Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2411/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] S. A. z siedzibą w [...] ("skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] października 2020 r., znak: [...], wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. B. i G. P. – [...], pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku hali magazynowej o część magazynową na działce o nr ew. [...] w [...] przy ul. [...]

Skarżąca pismem z [...] września 2013 r. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, wskazując na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tego żądania podano, że wykonywana inwestycja posadowiona jest na podziemnym kablu linii energetycznej średniego napięcia SN 15 kV, co wynika z planu zagospodarowania działki zatwierdzonego projektu budowlanego, będącego integralną częścią kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda [...] ("Wojewoda") decyzją nr [...] z [...] listopada 2013 r. po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2009 r. nr [...]

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tego orzeczenia przez skarżącą, GINB decyzją z [...] lutego 2014 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na to, że wniosek inicjujący postępowanie zawierał braki formalne.

Na skutek tego orzeczenia organu odwoławczego, wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji został uzupełniony, jednocześnie w piśmie z [...] marca 2014 r. Spółka [...] wskazała na okoliczności mające stanowić o jej interesie prawnym w niniejszej sprawie. Wskazała w tym kontekście na obowiązki nałożone na [...] S. A. jako Operatora [...] z mocy przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, a jednocześnie podniosła, że sytuacja, w której bez uzgodnienia z Operatorem (OSD) projektowano na terenie działek nr [...] i [...] obiekt budowlany w kolizji do istniejącej magistralnej linii kablowej SN 15 kV, stanowi oczywiste zagrożenie realizacji ww. obowiązków. Spółka PGE podała również, że doszło do uszkodzenia urządzeń elektroenergetycznych pod budynkiem wykonanym na podstawie ww. pozwolenia na budowę.

Wojewoda, orzekając ponownie w sprawie, decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, albowiem przed jej wydaniem nie zastosowano ww. przepisu i nie zażądano od inwestora opinii w zakresie kolizji inwestycji z linią elektroenergetyczną kablową w sytuacji, gdy z projektu wynikało, że w obrysie budynku znajduje się linia kablowa do przeniesienia. Organ dodał, że powyższe zaniechanie doprowadziło do usytuowania rozbudowywanej części magazynowej budynku hali magazynowej na linii kablowej SN 15 kV.

Od ww. decyzji, z zachowaniem terminu, zostało wniesione odwołanie przez [...] H.B., G. P. Spółka Jawna.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2014 r., znak: [...] po rozpatrzeniu tego odwołania, uchylił decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy przyjął, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane przez podmiot do tego nielegitymowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ("WSA") wyrokiem z 15 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2058/14, oddalił skargę skarżącej na ww. decyzję GINB z [...] lipca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny ("NSA") wyrokiem z 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2331/15, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej, uchylił ww. wyrok WSA z 15 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2058/14 oraz decyzję GINB z [...] lipca 2014 r. znak: [...]. W powyższym wyroku NSA wskazał, że "(...) należy podzielić pogląd, zgodnie z którym właściciel sieci elektroenergetycznych przebiegającej przez nieruchomość (grunt), na której zaprojektowano określone zamierzenie budowlane, może w okolicznościach konkretnej sprawy żądać stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla właściciela gruntu, z uwagi swój interes prawny w wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego (art. 28 k.p.a.).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy GINB decyzją z [...] października 2017 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., "k.p.a."), uchylił decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w całości oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2009 r. nr [...]. W kwestii spornej (podniesionej przez Wojewodę) GINB stwierdził, że kolizja z linią kablową eWN nie musiała zostać usunięta w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę hali magazynowej. Kwestia ta mogła zostać rozwiązana w odrębnym postępowaniu np. poprzez przebudowę sieci, która wymagała jedynie zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 11 ustawy Prawo budowlane). Ponadto, w projekcie budowlanym (opis do projektu zagospodarowania działki, str. 18) wskazano, że "w obrysie projektowanej zabudowy znajduje się istniejąca linia kablowa eWN - do przełożenia przez [...]-Rejon [...] ". Powyższe wskazuje na zamiar rozwiązania ww. kolizji w odrębnym postępowaniu. Mając na uwadze taką m.in. argumentację GINB wywiódł, że wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji mimo braku uzgodnień w zakresie ww. kolizji nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa. W konsekwencji, GINB podał, że analiza decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] prowadzi do wniosku, że ww. decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Na skutek skargi skarżącej na decyzję GINB z [...] października 2017 r., WSA wyrokiem z 10 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2926/17 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd nie zgodził się z oceną GINB, wskazującą na to, że kolizja z linią kablową eWN nie musiała zostać usunięta w ramach postępowania dotyczącego rozbudowy hali magazynowej i mogła zostać rozwiązana w odrębnym postępowaniu. Sąd uznał, że można byłoby zgodzić się z takim stwierdzeniem organy odwoławczego, o ile projekt inwestycji wskazywałby wyraźnie na to, że konieczne przesunięcie linii kablowej zostanie objęte odrębnym projektem, ale z treści projektu nie sposób wyprowadzić wskazanego założenia. Poza tym Sąd wskazał, że do wniosku o pozwolenie na budowę czy dokumentacji budowlanej nie załączono żadnego pisma Spółki PGE wyrażającego zgodę na przesunięcie odcinka linii kablowej pozostającego w kolizji z projektowaną inwestycją, jak i na zamiar wykonania takich robót. Sąd zwrócił jednocześnie uwagę na to, że linia kablowa znajdująca się na działce objętej ww. inwestycją, została wykonana legalnie, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 1982 r. dotyczącej linii kablowej SN – 15 kV GPZ [...] T-2 na os. [...]. Stwierdził w tym kontekście, że nie sposób zaakceptować pozwolenia na budowę, które zezwalałoby na inwestycję obiektu budowlanego nad podziemną, wykonaną zgodnie z przepisami prawa, linią energetyczną – w kolizji z tą linią. Dlatego też uznał, że wobec treści projektu budowlanego, wskazującego na występowanie ww. kolizji, projekt ten wymagał uzupełnienia, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził w efekcie, że w postępowaniu nadzorczym dotyczącym ww. decyzji o pozwoleniu na budowę należało przyjąć, że przy wydawaniu tej decyzji doszło do naruszenia ww. art. 35 ust. 3 poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji – art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że organ wywiązał się z obowiązku w nim określonego i uznał, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny. Odrębnym natomiast zagadnieniem w sprawie pozostaje, jak stwierdził WSA, czy wskazane naruszenie prawa ma charakter rażący i uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd uznał, że nie dopatrzył się uchybień organu II instancji w ocenie sprawy uwzględniającej pozostałe regulacje prawne, w oparciu o które kwestionowane pozwolenie zostało wydane.

Wskazany wyrok WSA uprawomocnił się z dniem 29 listopada 2019 r., wobec oddalenia przez NSA skargi kasacyjnej GINB od tego wyroku, wyrokiem z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2922/18.

Ponownie orzekając w sprawie, na skutek ww. orzeczeń, GINB decyzją z [...] października 2020 r. wskazaną na wstępie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2009 r. nr [...], znak: [...].

W uzasadnieniu wskazał na przebieg postępowania i związanie (na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a."), oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA z 10 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2926/17.

Podał, że zastrzeżenia WSA dotyczyły wyłącznie wskazanej przez skarżącą kolizji projektowanej rozbudowy z istniejącą na działce inwestycyjnej linią elektroenergetyczną SN 15 kV.

Będąc związanym oceną prawną zawartą w ww. orzeczeniu WSA, GINB stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2009 r., nr [...], znak: [...] została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Podał dalej, że w celu oceny tego naruszenia, kierując się wytycznymi zawartymi w ww. wyroku WSA pismami z 24 kwietnia 2020 r. wezwał pełnomocnika inwestora oraz skarżącą do wyjaśnienia czy rozwiązana została kolizja przedmiotowej inwestycji z należącą do [...] S.A. linią kablową 15 kV (pomiędzy stacjami 15/0,4 kV [...] Nr [...] a T-2 Nr [...] linia kablowa SN-15 kV GPZ [...] T-2 na os. [...]) oraz nadesłania dokumentów potwierdzających rozwiązanie ww. kolizji. [...] S. A. dodatkowo została wezwana do wykazania (w przypadku, gdy ww. kolizja nie została dotychczas rozwiązana) znaczenia ww. linii kablowej dla funkcjonowania sieci [...] S. A., tj. do wykazania, że ww. linia jest niezbędna dla zapewnienia przez [...] S. A. dostaw energii. GINB podał następnie, że w piśmie z [...] maja 2020 r. skarżąca wskazała, że kolizja elektroenergetycznej linii kablowej SN 15 kV do chwili obecnej nie została usunięta; usunięcie kolizji i naprawa linii będzie wiązała się najprawdopodobniej z wymianą całego odcinka kabla o długości około 2000 m, ponieważ przez jego wieloletnie wyłączenie z eksploatacji, najprawdopodobniej utracił on bezpowrotnie swoje parametry techniczne (zawilgocenie, osłabienie izolacji); "przedmiotowy, kolizyjny i trwale uszkodzony odcinek linii kablowej SN 15 kV, przebiegający pomiędzy stacjami 15/0,4 kV [...] nr [...] i T-2 nr [...] o długości około 2000 m, stanowi fragment ciągu liniowego SN 15 kV [...], którego przerwanie pozbawiło rezerwowego źródła zasilania w energię elektryczną szeregu obiektów handlowo - usługowych oraz biurowych, zlokalizowanych w rejonie ulic: [...], Lokalnej, [...],[...] w [...]. Trwałe wyłączenie tego odcinka z ciągu liniowego linii [...] jest poważnym osłabieniem całego układu zasilania i sterowania siecią dystrybucyjną SN 15 kV na terenie miasta [...], ponieważ przerwanie ciągłości przesyłu energii nastąpiło bardzo blisko głównego punktu zasilania, czyli stacji WN/SN 100/15 k V [...], z którego to linia [...] bierze swój początek (obecnie ww. ciąg liniowy zasila tylko jeden obiekt, a mianowicie wspomnianą wyżej stację transformatorową 15/0,4 kV [...] nr [...]), przez co linia ta nie może być wykorzystywana m.in. dla rezerwowania innych ciągów liniowych SN 15 kV. Poza tym Spółka nie jest w stanie prowadzić właściwej eksploatacji swoich urządzeń, polegającej na obowiązku wykonywania okresowych sprawdzeń i przeglądów m.in.:

- pola odpływowego ciągu Miasto I w rozdzielni SN 15 kV w głównej stacji zasilającej 110/15 kV [...];

- linii kablowej SN 15 kV pomiędzy stacją WN/SN 110/15 kV [...] i stacją transformatorową 15/0,4 kV [...]nr [...];

- stacji transformatorowej SN/nN 15/0,4 kV [...]nr [...].

Taka sytuacja sprzyja dodatkowo prawdopodobieństwu wystąpienia awarii, której bardzo dotkliwe skutki dotkną wspomnianych wyżej odbiorców energii elektrycznej, a Spółkę narażą na straty, chociażby związane z wypłatą odszkodowań i bonifikat z tytułu niedotrzymania umownych obowiązków w zakresie standardów dostaw energii."

Organ przypomniał przy tym, że stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Podkreślił więc, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności.

I dalej GINB stwierdził, że powyższe przesłanki nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Wskazał, że WSA zobowiązał GINB do uwzględnienia, przy dokonaniu oceny czy stwierdzone naruszenie prawa ma charakter rażący:

-stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, a także aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy,

-okoliczności, że inwestycję rozpoczęto pomimo nieprzełożenia linii kablowej SN 15 kV,

-okoliczności, że w trakcie realizacji spornej inwestycji doszło do uszkodzenia linii kablowej SN 15 kV, co skutkowało zakłóceniem dostaw energii, do czego zobowiązują skarżącą przepisy ustawy Prawo energetyczne,

-okoliczności, że uszkodzenie urządzeń elektroenergetycznych pod budynkiem zrealizowanym w oparciu o sporne pozwolenie na budowę, skutkowało w konsekwencji zaniechaniem dystrybucji przez Spółkę energii elektrycznej za pośrednictwem linii elektroenergetycznej SN 15 kV,

-przedstawionej w trakcie postępowania przed sądem administracyjnym okoliczności, że przedmiotowa linia elektroenergetyczna może stanowić linię magistralną, niezbędną dla funkcjonowania sieci, a z treści skargi wynika, że nadal pozostaje nieczynna - z uwagi na brak możliwości jej naprawy.

