Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2377/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 i art. 114
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 232/14 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 13 stycznia 2014 r. nr [..] w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Ke 232/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę K.W. na decyzję Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 13 stycznia 2014 r. nr [..]w przedmiocie ekwiwalentu za przepracowane godziny nadliczbowe.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach decyzją nr [..]z dnia 13 stycznia 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania K.W. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [..] z dnia 7 listopada 2013 r. nr 1/[..], którą odmówiono K.W. wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za 366 przepracowanych godzin nadliczbowych w wysokości 5.418,44 zł za okres od listopada 1990 - do sierpnia 2001r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 20 maja 2010r. K.W. - były policjant Komendy Powiatowej Policji w [..] zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [..] o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za przepracowane godziny nadliczbowe w okresie służby w Policji. Pismem z dnia 2 czerwca 2010r. Komendant Powiatowy Policji w [..] zwrócił się do K.W. o określenie podstawy wyliczenia wskazanych we wcześniejszym raporcie ilości nadgodzin nadliczbowych (tj. nie mniej niż 1200) i o przedłożenie ewentualnych dokumentów potwierdzających te fakty. W odpowiedzi z dnia 8 czerwca 2010r. K.W. przedłożył informację o wyliczeniu przez niego 848 godzin nadliczbowych wraz z grafikami służb za lata od 2004 do 2007r.

Pismem z dnia 2 lipca 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w [..] poinformował stronę, że na podstawie dokumentów będących w dyspozycji Komendy Powiatowej Policji w [..] stwierdzono, że przepracował 331,5 godzin nadliczbowych i wobec tego zostanie wypłacony mu ekwiwalent pieniężny w odpowiedniej wysokości przez Wydział Finansów KWP w Kielcach.

W dniu 25 lutego 2011r. Komendant Powiatowy Policji wydał decyzję nr 1/[..]w przedmiocie odmowy wypłaty K.W. wynagrodzenia za 520 przepracowanych godzin nadliczbowych w wysokości 7.650 zł.

W dniu 10 marca 2011r . K.W. wniósł odwołanie od ww. decyzji.

Decyzją nr 3/[..]z dnia 15 kwietnia 2011r. Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, iż powodem takiego rozstrzygnięcia było niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego.

W dniu 19 lipca 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w [..] wydał decyzję nr 3/[..], na mocy której odmówił K.W. wypłaty wynagrodzenia za 902 przepracowane godziny nadliczbowe w wysokości 13.299 zł.

Od ww. decyzji K.W. wniósł odwołanie.

Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach decyzją nr [..]z dnia 5 września 2011r. uchylił zaskarżoną decyzję nr [..]Komendanta Powiatowego Policji w [..] w części wymiaru przepracowanych godzin nadliczbowych z 902 na 520, a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł K.W..

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 727/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 K.p.a., albowiem organ II instancji częściowo uchylając zaskarżoną decyzję, a mianowicie "w części wymiaru przepracowanych godzin nadliczbowych z 902 na 520" nie wydał w tym zakresie żadnego rozstrzygnięcia. Tak więc nie wiadomo było, czy intencją organu II instancji było uwzględnienie w tej części żądania, czy też umorzenie postępowania pierwszej instancji czy też być może przekazanie sprawy w tej części do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W dniu 15 marca 2012 r. Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach wydał decyzję nr [..], na mocy której uchylił zaskarżoną decyzję nr [..]Komendanta Powiatowego Policji w [..] z dnia 19 lipca 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W konsekwencji powyższego, Komendant Powiatowy Policji w [..] w dniu 19 czerwca 2012r. wydał decyzję nr 1/[..], na mocy której odmówił K.W. wypłaty ekwiwalentu za 520 przepracowanych godzin nadliczbowych w wysokości 7.650 zł za lata 1990-2010. Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania K.W., decyzją nr 9/12 utrzymał w mocy decyzję nr 1/[..]Komendanta Powiatowego Policji w [..] z dnia 19 czerwca 2012r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 20 listopada 2012, sygn. akt II SA/Ke 630/12, uchylił decyzje organów obu instancji.

W dniu 7 listopada 2013r. Komendant Powiatowy Policji w [..] wydał decyzję administracyjną nr 1/[..], mocą której odmówił K.W. wypłaty ekwiwalentu za 366 przepracowanych godzin nadliczbowych za okres od listopada 1990 r. do sierpnia 2001r.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł K.W. żądając jej uchylenia w całości i uznania jego roszczeń.

Utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że obowiązany jest do merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, czego następstwem może być utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej.

Dalej organ podał, że materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990r. (Dz. U. z 2011 r., nr 286, poz. 1687 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. z 2001r., nr 131, poz. 1471 ze zm.). Kwestie pełnienia służby w czasie przekraczającym normę 40-godzinnego tygodnia służby z uwagi na rozległy czasookres dochodzonego przez K.W. roszczenia tj. z lat 1990-2010, regulują przepisy ustawy o Policji (art. 33, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 13 ust. 4a) oraz ww. rozporządzenie wykonawcze, a także Zarządzenie Komendanta Głównego Policji nr 10/91 z dnia 27 września 1991r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, które stanowią samoistną, kompletną i odrębną od przepisów prawa pracy regulację w zakresie sposobu ustalania rozkładu czasu służby policjanta, postępowania w wypadku przedłużenia czasu służby poza wskazaną w tej ustawie normę oraz obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby.

W myśl art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zamian za czas służby przekraczający ustaloną w ust. 2 tego artykułu normę 40-godzinnego tygodnia służby, policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1 ustawy o Policji. Równocześnie w ust. 6 art. 33 ustawy o Policji (który wszedł w życie 19 października 2001 r.) zawarto upoważnienie dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia m. in. rozkładu czasu służby. Upoważnienie to zostało zrealizowane rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001r., które weszło w życie w dniu 1 grudnia 2001r., przy czym - zgodnie § 17 - "przepisy rozporządzenia mają zastosowanie do ustalania czasu służby policjantów od dnia 24 maja 2001r.".

