Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1626/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1 - 5
journal: Dz.U. 2006 nr 157 poz 1119
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym
article: art. 107 § 1 i § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 38a ust. 3, art. 42a ust. 3, art. 51 ust. 5, art. 56 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 96 ust. 1 pkt 1 i 6, ust. 6 i 7
journal: Dz.U. 2009 nr 185 poz 1439
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych A. W., A. K., M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2309/11 w sprawie ze skarg A. W., A. K., M. R. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]; 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz A. W., A. K., M. R. po 7.200 (siedem tysięcy dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2309/11 oddalił skargi A. W., A. K. i M. R. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie kary pieniężnej za rażące naruszenie obowiązku przekazania informacji, z następującym uzasadnieniem.

Spółka B. S.A. z siedzibą w G. w dniu [...] lipca 2009 r. opublikowała raport bieżący nr [...]. Za podstawę publikacji przyjęto art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 ze zm.; dalej: ustawa o ofercie), dotyczący przekazywania do publicznej wiadomości informacji poufnych. Z treści raportu wynikał m.in. fakt zawarcia w dniu [...] lipca 2009 r. listu intencyjnego przez spółkę zależną R. P. S.A. z B.-P. S.A. Spółka poinformowała o wspólnym zamierzeniu stworzenia Grupy Kapitałowej w celu zintensyfikowania działań związanych z ich dalszym rozwojem w oparciu o synergię i poszerzanie udziału w rynku dystrybucji [...] oraz rozwój ogólnopolskiego programu franszyzy.

W dniu [...] października 2009 r. spółka zależna B. S.A. – R. P. S.A. drogą elektroniczną została poinformowana o odstąpieniu od realizacji zapisów listu intencyjnego przez B.-P. S.A. Z ustaleń Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF, Komisja) wynika, że informacja ta (skan pisma spółki B.-P.) została przekazana przez R. – P. S.A. spółce B. drogą elektroniczną w dniu [...] października 2009 r. W piśmie tym R. P. S.A. poinformowała spółkę B., że otrzymała pismo dotyczące listu intencyjnego od spółki B.-P., z którego wynikało, iż zamierzenia określone wspólnie przez strony nie zostały osiągnięte w zakreślonym terminie, przez co wszelkie intencje stron zawarte w liście przestają być wiążące. Zdaniem Komisji, powyższe wskazuje, że już w ww. terminie spółka posiadała informację o treści pisma B.-P. S.A. z dnia [...] października 2009 r., tamującego prowadzenie dalszych uzgodnień w ramach listu intencyjnego zawartego pomiędzy stronami.

Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ ustalił, że spółka zależna emitenta (B.) – R. P. S.A., powzięła wiedzę o odstąpieniu przez spółkę B.-P. S.A. od realizacji zapisów listu intencyjnego w dniu [...] października 2009 r., zaś emitent opublikował ją dopiero w dniu [...] października 2009 r. w raporcie bieżącym nr [...]. Z treści raportu wynikało, że w dniu [...] października 2009 r. do B. S.A. wpłynęło zawiadomienie zarządu R. P. S.A., o dokonanym przez B.-P. S.A. odstąpieniu od realizacji listu intencyjnego, w związku z bezskutecznym upływem terminów wyznaczonych przez strony w zakresie ustalenia parytetu udziałów stron w przyszłej strukturze.

