Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 477/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art 58 par 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Magda Froncisz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M.G. , J.G. oraz G.Ł. na uchwałę nr XI/99/2019 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 29 lipca 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Nowy Targ" postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącym M.G. , J.G. oraz G.Ł... solidarnie kwotę 300,00 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Nowy Targ w dniu 29 lipca 2019 r. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 12 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podjęła uchwałę nr XI/99/2019 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Nowy Targ.

Pismem z dnia 20 marca 2020 r. J.G. , M.G. i G.L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę zarzucając naruszenie:

1/ art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 8, w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, stanu prawnego gruntów, przy wprowadzeniu do przeznaczenia 1MN zwrotu "oraz tereny zieleni urządzonej";

2/ art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności, naruszenie zasady równej dla wszystkich ochrony prawnej własności poprzez zmianę przeznaczenia 1MN celowo pod jedną działkę skarżących, byle tylko nie wykonać wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1463/18 i nie wydać decyzji WZ lub nie uchwalić MPZP jak dla pozostałego terenu 1MN.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] objętej KW nr [...], która to działka nie jest obecnie objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W studium jej przeznaczenie to 1MN. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2019 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1463/18 WSA w Krakowie stwierdził nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nowy Targ 25 (Kowaniec – Kokoszków) w zakresie działki nr [...] wskazując, że mpzp jest niezgodny z poprzednim studium. Pismem z dnia 29 października 2019 r. skarżący złożyli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki ewidencyjnej numer [...]. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2020 r., Burmistrz Miasta zawiesił postępowanie na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący złożyli na to postanowienie zażalenie, następnie Burmistrz powtórzył swoją argumentację w piśmie z dnia 12 lutego 2020 r., a skarżący zwrócili się do SKO w N. o pilne rozpoznanie sprawy.

