Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 140/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 68 ust. 1 i 2;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 139 ust. 1 pkt 1 i ust. 2; art. 147; art. 134; art. 98 ust. 1 pkt 2; art. 96 ust. 1; art. 33 ust. 2; art. 154 ust. 6; art. 154 ust. 1; art. 152 ust. 2 pkt 3; art. 144 pkt 1; art. 145 ust. 1; art. 143 ust. 1-5; art. 144 pkt 1; art. 142 ust. 5-6;
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r., 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Dyrektor Z. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) – dalej jako ustawa o świadczeniach – oraz na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., oddalił odwołanie M. P. prowadzącej A w D., dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w trybie rokowań na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na rok 2011 - 2015 w rodzaju ratownictwo medyczne w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na obszarze [...], rejon operacyjny [...] na okres obowiązywania umowy od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] grudnia 2015 r.

Decyzję wydano w następujących ustaleniach:

Dyrektor ZOW NFZ [...] czerwca 2011 r. wydał ogłoszenie o rokowaniach w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne. Zgodnie z informacją zawartą w ogłoszeniu od oferentów wymagano spełnienia warunków zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 28 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ratownictwa medycznego (Dz. U. 2009 Nr 139, poz. 1137), w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. 2008.81.484), w zarządzeniach Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr 49/2010/DSOZ z dnia 31 sierpnia 2010 r., nr 82/2010/DSOZ z dnia 17 grudnia 2010 r. ,nr 14/2011/DSOZ z dnia 14 marca 2010 r., nr 73/2009/DSOZ z dnia 13 listopada 2009 r., nr 85/2009/DSOZ z dnia 11 grudnia 2009 r., nr 50/2010/DSOZ z dnia 1 września 2010 r., nr 86/2010/DSOZ z dnia 23 grudnia 2010 r., 13/2011/DSOZ z dnia 14 marca 2010 r., nr 12/2011/DSM z dnia 14 marca 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne. W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu - po uprzednim wezwaniu oferentów do usunięcia braków formalnych, które zostały uzupełnione. Komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania dwie oferty. W dniu [...] czerwca 2011 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania, w którym została wybrana oferta złożona przez B w S.

Od powyższego rozstrzygnięcia M. P. złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach poprzez przyznanie przez komisję drugiemu z oferentów w sposób nieuzasadniony dodatkowych punktów, art. 147 ustawy, art. 148 pkt 1 i pkt 2 poprzez niewłaściwe porównanie ofert przez komisję oraz art. 149 ust. 1 pkt 4 poprzez nieodrzucenie przez komisję oferenta, który przedstawił w swojej ofercie rażącą niską cenę, niegwarantującą prawidłowego wykonywania świadczeń opieki zdrowotnej. Ponadto wniesiono o niezwłoczne wyznaczenie terminu zapoznania się z dokumentacją postępowania i poinformowania odwołującego o terminie zapoznania się z dokumentacją postępowania oraz o udostępnienie protokołów kontroli drugiego z oferentów. Odwołująca również wniosła o szczegółowe określenie ilości punktów przyznanych oferentom w poszczególnych kryteriach, dokonanej oceny oferty, podanie uzasadnienia dokonanej punktacji.

Z. OW NFZ zawiadomił odwołującą o terminie zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednocześnie poinformowano, iż w trakcie postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oferentowi nie przysługuje prawo zapoznania się z ofertami innych uczestników postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor ZOW NFZ wydał wymienioną na wstępie decyzję administracyjną. Jak podniesiono kryteria oceny ofert w postępowaniu według, których komisja zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach dokonała porównania ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne zostały określone w zarządzeniu nr 73/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określania kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W związku z faktem, iż obaj oferenci uzyskali taką samą liczbę punktów oceny tj. po 161 pkt komisja konkursowa brała pod uwagę bezwzględną wartość ceny oferowanej przez oferentów, za poszczególne zakresy świadczeń. Jak ustalono w wyniku porównania obu ofert, w oparciu o te same kryteria oceny, na podstawie odpowiedzi udzielonych przez oferentów na pytania zawarte w formularzu ofertowym obaj oferenci w końcowej ocenie oferty otrzymali po 161 punktów. Cena stała się jedynym czynnikiem różnicującym obie oferty. Zaproszono więc obie strony do postępowania negocjacyjnego, w którym B w S. zaproponowała niższą cenę od M, P, i komisja wybrała ofertę S. P. Członkowie komisji biorąc pod uwagę obiektywne czynniki oraz strukturę i zasoby świadczeniodawców zbadali, czy przedstawione przez oferentów kalkulacje cenowe nie stanowią ceny rażąco niskiej i uznali, że propozycja cenowa W. B w S. pozwoli na prawidłowe wykonywanie przedmiotowych świadczeń opieki zdrowotnej.

Dyrektor ZOW NFZ w uzasadnieniu swojej decyzji, szczegółowo odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazując na ich bezzasadność.

W odwołaniu od powyższej decyzji, złożonym do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, M. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz, zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15 k.p.a. w związku z art. 154 ust. 4, ust. 6 i ust. 7 poprzez nierozpatrzenie wniesionego odwołania z dnia [...] maja 2011 r., oraz przekroczenie kompetencji Dyrektora ZOW NFZ przez wydanie ogłoszenia i przeprowadzenie postępowania w trybie rokowań przed rozpatrzeniem odwołania M. P. od decyzji Dyrektora ZOW NFZ z dnia [...] maja 2011 r. unieważniającej postępowanie konkursowe, w którym odwołująca została wybrana do zawarcia umowy. Naruszenie art. 7, art. 8., art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz słusznego interesu strony postępowania, w ten sposób, że Dyrektor ZOW NFZ oddalając odwołanie w całości nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości dotyczących wszelkich okoliczności związanych z przyznaniem drugiemu oferentowi punktacji z tytułu przedstawienia certyfikatu jakości ISO oraz nie wyjaśnił jaką cenę podał w ofercie drugi z oferentów, a także tego jak podanie tej ceny miało wpływ na punktacje oferty, a także nie wyjaśnił czy konflikty dotyczące personelu były badane z uwzględnieniem stanowiska Prezesa NFZ wyrażonego w decyzji z [...] czerwca 2011 r.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy, wskazał, że w rankingu końcowym obie oferty złożone do postępowania uzyskały jednakową liczbę punktów oceny, podkreślił, że zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach w części niejawnej konkursu ofert komisja konkursowa wybiera ofertę, która zapewnia ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. W postępowaniu komisja konkursowa, aby dokonać wyboru oferenta do realizacji świadczeń opieki zdrowotnej wzięła pod uwagę przedstawienie najkorzystniejszego bilansu oceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Prezes NFZ zaznaczył, że komisja konkursowa w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej w dniu [...] czerwca 2011 r. przeprowadziła negocjacje z obydwoma oferentami biorącymi udział w przedmiotowym postępowaniu. W wyniku negocjacji przeprowadzonych z oferentami B w S. zaoferowała jednak cenę niższą niż odwołująca. Uznał, że zarzut naruszenia zasad postępowania określonych w ustawie o świadczeniach jest niezasadny, gdyż z analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że komisja konkursowa stosowała szczegółowe warunki oceny ofert w ramach poszczególnych kryteriów oceny ofert do omawianego rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej, oceniając w sposób obiektywny wszystkie złożone oferty. Warunki oceny oferty były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, w związku z tym nie doszło do naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach.

Organ II instancji nie zgodził się z twierdzeniem odwołującej, że w postępowaniu nie wyjaśniono wątpliwości dotyczących tego czy cena podana przez B w S. nie była rażąco niska, gdyż podczas przeprowadzonych negocjacji komisja konkursowa poddała szczegółowej analizie ceny zaproponowane przez oferenta za udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne. Analiza kosztów wykazała, zdaniem organu, że zaproponowana przez B w S. cena jednostki rozliczeniowej (ryczałt za dobokartę) w sypkości 1 000 zł za świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego oraz 2 333 zł za świadczenie udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego nie jest kwotą rażąco niską, ponieważ świadczeniodawca we wskazanej kalkulacji wykazał, że przewidziana kwota jest wystarczająca do właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne.

Odnosząc się do zarzutu odwołującej dotyczącego braku posiadania przez B w S. właściwego certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych ratownictwa medycznego podniósł, że w dokumentacji dotyczącej postępowania znajduje się Certyfikat ISO, który jest ważny od dnia [...] kwietnia 2010 r. Okoliczność posiadania przez B w S. certyfikatu ISO potwierdzona została również podczas kontroli prowadzonej przez komisję konkursową w dniach [...] i [...] czerwca 2011 r. Wskazany certyfikat dotyczy wszystkich miejsc stacjonowania zespołów ratownictwa medycznego wykazanych w ofercie B w S.

Prezes NFZ nie zgodził się z twierdzeniem odwołującej, iż podczas postępowania konflikty dotyczące personelu nie były badane z uwzględnieniem stanowiska Prezesa NFZ wyrażonego w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r.. Na podstawie przekazanych informacji przez dyrektorów oddziałów wojewódzkiego NFZ odnośnie porównania personelu i ambulansów wykazanych w ofertach oferentów biorących udział w postępowaniu, komisja konkursowa ustaliła elementy sporne harmonogramu personelu. Następnie oferenci zostali wezwani do wyjaśnienia elementów spornych tego harmonogramu. Stosowne wyjaśnienia elementów spornych zostały złożone w terminie przez obu oferentów.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem odwołującej, iż doszło do przekroczenia przez Dyrektora ZOW NFZ kompetencji, poprzez ogłoszenie i przeprowadzenie postępowania w sprawie zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej przed rozpoznaniem odwołania przez Prezesa NFZ. Organ przytaczając przepisy prawa zauważył, że do kompetencji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu należy ogłoszenie postępowania w sprawie zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Podniósł, że takie stanowisko ma również potwierdzenie w doktrynie prawa, gdzie stwierdza się m.in., że "(...) prowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej należy do zadań dyrektora oddziału wojewódzkiego (...)’.

Prezes NFZ za nieuzasadniony uznał również, zarzut naruszenia art. 134 i 148 ustawy o świadczeniach, ponieważ w trakcie przedmiotowego postępowania Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zdaniem organu odwołująca przystępując do postępowania mogła i powinna zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriów oceny ofert, które były dla wszystkich biorących w nim udział jednakowe.

Zdaniem organu analiza dokumentacji dotyczącej postępowania wskazuje, iż komisja konkursowa dokonała porównania ofert oferentów zgodnie z kryteriami oceny określonymi w przepisach prawa. Zgodnie z warunkami przedmiotowego postępowania możliwe było wybranie tylko jednej oferty, która uzyskała najwyższą sumaryczną liczbę punktów za poszczególne kryteria oceny ofert. Oferta odwołującej nie została wybrana, gdyż do postępowania złożona została oferta korzystniejsza, która została wybrana w celu zawarcia umowy. Podkreślił, ze z zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanej analizy przedmiotowych ofert wynika, iż postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z kryteriami określonymi przez Prezesa Funduszu, w warunkach poszanowania zasady równego traktowania wszystkich oferentów.

Od powyższej decyzji M. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie decyzji. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach poprzez jego niezastosowanie, będące konsekwencją dokonania wadliwej oceny oferty B w S. w zakresie zaproponowanej ceny i nieprawidłowe uznanie, iż zaproponowana cena nie była rażąco niska. Naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach poprzez naruszenie zasady równości stron oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia stanowiska, że cena zaproponowana przez B w S. jest wystarczająca i nie jest ceną rażąco niską. Naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie interesu prawnego skarżącej w wyniku zaniechania zgromadzenia materiału dowodowego oraz wykorzystania informacji dostępnych organowi z urzędu prowadzącego do niedokonania należytej weryfikacji zarzutów skarżącej oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zaniechania rozważenia zarzutów oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Skarżąca podniosła, że Prezes NFZ miał obowiązek ustalić, czy przepisy procedury zostały zachowane, jak też podjąć z własnej inicjatywy stosowne kroki zmierzające do poddania wszechstronnej analizie kwestii dotyczącej ceny drugiego z oferentów. Zdaniem skarżącej Prezes Funduszu nie wyjaśnił kryteriów oceny dokonanej przez Dyrektora ZOW NFZ, w tym nie wyjaśnił istotnych okoliczności w postaci "obiektywnych czynników oraz struktury i zasobów świadczeniodawcy", jakimi kierowała się komisja przy ocenie zaproponowanej ceny.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Stosownie do art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach, zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes Funduszu, na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ww. ustawy).

W art. 134 omawianej ustawy sformułowano zasadę, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 1012/09 (por. także postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2011 r. w sprawie III SA/Gd 57/11), Prezes NFZ jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Z kolei, sam NFZ jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (stanowi o tym art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych dla tych organów. Dopiero na mocy konkretnych przepisów, jak np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 powołanej ustawy, stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Stanowisko takie zostało wyrażone także w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 oraz z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08 (oba publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ i następnie przez Prezesa NFZ) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje (art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Przyjąć w związku z tym należy, że dopiero odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

W rozpoznawanej sprawie Prezes Funduszu, na skutek odwołania M. P., decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy uprzednio wydaną decyzję przez Dyrektora ZOW NFZ z dnia [...] maja 2011 r. unieważniającą poprzednie postępowanie konkursowe, w którym M. P. została zakwalifikowana do zawarcia umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie VI SA/Wa 1807/11 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Funduszu i Dyrektora ZOW NFZ wskazując, że zgodnie z art. 152 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach na unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy nie przysługują środki odwoławcze. Konsekwencją orzeczenia WSA stało się to, że decyzja Dyrektora ZOW NFZ z dnia [...] maja 2011 r., unieważniająca postępowanie konkursowe, zakończyła to postępowanie. Odwoływanie się w tym przypadku przez skarżącą do ustaleń komisji konkursowej w tamtym postępowaniu jest bezprzedmiotowe.

Zgodnie zatem z art. 144 pkt 1 ustawy, gdy uprzednio prowadzone postępowanie w trybie konkursu ofert zostało unieważnione, a szczegółowe warunki postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są takie same jak w konkursie ofert może zostać przeprowadzone postępowanie w trybie rokowań i takie postępowanie zostało przeprowadzone po opublikowaniu przez Dyrektora ZOW NFZ w dniu [...] czerwca 2011 r. ogłoszenia o rokowaniach w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie podanym w zaskarżonej decyzji. Do rokowań zaproszono, zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawców, których oferty nie zostały unieważnione w konkursie ofert, tj. skarżącą i B w S., która w wyniku tego postępowania została wyłoniona do zwarcia umowy.

W związku z powyższymi uwagami zarzut przekroczenia kompetencji przez Dyrektora ZOW NFZ należało uznać za niezasadny, podobnie jak zarzut dotyczący tzw. konfliktu personelu.

Fundusz rozpatrując niniejszą sprawę przeprowadził w tym zakresie niezbędne ustalenia udokumentowane w aktach sprawy. Na podstawie informacji otrzymanych od dyrektorów oddziałów wojewódzkich NFZ z terenu całego kraju Z. OW NFZ i w następstwie komisja konkursowa ustaliła elementy sporne harmonogramu personelu. Obaj oferenci w zakresie owych elementów spornych złożyli wyjaśnienia przed komisją i komisja konkursowa odniosła się do tej kwestii ustalając, że średniotygodniowy czas pracy personelu wykazany w ofercie skarżącej przekroczył 168 godzin w przypadku jednego lekarza, a w przypadku W. S. P. R. w S. przez dwóch lekarzy. W związku z tym komisja wezwała oferentów do złożenia wyjaśnień do dnia [...] czerwca 2011 r. Po złożeniu tych wyjaśnień ze stosownymi oświadczeniami lekarzy komisja stwierdziła zgodność deklarowanego czasu pracy lekarzy z podanymi w ofertach. Zatem w tej sprawie zarzut skarżącej należało również uznać za nietrafny.

Co do zarzutu braku przez B w S. Certyfikatu ISO Fundusz przeprowadził właściwe ustalenia, stwierdzając niezasadność tego zarzutu. Jak wynika z materiału dowodowego ustalenia te uzasadniały stanowisko Funduszu. Jak bowiem wskazano, przedmiotowy Certyfikat ISO na świadczenie usług w zakresie ratownictwa medycznego, transportu sanitarnego oraz medycznego zabezpieczenia imprez masowych został przyznany B w S. na wiele obszarów działania, w tym także na obszar [...], rejon operacyjny [...] objęty ogłoszeniem o rokowaniach. Należy zatem stwierdzić niezasadność zarzutu skarżącej dotyczącego nieprawidłowości w przyznaniu B punktu za posiadany Certyfikat ISO.

W rozpoznawanej sprawie kwestią istotną i decydującą o rozstrzygnięciu postępowania prowadzonego w trybie rokowań był cena oferowana przez obu oferentów za świadczenie usług objętych ogłoszeniem.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że ustawa wyraźnie określa dwa rodzaje postępowań w sprawie zawierania umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – konkurs ofert i rokowania (art. 139 ust. 1 i ust. 2). Zgodnie z art. 143 ust. 1 ustawy o świadczeniach zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie rokowań następuje w przypadkach określonych w ustawie. Taki też przypadek, na podstawie art. 144 pkt 1 ustawy zaistniał w sprawie, co było przedmiotem wcześniejszego omówienia. Powołany przepis art. 143 w ust. 2 definiuje rokowania, przez które rozumie się tryb zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w którym prowadzi się postępowanie w sprawie ustalenia ceny i liczby świadczeń opieki zdrowotnej i warunków ich udzielania z taką liczbą świadczeniodawców, która zapewni wybór najkorzystniejszej oferty lub większej liczby ofert oraz sprawny przebieg postępowania, nie mniejszą jednak niż trzech, chyba że ze względu na specjalistyczny charakter świadczeń opieki zdrowotnej lub ograniczoną dostępność do świadczeń jest mniej świadczeniodawców mogących ich udzielać. Jeżeli zatem Fundusz zdecydował się, w oparciu o przesłanki z art. 144 pkt 1 ustawy, na prowadzenie postępowania w trybie rokowań, chociaż wskazany przepis w sytuacji podanej w jego pkt 1 nie nakłada obowiązku prowadzenia postępowania w tym trybie, tym samym powinien stosować właściwe przepisy dotyczące rokowań mając na względzie możliwości odstępstw od tego trybu, jednakże wyłącznie wskazane w ustawie o świadczeniach (art. 143 ust. 4 i ust. 5).

Rokowania składają się, zgodnie z art. 143 ust. 3 -5 ustawy, podobnie jak konkurs ofert, z części jawnej i z części niejawnej, z tym jednak wyjątkiem, że do części niejawnej rokowań stosuje się odpowiednio art. 142 ust. 5 (ust. 5 art. 143 ustawy o świadczeniach). Wskazany przepis art. 142 ust. 5 ustawy stanowi, iż w części niejawnej konkursu ofert komisja może: 1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia; 2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 143 ust. 5 ustawy o świadczeniach nie przewiduje odpowiedniego stosowania w rokowaniach przepisu art. 142 ust. 6 - komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: 1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej; 2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Także żaden z przepisów Działu VI ustawy – Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami – nie przewiduje w postępowaniu prowadzonym w trybie rokowań przeprowadzania negocjacji z oferentami w celu ustalenia ceny za udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej. Żaden z tych przepisów nie przewiduje również możliwości prowadzenia postępowania mieszanego konkursowo-rokowaniowego.

Tymczasem jak wynika z akt sprawy (co jest bezsporne) komisja zastosowała w postępowaniu prowadzonym w trybie rokowań tryb negocjacyjny przewidziany dla postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert. Jak wynika z akt sprawy do obu oferentów wystosowano zaproszenia do negocjacji, negocjacje te przeprowadzono sporządzając protokół końcowy z tej procedury. Przy czym godzi się zauważyć, że dopiero po przeprowadzeniu procedury negocjacji został wyłoniony oferent zakwalifikowany do zawarcia umowy objętej ogłoszeniem, gdyż to owe negocjacje zadecydowały o rozstrzygnięciu w sprawie.

Nie sposób zatem nie wyciągnąć wniosku o naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach (art. 142 ust. 6 w związku z art. 143 ust. 5) przez wprowadzenie do postępowania toczącego się w trybie rokowań, postępowania właściwego dla trybu konkursu ofert, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.