W razie zwolnienia policjanta ze służby otrzymuje on, m. in. stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ww. ustawy. Kwestią niesporną w niniejszej sprawie jest fakt, że przepis przewidujący możliwość wypłacania takiego ekwiwalentu pieniężnego wszedł w życie w dniu 27 sierpnia 2001 roku. Uprzednio obowiązująca ustawa o Policji takiej możliwości nie przewidywała. Organ zauważył, że również art. 33 ust. 3 tej ustawy wszedł w życie w dniu 24 maja 2001r., a do tej daty art. 33 zawierał jedynie dwa ustępy o treści: "1. Czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. 2. Rozkład czasu służby określa Komendant Główny Policji".

Zmiana art. 33 ustawy o Policji, wprowadzająca z dniem 24 maja 2001r. 40- godzinny tydzień służby została dokonana art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 marca 2001r. o zmianie ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych i ustawy o Policji (Dz. U. nr 41, poz. 465), przy czym dodany ust. 3 tego artykułu posiadał brzmienie: "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (brzmienie to zostało zmienione z dniem 19 października 2001r., jednak zmiana ta nie ma znaczenia w niniejszej sprawie).

Mając na uwadze przedstawiony stan prawny organ stwierdził, że do 27 sierpnia 2001r. nie istniała prawna możliwość obliczania i wypłacania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny dla policjantów zwalnianych ze służby - albowiem dopiero w tym dniu wszedł w życie przepis art. 114 ust. 1 pkt 2 wprowadzający taką możliwość oraz przepis art. 115a ustalający sposób obliczenia ekwiwalentu (zmiany te wprowadzono na podstawie art. 1 pkt 32 i 33 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 100, poz. 1084).

Organ odwoławczy podkreślił, że taką wykładnię ww. przepisów zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 630/12. Wobec powyższego żądanie przez K.W. wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za nadgodziny za okres od listopada 1990 r. do sierpnia 2001 r. w tym stanie prawnym i faktycznym organ uznał za bezzasadne.

Odnosząc się zaś do nieprawidłowości w zakresie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za okres od 2004r. do 2010r. w wymiarze 331,5 godzin nadliczbowych organ wskazał, że K.W. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 4 czerwca 2010r. Na podstawie dokumentów będących w dyspozycji Komendy Powiatowej Policji w [..] na dzień zwolnienia stronie naliczono 331,5 godzin nadliczbowych za okres od 2004r. do 2010r. i w dniu 27 lipca 2010r. wypłacono ekwiwalent pieniężny w kwocie 4946,88 zł. Do dnia złożenia odwołania strona nie kwestionowała wysokości wypłaconego świadczenia, o czym bezsprzecznie świadczy pozew złożony w dniu 13 lipca 2010r. do Sądu Pracy. Niezależnie od powyższego organ podniósł, że stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, od dnia w którym roszczenie stało się wymagalne. Od dnia wypłaty przedmiotowego świadczenia upłynął już trzyletni okres, zatem roszczenie uległo przedawnieniu. Wobec powyższego sprawę naliczenia i wypłaty ekwiwalentu za nadgodziny za okres od 2004r. do 2010r. zdaniem organu II instancji należało uznać za zakończoną.

Kolejna kwestia sporna w analizowanej sprawie dotyczy wypłaty ekwiwalentu za okres od września 2001r. do grudnia 2003r. w wymiarze 154 godzin nadliczbowych. W tym zakresie organ wskazał, że zgodnie z wytycznymi Sądu warunkiem otrzymania przez policjanta czasu wolnego od służby w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji jest przede wszystkim zwrócenie się o to przez policjanta jeszcze w czasie służby, a następnie udzielenie tego wolnego przez właściwego przełożonego. Jeśli pomimo spełnienia tej przesłanki policjant nie wykorzysta udzielonego mu czasu wolnego, to z chwilą zwolnienia ze służby nabywa prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby. Ponadto w ocenie Sądu w celu obliczenia ekwiwalentu pieniężnego z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, konieczne jest ustalenie trzech składowych: ilości godzin służby przekraczających normę (do ustalenia czego konieczna jest wiedza o ilości wszystkich godzin służby policjanta i obowiązującej go normie czasu służby), ilości godzin czasu wolnego udzielonych mu na podstawie art. 33 ust. 3 w zamian czasu służby przekraczającego normę oraz ilości godzin służby, za które ewentualnie przyznano mu rekompensatę pieniężną, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1 ustawy o Policji.

Organ I instancji realizując wytyczne Sądu, próbował ustalić trzy składowe dające podstawę do prawidłowego naliczenia ekwiwalentu za ponadnormatywny czas służby. W tym celu zebrano obszerny materiał dowodowy, między innymi przesłuchano świadków, również tych wskazanych przez odwołującego. Wobec powyższego organ nie podzielił zarzutów strony, że organ I instancji naruszył w tym zakresie przepisy prawa administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego. Zdaniem organu II instancji żaden z przesłuchanych w postępowaniu świadków nie był w stanie precyzyjnie określić ile nadgodzin posiadał K.W., ile godzin odebrał jako dni wolne, a ile godzin mu pozostało w rozliczeniu. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że nie neguje faktu, na który powołuje się strona, że praktyka odbierania nadgodzin była wadliwa i uniemożliwiła udokumentowanie ilości udzielanego policjantowi czasu wolnego od służby w zamian za czas służby przekraczający normę.

