Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 210/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. A. i E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. A. i E. P. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 210/17

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 2 grudnia 2010 r. RS zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr 1122 w [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...].

Zdaniem Kolegium przedstawiona przez inwestora dokumentacja nie odpowiadała w pełnym zakresie wymogom przewidzianym w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie obowiązuje tekst jedn. ogłoszony w Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Organ I instancji rozstrzygnął bowiem sprawę w oparciu o nieaktualny wypis i wyrys z ewidencji gruntów oraz nieaktualne oświadczenia dysponentów sieci infrastruktury technicznej. Odnosząc się natomiast do merytorycznej treści zaskarżonej odwołaniem decyzji organ odwoławczy podał, że została ona wydana z naruszeniem art. 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie", gdyż nie zawierała integralnej części w postaci analizy zawierającej część tekstową i graficzną.

Realizując wytyczne Kolegium, organ I instancji wezwał inwestora w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", do uzupełnienia braków wniosku. Wypełniając nałożony na niego obowiązek, w dniu 7 marca 2013 r. inwestor przełożył uzupełniony wniosek wraz z załącznikami, w którym wskazał, ze planowane budynki mieszkalne wielorodzinne zlokalizowane będą na działkach nr 1122 i 1123 w [...],.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr 1122 i 1123 w [...]. Uwzględniając odwołania stron, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie Kolegium wskazany we wniosku zakres i sposób planowanej zabudowy, a zwłaszcza określenie wysokości budynków, ilości kondygnacji, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz przebiegu linii zabudowy, znacznie różni się od warunków określonych w decyzji. Zdaniem Kolegium określenia w takim przypadku warunków zabudowy nie byłoby zmodyfikowaniem, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, zaskarżoną odwołaniem decyzję wydano z naruszeniem § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1589), gdyż nie określono liczby planowanych budynków mieszkalnych.

Kolejno wydaną decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr 1122/1, 1122/2, 1123/1 i 1123/2 w [...],, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.

W ocenie organu odwoławczego Prezydent w sposób nieuprawniony w treści rozstrzygnięcia wprowadził parametr określający maksymalną szerokość elewacji bocznych, co w istocie skutkowało wewnętrzną sprzecznością decyzji. Z jednej bowiem strony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu określono na maksymalnie 25 %, podczas gdy mając na uwadze maksymalną szerokość elewacji frontowych i bocznych, powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wyniesie 10,88 %. Organ odwoławczy podniósł również, że w jego ocenie w dalszym ciągu nie usunięto rozbieżność pomiędzy parametrami cechującymi planowaną zabudowę określonymi w decyzji, a wnioskiem inwestorów.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ponownie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, niemniej również i to rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...].

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie uwzględnił wszystkich istotnych elementów charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze, przyjmując automatycznie, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna będzie stanowiła kontynuację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Argumentację w zakresie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa organ I instancji ograniczył natomiast do zacytowania fragmentów przepisów prawa, bez odniesienia ich do konkretnych okoliczności opisywanej sprawy. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w zaskarżonej decyzji ustalił parametry zabudowy odpowiadające w znacznej mierze charakterystyce zabudowy przedstawionej przez inwestora we wniosku, abstrahując jednak od dokonania oceny czy tego rodzaju zabudowa będzie korespondować z gabarytami i formą architektoniczną zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy "na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "budynki wielorodzinne" na działkach nr 1122/1, 1122/2, 1123/1, 1123/2" położonych w [...].

Uzasadniając wydaną decyzję organ podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone u.p.z.p. Na wnioskowanym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a sama inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W celu ustalenia warunków zabudowy przeprowadzono analizę urbanistyczną pod kątem spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., która wykazała, że wnioskowana inwestycja może zostać zrealizowana. Wymagania dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono zgodnie z wymaganiami rozporządzenia.

