Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3166/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, art. 37 ust. 11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 156 ust. 1, art. 157
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 384/17 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości gruntowej, spowodowanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 384/17, oddalił skargę J. S. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. (organ odwoławczy) z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu [...] sierpnia 2015 r. skarżący sprzedał Z. M. niezabudowaną nieruchomość, położoną we wsi [...], składającą się z działek nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,41 ha, objętą księgą wieczystą nr [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Wójt Gminy [...] (organ I instancji) zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie [...] (dalej w skrócie: "plan miejscowy"), zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. (Dz.Urz. Woj. [...]. poz. [...]). Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] maja 2016 r. o ustaleniu jednorazowej opłaty. Na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Następnie organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości. Od decyzji tej odwołanie wniósł skarżący.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 6 i ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), § 36 oraz §§ 55-58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że spełniony został warunek wynikający z art. 37 ust. 4 u.p.z.p., gdyż sprzedaż przedmiotowej nieruchomości przez skarżącego miała miejsce w dniu [...] sierpnia 2015 r. (umowa sprzedaży), a więc przed upływem 5 lat licząc od dnia [...] października 2014 r., tj. dnia wejścia w życie zmiany planu miejscowego. Również roszczenie organu I instancji zostało zgłoszone z zachowaniem ww. 5-letniego terminu, gdyż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] listopada 2016 r. stosownym zawiadomieniem, które skarżący otrzymał w dniu [...] listopada 2016 r. Organ odwoławczy przytoczył stosowne przepisy prawa i poglądy orzecznictwa oraz podał, że przedmiotem wyceny w postępowaniu dotyczącym ustalenia renty planistycznej jest nieruchomość podlegająca zbyciu - będąca przedmiotem transakcji (umowy sprzedaży), która to transakcja stała się podstawą naliczenia renty planistycznej. Określając zatem wzrost wartości nieruchomości, należy wyceniać tę nieruchomość, która była przedmiotem transakcji sprzedaży i z chwilą zbycia stanowi odrębny przedmiot własności. To zaś oznacza, że wszelkie zmiany w wielkości nieruchomości kilkudziałkowej po dniu pierwszej sprzedaży ww. nieruchomości po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, będące następstwem zbycia części nieruchomości (np. jednej z działek) przez nowego właściciela, nie mają wpływu na przedmiot wyceny w postępowaniu o ustalenie renty planistycznej. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy, a w szczególności z umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 2015 r. wynika, że przedmiotem sprzedaży przez skarżącego była nieruchomość gruntowa, składająca się z dwóch działek o numerach [...] i [...], która była ujęta w księdze wieczystej nr [...]. Oznacza to, że przedmiot postępowania w niniejszej sprawie został określony w powyższej umowie sprzedaży, a stanowi go nieruchomość gruntowa składająca się z dwóch działek o numerach [...] i [...]. Zatem w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, że w księdze wieczystej nr [...] w jej aktualnym stanie wpisana jest tylko jedna z ww. działek, tj. nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo przyjął, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nieruchomością składającą się z dwóch działek i od tak określonej nieruchomości ustalił stronie opłatę. Zgodnie z planem miejscowym przedmiotowa nieruchomość miała niejednolite przeznaczenie. W części nieruchomości dotyczącej działki nr [...] miała ona funkcję oznaczoną w części symbolem [...] i w części symbolem [...]. Dla części oznaczonej [...] plan przewidywał przeznaczenie na obszary rolne i niewielkie użytki - bez prawa stosowania nowej zabudowy kubaturowej, a dla [...] plan przewidywał, że jest ona przeznaczona na odcinek drogi powiatowej nr [...] - zbiorczej jednojezdniowej, dwupasowej, wzdłuż drogi szlak rowerowy; plan zalecał poszerzenie linii rozgraniczających - jak na rysunku planu i przekrój ulicy lub półulicy w granicach terenów zainwestowanych oraz objęcie ochroną wartościowej zieleni przydrożnej. Natomiast w zakresie działki nr [...] nieruchomość miała funkcję oznaczoną symbolem [...], dla której plan stanowił, że są to obszary rolne i niewielkie użytki - bez prawa stosowania nowej zabudowy kubaturowej. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie [...], zmianie uległo częściowo przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w zakresie działki nr [...]. Obecnie działka ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolem planu [...], dla którego plan miejscowy przewiduje - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a przeznaczenie uzupełniające - tereny zieleni urządzonej, tereny infrastruktury technicznej. Natomiast zmiana MPZP swoim opracowaniem nie objęła części przedmiotowej nieruchomości w zakresie działki nr [...]. Oznacza to, że dla tej działki obowiązuje przeznaczenie terenu wynikające z planu miejscowego uchwalonego w dniu [...] czerwca 2005 r. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że na skutek zmiany planu miejscowego nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, w szczególności dotyczącej jej części stanowiącej działkę nr [...]. Powyższa zmiana planu miejscowego weszła w życie w dniu [...] października 2014 r. Zatem obecnie przedmiotowa nieruchomość objęta jest planem miejscowym uchwalonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. (działka nr [...]) i planem miejscowym (w wyniku jego zmiany) uchwalonym uchwałą Rady Gminy z dnia [...] września 2014 r. (działka nr [...]). Ta okoliczność oznacza, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z tzw. luką planistyczną. Tym samym brak jest podstaw prawnych do zastosowania przepisu art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Organ odwoławczy wskazał też, że ustalenie opłaty nie jest uzależnione od tego, czy wskutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego zmianie uległ sposób wykorzystywania nieruchomości, ale od tego, że na skutek zmiany przeznaczenia w planie miejscowym dopuszczalny jest taki sposób zagospodarowania, który zwiększa jej wartość. Dokumentem potwierdzającym ww. okoliczność jest operat szacunkowy. W ocenie organu zarzut skarżącego, że w sprawie nie nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie uległ zmianie faktyczny sposób jej wykorzystywania ten, jest nieuzasadniony. Jeśli bowiem w wyniku zmiany planu miejscowego nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, to bez znaczenia pozostaje sposób faktycznego jej wykorzystywania. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie podstawę ustalenia wysokości renty planistycznej stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] października 2016 r. Zgodnie z operatem szacunkowym różnica pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu zmiany planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed uchwaleniem tego planu wynosi 15.838 zł. Zatem organ odwoławczy uznał, że organ I instancji ustalając rentę planistyczną na podstawie operatu szacunkowego dokonał jego oceny, mimo iż w treści zaskarżonej decyzji nie zawarł okoliczności uzasadniających stanowisko w tym zakresie. Analizując treść operatu szacunkowego organ odwoławczy ustalił, że rzeczoznawca ustalił wartość przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] sierpnia 2015 r., tj. dzień sprzedaży nieruchomości, z uwzględnieniem stanu nieruchomości na dzień [...] października 2014 r. Według wyjaśnień rzeczoznawcy jest to dzień zmiany planu miejscowego. Organ odwoławczy uznał jednak, iż rzeczoznawca błędnie ustalił tę datę. Zgodnie bowiem z treścią § 25 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. zmieniającej plan miejscowy uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Oznacza to, że zmiana planu wchodziła w życie piętnastego dnia po opublikowaniu. Uchwała powyższa została opublikowana w dniu [...] października 2014 r. Czternastodniowy termin zaczął biec z dniem [...] października 2014 r. i upłynął w dniu [...] października 2014 r. Zatem następny dzień, tj. [...] października 2014 r. jest pierwszym dniem obowiązywania ww. uchwały zmieniającej plan miejscowy. Organ odwoławczy uznał jednak, że jednodniowa pomyłka rzeczoznawcy majątkowego w dacie ustalenia wejścia w życie zmiany planu nie miała wpływu na wartość wyceny przedmiotowej nieruchomości sporządzonej w operacie szacunkowym. Organ odwoławczy wskazał również, że w operacie rzeczoznawca określił przedmiot i zakres wyceny (punkt 1). W punkcie drugim