Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1184/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. W szczególności nie można się ograniczać do stwierdzenia, że sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub że naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując taki zarzut należy określić, poprzez wskazanie oznaczenia liczbowego i aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis, jaki konkretny przepis prawa został naruszony.

TEZY

Sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. W szczególności nie można się ograniczać do stwierdzenia, że sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub że naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując taki zarzut należy określić, poprzez wskazanie oznaczenia liczbowego i aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis, jaki konkretny przepis prawa został naruszony.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./, Sędziowie NSA Joanna Runge - Lissowska, Leszek Włoskiewicz, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Pracy "T." w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2004 r. sygn. akt I SA 1716/02 w sprawie ze skargi Hanny K.-T. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 14 czerwca 2002 r. (...) w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Spółdzielni Pracy "T." w L. na rzecz Hanny K.-T. kwotę 180 zł /słownie: sto osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 kwietnia 2004 r., I SA 1716/02 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 14 czerwca 2002 r., (...) i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 28 czerwca 2001 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z 13 lipca 1954 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości położonej w L. przy ul. S. 8, nr hip. (...). W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie ocenił całości zgromadzonego w sprawie materiału. Pominął także uregulowania dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. 1952 nr 4 poz. 31/, który stanowił podstawę wydania ocenianych w postępowaniu nadzorczym decyzji o wywłaszczeniu i wobec tego wydane decyzje naruszają art. 7 i 77 par. 1 Kpa.

Zgodnie z art. 1 powołanego wyżej dekretu, nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogły być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane. Artykuł 2 określał, że prawo wymienione w art. 1 służyło wykonawcom narodowych planów gospodarczych, w tym spółdzielniom /pkt 6/. Jeżeli wykonawcy planów gospodarczych nie mogli uzyskać nieruchomości Skarbu Państwa lub osób prawnych w trybie przekazania, to zgodnie z art. 4 uprawnieni byli do nabycia nieruchomości od osób fizycznych i prawnych, innych niż wymienione w art. 2 dekretu. Wykonawca, który uzyskał zezwolenie od Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania na nabycie nieruchomości obowiązany był wezwać właściciela do odstąpienia nieruchomości za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu i zatwierdzoną przez Prezydium wojewódzkiej rady narodowej, które jednocześnie ustalało warunki zapłaty. Z przepisu art. 8 ust. 1 dekretu wynika więc, że cena nabycia nieruchomości powinna być określona konkretnie, a wynika to z konieczności jej zatwierdzenia i ustalenia warunków zapłaty przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Jeżeli umowa sprzedaży, zamiany lub umowa przedwstępna nie zostały zawarte, wykonawca mógł nabyć niezbędną mu nieruchomość w drodze wywłaszczenia. Dekret określał także warunki, jakim powinny odpowiadać wnioski o zezwolenie na nabycie nieruchomości i o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pominął, że w aktach sprawy nie ma wniosku Spółdzielni o wywłaszczenie nieruchomości. Zwróciła na to uwagę Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa, która postanowieniem z dnia 11 maja 1954 r. odroczyła rozprawę i zażądała od Spółdzielni złożenia wniosku o wywłaszczenie, zgodnie z art. 17 dekretu, oraz sporządzenia wstępnej dokumentacji zamierzonej inwestycji. Odpowiadając na to żądanie Spółdzielnia przy piśmie z dnia 20 maja 1954 r. przesłała do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium WRN w L. odpis wniosku do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 10 listopada 1952 r., pismo przewodnie do Związku Branżowego Spółdzielni Usługowych w L., dokumentację techniczną na budowę magazynu, stajni, komórek, benzynowni oraz kotłowni. Mimo nieuzupełnienia tego braku, gdyż wniosek o zezwolenie na nabycie nieruchomości /art. 7/ nie jest tożsamy z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości /art. 17/. Komisja orzeczeniem z dnia 13 lipca 1954 r. zatwierdziła orzeczenie I instancji o wywłaszczeniu nieruchomości podając w uzasadnieniu, że ze złożonych dodatkowo dokumentów wynika, iż wywłaszczony obiekt jest konieczny dla realizacji planów Spółdzielni, a korzystanie przez nią dotychczas z tej nieruchomości jest bez znaczenia dla wyniku sprawy.

Stwierdzono ponadto, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie ocenił także, czy wywłaszczenie nieruchomości, która jak wynika z akt sprawy, w tym z opisanego wyżej orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium WRN w L. i pism Spółdzielni z dnia 10 listopada 1952 r. do Związku Branżowego Spółdzielni Usługowych oraz do Przewodniczącego PKPG, była już wcześniej zajęta przez Spółdzielnię na podstawie umowy z jej właścicielami na cel, który miała realizować jako wykonawca narodowych planów gospodarczych, nie naruszało rażąco przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 3 dekretu orzeczenie o wywłaszczeniu powinno zawierać, jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy, uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia. W aktach sprawy znajduje się protokół z rozprawy administracyjnej z dnia 28 grudnia 1953 r., w którym odnotowane jest oświadczenie właścicielki nieruchomości, że nie godzi się na wywłaszczenie. Oświadczenie to nie zostało przez Prezesa UMiRM ocenione. Jeżeli oświadczenie to jest sprzeciwem w rozumieniu powyższego przepisu, to orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia 17 lutego 1954 r. powinno zwierać uzasadnienie, a jego brak narusza również ten przepis.

Skargą kasacyjną z 23 czerwca 2004 r. Spółdzielnia Pracy "T." w L. zaskarżyła w całości wyrok I Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie I SA 1716/02 ze skargi Hanny K.-T. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 14.06.2002 r., wskazując jako podstawę skargi kasacyjnej:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/

2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/

i wnosząc o zmianę skarżonego wyroku w całości bądź o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

W uzasadnieniu stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrujący skargę Hanny K.-T. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 14 czerwca 2002 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności - uznał przedmiotową skargę za uzasadnioną, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą stwierdzając, iż nie podlega ona wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd orzekający zarzucił, iż w aktach sprawy:

I. nie ma wniosku Spółdzielni o wywłaszczenie nieruchomości, co było wymagane przez przepisy dekretu z dn. 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. 1952 nr 4 poz. 31/ oraz nie wskazano ceny kupna nieruchomości w propozycji zawarcia umowy z właścicielem,

II. przy wydaniu skarżonej decyzji nie oceniono kwestii iż wywłaszczona nieruchomość była wcześniej zajęta przez Spółdzielnię na podstawie umowy najmu, co mogło naruszać w sposób istotny przepisy Dekretu,

III. decyzję Prezes UMiRM nie ocenił oświadczenia właścicielki wywłaszczonej nieruchomości złożonego na rozprawie wywłaszczeniowej a dotyczącego braku wyrażenia zgody na wywłaszczenie - w kategorii ewentualnego sprzeciwu.

Skarżąca Spółdzielnia Pracy "T." podniosła, iż:

Ad. I - w materiale dowodowym badanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny znajduje się wniosek Spółdzielni o wywłaszczenie. Jest nim pismo nie nazwane z dnia 25 marca 1953 r. (...) Robotniczej Spółdzielni Pracy (...) p.n. "P." /wcześniej Spółdzielnia "T."/ - kierowane zgodnie z art. 17 dekretu z 26.04.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. nr 4 poz. 31 z 1953 r./ - do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L., które kwituje jego odbiór 27 marca 53 r. /pieczęć wpływu/. Przekazywane przy tym piśmie załączniki zawierają informacje wskazane w punkcie 2 art. 17 cytowanego dekretu i wypełniają dyspozycję art. 17 ust. 3. Jest wśród tych załączników: zezwolenie Z-cy Przewodniczącego PKPG z 28.01.1953 r., plan sytuacyjny nieruchomości, wyciąg hipoteczny dotyczący tytułu własności posesji przy S. 8 w L., a także kwestionowane przez Sąd wezwanie właścicieli do zawarcia umowy sprzedaży ze wskazaniem podstawy ustalenia ceny co jest równoznaczne z jej podaniem.

W sytuacji gospodarki planowej z administracyjnym stanowieniem ceny /cen wolnorynkowych nie stosowano/ podstawę jej ustalenia stanowiło Rozporządzenie RM z 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U nr 52 poz. 339/ - wydane na podstawie art. 28 cytowanego wyżej Dekretu z 26.04.49 r., określające w sposób sztywny wartości i wskaźniki nabywanych nieruchomości przez wykonawców n.p.g. Artykuł 28 Spółdzielnia przywołała w wezwaniu do zawarcia umowy. Fakt ustalenia przez Spółdzielnię ceny nabycia nieruchomości potwierdza pismo Spółdzielni - "T." (...) z dnia 10.11.1952 r. kierowane do Związku Branżowego Spółdzielni Usługowych, za pośrednictwem którego to Związku - Spółdzielnia ubiegała się o zezwolenie Przewodniczącego PKPG o nabycie przedmiotowej nieruchomości w trybie Dekretu z 1949 r.

Tak więc wbrew ustaleniom Sądu - Spółdzielnia zachowała tryb wymagany cyt. dekretem w przedmiocie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, co potwierdza Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej pismem z dnia 30 listopada 1953 r. (...) stanowiącym Obwieszczenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Obwieszczenie to wszczyna na podstawie art. 17, 18 i 20 dekretu postępowanie wywłaszczeniowe z powołaniem się na wniosek Robotniczej Spółdzielni Pracy (...) "P." z dnia 27 marca 1953 r./data wpływu do PWRN/ pisma z 25.03.53 (...). Przyjęcie przez Sąd istnienia braków, o których mowa wyżej mimo dowodów znajdujących się w aktach sprawy stanowi błędną wykładnię prawa materialnego.

Ad. II - Zarzut braku oceny przez Prezesa UMiRM pod kątem naruszenia przepisów Dekretu faktu, iż przedmiotowa nieruchomość była już wcześniej zajęta przez Spółdzielnię na podstawie umowy najmu z jej właścicielami na cel, który miała realizować jako wykonawca narodowych planów gospodarczych - przy niemożliwości rozbudowy na cudzym gruncie - jest niezasadny - bowiem, żaden z przepisów Dekretu nie zabraniał wywłaszczenia nieruchomości z której wywłaszczający korzystał wcześniej na podstawie umowy najmu. Tak więc orzekający Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosował błędną wykładnię przepisów /art. 174 ust. 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/.

Ad. III -- Zarzut Sądu o braku oceny przez Prezesa UMiRM oświadczenia właścicieli wywłaszczonej nieruchomości złożonego na rozprawie wywłaszczeniowej w dniu 28.12.1953 r. - o nie wyrażeniu zgody na wywłaszczenie pod kątem rozpoznania sprzeciwu - jest zdaniem skarżącej Spółdzielni niezasadny i narusza przepisy postępowania /art. 174 pkt 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ - bowiem nie wyrażenie zgody przez właściciela dopiero na rozprawie, po upływie w dniu 24.12. 1953 r. 14-to dniowego terminu od daty zawiadomienia o wszczęciu postępowania /art. 18 pkt 1 Dekretu/ przewidzianego na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów jest spóźnione i jako takie nie może być traktowane jako sprzeciw. Tak więc - zdaniem skarżącej Spółdzielni - Sąd orzekający, proceduralnie wyszedł poza obowiązujące w tym względzie przepisy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu /art. 183 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U nr 153 poz. 1270 ze zm./. NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

W skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem. Trzeba zatem m.in. wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który został naruszony. Nie wystarczy przy tym przytoczenie przepisu ustawy stanowiącego podstawę kasacji. Konieczne jest także sprecyzowanie, do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego doszło, i na czym ono polegało - por. T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, s. 139. Za niewystarczające należy uznać ogólnikowe zarzuty pogwałcenia przepisów prawa materialnego lub p.p.s.a., jak i odsyłanie do pism procesowych zawartych w aktach sprawy. Pogląd ten znalazł potwierdzenie w orzecznictwie NSA. W postanowienie z 15.03.2004 r., FSK 258/04 /Przegląd Podatkowy 2004 nr 7 str. 53/ podkreślono, że autor skargi ma obowiązek przytoczyć podstawy kasacyjne i uzasadnić je. Nie stanowi przytoczenia podstawy powtórzenie treści art. 174 p.p.s.a. Autor skargi ma wskazać jaki konkretny przepis prawa materialnego został naruszony przez orzekający sąd i na czym - jego zdaniem - polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd. Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o naruszenie prawa procesowego. Zarzut ma odnosić się do postępowania sądowego zakończonego skarżonym wyrokiem, a jego uzasadnienie wykazywać ma istotny wpływ uchybienia procesowego na wynik sprawy. Należy podkreślić, że naruszenie przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organem administracji publicznej.

Sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. W szczególności nie można się ograniczać do stwierdzenia, że sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub, że naruszył przepisy postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując taki zarzut należy określić, poprzez wskazanie oznaczenia liczbowego i aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis, jaki konkretny przepis prawa został naruszony.

Sformułowany w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania nie został skonkretyzowany, a zatem nie spełnia warunków umożliwiających jego rozpoznanie.

Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego jest nietrafny, albowiem Sąd pierwszej instancji formułując ocenę prawną w sprawie stwierdził jedynie, że decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zapadły z obrazą art. 7 i 77 Kpa, polegającą na braku oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Sąd nie dokonywał natomiast wykładni przepisów prawa materialnego.

Formułując zarzut związany z pierwszą z podstaw kasacyjnych /art. 174 pkt 1/ skarżąca Spółdzielnia w rzeczywistości zakwestionowała ustalenia faktyczne tkwiące u podstaw zaskarżonego wyroku. Jednakże próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 - wyrok NSA z 6.07.2004 r., FSK 192/04 - ONSAiWSA 2004 Nr 3 poz. 68. W tej sytuacji NSA nie mógł oceniać trafności tychże ustaleń faktycznych, wobec braku możliwości ich kontrolowania z powodu związania granicami skargi kasacyjnej. Uznać je zatem musiał za miarodajne.

Z tych względów, działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.