Naruszenie interesu prawnego skarżących wynika oczywiście w pierwszej kolejności z prawa własności (art. 140 k.c.) przedmiotowej nieruchomości gruntowej, objętej w studium przeznaczeniem 1MN, ale jak zauważono wyżej samo to prawo jest na etapie skarżenia studium niewystarczające. W niniejszej sprawie zachodzą jednak ów szczególne okoliczności. W niniejszej sprawie bowiem wskazać należy, że do naruszenia interesu prawnego doszło poprzez dokonanie specjalnie takiej zmiany studium, która w sposób bezpośredni i oczywisty ma zmierzać do ograniczenia skarżących w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, by następnie móc umyć ręce w kwestii zarzutu z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., a więc związania organów gminy ustaleniami studium. Zaskarżoną uchwałą dokonano nieuzasadnionej, nieumotywowanej, niezgodnej z prawem zmiany przeznaczenia obszarów 1MN poprzez dopisanie 4 słów: "oraz tereny zieleni urządzonej", by w ten sposób pozbawić skarżących możliwości zainwestowania nieruchomości będącej ich własnością. Jest to postępowanie skandaliczne, w zasadzie brak słów, aby wyrazić jak ono jest rażącą błędne. Tym samym zaskarżona uchwała narusza fundamentalne i chronione konstytucyjnie prawo skarżących, jakim jest prawo własności nieruchomości i możliwość jego wykonywania zgodnie z przeznaczeniem, ale też zgodnie z ustaleniami, które od lat w studium były niezmienne, które od lat dotyczą setek innych mieszkańców, a które zmieniono pod wpływem wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2019 r., II SA/Kr 1463/18, tylko po to by w zasadzie tego wyroku nie wykonać. Podkreślono również, że nieruchomość skarżących w studium jest objęta obszarem 1MN, a więc terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności i dokonana zmiana całkowicie ignoruje zapisy tekstowe studium o "terenach zabudowy mieszkaniowej", jak również rysunek studium, z którego wynika zwarta zabudowa jednorodzinna o niskiej intensywności z możliwością wydzielania nowych działek nie mniejszych niż 600 m2. Uwzględniając, że działka skarżących ma ponad 33 ary, to mogliby oni wydzielić 5 działek budowlanych, zgodnie z kierunkami i uwarunkowaniami planistycznymi w Gminie Nowy Targ. Nie ma żadnego uzasadnienia dla tak radykalnej i nagłej zmiany studium poza faktem, że jest ona dokonywana celem zablokowania możliwości zabudowy tej jednej, jedynej działki. W konkluzji wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XI/99/2019 Rady Miasta Nowy Targ w części obejmującej załącznik nr 1 w szczególności jego pkt 2.1.3 lit. b w zakresie przeznaczenia 1MN oraz w zakresie § 2 ust. 2 części tekstowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta N. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżący celem wykazania interesu prawnego do złożenia skargi prezentują stanowisko, które w skrócie sprowadza się do stwierdzenia, iż "omijając prawo" Burmistrz zmierza do ograniczenia prawa własności skarżących poprzez ustalenie, że ich działka będzie wyłącznie terenem "zieleni urządzonej". Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż decyzja "o zwrocie" obejmowała zwrot działki, która była objęta projektem planu NOWY TARG 25 (Kowaniec - Kokoszków) i stanowiła tereny zieleni urządzonej. Po drugie zaskarżona uchwała o zmianie studium, była poprzedzona uchwałą o przystąpieniu do zmiany studium z dnia 26 czerwca 2017 roku nr XXXVIII/348/2017, a nadto została podjęta przed złożeniem przez skarżących wniosku o WZ (wniosek o WZ z dnia 29 października 2019 roku). Na marginesie dodając, iż projekt zmiany Studium był dwa razy wykładany do wglądu publicznego 4-31.X.2018 i 23.V-13.VI.2019 roku, gdzie podczas drugiego wyłożenia dla kierunków przeznaczenia terenów na obszarach do zabudowy 1MU, 2MU, MW, 1MN, 1aMN, 1MN/U, 2MN, 2MU/ZP, 3MN wprowadzono ustalenie dotyczące "zieleni urządzonej". Żadna uwaga złożona w trakcie 2 wyłożenia, a było ich 37, nie dotyczyła tego ustalenia. Również skarżący nie składali w trakcie wyłożeń żadnej uwagi do projektu zmiany studium. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż studium nie ustala przeznaczenia terenów (jak plan miejscowy), tylko wyznacza kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Niewątpliwe dopuszczalność skierowania skargi na uchwałę dotyczącą studium było przedmiotem licznych orzeczeń, prezentujących odmienne, w tym zakresie stanowisko. Jednak przyjmując najbardziej liberalne podejście dla skarżących i uznające dopuszczalność "formalną" wniesienia skargi wskazać należy, iż podstawowym wymogiem jest wskazanie, aby naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., miało charakter aktualny i realny, a nie czysto hipotetyczny. Naruszenie takie nastąpić może w sytuacji, gdy skarżącemu przysługiwało konkretne prawo podmiotowe wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą (teza postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2012 r., II OSK 2550/10). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), czego skarga nie porusza. W treści zaskarżonego studium nie ma żadnych ustaleń, które przesądzałyby o konieczności przeznaczenia wymienionej w skardze działki o nr [...] pod zieleń urządzoną, zarówno w całości czy części. Przesądzenie takie może nastąpić dopiero na etapie planu miejscowego. Faktem jest, iż tylko działka skarżących, w tej części miasta nie jest objęta planem miejscowym. Natomiast nie prawdą jest, że wszystkie działki położone w Studium w terenach o kierunku 1MN w planach miejscowych są działkami budowlanymi, a tylko na tej działce będzie w planie pokazana zieleń urządzona. Jak wynika z ustaleń planu miejscowego NOWY TARG 25 (Kowaniec - Kokszków), w obrębie osiedla na którym zlokalizowana jest działka skarżących jest wyznaczony szereg działek na których plan wyznacza tereny zieleni urządzonej, zgodnie zresztą z założeniami budowy tego osiedla z końca lat 70 XX w. Zgodnie z tymi założeniami działka skarżących wywłaszczona pod budowę tego osiedla była też przeznaczona pod tereny zielone. Analizując ustalenia studium należy je czytać w całości a nie wybiórczo odnosząc się np. tylko do kierunków zagospodarowania dla symbolu 1MN. I tak w rozdz. III Część szczegółowa (kierunki zagospodarowania przestrzennego): "pkt. 1 Kierunki polityki przestrzennego zagospodarowania miasta Nowy Targ i zmian w jego strukturze przestrzennej, ust. 2) Główne kierunki zmian w strukturze przestrzennej Nowego Targu w zakresie zagospodarowania oraz użytkowania terenów, wynikające z konieczności poprawy funkcjonowania środowiska oraz standardu życia mieszkańców i turystów, dotyczą: lit. d) wyznaczania w planach miejscowych w obszarach zabudowanych, w tym do przekształceń oraz w obszarach rozwoju zabudowy, terenów zieleni urządzonej lub izolacyjnej; pkt. 2.1 Obszary do zabudowy, ppkt 2.1.1 Obszary zabudowane, w tym do przekształceń i rozwoju zabudowy - charakterystyka i zasady zagospodarowania, 1. - obejmują tereny o różnym przeznaczeniu, zainwestowane i przeznaczone do zainwestowania. [...] W ich obrębie znajdują się tereny zainwestowane różnego rodzaju zabudową z zielenią towarzyszącą oraz zielenią urządzoną i izolacyjną. A w pkt. 5 Rozwój terenów zabudowanych winien być związany z porządkowaniem i poprawą ich estetyki oraz wprowadzaniem rozwiązań niwelujących degradacje wywalane unifikacją form. [...] Konieczna jest realizacja terenów zieleni urządzonej [...]. Skarżący owszem cytują ustalenia studium dla powyższego pkt 2.1 wybierając tylko te ustalenia, które wpisują się w narrację skargi pomijając, iż zmiana studium wprowadza możliwe kierunki, a nie jedyny kierunek przeznaczenia nieruchomości skarżących, jak i we wszystkich wskazanych w tekście Studium terenach do zabudowy, a nie tylko w zakresie działki skarżących. Dlatego nie da się, jak twierdzą skarżący, przy obecnym kształcie Studium, określić ostatecznego przeznaczenia ich działki, bowiem nastąpi to dopiero przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji czego nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, w rozumieniu regulacji zamieszczonej w art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., jest art. 101 ust 1 ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

