Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1201/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1614/18 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz M. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 listopada 2018 r. II SA/Wa 1614/18, oddalił skargę M. B. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z [...] września 2015 r. nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w części, w jakiej zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy pkt 1, 2, 4 i 5 poprzedzającej ją decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2015 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK), na podstawie 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014, poz. 782 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), odmówił M. B. udostępnienia informacji publicznej w postaci:

1) treści zgłoszenia notyfikacyjnego złożonego przez Prezesa UOKiK w związku z notyfikacją ustawy z dnia 22 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego w latach 2008-2015 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 143) lub projektu tej ustawy do Komisji Europejskiej (dalej: KE), w tym wszelkich załączników oraz innych informacji i dokumentów złożonych przez Prezesa UOKiK wraz ze zgłoszeniem notyfikacyjnym;

2) treści wszelkich innych pism, dokumentów oraz informacji przekazanych KE przez Prezesa UOKiK na żądanie KE lub z własnej inicjatywy, dotyczących postępowania notyfikacyjnego;

3) treści wszelkich pism, dokumentów oraz informacji przekazanych Prezesowi UOKiK przez KE w związku z postępowaniem notyfikacyjnym;

4) treści planu zamknięcia lub planów zamknięcia jednostek produkcyjnych węgla w rozumieniu decyzji Rady 2010/787/UE z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie pomocy państwa ułatwiającej zamykanie niekonkurencyjnych kopalń węgla (Dz. Urz. UE L 336 z dnia 21 grudnia 2010 r., s. 24) oraz wszelkich ich zmian;

5) treści wszelkich – innych niż plan zamknięcia (plany zamknięcia) oraz ich zmiany – pism, dokumentów oraz innych informacji przekazanych KE przez Prezesa UOKiK, na żądanie KE lub z własnej inicjatywy, w związku z planem zamknięcia (planami zamknięcia) lub ich zmianami;

6) treści wszelkich pism, dokumentów oraz informacji przekazanych Prezesowi UOKiK przez KE w związku z planem zamknięcia (planami zamknięcia) lub ich zmianami.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Prezesa UOKiK z [...] września 2015 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 maja 2016 r. II SA/Wa 1893/15, oddalił skargę M. B. na decyzję Prezesa UOKiK z [...] września 2015 r.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. B., zaskarżając go w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 lipca 2018 r. I OSK 1973/16 uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej z punktu 6 podpunkt (iv) i (v) oraz z punktu 8 podpunktu (i) i (ii) wniosku M. B. z [...] czerwca 2015 r. i w tej części sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a nadto oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak we wskazanym na wstępie wyroku z 30 listopada 2018 r. II SA/Wa 1614/18. Podniósł, że stosownie do art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy.

W wyroku z 25 lipca 2018 r. I OSK 1973/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nietrafnie przyjął z organem administracji, że do żądanej informacji publicznej w punkcie 6 podpunkt (iv) i (v) oraz w punkcie 8 podpunkt (i) i (ii) wniosku z 23 czerwca 2015 r., tj. wynikającej z pism i dokumentów niewytworzonych przez instytucje unijne, na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zastosowanie mają przepisy Rozporządzenia nr 1049/2001. Tymczasem w odniesieniu do informacji zawartych w tych punktach zastosowanie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił w tej części skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej zawartej w punkcie 6 podpunkt (iv) i (v) oraz w punkcie 8 podpunkt (i) i (ii) wniosku z dnia 23 czerwca 2015 r. i przekazał w tej części sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponownie rozpoznając sprawę we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był zobowiązany uwzględnić stanowisko NSA w szczególności co do mającego zastosowanie prawa materialnego i ocenić inne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy aspekty, w tym kwestię kwalifikacji przez organ żądanej informacji jako przetworzonej. Wobec powyższego, zgodnie ze wskazówkami NSA, Sąd I instancji dokonał oceny kwalifikacji żądanej informacji jako informacji przetworzonej.

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., uznał, że żądane przez M. B. informacje są informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w sprawie nie zaistniała przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego", warunkująca udostępnienie takiej informacji. Stanowisko to, w ocenie Sądu I instancji, jest prawidłowe.

Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

I tak, za informację publiczną przetworzoną uznaje się informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r. I OSK 1746/14). Przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r. I OSK 863/14; wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r. I OSK 1645/14; wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r. I OSK 977/11).

W judykaturze przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona to taka, która stanowi wynik ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i ich wyodrębnienia w związku z żądaniem wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. I OSK 89/13) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2012 r. I OSK 2149/12; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. I OSK 89/13; wyrok NSA z 3 października 2014 r. I OSK 747/14).

O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale ich rozmiar i zakres wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r. I OSK 977/11, wyrok NSA z 6 października 2011 r. I OSK 1199/11, wyrok NSA z 2 października 2014 r. I OSK 140/14).

W świetle powyższych uwag uzasadnione jest stanowisko organu, że wniosek skarżącego w zakresie objętym zaskarżoną decyzją dotyczył informacji publicznej przetworzonej. W istocie bowiem, zważywszy na zakres przedmiotowy wniosku, udostępnienie dokumentów, o których mowa w punktach 6.IV, 6.V oraz 8.I i 8.II wniosku, oznacza konieczność wykonania szeregu czynności, poczynienia znacznych nakładów oraz zaangażowania pracowników Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, które wykracza poza bieżącą działalność i realizację jego ustawowych zadań. Jak słusznie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Prezes UOKiK nie posiada gotowej informacji w wersji, która w odpowiedzi na wniosek mogłaby być udostępniona. Przygotowanie takiej informacji wymaga dodatkowego nakładu pracy i analiz.

Organ wyjaśnił bowiem, że całość dokumentacji dotyczącej notyfikacji programu pomocowego (zgłoszenia wraz z załącznikami oraz dalsza korespondencja z Komisją Europejską, a także korespondencja z Ministerstwem Skarbu Państwa), w której dyspozycji jest Prezes UOKiK, to dopiero źródło informacji, z których koniecznym byłoby wyselekcjonowanie informacji, o których udostępnienie wnosi skarżący. Następnie po wykonaniu tej selekcji, otrzymane dokumenty trzeba byłoby poddać dogłębnej analizie pod względem zawartości informacji prawem chronionej, albowiem dokumenty związane z procesem notyfikacji programu pomocowego zawierają szereg informacji, które mogą zostać sklasyfikowane jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jednocześnie jednak, Prezes UOKiK dla przeprowadzenia tej analizy w sposób prawidłowy, musiałby na wstępnym etapie korzystać z pomocy Ministerstwa Skarbu Państwa, autora dokumentacji związanej z notyfikacją. Z kolei Ministerstwo Skarbu Państwa musiałoby kontaktować się z przedsiębiorcami, których dotyczą informacje zawarte w dokumentacji. Dopiero na takiej podstawie, Prezes UOKiK mógłby samodzielnie ocenić, które z dokumentów mogą zostać udostępnione w całości, które w części (po usunięciu informacji chronionych), a które w ogóle. A zatem, byłby to złożony proces angażujący pracowników organu, czasochłonny, a jego wynikiem byłaby informacja zasadniczo różniąca się od informacji, którą dysponował Prezes UOKiK w chwili złożenia wniosku.

Zdaniem Sądu I instancji stanowisko organu, co do możliwości kontaktowania się z przedsiębiorcami jedynie za pośrednictwem Ministerstwa Skarbu Państwa (lub jego aktualnego następcy) nie jest prawidłowe. Prezes UOKiK ma bowiem prawną możliwość samodzielnego badania kwestii zaklasyfikowania danej informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa i w tym zakresie może kontaktować się z podmiotami zewnętrznymi. Niezależnie jednak od nietrafności poglądu co do braku możliwości bezpośredniego kontaktowania się przez organ z przedsiębiorcami, ostateczna konkluzja organu jest prawidłowa. Wyselekcjonowanie bowiem z żądanych dokumentów treści objętych tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga znacznego nakładu pracy, co czyni daną informację informacją przetworzoną.

