Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 587/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Dybowski(spr.) As.sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant Sekr.sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, oddala skargę /-/I. Kucznerowicz /-/G. Radzicka /-/M. Dybowski


UZASADNIENIE

sygn. IV SA/Po 587/07 U Z A S A D N I E N I E

Prawomocnym wyrokiem z dnia 31 maja 2006 r. sygn. IV SA/Po 652/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. w sprawie ze skargi K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] (k. 54-58 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r.) Prezydent Miasta P. (dalej Prezydent Miasta) na podstawie art. 7 ust. 1 i 5, art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 71/01/734 ze zm. - dalej udm) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 98/00/1071 ze zm. - dalej kpa) przyznał K. P. dodatek mieszkaniowy w wysokości 298,26 zł miesięcznie na okres 6 miesięcy, od dnia 1 grudnia 2004 r. do dnia 31 maja 2005 r. na pokrycie opłat za zajmowany lokal nr [...] na Os. Oświecenia [...] w P.

Uzasadniając powyższą decyzję Prezydent Miasta stwierdził, że postępowanie administracyjne wszczęto na wniosek K. P. zajmującej lokal nr [...] na Os. Oświecenia [...] w P. na podstawie przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] z dnia [...] lipca 1985 r. Według złożonej deklaracji dochodowej oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego, Wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W okresie objętym deklaracją Zainteresowana była zarejestrowana w PUP bez prawa do zasiłku. Powiatowy Urząd Pracy odprowadzał składki na ubezpieczenie zdrowotne K. P. w kwocie po 13,66 zł miesięcznie. Zainteresowana korzystała z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. w formie zasiłku okresowego. Według potwierdzonego przez zarządcę wniosku, opłaty za użytkowanie tego lokalu wyniosły w miesiącu listopadzie 2004 r. łącznie 501,76 zł. Organ I instancji przywołał treść przepisów art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. 156/01/1817 ze zm.- dalej rozporządzenie), zgodnie z którym podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego stanowią następujące rodzaje wydatków w gospodarstwach domowych członków spółdzielni mieszkaniowych oraz właścicieli i najemców w budynkach spółdzielni mieszkaniowych: opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz koszty eksploatacji i remontów z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów. Stwierdził, że wysokość dodatku mieszkaniowego ustalono na podstawie następujących danych: całkowita powierzchnia użytkowa – 41,20 m2, wydatki zgodnie z rozporządzeniem– "501,56 zł" (k. 8), wydatki na normatywna powierzchnię użytkową – 426,08 zł, średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego (art. 6 ust. 1 udm) w wysokości 15 % wydatków gospodarstwa domowego 13,86 zł x 15 % = 2,08 zł, dodatek mieszkaniowy 426,08 zł – 2,08 zł = 424 zł; 70 % wydatków na normatywną powierzchnię lokalu 426,08 zł x 70 % = 298,26 zł. Ustalono, że w niniejszej sprawie dodatek mieszkaniowy w kwocie 424 zł jest większy od 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię użytkową lokalu, zatem należny dodatek mieszkaniowy wynosi 298,26 zł (k. 62 akt administracyjnych).

K. P. wniosła odwołanie od owej decyzji (i decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...]- dalej decyzja nr [...]), domagając się jej zmiany w ten sposób, że przedmiotowy dodatek zostanie przyznany w wysokości wyższej, wynikającej z poprawnie zastosowanych przepisów o dodatkach mieszkaniowych lub ewentualnego uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia. Zarzuciła, że przyznano Jej dodatek w niższej kwocie, niż to wynika z przepisów. W decyzji z dnia [...] grudnia 2006r. organ przyjął, jakoby dochodem Wnioskodawczyni były składki na ubezpieczenie zdrowotne, opłacane zań przez Powiatowy Urząd Pracy w P. (dalej PUP), gdy w ocenie K. P., składki te nie są żadnym dochodem, skoro w całości podlegają odliczeniu od podatku dochodowego. Dochody są zdefiniowane w stosownych ustawach, które organ obowiązany jest znać. W decyzji nr [...] takiej samej składki na ubezpieczenie zdrowotne opłacanej przez PUP, organ I instancji- słusznie- nie potraktował jako dochodu Odwołującej się. Organ I instancji działa bezprawnie bowiem- z nieznanych dla K. P. przyczyn- w obu decyzjach wydatki na normatywną powierzchnię mieszkania ograniczono do 70%, w wydatkach natomiast nie uwzględniono ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłat za wieczyste użytkowanie gruntów. Decyzja zapadła z pominięciem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w tym wyroku z dnia 9 maja 2006 r.- sygn. P 4/05 (dalej wyrok TK z 9.05.2006 r.) i wyroku z dnia 1 lutego 2005 r.- sygn. U 14/02 (dalej wyrok TK z 1.02.2005 r.), a przytoczone wyroki mają zastosowanie do niniejszej sprawy. W ocenie Odwołującej organ I instancji wyraźnie zmierza do umniejszenia dodatku mieszkaniowego i robi to Jej kosztem, bowiem decyzja jest bezprawna, a działania/zaniechania organu są jedynie pretekstem do przewlekania postępowania jedynie pozornie lege arte (k. 2 – akt SKO).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] dalej decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO), na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz.U 79/01/856), art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r.

SKO uzasadniając decyzję opisało stan faktyczny sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta uwzględnił wyrok TK z 9.05.2006 r., przyjmując 100% wydatków, jako podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego. W niniejszej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1.02.2005 r. nie znajdował zastosowania gdyż dotyczył spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 23 listopada 2004 r. Datą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jest dzień 29 listopada 2004 r.- dzień złożenia przez K. P. wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Limit wysokości dodatku mieszkaniowego (70 % wydatków na powierzchnię normatywną mieszkania) wynika z art. 6 ust. 10 udm. Uzasadnione jest przyjęcie do obliczenia dodatku mieszkaniowego, wydatków wymienionych w przepisach o dodatkach mieszkaniowych w wysokości potwierdzonej przez zarządcę (z uwzględnieniem wyroku TK z 9.05.2006 r.). Ustawodawca wśród osób uprawnionych do dodatku mieszkaniowego wymienił osoby legitymujące się spółdzielczym prawem do lokalu. SKO wyliczyło przysługujący Odwołującej dodatek mieszkaniowy, w oparciu o art. 6 ust. 1, 3 i 4 pkt 3 udm, uwzględniając wyrok TK z dnia 9.05.2006 r., i mając na względzie regulacje zawarte w art. 2- 7 udm. Dodatek ustalono na podstawie następujących danych: powierzchnia całkowita lokalu (większa od normatywnej) – 41,20 m2, powierzchnia normatywna– 35 m2, wydatki z rozporządzenia na powierzchnię całkowitą lokalu – 501,56 zł, wydatki na powierzchnię normatywną - 426,08 zł; średni miesięczny dochód jednoosobowego gospodarstwa domowego (z deklaracji o dochodach)- 13,86 zł; udział wydatków własnych Wnioskodawcy 15% miesięcznych dochodów gospodarstwa domowego (15% z kwoty 13,86 zł)- 2,08 zł; limit wysokości dodatku mieszkaniowego 70 % wydatków z rozporządzenia, przypadających na powierzchnię normatywną (426,08 zł x 70%) - 298,26 zł. Dodatek mieszkaniowy (426,08 zł – 2,08 zł) = 424,00 zł obniżono do kwoty 298,26 zł- zgodnie z regulacją zawartą w art. 6 ust. 10 udm (k. 67 – 72 akt administracyjnych).

Skargę na decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. wniosła K. P., zaskarżając ją w takim zakresie, w jakim przyznana kwota 298,26 zł nie spełnia wymogów ustawy o dodatkach mieszkaniowych i innych oraz Konstytucji. Wniosła o jej zmianę w ten sposób, że przedmiotowy dodatek zostanie przyznany w wysokości wynikającej z poprawnie zastosowanych przepisów o dodatkach mieszkaniowych; ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia.

Skarżąca zarzuciła, że organ I uznał za dochód składki na ubezpieczenie zdrowotne opłacane za Nią przez PUP. Podniosła, że traktowanie składki na ubezpieczenie zdrowotne jako Jej osobistego dochodu jest myleniem pojęć, gdyż nie uzyskuje Ona żadnego osobistego dochodu, nie osiąga przychodów i nie opłaca z nich tej składki, a czyni to za Nią PUP w ramach pomocy społecznej i realizacji konstytucyjnej gwarancji prawa do świadczeń zdrowotnych. Składka ta nie podlega opodatkowaniu od dochodu (odliczana jest w całości od podatku), więc nie jest dochodem, składki tej Skarżąca nie przyjmuje do ręki, więc nie mogłaby opłacać z niej mieszkania. Wydatki na normatywną powierzchnię mieszkania ograniczono do 70 %, co jest zgodne z ustawą, ale z pewnością nie jest zgodne z Konstytucją, ponieważ w przypadku osób znajdujących się w podobnej jak Ona sytuacji oznacza, że co miesiąc będzie narastało 30 % zadłużenie. Skarżąca zauważyła, że spółdzielnie mieszkaniowe za sześciomiesięczne zadłużenie (jest to taki sam okres jak przyznawany dodatek) wykluczają i eksmitują członków z mieszkań. W przypadku osób pracujących uzupełnienie tego "deficytu" w opłatach ewentualnym zasiłkiem z ustawy o pomocy społecznej jest niemożliwe, ponieważ tamta ustawa inaczej określa kryteria dochodowe (niższe). Oznacza to, iż konstytucyjnie gwarantowana pomoc realizowana jest jedynie pozornie i lege artis generuje sytuacje eksmisyjne. W decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. w wydatkach nie uwzględniono ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłat za wieczyste użytkowanie gruntów- w zgodzie z przepisami, lecz także prowadzi to do zadłużenia.

