Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 348/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3, art. 3 pkt 20,
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...](dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta B. na podstawie art. 35 ust. 3, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej powoływana jako P.b.), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej powoływana jako K.p.a.) oraz art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanymi garażami (wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną: wod.-kan., c.o., went. i elektr.), drogi wewnętrznej, parkingu, zewnętrznych instalacji kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz energetycznej wraz z oświetleniem terenu, w granicach działek o nr ew. [...] i [...], obręb [...], przy ul. L. w B.

W uzasadnieniu organ wskazał, że uczestnik postępowania S. J., współwłaściciel nieruchomości przy ul. L. w B., wniósł zastrzeżenia odnośnie planowanej inwestycji uzasadniając to tym, że projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny zlokalizowany jest w odległości mniejszej niż 60 m od naziemnych zbiorników z gazem płynnym znajdujących się na terenie istniejącej stacji LPG (działka o nr ew. [...], obręb [...]). Ustosunkowując się do tego inwestor wskazał, że zgodnie z § 179 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadając budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, dalej powoływane jako rozporządzenie z 2002 r.), dopuszczalna odległość zbiornika naziemnego z gazem płynnym o pojemności nominalnej do 5 m3, jaki zlokalizowany jest na sąsiedniej działce, od budynków mieszkalnych wynosi 5 m. Strona powołała się na zapis rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, dalej powoływane jako rozporządzenie z 2005 r.), którego przepisy, zgodnie z § 3 ust. 1, stosuje się przy budowie obiektów budowlanych przeznaczonych do magazynowania, przeładunku i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów naftowych, a także przy przebudowie tych obiektów, co nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

W związku z uzgodnieniem projektu przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń p.poż oraz przedłożeniem przez stronę postępowania odrębnego stanowiska sprzecznego z załączonym uzgodnieniem, a sporządzonego również przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń p.poż., zaistniała konieczność weryfikacji sprzecznych stanowisk. Wobec powyższego organ wystąpił do Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w T., który podzielił zdanie organu administracji-budowlanej w kwestii braku spełnienia wymagań projektowanej zabudowy z rozporządzeniem z 2005 r. W związku z uzyskaniem ww. stanowiska nałożono na inwestora, postanowieniem z dnia [...].02.2016 r., obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2005 r. w zakresie odległości zbiorników naziemnych gazu płynnego (LPG) zlokalizowanych na istniejącej stacji paliw płynnych od projektowanego budynku mieszkalnego. Organ wskazał, że zgodnie z § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2005 r., odległość naziemnych zbiorników gazu płynnego na stacji paliw płynnych od budynków mieszkalnych wielorodzinnych nie powinna być mniejsza niż 60 m.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) i c) P.b., obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: a) bezpieczeństwa konstrukcji, b) bezpieczeństwa pożarowego i c) bezpieczeństwa użytkowania.

Z treści § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. wynika, że odległości wskazane w tym przepisie należy stosować, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania. W ww. przypadku takim właśnie przepisem odrębnym, określającym dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków jest wymieniony § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2005 r. Z treści § 11 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. wynika, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zwiększających odporność budynku na te zagrożenia, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania określonych z przepisach odrębnych. Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji, gdy nie jest możliwe spełnienie wymagań zawartych w § 124 rozporządzenia z 2005 r., to możliwe jest określenie bezpiecznych odległości na podstawie obliczeń inżynierskich, które wykażą, że projektowany budynek będzie poza zasięgiem zagrożeń wynikających z oddziaływania promieniowania cieplnego lub fali nadciśnienia spowodowanych pożarem lub wybuchem zbiornika z gazem płynnym. Przepis ten stanowił podstawę opracowania załączonej przez inwestora "Analizy zagrożeń wynikających z oddziaływania promieniowania cieplnego i fali nadciśnienia spowodowanym pożarem lub wybuchem zbiornika z gazem płynnym propan-butan" opracowanej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń p.poż. A. Ś., która wskazywała, jakie zabezpieczenia należy wykonać w budynku w celu poprawy bezpieczeństwa i minimalizacji skutków ewentualnych zdarzeń awaryjnych.

