Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 866/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.125 ust 1
journal: Dz.U. 2010 nr 29 poz 154
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu - tekst jednolity
article: § 2 i 3
journal: Dz.U. 2006 nr 143 poz 1034
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa  Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 16 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1560/14 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty nagrody rocznej za 2011 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz K. K. kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1560/14 oddalił skargę K. K. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty nagrody rocznej za 2011 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 125 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r., Nr 29, poz. 154 ze zm. - dalej jako "ustawa o ABW") oraz § 2 ust. 4 w związku z § 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 1443, poz. 1034 - dalej jako "rozporządzenie"), odmówił K. K. wypłaty nagrody rocznej za 2011 r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef ABW decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że nagroda roczna ma charakter uznaniowy. Organ ponadto wskazał, że K. K. w roku 2011 przez 126 dni kalendarzowych korzystał ze zwolnień lekarskich, a następnie z dniem 6 czerwca 2011 r. został zwolniony ze służby w ABW. Zatem od początku roku kalendarzowego do dnia zwolnienia ze służby funkcjonariusz był stale nieobecny w służbie. Oznacza to, że w 2011 r. K. K. w ogóle nie wykonywał obowiązków służbowych, cały czas pozostając na długotrwałych zwolnieniach lekarskich. Z treści art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o ABW wynika, że choroba funkcjonariusza powoduje zaprzestanie pełnienia służby. Ustawodawca używając w tym przepisie sformułowania "zaprzestanie służby z powodu choroby" wskazał, że przebywanie na zwolnieniu lekarskim jest równoznaczne z zaprzestaniem pełnienia służby przez funkcjonariusza, mimo że funkcjonariusz nadal pozostaje w stosunku służbowym. Bezwzględną przesłanką warunkującą nabycie prawa do nagrody rocznej jest faktyczne pełnienie służby, a nie jedynie pozostawanie w stosunku służbowym. Funkcjonariusz przebywając na zwolnieniu lekarskim, nie wykonuje żadnych czynności służbowych, a sam fakt bycia funkcjonariuszem ABW nie jest wystarczający do nagradzania za służbę.

