Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1038/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Ł. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021, nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy S. M. z dnia [...] października 2019, znak [...] oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. Ł. T. (dalej również jako: "skarżący") wniósł skargę na postanowienie z dnia [...] października 2021 r. wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako: "SKO w K.", lub "SKO") nr [...] w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej postanowieniem SKO w K. z dnia [...] września 2021 r. Nr [...],[...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy S. M. z dnia [...] października 2019 r., znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy.

Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r., nr [...] zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] lipca 2019 r. Ł. T. (również jako: "inwestor") wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-magazynowego na części działki o nr ew. [...], obręb R., gmina S. M. (podanie datowane na dzień [...] lipca 2019 roku). Inwestor we wniosku wskazał parametry planowanego do realizacji budynku: szerokość elewacji frontowej do [...] m; powierzchnia zabudowy planowanego budynku do [...] m; wysokość budynku do kalenicy do [...] m, jak również załączył do wniosku szkic zagospodarowania wnioskowanego terenu.

W trakcie postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem inwestora w dniu [...] października 2019 r., (znak [...]) Wójt Gminy S. M. wydał postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy (dalej również jako: "postanowienie w przedmiocie zawieszenia").

Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] października 2019 r., Nr [...] część działki ozn. nr [...] zlokalizowana jest na terenie objętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. M. z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla linii gazociągu wysokiego ciśnienia na terenie gminy S. M. ("uchwała o przystąpieniu").

W uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania podano, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. M. uchwalanym uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. M. z dnia [...] stycznia 2019 r. część działki objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy znajduje się w granicach obszaru [...] "D. ", znajduje się na terenie rolniczym, na terenie przez który przebiega linia energetyczna wysokiego napięcia 110 kV wraz z pasem technologicznym oraz na terenie przez który przebiega gazociąg.

W dalszej kolejności w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postepowania wskazano, że ww. plan miejscowy dla linii gazociągu wysokiego ciśnienia na terenie gminy S. M. w dacie wydania postanowienia z dnia [...] października 2019 r. był w trakcie opracowywania przez Pracownię Urbanistyczną i brak było ostatecznych rozstrzygnięć dotyczących przedmiotowego terenu objętego wnioskiem inwestora.

Wójt Gminy S. M. podał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako: "p.z.p.") plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium. Prowadzone przed Wójtem Gminy S. M. postępowanie o ustalenie warunków zabudowy ma na celu określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy wyłącznie terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Według podjętej przez Radę Gminy S. M. uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla linii gazociągu wysokiego ciśnienia na terenie gminy S. M. zakres opracowania planu został wskazany w miejscu planowanej przez Ł. T. inwestycji, tym samym istniało realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem terenu, a koncepcją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu [...] lipca 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek Ł. T. (wniosek inicjujący postępowanie o stwierdzenie nieważności), o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy S. M. znak [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie zawieszenia postępowania – we wniosku wskazano, że został on wniesiony w oparciu o art. 126 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491, 2052, dalej jako: "k.p.a.") w z związku z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. i / lub art. 156 § 1 ust. 5 k.p.a. z uwagi na fakt powoływania się w tym postanowieniu na okoliczności sprawy które nie istniały w dniu jego wydania.

W międzyczasie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. zostało podjęte przez Wójta Gminy S. M. postępowanie z wniosku Ł. T. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-magazynowego na części działki o nr ewid.[...], obręb R., gmina S. M..

W toku postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności postanowienia o zawieszeniu postepowania, które toczyło się przed SKO w K. wpłynęło również pismo Wójta Gminy S. M. z dnia [...] sierpnia 2021 r., w którym Wójt szczegółowo opisał okoliczności podejmowania uchwał, co do których skarżący wystosował zarzut, że są to "dokumenty nieistniejące". Treść tego pisma z dnia [...] sierpnia 2021 r. była przedmiotem analizy SKO w K. zawartej w rozstrzygnięciach dotyczących odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. SKO w K. odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy S. M. znak [...] z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - magazynowego na części działki ozn. Nr [...], obręb [...] - R., Gmina N. M.. W uzasadnieniu tego postanowienia SKO w K. dokonało szczegółowej analizy przesłanek stwierdzenia nieważności i obszernego uzasadnienia swego stanowiska – argumentacja organu została podtrzymana przez niego w postanowieniu wydanym przy ponowanym rozpoznaniu sprawy, a także w odpowiedzi na skargę (o czym będzie mowa dalej).

W dniu [...] września 2021 r. do SKO w K. wpłynął wniosek Ł. T. oraz O. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu podniesiono, że: "W pierwszej kolejności pragnę podkreślić / zwrócić uwagę, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wymaga szczegółowej formy ani szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy jeżeli pismo spełni wymogi formalne podania, a w treści wniosku strona Wnioskująca o ponowne rozpatrzenie sprawy wyrazi niezadowolenie z treści wydanej decyzji/postanowienia - tj. z wniosku będzie wynikać niezadowolenie z treści wydanej decyzji/postanowienia. Stwierdzam zatem jednoznacznie swoje niezadowolenie z treści wydanego w tej sprawie postanowienia tj. postanowienia [...] z dnia [...] września 2021 r. Ponadto, skarżący dokonał oceny, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zbyt pochopnie, a ponadto w sposób nieuzasadniony przyjęło, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa m.in. w stosunku do powoływania się w treści postanowienia Wójta na nieistniejący w dniu jego wydawania dokument - tj. Uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) - która w rzeczywistości nie istniała w dniu wydania tego postanowienia. Z tego też względu wniesiono o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy ze szczególnym uwzględnieniem dowodów i okoliczności sprawy świadczących o faktach istotnych dla niewadliwego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj. m.in. dowodach potwierdzających jaka w rzeczywistości została podjęta przez Radę Gminy uchwała: "W sprawie zmiany uchwały (...)" czy też "W sprawie przystąpienia (....)", a tym samym zaistnienia przesłanki świadczącej o istotnym/rażącym naruszeniu prawa. Szczególnego podkreślenia w niniejszej sytuacji wymaga fakt, że rażące naruszenie art. 80 k.p.a. może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności, jako że przepis ten stanowi integralny element zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) mającej status ogólnej zasady postępowania administracyjnego i wyznaczającej jeden z fundamentalnych standardów prawidłowego postępowania organu władzy publicznej w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej. Naruszenie powołanego przepisu musi być jednak "rażące" (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), a więc oczywiste, jednoznaczne, niebudzące wątpliwości. Takim naruszeniem art. 80 k.p.a. byłoby z pewnością ustalenie przez organ okoliczności istotnej w sprawie na podstawie dowodu, który w sposób oczywisty i jednoznaczny takiej okoliczności nie potwierdza (podobnie NSA w wyroku, sygn. akt II OSK 1418/07, publ. LEX nr 515144). W wydanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniu organ ustalił okoliczności istotne w sprawie na podstawie faktów, które w sposób oczywisty i jednoznaczny takiej okoliczności nie potwierdzały. Mianowicie treść uchwały jaka została podjęta przez Radę Gminy ustalona została m.in. w oparciu o wyjaśnienia Wójta (tym bardziej, że mowa jest w nich o popełnionych błędach czy też nieprawidłowościach) czy też inne zdarzenia, które miały miejsce już po jej podjęciu. Natomiast, w ocenie skarżącego całkowicie pominięte i przemilczane zostały dowody w sprawie w postaci protokołu z obrad tej sesji czy też jej nagrania z transmisji wideo, które w sposób jednoznaczny dowodzą faktycznej treści uchwały jaka została podjęta przez Radę Gminy. Skarżący zarzucił, że organ II instancji w wydanym postanowieniu nie ustosunkował się do tych dowodów odmawiając im tym samym mocy i wiarygodności dowodowej w sprawie. Nieprzyjęcie/nieustosunkowanie się do tych wniosków dowodowych miało w mojej ocenie zasadniczy wpływ na ostateczny wynik wydanego przez SKO postanowienia.

Skarżący podał, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym, jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być szczegółowo przedstawiony i omówiony w treści uzasadnienia wydanej decyzji czy też postanowienia. Materiał dowodowy zawarty w treści uzasadnienia decyzji/ postanowienia powinien dotyczyć wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Podkreślić trzeba, że dowolna ocena dowodów to ocena oparta na niekompletnym materiale dowodowym oraz nie w pełni rozpatrzonym (art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.). Każdy dowód powinien zostać rozpatrzony nie tylko osobno a także w powiązaniu z innymi dowodami. Natomiast ocena dowodów powinna być zgodna z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego. Ponadto, wedle skarżącego warto również w tym miejscu szczególnie uwypuklić fakt, że rażącym naruszeniem prawa jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (wyrok NSA z: 8 marca 2012 r. I OSK 363/11, Lex 1145109; 7 października 2011 r. II OSK 1522/10; 27 września 2011 r. II OSK 1381/10).

Skarżący wskazał, że osobiście uważa, że zasada praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa wymaga aby urzędnicy, którzy wydają decyzje czy też postanowienia w toku prowadzonych postępowań administracyjnych zawierali w ich treści tylko i wyłącznie prawdziwe okoliczności i fakty, w przeciwnym razie powyższa zasada zostanie całkowicie złamana - tym bardziej w sytuacji, że w wydanym postanowieniu zawiera się nieprawdziwe informacje czy też okoliczności sprawy sprzeczne nie wynikają tylko i wyłącznie z błędu czy też omyłki, ale są i/ lub mogą być wynikiem świadomego i celowego działania w tym kierunku. A tak jest niewątpliwie w niniejszej sprawie - co wynika z faktów i okoliczności zawartych z treści pierwotnego pisma skarżącego / wniosku (inicjującego niniejsze postępowanie). W ocenie skarżącego urzędnik wydający kwestionowane postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania dysponował znacznie wcześniej dokumentami świadczącymi o odmiennej treści uchwały podjętej przez Radę Gminy - a pomimo to w treści postanowienia podał / przytoczył uchwałę o odmiennej treści. Z powyższych względów skarżący uważa, że mój wniosek o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy jest w pełni uzasadniony".

Postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - nr [...] wydanym w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej postanowieniem SKO w K. z dnia [...] września 2021 r. Nr [...] dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy S. M. z dnia [...] października 2019 r., znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy SKO w K. ponownie odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy S. M..

W skardze zaskarżonej decyzji Nr [...] skarżący zarzucił:

naruszenie przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy a mianowicie :

1. Naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 156 k.p.a. poprzez błędne ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, nieprawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia i całkowity brak obiektywizmu Organu w zakresie ustosunkowania się do przedstawionych nieprawidłowości a tym samym naruszenie zasad praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do Organu.

2. Naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie tj. organ nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Tymczasem organ oparł się głównie na błędnych założeniach dotyczących ustaleń zawartych w postanowieniu Wójta Gminy S. M..

3. Art. 77 §1 i § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie tj. organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nie uwzględnił w toku postępowania powszechnie znanych faktów oraz faktów znanych organowi z urzędu - jak również pierwotnych wniosków.

4. Art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie tj. organ nie ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona - w szczególności w kontekście świadomości i jednoznacznej wiedzy urzędników o stanie faktycznym i prawnym istniejącym na moment wydania kwestionowanego postanowienia (wyszczególnionych w treści pierwotnego wniosku).

5. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie wskazania faktów (w stosunku do całego zgłaszanego materiału dowodowego), które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - błędne wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa świadczących o odmiennym stanie prawnym wynikającym z odmiennego stanu faktycznego przytoczonego w uzasadnieniu.

6. Naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która wręcz obarczona jest przesłaną stwierdzenia jej nieważności z urzędu - pomimo, iż Organ posiadał dowody świadczące o nieprawidłowościach zaistniałych podczas wydawania zaskarżonego postanowienia (mogących skutkować stwierdzeniem nieważności), co zgodnie z zasadą legalizmu winno skutkować podjęciem przez organ działań zgodnych z prawem i uznania w całości złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Postanowienie Wójta Gminy S. M. z dnia [...].10.2019 r. jest wadliwe i wręcz powinno zostać wyeliminowana z obrotu prawnego z urzędu.

7. Naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. o uchylenia w całości postanowienia SKO nr [...] z dnia [...] października 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przede wszystkim skalę tego naruszenia, która powoduje wręcz możliwość uznania w przyszłości decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 k.p.a.

2. Na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie Organu (SKO) do wydania postanowienia uwzględniającego w całości wniesiony wniosek w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się orzeczenia Sądu,

3. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący zreferował stan faktyczny sprawy, tj., że wystąpił do SKO o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy S. M. z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] dotyczącego zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o wydaniu warunków zabudowy. SKO w K. w dniu [...] września 2021 r. wydało postanowienie Nr [...] utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Wójta - w wyniku czego złożony został wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ostatecznie SKO w K. w dniu [...] października 2021 r. wydało postanowienie Nr [...] w którym odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy S. M. znak [...] z dnia [...] października 2019 r.

