Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1921/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na opinię Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie protestu dotyczącego celowości inwestycji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Minister Zdrowia wydał opinię z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], w sprawie protestu dotyczącego negatywnej opinii Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], wydanej na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca"), dotyczącej celowości inwestycji skutkującej zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej dla wniosku skarżącej nr [...].

Zaskarżona opinia w sprawie protestu została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu [...] maja 2019 r. skarżąca złożyła do [...] Urzędu Wojewódzkiego Wniosek Inwestycyjny nr [...] dotyczący utworzenia nowych komórek organizacyjnych zakładu leczniczego podmiotu leczniczego.

Przedmiotem wniosku było utworzenie nowej komórki organizacyjnej w celu udzielania świadczeń przez zespoły transportu medycznego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 15 lutego 2019 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 401) oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 9 kwietnia 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Wskazana nowa komórka organizacyjna miała służyć pracownikom transportu medycznego korzystającym z ambulansu ratunkowego typ B, będącego własnością skarżącej i nie objętego bezpośrednio przedmiotową inwestycją. Inwestycja miała natomiast obejmować remont lokalu wynajmowanego od podmiotu leczniczego. Celem inwestycji jest zapewnienie właściwej jakości udzielanych świadczeń oraz bezpieczeństwa pacjentów. Lokal, którego dotyczył wniosek położony był w P. (punkt 3.7 wniosku). Szacunkowy łączny koszt inwestycji brutto z VAT został określony przez skarżącą na kwotę 10.000 zł.

Wniosek został złożony na podstawie art. 95d ust. 1a w zw. z 95e ust. 1-7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm.; dalej "ustawa o świadczeniach").

3. W dniu [...] czerwca 2019 r. Wojewoda [...] wydał negatywną opinię o celowości inwestycji skutkującej zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej dla wniosku skarżącej nr [...] dotyczącego utworzenia nowej komórki organizacyjnej w celu udzielania świadczeń przez zespoły transportu medycznego.

Organ wojewódzki wydał ww. opinię na podstawie art. 95d ust. 1 ustawy o świadczeniach.

W uzasadnieniu opinii organ odniósł się do kryteriów oceny inwestycji określonych numerami od 1 do 34. W zakresie każdego kryterium organ wojewódzki przyznał wnioskowanej inwestycji określoną liczbę punktów od 0 do 9 punktów. W wyniku nie osiągnięcia minimalnej liczby wymaganych punktów, całkowity wynik punktowy – w dziedzinie medycyna ratunkowa dla inwestycji wskazany w opinii Wojewody wyniósł 0 punktów.

4. Skarżąca, działając na podstawie przepisu art. 95i ustawy o świadczeniach, złożyła protest z [...] czerwca 2019 r. dotyczący ww. negatywnej opinii Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. Skarżąca podważyła ocenę dokonaną przez organ wojewódzki i dotyczącą kryteriów o nr 2, 3, 4, 5, 6, 7, 12, 14, 15, 16, 19, 21, 23, 24 i 32. W uzasadnieniu protestu skarżąca przedstawiła szczegółowe uwagi w zakresie każdego z wymienionych kryteriów oceny odnosząc się do stanowiska organu wojewódzkiego wyrażonego w ww. opinii o celowości inwestycji.

5. Zgodnie z art. 95i ust. 2 oraz ust. 6-11 ustawy o świadczeniach w przypadku złożenia protestu opinię w sprawie protestu wydaje minister właściwy do spraw zdrowia. W rozpatrywanej sprawie, Minister Zdrowia w dniu [...] sierpnia 2019 r. wydał negatywną opinię w sprawie protestu skarżącej dotyczącego opinii Wojewody [...] o celowości inwestycji skutkującą zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej do wniosku skarżącej nr [...].

Dokonując ponownej oceny wniosku skarżącej, Minister Zdrowia wskazał, że całkowity wynik punktowy obliczony dla przedmiotowej inwestycji planowanej przez skarżącą wyniósł 1.316,84 punktów. Punktacja ta została obliczona na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie formularza Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia dla inwestycji skutkujących zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1347; dalej: "rozporządzenie w sprawie IOWISZ"). Ze względu jednak na fakt nieotrzymania wymaganej liczby punktów – 6.200 inwestycja uzyskała negatywną opinię w sprawie protestu.

W uzasadnieniu do opinii w sprawie protestu dotyczącej wniosku nr [...] Minister Zdrowia ponownie odniósł się szczegółowo na formularzu sporządzonym w systemie IOWISZ do wszystkich kryteriów oceny inwestycji, tj. kryteriów od numeru 1 do numeru 34.

6. Z powyższą opinią nie zgodziła się skarżąca, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzucono opinii Ministra Zdrowia:

1) naruszenie art 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez Ministra Zdrowia całokształtu okoliczności sprawy i dokonanie błędnej oceny w przedmiocie poszczególnych kryteriów oceny inwestycji, brak dogłębnej analizy sprawy i poprzestanie na analizie poczynionej pobieżnie, bez ustosunkowania się do stanu faktycznego sprawy, posługiwanie się w uzasadnieniu pojęciami ogólnymi bez szczegółowego uzasadnienia, co należy przez nie rozumieć;

2) naruszenie art. 95f ust. 9 ustawy o świadczeniach poprzez uzasadnienie kryteriów oceny inwestycji w sposób lakoniczny, nie dający możliwości prawidłowej weryfikacji oceny dokonanej przez Ministra, a w konsekwencji zaniechania podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do rzetelnej i zgodnej z obowiązującymi przepisami oceny przedmiotowej inwestycji, co doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że jest ona niecelowa;

3) naruszenie art. 95i ust 7 pkt 1-5 ustawy o świadczeniach w związku z częścią II Załącznika do rozporządzenia w sprawie IOWISZ poprzez niedokonanie precyzyjnego uzasadnienia przyznania niskiej liczby punktów lub nieprzyznania ich w ogóle. W szczególności skarżąca podniosła następujące zarzuty odnoszące się do poszczególnych wybranych kryteriów oceny:

a) w przypadku kryterium nr 2, gdzie przyznano 5 pkt na możliwych 10 pkt, poprzez:

- brak uwzględnienia, argumentacji w proteście, że inwestycja jest zgodna z trendami demograficznymi;

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia, że wskazany cel inwestycji odpowiada trendom demograficznym, które nie ograniczają wyłącznie, jak ujął to Wojewoda, do opieki długoterminowej nad starszymi, opieki paliatywnej i hospicyjnej, ale również zakładają znacznie zmniejszenie się dostępności osób w wieku produkcyjnym;

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia – szanując odrębność każdego z wojewodów, który ma prawo do indywidulanej, samodzielniej i autonomicznej oceny, w tym zakresie, a także Ministra Zdrowia, należy przywołać dla przykładu ocenę dokonaną przez Wojewodę [...] i [...], gdzie treść wniosków w zakresie uzasadnienia była tożsama z tym złożonym w analizowanym przypadku;

b) w przypadku kryterium nr 3, gdzie przyznano 3 pkt na możliwych 10 pkt, poprzez:

