Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 92/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1 pkt1 lit. c, art. 10 par.1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77, 107 par. 3, 28, 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust.1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 862/09 w sprawie ze skargi Wójta Gminy K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 862/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wójta Gminy K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Wójta Gminy K. kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pismem z dnia 18 lipca 2008 r. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 6,4901 ha gruntów rolnych klas III, położonych w obrębie C., na terenie gminy K., przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniowo-usługową, letniskową oraz pod komunikację.

Marszałek Województwa Pomorskiego pismem z dnia 10 października 2008 r. zaopiniował pozytywnie przeznaczenie terenów wyszczególnionych we wniosku Wójta Gminy K.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze 1,7895 ha gruntów rolnych klas III, przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniowo-usługową oraz pod komunikację, w granicach lokalizacji oznaczonych jako wydzielenia o symbolach: [...],[...],[...],[...],[...] i [...], wskazując iż są one położone w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy wsi, gruntów posiadających już zgodę na zmianę przeznaczenia oraz przylegają do istniejących ciągów komunikacyjnych. W odniesieniu natomiast do gruntów rolnych klas III, o powierzchni 4,7006 ha, przewidzianych pod zabudowę letniskową, w granicach lokalizacji oznaczonych jako wydzielenia o symbolach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], Minister odmówił wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze.

Pismem z dnia 30 grudnia 2008r. Wójt Gminy K., wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie jego wniosku.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że fakt, iż w chwili obecnej na wskazanym terenie nie jest prowadzona produkcja rolnicza, nie zmienia jego charakteru (w dalszym ciągu są to grunty rolne), ani też nie obniża jakości tych gruntów. Trwałe wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, całkowicie uniemożliwi powrót do działalności rolniczej. Nawiązując do argumentacji Wójta Minister podkreślił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, zaś wojewoda ocenia jedynie pod względem zgodności studium z innymi przepisami prawnymi z tego zakresu, a nie pod względem zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Przy zmianie przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, organ winien mieć na uwadze, że na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Ponadto art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, iż ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Oceniając każdą konkretną sytuację faktyczną organy, mając obowiązek ochrony gruntów rolnych, obowiązane są przeciwdziałać jakimkolwiek nieuzasadnionym czynnościom zmierzającym do zmiany takiego ich przeznaczenia.

Stosownie do obowiązujących przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), organem odpowiedzialnym za kształtowanie polityki przestrzennej na obszarze gminy jest wójt (burmistrz) i to on prowadzi proces planowania przestrzennego. Jednak proces ten przewiduje szereg uzgodnień i tak zgodnie z art. 17 ww. ustawy o planowaniu, zamierzenia przewidziane w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceniane są m.in. pod względem zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przez organ właściwy w tym zakresie. Już ta konstrukcja zobowiązuje Wójta do rozsądnego gospodarowania najlepszymi gruntami rolnymi położonymi na terenie gminy. W związku z tym Wójt przystępując do takiego opracowania winien mieć na uwadze zapis art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Analizując wniosek w kontekście kryterium określonego w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w zakresie możliwości wykorzystania na cele nierolnicze gruntów o niższej przydatności rolniczej, Minister stwierdził, że gmina dysponuje gruntami słabszych klas bonitacyjnych tj. IV-VI, które łącznie zajmują około 84% całkowitej powierzchni jej gruntów rolnych, co w sposób oczywisty predysponuje te grunty w pierwszej kolejności do przeznaczenia na cele nierolnicze. Ponadto Minister wskazał, iż gleba jest wytworem złożonego procesu, zwanego procesem glebotwórczym, na który składają się: oddziaływanie klimatu, rodzaj skały macierzystej, rzeźba terenu i przede wszystkim rola organizmów roślinnych i zwierzęcych. Proces ten jest niezwykle powolny, bowiem przebiega z prędkością ok. 1 cm wytworzonej gleby na 100-400 lat. Z tego względu glebę uważa się za zasób w praktyce nieodnawialny, który powinien podlegać szczególnej ochronie. Ochrona ta jest zarówno obowiązkiem ustawowym, jak również obowiązkiem wobec społeczeństwa. Od tego obowiązku można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonywująco wykazane. Grunty rolne najwyższych klas bonitacyjnych położone na obszarach wiejskich podlegają szczególnej, ustawowej ochronie, gdyż stanowią one zaledwie ok. 24,6% w skali kraju, a zatem na 1 mieszkańca kraju przypada takich gruntów zaledwie ok. 0,12 ha. Biorąc pod uwagę fakt, iż gleby zaliczane są do nieodnawialnych zasobów przyrody, istnieje konieczność objęcia ich szczególną ochroną oraz troską o zachowanie ich w dobrym i nienaruszonym stanie. Podstawowym zadaniem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. jest ochrona gruntów rolnych najwyższej jakości przed zainwestowaniem (głównie klas I-III).

