Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 868/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 18 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, ust 2, art. 2 pkt 1. art. 6 ust. 2, art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 66
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. [...] B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2011r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] znak: [...] odmówił K. [...] B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie [...] na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej (postępowanie legalizacyjne – istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę) przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], arkusz [...], obręb [...], położonej w [...]przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż dla przedmiotowej działki dnia [...] 1997 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której wydano w dniu [...] 1999 r. decyzję nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę nie zostało przepisane na K. [...] B. i nie zawiadomiono o zakończeniu budowy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wszczął postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od projektu budowlanego (zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego) i zawiesił prowadzone w tej sprawie postępowanie do czasu uzyskania przez właścicielkę nieruchomości warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie [...] na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. K. [...] B. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla tak oznaczonej inwestycji.

Organ I instancji ustalił, iż wnioskowana działka nr [...] ark. [...], obręb [...] położona jest na terenie, dla którego nie obowiązuje plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z opinią Miejskiej Pracowni Urbanistycznej przedmiotowa działka położona jest w granicach opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] i znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług podstawowych. Przedmiotowa działka ma powierzchnię [...] m2 i jest jedną z [...] zblokowanych nieruchomości, tworzących razem zwarty kompleks zabudowy [...]. Jest działką położoną w [...], w ciągu innych działek. Powierzchnia zabudowy zgodnie z wnioskiem stanowi [...] m2, tj. [...]% powierzchni zabudowy. Przedmiotowy budynek posiada jedną kondygnację nadziemną (wysokość do kalenicy wynosi [...] m), dach płaski. Szerokość elewacji frontowej budynku jest równa szerokości działki i wynosi [...] m.

W wyniku analizy urbanistycznej, przeprowadzonej w celu ustalenie wymagań dla planowanej inwestycji w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ ustalił, że dla wnioskowanej inwestycji nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 z 2003 r. poz. 717 ze zm. – dalej w skrócie u.p.z.p.). Pozostały natomiast spełnione warunki określone w punktach 2-5 art. 61 ust. 1 powołanej ustawy.

Wyjaśniono, iż na potrzeby analizy wyznaczono granice obszaru analizowanego, powiększając dwukrotnie minimalny obszar analizowany, który w tym przypadku wynosi 50 m. W tak powiększonym obszarze analizą objęto tereny Osiedla [...] ograniczone od [...] ulicą [...], znajdujące się w promieniu 100 m od granic terenu objętego wnioskiem.

Organ wyjaśnił, że przeprowadzona analiza dotyczy działek położonych przy ul. [...] (nr parzyste [...] i nr nieparzyste [...]), przy ul. [...] (nr [...] i nr [...]), przy ul. [...] (nr [...]) i nr [...]) i przy ul.[...]. Stwierdzono, iż w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem nie występują budynki o innej funkcji jak mieszkaniowa jednorodzinna. Żadna z działek znajdujących się w obszarze analizowanym i dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji innej niż mieszkaniowa. Przedmiotowy obiekt jest jednym z ośmiu zblokowanych budynków tworzących zwarty kompleks zabudowy [...], o charakterze zamkniętego i kameralnego osiedla mieszkaniowego pozbawionego budynków o funkcji usługowej. Nie stwierdzono występowania obiektów, które mogłyby stać się podstawą dla kontynuacji funkcji innej niż mieszkaniowa. Wprowadzenie wnioskowanej funkcji na tym terenie doprowadzi do istotnej zmiany charakteru tego osiedla i pierwotnego założenia urbanistycznego. Organ wskazał, iż na wnioskowanej posesji można dopuścić istnienie budynku z jednym lokalem mieszkalnym i lokalem usługowym (gabinet [...]) o powierzchni nie większej niż 30% całkowitej powierzchni budynku. Byłby to dalej budynek mieszkalny, zgodnie z definicją zawarta w ustawie Prawo budowlane (art. 3 pkt 2a), a funkcja usługowa byłaby funkcją uzupełniającą. Podkreślono, że powyższe ustalenia zostały wywiedzione w oparciu o analizę urbanistyczną, przeprowadzoną dla terenu znacznie większego, aniżeli wymagała tego szerokość działki inwestora. Przyjęcie nawet maksymalnie szerokiego zakresu analizowanego terenu nie zmienia faktu, że wszystkie sąsiednie działki są w całości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Wskazano następnie, że funkcjonowanie zakładu niepublicznej opieki zdrowotnej przy ul. [...] wymaga zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych; zgodnie z polityką parkingową Miasta P. wymagane są minimum 3,2 miejsca postojowe na 10 zatrudnionych i 2 miejsca postojowe na 10 pacjentów. Z pisma inwestora wynika, że w budynku jest [...] gabinetów [...] oraz, że może w nim przebywać jednocześnie [...] osób zatrudnionych ([...]) i [...] pacjentów (1 w gabinecie + 1 oczekujący). Dla zapewnienia pełnych potrzeb parkingowych inwestor przedłożył umowę na postój [...] samochodów na Parkingu Strzeżonym nr [...] przy ul. [...] na Os.[...], lecz ponieważ parking ten nie jest zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, istnieje możliwość dalszego nielegalnego parkowania pojazdów pod wnioskowaną inwestycją.

