Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 273/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 2.
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 26 ust. 1, art. 39 ust. 2, art. 46 ust. 1, art. 33 ust. 4, art. 28g.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Po 1753/15 w sprawie ze skargi Gminy K. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie zmian w planie budżetowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Gminy K. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r. uwzględnił skargę Gminy K. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. z dnia [...] lipca 2015 r., w przedmiocie nieważności zarządzenia w sprawie zmian w planie budżetowym, uchylając tą uchwałę. Orzekł również o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zarządzeniem Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] – dokonano zmian w planie wydatków budżetu Gminy K. na rok 2015 przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2014 r. Zmian w przywołanej uchwale dokonano zgodnie z postanowieniami załącznika nr 1 do wymienionego powyżej zarządzenia.

W oparciu o powołane zarządzenie Wójta Gminy K. dokonał przeniesienia środków pomiędzy określonymi paragrafami budżetu, w ten sposób, że środki w kwocie 4.300 zł pierwotnie przeznaczone na dodatkowe wynagrodzenia roczne w urzędzie gminy przeznaczono na zakup usług zdrowotnych - na przeprowadzanie okresowych badań pracowników Urzędu Gminy w K.. Dokonano również przeniesienia środków w kwocie 500 zł przeznaczonych pierwotnie na krajowe podróże służbowe nauczycieli szkoły podstawowej w L. na rzecz wydatków związanych ze szkoleniami pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej. Uzasadniając tą zmianę wyjaśniono, że przeniesienie środków pozostawało w związku z bezpłatnymi szkoleniami nauczycieli w ramach projektu ORE "Aktywna Edukacja" i przeznaczeniem środków na pokrycie kosztów delegacji służbowej. Zarządzenie zostało opatrzone podpisem zastępcy Wójta działającego z upoważnienia Wójta Gminy K..

Objętą skargą uchwałą z dnia 15 lipca 2015 r., Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w P. stwierdziło nieważność zarządzenia Wójta Gminy K.. Organ w motywach wskazał, że stosownie do postanowień art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.) – uchwalenie budżetu gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Jednak w toku wykonywania budżetu organ wykonawczy gminy może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu wyłącznie w zakresie określonym w art. 257 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.). Kolegium wyjaśniło, że rozszerzenie uprawnień organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie w toku jego wykonywania może nastąpić na mocy upoważnienia udzielonego przez organ stanowiący gminy i może dotyczyć wyłącznie dokonywania innych zmian w planie wydatków, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami oraz przekazania niektórych uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych wydatków innym jednostkom organizacyjnym gminy. Zaznaczono przy tym, że upoważnienie to może być udzielone jedynie na podstawie art. 258 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych. Upoważnienie udzielane jest wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) jako organowi wykonawczemu gminy, a nie jako kierownikowi urzędu, przy pomocy którego wykonuje on zadania. W ocenie organu takie rozróżnienie ma szczególne znaczenie przy ewentualnym przekazywaniu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jego zastępcy kompetencji w drodze upoważnienia, zgodnie bowiem z art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym – wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Organ wyjaśnił przy tym, że omawiany przepis nie wskazuje ani zakresu, ani rodzaju spraw gminy, które mogą być delegowane na zastępcę wójta, jednak prowadzenie spraw gminy przez zastępcę odbywa się "w imieniu wójta", co nakazuje interpretować omawiany przepis w aspekcie art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu nadzoru na mocy tego przepisu wójt ma kompetencję do kierowania "bieżącymi sprawami gminy", w tym więc zakresie może on powierzyć przypisane mu kompetencje swojemu zastępcy. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru stwierdził, że art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy do delegowania przypisanych wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) kompetencji do dokonywania zmian w budżecie.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą uchwałę, wskazał na wstępie, że przedmiotem sporu była ocena, czy Wójt Gminy K. mógł upoważnić swojego zastępcę do podpisania z upoważnienia Wójta Zarządzenia Wójta Gminy K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie dokonania zmian w planie wydatków ustalonych uchwałą budżetową na rok 2015. Za bezsporne Sąd uznał, że Zastępca Wójta Gminy K. był upoważniony, na podstawie pisemnego pełnomocnictwa z dnia 20 grudnia 2010 r., do prowadzenia w czasie nieobecności Wójta spraw gminy, z wyłączeniem zatrudnienia i zwalniania pracowników Urzędu Gminy K. oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Jako podstawę prawną pełnomocnictwa powołano, obowiązujący w dacie jego sporządzenia, przepis art. 33 ust. 4 u.s.g.

