Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2240/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 69 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 4 i 8, art. 58 § 1, art.182 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 105/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi P. J. na bezczynność Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. w przedmiocie usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia w lokalu mieszkalnym postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

P. J. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. (dalej: Komendant) wobec braku podjęcia środków zabezpieczających w celu usunięcia niebezpieczeństwa dla osób zamieszkujących lokal znajdujący się w budynku (od strony zachodniej), położonym przy ul. D. [...] w B., gmina S., na działce nr ew. [...], na koszt właściciela tego budynku, tj. P. J. w trybie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: Prawo budowlane.

Skarżący podniósł, że Komendant wbrew regulacji zawartej w art. 69 ust. 2 Prawa budowlanego nie podjął żadnych niezbędnych środków zabezpieczających, o których mowa w tym przepisie. W jego ocenie organ powinien niezwłocznie podjąć działania, które usunęłyby istniejące w budynku przy ul. D. [...] w B. niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia poprzez wyprowadzenie osób zajmujących lokal w tym budynku i zakwaterowanie ich w innym lokalu zorganizowanym przez organ oraz zabezpieczenie znajdującego się w lokalu mienia tych osób.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Organ wskazał, że art. 69 ust. 2 Prawa budowlanego nie daje samodzielnej podstawy Państwowej Straży Pożarnej do usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia poprzez wyprowadzenie osób zamieszkujących ten lokal i zakwaterowania ich w innym lokalu zorganizowanym przez Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej w S. na koszt właściciela tej nieruchomości. Działania wskazane w tym przepisie podejmowane są jedynie w sprawach niecierpiących zwłoki i mają charakter doraźny. Ich celem może być tymczasowe, niezwłoczne zastosowanie środków zabezpieczających usuwających bezpośrednio istniejące niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, a rola Państwowej Straży Pożarnej ogranicza się do współdziałania z organem nadzoru budowlanego w sprawach, które odnoszą się do techniczno-budowlanych przeciwpożarowych warunków lokalu mieszkalnego. Jeśli zaistnieje potrzeba opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, organ nadzoru budowlanego ma kompetencje do podjęcia odpowiednich działań i w razie utrudnień z opróżnieniem lokalu podjęcia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji takich działań, jak wykonanie zastępcze czy przymus bezpośredni, o których stanowi kolejno art. 127 i art. 148 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427), dalej: u.p.e.a. Podkreślono, że załatwienie sprawy określonej w art. 69 ust. 2 Prawa budowlanego nie następuje w drodze decyzji administracyjnej lub ugody w postępowaniu głównym, wobec tego nie można z pewnością postawić KMPSP zarzutu bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub zawarcie ugody, skoro taki obowiązek nie wynika z ww. regulacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 23 lipca 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 105/21, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) odrzucił skargę P. J. na bezczynność Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. w przedmiocie usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia w lokalu mieszkalnym.

Sąd przytoczył treść art. 3 § 2 P.p.s.a. określający zakres spraw, w których sądy administracyjne dokonują kontroli legalności administracji publicznej, czyli wskazujące na właściwość tych sądów.

Sąd w wyniku analizy przedmiotowej sprawy stwierdził, że nie wyczerpuje ona żadnego z kryteriów określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a. oraz nie dotyczy spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych.

Sąd przywołał treść art. 69 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego i uznał, że nie ulega wątpliwości, że jakkolwiek art. 69 ust. 1 i 2 p.b. stanowi podstawę nałożenia na organy nadzoru budowlanego, jak również organy Policji i Państwowej Straży Pożarnej obowiązku niezwłocznego zareagowania na stwierdzony stan zagrożenia ze strony obiektu budowlanego poprzez zapewnienie zastosowania niezbędnych środków mających na celu zabezpieczenie osób i mienia przed tym zagrożeniem, to nakaz zastosowania tychże środków zabezpieczających, których celem jest odwrócenie istniejącego niebezpieczeństwa, realizuje się na płaszczyźnie faktycznej a nie prawnej. Przybierają one charakter konkretnego zachowania funkcjonariuszy Policji i Państwowej Straży Pożarnej nakierowanego na doprowadzenie do eliminacji zagrożenia bądź wykonania czynności niezbędnych w celu odpowiedniego zabezpieczenia obiektu (miejsca), np. przed dostępem osób trzecich. Podejmowane są one poza procedurą regulowaną przepisami prawa. W ich wyniku nie dochodzi do załatwienia sprawy w znaczeniu do jakiego odwołał się skarżący w treści złożonej skargi.

