Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3462/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 par 1 pkt 1 w zw z art 144 ustawy z 14.06.1960 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 60 ust 1 w zw z art 53 ust 4 pkt 2 ustawy z 27.03.2003 r.
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 3 pkt 12 i 13 ustawy z 23.07.2003
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J.N. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: organ II instancji, Minister, organ odwoławczy) z [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] wydane po rozpatrzeniu zażalenia J.N. (dalej: strona, skarżący), reprezentowanego przez M.D. z 8 lipca 2015 r. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: organ I instancji) z [...] lipca 2015 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym oraz przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne w budynku gospodarczym na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w miejscowości [...] - działając na podstawie art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.), art. 60 ust. 1 w związku art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.)

W postanowieniu z [...] sierpnia 2015 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji z [...] lipca 2015 r.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

Po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] z 5 marca 2015 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu z [...] lipca 2015 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym oraz przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne w budynku gospodarczym na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w miejscowości [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że nie sprzeciwia się realizacji planowanej inwestycji o ustalonych w uzgadnianym projekcie decyzji parametrach pod warunkiem usunięcia z niej ustaleń dopuszczających realizację dachu mansardowego na budynku mieszkalnym przy ul. [...]. Zespół zabudowy pierzejowej przy ul. [...] stanowi jeden z najcenniejszych zespołów zabudowy historycznej współtworzących zabytkowy układ urbanistyczny miejscowości [...].

Budynek nr [...], wraz z obiektami z nim sąsiadującymi, tworzy zwarty zespół obiektów dwukondygnacyjnych na planie prostokąta, krytych wysokimi dachami dwuspadowymi. Dachy mansardowe na terenie układu urbanistycznego [...] występują jedynie tworząc lokalne dominanty przestrzenne, jak w przypadku budynków przy ul. [...] i [...]. Odstępstwo od tej zasady występuje w budynku przy ul. [...]. Jednak z uwagi na jego skromne rozmiary, budynek ten nie wyróżnia się w ciągu zabudowy, w której dominują proste dachy dwuspadowe. Budynek nr [...] jest jednym z większych domów w analizowanej części pierzei ulicy [...]. Dlatego realizacja dachu mansardowego uczyniłaby z tego budynku lokalną dominantę przestrzenną, na wzór budynków narożnych, zamykających ciągi zabudowy, choć pierwotnie nie odgrywał takiej roli, tj. nie był budynkiem narożnym, zamykającym pierzeję.

Na postanowienie organu I instancji, z zachowaniem ustawowego terminu, zażalenie złożył J.N., reprezentowany przez M.D. W ocenie strony, budynek przy ul. [...] nie stanowi elementu historycznego układu urbanistycznego, gdyż układ ten sięga swoimi początkami XIII wieku, a budynek pochodzi z początku wieku XX. Ponadto, szczegółowe rozwiązania architektoniczne, takie jak kształt dachu, nie mają wpływu na wartości zabytkowe chronionego układu urbanistycznego. Planowana inwestycja przyczyni się do poprawy stanu budynku przy ul. [...], a ponadto w jego sąsiedztwie jest kilka budynków z dachami mansardowymi, zatem ustalenia organu I instancji dotyczące występowania dachów mansardowych są błędne. Skarżący podważa też wartości zabytkowe budynku przy ul. [...] i domaga się ich wyczerpującej weryfikacji.

W postanowieniu z [...] sierpnia 2015 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji z [...] lipca 2015 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem ochrony w rejonie planowanej inwestycji jest historyczny układ urbanistyczny, nie zaś jedynie konkretny obiekt budowlany. Przepis art. 3 ust. 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zatem, na terenie układu urbanistycznego [...] ochronie podlegają, miedzy innymi, historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność miedzy zabudową, zielenią, a otwartą przestrzenią, a także dominujące formy architektoniczne tego obszaru tworzące jego wartości zabytkowe.

Organ II instancji wyjaśnił także, że historyczny układ urbanistyczny miejscowości [...] tworzą, między innymi, zachowane do dziś obiekty historyczne, o których mowa w uzasadnieniu decyzji wpisowej, tj.: pałac wraz z pozostałością parku, wieża mieszkalna pełniąca niegdyś funkcję więzienia, fragmenty murów obronnych, baszta oraz ciąg budynków mieszkalnych przy ul. [...] z XIX wieku, a także wille z końca XIX i początku XX wieku. Także budynek przy ul. [...], który powstał na początku XX wieku, stanowi obiekt historyczny współtworzący wartości zabytkowe układu urbanistycznego [...]. Organ II instancji dokonał ponadto analizy położenia budynku przy ul. [...] w ciągu zabudowy pierzejowej po południowej stronie ulicy [...].

