Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 890/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 3a ust. 7
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi T. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. 1. stwierdza nieważność § 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Miasta na rzecz T. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

T. sp. z o.o. w W. (dalej określana jako skarżąca) wniosła skargę na § 4 Załącznika Nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Miasta z [...] grudnia 2012 r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 ust. 3a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (ustawa o czystości) polegające na wydaniu zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie z wykroczeniem poza upoważnienie ustawowe udzielone radom gmin poprzez określenie wymagań prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, podczas gdy powołany przepis upoważnia powołane organy samorządu gminnego jedynie do określenia wymagań dla przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie powołanej działalności;

2) § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych w zw. z art. 7 ust. 3a oraz art. 7 ust. 7 ustawy o czystości polegające na wydaniu zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie z wykroczeniem poza zakres umocowania wynikający z powołanego rozporządzenia i powołanej ustawy odnośnie do określenia w zaskarżonej uchwale wymagań nie dotyczących pojazdów asenizacyjnych i bazy transportowej, zabiegów sanitarnych ani porządkowych związanych ze świadczonymi usługami, jak też miejsc przekazywania nieczystości ciekłych;

3) § 115 i § 135 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez odstąpienie od reguł techniki prawodawczej wskazanych w powołanych przepisach rozporządzenia i zamieszczenie w zaskarżonej uchwale przepisu regulującego sprawy nieprzekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, co godzi w zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji;

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zaskarżony § 4 Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały nakłada na przedsiębiorcę ubiegającego się o uzyskanie zezwolenia następujące obowiązki:

1) zawierania umowy z właścicielami nieruchomości na świadczenie usługi objętej zezwoleniem w taki sposób, by właściciel nieruchomości mógł udokumentować wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 6 ustawy o czystości;

2) uzyskania od właściciela nieruchomości pisemnego oświadczenia, zawierającego:

a) średnioroczne zużycie wody na danej nieruchomości,

b) pojemność zbiornika bezodpływowego,

c) informacje o zawartych umowach na udostępnienie zbiornika na nieczystości dzierżawcom lokali lub innym właścicielom nieruchomości.

Skarżąca podkreśliła, że decyzją z [...].06.2019 r. (znak: [...]) Burmistrz Miasta udzielił jej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu Gminy Miasto. Wymogi wymienione w § 4 Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, jakie miałby spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, zostały skonkretyzowane w ww. decyzji, w treści której w pkt 10 oraz pkt 11 określone zostały obowiązki będące odzwierciedleniem obowiązków przewidzianych w § 4 Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od ww. decyzji.

W dniu [...].07.2019 r. nadane zostały pisma, w których skarżąca, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r., wezwała Radę Miasta i Burmistrza Miasta do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego poprzez uchylenie przepisu zaskarżonej uchwały, którego dotyczy niniejsza skarga. Wezwania zostały Radzie Miasta i Burmistrzowi Miasta [...].07.2019 r. Pismem z [...].07.2019 r., doręczonym [...].08.2019 r., pełnomocnik Rady Miasta poinformował skarżącą, że zdaniem Rady Miasta wezwanie do usunięcia naruszenia jest niezasadne. Skarżąca podkreśliła, że Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia w odpowiedniej formie, bowiem zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy podejmuje rozstrzygnięcia w formie uchwały., ponieważ zastosowanie w sprawie mają przepisy P.p.s.a. oraz ustawy o samorządzie gminnym obowiązujące do 31 maja 2017 r.

Podstawą wydania zaskarżonej uchwały był art. 7 ust. 3a ustawy o czystości, zgodnie z którym rada gminy uprawniona jest do określenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że Rada Miasta, na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o czystości, upoważniona została do określenia w zaskarżonej uchwale jedynie wymogów, jakie spełniać musi przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie zezwolenia. Art. 7 ust. 3a ustawy o czystości nie upoważnia rady gminy do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca prowadzący już działalność objętą zezwoleniem. Tak więc Rada Miasta nie była uprawniona do stanowienia warunków, jakim podlegać ma już samo wykonywanie działalności objętej zezwoleniem. Powyższe stanowisko zgodne jest z wykładnią systemową ustawy o czystości, gdyż powołany art. 7 ust. 3a zawarty został w jej Rozdziale 4 zatytułowanym "Warunki udzielania zezwoleń na świadczenie usług". Stanowisko skarżącej w tym zakresie zgodne jest z poglądami sądów administracyjnych.

