Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 128/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.8i 9, art. 64 par 2, art. 58 par 1, art. 138 par 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska, Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.),, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności ekologicznej na rok 2018 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] i miasta [...] z siedzibą w K. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego M. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor ARiMR") decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Kierownik ARiMR") z [...] r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania M. W. (dalej "strona", "skarżący" lub "wnioskodawca") płatności ekologicznej (PROW 2014-2020).

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Dyrektor ARiMR wskazał art. 138 § 1 pkt 1) w związku z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.); dalej: "k.p.a.", § 2 ust. 1 pkt 4), § 9 ust. 3 w zw. z § 9 ust. 13, § 9 ust. 9 pkt 1) lit. b), § 9 ust. 12 oraz § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2015 r. poz. 370 ze zm.); dalej: "rozporządzenie ekologiczne"; art. 27 ust. 1 pkt 3 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015r,, poz. 349 ze zm.); dalej: "ustawa PROW".

Strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2018 r. obejmujący swym zakresem m.in. płatność ekologiczną PROW 2014-2020 w wariancie 11.1 w drugim roku realizacji zobowiązania podjętego w 2016 r., w tym przyznanie kosztów transakcyjnych. Do wsparcia w powyższym zakresie zadeklarowane zostały – z uwzględnieniem zmiany do wniosku z 5 czerwca 2018 r. – 3 działki rolne o łącznej powierzchni 16,31 ha z uprawą wieloletniej mieszanki traw z bobowatymi drobnonasiennymi, przy czym dla działki rolnej A2 nie zostało wskazane przeznaczenie plonu, zaś w przypadku działek rolnych A1 i B1 wskazano, że jest to uprawa - odpowiednio - na paszę i na sprzedaż.

Do wniosku załączone zostało Oświadczenie o grupie rolników ubiegających się o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020), zgodnie z treścią którego skarżący wniósł o uwzględnienie w toku obsługi jego wniosku - w zakresie spełniania warunku posiadania zwierząt - zwierząt gospodarskich A. W..

W okresie od 10 sierpnia do 15 października 2018 r. grunty strony zostały poddane kontroli na miejscu metodą FOTO. Zatwierdzona wersja raportu pokontrolnego (nr [...]) została przesłana na adres pełnomocnika wnioskodawcy. Ustalenia poczynione przez inspektorów odbiegały od zapisów wniosku w odniesieniu do powierzchni stwierdzonej na działce rolnej B1 (11,53 ha wobec zadeklarowanych 11,66 ha). 7 grudnia 2018 r. gospodarstwo strony poddane zostało ponadto kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności. Inspekcja ta nie przyniosła wyników rzutujących na niniejsze postępowanie.

Jednostka certyfikująca w zakresie rolnictwa ekologicznego Ekogwarancja (dalej: "JC") sprawująca kontrolę nad gospodarstwem strony w zakresie przestrzegania wymogów rolnictwa ekologicznego, w udostępnionym Prezesowi ARiMR wykazie producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym potwierdziła uprawy i powierzchnie zadeklarowane we wniosku dla poszczególnych działek rolnych. Jednocześnie w wykazie nie wskazano, że strona prowadzi hodowlę zwierząt gospodarskich.

Kierownik ARiMR wydał wymienioną decyzję z [...] r., w której odmówił przyznania wnioskodawcy płatności ekologicznej PROW 2014-2020 na 2018 r., w tym odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych. Według Kierownika ARiMR A. W., której zwierzęta miały stanowić podstawę do uznania, że wnioskodawca spełnia warunek z § 9 ust 3 rozporządzenia ekologicznego, nie spełniła warunku posiadania zwierząt gospodarskich, albowiem - mimo iż posiada zarejestrowaną siedzibę stada - nie była w posiadaniu bydła, krów, owiec ani świń, nie złożyła w terminie do 31 października 2018 r. zaświadczenia o liczbie posiadanych przez siebie koni wydanego przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, zaś JC w przekazanym Prezesowi ARiMR wykazie nie ujęła żadnych zwierząt.

Niezależnie od powyższego Kierownik ARiMR wskazał, że z zadeklarowanych 16,31 ha, powierzchnia 0,82 ha zlokalizowana jest na gruntach nieobjętych zobowiązaniem ekologicznym, w związku z czym do płatności mogłoby zostać zakwalifikowane jedynie 15,49 ha objęte zobowiązaniem podjętym w 2017 r.

Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR.

Organ odwoławczy stwierdził, że okolicznością o fundamentalnym znaczeniu dla rozpatrywanej sprawy jest kwestia spełniania wymogu posiadania zwierząt gospodarskich przez A. W., ponieważ wnioskodawca, nie posiadając własnych zwierząt, wystąpił o przyznanie płatności ekologicznych do upraw paszowych na gruntach ornych, wskazując na spełnianie warunku posiadania zwierząt gospodarskich wspólnie z A. W..

Dyrektor ARiMR stwierdził, że powyższa kwestia została zbadana w ramach postępowania wszczętego z wniosku A. W. i zakończyła się wydaniem przez Kierownika ARiMR decyzji o odmowie przyznania płatności z uwagi na okoliczność, iż wnioskodawczyni nie wykazała posiadania zwierząt gospodarskich w sposób określony przez prawodawcę. Okoliczności faktyczne i prawne tej sprawy znane są Dyrektorowi ARiMR z urzędu. Oznacza to, że w realiach sprawy należy przyjąć, że okoliczność posiadania zwierząt (6 koni) nie została terminowo i należycie wykazana, a co za tym idzie nie może wywierać pożądanych przez stronę skutków prawnych. Poza sporem jest przy tym, że wnioskodawca nie prowadził w 2018 r. hodowli żadnych zwierząt, zaś A. W. nie prowadziła hodowli zwierząt innych niż konie. Wymóg posiadania zwierząt oraz konieczność wykazania tego faktu w przypadku koni poprzez przedłożenie organowi I instancji odnośnego zaświadczenia wystawionego przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych (w realiach sprawy jest to ZZHK) w terminie do 31 października roku, w którym został złożony wniosek o płatność, wynika wprost z treści rozporządzenia ekologicznego. A. W. warunku tego nie spełniła. Odnośne zaświadczenie złożyła dopiero 1 lipca 2019 r. wraz z odwołaniem od decyzji Kierownika ARiMR odmawiającej przyznania płatności ekologicznej na 2018 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że podstawy wydanego rozstrzygnięcia nie stanowi przyjęcie, iż wnioskodawca nie prowadzi działalności rolniczej zgodnej z wymogami rolnictwa ekologicznego, bądź iż A. W. nie posiada koni, ale że nie wykazano tej ostatniej okoliczności w sposób i w terminie narzuconym przez prawodawcę.

Dyrektor ARiMR zauważył, że rozstrzygnięcie organu I instancji pomija kwestię ewentualności zaistnienia sytuacji umożliwiającej przyznanie wsparcia w pakiecie 5 (wariancie 5.1), pomimo stwierdzonego braku należycie wykazanego posiadania zwierząt gospodarskich, jednakże organ odwoławczy dokonał naprawy tej nieprawidłowości.

Strona zaskarżyła w całości decyzję Dyrektora ARiMR, zarzucając jej:

1) naruszenie § 9 ust. 9 pkt. 1 lit. b i ust. 12 rozporządzenia ekologicznego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wymóg przedłożenia zaświadczenia z rejestru koniowatych jest niezbędny do rozpoznania wniosku o przyznanie płatności ekologicznej, podczas gdy skarżący przedłożył inne dokumenty, z których organ ustalił w toku postępowania, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania płatności ekologicznej, w szczególności to, że A. W. posiada konie, a M. W. prowadzi gospodarstwo rolne;

2) naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a przez to brak i podjęcia przez organy administracji działań zmierzających do poinformowania skarżącego o obowiązku przedłożenia zaświadczenia z rejestru koniowatych w terminie do 31 października 2018 r.;

3) naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a przez to brak podjęcia przez organy administracji działań zmierzających do wezwania skarżącego do przedłożenia zaświadczenia z rejestru koniowatych w trybie usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności,

4) naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a przez to brak podjęcia przez organy administracji działań zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia zaświadczenia z rejestru koniowatych, podczas gdy z treści odwołania należało wywieść, że skarżący przedkładając zaświadczenie z rejestru koniowatych i wskazując dlaczego nie przedłożył tego zaświadczenia wcześniej, jak i domagając się przy tym przyznania płatności ekologicznej, taki wniosek o przywrócenie terminu złożył.

5) art 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy zamiast zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione.

Skarżący wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonej Decyzji Dyrektora ARiMR oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika ARiMR; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", aby uchylić w całości lub w części zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też do innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a

Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny zasadności odmowy przyznania skarżącemu przez organy ARiMR płatności ekologicznej za 2018 r.

W ocenie skarżącego, organ dokonał błędnej wykładni przepisu § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b i ust. 12 ww. rozporządzenia ekologicznego uznając, że wymóg przedłożenia zaświadczenia wydanego przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych jest niezbędny do rozpoznania wniosku o przyznanie płatności ekologicznej, podczas gdy skarżący przedłożył inne dokumenty, z których organ ustalił w toku postępowania, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania płatności ekologicznej, w szczególności to, że A. W. posiada konie, a M. W. prowadzi gospodarstwo rolne. Skarżący nadto uważa, że organ winien poinformować go o obowiązku przedłożenia do 31 października 2018 r. zaświadczenia z rejestru koniowatych i wezwania go do usunięcia braków formalnych wniosku w tym zakresie. Nadto zdaniem skarżącego w istocie w odwołaniu złożył on wniosek o przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowego zaświadczenia

Natomiast jak wynika z decyzji, zdaniem organu odwoławczego skarżący podziela w istocie sytuację procesową A. W., a rolnik A. W. nie wykazała faktu posiadania koni w sposób i w terminie wskazanym przepisami prawa. Złożyła ona bowiem zaświadczenie o ilości posiadanych koni po terminie określonym w § 9 pkt 12 rozporządzenia ekologicznego dopiero na etapie postępowania odwoławczego.

W ocenie organu odwoławczego, termin określony w tym rozporządzeniu jest terminem prawa materialnego, a zatem złożenie zaświadczenia przez A. W. po jego upływie nie wywołuje skutków prawnych i ma bezpośrednie skutki dla skarżącego. Organ zauważył także, że przepisy k.p.a. umożliwiają w przypadku terminów procesowych, przywrócenie terminu do dokonania danej czynności, jednakże A. W. nie złożyła wniosku o przywrócenie uchybionego terminu.

Spór w sprawie dotyczy zatem w pierwszym rzędzie charakteru prawnego terminu złożenia do organu ARiMR zaświadczenia, o jakim stanowi § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego, i skutków prawnych naruszenia terminu do jego złożenia.

Mając na uwadze ww. istotę sporu Sąd wskazuje, że reguły ustalające zasady przyznawania płatności ekologicznej zawarte zostały zarówno w przepisach prawa krajowego, jak i w prawodawstwie unijnym.

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego, płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem ekologicznym";

4) spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Na podstawie powołanej regulacji stwierdzić należy, że realizowanie 5-letniego zobowiązania ekologicznego stanowi jedną ale nie jedyną przesłankę przyznania płatności. Zgodnie z pkt 4 powołanego § 2 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego rolnik spełniać również musi warunki przyznania płatności określone w ramach określonych pakietów lub ich wariantów.

We wniosku na rok 2018 skarżący ubiegał się o przyznanie płatności ekologicznej w ramach Pakietu 11: Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji (wariant 11.1). Do wniosku załączone zostało oświadczenie o grupie rolników ubiegających się o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020). Jest do dopuszczalne na podstawie § 9 ust. 13 rozporządzenia ekologicznego.

Zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia ekologicznego, w brzmieniu obowiązującym na kampanię w 2018 r., w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 5 i 11 płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli ponadto (ponad warunki przyznania płatności określone w innych przepisach rozporządzenia) rolnik jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, w którym są określone zwierzęta, których posiadanie stanowi warunek przyznania płatności ekologicznej w ramach niektórych pakietów.

Zgodnie z § 9 ust. 9 rozporządzenia ekologicznego przy ustalaniu spełniania warunków określonych w ust. 3 i 4 bierze się pod uwagę zwierzęta:

1) posiadane przez rolnika lub jego małżonka w okresie od dnia 15 marca do dnia 30 września danego roku, w odniesieniu do których rolnik lub jego małżonek dokonali wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt zgłoszeń do rejestru:

a) zwierząt gospodarskich oznakowanych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt - w przypadku bydła, kóz i owiec,

b) koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, wskazane w zaświadczeniu wydanym przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję - w przypadku koni;

