Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 842/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 3 ust. 2, par.  4 ust. 2, par.  5 ust. 2, par. 6 , par. 7,
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 8 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 roku sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]" r. Wójt Gminy G. (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z możliwością prowadzenia usług na działce nr "[...]", obręb W., gmina G.

W uzasadnieniu decyzji Wójt stwierdził, że proponowany obiekt nie koliduje

z zabudową jednorodzinną, gdyż posiada funkcję mieszkaniową. Zauważył, że

w zabudowie jednorodzinnej w sąsiedztwie projektowanego budynku i na terenie całej miejscowości część lokali mieszkalnych wykorzystywana jest pod wynajem turystom,

w związku z tym planowana inwestycja stanowi kontynuację tej funkcji. Stwierdził też, że

w obszarze analizowanym dominuje zabudowa: mieszkaniowa jednorodzinna, gospodarcza i usługowa. Mając na uwadze powyższe, dla projektowanej inwestycji ustalono funkcję mieszkaniowo-usługową. Wójt wyjaśnił również, że szerokość elewacji frontowej dla inwestycji ustalono na poziomie od 20,0 m do 25,0 m, gdyż w obszarze analizowanym znajdują się budynki, których szerokość elewacji frontowej jest większa niż 20,0 m, wobec czego spełniono wymóg wynikający z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie". Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla projektowanej inwestycji określono od 17% do 23%, co koreluje z wynikami przeprowadzonej analizy i jest zgodne z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Dla projektowanej inwestycji ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie od 8,0 m do 10,0 m. Wójt wskazał na konkretne budynki, których wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wynosi powyżej 8,0 m i stwierdził, że spełniony został wymóg wynikający z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Dla projektowanej inwestycji ustalono geometrię dachu jako dach płaski, dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 25° do 40°, co wynika z analizy i jest zgodne z § 8 rozporządzenia. Wójt wyjaśnił również, że na działce sąsiedniej istniejąca linia zabudowy zlokalizowana jest niezgodnie z przepisami odrębnymi - w odległości 4,0 m od granicy działki drogowej - drogi publicznej gminnej. Z tego względu linię zabudowy ustalono w odległości 6,0 m od granicy działki drogowej, stosownie do

art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r.

poz. 2068). Spełniony został również warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy

z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.), dalej: "u.p.z.p.".

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu A. W. (dalej: "Skarżąca") nie wyraziła zgody na planowaną inwestycję, zarzucając, że w bezpośrednim sąsiedztwie nie ma budynków o takich parametrach, jakie zaplanowano dla spornego budynku. Zarzuciła ponadto, że w decyzji nie podano konkretnych paramentów budynku, w tym nie opisano jego fundamentów. Skarżąca nie wie więc, jaki obiekt ma powstać. Podniosła również, że zostanie pozbawiona światła dziennego oraz że w obszarze analizowanym znacząco zwiększy się liczba mieszkańców, hałas, ruch pieszy i kołowy. Skarżąca podała samodzielnie ustalone parametry niektórych budynków objętych analizą funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wskazała osoby je zamieszkujące i na tej podstawie zakwestionowała prawidłowość sporządzenia analizy przez urbanistę.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł również J. S., który zarzucił m.in., że planowana inwestycja zakłóci ład przestrzenny dotychczasowej zabudowy wiejskiej i jest niezgodna

z wolą sąsiadów i kilku innych mieszkańców wsi. Zarzucił ponadto, że parametry planowanej inwestycji odniesiono do obiektów użyteczności publicznej, w tym wybudowanych w okresie przedwojennym, a nie do parametrów prywatnych domów wybudowanych współcześnie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej: "Kolegium") decyzją

z 16 września 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Stwierdziło, że wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu ww. przepisu. Wywiodło, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na prawidłowo wyznaczonym obszarze, ma wskazać, czy nowa zabudowa będzie mogła bezkolizyjnie współistnieć

z istniejącą, tworząc urbanistyczną całość (zachowując zastany ład przestrzenny). Dodało, że z analizy powinno wynikać, jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na wyznaczonych działkach, jakie pełnią funkcje, a więc w jaki sposób są użytkowane i jakie mają cechy.