W ocenie skarżącego w treści zaskarżonego postanowienia SKO w K. oraz jego uzasadnieniu zabrakło ustosunkowania się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na niewadliwe jej rozstrzygnięcie (naruszenie m.in. art. 77 § 1 i 4 k.p.a.) a tym samym wedle skarżącego organ nie rozpatrywał całości znanego mu z urzędu materiału dowodowego i postanowienie wydał w oparciu o nie niekompletny czy też nie w pełni rozpatrzony materiał dowodowy - a przede wszystkim dokonał swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego. Dotyczy to w szczególności tych okoliczności, które odnoszą się do powołania się w treści postanowienia Wójta na nieistniejącą uchwałę Rady Gminy - o czym zapewne urzędnik wydający to postanowienie doskonale wiedział w dniu wydania zaskarżonego postanowienia. Okoliczność ta zdaniem skarżącego w sposób oczywisty świadczy o jednoznacznym i niepodważalnym - a przede wszystkim rażącym naruszeniu przepisów prawa przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. Natomiast zaistnienie w tej sprawie rażącego naruszenia prawa powinno skutkować wręcz stwierdzeniem na podstawie art. 156 k.p.a. nieważności wydanego postanowienia. Skarżący podkreślił, że wskazane okoliczności noszące znamiona rażącego naruszenia prawa, których prawidłowe rozstrzygnięcie i zweryfikowanie w toku tego postępowania miały niebagatelny wpływ na przedmiot postępowania oraz wydane postanowienie - a przede wszystkim na ostateczny wynik, rozstrzygnięcie tego postępowania.

Skarżący podał w skardze, że okoliczności te zostały szczegółowo przedstawione we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego przez Wójta Gminy S. M. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Według skarżącego przedstawiona przez Organ II instancji w treści wydanego postanowienia i jego uzasadnieniu argumentacja jest całkowicie pozbawiona merytorycznego sensu. Skarżący wskazał, że postanowienie zostało wydane w oparciu o niekompletny czy też nie w pełni rozpatrzony materiał dowodowy i świadczy tylko i wyłącznie o lekceważącym potraktowaniu wnioskującego w konflikcie z Organem I instancji tj. Wójtem Gminy - nieprzestrzegającym w sposób rażący postanowień przepisów k.p.a. oraz innych ustaw zarówno w stosunku do wydania przedmiotowego postanowienia jak i innych czynności, których prawidłowe wykonanie wywierałoby istotny wpływ na prawidłowe ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy przy zastosowaniu zasady prawdy obiektywnej.

W ocenie skarżącego SKO w K. nadmiernie wspiera działania Organu I instancji - nie dostrzegając jednocześnie naruszenia prawa zarówno przy wydawaniu przedmiotowego postanowienia jak i przy innych działaniach, które doprowadziły do wadliwego ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na poznanie i ustalenie prawdy obiektywnej - a tym samym ustalenia przez organ okoliczności istotnych w sprawie na podstawie dowodów, które w sposób oczywisty i jednoznaczny takich okoliczności nie potwierdzały - a nawet świadczyły o odmiennym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący wskazał, że mając na względzie fakty i okoliczności przytoczone w treści wniesionych wniosków o stwierdzenie nieważności wydanego postanowienia Wójta Gminy S. M. - z rozstrzygnięciem Organu II instancji nie sposób się zgodzić, bowiem jako wadliwe nie może się ostać.

Skarżący uważa, że w bieżącej sytuacji pełne zastosowanie znajduje wręcz art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej powinien stwierdzić nieważność postanowienia.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący zwrócił uwagę na zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz na zasadę praworządności.

Według oceny skarżącego sposób prowadzenia przez organ sprawy/ postępowania, pozwala wysnuć tezę iż mogło dojść do sytuacji w której niniejsza sprawa / postępowanie prowadzone było ze z góry założoną tezą.

Zdaniem skarżącego Organ II instancji winien w całości uwzględnić wniesione wnioski. Stanowisko to skarżący uzasadniał tym, iż Organ dysponował wystarczającym materiałem dowodowym aby powziąć - ustalić rażące nieprawidłowości powstałe przy wydawaniu przedmiotowego postanowienia - skutkujące rażącym naruszeniem prawa. Zatem działając zgodnie z zasadą zaufania obywateli do organów SKO powinno dążyć do wszechstronnego rozpoznania sprawy i uwzględnić w całości wniesione wnioski.

Skarżący wskazywał także na naruszenia art. 80 k.p.a., którym jego zdaniem byłoby z pewnością ustalenie przez organ okoliczności istotnej w sprawie na podstawie dowodu (przepisów), który w sposób oczywisty i jednoznaczny takiej okoliczności nie potwierdza. A niewątpliwie, według skarżącego z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w sprawie i to zarówno w kontekście zapisów przytoczonych w treści niniejszej skargi jak i wniesionego wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia - w stosunku do przepisów bezwzględnie obowiązujących.

W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. SKO w K. wniosło o oddalenie skargi.

SKO w K. zreferowało stan faktyczny sprawy, a następnie przedstawiło następujące stanowisko co do istoty sprawy.

Na wstępie wskazano, że w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie ma instytucji stwierdzenia nieważności postępowania administracyjnego, instytucja stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 i § 2 k.p.a.) ma zastosowanie do rozstrzygnięć dokonywanych w postępowaniu administracyjnym w postaci decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. art. 107 § 2-5 k.p.a. oraz art. 109-113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do stanowień określonych w art. 134 k.p.a. - również art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Do postanowień tego rodzaju należy postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 1 p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 62 ust. 1 p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

SKO w K. wskazało, że stosownie do treści przepisu art. 101 k.p.a.:

1. postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony.

2. W przypadku zawieszenia postępowania na żądanie strony lub jednej ze stron (art. 98 § 1) organ pouczy je o treści przepisu art. 98 § 2.

3. Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.

