Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1433/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 4a, art. 26a ust. 1a1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 426
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - t.j.
article: art. 47 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 266
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1304/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz [...] [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1304/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. P. (dalej: strona, skarżący) uchylił decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 19 czerwca 2020 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Organ uzyskał informacje z Kompleksowego Systemu Informacyjnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że strona nie opłaciła składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, FP i FGŚP za m.in. okresy rozliczeniowe w ZUS: listopad 2015 r., listopad 2016 r., kwiecień 2018 r., maj 2018 r., czerwiec 2018 r., lipiec 2018 r. w obowiązującym terminie wynikającym z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.).

Z danych znajdujących się w posiadaniu organu wynikało, że strona otrzymała środki PFRON przekazane tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy październik 2015 r. w wysokości 31 407,02 zł.

Po uzyskaniu informacji z ZUS oraz wyjaśnień strony decyzją z 20 grudnia 2019 r. Prezes Zarządu PFRON nakazał stronie zwrot środków Funduszu, przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy: październik 2015 r. we wskazanej powyżej kwocie.

Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując w nim, że pisma otrzymane z ZUS organ przyjął bez jakiejkolwiek analizy i porównania z wyjaśnieniami zainteresowanego uznając je za wiarygodne, w zakresie zawartych treści i terminów, zarzucając także brak jakiejkolwiek analizy co do zarzutu wnioskodawcy, że centralny system księgowy ZUS księguje automatycznie według ustalonego algorytmu na co wskazuje m.in., że początkowo organ wezwał stronę do zwrotu dofinansowania za 6 miesięcy; jednakże pozostał sporny okres listopad 2015 r.

Fundusz zwrócił się do ZUS z prośbą o udzielenie informacji, czy płatnik opłacił terminowo i w całości obowiązkowe składki na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, FP oraz FGŚP za okres rozliczeniowy - listopad 2015 r., oraz wskazanie w jakich kwotach płatnik zobowiązany był do opłacenia składek na poszczególne fundusze oraz w jakich terminach i wysokościach dokonał poszczególnych wpłat.

Po otrzymaniu odpowiedzi z ZUS I Oddział w Poznaniu decyzją z 19 czerwca 2020 r. organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 20 grudnia 2019 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 426 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji), w brzmieniu obowiązującym od 1 grudnia 2012 r., miesięczne dofinansowanie nie przysługuje jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Koszty płacy wg art. 2 ust. 4a ustawy o rehabilitacji oznaczają wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Organ wskazał, że na podstawie danych uzyskanych z ZUS, tj. ustalił, iż J. P. opłacił składki za okres rozliczeniowy listopad 2015 r. ostatecznie dnia 13 stycznia 2017 r., podczas, gdy zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż do 15 dnia następnego miesiąca.

Organ wskazał, że uregulowanie należności wobec ZUS z tytułu opłacania składek z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni względem terminu ustalonego lub brak opłacenia tych należności, skutkuje brakiem możliwości ubiegania się o dofinansowanie, a w przypadku gdy doszło do otrzymania środków PFRON, tj. dofinansowania, skutkuje zwrotem całości otrzymanej kwoty, co do okresu, w stosunku do którego stwierdzono nieprawidłowości.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji WSA w Warszawie wskazał, że Prezes PFRON uznał, że skarżący nie poniósł obowiązkowych składek na FUS, FUZ, FP i FGŚP za pracowników niepełnosprawnych objętych wnioskiem Wn-D za miesiąc październik 2015 r. w terminie określonym w art. 47 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. z uchybieniem 14 dni, mimo że w ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie powyższego stanowiska.

Podkreślić przede wszystkim należy, że w przepisie art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, ustawodawca posłużył się zwrotem "poniesione" – w odniesieniu do wynikającego z art. 47 ust. 1 usus obowiązku pracodawcy opłacenia składek za dany miesiąc. Językowa wykładnia omawianego przepisu przemawia zatem za przyjęciem, że chodzi o faktyczne (rzeczywiste) poniesienie składek, czyli ich opłacenie przez pracodawcę, nie zaś o ich rozliczenie czy zaksięgowanie przez ZUS. Przemawia za tym również wykładnia celowościowa, skoro wprowadzenie tego przepisu do ustawy o rehabilitacji niewątpliwie miało służyć dyscyplinowaniu pracodawców w terminowym ponoszeniu kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych za dany okres rozliczeniowy. Decydujące znaczenie dla wykazania przez organ ziszczenia się dyspozycji przepisu art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, winno mieć ustalenie, w jakiej dacie pracodawca poniósł (opłacił) należne za dany miesiąc składki za pracowników niepełnosprawnych. Dopiero zaś jednoznaczne stwierdzenie, że pracodawca nie opłacił składek w terminie, a nadto, że nie nastąpiło to również w ciągu kolejnych 14 dni nakłada na organ obowiązek zażądania zwrotu już przyznanej pomocy publicznej.

Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy, Prezes PFRON oparł się wyłącznie na informacjach uzyskanych od ZUS, z których zdaniem Sądu nie wynika po pierwsze to, w jakiej dacie skarżący poniósł składki za pracowników niepełnosprawnych za listopad 2015 r. (w którym wypłacono wynagrodzenia należne za październik 2015 r.), a po drugie czy uchybienie terminu określonego w art. 47 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.– nastąpiło z przekroczeniem 14 dni.

Z informacji ZUS nie wynikają konkretne daty "poniesienia" składek przez skarżącego. ZUS przedstawił rozliczenie należności z tytułu składek za listopad 2015 r. wskazując jedynie daty wpłat, z których zostały "rozliczone" składki. Z pisma ZUS wynika, że wszystkie należne składki na ubezpieczenie społeczne zostały przez stronę pokryte w terminie. Z tych względów zgodzić należało się z generalnym zarzutem skarżącego, że organ oparł się na informacjach, które nie potwierdzały stanu istniejącego w dacie złożenia wniosku o dofinansowanie. Tym samym zmiany w sytuacji płatnika niezwiązane z jego działaniem lub zaniechaniem nie mogą mieć wpływu na możliwość uzyskania dofinansowania. Odnosi się to również do korekt deklaracji, które mogą mieć miejsce, ale tylko w sytuacjach niezależnych do pracodawcy. Nieuprawnione było stanowisko organu, że przedstawione w toku postępowania potwierdzenia dokonania przelewów do ZUS – w wysokości co do zasady odpowiadającej należnym składkom za sporne miesiące – nie były wystarczającymi dowodami w sprawie, z uwagi na to, że wpłaty te mogły zostać zaksięgowane jako składki za okresy wcześniejsze. Jak to zostało już bowiem podniesione, dla Prezesa PFRON miarodajna winna być data, w której pracodawca rzeczywiście poniósł składki za dany miesiąc, nie zaś data wpłaty, z której składki te zostały pokryte (zaliczone, zaksięgowane) przez ZUS. Organy PFRON nie mogą w sposób zupełnie dowolny kwestionować przedłożonych przez skarżącego dowodów w podstacji deklaracji ZUS oraz dowodów wpłat. Ustalenia organu winny dotyczyć poniesienia obowiązkowych składek za pracowników niepełnosprawnych, a nie za jakichkolwiek pracowników, których nie dotyczy wniosek Wn-D. W zaskarżonej decyzji w ocenie WSA zabrakło konkretnych danych odnoszących się do konkretnych niepełnosprawnych pracowników, którym według organu skarżący (pracodawca) nie pokrył kosztów płacy (należności składkowych) w terminach wynikających z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Innymi słowy organ winien uzyskać i przedstawić w decyzji dowód wskazujący, że koszty płacy za osoby niepełnosprawne zostały poniesione po wymaganym terminie. Dowodem takim powinna być informacja o niedopłacie za sporny miesiąc na indywidualnym koncie ZUS każdej z niepełnosprawnych osób.

Prezes PFRON powinien ustalić, czy strona poniosła koszty płacy pracowników niepełnosprawnych z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Organ takiego ustalenia w sprawie jednak nie dokonał, a co najmniej nie dał temu wyrazu w uzasadnieniach do wydanych przez siebie decyzji.

W ocenie Sądu, Prezes PFRON bezzasadnie zdyskwalifikował dowody w postaci dokumentów elektronicznych potwierdzających przelewy do ZUS. Nie można bowiem było przyjąć, że dokumenty te nie mają znaczenia w sprawie. W świetle przepisu art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji – poniesienie przez skarżącego w terminie do zapłaty składek za pracowników niepełnosprawnych w pełnej wysokości (przy uwzględnieniu 2%), zatem już po wypłaceniu wynagrodzeń ale jeszcze przed złożeniem wniosku Wn-D – nie pozwalało na wydanie decyzji nakazującej zwrot przyznanej pomocy publicznej. Zadaniem organu było ustalenie czy wpłaty dokonane za sporne miesiące pokrywały w całości obowiązkowe składki za te miesiące za objętych wnioskiem Wn-D pracowników niepełnosprawnych. W każdym natomiast wypadku, gdy dowody wzajemnie się wykluczają, organ winien wyjaśnić, dlaczego odmawia mocy dowodowej jednemu z nich, a nie tylko wskazać, że opiera się na tym dowodzie, który w jego ocenie nie potwierdza faktów płynących z drugiego. Rolą organu było zweryfikowanie dowodów przedstawionych przez stronę pod względem zgodności ze stanem rzeczywistym. Sąd uznał, że Prezes PFRON naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także wadliwie zastosował przepis prawa materialnego, tj. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjna od wyroku WSA w Warszawie wniósł Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