Kolegium oceniło, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeanalizował i wykazał, że zostały spełnione ustawowe wymogi dla wydania pozytywnej decyzji, a także uwzględnił wytyczne Kolegium, zawarte w uprzednio wydanej decyzji przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Podniosło, że ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, iż za front działki przyjęto tę część działki objętej wnioskiem, z której będzie odbywał się główny wjazd i wejście na teren inwestycji (od ulicy "[...]"), o szerokości 35 m, a obszar analizowany przyjęto

w odległości minimalnej 105 m - tj. trzykrotności szerokości frontu działki. Zaznaczyło, że choć autor analizy nie uzasadnił przyczyn przyjęcia wielkości minimalnej, to uchybienie to nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż z analizy wynika, że w tak wyznaczonym obszarze znalazło się 65 działek, w tym 55 zabudowanych. Na terenie tym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, gospodarcza, usługowa - w tym usługi o charakterze publicznym (ośrodek zdrowia, Gminny Ośrodek "[...]") oraz budynki oświaty. W ocenie Kolegium, wyznaczenie obszaru w odległości minimalnej pozwala na pełną ocenę zastanego w sąsiedztwie sposobu zagospodarowania terenu oraz parametrów istniejących budynków, gdyż obejmuje istniejącą w sąsiedztwie zabudowę, uwzględnia specyfikę tego terenu, a stopień zagospodarowania terenów przyległych pozwala na pełną ocenę planowanego zamierzenia w aspekcie warunków przewidzianych ustawą, przede wszystkim zasady dobrego sąsiedztwa.

Kolegium stwierdziło, że z analizy wynika, iż obszar obejmuje zabudowę mieszkaniową (jednorodzinną), zatem zostanie spełniony warunek kontynuacji funkcji

w analizowanym obszarze. Przedmiotem wniosku jest bowiem budynek mieszkalny wielorodzinny, a fakt, iż w wyznaczonym obszarze analizowanym nie występuje zabudowa wielorodzinna nie może stanowić przeszkody w uwzględnieniu wniosku. Wywiodło, że wyrażona w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji funkcji nie oznacza bezwzględnego obowiązku powielania dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego). Zaznaczyło, że zabudowa wielorodzinna i jednorodzinna pełnią tę samą funkcję. Kolegium stwierdziło, że inwestor określił funkcję obiektu jako: budynek mieszkalny wielorodzinny z dopuszczeniem usług, polegających na wynajmie lokali mieszkalnych. W sąsiedztwie znajduje się zaś zabudowa usługowa (m.in. sklepy), w tym usługi związane z obsługą turystyki, tj. wynajem pokoi, co potwierdza treść odwołań. Zatem, planowane zamierzenie będzie kontynuowało występującą w sąsiedztwie funkcję - tj. zabudowę mieszkaniową z wynajmem pokoi lub mieszkań.

Kolegium zaznaczyło, że w ocenianej analizie urbanistycznej przedstawiono dane

i wyliczenia umożliwiające kontrolę przyjętych w decyzji warunków zabudowy. Podało, że w zestawieniu tabelarycznym na s. 1 - 4 części tekstowej analizy (s. 7 - 10 decyzji) zawarto charakterystykę poszczególnych budynków w obszarze analizowanym i zestawiono średnie parametry dla wszystkich obiektów uwzględnionych w analizie.

Kolegium oceniło, że Wójt ustalił linię zabudowy dla inwestycji w odległości 6 m od granicy działki drogowej drogi publicznej w oparciu o § 4 ust. 2 rozporządzenia i zgodnie

z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zaakceptowało też, że linię zabudowy opisano na załączniku graficznym jako nieprzekraczalną.

Kolegium podniosło, że skoro przedmiotowa działka ma powierzchnię "[...]" m2,

a planowany budynek ma mieć powierzchnię do "[...]" m2, to wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu wynosi 22%. W kwestionowanej decyzji wskazano, że powierzchnia zabudowy winna wynosić 400 m2 - 500 m2, a wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki ma mieścić się między 17% a 23% (wskaźnik 17% odpowiada powierzchni zabudowy "[...]" m2). Z danych przedstawionych w analizie i uzasadnieniu decyzji wynika, że średnia wartość tego wskaźnika dla obszaru analizowanego wynosi 28% i oscyluje w przedziale od 7% do 100%. Projektowana zabudowa odbiega więc od średniej w obszarze analizowanym, lecz z analizy wynika, że na działkach w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa, dla której wielkość tego wskaźnika jest bardzo zbliżona do projektowanego. Uwzględniając powyższe, Kolegium oceniło, że Wójt słusznie przyjął, iż choć wynikające z wniosku inwestora parametry zabudowy dają wskaźnik mniejszy od średniego wskaźnika dla analizowanego terenu, to ponieważ w obszarze analizowanym znajdują się tereny zabudowane w analogicznym stopniu, istnieje możliwość określenia tego parametru w zakresie od 17% do 23%.

Odnosząc się do parametru szerokości elewacji frontowej Kolegium zauważyło, że planowany budynek będzie miał wymiary 20 m x 25 m. Ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej uwzględnionych w obszarze analizowanym budynków wynosi 10 m (co przy uwzględnieniu 20% tolerancji daje parametr w zakresie od 8 m do 12 m). Minimalna wielkość tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 2 m, zaś maksymalna 37 m. Wskazało również, że Wójt podał, że

w obszarze istnieją budynki o szerokości elewacji frontowej powyżej 20 m na działkach: "[...]" - 21 m, "[...]" - 23 m (dwa budynki w jednej bryle - łącznie 44 m), "[...]" - 25 m,

"[...]" - 37 m, "[...]" - 30 m, "[...]" - 30 m, "[...]"- 21 m. Kolegium stwierdziło, że działki nr "[...]" i nr "[...]" zabudowane są obiektami parku wodnego, których kształt jest nieregularny, ale przyjąć należało, że od strony ul. "[...]", czyli od frontu działki, szerokość elewacji frontowej wynosi 35 m. Podobnie oceniło parametry budynku szkoły na działkach nr "[...]"

i nr "[...]" – o szerokości łącznie 38 m. Zaznaczyło, że działka nr "[...]", sąsiadująca

z terenem inwestycji, jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, którego szerokość elewacji frontowej wynosi 21 m. Uwzględniając powyższe Kolegium oceniło, że organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż w sąsiedztwie występuje zabudowa, pozwalająca na zastosowanie odstępstwa przewidzianego w § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Oceniając prawidłowość ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, Kolegium zaznaczyło, że organ pierwszej instancji wskazał w decyzji budynki, których wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi powyżej 8 m. Z akt sprawy wynika, iż zabudowa na działkach sąsiednich (z ul. "[...]") ma wysokość 5 m i 4 m (działka nr "[...]") i 4 m (działka nr "[...]"). Zabudowa po przeciwległej stronie ul. "[...]", na działkach nr "[...]" i nr "[...]" wynosi odpowiednio 6 m i 4 m oraz 6 m, 5 m i 3 m. Zauważyło, że wysokość ta nie została ukształtowana jednolicie

i należało rozważyć wyznaczenie wielkości tego parametru w oparciu o średnią

w obszarze, tj. 6 m. W ocenie Kolegium, z zestawienia działek zabudowanych w obszarze analizowanym wynika, że możliwe było przyjęcie tego parametru tak, jak w decyzji - tj.

od 8 m do 10 m, gdyż zabudowa o podobnej wysokości mieści się na działkach

o numerach: "[...]" (budynek mieszkalny), "[...]" (budynek usługowy), "[...]","[...]" i "[...]" (szkoła), "[...]", "[...]" i "[...]" (park wodny). Biorąc pod uwagę, że ustaleń

w zakresie parametrów zabudowy dokonuje się w oparciu o wszystkie budynki występujące w obszarze analizowanym, a także uwzględniając znaczne zróżnicowanie sposobu lokalizacji budynków względem dróg, w tym frontów poszczególnych działek (równolegle lub prostopadle kalenicą), Kolegium przyjęło, że ustalenia zawarte w decyzji mają oparcie w zabudowie występującej w obszarze analizowanym.

Kolegium podniosło ponadto, że w decyzji organu pierwszej instancji przyjęto, że wysokość budynku do kalenicy ma wynosić od 10 m do 12 m, dach ukształtowano jako płaski, dwu- lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych od 25° do 40°.