Tymczasem, już z istoty obowiązków przewidzianych w § 4 Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały wynika, że obowiązki te mają mieć charakter powtarzający się i mają być wykonywane w trakcie prowadzenia na terenie Gminy Miasta działalności objętej zezwoleniem. Wymóg zawierania umowy z właścicielami nieruchomości na świadczenie usługi objętej zezwoleniem w taki sposób, by właściciel nieruchomości mógł udokumentować wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 6 ustawy o czystości (zawarty w § 4 pkt 1 Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały) oraz uzyskania od właściciela nieruchomości pisemnego oświadczenia, zawierającego średnioroczne zużycie wody na danej nieruchomości, pojemność zbiornika bezodpływowego i informacje o zawartych umowach na udostępnienie zbiornika na nieczystości dzierżawcom lokali lub innym właścicielom nieruchomości (zawarty w § 4 pkt 2 Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały) może dotyczyć przedsiębiorcy tylko w trakcie prowadzenia przez niego działalności objętej zezwoleniem. Przed udzieleniem zezwolenia przedsiębiorca nie świadczy na rzecz właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy, w której ubiega się o udzielenie zezwolenia, usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, a zatem nie zawiera ani nie wykonuje umów z właścicielami nieruchomości, w szczególności nie uzyskuje jakichkolwiek oświadczeń od właścicieli nieruchomości. Powyższe okoliczności wskazują, że w zaskarżonym przepisie zaskarżonej uchwały określone zostały warunki prowadzenia działalności objętej zezwoleniem i w taki właśnie sposób odczytane zostały te przepisy przez Burmistrza Miasta, który wymogi przewidziane w § 4 Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały skonkretyzował wobec skarżącej w decyzji.

Ponadto, ustawa o czystości nie pozostawia radom gmin możliwości swobodnego kształtowania treści wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. W art. 7 ust. 7 tej ustawy przewidziano bowiem, że szczegółowy sposób określania takich wymagań, kierując się potrzebą zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa dla środowiska i mieszkańców oraz dążąc do ujednolicenia kryteriów wydawania odpowiednich zezwoleń, określić ma w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw środowiska. W § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska, obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej uchwały, wskazano zakres przedmiotowy wymagań do uzyskania zezwolenia; wymagania te, zgodnie z tym przepisem, miałyby obejmować:

1) opis wyposażenia technicznego zawierający wymagania odnośnie do:

a) pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług,

b) bazy transportowej,

2) zabiegi sanitarne i porządkowe związane ze świadczonymi usługami,

3) miejsca przekazywania nieczystości ciekłych.

Jak wynika z powyższego określenia zakresu przedmiotowego wymagań, zaskarżona uchwała, w kwestiach niedotyczących wyposażenia technicznego (pojazdów asenizacyjnych bazy transportowej) oraz miejsca przekazywania nieczystości, mogła odnosić się jedynie do zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami. Przez zabiegi sanitarne lub porządkowe związane ze świadczonymi usługami należy rozumieć takie zabiegi, które dotyczą lub odnoszą się właśnie do świadczonych usług. Tymczasem, nie można uznać, aby obowiązek zawierania umowy z właścicielami nieruchomości na świadczenie usługi objętej zezwoleniem w taki sposób, by właściciel nieruchomości mógł udokumentować wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 6 ustawy o czystości (zawarty w § 4 pkt 1 Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały) oraz uzyskania od właściciela nieruchomości pisemnego oświadczenia, zawierającego średnioroczne zużycie wody na danej nieruchomości, pojemność zbiornika bezodpływowego i informacje o zawartych umowach na udostępnienie zbiornika na nieczystości dzierżawcom lokali lub innym właścicielom nieruchomości (zawarty w § 4 pkt 2 Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały) dotyczyć miał zabiegów sanitarnych lub porządkowych związanych ze świadczonymi usługami. Omawiane przepisy zobowiązują bowiem jedynie do zawierania umów z właścicielami nieruchomości oraz uzyskiwania od nich oświadczeń o określonej treści, a zatem mają charakter ściśle sprawozdawczy.

