Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1400/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 9 ust. 1, ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 65 poz 595
law: Ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 23 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wyższej Szkoły [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 556/18 w sprawie ze skargi Wyższej Szkoły [...] w W. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia 18 grudnia 2017 r. nr BCK-I-O/CK-U-93/2017 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do nadawania stopnia naukowego doktora w dyscyplinie pedagogika 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 1. zasądza od Rady Doskonałości Naukowej na rzecz Wyższej Szkoły [...] w W. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 556/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę Wyższej Szkoły [...] w W. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z 18 grudnia 2017 r. nr BCK-I-O/CK-U-93/2017 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do nadawania stopnia naukowego doktora w dyscyplinie pedagogika.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 19 grudnia 2016 r., nr BCK-I-K-dr-12(kontrola)/2016 r., Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów, dalej zwana "Centralną Komisją" cofnęła Instytutowi Nauk [...] Wyższej Szkoły [...] w W. uprawnienie do nadawania stopnia naukowego doktora w dziedzinie nauk społecznych, w dyscyplinie pedagogika.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazaną na wstępie decyzją Centralna Komisja utrzymała w mocy decyzję wydaną w I instancji. Jako podstawę prawną wskazała art. 9 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2016 r., poz. 882, 1311, z 2017 r. poz. 859, 1530) dalej zwanej "u.s.t.n."

W uzasadnieniu decyzji Centralna Komisja wskazała na zaistnienie następujących podstaw cofnięcia uprawnienia do nadawania stopnia naukowego doktora. Po pierwsze, stwierdzono liczne, rażące uchybienia w prowadzeniu przewodów doktorskich. Negatywnie oceniono przewód doktorski dr A. J. Promotorem dysertacji był prof. B. H., reprezentujący nauki prawne, a rozprawa dotyczy dyscypliny pedagogiki. Stwierdzono istnienie poważnych błędów metodologicznych, których dopuściła się autorka rozprawy doktorskiej. Protokół z posiedzenia Rady Naukowej Instytutu Nauk [...] zawiera pytania zadane doktorantce, ale nie zawiera odpowiedzi. Po drugie, w dokumentacji brakowało wykazu samodzielnych pracowników naukowych zatrudnionych w podstawowym miejscu pracy, gwarantujących posiadanie minimum kadrowego. Centralna Komisja stwierdziła ostatecznie brak wymaganego minimum kadrowego. Część z zatrudnionych samodzielnych pracowników naukowych było w wieku emerytalnym, co nie gwarantuje rozwoju naukowego jednostki. Po trzecie, ustalono że do systemu POL-on nie zostały zgłoszone zmiany kadrowe. Po czwarte, skarżąca prowadzi w swoich wydziałach zamiejscowych doktoranckie studia podyplomowe, co jest jaskrawym naruszeniem prawa, ponieważ nie istnieje taki typ studiów doktoranckich.

Skargę na ww. decyzję wniosła Wyższa Szkoła [...] w W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona skarżąca zarzuciła niewłaściwe skorzystanie przez organ z najsurowszej sankcji cofnięcia uprawnień do nadawania stopnia naukowego doktora w dziedzinie nauk społecznych w dyscyplinie pedagogika bez uprzedniego ograniczenia bądź zawieszenia uprawnień na czas określony. W ocenie skarżącej, Centralna Komisja naruszyła także podstawowe zasady postępowania, przez rozstrzygnięcie sprawy w sposób nieproporcjonalny do rzeczywistych uchybień oraz przez dowolną i nielogiczną ocenę zebranego materiału dowodowego. Ponadto zarzuciła lakoniczność uzasadnienia decyzji, w której Komisja nie wyjaśniła dlaczego zastosowała najsurowszą możliwą sankcję oraz nie wyjaśniła z jakich przyczyn zastosowanie mniej drastycznych sankcji było niecelowe.

W odpowiedzi na skargę Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów wniosła o oddalenie skargi.

