Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 433/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 21, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 109 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1285
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.
article: art. 8, art. 9
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 33
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: art. 8 ust. 6, art. 13 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 1009
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1261/18 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 8 maja 2018 r. nr 568/2018/Ub w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P.K. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 października 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1261/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P.K., uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 8 maja 2018 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia z 23 września 2014 r. w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Elblągu Inspektorat w Iławie, pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r. uzupełnionym pismem z 27 sierpnia 2014 r. zwrócił się do Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o ustalenie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu P.K. (dalej "skarżący") z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 kwietnia 2003 r. do 1 kwietnia 2007 r., od 17 kwietnia 2007 r. do 6 maja 2007 r., od 17 maja 2007 r. do 10 czerwca 2007 r., od 1 lipca 2007 r. do 1 lipca 2007 r., od 7 lipca 2007 r. do 27 sierpnia 2007 r., od 1 września 2007 r. do 2 września 2007 r., od 12 września 2007 r. do 10 października 2007 r., od 14 listopada 2007 r. do 12 grudnia 2007 r., od 1 stycznia 2008 r. do 30 września 2010 r.

Decyzją z 23 września 2014 r. Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ustalił, że P.K. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie: od 1 kwietnia 2003 r. do 1 kwietnia 2007 r., od 17 kwietnia 2007 r. do 6 maja 2007 r., od 17 maja 2007 r. do 10 czerwca 2007 r., od 1 lipca 2007 r. do 1 lipca 2007 r., od 7 lipca 2007 r. do 27 sierpnia 2007 r., od 1 września 2007 r. do 2 września 2007 r., od 12 września 2007 r. do 10 października 2007 r., od 14 listopada 2007 r. do 12 grudnia 2007 r., od 1 stycznia 2008 r. do 30 września 2010 r.

Decyzją z 8 maja 2018 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Prezes NFZ wskazał, że z treści wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że skarżący z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej złożył: dokument zgłoszenia płatnika składek ZUS ZFA ze wskazaną datą powstania obowiązku opłacania składek od dnia 1 października 2010 r., zgłoszenie do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego ZUS ZUA od 1 października 2010 r. oraz dokumenty rozliczeniowe ZUS DRA za okres od października 2010 r. do grudnia 2010 r., w tym od miesiąca stycznia 2011 r. deklaracje rozliczeniowe ZUS DRA generowane systemowo.

Skarżący opłacił składki na ubezpieczenie zdrowotne za kwiecień 2007 r. (jako składka z kilku miesięcy), od października 2010 r. do lipca 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że skarżący był objęty ubezpieczeniami społecznymi i ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu zatrudnienia w okresie od 15 stycznia 2003 r. do 30 września 2010 r., w okresach: od 2 kwietnia 2007 r. do 16 kwietnia 2007 r., od 7 maja 2007 r. do 16 maja 2007 r., od 11 czerwca 2007 r. do 30 czerwca 2007 r., od 2 lipca 2007 r. do 6 lipca 2007 r., od 28 sierpnia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r., od 3 września 2007 r. do 11 września 2007 r., od 11 października 2007 r. do 13 listopada 2007 r., od 13 grudnia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. – przebywał na urlopie bezpłatnym.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował o wydaniu 20 grudnia 2010 r. decyzji o podleganiu przez P.K. ubezpieczeniom społecznym oraz na Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresach: od 2 kwietnia 2007 r. do 16 kwietnia 2007 r., od 7 maja 2007 r. do 16 maja 2007 r., od 1 czerwca 2007 r. i 30 czerwca 2007 r. od 2 lipca 2007 r. do 6 lipca 2007 r., od 28 sierpnia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r., od 3 września 2007 r. do 11 września 2007 r., od 11 października 2007 r. do 13 listopada 2007 r., od 13 grudnia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r., od 1 października 2010 r. do nadal.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych przekazał materiał dokumentacyjny, z którego wynikało, że skarżący figurował w ewidencji działalności gospodarczej Urzędu Gminy N. jako osoba fizyczna prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą pod numerem ewidencyjnym [...], w okresie od dnia [...] grudnia 1995 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w N w piśmie z 8 marca 2010 r. poinformował, że skarżący zgłosił dla celów podatkowych prowadzenie działalności gospodarczej od 1 grudnia 1995 r. z przyjętą formą opodatkowania: zryczałtowany podatek dochodowy od przychodów ewidencjonowanych. Podatnik nie zgłaszał okresów zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej oraz jej likwidacji. Zgodnie z zeznaniem PIT-28 za lata 1999 - 2009 skarżący deklarował przychody określonej wysokości z tytułu wykonywanej działalności gospodarczej. Wnioskodawca przekazał kopię decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w Grudziądzu Placówka Terenowca w N. z 31 stycznia 2003 r. o wyłączeniu z dniem 1 kwietnia 2003 r. skarżącego z ubezpieczenia społecznego rolników oraz kopię pisma Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w Olsztynie znak: [...] z 22 marca 2010 r. o figurowaniu skarżącego w ewidencji ubezpieczonych społecznie rolników w Placówce Terenowej KRUS w N. w okresie od 9 stycznia 1998 r. do 31 marca 2003 r.

