Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 3788/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Agata Krysztofiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2004 r. sprawy ze skargi J. G. i M. G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2002r.; II. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżących J. G. i M. G. kwotę 265 (dwieście sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Minister Finansów decyzją z dnia [...] maja 2002 r., na podstawie art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. nr 12, poz. 65), w związku z układem zawartym w dn. 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej, a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej [...].

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Komisja Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych, decyzją nr [...] w oparciu o wniosek zarejestrowany w tej Komisji pod nr [...], przyznała E. S. odszkodowanie. Ponadto E. S. złożył, zgodnie z art. Vc Układu i punktem 7 Protokołu z dn. 29 listopada 1960 r., przed Amerykańską Komisją ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych, zrzeczenie się praw własności do przedmiotowej nieruchomości.

Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 15 stycznia 2001 r. (IV SA 1816/98) i w wyroku z dnia 17 maja 1999 r. (OSA 2/98), zgodnie z którym ..."rozstrzygające znaczenie ma to, czy obywatel Stanów Zjednoczonych powołując się na ten układ wystąpił o odszkodowanie i czy takie odszkodowanie otrzymał", organ stwierdził, że skoro E. S. za przedmiotową nieruchomość przyznano odszkodowanie, to zaszła podstawa do wydania decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie art. 2 ustawy z dn. 9 kwietnia 1968 r. W kwestii określenia momentu przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, Minister Finansów przyjął, iż nastąpiło ono w momencie zaistnienia trzech przesłanek:

1. wejścia w życie układu polsko-amerykańskiego z dni 16 lipca 1960 r.,

2. zastosowania postanowień układu polsko-amerykańskiego do ww. nieruchomości poprzez wydanie decyzji Amerykańskiej Komisji Odszkodowawczej,

3. wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r.

Ponieważ wejście w życie ustawy jest zdarzeniem najpóźniejszym, Minister Finansów przyjął, iż nieruchomość przeszła na rzecz Skarbu Państwa z dniem ogłoszenia ustawy tj. 17 kwietnia 1968 r.

Decyzja stwierdzająca (deklaratoryjna) potwierdza jedynie zaistnienie określonego stanu prawnego, nie zmieniając stosunków prawnych i wobec tego – zdaniem organu – fakt zbycia nieruchomości przez osobę ujawnioną jako właściciela w księdze wieczystej, czy też fakt, że nabywców nieruchomości chroni w tym przypadku rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, nie stanowi przeszkody do wydania decyzji.

We wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych przez pełnomocnika M. G. i J. G. oraz J. S., D. D. i H. F. podniesiono m.in., iż:

- zaskarżona decyzja wydana jest bez podstawy prawnej i narusza art. 64 Konstytucji RP poprzez orzeczenie o pozbawieniu adresatów decyzji prawa własności nieruchomości bez ustawowego upoważnienia oraz narusza zasadę procesową działania w sposób wzbudzający zaufanie do organów administracji publicznej wyrażonej w art. 8 kpa;

- dokonano ustaleń sprzecznych z wyrokiem sądu powszechnego poprzez stwierdzenie, że nieruchomością rozporządzała osoba, która nie mogła przenieść skutecznie prawa własności na rzecz nabywcy tej nieruchomości ponieważ jej samej prawo to nie przysługiwało;

- wydanie decyzji nastąpiło wbrew wcześniejszemu stanowisku Ministra Finansów, zawartego w piśmie z dn. [...] grudnia 1996 r. Nr [...], w którym zapewniono, że przedmiotowa nieruchomość nigdy nie została przejęta przez Państwo i nie objął jej żaden akt prawny skutkujący przeniesieniem własności na rzecz Skarbu Państwa, a oświadczenie to stało się bezpośrednią przyczyną późniejszych zdarzeń w postaci zawarcia aktu notarialnego przenoszącego własność nieruchomości;

- E. S. nie mógł przenieść skutecznie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, ponieważ jemu samemu to prawo nie przysługiwało czego dowodzi fakt, że dopiero postępowanie spadkowe przeprowadzone w 1991 r. przeniosło własność nieruchomości kolejno z E. L. na E. S. i następnie na jego żonę V. S., a w 1966 r. E. S. dokonując zrzeczenia był jedynie posiadaczem tej nieruchomości, a nie właścicielem;

- odszkodowanie przyznane zostało z tytułu ograniczenia praw do nieruchomości i nie może być podstawą do wydania decyzji i o przejściu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Minister Finansów decyzją z dn. [...] sierpnia 2002 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dn. [...] maja 2002 r. stwierdzającą przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...], wskazując, że w toku postępowania odwoławczego potwierdzono stan faktyczny ustalony przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ stwierdził, że wbrew temu, co podnoszą wnioskodawcy, układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych – w powiązaniu z ustawą z dnia 9 kwietnia 1968 r. – był podstawą do wydania decyzji administracyjnej, stwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W kontekście powyższego zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest bezpodstawny, gdyż własność jest chroniona na terytorium RP bez względu na to, kto (jaki podmiot) jest uprawniony, a w tym przypadku to Skarb Państwa posiada wszelkie uprawnienia w tym zakresie. Ochrona prawa własności nie może bowiem oznaczać przyzwolenia na działania pozaprawne, a taki niewątpliwie charakter miałoby dopuszczenie do stanu, w którym osoba uprawniona najpierw otrzymuje odszkodowanie z tytułu utraty nieruchomości, a później tą samą nieruchomość sprzedaje osobom trzecim.

Minister Finansów podtrzymał swe twierdzenie, że fakt zbycia nieruchomości przez osobę ujawnioną jako właściciel w księdze wieczystej, jak również fakt, że nabywców nieruchomości chroni w tym wypadku rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie stanowi przesłanek negatywnych uniemożliwiających wydania decyzji o charakterze deklaratoryjnym.

W kwestii dotyczącej tytułu prawnego, na mocy którego Amerykańska Komisja Odszkodowawcza przyznała odszkodowanie organ potwierdził, że odszkodowanie zostało uznane przez Komisję, jako należne w związku z art. II lit. b układu, który przewidywał regulowanie roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych również z tytułu ograniczenia prawa używania i korzystania z nieruchomości. Ograniczenie prawa własności wynikało z zastosowania do opisanej nieruchomości przepisów ustawy z dn. 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe. Jednakże przy ustalaniu odszkodowania Komisja brała pod uwagę wartość przedmiotowej nieruchomości, a nie wartość utraconych korzyści z tytułu używania i korzystania nieruchomości. Taki sposób ustalenia odszkodowania jednoznacznie świadczy o tym, iż zostało ono przyznane za utratę prawa własności, a nie utratę korzyści z tytułu używania i korzystania z nieruchomości.

W końcowym fragmencie uzasadnienia Minister Finansów stwierdził, że wydane rozstrzygnięcie "w zestawieniu z innymi aktami prawnymi, dotyczącymi tej nieruchomości nie naruszy praw osób ujawnionych w księdze wieczystej, które nabyły niniejszą nieruchomość w dobrej wierze, a stanowić będzie jedynie całościowy obraz dający odpowiednim organom możliwość wszechstronnej i obiektywnej analizy niniejszej sprawy...".

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik J. G. i M. G. podniósł zarzuty:

- naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez wydanie decyzji, która już w dniu jej wydania była niewykonalna, które to naruszenie miało wpływ na wydanie decyzji nieważnej już w chwili jej wydania (art. 156 § 1 pkt 5 kpa),

- naruszenia art. 8 i art. 105 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie prejudycjalnego charakteru orzeczenia sądu powszechnego, którego wydanie spowodowało bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, a naruszenia te miały decydujący wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji,

- naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez wydanie decyzji o pozbawieniu prawa własności nieruchomości, bez podstawy prawnej, a tym samym naruszenia zasady procesowej wyrażonej w art. 6 kpa.

Zdaniem skarżącego kwestionowana decyzja ma charakter konstytutywny, gdyż układ indemnizacyjny z 1960 r. nie stanowił źródła prawa w polskim systemie prawnym i wobec tego jego stosowanie nie mogło samo przez się powodować skutków prawnych w zakresie stosunków własnościowych. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 1999 r. (OSA 2/98), jak i wydane w sprawie prejudycjalne orzeczenie Sądu Apelacyjnego w K. (Sygn. akt [...]) utrzymujący w mocy wyrok Sądu Okręgowego w K. z dn. [...] lipca 2000 r. (Sygn. akt [...]). W wyroku z [...] kwietnia 2001 r. Sąd Apelacyjny wskazał, że "Skoro więc niespornym było, że taka decyzja do tej pory nie była wydana, a nie chodzi tu o przypadek przejścia prawa własności z mocy prawa, to rzeczywiście Skarb Państwa nie był właścicielem spornej nieruchomości nie tylko w dacie sporządzenia aktu notarialnego, ale nie stal się nim do tej pory".

Zdaniem skarżącego jedyną możliwą do wskazania data przejścia praw w decyzji konstytutywnej jest data jej wydania. W myśl tej zasady w kwestionowanej decyzji organ musiałby określić jako datę przejścia własności od E. S. datę wydania decyzji. Decyzja taka byłaby niewykonalna, gdyż w tej dacie E. S. nie był już właścicielem nieruchomości.

Ponadto skarżący podniósł, że Minister Finansów wydał decyzję, w której nie określił od kogo nieruchomość została przez Skarb Państwa przejęta, co skutkuje jej niewykonalnością i budzi uzasadnione zastrzeżenia, gdyż nie zmienia stosunków własnościowych.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko oraz uzasadnienie zawarte w skarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutu wysuwanego przez stronę dotyczącego wykonalności decyzji organ stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącego kwestia określenia momentu przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie jest tak oczywista i jednoznaczna jak wywodzi skarżący. Organ podkreślił, że decyzja ta nie tworzy nowej sytuacji prawnej, lecz potwierdza zaistnienie konkretnego stanu z mocy prawa. Stan prawny potwierdzany tą decyzją istnieje niezależnie od podjętych przez organ rozstrzygnięć i nie może być zmieniony poprzez wzruszanie samego aktu.

Organ wskazał, że jedyną kwestią niejednoznaczną jest moment przejścia tego prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, ..."stąd konieczne było ostrożne ujęcie tego momentu przez Ministra Finansów w zaskarżonych decyzjach".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji art. 97 § 1 ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny na podstawie przepisów z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).

W ocenie składu orzekającego zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lutego 2002 r. dotknięta jest wadą, która stwarza konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń pieniężnych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) przepisy ustawy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych, które to nieruchomości przeszły na rzec Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski. W rozpoznawanej sprawie Minister Finansów wydając orzeczenie stwierdzające przejście na Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...], objętej [...] jako podstawę prawną powołał art. 1, 2 i 5 ust. 2 nw. ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w związku z Układem zawartym między Rządem Stanów Zjednoczonych, a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, podpisanym w dniu 16 lipca 1960 r.

Należy zwrócić uwagę, że decyzje Ministra Finansów stwierdzające przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, spełniające przesłanki określone w ww. ustawie mają stanowić podstawę dokonania wpisu w księdze wieczystej. W rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 17, poz. 109), wydanym na podstawie delegacji ustawowej (art. 3 ww. ustawy) określone zostały w sposób szczegółowy, elementy takich decyzji. Zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia decyzja dotycząca nieruchomości powinna zawierać imię i nazwisko (nazwę) dotychczasowego właściciela, miejsce położenia nieruchomości ze wskazaniem w miarę możliwości ulicy i numeru nieruchomości, jak również jej oznaczenia w księdze wieczystej. W ocenie składu orzekającego wymogów tych nie spełnia zaskarżona decyzja, jak również decyzja z [...] maja 2002 r.

Zarówno decyzja objęta skargą jak i poprzedzająca ją decyzja z dn. [...] maja 2002 r. nie wskazała w części dyspozytywnej dotychczasowego właściciela przedmiotowej nieruchomości, objętej stwierdzeniem przejścia na rzecz Skarbu Państwa przejętej nieruchomości.

Zważywszy na okoliczność, że nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania administracyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie według wpisów w księdze wieczystej [...] stanowi przedmiot współwłasności kilku osób fizycznych, a mianowicie wg odpisu księgi wieczystej z dn. 7 maja 1999 r. jako właściciele w księdze wpisani są: W. B. w [...] części; J. D. w [...] części; B. C. w [...] części na prawach wspólności ustawowej; J. G. w [...] częściach; B. P. w [...] części; M. C[...] w [...] część; J. S. w [...] części; H. F. w [...] część, brak wskazania dotychczasowego właściciela nieruchomości, której stwierdza się przejście na rzecz Skarbu Państwa, przesądza o wadliwości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, które zostały wydane z naruszeniem art. 77 i 107 § 1 i § 2 kpa w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 17, poz. 109).

Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie utrwalony został pogląd, że rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji (vide: B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz. 6 wydanie Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2004 § 498; wyrok NSA z 2 sierpnia 1995 r. III SA 1225/94; ONSA 1996/3/135; wyrok NSA z 8 września 1989 r. II SA 390/89, OSP 1991/6/140; wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983/1/51; wyrok NSA z 30 czerwca 1998 r. I SA/Łd 1478/96).

W tezie wyroku z 30 czerwca 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji".

Obowiązek umieszczenia w decyzji niezbędnych elementów dodatkowych rozstrzygnięcia sprawy może wynikać z przepisów odrębnych, do których odsyła się w art. 107 § 2 kpa.

Pominięcie przez Ministra Finansów w rozstrzygnięciu decyzji elementów wymienionych w § 2 ww. rozporządzenia nakazuje ocenić te decyzje jako naruszające art. 107 § 1 i 2 w związku z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.