SKO w K. przypomniało również, że sytuacja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 156 § k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą zakończono milcząco; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że niewątpliwie stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ze względu na treść ww. przepisu należy wskazać, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenie nieważności tylko wówczas może być prowadzone, gdy dotyczy decyzji administracyjnej, a na podstawie art. 126 k.p.a. gdy dotyczy postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia określonego w art. 134 k.p.a. tj. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminowi do jego wniesienia. W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności mogło być zainicjowane, gdyż dotyczyło postanowienia zaskarżalnego. Należy podkreślić, że przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta decyzją albo postanowieniem. Zadaniem organu nadzoru w tym postępowaniu jest wyłącznie zbadanie, czy zakwestionowane we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienie zostało dotknięte jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) nie można sprawy rozpatrywać "od nowa", tak jak w postępowaniu zwykłym, czy też tak jak po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 kpa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) prowadzonym w trybie nadzwyczajnym ocenie podlega jedynie decyzja (postanowienie) będąca przedmiotem tego postępowania, a dokładnie rzecz ujmując - jej treść. Postępowanie nieważnościowe, w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja (postanowienie), polega na badaniu, czy kontrolowana decyzja (postanowienie) jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie polega zaś na ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej tą decyzją (postanowieniem). Tylko stwierdzenie wady lub wad decyzji (postanowienia) wymienionych w zamkniętym katalogu ww. przepisu pozwala na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, postępowanie nieważnościowe jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym i dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji (postanowienia) administracyjnej - a tym samym wzruszenia zasady stabilności, pewności obrotu prawnego przewidzianej z art. 16 k.p.a. - wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego postępowanie o stwierdzenie nieważności jest etapowe, najpierw ustalić trzeba samo naruszenie prawa zaś w drugiej kolejności stopień tego naruszenia, gdyż tylko przypadki kwalifikowane powodują nieważność decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano kwestionowaną decyzję postanowienie. Organ administracji, orzekając w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) orzeka wyłącznie kasacyjnie, to znaczy, że może jedynie albo stwierdzić nieważność decyzji (postanowienia), albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do takiego orzeczenia, odmówić stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia).

SKO wskazało, że organ nie jest zatem władny do dokonania zmiany takiej decyzji (postanowienia) ani też uchylając ją do orzeczenia jednocześnie co do istoty o prawach lub obowiązkach stron postępowania. Oceny legalności decyzji (postanowienia) ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Do stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) może dojść wyłącznie, w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., zaś odwoływanie się do innych, niewymienionych w tym przepisie przesłanek jest niedopuszczalne.

Przepis art. 156 § 1 k.p.a., wyliczający przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), nie może być interpretowany rozszerzająco, ale dosłownie czy wręcz ścieśniająco. Z charakteru przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że wady tkwią w samej decyzji postanowieniu i mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Nie są to wady ze swej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest w innym trybie, niż stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia). Ocenie podlega sama decyzja (postanowienie) i jej skutki prawne a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny.

W ocenie SKO w K. w rozpatrywanej sprawie analiza wniosków Ł. T. oraz O. T., wskazuje że jako przesłankę nieważności postanowienia uznano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydane zostało bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz przepis art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli było niewykonalne w dniu jego wydania i jego niewykonalność ma charakter trwały.

SKO wyjaśniło w odpowiedzi na skargę, że jeżeli idzie o przesłankę rażącego naruszenia prawa, to skład orzekający podzielił ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy jest ono jednoznaczne, widoczne na pierwszy rzut oka oraz wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa decyzją ma charakter oczywisty, charakter przepisu który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości tego naruszenia (przepis jest jasny i nie wymaga skomplikowanej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Ta ostatnia przesłanka, w ocenie Kolegium, winna mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia, w szczególności jego rażącego charakteru. Nawet bowiem oczywiste naruszenie przepisu prawa, który jest jasny i nie wymaga interpretacji, może nie mieć charakteru rażącego, jeżeli nie przemawiają za tym wskazane skutki społeczno-gospodarcze tj. jeżeli decyzja nie jest niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawa (por. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13 i z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2113/12; w Olsztynie z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 71/13; w Poznaniu z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1242/12 i inne). Istotną cechą rażącego naruszenia prawa jest więc, między innymi to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie można przyjąć, że prawo zostało naruszone w rażący sposób, jeżeli istnieje możliwość różnej jego interpretacji dającej możliwość przyjęcia alternatywnego rozwiązania. Zatem, gdy w orzecznictwie lub w doktrynie dokonuje się odmiennej interpretacji konkretnej normy, a więc dopuszcza się możliwość podjęcia na jej tle rozstrzygnięć o różnej treści - przy czym dla każdego z takich rozstrzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty - oznacza to w oczywisty sposób, że żadnego z takich rozstrzygnięć nie można by kwalifikować jako "rażącego naruszenia prawa". Dla uznania, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, uchybienie prawu musi mieć charakter oczywisty, jasny i bezsporny - nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni; chodzi więc raczej o stwierdzenie ewidentnego błędu, nie zaś o wybór jednej z możliwych do przyjęcia interpretacji. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Przedstawione wyżej rozumienie "rażącego naruszenia prawa" powoduje, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie może mieć miejsca, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (por. NSA W wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1666/12). Wybór jednej z rozbieżnych interpretacji - nawet uznanej później za wadliwą - nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (por. NSA w wyroku z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 878/07).

W dalszej kolejności SKO wyjaśniło, że niewykonalność decyzji/postanowienia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna to brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego w gminie jest (stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1) W ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Zawieszenie postępowania na tej podstawie ma charakter fakultatywny, co oznacza, że uzależnione jest od uznania organu. Zawieszenie postępowania nie może mieć jednak charakteru dowolnego. Skorzystanie przez organ z możliwości zawieszenia postępowania winno być uzależnione od wyniku ustaleń organu w kontekście wystąpienia okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jedną z takich przyczyn jest niewątpliwie prowadzenie przez organ gminy procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego przy jednoczesnym wykazaniu, że zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie, które miałoby stać się przedmiotem decyzji o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami planu. Przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. należy bowiem interpretować w powiązaniu z art. 65 ust. 1 przywołanej ustawy, który stanowi, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli:

1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę;

2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Zestawienie treści obu przepisów prowadzi do wniosku, że ratio legis przewidzianej przez ustawodawcę możliwości zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. sprowadza się do ograniczenia wydawania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby inne niż w wydanej decyzji. Przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest zatem podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet sam zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Z samego brzmienia art. 62 u.p.z.p. wynika w jakich przypadkach organ może zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

W ocenie Kolegium organ niewątpliwie może zawiesić takie postępowanie m.in. jeżeli rada gminy podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Skoro bowiem można podjąć zawieszone postępowanie jeżeli rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego to a contrario oznacza, że w takim przypadku przesłanką zawieszenia postępowania jest możliwość podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, a tym bardziej podjęcie takiej uchwały.

W odpowiedzi na skargę podano, że zespół orzekający Kolegium podziela ponadto pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r. o sygn. II OSK 2685/15 (publ. CBOSA), gdzie wskazano, iż "Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w powyższym przepisie daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zwiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencje tą należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu".

Kolegium akceptując powyższy pogląd zgadza się z tezą, że wystarczającą do zawieszenia postępowania okolicznością jest już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Jeżeli istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym przez inwestora zagospodarowaniem terenu, a koncepcja przyjmowaną w projekcie planu, to wskazane jest zawieszenie postępowania, (tak trafnie WSA w Łodzi w wyroku z 16 maja 2019 r. o sygn. II SA/Łd 142/19, publ. CBOSA).

