Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 852/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1 art. 4 art. 9 ust. 1 ust. 3 art. 14
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 22 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2011 roku sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Rady Gminy A. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy A. oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 5.lipca 2011r. E. S., w trybie art. 101 ustawy z dnia 8.marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm.) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę nr XXXVI/288/08 Rady Gminy Andrespol z dnia 30.grudnia 2008r. w sprawie zatwierdzenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Andrespol w rejonie ulic Brzezińskiej i Słowiańskiej.

Skarżąca zakwestionowała ustalenia zawarte kolejno w:

- § 2 uchwały, poprzez: brak określenia w uchwale, iż tereny PG1, MNU1 oraz MN3, są oznaczeniami terenów, podlegającym zmianie; brak odniesienia w/w terenów do działek objętych obecnym planem; nieustalenie na jakie funkcje zmienia się tereny PG1 oraz MNU1, bowiem jedynie z treści pkt 3 wynika, iż teren MN3 jest zmieniony na tereny o funkcjach 1P, 2KS i 3KS co z kolei nie jest zgodne z prawdą;

- § 3, pkt 2 uchwały, jako niezgodne z art. 17, pkt 14 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), z którego wynika, iż załącznikiem do uchwały jest lista uwag nieuwzględnionych wraz ze sposobem ich rozstrzygnięcia (art. 20), a nie lista wszystkich uwag, w tym uwag nieuwzględnionych;

- § 5, pkt 2, 3 uchwały, bowiem zgodnie z art. 15, ust. 2 w/w ustawy w miejscowym planie określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a wyznaczenie w planie dwóch różnych linii rozgraniczających (ciągła i przerywana) jest, zdaniem skarżącej, niezgodne z ustawą oraz z § 7, pkt 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587);

- § 6, pkt 4, bowiem dla strefy izolacyjnej 3zi nie ustalono (analogicznie jak dla strefy 1 p/u) przeznaczenia dopuszczalnego. Z treści w/w § wynika, iż przeznaczenie 3zi jest takie samo jak terenu 1P, tj.: przeznaczenie podstawowe - produkcja, a w tym przetwórstwo, usługi komercyjne, przeznaczenie uzupełniające - infrastruktura techniczna. Natomiast, w ocenie strony, z treści § 8, pkt 2 oraz § 22 wynika co innego (urządzenie zieleni);

- § 7, pkt 2, poprzez dopuszczenie rozbudowy funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego w ramach terenu 1P - o przeznaczeniu podstawowym - produkcja tj. łączenie funkcji całkowicie przeciwstawnych, co narusza ustawowy obowiązek wydzielania w planie terenów o różnym przeznaczeniu, a w konsekwencji różnym sposobie zagospodarowania;

- § 21, pkt 1 bowiem jest on, w ocenie strony, niezgodny z wymogami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14.czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. nr 120, poz. 826 ze zm.). Wobec ustaleń planu, iż funkcja mieszkaniowa jednorodzinna jest przeznaczona do adaptacji i rozbudowy ustalenie zawarte w planie, że teren nie kwalifikuje się do określenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, narusza ustalenia w/w rozporządzenia, określające dopuszczalny poziom hałasu dla mieszkalnictwa jednorodzinnego;

- § 22 bowiem brak w obowiązujących przepisach oraz w zamieszczonym słowniczku użytego pojęcia użytek leśny.

- § 22, § 25, poprzez brak jednoznaczności ustaleń w tekście planu, tj: ustalenia dotyczące zasad zagospodarowania strefy 3zi zawiera zarówno § 8, pkt 2 jak i § 22 w zbliżonym, w części pokrywającym się, ale nie dosłownym brzmieniu; ustalenia dotyczące kanalizacji sanitarnej powtarzają się, ale nie w dosłownym brzmieniu w § 13 i § 22, nadto ustalenia w § 25, pkt 2 ustalające warunki dla podziału działek są sprzeczne z ustaleniami zawartymi w § 18, pkt 3c i d dopuszczającymi inne wymiary i powierzchnie dla wydzielanych działek;

- § 26 bowiem oznaczenie terenów komunikacji - symbole 2KS, 3KS jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym tereny komunikacji - tereny dróg publicznych oznacza się symbolem KD;

- § 29, gdyż dla terenów 2KS, 3KS przeznaczonych dla poszerzenia istniejących dróg nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości, tak jak w przypadku terenu 1P, w związku z powyższym ustalanie stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest nieuzasadnione.

