Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 215/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie załącznika
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 91
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: Art. 92, art. 9b, art. 9c
journal: Dz.U. 2020 poz 218
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Bogusław Wolas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Myślenicach na uchwałę Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr VIII/50/11 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Dobczycach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie załącznika: - w rozdziale I pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, - w rozdziale II pkt 1, pkt 2 lit. d i lit. e, - w rozdziale III pkt l, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 7.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Dobczycach podjęła uchwałę nr VIII/50/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Dobczycach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. Nr 180, poz.1493 ze zm.).

Rada Miejska w Dobczycach uchwaliła co następuje:

§ 1. Przyjmuje się tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Dobczycach oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, którego treść stanowi załącznik do niniejszej Uchwały;

§ 2. Wykonanie Uchwały powierza się Burmistrzowi Gminy i Miasta Dobczyce;

§ 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.

Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Myślenicach.

Skargę wniesiono na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 w zw. z § 2a w zw. z art. art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Skarżący zaskarżył uchwałę w części obejmującej w rozdziale I: pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, w rozdziale II: pkt 1, pkt 2 lit. d i lit. e, w rozdziale III pkt l, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Skarżący zarzucił uchwale:

1. istotne naruszenie przepisów art. 9a ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 218) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez powtórzenie w rozdziale I pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, że gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym, co stanowi powtórzenie ustawy;

istotne naruszenie przepisów art. 9b ust. 2 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez powtórzenie w rozdziale I pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie pomocy dziecku i rodzinie oraz przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz wyszczególnienie zadań zespołu, co stanowi powtórzenie i modyfikację ustawy;

istotne naruszenie przepisów art. 9a ust. 2 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez powtórzenie w rozdziale I pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zespół interdyscyplinarny powołuje Burmistrz Gminy i Miasta Dobczyce, co stanowi powtórzenie ustawy;

istotne naruszenie przepisów art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w rozdziale II pkt l załącznika do zaskarżonej uchwały składu Zespołu Interdyscyplinarnego, modyfikując go w odniesieniu do treści art. 9a ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy, podczas gdy skład ten wynika wprost z przepisów ustawy i ma charakter obligatoryjny;

istotne naruszenie art. 9c ust. 3 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w rozdziale II pkt 2 lit. d załącznika do uchwały, że każdy członek Zespołu przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole, o którym to oświadczeniu jest mowa w art. 9c ust. 3 ustawy, co stanowi rażące naruszenie ww. ustawy, która dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia, niż tylko formę pisemną i nie tylko przed udziałem w pierwszym posiedzeniu ale przed przystąpieniem do wykonywania czynności;

6. istotne naruszenie art. 9a ust. 2 i 15 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w rozdziale II pkt 2 lit. e załącznika do uchwały, że członek zespołu interdyscyplinarnego może zostać odwołany w trybie natychmiastowym, w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności, podczas gdy ww. ustawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do określania materialnoprawnych przesłanek odwołania członków zespołu;

istotne naruszenie przepisów art. 9a ust. 8 ustawy w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji poprzez powtórzenie w rozdziale III pkt l załącznika do zaskarżonej uchwały, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Gminy i Miasta Dobczyce a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, co stanowi powtórzenie ustawy;

istotne naruszenie przepisów art. 9a ust. 13 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez wskazanie w rozdziale III pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków Zespołu, co stanowi modyfikację ustawy;

istotne naruszenie przepisów art. 9a ust. 9 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez wskazanie w rozdziale III pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że za obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego odpowiedzialny jest Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Dobczycach, co stanowi powtórzenie ustawy;

istotne naruszenie przepisów art. 9a ust. 7 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez wskazanie w rozdziale III pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, że spotkania zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, co stanowi powtórzenie ustawy;

istotne naruszenie przepisów art. 9a ust. 10 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez wskazanie w rozdziale III pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, że Zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzime w indywidualnych przypadkach, co stanowi powtórzenie ustawy.

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała zawiera szereg istotnych naruszeń prawa, sprzecznych z zasadą demokratycznego państwa prawa określoną w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a więc z naruszających art. 94 Konstytucji RP oraz art. 9a, art. 9b oraz art. 9c ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (powoływanej dalej jako "u.p.p.r.").

Skarżący wskazał, że Rada Miejska w Dobczycach w rozdziale II pkt l załącznika do zaskarżonej uchwały określiła skład zespołu dyscyplinarnego, pomijając m.in. przedstawicieli gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (którego udział w pracach zespołu jest obligatoryjny) oraz prokuratora (którego udział w pracach zespołu jest fakultatywny), podczas gdy rada gmina na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie jest upoważniona do modyfikacji składu zespołu interdyscyplinarnego, który ma charakter obligatoryjny.

Nadto w rozdziale II pkt 2 lit. d załącznika do uchwały, Rada Miejska w Dobczycach określiła, iż każdy członek Zespołu przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole, o którym to oświadczeniu jest mowa w art. 9c ust. 3 u.p.p.r., podczas gdy przepis ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie wprowadzają takiego ograniczenia, dopuszczając również złożenie powyższego oświadczenia w formie innej niż pisemna i nie tylko przed udziałem w pierwszym posiedzeniu.

Kolejno Rada Miejska w Dobczycach w rozdziale II pkt 2 lit. e załącznika do uchwały określiła, że członek zespołu interdyscyplinarnego może zostać odwołany w trybie natychmiastowym, w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności. Należy zwrócić uwagę, iż ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie daje radzie upoważnienia do określania przyczyn odwołania członków.

Zdaniem skarżącego wskazane wyżej regulacje przekraczają zakres ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., co w związku z treścią art. 7 i art. 94 Konstytucji stanowi istotne naruszenie prawa.

Skarżący wskazał także, że w załączniku do zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Dobczycach zawarła szereg uregulowań, których treść stanowi powtórzenie i modyfikację przepisów art. 9a, art. 9b i art. 9c u.p.p.r., takich jak:

- rozdziale I pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarny, co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 1 ustawy;

- rozdziale I pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie pomocy dziecku i rodzinie oraz przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz wyszczególnienie zadań zespołu, co stanowi powtórzenie i modyfikację art. 9b ust. 2 u.p.p.r.;

w rozdziale I pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że zespół interdyscyplinarny powołuje Burmistrz Gminy i Miasta Dobczyce, co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 2 ustawy;

w rozdziale III pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Gminy i Miasta Dobczyce a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 8 u.p.p.r.;

w rozdziale III pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków Zespołu, co stanowi modyfikację art. 9aust. 13 u.p.p.r.;

w rozdziale III pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że obsługę organizacyjno- techniczną zespołu interdyscyplinarnego odpowiedzialny jest Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Dobczycach, co stanowi powtórzenie art 9a ust. 9 u.p.p.r.;

-w rozdziale III pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że spotkania zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 7 u.p.p.r.;

- w rozdziale III pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że Zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 10 u.p.p.r.

Powyższe uregulowania wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. dotyczące określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu. Zawarcie w akcie prawa miejscowego powtórzeń ustawowych jest także sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej określonymi w § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta Dobczyce wniósł o uwzględnienie skargi na Uchwałę nr Vlll/50/11 Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 27 kwietnia 2011 r. w części dotyczącej brzmienia Rozdziałów II pkt 2 lit. e) załącznika do zaskarżonej uchwały i w tym zakresie wniósł o stwierdzenie jej nieważności, a w pozostałym zakresie wniósł o nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie.

Organ uznał, że w Rozdziale II pkt 2 lit. e załącznika do zaskarżonej uchwały dokonał niedopuszczalnej modyfikacji przepisów u.p.p.r. Jednak w ocenie organu błędne jest stanowisko skarżącego, jakoby Rada Miejska w Dobczycach w sposób nieuprawniony dokonała powtórzeń i modyfikacji ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Zdaniem organu skład Zespołu Interdyscyplinarnego w Dobczycach jest zgodny z dyspozycją art. 9a ust. 3 i 4 u.p.p.r. W jego skład wchodzą wszystkie podmioty wskazane przez ustawę jako obligatoryjne, w tym również członkowie gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych powołani w skład Zespołu Zarządzeniem Burmistrza Gminy i Miasta Dobczyce nr 23/2018 z dnia 9 lutego 2018 roku. Zgodnie z art. 9a ust. 5 u.p.p.r. w skład zespołu mogą wchodzić także prokuratorzy jako podmiot fakultatywny. Od chwili powstania Zespołu Interdyscyplinarnego w Dobczycach Prokuratura Rejonowa w Myślenicach nie zgłaszała woli uczestnictwa w pracach Zespołu, stąd też jej przedstawiciele nie zostali powołani do Zespołu.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przekroczenia delegacji ustawowej poprzez określenie, że każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań przed udziałem w pierwszym posiedzeniu, organ uznał ten zarzut za bezzasadny. W ocenie organu złożenie pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności pozwala w sposób pewny (zwłaszcza po upływie pewnego czasu) na ustalenie, czy rzeczywiście zostało złożone takie oświadczenie i jaka była jego treść.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej powoływanej jako "u.s.g."), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest uzasadniona w zakresie wszystkich sformułowanych zarzutów.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Dobczycach nr VIII/50/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Dobczycach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Uchwała ta została podjęta między innymi na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 218; powoływanej dalej jako "u.p.p.r.").

Przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały należy podnieść, że podstawę jej wydania stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 9a ust. 1 ustawy gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Rozdział I punkt 1 stanowi więc powtórzenie ustawy.

Artykuł 9b ust. 2 ustawy określa, że zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5 u.p.p.r., oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, wymieniając co jest tym zadaniem w szczególności. Rozdział I punkt 2 i 3 również stanowią powtórzenie ustawy. Powtórzeniem art. 9a ust. 2 u.p.p.r. jest także punkt 4 rozdziału I.

Zgodnie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także przedstawiciele Żandarmerii Wojskowej, jeżeli Żandarmeria Wojskowa złoży taki wniosek do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w związku z zamieszkiwaniem na obszarze gminy żołnierza pełniącego czynną służbę wojskową. (art. 9a ust. 3a u.p.p.r.).

W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi (art. 9a ust. 4). W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. (art. 9a ust. 5 u.p.p.r.).

Artykuł 9a u.p.p.r. w ust. 3, 3a, 4 i 5 szczegółowo określa skład zespołu interdyscyplinarnego, zaś norma art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje natomiast dla rady gminy kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu (podobnie np.: WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 10/18).

Zarzut istotnego naruszenie art. 9a ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w Rozdziale II ust. 1 załącznika do uchwały, składu zespołu interdyscyplinarnego jest zatem zasadny.

W przepisie powyżej przytoczonym zatem ustawodawca lokalny w sposób nieuprawniony poddał regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa. Przekroczenie w tym zakresie delegacji ustawowej stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP, który zobowiązuje organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa.

Art. 9c ust. 3 u.p.p.r. stanowi, że przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 tej ustawy, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2 u.p.p.r., oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym.".

Zasadny jest wobec powyższego zarzut istotnego naruszenia art. 9c ust. 3 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w Rozdziale II pkt 1 lit. d załącznika do uchwały, że każdy członek Zespołu przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole. Art. 9c ust. 3 u.p.p.r. dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia, niż tylko formę pisemną i nie tylko przed udziałem w pierwszym posiedzeniu ale przed przystąpieniem do wykonywania czynności.

W Rozdziale II ust. 2 pkt e załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, kiedy następuje odwołanie członka zespołu w trybie natychmiastowym. Sąd uznał, że również w tym przypadku zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności kwestionowanego zapisu uchwały. Organ przekroczył zdaniem Sądu w tym zakresie delegację ustawową. Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale, wydawanej na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Żaden z przepisów u.p.p.r. nie upoważnia rady gminy do określenia przesłanek merytorycznych odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Określenie takich obligatoryjnych przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego wykracza poza upoważnienie ustawowe do określenia trybu i sposobu odwołania członków takiego zespołu.

Zarzuty:

w rozdziale III pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem Gminy i Miasta Dobczyce a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 8 u.p.p.r.;

w rozdziale III pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków Zespołu, co stanowi modyfikację art. 9a ust. 13 u.p.p.r.;

w rozdziale III pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że obsługę organizacyjno- techniczną zespołu interdyscyplinarnego odpowiedzialny jest Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Dobczycach, co stanowi powtórzenie art 9a ust. 9 u.p.p.r.;

-w rozdziale III pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że spotkania zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 7 u.p.p.r.;

- w rozdziale III pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że Zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, co stanowi powtórzenie art. 9a ust. 10 u.p.p.r. – Sąd uznał za zasadne, gdyż wskazane zapisy uchwały stanowią powtórzenia sformułowań ustawowych – z modyfikacjami lub bez.

Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale - stanowiącej akt prawa miejscowego, a wydawanej na podstawie art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. - norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany.

Sąd dostrzega przy tym, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1059/10, CBOSA). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej, Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka, pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński, Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej, w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński, Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. W aktualnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, CBOSA) i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie, bowiem nie sposób dopatrzeć się konieczności powtórzenia w zakwestionowanych przepisach załącznika do zaskarżonej uchwały regulacji ustawowych.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, stwierdzając nieważność punktów w rozdziale I: pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, w rozdziale II: pkt 1, pkt 2 lit. d i lit. e, w rozdziale III pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały.