Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 82/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: § 2 pkt 5, § 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej T. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2021 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania P. sp. z o.o. z siedzibą w P. (obecnie: T. sp. z o.o.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] lipca 2019 r. o warunkach zabudowy (nr sprawy: [...]).

Zaskarżona decyzja zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] lipca 2019 r. (zwaną też dalej "Decyzją WZ") Prezydent Miasta P. (dalej jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") ustalił na rzecz W. B. (zwanej dalej "WOIIB" lub "inwestorem") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch parkingów, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], ark. [...], obręb G., położonych przy al. [...] / ul. [...] / ul. [...] w P..

Odwołanie od tej decyzji, datowane na [...] lipca 2019 r., w imieniu strony postępowania, P. sp. z o.o., wniosła R. P., która – zarzuciwszy:

1. niezgodność z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p."), gdyż żadna z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących powstania parkingu, ponieważ są to działki niezabudowane, a z analizy zagospodarowania przestrzennego terenu wynika, że teren sąsiedni zabudowany jest budynkami jednorodzinnymi i wielorodzinnymi oraz zabudową usługową;

2. jednostronne traktowanie sprawy przez organ I instancji, mające się – zdaniem odwołującej – przejawiać w nieuwzględnieniu komfortu właścicieli sąsiednich działek; być może forma zagospodarowania działek nr [...] w postaci parkingu nie jest optymalna; osoby zajmujące się planowaniem zawodowo, czyli planiści Miejskiej Pracowni Urbanistycznej ("MPU"), nie podzielają opinii organu wydającego decyzję – w piśmie z [...] października 2018 r. MPU stwierdziła, że planowana inwestycja jest sprzeczna z założeniami opracowywanego planu miejscowego; uwagi w tej sprawie zgłosiło Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w P. sp. z o.o. ("MPK")

– wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i uwzględnienia już na tym etapie przeprowadzenia konsultacji społecznych.

Pismem z [...] września 2019 r. SKO, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwało R. P. do usunięcia braku formalnego odwołania przez złożenie, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, pełnomocnictwa upoważniającego do reprezentowania P. sp. z o.o. w postępowaniu odwoławczym, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Pomimo skutecznego doręczenia wezwania, brakujące pełnomocnictwo w zakreślonym terminie nie zostało przedłożone. W związku z tym SKO, pismem z [...] października 2019 r. nr [...], pozostawiło bez rozpoznania odwołanie z [...] lipca 2019 r.

W dniu [...] maja 2021 r. wpłynęła do SKO skarga P. sp. z o.o. (dawniej P. sp. z o.o.) z [...] maja 2021 r. na bezczynność organu odwoławczego w sprawie o sygn. [...]

Wyrokiem z [...] sierpnia 2021 r. sygn. akt IV SAB/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał SKO do załatwienia sprawy odwołania złożonego przez P. sp. z o.o. w terminie miesiąca od otrzymania prawomocnego wyroku. W wyroku tym wskazano, że jeżeli w dacie dokonania czynności procesowej pełnomocnik nie był umocowany, dla skuteczności czynności procesowej niezbędne jest jej potwierdzenie przez stronę, a także – w konsekwencji – że organ będzie zobowiązany do wezwania domniemanego pełnomocnika do wykazania pełnomocnictwa, a w razie jego nieujawnienia – do wezwania samej strony do podpisania podania.

W wykonaniu ww. wyroku WSA, SKO pismem z [...] listopada 2021 r., wezwało T. sp. z o.o. (poprzednio: P. sp. z o.o., a wcześniej: P. sp. z o.o.) do podpisania odwołania z [...] lipca 2019 r. wniesionego przez R. P., załączonego do ww. pisma (w postaci uwierzytelnionej kopii). W dniu [...] listopada 2021 r. wpłynęło do SKO pismo T. sp. z o.o. (zwanej też dalej "Spółką" lub "skarżącą") z [...] listopada 2021 r., do którego dołączone zostało odwołanie podpisane przez Prezesa Zarządu Spółki, W. S.. W związku z tym SKO wyjaśniło, że treść nadesłanego odwołania była tożsama z treścią odwołania z [...] lipca 2019 r., ale nie była to uwierzytelniona kopia odwołania przesłana do Spółki przez SKO celem uzupełniania braku. Jednakże z uwagi na termin wyznaczony przez WSA do załatwienia sprawy (1 miesiąc), SKO odstąpiło od wezwania skarżącej do przekazania podpisanej uwierzytelnionej kopii odwołania – uznając, że Spółka podtrzymała zarzuty odwołania.