Sąd stwierdził, że stosowanie niezbędnych środków zabezpieczających należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Wynikająca z powołanego przepisu kompetencja dla organów Policji lub Państwowej Straży Pożarnej dotyczy wyłącznie uprawnienia do podjęcia czynności faktycznych w warunkach doraźnej (incydentalnej) potrzeby działania z pominięciem organu nadzoru budowlanego. Z przepisu tego, zdaniem Sądu, nie można zatem wyprowadzać własnej (w pełni samodzielnej) kompetencji tychże organów (por. postanowienie NSA z 22 marca 2005 r. sygn. II OW 3/05).

Sąd zauważył, że stosując niezbędne środki zabezpieczające w sytuacji nagłej organ Państwowej Straży Pożarnej nie wydaje żadnego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r. sygn. II OSK 634/08). Czyni to, podejmując wyłączenie czynność faktyczną, a ta nie podlega kontroli sądowej. W związku z tym skarga na bezczynność polegającą na odstąpieniu w określonych warunkach faktycznych od zastosowania art. 69 § 2 Prawa budowlanego nie podlega kognicji sądu. Stanowi o tym wyraźnie treść art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej.

Wobec powyższego Sąd mając na uwadze przedmiot skargi w niniejszej sprawie, skargę odrzucił.

W skardze kasacyjnej wniesionej na powyższe postanowienie skarżący zaskarżył je w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 §1 i § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż skarga na bezczynność Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia 19 maja 2021 r. polegającą na nie zastosowaniu art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej nie podlega właściwości tego sądu i w konsekwencji odrzucenie tej skargi, pomimo iż skarga ta podlega kognicji sądu administracyjnego, jako:

1) obejmująca swoim przedmiotem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków, w szczególności Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S., wynikających z przepisu prawa tj. z art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które to czynności nie są aktami lub czynnościami podjętymi w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w rozdziałach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań , o których mowa w dziale V rozdział 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec uchylenia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie od dokonania kontroli sądowej w sprawie przedmiotowej bezczynności Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S.;

2) obejmująca swoim przedmiotem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków, w szczególności Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S., wynikających z przepisów prawa tj. art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej dotyczących rozpoznania i likwidacji zagrożenia miejscowego m.in. z wykorzystaniem trybu czynności kontrolno-rozpoznawczych, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 23 ust. 2 pkt 7 oraz art. 23 ust. 3 pkt 6 i art. 23 ust. 4-16 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, które to czynności nie są aktami lub czynnościami podjętymi w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w rozdziałach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V rozdział 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec uchylenia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie od dokonania kontroli sądowej w sprawie przedmiotowej bezczynności Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S..

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósło uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nadto skarżący zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pominął drugą podstawę bezczynności dotyczącą niepodjęcia działań w kierunku rozpoznania i likwidacji innych miejscowych zagrożeń (art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej).

Skarżący przytoczył treść art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i zgodził się z Sądem, iż czynności podejmowane w trybie art. 69 ust. 2 ustawy Prawo budowlane polegające na zastosowaniu niezbędnych środków zabezpieczających mających na celu, m.in. usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia stanowią czynności materialno-techniczne. Zdaniem skarżącego, podobny charakter mają również czynności podejmowane przez Państwową Straż Pożarną w trybie art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Czynności Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. podejmowane na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowią czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Czynności Państwowej Straży Pożarnej podejmowane na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (czynności zabezpieczające) oraz stosowane na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej dot. rozpoznania i likwidacji zagrożenia miejscowego posiadają następujące cechy czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.:

1) nie stanowią decyzji administracyjnej, ani postanowienia, przepis ten nie daje też podstawy do wydania decyzji czy postanowienia nakazującego zastosowanie środków zabezpieczających;