Kończąc organ wyjaśnił, iż inwestycja nie spełnia łącznie pięciu wymaganych warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co skutkuje koniecznością nieuwzględnienia wniosku. Wyjaśniono, że do decyzji odmownej nie załączono wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną w postaci załącznika, bowiem zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowią one załącznik jedynie do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. [...] B. wniosła o jej uchylenie i wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędne określenie granic terenu analizowanego poprzez zawężenie jego granic do obszaru o promieniu 100 m wokół przedmiotowej analizy, brak wyczerpującej analizy stanu faktycznego działek sąsiednich, wadliwe ustalenie, że na terenie analizowanego obszaru występuje wyłącznie zabudowa o funkcji mieszkalnej, wadliwe przyjęcie, ze żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na zmianę funkcji przedmiotowego budynku z mieszkalnej na medyczną – niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że wymogi określone tym przepisem nie zostały w tym przypadku spełnione, naruszenie art. 61 u.p.z.p. poprzez oddalenie wniosku z uwagi na brak zapewnienia pełnych potrzeb parkingowych dla przedmiotowej inwestycji. Zarzucono ponadto, że skarżona decyzja jest niekompletna z racji nie załączenia do niej wyników analizy zawierających część tekstową graficzną, naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez brak załączenia do decyzji wyników analizy terenu zawierającą część tekstową i graficzną.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, ze organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. W tym zakresie skarżąca odwołała się do wyroku NSA II OSK 919/07 (Lex nr 488144). Jednocześnie przyczyny wyznaczenia obszaru analizowanego winny być każdorazowo wyczerpująco wyjaśnione w uzasadnieniu podjętej decyzji. Właściwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego powinno przy tym uwzględniać charakter zabudowy i przeznaczenie wszystkich sąsiednich działek. Natomiast wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącej błędne wyznaczenie obszaru analizowanego spowodowało w tym przypadku pominięcie w analizie niektórych działek zabudowanych w sposób umożliwiający pozytywne wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ powinien bowiem określić granice obszaru analizowanego w taki sposób, aby obejmowało cały teren Osiedla [...], które to osiedle tworzy urbanistyczną całość. W ocenie skarżącej w granicach obszaru analizowanego powinny znaleźć się ulice [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Na ulicach tych, pod wskazanymi przez skarżącą numerami, jest prowadzona działalność usługowa, na dowód czego skarżąca przedłożyła 15 wydruków ze strony internetowej podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, Ponadto, w odległości około 100 m od nieruchomości przy ul. [...] zlokalizowana jest stacja paliw. Powyższe wskazuje, że bezzasadne jest twierdzenie organu, iż budynek zlokalizowany jest na terenie kameralnego osiedla mieszkaniowego pozbawionego budynków o funkcji usługowej. Także założenia przyjęte do prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla Osiedla [...] dopuszczają lokalizację usług podstawowych, do których zaliczyć należy przychodnie i gabinety lekarskie. Zdaniem skarżącej wypowiadając się w kwestii zapewnienia miejsc parkingowych organ wkroczył w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, brak zapewnienia miejsc parkingowych nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W toku wydawania decyzji organ nie był również uprawniony do badania legalności postoju pojazdów w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Bez znaczenia dla sprawy jest dokumentacja zdjęciowa zrobiona podczas wizji, bowiem brak jakiegokolwiek dowodu, iż pojazdy parkujące w sąsiedztwie ul. [...] mają związek z osobami przebywającymi na terenie inwestycji. Skarżąca podała, iż odpowiednia ilość miejsc do parkowania zostanie przez nią zapewniona, istnieje bowiem możliwość zorganizowania parkingów na działkach nr [...] i [...] ark. [...] obr. [...]. Także położenie parkingu wskazanego w toku postępowania nie wyłącza możliwości parkowania tam pojazdów personelu przychodni. W świetle art. 63 u.p.z.p. bez znaczenia pozostaje także okoliczność, że pozwolenie na budowę nie zostało przeniesione na skarżącą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji szczegółowo opisano kolejne czynności podjęte w toku postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, jak również przytoczono treść dokumentów i pism przedłożonych przez wnioskodawcę oraz uczestników postępowania. Następnie wyjaśniono, iż mając na uwadze argumentację przytoczoną w odwołaniu, w dniu [...] czerwca 2011 r. organ odwoławczy dokonał oględzin wymienionych w odwołaniu nieruchomości, na terenie których zdaniem skarżącej prowadzona jest działalność gospodarcza, w tym usługowa. Oględziny te potwierdziły, że jedynymi nieruchomościami zabudowanymi niezgodnie z ogólną koncepcją osiedla mieszkaniowego Osiedla [...] są nieruchomości będące własnością wnioskodawczyni, położone przy ul. [...]. Na powyższą okoliczność organ wskazał, iż dokumentacja zdjęciowa z przedmiotowych oględzin załączona została do akt postępowania odwoławczego. Podniesiono, iż w tej sytuacji nie można zarzucić organowi I instancji naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że żadna z działek sąsiednich wobec nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kolegium wskazało, iż organ I instancji nie mógł wziąć pod uwagę zabudowy sąsiedniej działki położonej pod nr [...], która zabudowana budynkiem, w którym siedzibę ma klinika [...], integralnie powiązana z kliniką [...], nazwaną w decyzji i odwołaniu zakładem niepublicznej opieki zdrowotnej. Wskazano, iż w kopii ulotki reklamowej, załączonej do odwołania przez pełnomocnika uczestników postępowania, kliniki te reklamowane są jako jedna całość, o powierzchni [...] m2.