Utrzymując w mocy Decyzję WZ – przywołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2021 r. – SKO zaznaczyło w uzasadnieniu, że do niniejszej sprawy należy stosować przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. poz. 922) – mocą której to nowelizacji do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dodano pkt 6 – gdyż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji wpłynął do organu I instancji w dniu [...] września 2018 r., czyli przed wejściem w życie omawianej nowelizacji. A do takich spraw – zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. nowelizacji – znajdują zastosowanie przepisy dotychczasowe. Następnie – odnosząc przywołany art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej "rozporządzeniem MI") do rozpatrywanej sprawy – SKO wskazało, że działki objęte wnioskiem znajdują się na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p."). W takiej sytuacji zmiana zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy (dalej w skrócie "decyzji w.z."). Obszar analizowany wyznaczony został w odległości [...] m od granic terenu objętego wnioskiem. Organ I instancji uznał, że obszar ten tworzy pewną urbanistyczną całość, który umożliwia przeprowadzenie analizy urbanistycznej i ustalenie warunków, i wymagań dla nowej zabudowy. Zwiększenie obszaru analizowanego nie wpłynęłoby na wynik ustaleń. Po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej ustalono, że teren jest zabudowany budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i wielorodzinnymi oraz zabudową usługową. Prezydent Miasta uznał, że realizacja planowanej inwestycji pozytywnie wpłynie na ład przestrzenny rozumiany zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Stanowi ona budowę infrastruktury, zwłaszcza dla budynku WOIIB. Na załączniku graficznym do Decyzji WZ zaznaczono granice terenu inwestycji i granice obszaru analizowanego, zaś kopia mapy zasadniczej, na której sporządzony został załącznik graficzny, wykonana została w skali 1:1000. Załącznikiem do Decyzji WZ są również wyniki analizy urbanistycznej. Wobec tego – zdaniem SKO – uznać należy, że załączniki są prawidłowe. Jednocześnie SKO podzieliło pogląd organu I instancji, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie naruszy ładu przestrzennego. Wobec faktu, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa (jednorodzinna i wielorodzinna) oraz usługowa, to brak podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja to inwestycja nie dająca się pogodzić z istniejącą funkcją zabudowy i z nią sprzeczna. Z uwagi zaś na charakter planowanej inwestycji (parkingi) brak było podstaw do ustalenia dla niej parametrów, o których mowa w §§ 4-8 rozporządzenia MI (linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wskaźnik zabudowy do powierzchni działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu) – por. wyrok WSA z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 465/16.

Wobec tego – w ocenie SKO – uznać należało, że spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto SKO podzieliło również stanowisko organu I instancji co do spełnienia pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.:

- pkt 2 – gdyż teren, na którym planowana jest inwestycja, posiada dostęp do drogi publicznej (ul. [...]);

- pkt 3 – albowiem, jak wyjaśnił inwestor w piśmie z [...] października 2018 r., zasilanie dla projektowanego oświetlenia o mocy 2 kW ma nastąpić bezpośrednio z budynku WOIIB jako przyłącze własne lub ze źródeł odnawialnych (lampy solarne);

- pkt 4 – teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wprawdzie działki objęte wnioskiem stanowią: działka nr [...] - zurbanizowane tereny niezabudowane (Bp), działka nr [...] - tereny mieszkaniowe (B), a działka nr [...] - grunty orne klasy IVa (RIVa), lecz zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej w skrócie "u.o.g.r.l.") przepisów rozdziału 2 nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Jednocześnie Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego G. (dalej jako "G. ") w piśmie z [...] października 2018 r. uzgodnił w zakresie ochrony gruntów rolnych warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu w granicach m.in. działki nr [...] oraz wskazał, że realizacja inwestycji na wymienionych użytkach rolnych nie wymaga zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (grunty rolne klasy IVa nie wymagają takiego zezwolenia);

