Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 708/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 punkt 1-7, art. 7, art. 77 par. 1, art 107 par.3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 8 ust. 1,
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Sobielarska ( spr.) Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej również jako Minister) decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w całości i stwierdził nieważność wywłaszczeniowego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1953 r., nr [...] w części dotyczącej obecnej działki nr [...] z obrębu [...] P., a także stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. w części dotyczącej obecnej działki nr [...] i [...] z obrębu [...] P..

Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego decyzją z dnia [...] października 1951 r. zezwolił Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P., będącej wykonawcą narodowych planów gospodarczych, na nabycie nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego.

Powołując się na tę decyzję Dyrekcja wnioskiem z dnia 16 grudnia 1952 r. wystąpiła do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. o wszczęcie postępowania w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197, ze zm., dalej powoływanego jako dekret, tekst jednolity dekretu, jednak ze zmienioną numeracją przepisów, został opublikowany w Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) odnośnie do nieruchomości położonych w P. przy ul. L., będących własnością K.F. w ½, oznaczonej katastralnie jako parcela [...] oraz H.S. – zapisanej w księdze wieczystej P. [...] tom XIII, wykaz [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m² i parcela nr [...] o pow. [...] m². Podkreśliła, że nieruchomości te stanowią teren przeznaczony na cele budownictwa mieszkaniowego, a ich właściciele, wezwani – zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób niebędących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych do realizacji tychże planów (Monitor Polski Nr A-89, poz. 1084 ze zm., dalej powoływanego jako zarządzenie) – do zawarcia umów ich sprzedaży, takich umów nie zawarli.

We wniosku zastrzeżono również, że stosownie do art. 17 ust. 3 dekretu załączono do niego potwierdzenia doręczenia wezwań jako dowód wykonania czynności określonych w art. 8 dekretu. W aktach sprawy znajdują się jednak wyłącznie poświadczenie doręczenia dokonanego K.F. w dniu 2 listopada 1951 r., a także pismo do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z wnioskiem o wywieszenie ogłoszenia o wezwaniu H.S. do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości – ogłoszenie to było wywieszone w dniach od 9 do 24 listopada 1951 r.

Pismem z dnia [...] marca 1953 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Zawiadomienie to doręczono K.F., natomiast w przypadku H.S. zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniach od 19 marca do 3 kwietnia 1953 r.

Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1953 r., nr [...] , Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. dokonało wywłaszczenia zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu stwierdziło, że wywłaszczone nieruchomości są niezbędne dla realizacji celów gospodarczych, że uczyniono zadość wymogom formalnym przewidzianym w art. 17 i następne dekretu, a nadto że "w wyniku przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego oraz wobec braku wniosków i sprzeciwów orzeczono jak wyżej bez przeprowadzenia rozprawy".

Orzeczenie z dnia [...] czerwca 1953 r. doręczono K.F. w dniu 8 czerwca 1953 r., z kolei w odniesieniu do H.S. ponownie dokonano jego wywieszenia na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. w dniach od 11 czerwca do 25 czerwca 1963 r.

M.R. (dalej również jako wnioskodawczyni), będąca następcą prawnym H.S., wniosła o stwierdzenie nieważności wspomnianego orzeczenia. Wniosek został załatwiony odmownie decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją tego organu z dnia [...] października 2000 r., nr [...], lecz Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi złożonej przez wnioskodawczynię, obie te decyzje uchylił wyrokiem z dnia 9 października 2002 r., sygn. akt I SA 2499/00, wskazując, że decyzje wydano bez wcześniejszego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i skierowano do osoby zmarłej.

Następnie, po okresie zawieszenia postępowania spowodowanego koniecznością ustalenia na podstawie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku osób, które powinny być jego stroną, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] po raz kolejny odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1953 r.

M.R. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, akcentując m.in., że właściciel wywłaszczonej nieruchomości nigdy nie został wezwany do jej dobrowolnego odstąpienia. Do wniosku załączyła pisma, które były doręczone tej osobie pod jej adresem zamieszkania w innych sprawach, w tym związanych z opodatkowaniem wywłaszczonej nieruchomości, m.in. wykazy nieruchomości do celów podatkowych z dnia 6 czerwca 1953 r. i z dnia 22 marca 1954 r.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], utrzymał swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie w mocy. Organ zwrócił uwagę, że cel postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia sprowadza się do zbadania, czy jest ono dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zauważył, że wprawdzie akta sprawy nie zawierają egzemplarza pisma wzywającego byłych właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, lecz nie można stwierdzić, iż wezwania tego nie dokonano. Niekompletność akt wywłaszczeniowych po ponad 60 latach od wydania orzeczenia o wywłaszczeniu nie może bowiem uzasadniać takiego domniemania. Organ zaakcentował, że w świetle akt sprawy skierowane do H.S. wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości było wywieszone na tablicy ogłoszeń z zachowaniem 15-dniowego terminu, którego upływ od doręczenia wezwania lub dokonania wezwania uzasadniał wywłaszczenie, jeżeli w tym czasie nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży lub zamiany albo umowy przedwstępnej w tym przedmiocie (art. 7 ust. 3 dekretu; w tekście jednolitym – art. 8 ust. 4). Jednocześnie organ uznał, że mimo niezachowania dokumentów odzwierciedlających to, jak ustalano adres zamieszkania właściciela nieruchomości, nie można domniemywać, iż czynności takich nie podjęto, skoro ustalono ten adres w przypadku K.F., któremu wspomniane wezwanie doręczono. Podobnie znajomość adresu przez inne podmioty, w tym komórki organizacyjne administracji publicznej, nie jest równoznaczne z jego znajomością w komórce zajmującej się ewidencją ludności. Zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniosek wywłaszczeniowy spełniał wymagania określone przez art. 17 dekretu, w szczególności ze względu na załączenie do niego dowodu wezwania właścicieli do jej dobrowolnego odstąpienia. Również zastosowany sposób doręczania w drodze obwieszczenia był zasadny i prawidłowy, gdyż wywłaszczenie obejmowało więcej niż jedną nieruchomość, a adres jednego z byłych właścicieli nie został ustalony.

M.R. na powyższą decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1-3 i art. 13 ust. 3 pkt 2 dekretu i § 4 ust. 1 i 4 wspomnianego uprzednio zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. Podkreśliła, że zgodnie z § 3 zarządzenia miejsce zamieszkania właściciela ustalało się na podstawie zaświadczenia zarządu miejskiego oraz że jedna z komórek organizacyjnych tego zarządu znała miejsce zamieszkania H.S., ponieważ jeszcze w 1954 r. wysyłała mu wezwania do opłacenia podatku od wywłaszczonej już nieruchomości. W konsekwencji bezzasadnie dokonano wywieszenia wezwania na tablicy ogłoszeń. Polemizując ze stanowiskiem organu skarżąca wyraziła pogląd, że ustalenie miejsca zamieszkania drugiej osoby objętej orzeczeniem o wywłaszczeniu nie dowodzi, iż podjęto tego rodzaju czynności odnośnie do H.S. Odwołała się do orzecznictwa, według którego brak wezwania właściciela nieruchomości przez wykonawcę do dobrowolnego jej odstąpienia oznaczał niedopuszczalność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i świadczy o rażącym naruszeniu prawa przez organ wywłaszczeniowy.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik M.R. oświadczył, że właściciel nieruchomości nie został powiadomiony o wywłaszczeniu, a jego spadkobiercy dowiedzieli się o nim po jego śmierci - około 1956 r. Spadkobiercy zrezygnowali z ubiegania się o odszkodowanie, nie dostrzegając możliwości jego uzyskania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 513/16, oddalił skargę M.R. na wspomnianą decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd przytoczył racje organu, które podzielił, po czym skonstatował, że okoliczność stanowiąca w sprawie główny przedmiot sporu, tj. prawidłowość wezwania właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia, nie ma zasadniczego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu "nawet gdyby – wbrew ustaleniom organu – w pełni prawidłowego wezwania nie dokonano (bezsprzecznie dokonano obwieszczenia, lecz nie jest pewne, czy wysłano wezwanie pod stosowny adres), to i tak nie można byłoby uznać, że orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa".

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozP. skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1051/17, uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] , nie podzielając stanowiska zarówno Sądu pierwszej instancji, jak i organu nadzoru w zakresie prawidłowości dokonanej oceny zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności prawidłowości wystosowanego przez inwestora wezwania właściciela do dobrowolnego zbycia przedmiotowej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również jako NSA) wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia dostatecznie podstawy prawnej podjętego nim rozstrzygnięcia, przez co nie spełnia najważniejszego wymogu z art. 141 § 4 P.p.s.a. Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji nie zajął jednoznacznego stanowiska co do tego, czy orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] czerwca 1953 r., którego stwierdzenia nieważności M.R. się domaga, odpowiadało prawu. Poprzestał na przypuszczeniach i wypowiedziach hipotetycznych, wskazujących, że do naruszenia prawa wprawdzie mogło dojść, lecz bez pewności czy kategoryczności, jaka powinna cechować każde orzeczenie sądu, także wyrok sądu administracyjnego przeprowadzającego kontrolę działalności administracji publicznej. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie wykluczył, że organ, który dokonał wywłaszczenia, nie dopuścił się żadnych uchybień, co więcej stwierdził, iż okoliczność ta nie ma znaczenia dla sprawy. Innymi słowy, Sąd pierwszej instancji uchylił się od odpowiedzi na pytanie, czy wspomniane orzeczenie z 1953 r. podjęto z rażącym naruszeniem prawa. Nie przywiązał do tego żadnej wagi, twierdząc, że nieważne było to, czy organ przestrzegał prawa, jeżeli wywłaszczenie i tak by nastąpiło, a sytuacja H.S. i jego następców prawnych, zwłaszcza jeżeli chodzi o możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość lub kwoty za jej dobrowolne zbycie, nie uległaby zmianie. Tymczasem pogląd taki, zdaniem NSA, nie zasługuje na akceptację, ponieważ przekreśla on całkowicie sens i cel instytucji stwierdzenia nieważności, a także postępowania sądowoadministracyjnego, polegające na usunięciu aktów administracyjnych dotkniętych wadami prawnymi, które w przypadku stwierdzenia nieważności mają nadto wyłącznie kwalifikowany charakter.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że nie można oceny, czy decyzja narusza prawo w stopniu rażącym, ograniczać do zbadania stanu faktycznego i prawnego, jaki decyzja spowodowała, i wykluczyć tę ewentualność jedynie na podstawie wniosku, że stan ten był nieunikniony lub odpowiada temu, jaki wystąpiłby, gdyby organ prawu nie uchybił. Stosując art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy przede wszystkim ustalić zgodność z decyzji z prawem i dopiero, gdy wykaże się, że decyzja prawu nie odpowiada, należy dokonać kwalifikacji naruszenia pod względem jego oczywistości, charakteru naruszonych przepisów i następstw naruszenia.

NSA podniósł również niezasadność poglądu wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji, że stosownie do stanowiska, jakie zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...] maja 2015 r., sygn. akt [...] , znaczny upływ czasu od wydania orzeczenia wywłaszczeniowego oraz wywołane przez nie nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiają stwierdzenie nieważności tego orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. NSA zauważył bowiem, że niekonstytucyjność powołanego przepisu została stwierdzona z uwagi na jego niezupełność z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych, co oznacza, że następstwem powołanego wyroku winna być stosowna aktywność ustawodawcy, której ten dotąd nie wykazał. W konsekwencji, według NSA, nadal żaden przepis ustawy nie przewiduje negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa w postaci okoliczności, na które zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, czy to wzorowanej na art. 156 § 2 k.p.a., czy to odwołującej się do innych prawnych mechanizmów, w tym odmiennych terminów wykluczających tego rodzaju rozstrzygnięcie, co Trybunał przecież wyraźnie dopuścił, pozostawiając ustawodawcy swobodę w tej materii.

Wreszcie NSA podkreślił, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął, że nieprawidłowości w zakresie wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie mają wpływu na ocenę, czy decyzja wywłaszczeniowa rażąco narusza prawo. NSA wskazał przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, z której uzasadnienia jednoznacznie wynika, że zaniechanie rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego musiało pociągnąć za sobą skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o wywłaszczeniu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia przepisów dekretu. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie odróżnił tego rodzaju sytuację od przypadku, gdy rokowania wprawdzie przeprowadzono, ale w sposób wadliwy, w odniesieniu do którego uznał konieczność oceny stopnia naruszenia, jakiego się dopuszczono. Nie miał natomiast wątpliwości, że wezwanie właściciela do odstąpienia nieruchomości zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu (art. 7 ust. 1 przed ogłoszeniem tekstu jednolitego) stanowiło warunek formalny wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a przez to również warunek prawidłowości decyzji wydanej w tym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarazem, że naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu tego warunku ma charakter oczywisty i kwalifikowany, uzasadniający stwierdzenie nieważności. Bezsprzecznie brak rokowań poprzedzających wywłaszczenie sprawiało, że niedopuszczalne było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a co za tym idzie także wydanie w tym postępowaniu decyzji o wywłaszczeniu. Z tych względów, w ocenie NSA, decyzja w przedmiocie wywłaszczenia podjęta w postępowaniu, przed wszczęciem którego ubiegający się o wywłaszczenie nie wystąpił o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, narusza prawo w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast Sąd pierwszej instancji wypowiedział pogląd sprzeczny z tą linią orzeczniczą, nadto uczynił to z przyczyn niepozostających w jakimkolwiek związku z powyższymi racjami, odwołując się bezzasadnie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] maja 2015 r., sygn. akt [...] .

NSA podkreślił także, że organ nadzoru wykluczył możliwość czynienia ustaleń w kwestii wezwania H.S. do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości w oparciu o domniemania, lecz ostatecznie sam tego rodzaju domniemanie przyjął, i to takie, które uznać wypada za całkowicie nieprawdopodobne. Jeżeli bowiem zachowane akta administracyjne zawierają wezwanie kierowane tylko do jednego z wywłaszczanych właścicieli i wyłącznie w odniesieniu do jego osoby potwierdzają fakt doręczeń korespondencji oraz jego uczestnictwo na rozprawie, podczas gdy w przypadku drugiego wszelkie wezwania i doręczenia były stale realizowane poprzez wywieszanie ogłoszeń, to, zdaniem NSA, nie ulega wątpliwości, że ten drugi właściciel nie otrzymał wspomnianej korespondencji pod swoim adresem zamieszkania. Niepodobna przecież zakładać, że zagubić się mogły wszystkie dokumenty, które by te okoliczności poświadczały, bez jednoczesnej utraty choćby jednego takiego dokumentu odnoszącego się do innego właściciela.

W ocenie NSA akta sprawy nie wskazują, by podjęto próbę doręczenia wezwania i pozostałych pism H.S. czy też jakąkolwiek czynność mającą na celu ustalenie jego adresu, co skądinąd mogło zakończyć się powodzeniem, jeżeli zważyć, że adres ten, jak zauważyła wnioskodawczyni, był znany jednej z komórek wspomnianego Zarządu. Według NSA materiał sprawy dowodzi, że H.S. nie zapewniono żadnego udziału ani w postępowaniu wywłaszczeniowym, ani w poprzedzających je rokowaniach, skoro poprzestawano na wywieszaniu tych pism na tablicy ogłoszeń. Jednocześnie praktyka taka również była niezgodna z ówcześnie obowiązującym prawem – co NSA szczegółowo wyjaśnił.

Reasumując, według NSA, organ nadzoru wadliwie ocenił stan faktyczny sprawy i w efekcie niewłaściwie zastosował przepisy prawa materialnego, poddane następnie błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji, który głównie z tego powodu bezpodstawnie oddalił skargę.

W konsekwencji wydania powołanego wyroku NSA z dnia 11 sierpnia 2017 r., organ nadzoru został zobligowany do ponownego rozpoznania wniosku M.R. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r., nr [...], mając na uwadze wskazania zawarte w tym wyroku, zgodnie z art. 153 P.p.s.a.

Wypełniając powyższe Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż wywłaszczona nieruchomość wchodzi obecnie w skład działek nr: [...] ([...]), [...] ([...] i [...] ([...]) z obrębu [...] P. Stronami niniejszego postępowania nadzorczego są spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, tj. M.R. i J. S. oraz podmioty, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe o charakterze właścicielskim (własność i użytkowanie wieczyste).

Przechodząc do ponownego merytorycznego badania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1953 r., nr [...] , w części dotyczącej ww. nieruchomości, Minister podkreślił, że wniosek ten został złożony przez podmioty legitymowane, a orzeczenie z dnia [...] czerwca 1953 r. weszło do obrotu prawnego i wywołało skutki prawnorzeczowe, a zatem organ jest zobligowany do zbadania jego legalności przez pryzmat przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest bowiem ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją, a weryfikacja decyzji ostatecznej przez pryzmat przesłanek wymienionych enumeratywnie w wyżej powołanym przepisie.

Organ nadzoru podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Z tej przyczyny instytucja ta ma zastosowanie w sprawach, w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należy zatem interpretować na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym celem zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Minister zaznaczył, iż w oparciu o treść zasady trwałości decyzji ostatecznych w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się i utrwalił pogląd, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia (decyzji) po upływie znacznego okresu czasu (w rozważanym przypadku ok. 60 lat) ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można bowiem domniemywać zajścia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku niezbitych dowodów na ich zaistnienie.

Minister wskazał, że rażące naruszenie prawa stanowi oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest również pogląd, iż wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa następuje wówczas, gdy skutki wydanego rozstrzygnięcia są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Z uwagi na fakt, że rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny.

Minister podniósł, że kontrolowane orzeczenie z dnia [...] czerwca 1953 r. w części dotyczącej wywłaszczenia, zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Tym samym ocena legalności tego orzeczenia winna zostać dokonana w aspekcie zgodności z powołanymi przepisami oraz według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego orzekania. Ponadto Minister zważył, że w przedmiotowej sprawie jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1051/17, w zakresie wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa). Sąd ten bowiem przesądził, że w niniejszej sprawie właściciel nieruchomości (H.S.) nie został skutecznie wezwany przez inwestora do dobrowolnego zbycia nieruchomości, a zatem nie została spełniona obligatoryjna przesłanka warunkująca możliwość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo nie zapewniono właścicielowi nieruchomości jakiegokolwiek udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym. Tym samym orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowe, w P. z dnia [...] czerwca 1953 r., nr [...] , w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w zw. z § 4 ust 5 zarządzenia z dnia 17 listopada 1949 r. oraz art. 17 ust. 1 ww. dekretu.

Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa w przypadku zajścia nieodwracalnych skutków prawnych.

Zdaniem Ministra z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż w skład wywłaszczonej nieruchomości wchodzą obecnie działki ewidencyjne nr: [...], [...] i [...] z obrębu [...] P.. Ponadto nieodwracalne skutki prawne zaszły w stosunku do części ww. orzeczenia obejmującego teren obecnej działki ewidencyjnej nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...] stanowiącej własność Miasta P.. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się bowiem w liniach rozgraniczających ul. [...] i w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440) stanowi drogę publiczną. Na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 10 października 1986 r., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa P. z dnia 27 grudnia 1986 r. nr 13, poz. 178, ulica [...] (wcześniej [...]) uzyskała status drogi gminnej. Drogi publiczne stanowią natomiast rzeczy wyjęte z obrotu (łac. res extra commercium). Stosownie do art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 260), drogi mogą stanowić jedynie własność Skarbu Państwa i właściwych jednostek samorządu terytorialnego w przypadku dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Minister zaznaczył, że nie dysponuje środkami prawnymi do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwał o zaliczeniu ww. dróg do kategorii dróg publicznych, a wydanie tychże uchwał uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia skutkującego przywróceniem własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne podmiotom, które nie zostały wymienione w art. 2a ustawy o drogach publicznych.

W ocenie Ministra zaszły również nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., w stosunku do części ww. orzeczenia obejmującego teren obecnej działki nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym ok. 30 osób fizycznych. Prawo użytkowania wieczystego na opisanej działce powstało na podstawie umów cywilnoprawnych. Natomiast zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, przeniesienie własności nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa w drodze decyzji lub ustanowienie na takiej nieruchomości użytkowania wieczystego powoduje zajście nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Nie jest bowiem dopuszczalne zakwestionowanie nabycia własności lub użytkowania wieczystego w przypadku, gdy zbywca (Skarb Państwa albo gmina) figuruje w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości - ze względu na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707, z późn. zm.), w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych).

Minister podkreślił także, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, iż użytkowanie wieczyste nie może być ustanowione na gruncie prywatnym. Wobec tego, zdaniem Ministra, nawet w przypadku uznania za trafny poglądu, że ustanowienie użytkowania wieczystego w drodze umowy stanowi bezpośredni skutek decyzji o ustanowieniu tego prawa, a nie skutek orzeczenia wywłaszczeniowego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, na skutek którego Skarb Państwa nabył prawo własności nieruchomości, albowiem skutkowałoby to wygaśnięciem prawa użytkowania wieczystego, chronionego rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, jako ustanowionego na gruncie prywatnym. W opinii Ministra z powyższych względów konieczność ochrony praw nabywców prawa użytkowania wieczystego, wynikająca z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, również wyklucza stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia - w części dotyczącej wywłaszczenia obecnej działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...].

Minister w stosunku do części ww. orzeczenia obejmującego teren obecnej działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...] nie stwierdził zajścia nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem nieruchomość ta stanowi własność Gminy P., która nabyła to prawo na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...].10.1993 r. nr [...]. Według organu nadzoru możliwe jest zatem w tym przypadku przywrócenie poprzedniego stanu prawnego w drodze postępowania administracyjnego.

W konkluzji zaprezentowanych rozważań Minister stwierdził, że ze względu na ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1051/17, należało uchylić decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r., nr [...] i stwierdzić nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1953 r., nr [...] , w części dotyczącej obecnej działki nr [...] z obrębu [...] P. oraz stwierdzić wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1953 r., nr [...] , w części dotyczącej obecnych działek nr [...] i [...] z obrębu [...] P., z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych powstałych w wyniku ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w drodze umów cywilnoprawnych na ww. działkach.

Skargę na decyzję Ministra z dnia 19 października 2018 r. wniosło Miasto P., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolne, niczym nie poparte i nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie wezwanie Pana H.S. do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości w nadzwyczajnym trybie (publicznego obwieszczenia), stanowi rażące naruszenie prawa, uzasadniając to tym, że Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w P. nie podjęła próby ustalenia ww. adresu właściciela nieruchomości, czego zdaniem Ministra dowodzi brak jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na podjęcia takich czynności w szczątkowych aktach archiwalnych dotyczących orzeczenia z [...] czerwca 1953 r.

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] czerwca 1953 r. nr [...] rażąco narusza prawo tj. art. 8 ust. 1, a także art. 18 ust 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, ponieważ o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego nie został powiadomiony właściciel. Stosownie bowiem do art. 18 ust. 2 dekretu w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczy większej liczby właścicieli, to zawiadomienia mogą być dokonane za pomocą obwieszczeń wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych lub miejskich rad narodowych. Nawet przy uznaniu, że właściciel powinien być powiadomiony za dowodem doręczenia, to wymaga rozważenia, czy w tej sytuacji nie została spełniona przesłanka do zastosowania art. 145 k.p.a. a nie 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

2) przepisów prawa materialnego, tj. rażące naruszenie:

a) art. 18 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - ponieważ o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego został powiadomiony właściciel zgodnie z treścią art. 18 ww. dekretu. Okoliczności te w żaden sposób nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Stosownie bowiem do art. 18 ust. 2 dekretu w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczy większej liczby właścicieli lub miejsce zamieszkania właściciela nieruchomości nie jest znane, to zawiadomienia mogą być dokonane za pomocą obwieszczeń wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych lub miejskich rad narodowych. Nawet przy uznaniu, że właściciel powinien być powiadomiony za dowodem doręczenia, to wymaga rozważenia, czy w tej sytuacji nie została spełniona przesłanka do zastosowania art. 145 k.p.a. a nie 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze skarżące Miasto P. w uzasadnieniu skargi przestawiło argumenty na jej zasadność i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1953 r., nr [...], ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi Ministrowi Inwestycji i Rozwoju, wskazując jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływana jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym organ nie bada sprawy co do istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, ale ogranicza się do zbadania, czy decyzja kończąca postępowanie zwyczajne nie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Innymi słowy organ nie jest uprawniony do uwzględniania w tym postępowaniu wad - nawet oczywistych – jeżeli nie mają one charakteru kwalifikowanego. Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie może bowiem zastępować postępowania zwykłego lub go powtarzać.

Nadto, oceny legalności badanej decyzji organ dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Dodać przy tym trzeba, iż zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na zauważalnej wprost sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W konsekwencji, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który można stosować w bezpośrednim rozumieniu, zatem przepis, który nie wymaga wykładni. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04).

Uwzględniając specyfikę postępowania nieważnościowego należało podzielić stanowisko organu nadzoru, że weryfikowane w tym postępowaniu orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. jest dotknięte wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie na uwadze należy mieć, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Przy czym w okolicznościach przedmiotowej sprawy zważyć również należy na treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Rozpatrywana sprawa była bowiem już przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1051/17, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 513/16 oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] . W uzasadnieniu swojego orzeczenia NSA wskazał, że z dokumentów sprawy wynika, iż właściciel przedmiotowej nieruchomości H.S. nie został wezwany do odstąpienia nieruchomości, a więc nie został spełniony warunek formalny wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, co stanowi o nieprawidłowości decyzji wydanej w tym postępowaniu.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu została poddana decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. stwierdzająca nieważność wywłaszczeniowego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1953 r., nr [...] w części dotyczącej obecnej działki nr [...] z obrębu [...] P., a także stwierdzająca wydanie z naruszeniem prawa ww. orzeczenia w części dotyczącej obecnej działki nr [...] i [...] z obrębu [...] P.. Postępowanie w tej sprawie toczyło się zatem przed Ministrem w opisanym wyżej trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak już wskazano, do uznania, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest ustalenie oczywistego charakteru naruszenia prawa materialnego lub dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją lub innymi oczywistymi, znanymi faktami.

Podstawę prawną powołanego orzeczenia wywłaszczeniowego z 1953 r., wydanego w postępowaniu zwyczajnym, stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należało ocenić kwestionowane orzeczenie. Dekret ten regulował m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgodnie z jego art. 5 zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych – na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że przewidziane będą środki na ich nabycie. Z analizy akt administracyjnych wynika, że Zastępca Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego decyzją z dnia [...] października 1951 r. zezwolił Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P., będącej wykonawcą narodowych planów gospodarczych, na nabycie nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego.

Zauważyć dalej należy, że po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości, inwestor obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu) - ewentualnie gdy nieruchomość należała do kategorii nieruchomości uprzywilejowanych (art. 30 ust. 1 dekretu) - za nieruchomość zamienną. Dokonanie tej czynności skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie zaś czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 8 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji inwestycji nieruchomość w drodze wywłaszczenia. Zatem nieprawidłowości w zakresie wezwania właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości mają wpływ na ocenę, czy powołane orzeczenie wywłaszczeniowe z 1953 r. rażąco narusza prawo. Zgodnie bowiem z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, zaniechanie rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego musiało pociągnąć za sobą skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o wywłaszczeniu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia przepisów dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie odróżnił tego rodzaju sytuację od przypadku, gdy rokowania wprawdzie przeprowadzono, ale w sposób wadliwy, w odniesieniu do którego uznał konieczność oceny stopnia naruszenia, jakiego się dopuszczono. Nie miał natomiast wątpliwości, że wezwanie właściciela do odstąpienia nieruchomości zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu (art. 7 ust. 1 przed ogłoszeniem tekstu jednolitego) stanowiło warunek formalny wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a przez to również warunek prawidłowości decyzji wydanej w tym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarazem, że naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu tego warunku ma charakter oczywisty i kwalifikowany, uzasadniający stwierdzenie nieważności. Bezsprzecznie brak rokowań poprzedzających wywłaszczenie sprawiał, że niedopuszczalne było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a co za tym idzie także wydanie w tym postępowaniu decyzji o wywłaszczeniu. Z tych względów w judykaturze jednolicie utrwaliło się stanowisko, że decyzja w przedmiocie wywłaszczenia podjęta w postępowaniu, przed wszczęciem którego ubiegający się o wywłaszczenie nie wystąpił o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, narusza prawo w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 403/08, LEX nr 516985, z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1066/08, LEX nr 510001, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2382/13, LEX nr 1769251 i z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1335/14, LEX nr 2259689).

Zdaniem Sądu akta niniejszej sprawy nie wskazują, by podjęto próbę doręczenia H.S. wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, jak również pozostałych pism w sprawie, czy też podjęto jakąkolwiek czynność mającą na celu ustalenie jego adresu. Adres ten natomiast, jak wynika z materiału dowodowego, był znany jednej z komórek wspomnianego Zarządu, bowiem jeszcze w 1954 r. H.S. otrzymywał wezwania do opłacenia podatku od wywłaszczonej już nieruchomości. Powyższe zdaniem Sądu oznacza, że zastosowanie przez organ trybu obwieszczeniowego było niedopuszczalne. W konsekwencji bezzasadnie organ dokonał wywieszenia w dniach od 9 do 24 listopada 1951 r. na tablicy ogłoszeń wezwania H.S. do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, jak również skierowanego do niego, wywieszonego na tablicy ogłoszeń w dniach od 19 marca do 3 kwietnia 1953 r., zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że H.S. nie zapewniono żadnego udziału, ani w postępowaniu wywłaszczeniowym, ani w poprzedzających je rokowaniach, poprzestając jedynie na wywieszaniu tych pism na tablicy ogłoszeń. Zauważyć również należy, że praktyka taka była również niezgodna z ówcześnie obowiązującym prawem. W myśl § 4 ust. 5 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób niebędących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych do realizacji tychże planów (Monitor Polski Nr A-89, poz. 1084 ze zm., dalej powoływanego jako zarządzenie) wywieszenie wezwań do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości na tablicy ogłoszeń zarządu gminnego (miejskiego) mogło nastąpić tylko w przypadku, gdy przez wykonawcę planów gospodarczych miał być nabyty szereg nieruchomości należących do różnych właścicieli, przy czym mogło to być "wezwanie zbiorowe wszystkich tych nieruchomości". Tymczasem w niniejszej sprawie po pierwsze wezwanie dotyczyło jedynie dwóch nieruchomości, nie ich "szeregu", po drugie, wyłącznie jednego z właścicieli (H.S.) wezwano w tym nadzwyczajnym trybie – drugiemu (K.F.) wezwanie doręczono pocztą. Zatem, jeżeli zachowane akta administracyjne zawierają wezwanie kierowane tylko do jednego z wywłaszczanych właścicieli (K.F.) i wyłącznie w odniesieniu do jego osoby potwierdzają fakt doręczeń korespondencji oraz jego uczestnictwo na rozprawie, podczas gdy w przypadku drugiego właściciela, tj. H.S. wszelkie wezwania i doręczenia były realizowane poprzez wywieszanie ogłoszeń, to nie ulega wątpliwości, że ten drugi właściciel nie otrzymał wspomnianej korespondencji pod swoim adresem zamieszkania. Nie można zakładać, że zagubić się mogły wszystkie dokumenty, które by te okoliczności poświadczały, bez jednoczesnej utraty choćby jednego takiego dokumentu odnoszącego się do drugiego właściciela. Podkreślić należy, że stosownie do treści § 4 ust. 1 i § 3 zarządzenia wezwanie do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości powinno być wysłane przesyłką poleconą za zwrotnym poświadczeniem odbioru na adres ustalany w razie potrzeby na podstawie zaświadczenia zarządu gminnego (miejskiego) miejsca położenia nieruchomości. Adres H.S. był natomiast, jak już uprzednio wskazano, zarządowi znany.

Wobec powyższego Sąd uznał, że w postępowaniu wywłaszczeniowym zakończonym wspomnianym orzeczeniem z 1953 r. rażąco naruszono prawo, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy czym zauważyć trzeba, iż w stosunku do części ww. orzeczenia obejmującego teren obecnych działek nr [...] i [...] zaszły nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Działka nr [...] stanowi własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym ok. 30 osób fizycznych. Prawo użytkowania wieczystego na tej działce powstało na podstawie umów cywilnoprawnych, natomiast zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, przeniesienie własności nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa w drodze decyzji lub ustanowienie na takiej nieruchomości użytkowania wieczystego powoduje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Ze względu na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych niedopuszczalne jest bowiem zakwestionowanie nabycia własności lub użytkowania wieczystego w przypadku, gdy zbywca (Skarb Państwa albo gmina) figuruje w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości. Ponadto stosownie do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych użytkowanie wieczyste nie może być ustanowione na gruncie prywatnym. Wobec tego, nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, na skutek którego Skarb Państwa nabył prawo własności nieruchomości, gdyż skutkowałoby to wygaśnięciem prawa użytkowania wieczystego, chronionego rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, jako ustanowionego na gruncie prywatnym. Dlatego też ze względu na konieczność ochrony praw nabywców prawa użytkowania wieczystego, wynikającej z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, nie można stwierdzić nieważności przedmiotowego orzeczenia w części dotyczącej wywłaszczenia obecnej działki nr [...].

Z kolei w odniesieniu do stanowiącej własność Miasta P. działki nr [...], wskazać należy, że znajduje się ona w liniach rozgraniczających ul. [...] i w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440) stanowi drogę publiczną. Na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] października 1986 r., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa P. z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...], poz. [...], ulica [...] (wcześniej Inżynierska) uzyskała status drogi gminnej. Drogi publiczne podlegają wyłączeniu z obrotu, ponieważ zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych mogą stanowić jedynie własność Skarbu Państwa i właściwych jednostek samorządu terytorialnego w przypadku dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Zdaniem Sądu Minister słusznie uznał, że nie dysponuje środkami prawnymi do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwał o zaliczeniu ww. dróg do kategorii dróg publicznych, a wydanie tych uchwał uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia skutkującego przywróceniem własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne podmiotom, które nie zostały wymienione w art. 2a ustawy o drogach publicznych.

W stosunku natomiast do części powołanego orzeczenia z 1953 r. obejmującego teren obecnej działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...] Minister prawidłowo nie stwierdził zajścia nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem nieruchomość ta stanowi własność Gminy P., która nabyła to prawo na podstawie decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 1993 r., nr [...], a zatem możliwe jest przywrócenie poprzedniego stanu prawnego w drodze postępowania administracyjnego.

Dlatego też zdaniem Sądu, Minister zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. zasadnie uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. i stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1953 r. w części dotyczącej obecnej działki nr [...] z obrębu [...] P., a w części dotyczącej obecnych działek nr [...] i [...] z obrębu [...] P. stwierdził wydanie ww. orzeczenia z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu organ nadzoru zbadał wszechstronnie sprawę i podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z regułami postępowania określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to okoliczności, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.