Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2264/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53  ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 79/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz stron skarżących: Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., kwoty po 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 79/17, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]; oraz 2/ zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę po 997 zł tytułem kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

W dniu [...] lipca 2013 r. [...] sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo-rekreacyjną w parterze oraz garażem podziemnym i wjazdem na działkę od strony ul. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działkach oznaczonych nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] m.st. W.. W dniu 23 czerwca 2015 r. [...] sp. z o.o. zmodyfikowała wniosek, wnosząc o ustalenie, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo-biurową w parterze oraz wielopoziomowym garażem podziemnym i wjazdem na działkę od strony ul. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działkach oznaczonych nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] m.st. W..

Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy decyzją z [...] lutego 2016 r., Nr [...], ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołania od decyzji Zarządu Dzieliny Śródmieście m.st. Warszawy z [...] lutego 2016 r. wniosły Wspólnoty Mieszkaniowe [...], [...], [...] i [...], podnosząc, że realizacja inwestycji spowoduje zniszczenie pomnika przyrody - alei bożodrzewów gruczołkowatych, istnieje zagrożenie dla okolicznych budynków, planowany siedmiopiętrowy budynek pozbawi światła dziennego mieszkańców okolicznych budynków i koliduje z okoliczną niską zabudową, prace budowlane negatywnie wpłyną na zdrowie ludzi zamieszkujących w sąsiedztwie, doprowadzą do bezczeszczenia zwłok ofiar holokaustu oraz utrudnią dostęp do Muzeum Historii Żydów Polskich. Inwestycja zaburzy ład przestrzenny na danym obszarze. Podniesiono, że Zarząd Dróg Miejskich zajął negatywne stanowisko do projektu decyzji. W ocenie odwołujących się stronami postępowania powinni być wszyscy właściciele lokali znajdujących się w sąsiedztwie inwestycji.

Decyzją z [...] listopada 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (organ II instancji) na podstawie art. 131 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z [...] lutego 2016 r., Nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał na obowiązujące przepisy prawne przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, tj. art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz - przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie organu II instancji, organ I instancji prawidłowo dokonał wykreślenia terenu analizowanego w obszarze nie mniejszym niż 50 m licząc od środka terenu inwestycji. Ponieważ szerokość frontu działki wynosi 71 m, obszar analizowany wyznaczono w odległości 213 m od środka działki.

Organ II instancji wskazał, że ze sporządzonej analizy zagospodarowania obszaru wynika, że teren inwestycji posiada regularny kształt i usytuowany jest w obszarze z dominującą funkcją mieszkaniową. Zdaniem organu II instancji, analiza sąsiedztwa pozwala stwierdzić, że inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy, t. j., zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami. Działka ma dostęp do drogi publicznej oraz leży na terenie uzbrojonym w sieci infrastruktury technicznej. Obowiązującą linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznaczono równolegle do osi jezdni ul. [...] w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi pni drzew alei bożodrzewów gruczołkowatych objętych ochroną jako pomnik przyrody na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz uchwały Rady m.st. Warszawy Nr [...] z [...] lipca 2015 r. - w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy Śródmieście. Natomiast wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym jest zróżnicowany i wynosi od 0,15 do 1,0, zaś średni wynosi 0,86. Organ II instancji wskazał, że w zaskarżonej decyzji organ ustalił ten wskaźnik zgodnie z wnioskiem, tj. na poziomie 0,43. Z analizy graficznej wynika, że nowy budynek będzie odpowiednio wkomponowany w istniejącą zabudowę.

W ocenie organu II instancji, przeprowadzona w sprawie analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego spełnia wymagania, o jakich mowa w ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Najbliższe otoczenie nowej inwestycji stanowi bardzo dobry wyznacznik co do wszystkich jej parametrów.

Ponadto zdaniem organu II instancji analiza wskazuje, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Istnieje odniesienie w zabudowie na działkach objętych analizą do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, że inwestor został zobowiązany do zachowania szczególnej ostrożności w zakresie ochrony pomnika przyrody alei bożodrzewów gruczołkowatych. Stąd też w warunkach zabudowy ustalono konieczność odsunięcia inwestycji o 15 m od korony drzew, a wszelkie prace budowlane nie mogą prowadzić do ich uszkodzenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Kolegium wniosły Wspólnoty Mieszkaniowe [...] w W., [...] w W., [...] w W. i [...] w W., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż nieruchomość na której ma być realizowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, t. j. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez uznanie, że obszar analizowany może zostać wyznaczony przez organ w sposób dowolny, a analiza może zostać przeprowadzona przez ten organ w sposób wybiórczy,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, poprzez przyjęcie, że projektowana zabudowa kontynuuje cechy i funkcje zabudowy jakie występują na działkach sąsiednich, podczas gdy przeprowadzona analiza urbanistyczna nie odzwierciedla, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym,

4. naruszenie przepisów prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego tj.: art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 106 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez uzgodnienia jej treści z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, mimo że uzgodnienie takie było konieczne ze względu na istniejący – na nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja - pomnik przyrody, aleję bożodrzewów gruczołkowatych,

5. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, t. j. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wybiórczej oceny co do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, braku pełnego odzwierciedlenia oceny zgromadzonego materiału dowodowego w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz lakonicznego, niepełnego odniesienia się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, co w konsekwencji narusza zasadę pogłębiania obywateli do organów władzy publicznej,

6. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, t. j. art. 107 § 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na nierozpoznaniu sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek wydanej decyzji, błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, braku wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, które to naruszenia skutkowały błędnymi ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę rozstrzygnięcia i prowadziły do rozstrzygnięcia naruszającego słuszny interes skarżących oraz podważającego zaufanie do organów państwowych,

7. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że zaszły przesłanki uzasadniające jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W konsekwencji powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje obu instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sąd I instancji wskazał, że mając na względzie treść art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnym. Należy też podkreślić, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany. Zatem jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której ustalenie pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, obowiązkiem organu właściwego w sprawie jest wydanie decyzji pozytywnej.

Sąd I instancji stwierdził, że orzekające w sprawie organy uznały, że w sprawie jest spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., gdyż planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym przypadku z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 1 ust. 1 i § 5 Uchwały Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy [...].

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. wymagane jest uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. o czym mówi ust. 5 art. 53 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie wskazane przepisy znajdują zastosowanie, albowiem na działkach inwestycyjnych znajduje się pomnik przyrody w postaci alei drzew bożodrzewów gruczołkowatych. Formami ochrony przyrody, jak stanowi art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (u.o.p.) są m.in. pomniki przyrody. Z § 4 Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy [...] wynika, że w stosunku do pomników przyrody, o których mowa w § 1, w ramach czynnej ochrony, ustala się: 1) obowiązek stałego monitorowania i utrzymywania stanu właściwego, wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych i zabezpieczających oraz realizacji celów ochrony; 2) obowiązek zachowania ciągłości układów alejowych poprzez wykonywanie nasadzeń zastępczych i uzupełniających; 3) obowiązek stałego monitorowania oznakowania i uzupełnianie jego braków; 4) ochronę drzew w obszarze obejmującym zasięg korony i systemu korzeniowego nie mniejszym niż w promieniu 15 metrów od zewnętrznej krawędzi pnia drzewa. Jednocześnie zadania te w ramach czynnej ochrony należą do obowiązków sprawującego nadzór nad pomnikami przyrody, tj. Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, o czym stanowi § 4 ust. 2 w związku z § 2.

Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wykonując swoje obowiązki w tym zakresie, w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, wyznaczył obowiązującą linię zabudowy, od strony ul. [...], równolegle do osi ulicy [...], w odległości 15 m od zewnętrznej krawędzi pni drzew alei bożodrzewów. Ponadto realizacja planowanego zamierzenia w zakresie infrastruktury i realizacji ew. wjazdów i wyjazdów oraz dojść w promieniu 15,00 m od zewnętrznej krawędzi pnia drzew pomnika przyrody(strefie ochrony drzew), nie może spowodować: 1. zniszczenia, uszkodzenia lub przekształcenia drzew; 2. trwałego zniekształcenia rzeźby terenu; 3. uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby; 4. zmiany stosunków wodnych.

Zgodnie z art. 44 ust. 1 i 2 u.o.p. ustanowienie pomnika przyrody następuje w drodze uchwały rady gminy. Uchwała rady gminy określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 u.o.p. Dalej Sąd I instancji wskazał, że art. 45 ust. 1 u.o.p. wymienia zakazy, które mogą być wprowadzone w stosunku do pomnika przyrody. Natomiast w § 5 Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy [...], spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 u.o.p., w stosunku do pomników przyrody, o których mowa w § 1, wprowadzone zostały następujące zakazy: 1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru; 2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych; 3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby; 4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej; 5) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych; 6) zmiany sposobu użytkowania ziemi; 7) umieszczania tablic reklamowych.

Zdaniem Sądu I instancji, zakazy te wykraczają poza ramy czynnej ochrony nad pomnikami przyrody, o której mowa w § 4 Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z [...] lipca 2015 r., która należy do obowiązków Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy sprawującego nadzór nad pomnikami przyrody.

Ponadto organy orzekające w sprawie uznając, że planowana inwestycja nie narusza przepisów Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy [...] w zakresie zakazów obowiązujących w stosunku do pomnika przyrody, jakim jest aleja drzew bożodrzewów gruczołkowatych, na działkach inwestycyjnych naruszyły obowiązek uzgodnienia projektu decyzji z wyspecjalizowanym organem, tj. regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i wkroczyły w kompetencje tego organu.

Wobec powyższego, Sąd I instancji uznał, że skoro projekt decyzji nie został przedstawiony do uzgodnienia zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., to w zakresie tym została nieprawidłowo przeprowadzona analiza zagospodarowania obszaru.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z o.o. (skarżąca kasacyjnie).

W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok całości, domagając się jego zmiany w całości i oddalenia skargi Wspólnot Mieszkaniowych w całości, oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w zakresie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. przez ich bezpodstawne zastosowanie i uwzględnienie skargi, a w konsekwencji uchylenie w całości zapadłych w sprawie: zaskarżonej decyzji Kolegium i decyzji Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy, pomimo, iż—w zakresie, który stanowił przedmiot badania Sądu I instancji - nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., tj. przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie doszło do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy ani do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy;

b) art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z "art. 53 § 5 i art. 53 § 4 pkt 8 w zw. z art. 60 u.p.z.p." poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten powinien zostać zastosowany w niniejszej sprawie, pomimo braku przesłanek ku temu, albowiem przepis ten reguluje procedurę szczególną (uzgodnieniową), a więc taką, która może być wszczynana jedynie wówczas, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie tak stanowi - a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie;

2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) "art. 53 § 4 pkt 8 w zw. z art. 60 § 1, w zw. z art. 53 § 5 u.p.z.p." oraz art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 44 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1 u.o.p., przez bezpodstawne przyjęcie, ze przepis ten powinien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, t. j. że z uwagi na obecność pomnika przyrody na terenie nieruchomości, której dotyczyła zaskarżona decyzja, właściwy organ powinien był uzgodnić tę decyzję z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, podczas gdy zgodnie z brzmieniem "przepisu art. 53 § 4 pkt 8 u.p.z.p", uzgodnienie wymagane jest jedynie w odniesieniu do innych, niż wymienione "w art. 53 § 4 pkt 7 u.p.z.p." obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody - natomiast pomnik przyrody, jakkolwiek stanowi formę ochrony przyrody - nie jest "obszarem" (w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody), lecz "obiektem", wobec czego w niniejszej sprawie na organie nie ciążył obowiązek uzgodnienia decyzji z RDOŚ;