Z analizy wynika, że średnia wysokość kalenicy dachu wynosi 9 m, maksymalna 12 m, minimalna zaś 3 m, budynki mają dachy płaskie, jedno-, dwu- lub wielospadowe, o kącie nachylenia połaci do 45°. Zauważyło, że choć w pierwotnym wniosku inwestor określił,

iż budynek ma mieć 4 kondygnacje wysokości i 1 kondygnację podziemną - wysokość określono do 20 m, to w piśmie z 29 marca 2019 r. inwestor zaakceptował przedstawione w pierwszym projekcie decyzji parametry zabudowy i zmodyfikowano pierwotny wniosek. W tej sytuacji Kolegium przyjęło, że ustalenia w zakresie wysokości planowanego obiektu co do wysokości kalenicy i geometrii dachu są zgodne z żądaniem inwestora i mają oparcie w wynikach analizy, w której wykazano, iż najwyższe budynki w sąsiedztwie mają nie więcej niż 12 m.

Kolegium oceniło, że przyjęte w decyzji parametry nowej zabudowy zostały wyznaczone w oparciu o przewidziane przepisami rozporządzenia zasady i realizacja tak określonego zamierzenia nie wpłynie negatywnie na istniejący w obszarze ład przestrzenny. Wyjaśniło, że w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość. Zauważyło też, że celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p jest zachowanie ładu przestrzennego,

a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego.

Kolegium zaznaczyło, że w obszarze analizowanym znalazła się zabudowa o różnych gabarytach i nie tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a w niewielkiej odległości od przyjętego obszaru analizowanego znajdują się obiekty wielorodzinne. Podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że na tym terenie doszło do przekształceń

w zakresie zabudowy, a planowane zamierzenie nie może być uznane - pod względem funkcji i gabarytów - za sprzeczne i niedające się pogodzić z występującą w szeroko pojętym sąsiedztwie zabudową.

Kolegium stwierdziło również, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - ul. "[...]". Istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla planowanej inwestycji, warunek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśnie nie dotyczy terenu objętego wnioskiem, gdyż w ewidencji grunty opisano jako "Bp", a ponadto żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów lub ograniczeń w realizacji planowanego zamierzenia. Mając na względzie wyniki analizy i zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy Kolegium przyjęło, że wobec łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wniosek inwestora podlegał uwzględnieniu, zaś określone w decyzji organu pierwszej instancji warunki zabudowy mają oparcie w obowiązujących przepisach.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniło, że kwestie związane z ewentualnym przesłanianiem światła słonecznego nie mogą zostać wyjaśnione na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdziło ponadto, że nie ma podstaw, aby ustalenia

w zakresie wysokości budynku projektowanego ograniczać jedynie do budynków bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, a także aby uwzględniać brak zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich na realizację objętego wnioskiem zamierzenia.

W złożonej do tut. Sądu na ww. decyzję skardze, uzupełnionej wnioskami dowodowymi z 2 i 15 grudnia 2020 r. oraz pismem procesowym z 18 marca 2021 r., Skarżąca zarzuciła, że decyzja ta narusza:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia przez dowolne wyznaczenie granic obszaru analizowanego i brak uzasadnienia przyjętej granicy obszaru analizowanego;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne uznanie, że kontynuacja funkcji w rozumieniu tego przepisu polega wyłącznie na wykazaniu istnienia w obszarze analizowanym obiektów tożsamych z obiektem, będącym przedmiotem wniosku, podczas gdy w orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wykładnią systemową, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, co oznacza, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), dalej: k.p.a., polegające na zaniechaniu przez organy obu instancji zebrania pełnego materiału dowodowego

i dokonania wszechstronnej oceny okoliczności sprawy.

Zarzuciła, że dowolne ustalenie obszaru analizowanego i dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierającej nieprawdziwe dane i błędy, podważa wszystkie ustalenia poczynione na tej podstawie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta oraz zasądzenie od Kolegium kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.

W piśmie procesowym z 11 marca 2021 r. K. M. i H. M. - uczestnicy postepowania wyrazili poparcie dla realizacji spornej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.), dalej: "u.p.z.p.", każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Z tego względu wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie". Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Dla wydania takiej decyzji, co do zasady, niezbędne jest spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa

w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści cytowanego przepisu wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 zasada tzw. dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2012 r., II OSK 984/11, wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy funkcji, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu)

i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Kontynuacja funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić

w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów, lecz zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy (por. np. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10). Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa, co wielokrotnie podkreślał NSA, nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego (zob. np. wyroki NSA z 1 lipca 2016 r., II OSK 1931/14 i z 23 czerwca 2016 r., II OSK 2622/14).

Wszystkie istotne ustalenia w zakresie kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną, którą zgodnie z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p. sporządza architekt lub urbanista, a więc osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych

i planistycznych. Analiza ma na celu pomoc organom administracji w ustaleniu okoliczności, do wyjaśnienia których konieczna jest wiedza specjalistyczna z określonej dziedziny. Taka analiza została opracowana w niniejszej sprawie przez uprawionego urbanistę, co potwierdzają akta sprawy. Sposób i wymogi formalne sporządzenia analizy,

a także jej treść określa ww. rozporządzenie.

Skarżąca zakwestionowała prawidłowość decyzji ustalającej warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, zarzucając, że parametry tej inwestycji zostały ustalone

w oparciu o błędnie sporządzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p.

Wbrew zarzutowi Skarżącej, nie narusza prawa wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości minimalnej, przewidzianej w § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. trzykrotności szerokości frontu działki.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09, obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – nie mniej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Identyczne stanowisko zajął NSA w wyrokach z: 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 910/10; 15 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2167/11 oraz 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 508/14. W wyroku NSA z 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 172/11, podtrzymano ten pogląd zastrzegając, że § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego, a to oznacza, że w konkretnej sprawie granice tego obszaru mogą być większe. Sposób wyznaczenia granic tego obszaru nie stanowi sztywnej zasady, ważne jest jedynie aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejsze niż 50 metrów, co jest minimum.

W rozpoznawanej sprawie nie było uzasadnionych podstaw do powiększania obszaru analizowanego ponad tę wielkość, według oczekiwań Skarżącej. Powiększenie obszaru analizowanego musi znajdować uzasadnienie w okolicznościach danej sprawy,

w szczególności konieczne jest, aby działki znajdujące się w powiększonym obszarze analizowanym stanowiły pewną urbanistyczną całość z najbliższym terenem wokół działki inwestora. Jak zasadnie wskazało Kolegium, z przedmiotowej analizy wynika, że

w wyznaczonym obszarze znalazło się 65 działek, w tym 55 zabudowanych, co pozwoliło na pełną ocenę zastanego w sąsiedztwie sposobu zagospodarowania terenu i parametrów istniejących budynków. Kolegium prawidłowo wyjaśniło, że wyznaczenie obszaru

w odległości minimalnej było wystarczające, gdyż z analizy urbanistycznej wynika, że

w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się budynki, których parametry pozwoliły na ustalenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy. Zasadnie również oceniło, że wyznaczony do analizy obszar obejmuje istniejącą w sąsiedztwie zabudowę, uwzględnia specyfikę tego terenu, a stopień zagospodarowania terenów przyległych pozwala na pełną ocenę planowanego zamierzenia co do wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Prawidłowy jest wniosek organów obu instancji, że dominującą funkcją w obszarze analizowanym jest funkcja mieszkaniowo-usługowa, tożsama ze wskazaną we wniosku inwestora. Bezsporne jest, że na wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się budynki o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, gospodarcze i usługowe, to jest: ośrodek zdrowia, Gminny Ośrodek "[...]", szkoła, park wodny, a także realizowane są usługi wynajmu pokoi w budynkach mieszkalnych.

Powyższe pozwoliło na ustalenie parametrów spornej inwestycji.

Nie jest kwestionowane, że w stanie faktycznym sprawy obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem prawidłowo wyznaczono, stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z przepisami odrębnymi, a nie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, co przewiduje jako zasadę § 4 ust. 1. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono przesłanki zastosowania ust. 2 § 4 rozporządzenia, wskazując, że linia zabudowy na działce sąsiadującej z działką inwestora naruszała przepisy ustawy o drogach publicznych, zatem ustalono linię zabudowy dla planowanej inwestycji w odległości 6 m od granicy działki drogowej, zgodnie z art. 43 ust. 1 tej ustawy.