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia – jako uzasadnienie wniosku w tym kryterium przedstawiono dokumenty w postaci projektu rozporządzenia wraz z uzasadnieniem oraz OSR, na podstawie którego złożono wniosek, i które wspierają uzasadnienie wniosku i protestu, tj.: (i) Zgodnie OSR: "4. Podmioty, na które oddziałuje projekt: Świadczeniobiorcy. Projektowane rozporządzenie wprowadza rozwiązania, które wpłyną pozytywnie na zdrowie ludzi, zapewniając dostępność i utrzymując odpowiednią jakość świadczeń." (ii) Dodatkowo w OSR wskazano, iż "Przedmiotowy projekt będzie miał pozytywny wpływ na działalność przedsiębiorców przez wyodrębnienie warunków realizacji świadczenia, co pozwoli na lepszą koordynację świadczenia oraz zapewnienie kompleksowości świadczeń realizowanych przez świadczeniodawców";

- niekonsekwencje przydzielonej punktacji – otóż w kryterium nr 34 zostały wskazane rekomendacje, co do których wnioskodawca otrzymał punktację maksymalną 10 - uzasadnienie zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy;

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia – inaczej niż w przypadku oceny dokonanej przez Wojewodę [...] i [...], gdzie treść wniosków w zakresie uzasadnienia była tożsama z tym złożonym w analizowanym przypadku;

c) kryterium nr 10, gdzie przyznano 3 pkt na możliwych 10 pkt, poprzez:

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia w zakresie, w jakim wnioskodawca określił, iż inwestycja dotyczy utworzenia nowej komórki organizacyjnej w celu wykonywania nowego rodzaju świadczeń zdrowotnych - transportów medycznych, co precyzyjnie zostało określone we wniosku;

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia w zakresie, w jakim wnioskodawca określi, iż w związku z wykonaniem inwestycji wystąpi możliwość wykorzystania personelu dotychczas wykorzystywanego w związku z udzielaniem świadczeń ratownictwa medycznego z jednoczesnym uwzględnieniem lepszych uwarunkowań udzielania świadczeń w ramach podnoszenia jakości udzielania świadczeń transportów medycznych;

d) w przypadku kryterium nr 11, gdzie przyznano 3 pkt na możliwych 10 pkt oraz w przypadku kryterium 12, gdzie przyznano 0 pkt na możliwych 10, poprzez:

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia w zakresie w jakim wnioskodawca nie musi wykonywać inwestycji - wnioskodawca wyraźnie wyjaśnił, co jest faktem znanym powszechnie, że dysponuje on określoną infrastrukturą (ambulanse, wyposażenie ambulansów, wyposażenie pomieszczeń przeznaczonych na miejsca wyczekiwania zespołów transportu medycznego), z tego względu nastąpi przekazanie całej infrastruktury, która obecnie nie jest wykorzystywana na cele wykonywania świadczeń w zakresie transportów medycznych;

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia – odmiennie od oceny dokonanej przez Wojewodę [...] i [...], gdzie treść wniosków w zakresie uzasadnienia była tożsama z tym złożonym w analizowanym przypadku;

e) w przypadku kryterium nr 14, gdzie przyznano 3 pkt na możliwych 10 pkt – zastrzeżenia analogiczne do przedstawionych w odniesieniu do kryterium nr 3;

f) w przypadku kryterium nr 15, gdzie przyznano 0 pkt na możliwych 10 pkt, poprzez:

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia - zdaniem Wnioskodawcy umożliwienie szybszego dostępu do procedur wysokospecjalistycznych w warunkach bezpiecznego transportu między-szpitalnego poprawi wyniki leczenia, a co za tym idzie zmniejszy stopień kalectwa osób ciężko chorych - powyższe pozwoli na aktywizację zawodową osób w innych warunkach zmuszonych do opieki nad osobami ze znacznym stopniem kalectwa;

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia – odmiennie niż w przypadku oceny dokonanej przez Wojewodę [...] i [...], gdzie treść wniosków w zakresie uzasadnienia była tożsama z tym złożonym w analizowanym przypadku;

g) w przypadku kryterium nr 16, gdzie przyznano 3 pkt na możliwych 10 pkt, poprzez:

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia - zdaniem Wnioskodawcy umożliwienie szybszego dostępu do procedur wysokospecjalistycznych w warunkach bezpiecznego transportu między-szpitalnego poprawi wyniki leczenia, a co za tym idzie zmniejszy stopień kalectwa osób ciężko chorych - powyższe pozwoli na aktywizację zawodową osób;

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia – odmiennie niż w przypadku oceny dokonanej przez Wojewodę [...] i [...], gdzie treść wniosków w zakresie uzasadnienia była tożsama z tym złożonym w analizowanym przypadku;

h) w przypadku kryterium nr 23, gdzie przyznano 0 pkt na możliwych 10 pkt – zastrzeżenia analogiczne do przedstawionych w odniesieniu do kryterium nr 3 i nr 14;

i) w przypadku kryterium nr 24, gdzie przyznano 0 pkt na możliwych 10 pkt – zastrzeżenia analogiczne do przedstawionych w odniesieniu do kryterium nr 3, nr 14 i nr 23;

j) w przypadku kryterium nr 25, gdzie przyznano 6 pkt na możliwych 10 pkt, poprzez:

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia – gdy wnioskodawca we wniosku przywołał rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 9 kwietnia 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zgodnie z którym założono dodatkowe punkty w kryterium "Dostępność 1. Czas dotarcia na miejsce 1.1. Mediana czasu dotarcia zespołu transportu medycznego na miejsce wezwania w przypadku konieczności natychmiastowego udzielania świadczeń nie może być większa niż 20 minut.";

- brak uwzględniania, iż dokładnie w takim samym stanie faktycznym słusznie przyjął Wojewoda [...], że "Inwestycja odpowiada na obiektywnie istniejące potrzeby zdrowotne. Nakierowana jest na skrócenie czasu udzielenia świadczenia medycznego dla pacjentów w szczególności w przypadku konieczności niezwłocznego wykonania zabiegu oraz zachowania ciągłości leczenia u innego świadczeniodawcy";

k) kryterium nr 32, gdzie przyznano 0 pkt na możliwych 10 pkt, poprzez:

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia, tj. wskazania przez wnioskodawcę, rekomendacji naukowych powołanych w kryterium 34 oraz okoliczności, że wprowadzana metoda lecznicza jest po raz pierwszy na terenie Polski, bez wątpienia przyczyni się do rozwoju prac badawczych i rozwojowych w dziedzinie zdrowia w województwie";

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia, tj. wskazania, iż prace badawcze i rozwojowe będą niezbędne dla oceny skuteczność metody w kontekście celu jej wprowadzenia;