KNF decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nałożyła na B. S.A. karę pieniężną w wysokości 300.000 zł. Organ stwierdził, że spółka dopuściła się naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy o ofercie, poprzez niewykonanie w terminie obowiązku przekazania organowi, spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości informacji poufnej dotyczącej odstąpienia od realizacji zapisów listu intencyjnego zawartego między spółką zależną B. S.A. – R. P. S.A. a spółką B.-P. S.A. Organ wskazał na dyspozycję art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy o ofercie, która wymaga, by obowiązki informacyjne były wykonywane niezwłocznie. Oczekiwanie emitenta na doręczenie oświadczenia o odstąpieniu od realizacji zapisów listu intencyjnego sporządzonego w formie pisemnej nie usprawiedliwia zatem niewykonania przez niego obowiązku informacyjnego o fakcie otrzymania przez R. P. S.A. oświadczenia o odstąpieniu przez B.-P. S.A. od listu intencyjnego w formie elektronicznej. Zdaniem organu, w dniu [...] października 2009 r., tj. w dniu powzięcia przez spółkę zależną emitenta drogą elektroniczną pisma ze spółki B.-P. S.A., zawierającego informacje o odstąpieniu od realizacji listu intencyjnego, powstał obowiązek informacyjny emitenta. Wobec tego informacja o niedojściu do skutku zapisów listu intencyjnego (informacja poufna) powinna była zostać skierowana do publicznej wiadomości niezwłocznie po jej uzyskaniu przez emitenta, nie później niż w ciągu 24 godzin od tego momentu. Organ uznał, że naruszenie spółki ma charakter rażący, bowiem waga informacji nieprzekazanej do publicznej wiadomości jest znaczna, tym samym prawo do informacji inwestorów i akcjonariuszy spółki publicznej zostało w istotny sposób naruszone, a okoliczności sprawy wskazują, że spółka mogła wykonać prawidłowo obowiązki informacyjne. O wysokości kary zdecydował fakt, że naruszenie dotyczyło informacji o istotnej wadze dla inwestorów oraz okoliczność, że emitent świadomie opóźnił publikację informacji.

KNF decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymała w mocy ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. Na powyższą decyzję spółka B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1604/11, oddalił skargę. Spółka B. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

W związku z powyższym wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na A. W. - Prezesa Zarządu spółki B. S.A. - kary pieniężnej określonej w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, za rażące naruszenie przez tę spółkę obowiązków informacyjnych. Kolejno postanowieniami wszczęto analogiczne postępowania administracyjne wobec A. K. oraz M. R., pełniących funkcje Wiceprezesów Zarządu spółki. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. połączono toczące się postępowania administracyjne w jedno postępowanie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. KNF nałożyła na A. W., A. K. i M. R. (dalej: skarżący), pełniących odpowiednio funkcje Prezesa i Wiceprezesów Zarządu spółki B. S.A., kary pieniężne po 100.000 zł za rażące naruszenie przez spółkę obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy o ofercie, w okresie pełnienia przez te osoby funkcji członków zarządu. W uzasadnieniu decyzji organ potwierdził stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego, zakończonego nałożeniem na spółkę B. kary pieniężnej. Ponadto organ podał, że A. W. w pisemnych zeznaniach, składanych w niniejszym postępowaniu, wskazał m.in., że nie podziela stanowiska Komisji o niewykonaniu przez spółkę w terminie obowiązku przekazania Komisji, spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości, informacji dotyczącej odstąpienia przez B.-P. S.A. od realizacji zapisów listu intencyjnego zawartego ze spółką R. P. S.A. A. K. zeznał zaś, że informację o odstąpieniu przez B.-P. S.A. od listu intencyjnego zawartego z R. P. S.A. uzyskał w dniu [...] października 2009 r. o godz. 9:13, poprzez otrzymanie w formie mailowej projektu raportu bieżącego [...] r. Zdaniem organu, zeznania M. R. wskazują z kolei, że informację dotyczącą odstąpienia od listu intencyjnego otrzymał on w formie wiadomości elektronicznej (skan pisma B.-P. S.A. z dnia [...] października 2009 r.) w dniu [...] października 2009 r. Jednakże, ze względu na interpretacje prawników spółki o nieskutecznym odstąpieniu B.-P. S.A. od realizacji zapisów listu intencyjnego (forma elektroniczna nie była prawnie doniosła), spółka nie uznała tej informacji za informację podlegającą obowiązkowi upublicznienia. Jak wskazał M. R. informację o skutecznym prawnie odstąpieniu przez B.-P. S.A. od listu intencyjnego zawartego z R. P. S.A., tj. informację o otrzymaniu przez Spółkę R. P. S.A. pisma o uznaniu postanowień listu intencyjnego za "nieaktualne", uzyskał on dopiero w dniu [...] października 2009 r., zaś [...] października 2009 r. o godz. 9:13 otrzymał w formie elektronicznej projekt raportu bieżącego nr [...].

Komisja uznała, że stwierdzone naruszenie obowiązków informacyjnych przez spółkę miało charakter rażący. O uznaniu naruszenia za rażące zadecydowało m.in. znaczne i świadome opóźnienie wykonania obowiązku informacyjnego. Wskazano ponadto, że opóźnienie w przekazaniu informacji na rynek nastąpiło w kontekście daty pierwszego dnia notowań akcji nowej emisji w dniu [...] października 2009 r. Zdaniem organu, tego rodzaju zwłoka w publikacji zabezpieczać miała korzystne warunki sprzedaży akcji nowej emisji przez członków organów spółki i spółek wchodzących w skład jej grupy kapitałowej. Gdyby bowiem informacja poufna, niwecząca plany ekspansji spółki, została przekazana przed dniem [...] października 2009 r., mogłoby dojść do istotnego obniżenia kursu akcji B. S.A. Organ podkreślił, że wszyscy członkowie zarządu spółki otrzymali drogą elektroniczną w dniu [...] października 2010 r. informację o odstąpieniu od realizacji zapisów listu intencyjnego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy KNF decyzją z dnia [...] września 2011 r. utrzymała w mocy swoją decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że bieg terminu, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie rozpoczyna się w dniu doręczenia emitentowi decyzji o nałożeniu na niego kary. Od tego momentu, w terminie 6 miesięcy musi nastąpić doręczenie decyzji o nałożeniu kary na osoby, o których mowa w przepisie art. 96 ust. 6 tej ustawy. Pomiędzy doręczeniami obu decyzji nie może więc upłynąć okres dłuższy niż 6 miesięcy.

KNF za niezasadne uznała traktowanie czynności odstąpienia od umowy jako kwalifikowanej postaci jej zmiany, skoro sam ustawodawca wyraźnie rozróżnia sytuację dokonania obu tych czynności, przewidując dla nich różne formy prawne.

Organ wskazał, że skarżący zostali poinformowani o dokumentach znajdujących się w aktach postępowania, w tym o prawie do ich przeglądania, a także zostali pouczeni o prawie do zadawania pytań świadkom, stronom oraz do składania wyjaśnień - z których to praw nie skorzystali.