Analiza dokumentów znajdujących się w posiadaniu Prezesa UOKiK wykazała bowiem, jak trafnie zauważa organ, że zawierają one szereg informacji dotyczących przedsiębiorstw działających w sektorze wydobycia i sprzedaży węgla kamiennego, odnoszących się do ich sytuacji ekonomicznej, struktury wyników finansowych, planów biznesowych, możliwych działań restrukturyzacyjnych.

Kolejną kwestią wymagającą zbadania jest ustalenie, czy udzielenie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interes indywidualny. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza jeśli jest związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być ono "szczególnie" istotne, co stanowi dodatkowy czynnik przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Kwalifikowana forma interesu publicznego oznacza, że uzyskanie przez wnioskodawcę informacji przetworzonej przyczyni się do ważnych dla państwa, czy społeczeństwa działań i jest bardzo istotne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (por. wyrok NSA z 17 października 2006 r. I OSK 1347/05; wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r. I OSK 1870/10).

Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej powinien zatem wykazać, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (J. Drachal, "Dostęp do informacji publicznej. Rozwój czy stagnacja?" Wystąpienie na konferencji zorganizowanej przez Polską Akademię Nauk w 6 czerwca 2006 r.; wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r. I OSK 1870/10). Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z tego katalogu innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Podmioty niepełniące tego rodzaju funkcji również mogą być w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej każdemu obywatelowi przyznaje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym przetworzonej, o ile wykaże kwalifikowaną postać swojego żądania.

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie Prezes UOKiK trafnie stwierdził, że podnoszone przez skarżącego argumenty nie przemawiają za uznaniem, że otrzymanie żądanych informacji przetworzonych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący nie wykazał, że posiada realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznych, których przygotowania się domaga oraz obiektywną możliwość rzeczywistego wpływu na funkcjonowanie określonych instytucji państwa.

Skarżący wskazał, że przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego" wypełnia okoliczność, że jest on ekspertem w dziedzinie pomocy publicznej i zamierza wziąć udział w pogłębionej debacie na temat aspektów związanych z programem pomocowym ustanowionym ustawą zmieniającą z dnia 22 stycznia 2015 r. Debata ta jest, jak podnosi skarżący, niewystarczająca, co, jak przypuszcza, wynika z braku dostatecznej wiedzy. Wynikiem tej debaty powinny być konkretne postulaty w zakresie polityki energetycznej państwa oraz założeń polityki udzielania pomocy publicznej w tym sektorze, w tym rozwiązania legislacyjne.

W ocenie Sądu I instancji trafny jest pogląd Prezesa UOKiK, że sam fakt zajmowania się w pracy naukowej i dydaktycznej pomocą publiczną nie może stanowić wystarczającej przesłanki do przyjęcia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji. Skarżący nie wykazał, że dysponuje jakimikolwiek narzędziami w celu skutecznego zgłoszenia wskazanych postulatów. Sama potencjalna możliwość – z uwagi na zainteresowanie zawodowe – wzięcia udziału w debacie publicznej nie jest wystarczającą okolicznością do przyjęcia, że jej uczestnik mógłby realnie wpływać na funkcjonowanie określonych instytucji państwa.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 listopada 2018 r. II SA/Wa 1614/18, wniósł M. B. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. prawa materialnego w postaci:

a) art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że sam fakt separacji danych objętych tajemnicą przedsiębiorcy od danych nieobjętych tą tajemnicą kwalifikuje informację publiczną określoną w pkt 6 tiret (iv) do (vi) oraz w pkt 8 wniosku z [...] czerwca 2015 r. ("Informacja Publiczna Objęta Odmową") jako informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podczas gdy tego rodzaju operacje na dokumentach stanowiących informację publiczną, nie prowadzące wszak do wytworzenia nowych dokumentów, nie tworzą informacji przetworzonej;

b) w przypadku uznania Informacji Publicznej Objętej Odmową, wbrew stanowisku strony, za informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – art. 3 ust. 1 pkt 1u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że obywatel będący ekspertem w dziedzinie prawa pomocy publicznej, zabierający głos w debacie publicznej dotyczącej pomocy publicznej dla sektora górniczego w Polsce, nie cechuje się szczególnym interesem publicznym, podczas gdy uzyskanie Informacji Publicznej Objętej Odmową przez osobę posiadającą wspomniane cechy powinno zostać uznane za szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2. przepisów prawa procesowego w postaci art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w przypadku:

(i) wydania pierwszego wyroku WSA uznającego Informację Publiczną Objętą Odmową za informację inną niż informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ale oddalającego skargę strony ze względu na uznanie Informacji Publicznej Objętej Odmową za dokumenty objęte przepisami rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. Urz. UE L 145 z dnia 31 maja 2001 r., str. 43; "Rozporządzenie nr 1049/2001") i z tego względu niepodlegające udostępnieniu stronie, oraz

(ii) wniesienia przez stronę skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na pierwszy wyrok WSA w ściśle wskazanym zakresie obejmującym wyłącznie zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszym wyroku WSA przepisów art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 2 ust. 3 Rozporządzenia nr 1049/2001 poprzez bezzasadne uznanie, że Rozporządzenie nr 1049/2001 znajduje zastosowanie również do Informacji Publicznej Objętej Odmową, znajdującej się w posiadaniu Prezesa UOKiK, oraz

(iii) wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku kasacyjnego uchylającego pierwszy wyrok WSA wyłącznie ze względu na uznanie za zasadny jedynego zarzutu kasacyjnego podniesionego przez stronę (wspomnianego w pkt (ii) powyżej i dotyczącego wyłącznie błędnego uznania Informacji Publicznej Objętej Odmową za objętą przepisami Rozporządzenia nr 1049/2001) oraz przekazującego sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał prawo, wychodząc poza zakres sprawy wówczas przed nim zawisłej, orzec w sprawie nie tylko w zakresie wyznaczonym granicami wcześniejszej skargi kasacyjnej oraz zapadłego w jej granicach wyroku kasacyjnego (czyli co do możliwości odmowy udostępnienia Informacji Publicznej Objętej Odmową ze względu na przepisy Rozporządzenia nr 1049/2001), ale także w zakresie dotyczącym uznania Informacji Publicznej Objętej Odmową za informację przetworzoną pomimo wyraźnego uznania przez ten sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszym wyroku WSA, że Informacja Publiczna Objęta Odmową nie stanowi informacji przetworzonej oraz pomimo braku zaskarżenia przez stronę pierwszego wyroku WSA w tym ostatnim zakresie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UOKiK wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rację ma bowiem Prezes UOKiK podnosząc w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że art. 183 § 1 p.p.s.a. jest skierowany do Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle go nie stosuje, nawet rozpoznając sprawą ponownie w wyniku uchylenia wcześniejszego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto, Sąd I instancji nie naruszył art. 190 p.p.s.a., gdyż wprost zastosował się do wytycznych zawartych w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lipca 2018 r. I OSK 1973/16. Wskazano tam jasno, że "Ponownie rozpoznając sprawę we wskazanym zakresie, Sąd uwzględni stanowisko Sądu kasacyjnego w szczególności co do mającego zastosowanie prawa materialnego i oceni inne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy aspekty, w tym kwestię kwalifikacji przez organ żądanej informacji jako przetworzonej."

Poza tym słusznie podnosi organ, że nie można abstrahować od faktu, że przedmiotem zaskarżenia orzeczenia Sądu I instancji było rozstrzygnięcie zawierające się w sentencji wyroku. W konsekwencji, w niniejszej sprawie nie sposób uznać, że jakaś część wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 maja 2016 r. nie została zaskarżona, skoro wyrok tamten zawierał jedno rozstrzygnięcie oddalające skargę, a w swojej pierwszej skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył tamten wyrok w całości. Nawet jeśli przyjąć, że dla prawidłowego odczytania treści sentencji można się niekiedy kierować treścią uzasadnienia, a w niektórych sytuacjach jest to nawet konieczne, zwłaszcza na gruncie procedury sądowoadministracyjnej (zob. np. wyrok NSA z 26.06.2020 r. II OSK 3977/19, LEX nr 3052074.), to do określenia tego, co jest objęte ewentualną powagą rzeczy osadzonej służą inne przepisy, niż wskazane przez skarżącego kasacyjnie.