Za niezrozumiały uznał Minister argument Wójta dotyczący niebezpieczeństwa niekontrolowanej zabudowy wnioskowanego terenu, gdyż kierując się zasadą racjonalnego gospodarowania gruntami najwyższych klas bonitacyjnych w gminie istnieje możliwość ominięcia warunkami zabudowy najurodzajniejszych kompleksów glebowych, przy jednoczesnym zachowaniu ładu przestrzennego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy K. zarzucając tej decyzji naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez nazbyt dowolną interpretację tego przepisu oraz naruszenie art. 7, art. 10 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu wskazano m.in., że Minister pominął całkowicie strony postępowania (i ich interes), do których zaliczyć należy właścicieli gruntów objętych decyzją Ministra, a którzy byli inicjatorami zmian w zakresie kształtowania ładu przestrzennego w obszarze wsi C. Podniesiono, że stronami w sprawie są właściciele działek zainteresowani uzyskaniem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył przepisy postępowania administracyjnego, które nakładają na organy obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu sformułowana została w art. 10 k.p.a. i nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, uprawnienia wynikające z tej zasady zawierają np. art. 78 § 1, art. 79 i art. 81 k.p.a.

Sąd wskazał, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie brali udziału właściciele działek położonych na terenie, którego dotyczył wniosek. Tymczasem w postępowaniu o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia określonych gruntów rolnych na cele nierolnicze, które wszczyna się na wniosek wójta przymiot strony mają także właściciele poszczególnych działek wchodzących w skład spornego obszaru, gdyż dotyczy to ich interesu prawnego związanego z wykonywaniem własności nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 995/99, ONSA 2000, nr 4, poz. 173, z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1817/00, Lex 75553).

Właściciele i użytkownicy wieczyści działek, których postępowanie niniejsze dotyczy powinni być stronami tego postępowania, a więc powinni być zawiadamiani na piśmie o podejmowanych czynnościach i rozstrzygnięciach w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Sąd zauważył, że warunkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie kręgu podmiotów, którym prawa strony przysługują, zaś organy prowadzące w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne uchybiły temu obowiązkowi. Dlatego też w sprawie zastosowanie znalazł przepis art. 145 §1 ust.1 pkt b (winno być lit. b/) p.p.s.a, zgodnie z którym sąd administracyjny zobowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję jeśli stwierdzi wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art.145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a., tj. dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji na omawianej podstawie nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony.

Niezależnie od powyższego w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśnił, czy istnieją podstawy do odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia cele nierolnicze 4,7006 ha gruntów rolnych klas III i nie uzasadnił należycie decyzji.

Sąd podniósł, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którymi przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, o której mowa w ust. 2 pkt 1-5. Nie budzi wątpliwości, że decyzja w takiej sprawie ma charakter uznaniowy.

