; u.s.g.) Pierwszy z przepisów reguluje możliwość wydawania przez organ stanowiący gminy aktów, w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Drugi przepis odnosi się bezpośrednio do stanowienia aktów prawa miejscowego. Rodzi się więc pytanie, czy Rada Miejska w Bardzie podjętą uchwałę traktuje jako akt prawa miejscowego, czy też akt kierownictwa wewnętrznego. W § 4 uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Mając na uwadze treść powyższego przepisu uchwały uznać należy, iż Rada Miejska w Bardzie przyjęła, że przedmiotowa uchwała stanowi jednak akt kierownictwa wewnętrznego.

Pogląd na taki charakter skarżonej uchwały prezentowany był w szeregu orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym np. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2012 roku, sygn. akt. II SA/Wr 686/12. W dniu 13 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. II OSK 37/13 przyjął odmienny pogląd uznając, że uchwała zawierająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi jest aktem prawa miejscowego. W przedstawionej argumentacji Sąd wskazał, iż omawiany program zawiera postanowienia generalno-abstrakcyjne oraz postanowienia o charakterze indywidualno-konkretnym. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych "wystarczy, aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego".

Mając na uwadze zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko, omawiana uchwała Rady Miejskiej w Bardzie powinna być ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, a wejść w życie po 14 dniach od dnia ogłoszenia.

W przypadku gdyby jednak uznać stanowisko, że mamy do czynienia z aktem kierownictwa wewnętrznego, przepis § 4 uchwały powinien zawierać sposób jej ogłoszenia zgodnie z cyt. przepisami art. 13 pkt 2 u.o.a.n., a zapisy o wejściu w życie aktu powinny być zgodne z § 45 ust. 1 r.z.t.p.

Należy zauważyć, iż sformułowana treść tytułu niniejszej uchwały nie odnosi się w pełni do brzmienia ustawowego art. 1 la ust. 1 u.o.z., gdzie ustawodawca w sposób przejrzysty i nie budzący wątpliwości określił, że "Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, (...) program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt". Rada Miejska w Bardzie w tytule do uchwały określiła, że dotyczy ona wyłapywania bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Bardo oraz zapewnienia dalszej opieki wyłapanym zwierzętom. Tytuł ten może sugerować, że omawiana uchwała ma dotyczyć jedynie zadań związanych z wyłapywaniem zwierząt bezdomnych i opieki nad tymi konkretnymi wyłapanymi zwierzętami, nie oddaje więc pełnego spektrum zadań programu. Zgodnie z treścią art. 120 § ust. 1 pkt 4 r.z.t.p., w tytule aktu wykonawczego może znajdować się określenie przedmiotu uchwały, natomiast ust. 5 cyt. rozporządzenia precyzuje, że w określeniu przedmiotu aktu wykonawczego (czyli w tym przypadku uchwały) nie powtarza się dosłownie wskazanego w upoważnieniu ustawowym zakresu spraw przekazanych do uregulowania w akcie wykonawczym, ani wytycznych dotyczących jego treści chyba, że zakres spraw został zwięźle wskazany w upoważnieniu ustawowym.

Mając na względzie fakt, iż art. 11a ust. 1 u.o.z. odnosi się bezpośrednio i uszczegóławia przepis art. 11 ust. 1 cyt. ustawy oraz jednocześnie nakłada na organ stanowiący gminy ustawowy obowiązek podjęcia stosownego aktu normatywnego regulującego i spełniającego określone zadania, uzasadnionym jest, by tytuł uchwały podjętej przez Radę Miejską w Bardzie został sformułowany zgodnie z obowiązującymi przepisami techniki legislacyjnej w taki sposób, by adekwatnie, jednoznacznie i unikalnie informował o treści zawartej w danym akcie.

W § 3 skarżonej uchwały Rada Miejska w Bardzie uchyliła uchwałę nr XXIX/206/13 z dnia 18 września 2013 roku nowelizującą uchwałę nr XXVI/184/13. Z tego zapisu wynika, że z chwilą wejścia w życie skarżonej uchwały przestała obowiązywać uchwała nowelizująca akt normatywny wypełniający na rok 2013 obowiązek ustawowy określony w art. 11a ust. 1 u.o.z., co prowadzi do wniosku, że Rada Miejska w Bardzie pozostawiła w mocy pierwotną uchwałę nr XXVI/184/13.

Zgodnie z treścią § 119 ust. 1 r.z.t.p., na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jeden akt wykonawczy, który wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. W obecnej sytuacji obowiązuje więc na terenie gminy Bardo nie jedna, a dwie uchwały Rady Miejskiej przyjęte na podstawie upoważnienia ujętego w art. 11a ust. 1 u.o.z., co stoi w konflikcie z zasadami techniki prawodawczej.

W § 126 ust. 1 pkt 1 lit a r.z.t.p. stwierdzono, że przepisy aktu normatywnego powinny zawierać normę uchylającą inne rozporządzenie tylko w przypadku, gdy ma on uchylić wcześniejszy akt, który został wydany na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez ten sam organ, który wydał dany akt prawny.

W omawianym przypadku podstawą wydania uchwały zawierającej program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest przepis art. 11a ust. 1 u.o.z. oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. (w przypadku przyjęcia, iż uchwała ta ma charakter prawa miejscowego), bądź art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. (w przypadku przyjęcia, że uchwała ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego). Organem uprawnionym do wydania uchwały jest organ stanowiący gminy, w tym przypadku Rada Miejska w Bardzie.

Należy zauważyć, że uchwała podjęta w 2013 i 2014 roku, w tytule i przepisach nie określały czasu obowiązywania aktu prawnego, jedynie z treści załącznika, jakim jest Program w § 1 pkt 6 informowały o roku, w którym realizowany jest program. Zapis obowiązywania uchwały nr XXVI/184/13 i skarżonej uchwały jest nietrafny, gdyż powinien on znajdować się nie w załączniku, ale w treści uchwały.

Zgodnie z treścią przepisu art. 11a ust. 1 u.o.z. ustawodawca nałożył na organ stanowiący gminy obowiązek corocznego podjęcia uchwały w zakresie omawianego programu do dnia 31 marca. Nie można jednak przyjąć, iż uchwała zawierająca Program obowiązuje jedynie w danym roku kalendarzowym, np. do 31 grudnia 2014 roku. Gdyby tak interpretować przepis, to w okresie od 1 stycznia do 31 marca 2015 roku nie obowiązywałby żaden przepis podjętej uchwały. Rady gmin wielokrotnie nie dotrzymują ustawowego terminu i podejmują uchwały po dniu 31 marca. Z tego też względu należy przyjąć, że podjęta w omawianej materii uchwała obowiązuje do czasu uchwalenia nowej uchwały, co powoduje, iż organ stanowiący gminy powinien w postanowieniach tego aktu zawrzeć przepisy uchylające poprzednią uchwałę.

Zadania Programu ustawodawca wymienił w katalogu zamieszczonym w przepisie art. 11a ust. 2 oraz ewentualnie w ust. 3 u.o.z. Organ stanowiący gminy nie może więc wskazanych zadań rozszerzać, albo ograniczać.

W § 2 ust. 2 pkt 1 Rada Miejska w Bardzie postanowiła, że zadaniem Programu będzie "ograniczanie populacji bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację i kastrację zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów". Zapis ten został rozwinięty w § 13 Programu, gdzie w pkt 1 określono, że "zabiegi sterylizacji i kastracji będą obligatoryjnie przeprowadzane u zwierząt przyjętych do schroniska", a w pkt 2 "zabiegi sterylizacji i kastracji kotów wolno żyjących będą przeprowadzane w zakładach leczniczych dla zwierząt".

Ustawodawca ani w art. 11, ani w art. 1 la u.o.z. nie posługuje się sformułowaniem "ograniczanie populacji bezdomnych zwierząt". Jeżeli już Rada Miejska w Bardzie postanowiła w § 2 ust. 2 wskazać, jakie zadania wiążą się z Programem (co narusza zasady techniki legislacyjnej), to powinna je wymienić zgodnie z brzmieniem art. 11a ust. 2 (i ewentualnie ust. 3) u.o.z.. W zapisie § 2 ust. 2 Programu błędnie określono w pkt 1 zadanie w zakresie ograniczania populacji zwierząt, gdyż ustawa o ochronie zwierząt w art. 11a ust. 2 pkt 4 stanowi, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt umieszczonych wyłącznie w schroniskach dla zwierząt. Ustawodawca tym samym nie przyznał radzie gminy uprawnienia do stanowienia o takim obowiązku w odniesieniu do zwierząt mających właścicieli, a nadto ustawodawca nie ograniczył kręgu zwierząt bezdomnych jedynie do zwierząt domowych. Ponadto w omawianym przepisie Programu nie określono zadania polegającego na wskazaniu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich

Z powyższych względów należy rozważyć usunięcie przepisu § 2, bądź jego uzupełnienie w wyżej wskazanym zakresie.

W § 6 uchwały Rada Miejska w Bardzie ustaliła, że odławianiem bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Bardo będzie zajmować się Fundacja (określona w treści przepisu), z którą gmina nie ma podpisanej stałej umowy. W treści tegoż paragrafu nie zostało sprecyzowane z jaką częstotliwością będą przeprowadzane akcje odławiania bezdomnych zwierząt. Zgodnie z przepisem § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 roku w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt "wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały lub okresowy, w zależności od treści uchwały, podjętej przez radę gminy, o której mowa w art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt". Przedmiotowa uchwała nie zawiera takiej regulacji, co jest jednoznaczne z niewypełnieniem zakresu udzielonych kompetencji, do których zobowiązana była Rada Miejska w Bardzie na podstawie delegacji ustawowej.

Odnosząc się do regulacji zawartych § 8 Programu stwierdzić należy, że nie został wskazany dokładny adres gospodarstwa rolnego, w którym będą zapewnione miejsca dla zwierząt gospodarskich. Przepis określa jedynie, że miejsce dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym zapewnia się na podstawie umowy z zakładem leczniczym. Forma wypełnienia regulacji zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 7 stanowi przekroczenie kompetencji organu stanowiącego gminy. Ustawodawca we wskazanym wyżej przepisie wyraźnie informuje, że rada gminy określa w uchwale program, który obejmuje m.in. wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Rada Miejska w Bardzie nie określiła w uchwale konkretnego adresu, a jedynie odwołała się do treści umowy z zakładem leczniczym, co nie wypełnia regulacji zawartej w ustawie.

W § 10 Programu Rada Miejska w Bardzie zawarła zapis, z którego wynika, że "środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu, zabezpieczone są w budżecie Urzędu w wysokości pięciu tysięcy zł.". Nie określono natomiast sposobów wydatkowania tych środków mimo, iż Rada została do tego upoważniona treścią przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. W związku z powyższym istotne jest również, by zapis normujący sposób wydatkowania środków na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt został umieszczony w dziale "Finansowanie programu" przedmiotowego Programu.

Rada Miejska w Bardzie w rozdziale zatytułowanym "Ograniczanie populacji bezdomnych zwierząt" w pkt 2 paragrafu 13 Programu postanowiła, że Burmistrz realizuje ograniczenie populacji kotów wolno żyjących poprzez wydawanie skierowań opiekunom tych zwierząt na zabiegi sterylizacji i kastracji w zakładach leczniczych dla zwierząt. Organ stanowiący powyższe postanowienie wydał, nie posiadając do tego kompetencji ustawowych. W przepisie art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. unormowano, że obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt dokonuje się jedynie w schroniskach dla zwierząt. Z analizy przepisów art. 11 i art. 11a u.o.z. wynika, iż Program, w zakresie zadania polegającego na sterylizacji i kastracji dotyczy nie tylko zwierząt domowych, a w szczególności psów i kotów, ale wszystkich zwierząt bezdomnych. Przepisy te nie przewidują sytuacji, aby kastracji mógł dokonywać inny podmiot i w innym miejscu niż schronisko dla zwierząt.

Mając na względzie, iż stwierdzone w zaskarżonej uchwale uchybienia mają charakter istotnych naruszeń prawa, a zaskarżone przepisy mają zasadnicze znaczenie dla jej bytu, konieczne jest uchylenie uchwały w całości.

Odpowiadając na skargę Prokuratora Rejonowego w Ząbkowicach Śląskich pełnomocnik gminy ograniczył się do wniosku o jej oddalenie (pismo z dnia 14 października 2014 r.). Natomiast w odpowiedzi na skargę Wojewody Dolnośląskiego wskazano, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej zaskarżona uchwała reguluje w sposób właściwy wszelkie wymagane ustawą kwestie, w tym również w zakresie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt.

Odnosząc się do zarzutu braku zapewnienia przez Radę bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku podnieść należy, że w § 3 pkt 2 załącznika do uchwały zawarto postanowienie, w świetle którego wykonawcą Programu jest m.in. schronisko dla zwierząt Fundacji [...]. Fakt, iż Gmina Bardo nie zawarła z wyżej wymienionym schroniskiem umowy na odławiania i zapewnienie miejsca bezdomnym zwierzętom w schronisku nie oznacza naruszenia art. 11a ust 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten statuuje obowiązek zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Ustawa nie precyzuje jednak żadnego sposobu zapewnienia, w szczególności nie wymaga zawarcia w tym przedmiocie umów. W ocenie Gminy zawarty w uchwale zapis odnoszący się do schroniska zwierząt Fundacji jest zgodny z ustawą ochronie zwierząt i stanowi wystarczające, w szczególności możliwe do wykonania, zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt.

Zdaniem autora odpowiedzi na skargę, powyższą argumentację należy odnieść również do kolejnego z postawionych zarzutów dotyczącego braku wykonania art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej w § 13 załącznika do uchwały wskazano, że jednym z podmiotów, które realizuje wskazany zakres zadań jest schronisko. Z uwagi na treść § 3 pkt 2 załącznika do uchwały postanowienie to należy odnosić schroniska dla zwierząt Fundacji [...]. Brak umowy z tym schroniskiem, której konieczność zawarcia nie została określona ustawą, nie skutkuje sprzecznością kwestionowanego zapisu z ustawą. Brak umowy nie oznacza również, że realizacja obowiązku ustawowego nie została zapewniona.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 12 pkt 2 załącznika do uchwały wskazać należy, iż zgodnie z art 11a ust. 3 ustawy ochronie zwierząt program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Kwestionowane postanowienie zostało podjęte w oparciu o powołany przepis ustawy i stanowi o sposobie realizacji działań związanych ze znakowaniem zwierząt w gminie. Wziąć należy w tym zakresie wziąć pod uwagę fakt, iż to Gmina finansuje znakowanie zwierząt a w związku z tym konieczne jest uregulowanie kwestii administracyjnych z tym związanych. Uchwała ponadto nie przewiduje żadnych sankcji naruszenia powołanej procedury wykonania znakowania zwierzęcia, a zatem ewentualne uchybienia w tym zakresie nie zamykałyby drogi do przeprowadzenia znakowania.

W odpowiedzi na skargę wyrażono pogląd, że należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż zawarta w załączniku do uchwały definicja kotów wolno żyjących nie jest zbieżna z terminem określonym w ustawie o ochronie zwierząterząt. Eliminacja kwestionowanego zapisu z uchwały nie powinna jednak skutkować stwierdzeniem nieważności całej zaskarżonej uchwały. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że jak słusznie wskazuje strona skarżąca, tego rodzaju zapisy nie są elementem obligatoryjnym.

Skarga Wojewody Dolnośląskiego została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 631/14, natomiast skarga Prokuratora Rejonowego w Ząbkowicach Śląskich pod sygn. akt II SA/Wr 709/14.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 20 stycznia 2015 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączyć sprawę o sygn. akt II SA/Wr 631/14 do rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą oznaczoną sygnaturą akt II SA/Wr 709/14, ponieważ sprawy te mogły być objęte jedną skargą, i prowadzić je wspólnie pod sygnaturą akt II SA/Wr 631/14.

Pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego podtrzymała skargę i wnioski w niej zawarte oraz wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Natomiast Prokurator Rejonowy w Ząbkowicach Śląskich uzupełniając skargę oświadczył, że rozszerza skargę o § 1 pkt 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, zarzucając błąd w określeniu okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały. Nadto wskazał, że zaskarżona uchwała zawiera przynajmniej jedną normę generalną i abstrakcyjną, co oznacza, że jest ona aktem prawa miejscowego. Na poparcie tej tezy przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 3132/13).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wyjaśniając motywy podjętego przez sąd rozstrzygnięcia, trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Innymi słowy, kontrola sądowoadministracyjna zmierza do zbadania legalności zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozważeniu zarzutów Wojewody Dolnośląskiego i Prokuratora Rejonowego w Ząbkowicach Śląskich doszedł do przekonania, że należy stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Na wstępie godzi się wskazać, że podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r. poz. 856; dalej: u.o.z.), który stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do przepisu art. 11a ust. 2 u.o.z., program obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z ust. 3 cytowanego przepisu, program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Natomiast obligatoryjne program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków (art. 11a ust. 5 u.o.z.).

Nie ulega wątpliwości, zdaniem sądu, że przytoczony przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie elementów, które powinien zawierać program. Tymczasem § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały przewiduje, że: "Środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu, zabezpieczone są w budżecie Urzędu w wysokości pięciu tysięcy zł.". Zdaniem sądu takie sformułowanie narusza art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt i naruszenie prawa w tym zakresie ma charakter istotny. Podkreślić należy, że przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. zawiera jednoznaczne stwierdzenie, że po pierwsze w uchwalonym programie musi znaleźć się wskazanie o wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, a po drugie sposób wydatkowania tych środków. Oznacza to, że rada gminy nie może uchylić się od uregulowania tej kwestii w programie. Sąd przyjął, że użyte w ustawie sformułowanie "program zawiera" wskazuje na konieczność zamieszczenia wymienionego elementu w treści uchwalanego przez organ gminy programu, gdyż odnosi się do obligatoryjnego składnika tego programu. Tymczasem w zaskarżonym w niniejszej sprawie programie wskazano określoną kwotę przeznaczoną na realizację programu, jednak nie podano sposobu wydatkowania tej kwoty. W ocenie sądu, użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza konieczność przedstawienia w programie – jako obligatoryjnego elementu – sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 430/14, Orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy zgodzić się należy z zarzutami Wojewody Dolnośląskiego oraz Prokuratora Rejonowego w Ząbkowicach Śląskich i stwierdzić, że § 10 załącznika do zaskarżonej uchwały narusza w sposób istotny art. 11a ust. 1 w zw. z ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt.

Ponadto również zasługiwały na aprobatę sądu rozpoznającego skargi w niniejszej sprawie zarzuty wojewody i prokuratora, że w zaskarżonym programie nie zawarto prawidłowej regulacji dotyczącej obligatoryjnej sterylizacji i kastracji w zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Zdaniem sądu w § 13 pkt 1 zaskarżonego programu nie wskazano imiennie, jakie schronisko dla zwierząt ma realizować kastrację i sterylizację zwierząt. Nadto wadliwie sformułowano przepis § 2 ust. 2 pkt 1 zaskarżonego programu, gdzie określono, iż kastracja i sterylizacja zwierząt domowych jest środkiem do ograniczania populacji zwierząt bezdomnych. Sąd stwierdził zatem, że Rada Miejska w Bardzie nie zrealizowała w pełni kompetencji zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., co stanowi istotne naruszenie prawa.

Dalej sąd stwierdził, że zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi Prokuratora Rejonowego w Ząbkowicach Śląskich dotyczące § 6 zaskarżonego programu. Trafnie spostrzegł skarżący, że obowiązkiem Rady Miejskiej w Bardzie było określenie w omawianym programie, czy odławianie bezdomnych zwierząt na terenie gminy ma charakter stały czy okresowy. Obowiązek taki wynika z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. Nr 116, poz. 753) w związku z art. 11 ust. 3 i art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt. Tymczasem w § 6 zaskarżonego programu stosownej regulacji brak. Dlatego sąd stwierdził, że zaniechanie w zaskarżonej uchwale (programie) określenia charakteru wyłapywania (odławiania) bezdomnych zwierząt stanowi istotne naruszenie prawa.

Podobnie sąd uznał, że zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi prokuratorskiej, iż § 8 zaskarżonego programu narusza art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Ustawodawca nakazał radzie gminy (miejskiej) wskazanie konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Tymczasem Rada Miejska w Bardzie w § 8 programu ograniczyła się do podania, że tę kwestię reguluje umowa zawarta między gminą a lekarzem weterynarii. Zdaneim sądu, taka regulacja materii wskazanej w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. stanowi istotne naruszenie prawa, bowiem kompetencji normodawczej należącej do rady gminy nie można przenosić na organ wykonawczy gminy zawierający umowę z lekarzem weterynarii. W programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt rada winna wskazać imiennie konkretne gospodarstwo rolne, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., a nie odsyłać do – zawartej lub nie – umowy cywilnoprawnej. Naruszenie prawa w tym zakresie ma charakter istotny.

Uwzględniając dotychczas omówione uchybienia, którymi dotknięta jest zaskarżona uchwała, sąd stwierdził, że uzasadniają one stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Trzeba bowiem z całą mocą podkreślić, że niezrealizowanie kompetencji opisanej w art. 11a ust. 5 u.o.z. oznacza, że zaskarżona uchwała nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów, a więc nie może pozostać w obrocie prawnym. Podobnie ocenić należało okoliczność, że Rada Miejska w Bardzie nie zrealizowała kompetencji zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. Analogiczną rangę ma naruszenie art. art. 11 ust. 3 i art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. oraz art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Zaskarżona uchwała narusza przywołane przepisy ustawy o ochronie zwierząt i naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, ponieważ ww. przepisy zaskarżonego programu stoją w oczywistej sprzeczności z treścią przywołanych przepisów ustawy. Skoro zatem program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie zawiera kompletu obligatoryjnych elementów, to należy stwierdzić nieważność uchwały zawierającej ów niekompletny program.