W dalszej części skargi K. P. podniosła zarzuty dotyczące prawidłowości funkcjonowania Spółdzielni Mieszkaniowej (k. 2-9 akt sądowych).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi (k. 10-12).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

1. Zgodnie z art. 3 § 1 i art. 145 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm. - dalej ppsa) sądowa kontrola decyzji administracyjnej polega wyłącznie na ocenie jej legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej w danym postępowaniu. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).

2. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, a następnie dokonały prawidłowej subsumcji, przyznając K. P. dodatek mieszkaniowy w wysokości 298,26 zł na okres 6 miesięcy od 1 grudnia 2004 r. do dnia 31 maja 2005 r. Jedynie w decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. organ, na skutek oczywistej omyłki pisarskiej, przyjął jako wydatki zgodnie z rozporządzeniem "501,76 zł", choć winien był przyjąć prawidłowo "501,56 zł" (k. 62v, 8 akt administracyjnych), lecz nie wpłynęło to na prawidłowość subsumcji. Decyzje obu instancji znajdują oparcie w art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 3 ust. 1 i 3, art. 5 ust. 1 i 4, art. 5 ust. 5 pkt 1, art. 6 ust. 1, 3, 4 i 10, udm w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku - 29 listopada 2004 r. (k. 10 akt administracyjnych), zgodnie z art. 3 i 4 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 240/04/2406). Trafnie, kierując się art. 6 ust. 4a pkt 1udm, organ II instancji uznał, że nie stanowiły wydatków poniesionych w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, koszty z tytułu ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów. Cezurę nie zakończenia spraw wszczętych przed dniem 23 listopada 2004 r. wprost w punkcie 1 lit.a i w punkcie 2 lit.a, wyrokiem z dnia 01.02.2005 r. określił Trybunał Konstytucyjny. SKO trafnie oparło ustalenia na oświadczeniu zarządcy mieszkania – spółdzielni, o ponoszonych przez Skarżącą wydatkach mieszkaniowych, których K. P. w postępowaniu administracyjnym nie kwestionowała. Podniesione przez Nią zarzuty dotyczyły prawidłowości działania spółdzielni i trybu ustalania opłat.

3. Organ administracji rozstrzygający w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, a także Sąd Administracyjny, nie są uprawieni do badania prawidłowości działania organów Spółdzielni Mieszkaniowej, jak również słuszności oraz celowości ustalanych przez nią opłat związanych z eksploatacją lokali mieszkalnych zarządzanych przez spółdzielnię. Skarżąca wnioskiem z dnia 29 listopada 2004 r. (k. 10 akt administracyjnych) zwróciła się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wyznaczając tym samym organowi administracji przedmiot rozpoznania sprawy. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ppsa), a to oznacza że jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (uchwała NSA z 3.02.1997 r., OPS 12/96, ONSA 3/97/104; wyrok NSA 20.11.1997 r., SA/Łd 2572/95, Pr. Gosp. 5/98/36). W niniejszej sprawie jest to decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2007 r. i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2006 r. W granicach tej sprawy, ale także kompetencji Sądu administracyjnego (jak również organów administracji) nie leżała kontrola prawidłowości i legalności ustalanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową opłat związanych ze spółdzielczymi prawami do lokalu mieszkalnego. Dlatego organy (I i II instancji), rozpatrując wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nie były uprawnione do kwestionowania podanej przez Spółdzielnię wysokości ponoszonych przez Skarżącą opłat związanych z zajmowanym lokalem. Kontroli legalności działania Spółdzielni dokonują ograny nadzorcze, związek rewizyjny w trybie lustracji (art. 91-93a ustawy z dnia 16 września 1982 r. prawo spółdzielcze – j.t. Dz.U 188/03/1848 ze zm.), Sąd powszechny (art. 42 prawa spółdzielczego), ewentualnie prokuratura.

4. Organy obu instancji prawidłowo wyliczyły wysokość przysługującego Skarżącej dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 6 ust. 10 udm wysokość dodatku mieszkaniowego [...]nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ustępu 11, 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię lokalu mieszkalnego lub 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Rada Miasta P. nie skorzystała z kompetencji wynikającej z art. 6 ust. 11 udm i nie zmieniła wysokości wskaźników procentowych, o których mowa w art. 6 ust. 10 ustawy.