Odnosząc się do stanowiska organu zawartego w uchwale, że art. 33 ust. 4 u.s.g. nie mógł stanowić podstawy do delegowania przypisanych wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) kompetencji do dokonywania zmian w budżecie oraz uznania, że upoważnienie udzielane jest wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) jako organowi wykonawczemu gminy, a nie jako kierownikowi urzędu, przy pomocy którego wykonuje on zadania, Sąd I instancji stwierdził, że organ nie wskazał przepisu, który wykluczałby możliwość podpisania zarządzenia w sprawie dokonania zmian w planie wydatków ustalonych uchwałą budżetową na dany rok, lecz wywodzi, że działanie tego rodzaju nie mieści się w ramach ogólnej kompetencji do dekoncentracji zadań wynikającej z powołanego art. 33 ust. 4 u.s.g

Zdaniem Sądu I instancji, interpretacja tego przepisu dokonana w oparciu o dyrektywy wykładni językowej nie pozwalała na zaaprobowanie stanowiska, że upoważnienie wynikające z tego przepisu przysługuje wyłącznie wójtowi jako kierownikowi urzędu, przy pomocy którego wykonuje on zadania. Sąd podkreślił, że przekazanie określonych spraw innym podmiotom nie prowadzi do delegowania kompetencji na inny podmiot (organ), lecz do dekoncentracji kompetencyjnej w zakresie uprawnień wykonawczych wójta. Powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy ma charakter dekoncentracji kompetencji wójta, ponieważ zastępca i sekretarz wykonują te obowiązki w imieniu wójta. Organem wydającym sporne zarządzenie, mimo złożenia podpisu przez Zastępcę Wójta Gminy K., był zatem Wójt Gminy K., a nie jakikolwiek inny organ. Tego rodzaju działanie nie sprzeciwiało się, w ocenie Sądu, ani przepisowi art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., ani przepisowi art. 257 u.f.p.

W ocenie Sądu I instancji nie znajdowało uzasadnienia stanowisko Kolegium, że przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. nie może stanowić podstawy do delegowania przypisanych wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) kompetencji do dokonywania zmian w budżecie. Podpierając się doktryną przedmiotu Sąd wskazał, że do kategorii spraw przekazanych na podstawie art. 33 ust. 4 u.s.g. będą zaliczać się wszystkie zadania publiczne gminy zastrzeżone wyraźnym przepisem prawa do kompetencji wójta. Przekazane sprawy nie muszą zatem ograniczać się tylko do kwestii związanych z funkcjonowaniem urzędu gminy, gdyż przepis stanowi szeroko o sprawach gminy. Powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy zastępcy wójta czy sekretarzowi nie zmieni faktu, iż wyłącznie odpowiedzialny za realizację tych spraw będzie wójt, pomimo że to nie on będzie ich faktycznym wykonawcą. W sprawie, przepisem, na podstawie którego zadania publiczne zastrzeżone zostały do kompetencji Wójta jest art. 257 pkt 3 u.f.p. oraz art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którym do zadań wójta należy w szczególności wykonywanie budżetu. Oba te przepisy zostały powołane jako podstawa prawa spornego zarządzenia z dnia 12 czerwca 2015 r. Wobec tego dokonanie zmian w planie wydatków ustalonych uchwałą budżetową na dany rok jest zadaniem zastrzeżonym do kompetencji wójta na mocy szczególnego przepisu ustawy. Nie było zatem przeszkód, by w ramach dekoncentracji zadań, wydane w tym zakresie zarządzenie zostało podpisane przez zastępcę wójta w ramach udzielonego mu pełnomocnictwa na podstawie art. 33 ust. 4 u.s.g.