Nadto skarżąca zarzuciła przedmiotowej uchwale:

- naruszenie procedury planistycznej w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3.października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) w zakresie prognozy oddziaływania na środowisko uchwalonego planu. W ocenie skarżącej, forma wyłożonej prognoza oddziaływania na środowisko była myląca i uniemożliwiała prawidłową partycypację społeczną. Również merytoryczna zawartość prognozy nie odpowiada wymogom prawa (prognoza obejmuje jedynie obszar zlokalizowany w sołectwie N., pomijając terem objęty planem przy ul. A w sołectwie B. oznaczony na rysunku planu 1p/u i 3zi),

- naruszenie art. 3 w związku z art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nadużycie władztwa planistycznego i uchwalenie planu bez przeprowadzenia, w granicach swojej właściwości rzeczowej, analiz i studiów z zakresu zagospodarowania przestrzennego, odnoszących się do obszaru objętego planem oraz analiz i studiów z zakresu zagadnień rozwoju obszaru objętego planem;

- naruszenie art. 1 w związku z art. 14 ustawy, poprzez brak należytego uwzględnienia w planie uwarunkowań wynikających z warunków i jakości życia mieszkańców.

W motywach skargi E. S. wyjaśniła, że w toku procedowania nad sporządzaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do licznych uchybień formalnych, w konsekwencji których podejmowane kolejno od 2002 r. zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego umożliwiły realizację nadmiernej rozbudowy Zakładów A. Początkowo, wskazana inwestycja powstała w ramach usług rzemiosła, towarzyszącego zabudowie mieszkaniowej. W niedługim czasie działalność zakładu poszerzona została o ubojnię, która po półrocznej działalności zwiększyła produkcję ponad trzykrotnie, co było niezgodne z prawem. Teren o wcześniejszym przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe z usługami przekształcono w strefę przemysłową. Ekspansja przedsiębiorstwa, zgodnie z kształtowaną w gminie polityką planistyczną, doprowadziła do tego, że produkcja przemysłowa zakładu prowadzona jest w bezpośrednim sąsiedztwie Zespołu Przedszkolno-Szkolnego i terenów zajętych pod zabudowę mieszkaniową. Obecnie planowana jest zaś dalsza rozbudowa i powiększenie produkcji w kierunku istniejącej zabudowy mieszkaniowej, między innymi posesji skarżącej. Na przestrzeni ostatnich lat zakład rozwinął działalność na skalę, która generuje znaczną uciążliwość dla otoczenia. Związany z funkcjonowaniem zakładu hałas, odór wyrzucanych odpadów mięsnych, wylewanie ścieków na pola jest źródłem poważnego konfliktu społecznego i budzi uzasadniony sprzeciw społeczny dla możliwości dalszej ekspansji.