Wskazana przez stronę postępowania niekompletność przedłożonej analizy, z uwagi na okoliczność istnienia "ażurowego kosza" stanowiącego składowisko butli z gazem 11 kg, potwierdzona została tego samego dnia zdjęciami wykonanymi w terenie przez inspektora prowadzącego sprawę. Powyższe braki analizy uniemożliwiają dokonanie prawidłowej oceny, czy zapewniono spełnienie wymogów § 11 rozporządzenia z 2002 r. w zw. z § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2005 r.

Ponadto, przedłożona uzupełniona dokumentacja projektowa uwzględniająca analizę zagrożeń z lipca 2016 r. nie została ponownie uzgodniona z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych A. Ś. (dotyczy projektu zagospodarowania terenu, który został uzgodniony w dacie wcześniejszej [...].07.2015 r.).

Jednocześnie organ wskazał na brak udokumentowania, według postanowienia z [...].08.2015 r., spełnienia wymogów § 40 ust. 3 i § 19 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., z uwagi na istniejący zasięg parkingu na terenie działek: nr ew. [...], obręb [...], oraz nr ew. [...], obręb [...] przy ul. L. w B. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu "układ miejsc parkingowych na działce sąsiedniej wg inwentaryzacji" oznaczony został w odległości od 9,13 m do 7,07 m od granicy z terenem będącym przedmiotem zainwestowania, co nie odpowiada faktycznemu zasięgowi parkingu według materiałów archiwalnych z projektu budowy stacji gazu płynnego oraz wykonanych zdjęć w terenie.

Organ postanowieniami z [...].08.2015 r. oraz [...].02.2016 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych braków i nieprawidłowości występujących w przedmiotowym wniosku. Jak wskazał NSA w wyroku z 12.09.2013 r., II OSK 155/12, organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, w razie stwierdzenia materialnoprawnych braków wniosku, określonych w art. 35 ust. 1 P.b., obowiązany jest w trybie art. 35 ust. 3 tej ustawy wezwać, postanowieniem, inwestora do usunięcia takich braków, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W związku z nieusunięciem w terminie braków i nieprawidłowości wymienionych w powyższych postanowieniach, uwzględniając ujawnienie przez stronę nowych okoliczności w sprawie, zadecydowano jak w sentencji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. sp. z o.o. w B. zarzucając jej:

1) naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie czynnego udziału strony w postępowaniu oraz uniemożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie;

2) naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona;

3) naruszenie art. 7 i art. 9 K.p.a. poprzez brak dokonania ustaleń stanu faktycznego lub dokonanie dowolnych ustaleń stanu faktycznego skutkujący wydaniem decyzji nie znajdującej potwierdzenia w materiale dowodowym;

4) naruszenie art. 35 ust. 3 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku nienałożenia z wyznaczeniem odpowiedniego terminu obowiązku usunięcia ewentualnych naruszeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 P.b.;

5) naruszenie art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zakończenie postępowania, podczas gdy należało zastosować art. 35 ust. 8 P.b.;

6) naruszenie art. 35 ust. 4 P.b. poprzez niezapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi wnioskodawcy w zakresie korzystania z przysługującego mu prawa zabudowy nieruchomości;

7) niestosowanie się do zapisów planu miejscowego dotyczących zabudowy działek nr ew. [...] i [...] obręb [...].

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu spółka stwierdziła, że analiza przedstawiona przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń p.poż. uwzględniała możliwość ponownego montażu drugiego ze zbiorników z gazem, czego wyrazem jest w punkcie 4.1. przedmiotowego dokumentu wykazanie, iż analiza dotyczy stacji paliw, która obejmowała bliźniacze zbiorniki ze wspólnym dystrybutorem.

Ponadto, sam rzeczoznawca wskazał, że butle dostarczane na miejsce stacji są zaplombowane, nie wymagają żadnej ingerencji, a ewentualne zagrożenia wynikające z ich obecności są tak znikome, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7.06.2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i terenów, można je lokalizować w odległości 8 m od budynków mieszkalnych. Rzeczoznawca wskazuje, że przedmiotowe butle w ażurowym koszu nie mają żadnego znaczenia metodologicznego dla wyników przedmiotowej analizy zagrożeń. Wymienione w analizie trzy scenariusze są cały czas obowiązujące i w absolutnie żadnym aspekcie nie straciły na aktualności.