Reasumując, treść § 4 Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały wykroczyła poza przedmiotowy zakres umocowania dla rady gminy, wynikający z art. 7 ust. 3a i ust. 7 ustawy o czystości oraz § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska.

Ponadto, zaskarżony zapis naruszył zasady techniki prawodawczej, w szczególności § 115 i § 135 w zw. z § 143. Z powołanych przepisów wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Naruszenie wymienionych przepisów i odstąpienie od wskazanych reguł techniki prawodawczej stanowi istotne naruszenie prawa, godzące w zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji i powodujące nieważność § 4 Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

Interes prawny skarżącej został w niniejszej sprawie naruszony poprzez określenie przez Radę Miasta w zaskarżonej uchwale wymogów, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, wykraczających poza zakres delegacji ustawowej i rozporządzeniowej. Następnie, przedmiotowe wymogi zostały nałożone na skarżącą w decyzji. Jednocześnie należy zauważyć, że warunkiem uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pkt 10 oraz pkt 11 decyzji, jako zawierających elementy inne, niż wymagania wynikające z odrębnych przepisów (art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy o czystości), jest uprzednie stwierdzenie nieważności § 4 Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Zaskarżona uchwała stanowiła bowiem podstawę do wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie

W pierwszej kolejności organ podniósł zarzut braku legitymacji procesowej skarżącej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wskazała w sposób obiektywny legitymowania się interesem prawnym w rozstrzygnięciu sprawy zgodnie z jej żądaniem oraz nie wskazała, na czym polega naruszenie jej interesu prawnego. Nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki fakt, że uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji jest możliwe dopiero po stwierdzeniu nieważności zaskarżonego załącznika uchwały. Przedstawiona argumentacja jest w istocie wykazaniem interesu faktycznego, jaki posiada skarżąca w derogowaniu zaskarżonego aktu, ale w żadnej zaś mierze nie może być uznane za naruszenie interesu prawnego.

Ponadto, nie ma racji skarżąca, że zmuszona jest spełniać wymogi wykraczające poza zakres delegacji ustawowej. Wymagania, o których mowa w § 4 załącznika do skarżonej uchwały, stawiane są skarżącej również z mocy przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o czystości, a zatem nie stanowi to arbitralnego wkroczenia organu stanowiącego w sferę obowiązków skarżącej, zaś jest wypełnieniem woli ustawodawcy wyrażonej w tymże przepisie. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, która winna być wskazana jako podstawa, z której podmiot legitymujący się tymże interesem może wywodzić swoje racje, a czego na próżno można szukać w skardze. Interes powinien być osobisty, własny, indywidualny. Musi to być interes o charakterze osobistym, czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Skarżąca nie podołała spełnieniu ciążącego na niej wymogu formalnego w postaci wykazania interesu prawnego, co skutkować winno odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a..

Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi organ wskazał, że nie był zasadny zarzut naruszenia art. 7 ust. 3a ustawy o czystości. Zawarcie w § 4 załącznika do skarżonej uchwały dodatkowych wymagań dotyczących zabiegów porządkowych było konieczne z uwagi na przepis zawarty w art. 6 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Nie może zatem budzić wątpliwości, że intencją uchwałodawcy była jak najpełniejsza realizacja obowiązku wynikającego z aktu ustawowego. Nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku zawarcia umowy z właścicielem nieruchomości stanowi swego rodzaju zabezpieczenie tegoż właściciela przed ewentualnym brakiem woli przedsiębiorcy do zawarcia takowej umowy - a tym samym odprowadzania nieczystości w sposób nieudokumentowany. Oczywistym jest, że przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych i tak zobligowany jest z mocy powyższego przepisu do zawarcia umowy, o której mowa w skarżonej części uchwały, a zatem postawione przez prawodawcę lokalnego wymagania w tymże zakresie nie stanowią w istocie rzeczy żadnego nowego obowiązku, zaś są jak najpełniejszym przejawem wypełnienia woli ustawodawcy.