Konkludując, Sąd I instancji stwierdził, że w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie dokonania zmian w planie wydatków ustalonych uchwałą budżetową na rok 2015 r. Czyniąc tak Kolegium dokonało błędnej wykładni, w szczególności art. 257 pkt 3 u.f.p. oraz art. 33 ust. 4 u.s.g., konsekwencją czego było niezasadne zastosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Regionalna Izba Obrachunkowa w P. skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 w zw. z art. 33 ust. 1 i 3 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wójt gminy jako kierownik urzędu może powierzyć dokonanie zamian w budżecie swojemu zastępcy oraz art. 257 w zw. z art. 258 ust.1 oraz art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) poprzez błędna wykładnię, polegającą na uznaniu, iż zarządzenie Wójta w sprawie dokonywania zmian w budżecie może zostać podpisane przez Zastępcę Wójta w ramach powierzenia przez Wójta Zastępcy Wójta prowadzenia w czasie jego nieobecności spraw gminy, z wyłączeniem zatrudniania i zwalniania pracowników Urzędu Gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych na podstawie art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Podnosząc ten zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi Gminy K. ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w P. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Gmina K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowana dwa zarzutu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1) art. 33 ust. 4 w zw. z art. 33 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1515) polegającą na przyjęciu, że wójt gminy jako kierownik urzędu może powierzyć dokonanie zamian w budżecie swojemu zastępcy oraz 2) art. 257 w zw. z art. 258 ust.1 oraz art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) poprzez błędna wykładnię, polegającą na uznaniu, iż zarządzenie Wójta w sprawie dokonywania zmian w budżecie może zostać podpisane przez Zastępcę Wójta w ramach powierzenia przez Wójta Zastępcy Wójta prowadzenia w czasie jego nieobecności spraw gminy, z wyłączeniem zatrudniania i zwalniania pracowników Urzędu Gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych na podstawie art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

W niniejszej sprawie spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Zastępca Wójta ma kompetencje do dokonywania w toku wykonywania budżetu zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego tak jak Wójt. Zgodnie z treścią art. 257 u.f.p., w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu:

1) dochodów i wydatków związanych ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji przekazywanych z budżetu państwa, z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych;

2) wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;

3) wydatków jednostki samorządu terytorialnego w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej;

4) dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego związanych ze zwrotem dotacji otrzymanych z budżetu państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do treści art. 2 pkt 2 u.f.p. ilekroć w ustawie o finansach publicznych jest mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego - rozumie się przez to również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.

Organem wykonawczym w gminie stosownie do brzmienia art. 26 ust 1 u.s.g. jest wójt. W miastach powyżej 100.000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta (ust 4 art. 26 u.s.g.). Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust.1 u.s.g.) Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 u.s.g.).

Poza sporem w analizowanej sprawie pozostaje, iż Wójt Gminy K. jako zarząd jednostki samorządu terytorialnego mógł wydać zarządzenie z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w sprawie zmian w planie wydatków budżetu Gminy K. na rok 2015, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2014 r. Zarządzenie to jednak w imieniu Wójta Gminy podpisał Zastępca Wójta Gminy K.. Stosownie do art. 26a u.s.g istnieje możliwość wyznaczenia zastępcy wójta. Jak zasadnie podkreślił WSA w P. w wyroku z dnia 28 października 2015 r. (sygn. akt I SA/Po 1300/15) w pierwszej kolejności rozważyć trzeba, czy pełnienie stanowiska zastępcy wójta daje z mocy samego prawa uprawnienia analogiczne jak uprawnienia wójta. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 grudnia 2010 r. w sprawie I PK 155/10 (publ.: LEX nr 738397) na to pytanie należy udzielić jednoznacznie negatywnej odpowiedzi. Regulacje ustawy o samorządzie gminnym nie przyznają zastępcy wójta żadnych samodzielnych kompetencji. Dysponuje on jedynie uprawnieniami, które wójt zechce mu przydzielić. Istotny pozostaje zatem stan faktyczny konkretnej sprawy, w którym należy poszukiwać zakresu umocowania konkretnego zastępcy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy zastępca wójta nie miał umocowania do dokonywania zmian w budżecie. Zatem należy przyznać rację Kolegium Izby Obrachunkowej, że zastępca wójta nie może dokonywać zmian w budżecie. To zadanie z mocy prawa zostało przypisane organowi wykonawczemu (tu: wójtowi). Ustawodawca w ustawie o finansach publicznych nie przewidział możliwości scedowania swoich uprawnień jako organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie na inne osoby, w tym na swojego zastępcę. Jak wynika ze słowniczka zawartego w art. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych ilekroć w ustawie jest mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego - rozumie się przez to również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Słowniczek nie wymienia zaś ich zastępców. Uprawnienie takie nie wynika również z ustawy o samorządzie gminnym chociaż przepisy tej ustawy, co słusznie podkreśliło Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, przewidują możliwość sporządzenia upoważnienia przez wójta dla swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu wójta (art. 39 ust 2 u.s.g.), upoważnienia w zakresie spraw cywilnych do składania samodzielnie albo wraz z inną odpowiednio przez wójta umocowaną osobą oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem komunalnym (art. 46 ust 1 u.s.g.) czy też powierzenia prowadzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy wyłącznie w zakresie kierowania urzędem (art. 33 ust. 4 u.s.g.). Z żadną z tych sytuacji nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie.

Uprawnienie do zastępowania wójta podczas jego nieobecności przez jego zastępcę nie można także wywodzić z przepisu art. 28g u.s.g. Przepis ten stanowi, że w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanej jedną z następujących okoliczności:

1) tymczasowym aresztowaniem,

2) odbywaniem kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne,

3) odbywaniem kary aresztu,

4) niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni,

5) zawieszeniem w czynnościach służbowych

- jego zadania i kompetencje przejmuje zastępca, a w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę - pierwszy zastępca.

W analizowanej sprawie nie wystąpiły jednak przypadki określone w tym przepisie ustawy o samorządzie gminnym.

Rację ma zatem skarżący kasacyjnie organ, iż nie negując stanowiska Sądu I instancji w analizowanej sprawie o ochronie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wywodzącej się z przepisów Konstytucji RP, podkreślić jednak należy, że ochrona tej samodzielności nie oznacza jednak dowolności w ich działaniu. "Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle o ile upoważnia prawo." (s. 8 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Słusznie zatem uznaje wnosząca skargę kasacyjną RIO, iż przepis art. 33 ust 4 u.s.g. nie jest podstawą prawną do powierzenia Zastępcy Wójta podpisania zarządzenia Wójta w sprawie zmian w uchwale budżetowej na rok 2015., mimo że Zastępca Wójta miał upoważnienie Wójta do prowadzenia w czasie nieobecności Wójta spraw gminy, z wyłączeniem zatrudniania zwalniania pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Dekoncentracja zadań Wójta jest nierozłącznie związana z tym, w jakiej roli występuje Wójt, czy występuje jako kierownik urzędu czy jako organ wykonawczy gminy. Zakres zadań i obowiązków w ramach tych funkcji nie jest tożsamy. Przepis zezwalający Wójtowi na powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu Zastępcy Wójta został umieszczony po ustanawiającym Wójta kierownikiem urzędu. Wykładnia językowa przepisu art. 33 ust 4 u.s.g. nie może być oderwana od treści całego przepisu art. 33, a w szczególności ust. 3 art. 33 u.s.g. Wykładnia ta daje podstawę do stwierdzenia, że Wójt może powierzyć Zastępcy Wójta w swoim imieniu określone sprawy gminy związane z kierowaniem i organizacją urzędem, sprawami pracowniczymi, a nie sprawy dotyczące wójta jako organu wykonawczego gminy. Zatem powierzenie określonych spraw Zastępcy Wójta należy rozumieć w kontekście uprawnień do kierowania urzędem, a nie w kontekście wypełniania funkcji organu wykonawczego.

Mając na uwadze powyższą wykładnię wskazanych w obu zarzutach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność tych zarzutów i w oparciu o treść art. 188 p.p.s.a. orzekła o uchyleniu wyroku Sądu I instancji i oddaleniu skargi. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2) lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).