Tymczasem organ tylko i wyłączenie na podstawie bezpodstawnych oskarżeń jednej ze stron oparł swoje rozstrzygnięcie, nie czekając, a nawet nie dając szansy, na złożenie wyjaśnień inwestorowi. Organ złamał tym samym jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego urzeczywistnioną w art. 10 § 1 K.p.a. Obowiązek zapoznania strony z wynikami postępowania wyjaśniającego, jeżeli ma spełnić swą rolę, pociąga za sobą obowiązek organów administracji, jakim jest konieczność wzięcia pod rozwagę wypowiedzi strony i ustosunkowanie się do tych wypowiedzi. Takie ustosunkowanie się jest szczególnie potrzebne wówczas, gdy dla poparcia swych wypowiedzi strona powołuje określone dowody. Organ administracji może odstąpić od omawianej zasady tylko wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2), a przyczyny odstąpienia od tej zasady organ powinien utrwalić w formie adnotacji w aktach sprawy (art. 10 § 3).

Organ dowiadując się o rzekomych istotnych dla niego nowych okolicznościach w dniu [...] września 2016 r. nie czekając na wyjaśnienia inwestora wydał w dniu [...] września zaskarżoną decyzję. Wydając decyzję organ uchybił obowiązkowi wynikającemu wprost z art. 7 K.p.a, a polegającemu na dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.

Zauważyć należy ponadto, że termin usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego, o którym mowa w art. 35 ust. 3 P.b., jest terminem wyznaczanym przez organ administracji, i jako taki, może być na wniosek strony przez organ skracany lub przedłużany. Do terminu 65 dni na załatwienie sprawy nie wlicza się przewidzianych w przepisach prawa terminów dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Z pewnością nowe okoliczności, dowody i twierdzenia wskazane przez S. J. nie mogły obarczać organu winą za niedochowanie 65-dniowego terminu.

Spółka wskazała, że dnia [...].03.2016 r. Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa wskazało, iż do przedmiotowej sprawy nie należy stosować rozporządzenia z 2005 r.

Prawo do czynnego uczestnictwa strony inwestorskiej w postępowaniu zostało całkowicie zniweczone również w przypadku możliwości wypowiedzenia się co do nowych twierdzeń wysuniętych przez S. J. [...] września 2016 r., a dotyczących zasięgu parkingu na terenie działek nr ew. [...], obręb [...] oraz nr ew. [...] obręb [...] przy ul. L. Dopiero na dwa dni przed wydaniem decyzji S. J. wskazał, że położenie planowanej inwestycji budowlanej nie spełnia rzekomo odpowiedniej odległości od mieszczącego się parkingu na sąsiedniej nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość, mająca być parkingiem, jest faktycznie niezabudowana oraz niezagospodarowana w sposób, który jednoznacznie stwierdzałby zasięg oddziaływania przedmiotowego parkingu. Inwestycja wybudowania parkingu po prostu nie została przez właściciela nieruchomości przy ul. L. właściwie zrealizowana. Miejsca do parkowania nie są w żaden sposób wyznaczone, a sama nieruchomość nie spełnia w sposób wystarczający wymogów czynnego parkingu. W konsekwencji, parkujące tam samochody nie znajdują się we właściwych miejscach, które na podstawie projektu budowlanego zostały tam wyznaczone. Inwestor nie miał do tej pory o tym określonej wiedzy, więc nie mógł się do niej ustosunkować.

Ponadto, poprzez brak wypowiedzenia się do twierdzeń dotyczących parkingu organ uniemożliwił inwestorowi rozpoczęcie procedury odstępstwa od warunków technicznych przewidzianej w art. 9 P.b. Jeśli takowe odstępstwo byłoby konieczne, to z pewnością urzeczywistniłoby możliwość realizacji na tym terenie inwestycji zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym dla tego obszaru. który przewiduje dla nieruchomości będącej we władaniu inwestora zabudowę - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i teren zabudowy usługowe (B33MW/U).