W odpowiedzi na skargę wskazano, że podobne stanowisko zajął WSA w Poznaniu w wyroku z 9 maja 2018 r. o sygn. II SA/Po 6/18 (publ. CBOSA) wskazując, iż podjęcie uchwały o przystąpieniu do prac nad przyjęciem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiło wystarczająca przesłankę do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Niewątpliwie fakt braku określenia na poziomie ustawy jednoznacznych przesłanek zawieszenia stwarza wiele problemów interpretacyjnych. Teoretycznie jednak niewskazanie przesłanek nie jest równoznaczne z ich brakiem. Dopuszczalne i celowe jest wstrzymanie toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wówczas, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu.

SKO dokonując przeniesienia rozważań na grunt sprawy wskazało, że Wójt Gminy S. M. jako przyczynę zawieszenia postępowania wskazał po pierwsze podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem, a po wtóre potencjalną sprzeczność ustaleń planu z zamierzeniem inwestycyjnym Ł. T..

W odpowiedzi na skargę SKO podało, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Wójt Gminy S. M. podjął ustalenia w przedmiocie stanu zaawansowania prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a okoliczność ta dawała możliwość zawieszenia postępowania, Ponieważ w dacie podejmowania kwestionowanego postanowienia istniało wysokie prawdopodobieństwo, że miejscowy plan zostanie uchwalony przed upływem 9 miesięcy od dnia złożenia przez stronę wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W związku z tym nie można stwierdzić, w ocenie organu wbrew temu co sądzi skarżący, że postanowienie o zawieszeniu postępowania miało charakter dowolny czy arbitralny. W ocenie Kolegium należy przyjąć domniemanie, że według organu I instancji pomiędzy zamierzonym przez skarżącego zagospodarowaniem terenu a koncepcją zagospodarowania przyjmowana w projekcie planu istnieje sprzeczność, gdyż w przeciwnym przypadku zbędne byłoby przedmiotowe zawieszenie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy i działanie organu byłoby nieracjonalne i nielogiczne.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Wójt Gminy S. M. wyjaśnił okoliczności podjęcia uchwały Rady Gminy S. M. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., na którą Wójt Gminy S. M. powołał się w postanowieniu znak: [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie zawieszenia postępowania dot. wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

SKO dokonując analizy pisma Wójta Gminy S. M. z dnia [...] sierpnia 2021 r. podkreśliło następujące fakty:

- Rada Gminy S. M. w dniu [...] listopada 2017 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji inwestycji pn.: "Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN200 MOP 6,3 MPa oraz śluzy do czyszczenia gazociągu tłokiem" na obszarze gminy S. M., w części obrębów: R., S. M., Ż., J. , K. , L. M., L. W., K. ,

- w 2019 r. zostały przygotowane dwa projekty uchwał:

a) projekt zmieniający ww. uchwałę

- projekt ten został wprowadzony do porządku obrad Rady Gminy S. M. w dniu [...] kwietnia 2019 r.,

b) projekt uchylający ww. uchwałę i zastępujący jej zapisy nowymi postanowieniami i załącznikami

- projekt ten nie został wprowadzony do porządku obrad, ale został doręczony radnym przed komisją w dniu [...] kwietnia 2019 r. i na niej omówiony,

- na sesji Rady Gminy S. M. w dniu [...] kwietnia 2019 r. została podjęta uchwała Nr [...] Rady Gminy S. M. z dnia [...] kwietnia 2019 r., której treść odpowiada projektowi uchwały uchylającej uchwałę z 2017 r. (lit. b powyżej), przy czym należy podkreślić, że nie dokonano zmiany porządku obrad, a w trakcie obrad odczytywano nazwę uchwały zmieniającej uchwałę z 2017 r. (lit. a powyżej);

- uchwała Nr [...] Rady Gminy S. M. z dnia [...] kwietnia 2019 r., której treść odpowiada projektowi uchwały uchylającej uchwałę z 2017 r. (lit. b powyżej), została podpisana Przez Przewodniczącą Rady Gminy S. M., przesłana do Wojewody i opublikowana na stronie BIP Urzędu Gminy S. M..

Z uwagi na skalę inwestycji, jaką jest budowa gazociągu wysokiego ciśnienia oraz potencjalne ryzyko, co do zarzutów względem prowadzonej procedury planistycznej na podstawie Uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Rada Gminy S. M. dnia [...] lutego 2020 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla linii gazociągu wysokiego ciśnienia na terenie gminy N. M., której treść powiela treść uchwały Nr [...] Rady Gminy S. M..

Powyższe rozwiązanie nie było równoznaczne ze stwierdzeniem nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy S. M. z dnia [...] kwietnia 2019 r. (co wywołałoby skutek ex tunc i do czego rada gminy nie ma kompetencji), a jedynie miało na celu wprowadzenie do porządku prawnego uchwały wolnej od jakichkolwiek wad. Wójt Gminy S. M., jak wskazano w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. zaistniałą sytuację konsultował z Wydziałem K. w P.. Szczegółowe wyjaśniania zostały przekazane Wojewodzie W. wraz z podjętą uchwałą nr [...] z [...] lutego 2020 r. (pismo znak: [...], z dnia [...].02.2020 r.).

Żadne postępowanie nadzorcze w związku z uchwałami jw. nie zostało wszczęte. Uchwała Nr [...] Rady Gminy S. M. z dnia [...] kwietnia 2019 określana przez skarżącego jako cyt.: "nieistniejący dokument", wraz z "Porządkiem obrad VIII sesji Rady Gminy S. M.", protokołem oraz Transmisją z obrad zostały opublikowane na stronie BIP UG S. M. w dniu [...] kwietnia 2019 r.

W odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że zarzuty dotyczące treści planu miejscowego procedowanego przez Gminę S. M. i racjonalności proponowanych w nim rozwiązań, nie mogły być przedmiotem jakichkolwiek rozważań Kolegium, gdyż odnoszą się do okoliczności nieobjętych przedmiotem postępowania.

W ocenie SKO uchwała Nr [...] Rady Gminy S. M. z dnia [...] kwietnia 2019 r. została skutecznie podjęta, tym samym wywoływała skutki prawne.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że jak słusznie podkreślił Wójt Gminy S. M. pomimo pewnych nieprawidłowości w toku obrad rady gminy nigdy nie stwierdzono jej wadliwości, ani też nieważności, wobec czego akt ten pozostawał w mocy.

