Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1135/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 42 poz 372
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 marca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo łowieckie
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 7 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (autor uzasadnienia) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.G. - redaktora naczelnego dziennika "L." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt II SAB/Rz 114/14 w sprawie ze skargi P.G. - redaktora naczelnego dziennika "L." na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Rzeszowie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.G. - redaktora naczelnego dziennika "L." na rzecz Polskiego Związku Łowieckiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 lutego 2015 r., sygn. akt II SAB/Rz 114/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P. G., redaktora naczelnego dziennika [...], na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Rzeszowie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 7 października 2014 r. K. M., informując o tym, że działa z upoważnienia redaktora naczelnego dziennika [...] i powołując się na przepis art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Rzeszowie o udzielenie informacji poprzez przesłanie kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego PZŁ odbytych w 2014 r.

Przewodniczący ZO PZŁ pismem z 14 października 2014 r. zwrócił się do P. G. - redaktora naczelnego dziennika [...], o przesłanie kopii legitymacji dziennikarskiej K. M.. Dodatkowo wskazał, że Prawo prasowe nie nakłada obowiązku przesyłania kopii dokumentów wskazanych we wniosku strony. Mogą być one udostępnione do wglądu w siedzibie ZO PZŁ, po wyeliminowaniu z nich danych podlegających ochronie. Ponadto żądane dokumenty dotyczą w większość spraw wewnątrzorganizacyjnych i nie mają charakteru informacji publicznej, a te które zawierają informacje o takim charakterze – wymagają przetworzenia, dlatego też Przewodniczący ZO PZŁ zwrócił się o uzasadnienie szczególnie istotnego interesu publicznego nakazującego udostępnienie tych informacji i wskazanie o jakie informacje chodzi.

W dniu 14 listopada 2014 r. P. G., redaktor naczelny dziennika [...] złożył skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Rzeszowie w sprawie udostępnienia prasie informacji publicznej na wniosek z dnia 7 października 2014 r. Skarżący zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez bezczynność w udzieleniu informacji publicznej prasie. W uzasadnieniu, powołując się na zadania Polskiego Związku Łowieckiego, wynikające z ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie, skarżący podniósł, że jego wniosek dotyczył udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany był do podmiotu wykonującego zadania publiczne. W związku z tym, mimo, że wniosek ten pochodził od przedstawiciela prasy, podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej. ZO PZŁ nie udostępnił żądanej informacji.

Odpowiadając na skargę, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Rzeszowie, wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał: Za ugruntowany w należy uznać pogląd, że Polski Związek Łowiecki oraz jego zarządy okręgowe wykonują zadania z zakresu administracji publicznej wynikające z art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie oraz inne zadania powierzone przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny. Publicznoprawny charakter działalności Polskiego Związku Łowieckiego przesądza również o tym, że żądane w niniejszej sprawie informacje dotyczące uchwał podejmowanych przez Zarząd Okręgowy PZŁ, stanowią informację publiczną. Sąd podkreślił, że z uwagi na art. 3a) ustawy Prawo prasowe stwierdzić należało, że skoro wniosek dotyczył informacji publicznej, to mimo iż pochodził od prasy, stosować należy względem niego tryb udostępniania informacji publicznej określony w regulacjach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że ewentualny brak odpowiedzi na przedmiotowe żądanie nie mógł zostać uznany za odmowę udzielenia informacji w rozumieniu Prawa prasowego, lecz za bezczynność w udzieleniu informacji publicznej. Oceniając, czy taka bezczynność zaistniała w rozpoznawanej sprawie Sąd podniósł, iż K. M. nie działał imieniem własnym, lecz wskazywał, że działa w imieniu dziennika [...] i w piśmie z dnia 7 października 2014 r. zawierającym żądanie określonych informacji, przesłanym Zarządowi Okręgowemu PZŁ w Rzeszowie powołał się wprost na otrzymane pełnomocnictwo redaktora naczelnego tego dziennika. Osoba ta zatem już w chwili złożenia wniosku winna była wykazać, stosownie do treści art. 7 ust. 2 pkt. 5 cyt. ustawy, że pozostaje w stosunku pracy z redakcją albo zajmuje się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Wynika to z ogólnej zasady wymagającej od osób działających w imieniu innego podmiotu prawa, wykazania stosownego umocowania. Wystąpienie o informację publiczną nie zwalnia osoby tytułującej się dziennikarzem czy reprezentującym redaktora naczelnego od obowiązku potwierdzenia, iż jest ona przedstawicielem prasy. W sprawach z udziałem prasy obowiązek udokumentowania działania w imieniu prasy wynika z art. 3a ustawy Prawo prasowe oraz art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 tej ustawy, a zawarte w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej sformułowanie "każdemu", nie oznacza zwolnienia dziennikarza ze stosowania regulacji definiujących pojęcie prasy i dziennikarza. Za zasadne Sąd uznał stanowisko ZO PZŁ w Rzeszowie, wyrażone w piśmie 14 października 2014 r., w którym Zarząd zwrócił się o przesłanie kopii legitymacji dziennikarskiej K. M.. Brak odpowiedzi na to pismo stanowił, że w ocenie Sądu Zarząd Okręgowy PZŁ w Rzeszowie nie pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. G., redaktor naczelny dziennika [...], prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Rzeszowie w udzieleniu prasie informacji publicznej ze względu na brak w ocenie Sądu bezczynności w działaniu Organu, podczas gdy Organ pozostawał w bezczynności, gdyż winien był albo żądanej informacji udzielić albo też wydać decyzję w trybie art. 13 - art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz.1198 ze zm.), np. o odmowie jej udzielenia lub decyzję o umorzeniu postępowania.

