Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SAB/Gd 12/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A.G. na przewlekłość postępowania Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2005 rok 1. stwierdza przewlekłość postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A.G. wniósł skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005.

Jak wynika z akt sprawy, A.G. działając jako producent rolny wystąpił w dniu 18.05.2005 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, w którym zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 13,61 ha, położone na działkach ewidencyjnych znajdujących się w województwie [...], powiecie [...], gminie M., obrębach B. i S.M. oraz gminie M., obrębie K.

Dnia 06.09.2005 r. w gospodarstwie A.G. została przeprowadzona kontrola na miejscu, podczas której inspektorzy terenowi na działkach rolnych A, B, C i D nie stwierdzili powierzchni mniejszych od deklarowanych. Równocześnie na wszystkich działkach rolnych zadeklarowanych przez rolnika we wniosku stwierdzono kod DR14 (oznaczający, że działka rolna lub jej część nie jest utrzymywana w dobrej kulturze rolnej) na powierzchniach deklarowanych, za wyjątkiem działki rolnej A o powierzchni deklarowanej 10,64 ha, na której stwierdzono kod DR14 na powierzchni 8,76 ha.

Decyzją nr [...] z dnia 10.06.2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał A.G. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w łącznej wysokości 6835,99 zł, po pomniejszeniu o kwotę w wysokości 69,05 zł, ze względu na brak utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej.

Postanowieniem z dnia 13.07.2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił z urzędu postępowanie zakończone ww. decyzją, gdyż w przedmiotowej sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji lecz nieznane organowi orzekającemu.

Decyzją z dnia 09.08.2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, po przeprowadzeniu postępowania w którym ustalono, że A.G. nie był faktycznym użytkownikiem działki w 2005 r., uchylił decyzję dotychczasową o przyznaniu płatności bezpośrednich i odmówił przyznania płatności do gruntów rolnych w 2005 r. Jednocześnie nałożono na producenta sankcje, w łącznej wysokości 5398,20 zł, potrącane z płatności pomocy, do której producent jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor OR ARiMR), po rozpatrzeniu wniesionego przez stronę odwołania, decyzją z dnia 08.10.2007 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji winien ustalić, kto był posiadaczem i użytkownikiem spornej działki rolnej, umożliwić A.G. uczestniczenie w przeprowadzaniu dowodów ze świadków, przeanalizować wszystkie dowody w sprawie i ustalić, czy A.G. jest uprawniony do uzyskania płatności bezpośrednich do działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej nr [...].

Decyzją z dnia 12.01.2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uchylił decyzję ostateczną w całości oraz odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i nałożył sankcje w łącznej wysokości 5398,20 zł, które będą potrącane z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności, ze względu na wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią stwierdzoną a zadeklarowaną, wynoszącą 358,25% powierzchni stwierdzonej.

Decyzją z dnia 01.06.2009 r. Dyrektor OR ARiMR, uwzględniając wniesione odwołanie, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż został naruszony art. 79 § 1 K.p.a , art. 10 K.p.a. oraz art. 40 § 2 K.p.a. Strona została pozbawiona możliwości skorzystania z ww. prawa - nie powiadomiono jej o przesłuchaniu: T.B., M.D., D.M.. Strona nie miała zatem możliwości wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, wnioski zawarte w odwołaniu z dnia 27.01.2009 r., zostaną przekazane do organu pierwszej instancji, który w trakcie prowadzonego postępowania powinien je rozpatrzyć oraz ustosunkować się do nich w decyzji.

Decyzją z dnia 30.07.2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, wydaną po uprzednim zawiadomieniu pełnomocnika producenta o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, odmówił stronie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 i nałożył sankcje w łącznej wysokości 5398,20 zł, ze względu na wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią stwierdzoną a zadeklarowaną, wynoszącą 358,25% powierzchni stwierdzonej, które będą potrącane z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

Dyrektor OR ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia 07.12.2010r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości, uchylił decyzję dotychczasową o przyznaniu płatności bezpośrednich i odmówił A.G. przyznania płatności do gruntów rolnych w 2005 r. oraz nałożył sankcje w łącznej wysokości 5398,20 zł.