W odpowiedzi na skargę podkreślono więc, że postanowieniu z dnia [...] października 2019 r. Nr [...] nie sposób więc zarzucić naruszenia art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Podjęcie uchwały o przystąpieniu do prac nad przyjęciem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiło wystarczająca przesłankę do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Założenia projektu planu dla obszaru inwestycji budziły realne niebezpieczeństwo sprzeczności z warunkami zabudowy. Skarżący Ł. T. wnioskował bowiem o ustalenie warunków zabudowy dla budynku handlowo - magazynowego. Gdy tymczasem część działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zlokalizowana była na terenie objętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. M. z kwietnia 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla linii gazociągu wysokiego ciśnienia na terenie gminy S. M.. Zgodnie ze stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. M. uchwalanym uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. M. z dnia [...] stycznia 2019 rr. część działki objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy znajduje się w granicach "Obszaru N. znajduje się na terenie rolniczym, na terenie przez który przebiega linia energetyczna wysokiego napięcia 110 kV wraz z pasem ochronnym oraz na terenie przez który przebiega gazociąg. Plan miejscowy dla linii gazociągu wysokiego ciśnienia na terenie gminy S. M. w dacie wydania postanowienia z dnia [...].10.2019 r. Nr [...] był w trakcie opracowywania przez Pracownię Urbanistyczną.

W odpowiedzi na skargę odnosząc się zatem do przesłanek jakimi kierował się Wójt Gminy S. M. wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania, wskazano, że nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w dacie wydania kwestionowanego postanowienia, znajdowała się w obszarze objętym ww. uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie R., gmina S. M.. Zatem wyczerpana została według SKO w zasadzie jedyna przesłanka warunkująca możliwość zawieszenia postępowania. Podjęcie prac nad przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pełni uzasadniało zawieszenie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 98/13; z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1355/10; z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1266/10; z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1287/06, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

SKO wskazało w dalszej kolejności, że poprzestając nawet na stwierdzeniu tylko tej okoliczności brak jest formalnych podstaw do podważenia zasadności wydanego postanowienia o zawieszeniu postępowania.

W ocenie organu nie mogło być zatem mowy o uznaniowości organu w wydaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. To wszystko prowadzi do konkluzji, że zawieszenie postępowania, o którym orzeczono postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. Nr [...] poza tym, że było umocowane w art. 62 ust. 1 pkt 1 p.z.p. (o czym wyżej), według Organu jawi się także jako racjonalne, gdy oceni się je z punktu widzenia polityki przestrzennej Gminy S. M.. W związku z powyższym SKO uznało iż kwestionowane postanowienie Wójta Gminy S. M. z dnia [...] października 2019 r. Nr [...] nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa

SKO w odpowiedzi na skargę podkreśliło także, że z przepisu art. 62 ust. 1 wynika, że wolą ustawodawcy było umożliwienie podjęcia prac planistycznych, ewentualnie ich zakończenia uchwaleniem planu, jeżeli przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego już została wydana (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2007 roku. II OSK 1503/06, LEX nr 439037). Mimo że ustawodawca nie sformułował wprost w przepisie przesłanek, których zaistnienie daje organowi podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to jednak całość unormowania zawartego w tym przepisie, jak również treść art. 65 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., uzasadnia zawieszenie takiego postępowania w sytuacji podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 22 września 2011 roku, II OSK 1355/10, LEX nr 965184). Jak trafnie podniósł WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 października 2017 r., konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tą należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu. Wstrzymanie się z wydawaniem decyzji, które zamiast planu kształtują ład przestrzenny, ma z założenia służyć ochronie interesu publicznego. Potrzeba tej ochrony jest szczególnie istotna wtedy, kiedy istnieje zagrożenie sprzeczności zamierzonej inwestycji z przyszłymi zapisami planu (sygn. akt II SA/Kr 1079/17, LEX nr 2408187). Kluczowym narzędziem polityki przestrzennej na szczeblu gminy powinien być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 4 ust. 1 p.z.p. Za wyjątek od ww. zasady uważa się określenie sposobu zagospodarowania terenu poprzez Uzyskanie przez inwestora indywidualnego aktu administracyjnego - decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 p.z.p.). Przepis art. 4 ust. 1 i 2 p.z.p. daje pierwszeństwo ustaleniom planu miejscowego, przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do tego przepisu, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2). Wskazaną kompetencję organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do zawieszenia prowadzonego postępowania, należy łączyć z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem miejscowy plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia, i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia tego planu. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 ustawy (np. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 roku, II OSK 2685/15). Słusznie zatem wskazał organ I instancji, że okolicznością wystarczającą do zawieszenia postępowania jest już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Skoro Wójt Gminy S. M. uzyskał wiadomość w przedmiocie stanu zaawansowania prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to okoliczność ta dawała mu możliwość zawieszenia postępowania, ponieważ w dacie podejmowania kwestionowanego postanowienia istniało wysokie prawdopodobieństwo, że miejscowy plan zostanie uchwalony przed upływem 9 miesięcy od dnia złożenia przez stronę wniosku o ustalenie warunków zabudowy. To z kolei mogło prowadzić do powstania sprzeczności pomiędzy zagospodarowaniem planowanym na działce o nr ew. [...] (budynek handlowo-magazynowy) a koncepcją zagospodarowania terenu przyjmowaną w projekcie planu (sieć gazociągowa). Sprzeczność tę uwidacznia konfrontacja określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu i charakterystyki zabudowy (vide: wniosek Inwestora z dnia [...] lipca 2019 roku) z przebiegiem trasy gazociągu uwidocznionym na załączniku graficznym do planu miejscowego. Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego została podjęta w dniu [...] kwietnia 2019 roku, a wniosek Inwestora datowany był na dzień [...] lipca 2019 roku - został on zatem złożony do Urzędu Gminy S. M. chwilę po zaktualizowaniu procedury zmierzającej do ustanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie SKO dokonanej w odpowiedzi na skargę nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze (por. wyroki NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1502/13, z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2277/14, z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1365/07 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć miejsce, gdy zachodząca w jej wykonaniu przeszkoda wynika z aktualnego stanu wiedzy technicznej. Dodatkowym kryterium wynikającym z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest, by niewykonalność decyzji miała charakter trwały. Niewykonalność musi istnieć już w dacie wydania decyzji, aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Decyzja niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z stanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Zatem o (niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić jedynie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 2651/14). Niewykonalność o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. odnosi się do niewykonalności faktycznej i prawnej, która istnieje w dniu wydania decyzji i ma charakter obiektywny i trwały – nieusuwalny przez cały czas.

W ocenie przedstawionej przez SKO w odpowiedzi na skargę z tego typu niewykonalnością decyzji nie mamy do czynienia w sprawie. Przesądza o tym również fakt, ze zawieszone kwestionowanym postanowieniem postępowanie zostało podjęte postanowieniem Wójta Gminy S. M. z dnia [...] sierpnia 2021 r. SKO zwróciło też uwagę, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich. Decyzja ta nie przesądza o tym, iż przedmiotowy teren kiedykolwiek zostanie zabudowany; nie stanowi ona bowiem podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych, którą jest dopiero ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (por. postanowienie NSA z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2174/01).

