Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 279/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59  ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 71 ust. 4, art. 73 ust.4 i 5
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: art. 135, 145 par. 1 pkt 1 lit. c, 200,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Z. C. S. P. G. G. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy G. z dnia [...] r., nr [...], znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej Z. C. S. P. G. G. w G. kwotę [...](dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. oddala wniosek pełnomocnika uczestnika postępowania R. K. o zasądzenie kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Burmistrz Gminy [...] dalej zwany "Burmistrzem" bądź "organem", stosownie do przepisów art. 104 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - t.j. ze zm.), dalej zwanego "k.p.a." oraz art. 59 ust.1, art. 61 ust. 1, art. 64, ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 - t.j. ze zm.), dalej zwanej "u.p.z.p.", po rozpatrzeniu złożonego w dniu [...] r. wniosku R. K., dalej zwanego "inwestorem", ustalił na jego rzecz warunki zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wraz z infrastrukturą techniczną po uprzedniej rozbiórce istniejących budynków handlowo-usługowych na terenie działek o numerach: [...], [...],[...], położonych w obrębie geodezyjnym nr [...] w G..

Pismem z dnia [...] r. Z. C. S. P. G. G. w G., dalej jako "skarżący", złożyły wniosek o wznowienie postępowania w sprawie decyzji z dnia [...] r. o warunkach zabudowy, wskazując, że w dniu [...] r. otrzymały pismo od Przedsiębiorstwa E. C. w G., informujące o rozważeniu wybudowania przyłącza ciepłowniczego przebiegającego przez teren zakładów w celu zasilania budynku wielorodzinnego na działkach nr [...], [...], [...] przy ulicy [...].

W opinii skarżącego lokalizacja budynku mieszkalnego wielorodzinnego

w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu przemysłowego o profilu przetwórstwa elastomerów może wpłynąć na obniżenie warunków mieszkalnych i może być odbierana jako uciążliwa dla przyszłych mieszkańców.

Postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 145 § 1

w związku z art. 149 § 1 k.p.a., Burmistrz wznowił postępowanie i pismem z dnia

[...] r., wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku i wykazania przesłanek, które pozwolą wzruszyć ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W odpowiedzi na wezwanie, wnioskodawca, pismem z dnia [...] r., wskazał, że o planowanej inwestycji dowiedział się w czerwcu 2018 r.,

gdy Przedsiębiorstwo E. C. w G. zwróciło się do niego

o wyrażenie zgody na wybudowanie przyłącza ciepłowniczego mającego zasilić planowaną inwestycję. Mimo graniczenia z działkami nr [...], [...], [...] przez ulicę [...], przy której prowadzi działalność gospodarczą, nie został ujęty jako strona postępowania oraz nie otrzymał z urzędu gminy i miasta informacji o planowanej na sąsiednim terenie inwestycji.

Ponadto wskazał, że planowana inwestycja, obejmująca realizację budynku wielorodzinnego w sąsiedztwie zakładu przemysłowego, bezpośrednio wpłynie na prowadzenie przez niego działalności gospodarczej oraz wizerunek podmiotu, poprzez negatywny odbiór "uciążliwości zakładu" przez przyszłych mieszkańców.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], organ odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] wydanej w dniu [...] r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Burmistrz stwierdził, że w granicach terenu analizowanego w odległości około 150 m, tj. na działce nr [...] dostępnej także z ulicy [...] znajduje się budynek wielorodzinny (zgodnie z wypisem z rejestru budynków), trzykondygnacyjny z dachem płaskim, a ponadto wnioskujący o prawo strony w postępowaniu o warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie wykazał interesu prawnego, który legitymowałby go do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wzmiankowanej inwestycji na prawach strony. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że działka stanowiąca własność skarżącego nie leży bezpośrednio przy granicy z działkami objętymi inwestycją. O interesie prawnym natomiast (art. 28 k.p.a.) przesądza zasięg oddziaływania planowanej inwestycji oraz stopień jej uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Jak wynikało z akt sprawy tj. planu zagospodarowania działki, jaką przedłożył inwestor do wniosku o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia, obszar oddziaływania planowanej inwestycji mieści się w granicach działek, na których zaplanowano przedmiotową inwestycję.