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia, tj. powołanej w uzasadnieniu rekomendacji naukowej, zgodnie z którą "Wraz z transferem pacjentów przychodzi się kilka kroków organizacyjnych: szpital pochodzenia musi zidentyfikować pacjentów kwalifikujących się do przeniesienia r być gotowym do zwolnienia pacjenta. Musi zidentyfikować szpital docelowy i negocjować transfer; pacjent musi być przenośny, pacjent / krewni muszą się zgodzić; jednostka transportująca musi posiadać infrastrukturę i potwierdzić transport pacjenta; towarzystwo ubezpieczeniowe lub rodzina musi zagwarantować dodatkowe koszty. Członkowie zespołu relokacyjnego potrzebują specjalnego szkolenia, które koncentruje się na typowych zdarzeniach krytycznych, które zdarzają się podczas transportu. Wyposażenie techniczne (wentylator, nosze, monitor, defibrylator, stymulator zewnętrzny, analizator krwi) ułatwia płynne przejście pacjenta z jednego obiektu do odległego. Stosowanie list kontrolnych wiąże się ze zmniejszeniem liczby incydentów podczas transportu" - podczas, gdy wskazana rekomendacja wyraźnie wskazuje na konieczność prowadzenia prac badawczych i rozwojowych, w tym w zakresie monitorowania skuteczności metody leczniczej oraz wprowadzenia i stosowania list kontrolnych.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej opinii w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

7. W odpowiedzi z dnia [...] września 2019 r. na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Organ zwrócił uwagę na zakres analizowanej inwestycji, która polega na utworzeniu nowej komórki organizacyjnej w celu udzielania świadczeń przez zespoły transportu medycznego poprzez wykonanie remontu na potrzeby miejsca wyczekiwania dla dwóch osób uprawnionych do wykonywania medycznych czynności ratunkowych z zakresu lecznictwa szpitalnego (prace przygotowawcze, projektowe, obsługa inwestorska oraz ewentualnie szkolenia i rozruch).

Minister Zdrowia nie zgadza się ze stwierdzeniem skarżącej jakoby dokonał lakonicznych i "hasłowych" uzasadnień dla ocenianych kryteriów. System IOWISZ wymusza wpisanie uzasadnienia do poszczególnych kryteriów, w przypadku, gdy stanowisko organu wydającego opinię jest odmienne od oceny wnioskodawcy. Organ przypomniał, że oceniając dane kryterium ma obowiązek stosować sposób oceny inwestycji określony w rozporządzeniu w sprawie IOWISZ. Ramy wykładni danego kryterium są ściśle określone w rozporządzeniu i nie można stosować ich odmiennej interpretacji. Uzasadnienia przedstawione w opinii Ministra Zdrowia wprost odwołują się do wyjaśnień znaczenia danego kryterium. W przypadku przedmiotowego wniosku, takie uzasadnienie zostało zamieszczone, zarówno przez Oddział Wojewódzki NFZ, Wojewodę, jak i Ministra Zdrowia. Informatyczna formuła dokonywania oceny wniosków uniemożliwia wpisywanie obszernych uzasadnień (limit znaków), niemniej pozwala na umieszczenie informacji najbardziej istotnych dla danego kryterium. Istotą oceny jest punktacja, natomiast uzasadnienie, zgodnie złożeniem tej formuły wymagane jest wyłącznie w przypadkach oceny negatywnej lub w przypadku przyznania mniejszej liczby punktów niż ocena wnioskującego.

W odniesieniu do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze i dotyczących ocen przyznanych w związku z niektórymi kryteriami, organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wskazując, że w każdym przypadku zobowiązany był kierować się uzasadnieniem dla danego kryterium wynikającym z ww. rozporządzenia w sprawie IOWISZ. Minister Zdrowia podkreślił, że w odniesieniu do kwestionowanych ocen przyznawał skarżącej 0 punktów, ale niekiedy przyznawał wyższą liczbę punktów (np. 3-5).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Rozpatrywana sprawa dotyczy szczególnego typu postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów powołanej wyżej ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W celu koordynowania wydatków ponoszonych przez budżet państwa na cele ochrony zdrowia przewidziano, że inwestycje we wskazanym zakresie są podejmowane po przeprowadzeniu specjalistycznego konkursu, w którym istotną rolę odgrywają opinie organów administracji publicznej stopnia wojewódzkiego i stopnia centralnego wydawane w celu oceny przydatności takich inwestycji z punktu widzenia potrzeb społecznych.

W ramach realizacji przepisów ustawy o świadczeniach i zgodnie z art. 95d tej ustawy wojewoda albo minister właściwy do spraw zdrowia wydaje opinię o celowości inwestycji polegającej na utworzeniu na obszarze województwa nowego podmiotu leczniczego, nowych jednostek lub komórek organizacyjnych zakładu leczniczego podmiotu leczniczego lub innej inwestycji dotyczącej wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Art. 95i ust. 1 ww. ustawy stanowi zaś, że w przypadku gdy opinia, o której mowa w art. 95d ust. 1, jest negatywna, podmiotowi wnioskującemu przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu. Po myśli art. 95j ust. 1 ustawy o świadczeniach, po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed ministrem właściwym do spraw zdrowia w przypadku utrzymania negatywnej opinii w sprawie protestu podmiot, który otrzymał tę opinię, może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).

W wyznaczonych w powyższy sposób ramach prawnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolował opinię Ministra Zdrowia z [...] sierpnia 2019 r. w sprawie protestu złożonego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. dotyczącego opinii o celowości inwestycji polegającej na utworzeniu nowej komórki organizacyjnej zakładu leczniczego, a ściśle rzecz biorąc przeznaczenia środków publicznych na remont pomieszczeń dla pracowników ratownictwa medycznego. Po zbadaniu okoliczności sprawy oraz treści opinii Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r., a także opinii Ministra Zdrowia w sprawie protestu skarżącej, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona a opinia odpowiada przepisom prawa.

Wyjaśniając okoliczności sprawy, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 95i ust. 8 ustawy o świadczeniach, opinia w sprawie protestu powinna zawierać:

1) oznaczenie organu rozpatrującego protest;

2) imię i nazwisko lub nazwę (firmę) podmiotu wnioskującego oraz jego numer KRS w przypadku osób prawnych albo numer identyfikacji podatkowej (NIP) w przypadku osób fizycznych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej;

3) określenie daty i miejsca rozpatrzenia protestu;

4) określenie, czy protest rozpatrzono pozytywnie czy negatywnie;

5) całkowity wynik punktowy obliczony zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 95h;

6) wygenerowane elektronicznie zestawienie punktów przyznanych za spełnienie poszczególnych kryteriów oraz ich uzasadnienie, przez podmiot wnoszący protest oraz ministra właściwego do spraw zdrowia w wyniku rozpatrzenia protestu;

7) pouczenie o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w trybie i na zasadach określonych w art. 95j, zawierające wskazanie terminu wniesienia skargi;

8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania opinii w sprawie protestu lub, jeżeli ta opinia została wydana w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny, podpis zaufany lub podpis osobisty.

W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że zaskarżona opinia Ministra Zdrowia z [...] sierpnia 2019 r. zawiera wszystkie wymagane elementy i spełnia określone w ustawie warunki formalne.