Uzasadniając interes prawny, legitymujący do wniesienia skargi, E. S. podniosła, iż wynika on z faktu bycia właścicielem nieruchomości gruntowej, położonej w obszarze oddziaływania zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Andrespolu oraz z zakresu regulacji zaskarżonej uchwały – zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość stanowiąca własność skarżącej jest w strefie bezpośredniego oddziaływania planowanej obecnie inwestycji, której realizację umożliwiła zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego kwestionowaną uchwałą. Nieruchomości objęte kwestionowaną uchwałą – przeznaczone pod działalność inwestycyjną, będą oddziaływać na nieruchomości sąsiednie – przeznaczone w tym samym planie pod budownictwo mieszkaniowe. Nieruchomość skarżącej graniczy bezpośrednio z nieruchomością, w której realizowana jest inwestycja i jest ona uważana za stronę w postępowaniach dotyczących przedmiotowego przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Andrespol wniosła o jej o oddalenie, bowiem, w ocenie organu, skarżąca nie wykazała interesu prawnego lub uprawnienia dającego legitymację do kwestionowania spornej uchwały, ponieważ nie posiada ona nieruchomości w granicach objętych zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi organ wskazał m.in., że zmiana w miejscowym zagospodarowania przestrzennego Gminy Andrespol została dokonana zgodnie ze stawianymi w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogami, z uwzględnieniem zasad obowiązujących w zakresie planowania przestrzennego. W ocenie organu, nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącej w przedmiocie istotnego naruszenia trybu sporządzania planu i naruszenia zasad, które mogłyby powodować nieważność podjętej uchwały (art. 28 ust. 1 ). Dał temu wyraz Wojewoda Łódzki, który w postępowaniu nadzorczym nie stwierdził naruszenia trybu czy też zasad obowiązujących przy sporządzaniu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nieuzasadniony jest także, w ocenie organu, zarzut dotyczący zapisu § 2 uchwały. Ustalenia planu w § 1 ust. 3 jednoznacznie bowiem określają obszar i granice objęte opracowaniem. W § 2 określone są tereny opisane jako PG1 MNU1, MN3. Nie było potrzeby ani obowiązku, wynikającego z przepisów ustawowych do przypisywania tych terenów do działek ewidencyjnych. Ustalenia planu w § 2 zapisem "na tereny o funkcjach: 1.P – teren produkcji, 2.KS-teren komunikacji, 3.KS-teren komunikacji" określają nowe funkcje jakie pojawiają się w obszarze planu, a nie tylko w terenie MN3; zdanie to podsumowuje analizowany paragraf i odnosi się łącznie do pkt 1,2 i 3.

Dalej organ wskazał, iż nietrafny jest także zarzut dotyczący zapisu § 3 pkt 2 uchwały ponieważ treść zapisu art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza tytułu załącznika, a jedynie nakazuje zawarcie w załączniku uchwały konkretnej treści. Zaskarżona uchwała w załączniku nr 2 zawiera listę nieuwzględnionych uwag. Nakaz przedstawienia radzie gminy listy uwag nieuwzględnionych nie oznacza, iż obowiązuje jednocześnie zakaz przedstawiania radzie gminy wykazu uwag uwzględnionych przez wójta.

W ocenie organu, nie znajduje uzasadnienia zarzut dotyczący zapisu § 5 pkt. 2 i 3 uchwały, bowiem ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zabraniają stosowania różnych oznaczeń liniowych. Wymogiem ustawy jest, aby zastosowane oznaczenia pozwalały w sposób jednoznaczny na powiązanie projektu rysunku planu z tekstem. Oznaczenia, zastosowane w zaskarżonej uchwale są, zdaniem Rady, konkretne i jednoznacznie pozwalają powiązać tekst z rysunkiem, co jest zgodne z § 8 ust. 2 oraz § 9 ust. 4 w/w rozporządzenia.

Organ nie podzielił także zarzutu, dotyczącego zapisu § 6 pkt 4 uchwały, wskazując, iż dla strefy 3zi nie ustalono przeznaczenia dopuszczalnego, gdyż nie zachodziła taka potrzeba. Przeznaczenie strefy 3zi jest takie jak dla terenu 1P – jest to bowiem strefa wydzielona w ramach terenu produkcyjnego - strefa zieleni izolacyjnej. Nie jest to zieleń publiczna czy ogólnodostępna. Oznaczenie strefy 3zi jest w treści planu oraz na rysunku.

Chybiony jest też, zdaniem organu, zarzut dotyczący niezgodności z prawem zapisu § 7 pkt 2 uchwały, ponieważ uwarunkowania miejscowe w postaci istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej właściciela zakładu w granicach strefy 1p/u są faktem. Rada wyjaśniła, że nie uznano za konieczne wykluczenie rozwoju istniejącej zabudowy jednorodzinnej, bowiem plan musiał uwzględniać istniejące uwarunkowania, a z racji wymieszania zabudowy jednorodzinnej z zabudowaniami produkcyjnymi nie było możliwe rozdzielenie tego przeznaczenia.