Odnośnie zarzutu wykroczenia poza zakres umocowania wynikającego z rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowego sposobu określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, organ wskazał, że wskazany akt wykonawczy nakłada na prawodawcę lokalnego obowiązek uregulowania w uchwale zakres przedmiotowy wymagań do uzyskania zezwolenia w zakresie m.in. zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami. Oczywistym jest, że wymagania podmiotowe wskazane przez Ministra Środowiska w § 1 rozporządzenia nie mogą być interpretowane w sposób dowolny i w oderwaniu od siebie.

W przedmiotowej sprawie na usługodawcę nałożony został obowiązek uzyskania pisemnego oświadczenia dotyczącego: średniorocznego zużycia wody na danej nieruchomości, pojemności zbiornika bezodpływowego oraz informacje o zawartych umowach na udostępnianie zbiornika na nieczystości dzierżawcom lokali lub innym właścicielom nieruchomości. Ponadto, w § 3 pkt 6 załącznika do skarżonej uchwały na usługodawcę nałożony został obowiązek potwierdzenia gotowości przyjęcia nieczystości ciekłych przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji. Aby rzeczony Zakład Wodociągów mógł potwierdzić gotowość przyjęcia odpowiedniej ilości nieczystości, musi posiadać choćby tak podstawowe informacje, o których mowa w skarżonym § 4 pkt 2 załącznika do uchwały. Zatem nie ma racji skarżąca, że nałożony na usługodawcę obowiązek ma charakter ściśle sprawozdawczy. W rzeczywistości przekazanie tychże wiadomości jest wypełnieniem obowiązku porządkowego, który ściśle łączy się z prawidłowym odbiorem nieczystości przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji, a tym samym spełnieniem wymagań porządkowych związanych ze świadczonymi usługami, o których mowa w § 1 pkt 2 rzeczonego rozporządzenia.

Nie był również zasadny, w ocenie organu, zarzut naruszenia zasad techniki prawodawczej. Norma zawarta w art. 7 Konstytucji stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Uznać należy, że Rada Miasta uczyniła zadość art. 7 Konstytucji i wypełniła nakaz ustanowiony przez ustawodawcę i przyjęła stosowną uchwałę, by realizować zadania nałożone na gminę. Organ stanowiący gminy posiadał pełne umocowanie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego w skarżonym zakresie, a tym samym chybiony jest zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Organ w żadnej mierze nie podjął się regulowania materii, do której nie posiada upoważnienia wynikającego z woli ustawodawcy. Powyższe potwierdza fakt, że skarżona uchwała przeszła pozytywnie procedurę nadzorczą Wojewody oraz była przedmiotem rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które to organ nigdy nie zgłaszał jakichkolwiek zastrzeżeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako P.p.s.a). Zgodnie z art. 147 § 1 cyt. ustawy, w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego, sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.

Rozpoznając skargę, Sąd w pierwszej kolejności bada, czy spełnia ona wymogi formalne do jej wniesienia (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, termin do wniesienia skargi), a następnie może przejść do oceny tego, czy skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu uchwały organu samorządu terytorialnego i czy ów interes został naruszony. Dopiero bowiem stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę daje możliwość merytorycznego rozpoznania skargi, a zatem czy naruszenie to nastąpiło w zgodzie z przepisami prawa.

Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej powoływana jako u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przedmiotowej sprawie skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 cyt. ustawy w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. Wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która zmieniła m.in. w art. 2 treść wskazanego wyżej przepisu art. 101 u.s.g. oraz w art. 9 treść art. 52 i 53 P.p.s.a. W niniejszej sprawie mają jednak zastosowanie przepisy w brzmieniu sprzed zmiany z 1 czerwca 2017 r., gdyż zgodnie z art. 17 ust. 2 tej ustawy, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (P.p.s.a.) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (m.in. art. 101 ust. 1 u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Przedmiotem skargi jest niewątpliwie akt podjęty przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.