5. Sąd nie podziela stanowiska Skarżącej o niezgodności z Konstytucją ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a zwłaszcza art. 6 ust. 4a pkt 1 ani ust. 10 udm. Zgodnie z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U 78/97/483, sprost. Dz.U 28/01/319, zm. Dz.U 200/06/1471) władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, a w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w art. 75 można dochodzić tylko w granicach określonych przez ustawę. W przepisach art. 75 Konstytucji zawarte są bowiem tzw. normy programowe. Nie są one na gruncie powszechnie przyjętej doktryny normami o charakterze reguł, które nadawałyby się do bezpośredniego zastosowania i z których wynikałyby bezpośrednio prawa podmiotowe (T. Gizbert – Studnicki, A. Grabowski "Normy programowe w Konstytucji" [w:] J. Trzciński, "Charakter i struktura norm konstytucyjnych" Wyd. Sejm. 1997 r. s . 106-112; L.Garlicki w: "Komentarz do Konstytucji RP" t. III Wyd. Sejm. 2003 do art. 75 s. 5- 6 i do art. 81). Ustawa o dodatkach mieszkaniowych reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach (art. 1 udm) i jest jedną z ustaw konkretyzujących cele wskazane w art. 75 Konstytucji RP. Dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem wypłacanym z funduszy publicznych, przy czym przesłanki uzyskania prawa do dodatku związane są z sytuacją materialną osoby zajmującej lokal mieszkalny, służący zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych (art. 2, art. 3 udm).

6. Konstytucyjna kategoria zabezpieczenia społecznego zawiera w sobie szereg instytucji prawa socjalnego- w szczególności: prawo pracy ( w tym sferę pracy socjalnej), pomoc społeczną, zatrudnienie ( organizację administracji i rynku pracy wraz ze świadczeniami na wypadek pozostawania bez pracy), ochronę prawa do mieszkania ( L. Garlicki w: "Konstytucja RP. Komentarz" Wyd. Sejm. 2003 t. III s. 2 uw. 2, s. 4- 8 uw. 7-9 i akceptowane przez Komentatora orzecznictwo i piśmiennictwo; W. Muszalski "Prawo socjalne" PWN 1999 s. 12 i n.; I. Sierpowska "Prawo pomocy społecznej" Zakamycze 2006 s. 25-34).

Do prawa zabezpieczenia społecznego należą w szczególności: ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 71/01/734 ze zm.), ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 64/04/593 ze zm.- obecnie j.t. Dz.U. 115/08/728 - dalej ups), ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz.U. 122/03/1143 ze zm.- dalej uzs), ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 99/04/1001 ze zm.- upz), i szereg innych- z uwagi na stan faktyczny- nie mających zastosowania w sprawie. Ustawy te tworzą system zabezpieczenia społecznego, realizujący w szczególności art. 65-66, art. 67-71, art. 74-76 i 81 Konstytucji RP. Założeniem tego systemu jest spójność i wzajemne uzupełnianie się instytucji zabezpieczenia społecznego. Co do zasady- chyba że ustawodawca wyraźnie postanowi inaczej- klient zabezpieczenia społecznego nie powinien na koszt podatnika otrzymywać kilku świadczeń z tego samego tytułu, na podstawie różnych ustaw z zakresu zabezpieczenia społecznego (przykładowo: art.1 ust. 3 uzs, art. 3 ust. 3 udm, art. 6 pkt 3 i 4, i art. 8 ust. 3- 13 ups, art. 3 pkt 1- 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - j.t. Dz.U. 139/06/992 ze zm.).

7. Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (W. Łączkowski "Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych" RPEiS 1/04/8 i n.). Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Podatnicy co do zasady nie mogą bowiem pokrywać pełnych kosztów utrzymania lokali mieszkalnych- nawet przez osoby ubogie.

8. Dodatek mieszkaniowy ma na celu pokrycie z funduszy publicznych części kosztów utrzymania mieszkania, jakie obowiązana jest ponosić osoba uprawniona do otrzymania takiego dodatku. Jego przyznanie stanowi formę zwolnienia wnioskodawcy z obowiązku ponoszenia oznaczonej kwotowo części kosztów utrzymania zajmowanego przezeń mieszkania (uzasadnienie uchwały 7 Sędziów SN z 9.10.1997 r.- III ZP 23/97- OSNAP 2/98/31). Zakres udzielanej pomocy określa ustawa o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którą pomoc państwa ma charakter częściowy i nie pokrywa w całości wydatków na mieszkanie osoby uprawnionej do takiego dodatku. W rzeczywistości to osoba uprawniona do dodatku mieszkaniowego obowiązana jest dopłacić pozostałą różnicę do pełnej kwoty czynszu, a wysokość tej różnicy znana jest dopiero po obliczeniu należnego dodatku mieszkaniowego (G. Manjura- "Dodatki mieszkaniowe. Komentarz" C.H. Beck 2007 s. 19 nb 1,2). Konstytucja RP nie gwarantuje przejęcia przez Państwo wszystkich obciążeń związanych z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych jej obywateli i pokrycia w całości wydatków z tym związanych. Pomoc Państwa, zgodnie z art. 81 Konstytucji RP, realizowana jest w granicach określonych przez ustawę.

9. Nietrafnie Skarżąca podnosi, że niezgodnie z Konstytucją wydatki na normatywną powierzchnię mieszkaniową, przez ich ograniczenie do 70%, powoduje narastanie 30% zadłużenia u osób znajdujących się w podobnej sytuacji do sytuacji K. P., co z góry generuje sytuacje eksmisyjne. Brakująca część wydatków na mieszkanie K. P. mogła pokrywać ze środków uzyskiwanych dzięki wykorzystaniu swych możliwości majątkowych (np. pożytków cywilnych z podnajęcia części mieszkania), możliwości zarobkowych czy świadczeń osób zobowiązanych do alimentacji.

10. K. P. w okresie od 28 marca 2000 r. do 2 kwietnia 2008 r. korzystała z różnych form zabezpieczenia społecznego. W szczególności:

K. P. od 28 marca 2000 r. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. (dalej PUP) jako osoba bezrobotna, przy czym od 05 kwietnia 2000 r. do 04 października 2000 r. otrzymywała 100% zasiłku dla bezrobotnych, a od 05 października 2000 r. nie ma prawa do zasiłku dla bezrobotnych. PUP opłaca za Skarżącą składkę na ubezpieczenie zdrowotne- w szczególności od 1 sierpnia 2004 do 31 października 2004 r. w kwocie po 13,86 zł miesięcznie (k. 5 akt administracyjnych dołączonych do akt IV SA/Po 587/07; k. 11 akt administracyjnych dołączonych do akt IV SA/Po 109/08).

K. P. korzystała z dodatku mieszkaniowego w okresach: od 1 czerwca 2002 do 30 listopada 2002 r.- po 189,41 zł miesięcznie; od 1 grudnia 2002 r. do 31 maja 2003- po 191,36 zł miesięcznie; od 1 czerwca 2003 do 30 listopada 2003 r.- po 217,93 zł miesięcznie (informacja Urzędu Miasta P. z 18.02.2005 r.- k. 47 akt IV SA/Po 587/07). Prawomocnymi wyrokami z dnia: 22.6.2006 r.- IV SA/Po 1109/04; 21.12.2005 r.- IV SA/Po 71/05; 31 maja 2006 r.- IV SA/Po 652/05; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił poszczególne postanowienia SKO w P. i poprzedzające je postanowienia Prezydenta Miasta P. o zawieszeniu poszczególnych postępowań o przyznanie dodatków mieszkaniowych. W uzasadnieniach tych wyroków WSA wskazał na naruszenia normy prawa materialnego- art. 2 ust. 1 pkt 5 udm, otwierając K. P. drogę do skutecznego dochodzenia prawa do zasiłku mieszkaniowego za poszczególne okresy (od 1 grudnia 2003 do 31 maja 2005 r.).

K. P. korzystała z dodatku mieszkaniowego w okresach: od 1 grudnia 2003 do 31 maja 2003 r.- po 219,69 zł miesięcznie; od 1 czerwca 2004 do 30 listopada 2004 r.- po 185,31 zł miesięcznie.

Ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją SKO w P. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], Prezydent Miasta P. przyznał K. P. dodatek mieszkaniowy w okresie od 1 grudnia 2004 r. do 31 maja 2005 r. w kwocie po 298,26 zł miesięcznie. Obie te decyzje są przedmiotem kontroli w sprawie IV SA/Po 587/07.

K. P. korzystała z dodatku mieszkaniowego w okresach: od 1 czerwca 2005 do 30 listopada 2005 r.- po 173,22 zł miesięcznie; od 1 grudnia 2005 do 31 maja 2006 r.- po 174,52 zł miesięcznie; od 1 czerwca 2006 do 30 listopada 2006 r.- po 293,10 zł miesięcznie (informacja MOPR z dnia: 16 marca 2007 i 25 maja 2007 r.- k. 14, 45 akt administracyjnych dołączonych do akt IV SA/Po 852/07).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r.) Prezydent Miasta P. przyznał K. P. dodatek mieszkaniowy w kwocie po 219,69 zł miesięcznie, na okres od 1 grudnia 2003 r. do 31 maja 2004 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 29.11.2007 r.- IV SA/Po 583/07 WSA w Poznaniu oddalił skargę K. P. na decyzję SKO w P. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], która to decyzją SKO uchyliło decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. i przyznało K. P. dodatek mieszkaniowy w kwocie po 225,64 zł miesięcznie, na okres od 1 grudnia 2003 r. do 31 maja 2004 r. (akta IV SA/Po 583/07).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r.) Prezydent Miasta P. przyznał K. P. dodatek mieszkaniowy w kwocie po 182,88 zł miesięcznie, na okres od 1 grudnia 2006 do 30 kwietnia 2007 r. Wyrokiem z dnia 20.3.2008 r.- IV SA/Po 668/07 WSA w Poznaniu oddalił skargę K. P. na decyzję SKO w P. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], uchylającą decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. i przyznającą K. P. dodatek mieszkaniowy w kwocie po 295,52 zł miesięcznie, na okres od 1 grudnia 2006 do 30 kwietnia 2007 r. (akta IV SA/Po 668/07).

Decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] Prezydent Miasta przyznał K. P. zasiłek okresowy po 418 zł miesięcznie w okresie od września 2004 do grudnia 2004 r. (k. 4 akt administracyjnych dołączonych do akt IV SA/Po 587/07).

Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] lipca 2006 r.) SKO w P. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] i przyznało K. P. zasiłek celowy w kwocie: 70 zł na bilet miesięczny na przejazdy środkami komunikacji miejskiej; 30 zł na uzupełnienie apteczki domowej; 100 zł na zakup obuwia i kurtki. Wyrokiem z dnia 06.9.2007 r.- IV SA/Po 769/06 WSA w Poznaniu oddalił skargę K. P. na decyzję SKO w P. z dnia [...]lipca 2006 r. (akta IV SA/Po 769/06).

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], uzupełnioną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], SKO w P. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r.) w części i przyznało K. P. zasiłek celowy na: miesiąc wrzesień, październik, listopad 2006 r. z przeznaczeniem na zakup żywności w kwocie po 400 zł miesięcznie, zakup środków czystości w kwocie 30 zł, zakup świec po 60 z miesięcznie, uzupełnienie domowej apteczki jednorazowo w kwocie 30 zł; miesiąc grudzień 2006 r., styczeń i luty 2007 r. na zakup żywności w kwocie po 400 zł miesięcznie, zakup środków czystości w kwocie 30 zł, zakup świec po 70 z miesięcznie, uzupełnienie domowej apteczki jednorazowo w kwocie 30 zł; zobowiązało organ I instancji do spłacenia orzeczonych kwot na rzecz K. P. w formie i terminie przyjętym przez organ I instancji; w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. (k. 78-81, 94-96 akt administracyjnych dołączonych do akt IV SA/Po 109/08). Sprawa IV SA/Po 109/08 ze skargi K. P. na decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], oczekuje w WSA w Poznaniu na termin rozprawy.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] maja 2007 r.) przyznał K. P. zasiłki celowe na: żywność w maju 2007 r.- w kwocie 400 zł; na opłatę czynszu po 331,12 zł miesięcznie od marca do kwietnia 2007 r.; zakup świec w kwocie 70 zł w maju 2007 r.; opłatę za gaz tytułem faktury z maja 2006 r. w kwocie 153,28 zł; zakup środków czystości w maju 2007 r.- 30 zł; odmówił przyznania zasiłków celowych na pozostałe potrzeby. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] października 2007 r.) SKO w P. uchyliło w całości decyzję z dnia [...] maja 2007 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta P. przyznał K. P. zasiłki celowe na: żywność w maju 2007 r.- w kwocie 400 zł; na opłatę czynszu po 331,12 zł miesięcznie od marca do kwietnia 2007 r.; zakup świec w kwocie 70 zł w maju 2007 r.; opłatę za gaz tytułem faktury z maja 2006 r. w kwocie 153,28 zł; zakup środków czystości w maju 2007 r.- 30 zł; wskazał, że wypłata owych świadczeń nastąpiła dnia 04 lipca 2007 r. Pięcioma innymi decyzjami z dnia [...] listopada 2007 r. (o kolejnych numerach ze zmiennym składnikiem: [...], [...], [...], [...], [...]), w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta P. odmówił przyznania K. P. zasiłków celowych na inne wnioskowane cele (k. 50-53, 68-70, 73-89 akt administracyjnych dołączonych do akt IV SA/Po 852/07). Sprawa IV SA/Po 852/07 ze skargi K. P. na decyzję SKO z dnia [...] października 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2007 r.- w zakresie objętym odmową, ma wyznaczony termin rozprawy na dzień 5 listopada 2008 r. (akta IV SA/Po 852/07).

Dochód K. P. w miesiącach od lipca do września 2006 r. wyniósł 254 zł z tytułu wykonywania pracy czasowej w firmie "Adecco". Przeciętna stopa bezrobocia na obszarze powiatu: P. – miasto na prawach powiatu wynosiła na dzień: 30 czerwca 2005 r. – 7,1%; 30 czerwca 2006 r. – 6,2%; 30 czerwca 2007 r. – 3,9%. Realna stopa procentowa bezrobocia w mieście P. była w każdym z tych lat jeszcze niższa, niż to wykazano dla całego powiatu. Powyższych ustaleń Sąd dokonał na podstawie: dokumentów z akt: IV SA/Po 1079/05; IV SA/Po 769/06; IV SA/Po 852/07, IV SA/Po 583/07, IV SA/Po 587/07, IV SA/Po 668/07, IV SA/Po 18/08, IV SA/Po 109/08 WSA w Poznaniu.

Sąd dał wiarę owym odpisom dokumentów i dokumentom, bowiem nie były one kwestionowane przez Strony i nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarygodności (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z – odpowiednio- art. 244 i 245, 252, 253 kpc; T. Ereciński w: "Komentarz do kpc" W. Pr. 2006 t. 1 s. 562 uw. 32, 33; postanowienie SN z 27.1.2006 r.- III CK 369/05- OSNC 11/06/187). Informacja o dochodach K. P. z tytułu pracy w firmie Adecco" znana jest Sądowi z urzędu (art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 228 § 2 kpc; k. 25, 29 akt IV SA/Po 18/08).

11. Nietrafnym okazał się zarzut Skarżącej naruszenia prawa materialnego w postaci uznania przez organy obu instancji za dochód opłacanych za Nią przez PUP składek na ubezpieczenie zdrowotne. Z zaświadczenia z dnia 25 listopada 2004 r. Powiatowego Urzędu Pracy w P. wynika, że w okresie od 1 sierpnia 2004 do 31 października 2004 r. PUP opłacił za K. P. łącznie kwotę 41,58 zł (k. 5 akt administracyjnych) przyjęło do obliczenia dodatku mieszkaniowego dochód w wysokości 13,86 zł miesięcznie (k. 62v, 68 akt administracyjnych). Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że składka zdrowotna opłacana przez PUP jest dochodem w rozumieniu art. 3 ust. 3 udm. W wyroku z 27.11.2003 r.- I SA 1858/03, LEX nr 159229 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 3 ust. 3 udm nie daje możliwości odliczenia od dochodu składki na ubezpieczenie zdrowotne. Pogląd ów akceptuje doktryna. W szczególności Komentatorzy wskazują, że do dochodu należy wliczać składki na ubezpieczenie zdrowotne, odprowadzane przez urzędy pracy za zarejestrowanych bezrobotnych bez prawa do zasiłku; składki te nie stanowią faktycznego przychodu tych osób, ale opłacane są z budżetu państwa i w świetle art. 3 ust. 3 udm nie podlegają odliczeniu od dochodu ( R. Sadowski, S. Szymański "Podręczny komentarz do ustawy o dodatkach mieszkaniowych wraz z przepisami wykonawczymi oraz wzorami decyzji i pism" W.Pr. LEGES 2007 s. 30- 31). Katalog zwolnień wymienionych w art. 3 ust. 3 udm ma charakter zamknięty (G. Maniura – op.cit. s. 53 nb 5). Ustawa o dodatkach mieszkaniowych zawiera własną definicję dochodu i nie odsyła w tym zakresie do innych ustaw (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7.5.2004 r.- I SA 2668/03). Sytuacja dochodowa danej osoby nie musi być rozumiana jednolicie na gruncie ustawy podatkowej i udm. Dla celów dodatku mieszkaniowego mogą być uznane kwoty wolne od podatku dochodowego od osób fizycznych (G. Maniura- op. cit. s. 60 nb 6). Dochodem w rozumieniu art. 3 ust. 3 udm jest zatem nie tylko świadczenie wypłacane wprost wnioskodawcy (jak błędnie przyjmuje Skarżąca), lecz również świadczenie, w wyniku spełnienia którego wnioskodawca zostaje zwolniony z długu, który ciąży na nim na podstawie bezwzględnie obowiązujących przepisów. Podobną konstrukcję przewidują także przepisy z innych działów prawa (np. art. 808 kc w zakresie zawarcia umowy ubezpieczenia na rzecz osoby trzeciej). W obu tych sytuacjach beneficjent korzysta ze świadczeń (odpowiednio- zdrowotnego bądź majątkowego).