- pkt 5 – Prezydent Miasta stwierdził, że inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W sporządzonej analizie urbanistycznej (dokument z [...] grudnia 2018 r.; zwany też dalej "Analizą") wskazano, że w sprawie mają zastosowanie przepisy odrębne, gdyż teren usytuowany jest "w obszarze ochrony konserwatorskiej – zespól zabytkowy rejestru A239, 1982-10-06, Zespoły urbanistyczno-architektoniczne najstarszych dzielnic miasta". W Decyzji WZ zawarto ustalenia dla przedmiotowej inwestycji nawiązujące do stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków ("MKZ") wyrażone w piśmie z [...] listopada 2018 r. (pkt [...] decyzji), w tym że: należy zachować bunkier na działce nr [...]; infrastrukturę parkingową przesłonić od strony al. [...] dużymi krzewami lub drzewami kolumnowymi o niskim pokroju; na realizację inwestycji należy uzyskać pozwolenie konserwatorskie przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę; w razie przypadkowego odkrycia obiektów archeologicznych przez ekipę budowlaną, należy zabezpieczyć znalezisko i zgłosić ten fakt do Biura MKZ.

Dalej SKO wyjaśniło, że:

- planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko. Powierzchnia użytkowa planowanych parkingów wynosić ma łącznie 4.553 m2, co oznacza, że inwestycja ta nie może być zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej w skrócie "u.u.i.ś."). Powierzchnia użytkowa planowanych parkingów jest bowiem mniejsza niż powierzchnia minimalna określona w § 3 pkt 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zwanego dalej "rozporządzeniem RM2010"), przy czym w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zwanym dalej "rozporządzeniem RM2019") treść § 3 pkt 58 w zakresie powierzchni parkingów jest tożsama z treścią przywołanego wyżej § 3 pkt 55 rozporządzenia RM2010;

- projekt Decyzji WZ uzgodniono w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. z organami właściwymi, tj. z MKZ (postanowienie nr [...] z [...] stycznia 2019 r.) i PGW Wody Polskie (postanowienie z [...] stycznia 2019 r., w którym wskazano na konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego). Uzyskano również stanowiska: G. , Zarządu Dróg Miejskich ("ZDM") oraz MPU. ZDM negatywnie zaopiniował nowo projektowany zjazd z ul. [...], wskazując, że obsługa komunikacyjna powinna odbywać się dwoma zjazdami z ul. [...]. Jego stanowisko zostało zaakceptowane przez inwestora, który pismem z [...] grudnia 2018 r. odpowiednio skorygował wniosek;

- wzmiankowane w odwołaniu uwagi MKZ – podniesione w piśmie z [...] października 2018 r., a dotyczące umiejscowienia parkingów pod wiaduktem P. S. T. ("PST") – zostały uwzględnione w pkt VIII Decyzji WZ. Odnośnie do stanowiska MPU, organ II instancji zauważył, że istotnie w piśmie z [...] października 2018 r. MPU wskazała, iż dla obszaru, na którym znajdują się działki objęte wnioskiem, opracowywany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P., przewidujący przeznaczenie terenu pod zabudowę usługową w klinie zieleni, tereny usługowe w klinie zieleni. Jednakże są to założenia projektowane i – jak wskazała sama MPU w ww. piśmie – na obecnym etapie prac nad m.p.z.p. trudno jednoznacznie odpowiedzieć, jaki ostateczny kształt będzie miał projekt planu. Wobec tego odnoszenie się do hipotetycznych założeń planu miejscowego nie znajduje uzasadnienia;

- Spółka nie sprecyzowała w jakikolwiek sposób swojego stanowiska w kwestii zarzutu nieuwzględnienia przez organ I instancji "komfortu właścicieli działek sąsiednich", ograniczając się do ww. ogólnikowego sformułowania. Ponadto SKO wskazało, że "komfort właścicieli działek sąsiednich" nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej warunków zabudowy. Nie jest to bowiem przesłanka ustawowa przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo.

Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła T. sp. z o.o. z siedzibą w P. , reprezentowana przez r.pr. P. S., który – zarzuciwszy naruszenie:

I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – przez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki warunkujące pozytywne wydanie decyzji w.z., podczas gdy zamierzona inwestycja nie spełnia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech oraz zagospodarowania terenu,

2) art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – przez niewłaściwe zastosowanie, czego skutkiem było błędne uznanie, że realizacja planowanej inwestycji pozytywnie wpłynie na ład przestrzenny rozumiany zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., podczas gdy jest wprost przeciwnie – inwestycja ta wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w powyższym rozumieniu, a także doprowadzi do sprzeczności z zasadą, o której stanowi art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.,

3) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI – przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne ograniczenie granic obszaru analizowanego do minimum stanowiącego 50 m, co doprowadziło do nieuwzględnienia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, czego skutkiem było ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w sposób niezapewniający utrzymania ładu przestrzennego i nieuwzględniający zasady dobrego sąsiedztwa, a także uznania, że obszar ten tworzy urbanistyczną całość, która umożliwia przeprowadzenie analizy urbanistycznej i ustalenie warunków i wymagań dla nowej zabudowy;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. – przez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia oraz oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji nieprzeprowadzenie właściwej analizy w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa oraz zachowania ładu przestrzennego

– wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z kwotą [...]zł uiszczoną tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO z [...] listopada 2021 r. nr [...] – utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] lipca 2019 r. o warunkach zabudowy ("Decyzję WZ") – Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym. Albowiem organ II instancji, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie zweryfikował w sposób należyty prawidłowości wyznaczenia w kontrolowanej sprawie obszaru analizowanego i nie wyjaśnił związanych z tym istotnych wątpliwości. Problem ten, choć niedostrzeżony w odwołaniu, został przez skarżącą zasygnalizowany w skardze (zob. pkt I.3 jej petitum) – w drodze zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ówcześnie: Dz. U. Nr 164, poz. 1588; w skrócie "rozporządzenie MI").

W związku z tym należy wyjaśnić, że przywołane rozporządzenie zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.").

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – w brzmieniu znajdującym w tej sprawie zastosowanie, tj. bez uwzględniania zmian wprowadzonych nowelizacją z 20 kwietnia 2021 r. (omówioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) – "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi."

Z kolei w myśl przywołanych w skardze przepisów rozporządzenia MI – znajdujących zastosowanie w kontrolowanej sprawie w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2399), które weszło w życie z dniem 3 stycznia 2022 r., w związku ze zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986), mocą której z dniem 3 stycznia 2022 r. m.in. dodano do art. 61 u.p.z.p. przepis ust. 5a – "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy" (§ 3 ust. 1 rozporządzenia MI). "Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów" (§ 3 ust. 2 rozporządzenia MI). Przy tym, zgodnie z definicją legalną zawartą w ówcześnie obowiązującym § 2 pkt 5 rozporządzenia MI, przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że główny (i wyłączny) wjazd na teren inwestycji odbywać się ma z ul. [...] – jednym istniejącym oraz jednym nowo projektowanym zjazdem (zob. pkt IV.1 i IV.2 Decyzji WZ). Patrząc od strony tej ulicy, front terenu planowanej inwestycji tworzą, położone jedna obok drugiej, działki ewidencyjne nr [...]

Jest to o tyle istotne, że zdaniem Sądu w niniejszym składzie, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – teren inwestycji obejmuje dwie lub więcej działek ewidencyjnych usytuowanych jedna obok drugiej wzdłuż drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na ów teren, podstawę do wyznaczenia promienia obszaru analizowanego powinna stanowić suma szerokości frontów tych działek w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia MI. Innymi słowy, front działki budowlanej w powyższym rozumieniu może – jak ma to miejsce w okolicznościach badanej sprawy – składać się z dwóch lub więcej działek ewidencyjnych, a przez szerokość frontu działki należy wówczas rozumieć łączną szerokość frontów działek stanowiących teren inwestycji (zob. wyrok WSA z 12.12.2019 r., IV SA/Po 781/19; por. też wyrok z 13.03.2019 r., IV SA/Po 1242/18; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Zatem w okolicznościach kontrolowanej sprawy "szerokość frontu działki budowlanej" służąca wyznaczeniu granic obszaru analizowanego powinna zostać prawidłowo ustalona jako łączna szerokość frontów działek ewidencyjnych nr [...] mierzona na odcinku przyległym do drogi, z której odbywać się będzie główny wjazd i wejście na teren inwestycji (tj. do ul. [...]). Nie ma przy tym istotnego znaczenia okoliczność, że tak ustalony promień obszaru analizowanego może być w praktyce znaczny, gdyż przepisy rozporządzenia MI nie dopuszczają możliwości "miarkowania" wielkości obszaru analizowanego poniżej wymiarów minimalnych (tj. poniżej trzykrotnej szerokości frontu działki, nie mniej jednak niż [...] m).