Jednocześnie art. 95i ust. 6a ustawy o świadczeniach przewiduje, że w opinii w sprawie protestu minister właściwy do spraw zdrowia weryfikuje prawidłowość oceny wniosku o ocenę celowości inwestycji w zakresie objętym złożonym wnioskiem. Stosownie zaś do ust. 7 art. 95i ustawy o świadczeniach, w wyniku rozpatrzenia protestu minister właściwy do spraw zdrowia wydaje opinię w sprawie protestu, za pośrednictwem systemu IOWISZ, przyznając punkty za spełnienie poszczególnych kryteriów oraz uzasadniając ich liczbę na podstawie:

1) informacji przedstawionych przez podmiot wnioskujący;

2) uzasadnienia zawartego w proteście;

3) właściwej mapy (przyp.: regionalna mapa potrzeb zdrowotnych);

4) priorytetów dla regionalnej polityki zdrowotnej, o których mowa w art. 95c ustawy o świadczeniach;

5) danych z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą.

Opiniowanie wniosku zakłada równoległy udział kilku różnych podmiotów lub instytucji. Podmiot wnioskujący (w rozpatrywanej sprawie: skarżąca), organ wydający opinię (wojewoda), Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "NFZ") i dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ, każdy w zakresie swojej właściwości, wypełniają, za pośrednictwem systemu IOWISZ, formularz Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia, dokonując oceny celowości, o której mowa w art. 95d ust. 1 ustawy o świadczeniach, przez przyznanie punktów za spełnienie poszczególnych kryteriów przez podmiot wnioskujący oraz uzasadnienie tej oceny. Organ wydający opinię, Prezes NFZ i dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ sporządzają uzasadnienie wyłącznie w przypadku, gdy proponowana ocena lub uzasadnienie oceny danego kryterium jest inna niż przedstawiona przez podmiot wnioskujący w formularzu Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia (art. 95 f ust. 9 ustawy o świadczeniach).

Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 5 pkt 32c ustawy o świadczeniach, system IOWISZ to system teleinformatyczny, o którym mowa w art. 31a ustawy z dnia 28 kwietnia 2011r. o systemie informacji w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2019 r. poz. 408 i 730).

W wydanym na mocy delegacji ustawowej, zamieszczonej w art. 95h ust. 1 ustawy o świadczeniach, rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie formularza Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia dla inwestycji skutkujących zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej określony został wzór wniosku zawierającego ww. formularz wraz ze wskazaniem kryteriów oceny przedmiotowej inwestycji, przypisaniem im wagi oraz określeniem skali punktów możliwych do uzyskania w zakresie poszczególnych kryteriów, a także sposób obliczania całkowitego wyniku punktowego w zakresie dokonywania oceny celowości, o której mowa w art. 95d ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz minimalną liczbę punktów wymaganą do uzyskania pozytywnej opinii, wynoszącą 6200 pkt. Zasady punktacji w ramach poszczególnych "Kryteriów oceny inwestycji" zostały wyjaśnione w pozycji II załącznika do rozporządzenia w sprawie IOWISZ, tj. w "Instrukcji wypełniania wniosku". We wskazanej instrukcji podkreślono, że uzasadnienie dla każdego z kryteriów oceny inwestycji nie może przekraczać 500 znaków ze spacjami (pozycja II ust. 4).

10. Odnosząc powyższe zasady postępowania w sprawie wniosków o finansowanie inwestycji z zakresu ochrony zdrowia do okoliczności niniejszej sprawy należy podkreślić, że zdaniem skarżącej Minister Zdrowia naruszył art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy, dokonanie błędnej i pobieżnej oceny niektórych kryteriów, a także naruszył art. 95f ust. 9, art. 95i ust. 7 pkt 1-5 ustawy o świadczeniach oraz postanowienia załącznika do ww. rozporządzenia w sprawie IOWISZ, poprzez lakoniczne i nieprecyzyjne uzasadnienie swojej oceny, nie dające możliwości jej prawidłowej weryfikacji.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska skarżącej i nie uznał zarzutów w odniesieniu do poszczególnych kryteriów oceny proponowanej inwestycji za uzasadnione. Sąd pragnie przy tym zauważyć, że Minister Zdrowia, kierując się treścią art. 95f ust. 9 i art. 95i ust. 7 ustawy o świadczeniach i ponownie rozpatrując sprawę w zakresie objętym zaskarżeniem, ma obowiązek dokonać własnej i niezależnej oceny i wyrazić ją w formie punktacji w odniesieniu do poszczególnych kryteriów. Wydana opinia w sprawie protestu ma być potwierdzona stosownym uzasadnieniem. Z uzasadnienia opinii negatywnej Ministra Zdrowia powinno więc wynikać dlaczego organ ten uważa, że inwestycja w zakresie utworzenia nowych komórek organizacyjnych przez skarżącą nie jest celowa. Uzasadnienie takie powinno też poddawać się kontroli w zakresie merytorycznym, przy czym należy tu pamiętać, że organ, wobec ograniczeń systemu IOWISZ (dopuszczalne użycie jedynie 500 znaków), w ramach którego działa, zmuszony jest do zwięzłego uzasadnienia przyznanej punktacji, wskazując tylko najbardziej istotne z punktu widzenia danego kryterium informacje, mając na uwadze przede wszystkim dane przedstawione przez podmiot wnioskujący, uzasadnienie zawarte w proteście i priorytety dla regionalnej polityki zdrowotnej.

W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, Minister Zdrowia zadanie to wykonał prawidłowo, odwołując się w uzasadnieniach punktacji przyznanej w ramach poszczególnych kryteriów do całości przedmiotu i istoty wniosku skarżącej, uwzględniając zarazem uzasadnienie protestu.

Wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie opinii nie jest lakoniczne, odpowiada formie i objętości dla niego przewidzianej, a jednocześnie odzwierciedla argumentację organu odnoszącą się do poszczególnych kryteriów oceny wniosku. Minister Zdrowia oceniając wniosek z punktu widzenia każdego kryterium przewidzianego w przepisach prawa odniósł się do danego kryterium, a także interpretacji i wyjaśnień jego znaczenia (zamieszczonych na formularzu IOWISZ) oraz sposobu oceny inwestycji, jakie zostały określone przez prawodawcę. Uzasadnienie w zwięzły sposób odwołuje się do wyjaśnienia znaczenia każdego kryterium, nie wykraczając poza granice wyznaczone przez ustawodawcę.

Należy przy tym podkreślić, że w toczącym się postępowaniu zadaniem Sądu nie jest dokonanie merytorycznej weryfikacji prawidłowości punktacji przyznanej w ramach poszczególnych kryteriów przez Ministra Zdrowia, bowiem Sąd dokonuje jedynie formalnej kontroli zaskarżonego aktu. Mimo tego ograniczenia, zdaniem Sądu, wyjaśnienia co do każdego z tych kryteriów są na tyle precyzyjne i czytelne, że bez trudu można zweryfikować poprawność ich oceny, nawet bez zgłębienia specjalistycznej wiedzy w danej materii.

Sąd oceniał opinię w sprawie protestu wystawioną przez Ministra Zdrowia mając na względzie wskazany przez skarżącą przedmiot inwestycji. Jest nim "Utworzenie nowej komórki organizacyjnej w celu udzielania świadczeń przez zespoły transportu medycznego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 15 lutego 2019 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. u. z 2019 r. poz. 401) oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 9 kwietnia 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej". W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zamiarem skarżącej było faktycznie nie tyle utworzenie nowej komórki organizacyjnej, co dokonanie remontu lokalu wykorzystywanego przez pracowników transportu medycznego.

Analizując stanowisko wyrażone przez Ministra Zdrowia w odniesieniu do poszczególnych kryteriów Sąd dochodzi do poniższych wniosków.

W odniesieniu do kryterium nr 2, w zakresie którego skarżącej przyznano 5 punktów (w skali 0-10 punktów), organy administracji miały obowiązek ocenić, w jakim stopniu inwestycja odpowiada trendom demograficznym. W tym przypadku maksymalna liczba punktów mogła być przyznana przez organ wyłącznie wówczas, gdy inwestycja dotyczy świadczeń zdrowotnych w zakresie geriatrii, opieki długoterminowej, paliatywnej lub hospicyjnej. Jak wyjaśnił Minister Zdrowia w uzasadnieniu przyznanej punktacji, planowana inwestycja nie dotyczy tego rodzaju działalności, a jedynie udzielania świadczeń przez zespół transportu medycznego. Wobec tego – zdaniem Sądu – rację ma organ, że nie ma podstaw do przyjęcia, aby skarżąca mogła uzyskać maksymalną liczbę punktów w tym kryterium.

Takie wyjaśnienie można uznać za wystarczające, gdyż nie budzi ono poważniejszych wątpliwości. Szersza argumentacja zaprezentowana została przez Ministra Zdrowia w odpowiedzi na skargę, co jednak – w przekonaniu Sądu – należy uznać za w pełni zrozumiałe, gdyż dopiero tutaj organ może przedstawić rozwinięcie swojego stanowiska. Tak też organ wyjaśnia, że przedmiotowa inwestycja w zasadniczej części nie wpisuje się w trendy demograficzne, gdyż polega na utworzeniu nowej komórki organizacyjnej w celu udzielania świadczeń przez zespoły transportu medycznego. Minister Zdrowia przyznał 5 pkt (w skali od 0 do 10), co należy uznać za znaczący wynik w świetle ocenianego kryterium, prawidłowo przyjmując, że inwestycja dotyczy ogółu społeczności, bez szczególnego zaadresowania potrzeb grup wymagających wsparcia w związku z trendami demograficznymi.

W odniesieniu do kryterium nr 3, jego zakres określa pytanie: W jakim stopniu inwestycja wpłynie na poprawę efektów zdrowotnych uzyskiwanych w populacji pacjentów na danym obszarze? Omówienie dla tego kryterium wynikające z rozporządzenia w sprawie IOWISZ wyjaśnia, że jego cena powinna przebiegać według następującego schematu: "Ocena od 0 pkt do 10 pkt. Stosowane technologie medyczne charakteryzują się różną skutecznością. Szerokie wdrożenie metod diagnostyki lub leczenia o szczególnie wysokiej skuteczności klinicznej przełoży się na znaczną poprawę stanu zdrowia w populacji pacjentów na danym obszarze. Najwyższe oceny należy przyznać inwestycjom zakładającym kompleksowość opieki zdrowotnej, z zastosowaniem optymalnych metod diagnostyki lub leczenia."

Minister Zdrowia uznał za maksymalną możliwą punktację do przyznania w tym kryterium – 3 pkt, uzasadniając wyczerpująco, że inwestycja nie obejmuje nowych metod diagnostyki ani leczenia o szczególne wysokiej skuteczności klinicznej. W niewielkim stopniu wpłynie na zapewnienie ciągłości leczenia, poprawę efektów zdrowotnych uzyskiwanych w populacji pacjentów, nie zapewnia kompleksowości opieki zdrowotnej, z zastosowaniem optymalnych metod diagnostyki lub leczenia.

Sąd całkowicie podziela powyższą ocenę, biorąc pod uwagę zarówno kryteria wyznaczone przez przepisy ww. rozporządzenia, jak i przedmiot inwestycji. Organ słusznie przypomniał ponadto w odpowiedzi na skargę, że inwestycja Skarżącej, której celem jest utworzenie komórki organizacyjnej, obejmuje swym zakresem jedynie remont miejsca wyczekiwania dla dwóch osób uprawnionych do wykonywania medycznych czynności ratunkowych. Transport medyczny, jakkolwiek istotny w procesie udzielania świadczeń zdrowotnych, w sposób bardzo ograniczony wpływa na stan zdrowia pacjentów, zaś jego wpływ na proces diagnostyczny/leczniczy – w porównaniu do metod diagnostyki i leczenia o szczególnie wysokiej skuteczności klinicznej – jest nieporównywalnie mniejszy.

Sąd nie znalazł również podstaw dla uznania, że zarzuty skarżącej w zakresie kryterium numer 10 są zasadne. W przypadku tego kryterium należało odpowiedzieć na pytanie, w jakim stopniu inwestycja wpłynie na ergonomię pracy osób wykonujących zawód medyczny. Minister Zdrowia wskazał, że ze względu na bardzo krótki wycinek procesu diagnostyki i leczenia pacjenta objęty inwestycją (tylko transport) inwestycja ma ograniczony wpływ na ergonomię osób wykonujący zawód medycznych. Dlatego też przyznano zaledwie 3 punkty w skali do 10 punktów. W opinii Sądu argument organu nie jest poprawnie sformułowany językowo, ale merytorycznie jest prawidłowy. Lokal, w którym przebywają pracownicy transportu medycznego jest pomieszczeniem, w którym zwykle udziela się jedynie pomocy tymczasowej, co nie ma wpływu na sposób organizacji pracy głównego personelu medycznego i warunki jej wykonywania.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego kryterium nr 11, należało odpowiedzieć na pytanie, w jakim stopniu realizacja inwestycji przełoży się na poprawę wykorzystania obecnie istniejącej infrastruktury. Ocena przedmiotowego kryterium powinna przebiegać według następującego schematu: "Ocena od 0 do 10 pkt. Należy ocenić, czy inwestycja będzie się wiązała z: przekazaniem dotychczasowej infrastruktury, która jest aktualnie niewykorzystana lub ma charakter niezgodny z PRPZ (np. przekształcenie łóżek psychiatrycznych na długoterminową opiekę nad osobami starszymi), poprawą wykorzystania istniejących pomieszczeń."

W odniesieniu do tego kryterium organ przyznał skarżącej 3 pkt, tłumacząc, że wnioskodawca planuje świadczenie usług transportowych i modernizację pomieszczeń. Mając na uwadze wartość inwestycji 10.000 zł nie ma możliwości, aby inwestycja o takiej wartości w znacznym stopniu wpłynęła na wykorzystanie infrastruktury ochrony zdrowia – pozostaje ona bez wpływu na poprawę wykorzystania np. posiadanej bazy łóżkowej czy pomieszczeń do diagnostyki.

