Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2010/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 25 ust. 5, art. 26 ust. 3, art. 52 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 26 poz 157
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.
article: § 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 107 poz 895
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 701/11 w sprawie ze skargi M. T. na decyzje Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2011 r. nr A, B w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sądową i prokuratorską 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2011 r. nr A, B i decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz M. T. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 lipca 2011 r., II SA/Wa 701/11 oddalił skargę M. T. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] lutego 2011 r. nr A, B w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sądową i prokuratorską. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że nie dopatrzył się naruszenia prawa przez oba organy podejmujące powyżej opisane decyzje.

Bardzo ważnym kryterium prawidłowości oceniania kandydatów na aplikacje sędziowską i aplikacje prokuratorską jest stosowanie do wszystkich kandydatów tych samych kryteriów i stosowanie wyraźnie w ustawie wskazanej skali ocen od "0" do "5", a nie sumy punktów, czy też sumy ocen. W samym procesie oceniania kandydata należy wyróżnić kilka poziomów oceniania. Ocena wystawiana przez każdego patrona oraz zbiorcza ocena koordynatora praktyk, oceny ze sprawdzianów i ocena Dyrektora Szkoły.

W przedmiotowej sprawie przyczyną wydania decyzji o odmowie przyjęcia na aplikację był brak spełnienia przesłanki związanej z umieszczeniem go na liście klasyfikacyjnej na pozycji w granicach limitu określonego zarządzeniami Ministra Sprawiedliwości. Sama czynność sporządzenia listy klasyfikacyjnej nie jest decyzją administracyjną, nie posiada także waloru normatywnego. Stanowi zatem czynność materialno-techniczną. A zatem zakwestionować ją można jedynie poprzez wykazanie naruszeń formalnych.

Minister Sprawiedliwości naruszeń takich wobec organu I instancji nie dopatrzył się. Stanowisko to podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Miejsce M. T. na liście klasyfikacyjnej, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.), zostało ustalone prawidłowo. Bezsporne jest w sprawie, że odwołujący został umieszczony na liście klasyfikacyjnej na miejscu 183, znajdującym się poza wyznaczonym przez Ministra Sprawiedliwości limitem miejsc na aplikację sędziowską (75) i prokuratorską (75). Ostatni z aplikantów przyjętych na aplikację sędziowską zajmował na liście klasyfikacyjnej 91 pozycję. Natomiast ostatnia z osób przyjętych na aplikację prokuratorską plasowała się na 154 pozycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził, aby przy wyliczaniu punktów skarżącego, Dyrektor Krajowej Szkoły popełnił błędy rachunkowe, natomiast uzyskane przez niego oceny ze sprawdzianów i praktyk mieszczą się w ustawowej skali i są zgodne z kryteriami ocen sporządzonymi przez komisję, o której mowa w rozporządzeniu. Już tylko z tych przyczyn skarga M. T. nie mogła zostać uwzględniona.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że zastosowana przez skarżącego wykładnia art. 26 ust. 3 ustawy jest niedopuszczalna, albowiem dokonana jest w oderwaniu od brzmienia art. 25 ust. 5 ustawy, z którego treści wynika, że ocena z praktyk jest tylko jedna (łączna za wszystkie praktyki, przy czym warunkiem jej uzyskania jest wcześniejsze uzyskanie minimum 2 punktów za poszczególne praktyki, jako elementy cząstkowe, składowe wystawianej następnie oceny łącznej końcowej przez patrona koordynatora. Przepis art. 26 ust. 3 ustawy, zgodnie z jego literalną wykładnią, powinien być zatem rozumiany w ten sposób, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów (tyle ocen ile sprawdzianów) i praktyk (jedna ocena końcowa).

Systemowa wykładnia art. 26 ust. 3 i art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy, prowadzi do wniosku, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny z praktyk, wyliczonej zgodnie z zasadą wskazaną w art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy. Łączna ocena z praktyk jest, stosownie do brzmienia art. 25 ust. 5 ustawy, oceną wystawioną przez patrona koordynatora ze wszystkich praktyk odbytych w czasie aplikacji ogólnej. Za takim sposobem obliczania sumy punktów przemawia także treść § 9 ust. 2 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej (Dz. U. Nr 107, poz. 895), który statuuje, że punkty uzyskane przez aplikanta w wyniku oceny wszystkich praktyk (a zatem jednej łącznej oceny) są sumowane z punktami ze sprawdzianów. Za taką metodą wystawiania ocen przemawia także treść art. 52 pkt 2 ustawy, określający wytyczne dla Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia wykonawczego.

Natomiast przyjęcie wykładni zaprezentowanej w skardze oznaczałoby, że o dostępie do aplikacji sędziowskiej lub prokuratorskiej decydują przede wszystkim oceny z praktyk, a nie ze sprawdzianów.

Co do pozostałych zarzutów skargi, Sąd podzielił stanowisko Ministra Sprawiedliwości zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ustosunkowujące się do nich jako zarzutów odwoławczych. Uchwała Rady Programowej Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury nr 44/2010 z 22 listopada 2010 r. w sprawie interpretacji art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury nie jest aktem normatywnym wiążącym Dyrektora Szkoły, zaś bezwzględnie wiążące są tu przepisy prawa, w tym wypadku art. 25 i 26 ustawy.

Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów art. 52 ust 2 ustawy, art. 2 Konstytucji RP dotyczące wadliwego ustalenia punktów uzyskanych przez aplikantów za sprawdziany poprawkowe, co zdaniem skarżącego miało wpływ na błędne wyliczenie jego pozycji na liście klasyfikacyjnej. Ocena uzyskana przez aplikanta ze sprawdzianu przeprowadzanego w terminie poprawkowym stanowi jedyną ocenę z tego sprawdzianu, na co wskazuje § 8 ust 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz. U. Nr 109, poz. 895), zgodnie z którym do sprawdzianu poprawkowego stosuje się odpowiednio taki sam system oceniania, jak do sprawdzianu zdawanego przez aplikanta po raz pierwszy. Zatem ocena ze sprawdzianu poprawkowego jest jedyną braną pod uwagę dla określenia liczby punktów uzyskanych z tego sprawdzianu, co dowodzi, że nie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów § 7 ust. 4 i § 8 ust. 2 i 3 powołanego wyżej rozporządzenia.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez M. T. w drodze skargi kasacyjnej, w której zarzucono mu naruszenie:

1) art. 26 ust. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta w toku aplikacji ogólnej ze wszystkich sprawdzianów oraz średniej arytmetycznej z praktyk, podczas gdy zgodnie z prawidłową interpretacją przedmiotowego przepisu, o kolejności na tej liście decyduje suma punktów ze wszystkich sprawdzianów i praktyk,

2) art. 25 ust. 5 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dla potrzeb art. 26 ust. 3 ustawy, ocena z praktyk jest oceną łączną w postaci średniej arytmetycznej z poszczególnych praktyk, wystawianą przez patrona koordynatora, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie, gdyż sposób liczenia punktów z praktyk reguluje wyłącznie art. 26 ust. 3 ustawy, a nawet gdyby miał zastosowanie, to nie mówi on o średniej arytmetycznej, ale o ocenie łącznej z praktyk, który to zwrot zgodnie z regułami języka polskiego oznacza sumę ocen ze wszystkich praktyk.

Z tego powodu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji poprzedzających wyrok ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy "o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej. W przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów uzyskanych ze sprawdzianów". Lista ta, na zasadzie art. 26 ust. 2 ustawy jest ogłaszana w Biuletynie Informacji Publicznej i zawiera m.in. liczbę wskazującą na miejsce aplikanta na liście oraz wspomnianą liczbę punktów uzyskanych w toku aplikacji przez każdego aplikanta.

Liczba 40,1 pkt otrzymana przez skarżącego, zważywszy że uzyskał on ze wszystkich sprawdzianów łącznie 35,1 pkt wskazuje, że zamiast sumy punktów ze wszystkich praktyk, posłużono się tylko jedną oceną, tj. średnią z praktyk (w przypadku skarżącego jest to ocena 5). Gdyby ustawodawca chciał, aby o miejscu na wspomnianej liście decydowała, obok punktów ze sprawdzianów, średnia a nie suma ocen z praktyk, to dałby temu wyraz konstruując brzmienie tego przepisu następująco: "o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz średnia z praktyk odbytych w czasie aplikacji ogólnej". Zgodnie z wykładnią językową art. 26 ust. 3 ustawy, miarodajna jest suma punktów ze wszystkich sprawdzianów, jak i praktyk. W przepisie tym nie ma podstaw do stosowania "średniej arytmetycznej" ocen z praktyk. Z kolei brzmienie § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej, w którym mowa jest o sumowaniu ocen uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich praktyk, potwierdza zasadność stanowiska skarżącego. Opinia patrona koordynatora, o której mowa w art. 25 ust. 5 ustawy nie ma znaczenia dla ustalania miejsca aplikantów na liście klasyfikacyjnej, ponieważ kwestię punktacji na potrzeby sporządzania wspomnianej listy reguluje wyłącznie art. 26 ust. 3. Co więcej, nie można przyjąć, by opinia patrona koordynatora miała być "średnią arytmetyczną" ocen z praktyk, gdyż żaden przepis prawa tego nie przewiduje.

Nie można podzielić oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że zastosowana przez skarżącego wykładnia art. 26 ust. 3 ustawy jest niedopuszczalna, gdyż została dokonana w oderwaniu od brzmienia art. 25 ust. 5 tejże ustawy.

Należy podkreślić, że art. 26 ust. 3 już przy zastosowaniu wykładni językowej prowadzi do jednoznacznych wniosków. Co więcej, jest on tak oczywisty, że w ogóle nie wymaga wykładni (clara non sunt interpretanda). Gdyby ustawodawca chciał, aby o miejscu na wspomnianej liście decydowała, obok punktów ze sprawdzianów, średnia a nie suma ocen z praktyk, to dałby temu wyraz konstruując brzmienie tego przepisu następująco: "o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz średnia z praktyk odbytych w czasie aplikacji ogólnej". Gdyby chcieć dowodzić, że ustawodawca nie chciał, by liczyły się punkty ze wszystkich praktyk, a tylko średnia z tychże, gdyż przepis nie mówi "ze wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk", to taka wykładnia byłaby niezgodna z zasadami języka polskiego, skoro w języku tym określenie "suma punktów ze wszystkich sprawdzianów i praktyk" jest jednoznaczne i nakazuje dodać wszystkie punkty z poszczególnych sprawdzianów i praktyk przewidzianych w programie aplikacji.

W celu uzasadnienia dla stosowania średniej zamiast sumy ocen ze wszystkich praktyk nieprawidłowe jest sięganie do art. 25 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym: "na czas odbywania przez aplikanta praktyk, zgodnie z programem aplikacji ogólnej, Dyrektor Krajowej Szkoły, w uzgodnieniu z patronem koordynatorem, wyznacza aplikantowi patrona każdej z praktyk, który zapoznaje aplikanta z czynnościami należącymi do zakresu jego obowiązków w trakcie praktyki i niezwłocznie po jej zakończeniu przedstawia patronowi koordynatorowi pisemną opinię wraz z oceną przebiegu praktyki. W oparciu o te opinie i oceny patron koordynator sporządza końcową opinię wraz z łączną oceną przebiegu wszystkich praktyk, które odbył aplikant." Minister zauważył, że ten przepis reguluje sposób obliczania punktów z praktyk, gdyż w przeciwnym razie byłby on zbędny, a niedopuszczalna jest wykładnia przepisów zakładająca, że ustawodawca tworzy przepisy niepotrzebne. Oceniając ten argument Ministra należy wstępnie zauważyć, że zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy "Dyrektor Krajowej Szkoły wyznacza aplikantowi patrona koordynatora, który służy aplikantowi pomocą merytoryczną oraz nadzoruje i koordynuje prawidłowy przebieg jego praktyk, zgodny z programem aplikacji ogólnej." Można zatem argumentować, że "końcowa opinia" patrona koordynatora z art. 25 ust. 5 ustawy, jest wyrazem jego zaangażowania w nadzór nad przebiegiem aplikacji w stosunku do danego aplikanta i podlegać może złożeniu "do akt" aplikanta, jako całościowa ocena jego pracy na praktykach. Byłby to w istocie jedyny pisemny "ślad" po pracy patrona koordynatora w aktach aplikanta, a ważne jest przy tym, że patroni ci za swoją pracę otrzymują od Skarbu Państwa wynagrodzenie. Nie ma ona natomiast żadnego znaczenia dla ustalania miejsca aplikanta na liście klasyfikacyjnej, gdyż zasady jej sporządzania reguluje zupełnie inny przepis ustawy, a to art. 26 ust. 3.

Na poparcie tezy, że art. 26 ust. 3 ustawy nakazuje zsumować punkty uzyskane ze wszystkich sprawdzianów, ale z praktyk już nie WSA przywołuje treść § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym punkty ze wszystkich praktyk są sumowane z punktami ze sprawdzianów, a który to przepis pozostaje w literalnej sprzeczności ze stanowiskiem WSA i Ministra, gdyż wyraża tą samą myśl co art. 26 ust. 3 ustawy, tyle że umieszcza praktyki i sprawdziany w odwrotnej kolejności, tj. zaczyna od praktyk. Tym samym jednoznacznie wskazuje, że miarodajne są oceny ze wszystkich praktyk.

Co więcej, ani w art. 25 ust. 5, ani w innym przepisie ustawy czy rozporządzenia nie ma mowy o średniej arytmetycznej ocenie z praktyk, a jedynie o "łącznej ocenie przebiegu wszystkich praktyk". WSA powołuje się tu na § 9 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym ocen z praktyk dokonuje patron w systemie punktowym w skali od 0 do 5 punktów. Po pierwsze, przepis ten mówi o ocenach wystawianych przez patronów praktyk, a nie przez patrona koordynatora, który nad żadną konkretną praktyką aplikanta nie sprawuje patronatu, a tylko nad ich całością. Po drugie art. 25 ust. 5 mówi o "łącznej ocenie" z praktyk, a zgodnie ze znaczeniem słowa "łączny" w języku polskim oznacza on: "powstały z połączenia, tworzący sumę czegoś" (Słownik języka polskiego PWN, online, http://sjp.pwn.pl). Zatem nawet jeśliby przyjąć, że art. 25 ust. 5 ma znaczenie dla interpretacji art. 26 ust. 3, to i tak zgodnie z jego literalnym brzmieniem patron koordynator powinien zsumować oceny ze wszystkich praktyk. Zupełnie niezrozumiały jest pogląd jakoby patron koordynator miał wyciągnąć "średnią arytmetyczną", skoro żaden przepis ustawy, ani rozporządzenia o średniej takiej nie wspomina, a § 9 ust. 1 rozporządzenia przeczy temu poglądowi, stanowiąc o ocenie w skali od 0 do 5 punktów, z czego wynikałoby, że ocena patrona koordynatora jest subiektywna i nawet gdyby aplikant miał z poszczególnych praktyk same oceny "5" to patron koordynator mógłby wystawić ocenę niższą lub też odwrotnie.

Nie można także twierdzić, że patron koordynator wystawia ocenę w postaci średniej (pomijając brak jakiegokolwiek przepisu, który by na nią wskazywał), gdyż w ten sposób jego rola zostałaby ograniczona do prostego wyliczenia średniej z ocen nadesłanych do niego przez patronów poszczególnych praktyk, co w istocie przeczyłoby potrzebie istnienia samej konstrukcji oceny patrona koordynatora, skoro byłby on pozbawiony jakiegokolwiek wpływu na wystawienie oceny zgodnie z własnym osądem.

Na uwagę zasługuje fakt, że brzmienie art. 25 i 26 ustawy, ani § 9 ust. 3 rozporządzenia nie zmieniło się w toku procedury legislacyjnej od momentu opublikowania przez Ministerstwo Sprawiedliwości ich projektów (druk sejmowy nr 946). W uzasadnieniu do projektu ustawy o Krajowej Szkole wskazano, że: "Ujmowane w systemie punktowym wyniki uzyskane w trakcie aplikacji ogólnej ze sprawdzianów oraz praktyk decydować będą o miejscu aplikanta na liście klasyfikacyjnej, sporządzanej po zakończeniu aplikacji i ogłaszanej w Biuletynie Informacji Publicznej. W zależności od miejsca zajętego na wspomnianej liście, absolwenci aplikacji ogólnej będą mogli kontynuować szkolenie na specjalistycznej aplikacji sędziowskiej albo prokuratorskiej, aż do wyczerpania limitu miejsc na poszczególnych aplikacjach." (s. 14 uzasadnienia projektu ustawy o Krajowej Szkole). A zatem Ministerstwo nie wspominało tam o żadnej średniej arytmetycznej, ani o znaczeniu opinii patrona koordynatora dla liczenia punktów z praktyk.

Z kolei zgodnie z uzasadnieniem do projektu rozporządzenia: "Oceny przebiegu poszczególnych praktyk będzie dokonywał patron w systemie punktowym i wraz ze zwięzłym pisemnym uzasadnieniem przekazywał patronowi koordynatorowi. W oparciu o te opinie patron koordynator będzie sporządzał opinię końcową obejmującą ocenę wszystkich praktyk, w których uczestniczył aplikant. Punkty uzyskane przez aplikanta z wszystkich praktyk będą sumowane z punktami uzyskanymi przez niego ze sprawdzianów." (s. 3 uzasadnienia rozporządzenia). Znowu nie ma mowy o średniej arytmetycznej, a wyraźnie o sumie wszystkich punktów ze sprawdzianów i praktyk.

W istocie, patroni koordynatorzy otrzymali od Krajowej Szkoły "wytyczne", oparte na § 19 wydanego dopiero w o ostatnim miesiącu trwania aplikacji ogólnej zarządzenia Dyrektora Krajowej Szkoły z 19 listopada 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad odbywania praktyk przez aplikantów aplikacji sędziowskiej, prokuratorskiej oraz ogólnej, zgodnie z którymi ich rola w zakresie wystawiania łącznej oceny z praktyk została zredukowana do matematycznego obliczenia polegającego na wystawieniu średniej z praktyk. Trzeba podkreślić, że brak jest podstaw prawnych, dla formułowania tego rodzaju wytycznych wobec patronów koordynatorów oraz zastępowaniu regulacji ustawowych przepisami o charakterze wewnętrznym, takich jak zawarte w przywołanym regulaminie oceniania. Ich istnienie prowadzi do wniosku, że o miejscu aplikantów na liście klasyfikacyjnej decydowały nie przepisy ustawy, a swoista regulacja w postaci "wytycznych" Krajowej Szkoły opartych na sprzecznym z przepisami ustawy o Krajowej Szkole i rozporządzenia regulaminie oceniania.

Koncepcja jednej łącznej oceny z praktyk w postaci średniej arytmetycznej została zaprezentowana po raz pierwszy w piśmie Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Sprawiedliwości z 28 października 2010 r. (DK-II-076-7/10). Treść tego pisma spotkała się z krytyczną reakcją Rady Programowej Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, będącej jednym z dwóch, obok Dyrektora, organem Krajowej Szkoły i do której zadań zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 13 ustawy należy w szczególności wyrażanie opinii we wszystkich sprawach dotyczących działalności Krajowej Szkoły. Uchwałą nr 44/2010 z 22 listopada 2010 r. stwierdziła ona, że: ,, Przepis art. 26 ust. 3 ustawy stanowi, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej (zdanie pierwsze) oraz że w przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów uzyskanych ze sprawdzianów (zdanie drugie). Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że łączna ocena z przebiegu praktyk, o której mowa w art. 25 ust. 5 zdanie trzecie ustawy, jest średnią arytmetyczną ocen ze wszystkich praktyk, jak twierdzi się w piśmie Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 28 października 2010 r. (DK-II-076-7/10)."

Gdyby ustawodawca chciał, aby liczyła się średnia, a nie suma punktów z praktyk, to zawarłby w tej mierze odpowiednie postanowienie w art. 26, regulującym umieszczanie kandydatów na liście kwalifikacyjnej, a nie w ogólnym art. 25. Przykładowo: "o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta w czasie aplikacji ogólnej ze wszystkich sprawdzianów oraz łączna ocena z praktyk, o której mowa w art. 25 ust. 5", przy czym art. 25 ust. 5 powinien być wtedy jeszcze wzbogacony o postanowienie mówiące o potrzebie wyliczenia przez patrona koordynatora średniej z poszczególnych praktyk.

WSA nawiązując w uzasadnieniu do art. 52 ust. 2 ustawy zauważył, że jego stanowisko wynika nie tylko z wykładni systemowej (tj. odniesienia się do art. 25 ust. 5 ustawy), ale też z celowościowej, gdyż przywołany przepis ustawy stanowi, że Minister określając rozporządzeniem m.in. sposób ustalania systemu punktowego ocen zaliczania sprawdzianów i ich poprawek, a także praktyk, kieruje się koniecznością jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów. Wyciągnął z tego wniosek, że tylko sprawdziany spełniają kryteria jednolitości i obiektywizmu w zakresie oceniania, tego przymiotu natomiast nie można przypisać przewidzianym przez ustawę ocenom z praktyk. Ocena patrona praktyki jest z istoty subiektywna, dlatego ustawodawca tworząc ustawę o Krajowej Szkole postanowił "zobiektywizować" oceny z praktyk w postaci łącznej oceny patrona koordynatora. Stanowisko skarżącego prowadziłoby do stanu, w którym o dostępie do aplikacji sędziowskiej decydować miałyby w przeważającej mierze oceny z praktyk wystawiane przez patronów. W istocie w programie aplikacji Krajowa Szkoła przewidziała więcej praktyk niż sprawdzianów, ale za to aplikanci nie odpowiadają. Niezasadny jest pogląd, że uwzględnianie ocen z każdej z praktyk z osobna "stałoby w jaskrawej sprzeczności z postulowanymi przez ustawodawcę zasadami jednolitości i obiektywizmu", skoro to co ustawodawca chciał na ten temat wyrazić, zawarł w językowo jasnym art. 26 ust. 3 ustawy.

Dowolne i nielogiczne jest twierdzenie, jakoby wyciągnięcie średniej z ocen z praktyk miało służyć "zobiektywizowaniu" tychże. Skoro Minister, a za nim Sąd uważają oceny wystawiane przez patronów poszczególnych praktyk za nieobiektywne, to w jaki sposób średnia z tych "nieobiektywnych" ocen miałaby, zgodnie z jego tokiem rozumowania, nagle stać się wartością "obiektywną"? W istocie Minister wypowiadając taki pogląd stara się możliwie najsilniej obniżyć znaczenie ocen z praktyk, a nie "obiektywizować" te oceny.

Przyjęcie kwestionowanego przez skarżącego systemu punktacji sprawiło, że znaczenie ocen z praktyk spadło do minimum, skoro ich udział w łącznej maksymalnej do uzyskania liczbie punktów wyniósł, zgodnie z koncepcją Ministerstwa, zaledwie 5 na 50 pkt. Poprawiło to natomiast istotnie pozycję na liście klasyfikacyjnej osób słabo spisujących się na praktykach, ale osiągających relatywnie dobre wyniki na sprawdzianach. Tymczasem, sam ustawodawca w art. 26 ust. 3 ustawy przewidział sposób rozstrzygnięcia konfliktu między ocenami z praktyk, a ocenami ze sprawdzianów. W zdaniu 2 tego ustępu stwierdza, iż " W przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów uzyskanych ze sprawdzianów". Dopiero zatem w sytuacji gdy suma punktów ze wszystkich sprawdzianów i praktyk jest taka sama dla 2 i więcej aplikantów, decyduje suma ocen ze sprawdzianów. To postanowienie jasno wyraża wzajemny stosunek ocen ze sprawdzianów i praktyk do siebie.

Ponadto zwrócić należy uwagę na treść art. 26 ust. 1 ustawy, który stanowi, że "warunkiem ukończenia aplikacji ogólnej jest uzyskanie pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem aplikacji." Zatem, warunkiem koniecznym ukończenia aplikacji ogólnej jest otrzymanie przez aplikanta pozytywnych ocen z każdego sprawdzianu i każdej praktyki. W przepisie tym pojawia się zatem ten sam zwrot, co w art. 26 ust. 3: "wszystkie sprawdziany i praktyki". Jedna z zasad wykładni stanowi, że tym samym zwrotom zawartym w tym samym akcie prawnym nie należy nadawać odmiennego znaczenia. W art. 26 ust. 1 bez wątpienia chodzi o każdą praktykę z osobna, gdyż trudno o zaliczenie "łączne" praktyk lub zaliczenie ich poprzez wyciągnięcie średniej arytmetycznej z praktyk. Zwrotowi "ze wszystkich sprawdzianów i praktyk" zawartemu w art. 26 ust. 3 ustawy należy nadać takie samo znaczenie, jakie ma ono w ust. 1 tego artykułu, co prowadzi do wniosku, że należy dokonać zsumowania wszystkich pojedynczych ocen z praktyk.

Poza wykładnią językową art. 26 ust. 3 słuszności stanowiska skarżącego w zakresie sposobu liczenia punktów z praktyk dowodzą także wykładnia systemowa i celowościowa.

Co do tej pierwszej, to należy zauważyć, iż zapis o opinii łącznej patrona koordynatora znajduje się w innym niż art. 26 przepisie ustawy, a to w art. 25 regulującym ogólne kwestie związane z odbywaniem aplikacji ogólnej, takie jak początek i czas jej trwania, a także zawierającym postanowienie o tym, że aplikanci odbywają w jej trakcie praktyki oraz zajęcia w Krajowej Szkole. Brak jest odesłania w art. 26 ust. 3 do art. 25 ust. 5, na który powołuje się Minister. Nawet gdyby jednak było, to i tak otwarta pozostawałaby kwestia "średniej arytmetycznej", skoro żaden przepis ustawy ani rozporządzenia o takiej nie wspomina. Art. 25 ust. 5 mówi wszak o "ocenie łącznej". Ponadto § 9 ust. 3 rozporządzenia wprost mówi o zsumowaniu wszystkich ocen z praktyk. WSA natomiast sięga do tego ostatniego przepisu, by na nim oprzeć swoje stanowisko w kwestii "oceny łącznej" patrona koordynatora, co jest nielogiczne.

Ponadto trzeba zwrócić uwagę na cel ustawy, wyrażony w uzasadnieniu do niej, gdzie wskazano, iż "Doświadczenia i wiedza zdobyta przez kandydatów na stanowisko sędziego (uwzględniając przy tym zupełnie nowy, nastawiony na kształtowanie umiejętności praktycznych model aplikacji, prowadzonej przez Krajową Szkołę) z pewnością przyczyni się do poprawy wspomnianych wyżej parametrów oceny wymiaru sprawiedliwości w naszym kraju" (s. 8 uzasadnienia). "Należy uznać, że nowy model szkolenia, wprowadzający zasadę systematycznego oceniania oraz selekcji kandydatów w oparciu o uzyskane wyniki, a także przewidujący obszerny i nakierowany na praktyczne umiejętności program kształcenia, zapewni należyte przygotowanie do wykonywania zawodu sędziego" (s. 21 uzasadnienia). W świetle powyższego za jeden z celów ustawy o Krajowej Szkole należy uznać położenie wyjątkowo silnego nacisku na kwestie kształtowania praktycznych umiejętności u aplikantów. Dlatego też przewidziano regulację mającą stymulować zdobywanie tychże umiejętności w jak najszerszym zakresie, a to przez przyznanie ocenom ze wszystkich odbywanych przez aplikantów praktyk, wysokiej wagi odnośnie ustalania miejsc aplikantów na końcowej liście klasyfikacyjnej. Tym samym aplikanci zostali zmotywowani, by spędzać w trakcie praktyk jak najwięcej czasu w sądach i prokuraturach, podejmować różnorodne zadania, czy sporządzać wiele orzeczeń procesowych, co przekładać się powinno na wysokie oceny z praktyk oraz zdobycie wysokich kwalifikacji zawodowych przez aplikantów.

Trudno założyć, że przytoczone tezy uzasadnienia projektu ustawy miałyby się odnosić głównie do praktycznej nauki zawodu w trakcie zjazdów w siedzibie Krajowej Szkoły, skoro w ich trakcie aplikanci odbywali zajęcia tylko przez 5 dni. Dopiero trwające zwykle 4 tygodnie praktyki mogły w znaczący sposób przyczynić się do uzyskania przez nich wiedzy praktycznej.

Teza, jakoby dla miejsca aplikantów na liście klasyfikacyjnej znaczenie miała jedna łączna ocena z praktyk wystawiana przez patrona koordynatora, będąca średnią arytmetyczną ocen z praktyk, jest nie do utrzymania także w kontekście nowelizacji ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury dokonanej ustawą z 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo ustroju sądów powszechnych i niektórych innych ustaw (Dz. U. 203, poz. 1192), która gruntownie zmieniła zarówno art. 25 ust. 5, jak i art. 26 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 25 ust. 5 zd. 2: "W oparciu o te opinie i oceny patron koordynator sporządza końcowa opinie i ustala łączną ocenę przebiegu praktyk, stanowiącą średnią arytmetyczną ocen wystawionych przez patronów poszczególnych praktyk." Z kolei art. 26 ust. 3 otrzymał po nowelizacji następujące brzmienie: "O kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta z zaliczonych sprawdzianów oraz łącznej oceny przebiegu praktyk. W przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów stanowiąca sumę ocen uzyskanych przez aplikanta ze sprawdzianów. Przepis art. 18 ust. 2 stosuje się odpowiednio."