SKO wskazało także w odpowiedzi na skargę, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wobec uchwały Rady Gminy S. M. z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] taka procedura nie została wszczęta. Wobec powyższego w ocenie organu podnoszone we wnioskach o stwierdzenie nieważności postanowienia, nieprawidłowości w toku obrad, nie mają znaczenia na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Organ wskazał także w odpowiedzi na skargę, że z uwagi na powyższe i specyfikę decyzji, których przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy, zasadniczo nie sposób dopatrywać się zaistnienia niewykonalności postanowienia o zawieszeniu postępowania, wydanego na podstawie art. 62 ust. 1 p.z.p.

Ponadto, w dacie wydania postanowienia z dnia [...] października 2019 r. o zawieszeniu postępowania uchwała Rady Gminy S. M. z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] została skutecznie podjęta i wywoływała skutki prawne.

W dalszej kolejności SKO w K. podało, że zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność postanowienia, które wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości. W zgodzie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na części działki o nr ew. [...], obręb R., gmina S. M.. Stąd też właściwym do prowadzenia postępowania - w tym do wydania postanowienia o jego zawieszeniu - był Wójt Gminy S. M.. Zasadnym jest zatem stwierdzenie, że w niniejszej sprawie w żadnej mierze nie mogło dojść do naruszenia przepisów o właściwości.

Ponadto, SKO w K. w dalszej kolejności wywiodło również, że organ administracji publicznej winien także stwierdzić nieważność postanowienia, które dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym albo sprawy, którą załatwiono milcząco (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W ocenie zespołu orzekającego Kolegium nie sposób uznać, by można było stwierdzić nieważność postanowienia Wójta Gminy S. M. z dnia [...] października 2019 roku, znak: [...], z powołaniem na treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Na tę okoliczność nie wskazuje żaden dokument zgromadzony w aktach sprawy, jak też nie wynika ona z argumentacji przedstawionej przez Wnioskodawców.

Następnie, by stwierdzić nieważność postanowienia organ administracji publicznej badał także, czy nie zostało ono skierowane do osoby niebędącą stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Mając na względzie art. 28 k.p.a. wypada przypomnieć, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Jak zauważył WSA w Krakowie, "stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy są, poza inwestorem, właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, jeśli znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a także, w niektórych sytuacjach, również inne osoby mające prawa rzeczowe do gruntów" (wyrok z dnia 17 grudnia 2019 roku, sygn. akt II SA/Kr 1082/19, LEX nr 2762440). W aktach sprawy znajduje się zestawienie informacji o działkach ewidencyjnych o nr: [...], obręb R., gmina S. M., których właściciele zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu kwestionowanego postanowienia. Nie ulega więc wątpliwości, że prawidłowo ustalono osoby, które są stronami w omawianym postępowaniu.

Ostatecznie, zdaniem Kolegium nie zachodziły również przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 6 i 7, tj. jego wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera ono wady powodującej nieważność z mocy prawa. Omawiane postanowienie zostało wydane z odniesieniem do obowiązujących regulacji, w toku procedury związanej z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy przeprowadzanej przez odpowiedni organ administracji publicznej.

W podsumowaniu organ nadmienił, że dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji lub postanowień ostatecznych tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie zapewnia ich trwałość i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego. W nowszym orzecznictwie sądowym wskazuje się na konieczność szczególnie ostrożnego korzystania z tej instytucji i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych przypadkach (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 roku, sygn. akt II GSK 902/09, LEX nr 746320;). Rażące naruszenie prawa, będące ciężką wadliwością decyzji, która obarcza decyzję od dnia jej wydania, stwierdzone być może jedynie wówczas, gdy w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wykazane zostanie, że decyzja jest obarczona wadą o ciężarze gatunkowym, a w wyniku stwierdzonego naruszenia prawa powstały skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności (wyrok NSA z dnia 10 trześnia 2015 roku, I OSK 2556/14, LEX nr 2091099).

W ocenie organu odniósł się on i rozpoznał wszystkie okoliczności sprawy.

Wobec przedstawionych wyżej uwag Kolegium zaprezentowało ostatecznie stanowisko, że kwestionowane postanowienie nie narusza obowiązującego prawa materialnego i procesowego w zakresie który mógłby powodować jego nieważność. Wobec tego nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. - w szczególności wskazywanych przez wnioskodawców przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. – w ocenie SKO należało odmówić stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy S. M. z dnia [...] października 2019 r. Nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Według Kolegium kwestionowane postanowienie nie jest dotknięte żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i takiej okoliczności organ nie stwierdził.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z treścią skargi nie znalazło więc przesłanek do zmiany swojego postanowienia. Organ podkreślił, że stanowisko swoje szczegółowo przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, biorąc pod uwagę stan faktyczny i wskazując stosowne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, SKO w K. skargę Ł. T. uznało za nieuzasadnioną i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie okazała się zasadna i podlegała oddaleniu.

Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie zarządzenia przewodniczącego Wydziału IV z dnia 26 stycznia 2022 r., gdyż dotyczyła ona zaskarżonego postanowienia SKO w K. wydanego w postępowaniu administracyjnym, które jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie stosowanie do art. 119 pkt 3 Ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 Nr 153, poz. 1270, t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym Sąd dokonał rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem rozpoznania w sprawie jest kwestia odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy (postanowienie Wójta Gminy N. M.) przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

By móc stwierdzić prawidłowość odmowy przez SKO w K. stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy dla inwestora w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu Sądu podlegają przesłanki stwierdzenia nieważności wyrażone w k.p.a. oraz to, czy ich prawidłowej oceny i zastosowania, odmawiając stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania, dokonało SKO w K..

Instytucja stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 i § 2 k.p.a.) ma zastosowanie do rozstrzygnięć dokonywanych w postępowaniu administracyjnym w postaci decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 k.p.a. oraz art. 109-113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do stanowień określonych w art. 134 k.p.a. również art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a. z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. W ocenie organu do postanowień tego rodzaju należało postanowienie, którego stwierdzenia nieważności domagał się skarżący w postepowaniu administracyjnym, czyli wydane na podstawie art. 62 ust. 1 p.z.p., dlatego organ prowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności.

Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (w sprawie postanowienia) jest ustalenie, czy zachodzi jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.

Do stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., zaś odwoływanie się do innych, niewymienionych w tym przepisie przesłanek jest niedopuszczalne.

Stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Stosownie do treści art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą zakończono milcząco

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa

Dokonując oceny prawidłowości rozstrzygnięcia SKO w K. w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy Sąd zbadał postanowienie o zawieszeniu postępowania poprzez ocenę wskazanych powyżej przesłanek nieważności. W ten sposób Sąd dokonał kontroli, czy SKO w K. prawidłowo odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie warunków zabudowy.

SKO w K. wskazało, że z treści skargi wynikało, że jako przesłankę nieważności postanowienia wskazano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydane zostało bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz przepis art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli było niewykonalne w dniu jego wydania i jego niewykonalność ma charakter trwały.

Odnośnie wydania postanowienia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa to należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 2685/15 (publ. CBOSA), gdzie wskazano, iż "konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w powyższym przepisie daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zwiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencje tą należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu".

W oparciu o to stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, (bez konieczności dokonania nawet badania, czy uchwała o przystąpieniu, jak zarzuca skarżący była "dokumentem, który nie istniał") należało stwierdzić, że możliwe i dokonane bez rażącego naruszenia prawa było zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 p.z.p., gdyż przepis ten daje podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia.

Należy podzielić także pogląd, że wystarczającą do zawieszenia postępowania okolicznością było już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Jeżeli istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym przez inwestora zagospodarowaniem terenu, a koncepcja przyjmowaną w projekcie planu, to wskazane jest zawieszenie postępowania, (tak trafnie WSA w Łodzi w wyroku z 16 maja 2019 r. o sygn. II SA/Łd 142/19, podobnie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1079/17 publ. CBOSA).

Abstrahując nawet od (kontestowanego przez skarżącego) sposobu podejmowania uchwały, co do której skarżący zarzuca jakoby była "dokumentem nieistniejącym", to zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 62 ust. 1 p.z.p. konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w powyższym przepisie daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Nie jest zatem wymagane, przy wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania o warunkach zabudowy istnienie takiej uchwały. W szczególności organ może zwiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencje tą należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu. Tym samym nie została spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, a ocena SKO w K. była w tym zakresie prawidłowa. (Wójt Gminy S. M. uzasadnił zawieszenie postepowania dwojako: tj. wskazał po pierwsze podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem, a po drugie potencjalną sprzeczność ustaleń planu z zamierzeniem inwestycyjnym Ł. T.).

Jeżeli chodzi o kolejną przesłankę stwierdzenia nieważności tj. zarzucane w skardze naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze (por. wyroki NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1502/13, z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2277/14, z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1365/07).

Sąd podziela konstatację SKO w K., przedstawioną w odpowiedzi na skargę z tego typu niewykonalnością decyzji nie mamy do czynienia w sprawie. Przesądza o tym również fakt, ze zawieszone kwestionowanym postanowieniem postępowanie zostało podjęte postanowieniem Wójta Gminy S. M. z dnia [...] sierpnia 2021 r. (co więcej Sąd zauważa, że z akt administracyjnych postepowania w sprawie wydania warunków zabudowy wynika, że postępowanie to zostało już zakończone poprzez wydanie na rzecz Ł. T. decyzji w sprawie warunków zabudowy).

W ocenie Sądu, jak trafnie wskazało SKO w K., z uwagi na specyfikę decyzji, których przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy, zasadniczo nie sposób dopatrywać się zaistnienia niewykonalności postanowienia o zawieszeniu postępowania, wydanego na podstawie art. 62 ust. 1 p.z.p. Nie została zatem spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności w postaci niewykonalności postanowienia.

Kolejną przesłanką stwierdzenia nieważności jest ta wymieniona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.: organ administracji publicznej stwierdza nieważność postanowienia, które wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości.

Na podstawie art. 60 ust. 1 p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na części działki o nr ew. [...], obręb R., gmina S. M.. Właściwym do prowadzenia postępowania, a także do wydania postanowienia o jego zawieszeniu był więc Wójt Gminy S. M.. Zasadnie więc organ dokonał stwierdzenia w zaskarżonym postanowieniu, że w sprawie w żadnej mierze nie mogło dojść do naruszenia przepisów o właściwości.

Na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej winien także stwierdzić nieważność postanowienia, które dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym albo sprawy, którą załatwiono milcząco. W ocenie Sądu prawidłowo wskazało SKO w K., że na tę okoliczność nie wskazuje żaden dokument zgromadzony w aktach sprawy, jak też nie wynika ona z argumentacji przedstawionej przez skarżącego.

Kolejną przesłankę stwierdzenia nieważności stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym, by stwierdzić nieważność postanowienia organ administracji publicznej bada także, czy nie zostało ono skierowane do osoby niebędącą stroną w sprawie. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy są, poza inwestorem, właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, jeśli znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a także, w niektórych sytuacjach, również inne osoby mające prawa rzeczowe do gruntów. SKO w K. wskazało, że w aktach sprawy administracyjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy znajduje się zestawienie informacji o działkach ewidencyjnych o nr: [...], obręb R., gmina S. M., których właściciele zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu kwestionowanego postanowienia. W treści postanowienia o zawieszeniu znajduje się adnotacja, że otrzymują je strony według rozdzielnika, a w aktach sprawy o ustalenie warunków zabudowy znajduje się wykaz stron. SKO dokonało zatem uzasadnionej oceny, że prawidłowo ustalono osoby, które były stronami w omawianym postępowaniu.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 6 i 7 przesłankami stwierdzenia nieważności są również: kwestia tego, że wykonanie decyzji (postanowienia) wywołałoby czyn zagrożonego karą oraz obarczenie wadą powodującą nieważność z mocy prawa. Według oceny wyrażonej przez SKO w K. w zaskarżonym skargą rozstrzygnięciu żadna z tych przesłanek nie została spełniona w odniesieniu do postanowienia o zawieszeniu postępowania o udzieleniu warunków zabudowy. Ocena ta zdaniem Sądu została dokonana przez organ prawidłowo.

Dokonując zatem kontroli zaskarżonego postanowienia SKO w K. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, które zostało wydane na podstawie art. 62 ust. 1 p.z.p. nie sposób było stwierdzić, że wydane ono zostało z rażącym naruszeniem prawa jak zarzucono w skardze lub też, że było ono niewykonalne w chwili wydania lub stało się niewykonalne. Konstrukcja art. 62 ust. 1 p.z.p. bowiem, jak potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zezwala na fakultatywne zawieszenie postępowania z urzędu i to nawet w przypadku, gdyby nie podjęta została jeszcze uchwała o przystąpieniu.

Z tych wszystkich względów skarga nie mogła ulec uwzględnieniu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w całości.