Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3079/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 130a
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 101 § 1, art. 102 § 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 836
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W.-J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt I SA/Bd 642/12 w sprawie ze skargi M. W.-J. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy na rzecz M. W.-J. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt I SA/Bd 642/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. W. – J. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], w przedmiocie przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wnioskiem z dnia 4 stycznia 2012 r. skarżąca wystąpiła do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Aleksandrowie Kujawskim, jako organu likwidacyjnego, o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdu Opel Corsa, nr rej. [...], za okres sześciu miesięcy od dnia usunięcia z drogi, tj. od dnia 19 września 2008 r. do dnia 19 marca 2009 r. (182 dni) w kwocie 4.514,10 zł, przyjmując stawkę za pierwszą dobę dozoru w wysokości 61,50 zł i po 24,60 zł za każdą następną dobę.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Aleksandrowie Kujawskim przyznał dozorcy tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu kwotę 555,10 zł, przyjmując jako podstawę wyliczenia należności liczbę dni przechowywania pojazdu (182) i ustaloną stawkę 3,05 zł za każdą dobę dozoru.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Bydgoszczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji stwierdzając, że organy egzekucyjne (likwidacyjne) nie zostały przez ustawodawcę ograniczone, co do możliwości wyboru metody określenia wydatków i wynagrodzenia za dozór. Dozorca natomiast żądając określonej stawki wynagrodzenia zobowiązany jest wskazać, jakimi kryteriami kierował się przy jej określaniu, a występując o zwrot wydatków związanych z dozorem powinien przedstawić również dowody dokumentujące poniesione wydatki. W przedmiotowej sprawie poza powołaniem się na stawki wynikające z przepisów prawa lokalnego (uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 28 listopada 2007 r., Nr XXIII/296/07 i uchwały Rady Powiatu Bydgoskiego z dnia 31 stycznia 2008 r., Nr 105/XVII/08) strona nie wskazała żadnych innych podstaw, na których oparła żądane stawki za dozór pojazdu, nie przedstawiła również dowodów dokumentujących poniesione wydatki związane z dozorem. Wskazała przy tym, że wobec braku umowy pomiędzy organem likwidacyjnym a przechowawcą, stawki wynikające z przywołanych uchwał mogą być uznane za taryfę, o której mowa w art. 836 kc. W ocenie organu drugiej instancji, twierdzenia strony nie pokrywają się ze stanem faktycznym sprawy, albowiem pomiędzy organem dokonującym faktycznej likwidacji pojazdu a przechowawcą zostały zawarte umowy określone w art. 836 kc, określające szczegółowo stawki wynagrodzenia za przechowanie. W dniu 16 stycznia 2008 r., a następnie 12 stycznia 2009 r. pomiędzy Naczelnikiem Drugiego Urzędu Skarbowego w Bydgoszczy, a stroną jako dozorcą (przechowującym) zawarte zostały umowy (porozumienia) określające zasady i warunki dozoru oraz wysokość wynagrodzenia i zwrotu wydatków związanych z dozorem pojazdów, które na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym przeszły na rzecz Skarbu Państwa. W § 3 pkt 1 obu porozumień przyjęto, że dozorca otrzymywać będzie wynagrodzenie oraz zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem w wysokości 3,05 zł brutto za jedną dobę przechowywania pojazdu. Wynagrodzenie oraz zwrot kosztów dozoru będzie naliczane od dnia przyjęcia obowiązków dozorcy. Dodatkowo w § 3 pkt 3 zastrzeżono, że poza opisanym powyżej wynagrodzeniem i wydatkami Naczelnik Urzędu nie będzie zobowiązany do pokrywania zwrotu jakichkolwiek innych kosztów, nakładów i wydatków związanych z wykonywaniem dozoru. W końcowej części porozumień wskazano, że zostały one zawarte na czas określony jednego roku oraz, że wchodzą w życie z dniem zawarcia i mają zastosowanie do pojazdów które przeszły na własność Skarbu Państwa. W związku z tym