Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2824/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 63 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 25 czerwca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. U. i J.U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 60/18 w sprawie ze skargi O. U. i J. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] solidarnie na rzecz O. U. i J. U. kwotę 1154 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 60/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w S. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], Wójt Gminy G. ustalił na rzecz J. i J. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [...] w miejscowości G., z potrzebną infrastrukturą techniczną. W rozstrzygnięciu wskazano, że inwestycja obejmuje ponadto część działki nr [...] i [...] w związku z budową drogi wewnętrznej. Decyzją Wójta Gminy G. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], prawa i obowiązki wynikające z ww. decyzji przeniesiono na skarżących.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], SKO w S. stwierdziło nieważność ww. decyzji o warunkach zabudowy, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Po pierwsze, decyzja Wójta została skierowana do J. i J. K. w sytuacji, gdy pod wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy podpisana była wyłącznie J. H. K.. Tym samym organ ustalił warunki zabudowy na rzecz J. K. z urzędu, co stanowi rażące naruszenie art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", gdyż organ w tym zakresie działa wyłącznie na wniosek inwestora.

Po drugie, decyzja Wójta została wydana w oparciu o niekompletny pod względem formalnym wniosek co stanowiło naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. We wniosku nie ustalono granic terenu, obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, a charakterystyka inwestycji była nieprecyzyjna.

Po trzecie, decyzją Wójta objęto także częściowo teren niewskazany we wniosku, a mianowicie wskazano działkę nr [...], a określając linie rozgraniczające teren inwestycji organ działał z urzędu, co jest niedopuszczalne.

Organ nadzorczy nie podzielił natomiast stanowiska Starosty S. odnośnie niewłaściwego zastosowania przepisów ochrony przyrody, tj. § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "P." (Dz. Urz. Woj. [...]). Wyznaczenie strefy ochronnej, zdaniem SKO, uwzględniało wymagany stumetrowy pas od linii brzegu jeziora D., a samo ustalenie linii brzegu także pozostawało w zgodzie z zasadami wskazanymi w obowiązujących przepisach.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili skarżący.

Zaskarżoną decyzją SKO w S. utrzymało w mocy własną decyzję o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przytoczył i omówił przepisy dotyczące postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, a także stosowne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ uznał, że ww. decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem prawa, które zakwalifikowano jako rażące i godzące w zasadę praworządności. Wskazano, że brak podpisu J. K. pod wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy skutkował tym, że z formalnego punktu widzenia postępowanie nie mogło być i nie zostało ono wszczęte przez J. K., a więc wskazanie go jako adresata decyzji stanowiło rażące naruszenie art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez działanie przez organ z urzędu. Nie jest bowiem możliwe "rozciągnięcie" takiej decyzji na osobę niebędącą wnioskodawcą. Powyższe naruszenie dawało podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w części, czyli w stosunku do J. K..

Natomiast za stwierdzeniem nieważności decyzji w całości przemawiało rażące naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. b u.p.z.p., polegające na prowadzeniu postępowania w oparciu o wniosek niespełniający przewidzianych wymagań. Organ wskazał, że zachowanie tej decyzji mogłoby powodować jej kwestionowanie na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący, domagając się uchylenia obu decyzji SKO. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 63 ust. 5 u.p.z.p.; art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 63 ust. 1 u.p.z.p.; art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę SKO w S. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 60/18, oddalając skargę, wyjaśnił na czym polega przesłanka "rażącego naruszenia prawa", o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając to na względzie Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek został złożony jedynie przez J. K. (tylko ona podpisała wniosek), zaś decyzja została wydana również w stosunku do J. K., który wniosku nie złożył (nie podpisał). Powyższe oznacza więc, że przedmiotowa decyzja została wydana w stosunku do J. K. z rażącym naruszeniem przepisów art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., dającym podstawę do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i stwierdzenia nieważności tej decyzji w części, tj. w stosunku do J. K.. Dokonanej oceny nie zmienia fakt, że J. i J. K. byli i są małżonkami, gdyż J. K. w sprawie niniejszej nie mogła zostać uznana za pełnomocnika swego męża. W rozumieniu bowiem art. 33 § 4 K.p.a., niniejsza sprawa nie może być uznana za sprawę mniejszej wagi, a tylko taka przesłanka dawałaby wspomnianą możliwość. Bez znaczenia dla powyższego stanowiska pozostaje też fakt doręczenia przedmiotowej decyzji J. K. jako uczestnikowi postępowania. W przypadku opisanym w art. 63 ust. 1 u.p.z.p. także następuje takie doręczenie, a jednak odbiorca takiej decyzji przez sam fakt jej doręczenia nie staje się jej adresatem jako strona, w stosunku do której decyzję wydano. Natomiast potencjalna możliwość przeniesienia decyzji na J. K. nie ma znaczenia dla dokonanej w sprawie oceny.

Ponadto Sąd wskazał, że organy trafnie zauważyły, iż wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nastąpiło w oparciu o niekompletny pod względem formalnym wniosek, co stanowiło naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. A mianowicie, we wniosku nie określono granic terenu, jak też obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, a charakterystyka inwestycji jest nieprecyzyjna. Wniosek dotyczył nieruchomości położonej w miejscowości Giby oznaczonej nr [...] i nr [...] i nie dotyczył działki nr [...]. Ponadto dołączono do niego dwa egzemplarze kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 obejmującej tylko część działek nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w obrębie G., w ogóle pomijając działkę nr [...]. Na mapach tych nie oznaczono jednak granic terenu inwestycji, ani też nie zaznaczono obszaru oddziaływania inwestycji. Natomiast, jak wynika z ww. decyzji o warunkach zabudowy, ustalono w niej warunki zabudowy zarówno na działce nr [...], jak i na części działki nr [...] i [...]. Przy czym, w ocenie Sądu, działka nr [...] była nieobjęta wnioskiem, a przecież oddziela ona drogę konieczną ustanowioną na działce nr [...], będącą dojazdem z działki nr [...] (teren inwestycji) do drogi publicznej oznaczonej nr [...]. A zatem przy tak sprecyzowanym wniosku teren inwestycji nie miał dostępu do drogi publicznej, co jest przecież bezwzględnie wymagane przez przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Ustanowiona postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] października 2008 r., sygn. akt [...], służebność drogi koniecznej na działce nr [...] w celu zapewnienia dojazdu z działki nr [...] do drogi publicznej oznaczonej nr [...], była niewystarczająca dla zapewnienia tego dojazdu. Wnioskodawca nie przedstawił natomiast żadnych dowodów na okoliczność, że ma uprawnienie do korzystania z działki nr [...]. Stąd organ dostrzegając tę kwestię, sam z urzędu, objął w przedmiotowej decyzji jako teren inwestycji, również działkę nr [...]. Działanie takie należy jednak ocenić jako rażące naruszenie zarówno art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., jak również art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., co dawało podstawę do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W ocenie Sądu, SKO trafnie także zauważyło, że w załączniku nr 1 do ww. decyzji o warunkach zabudowy wskazano linie rozgraniczające teren inwestycji obejmujące niewielki fragment działki nr [...] oraz działek nr [...] i nr [...], przy czym granice te nie pokrywają się z terenem uwidocznionym na mapie zasadniczej załączonej do wniosku. Oznacza to, że określone w załączniku nr 1 do decyzji linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone zostały przez organ z urzędu, co jest sytuacją niedopuszczalną, stanowiącą rażące naruszenie wskazanych powyżej przepisów.

Sąd podzielił także stanowisko SKO, że we wniosku nieprecyzyjnie określono zakres inwestycji. Wskazano w nim rodzaj inwestycji jako "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z potrzebną infrastrukturą techniczną", a w charakterystyce inwestycji – "budynek o wym. ok. 10 x 12 m, proj. uzbrojenie, budynek drewniany, dach dwuspadowy, kryty, budynek jednokondygnacyjny". Natomiast w decyzji ustalono zakres inwestycji jako budynek mieszkalny jednorodzinny, o projektowanych urządzeniach technicznych w postaci przyłącza energetycznego, przyłącza wodociągowego z wodociągu gminnego i szczelnego zbiornika ścieków z przyłączem kanalizacyjnym do budynku oraz projektowanych urządzeń terenowych w postaci drogi wewnętrznej i wjazdu z drogi gminnej. Określony więc w decyzji zakres inwestycji nie znajduje w całości oparcia w złożonym wniosku. Organ nie mógł zaś samodzielne decydować, jakie obiekty budowlane i urządzenia w ramach tej infrastruktury, inwestor chce wybudować. Oznacza to, że organ, wydając decyzję o warunkach zabudowy w takim kształcie, rażąco naruszył art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do WSA do ponownego rozpatrzenia; ewentualnie – w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a następnie [uchylenie] w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji SKO; oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Ponadto zawnioskowano na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie dowodu z dokumentu, tj. aktu notarialnego Repertorium A nr [...] na okoliczność poniesionych przez skarżących kosztów na zakup nieruchomości, dla której wydana była ostateczna i znajdująca się w obrocie prawnym ww. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na stronę, która nie podpisała się pod wnioskiem, tj. J. K. za rażące naruszenie prawa, podczas gdy na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może być w każdej chwili przeniesiona na dowolny podmiot, w tym także na osobę, która nie podpisała się pod wnioskiem, a tym samym skutek wydania decyzji jest taki sam jak w przypadku jej wydania tylko na wnioskodawcę;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i uznanie, że postępowanie administracyjne w zakresie ustalenia warunków zabudowy jest postępowaniem w pełni uzależnionym od treści wniosku strony, a organ administracji nie posiada w nim jakichkolwiek uprawnień władczych i uznania administracyjnego, podczas gdy z treści art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że organ, ustalając szczegółowe warunki zabudowy w postępowaniu, musi działać także z urzędu;

- art. 2a ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592) przez jego pominięcie i pominięcie skutku jaki wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy niesie dla skarżących w szczególności w aspekcie finansowym.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. przez uznanie, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może działać z urzędu tylko zakresie obowiązków nałożonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy organy podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niepoprawną kontrolę skargi, niedostrzeżenie naruszeń i w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji gdy działania organu administracji były obarczone naruszeniem prawa.

W związku z zarządzeniem z dnia 15 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej poza zarzutem naruszenia art. 2a ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Zasadniczo skarżący mają rację, że w okolicznościach niniejszej sprawy skierowanie decyzji o warunkach zabudowy także do J. K. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), które dawałoby podstawę do wyeliminowania w całości z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. Ewentualna wada w tym zakresie mogła skutkować co najwyżej uznaniem wadliwości w części tej decyzji w odniesieniu do J. K.. Jednak w tej sprawie z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynika, że jego wnioskodawcami byli małżonkowie J. i J. K.. Decyzja o warunkach zabudowy została doręczona tak określonym wnioskodawcom, a ci nie kwestionowali prawidłowości skierowania do nich decyzji o warunkach zabudowy. W tych warunkach uprawnione jest stwierdzenie, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obarczony był brakiem formalnym, jednak w oczywisty sposób nie można stwierdzić, że tego rodzaju wada procesowa rażąco naruszała prawo, skoro wnioskodawcami byli małżonkowie będący właścicielami działki nr [...], której dotyczy wniosek o warunkach zabudowy, i małżonkowie ci mogli działać wzajemnie w swoim imieniu. Brak stosownego pełnomocnictwa w tych warunkach mógł być konwalidowany w każdym czasie. Poza tym zgodnie z art. 33 § 4 K.p.a. w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Ocena co do braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie tego przepisu wiąże się z konieczności dokonania wykładni pojęcia "sprawy mniejszej wagi" i może być każdorazowo dokonywana przez organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne. Konieczność dokonania zaś wykładni wyklucza możliwość stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, na co wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Dodatkowo w tej sprawie przy ocenie rażącego naruszenia prawa należy uwzględnić też, że końcowo uprawnienia z decyzji o warunkach zabudowy zostały przeniesione w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. na inne podmioty, co oznacza, że aktualnie Józef Kowalski nie jest już adresatem praw i obowiązków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. zawiera usprawiedliwione podstawy.

Wbrew dokonanej w sprawie ocenie, we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sposób wystarczający oznaczono teren inwestycji. Wskazano bowiem działkę, na której planowano realizację budynku mieszkalnego (działka nr [...]), działkę dojazdową nr [...], na której ustanowiono służebność, umożliwiającą dostęp do drogi gminnej poprzez wjazd. Z załączonej dokumentacji do wniosku, jak i przeprowadzonej analizy wynikało zaś, że droga gminna – do której działka nr [...] ma dostęp za pomocą służebności gruntowej na działce [...] – to działka nr [...]. Na tej bowiem działce znajduje się faktyczny przebieg drogi gminnej nr [...]. W tych warunkach nie można stwierdzić, że organ planistyczny w ramach uznania administracyjnego, czy też uprawnień władczych sam zdecydował o kształcie planowanej inwestycji, skoro taki wynikał ze złożonego wniosku. Ponadto we wniosku wskazano, że w ramach planowanej inwestycji budowy budynku jednorodzinnego zaplanowano też realizację wjazdu z drogi gminnej przez działkę nr [...], przyłącze energetyczne, przyłącze kanalizacyjne ze szczelnym zbiornikiem. Nie jest więc tak, że we wniosku nieprecyzyjnie określono zakres inwestycji. W tych warunkach wystarczające było wskazanie rodzaju inwestycji jako "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z potrzebną infrastrukturą techniczną", zaś w charakterystyce inwestycji – "budynek o wym. ok. 10 x 12 m, proj. uzbrojenie, budynek drewniany, dach dwuspadowy, kryty, budynek jednokondygnacyjny". A zatem określony zakres inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy odpowiadał wskazanym we wniosku elementom – budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza energetycznego, przyłącza wodociągowego, szczelnego zbiornika ścieków, drogi wewnętrznej i wjazdu z drogi gminnej. Brak jest podstaw do przyjęcia, że w stopniu rażącym określono charakterystykę planowanej inwestycji. Ponadto brak jest podstaw do przyjęcia, że przedłożona dokumentacja wymagała ustalenia granic obszaru, na który przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać. Po pierwsze, w sprawie o wydanie warunków zabudowy nie stwierdzono takiego oddziaływania; a po drugie, w postępowaniu nieważnościowym nie wykazano, że planowana zabudowa budynkiem jednorodzinnym będzie powodowała jakieś oddziaływanie na tereny sąsiednie (we wniosku wskazano, że takowego nie będzie – tylko co do zanieczyszczenia gruntu i wód podziemnych wskazano, że projektuje się szczelny zbiornik na ścieki). Po trzecie, omawiany wymóg zasadniczo dotyczy ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a tylko w warunkach odpowiedniego zastosowania mógłby mieć zastosowania do decyzji o warunkach zabudowy, czego organ nieważnościowy nie wykazał w odniesieniu do planowanej zabudowy jednorodzinnej. W związku z tym organ nieważnościowy nie wykazał aby zachodziły podstawy do stwierdzenia, że ww. decyzja o warunkach zabudowy określała sposób zabudowany na ww. nieruchomości sprzecznie z regułami wynikającymi z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dlatego pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a.; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. zawierają usprawiedliwione podstawy.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 2a ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego należało zaś uznać jako niemający istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżący powinni mieć na względzie, że co do zasady strona postępowania, która w wyniku wadliwej decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego doznałaby szkody, może ubiegać się przed sądem powszechnym o odszkodowanie.

Mając powyższe na względzie, skoro uwzględnieniu podlegały zarzuty skargi kasacyjnej i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena w tym zakresie przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku oraz w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2017 r., nr [...]. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nieważnosciowy zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego co dalszego postępowania w sprawie, a mianowicie, czy w niniejszej sprawie zachodzą prawne podstawy do stwierdzenia zaistnienia przesłanki "rażącego naruszenia prawa".

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.