Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2050/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 183 par. 2 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. spółki akcyjnej z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1637/13 w sprawie ze skargi Wspólnoty M. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od Wspólnoty M. w W. na rzecz S. spółki akcyjnej z siedzibą w S. kwotę 507 (pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1637/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. G. [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy M. W. z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej Wspólnoty kwotę 757,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Pismem z dnia 4 kwietnia 2012 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "G." z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną oraz budową wjazdu na teren posesji na dz. ew. nr [...] i dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy Al. N. [...] w rejonie ul. G., na terenie Dzielnicy M. w W.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Zarząd Dzielnicy M. W. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa ul. G. [...] w W. (zwana dalej Wspólnotą). W odwołaniu zarzucono, że decyzja narusza przepisy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 i art. 107 k.p.a. Wniesiono o jej zmianę poprzez odmowę wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z wniosku inwestorki, albo o uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż przeprowadzona analiza sąsiedniej zabudowy wskazała na możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, iż zarzuty odwołującej się Wspólnoty naruszenia przez planowaną inwestycję norm o doświetleniu budynku, jak również zwiększenia emisji gazów i płynów nie mogą być rozpatrywane w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się do zarzutów dotyczących wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, Kolegium wskazało, że stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jak wynika z akt sprawy organ ustalił przedmiotowy wskaźnik zgodnie z ww. przepisem na poziomie 0,36. Jest to średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ocenie organu odwoławczego na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia wysokości planowanego budynku. Kolegium wskazało, iż w wyniku przeprowadzonej analizy obszarowej organ pierwszej instancji ustalił, że w obszarze analizowanym są budynki o zróżnicowanej wysokości wahającej się od 7 do 25 m, o liczbie kondygnacji od 2 do 8. Budynki te mają niejednolity charakter - są to bowiem budynki jednorodzinne (ich wysokość wynosi około 7 m), wielorodzinne (ich wysokość jest zróżnicowana od 10 do 25 m), jest też budynek biurowy o wysokości 10 m. W bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji (tj. wzdłuż Al. N., pomiędzy ulicami: M. i G.) znajdują się budynki wielorodzinne o wysokości 15,5 m oraz 25 m. Zatem wysokość budynków na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Zastosowanie znalazł więc przepis § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia. W wyniku obliczeń ustalono, że średnia wysokość analizowanych budynków wielorodzinnych wynosi około 17,5 m. Inwestor wnosił o wysokość 16,5 m. Organ pierwszej instancji ustalił więc wysokość zgodnie z żądaniem inwestora, bowiem wydając decyzję o warunkach zabudowy, organy administracyjne są związane treścią wniosku inicjującego postępowanie. Taka wysokość nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego. Kolegium nie zgodziło się także z twierdzeniem odwołującej się, jakoby planowana inwestycja nie miała dostępu do drogi publicznej.

