Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1451/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 c ust. 3 pkt 2, art. 30e, art. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędziowie NSA Zofia Przegalińska del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 października 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1706/10 w sprawie ze skargi I. Spółki z o.o. w W. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości zawarte w informacji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną ; 2. zasądza od I. Spółki z o.o. w W. na rzecz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 19 października Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę "I." Spółki z o.o. w W. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości zawartą w informacji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, przesłaną przez R. Agencję Rozwoju Regionalnego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

"I." Sp. z o.o. złożyła do R. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w R. (dalej: RARR) wniosek o dofinansowanie projektu: "Stworzenie internetowego serwisu religijno - społecznościowego szansą na zagospodarowanie zidentyfikowanej niszy na rynku Web 2.0", w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Oś priorytetowa VIII: Społeczeństwo informacyjne - zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1: Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej.

Pismem z 24 listopada 2009 r. poinformowano spółkę, że złożony przez nią projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej, tj.: projekt nie spełnia podstawowych kryteriów programowych takich jak cele programowe, nie polega na powstaniu nowej e-usługi - w rozumieniu rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP) pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 153, poz. 956 ze zm.), tworzenie podstron URL w ramach projektu świadczy o tym, iż powstała usługa będzie miała charakter hostingu, wskazano nadto, że wydatki przewidziane w ramach projektu zostały nieprawidłowo oszacowane, nie są adekwatne do zakresu i celu projektu, zastrzeżenia oceniających wywołała struktura wydatków, brak informacji dotyczącej wynagrodzenia za obsługę techniczną sprzętu, support techniczny i dublowanie etatów (redaktor, redaktor naczelny).

Skarżąca spółka pismem z 7 grudnia 2009 r. złożyła protest, nie zgadzając się z zarzutem, że projekt nie spełnia kryteriów programowych takich jak cele programowe, że nie polega na powstaniu nowej e-usługi, nie zapewnia trwałości. Odnośnie kwestionowanych wydatków w proteście spółka wyjaśniła, że redaktor i redaktor naczelny mają inne zadania, stanowiska nie dublują się a zatrudnienie osoby do obsługi technicznej jest bezcelowe, sprzęt jest na gwarancji.

Przedmiotowy protest rozpatrzony został negatywnie, o czym poinformowano spółkę w piśmie z 16 grudnia 2009 r.

Skarżąca spółka 22 grudnia 2009 r. złożyła odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - Departamentu Społeczeństwa Informacyjnego podtrzymując dotychczasową argumentację.

MSWiA rozstrzygnięciem z [...] stycznia 2010 r. nr [...] uznał odwołanie za zasadne. Stwierdzono, że przedmiot projektu jest zgodny z celami PO IG oraz Działania 8.1. Cel jest zgodny z definicją e-usługi, zarzuty dotyczące kwalifikacji rozwiązania jako usługi hostingowej są bezpodstawne. Uznano, że kwestie związane z kwalifikowalnością kosztów powinny zostać podane ocenie ponownie.

Po ponownej ocenie wniosku - pismem z [...] kwietnia 2010 r. poinformowano spółkę, że nie zostało jej przyznane dofinansowanie na realizację zgłoszonego projektu, bowiem nie spełnił on wszystkich kryteriów oceny merytorycznej, tj. kryterium 1 (Przedmiot projektu jest zgodny z celami PO IG oraz Działania 8.1. PO IG), kryterium 3 (Projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu e-usług), kryterium 7 (Środki będą wykorzystywane w sposób efektywny – relacja nakład/rezultat), kryterium 8 (Projekt jest wykonywalny technicznie i finansowo a jego przebieg rzeczowo - finansowy jest czytelny, szczegółowy i realny do wykonania), kryterium 9 (Wskaźniki produktu i rezultatu są; obiektywne, weryfikowane, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu i realne do osiągnięcia).

