Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 310/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia 1 grudnia 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 grudnia 2020 r. (nr[...]) Wójt Gminy W. – działając na podstawie art. 104, art. 108, art. 127 § 1, art. 127a, art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 17, art. 20, art. 23, art. 24, art. 25, art. 30, art. 32, art. 32a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej jako "u.ś.r.") i § 1, § 2, § 3, § 4, § 5 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U z 2017 r., poz. 1466 ze zm.), §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. 2018 r., poz. 1497) – orzekł o odmowe przyznania M. K. (zwanej dalej także "stroną", "skarżącą", "wnioskodawczynią") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na męża - W. K. z powodu niespełnienia przesłanki art. 17 ust. 1b oraz ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 19 października 2020 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem - W. K., który posiada orzeczenie zaliczające do znacznego stopnia niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. do dnia 30 września 2022 r. Organ zaznaczył jednak, że w punkcie IV orzeczenia widnieje wpis, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, zaś znaczny stopień niepełnosprawności został ustalony od dnia 11 sierpnia 2020 r., czyli w 62. roku życia W. K. Z dokumentacji dołączonej do wniosku wynika, że W. K. choruje na niewydolność serca, migotanie i trzepotanie przedsionków, chorobę nowotworową. Ze względu na swój stan zdrowia wymaga stałej opieki w codziennych czynnościach takich jak: ubieranie, higiena osobista, przygotowywanie posiłków. Wymaga stałej opieki, którą strona zapewnia poprzez pomoc w codziennych czynnościach życiowych tj. dozowanie leków, przygotowywanie posiłków, pomoc w higienie osobistej, prowadzenie gospodarstwa domowego itp. Z oświadczenia dołączonego do wniosku wynika, że strona nie posiada dokumentacji potwierdzającej powstanie niepełnosprawności u małżonka wcześniej niż przed 62. rokiem życia.

Dnia 12 listopada 2020 r. do organu wpłynął rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzony przez pracownika socjalnego w celu potwierdzenia faktu sprawowania przez stronę opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Pracownik socjalny przeprowadził powyższy wywiad w dniu 12 listopada 2020 r. - ze względu na panującą pandemię COVID-19 - w formie rozmowy telefonicznej z W. K. w obecności M. K.. Pracownik socjalny w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym opisał, że W. K. choruje na serce (niewydolność krążeniowa), nowotwór płuc, hipercholestrolemię, nikotynizm, ZZA. Z uwagi na duszności i osłabienie organizmu ma problemy z poruszaniem się, nie opuszcza terenu posesji; jednak porusza się samodzielnie bez pomocy kul czy balkonika. Nie jest osobą leżącą, nie jest pieluchowany. Pracownik socjalny ustalił, iż małżonek strony jest pod opieką lekarzy specjalistów, tj. kardiologa, onkologa, lekarza rodzinnego; ze względu na swój stan zdrowia przyjmuje na stałe leki. W większości czynności pielęgnacyjno-higieniczne wykonuje samodzielnie, nie radzi sobie z codziennymi czynnościami gospodarczymi np. przygotowywanie posiłków, palenie w piecu, sprzątanie, robienie zakupów itp.

W powyższym wywiadzie pracownik socjalny ustalił także, że strona nie podejmuje żadnego zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem, pomimo iż jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym; jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna; nie jest uprawniona do żadnych świadczeń z ZUS/KRUS. Razem z małżonkiem pobiera zasiłek stały w tutejszym OPS. Ponadto pracownik socjalny ustalił, że strona pomaga mężowi podczas codziennej pielęgnacji (tj. myciu, ubieraniu się), dozuje leki, prowadzi gospodarstwo domowe, organizuje wizyty lekarskie, monituje stan chorego. Podczas wywiadu środowiskowego W. K. poświadczył, że żona sprawuje całodobową opiekę w należyty sposób. W wywiadzie pracownik socjalny umieścił także informację, że w środowisku Państwo K. posiadają opinię osób nadużywających spożywanie alkoholu. Podczas rozmowy z pracownikiem socjalnym M. K. zobowiązała się do współpracy z psychologiem oraz terapeutą ds. uzależnień.