W skardze na powyższą decyzję Wspólnota zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy i podzieleniu przez organ odwoławczy stanowiska o dopełnieniu tych przesłanek w niniejszej sprawie, mimo iż przepis jasno wskazuje, że wydanie takiej decyzji jest dopuszczalne tylko gdy warunki określone w wyżej powołanym przepisie zostały spełnione łącznie, a materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazywał na to, że teren nie ma dostępu do drogi publicznej, jak również nie został zachowany warunek w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej. Ponadto Wspólnota zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności przepisów, art. 6, art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa, prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania obywateli do organów Państwa, niezapewnienie stronie czynnego udziału w całym postępowaniu, brak wyjaśnienia skarżącemu zasadności przesłanek jakimi organ kierował się przy załatwieniu niniejszej sprawy, nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznał kontrolowane rozstrzygnięcia za naruszające prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, albowiem organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązane były na podstawie art. 7 i art. 77 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji przytoczył przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz §§ 3 i 7 rozporządzenia. Wskazał, że o ile w jego ocenie nie budzi wątpliwości wyznaczenie w niniejszej sprawie obszaru analizowanego oraz przeprowadzona analiza, o tyle istotne zastrzeżenia budzi ustalenie dla przedmiotowej inwestycji wysokość planowanego budynku. W ocenie Sądu przedstawione w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji stanowisko organów w tej kwestii jest wadliwe. Zasada ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określona została w § 7 rozporządzenia. Planowana inwestycja ma stanowić zabudowę plombową pomiędzy budynkami przy Al. N. [...] i ul. G. [...]. Budynki te są o takim samym charakterze i posiadają jednakową wysokość tj. 15,5 m. Tym samym, również i planowana inwestycja powinna jako zabudowa plombowa harmonizować z budynkami, które znajdą się w bezpośredniej styczności z nią i mieć przez to wysokość nie większą niż 15,5 m. W tej sytuacji zastosowanie powinien bowiem znaleźć § 7 ust. 1 rozporządzenia, a wysokość planowanego budynku powinna być wyznaczona jako przedłużenie krawędzi górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zdaniem Sądu pierwszej instancji bez znaczenia dla zastosowania powyższego przepisu pozostaje fakt, iż działkę inwestycyjną od powyższych nieruchomości przy Al. N. [...] i ul. G. [...] oddziela wąski pas zieleni.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż orzekające w sprawie organy niezasadnie uznały, iż w sprawie może znaleźć zastosowanie odstępstwo od reguły ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki poprzez zastosowanie § 7 ust. 3 rozporządzenia.

Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutu skargi, iż planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, albowiem Zarząd Dróg Miejskich uzgodnił planowaną inwestycję wskazując, że obsługa komunikacyjna ma się odbywać poprzez fragment jezdni lokalnej zlokalizowanej w pasie drogowym Al. N..

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła S. S.A. z siedzibą w S., zaskarżając ten wyrok w całości.

Wskazując na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie:

1) art. 183 § 2 pkt. 2 p.p.s.a. prowadzące do nieważności postępowania przez prowadzenie postępowania sądowego i wydanie wyroku przy udziale w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony (art. 33 § 1. p.p.s.a.) - w tym także doręczanie zawiadomień i orzeczeń sądowych - na rzecz spółki S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. - podczas gdy spółka nie miała zdolności sądowej i procesowej w toku całego postępowania, gdyż została wykreślona z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego dnia 16 listopada 2012 r.;

2) art. 124 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, skutkujące brakiem obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie z urzędu w sytuacji, gdy uczestnik postępowania na prawach strony (art. 33 § 1. p.p.s.a.), tj. spółka S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. utraciła zdolność sądową i procesowa, gdyż została wykreślona z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, jak również zaniechanie ustalenia następców prawnych spółki S. Sp. z o.o., a także zaniechanie obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie z urzędu i ustalenia ogólnego następcy prawnego w sytuacji, gdy następca prawny S. Sp. z o.o. - spółka S. Sp. z o.o. S.K.A. uległa kolejnemu przekształceniu w spółkę S. S.A. w dniu 27 lutego 2014 r. - podczas gdy zgodnie z tym przepisem w sytuacji utraty przez stronę zdolności sądowej i procesowej sąd obligatoryjnie zawiesza postępowanie z urzędu do dnia ustalenia ogólnego następcy prawnego strony;

3) art. 67 § 3 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonywanie doręczeń wszystkich pism sądowych na rzecz spółki S. Sp. z o.o., a więc podmiotu, który w dacie postępowania był wykreślony z rejestru - pomimo, że zgodnie z tym przepisem doręczenia powinny być dokonywane na adres siedziby strony, chyba że ta strona wskazała inny adres do doręczeń;

4) art. 183 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a. przez błędne ustalenie katalogu uczestników na prawach strony, którym powinny być doręczane zawiadomienia o toczącym się postępowaniu - podczas gdy jak wynika z akt postępowania administracyjnego stronami tego postępowania były podmioty: S. Sp. z o.o. S.K.A. (a następnie S. S.A.), ale także pani J. M. - Zarządzanie Administrowanie Nieruchomościami, a które to osoby nie były formalnie zawiadamiane o toczącym się postępowaniu przed sądem administracyjnym mimo, że powinny w świetle art. 33 § 1 p.p.s.a. z urzędu mieć status uczestnika na prawach strony.

