Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2993/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 2, ust. 4, art. 46 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity
article: art. 7, ar. 77, art. 138, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Alina Balicka, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi C. G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowa udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2016 r. Minister Środowiska (zwany dalej Ministrem) utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2016 r., nr [...] o odmowie udzielenia zezwolenia C. G. - prowadzącemu działalność pn. [...] - na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych w chłodni zlokalizowanej w m. [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy podał, że ustanowienie w art. 23 ust. 4 ustawy o odpadach wyjątku od reguły zakazu zbierania poza miejscem wytwarzania zakaźnych odpadów medycznych, ma charakter regulacji szczególnej. Jedynie w szczególnych okolicznościach, które wskazują na konieczność zbierania tych odpadów (a więc ustalenia istnienia bezapelacyjnego przymusu zastosowania odstępstwa od reguły), ze względów bezpieczeństwa lub w celu zapewnienia ciągłości odbioru omawianych odpadów, marszałek może udzielić zezwolenia na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych. Tego rodzaju wyjątek od zasady musi być stosowany ściśle, tj. bez wykładni rozszerzającej, co oznacza, że szczególne okoliczności zastosowania odstępstwa powinny być poparte materiałem dowodowym, który nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości co do okoliczności zastosowania wyjątku.

Organ podał, że z akt sprawy wynika, iż w złożonym wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, Strona nie podała żadnych merytorycznych danych, okoliczności wymienionych w treści art. 23 ust. 4 ustawy o odpadach, które wskazywałyby na zaistnienie bezapelacyjnego przymusu wyznaczenia po raz kolejny miejsca zbierania zakaźnych odpadów medycznych.

W ocenie Ministra, domniemywać należy, że Strona przyjęła za fakt, że skoro dotychczas prowadziła na tym terenie działalność polegającą na zbieraniu tych odpadów, to jest niejako zwolniona z obowiązku wykazania konieczności zastosowania wyjątku od reguły zakazu zbierania. Domniemanie to potwierdza pismo Strony z dnia [...] maja 2016 r., skierowane do Organu I. instancji, stanowiące prośbę o załatwienie "wniosku w sposób, który umożliwi zachowanie ciągłości zezwolenia". Oprócz lakonicznego zacytowania treści tego przepisu prawa (art. 23 cyt. ustawy), Strona nie przedłożyła żadnych danych wynikających z ewidencji odpadów (kart przekazania odpadów, kopii dokumentów poświadczających wykonanie usługi spalenia omawianych odpadów lub innych wiarygodnych dowodów) oraz analiz potwierdzających konieczność stosowania odstępstwa od tej reguły.

W ocenie Organu odwoławczego, istnienie jakichkolwiek wątpliwości, co do bezapelacyjnego przymusu udzielenia zezwolenia na zbieranie tego rodzaju odpadów, wyklucza w istocie możliwość odstępstwa od reguły. Ustawodawca wprowadzając wyjątek od zakazu zbierania zakaźnych odpadów medycznych (i zakaźnych odpadów weterynaryjnych) nie kierował się aspektami ekonomicznymi firm, konkurencyjnością cenową ofert kierowanych do wytwórców odpadów przez firmy świadczące usługi w zakresie transportu tych odpadów, które dostarczają te odpady od wytwórców do spalarni odpadów, ani tym bardziej utrzymywaniem w sposób ciągły (corocznie "odnawianym" zezwoleniem), tyczącym danego miejsca zbierania odpadów.

Minister podkreślił, że zakaźne właściwości omawianych odpadów powodują, że odpady te powinny być przekazywane bezpośrednio posiadaczowi odpadów, który dokona ich spalenia. W sytuacji, gdy wytwórca tych odpadów nie ma możliwości technicznych lub organizacyjnych bezpośredniego dostarczenia odpadów posiadaczowi, może korzystać z profesjonalnej firmy transportującej odpady do posiadacza dokonującego ich spalenia. Strona posiadając zezwolenie na transport odpadów (zezwolenie z dnia z [...] stycznia 2013 r.) ma możliwości dostarczania odpadów od ich wytwórców bezpośrednio do spalarni.

W ocenie Organu odwoławczego, wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, w sytuacji ewidentnego braku konieczności zastosowania odstępstwa od omówionego zakazu zbierania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych powodowałoby, że takie zezwolenie byłoby wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. z rażącym naruszeniem tego zakazu. Organ odwoławczy podkreślił, że przywołane wyjaśnienia i zasady dotyczące kwestii zbierania odpadów o właściwościach zakaźnych, powinny być Stronie doskonale znane, gdyż były przedmiotem uzasadnienia decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r.

Przechodząc do zarzutów podnoszonych w odwołaniu Minister podkreślił, że z akt sprawy, w tym w szczególności przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń kontroli prowadzonych przez organy ochrony środowiska i inspekcji sanitarnej, ponad wszelką wątpliwość wynika, iż prowadząc dotychczasową działalność na podstawie uprzednio wydanych jej zezwoleń na zbieranie przedmiotowych odpadów zakaźnych, Strona wielokrotnie dopuszczała się rozlicznych naruszeń w zakresie zgodności z posiadanymi zezwoleniami. Stwierdzone naruszenia dotyczą przekroczenia elementarnych zasad postępowania z zakaźnymi odpadami medycznymi, w tym przetrzymywania odpadów poza miejscami do tego nieprzeznaczonymi, w nieschładzanych pomieszczeniach, w pojazdach i ich naczepach. Z kolei uchybienia Strony w zakresie prowadzenia ewidencji odpadów, skutkują przetrzymywaniem zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych w tych warunkach przez dowolny okres czasu.

Nadto wg Ministra nie mogą się ostać zarzuty Strony odnoszące się do naruszenia zasad prowadzenia postępowania, w tym niewystarczającego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dowolnej jego oceny.

W opinii Organu odwoławczego, zgormadzony materiał dowodowy był i jest kompletny, a także całkowicie wystarczający do wydania prawidłowego orzeczenia w przedmiotowej sprawie. Argument dotyczący niezakomunikowania przez Organ I. instancji Stronie faktów znanych Marszałkowi Województwa [...] jest zaś chybiony. To firma [...] jako strona postępowań prowadzonych przez organy ochrony środowiska i inspekcję sanitarną, wiedziała i wie o stawianych jej zarzutach w związku z gospodarowaniem tymi odpadami. Doskonale więc zdaje sobie sprawę, że istotą tych postępowań są jej dotychczasowe poczynania w aspekcie jednoznacznie stwierdzonych naruszeń.

W ocenie Ministra, zamiar dotyczący kontynuacji prowadzenia działalności należy rozważać również w aspekcie co najmniej wysoce istotnego prawdopodobieństwa wystąpienia zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, które mogłoby nastąpić w sytuacji udzielenia Stronie "kolejnego" zezwolenia na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych. W ocenie Organu odwoławczego wydanie Stronie po raz kolejny przez Marszałka Województwa [...] zezwolenia na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych, stanowiłoby akceptację dla dotychczasowych niezgodnych z prawem podejmowanych przez nią działań. Naruszanie warunków uprzednio uzyskanych zezwoleń, przy dążeniu Strony do uzyskania kolejnego zezwolenia - w przypadku jego uzyskania, stanowiłoby nie tylko aprobatę, ale również trwałą akceptację dla jej niezgodnego z prawem podejmowania działań w zakresie gospodarowania zakaźnymi odpadami medycznymi.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł C. G., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając jej wydanie z naruszeniem:

- art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 15 K.p.a., z uwagi na naruszenie przez Organ II. Instancji zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez dokonanie zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 136 oraz art. 15 K.p.a., z uwagi na utrzymanie w mocy decyzji Organu I. Instancji, podczas gdy powinna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia Organowi I. Instancji, gdyż Organ I. Instancji naruszył przepisy postępowania dotyczące gromadzenia oraz rozpatrywania dowodów i nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego. W efekcie zaskarżona decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., oraz

- art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), polegające na braku uwzględnienia przy ocenie materiału dowodowego okoliczności wskazanych w art. 23 ust. 4 ustawy o odpadach, które Skarżący przedstawił na poparcie swojego wniosku o udzielenia zezwolenia na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych.

- art. 46 ust. 1 pkt. 1 ustawy o odpadach, polegające na przyjęciu, że zamierzony przez Skarżącego sposób gospodarowania odpadami może powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, w sytuacji gdy Organy obu instancji nie wykazały okoliczności uprawdopodabniających, że zamierzona przez Skarżącego działalność mogłaby takie zagrożenie powodować.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że do dnia [...] czerwca 2016 roku Wnioskodawca dysponował zezwoleniem na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych, udzielonym decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 roku. W dalszej kolejności Skarżący opisał, jakie kontrole w czasie obowiązywania tego zezwolenia były u niego przeprowadzone i w jaki sposób zostały zakończone.

Rozwijając podniesione w skardze zarzuty wskazano, że Organ II. instancji utrzymał w mocy decyzję Organu I. instancji, podzielając tym samym ocenę stanu faktycznego oraz ocenę prawną sprawy, dokonaną przez ten Organ. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z przytoczonej w niej podstawy prawnej wynika, że Organ II. instancji nie kierował się tymi samymi normami prawnymi co Organ I. instancji, a motywy jego rozstrzygnięcia są całkowicie odmienne od motywów na jakich opierał się Organ I. Instancji.

Organ I. Instancji jako podstawę prawną swojej decyzji powołał art. 23 ust. 4 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Tym samym Organ ten w sposób dorozumiany potwierdził, że w przypadku Skarżącego może mieć zastosowanie wyjątek od generalnego zakazu zbierania poza miejscem wytwarzania zakaźnych odpadów medycznych, o którym mowa w art. 23 ust. 4 ustawy o odpadach. Gdyby bowiem Organ I. instancji nie widział podstaw do zastosowania wobec Skarżącego art. 23 ust. 4 ustawy o odpadach, odmówiłby mu udzielenia zezwolenia na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych na tej właśnie podstawie, w połączeniu z przepisem art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach. Tymczasem Organ I. instancji swoje rozstrzygnięcie w całości oparł na przepisie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, który ogólnie odnosi się do wydawania zezwoleń na zbieranie odpadów, a nie do szczególnego przypadku jakim jest zbieranie zakaźnych opadów medycznych. W odróżnieniu bowiem od zakaźnych odpadów medycznych, zbieranie innych opadów nie jest zakazane i wydanie zezwolenia w tym zakresie ma charakter związany, a nie uznaniowy. Ustawa o odpadach przewiduje jedynie w art. 46 szczególne przesłanki, na podstawie których wyjątkowo odmawia się wydania zezwolenia na zbieranie odpadów.

Odmienne rozumowanie zaprezentował natomiast w zaskarżonej decyzji Organ II. instancji. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji przywołał on art. 46 ust. 1 pkt 3 (powinno być art. 46 ust. 1 pkt 1) oraz art. 23 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o odpadach. W komparycji decyzji Organ II. instancji nie powołał się na art. 23 ust. 4 ustawy o odpadach. Z jej uzasadnienia wynika jedynie, że przepis ten był przedmiotem rozważań Organu II. instancji, ale nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia. Stanowił on natomiast podstawę decyzji wydanej przez Organ I. instancji.

Także treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na znaczące rozbieżności pomiędzy rozstrzygnięciami obu organów. Organ II. instancji odnosi się do art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach tylko przy okazji omawiania zarzutów podniesionych przez Skarżącego w odwołaniu. Zasadnicza część uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczy natomiast przepisów art. 23 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 23 ust. 4 ustawy o odpadach. Organ II. instancji podkreślił, że ustawa o odpadach jako regułę przewiduje zakaz zbierania zakaźnych odpadów medycznych poza miejscem ich wytwarzania. Jedyny wyjątek został przewidziany w art. 23 ust. 4 ustawy o odpadach i ma charakter regulacji szczególnej. W opinii organu II. instancji z akt sprawy wynika, że we wniosku Skarżący nie podał żadnych merytorycznych danych, co do zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 23 ust. 4 ustawy o odpadach.

W rezultacie zaistniałych rozbieżności pomiędzy rozstrzygnięciami Organu I. instancji oraz Organu II. instancji Skarżący nie wie, na jakiej podstawie odmówiono mu udzielenia zezwolenia na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych poza miejscem ich wytwarzania. Czy zadecydowało o tym zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, w postaci możliwości spowodowania przez zamierzony przez niego sposób gospodarowania odpadami zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, czy też brak zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 23 ust. 4 ustawy o odpadach, w postaci względów bezpieczeństwa lub zapewnienia ciągłości odbioru zakaźnych odpadów medycznych, które uzasadniałyby odstąpienie w jego przypadku od generalnego zakazu zbierania zakaźnych odpadów medycznych. Taka sytuacja jest nie do przyjęcia z punktu widzenia zasad praworządności. Pozbawia ona bowiem Skarżącego możliwości obrony jego słusznych interesów.

Zdaniem skarżącego, w aktach sprawy brak było notatek służbowych czy też innych materiałów zawierających treści, które Organ I. instancji uznał w sprawie za znane mu z urzędu i którymi w obszerny sposób posłużył się w celu uzasadnienia wydanej przez siebie decyzji. Strona nie może się bowiem domyślać, jakie okoliczności faktyczne zostaną uznane za uwzględnione przy rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Skarżącego, taki sposób działania Organu pozbawił go możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu i prowadzenia polemiki z Organem. W takiej sytuacji, zdaniem Skarżącego, Organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać ją Organowi I. instancji do ponownego rozpatrzenia - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W dalszej kolejności Skarżący podał, że wydając zaskarżoną decyzję Organ II. Instancji powołał się na ustawowy zakaz zbierania zakaźnych odpadów medycznych poza miejscem ich wytwarzania i stwierdził, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, o których mowa art. 23 ust. 4 cyt. ustawy. We wniosku, o udzielenie zezwolenia Skarżący napisał bowiem, że "[...], dąży do stosowania zasady, że odpady załadowane na specjalistyczny środek transportu w miejscu jego wytworzenia są bez przeładunku dostarczane do miejsca unieszkodliwienia, ze względów organizacyjnych (wykorzystywanie pełnej ładowności środków transportu, dostosowanie się do terminów wolnych mocy przerobowych unieszkodliwiającego odpady), zachodzić może konieczność tymczasowego gromadzenia odpadów, w przypadku awarii lub planowanych przestojów spalarni. Nie wszystkie spalarnie unieszkodliwiają odpady w weekend oraz dni świąteczne, ponadto często bywa tak, że pracują tylko na jedną zmianę (od 7 do 15) np.: rano gdy odpady odbierane są od naszych klientów lub często w godzinach popołudniowych. W celu zabezpieczenia ciągłości odbioru odpadów od naszych klientów, [...] posiada własne pomieszczenie chłodnicze i w sytuacjach incydentalnych zamierza zbierać tam odpady".

Wbrew zatem twierdzeniom Organu II. instancji, zdaniem Skarżącego zachodziły szczególne względy w postaci zapewnienia ciągłości odbioru zakaźnych odpadów medycznych i Skarżący wyraźnie się na nie powołał w swoim wniosku. Ponadto w poprzednich latach, w analogicznych okolicznościach, Skarżący otrzymywał zezwolenie na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych.

Skarżący uzasadniając zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 pkt. 1 ustawy o odpadach podał, że przepis ten daje Organowi możliwość odmowy wydania zezwolenia, jeśli stwierdzi prawdopodobieństwo spowodowania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, lub dla środowiska przez zamierzony przez danego wnioskodawcę sposób gospodarowania odpadami. Przesłanką zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska ustawodawca posługiwał się również na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o odpadach, tj. w art. 18 ust. 3 pkt 1 oraz w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1085).

Przepis art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku ustalenia przez Organ okoliczności dotyczących zamierzonego przez wnioskodawcę sposobu gospodarowania odpadami, uprawdopodabniających w stopniu większym niż znikomy spowodowanie przez ten sposób gospodarowania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. W przypadku działalności polegającej na zbieraniu zakaźnych odpadów medycznych, okolicznościami takimi mogłyby być przykładowo nieodpowiednie właściwości pomieszczenia chłodni przeznaczonej przez Skarżącego do magazynowania tych odpadów. Zdaniem Skarżącego, Organy administracji powołując się na powyższą przesłankę, nie tylko nie odniosły się do zamierzonego przez Skarżącego sposobu gospodarowania odpadami, ale też nie wyjaśniły w żaden sposób, które z dotychczasowych "nieprawidłowości w postępowaniu z zakaźnymi odpadami medycznymi", miałyby spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, lub dla środowiska w przyszłości, ani w jaki sposób miałoby to nastąpić.

W rzeczywistości odmowa udzielenia Skarżącemu zezwolenia na zbieranie zakaźnych opadów medycznych miała charakter prewencyjny. Takie działanie organów administracji jest niedopuszczalne, gdyż zmierza do obejścia regulacji przewidzianej w art. 47 ust. 7 powołanej ustawy, poprzez niewłaściwe, niezgodne z jego brzmieniem oraz celem, zastosowanie art. 46 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja Ministra Środowiska z [...] września 2016 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...] o odmowie udzielenia zezwolenia C. G. prowadzącemu działalność pn. [...] na zbieranie zakaźnych odpadów medycznych w chłodni zlokalizowanej w m. [...], przy ul. [...].

Wskazać należy, że zastosowanie w niniejszej sprawie miały m.in. przepisy działu II, rozdział 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21). Zgodnie z art. 23 ust. 2 tej ustawy zakazuje się zbierania poza miejscem wytwarzania:

1) pozostałości z sortowania odpadów komunalnych, o ile są przeznaczone do składowania;

2) komunalnych osadów ściekowych;

3) zakaźnych odpadów medycznych;

4) zakaźnych odpadów weterynaryjnych;

5) zmieszanych odpadów komunalnych;

6) odpadów zielonych.

Jednakże, jeżeli ze względów bezpieczeństwa lub w celu zapewnienia ciągłości odbioru zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych, zbieranie tych odpadów jest konieczne, marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce zbierania odpadów może zezwolić, w drodze decyzji, na ich zbieranie (art. 23 ust. 4).

Z przytoczonej regulacji wynika, że generalną zasadą jest zakaz zbierania poza miejscem wytworzenia m.in. zakaźnych odpadów medycznych. Przez zbieranie odpadów rozumie się, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 34 cyt. ustawy, gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów. Zakaźne odpady medyczne mogą być zatem zbierane jedynie przez wytwórcę odpadów w miejscu ich wytwarzania, skąd powinny być przewożone bezpośrednio do miejsc przetwarzania.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 30 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami medycznymi do zakaźnych odpadów medycznych zaliczyć można odpady z 1 grupy wskazanej w § 11 pkt 1), tj. odpady o kodach:

- 18 01 02 - części ciała i organy oraz pojemniki na krew i konserwanty służące do jej przechowywania,

- 18 01 03 - inne odpady, które zawierają żywe drobnoustroje chorobotwórcze lub ich toksyny oraz inne formy zdolne do przeniesienia materiał genetycznego, o których wiadomo lub co do których istnieją wiarygodne podstawy do sądzenia, że wywołują choroby u ludzi i zwierząt (np. zainfekowane pieluchomajtki, podpaski, podkłady),

- 18 01 82 - pozostałości z żywienia pacjentów oddziałów zakaźnych,

Z akt sprawy wynika, że w piśmie z [...] kwietnia 2016 r. C. G. prowadzący działalność pod firmą [...] wniósł o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów o kodach 18 01 02, 18 01 03, 18 01 82.

Choć przesłankami odstępstwa od zakazu zbierania zakaźnych odpadów medycznych, określonymi w art. 23 ust. 4 powołanej ustawy są względy bezpieczeństwa lub zapewnienie ciągłości odbioru zakaźnych odpadów medycznych, to jednak przy rozpatrywaniu tego typu spraw nie można tracić z pola widzenia regulacji zawartej w art. 46 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którą właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami:

1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska;

2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami;

3) jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Ustawodawca z pojęcia "odpady" wyodrębnił pojęcie "odpady medyczne" (i zakaźne odpady medyczne). Skoro zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 cyt. ustawy przez odpady medyczne rozumie się odpady powstające w związku z udzielaniem świadczeń zdrowotnych oraz prowadzeniem badań i doświadczeń naukowych w zakresie medycyny, to w braku szczegółowych regulacji dotyczących tej kategorii, zastosowanie znajdowały przepisy ogóle, dotyczące odpadów. Takim przepisem jest m.in. art. 46 ust. 1 cyt. ustawy.

W ocenie Sądu, decyzje wydawane w sprawach dotyczących odstępstw od zakazu określonego w art. 23 ust. 2 cyt. ustawy mają pewne cechy uznania administracyjnego. Wskazuje na to użyte przez ustawodawcę sformułowanie, zawarte w art. 23 ust. 4 cyt. ustawy - "może zezwolić". Granice tego uznania wyznaczają jednak przesłanki określone w powołanym przepisie jak również generalne zakazy dotyczące odpadów, sformułowane w ustawie o odpadach.

Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do decyzji uznaniowych ograniczona. Sprowadza się zasadniczo do badania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem – czy prowadząc postępowanie organ rozpoznający sprawę nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, i czy po wszechstronnym i wnikliwym jego rozważeniu dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia.

W ocenie Sądu, Organy orzekające w niniejszej sprawie nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego wyznaczonej m.in. art. 23 ust. 4 ustawy o odpadach. Zebrany materiał dowodowy pozwalał również na przyjęcie, że nie zachodzą szczególne przypadki do udzielenia Skarżącemu odstępstwa od zakazu określonego w art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach.

W uzasadnieniu wniosku o udzielenie zezwolenia na zbierania zakaźnych odpadów medycznych, Skarżący powołał się na przesłankę zabezpieczenia ciągłości odbioru odpadów – m.in. ze względu na konieczność tymczasowego gromadzenia odpadów w przypadku awarii lub planowych przestojów spalarni.

W ocenie Sądu, Organ odwoławczy wnikliwie przeanalizował wszystkie okoliczności, mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Prawidłowo uznał, że Strona nie podała okoliczności, które wskazywałyby na zaistnienie absolutnego przymusu wyznaczenia miejsca zbierania odpadów zakaźnych. Ponadto podano, że Strona nie przedłożyła danych, wynikających z ewidencji odpadów, ani analiz potwierdzających konieczność stosowania odstępstwa od reguły. Wyniki przeprowadzonych kontroli świadczą także o tym, że nie przestrzegała zasady bliskości, mającej zasadnicze znaczenie w gospodarce odpadami, zwłaszcza niebezpiecznymi.

W ocenie Sądu, wskazane wątpliwości właśnie w połączeniu z ujawnionymi podczas kontroli nieprawidłowościami w zakresie przechowywania i gromadzenia zakaźnych odpadów medycznych, dawały Organowi podstawę do nieudzielenia Skarżącemu kolejnego zezwolenia. Organ wskazał, że w toku kontroli prowadzonych przez organy ochrony środowiska i inspekcji sanitarnej w firmie Skarżącego ujawniono, że Strona wielokrotnie dopuszczała się naruszeń w zakresie zgodności z posiadanymi zezwoleniami. Stwierdzone naruszenia dotyczyły zasad postępowania z zakaźnymi odpadami medycznymi, m.in. przetrzymywania ich poza miejscami do tego przeznaczonymi, w nieschładzanych pomieszczeniach, w pojazdach i ich naczepach, a także przetrzymywania ich przez dowolny okres czasu. Stwierdzić zatem należy, że sam fakt, że Skarżący w poprzednich latach uzyskiwał pozytywne decyzje o zezwoleniu na zbieranie odpadów medycznych nie gwarantuje, że otrzyma je również w latach następnych. Można wręcz mieć wątpliwości, czy zasadnie otrzymywał je poprzednio. Należy nadmienić, że Organy administracji publicznej każdy taki wniosek oceniają pod kątem spełnienia przesłanek określonych w ustawie o odpadach. Ponadto należy mieć na względzie, że w gospodarowaniu zakaźnymi odpadami medycznymi i zakaźnymi odpadami weterynaryjnymi obowiązuje wspomniana zasada bliskości, o której mowa w art. 20 ustawy o odpadach. Zgodnie z tą zasadą, odpady te powinny być unieszkodliwiane na obszarze województwa w którym zostały wytworzone. Ustawa zabrania również przywożenia na teren województwa odpadów wytworzonych na w innym województwie. Z jednym wyjątkiem. Jest to bowiem możliwe tylko wówczas, jeżeli na obszarze województwa nie ma instalacji do unieszkodliwiania tych odpadów lub istniejące instalacje nie mają wolnych mocy przerobowych, ustawa dopuszcza unieszkodliwianie tych odpadów w najbliżej położonej instalacji na terenie innego województwa (art. 20 ust. 6 ustawy o odpadach).

Nie można zatem uznać za dowolne twierdzenie Organu, że w niniejszej sprawie Skarżący nie wykazał, iż względy bezpieczeństwa czy zapewnienie ciągłości odbioru zakaźnych odpadów medycznych, wymagały zastosowania odstępstwa od generalnej zasady zakazu zbierania poza miejscem wytwarzania zakaźnych odpadów medycznych.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że stopień ich naruszenia nie powoduje konieczności wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Organ I. instancji podał, na podstawie jakich przepisów i jakie okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku C. G.. Uzasadnienie jego decyzji pozwala na ocenę jakie przesłanki zdecydowały o nieuwzględnieniu wniosku Strony. O możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego pouczono Stronę w piśmie z [...] maja 2016 r., doręczonym w dniu [...] maja 2016 r.

Podobnie Organ odwoławczy w sposób dostateczny uzasadnił swoją decyzję. Na poparcie swoich tez przywołał decyzje dołączone przez Stronę do odwołania (np. decyzję Ministra Środowiska z [...] lipca 2012 r.). W ocenie Sądu, Organ odwoławczy nie naruszył prawa wydając decyzję orzekającą co do istoty, a nie decyzję kasacyjną – jak tego domagał się Skarżący. Wydanie decyzji kasacyjnej, określonej w art. 138 § 2 K.p.a., jest możliwe w sytuacji takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Stan faktyczny w niniejszej sprawie został zaś ustalony w sposób prawidłowy.

Nie może zostać uwzględniony zarzut dotyczący braku tożsamości podstawy prawnej rozstrzygnięć obu Organów. We wniosku o wydanie zezwolenia C. G. powołał się na art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, wystąpił o zezwolenie na zbieranie odpadów zakaźnych, oraz wskazał w uzasadnieniu wniosku, że wniosek ma na celu zapewnienie zabezpieczenia ciągłości odbioru odpadów. Treść wniosku determinowała zatem podstawę rozstrzygnięcia, którą stanowił art. 24 ust. 4 ustawy o odpadach. Taka też podstawa została wskazana w rozstrzygnięciu Organu I. instancji. W rozstrzygnięciu Ministra Środowiska wskazano zaś przepis art. 23 ust. 2 pkt 3 i 4 cyt. ustawy. Nie można jednak uznać, w ocenie Sądu, że decyzje Organów obu instancji oparto na innej podstawie prawnej. Przepisy art. 23 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o odpadach są nierozerwalnie związane z przepisem art. 24 ust. 4. Pierwszy z tych przepisów stanowi bowiem regułę, a drugi wyjątek od reguły. Ponadto w obu rozstrzygnięciach powołano przepis art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach. Co prawda Organ II. instancji przywołał pkt 3 tego przepisu, na co trafnie zwrócił uwagę Skarżący, jednak w ocenie Sądu nie jest to uchybienie, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócić bowiem należy uwagę, że na str. 2 decyzji Organ odwoławczy przytaczając treść art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach podał w rzeczywistości treść art. 46 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, co świadczyłoby o oczywistej omyłce. Potwierdza to także fakt, że w dalszej części uzasadnienia ustalony stan faktyczny sprawy nie odnosi do rzeczywistej treści art. 46 ust. 1 pkt 3. Nie jest zatem wykluczone, że doszło jedynie do oczywistej omyłki.

Organy rozstrzygające w niniejszej sprawie rozważyły zatem, czy zachodzą przesłanki określone w art. 24 ust. 4 i art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach. Poczynione ustalenia, zdaniem Sądu, są trafne. Organy oceniły i uznały, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 24 ust. 4 ustawy o odpadach, jak również przesłanki z art. 46 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska.

Rozstrzygnięcie to należy uznać za odpowiadające prawu.

Sąd nie dostrzegł w zaskarżonych decyzjach takiego naruszenia prawa, które nakazywałyby uwzględnienie skargi z urzędu.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.