Zdaniem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom strony, z zeznań przesłuchanych świadków bezsprzecznie wynika, że policjanci posiadali nadgodziny oraz, że policjanci wykorzystywali czas wolny w zamian za nadgodziny począwszy od tych najstarszych. Powyższe ustalenia są zgodne ze stanem faktycznym wskazanym przez K.W., który posiadał nadgodziny w całym okresie pełnienia służby w Policji, również w okresie od 1990r. do sierpnia 2001r. Ustalenia te potwierdzają wyliczenia strony składane w niniejszej sprawie (zmienione dopiero w końcowej fazie postępowania). W pierwszym piśmie z dnia 20 maja 2010r. inicjującym całe postępowanie K.W. zwrócił się o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za przepracowane godziny nadliczbowe wskazując cyt.: "z moich wyliczeń wynika, że w ciągu całej mojej służby przepracowałem nie mniej jak 1200 godzin nadliczbowych" (k.1). Następnie pismem z dnia 8 czerwca 2010r. doprecyzował ilość nadgodzin cyt.: "do 2000 r. posiadałem 248 niewykorzystanych nadgodzin, która to ilość była zapisana na koniec 1999r. (...) Łącznie w latach 2000 do 2003 przepracowałem 275 nadgodzin. Wyliczyłem, że posiadam 239,5 nadgodzin za lata 2004 do 2010. Łącznie w latach mojej służby po zliczeniu otrzymujemy 853 nadgodziny" (k 4-6).

W ocenie organu z ww. wyliczeń jednoznacznie wynika, że K.W. ostatecznie wniósł o wypłatę ekwiwalentu za 853 nadgodziny za okres całej służby począwszy od 1990r.

Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie można także pominąć faktu, że strona w dniu 13 lipca 2010r. złożyła pozew do sądu powszechnego wnosząc o naliczenie 520 przepracowanych godzin nadliczbowych w latach pełnienia służby 1990-2003. Powyższe zdaniem organu bezsprzecznie potwierdza, że strona posiadała nadgodziny w okresie od 1990-2003 i że do dnia zwolnienia ze służby ich nie wykorzystała. Taki stan faktyczny stoi w zasadniczej sprzeczności z ostatnimi wyliczeniami strony (k. 948-955), w których tak dokonała obliczeń, aby liczba 520 godzin wypracowanych w ponadnormatywnym czasie służby została wygenerowana od roku 2002. Uwzględniając pierwsze żądania K.W. organ wskazał, że w okresie od 1990r. do 2001r. posiadał nadgodziny, których do dnia zwolnienia ze służby w Policji nie wykorzystał fizycznie jako dni wolne. Organ zgodnie z obwiązującymi w tej materii przepisami prawa, nie mógł naliczyć i wypłacić mu ekwiwalentu pieniężnego. Zatem w tym zakresie rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe.

Odnosząc się do kolejnego żądania strony dotyczącego powołania niezależnego biegłego z zakresu dziedziny księgowości czy ekonomii, organ wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy został już poddany dogłębnej analizie, a wyliczenia dokonane przez organ należy uznać za prawidłowe i wyczerpujące. Organ podkreślił, że cząstkowy materiał w postaci oryginalnej dokumentacji dotyczącej nadgodzin, nie jest wystarczający do poddania go analizie przez biegłego.

Organ wskazał również, że warunkiem otrzymania przez policjanta czasu wolnego od służby w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji jest przede wszystkim zwrócenie się o to przez policjanta jeszcze w czasie służby, a następnie udzielenie tego wolnego przez właściwego przełożonego. Jeśli pomimo spełnienia tej przesłanki policjant nie wykorzystał udzielonego mu czasu wolnego, to z chwilą zwolnienia ze służby nabywa prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby.

Uwzględniając fakt, że organ I instancji nie był w stanie w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, ustalić trzech składowych, wskazanych przez Sąd, uzasadniających naliczenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego, podjął próbę ugodowego załatwienia sprawy, jednakże K.W. nie przyjął propozycji ugody. Mając na uwadze słuszny interes strony w zakresie kierowanych przez nią roszczeń organ uznał żądanie strony w części i ustalił, że w okresie od września 2001 r. do grudnia 2003 r. K.W. wypracował nadgodziny w wymiarze 154 godzin. W dniu 31 października 2013 r. stronie wypłacono ekwiwalent za okres od września 2001r.do grudnia 2003r. za 154 godziny nadliczbowe w kwocie 2.238,16 zł. Strona zwróciła ten ekwiwalent w całości. Zdaniem organu, powyższe nie ma znaczenia dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Obliczenia dokonane przez organ zgadzają się z pierwotnym żądaniem K.W., które dotyczyło naliczenia i wypłaty ekwiwalentu za nadgodziny za okres od 1990 r. do 2003 r. w wymiarze 520 nadgodzin. Uznanie przez organ roszczenia za okres od września 2001r. do grudnia 2003 r. w wymiarze 154 godzin nadliczbowych spowodowało wydanie decyzji o odmowie naliczenia i wypłaty ekwiwalentu za 366 godzin nadliczbowych za okres od listopada 1990 r. do sierpnia 2001 r.

Organ nie podzielił zarzutów strony, iż nie wziął pod uwagę jej wyliczeń składanych na różnych etapach postępowania, w różnych wysokościach. Organ uwzględnił bowiem te wyliczenia co do ilości posiadanych nadgodzin w całym okresie służby, począwszy od 1990 r. biorąc pod uwagę fakt, że za nadgodziny do sierpnia 2001r. nie można wypłacić ekwiwalentu. W ocenie organu, uwzględnienie żądania K.W., co do rozliczenia w pierwszej kolejności najstarszych nadgodzin rażąco naruszałoby przepisy prawa. Organ zauważył, że wyliczenie złożone w dniu 20 marca 2013 r., na które strona powołuje się w odwołaniu zostało wykonane na podstawie wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2012 roku sygn. akt II SA/Ke 630/12 i jest sprzeczne z wcześniejszymi wyliczeniami, w tym z pierwszym podaniem złożonym w sprawie, jak również pozwem skierowanym do Sądu Pracy w 2010 r., w którym strona nie kwestionowała wypłaty należności za 331,5 godzin nadliczbowych za lata 2004-2010, żądając naliczenia i wypłaty ekwiwalentu za 520 nadpracowane godziny za lata 1990-2003.