GINB wyjaśnił, że zgodnie z wytycznymi WSA, podjął działania mające na celu ustalenie aktualnego stanu faktycznego, efekty których to ustaleń zostały wskazane powyżej.

Podał następnie, że naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie stanowi (w niniejszej sprawie) rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie naruszony przepis art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, tym niemniej stwierdził, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

W szczególności podkreślił, że przedmiotowa rozbudowa istniejącego budynku hali magazynowej, o część magazynową, spowodowała trwałe uszkodzenie znajdującej się pod nią linii kablowej SN 15 kV, jednak jak wynika z przekazanych przez [...]S.A. wyjaśnień, przerwanie ww. linii pozbawiło jedynie rezerwowego źródła zasilania w energię elektryczną obiektów handlowo - usługowych oraz biurowych, zlokalizowanych w rejonie ulic: [...],[...],[...][...] w [...]. Wprawdzie trwałe wyłączenie tego odcinka z ciągu liniowego linii [...]jest osłabieniem całego układu zasilania i sterowania siecią dystrybucyjną SN 15 kV na terenie miasta [...], lecz nie skutkuje ono przerwaniem dostaw energii elektrycznej na terenie miast a [...]. Wynikające z art. 4 ust. 1 i art. 9c ustawy Prawo energetyczne obowiązki [...]S.A. przesądziły o uznaniu Spółki za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...]sierpnia 2009 r., nr [...], znak: [...], co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku NSA z 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2331/15. Brak możliwości częściowego wykonywania ustawowych obowiązków przez Spółkę nie stanowi jednak, w ocenie GINB, podstawy do uznania, że doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. GINB podkreślił, że z obszernie zacytowanego powyżej stanowiska Spółki, wyrażonego w piśmie z [...] maja 2020 r. wynika, że doszło do przerwania dostaw energii elektrycznej, pomimo zaistniałej kolizji.

Kierując się taką argumentacją, GINB orzekł w sprawie reformatoryjnie.

Z decyzją GINB z [...] października 2020 r. nie zgodziła się skarżąca; reprezentowana na tym etapie przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

-art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie wyrażające się w uchyleniu decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2014 r. oraz bezpodstawną odmową stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta[...] nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. w sytuacji, gdy brak było podstaw do orzeczenia w ten sposób, albowiem przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta [...], której nieważność stwierdził Wojewoda wbrew ocenie GINB - wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa tak materialnego, jak i procesowego, a także z naruszeniem słusznego interesu publicznego, interesu odbiorców energii elektrycznej, a także interesów skarżącej [przedsiębiorcy przesyłowego], w postaci ograniczenia prowadzonej przez nią działalności oraz utrudnienia realizacji obowiązków nałożonych na nią przez przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, gdyż w następstwie realizacji przez spółkę [...]sp. j. inwestycji polegającej na rozbudowie budynku hali magazynowej na działkach o nr ew. [...]i nr ew. [...]położnych w [...], o część magazynową, kablowa linia elektroenergetyczna SN 15 kV przebiegająca przez te działki została przerwana /uszkodzona/, co w konsekwencji doprowadziło do konieczności wyłączenia linii spod napięcia [linia do dnia dzisiejszego jest linią nieczynną];

-art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uchylenie prawidłowej decyzji Wojewody, pomimo że decyzja Prezydenta Miasta [...] rażąco narusza przepisy prawa tak materialnego, jak i procesowego oraz powoduje skutki, które nie dadzą się pogodzić z zasadą praworządności, w szczególności przepisy ustawy Prawo budowlane, a ponadto art. 140 k.c. w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ograniczenie zakresu prawa własności skarżącej do przedmiotowej linii oraz przepis art. 20 i art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 9c ust. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo energetyczne poprzez ograniczenie prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, w szczególności zakłócenie bezawaryjnego i ciągłego dostarczania energii elektrycznej do swoich odbiorców, do czego spółkę [...]S. A. W [...]zobowiązują przepisy ustawy Prawo energetyczne;

-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niczym nieuzasadnione stwierdzenie, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, podczas gdy przedmiotowa (badana) decyzja Prezydenta Miasta [...]:

- rażąco narusza przepisy prawa,

- naruszenie to jest oczywiste i bezsprzeczne,

- spowodowała poważne skutki społeczno-gospodarcze poprzez przerwanie ciągłości przesyłu energii, w tym pozbawiła rezerwowego źródła zasilania w energię elektryczną szeregu obiektów handlowo-usługowych oraz biurowych, zlokalizowanych w tej części [...], co stanowi poważne osłabienie całego układu zasilania i sterowania siecią dystrybucyjną;

-art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy WSA w wyroku z 10 lipca 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2926/17 wskazał, iż organ II-ej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy ma mieć na względzie m.in. fakt, że w trakcie realizacji spornej inwestycji doszło do uszkodzenia linii oraz że linia ta może stanowić linię magistralną, niezbędną dla funkcjonowania sieci, zaś organ odwoławczy w sposób całkowicie dowolny potraktował te okoliczności jako nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy;

-art. 6 k.p.a., tj. zasady praworządności, w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, poprzez utrzymanie w mocy [uznanie za prawidłową] przez GINB przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta [...] - zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie hali magazynowej, pomimo że w miejscu tej inwestycji przebiegał kabel czynnej i legalnie wybudowanej linii elektroenergetycznej SN 15 kV, którego przebieg został ponadto naniesiony na geodezyjną mapę zasadniczą;

-art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niczym nieuzasadnione stwierdzenie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy GINB przyznaje wprost, że naruszenie przepisów w niniejszym postępowaniu jest bezsprzeczne, a z wyjaśnień złożonych przez [...]S. A. w piśmie z [...] maja 2020 r. jednoznacznie wynika, że przedmiotowa linia jest niezwykle istotna dla bezpieczeństwa energetycznego tej części [...] a brak linii rezerwowej narażania odbiorców w sposób bezpośredni na pozbawienie zasilania w razie wystąpienia awarii; inwestor nie udzielił żadnej odpowiedzi na wezwanie organu II-ej instancji z [...] kwietnia2020 r.;

-art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane [w brzmieniu na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] sierpnia 2009 r.] poprzez odmowę stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta [...], pomimo że na obecnym etapie sprawy bezsporne jest, że spółka [...] sp. j. nie uzupełniła projektu budowlanego, inwestycję rozpoczęto pomimo nieprzełożenia linii kablowej SN 15 kV, w trakcie realizacji spornej inwestycji doszło do uszkodzenia tej linii, a uszkodzenie urządzeń skutkowało zaniechaniem dystrybucji energii elektrycznej;

-art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane [w brzmieniu na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2009 r.], a ponadto przepisu art. 64 ust. 1 i 20 i art. 22 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie wyrażające się w uchyleniu decyzji Wojewody oraz orzeczeniu co do istoty sprawy i odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę hali magazynowej, która została zaplanowana na istniejącej już wcześniej kablowej linii elektroenergetycznej SN 15 kV, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia słusznych i uzasadnionych interesów spółki [...] S. A. w [...] [w trakcie budowy budynku linia została uszkodzona i musiała zostać wyłączona spod napięcia], a także naruszenia interesów odbiorców energii elektrycznej, którzy w następstwie uszkodzenia linii zostali na jakiś czas pozbawieni dostępu do energii elektrycznej.

Wywodząc jak wyżej, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2020 r. znak: [...], a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...]z [...] października 2020 r., uchylająca decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2014 r. i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] sierpnia 2009 r. nr [...].