przedstawił cel wyceny. Podał podstawę formalną wyceny oraz źródła danych o nieruchomości (punkt 3). W punkcie piątym operatu rzeczoznawca dokonał opisu stanu nieruchomości, podając jej stan prawny, lokalizację i opis nieruchomości, w tym przed i po zmianie planu miejscowego, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan otoczenia nieruchomości (wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości) i przeznaczenie terenu w planie miejscowym (przed i po zmianie planu). Dokonując analizy i charakterystyki rynku (punkt 5) rzeczoznawca stwierdził m.in., że na podstawie przeprowadzonej analizy aktów notarialnych w miejscowości [...] i miejscowości wiejskich z gminy [...] w okresie od stycznia 2013 r. do listopada 2015 r. można stwierdzić, że istnieje średni obrót gruntami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Mniejszy jest obrót nieruchomościami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi, a nieruchomościami lokalowymi w znikomej ilości. Wśród zanotowanych transakcji w obrocie rynkowym działek rolnych zanotowano, że maksymalna cena 1 ha powierzchni to 33.212 zł/ha, a minimalna cena 1 ha powierzchni to 15.983 zł/ha. Okres analizowany w zakresie obrotu nieruchomościami gruntowymi charakteryzował się stabilnością cen. Dla działek niezabudowanych przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę mieszkalną i mieszkalno-zagrodową na terenie objętym analizą zanotowano: cena minimalna to 6,45 zł/m2, cena maksymalna to 13,98 zł/m2. Rzeczoznawca w punkcie szóstym zatytułowanym "Sposób wyceny" podał, że określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonano dwuetapowo. W pierwszym określono wartość rynkową nieruchomości uwzględniając jej przeznaczenie przed zmianą planu miejscowego. W drugim etapie wartość rynkową nieruchomości określono uwzględniając jej przeznaczenie po zmianie planu miejscowego. Zgodnie z planem nieruchomość leży na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nieruchomość została wyceniona podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. W punkcie siódmym rzeczoznawca dokonał oszacowania nieruchomości przed zmianą planu miejscowego. Wartość nieruchomości ustalił rzeczoznawca jako sumę wartości działki nr [...] o przeznaczeniu na cele rolne całej działki - 3.507 zł, części działki nr [...] o powierzchni 0,2200 ha przeznaczonej na cele rolne - 5.296 zł oraz części działki nr [...] o powierzchni 200 m2 na cele poszerzenia drogi powiatowej - 2.002 zł. Zatem łączna wartość przedmiotowej nieruchomości przed zmianą planu miejscowego wynosi, po zaokrągleniu, 10.805 zł. Ustalając wartość przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym na cele rolne rzeczoznawca do porównania przyjął nieruchomości, będące przedmiotem obrotu i leżące w miejscowościach położonych na terenie gminy, które były przeznaczone na cele rolnicze, w tym też bez prawa zabudowy. Ceny tych nieruchomości w przeliczeniu na 1 ha gruntu zawierały się w przedziale od 15.983 zł do 33.212 zł. Jako cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości rzeczoznawca przyjął położenie, kształt i ukształtowanie terenu, dojazd i kulturę rolną. Określił również wagi procentowe tych cech oraz ich zakres kwotowy. Następnie porównując cechy tej części nieruchomości wycenianej z cechami trzech przyjętych do porównania nieruchomości rzeczoznawca określił wartość 1 ha nieruchomości wycenianej w kwocie 20.627 zł (działki nr [...]) i 24.073 zł (dla części działki nr [...]). Natomiast określając wartość części nieruchomości przeznaczonej pod poszerzenie drogi powiatowej, rzeczoznawca do porównania przyjął w myśl przepisu § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., nieruchomości będące przedmiotem obrotu i leżące w miejscowościach położonych na terenie gminy, które były przeznaczone na cele mieszkaniowe. Ceny tych nieruchomości w przeliczeniu na 1 m2 gruntu zawierały się w przedziale od 6,45 zł do 11,24 zł. Jako cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości rzeczoznawca przyjął lokalizację, wielkość działki, stan nieruchomości, wyposażenie w infrastrukturę oraz przeznaczenie w planie miejscowym. Określił również wagi procentowe tych cech oraz ich zakres kwotowy. Następnie porównując cechy tej części nieruchomości wycenianej z cechami trzech przyjętych do porównania nieruchomości, rzeczoznawca określił wartość 1 m2 nieruchomości wycenianej na kwotę 10,01 zł. Dokonując oszacowania wartości rynkowej nieruchomości po zmianie planu miejscowego (punkt 8) rzeczoznawca również określił jej wartość jako sumę wartości poszczególnych działek wchodzących w skład tej nieruchomości. Ustalając wartość części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (przeznaczona w całości na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) rzeczoznawca podał, że odnotowano transakcje będące przedmiotem obrotu prywatnego, sprzedaży przez jednostki samorządu terytorialnego, przez osoby prywatne i przez [...]. Przyjęte transakcje dotyczą działek o zróżnicowanej powierzchni w zakresie od 1.300 do 12.600 m2, są to grunty o różnorodnym położeniu, zlokalizowane obok zabudowy i w pewnej od niej odległości, z dojazdem drogą o nawierzchni asfaltowej i gruntową, uzbrojone w energię elektryczną, wodną, kanalizacyjną. Wszystkie działki w obowiązujących przepisach dotyczących zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są na cele związane z realizacją terenów zabudowy mieszkalnej, zainwestowania wiejskiego, terenów zieleni do zachowania. Najwyższe ceny osiągają nieruchomości o lepszym położeniu, lepiej uzbrojone z dojazdem drogą o nawierzchni asfaltowej. Ceny najniższe dotyczą przeważnie nieruchomości o gorszym położeniu, o niepełnym uzbrojeniu i utrudnionym dostępie. Do porównania rzeczoznawca przyjął nieruchomości, będące przedmiotem obrotu i leżące w miejscowościach położonych na terenie gminy, które były przeznaczone na cele mieszkaniowe. Ceny tych nieruchomości w przeliczeniu na 1 m2 gruntu zawierały się w przedziale od 6,45 zł do 11,24 zł. Jako cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości rzeczoznawca przyjął lokalizację, wielkość działki, stan nieruchomości, wyposażenie w infrastrukturę oraz przeznaczenie w planie miejscowym. Określił również wagi procentowe tych cech oraz ich zakres kwotowy. Następnie porównując cechy nieruchomości wycenianej z cechami trzech przyjętych do porównania nieruchomości rzeczoznawca określił wartość 1 m2 nieruchomości wycenianej w kwocie 9,64 zł, a wartość działki, po zaokrągleniu, w kwocie 23.136 zł. Wartość części przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], przeznaczoną na cele rolne rzeczoznawca ustalił w identyczny sposób jak jej wartość przed zmianą planu miejscowego, tj. w kwocie 3.507 zł. Łączną wartość całej nieruchomości po zmianie planu miejscowego ustalił rzeczoznawca w wysokości 26.643 zł. W punkcie dziewiątym rzeczoznawca przedstawił ustalenia końcowe wraz z uzasadnieniem, a punkt 10 zawiera klauzule i zastrzeżenia. Mając na względzie treść ww. operatu szacunkowego, organ odwoławczy uznał, że ww. operat szacunkowy spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. Ustalenia wartości nieruchomości, przed i po uchwaleniu planu miejscowego, rzeczoznawca dokonał stosując dopuszczalne przepisami prawa podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Do porównania przyjął nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i których cechy i ceny były znane rzeczoznawcy, przeznaczone zarówno na cele rolne jak i cele usługowe. Wyceniając przedmiotową nieruchomość rzeczoznawca uwzględnił również różnice pomiędzy poszczególnymi cechami nieruchomości wycenianej, jak i nieruchomości przyjętych do porównania, stosując odpowiednie wielkości współczynników kwotowych. Rzeczoznawca wykazał, iż wobec uchwalenia planu miejscowego, nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie ten operat szacunkowy jest spójny i logiczny. W ocenie organu operat szacunkowy może stanowić podstawę do ustalenia renty planistycznej. Organ wskazał, że ustalenia opłaty dokonuje się na podstawie przepisu § 23 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie [...], zgodnie z którym stawka procentowa służąca naliczeniu tej opłaty wynosi 30%. Zatem, przy uwzględnieniu wartości nieruchomości przed zmianą planu miejscowego (10.805 zł) i po jego zmianie (26.643 zł) nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wysokości 15.838 zł (26.643 zł - 10.805 zł). Wobec powyższego jednorazowa opłata, tzw. renta planistyczna, wynosi 4.751,40 zł (15.838 zł x 30%). Organ odwoławczy uznał również, że wpisanie przez organ I instancji w sentencji decyzji innej kwoty renty planistycznej niż to podano cyfrowo, w świetle pozostałej treści zaskarżonej decyzji było oczywistą omyłką, które nie ma wpływu na prawidłowość ustalenia renty planistycznej. Omyłka ta została w międzyczasie postanowieniem organu I instancji usunięta. W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że należy utrzymać w mocy decyzję organu I instancji.

Nie godząc się z powyższą decyzją, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł skarżący. W skardze skarżący zarzucił, że ww. decyzja narusza: 1) art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe określenie daty, w związku z którą określono wysokość opłaty; 2) art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe uznanie, iż nastąpił rzeczywisty wzrost wartości nieruchomości objętej rentą planistyczną, podczas gdy faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości nie uległ zmianie; 3) art. 75 ust. 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości celem ustalenia czy jej przeznaczenie faktycznie uległo zmianie; 4) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak pełnej oceny materiału dowodowego, w szczególności niedokonanie obiektywnej analizy operatu szacunkowego w zakresie dat wyceny i faktycznej zmiany przeznaczenia nieruchomości. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 384/17, Sąd I instancji oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji w zaskarżonej decyzji wykazano należycie, że skarżący zbył nieruchomość gruntową położoną we wsi [...], w granicach działek nr [...] i nr [...] w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia, kiedy plan miejscowy stał się obowiązujący (art. 37 ust. 4 u.p.z.p.), co uprawniało organ gminy do naliczenia stosownej opłaty. W kontekście zarzutów podniesionych w skardze Sąd wskazał, że w myśl art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też zastosowanie w sprawie omawianej opłaty znajdzie art. 7 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), który stanowi, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V tej ustawy. Zgodnie z art. 152 ust. 2 u.g.n. wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. W myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie do treści art. 155 ust. 1 u.g.n. przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, w tym wymienione w tym przepisie. W myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Uwzględniając powyższe regulacje u.p.z.p. i u.g.n. Sąd I instancji uznał, że nie jest trafny zarzut skarżącego, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie udowodniono należycie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości, którą zbył skarżący. W przekonaniu Sądu operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego może być jedynym dowodem, jaka jest wartość nieruchomości. Nie mogą być przy tym skutecznie przeciwko jego treści wysunięte dowody w postaci oględzin nieruchomości czy zeznań świadków. Nietrafne były więc zarzuty skarżącego, że organ zaniechał przeprowadzenia oględzin czy innych dowodów w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie doszło więc - w ocenie Sądu - do naruszenia art. 75 § 1, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji wysoki poziom skomplikowania operatu szacunkowego świadczy o jego szczególnej roli w postępowaniu dowodowym przed organem administracji publicznej. Ani Sąd, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z treścią art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Organy administracji publicznej powinny więc ocenić operat szacunkowy pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym kontekście Sąd I instancji ocenił, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji dokonał wyczerpującej i trafnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy. Znaczną część uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ poświęcił omówieniu ustaleń poczynionych przez rzeczoznawcę majątkowego i oceny dokonane w tym zakresie przez organ zasługują na aprobatę Sądu. Ustalenie, że znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy spełnia wymogi formalne pozwalał organom obu instancji na przyjęcie go jako dowód tego, jaka była wartość opisanej na wstępie nieruchomości przed i po wejściu w życie zmiany planu miejscowego. W tym kontekście zarzuty skargi Sąd ocenił jako nietrafne. Sąd I instancji stwierdził, iż nie budzi wątpliwości, że kluczową przesłanką pobrania opłaty z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest to, by wzrost wartości nieruchomości nastąpił wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że musi istnieć związek przyczynowy między uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości obiektywnej, rynkowej wartości nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie zarówno treść operatu szacunkowego, jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wyraźnie wskazują, że nieruchomość, którą zbył skarżący w części obejmującej działkę [...] zmieniła w większości przeznaczenie w planie miejscowym z terenów rolnych na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wycena dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego wskazuje jednoznacznie, że wartość nieruchomości przeznaczonej na cele rolnicze była niższa niż wartość tej samej nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Uwzględniając zaś, że w myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji wykazano należycie, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a do wzrostu wartości nieruchomości doszło w związku z wejściem w życie planu miejscowego, który zmienił przeznaczenie nieruchomości. Sąd stwierdził, że nie miał znaczenia dla sprawy faktyczny sposób użytkowania spornej nieruchomości, ponieważ dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości istotne było ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, a nie tego, jak jest ona faktycznie użytkowana. W myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p. badanie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości ma znaczenie, jeśli do wzrostu wartości nieruchomości dochodzi w związku z uchwaleniem planu (gdy wcześniej plan nie obowiązywał), a nie w związku ze zmianą planu miejscowego (jak to właśnie miało miejsce w sprawie niniejszej). Sąd zauważył, że w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r. skierowane do Gminy z wnioskiem o zmianę przeznaczenia jego nieruchomości na cele budowlano-mieszkaniowe, a więc przyjąć można, że zmiana przeznaczenia części nieruchomości w planie miejscowym (działka nr [...]) nie odbyła się wbrew woli skarżącego i faktyczny sposób użytkowania tej nieruchomości nie miał dla skarżącego kluczowego znaczenia, skoro wnioskował o zmianę przeznaczenia nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji przyjął, że w operacie szacunkowym błędnie wskazano datę [...] października 2014 r. jako datę wejścia w życie planu miejscowego (prawidłowa data to [...] października 2014 r.), jednak uchybienie to, które omówił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd zwrócił uwagę, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym wskazał, iż wyceny dokonał na dzień sprzedaży nieruchomości, a więc na dzień [...] sierpnia 2015 r. W ocenie Sądu w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wskazano datę ustalania wysokości opłaty planistycznej (dzień sprzedaży) i na ten dzień należy określić wartość nieruchomości. Tak też postąpił rzeczoznawca majątkowy, a więc nie doszło do naruszenia ww. przepisu.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, iż nieprawidłowe określenie daty w związku z którą określono wysokość opłaty, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy,

- art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości nie ma wpływu na jej rzeczywisty wzrost wartości,

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia naruszenia przepisów postępowania, których dopuścił się organ administracji:

- art. 75 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż operat szacunkowy może być jedynym dowodem na wartość nieruchomości, w oderwaniu od realnego sposobu użytkowania działki, tj. uniemożliwienie przeprowadzenia dowodu z oględzin celem wykazania okoliczności,

- art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak pełnej oceny materiału dowodowego, w szczególności niedokonanie obiektywnej analizy operatu szacunkowego w zakresie daty wyceny i faktycznego braku zmiany przeznaczenia nieruchomości.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przytoczył argumenty mające wspierać zajęte stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

Weryfikacja powyższych zarzutów uzasadnia wniosek, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Po pierwsze, nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez błędną ocenę legalności ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy przez skarżony organ.

Przede wszystkim chybiona jest próba podważania wiarygodności i mocy dowodowej operatu szacunkowego za pośrednictwem ustaleń co do realnego sposobu użytkowania nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2017 r., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 7 u.g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V u.g.n. Przepis art. 156 ust. 1 u.g.n. stanowi z kolei, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Ustawa o gospodarce nieruchomości uznając dowód z operatu szacunkowego uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego za szczególny rodzaj środka dowodowego z opinii biegłego, wprowadza w art. 157 ust. 1 specjalny tryb weryfikacji jego prawidłowości merytorycznej, ustanawiając jednocześnie zasadę, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę ustanowionego w ramach danego postępowania. Powyższy tryb weryfikacji nie oznacza oczywiście, że właściwe organy są zwolnione z obowiązku oceny formalnej legalności operatu, jego wiarygodności oraz mocy dowodowej. W razie pojawienia się wątpliwości lub stwierdzenia niejasności, niespójności lub braków formalno-logicznych właściwy organ może więc żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień co do jego treści, a nawet – działając w granicach zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) – może odmówić mu wiarygodności i mocy dowodowej (por. np. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07; wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009 r., I OSK 373/09; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 378/10; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2019 r., I OSK 773/17). Odmowa uznania wiarygodności i mocy dowodowej nie może jednak wkraczać w sferę ocen specjalistycznych rzeczoznawcy, które opierają się na fachowej wiedzy i doświadczeniu eksperckim. Oceny tego typu podlegają bowiem weryfikacji w trybie określonym w art. 157 u.g.n. W przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do podważenia wiarygodności i mocy dowodowej przedłożonego operatu. Ocena dowodowa skarżonego organu jest wystarczająco prawidłowa, znajdując oparcie nie tylko w wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadach szacowania nieruchomości, lecz także w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia skargi kasacyjnej, że przedłożony operat szacunkowy powinien był zostać sporządzony z uwzględnieniem "realnego sposobu użytkowania" nieruchomości, należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. będący podstawą ustalenia opłaty planistycznej wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z przepisu tego wynika zatem ogólna zasada, że jedynie w przypadku wzrostu wartości nieruchomości następującego w związku z uchwaleniem planu miejscowego organ ustalający wysokość opłaty planistycznej ma obowiązek uwzględnienia faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Konkretyzacja powyższej zasady wynikająca z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w wersji nadanej przez pkt. 8 lit. a) art. 497 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nie mogła zostać w niniejszej sprawie uwzględniona, gdyż zmiana normatywna w tym zakresie weszła w życie 1 stycznia 2018 r. W tej sytuacji należy uznać, że w sprawie nie mogła zostać uwzględniona wartość nieruchomości wynikająca z dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Tym samym również oględziny nieruchomości – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przeprowadzone w dniu [...] grudnia 2015 r. – nie mogły służyć ustaleniom związanym z wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania przed uchwaleniem zmiany planu.

Bezzasadne w tym kontekście są także twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że ze względu na "brak faktycznej zmiany" przeznaczenia zbytej nieruchomości, w wyniku zmiany planu miejscowego, nie zachodzą podstawy do ustalenia opłaty planistycznej. Jakkolwiek przesłanka wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu miejscowego musi mieć charakter obiektywny i zewnętrznie weryfikowalny (zob. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p.), a zatem wymaga ona szczegółowego wykazania za pośrednictwem operatu szacunkowego, to jednak nie można nie uwzględnić, że ustawodawca w zakresie ustalania wartości wzrostu nieruchomości w razie zmiany obowiązującego dla danego obszaru planu miejscowego ustanowił normatywny mechanizm obliczania tej wartości. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. wartość tę oblicza się jako różnicę pomiędzy wartością ustaloną dla przeznaczenia terenu wynikającego z planu miejscowego po jego zmianie a wartością ustaloną dla przeznaczenia terenu wynikającego z planu miejscowego przed jego zmianą. Z woli ustawodawcy uprawniony rzeczoznawca oraz właściwy organ mają w takiej sytuacji obowiązek uwzględnić tylko przeznaczenie planistyczne, abstrahując od faktycznego sposobu wykorzystywania zbywanej nieruchomości. Takie rozwiązanie może oczywiście prowadzić do sytuacji, że wartość nieruchomości według stanu przed zmianą planu zostanie ustalona zgodnie z przeznaczeniem planistycznym, które nie będzie odpowiadać faktycznemu sposobowi wykorzystywania nieruchomości. Jest to jednak ustawowy przejaw ogólnego dążenia ustawodawcy do zachowania zgodności pomiędzy przeznaczeniem planistycznym a przeznaczeniem faktycznym nieruchomości.

Po drugie, w nawiązaniu do powyższych uwag, oddaleniu podlegają zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Bezzasadny w stopniu oczywistym jest zatem zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. "poprzez błędną wykładnię, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości nie ma wpływu na jej rzeczywisty wzrost wartości". W stanie przedmiotowej sprawy Sąd Wojewódzki nie dokonał wykładni wskazanego wyżej przepisu w sposób, jaki został określony przez skarżącego kasacyjnie. Jak już podkreślono, faktyczny sposób wykorzystywania zbywanej nieruchomości ma znaczenie dla ustalenia jej wartości jedynie w razie uchwalenia planu miejscowego dla terenu dotychczas nieobjętego żadnym planem lub planem obowiązującym w dniu uchwalenia nowego planu (zob. art. 37 ust. 1 u.p.z.p.). Ponieważ w odniesieniu do nieruchomości strony skarżącej kasacyjnie doszło do zmiany obowiązującego planu miejscowego, dlatego przesłanka "faktycznego sposobu wykorzystywania" nie mogła zostać uwzględniona. Pozbawiony jakichkolwiek podstaw jest również zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 u.p.z.p. "poprzez stwierdzenie, iż nieprawidłowe określenie daty w związku z którą określono wysokość opłaty, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy". Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, że Sąd Wojewódzki szczegółowo wyjaśnił, że błędne wskazanie, że zmiana planu miejscowego weszła w życie 22 października 2014 r. (zamiast wskazania daty 23 października 2014 r.), nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro miarodajnym momentem, według którego ustala się wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jest dzień sprzedaży tej nieruchomości (w niniejszej sprawie – dzień 3 sierpnia 2015 r.).

W tym stanie rzeczy, mając na względzie wyniki weryfikacji zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.