Zdanie pierwsze ust. 3 art. 3 udm nie uległo zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 71/01/734). Ustawodawca wielokrotnie zmieniał natomiast zdanie drugie ust. 3 art. 3 udm, poszerzając katalog wyłączeń. Ustawą z dnia 17 lutego 2006 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych Dz.U. 64/06/447, ustawodawca rozszerzył katalog wyłączeń o świadczenia: "jednorazowe zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, pomoc w zakresie dożywiania". Ustawą z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o dodatku pieniężnym dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenia przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 35/07/219), rozszerzono o: "zapomogę pieniężną, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny". Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca, podejmując działania dla rozszerzenia katalogu wyłączeń, miał pełną możliwość uwzględnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne, lecz nie uznał, by katalog wyłączeń miał objąć również tę kategorię świadczeń.

12. Przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U. 45/03/391 ze zm.) i przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. 210/04/2135 ze zm.- dalej uośz), zawierają podobne unormowania dotyczących ubezpieczenia zdrowotnego osób bezrobotnych. Obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają w szczególności bezrobotni niepodlegający obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu (art. 66 ust. 1 pkt 24 uośz). Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego osób, których mowa w art. art. 66 ust. 1 pkt 24 uośz, powstaje z dniem uzyskania statusu bezrobotnego, a wygasa z dniem utraty tego statusu (art. 73 pkt 7 uośz). Podstawą wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne dla osób, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 24 uośz, jest kwota odpowiadająca wysokości pobieranego zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium, a w przypadku niepobierania przez bezrobotnego zasiłku lub stypendium- kwota odpowiadająca 80% wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, z zastrzeżeniem art. 243 (art. 81 ust. 8 pkt 5 uośz w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji obu instancji). Za bezrobotnego pobierającego zasiłek lub stypendium jako płatnik oblicza, pobiera z dochodu ubezpieczonego i odprowadza właściwy PUP (art. 85 ust. 6 uośz). Składki na ubezpieczenie zdrowotne bezrobotnych niepobierających zasiłku lub stypendium oraz osób niepobierających zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, z przyczyn określonych w art. 27 ust. 1 pkt 3-6; ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o promocji zatrudnienia i przeciwdziałaniu bezrobociu, opłaca właściwy urząd pracy (art. 86 ust.1 pkt 7 uośz). Wysokość opłacanej składki na ubezpieczenie zdrowotne, jako składnik wynagrodzenia za pracę, stanowi dochód pracownika. Podobnie składka ta, jako składnik zasiłku dla bezrobotnych, stanowi dochód bezrobotnego, otrzymującego zasiłek dla bezrobotnych. Ubezpieczenie zdrowotne jest obowiązkowe, tak jak opłacanie składek (art. 66 i 67 uośz). Poza sytuacjami, gdy osoba obowiązana samodzielnie opłaca składki, w przeważających przypadkach składki na ubezpieczenie zdrowotne opłacają płatnicy. Skoro składka na ubezpieczenie zdrowotne jest dochodem pracowników i bezrobotnych otrzymujących zasiłki (i żaden z nich nie ma możliwości przeznaczać tych składek na inne cele- w tym w szczególności na wydatki mieszkaniowe), to i składka na ubezpieczenie zdrowotne, opłacana na koszt podatników przez PUP, także jest dochodem bezrobotnych, nie otrzymujących zasiłku dla bezrobotnych (art. 3 ust. 1 i 3 udm). Osoba podlegająca obowiązkowi ubezpieczenia po zgłoszeniu do Funduszu uzyskuje prawo do świadczeń opieki zdrowotnej (art. 67 ust. 2 uośz). Wobec powyższego zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego.

13. Ocenie tej nie przeciwi się nie zaliczenie w decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] i w poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], składek na ubezpieczenie zdrowotne. Kontroli legalności tych decyzji dokonał Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 29 listopada 2007r. – IV SA/Po 583/07. Z uzasadnienia tego wyroku jednoznacznie wynika, że organy obu instancji, za oświadczeniem Skarżącej o dochodach (k. 13 akta administracyjnych załączonych do akt IV SA/Po 583/07), przyjęły do obliczenia dodatku mieszkaniowego dochód w wysokości 0 zł (k. 71 owych akt). W aktach sprawy [...] nie było informacji, by w badanym okresie takie składki były za Skarżącą opłacane. Sąd nie zakwestionował decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] z punktu widzenia nie zaliczenia do dochodów Zainteresowanej składki na ubezpieczenie zdrowotne, kierując się zakazem reformationis in peius (art. 134 § 2 ppsa). Nie ulega wątpliwości, że nawet uwzględnienie składki na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości porównywalnej z kwotą 13,86 zł miesięcznie (tyle bowiem wynosiła w sprawie IV SA/ Po 587/07),nie mogło prowadzić do rażącego naruszenia prawa.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd oddalił skargę.

/-/ I.Kucznerowicz /-/ G. Radzicka /-/ M. Dybowski

JH