organ stwierdził, że zawierając wskazane porozumienia skarżąca zaakceptowała sposób naliczania wynagrodzenia i zwrotu kosztów dozoru, jednoznacznie przyjmując warunki zapłaty przez organ likwidacyjny wskazanych należności. Powyższe okoliczności świadczą, że w przedmiotowej sprawie wysokość wynagrodzenia za przechowanie została określona w zawartych pomiędzy składającym na przechowanie, a przechowawcą, umowach, tym samym inne metody i uregulowania prawne dotyczące ustalania wysokości wynagrodzenia i kosztów dozoru w niniejszej sprawie nie mają zastosowania. Zawarty w zażaleniu zarzut naruszenia art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwagi na przyznanie zaskarżonym postanowieniem wynagrodzenia za dozór w zaniżonej kwocie nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. W odniesieniu do zarzutu, iż wysokość wynagrodzenia za dozór powinna być ustalona przy zastosowaniu stawek określonych przepisami prawa lokalnego, albowiem podmioty prowadzące parkingi depozytowe nie mogą pobierać opłat w innej wysokości, organ stwierdził, że twierdzenie to nie zostało w jakikolwiek sposób poparte. Wskazał, że zgodnie z treścią powołanych wyżej uchwał wymienione w nich stawki mają charakter cen maksymalnych, zatem nie ma przeszkód do zastosowania stawki niższej, niż określona w tych uchwałach. Uchwały rady powiatu nie odnoszą się i nie wiążą naczelnika urzędu skarbowego w przedmiocie stawek i wysokości przyznanego wynagrodzenia i kosztów dozoru pojazdu, który na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym przeszedł na własność Skarbu Państwa. Takie stanowisko potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym opłaty za parkowanie, jakie ustala rada powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym odnoszą się do właścicieli pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczanych na parkingach w trybie art. 130a powołanej ustawy i nie mają zastosowania do Skarbu Państwa, który stał się właścicielem pojazdu z uwagi na wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 130a ust. 10 tej ustawy. W zakresie twierdzenia strony, że uzgodniona i zaakceptowana przywołanymi porozumieniami stawka 3,05 zł za jeden dzień dozoru nie dotyczyła pierwszych sześciu miesięcy przechowywania pojazdu i podlegała odrębnym negocjacjom, organ wskazał na § 6 przywołanych porozumień, gdzie stwierdzono, że zostały one zawarte na czas określony jednego roku. Zatem przyjmując datę początkową ich obowiązywania, tj. dzień 16 stycznia 2008 r. i 12 stycznia 2009 r. organ stwierdził, że ustalone stawki obowiązywały za cały rok 2008 i 2009. Natomiast odrębne negocjacje odnoszące się do pojazdów przed upływem sześciu miesięcy od dnia usunięcia pojazdu z drogi i po tym okresie nie miały miejsca. Tym samym, zawarte porozumienia mają zastosowanie i odnoszą się do całego okresu przechowywania przedmiotowego pojazdu na prowadzonym przez stronę parkingu strzeżonym, tj. od dnia 19 września 2008 r. do dnia 19 marca 2009 r. Ponadto, organ wskazał, że ani z wniosku, ani z zażalenia nie wynika, iż rzeczywisty koszt przechowywania pojazdów wynosił odpowiednio: 61 zł brutto za pierwszy dzień przechowywania i 24,40 zł brutto, za każdy następny dzień przechowywania, tj. stawki odpowiednio dwudziestokrotnie i ośmiokrotnie wyższej niż stawka wynikająca z porozumienia zawartego pomiędzy skarżącą a Naczelnikiem Drugiego Urzędu Skarbowego. Ponadto pomimo wezwania, strona nie przedłożyła dowodów potwierdzających wysokość wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem dozoru nad pojazdem. Zdaniem organu, nie znajduje zatem uzasadnienia zastosowanie w przedmiotowej sprawie stawek określonych powołanymi wyżej uchwałami Rady Miasta Bydgoszczy i Rady Powiatu Bydgoskiego za dozór pojazdu w okolicznościach uprzedniego przyznania i zaakceptowania wynagrodzenia i zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru tego pojazdu, na tym samym parkingu i w tych samych warunkach, w okresie od dnia 20 marca 2009 r. (od dnia przejścia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa) do dnia 14 maja 2009 r., tj. daty odbioru pojazdu z parkingu przy zastosowaniu stawki 3,05 zł za każdy dzień dozoru.

Oddalając skargę M. W. – J. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że błędne jest odwoływanie się do art. 836 kc. Regulacja prawna problematyki usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wskazuje, że jest to zadanie publiczne o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Jeśli więc zadanie z zakresu administracji publicznej jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym, co wyklucza możliwość powoływania się na przepisy kodeksu cywilnego regulującego sferę stosunków cywilnoprawnych z tym oczywiście zastrzeżeniem, że właściwe przepisy nie zawierają stosownego odesłania do kodeksu cywilnego.

Zgodnie z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny przyznaje, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Wykładnia tego przepisu daje podstawę do wyprowadzenia wniosku, że zwrot koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia następuje w momencie wykazania poniesienia tych wydatków i wynagrodzenia przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zakłada ustalenia wydatków, czy wynagrodzenia, odpowiadających przeciętnym wydatkom, czy wynagrodzeniu związanemu z dozorem rzeczy danego rodzaju. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie odsyła także do innych regulacji, np. do przepisów kodeksu cywilnego. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że podstawą do obliczenia należności za parkowanie obligatoryjne powinny być stawki przyjęte przez radę powiatu (radę miasta) na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, bez rozważenia konkretnych okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że stawki ustalane uchwałą rady dotyczą opłat uiszczanych przez osoby uprawnione do odbioru pojazdu skierowanego na parking, za jego usunięcie i parkowanie, w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Opłaty te nie mają wprost zastosowania do Skarbu Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu z uwagi na wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 130a ust. 10 tej ustawy.

Podstawę prawną zwrotu koniecznych wydatków oraz przyznania wynagrodzenia dozorcy (na jego wniosek) stanowi art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który to przepis pozostawia jednocześnie w gestii organów kwestię ustalenia wysokości tego wynagrodzenia. Nie oznacza to jednak dowolności organu. Przyznając zwrot wydatków oraz wynagrodzenie organ musi wykazać, w jaki sposób kwoty te zostały wyliczone, co umożliwia weryfikację prawidłowości wyliczenia.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji pismem z dnia 12 stycznia 2012 r. wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie dowodów potwierdzających wysokość poniesionych konkretnych wydatków związanych z dozorem. W odpowiedzi na to pismo wskazano, iż należności zostały wyliczone na podstawie uchwały Nr 105/XVII/08 Rady Powiatu Bydgoskiego z dnia 31 stycznia 2008 r. Poza powołaniem się na stawki wynikające z powyższej uchwał (61 zł brutto za pierwszy dzień przechowywania i 24,40 zł brutto za każdy następny) strona nie wskazała żadnych dokumentów potwierdzających poniesione wydatki związane z dozorem, ani nie wykazała, że rzeczywisty koszt poniesionych wydatków odpowiada stawkom wynikającym ze wskazanych uchwał. Organ do wyliczenia należności przypadającej skarżącej przyjął stawkę 3,05 zł brutto za jedną dobę przechowywania. Stawka ta wynika z porozumienia zawartego pomiędzy Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w Aleksandrowie a skarżącą w dniu 16 stycznia 2008 r. i 12 stycznia 2009 r. Sąd zgadza się ze stroną skarżącą, iż wskazane porozumienie dotyczy zwrotu należności za okres po upływie sześciu miesięcy, w przypadku nie odebrania pojazdu przez właściciela. Wskazuje na to brzmienie § 1 i § 8 wymienionych porozumień. Niemniej zawarcie przedmiotowego porozumienia świadczy o tym, iż kwota 3,05 zł za jedną dobę przechowania pojazdu w pełni pokrywa zwrot wydatków i wynagrodzenia za dozór, a strona nie wskazuje, aby faktycznie poniesione wydatki w okresie, za który domaga się zwrotu należności były wyższe. Wartość przechowywanego pojazdu – porzuconego, do którego nikt nie rościł sobie praw – odpowiadała wartości złomu, w związku z tym odpowiedzialność dozorcy za ewentualną utratę pojazdu jest znikoma. Trudno również przypuszczać, żeby strona prowadząca działalność gospodarczą m.in. w zakresie prowadzenia strzeżonych parkingów, negocjując z organem, godziła się na stawki nie pokrywające kosztów dozoru i należnego jej wynagrodzenia. Brak jest również podstaw do twierdzenia, że okoliczności przechowywania pojazdu w okresie pierwszych sześciu miesięcy były tak bardzo odmienne od okoliczności przechowywania pojazdu w następnych sześciu miesiącach, aby do wyliczenia wysokości wynagrodzenia nie można było przyjąć wysokości stawki wskazanej w porozumieniu zawartym między stronami.