W wyniku rozpoznania skargi A.G. , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 144/144 uchylił decyzję Dyrektora OR ARiMR z dnia 7 grudnia 2010 r. W uzasadnieniu stwierdził, iż użyte w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. sformułowanie "wyjdą na jaw" oznacza, że istotny jest moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, czyli udostępnienia ich organowi, a nie moment faktycznego zapoznania się z nimi przez pracownika organu. Zdaniem Sądu I instancji "nowe dowody" o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to takie dowody, które wprawdzie istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający dowodami tymi nie dysponował. Bez znaczenia zdaniem Sądu jest przyczyna, z powodu której organ nie dysponował dowodami. Jeżeli jednak dowody te były, a organ orzekający "ich nie zbadał", to nie można takich dowodów w postępowaniu wznowieniowym uznać za nowe, choćby organ w postępowaniu poprzednim z dowodami tymi się nie zapoznał albo niewłaściwie je ocenił.

Podstawę wznowienia postępowania wskazaną przez organ administracji stanowiła informacja Biura Powiatowego ARiMR [...] z dnia 13 czerwca 2006 r. o konflikcie kontroli krzyżowej dotyczącej działki ewidencyjnej [...], z której wynikało, że dwaj producenci wystąpili o płatności do tej działki oraz obu płatność przyznano. Z tej informacji wynikało także, że A.G. przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności z dnia 10 czerwca 2006 r. informował Biuro dwukrotnie o tym, że T.B. nie posiada tytułu do działki nr [...] oraz w sposób nieuprawniony wniósł o przyznanie płatności do tej działki i je otrzymał.

W załączeniu do tej informacji przekazano odpisy pism skarżącego z dnia 5 maja 2005 r. oraz z 16 maja 2006 r., które nie zostały załączone do akt sprawy, chociaż ich treść pozwoliłaby stwierdzić, czy w sprawie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania. Po uzupełnieniu akt sprawy o te dokumenty organ odwoławczy ustali, czy okoliczności wskazane w informacji Biura Powiatowego ARiMR [...] były okolicznościami, które wyszły na jaw dopiero po wydaniu decyzji z dnia 10 czerwca 2006 r.

Poza tym, skoro strona podjęła działania mające na celu ochronę jej interesów i zaoferowała konkretne dowody, a mianowicie przesłuchanie osób, które dokonały kontroli działki we wrześniu 2005 r., które mogłyby podważyć ustalenia poczynione przez organ I instancji, to powinnością organu było przeprowadzenie tych dowodów oraz ich ocena. Dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego organ będzie mógł stwierdzić, czy w sprawie zaszły przesłanki do wznowienia postępowania, a także czy skarżący był faktycznym użytkownikiem działki, co uprawiałoby go do uzyskania dopłat za 2005 r.

Ponadto organ winien ponownie przesłuchać świadka T.B. z uwzględnieniem art. 79 § 2 i art. 10 § 1 K.p.a., tj. z prawem czynnego udziału skarżącego w przesłuchaniu świadka.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł skargę kasacyjną. Skarga ta została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.10.2011 r., sygn. akt II GSK 1942/11.

Decyzją Nr [...] z dnia 20.01.2012 r. Dyrektor OR ARiMR uchylił w całości zaskarżoną decyzję Nr [...] z dnia 30.07.2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Decyzja została doręczona stronie w dniu 25.01.2012 r.

Pismem z dnia 22.02.2012 r. A.G. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 12.06.2012 r. sygn. akt I SA/Gd 327/12 skargę tę oddalił.

Pismami z dnia 11.02.2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zwrócił się o pomoc prawną do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w kwestii przesłuchania świadka M.M. oraz do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w kwestii przesłuchania świadka M.P. w zakresie przeprowadzonej kontroli na miejscu w gospodarstwie A.G. w roku 2005.

Pismem z dnia 27.02.2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...]zawiadomił pełnomocnika A.G. o możliwości wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka M.P..

Pismem z dnia 28.02.2013 r. organ poinformował o wyznaczonym nowym terminie załatwienia sprawy z uwagi ma konieczność przesłuchania świadków.

Pismem z dnia 04.03.2013 r., doręczonym w dniu 11.03.2013r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...]zawiadomił pełnomocnika strony o możliwości wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka M.M..

