Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 520/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust 1, art 10 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Anna Lech del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1352/12 w sprawie ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1352/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok wydany został w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Starosta [...], na podstawie art. 16 ust. 1, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U.

z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), odmówił Z. N. udostępnienia informacji publicznej w zakresie oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości w rejestrach zawierających wykaz decyzji Starosty [...] wydanych w okresie od dnia [...] stycznia 2006 r. do dnia [...] maja 2011 r. o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy R.

Uzasadniając rozstrzygnięcie podał, że w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że w sytuacji gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Oznacza to, że organ władający informacją publiczną w takiej sytuacji powinien dokonać oceny wniosku o udzielenie informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Wskazał, że informacje zawierające numer ewidencyjny nieruchomości objęte są ochroną wynikającą

z ustawy o ochronie danych osobowych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, danymi osobowymi są również wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Podkreślił, że podanie informacji o numerach działek ewidencyjnych stwarza możliwość identyfikacji właściciela nieruchomości, na której prowadzona jest inwestycja, poprzez uzyskanie w ewidencji gruntów numeru księgi wieczystej obejmującej nieruchomość o podanym oznaczeniu ewidencyjnym, a następnie przeglądnięciu działu II księgi wieczystej, co pozwala na ustalenie danych personalnych osób będących właścicielami nieruchomości. Mając na uwadze przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji w zakresie oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości stanowiłoby naruszenie prawa do prywatności inwestorów.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazano, że z dniem 29 grudnia 2011 r. zaczęły obowiązywać zmiany w ustawie o dostępie do informacji publicznej wprowadzone ustawą z dnia

16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 204, poz. 1195 ze zm.).

Podniesiono, że zmiany ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadziły do krajowego porządku prawnego nowy tryb dostępu do informacji publicznej oraz zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznych, które zostały określone w dyrektywie 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. dotyczącej ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Obecnie zatem przepisy ustawy odnoszą się do dwóch powiązanych ze sobą zagadnień "dostępu do informacji publicznej" oraz "ponownego wykorzystywania informacji publicznej".

Zaznaczono, że w art. 23a nowego rozdziału 2a został określony zakres stosowania nowej regulacji. Wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej i odbywa się na zasadach określonych

w niniejszym rozdziale (art. 23a ust. 1). Ta definicja ustawowa jest niemal dosłownym powtórzeniem art. 2 pkt 4 dyrektywy, przy czym nawiązuje do niej również fragment pkt 8 preambuły tej dyrektywy, w którym wskazano, że "Wypełniając swe zadania publiczne organy sektora publicznego zbierają, produkują, reprodukują i rozpowszechniają dokumenty. Użycie tych dokumentów do innych celów jest ich ponownym wykorzystywaniem".

W znowelizowanej ustawie przewidziano, że udostępnianie informacji publicznej

w celu jej ponownego wykorzystywania może następować m. in. na wniosek, którego wzór został określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 94). W przepisie tym określono również odrębny tryb rozpatrywania wniosku (art. 23g ustawy).

Wskazano, że w art. 10 ustawy nowelizującej z dnia 16 września 2011 r. ustawodawca przesądził, że przepisy dotychczasowe znajdują zastosowanie jedynie do postępowań sądowych, o których mowa w art. 22 ustawy (w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie nowelizacji), a także do postępowań o udostępnienie lub wykorzystanie informacji publicznej, prowadzonych na podstawie ustaw szczególnych (zmienianych w art. 2-6 i art. 8 ustawy nowelizującej) - wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie przedmiotowej nowelizacji. Zasady wykładni prawniczej oraz ogólna zasada bezpośredniego stosowania przepisów proceduralnych w nowym brzmieniu prowadzą do wniosku, że wszczęte i niezakończone przed dniem 29 grudnia 2011 r. sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej, wytworzonej w celu wypełniania zadań publicznych, powinny być rozpatrywane zgodnie z przepisami rozdziału 2a ustawy

o dostępie do informacji publicznej. Przepisy znajdujące się w rozdziale 2a, dotyczące udostępniania informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania, niewątpliwie mają charakter szczególny w stosunku do przepisów rozdziału 2, regulujących "ogólny" tryb udostępniania informacji publicznej. Oznacza to, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, spełniającej kryteria zawarte w art. 23a ust. 1 ustawy, który nie został ostatecznie rozpatrzony do dnia 29 grudnia 2011 r., powinien zostać rozpoznany w trybie określonym w art. 23g, a nie w trybie określonym w art. 13-16 ustawy.