Również bezpodstawnym zarzutem skierowanym do inwestora w zaskarżonej decyzji było rzekome nieuzgodnienie ponowne z rzeczoznawcą A. Ś. uzupełnionej o analizę tegoż samego A. Ś. dokumentacji projektowej inwestycji. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, przedmiotowy budynek jako ZL IV - tak zwany niski - nie wymaga w ogóle rzeczonego uzgodnienia. Tylko i wyłącznie na wyraźny wniosek inwestora czyniącego zadość wszelkim zasadom procesu budowlanego, obiektu, rzeczoznawca dokonał początkowo takowych uzgodnień.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak [...] , Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 P.b. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że częściowo zgadza się z zarzutem odwołującej, iż organ I instancji uniemożliwił czynny udział strony w postępowaniu oraz uniemożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Pełnomocnik odwołującej nie skorzystała z możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Przeglądanie akt sprawy jest prawem strony, a nie obowiązkiem, od spełnienia którego zależne jest wydanie rozstrzygnięcia przez organ administracji. W aktach organu I instancji znajdują się także notatki dokumentujące zapoznawanie się stron z aktami sprawy na wcześniejszych etapach postępowania. Strony na tej podstawie przekazywały także swoje uwagi i spostrzeżenia podczas trwania całego postępowania. S. J. w dniu [...] września 2016 r. zwrócił uwagę na niekompletność załączonej "Analizy zagrożeń wynikających z oddziaływania promieniowania cieplnego i fali nadciśnienia spowodowanych pożarem lub wybuchem zbiornika z gazem płynnym propan-butan" opracowanej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń p.poż. A. Ś. Zarzucił on w szczególności, że nie uwzględnia ona znajdujących się na terenie stacji butli z gazem, które powodują dodatkowe zagrożenia. Istnienie ażurowego kosza, stanowiącego składowisko butli, zostało potwierdzone tego samego dnia zdjęciami wykonanymi w terenie przez inspektora prowadzącego sprawę. W piśmie z [...] września 2016 r. Dyrektor Wydziału Administracji Budowlanej stwierdziła, że powyższe braki analizy uniemożliwiają dokonanie prawidłowej oceny, czy zapewniono spełnienie wymogów § 11 rozporządzenia z 2002 r. Jednocześnie w tym samym piśmie Dyrektor poinformowała, że decyzja kończąca postępowanie powinna zostać wydana do dnia [...] września 2016 r., aby nie doszło do przekroczenia terminu wskazanego w art. 35 ust. 6 pkt P.b. Jakkolwiek argument dotyczący nieprzekroczenia terminu wydania decyzji przez organ I instancji ma swoje uzasadnienie, to należy stwierdzić, że istotna kwestia dotycząca możliwości usytuowania planowanego budynku w pobliżu stacji paliw nie została rozstrzygnięta, a inwestor nie mógł się do tej kwestii odnieść i w tym aspekcie można się częściowo zgodzić z zarzutem odwołującej.

Na podstawie art. 7 K.p.a, organ administracji publicznej obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu winien on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, jest możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.).

Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało dokonane na podstawie niekompletnego materiału dowodowego. Po ustaleniu, że "Analiza zagrożeń wynikających z oddziaływania promieniowania cieplnego i fali nadciśnienia spowodowana pożarem lub wybuchem zbiornika z gazem płynnym propan-butan" jest niekompletna, co wbrew zarzutom odwołującej zostało dokonane na podstawie ustaleń własnych organu I instancji, a nie tylko "oskarżeń strony S. J.", nie umożliwiono inwestorowi odniesienie się do powyższych zarzutów i ewentualnie uzupełnienie powyższej analizy. Zatem należy się zgodzić z zarzutem odwołującej, że uniemożliwiono stronie dokonania czynności procesowych w celu obrony przed zarzutami. Należy zwrócić uwagę na fakt, że inwestor, zlecając profesjonaliście sporządzenie wymaganej analizy, nie dysponuje ani też nie musi dysponować wiedzą dotyczącą tej konkretnej dziedziny, ponieważ dotyczy ona wiadomości specjalnych. Zatem nie musi mieć wiedzy, która pozwala na ocenę, czy dana analiza jest wyczerpująca i kompletna, czy też nie. Takiej oceny dokonuje organ prowadzący postępowanie w odniesieniu do konkretnych okoliczności sprawy. Stąd też inwestor nie powinien ponosić konsekwencji braków bez możliwości ich uzupełnienia. W przypadku, gdy organ uzna, że dane opracowanie jest niekompletne, powinien na podstawie art. 35 ust. 3 albo art. 33 ust. 6 wezwać do usunięcia braków czy nieprawidłowości.

Ponadto, kolejną okolicznością, którą należy wyjaśnić w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy, jest kwestia istniejącego zasięgu parkingu przy ul L. Zgodnie bowiem z uzasadnieniem decyzji, na podstawie projektu zagospodarowania terenu "układ miejsc parkingowych na działce sąsiedniej wg inwentaryzacji" oznaczony został w odległości od 9,13 m do 7,07 m od granicy z terenem będącym przedmiotem zainwestowania. Nie odpowiada to jednak faktycznemu zasięgowi parkingu według materiałów archiwalnych z projektu budowy stacji gazu płynnego oraz wykonanych zdjęć w terenie.