Podobnie, w ocenie Rady, nie znajduje uzasadnienia zarzut dotyczący zapisu § 21 pkt 1 uchwały, w którym zawarto ustalenia w zakresie ochrony akustycznej dla strefy 1p/u, w której znajduje się zabudowa jednorodzinna; podkreślono, że w § 21, pkt 2 wprowadzono nakaz dotrzymania odpowiednich ograniczeń emisji hałasu na granicach z terenami sąsiadującymi, tj. terenami usług oświaty, z terenami zabudowy jednorodzinnej i z terenami zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem zabudowy usługowej.

Odnosząc się do zarzutu, dotyczącego zapisu § 22 uchwały organ wyjaśnił, że użyte w pkt 1 pojęcie użytku leśnego należy rozumieć jako "użytek gruntowy oznaczony jako grunt leśny, który na mapie ma oznaczenie Ls V. Nie wyjaśniano w słowniczku zastosowanego pojęcia, gdyż uznano je za zrozumiałe. Nie wprowadzano oznaczenia do rysunku planu, gdyż grunty leśne nie były ustaleniem planu, a ich oznaczenie było treścią mapy. Podobnie nie wyjaśniano innych oznaczeń mapy sytuacyjno - wysokościowej.

Organ nie zgodził się także z zarzutem, dotyczącym zapisu § 22 i § 25 uchwały, bowiem regulacje planu w różnych paragrafach uzupełniają się nawzajem i należy je czytać łącznie. § 13 reguluje np. gospodarkę ściekową. § 22 wskazuje te ustalenia planu, które uwidaczniają określone w planie zasady ochrony środowiska itd. Użycie wyrażenia "obszary zainwestowane" było zaś skutkiem małej ilości synonimów adekwatnych do określenia obszar (synonimy: teren, poligon, płaszczyzna nie były odpowiednie) Ponadto, zastosowano liczbę mnogą "obszary zainwestowane", w odróżnieniu od liczby pojedynczej wyrazu "obszar" zarezerwowanej do obszaru planu zgodnie ze słowniczkiem.

Nieuzasadniony jest także, w ocenie organu, zarzut dotyczący zapisu § 26 uchwały gdyż wydzielone w planie miejscowym drogi o symbolach KS są terenami komunikacji - co należy czytać jako tereny obsługi komunikacji. Nie przypisywano im oznaczeń dróg z symbolami KD, gdyż istniejące pasy drogowe są poza obszarem planu. Dodatkowo zmieniany plan miejscowy gminy, który opracowany jest w skali 1:5000 nie wskazuje dokładnie terenów dla dróg i ich linii rozgraniczających. Przełożenie skali zmienianego planu 1:5000, na skalę planu sporządzonego 1:1000 wskazywało, że linie rozgraniczające przyległych dróg powinny pozostać poza obszarem opracowania planu. W niniejszym przypadku wyznaczono KS - tereny komunikacji, dla których jako przeznaczenie podstawowe wpisano możliwość realizacji dróg publicznych. Wprowadzono też przeznaczenie uzupełniające w postaci infrastruktury technicznej, którą zgodnie ze słowniczkiem § 4 pkt 2 może być uzbrojenie terenu w postaci np.: stacji redukcyjnej gazu czy komunikacji wraz z parkingami.

Także zarzut dotyczący zapisu § 29 uchwały jest, w ocenie Rady, błędny, albowiem nie wiadomo na jakiej podstawie skarżąca uznaje, że dla terenów KS nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości i dlaczego sugeruje że gmina nie powinna z tego tytułu pobrać opłaty planistycznej. Szacowanie wzrostu wartości nieruchomości, skutkujące naliczeniem opłaty planistycznej, następuje poprzez wykonanie operatu szacunkowego przez osobę do tego uprawnioną. Ustalanie wartości dla gruntu pod drogi następuje według wartości gruntów przyległych, a te w przedmiotowym przypadku przeznaczane są pod produkcję i usługi. Gmina miała więc prawo uznać, że grunt ten zyska na wartości, bowiem dla porównania - koszty wykupu gruntów rolnych pod autostrady są wysokie, a ich wartości są wielokrotnie wyższe niż cena gruntu rolnego.