(I) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, to jest:

- naruszenie przepisu art. 26a ust. 1a1 pkt 3 w zw. z art. art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji polegające na przyjęciu, że obowiązek terminowego poniesienia kosztów płacy określony w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, stanowiący warunek uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, który według informacji uzyskanych z ZUS nie został realnie spełniony (z uwagi na konieczność zaliczenia poniesionych kosztów składek - na ubezpieczenia społeczne na zobowiązania wcześniejsze), Sąd nakazuje, uznać za poniesione w terminie, chociaż opłacone składki realnie nie pokrywają składek należnych od zatrudnionych osób niepełnosprawnych za okresy będące przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu.

(II) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, tj. braku uzasadnienia prawnego w zakresie wskazania podstawy prawnej i wyjaśnienia toku rozumowania Sądu, które pozwoliłoby zrozumieć adresatom, dlaczego Sąd uznał, że Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest zobowiązany do samodzielnych ustaleń związanych z zakresem działalności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie ustalenia terminów i wysokości ponoszenia przez pracodawcę kosztów płacy w stosunku do obowiązkowych składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe, składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na użytek postępowania o wypłatę miesięcznego dofinansowania pracodawcy do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON, co nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, natomiast w przypadku zastosowania się organu do poglądu Sądu może doprowadzić do załatwienia sprawy niezgodnie z obowiązującym prawem;

2) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego uznania, że w postępowaniu prowadzonym w celu ustalenia, czy strona zgodnie z prawem uzyskała dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, organ nie zebrał wszystkich niezbędnych dowodów i nie dokonał na ich podstawie ustalenia, czy strona poniosła koszty płacy pracowników niepełnosprawnych z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, bowiem gdyby Sąd przyjął (zgodnie z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego), że organ w istocie zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i w świetle obowiązujących przepisów w sposób prawidłowy poczynił te ustalenia, to w konsekwencji oddaliłby skargę;

3) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego uznania, że w przedmiotowym postępowaniu organ wadliwie zastosował przepisy art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, bowiem gdyby Sąd przyjął (zgodnie z zasadami logiki, wiedzy oraz na podstawie przepisów prawa), że w realiach prowadzonego postępowania i w obowiązującym stanie prawnym niespełnienie warunków z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji w stosunku do kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych jest równoznaczne z niespełnieniem warunków do otrzymania dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych, to w konsekwencji oddaliłby skargę;

4) przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe, lakoniczne i niespójne - wewnętrznie sprzeczne, bez wskazania zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienia przyjętego przez Sąd sposobu ich wykładni i zastosowania - uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez wskazanie na braki w postępowaniu dowodowym polegające na przyjęciu za podstawę w rozpoznaniu sprawy przez organ wyłącznie dokumentu urzędowego i powołanie się na nieustalenie okoliczności istotnych w sprawie, a następnie - bez wyjaśnienia podstaw takiego wnioskowania i bez wskazania na treści jakich przepisów oparł się Sąd - wskazanie, w sposób wiążący organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że organ zastosuje samodzielnie ustali w jakiej dacie pracodawca poniósł (opłacił) należne za dany miesiąc składki za pracowników niepełnosprawnych, podczas gdy wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, natomiast w przypadku zastosowania się organu do poglądu Sądu może doprowadzić do załatwienia sprawy niezgodnie z obowiązującym prawem.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, a ponadto zrzekł się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za zasadnicze powody uchylenia kontrolowanej decyzji należało uznać wadliwe podejście organu administracji publicznej do rozumienia – a w konsekwencji zastosowania w rozpatrywanej sprawie – przepisów art. 2 pkt 4a i art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w zakresie odnoszącym się do pojęcia kosztów pracy, którymi na ich gruncie operuje ustawodawca, co skutkowało nieprawidłowym – zdaniem Sądu I instancji – przyjęciem, iż są nimi koszty płacy ogółem, nie zaś koszty płacy pracownika niepełnosprawnego i nie pozostawało bez wpływu na wadliwość przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, które – zważywszy na przedmiot sprawy, a mianowicie orzekanie w przedmiocie zobowiązania do zwrotu – ograniczając się do wykazania nieprawidłowości w ogólności, nie zostały jednak zorientowane i ukierunkowane – tak jak być to powinno – na wykazanie ich stwierdzenia w odniesieniu do pracowników niepełnosprawnych, co w tym też zakresie uwidoczniło się również w istotnych deficytach uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ponadto zdaniem Sądu I instancji językowa wykładnia omawianego przepisu art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 przemawia za przyjęciem, że chodzi o faktyczne (rzeczywiste) poniesienie składek, czyli ich opłacenie przez pracodawcę, nie zaś o ich rozliczenie czy zaksięgowanie przez ZUS. Przemawia za tym również wykładnia celowościowa, skoro wprowadzenie tego przepisu do ustawy o rehabilitacji niewątpliwie miało służyć dyscyplinowaniu pracodawców w terminowym ponoszeniu kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych za dany okres rozliczeniowy. Godzi się zatem przyjąć, że decydujące znaczenie dla wykazania przez organ ziszczenia się dyspozycji przepisu art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, winno mieć ustalenie, w jakiej dacie pracodawca poniósł (opłacił) należne za dany miesiąc składki za pracowników niepełnosprawnych. Dopiero zaś jednoznaczne stwierdzenie, że pracodawca nie opłacił składek w terminie, a nadto, że nie nastąpiło to również w ciągu kolejnych 14 dni nakłada na organ obowiązek zażądania zwrotu już przyznanej pomocy publicznej.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji. Wyrok ten nie uchybia bowiem przepisom prawa wskazywanym w skardze kasacyjnej, jako naruszone.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., za nieusprawiedliwione zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać zarzuty z pkt III. 1 i 4 petitum skargi kasacyjnej, na gruncie których braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku skarżący kasacyjnie organ upatruje w naruszeniu przez Sąd I instancji 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przywołanego przepisu prawa w sposób, w jaki przedstawiono to skardze kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu.