Od powyższej decyzji Szefa ABW z dnia [...] lipca 2014 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił niewłaściwą wykładnię art. 125 ust. 1 ustawy o ABW poprzez uznanie, że nagroda roczna ma charakter uznaniowy oraz naruszenie przepisów rozporządzenia poprzez przyjęcie, że rozporządzenie to nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Podkreślił, że nagroda roczna należna jest funkcjonariuszowi ABW z mocy prawa. Gdyby intencją ustawodawcy było niewliczanie do okresu służby okresu przebywania na zwolnieniach lekarskich, to zamieściłby stosowne zapisy w treści rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę K. K. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że organ błędnie przyjął, że świadczenie pieniężne w postaci nagrody rocznej ma charakter uznaniowy. W art. 125 ust. 1 ustawy o ABW zawarto wprawdzie sformułowanie "mogą być przyznane", ale odnosi się ono do wszystkich wymienionych tam świadczeń, tj. nagród rocznych, uznaniowych i zapomóg. W przepisie tym ustawodawca nie mógł użyć stanowczego sformułowania, gdyż to powodowałoby konieczność łącznego przyznawania wszystkich przedmiotowych świadczeń. O przyjęciu błędnego poglądu co do uznaniowości nagrody rocznej świadczy również to, że ustawodawca rozróżnił we wskazanej normie dwa odrębne świadczenia: nagrody roczne i nagrody uznaniowe. Gdyby istotnie nagroda roczna miała charakter uznaniowy, to takie świadczenie nie musiałoby być oddzielnie wymienione w przedmiotowym przepisie. Racjonalny ustawodawca w jednym przepisie nie umieszczałby dwóch równorzędnych sobie i identycznych świadczeń. Istotna w tym zakresie jest także treść § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia, zgodnie z którym funkcjonariuszowi pełniącemu służbę przez okres roku kalendarzowego przyznaje się nagrodę roczną. Sformułowanie "przyznaje się" wskazuje niewątpliwie na to, że nagroda roczna jest świadczeniem należnym z mocy samego prawa, po zaistnieniu wskazanych w ustawie oraz w rozporządzeniu przesłanek i nie jest uzależniona od woli przełożonego.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga ponadto kwestia czy okres pozostawania na zwolnieniu lekarskim podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wymiaru należnej nagrody rocznej. W ocenie Sądu I instancji, treść art. 125 ust. 1a ustawy o ABW, jak też treść § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia, świadczą o tym, że okresu pozostawania na zwolnieniu lekarskim nie wlicza się do wymiaru świadczenia pieniężnego. Istota zwolnienia lekarskiego polega bowiem na tym, że w tym okresie funkcjonariusz, z uwagi na zły stan zdrowia, nie pełni służby. Sam zaś fakt pozostawania w stosunku służbowym nie przesądza o prawie do nagrody rocznej. Ustawodawca posługując się zwrotem "funkcjonariusz pełniący służbę" uzależnił przyznanie nagrody rocznej funkcjonariuszowi zwalnianemu ze służby od liczby miesięcy kalendarzowych. Odniósł się więc do rzeczywistego wykonywania zadań służbowych. Zadania służbowe może zaś wykonywać jedynie funkcjonariusz zdolny do pełnienia do służby, a nie taki, który przebywa na zwolnieniu lekarskim. Przy wykładni zwrotu "funkcjonariusz pełniący służbę", należy odnieść się także do treści art. 63 ustawy o ABW, z której wynika, że choroba powoduje zaprzestanie służby przez funkcjonariusza. Skoro zaś taki skutek choroby funkcjonariusza ustawodawca przewidział w art. 63 ustawy o ABW, to brak jest przekonujących argumentów, mogących świadczyć o tym, aby racjonalny ustawodawca zamierzał inaczej tłumaczyć materię "pełnienia służby" przy konstruowaniu art. 125 ustawy o ABW. Ustawa co do zasady jest jednolitym aktem prawnym. Stąd jej wykładni nie sposób dokonywać w oderwaniu od całości brzmienia danego aktu prawnego i z pominięciem definicji danej instytucji sformułowanej przez ustawodawcę.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że K. K. został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dniem [...] maja 2011 r. Poprzednio od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia zwolnienia ze służby nie wykonywał czynności służbowych, gdyż nieprzerwanie przebywał na zwolnieniu lekarskim. Tym samym brak było podstaw do przyznania skarżącemu nagrody rocznej na zasadach przewidzianych w § 2 ust. 4 rozporządzenia. Z uwagi na zaprzestanie przez skarżącego pełnienia służby w związku z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim przez okres ponad czterech miesięcy do dnia zwolnienia ze służby za zasadne należy uznać rozstrzygnięcie Szefa ABW o odmowie wypłaty skarżącemu nagrody rocznej za rok 2011. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, iż na mocy orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej ABW z dnia [...] lutego 2011 r. skarżący został uznany za trwale niezdolnego do służby w ABW. U podstaw odmowy wypłaty nagrody rocznej za rok 2011 leżała bowiem zobiektywizowana przesłanka niepełnienia przez skarżącego służby (niewykonywania obowiązków służbowych), nie zaś fakt stwierdzenia u skarżącego określonego schorzenia powodującego niezdolność do służby w ABW.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie miały zastosowania przesłanki obniżenia bądź nieprzyznania nagrody rocznej, wymienione w § 5 - 7 rozporządzenia, gdyż podjęte w sprawie rozstrzygnięcie zostało zdeterminowane zaistnieniem przesłanki faktycznego niepełnienia przez skarżącego służby w ABW we wskazanym okresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie wniósł K. K., reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie zaskarżając wyrok w całości, wniósł o uchylenie tego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wystąpił o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi K. K. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 125 ust. 1 ustawy o ABW oraz § 2 ust. 1- 4 i § 3 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okresu pozostawania na zwolnieniu lekarskim nie wlicza się do okresu służby warunkującego nabycie prawa do nagrody rocznej;