Pismem z dnia 07.03.2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zwrócił się o pomoc prawną do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] w kwestii przesłuchania świadka T.B. w zakresie użytkowania gruntów rolnych w roku 2005.

Pismami z dnia 15.03.2013 r., skierowanymi do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...]i Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...], strona, w związku z brakiem możliwości udziału w przesłuchaniu świadków, wniosła o okazanie świadkom protokołu z kontroli z dnia 06.09.2005 r., a po okazaniu protokołu o zadanie czterech pytań. Ponadto wniosła o doręczenie kserokopii protokołu przesłuchania.

Przesłuchanie obu ww. świadków odbyło się w dniach 18.03.2013 r. i 20.03.2013r. Protokoły przesłuchania przekazane zostały organowi pierwszej instancji pismami z dnia 27.03.2013 r.

Pismem z dnia 11.04.2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] zawiadomił pełnomocnika A.G. o możliwości udziału w przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka T.B..

Pismem z dnia 20.05.2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] poinformował, iż na przesłuchanie wyznaczone na dzień 17.05.2013 r. nie stawił się ani świadek ani strona postępowania.

Postanowieniem z dnia 26.06.2013 r. o dopuszczeniu dowodów Kierownik Biura Powiatowego ARiMR postanowił włączyć do akt sprawy materiał dowodowy jaki został zgromadzony w postępowaniu w sprawie T.B..

Pismem z dnia 26.06.2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismo zostało doręczone dnia 28.06.2013 r.

W dniu 08.07.2013 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło pismo A.G. , zawierające wnioski dowodowe oraz wniosek o umorzenie postępowania. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o umorzeniu postępowania strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań T.B. i możliwości zapewnienia stronie uczestnictwa w przeprowadzeniu tego dowodu. Ponadto wskazała, iż w zeznaniu świadka M.M. brak jest odpowiedzi na pytania strony zawarte w pkt 2 i 3, a w przypadku zeznań M.P. świadek nie udzielił odpowiedzi na pytania strony zawarte w pkt 3 pisma z dnia 15.03.2013 r.

Decyzją Nr [...] z dnia 08.07.2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził wydanie decyzji nr [...] z dnia 10.06.2006 r. z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż po analizie zapisów w książce korespondencyjnej stwierdzono brak pisma strony z dnia 15.05.2006r., wobec czego kwestionowane przez stronę zastosowanie art. 149 K.p.a. jest zasadne. Ponadto organ ustalił, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego A.G. nie był faktycznym posiadaczem spornej działki i nie użytkował jej. Równocześnie stwierdził, że faktycznym posiadaczem działek zadeklarowanych we wniosku był T.B., co zostało wykazane w przeprowadzonym postępowaniu. W rezultacie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 oraz nałożył sankcję w łącznej wysokości 5 398,20 zł do powierzchni 10,64 ha w każdej z grup płatności, o które ubiegał się producent rolny. Jednocześnie stwierdził, iż termin 5 lat od doręczenia decyzji nr [...] z dnia 10.06.2006 r. upłynął w dniu 14.06.2011 r. i w związku z tym na podstawie art. 146 § 1 K.p.a. organ zobligowany został do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Decyzja została doręczona w dniu 10.07.2013 r.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, po rozpatrzeniu którego decyzją Nr [...] z dnia 30.10.2013 r. Dyrektor OR ARiMR uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z dnia 08.01.2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] , o przesłuchanie, na podstawie art. 52 K.p.a., w charakterze świadka T.B..

Pismem z dnia 08.01.2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zwrócił się do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR [...]o przesłuchanie, na podstawie art. 52 K.p.a., w charakterze świadka M.P..

Pismem z dnia 08.01.2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zwrócił się do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR [...]o przesłuchanie, na podstawie art. 52 K.p.a., w charakterze świadka M.M..

Świadek M.M. przesłuchany został w dniu 17.02.2014 r., zaś świadek M.P. w dniu 19.02.2014r.

Pismem z dnia 19.03.2014 r. organ I instancji przekazał rolnikowi, na jego wniosek, protokoły zawierające zeznania ww. świadków.