W punkcie wyjścia należy podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji – nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. – to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia i wolne jest od wskazywanych przez organ wad i deficytów, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W tej mierze – co wymaga podkreślenia w kontekście podejmowanej na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych polemiki z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji, której podjęcie, wbrew temu co na ich gruncie sugeruje skarżący kasacyjnie organ nie było jednak, jak się okazuje, ani niemożliwe, ani też utrudnione, a o której zasadności i trafności mowa będzie dalej – zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Brak przekonania strony, czy też skarżącego organu o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony lub skarżącego organu, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Prawidłowo identyfikując istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, Sąd I instancji zaproponował właściwe jego rozstrzygnięcie, co uzasadnił w wystarczającym stopniu, a co za tym idzie w sposób umożliwiający kontrolę prawidłowości tej propozycji.

Podkreślając w kontekście "weryfikacyjnego" typu stosowania prawa przez sądy administracyjne i operowanie przez nie metodyką kontroli wykładni prawa, że rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem, który to proces obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5 - 6, s. 267 i n.), w opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu trzeba podnieść, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku, aż nadto jasno i wyraźnie również wskazuje oraz wyjaśnia podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Nastąpiło to poprzez jednoznaczne oraz poprzedzone stosowną argumentacją prawną, wskazanie tych normatywnych wzorców działania organu administracji publicznej – zarówno materialnoprawnych (art. 2 pkt 4a w związku z art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r.), jak i procesowych (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) – które zdaniem Sądu I instancji, w sposób przedstawiony w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, organ ten naruszył w rozpatrywanej sprawie. Nie sposób jest więc zasadnie twierdzić, że uzasadnienie kontrolowanego judykatu zawiera wady oraz deficyty, które można i należałoby uznać za wystarczające dla przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w takim stopniu, który nie pozostawał bez wpływu na wynik sprawy.

Sposób, w jaki skonstruowane zostały omawiane zarzuty kasacyjne – w tym, formułowane na gruncie pierwszego z nich (pkt III 1 petitum skargi kasacyjnej) oczekiwanie skarżącego kasacyjnie organu odnośnie do potrzeby wyjaśnienia wskazywanej w nim kwestii – powoduje, że w tym też miejscu należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, stawianego w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 tej ustawy.

Zarzut ten dotyczy istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, a ocena odnośnie do jego zasadności z oczywistych wręcz względów nie będzie mogła pozostawać bez wpływu na ocenę trafności zarzutu z pkt III tiret drugie petitum skargi kasacyjnej. A to dlatego, że jeżeli przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) wyznaczają i determinują normy prawa materialnego, w relacji do których normy procesowe pełnią jedynie funkcję instrumentalną, to oczywiste jest, że zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń oraz dowodów wyznaczają właśnie normy prawa materialnego. To one stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów. Siłą rzeczy więc, punktem wyjścia dla dokonywanego przez organ administracji ustalenia koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego w konkretnej sprawie są normy prawa materialnego, a w istocie rzeczy – co istotne z punktu widzenia spornej w sprawie kwestii i co należy podkreślić – przyjmowane przez ten organ ich rozumienie.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie zakwestionował prawidłowość propozycji organu administracji odnośnie do rozumienia przywołanych przepisów prawa.

