Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 6/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 63 ust 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 371/18 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie przeniesienia w części decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku kwotę: 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 371/18 po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej jako skarżąca), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie przeniesienia w części decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na każdej wydzielonej działce powstałej z podziału działki nr [...] w miejscowości [...], gmina [...] wskazując m.in., że minimalna powierzchnia działki budowlanej ma 1000 m2, a dojazd do powstałych po podziale działek z drogi wewnętrznej działką nr [...], [...] jest z ustanowioną służebnością przechodu i przejazdu.

Następnie Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr [...], poprzez wydzielenie m.in. działki o nr [...]. W dniu 30 marca 2016 r. skarżąca dokonała sprzedaży działki o nr [...] na rzecz W. i M. R.

W dniu 16 października 2017 r. nabywcy nieruchomości złożyli wniosek o przeniesienie na nich ustaleń decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w całości. R. J. działający w imieniu skarżącej pismem z dnia 30 marca 2016 r. wyraził zgodę na przeniesienie ustaleń decyzji jedynie w zakresie działki nr [...] na rzecz nowych właścicieli nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Wójt Gminy [...] orzekł o przeniesieniu ustaleń swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. na M. i W. R. w części dotyczącej działki nr [...], położonej w miejscowości [...], powstałej z podziału działki nr [...] oraz o zmianie oznaczenia działki wskazanej w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Wójta Gminy [...] w części dotyczącej przeniesienia uprawnień na M. i W. R. z nr działki [...] na nr działki [...]. Pozostałe ustalenia decyzji o warunkach zabudowy pozostały bez zmian.

W dniu 28 grudnia 2017 r. Starosta [...] zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: SKO) stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2017 r. przenoszącej w części ostateczną decyzję Wójta Gminy [...] z [...]

czerwca 2009 r. o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że nie ma prawnej możliwości do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy tylko do części planowanego przedsięwzięcia i do części terenu, w stosunku do którego wydano decyzję o warunkach zabudowy, tak jak to uczynił Wójt Gminy [...] w decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., przenosząc pierwotną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. w części dotyczącej jedynie działki o nr [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...] w [...]. Takie orzeczenie, zdaniem SKO, pozostaje w sprzeczności z warunkami przeniesienia decyzji opisanymi w art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.; zwanej dalej ustawą lub u.p.z.p.), gdyż brak jest przyjęcia przez następcę prawnego adresata pierwotnej decyzji, wszystkich warunków zawartych w tej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy w świetle treści art. 63 ust. 5 ustawy może być bowiem przeniesiona jedynie w takiej postaci, w jakiej została wydana oraz musi się odnosić do całości terenu objętego pierwotną decyzją. Zdaniem organu II instancji, przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy następuje na rzecz innego podmiotu, a nie na rzecz innej nieruchomości i innego podmiotu. Gdyby zaakceptować wydaną przez Wójta Gminy [...] decyzję z dnia [...] listopada 2017 r., okazałoby się, że przedmiotem przeniesionej decyzji o warunkach zabudowy nie stałaby się decyzja ustalająca warunki zabudowy dla tego samego terenu, ale dla innej działki o mniejszej powierzchni. Nie budzi wątpliwości SKO, że okoliczności te nie pozwalają na uznanie, że podmiot przejmujący przyjąłby wszystkie warunki zawarte w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2009 r.

Z uwagi na powyższe okoliczności SKO uznało, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 63 ust. 5 ustawy stanowiącego podstawę prawną jej wydania, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; zwanej dalej k.p.a.).

Skargę na powyższa decyzję wniosła skarżąca, kwestionując prawidłowość wydanego przez SKO rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 września 2018 r. stwierdził, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r. narusza prawo, ale wady tej decyzji nie stanowią o naruszeniu prawa w stopniu kwalifikowanym.

Sąd I instancji pokreślił, że nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa, jak również powodują niemożliwe do zaakceptowania społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją.

Zdaniem Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy [...] zawarł w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. określenie warunków podziału. Decyzja ta została wydana nie dla jednej działki, lecz dla szeregu działek powstałych w wyniku podziału i określono w niej warunki zabudowy dla każdej z działek, jakie powstaną w wyniku podziału. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, wobec czego może prowadzić do realizacji zabudowy w ramach osobnych inwestycji, na podstawie odrębnych pozwoleń na budowę, wydawanych dla poszczególnych części terenu inwestycji objętego warunkami zabudowy. Określenie warunków zabudowy dla szeregu działek było w istocie, w ocenie Sądu I instancji, celem wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., zatem przeniesienie decyzji o warunkach w części na jedną z działek, przy zachowaniu pozostałych postanowień decyzji, nie może być uznane za sprzeczne z tym celem.