1a) posiadane przez rolnika lub jego małżonka w okresie od dnia 16 października roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności ekologicznej do dnia 15 października roku złożenia wniosku o przyznanie tej płatności, w odniesieniu do których rolnik lub jego małżonek dokonali wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt zgłoszeń do rejestru, o którym mowa w pkt 1 lit. a - w przypadku świń;

2) wymienione w wykazie, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym, posiadane przez rolnika lub jego małżonka w okresie od dnia:

a) przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 65 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 889/2008 z dnia 5 września 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych w odniesieniu do produkcji ekologicznej, znakowania i kontroli (Dz. Urz. UE L 250 z 18.09.2008, str. 1, z późn. zm.), w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku o przyznanie płatności ekologicznej, do dnia przeprowadzenia kontroli w roku złożenia wniosku o przyznanie tej płatności - w przypadku zwierząt innych niż wymienione w pkt 1 i 1a, utrzymywanych przez rolnika lub jego małżonka, którzy zostali objęci systemem kontroli, o którym mowa w art. 27 rozporządzenia nr 834/2007, nie później niż w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku o przyznanie płatności ekologicznej,

b) objęcia systemem kontroli, o którym mowa w art. 27 rozporządzenia nr 834/2007, w roku złożenia wniosku o przyznanie płatności ekologicznej do dnia przeprowadzenia kontroli w roku złożenia wniosku o przyznanie tej płatności - w przypadku zwierząt innych niż wymienione w pkt 1 i 1a, utrzymywanych przez rolnika lub jego małżonka, którzy zostali objęci systemem kontroli, o którym mowa w art. 27 rozporządzenia nr 834/2007, w roku złożenia wniosku o przyznanie płatności ekologicznej.

Zaświadczenie, o którym mowa w ust. 9 pkt 1 lit. b), rolnik składa do kierownika biura powiatowego ARiMR do dnia 31 października roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej (§ 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego).

Jak już wspomniano, zgodnie z § 9 ust. 13 rozporządzenia ekologicznego jeżeli rolnik nie spełnia wymogu o którym mowa w ust. 3 lub 4, płatność ekologiczna może mu zostać przyznana, w przypadku gdy warunek taki spełnia łącznie co najmniej z jednym innym rolnikiem ubiegającym się o przyznanie płatności. Przepisy ust. 5-7 stosuje się odpowiednio.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że A. W. ani skarżący w terminie do 31 października 2018 r. nie złożyli wymaganego zaświadczenia. Uzyskano je dopiero 19 czerwca 2019 r. i przedłożono organowi wraz ze złożonymi odwołaniami od decyzji organu I instancji odmawiającymi przyznania płatności [...] jak i skarżącemu. Skarżący odwołanie takie złożył w dniu dnia 1 lipca 2019 r. Rozważyć zatem należy jaki charakter miał termin, któremu uchybiono i jakie w związku z tym, są konsekwencje tego uchybienia.

Dokonując oceny charakteru terminu o jakim mowa § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego koniecznym jest przypomnienie ogólnych zasad dotyczących klasyfikacji terminów.

Jak zaznacza się w doktrynie – w nauce prawa nie ma uniwersalnej definicji terminu, obejmującej wszystkie odmiany tej instytucji. Najczęściej zarówno w prawie prywatnym jak i publicznym, przyjmuje się znaczenie tego pojęcia wypracowane w teorii prawa cywilnego materialnego, która przez "termin" rozumie zastrzeżenie dodatkowe czynności prawnej, przez które jej skutek zostaje ograniczony w czasie (por.: A. Wolter: Prawo cywilne. Zarys części ogólnej. Warszawa 1972, s. 268). Akcentuje się w doktrynie, że tak rozumiany termin stanowi często istotny element konstrukcyjny instytucji prawa administracyjnego i to zarówno materialnego, jak i procesowego. Zagadnienie upływu czasu w zakresie prawa administracyjnego ma podstawowe znaczenie, ponieważ skutki prawne upływu czasu jako zdarzenia prawnego są w tej gałęzi prawa znacznie bardziej zróżnicowane, niż np. w prawie cywilnym, w zależności od podmiotów, do których działania się odnoszą (np. organ administracji i obywatel), z uwagi na fakt, iż różna jest ich pozycja prawna i zadania na gruncie prawa administracyjnego. Odnosząc się do upływu czasu jako zdarzenia prawnego, należy rozważyć dwojakiego rodzaju przypadki: a) gdy norma prawa uzależnia zaistnienie skutków prawnych od pewnych zaszłości, które będą miały znaczenie prawne, jeśli nastąpią w ściśle określonym punkcie czasowym lub okresie czasu, b) gdy z normy prawnej wynika, że w oznaczonym czasie powinny nastąpić określone skutki prawne. Ma to miejsce wtedy, gdy w samej normie prawnej lub w wydanym na jej podstawie akcie prawnym niższego rzędu określono termin powstania lub wygaśnięcia oznaczonych praw (por: A. Wasilewski: Upływ czasu jako zdarzenie prawne w prawie administracyjnym. PiP 1966, z.1, s. 57 i nast.).