Skarżąca podniosła, że jedną z okoliczności, która miała wpływ na akceptację przez nią powyższej stawki w trakcie negocjacji z organem było jej przekonanie, iż wcześniejszy okres dozoru zostanie rozliczony według stawek wynikających ze wskazanej uchwały Rady Powiatu Bydgoskiego. Z materiału dowodowego nie wynika jednak, aby to swoje przekonanie strona wyraziła wobec organu egzekucyjnego i aby organ na żądanie to przystał.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, powołanej przez skarżącą uchwały NSA z dnia 29 listopada 2010r., sygn. akt I OPS 1/10, nie można w całości odnieść do rozpatrywanej sprawy z dwóch powodów. Po pierwsze, stan faktyczny rozpatrywanej sprawy jest odmienny od stanu faktycznego, na tle którego zapadła powyższa uchwała. Przede wszystkim z uchwały tej nie wynika, żeby wynagrodzenie za dozór za następny okres sześciu miesięcy było wynegocjowane między organem a dozorcą, co pozwalało przyjąć za punkt odniesienia, w niniejszej sprawie, stawki ustalone w porozumieniu. Po drugie, zagadnienie prawne przedstawione składowi siedmiu sędziów nie dotyczyło kwestii ustalenia wysokości wynagrodzenia, bowiem dotyczyło, co do zasady, przyznania na żądanie dozorcy zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130 a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W tym kontekście wskazać też należy na ten fragment uzasadnienia, w którym NSA wyjaśnia, że przy określaniu wynagrodzenia, o którym mowa w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy uwzględniać zakres obowiązków dozorcy (przechowawcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości. Jeżeli - jak twierdzi skarżąca - należałoby zastosować automatycznie stawki wynikające z uchwał rad powiatu, to zbędna byłaby argumentacja NSA w uzasadnieniu uchwały odnosząca się choćby do wykazania przez wnioskodawcę wielkości poniesionych kosztów np. stosownymi rachunkami, pokwitowaniami. Przyjęcie stanowiska strony skarżącej sprowadzałoby się wyłącznie do przyznania wynagrodzenia według ustalonej już z góry stawki bez odniesienia ich do rzeczywistych kosztów w konkretnym przypadku. Oczywiście nie można wykluczyć, że w sytuacji wykazania przez wnioskodawcę, że koszty były znacznie wyższe, niż ustalone w porozumieniu, mogłyby zachodzić podstawy do przyznania wynagrodzenia również na poziomie odpowiadającym stawce ustalonej w przywoływanej uchwale Rady Powiatu Bydgoskiego, ale takie okoliczności nie zaistniały w sprawie.

W ocenie Sądu, organ nie mógł również naruszyć art. 122 w zw. z art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej, ponieważ w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt I SA/Bd 642/12 M. W. – J. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ egzekucyjny, przyznając dozorcy wynagrodzenie za dozór pojazdów w okresie od dnia ich usunięcia z drogi przez okres sześciu miesięcy, może ustalić wysokość wynagrodzenia w sposób dowolnie przez siebie ustalony i nie jest zobligowany do przyznania dozorcy odpowiedniego wynagrodzenia w wysokości przyjętej w danych stosunkach, a w konsekwencji, iż organ nie jest zobligowany do dokonania ustaleń dotyczących wysokości wynagrodzenia za wykonywanie dozoru na parkingach depozytowych przyjętych w danych stosunkach lokalnych,

- art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ egzekucyjny przyznając dozorcy wynagrodzenie za dozór pojazdów w okresie od dnia ich usunięcia z drogi przez okres sześciu miesięcy nie jest zobowiązany przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia należnego dozorcy do wzięcia pod uwagę stawek wynikających z uchwał właściwej rady powiatu wydanych na podstawie przepisu art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