Zważyć trzeba, że tą ostatnią organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił H.B. i G.P. – [...] pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku hali magazynowej, o część magazynową, na działce o nr ew. [...], [...]w [...] przy ul. [...]. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji wszczęte zostało na żądanie skarżącej Spółki, a NSA w wyroku z 16 maja 2017 r. o sygn. akt II OSK 2331/15 przesądził o interesie prawnym skarżącej w kwestionowaniu ww. orzeczenia z 2009 r. Wskazać też w tym miejscu należy, że Wojewoda ww. decyzją z [...] kwietnia 2014 r. stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 2009 r. Organ ten podzielił bowiem podnoszone przez skarżącą konsekwentnie w niniejszej sprawie zastrzeżenia, wskazujące na zaprojektowanie spornej inwestycji w kolizji z istniejącą i wykonaną legalnie podziemną linią elektroenergetyczną SN 15 kV. Uznał, że przed wydaniem badanej decyzji organ winien zastosować art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i zażądać od inwestora stanowiska przedsiębiorstwa energetycznego; jednocześnie wskazane zaniechanie organ I instancji ocenił jako rażące naruszenie prawa, uzasadniające zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podnieść też trzeba, że WSA w wyroku z 10 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2926/17, uchylając decyzję GINB o charakterze reformatoryjnym z [...] października 2017 r., podzielił stanowisko przedstawione w sprawie na etapie I instancji o wydaniu badanej decyzji z naruszeniem prawa, art. 35 ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd uznał bowiem, że nie można zaakceptować pozwolenia na budowę, które zezwalałoby na inwestycję obiektu budowlanego nad podziemną, wykonaną (jak ustalono) zgodnie z przepisami prawa, linią energetyczną w kolizji z tą linią. Wobec uprawomocnienia się ww. wyroku (v. wyrok NSA z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2922/18), wskazana powyżej ocena dotycząca wydania badanej decyzji z naruszeniem prawa została "ostatecznie" w sprawie przesądzona. Natomiast wobec wytycznych wynikających z podanych wyroków Sądów obu instancji (sygn. akt VII SA/Wa 2926/17, II OSK 2922/18), zadaniem GINB w sprawie pozostało jedynie dokonać gradacji stwierdzonego naruszenia prawa.

Dokonując oceny w takim też zakresie, GINB w decyzji z [...] października 2020 r. przyjął, że stwierdzone w sprawie naruszenie prawa nie ma charakteru rażącego.

Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy (w tym ustalenia poczynione przez organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji), stanowiska tego nie sposób podzielić. Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe wydanie decyzji reformatoryjnej i niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec orzeczenia (co do istoty) o odmowie stwierdzenia nieważności badanego w sprawie pozwolenia na budowę.