2) podejmowane są w sprawach indywidualnych, jak chociażby w przedmiotowej sprawie - jeżeli Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S., podjąłby celowe czynności zabezpieczające na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy Prawo budowlane to skonkretyzowanymi ich adresatami byliby: przede wszystkim osoby zajmujące lokal, który powinien być przez nich opróżniony z uwagi na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, właściciel budynku, ewentualnie właściciel czy zarządca obiektu, w którym lokatorzy mieliby być tymczasowo zakwaterowani, czy podmioty które mają pomóc w wyprowadzeniu lokatorów z zagrożonego budynku; z kolei w przypadku czynności z art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej dotyczyłyby niewątpliwie mieszkańców kontrolowanego obiektu i jego właściciela;

3) publicznoprawny charakter, gdyż przedmiotowe czynności związane są z realizacją uprawnień, ale też i obowiązków organu administracji publicznej, wynikających z przepisów art. 69 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, są to więc czynności z zakresu administracji publicznej, kwalifikowane dodatkowo ich władczym charakterem, poza tym o publicznoprawnym charakterze czynności zabezpieczających świadczy chociażby możliwość bezpośredniego oddziaływania tych czynności (w zależności od ich rodzaju i sposobu zastosowania) na konstytucyjne wolności i praw osobiste adresatów, m.in.: gwarancji nietykalności i wolności osobistej, prawa do decydowania o swoim życiu osobistym, oraz gwarancji nienaruszalności mieszkania, oraz ekonomicznego prawa do własności; identyczny charakter mają też czynności z art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, co wyraźnie widać na przykładzie czynności kontrolnych, o których mowa w przepisach w art. 23 ust. 1 i art. 23 ust. 2 pkt 7 oraz art. 23 ust. 3 pkt 6 i art. 23 ust. 4-16 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej;

4) bezpośredni związek z uprawnieniami lub obowiązkami wynikającymi z obowiązujących przepisów prawa, w przypadku Państwowej Straży Pożarnej obowiązek zastosowania czynności zabezpieczających w celu usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia wynika wprost z art. 69 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i z czynności art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Jest to więc związek bezpośredni i ścisły; uprawnienie dla tego organu będzie wynikać również z tych przepisów i sprowadzi się do swobody (ale nie dowolności) doboru rodzaju celowego środka zabezpieczającego i określenia sposobu jego zastosowania.

Wobec powyższego skarżący za chybioną uznaje konstatację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartą w skarżonym postanowieniu z góry zakładającą iż czynności materialno-techniczne z art. 69 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz czynności z art. 1 ust. 2 I pkt 1 i pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie podlegają kontroli sądowej.

Bezczynność Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej polegająca na nie podjęciu czynności materialno-technicznych z art. 69 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i czynności z art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o Państwowej Straży i Pożarnej powinna być więc przedmiotem kontroli sądowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W piśmie z 19 października 2021 r. skarżący uzupełnił argumentację skargi kasacyjnej poprzez stwierdzenie, że Sąd w zaskarżonym postanowieniu nie zauważył, że zarzuty bezczynności kierowane do Komendanta opierały się na dwóch podstawach. Pierwsza dotyczyła bezczynności organu w zakresie obowiązku podjęcia działań z art. 69 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Druga polega na bezczynności Komendanta w zakresie podjęcia i realizacji zadania, a zarazem prawnego obowiązku określonego w art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Sąd nie zajął żadnego stanowiska w tym zakresie w skarżonym postanowieniu.

Czynności Państwowej Straży Pożarnej w zakresie rozpoznania innych miejscowych zagrożeń oraz ich likwidacji (art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej) stanowią czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Szczegółowa argumentacja została przedstawiona w skardze kasacyjnej (strona 4-5 skargi kasacyjnej).

Sposób realizacji czynności kontrolno-rozpoznawczych w tym zakresie określają przepisy art. 23-23a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz rozporządzenie z 24 października 2005 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną.