Prawidłowo również ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy

w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ten przewiduje, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, że znajdujące się w obszarze analizowanym działki są zabudowane od 7 % do 100 %, zaś średnia wartość tego wskaźnika dla obszaru analizowanego wynosi 28%. Kolegium zaznaczyło, że na niektórych, wymienionych w uzasadnieniu decyzji tego organu, działkach znajduje się również zabudowa, dla której wielkość tego wskaźnika jest bardzo zbliżona do wskaźnika projektowanego (22%). W tej sytuacji zasadny jest wniosek organów obu instancji, że choć wynikające z wniosku inwestora parametry zabudowy dają wskaźnik mniejszy od średniego wskaźnika dla analizowanego terenu, to ponieważ

w obszarze analizowanym znajdują się tereny zabudowane w analogicznym stopniu, możliwe było określenie tego parametru w zakresie od 17% do 23%. Skarżąca nie podważyła skutecznie, że w obszarze analizowanym znajdują się działki, których powierzchnia zabudowy jest zbliżona do wskaźnika projektowanego (m.in. na działkach

o numerach "[...]","[...]","[...]","[...]","[...]", czy "[...]").

Oceniając prawidłowość ustalenia przez organy szerokości elewacji frontowej należy zauważyć, że przy ustaleniu tego parametru również zastosowano odstępstwo od zasady. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%). W ust. 2 § 6 dopuszczono wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jak wynika z analizy minimalna wielkość tego parametru dla budynków znajdujących się

w obszarze analizowanym wynosi 2 m, maksymalna zaś 37 m, a średnia szerokość to

10 m, zaś przy uwzględnieniu 20% tolerancji szerokość elewacji frontowej można ustalić od 8 m do 12 m. Bezsporne jest, że w obszarze istnieją budynki o szerokości elewacji frontowej powyżej 20 m i są to budynki na działkach: "[...]" - 21 m (w analizie

i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji omyłkowo podano numer działki "[...]" – co potwierdza załączony przez Skarżącą do skargi wydruk ze strony Głównego Urzędu Geodezji

i Kartografii: geoportal.gov.pl), "[...]" - 23 m, "[...]" - 25 m, "[...]" - 37 m, "[...]" - 30 m, "[...]"

- 30 m, "[...]" - 21 m (sąsiadująca z działką inwestora). Powyższe uzasadniało zastosowania odstępstwa przewidzianego w § 6 ust. 2 i ustalenie tego parametru

w granicach od 20 do 25 m.

Odnosząc się do prawidłowości zastosowania § 7 rozporządzenia należy przypomnieć, że zgodnie z § 7 ust. 1 wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Stosownie zaś do ust. 3, jeżeli wysokość,

o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W ust. 4 § 7 dopuszczono zaś wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to

z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Prawidłowo Kolegium oceniło, że skoro wysokość zabudowy na działkach sąsiednich nie jest jednolita, gdyż wynosi od 3 m do 6 m,

w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 8 m - 10 m, m.in. na działkach o numerach: "[...]" (budynek mieszkalny),

"[...]" (budynek usługowy), "[...]","[...]" i "[...]" (szkoła), "[...]","[...]" i "[...]" (Park Wodny "[...]"), a także znaczne zróżnicowanie posadowienia budynków względem dróg - w tym frontów poszczególnych działek (równolegle lub prostopadle kalenicą), to zgodnie z ust. 4

§ 6 rozporządzenia, możliwe było wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przedziale 8 m – 10 m. Powyższe uzasadniało bowiem ocenę, że przyjęcie tej wartości wynika z analizy. W tej sytuacji zarzuty Skarżącej dotyczące błędnego podania omawianego parametru dla kilku budynków, pozostają bez znaczenia w sprawie. Dodać należy, że z załączonych do skargi zdjęć dotyczących domów mieszkalnych, znajdujących się według Skarżącej na działkach nr "[...]" i nr "[...]" oraz budynku na działce nr "[...]", wynika, że prawidłowo wskazano w analizie wysokość elewacji frontowych i kalenic tych budynków. Ewentualne jednostkowe omyłki w analizie nie powodują, że dowód ten nie mógł być wykorzystany w kontrolowanym postępowaniu, skoro analizą objęto łącznie 65 działek, w tym 55 zabudowanych, i 84 budynki.

Na marginesie zauważyć można, że z załączonych przez Skarżącą zdjęć wynika, że

w obszarze analizowanym zabudowa jest bardzo zróżnicowana, co pośrednio uzasadnia wnioski organów o możliwości zastosowania odstępstw z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia przy ustalaniu parametrów dla zabudowy planowanej przez inwestora.

Powyższe uwagi należy mieć na względzie oceniając prawidłowość ustalenia dla planowanej inwestycji geometrii dachu: wysokości budynku do kalenicy - na poziomie od 10 m do 12 m, dachu - płaski, dwu- lub wielospadowy, kąt nachylenia połaci dachowych od 25 do 40°. Sposób ustalenia geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy

i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) reguluje § 8 rozporządzenia stanowiąc, że ten parametr ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że wysokość kalenicy dachu w obszarze analizowanym wynosi od 3 m do 12 m, zaś średnia wysokość wynosi 9 m. Budynki mają dachy płaskie, jedno-, dwu- lub wielospadowe,

o kącie nachylenia połaci do 45°. W tej sytuacji zasadnie przyjęto, że ustalenia w zakresie omawianego parametru mają oparcie w wynikach analizy, skoro bezspornie najwyższe budynki w sąsiedztwie mają wysokość głównej kalenicy do 12 m.

Podzielić należy wyrażony w skardze pogląd, że kontynuacja funkcji w rozumieniu

art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie polega wyłącznie na wykazaniu istnienia w obszarze analizowanym obiektów tożsamych z obiektem, będącym przedmiotem wniosku, gdyż należy przyjąć szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wykładnią systemową, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, co oznacza, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Powyższe oznacza, że nowa zabudowa nie musi być całkowicie podporządkowana zabudowie bezpośrednio sąsiadującej. Nie można więc od niej wymagać identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zarówno kontrolowana decyzja, jak

i poprzedzająca ją decyzja Wójta są zgodne z prawem. Organy te przeprowadziły prawidłową analizę urbanistyczną, która pozwoliła na ustalenie cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w sposób umożliwiający określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy, czym zrealizowane zostały wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W szczególności, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, gdyż brak było podstaw do jego poszerzenia, a ustalone parametry i współczynniki znajdują uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdził również spełnienie pozostałych, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek ustalenia warunków zabudowy.

W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7

i art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 k.p.a.).

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w pismach procesowych Skarżącej

z 2 i 15 grudnia 2020 r. należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kontroli Sądu nie podlegała decyzja organu pierwszej instancji z "[...]" r., uchylona przez Kolegium decyzją

z "[...]" r., dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla innej inwestycji, to jest budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na przedmiotowej działce. Niezależnie od powyższego, należy zauważyć, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie są przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Studium, jako akt polityki przestrzennej nie będący aktem prawa powszechnie obowiązującego – prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), nie może być źródłem ograniczeń sposobu wykonywania prawa własności (inwestowania), a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do określenia parametrów planowanej inwestycji w decyzji administracyjnej. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki NSA z: 20 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2084; 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1203/10 oraz powołane tam orzecznictwo).

Niezrozumiały jest zarzut, że choć organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku o trzech kondygnacjach nadziemnych, to Kolegium zezwoliło w zaskarżonej decyzji na cztery kondygnacje naziemne i garaż podziemny. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy w całości decyzję organu pierwszej instancji z "[...]" r., zatem Kolegium nie ustalało w odmienny sposób jakichkolwiek parametrów spornej inwestycji.

Wyjaśnić ponadto należy, że stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uprawnienie sądu do przeprowadzenia dowodu zostało sformułowane przez ustawodawcę w sposób niezwykle ograniczony. Przedmiotem dowodu może tylko dokument i to w sytuacji gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zasadą jest bowiem, że sąd administracyjny ocenia prawidłowość gromadzenia i oceny materiału dowodowego przez organ. Sąd administracyjny z zasady nie prowadzi postępowania dowodowego i nie dokonuje ustaleń faktycznych, tak jak organ administracji publicznej.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.

Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie

art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.