Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 681/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17  ust. 1;  art. 3  pkt 21;
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi I.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...]r. nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy P. (dalej: "organ", "organ I instancji") działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 2 pkt 2, art. 17, art. 20, art. 23 ust. 4e ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm., dalej "ustawa") oraz Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) odmówił I. K. (dalej: "Strona", "Skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub z innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem R. K. (dalej: "małżonek Skarżącej", "osoba wymagająca opieki"). W uzasadnieniu zacytował podstawę prawną wydanej decyzji – art. 17 ust. 1 oraz ust. 1b ustawy. Ustalił, że małżonek Skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] r. wskazując, że niepełnosprawność powstała po 18 roku życia, a świadczenie, które do tej pory pobierała Strona, przyznane zostało w oparciu o orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r. Organ wskazał, że Strona w trakcie wywiadu przedłożyła Orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] r. nr [...], z którego wynika, że małżonek Strony jest trwale niezdolny do pracy oraz trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji na stałe. Ponadto Strona miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 2010 r., ostatnią decyzją z dnia [...] r. na okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2020 r., przedłużone z uwagi na stan epidemii wywołany COVID-19 do dnia 25 stycznia 2021 r. Przy tak poczynionych ustaleniach organ w oparciu o art. 17 ust. 1b ustawy odmówił Stronie świadczenia pielęgnacyjnego.

Strona złożyła odwołanie datowane na 26 lutego 2021 r. (data nadania:

3 marca 2021 r.), podnosząc, że decyzja jest dla niej krzywdząca, ponieważ Strona nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu całodobowej opieki nad mężem, pomaga w czynnościach dnia codziennego, przygotowuje posiłki, szykuje ubrania, podaje leki, zakrapia oczy, jest przewodnikiem męża, pomaga dotrzeć do lekarzy specjalistów, urzędów, fryzjera.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 1, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 21 i art. 17 ustawy orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności organ przywołał treść art. 2 pkt 2 ustawy a następnie art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 ustawy. Następnie ustalił, że małżonek Strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. na czas do [...] 2026 r., zgodnie z którym niepełnosprawność istnieje od wczesnego dzieciństwa a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] r., natomiast z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r. wynika, że małżonek Strony jest trwale całkowicie niezdolny do pracy i trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji. Kolegium ustaliło także, że Stronie nie przysługują świadczenia, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy, na Stronie ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny, Strona miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne od 2010 r. a ostatnią decyzją przyznającą byłą decyzja z dnia [...] r. W ocenie Kolegium z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu wynika, że Strona sprawuje opiekę nad mężem, przy czym opieka sprawowana przez Stronę nie spełnia cech opieki w rozumieniu art. 17 ustawy. Następnie organ odwoławczy przywołał wyniki przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z