Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2931/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 3, art. 101 ust. 1, art. 101a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15, art. 14
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 4 pkt 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 95, art. 96
journal: Dz.U. 2020 poz 1064
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
article: art. 72
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. s.c. D.Z., A. S. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 143/20 w sprawie ze skargi P. s.c. D. Z., A.S. z siedzibą w [...] na niewykonanie przez Radę Gminy [...] czynności nakazanych prawem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 143/20, oddalił skargę P. s.c. D. Z., A. S. z siedzibą w [...] na niewykonanie przez Radę Gminy [...] czynności nakazanych prawem.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd podniósł, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd wskazał, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dotyczy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w innych przypadkach działania organów administracji poddanych kontroli sądów administracyjnych, np. podejmowania przez organy jednostek samorządu terytorialnego aktów o charakterze prawa miejscowego albo pozbawionych tego charakteru, ale będących z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tego rodzaju sprawach może być poddane kontroli sądów administracyjnych na podstawie przepisów szczególnych. Takim przepisem jest art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506, dalej jako: u.s.g.), w którym przewidziano możliwość wniesienia skargi m.in. wówczas, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem, a więc pozostaje bezczynny lub przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie, w której zgodnie z przepisami prawa jest zobowiązany wykonać określoną czynność. W sprawach tych sąd administracyjny, jak wynika z art. 101a ust. 2 u.s.g., może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy.

Sąd podkreślił dalej, że regulacja zawarta w art. 101a u.s.g. będzie miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga istnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Co do zasady, sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ma fakultatywny charakter. Jest to wyraz samodzielności gminy i przysługującego jej władztwa planistycznego. Gmina może, ale nie musi takiego planu uchwalać, chyba że obowiązek taki wynika z przepisów odrębnych (art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; t.j. Dz.U. z 2020, poz. 293, dalej jako: u.p.z.p.). Chodzi tu o przepisy odrębne, które dla określonych rodzajów terenów wymagają sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania terenu. Z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2020 r., 1064, dalej jako: p.g.g.) nie wynika natomiast obowiązek sporządzenia planu lub zmiany planu. Wynika z niego natomiast to, że gdy zostanie udokumentowane złoże kopaliny, to należy je ujawnić (uwzględnić) w celu jego ochrony w studiach, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego złoża, gdy taki plan jest sporządzany lub zmieniany.

Przyjąć trzeba, że dwuletni termin na wprowadzenie obszaru udokumentowanego złoża kopaliny istnieje wyłącznie w odniesieniu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wprost wynika z art. 95 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego. Z art. 95 ust. 2 p.g.g. wynika obowiązek formalnego ujawnienia w studium istnienia określonych złóż geologicznych na terenie gminy (zatwierdzonych wcześniej przez właściwe organy administracji geologicznej). Nie ulega też zdaniem Sądu wątpliwości, że uchwalając miejscowy plan organ związany jest zapisami studium. Z przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie można jednak wywieść obowiązku organu dostosowania planu do zmienionego studium po tym, jak już plan został uchwalony. Uchwalenie zmian do studium jest elementem procedury planistycznej zmierzającej do zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że na organie gminy ciąży obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wiążący charakter ustaleń studium polega na tym, że treść uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być zgodna z ustaleniami studium, w przeciwnym razie może dojść do stwierdzenia przez organ nadzoru lub sąd administracyjny nieważności postanowień planu. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do wywiedzenia obowiązku sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie także zobowiązania organu stanowiącego gminy do podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W art. 14 ust. 7 u.p.z.p. w związku z art. 95 i 96 p.g.g. ustawodawca nie określił terminu, w jakim rada gminy powinna podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany planu, nie określił również maksymalnego terminu przeprowadzenia procedury planistycznej. Brak takich ograniczeń jest konsekwencją samodzielności gminy w podejmowaniu tego typu działań.

Zdaniem Sądu powyższej oceny nie zmieniają zapisy art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219), które stanowią, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. Nie można w oparciu o tę normę wywieść obowiązku gminy do podjęcia w określonym terminie działań mających na celu zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozwala ona jedynie na przyjęcie, że złoża te mają zostać uwzględnione, jeżeli gmina sporządza plan miejscowy lub go zmienia. Przepis ten nie jest natomiast przepisem, o którym mowa w art. 14 ust. 7 u.p.z.p. nakładającym na gminę obowiązek sporządzenia planu, ewentualnie jego zmiany. W konsekwencji brak jest także podstaw do ewentualnego nakazania organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy.

Skargą kasacyjną P. s.c. D. Z., A. S. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego przez wadliwą jego interpretację, tj. art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z postanowieniami art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7 tego aktu prawnego i § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 95 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, a także art. 72 ust. 1 Prawa ochrony środowiska przez przyjęcie, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż gmina zobowiązana jest do podjęcia w określonym terminie działań związanych z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi - art. 149 § pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 101a ust. 1 u.s.g. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której z uwagi na występujące naruszenia prawa materialnego i procesowego zachodziły podstawy do jej uwzględnienia.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Stosownie do treści art. 101 ust.1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z mocy art. 101a ust. 1 u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

W rozpoznawanej sprawie, w opartej na art. 101a ust. 1 u.s.g. skardze P. s.c. D. Z., A. S. z siedzibą w [...] zarzuciła Radzie Gminy [...] pozostawanie w bezczynności, gdyż organ ten nie przystąpił do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w zakresie ustaleń dotyczących działki nr [...] obręb [...], pomimo tego, że Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. zatwierdził dokumentację geologiczną dla znajdującego się na tej działce złoża piasku ze żwirem "[...]" kat. C1, gmina [...]. W związku z tym, zdaniem skarżącej, z uwagi na dopuszczenie możliwości wydobycia surowców mineralnych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], na organie uchwałodawczym gminy ciążył wynikający z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7 u.p.z.p. i § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) oraz art. 95 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego i art. 72 ust. 1 Prawa ochrony środowiska obowiązek zmiany obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 21 września 2010r. nr [...] celem ujawnienia w nim przedmiotowego złoża. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.

Odnosząc się do powyższego zarzutu w pierwszej kolejności podnieść należy, że wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gmin (radom gmin) uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami. Zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażona w art. 2 ust. 3 u.s.g., uzyskała w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. rangę normy konstytucyjnej. Ustrojodawca daje temu wyraz w art. 16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji RP (zasada udziału samorządu terytorialnego w wykonywaniu władzy publicznej w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność), w art. 15 ust. 1 (zasada decentralizacji władzy publicznej) oraz w art. 163, zgodnie z którym samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Konstytucja RP gwarantuje ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, przy czym samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność tych jednostek (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1996 r., sygn. K 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, s. 329-330 - stanowisko podtrzymane w wyroku z dnia 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, s.271). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyjaśniał, że samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie, nie wolno absolutyzować, skoro jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne "w ramach ustaw". Samodzielność gminy należy uznać za rodzaj decentralizacji a nie autonomii (por. powołane wyżej orzeczenie sygn. K 1/96, wyrok z dnia 4 maja 1998 r., sygn.K 38/97, OTK ZU Nr 3/1998, s.183, uchwała z dnia 27 września 1994 r., sygn. W 10/93, OTK z 1994 r. cz.II, poz.46).

W świetle obowiązujących przepisów prawa, co do zasady, sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ma fakultatywny charakter. Jest to wyrazem samodzielności gminy i przysługującego jej władztwa planistycznego. W takim przypadku wyłączona jest możliwość wnoszenia przez zainteresowanych skargi w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g., tj. skargi na niewykonanie takich czynności jak nieuchwalenie planu lub niewprowadzenie zmian w planie obowiązującym na terenie danej gminy. Taki wniosek wypływa z brzmienia art 14 ust. 7 u.p.z.p. Jednocześnie jednak przepis ten odsyła do "przepisów odrębnych" dla ustalenia przypadków, kiedy sporządzenie i uchwalenie planu miejscowego jest obowiązkowe. A zatem, gmina może, ale nie musi takiego planu uchwalać, chyba że obowiązek taki wynika z przepisów odrębnych (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.). Chodzi tu o przepisy odrębne, które dla określonych rodzajów terenów wymagają sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania terenu. Przepis art. 14 ust. 7 u.p.z.p. jednoznacznie stanowi, iż plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Przywoływany przez stronę skarżącą przepis art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2020r., 1064, dalej jako: p.g.g.) stanowi, iż udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Artykuł ten koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7 u.p.z.p. nakazującym w planie miejscowym określać obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, jak też z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020r., poz.1219), zgodnie z którym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami (pkt 1) oraz uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż (pkt 2). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści przywołanych powyżej przepisów - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej - nie wynika obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i zmiany planu, w przypadku udokumentowania złoża kopaliny. W świetle powyższych przepisów, w przypadku, gdy na danym obszarze zostanie udokumentowane złoże kopaliny, to złoże takie należy ujawnić (uwzględnić) w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek ujawnienia (uwzględnienia) złoża kopalin dotyczy sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest sporządzany lub zmieniany, a więc jeśli trwa procedura planistyczna w celu sporządzenia lub zmiany takiego planu. Obowiązek ujawnienia (uwzględnienia) złoża kopalin nie oznacza jednak obowiązku sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek ujawnienia udokumentowanych złóż kopalin w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, o jakim mowa w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, nie jest tożsamy z obowiązkiem sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku każdorazowego udokumentowania złoża kopalin. Obowiązek wprowadzenia obszaru udokumentowanego złoża kopaliny istnieje wyłącznie w odniesieniu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wprost wynika z art. 95 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego stanowiącego, że w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz z art. 95 ust. 3 p.g.g. stanowiącego, iż w terminie 6 miesięcy od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża węglowodorów obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a koszty sporządzenia zmiany studium ponosi przedsiębiorca, który sporządził dokumentację geologiczno-inwestycyjną złoża węglowodorów. Takie rozumienie powyższych przepisów potwierdza brzmienie art. 96 ust. 1 p.g.g. określającego przypadki kiedy wojewoda – w sytuacji braku wprowadzenia udokumentowanego złoża do studium w terminie określonym przez Prawo górnicze i geologiczne - wydaje zarządzenie zastępcze. Jak stanowi art. 96 ust. 1 p.g.g. wojewoda wprowadza obszar udokumentowanego złoża kopaliny albo obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze: - po upływie terminu określonego w art. 95 ust. 2 (pkt 1) albo - w terminie 6 miesięcy od upływu terminu, o którym mowa w art. 95 ust. 3 (pkt 2). Zaznaczyć należy, iż w przypadku wniesienia skargi w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest ustalenie czy i w jakich sytuacjach na organie gminy ciąży obowiązek podjęcia określonej uchwały i ustalenie czy w danej sprawie zaistniał prawny obowiązek podjęcia takiej uchwały, a jeśli tak to czy niepodjęcie uchwały spowodowało naruszenie interesu prawnego strony skarżącej. Aby uwzględnić skargę należy więc ustalić istnienie obowiązku organu do podjęcia określonej uchwały. Nie jest bowiem dopuszczalne oparcie skargi na bezczynność na podstawie art. 101a w zw. z art. 101 u.s.g., gdy organ gminy nie wykonuje czynności wynikających z przepisu określającego możliwość podjęcia określonej uchwały, gdyż czynności, o jakich mowa w art. 101a u.s.g., to czynności nakazane prawem powszechnie obowiązującym, określającym obowiązki organu gminy. Podkreślić też należy, iż aby móc rozważać zaistnienie stanu niewykonania przez organ gminy czynności nakazanych prawem w rozumieniu art. 101 a w związku z art. 101 u.s.g., konieczne jest wskazanie w przepisach obowiązującego prawa terminu do wykonania danej czynności bądź określenie przesłanek, z którymi wiąże się obowiązek organu wykonania danej czynności (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1742/11 - publik. CBOSA). W przepisie art. 95 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego brak jest określenia terminu do podjęcia czynności tj. podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania (lub zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jak czyni to ustawodawca np. w art. 38b ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 1662 ). Z przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowiącego, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, także nie można wywieść obowiązku organu gminy do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku udokumentowania złoża kopalin. Obowiązek taki nie wynika także z przywołanego w skardze kasacyjnej § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ww. rozporządzenia określają bowiem wymagany zakres projektu planu miejscowego (§ 1), a zatem mają zastosowanie już po wszczęciu procedury planistycznej.

Przypomnieć należy, iż wprawdzie prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ) i ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Wzgląd na prawo własności i kwestie dotyczące możliwości eksploatowania udokumentowanego złoża kopalin nie mogą wpłynąć na wynik niniejszej sprawy, gdyż przy braku stosownego przepisu obowiązującego prawa, nakładającego na gminę obowiązek sporządzenia czy zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku udokumentowania złoża kopalin, nie można w drodze orzeczenia sądu administracyjnego obciążyć organów gminy w takim przypadku obowiązkiem przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji nie naruszył zarówno art. 3 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7 u.p.z.p. oraz art. 95 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, jak i art. 72 ust. 1 Prawa ochrony środowiska przez ich błędną wykładnię. Wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni powyższych przepisów i zasadnie uznał, że organ gminy na mocy tych przepisów, w razie wystąpienia na terenie objętym planem udokumentowanych złóż kopalin, nie obciąża obowiązek wszczęcia procedury planistycznej celem ich ujawnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Sąd ten nie dokonywał natomiast wykładni § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie mógł naruszyć tego przepisu w zarzucanej mu formie.

W konsekwencji nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 101a ust. 1 u.s.g., bowiem wobec stwierdzenia braku podstaw do nałożenia na Radę Gminy [...] obowiązku wszczęcia procedury planistycznej zmierzającej do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] poprzez ujawnienie przedmiotowego złoża kopalin na działce nr [...], Sąd ten w sposób prawidłowy zastosował środki przewidziane w ustawie i w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.