Organ stwierdził, że w związku z powyższym istnieją wątpliwości odnośnie sprawowania przez stronę opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem - W. K., ze względu na fakt, iż w rodzinie występuje problem alkoholowy. Pomimo, że strona złożyła pisemne oświadczenie, w którym zobowiązała się do współpracy z psychologiem oraz terapeutą ds. uzależnień, zachodzi wątpliwość czy w przypadku uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pieniądze z tego tytułu byłyby wydatkowane zgodnie z jego przeznaczeniem.

Organ stwierdził, że po przeanalizowaniu materiału dowodowego ustalono, że strona spełnia w części przesłankę art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Organ stwierdził, że strona pobiera w tutejszym OPS zasiłek stały. Jednakże na podstawie art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a/ u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli (...) osoba wymagająca opieki: pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to organ skłania się do odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad W. K., ponieważ na chwilę obecną pozostaje on w związku małżeńskim. Dodatkowo w świetle art. 128 i art. 129 § 1 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczenia środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Organ stwierdził, że na stronie nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec męża W. K.. Zgodnie z art. 130 ww. ustawy obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka, na małżonku nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Powstaje on w momencie rozwiązania, separacji lub unieważnienia małżeństwa. Pomimo, iż wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podnoszone jest, że prawo do świadczeń opiekuńczych nie może być uzależnione tylko i wyłącznie od obowiązku alimentacyjnego, który zawarty jest w art. 128 k.r.o., to obowiązek ten wynika również z regulacji przepisów art. 23 i art. 27 k.r.o., które stanowią, że małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspakajania potrzeba rodziny, które przez swój związek założyli oraz co istotne do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy także pomoc w przypadku choroby, to jednak organ stwierdził, że musi opierać się na przepisie art. 17 u.ś.r., który jest przepisem szczególnym i w tej sprawie tutejszy ośrodek będzie skłaniał się do odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W powyższej sprawie kolejną przesłanką stanowiącą podstawę do odmowy świadczenia pielęgnacyjnego jest art. 17 ust 1b u.ś.r., z którego wynika, że aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki winna powstać przed 18. rokiem życia bądź do 25. roku życia pod warunkiem, że kontynuuje naukę w szkole lub szkole wyższej. Natomiast z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności W. K. wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Ponadto w oświadczeniu dołączonym do wniosku strona oświadczyła, że nie posiada dokumentacji potwierdzającej powstanie niepełnosprawności u swojego małżonka przed 18. rokiem życia bądź do ukończenia 25. roku życia w trakcie trwania nauki. Powyższy fakt uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. I choć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie jakim różnicuje się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłymi osobami z niepełnosprawnościami ze względu na moment powstania niepełnosprawności, z którym zgadzają się również sądy administracyjne (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1057/18; wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 353/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 2018/16), to i tak tutejszy ośrodek - zgodnie z art. 6 k.p.a. - jest zobowiązany do przestrzegania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jeżeli Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność jakiegoś przepisu prawa, jest to tylko sygnał dla ustawodawcy do jego zmiany lub uchylenia, a w tym przypadku ustawodawca nie dokonał do chwili obecnej zmiany brzmienia przepisu art. 17 u.ś.r. co powoduje, że przepis ten nadal obowiązuje i jest podstawą do orzekania przez organy administracyjne, które same nie tworzą prawa lecz tylko je stosują. Nadmienić również należy, że Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej wystosowało komunikat odnośnie powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i stosowania przesłanki art. 17 ust. 1b u.ś.r. Stanowisko Ministerstwa jest jednoznaczne i wskazuje, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako niekonstytucyjny obowiązuje nadal i należy go stosować w brzmieniu nadanym ustawowo. Wszakże Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swego wyroku wskazał, że ustawodawca winien podjąć niezbędne oraz niezwłoczne działania ustawodawcze prowadzące do równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jednakże na chwilę obecną takich działań nie podjął. Biorąc powyższe organ odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu nie podejmowania albo rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem W. K. ze względu na nie spełnienie przesłanki art. 17 ust. 1b oraz ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r.

Po rozpoznaniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 25 stycznia 2021 r. (nr [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ przytoczył treść art. 17 u.ś.r. zaznaczając, że z przedłożonych akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 19 października 2020 r. M. K., wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, załączając niezbędne dokumenty. Mąż wnioskodawczyni - W. K. (ur. [...] 1958 r.), orzeczeniem nr [...] z dnia 24 września 2020 r., wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. posiada znaczny stopień niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 11 sierpnia 2020 r. W orzeczeniu tym wskazano, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Z orzeczenia wynika także, że wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, zaś orzeczenie wydano do dnia 30 września 2022 r.

W aktach sprawy znajduje się także wywiad środowiskowy (przeprowadzony telefonicznie), w trakcie którego ustalono, że mąż wnioskodawczyni z uwagi na niepełnosprawność w stopniu znacznym wymaga stałej opieki ze strony innych osób w codziennym funkcjonowaniu. Ustalono, że opiekę zapewnia mu jego żona. Wskazano na czynności jakie wykonuje wnioskodawczyni w ramach sprawowanej opieki. Wnioskodawczyni oświadczyła, że jest osobą bierną zawodowo, nie podejmuje zatrudnienia ani prac zarobkowych, nie prowadzi działalności gospodarczej, nie posiada gospodarstwa rolnego. Nie ma też ustalonego prawa do świadczeń z KRUS/ZUS; nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy.

Wskazano, że M. K. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i wraz z mężem pobiera zasiłek stały. W środowisku lokalnym rodzina ma opinię osób nadużywających spożycie alkoholu, przy czym M. K. zobowiązała się do współpracy z psychologiem oraz terapeuta ds. uzależnień.

Kolegium stwierdziło, że nie podziela zasadności argumentacji organu I instancji w części dotyczącej podstaw odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na czas powstania niepełnosprawności osoby dorosłej i tego, że nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazując, iż przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną strony. Warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, co wynika wprost z treści art. 17 ust. 1b ustawy. Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem ww. orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. Tak więc prawo do przedmiotowego świadczenia powinno przysługiwać niezależnie od tego, kiedy powstała niepełnosprawność osoby, nad którą sprawowana jest opieka. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Tak orzekł WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r. (sygn. akt III SA/Gd 996/17) oraz w wyroku z dnia 2 lipca 2020 r. (sygn. akt III SA/Gd 55/20), a tożsame stanowisko wyrażone zostało również w wyrokach NSA: z dnia 5 grudnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 1079/17); z dnia 5 września 2017 r. (sygn. akt I OSK 2370/16); a także wyrokach WSA: w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14); w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Ol 623/15); w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15); w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Go 818/14); w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po 969/14); w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Bk 1022/14); w Łodzi z dnia 10 grudnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Łd 1034/14). W orzecznictwie wskazuje się nadto, że pomimo nie uchylenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. konieczne jest dokonanie takiej wykładni przepisów ustawy, która nie byłaby sprzeczna ze stanowiskiem Trybunału (por. wyroki NSA: z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1600/16 oraz z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17). W kontekście powyższych rozważań ugruntowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych - którą podziela Kolegium - zgodnie z którą w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Tymczasem w niniejszej sprawie wobec strony organ I instancji zastosował przewidziany tym przepisem niekonstytucyjny warunek, od spełnienia którego uzależniono przyznanie prawa do żądanego świadczenia, stawiając ją tym samym w gorszej sytuacji niż osoby sprawujące opiekę nad dorosłym członkiem najbliższej rodziny, którego niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18. roku życia, ewentualnie przed ukończeniem 25. roku życia w wypadku nauki w szkole lub szkole wyższej. Z tego względu, w ocenie Kolegium, brak było podstaw do odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony jeden z warunków określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., a mianowicie, iż niepełnosprawność nie powstała w okresach życia wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwagi na datę powstania niepełnosprawności.

Organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna osoby dorosłej niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe), ma obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Tak więc prawo do przedmiotowego świadczenia powinno przysługiwać niezależnie od tego, kiedy powstała niepełnosprawność osoby, nad którą sprawowana jest opieka.

Pomimo takiego jednak stanowiska Kolegium wskazało, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w rozpoznawanej sprawie nie pozwalają na przyznanie przedmiotowego świadczenia.

W ocenie Kolegium powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest fakt pobierania przez wnioskodawczynię zasiłku stałego.

Kolegium wskazało, że rozważenia wymaga kwestia przyznania stronie prawa do zasiłku stałego z uwagi na posiadane przez nią orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W aktach sprawy znajduje się orzeczenie nr [...] z dnia 20 sierpnia 2019 r., wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. potwierdzające, że M. K. (ur. [...] 1966 r.) ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności -orzeczenie wydano do dnia 31 sierpnia 2022 r. Do akt dołączona została także decyzja przyznająca M. K. zasiłek stały od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 31 sierpnia 2022 r. (z podaniem kwot różniących się w każdym następującym roku obejmującego okres przyznania). Z tego tytułu strona otrzymuje pomoc finansową w formie zasiłku stałego, a jest to okoliczność mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Organ odwoławczy wskazał, że art. 17 ust. 5 lit. a/ u.ś.r. stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Badając spełnienie wymogów do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy mieć na uwadze przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r., który określa negatywne przesłanki jego przyznania. Przepis ten zawiera zamknięty i rozłączny katalog okoliczności, których zaistnienie bezwzględnie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, że zaistnienie choćby jednej z nich pozbawia opiekuna możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i to nawet wówczas, gdy spełnione zostały przesłanki z ust. 1 tego przepisu. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uwarunkowane jest zatem spełnieniem wymogów z art. 17 ust. 1 u.ś.r., przy jednoczesnym braku przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. W świetle powyższych przepisów, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego winno być przyznane w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie przesłanki pozytywne, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. i brak jest przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r.

Kolegium wskazało, że organ I instancji wprawdzie nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek negatywnych wymienionych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., jednakże organ odwoławczy dostrzegł ten fakt, który wynika z zapisów zawartych w wywiadzie środowiskowym oraz z załączonych do sprawy akt. Organ stwierdził, że na tle wyżej powołanych uregulowań skonstatować należy, iż z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca wykluczył osoby posiadające prawo m.in. do zabezpieczenia społecznego, tj. zasiłku stałego, o czym stanowi przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r.

Kolegium przywołało stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który w wyroku z dnia 6 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 212/20) stwierdził, że "w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Stosownie do treści ar. 27 ust. 5 ustawy, w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia rodzicielskiego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1297 ze zm.) - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Podobnie, w myśl art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 ze zm.), w przypadku zbiegu prawa do świadczenia emerytalnego lub rentowego z innym świadczeniem uprawnionemu do nich przysługuje prawo wyboru jednego z nich.

Możliwości wyboru świadczenia nie przewidziano jednak w przypadku zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku stałego. Dlatego sytuacja faktyczna i prawna osoby wnioskującej o świadczenie jest diametralnie odmienna od sytuacji osób, których prawa do świadczeń zbiegają się w opisanych wyżej zasadach. W tych okolicznościach nie wchodzi w grę również przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pomniejszonego o wysokość pobieranego zasiłku stałego. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy między ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością zasiłku stałego, pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki".

Przyjąć zatem należy, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie przewiduje możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego.

Ponadto należy wskazać, że zasiłek stały jest unormowany w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2019, poz. 1507). Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy, zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarujacej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2 ) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Powyższe unormowania, zdaniem Kolegium, świadczą o tym, że prawo do zasiłku stałego przysługuje osobie niezdolnej do pracy (na warunkach opisanych wyżej w art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), a świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie zdolnej do pracy, która nie może tej pracy podjąć, albo musi z niej zrezygnować (w celu opieki nad osobą niepełnosprawną).

Ze względu na wykluczające się wzajemnie przesłanki niezdolności do pracy i zdolności do pracy, nie można przyjąć, aby jednocześnie posiadać prawo do zasiłku stałego i prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Cechą istotną pozwalającą na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niewykonywanie z tego względu pracy zarobkowej. Oznacza to, że istotą tożsamej sytuacji osób sprawujących opiekę jest ich dobrowolna rezygnacja z możliwej do wykonywania przez nie pracy zarobkowej. Podmiotem prawa do tego świadczenia jest więc osoba (zdolna do pracy) rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a przyznane świadczenie ma jej częściowo rekompensować utracony zarobek.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie ulega zatem wątpliwości, że M. K. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem W. K. Jest jednak również bezsporne, że strona ma ustalone prawo do zasiłku stałego. Ta okoliczność faktyczna stanowi negatywną przesłankę przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo tego, że strona może mieć uzasadnione poczucie krzywdy i niesprawiedliwości, to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku stałego, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r.

Skoro przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i wystarcza jego wykładnia językowa, to sięganie do wykładni funkcjonalnej byłoby działaniem contra legem. Stanowisko takie ma także oparcie w judykaturze (por. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 25 Stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1818/16; w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 80/17; w Łodzi z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 485/17 czy we Wrocławiu z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 105/19).

Kończąc organ odwoławczy podkreślił, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową, lecz związaną, co oznacza, że organ jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki do jego przyznania.

M. K. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy W.; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna zasiłku stałego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu wskazano, że rozpatrując przedmiotową sprawę organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. i przyjęły, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do zasiłku stałego, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. może prowadzić do takiego wniosku, to jednak zdaniem skarżącej zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo zasiłku stałego, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do zasiłku stałego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w teorii prawa zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się on do nich ograniczać. Bez względu na wynik tej wykładni, proces egzegezy tekstu prawnego winien być kontynuowany. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwałę NSA składu 7 sędziów z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09). Wykładnia językowa ogranicza się bowiem li tylko do interpretacji tekstu prawnego zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka etnicznego, w którym został on sporządzony. Tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna).

Jak trafnie wskazał Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1546/19), zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stało by sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stoi konsekwentnie na stanowisku, iż obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej – "pojęcie sprawiedliwości wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli" (orzeczenie z dnia 25 lutego 1997 r., sygn. K 21/95, OTKZU nr 1/1997, poz. 7).

Skarżąca zaznaczyła także, że - jak wynika z zaświadczenia z dnia 23 lutego 2021 r. - uczestniczy w terapii walki z uzależnieniem, z którego także wynika, że utrzymuje abstynencje alkoholową.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko i wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Wyjaśnić na wstępie należy – w szczególności w odniesieniu do stanowiska akcentowanego w niniejszej sprawie przez organ I instancji - że powyższa regulacja art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skutkiem tego wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18. roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W związku z tym, jak słusznie uznało Kolegium, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności męża skarżącej nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia. Z tego względu błędne w tej mierze było stanowisko Wójta Gminy W., który za podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przyjął także tę okoliczność, że skoro momentu powstania niepełnosprawności męża skarżącej nie da się ustalić (nie wskazuje na to treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zaś strona oświadczyła, że nie posiada dokumentacji potwierdzającej powstanie niepełnosprawności u małżonka przed 18. rokiem życia), to wobec tego brak jest podstaw do stwierdzenia, że niepełnosprawność powstała w okresach życia męża skarżącej określonych w ww. przepisie ustawy.

Błędne jest również wyrażone w niniejszej sprawie przez Wójta Gminy W., stanowiące – co wynika z uzasadnienia pierwszoinstancyjnej decyzji - także podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, stanowisko odnośnie zaistnienia w sprawie przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji zdaje się wynikać, że organ sam fakt pozostawania W. K. w związku małżeńskim ze skarżącą rozumie jako okoliczność wykluczającą przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Takie rozumowanie jest jednak błędne, a znaczenie tego przepisu jest inne aniżeli nadaje mu organ I instancji. Mianowicie, przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. znajduje zastosowanie w sytuacji, w której o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się inna osoba - niż właśnie współmałżonek - na której to ciąży obowiązek alimentacyjny (np. syn, córka, wnuk). Wbrew zatem stanowisku organu I instancji, w przepisie tym ustawodawca sankcjonuje właśnie wartość wynikającą z małżeństwa, zgodnie z którą obowiązek małżonka opieki i pielęgnacji względem niepełnosprawnego współmałżonka, wyprzedza obowiązek innych osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnego, chyba, że współmałżonek niepełnosprawnego sam nie jest w stanie zrealizować swego obowiązku opieki i pielęgnacji, ponieważ legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co oznacza że sam wymaga pomocy i opieki osób trzecich (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 359/21). W rozpoznawanej sprawie skarżąca – małżonka niepełnosprawnego W. K., legitymuje się natomiast orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, zaś z akt sprawy nie wynika, by z poczynionych przez organy dotychczas ustaleń można było w sposób niewątpliwy stwierdzić, że skarżąca nie jest w stanie sprawować należytej opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Z kolei, jako podstawę odmowy wnioskowanego świadczenia, organ odwoławczy uznał zaistnienie przesłanki negatywnej zawartej w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W ocenie bowiem Kolegium wobec ustalenia prawa skarżącej do zasiłku stałego wystąpiła w sprawie ww. przesłanka negatywna i wobec literalnego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., a także powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 212/20), wnioskowane świadczenie nie może zostać skarżącej przyznane.

Sąd – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – nie podziela tego stanowiska, wskazując że o ile jakikolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. pozwalającej na realizację zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. 2) oraz osobom niepełnosprawnym (art. 69).

Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest zatem prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20) w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (zob. wyrok z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87, a także wyroki z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97; z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98; z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt P 6/98; z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99; z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00; z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt K 30/01; z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01 oraz z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12).

W kwestii zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została w ustawie o świadczeniach rodzinnych zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano natomiast prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca – M. K. ma ustalone prawo do zasiłku stałego (vide: decyzja Wójta Gminy W. z dnia 16 września 2019 r., nr [...] oraz z dnia 17 listopada 2020 r., nr [...]– k. 8 i 9 akt administracyjnych), a jednocześnie legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (wydanym do dnia 22 sierpnia 2022 r.) ze wskazaniem odpowiedniego zatrudnienia – pracy w warunkach chronionych (vide: orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 20 sierpnia 2019 r., nr [...]– k. 10 akt administracyjnych). Przyjąć zatem należy, że w przypadku skarżącej nie można mówić o jej całkowitej niezdolności do pracy. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 426 ze zm.) do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Tym samym przyjąć należy, że skarżąca - będąc osobą niepełnosprawną, wobec której orzeczono, iż może pracować w warunkach pracy chronionej - winna być traktowana jako osoba potencjalnie zdolna do świadczenia pracy (tj. podjęcia zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej), a tym samym posiadająca możliwość wyboru, tj. rezygnacji z wykonywania pracy czy też jej nie podejmowania. Tym samym przyjąć należy, że skarżąca może – po spełnieniu koniecznych ku temu innych ustawowych wymogów – zostać beneficjentką świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, które rezygnują z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Mając to na uwadze i powracając do rozważań dotyczących art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. należy stwierdzić, że całkowite - i to w każdym przypadku - wyłączenie opiekunów osób niepełnosprawnych, którzy legitymują się prawem do zasiłku stałego, z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. Sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu zasiłku stałego), jest bowiem tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku stałego, należy zatem zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdy osoba mająca ustalone prawo do zasiłku stałego (a jednocześnie – co wynika z dokumentacji - jest zdolna do wykonywania odpowiedniego zatrudnienia), pobiera zasiłek stały i z tego świadczenia nie chce zrezygnować.

W orzecznictwie wskazuje się, że celem regulacji określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. jest niewątpliwie uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń. Do tej kwestii odnosi się, co zostało powyżej już zasygnalizowane, przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r., który przyznaje uprawnionemu prawo wyboru świadczenia w sytuacji zbiegu wymienionych w tym przepisie świadczeń (tj. świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów), jednakże przepis ten nie obejmuje hipotezą zasiłku stałego. Faktycznie ww. przepis nie wymienia zasiłku stałego, który nie został uregulowany w ustawie o świadczeniach rodzinnych, gdyż nie jest świadczeniem rodzinnym. Problematyka zbiegu zasiłku stałego ze świadczeniem pielęgnacyjnym została natomiast uregulowana w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm. – dalej jako "u.p.s."), tj. w art. 37 ust. 4 u.p.s., który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego zasiłek stały nie przysługuje. Z wykładni literalnej tego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że ustawodawca uznał, że zbieg ww. uprawnień wyłącza prawo do zasiłku stałego w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 740/20).

Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że w sytuacji zbiegu uprawnienia świadczenia pielęgnacyjnego z zasiłkiem stałym, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji powinien podjąć takie działania, aby osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich. Przyjąć należy zatem, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera zasiłek stały winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w tym wypadku zasiłku stałego). Wybór ten może zrealizować przez złożenie do organu wniosku o rezygnację z zasiłku stałego, choć wskazuje się także, że nawet sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być potraktowany jako skorzystanie przez stronę z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, a więc świadczenia pielęgnacyjnego (zob. powołany powyżej wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2021 r.).

W każdym razie o możliwości dokonania opisanego powyżej wyboru organ winien stronę każdorazowo poinformować. Obowiązek informowania stron wynika bowiem z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

Zaznaczenia jednocześnie wymaga, że taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku a jedyną przeszkodą jest pobieranie zasiłku stałego. Ponieważ w przypadku zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego organem właściwym w tych sprawach jest ten sam organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta), konieczna organizacja i koordynacja działań organu zmierzająca do stwierdzenia wygaśnięcia prawa do zasiłku stałego a jednocześnie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i to na zasadzie kontynuacji tych praw (tj. bez możliwości pozostawienia osoby uprawnionej bez należnego i niezbędnego dla życia świadczenia nawet przez krótki czas), nie powinna nastręczać organowi problemów.

W niniejszej sprawie nie podjęto jednak opisanego powyżej działania w sprawie, bowiem organ odwoławczy błędnie przyjął, że już sam fakt posiadania przez skarżącą ustalonego prawa do zasiłku stałego uniemożliwia przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r., natomiast organ I instancji błędnie przyjął, że w przypadku skarżącej spełniona pozostaje przesłanka negatywna przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. oraz że podstawę odmowy przyznania świadczenia stanowi art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Wobec powyższego przyjąć należy, że odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia była przedwczesna.

Mając zatem na uwadze zasygnalizowane powyżej naruszenia przez organy w niniejszej sprawie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. (punkt 1. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności, co należy raz jeszcze z całą mocą stwierdzić, organy w pierwszej kolejności muszą ustalić i ocenić, czy w sprawie zachodzą wszystkie przesłanki umożliwiające przyznanie wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 u.ś.r. a jedyną przeszkodą ku temu jest pobieranie zasiłku stałego.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).