b) "art. 40 § 1w zw. z art. 44 § 1 i 2, art. 45 § 1 pkt 1 i art. 6 § 1 u.o.p. w zw. z art. 53 § 4 pkt 8 w zw. z art. 53 § 4 pkt 7 i art. 60 § 1 u.p.z.p." przez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że pomnik przyrody stanowi na gruncie przepisów ustawy o ochronie przyrody jeden z "innych niż wymienione w art. 53 § 4 pkt 7 u.p.z.p. obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody", podczas gdy z przepisów ustawy o ochronie przyrody wynika jednoznacznie, że:

- pomnikami przyrody są pojedyncze twory przyrody żywej i nieożywionej lub ich skupiska,

- pojęcia "obszary" zawartego w "art. 53 § 4 pkt 8 u.p.z.p." nie należy utożsamiać z szerszym pojęciem "form ochrony przyrody", o którym mowa w art. 6 ust. 1 u.o.p.,

- w przepisach ustawy o ochronie przyrody dotyczących wspólnie: pomników przyrody, stanowisk dokumentacyjnych, użytków ekologicznych i zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, ustawodawca posługuje się dwoma odrębnymi pojęciami "obiektu" i "obszaru" (art. 44 ust. 2, art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.p.), przy czym pojęcie obszaru należy odnosić do takiej (obszarowej) formy ochrony przyrody, jak np. zespół przyrodniczo-krajobrazowy, natomiast pojęcie obiektu należy odnieść przede wszystkim do pomnika przyrody.

3. "art. 61 § 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 45 § 1 i 2 u.o.p." w zw. z § 1 ust. 1 i § 5 Uchwały Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody położonych na terenie Dzielnicy [...], w zw. z "art. 53 § 4 pkt 8 w zw. z art. 60 § 1 u.p.z.p.", poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sprawie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, konieczne było spełnienie warunku jej zgodności z przepisami odrębnymi (ustawa o ochronie przyrody) - i że warunek ten nie został spełniony - ponieważ, w ocenie Sądu I instancji, obejmował on także obowiązek uzgodnienia projektu decyzji z wyspecjalizowanym organem (RDOŚ).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnoty Mieszkaniowe [...], [...], [...] i [...] wniosły o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji.

Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono przyczyn nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawami skargi kasacyjnej mogą być naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. W konsekwencji proces rozpoznania skargi kasacyjnej ogranicza się – co do zasady – do weryfikacji podniesionych zarzutów w odniesieniu do tej części orzeczenia sądu pierwszej instancji, która została objęta zakresem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych.

Strona skarżąca kasacyjnie zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, sformułowała zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego.

W niniejszej sprawie kasacyjnej weryfikacja zarzutów naruszenia prawa procesowego jest uzależniona od uprzedniej oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Taka sekwencja weryfikacji zarzutów kasacyjnych jest konsekwencją powiązania zarzutów naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz – wtórnie – przepisów postępowania administracyjnego z odpowiednimi regulacjami prawa materialnego, które stanowią przedmiot zarzutów materialnoprawnych.

Zasadniczo zarzuty naruszenia prawa materialnego koncentrują się wokół błędnej wykładni zespołu przepisów obejmującego art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 44 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1 oraz w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.o.p., art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 u.o.p. w zw. z § 1 ust. 1 i § 5 uchwały Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody położonych na terenie Dzielnicy [...] w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., zmierzając do wykazania, że prawidłowa interpretacja powyższych unormowań powinna doprowadzić Sąd pierwszej instancji do wniosku, że pomniki przyrody jako niestanowiące obszaru chronionego, lecz będące objętymi ochroną pojedynczymi obiektami przyrodniczymi lub ich skupiskami, nie mogą być uznane za inne niż parki narodowe i ich otuliny "obszary objęte ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody" w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p., a zatem projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego pomniki przyrody nie podlega uzgodnieniu z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącego kasacyjnie nie jest prawidłowe, a zaproponowana wersja interpretacji relewantnych przepisów prawa materialnego nie uwzględnia wyników wykładni systemowej.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.p. w ramach katalogu form ochrony przyrody można wyróżnić formy obszarowe, obiektowe oraz mieszane. Niewątpliwie pomniki przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 6 u.o.p.) stanowią mieszane formy ochrony przyrody, gdyż mogą mieć one postać pojedynczego tworu przyrody ożywionej i nieożywionej lub skupisk tego rodzaju tworów, dla których obszar lokalizacji stanowi integralną część formy ochrony przyrody (por. art. 40 ust. 1 u.o.p.). Pomniki przyrody mogą zatem stanowić obiektowe lub obszarowe formy ochrony przyrody. Ten kierunek interpretacji potwierdza treść art. 44 ust. 2 u.o.p., zgodnie z którym uchwała rady gminy o ustanowieniu pomnika przyrody określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy. Z powyższego przepisu wyraźnie wynika, że przedmiotem ochrony objętej formą pomnika przyrody może być nie tylko obiekt przyrodniczy, lecz także obszar obejmujący pojedynczy obiekt lub skupisko tego rodzaju obiektów.

W konsekwencji przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowanie w sprawie o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla terenu obejmującego pomnik przyrody będący obszarową formą ochrony przyrody. Określony na podstawie art. 44 ust. 2 u.o.p. w uchwale właściwej rady gminy o ustanowieniu pomnika przyrody obszar objęty ochroną stanowi zatem w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. inny niż park narodowy i jego otulina "obszar objęty ochroną w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody", a zatem projekt decyzji ustalający warunki zabudowy dla terenu obejmującego ten obszar podlega obowiązkowi uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że na działkach objętych wnioskiem inwestycyjnym strony skarżącej kasacyjnie (dz. ew. nr [...], [...] i [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] m. st. W.), zgodnie z poz. nr 42 załącznika Nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie pomników przyrody, położonych na terenie Dzielnicy [...], zlokalizowany jest pomnik przyrody obejmujący grupę 23 drzew gatunku bożodrzew gruczołkowaty. Jest to pomnik przyrody o charakterze obszarowym nazwany "aleją drzew". Jak już wskazano, w przypadku tego rodzaju zbiorowych pomników przyrody obszar jest konieczną i integralną częścią tej formy ochrony przyrody, co potwierdza treść art. 44 ust. 2 u.o.p.

Oddalenie zarzutów naruszenia prawa materialnego skutkuje uznaniem zasadniczej bezzasadności zarzutów naruszenia prawa procesowego. Nie jest zatem uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. przez ich bezpodstawne zastosowanie i uwzględnienie skargi, jak również nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 i art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 u.p.z.p. W granicach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. skorygowania wymaga natomiast podstawa prawnoprocesowa uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji. O ile trafnie Sąd ten stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie dokonując uzgodnienia projektu decyzji z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska bezpośrednio naruszyły art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., o tyle wadliwie została wskazana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawa prawna uwzględnienia skargi. Naruszenie obowiązku uzgodnienia decyzji z organem współdziałającym wyczerpuje znamiona przyczyny wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 6 w zw. z art. 106 k.p.a. i w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. W związku z powyższym podstawa prawnoprocesowa uwzględnienia skargi powinna była wskazywać art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Naruszenie prawa stanowiącego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego jest w tym wypadku konieczną i wystarczającą podstawą do uwzględnienia skargi.

Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, a zatem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł w pkt. pierwszym wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej. W punkcie drugim wydanego wyroku na podstawie art. 204 pkt. 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych zasądzono od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz stron skarżących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.