Przeciwne, niż przyjęte w zaskarżonej decyzji podejście tego Sądu do rozumienia art. 2 pkt 4a i 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie nie jest nieprawidłowe. Kwestionując prawidłowość stanowiska organu administracji w tej kwestii, w konsekwencji zasadnie – jak w świetle powyżej przedstawionych uwag należałoby przyjąć – Sąd ten zakwestionował także prawidłowość faktycznych podstaw wydania zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii ponownie przypomnienia wymaga, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Tym samym, zważywszy na jej przedmiot, podstawę jej wydania mógł stanowić (współstanowić) i stanowił (współstanowił) określający przesłanki jej podjęcia art. 49e ust. 1 przywołanej ustawy, z którego wynika, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Jeżeli w rozpatrywanej sprawie – jak wynika z jej akt – przesłanką wydania zaskarżonej decyzji nie było, ani wykorzystanie środków Funduszu niezgodnie z przeznaczeniem, ani też pobranie ich w nadmiernej wysokości, lecz stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości, to za oczywiste należy uznać, że obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków było ustalenie podlegającej zwrotowi kwoty środków Funduszu w relacji do nieprawidłowości stwierdzonych w odniesieniu do nich, a więc w odniesieniu do środków przyznanych. Tylko bowiem środki przyznane podlegają zwrotowi. Tym samym, za oczywiste trzeba uznać, że w świetle przywołanego przepisu prawa nie chodzi o jakiekolwiek nieprawidłowości, lecz tylko o takie, które pozostają w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z przyznanym pracodawcy wsparciem.

Powyższe znajduje swoje uzasadnienie w tym argumencie natury ogólnej, że ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. dotyczy – jak wynika to z jej art. 1 – osób, których niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem: 1) o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności określonych w art. 3 lub 2) o całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy na podstawie odrębnych przepisów, lub 3) o niepełnosprawności, wydanym przed ukończeniem 16 roku życia, zwanych "osobami niepełnosprawnymi". Jednym zaś z celów tej ustawy – jak wynika to już chociażby z jej tytułu oraz szczegółowych rozwiązań prawnych zawartych w jej Rozdziale 4 – jest aktywizacja osób niepełnosprawnych na rynku pracy, która jest realizowana, między innymi, poprzez tworzenie różnego rodzaju mechanizmów ukierunkowanych na realizację tego celu (np. art. 12a – jednorazowa pomoc; art. 13 – dofinansowanie działalności gospodarczej, art. 25a – refundacja składek na ubezpieczenie społeczne osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą oraz niepełnosprawnemu rolnikowi), w tym również mechanizmów adresowanych do pracodawców, co jasno i wyraźnie wynika ze szczegółowych przepisów Rozdziału 5 – Szczególne obowiązki i uprawnienia pracodawców w związku z zatrudnianiem osób niepełnosprawnych – przywołanej ustawy.

Jednym z takich mechanizmów jest ten, o którym stanowi – usytuowany w przywołanym Rozdziale 5 – art. 26a, a mianowicie dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego.

Z ust. 1 art. 26a wynika, że pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego – w kwocie determinowanej stopniem niepełnosprawności pracownika – o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1.

Wymienione dofinansowanie nie przysługuje natomiast pracodawcy w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w art. 26a ust. 1a i ust. 1a¹ pkt 1 – 3 , a jego przyznanie mimo zaistnienia tych sytuacji lub zaistnienia ich (lub ujawnienia zaistnienia) po jego przyznaniu, stanowi podstawę wydania decyzji, o której mowa w przywołanym już powyżej art. 49e ust. 1, a mianowicie decyzji zobowiązującej do zwrotu środków Funduszu w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości.

Z całą pewnością – i w korespondencji do powyżej przedstawionych już argumentów – za podlegającą zwrotowi "kwotę środków Funduszu ustaloną w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości", o której mowa w art. 49e ust. 1 przywołanej ustawy, należy uznać kwotę środków, która jakkolwiek została przyznana i wypłacona, to jednak pracodawca – jako beneficjent tych środków – naruszył obowiązki, o których mowa w pkt 3 ust. 1a¹ art. 26a, a mianowicie poniósł miesięczne koszty płacy z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Potwierdza to więc wniosek, że nie chodzi o jakąkolwiek nieprawidłowość, lecz tylko o taką, która pozostaje w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z przyznanym pracodawcy wsparciem finansowym w postaci dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, którego przyznanie skorelowane zostało z nałożonymi na pracodawcę obowiązkami, których naruszenie stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu przywołanej regulacji.

Co więcej, w korespondencji do powyższego, za uzasadniony trzeba uznać również wniosek, że warunkiem korzystania przez pracodawcę z dofinansowania do wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, stanowiącym jednocześnie warunek skuteczności działania mechanizmu aktywizowania osób niepełnosprawnych jest to, aby właśnie koszty płacy, o których mowa w przywołanym przepisie prawa, a więc koszty płacy związane z niczym innym, jak tylko właśnie z zatrudnianiem pracownika niepełnosprawnego, były terminowo ponoszone przez pracodawcę, jako beneficjenta wsparcia. Ta więc okoliczność ma prawnie relewantne znaczenie z punktu widzenia przywołanych powyżej celów ustawy, ich realizacji oraz efektywności ustanowionych nią mechanizmów aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych – w tym rzecz jasna polegających na dofinansowaniu do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego – a także kontroli prawidłowości ich funkcjonowania z wykorzystaniem środków Funduszu, który jest przecież, a trzeba to podkreślić, funduszem celowym, którego środki przeznaczane są na działania, o których mowa w art. 47 przywołanej ustawy.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, zasadności przedstawionych wniosków nie podważa to, że koszty płacy, o których mowa w art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., to wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Solidarnościowy (art. 2 pkt 4a ustawy).

W korespondencji do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów – trzeba podkreślić, że jeżeli pojęcie kosztów płacy zostało zdefiniowane na gruncie art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zaś przedmiot regulacji tej ustawy – jak wynika to z jej art. 1 – dotyczy osób niepełnosprawnych, przez co tym samym został ograniczony do precyzyjnie określonych nią spraw tych osób, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wymieniona definicja ma charakter definicji projektującej ustanawiającej regułę znaczeniową odnośnie do rozumienia pojęcia kosztów płacy w przywołanej ustawie oraz – co istotne – dla potrzeb jej stosowania. Jeżeli więc – co ponownie trzeba podkreślić – przywołana ustawa dotyczy osób niepełnosprawnych, to siłą rzeczy, dla potrzeb jej stosowania koszty płacy należy rozumieć, jako koszty płacy pracownika niepełnosprawnego, co tym samym czyniło zbędnym podejmowanie w tym zakresie jakichkolwiek innych jeszcze zabiegów, niż te, które prawodawca, jako wystarczające już przedsięwziął tworząc przywołaną definicję, o czym nota bene przekonuje również analiza konwencji językowej, którą operuje na gruncie przywołanej ustawy.

Co więcej, przedstawione podejście do rozumienia pojęcia kosztów płacy oraz prezentowane w jego uzasadnieniu argumenty znajdują swoje potwierdzenie w treści art. 26a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., na gruncie którego też jest mowa o kosztach płacy. Logika tej regulacji – z której wynika, między innymi, że kwota miesięcznego dofinansowania nie może przekroczyć 90% faktycznie poniesionych miesięcznych kosztów płacy – wyraża się przecież w tym, że dofinansowanie, o którym mowa w ust. 1 art. 26a przywołanej ustawy nie może powodować, że pracodawca nie poniesienie żadnych kosztów płacy zatrudnienia pracownika, to jest – co w świetle przywołanej regulacji uznać należy za oczywiste – kosztów płacy zatrudnianego pracownika niepełnosprawnego, nie zaś jakiegokolwiek pracownika.

Uwzględniając powyższe, nie sposób jest więc podważać prawidłowość zaskarżonego wyroku.

W świetle przedstawionych argumentów, podejście Sądu I instancji do rozumienia pojęcia kosztów płacy, o których mowa w art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych – którym ustawodawca operuje również na gruncie jej art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 – nie jest nieprawidłowe. Uwzględniając językowe, systemowe oraz funkcjonalne reguły wykładni tekstu prawnego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że koszty płacy, o których mowa w przywołanych przepisach prawa, to koszty płacy pracownika niepełnosprawnego.

W konsekwencji powyższego, za uzasadnione trzeba uznać stanowisko Sądu I instancji również w tym zakresie, w jakim zakwestionował on prawidłowość ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, co oznacza, że za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało również uznać zarzut z pkt III 2 i 3.

Uwzględniając wszystkie konsekwencje wynikające z przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia kosztów płacy, którym na gruncie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz dla potrzeb jej stosowania operuje ustawodawca w jej art. 2 pkt 4a i art. 26a ust. 1a¹ pkt 3, trzeba stwierdzić, że zakres postępowania wyjaśniającego w postępowaniu prowadzonym w sprawie zobowiązania do zwrotu środków Funduszu, który wyznaczał art. 49e ust. 1 przywołanej ustawy – w rozpatrywanej sprawie ta część zawartej w tym przepisie wypowiedzi normatywnej, która odnosi się do podlegającej zwrotowi kwoty ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości – aby mógł być uznany za prawidłowy, nie mógł abstrahować od tego, że koszty płacy, o których mowa powyżej, to koszty płacy pracownika niepełnosprawnego, nie zaś innego pracownika zatrudnianego przez pracodawcę, o którym mowa w art. 26a ust. 1, a mianowicie przez pracodawcę korzystającego z dofinansowania do wynagrodzenia z tytułu zatrudniania pracownika niepełnosprawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, że należy odróżnić sytuację, gdy pracodawca uchyla się od terminowego opłacania składek od sytuacji, gdy nieuiszczenie składki w odpowiedniej wysokości zostało wykazane po terminie złożenia wniosku i było spowodowane innymi czynnikami np. niezawinionymi przez pracodawcę (patrz tak prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 11 grudnia 2019 r. V SA/Wa 1679/19). Prezes PFRON tych sytuacji nie odróżnia i co więcej zdaje się nie zauważać stanowiska ZUS, a przynajmniej nie wiązać z tym żadnych konsekwencji, że rozliczenie konta płatnika jest procesem dynamicznym. A więc każda korekta deklaracji, która wymaga np. dopłacenia środków powoduje rozksięgowanie pierwotnej wpłaty i ponowne zaksięgowanie w zmienionej kwocie na koncie płatnika. Organ natomiast winien ustalać wszelkie zmiany nie na koncie płatnika tylko na koncie pracownika. I skoro, to ustalenie jest niemożliwe, tylko na podstawie danych otrzymanych od ZUS, to organ powinien dokonać takiej analizy na podstawie danych ZUS uzupełnionych danymi np. otrzymanymi od strony w postaci deklaracji rozliczeniowych ZUS DRA, RCA, ich korekt i dowodów wpłat, które to dane następnie można i powinno się sprawdzić w ZUS. Natomiast nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, który bez własnej analizy sprawy opiera się jedynie na niepełnej informacji pochodzącej od ZUS w zakresie rozliczenia konta płatnika, a nie konkretnego pracownika.

Co więcej w ocenie Sądu rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych co do zasady określa konkretny sposób zaliczania wpłat na poszczególne fundusze. Jednakże nie jest to jedyny akt, gdyż ZUS w zakresie rozliczania składek na mocy art. 31 u.s.u.s. ma obowiązek odpowiednio stosować np. art. 62 § 1 O.p wskazujący na inny odmienny od rozporządzenia sposób rozliczania składek (zobowiązany sam może wskazać konkretny sposób zaliczenia tych składek).

Tym samym, tak wyznaczony przepisem prawa materialnego zakres postępowania w sprawie zobowiązania do zwrotu środków Funduszu, w sensie odnoszącym się do ustalenia prawnie relewantnych dla jego wyniku faktów, powinien przede wszystkim uwzględniać potrzebę (i zarazem obowiązek) wykazania przez organ administracji, że źródłem i przyczyną stwierdzonych nieprawidłowości uzasadniających żądanie zwrotu przyznanych środków jest uchybienie przez pracodawcę terminom ponoszenia kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych, do wynagrodzenia których otrzymał dofinansowanie z Funduszu.

W rozpatrywanej sprawie – jak trafnie stwierdził Sąd I instancji – tak się nie stało, co uzasadnia twierdzenie o wadliwości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych.

W kontekście przedstawionych powyżej uwag odnoszących się do znaczenia regulacji materialnoprawnej dla oceny prawidłowości ustalenia koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego w konkretnej sprawie, ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie pozostają w żadnym związku z materialnoprawną podstawą jej wydania, przez co nie są związane z przedmiotem i istotą sprawy rozstrzyganej decyzją, o której mowa w art. 49e ust. 1 przywołanej ustawy. Wobec skali ich deficytów są więc one także dowolne.

Przy tym – a w kontekście odnoszącym się do sposobu skonstruowania oraz uzasadnienia tego zarzutu trzeba to podkreślić – za uzasadnione należy uznać stanowisko, że prawidłowemu ustaleniu koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie – o czym mowa była powyżej – aby rezultat tego postępowania mógł być uznany za zgodny z prawem, musi również towarzyszyć, jako warunek niezbędny, respektowanie przez organ administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów oraz przepisów procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, co umożliwia kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw podejmowanego rozstrzygnięcia.

Rekonstrukcja wskazanych reguł procesowych powinna zaś w rozpatrywanej sprawie następować w oparciu o treść art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., który w zakresie nieuregulowanym tą ustawą odsyła do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Uwzględniając treść zasad ogólnych k.p.a. (np. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 w związku z art. 81) oraz jego szczegółowych regulacji odnoszących się do postępowania wyjaśniającego i dowodowego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym (np. art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80), nie może budzić żadnych wątpliwości, że to one właśnie stanowią źródło szczegółowych obowiązków oraz kompetencji procesowych organu administracji w postępowaniu prowadzonym przez ten organ, określając również – w kontekście celu oraz przedmiotu prowadzonego postępowania – tryb oraz zasady ich realizacji.

Przestrzeganie przez organ w prowadzonym postępowaniu wymienionych zasad oraz przepisów szczegółowych k.p.a. nie jest pozbawione znaczenia dla oceny prawidłowości tego postępowania oraz – jeżeli nie zwłaszcza – prawidłowości przeprowadzonych w nim ustaleń faktycznych.

W korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów, w tym zwłaszcza tych, w których świetle trzeba było uznać, że w konsekwencji wadliwego podejścia organu administracji do rozumienia pojęcia kosztów płacy oraz terminowego ich poniesienia, zakres koniecznych do ustalenia w sprawie faktów nie został prawidłowo ustalony przez ten organ, co wobec skali związanych z tym deficytów, przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne czyniło dowolnymi, trzeba podkreślić, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, albowiem zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) – por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., sygn. akt III ARN 55/94.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów trzeba więc podnieść, że jeżeli tak jak w rozpatrywanej sprawie, w konsekwencji wadliwego podejścia organu administracji do rozumienia pojęcia kosztów płacy, o którym mowa w art. 2 pkt 4a oraz pojęcia ich poniesienia (w związku z art. 26a ust. 1a¹ pkt 3) ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, organ administracji publicznej wadliwie określił zakres koniecznych do ustalenia w sprawie faktów, co polegało na przyjęciu, że nieprawidłowością uzasadniającą żądanie zwrotu środków Funduszu jest uchybienie przez pracodawcę terminom ponoszenia kosztów płacy w ogólności, nie zaś – jak prawidłowo należało to przyjąć – uchybienie terminom ponoszenia kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych, do wynagrodzenia których otrzymał on dofinansowanie, to brak jest podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji w nieuzasadniony sposób przypisał temu organowi wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Co więcej, obowiązujące w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym i adresowane do prowadzącego je organu prawne wymogi ustalania faktów, w tym w szczególności te, o których mowa w art. 80 k.p.a., nawet w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie ustalenia faktyczne miałyby również następować na podstawie danych, o których mowa w art. 49c pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., nie zwalniają organu administracji publicznej z obowiązku dokonania stosownej oceny konkretnego dowodu (a więc i wymienionych danych, w tym przy uwzględnieniu konsekwencji wynikających z art. 76 § 3 k.p.a., który nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu – por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1995 r., III ARN 38/95), w tym – a to wobec znaczenia regulacji materialnoprawnej dla zakresu koniecznych do ustalenia w sprawie faktów – oceny odnośnie do jego przydatności dla stwierdzenia danej okoliczności, albowiem nie chodzi przecież o jakiekolwiek dane ZUS, lecz o dane istotne dla wykazania nieprawidłowości, o których mowa w art. 49e ust. 1 w związku z art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 przywołanej ustawy, w przedstawionym powyżej ich rozumieniu. W tym też kontekście prowadzi do wniosku o braku zasadności argumentacji prezentowanej na s. 6 - 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej. Wykazanie nieprawidłowości, o której stanowią przywołane przepisy prawa następuje bowiem bez jakiegokolwiek uszczerbku dla praw pracowników bez niepełnosprawności.

Respektowanie zaś wskazanych powyżej wymogów nie oznacza wkraczania w kompetencje organu, od którego, czy też za pośrednictwem którego (por. w tej mierze również art. 7b k.p.a.) dany dowód, w tym przywołane dane ZUS, został pozyskany. To bowiem organ prowadzący postępowanie jest jego gospodarzem, z wszystkimi konsekwencjami – oraz obowiązkami – tego stanu rzeczy.

W odniesieniu do ustanowionej na gruncie art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów wyrażają się one w zobligowaniu organu administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. np. wyrok NSA z 30 marca 1988 r., SA/Po 1495/87), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można w przekonujący sposób twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. np. wyrok NSA z 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) orzekł, jak w sentencji wyroku.