W ocenie sądu rozpoznającego skargi, wystąpienie przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały w całości sprawia, że rozważanie innych zarzutów skargi wojewody i skargi prokuratora ma na celu ugruntowanie wyrażonego już poglądu o wadliwości zaskarżonej uchwały. Opisane w dalszej części uzasadnienia wyroku naruszenia prawa stwierdzone w zaskarżonej uchwale – o różnym stopniu istotności – wzmacniają wyrażony już pogląd o konieczności wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.

W świetle powyższego należało zatem – zdaniem sądu – podzielić stanowisko wojewody, że w § 1 pkt 4 zaskarżonego programu dokonano nieuprawnionej modyfikacji pojęcia "kotów wolno żyjących", gdyż wskazano, że są to "koty urodzone lub żyjące na wolności (żyjące w otoczeniu człowieka w stanie dzikim)". Sąd w składzie rozpoznającym skargi podziela pogląd sformułowany w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 26 września 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 504/12, Orzeczenia.nsa.gov.pl) i przyjmuje go jako własny, że tworzenie przez radę miejską nowych definicji pojęć już funkcjonujących w ustawie, przy braku wyraźnego upoważnienia ustawowego dla rady gminy w tym zakresie, jest niedopuszczalne. Dokonana przez radę modyfikacja ustawowej definicji "kotów wolno żyjących" (por. art. 4 pkt 16 i pkt 21 u.o.z.) była więc nieuprawniona, gdyż w art. 11a ust. 2 u.o.z. nie przewidziano kompetencji dla Rady Miejskiej w Bardzie do zmieniania czy uzupełniania definicji znajdujących się w przepisach ustawy o ochronie zwierząt.

Natomiast odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Wojewody Dolnośląskiego sąd doszedł do wniosku, że nie w pełni można podzielić zarzuty organu nadzoru. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że zaskarżona uchwała narusza art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z., ponieważ Gmina Bardo nie zawarła umowy cywilnoprawnej ze wskazanym w uchwale schroniskiem dla zwierząt. Zauważyć wypada, że postępowanie nadzorcze prowadzone przez wojewodę w stosunku do uchwał rad gmin zmierza do oceny zgodności z prawem danej uchwały (art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ nadzoru ma prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących mu uprawnień nadzorczych (art. 88 ww. ustawy). Jednak – w ocenie sądu – okoliczność, czy gmina zawarła umowę ze schroniskiem dla zwierząt nie jest kwestią podlegającą badaniu przez wojewodę w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. Kwestia ta należy bowiem do sfery realizacji zadania gminy określonego w art. 11 ust. 1 u.o.z., a nie do sfery normatywnego ukształtowania treści programu określonego w art. 11a ust. 2 u.o.z. Zdaniem sądu, okoliczność zawarcia przez Gminę Bardo umowy z danym schroniskiem nie ma znaczenia dla oceny, czy uchwalony program jest zgodny z prawem. Czym innym jest bowiem redakcja aktu prawnego, jakim jest program, a czym innym jego realizacja, za którą odpowiada wyłącznie Burmistrz Miasta i Gminy Bardo. Jeśli więc gmina nie zawrze stosownych umów ze schroniskiem, to ryzyko niezrealizowania celów programu spoczywa na organie wykonawczym gminy. Nie można jednak postawić skutecznego zarzutu, że zaskarżony program nie spełnia wymogów ustawowych z powodu niezawarcia przez gminę umowy ze schroniskiem dla zwierząt.

W kontekście powyższego sąd stwierdził, że załącznik do zaskarżonej uchwały zawiera w § 3 pkt 2 wskazanie, że schronisko dla zwierząt prowadzone przez Fundację [...] jest jednym z wykonawców programu. Schronisko to wymienione jest również jako wykonawca opieki nad kotami wolno żyjącymi, poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt, odławiania zwierząt. Niemniej należy zauważyć, że rację ma wojewoda – choć w skardze nie wyrażono tego wystarczająco jasno – iż w treści zaskarżonego programu nie wskazano expressis verbis, które schronisko dla zwierząt zapewnia miejsce zwierzętom. Z całokształtu przepisów programu można wywnioskować, o które schronisko chodzi, jednak taka redakcja programu, która czyni omawianą kwestię nieczytelną jest wadliwa i nie spełnia standardów poprawnej legislacji.

Przechodząc zaś do omówienia pozostałych zarzutów podniesionych przez Prokuratora Rejonowego w Ząbkowicach Śląskich trzeba powiedzieć, że przede wszystkim sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podzielił zarzutów skargi prokuratora wiążących się z charakterem prawnym programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jako aktu prawa miejscowego (zarzut naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.).

Zdaniem sądu uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ust. 2 u.o.z. nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem – jeśli jest prawidłowo zredagowana – nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz ma charakter programowy i zadaniowy. Zgodnie z językową definicją słowa "program", jest to plan zamierzonych czynności, przedsięwzięć itp., czy też założenia, postulaty i cele jakiejś działalności (zob. Słownik języka polskiego PWN, Sjp.pwn.pl). W tym znaczeniu w rozpatrywanej sprawie program przede wszystkim powinien konkretyzować sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. To zaś przemawia za tym, że tego rodzaju program nie jest więc aktem prawa miejscowego.

Powyższą argumentację potwierdzają wnioski płynące z odwołania się do systemowej wykładni przepisów ustawy o ochronie zwierząt i innych przepisów materialnego prawa administracyjnego. Zdaniem sądu, zwrócić należałoby uwagę na inne przepisy, które nakazują jednostkom samorządu terytorialnego podejmowanie uchwał w przedmiocie rozmaitych programów. Następnie wypada ocenić, czy ustawodawca programy owe kwalifikuje do aktów prawa miejscowego. Przykładowo można wskazać na programy podejmowane w celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska, które określane są wprost w ustawie jako akty prawa miejscowego (zob. art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.). Natomiast szereg innych programów przewidzianych przez ustawy takiego wskazania nie zawiera, co przemawia za uznaniem, że nie było intencją ustawodawcy nadanie tym programom rangi aktów prawa miejscowego. Dla przykładu można wymienić: gminny program wspierania rodziny (art. 176 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, Dz.U. z 2013 r. poz. 135 ze zm.), czy powiatową strategię rozwiązywania problemów społecznych oraz powiatowy program pomocy społecznej (art. 19 pkt 1 i art. 112 ust. 13 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.). Dlatego też sąd w składzie rozpoznającym skargi w niniejszej sprawie ocenił, że skoro w ustawie o ochronie zwierząt nie zakwalifikowano programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jako aktu prawa miejscowego, to uzasadniony jest pogląd, że tego rodzaju akt prawny nie należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy.

Sądowi znane są oczywiście orzeczenia kwalifikujące uchwałę zawierającą program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jako akt prawa miejscowego, jednak skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w większości dotychczasowych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz w orzeczeniach innych sądów administracyjnych (zob. orzeczenia powołane w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 430/14, Orzeczenia.nsa.gov.pl), że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego i zaliczany winien być do aktów planowania, będących aktem prawa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego.

Oczywiście, nie uszło uwagi sądu, że Rada Miejska w Bardzie wprowadziła w zaskarżonej uchwale regulację dotyczącą znakowania zwierząt, której sposób sformułowania mógł skłaniać do uznania, że wykreowano normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym skierowane do podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie organom gminy. Zdaniem sądu jednak przepis § 12 programu, który nakłada na właścicieli zwierząt określone obowiązki proceduralne pozbawiony jest podstawy prawnej. W myśl art. 11a ust. 3 u.o.z. program, o którym mowa, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Jak słusznie zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 3132/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl), na który powołał się Prokurator Rejonowy w Ząbkowicach Śląskich, program opieki nad zwierzętami nie może stanowić o obowiązkowym oznakowaniu każdego zwierzęcia, lecz tylko zwierzęcia bezdomnego. Nadto, plan znakowania zwierząt realizowany w ramach programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, nie ma charakteru przymusowego. Plan taki – jako element programu – jest adresowany do organów gminy, a nie bezpośrednio do obywateli. Z tej racji elementy planu znakowania zwierząt nie mogą być skierowane bezpośrednio do właścicieli zwierząt. W konsekwencji regulację § 12 zaskarżonego programu należało uznać – zdaniem sądu – za podjętą bez podstawy prawnej.