Zdaniem Sądu I instancji z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ stosownie do art. 7 k.p.a. dokonał wyważenia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu stron. Minister nie rozważał, że wnioskowane o przekształcenie na cele nierolnicze tereny są w większości podzielone na działki o powierzchni ok. 1000 m2, i faktycznie wykorzystywane na cele letniskowe, na części z nich na podstawie decyzji o warunkach zabudowy powstała zabudowa letniskowa, znajdują się one w posiadaniu kilkunastu właścicieli, a prowadzenie działalności rolniczej na działkach o powierzchni 1000 m² wydaje się obecnie mało realne. Trudno w tej sytuacji mówić o zwartym gruncie o powierzchni przeszło 4 ha, który może być wykorzystany rolniczo.

Sąd wskazał, że w skardze podniesiono również, iż przedmiotowy teren posiadał w poprzednio obowiązującym planie zgodę na zmianę przeznaczenia działek z rolnych na nierolnicze, a jeżeli tak, to obowiązkiem organu było wyjaśnienie dlaczego obecnie Minister zmienił stanowisko odnośnie zmiany przeznaczenia wskazanych terenów.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2009 r. wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaskarżając w całości powyższy wyrok i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył art. 10 § 1 Kpa, dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

W związku z powyższym Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wniesionej przez Wójta Gminy K. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że w świetle art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 28 k.p.a. Interes prawny, aby mógł być zaspokojony przez administrację musi być osobisty, własny, indywidualny, musi mieć swoją podstawę w przepisach prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych.

Norma prawa materialnego stanowiąca podstawę interesu prawnego powinna zawsze aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu.

Interes prawny jest pojęciem języka prawnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. jest on podstawą do zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony w postępowaniu administracyjnym, a źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawa materialnego we wszystkich gałęziach prawa.

Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stroną postępowania jest wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta). Na podstawie wskazanego przepisu prawa materialnego wójt (burmistrz, prezydent miasta) posiada interes prawny bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wskazuje właścicieli gruntów jako odrębnych stron postępowania. Właściciele gruntów mają jedynie interes faktyczny, a nie prawny w wynikach tego postępowania. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 3491/01). Takie też stanowisko wyraził W. Radecki w Komentarzu do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (wyd. Delfin S.A., Warszawa 2009).

Minister zauważył, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotycząca zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wydawana jest do projektu planu, nie kończy ona zatem postępowania w sprawie uchwalenia planu, gdyż po uzyskaniu stanowiska Ministra, Wójt wykłada projekt tego planu do publicznego wglądu na okres 21 dni i w tym czasie wszyscy zainteresowani mogą składać uwagi, które następnie rozpatruje Rada Gminy. Tak więc, w trakcie wyłożenia projektu planu zainteresowani, w tym – właściciele gruntów, mogą bronić swoich racji zgłaszając uwagi, gdyż na tym etapie postępowania będą oni stroną w sprawie.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził również, że rozpatrując wniosek Wójta Gminy K. z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie przeznaczenia 6,4901 ha gruntów rolnych klas III na cele nierolnicze położonych w obrębie C. oraz wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy, oparł się na w pełni wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, nie naruszył, jak ocenił Sąd, art. 77 § 1 k.p.a., a wskazana decyzja nie nosi cech dowolności. Powołane okoliczności faktyczne znajdują oparcie w dokumentach złożonych do sprawy, a także materiałach znanych organowi z urzędu.