Na powyższą decyzję Komisji Nadzoru Finansowego A. W., A. K. i M. R. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zarejestrowane kolejno pod sygn. akt VI SA/Wa 2309/11, VI SA/Wa 2310/11 oraz VI SA/Wa 2311/11. Po połączeniu przez WSA wskazanych spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, postępowanie prowadzono dalej pod sygn. akt VI SA/Wa 2309/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na powyższą decyzję w uzasadnieniu podnosząc, że w toku postępowania administracyjnego organ załączył do akt uchwałę nr [...] podjętą w dniu [...] czerwca 2010 r., zawartą w protokole nr [...] posiedzenia KNF z tego samego dnia oraz decyzję z tego samego dnia (oba dokumenty podpisane przez Przewodniczącego Komisji), a także uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2011 r., zawartą w protokole nr [...] posiedzenia KNF z tego samego dnia oraz decyzję z tego samego dnia (oba dokumenty również podpisane przez Przewodniczącego Komisji). Jak wynika z protokołów posiedzenia Komisji obie uchwały zostały podjęte jednomyślnie przy obecności (co wynika z listy obecności) odpowiednio sześciu i czterech członków Komisji w tym Przewodniczącego, a więc zgodnie z przepisem art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.; dalej: ustawa o nadzorze). Z obu protokołów posiedzenia Komisji wynika, że Komisja zapoznała się ze stanem faktycznym sprawy i ze stanowiskami skarżącej spółki. Sąd I instancji stwierdził, że protokół z zawartą w nim uchwałą Komisji nie musi zawierać uzasadnienia uchwały, natomiast oba protokoły Komisji zawierały informacje wskazane w § 15 ust. 5 i 6 Regulaminu Komisji, tj. informacje o wynikach głosowania ze wskazaniem sposobu głosowania przez poszczególnych członków Komisji oraz informację o uchwałach przyjętych przez Komisję. W związku z powyższym za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy o nadzorze oraz art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.). Sąd stwierdził, że treść rozstrzygnięcia zawartego w podjętych przez Komisję uchwałach została jednoznacznie przez KNF zaakceptowana, a następnie po nadaniu jej formy decyzji administracyjnej, podpisana przez Przewodniczącego Komisji. Zatem podjęcie przez organ uchwały i następnie nadanie jej jedynie formy decyzji administracyjnej, było zgodne m.in. z art. 107 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji za chybiony uznał zarzut skarżących o niezgodności motywów decyzji administracyjnej ze stanowiskiem Komisji podejmującej obie uchwały, w konsekwencji czego decyzje te nie pochodziły od tego organu. W ocenie Sądu, jeżeli podjęte na posiedzeniu Komisji rozstrzygnięcia (uchwały), mające znamiona prawne decyzji administracyjnych, uzyskały postać zmaterializowaną w formie zapisów w protokole posiedzeń organu, a integralną częścią tego protokołu były listy obecności członków Komisji, oznacza to, że osoby podpisane na liście obecności uczestniczyły w podjęciu tych rozstrzygnięć, mających znamiona decyzji administracyjnych, które zgodnie z art. 11 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o nadzorze, podpisał Przewodniczący Komisji.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił, że na emitencie – B. S.A. ciążył obowiązek informacyjny co do informacji poufnej o odstąpieniu od realizacji zapisów listu intencyjnego. Informacja o odstąpieniu przez spółkę B.-P. S.A. od realizacji listu intencyjnego zawartego ze spółką zależną emitenta niewątpliwie, w ocenie Sądu, stanowiła informację poufną, bowiem niweczyła plany powiększenia grupy kapitałowej B., decydując o dalszych losach emitenta. Informacja ta była ponadto precyzyjna, gdyż z treści pisma jednoznacznie wynikała wola odstąpienia podmiotu składającego oświadczenie od realizacji postanowień listu intencyjnego, a także cenotwórcza - miała dla emitenta charakter jednoznacznie negatywny, a przy tym mogła być wykorzystana przez inwestora, podejmującego racjonalne decyzje inwestycyjne. Sąd I instancji podzielił pogląd zawarty w wyroku WSA w W. z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1041/06, zgodnie którym uczestnicy rynku, a zwłaszcza podmioty emitujące papiery wartościowe, obowiązane są do informowania inwestorów o wszystkich istotnych zdarzeniach, które mogą mieć wpływ na rynkową wycenę papierów wartościowych, a całość infrastruktury rynku kapitałowego służy równemu i prostemu dostępowi do tych informacji. Zdaniem Sądu I instancji, niepodanie do wiadomości publicznej w terminie zakreślonym w art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy o ofercie informacji spółki B.-P. o nieaktualności listu intencyjnego miało wpływ na wycenę rynkową akcji emitenta. Za zasadne Sąd uznał stanowisko organu, że ujawnienie informacji o nieaktualności listu intencyjnego po dacie pierwszych notowań akcji nowej emisji w dniu [...] października 2009 r., czyli dopiero [...] października 2009 r., miało istotny i wymierny wpływ na kurs akcji emitenta. Sąd podkreślił ponadto, że w dniu bezpośrednio poprzedzającym upublicznienie informacji poufnej, zaobserwowano liczne przypadki transakcji sprzedaży akcji B. S.A. przez osoby związane z organami spółki. Inwestorzy dokonujący nabycia akcji spółki w dniu [...] października 2009 r. nabywali je po cenie nieuwzględniającej ww. informacji poufnej i z tego tytułu mogli ponieść szkodę majątkową.

Sąd wskazał, że w okresie dokonanego przez spółkę naruszenia A. W. był Prezesem Zarządu spółki, zaś A. K. i M. R. pełnili funkcje Wiceprezesów Zarządu spółki, a zatem były osobami, o których mowa w art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. W spółce nie było ustalonego zakresu obowiązków poszczególnych członków zarządu odnośnie obiegu informacji. Wszyscy skarżący - członkowie zarządu spółki - otrzymali w dniu [...] października 2010 r. drogą elektroniczną informację o odstąpieniu od realizacji zapisów listu intencyjnego. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, prawidłowo nałożono na skarżących kary pieniężne za naruszenie obowiązków informacyjnych przez B. S.A., na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. Sąd stwierdził, że na okoliczność, iż w rozpoznawanej sprawie naruszenie było rażące wskazuje przede wszystkim długi okres opóźnienia oraz zawarcie w dniu [...] października 2010 r. licznych transakcji sprzedaży akcji B. S.A. przez osoby związane z organami spółki. Opublikowanie tej informacji w dniu [...] października 2010 r. umożliwiło sprzedaż akcji serii K1, K2 i L po wysokim kursie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie Sąd I instancji wskazał, że decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. o nałożeniu kary pieniężnej na spółkę B. S.A. została doręczona tej spółce w dniu [...] stycznia 2011 r. Natomiast decyzje o nałożeniu kar pieniężnych na osoby, o których mowa w przepisie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, zostały doręczone w następujących datach: A. W. w dniu [...] lipca 2011 r., zaś A. K. i M. R. w dniu [...] lipca 2011 r. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że określony w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie termin 6 miesięcy został przez Komisję zachowany.