Powyższe okoliczności powinny być szczegółowo zbadane w toku ponownie prowadzonego postępowania, ponieważ będą miały bezpośredni wpływ na jego wynik.

W związku z powyższym niniejsza decyzja powinna zostać uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu dokonania koniecznych wyjaśnień i ponownej, wnikliwej analizy zebranych materiałów.

Skargę na powyższą decyzję złożył S. J. zarzucając jej naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie, że organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, a także poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta B. zostało dokonane na podstawie niekompletnego materiału;

3. art. 10 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie, że uniemożliwiono inwestorowi odniesienie się do zarzutów dotyczących niekompletności przedłożonej analizy i jej ewentualne uzupełnienie, skoro organ II instancji przyjął, że fakt ten został w toku prowadzonego postępowania ustalony w oparciu o własne ustalenia organu, a ponadto z akt sprawy wynika, że w tej kwestii [...].09.2016 r. z inicjatywy skarżącego odbyło się spotkanie zainteresowanych stron, którego przedmiotem były między innymi zarzuty w stosunku do analizy; strona na ww. spotkaniu miała prawo przedstawić swoje stanowisko w zakresie sformułowanych zarzutów do opinii, jak i również złożyć je na piśmie;

4. § 124 rozporządzenia z 2005 r. w zakresie dotyczącym odległości, jaka powinna być zachowana pomiędzy tymi obiektami, a usytuowaniem budynku mieszkalnego, która powinna wynosić minimalnie 60 m, a projekt nie spełnia tego podstawowego warunku.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ I instancji, co wynika z akt sprawy, przeprowadził bardzo wnikliwe i szczegółowe postępowanie dowodowe. W ramach tegoż postępowania na bieżąco informował strony o jego przebiegu, złożonych dowodach, umożliwiając stronom złożenie stosownych wniosków dowodowych i ustosunkowanie się do zarzutów stron przeciwnych.

W toku postępowania inwestor złożył "Analizę zagrożeń wynikających z oddziaływania promieniowania cieplnego i fali nadciśnienia spowodowana pożarem lub wybuchem zbiornika z gazem płynnym propan-butan". Analiza ta, co wynika także z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, była niekompletna. Fakt ten został ustalony przez organ I instancji w oparciu o ustalenia własne. Należy podkreślić, że przedmiotowa analiza została złożona w związku z wydaniem postanowienia z [...].02.2016 r. przez organ I instancji zobowiązującego inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2005 r. Treść przedmiotowej analizy wskazuje, że inwestor nie wykonał nałożonego na niego przez organ I instancji obowiązku, a jedynie w przedmiotowej analizie przedstawił zabezpieczenia, które jego zdaniem należy wykonać w budynku w celu poprawy bezpieczeństwa i minimalizacji skutków ewentualnych zdarzeń awaryjnych.

Następnie skarżący w piśmie z [...].09.2016 r. podkreślił, że złożona przez inwestora analiza oraz projekt budowlany z uwagi na naruszenie warunków rozporządzenia z 2005 r. w zakresie dotyczącym odległości inwestycji w odległości mniejszej niż co najmniej 60 m od stacji paliw płynnych jest wadliwa. Ponadto, analiza ta nie uwzględnia rzeczywistego zagospodarowania terenu sąsiedniej nieruchomości, na której znajduje się parking oraz stacja LPG. Na stacji znajduje się naziemny zbiornik gazu, a także butle z gazem, których zgodnie z przepisami może być maksymalnie 40 sztuk o łącznej masie 440 kg.

W dniu [...] września 2016 r. odbyło się spotkanie, którego celem było wyjaśnienie przedmiotowych kwestii.

Organ I instancji o powyższych zarzutach, które były także zgłaszane na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego, poinformował w dniu [...] września 2016 r. pełnomocnika inwestora, który nie zajął żadnego stanowiska.