Z kolei wskazując na art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie dokonanej przez organy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz sposobu wyznaczenia analizowanego obszaru, a zamiast tego dokonanie przez WSA w Warszawie subiektywnej oceny, a priori, z pominięciem zgromadzonego materiału dowodowego, że ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy maksymalna wysokość elewacji budynku należy odnosić zgodnie z uzasadnieniem wyroku WSA jedynie do dwóch działek ściśle przylegających do działki inwestycyjnej (o metr wyższych niż ustalona wysokość zabudowy, co zdaniem WSA przesądza o konieczności uchylenia decyzji i zatrzymaniu całej inwestycji), z pominięciem obszernego materiału dowodowego dotyczącego całej okolicznej zabudowy ("działek sąsiednich" w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p.) - podczas gdy w analizowanym obszarze (na działkach sąsiednich) znajduje się bardzo zróżnicowana zabudowa, a wysokość jej górnych elewacji przebiega tworząc uskok;

2) art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię i utożsamienie pojęcia "działki sąsiedniej" użytej w tych przepisach jedynie z działkami bezpośrednio przylegającymi do działki, dla której ustalane są warunki zabudowy - podczas gdy pojęcie "działki sąsiedniej" należy rozumieć, co potwierdza jednolite orzecznictwo sądów, jako działki okoliczne tworzące pewną urbanistyczną całość;

3) art. 61 ust. 1 pkt. 1 - 5 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji mimo spełnienia wszystkich przesłanek, od których uzależniona jest możliwość ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została obszerna argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota wniosła o jej oddalenie. W szczególności uznała, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy. Przedstawiła swoją argumentację co do zarzutów nieważności postępowania wskazując, że nie zasługują one na uwzględnienie. Podtrzymała swoje stanowisko prezentowane w skardze do Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

W pierwszej kolejności odnieść się przyjdzie do najdalej idących zarzutów naruszenia postępowania, tj. do zarzutów nieważności z uwagi na brak zdolności sądowej strony (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) oraz niezapewnienie stronom możliwości udziału w postępowaniu poprzez błędne ustalenie kręgu uczestników (art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a.).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy żaden z powyższych zarzutów nie znajduje usprawiedliwienia.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej prawidłowo Sąd pierwszej instancji oznaczył krąg uczestników postępowania sądowoadministracyjnego, w tym S. Sp. z o.o. S.K.A. Wynika to wprost z karty akt sądowych zawierającej wykaz stron i uczestników postępowania. Uchybienie Sądu w rozpatrywanym aspekcie nie polegało więc na błędnym oznaczeniu uczestnika postępowania lecz na błędnym wskazaniu adresata kierowanej do tego uczestnika korespondencji (o czym w dalszej części rozważań). Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Nie ulega wątpliwości, że uczestnik postępowania S. Sp. z o.o. S.K.A. w okresie pomiędzy wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego a zamknięciem rozprawy, miała zdolność zarówno sądową jak i procesową. Przekształcenie tej spółki w spółkę akcyjną nastąpiło w dacie wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji, tj. w dniu 1 kwietnia 2014 r., w której to dacie przekształcenie zostało wpisane do rejestru handlowego – art. 552 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. 2013, poz. 1030), zwanej dalej k.s.h. Ta okoliczność (zbiegu daty wydania wyroku i wpisu przekształcenia) pozostaje z kolei bez wpływu na ważność postępowania albowiem zgodnie z art. 553 § 1 i 2 k.s.h. spółka przekształcona wstąpiła w prawa i obowiązki spółki przekształcanej z mocy prawa. Następstwo to rozciąga się również na jej prawa i obowiązki w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Dodatkowo wskazać przyjdzie, że skoro spółka S. Sp. z o.o. nie istniała w dacie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, to nie sposób przypisać jej nie tylko zdolności sądowej i procesowej, ale również nie sposób przypisywać jej braku takiej zdolności. Brak zdolności sądowej lub procesowej odnosi się bowiem do istniejącego co najmniej w dacie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego podmiotu (osoby). Z tych samych względów S. Sp. z o.o. nie mogła, jako podmiot nieistniejący w toku postępowania, utracić zdolności sądowej ani procesowej, co czyni nieuzasadnionym również zarzut naruszenia art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Kierowanie natomiast korespondencji sądowej na adres nieistniejącego podmiotu (S. Sp. z o.o.), tak jak miało to miejsce w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, przy jednoczesnym pominięciu uczestnika postępowania S. Sp. z o.o. S.K.A., może stanowić podstawę zarzutu pozbawienia strony możności obrony swych praw poprzez brak udziału w postępowaniu (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Pozbawienie możności obrony swych praw ma miejsce w sytuacji, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. W okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło jednak do pozbawienia S. Sp. z o.o. S.K.A. (jak również jej następcy prawnego S. S.A.) praw związanych z udziałem w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podkreślenia wymaga, że pomimo błędnego adresowania korespondencji sądowej, przesyłki te były odbierane przez uczestnika postępowania S. Sp. z o.o. S.K.A., o czym świadczą prezentaty umieszczone na zwrotnych potwierdzeniach odbioru. Potwierdzeniem, że przesyłki te trafiały do właściwego adresata była obecność i czynny udział pełnomocnika S. Sp. z o.o. S.K.A. w rozprawie w dniu 25 marca 2014 r., jak i podczas ogłoszenia zaskarżonego wyroku w dniu 1 kwietnia 2014 r. Nie bez znaczenia dla oceny możności obrony swych praw w postępowaniu pozostaje też fakt, że skarżąca kasacyjnie, jako następca prawny S. Sp. z o.o. S.K.A. w ustawowym terminie wniosła skargę kasacyjną, co dodatkowo potwierdza, że błędnie adresowana przez Sąd pierwszej instancji korespondencja trafiała do właściwego adresata.

