Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 650/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygnatura akt II SA/Wr 650/05 W Y R O K W I M I E N I U R Z E C Z Y P O S P O L I T EJ P O L S K I E J Dnia 6 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie NSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Alicja Palus Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2006 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej sp. z o.o. w S. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazu nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy przewodów kominowych w budynku nr [...] przy ul. P. w S. oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wydał na podstawie art. 80, art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), postanowienie Nr [...] którym nałożył na Zakład Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. w S. obowiązek dostarczenia w terminie do [...]r. ekspertyzy przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) w budynku nr [...] przy ul. P. w S., wykonanej przez osobę posiadającą tytuł rzeczoznawcy budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem: stanu technicznego, sprawności funkcjonowania i przepustowości przewodów kominowych, prawidłowości włączenia do przewodów kominowych pieców i przyborów gazowych oraz rozpływu (napływu i odpływu) powietrza w lokalach mieszkalnych.

Zażalenie na to postanowienie wniósł Zakład Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. w S., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie strony kwestionowane postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym organy nadzoru, w razie wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Adresatem obowiązku nakładanego przez organ nadzoru budowlanego winien być przede wszystkim właściciel obiektu, którym w rozpoznawanej sprawie jest ogół właścicieli lokali stanowiących wspólnotę mieszkaniową tej nieruchomości. Elementy objęte przedmiotem ekspertyzy, tj. w szczególności przewody kominowe stanowią nieruchomość wspólną, która nie służy wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Jak wskazano dalej, właściciele lokali w nieruchomości tworzą, w myśl ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, tzw. dużą wspólnotę mieszkaniową, a więc ich sytuację w zakresie zarządzania nieruchomością wspólną regulują przepisy art. 18-33 ustawy. W sprawie będącej przedmiotem działania organów nadzoru budowlanego właściciele nie powierzyli zarządu nieruchomością wspólną w formie aktu notarialnego, ani też nie dokonali wyboru zarządu, co prowadzi do wniosku, iż nieruchomość wspólna nie posiada zarządcy w rozumieniu tych przepisów, a zatem zarządcą tym nie jest tym bardziej odwołujący się. Zdaniem strony, nie może on być także w świetle przepisów art. 184-190 ustawy o gospodarce nieruchomościami uważany za zarządcę. Zarządzanie nieruchomością, zgodnie z tymi przepisami, polega na podejmowaniu decyzji i dokonywaniu czynności mających na celu zapewnienie właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej nieruchomości oraz zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania i właściwej eksploatacji nieruchomości, w tym bieżącego administrowania nieruchomością, jak również czynności zmierzających do utrzymania nieruchomości w stanie nie pogorszonym, zgodnie z jej przeznaczeniem oraz do uzasadnionego inwestowania w tę nieruchomość. Stosunek prawny łączący Zakład Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. w S. z właścicielami lokali budynku nr [...] przy ul. P. w S. nie ma cech istotnych dla umowy o zarządzanie, natomiast posiada elementy istotne dla umowy o administrowanie, w konsekwencji czego wykonuje on jedynie decyzje każdorazowo podjęte przez właścicieli lokali i nie ma również możliwości wyegzekwowania od tychże właścicieli obowiązku nałożonego przez organ administracji, który ich obciąża, czy żądania zwrotu kosztów poniesionych na opracowanie ekspertyzy. Strona, wykonując jedynie decyzje właścicieli, posiada środki finansowe przekazane przez tych właścicieli, które służą wyłącznie zaspokajaniu bieżących potrzeb nieruchomości (oświetlenie, sprzątanie, itp.) i nie obejmują kosztów, które wynikają z nadzwyczajnych sytuacji. W takiej sytuacji stanowiący wspólnotę mieszkaniową ogół właścicieli lokali winien podjąć stosowną uchwałę. Ponadto wskazano, iż błędne określenie adresata obowiązku wyrażonego w postanowieniu pierwszej instancji narusza istotnie także przepisy postępowania, w toku którego właściwy adresat obowiązku (współwłaściciele budynku) został pozbawiony prawa udziału w tym postępowaniu, a co za tym idzie wyłączono w stosunku do niego możliwość kwestionowania niezasadnych czynności organu administracji. W mogącym znaleźć, zdaniem strony, zastosowanie dla oceny zaistniałego stanu wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 2096/95), Sąd uznał, iż wynikający z art. 43 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) a obecnie art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym ciąży na właścicielu lub zarządcy obiektu, a w wypadku współwłasności, na wszystkich współwłaścicielach, a organ w takim postępowaniu obowiązany jest, w trybie art. 61 § 4 k.p.a., zapewnić udział pozostałym współwłaścicielom. Strona powołała się nadto na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 26 marca 1993 r. (III AZP 4/93), w której wskazano iż adresatem decyzji nie może być administrująca obiektem spółdzielnia mieszkaniowa, lecz inwestor. Problem wskazania adresata nakazu rozbiórki może znaleźć poprzez analogię zastosowanie w niniejszej sprawie. W ocenie Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. w S., nie jest wystarczającą przesłanką uznania, że nastąpiły uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, zawiadomienie mieszkańców budynku o zatruciu tlenkiem węgla. Takiemu domniemaniu przeczy przede wszystkim okoliczność bieżącego kontrolowania stanu technicznego obiektu oraz wyniki takiej kontroli. Wątpliwości strony budzi także zakres przedmiotowy ekspertyzy obejmujący wszystkie przewody kominowe budynku, a nie tylko te, które, zdaniem zawiadamiającego, są w niewłaściwym stanie technicznym, a więc przewody, które przebiegają przez jego lokal.