II. naruszenie prawa materialnego przez:

– błędną wykładnię art. 3a w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r., Nr 5 poz. 24 ze zm.), poprzez przyjęcie, że wystąpienie o informację publiczną przez przedstawiciela prasy wymaga udokumentowania działania w imieniu prasy, (którym nie jest samo powołanie się na pełnomocnictwo), podczas gdy art. 3 a u.p.p. nakazuje stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, na gruncie której postępowanie nie jest sformalizowane, a z wnioskiem może wystąpić każdy i nie można żądać od niego wykazania interesu prawnego ani faktycznego,

– błędną wykładnię art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez przyjęcie, że z wynikającej z przepisu zasady, że prawo do informacji publicznej przysługuje "każdemu" nie można wywodzić, że dziennikarz jest zwolniony ze stosowania regulacji definiujących pojęcie prasy i dziennikarza.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Zarządu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.

W niniejszej sprawie przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej jest to, czy można było przyjąć, iż wniosek został wniesiony od osoby działającej w imieniu redakcji dziennika [...] (prasy), która jednak nie wylegitymowała się stosownym umocowaniem.

W art. 3a ustawy – Prawo prasowe (u.p.p.) przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia powinna nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 u.p.p. i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji w oparciu o tę regulację. W powyższym trybie obowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 u.p.p.). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni. Odmowa ta powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę udzielenia informacji lub niezachowanie wymogów odmowy można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, a w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżeniu do sądu decyzji administracyjnych (w art. 4 ust. 3 i 4 u.p.p.).

Prasa, to w myśl definicji ustawowej, publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz w roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p.). Natomiast dziennikarzem jest według art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji.

Stosownie do art. 11 ust. 1 u.p.p. dziennikarz jest uprawniony do uzyskania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 4. Aby zatem wniosek składany w trybie art. 4 ust. 1 u.p.p., mógł być rozpoznany zgodnie z przepisami ustawy Prawo prasowe, nie jest wystarczające powołanie się przez kogokolwiek na fakt bycia dziennikarzem nawet konkretnego tytułu prasowego, jak i na upoważnienie redaktora naczelnego. Koniecznym jest wykazanie, że wniosek ten pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p. W sytuacji zatem, gdy wnosi go osoba niebędąca redaktorem naczelnym i powołująca się na fakt bycia dziennikarzem konkretnego dziennika, winna tę okoliczność udokumentować stosownym dokumentem. Powinna zatem wykazać, że jest osobą zajmującą się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostającą z redakcją w stosunku pracy albo zajmującą się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji.

Za udokumentowanie powyższej okoliczności nie może zostać uznane złożenie wniosku na papierze w firmowym z logo i nagłówkiem dziennika [...]. Nie można bowiem wykluczyć chociażby sytuacji użycia firmowego papieru przez innych pracowników redakcji, a nie tylko przez jego dziennikarzy, jak również podszywania się danej osoby pod dziennikarza redakcji przy wykorzystaniu dostępnego jej logotypu. Za potwierdzenie złożenia wniosku przez dziennikarza danego dziennika nie może zostać również uznane wniesienie do sądu administracyjnego skargi przez redaktora naczelnego tego dziennika, gdyż takie działanie ma charakter co najwyżej następczy i nie wywołuje skutku ex tunc.

Konieczność udokumentowania działania w imieniu prasy istnieje także wówczas, gdy wniosek dotyczy udzielenia prasie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika z art. 3a u.p.p. Przepis ten wyposaża przedstawicieli prasy w prawo dostępu do informacji publicznej, lecz dla powstania obowiązku realizacji wniosku złożonego w tym trybie niezbędnym jest wykazanie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że pochodzi on od prasy. Inaczej mówiąc wystąpienie o informację publiczną nie zwalnia wnioskodawcy powołującego się na fakt bycia dziennikarzem, od obowiązku potwierdzenia, że jest on przedstawicielem prasy.

W rozpoznawanej sprawie K. M. wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Rzeszowie z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie art. 4 ust. 1 u.p.p. na papierze z logiem dziennika myśliwych [...]. Nie załączył jednak upoważnienia redaktora naczelnego, ani innego dokumentu wskazującego na umocowanie do działania w imieniu tego dziennika.

Uwzględniając powyższe uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 4 i art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy – Prawo prasowe nie jest zasadny. Prawidłowe jest bowiem stanowisku Sądu pierwszej instancji, że w sprawie konieczne było wykazanie przez wnioskodawcę dla skutecznego dochodzenia żądanych informacji, iż wniosek pochodzi od prasy. Konieczność udokumentowania przez podmiot występujący z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej reprezentowania prasy, skoro na tę okoliczność we wniosku wskazuje, nie stanowi zawężenia uprawnień prasy do informacji publicznej wynikających z przepisu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udokumentowanie powyższej okoliczności nie powinno nastręczać zasadniczo żadnych trudności, a jego wykonanie czyniłoby organ zobowiązanym do realizacji wniosku o udzielenie żądanej informacji przy ocenie, że ma ona charakter informacji publicznej.

Przyjęcie poglądu przeciwnego, mogłoby prowadzić do nadużywania prawa, poprzez powoływanie się na szczególne uprawnienia przyznane prasie, w tym redaktorom naczelnym i dziennikarzom, przez podmioty w rzeczywistości nieposiadające takich uprawnień.

W tej sytuacji braki wniosku o udzielenie informacji w trybie ustawy Prawo prasowe nie dały podstaw do potraktowania go jako pochodzącego od prasy, co w konsekwencji skutkuje tym, że skarga redaktora naczelnego dziennika [...] na bezczynność ZO PZŁ w Rzeszowie w przedmiocie udzielenia informacji prasowej nie mogła być uwzględniona.

Zaznaczyć nadto należy, że Sąd Wojewódzki badał, czy bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z 7 października 2014 r. istniała na dzień wniesienia skargi. Na treść rozstrzygnięcia Sądu w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia wniosku, czy też umorzenia postępowania, miałaby wpływ jedynie okoliczność uwzględnienia żądania po wniesieniu skargi. Tylko w takiej sytuacji sąd bierze pod uwagę okoliczności zaistniałe w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też nawet ewentualne wykazanie w toku postępowania przed sądem I instancji, że K. M., występując z rzeczonym wnioskiem działał w imieniu prasy, nie mogło mieć wpływu na ocenę działania Zarządu w zakresie realizacji tego wniosku.

Podnieść należy, że kwestia tego, czy K. M. wniósł swój wniosek o informację jako dziennikarz dziennika, którego redaktorem naczelnym jest skarżący, dostatecznie legitymując swój status czy też nie – jest kwestią merytoryczną, gdyż determinowała rozstrzygnięcie niniejszej sprawy materialnie, a nie tylko formalnie (tj. to, czy wniosek ten był skuteczny i jego nierozpatrzenie w terminu stanowiło bezczynność). W konsekwencji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga pochodziła od podmiotu legitymowanego, gdyż redaktor naczelny miał interes w przesądzeniu sporu co do zakresu umocowania osoby powołującej się na status dziennikarza jego czasopisma. Stąd nie było zdaniem Sądu podstaw do odrzucenia skargi.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że pismem z dnia 14 października 2014 r. Zarząd Okręgowy PZŁ w Rzeszowie zgodził się udostępnić żądane materiały w swojej siedzibie, a zatem skarżący miał zapewniony do nich dostęp. W takiej sytuacji nie sposób twierdzić, że organ nie udostępnił żądanych informacji (nie podważa tego wszak fakt, że z tego udostępnienia wnioskodawca nie skorzystał). Nieskorzystanie ze stworzonej przez Zarząd możliwości zapoznania się z żądanymi informacjami, a miast tego wniesienie skargi do Sądu, może budzić wątpliwość, czy rzeczywistą intencją było w sprawie uzyskanie informacji czy też jedynie wdanie się w spór z Zarządem.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

vs


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne s. NSA Joanny Runge-Lissowskiej

od uzasadnienia wyroku

Moim zdaniem oddalenie skargi akcyjnej powinno nastąpić z uwagi na to, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie odpowiada prawu, jednakże z innym uzasadnieniem, aniżeli legło u podstaw tego oddalenia.

Skarga P. G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]" powinna zostać oddalona z uwagi na brak legitymacji po jego stronie do jej wniesienia.

Z wnioskiem o udzielenie informacji do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku [...]ego w Rzeszowie wystąpił K. M., powołując się na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), zaś Zarząd Okręgowy domagał się, i słusznie, udokumentowania tego statusu, co pozostało bez odpowiedzi. Skargę na bezczynność wniósł P. G. – redaktor naczelny tygodnika "[...]".

Istota sprawy leży nie w tym czy Zarząd Okręgowy był bezczynny, ale w legitymacji wnoszącego skargę. Takiej P. G. nie posiadał, skoro nie wykazane zostało w postępowaniu z wniosku o udzielenie informacji, że K. M. jest dziennikarzem, w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 5 Prawa prasowego, w tym związanym i działającym na rzecz dziennika "[...]". Jeżeli natomiast wniosek K. M. potraktować jako własny w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.) to tym bardziej P. G. – redaktor naczelny dziennika "[...]" nie jest uprawniony do wystąpienia ze skargą na bezczynność.

W żadnym z przypadków – czy to jeżeli wniosek potraktować jako pochodzący od dziennikarza, czy od "każdego", P. G. nie jest podmiotem upoważnionym w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), do wniesienia skargi na bezczynność.

Argumentację przedstawiłam w sprawie I OSK 1231/15.