Należy zgodzić się z powyższą oceną, ponieważ w sytuacji, gdy przedmiotem inwestycji jest utworzenie nowej komórki organizacyjnej w celu udzielania świadczeń przez zespół transportu medycznego, poprzez wykonanie remontu lokalu na potrzeby miejsca wyczekiwania dla osób uprawnionych do wykonywania medycznych czynności ratunkowych z zakresu lecznictwa szpitalnego, bez wątpienia inwestycja ta – jak trafnie ocenił organ – jedynie w niewielkim stopniu przełoży się na poprawę wykorzystania obecnie istniejącej infrastruktury.

Z kolei w zakresie kryterium numer 12 należało odnieść się do kwestii, czy realizacja inwestycji przełoży się na odnowienie zużytej bazy i wyrobów medycznych? Uzasadnienie dla przedmiotowego kryterium wyjaśnia, że jego ocena powinna przebiegać wg. następującego schematu: "Możliwe odpowiedzi to "TAK" (10 pkt) albo "NIE" (0 pkt). Należy wskazać, czy realizacja inwestycji przełoży się na odnowienie zużytej bazy i wyrobów medycznych? Należy oszacować aktualne zużycie wyrobów medycznych, a także stopień, w jakim inwestycja przekłada się na ich wymianę. W przypadku inwestycji w wyroby medyczne, uzasadnienie powinno opierać się na obiektywnych podstawach (wymagania techniczne, serwisowe, certyfikacyjne). Jeżeli inwestycja nie ma związku z wymianą wyrobów medycznych, w szczególności dotyczy zakupu nowych, należy przyjąć 0 pkt."

Mając na uwadze fakt, że punktacja ww. kryterium może polegać wyłącznie na przyznaniu maksymalnej liczby 10 pkt lub 0 pkt, organ udzielając odpowiedzi przeczącej wskazał, że inwestycja nie przełoży się na odnowienie zużytej bazy i wyrobów medycznych, gdyż nie dotyczy ona zakupu nowych ambulansów i ich wyposażania. W zakresie omawianego kryterium stosowana jest jednak inna skala oceny: jest to skala dwustopniowa, tj. 10 punktów w przypadku odpowiedzi pozytywnej, albo 0 punktów w przypadku odpowiedzi negatywnej. Niesporne jest więc, że inwestycja skarżącej nie wiąże się z wymianą wyrobów medycznych, gdyż jak wynika z treści wniosku, ambulans, którym dysponuje skarżąca, i który zamierza wykorzystywać w ramach utworzenia nowej komórki, jest już w pełni wyposażony i nie będzie podlegał w tym zakresie wymianie. Również sam remont pomieszczeń oczekiwania zespołu ratunkowego nie wiąże się z wymianą sprzętu medycznego i materiałowej bazy działalności placówki medycznej. W tych warunkach, organ nie mogąc odpowiedzieć twierdząco na ocenę ww. kryterium, zobowiązany był przyznać w tej materii 0 pkt.

W kwestii dotyczącej kryterium nr 14 odniesiono się do kwestii, w jakim stopniu inwestycja wpłynie na poprawę komfortu pacjentów i ich rodzin? Treść uzasadnienia dla powyższego kryterium wyjaśnia, że ocena przedmiotowego kryterium powinna przebiegać wg. następującego schematu: "Ocena od 0 pkt do 10 pkt. Oszacowanie powinno być przeprowadzone w kontekście realizacji oczekiwań pacjentów i ich rodzin oraz z uwzględnieniem czynników wpływających na satysfakcję pacjentów i ich rodzin. W ramach oceny wpływu na komfort, należy uwzględnić warunki lokalowe, udogodnienia związane z lokalizacją inwestycji (czy łatwo dojechać), udogodnienia dla osób niepełnosprawnych, parking dla gości, ewentualne zapewnienie warunków hotelowych dla rodzin (szczególnie w przypadku pediatrii)."

Minister Zdrowia zdecydował o przyznaniu w tej kategorii 3 punkty, tłumacząc, że inwestycja tylko pośrednio wpłynie na poprawę komfortu pacjentów, ponieważ transport medyczny służy zachowaniu ciągłości leczenia w przypadku konieczności przemieszczenia pacjenta. Inwestycja jednak nie obejmuje swym zakresem poprawy warunków lokalowych, udogodnień związanych z lokalizacją inwestycji, parkingu dla gości czy zapewnienia warunków hotelowych dla rodzin.

W ocenie Sądu, argumentacja ta jest całkowicie zasadna i przekonująca, skoro zakres rzeczowy inwestycji (wykonanie remontu miejsca wyczekiwania dla personelu) nie wpływa bezpośrednio na komfort pacjentów i ich rodzin, lecz na komfort pracy pracowników transportu medycznego. Trafnie wywodzi przy tym organ w odpowiedzi na skargę, że dostrzegając, iż warunki pracy pracowników transportu medycznego mogą co najwyżej przekładać się na jakość wykonywanej przez nich pracy (m.in. nastawienie do pacjentów i ich rodzin), zdecydował o przyznaniu wnioskodawcy 3 z 10 punktów możliwych do przyznania w tym kryterium.

W ramach kryterium nr 15 odpowiedzi wymagało pytanie: w jakim stopniu inwestycja wpłynie na aktywizację zawodową osób sprawujących faktyczną opiekę nad chorymi? Ocena przedmiotowego kryterium powinna przebiegać według następującego schematu: "Ocena od 0 do 10 pkt. Należy ocenić, czy inwestycja spowoduje, że opiekunowie osób chorych będą uwolnieni z części obowiązków opiekuńczych i będą mogli podjąć pracę zawodową".

Sąd także i w tym zakresie uznaje za prawidłową ocenę Ministra Zdrowia (0 punktów), że sama usługa transportu medycznego nie wpływa bezpośrednio i w rzeczywisty sposób na aktywizację zawodową osób sprawujących faktyczną opiekę nad chorymi. Trudno uznać za przekonujące argumenty skarżącej. Zdaniem Sądu, trudno realnie zakładać, że sam tylko przewóz świadczeniobiorców do innych placówek medycznych może przyczynić się do takiej właśnie tendencji wśród osób sprawujących opiekę nad chorymi.

W ramach kryterium nr 16 organ miał ocenić, w jakim stopniu inwestycja wpłynie na aktywizację zawodową chorych oraz ograniczenie albo zapobieganie ich wykluczeniu społecznemu? Ocena przedmiotowego kryterium powinna wyglądać następująco: "Ocena od 0 do 10 pkt. Należy ocenić, czy inwestycja przyczyni się do szybszego powrotu do zdrowia oraz przyspieszenia powrotu do pracy, a w przypadkach niemożności powrotu do poprzednio wykonywanego zawodu - przysposobienie do nowej pracy. Zagadnienia wpływu inwestycji na ograniczanie i zapobieganie wykluczeniu społecznemu powinny znaleźć odzwierciedlenie w ocenie projektów inwestycyjnych".