Odnośnie zaś do naruszenia art. 61 § 1 k.c. w zw. z § 4 ust. 2 listu intencyjnego z dnia [...] lipca 2009 r. w zw. z art. 74 § 3 k.c., Sąd I instancji podał, że organ wydając decyzje nie stosuje przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej: k.c.), a prawo cywilne może być jedynie podstawą ustaleń faktycznych organu. Za nieprawidłowe Sąd uznał założenie skarżących, zgodnie z którym w zw. z treścią § 4 ust. 2 listu intencyjnego nie tylko zmiany stosunku prawnego wykreowanego na podstawie listu intencyjnego (czyli czynności modyfikujące), ale także rozwiązanie lub odstąpienie od istniejącego stosunku wymaga formy pisemnej (czynności rozwiązujące). Omawiany zapis listu intencyjnego dotyczy tylko jego zmiany i nie można stosować wnioskowania a minori ad maius. Ponadto Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie obie strony umowy są przedsiębiorcami, wobec czego obowiązują złagodzone wymogi formalne, a zastosowanie ma art. 74 § 3 k.c., zgodnie z którym przepisów o formie pisemnej przewidzianych dla celów dowodowych, nie stosuje się do czynności prawnych w stosunkach między przedsiębiorcami. Zdaniem Sądu, przesłanie oświadczenia o odstąpieniu w formie elektronicznej było skutecznym aktem oświadczenia woli i błędna jest argumentacja skarżących, że zwłoka w przekazaniu informacji poufnej wiązała się z oczekiwaniem na ewentualne otrzymanie oświadczenia woli o odwołaniu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 6 i art. ustawy o nadzorze i art. 79 § 2 k.p.a., Sąd I instancji podzielił argumentację organu.

A. W., A. K. i M. R. skargami kasacyjnymi zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi we wszystkich trzech skargach kasacyjnych zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.),tj.:

- przepisu art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że przewidziany w tym przepisie 6-miesięczny termin przedawnienia do nałożenia kary na członka zarządu emitenta, o której mowa w art. 96 ust. 6 tej ustawy, zaczyna biec nie od dnia wydania decyzji o nałożeniu kary na emitenta, ale od dnia doręczenia emitentowi decyzji o nałożeniu na niego kary;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.),tj.:

1) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze, poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji powołanych wyżej przepisów postępowania i niezawarci w zaskarżonej decyzji KNF uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz uzupełnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji KNF z dnia [...] czerwca 2011 r. o uzasadnienie przez osobę niebędącą organem, a więc do tego nieuprawnioną;

2) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 1, 3 i 4 ustawy o nadzorze, poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji powołanych wyżej przepisów postępowania i zamieszczenie w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji KNF z dnia [...] czerwca 2011 r. istotnego składnika decyzji – jej uzasadnienia, które nie pochodzi od organu uprawnionego do jej wydania;

3) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze poprzez oddalenie skargi mimo, iż organ administracji uniemożliwił skarżącemu wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji z dnia [...].06.2011r. co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, nie zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego, ani nie wyznaczył skarżącemu terminu do ustosunkowania się co do zebranych dowodów, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

4) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze, poprzez oddalenie skargi pomimo odmówienia przez organ administracji przeprowadzenia dowodu z przesłuchania Pana L. B. na okoliczność prowadzenia przez Pana A. W. rozmów w dniach [...]-[...] października 2009 r. z B.-P. S.A., dotyczących kontynuowania realizacji listu intencyjnego z dnia [...] lipca 2009 r., a tym samym pozwalającego na wykazanie braku definitywnej decyzji co do zerwania uzgodnień zawartych w liście intencyjnym, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W skargach kasacyjnych A. K. i M. R. podniesiono dwa dodatkowe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze, poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ tych przepisów, polegającego na przyjęciu, iż decyzja KNF z dnia [...] czerwca 2011 r. doręczona została skarżącemu w dniu [...] lipca 2011 r. w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak było w tym zakresie dowodów, w szczególności zaś brak było "zwrotki" pocztowej, z której wynikałaby okoliczność, iż skarżący został powiadomiony zgodnie z wymogami z art. 44 § 2 i 3 k.p.a. o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej;

2) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 44 § 1 – 4 k.p.a., poprzez oddalenie skargi mimo wadliwego przyjęcia w zaskarżonej decyzji, iż:

a) decyzja KNF z dnia [...] czerwca 2011 r. o nałożeniu kary na skarżącego doręczona została na podstawie art. 44 k.p.a. z upływem ostatniego dnia terminu przechowywania przesyłki w placówce pocztowej (art. 44 § 4 k.p.a.), tj. [...] lipca 2011 r., podczas, gdy w aktach sprawy brak jest przesłanek do uznania skuteczności doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a., w szczególności brak jest informacji, gdzie pozostawiono skarżącemu awizo o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej,

b) możliwe i skuteczne jest dokonanie doręczenia zstępczego z art. 44 § 4 k.p.a., poprzez pozostawienie awiza w miejscu pracy adresata i bezskuteczny upływ 14- dniowego terminu na odebranie przesyłki w sytuacji, gdy przepis art. 44 § 2 k.p.a. nie pozwala na pozostawienie awiza w miejscu pracy adresata, a także wtedy, gdy nie podjęto próby doręczenia adresatowi przesyłki w miejscu zamieszkania.

W uzasadnieniach skarg kasacyjnych skarżący przedstawili szczegółową argumentację na poparcie postawionych w petitum zarzutów.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne KNF wniosła o ich oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając zasadności skarg kasacyjnych w pierwszej kolejności odnieść należy się do postawionych Sądowi I instancji zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze - poprzez oddalenie skarg, mimo braku w zaskarżonej decyzji KNF uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz uzupełnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji KNF z dnia [...] czerwca 2011 r. o uzasadnienie przez osobę niebędącą organem, jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 11 ust. 1, 3 i 4 ustawy o nadzorze - poprzez oddalenie skargi, mimo niezamieszczenia w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji KNF z dnia [...] czerwca 2011 r. istotnego składnika decyzji, jej uzasadnienia, które nie pochodzi od organu uprawnionego do jej wydania.

Zgodnie z objętym podstawami skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję /.../ uchyla decyzję /.../ w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż w pkt b) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew stanowisku prezentowanemu w skargach kasacyjnych Sądowi I instancji nie można jednak skutecznie zarzucić, że nie dostrzegł wadliwości kwestionowanych decyzji polegającej na braku uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji jak i tego, że uzasadnienia, o które – w ocenie autora skarg kasacyjnych - decyzje uzupełniono, nie pochodzą od organu, który decyzje wydał.

Niewątpliwie zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji /.../. Akta sprawy wskazują, że wydane w sprawie decyzje wraz z uzasadnieniem zostały podpisane przez przewodniczącego KNF.

Przegląd orzecznictwa i doktryny wskazuje, że zagadnienie podpisywania i uzasadniania decyzji organów kolegialnych jest złożone.

Pojawiały się poglądy, że praktyka podpisywania decyzji organów kolegialnych - polegająca na ujmowaniu treści rozstrzygnięcia przyjętego w wyniku głosowania w treści protokołu i dołączanie podpisanej przez członków organu listy obecności - jest zgodna z art. 107 § 1 k.p.a. (por. wyrok SN z dnia 12 grudnia 2003 r. III RN 135/03). Stanowisko to uznano za kontrowersyjne.

Generalnie przyjmuje się, że - co do zasady - zachowanie wymagań ustanowionych w art. 107 k.p.a. obowiązuje w jednakowej mierze organy jednoosobowe jak i organy kolegialne. W tym względzie organy kolegialne jak i jednoosobowe poddano bowiem w k.p.a. jednakowemu uregulowaniu prawnemu, nie wprowadzając wyjątków (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10.wydanie; Wydawnictwo C.H. Beck; Warszawa 2009, str. 406, teza 5).

Tak więc rozważając zagadnienie związane z podpisywaniem decyzji organów kolegialnych, wypracowano pogląd, że na gruncie k.p.a. decyzje wydane przez organ kolegialny winni podpisać - wraz z uzasadnieniem - wszyscy członkowie tego organu (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 1991 r. Sa/Lu 149/91).

