Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1852/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Maria Rzążewska, Anna Orłowska /spr./, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2438/03 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 24 lutego 2003 r. Nr VII/55/03 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skarg mieszkańców gminy [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 24 lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odrzucił skargi wymienionych w sentencji skarżących z uwagi na niedochowanie wymogu uprzedniego bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa – a w pozostałym zakresie – tj. skargi [...] - oddalił.

Uzasadniając rozstrzygnięcie (w części oddalającej skargę) Sąd wyjaśnił, że w świetle unormowań art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem skarżący nie wykazali, by skarżona uchwała naruszyła interes prawny lub uprawnienie skarżących.

Naruszenie interesu prawnego skarżącego, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to takie naruszenie jego subiektywnie pojmowanego interesu, które obiektywnie uzewnętrznia się nieprzestrzeganiem przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących.

Takiego naruszenia interesu prawnego skarżący uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 24 lutego 2003 r. o zmianie fragmentu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], nie wykazali.

Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą nie zmieniono przeznaczenia nieruchomości skarżących, lecz – działki gminnej. Na etapie sporządzania spornego planu, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 41 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska – sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko i wyłożono ją do publicznego wglądu.

W uchwale określono moc nadajnika nie większą niż 10 W, aby zapobiec realizacji stacji bazowej o mocy nadajnika wyższej niż 10 W, która wg § 2 pkt 8 lit. k rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 14.07.1999 roku (Dz. U. Nr 93, poz. 389) w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska /.../, zaliczana jest do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Zapis ten minimalizuje uciążliwości i nie jest sprzeczny z przepisami w zakresie ochrony środowiska i ochrony przyrody. Nie naruszono także art. 26a ust. 1 pkt 1 ustawy z 16.10.1991 r. o ochronie przyrody, co jest istotne z uwagi na położenie Gminy [...] na terenie Parku Krajobrazowego "Cysterskie Kompozycje Krajobrazowe Rud Wielkich". Dla Parku tego nie został opracowany plan ochrony parku, którego ustalenia zgodnie z art. 13a ust. 4 ustawy o ochronie przyrody są wiążące dla planu zagospodarowania terenu. Oczekiwania strony skarżącej określenia w kwestionowanych zapisach uchwały dopuszczalnej emisji pól elektromagnetycznych przyszłej bazy telefonii komórkowej są nieuzasadnione. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego muszą bowiem zawierać na tyle ogólne normy by mogły obowiązywać przez dłuższy czas i nie traciły aktualności na skutek zmian przepisów regulujących parametry techniczne inwestycji. Zmiana tych przepisów w zakresie instalacji radiokomunikacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne, nie zmieni ustaleń planu, z których wynika, że planowana stacja bazowa musi być bezpieczna dla środowiska, a parametry stacji w ewentualnym projekcie budowlanym, opracowywanym przed uzyskaniem pozwolenia na emitowanie pól elektromagnetycznych (art. 234 pkt 2 ustawy prawo ochrony środowiska) muszą być stosownie dobrane. Potwierdza to zapis § 3 pkt 2 przedmiotowej uchwały. Wbrew zarzutom strony skarżącej nie została także naruszona procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały, a w szczególności art.18 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Zgodnie z tym przepisem o wyłożeniu planu do publicznego wglądu imiennie zawiadamiani są właściciele lub władający nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu.

Właściciele działek przylegających do terenu objętego zmianą planu, o ile nie wskażą naruszenia interesu prawnego, takich zawiadomień nie otrzymują. Natomiast właściciele działek sąsiednich w stosunku do działki na której inwestycja ma być realizowana są zawiadamiani o postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i pozwoleniu na budowę.

Z tego względu nieuzasadnione jest twierdzenie skarżących, że wobec nieograniczenia w uchwale emisji pola elektromagnetycznego planowanej stacji przekaźnikowej telefonii komórkowej ich interes prawny został naruszony w rozumieniu art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Skoro skarżący podnoszą, że przyjęte w planie rozwiązania są dla nich niekorzystne, można przyjąć, że w świetle rozwiązań prawnych – uchwalenie zmiany planu naruszyło ich interes faktyczny, co nie może być przyczyną zakwestionowania spornego planu.

Z materiału dowodowego sprawy wynikało, że skarżący [...] nie dochowali wymogu uprzedniego bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa bądź interesu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd w pkt 1 wyroku skargę w tej części odrzucił jako niedopuszczalną w świetle art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.).

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę jako nieuzasadnioną oddalił na podstawie art. 151 ppsa w zw. z art. 97 § 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej od części wyroku oddalającego skargę (pkt 2) [...] zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 143 kc przez przyjęcie, że interes skarżących nie został naruszony, art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że Gmina [...] nie miała obowiązku zawiadomić imiennie skarżących o zmianach planu, art. 26a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. Prawo ochrony przyrody przez ustalenie Sądu, że zakaz lokalizacji obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko dotyczy wyłącznie parków, dla których opracowano plan ochrony parku, art. 40 ust. 1 i 3 oraz art. 234 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska przez przyjęcie, że podstawą podjęcia uchwały była opracowana prognoza oddziaływania na środowisko oraz, że uchwała o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego nie musiała określać, że zaplanowana inwestycja jest inwestycją uciążliwą dla środowiska.

Nadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedoręczeniu skarżącej odpowiedzi na skargę udzielonej przez Gminę [...], a tym samym pozbawienie skarżącej możliwości kontrargumentacji twierdzeń Gminy i w konsekwencji – błędne ustalenie przez Sąd stanu faktycznego w części, w jakiej Sąd przyjął, że prognoza oddziaływania na środowisko była wyłożona do publicznego wglądu w dniu podjęcia uchwały o zmianie planu podczas, gdy raport oddziaływania na środowisko i zaliczenie inwestycji do mogących znacząco oddziaływać na środowisko został sporządzony w marcu 2003 roku.

Podnosząc wymienione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej, stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gmina [...] z dnia 24 lutego 2003 r. nr [...] w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części § 4 pkt 1 pp 1 oraz pkt 2 pp 1, ostatni myślnik względnie – przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej, nie wskazującej wprost tej podstawy prawnej, zarzucono wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 143 kc, słusznie podnosząc jednocześnie, że skoro Sąd uznał, iż skarżąca (skarżący) nie legitymują się przymiotem strony uprawnionej do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to pozostałe podnoszone przez nich zarzuty nie mają w sprawie prawnego znaczenia.

Jednak wbrew temu, co powiedziano w skardze kasacyjnej, podstawą wykluczenia skarżącej z kręgu podmiotów wskazanych w art. 101 ustawy samorządowej nie był fakt, że zmianą planu zagospodarowania przestrzennego nie objęto nieruchomości skarżącej.

Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwałę organu gminy można skutecznie (poza spełnieniem wymogów formalnych) zaskarżyć dopiero wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie własnego interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego skarżącego, o jakim mowa w art.101 ustawy o samorządzie gminnym, to także naruszenie jego subiektywnie pojmowanego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących kształtujących sytuację prawną wnoszącego skargę.

Cytując wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w sprawie II SA 2637/02 Lex nr 80699, Sąd wyjaśniał, że w orzecznictwie i doktrynie eksponuje się bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony wskazującej na jego naruszenie przez zaskarżony akt prawa materialnego.

Skoro naruszenie interesu prawnego ma charakteryzować się bezpośredniością, nie może ono wynikać z zastosowania już innej normy prawnej.

Po przeanalizowaniu dochowania przez uchwałodawcę wymogów odnoszących się do trybu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikających w szczególności z art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1591) oraz art. 18 i 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89 poz. 415 ze zm.) Sąd wskazał w zaskarżonym wyroku, że dochowanie przez Radę Gminy [...] odnośnych wymogów prawa wyłącza zasadność zarzutu o naruszeniu interesu prawnego skarżącej uchwaloną zmianą fragmentu planu.

Zarzuty strony skarżącej zmierzającej do wykazania, że naruszenie wskazywanych w skardze przepisów prawa wynika ze zmiany przeznaczenia terenu na lokalizację inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko są nieuzasadnione i gołosłowne, bowiem w § 4 ust. 2 pkt 1 ostatnie zdanie po myślniku uchwały, zawarty został nakaz stosowania przy realizacji inwestycji o mocy nadajnika nie większej niż 10 W procesów technologicznych nieuciążliwych dla środowiska zgodnie z obowiązującymi przepisami z zakresu ochrony środowiska.

Z prognozy oddziaływania na środowisko projektu zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla przedmiotowego terenu, opracowanej w październiku 2002 r. wynika, że z uwagi na wprowadzone w projekcie zakazy, projektowana inwestycja nie spowoduje wzrostu zagrożeń dla środowiska i zdrowia ludzi i pozostaje w zgodzie z wymogami ochrony przyrody i środowiska (rozdział 5 pkt 1-5 prognozy).

Powyższe wskazuje, że nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 i 3 i 234 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, bowiem prognoza oddziaływania na środowisko projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla danego terenu, zgodna z ustaleniami zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], opracowana została, jak wynika z akt, w październiku 2002 roku.

"Raport oddziaływania na środowisko projektowanej stacji bazowej cyfrowej telefonii komórkowej [...], działka nr [...]", o którym mowa w skardze kasacyjnej jest dokumentem – jak wynika z tytułu – dotyczącym inwestycji, nie zaś – projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego.

Pozostałe zarzuty i ich uzasadnienie zawarte w skardze kasacyjnej dotyczą fazy realizacji inwestycji zatem z oczywistych względów nie odnoszą się do projektowania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego.

Nieuzasadnione są również zarzuty dotyczące "naruszenia w zaskarżonym wyroku zasad planistycznych określonych w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym", gdyż zarzuty naruszenia prawa formalnego (art. 174 pkt 2 lit.c ppsa) winny odnosić się do naruszenia przepisów postępowania sądowego, a nie administracyjnego.

Uchybieniem odpowiadającym tym cechom było niedoręczenie skarżącej odpowiedzi na skargę udzielonej przez Przewodniczącego Rady Gminy [...] pismem z dnia 12 listopada 2003 r. jednak uchybienie to mające charakter uchybienia przepisom 45, 46, 47 § 1 ppsa nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu.

Odpowiedź na skargę, niedoręczeniu której skarżąca przypisuje nadmierną wagę, jest w toku postępowania sądowoadministracyjnego pismem procesowym strony i z racji specyfiki tego postępowania ma jedynie cechy ustosunkowania się do zarzutów skargi. Odpowiedź na skargę nie może zastępować ani uzupełniać uzasadnienia decyzji (Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J.P. Tarno str. 105).

W postępowaniu zmierzającym do zakwestionowania zgodności z prawem uchwały organu gminy odpowiedź na skargę z istoty rzeczy polegać może jedynie na podtrzymaniu stanowiska zawartego w zaskarżonym akcie, jak to miało miejsce w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w tej sprawie.

Z przedstawionych powodów skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.