Dalej powiedzieć należy, że odnośnie do zarzutów skargi prokuratorskiej zmierzających do wykazania istotnego naruszenia w zaskarżonej uchwale przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) trzeba poczynić zastrzeżenie, że w myśl § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. W skardze zarzucono, że uchwała narusza przepisy § 119 i § 126 cytowanego rozporządzenia, jednak przepisy te nie mają bezpośredniego zastosowania do zaskarżonej uchwały, gdyż nie jest ona aktem prawa miejscowego. Mogą one znaleźć wyłącznie odpowiednie stosowanie na mocy § 141 rozporządzenia (dotyczącego uchwał niebędących aktami prawa miejscowego).

Poczyniwszy te uwagi trzeba wskazać, że sąd orzekający w niniejszej sprawie nie uznał za istotne naruszenie prawa tego, w jaki sposób w § 3 uchwały sformułowano przepis derogacyjny. Zdaniem sądu w skardze prokuratora pominięto, że prawoznawstwo wyróżnia nie tylko uchylenie aktu prawnego wyraźne, ale i dorozumiane. To drugie zachodzi wówczas, gdy akt prawny późniejszy reguluje wyczerpująco materię poruszoną w akcie prawnym wcześniejszym (lex posteriori derogat legi priori). Z taką sytuacją, w ocenie sądu, mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Oczywiście redakcja § 3 zaskarżonej uchwały jest błędna, bowiem nie można skutecznie uchylić uchwały nowelizującej, jeśli weszła ona w życie. Jednak fakt podjęcia zaskarżonej uchwały był jednoznaczny z utratą mocy przez wcześniejsze przepisy gminne regulujące opiekę nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt (co umknęło najwyraźniej organowi gminy). Jednak opisane uchybienie nie mogło być jednoznacznie zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa.

Podobnie przepis § 1 pkt 6 zaskarżonego programu, gdzie wskazano, że przez ów program należy rozumieć program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w roku 2014, zdaniem sądu nie narusza prawa w sposób istotny. Owszem, taka redakcja omawianego przepisu jest niewłaściwa, a przepis w takim brzmieniu nie dość, że jest de facto zbędny, to jeszcze może – jak trafnie sugeruje prokurator – wywoływać wątpliwości interpretacyjne. Wypada jednak zauważyć, że ustawodawca nakazuje radzie gminy (miejskiej) przyjmowanie programu "corocznie". To pośrednio sugeruje, że program będzie obowiązywał przez określony czas, czyli do chwili uchwalenia kolejnego programu. Nie ma przeszkód, zdaniem sądu, aby ustalić okres obowiązywania programu, jednak należy to uczynić po pierwsze w zgodzie z zasadami poprawnej legislacji, a po drugie ewentualne określenie okresu obowiązywania programu nie może sprawić, że w pewnym okresie w danej gminie nie będzie obowiązywał żaden program. Uchwalenie programu służy bowiem realizacji zadania własnego gminy określonego w art. 11 ust. 1 u.o.z., które nie ma samo w sobie charakteru czasowego. Z tych względów wskazywanie w uchwale okresu obowiązywania programu jest mało użyteczne, ale pozostaje w granicach kompetencji prawodawczej rady gminy (miejskiej), o ile jest dokonane w sposób prawidłowy formalnie.

Również podzielić należało zastrzeżenia wyrażone w skardze prokuratora odnośnie do tytułu zaskarżonej uchwały. W ocenie sądu Rada Miejska w Bardzie naruszyła przepis art. 11a ust. 1 u.o.z., ponieważ z przepisu tego wynika obowiązek uchwalenia "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt", a nie uchwały w sprawie wyłapywania zwierząt. Zastosowany przez radę tytuł uchwały jest mylący i nie koresponduje z jej treścią. Jednak naruszenie prawa w tym zakresie ma charakter mniejszej wagi, ponieważ treść załącznika do uchwały koresponduje z § 1 samej uchwały i dla adresatów uchwały, jakimi są organy gminy, taka redakcja uchwały nie musiała rodzić problemów interpretacyjnych. Niemniej wadliwe formułowanie tytułu uchwały jest naruszeniem prawa, które powinno być w procesie uchwałodawczym eliminowane jeszcze przed ostatecznym podjęciem uchwały przez Radę Miejską w Bardzie.

Reasumując, należało stwierdzić, że każda ze skarg zawierała po części trafne zarzuty wobec zaskarżonej uchwały, która została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt I wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w pkt II wyroku stosownie do art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu poniesionych kosztów postępowania na rzecz Wojewody Dolnośląskiego znajduje podstawę w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt III wyroku).