Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3130/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 20, art. 21
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: § 3,6,8
journal: Dz.U. 1956 nr 19 poz 97
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów.
article: §27
journal: Dz.U. 2015 poz 542
law: Rozporzadzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 758/14 w sprawie ze skargi M. S. i T. S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lipca 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 758/14 oddalił skargę M. S i T. S. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Gminy Warszawa – Wawer decyzją nr [...] z dnia [...]kwietnia 1999r. zatwierdził wyniki gleboznawczej klasyfikacji gruntów (...) "uwidocznionej na załączonych arkuszach mapy klasyfikacyjnej", między innymi w odniesieniu do działki ewidencyjnej położonej w Warszawie oznaczonej obecnie nr 82, obręb [...]. M. S. i T. S. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji twierdząc, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż klasyfikacją objęto nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytku gruntowego jako B, gdy tymczasem zgodnie z przepisami klasyfikacji podlegają grunty rolne i leśne.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego decyzją z dnia [...] października 2013r., znak: [...], nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Zdaniem organu decyzja Burmistrza Gminy Warszawa – Wawer nie jest obarczona żądną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., mogącą stanowić podstawę stwierdzenia jej nieważności.

Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nastąpiło w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz.163 z późn. zm., dalej p.g.i.k.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. nr 19, poz. 97 z późn. zm., dalej rozporządzenie z 1956 r.), które swą moc obowiązującą zachowało na podstawie art. 59 p.g.i.k. Ustalono, że na działce ewidencyjnej nr 17 (obecnie nr 82) w dniu zakładania ewidencji gruntów i budynków występowały użytki gruntowe oznaczone symbolami: "LsVI" i "B/LsVI". Natomiast oznaczenie rodzaju użytku gruntowego jako terenu mieszkaniowego (B) zostało wprowadzone do rejestru gruntów w 1980 r., z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, bez załączenia żadnych dokumentów będących podstawą wprowadzenia tych zmian. Błędny zapis w ewidencji został usunięty z rejestru gruntów w 2000 r., na skutek ujawnienia w nim wyników aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów zatwierdzonej kwestionowaną decyzją Burmistrza Gminy Warszawa-Wawer nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. Dodatkowo organ podał, że poza wspomnianym zapisem w ewidencji gruntów i budynków, w aktach sprawy nie ma jakichkolwiek innych dowodów wskazujących, w myśl twierdzenia skarżących, że na działce ewidencyjnej nr 82 w czasie przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów zakończonej kwestionowaną decyzją Burmistrza Gminy Warszawa-Wawer, nie występował grunt leśny. Prawidłowość poczynionych w tym zakresie ustaleń dokonanych w 1999 r. na potrzeby postępowania klasyfikacyjnego potwierdzają inne znajdujące się w aktach dowody, m. in. decyzja Naczelnika Dzielnicy Praga-Południe z [...] listopada 1976r. zatwierdzająca wcześniejszą gleboznawczą klasyfikację gruntów na tym terenie i załączona do niej mapa klasyfikacyjna, kopia "szkicu do obliczeń z operatu odnowienia ewidencji gruntów i budynków [...]", jak również aktualne zdjęcia satelitarne oraz pismo Urzędu m. st. Warszawy z dnia [...] września 2013 r. Nadto organ odwoławczy wskazał na szczególny charakter postępowania o stwierdzenie nieważności, które nie polega na ponownym przeprowadzeniu postępowania merytorycznego w sprawie lecz na weryfikacji kodeksowych przesłanek nieważności.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. S. i T. S. zarzucając jej naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z § 1. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (w brzmieniu na dzień 6 kwietnia 1999r.) poprzez przyjęcie, iż nie stanowi naruszenia prawa wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów w stosunku do gruntu nie będącego gruntem pod lasem, a będącego działką budowlaną wobec faktu, iż powołane rozporządzenie obowiązywało wówczas wyłącznie w zakresie, w którym nie było sprzeczne z ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (w brzmieniu na dzień 6 kwietnia 1999 r.) poprzez przyjęcie, iż działka wskazana w ewidencji gruntów jako działka budowlana jest lasem;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z zarządzeniem Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. (w brzmieniu na dzień 6 kwietnia 1999 r.) w sprawie ewidencji gruntów poprzez przyjęcie, iż wprowadzenie do ewidencji gruntów zmian rodzaju użytku gruntu następuje w trybie przepisów w/w zarządzenia dział IV Rozdział IV Odnowienie ewidencji gruntów;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z § 3 ust. 2, § 6 oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (w brzmieniu na dzień 6 kwietnia 1999 r.) poprzez przyjęcie, iż nieprawidłowe zawiadomienie strony postępowania o zamierzonym przeprowadzeniu klasyfikacji gruntów, nieprawidłowe zawiadomienie o terminie wyłożenia protokołu, mapy i rejestru klasyfikacyjnego gruntów oraz nieprawidłowe zawiadomienie o wydaniu decyzji klasyfikacyjnej jako zagadnienia proceduralne nie stanowią rażącego naruszenia prawa;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż w postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się wyłącznie do badania naruszenia prawa materialnego, zaś naruszenie procedury postępowania nie stanowi w żadnym przypadku naruszenia prawa badanego w postępowaniu nieważnościowym;