Natomiast zarzut dotyczący bezpośredniego wpływu na prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżącego oraz wizerunek firmy poprzez negatywny odbiór "uciążliwości zakładu" przez przyszłych mieszkańców ma, w ocenie organu, charakter subiektywny, nie poparty podstawą prawną oraz nie stanowił warunku do przyznania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Dalej Burmistrz podniósł, że w przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio

z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

O interesie prawnym (art. 28 k.p.a.) tych osób przesądza zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, przy czym ciężar wykazania takiego interesu obciąża podmiot, który się nań powołuje.

Dalej organ podkreślił, że należy rozróżniać pojęcie obszaru analizowanego, od pojęcia obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Obszar analizowany wyznacza się zgodnie z regułami rozporządzenia wykonawczego do u.p.z.p., celem ustalenia wymagań i parametrów dla nowej zabudowy. Wobec tego okoliczność,

że dana nieruchomość znajduje się w obrębie obszaru analizowanego, nie przesądza sama przez się, że jej właściciel czy inny podmiot dysponujący prawem do niej, będzie stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Natomiast obszar oddziaływania inwestycji może mieć znaczenie przy ustalaniu kręgu stron postępowania, o ile jest to regulowane przepisami prawa i podmioty legitymujące się uprawnieniami do nieruchomości znajdujących się w obszarze tego oddziaływania, mogą skorzystać z ochrony przewidzianej w tych przepisach.

W ocenie Burmistrza, z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że działka skarżącego nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji - jest bowiem oddalona od terenu inwestycji o działkę będącą drogą, a jednocześnie z planu zagospodarowania działki, jaką przedłożył inwestor do wniosku o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia, obszar oddziaływania planowanej inwestycji mieścił się w granicach działek, na których planowana jest omawiana inwestycja.

W konsekwencji organ stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i na którą powołał się skarżący, co obligowało Burmistrza do wydania decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia własnej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r.

W dniu [...] r. skarżący złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, zarzucając mu:

- rażące naruszenie prawa poprzez nieuznanie skarżącego jako strony

w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy zakłady chemiczne zajmują działkę leżącą po przeciwległej stronie ulicy, tj. na wprost proponowanej inwestycji i specyfika ich działalności przemysłowej będzie oddziaływała niekorzystnie na zamierzoną inwestycję, bowiem zakład emituje pyły do atmosfery oraz inne związku chemiczne, które mogą niekorzystnie oddziaływać na ludzi, zaś pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza jest opracowane dla dzielnicy przemysłowej i przewiduje, że w pobliżu nie ma budynków mieszkalnych, poza tym produkcja może powodować nadmierny hałas dla chcących wypoczywać ludzi, gdy będzie prowadzona praca na trzy zmiany;

- naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie projektowanej inwestycji mieszkaniowej w strefie oddziaływującej na prowadzenie przez stronę jej działalności gospodarczej;

- nieuwzględnienie faktu, że projektowany budynek ma być zlokalizowany na terenie dzielnicy przemysłowej, dla której studium uwarunkowań przewiduje strefę rozwoju funkcji uciążliwych;

- rażące naruszenie innych przepisów, w szczególności art. 71 ust. 4 z ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 t.j.) Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym zakłady stwarzające zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej lokalizuje się w bezpiecznej odległości od siebie, od wielorodzinnych budynków mieszkalnych, co powinno działać też w druga stronę.

Formułując powyższe zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Burmistrzowi po wznowieniu postępowania i dopuszczenie odwołującego się do postępowania w charakterze strony na każdym etapie postępowania.

W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że w przedstawionej analizie funkcji

i cech zabudowy sąsiadującej, przeprowadzonej w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu przestrzennego

(Dz. U. z 2003 r Nr 164, poz. 1588), zwane dalej "rozporządzeniem", nie było analizy cech zabudowy i funkcji terenu sąsiedniego, na którym funkcjonują zakłady chemiczne. Analiza ta ograniczyła się tylko do innych działek, chociaż i to nie do końca, ponieważ ze studium uwarunkowań wynika, że zarówno planowana inwestycja, jak i zakłady chemiczne leżą w strefie rozwoju funkcji uciążliwych, gdzie podejmuje się przedsięwzięcia mogące oddziaływać negatywnie na środowisko.