Odnosząc się do treści zażalenia Minister wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest weryfikacja wartości zabytkowych układu urbanistycznego [...], ani też budynków i zespołów budowlanych współtworzących ten układ. Rolą organów konserwatorskich jest zbadanie zgodności uzgadnianego projektu decyzji z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym ocena, czy ustalenia uzgadnianego projektu decyzji nie spowodują uszczerbku dla chronionych wartości. Równocześnie organ II instancji nie podzielił ocen merytorycznych odnoszących się do wpływu planowanej inwestycji na wartości zabytkowe układu urbanistycznego [...], sformułowanych przez stronę w zażaleniu.

W piśmie z 15 października 2015 r. skarżący reprezentowany przez radcę prawnego M.Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie organu II instancji z [...] sierpnia 2015 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 13 ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędne przyjęcie, iż budynek nr [...] położony w miejscowości [...] wchodzi w skład historycznego zespołu budowlanego;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 12 ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną jego wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, iż budynek nr [...] położony w miejscowości [...] wchodzi w skład historycznego układu urbanistycznego;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust 2 i 6 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędne przyjęcie, iż budynek nr [...] położony w miejscowości [...] należy postrzegać jako zabytek podlegający ochronie i nieuzasadnione przyjęcie, iż wykonanie mansardowego dachu w przedmiotowym budynku spowoduje uszczerbek dla jego wartości;

- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 w zw. a art. 7 k.p.a. poprzez brak zasięgnięcia z urzędu opinii biegłego z dziedziny budownictwa i architektury celem ustalenia, czy planowana przebudowa dachu na mansardowy w jakikolwiek sposób mogłaby zaburzyć otaczający go istniejący ład przestrzenny i wpłynąć na jego wartość zabytkową oraz czy budynek położony przy ul. [...] stanowi element historycznego układu urbanistycznego, a w szczególności czy posiada cechy będące podstawą do pojmowania go jako zabytek;

-naruszenie przepisów art. 138 § 1 k.p.a. w zw. art. 127 § 3 k.p.a. poprzez błędne wskazanie, że "decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...].05. 2015 r. jako Organu I instancji winna być utrzymana w mocy".

Na podstawie wyżej zgłoszonych zarzutów skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji; zasądzenie od strony przeciwnej zwrot kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. W przypadku nie uwzględnienia powyższego żądania skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji (powinno być postanowienia) w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnosi, że organ odwoławczy podtrzymując stanowisko wyrażone przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w postanowieniu z [...] lipca 2015r., powielił błędną wykładnię art. 3 pkt 13 ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przyjmując, że zmiana dachu przedmiotowego budynku na mansardowy zaburzy historyczny układ urbanistyczny, którego rzekomo jest on częścią. Zdaniem skarżącego, w okolicach przedmiotowego budynku wielokrotnie dochodziło do zmiany stanu prawnego otaczających go nieruchomości, których - co istotne - data powstania również nie jest jednolita. W związku z tym obszarowi w jakim zlokalizowany jest ww. budynek nie można nadać statusu "historycznego układu urbanistycznego", który według skarżącego powinien przypadać części centralnej , rynku, miejscowości [...]. Ponadto rozpoznając niniejszą sprawę błędnie przyjęto, że przedmiotowy budynek należy zaliczyć do tzw. historycznego zespołu budowlanego, przez co winien być on objęty szczególną ochroną konserwatora, mimo że różni się on od pozostałych zabudowań zarówno stylem architektonicznym jak również samą datą powstania, gdyż datowany jest on na wiek XX, podczas gdy wyżej już wspominany, objęty ochroną historyczny układ urbanistyczny dotyczy okresu od początku XIII do ok. XVIII wieku.

Zdaniem skarżącego, brak spójności historycznej to nie jedyny element świadczący o nieuzasadnionym traktowaniu przedmiotowego budynku jako części historycznego układu urbanistycznego i historycznego układu budowlanego, którego definicja legalna została zawarta w art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków. W przedmiotowej sprawie nie występuje, ani jeden z tak podanych elementów ww. definicji, w związku z czym potraktowanie przedmiotowego budynku jako wchodzącego w skład historycznego zespołu budowlanego jest całkowicie nieuzasadnione, a ponadto wpływa ono negatywnie na interesy skarżącego.