Sąd pierwszej instancji oddalił skargę uznając ją za całkowicie bezzasadną. Zdaniem WSA w Warszawie nietrafne okazały się zarzuty dowolnej i nielogicznej oceny zebranego materiału dowodowego oraz lakoniczności i zdawkowości uzasadnienia decyzji. Decyzje zostały uzasadnione w sposób logiczny i zgodny z prawem. Odnosząc się do zarzutu nieproporcjonalności zastosowanej sankcji Sąd podkreślił, że wskazane przez organ uchybienia wskazywały na potrzebę zastosowania najsurowszej sankcji, co wynikało z potrzeby dbałości o należyty poziom szkolnictwa wyższego w zakresie przewodów doktorskich.

Skargę kasacyjną złożyła Wyższa Szkoła [...] w W., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, iż organ administracyjny tj. Centralna Komisja do spraw stopni i tytułów w swojej decyzji bezpodstawnie zastosował najsurowszą sankcję przewidzianą w art. 9 ust. 2 u.s.t.n. tj. cofnięcie uprawnień do nadawania stopnia naukowego doktora w dziedzinie nauk społecznych w dyscyplinie pedagogika. Materiał dowodowy nie budził wątpliwości oraz był wystarczający do stwierdzenia, iż podstawowe uchybienia będące przedmiotem decyzji Centralnej Komisji do spraw stopni i tytułów, tj. brak posiadania wymaganego przepisami minimum kadrowego w niniejszej sprawie oraz wyznaczenie na promotora spornej dysertacji osoby reprezentującej niewłaściwą dyscyplinę naukową w niniejszej sprawie nie zachodzą, i nie powinny być podstawą zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji powinno skutkować zastosowaniem adekwatnej sankcji do rzeczywiście zaistniałych uchybień tj. sankcji wskazanej w art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.t.n. Tym samym Sąd, sprawując kontrolę legalności, winien był zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a.,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wydanego wyroku, polegające na nieodniesieniu się do argumentacji strony skarżącej. Sąd przyjął uzasadnienie organu, oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej. Sąd nie odniósł się w żadnym stopniu do argumentacji strony skarżącej, z której wynika, że promotorem spornej dysertacji była osoba reprezentująca właściwą dyscyplinę naukową. Sąd pominął również twierdzenia strony skarżącej, z których wynikało, że uczelnia tj. [...] - Wyższa Szkoła [...] w W. posiadała pełne, wymagane przepisami minimum kadrowe niezbędne do posiadania uprawnień do nadawania stopnia doktora, zarówno w chwili wydawania decyzji, jak i obecnie. Zatem uzasadnienie zaskarżonego wyroku należy uznać za wadliwe, z uwagi na brak spełnienia przez nie wymogów wskazanych wart. 141 § 4 p.p.s.a.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Wyższa Szkoła [...] w W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Podniosła, że skarga kasacyjna nie zawiera prawidłowego wskazania wymaganych podstaw kasacyjnych. W ocenie organu motywy rozstrzygnięcia Centralnej Komisji zostały oparte na całokształcie materiału dowodowego. Skarżąca kasacyjnie przez zarzuty skargi kasacyjnej podejmuje polemikę z ocenami recenzentów i Centralnej Komisji, co jest niemożliwe na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

Zarządzeniem z 29 marca 2022 r. zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na powyższe wezwanie tylko Rada Doskonałości Naukowej (następca prawny Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów) wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Pomimo braku zgody Wyższej Szkoły [...] w W. na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Sąd na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19) w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 poz. 1090) COVID-19 rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Przewodnicząca uznała rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Także w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną twierdzenia, że skarga kasacyjna nie zawiera prawidłowego wskazania wymaganych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego twierdzenia Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów. Dla prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych konieczne jest precyzyjne określenie tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Warunki te zostały przez skarżącego kasacyjnie spełnione w stopniu umożliwiającym rozpoznanie wniesionego środka odwoławczego.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, trafny był zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku. Sąd pierwszej instancji zaniechał odniesienia się do okoliczności, które miały w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie.

W judykaturze wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. będzie usprawiedliwiony tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r., II OSK 1156/19, LEX nr 3353923). Orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (tak NSA w wyroku z 28 kwietnia 2022 r., I OSK 33/21, LEX nr 3354364).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił argumentację przedstawioną w będącej przedmiotem kontroli sądowej decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji przyjął, że wykazane przez Centralną Komisję uchybienia wskazywały na potrzebę zastosowania najsurowszej sankcji wskazanej w art. 9 ust. 2 u.s.t.n., co wynikało z potrzeby dbałości o należyty poziom szkolnictwa wyższego w zakresie przewodów doktorskich. Pominął jednak odniesienie się do zarzutów skargi wskazujących na okoliczności, które – jeśli zostałyby przez Sąd pierwszej instancji wzięte pod uwagę – mogłyby potencjalnie doprowadzić do zakwestionowania powyższej oceny prawnej. Należy w tym zakresie zwrócić uwagę na następujące kwestie.

Po pierwsze, Sąd Wojewódzki nie odniósł się do zarzutu posiadania przez stronę skarżącą wymaganego prawem minimum kadrowego. W odniesieniu do tego zagadnienia Sąd ograniczył się do przytoczenia stanowiska organu administracji oraz wskazania, że na datę wydania decyzji przez organ I instancji nie został przedstawiony wykaz członków Instytutu Nauk [...] Wyższej Szkoły [...] uprawnionych do głosowania, którymi powinni być samodzielni pracownicy naukowi zatrudnieniu w ww. uczelni jako podstawowym miejscu pracy. Dalej Sąd wskazał, że "Jednostka organizacyjna nie posiadała zatem wymaganego minimum kadrowego (...)". Jednakże Sąd winien był określić, na jaką datę uznał brak spełnienia przez stronę skarżącą wymogu minimum kadrowego. Trzeba bowiem podkreślić, że okoliczność ta nie wynika jednoznacznie ani z zaskarżonej decyzji, ani też z akt sprawy administracyjnej. Tym samym słusznie wskazuje pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, że Sąd pominął twierdzenia strony skarżącej, z których wynikało, że uczelnia posiadała pełne, wymagane przepisami minimum kadrowe niezbędne do posiadania uprawnień do nadawania stopnia doktora, zarówno w chwili wydawania decyzji, jak i obecnie. Sąd nie odniósł się do materiału dowodowego, z którego wynika, że jakkolwiek braki w zakresie posiadania wymaganego minimum kadrowego wystąpiły, to w dacie wydania decyzji w II instancji mogły one zostać usunięte. W szczególności brakuje odniesienia się do sporządzonej w postępowaniu odwoławczym opinii prof. dr hab. I. C. z 11 września 2017 r., w której wprost wskazano, iż "jednostka w chwili obecnej spełnia warunki zawarte w art. 6 pkt 1 zatrudniania w pełnym wymiarze czasu pracy co najmniej 8 osób posiadających tytuł profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego". Naczelny Sąd Administracyjny w tym miejscu nie przesądza, czy niespełnienie wymogu minimum kadrowego w dacie wydania decyzji w I instancji uprawnia do podtrzymania tego zarzutu w decyzji wydanej w II instancji. Natomiast WSA w Warszawie winien był wskazać oraz uzasadnić, czy i w jakiej dacie Wyższa Szkoła [...] w W. nie spełniała ww. wymogu.

Po drugie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brakuje wyjaśnienia podstawy prawnej w kwestii niedopuszczalności zaliczenia do minimum kadrowego pracowników naukowych w wieku emerytalnym. Sąd całkowicie pominął argumentację skargi (k. 5), wedle której łączenie osiągnięcia wieku emerytalnego z wpływem na utratę postępowości naukowej nastąpiło bez wyjaśnienia podstaw prawnych takiej tezy. Zaniechanie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ podzielenie zgłoszonego zarzutu może potencjalnie doprowadzić do uznania spełnienia minimum kadrowego i do zakwestionowania stanowiska Centralnej Komisji o spełnieniu przesłanek zastosowania najsurowszej sankcji prawnej. Odniesienie się do tej kwestii było tym bardziej konieczne, że ze znajdującej się w aktach sprawy opinii prof. dr hab. T. H. można wyczytać, iż zdaniem recenzentki ustawa nie zabrania włączania emerytów do minimum kadrowego. W świetle podniesionych w skardze wątpliwości zagadnienie to powinno zostać szczegółowo rozważone. Zdaniem NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie pozwala na analizę tej kwestii, w szczególności nie podając żadnej podstawy prawnej przyjętej przez Centralną Komisję i następnie zaakceptowanej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawa.

Po trzecie, podobnie WSA w Warszawie zaniechał wypowiedzenia się w kwestii stawianych zarzutów odnośnie do osoby promotora pracy doktorskiej A. J.. Przypomnieć należy, iż zdaniem organu błędem była akceptacja prof. dr. hab. B. H., reprezentującego nauki prawne, jako promotora rozprawy doktorskiej w dyscyplinie pedagogiki. Natomiast zdaniem strony skarżącej przyznanie promotorstwa ww. osobie było uzasadnione ze względu na tytuł dysertacji "[...]". W skardze kasacyjnej wskazano, iż prof. B. H. koncentruje swój dorobek naukowy wokół psychologicznych aspektów kryminologii i suicydologii, zaś temat doktoratu jest związany z prawem i dotyczy pedagogiki resocjalizacyjnej. Rację ma skarżąca kasacyjnie, że Sąd nie rozważył jej argumentacji, nie dokonał analizy powyższej kwestii i nie odniósł się do zarzutów skargi (k. 4). Pozostając w granicach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić zatem trzeba, że przepis ten został naruszony także w odniesieniu do wskazania, dlaczego Sąd uznał, że przedmiotem spornej dysertacji nie była osoba reprezentującą właściwą dyscyplinę naukową. Tymczasem kwestia ta była jedną z przyczyn uznania, iż w sprawie zaistniały przesłanki do nałożenia najbardziej surowej sankcji, tj. cofnięcia uprawnień do nadawania stopnia naukowego doktora.

Powyższe naruszenia oceniane łącznie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podzielenie oceny Centralnej Komisji doprowadziło bowiem Sąd do wniosku o trafności zastosowania najbardziej dolegliwej sankcji przewidzianej przez ustawę. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w myśl art. 9 ust. 1 u.s.t.n. Centralna Komisja dokonuje okresowej oceny spełniania warunków do nadawania stopni doktora i doktora habilitowanego, wykonywania uprawnień przez jednostkę organizacyjną uprawnioną do nadawania stopni, a także zasadności uchwał, o których mowa w art. 14 ust. 2 pkt 5 i art. 18a ust. 11, w sprawie nadawania tych stopni. Natomiast art. 9 ust. 2 u.s.t.n. określa katalog sankcji, przewidujący ograniczenie uprawnienia przez zobowiązanie jednostki organizacyjnej do przedstawiania Centralnej Komisji do zatwierdzenia każdej uchwały o nadaniu stopnia doktora lub doktora habilitowanego (pkt 1), zawieszenie uprawnienia na czas określony, nie dłuższy niż trzy lata (pkt 2) oraz cofnięcie uprawnienia (pkt 3). Cofnięcie uprawnień do nadawania stopnia naukowego doktora jest najbardziej dolegliwą z sankcji przewidzianych w art. 9 ust. 2 u.s.t.n. Podejmując rozstrzygnięcie Centralna Komisja działa w ramach uznania administracyjnego. Jest ona zatem zobowiązana do wyjaśnienia, dlaczego zastosowanie danej sankcji znajduje uzasadnienie i jest rozwiązaniem proporcjonalnym.

Z orzecznictwa, które NSA w składzie orzekającym podziela, wynika, że uznanie administracyjne ustanowione tym przepisem nie jest dowolne, bo organ administracyjny ma zastosować dopuszczony ustawą środek represyjny adekwatny zarówno do stopnia, rodzaju, znaczenia i skutków stwierdzonych nieprawidłowości, jak i dla zapewnienia skuteczności podejmowanych przez organ działań, zmierzających do przywrócenia należytego poziomu działalności naukowej kontrolowanej jednostki. Stosując najsurowszą z możliwych sankcji, Centralna Komisja obowiązana była wyjaśnić nie tylko, jakie względy uzasadniały zastosowanie tego środka, ale także powinna wyjawić powody, dla których zastosowanie łagodniejszego środka było niewłaściwe lub nieskuteczne ze względu na aksjologię i hierarchię wartości stojącej u podstaw Konstytucji RP oraz ustawy. Jednocześnie ograniczenie się w zaskarżonej decyzji do zapisu, że "stwierdzone uchybienia są na tyle poważne, że jedynym środkiem, który można zastosować w celu ochrony poziomu nadawanych stopni, jest cofnięcie uprawnień" nie spełnia tych wymagań, ponieważ jest tylko gołosłowną opinią organu wydającego decyzję, nieznajdującą poparcia w materiale dowodowym sprawy, ani też niewyjaśniającą przyczyn, dla których zastosowanie mniej drastyczne sankcji było niecelowe (wyrok NSA z 27 października 2009 r., I OSK 443/09, LEX nr 571031; podobnie H. Izdebski, J. M. Zieliński [w:] Ustawa o stopniach naukowych i tytule naukowym. Komentarz, wyd. II, red. Warszawa 2015, SIP LEX, komentarz do art. 9).

Odnosząc te rozważania do okoliczności sprawy, Sąd pierwszej instancji winien był wyjaśnić, dlaczego zasadne było zastosowanie wobec Wyższej Szkoły [...] w W. najbardziej surowej sankcji, tj. cofnięcie uprawnień do nadawania stopnia naukowego doktora w dyscyplinie pedagogika. Wymogu tego nie spełnia lakoniczne stwierdzenie Sądu, iż zastosowanie najsurowszej sankcji wynikało z potrzeby dbałości o należyty poziom szkolnictwa wyższego w zakresie przewodów doktorskich. Twierdzenie to ma charakter ogólny i nieodnoszący się do okoliczności danej sprawy. Powinno ono zostać poprzedzone dokładną analizą sprawy, w tym rozważeniem wszelkich aspektów sprawy i odniesieniem się do zarzutów przedstawionych w skardze. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje za wystarczające odwołania się do negatywnych opinii superrecenzentów Centralnej Komisji oraz podobnie negatywnej opinii Sekcji Nauk Humanistycznych i Społecznych Centralnej Komisji. Bezsporne pozostaje, że sądowa kontrola decyzji Centralnej Komisji ma charakter ograniczony i sprowadza się do oceny, czy w postępowaniu przed organami I i II instancji były zachowane podstawowe reguły proceduralne dotyczące postępowania wyjaśniającego w sprawach stopni naukowych (wyroki NSA z 29 lipca 2011 r., I OSK 729/11, z 30 maja 2008 r., I OSK 212/08, czy z 17 grudnia 2010 r., I OSK 1700/10, z 7 września 2011 r., I OSK 1078/11, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe, w granicach sprawy sądowoadministracyjnej pozostaje jednak ocena, czy wnioski wynikające z opinii superrecenzentów znajdują oparcie w przepisach prawa, czy też stanowią one wyraz subiektywnej, niepopartej przepisami oceny. W takiej bowiem sytuacji doszłoby do wydania przez Centralną Komisję decyzji administracyjnej na podstawie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w rozumieniu art. 80 k.p.a.

W kontekście powyższego przedwczesne byłoby odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest na tym etapie uprawniony do rozstrzygnięcia, czy Centralna Komisja naruszyła art. 7 k.p.a. przez bezpodstawne zastosowanie najsurowszej z sankcji przewidzianych w art. 9 ust. 2 u.s.t.n., a Sąd winien był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W sytuacji stwierdzenia naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ocena ta doprowadziłaby do przesądzenia istotnych zarzutów dopiero w postępowaniu kasacyjnym i tym samym do pozbawienia stron prawa do dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponownie rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji dokona oceny zaskarżonej decyzji i odniesie się szczegółowo do zarzutów wskazanych w skardze, z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego.

O kosztach postępowania kasacyjnego od Rady Doskonałości Naukowej (następcy prawnego Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów) na rzecz Wyższej Szkoły [...] w W. orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.