Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2249/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50a pkt 1, art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, 77 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), sędzia WSA Tomasz Janeczko, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w [...] kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]. września 2021 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w [...]od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], nakazującej inwestorowi [...] sp. z o.o. rozbiórkę wykonanej nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 22 października 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB) wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] informujące o samowolnie prowadzonej nadbudowie budynku przy ul. [...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], nakazał inwestorowi [...] Sp. z o.o. wykonanie niezbędnych zabezpieczeń i wygrodzenie terenu przed dostępem osób trzecich oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia dokumentów wymaganych na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. PINB, na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., zmienił ww. postanowienie poprzez wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...].

W dniu 4 lutego 2014 r. przeprowadzono oględziny robót budowlanych prowadzonych w tym budynku. W dniu oględzin nie stwierdzono prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych przy nadbudowie budynku. Stwierdzono ślady odśnieżania na tarasach nadbudowy. W trakcie oględzin w dniu 17 marca 2014 r. nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych przy nadbudowie budynku, a jedynie trwające roboty zabezpieczające na dachu nadbudowy w związku z zalewaniem budynku wodami opadowymi układana folia. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 14 maja 2014 r. w zakresie nadbudowy ww. budynku stwierdzono, że "na dwóch kondygnacjach nadbudowy wyprowadzone są piony instalacji wentylacji mechanicznej, kanalizacji sanitarnej, wody zimnej i ciepłej oraz cyrkulacja, została wykonana izolacja na tarasach z warstwą szlichty dociskowej, wykonane zostały obróbki blacharskie na murkach attyk, została wstawiona stolarka okienna, wykonana została termoizolacja od strony dziedzińca oraz tarasów (od ul. [...]), została otynkowana ściana budynku sąsiedniego przy ul. [...] (na wysokości 2. kondygnacji nadbudowy), wykonano obróbki blacharskie na murkach wydzielających tarasy przynależne do lokali, wykonano na otworach łączących z lokalem (1-kondygnacji nadbudowy) - murki prawdopodobnie pod wyłazy oraz wykonano obróbki blacharskie na attyce od strony ulicy [...]. Na dachu nadbudowy wykonane są murki - podstawy pod kominy. Na murkach attyk ostatniej kondygnacji wykonane są przebicia dla odprowadzenia wód opadowych do rynien i rur spustowych już wykonanych, docelowych. Po murkach attyki została rozprowadzona instalacja teletechniczna i odgromowa."

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. PINB ustalił dla inwestora [...] sp. z o.o. wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 100.000 zł za samowolne prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku przy ul. [...] w [...].[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) - postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2014 r. - uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. organ I instancji, na podstawie art. 50a ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi [...] sp. z o.o. rozbiórkę wykonanej nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji [...]WINB - decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. - uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Wspólnota Mieszkaniowa [...] i [...] w [...]. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1800/15, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. [...]WINB uchylił decyzję Nr [...] i umorzył postępowanie administracyjne. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2890/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję organu wojewódzkiego Nr [...]. Następnie wyrokiem z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1541/18, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. w [...]od w/w wyroku z dnia 23 listopada 2017 r.

Ponownie rozpoznając tę sprawę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 50a pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym sprzed 19 września 2020 r.), zgodnie z którym: "Właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części". Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy oraz zastosowaniu się do wytycznych wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w: wyroku z dnia 23 listopada 2017 r., VII SA/Wa 2890/16 i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2021 r., II OSK 1541/18 [...]WINB uznał, iż zaskarżona decyzja powinna zostać utrzymana w mocy.

Organ przytoczył obszerny fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r., VII SA/Wa 2890/16, w którym Sąd wskazał, m.in. "Roboty budowlane wykonywane w ramach samowoli budowlanej, po ich wstrzymaniu, nie mogą być przez inwestora kontynuowane - nie może być w tym zakresie decydująca opinia wykonana na zlecenie inwestora, z której wynika, że prace były niezbędne do zabezpieczenia obiektu. Organ nadzoru budowlanego powinien do takich ekspertyz podchodzić ze szczególną ostrożnością, a jej ocena nie może oderwać się od reguł racjonalności i doświadczenia życiowego. Ustalenie charakteru spornych robót wykonanych przez inwestora, wymagało fachowej (wyspecjalizowany organ) i rzeczowej analizy materiału dowodowego, w tym także krytycznego odniesienia się do stanowiska wyrażonego w ekspertyzie. Wadliwy i sprzeczny z treścią protokołów jest pogląd zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, iż wszystkie opisane w tych protokołach działania inwestora były sposobem zabezpieczenia nadbudowy obiektu (realizowanego w ramach samowoli budowlanej). (...) Sprawca samowoli budowlanej musi się liczyć z konsekwencjami swego bezprawnego działania - realizowana samowolnie nadbudowa obiektu, którego budowę organ nadzoru budowlanego wstrzymał, przez pewien okres może być niewystarczająco zabezpieczona przed złymi warunkami atmosferycznymi. W innym razie inwestor samowoli budowlanej zawsze mógłby wykazywać (także przez wykonaną na jego zlecenie opinię), że kontynuacja robót budowlanych stanowi w istocie należyte i kompleksowe zabezpieczenie obiektu. Niewątpliwie po wstrzymaniu inwestor nie miał prawa dalszego wykonywania robót budowlanych w zakresie nadbudowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, że inwestor - mimo wstrzymania prac - wykonał roboty dodatkowe polegające między innymi na: wyprowadzeniu pionów instalacji wentylacji mechanicznej, kanalizacji sanitarnej, zimnej wody i ciepłej oraz cyrkulacji, wykonał izolacje na tarasach z warstwa szlichty dociskowej, wykonał obróbki blacharskie, zamontował stolarkę okienną, termoizolację oraz murki pod włazy oraz pod kominy wraz z przebiciami dla odprowadzenia wód opadowych do rynien i rur spustowych już docelowych. Rozprowadzono też instalację teletechniczną i odgromową. Takie działania nie mogły być uznane za prace zabezpieczające. (...) Wykonanie robót mających na celu zabezpieczenie budynku, nie mogło być tożsame z kontynuacją robót budowlanych - przy użyciu docelowych materiałów i w sposób adekwatny do typowych działań związanych z realizacją projektu budowlanego".

Natomiast w wyroku z dnia 26 lutego 2021 r., II OSK 1541/18 Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, iż "WINB przyjął bezkrytycznie jako własną argumentację pochodzącą z dowodów przedstawionych przez inwestora, nie próbując w żaden sposób jej zweryfikować. Przyjęcie poglądu wyrażonego przez skarżącą kasacyjnie prowadziłoby do konstatacji, że praktycznie przepis art. 50a pkt 2 p.b. pozwala na wykonywanie jakikolwiek robót budowlanych, po wydaniu postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 p.b. Zawsze bowiem sprawca samowoli budowlanej mógłby wykazywać wykonaną na jego zlecenie opinią, iż jedynie doprowadzenie obiektu do stanu zamkniętego należycie zabezpiecza obiekt. Taki pogląd jest całkowicie nieuprawniony. Pracami zabezpieczającymi obiekt nie mogą być bowiem uznane roboty budowlane wykonane przez inwestora po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych". Organ odwoławczy wskazał, że jest związany oceną prawną wyrażoną w tych orzeczeniach na podstawie art. 153 i 170 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Organ stwierdził, że z ustaleń organu I instancji wynika, że dokonano samowolnej nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...] oraz że po wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy w/w inwestycji inwestor prowadził roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7. Zgodnie z tym przepisem przez roboty budowlane należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W protokole kontroli z dnia 14 maja 2014 r. wskazano: "na dwóch kondygnacjach nadbudowy wyprowadzone są piony instalacji wentylacji mechanicznej, kanalizacji sanitarnej, wody zimnej i ciepłej oraz cyrkulacja, została wykonana izolacja na tarasach z warstwą szlichty dociskowej, wykonane zostały obróbki blacharskie na murkach attyk, została wstawiona stolarka okienna, wykonana została termoizolacja od strony dziedzińca oraz tarasów (od ul. [...]), została otynkowana ściana budynku sąsiedniego przy ul. [...] (na wysokości 2. kondygnacji nadbudowy), wykonano obróbki blacharskie na murkach wydzielających tarasy przynależne do lokali, wykonano na otworach łączących z lokalem (1-kondygnacji nadbudowy) - murki prawdopodobnie pod wyłazy oraz wykonano obróbki blacharskie na attyce od strony ulicy [...]. Na dachu nadbudowy wykonane są murki - podstawy pod kominy. Na murkach attyk ostatniej kondygnacji wykonane są przebicia dla odprowadzenia wód opadowych do rynien i rur spustowych już wykonanych, docelowych. Po murkach attyki została rozprowadzona instalacja teletechniczna i odgromowa."

W związku z tymi ustaleniami organ odwoławczy uznał, że wykonanie wskazanych robót budowlanych nie mieści się w zakresie robót zabezpieczających. Zebrany materiał dowodowy bezspornie zezwalał na stwierdzenie, iż po wydaniu przez organ powiatowy postanowienia wstrzymującego roboty budowlane przy nadbudowie budynku były prowadzone roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, a prace takie są objęte sankcją zawartą w art. 50a pkt 1 ustawy. Organ stwierdził, że jeżeli samowola budowlana dotyczyła części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, to nakaz rozbiórki wydany na podstawie art. 50a pkt 1 będzie obejmował tę część oraz część obiektu budowlanego wykonaną po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Tak czy inaczej wydanie decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 1 powoduje (bezpowrotnie), jeżeli decyzja stanie się ostateczna i prawomocna, przerwanie procedury legalizacyjnej prowadzonej na podstawie przepisów art. 48 lub 49b Prawa budowlanego. Powyższa wykładnia art. 50a pkt 1 wynika z porównania brzmienia tego przepisu z brzmieniem pkt 2 art. 50a i art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem organu, w świetle powyższego brak jest podstaw do uznania za zasadne zarzuty zawarte w odwołaniu, jak i w późniejszym piśmie inwestora z dnia 29 czerwca 2021 r. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że inwestor kontynuował roboty budowlane pomimo ich wstrzymania (protokół z dnia 14 maja 2014 r.). Powyższa okoliczność została potwierdzona wyrokami sądów administracyjnych obu instancji wydanych w omawianej sprawie. Dlatego też treść pisma inwestora z dnia 29 czerwca 2021 r. organ uznał za polemikę z zapadłymi w sprawie wyrokami i próbę własnej ich interpretacji, która jednak nie przekonała organu do przyjęcia stanowiska inwestora w tym zakresie.

W ocenie organu, w omawianej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego zawartego w piśmie z dnia 29 czerwca 2021 r. o powołanie biegłego z zakresu budownictwa wpisanego na listę biegłych sadowych Sądu Okręgowego w [...] w trybie art. 84 § 1 k.p.a. na okoliczność wykazania możliwości zakwalifikowania robót opisanych w protokole kontroli z dnia 14 maja 2014 r. jako prac zabezpieczających po wstrzymaniu budowy. W świetle stanu faktycznego sprawy brak jest podstaw do uwzględnienia tego żądania, gdyż okoliczność zakwalifikowania robót budowanych prowadzonych po ich wstrzymaniu jako roboty budowanie w rozumieniu art. 3 pkt 7, a nie jako prac zabezpieczających został zakwalifikowana i przesądzona przez sądy administracyjne w wyrokach wydanych w w/w sprawie. Zatem przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego stanowiłoby w istocie polemikę z wiążącym stanowiskiem sądów administracyjnych.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] sp. z o.o. w likwidacji, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 Nr 30 poz. 168. z późn. zm., dalej "k.p.a."), w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu nieistniejącego, tj. [...] sp. z o.o. w upadłości, brak uznania w decyzji za strony postępowania mieszkańców budynku [...], którzy znajdą się w granicach oddziaływania ewentualnych prac rozbiórkowych, co powinno skutkować uznaniem decyzji za nieważną na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na skierowanie jej do osoby niebędącej stroną w sprawie,

2. art. 50a i 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej "p.b.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez błędne skierowanie obowiązku wobec podmiotu, który nie jest właścicielem nieruchomości i nie posiada już do niej prawa, co powinno skutkować uznaniem decyzji za nieważną na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na niewykonalność decyzji w dniu jej wydania, która miała charakter trwały,

3. art. 50a w zw. z art. 48 ust 1 i 48 ust 2 p.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] lutego 2015 r., w sytuacji, kiedy z technicznego puntu widzenia rozbiórka nie jest możliwa do przeprowadzenia bez zagrożenia dla całego budynku [...] i budynków sąsiednich, co powinno skutkować uznaniem decyzji za nieważną na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na niewykonalność decyzji w dniu jej wydania, która miała charakter trwały,

4. art. 170 i 153 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie, że organ nie jest związany wyłącznie sentencją wyroku, ale i motywami jakimi kierowały się sądy, wydając orzeczenia w niniejszej sprawie, natomiast możliwość wykonania decyzji rozbiórkowej nie była przedmiotem oceny faktycznej i prawnej sądów administracyjnych, a odnosiła się wyłącznie do stanu faktycznego i prawnego dotyczącego możliwości zastosowania art. 50a prawa budowlanego, poprzez ocenę charakteru prac wykonanych po wstrzymaniu,

5. art. 7, art. 11, art. 76 § 1, art. 75, art. 77 § 1 i art. 78, art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., co polegało na nie wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w zaniechaniu przez organ I instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający, a nadto na dokonaniu oceny zebranego materiału dowodowego w sposób nielogiczny i sprzeczny z doświadczeniem życiowym, mimo ustawowego zobowiązania organu do pełnego i dokładnego gromadzenia środków dowodowych, w szczególności organ nie podjął działań i nie ustalił jednoznacznie stanu faktycznego, tj.: oceny sformułowania "niezbędne zabezpieczenia" przez pryzmat wiadomości specjalnych odnoszących się do sposobu zabezpieczenia konkretnych wykonywanych prac w budynku, który częściowo był użytkowany (kubatura) i jednoznacznego ustalenia, jakie prace były konieczne w celu uniknięcia zagrożenia zdrowia i życia oraz straty mienia, w szczególności w sytuacji, kiedy strona zgłaszała wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii niezależnego biegłego na podstawie art. 84 k.p.a.,

6. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 11, art. 76 § 1, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., co polegało na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w zaniechaniu przez organ I instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający, a nadto na dokonaniu oceny zebranego materiału dowodowego w sposób nielogiczny i sprzeczny z doświadczeniem życiowym, mimo ustawowego zobowiązania organu do pełnego i dokładnego gromadzenia środków dowodowych, poprzez nieuzasadnione pominięcie przedstawionych do akt sprawy ekspertyz i opinii technicznych, wskazujących na niewykonalność rozbiórki z technicznego punktu widzenia, bez uszczerbku dla kubatury budynku i budynków sąsiednich i bez zagrożenia dla mieszkańców budynku. Organ nie wypowiedział się w tym przedmiocie w jakimkolwiek zakresie.

W ocenie pełnomocnika strony skarżącej, wskazane powyżej uchybienia organu w zakresie naruszenia przepisów procesowych miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby organ przeprowadził postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, należycie zebrał materiał dowodowy i go prawidłowo ocenił, decyzja z [...] lutego 2015 r. zostałaby uchylona, a postępowanie umorzone.

W skardze wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji, umorzenie postępowania w przedmiocie rozbiórki jako bezprzedmiotowego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi opisano przebieg postępowania w tej sprawie.

W odniesieniu do pierwszego z zarzutów skargi, wskazano, iż skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu niebędącego stroną w sprawie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności tego aktu z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Inwestorem w zakresie prac budowlanych była [...] sp. z o.o. Na skutek uznania, iż zasadne jest zakończenie działalności spółki, rozpoczął się jej proces likwidacji (22 lutego 2018 r.). Likwidacja i upadłość są to dwa odmienne pojęcia. Spółka przechodząca w proces likwidacji zmienia nazwę poprzez dodanie słowa "w likwidacji". Określenie adresata decyzji "[...] sp. z o.o. w upadłości" spowodowało, że organ wydał decyzję wobec całkiem innego podmiotu. W przypadku, gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, to taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Pełnomocnik skarżącej spółki wskazał ponadto, że skoro ewentualne prace rozbiórkowe obejmą swoim odziaływaniem lokale znajdujące się w kubaturze budynku, mogą one doprowadzić do zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców. Prace będą musiały być przeprowadzane w opróżnionym budynku, wobec czego pominięcie właścicieli lokali znajdujących się w budynku również należy uznać za rażące naruszenie organu.

W skardze podniesiono ponadto, że [...] sp. z o.o., obecnie w likwidacji, była inwestorem prac budowlanych dotyczących nieruchomości [...], w tym prac dotyczących nadbudowy. Pierwsze decyzje w tym przedmiocie wydane były w 2013 r., czyli około 8 lat temu. W dniu 20 listopada 2015 r. na skutek sprzedaży przedsiębiorstwa własność budynku położonego przy ul. [...] i prawo użytkowania wieczystego gruntu, przeszło na [...] sp. z o.o. Z uwagi, iż prace na inwestycji od wielu lat były wstrzymane, podjęto decyzję o zakończeniu działalności spółki i wprowadzono ją w stan likwidacji. Stroną postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w niniejszej sprawie była już więc [...] sp. z o.o. Zgodnie z art. 52 p.b.: "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 p.b." Adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, gdyż jest on jako jeden z uczestników procesu budowlanego jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy, on też jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę czy też podmiotem, który dokonuje zgłoszenia. Jednak nie ma możliwości nałożenia takiego obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu budowlanego, gdyż to uniemożliwia wykonanie tego obowiązku. W niniejszej sytuacji organ nie zbadał tej okoliczności, mając pełną świadomość, że własność nieruchomości przeszła w trakcie postępowania na inny podmiot, który był uznany za stronę w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Kolejną kwestią pozostającą w tej samej materii jest fakt, że nadbudowa stała się integralną częścią budynku (kubatury), jest trwale konstrukcyjnie z nią złączona. Po wydaniu pozwolenia na użytkowanie, lokale znajdujące się w kubaturze budynku przy ul. [...] zostały wyodrębnione i sprzedane, tym samym utworzyła się Wspólnota Mieszkaniowa. Organ zaś nie ustalił nowych okoliczności, iż rozbiórka nadbudowy ingerować może w części nieruchomości wspólnej, co wymaga w tym zakresie również udzieleniem zgody przez Wspólnotę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane wydane w postaci uchwały. Organ zaś tej okoliczności nie sprawdził. Wobec powyżej wskazanych argumentów decyzja była niewykonalna w chwili jej wydania, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Powyższy zarzut łączy się z kolejnym zarzutem, który również prowadzi do wniosku, że organ wydał niewykonalną decyzję, skutkującą uznaniem ją za nieważną. Jest to okoliczność, która została podniesiona przez właściciela nieruchomości spółkę [...] sp. z o.o. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Okoliczność powyższa w ogóle nie została uwzględniona w rozważaniach WSA. Również NSA, rozpatrując jedynie prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji, nie dokonał analizy i nie rozstrzygnął kwestii podnoszonych po złożeniu skargi kasacyjnej. Dlatego co do opinii złożonych przez [...] sp. z o.o. w tym przedmiocie NSA w ogóle się nie wypowiedział. Jednak opinie te zostały złożone do akt sprawy, a poniższe aspekty były wskazywane również organowi, przez co powinien on wypowiedzieć się w tym przedmiocie, czego nie uczynił. W każdej sytuacji, nawet tej określonej w art. 50a ust 1 p.b. organ powinien ustalić czy możliwe jest wykonanie rozbiórki. Szczególnie kiedy proces legalizacji i postępowania w niniejszej sprawie trwają przeszło 8 lat. Zarówno w doktrynie, jak i judykaturze wyrażono pogląd, że orzekając rozbiórkę części obiektu budowlanego, należy brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego wykonanej zgodnie z prawem. W tej sprawie budynek w części kubatury został oddany do użytkowania, lokale zostały sprzedane na rzecz osób trzecich i w chwili obecnej wszystkie są zamieszkiwane, zaś w parterze działają usługi. Na niewykonalność techniczną decyzji wskazują ekspertyzy techniczne mgr inż. R G oraz mgr. Inż. J H i mgr inż. arch. M G z maja 2020 r. Aspekt ten powinien być brany przez organ z urzędu, gdyż brak wykonalności decyzji w sposób trwały, prowadzi do uznania jej za nieważną. Pełnomocnik spółki wskazał ponadto, że w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2021 r. [...]WINB skoncentrował się na treści art. 170 i 153 p.p.s.a, wskazując na związanie treścią prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Organ nie poczynił, żadnych własnych ustaleń, opierając się wyłącznie na rozstrzygnięciu sądów.

Pełnomocnik spółki podniósł ponadto, że - zgodnie z art. 48 ust. 3 p.b. - w stanie prawnym na 2013 r., w postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych określić należało m.in. wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy. Określenie w punkcie II ww. postanowienia, "nakazuje wykonanie niezbędnych zabezpieczeń", stanowi zatem rozstrzygnięcie literalnie sprzeczne z ww. przepisem, bowiem organ uchylił się od nałożonego na niego obowiązku i tym samym doprowadził do wieloletniego sporu ustalającego ten zakres. Brak określenia zakresu tego zabezpieczenia w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych oraz jednoznaczne prawo inwestora (i obowiązek organu) do jego określenia nie pozwalał również na ustalenie, jaki zakres prac zabezpieczających miał taki charakter, a jaki wykraczał poza niego. W konsekwencji powyższego, ponieważ nie można było jednoznacznie przesądzić, w jakim zakresie inwestor naruszył nakaz wyrażony w postanowieniu z 2013 r., to nie można było zastosować wobec niego również sankcji z art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego. Sądy rozstrzygające w niniejsze sprawie wydały ocenę prawną, że tylko doraźne prace mogą być zakwalifikowane przez organ jako zabezpieczające. Wobec czego ustalenie na podstawie wszystkich czynności dowodów czy konkretne prace w konkretnym stanie faktycznym można uznać za doraźne spoczywało na organie.

Organ nie uwzględnił w tym zakresie wniosku inwestora o powołanie biegłego z zakresu budownictwa wpisanego na listę biegłych sądowych Sądu Okręgowego w [...] w trybie art. 84 § 1 k.p.a. na okoliczność wykazania możliwości zakwalifikowania robót opisanych w protokole kontroli z dnia 14 maja 2014 r. jako prac zabezpieczających po wstrzymaniu budowy. Strona wskazała, że wniosek o powołanie biegłego jest uzasadniony z uwagi na fakt podważenia w postępowaniach sądowych opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. arch. J H z tego powodu, że opinia wykonana na zlecenie inwestora może być nieobiektywna i należy podchodzić do niej ze szczególną ostrożnością. Skoro więc opinia prywatna przedstawiona w toku postępowania przez stronę nie została uznana za wiarygodną z tego powodu, że została przygotowana na jej zlecenie, to wnioskiem prawidłowym będzie konieczność wykonania obiektywnej i bezstronnej opinii biegłego sądowego, który w sposób jednoznaczny określi, czy roboty budowlane opisane w protokole kontroli z dnia 14 maja 2014 r. mogą zostać zakwalifikowane jako prace zabezpieczające, czy też jako kontynuowanie robót pomimo ich wstrzymania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ wskazał, że kwestia zachowania bezpieczeństwa przy przeprowadzaniu robót rozbiórkowych nakazanych decyzją z art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego jest obowiązkiem adresata tego obowiązku. Sprawca samowoli budowlanej, którego działanie narusza prawo winien się liczyć ze wszelkimi konsekwencjami swojego działania. Skarżący jako inwestor i zobowiązany do rozbiórki będzie odpowiedzialny za to, aby prace rozbiórkowe były prowadzone z poszanowaniem zasad bezpieczeństwa, w zgodzie ze sztuką budowlaną oraz pod nadzorem osób posiadających stosowne uprawnienia budowlane. Należy zauważyć, że skoro inwestor był w stanie nadbudować pierwotny samodzielny konstrukcyjnie budynek, to można go również w tym zakresie dokonanej nadbudowy rozebrać. Fundamentalną kwestią w tym przypadku jest bezpieczny, zgodny ze sztuką budowlaną i etapowy sposób prowadzenia prac rozbiórkowych.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. .

Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nakazującą inwestorowi [...] sp. z o.o. rozbiórkę wykonanej nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowi art. 50a pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., zmienionym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na samowolnej nadbudowie wskazanego budynku i nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz wygrodzenie terenu przed dostępem osób trzecich oraz nałożył obowiązek przedstawienia przez inwestora określonych dokumentów. W trakcie kontroli w dniu 14 maja 2014 r. organ I instancji ustalił, że inwestor wykonuje roboty budowlane, które nie mają charakteru "niezbędnych zabezpieczeń", w związku z czym organ ten w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. uznał, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego. Prawidłowość zastosowania tego przepisu w tej sprawie była przedmiotem oceny sądów administracyjnych we wskazanych wyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r., VII SA/Wa 2890/16 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2021 r., II OSK 1541/18. Ponownie rozpoznając tę sprawę, organ odwoławczy był związany wyrażoną w tych wyrokach oceną prawną na podstawie art. 153 i art. 170 p.p.s.a. i podzielił stanowisko organu I instancji, co do konieczności wydania nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej nadbudowy przedmiotowego budynku na podstawie art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego.

Podniesione w skardze zarzuty dotyczą dwóch aspektów tej sprawy, podmiotowego i przedmiotowego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał inwestorowi [...] sp. z o.o. w [...] rozbiórkę wykonanej nadbudowy budynku przy ul. [...] w [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji w dniu 27 marca 2015 r. wniosła spółka [...] sp. z o.o. w [...]. Na skutek wskazanych wyżej orzeczeń sądów administracyjnych sprawa została zwrócona w dniu 9 czerwca 2021 r. organowi odwoławczemu celem ponownego rozpoznania odwołania inwestora. Z akt sprawy wynika, że w piśmie z dnia 18 czerwca 2021 r. pełnomocnik spółki [...] sp. z o.o. w [...] złożył aktualne stanowisko strony w sprawie. Następnie w piśmie z dnia 30 czerwca 2021 r. ten sam pełnomocnik wskazał, że w poprzednim piśmie błędnie określono reprezentowaną spółkę, a jego mocodawcą jest spółka [...] sp. z o.o. w upadłości w [...]. Do pisma załączono stanowisko tej spółki w sprawie oraz pełnomocnictwo udzielone temu pełnomocnikowi do reprezentowania spółki [...] sp. z o.o. w likwidacji [...]. Organ odwoławczy nie wyjaśnił tych rozbieżności i nie ustalił, która ze spółek jest następcą prawnym inwestora, który wniósł w tej sprawie odwołanie z dnia 25 marca 2015 r. Organ przyjął, że jest nim spółka [...] sp. z o.o. w upadłości w [...], choć w aktach administracyjnych brak jest dokumentów wykazujących istnienie takiej spółki. Jednocześnie organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą wykonanie rozbiórki spółce [...] sp. z o.o. w [...], która – jak wynika z akt sprawy (odpis pełny z KRS k. 40-46 akt sądowych) – przeszła od dnia 21 lutego 2018 r. w stan likwidacji. Organ powinien więc prawidłowo ustalić podmiot, który obecnie występuje w roli odwołującego się.

Za niezasadny należy jednak uznać powiązany z tymi okolicznościami zarzut skargi naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do spółki [...] sp. z o.o. w upadłości w [...], czyli podmiotu nieistniejącego i niebędącego stroną w sprawie. Wprawdzie organ błędnie wskazał w decyzji tę spółkę jako odwołującego się, lecz utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, której adresatem była spółka [...] sp. z o.o. w [...], która przeszła od dnia 21 lutego 2018 r. w stan likwidacji. Adresatem decyzji nadal więc pozostała spółka [...] sp. z o.o. w [...] (obecnie w stanie likwidacji), która była stroną w tej sprawie i adresatem decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2015 r.

W skardze słusznie podniesiono, że organ odwoławczy nie zwrócił również uwagi na mającą znaczenie prawne okoliczność, kto jest obecnie właścicielem budynku przy ul. [...]. Z twierdzeń strony skarżącej, które znajdują potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy (oraz w dołączonych aktach sprawy VII SA/Wa 2890/16) wynika, że w dniu 20 listopada 2015 r. na skutek sprzedaży przedsiębiorstwa, własność budynku położonego przy ul. [...] i prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], przeszło na spółkę [...] sp. z o.o. w [...]. Spółka ta była stroną postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2890/16 oraz wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II OSK 1541/18. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające te okoliczności, m.in. odpisy pism procesowych spółki [...] sp. z o.o. w [...] składanych w sprawach sygn. akt VII SA/Wa 2890/16 i II OSK 1541/18. Ustalenia więc wymagało, czy spółce tej nadal przysługuje prawo własności przedmiotowego budynku, którego części (w zakresie nadbudowy) dotyczy nakaz rozbiórki, czy też ewentualnie prawo to przysługuje innym podmiotom.

Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego (według stanu prawnego obowiązującego do dnia 19 września 2020 r.) inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie wskazuje się, że kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Dominuje pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby go do wykonania czynności nakazanych decyzją. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (por. wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, z 10 maja 2013 r., II OSK 66/12, z 15 maja 2012 r., II OSK 338/11). Zatem adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego powinien być co do zasady inwestor, a jeżeli nie jest on już właścicielem obiektu budowlanego, ani nie przysługuje mu żadne inne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzja powinna zostać skierowana – co do zasady - do obecnego właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Warto w tym miejscu zauważyć, że tak ugruntowane poglądy orzecznictwa znalazły odzwierciedlenie w nowym brzmieniu art. 52 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowiąc, że "obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego", wprost wskazuje na kolejność podmiotów, które mają być adresatami decyzji wydawanych przez organy nadzoru budowlanego.

W orzecznictwie wskazuje się również, że nie można prawnie wykluczyć możliwości skierowania nakazu rozbiórki równocześnie do inwestora i właściciela nieruchomości (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1316/18; z 22 lutego 2017 r., II OSK 1479/15). Art. 52 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego. Oczywiście właściciel ma najszersze prawo do nieruchomości i to od niego zależy, czy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze umowy przekaże innemu podmiotowi, w jakim zakresie i na jaki czas. (...) Jednak nie można wykluczyć w niektórych przypadkach nałożenia obowiązku rozbiórki solidarnie na właściciela nieruchomości i inwestora (wyrok NSA z 12 października 2021 r., II OSK 2797/18). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje w swoim orzecznictwie, że warunkiem skierowania nakazu rozbiórki do obu tych podmiotów jest skuteczność i wykonalność nałożonego nakazu rozbiórki, ponieważ w okolicznościach konkretnej sprawy wspólne działania inwestora i właściciela nieruchomości mogą być interpretowane jako próba uniemożliwienia skutecznego wykonana nakazu rozbiórki samowoli budowlanej, której istnienie ani prawnie, ani społecznie jest nieakceptowalne (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1316/18).

Nie jest więc wykluczone skierowanie decyzji do inwestora i właściciela nieruchomości, przy czym zależy to od okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, które w tej sprawie nie zostały w tym zakresie przez organ odwoławczy ustalone. Stwierdzić jednak należy, iż pomimo trafności zarzutu skargi dotyczącego pominięcia w ustaleniach organu obecnego stanu prawnego w zakresie własności budynku, nie jest uzasadniony zarzut skargi naruszenia art. 50a i 52 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nałożenie obowiązku na podmiot, który nie jest właścicielem nieruchomości i nie posiada już do niej prawa ([...] sp. z o.o. w [...], obecnie w likwidacji). Jak wskazano powyżej, jest dopuszczalne skierowanie decyzji do inwestora i właściciela nieruchomości, jeżeli zapewni to skuteczność i wykonalność nałożonego nakazu rozbiórki. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Przesłanka ta nie zachodzi w tej sprawie, gdyż w dniu wydania decyzji była ona wykonalna w sensie podmiotowym, gdyż adresatem obowiązku był inwestor i ówczesny właściciel budynku.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przepisów tych wynika, że obowiązkiem organu jest zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie oraz dokonanie na jego podstawie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, również w zakresie podmiotowym. Konieczne jest więc w tej sprawie ustalenie, kto w obecnym stanie faktycznym i prawnym powinien być adresatem decyzji z uwzględnieniem powyższych wskazań Sądu.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązkiem organu jest dodatkowo prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, szczególności w sytuacji, gdy na skutek upływu długiego okresu czasu od dnia wydania decyzji przez organ I instancji (w tej sprawie 6 lat) nastąpiły zmiany podmiotowe i własnościowe dotyczące budynku przy ul. [...].

Zarzuty skargi dotyczące zakresu przedmiotowego decyzji skupiają się na kwestii jej technicznej wykonalności oraz kwestii powołania dowodu z opinii biegłego na okoliczność wykazania możliwości zakwalifikowania robót opisanych w protokole kontroli z dnia 14 maja 2014 r. jako prac zabezpieczających po wstrzymaniu budowy. W odniesieniu do tej pierwszej kwestii wskazać należy, iż zarzuty naruszenia art. 50a w zw. z art. 48 ust. 1 i 48 ust 2 p.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. są przedwczesne, gdyż organ nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie. Organ odniósł się do tego zarzutu jedynie w odpowiedzi na skargę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do ustaleń i wniosków wynikających z przedłożonych przez strony ekspertyz technicznych dotyczących, m.in. technicznej wykonalności nałożonego obowiązku. Kwestię tę organ powinien wyjaśnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy w uzasadnieniu decyzji, z odniesieniem się do dowodów przedłożonych przez wszystkie strony postępowania. W tym zakresie zasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 7, art. 76 § 1, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a.

Natomiast niezasadny jest - w ocenie Sądu - zarzut naruszenia art. 7, art. 11, art. 76 § 1, art. 75, art. 77 § 1 i art. 78, art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., poprzez nieustalenie jednoznacznie stanu faktycznego, tj.: oceny sformułowania "niezbędne zabezpieczenia" przez pryzmat wiadomości specjalnych odnoszących się do sposobu zabezpieczenia konkretnych wykonywanych prac w budynku, który częściowo był użytkowany (kubatura) i jednoznacznego ustalenia, jakie prace były konieczne w celu uniknięcia zagrożenia zdrowia i życia oraz straty mienia, w szczególności w sytuacji, kiedy strona zgłaszała wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii niezależnego biegłego na podstawie art. 84 k.p.a. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu, że okoliczność zakwalifikowania robót prowadzonych przez inwestora po ich wstrzymaniu jako robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7, a nie jako prac zabezpieczających, została przesądzona przez sądy administracyjne w wyrokach wydanych w tej sprawie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 23 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał: "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, że inwestor mimo wstrzymania prac wykonał roboty dodatkowe polegające między innymi na: wyprowadzeniu pionów instalacji wentylacji mechanicznej, kanalizacji sanitarnej, zimnej wody i ciepłej oraz cyrkulacji, wykonał izolacje na tarasach z warstwą szlichty dociskowej, wykonał obróbki blacharskie, zamontował stolarkę okienną, termoizolację oraz murki pod włazy oraz pod kominy wraz z przebiciami dla odprowadzenia wód opadowych do rynien i rur spustowych już docelowych. Rozprowadzono też instalację teletechniczną i odgromową. Takie działania nie mogły być uznane za prace zabezpieczające. Inwestor może dokonać określonych zabezpieczeń, ale nie poprzez działanie które kwalifikuje się do kontynuacji robót budowlanych. Jak sama nazwa wskazuje "zabezpieczenie" odnosi się do czynności i działań tymczasowych, które mają na celu chronić przed czymś, osłaniać. Wykonanie robót mających na celu zabezpieczenie budynku, nie mogło być tożsame z kontynuacją robót budowlanych - przy użyciu docelowych materiałów i w sposób adekwatny do typowych działań związanych z realizacją projektu budowlanego." W ocenie Sądu, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność "wykazania możliwości zakwalifikowania robót opisanych w protokole kontroli z dnia 14 maja 2014 r. jako prac zabezpieczających po wstrzymaniu budowy" stanowiłoby w istocie polemikę z wiążącym stanowiskiem sądów administracyjnych w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, organ dokona ustaleń w zakresie wskazanym w niniejszym uzasadnieniu wyroku i wyda stosowne rozstrzygnięcie z uwzględnieniem wskazanej oceny prawnej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).