Nawiązując do tradycyjnego podziału dziedzin prawa w literaturze prawniczej wymienia się terminy materialne i terminy procesowe. Terminami materialnymi są te terminy, z którymi związane są skutki prawne w płaszczyźnie prawa materialnego, a więc w zakresie praw i obowiązków podmiotów stosunków prawnych, natomiast terminami procesowymi są okresy do dokonania czynności procesowej przez uczestników postępowania administracyjnego bądź sądowego.

Różnica pomiędzy terminem materialnym a terminem procesowym sprowadza się więc do skutków prawnych ich uchybienia.

Uchybienie terminowi materialnemu wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym, natomiast uchybienie terminowi procesowemu wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu. Zakwalifikowanie określonego terminu do terminu materialnego lub terminu procesowego powinno być, co do zasady, oparte na kryterium zamieszczenia normy prawnej wyznaczającej termin, w ustawie materialnej czy ustawie procesowej. Jednak w polskim systemie prawnym prawodawca z różnych względów nie przestrzega rozdziału regulacji materialnej i regulacji procesowej, zamieszczając w ustawach materialnych normy procesowe i vice versa. "Dlatego też założenie to nie może być uznane za wyłącznie miarodajne, a zatem w kwestiach wątpliwych winien być oceniany skutek prawny uchybienia terminu. W takich przypadkach zatem przesądzać powinno to, czy uchybienie terminu wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co tylko w następstwie może wpłynąć na sytuację materialnoprawną jednostki."(por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1997, s. 287-288). W pierwszym przypadku mamy do czynienia z terminem materialnym, a w drugim z terminem procesowym.

Terminy procesowe można różnicować dalej, przy pomocy różnych kryteriów podziału, jak w szczególności kryterium podmiotowe. Na tej podstawie można wyróżnić: 1) terminy dla dokonania czynności przez organ prowadzący postępowanie, 2) termin dla dokonania czynności przez strony, 3) terminy ustanowione dla innych podmiotów.

Istnieje także pojęcie terminów instrukcyjnych (zwanymi także porządkowymi), którymi nazywa się terminy ustawowe mające zapewnić sprawny przebieg określonego działania lub ciągu działań (np. postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego). Charakterystyczną cechą tych terminów jest to, że ich uchybienie przez organ (sąd) nie daje stronom uprawnień do kwestionowania czynności organu. Do istoty terminu porządkowego należy to, że nie powoduje on utraty prawa lub możności dokonania czynności w postępowaniu przed odpowiednim organem. W konsekwencji niezachowanie terminu porządkowego nie powoduje ujemnych konsekwencji procesowych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, podzielając wyżej wskazane poglądy wyrażone m.in. w wyrokach NSA z 24 kwietnia 2018 r. (I GSK 247/18) i z 24 października 2019 r. (I GSK 1422) oraz w wyrokach WSA w Szczecinie z 4 lipca 2019 r. (I SA/Sz 128/19) i z 9 stycznia 2020 r. (I SA/Sz 717/19), że termin o jakim stanowi § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego z pewnością jest terminem procesowym.

Wskazać w tym miejscu należy na warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach pakietów 11 i 12, które obejmują:

– prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia nr 834/2007 oraz przepisami wykonawczymi do tego rozporządzenia (§ 9 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego) oraz

– posiadanie zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia ekologicznego (w odpowiedniej liczbie - § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia ekologicznego).

Warunki powyższe uznać należy za warunki materialnoprawne, od których uzależnione jest przyznanie płatności. Tak więc z woli prawodawcy wykonującego postanowienia ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, warunkiem przyznania płatności jest m.in. posiadanie wskazanych zwierząt. Uściślenie tego warunku znalazło wyraz w treści § 9 ust. 9 pkt 1 rozporządzenia ekologicznego, w którym wskazano, że przy ustaleniu spełnienia warunku posiadania zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, bierze się pod uwagę zwierzęta posiadane w odpowiednim okresie i zgłoszone do odpowiedniego rejestru (zarejestrowane).

W ocenie Sądu nie budzi więc wątpliwości, że to właśnie warunek posiadania i rejestracji koni uznać należy za kluczowy, zaś wymóg złożenia zaświadczenia z § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego uznać należy za warunek formalny wniosku o przyznanie płatności, co wynika choćby z treści § 1 pkt 2 rozporządzenia ekologicznego który stanowi, że rozporządzenie określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania (...) pomocy finansowej (...) zwanej dalej "płatnością ekologiczną", w tym: szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie płatności ekologicznej.

Dodać także należy, że w przepisach zróżnicowano terminy składania tak samego wniosku o przyznanie płatności (na mocy § 17 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego - wniosek o przyznanie płatności ekologicznej składa się w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich), jak i uzupełniającego ten wniosek dokumentu, w postaci zaświadczenia o posiadanych i zgłoszonych do rejestru koni (na mocy § 9 ust. 12 zaświadczenie składa się do 31 października roku, w którym rolnik złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej).

O ile termin do złożenia samego wniosku o przyznanie płatności jest terminem materialnym – jest to bowiem okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego i jego przekroczenie powoduje trwałą niemożność podjęcia czynności z terminem powiązanej, to termin do złożenia zaświadczenia jest terminem proceduralnym, ponieważ jest to termin dla dokonania czynności przez strony. Tym samym Sąd w obecnym składzie podziela co do zasady w powyższym względzie pogląd wyrażony w wyroku tutejszego Sądu z dnia 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 135/20 który dotyczył płatności dla A. W..

Jednak przekładając powyższe na stan faktyczny obecnej sprawy wskazać należy, że skoro wskazany wymóg złożenia zaświadczenia był wymogiem formalnym wniosku (czyli odrębnie wniosku skarżącego i odrębnie wniosku A. W. – albowiem toczyły się dwa odrębne postępowania), to zdaniem Sądu należało w odniesieniu do skarżącego, a nie tylko w stosunku do A. W. co najmniej rozważyć w uzasadnieniu decyzji możliwość przywrócenia skarżącemu terminu do złożenia zaświadczenia - w sytuacji gdyby jego niedochowanie nie nastąpiło z winy skarżącego, a wcześniej rozważyć zasadność wezwania go do uzupełnienia braków formalnych wniosku o płatność.

Tymczasem organ odwoławczy w ogóle pominął rozważania dotyczące skarżącego, a skupił się jedynie na rozważaniach okoliczności dotyczących wniosku A. W., która nie była wnioskodawcą w niniejszej sprawie, a w efekcie nie była też w nim stroną postępowania.

Zauważyć trzeba, że organ nie kwestionował faktu posiadania koni przez A. W. (warunku materialnego), a jedynie fakt złożenia przez nią w terminie zaświadczenia z § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego.

Jak już wspomniano § 9 ust. 13 rozporządzenia ekologicznego stanowi, że jeśli rolnik nie spełnia wymogu o którym mowa w ust. 3 lub 4 (tj. posiadania zwierząt), płatność ekologiczna może mu zostać przyznana, w przypadku gdy warunek taki (czyli warunek posiadania zwierząt - a nie złożenia zaświadczenia) spełnia łącznie co najmniej z jednym innym rolnikiem ubiegającym się o przyznanie płatności. Przepisy ust. 5-7 stosuje się odpowiednio.

Skoro warunek posiadania i rejestracji koni uznać należy za kluczowy (materialny), zaś wymóg złożenia zaświadczenia z § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego uznać należy za warunek formalny wniosku o przyznanie płatności i jest to termin procesowy (co oznacza okres do dokonania czynności procesowej przez uczestników postępowania administracyjnego bądź sądowego) to zdaniem Sądu nie można było rozpatrywać jedynie czy A. W. złożyła to zaświadczenie w terminie.

Postępowanie z wniosku skarżącego o przyznanie płatności ekologicznej, jest postępowaniem odrębnym od postępowania wszczętego wnioskiem A. W. i jak wskazywano to wobec niego organ winien był też rozważyć w zaskarżonej decyzji, czy należało go wezwać do uzupełnienia jego wniosku o płatność o wskazane zaświadczenie, a także czy złożył on w postępowaniu odwoławczym prawidłowy wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zaświadczenia. Powinno to nastąpić w związku załączeniem zaświadczenia do odwołania skarżącego i to przez niego, a nie przez A. W. do jej odwołania – nad czym zastanawiał się organ odwoławczy.

To twierdzenie skarżącego zawarte w odwołaniu, iż m.in. "nie miał żadnej możliwości badania, sprawdzania wniosku i był przekonany, że wniosek został złożony prawidłowo" winno być podane ocenie organu pod kątem tego, czy nie stanowi ono wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zaświadczenia, a nie to co miało miejsce w postępowaniu z wniosku A. W..

Sąd dodatkowo wskazuje tu na pogląd wyrażony przez WSA we Wrocławiu w prawomocnym wyroku z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 520/18, który odnosząc się do bardzo podobnej sytuacji, gdy skarżąca w odwołaniu nie wskazała wprost że wnosi o przywrócenie terminu do złożenia zaświadczenia z rejestru koniowatych, a jedynie podkreśliła brak swojej winy w uchybieniu terminu zawartego ust. 12 § 9 rozporządzenia ekologicznego wyjaśnił, iż co do charakteru powyższego terminu prezentowane były w orzecznictwie różne stanowiska, wobec czego skorzystanie z procedury, o której mowa w art. 58 k.p.a. mogło nie być dla strony – działającej w postępowaniu bez profesjonalnego pełnomocnika – oczywiste. WSA we Wrocławiu w sprawie podobnej do rozpoznawanej obecnie ocenił, iż wobec tego, że w odwołaniu strona powołała się na okoliczności świadczące w jej przekonaniu o tym, że nie można jej przypisać winy za uchybienie terminu przekazania zaświadczenia o liczbie posiadanych zwierząt, organ, zdaniem Sądu, powinien co najmniej wyjaśnić z udziałem strony, czy jej intencją w istocie nie było wystąpienie z takim wnioskiem, w szczególności zważywszy na dotkliwość konsekwencji, jakie organ wiązał z uchybieniem tego terminu. Pogląd ten w pełni zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2020 r. sygn. akt I GSK 1107/19 wskazując, że zgodzić należy się z Sądem I instancji, że skarżący kasacyjnie organ rozpoznając odwołanie winien podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia czy zamiarem skarżącej nie było także wszczęcie procedury określonej w art. 58 k.p.a. W odwołaniu, bowiem wskazała, że nie miała żadnego wpływu na datę nadania pisma (z zaświadczeniem) do Biura Powiatowego ARiMR. Jak wskazał NSA skarżąca działająca w zaufaniu do innego podmiotu nie powinna ponosić tak daleko idących negatywnych konsekwencji związanych z uchybieniem warunków formalnych wynikających z § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego. NSA za okoliczność istotną uznał też, że skarżąca składając odwołanie działała osobiście, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Podkreślił przy tym za WSA, że przy rozbieżnych stanowiskach organów, jak i sądów administracyjnych, co do charakteru terminu określonego w § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego, skarżąca mogła nie mieć pewności odnośnie konieczności skorzystania z procedury uregulowanej w art. 58 k.p.a.

Zdaniem Sądu w badanej sprawie skarżący nie musi bezwzględnie podzielać sytuacji procesowej A. W. w sytuacji gdy organ nie ma wątpliwości, że jest ona posiadaczem zwierząt czyli spełnia warunek materialny, a jedynie nie dopełniła ona warunku formalnego wniosku o przyznanie płatności w postaci terminowego przedłożenia stosownego zaświadczenia. Sytuacja skarżącego zdaniem Sądu w zakresie złożenia zaświadczenia winna być badana odrębnie. Jego wniosek o przyznanie płatności nie jest bowiem wnioskiem A. W., a jego warunki formalne w takiej sytuacji winny być badane odrębnie.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się [...] zł tytułem uiszczonego należnego wpisu od skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę organ mając na uwadze wyżej wyrażone poglądy rozważy kwestię dopuszczalności uzupełnienia przez stronę wniosku o płatność o sporne zaświadczenie, a także rozważy czy w odwołaniu skarżący złożył prawidłowy wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zaświadczenia i czy zasługuje on na uwzględnienie.

Przywołane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne

są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.