Sąd stwierdza, że i w tym przypadku organ miał rację twierdząc, że usługa transportu medycznego jedynie w ograniczonym stopniu może mieć wpływ na aktywizację zawodową chorych i zapobiegać ich wykluczenia społecznemu i zawodowemu. Owszem, jak podnosi skarżąca, zapewnienie szybszego transferu pacjenta pomiędzy jednostkami leczniczymi może wpływać w pewnym stopniu na poprawę przebiegu i skuteczność procesu leczenia, lecz z pewnością większy wpływ ma tu dostępność do nowoczesnej diagnostyki, metod leczenia i stosowanej terapii. Inwestycja może mieć tylko pośredni i ograniczony wpływ na efektywność świadczeń medycznych. Uzasadniało to przyznanie skarżącej 3 punktów na 10 możliwych w zakresie omawianego kryterium.

Według Sądu, zastrzeżeń nie powinna budzić także ocena dokonana w ramach kryteriów nr 23 i 24.

W odniesieniu do kryterium nr 23 należało odpowiedzieć na pytanie, czy inwestycja wpłynie na zaspokojenie potrzeb, które dotychczas nie były zaspokajane? Ocena przedmiotowego kryterium powinna przebiegać wg. następującego schematu: "Możliwe odpowiedzi to "TAK" (10 pkt) albo ,,NIE" (0 pkt). Należy ocenić, czy inwestycja wpłynie na dostępność do świadczeń opieki zdrowotnej, które obecnie nie są zaspokajane na danym obszarze. W przypadku tego kryterium uwzględnia się wyłącznie umożliwienie udzielania nowych świadczeń opieki zdrowotnej, nie zaś inwestycje zmierzające do poprawy stanu rzeczy, w postaci skrócenia czasu oczekiwania na udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej, czy ograniczenia innych negatywnych zjawisk".

W przedstawionym kontekście Sąd stwierdza, że uzasadnienie organu zamieszczone w formularzu usuwa wątpliwości na temat zasadności przyznanej punktacji, skoro wnioskowana inwestycja nie zmierza do zabezpieczenia "nowych świadczeń opieki zdrowotnej", lecz co najwyżej do poprawy istniejącego stanu rzeczy.

Z kolei w kryterium nr 24 ocenie podlegał: Czy inwestycja dotyczy uruchomienia na danym obszarze po raz pierwszy metod leczenia o udowodnionej skuteczności w danym wskazaniu. Ocena tego kryterium powinna przebiegać według następującego schematu: możliwe odpowiedzi to "TAK" (10 pkt) albo "NIE" (0 pkt). W przypadku tego kryterium należało określić, czy inwestycja umożliwi udzielanie na danym obszarze nowych świadczeń opieki zdrowotnej o udowodnionej skuteczności klinicznej (zgodnie z zasadami evidence-based medicine). Ich wprowadzenie powinno sprawić też, że dotychczas pacjenci nieskutecznie leczeni albo leczeni metodami o nieudowodnionej skuteczności, będą mieli dostęp do skutecznych świadczeń opieki zdrowotnej.

Biorąc pod uwagę charakter inwestycji oraz możliwość odpowiedzi "TAK" lub "NIE", nie ma wątpliwości, że celem inwestycji nie jest zapewnienie dostępności na danym obszarze do świadczeń opieki zdrowotnej, które są pierwszymi skutecznymi metodami leczenia w danym wskazaniu, co oznacza, że także w tej kategorii niedopuszczalnym było przyznanie skarżącej jakichkolwiek punktów.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego punktacji przyznanej skarżącej w ramach kryterium nr 25 (W jakim stopniu inwestycja wpłynie na czas oczekiwania na udzielenie świadczenia?), należy zauważyć, że ocena powinna tu przebiegać według schematu: "Ocena od 0 pkt do 10 pkt. Należy określić, w jakim stopniu inwestycja odpowiada na obiektywnie istniejące potrzeby zdrowotne, oraz służy mierzalnemu skróceniu czasu oczekiwania na udzielnie świadczenia opieki zdrowotnej. W przypadku inwestycji pozostających bez wpływu na czas oczekiwania na udzielenie świadczeń, należy przyjąć 0 pkt".

Sąd zgadza się w tym zakresie z argumentacją Ministra Zdrowia, że inwestycja może wpłynąć na czas oczekiwania na udzielenie świadczenia zdrowotnego, przy czym trzeba podkreślić, że samo zapewnienie transportu medycznego nie oznacza, że dzięki tej inwestycji okres ten ulegnie istotnemu zmniejszeniu, gdyż o tym decydują w głównej mierze inne czynniki, jak np. zapewnienie odpowiedniej liczby wykwalifikowanego personelu medycznego, specjalistycznego sprzętu, itd. Z tych względów, przyznanie przedmiotowej inwestycji 6 na 10 punktów możliwych do uzyskania, należy uznać za w pełni uzasadnione.

Odnosząc się na koniec do kryterium numer 32 należało ocenić wniosek skarżącej z punktu widzenia następującej kwestii: w jakim stopniu inwestycja wpłynie na zdolność i rozwoju prac badawczych i rozwojowych w dziedzinie zdrowia w danym województwie. W tym zakresie Minister Zdrowia przyznał wnioskowi skarżącej 0 punktów. Organ wskazał, że inwestycja nie przyczyni się do rozwoju prac badawczych i rozwojowych w dziedzinie zdrowia. Nie dotyczy ona udziału w projekcie badawczym, współpracy z uczelnią lub szpitalem klinicznym, ani udziału w testowaniu leków. Zdaniem Sądu uzasadnienie rozstrzygnięcia organu w przedmiotowym zakresie jest oczywiste i zasługuje na akceptację.

Jednocześnie, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił tych zarzutów skargi, w których podnoszony był brak uwzględnienia przez Ministra Zdrowia Oceny Skutków Regulacji (OSR) sformułowanych w związku z projektem rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 lutego 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego. Jest tak dlatego, że samo wydanie aktu prawnego, wprowadzającego dodatkowe warunki realizacji świadczeń gwarantowanych z zakresu hospitalizacji i hospitalizacji planowej, w zakresie zapewnienia świadczeń transportu medycznego pomiędzy świadczeniodawcami, podyktowane względami bezpieczeństwa pacjentów, nie może jeszcze samo w sobie uzasadniać – jak chciałaby tego skarżąca – przyznania jej niejako automatycznie maksymalnej liczby punktów w ramach oceny dokonywanej w trybie art. 95d ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Jak słusznie dostrzegł Minister Zdrowia, ocena przeprowadzana zgodnie z art. 95d ustawy o świadczeniach i określonymi w niej oraz rozporządzeniu wykonawczym kryteriami, przy użyciu systemu informatycznego IOWISZ, ma bowiem na celu weryfikację celowości konkretnej inwestycji, z uwzględnieniem m.in. jej indywidualnych cech oraz okoliczności wynikających z map potrzeb zdrowotnych i priorytetów dla polityki zdrowotnej danego województwa. Przyjęcie poglądu prezentowanego przez skarżącą, w istocie rzeczy czyniłoby więc ocenę celowości rzeczonej inwestycji w zakresie transportu medycznego zbędną.