Również procedura tworzenia prognozy oddziaływania na środowisko sporządzona została, zdaniem Rady, prawidłowo. Procedura opiniowania planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, na podstawie art. 43 ustawy z dnia 27.kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. nr 25 z 2008r., poz. 150 ze zm.) została przeprowadzona i zakończona przed wejściem w życie ustawy z dnia 3.października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tej sprawie uzyskano bowiem opinię właściwego wówczas organu ochrony środowiska – Wojewody [...], Wydziału Środowiska i Rolnictwa, co oznaczało, zdaniem Rady, zakończenie postępowania przed dniem wejścia w życie nowego prawa. Z ostrożności procesowej uzyskano wszakże również opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł., "podtrzymującą pozytywne stanowisko w sprawie". Wbrew zarzutom skarżącej, czytelna i zgodna z przepisami prawa jest również sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko, z której wynika, iż zasięg oddziaływania planu miejscowego ogranicza się do terenu 1 P. Nie są również, zdaniem organu, zasadne zarzuty naruszenia art. 3 w zw. z art. 4 i art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina uwzględniła bowiem w procesie planistycznym uwarunkowania, wynikające z warunków i jakości życia mieszkańców i starała się wprowadzić do planu jak najwięcej zapisów warunkujących nieprzenikanie uciążliwości na tereny sąsiednie. W planie znalazły się zapisy rygorystycznie eliminujące przenikanie uciążliwości na przyległe tereny. W ocenie organu, plan miejscowy nie generuje żadnych uciążliwości na nieruchomości ościenne. Jeżeli, zdaniem skarżącej, jej działka jest narażona na niekorzystne oddziaływanie obiektów produkcyjnych, to jest to wyłącznie oddziaływanie konkretnego zakładu, konkretnie realizowanej inwestycji budowlanej – a nie uchwały. Niekorzystne oddziaływanie zakładu nie powinno jednak występować przy respektowaniu zapisów planu i przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

W piśmie z dnia 8.grudnia 2011r. skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w skardze. Podkreśliła, iż zaskarżona uchwała podjęta została już po wejściu w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W związku z tym został naruszony art. 46 ustawy poprzez procedowanie nad sporządzeniem miejscowego plan bez przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona przed wejściem w życie tejże ustawy a zatem nie może odpowiadać jej wymogom. Nie dokonano również wymaganych uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Ł. oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, tym samym więc cała procedura w zakresie uchwalania planu jest nieważna. Dodatkowo skarżąca zarzuciła Radzie, iż w trakcie procedowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykorzystano nieaktualne mapy obszaru objętego planem, w którym przedstawione były naniesienia intensywności zabudowy z okresu 2000-2003r., co w kontekście opiniowania przez właściwe organy administracji doprowadziło do przyjęcia mylnych założeń o braku zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie Zakładów [...] i oceny o znikomym zakresie oddziaływania uciążliwości na ludzi zamieszkujących w sąsiedztwie. Wskazała również na uprzywilejowanie jednego mieszkańca – właściciela Zakładów A kosztem wielu innych mieszkańców, pomimo licznych naruszeń prawa związanych z prowadzoną przezeń inwestycją. Zwróciła nadto uwagę że uprzywilejowanie to i pozwolenie na bezkarne uprzykrzanie życia mieszkańcom trwa nadal, ponieważ pozytywnie opiniuje się wadliwe raporty środowiskowe, sporządzane przez inwertora na potrzeby toczących się postępowań administracyjnych oraz opieszale reaguje na jego samowolne i bezprawne działania (związane z wybudowaniem muru oporowego dla podniesienia poziomu gruntu, wyciekiem ścieków, poborem wody).