Skarżący wskazał, że w stanie faktycznym sprawy Komendant PSP w S. w związku z otrzymanym od pełnomocnika skarżącego zgłoszeniem uzasadnionej możliwości występowania zagrożenia miejscowego (zagrożenie życia lub zdrowia dla mieszkańców budynku i osób trzecich - pismo z dnia 4 marca 2021 r.) do dnia 25 maja 2021 r. nie podjął żadnych czynności kontrolno-rozpoznawczych w terenie tj. nie zapoznał się ze stanem zagrożonego budynku, będącego przedmiotem zgłoszenia z 4 marca 2021 r., w miejscu gdzie się on znajduje. Do chwili obecnej nie przeprowadzono też czynności kontrolno-rozpoznawczych w sposób wymagany wspomnianymi przepisami. W dniu 25 maja 2021 r. PSP dokonała jedynie cząstkowych oględzin zagrożonego obiektu tj. bez udziału właściciela, bez informowania go o czynnościach oraz bez sporządzania protokołu. Od skarżącego nie zażądano wcześniej żadnych dokumentów oraz informacji uzupełniających dotyczących dokonanego zgłoszenia zagrożenia miejscowego. Jedynie w dniu 19 kwietnia 2021 r. wystąpiono do PINB w S. o wybraną dokumentację z prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego znak: [...], czyli znacznie ponad miesiąc od zgłoszenia.

Skarżący podkreśla, że PSP miała wiedzę, iż w sprawie zachodzi zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w takiej sytuacji nawet kilka dni w podjęciu interwencji może nosić znamiona bezczynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna P. J. nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Prawidłowość zastosowania przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi zastrzeżeń.

Zdaniem NSA, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga na bezczynność Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. polegająca na nie zastosowaniu art. 69 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie podlega właściwości sądów administracyjnych przez co zasługuje na odrzucenie, jest niezasadny. Skarżący przedstawia własną argumentację twierdząc, że jego skarga podlega kognicji sądu administracyjnego bowiem obejmuje ona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków Komendanta PSP w Siedlcach wynikających z art. 69 ust. 2 Prawa budowlanego czy z art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Zasadniczym problemem w sprawie niniejszej jest rozstrzygnięcie czy dopuszczalna jest skarga na bezczynność Komendanta Państwowej Straży Pożarnej, który nie podejmuje czynności określonych w art. 69 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że skarga na bezczynność dotycząca niepodjęcia środków zabezpieczających w trybie art. 69 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie jest dopuszczalna. Zdaniem Sądu, wynikający z tego przepisu obowiązek dotyczy niezwłocznego zareagowania na stwierdzony stan zagrożenia ze strony obiektu budowlanego poprzez zapewnienie zastosowania niezbędnych środków mających na celu zabezpieczenie osób i mienia przed tym zagrożeniem. W istocie więc Sąd ma rację, że nakaz zastosowania w takiej sytuacji określonych środków zabezpieczających, których celem jest odwrócenie istniejącego niebezpieczeństwa, realizuje się wyłącznie na płaszczyźnie faktycznej a nie prawnej. Jest to konkretne zachowanie funkcjonariuszy Policji lub Państwowej Straży Pożarnej nakierowane na doprowadzenie do eliminacji zagrożenia. Może przybrać ono postać wykonania czynności koniecznych dla odpowiedniego zabezpieczenia obiektu (miejsca), np. przed dostępem osób trzecich. Nie są to czynności podejmowane w ramach określonej przepisami procedury prawnej lecz czynności faktyczne odpowiadające stwierdzonemu zagrożeniu. Czynności te mają ograniczyć zaistniałe zagrożenie tak aby zabezpieczyć narażonych na niebezpieczeństwo ludzi i mienie. W wyniku takich działań faktycznych nie dochodzi do załatwienia sprawy bowiem jest to jedynie odpowiednia reakcja organu na stwierdzone zagrożenie wynikająca z uprawnienia nadanego art. 69 ust. 2 Prawa budowlanego.

Wbrew twierdzeniom skarżącego czynność z art. 69 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie jest zatem czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a w konsekwencji bezczynność w tym przedmiocie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym o których mowa w art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. oraz inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania we wskazanych wyżej przypadkach (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a., do właściwości sądów administracyjnych należy także orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę.