- art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ egzekucyjny przyznając dozorcy na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynagrodzenie za dozór pojazdów nie jest zobligowany do dokonania ustaleń dotyczących wysokości wynagrodzenia za wykonywanie dozoru na parkingach depozytowych przyjętych w danych stosunkach lokalnych.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - dalej ppsa, w zw. z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez oddalenie skargi, podczas, gdy postanowienia organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że skarżąca nie domagała się przyznania na swoją rzecz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, a jedynie przyznania wynagrodzenia za dozór. Wysokość wynagrodzenia za wykonywanie czynności dozorcy powinna wynikać ze stosunku prawnego o charakterze cywilnoprawnym (umowy). Dotyczy to w szczególności wynagrodzenia dozorcy za wykonywanie czynności związanych z przechowaniem pojazdów usuwanych z drogi na podstawie dyspozycji właściwych organów. W takim przypadku bowiem dozorca wykonuje czynności odpowiadające swoim zakresem czynnościom przechowawcy, a wynikającym z przepisów regulujących umowę przechowania (art. 835 i nast. kc). W ocenie skarżącej, poza sporem powinno pozostawać, iż przedmiotowe wynagrodzenie powinno być wynagrodzeniem średnim, przyjętym w danych warunkach lokalnych dla analogicznych czynności wykonywanych przez podmioty wykonujące działalność zbliżoną do działalności dozorcy. Na podobną konieczność na płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych wskazuje art. 836 kc, zgodnie z którym, jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte (...). Na możliwość odpowiedniego zastosowania art. 836 kc do ustalania wysokości wynagrodzenia należnego dozorcy na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ale wyłącznie w zakresie, w którym stanowi on o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach) wskazywano w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie skarżącej, wysokość wynagrodzenia należnego stronie powinna być ustalona przy uwzględnieniu wynagrodzeń przyjętych w danych stosunkach dla czynności analogicznych, jak czynności podjęte w ramach wykonywanego dozoru. Oznacza to, iż przy określeniu wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach uwzględnić należy m. in. zakres obowiązków przechowawcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, w tym miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad rzeczą, wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię zajętą przez przedmiot w sposób zapewniający zachowanie jego właściwości. Niezbędne przy tym jest uwzględnienie opłat stosowanych u innych podmiotów prowadzących podobną działalność co strona. Organ egzekucyjny ustalając wysokość należnego dozorcy wynagrodzenia, działając na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, powinien dokonać ustaleń dotyczących przyjętych dla parkingów depozytowych działających na rynku lokalnym stawek wynagrodzenia za dozór nad pojazdami usuniętymi z drogi na podstawie dyspozycji właściwego organu w okresie pierwszych 6 miesięcy liczonych od dnia złożenia pojazdu na parkingu depozytowym. Tylko w ten sposób organ miał możliwość dokonania ustaleń niezbędnych do określenia wysokości wynagrodzenia przyjętego za wykonanie określonych czynności dozorcy. Sąd pomijając art. 7 i art. 77 § 1 kpa, wyraził pogląd, iż to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania wysokości należnego mu wynagrodzenia. Podobny pogląd pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego, zakładającymi m. in., iż to organ obowiązany jest do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w której składany jest na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wniosek o przyznanie wynagrodzenia dozorcy. Wykazanie podobnej okoliczności (wysokości wynagrodzenia) przez wnioskodawcę jest w praktyce niemożliwe. Strona nie ma bowiem dostępu do cenników stosowanych przez inne parkingi depozytowe. Strona mogła jedynie odwoływać się do stawek urzędowych, przewidzianych w wydanych na podstawie właściwych przepisów, w uchwale nr XXIII/296/07 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 28 listopada 2007 r. oraz w uchwale nr 105/XVII/08 Rady Powiatu Bydgoskiego z dnia 31 stycznia 2008 r. Organ egzekucyjny nie odniósł się jednak w żaden sposób do tak wykazanych stawek, a Sąd zaakceptował podobne działanie organu.

Przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach nie można pominąć charakteru prowadzonego przez stronę parkingu. Strona prowadzi bowiem tzw. parking depozytowy, a więc parking wykorzystywany do świadczenia szczególnych usług m. in. przy przechowywaniu pojazdów usuwanych z dróg na polecenie właściwych organów. Jak słusznie uznaje się w orzecznictwie NSA, dla prawidłowego obliczenia wynagrodzenia za dozór niezbędnym jest odwołanie się do stawek stosowanych przez inne parkingi depozytowe. W sytuacji, w której organy egzekucyjne, zgodnie z nałożonymi na nie obowiązkami, podjęłyby się dokonania ustaleń dotyczących obowiązujących na rynku lokalnym stawek stosowanych przez inne parkingi depozytowe za dozór nad pojazdami usuwanymi z dróg na polecenie właściwych organów, uzyskałyby informację, iż parkingi te stosują stawki przewidziane w przywołanych uchwałach Rady Miasta Bydgoszczy oraz Rady Powiatu. Wysokość opłat pobieranych przez tzw. parkingi depozytowe w przypadku pojazdów usuwanych z dróg na polecenie właściwych organów wynika bowiem wprost ze wskazanych uchwał. Podmioty prowadzące parkingi depozytowe za świadczenie podobnych usług nie mogą pobierać opłat w innej wysokości. Organ egzekucyjny ustalając zatem stawki wynagrodzenia obowiązujące w danych stosunkach musiałby ostatecznie uznać stawki opłat wskazane w powołanych uchwałach za stawki wynagrodzenia przyjęte dla podobnych czynności w warunkach lokalnych, w których działania swoje wykonywała skarżąca.

Odwołanie się do stawek przewidzianych przepisami prawa lokalnego powoduje, iż wynagrodzenie należne dozorcy kalkulowane jest przy uwzględnieniu pewnego obiektywnego miernika w postaci urzędowych stawek wprowadzanych przez właściwe organy samorządu terytorialnego w ramach posiadanych kompetencji prawotwórczych. Stawki określane przepisami lokalnymi były bowiem wiążące dla wszystkich podmiotów świadczących usługi w zakresie dozoru pojazdów na parkingach depozytowych. Odwołanie się do stawek urzędowych powoduje, iż wynagrodzenie za analogiczne czynności podejmowane przez różne podmioty świadczące usługi podobne do usług świadczonych przez skarżącą będzie ustalane w sposób ujednolicony.

Organ egzekucyjny zaniechał w ogóle dokonywania jakichkolwiek ustaleń dotyczących średnich, rynkowych, przyjętych w danych stosunkach stawkach wynagrodzenia stosowanych na parkingach depozytowych. Podobne zaniechanie nie zostało uznane za naruszenie przepisów przez Sąd pierwszej instancji.