Zdaniem Kolegium nie można również zarzucić organowi I instancji naruszenia art. 61 u.p.z.p. poprzez oddalenie wniosku skarżącej z uwagi na brak zapewnienia pełnych potrzeb parkingowych. Organ wskazał, iż wnioskodawczyni nie przedstawiła dokumentów, z których wynikałoby, że niepubliczny zakład opieki zdrowotnej ma zapewnione miejsca parkingowe. Zdaniem Kolegium nie jest takim zapewnieniem kopia umowy przechowania [...] samochodów na parkingu nr [...], który jest oddalony od kliniki o ok. [...] m. Nie są takimi miejscami postojowymi działki nr [...] i [...] albowiem działka nr [...] jest chodnikiem wzdłuż ul. [...], na której nie można parkować samochodów, chociażby z uwagi na naruszenie w ten sposób §19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz. 690 ze zm.). Z kolei działka nr [...] jest ul.[...]. Odnosząc się do zarzutu nie załączenia do decyzji wyników analizy w postaci załączników tekstowego i graficznego Kolegium uznało, że w tym zakresie stanowisko organu I instancji nie jest prawidłowe, jednakże oceniając całość przedłożonego materiału dowodowego uznać należało, że uchylenie zaskarżonej decyzji z tej przyczyny nie mogłoby prowadzić do innego rozstrzygnięcia sprawy, jak tylko do ponownej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. [...] B. wniosła o uchylenie decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie w obu instancjach, powtarzając argumentację przytoczoną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca podniosła, że twierdzenia organu II instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji są sprzeczne z rozstrzygnięciem.