We wniesionym odwołaniu strony podniosły, że opisana wyżej decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o nieprawidłowo przeprowadzoną analizę urbanistyczną. Zdaniem odwołujących się, średni wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalony w oparciu o celowo wybrane działki, bez uwzględnienia i analizy wszystkich działek w wyznaczonym obszarze. W analizie nie uwzględniono bowiem kilku działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem (działki nr 1115, 1116/2), a uwzględniono działki sąsiednie będące "w stanie zabudowy" (działki nr 1130/5 i 1137/5), co do których toczy się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Skutkiem tak przyjętych działek w analizie było nieprawidłowe ustalenie szerokości elewacji frontowych oraz pozostałych parametrów planowanych obiektów. Niezależnie od powyższego odwołujący się zakwestionowali poprawność wyznaczenia obszaru analizowanego twierdząc, że winien być on ograniczony jedynie do zachodniej części ul. [...], w [...],, określaną wszak jako granicę zabudowy jednorodzinnej i zabudowy wielorodzinnej, oraz nieuwzględnienie przez organ w zakresie uzgodnienia projektu decyzji przebiegu linii energetycznej wysokiego napięcia nad terenem objętym wnioskiem.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...], podzielając w całości stanowisko organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego zarzuty odwołania nie mogły zostać uwzględnione. Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia i przyjęte przez organ I instancji granice obszaru analizowanego uznać należało za prawidłowe. Nie zmienia takiego stanowiska fakt, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] ulicę [...] przyjęto jako granicę pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną a wielorodzinną, gdyż przepisy studium nie mogą stanowić podstawy do ograniczenia zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium pominięcie w analizie urbanistycznej działek nr 1115 i 1116/2 nie miało znaczącego wpływu dla ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, gdyż wskaźnik zabudowy na tych działkach jest wyższy od średniego. Uwzględnienie tych działek mogłoby zatem co najwyżej wpłynąć na zwiększenie wartości średniego wskaźnika zabudowy.

W ocenie organu odwoławczego analiza materiału dowodowego prowadzi do stwierdzenia, że w opisywanej sprawie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., a zatem organ I instancji w pełni zasadnie uwzględnił wniosek inwestora. Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustalono również parametry planowanej zabudowy. W odniesieniu zaś do zarzutu braku uzgodnienia inwestycji w zakresie przebiegu istniejącej linii energetycznej Kolegium wskazało, że organ I instancji ww. kwestię stwierdził w toku analizy urbanistycznej, a w decyzji określił obowiązek narady koordynacyjnej stosownie do art. 28b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1629 z późn. zm.).

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli na tę decyzję: [...], wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie spełnia wymogi "dobrego sąsiedztwa", a sama decyzja uwzględniająca wniosek inwestora jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podnieśli dodatkowo, że załącznik graficzny analizy urbanistycznej jest nieczytelny i nie spełnia wymogów rozporządzenia. Konsekwencją wskazanego uchybienia było błędne ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy, który prawidłowo wyliczony winien mieć wartość "kilkunastu procent", a nie jak wyliczono w analizie 24 %, oraz pozostałych parametrów wnioskowanej inwestycji. Skarżący podnieśli, że planowana inwestycja jest niezgodną z funkcją otoczenia, narusza interes lokalnej społeczności i jako budownictwo mieszkalne wielorodzinne nie powinna być realizowana na terenie objętym wnioskiem, sąsiadującym z obszarem, na którym wybudowano budynki mieszkalne jednorodzinne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2017 r. Sad odrzucił skargi [...] wobec braku spełnienia wymogów formalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. , poz. 1066).

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...], z dnia [...], października 2016 r. wydane zostały z naruszeniem prawa.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, zainicjowanego wnioskiem RS, było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków wielorodzinnych na działkach nr 1122/1, 1122/2, 1123/1, 1123/2 położonych w [...].

Obowiazek ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy dla tego rodzaju iwnestycji kreuje art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm. –,,u.p.z.p."), stanowiący, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia warunków zabudowy.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydane na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Rozporządzenie to określa w szczególności wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Wprowadza również pojęcie obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1), ustanawiając obowiązek jego wyznaczenia wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (§ 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego - odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co najmniej jednak 50 metrów. Pojęcie "frontu działki" zdefiniowane zostało w § 2 pkt 5 rozporządzenia jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Wyznaczenie obszaru analizowanego ma dla wydania decyzji o warunkach zabudowy zasadnicze znaczenie, stąd też prawidłowość jego ustalenia nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. W obszarze analizowanym przeprowadza się bowiem analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy (wyrok NSA z dnia 25.02.2011 r., II OSK 1607/09, LEX Nr 992490).

W rozpoznawanej sprawie za obszar analizowany przyjęto teren równy 3-krotnej szerokości frontu działek objętych wnioskiem, przy wskazaniu, że szerokość ta wynosi ok. 30 m.

Teren objęty wnioskiem inwestora ma nieregularny, prostokątny kształt, gdzie najkrótszy bok przylega do drogi publicznej - ul. [...], z której odbywa się główny wjazd, a teren ten usytuowany jest prostopadle do ul. [...],. Najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji – od strony północnej i południowej stanowią działki zabudowane budynkami jednorodzinnymi (działki nr 1124, 1125, 1116/2, 1115, 1112/1, 1112/1, 1111, 1110/2) położone po tej samej stronie ul. [...], i graniczące z terenem inwestycji.