Skarżąca spółka 28 kwietnia 2010 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na informację RARR z [...] kwietnia 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 19 maja 2010r. sygn. akt V SA/Wa 977/10 stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R.

Naczelny Sąd Administracyjny - po rozpoznaniu zażalenia spółki - postanowieniem z 8 lipca 2010 r. sygn. akt II GZ 138/10 uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że organem administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona była Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, której siedzibą jest W. i że w związku z tym właściwym w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. - wobec ww. postanowienia NSA z dnia 8 lipca 2010 r. i z uwagi na treść art. 190 p.p.s.a. - rozpoznając skargę uznał, iż przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest pismo PARP z dnia [...] kwietnia 2010 r. -przesłane stronie przez RARR.

Sąd I instancji wskazał, że Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka (PO IG), lata 2007 – 2013, został zatwierdzony przez Komisje Europejską decyzja z 1 października 2007 r. nr K (2007) 4562, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów z 30 października 2007 r. Szczegółowy opis priorytetów PO IG w Załączniku 4.4 reguluje Procedurę odwoławczą w ramach tego programu, sposób przeprowadzenia konkursu - w tym zasady dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie - normuje Regulamin, który stanowił załącznik do ogłoszenia o konkursie, opublikowanego zgodnie z art. 29 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez Instytucje Wdrążającą - PARP na jej stronie internetowej. Dodatkowo jako załącznik do ogłoszenia o konkursie zamieszczono: "Kryteria wyboru projektów", "Wzór wniosku o dofinansowanie" i " Instrukcję wypełnienia wniosku".

WSA podkreślił, że treść wniosku stanowi jedyny dokument, na podstawie którego projekt jest oceniany i wskazał na zapisy Instrukcji, zgodnie z którymi: "Wniosek powinien zawierać wszystkie wymagane niniejszą Instrukcją informacje umożliwiające dokonanie pełnej oceny pozwalającej na udzielenie wsparcia" (str. 1 Instrukcji), "Rubryki opisowe wniosku o dofinansowanie muszą uwzględniać wszystkie wymagane w danym punkcie informacje wskazane w niniejszej instrukcji. Brak niektórych informacji może prowadzić do negatywnej oceny w odniesieniu do odpowiedniego kryterium merytorycznego. Po złożeniu wniosku o dofinansowanie na żadnym etapie nie ma możliwości uzupełniania lub modyfikowania informacji merytorycznych (w tym danych liczbowych) dotyczących projektu. Projekty opisane w sposób ogólnikowy, niespójny (rozbieżne dane) lub niejednoznaczny uniemożliwiają pozytywny wynik oceny merytorycznej" (str. 2 Instrukcji).

Według Sądu I instancji spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy instytucja oceniająca wniosek prawidłowo stwierdziła, iż projekt nie spełnia sześciu opisanych wyżej kryteriów materialnych: kryterium nr 1,3, 6, 7, 8 i nr 9.

Zdaniem WSA za trafne należało uznać zarzuty skarżącej co do błędnej oceny niespełniania przez skarżącą spółkę kryteriów merytorycznych nr: 1, 3, 7, 8 i 9 - z powodów naruszeń proceduralnych. Sąd I instancji wskazał, że organ w pierwszej informacji skierowanej do wnioskodawcy, tj. w piśmie z 24 listopada 2009 r. nie wymienił wprost tytułów i oznaczeń kryteriów oceny merytorycznej, których projekt nie spełnił. Jednakże z ich opisu wynika, że zakwestionowane zostały kryteria: nr 1, 3 i 6. Także treść informacji z 16 grudnia 2009 r. - o negatywnym rozpatrzeniu protestu - świadczy o tym, że projekt nie spełniał trzech wyżej wymienionych kryteriów. W ocenie WSA z treści w rozstrzygnięcia MSWiA z 20 stycznia 2010 r. wynika, że Komisja Konkursowa popełniła błąd w ocenie projektu w zakresie kryterium nr 1 i 3. Do ponownej oceny skierowano projekt w kwestii kryterium 6, a według zaskarżonej informacji z [...] kwietnia 2010 r. - po dokonaniu ponownej oceny merytorycznej projektu - projekt nie spełnia (oprócz kryteriów nr 1, 3 i 6) dodatkowo kryteriów nr 7, 8 i 9.

Sąd I instancji przywołał regulacje Procedury odwoławczej - zawarte w Załączniku 4.4. do Szczegółowego opisu priorytetów PO IG z 12 czerwca 2009 r. a to: § 7 ust. 3, § 9 ust. 3, § 12, §14, § 16, § 17 ust. 2 i stwierdził, że podniesienie w zaskarżonym piśmie nowych zastrzeżeń w zakresie niespełnienia przez projekt dalszych kryteriów oceny merytorycznej, których spełniania dotychczas nie kwestionowano, uznać należy za naruszenie zasad procedury odwoławczej, co dotyczy kryteriów merytorycznych nr 7, 8 i 9.

WSA stwierdził także naruszenie § 22 ust. 1 Procedury odwoławczej - odnośnie kryteriów merytorycznych nr 1 i 3.

Za nietrafne Sąd I instancji uznał natomiast zarzuty dotyczące kryterium merytorycznego nr 6 – Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu. WSA wskazał, iż od początku oceny projektu kryterium to było konsekwentnie kwestionowane, a Instytucja Pośrednicząca (MSWiA) nakazała dokonać w zakresie kwalifikowalności kosztów ponownej oceny tego kryterium z uwagi na brak szczegółowego uzasadnienia, która wskazuje na niedostateczną analizę przez oceniających projekt. Zdaniem Sądu I instancji negatywna ocena kryterium merytorycznego nr 6 w zaskarżonej informacji z 12 kwietnia 2010 r. została wyjaśniona w sposób obszerny. Oceny ekspertów oparte zostały o kryteria wyboru zatwierdzone przez Komitet Monitorujący PO IG 2007-2013, zgodnie z opisem kryterium - zawartym w "Przewodniku po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach PO IG, 2007-2013", który m.in. wskazuje, że nie mogą być uznane za kwalifikowane wydatki, które zostały zaprezentowane we wniosku w sposób niewłaściwy, tj. niedostatecznie konkretny i uniemożliwiający pełną ocenę wszystkich aspektów kwalifikowalności. Zdaniem oceniających w taki właśnie nieprawidłowy sposób został wypełniony wniosek. Wymieniono konkretne przykłady np. we wniosku wskazano zakup sprzętu komputerowego (laptopy z kamerą) - lecz bez podania specyfikacji (szczegółów technicznych), a w przypadku środków trwałych należy określić, jakie konkretnie urządzenia będą przedmiotem zakupu (tak stanowi Przewodnik po kryteriach wyboru); wskazano - zakup analizy użyteczności portalu - a nie została podana metoda badawcza zaplanowana do wykorzystania, a jedynie cel badania; nie uzasadniono potrzeby utrzymania wskazanego personelu w odniesieniu do relacji czasowej, co jest istotne z uwagi na fakt planowanych do poniesienia bardzo wysokich nakładów finansowych związanych z wynagrodzeniem personelu projektowego, który stanowi ponad 50% wartości projektu; niejasna jest efektywność wykorzystania środków na materiały reklamowe (jakie, ile sztuk np. ulotek). Zdaniem WSA te wybrane przykłady obrazują, że istotnie oceniający wniosek, w zakresie kryterium nr 6, mieli uzasadnione podstawy uznać, że został on zaprezentowany w sposób niedostatecznie konkretny, przez co uniemożliwiał pełną ocenę wszystkich aspektów kwalifikowalności.

Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem skargi, że organ oceniając kryterium nr 6 - w przypadku braku szczegółów w opisie ważnych elementów inwestycji wskazujących na niemożliwość ich kwalifikowalności - powinien zwrócić się do wnioskodawcy o doprecyzowanie tych informacji w trybie § 7 ust. 2 pkt 7 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach PO IG Priorytet 8.1. Zdaniem WSA po pierwsze jest to uprawnienie Komisji oceniającej, a nie jej obowiązek. Po drugie - co wynika zarówno z Regulaminu, jak i Instrukcji - wniosek powinien zawierać wszelkie wymagane informacje umożliwiające dokonanie pełnej oceny pozwalającej na udzielenie wsparcia, a po złożeniu wniosku na żadnym etapie oceny nie ma możliwości uzupełniania lub modyfikowania informacji merytorycznych dotyczących projektu. Tak skonstruowana procedura przeprowadzenia oceny projektu prowadzi bowiem do zachowania zasad: równego dostępu do pomocy wszystkich wnioskodawców oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu, iż skarżąca spółka nie mogła się odnieść do nowych zarzutów w ramach kryterium nr 6 - przedstawionych w zaskarżonym piśmie z [...] kwietnia 2010 r., stwierdził, że przede wszystkim w piśmie tym zostało zawarte dodatkowe, szczegółowe uzasadnienia już wcześniej postawionych projektowi zarzutów. Zarzuty te dotyczyły przede wszystkim wydatków na wynagrodzenia, stanowiących ponad połowę wartości budżetu całego projektu, dublowania etatów oraz nieprecyzyjnego i mało szczegółowego opisania kosztów projektu. Sąd zgodził się z tym, że wcześniejsze uszczegółowienie zarzutów pozwoliłoby skarżącej na lepszą możliwość polemiki z nimi na etapie odwołania, nie zmienia to jednak faktu, iż zastrzeżenia, co do spełnienia kryterium nr 6, były skarżącej spółce od początku zakwestionowania projektu znane i należało je z uwagi na ich niewystarczające przedstawienie (co wyjaśniono powyżej) uznać za słuszne.

Konkludując Sąd I instancji uznał za trafne zarzuty skarżącej w części dotyczącej kryteriów merytorycznych nr 1, 3, 7, 8 i 9 oraz jednocześnie za chybione, co do kryterium merytorycznego nr 6. Przy czym WSA zaznaczył, że aby wniosek mógł zostać rekomendowany do wsparcia musi spełniać wszystkie wymagane kryteria oceny merytorycznej (§ 7 ust. 2 pkt 10 zdanie 2 Regulaminu). Tak więc w przypadku choćby niespełnienia jednego z kryteriów merytorycznych projekt będzie podlegał ocenie negatywnej.

"I." Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła:

I. nieważność postępowania z powodu pozbawienia skarżącego możliwości obrony swych praw - art. 183 § 2 pkt. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwana p.p.s.a.), poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej zapoznania się ze stanowiskiem PARRP przedstawionym w piśmie-załączniku do rozprawy z dnia 26 października 2010 r. oraz ustosunkowania się do niego;

II. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 30 c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz. 1658 ze zm. – dalej u.z.p.p.r.), poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której istniały podstawy do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona nierzetelnie, czyli w sposób wadliwy i uchybiający prawu;

b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r., poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i twierdzeń w nim zawartych;

c) naruszenie w zw. z § 17 w zw. § 7 ust. 3, § 9 ust. 3, § 16 i 14 ust. 1 i 2 Załącznika 4.4. do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 - Procedura odwoławcza w ramach PO IG, poprzez przyjęcie przez Sąd, iż organ dokonał prawidłowej i zgodnej z przepisami, oceny spełnienia przez wniosek kryterium 6 w sytuacji, gdy organ w trakcie ponownego rozpoznania wniosku skarżącej wykroczył poza zakres protestu, tym samym wydając zaskarżonego rozstrzygnięcia z naruszeniem ww. przepisów;

III. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie przez Sąd, iż działania organu w przedmiotowej sprawie zapewniło przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektu, w sytuacji gdy organ dokonując ponownej oceny wniosku będąc związany treścią protestu, podniósł szereg nowych zarzutów, których strona nie mogła już zwalczać w związku z zakończeniem procedury odwoławczej.

W uzasadnieniu zarzutu dotyczącego nieważności postępowania strona skarżąca wskazała, że na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. PARP nie zajęła żadnego stanowiska w sprawie, pełnomocnik organu ograniczył się do wniosku o udzielenie terminu na zapoznanie się z aktami i zajęcie stanowiska. Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do przedstawienia stanowiska w formie załącznika do protokołu, zamknął rozprawę i odroczył ogłoszenie orzeczenia. O fakcie złożenia przez organ pisma z 26 października 2010 r. - jako załącznika do rozprawy - spółka dowiedziała się dopiero z uzasadnienia wyroku. Skarżąca nie miała zatem możliwości zapoznania się ze stanowiskiem organu w niniejszej sprawie i ustosunkować się do podniesionych przez organ zarzutów – przez co została pozbawiona możliwości obrony.

W tej sytuacji zastosowanie przez Sąd I instancji instytucji przewidzianej art. 104 p.p.s.a. uznać należy za naruszenie przepisów procedury bowiem organ w załączniku złożonym w dniu 26 października 2010 r. nie uzupełniał, czy też nie rozwijał stanowiska zaprezentowanego na rozprawie lecz w istocie przestawił po raz pierwszy swoje stanowisko w sprawie.

Uzasadniając następne zarzuty skargi kasacyjnej spółka podniosła, iż rozpatrzenie protestu wnioskodawcy powinno być dokonane w zakresie zarzutów podniesionych w tymże proteście (a te zarzuty związane były z treścią pierwszej informacji, co do oceny merytorycznej), przy uwzględnieniu także wskazań zawartych w rozstrzygnięciu MSWiA. Zdaniem spółki organ w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy wyszedł poza zakres i przedmiot sprawy, określony przez skarżącą w proteście. Organ wyraźnie wskazał bowiem na nową argumentację i podniósł nowe zarzuty w ramach tego samego kryterium.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. uzasadniono brakiem zestawienia i porównania przez Sąd treści protestu z treścią zaskarżonej informacji. Nieprzestrzeganie procedury odwoławczej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – doprowadziło do naruszenia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu (art. 26 ust. 2 u.z.p.r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony - z uwagi na bezzasadność podniesionych zarzutów.

Niewątpliwie w świetle 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Przyjmuje się, że strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, gdy wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (v. Komentarz do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz, LEX, 2009, wyd. III, teza 25 i powołane tam orz. SN z dnia 13 marca 1998r., I CKN 561/97, niepubl.). W piśmiennictwie za przykład pozbawienia możności obrony swych praw w postępowaniu sądowym podaje się brak zawiadomienia o tym postępowaniu, wadliwe zawiadomieni o terminie rozprawy. W rozpoznawanej sprawie tymczasem pozbawienie możności obrony swych praw strona upatruje w wadliwym zastosowaniu przez Sąd I instancji art. 104 p.p.s.a. i tym samym pozbawieniu skarżącej spółki możliwości zapoznania się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym po raz pierwszy w piśmie złożonym do akt po zamknięciu rozprawy – jako załącznik do protokołu.