Organ uznał za bezzasadny zarzut strony, iż w zakresie wypłaty ekwiwalentu za nadgodziny w okresie od września 2001r. do grudnia 2003r. organ nie wydał żadnej decyzji, albowiem organ administracji wypłatę świadczenia uznał za czynność materialno-techniczną, która po stronie organu rodzi jedynie obowiązek dokonania określonej czynności, nie wymaga natomiast wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Organ zauważył również, że w zakresie czynności materialno-technicznych występuje inny tryb zaskarżania. Zatem w zakresie wypłaty ekwiwalentu za nadgodziny w wymiarze 154 należy zastosować inny tryb postępowania. Ponadto organ I instancji podjął wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego zgodnie z art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. Dokonana przez niego ocena dowodów nie budzi zastrzeżeń w świetle art. 80 K.p.a., a motywy rozstrzygnięcia zostały w sposób wyczerpujący przedstawione w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. Natomiast organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień kontrolnych ocenił dotychczasowy materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ I instancji i nie wykazał żadnych zmian stanu faktycznego pomiędzy wydaniem decyzji organu I instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym.

Dalej organ wskazał, że organ I instancji zgodnie z sugestią Sądu ustalił, że K.W. w okresie od dnia 27 sierpnia 2001 r. pełnił służbę w wymiarze przekraczającym obowiązującą normę i że za ten okres strona nie uzyskała rekompensaty pieniężnej określonej w art. 13 ust. 4a pkt 1 ustawy o Policji.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K.W. zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1, a zwłaszcza niewłaściwą i nierzetelną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w rozumieniu, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 83 § 1 K.p.a.,

- art. 114 ust 1 pkt 2, art. 33 ust 1 i 2 ustawy o Policji z 6 kwietnia 1990 r., zarządzenia Nr 10/91 KGP z dnia 27 września 1991r., Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18.10.2001r., wyroku Trybunału Konstytucyjnego - z dnia 23 lutego 2010r. sygn. akt K 1/08 "obecnie uregulowany ustawą z 27 września 2013r. o zmianie ustawy o policji oraz niektórych innych ustaw, a nadto jest ona sprzeczna z faktycznymi ustaleniami prowadzonej sprawy, które dotyczą wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego w kwocie 7.650zł za 520 przepracowanych godzin w ponadnormatywnym czasie służby", które posiadał w dniu zwolnienia tj. 4 czerwca 2010 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że zagadnieniem o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia związania Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Ke 630/12.

Jak wynika bowiem z art. 153 ustawy P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Istotą zasady "związania oceną prawną" jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego.

Sąd I instancji stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji zastosowały się do wskazań i oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Kielcach z dnia 20 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Ke 630/12.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że cyt.: "rozpoznając sprawę ponownie organ I-szej instancji na wstępie ma wyjaśnić jakiej kwoty, za ile godzin służby pełnionej w jakim okresie domaga się skarżący tytułem ekwiwalentu pieniężnego, o jakim mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Następnie organ wyjaśni, czy K.W. w czasie służby w Policji, zwracał się kiedykolwiek do swoich przełożonych w sprawach osobowych o udzielenie mu czasu wolnego od służby w zamian za czas służby przekraczający dotyczącą go normę czasu służby. Dopiero w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie organ ustali, czy rzeczywiście skarżący w okresie za który domaga się ekwiwalentu, ale od dnia 27 sierpnia 2001 r. pełnił służbę w wymiarze przekraczającym obowiązującą go normę, czy w tym okresie udzielono mu czasu wolnego od służby w zamian za czas służby przekraczający normę, i ewentualnie w jakim wymiarze, a także czy za czas służby przekraczający normę wypłacono mu rekompensatę pieniężną określoną w art. 13 ust. 4a pkt 1 ustawy o Policji, względnie ekwiwalent pieniężny z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Przy dokonywaniu takich ustaleń organ uwzględni wszystkie wskazane wyżej uwagi dotyczące zasad postępowania. Dopiero w oparciu o takie ustalenia organ wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa".

W ocenie Sądu I instancji, organy zastosowały się do ww. wskazań rozstrzygając sprawę w stanie faktycznym i prawnym jaki obowiązywał w dacie wydania decyzji. Ustalenia poczynione przez organ są prawidłowe i znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w aktach sprawy.

Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 20 maja 2010r. K.W. zwrócił się o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za przepracowane godziny nadliczbowe wskazując cyt.: " z moich wyliczeń wynika, że w ciągu całej mojej służby przepracowałem nie mniej jak 1200 godzin nadliczbowych" (k. 1). Pismem z dnia 8 czerwca 2010r. doprecyzował liczbę nadgodzin cyt.: "do 2000 roku posiadałem 248 niewykorzystanych nadgodzin, która to ilość była zapisana na koniec 1999r. (...) Łącznie w latach 2000 do 2003 przepracowałem 275 nadgodzin. Wyliczyłem, że posiadam 239,5 nadgodzin za lata 2004 do 2010. Łącznie w latach mojej służby po zliczeniu otrzymujemy 853 nadgodziny" (k. 4-6).

W świetle powyższego organ zasadnie uznał, że K.W. ostatecznie wniósł o wypłatę ekwiwalentu za 853 nadgodziny za okres całej służby począwszy od 1990 r. Potwierdzeniem ustaleń organu jest również pozew złożony przez skarżącego w dniu 13 lipca 2010 r. do sądu powszechnego.

W związku z powyższym organ prawidłowo uznał, że skarżący (k.948-955 akt administracyjnych), tak dokonał obliczeń, aby liczba 520 godzin wypracowanych w ponadnormatywnym czasie służby została wygenerowana od roku 2002,co nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy.

Sąd I instancji uznał, że zarzut skarżącego dotyczący nieprawidłowości w przeprowadzeniu postępowania dowodowego jest niezasadny. W szczególności, w ocenie Sądu, za bezzasadne uznać należało zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej oceny w granicach określonych przepisem art. 80 K.p.a. Organy zapewniły skarżącemu czynny udział w postępowaniu zapoznając go ze zgromadzonym materiałem dowodnym i umożliwiając tym samym ustosunkowanie się do zgromadzonych dowodów w sprawie. Analiza bardzo obszernego materiału dowodowego wskazuje, że organ dołożył wszelkich starań celem wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się również do tych wniosków skarżącego, których nie uwzględnił.

Sąd I instancji uznał również za chybiony zarzut naruszenia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. poprzez odmowę uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego o przesłuchanie wskazanych w skardze świadków i niepowołanie biegłego celem weryfikacji poprawności "wyliczenia ilości niewykorzystanych godzin wypracowanych w ponadnormatywnym czasie służby". Sąd podkreślił, że organ administracji nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu przedstawionego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek ten dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ nie uwzględnił wniosku skarżącego o przesłuchanie niektórych świadków wskazując, że dotychczas przesłuchani świadkowie potwierdzili jedynie fakt, że w komórce organizacyjnej, w której pracował skarżący, policjanci posiadali nadgodziny. Natomiast żaden z przesłuchanych w sprawie świadków nie był w stanie precyzyjnie określić liczby nadgodzin jakie posiadał skarżący czy też liczby godzin jakie odebrał jako dni wolne.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że stosownie do art. 84 § 1 K.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z treści tego przepisu wynika, że organ nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Dowód taki powinien natomiast być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie.

Dalej Sąd I instancji podkreślił, że Sąd oraz organy związane są oceną prawną dokonaną przez WSA w Kielcach w powołanym na wstępie wyroku. Jak wskazał WSA w tym wyroku materialnoprawną podstawą zgłoszonego przez skarżącego żądania wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby były przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zwanej dalej ustawą o Policji (Dz. U. Nr 287/11 poz. 1687 ze zm.). Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. (Dz. U. z 2010r. nr 34, poz.190), z dniem 8 marca 2010 r. art. 114 ust. 1 pkt 2, w części obejmującej słowa "nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe", został uznany za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Z przywołanego w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji przepisu art. 33 ust. 3 tej ustawy wynika natomiast, że w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1. Rekompensata ta z kolei może być sfinansowana z środków stanowiących dochody własne powiatu lub gminy, przekazanych Policji przez radę powiatu lub radę gminy, na warunkach określonych w porozumieniu zawartym między organem wykonawczym powiatu lub gminy, a właściwym komendantem powiatowym (miejskim) Policji.

Warunkiem otrzymania przez policjanta zwalnianego ze służby wskazanego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, jest uprzednie przyznanie policjantowi tego wolnego czasu na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Mimo nieścisłości terminologicznej pomiędzy art. 114 ust. 1 pkt 2, a art. 33 ust. 3 ustawy o Policji dotyczącej sposobu rozstrzygnięcia o możliwości skorzystania przez policjanta z czasu wolnego od służby (przyznany lub udzielony czas wolny), nie można mieć wątpliwości, że w obu tych przepisach chodzi o tę samą instytucję. Występujące bowiem w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji określenie identyczne z użytym w art. 114 ust. 1 pkt 2 ("przyznana"), nie dotyczy czasu wolnego od służby, ale rekompensaty pieniężnej, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1 ustawy o Policji, a więc innego niż dochodzone w niniejszej sprawie świadczenia pieniężnego.

W ustawie o Policji nie określono szczegółowych warunków, jakie trzeba spełnić, aby otrzymać ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby. Warunki te wynikają jednak pośrednio z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu pracy policjantów, dalej rozporządzenie o rozkładzie czasu służby policjantów (Dz. U. Nr 131/01 poz. 1471). Zgodnie z § 9 ust. 5 tego rozporządzenia, czas wolny w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby policjant jest obowiązany wykorzystać do dnia zwolnienia ze służby, a przełożony właściwy w sprawach osobowych ma obowiązek mu to zapewnić. Z przytoczonych przepisów wynika, że warunkiem otrzymania przez policjanta czasu wolnego od służby w zamian za czas służby przekraczający normę określona w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji, jest przede wszystkim zwrócenie się o to przez policjanta jeszcze w czasie służby, a następnie udzielenie mu tego czasu wolnego przez właściwego w sprawach osobowych przełożonego. Jeżeli mimo dokonania tych czynności policjant nie wykorzysta udzielonego mu czasu wolnego od służby, to z chwilą zwolnienia ze służby nabywa prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby.