Jednakże poza przepisami kodeksu postępowania administracyjnego tryb wydawania decyzji administracyjnych przez organ kolegialny mogą określać przepisy szczególne, regulujące organizację i działanie organu kolegialnego. Zdaniem składu orzekającego NSA, opowiedzieć należy się zatem za stanowiskiem, że zasada - zgodnie z którą podstawowe wymagania, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna określone w przepisach art. 107 k.p.a. odnoszą się również do decyzji /uchwał będących decyzjami/ wydawanych przez organy kolegialne - obowiązuje zatem o ile przepisy szczególne stanowią inaczej (M. Jaśkowska, A. Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; LEX, 2013; komentarz do art. 107, teza 19).

Zgodnie z art. 11 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym - w brzemieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonych decyzji - Komisja w zakresie swojej właściwości podejmuje uchwały, w tym wydaje decyzje administracyjne i postanowienia, określone w przepisach odrębnych (ust. 1). Według ust. 2 Komisja podejmuje uchwały zwykłą większością głosów, w głosowaniu jawnym, w obecności co najmniej czterech osób wchodzących w jej skład, w tym Przewodniczącego Komisji lub jego Zastępcy; w razie równej liczby głosów rozstrzyga głos Przewodniczącego Komisji. Z kolei ust. 3 stanowi, że uchwały w imieniu Komisji podpisuje Przewodniczący Komisji, a w razie jego nieobecności upoważniony przez niego Zastępca Przewodniczącego. Szczegółową organizację i tryb pracy Komisji określa regulamin Komisji uchwalony przez Komisję (ust. 4). Ust. 5 jednoznacznie natomiast wskazuje, że do postępowania Komisji i przed Komisją stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

Z powyższego wywieść należy zatem, że podpisanie uchwały/decyzji (rozstrzygnięcia i uzasadnienia) decyzji KNF przez jej przewodniczącego (oczywiście przy braku zastrzeżeń co do spełnienia przesłanek ważności uchwały - co w sprawie kwestionowane nie jest) czyni zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. niezasadnym. Decyzje KNF podpisane wraz z uzasadnieniem przez Przewodniczącego tego organu spełniają bowiem wymogi szczególne – określone w przepisach art. 11 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym.

Należy wskazać, że NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2013 r. II GSK 931/12 (rozpoznając skargę kasacyjną B. S.A. od wyroku ze skargi tej spółki akcyjnej na decyzję - przywołaną w części wstępnej uzasadnienia w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na spółkę) wyraził pogląd, że z przepisów art. 11 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, jednoznacznie wynika, że uchwały i decyzje administracyjne nie stanowią odrębnych aktów podejmowanych przez Komisję. Uchwała Komisji jest jednocześnie decyzją administracyjną. Na posiedzeniu Komisji podejmowana jest uchwała, która zawiera podstawę sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast dokument decyzji wraz z uzasadnieniem, odpowiadający formą art. 107 § 1 k.p.a., doręczany jest później stronie. Decyzje Komisji wydawane kolegialnie podpisuje jednoosobowo Przewodniczący Komisji (upoważniony Zastępca). Taki sposób procedowania został przewidziany w ustawie, gdyż ust. 4 art. 11 stanowi, iż szczegółową organizację i tryb pracy Komisji określa regulamin uchwalony przez tę Komisję.

Stanowisko to skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni aprobuje.

Dodać należy też, że analiza treści uzasadnień kwestionowanych decyzji przeczy twierdzeniom, że uchybiają one wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych też względów omówione zarzuty nie usprawiedliwiają zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Trafny okazał się jednak zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że przewidziany w tym przepisie 6-miesięczny termin przedawnienia do nałożenia kary na członka zarządu emitenta, o której mowa w art. 96 ust. 6 tej ustawy, zaczyna biec nie od dnia wydania decyzji o nałożeniu kary na emitenta, ale od dnia doręczenia emitentowi decyzji o nałożeniu na niego kary.

Zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 6 ustawy o ofercie, w przypadku gdy emitent lub wprowadzający, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 38a ust. 3, art. 42a ust. 3 i art. 51 ust. 5, nie udostępnia do publicznej wiadomości w terminie aneksu do prospektu emisyjnego lub memorandum informacyjnego - Komisja może wydać decyzję o wykluczeniu, na czas określony lub bezterminowo, papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym albo nałożyć, biorąc pod uwagę w szczególności sytuację finansową podmiotu, na który kara jest nakładana, karę pieniężną do wysokości 1.000.000 zł, albo zastosować obie sankcje łącznie.