Skarga została wniesiona w terminie wskazanym w art. 53 § 2 P.p.s.a. Z akt postępowania wynika, że skarżąca dopełniła wymogu wezwania Rady do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. Pismo zostało doręczone organowi [...].07.2019 r. i pozostało bez odpowiedzi. Spółka wniosła zaś skargę do Sądu w dniu [...].09.2019 r. Uznać należało więc, że skarżąca zachowała przewidziany w art. 53 § 2 P.p.s.a. (w jego dotychczasowym brzmieniu) termin do wniesienia niniejszej skargi. W świetle tego przepisu, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę NSA 2.04.2007 r., II OPS 2/07).

W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie jest to natomiast skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa ani samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Skarżący, kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1.03.2005 r., OSK 1437/04, wyrok NSA z 15.07.2014 r., II GSK 902/13 i wyrok WSA w Warszawie z 1.06.2005 r., II SA/Wa 1928/04). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje cyt. art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Niespełnienie natomiast powyższej przesłanki, winno skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

Skarżąca niewątpliwie, wbrew twierdzeniom organu, posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., ponieważ zaskarżone zapisy aktu prawa miejscowego zostały powołane i skonkretyzowane jako obowiązki nałożone przez organ wydający zezwolenie wobec skarżącej w zakresie prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Decyzją z Burmistrz Miasta udzielił zezwolenia

Wobec spełnienia warunków formalnych złożenia skargi, konieczne jest zatem jej merytoryczne rozpoznanie.

W myśl art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa kształtować prawa na obszarze gminy w sposób samoistny, czyli nie znajdujący podstawy w normie ustawowej. Dotyczy to sytuacji braku w ogóle delegacji ustawowej jak i jej niewłaściwej realizacji.

W omawianym przypadku, zakres spraw przekazanych do uregulowania w uchwale gminnej oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 7 ust. 3a i 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, dalej powoływana jako ustawa o czystości). Zgodnie z tym przepisem, rada gminy określi, w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 tegoż artykułu, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Wskazany ust. 1 pkt 2 dotyczy działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przy czym na podstawie art. 7 ust. 7 tej ustawy Minister Środowiska w rozporządzeniu z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie szczególnego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dz. U. z 2012 r. poz. 299), skonkretyzował wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych dotyczące:

1) opisu wyposażenia technicznego zawierającego wymagania odnośnie do:

a) pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług,

b) bazy transportowej,

2) zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami,

3) miejsc przekazywania nieczystości ciekłych

- określa się w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska.

Zestawiając brzmienie art. 7 ust. 3a i ust. 7 należy wskazać, że rada gminy ustala wymagania, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie, a rozporządzenie precyzuje sposób określenia tych wymagań przez wskazanie standardów formalnych i uwzględniających inne prawa przedsiębiorców oraz realizację celów środowiskowych związanych z potrzebą zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa dla środowiska i mieszkańców oraz dążenie do ujednolicenia kryteriów wydawania odpowiednich zezwoleń.

Przedmiotowa uchwała ma umożliwić weryfikację przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Zezwolenia takiego udziela organ wykonawczy gminy w drodze decyzji (art. 7 ust. 6 ustawy o czystości). W związku z tym, organ stanowiący gminy ma w sposób władczy i czytelny określić, jakie konkretnie warunki musi spełnić przedsiębiorca, aby uzyskać zezwolenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, przyjmuje się, że sprzeczne z prawem jest określenie w uchwale, jakie obowiązki będzie musiał spełniać przedsiębiorca przy wykonywaniu takiej działalności, a więc już przy realizacji zezwolenia. Wskazuje się bowiem, że przedmiotowa uchwała ma stanowić swego rodzaju ofertę skierowaną do przedsiębiorców, określającą i podającą do publicznej wiadomości wymagania – głównie techniczne – jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (por. wyroki WSA: w Olsztynie z 22.03.2011 r., II SA/Ol 65/11, Lex nr 993526, w Warszawie z 22.11.2017 r., IV SA/Wa 1508/17). Przepis art. 7 ust. 3a ogranicza zatem kompetencje stanowiące organu gminy wyłącznie do ustalenia wymagań w stosunku do przedsiębiorców ubiegających się dopiero o uzyskanie zezwolenia. Tym samym nie obejmuje kwestii związanych z obowiązkami tych podmiotów powstającymi w trakcie realizacji wymienionych zadań. Obowiązki, jakie przedsiębiorca winien spełniać przy wykonywaniu usług objętych zezwoleniem, określa w zezwoleniu organ wykonawczy gminy (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 24.11.2017 r., II SA/Wa 1595/17, LEX nr 2431861).