W piśmie z dnia 16.grudnia 2011r. skarżąca po raz kolejny zwróciła uwagę na bliskość zaplanowanej przez inwestora ZM A rozbudowy, podnosząc, że droga i zaplanowany budynek chłodni położone są w odległości ok. 5 m. od jej działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30.lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenia nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8.marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. nr 142 poz.1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności kontroli podlega zatem skarga pod względem spełnienia wymogów formalnych, do których należały: zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Przez uchwałę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć uchwałę podjętą w sprawach należących do właściwości organów gminy rozstrzyganych w drodze uchwały. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24.września 1997r., sygn. akt III RN 41/97, OSNAPiUS 1998/6/171). Zaskarżona uchwała Rady Gminy Andrespol dotyczyła uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy – niewątpliwie zatem została podjęta w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Skarżąca w dniu 16.czerwca 2011 r. wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego, zaś skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła w dniu 5.lipca 2011 r. Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 2.kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007/3/60) należało uznać, że skarga została wniesiona w terminie.

Jak wyżej wspomniano, uprawnienie dla skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8.marca 1990r. o samorządzie gminnym. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przy tym norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.lutego 2010r., sygn. akt II OSK 1981/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo strony skarżącej, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na nią nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na niej ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Niewątpliwie skarżąca, jako podmiot legitymujący się prawem współwłasności do nieruchomości, płożonej w B., w Gminie Andrespol, a zatem objętych zakresem uchwały podlegającej zmianie uchwałą zaskarżoną, posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Natomiast do rozważenia pozostaje kwestia, czy zapisy zaskarżonego aktu powodują naruszenie interesu prawnego skarżącej, a wówczas gdy zaistnieją podstawy do takiego przyjęcia, konieczne będzie dokonanie oceny, czy naruszenie interesu prawnego skarżącej nastąpiło zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Przechodząc zatem do uzyskania odpowiedzi na zasadnicze pytanie, czy zaskarżonym aktem doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej sprowadzającego się do odebrania lub ograniczenia prawa własności skarżącej wynikającego z przepisów prawa materialnego, należy wyjść od normy art. 3 ust. 1 u.p.z.p., która stanowi, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Formą realizacji tego obowiązku jest planowanie przestrzenne, dokonywane przez organy gminy na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy sporządza - dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 i ust. 3 oraz następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy rada gminy sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 oraz art. 14 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oceniając zaś naruszenie interesu prawnego strony skarżącej, które jest przesłanką dopuszczalności skargi, trzeba mieć na uwadze bezpośredniość i realność tego naruszenia. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26.lutego.2008r., sygn. akt II OSK 1765/07; z dnia 2.lipca.2009r., sygn. akt II OSK 414/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sama możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącego w przyszłości nie jest wystarczającym kryterium zaskarżalności aktu. Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można przy tym upatrywać w naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony. (vide: powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.lutego.2008r.)

W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, nie można przyznać racji skarżącej, iż zaskarżona uchwała ogranicza wykonywanie przysługującego jej prawa własności w sposób realny i niehipotetyczny.