Rozwijając powyższe należy dostrzec, że w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2926/17 Sąd wskazał, że ocena, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa winna obejmować także to, jakie skutki społeczno-gospodarcze taka decyzja wywołuje. Zatem, nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W tym też kontekście ponownie oceniając sprawę GINB winien uwzględnić, że: w związku z nieuzupełnieniem projektu budowlanego, inwestycję rozpoczęto pomimo nieprzełożenia linii kablowej SN 15 kV; w trakcie realizacji spornej inwestycji doszło do uszkodzenia tej linii, co skutkowało zakłóceniem dostaw energii, do czego to zobowiązują skarżącą - będącą operatorem systemu dystrybucyjnego - przepisy ustawy Prawo energetyczne; uszkodzenie urządzeń elektroenergetycznych pod budynkiem zrealizowanym w oparciu o kwestionowane pozwolenie na budowę skutkowało w konsekwencji zaniechaniem dystrybucji przez Spółkę energii elektrycznej za pośrednictwem linii elektroenergetycznej SN 15 kV pomiędzy stacjami 15/0,4 kV [...] Nr 0799 a T-2 Nr [...]; przedmiotowa linia elektroenergetyczna może stanowić linię magistralną, niezbędną dla funkcjonowania sieci, a z treści skargi wynika, że nadal pozostaje ona nieczynna – z uwagi na brak możliwości jej naprawy. W wyroku z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2922/18, NSA podzielając tę ocenę dodał, że organ nadzorczy winien mieć też na uwadze poczynione przez NSA w wyroku z 16 maja 2017 r, sygn. akt II OSK 2331/15, rozważania odnośnie możliwości znacznego ograniczenia zakresu prawa własności Spółki, ograniczenia prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, nałożonych na skarżącą obowiązków wynikających z ustawy Prawo energetyczne.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB wskazał na przywołane zalecenia Sądu; wskazał także na informacje przekazane przez skarżącą (na wezwanie tego organu) w piśmie z [...] maja 2020 r.; w świetle zaś tych dodatkowych danych uznał, że nie można w sprawie zastosować art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie podziela tej oceny; uznaje ją za całkowicie nieuprawnioną i wskazuje, że doprowadziła ona GINB do wydania błędnej decyzji. Zdaniem Sądu wskazują na to następujące okoliczności: rozbudowa istniejącego budynku hali magazynowej o część magazynową spowodowała uszkodzenie znajdującej się pod nią legalnie zrealizowanej linii kablowej SN 15kV; uszkodzenie to dotychczas (tj. od 2010 r.) nie zostało usunięte; naprawa będzie wiązała się najprawdopodobniej z wymianą całego odcinka kabla o długości ok. 2000 m; uszkodzony odcinek linii kablowej SN 15kV stanowi fragment ciągu liniowego SN 15 kV [...], którego przerwanie pozbawiło rezerwowego źródła zasilania w energię elektryczną obiektów handlowo-usługowych i biurowych w rejonie ulic [...],[...],[...],[...] w [...], i uniemożliwiło skarżącej prowadzenia właściwej eksploatacji swoich urządzeń. Powyższe wynika niespornie z akt sprawy i stanowi wystarczające uzasadnienie dla stwierdzenia, że skutków naruszenia prawa popełnionego przy wydaniu badanej decyzji nie da się zaakceptować. Co więcej, ocenę tę wzmacniają obowiązujące przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, na mocy których skarżąca (będąc przedsiębiorstwem energetycznym, operatorem systemu dystrybucyjnego) jest obowiązana utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do zaopatrzenia w energię w sposób ciągły i niezawodny (v. art. 4 ust. 1), a także jest odpowiedzialna za eksploatację, konserwację i remonty sieci dystrybucyjnej w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu dystrybucyjnego; zapewnienie rozbudowy sieci dystrybucyjnej, a tam gdzie ma to zastosowanie, rozbudowy połączeń międzysystemowych w obszarze swego działania (v. art. 9c ust. 3 pkt 2 i 3). Nie można wobec tego zaakceptować za GINB decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] sierpnia 2009 r. (i odmówić stwierdzenia jej nieważności) poprzez wskazanie na to, że "przerwanie ww. linii pozbawiło jedynie rezerwowego źródła zasilania w energię elektryczną". Takie zapatrywanie organu pomija bowiem zupełnie już spowodowane wadliwym pozwoleniem na budowę szkody, a także ustalenia, wskazujące na to, że od ponad 10 lat nie zostały one w żaden sposób "naprawione". Poza tym taka ocena organu pomija zupełnie również fakt, że uszkodzony odcinek linii kablowej został zrealizowany legalnie. Bagatelizuje przy tym ustawowe obowiązki skarżącej wynikające z ustawy Prawo energetyczne, do których to nawiązał NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 2922/18 także w kontekście oceny (dokonania gradacji) stwierdzonego naruszenia prawa. Co więcej, zdaniem Sądu, uwzględnienie wszystkich okoliczności wywołanych wadliwością badanego w sprawie pozwolenia na budowę uzasadnia jego eliminację z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oprócz powyżej już wymienionych okoliczności, istotne znaczenie dla ww. oceny mają także te, związane z ograniczeniem skarżącej (przedsiębiorcy przesyłowego) w prowadzeniu przez nią działalności, mogące wpływać na zakłócenie bezawaryjnego i ciągłego dostarczania energii elektrycznej do jej odbiorców, do czego to obligują skarżącą przepisy ustawy Prawo energetyczne.

Z tych też przyczyn, podzielając zasadniczy zarzut skargi dotyczący art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (z uwagi na jego niezastosowanie), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.