Z kolei według ust. 6 art. 96 powołanej ustawy, w przypadku rażącego naruszenia obowiązków, o których mowa w ust. 1, Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej lub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego, karę pieniężną do wysokości 100.000 zł.

Przy tym - jak stanowi ust. 7 - kara, o której mowa w ust. 6, nie może być nałożona, jeżeli od wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, upłynęło więcej niż 6 miesięcy.

Kwestia liczenia terminu - określonego art. 96 ust. 7 ww. ustawy - była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA w wyroku z dnia 17 września 2013 r. II GSK 767/12 uznał, że "Początkiem biegu 6 miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych /.../, do nałożenia przez Komisję Nadzoru Finansowego /.../ kary na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej z tytułu rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych, o których stanowi art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o ofercie - jest data wydania przez KNF decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na spółkę publiczną, tzn. data jej sporządzenia zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. i podpisania, nie zaś data jej doręczenia spółce. Z punktu widzenia art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, bez znaczenia jest załatwienie sprawy administracyjnej, które następuje z momentem doręczenia decyzji stronie, gdyż istotą problemu jest istnienie podstawy prawnej do zastosowania sankcji przez organ nadzoru w ustawowo określonym czasie. Termin 6-miesięczny, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, jest skierowany do organu i jest terminem materialnym, którego upływ powoduje, iż wygasa umocowanie organu nadzoru (KNF) do nałożenia kary pieniężnej, o której stanowi art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie".

Pogląd ten uznać należy za trafny i zasługujący na akceptację. Istotnie bowiem odróżniać należy wydanie decyzji - jako czynność procesową, wywołującą określone skutki prawne, co następuje z chwilą podpisania sporządzonej decyzji, od jej wejścia w życie - przez skuteczne doręczenie adresatowi, którego prawa/obowiązki decyzja ta kształtuje.

Dodatkowo zwrócenia uwagi wymaga, że o ile początek biegu terminu, określonego omawianym przepisem, liczony jest od "wydania decyzji" - o nałożeniu kary na emitenta lub wprowadzającego, o tyle upływ tego terminu następuje z chwilą "nałożenia kary" - decyzją skierowaną do osób pełniących funkcję członka zarządu spółki publicznej lub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego.

Nie powinno natomiast budzić wątpliwości, że nałożenie kary decyzją następuje z chwilą wprowadzenia tej decyzji do obrotu, zatem z chwilą skutecznego jej doręczenia adresatowi.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem decyzję o nałożeniu kary pieniężnej na B. S.A. wydano [...] grudnia 2011 r. Natomiast decyzje o nałożeniu kary na członków zarządu tej spółki wydano [...] czerwca 2011 r. Zatem już wydanie tych decyzji nastąpiło po upływie terminu, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie. Oczywiste jest, że doręczenie tych decyzji mogło mieć miejsce nie wcześniej niż w dacie wydania. Tym samym kwestia ustalenia daty prawidłowego doręczenia decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na skarżących nie ma wpływu na wynik sprawy.

Z tych też względów zarzut naruszenia art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną i uzasadnia wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Trafnie podnosi się, że powołany przepis znajduje zastosowanie także w sytuacji, gdy uwzględnienie zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego czyni zbędnym badanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bo okoliczności, przy których wyjaśnianiu mogło dojść do naruszenia procedury, były obojętne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2007 r., II GSK 46/07, LEX nr 287587).

Taki stan rzeczy ma miejsce w rozpoznawanym przypadku.

Rozpoznając skargi NSA - biorąc pod uwagę prawidłową wykładnię art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie i zastosowanie tego przepisu w okolicznościach sprawy - uznał za uzasadnione wyeliminowanie zaskarżonych decyzji, jak i decyzji poprzedzających je.

Z tych też względów NSA, działając na podstawie art. 188 i 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II wyroku.

O kosztach postępowania (za obie instancje) orzeczono (pkt III wyroku) na podstawie art. 203 § 1 oraz art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu – t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 490 (§ 6 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a). Co do wynagrodzenia pełnomocnika za postępowanie kasacyjne (§ 14 ust. 2 pkt 2 lit. b ww. rozporządzenia) odstąpiono od zasądzenia części kosztów z tym związanych – na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. – mając na uwadze, że sprawy dotyczyły analogicznego stanu faktycznego i prawnego.