W ocenie skarżącego zbędnym było ponowne wzywanie inwestora do usunięcia występujących nieprawidłowości, skoro organ I instancji na podstawie postanowienia z [...].02.2016 r., czyli ponad 6 miesięcy wcześniej, zobowiązał inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Skoro w wykonaniu tego postanowienia inwestor przedłożył wadliwą dokumentację, nie spełniającą wymogów ustawowych, to taki materiał podlegał ocenie organu I instancji przy wydawaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Z żadnego przepisu obowiązującego prawa nie wynika, aby organ był zobowiązany do wielokrotnego wyzwania inwestora do dokonywania poprawek w przedłożonych dokumentach, w tym w projekcie budowlanym, tak długo, aż przedłożone dokumenty będą zgodne z prawem.

Zatem należy uznać za słuszne w tym zakresie stanowisko organu I instancji zaprezentowane z uzasadnieniu decyzji z powołaniem się na wyrok NSA z 12.09.2013r., II OSK 155/12, że organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, w razie stwierdzenia materialnoprawnych braków wniosku, określonych w art. 35 ust.1 P.b., obowiązany jest w trybie art. 35 ust. 3 tej ustawy wezwać postanowieniem inwestora do usunięcia takich braków, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Z akt sprawy wynika, że strona wezwana została dwukrotnie w sposób prawidłowy na podstawie postanowienia z [...].08.2015 r. oraz z [...].02.2016 r. i nie usunęła stwierdzonych braków i nieprawidłowości wymienionych w tych postanowieniach.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że stanowisko organu II instancji, wskazujące, iż organ I instancji uniemożliwił inwestorowi odniesienie się do zarzutów skarżącego, jest całkowicie niezasadne w świetle obowiązujących przepisów.

Natomiast kwestia zasięgu istniejącego parkingu ma drugorzędne znaczenie w sytuacji, gdy projektowany budynek znajduje się w mniejszej odległości niż 60 m od stacji paliw. Z ustaleń faktycznych niniejszej sprawy, poczynionych na podstawie przedłożonego przez inwestora projektu, wynika, że odległość ta wynosi 17,5 m. W tym stanie rzeczy, choćby z tej właśnie przyczyny - wadliwości projektu budowlanego, rozstrzygnięcie organu I instancji jest i prawidłowe.

Organ w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.

Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c P.p.s.a. stanowi podstawę do jej uchylenia.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z kolei w myśl art. 58 ust. 3 P.b., w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia [...].02.2016 r., wydanym właśnie na podstawie cyt. wyżej przepisu, wezwał inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2005 r.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że pogląd, iż przepisy rozporządzenia z 2005 r. znajdują zastosowanie także w przypadku lokalizacji budynków mieszkalnych przy istniejących obiektach budowlanych przeznaczonych do magazynowania, przeładunku i dystrybucji ropy naftowej oraz produktów naftowych został zaprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide np. wyrok WSA w Gliwicach z 12.04.2017 r., II SA/Gl 114/17) i jest on również podzielany przez Sąd w niniejszym składzie. Przyjmując odmienny tok rozumowania należałoby bowiem dojść do wniosku, że w sytuacji budowy stacji LPG w pobliżu budynków mieszkalnych odległość 60 m musi zostać zachowana. Jeśli jednak inwestor zamierza wybudować budynek w pobliżu stacji, żadne normy nie obowiązują. W ocenie sądu takie stanowisko stoi w oczywistej sprzeczności w wykładnią celowościową zarówno § 3, jak i 124 rozporządzenia z 2005 r. Wprowadzenie limitów odległości służy wszak zapewnieniu bezpieczeństwa innych obiektów w razie wystąpienia sytuacji awaryjnej. Nie ulega wątpliwości, że funkcjonowanie stacji LPG stwarza zagrożenie wybuchem.

Jedno z głównych zagadnień w sprawie stanowiła interpretacja przepisów rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Zgodnie z § 11 ust. 1 pierwszego z nich, "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych". Natomiast § 124 § 1 pkt 4 rozporządzenia z 2005 r. stanowi, że "Magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacze tego gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 60 m - od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego". Z kolei w myśl ust. 2 cyt. przepisu, "Odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5, mogą być zmniejszone o połowę w przypadku:

1) zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI 120, zasłaniającej zbiornik od strony obiektu, z wyjątkiem odległości określonych w ust. 1 pkt 3 i 4;

2) gdy masa składowanego gazu płynnego nie przekracza 440 kg i butle są składowane w kontenerach o konstrukcji ażurowej;

3) zbiorników podziemnych."