Z ostrożności procesowej skarżący podnosi, że w razie gdyby powyższe okazało się być niewystarczająco dla uzasadnienia bezpodstawnego zaliczenie przez organ przedmiotowego budynku jako wchodzącego w skład historycznego układu urbanistycznego i historycznego zespołu budowlanego, to planowana inwestycja polegająca na przebudowie dachu budynku położonego przy ul. [...] w żaden sposób nie wpłynie niekorzystnie na przedmiotowy układ, a z pewnością będzie stanowić ona wypełnienie obowiązku z art. 5 ustawy o ochronie zabytków, odnoszącego się do podejmowania przez właściciela stosownych kroków w celu prawidłowego utrzymania stanu technicznego zabytku i zabezpieczenia go przed zniszczeniem. Zdaniem skarżącego, dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy organ odwoławczy winien biorąc pod uwagę zarzuty przedstawione w zażaleniu z 8 lipca 2015 r., zwrócić się po pomoc do biegłego sądowego z dziedziny architektury i budownictwa celem ustalenia w pierwszej kolejności czy budynek położony przy ul. [...] należy zaliczać jako element historycznego układu urbanistycznego i historycznego zespołu budowlanego zlokalizowanego w miejscowości [...], a następnie, czy planowana inwestycja polegająca na przebudowie dachu budynku na mansardowy może wpłynąć niekorzystnie na otaczającą go architekturę. Dopiero na podstawie tak udzielonych informacji przez biegłego sądowego organ odwoławczy będzie mógł w sposób prawidłowy rozstrzygnąć o zasadności wniesionego zażalenia. Skarżący wskazuje również, że zaskarżone postanowienie organu II instancji wpłynęło na ograniczenie swobody w możliwości korzystania z przysługującego stronie praw własnościowych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 3 pkt 13 oraz art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazać należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 ww. ustawy, historyczny zespół budowlany oznacza powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznym. W niniejszej sprawie zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków jest układ urbanistyczny, który odpowiada legalnej definicji układu urbanistycznego, zawartej w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Według tej definicji, historyczny układ urbanistyczny, to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Oznacza to, że ochronie podlegają m. in. zlokalizowane na ich terenie historyczne zespoły budowlane i pojedyncze budynki, a w szczególności ich wygląd zewnętrzny określony skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem itp. To m. in. zabytkowa zabudowa zachowana na terenie miasta stanowi materialny element świadczący o jego zabytkowym charakterze. W związku z powyższym, formy zaprojektowanej zieleni, historyczny układ własnościowy i funkcjonalny, w tym ulic lub sieci dróg, podlegają ochronie prawnej. Zgodnie z art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wpis do rejestru zabytków stanowi jedną z podstawowych form ochrony zabytków, a zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy - układ urbanistyczny podlega ochronie bez względu na jego stan zachowania. Układ urbanistyczny wpisywany jest do rejestru zabytków na podstawie posiadanych wartości historycznych, artystycznych i naukowych.

Organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu zasadnie wskazał zatem, że przedmiotem ochrony w rejonie planowanej inwestycji jest historyczny układ urbanistyczny, nie zaś konkretny obiekt budowlany. Oznacza to, że na terenie układu urbanistycznego [...] ochronie podlegają, między innymi, historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią, a otwartą przestrzenią, a także dominujące formy architektoniczne tego obszaru tworzące jego wartości zabytkowe. Organ II instancji wyjaśnił również jakie elementy tworzą historyczny układ urbanistyczny miejscowości Trzebiel oraz dokonał na tym tle analizy położenia budynku przy ul. [...] z uwzględnieniem parametrów technicznych przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W wyniku dokonanej analizy organ II instancji stwierdził, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zmiana geometrii dachu na najwyższym w ocenianej pierzei budynku nr [...], z dachu dwuspadowego na dach mansardowy, skutkowałaby wytworzeniem się sztucznej dominanty architektonicznej z pogwałceniem historycznego sposobu lokalizacji tego typu dominant na terenie zabytkowego układu urbanistycznego.

Nie można zgodzić się zarzutem skarżącego, że organ odwoławczy podtrzymując stanowisko wyrażone przez organ I instancji powielił błędną wykładnię art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przyjmując, że zmiana dachu przedmiotowego budynku na mansardowy zaburzy historyczny układ urbanistyczny, którego rzekomo jest on częścią.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który Sąd w tym składzie w pełni podziela, według którego "Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty" (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 427/12, LEX nr 1399921).

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że w niniejszej sprawie błędnie przyjęto, iż przedmiotowy budynek należy zaliczyć do tzw. historycznego zespołu budowlanego, przez co powinien być on objęty szczególną ochroną konserwatorską, mimo, że różni się od pozostałych zabudowań zarówno stylem architektonicznym jak również samą datą powstania, gdyż datowany jest on na wiek XX, podczas gdy objęty ochroną historyczny układ urbanistyczny dotyczy okresu od początku XIII do ok. XVIII wieku.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że historyczny zespół budowlany obejmuje powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia z [...] lipca 2015 r. wskazał, że układ [...] został ukształtowany w XIII wieku. Centrum założenia stanowił czworoboczny rynek. Wychodzące z jego narożników ulice, wiążące się z ulicą biegnącą równolegle z murami, utworzyły osiem nieregularnych bloków, podzielonych na wąskie działki budowlane. Biegnąca przez miasto droga przelotowa przechodziła obecną ul. [...]. Jej wylotów z miasta strzegły dwie bramy: [...] (od zachodu) i [...] (od wschodu). Zabudowa miasta kilkakrotnie ulegała zniszczeniu. Podczas wojny 30-letniej [...] został prawie doszczętnie zniszczony. W latach: 1737, 1803, 1859 miały miejsce pożary, w skutek których następowały zmiany w zabudowie miasta. Największe straty miasto poniosło podczas II wojny światowej i w okresie powojennym. Wiele budynków zostało wówczas zniszczonych lub rozebranych, w tym ratusz, kościół oraz całe kwartały zabudowy mieszkalnej. Najcenniejsze obiekty historyczne, które zachowały się do dziś to: pałac wraz z pozostałością parku, wieża mieszkalna pełniąca niegdyś funkcję więzienia, fragmenty murów obronnych, baszta, wille z końca XIX i początku XX wieku oraz ciąg budynków mieszkalnych przy ul. [...] z XIX wieku, co zostało podkreślone w decyzji o wpisie do rejestru zabytków układu urbanistycznego miejscowości [...].

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "W świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabytkiem nieruchomym może być zespół budowlany, który tworzy powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcje, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), jak również przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

W przypadku wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego lub ruralistycznego czy zespołu budowlanego, jego elementami są budynki i inne obiekty (w szczególności zieleń) tworzące ten układ czy zespół. To, że każdy z obiektów (elementów) wchodzących w skład układu urbanistycznego lub ruralistycznego albo zespołu budowlanego, wpisanego do rejestru zabytków może być wpisany także odrębnie do rejestru zabytków (art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), nie oznacza, że niewpisanie do rejestru zabytków takiego obiektu powoduje, iż obiekt ten nie jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego czy układu urbanistycznego lub ruralistycznego. Jedynie zakres i formy ochrony poszczególnych obiektów wchodzących w skład zespołu budowlanego, układu urbanistycznego czy też ruralistycznego wpisanego do rejestru zabytków są inne niż w przypadku, gdy do rejestru zabytków zostanie wpisany dodatkowo także ten obiekt jako zabytek nieruchomy w formie wpisu "indywidualnego".

W przypadku wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego czy ruralistycznego przedmiotem ochrony jest ten układ, który tworzą wchodzące w jego skład obiekty, ze względu na wyróżniające cechy układu(art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), natomiast w razie wpisania do rejestru zabytków dodatkowo takiego obiektu (nieruchomości), który wchodzi w skład układu, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam obiekt ze względu na jego jednostkowe cechy zabytkowe. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego, ruralistycznego czy zespołu budynków stanowi w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wpisanie do rejestru zabytku nieruchomego, którym w przypadku tego typu zabytku jest najczęściej zespół nieruchomości (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie 7 sędziów NSA W-wa, z 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 3/15, LEX nr 1814766).

W niniejszej sprawie działki oznaczone nr ewid. [...] i [...] zlokalizowane w graniach historycznego układu urbanistycznego miejscowości [...] wpisane zostały do rejestru zabytków pod. Nr [...] w decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2010 r. W przedmiotowej sprawie zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków jest układ urbanistyczny, odpowiadający legalnej definicji układu urbanistycznego, zawartej w art. 3 p. 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Ochrona konserwatorska zabytkowych układów urbanistycznych polega m. in. na zachowaniu historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej miasta. Oznacza to w szczególności zachowanie rozplanowania placów i ulic, linii zabudowy i wysokości budynków oraz użytych do budowy budynków materiałów, jak również utrzymanie właściwych proporcji i relacji przestrzennych zespołu.

Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak zasięgnięcia opinii biegłego z dziedziny budownictwa i architektury celem ustalenia, czy planowana przebudowa dachu na mansardowy w jakikolwiek sposób mogłaby zaburzyć otaczający go istniejący ład przestrzenny i wpłynąć na jego wartość zabytkową oraz czy budynek położony przy ul. [...] stanowi element historycznego układu urbanistycznego, a w szczególności czy posiada cechy będące podstawą do pojmowania go jako zabytek. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. Organy administracji w toku kontrolowanego przez Sąd postępowania stały na straży praworządności i podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy te także w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku zasięgnięcia z urzędu opinii biegłego z dziedziny budownictwa i architektury wskazać należy, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia są art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tymi przepisami decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Właściwość rzeczowa [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wynika z faktu, że działki oznaczone nr ewid. [...] i [...] zlokalizowane są w granicach historycznego układu urbanistycznego miejscowości [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] w decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2010 r.

Uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków miało na celu przede wszystkim zabezpieczenie ochrony historycznego układu urbanistycznego , w związku z planowaniem realizacji inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne budynku mieszkalnym jednorodzinnym oraz przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne w budynku gospodarczym na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w miejscowości [...]. Skupienie etapu uzgadniania na zasadniczych celach ochrony historycznego układu urbanistycznego, którym ustawodawca nadał priorytet jest konsekwencją wykonywania obowiązków ochronnych przez organ I instancji. Obowiązek, zakaz i dozwolenie mogą być relatywizowane do pewnego zbioru nakazów np. chroniących historyczny układ urbanistyczny jako całość lub poszczególne jego elementy.

Przedmiot zadań organów ochrony zabytków w uzgadnianiu projektu decyzji o warunkach zabudowy jest ukształtowany w dużej mierze funkcjami przepisów ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Na gruncie teorii prawa Z. Ziembiński uważa, że zadaniem jest to, co mamy czynić w dążeniu do określonego celu. Tak rozumiane zadanie może polegać na tym, że nakazuje się komuś zrealizowanie swym działaniem pewnego celu instrumentalnego w stosunku do określonego celu zasadniczego (Z. Ziembiński, O pojmowaniu celu, zadnia, roli i funkcji prawa, PiP 1987/12, s. 18–19).

Zakres merytoryczny procesu uzgadniania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków jest związany przede wszystkich zapewnieniem ochrony obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków. Zdaniem M Cieślaka, "Jeśli przez proces rozumiemy jakiś typowy przebieg, a więc powiązany przyczynowo zespół zdarzeń podporządkowany rzeczywistemu czy zamierzonemu tylko rezultatowi, który ujmujemy jako cel tego przebiegu, to procesem prawnym nazywać będziemy przewidziany przez prawo zespół działań zmierzający do osiągnięcia określonego skutku prawnego (M. Cieślak, Normy celowościowe i ich rola w procesie prawnym, [w:] M. Cieślak (red.), Zagadnienia prawa karnego i teorii prawa. Księga pamiątkowa ku czci profesora Władysława Woltera, Warszawa 1959, s. 43).

Jeżeli projekt decyzji zawiera wszystkie elementy, jakie wymagają przepisy u.p.z.p. i zostaje przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym, czyli wraz z odpowiednimi załącznikami, to obowiązkiem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków było zajęcie stanowiska w oparciu o przedstawiany do uzgodnienia projekt decyzji. Uzgodnienie musi dotyczyć projektu rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy. W ramach procesu uzgadniania mamy do czynienia z wyodrębnionym zespołem czynności podejmowanych przez organ ochrony zabytków, które podporządkowane są realizacji celów ustawowych ochrony zabytków. Organ uzgadniający realizuje w ten sposób normę celowościową. Przez normę celowościową rozumie się dyrektywę zalecającą określone postępowanie jako środek do określonego celu. Normy te mogą mieć postać zupełną, w której cel jest wyraźnie określony, lub też niezupełną, skrótową, kiedy cel bywa pominięty jako rozumiany sam przez się (art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.). Wojewódzki konserwator zabytków nie ocenia sposobu prowadzenia postępowania głównego, odnosi się tylko do projektu decyzji o warunkach zabudowy określając czy jest on sprzeczny z przepisami prawa regulującymi ochronę obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków.

Projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy konkretnego zamierzenia inwestycyjnego i w ramach uzgadniania decyzji do wojewódzkiego konserwatora zabytków należy kontrola czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z celami ochrony zabytków. Uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie może odbywać się w oderwaniu od charakterystyki zamierzenia inwestycyjnego, ani w oderwaniu od projektu decyzji. Wojewódzki konserwator zabytków nie jest zatem upoważniony do żądania zmiany przedłożonego mu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz załączonych do niej dokumentów.

Ogólna podstawa prawna współdziałania organów administracji w tego rodzaju sprawach znajduje się w art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5).

Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2, w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., wojewódzki konserwator zabytków zobligowany jest do rozważenia, czy w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony zabytków możliwe jest uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W związku z tym organ dokonujący uzgodnienia nie jest zobligowany do abstrakcyjnego badania czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana na określonej działce z punktu widzenia przepisów szczególnych, ale powinien się przede wszystkim skoncentrować na ustaleniu czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków. Podstawowym zagadnieniem jest prawidłowe, zgodne z przepisami sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym, jeżeli projekt decyzji o warunkach zabudowy nie będzie spełniał wymaganych warunków to wówczas jego uzgodnienie nie będzie możliwe, ale to nie oznacza, że takie uzgodnienie nie będzie możliwe w sytuacji gdy projekt decyzji będzie sporządzony poprawnie. Należy podkreślić, że uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie jest bezpośrednim etapem poprzedzającym jej realizację, w którym uczestniczy wyspecjalizowany organ ochrony zabytków. Jego zadaniem jest dokonanie weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami ochrony zabytków, a w szczególności w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków. Wojewódzki konserwator zabytków, jako organ uzgadniający nie może też bezpośrednio ingerować w treść uzgadnianej decyzji, natomiast może potwierdzić jej zgodność z przepisami z zakresu ochrony zabytków lub odmówić takiego potwierdzenia.

Zauważyć należy, że uzgodnienie polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ nie posiadając wpływu na treść projektu decyzji o warunkach zabudowy, zobligowany jest do oceny warunków zabudowy w nim wskazanych, zgodnie ze swoimi kompetencjami oraz wiedzą specjalistyczną. W niniejszej sprawie nie wystąpiła podstawa do zasięgania z urzędu opinii biegłego z dziedziny budownictwa i architektury.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuzasadnionego potraktowania budynku przy ul. [...] jako wchodzącego w skład historycznego układu urbanistycznego, co wpłynęło na ograniczenie swobody w możliwości korzystania z przysługujących skarżącemu praw własnościowych wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który Sąd w tym składzie podziela, według którego "Elementarnym wymogiem do podjęcia decyzji o wpisie do rejestru zabytków założenia urbanistycznego czy poszczególnych obiektów jak również ustalenia granic otoczenia zabytku wpisanego do rejestru jest jednoznaczne wskazanie motywów jakimi kierował się organ, bowiem wpis do rejestru zabytków stanowi wyjątkowo rygorystyczną formę ochrony zabytków i z tego właśnie powodu dużo silniej wkracza i ogranicza prawo własności. Jest to jedna z form ograniczenia prawa własności o jakiej mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która gwarantuje obywatelom ochronę własności, a ta może być ograniczona tylko ustawą. Tą ustawą jest w tym wypadku ustawa z 2003 r. o ochronie zabytków" (zob. wyrok NSA z 18 września 2014 r. sygn. akt II OSK 629/13, LEX nr 1664474).

Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 136 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiły zarzucane w skardze wady (braki) postępowania dowodowego przed organem I instancji. Sąd nie stwierdził braków w zakresie postępowania dowodowego stanowiące w istocie niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego przez organy dwóch instancji. Należyte dokonywanie czynności dowodowych winno koncentrować się na okolicznościach istotnych dla sprawy. Przepis art. 136 k.p.a. określa granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej.

Ocena prawidłowości zaskarżonego postanowienia wymaga od organu odwoławczego ustalenia, czy organ I instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że organ I instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego". W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji.

Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.