Wyraźnie widać, iż nowelizacja ta ma na celu usankcjonowanie zaprezentowanej przez WSA w niniejszej sprawie wykładni, gdyż w art. 26 ust. 3 nie ma już mowy o sumie punktów ze wszystkich praktyk, a o "łącznej ocenie przebiegu praktyk", która jest średnią arytmetyczną ocen z poszczególnych praktyk wystawianą przez patrona koordynatora. Na marginesie można zauważyć, iż jest to bardzo sztuczna konstrukcja, gdyż do wyliczenia średniej arytmetycznej nie jest przecież potrzebny patron koordynator, ani ktokolwiek inny - wyraźnie widać próbę uzasadnienia roli tego patrona w procesie ustalania wyniku punktowego aplikantów z całej aplikacji. W każdym razie, potrzeba dokonania wspomnianej nowelizacji przeczy tezie o jednoznaczności wykładni art. 25 ust. 5 i 26 ust. 3 w ich starym brzmieniu, mówiącej o łącznej ocenie z praktyk w postaci średniej arytmetycznej. Dopiero nowelizacja wprowadza pożądany przez Ministerstwo stan prawny w tym przedmiocie. Gdyby obiektywna racja była po stronie Ministra, nie byłoby potrzeby zmiany przepisów w tym zakresie.

W kolejnych wywodach zawartych w skardze kasacyjnej zakwestionowano jednolitość i obiektywizm kryteriów przeprowadzanych w Krajowej Szkole sprawdzianów. O niesprawiedliwości tych kryteriów świadczy chociażby fakt, że skarżący nie miał w toku aplikacji ani jednej poprawki, a mimo to wyprzedziły go na liście klasyfikacyjnej osoby, które pisały sprawdziany poprawkowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne.

Przede wszystkim należy podnieść, że w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od samego początku jego istnienia, obowiązku obciążającego stronę lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia nie można domniemywać, gdyż to godzi w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych powinien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku, jeżeli obowiązek wprost wypływający z przepisu prawa - w tym wypadku z art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole - został sformułowany inaczej. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że treść art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji nie budzi najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Znaczenie tego przepisu uzyskane na gruncie wykładni językowej jest jasne i jednoznaczne: o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Wszak występująca w tym przepisie koniunkcja przesłanek, jakie ma spełnić aplikant nie może być inaczej rozumiana na gruncie reguł wykładni językowej.

Nie było więc potrzeby dokonywania wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu. W dodatku systemowa wykładnia art. 26 ust. 3 i art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy, dokonana przez sąd I instancji, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny z praktyk, wyliczonej zgodnie z zasadą wskazaną w art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy jest błędna. Za takim sposobem obliczania sumy punktów nie może przemawiać treść § 9 ust. 2 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej, ponieważ przepisy rozporządzenia nie mogą zmieniać znaczenia przepisów ustawowych, co nie budzi najmniejszych wątpliwości zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto - wbrew twierdzeniu Sądu I instancji - za taką metodą wystawiania ocen nie przemawia treść art. 52 pkt 2 ustawy. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia wykonawczego i stanowi, że w rozporządzeniu tym Minister ma określić organizację, szczegółowe warunki i tryb odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej, szczegółowe warunki odbywania w trakcie aplikacji sędziowskiej stażu na stanowiskach asystenta sędziego i referendarza sądowego, jak również sposób ustalania systemu punktowego oceny zaliczania sprawdzianów i ich poprawek, praktyk i stażu objętych programem poszczególnych aplikacji, mając na względzie zakres wiedzy teoretycznej i praktycznej niezbędnej do zajmowania stanowiska, odpowiednio, referendarza sądowego, asystenta sędziego, asystenta prokuratora lub sędziego i prokuratora oraz konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów, ale to wcale nie oznacza, że Minister miał obowiązek określić taki system umieszczania aplikantów na liście klasyfikacyjnej, jaki został wydumany przez Sąd I instancji. Wprost przeciwnie, rozwiązania normatywne ustanowione przez Ministra Sprawiedliwości nie mogą pozostawać w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z zasadami techniki legislacyjnej.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że przeciwko ocenie prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przemawia także przytoczone w skardze kasacyjnej uzasadnienie projektu ustawy o Krajowej Szkole, jak i względy wykładni historycznej. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że przyczyną nowelizacji tej ustawy była chęć zmiany kryteriów decydujących o kolejności miejsc na liście klasyfikacyjnej aplikantów. Gdyby zasady liczenia punktów przyjęte przez Sąd I instancji wynikały z pierwotnego brzmienia art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy, to nie byłoby potrzeby nowelizowania tego przepisu.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracyjnych obu instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a., a także § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), gdyż wymagał tego nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika procesowego skarżącego.