Zasady ustalania wysokości wynagrodzenia dozorcy były przedmiotem analizy uchwały Siedmiu Sędziów NSA sygn. akt I OPS 1/10, w której to uchwale w sposób wyczerpujący przedstawiono wykładnię przepisów regulujących prawa i obowiązki jednostek prowadzących parkingi depozytowe w części dotyczącej prawa podobnego podmiotu do wynagrodzenia za dozór nad przekazanym pojazdem w okresie sześciu miesięcy od dnia usunięcia pojazdu z drogi. We wskazanej uchwale NSA zajął także stanowisko dotyczące zasad ustalania wysokości wynagrodzenia za wykonywanie dozoru w tym okresie. Z treści uzasadnienia uchwały wynika m. in., że przy określaniu wynagrodzenia, o którym mowa w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy uwzględnić zakres obowiązków dozorcy (przechowawcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu. W uchwale NSA zaakceptował stanowisko, zgodnie z którym opłaty ustalane przez właściwą radę powiatu powinny być podstawą do ustalania wynagrodzenia za sprawowanie dozoru, także w sytuacji, w której właściciel nie odebrał pojazdu w wyznaczonym prawem terminie. Skoro podobne okoliczności są już uwzględniane przez radę powiatu na etapie określania wysokości podobnych opłat w uchwale wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, NSA doszedł w powołanej uchwale do wniosku, że opłaty te mają zastosowanie także wtedy gdy właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie. Można bowiem uznać, że już od chwili usunięcia z drogi pojazdu porzuconego z zamiarem wyzbycia się, wyznaczona jednostka zaczyna sprawowanie nad nim dozoru, a warunkiem właściwego sprawowania tego dozoru jest przemieszczenie na parking strzeżony, co w ocenie skarżącej oznacza, iż opłaty określone w uchwale rady powiatu powinny być podstawą ustalenia wysokości wynagrodzenia dozorcy na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Organ bezpodstawnie uznał, że istniała pomiędzy skarżącą a organem pierwszej instancji umowa cywilnoprawna, która przewidywała stawki dzienne wynagrodzenia za dozorowanie pojazdu w okresie 6 miesięcy liczonych od dnia usunięcia pojazdu z drogi. Podobne ustalenie dokonane przez organ drugiej instancji nie znajduje żadnego oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Nie do zaakceptowania jest jednak stanowisko Sądu, sprowadzające się do uznania generalnej praktyki organu egzekucyjnego, aby wysokość wynagrodzenia dozorcy kalkulować przy zastosowaniu stawki 3,05 zł za jeden dzień dozoru. Stawka w podobnej wysokości nie dotyczyła pojazdów przechowywanych w okresie począwszy od dnia złożenia pojazdu na parkingu, aż do upływu okresu 6 miesięcy. Podobny wniosek wypływa wprost z treści samej umowy. Stawka ta dotyczyła pojazdów przechowywanych w innych ramach czasowych. Ponadto, stawka 3,05 zł była stawką umowną. Podlegała ona odrębnym negocjacjom i została ostatecznie zaakceptowana przez stronę wyłącznie w stosunku do pojazdów przechowywanych po upływie okresu 6 miesięcy od dnia złożenia. Jedną z okoliczności, która miała wpływ na akceptację podobnej stawki ze strony skarżącej było przekonanie, iż wcześniejszy okres dozoru (a więc okres 6 miesięcy liczony od dnia usunięcia pojazdu z drogi) rozliczony zostanie według stawek urzędowych, ustalonych wskazanymi w uzasadnieniu skargi uchwałami Rady Miasta Bydgoszczy i Rady Powiatu Bydgoskiego. Podobnej stawki umownej nie uzgodniono ze stroną w stosunku do pojazdów przechowywanych w innych okresach, a w szczególności w okresie pierwszych 6 miesięcy od dnia złożenia pojazdu usuniętego z drogi. Nie było zresztą podstaw do ustalania stawek umownych znajdujących zastosowanie do czynności strony w tym okresie, gdyż wysokość stawek wynagrodzenia określona była właściwymi przepisami prawa lokalnego (uchwałą nr XXIII/296/07 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 28 listopada 2007 r. oraz uchwałą nr 105/XVII/08 Rady Powiatu Bydgoskiego z dnia 31 stycznia 2008 r.). Nie ma zatem jakichkolwiek podstaw do tego, aby stawkę dotyczącą kosztów przechowania ustaloną dla konkretnej usługi świadczonej przez stronę, rozciągać na inne czynności, zwłaszcza w sytuacji, w której wysokość wynagrodzenia za dane czynności wynikała z obowiązujących przepisów prawa lokalnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji. W ocenie organu, zwrot koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia następuje w momencie wykazania poniesienia tych wydatków i wynagrodzenia przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zakłada ustalania wydatków i wynagrodzenia odpowiadających przeciętnym wydatkom, czy wynagrodzeniu związanemu z dozorem rzeczy danego rodzaju. Podstawą do obliczenia należności za parkowanie nie mogą być również stawki przyjęte przez radę powiatu (radę miasta) na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym , gdyż stawki ustalane tą uchwałą dotyczą opłat uiszczanych przez osoby uprawnione do odbioru pojazdu skierowanego na parking, za jego usunięcie i parkowanie w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast podstawę prawną zwrotu koniecznych wydatków oraz przyznania wynagrodzenia dozorcy (na jego wniosek) stanowi art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pozostawiający w gestii organów kwestię ustalania tego wynagrodzenia. Przyjęta przez organ stawka 3,05 zł za jedną dobę przechowania pojazdu w pełni pokrywa zwrot wydatków i wynagrodzenia za dozór, a strona nie wykazała, aby faktycznie poniesione wydatki w okresie, za który domaga się zwrotu należności, były wyższe. W związku z tym nie można zgodzić się ze stroną, że przyznane przez organ stawki były dowolne, a w konsekwencji naruszające art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a także art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i dlatego - wbrew twierdzeniom strony - nie istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny przyzna na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Zwrot wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych wydatków poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów.

Przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowi zatem o obowiązku ustalenia wydatków odpowiadających przeciętnym wydatkom związanym z dozorowaniem rzeczy danego rodzaju, lecz wskazuje na ustalenie konkretnych wydatków. Z powołanego art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika zatem, że dozorca nie tylko wskazuje konkretne konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić, w jaki sposób kwoty te zostały obliczone. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa jednak kryteriów ustalenia wysokości tych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu, dlatego koszty te powinny odpowiadać rzeczywiście poniesionym.

W rozpatrywanej sprawie, pomimo wezwania, skarżąca nie przedstawiła sposobu wyliczenia wydatków i wynagrodzenia, a powołała się na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 28 listopada 2007 r. Nr XXIII/296/07 i uchwałę Rady Powiatu Bydgoskiego z dnia 31 stycznia 2008 r. Nr 105/VII/08. Strona nie wykazała zatem poniesionych wydatków, jak również nie przedstawiła sposobu ich wyliczenia. Z tych powodów organ orzekający zobowiązany był do ustalenia wysokości tych wydatków we własnym zakresie. Z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wynika przy tym sposób ustalenia wysokości tych wydatków.

Należy zatem przyjąć, że w takiej sytuacji znajduje zastosowanie art. 836 kc, który stanowi, że jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowywanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, chyba że z umowy lub z okoliczności wynika, że zobowiązał się przechować rzecz bez wynagrodzenia. Takie rozwiązanie normatywne nakłada na organ orzekający obowiązek ustalenia wnioskowanych wydatków poprzez zastosowanie metody porównania, która pozwoliłaby na określenie wysokości wynagrodzenia z uwzględnieniem stawek stosowanych przez inne podmioty prowadzące działalność tego samego rodzaju. Organ orzekający nie mógł więc uchylić się od dokonania wskazanych ustaleń, dlatego nie mógł również powoływać się na porozumienie ze stroną skarżącą, które dotyczyło innego okresu przechowywania pojazdów. Wyliczenie przez organ orzekający wynagrodzenia za dozór pojazdu bez uwzględnienia stawek stosowanych przez inne podmioty prowadzące tego samego rodzaju działalność gospodarczą nie stanowiło zatem prawidłowej podstawy do ustalenia wysokości wynagrodzenia.

Tym samym zasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 kpa, jako przepisów prawa materialnego, który nie dostrzegł konieczności zastosowania tych przepisów przez organ orzekający odnośnie ustalenia wysokości wynagrodzenia za dozór pojazdu we własnym zakresie ale z uwzględnieniem przeciętnych stawek kształtujących się na rynku świadczonych tego samego rodzaju usług przez inne podmioty, jako wynik zastosowania art. 836 kc.

W dacie wydania zaskarżonego postanowienia art. 130a ust. 1 i 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, stanowił, że pojazd jest lub może być usuwany z drogi na koszt właściciela – w określonych w tych przepisach sytuacjach. Przepis art. 130 ust. 5c powołanej ustawy stanowił zaś, że pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 i 2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Według zaś art. 130 ust. 6 powołanej ustawy wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, ustala rada powiatu.

Skoro opłaty, o których mowa w powołanym art. 130 ust. 5c stanowią wydatek właściciela, o którym mowa w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy to oczywistym jest, że znajdują one zastosowanie w stosunku do właściciela pojazdu w chwili usunięcia go z drogi. Nie mogą być natomiast stosowane w sytuacji, gdy właściciel nie odbiera pojazdu i obowiązek uiszczenia stosownej należności związanej z pozostawaniem pojazdu na parkingu obciąża Skarb Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu z uwagi na wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Starosta działając w imieniu Skarbu Państwa wykonuje bowiem publicznoprawny obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu na drogach publicznych. Tym samym nie można podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, że podstawą do obliczenia należności za parkowanie obligatoryjnie powinny być stawki przyjęte przez radę powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Skarb Państwa nie jest bowiem związany stawkami ustalonymi przez radę powiatu, mogą one jedynie stanowić jeden z elementów możliwych do wykorzystania przy ustaleniu kwoty za dozór pojazdu.

W związku z powyższą argumentacją należy uznać, że zarzut kasacyjny naruszenia art. 102 §2 ustawy o egzekucji jest nietrafny.

Tym samym nie można podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, że podstawą do obliczenia należności za dozór pojazdów powinny być obligatoryjnie stawki przyjęte przez Radę Miasta i Radę Powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

W tym stanie rzeczy, skoro zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 kpa, jako przepisów prawa materialnego, jest zasadny, na podstawie art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.