Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1027/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 4, 5 , 6 , 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7 , 10 , 77 , 80 , 107 par 3 oraz art. 138 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej J. J. kwotę 757 zł (słownie siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W wyniku rozpoznania wniosku inwestorów – W.A. – S. , W.S i P.S . , Prezydent Miasta K. , decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2005 roku ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr 1 i 2 (część) obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną oraz budową sieci linii kablowej nn przez działki nr 3 i 4 przy ul. [...] w K".

W/w rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2005 r., nr [...].

Decyzja ta została następnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 26 lipca 2007r. (sygn. akt II SA/Kr 13/06) uchylił obie decyzje organów administracji, wskazując na konieczność wyeliminowania uchybień w przeprowadzonym dotychczas postępowaniu.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy wnioskodawca dokonał korekt wniosku, wskazując ostatecznie, iż jego zamiarem jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr 1 i 2 (część) obr. [...] z garażem dwustanowiskowym i zjazdem z działki nr 5 obr. [...] w K. (ul. [...]).

Dla tak określonej inwestycji Prezydent Miasta K. ponownie ustalił warunki zabudowy w decyzji z dnia [...] czerwca 2009r. (nr [...]).

W wyniku wniesionego odwołania od w/w decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż co prawda organ I instancji wypełnił zalecenia i wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jednakże trudno dokonać oceny, czy zostały one w pełni wykonane w odniesieniu do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz ustalenia szerokości elewacji frontowej. Organ odwoławczy podniósł, iż zapisy uzasadnienia są mało zrozumiałe i nie wskazują konkretnych powodów jakimi kierowano się przy ustaleniu przywołanych wskaźników.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta K. wydał w dniu [...] stycznia 2010 roku decyzję nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr 1 i 2 (część), obr. [...] z garażem dwustanowiskowym i zjazdem z działki nr 5 [...] w K . (ul. [...])."

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż wypełniając zalecenia SKO, uzyskano m.in. opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, pozytywnie opiniującą przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne (w odniesieniu dla terenów położonych w otulinie [...] Parku Krajobrazowego), dołączono notatkę służbową, aneks do analizy urbanistyczno - architektonicznej oraz odpowiednio skorygowany projekt decyzji kończącej, w których odniesiono się do uwag i zastrzeżeń Kolegium dotyczących prawidłowości sporządzonej analizy oraz ustalonych warunków. Organ I instancji podkreślił, że przeprowadzona analiza wraz z późniejszymi uzupełnieniami wskazała na charakterystyczne parametry występujące w obszarze sąsiadującym z działką, na której jest przedmiotowa inwestycja. Organ zwrócił uwagę, że warunki formułowane przez autora projektu decyzji są przedstawieniem subiektywnego punktu widzenia przestrzeni kierowanym do projektanta, który na dalszych etapach procesu inwestycyjnego będzie opracowywał projekt budowlany. W ocenie organu administracyjnego trudno spełnić zalecenie SKO, iż każdy określony parametr nowej zabudowy zostanie uzasadniony i opisany w sposób zrozumiały przez osoby nie posiadające odpowiedniego przygotowania zawodowego, bowiem jest to niemożliwe do realizacji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła strona postępowania – J.J. , reprezentowana przez pełnomocnika W.J. . W odwołaniu tym zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji, przy obliczaniu wskaźnika zabudowy przytoczono po raz kolejny przykłady gęstości zabudowy na działkach objętych analizą z pominięciem zabudowy znajdującej się na działce 6 . Ponadto zdaniem skarżącej wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej odnoszą się do obiektów najdalej położonych od planowanej inwestycji, tj. na działce nr 4 , 7 z pominięciem działki nr 6 , co w ocenie odwołującej się nadal powoduje wątpliwości odnośnie wyznaczonego współczynnika zabudowy.

Po rozpatrzeniu w/w odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2010 roku, nr [...], w oparciu o art.54, art. 59, art. 60. art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz.717 ze zm.), oraz przepisów rozporządzeń Ministra Infrastruktury, które stanowiły podstawę wydania decyzji organu l instancji i art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło historyczny przebieg przedmiotowego postępowania.

Podniesiono, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno - architektoniczna odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wbrew temu, co twierdzi odwołująca, organ odwoławczy wskazał, iż analizą objęte zostały również przewidziane określone w rozporządzeniu parametry zagospodarowania działki nr 6 (m.in. powierzchnia zabudowy, gabarytów zabudowy tj. wysokości elewacji frontowej jej gzymsu, lub okapu, wysokość do kalenicy, szerokość elewacji frontowej szerokość traktu, geometria dachu), które to parametry następnie były podstawą ustalenia średnich wartości dla zastanej zabudowy.

SKO stwierdziło, iż ustalenie warunków nowej zabudowy zostało dokonane z uwzględnieniem rozmiarów zabudowy znajdującej się na sąsiedniej działce nr 6 (poz. [...] zestawienia tabelarycznego parametrów zabudowy w obszarze analizy). Ustalone na tej podstawie wyniki analizy w swej części tekstowej i graficznej znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń, a Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania ich prawidłowości.

Ponadto w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, zastosował się do uwag poprzednio orzekającego składu organu odwoławczego i przeprowadził weryfikację zapisów uchylonej uprzednio decyzji, wprowadzając korekty mające na celu doprecyzowanie przesłanek stanowiących podstawy ustalenia parametrów nowej zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego przybliżono stronom motywy, jakimi kierował się organ I instancji wyznaczając przedmiotowe wskaźniki, uzasadniając odstąpienie od wyznaczenia średnich wskaźników tychże parametrów.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego S.K. – J.J. , zaskarżając ją w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Skarżąca zarzuciła w/w decyzji Kolegium naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj:

- § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu,

- § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury (...) poprzez błędne wyznaczenie szerokości elewacji frontowej,

- § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury (...) poprzez błędne ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej,

- art. 54 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy z odpowiednimi organami,

- art. 10 ustawy kodeks postępowania administracyjnego poprzez nie wyznaczenie stronom postępowania odpowiedniego terminu do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz uniemożliwienie stronie ustosunkowania się do niego,

- art. 138 § 2 ustawy kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że organ l instancji w całości uwzględnił zalecenia zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]sierpnia 2009 roku,

- art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia, zamiast jego uchylenia i wydania orzeczenia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi m.in. wskazano, iż parametry nowej zabudowy powinny być ściśle określone. Wyznaczenie jedynie maksymalnej wartości poszczególnych parametrów może prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz.

Zarzucono także, iż SKO "nie wezwało strony skarżącej do zapoznania się z zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, co nie pozwoliło skarżącemu wypowiedzieć się co do faktów ustalonych w toku postępowania".

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozważania rozpocząć należy od uwag ogólnych.

Stanowiący podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1(pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy jest zatem możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Jak wskazano powyżej jednym z warunków koniecznych do wydania decyzji jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Z powyższego wynika, iż zabudowa działek sąsiednich stanowi dla organów orzekających w sprawie materiał, punkt wyjścia do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Wymóg ten wynika wprost z ustawy, która nakłada na organy obowiązek przestrzegania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1).

W sprawie zastosowanie miały również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", wydanego w wykonaniu delegacji zawartej w art. 61 ust. 6. Rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących:

1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Mając na uwadze powyższą regulację, należy podnieść, iż jednym z koniecznych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy, jest określenie linii zabudowy, co wynika z treści § 9 rozporządzenia.

Z przepisu § 4 rozporządzenia, regulującego sposób wyznaczenia linii nowej zabudowy wynika, że zasadą jest wyznaczenie tej linii jako kontynuacji istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich, z zastrzeżeniami wynikającymi z ust. 2 i ust. 3. Dopiero w sytuacji, kiedy przepisy te nie mogą znaleźć zastosowania, przez co należy rozumieć niemożność ustalenia linii nowej zabudowy w sposób, o którym mowa w ust. 1, 2 i 3 dopuszczalne jest wyznaczenie jej w inny sposób, przy czym musi on wynikać ze sporządzonej analizy. Innymi słowy, wyznaczenie linii nowej zabudowy w sposób, o którym mowa w ust. 4, w kontekście warunku kontynuacji ładu przestrzennego musi uwzględniać uwarunkowania wynikające ze sporządzonej w sprawie analizy. Z brzmienia § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, iż obowiązek wyznaczenia linii nowej zabudowy jest obowiązkiem bezwzględnym i dotyczy on całego terenu objętego wnioskiem. Powyższe jest następstwem faktu, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może ustalać konkretnego usytuowania na terenie inwestycji, planowanych obiektów. Z drugiej strony usytuowanie to w pewien sposób musi być określone, jednak tylko w aspekcie zgodności z zasadą kontynuacji ładu przestrzennego, wprowadzoną przez ustawę o p.z.p. i tylko w sposób wynikający z § 4 rozporządzenia.

