Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1564/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 1038/16 w sprawie ze skargi A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu miasta części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/G/1038/16 działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu miasta.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że przedmiotem rozpoznania była prawidłowość decyzji organu administracji, nakładającą na stronę skarżącą obowiązek zwrotu części nadmiernie pobranej dotacji za lata 2009 i 2010.

Sąd wskazał, że przepisem materialnoprawnym na podstawie, którego nakazano zwrot dotacji jest art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (t.j. w Dz.U. z 2013 roku, poz. 885 z późniejszymi zmianami; dalej u.f.p.), który w dacie orzekania przez organ pierwszoinstancyjny posiadał następujące brzmienie :

dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 (art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2). Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (art. 252 ust. 3).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. organami w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa.

W myśl art. 71b ust. 1 u.s.o. kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a ww. ustawy, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki w szkołach ogólnodostępnych, szkołach lub oddziałach integracyjnych, szkołach lub oddziałach specjalnych i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5. Zgodnie z art. 71b ust. 3 u.s.o. opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami, wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.

Art. 71b ust. 5 u.s.o. zobowiązuje starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego do zapewnienia mu, na wniosek rodziców, odpowiedniej formy kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego.

Sąd wskazał, że w okresie, którego dotyczy rozpoznawana sprawa, obowiązywała ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49, poz. 463 z późn. zm.; dalej: ustawa o SIO). Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy szkoły i placówki oświatowe prowadziły bazy danych oświatowych obejmujące zbiory danych określone w ustawie, między innymi zbiór danych o uczniach, słuchaczach, wychowankach i absolwentach. Zbiór ten, stosownie do art. 3 ust. 3 pkt 1 lit. h ustawy o SIO powinien obejmować między innymi zbiory danych o liczbie uczniów, słuchaczy, wychowanków oraz absolwentów z poprzedniego roku szkolnego, w tym niebędących obywatelami polskimi, według specjalnych potrzeb edukacyjnych wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b u.s.o., albo posiadania zezwolenia na indywidualny program lub tok nauki. Dane, o których mowa w art. 3 ust. 3 pkt 1, są aktualizowane i przekazywane według stanu na dzień 30 marca i 30 września każdego roku (art. 8 ust. 1 ustawy o SIO).

Sąd I instancji uznał, że należy zgodzić się z organem, że jedynym dokumentem uprawniającym do objęcia kształceniem specjalnym jest orzeczenie publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego. Przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej za 2009 i 2010 rok nie mogli być uwzględnieni uczniowie, którzy - według stanu na 30 września 2008 i 2009 roku - nie posiadali aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. Nawet jeśli uczeń posiadał orzeczenie na poprzedni etap edukacyjny lub na okres roku szkolnego, który upłynął, winien był uzyskać następne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego (por. wyroki WSA w Warszawie : z 16 lutego 2016 roku, sygn. akt V SA/Wa 2710/15 oraz z 25 maja 2016 roku, sygn. akt V SA/Wa 3795/15 – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Obowiązkiem placówki oświatowej jest systematyczne weryfikowanie liczby uczniów i wychowanków posiadających przedmiotowe orzeczenia. Chodzi tu o faktyczną liczbę takich podopiecznych przebywających w takiej placówce.

Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 roku w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowywania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych i niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach – kształcenie dzieci i młodzieży niepełnosprawnych w szkołach specjalnych jest prowadzone nie dłużej niż do ukończenia przez ucznia :

– 18 roku życia – w przypadku szkoły podstawowej,

– 21 roku życia w przypadku gimnazjum,

– 24 roku życia w przypadku szkoły ponadgimnazjalnej lub dotychczasowej szkoły ponadpodstawowej.

Sąd I instancji podkreślił , że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że liczba wychowanków korzystająca z zakwaterowania w internacie została zawyżona o dwóch uczniów, dla których strona skarżąca nie posiadała orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego (dopiero po przeprowadzeniu kontroli, która miała miejsce w 2012 roku, ośrodek otrzymał orzeczenia dot. ww. uczniów, dot. roku 2009 i 2010, co sam stwierdził w odwołaniu z dnia 4 maja 2016 roku), a czterech wychowanków na ten dzień przekroczyło wiek uprawniający do kształcenia (26, 29, 32 i 39 lat), co spowodowało zawyżenie dotacji na 2009 rok. Podobne nieprawidłowości stwierdził organ przy naliczaniu dotacji za 2010 rok (str. 25 i 26 protokołu kontroli).

Jednocześnie podkreślił, że Dyrektor Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w piśmie z dnia 21 sierpnia 2014 roku nie zakwestionował ww. ustaleń i stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości, a w piśmie z dnia 1 września 2014 roku wniósł o "odstąpienie od egzekucji" wyliczonych kwot podlegających zwrotowi, tłumacząc popełnione błędy i niedopatrzenia.

W świetle powyższych wywodów prawidłowo, zdaniem Sądu, organ administracji orzekł o zwrocie części dotacji za 2009 i 2010 rok, gdyż została ona pobrana nadmiernie (art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący zaskarżając wyrok w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi (art.188 p.p.s.a.) albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach.