Nie zasługuje również na zaakceptowanie twierdzenie skarżącej dotyczące niekonsekwencji organu w kwestii przyznawania punktacji m.in. w ramach kryteriów nr: 3, 14, 23 i 24, w sytuacji, gdy w zakresie kryterium nr 34 (W jakim stopniu inwestycja wpisuje się w rekomendacje towarzystw naukowych polskich lub zagranicznych dotyczących rozwoju danej dziedziny, której dotyczy planowana inwestycja?) skarżącej przyznana została maksymalna liczba 10 pkt. Podobnie, jak w przypadku zarzutu braku uwzględnienia OSR do rozporządzenia Ministra Zdrowia 15 lutego 2019 r., także i w tym przypadku należy podkreślić, że sam fakt wpisywania się planowanej inwestycji w materię normatywną oraz potrzeby objęte rekomendacją uznanych instytucji naukowych, nie oznacza, że inwestycja ta odpowiada w odpowiednim stopniu wszystkim kryteriom stawianym w procesie oceny jej celowości na danym obszarze. Każde z kryteriów podlega odrębnej ocenie i punktacji, z uwzględnieniem ram określonych w rozporządzeniu. Z tych powodów, przyznanie skarżącej maksymalnej liczby punktów w ramach kryterium nr 34, nie może automatyczne i w każdym przypadku powodować, że tak samo ocenimy celowość inwestycji w zakresie innych odrębnych kryteriów formularza.

Jak wynika z uzasadnienia skargi, skarżąca miała przy tym świadomość, że pozytywne zaopiniowanie wniosków o wydanie opinii o celowości analogicznych inwestycji przez inne organy wojewódzkie (Wojewodę [...] i Wojewodę [...]) nie może wprost przekładać się na ocenę dokonywaną w ramach kontrolowanej sprawy. Jest oczywiste, że każdy z organów uczestniczących w procesie opiniowania inwestycji jest upoważniony do autonomicznego rozważenia indywidualnej sprawy, z uwzględnieniem m.in. map potrzeb zdrowotnych i priorytetów regionalnej polityki zdrowotnej dla danego województwa. W tym kontekście ocena inwestycji przyjęta w niniejszym postępowaniu odpowiada ściśle warunkom określonym dla poszczególnych kryteriów i narzuconemu przez prawodawcę systemowi punktacji każdego z nich.

Sąd uznaje również za zasadne wyjaśnić, że działanie Ministra Zdrowia w rozpatrywanej sprawie odpowiadało obowiązkom wynikającym z art. 95i ust. 7 oraz art. 95f ust. 9 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tymi przepisami w przypadku wniesienia protestu przez podmiot wnioskujący i jego rozpatrzenia, Minister Zdrowia wydaje opinię w sprawie protestu, przyznając punkty za spełnienie poszczególnych kryteriów oraz uzasadniając ich liczbę na podstawie m.in. informacji przedstawionych przez podmiot wnioskujący, uzasadnienia zawartego w proteście i priorytetów dla regionalnej polityki zdrowotnej. W taki sposób został przygotowana i sformułowana przez Ministra Zdrowia opinia w sprawie protestu złożonego przez skarżącą.

Skarżąca podnosi również zarzut naruszenia przez organ art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Należy wszakże zauważyć, że zgodnie z art. 95i ust. 10 ustawy o świadczeniach do postępowania, o którym mowa w art. 95d-95g i ust. 1-9, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracownika i organu, pełnomocnictw, doręczeń, sposobu obliczania terminów, wydawania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy, sprostowań oraz stwierdzania nieważności. W związku z tym podnoszone przez skarżącą zarzuty naruszenia przez Ministra Zdrowia przepisów postępowania administracyjnego nie mogą być uwzględnione.

Należy natomiast w pełni zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie tutejszego Sądu (zob. wyrok z 15 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2716/17), że przyjęcie, że w przedmiotowych postępowaniach nie mają zastosowania także ogólne zasady wyrażone na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego doprowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP) uznania, że organy administracji publicznej zostały przy wydawaniu opinii o celowości inwestycji i opinii w sprawie protestu zwolnione z obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a.) i przestrzegania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Co więcej, koncepcja ta prowadziłaby do wniosku, że powołany przepis zwalnia organ od obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Przedstawiona interpretacja art. 95i ust. 10 ustawy o świadczeniach byłaby contra legem i byłaby sprzeczna z wykładnią prokonstytucyjną ww. przepisów ustawy zasadniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stoi na stanowisku, że przepisów k.p.a. nie stosuje się do postępowania, o którym mowa w art. 95d-95g i art. 95i ust 1-9, ale wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy ustawy szczególnej stanowią wystarczającą i samodzielną regulację prawną danego postępowania i tylko w zakresie tej szczególnej regulacji.

Jak wynika z uzasadnienia projektu zmian do ustawy, obejmujących m.in. uchwalenie art. 95i ust. 10 ustawy o świadczeniach "Rezygnacja w projekcie ustawy ze stosowania zasad postępowania administracyjnego wynika z zastosowania metod naukowych oceny wniosków – zastosowanie prawidłowych metodycznie zasad oceny (wprowadzenie kwestionariusza o znacznej liczbie pytań, ocena na podstawie wizualnej skali analogowej, pozwalającej na rzeczywiste porównanie wyników uzyskiwanych przez poszczególne inwestycje, co jest szczególnie istotne przy limitowanych środkach, jakimi dysponuje płatnik publiczny), wraz z wielokrotną oceną mającą na celu zapewnienie obiektywizacji ostatecznych wyników w oparciu o opinię przedstawianą z różnorodnych perspektyw. (...) Należy wskazać, iż mimo wyłączenia przepisów postępowania administracyjnego, dla zapewnienia wnioskodawcy możliwości weryfikacji uzyskanej opinii o celowości inwestycji, projekt ustawy przewiduje tryb odwoławczy, zarówno w toku administracyjnym, jak i sądowo-administracyjnym, oparty na rozwiązaniach dotychczas stosowanych w stosunku do postępowań konkursowych na dofinansowanie ze środków europejskich, przewidzianych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju".

Zdaniem Sądu, analiza powyższego uzasadnienia prowadzi do wniosku, że ograniczenie stosowania norm Kodeksu postępowania administracyjnego miało na celu stworzenie szczególnej procedury opiniowania wniosków inwestycyjnych, poddanie sporządzanych opinii specyficznemu rygoryzmowi proceduralnemu i uregulowanie kwestii odwoławczych. Nie mogło natomiast być intencją ustawodawcy zwolnienie organów orzekających z konieczności przestrzegania prawa, ujętej przecież przede wszystkim w nadrzędnych zasadach prawa administracyjnego, znajdujących się w przepisach ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, których wagę podkreślają dodatkowo zasady rangi konstytucyjnej.

Powyższe nie zmienia faktu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uważa, że w zawisłej sprawie niezasadnym okazał się zarzut skargi naruszenia art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. w zakresie nienależytego uzasadnienia przez Ministra Zdrowia opinii negatywnej w sprawie złożonego protestu; o tym bowiem, jak takie uzasadnienie powinno wyglądać i co zawierać decyduje w sposób wyłączny przywołany wcześniej art. 95i ust. 7 ustawy o świadczeniach (właśnie, jako przepisu regulującego materię sprawy odmiennie od przepisów k.p.a.), a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

11. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną opinię. Sąd stwierdził, że zaskarżona opinia jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.