Skarżąca zaskarżyła w niniejszej sprawie § 4 złącznika do uchwały, który stanowi, że: "Przedsiębiorca winien spełniać ponadto następujące wymagania dotyczące zabiegów porządkowych:

1) zawierać umowy z właścicielami nieruchomości na świadczenie usługi objętej zezwoleniem w taki sposób, by właściciel nieruchomości mógł udokumentować wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 6 ustawy o otrzymaniu czystości i porządku w gminach,

2) w celu określenia w umowie na świadczenie usługi, ilości wytwarzanych nieczystości ciekłych, przedsiębiorca zobowiązany jest do uzyskania od właściciela nieruchomości pisemnego oświadczenia, zawierającego:

a) średnioroczne zużycie wody na danej nieruchomości,

b) pojemność zbiornika bezodpływowego,

c) informacje o zawartych umowach na udostępnienie zbiornika na nieczystości dzierżawcom lokali lub innym właścicielom nieruchomości.".

Z treści ww. przepisu wynika wprost, że dotyczy on obowiązków, które przedsiębiorca ma spełniać już po uzyskaniu zezwolenia, zatem, w świetle wcześniejszych rozważań, jest sprzeczny z cyt. przepisami ustawy o czystości.

Należy dodać, że ustawodawca nie pozostawia radom gmin możliwości swobodnego kształtowania treści wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. W art. 7 ust. 7 ustawy o czystości przewidziano bowiem szczegółowy sposób określania takich wymagań, kierując się potrzebą zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa dla środowiska i mieszkańców oraz dążąc do ujednolicenia kryteriów wydawania odpowiednich zezwoleń. W § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały, wskazano zakres przedmiotowy tych wymagań. Jak wynika z powyższego zakresu, uchwała rady gminy - w kwestiach niedotyczących opisu wyposażenia technicznego (bazy transportowej) - mogła odnosić się jedynie do zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami. W tym kontekście należy zgodzić się ze skarżącą, że trudno uznać, aby obowiązki wskazane z zaskarżonym przepisie miały dotyczyć zabiegów sanitarnych lub porządkowych związanych ze świadczonymi usługami.

Zasadny był również, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, zarzut naruszenia § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). W myśl § 115, w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Natomiast stosownie do § 135, w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Z kolei § 143 mówi, że do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Reasumując, treść § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały wykroczyła poza przedmiotowy zakres umocowania dla rady gminy, wynikającego z art. 7 ust. 3a i ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia oraz § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności.

Sąd odmówił połączenia do wspólnego rozpoznania niniejszej sprawy ze sprawą o sygnaturze akt II SA/Bd 588/19. Wprawdzie sprawa dotyczy tego samego aktu, ale w sprawie II SA/Bd 588/19 skarżąca powoływała się na interes prawny i jego naruszenie w związku decyzją z [...].05 2009 r. i odmową jej zmiany z [...].10.2017 r., a w niniejszej sprawie w związku z decyzją - zezwoleniem z [...].06.2019 r. W chwili wnoszenia niniejszej skargi skarżąca nie legitymowała się zatem interesem prawnym do wniesienia skargi w sprawie II SA/Bd 588/19.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. Nr z 2015 r. poz. 1800) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącą wpisu w kwocie 300 zł (§ 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.