W świetle powyższych okoliczności brak jest podstaw do twierdzenia, że skarżąca kasacyjnie została pozbawiona możności obrony swych praw. Wręcz przeciwnie, brała czynny udział w postępowaniu i skutecznie korzystała z przysługujących uczestnikowi na prawach strony uprawnień procesowych.

Brak jest też podstaw, pomimo zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 67 § 3 p.p.s.a., do uchylenia z tego powodu zaskarżonego wyroku, albowiem z przedstawionych wyżej powodów naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Odnosząc się z kolei do zarzutu pominięcia w postępowaniu Jadwigi Malickiej wskazać przyjdzie, że zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając ten zarzut stwierdzić trzeba, iż stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Jak już wyżej wskazano, ma ona miejsce w sytuacji, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Podkreślić jednak również trzeba i tę okoliczność, że dla skuteczności uwzględnienia czy to na wniosek, czy też z urzędu takiej podstawy kasacji konieczne jest wniesienie kasacji przez podmiot, którego prawa naruszono, bowiem ustawodawca wprost wymaga spełnienia warunku pozbawienia strony wnoszącej kasację obrony "swych praw". Wyjaśnić trzeba, iż zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnieniami procesowymi rozporządza strona tego postępowania. Konkluzja ta jest efektem przyjętej w polskim porządku prawnym koncepcji zapewniania jednostce w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym podwójnej ochrony - poprzez prawo do procesu (obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu, z zagwarantowaniem także prawa do obrony za pomocą środków zaskarżenia) oraz poprzez prawo do sądu (prawo jednostki do zaskarżenia działania administracji publicznej w celu rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem przez niezawisły, bezstronny sąd). Możliwość realizacji tej ochrony będzie jednak wymagać każdorazowo aktywności strony poprzez realizację jej uprawnień procesowych i podjęcia obrony jej (własnego) interesu prawnego. Oznacza to więc, iż zapewniania ochrony swoich praw w prowadzonym postępowaniu domagać się może tylko ten podmiot, którego one dotyczą. Z tych też przyczyn, nie można wywodzić nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., mając na uwadze interes prawny osób nie wnoszących skargi kasacyjnej, jak czyni to w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, lecz może to czynić wyłącznie strona, której utrudniono realizację prawa do sądu (por. m.in. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1683/10 oraz z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2418/12). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, co czyniło rozpoznawany zarzut bezskutecznym.

Wobec zatem nie stwierdzenia nieważności postępowania, a także wobec braku uzasadnionych zarzutów opartych na podstawie naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Te zarzuty okazały się zasadne.

Wskazać przyjdzie, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma przede wszystkim doprowadzić do wykazania, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jedynie wówczas, gdy organ stwierdzi brak spełnienia chociażby jednego z tych warunków jest zobligowany do wydania decyzji negatywnej – art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Oceniając zarzuty naruszenia prawa materialnego przypomnienia wymaga, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była decyzja ustalająca warunki zabudowy. Celem postępowania prowadzonego w tym przedmiocie jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych prawem, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. W swoim działaniu musi jednak mieć na uwadze chroniony prawem interes publiczny oraz interes osób trzecich, a także warunki ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować, w zakresie obowiązującego prawa, w sposób dowolny. Co prawda, musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, jednak postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest zatem od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., II OSK 987/09). Zasada ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego przez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Innymi słowy, komentowana zasada nakazuje dostosowanie planowanej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym oraz architektonicznym.

Realizacji omawianej zasady służą przepisy rozporządzenia wykonawczego, które określają sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy poprzedzają ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń faktycznych organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Podkreślić w tym miejscu należy, że konkretne wytyczenie obiektu w terenie, a co za tym i kwestie dotyczące ewentualnego zacienienia są rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę. Na tym też etapie badane są przepisy dotyczące warunków technicznych inwestycji. Stąd też zarzuty i argumenty Wspólnoty Mieszkaniowej oparte na obawie przed ograniczeniem dostępu światła słonecznego i zacienieniu ich nieruchomości są na tym etapie postępowania przedwczesne. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie uprawnia też do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom prawa budowlanego, lecz nakłada obowiązek wykonania projektu zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W świetle powyższego za zasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 i § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Z dokonanej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że wysokość budynków w obszarze analizowanym tworzy uskok w rozumieniu § 7 ust. 3 rozporządzenia. Brak jest podstaw do uznania w okolicznościach niniejszej sprawy, aby parametr wysokości planowanego obiektu ustalać wyłącznie w oparciu o linię wysokości jaką tworzą bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji budynki. Jak wynika z opisu zamiaru inwestycyjnego, planowany budynek nie będzie przylegał do istniejących. Budynek ten będzie oddzielony przestrzenią, która pozwala, a wręcz nakazuje, ustalenie parametru wysokości przy odniesieniu się również do innych obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Wskazać też przyjdzie, że wysokość planowanej zabudowy (16,5 m) nie tylko mieści się w średniej wielkości występującej w obszarze analizowanym, ale różnica w stosunku do bezpośrednio sąsiadujących budynków (1 m) jest na tyle znikoma, że nie sposób mówić o naruszeniu ładu przestrzennego. Ograniczenie wysokości planowanego budynku do linii wyznaczonej jedynie wskutek przedłużenia górnej krawędzi elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym występuje zróżnicowana wysokość tych krawędzi, a planowany budynek nie będzie przylegał do istniejących, stanowiłoby naruszenie wspomnianej wyżej zasady wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Naruszałoby też regulacje zawarte w § 7 ust. 3 w związku z § 3 rozporządzenia.

Uwzględniając ze wskazanych powodów zarzuty naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylił zaskarżony wyrok.

Jednocześnie na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznając skargę Wspólnoty Mieszkaniowej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Wbrew twierdzeniom skargi organy właściwie zastosowały art 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Nie sposób bowiem zgodzić się z twierdzeniem o braku kontynuacji funkcji, która wszak odpowiada dominującym funkcjom na obszarze analizowanym. Odnośnie gabarytów planowanej inwestycji, to również, na co częściowo już wyżej zwrócono uwagę, nie sposób stwierdzić aby nie spełniały one wymogów określonych w rozporządzeniu. Kwestia dostępu do drogi publicznej została wyjaśniona przez Sąd pierwszej instancji i w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonane ustalenia. Nie znajdują też uzasadnienia w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W tej sytuacji skarga Wspólnoty podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. ., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi kasacyjnej, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl