Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 740/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 660/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek A. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 660/20, oddalił skargę [...] S.A. w [...] (dalej jako skarżąca) na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę kablowej linii [...] i stacji transformatorowej kontenerowej, zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]. Decyzja ta stała się ostateczna dnia 27 maja 2017 r.

Wnioskiem z dnia 28 marca 2019 r., doprecyzowanym pismem z dnia 7 maja 2019 r., A. S. (dalej jako wnioskodawczyni) - będąca właścicielką działek nr [...] i [...], zwróciła się do Starosty o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej jako k.p.a.), postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ww. decyzji. Podała, że na potrzeby budowy sieci elektroenergetycznej, na ww. działkach została ustanowiona 3 listopada 2015 r. (akt notarialny rep. A nr [...]) służebność przesyłu o łącznej powierzchni 49 m2 (tj. obejmująca obszar o wymiarach 7 m x 2 m na działce nr [...] oraz obszar o wymiarach 7 m x 5 m na działce nr [...]) - wedle przebiegu uwidocznionego na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część aktu notarialnego, którego kopię wnioskodawczyni przedłożyła wraz z wnioskiem. Wskazała, że podczas przeprowadzonych 7 marca 2019 r. pomiarów na potrzeby budowy planowanego ogrodzenia działki nr [...] okazało się, że stacja transformatorowa o szerokości 3,21 m, została zlokalizowana w odległości 4 m od granicy działki, a zatem niezgodnie z ustanowioną służebnością przesyłu, bowiem wykracza ona nie tylko poza obszar przeznaczony na jej lokalizację, ale również poza całkowity obszar służebności. Powołując się na zapisy aktu notarialnego wnioskodawczyni wskazała również, że na terenie objętym służebnością przesyłu powinny znajdować się linie kablowe wraz z wejściami i wyjściami, a także uziemienie stacji transformatorowej, które jednak zostało w części zlokalizowane poza obszarem służebności, podobnie jak utwardzenie terenu wokół stacji w postaci dwóch rzędów płytek chodnikowych. Wnioskodawczyni wskazała, że wskutek wadliwej lokalizacji ww. obiektów infrastruktury technicznej, w chwili wydania decyzji z [...] maja 2017 r. skarżąca nie posiadała prawa dysponowania terenem na cele budowlane dla części inwestycji.

Starosta Powiatu [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., na wniosek wnioskodawczyni, postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] maja 2017 r., stwierdzając spełnienie formalnych warunków wszczęcia postępowania wznowieniowego.

W wykonaniu wezwania do złożenia wyjaśnień co do okoliczności stanowiących podstawę wznowienia postępowania w piśmie z dnia 7 czerwca 2019 r. skarżąca wyjaśniła, że stacja transformatorowa została wybudowana zgodnie z projektem budowlano-wykonawczym, a jej lokalizacja na działce nr [...] została uzgodniona z wnioskodawczynią na podstawie zarówno aktu notarialnego, którym określono obszar służebności zajęty pod budowę stacji, jak i na podstawie umowy z dnia [...] sierpnia 2016 r., na mocy której wnioskodawczyni wyraziła zgodę na udostępnienie nieruchomości w celu budowy urządzeń energetycznych. Kopię ww. umowy skarżąca złożyła do akt. Jednocześnie poinformowała, że podjęła działania zmierzające do wyjaśnienia i ewentualnego wprowadzenia zmian do uzyskania tytułu prawnego na całym obszarze zajętym przez wybudowaną stację transformatorową.

Starosta Powiatu [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] nałożył na skarżącą, na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej jako ustawa), obowiązek wykazania prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane w zakresie odpowiadającym obszarowi zajętemu pod zaprojektowaną na tej działce stację transformatorową wraz z wszystkimi jej elementami, przez przedłożenie stosownego dokumentu w terminie do dnia 31 października 2019 r.

W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że lokalizacja stacji w projekcie budowlanym nie pokrywa się z zakresem posiadanego na dzień [...] maja 2017 r. przez skarżącą, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem wykracza poza obszar służebności przesyłu ustanowionej aktem notarialnym.

Pismem z dnia 28 października 2019 r. skarżąca wyjaśniła, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które wynika z aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2015 r. oraz z umowy z dnia [...] sierpnia 2016 r. Powołując się na treść § 4 ust. 1 aktu notarialnego, regulującego zakres ustanowionej służebności, wskazała, że nie określono tam w sposób precyzyjny jej wymiarów (tj. długości i szerokości) oraz, że nie determinuje ich również załącznik graficzny do aktu notarialnego, na którym oznaczono kolorem niebieskim zakres służebności, zaś kolorem czerwonym teren zajęty pod stację transformatorową, bowiem brzmienie § 4 ust. 1 aktu notarialnego nie odnosi się do opisu rysunku zawartego w ww. załączniku. Skarżąca podniosła, że z załącznika do umowy z 16 sierpnia 2016 r. stanowiącego zatwierdzony przez wnioskodawczynię plan lokalizacji urządzeń na działce nr [...] wynika, że stacja transformatorowa miała być usytuowana w odległości 4 m od granicy z działką nr [...], co jest zgodne ze stanem faktycznym na gruncie. Skarżąca stanęła zatem na stanowisku, że powierzchnia zajęcia nieruchomości (49 m2) oraz powierzchnia stacji (12,66 m2), nie zostały przekroczone ponad wartości wskazane w akcie notarialnym, a zatem stacja transformatorowa została usytuowana zgodnie z zakresem służebności przesyłu.

Następnie Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił własną decyzję z [...] maja 2017 r. w części dotyczącej pozwolenia na budowę stacji transformatorowej kontenerowej zlokalizowanej na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę stacji transformatorowej kontenerowej, zlokalizowanej na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...].

W uzasadnieniu wskazał, że lokalizacja części stacji transformatorowej z wszystkimi jej elementami, nastąpiła z przekroczeniem posiadanego przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, którego zakres ukształtowany został w treści aktu notarialnego i ujawniony w księdze wieczystej - zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część tego aktu notarialnego. Organ wskazał, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu i opisem technicznym, zaprojektowano stację transformatorową zasilaną kablem [...] ze słupa nr 5 napowietrznej linii [...], stanowiącej odgałęzienie od linii głównej [...], o następujących gabarytach: długość 3,19 m, szerokość 2,62 m i wysokość 2,5 m. Wokół stacji przewidziano wykonanie uziemienia w odległości 1 m od fundamentu na głębokości 0,7 m, a także opaskę chodnikową z płyt chodnikowych o wymiarach: 50 cm x 50 cm x 3 cm wokół stacji transformatorowej. Bazując na wymiarach naniesionych na projekcie zagospodarowania terenu organ przyjął, że stację transformatorową zlokalizowano w odległości 4 m od granicy działki nr [...] oraz w odległości 1 m od granicy działki nr [...]. Przyjmując ww. wymiary stacji transformatorowej z wszystkimi jej elementami, tj. uziemieniem i opaską chodnikową, organ stwierdził, że jej lokalizacja wykracza o 0,69 m poza obszar służebności przesyłu ustanowionej na działce nr [...], której długość wynosi 7 m.

Dalej organ I instancji wskazał, że wobec uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2017 r. w wyniku wznowionego postępowania, sprawa powróciła do zwykłego postępowania instancyjnego, co rodziło konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej o udzielenie pozwolenia na budowę. W wyniku zaś ponownego rozpatrzenia tego wniosku organ uznał, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, bowiem stacja transformatorowa została zaprojektowana z przekroczeniem posiadanego przez inwestora tytułu prawnego do zabudowania nieruchomości. Wskazał, że ocena posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przedmiotowej sprawie, powinna odbywać się wyłącznie w oparciu o instytucję służebności przesyłu oraz, że nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącej jakoby oceniając jaki fragment działki wnioskodawczyni jest objęty służebnością, należy brać pod uwagę wyłącznie widniejące w złączniku graficznym do aktu notarialnego oznaczenia liniami koloru niebieskiego (całkowity teren służebności) i koloru czerwonego (teren służebności zajęty pod stację transformatorową), z pominięciem znajdującego się tam opisu. Podkreślił, że skoro obie strony ustalając służebność zdecydowały się na zwymiarowanie zakresu służebności na mapie, to nieprawidłowe jest stwierdzenie, że przy ustalaniu zakresu służebności, zapisy te można pominąć. W ocenie organu I instancji mapa stanowi integralną cześć aktu notarialnego, a zatem jest on zobligowany uwzględnić wszystkie znajdujące się na niej informacje, tym bardziej, że są one kluczowe przy ocenie prawidłowości posadowienia inwestycji względem posiadanego przez skarżącą prawa do dysponowania działką na cele budowlane.

Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] uchylił ww. decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy uchylając decyzję Starosty z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], wydaną w sprawie [...] (pkt I); zatwierdzając projekt budowlany i udzielający skarżącej pozwolenia na budowę linii [...] kablowej zlokalizowanej na działkach nr [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] (pkt II) oraz odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę stacji transformatorowej kontenerowej, zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] (pkt III).

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że wezwał wnioskodawczynię do złożenia wyjaśnień w zakresie terminu, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, wskazując, że w jego ocenie terminem tym jest data powzięcia wiadomości, że stacja transformatorowa ma być posadowiona w odległości 4 m od granicy działki nr [...], bowiem samo już zaprojektowanie stacji w takiej odległości oznaczało przekroczenie obszaru służebności przesyłu. Z odpowiedzi uzyskanej od wnioskodawczyni wynika zaś, że podczas budowy stacji działka nr [...] nie stanowiła miejsca jej zamieszkania, lecz "pole", na którym nie było żadnego punktu odniesienia, względem którego można by stwierdzić w jakiej odległości od działki nr [...] obiekt został posadowiony. Wnioskodawczyni podtrzymała uprzednie stanowisko, że nieprawidłowości w lokalizacji stacji dostrzegła podczas mierzenia i wytyczenia granic planowanego ogrodzenia działki nr [...], co miało miejsce dnia 7 marca 2019 r.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, wskazując, że porównanie części opisowej i graficznej aktu notarialnego z częścią rysunkową projektu zagospodarowania terenu, znajdującego się w zatwierdzonym projekcie budowlanym, potwierdza stanowisko, że stacja transformatorowa została zaprojektowana z przekroczeniem służebności przesyłu. Stwierdził, że zaprojektowana inwestycja przekracza ustanowioną służebność przesyłu o 1,19m. Wskazując ponadto na rozbieżności w wymiarach stacji podanych na rysunku stanowiącym załącznik do umowy z dnia [...] sierpnia 2016 r., względem wymiarów z projektu budowlanego, organ II instancji wskazał, że również umowa ta nie stanowi podstawy do uznania, że skarżąca posiada prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane w niezbędnym zakresie.

Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła skarżąca, kwestionując zasadność jej wydania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 17 listopada 2020 r. uznał, że skarżąca nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie pokrywającym się z realizacją obiektów infrastruktury technicznej. Sąd I instancji nie zgodził się także z twierdzeniem strony skarżącej, jakoby opis tekstowy części graficznej stanowiącej załącznik do aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2015 r. nie stanowił integralnej części tego aktu, a tym samym, aby nie mógł on być brany pod uwagę, przy określaniu zakresu terytorialnego ustanowionej służebności przesyłu. Z mapy stanowiącej załącznik do aktu notarialnego wynika, że oznaczony niebieską linią obszar działki nr [...], na którym ustanowiono służebności przesyłu, obejmuje jej narożną część graniczącą z działkami nr [...] i nr [...] oraz, że oznaczony czerwoną linią obszar lokalizacji stacji transformatorowej, znajduje się w całości na obszarze służebności wyznaczonym linią niebieską. Dodatkowo na mapę pismem odręcznym naniesiono lokalizację linii kablowej, a także m.in. następujące informacje: "(-) działka 7 m x 5 m = 35 m2; (-) stacja: 4,76 m x 2,66 m = 12,66 m2, (...), (-) działka 7 m x 2 m = 14 m2" (k. 63 akt adm.).

Sąd I instancji zauważył, że zsumowanie tak obliczonych powierzchni służebności ustanowionej na obu działkach inwestorki daje powierzchnię 49 m2, a zatem pokrywającą się z treścią § 4.1. aktu notarialnego, co tyczy się również powierzchni stacji transformatorowej. W związku z tym, że ani w zapisie § 4.1 aktu notarialnego, ani bezpośrednio przy liniach wyznaczających na mapie obszar służebności, nie zamieszczono informacji stanowiących podstawę do wyliczenia powierzchni służebności na każdej z działek, natomiast informacje te zostały zawarte w opisie na mapie, to w ocenie Sądu I instancji, informacji tych nie należy pomijać przy określaniu zakresu ustanowionej służebności przesyłu na gruncie. Zdaniem Sądu I instancji, skoro ustalenie zakresu (linii granicznych) służebności, bez posiłkowania się opisem tekstowym zamieszczonym obok rysunku na mapie, nie jest możliwe, opis ten należy traktować jako integralną część aktu notarialnego. Jego strony, umawiając się bowiem na obciążenie nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym, przyjęły do określenia jej powierzchni pewne wartości, które powinny stanowić w niniejszej sprawie podstawę do ustalenia zakresu przysługującego inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd I instancji stwierdził, że na szerokości 7 m teren działki nr [...] objęty służebnością przesyłu graniczy z działką nr [...], zaś na długości 5 m z działką nr [...], z kolei obszar przewidziany do zajęcia przez stację transformatorową ma wymiary 4,76 m x 2,66 m. Zdaniem Sądu I instancji jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu, załączonych do akt sprawy, stację transformatorową o wymiarach 3,19 m x 2,62 m (gabaryty stacji – str. 7 projektu budowlanego) zlokalizowano w odległości 4 m od granicy z działką nr [...] (wymiar widniejący w projekcie zagospodarowania terenu), a ponadto wokół stacji, w odległości 1 m od jej fundamentu i na głębokości 0,7 m, zaprojektowano uziemienie oraz opaskę chodnikową z płyt chodnikowych od wymiarach 50 cm x 50 cm x 3 cm (str. 8 projektu budowlanego). W konsekwencji po zsumowaniu: 4 m odległości od działki nr [...], długości stacji wynoszącej 3,19 m oraz 1 m przeznaczonego na uziemienie stacji i opaskę chodnikową, okazuje się, że uzyskany wynik 8,19 m wykracza o 1,19 m poza 7-metrową szerokość ustanowionej służebności. Nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że w takiej sytuacji, zaprojektowanie, a następnie zajęcie przez skarżącą pod ww. stację pasa gruntu o wymiarach 1,19 m x 5 m i powierzchni 5,95 m2, nastąpiło z przekroczeniem granic przysługującej mu służebności przesyłu.

Sąd I instancji w konsekwencji uznał, że nie ma racji strona skarżąca kiedy twierdzi, że stacja transformatorowa została posadowiona zgodnie z przysługującą jej służebnością przesyłu, co wywodzi z braku literalnego odniesienia w § 4.1 aktu notarialnego do opisu rysunku na mapie stanowiącej załącznik do aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2015 r. Akt ten należy interpretować kompleksowo, biorąc pod uwagę wszelkie jego zapisy i odniesienia, które pozwalają na ustalenie parametrów obszaru służebności na gruncie, który strony miały na względzie zawierając umowę. Skoro zatem informacje zawarte w § 4.1. aktu notarialnego oraz w załączniku do tego aktu, odczytane łącznie umożliwiają dokonanie ww. ustaleń, nie należy pomijać żadnej z nich. Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca wywodząc prawo do dysponowania nieruchomością z treści przysługującej jej służebności przesyłu, powinna wykazać na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, że zrealizuje inwestycję na obszarze pokrywającym się z ustanowioną służebnością, nie przekraczając jej granic.

W ocenie Sądu I instancji, wobec ustanowienia przez wnioskodawczynię służebności przesyłu na działce nr [...], nie można z umowy z [...] sierpnia 2016 r. wyprowadzać takiego wniosku, że wyrażając zgodę na prowadzenie prac budowlanych na ww. działce, wyraziła ona jednocześnie zgodę na zmianę lokalizacji stacji transformatorowej, co więcej w sposób wykraczający poza ustanowione przez nią ograniczone prawo rzeczowe. Mając zaś na względzie treść obu ww. umów, na które powołuje się inwestor, wykazując przysługujące mu prawo do dysponowania działką nr [...] w pełnym zakresie odpowiadającym zrealizowanej na niej infrastrukturze energetycznej, Sąd I instancji uznał, że jedynie akt notarialny zawiera zapisy wyznaczające zakres tego prawa. Zapisy te jednak nie pokrywają się z wybudowanymi na działce obiektami budowlanymi.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że jakkolwiek niesłusznie organ II instancji stwierdził, że Starosta orzekł jedynie o części inwestycji dotyczącej stacji transformatorowej, pomijając pozostałą cześć odnoszącą się do budowy linii kablowej [...], bowiem w pkt. I decyzji Starosty wprost wskazano, że uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2017 r. nastąpiło jedynie w części dotyczącej przedmiotowej stacji, to jednak ze względu na fakt, że sentencja zaskarżonej decyzji, wywołuje w istocie skutek analogiczny do sentencji decyzji Starosty, a przy tym odpowiada prawu, Sąd I instancji uznał to uchybienie za niemające istotnego wpływu na wynik sprawy.