- art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego pomimo stwierdzonego przez organ istnienia rozbieżnych dowodów oraz niekompletności dokumentacji.

- art. 16 kpa w związku z przepisami rozdz. 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż zasada trwałości decyzji administracyjnych ma nadrzędną pozycję w stosunku do innych zasad postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając że wydane decyzje nie naruszają prawa. Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów prawa przy jednoczesnym wyczerpującym i spełniającym kryteria z art. 107 § 3 kpa uzasadnieniu decyzji. Postępowanie dowodowe i ocena zgromadzonego w aktach sprawy materiału nie dają podstaw do twierdzenia, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 7 czy art. 77 kpa, a zarzuty wyartykułowane w skardze nie znajdują uzasadnienia. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nie jest skuteczne stawianie zarzut niekompletności materiału dowodowego bez równoczesnego wskazania, jakie dowody wnioskowane przez strony organ pominął bądź jakich nie przeprowadził. Nie jest też skuteczny zarzut wadliwej oceny dowodów, bez wskazania na błędy organu poczynione we wnioskowaniu czy ostatecznej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że nie dostrzega błędów organu rozpoznającego sprawę, a akta sprawy, ustalony stan faktyczny i jego kwalifikacja prawna nie naruszają przepisów prawa.

Sąd I instancji z podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zawartej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych. Prawidłowe jest zatem stanowisko organów, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy jest dotknięta przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Gdy mowa o przesłance rażącego naruszenia prawa, to w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej musi zostać udowodnione, że istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawa, a rozstrzygnięciem objętym decyzją, w przeciwnym razie organ winien wydać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.

Decyzja Burmistrza z [...] kwietnia 1999 r. zatwierdzała gleboznawczą klasyfikację gruntów przeprowadzoną w oparciu o obowiązujące w dacie jej wydania przepisy p.g.i.k. oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. nr 19, poz. 97 z późn. zm.). Rodzaje gruntów, jakie podlegały wówczas gleboznawczej klasyfikacji gruntów określał art. 20 ust. 3 p.g.i.k. Podobnie jak obecnie, gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów, obejmowano "grunty rolne i leśne". Z kolei § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów stanowił, że gleboznawczą klasyfikacją obejmuje się grunty rolne oraz grunty pod lasami, a także grunty pod wodozbiorami (wodami zamkniętymi) o powierzchni do 10 ha. Pomiędzy art. 20 ust. 3 p.g.i.k. a § 1 ust. 1 rozporządzenia nie ma sprzeczności, a więc zarzuty skargi wskazujące na niewyjaśnienie przez organ, jakie grunty podlegały klasyfikacji oraz jaki był zakres stosowania przepisów rozporządzenia nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zawarty w art. 20 ust. 3 p.g.i.k. termin "grunty leśne" winien być rozumiany z uwzględnieniem definicji lasu określonej w art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. nr 101, poz. 444 z późn. zm.; tekst jednolity: Dz. U. 2011 r. Nr 12 poz. 59). Według tej definicji, lasem jest grunt 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków. Lasem jest też grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Zgodnie z § 27 ust. 3 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 158, poz.813 z późn. zm.) "użytki leśne" dzieliły się na lasy i grunty leśne oznaczone symbolem - Ls, oraz grunty zadrzewione i zakrzewione oznaczone symbolem - Lz. Szczegółowe zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określał załącznik nr 11 do ww rozporządzenia ( § 27 ust. 7 rozporządzenia). Stanowił on, że do gruntów leśnych zaliczano grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,1000 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:a) przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków,

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane na potrzeby gospodarki leśnej: linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

W ocenie Sądu I instancji definicja lasu (a więc i gruntu pod lasem) określona w ustawie o lasach i definicja użytków leśnych w cytowanym rozporządzeniu były tożsame. Nadto dla zakwalifikowania danego obszaru jako gruntu leśnego (gruntu pod lasem) kluczowe znaczenie ma istniejący na gruncie stan faktyczny. Skarżący podkreślają, że w dacie przeprowadzania klasyfikacji gruntów w 1999r. działka według danych z ewidencji gruntów i budynków nie była gruntem leśnym. Okoliczność ta jest bezsporna, ale nie ma znaczenia, albowiem klasyfikacji nie podlegały jedynie grunty oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako użytki leśne lecz grunty leśne. Prawidłowo zatem organ uznał, że sam fakt wykazywania w operacie ewidencyjnym na obszarze działki rodzaju użytku gruntowego oznaczonego symbolem B, przed rozpoczęciem gleboznawczej klasyfikacji gruntów, nie może być uznany za rażące naruszenie art. 20 ust. 3 p.g.i.k., gdyż dane z ewidencji nie przesądzają o charakterze danego gruntu. Podobnie ujawniona w ewidencji gruntów i budynków powierzchnia określonego w tej ewidencji użytku B nie przesądza jeszcze o powierzchni gruntu wyłączonej faktycznie z produkcji rolnej czy leśnej, liczonej na potrzeby wymierzenia opłaty na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz.U. 2013 poz. 1205; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2012 r. II OSK 1843/2010, LexPolonica nr 3891534).

Powyższe w ocenie Sądu I instancji oznacza, że w sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie podlegają użytki leśne, czyli grunty oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako Ls lecz grunty leśne, tj. grunty faktycznie stanowiące lasy w rozumieniu ustawy o lasach. W toku postępowania skarżący nie wykazali natomiast, że sporna nieruchomość nie była gruntem leśnym w rozumieniu tej ustawy, nie wykazali zatem, że przy zatwierdzaniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów doszło do naruszenia prawa. Nie jest też zasadny argument odwołujący się do naruszenia zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, albowiem kwestie związane z ewidencją nie są przedmiotem postępowania. Wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności objęto decyzję zatwierdzającą klasyfikację gruntów, a nie tryb zmiany użytku gruntowego w ewidencji gruntów i budynków.

W przekonaniu Sądu I instancji nie dają także podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zarzuty naruszenia przepisów § 3 ust. 2, § 6 czy też § 8 rozporządzenia z 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Okoliczność nieprawidłowego zawiadomienia stron o poszczególnych czynnościach postępowania klasyfikacyjnego, jak się przyjmuje w orzecznictwie, nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Tego typu zarzuty mogą być natomiast podnoszone w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Podstawą zastosowania sankcji nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa rozumiane jako zastosowanie przepisu prawa wbrew założonemu w tym przepisie hipotetycznemu stanowi faktycznemu, przy wyłączeniu dopuszczalności wykładni rozszerzającej. Stwierdzenie nieważności decyzji jest oparte na wadliwości materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., I OSK 954/2012, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W skardze kasacyjnej M. S. i T. S. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (w brzmieniu na dzień 6 kwietnia 1999 r.) poprzez przyjęcie, iż nie stanowi naruszenia prawa wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów w stosunku do gruntu nie będącego gruntem pod lasem, a będącego działką budowlaną wobec faktu, iż powołane rozporządzenie obowiązywało wówczas wyłącznie w zakresie, w którym nie było sprzeczne z ustawą Prawo Geodezyjne i Kartograficzne;

2/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 3 ust. 2, § 6 oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (w brzmieniu na dzień 6 kwietnia 1999 r.) poprzez przyjęcie, iż nieprawidłowe zawiadomienie strony postępowania o zamierzonym przeprowadzeniu klasyfikacji gruntów, nieprawidłowe zawiadomienie o terminie wyłożenia protokołu, mapy i rejestru klasyfikacyjnego gruntów oraz nieprawidłowe zawiadomienie o wydaniu decyzji klasyfikacyjnej, jako zagadnienia proceduralne nie stanowią rażącego naruszenia prawa;

3/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (w brzmieniu na dzień 6 kwietnia 1999 r.) poprzez przyjęcie, iż działka wskazana w ewidencji gruntów jako działka budowlana jest lasem;

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania:

1/ art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadąjące wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 7, 77 oraz 16 k.p.a. oraz § 3 ust. 2, § 6 oraz § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że o charakterze gruntu przesądza wpis w ewidencji gruntów. Natomiast pojęcie lasu z art. 3 ustawy o lasach zawiera dwa elementy: jeden odnoszący się do powierzchni, a drugi do związku z gospodarką leśną, tego drugiego dotyczy właśnie wpis w ewidencji, co potwierdzają wyroki NSA z 21 grudnia 2012 r., sygn. II FSK 984/11 i WSA w Warszawie z 8 marca 2011 r., sygn. I SA/Wa 1745/10. Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego o leśnym charakterze działki świadczy wyłącznie stan faktyczny, natomiast pomijany jest element przeznaczenia do produkcji leśnej, który powinien znaleźć potwierdzenie we wpisie do ewidencji. Podniesiono, że to na organach spoczywał obowiązek wykazania, że grunt podlegał klasyfikacji, a postępowanie w sprawie zatwierdzenia klasyfikacji gruntu zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów procedury, co doprowadziło do pozbawienia stron informacji o jego prowadzeniu i możliwości składania zastrzeżeń.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Ich skuteczność zależy od wykazania, że ewentualne naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pierwszy z zarzutów odnosi się do art. 141 § 4 p.p.s.a., regulującego treść uzasadnienia sądu. Przepis ten może stanowić podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia oraz gdy zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z 28 lipca 2016 r., sygn. II FSK 1767/14, wyrok NSA z 13 lipca 2016 r., sygn. II GSK 1101/14, wyrok NSA z 24 sierpnia 2016 r., sygn. I OSK 107/15). Dla skuteczności tego zarzutu należy zatem wykazać, że uzasadnienie pozbawione jest koniecznych elementów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a brak ten mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można natomiast za pomocą zarzutu odnoszącego się do art. 141 § 4 p.p.s.a podważać czy to prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego czy też przedstawionej oceny prawnej, zarzut oparty na tym przepisie odnosi się bowiem do konstrukcyjnych, a nie merytorycznych wad uzasadnienia.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ze względu na brak wyraźnego powiązania poszczególnych fragmentów uzasadnienia skargi kasacyjnej z kolejnymi zarzutami utrudnione jest przedstawienie stanowiska strony skarżącej. Nie jest prawdą, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. Nie wskazano takich pominiętych kwestii w zarzucie. Natomiast bazując na uzasadnieniu skargi kasacyjnej trzeba wskazać, że Sąd I instancji jasno przedstawił swoje stanowisko co do znaczenia danych ewidencji w postępowaniu w przedmiocie klasyfikacji użytków, przyjmując że o rolniczym lub leśnym charakterze gruntów nie rozstrzyga wpis w ewidencji i uznając prymat stanu faktycznego. Sąd odniósł się także do kwestii zachowania przepisów § 3 ust. 2, § 6 i § 8 rozporządzenia RM z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów i ocenił znaczenie ewentualnych nieprawidłowości w tym zakresie jako pozbawione wagi w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Teza skargi kasacyjnej, że prowadząc postępowanie w sprawie klasyfikacji gleboznawczej do sprawy indywidualnej organy zastosowały procedurę pozwalająca na pominięcie indywidualnych podmiotów pozbawiona jest podstaw normatywnych i nie wymagała szerszej analizy ze strony Sądu I instancji. Poza zakresem sprawy są także kwestie zasadności dokonywania przez organ zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujawniania rodzaju użytków gruntowych, co Sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu. Istnienie granic pomiędzy poszczególnymi postępowaniami powinno być dla pełnomocnika strony jasne. Sąd I instancji nie miał też obowiązku szczegółowego ustosunkowywania się do zarzutów sformułowanych hipotetycznie, co dotyczy wątpliwości strony co do zakresu stosowania przepisów rozporządzenia z 1956 r. oraz zarzutów naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Organy stwierdziły brak ustawowych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej, a Sąd tę opinię uznał za uprawnioną. Sąd stwierdził także, że przy wydaniu decyzji z [...] kwietnia 1999 r. miały zastosowanie przepisy rozporządzenia RM z 4 czerwca 1956 r., a to na zasadzie art. 59 ustawy z 17 maja 1989 r. p.g.i.k. Tego stanu normatywnego nie zakwestionowano. Natomiast strona skarżąca nie sprecyzowała, ze względu na jakie przepisy ustawy, w sprawie zakończonej decyzją z 6 kwietnia 1999 r., stosowanie przepisów rozporządzenia doznawało ograniczenia lub też było wyłączone. Jest to ważne z tego względu, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania wymaga wskazania, jak ewentualne pominięcie mogło wpłynąć na wynik sprawy. Ogólnikowość i hipotetyczny charakter zarzutu skargi nie obligował Sądu I instancji do szczegółowych rozważań, zaś taki sam charakter zarzutu skargi kasacyjnej pozbawia go skuteczności w odniesieniu do przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Teza ta odnosi się także do kwestii naruszenia przez organy art. 7 i 77 k.p.a. Sąd I instancji zidentyfikował te zarzuty, ocenił jednak postępowanie wyjaśniające jako wystarczające, zaś zarzuty jako ogólnikowe i pozbawione wymaganego stopnia konkretyzacji. Aby zakwestionować prawidłowość uzasadnienie Sądu I instancji w tym zakresie, konieczne byłoby wskazanie, że Sąd ten pominął dane wynikające z akt sprawy (np. znajdujące się w nich wnioski dowodowe stron, które nie zostały rozpatrzone). Teza, że materiał sprawy jest niekompletny, bez wskazania na konkretne pominięte dowody, nie daje podstaw do kwestionowania adekwatności i kompletności uzasadnienia Sądu I instancji.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, mające polegać na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów skargi oraz braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej naruszenia art. 7, 77 i 16 k.p.a. oraz § 3 ust. 2, § 6 i § 8 rozporządzenia z 1956 r. nie znajduje potwierdzenia i nie uzasadnia uwzględnienia skargi. Uzasadnienie jest kompletne i pozwala na weryfikację rozstrzygnięcia w toku kontroli instancyjnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. W skardze kasacyjnej nie określono formy naruszenia prawa materialnego, co utrudnia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu analizę poszczególnych zarzutów, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie zostały one powiązane z określonymi fragmentami i argumentami uzasadnienia skargi kasacyjnej, i zmusza do ostrożnego identyfikowania ich charakteru. W zakresie, w jakim analizy czynione przez Naczelny Sąd Administracyjny mogłyby zostać uznane za samodzielne ustalanie zarzutów skargi kasacyjnej, są one na gruncie przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. niedopuszczalne.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., formułowany w zestawieniu z konkretnymi przepisami, albowiem trzeba pamiętać, że określona w nim przesłanka nieważności odnosi się do kwalifikowanych naruszeń prawa, o rażącym stopniu. Wobec tego w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności nie prowadzi się po raz wtóry postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, lecz wyłącznie weryfikuje przesłanki nieważności. Zarzut rażącego naruszenia prawa wymaga zatem identyfikacji przepisów mających zastosowanie w sprawie, a następnie rozważenia, czy mogły one być podstawą wydanego rozstrzygnięcia w danym stanie faktycznym. Nie prowadzi się przy tym postępowania wyjaśniającego w sprawie zakończonej decyzją weryfikowaną, ale wyłącznie w sprawie ewentualnych naruszeń przepisów stosowanych przy jej wydaniu. W konsekwencji rażące naruszenie przepisów postępowania, w szczególności zasad postępowania administracyjnego, może uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji. Jednocześnie należy jednak pamiętać, że odmienne postępowania nadzwyczajne, takie jak w przedmiocie nieważności i wznowienia postępowania, oparte na odrębnych przesłankach, nie są względem siebie konkurencyjne, mogą zatem być prowadzone odrębnie, z zachowaniem pierwszeństwa dla postępowania w sprawie nieważności, jako rodzącego dalej idące skutki. Wobec tego nie można za przesłanki nieważności uznać okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania i w tym zakresie prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji wskazującego, że zarzut pominięcia strony w postępowaniu stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 3 ust. 2, § 6 oraz § 8 rozporządzenia RM z 4 czerwca 1956 r. poprzez przyjęcie, że nieprawidłowe zawiadomienia o zamierzonym przeprowadzeniu klasyfikacji, o terminie wyłożenia protokołu, mapy i rejestru klasyfikacyjnego oraz powiadomienie o wydaniu decyzji nie stanowią rażącego naruszenia prawa. Po pierwsze, przepisy § 6 i 8 rozporządzenia zawierają kilka jednostek redakcyjnych, a w skardze nie sprecyzowano, które z nich są objęte zarzutami. Ze względu na brzmienie zarzutu 1.2. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotem zarzutów są kwestie związane z prawidłowością zawiadomienia stron o czynnościach procesowych. Przepisy § 3 ust. 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia przewidywały powiadomienie użytkowników gruntów o zamierzonym przeprowadzeniu klasyfikacji w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (§ 3 ust. 2) oraz ogłoszenie orzeczenia przez wywieszenie w lokalu organu na okres 14 dni (§ 8 ust. 1 zdanie drugie). Akta sprawy potwierdzają, i w tym zakresie stan faktyczny nie został podważony, że zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...] marca 1999 r., jak i decyzja nr [...] z [...] kwietnia 1999 r. zostały upublicznione poprzez wywieszenie na okres 2 tygodni, co potwierdzają widniejące na nich pieczęcie Urzędu Gminy, opatrzone numerem porządkowym i podpisem. Uznanie, że w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania nie mogło zatem mieć miejsca. Natomiast przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia regulował wyłożenie mapy i rejestru klasyfikacyjnego do wglądu na okres 7 dni, a o terminie wyłożenia powinny być powiadomione osoby zainteresowane, przy czy sposób tego powiadomienia nie został określony. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] marca 1999 r. zawiera także zawiadomienie, że mapy klasyfikacyjne będą wyłożone do wglądu od 11 do 19 marca 1999 r., a zainteresowani mający zastrzeżenia mogą składać zastrzeżenia w terminie do 26 marca 1999 r. Z adnotacji poczynionej na tym zawiadomieniu wynika, że osobom zainteresowanym udostępniono je poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń. Nawet jeśli taki sposób powiadomienia osób mógłby budzić wątpliwości, to zarzut w tym zakresie odnosi się do ewentualnego pominięcia strony postępowania, co jak wyżej wskazano, stanowi przesłankę wznowienia postępowania, a nie nieważności decyzji. Nie są także uzasadnione w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów oraz w związku z art. 3 ustawy o lasach. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1956 r., gleboznawczą klasyfikacją obejmuje się grunty rolne oraz grunty pod lasami, a także pod wodozbiorami o powierzchni do 10 ha. Jako pozbawiony uzasadniającej go argumentacji, poza zakresem rozważań musi pozostać zarzut, że rozporządzenie obowiązywało w dacie wydania kwestionowanej decyzji dotychczasowej jedynie w zakresie, w jakim nie było sprzeczne z ustawą. Przepis art. 59 p.g.i.k., zawarty w rozdziale 10 ustawy zawierającym przepisy przejściowe i końcowe stanowił w dacie wejścia ustawy, że do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie pozostają w mocy dotychczasowe przepisy, jeżeli nie są z nią sprzeczne. Na tej podstawie po wejściu w życie ustawy z 17 maja 1989 r. zachowało moc obowiązującą rozporządzenie z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, wydane na podstawie art. 2 ust. 3 i 4 dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 6, poz. 32), zastąpione dopiero przez rozporządzenie RM z 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246). Zgodnie z art. 1 pkt 6 ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne reguluje sprawy gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W skardze kasacyjnej nie wskazano, w jakim zakresie istotnym dla sprawy rozporządzenie z 1956 r. postaje w sprzeczności z ustawą, a w konsekwencji jego zastosowanie skutkuje rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może uzupełniać argumentacji skargi kasacyjnej.

Strona skarżąca kasacyjnie dużą wagę przykłada do danych ujawnionych w ewidencji gruntów, dotyczących rodzaju użytków gruntowych, twierdząc, że klasyfikacją objęto grunt nie będący gruntem leśnym (pod lasem). Nie jest przy tym adekwatnie do okoliczności sprawy powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok NSA z 21 grudnia 2012 r., sygn. II FSK 984/11, wydany w sprawie podatkowej, a to ze względu na przepis art. 21 p.g.i.k., zgodnie z którym podstawą m. in. wymiaru podatków i świadczeń powinny być dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. W odniesieniu do postępowania organów podatkowych przytoczony fragment uzasadnienia wyroku NSA zasadnie zatem wskazuje, że organy te co do zasady w pierwszej kolejności winny uwzględniać dane ewidencji, a nie samodzielnie dokonywać klasyfikacji rodzaju użytków. Tezy tej nie można jednak przenieść na działania organów prowadzących ewidencję, których zadaniem jest utrzymywanie jej w stanie aktualności i zgodności ze stanem faktycznym. Zasadne jest stanowisko zarówno organów administracji, jak i Sądu I instancji, że ewidencja gruntów służy rejestracji stanu faktycznego. Potwierdzeniem tego jest drugi z powołanych w skardze kasacyjnej wyroków, wyrok WSA w Warszawie z 8 marca 2011 r., sygn. I SA/Wa 1745/10, w którym sąd stanął na stanowisku, że ewidencja zawiera dane faktyczne.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.i.k., ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące gruntów, zarówno rodzaju użytków gruntowych, jak ich klas gleboznawczych. Zgodnie z definicją legalną z art. 2 pkt 12 p.g.i.k., przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Gleboznawczą klasyfikacją gruntów obejmuje się grunty rolne i leśne (art. 20 ust. 2 p.g.i.k.). Dane dotyczące informacji co do rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych są elementami zbioru informacji przedmiotowych ewidencji gruntów i budynków. Dane dotyczące rodzaju użytków i dane dotyczące klas gleboznawczych to dwa różne rodzaje danych, których pozyskiwanie odbywa się na podstawie różnych przepisów prawa i w oparciu o różne procedury (por. wyrok NSA z 5 maja 2016 r., sygn. I OSK 1927/14). Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że w odniesieniu do obu kategorii danych, ewidencja służy rejestrowaniu stanu faktycznego.

Obowiązujące w dniu 6 kwietnia 1999 r. rozporządzenie z 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 158, poz. 813 ze zm.) w § 27 stanowiło, że ze względu na sposób zagospodarowania oraz funkcję terenu, przewidzianą w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego rozróżnia się użytki rolne (pkt 1) i użytki leśne (pkt 2). Użytki rolne dzielą się na grunty orne, sady, łąki trwałe i pastwiska trwałe (§ 28 ust. 2). Natomiast użytki leśne dzielą się na lasy i grunty leśne oznaczone symbolem Ls oraz grunty zadrzewione i zakrzewione o symbolu Lz (§ 27 ust. 3). Przyjęte dystynkcje pojęciowe i terminologia nie pozwalają na postawienie znaku równości między użytkami leśnymi, gruntami leśnymi, lasami czy gruntami pod lasami. Obie grupy danych dotyczących gruntów, zarówno w zakresie rodzaju użytków, jak i klas gleboznawczych, gromadzone są przez organ ewidencyjny samodzielnie, w odrębnych trybach i odnoszą się do stanu faktycznego istniejącego na gruncie. Gdyby przyjąć, że przez grunty pod lasami, o którym mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1956 r. należy rozumieć grunty leśne, o jakich mowa w art. 20 ust. 3 p.g.i.k., to zgodnie z 27 ust. 3 rozporządzenia z 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, grunty leśne stanowiły tylko jedną z grup użytków leśnych, wymienianą obok lasów. Taka interpretacja przepisów regulujących prowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przy zastosowaniu terminologii służącej do oznaczania klas użytków gruntowych, jest zatem zawodna. Brak tożsamości zakresowej poszczególnych wyrażeń potwierdza, że obie grupy informacji dotyczących gruntów są niezależne, a o objęciu gruntów klasyfikacją gleboznawczą decyduje stan faktyczny na gruncie, a nie przyjęty dla tego gruntu rodzaj użytków gruntowych. Stan faktyczny istniejący na działce nie został przy tym w skardze kasacyjnej zakwestionowany.

Nie można też przyjąć, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa ze względu na definicję lasu zawartą w art. 3 ustawy, a to ze względu na taki element, jak wskazana w art. 3 pkt 1 lit. a przesłanka przeznaczenia do produkcji leśnej. Ustawa ta nie definiuje terminu "produkcja leśna". a jedynie "gospodarkę leśną" (art. 6 pkt 1 ustawy), której instrumentem prowadzenia jest plan urządzenia lasu (uproszczony plan urządzenia lasu). Wobec tej rozbieżności terminologicznej nie jest jasne, jak miałaby być wykazywana przesłanka "przeznaczenia do produkcji leśne", a wątpliwość interpretacyjna sprzeciwia się przyjęciu, że uznanie przedmiotowej działki za grunt leśny nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 3 ustawy o lasach.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.