Warmińsko-Mazurski Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia pismem z 22 sierpnia 2014 r. poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia okresu podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Korzystając z przysługujących uprawnień, pismem z 29 sierpnia 2014 r. skarżący wyjaśnił, iż od 1995 r. prowadzi nieprzerwanie działalność gospodarczą, a działalność ta nie była zawieszana. Na potwierdzenie powyższego przesłał pismo Wójta Gminy N. z 25 sierpnia 2014 r. o wpisie do ewidencji od 29 listopada 1995 r. działalności gospodarczej. Skarżący dołączył ponadto zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego z 27 sierpnia 2014 r., w którym organ podatkowy potwierdził, że skarżący w deklaracjach podatkowych za lata 2003 - 2010 wykazał przychód określonej wysokości z tytułu działalności gospodarczej.

Zgodnie z danymi Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej prowadzonej i nadzorowanej przez Ministerstwa Gospodarki skarżący zgłosił wykonywanie działalności gospodarczej, od 1 grudnia 1995 r., pod nazwą K.P. [...] w przedmiocie: Gospodarka leśna i pozostała działalność leśna, z wyłączeniem pozyskiwania produktów leśnych. W ewidencji brak jest informacji o okresach zawieszenia działalności oraz jej wyrejestrowaniu.

Skarżący nie kwestionował faktu prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazał w piśmie z 1 października 2014 r., że nie miał świadomości należności nieopłaconych składek, gdyż Zakład Ubezpieczeń Społecznych przez kolejne trzy lata tj. w 2011 r., 2012 r. i 2013 r. wydawał zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek, które utwierdzały go w przekonaniu, że wszystkie składki są prawidłowo wyliczone i nie posiada żadnych zaległości.

Organ wskazał, że przedmiotem postępowania było ustalenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu, nie zaś kwestie związane z opłacaniem składek na ubezpieczenie zdrowotne. Stąd też niezbędne do wydania decyzji administracyjnej w tak określonym przedmiocie było ustalenie, czy w spornym okresie skarżący prowadził działalność gospodarczą. Skarżący nie kwestionował tego faktu, informował, że od 1995 r. przedmiotowa działalność nie była zawieszana ani przerywana.

Prezes NFZ podkreślił, że Narodowy Fundusz Zdrowia zobowiązany był na podstawie obowiązujących przepisów jedynie do oceny, czy dana osoba podlegała lub nie podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, co miało również miejsce w przedmiotowej sprawie. Prezes NFZ nie posiadał kompetencji do podjęcia decyzji w sprawie umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Właściwym organem w tym przypadku będzie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Zdrowotnych i do niego należy ewentualnie zgłosić taki wniosek o umorzenia zaległości składkowych.

WSA w Warszawie uwzględnił skargę na powyższą decyzję.

Zdaniem Sądu, organ naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 2 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; da;ej "k.p.a.") poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego w sprawie i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W ocenie Sądu, decydujące było to, że 20 grudnia 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał już w decyzję o podleganiu przez P.K. ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresach: od 2 kwietnia 2007 r. do 16 kwietnia 2007 r., od 7 maja 2007 r. do 16 maja 2007 r., od 1 czerwca 2007 r. do 30 czerwca 2007 r., od 2 lipca 2007 r. do 6 lipca 2007 r., od 28 sierpnia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r., od 3 września 2007 r. do 11 września 2007 r., od 11 października 2007 r. do 13 listopada 2007 r., od 13 grudnia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r., od 1 października 2010 r. do nadal. Ponadto, Zakład Ubezpieczeń Społecznych przez kolejne trzy lata, tj. w 2011 r., 2012 r. i 2013 r., wydawał skarżącemu zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek, które utwierdzały go w przekonaniu, że wszystkie składki były prawidłowo wyliczone i skarżący nie posiada żadnych zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne.