Przepis art. 69 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że do zastosowania, na koszt właściciela lub zarządcy, środków przewidzianych w ust. 1 są upoważnione również organy Policji i Państwowej Straży Pożarnej. O podjętych działaniach organy te powinny niezwłocznie zawiadomić organ nadzoru budowlanego. Natomiast z ust. 1 tego przepisu wynika, że "w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, lub ingerencji lub naruszeń, o których mowa w art. 66 ust. 1a, organ nadzoru budowlanego zapewni, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających". Odczytanie normy prawnej wynikającej z powyższej regulacji ust. 1 i 2 art. 69 Prawa budowlanego sprowadza się do tego, że organy Policji i Państwowej Straży Pożarnej mają stosować odpowiednie do sytuacji środki zabezpieczające w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, o czym niezwłocznie informują organ nadzoru budowlanego. Chodzi jednoznacznie o podejmowanie działań faktycznych, których celem jest odwrócenie istniejącego niebezpieczeństwa. Ustawa nie wskazuje jakie środki mogą lub powinny być zastosowane. Niewątpliwie muszą być one dostosowane do konkretnej sytuacji (por. Prawo budowlane. Komentarz. red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, wyd. IV, zamieszczone w systemie LEX, opubl. WKP 2021). Odpowiednie środki zabezpieczające muszą stanowić niezwłoczną reakcją właściwego organu na stwierdzony stan zagrożenia. Chodzi tu bowiem o natychmiastowe usunięcie faktycznego zagrożenia, a nie o podejmowanie czynności o charakterze formalnoprawnym. Adresatem omawianej normy nie jest ani właściciel ani zarządca nieruchomości, co do których konieczne byłoby zindywidualizowanie obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por. wyrok NSA w Gdańsku z 13.12.2001 r. II SA/Gd 2020/99).

W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przepisy nie przewidują wydania nakazu na podstawie art. 69 ustawy Prawo budowlane w trybie decyzji - patrz: wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r. II OSK 634/08. W art. 69 ust. 1 ani ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie określono formy działania organu w ramach czynności zabezpieczających, a to prowadzi do wniosku, iż nie chodzi tutaj o administracyjnoprawną formę działania. Stosując w sytuacji nagłej doraźne środki zabezpieczające organ podejmuje czynności materialno-techniczne, a te nie podlegają kontroli sądowej. Tym samym także i skarga na bezczynność polegająca na niezastosowaniu art. 69 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w S. była niedopuszczalna. Nie była to bowiem czynność sformalizowana wynikająca z przepisów prawa (określona procedurą) lecz czynność faktyczna jednostki Państwowej Straży Pożarnej, która w sytuacji stwierdzenia niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi lub mienia np. podczas akcji ratunkowej podejmuje we własnym zakresie bliżej niesprecyzowane środki zabezpieczające w celu zażegnania tego niebezpieczeństwa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na samo zastosowanie przez organ Państwowej Straży Pożarnej środka zabezpieczającego skarga nie przysługuje. Dopiero bowiem wydanie przez taki organ decyzji w przedmiocie kosztów obciążających właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego kosztami zastosowania niezbędnych środków zabezpieczających, pozwala na zakwestionowanie w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego nie tylko ich wysokości, ale przede wszystkim zasadności zastosowania określonych środków jako niezbędnych (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz. red. A. Gliniecki, 3. wydanie, str. 873). Badanie kwestii obciążenia właściciela lub zarządcy kosztami zastosowania niezbędnych środków zabezpieczających nie ogranicza się do sposobu ustalenia ich wysokości, lecz rozstrzyganie w tym przedmiocie przesądza w istocie o celowości zastosowanych środków (por. wyrok NSA z 25.07.2017 r. II OSK 77/16; wyrok NSA oz. w Gdańsku z 13.12.2001 r. II SA/Gd 2020/99).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezwłoczne działania, mające na celu usunięcie niebezpieczeństwa, podejmowane przez organ Państwowej Straży Pożarnej w trybie art. 69 ust. 2 Prawa budowlanego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie stanowią czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Działania te nie dotyczą bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, gdyż nie istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Działanie z art. 69 ust. 2 Prawa budowlanego nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków skarżącego. Nie rozstrzyga żadnej sprawy ani nie kończy postępowania administracyjnego. Dopiero wydanie decyzji o kosztach obciążających właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego kosztami zastosowania niezbędnych środków zabezpieczających pozwala, jak wyżej wskazano, na zakwestionowanie w drodze odwołania zasadności zastosowania określonych środków.