W ocenie organu, żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna stanowi fragment rejestru decyzji o pozwoleniach na budowę, prowadzonego przez organ I instancji zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane, a więc utworzonego w celu wypełniania zadań publicznych i służącego organom administracji architektoniczno-budowlanej jako instrument sprawniejszego wykonywania przypisanych im zadań. Udostępnienie żądanej przez wnioskodawcę informacji w postaci fragmentu powyższego rejestru (który nie został udostępniony w części zawierającej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości) realizuje zatem inny cel, niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego została ona utworzona. W związku z powyższym uznano, że udostępnienie tej informacji ma na celu jej ponowne wykorzystywanie (komercyjne lub niekomercyjne), a tym samym powinno aktualnie odbywać się w trybie przewidzianym przepisami rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec zmiany przepisów prawa doszło do sytuacji, w której organ I instancji rozpatrzył wniosek strony w innym trybie, niż ten, który musi stosować obecnie organ odwoławczy, który jednocześnie jest zobowiązany do respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), gwarantującej stronom prawo do dwukrotnego rozstrzygnięcia tożsamej sprawy, rozpatrywanej w tym samym trybie.

Ponadto uznał, że słusznie strona podniosła brak w zaskarżonej decyzji obligatoryjnego elementu uzasadnienia decyzji jakim jest - wobec odmowy udostępnienia informacji - oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art.

5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zaskarżona decyzja tego elementu nie zawiera, bowiem za taki nie można uznać zawartego w uzasadnieniu stwierdzenia, że mając na uwadze powyższy przepis powołanej ustawy udostępnienie informacji w zakresie oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości stanowiłoby naruszenie prawa do prywatności inwestorów, bez doprecyzowania nawet czy chodzi o prywatność osoby fizycznej czy tajemnicę przedsiębiorcy.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] Z. N. wniosła o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła przedmiotowej decyzji rażące naruszenie: art. 2 ust. 2, art. 23a ust. 1, art. 2a ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 15 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi

I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ

I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega

w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu

i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Podkreślił, że argumentacja przytoczona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazuje podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Nie można bowiem podzielić stanowiska organu odwoławczego, że zastosowanie odpowiedniego trybu udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależnione od woli wnioskodawcy lecz od charakteru informacji publicznej, która jest przedmiotem tego wniosku. Charakter informacji publicznej ma istotne dla sprawy znaczenie, nie można jednak odmówić wnioskodawcy prawa domagania się od organu rozstrzygnięcia w zakresie konkretnej merytorycznej zasadności wniosku. Jeżeli wnioskodawca mimo stosownych pouczeń nie modyfikowałby wniosku, a organ uznawałby, że jest on niezasadny, to powinien podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne w stosunku do tak określonego wniosku, a nie samoistnie dokonywać zmiany jego treści.

Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż Z. N. we wniosku z dnia [...] maja 2011 r. domagała się udzielania informacji, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy powziął wątpliwości co do rzeczywistej woli wnioskodawcy w zakresie rodzaju informacji publicznej w związku ze zmianą ustawy

o dostępie do informacji publicznej, należało zwrócić się do wnioskodawcy o wyjaśnienie, czy jego wniosek pozostaje aktualny i w zależności od stanowiska podjąć dalsze czynności w sprawie. Nowelizacja ustawy o dostępie do informacji publicznej nie czyniła wniosku skarżącej bezprzedmiotowym. Skarżąca mogła domagać się dostępu do informacji publicznej w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy, gdyż ta droga dostępu do informacji nie została wyłączona w znowelizowanej regulacji. Wydanie zatem decyzji kasacyjnej było co najmniej przedwczesne, tym bardziej, że zarówno w pismach składanych w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze na zaskarżoną decyzję Z. N. wskazała, że domaga się udzielenia informacji publicznej w podstawowym trybie dostępu do tej informacji.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wyjaśnił także charakteru uchybienia, jakim jest brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oznaczenia podmiotów, ze względu na dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano przedmiotową decyzję w kontekście przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto wadliwie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., a dodatkowo z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw do przyjęcia, że usunięcie ewentualnych uchybień organu I instancji mieści się w przesłance "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Naruszył również zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8 i 9 k.p.a.

w sytuacji, gdy powołując się na zmianę stanu prawnego nie wystąpił do wnioskodawcy

o udzielenie informacji dotyczącej aktualności tego wniosku w zmienionym stanie prawnym i sam określił treść tego wniosku.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia

21 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1352/12 skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], reprezentowane przez radcę prawnego.

Zaskarżając wyrok w całości skarżący kasacyjnie wniósł o jego uchylenie

i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w wyniku nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art.

107 § 3 k.p.a. Miało ono polegać na:

1. dokonaniu przez organ odwoławczy samodzielnej zmiany, wbrew woli strony, treści jej żądania o udostępnienie informacji publicznej, w wyniku błędnego przyjęcia, że zastosowanie odpowiedniego trybu udostępniania informacji publicznej na wniosek, określonego w rozdziale 2 (art. 10 ust. 1, art. 13 i nast.) oraz w rozdziale 2a (art. 23g ust. 2 i nast.), nie jest uzależnione od woli wnioskodawcy, lecz od charakteru informacji publicznej, której dotyczy wniosek, w szczególności od oceny, dla jakiego pierwotnego celu publicznego żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna została wytworzona, a wskutek tego nieprawidłowym uznaniu, że wniosek skarżącej powinien zostać rozpatrzony w trybie określonym w art. 23g ust. 2 i nast. ustawy,

a nie w trybie art. 10 ust. 1 i nast. ustawy;

2. braku wyjaśnienia przez organ odwoławczy charakteru uchybienia, jakim jest brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji organu I instancji oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy wydano decyzje

o odmowie udostępniania informacji publicznej w kontekście przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności braku podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 136 k.p.a.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną nie naruszono zasady związania organu treścią wniosku strony, tj. nie zmieniono w żaden sposób treści żądania Z. N. o udostępnienie informacji publicznej, lecz w ramach posiadanych kompetencji - ze względu na zmianę stanu prawnego oraz charakter żądanej informacji publicznej - wskazano właściwy tryb postępowania przy jego rozpatrywaniu, mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2007 r., sygn.

II SA/Kr 826/04, publ. CBOSA, w którym stwierdzono, że o trybie toczącego się postępowania decyduje nie strona postępowania, lecz organ administracji.

Podkreślił, że żądana informacja publiczna (dane z rejestru decyzji

o pozwoleniu na budowę) nie mogła zostać użyta przez Z. N. w celu zbieżnym z pierwotnym publicznym celem jej wytworzenia, co - w świetle art. 23a ust. 1 ustawy oraz pkt 8 preambuły i art. 2 pkt 4 dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego - przesądza o konieczności rozpatrzenia wniosku skarżącej w trybie określonym w art. 23g ust. 2 i nast. ustawy.

Wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wyjaśniło zarówno w uzasadnieniu decyzji jak i w odpowiedzi na skargę charakter stwierdzonego naruszenia przez organ I instancji wymogu oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz wpływ tego braku na wydanie decyzji kasatoryjnej, wskazując, że brak ten uniemożliwia kontrolę prawidłowości kluczowej tezy organu I instancji, że chroni prywatność "inwestorów", mając na uwadze, że ochrona prywatności może dotyczyć wyłącznie osób fizycznych, zaś inwestorami mogły być także inne podmioty. Tak więc organ odwoławczy wykazał, że decyzja organu I instancji została wydana

z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podał, że skorzystanie przez organ z możliwości zwartej w art. 136 k.p.a. w sytuacji stwierdzonego uchybienia byłoby nieuzasadnione, gdyż przeprowadzenie przez organ

I instancji postępowania wyjaśniającego w tak istotnej części prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zaznaczył, że w sytuacji prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające nie tyle na braku uzasadnienia, ile na jego lakoniczności, co do zasady nie stanowi podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż w żaden sposób nie wpływa na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że przepis art. 23g ust. 8 ustawy ustanawia szczególną regulację dotyczącą podstaw odmowy udostępnienia informacji publicznej, spełniającej kryteria określone w art. 23a ust. 1 ustawy. Powyższy przepis wszedł w życie w dniu 29 grudnia 2011 r., dodany przez ustawę z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw, implementującej do krajowego porządku prawnego dyrektywę 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego

i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Nowelizacja ta wprowadziła do ustawy z dnia 6 września 2001 r.

o dostępie do informacji publicznej nowe pojęcie "ponownego wykorzystywania informacji publicznej", którym został zatytułowany nowy rozdział 2a i które zdefiniowano

w pierwszym przepisie tego rozdziału, tj. w art. 23a ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Definicja ta jest niemal dosłownym powtórzeniem art. 2 pkt 4 dyrektywy, przy czym nawiązuje do niej również fragment pkt 8 preambuły tej dyrektywy. Z powyższych przepisów można wyciągnąć wniosek, że kryterium wyodrębnienia informacji publicznej, której dotyczą ww. przepisy rozdziału 2a ustawy, jest to, czy pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego dana informacja została wytworzona, obejmował również użycie danej informacji przez ogół społeczeństwa, a więc podmioty niedysponujące szczególnym tytułem prawnym dostępu do takiej informacji. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, pierwotny publiczny cel wytworzenia rejestru decyzji o pozwoleniu na budowę, zawierającego dane podlegające ochronie prawnej z pewnością nie obejmował zamiaru udostępnienia danych z tego rejestru ogółowi społeczeństwa. Przesądza to zatem

o konieczności dokonania analizy wniosku strony o udostępnienie danych zawartych

w prowadzonym rejestrze w ramach procedury przewidzianej w art. 2a ustawy.

Wskazał, że ustawodawca przewidział, iż udostępnianie informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania może następować na wniosek, ale - inaczej niż

w przypadku wniosku, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - jego skuteczne złożenie zostało obwarowane wymogiem formalnym w postaci wykorzystania formularza, którego wzór określono w załączniku do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia

17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej. Analiza punktu II.A oraz II.B tego wzoru jednoznacznie potwierdza tezę, że musi on zostać użyty w przypadku: 1) zamiaru uzyskania przez wnioskodawcę informacji publicznej, spełniającej kryteria wynikające z art. 23a ust. 1 ustawy, podlegające z kolei wykładni w świetle postanowień pkt 8 preambuły i art. 2 pkt 4 dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego oraz 2) zamiaru wykorzystania przez wnioskodawcę informacji publicznej posiadanej już ze źródeł wskazanych w art. 23g ust. 1 pkt 1-3 ustawy, spełniającej ww. obiektywne kryteria, lecz na warunkach innych, niż wskazane przez dysponenta tej informacji w oparciu o art. 23b ust. 2-4 ustawy. Niespełnienie ww. wymogu formalnego złożenia wniosku według wzoru wywołuje z kolei skutek określony w art. 23g ust. 4 ustawy. Jest to kolejny argument potwierdzający tezę, że wniosku o udostępnienie informacji publicznej, którą - ze względu na jej charakter - można udostępnić wyłącznie w celu jej ponownego wykorzystywania, nie można rozpatrzyć w tzw. trybie "zwykłym", uregulowanym w art. 10 ust. 1 i nast. ustawy.

Odnosząc się zaś do aspektów intertemporalnych niniejszej sprawy powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Istota sporu sprowadza się do rozróżnienia przesłanek zastosowania trybów przewidzianych w Rozdziale 2 i Rozdziale 2a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.); zwanej dalej ustawą.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek Z. N. został złożony w dniu [...] maja 2011 r., natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], wydając zaskarżoną decyzję w dniu [...] sierpnia 2012 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji, stosowały przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 204, poz. 1195 ze zm.), które weszły w życie w dniu 29 grudnia 2011 r. Podstawowym celem zmian w ustawie o dostępie do informacji publicznej, dokonanych powołaną wyżej ustawą z dnia 16 września 2011 r., była implementacja postanowień dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, która wprowadziła minimalne standardy ponownego wykorzystywania istniejących dokumentów będących w posiadaniu organów sektora publicznego państw członkowskich.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. W powołanej wyżej ustawie odmiennie został uregulowany tryb udostępnienia informacji publicznej na zasadach ogólnych oraz tryb udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu

i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Już w tym przepisie ustawodawca rozróżnia udostępnienie informacji publicznej

i ponowne wykorzystywanie informacji publicznej. Jednoznaczne rozróżnienie widoczne jest także na tle treści dalszych przepisów ogólnych. Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". W świetle art. 2a ust. 1-2 ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej (ust. 1); zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania (ust. 2). W ślad za tym, jako odrębne instytucje zasady i tryb realizacji prawa do informacji publicznej zostały szerzej uregulowane w Rozdziale 2 ustawy (art. 6 – art. 23), natomiast zasady i tryb realizacji prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej w Rozdziale 2a (art. 23a – art. 23i). Postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej celem ponownego jej wykorzystywania odmiennie niż w przypadku udostępnienia informacji publicznej (art. 10 ust. 2 ustawy) ma sformalizowany charakter. W tej sytuacji wniosek powinien być sporządzony na podstawie wzoru określonego w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku

o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 94), posiadać ściśle określoną formę i precyzyjnie określone informacje, formy przekazania informacji,

a treść wniosku determinować jego kwalifikację.

Stosownie do art. 23a ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wprowadzonym nowelizacją ustawy z dnia 16 września 2011 r., wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów,

o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej i odbywa się na zasadach określonych

w niniejszym rozdziale. Powyższy przepis definiuje odrębną od dostępu do informacji instytucję ponownego jej wykorzystywania. Należy uznać, że prawo do ponownego wykorzystywania informacji to nie to samo co prawo do dostępu do informacji, bowiem celem dostępu do informacji publicznej jest kontrola życia publicznego, natomiast

w przypadku ponownego jej wykorzystywania jest to cel rynkowy i gospodarczy.

Wskazówką do interpretacji analizowanych przepisów może być też porównanie katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 tej ustawy) z katalogiem podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania (art. 23a ust. 2 ustawy). O ile w przypadku udostępnienia informacji publicznej podmioty zobowiązane to podmioty zaliczane do władz publicznych i wykonywania zadań publicznych, o tyle w drugim przypadku katalog podmiotów pokrywa się z podmiotami zobowiązanymi do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) - art. 3 ustawy. Powyższe rozróżnienie podmiotów wskazuje na zróżnicowanie celów instytucji udostępnienia informacji publicznej i jej ponownego wykorzystywania. W pierwszym przypadku jest to kontrola władz publicznych (transparentność władzy), natomiast w przypadku ponownego wykorzystywania informacji publicznej celem wprowadzenia tej instytucji jest rozwój ekonomiczny, naukowy, informatyczny państw UE do czego nawiązuje tenor 5 preambuły do dyrektywy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] naruszyło przepis art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy wniosek Z. N. z dnia [...] maja 2011 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej został sformułowany w sposób jednoznaczny. Skarżąca, powołując się na treść art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do Starostwa Powiatu [...] o udostępnienie informacji publicznej zawartej w prowadzonej przez Starostwo rejestrze decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez wykonanie kopii rejestru decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych od dnia [...] stycznia 2006 r. do dnia [...] maja 2011 r., wskazując, że wnosi o prawo do informacji publicznej, a nie prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej, którą w tym celu chce uzyskać. Zmiany do ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokonane nowelą z dnia 16 września 2011 r., nie zmieniły charakteru wniosku strony. Jak już wcześniej wskazano wprowadzenie nowego trybu dostępu do informacji publicznej oraz zasad ponownego wykorzystywania informacji publicznej nie wpływa w żaden sposób na realizację prawa dostępu do informacji publicznej, której celem jest kontrola władz publicznych. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, co sprzeczne jest z realizacją celów zakładanych przez ustawodawcę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] nieprawidłowo zatem uznało, że udostępnienie kopii decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie w trybie ponownego wykorzystywania informacji publicznej, bowiem realizuje inny cel niż jej pierwotny. Organ odwoławczy publicznemu celowi wytworzenia informacji przeciwstawia nie cel jej wtórnego wykorzystywania, o jaki chodzi w dyrektywie, lecz samo udostępnienie informacji. Tak wadliwie położony punkt ciężkości doprowadził do błędnej wykładni przepisu art. 23a ust. 1 ustawy, wedle której każde praktycznie udostępnienie informacji publicznej będzie stanowiło zarazem jej ponowne wykorzystywanie.

Należy podkreślić, że akty administracyjne są nośnikami informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w ramach realizacji prawa do informacji publicznej na zasadach ogólnych zawartych w rozdziale 2 ustawy. Możliwość skorzystania z prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej (rozdział 2a ustawy) następuje wówczas, gdy informacja taka ma zostać użyta w całości lub w jakiejkolwiek części

w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny cel, dla którego została wytworzona.

Powołana zaś przez skarżącego kasacyjnie argumentacja związana

z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2007 r., sygn. II SA/Kr 826/04 nie może być uwzględniona, ponieważ powyższe orzeczenie dotyczyło innego stanu faktycznego i prawnego.

Sąd I instancji zasadnie również wskazał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił czy wadliwość uzasadnienia decyzji organu I instancji mogła być usunięta w trybie art. 136 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że organ odwoławczy wadliwie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., a także naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 P.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.