Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 827/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7,8,10,77,80,61a par1 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 p. 20, art. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej " [...]" w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. (dalej: "Spółdzielnia") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB"), nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Spółdzielni w sprawie boiska do piłki nożnej zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W., ze względu na wniesienie wniosku przez podmiot niebędący stroną - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Uzasadniając orzeczenie, [...]WINB wyjaśnił, że [...] listopada 2016 r. do PINB wpłynęło pismo Spółdzielni, zawierające prośbę o dokonanie kontroli boiska piłkarskiego zlokalizowanego na terenie Centrum [...] w W. przy ul. [...] w W.. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, ze względu na wniesienie wniosku przez podmiot niebędący stroną.

Zażalenie na ww. rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożyła Spółdzielnia.

[...]WINB uznał, iż zaskarżone postanowienie PINB należy utrzymać w mocy, a argumenty zawarte w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem organu II instancji organ powiatowy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie.

[...]WINB wyjaśnił, że gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania występuje, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Natomiast przesłanka przedmiotowa odmowy wszczęcia postępowania pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego.

PINB, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia na żądanie Spółdzielni postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, ponieważ uznał, że żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania. [...]WINB przywołał art. 28 k.p.a., wskazując, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być oparty na prawie materialnym (czyli wynikać z obowiązujących przepisów prawa), a nie jedynie na subiektywnym przekonaniu podmiotu, że taki interes posiada. Tak więc podmiot posiadający tylko faktyczny interes w rozstrzygnięciu sprawy, a nie oparty o przepisy prawa materialnego, nie może być uznany za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego.

Pojęcie strony, jak wskazał organ, może być zatem wyprowadzone wyłącznie z przepisu prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Konieczne jest więc ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby, a związanych z realizacją określonej inwestycji. Organ administracji publicznej nie może wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób oczywiście niezgodny z prawem. Również decyzja administracyjna wydana w wyniku tak wszczętego postępowania byłaby aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie organu II instancji PINB prawidłowo uznał, iż Spółdzielnia nie jest stroną w tej sprawie. Spółdzielnia we wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. nie wykazała interesu prawnego. Hałas powstający w trakcie korzystania z boiska przemawia wyłącznie o posiadaniu przez zrzeszonych w Spółdzielni mieszkańców budynków przy ul. [...] interesu faktycznego w przedmiotowej sprawie..

Odnosząc się do treści zażalenia [...]WINB stwierdził, że nie ma ono wpływu na kształt rozstrzygnięcia. Za bezzasadne uznać należało zarzuty naruszenia przez PINB art. 10, art. 7 oraz art. 80 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do przestrzegania wymogów określonych w ww. przepisach w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, stąd też na tym etapie nie można mówić o naruszeniu przez PINB wskazanych przepisów.

Z tym postanowieniem nie zgodziła się Spółdzielnia i pismem datowanym na [...] marca 2017 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając w całości ww. postanowienie [...]WINB.

Zaskarżonemu postanowieniu Spółdzielnia zarzuciła:

"a) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy to jest:

- art. 140 kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy stanowi on podstawę interesu prawnego Skarżącej oraz poprzez brak oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie, ograniczenia prawa własności Skarżącej polegającego na utrudnieniu korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem;

- art. 144 kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie oraz brak oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie działań które w sposób naturalny wpływają na nieruchomość sąsiednią skarżącej zakłócając korzystanie z tej nieruchomości ponad przeciętną miarę;

b) naruszenie prawa procesowego które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

- art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, że Skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji błędne uznanie, że nie przysługuje jej przymiot strony postępowania, w sytuacji, gdy Skarżąca wykazała swój interes prawny,

- art. 61 a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie boiska do piłki nożnej zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. złożony został przez osobę nie będącą stroną postępowania, a w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]";

- art. 7, art. 77 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego przez niedokładne wyjaśnienie sprawy w zakresie ustalenia wpływu-oddziaływania boiska, na prawa i obowiązki skarżącej a także przez ocenę, o braku interesu prawnego skarżącego bez uprzedniego zbadania tej okoliczności.

- art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do władzy publicznej, oraz niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu".

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia wyjaśniła, że wskazała w zażaleniu, że "podstawę jej interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym stanowi przepis prawa materialnego to jest art. 140 kodeksu cywilnego". Skarżąca stwierdziła również że źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym może być nie tylko norma prawa administracyjnego, ale również normy prawa cywilnego a w szczególności prawa rzeczowe.

Zdaniem skarżącej, [...]WINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia "zupełnie nie odniósł się do tych zarzutów".

Spółdzielnia wyraziła pogląd, że "jednolita jest linia orzecznicza sądów administracyjnych, iż posiadanie interesu prawnego wiąże się z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której na jednostkę (podmiot) mogą być nałożone konkretne obowiązki, lub na podstawie której jednostka ta może dochodzić realizacji jej uprawnień. W orzecznictwie oraz doktrynie przeważa pogląd, że może to być norma prawa materialnego nie tylko administracyjnego, ale należąca do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Powinna to być norma dająca się określić indywidualnie i wyodrębnić spośród innych norm, norma, której treść można do końca, indywidualnie ustalić i określić".

Według skarżącej taką normą jest art. 140 k.c., a właściciel (w określonych prawem granicach) może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, że boisko do piłki nożnej "wpłynie na ograniczenie prawa własności nieruchomości Skarżącej poprzez utrudnienie z jej korzystania".

Interes prawny skarżącej wynikać ma również z art. 144 k.c., gdyż zakłócenie przez hałas korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., co niewątpliwie ma miejsce w przedmiotowej sprawie, a "boisko będzie oddziaływać na nieruchomość Skarżącej znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie".

[...]WINB, uzasadniając zaskarżone postanowienie dokonał co prawda analizy art. 28 k.p.a., ale bez uwzględnienia art. 140 i art. 144 k.c., ograniczając się jedynie do stwierdzenia że skarżąca wykazała interes faktyczny (hałas powstający w trakcie korzystania z boiska) a nie interes prawny, podczas gdy okoliczność dotycząca hałasu wskazana została jako działanie (immisje) zakłócające i powodujące utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości skarżącej, w celu wykazania że oddziaływanie inwestycji (boiska) ma negatywny wpływ na nieruchomość skarżącej i narusza jej prawo do tej nieruchomości.

Zgodnie zaś z art. 144 k.c. właściciel wykonując swoje prawo do określonej nieruchomości powinien powstrzymywać się od działań, które ponad przeciętną miarę zakłócałoby sąsiedniemu właścicielowi korzystanie z nieruchomości, są to bowiem działania, które w sposób naturalny wpływają na sąsiadującą nieruchomość, a których źródło stanowi wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości np. wytwarzanie zapachów i ciepła, wywoływanie wibracji, ciepła lub hałasu, zakłócenie odbioru sygnału telewizyjnego i radiowego, zanieczyszczenie powietrza.Zatem okoliczność ta powinna być rozpatrzona pod kątem negatywnego oddziaływania inwestycji (boiska) na znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomość skarżącej.

Organ administracji jest obowiązany rozważyć także, czy inwestycja danego rodzaju będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, np. stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu, w tym wpływać na sposób jej zagospodarowania.

Przyjmuje się w orzecznictwie, że o interesie prawnym podmiotu świadczy m.in. prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 k.c. (ochrona właściciela przed immisjami bezpośrednimi, uniemożliwiającymi korzystanie z prawa własności) i art. 144 k.c. (ochrona właściciela przed immisjami pośrednimi, zakłócającymi korzystanie z nieruchomości ponad przeciętna miarę).

Dla uznania za stronę wystarczy jedynie sam fakt oddziaływania inwestycji w przestrzeń objętą prawem do nieruchomości.

Organy obu instancji nie przeprowadziły zaś postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i nie ustaliły czy przedmiotowe przedsięwzięcie jest tego rodzaju, że oddziałuje w jakikolwiek sposób na nieruchomość sąsiednią skarżącej, czym naruszyły art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez "niedopuszczenie Spółdzielni do przedmiotowego postępowania w charakterze strony", art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej, a które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami i powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie PINB, było prawidłowe, zaś skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że organ I instancji prawidłowo przyjął za podstawę swego postanowienia art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Zasadą bowiem - wprost wyrażoną w art. 61 k.p.a. - jest, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony (lub z urzędu).

Zgodnie z zawartą w art. 28 k.p.a. definicją, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że tylko taki podmiot może być uznany za stronę, który wykaże, że przysługuje mu interes prawny. Jak jednolicie przyjmuje się w doktrynie prawa administracyjnego, "interes prawny nie jest pojęciem wyimaginowanym, lecz związanym z prawem, o którym właściwy i kompetentny organ orzekać ma w drodze decyzji administracyjnej, ze wskazaniem podstawy prawnej, a więc z przywołaniem konkretnych przepisów prawa pozytywnego. W dodatku stosowanie tej formy prawnej musi być zgodne z zasadą proporcjonalności, a więc bez zbędnej ingerencji władczej w sprawy jednostki. Żądania jednostki, które nie mieszczą się w pojęciu sprawy administracyjnej kwalifikującej się do jej rozstrzygnięcia decyzją, nie dają podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego (...)" – vide R. Hauser w komentarzu do art. 28 k.p.a. w Prawo procesowe administracyjne, 2017.

Jednolicie przyjętym – tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie – poglądem, w pełni podzielanym przez tut. Sąd, jest, że interes prawny, powinien być indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 maja 1984 r., II SA 789/84 "interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę". W wyroku NSA z dnia 10 marca 1989 r., IV SA 1254/88 Sąd ten zasadnie wskazał, że stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym.

Skarżąca wywodzi swój interes prawny z dyspozycji dwóch przepisów prawa cywilnego: art. 140 i 144 k.c. Należy więc zauważyć, że art. 140 k.c. stanowi ogólne ujęcie cywilistyczne własności, rozumianej jako podmiotowe prawo w znaczeniu jurydycznym, będącej prawem podmiotowym o charakterze bezwzględnym, ale niepozbawionym określonych granic.

Aby więc skutecznie prawnie wywieść w postępowaniu administracyjnym z przysługującego podmiotowi prawa własności do rzeczy (w omawianej sprawie, nieruchomej) - ze wskazaniem, jako materialno prawnej przyczyny interesu prawnego, na art. 140 k.c. - przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. należy wyjaśnić, dlaczego organ administracji publicznej powinien wszcząć postępowanie administracyjne w tym zakresie.

Art. 140 k.c. zawiera bowiem w sobie tzw. triadę uprawnień właścicielskich - prawo do korzystania z rzeczy, prawo do dokonywania czynności rozporządzających rzeczą oraz prawo do posiadania rzeczy. Własność, jako prawo podmiotowe, podlega co do zasady ochronie cywilnoprawnej, na zasadach określonych w art. 222 § 1 k.c. (actio negatoria, rei vindicatio); posiadanie zaś dodatkowo chronione jest w sposób określony w art. 344 § 1 k.c. (skarga posesoryjna).

Podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie cywilnego, zmierzającego faktycznie do ochrony własności jest więc zobowiązany nie tylko do ogólnikowego przywołania art. 140 k.c., jako podstawy materialno prawnej interesu prawnego, ale również do wykazania, że taka ochrona ma mu być udzielona w postępowaniu przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (art. 1 pkt. 1 k.p.a.).

Hipoteza art. 140 k.c. może być wówczas owym prawem materialnym, stanowiącym podstawę interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdy fakt naruszenia własności i zapobieżenie jego skutkom poddaje się prawnej ocenie organu administracyjnego, a nie wyłącznie sądu powszechnego w sprawie cywilnej.

Dzieje się tak np. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Prawidłowa budowa bowiem musi uwzględniać uzasadnione interesy osób trzecich, występujące w obszarze oddziaływania obiektu, a więc terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 1 ust. 1 pkt. 9 w zw. z art. 3 pkt. 20 Pr. bud.). Jeżeli więc przyszła budowa narusza prawo własności, np. poprzez ograniczenie zabudowy lub zagospodarowania nieruchomości podmiotu żądającego wszczęcia w tym zakresie postępowania administracyjnego, to podmiot taki ma przymiot strony, a sprawa może być przez organ wszczęta gdyż naruszenie jego interesu prawnego może być przedmiotem postępowania administracyjnego – ale właśnie dlatego, że uprawnienie właścicielskie (określone w art. 140 k.c.) jest prawnie chronione również ww. prawem administracyjnym.

Analiza stanowiska skarżącej prowadzi do wniosku, że upatruje ona interes prawny w fakcie uciążliwości, jakie dla spokojnego korzystania z własnej nieruchomości wprowadza istniejące już boisko piłkarskie na terenie Centrum [...]. Przejawem naruszenia uprawnienia z art. 140 k.c. ma być tzw. materialna immisja pośrednia (hałas), a więc takie działanie, które w ocenie skarżącej zakłóca korzystanie z jej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.). Tak pojmowane naruszenie prawa własności podlega wyłącznej regulacji prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Spółdzielni służy stosowne roszczenie cywilnoprawne w celu ochrony własności.

Rację ma organ I i II instancji, że skarżąca nie wykazała w żaden sposób, dlaczego żąda czynności organu administracyjnego ze względu na swój interes prawny, podlegający ochronie prawa administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę, że z akt sprawy, na podstawie których orzekał (jak i organa obu instancji) wynika, że przedmiotowe boisko sportowe już istnieje, a więc bezprzedmiotowe byłoby obecnie badanie w zwykłym trybie przez organ nadzoru budowlanego zakresu oddziaływania obiektu budowlanego; Spółdzielnia mogła podejmować w tym zakresie stosowne działania w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę – w postępowaniu zwykłym lub nadzwyczajnym.

Jednolicie przyjmuje się tak w doktrynie, jak i judykaturze, że o posiadaniu interesu prawnego nie decyduje wyłącznie wola podmiotu zainteresowanego prowadzeniem konkretnego postępowania. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza bowiem ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym.

Jeżeli więc Spółdzielnia żądała wszczęcia postępowania administracyjnego w rzeczywistości na podstawie art. 140 i 144 k.c., to po pierwsze postępowanie takie nie mogło być przez organ nadzoru budowlanego wszczęte, gdyż nie jest to sprawa administracyjna, a wyłączna kognicja przysługuje sądowi powszechnemu. Po drugie zaś, przez brak wykazania przez skarżącą związku pomiędzy zarzutem naruszenia prawa własności Spółdzielni poprzez immisję (a więc typowym roszczeniem cywilnoprawnym), a materialnym prawem administracyjnym organ I instancji (jak również organ odwoławczy – [...]WINB) słusznie uznał, że skarżąca nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w sprawie zastosowanie ma art. 61a § 1 k.p.a.

Należy – w ocenie tut. Sądu – wyraźnie stwierdzić, że Spółdzielnia, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wykazała swego interesu prawnego, z którego wynikałaby legitymacja strony. Interes prawny nie jest bowiem tożsamy z interesem faktycznym. W zawisłej przed Sądem sprawie Spółdzielnia była wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to jej zainteresowanie nie znajdowało oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby jednocześnie podstawę żądania stosownych czynności od organu administracji.

Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14 lipca 2017 r. I SAB/Kr 7/17 "w art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Wskazuje się, że należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania i nie wymagają podejmowania dodatkowych ustaleń przez organ, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie. "Inne uzasadnione przyczyny" bowiem to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania". Tut. Sąd w pełni podziela takie stanowisko.

Nie znajdują też potwierdzenia – po analizie akt sprawy – zarzuty skarżącej w przedmiocie naruszenia przez organa art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 28 k.p.a., art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej, a które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Obowiązkiem podmiotu inicjującego postępowanie jest wykazanie interesu prawnego, a nie oczekiwanie, że uczyni to organ. To obowiązkiem skarżącej, zwłaszcza, że była ona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, było wykazanie, że "przedmiotowe przedsięwzięcie jest tego rodzaju, że oddziałuje w jakikolwiek sposób na nieruchomość sąsiednią skarżącej", jako wykazanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Art. 7 k.p.a. nakazuje zaś organom stanie na straży praworządności w toku prowadzonego postępowania; organ natomiast odmówił wszczęcia postępowania, nie mógł więc w jego toku naruszyć ww. zasady. Podobnie, art. 10 k.p.a. naruszony być może wyłącznie w trakcie niewłaściwie prowadzonego postępowania, ale nie przed jego wszczęciem. Obowiązkiem powołującego się na naruszenie tego przepisu jest ponadto wykazanie związku pomiędzy naruszeniem, a wynikiem sprawy.

Organa nie naruszyły art. 8 k.p.a., gdyż podejmując prawidłowe rozstrzygnięcie wprost budowały zaufanie obywateli do władzy publicznej.

Art. 28 k.p.a. nie został naruszony z przyczyn omówionych w uzasadnieniu wyroku, zaś nietrafność zarzutu naruszenia art. 77 i 80 k.p.a. polega na tym, że organ zbiera i rozpatruje materiał dowodowy oraz dokonuje oceny wykazania stanu faktycznego po wszczęciu postępowania, a nie w wypadku odmowy jego wszczęcia.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.