U podstaw legitymacji skargowej leży naruszenie interesu prawnego danego podmiotu przez zapisy aktu (uchwały lub zarządzenia) organu gminy. Podstawą zaskarżenia jest wprawdzie niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem ale też równocześnie naruszenie przez zapisy interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Zagadnieniem tym dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2019 r. II OSK 3802/18)

O istnieniu interesu prawnego, którego naruszenie otwiera drogę do skarżenia uchwały organu gminy możemy mówić wówczas, kiedy działanie tego organu tj. podjęta przez niego uchwała lub zarządzenie dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust 1 ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 199 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996r. Nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Interes prawny strony skarżącej, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego jest w sprawach ze skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego, okolicznością przesądzającą o legitymacji skarżącego, a w konsekwencji, w obecnym stanie prawnym, o sposobie załatwienia skargi przez sąd. Skarga wnoszona w trybie art. 101 ust 1 powołanej ustawy nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem.

W niniejszej sprawie skarżący, jako naruszenie swojego interesu prawnego wskazywali na to, że uchwała w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Nowy Targ dopuszcza w terenie oznaczonym symbolem 1 MN także zieleń urządzona. Zapis ten w ocenie skarżących zmierza w istocie do pozbawiania ich możliwości zabudowania nieruchomości stanowiącej ich własność, po tym jak tutejszy sąd stwierdził nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie tych właśnie działek z uwagi na sprzeczność planu z zapisami studium.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na charakter aktu podlegającego zaskarżeniu w niniejszym postępowaniu. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego. Jak się podkreśla w orzecznictwie jest to akt kierownictwa wewnętrznego gminy. Nie jest to akt zawierający przepisy prawa miejscowego a zatem kreujący jakiekolwiek normy kierowane abstrakcyjnie do jakichkolwiek podmiotów. Wynika to wprost z art. 9 ust 5 stawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 (dalej; ustawa), który stanowi, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego. Cel uchwalenia studium wynika też wprost z art. 9 ust 1 ustawy. Jest to określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Samo uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie wpływa na sytuację prawną żadnego z podmiotów, który jest właścicielem czy użytkownikiem wieczystym gruntów z obszaru objętego studium. Jeżeli nawet podmiot taki ma zamiar zagospodarować teren w sposób sprzeczny ze uchwalonym studium, organ administracji nie może mu legalnie odmówić możliwości takiego zagospodarowania powołując się na zapisy studium. W podstępowaniu o ustalenie warunków zabudowy studium nie jest aktem, który w jakimkolwiek aspekcie jest brany pod uwagę. W orzecznictwie zwłaszcza starszym neguje się możliwość skutecznego złożenia skargi na studium, właśnie z uwagi na fakt, że nie jest bo akt stanowiący prawo i jako taki nie może naruszać jakichkolwiek interesów prawnych. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2016 r. II OSK 2813/14 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Tym samym nienormatywność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powoduje, iż jego postanowienia nie mogą w zasadzie wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji. Adresatami norm zawartych w studium są bowiem organy planistyczne. Poglądy te znajdują nadal trwałe oparcie w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. "Ustalenia studium nie są jednakże adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego też względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można bowiem tylko w oparciu o postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego." - zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1967/13. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2012 r. II OSK 935/12 na który powołuje się strona skarżąca wskazano, iż dopuszczając skargę z art. 101 u.s.g. na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony.

Wyrażone wyżej poglądy prawne w pełni podzielona sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Samo w sobie studium jest aktem, który można skutecznie skarżyć, ale skarżący musi wykazać, że konkretne zapisy naruszają jego konkretny interes prawny i to nie hipotetycznie, ale w sposób rzeczywisty. W ocenie sądu samo uchwalenie studium z uwagi na to, że nie wpływa na sytuację prawną jakichkolwiek podmiotów nie może też niczyich interesów prawnych naruszyć. Jak mowa o tym wyżej, studium określa jedynie politykę przestrzenną gminy i nie wpływa nawet pośrednio na sposób wykonywania prawa własności. Warto też podkreślić, że co do zasad, dla terenu dla którego uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma obowiązku sporządzenia planu miejscowego który jako akt prawa miejscowego określa i ogranicza sposób wykonywania własności i w sposób oczywisty może naruszać interesy prawne podmiotów posiadających nieruchomości na obszarze objętym jego zapisami. Zgodnie bowiem z art. 14 ust 7 ustawy, plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Jeżeli żaden przepis szczególny nie obliguje prawodawcy lokalnego do sporządzenia planu, obowiązku takiego nie ma i mimo uchwalenia studium dla danego obszaru, plan miejscowy może nie zostać dla niego uchwalony. W praktyce studnia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalane są często dla całych miast lub miejscowości a planami pokryta jest tylko część tych obszarów. Prawodawca lokalny może nie mieć zamiaru danego obszaru zapisami planu miejscowego obejmować choćby z uwagi na fakt aktualnego jego kompleksowego zagospodarowania.

Tak więc samo uchwalenie studium niczyich interesów prawnych nie narusza. W ocenie sądu dopiero na etapie podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego materializuje się, możliwość naruszenia przez zapisy studium interesu prawnego podmiotów będących właścicielami czy użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarze objętym zapisami tego studium. Jest tak, bowiem zgodnie z art. 20 ust 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Fakt zatem sprzeczności ustaleń studium z pożądanym zagospodarowaniem terenu przez jego właścicielka może być przyczyną odmowy uwzględnienia jego uwagi do projektu planu, jaką to możliwość daje mu art. 18 ustawy, a finalnie uchwaleniem planu miejscowego który możliwość sposobu zagospodarowania terenu ukształtuje odmiennie od pożądanego przez jej właściciela. Skarżący na taką okoliczność się nie powołują tj. nie wskazują,aby rada gminy podjęła uchwałę przystąpieniu do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego działki stanowiące ich własność, co materializowało by ewentualne naruszenie ich interesu prawnego.

Zauważyć też należy, że nie sposób stwierdzić, że zapis zamieszczony w załączniku nr 1, który w terenach 1MU dopuszcza zieleń urządzoną był punktowo wymierzony w działki skarżących, co do przyszłego jej zagospodarowania właśnie jako tereny zieleni urządzonej. Zapis ten dotyczy całego obszaru MU1 a w obszarze tym jako przeznaczenie wskazuje zabudowę wielofunkcyjną, mieszkaniową oraz usługi. Podobne zapisy tj. dopuszczające zieleń urządzoną są w zamieszczone obszarach oznaczonych jako 2.MU, MW, 1MN, 1 aMN, !MN/U, 1bMN, 2MN, 2MN/ZP, 3MN, CC oraz UP. Jeżeli nawet skarżący mają subiektywne odczucie, że uchwała została podjęta w tym celu by zapewnić możliwo015Bć określenia w przyszłym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla działek stanowiących ich własność, przeznaczenia zieleni urządzonej, to obiektywnie okoliczności takiej nie sposób wykazać. Jak mowa wyżej zapis dotyczy całego obszaru 1MU a nie ich działek, w obszarze tym dopuszcza się zabudowę w szerokim zakresie a podobne zapisy są zamieszczone dla innych niż 1MU obszarów.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonych przez skarżących wpisów sądowych od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.