Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1471/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 87 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski ( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2014r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Resku z dnia 27 czerwca 2013r. Nr XXXII/232/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Prusim w gminie Resko oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 27 czerwca 2013r. Rada Miejska w Resku podjęła uchwałę

nr XXXII/232/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Prusim w gminie Resko.

A. P. w dniu 19 sierpnia 2013r. wezwał Radę Miejską w Resku do usunięcia naruszenia prawa powstałego wskutek umieszczenia w powyższej uchwale zapisu o przeznaczeniu działki ewidencyjnej nr [...] pod teren zabudowy produkcyjno-usługowej i zakazu prowadzenia na nim hodowli przemysłowej zwierząt. W odpowiedzi na wezwanie skarżącego, Rada Miejska w Resku uchwałą z dnia 27 września 2013r. nr XXXIV/247/13 odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 4 listopada 2013r. A. P. zaskarżył uchwałę

nr XXXII/232/13 z dnia 27 czerwca 2013r. Rady Miejskiej w Resku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

w zw. z art. 20 i 64 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przez organ przy podejmowaniu uchwały prawa własności, podczas gdy zasady konstytucyjne, w tym ochrona prawa własności, bezpośrednio wiążą organy administracji publicznej i podlegają samoistnemu stosowaniu w procesie stanowienia prawa;

- art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą budzenia zaufania obywateli do władz publicznych i nie ustosunkowanie się do twierdzeń strony, uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, w tym zwłaszcza nie odniesieniu się do zastrzeżeń złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie podjęciu uchwały w tej sprawie i poprzestaniu na umieszczeniu w formie załącznika nr 3 do uchwały, rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, który nie stanowi merytorycznego ustosunkowania się organu do stanowiska zajętego przez skarżącego;

- art. 11 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu skarżonej uchwały oraz niewskazanie okoliczności przemawiających za nieuznaniem za zasadne uwag skarżącego złożonych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jedynie umieszczeniu w formie załącznika lakonicznego rozstrzygnięcia w tym temacie;

- art. 107 § 3 K.p.a., na skutek wydania uchwały bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom oraz dokonanym ustaleniom faktycznym odmówił wiarygodności w kontekście uwag złożonych do projektu uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało naruszeniem przez organ nie tylko zasad postępowania administracyjnego ale nade wszystko interesu prawnego skarżącego oraz jego prawa własności, w tym prawa do spokojnego korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że na działce [...], stanowiącej jego własność, zlokalizowane są obiekty, które użytkowane były wcześniej do hodowli przemysłowej. Ich kubatura, posadowienie oraz infrastruktura uniemożliwia korzystanie z nich w innym celu niż hodowla przemysłowa, gdyż prowadzony tam był chów bydła mlecznego o obsadzie 300 sztuk, w ramach działalności państwowego gospodarstwa rolnego. Budynki znajdujące się w pobliżu nieruchomości zajmowane były przez pracowników zatrudnionych w gospodarstwie. Zarówno zabudowania znajdujące się na działce, jak i zagospodarowanie okolicznych terenów w sposób oczywisty nakazują takie korzystanie z nieruchomości i w takim właśnie celu została ona zakupiona przez skarżącego. Planowana przez niego inwestycja nie będzie w znaczący sposób oddziaływać na środowisko. Jako ekologiczna i bierna w oddziaływaniu dla pobliskiego terenu, umożliwi w pełni adekwatną dla swojego przeznaczenia gospodarkę sporną nieruchomością.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując m.in. na brak interesu prawnego skarżącego, który nie wykazał własności działek gruntu objętych planem. Ze stanowiska tego organ następnie się wycofał. Dalej Burmistrz wyjaśnił,

że wziął pod uwagę interes prawny skarżącego, jednakże interes publiczny przeważył nad interesem prywatnym skarżącego. Organ wskazał, że od czasu likwidacji PGR-u, który użytkował działkę nr [...], nie jest na niej prowadzona hodowla zwierząt, zaś pozostała infrastruktura rolno-hodowlana niszczeje. Mając na uwadze: aktualny brak hodowli zwierząt na działce [...], a jedynie deklaracje skarżącego, że taką działalność chce kiedyś prowadzić oraz uciążliwości, jakie niosłaby przemysłowa hodowla zwierząt dla planowanej zabudowy mieszkaniowej oraz środowiska naturalnego, organ stwierdził, że w tym konkretnym przypadku interes publiczny przeważa znacząco nad partykularnym interesem skarżącego. Odnosząc się do zarzutów skarżącego co do zaniechań proceduralnych przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały Burmistrz wskazał, że ogłaszał w prasie i obwieszczał informacje o przystąpieniu do sporządzania planu oraz wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu oraz przyjął i rozpatrzył wszystkie wnioski złożone do planu przez zainteresowanych, w tym wniosek skarżącego

z 6 sierpnia 2012 r. W dniu 24 sierpnia 2012 r. podjął rozstrzygnięcie w sprawie wniosków zgłoszonych do planu. Wniosek skarżącego został rozpatrzony negatywnie, ponieważ stwierdzono jego niezgodność z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy określonymi w uchwale nr VI/25/07 Rady Miejskiej w Resku z 27 lutego 2007 r. Skarżący nie zaskarżył tego rozstrzygnięcia ani nie wdał się w polemikę co do jego uzasadnienia. Pismem z 1 marca 2013 r. skarżący wniósł o zajęcie stanowiska, chociaż burmistrz przedstawił już swoje stanowisko. W dniu 14 maja 2013r. przeprowadzono dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, w której skarżący nie uczestniczył. Pismem z 24 maja 2013 r. skarżący wniósł uwagi do projektu planu, będące powtórzeniem argumentacji przedstawionej już w piśmie z 6 sierpnia 2012 r. Pismem z 6 czerwca 2013 r. burmistrz nie uwzględnił uwag skarżącego, gdyż były one niezgodne ze Studium. W konsekwencji organ podjął zaskarżoną uchwałę, rozstrzygając jednocześnie o uwadze skarżącego z 24 maja 2013 r. poprzez jej nieuwzględnienie.

Pismem z dnia 26 maja 2014r. skarżący odpowiedział na wezwanie Sądu zobowiązujące do wykazania interesu prawnego skarżącego oraz jego naruszenia zaskarżoną uchwałą. Skarżący wskazał, że Rada Miejska w Resku zaskarżoną uchwałą z dnia 27 czerwca 2013 r., dokonała ustalenia przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania m. in. stanowiącej jego własność działki nr [...], które uniemożliwiają dokonanie inwestycji, na potrzeby której zakupiona została nieruchomość, co naruszyło prawo własności skarżącego, a przez to i jego interes prawny.

W ocenie skarżącego rada gminy, stanowiąc o zasadach gospodarowania na obszarze gminy w ramach przyznanego jej "władztwa planistycznego" nie może tego władztwa nadużywać i strona skarżąca może wywodzić, że jej interes prawny został naruszony poprzez naruszenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które statuują władztwo planistyczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U.

z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) dalej : u.s.g., który ściśle określa jej zakres pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z akt sprawy wynika, że skarżący dopełnił wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 19 sierpnia 2013r. (wpływ do organu w dniu 10 września 2013 r.). Organ udzielił odpowiedzi na wezwanie skarżącego w uchwale z dnia 27 września 2013r. nr XXXIV/247/13 doręczonej skarżącemu dnia 4 października 2013r. Skarga została złożona przez skarżącego w wymaganym terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcie naruszenia prawa.

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest norma prawa materialnego. Naruszenie interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.

Dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony konkretny interes albo uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa, i to aktualnie a nie w przyszłości. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi też wykazać bezpośredni związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała wprost narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Nie jest wystarczające wskazywanie na zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Należy wykazać, że wskutek podjęcia skarżonej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi istnieć w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków.

Pogląd ten jest powszechnie wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. (por. wyroki NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. OSK 1563/04, z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. II OSK 1127/05, z dnia 7 maja 2008 r., sygn. II OSK 84/08, z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. l OSK 715/05, a także II OSK 205/09, II OSK 1981/09 dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie skarżący, jako właściciel nieruchomości objętej regulacją skarżonej uchwały, niewątpliwie posiada interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wynikający z prawa własności nieruchomości której, m.in. uchwała dotyczy, określając sposób jej zagospodarowania, a zatem i treść prawa własności. Skarżący jest zatem uprawniony do zaskarżenia przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego, jednakże skuteczność takiej skargi zależy od wykazania naruszenia interesu prawnego w wyżej przedstawionym rozumieniu tj. wykazania aktualności i bezpośredniości tego naruszenia zaskarżoną uchwałą oraz wykazania naruszenie przez organ konkretnej normy prawa materialnego kształtującej aktualnie sytuację prawa właściciela tej nieruchomości. Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że zarówno jej treść normatywna, jak i tryb jej podjęcia, nie naruszają prawa.

W szczególności nietrafny okazał się zarzut naruszenia wskazanych

w skardze przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 20 i 64 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie prawa własności. Prawo to nie zostało bowiem zaskarżoną uchwałą uszczuplone; organ określił jedynie sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego, stanowiącej element przestrzeni, której sposób zagospodarowania organ uchwałodawczy samorządu gminnego władny jest określić aktem prawa miejscowego, na podstawie przysługującego mu na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzn. "władztwa planistycznego".

Prawo własności, co niejednokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, nie jest więc prawem absolutnym. Jedną z prawnych form kształtowania jego treści jest właśnie plan zagospodarowania przestrzennego, który zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest aktem prawa miejscowego. W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego wchodzą w skład konstytucyjnego systemu źródeł prawa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych), należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost

z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenie przeznaczenia terenów

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do kompetencji rady gminy. Nie ma zatem podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań czy planów właściciela gruntu, stanowi naruszenie przepisów prawa. Władztwo planistyczne musi oczywiście mieścić się w granicach wyznaczonych przepisami prawa, w szczególności z uwzględnieniem zasad wyrażonych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powyższych regulacji ukształtowana zaskarżoną uchwałą treść prawa własności skarżącego w odniesieniu do przedmiotowej działki nr [...] nie stanowi naruszenia tego prawa. Nie można też mówić o przekroczeniu czy nadużyciu przez radę gminy przysługującego jej "władztwa planistycznego, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę, iż w pobliżu tej nieruchomości znajdują się zabudowania mieszkalne, przewidziane też w skarżonej uchwale.

Nie może odnieść prawnego skutku wskazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego podlegające na uniemożliwienie mu podjęcia planowanej w przyszłości działalności w zakresie hodowli przemysłowej, dla którego to celu nabył przedmiotową nieruchomość również z tego powodu, że tak rozumiany interes nie spełnia warunku aktualności i bezpośredniości, który - jak wywiedziono wyżej - należy mieć na uwadze w aspekcie art. 101 ust. 1 u.s.g.

W tej sytuacji stwierdzić należy, iż interes prawny skarżącego, w wyżej przedstawionym i ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozumieniu, nie został zaskarżoną uchwałą naruszony. Należy również stwierdzić, iż przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały nie naruszono procedury jego uchwalania, określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niekwestionowane jest, że w kontrolowanej sprawie projekt planu zatwierdzonego zaskarżoną uchwałą był wyłożony do publicznego wglądu, do którego skarżący wniósł uwagi, które nie zostały uwzględnione z uwagi na ich sprzeczność z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta Resko (Uchwała Rady Miejskiej w Resku z dnia 27 lutego 2007 r. nr VI/25/07), o czym organ poinformował skarżącego. Nieuwzględnienie uwag do planu nie oznacza naruszenia zasad jego sporządzania. Jak wynika natomiast z treści art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, w związku z czym plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium. Ustalenie, że uchwalony plan jest sprzeczny ze studium, wskazuje na naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, prowadzące do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia takiego planu (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu). Jak wynika z załączonej do akt sprawy treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Resko, w pkt 16.6.3 pkt 2.13a odnoszącym się do miejscowości Prusim oraz nieruchomości obejmującej działkę nr [...], zawarty jest zapis: "Strefa zabudowy o charakterze podmiejskim, zabudowa mieszkaniowa niskiej i średniej intensywności. Istniejąca zabudowa b.folwarku do wykorzystania na cele związane z rolnictwem lub inne nieuciążliwe dla mieszkańców (...). Dopuszczalna realizacja budownictwa komunalnego (socjalnego) średniej intensywności. W południowo-zachodniej części strefy możliwa nieuciążliwa zabudowa przemysłowo - składowa. Wykluczona hodowla przemysłowa. Konieczna izolacja od zabudowy mieszkaniowej".

Zawarcie w planie zapisu o niedopuszczalności hodowli przemysłowej zwierząt na działce nr [...], będącej własnością skarżącego, odpowiada zatem ustaleniom Studium oraz zasadom sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego określonym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.), a także nie narusza żadnego, cechującego się konkretnością i aktualnością interesu prawnego skarżącego.

Przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło też do spełnienia przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Całkowicie chybione są także zarzuty skargi podnoszące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie miały zastosowania w toku procedury planistycznej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.