Przekładając powyższe rozważania teoretyczne na stan przedmiotowej sprawy należy wskazać, iż w ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów, bowiem w sprawie odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy (co wynika z treści załącznika nr 1, stanowiącego integralną część decyzji, pkt II. 1a.,[...].)

Jak wyżej wskazano, określenie linii nowej zabudowy jest jednym z koniecznych elementów warunków zabudowy ustalanych przez organy i wraz z innymi wymaganiami wynikającymi z rozporządzenia powinno gwarantować kontynuację parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepisy ustawy i rozporządzenia nie przewidują możliwości odstąpienia od ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy, względnie ustalenia tej linii wyłącznie tylko w części działki objętej wnioskiem. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13 stycznia 2010 r., II SA/Kr 1144/09). Odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy nie jest możliwe, gdyż obowiązek jej wyznaczenia wynika z obowiązującego prawa i stanowi ona istotny element decyzji ustalającej warunki zabudowy. Oczywiście wyznaczenie samego przebiegu linii zabudowy na działce objętej wnioskiem ma charakter merytoryczny i dokonywane jest przez uprawnionego urbanistę lub architekta.

Za uzasadniony należy także uznać podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia przez orzekające w sprawie organy sposobu określenia parametrów nowej zabudowy, tj. szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wskaźnik zabudowy.

Z regulującego te kwestie przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym (ust. 3). Zgodnie natomiast z ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o kotnej mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wykładnia gramatyczna przepisu § 7 rozporządzenia nakazuje zatem przyjąć, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być ściśle określona w decyzji o warunkach zabudowy.

W niniejszej sprawie parametry wynikające z § 7 nie zostały ustalone prawidłowo tzn. ściśle, na co wskazuje treść załącznika nr 1, stanowiącego integralną część decyzji, pkt II. 1d. Wynika z niego, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki może wynosić do 9 metrów do kalenicy i do 4,5 metra do okapu, czyli, że przewidziano dowolną wysokość zabudowy, byleby nie przekraczała ona - odpowiednio 4,5 metra do okapu i 9 m do kalenicy , co za tym idzie - dowolną minimalną jej wysokość. Taka dowolność stoi w sprzeczności z koniecznością kontynuacji ładu przestrzennego i jest sprzeczna z celem obowiązującej regulacji. Konkretne ustalenie wysokości, o której mowa w § 7 rozporządzenia jest jednym z warunków zachowania i kontynuacji tego ładu. Przepis ten nie przewiduje określenia wysokości przyszłej zabudowy tylko przez ustalenie jej górnej granicy. Wszystkie te parametry muszą być wskazane jednoznacznie w wartościach bezwzględnych.

Analiza przeprowadzona przez organ w żadnym stopniu nie ustala jaka jest wysokość występującej w obszarze analizowanym budynków, a co za tym idzie również ustalenie przez organ dowolnej wysokości budynku odpowiednio do 4, 5m i do 9 m uznać należy za nieprawidłowe.

W sposób nieprawidłowy ustalono w tym samym załączniku – nr 1 pkt II. 1c szerokość elewacji frontowej. Przepis § 6 rozporządzenia wyraźnie stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Z regulacji tej wynika, że ustalenie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku powinno być wyznaczone w sposób konkretny.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie wielkość tę ustalono "do 18 m", wskazując jako podstawę ust. 2 § 6 rozporządzenia. W rezultacie ustalenie takie dotknięte jest podobną wadą, jak wysokość przyszłej zabudowy. Okoliczność, iż zachodzą podstawy do zastosowania ust. 2 i wyznaczenia innej szerokości elewacji, niż wynika to z ust. 1 nie oznacza, że może ona być wyznaczona w sposób pozwalający na całkowitą dowolność, jeżeli chodzi o szerokość minimalną. Wynika to jasno z brzmienia § 6 i użycia słowa "wyznacza się".

Sąd miał również na uwadze, iż zgodnie z § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1). Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2).

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy może być zatem ustalany (dla nowej zabudowy) i obliczany (dla istniejącej zabudowy) albo w stosunku do powierzchni działki albo w stosunku do powierzchni terenu, przez który - w ocenie Sądu - rozumieć można nieruchomość składającą się z kilku działek o oznaczonych numerach. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie musi przy tym stanowić średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego – może zatem zostać ustalony w inny sposób, lecz – jak to wyraźnie wynika z ustępu drugiego § 5 rozporządzenia, musi to wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W niniejszej sprawie - zarówno w analizie, jak i w decyzji organu pierwszej instancji, przyjęto, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oznaczonego literami ABCD (dz. Nr 2 i 1 ) wynosić będzie do 17 %. Z części tekstowej analizy wynika, iż parametr ten ustalono biorąc pod uwagę jedynie zabudowę położoną na działce nr 8 i 7 – wyłącznie bowiem dla tego terenu podane są wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

Nie wyjaśniono jednak należycie – ani w analizie, ani w decyzji, dlaczego dla ustalenia tego wskaźnika przyjęto jedynie parametry odległej od planowanej inwestycji zabudowy znajdującej się na działkach nr 8 i 7 z pominięciem sąsiedniej zabudowy na działkach nr 6 , 9 czy 10.

Podkreślenia wymaga, iż w pierwszym rzędzie, rozważając wymagania ładu przestrzennego, należy odnosić się do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z zagospodarowaną działką (kwestia harmonii form architektonicznych).

Uzasadnieniem dopuszczalności proponowanej zabudowy nie może być samo stwierdzenie istnienia "największej powierzchni zabudowy" na innych znacząco oddalonych działkach, znajdujących się na analizowanym terenie. Jak wskazano, pojęcie "działki sąsiedniej", w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie musi wprawdzie odnosić się jedynie do działki bezpośrednio przyległej. Jednak uznając, iż punktem odniesienia dla kształtowania warunków zabudowy ma być działka (działki) inne niż bezpośrednio przyległa, organ nie może pomijać faktu, iż przy ustalaniu warunków zabudowy musi kierować się wymaganiami zapewnienia ładu przestrzennego w tym harmonijnego kształtowania przestrzeni i względami kompozycyjno-estetycznymi (art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż dowolność ustaleń w tym zakresie –stanowi naruszenie § 5 rozporządzenia.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 16 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 1485/05, Baza Orzeczeń LEX nr 214359 oraz z dnia 5 lipca 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 725/04, Baza Orzeczeń LEX nr 190733).

Brak w decyzji wymaganych jednoznacznych rozstrzygnięć, odnośnie parametrów nowej zabudowy, będących istotnym elementem zapewnienia ładu przestrzennego, stanowi naruszanie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie tego naruszenia, jak również naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy, o czym była mowa na wstępie, musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na brak potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w całości uchylono tylko zaskarżone rozstrzygnięcie. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem l instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ l instancji, co więcej organ odwoławczy może z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe (np. zlecić sporządzenie aneksu do analizy urbanistyczno- architektonicznej), zgodnie z art. 136 kpa.

Sąd zwraca także uwagę, iż kwestia określenia gabarytów planowanej inwestycji (jej wysokości, szerokości itd.) winna być przez SKO ponownie rzetelnie przeanalizowana, tak aby nowa inwestycja odpowiadała charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej na terenie objętym analizą. W tym celu organ, winien wziąć pod uwagę charakterystyczne dla tego obszaru cechy, funkcje zabudowy, gabaryty itp. Jakiekolwiek odstępstwo w tym zakresie, o ile jest dopuszczalne w świetle prawa winno być zaś przez organ rzetelnie uzasadnione. Analiza urbanistyczno - architektoniczna, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę.

Zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 10 § 1 kpa uznać należało za bezzasadny, bowiem strona nie wykazała jakie konkretnie negatywne konsekwencje prawne poniosła z braku powiadomienia jej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Natomiast na rozprawie w dniu 5.11.2010r. Sąd uzyskał informację, iż W.S. – jeden z wnioskodawców – zmarł w dniu 6.06.2010r., a wiec przed wydaniem zaskarżonej decyzji SKO z 11.06.2010r. Zatem zaskarżona decyzja została skierowana do osoby, która w momencie jej wydania nie żyła i nie mogła być adresatem decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy będzie musiał zatem prowadzić dalsze postępowanie administracyjne z udziałem następców prawnych zmarłego W.S.

Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe rozważania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.