Zdaniem organu nieprawidłowe i całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie pojmowania zwartego kompleksu gruntów rolnych, polegające na uznaniu, że w przypadku, gdy działki rolne podzielone są na działki o małym areale, np. 1000 m² i znajdują się one w posiadaniu wielu właścicieli, to nawet jeśli łączna powierzchnia takich działek zajmuje kilka ha, nie można takiego obszaru uznać za zwarty obszar rolny.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił także, że przy rozpatrywaniu wniosku Wójta Gminy K. miał na względzie słuszny interes strony, ale także interes społeczny, który w rozpoznawanej sprawie przejawia się w trosce i ochronie najcenniejszych gleb, a zatem – w pozostawieniu ich w naturalnym stanie dla przyszłych pokoleń w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju oraz utrzymania bioróżnorodności krajobrazu. W szczególnych przypadkach interes społeczny może być, tak jak w tej sprawie pojmowany "nad" interesem indywidualnym. Taka sytuacja ma właśnie miejsce w przedmiotowej sprawie. Na rolę gleby jako najważniejszego przyrodniczego bogactwa ludzkości, bez którego nie jest możliwa egzystencja człowieka, wskazuje również Europejska Karta Gleby (Europen soil charter) przyjęta przez Radę Europy w 1972 roku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w sprawie nie wystąpiły też okoliczności wskazujące na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co wynika z § 1 powołanego artykułu.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniesionej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargi kasacyjnej ma ocena czy istotnie doszło w sprawie do zarzucanego w tej skardze naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co nastąpić miało poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w postępowaniach administracyjnych w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne stroną jest nie tylko wójt (burmistrz, prezydent miasta), ale również właściciele gruntów, których to postępowanie dotyczy.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uzyskać więc status strony postępowania administracyjnego można wyłącznie wówczas, gdy wykaże się przysługiwanie interesu prawnego, który oparty jest o konkretny przepis prawa materialnego i z którego wynikają dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki.

Prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek Wójta Gminy K. o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 6,4301 ha gruntów rolnych klas III, położonych w obrębie C., na terenie gminy K., przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniowo-usługową, letniskową oraz pod komunikację.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do ust. 2 pkt 1 tego artykułu przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I–III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Zdanie pierwsze ust. 3 omawianego artykułu, które brzmi: "Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta)" stanowi normę, w oparciu o którą prowadzone było postępowanie.

Oczywistym jest, że wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który występuje w tego rodzaju sprawie ze stosownym wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne przysługuje status strony tego postępowania i w tym względzie nie są wyrażane żadne wątpliwości. Natomiast niejednolicie, również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, postrzegana jest rola w tego rodzaju sprawach właścicieli nieruchomości, które objęte są wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne.

Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi właściciele takich gruntów mają jedynie interes faktyczny, a nie prawny w wynikach tego postępowania, co potwierdzają powołane w skardze kasacyjnej wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 3451/01 (niepubl.) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SA 1899/03, z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1750/06 i z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2/08 (wszystkie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie stanowisko wyrażane również było w innych od powołanych orzeczeniach, m.in. ostatnio w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 329/09 (również dostępny w internecie). W wyroku tym podkreślono, że oczywiście właściciele i użytkownicy wieczyści terenu przewidywanego do ujęcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są faktycznie zainteresowani pozytywnym załatwieniem wniosku złożonego w sprawie zgody właściwego ministra na odrolnienie, mogli nawet w tym zakresie składać do gminy wnioski planistyczne, przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którymi kierując się gmina doprowadziła do złożenia wniosku wszczynającego sprawę przed ministrem, jednak ci nie mają w tej sprawie własnego, indywidualnego i bezpośredniego interesu prawnego. Dopiero wówczas, gdy wniosek gminy zostanie załatwiony pozytywnie, dojdzie do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mieszkańcy, w tym właściciele i użytkownicy gruntów, będą mogli wypowiedzieć się na temat treści tego projektu, a w razie podjęcia przez radę gminy uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, będzie im służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę.

Jak już wcześniej zaznaczono w orzecznictwie zajmowane jest również odmienne od powyższego stanowisko, które przyjmuje, że właściciele gruntów rolnych (leśnych) są stroną postępowania o zmianę przeznaczenia ich gruntów, bowiem postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego związanego z wykonywaniem własności nieruchomości (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 24 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 995/99, ONSA 2000, nr 4, poz. 173 i z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1817/00, Lex nr 75553, a także w wyrokach z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 378/09 i z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1017/09, dostępne w Internecie).