Z załącznika tekstowego do decyzji organu I instancji wynika również, że na pozostałych działkach objętych obszarem analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, bądź są to tereny niezabudowane, użytkowane rolniczo, wyjątek stanowią jedynie działki nr 1137/1 i 1130/5 zabudowane budynkiem wielorodzinnym oraz działki po przeciwnej stronie ul. [...],, na których znajduje się "zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych". Na załączniku graficznym zabudowę działek po przeciwnej stronie ul. [...], (nr 1290, 1292, 1293, 1294) oznaczono natomiast jako "zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych". Rozbieżność ta nie została w żaden sposób wyjaśniona.

Niezależnie od tego, w części analizy dotyczącej wyliczenia wielkości powierzchni zabudowy terenu wymieniono również działki nr 1969 i 1970 z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, jako znajdujące się w obszarze analizowanym, podczas gdy takich działek nie można w ogóle odnaleźć w tym obszarze zakreślonym na załączniku graficznym.

Te wszystkie nieścisłości podają w wątpliwość prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego w rozpoznawanej sprawie.

Przede wszystkim jednak pobieżna i niepełna jest ocena zachowania zasady "dobrego sąsiedztwa", prowadząca do konkluzji organu, że budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych jest zgodna z funkcją otoczenia.

Kwestia wykazania spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w poprzedniej decyzji organu I instancji, z dnia 3 lipca 2015 r., była przedmiotem zastrzeżeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wyrażonych w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej z dnia [...], marca 2016 r. Nr [...],. W decyzji tej Kolegium podkreśliło, biorąc pod uwagę obszar analizowany (zarówno część tekstową, jak i graficzną), że nie występuje w nim zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a zamierzeniem inwestycyjnym objęta jest budowa nie jednego budynku wielorodzinnego, ale całego kompleksu tychże budynków. Kolegium wytknęło, że organ I instancji nie uwzględnił wszystkich istotnych elementów charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze, przyjmując automatycznie, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna będzie stanowiła w badanym przypadku kontynuację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z ograniczeniem argumentacji w zakresie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa do przytoczenia stosownych przepisów prawa, bez jakiegokolwiek odniesienia się do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy.

Podobną wadę zawiera ostatnia decyzja Prezydenta Miasta [...], z dnia [...], października 2016 r. wydana w niniejszej sprawie, a także zaskarżona decyzja, która ogranicza się do stwierdzenia, że organ I instancji prawidłowo zbadał sprawę pod katem spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stwierdzając,, m. in., że planowana inwestycja jest zgodna z funkcją otoczenia.

Uderzająca jest niekonsekwencja organu odwoławczego, który w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej słusznie zwraca uwagę na uchybienia decyzji pierwszoinstancyjnej w ww. zakresie, a w zaskarżonej decyzji uchybienia te zupełnie pomija. Wskazać też trzeba, że w poprzedniej decyzji Kolegium akcentuje fakt, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a w zaskarżonej decyzji nie stwierdza co prawda wprost, ale akceptuje stwierdzenia organu I instancji zawarte w decyzji z [...], października 2016 r., że w obszarze tym występuje również zabudowa wielorodzinna. Podkreślenia wymaga, że z porównania załączników graficznych obu decyzji pierwszoinstancyjnych – z [...], lipca 2015 r. i [...], czerwca 2016 r. wynika, że granice obszaru analizowanego nie zmieniły się.

Charakter zabudowy w obszarze analizowanym ma kardynalne znaczenie w sprawie, dlatego też wymaga jednoznacznego wyjaśnienia. Istotna jest także zasygnalizowana w trakcie rozprawy przed Sądem legalność zabudowy na działkach nr 1130/5 i 1137/5, w stosunku do której toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym. Wyjaśniając tę kwestię organ musi wziąć pod uwagę, że zabudowa na podstawie której określa się wymagania dotyczące nowej zabudowy musi być zabudową legalną, co oznacza, że organ orzekając o warunkach zabudowy powinien w obszarze analizowanym uwzględnić tylko legalnie wzniesione obiekty. Pogląd taki wyraził NSA w wyroku z dnia 11 września 2014 r., II OSK 569/13 (cbois.nsa.gov.pl), a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. W ww. wyroku NSA przywołał stanowisko doktryny, że istniejąca zabudowa powinna być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać na przykład samowoli budowlanej (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004 ). Organ ustalający warunki zabudowy nie może abstrahować od obowiązującego porządku prawnego, dlatego też w sytuacji powzięcia wątpliwości co do legalności istniejącej zabudowy (zwłaszcza, gdy wskazują na to własne informacje organu), powinien również ustalić, czy zabudowa została zrealizowana zgodnie z prawem. W ocenie NSA wyrażonej w tym wyroku jest bowiem oczywiste, że w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. chodzi o zabudowę "legalną", a inna wykładnia tego przepisu mogłaby służyć obejściu prawa, gdyż inwestorzy chcąc "wymusić" zgodę na realizację inwestycji budowlanej na terenach niezabudowanych lub na terenach o odmiennej funkcji niż zamierzona przez inwestora, mogliby intencjonalnie dopuszczać się samowoli budowlanej, by kolejni, mogli skutecznie domagać się ustalenia warunków zabudowy wywodząc, że zachodzi kontynuacja funkcji, bowiem na obszarze analizowanym istnieje obiekt, choć wybudowany niezgodnie z prawem.