W tej sytuacji prowadzenie ponownie przez Prezesa NFZ postępowania w zakresie objęcia skarżącego ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej za okres, którego dotyczyła decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 20 grudnia 2010 r., Sąd uznał za naruszające zasadę zawartą w art. 8 k.p.a., tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

Zdaniem WSA, organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że wobec treści decyzji ZUS z 20 grudnia 2010 r. oraz zaświadczeń o niezaleganiuniu skarżącego w opłacaniu składek na ubezpieczenie zdrowotne, istnieje konieczność ponownego wydawania decyzji o podleganiu skarżącego obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu we wskazanym okresie. Z punktu widzenia skarżącego, który przez wiele lat działał w zaufaniu do organów państwa, będąc przekonany, że nie posiadał jakichkolwiek zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, bez znaczenia pozostawała okoliczność, że poprzednio decyzję wydawał ZUS, natomiast obecnie właściwy jest Dyrektor NFZ.

Ponieważ sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne Sąd uznał uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107; dalej "p.u.s.a.") i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie naruszenia przez organ poniższych przepisów k.p.a. i błędne ustalenie, że Prezes NFZ:

1. naruszył art. 7, art. 77 § 1 , art. 78 § 2 i art. 80 k.p.a., ponieważ w ocenie Sądu, organ, prowadząc postępowanie administracyjne, naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co nie zaszło w niniejszym postępowaniu. Postępowanie zostało wyjaśnione w zakresie wszystkich okoliczności istotnych dla niniejszej sprawy. Naruszenie przepisów przez Sąd skutkowało błędnym uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;

2. art. 8 k.p.a. ponieważ w ocenie Sądu, organ, prowadząc niniejsze postępowanie, w zakresie objęcia skarżącego ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej za okres, którego dotyczyła decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 20 grudnia 2010 r. naruszył zasadę zawartą w art. 8 k.p.a., tj. zasadę pogłębienia zaufania obywateli do władzy publicznej, poprzez to, że organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, iż wobec treści decyzji ZUS z 20 grudnia 2010 r. istnieje konieczność ponownego wydania decyzji o podleganiu skarżącego obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu we wskazanym okresie, podczas gdy nie doszło do naruszenia tego przepisu. Naruszenie przepisów przez Sąd skutkowało błędnym uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.

3. w konsekwencji ww. naruszeń – naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegające na naruszeniu art. 145 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi uchylenie decyzji organu, mimo, że nie było podstaw do jego zastosowania, ponieważ decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania czy prawa materialnego i niezasadnie została uchylona, bowiem zachodziły przesłanki do oddalenia skargi i zastosowania art. 151 p.p.s.a.

II. naruszenie prawa materialnego, o którym w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1285 ze zm.; dalej "ustawa o świadczeniach") poprzez jego błędną wykładnie poprzez pominięcie obowiązku zastosowania w przedmiotowej sprawie przez organ pierwszej i drugiej instancji przepisu art. 109 ustawy o świadczeniach. Naruszenie przepisów przez Sąd skutkowało błędnym uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zarządzeniem z 10 maja 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), o czym poinformowano pełnomocników stron.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczył oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie ustalenia podlegania skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, stwierdził, że decyzja ta jest niezgodna z prawem.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, najogólniej rzecz ujmując, wynika, że organ pominął, że w obrocie prawnym istnieje decyzja Zakład Ubezpieczeń Społecznych z 20 grudnia 2010 r. o podleganiu przez skarżącego ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, w związku z czym ponowna decyzja wydana w sprawie narusza zasadę zawartą w art. 8 k.p.a., a po drugie, organ nie wyjaśnił faktu wynikającego z zaświadczeń o niezaleganiu skarżącego w opłacaniu składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu pierwszej instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Rozstrzygnięcie istoty sprawy wymagało odpowiedzi na pytanie odnośnie do podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu – stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach – albo niepodlegania temu ubezpieczeniu przez skarżącego w związku z prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej zgłoszonej do ewidencji w Urzędzie Gminy N pod nr. ewidencyjnym [...].

Trzeba przede wszystkim podkreślić, że jeżeli przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) wyznaczają i determinują normy prawa materialnego – w relacji do których normy procesowe pełnią jedynie funkcję instrumentalną – to w pełni zasadnie należy przyjąć, że zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń oraz dowodów wyznaczają właśnie normy prawa materialnego, które stanowiąc podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, wyznaczają tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy faktów o prawnie doniosłym znaczeniu.

Punktem wyjścia dla ustalenia koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego w konkretnej sprawie są więc normy prawa materialnego.

W rozpatrywanej sprawie – z uwagi na jej przedmiot – zakres ten wyznaczał przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) przywołanej ustawy. Zgodnie z nim, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniami społecznymi rolników, które są: osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej.

Wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało wyrażone stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że ustalenie wykonywania działalności gospodarczej dla potrzeb ustalenia podlegania ubezpieczeniu społecznemu wiąże się z treścią wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, nie zaś z faktycznym, rzeczywistym wykonywaniem tej działalności. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej rzeczywiście stanowi podstawę do domniemania, że taka działalność jest faktycznie prowadzona. Z treści art. 33 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.; dalej "u.s.d.g.") wynika, że nie podlegają weryfikacji te dane zawarte w ewidencji, które zostały wpisane na podstawie wniosku przedsiębiorcy. W tym więc zakresie domniemanie prawdziwości danych zawartych we wpisie jest niewzruszalne (por. wyrok NSA z 7 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 815/14).

Stąd też w orzecznictwie wskazuje się, również, że w stanie prawnym obowiązującym od 20 września 2008 r. o zawieszeniu działalności gospodarczej można mówić tylko wtedy, gdy przedsiębiorca zgłosił ten fakt do ewidencji działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1071/14; a także wyroki NSA z: 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt 43/12, 30 lipca 2013 r., sygn. akt 447/12, 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 192/12, z 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2094/12). Innymi słowy przedsiębiorca nie ma podstaw do domagania się uznania, że w pewnym okresie zawiesił działalność gospodarczą, jeżeli z ewidencji wynika, że nie zgłaszał zawieszenia tej działalności.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący figurował w ewidencji działalności gospodarczej jako osoba fizyczna prowadząca pozarolniczą działalność od 1 grudnia 1995 r. i nie zgłaszał okresów zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Tym samym brak jest usprawiedliwionych argumentów w skardze kasacyjnej dotyczących zarzutów naruszenia prawa materialnego, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, gdyż ustalony stan faktyczny, stanowił przesłankę materialnoprawną orzeczenia o podleganiu skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w określonym w decyzji okresie.

Obowiązek taki, stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Na podstawie art. 5 pkt 21 ustawy o świadczeniach, użyte w ustawie o świadczeniach określenie osoby prowadzącej działalność pozarolniczą oznacza osobę, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm.; dalej "ustawa systemowa"). W konsekwencji, art. 5 pkt 21 ustawy o świadczeniach wyraźnie odsyła do ustawy systemowej w zakresie pojęcia osoby prowadzącej działalność pozarolniczą, które precyzuje – jako przepis szczególny – art. 8 ust. 6 ustawy systemowej. Przepis art. 8 ust. 6 ustawy systemowej definiuje osobę prowadzącą pozarolniczą działalność w zakresie zarówno ubezpieczeń społecznych, jak i ubezpieczenia zdrowotnego, co wyraźnie wynika z jego treści. Jako dwie odrębne podstawy uznania danej osoby za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność uważa się: w pkt 1 osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych.

Na podstawie art. 13 pkt 4 ustawy systemowej obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące pozarolniczą działalność – od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej.