Na podstawie art.174 pkt.1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

1. naruszeniu przepisów prawa materialnego art. 71b ust. 1 i ust 3 ustawy z dnia o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2016, poz. 1943), dalej ustawa o systemie oświaty, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż

- orzeczenie poradni psychologicznej o potrzebie kształcenia specjalnego konieczne jest zarówno do objęcia kształceniem specjalnym ale także do kontynuowania podjętej już nauki w szkole specjalnej, co oznacza konieczność wielokrotnego (corocznego) aktualizowania tych orzeczeń również w przypadkach trwałej niepełnosprawności,

- jak też poprzez wprowadzenie pozaprawnych kryteriów oceny ważności opinii oraz orzeczeń poradni psychologicznej,

- uzależnieniu od zaistnienia tej pozaprawnej przesłanki corocznego składania aktualizowanych orzeczeń poradni psychologicznej możliwości zapewnienia kształcenia i rewahdacji w odniesieniu do dzieci, które przed przystąpieniem do poszczególnych programów wcześniej uzyskały opinię potwierdzającą specjalne potrzeby kształcenia z uwagi na niepełnosprawność.

W konsekwencji przyjęcia powyższej błędnej wykładni przepisu art 71b ustawy o systemie oświaty wyprowadzony został wniosek, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki stanowiące podstawę do orzeczenia o obowiązku zwrotu dotacji pobranej w wysokości uznanej za zawyżoną, co oznacza, iż przywołany wyżej przepis prawa materialnego został błędnie zastosowany;

oraz

2. naruszeniu art. 90 ust 2a w związku z art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przewidziane w tym przepisie warunki udzielenia dotacji, to jest przekazanie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji informacji o planowanej liczbie uczniów, którzy wcześniej posiadali orzeczenie poradni psychologicznej, o jakim mowa w art. 71b ust 3 cyt. ustawy, są wyłącznymi warunkami udzielenia dotacji i wprowadzeniu dodatkowego wymogu uzyskiwania corocznych aktualizacji orzeczeń. W oparciu o powyższą błędną wykładnię wyprowadzono wniosek, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki orzeczenia o zobowiązaniu do zwrotu dotacji, co oznacza błędne zastosowanie wskazanego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez WSA wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.

W niemniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach wskazujących, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Tym samym skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ustalonego przez organy, a następnie zaakceptowanego przez Sąd I instancji, stanu faktycznego sprawy. Skarżący kasacyjnie zgadza się z ustaleniem, że w latach 2009 -2010 liczba wychowanków korzystająca z zakwaterowania w internacie została zawyżona o dwóch uczniów, dla których strona skarżąca nie posiadała orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, a czterech wychowanków na ten dzień przekroczyło wiek uprawniający do kształcenia (26, 29, 32 i 39 lat).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kasacyjnie naruszeń tych dopatrywał się w błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 71b ust. 1 i ust 3 ustawy o systemie oświaty.

Postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię wymaga wskazania jak sąd I instancji zrozumiał (zinterpretował) przepis prawa materialnego oraz jaka powinna być zdaniem skarżącego kasacyjnie prawidłowa jego wykładnia. Wymaga to wykazania, że sąd w nieprawidłowy sposób odczytał normę prawną wyrażoną w przepisie, mylnie zrozumiał jej treść lub znaczenie prawne bądź też nie zrozumiał intencji ustawodawcy. Naruszenie przepisu materialnego poprzez błędne zastosowanie polega zaś na tzw. błędzie subsumpcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie sąd błędnie uznał za odpowiadający/ nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej (np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2014r., II GSK 1869/12, Lex nr 1495117). Zarzut naruszenia prawa tej postaci wymaga więc wskazania, że sąd albo bezzasadnie tolerował błąd subsumpcji popełniony przez organ, albo wręcz przeciwnie bezzasadnie zarzucił organowi popełnienie takiego błędu.

W rozstrzyganej sprawie, przy bezspornie ustalonym stanie faktycznym Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 71b ust. 1 u.s.o. kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a ww. ustawy, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki w szkołach ogólnodostępnych, szkołach lub oddziałach integracyjnych, szkołach lub oddziałach specjalnych i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5. Zgodnie z art. 71b ust. 3 u.s.o. opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami, wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Natomiast art. 71b ust. 5 u.s.o. zobowiązuje starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego do zapewnienia mu, na wniosek rodziców, odpowiedniej formy kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego.

Równocześnie, jak stanowi art. 71b u.s.o. stanowi, że orzeczenie poradni psychologiczno-pedagogicznej jest niezbędne do objęcia kształceniem specjalnym. Zgodnie z art. 90 ust. 3a ww. ustawy placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 5 i 7, otrzymują na każdego wychowanka dotację z budżetu powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego, a w przypadku niepublicznych ośrodków umożliwiających realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju ośrodków w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, pod warunkiem że osoba prowadząca placówkę przedstawi planowaną liczbę wychowanków organowi właściwemu do udzielenia dotacji, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.

Biorąc powyższe pod uwagę zasadnie stwierdzono, że dokumentem uprawniającym do objęcia kształceniem specjalnym jest orzeczenie publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego. Jak również, że przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej mogli być uwzględnieni uczniowie, którzy - według stanu na 30 września 2008 i 2009 roku - posiadali aktualne orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Bez znaczenia jest zatem fakt posiadania przez uczniów innych orzeczeń, za inne lata, czy też dotyczące poprzednich etapów edukacji. Nawet bowiem jeśli uczeń posiadał orzeczenie na poprzedni etap edukacyjny lub na okres roku szkolnego, który upłynął, winien był uzyskać następne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Użycie w art. 71 b określenia objęcia kształceniem specjalnym, nie może być interpretowane w ten sposób, że chodzi o uzyskanie orzeczenia jedynie przy rozpoczynaniu kształcenia. Jednocześnie obowiązkiem placówki oświatowej, z uwagi na roczny charakter dotacji, było systematyczne weryfikowanie liczby uczniów i wychowanków posiadających przedmiotowe orzeczenia.

Tym samym twierdzenia, że doszło do błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania art. 71b ust. 1 i ust 3 ustawy o systemie oświaty nie są zasadne.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.