Skarżąca podkreśliła, że organ I instancji niezasadnie przyjął, że organ I instancji prawidłowo określił granice terenu analizowanego. Błędne wyznaczenie tego obszaru spowodowało pominięcie w analizie niektórych działek zabudowanych w sposób umożliwiający pozytywne rozpatrzenie jej wniosku. Organ powinien określić granice obszaru analizowanego w taki sposób, aby obejmowały cały teren na którym zlokalizowane jest Osiedla [...], które to osiedle tworzy całość urbanistyczną. Zdaniem skarżącej organ II instancji niezasadnie wskazał, że zawężenie terenu do [...] budynków nie ma żadnego znaczenia w sytuacji, gdy całe osiedle jest zabudowane tylko budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Podkreśliła, że okoliczność dotycząca funkcji budynków znajdujących się w obszarze Osiedla [...] powinna wynikać właśnie z analizy całego obszaru, czego w sprawie nie dokonano. Skarżąca zakwestionowała wartość dowodową oględzin przeprowadzonych przez organ odwoławczy oraz sporządzonej wówczas dokumentacji zdjęciowej. Podniosła, że ze wskazanych zdjęć nie wynika jaką sfotografowane obiekty pełnią funkcję, w szczególności nie wynika, czy w budynkach prowadzona jest działalność gospodarcza-usługowa, co stanowi istotę obu decyzji. Zdaniem skarżącej z załączonych kopii zdjęć jednoznacznie wynika, że nieruchomość przy ul. [...] odpowiada parametrom, cechom i wskaźnikom kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytom i formie architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu znajdujących się w jej sąsiedztwie. Przez dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej należy rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Nie można przy tym uzależniać nowego przedsięwzięcia od istnienia w obszarze analizowanym obiektu o tych samych rozmiarach i tożsamym charakterze. Zdaniem skarżącej organ II instancji nie odniósł się do zarzutów dotyczących braku możliwości nie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na nie zapewnienie miejsc parkingowych. W szczególności niezasadne jest żądanie przedłożenia przez inwestora uprawnienia do dysponowania terenem przeznaczonym na miejsca parkingowe. Kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia w tym zakresie skarżąca podała, że odpowiednia liczba miejsc parkingowych zostanie w tym przypadku zapewniona, co wymaga jednakże wcześniejszego określenia wymagań w tym zakresie w ramach przedmiotowego postępowania. Miejsca parkingowe mogą zostać zabezpieczone na działce nr [...], na co wskazano w odwołaniu, a do czego organ II instancji nie odniósł się.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 16 lutego 2011 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo podniósł, że stanowisko organów w zakresie miejsc parkingowych jest za daleko idące, bowiem w decyzji o warunkach zabudowy należy określić minimalną liczbę miejsc parkingowych. Sposób realizacji tego warunku należy do następnego etapu inwestycyjnego – postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Uczestnicy postępowania S. K. i Z. K. wnieśli o oddalenie skargi, kwestionując rozmiar planowanej inwestycji. Wskazali, iż w istocie klinika już działa, jak również, że w tut. Sądzie odbyła się już sprawa dotycząca kliniki skarżącej, która zlokalizowana jest pod numerem [...] – sygn. akt II SA/Po 869/11.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji mieszkaniowej występującej w obszarze analizowanym albowiem powstał budynek wyłącznie o usługowym charakterze, inwestycja nie zachowała wewnętrznego dziedzińca i nie kontynuuje w związku z tym zabudowy [...]. Inwestycja skarżącej jest wyjątkiem wśród zabudowy mieszkaniowej. Jedynymi nieruchomościami zabudowanymi niezgodnie z koncepcją osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego są nieruchomości skarżącej przy ul. [...] w [...]. Kolegium podniosło, że organu obu instancji potwierdziły, iż inwestycja skarżącej nie posiada zapewnienia wystarczającej ilości miejsc parkingowych, która to okoliczność znajduje potwierdzenie w skardze, albowiem skarżąca w jej treści podaje, że podejmie ewentualne starania o możliwość parkowania samochodów na działkach nr [...] i [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocena sądu przeprowadzana jest w oparciu o kryterium zgodności danego aktu z przepisami prawa materialnego oraz procesowego, zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U Nr 153, poz 1270 ze zm.). Analiza przedmiotowej sprawy w powyższym zakresie prowadzi do wniosku, że skarga jest niezasadna bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stąd sposób zabudowy i zagospodarowania danego terenu określony zostaje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który także w rozpatrywanym przypadku stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy według normy art. 61 ust. 1 powołanej ustawy jest więc możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Rozpatrujące sprawę organy uznały, iż spełnione zostały w tym przypadku wymogi określone w pkt 2-5 powołanego przepisu, natomiast nie został spełniony wymóg określony pkt 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Strona skarżąca wywodzi, iż w rozpatrywanym przypadku również ten warunek został spełniony.