Nieruchomość skarżącej, jakkolwiek objęta, podlegającą zmianie, uchwałą Rady Gminy Andrespol nr XXXII/340/05 z dnia 12.kwietnia 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Andrespol, nie znajduje się na terenie którego wspomniana zmiana dotyczy. Zaskarżona uchwała nie wpływa zatem na wykonywanie przysługującego skarżącej prawa własności nieruchomości sąsiadującej z terenem objętym zmianą. Podzielić należy bowiem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wyrażone w prawomocnym wyroku z dnia 7.maja 2010r., w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 272/10 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), iż w sytuacji w której skarżący kwestionuje postanowienia planu w odniesieniu do nieruchomości, których właścicielem nie jest (i w stosunku do których nie przysługuje mu żadne prawo o charakterze rzeczowym), nie mogą one naruszać jego interesu prawnego. Postanowienia te nie ingerują bowiem bezpośrednio w sposób wykonywania praw rzeczowych, przysługujących stronie skarżącej. Fakt sąsiedztwa z terenem objętym zmianami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być równoznaczny z automatycznym uznaniem, że zmiany te prowadzą do naruszenia chronionego interesu lub uprawnienia. Konieczne jest dokonanie niezbędnej konkretyzacji i indywidualizacji dobra prawnego zagrożonego zmianami planu, a nie powoływanie się jedynie na potencjalne i hipotetyczne zagrożenia. Skarżąca, uzasadniając naruszenie jej interesu prawnego, powoływała się na fakt prowadzonej przez Zakłady A, ekspansywnej działalności gospodarczej, będącej uciążliwą dla otoczenia. Jednakże to nie konkretne zapisy planu określały kwestię uciążliwości lub nie prowadzonej działalności (a ściślej rzecz ujmując, przewidywały one ograniczenie tej uciążliwości do granic działki inwestora). Rodzaj działalności, jej rozmiary i charakter a zatem elementy związane z konkretną inwestycją, podlegają ocenie w indywidualnych postępowaniach, poprzedzających jej realizację. I choć zgodzić się należy z tezą, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego warunkuje możliwość ich lokalizacji, jednakże w żaden sposób bezpośrednio i realnie nie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości. Określa bowiem jedynie możliwy sposób zagospodarowania terenu objętego planem (w tym wypadku jego zmianą), nie wpływając na sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Treść skargi wskazuje, iż w istocie przedmiotem zastrzeżeń skarżącej jest zmiana przeznaczenia terenów sąsiednich, bowiem jej życzeniem jest, by pozostały one terenami zabudowy mieszkaniowej, nie zaś, jak w uchwale zmieniającej – terenami produkcyjnymi. Uprawnienia właścicielskie nie legitymują wszakże in abstracto do skutecznego domagania się określenia sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Nie do zaakceptowania jest upatrywanie źródła wspomnianego żądania w treści art. 144 ustawy z dnia 26.kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.). Po pierwsze bowiem, wspomniany przepis odnosi się do stosunków sąsiedzkich, regulując sposób wykonywania prawa własności (nie dotyczy zatem władztwa planistycznego gminy), po wtóre ochrona przewidziana w tym przepisie dotyczy zakłóceń w korzystaniu z nieruchomości ponad przeciętną miarę już dokonanych, a nie przyszłych i hipotetycznych, a więc zasadnie można się na nią powoływać najwcześniej na etapie budowy (względnie rozbudowy). Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze swej istoty nie mogą zatem stanowić źródła immisji.

Fakt, iż skarżąca uczestniczy jako strona w toczących się postępowaniach administracyjnych, związanych z wydawaniem decyzji środowiskowych, pozwoleń na budowę etc., o które ubiega się sąsiad, dowodzi realizacji należnej jej ochrony w sprawach, w których konkretyzowany jest przedmiot inwestycji. Nie uzasadnia wszakże naruszenia jej interesu prawnego w postępowaniu planistycznym.

Wobec wykazania, iż zaskarżonym aktem polityki przestrzennej gminy nie doszło do ograniczenia posiadanego przez skarżącą prawa podmiotowego w stosunku do nieruchomości, położonej w B., uznano iż interes prawny skarżącej nie został naruszony. Nie została zatem spełniona przesłanka, określona w art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymująca E. S. do skutecznego domagania się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, podkreślić należy w pierwszej kolejności, iż niespełnienie wskazanej wyżej przesłanki naruszenia interesu prawnego wnoszącej skargę, wyłączało możliwość skutecznego podnoszenia zarzutów związanych z procedurą uchwalenia zmiany planu. Jak bowiem wyżej wspomniano, procedowanie w sprawie planu może być kontrolowane przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony. Kwestia zaś, podnoszonego w skardze i pismach procesowych "faworyzowania jednego mieszkańca gminy kosztem pozostałych" wymyka się ocenie sądów administracyjnych. Kognicja sądów administracyjnych ogranicza się bowiem jedynie do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów administracji.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.

m.o.