Postanowieniem Nr [...]z dnia [...]r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż w dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wszczął na wniosek S. R., zamieszkałego przy ul. P. [...]w S., postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego przewodów kominowych w budynku nr [...] przy ul. P. [...]w S.. Na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie organ drugiej instancji stwierdził, iż zgodnie z założeniami przepisów zawartych w rozdziale 6 ustawy – Prawo budowlane obiekty budowlane winny być utrzymywane zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywane w należytym stanie technicznym. Za właściwe utrzymanie obiektów budowlanych ustawa uznaje ich użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz użytkowanie w należytym stanie technicznym i estetycznym. Użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem oznacza użytkowanie w sposób określony w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym, który powinien zawierać również podstawowe wymagania z zakresu ochrony środowiska, określone w przepisach techniczno-budowlanych oraz przepisach ochrony środowiska. Przez "należyty stan techniczny" należy rozumieć stan pełnej sprawności obiektu budowlanego lub jego części, nie posiadającego jakichkolwiek uszkodzeń, zwłaszcza takich, które mogą powodować niebezpieczeństwo przy użytkowaniu obiektu lub jego części. W celu skorygowania stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektów budowlanych, w zależności od ustalonych potrzeb, organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie stosownych robót budowlanych mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, wyposażenie obiektu w urządzenia techniczne, dokonanie okresowej kontroli lub rozbiórkę obiektu. Ponadto zwrócono uwagę na fakt, iż to na właścicielu (a w przypadku współwłaścicieli - na wszystkich współwłaścicielach) lub zarządcy ciąży obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz należytym stanem technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Podkreślono również, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc sprawę dotyczącą nieodpowiedniego stanu technicznego w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, winien wskazać w jaki sposób ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów, a w konsekwencji nałożyć ściśle określony w decyzji obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie organu odwoławczego zasadnym jest zastosowanie w niniejszej sprawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który jest elementem postępowania wyjaśniającego zmierzającego do stwierdzenia, czy stan techniczny przewodów kominowych wymaga podjęcia przez zainteresowanych odpowiednich robót remontowych i pozwoli ustalić precyzyjnie ich zakres. Przytoczone unormowanie stanowi bowiem, iż w razie powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego mogą nałożyć na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego oraz dostawcę wyrobów budowlanych, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia na ich koszt, w określonym terminie, odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

