Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 569/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 6, art. 237
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Apelacyjnego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1662/13 w sprawie ze skargi Prokuratura Prokuratury Rejonowej w Lublinie na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1662/13, oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Lublinie na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Marszałek Województwa Lubelskiego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. – wydaną na wniosek Prokuratury Rejonowej w Lublinie – zobowiązał J. Sp. z o.o. z siedzibą w Poraju do sporządzenia i przedłożenia w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania decyzji, przeglądu ekologicznego instalacji strzępiarki zlokalizowanej w Lublinie przy ul. [...] 112, ograniczając przegląd ekologiczny do określenia oddziaływania na środowisko tej instalacji do emisji hałasu, substancji pyłowo-gazowych i wibracji.

Na skutek odwołania od powyższej decyzji wniesionej przez stronę, Minister Środowiska decyzją z dnia [...] maja 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione zobowiązanie prowadzącego instalację do wykonania przeglądu ekologicznego. Wykonanie przedmiotowego przeglądu mogłoby wiązać się ze sprowokowaniem ewentualnego kontrolowanego wybuchu. Przeprowadzenie tego rodzaju eksperymentu (nawet w kontrolowanych warunkach) niezależnie od kosztów, w konsekwencji powodowałoby nie tylko zwiększenie negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, ale także mogłoby stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi.

Ponadto wykonany przegląd ekologiczny nie służyłby potwierdzeniu negatywnego oddziaływania na środowisko lub wykluczeniu takiego oddziaływania oraz późniejszemu umożliwieniu podjęcia działań zmierzających do usunięcia ujemnego oddziaływania na środowisko w przypadku jego wystąpienia.

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Lublinie w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Prokuratora z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ kwestionował zaistnienie przesłanek zagrożenia negatywnym oddziaływaniem instalacji na środowisko oraz wykazał, że możliwe jest ustalenia tej okoliczności w oparciu o inne środki dowodowe. Tymczasem brak ustalenia – w sposób jednoznaczny – przyczyn eksplozji związanych z eksploatacją strzępiarki, uniemożliwia podjęcie stosownych środków celem ich przeciwdziałania. Wobec tego, że przeprowadzenie kontroli właściwych służb jest obiektywnie niemożliwe, spełnienie przesłanek wydania decyzji w oparciu o dyspozycję art. 237 powyższej ustawy jawi się jako oczywiste. Wyniki przeglądu będą mogły stanowić podstawę dla właściwego organu do przeprowadzenia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania jednej z decyzji wskazanych w art. 362 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Zdaniem strony skarżącej organ nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie w myśl art. 138 § 1 k.p.a., tj. nie odniósł się do wszystkich przesłanek nałożenia obowiązku, nie zweryfikował poszczególnych ustaleń organu pierwszej instancji, nie przeprowadził oceny wszystkich (oddzielnie i we wzajemnym powiązaniu ze sobą) dowodów zgromadzonych w postępowaniu ograniczając się do zwięzłego przytoczenia treści decyzji organu pierwszej instancji oraz stanowiska strony zajętego w odwołaniu. Jako dowolne strona skarżąca oceniła twierdzenie organu o konieczności przeprowadzenia eksperymentu polegającego na sprowokowaniu kontrolowanego wybuchu, bowiem nie przedstawiono żadnego dowodu na poparcie tej hipotezy. Nadto organ dał prymat twierdzeniom strony nad innymi zgromadzonymi dowodami przesądzając m.in., że eksplozje mają charakter przypadkowy oraz, że dokonano całkowitej reorganizacji funkcjonowania zakładu. Tymczasem twierdzenia te, dotychczas niezweryfikowane, powinny zostać poparte konkretnymi badaniami. Zdaniem strony skarżącej wyniki przeglądu ekologicznego mogą potwierdzić stanowisko strony, że podjęte przez nią działania ograniczyły negatywny wpływ strzępiarki na środowisko.

Ponadto zarzucono, że w uzasadnieniu organ nie odniósł się do przyczyn umorzenia postępowania i nie sposób ocenić, jakie okoliczności legły u podstaw stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy nie przedstawił również w uzasadnieniu faktów przyjętych za ustalone, nie dokonał omówienia i oceny dowodów oraz nie wykazał jednoznacznie, z jakich powodów – w jego ocenie – zachodzi brak przesłanek do nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu.

Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podniósł, że przedsiębiorca prowadzący strzępiarkę jest obowiązany zapewnić bezpieczne dla środowiska i zdrowia ludzi rozdrabnianie odpadów pochodzących z pojazdów wycofanych z eksploatacji – art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 202 ze zm.).

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji jest art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zgodnie z którym w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Wydanie decyzji na podstawie tego przepisu poprzedzone być musi postępowaniem administracyjnym, mającym na celu wyjaśnienie, czy w związku z działaniem określonej instalacji (w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska) zachodzi możliwość jej negatywnego oddziaływania na środowisko. Przy czym dla nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 237 ww. ustawy, wystarczającym jest stwierdzenie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, gdyż przepis ten nie wymaga stwierdzenia, że skutek taki zaistniał, tj. że instalacja w sposób negatywny na środowisko oddziałuje.

Zatem przeprowadzenie przeglądu ekologicznego ma na celu potwierdzenie negatywnego oddziaływania na środowisko lub wykluczenie takiego oddziaływania oraz umożliwienie podjęcia działań zmierzających do usunięcia ujemnego oddziaływania na środowisko w przypadku jego wystąpienia.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu przedstawionym w zaskarżonej decyzji, że nałożenie na podmiot obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego musi służyć realizacji określonych celów, którymi mogą być przeprowadzenie postępowania zmierzającego do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania w oparciu o art. 135 ww. ustawy, wydanie decyzji naprawczej w oparciu o art. 362 ww. ustawy, albo też ustalenie programu dostosowawczego na podstawie art. 426 ww. ustawy.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wystąpieniem wybuchu w instalacji strzępiarki, który ma charakter losowy, incydentalny, niezamierzony i faktycznie powodujący awarię samej instalacji. Zatem możliwość jakiegokolwiek negatywne oddziaływanie na środowisko związanego z wybuchem nie jest zjawiskiem typowym związanym z prawidłowym funkcjonowaniem instalacji strzępiarki.

Podmiot prowadzący instalację strzępiarki w toku postępowania wskazał, że podjął szereg działań mających na celu wyeliminowanie zagrożenia jakie niosą ze sobą eksplozje w czasie eksploatacji instalacji w postaci reorganizacji funkcjonowania zakładu m.in. przez:

– wyodrębnienie dwóch sektorów dostaw, w celu możliwości przeprowadzenia każdorazowej kontroli materiału już w fazie przyjęcia dostawy,

– kontrolę materiału na każdym etapie manipulacyjnym,

– wstępne przetwarzanie materiału polegające na rozdrobnieniu oraz cięciu materiału wsadowego do strzępiarki w instalacji niebędącej częścią składową linii,

– wyznaczenie stref zamkniętych w obrębie instalacji, w których obowiązuje zakaz wstępu w czasie pracy instalacji,

– ustanowienie procedur postępowania z materiałami potencjalnie wybuchowymi.

Ponadto prowadzący instalację zlecił zespołowi rzeczoznawców wykonanie ekspertyz związanych z oceną ryzyka linii strzępiarki oraz przeprowadzenie badań linii strzępiarki na zgodność z Dyrektywami WE. Podjęte działania przyniosły skutek w postaci wyeliminowania wybuchów w czasie pracy strzępiarki.

W tej sytuacji dokonana przez Ministra Środowiska ocena znajdującej się w sprawie dokumentacji zasadnie doprowadziła do uznania, że brak jest podstaw prawnych do nałożenia na podmiot prowadzący instalację obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego.

Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Prokurator Apelacyjny w Lublinie w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., przez oddalenie zamiast uwzględnienia skargi, pomimo zaniechania przez Sąd dokonania wszechstronnej kontroli zaskarżonej decyzji i zbadania jej pod kątem zgodności z prawem w kontekście wszystkich zarzutów skargi oraz zaaprobowaniu błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ na niepełnym materiale dowodowym, dotyczącym funkcjonowania urządzenia strzępiarki, częstotliwości wybuchów, skutków eksplozji, rozmiaru negatywnego oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a.;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., przez zaniechanie zbadania i odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, czemu Sąd dał wyraz ograniczając się jedynie do rozważań w zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz nieprzedstawienie stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, jak też argumentacji, która legła u podstaw wydania wyroku, podczas gdy powołane powyżej przepisy postępowania nakazują zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, argumentacji prawnej, odniesienia się do zarzutów skargi, jak też twierdzeń pozostałych stron;

3) zarzucono również błędną wykładnię art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska i niesłuszne uznanie, że organ administracyjny dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i słusznie uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki zobowiązania "J." Sp. z o.o. do sporządzenia przeglądu ekologicznego instalacji strzępiarki.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd nie dokonał pełnej kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z ustawowym obowiązkiem, jak też z postulowanym przez skarżącego kierunkiem. Sąd ograniczył się jedynie do zbadania zasadności zarzutu obrazy prawa materialnego, a mianowicie art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska całkowicie ignorując pozostałe postawione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie zaniechał dokonania wszechstronnej kontroli zaskarżonej decyzji i badania jej pod kątem zgodności z prawem w kontekście wszystkich zarzutów skargi, bezkrytycznie aprobując ustalenia faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy dokonane przez organ, co skutkowało oddaleniem skargi.

Wbrew art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd nie wypowiedział się w uzasadnieniu wyroku co do ustalonego przez organ administracyjny stanu faktycznego, a odniósł się jedynie do stanowiska organu w przedmiocie braku przesłanek do nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. Tymczasem Prokurator Rejonowy kwestionował przyjęte przez organ ustalenia dotyczące przyczyn eksplozji w związku z czym Sąd winien wyraźnie odnieść się do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji jak i przez Prokuratora oraz wyjaśnić, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie. Sąd w ramach przedstawiania stanu sprawy nie wskazał jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania i nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania.

Zarówno organ jak i Sąd zignorowali zgromadzone w sprawie dowody w postaci opinii kryminalistycznej z zakresu badań chemicznych wykonanej w toku postępowania przygotowawczego, prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w Lublinie, sygn. 2 Ds. 199/12/Sp, czy korespondencji Inspekcji Ochrony Środowiska z Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w Lublinie w sprawie zgłaszanych zastrzeżeń co do działalności spółki "J." Sp. z o.o. przedstawicieli Agencji Wydawniczo-Reklamowej "M.". Z treści tych ostatnich dokumentów, wynika, iż w trakcie procesu rozdrabniania złomu może dochodzić, a w przeszłości wielokrotnie dochodziło, do wybuchów elementów niebezpiecznych znajdujących się w zebranym złomie. Przeczy to ustaleniom zaaprobowanym następnie przez Sąd, iż wybuch z dnia 9 lutego 2012 r. miał charakter incydentalny. Naruszenie przez Sąd wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania doprowadziło w konsekwencji do utrzymania w mocy decyzji naruszającej art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

Sąd uznając, że organ administracyjny dokonał prawidłowych ustaleń w niniejszej sprawie dokonał również błędnej wykładni art. 237 Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że przesłanką do nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego jest tylko stwierdzenie negatywnego oddziaływania na środowisko wynikającego z typowego, prawidłowego funkcjonowania instalacji strzępiarki. Pogląd ten wydaje się być nieuprawniony w sytuacji, gdy przyczyna powstawania eksplozji i awarii samej strzępiarki nie została ustalona, a więc trudno jest się wypowiedzieć, czy ma ona związek z typowym działaniem urządzenia.

Ocena zgromadzonych w sprawie dowodów prowadzi do stwierdzenia, iż instalacja w postaci strzępiarki użytkowanej przez "J." Sp. z o.o. na nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. [...] może negatywnie wpływać na środowisko, co stanowi przesłankę do zobowiązania podmiotu korzystającego z tej instalacji do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego zgodnie z art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska. Dokument w postaci przeglądu ekologicznego dotyczy bowiem zagadnienia związanego z przeciwdziałaniem zanieczyszczeniom, które mogą być szkodliwe dla życia lub zdrowia ludzi. Jak zostało w sprawie ustalone, dalsze funkcjonowanie strzępiarki takie skutki może powodować. Nie ma przy tym znaczenia, iż wybuchy z którymi wiążą się uciążliwości w użytkowaniu nieruchomości położonych w sąsiedztwie miejsca działania strzępiarki są niezamierzone i nie są typowym następstwem prawidłowej pracy urządzenia. Wykonanie takiego przeglądu pozwoliłoby na ustalenie jaki jest rzeczywisty wpływ użytkowania strzępiarki na środowisko, jakie są przyczyny wybuchów związanych z jej eksploatacją i jakie te wybuchy powodują skutki. Takie ustalenia przyczyniłyby się z kolei do przedsięwzięcia odpowiednich czynności zmierzających do wyeliminowania negatywnego oddziaływania urządzenia na środowisko. Tylko bowiem w ten sposób można zapewnić, aby użytkowanie instalacji strzępiarki było zgodne z przepisami ustawy. Sąd I instancji nie odniósł się jednak do takiej wykładni przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogóle nie wypowiedział się co do prawidłowości rozstrzygnięcia następczego w zaskarżonej decyzji, tj. o umorzeniu postępowania organu I instancji po uprzednim uchyleniu jego decyzji. Argumentacja skarżącego, który stwierdził, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do formalnego zakończenia postępowania, a jedynie do wydania decyzji odmownej i to wyłącznie po wnikliwym i wyczerpującym przeprowadzeniu postępowania dowodowego nie spotkała się z żadnym odzewem ze strony Sądu.

Powyższe potwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpatrzył w całości skargi Prokuratora do czego był zobligowany przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu kasacyjnego dotyczącego wykładni art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.), bowiem jak słusznie wykazał Prokurator, błędna interpretacja tego przepisu przez Sąd Wojewódzki determinowała ocenę w zakresie wyników postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji zasadności nałożenia obowiązku dokonania przeglądu ekologicznego przedmiotowej instalacji. Niewątpliwie tylko właściwe rozumienie wymienionego przepisu pozwala na określenie okoliczności istotnych w sprawie, a więc podlegających wyjaśnieniu przez organy prowadzące postępowanie administracyjne.

Zgodnie z art. 237 p.o.ś. w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że do prawidłowego zastosowania art. 237 p.o.ś. niezbędne jest ustalenie zakresu przedmiotowego jego obowiązywania. Może to mieć miejsce w przypadku "możliwości negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko". Dlatego też podstawowym elementem uzasadniającym nałożenie obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego jest wystąpienie w obrocie prawnym "instalacji" w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś. Następnie organ administracji powinien wskazać, że w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Podkreśla się, że ustawodawca w komentowanym przepisie nie mówi o wystąpieniu negatywnego oddziaływania, ale o "możliwości" wystąpienia takich skutków. Wywodzi się z tego, że do nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego będzie wystarczająca sama możliwość wystąpienia zagrożeń. Natomiast potwierdzeniem lub zaprzeczeniem takiej opinii będą wnioski wypływające z samego przeglądu (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2011). Podobny charakter przeglądowi ekologicznemu nadaje się w orzecznictwie, w którym przyjmuje się, że: "Organ ochrony środowiska w zakresie swoistego luzu decyzyjnego może nałożyć na korzystającego ze środowiska obowiązek sporządzenia i przedłożenia sprecyzowanego dokumentu, także wówczas, gdy w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji występuje jedynie możliwość negatywnego jej oddziaływania na środowisko. Tym bardziej organy ochrony środowiska są uprawnione do zobowiązania korzystającego ze środowiska do opracowania przeglądu ekologicznego, gdy negatywne skutki już wystąpiły" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2008 r., II SA/Po 78/08, LEX nr 460819).

Przeprowadzenie przeglądu ekologicznego ma zatem na celu potwierdzenie negatywnego oddziaływania na środowisko lub wykluczenie takiego oddziaływania oraz późniejsze umożliwienie podjęcia działań zmierzających do usunięcia ujemnego oddziaływania na środowisko w przypadku jego wystąpienia. Zatem przegląd ekologiczny jest specjalistyczną ekspertyzą i jednocześnie przenosi obowiązek dowodowy na stronę postępowania.

Jednocześnie przyjąć należy, że warunkiem nałożenia na prowadzącego instalację obowiązku przedłożenia przeglądu ekologicznego jest wykazanie wyczerpania innych środków dowodowych. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji stwierdził możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko w związku z ustaleniem, że w trakcie eksploatacji strzępiarki dochodzi do wybuchów zagrażających bezpieczeństwu osób przebywających w pobliżu oraz uszkodzeń mienia. Organ powołał się przy tym na opinie biegłego z zakresu kryminalistycznych badań chemicznych, sporządzoną na zlecenie Prokuratora Rejonowego. Ponadto z akt administracyjnych wynika, że Spółka "J." informowała WJOŚ w piśmie z dnia 2 sierpnia 2012 r., że z uwagi na konieczność działań ograniczających ryzyko uszczerbku na zdrowiu bądź utraty życia – umożliwi wykonanie pomiarów przy instalacji zewnętrznemu laboratorium, które dysponuje sprzętem niewymagającym obecności osób kontrolujących w obrębie instalacji.

W rezultacie Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z 2 sierpnia 2012 r. poinformował Marszałka Województwa o braku możliwości wykonania pomiarów hałasu i zanieczyszczeń emitowanych przez strzępiarkę do powietrza.

W takim stanie sprawy przyjąć należało, że organ pierwszej instancji dysponował materiałem dowodowym wskazującym na zaistnienie przesłanek warunkujących nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.

Znamienne jest również to, że Spółka "J." w odwołaniu potwierdziła zaistniałe zdarzenia podczas użytkowania instalacji, polegające na "gwałtownym wyzwoleniu energii", podnosząc przy tym, że miały charakter incydentalny. Spółka wskazując, że incydenty w postaci tzw. wybuchów w instalacji są zjawiskiem niepożądanym, wyjaśniła zarazem, że wdrożyła szereg działań zapobiegawczych w celu wyeliminowania wszelkiego ryzyka związanego z eksploatacją linii strzępniarki, a w szczególności ryzyka wystąpienia zdarzeń potencjalnie wypadkowych.

Ponadto w odwołaniu zawarto informację, że Spółka zleciła zespołowi rzeczoznawców wykonanie określonych ekspertyz w zakresie bezpieczeństwa eksploatacji przedmiotowej instalacji. Wskazanie w odwołaniu nowych okoliczności faktycznych wymagało podjęcie przez organ odwoławczy czynności wyjaśniających celem zweryfikowania informacji przedstawianych przez Spółkę.

Podkreślić należy, że ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy wymagało bezwzględnie dokonania samodzielnych ustaleń co do działań zaradczych wdrażanych przez Spółkę w prowadzonym zakładzie. Niedokonanie tego oraz brak jakiejkolwiek merytorycznej analizy raportu oddziaływania instalacji na środowisko oraz ekspertyz zlecanych do wykonania przez Spółkę – świadczy o naruszeniu przez Ministra Środowiska podstawowych reguł proceduralnych. Nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że ocena celowości nałożenia na Spółkę obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego wymagała uprzedniej analizy całokształtu materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji, ale też zweryfikowania nowych istotnych okoliczności powołanych w odwołaniu. Ustalenie zakresu czynności wyjaśniających należało do organu odwoławczego, który powinien w pierwszej kolejności rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ odwoławczy poczynił trafne spostrzeżenia ogólne co do obowiązków organu orzekającego przedmiocie przeglądu ekologicznego, jednak sam ich nie zastosował. W rezultacie konkluzja o niezasadności zobowiązania strony do wykonania przeglądu ekologicznego nie ma oparcia w argumentacji przytoczonej przez Ministra.

