Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 490/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7 ust 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Niedrzwica Duża od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 345/18 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Niedrzwica Duża z dnia 28 listopada 2017 r. nr XXXVII/220/17 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej stwierdzenia nieważności "§ 9 pkt 5 wraz z załącznikiem graficznym nr 1.7.2 w zakresie terenu oznaczonego symbolem IND-5KDW i załącznikiem graficznym nr 1.14.1 dotyczącym terenu oznaczonego symbolem ISD-2KDW" zaskarżonej uchwały i w tym zakresie oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 14 ust. 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 18 września 2018 r. sygn. akt II SA/ Lu 345/18 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Niedrzwica Duża z dnia 28 listopada 2017 r., nr XXXVII/220/17 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Niedrzwica Duża etap II część I, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 9 pkt 5 wraz z załącznikiem graficznym nr 1.7.2 w zakresie terenu oznaczonego symbolem IND-5KDW i załącznikiem graficznym nr 1.14.1 dotyczącym terenu oznaczonego symbolem ISD-2KDW, § 14 ust. 5 pkt 1 i § 19 wraz z załącznikiem graficznym nr 1.4.2.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Lubelski w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie podniósł, że uchwała Rady Gminy Niedrzwica Duża została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Zarzucono, że zapis § 19 planu wraz z załącznikiem graficznym nr 1.4.2. jest sprzeczny z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Podważono też zapis § 14 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego, w którym przyjęto, że dla terenów zabudowy zagrodowej oznaczonych symbolem RM dopuszcza się przekształcanie starych siedlisk rolniczych na zabudowę letniskową. Tereny te stanowią zaś w części grunty rolne klasy III. Dopuszczenie funkcjonowania zabudowy letniskowej na takich gruntach możliwe jest wyłącznie przy dopełnieniu wymogu uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, stosownie do art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) oraz art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161). Wójt takiej zgody nie uzyskał. Ponadto zakwestionowano zapis § 9 pkt 5 planu miejscowego, w którym została ustalona minimalna odległość ogrodzeń przy ogólnodostępnych drogach niepublicznych oznaczonych symbolem KDW na 3,5-4 m od osi drogi. Wobec tego, że zgodnie z rysunkiem planu szerokość dróg KDW wynosi 8 m (droga IND-5KDW) oraz 9 m i 10 m (droga ISD-2KDW), ww. zapis oznacza możliwość usytuowania ogrodzenia w pasie terenu przeznaczonego na drogę, co pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem tego terenu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała ją za bezzasadną. Wskazano, że minimalne odległości sytuowania ogrodzeń od dróg oznaczonych symbolem KDW unormowane w § 9 pkt 5 planu miejscowego wynikają z tego, że oś jezdni nie jest w wielu przypadkach usytuowana w osi pasa drogowego. Podkreślono, że dopiero na rysunku planu pokazano ostateczne szerokości i kształt pasa drogowego, do którego odnosić należy zapisy o sytuowaniu ogrodzeń. Odnosząc się do kwestionowanego zapisu § 14 ust. 5 pkt 1 planu podniesiono, że ochrona gruntów rolnych nie może być realizowana za wszelką cenę. W ocenie organu podane zostały racjonalne powody, dla których grunty rolne klas I-III powinny zostać przeznaczone na cele nierolnicze.

Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", uwzględnił skargę Wojewody, uznając, że uchwała w zaskarżonym zakresie została podjęta z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Zdaniem Sądu § 14 ust. 5 pkt 1 planu narusza art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 17 pkt 6 lit. c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem przy zmianie przeznaczenia gruntów rolnych pominięto zgodę ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, która jest obligatoryjna dla przeznaczenia na cele nierolnicze (w tym na cele zabudowy letniskowej) gruntów rolnych klasy III (art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Ponadto Sąd zwrócił uwagę na niejednoznaczność tego zapisu planu, spowodowaną brakiem wprowadzenia definicji: "starych siedlisk rolniczych". Odnosząc się do zapisu § 9 pkt 5 uchwały, Sąd wskazał, że realizacja tego zapisu jest wykluczona przez § 21 ust. 3 pkt 2 lit. b) uchwały. Zapis ten wyklucza możliwość realizowania ogrodzeń wewnątrz linii rozgraniczających dróg, przy czym dla dróg wewnętrznych graniczna szerokość drogi w liniach rozgraniczających wynosi 8 m (por. § 21 ust. 3 pkt 3 tiret trzecie), zaś szerokość dróg KDW przewidziana w załącznikach graficznych wynosi dla drogi IND-5KDW – 8 m, a dla drogi ISD-2KDW – 9 m i 10 m. Realizacja unormowania § 9 ust. 5 planu nie jest zatem możliwa. Ogrodzenie zostałoby bowiem zlokalizowane między liniami rozgraniczającymi drogi. Plan w tym zakresie jest wewnętrznie sprzeczny, a zapis § 9 ust. 5 niejednoznaczny i niezrozumiały dla adresatów.

Skargę kasacyjną złożyła Rada Gminy Niedrzwica Duża, zaskarżając wyrok w całości. Podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

1. art. 27 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała została wydana bez naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także bez naruszenia właściwości organów w tym zakresie (zasady odpowiednio stosowane do zmian planu), co doprowadziło do bezprawnego unieważnienia części zapisów uchwały;

ewentualnie, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącej kasacyjnie o braku ww. naruszeń,

2. art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że naruszenia zasad uchwalania zmiany miejscowego planu miały charakter istotny, obligujący do stwierdzenia nieważności uchwały w części w sytuacji, gdy naruszenia te nie miały wpływu na treść planu;

3. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ustalenia studium są bezwzględne i ściśle wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych w sytuacji, gdy stanowią one jedynie ogólne kierunki polityki przestrzennej gminy;

4. art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym w sytuacji, gdy nie wystąpiły do tego podstawy, gdyż Rada Gminy uchwaliła zmianę planu miejscowego po stwierdzeniu, że zmiana planu nie narusza ustaleń studium;

5. art. 17 pkt 6 lit. c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym w sytuacji, gdy nie wystąpiły do tego podstawy i nie było konieczności wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w stosunku do przekształceń starych siedlisk rolniczych.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, uwzględnił skargę Wojewody i stwierdził nieważność uchwały w części, mimo że uchwała była zgodna z prawem;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku ustaleń i dowodów, które mogłyby być podstawą do uwzględnienia skargi Wojewody oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Wojewody w całości. Ponadto zwrócono się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że zapis § 14 ust. 5 pkt 1 uchwały odnosi się jednoznacznie do starych siedlisk rolniczych, które jako nieprzydatne technicznie i funkcjonalnie dla produkcji rolnej, położone na terenach atrakcyjnych turystycznie, mogłyby być wykorzystywane dla potrzeb agroturystyki jako zabudowa letniskowa. Podkreślono przy tym, że działalność agroturystyczna mieści się w pojęciu funkcji gospodarstwa rolnego. Ponadto w ocenie organu zarzut braku zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej mógłby dotyczyć jedynie nowo zurbanizowanych terenów, a nie istniejącej zabudowy zagrodowej. Zaznaczono także, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zamykają możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy I-III.

Odnośnie zapisu § 9 pkt 5 miejscowego planu dotyczącego dróg KDW skarżący kasacyjnie organ wyjaśnił, że podanie minimalnej odległości sytuowania ogrodzeń 3,5-4 m od osi drogi wynika z tego, iż oś jezdni nie zawsze jest usytuowana w osi pasa drogowego. Treść § 9 pkt 5 planu wyraźnie wskazuje, że dopiero na rysunku planu pokazano ostateczne szerokości i kształt pasa drogowego, do którego odnosić należy zapis o sytuowaniu ogrodzeń. Podkreślono, że dla każdej drogi uwarunkowania terenowe są inne i nie da się uregulować ich podaniem jednej wartości liczbowej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że opisane wyżej naruszenia, nawet gdyby wystąpiły, to stanowiły istotne naruszenie zasad uchwalania planu miejscowego.

Pismem z 9 września 2020 r. skarżąca kasacyjnie cofnęła skargę kasacyjną w stosunku do części wyroku obejmującej stwierdzenie nieważności § 19 wraz z załącznikiem graficznym nr 1.4.2. uchwały. Postanowieniem z dnia 30 września 2020 r., uzupełnionym postanowieniem z dnia 26 października 2020 r., Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie kasacyjne w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w odniesieniu do stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności § 9 pkt 5 zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem graficznym nr 1.7.2 w zakresie terenu oznaczonego symbolem IND-5KDW i nr 1.14.1 dotyczącym terenu oznaczonego symbolem ISD-2KDW. Powołany zapis określa zasady dotyczące odległości ogrodzeń w stosunku do ogólnodostępnych dróg niepublicznych oznaczonych symbolem KDW.

Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W świetle tego przepisu nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego.

Podkreślić też należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (podobnie jak uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu) składa się z części tekstowej i części graficznej. Część tekstowa zawiera normy prawne generalne i abstrakcyjne, natomiast część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. Przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) stanowi, iż na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń wyrażonych graficznie na rysunku (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 8, str. 159).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zapis § 9 pkt 5 uchwały wraz z ww. załącznikami narusza zasady sporządzania planu miejscowego. W tym zapisie ustalono minimalne odległości sytuowania ogrodzeń przy ogólnodostępnych drogach niepublicznych – oznaczonych symbolem KDW - wynoszące od 3,5 m do 4 m od osi drogi. Szerokość pasa drogowego określonego liniami regulacyjnymi przyjęto zgodnie z rysunkiem planu w skali 1: 1000. Ustalono graniczną szerokość w liniach rozgraniczających dróg wewnętrznych KDW – 8 m, zastrzegając przy tym, że należy odnosić ją do lokalnych uwarunkowań terenowych i istniejącego zagospodarowania terenu oraz wielkości indywidualnie określonych na rysunku planu, które uwzględniają istniejące zagospodarowanie terenu, tj. rowy odwadniające, skarpy, zadrzewienia, zatoki parkingowe, itp. (por. § 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 3 uchwały). Ostateczne szerokości i kształt pasa drogowego poszczególnych dróg oznaczonych symbolem KDW zostały ujęte jedynie na rysunku planu. Z części graficznej planu wynika, że szerokość drogi IND-5KDW wynosi 8 m, a drogi ISD-2KDW 9 m i 10 m. Taki zapis jest wadliwy, istnieje bowiem rozbieżność między tekstem planu a załącznikiem graficznym co do terenów dróg wewnętrznych.

Natomiast nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że powyższe naruszenie miało charakter istotny. Wskazać należy, że sporny zapis dotyczy dróg wewnętrznych, nie odnosi się do dróg publicznych gminnych. Ponadto zwrócić trzeba uwagę na wyjaśnienia Rady Gminy, która wskazywała, że lokalne uwarunkowania terenu i istniejące zagospodarowanie powodują, że oś jezdni nie zawsze jest usytuowana w osi pasa drogowego. Z tego względu usytuowanie ogrodzenia w odległości od 3,5 do 4 m od osi drogi nie oznacza, że będzie ono wewnątrz linii rozgraniczających drogi. Odległość ta jest liczona od osi drogi, nie zawsze będzie to punkt położony w połowie szerokości pasa drogowego. Takie odczytanie części tekstowej i graficznej planu będzie zgodne z wolą uchwałodawcy i pozwoli na uniknięcie sprzeczności, w szczególności z treścią § 21 ust. 3 pkt 2 lit. b) tej uchwały, który wyklucza sytuowanie ogrodzeń wewnątrz linii rozgraniczających dróg. Przyznać trzeba, że przedmiotowy zapis powinien być sformułowany w sposób, który nie budziłby wątpliwości interpretacyjnych. Rysunek planu powinien być zaś dokładnym odzwierciedleniem treści tego zapisu. Jednak - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie są to naruszenia na tyle istotne, albowiem dotyczą dróg wewnętrznych, by skutkowały nieważnością zaskarżonej uchwały w tej części, a ponadto stwierdzenie nieważności prowadziłoby do likwidacji tych dróg.

W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej stwierdzenia nieważności "§ 9 pkt 5 wraz z załącznikiem graficznym nr 1.7.2 w zakresie terenu oznaczonego symbolem IND-5KDW i załącznikiem graficznym nr 1.14.1 dotyczącym terenu oznaczonego symbolem ISD-2KDW" zaskarżonej uchwały. Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Sąd oddalił skargę Wojewody w tym zakresie w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Nie są natomiast uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności zapisu § 14 ust. 5 pkt 1 uchwały Rady Gminy Niedrzwica Duża, w którym uregulowano szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem RM oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Na tych terenach dopuszczono przekształcanie starych siedlisk rolniczych na zabudowę letniskową. Tereny te stanowią w części grunty rolne klasy III (por. pismo Wójta Gminy Niedrzwica Duża z 2 stycznia 2018 r., k. 12 akt sądowych).

Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Takim przepisem jest art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stosownie do którego przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a (ust. 2a nie znajduje zastosowania w sprawie). Zgoda wydana na podstawie tego przepisu rozstrzyga zagadnienie dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne. Stanowi ona podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia tych gruntów w planie miejscowym. W myśl art. 4 pkt 6 ww. ustawy przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

W niniejszej sprawie Wójt nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia, co oznacza, że nie mógł dopuścić realizowania na gruntach rolnych klasy III zabudowy letniskowej. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie ulega wątpliwości, że zabudowa letniskowa jest innym niż rolniczy lub leśny sposobem użytkowania terenu, nie służy produkcji rolnej, ale usługom turystycznym, rekreacyjnym. Jest też pojęciem znacznie szerszym niż powoływana w skardze kasacyjnej funkcja agroturystyczna, która wiąże się ze świadczeniem usług związanych z pobytem turystów jedynie w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego. Jeśli wolą organu było dopuszczenie takiego użytkowania przedmiotowego terenu, zapis planu powinien jednoznacznie o tym stanowić. Dokonanie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cel nierolniczy, jakim jest zabudowa letniskowa, powinno być zatem poprzedzone wystąpieniem wójta o uzyskanie zgody, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uchybienie w tym zakresie zaliczyć należy do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, a także właściwości organów w tym zakresie, co prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w tej części (por. wyrok NSA z 4 marca 2014 r., sygn. II OSK 2730/13). Skoro Rada dokonała powyższej zmiany bez uzyskania zgody właściwego ministra, to stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził nieważność § 14 ust. 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały, nie dopuścił się przy tym naruszenia art. 17 pkt 6 lit. c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślić przy tym należy, że w rozpoznawanej sprawie nie ma znaczenia, czy na przedmiotowym terenie obejmującym grunty rolne klasy III, istnieje zabudowa zagrodowa czy też nie, podobnie jak nie ma znaczenia stan tej zabudowy, jej przydatność techniczna i funkcjonalna dla produkcji rolnej. Dopóki taki wpis będzie znajdował się w ewidencji gruntów, dopóty organy gminy w procedurze uchwalania planu miejscowego są zobowiązane do respektowania ich przeznaczenia jako terenów rolnych wskazanej klasy.

Wobec powyższego za nieusprawiedliwione uznać należy również zarzuty naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Ze względu na częściowe cofnięcie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie ustosunkował się do zarzutów dotyczących stwierdzenia nieważności § 19 zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem graficznym nr 1.4.2., wskazujących na naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 14 ust. 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Tym samym nieważne są § 14 ust. 5 pkt 1 i § 19 wraz z załącznikiem graficznym nr 1.4.2., natomiast § 9 pkt 5 wraz z załącznikami graficznymi nr 1.7.2 i nr 1.14.1 pozostaje w mocy.

Z uwagi na to, że skarga kasacyjna została uwzględniona jedynie w części, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.