Jak podkreśla się w doktrynie, przepis art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (tak: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06. LEX nr 322329). Jednocześnie zaznaczyć należy, że powyższe zasady dotyczą również przypadków zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, bowiem ratio legis przedmiotowego przepisu nie pozwala wyłączyć spod jego działania takich inwestycji. Tak jak inne przedsięwzięcia inwestycyjne, również zmiana sposobu użytkowania obiektu, nawet bez zmiany jego cech i parametrów architektonicznych, może spowodować zaburzenie ładu przestrzennego poprzez niezharmonizowanie zamierzonej nowej funkcji z charakterem istniejącej już na danym obszarze funkcji zabudowy (por. wyrok WSA w Białymstoku z 3 lipca 2008 r. sygn.. II SA/Bk 167/08, wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2007 r. sygn.. II SA/Kr 1267/04 – dostępne na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego "Baza orzeczeń). Zatem uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego zależy od zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a ponadto od spełnienia wszystkich wymogów określonych przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z § 3 ust. 1 tego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie, zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dokoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07), przy czym granica wyznaczonego terenu, z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów.

W badanym przypadku teren analizowany, zakreślony na aktualnej i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego kopii mapy zasadniczej, załączonej do części tekstowej analizy sporządzonej na potrzeby rozpatrywanej sprawy, spełnia wymogi wskazanego § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Obszar analizowany wyznaczony został jako okręg o promieniu 100 m, a więc w odległości większej, aniżeli wymagana minimalna trzykrotna szerokość frontu tej działki, wynosząca 15 m. W granicach tak zakreślonego obszaru znalazła się część Osiedla [...], teren niezabudowany i niezainwestowany oraz ulica [...] wraz z terenem położonym po obu jej stronach. Z analizy tej mapy wynika, że znajdujące się w tym obszarze zabudowania tworzą urbanistyczną całość i wkomponowują się w zabudowę mieszkaniową Osiedla [...]. Załączona kopia mapy pozwala przy tym ocenić charakter tej części Osiedla [...] nie tylko w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego, ale również w odniesieniu do zabudowy części osiedla [...], która stanowi bezpośrednie sąsiedztwo tego terenu. Z analizy mapy wynika, iż zabudowa tej części osiedla [...] jest jednorodna. Zlokalizowane są tam budynki mieszkalne jednorodzinne w zwartej zabudowie typu [...], przy czym działka inwestora nr [...] zlokalizowana jest w kompleksie [...] działek zabudowanych budynkami jednorodzinnymi w zabudowie zwartej z wewnętrznymi ariami, który to kompleks ma kształt zamkniętego trójkąta równobocznego. Dojazd do tego kompleksu możliwy jest ulicą [...], przebiegającą od ulicy [...] obrzeżem tej części Osiedla [...], równolegle do ulicy [...]. Pozostałe budynki mieszkalne w obszarze analizowanym zgrupowane są w rzędach (przy ul. [...], [...]owej, [...], [...]) i mają charakter zabudowy [...] szeregowej, gdzie każdy budynek (poza skrajnymi) z trzech stron przylega do sąsiednich budynków. Taki sam charakter ma zabudowa poza granicami obszaru analizowanego - przy ulicach [...], [...], [...] i [...].

Z akt sprawy wynika ponadto, że w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa, a funkcja usługowa o ile występuje, to tylko w takim rozmiarze, że nie zmienia charakteru istniejącej na danej działce zabudowy mieszkaniowej. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym na etapie postępowania odwoławczego, w szczególności w zgromadzonej poducza oględzin dokumentacji zdjęciowej. Dokumentacja ta nie pozwala podzielić stanowiska strony skarżącej, iż rozpatrując sprawę na etapie postępowania odwoławczego, do czego organ II instancji był uprawniony na mocy art. 136 kpa, nie uwzględniono faktu zarejestrowania działalności gospodarczej, w tym usługowej, w budynkach zlokalizowanych w granicach obszaru analizowanego. Uzyskane na etapie postępowania odwoławczego dowody pozwoliły zweryfikować stanowisko organu I instancji co do charakteru zabudowy w obszarze analizowanym, potwierdzając prawidłowość stanowiska przyjętego w decyzji tego organu.

Zdaniem Sądu charakter zabudowy w kompleksie, w skład którego wchodzi zabudowana już działka nr [...], nie pozwala podzielić stanowiska skarżącej, iż odniesieniem dla tej zabudowy może być stacja paliw zlokalizowana przy ulicy [...]. Obszar w pasie drogowym tej ulicy, stanowiącej ważny element układu komunikacyjnego Miasta P., ma odmienny charakter, przez co słusznie nie został uwzględniany przy ocenie dopuszczalności przedmiotowej inwestycji.

Sąd podziela co do zasady stanowisko strony skarżącej, iż pojęcie kontynuacji funkcji nie może być rozumiane w sposób zawężający, tj. taki, który dopuszcza możliwość powstania jedynie obiektów tożsamych lub bliźniaczo podobnych do już istniejących. Jednakże dopuszczalność projektowanego zagospodarowania terenu z punktu widzenia zasad dobrego sąsiedztwa zależy między innymi od rodzaju planowanej inwestycji. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dopuszczalna jest nowa zabudowa, jeżeli można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Jak wynika z analizy urbanistycznej przy ul. [...] zlokalizowane są budynki mieszkaniowe jednorodzinne w zabudowie zwartej – [...], mające jednakową wysokość oraz szerokość elewacji frontowych i zbliżoną formę architektoniczną. Przedmiotowa inwestycja od zabudowy tej nie odbiega, różni się natomiast funkcją, bowiem zmienia charakter budynku z mieszkalnego na usługowy – niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. Jak wyżej wykazano, taka funkcja przedmiotowego budynku nie kontynuuje funkcji istniejącej na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) oraz zlokalizowanych w obszarze analizowanym, którego zabudowa tworzy urbanistyczną całość. Na terenie poddanym analizie nie występują budynki w zabudowie zwartej [...], w całości przeznaczone pod usługi, co nie pozwala uznać, iż inwestycja na działce nr [...] przy ul. [...] spełnia wymóg określony art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji.

Strona skarżąca wywodzi, iż obszarem analizy powinien zostać objęty teren całego Osiedla [...]. W tym zakresie strona argumentuje, iż usługi medyczne świadczone w niepublicznym ośrodku zdrowia są usługami towarzyszącymi funkcji mieszkaniowej, co oznacza, że są dopuszczalne z punktu widzenia potrzeb mieszkańców osiedla mieszkaniowego. Zdaniem Sądu stanowisko to, co do zasady trafne, jest nieuprawnione w odniesione do rozpatrywanego przypadku, gdy inwestor zlokalizował takie usługi w budynku wybudowanym w kompleksie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zwartej zabudowie i wskazuje, iż przeznacza całą powierzchnię budynku na działce nr [...] na usługi. Podkreślić należy, iż w myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza, iż organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, w tym co do ustaleń stanu faktycznego, jak i oceny materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie to zdaniem Sądu uznać należy za prawidłowe.

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał, iż również uzasadnienie zaskarżonych decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 §3 kpa. Zarówno w analizie tekstowej, jak i w załączniku graficznym organ I instancji wskazał nieruchomości przyjęte do analizy, opisał je i ocenił sposób ich zagospodarowania, porównując przyjęte nieruchomości do planowanej inwestycji. Wbrew zarzutom skargi rozstrzygnięcie te są spójne i jasne.

Rozpatrujące sprawę organy administracji uznały, iż inwestycja skarżącej nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, spełnia więc warunek określony przepisem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W zaskarżonych decyzjach obu instancji jako przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy uznano sprzeczność inwestycji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie nie spełnienia wymogu kontynuacji funkcji. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy nie było więc brak spełnienia wymogów w zakresie zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych dla potrzeb kliniki, co wywodzi strona skarżąca. W uzasadnieniach podjętych w sprawie decyzji podano, iż w tym zakresie inwestor nie spełnił wymogów wynikających z przyjętej na terenie Miasta P. polityki parkingowej, lecz przesłanka ta w istocie nie stanowiła podstawy do odmowy wydania warunków zabudowy. Za takim stwierdzeniem przemawia zarówno uzasadnienie decyzji organu I instancji, jak również uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym organ odwoławczy uznał, że nie można postawić organowi I instancji zarzutu naruszenia art. 61 u.p.z.p. poprzez oddalenie wniosku skarżącej z uwagi na brak zapewnienia pełnych potrzeb parkingowych. Strona skarżąca kwestionuje to stanowisko wywodząc, iż kwestia ta może być rozpatrywana dopiero na etapie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę stanowiska tego nie podziela. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, iż na mocy art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 66 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Jednocześnie zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Przepis ust. 2 tego przepisu stanowi, iż liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W badanym przypadku w kwestii dostępu do drogi publicznej oraz konieczności zabezpieczenia miejsc do parkowania wypowiedział się Zarząd Dróg Miejskich. Tym samym nie można podzielić argumentacji strony skarżącej o wkraczaniu w tym zakresie w kompetencje organów architektoniczno-budowlanych. Należy również wskazać, iż oceniając kwestię spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ może rozważać, czy inwestycja nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" poprzez uciążliwości związane z jej rozmiarem ([...] gabinetów lekarskich) i otwartym charakterem świadczonych usług. W budynku przy ul. [...] funkcjonować może [...] gabinetów [...], jednocześnie z akt sprawy oraz wskazywanego przez uczestników postępowania wyroku tut. Sądu sygn. akt II SA/Po 869/11 wynika, że budynek ten powiązany jest czynnie z sąsiadującą obok kliniką [...]. Budynki te są połączone, zajmują około [...] m2 powierzchni i prowadzona w nich jest działalność medyczna. Okoliczność ta nie może zostać pominięta na etapie rozważania dopuszczalności przedmiotowej inwestycji w aspekcie zapewnienia miejsc parkingowych na potrzeby funkcjonowania kliniki. Wielkość przedsięwzięcia zlokalizowanego na obszarze zabudowy mieszkaniowej, gdzie występuje ograniczona ilością miejsc do parkowania, uprawnia organ I instancji do zobowiązania inwestora, aby wskazał miejsca przeznaczone do parkowania pojazdów, tak pracowników kliniki, jak i jej klientów, mając na uwadze obowiązujące na terenie Miasta P. zasady parkowania pojazdów, zgodnie z uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] w sprawie przyjęcia polityki parkingowej Miasta P. (dostępnej na stronie internetowej BIP Urzędu Miasta P.). Zdaniem Sądu dla wykazania, iż wymóg ten inwestor wypełnił, powinien na tym etapie przedłożyć dokument potwierdzający gotowość dysponenta terenu (parkingu) do przyjęcia pojazdów do parkowania. Skoro inwestor wymogu tego nie wypełnił, także co do działki [...], okoliczność ta mogła wpłynąć na negatywną ocenę wniosku.

Sąd podziela stanowisko organu II instancji, iż obowiązkiem organu I instancji było załączenie do decyzji wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną. Powyższy obowiązek wynika bowiem z ratio legis przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Powyższe uchybienie, zdaniem Sądu nie miało jednakże w tym przypadku wpływu na wynik sprawy, tym samym nie mogło stanowić podstawy do uchylenia wydanych w sprawie decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W konsekwencji uznać należało, iż rozpatrujące sprawę organy administracji prawidłowo uznały, iż w sprawie nie zostały spełnione wymogi określone przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co oznacza, iż prawidłowo nie ustalono dla niej warunków zabudowy.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.