Dalej Sąd I instancji podkreślił, że z treści tej decyzji jednoznacznie wynika, że określono w niej parametry zabudowy, takie jak wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego itp. w odniesieniu nie do całości powierzchni działki o nr [...], lecz w stosunku do każdej z poszczególnych działek powstałych po podziale. Powstała w wyniku podziału nieruchomości działka nr [...] nie narusza warunków podziału, posiada też niezbędny do zabudowy nieruchomości dostęp do drogi. Na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2009 r. możliwe jest określenie warunków zabudowy tej działki, a zabudowa nie jest w żaden sposób uzależniona od zabudowy pozostałych działek powstałych w wyniku podziału, których dotyczy decyzja o warunkach zabudowy.

Zdaniem Sądu I instancji, jak stanowi art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz.121, ze zm.; zwanej dalej u.g.n.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 października 2007 r. i w dacie wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2009 r., ostateczna i będąca w obrocie prawnym, pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Zatem w porządku prawnym obowiązującym w dacie jej wydania nie było przepisu prawa, który mógł stanowić postawę dla określenia w tej decyzji zasad podziału nieruchomości. To decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, wydawana podstawie art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (w realiach przedmiotowej sprawy jest to decyzja z dnia 27 grudnia 2011 r.), bierze pod uwagę zgodność podziału z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie tej zgodności polega na badaniu przez właściwy organ, czy dopuszczalny jest podział nieruchomości z punktu widzenia ustalonych w decyzji zasad zagospodarowania terenu dotyczących realizacji zamierzonej inwestycji. Zasady podziału nie stanowią zaś, zdaniem Sądu I instancji, zasad zagospodarowania terenu, stąd ustalenie zasad podziału w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2009 r. jest obarczone wadą.

Nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że do ustalenia poza warunkami zagospodarowania terenu, również warunków podziału, doszło już w tej decyzji, a jak wynika z całokształtu okoliczności wydana ona została z góry powziętym zamiarem przeprowadzenia podziału działki nr [...] i zrealizowania na niej kilku odrębnych inwestycji.

W konkluzji Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do uznania, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy w części w istocie dotyczącej działki nr [...], spowoduje skutki społeczne lub ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W przedstawionych okolicznościach nie można zatem mówić o rażącym naruszeniu art. 63 ust. 5 ustawy. Przeniesienie decyzji w części może być oczywiście wykluczone z uwagi na charakter uprawnienia, jak to ma miejsce w przypadku decyzji o warunkach zabudowy jednej działki, ale sytuacja taka nie występuje w przedmiotowej sprawie.

Skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżając to orzeczenie w całości. Jednocześnie zarzuciło:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy weryfikowana przez organ wyższego stopnia decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest, przyjęcie, że pomimo tego, iż treść decyzji pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu prawa stanowiącego jej podstawę, skutki społeczne lub ekonomiczne można zaakceptować z punktu widzenia praworządności, podczas gdy właściwie zastosowana norma wywiedziona z powyższego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że w sprawie zakończonej weryfikowaną decyzją ostateczną doszło do rażącego naruszenia prawa, to jest wydania decyzji wbrew wyraźnej treści zastosowanej normy, o skutkach, których z uwagi na cel regulacji ustawowej nie można zaakceptować w państwie prawa;

2. naruszenie przepisów o postępowaniu, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie przez Sąd I instancji w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r. dotyczy nie jednej lecz kilku działek, co skutkowało błędnym ustaleniem przez Sąd, że kontrolowana decyzja Wójta Gminy [...] nie zawiera wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 63 ust, 5 oraz art. 61 ust. 1 ustawy i w rezultacie uchyleniem decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, w sytuacji, gdy decyzja Wójta Gminy [...] rażąco narusza prawo, wobec czego Sąd winien był oddalić skargę na decyzję Kolegium,

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 5 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy w części nie stanowi rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy treść art. 63 ust. 5 ustawy expressis verbis stanowi, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę wymaga przyjęcia wszystkich warunków zawartych w tej decyzji, czyli także warunku w zakresie ustalenia terenu inwestycji, wobec czego przeniesienie decyzji w części terenu inwestycji, dla którego wydano decyzję pierwotną, stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią art. 63 ust. 5 powołanej ustawy, oraz prowadzi do obejścia wymogów przewidzianych dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 ustawy dla obszaru działki wydzielonej w ten sposób z terenu pierwotnej inwestycji objętej przenoszoną w części decyzją o warunkach zabudowy;

4. naruszenie przepisów o postępowaniu, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewykazanie w uzasadnieniu wyroku, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nie narusza rażąco prawa i brak jest podstaw do uznania, by wywoływała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządnego państwa i tym samym niewykazanie, że organ stwierdzając jej nieważność naruszył prawo materialne (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 5 powołanej ustawy) w sposób mający wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Wobec powyższego organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie od spółki na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący organ zrzekł się również rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie, obciążenie SKO w Gdańsku kosztami postępowania, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także przeprowadzenie dowodu z dokumentów tj.

- z pisma SKO w Gdańsku z dnia 8 maja 2018 r., nr [...] na okoliczność, iż decyzja [...] pozostaje w obrocie prawnym i z jakich przyczyn,

- odpowiedzi Starostwa [...] na pismo z dnia 7 grudnia 2018 r. w związku kserokopią prawomocnej decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2017 r. na okoliczność wydania pozwolenia na budowę przez Starostwo Powiatowe w [...] w zakresie działki [...] w [...], gmina [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zgłoszone w niej zarzuty okazały się trafne.

Niezasadny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewykazanie w uzasadnieniu wyroku, że istniały podstawy do uwzględnienie skargi. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, dostępny w CBOSA). Naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. zaistnieje wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd wydając zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę instancyjną lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1046/17, dostępny CBOSA). W niniejszej sprawie uzasadnienie Sądu pierwszej instancji spełnia wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem zawiera ono wszystkie wskazane wyżej elementy i wprost wynikają z niego przesłanki jakimi kierował się Sąd wydając kwestionowane orzeczenie. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2018 r., sygn. akt II OSK 3343/17, dostępny CBOSA).

Trafne natomiast okazały się pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Zasadnie skarżący kasacyjnie organ zwraca uwagę, że zarówno w nauce prawa, jak i w judykaturze utrwalony i niekwestionowany jest pogląd, że przez rażące naruszenie prawa rozumieć należy naruszenie o charakterze oczywistym, to jest jawnym i widocznym na pierwszy rzut oka i nie wymagającym prowadzenia procesu skomplikowanej wykładni, względnie postępowania dowodowego. Nadto rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji (postanowienia) nie tylko pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa, lecz jednocześnie charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło, a za uznaniem danego naruszenia za rażące, przemawia zarówno charakter naruszonego przepisu, jak i skutki, które wywołała decyzja.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż jak podnosi skarżący kasacyjnie organ w oparciu o art. 63 ust. 5 u.p.z.p. dopuszczalne jest przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy na inny podmiot jedynie w całości oraz bez możliwości dokonywania zmian w jej treści poza osobą inwestora, na rzecz którego decyzja ta jest przenoszona. Wynika to z niebudzącej wątpliwości treści powołanego przepisu, zgodnie z którym organ, który wydał decyzję ustalająca warunki zabudowy jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Przeniesienie decyzji uzależnione jest zatem od spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, strona na rzecz której została wydana decyzja, musi wyrazić zgodę na jej przeniesienie. Po wtóre, osoba, na rzecz której ma być przeniesiona decyzja, musi przyjąć wszystkie zawarte w niej warunki. Niniejsze warunki muszą być spełnione łącznie. W konsekwencji przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę skutkuje wyłącznie zmianą jej adresata. Warunki zabudowy określone w decyzji pozostają niezmienione. Art. 63 ust. 5 u.p.z.p. nie dopuszcza zatem dokonywania jakiejkolwiek innej zmiany (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1494/19, dostępny w CBOSA). Podmiot, na który została przeniesiona decyzja, staje się nowym adresatem decyzji akceptującym wszystkie warunki zawarte w tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1285/05, LEX nr 318335 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 731/12, LEX nr 1257859).