W zalegającej w aktach niniejszej sprawy "Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] grudnia 2018 r. (k. 170 i nast. akt adm. I inst.; w skrócie "Analiza"), w jej wynikach oraz w motywach decyzji organów obu instancji brak danych pozwalających precyzyjnie ustalić ww. wielkości, tj. szerokości frontów poszczególnych działek (nr ewid. [...]) lub ich sumę, co uniemożliwia finalną, stanowczą weryfikację prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego w kontrolowanej sprawie. W oparciu o analizę mapowego załącznika nr 2 do Decyzji WZ można jedynie szacować, że suma frontów ww. działek – stanowiąca, jak to już wyżej wyjaśniono, podstawę do wyznaczenia granic obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI – przekracza, i to około [...] m. To z kolei oznaczałoby, że granice obszaru analizowanego powinny zostać wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotność ww. sumy (tj. ok. [...] m), a więc dalece wykraczającej poza przyjęty w kontrolowanej sprawie promień o długości [...] m.

W tym miejscu należy podkreślić, że w świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia MI minimalną wielkość obszaru analizowanego determinuje – co do zasady – odległość równa trzykrotności szerokości frontu działki (tu: frontu terenu objętego wnioskiem). Jedynie gdy ta wielkość (ww. [...]) jest mniejsza niż [...] m, minimalną wielkość obszaru analizowanego wyznacza się w odległości owych [...] m od granic terenu objętego wnioskiem.

Tymczasem w kontrolowanej sprawie obszar analizowany raczej nie został wyznaczony w wymaganej, minimalnej odległości od granic terenu objętego wnioskiem, równej [...] sumy frontów działek nr ewid.[...], lecz – jak można szacować – w znacznie mniejszej odległości [...] m. Przy tym jako uzasadnienie takiego zabiegu organ I instancji podał w szczególności, że "[z]abudowa objęta takim promieniem ([...] m) jest wystarczająca dla określenia możliwości lokalizacji wnioskowanej inwestycji. [...] Zwiększenie obszaru analizowanego nie wniosłoby istotnych dla sprawy faktów i nie wpłynęłoby na wynik ustaleń." Organ II instancji wyjaśnienia te bezrefleksyjnie powtórzył i zaakceptował.

Taka argumentacja jest zaś oczywiście niezgodna z dyspozycją przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, który – jak to już wyżej wskazano – nie dopuszcza możliwości "miarkowania" wielkości obszaru analizowanego poniżej wymiarów minimalnych (tu: poniżej [...] szerokości frontu terenu objętego wnioskiem). W tym zakresie (tj. co do minimalnej wielkości obszaru analizowanego) przywołana regulacja ma charakter bezwzględnie wiążący (por. wyroki NSA: z 13.12.2017 r., II OSK 779/17; z 09.04.2019 r., II OSK 1299/17; dostępne w CBOSA). Na gruncie tej regulacji ewentualną celowość, bądź nie, zwiększenia obszaru analizowanego można rozważać jedynie w zakresie, który wykraczałby ponad wymagane minimum – które to minimum, wbrew stanowisku organów obu instancji, w kontrolowanej sprawie nie powinna raczej wyznaczać wskazana w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI odległość 50 m, lecz prawdopodobnie znacznie od niej większa: [...] szerokości frontu terenu objętego wnioskiem (terenu inwestycji).

Wszystko to prowadzi do wniosku, że w kontrolowanej sprawie obszar analizowany – z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością – został wyznaczony wadliwie, bo w zbyt małym rozmiarze w stosunku do zakreślonego w przepisach rozporządzenia MI minimum. Zarazem okoliczność, że – jak to już wyżej wskazano – organy nie określiły szerokości frontów działek nr ewid.[...], których dotyczył wniosek inwestora, ani ich sumy, nie pozwala sfomułować ostatecznego, kategorycznego wniosku w tej mierze. W konsekwencji ww. braku nie wiadomo, jakie dokładnie wymiary (minimalne) powinien mieć w kontrolowanej sprawie obszar analizowany (skoro wymiary tego obszaru zostały przez prawodawcę ściśle powiązane właśnie z szerokością frontu działki; tu: frontu terenu objętego wnioskiem). Już z tego względu należało stwierdzić, iż ów obszar został w tej sprawie wyznaczony wadliwie, jako że w sposób nie poddający się intersubiektywnej weryfikacji (instancyjnej ani sądowej).

W konsekwencji jako zasadny należało ocenić zarzut z pkt II petitum skargi – naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. – dodajmy, w odniesieniu do SKO: w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a.

Z uwagi na przedmiot i charakter (proceduralny) wskazanych wyżej uchybień, przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Sąd na obecnym etapie (nie)wyjaśnienia sprawy do pozostałych, materialnoprawnych zarzutów skargi (z pkt I.1 i I.2 jej petitum), gdyż rozstrzygnięcie co do ich zasadności nie jest możliwe bez dysponowania prawidłowo przeprowadzoną analizą urbanistyczną, w odniesieniu do niewadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego.

Sąd zaznacza, że co do zasady podziela stanowisko wyrażone w, przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyroku WSA z 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Po 465/16 (CBOSA), zgodnie z którym w odniesieniu do zamierzenia inwestycyjnego, jakim jest parking (dodajmy: naziemny, niekubaturowy) zasadniczo brak jest podstaw do ustalania w decyzji w.z. parametrów, o których mowa w §§ 4-8 rozporządzenia MI (linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, wysokość elewacji frontowej, geometria dachu).

Zarazem jednak, mając na względzie okoliczności kontrolowanej sprawy, Sąd zauważa, że – po pierwsze – niewadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego jest warunkiem koniecznym dokonania prawidłowej analizy już w zakresie kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 27.01.2022 r., II OSK 1469/19, CBOSA) – które to analiza (i kontynuacja) są wymagane niewątpliwie również w przypadku zamierzeń parkingowych. Po drugie, w skardze (na s. 5) twierdzi się, że planowane zamierzenie obejmuje "dwa parkingi wielopoziomowe" – a więc, jak można rozumieć, obiekty kubaturowe, w przypadku których wyznaczenie ww. parametrów zabudowy byłoby jednak konieczne – do których to twierdzeń organ II instancji w ogóle się nie odniósł (choćby w odpowiedzi na skargę), a co wobec tego uczyni, ponownie rozpoznając sprawę.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie należne jego zawodowemu pełnomocnikowi ustalone według stawek minimalnych ([...] zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu. W szczególności, w trybie art. 136 § 1 k.p.a., uzupełni postępowanie wyjaśniające, przede wszystkim w zakresie wymaganej analizy urbanistycznej, przeprowadzając ją ponownie – we własnym zakresie lub powierzając wykonanie określonych czynności organowi I instancji zgodnie z art. 136 § 1 in fine k.p.a. – jednak tym razem w granicach prawidłowo wyznaczonego (w nie mniejszym niż wymagany przepisami prawa rozmiarze) obszaru analizowanego, celem weryfikacji, czy w wynikach tak przeprowadzonej analizy znajdują oparcie ustalenia (warunki) określone w Decyzji WZ. Następnie, w zależności od wyników wskazanej weryfikacji, organ II instancji:

- w przypadku weryfikacji pozytywnej – rozpozna sprawę z odwołania P. sp. z o.o. (obecnie T. sp. z o.o.) również w pozostałym zakresie (tj. w jej całokształcie) i podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając – w tym odnosząc się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów i istotnych twierdzeń odwołania oraz skargi (jak zwłaszcza to, jakoby planowane zamierzenie obejmowało budowę parkingów wielopoziomowych) – zgodnie z wymogami art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.;

- w przypadku weryfikacji negatywnej – rozważy zasadność uchylenia Decyzji WZ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Nawiązując do treści ww. wytycznych dotyczących przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez SKO, należy wyjaśnić, że Sąd w niniejszym składzie podziela, co do zasady, pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 07 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17 (CBOSA) – który to pogląd jawi się jako szczególnie adekwatny w okolicznościach kontrolowanej tu sprawy – że "[z]arówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281)".