2. niewłaściwe zastosowanie art. 63 ustawy o ABW poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do wykładni pojęcia "pełniący służbę", o którym mowa w § 2 ust. 1-4 rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA w Warszawie trafnie przyjął, że nagroda roczna nie jest uznaniowym świadczeniem pieniężnym. Natomiast w niezrozumiały sposób Sąd wskazał, że okresu pozostawania na zwolnieniu lekarskim nie wlicza się do wymiaru tego świadczenia. Prawodawca w § 3 rozporządzenia zawarł zamknięty katalog okresów służby, które nie są wliczone do okresu służby, od których zależy wysokość nagrody rocznej. Nie wskazano tam nie tylko okresu przebywania na zwolnieniu lekarskim, ale także okresu przebywania przez funkcjonariusza na urlopie macierzyńskim czy urlopie wypoczynkowym. Mimo że w tych ostatnio wymienionych okresach funkcjonariusz również nie pełni służby, to ma prawo do nagrody rocznej. Przepisy dotyczące nagród zostały uregulowane w sposób kompleksowy. Prawodawca przewidział w rozporządzeniu sytuacje, w jakich nagroda roczna nie przysługuje (§ 6, § 7 ust. 2), a w jakich nagroda jest obniżona (§ 5, § 7 ust. 1). Skarżącego nie dotyczy żadna z tych okoliczności. Ustawodawca przewidział, że funkcjonariusz ma prawo chorować. Gdyby w takiej sytuacji zamierzał pozbawić funkcjonariusza prawa do nagrody rocznej, to zawarłby stosowny przepis.

Skarżący kasacyjnie podkreślił ponadto, że nagroda roczna jest dodatkowym uposażeniem funkcjonariusza ABW, przyznawanym w wysokości określonej rozporządzeniem. Przepisy dotyczące wynagrodzenia, w tym odnoszące się do uposażenia, należy stosować ściśle z ich brzmieniem. Dokonana przez organ i Sąd I instancji interpretacja przepisów jest nieprawidłowa. Art. 63 ustawy o ABW dotyczy odmiennej sytuacji prawnej i zupełnie odmiennych uprawnień. Skarżący pełnił służbę w Urzędzie Ochrony Państwa, a następnie w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Organ w świadectwie służby potwierdził pełen okres pełnienia służby w ABW. W okresie pełnienia służby skarżący nie przebywał na urlopie wychowawczym ani na urlopie bezpłatnym. Nie był również zawieszony w czynnościach służbowych. Nie zaszła zatem żadna z okoliczności wymienionych w § 6 rozporządzenia, uzasadniająca odmowę wypłaty nagrody rocznej. Orzeczenie Sądu I instancji powoduje, że sytuacja prawna skarżącego jest gorsza aniżeli sytuacja funkcjonariusza, który był zawieszony w czynnościach służbowych, gdyż takiemu funkcjonariuszowi można obniżyć nagrodę roczną maksymalnie o 50 %.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef ABW wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ podkreślił, że stosunek służbowy w ABW (i nie tylko) nie opiera się na utrzymywaniu przez zatrudnionego stanu gotowości do pracy oznaczonego rodzaju. Od funkcjonariusza wymaga się faktycznego pełnienia zadań służbowych. Sąd I instancji trafnie podzielił pogląd organu o konieczności efektywnego pełnienia służby oraz że sam fakt pozostawania w służbie nie przesądza o prawie do nagrody rocznej. Ustawodawca w treści § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia posłużył się zwrotem "funkcjonariusz pełniący służbę". W ten sposób odniósł się więc wyłącznie do materii faktycznego pełnienia służby, a więc rzeczywistego wykonywania zadań służbowych. Zadania służbowe może zaś wykonywać jedynie funkcjonariusz zdolny do służby, a nie taki, który przebywa na zwolnieniu lekarskim. Przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie jest efektywnym pełnieniem służby, co wynika zarówno z wykładni § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia, jak również z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego wykładni pojęcia "przepracowania" wyznaczonego okresu, o którym mowa w ustawie z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej. W ocenie organu nie można zrównywać okresu korzystania ze zwolnienia lekarskiego z okresem urlopu wypoczynkowego. Zgodnie bowiem z art. 96 ust. 1 ustawy o ABW, funkcjonariusza można odwołać z urlopu wypoczynkowego z ważnych względów służbowych. W czasie urlopu funkcjonariusz zachowuje gotowość do podjęcia czynności służbowych i musi liczyć się z tym, że w każdej chwili może być zobowiązany do stawienia się w miejscu pełnienia służby. Tego zaś nie można wymagać od funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu lekarskim. Trudno w takim przypadku twierdzić, iż chory funkcjonariusz efektywnie pełni służbę. Skoro przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie jest efektywnym pełnieniem służby, to albo nie nabywa on w takim przypadku w ogóle w danym roku kalendarzowym prawa do nagrody rocznej, albo też nabywa prawo do takiego świadczenia, ale w wymiarze pomniejszonym proporcjonalnie do liczby miesięcy pełnionej efektywnie służby. Zatem, za chybiony należy uznać zarzut, iż skoro w § 3 rozporządzenia nie wyliczono okresu przebywania przez funkcjonariusza na zwolnieniu lekarskim, to znaczy, że okres taki winien być wliczony do okresu służby, od którego zależy wysokość nagrody rocznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż oparta jest na usprawiedliwionych podstawach.