Analiza treści wymienionych przepisów prowadzi do wniosku, że skutek prowadzenia pozarolniczej działalności w postaci podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego (podobnie, jak ubezpieczeniom społecznym objętym ustawą systemową) powstaje z mocy prawa i trwa przez cały czas spełniania warunków objętych dyspozycją tej normy prawnej. Moment zarówno powstania, jak i ustania obowiązku ubezpieczenia został bowiem określony w sposób ścisły w przepisach prawa i jest on niezależny od woli lub świadomości stron. W konsekwencji – jak słusznie podnosi się w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz sądów powszechnych – objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym, jeżeli następuje z ustawy, a nie na wniosek, nie wymaga decyzji Narodowego Funduszu Zdrowia, a uzyskanie prawa do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego jest uzależnione tylko od dokonania czynności zgłoszeniowych określonych w art. 74-76 ustawy o świadczeniach (por. wyrok SN z 26 marca 2007 r., sygn. akt I UK 284/06; wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 9 marca 2017 r., sygn. akt III AUa 2356/15; wyrok Sądu Apelacyjnego Łodzi z 12 maja 2016 r., sygn. akt III AUa 1392/15; wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 1 lipca 2014 r., sygn. akt III AUa 52/14). Inaczej rzecz ujmując, jeżeli tak jak w rozpoznawanej sprawie, decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zostanie stwierdzone, że dana osoba, jako prowadząca pozarolniczą działalność, podlegała w określonym czasie obowiązkowo ubezpieczeniom społecznym, to skutkiem tego jest objęcie tej osoby z mocy prawa obowiązkowo ubezpieczeniem zdrowotnym, co nie wymaga potwierdzenia decyzją NFZ (por. wyrok SN z 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II UK 257/13 oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 23 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 2/15).

Wydanie takiej decyzji byłoby konieczne jedynie wówczas, gdyby ustawa o świadczeniach stwierdzała, że objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym następuje na podstawie decyzji wydanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ. Takiego przepisu nie ma jednak w ustawie o świadczeniach (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2756/15).

Z art. 109 ust. 1 tej ustawy wynika jedynie, że dyrektor oddziału wojewódzkiego funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że wydanie decyzji przez organy NFZ jest konieczne w przypadkach szczególnych, tj. wówczas, gdy chodzi o osoby, które ubiegają się o dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne, albowiem o zawarciu z daną osobą umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego decyduje wyłącznie ta instytucja, czy też w sytuacjach wątpliwych, tj. wtedy, kiedy dopiero decyzja NFZ może rozstrzygnąć istniejące wątpliwości co do podlegania przez daną osobę obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu (por. G. Machulak, A. Pietraszewska -Macheta, A. Sikorko, Komentarz do art. 109, art. 110 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wyd. ABC 2010 r.).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie – wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji – decyzja ZUS z 20 grudnia 2010 r. nie dotyczy tych samych okresów podlegania ubezpieczenia co zaskarżona decyzja Prezesa NFZ. Poza tym w pierwszej decyzji organ wyznaczył okresy podlegania ubezpieczenia społecznego, a nie zdrowotnego, co w sposób jednoznaczny świadczy o bezzasadności ustalenia, że organ naruszył art. 8 i 9 k.p.a.

O czym była już mowa, jeżeli decyzją ZUS zostanie stwierdzone, że dana osoba, jako prowadząca pozarolniczą działalność, podlegała w określonym czasie obowiązkowo ubezpieczeniom społecznym, to skutkiem tego jest objęcie tej osoby z mocy prawa obowiązkowo ubezpieczeniem zdrowotnym, co nie wymaga potwierdzenia decyzją NFZ. W konsekwencji, ZUS w takiej sytuacji nie powinien występować z wnioskiem o wydanie decyzji przez organy NFZ w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, co w rozpoznawanej sprawie nieprawidłowo uczynił, gdyż wydanie decyzji przez ZUS o podleganiu ubezpieczeniom społecznym niejako automatycznie skutkuje objęciem danej osoby ubezpieczeniem zdrowotnym.

Z taką sytuacji, o czym była już mowa, nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. ZUS nie wydał decyzji o objęciu ubezpieczeniem społecznym skarżącego w takim samym zakresie jak Prezes NFZ w zaskarżonej decyzji.

Natomiast odrębną kwestią jest to, czy skarżący będzie zobowiązany opłacać składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Ta kwestia będzie uzależniona od ustalenia, czy skarżący uzyskiwał przychody. Jednak ustalenia te należą do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odrębnej sprawie, w której skarżący ma możliwość stosownego działania na podstawie art. 109 ust. 2 ustawy o świadczeniach. W sprawie przed organami NFZ, dotyczącej objęcia skarżącego obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, ustalenia te nie mają istotnego znaczenia (por. wyrok NSA z 5 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 709/10).

Z tych powodów skarga kasacyjna jest uzasadniona. Równocześnie, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na koszty postępowania kasacyjnego składały się uiszczony przez organ wpis od skargi kasacyjnej oraz opłata za sporządzenie skargi kasacyjnej przez pełnomocnika organu, który występował w sprawie przed Sądem pierwszej instancji.