W kontrolowanej sprawie Wójt Gminy [...] w decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. nie tylko przeniósł decyzję ustalającą warunki zabudowy na rzecz W. R. i M. R., ale jednocześnie dokonał istotnej zmiany w jej treści, poprzez zmianę oznaczenia działki wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy w części dotyczącej przeniesienia uprawnień na wnioskodawców z działki nr [...] na działkę nr [...]. W ten sposób Wójt Gminy [...] de facto ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...], mimo że pierwotnie warunki zabudowy były ustalane dla działki nr [...]. Podkreślić przy tym należy, że zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej może nastąpić tylko w trybie nadzwyczajnym (art. 155 i art. 145 § 1 k.p.a.), jednocześnie nie jest możliwe łączenie dwóch różnych trybów postępowania tj. trybu zwykłego i nadzwyczajnego. Należy również zwrócić uwagę, że wskazane działki nie tylko różnią się oznaczeniem, ale przede wszystkim powierzchnią. Działka nr [...] o powierzchni 0,1003 ha jest czterokrotnie mniejsza od oddziałki nr [...] o pow. 0,4003 ha. Oznacza to, że parametry inwestycji ustalone pierwotnie dla działki o powierzchni 0,4003 ha o określonych wymiarach i położeniu stały się w następstwie decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. warunkami zabudowy dla działki o powierzchni 0,1003 ha o innym położeniu i zupełnie innych wymiarach. Nadto podmiot na rzecz, którego wydana była decyzja o warunkach zabudowy wyraził zgodę na jej przeniesienie w części dotyczącej nowo utworzonej działki, a nie w całości. Taka zmiana w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. jest niedopuszczalna i stanowi o wydaniu decyzji przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r. z rażącym naruszeniem prawa. Nie tylko narusza ona bowiem w sposób oczywisty jednoznaczną i jasną treść tegoż przepisu, lecz nadto wywołuje tego rodzaju skutki społeczno-gospodarcze, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządności.

Zauważyć należy, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji pierwotna decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. ustalająca warunki zabudowy, wydana została nie dla szeregu działek, lecz dla określonego terenu inwestycji - obejmującego jedną, konkretną działkę nr [...] o pow. 0,4003 ha. Oceny tej nie zmienia zawarty w niej zapis, iż warunki zabudowy ustala się dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na każdej z nowo wydzielonych działek, w sytuacji gdy w dacie jej wydania jakiekolwiek działki nie były jeszcze wydzielone, a sam podział działki nr [...] był zdarzeniem przyszłym, i niepewnym, co oznacza, że nie było wiadomym, czy kiedykolwiek do tegoż podziału dojdzie, a jeśli tak to jaka będzie ilość, wielkość i kształt wydzielanych działek. O parametrach tych działek w żadnym razie nie przesądzał zawarty w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. zapis określający jedynie minimalną powierzchnię (1000m2) potencjalnie możliwych do wydzielenia działek. Podkreślić również należy, iż w decyzji tej organ nie ustalił warunków zabudowy dla konkretnych budynków, planowanych na konkretnych działkach, a jedynie wskazał na możliwość ich realizacji na terenie działki nr [...]. Z treści decyzji wynika jedynie, że przewiduje ona możliwość realizacji jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na każdej z wydzielonych działek wchodzącej w skład terenu inwestycji. Także okoliczność, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazano na dopuszczalność podziału gruntu na działki o powierzchni nie mniejszej niż 1000 m2, nie stanowi podstawy do dokonania zmiany tej decyzji na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Przypomnieć bowiem trzeba, iż stosownie do art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać wtedy, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z nich jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II OSK 651/13, Lex nr 1664502). Zatem dopuszczalność wydzielenia poszczególnych działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec tego w decyzji ustalającej warunki zabudowy należało ustalić warunki dla realizacji takich inwestycji, które mogłyby być zrealizowane na wydzielonych w przyszłości działkach, a nie władczo określać parametry możliwych do wydzielenia działek.

Dalej zauważyć również należy, iż skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy wydawana jest dla określonego terenu inwestycji (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) obejmującego jedną lub więcej działek ewidencyjnych, to oznacza to, iż ewentualny, późniejszy podział działek ewidencyjnych wchodzących w skład terenu inwestycji nie ma wpływu na treść rozstrzygnięć zawartych w decyzji ustalającej warunki zabudowy, które odnoszą się nie do poszczególnych działek, lecz terenu inwestycji jako całości.

Za rażąco naruszające prawo ze względu na społeczno-gospodarcze skutki takiego rozstrzygnięcia, uznać zatem należy przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy jedynie co do części terenu inwestycji objętego tą decyzją, albowiem prowadzić to będzie do faktycznej zmiany pierwotnej decyzji, tak co do terenu nią objętego, jak i możliwej do zrealizowania zabudowy. Te same parametry i wskaźniki zabudowy odnoszone do terenu inwestycji jako całości umożliwiają bowiem realizację inwestycji o odmiennych gabarytach i usytuowaniu, niż odnoszone do poszczególnych, wydzielonych fragmentów tegoż terenu. Określenie we wniosku inwestora (a następnie w decyzji) terenu inwestycji ma także istotne znaczenie dla postanowień zawartych w samej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. To od wielkości terenu inwestycji oraz jego kształtu i usytuowania względem drogi publicznej, z której odbywać się będzie jego obsługa komunikacyjna zależeć bowiem będzie wielkość obszaru analizowanego, w ramach którego odbywać się będzie badanie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stąd też stwierdzić należy, iż gdyby wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmował obszar samej działki nr [...] to wówczas inny byłby obszar analizy dla tej działki, w stosunku do obszaru wyznaczonego dla terenu inwestycji obejmującego działkę nr [...], co mogłoby skutkować ustaleniem innych warunków zabudowy, albo nawet brakiem możliwości ich ustalenia, o ile w wyznaczonym dla działki nr [...] i co za tym idzie mniejszym obszarze analizowanym w ogóle brak byłoby jakichkolwiek już zabudowanych działek.

Powyższe dodatkowo wskazuje, iż nie można w trybie przewidzianym w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. dokonywać przeniesienia warunków zabudowy jedynie co do części terenu inwestycji objętego decyzją ustalającą warunki zabudowy, albowiem mogłoby to w praktyce prowadzić do dokonywania zmian warunków zabudowy bez jakiejkolwiek oceny, czy zmiana znajduje uzasadnienie w analizie architektoniczno-urbanistycznej, dotyczącej jedynie tej części terenu inwestycji, której dotyczy decyzja o przeniesieniu, której to analizy w postępowaniu o przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy w ogóle nie przeprowadza się.

Także okoliczność, że stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie, dodatkowo wzmacnia pogląd, iż w postępowaniu tym nie mogą być wprowadzane jakiekolwiek poza określeniem podmiotu na rzecz którego jest wydawana, zmiany w treści decyzji, w tym zmiany co do terenu inwestycji decyzją tą objętego. Prowadziłoby to bowiem do pozbawienia osób posiadających przymiot stron w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, możliwości obrony swych praw i stanowi kolejny argument za przyjęciem, iż zaistniałe w kontrolowanej sprawie przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy jedynie co do części terenu inwestycji, którego decyzja ta dotyczy nie może zostać zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nadto jak słusznie zauważa skarżący kasacyjnie organ w trybie art. 65 ust. 5 u.p.z.p. możliwe jest tylko przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy w całości, a nie w części jak uczynił to Wójt Gminy [...]. Zwrócić należy również uwagę, że cechą relewantną warunkującą legalność dopuszczalności przeniesienia jest zgoda strony, na rzecz której została wydana decyzja o warunkach zabudowy i warunek przyjęcia przez osobę, na rzecz której to przeniesienie nastąpiło. Natomiast w niniejszej sprawie strona na rzecz, której wydana została decyzja o warunkach zabudowy wyraziła jedynie zgodę na przeniesienie decyzji w zakresie dotyczącym nowo utworzonej działki nr [...], zatem brak było podstaw do wydania decyzji w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p.

W związku z powyższym zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 17 czerwca 2009 r. ustalała warunki zabudowy dla szeregu działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] w sytuacji, gdy decyzja ta faktycznie ustala warunki zabudowy tylko dla inwestycji polegającej na budowie jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego, na terenie inwestycji oznaczonym jako działka nr [...], ponieważ w dacie wydania decyzji nie było jeszcze wydzielonych innych działek i nie było możliwości ustalenia dla nich warunków zabudowy, nie wiedząc jaki kształt i jaką powierzchnię oraz jakie położenia będą miały poszczególne działki. Takie ustalenie Sądu pierwszej instancji, skutkowało błędnym przyjęciem, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nie zawiera wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 63 ust. 5 u.p.z.p., co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego uchylenia decyzji wydanych przez SKO, mimo że decyzje te nie naruszały prawa.

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę [...] Spółka z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie przeniesienia w części decyzji o warunkach zabudowy. Kontrolując zatem zaskarżoną decyzję Naczelny Sąd Administracyjny z powodów omówionych powyżej uznał, że nie narusza ona prawa, a sama skarga jest niezasadna. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił. O kosztach orzekając na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.