O prawie żądania przez policjanta zwalnianego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby można mówić również w sytuacji, gdy mimo zwrócenia się przez policjanta o udzielenie mu czasu wolnego od służby w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji, do udzielenia czasu wolnego nie dojdzie z powodu odmowy dokonania takiej czynności przez przełożonego policjanta, motywowanej twierdzeniem, że policjantowi nie należy się czas wolny od służby albo z uwagi na brak nadpracowanych godzin służby, albo z uwagi na ich wcześniejsze wykorzystanie. W takiej sytuacji bowiem, zwolniony ze służby policjant powinien mieć możliwość dochodzenia zamiast czasu wolnego nieudzielonego mu w czasie służby z przyczyn leżących po stronie pracodawcy, stosownego ekwiwalentu pieniężnego. Warunkiem uwzględnienia takiego żądania jest wykazanie istnienia przesłanek uprawniających do otrzymania przez policjanta ekwiwalentu pieniężnego. Do przesłanek tych należy w szczególności wykazanie, że policjant przepracował godziny przekraczające normatywny czas jego pracy oraz że nie uzyskał w zamian za nie – mimo złożenia stosownego wniosku – ani ekwiwalentu w postaci czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, ani rekompensaty pieniężnej, o jakiej mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1 ustawy o Policji, ani też ekwiwalentu pieniężnego z art. 114 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Prawna możliwość otrzymywania przez policjantów ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, została wprowadzona z dniem 27 sierpnia 2001 r. przez ustawę z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100/01 poz. 1084), która weszła w życie z dniem 27 sierpnia 2001 r., (art. 11 ustawy zmieniającej z dnia 27 lipca 2001 r.). Ponieważ wcześniej nie było przepisów ustanawiających takie świadczenie, zasadnie organy z tej właśnie przyczyny odmówiły przyznania skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby za okres do 26 sierpnia 2001 r. (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2001 r., SA/Rz 1954/2000, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 listopada 2006 r., II SA/Sz 970/06). Ocena taka dotyczy przy tym służby w wymiarze przekraczającym normę określoną w art. 33 ust. 2 ustawy o Policji, pełnionej po dniu 26 sierpnia 2001 r. z zastrzeżeniem, o jakim będzie mowa niżej. Odmienna wykładnia dopuszczająca przyznanie po dniu 26 sierpnia 2001 r. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany w zamian za czas służby pełnionej przed 27 sierpnia 2001 r. w wymiarze przekraczającym normę, oznaczałaby bowiem działanie prawa wstecz. O prawidłowości takiej wykładni świadczy - co do zasady - również przepis § 17 rozporządzenia z dnia 18 października 2001 r. o rozkładzie czasu służby policjantów, zgodnie z którym przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie do ustalania czasu służby policjantów od dnia 24 maja 2001 r. (tj. od dnia nowelizacji art. 33 ust. 2 ustawy o Policji wprowadzającej 40-godzinną tygodniową normę czasu służby policjantów w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym – ustawa z dnia 30 marca 2001 r. o zmianie ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych i ustawy o Policji, Dz.U. Nr 41/2001 poz. 465). Wprawdzie przepisy tego rozporządzenia nie dotyczą wprost ekwiwalentu pieniężnego za nie wykorzystany czas wolny od służby otrzymywanego przez policjanta zwalnianego ze służby, ale dotyczą udzielania policjantowi czasu wolnego za przedłużony czas służby przekraczający normę (§ 9 ust. 1 tego rozporządzenia), co z kolei jest podstawą do przyznania ekwiwalentu z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Skoro więc przy udzielaniu czasu wolnego uwzględnia się, z mocy § 17 rozporządzenia o czasie służby policjantów, tylko czas służby począwszy od dnia 24 maja 2001 r., to również i ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji może być obliczany na podstawie przedłużonych czasów służb odbytych dopiero po tym dniu. Modyfikacja takiego rozumowania musi jednak dotyczyć ekwiwalentu pieniężnego z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w tym sensie, że ponieważ, jak to wyżej wyjaśniono, prawna możliwość otrzymywania przez policjantów ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, została wprowadzona dopiero z dniem 27 sierpnia 2001 r., to również dopiero służby pełnione ponad normę po tej dacie, a nie po dniu 24 maja 2001 r., mogą być uwzględniane przy ewentualnym przyznawaniu ekwiwalentu pieniężnego z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Odmienna wykładnia prowadziłaby bowiem do retroaktywnego, a więc niedopuszczalnego na gruncie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, działania przepisów, które weszły w życie z dniem 27 sierpnia 2001 r.

Zdaniem Sądu I instancji, w świetle przedstawionej wykładni ww. przepisów zasadnie organy odmówiły skarżącemu przyznania ekwiwalentu pieniężnego za nadgodziny za okres od listopada 1990r. do sierpnia 2001r.

Sąd podzielił ustalenia i argumentację prawną organów w zakresie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za okres od września 2001 r. do grudnia 2003 r. w wymiarze 154 godzin nadliczbowych. Organ w sposób przekonujący wykazał, że wobec braku grafików, list obecności i rejestrów nadgodzin z tych lata wziął pod uwagę te dokumenty znajdujące się aktach sprawy, które dawały możliwość choćby cząstkowego wyliczenia godzin nadliczbowych. Opierając się na zeznaniach skarżącego oraz zapisach w jego notatnikach służbowych organ ustalił ilość wypracowanych nadgodzin przyjmując najkorzystniejszą dla K.W. wartość i wypłacił mu w dniu 31 października 2013r. ekwiwalent za ten okres w kwocie 2.238,16 zł. (k.1849).

Odnosząc się do ustaleń i argumentacji organów w zakresie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w wymiarze 331, 5 godzin nadliczbowych za okres od 2004r. do 2010r. Sąd wskazał, że podstawą ustaleń organów był materiał dowodowy w postaci oryginalnych grafików i rejestru nadgodzin. Ekwiwalent pieniężny w kwocie 4946,88 zł naliczono skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby w Policji (4 czerwca 2010r.) i wypłacono w dniu 27 lipca 2010r. (k. 1845). Należy podkreślić, że jak wynika z akt sprawy, do dnia złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, strona skarżąca nie kwestionowała jego wysokości. W tym stanie rzeczy organ zasadnie odmówił wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za 366 przepracowanych godzin nadliczbowych za okres od listopada 1990r. do sierpnia 2001r. Uznanie bowiem przez organ roszczenia w wymiarze 154 godzin (za okres od września 2001r.do grudnia 2003r.) skutkowało wydaniem decyzji o odmowie wypłaty ekwiwalentu za 366 przepracowanych godzin nadliczbowych za okres od listopada 1990r. do sierpnia 2001r.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył K.W., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 114 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 i ust 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji i przepisów § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji kiedy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach błędnie uznał, że roszczenie dochodzone przez skarżącego obejmuje okres poprzedzający dzień 27 sierpnia 2001r., datę wejścia w życie części wymienionych przepisów, co zdaniem Sądu powodowałoby działanie prawa wstecz, a co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotony wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie przez WSA w Kielcach kontroli działalności, w tym wypadku organów Policji, w zakresie zaskarżonej decyzji w sposób pobieżny;

2) art. 113 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to przez zamknięcie rozprawy przed dostatecznym wyjaśnieniem sprawy przez WSA w Kielcach na skutek pominięcia istotnych dla sprawy dowodów z zeznań świadków, dokumentów, a także koniecznej w sprawie opinii biegłego;

3) art. 153 P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że wskazania WSA w Kielcach wynikające z wyroku tego Sądu z dnia 20 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Ke 630/12, zostały w pełni zrealizowane przez organy Policji, to jest Komendanta Powiatowego w [..] i Komendanta Wojewódzkiego w Kielcach;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, a to przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy oraz niepełne odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze;

5) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez uchybienia w całościowym rozpoznaniu materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji przedstawienie sprawy rozbieżnie z jej stanem rzeczywistym.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Z powyższego uregulowania wynika, że zakres kontroli kasacyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wyznaczony przez podstawy na jakich oparta została skarga kasacyjna.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., co powoduje że naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest odnieść się do jej zarzutów procesowych.

Dotyczą one naruszenia przez Sąd I instancji art. 113 § 1 P.p.s.a., 141 § 4 P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a. , zgodnie z którym przewodniczący zamyka rozprawę, gdy Sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną nie jest trafny. "Dostateczne wyjaśnienie sprawy" w rozumieniu art. 113 § 1 P.p.s.a. dotyczy możliwości wydania wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych związanych z tokiem sprawy administracyjnej, nie zależy zaś od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej, a zatem oceny przez Sąd, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też nie. Przyjmuje się zatem, iż naruszenie przepisu art. 113 § 1 P.p.s.a. może mieć miejsce jedynie, gdy przewodniczący zamknie rozprawę, pomimo iż w jego ocenie sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona lub gdy w ogóle nie zamknie rozprawy, bądź gdy ją zamknie, mimo iż strony nie zostały prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy, bądź też w sytuacji gdy złożyły uzasadnione wnioski o jej odroczenie z uwagi na przeszkody niemożliwe do usunięcia i znane Sądowi ( por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014r. I OSK 1807/13 LEX nr 1658302 ). Przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy", o którym mowa w art. 113 § 1 P.p.s.a., rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez Sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpatrywanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez Sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu czy też nie. Przepis ten ma charakter techniczny, a więc może zostać naruszony tylko wtedy, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy, gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy Sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia ( por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2014r. I GSK 1266/12 LEX nr 1487698 ).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niniejsza sprawa formalnie dojrzała do zamknięcia w niej rozprawy w dniu 15 kwietnia 2014r., albowiem w tym dniu Sąd mógł dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest częściowo uzasadniony, jednak nie z przyczyn o jakich mowa w skardze kasacyjnej. Zarzut ten uwagi na charakter stwierdzonych nieprawidłowości, które pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, nie mógł prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim trzeba przypomnieć, że przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach była decyzja Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 13 stycznia 2014r. , którą utrzymana została w mocy decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [..] z dnia 7 listopada 2013r. o odmowie wypłaty K.W. ekwiwalentu pieniężnego za 366 godzin nadliczbowych przepracowanych w okresie od listopada 1990r. do sierpnia 2001r. Treść tego rozstrzygnięcia określała zakres kontroli sądowoadministracyjnej, co oznacza że Sąd I instancji powinien ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do zasadności odmowy wypłaty K.W. ekwiwalentu pieniężnego za okres wskazany w decyzji.

Jak wynika z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyszedł poza zakres sprawy i zajął się też oceną zasadności żądań skarżącego w okresie nie objętym zaskarżoną decyzją ( od września 2001r. do grudnia 2003r. oraz od 2004r. do 2010r. ), do czego nie był uprawniony i czym naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie został jednak wskazany w skardze kasacyjnej jako naruszony przez Sąd I instancji, a stwierdzona nieprawidłowość nie może odnieść żadnego skutku z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej – art. 183 § 1 P.p.s.a. Nadto uzasadnienie wyroku wprawdzie niepotrzebnie wypowiadające się na temat kwestii wykraczających poza okres wynikający z zaskarżonej decyzji, zawiera wszystkie niezbędne elementy pozwalające Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenić zaskarżony wyrok jako odpowiadający prawu, to zaś powoduje, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Dla jasności stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii stwierdzić należy, że wszelkie rozważania Sądu I instancji dotyczące okresu wykraczającego poza okres objęty zaskarżoną decyzją nie mogą mieć żadnego znaczenia prawnego.

W całości nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 P.p.s.a. Wbrew temu co twierdzi skarga kasacyjna Sąd I instancji zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 listopada 2012r. sygn. II SA/Ke 630/12.

W wyroku tym zawarto następujące wskazania cyt. "Rozpoznając sprawę ponownie organ I-szej instancji na wstępie wyjaśni jakiej kwoty, za ile godzin służby pełnionej w jakim okresie domaga się skarżący tytułem ekwiwalentu pieniężnego, o jakim mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Następnie organ wyjaśni, czy K.W. w czasie służby w Policji, zwracał się kiedykolwiek do swoich przełożonych w sprawach osobowych o udzielenie mu czasu wolnego od służby w zamian za czas służby przekraczający dotyczącą go normę czasu służby. Dopiero w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie organ ustali, czy rzeczywiście skarżący w okresie za który domaga się ekwiwalentu, ale od dnia 27 sierpnia 2001 r. pełnił służbę w wymiarze przekraczającym obowiązującą go normę, czy w tym okresie udzielono mu czasu wolnego od służby w zamian za czas służby przekraczający normę, i ewentualnie w jakim wymiarze, a także czy za czas służby przekraczający normę wypłacono mu rekompensatę pieniężną określoną w art. 13 ust. 4a pkt 1 ustawy o Policji, względnie ekwiwalent pieniężny z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji".

Ponieważ decyzja którą kontrolował wtedy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dotyczyła wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za okres od 1990r. do 2010r. to Sąd swoją ocenę oraz wskazania dla organu ponownie rozpoznającego sprawę wyrażał w odniesieniu do całego okresu, za który skarżący domagał się wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego. Dlatego określił jakie ustalenia należy poczynić w sprawie, jednak co wyraźnie zaznaczył ustalenia te mogą dotyczyć dopiero okresu od dnia 27 sierpnia 2001r., ponieważ wcześniej funkcjonariuszom Policji nie przysługiwało prawo do rekompensaty.

Mając powyższe na uwadze zaskarżony wyrok jest zgodny z oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 20 listopada 2012r., co do braku prawnych możliwości uwzględnienia żądań skarżącego o wypłatę ekwiwalentu za okres do dnia 27 sierpnia 2001r. Natomiast wynikające z tego wyroku wskazania w zakresie postępowania dowodowego jakie organ winien przeprowadzić dotyczą okresu od dnia 27 sierpnia 2001r. a więc nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie, albowiem rozstrzyga ona o odmowie wypłaty ekwiwalentu za okres w którym brak było podstaw prawnych do jego wypłaty.

Skoro ustawa o Policji prawo do ekwiwalentu dla funkcjonariusza Policji za niewykorzystany czas wolny wprowadziła dopiero od dnia 27 sierpnia 2001r., to czynienie jakichkolwiek ustaleń faktycznych dotyczących okresu wcześniejszego było bezużyteczne. Oznacza to, że wszelkie wyartykułowane w skardze kasacyjnej uwagi i sugestie dotyczące postępowania dowodowego jakie powinno zostać przeprowadzone przez organ mogą mieć ewentualnie znaczenie w przyszłości, a nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem rozstrzyga ona o prawie skarżącego do ekwiwalentu tylko za okres od września 1990r. do sierpnia 2001r., podczas gdy skarżący dochodził wypłaty za okres do 2010r.

W końcu nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach art. 114 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 33 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U. z 2011r. nr. 287, poz. 1687 ze zm. ).

Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt. 2 ustawy policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3.

Prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby o jakim mowa w art. 114 ust. 1 pkt. 2 ustawy o Policji zostało przyznane z dniem 27 sierpnia 2001 r. przez ustawę z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100/01 poz. 1084), która weszła w życie z dniem 27 sierpnia 2001 r. (art. 11 ustawy zmieniającej z dnia 27 lipca 2001 r.). Wcześniej tj. przed 27 sierpnia 2001 r. nie było przepisów ustanawiających takie świadczenie w zamian za czas służby pełnionej w wymiarze przekraczającym normę.

Z zasady lex retro con agit ( niedziałania prawa wstecz ) wynika, że nowe przepisy prawa materialnego nie obowiązują w stosunku do sytuacji powstałych przed ich wejściem w życie. U podstaw tej zasady leży wyrażona w art. 2 Konstytucji RP zasada demokratycznego państwa prawnego (wyrok TK z 17 grudnia 1997r. sygn. akt: K 22/96). Istotę zasady niedziałania prawa wstecz można sprowadzić do twierdzenia, że prawo powinno co do zasady działać ,,na przyszłość", wobec tego nie należy stanowić norm prawnych, które mogłyby być stosowane do zdarzeń zaszłych i zakończonych przed ich wejściem. Innymi słowy, następstwa prawne zdarzeń mających miejsce pod rządami dawnych norm, należy oceniać wg tych norm, nawet jeżeli w chwili dokonywania tej oceny obowiązują już nowe przepisy (wyrok TK z 12 maja 2009r. sygn. akt: P 66/07). Zakaz wstecznego działania prawa jest istotny szczególnie w przypadku, gdy wpływa ono w sposób niekorzystny na te interesy, zwłaszcza prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami.

W wyroku z 10 grudnia 2007r. sygn. akt: P 43/07 (Lex nr 321915) Trybunał Konstytucyjny podniósł, że "zasada lex retro non agit, wywodzona z art. 2 Konstytucji, stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa. Zasada niedziałania prawa wstecz polega na tym, aby nie stanowić prawa, które nakazywałoby stosowanie nowo ustanowionych norm do sytuacji zaistniałych przed wejściem ich w życie. Odstępstwo od tej zasady dopuszczalne jest wtedy, gdy jest to konieczne w celu realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji, a także jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa (wyroki TK z 5 listopada 2002r., sygn. akt: P 7/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 80 i powołane tam orzeczenia; z 7 lutego 2006r., sygn. akt: SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15 oraz z 5 września 2007r., sygn. akt: P 21/06)".

Również w wyroku z 12 maja 2009r. sygn. akt: P 66/07 (Lex nr 511940) Trybunał Konstytucyjny podniósł, że "istotę zasady niedziałania prawa wstecz można sprowadzić do twierdzenia, że prawo powinno co do zasady działać "na przyszłość", wobec tego nie należy stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń zaszłych i zakończonych przed ich wejściem w życie. Innymi słowy, następstwa prawne zdarzeń, mających miejsce pod rządami dawnych norm, należy oceniać według tych norm, nawet jeżeli w chwili dokonywania tej oceny obowiązują już nowe przepisy (por. np. powołany wyrok o sygn. P 43/07)".

Ponieważ w okresie objętym zaskarżoną decyzją funkcjonariuszom Policji nie przysługiwało prawo do ekwiwalentu pieniężnego określonego w art. 114 ust. 1 pkt. 2 ustawy o Policji, odmawiając wypłaty świadczenia za ten okres organy nie naruszyły prawa, co prawidłowo ocenił Sąd I instancji.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.