Zgodnie z objętym zarzutami skargi kasacyjnej art. 104 p.p.s.a. "W toku posiedzenia wnioski, oświadczenia, uzupełnienia i sprostowania wniosków i oświadczeń można zamieścić w załączniku do protokołu. Gdy stronę zastępuje adwokat lub radca prawny, przewodniczący może zażądać złożenia takiego załącznika w wyznaczonym terminie". Istotnie, w rozumieniu tego przepisu załącznik do protokołu nie ma znaczenia autonomicznego, jego rola jest pomocnicza w stosunku do obowiązującej zasady ustności rozprawy. Zatem przyjęcie, że organ swe stanowisko wobec skargi wniesionej przez stronę do wojewódzkiego sądu administracyjnego może zaprezentować wyłącznie w załączniku do protokołu z rozprawy nie jest prawidłowe. Nie ma jednak podstaw prawnych by przyjąć, że wadliwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 104 p.p.s.a. jest równoznaczne z pozbawieniem przeciwnika procesowego organu możności obrony swych praw. Co do zasady załącznik do protokołu - jak każde pismo procesowe - winno zostać złożone wraz z odpisem, celem jego doręczenia stronie przeciwnej art. (47 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie zarzucając brak możliwości zapoznania się ze stanowiskiem organu spółka wskazała jedynie na naruszenie art. 104 p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, iż z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by stanowisko organu przedstawione w ww. piśmie z 26 października 2010 r. rzutowało na motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tak więc ewentualne uchybienia procesowe w omawianym zakresie mogą mieć wyłącznie charakter naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia – w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – mogą stanowić skuteczną podstawę kasacyjną tylko gdy mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w sprawie nie wykazano by miało to miejsce. Uchybienia te nie mogą zaś być poczytywane jako pozbawienie możliwości udziału w istotnej części postępowania i tym samym pozbawienie możności obrony swych praw.

Postawiony Sądowi I instancji zarzut nieważności postępowania jest zatem nieusprawiedliwiony.

Ocena zasadności kolejnych podstaw kasacyjnych wymaga zwrócenia uwagi, że w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenie polityki rozwoju stwierdził, że negatywna ocena projektu była uzasadniona, projekt nie spełniał bowiem kryterium merytorycznego nr 6 – tymczasem zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 10, zdaniem 2 Regulaminu, aby wniosek mógł być rekomendowany do wsparcia musi spełnić wszystkie wymagane kryteria oceny merytorycznej, stąd w przypadku niespełnienia choćby jednego z kryteriów merytorycznych projekt podlega negatywnej ocenie.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu I instancji negatywna ocena projektu w zakresie ww. kryterium znajduje oparcie w opisie tego kryterium - zawartym w "Przewodniku po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach PO IG, 2007 – 2013, zgodnie z którym nie mogą być uznane za kwalifikowane wydatki, które zostały zaprezentowane we wniosku w sposób niewłaściwy, tj. niedostatecznie konkretny i uniemożliwiający pełną ocenę wszystkich aspektów kwalifikowalności. Skarga kasacyjna strony nie zwalcza przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy wyrokowaniu oceny, że wypełnienie wniosku uchybia przytoczonemu wyżej opisowi kryterium. Brak zarzutów w tym zakresie powoduje, że kwestia ta - z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) pozostaje zatem poza kontrolą w postępowaniu kasacyjnym.

W świetle podstaw skargi kasacyjnej istota sporu dotyczy zaś tego, czy negatywna ocena wniosku w ww. zakresie - o czym poinformowano stronę po ponownym rozpatrzeniu sprawy - nastąpiła z naruszeniem § 17 ust. 2 w zw. z § 7 ust. 3, § 9 ust. 3, § 16 i 14 ust. 1 i 2 Załącznika 4.4. do Szczegółowego Opisu Priorytetów PO IG 2007 – 2013 - Procedura odwoławcza w ramach PO IG.

Poza sporem zgodnie z treścią § 7 ust. 3 ww. Procedury odwoławczej wnioskodawca wszystkie zarzuty ujmuje w jednym proteście, jeżeli jego zdaniem ocena została przeprowadzona niezgodnie z więcej niż jednym kryterium oceny, w proteście należy wskazać wszystkie te kryteria, pod rygorem utraty możliwości przytaczania nowych argumentów w odwołaniu.

Stosownie do regulacji zawartej w § 9 ust. 3 Instytucja Rozpatrująca Protest (IRP) jest związana zakresem protestu - sprawdza zgodność złożonego wniosku o dofinansowanie projektu tylko z tym kryterium lub kryteriami oceny, które zostały wskazane w proteście.

Według § 14 ust. 1 zakres przedmiotowy odwołania zdeterminowany jest zakresem uprzednio złożonego protestu – podmiot podnoszący w proteście niewłaściwe przeprowadzenie danego etapu oceny w zakresie zgodności jego projektu z jednym lub kilkoma kryteriami wyboru projektu, w przypadku negatywnego rozpatrzenia jego protestu może się zwrócić o ponowne sprawdzenie tej zgodności.

W myśl zaś § 16 ust. 1 Instytucja Rozpatrująca Odwołanie (IRO) związana jest jego zakresem – rozstrzygnięcie nie dotyczy okoliczności i kwestii w nim ujętych.

Z kolei zgodnie z § 17 ust. 2 pozytywne rozpatrzenie odwołania przez IRO skutkuje skierowaniem do ponownej oceny właściwej instytucji odpowiedzialnej za ocenę projektów, w ramach kryterium bądź kryteriów, w których odwołanie zostało uznane z zasadne wraz z uzasadnieniem przyjętego rozstrzygnięcia, w którym wskazano na czym zdaniem IRO polegało niewłaściwe przeprowadzenie oceny projektu w zakresie objętym protestem.

W świetle przytoczonych uregulowań Procedury odwoławczej nie budzi wątpliwości, że ponowna - w wyniku pozytywnego rozpatrzenia odwołania - ocena projektu, winna być dokonana przez właściwą instytucję, odpowiedzialną za ocenę projektów, w zakresie objętym protestem.

Rozstrzygnięcia wymaga natomiast czy ów zakres protestu wyznacza tylko kryterium (lub kryteria) wskazane w proteście, co do których wnioskodawca nie zgadza się z tym, że jego projekt tego kryterium (tych kryteriów) nie spełnia czy też zakres protestu zawęża ponowną ocenę nie tylko do objętego protestem kryterium ale ogranicza tę ocenę do powołanych w ramach danego kryterium okoliczności i kwestii ujętych w proteście.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro przytoczony wyżej § 7 ust. 3 Procedury odwoławczej obliguje wnioskodawcę do ujęcia w jednym proteście wszystkich zarzutów, dookreślając przy tym, iż należy wskazać wszystkie kryteria, niezgodnie z którymi ocenę przeprowadzono – po rygorem utraty możliwości przytaczania nowym argumentów w odwołaniu – to znaczy, że "zarzut" w rozumieniu tej regulacji sprowadza się do wskazania kryterium (kryteriów), z niespełnieniem którego (których) wnioskodawca się nie zgadza. Oznacza to, że także IRO rozstrzyga o zasadności odwołania w zakresie kryteriów, jakie ujęto w odwołaniu, o ile uprzednio wskazano je w proteście. Także regulacja zawarta w § 17 ust. 2 Procedury odwoławczej przemawia za przyjęciem, że ograniczenie ponownej oceny projektu dotyczy spornego kryterium (bądź kryteriów) nie zaś zarzutów podnoszonych w ramach tego kryterium. Powołane unormowanie wskazuje bowiem wprost, że ponowna ocena projektu dokonywana jest w ramach kryterium bądź kryteriów, w których odwołanie (ograniczone już do kryteriów wskazanych w proteście) zostało uznane za zasadne.

Zarzut - wiążący Instytucję Rozpatrującą Protest i Instytucję Rozpatrującą Odwołanie oraz ograniczający zakres ponownej oceny projektu - dotyczy zatem kryterium (niezgodność projektu z którym to kryterium ujęto w proteście i odwołaniu) nie zaś argumentów oceny o niespełnieniu tego kryterium.

Wobec powyższego fakt, że unormowania procedury odwoławczej przy ponownym ocenianiu projektu nakazują właściwej instytucji odpowiedzialnej za ocenę projektu mieć na względzie wyniki kolejnych etapów postępowania odwoławczego (§ 17 ust. 3 lit. a), a także uzasadnienie rozpatrzonego pozytywnie odwołania i wskazane tam nieprawidłowości w przeprowadzonej ocenie (§ 17 ust. 3 lit. b) nie znaczy, że powołanie w ponownej ocenie projektu nowych argumentów dla uzasadnienia oceny, że projekt nie spełnia kwestionowanego uprzednio kryterium (kryteriów) nie wykracza poza ramy określone § 17 ust. 2 Procedury odwoławczej.

Odnosząc takie rozumienie regulacji Procedury odwoławczej do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że protest złożony przez wnioskodawcę zarzucał, iż ocena została przeprowadzona m.in. niezgodnie z kryterium 6. Kryterium to dotyczy oceny czy planowane wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu.

W proteście spółka - kwestionując ocenę planowanych wydatków na wynagrodzenie jako nieadekwatnych do zakresu i celów - złożyła wyjaśnienia, co do racjonalności planowanego zatrudnienia, które nie zostały zaprezentowane we wniosku o dofinansowanie. IRO wskazała zaś na celowość poddania ponownej ocenie kwestii kwalifikowalności kosztów.

W tym stanie rzeczy nie można Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu postawić skutecznego zarzutu, że wadliwie nie dostrzegł, iż organ wykroczył poza zakres protestu. Ponowna ocena dotyczy bowiem spełnienia kryterium nr 6, objętego protestem i odwołaniem. Negatywna ocena, co do ww. kryterium, wynika ze stwierdzenia, że wydatki zostały zaprezentowane we wniosku w sposób niewłaściwy, tj. niedostatecznie konkretny i uniemożliwiający pełną ocenę wszystkich aspektów kwalifikowalności. Fakt, że wobec pierwotnej oceny projektu protest dotyczył w ww. zakresie racjonalności wydatków na zatrudnienie, a w wyniku ponownej ocenie projektu zgłoszono zastrzeżenia także co do wydatków na zakup sprzętu nie znaczy, że ponowna ocena nie mieści się to w ramach kryterium, w którym odwołanie zostało uznane za zasadne – w rozumieniu § 17 ust. 2 Procedury odwoławczej.

Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Wynikająca z ww. przepisu zasada niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami, wnioskami i powołaną podstawę prawną umożliwia sądowi pełną weryfikację legalności działalności organów administracji publicznej. W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane odnośnie ram ponownej oceny projektu, Sądowi I instancji nie można zarzucić, by przeprowadzona weryfikacja legalności była niepełna z uwagi na brak porównania wyniku ponownej oceny zawartej w zaskarżonej informacji z treścią protestu strony.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia też zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zarzut uchybienia temu przepisowi strona wiąże z naruszeniem reguł Procedury odwoławczej - co było już przedmiotem rozważań - oraz z brakiem możliwości zwalczania przez wnioskodawcę zarzutów stawianych przez oceniających.

Istotnie, zgodnie z § 18 ust. 1 Procedury odwoławczej, na wynik ponownie przeprowadzonej oceny projektu nie przysługuje dodatkowo żaden środek odwoławczy na poziomie instytucjonalnym. Stronie służy jednak skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, stosownie do uregulowań zawartych w art. 30 c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz § 23 -26 Procedury odwoławczej. Wbrew twierdzeniom spółki prawidłowość ponownej oceny projektu z punktu widzenia kryterium objętego protestem i postępowaniem odwoławczym może być zatem przedmiotem kontroli. Przypomnieć jednak należy, że w rozpoznawanym przypadku podstawy skargi kasacyjnej kwestię prawidłowości oceny, że projekt nie spełniał kryterium nr 6 PO IG, pozostawiają poza zakresem kontroli kasacyjnej, ograniczając ją do kwestii ram ponownej oceny.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, podstawy na których ją oparto nie znajdują bowiem usprawiedliwienia.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 oraz 204 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.