Jednocześnie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy zaprezentowane w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 20 marca 2013 r., II SA/Rz 1197/12 (cbois.nsa.gov.pl). W wyroku tym (także WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13 kwietnia 2010 r., II SA/Kr 277/10, Lex Nr 619930) Sąd przyjął, że nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, gdy z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że działka, na której zaplanowano inwestycję, położona jest w obszarze wyłącznie zabudowy jednorodzinnej.

W wyroku tym WSA w Rzeszowie zawarł szersze wywody dotyczące odmienności zabudowy wielo-i jednorodzinnej, wskazując na różnoraki jej charakter (zabudowa wielorodzinna niska, wysoka, jednorodzinna bliźniacza, w zabudowie szeregowej, wolnostojąca, itd.), wskazując w konkluzji, że odmienności te muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Te uwagi znajdują odniesienie w rozpoznawanej sprawie, nawet przy ustaleniu, że w obszarze analizowanym znajduje się również zabudowa wielorodzinna wzniesiona zgodnie z prawem. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga bowiem dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, LEX nr 1145557).

Wszystkie te okoliczności muszą być przedmiotem wnikliwej analizy organu przed wydaniem decyzji w sprawie. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 2015 r., II OSK 1511/13, (cbois.nsa.gov.pl), w przypadku gdy projektowana inwestycja zlokalizowana jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, "dla dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej niezbędne jest wykazanie, że mimo takiego rozwiązania zachowana będzie harmonia w ładzie przestrzennym oraz uwzględnione zostały wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne".

W tym kontekście w rozpoznawanej sprawie znaczenie ma też fakt, że planowana zabudowa zlokalizowana jest w południowej części miasta, na terenie o bogatych walorach krajobrazowych, z perspektywą na Pogórze [...],.

W ocenie Sądu zasadne są również zarzuty skarżących dotyczące wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. W części tekstowej analizy wymieniono numery działek i wielkość powierzchni ich zabudowy, sugerując co prawda, że wymienione nie zostały wszystkie działki (użyto wyrażenia "m. in."), jednakże rzetelność tych obliczeń budzi zastrzeżenia. Słusznie podnoszą skarżący, że średni wskaźnik obliczony po zsumowaniu wymienionych w analizie działek wynosi mniej niż wskazany w decyzji – 24 %. Średnia arytmetyczna wynosi w tym wypadku ok. 15,9 %. Ponadto w obliczeniach tych ujęto działki nr 1969 i 1970, co do których istnieją wątpliwości czy istotnie znajdują się one w obszarze analizowanym, o czym Sąd wspomniał już we wcześniejszych wywodach.

Wadą decyzji jest również brak wskazania ilości budynków wielorodzinnych składających się na zamierzoną inwestycję. Takie określenie powinno się znaleźć w osnowie decyzji (wyroki WSA w Krakowie z dnia 15 września 2011 r., II SA/Kr 585/11, WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2015 r., IV SA/Wa 1677/14 i powiązany z nim wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r., Ii OSK 1581/15). Jak wskazał WSA w Krakowie w pierwszym z powołanych wyroków, ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego określonego przez wnioskodawcę jako budowa "zespołu budynków" bez określenia jej ilości jest bardzo ogólne, dające przyszłemu inwestorowi zbyt daleko idącą swobodę w kształtowaniu środowiska urbanistycznego, co jest sprzeczne z ogólną zasadą, iż decyzja o warunkach zabudowy ma na celu zachowanie zastanego ładu architektonicznego. Z tego względu w przypadku braku określenia we wniosku ilości budynków mających być przedmiotem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ powinien zobowiązać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w tym zakresie, a następnie prowadzić całe postępowanie w stosunku do tak sformułowanego wniosku.

Wszystkie te okoliczności wskazują, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...], z dnia [...], października 2016 r. wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego – art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.- § 3 ust. 1 i § 5 ust. 1 oraz z naruszeniem przepisów postępowania – art. 80 k.p.a. określającego zasadę swobodnej oceny dowodów, która oznacza, że organ administracji publicznej powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, a ocena winna zostać oparta na wszechstronnej jego analizie. Naruszenia te jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i mające taki wpływ skutkują uchyleniem ww. decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżących.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia i wyrażonej w nim oceny prawej, którą organy, z mocy art. 153 P.p.s.a. są związane.