Przedmiotem kontroli WSA w Warszawie były decyzje Szefa ABW w przedmiocie odmowy przyznania K. K. nagrody rocznej za 2011 r.

Nagroda roczna jest jednym ze świadczeń przysługujących między innymi funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Takie uprawnienia wynikają z treści art. 114 ust. 2 i art. 123 ust. 1 pkt 2 oraz art. 125 ust. 1 ustawy o ABW. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Do świadczeń tych – jak wynika z art. 123 ust. 1 pkt 2 i art. 125 ust. 1 ustawy o ABW – ustawodawca zaliczył między innymi nagrodę roczną. Prawo do nagrody rocznej ustawa łączy zatem ze służbą w omawianej formacji. Żadnych innych ograniczeń co do kręgu osób uprawnionych ustawa nie przewiduje i nie przewidywała. Ustawa o ABW nie przewidywała również by takie ograniczenia mogły zostać wprowadzone w drodze aktu wykonawczego. Z mocy delegacji zawartej w art. 125 ust. 2 ustawy o ABW Prezes Rady Ministrów został upoważniony jedynie do określenia w drodze rozporządzenia, odrębnie dla każdej Agencji, warunków przyznawania funkcjonariuszom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg, uwzględniając sposób ustalenia okresu służby warunkującego nabycie prawa do nagrody rocznej, wysokości tej nagrody, przesłanek jej obniżenia i przypadków, kiedy nagroda nie przysługuje, terminów wypłaty nagrody rocznej, okoliczności uzasadniających przyznanie funkcjonariuszowi nagrody uznaniowej i zapomogi, właściwości przełożonych oraz trybu postępowania w tych sprawach.

Na podstawie wspomnianej delegacji Prezes Rady Ministrów wydał rozporządzenie z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg. W § 2 tego rozporządzenia przewidziano, że funkcjonariuszowi pełniącemu służbę przez okres roku kalendarzowego przyznaje się nagrodę roczną w wysokości 50 % jednomiesięcznego uposażenia (ust. 1), a funkcjonariuszowi pełniącemu służbę przez część roku kalendarzowego nagrodę roczną przyznaje się proporcjonalnie do liczby miesięcy kalendarzowych służby w tym roku, za który funkcjonariuszowi przysługiwało uposażenie (ust. 2). Powołane przepisy odwołują się do "funkcjonariusza pełniącego służbę", ale - wbrew twierdzeniom Sądu I instancji - nie definiują pojęcia "pełnienie służby". Takiej definicji nie zawierają również inne przepisy ustawy o ABW, w szczególności jej art. 63. Ten ostatni przepis nie dotyczy jakichkolwiek kwestii uposażeniowych funkcjonariusza ABW, w tym prawa do nagrody rocznej. Reguluje on zupełnie inną materię, a mianowicie sposób obliczania terminu rozwiązania stosunku służbowego na określonych podstawach zwolnieniowych. Sam fakt, że w art. 63 mowa jest o terminie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby w żaden sposób nie potwierdza tezy Sądu, że taką regulację należy traktować jako swoiste uzupełnienie dyspozycji zawartych w treści art. 114 ust. 2 i art. 123 ust. 1 pkt 2 oraz art. 125 ust. 1 ustawy o ABW oraz § 2 rozporządzenia, a w konsekwencji jako zasadniczą podstawę ograniczenia warunków nabycia prawa do nagrody rocznej.