dnia [...] r., w tym wskazał, że małżonek Strony ma problemy ze wzrokiem od wieku dziecięcego, które z biegiem czasu pogłębiają się (str. 3 uzasadnienia decyzji Kolegium), małżonek Strony pobiera rentę z tytułu niepełnosprawności, do września 2020 r. pozostawał w zatrudnieniu pracując zdalnie w wymiarze 7 godzin dziennie, potrafi samodzielnie się ubrać, wykąpać, ogolić, sam zjeść po wcześniejszym przygotowaniu posiłku przez żonę, samodzielnie porusza się po podwórku, w innych sytuacjach wyjazdów do lekarza, spacerów pomaga żona, podczas wywiadu był w trakcie szkolenia on-line przygotowującego do nowej pracy. Za wnioskami pracownika socjalnego podał również, że małżonek Strony jest osobą niewidomą pracującą przy pomocy komputera z udziałem specjalnego programu dla osób niewidomych oraz poruszającą się samodzielnie po swoim domu, który dobrze zna. W dalszej kolejności organ przywołał oświadczenie małżonka Strony z dnia [...] r. oraz oświadczenia Strony z tego samego dnia w zakresie opieki wykonywanej przez Stronę (str. 4 uzasadnienia decyzji Kolegium). Przy tak ustalonym stanie faktycznym Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja powinna zostać utrzymana w mocy, ale z innych przyczyn niż wskazał to organ I instancji. Kolegium podkreśliło, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji niepełnosprawność małżonka Strony powstała w czasie wczesnego dzieciństwa, a nie po 18 roku życia. Ponadto zaakcentowano niedopuszczalność oparcia decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ przywołał uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 oraz stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2017 r. sygn. I OSK 2407/16. Wskazał, że opieka sprawowana przez Stronę nie spełnia cech opieki w rozumieniu art. 17 ustawy, nie można jej bowiem – w ocenie Kolegium – przypisać cechy intensywności uniemożliwiającej podjęcie przez Stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ nie kwestionował przy tym stanu zdrowia małżonka Strony, ani tego że wymaga pomocy przy poruszaniu się po nieznanym terenie, jednak ustalił że jest osobą samodzielną w podstawowych czynnościach dniach codziennego jak czynności higieniczne, mycie, golenie, ubieranie, poruszanie się po własnym mieszkaniu, spożywanie przygotowanych posiłków, wykonywanie pracy zawodowej w wymiarze 7 godzin dziennie, zaś takie czynności jak pomoc w dowożeniu do lekarzy, załatwianiu spraw urzędowych, przygotowywaniu posiłków, ubrań, paleniu w piecu, koszeniu trawy Strona może wykonywać po godzinach pracy zarobkowej. Organ podkreślił, że zgodnie z ustaleniami pracownika socjalnego małżonek Strony jest w stanie świadczyć pracę zarobkową on-line w wymiarze 7 godzin dzienne, co potwierdza, że poziom samodzielności zezwala Stronie na podjęcie pracy zarobkowej chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy (str. 5 uzasadnienia decyzji Kolegium). Organ podkreślił, że przesłanką warunkującą możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest związek przyczynowo skutkowy pomiędzy zakresem świadczonej pomocy a brakiem możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, natomiast czynności wykonywane przez Stronę mieszczą się w katalogu czynności wykonywanych w gospodarstwach domowych osób czynnych zawodowo, zatem brak przeszkód aby strona podjęła pracę przynajmniej w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (data nadania: 5 maja 2021 r.). W uzasadnieniu podkreśliła, że małżonek posiada znaczny stopień niepełnosprawności, wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy osoby w związku ze znacznym ograniczeniem możliwości samodzielnej egzystencji,

a Skarżąca spełnia przesłanki, o których mowa w art. 17 ustawy, wymieniając, że jest osobą mieszczącą się w katalogu osób z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, małżonek wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, oraz spełnienia warunek z art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy jako że jego niepełnosprawność powstała we wczesnym dzieciństwie, a nadto nie występują przesłanki negatywne z art. 17 ust. 5 ustawy. Skarżąca zakwestionowała, aby zakres opieki sprawowanej nad niewidomym małżonkiem nie spełniał cech opieki, o którym mowa w art. 17 ustawy. Skarżąca podkreśliła, że przywołany przepis nie wskazuje na konieczność spełnienia określonych cech opieki. Ponadto – zdaniem Skarżącej – organ pominął, że z uwagi na niepełnosprawność pracodawcy nie przedłużyli umowy z małżonkiem a inni odmawiają zatrudnienia. W odniesieniu do wyników wywiadu środowiskowego,

tj. samodzielnego poruszania się przez osobę wymagającą opieki wskazała, że małżonek przez lata w miarę nauczył się poruszać po własnym mieszkaniu, ale to nie oznacza, że nie potrzebuje stałej opieki, a samodzielne poruszanie często wiąże się z urazami, potknięciami, wypadkami gdzie pomoc osoby sprawującej opiekę jest niezbędna i konieczna, samodzielnie nie przygotuje posiłku, nie ugotuje, nie podgrzeje, także w przypadku czynności higienicznych – potrzebuje aby osoba sprawująca opiekę przygotowała mu kąpiel, odpowiednie środki higieniczne, wszystko musi zostać przygotowane przez Skarżącą, podobnie maż sam się ubierze jedynie o ile rzeczy zostaną przygotowane przez inną osobę a następnie czynność zostanie skontrolowana, powyższe dotyczy również podawania leków, natomiast w zakresie zakupów, prania, gotowania, sprzątania jest całkowicie zależny od pomocy osób trzecich, potrafi poruszać się po własnym podwórku czy mieszkaniu, ale potrzebuje nieustannie wsparcia osoby trzeciej. Skarżąca podniosła, że jest jedyną osobą sprawującą opiekę nad małżonkiem, a sprawowanie opieki nie oznacza świadczenia jej w sposób stały i ciągły, w przeciwnym razie wykluczałoby to nawet prawo do dobowego odpoczynku opiekuna. Podkreśliła, że pobierała już świadczenie pielęgnacyjne oparte na tych samych kryteriach a organ nie wykazał, by w tym zakresie względem Skarżącej i jej męża nastąpiły jakieś zmiany (str. 6 uzasadnienia skargi). Zdaniem Skarżącej zakres opieki determinowany jest potrzebami osoby potrzebującej pomocy, a potrzeby wynikają wprost z orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] r. oraz orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r. Wszystkie czynności wykonywane przez Skarżącą składają się na normalny zakres opieki, której potrzebuje osoba niepełnosprawna w codziennym funkcjonowaniu. Skarżąca sprawuje stałą i długotrwałą opiekę nad mężem. W rezultacie wskazała, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, aby wykonując czynności związane z opieką nad niewidomym mężem mogła podjąć jakiekolwiek zatrudnienie. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego związanych z błędną wykładnią art. 17 ustawy, naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania. Wniosła również o zwolnienie od ponoszenia kosztów sądowych, następnie pismem z dnia 23 czerwca 2021 r. o sygn. akt II SPP/Gl 151/21 została poinformowana, że w rozpatrywanej sprawie w związku z jej charakterem jest zwolniona od kosztów sądowych z mocy ustawy. Do skargi załączyła: decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] r. [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 grudnia 2020 r., decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] r. [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 grudnia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2015 r., decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 marca 2010 r. do dnia 30 listopada 2010 r. oraz świadectwo pracy męża z dnia [...] r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Organ ponadto nadmienił, iż zestawiając orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] r. z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r. można wnioskować, że stan zdrowia małżonka Skarżącej uległ poprawie bądź rozwój techniki, który nastąpił w ciągu ostatnich trzynastu lat aktualnie zezwala osobom dotkniętym takim rodzajem niepełnosprawności na świadczenie pracy, a czynności wykonywane przez Skarżącą to wyłącznie czynności wspomagające w codziennym funkcjonowaniu, a nie czynności, o jakich mowa w art. 17 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać na regulację art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którą sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach wskazanej kontroli sąd administracyjny poddaje badaniu zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego kreującymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi określającymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności – art. 134 § 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Uwzględniając tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd uznał, że decyzje organów I i II instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów proceduralnych i przepisów prawa materialnego uzasadniających ich uchylenie w całości. Skarga zasługuje zatem na uwzględnienie.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści odpowiedzi na skargę z dnia 2 czerwca 2021 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez Skarżącą w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku w tym przedmiocie wraz z pouczeniem (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.).

Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny

i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów (zob. B. Chludziński w: P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Lex el. 2021).

W rozpatrywanej sprawie organy I i II instancji odmówiły przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji jako przyczynę odmowy wskazał powstanie niepełnosprawności po 18 roku życia przywołując przy tym treść art. 17 ust. 1b ustawy. W tym zakresie słusznie Kolegium rozpoznając odwołanie Skarżącej zwróciło uwagę organowi I instancji, że przyczyna odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać oparta na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1079/17, Lex nr 2426244, jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r.,

w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Tym bardziej, jak ustalił organ odwoławczy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w wieku dziecięcym.

Bezspornym w niniejszej sprawie pozostaje, że małżonek Skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. ze wskazaniem istnienia niepełnosprawności od wczesnego dzieciństwa oraz ustalonego stopnia niepełnosprawności od [...] r., a także orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r. stwierdzającego, że jest trwale całkowicie niezdolny do pracy oraz trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji, które pozostają w związku ze stanem narządu wzroku. Poza sporem pozostaje również, że Skarżąca pozostaje w związku małżeńskim z osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, małżonkowie zamieszkują wspólnie, Skarżąca pozostaje w kręgu osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, jako inna osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, nie zachodzą przesłanki negatywne określone w art. 17 ust. 5 ustawy (str. 3 uzasadnienia decyzji Kolegium, str. 3-4 uzasadnienia skargi). Ponadto, jak podkreśla Kolegium, na żadnym etapie postępowania organy I i II instancji nie kwestionowały sprawowania przez Skarżącą opieki nad mężem, jedynie – na etapie orzekania przez organ odwoławczy – ustalono, że sprawowana opieka nie spełnia cech opieki w rozumieniu art. 17 ustawy (str. 2 odpowiedzi na skargę). Nie było również przedmiotem sporu pobieranie przez Skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego od 2010 r. Jak wynika z przedłożonych do skargi kserokopii dokumentów – decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy P. przyznał Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na okres od dnia 1 marca 2010 r. do dnia 30 listopada 2010 r., następnie decyzją z dnia [...] r. na okres od 1 grudnia 2010 r. do 31 grudnia 2015 r. oraz decyzją z dnia

[...] r. na okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2020 r. Z ostatniej decyzji (Wójta Gminy P. z dnia [...] r.) wynika, że małżonek Strony zgodnie z orzeczeniem Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wymaga stałej opieki oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, w związku z tym Strona rezygnuje z zatrudnienia i nie podejmuje pracy zarobkowej celem sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Natomiast w toku postępowania w niniejszej sprawie organ w oparciu o wywiad środowiskowy z dnia [...] r. poczynił ustalenia w zakresie samodzielności małżonka Skarżącej polegające m.in. na swobodnym poruszaniu się po mieszkaniu, spożywaniu posiłków, ubieraniu, czynnościach higienicznych, wykonywaniu pracy zawodowej w wymiarze 7 godzin dziennie. Kolegium podkreśliło, że nie kwestionuje stanu zdrowia małżonka Strony, jednak jest on osobą samodzielną w podstawowych czynnościach dnia codziennego (str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). W odniesieniu to ustalonego przez organ odwoławczy "poziomu samodzielności" małżonka Skarżącej, opartego m.in. o świadczenie pracy w wymiarze 7 godzin dziennie, z którego organ wywodzi możliwość podjęcia pracy przez Skarżącą (str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), Sąd zwraca uwagę na treść art. 3 pkt 21 ustawy w zakresie sformułowanej definicji legalnej pojęcia znacznego stopnia niepełnosprawności, przez który rozumie się:

a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,

b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,

c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,

d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,

e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Przywołany przepis odsyła do przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 573). W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej

i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki

i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W rezultacie, zgodnie z przywołaną regulacją, praca w warunkach pracy chronionej, która była świadczona przez małżonka Skarżącej – jak wynika z przedłożonej do skargi kserokopii świadectwa pracy w okresie od [...] r. do [...] r. (akta administracyjne nie zawierają potwierdzenia poprzednich okresów zatrudnienia) – pozostaje w definicji znacznego stopnia niepełnosprawności, ustawodawca nie wyklucza zatem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku pracy osoby wymagającej opieki o ustalonym znacznym stopniu niepełnosprawności w warunkach pracy chronionej. Małżonek Skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w którym m.in. ustalono, że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Konieczność sprawowania opieki zgodnie z § 29 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 857, wydanego na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych) oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem. W rezultacie, przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy organy w sposób nieuprawniony, w powołaniu na samodzielność męża Skarżącej, w tym świadczenie w pewnym okresie pracy w trybie pracy zdalnej, zakwestionowały zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nad mężem. Jak stwierdził organ odwoławczy – "poziom samodzielności" małżonka Strony "zezwala Stronie na podjęcie pracy zarobkowej chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy" (str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Sąd nie podziela tego stanowiska. Nieuzasadnione pozostaje bowiem wywodzenie braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki, z faktu, że osoba o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności (lub orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji), nie wymaga opieki ze względu na stopień swojej samodzielności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia

2 września 2021 r. II SA/Łd 491/21, Lex nr 3221219 za: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r. I OSK 691/19, Lex nr 302 0846). Ponadto jak podnosi się w orzecznictwie przedmiotu: organy nie mają kompetencji do weryfikowania określonego w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności zakresu czynności opiekuńczych, sprawowanych przez opiekuna (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 września 2021 r. II SA/Łd 491/21, Lex nr 3221219), orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jest wystarczające do przyjęcia, że stała lub długotrwała opieka jest konieczna, tylko zmiana tego orzeczenia we właściwym trybie przez odpowiednie organy pozwala na odmienną ocenę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lipca 2020 r. II SA/Lu 175/20, Lex nr 3091288). Treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Do organów administracyjnych należy natomiast ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 września 2021 r., II SA/Łd 491/21, Lex nr 3221219, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19, Lex nr 3047011). Uwzględniając powyższe na gruncie rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdził, że dopiero ustalenie zakresu faktycznie sprawowanej opieki, w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka, może uzasadniać stwierdzenie czy niepodjęcie zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej pozostaje w związku ze sprawowaną opieką, z tym jednak zastrzeżeniem – które zostało szczegółowo przedstawione powyżej – że zakres opieki będzie badany w aspekcie innych przyczyn niż potrzeby osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Potrzeby te bowiem zostały już określone w treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności

i dopiero jego ewentualna zmiana uzasadnia odmienną ocenę.

W rezultacie podanie przez organ, że opieka sprawowana przez Skarżącą nie ma cech opieki w rozumieniu art. 17 ustawy jest niewystarczające. Wymaga bowiem przeprowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego. Organ winien dopuścić z urzędu dowody przemawiające za szczegółowym wyjaśnieniem sprawy, podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a ewentualne wątpliwości co do treści normy prawnej zgodnie z art. 7a k.p.a. rozstrzygnąć na korzyść strony. Na tym tle pozostaje również istotne, że organ nie uzasadnił jak zmienił się zakres opieki czynionej przez Skarżącą na dzień wydania ostatniej decyzji w [...] r. z aktualnym wymiarem sprawowanej opieki. Nie dokonano jakiejkolwiek analizy w tym przedmiocie, nie przeprowadzono porównania wymiaru faktycznie sprawowanej opieki z perspektywy ostatniej decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, tym bardziej że we wcześniejszych okresach organy nie miały wątpliwości co do istnienia bezpośredniego związku między niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a świadczoną opieką. Ponadto jak wynika z akt administracyjnych małżonek Skarżącej nadal legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nadal wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, opiekę świadczy ta sama osoba zobowiązana do świadczenia alimentacyjnego. Organ nie poczynił wnikliwej analizy w tym zakresie. Podzielić należy zatem stanowisko Skarżącej w zakresie w jakim wskazuje na obowiązek organu podania jakie zmiany nastąpiły w realiach faktycznie sprawowanej opieki (str. 6 uzasadnienia skargi). Ponadto zmienność poglądu na tle tego samego stanu faktycznego, od decyzji pozytywnych utrzymywanych od [...] r. do [...] r., do decyzji odmawiającej świadczenia, wymaga szczegółowego uzasadnienia, w innym przypadku nie czyni zadość normie wynikającej z art. 8 k.p.a. Należy podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2018 r., IV SA/Wr 479/18, Lex nr 2610858, na gruncie zbliżonego stanu faktycznego, że takie działanie organu niewątpliwie narusza zasadę jednolitej praktyki, a tym samym wyrażoną w art. 8 k.p.a. ogólną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organu Państwa. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego - od pozytywnego poprzez negatywne rozstrzygnięcie - bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, jest działaniem niezgodnym z tą zasadą i wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. Natomiast w sytuacji gdy organ powziął wątpliwości co do wymiaru aktualnie sprawowanej przez Skarżącą opieki, a jednocześnie Skarżąca podawała, że jest jedyną osobą sprawującą opiekę nad małżonkiem, co też nie było kwestionowane przez organy orzekające w sprawie, oraz że nie doszło do zmiany zakresu opieki ani potrzeb małżonka od wydania ostatniej decyzji w tym przedmiocie, zatem winien poczynić w tym zakresie stosowne ustalenia, rozważyć możliwość pozyskania innych dowodów art. 75 § 1 k.p.a. a następnie prawidłowo uzasadnić swoje stanowisko. W tym miejscu Sąd zwróca uwagę, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lipca 2020 r., III SA/Gd 482/20, Lex nr 3033737). W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej spawie podziela stanowisko Skarżącej. Jak podniosła w skardze sprawowanie opieki nie oznacza świadczenia jej w sposób stały i ciągły, w tym rozumieniu, że wykluczałoby nawet prawo do dobowego odpoczynku opiekuna (str. 6 uzasadnienia skargi). Słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2021 r. II SA/Ol 784/21, Lex nr 3248297 "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami danego orzeczenia o niepełnosprawności, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień". Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 sierpnia 2019 r., II SA/Rz 590/19, Lex nr 2723750, nie podzielił poglądu, że opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych musi być nieprzerwana i całodobowa.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że organy nie dokonały ustaleń wymiaru faktycznie wykonywanej przez Skarżącą opieki nad małżonkiem jako osobą wymagającą opieki oraz związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się znacznym orzeczeniem o niepełnosprawności, wywodząc w sposób nieuprawniony z ustalonego "poziomu samodzielności" małżonka Skarżącej możliwość podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia. Ponadto w odniesieniu do art. 8 k.p.a. zaniechały odniesienia się do zmiany okoliczności jakie wystąpiły od wydania ostatniej decyzji w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mających uzasadniać wydanie odmiennej decyzji niż wydawane od [...] r. przy podnoszonym przez Skarżącą tym samym zakresie sprawowanej opieki.

W ocenie Sądu organy naruszyły obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy w aspekcie podstawy materialnoprawnej określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Przeprowadzone w sprawie postępowanie obarczone jest wadami wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania, w szczególności postępowania dowodowego, którego zakres wynika z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Uznanie decyzji organu za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa wymaga bowiem zbadania kolejnych etapów działania organu, w ramach których następuje zgromadzenie materiału dowodowego, uwzględnienie w toku postępowania treści art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy, a następnie wszechstronne i wnikliwe rozważenie zgromadzonego materiału dowodowego

(art. 80 k.p.a.). Organ podejmując rozstrzygnięcie ma obowiązek kierować się zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, by dalej w ramach swobodnej oceny dowodów ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia organu musi odpowiadać wymogom określonym w art. 107 k.p.a., w tym zawierać uzasadnienie faktyczne, w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 1 pkt 6, § 3 k.p.a.). Sprawując kontrolę sądowoadministracyjną Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a., które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz naruszenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. Sąd zwraca uwagę, że prawidłowe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy wymaga uprzedniego prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego celem ustalenia wystąpienia bądź braku wystąpienia w sprawie przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast wadliwa wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy w części dotyczącej wymiaru opieki doprowadziła do nieuprawnionego zakwestionowania określonej w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy poprzez wskazanie na "poziom samodzielności" małżonka Skarżącej oraz wywiedzenie z tak ustalonej samodzielności możliwości podjęcia zatrudnienia przez Skarżącą chociażby w niepełnym wymiarze. Powyższe uzasadniało w ocenie Sądu zastosowanie uprawnień kasatoryjnych.

Zgodnie z treścią art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną, a także wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu - organ uwzględni zakres potrzeb małżonka Skarżącej wynikający z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a następnie dokona szczegółowych ustaleń w przedmiocie wymiaru faktycznie sprawowanej opieki przez Skarżącą oraz związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki, wnikliwie uzasadniając swoje stanowisko w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a., a także rozważy dokonanie analizy w odniesieniu do ewentualnej zmiany wymiaru opieki wykonywanej przez Skarżącą od 2016 r. czyniąc tym zadość zasadzie pogłębiania zaufania do władzy publicznej określonej w art. 8 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 210 § 1 zd. 1 p.p.s.a. strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. W niniejszej sprawie Strona reprezentowana przez adwokata nie złożyła wniosku o zwrot kosztów postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.