Skarżący wywodził, że przedmiotem działalności zakładów chemicznych jest przemysłowe wytwarzanie wyrobów gumowych, co wiąże się z przetwarzaniem surowców takich jak siarka mielona i kauczuk butadienowo - styrenowy. Poza tym używana jest w przetwórstwie sadza techniczna - klasyfikowana jako produkt łatwopalny, a także stosowane są inne nieorganiczne barwniki. Wszystkie te substancje mogą negatywnie oddziaływać na środowisko i być uciążliwe dla zabudowy sąsiedniej.

Nadto odwołujący się nadmienił, że zakład korzysta z pary technologicznej,

co wiąże się ze zużyciem dużych ilości węgla, składuje się go w otwartych boksach zanim trafi do komór spalania w kotle wysokoprężnym. Duże zużycie węgla niesie za sobą wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Natomiast pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza zostało wydane przy założeniu,

że w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu nie ma zabudowy mieszkaniowej, dlatego przy zmianie sąsiedztwa z przemysłowej na mieszkaniową, gdzie niedopuszczalne będzie prowadzenie funkcji uciążliwych, wątpliwe będzie uzyskanie przez zakład pozwolenia na dotychczasowe korzystanie ze środowiska. Podniósł również, że proponowana inwestycja mieszkaniowa zlokalizowana jest na terenie przemysłowym, należącym do spółki, która zajmowała się między innymi transportem samochodowym i prowadziła na terenie lokalizacji stację paliw, dlatego teren ten jest też prawdopodobnie skażony paliwami nie tylko ze stacji paliw, ale także z uwagi na garażujące na nim samochody oraz funkcjonujący jeszcze do niedawna warsztat samochodowy.

Prezes Zarządu do odwołania załączył również w szczególności karty charakterystyk siarki mielonej, kauczuku oraz decyzję wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza w celu wykazania czym zajmuje się zakład skarżącego.

W dniu [...] r. odpowiedź na powyższe odwołanie działając przez profesjonalnego pełnomocnika złożył R. K., wnosząc o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji z dnia [...] r.

W uzasadnieniu pisma inwestor wyraził stanowisko, że zaskarżona decyzja Burmistrza jawi się jako prawidłowa zarówno pod względem formalnym,

jak i merytorycznym i brak jest obiektywnych podstaw do jej uchylenia. Jednocześnie wskazał, że podniesione przez odwołującego się zarzuty rażącego naruszenia prawa są nietrafne, a argumentacja zawarta w uzasadnieniu odwołania wydaje się nie mieć znaczenia dla przedmiotu postępowania. W ocenie inwestora, brak było podstaw do uznania skarżącego za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. Za nietrafne uznał pozostałe podnoszone przez skarżącego zarzuty, odnoszące się do naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy Prawo ochrony środowiska.

R. K. wskazał również, że w sąsiedztwie tak zakładów chemicznych, jak i planowanej inwestycji znajduje się już zabudowa mieszkaniowa, na co zresztą wskazał organ I instancji w uzasadnieniu decyzji. W okolicy planowanej inwestycji są też nieruchomości przeznaczone pod przyszłą zabudowę mieszkaniową, a na jednej

z nieruchomości rozpoczęta została już inwestycja przez gminę, polegająca na budowie budynku wielorodzinnego. W odległości ok. 10 metrów od granicy działki zakładów chemicznych (na nieruchomości sąsiadującej "przez drogę") znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, przeznaczony do rozbudowy. Ponadto w odległości ok. 30 m od granicy działki skarżącego posadowiony jest także inny budynek mieszkalny wielorodzinny. Bezpośrednio z zakładami chemicznymi sąsiaduje również zespół szkół. Nie sposób więc uznać, aby planowana inwestycja na nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] r. stanowiła swoistą "anomalię" pośród istniejącej, jak i planowanej zabudowy okolicznych nieruchomości.

Zwrócił również uwagę na okoliczność, że działki, na których planowana jest inwestycja nie są objęte miejscowym planem zagospodarowanie przestrzennego. Natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, do którego odwołuje się skarżący, ma jedynie charakter koordynujący, określa kierunki polityki przestrzennej w zakresie przeznaczenia i zagospodarowania terenów, ale nie jest wiążący (jest aktem kierownictwa wewnętrznego, ma charakter ogólny

i informacyjny o gminie).

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji

w całości. W uzasadnieniu wskazało, że brak było podstaw do uznania, aby w sprawie zakończonej decyzją o warunkach zabudowy skarżący posiadał przymiot strony postępowania. W szczególności za posiadaniem przymiotu strony nie może przemawiać odmienna funkcja czy emitowanie uciążliwości (zanieczyszczeń, pyłu, hałasu). Tego rodzaju oddziaływanie ma charakter interesu faktycznego, a nie interesu prawnego. Działki stanowiące teren inwestycji, nie graniczą bezpośrednio z terenem na którym znajdują się zakłady chemiczne, bowiem oddziela je działka drogowa.

Ponadto w ocenie Kolegium wydając decyzję z dnia [...] r. organ

I instancji oparł się na wynikach z analizy urbanistycznej z których wynikało,

że w obszarze analizowanym występuje zróżnicowana zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Zgodnie zaś z przepisem art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeśli inwestycja jest zgodna z innymi przepisami. W tym kontekście nie można było zgodzić się z zarzutem naruszenia przepisu art. 71 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, ponieważ nie jest to inny przepis w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i nie znajduje on zastosowania w stosunku do zabudowy mieszkaniowej.

Zakłady C. S. P. G. G., wniosły skargę na powyższe rozstrzygnięcie, zarzucając mu rażące naruszenie prawa poprzez:

- "nieuznanie skarżącego jako strony w postępowaniu o wydaniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną po uprzedniej rozbiórce istniejących budynków handlowo -usługowych na terenie dziełek o numerach [...], [...], [...], położonych w obrębie geodezyjnym nr [...] w G., podczas gdy zakłady chemiczne zajmują działkę nr [...], leżącą po przeciwległej stronie ulicy [...], na wprost proponowanej inwestycji i specyfika ich działalności przemysłowej będzie oddziaływała niekorzystnie na zamierzoną inwestycję, bowiem zakład emituje pyły do atmosfery oraz inne związku chemiczne, które mogą niekorzystnie oddziaływać na ludzi, zaś pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza jest opracowane dla dzielnicy przemysłowej i przewiduje, że w pobliżu nie ma budynków mieszkalnych, poza tym produkcja może powodować nadmierny hałas dla chcących wypoczywać ludzi, gdy będzie prowadzona praca na trzy zmiany;

- naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie projektowanej inwestycji mieszkaniowej w strefie oddziaływującej na prowadzenie przez stronę jej działalności gospodarczej;

- projektowany budynek ma być zlokalizowany na terenie dzielnicy przemysłowej, dla której studium uwarunkowań przewiduje strefę rozwoju funkcji uciążliwych;

- rażące naruszenie innych przepisów, w szczególności art. 71 ust. 4 z ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519 - t.j. ze zm.), dalej jako "p.o.ś", zgodnie, z którym zakłady stwarzające zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej lokalizuje się w bezpiecznej odległości od siebie, od wielorodzinnych budynków mieszkalnych, co powinno działać też w drugą stronę".

Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...] r., przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi po wznowieniu postępowania i dopuszczenie go do postępowania w charakterze strony na każdym etapie postępowania.

Kolegium odpowiadając na skargę w dniu [...] r. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pełnomocnik uczestnika wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] r., znajdującym się w aktach administracyjnych. Ponadto wniósł o zasądzenie od strony skarżącej na jego rzecz rzeczywiście poniesionych kosztów postępowania i złożył do akt fakturę z dnia

[...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 – j.t.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności

z prawem wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa, co skutkować musiało ich uchyleniem. Skarga okazała się zasadna, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w S., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Burmistrza G. odmawiającą uchylenia własnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy z tej przyczyny, iż w jego ocenie skarżącemu nie przysługiwał w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przymiot strony. Organ I instancji szeroko uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie wywodząc, że nawet bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji nie przesądza o tym, że właścicielowi bądź użytkownikowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W badanej sprawie decydujące, zdaniem Burmistrza, znaczenie miała okoliczność, iż działka oznaczona numerem [...], stanowiąca własność skarżących Zakładów C. , nie graniczy bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Pomiędzy tą działką i działką inwestora przebiega droga – działka nr [...]. O braku interesu prawnego skarżącego w badanej sprawie przesądzała, zdaniem Burmistrza, również okoliczność, iż obszar oddziaływania planowanej inwestycji zamknie się w granicach działek, na których będzie ona realizowana.