Na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., akty i czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, lecz jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), ZNSA 2006/2). W sytuacji określonej w art. 69 ust. 2 Prawa budowlanego organ Straży Pożarnej nie potwierdza przysługującego mu uprawnienia do wyboru i zastosowania stosownych środków zabezpieczających.

Wskazać należy, że jedynie na organie Państwowej Straży Pożarnej ciąży obowiązek podjęcia adekwatnych do sytuacji środków zabezpieczających, w sytuacji gdy zajdzie konieczność niezwłocznego podjęcia działań mających na celu odwrócenie niebezpieczeństwa. Adresatem jest jedynie organ a nie inny zindywidualizowany podmiot powołujący się na swoje uprawnienie lub obowiązek.

Skoro skarga nie dotyczy bezczynności odnośnie do aktów lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., to nie mogła ona zostać rozpatrzona bowiem nie mieści się w zakresie sprawy wskazanej w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Wobec tego uznać należy, że wniesienie skargi na bezczynność organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej (zob. postanowienie NSA z 13.07.2021 r. III OSK 4764/21, npubl.; postanowienie NSA z 17.10.2019 r. I OSK 2474/19; postanowienie NSA z 12.01.2012 r. I OSK 2375/11; postanowienie NSA z 15.07.2009 r. II GSK 1101/08).

Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że skarżący w istocie zmierza do wykwaterowania z lokalu znajdującego się w budynku, którego stan zagraża bezpieczeństwu przebywającym tam osobom. Obowiązek ich wykwaterowania nie może zostać zrealizowany poprzez powołanie się na obowiązki organów wynikające z art. 69 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji zasadnie nie odnosił się do bezczynności Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w S. w zakresie uprawnień wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Jednoznacznie z treści skargi wynika, że sprawa dotyczy bezczynności Komendanta PSP w S. w przedmiocie niepodjęcia środków zabezpieczających z art. 69 ust. 2 Prawa budowlanego, która w ocenie skarżącego stanowi o rażącym naruszeniu art. 69 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Zatem niewątpliwie chodziło jedynie o niepodjęcie środków zabezpieczających z art. 69 ust. 2 Prawa budowlanego a nie bezczynność Komendanta w rozpoznawaniu zagrożeń pożarowych i innych miejscowych zagrożeń (pkt 1) czy też bezczynność w organizowaniu i prowadzeniu akcji ratowniczych w czasie pożarów, klęsk żywiołowych lub likwidacji miejscowych zagrożeń (pkt 2). Zatem rozpoznawana skarga na bezczynność nie dotyczyła innej czynności niż wynikająca z art. 69 ust. 2 Prawa budowlanego. Okoliczność, że przedmiotowa skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego prawdopodobnie zaważyła na tym, że skarżący abstrahując od dotychczasowego przedmiotu postępowania sądowego postanowił na etapie skargi kasacyjnej samodzielnie rozszerzyć zarzut bezczynności o zadania z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Taki zabieg nie może odnieść zamierzonego skutku bowiem z akt sprawy jednoznacznie wynika, że bezczynność organu dotyczyła braku podjęcia niezbędnych środków zabezpieczających w celu usunięcia niebezpieczeństwa dla osób zamieszkujących lokal w budynku położonym na działce o numerze [...] przy ul. D. [...] w B.. Wobec tego poszukiwanie innej podstawy skargi na bezczynność tak aby skarga ta nie została odrzucona jest niedopuszczalne albowiem strona zmierza do rozpatrzenia nowej sprawy w zakresie odmiennie określonej bezczynności organu. Jeśli skarżący widzi taką potrzebę może skierować odrębną skargę na bezczynność w takim zakresie. Modyfikacja zakresu skargi na bezczynność poprzez zmianę jej przedmiotu tworzy nową sprawę, która nie może być rozpatrywana w ramach postępowania, które tego przedmiotu nie dotyczy.

Wobec tego domaganie się oceny skargi na bezczynność złożonej w niniejszej sprawie z uwagi na bezczynność Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S.poprzez zaniechanie wykonania zadań z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, należało uznać za niezasadne na podstawie art. 134 P.p.s.a., który zobowiązuje Sąd do orzekania jedynie w granicach danej sprawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.