Z przepisów § 2 rozporządzenia wynika jedynie, że wysokość przyznawanej nagrody rocznej zależy przede wszystkim od tego czy funkcjonariusz pełnił służbę w formacji przez cały rok czy też przez część roku kalendarzowego. Treść powyższej regulacji nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że normuje ona krąg osób uprawnionych do tego świadczenia ani że wyrażenie "funkcjonariusz pełniący służbę przez rok czy część roku kalendarzowego" oznacza, że uprawnienie to przysługuje wyłącznie funkcjonariuszowi efektywnie wykonującemu obowiązki służbowe oraz że z grona uprawnionych wyłączona jest tylko część funkcjonariuszy niespełniających tego wymogu, to jest tylko osoby korzystające ze zwolnień lekarskich. Gdyby takie były intencje prawodawcy, to w stosunku do funkcjonariuszy ABW – jak w przypadku niektórych innych grup zatrudnionych – zamysł taki musiałby znaleźć jednoznaczne odbicie w treści omawianej pragmatyki służbowej. Tam zaś nie ma zapisu, który wprost z grona uprawnionych do nagrody rocznej wyłączałby – jak przyjął to Sąd I instancji – wszystkich funkcjonariuszy korzystających ze zwolnień lekarskich.

Nie oznacza to, że w ogóle nie jest dopuszczalne modyfikowanie zasad wypłaty jakichkolwiek świadczeń wypłacanych na rzecz pracowników lub funkcjonariuszy korzystających ze zwolnień lekarskich. Jest to co do zasady możliwe, ale wymaga to przyjęcia określonych i jednoznacznych rozwiązań prawnych. Jeżeli nie ma takich rozwiązań, to sugerowanych ograniczeń nie można wyprowadzać w drodze skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Względy słusznościowe ani względy celowościowe nie mogą prowadzić do zawężenia podmiotowego lub przedmiotowego zakresu danej regulacji płacowej, jeżeli podstawy takiej nie dają wprost obowiązujące przepisy płacowe. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że przepisy płacowe podlegają ścisłej wykładni i nie nadają się do stosowania ich w drodze analogii. Wszelkie ograniczenia określonych uprawnień przysługujących innym uprawnionym muszą mieć wyraźną podstawę w obowiązujących przepisach prawa. Zamiar wprowadzenia pewnych ograniczeń płacowych powinien być zatem rozważany, a następnie realizowany, już na etapie redagowania tekstu prawnego, nie zaś wyprowadzany dopiero w drodze wykładni przepisu już ustanowionego.

Z powyższych względów i skoro zgodnie z ustawą o ABW funkcjonariusze tej formacji nabywają prawo do świadczeń pieniężnych przewidzianych w art. 114 ust. 2 i art. 123 ust. 1 pkt 2 oraz art. 125 ust. 1 ustawy o ABW z tytułu służby, to nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że prawo do omawianej nagrody rocznej nie przysługuje funkcjonariuszom korzystającym ze zwolnień lekarskich. Funkcjonariusze w czasie przerw spowodowanych czasową niezdolnością do służby w związku z ich chorobą nadal są funkcjonariuszami ABW i zachowują prawo do uposażenia i innych świadczeń związanych ze statusem funkcjonariusza formacji, z zastrzeżeniem sytuacji wprost w ustawie przewidzianych (art. 136 ustawy o ABW).

W świetle przepisów pragmatyki służbowej ABW należy odróżnić samo uprawnienia do nagrody rocznej od prawa do zaliczenia określonych okresów pełnionej służby do okresu służby, od której zależy wysokość świadczenia pieniężnego. Kwestie te regulował § 3 rozporządzenia. Stanowił on, że do okresu służby, od którego zależy wysokość nagrody rocznej, nie wlicza się okresu: 1) urlopu bezpłatnego lub wychowawczego; 2) przerw w wykonywaniu obowiązków służbowych, o których mowa w art. 141 ustawy, za które funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do uposażenia; 3) zawieszenia w czynnościach służbowych oraz tymczasowego aresztowania, chyba że postępowanie będące przyczyną zawieszenia lub aresztowania umorzono albo w jego wyniku funkcjonariusz został uniewinniony; 4) po uprawomocnieniu się wyroku skazującego lub orzeczenia o ukaraniu karą dyscyplinarną wydalenia ze służby do dnia zwolnienia ze służby. Treść przytoczonego przepisu nie może budzić wątpliwości. Wynika z niego, że zawarty tam katalog ma charakter zamknięty a nie przykładowy. Oznacza to, że nie wszystkie przerwy w efektywnym realizowaniu obowiązków służbowych zostały potraktowane jednakowo. Prawodawca zdecydował bowiem, że odmienne są konsekwencje korzystania w szczególności z urlopu bezpłatnego czy wychowawczego a inne są skutki korzystania z urlopu wypoczynkowego czy okresów zwolnienia z obowiązków służbowych z powodu choroby lub porodu. W konsekwencji przy ustalaniu wysokości nagrody rocznej nie można pominąć zarówno okresów urlopów wypoczynkowych, jak też między innymi okresów urlopów macierzyńskich oraz okresów nieobecności w służbie z powodu choroby. Zatem w omawianym zakresie uwzględnia się wszystkie okresy pomyślane jako okresy powstrzymywania się od wykonywania obowiązków służbowych, niezbędne do regeneracji sił i zapewnienia możliwości dalszego efektywnego pełnienia służby w przyszłości.

W rozporządzeniu oprócz wyliczenia konkretnych okresów, których nie zalicza się do okresu służby, od którego zależy wysokość nagrody rocznej, prawodawca sprecyzował również przypadki, w których funkcjonariuszowi ABW obniża się nagrodę roczną (§ 5 ust. 1 i § 7 ust. 1) oraz przypadki, w których przedmiotowe świadczenie w ogóle nie przysługuje (§ 6 i § 7 ust. 2). Żaden z tych przypadków nie dotyczy korzystania przez funkcjonariusza ze zwolnienia lekarskiego z uwagi na chorobę. Tym samym także i te regulacje nie dają jakichkolwiek podstaw do ograniczenia zakresu uprawnień do nagrody rocznej w związku z absencją chorobową funkcjonariusza ABW.

Zasadność regulacji przyjętych w pragmatyce służbowej ABW może budzić pewne wątpliwości – zwłaszcza w sytuacji częstych i długotrwałych nieobecności funkcjonariusza w służbie z powodu choroby, a także z uwagi na rozwiązania prawne odnoszące się do wielu innych grup zawodowych. W tej sytuacji można co najwyżej rozważać możliwość dokonania w przyszłości kolejnej zmiany przepisów ustawy. Nie jest to jednak argument mogący usprawiedliwiać próbę rozszerzającej interpretacji obowiązujących uregulowań płacowych i pozbawienia funkcjonariuszy ochrony prawnej przez wprowadzenie ograniczeń, które nie wynikają wprost ani z przepisów ustawy o ABW ani aktów wykonawczych do tej ustawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną, na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił decyzje Szefa ABW w przedmiocie odmowy przyznania K. K. nagrody rocznej za 2011 r.

O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie na mocy art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ powinien po raz kolejny rozważyć kwestię uprawnień K. K. do omawianego świadczenia pieniężnego, mając na uwadze ocenę prawną przedstawioną w niniejszym wyroku NSA.