Odnosząc się do zarzutów strony, organ wskazał, iż zgodnie z art. 184 i 185 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zarządcą nieruchomości jest osoba fizyczna prowadząca działalność w zakresie zarządzania nieruchomościami, na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością zawartą z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej mogą prowadzić działalność w zakresie zarządzania nieruchomościami, jeżeli zarządzanie będzie wykonywane przez zarządców nieruchomości posiadających licencję zawodową. "Zarządzanie nieruchomością polega na podejmowaniu wszelkich decyzji i dokonywaniu wszelkich czynności zmierzających do utrzymywania nieruchomości w stanie nie pogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem, jak również do uzasadnionego inwestowania w tę nieruchomość". Jak wskazał organ drugiej instancji, z umowy o zarządzanie zawartej w dniu [...] r. pomiędzy Zakładem Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. a Wspólnotą Mieszkaniową budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. P. nr [...] w S., reprezentowaną przez ogół właścicieli lokali, Zarządcą nieruchomości jest Zakład Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. Zgodnie z § 2 tej umowy Zakład Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. przejmuje z dniem [...] r. zarządzanie nieruchomością zabudowaną położoną przy ul. P. [...] w S., na podstawie uchwały nr [...]wspólnoty mieszkaniowej. Stosownie do § 2 pkt 2 tej umowy, jej przedmiotem jest wykonywanie przez zarządcę czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, do których § 3 pkt 2 i 3 zalicza prowadzenie księgi obiektu budowlanego oraz bieżącej dokumentacji nieruchomości wspólnej, wymaganej przez przepisy prawa budowlanego oraz przeprowadzanie kontroli technicznych i okresowych przeglądów nieruchomości oraz urządzeń stanowiących jej wyposażenie techniczne zgodnie z wymaganiami prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego obowiązki nałożone postanowieniem Nr [...]z dnia [...]r. mieszczą się w zakresie zarządu, który sprawuje Zakład Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. Stwierdzono zatem, iż podnoszona przez niego kwestia niewłaściwego wskazania adresata tego obowiązku, nie znajduje uzasadnienia w zebranym materialne dowodowym, ustaleniach poczynionych w toku postępowania, jak i obowiązujących przepisach prawa. Ponadto organ uznał, iż zarzuty żalącego się nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, które jest jedynym prawnym i słusznym załatwieniem sprawy na obecnym etapie, a oprotestowane postanowienie jest tylko kolejnym etapem postępowania administracyjnego, którego wykonanie pozwoli wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie.

Skargę na ostateczne postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Zakład Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. w S., domagając się uchylenia tego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego zaskarżone orzeczenia zostały wydane z naruszeniem prawa, bowiem przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego zawiera jedynie normę kompetencyjną dla organu administracji określającą jego uprawnienia. Przepis ten wskazując potencjalnych adresatów obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych czy ekspertyz nie rozstrzyga, który z tych potencjalnych adresatów będzie właściwy w konkretnej sprawie, w szczególności właściciel czy zarządca obiektu budowlanego. Przyjęcie odmiennego twierdzenia nie może być, zdaniem strony skarżącej, w zasadzie dopuszczalne z uwagi na założenie racjonalności ustawodawcy. Trudno bowiem wyobrazić sobie jakimi przesłankami miałby kierować się organ administracji przy dokonywaniu wyboru adresata normy konkretnej indywidualnej. Teoretycznie, jak wskazał skarżący, pozostawałyby do wybory co najmniej trzy możliwości. Zarówno przyjęcie koncepcji pierwszeństwa obowiązków właściciela przed zarządcą obiektu budowlanego, ani też przyjęcie koncepcji subsydiarnego obowiązku właściciela w stosunku do pierwotnego obowiązku zarządcy obiektu, nie znajdują generalnej podstawy w obowiązującym systemie prawa, w szczególności w przepisach Prawa budowlanego. W tej sytuacji strona uznała, że nałożenie przez organ administracyjny obowiązku na podstawie tego tylko przepisu jest obarczone wadą niewłaściwego jego zastosowania. Z tego powodu powołanie przez organ pierwszej instancji jako podstawy prawnej wyłącznie przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlane powodowało, iż było ono wydane z naruszeniem prawa, a mianowicie bez powołania właściwej podstawy prawnej. Ponadto strona zarzuciła, iż zawiera ono niekompletne (częściowe) uzasadnienie, tym samym nie spełnia wymogu z art. 124 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie, na które przysługuje zażalenie, powinno zwierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Z tego choćby powodu nie mogło ono zostać utrzymane mocy przez organ odwoławczy.