Na końcu Sąd I instancji stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wznowieniowe nie naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem organ właściwie ocenił cały zebrany materiał dowodowy, w tym zgodnie zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji i oddalenie przez WSA skargi Spółki, w sytuacji gdy decyzja Wojewody Podlaskiego została wydana z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. skutkującym uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej stacji transformatorowej, podczas gdy nie zaistniały podstawy do wznowienia postępowania albowiem nie ujawniły się nowe okoliczności sprawy uzasadniające wznowienie postępowania,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji i oddalenie przez WSA skargi Spółki, w sytuacji gdy decyzja Wojewody Podlaskiego została wydana z naruszeniem art. 148 § 1 k.p.a. skutkującym wznowieniem postępowania pomimo niezachowania przez Panią A. S. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkujące rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz przyjęciem przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, a więc nie dokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęciem, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania, a w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia skargi, pomimo iż podlegała uwzględnieniu,

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie faktu, że w niniejszej sprawie doszło do skutecznego wznowienia postępowania, podczas gdy z akt sprawy wynika, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie został dochowany, na co wskazują dowody dołączone do skargi w postaci podania z dnia 14.02.2018.r., oświadczenia wykonawcy z dnia 14.02.2018.r., zobowiązania z dnia 14.02.2018.r., potwierdzenia możliwości świadczenia usługi dystrybucyjnej z dnia 14.02.2018.r.,

- art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 kodeksu postępowania cywilnego polegające na zastosowaniu przez Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że inwestycja polegająca na budowie stacji transformatorowej została zaprojektowana z przekroczeniem posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżąca posiadała prawo do dysponowania nieruchomością o nr [...] na cele budowlane w zakresie wskazanym w projekcie budowlanym i zgodnym ze stanem rzeczywistym na gruncie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o wstrzymanie wykonania decyzji i zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wnioskodawczyni wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a., zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Dla zachowania tego terminu w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. liczy się więc data faktycznego dowiedzenia się o nowych okolicznościach faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji i nieznanych organowi, który wydał decyzję, przy czym jest to okoliczność obiektywna. Zwrot "strona dowiedziała się" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować nową okoliczność w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania o wznowienie postępowania. Zaistnienie tej okoliczności nie jest uwarunkowane ewentualnymi obowiązkami jakie powinna podjąć strona aby uzyskać taką wiedzę.

Jak ustalił organ uczestniczka postępowania o nowych okolicznościach faktycznych dotyczących niewłaściwej lokalizacji stacji transformatorowej dowiedziała się w dniu 7 marca 2019 r. w trakcie wykonywania pomiarów na potrzeby budowy ogrodzenia. Wskazana okoliczność była poddana ocenie organu, który zwracał się o dodatkowe wyjaśnienia w tym zakresie i uznał je za przekonywujące. Nie wpływa na prawidłowość tej oceny podnoszona przez skarżącą kasacyjnie okoliczność, że stacja transformatorowa została wybudowana i oddana do eksploatacji w 2017 r. Jak wyjaśniła uczestniczka w tym okresie czasu jej działka była niezabudowana, a później w trakcie budowy domu z uwagi na wielkość działki (około 2000m2) nie zdawała sobie sprawy z niewłaściwej lokalizacji stacji, która zlokalizowana jest na przeciwległym rogu działki w stosunku do wznoszonego budynku. Nadto stacja znajdowała się w tzw. "polu", gdzie nie było żadnych punktów odniesienia. Uczestniczka zwróciła również uwagę na fakt, że w trakcie budowy domu nie zamieszkiwała na terenie przedmiotowej nieruchomości, stąd dopiero w czasie wykonywania pomiarów w celu realizacji ogrodzenia zorientowała się, że stacja transformatorowa została zrealizowana niezgodnie ustanowioną służebnością przesyłu. W tej sytuacji organ prawidłowo zweryfikował termin, w którym uczestniczka postępowania dowiedziała się o nowych okolicznościach faktycznych stanowiących podstawę wznowienia, a Sąd I instancji zasadnie uznał, tę ocenę za prawidłową.

Nietrafny jest również zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na brak podstaw do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Podstawą wznowienia postępowania w niniejszej sprawie była nowa okoliczność faktyczna w postaci zaprojektowania stacji transformatorowej na działce nr [...] niezgodnie z ustanowioną służebnością przesyłu, co stanowiło przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie skarżącej kasacyjnie spółki przyjęta w projekcie lokalizacja spornej stacji transformatorowej jest zgodna zarówno z treścią aktu notarialnego, w którym ustanowiono nieodpłatną służebność przesyłu na rzecz skarżącej, jak i z umową zawartą z właścicielką terenu. Stanowisko to jednak nie znajduje potwierdzenia we wskazanych przez skarżącą dokumentach. Zgodnie z § 4.1 aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2015 r. uczestniczka postępowania ustanowiła na rzecz skarżącej spółki oraz jej następców prawnych nieodpłatną służebność przesyłu na działkach [...] i [...], polegającą m. in. na znoszeniu istnienia posadowionych urządzeń elektroenergetycznych w postaci kontenerowej stacji transformatorowej (o powierzchni 12,66 m2) wraz z wejściami i wyjściami kablowymi – o łącznej powierzchni 49 m2, którą objęty jest teren, w którym znajdować się będą linie kablowe wraz z wejściami i wyjściami oraz uziemienie. W treści tego zapisu wskazano również, że zakres służebności uwidoczniony jest linią koloru niebieskiego, z tym że teren zajęty pod stację transformatorową uwidoczniony jest linią koloru czerwonego – na mapie załączonej do aktu notarialnego. Na mapie tej naniesiono również odręczne informacje dotyczące powierzchni służebności na poszczególnych działkach oraz powierzchni stacji transformatorowej, nadto zaznaczono lokalizację stacji transformatorowej. Zasadnie przyjął Sąd I instancji, że opis na mapie należy traktować jako integralną część aktu notarialnego, ponieważ tylko za jego pomocą możliwe jest ustalenie rzeczywistego zakresu służebności przesyłu. Po zestawieniu danych dotyczących służebności z aktu notarialnego, z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu, jednoznacznie wynika, że wymiar zajętego terenu pod stację transformatorową wykracza o 5,95 m2 poza powierzchnię ustanowionej służebności. Także treść umowy zawartej w dniu [...] sierpnia 2016r. pomiędzy skarżącą a uczestniczką postępowania nie wskazuje wbrew temu co twierdzi skarżącą, że uzyskała zgodę właściciela terenu na dokonaną lokalizację stacji transformatorowej. Wskazana umowa dotyczyła zgody na prowadzenie prac budowlanych w obrębie działki należącej do uczestniczki, natomiast nie dotyczyła lokalizacji stacji transformatorowej, która to lokalizacja została określona w akcie notarialnym w ramach ustanowionej służebności przesyłu. W tej sytuacji nie była możliwa zmiana lokalizacji stacji poza ustanowione ograniczone prawo rzeczowe. Wobec ustalenia, że doszło do przekroczenia zakresu ustanowionej służebności przesyłu co do lokalizacji stacji transformatorowej, ujawniona została tym samym nowa okoliczność, która miała wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy przez organ, czyli spowodowała, że we wznowionym postępowaniu zapadła co do swej istoty decyzja odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Zatem okoliczność ta miała charakter prawotwórczy, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego. Nadto była to nowa okoliczność, która istniała w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie była znana organowi , który wydał decyzję w sprawie.

W konsekwencji niezasadny jest również zarzut braku rozważenia przez Sąd I instancji całokształtu materiału dowodowego i wadliwej kontroli zaskrzonej decyzji tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Należy przy tym zauważyć, że art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może on zostać naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 691/21, LEX nr 3256111). Nie mógł również zostać naruszony art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w skardze błędnie wskazany jako art. 1 § 2 p.p.s.a.), bowiem naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a., może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę przyjął do oceny zaskarżonego aktu organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt I OSK 4399/18, LEX nr 3247023). W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że przeprowadzone przez organ postępowanie wznowieniowe nie naruszało przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., bowiem organ poddał ocenie zebrany w sprawie materiał dowodowy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębionego zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a dokonana ocena nie miała cech dowolności. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji odniósł się również do argumentów skarżącej i przedłożonych przez nią dokumentów, które w jej ocenie miały świadczyć o wadliwości ustaleń organu w zakresie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienia postepowania oraz istnienia okoliczności stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Ocena Sądu w tym zakresie była prawidłowa i znajduje potwierdzenie w materiałach zgromadzonych w aktach sprawy.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia skarżąca spółka upatruje w odmiennym od jej stanowiska, ustaleniu przez Sąd I instancji, że w sprawie dochowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie zatem takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego czy też działania organu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, a z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. poprzez zastosowanie przez Sąd I instancji błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenie swobodnej oceny dowodów. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. może być naruszony tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu sądowym sąd prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i zaniechał zastosowania odpowiednich przepisów k.p.c. Tylko w takim przypadku p.p.s.a. przewiduje w art. 106 § 5 odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.c. (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2155/11, LEX nr 1235583). Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a., połączony z odpowiednim przepisem k.p.c., może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, kiedy sąd administracyjny I instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd I instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 182/11, LEX nr 1219075). Zasadniczo z naruszeniem art. 106 § 5 p.p.s.a. mamy do czynienia w sytuacji, gdy sąd administracyjny przeprowadzał dowody uzupełniające, a dokonując tego - uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227-257 k.p.c. - może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2311/11, LEX nr 1151706). W niniejszej sprawie choć formalnie Sąd I instancji nie zajął stawiska w zakresie zawnioskowanych w skardze dowodów z dokumentów, to jednak w uzasadnieniu wyroku odniósł się do ich treści, co świadczy o tym, że przeprowadził postepowanie dowodowe w tym zakresie. Jednak wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej ocena dokumentów przedłożonych przez skarżącą była prawidłowa. Zasadnie bowiem Sąd I instancji uznał, że potwierdzają one jedynie fakt budowy w 2018 r. domu na nieruchomości uczestniczki postępowania oraz zaopatrzeniu prowadzonej budowy w energię elektryczną. Nie jest natomiast możliwe na podstawie ich treści wnioskowanie, że uczestniczka posiadała w tym czasie wiedzę o lokalizacji stacji transformatorowej z naruszeniem ustanowionej służebności przesyłu. Z kolei potwierdzenie, że uczestniczka miała wiedzę o zrealizowaniu na jej działce spornej stacji transformatorowej, nie jest jeszcze jednoznaczne ze stwierdzeniem jej niewłaściwej lokalizacji, a tylko taka okoliczność byłaby istotna przy ocenie zachowania terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. w świetle wyjaśnień uczestniczki postępowania.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął się pogląd, że w przypadku, gdy postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego uznane zostały za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny przystąpić może do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny ( por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1692/09, LEX nr 746735). Niepodważony stan faktyczny jest w sprawie wiążący i rzutuje na zastosowanie prawa materialnego (por. wyroki NSA: z dnia z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 825/08, LEX nr 529901, z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1036/08, LEX nr 596655 oraz z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1036/08, LEX nr 596655). Sąd kasacyjny związany jest także niepodważoną zarzutami oceną zaprezentowaną w sprawie przez Sąd I instancji. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanowiskiem, iż w sprawie doszło do zrealizowania stacji transformatorowej z naruszeniem ustanowionej służebności przesyłu, co skutkowało przyjęciem, że w tym zakresie inwestor występując o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na jej budowę, nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością do celów budowlanych, przez co należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, zatem nie spełniał warunku wynikającego z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy. Co czyni tym samym niezasadnym również zarzut naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego.

Ze względów wyżej przedstawionych wszystkie zarzuty kasacyjne okazały się niezasadne, a skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił również wniosek uczestniczki postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania.