Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1872/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, art.  5 ust. 2, art. 13, art. 14 i art. 16
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 1 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2178/13 w sprawie ze skargi P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 27.07.2011r 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2178/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 27 lipca 2011 r.

Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wnioskiem z dnia 27 lipca 2011 r., przesłanym pocztą elektroniczną, pełnomocnik P. S.A. z siedzibą w W. wystąpił do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: "Prezes UOKiK") o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. treści wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., o którym mowa w sentencji decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nr [...] z dnia [...]..,

2. informacji o zakresie, w jakim Prezes UOKiK wyraził zgodę na utworzenie wspólnego przedsiębiorcy decyzją nr [....] z dnia [....]

3. informacji o zasadach i zakresie współpracy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w ramach wspólnego przedsiębiorcy, na którą Prezes UOKiK wyraził zgodę decyzją nr [....] z dnia [...].

W uzasadnieniu wniosku podano, że decyzją nr [....] z dnia [...] Prezes UOKiK wydał zgodę na dokonanie koncentracji polegającej na utworzeniu przez [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. wspólnego przedsiębiorcy w zakresie wskazanym we wniosku, przy czym odstąpił od uzasadnienia tej decyzji. Jako sposób i formę udostępnienia oraz przekazania informacji wskazano odpowiedź pisemną przesłaną faksem lub pocztą na adres P. S.A. wraz z kserokopiami dokumentów.

W odpowiedzi na wspomniany wniosek Prezes UOKiK, pismem z dnia [...], poinformował wnioskodawcę, że udostępnienie wniosku [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. nie jest możliwe, gdyż nie stanowi on informacji publicznej. Odnośnie do pozostałych informacji objętych żądaniem organ stwierdził, iż stanowią one tajemnicę przedsiębiorcy i nie podlegają ujawnieniu. Jednocześnie organ wskazał, że ogólny przedmiot działalności nowego przedsiębiorcy został podany w komunikacie prasowym Prezesa UOKiK, dostępnym na stronie internetowej Urzędu.

W skardze na bezczynność organu, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółka P. wniosła o zobowiązanie Prezesa UOKiK do udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...].

Wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezesa UOKiK do rozpatrzenia wniosku P. S.A. z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie stwierdził, iż żądane informacje stanowią informację publiczną.

Od powyższego wyroku wniesiona została przez Prezesa UOKiK skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 30 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 1696/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wniosek złożony przez podmiot gospodarczy do organu administracji o utworzenie wspólnego przedsiębiorcy nie jest dokumentem dotyczącym "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz pismem złożonym w sprawie indywidualnej. NSA podzielił natomiast pogląd Sądu I instancji, że pozostałe, wskazane w pkt 2 i 3 wniosku, informacje są informacjami publicznymi. Dotyczą one bowiem sfery działalności organu administracji i podejmowanych przez ten organ decyzji i należą do zakresu wskazanego przykładowo w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 55/13, zobowiązał Prezesa UOKiK do rozpatrzenia wniosku P. Sp. z o.o. z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 2 i 3 wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, umorzył postępowanie w pozostałym zakresie oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że treść żądania zawartego w punkcie 2 i 3 wniosku, w którym skarżąca Spółka wystąpiła o udostępnienie informacji, stanowi informację publiczną. Podkreślił przy tym, że ponownie rozpoznając sprawę, związany był wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 1696/12. Jeśli zaś chodzi o 1 punkt wniosku, dotyczący treści wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., o którym mowa w sentencji decyzji Prezesa UOKiK nr [...] z dnia [...], Sąd stwierdził, że żądanie to nie dotyczyło informacji publicznej, a zatem organ nie był zobowiązany do jej udzielenia i w tym zakresie umorzył postępowanie.

Po uprawomocnieniu się tego wyroku Prezes UOKiK rozpoznając ponownie wniosek P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 2 i 3 tego wniosku, decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.a.) i art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej), odmówił udostępnienia tych informacji w całości.

W uzasadnieniu wymienionej decyzji podkreślono, że zgodnie z ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie informacje powyższe są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwarunkowego, bowiem przepis art. 5 powołanej ustawy przewiduje wyjątki od zasady jawności informacji publicznej. Organ przywołał definicję tajemnicy przedsiębiorstwa przewidzianą na gruncie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ( tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji). Podkreślił, że informacje żądane przez P. Sp. z o. o. dotyczyły informacji zgromadzonych przez Prezesa Urzędu w toku postępowania antymonopolowego w sprawie koncentracji zakończonego decyzją Prezesa Urzędu nr [...] z dnia [...], wyrażającą zgodę na dokonanie koncentracji, polegającej na utworzeniu przez [...] z siedzibą w W., dalej "[...]", oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej "[...]", wspólnego przedsiębiorcy w zakresie wskazanym we wniosku.

Dodano jednocześnie, że sformułowanie "w zakresie wskazanym we wniosku", zawarte w sentencji decyzji Prezesa Urzędu z dnia [...], nr [...] należało odnieść do zasad działania i przedmiotu działalności tworzonego przedsiębiorcy oraz zakresu współpracy stron w ramach wspólnego przedsiębiorcy przedstawionych we wniosku zgłoszeniowym. Organ wskazał, w jakich dokumentach przesłanych przez [...] oraz [...] zawarte są informacje, których żądał wnioskodawca. Zaznaczył przy tym, że w każdym z pism, do których załączane były wymienione, dokumenty [...] i [...] wskazywały, że informacje w nich zawarte mają charakter poufny, posiadają dla nich istotne znaczenie gospodarcze i nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, tym samym podmioty te podjęły niezbędne kroki w celu zachowania ich poufności. Stąd też, w ocenie Prezesa Urzędu, żądane przez P. Sp. z o. o. informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Organ podkreślił jednocześnie, iż art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 184 - powoływanej dalej jako ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów) obliguje pracowników Urzędu do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych tajemnic, podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, o których powzięli wiadomość w toku postępowania. Zgodnie natomiast z art. 73 ust. 1 tej ustawy, informacje uzyskane w toku postępowania nie mogą być wykorzystane w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Zatem tylko w tych przypadkach możliwe jest przekazanie przez Prezesa Urzędu informacji uzyskanych w toku prowadzonych przez niego postępowań. Art. 73 ust. 1 wspomnianej ustawy oddziaływuje natomiast na ustawę o dostępie do informacji publicznej przez art. 2 tej ustawy, który wprost stanowi, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie narusza przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W tym kontekście należy uznać art. 73 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji za lex specialis w stosunku do zasad udostępniania informacji publicznej zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Tym samym, biorąc pod uwagę powyższe, w przekonaniu Prezesa Urzędu nie ma możliwości udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej odnośnie do punktu 2 wniosku dotyczącego "informacji o zakresie, w jakim Prezes Urzędu wyraził zgodę na utworzenie wspólnego przedsiębiorcy decyzją nr [...] z dnia [...]", jak i punktu 3 dotyczącego "informacji o zasadach i zakresie współpracy [...] z siedzibą w Wa. oraz [...]Sp. z o.o. z siedzibą w W. w ramach wspólnego przedsiębiorcy, na które Prezes UOKiK wyraził zgodę decyzją nr [...] z dnia [...]"

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] Spółka wniosła o uchylenie decyzji Prezesa UOKiK z dnia [...], [...] oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Prezes UOKiK w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. Sp. z o.o. zarzuciła Prezesowi UOKiK:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 2, art. 5 ust. 2, art. 13, art. 14 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające w szczególności na błędnym przyjęciu, że informacja publiczna żądana w punktach 2 i 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa [...] i [...] oraz nieuzasadnionej odmowie udostępnienia informacji publicznej;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podnoszono, że Prezes UOKiK nie zbadał, czy rzeczywiście informacje oznaczone przez [...] i [...] jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa spełniały wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Prezes UOKiK poprzestał bowiem na oświadczeniach P[...] i [...].

Wskazywano również, że w postępowaniu koncentracyjnym, którego dotyczą wnioskowane informacje, zastosowanie znaleźć powinien § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2007 r. w sprawie zgłoszenia zamiaru koncentracji przedsiębiorców (Dz.U. z 2007 r., Nr 134, poz. 937 ze zm. – powoływane dalej jako rozporządzenie w sprawie zgłoszenia zamiaru koncentracji przedsiębiorców). Zgodnie z tym przepisem, przedsiębiorca dokonujący zgłoszenia, który uznaje przedstawione w zgłoszeniu informacje za tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jest obowiązany wskazać w zgłoszeniu, które z informacji stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa lub w przypadku zgłoszenia zamiaru koncentracji przez więcej niż jednego przedsiębiorcę przedstawić wraz ze zgłoszeniem wniosek, o którym mowa w art. 69 ust. 4 ustawy. Z uzasadnienia zaskarżanej decyzji nie wynika natomiast, żeby [...] lub [...] złożyły wniosek o ograniczenie prawa wglądu w trybie art. 69 ust. 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Brak jest również informacji o wydaniu przez Prezesa UOKiK stosownych postanowień o ograniczeniu prawa wglądu.

Argumentowano również, że nawet zakładając, iż wnioskowana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa ponad 2,5 roku przed rozpoznaniem wniosku skarżącego, Prezes UOKiK powinien jednak zbadać, czy informacja ta posiada aktualnie status tajemnicy przedsiębiorstwa, w szczególności, czy w toku korzystania ze zgody udzielonej przez Prezesa UOKiK przedsiębiorcy ci nie ujawnili całości lub części "zastrzeżonych" wcześniej informacji. Prezes UOKiK nie poczynił natomiast w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń. Nie zweryfikował w szczególności zakresu ujawnienia informacji w aktach KRS i nie sprawdził, czy informacje dotyczące [...] i [...] wskutek upublicznienia nie utraciły statusu tajemnicy przedsiębiorstwa. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes UOKiK nie zwrócił się nawet z takim zapytaniem do [....] i [...], ani w ogóle nie przeprowadził w ramach postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji analizy spełnienia przez wnioskowane informacje przesłanek do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa. Co więcej, w aktach brak dokumentów źródłowych, które potwierdzałyby w ogóle złożenie takiego zastrzeżenia, np. w odniesieniu do wniosku - zgłoszenia zamiaru koncentracji.

Spółka podnosiła ponadto, że przyjmując argumentację Prezesa UOKiK należałoby jednocześnie zgodzić się z niemożliwością jakiejkolwiek kontroli społecznej decyzji Prezesa UOKiK, która dotyczyła koncentracji dwóch największych na polskim rynku telekomunikacyjnym przedsiębiorców.

Uzasadniając kolejno zarzut naruszenia przepisów postępowania spółka wskazała, iż podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego bezpośrednio i w całej rozciągłości. Tymczasem, Prezes UOKiK nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, w szczególności zaś przed wydaniem decyzji nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Co więcej, Prezes UOKiK w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie ustalenia, czy wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

Prezes UOKiK w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2178/13 oddalił skargę P. Sp. z o. o. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...].

Uzasadniając zaskarżony wyrok Sąd I instancji stwierdził, że okolicznością niesporną jest, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezes UOKiK jest bowiem organem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowane w pkt 2 i 3 wniosku P. Sp. z o.o. z dnia [...] informacje są informacjami publicznymi, dotyczą one bowiem sfery działalności organu administracji i podejmowanych przez ten organ decyzji, co zostało potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1696/12.

W związku z tym wskazano, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Sąd I instancji stwierdził, że definicja legalna tajemnicy przedsiębiorcy wyprowadzana jest z tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i tajemnicy przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa).

Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

W rozpoznawanej sprawie [...] Sp. z o.o. oraz [...] – Sp. z o.o. podjęły działania w celu zachowania w poufności informacji przekazanych Prezesowi UOKiK w ramach prowadzonego na ich wniosek przez organ postępowania antymonopolowego w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie koncentracji, polegającej na utworzeniu przez te podmioty wspólnego przedsiębiorcy.

W każdym z pism kierowanych do Prezesa UOKiK, do których załączane były dokumenty zawierające informacje odnośnie do zasad działania i przedmiotu działalności tworzonego przedsiębiorcy oraz zakresu współpracy stron w ramach wspólnego przedsiębiorcy [...] i [...] wskazywały bowiem, że informacje w nich zawarte mają charakter poufny, posiadają dla nich istotne znaczenie gospodarcze i nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, tym samym podmioty te podjęły niezbędne kroki w celu zachowania ich poufności.

Prezes UOKiK odmawiając udostępnienia żądanych informacji z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy uzasadnił natomiast szczegółowo swoje stanowisko wyjaśniając, że informacje te dotyczą planowanej strategii działania obu podmiotów, która zawarta jest w dokumentach o szczególnym charakterze dla stron postępowania - do których mają dostęp jedynie wybrane osoby w tych Spółkach. Ponadto informacje te mogą stanowić dla konkurentów źródło informacji o charakterze biznesowym, a ich ujawnienie mogłoby narazić przedsiębiorców na niepowetowane straty. Przedsiębiorcy podjęli zaś niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności.

W ocenie Sądu I instancji, w świetle powyższych ustaleń jako prawidłowe należy uznać stanowisko organu, zgodnie z którym informacje, o jakie wystąpiła P. Sp. z o.o., pomimo iż mają charakter informacji publicznej, nie mogły zostać udostępnione z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nieuzasadnione są tym samym podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2, art. 13, art. 14 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Odnośnie do zastosowania przepisu art. 69 ust. 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów Sąd I instancji podzielił pogląd organu, zgodnie z którym ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa nie jest tożsama z ograniczeniem prawa wglądu do materiału dowodowego, uregulowanym w tym przepisie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, że Prezes UOKiK nie zbadał, czy w dacie wydawania zaskarżonej decyzji żądane informacje stanowiły nadal tajemnicę przedsiębiorcy, w sytuacji, gdy od czasu zakończenia postępowania antymonopolowego i wydania decyzji nr [...] z dnia 16 marca 2011 r. wyrażającej zgodę na dokonanie koncentracji, upłynęły ponad dwa lata, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym Prezes UOKiK nie miał obowiązku dokonania takich ustaleń.

Przedmiotem wniosku były bowiem informacje o rozstrzygnięciu podjętym przez organ w ramach prowadzonego postępowania antymonopolowego z wniosku [...] oraz [...] o wyrażenie zgody na dokonanie koncentracji. Organ zobligowany był zatem rozpoznać wniosek, opierając się na aktach tego postępowania oraz zgromadzonych w nich materiałach i na ich podstawie ocenić, czy nie zachodzą przeszkody do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Prezes UOKiK rozpoznając przedmiotowy wniosek nie miał tym samym obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność zdarzeń zaistniałych po zakończeniu postępowania antymonopolowego i wydaniu decyzji koncentracyjnej.

W ocenie Sądu I instancji, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ w toku postępowania nie mógł umożliwić wnioskodawcy wglądu do materiałów postępowania w postaci akt zakończonego postępowania antymonopolowego, gdyż umożliwienie P. Sp. z o.o. wglądu do tych dokumentów oznaczałoby de facto udostępnienie żądanych informacji, które podlegają ochronie. Wnoszący skargę nie przedstawił natomiast jakichkolwiek argumentów wskazujących na to, że powyższe uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji jednocześnie zaznaczył, że nie podzielił stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że art. 73 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stanowi lex specialis w stosunku do zasad udostępniania informacji publicznej zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a tym samym informacje uzyskane przez Prezesa UOKiK w toku prowadzonych przez niego postępowań nie mogą być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższy pogląd organu nie miał jednak wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej z dnia 22 maja 2014 r., Spółka P. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2178/13 w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), z uwzględnieniem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt: I OPS 10/09, tj.:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 2, art. 5 ust. 2, art. 13, art. 14 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu (zaakceptowaniu stanowiska Prezesa UOKiK), że informacja publiczna, tj.:

1) informacja o zakresie, w jakim Prezes UOKiK wyraził zgodę na utworzenie wspólnego przedsiębiorcy decyzją nr D[...] z dnia [...],

2) informacja o zasadach i zakresie współpracy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: "[...]") oraz [...] - [...] z siedzibą w Warszawie (dalej: "[...]") w ramach wspólnego przedsiębiorcy, na które Prezes UOKiK wyraził zgodę decyzją nr [...] z dnia [...],

stanowiła w dacie rozpatrzenia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej tajemnicę przedsiębiorstwa [...] i [...] oraz zaakceptowaniu nieuzasadnionej odmowy udostępnienia informacji publicznej, w tym uznaniu, że organ nie ma obowiązku zweryfikowania, czy informacja pomimo upływu długiego czasu nie utraciła statusu tajemnicy przedsiębiorstwa;

II. naruszenie art. 141 ust. 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia rozstrzygnięcia - nieodniesienie się do znaczącej części zarzutów zawartych w skardze,

III. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez - odpowiednio - błędne zastosowanie i niezastosowanie wspomnianych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe, stosownie do treści art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnego w Warszawie;

2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że nawet jeżeli wnioskowana informacja publiczna stanowiła w dacie wydania decyzji koncentracyjnej tajemnicę przedsiębiorstwa [...] lub [...], to niedopuszczalne jest zakładanie, że po upływie ponad 2,5 roku nadal posiadała ona taki status, zwłaszcza w kontekście zaistnienia skutków rynkowych koncentracji, a więc ujawnienia na rynku przynajmniej części zasad współpracy [...] i [...] oraz zakresu zgody Prezesa UOKIK wskutek rozpoczęcia współpracy przez te podmioty w ramach spółki [...] Sp. z o.o. Były to fakty notoryjne, ujawnione w licznych publikacjach prasowych związanych z oceną przez rynek decyzji koncentracyjnej jako szczególnie kontrowersyjnej. Fakty te znane były również Prezesowi UOKiK z korespondencji kierowanej do niego przez uczestników rynku.

Podkreślono, że przyjęcie "bezterminowej ważności" tajemnicy przedsiębiorstwa, jaka miała miejsce w decyzji Prezesa UOKIK i wyroku WSA, może wynikać tylko z błędnej wykładni art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Wskazywano, że "zwolnienie" Prezesa UOKiK z obowiązku ustalenia, czy w dacie rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, informacje uznawane ponad 2,5 roku wcześniej za tajemnicę nadal posiadają taki status, może wynikać tylko z błędnej wykładni art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i innych przepisów tej ustawy. Ze względu na fakt, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady jej jawności, to na organie ciąży obowiązek wykazania, że dana informacja publiczna stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ powinien więc przeprowadzić odpowiednie ustalenia w tym zakresie, w tym z uwzględnieniem aktualności oceny - nie jest bowiem dopuszczalne poprzestanie na ustaleniach sprzed 2,5 roku, w szczególności na oświadczeniach podmiotów zainteresowanych.

Zwrócono uwagę na to, że w realiach rozpatrywanej sprawy szczególnie istotne było ustalenie, czy w toku korzystania ze zgody udzielonej przez Prezesa UOKiK przedsiębiorcy ci nie ujawnili całości lub części ",zastrzeżonych" wcześniej informacji. Tym bardziej, że publikacje prasowe znane Prezesowi UOKiK oraz otrzymywana przez niego korespondencja wskazywała, że doszło do ujawnienia przynajmniej części takich informacji. Prezes UOKiK nie poczynił w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń. Nie zweryfikował w szczególności zakresu ujawnienia informacji w aktach KRS. W aktach tych znajduje się umowa spółki [...] Sp. z o.o., utworzonej w wyniku decyzji Prezesa UOKiK, ponieważ obowiązek złożenia umowy wynika z przepisów prawa. Faktem notoryjnym jest natomiast, że spółka ta została utworzona, ponieważ stanowiła przedmiot licznej korespondencji różnych przedsiębiorców z Prezesem UOKiK, a informacje o jej działalności Prezes UOKiK na pewno otrzymywał w ramach prowadzonego monitoringu mediów i z informacji od przedsiębiorców.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej argumentowano, że Prezes UOKiK w ogóle nie przeprowadził w ramach postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji analizy spełnienia przez wnioskowane informacje przesłanek do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a w konsekwencji zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji publicznej.

Zwrócono także uwagę, że dokumentem, w którym m.in. mogą znajdować się wnioskowane informacje jest wniosek (zgłoszenie zamiaru koncentracji), do którego wprost odsyła decyzja nr [...] i co wynika również z wymogów przewidzianych w rozporządzeniu w sprawie zgłoszenia zamiaru koncentracji przedsiębiorców. Prezes UOKiK w ogóle nie odniósł się do wspomnianego wniosku - zgłoszenia zamiaru koncentracji jako jednego z możliwych źródeł informacji, inkorporowanych do rozstrzygnięcia Prezesa UOKIK (decyzja Prezesa UOKiK określa zakres zgody, zawierając wprost odesłanie do zakresu wskazanego we wniosku).

Dodatkowo wskazywano, że w aktach brak jest dokumentów źródłowych, które potwierdzałyby złożenie zastrzeżenia przez przedsiębiorców ([...] i [...]), np. w odniesieniu do wniosku - zgłoszenia zamiaru koncentracji.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej argumentowano, że Sąd I instancji nie odniósł się również do podniesionej przez skarżącą Spółkę okoliczności, że informacja publiczna, o której udostępnienie wnoszono, została inkorporowana przez Prezesa UOKiK do sentencji jego decyzji nr [...]. Zgodnie bowiem z tą decyzją, Prezes UOKiK ". . .wydaje zgodę na dokonanie koncentracji, polegającej na

utworzeniu przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wspólnego przedsiębiorcy w zakresie wskazanym we wniosku. Prezes UOKiK odstąpił także od uzasadnienia tej decyzji.

W związku z tym podniesiono, że przyjmując - zaakceptowaną przez Sąd I instancji - argumentację Prezesa UOKiK, należałoby jednocześnie zgodzić się z niemożliwością jakiejkolwiek kontroli społecznej decyzji Prezesa UOKiK, która dotyczyła koncentracji dwóch największych na polskim rynku telekomunikacyjnym przedsiębiorców, decyzji, która uznawana jest przez rynek za bardzo kontrowersyjną i mogącą negatywnie wpłynąć na konkurencję na rynku. Są to fakty notoryjne, stanowiące w szczególności przedmiot wielu doniesień medialnych i korespondencji przedsiębiorców z regulatorami, w tym Prezesem UOKiK.

Wskazano jednocześnie, że takie sformułowanie sentencji decyzji, powodujące - w kontekście odstąpienia od jej uzasadnienia - że poza organem i stronami decyzji nikt nie wie, na co organ wyraził zgodę, nie jest standardem. W powyższym kontekście powołano podobne decyzje koncentracyjne dotyczące polskich operatorów telekomunikacyjnych (np. decyzja Prezesa UOKiK nr [...], decyzja Prezesa UOKiK nr [...]).

W konkluzji uzasadnienia skargi kasacyjnej przywołano komunikat prasowy UOKiK z dnia 17 marca 2011 r. pt. "Zgoda na koncentrację: [...] i [...]" informujący o tym, że Prezes UOKiK wyraził zgodę na koncentrację [...] i [...]. Zgodnie z jego treścią [....] i [...] działają na rynku usług telekomunikacyjnych oraz bezprzewodowego dostępu do Internetu. [...] jest operatorem sieci telefonii komórkowej [...] i [...], a [...] sieci [...]. Przedsiębiorcy uzyskali zgodę na utworzenie wspólnej spółki, która będzie odpowiedzialna za zarządzanie radiowymi sieciami dostępowymi obu operatorów."

W związku z tym sformułowano pytanie, na jakiej podstawie Prezes UOKiK ujawnił powyższą informację skoro wszystkie informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 23 czerwca 2014 r. Prezes UOKiK wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem Prezesa UOKiK analiza dokumentacji zgromadzonej w tej sprawie jednoznacznie wskazuje na istnienie tajemnicy przedsiębiorcy. Strony postępowania koncentracyjnego podjęły w toku postępowania niezbędne kroki w celu zachowania poufności. W związku z tym za chybiony należy uznać zawarty w skardze kasacyjnej zarzut, że Prezes UOKiK poprzestał jedynie na oświadczeniach przedsiębiorców.

Poza tym wskazano, że nie można zgodzić się z zarzutem, że Prezes UOKiK był zobligowany na etapie postępowania o udzielenie informacji publicznej do ponownej weryfikacji, czy informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w postępowaniu koncentracyjnym nadal posiadają taki status. Należy bowiem stwierdzić, iż brak jest przepisów, które regulowałyby taki tryb postępowania. Nawet jeśli Prezes UOKiK wystąpiłby do przedsiębiorców o przeprowadzenie weryfikacji informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, to brak jest regulacji, które zobowiązywałyby przedsiębiorcę do udzielenia Prezesowi Urzędu odpowiedzi. Dodano, że decyzja Prezesa UOKiK nr [...] jest ostateczna, a okoliczności, które legły u podstaw jej wydania nie mogą podlegać dalszej weryfikacji czy przetwarzaniu przy udziale przedsiębiorcy, czy też przez sam organ.

Prezes UOKiK argumentował, że pomimo upływu ponad dwóch lat od momentu przekazania dokumentów zawierających tajemnice przedsiębiorcy, stanowią one nadal dużą wartość gospodarczą. Mogą one ujawniać stosowany przez przedsiębiorcę model prowadzenia działalności gospodarczej oraz strategię. W interesie przedsiębiorcy jest więc, aby jego konkurenci nie poznali stosowanych przez niego metod i nie uzyskali w ten sposób przewagi konkurencyjnej. Konkurenci znając bowiem strategię [...] i [...] mogliby wykorzystać rozwiązania wypracowane przez tych przedsiębiorców i tym samym ograniczyć wynikającą z zastosowania danego działania przewagę konkurencyjną [...] i [...].

Odnośnie do zarzutu, że niemożliwość udostępnienia informacji powoduje brak możliwości społecznej kontroli decyzji Prezesa UOKiK, wskazano, że tego rodzaju kontrola jest możliwa, a dokonuje jej Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wskutek wniesienia odwołania. Innej ścieżki kontroli decyzji ustawa nie przewiduje.

W dalszej kolejności wskazano, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zapewnienie transparentności działań władzy publicznej, a nie umożliwianie dostępu do newralgicznych danych przedsiębiorcy, stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, konkurentom działającym na rynku.

Podnoszono również, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1696/12 wniosek, jako pismo wytworzone przez przedsiębiorcę, nie jest informacją publiczną. Poza tym - odnośnie do zarzutu braku uzasadnienia decyzji nr [...] z dnia [...] - podawano, że zgodnie z art. 107 ust. 4 k.p.a. można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony.

W konkluzji stwierdzono, że komunikat prasowy zamieszczony na stronie internetowej Urzędu w żaden sposób nie narusza tajemnicy przedsiębiorcy. Jego treść w swej istocie jest bardzo ogólna i stanowi realizację prawa opinii społecznej do informacji o działaniach władzy publicznej, a konkretnie Prezesa UOKiK. W żaden sposób nie ujawnia ona informacji, co do których przedsiębiorcy podjęli działania w celu ich ochrony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej w ramach nadzoru judykacyjnego. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności Sąd poddaje analizie zasadność podnoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Co do zasady bowiem weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego łączą się jednak ze sobą w sposób umożliwiający poddanie ich wspólnej analizie prawnej. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego stanowią bowiem w istocie konsekwencję merytorycznej oceny sprawy przez Sąd I instancji w zakresie wykładni i zastosowania określonych przepisów prawa materialnego. Wspomniana okoliczność uprawnia Sąd kasacyjny do łącznej ich oceny.

Poza powyższym na wstępie należy podkreślić, że w ramach rozpatrywanej sprawy został wydany prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2012 r., o sygn. akt I OSK 1696/12, w którym Sąd przeprowadził prawną analizę sprawy i zawarł stosowne wytyczne co do sposobu dalszego jej rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że informacje wskazane w punkcie 1 wniosku nie mają charakteru informacji publicznej. Wniosek złożony przez podmiot gospodarczy do organu administracji o utworzenie wspólnego przedsiębiorcy nie jest bowiem dokumentem dotyczącym "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz pismem złożonym w sprawie indywidualnej. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który je składa. W konsekwencji pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednocześnie pogląd, że pozostałe informacje, zawarte w pkt 2 i 3 wniosku, mają charakter informacji publicznych. Dotyczą one bowiem sfery działalności organu administracji, podejmowanych przez ten organ decyzji i należą do zakresu wskazanego przykładowo w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 55/13. Sąd ten zobowiązał Prezesa UOKiK do rozpatrzenia wniosku [...] Sp. z o.o. z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji zawartych w punkcie 2 i 3 wniosku. Odnośnie zaś do informacji znajdującej się w 1 punkcie wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., o którym mowa w sentencji decyzji Prezesa UOKiK nr [...] z dnia [...]., Sąd I instancji stwierdził, że żądanie to nie dotyczyło informacji publicznej, a zatem organ nie był zobowiązany do jej udzielenia i w tym zakresie umorzył postępowanie. Wobec niezaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 55/13 stał się on prawomocny z dniem 25 czerwca 2013 r.

Wytyczne wynikające z prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych obu instancji wydanych w tej sprawie zostały uwzględnione przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów przy wydawaniu zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji z dnia [...], nr [...] (strony 26 - 32 akt administracyjnych) oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...], nr [...] (strony 13 - 19 akt administracyjnych), a także przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Postępowanie takie znajduje uzasadnienie w treści art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty, o których mowa w powoływanym przepisie, bez wyjątku mają obowiązek przyjąć, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Innymi słowy, jeżeli w kolejnym postępowaniu pojawia się kwestia już wcześniej przesądzona, wówczas nie może już być ponownie badana przez sąd, czy też organ (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015 r., s. 662-663). Związanie sądu oznacza zatem, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Na gruncie wspomnianego związania prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych obu instancji ukształtował się nowy stan faktyczny sprawy. Wydane zostały bowiem dwie decyzje Prezesa UOKiK (z dnia [...] oraz z dnia [...]), które odmawiały udostępnienia w całości informacji publicznych zawartych w punkcie 2 i 3 wniosku skarżącej z dnia 27 lipca 2011 r. z uwagi na występowanie tajemnicy przedsiębiorcy. Decyzje te podlegały kontroli legalności dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 marca 2014, sygn. akt II SA/Wa 2178/13, który uczyniono przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu kasacyjnym.

Sąd I instancji, ani Sąd kasacyjny nie był natomiast uprawniony do badania decyzji Prezesa UOKiK z dnia [...], nr [...], która dotyczyła wyrażenia zgody na utworzenie wspólnego przedsiębiorcy (koncentracji) i nie mógł wypowiadać się na temat jej prawidłowości lub nieprawidłowości, ponieważ nie było to przedmiotem postępowania w rozpatrywanej sprawie. Stąd też argument zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. nr 9), że poza organem i stronami postępowania nikt nie wie co stanowiło w istocie treść decyzji, nie może zostać uwzględniony, ponieważ okoliczność ta nie mogła podlegać ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu kasacyjnym.

Skarżąca kasacyjnie Spółka starała się w istocie w ramach zarzutów skargi kasacyjnej (strona nr 7 i 8 uzasadnienia skargi kasacyjnej) uzyskać dostęp do informacji zawartych we wniosku, o którym mowa w sentencji decyzji Prezesa UOKiK nr [...] z dnia [...] r., wskazując na to, że we wcześniejszych prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych wydanych w tej sprawie przesądzono jedynie, że wspomniany wniosek nie jest informacją publiczną, natomiast nie rozstrzygnięto charakteru prawnego informacji zawartej we wniosku. Taki pogląd nie może jednak zostać zaakceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ we wspominanych już, prawomocnych wyrokach wyraźnie wskazywano, że nadawanie informacjom, wskazanym w punkcie 1 wniosku, waloru informacji publicznych nie jest prawidłowe, nie mają one bowiem takiego charakteru. Jak już wspominano, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę działa w warunkach związania treścią rozstrzygnięć zawartych we wcześniejszych wyrokach, stąd nie mógł poddać analizie prawnej charakteru informacji zawartych we wniosku, jako juz rozstrzygniętej.

W świetle powyższego należy podkreślić, że rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego w specyficznych warunkach rozpatrywanej sprawy była jedynie weryfikacja zaskarżonego wyroku w zakresie kontroli legalności decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] odmawiającej udostępnienia informacji publicznej zawartej w punkcie 2 i 3 wniosku P. Sp. z o.o. z dnia [...] z uwagi na występowanie tajemnicy przedsiębiorcy. Pozostałe zagadnienia podniesione w charakterze zarzutów w skardze kasacyjnej znalazły się zaś poza obszarem uprawnień kontrolnych Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów kasacyjnych, znajdujących się w merytorycznym obszarze badania Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy wskazać przede wszystkim, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlega pewnym ograniczeniom. Jedną z okoliczności obligujących organ do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej jest określona w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej tajemnica przedsiębiorcy, nawiązująca do pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Zgodnie z art. 11 ust. 4 tej ostatniej ustawy przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z treści powołanego przepisu wynika, że aby objąć prawną ochroną pewien zakres informacji istotnych dla przedsiębiorcy, konieczne jest ich wyłączenie z jawności publicznej, poprzez podjęcie niezbędnych działań zmierzających do zachowania poufności tych informacji. Tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią bowiem takie informacje należące do podmiotu, których przekazanie, ujawnienie, wykorzystanie lub nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża interesowi przedsiębiorcy lub go narusza.

W orzecznictwie przyjmuje się, że na tego rodzaju tajemnicę składają się dwa elementy: materialny - np. szczegółowy opis sposobu działania oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy wyrażono wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast poufnego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie przyjmuje się, że złożone zastrzeżenie odnoszące się do objęcia danego rodzaju informacji lub produktów tajemnicą przedsiębiorstwa może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego postępowania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Podmiot posiadający żądaną informację powinien zatem dokonać oceny zasadności wyłączenia jej jawności przez przedsiębiorcę (m.in. wyrok NSA 16 czerwca 2015 r., sygn. akt. I OSK 1581/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że spełnione w niej zostały zarówno przesłanki formalne, jak i materialne składające się na tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przesłanka formalna została spełniona, bowiem z ustaleń poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika, że każdy z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy oznaczony jest stosownym potwierdzeniem woli objęcia go tajemnicą przedsiębiorcy, z uwagi na jego poufny charakter. Prawidłowe są więc ustalenia organu, który wskazuje, że przedsiębiorcy podjęli niezbędne działania w celu zachowania poufności tych dokumentów. Jednocześnie informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, nie są bowiem znane ogółowi społeczeństwa i nie można do nich dotrzeć przy zastosowania zwykłych, dozwolonych prawem środków (strona nr 17 i 30 akt administracyjnych). W tym świetle za chybiony należy uznać zarzut kasacyjny nieprzeprowadzenia przez organ stosownej analizy dokumentacji pod kątem objęcia jej wyłączeniem jawności (strona nr 98 akt sądowych). Okoliczność ta została prawidłowo oceniona przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, gdzie wskazywano, że w każdym z pism kierowanych do Prezesa UOKiK, do których załączane były dokumenty zawierające informacje odnośnie do zasad działania i przedmiotu działalności tworzonego przedsiębiorcy oraz zakresu współpracy stron w ramach wspólnego przedsiębiorcy, spółki podkreślały, że informacje w nich zawarte mają charakter poufny (strona nr 83 akt sądowych).

Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organ w prawidłowy sposób uzasadnił istnienie przesłanki materialnej uznając, że wnioskowane informacje dotyczą planowanej strategii działania obu podmiotów, która zawarta jest w dokumentach o szczególnym charakterze dla spółek będących stronami postępowania – do których dostęp mają jedynie wybrane osoby. Informacje te ze względu na swój charakter nie powinny być, zdaniem organu, udostępniane podmiotom konkurencyjnym, ponieważ mogą stanowić dla nich źródło informacji o charakterze biznesowym, a ich ujawnienie mogłoby narazić spółki na niepowetowane straty (strony nr 16 - 17 i 30 akt administracyjnych). Należy zatem przyjąć, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej (strona nr 98 akt sądowych) organ przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające również w zakresie występowania przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy. Okoliczność ta została prawidłowo zbadana i oceniona przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, poprzez wskazanie, że są to informacje o charakterze biznesowym i posiadają istotne znaczenie gospodarcze (strona nr 84 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny - po stosownej analizie akt sprawy - podziela stanowisko Prezesa UOKiK i Sądu I instancji co do istnienia w rozpatrywanej sprawie (zarówno formalnych, jak i materialnych) warunków do objęcia żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorcy. Dokumenty objęte tajemnicą dotyczą bowiem określonych strategii rynkowych i biznesowych, a także pewnych ryzyk związanych z tego rodzaju obrotem gospodarczym. Zawarte są w nich prognozy i szacunki dotyczące prowadzonej działalności gospodarczej. W związku z tym za chybiony należy uznać zarzut zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (strona nr 98-99 akt sądowych), zgodnie z którym Sąd I instancji nie odniósł się do treści i charakteru dokumentów stanowiących nośnik informacji objętej tajemnicą, a także do tego, że wniosek skarżącej spółki nie dotyczy treści wskazanych dokumentów, ponieważ nie do nich odsyła decyzja Prezesa UOKiK z dnia nr [...] z dnia [...].

Sąd I instancji zbadał zatem i prawidłowo ocenił charakter prawny dokumentacji objętej tajemnicą przedsiębiorcy, co było niezbędne z punktu widzenia oceny legalności decyzji Prezesa UOKiK z dnia [...] oraz z dnia [...]. Dokumentacja ta stanowiła bowiem materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania zakończonego decyzją koncentracyjną Prezesa UOKiK z dnia [...], a więc była i jest nośnikiem informacji, o których udzielenie zwróciła się spółka w punkcie 2 i 3 wniosku z dnia [...]. Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że niektóre informacje lub ich fragmenty wynikające z tej dokumentacji zostały już ujawnione, nie zmienia faktu, że w warunkach rynkowych i biznesowych istotne znaczenie może mieć także data ujawnienia informacji oraz ich rodzaj, a także to, jakie informacje nie zostały jeszcze ujawnione. Zdaniem Sądu kasacyjnego, wszystkie objęte tajemnicą przedsiębiorcy w rozpatrywanej sprawie informacje pomimo tego, że pewna część z nich mogła już zostać upubliczniona, jako całość nadal tworzą pewien rodzaj strategii rynkowo-biznesowej, mogącej w przyszłości posłużyć podmiotom konkurencyjnym. Stanowią one własne, indywidualne osiągnięcie gospodarcze i organizacyjne spółek [...] i [...].

Dotyczy to także projektów umów (tj. projektu umowy spółki, projektu umowy wspólników i projektu umowy o dostępie telekomunikacyjnym), które znajdują się w objętych tajemnicą przedsiębiorcy dokumentach. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza, na ile te projekty w określonej dacie odpowiadały treści rzeczywistej zawieranych umów, kwestia ta może mieć bowiem również określone znaczenie biznesowe, a więc i wartość rynkową.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że Prezes UOKiK wedle własnego, swobodnego uznania ujawnił do wiadomości publicznej pewne informacje znajdujące się w aktach objętych tajemnicą (strona nr 101 akt sądowych). W związku z tym należy wskazać, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno informacje ujawnione przez Prezesa UOKiK, jak też wynikające z doniesień prasowych na ten temat (strona nr 96 akt sądowych), mają bardzo ogólny charakter. Podobnie jest w przypadku niektórych informacji ujawnionych w związku z obowiązkiem przekazania informacji dotyczących umowy spółki do Krajowego Rejestru Sądowego (strona nr 97 akt sądowych). Na podstawie tych ogólnych i fragmentarycznych informacji nie jest możliwe odczytanie profilu (m.in. strategii i ryzyk), w jakim prowadzona jest dalsza działalność gospodarcza konkretnych podmiotów. Tego rodzaju szczegółowe dane znajdują się zaś w objętej tajemnicą przedsiębiorcy dokumentacji. Poza tym należy podkreślić, że rolą Sądu w niniejszym postępowaniu kasacyjnym (jak też rolą Prezesa UOKiK i Sądu I instancji na wcześniejszych etapach postępowania) jest nie tylko ocena tego, co zostało ujawnione, ale przede wszystkim analiza treści znajdujących się w objętych tajemnicą przedsiębiorcy aktach sprawy w kontekście zasadności wyłączenia jawności tych materiałów. Ta zaś doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do pozytywnych wniosków odnośnie do decyzji organu, jak też zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Oceniając bowiem zawartość utajnionej dokumentacji Sąd kasacyjny stwierdził jednoznacznie, że - jako całość - stanowi ona materiał o charakterze biznesowym i pomimo istnienia możliwości ujawnienia pewnych fragmentów zawartych w nim informacji, nie utraciła charakteru przemawiającego za objęciem jej tajemnicą przedsiębiorcy.

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut, że fakt objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa określonej dokumentacji ponad 2,5 roku temu nie musi oznaczać, że nadal istnieją przesłanki do wyłączenia jawności zawartych w nich informacji (strona 96-97 akt sądowych). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ ma – co do zasady – obowiązek zweryfikować, czy w związku z upływem czasu informacje wcześniej objęte tajemnicą przedsiębiorcy nie straciły takiego statusu prawnego. Nie jest bowiem prawdą, iż organ nigdy nie może badać raz utajnionej informacji. Należy jednak mieć na uwadze, że wniosek spółki z dnia [...] miał specyficzny charakter, odnosił się on bowiem do stanu sprawy w określonej dacie, tj. w dniu wydania przez Prezesa UOKiK decyzji koncentracyjnej. We wniosku tym Spółka wnosi o udostępnienie informacji o zakresie, w jakim Prezes UOKiK wyraził zgodę na utworzenie wspólnego przedsiębiorcy decyzją nr [....] z dnia [...] r. (pkt 2 wniosku) oraz informacji o zasadach i zakresie współpracy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w ramach wspólnego przedsiębiorcy, na którą Prezes UOKiK wyraził zgodę decyzją nr [...] z dnia [...] (pkt 3 wniosku). Wniosek ten dotyczy zatem udostępnienia informacji znajdujących się w aktach zakończonego już postępowania w sprawie utworzenia przez spółki [...] i [...] wspólnego przedsiębiorcy. Skarżąca kasacyjnie spółka nie domagała się natomiast we wniosku z dnia [...] udzielenia informacji późniejszych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w tej specyficznej sytuacji – związanej ze sposobem sformułowania wniosku oraz przy takim charakterze dokumentów znajdujących się w aktach sprawy należy stwierdzić, że informacje te nie utraciły charakteru tajemnicy przedsiębiorcy pomimo upływu czasu. Nie oznacza to – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej (strona nr 97 akt sądowych) "bezterminowej ważności" utajnienia informacji, należy jednak zauważyć, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty wskazujące zdaniem Sądu na istnienie tajemnicy przedsiębiorstwa. Należy także zaznaczyć, że nie w każdej sytuacji zachodzi konieczność zasięgania powtórnych opinii, czy też odbierania ponownych oświadczeń od podmiotów zainteresowanych, w szczególności, jeżeli data wniosku jest ściśle związana z datą wydania decyzji, a taka sytuacja miała miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy. Należy zatem podkreślić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokumentacja ta pomimo upływu czasu nadal posiada status przemawiający za objęciem jej wyłączeniem jawności, co zostało prawidłowo ustalone zarówno przez Prezesa UOKiK, jak też Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

W związku z tym nie mogą zostać uwzględnione zarzuty naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 2, art. 5 ust. 2, art. 13, art. 14 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jednocześnie należy wskazać, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalił fakty stanowiące podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć, co zostało właściwie przedstawione w pisemnych motywach decyzji z dnia [...] oraz z dnia [...]. Okoliczność ta została także prawidłowo zbadana i oceniona w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r. Stąd w kontrolowanej sprawie nie zostały naruszone standardy proceduralne wynikające z przepisów art. 6 (zasada praworządności), art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa), art. 10 (zasada czynnego udziału stron w postępowaniu) i art. 77 § 1 (obowiązek zebrania całości materiału dowodowego) Kodeksu postępowania administracyjnego. W kontekście naruszenia zasady dostępu strony (skarżącej spółki) do akt sprawy Naczelny Sąd Administracyjny - niejako na marginesie zarzutów kasacyjnych - zauważa, że przed stronami postępowania koncentracyjnego (spółkami [...] i [...]) nie było potrzeby zatajania treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, ponieważ zarówno jedna, jak i druga spółka były nosicielami tej tajemnicy i jedynie one miały prawo wglądu do akt sprawy. Z kolei, co wymaga podkreślenia, w postępowaniu z zakresu informacji publicznej realizacja zasady czynnego udziału stron w postępowaniu nie może oznaczać dostępu do dokumentacji objętej tajemnicą przedsiębiorcy, ponieważ niweczyłoby to w istocie cel tego postępowania. W tym kontekście nie jest prawdą, że stronie skarżącej uniemożliwiono dostęp do akt sprawy.

Poza tym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji wyjaśnił w zaskarżonym wyroku zarówno faktyczne, jak i prawne podstawy rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu znalazły się bowiem rozważania dotyczące przesłanki formalnej i materialnej tajemnicy przedsiębiorcy (strona 83 i 84 akt sądowych), merytoryczna ocena zarzutu dotyczącego niezbadania przez organ, czy w dacie wydawania zaskarżonej decyzji informacje nadal stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy (strona 84 i 85 akt sądowych), a także stanowisko dotyczące ograniczenia dostępu skarżącej spółki do akt postępowania (strona 86 akt sądowych). Pozwoliło to na przyjęcie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przewidziane prawem elementy konstrukcyjne, co umożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Stąd za pozbawiony usprawiedliwionej podstawy należy uznać zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza prawna sprawy dokonana przez Sąd I instancji doprowadziła do zasadnego oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151, a nie 145 § 1 pkt 1lit. "c" p.p.s.a, dlatego także zarzut naruszenia tych przepisów należy uznać za bezzasadny.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).