Przede wszystkim w uzasadnieniu decyzji brak jest ustaleń faktycznych w zakresie istotnych okoliczności, których wyjaśnienie było niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności Minister nie odniósł się do podstawowej kwestii, mianowicie stwierdzonej przez organ pierwszej instancji możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko, a jednocześnie niemożliwości przeprowadzenia stosownych badań i pomiarów przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska.

Organ odwoławczy negując zasadność nałożonego na stronę obowiązku nie przedstawił argumentacji prawnej istotnej z punktu widzenia regulacji zawartej w art. 237 Prawa ochrony środowiska. W szczególności organ odwoławczy nie podważył wyników postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji, z których wynikało, że nie ustalono jednoznacznie przyczyn eksplozji związanych z eksploatacją strzępiarki i zagrożeń z tego wynikających. Nie zakwestionował też potrzeby zastosowania ewentualnych środków celem przeciwdziałania zdarzeniom zagrażającym bezpieczeństwu osób i mieniu w otoczeniu instalacji. Wręcz przeciwnie, w uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że Spółka powinna prowadzić instalację zachowując ścisły reżim całkowicie eliminujący możliwość podawania do procesu strzępienia odpadów w postaci pojemników i zbiorników. Dodał też, że "kwestia ta powinna być przedmiotem szczególnej uwagi nie tylko prowadzącego instalację, lecz również organów kontroli".

Czyniąc tak ogólnikowe wskazania, Minister z jednej strony nie wyjaśnił, w jakim trybie właściwy organ miałby kontrolować wprowadzenie "ścisłego reżimu" eksploatacji przedmiotowej instalacji, z drugiej natomiast strony uznał za bezprzedmiotowe postępowanie, które miało służyć potwierdzeniu lub wykluczeniu negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko oraz ewentualnemu określeniu środków zaradczych służących zapewnieniu eksploatacji instalacji w sposób zgodny z wymogami ochrony środowiska.

Jak słusznie podnosił w skardze Prokurator uzasadnieniem podjętego przez organ rozstrzygnięcie nie mógł być argument o konieczności przeprowadzenia eksperymentu, bowiem takie założenie poczynione zostało w sposób dowolny. Trafnie również wskazano, że obiektywnej weryfikacji wymaga stanowisko strony co do skuteczności podjętych działań zaradczych mających wyeliminować negatywny wpływ instalacji na środowisko. Wreszcie całkowicie zasadny był zarzut skargi, że organ odwoławczy umarzając postępowanie w sprawie nie powołał się na żadne przesłanki wskazujące na bezprzedmiotowość postępowania. Minister nie wyjaśnił, którego z elementów konstytuujących przedmiot postępowania zabrakło w niniejszej sprawie. Niepoparte żadną konkretną merytoryczną argumentacją stwierdzenie o niecelowości wykonania przeglądu ekologicznego nie mogło stanowić wystarczającej podstawy do orzeczenia o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania.

Z tych wszystkich względów należało przyjąć, że zaskarżona decyzja Ministra Środowiska wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 107 § 3, i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 237 Prawa ochrony środowiska.

W takim stanie sprawy niezasadne było zaakceptowanie przez Sąd Wojewódzki stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w kontrolowanej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.

Jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd Wojewódzki, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do zasadniczych zarzutów skargi dotyczących oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie i całokształtu okoliczności faktycznych istotnych dla ustalenia przesłanek prawnych warunkujących zastosowanie art. 237 Prawa ochrony środowiska.

Sąd Wojewódzki nie przedstawił też żadnej argumentacji w zakresie weryfikacji stanowiska organu odwoławczego co do bezprzedmiotowości postępowania. W konsekwencji zgodzić się należało z zarzutami kasacyjnymi wykazującymi nieprawidłowe przeprowadzenie przez Sąd Wojewódzki kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a.w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.