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela powyższe stanowisko. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 378/09, skoro przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają szczególnych uregulowań dotyczących strony postępowania administracyjnego (jak to ma miejsce chociażby w art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), to należy stosować ogólne przepisy dotyczące postępowania administracyjnego, a więc art. 28 k.p.a. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. mogą być nie tylko przepisy prawa administracyjnego, ale również przepisy prawa cywilnego, w szczególności prawa rzeczowego. Jak słusznie podkreślono w powołanym wyroku, to właśnie prawo własności może w wielu wypadkach stanowić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie – o przysługujących jej prawach strony. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd wyrażony m.in. w uchwale składu 5 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPK 19/01 (ONSA 2002, nr 2, poz. 68), że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. Interes prawny właścicieli gruntów w załatwieniu sprawy przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze wynika z faktu, że decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości, może ograniczyć dysponowanie własnością, gdyż utrudnia obrót nieruchomościami czy też ogranicza możliwość ich zabudowy. Z decyzji Ministra, dotyczących konkretnego, oznaczonego indywidualnie terenu wynikają określone prawa (uprawnienia) do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i towarzyszące im obowiązki, przenoszone wraz z prawem do terenu, wyniki postępowania prowadzonego w tego rodzaju sprawie mają bezpośredni związek z prawami o charakterze rzeczowym. Okoliczność, że właściciele gruntów nie są uprawnieni do wystąpienia z wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów, gdyż zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie przesądza automatycznie o braku po ich stronie przymiotu strony postępowania.

Dodatkowo podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 29 listopada 2010 r. podjął następującą uchwałę: "Warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wydana przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.)". W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że "stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych jest wnioskodawca, a więc wójt (burmistrz, prezydent miasta). Status strony przysługuje również właścicielom gruntów leśnych (rolnych) zainteresowanym zmianą ich przeznaczenia na cele nieleśne (nierolne). Decyzja w sprawie zgody wiąże się bowiem z wykonywaniem prawa własności do nieruchomości".

Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że stronami postępowania byli także w rozpoznawanej sprawie właściciele działek, których dotyczyło postępowanie. Skoro osoby te nie brały udziału w postępowaniu, to słusznie uchylono zaskarżoną decyzję. W konsekwencji takiego stanowiska nie mogły być uznane za usprawiedliwione zarzuty dotyczące naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. oraz art. 10 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jakkolwiek nie jest pozbawiony słuszności zarzut Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez przyjęcie, że organ administracji naruszył w postępowaniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., to skoro zaistniały w sprawie przesłanki do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. uchybienie to pozostało bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć jednak trzeba, iż słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja zawierała obszerne uzasadnienie, w którym wyjaśniono powody, dla których decyzja co do części gruntów objętych wnioskiem Wójta Gminy K. o zgodę na zmianę przeznaczenia była negatywna. Minister wyjaśnił przyczyny, dla których w stosunku do części gruntów rolnych klas III, kierując się interesem społecznym nie wyraził zgody na zmianę ich przeznaczenia. Akcentowana przez Wójta i podniesiona w uzasadnieniu wyroku okoliczność faktyczna, że tereny wnioskowane o przekształcenie na cele nierolnicze, oznaczone na rysunku jako [...] oraz [...] są w większości podzielone na działki o powierzchni ok. 1000 m2 i są obecnie faktycznie wykorzystywane na cele letniskowe nie stanowi przesłanki przesądzającej o konieczności uwzględnienia wniosku. Przyjęcie bowiem takiego założenia stanowiłoby w istocie pozbawienie Ministra jego ustawowego uprawnienia do podejmowania decyzji w omawianych sprawach, w których szczegółowemu wyważeniu winny być poddane wszelkie podniesione w sprawie przesłanki uzasadniające słuszny interes obywateli, przy jednoczesnym uwzględnieniu interesu społecznego.

Dodać trzeba, że wskazana przez Sąd I instancji okoliczność, że objęty wnioskiem teren został w części podzielony na mniejsze działki o powierzchni około 1000 m2, które znajdują się w posiadaniu kilkunastu właścicieli i działki te są w istocie wykorzystywane rekreacyjnie w żaden sposób nie pozbawiła całego tego terenu cechy zwartego gruntu rolnego o powierzchni 4 ha i w odniesieniu do tej kwestii należało podzielić stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.