Odnosząc się do postanowienia podjętego przez organ drugiej instancji, strona skarżąca podniosła, iż poza powołaniem jako reguły kompetencyjnej art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, wskazuje jako podstawę prawną art. 184 i 185 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i jak należy przyjąć umowę z dnia 4 lipca 2002 r. zawartą pomiędzy skarżącym a wspólnotą mieszkaniową (właścicielami lokali). Treść powołanych art. 184 i 185 nie odpowiada brzmieniu, po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 28 listopada 2004 r. W zakresie uzasadnienia prawnego organ drugiej instancji ogranicza się do zacytowania przepisów właściwych w jego ocenie dla rozstrzygnięcia sprawy, kończąc te rozważania konkluzją, iż obowiązki nałożone inkryminowanym postanowieniem mieszczą się w zakresie zarządu, który sprawuje skarżący. Strona uznała uzasadnienia takie za lakoniczne, co nie pozwala na podjęcie polemiki ze stanowiskiem organu. Zgodnie z treścią art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zarządzanie nieruchomością polega na podejmowaniu decyzji i dokonywaniu czynności mających na celu zapewnienie właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej nieruchomości oraz zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania i właściwej eksploatacji nieruchomości, w tym bieżącego administrowania nieruchomością, jak również utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem oraz do uzasadnionego inwestowania w tę nieruchomość. Analiza tego przepisu, jak wskazuje skarżący, pozwala przyjąć, iż definiuje on pojęcie zarządcy, które treściowo odpowiadałoby pojęciu zarządcy obiektu budowlanego, o którym mowa w przepisach Prawa budowlanego, w szczególności w art. 81c ust. 2. Zarządca w rozumieniu tego przepisu, podobnie jak właściciel, władny jest do rozporządzania obiektem budowlanym zgodnie z potrzebami wynikającymi z jego przeznaczenia. Zarządcy takiemu przysługują określone uprawnienia do korzystania z rzeczy, związane z ochroną tego prawa, jak również w pewnym zakresie do rozporządzania nieruchomością. Zarządca taki, oprócz uprawnień quasi właścicielskich, podejmuje także czynności bieżącego administrowania nieruchomością. Organ drugiej instancji, zdaniem skarżącego, starając się przyjąć zastosowanie tego przepisu dla analizowanego przypadku, błędnie interpretuje umowę o zarządzanie z dnia 4 lipca 2002 r., która jest jedynie umową o świadczenie usług bieżącego administrowania nieruchomością. Do czynności takich zalicza się np. określone w umowie: prowadzenie księgi obiektu oraz bieżącej dokumentacji nieruchomości wspólnej oraz przeprowadzanie kontroli technicznych i okresowych przeglądów nieruchomości oraz urządzeń stanowiących jej wyposażenie techniczne zgodnie z wymogami prawa budowlanego. W umowie nie ma jednak postanowień, które przyznawałyby skarżącemu uprawnienia do podejmowania decyzji czy dokonywania czynności mających na celu zapewnienie właściwej gospodarki nieruchomości lub regulacji określającej zasady inwestowania w nieruchomość. Umowa łącząca skarżącego ze wspólnotą mieszkaniową zawiera elementy istotne przedmiotowo dla konstrukcji, o której mowa w art. 750 k.c., nie posiada ona natomiast elementów istotnych przedmiotowo dla umowy o zarządzanie nieruchomością regulowaną przepisem art. 185 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołane obowiązki z zakresu prawa budowlanego ciążą w istocie na wspólnocie mieszkaniowej, która na mocy umowy zawartej ze skarżącym, zleca je tylko wykonującemu w jej imieniu usługodawcy. Ona jest bowiem właścicielem, ale w pewnych sytuacjach także zarządcą należącej do niej nieruchomości. Nawet jednak wspólnota mieszkaniowa, pojmowana jako zarządca, może co najwyżej być zarządcą nieruchomości wspólnej, a nie nieruchomości rozumianej jako całość obiektu, co reguluje szczegółowo ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Tym bardziej, zdaniem strony skarżącej, zarządcą w rozumieniu Prawa budowlanego nie może być jednostka administrująca nieruchomością wspólną na podstawie umowy o świadczenie usług. O charakterze umowy nie może rozstrzygać wyłącznie jej nazwa, w analizowanym przypadku, nietrafnie określona przez strony jako umowa o zarządzanie, lecz całość jej treści. Ta zaś wskazuje jednoznacznie, że działania skarżącego są jedynie pochodnymi dysponenta nieruchomości, czyli wspólnoty mieszkaniowej, która podejmuje decyzje i finansuje działania w zakresie gospodarowania nieruchomością, osobiście lub przy pomocy osób trzecich, w szczególności skarżącego. Ponadto podkreślono, że właściciele lokali stanowiący Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości położonej przy ul. P. [...] w S. nie powierzyli zarządu w formie aktu notarialnego, jak również nie dokonali wyboru zarządu, mimo ustawowego obowiązku, co prowadzi do wniosku, że powołana nieruchomość wspólna nie posiada zarządcy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. W takim przypadku ma zastosowanie art. 27 zdanie 1 tejże ustawy, który stanowi, że każdy właściciel lokali ma prawo i obowiązek współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną. Gdyby nawet przyjąć, jak chce tego organ drugiej instancji, że skarżący jest zarządcą w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, to i tak nie można, zdaniem skarżącego, przyjąć że powinien on być adresatem postanowienia organu pierwszej instancji. Z treści art. 185 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że zarządca nieruchomości (przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie zarządzania nieruchomościami) działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Konstrukcja ta zatem wzorowana jest na klasycznej konstrukcji przedstawicielstwa. Czynność prawna dokonana przez przedstawiciela w granicach przyznanych mu kompetencji pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego (art. 95 § 2 k.c.). Różnica pomiędzy obiema konstrukcjami jest taka, że w przypadku działania zarządcy jego umocowanie do działania wynika z umowy o zarządzanie nieruchomością, a w przypadku działania pełnomocnika jego umocowanie wynika z pełnomocnictwa. Zdaniem strony skarżącej analogia pomiędzy tymi konstrukcjami jest oczywista. Zatem skutki prawne zastosowania prawa materialnego w konkretnych sprawach z zakresu administracji nie mogą odnosić się do sfery prawnej zarządcy (pełnomocnika), tylko do sfery prawnej właściciela (mocodawcy).

Skarżący powołał się również na liczne orzecznictwo NSA, w którym przyznano wspólnocie mieszkaniowej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, w tym w sprawach z zakresu Prawa budowlanego. W orzeczeniach tych Sąd przyjął, że wspólnota mieszkaniowa jest reprezentowana przez swój organ (zarząd) lub osobę trzecią (zarządca, pełnomocnik), ale za adresata orzeczeń administracyjnych uważa wspólnotę mieszkaniową. W konkluzji wskazał, iż niewłaściwe określenie adresata postanowienia pozbawiło możliwości uczestniczenia w postępowaniu faktycznych jego adresatów, co czyni postanowienie nieważnym.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie dokonuje zatem kontroli na podstawie kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna (postanowienie) jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie postanowień stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.).

W myśl art. 61 tej ustawy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt w myśl zasad, o których mowa w art. 5 ust. 2. Zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7.

Stosownie do art. 62 ust. 1 cytowanej ustawy, obiekty powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę: 1) okresowej kontroli, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego: a) elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu, b)instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska, c) instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych); 2) okresowej kontroli, co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów.

Przepis art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania ostatecznego postanowienia w sprawie wskazywał, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym. W myśl zaś ustępu 2 te same organy, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Na koniec ustęp 3 statuuje możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji, co w dalszej kolejności uprawnia także stronę zobowiązaną do złożenia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu drugiej instancji.

W rozpatrywanej sprawie obowiązek nałożony postanowieniem wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego polegał na dostarczeniu w terminie do [...]r. ekspertyzy przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) w budynku nr [...] przy ul. P. w S., wykonanej przez osobę posiadającą tytuł rzeczoznawcy budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem: stanu technicznego, sprawności funkcjonowania i przepustowości przewodów kominowych, prawidłowości włączenia do przewodów kominowych pieców i przyborów gazowych oraz rozpływu (napływu i odpływu) powietrza w lokalach mieszkalnych.

Kwestionując zakres ekspertyzy strona skarżąca wywodziła także, że adresatem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego winna być wspólnota mieszkaniowa właścicieli lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku.

W tej sytuacji rozstrzygnąć należy czy strona skarżąca jest podmiotem, do którego mogło być skierowane zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Z przytoczonej treści art. 81c wynika jednoznacznie, iż adresatem postanowienia o charakterze dowodowym, jakie zostało wydane przez organ nadzoru budowlanego, może być bądź właściciel (współwłaściciele), bądź zarządca nieruchomości budynkowej. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy należy zatem w pierwszym rzędzie odpowiedzieć na pytanie, czy adresat kwestionowanego postanowienia posiada przymiot zarządcy nieruchomości w rozumieniu przywołanego przepisu.

Zdaniem sądu dla rozstrzygnięcia tej kwestii kluczowe znaczenie ma treść łączącej wspólnotę mieszkaniową i skarżącą umowy. Należy się przy tym zgodzić ze stanowiskiem strony skarżącej, iż w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu (art. 65 § 2 kc).

Dla rozstrzygnięcia tej kwestii istotne znaczenie ma fakt, iż pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową nieruchomości zabudowanej, położonej przy ul. P. [...] w S., a Zakładem Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. spisano umowę na podstawie uchwały nr [...] tejże wspólnoty mieszkaniowej, w myśl której ZGM przejmuje z dniem [...]r. zarządzanie nieruchomością. W § 2 pkt 2 tej umowy strony określiły, iż przedmiotem kontraktu jest wykonywanie przez zarządcę czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, do których umowa zalicza prowadzenie księgi obiektu budowlanego oraz bieżącej dokumentacji nieruchomości wspólnej, wymaganej przez przepisy prawa budowlanego oraz przeprowadzanie kontroli technicznych i okresowych przeglądów nieruchomości oraz urządzeń stanowiących jej wyposażenie techniczne zgodnie z wymaganiami prawa budowlanego.

Z treści umowy wynika zatem, iż zgodną wolą stron było powierzenie zarządu nieruchomością wspólną osobie prawnej, specjalizującej się w zarządzaniu nieruchomościami, jaką w świetle rejestru jest strona skarżąca. Należy jeszcze dodać, iż pojęciem "zwykłego zarządu" posługuje się kodeks cywilny (między innymi w art. 199 i n.). W utrwalonym, zgodnym stanowisku orzecznictwa i piśmiennictwa do czynności zaliczanych do zwykłego zarządu rzeczą wspólną należą wszelkie czynności zmierzające do utrzymania substancji rzeczy wspólnej w stanie niepogorszonym. Do takich czynności niewątpliwie należy zaliczyć czynności zmierzające do takiego użytkowania wszelkich urządzeń, w tym także kominów, aby nie zagrażały zdrowiu i życiu ludzkiemu.

Dodać jeszcze można, iż analiza treści umowy wskazuje, że strona skarżąca w umowie zobowiązała się (między innymi) do wykonywania bieżącej konserwacji i naprawy nieruchomości wspólnej oraz urządzeń technicznych umożliwiających właścicielom lokali korzystanie z oświetlenia, ogrzewania. Zobowiązała się także do usuwania awarii i ich skutków. Nadto z ustępu 2 § 3 umowy wynika także, iż czynności zwykłego zarządu zarządca podejmuje samodzielnie.

W tej sytuacji stwierdzić trzeba, że treść "Umowy o zarządzanie" zawartej w dniu pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową nieruchomości przy R. nr [...] w W. a Miejskim Zarządem Budynków Spółką z o.o. w W. jako zarządcą jednoznacznie wskazuje, iż wbrew wywodom strony skarżącej Miejski Zarząd Budynków Spółka z o.o. w W. jest zarządcą części wspólnych przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane, a podnoszone przez skarżącą Spółkę argumenty powyższego nie zmieniają.

Wskazać tu jeszcze można na treść art. 184 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł ten był wielokrotnie nowelizowany, jednakże jego ustęp 3 nie podlegał zmianom w zakresie w jakim zezwala na powierzenie zarządu nieruchomością przedsiębiorcom. Pojęcie "przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, natomiast definicję taką wprowadza np. ustawa z dnia z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), która w art. 4 ust. 1 wyjaśnia, iż przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Do takich podmiotów niewątpliwie zalicza się stronę skarżącą, mogła ona zatem być adresatem postanowień wydanych na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim dotyczyły one części wspólnych budynku.

W niniejszej sprawie stronie skarżącej nakazano sporządzenie i przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego przewodów kominowych, zatem części nieruchomości budynkowej, stanowiącej część wspólną współwłaścicieli i współwłaścicielom służącym. Powyższy nakaz dotyczył zatem wyłącznie oceny stanu technicznego części wspólnych budynku.

Nie można ponadto podzielić zarzutu strony skarżącej tak w zakresie kwestionowania potrzeby wykonania ekspertyzy, jak i jej zakresu. Sama okoliczność, iż jeden z mieszkańców był hospitalizowany z powodu zatrucia tlenkiem węgla jest aż nadto ewidentnym dowodem, że stan techniczny przewodów kominowych wymaga dokładnego sprawdzenia przez odpowiedniego fachowca, celem szybkiego wyeliminowania ewentualnych nieprawidłowości, aby nie odprowadzić do jeszcze gorszych skutków zdrowotnych u innych mieszkańców. Również nie sposób podzielić poglądu, aby nie wymagały sprawdzenia inne przewody kominowe. Przecież jeśli są poważne i uzasadnione wątpliwości w zakresie wydostawania się tlenku węgla z powodu nieszczelności jednego z przewodów kominowych nie sposób bez empirycznego sprawdzenia przyjąć, iż pozostałe przewody są technicznie sprawne.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie wykazała, aby naruszało ono prawo w stopniu wymagającym jego usunięcia z obrotu prawnego.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.