Świadek T.B. został przesłuchany w dniu 14.04.2014 r.

Pismem z dnia 29.05.2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przekazał stronie kserokopię protokołu zawierającego przesłuchanie świadka T.B. oraz zwrócił się z prośbą o przedstawienie oryginału lub potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii pisma strony z dnia 05.05.2005 r. wraz z 2 załącznikami oraz pisma z dnia 10.05.2005 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] . Pismo zostało odebrane w dniu 02.06.2014 r.

Pismem z dnia 24.06.2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismo zostało doręczone dnia 11.07.2014 r.

Decyzją Nr [...] z dnia 17.07.2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził wydanie decyzji nr [...] z dnia 10.06.2006 r. z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego strona nie spełniła ustawowej przesłanki do przyznania płatności w stosunku do działki rolnej A zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...].

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, po rozpatrzeniu którego decyzją nr [...] z dnia 08.09.2014 r. Dyrektor OR ARiMR uchylił zaskarżoną decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając, że przy wydaniu nowej decyzji organ pierwszej instancji winien uwzględnić cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym wnioski i żądania zawarte w piśmie strony z dnia 18 lipca 2014 r., które wpłynęło do Biura Powiatowego ARiMR w dniu 21.07.2014 r., a przed wydaniem decyzji zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Pismem z dnia 5.11.2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał stronę do osobistego stawiennictwa do złożenia wyjaśnień w charakterze strony w dniu 28.11.2014 r. Wezwanie doręczono dnia 10.11.2014 r.

Pismem z tego samego dnia Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w zakresie dowodów wskazanych w punkcie 3 pisma z dnia 18.07.2014 r. w postępowaniu administracyjnym. Równocześnie organ pismem z dnia 5.11.2014 r. poinformował stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy.

Zgodnie z załączonym do akt sprawy protokołem, w dniu 28.11.2014 r. w siedzibie organu I instancji stawił się A.G. , który złożył zeznania w niniejszej sprawie.

Pismem z dnia 15.12.2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował stronę o możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz poinformował stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy.

W dniu 8.01.2015 r. organ ponownie wystosował ww. informację o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, informując o omyłkowej informacji o dacie załatwienia sprawy w poprzednim zawiadomieniu. Pismo doręczono dnia 14.01.2015 r.

W dniu 8.01.2015 r. strona złożyła pismo uzupełniając je co do okoliczności faktycznych będących przedmiotem przesłuchania, podczas którego strona wskazywała m.in., że faktyczne użytkowanie działki nr [...] przez T.B. nie było możliwe ze względu na fakt ograniczenia dostępu T.B. wyłącznie do pomieszczeń w budynku mieszkalnym, położonym na działce nr [...]. W załączeniu strona przedłożyła odpis pisma T.B. przedstawionego w postępowaniu cywilnym przed Sądem Rejonowym, wnosząc o przeprowadzenie dowodu z załączonego dokumentu i to na okoliczności faktyczne przytoczone w petitum pisma.

Decyzją nr [...] z dnia 16.02.2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia 10.06.2006 r. została wydana z naruszeniem prawa.

W dniu 4.03.2015 r. strona złożyła odwołanie od tak wydanej decyzji. W tym samym dniu A.G. , działając na podstawie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniósł także zażalenie na przewlekłość postępowania organu I instancji, wnosząc o stwierdzenie, że przewlekłe postępowanie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając ww. podanie strona podniosła, że przewlekłość postępowania dotyczy w szczególności ustalenia, czy zaistniała przesłanka wznowieniowa jest oczywista, a rażący charakter przewlekłości wynika nie tylko z długości trwania postępowania, ale również z licznych uchybień organu I instancji potwierdzanych kasatoryjnymi decyzjami organu II instancji i nieustannym powtarzaniem oraz uzupełnianiem postępowania pierwszoinstancyjnego.

Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2015 r. Dyrektor OR ARiMR uznał wniesione zażalenie za nieuzasadnione. Jego zdaniem postępowanie w zakresie tzw. błędu kontroli krzyżowej, czyli sytuacja, w której co najmniej dwie strony deklarują te same grunty, jest z zasady postępowaniem wymagającym postępowania wyjaśniającego i postępowanie takie należy ocenić jako zawiłe, bowiem w sprawie pojawia się spór, która ze stron uprawniona jest do płatności i każda ze stron przedstawia dowody na poparcie swoich twierdzeń. Organ zwrócił uwagę, że A.G. , wykonujący zawód radcy prawnego, w toku postępowania składał wiele wniosków o przekazanie kopii akt i wniosków dowodowych, wymagających, o czym strona posiada wiedzę, przeprowadzenia postępowania. Zauważyć należy, iż często strona składała wnioski dowodowe w odpowiedzi na wystosowane zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, czyli, kiedy organ był gotowy do wydania decyzji. Strona wnosiła także o przesunięcie terminu dowodu z zeznań świadka. Strona powinna mieć zatem świadomość, że jej kolejne wnioski wpłyną na przedłużenie postępowania.

Po analizie prowadzonego przez organ I instancji postępowania, organ wyższego stopnia stwierdził, iż (poza uchybieniami postępowania trwającego na przełomie 2009 i 2010 roku) postępowanie w sprawie przyznania stronie płatności na rok 2005 prowadzone było bez zwłoki i bez przewlekłości. Kolejne działania organu I instancji zmierzały jedynie do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i zagwarantowania stronie jej kodeksowych uprawnień. Nie można zatem dopatrywać się tutaj działania na szkodę rolnika, bowiem ten otrzymał płatności do spornych gruntów na mocy pierwotnej decyzji i nie poniósł szkody finansowej w tym zakresie. Przebieg postępowań może wskazywać, że strona sama dążyła do przedłużenia trwania rozpatrywania sprawy, ze względu na chęć uniknięcia zwrotu płatności w przypadku ewentualnego stwierdzenia, że stronie nie przysługiwały płatności do spornych gruntów, a zatem zostały pobrane nienależnie.

W skardze do tutejszego Sądu A.G. zarzucił organowi pierwszej instancji przewlekłe prowadzenie postępowania w stadium następującym po uprawomocnieniu się wyroku WSA w gdańsku z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 144/11 i wniósł o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270).

Skarżący zarzucił, że realizacja przez organ pierwszej instancji wytycznych zawartych w wyroku WSA w Gdańsku została wykonana w sposób opaczny i wadliwy, skutkujący przewłoką postępowania. Zgodnie z wyrokiem organ ten miał na podstawie konkretnych dokumentów ustalić czy przed wydaniem decyzji z dnia 10 czerwca 2006 r. organ posiadał wiedzę o konflikcie dotyczącym spornej działki. Tymczasem organ niemal czteroletni okres od uprawomocnienia się wyroku WSA w części dotyczącej badania przesłanek wznowienia przeznaczył na żądanie dostarczenia brakujących pism przez stronę, mimo że to obowiązkiem organu a nie strony jest prawidłowe prowadzenie akt. W toku tego postępowania organ dopuścił się też wielu błędów proceduralnych co skutkowało dwukrotnym wydaniem przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej.

Na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. skarżący zmodyfikował żądanie zawarte w skardze w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania przez organ I instancji i stwierdzenie, że w prowadzonym postępowaniu nie miało miejsca rażące naruszenie prawa. Cofnął żądanie zawarte w pkt 2 skargi dotyczące wymierzenia organowi grzywny. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przystępując do rozważań prawnych Sąd rozpoznający sprawę uznał za dopuszczalną wniesioną skargę na przewlekłe prowadzenia postępowania. Mieści się ona bowiem dyspozycji art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.), zgodnie z którą zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Chodzi o przypadki, kiedy organ administracji publicznej jest obowiązany do wydania określonego aktu administracyjnego lub dokonania czynności, lecz obowiązku tego nie wykonuje w ustawowym terminie. Celem skargi na przewlekle postępowanie jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Zgodnie natomiast z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarżący wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a. Wniesienie skargi poprzedzone zostało wniesieniem środka zaskarżenia do organu wyższego stopnia. Należy wskazać, że w przypadku wnoszonej do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu czy przewlekle prowadzenie postępowania strona nie jest związana żadnymi terminami do jej wniesienia. W opisanej sytuacji Sąd rozpatruje skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga tego rodzaju ma służyć ochronie obywatela przed opieszałością władzy i kierując się tym poglądem Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 (LEX nr 1219576) wskazał, że nie można podzielić stanowiska, według którego w przypadku, gdy akt został wydany przez organ przed dniem orzekania przez sąd w kwestii przewlekłości, nie jest możliwe uwzględnienie skargi na przewlekłość, ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W świetle tego ustalenia skarga jest zatem dopuszczalna.