Podobne stanowisko w sprawie zajął organ odwoławczy, który podkreślił,

iż podnoszone przez skarżącego okoliczności odnoszące się do profilu jego działalności, emisji szkodliwych substancji, które mogą stanowić uciążliwość dla najbliższego sąsiedztwa, stanowi o istnieniu po jego stronie interesu faktycznego, a nie prawnego. Organ ten, bez głębszej analizy i uzasadnienia uznał, że wskazywany przez skarżącego art. 71 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska nie jest innym przepisem w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma również zastosowania w stosunku do zabudowy mieszkaniowej.

W ocenie sądu argumentacja organów obu instancji w zakresie interesu prawnego skarżącego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest wadliwa.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w doktrynie i judykaturze istnieje ugruntowane stanowisko dotyczące cech jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny,

a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. W tym ostatnim przypadku zwraca się jednak uwagę, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzaniu interesu prawnego tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego. Samoistnie natomiast normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, bowiem przedmiotem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. Należy przyjąć, że interes prawny powinien być bezpośredni, a więc wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać z powszechnie obowiązującego prawa i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo (patrz Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck, wyd. 2).

W badanej sprawie skarżący swój interes prawny wywodził z tego, że prowadzi działalność uciążliwą, wprowadza do atmosfery szkodliwe substancje, a uzyskane pozwolenie na emisje zakłada, że w pobliżu brak jest zabudowy mieszkalnej. Skarżący wskazywał także na zagrożenia wynikające z użycia przy produkcji substancji łatwopalnych, których opary mogą w kontakcie z powietrzem tworzyć z mieszaniny wybuchowe, a w przypadku pożaru toksyczne i drażniące gazy.

Na poparcie tych twierdzeń skarżący przedłożył dokumentację, z której wynika jaki jest profil prowadzonej działalności gospodarczej i powołał się na art. 71 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, który – jak wskazywał w odwołaniu – stanowi,

że zakłady stwarzające zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej lokalizuje się w bezpiecznej odległości od siebie, od wielorodzinnych budynków mieszkalnych, co w jego ocenie powinno działać również w drugą stronę.

Organ odwoławczy wywodów skarżącego nie uwzględnił uznając, że przywołane w odwołaniu od decyzji Burmistrza G. okoliczności stanowią wyraz jego interesu faktycznego, a nie prawnego. Organ ten nie podzielił również, bez głębszego uzasadnienia, stanowiska skarżącego co do zastosowania przywołanego przepisu p.o.ś, uznając, że nie jest on innym przepisem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie odnosi się on do zabudowy mieszkaniowej.

W badanej sprawie kwestią sporną zatem pozostaje, czy skarżący posiadał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza G. z dnia

[...] r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

W konsekwencji zaś, czy posiadał interes prawny, który stanowiłby podstawę jego uczestnictwa w tym postępowaniu.

Analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że kwestia ta nie została dostatecznie przez organy obu instancji zbadana, począwszy od błędnego wskazania przepisu ustawy Prawo ochrony środowiska przez skarżącego, a następnie powtórzeniu tego błędu przez organ odwoławczy. Art. 71 przywołanej ustawy nie zawiera (i nie zawierał) ustępu 4. Przepis ten odnosi się do koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, strategii rozwoju województw, planów zagospodarowania przestrzennego województw, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i brak w nim regulacji o treści przytoczonej przez skarżącego, czego nie zauważył organ odwoławczy, dokonując oceny dopuszczalności jego zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Celem tego postępowania jest, w myśl przepisów ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie czy inwestycja w planowanym kształcie może powstać, przy uwzględnieniu lokalnych warunków dotyczących cech i parametrów oraz funkcji istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Decyzja ustalająca warunki zabudowy musi być także zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Stroną w tym postępowaniu jest, stosownie do art. 28 k.p.a., każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie.

W badanej sprawie skarżący swój interes prawny wywodził z normy ustawy Prawo ochrony środowiska (błędnie wskazując jednostkę redakcyjną), która nakazuje lokalizację zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w bezpiecznej odległości między innymi od budynków wielorodzinnych, wskazując, że unormowanie to odnosi się w jego ocenie również do lokalizacji budynków wielorodzinnych w bezpiecznej odległości od takich zakładów. W ustawie prawo ochrony środowiska istnieje w art. 73 ust. 4 unormowanie, o którym mowa. Natomiast w art. 73 ust. 5 tej ustawy przewidziano, że wielorodzinne budynki mieszkalne, budynki mieszkalne powstałe na nieruchomościach pochodzących

z Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości, obiekty użyteczności publicznej, budynki zamieszkania zbiorowego, obszary, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, drogi krajowe oraz linie kolejowe o znaczeniu państwowym lokalizuje się w bezpiecznej odległości od zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Nie ma zatem racji organ twierdząc, że wskazany przez skarżącego przepis nie ma zastosowania w tej sprawie. Istnieje bowiem regulacja, która wprost odnosi się do zakazu lokalizacji budynków wielorodzinnych w pobliżu zakładów, o których mowa w art. 73 ust. 5 p.o.ś.

W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że przepis ten jest przepisem odrębnym

w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., dotyczy on bowiem sposobu sytuowania nowej zabudowy mieszkalnej w stosunku do zakładów przemysłowych, w których istnieje ryzyko wystąpienia poważnej awarii. Przepis ten pozostawia co prawda do uznania organu ustalenie i określenie tej bezpiecznej odległości w zależności od specyfiki zakładu przemysłowego i oceny zagrożenia, jednak – zdaniem sądu –

w każdym przypadku przy ustalaniu warunków zabudowy w takiej sytuacji, o której mowa w art. 73 ust. 4 i 5 p.o.ś., ocena ta winna zostać dokonana.

Skoro planowana zabudowa mieszkaniowa będzie – jak wywodzi skarżący, usytuowana w miejscu, w którym znajdują się zakłady przemysłowe, to rzeczą organu rozpatrującego wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest ustalenie, czy są to zakłady, o których mowa w art. 73 ust. 4 i 5 p.o.ś., w szczególności, czy prowadzona w nich działalność stwarza zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a jeżeli tak, ustalenie bezpiecznej odległości planowanej zabudowy od tych zakładów.

Wskazane przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska stanowią zatem źródło interesu prawnego właściciela nieruchomości, na której prowadzony jest zakład przemysłowy, w którym istnieje ryzyko wystąpienia poważnej awarii. Właściciel takiego zakładu ma bowiem prawo domagać się takiego usytuowania zabudowy mieszkaniowej, aby w przypadku wystąpienia awarii mieszkańcy nie byli narażeni na bezpośrednie niebezpieczeństwo, a on sam na odpowiedzialność odszkodowawczą za następstwa awarii, powstałe na skutek zbyt bliskiego sąsiedztwa zabudowy mieszkaniowej.

Analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że takich ustaleń, które zmierzałyby do określenia, czy skarżący prowadzi zakład przemysłowy, o którym mowa w art. 73 ust. 4 i 5 p.o.ś. organy obu instancji nie poczyniły. Nie dokonano oceny przedłożonych przez skarżącego dokumentów, z których wynika jakiego rodzaju działalność prowadzi, jakie ryzyka i zagrożenia ona stwarza, w kontekście brzmienia wskazanych przepisów.

W ocenie sądu dopiero tak dokonana ocena może doprowadzić do ustalenia, czy skarżący posiada interes prawny, a w konsekwencji przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Za przedwczesne natomiast sąd uznał te zarzuty skargi, które odnosiły się do wadliwego przeprowadzenia przez organ analizy architektoniczno-urbanistycznej

i naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to bowiem wkraczałoby w sferę merytorycznej oceny stanowiska Burmistrza G. zawartego w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a ta byłaby możliwa dopiero wówczas, gdyby skarżący został uznany za stronę postępowania.

Z tych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku

z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza G.. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Jednocześnie sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika uczestnika o zwrot kosztów postępowania od strony skarżącej, bowiem przepisy ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują takiej możliwości. Prawo domagania się zwrotu kosztów postępowania, stosownie do art. 200 p.p.s.a. przysługuje wyłącznie stronie od organu i tylko w przypadku, gdy sąd uwzględni skargę.