Z analizy ww. przepisów wynika, że możliwe jest, stosownie do § 11 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., zbliżenie budynku do istniejącej stacji paliw poniżej 60 m (a nawet 30 m), jednakże pod warunkiem zastosowania środków technicznych zwiększających odporność budynku na zagrożenia. Tymczasem z Analizy zagrożeń (...) autorstwa A. Ś. wynika, że nie uwzględnił on w niej obecności na terenie stacji LPG butli gazowych pomimo tego, że ze zdjęcia znajdującego się w tejże Analizie wprost wynika, iż butle te się tam znajdują (vide k. 6 analizy, k. 185 akt organu I instancji). Powyższe prowadzi, że inwestor nie usunął wskazanych nieprawidłowości zgodnie z postanowieniem organu z [...].02.2016 r. Jak podnosi się w orzecznictwie, o niewykonaniu obowiązku można mówić wówczas, gdy inwestor nie udzielił odpowiedzi w ogóle lub gdy udzielona odpowiedź jest niezwiązana z przedmiotem sprawy. Jeśli natomiast udzielona odpowiedź jest w ocenie organu administracji jedynie niepełna lub nie wyjaśnia istotnych dla sprawy okoliczności, to może to być podstawą do odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn merytorycznych (vide wyrok NSA z 29.12.2015 r., II OSK 1023/14, LEX nr 1989171). Niewyeliminowanie braków przedłożonej dokumentacji projektowej w pełni usprawiedliwia decyzję o odmowie zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (tak wyrok WSA w Łodzi z 14.10.2015 r., II SA/Łd 584/15, LEX nr 1930285).

Ponadto, wskazać należy, że proponowane przez ww. rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych A. Ś. rozwiązanie w zakresie wykonania ściany zlokalizowanej na granicy działki od strony stacji LPG o odporności ogniowej REI 120 z odporną na parcie 2,5 kPa, nie znajduje odzwierciedlenia w projekcie budowlanym – branża budowlana – konstrukcja. Na stronie 12 ww. projektu wskazano jedynie, że "odporność ściany w osi 10 na obciążenia od nadciśnienie spowodowane ewentualną eksplozją pobliskiego zbiornika LPG gwarantuje układ prowadzonych w niej rdzeni żelbetowych". Tymczasem rzeczoznawca ds. p.poż. oprócz odporności na parcie (2,5 kPa) zalecił wyraźnie wykonanie ściany z materiałów o odporności ogniowej REI 120, czego projekt budowlany w ww. branży nie zawiera. Bierze on pod zatem uwagę jedynie możliwość wybuchu na stacji LPG, natomiast w ogóle nie uwzględnia możliwości wystąpienia na niej pożaru.

Tym samym Wojewoda uchylając decyzję organu I instancji naruszył przepisy prawa materialnego, tj. § 124 ust. 1 pkt rozporządzenia z 2005 r. i § 11 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. Skutkuje to również uznaniem za zasadne zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2, art. 7 i art. 77 oraz art. 10 K.p.a. Wbrew stanowisku Wojewody, organ I instancji prawidłowo zastosował się do obowiązków wynikających z art. 10 K.p.a. Okoliczność istnienia na terenie stacji LPG butli z gazem wynikała już z Analizy zagrożeń (...), więc fakt zwrócenia na nią uwagi przez S. J. w ostatnim stadium postępowania tuż przed wydaniem decyzji przez organ I instancji nie wniósł do sprawy żadnych nowych, nieznanych inwestorowi okoliczności. Za okoliczność taką można by ewentualnie uznać kwestię posadowienia parkingu na sąsiedniej nieruchomości, jednak w świetle powyższych rozważań nie miała ona żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia organu I instancji.

Nie można natomiast podzielić poglądu organu I instancji, że powodem, dla którego nie mógł on ponownie wezwać inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 P.b., był upływ terminu określonego w art. 35 ust. 6 P.b. Do opóźnień spowodowanych z winy strony w świetle art. 35 ust. 6 P.b. zaliczyć bowiem należy konieczność podjęcia przez organ czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 3 P.b., a więc również usunięcie nieprawidłowości wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (vide wyrok NSA z 25.11.2016 r., II OSK 457/15, LEX nr 2190890). Natomiast, w ocenie Sądu, co wskazano wcześniej, organ nie musiał ponownie wydawać postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 P.b., ponieważ już raz to uczynił, a inwestor nie wyeliminował dostrzeżonych przez organ braków w pełni.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2015 r. poz. 1804) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie 500 zł (§ 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.