Za usprawiedliwiony należało za to uznać zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 865/13). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością. W judykaturze wskazuje się na trudność z zakreśleniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Przyjmuje się, że o tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (wyrok NSA z 19 marca 2013 r. I OSK 2875/12), a więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA z 14 września 2012 r. I OSK 1292/12). Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną. Drugi pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie, wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (wyrok NSA z 6 października 2011 r. I OSK 1199/11; podobnie wyrok NSA z 17 maja 2012 r. I OSK 416/12).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że organ nie wykazał, aby wnioskodawca żądał udostępnienia informacji przetworzonej. Zauważyć należy, że M. B. domagał się udostępnienia informacji źródłowej, posiadającej walor dokumentów urzędowych, tj. dokumentacji z akt postępowania notyfikacyjnego dotyczącego programu pomocowego. Takie sformułowanie wniosku nie wskazuje, by strona żądała udostępnienia jakościowo nowej informacji, a jedynie informacji już istniejącej, którą należało odszukać, uporządkować i skopiować. Konieczność dokonania anonimizacji z powodu ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) nie czyni z nich jeszcze informacji przetworzonych (zob. np. wyrok NSA z 27.03.2018 r. I OSK 1526/16, LEX nr 2485980). Żądane dane nie są danymi systemowymi czy przekrojowymi. Słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, że organ nie ustalił, które z żądanych dokumentów w ogóle zawierają tajemnicę przedsiębiorcy, a sam organ podaje, że akta liczą ok. 90 stron, przy czym liczba dokumentów nieobjętych tajemnicą przedsiębiorcy, także bez ewentualnych załączników, jest jeszcze węższa. Nie jest też prawdą, co podnosił już Sąd I instancji, że Prezes UOKIK nie jest władny we własnym zakresie ocenić, co jest tajemnicą przedsiębiorcy, nawet gdyby wymagało to kontaktów z konkretnymi przedsiębiorcami.

Brak dostępu do "akt źródłowych" ze strony skarżącego kasacyjnie nie pozwala na stawianie zarzutów dotyczących wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co uzasadnia zarzut naruszenia prawa materialnego, jeśli chodzi o ustalenia dotyczące obowiązków organu na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Skarżący kasacyjnie podnosi przy tym, że Sąd I instancji pominął prawną i logiczną strukturę zgłoszenia notyfikacyjnego jako dokumentu, którego standardowy zakres wyznaczają wprost przepisy prawa unijnego, w tym wskazując zwarte i wewnętrznie jednolite fragmenty, które w ogóle nie mogą, lub mogą tylko w niewielkim stopniu, zawierać informacje objęte tajemnicą prawnie chronioną. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie dostrzegł zatem - do czego odnosi się także zarzut kasacyjny wskazany w pkt. 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej - że w świetle prawnych uwarunkowań kształtujących zakres, treść i wewnętrzną strukturę zgłoszenia notyfikacyjnego z natury rzeczy muszą w nim występować łatwe do identyfikacji, jeśli wręcz nie narzucające się, jednolite fragmenty zawierające informację publiczną istotną dla wnioskodawcy, a nie objęte tajemnicą przedsiębiorstwa lub inną tajemnicą wymagającą ochrony. Zdaniem skarżącego kasacyjnie błędnie zatem Sąd I instancji uznał, że Informacja Publiczna Objęta Odmową wymagała przetworzenia w całości i bez żadnych wyjątków (lub też, że wydzielenie części Informacji Publicznej Objętej Odmową podlegających udostępnieniu w każdym przypadku stanowiłoby przetworzenie informacji publicznej) w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Do tego argumentu Sąd I instancji będzie musiał się odnieść ponownie rozpatrując sprawę, a pozostały zakres oceny, czy mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, oprzeć na aktach dostępnych Sądowi I instancji, a niedostępnych stronie, a nie tylko na twierdzeniach przedstawianych przez sam organ administracji obowiązany do udostępnienia informacji.

W tej sytuacji odnoszenie się do drugiego aspektu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w zakresie szczególnego interesu publicznego, jest co najmniej przedwczesne, skoro nie zostało ostatecznie przesądzone, czy mamy do czynienia z informacja przetworzoną.

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., bez uwzględnienia kosztów zastępstwa we własnej sprawie.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090).