Stosownie do art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., Nr 267, zwanej dalej k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W sprawach skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia.

O przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, z tym, że obok przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego terminów zobowiązujących do wydania w sprawie rozstrzygnięć co do jej istoty (art. 35 § 1 – 3 k.p.a.) należy uwzględnić także stopień jej zawiłości oraz postawę stron tego postępowania.

Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 (LEX 753418) z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. W wyroku z dnia 26 października 2012r. w sprawie II OSK 1956/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia".

W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Przedmiotem wniesionej skargi jest postępowanie organu I instancji po uprawomocnieniu się wyroku tutejszego Sądu z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 144/11, co nastąpiło z dniem oddalenia skargi kasacyjnej wniesionej przez Dyrektora OR ARiMR od tego wyroku, tj. z dniem 11 października 2011 r. (wyrok NSA z tej daty, sygn. akt II GSK 1942/11). Powyższym wyrokiem WSA w Gdańsku prawomocnie uchylił decyzję Dyrektora OR ARiMR z dnia 7 grudnia 2010 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż do akt sprawy nie włączono pism skarżącego z dnia 05.05.2005 r. oraz 16.05.2006 r., co organ winien uzupełnić i ustalić na podstawie zebranego materiału dowodowego, czy okoliczności wskazane w informacji Biura Powiatowego ARiMR [...] z dnia 13.06.2006 r. były okolicznościami, które wyszły na jaw po wydaniu decyzji z dnia 10.06.2006 r., a w konsekwencji czy uzasadnione było wznowienie postępowania w sprawie. Ponadto organ winien ponownie przesłuchać świadka T.B. z uwzględnieniem art. 79 § 2 i art. 10 § 1 K.p.a., tj. z prawem czynnego udziału skarżącego w przesłuchaniu świadka oraz przesłuchać inspektorów terenowych, którzy dokonali we wrześniu 2005 r. kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącego, zgodnie ze zgłoszonym wnioskiem strony.

Wskazać należy, że stosownie do art. 153 p.p.s.a.: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie tern sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia".

Jak wynika z akt sprawy, wytyczne Sądu co do dalszego postępowania realizowane były przez organ bez dbałości o sprawność i szybkość postępowania. Zgodnie z wytycznymi Sądu organ powinien był w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przesłuchać trzech świadków i uzupełnić akta sprawy o dwa pisma. Zakres zleconych czynności nie był zatem zbyt obszerny. Zgodzić się należy ze skarżącym, że konieczne do przeprowadzenia czynności proceduralne trzeba było (i należało) podejmować zdecydowanie szybciej. Należy zauważyć, że wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 327/12, oddalający skargę A.G. na decyzję Dyrektora OR ARiMR z dnia 20 stycznia 2012 r. wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności wpłynął do tego organu w dniu 2 października 2012 r. (k. 502 akt). Z akt sprawy nie wynika, kiedy akta te zostały w związku z powyższym rozstrzygnięciem przekazane organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, niemniej jednak wynika z nich, że w dniu 31 października 2012 r. organ ten aktami niewątpliwie już dysponował, bowiem w tym dniu sporządził zawiadomienie o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia sprawy do dnia 7 stycznia 2013r. z uwagi na "szczególnie skomplikowany charakter sprawy i toczący się proces wyjaśniający" (k.508). Kolejne zawiadomienie o przedłużeniu terminu do wyjaśnienia sprawy do dnia 28 lutego 2013 r. wydane zostało w dniu 8 stycznia 2013 r. (k. 511) Pomiędzy wskazanymi datami zawiadomień – czyli pomiędzy 31 października 2012r. a 8 stycznia 2013 r. – organ pierwszej instancji nie podjął żadnych czynności. Wprawdzie w tym czasie organ oczekiwał na informacje o aktualnym miejscu zatrudnienia inspektorów terenowych, których zamierzał przesłuchać w charakterze świadków, nie tłumaczy to jednak, dlaczego w tym czasie nie podjął innych zaleconych przez Sąd czynności, tj. dlaczego nie podjął czynności zmierzających do przesłuchania w charakterze świadka T.B. (nastąpiło to dopiero w dniu 7.03.2013r.) i czynności zmierzających do uzupełnienia akt o brakujące dokumenty (wezwanie do strony o ich przedłożenie organ wystosował dopiero w dniu 29.05.2014r., a więc po upływie 19 miesięcy od otrzymania akt do ponownego rozpatrzenia). Opóźnienie to nie znajduje wytłumaczenia.

Na czas trwania postępowania istotny wpływ miały też powtarzające się błędy proceduralne popełnianie przez organ pierwszej instancji, skutkowały bowiem dwukrotnym wydaniem przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnych. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Dyrektora OR ARiMR z da 30 października 2013 r., uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia 8 lipca 2013 r., organ ten nie wykonał w całości wytycznych zawartych w ww. wyroku tutejszego Sądu, odstąpił bowiem od przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka T.B., a ponadto wydał decyzję pomijając pismo skarżącego, stanowiące wypowiedzenie się w sprawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, mimo że złożone zostało ono w zakreślonym przez organ terminie. Ten sam błąd proceduralny organ pierwszej instancji popełnił przy wydawaniu kolejnej decyzji (z dnia 17 lipca 2014r.). Także bowiem i w tym przypadku decyzja ta wydana została przed upływem zakreślonego stronie terminu do wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i materiałów. Ponownie też Dyrektor OR ARiMR wytknął organowi pierwszej instancji, że uzasadnienie jego decyzji nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 k.p.a., zawiera bowiem jedynie przytoczenie suchych faktów, nie zawiera natomiast wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności.

Kolejne decyzje kasacyjne wydawane przez Dyrektora Or ARiMR pozwalają zasadnie zarzucić organowi pierwszej instancji przewlekłe prowadzenie postępowania w tej konkretnej sprawie, bez należytej dbałości o skondensowanie w czasie poszczególnych czynności, a tym samym – o szybsze zakończenie prowadzonego postępowania. Niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie, jak wynika z powodów wskazanych w decyzjach organu drugiej instancji uchylających kolejne decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, poprzez powtarzanie tych samych błędów proceduralnych i niewykonywanie bądź niepełne wykonywanie zleconych czynności dowodowych, można mówić o przewlekłości postępowania. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, sprawa nie była na tyle zawiła, aby jej wyjaśnienie wymagało tak długiego okresu czasu.

Z uwzględnieniem skargi na przewlekłość postępowania ustawodawca połączył powinność sądu do stwierdzenia, czy dostrzeżona przewlekłość miała cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.). Spełnienie tego obowiązku wymaga oceny stopnia przewlekłości postępowania, w każdym indywidualnym przypadku. Na rozprawie strona sformułowała swoje ostateczne stanowisko wnosząc o stwierdzenie, że dostrzeżona przewlekłość nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Z oceną tą należy się zgodzić.

Odwołując się do takich mierników poprawności prowadzenia postępowania administracyjnego jak terminowość i prawidłowość podejmowanych przez organ czynności procesowych w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, z uwzględnieniem charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenia dla strony, która wniosła skargę, rozstrzyganych w sprawie zagadnień oraz zachowania się stron, w szczególności zaś strony, która zarzuciła bezczynność lub przewlekłość postępowania (por. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki – Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm., a także postanowienia: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 listopada 2004 r., OPP 52/04, Wokanda 2005, Nr 7-8 i z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK/11, ONSAiWSA 2013, Nr 1), nie można uznać, że w rozpoznawanej sprawie przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, osiągnęła poziom rażącego naruszenia prawa.

Uwzględniając skargę strony w niniejszej sprawie, Sąd nie wyznaczył organowi dodatkowego terminu do wydania rozstrzygnięcia, rozstrzygnięcie takie bowiem zostało już przez ten organ wydane.

W tym stanie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.