Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 277/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7 , art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 8 kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektów budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 1 lutego 2016 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz M. C. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. C., zwanego dalej również skarżącym, jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 8 kwietnia 2016 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim (dalej w skrócie: PINB) z dnia 1 lutego 2016 r., nr [...], nakazującą skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektów oznaczonych numerami a i b, znajdujących się na działce nr c w [...].

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia 3 grudnia 2014 r., znak: [...], PINB zawiadomił M. C. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie oceny legalności zmiany sposobu użytkowania budynków z produkcji chowu bydła na produkcję świń w [...].

W dniu 29 grudnia 2014 r. przesłuchano w sprawie świadków, tj. P. P. oraz E. R., reprezentującego A. P. – Prezesa Zarządu A Sp. z o.o. Osoby te wyjaśniły, że na podstawie umowy dzierżawy z dnia 1 dnia grudnia 2011 r. zawartej B Sp. z o.o. skarżący objął w dzierżawę nieruchomości w [...], obejmujące trzy cielętniki, oborę, magazyn pasz treściowych, drogi, place i zbiorniki gnojowicy, z przeznaczeniem na działalność hodowlaną. Ponadto P. P. oświadczył, że obecnie na terenie nieruchomości jest prowadzona hodowla trzody chlewnej. Taka hodowla była prowadzona również wcześniej.

W dniu 23 lutego 2015 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny, ustalając, że w przedmiotowych budynkach gospodarczych i inwentarskich oznaczonych w ewidencji gruntów pod nr a i b prowadzona jest hodowla tuczników. W budynku a przebywa około 500 tuczników o wadze średnio 70-80 kg/szt. W budynku b przebywa około 640 tuczników o wadze średnio 60-70 kg/szt. Budynki posiadają instalację elektryczną, wentylację grawitacyjną wspomaganą wiatrakami elektrycznymi o średnicy 120 cm, po dwie sztuki w każdym użytkowanym obiekcie w ścianach szczytowych od strony południowo wschodniej. Obiekty są wyposażone w instalację pojenia świń oraz instalację dostarczania paszy (pasza jest pobierana z instalacji silosów paszowych - po dwie sztuki dla każdego z dwóch obiektów). Ustalono również, że hodowla odbywa się bezściółkowo.

Pismem z dnia 24 czerwca 2015 r. Burmistrz Otmuchowa wyjaśnił, że w sprawie dotyczącej decyzji tego organu z dnia 9 marca 2015 r., znak:[...], którą odmówiono skarżącemu określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na hodowli trzody chlewnej w liczbie do 79 DJP inwentarza w dwóch obiektach inwentarskich użytkowanych wcześniej jako obory dla bydła i zmianie sposobu użytkowania tych obiektów inwentarskich na cele hodowli trzody chlewnej w miejscowości [...] na działce nr c, toczy się postępowanie odwoławcze przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Opolu. Ponadto Burmistrz Otmuchowa przesłał zaświadczenie z dnia 3 września 2013 r. dotyczące planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że działka nr c- obręb geodezyjny [...] zlokalizowana jest częściowo w obszarze terenów rolnych, a częściowo w obszarze terenów obiektów i urządzeń produkcji i obsługi gospodarki rolnej.

Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2015 r., nr [...], PINB nakazał M. C. (jako dzierżawcy przedmiotowych obiektów) wstrzymać użytkowanie budynków objętych niniejszym postępowaniem i nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do 30 listopada 2015 r. wymaganych dokumentów, określonych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ uznał bowiem, że skarżący dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów, polegającej na zmianie rodzaju prowadzonej hodowli - z hodowli bydła na produkcję świń.

Pismem z dnia 21 sierpnia 2015 r. Burmistrz Otmuchowa poinformował PINB, że na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199), miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Otmuchów, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Otmuchowie Nr XXXV/2/268/94 z dnia 25 maja 1994 roku (Dz. Urz. Woj. Op. z dnia 10 sierpnia 1994 r. nr 21, poz. 182), z dniem 31 grudnia 2003 r. utracił moc. Wobec powyższego działka nr c- obręb geodezyjny [...] stanowi teren, na którym brak jest aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla działki tej nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, ani nie zostało wszczęte postępowanie w tej sprawie.

W dniu 9 października 2015 r. przeprowadzono kontrolę sprawdzającą realizację nakazów z postanowienia z dnia 17 sierpnia 2015 r., nr [...], ustalając, że w budynku nr a w czasie kontroli nie było świń. Obiekt stanowił pustostan i nie był użytkowany. Natomiast w obiekcie nr b były tuczniki w ilości około 500 sztuk, co oznacza, że nie wstrzymano prowadzenia hodowli.

Pismem z dnia 27 listopada 2015 r. M. C. zwrócił się do organu z wnioskiem o przedłużenie terminu wyznaczonego postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2015 r., podając, że obecnie prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, co jest konieczne do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

W dniu 11 stycznia 2016 r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę, która potwierdziła, że w budynku gospodarczym nr a prowadzona jest hodowla tuczników w ilości ok. 500 sztuk. Natomiast budynek nr b nie jest eksploatowany.

Decyzją z dnia 1 lutego 2016 r., nr [...], PINB na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, nakazał M. C. (jako dzierżawcy obiektów) przywrócić poprzedni sposób użytkowania obiektów oznaczonych numerami a i b, znajdujących się na działce nr c w [...], tj. istniejący przed rozpoczęciem produkcji zwierzęcej w postaci hodowli świń. Organ podał również, że przedmiotowa decyzja oznacza nakaz zaniechania prowadzenia hodowli trzody chlewnej. Natomiast podjęcie jakiejkolwiek hodowli w tych obiektach jest możliwe po uzyskaniu stosownych zgód. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że skarżący nie przedłożył organowi żadnych dokumentów dotyczących zmiany sposobu użytkowania. Natomiast podstawowym (legalnym) przeznaczeniem budynków będących przedmiotem postępowania jest hodowla bydła. Organ wskazał, że hodowla świń wiąże się ze zmianą dużej jednostki przeliczeniowej inwentarza (DJP), co w konsekwencji nakłada konieczność zmiany sposobu użytkowania obiektów. Wywiódł również, że każda zmiana sposobu użytkowania, która prowadzi do zmiany parametrów wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego, powinna być poprzedzona zgłoszeniem. W ocenie organu, do przyjęcia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wystarczające jest samo zaistnienie zmiany warunków wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego lub innych podobnych w skutkach, bez względu na ich charakter, gdyż przepis ten nie wymaga, by zmiany polegały na pogorszeniu lub polepszeniu warunków. Organ stwierdził, że zmianie uległy przede wszystkim warunki higieniczno-sanitarne w budynku oraz warunki ochrony środowiska. Następnie wskazał, że przy zmianie sposobu użytkowania budynków zastosowanie ma § 110 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690, z późn. zm.). Końcowo organ odnotował, że pomimo wstrzymania użytkowania przedmiotowe obiekty, jak wynika z przeprowadzonych kontroli, nadal są użytkowane, co uzasadniało zastosowanie wobec skarżącego nakazu z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego.

W odwołaniu do powyższej decyzji M. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także ewentualne zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego związanego z odwołaniem od decyzji Burmistrza Otmuchowa z dnia 9 marca 2015 r. Kwestionowanej decyzji skarżący zarzucił:

- niewskazanie, na czym ma polegać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, skoro przedmiotowe obiekty od zawsze były przeznaczone na hodowlę i produkcję zwierzęcą;

- dowolne, bez przeprowadzenia i wskazania stosownych dowodów i badań, oraz nieuzasadnione i tym samym błędne twierdzenie, że w przedmiotowych obiektach uległy zmianie warunki higieniczno-sanitarne oraz warunki ochrony środowiska, ponieważ budynki te przeznaczone były od dekad na działalność hodowlaną i do takiej też działalności przystosowane;

- nieuwzględnienie przez organ okoliczności, że nie przekroczono wartości 40 DPJ, dla którego to progu nie jest wymagane zgłoszenie o zmianie sposobu użytkowania obiektów;

- nieuzasadnione powoływanie się na nieprawomocną decyzję Burmistrza Otmuchowa z dnia 9 marca 2015 r., odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na hodowlę trzody chlewnej, podczas gdy w aktach sprawy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu znajduje się pozytywna opinia uprawnionych biegłych dla takiej działalności, która przeczy dowolnym i nieudowodnionym twierdzeniom organu powiatowego o zmianie w budynkach warunków ochrony środowiska;

- nieuwzględnienie faktu, że rodzaj produkcji zależy od sytuacji i koniunktury na rynku, do której należy ciągle się dostosowywać oraz że produkcja dotychczas prowadzona przez skarżącego okazała się nieopłacalna i nie mógł czekać na formalności związane ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów.

Skarżący wniósł także o dołączanie do akt sprawy opinii środowiskowej, która spełnia wymogi wynikające z postanowienia z dnia 17 sierpnia 2015 r., którym został on zobowiązany do przedłożenia stosownych dokumentów.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, OWINB decyzją z dnia 8 kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przytoczył i omówił przepisy mające zastosowanie w sprawie. Organ wyjaśnił, że w razie niewywiązania się z obowiązku określonego w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), nadal zwanej w skrócie Prawem budowlanym, organ nadzoru prowadzi postępowanie legalizacyjne, mające na celu usunięcie stanu niezgodności z prawem samowolnie zmienionego sposobu użytkowania. Zastosowanie ma wówczas art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Sankcja przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania może być nałożona wyłącznie na podmiot, który nie poddał się wymogom postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Taka sytuacja, zdaniem organu, miała miejsce w niniejszej sprawie. PINB umożliwił skarżącemu doprowadzenie samowolnie zmienionego sposobu użytkowania spornych obiektów do stanu zgodnego z prawem. Z tej możliwości skarżący nie skorzystał, wobec czego organ wydał decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. To działanie organu było oparte o art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania, OWINB uznał, że z treści zaskarżonej decyzji wynika wyraźnie na czym ma polegać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. sprzed hodowli świń. Ponadto podjęcie działalności polegającej na hodowli trzody chlewnej wymaga spełnienia odmiennych warunków higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska niż prowadzenie działalności polegającej na hodowli bydła. Zmiana rodzaju prowadzonej hodowli wymaga bowiem przystosowania obiektów do tej hodowli. Wobec tego, w ocenie organu, podjęcie innego rodzaju hodowli rzeczywiście doprowadziło do zmiany warunków higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska przedmiotowych obiektów inwentarskich. Dalej, organ podniósł, że niniejsze postępowanie nie jest związane z postępowaniem, jakie toczy się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, a zatem brak jest podstaw do zawieszenia tego postępowania. Z kolei odnośnie do żądania uznania, że opinia środowiskowa spełnia nakaz przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu z dnia 17 sierpnia 2015 r., OWINB stwierdził, że czas na złożenie wymaganych dokumentów minął bezskutecznie 30 listopada 2015 r. Obowiązkiem skarżącego było przedłożenie wymaganych dokumentów do organu powiatowego. Natomiast skarżący nawet na etapie postępowania odwoławczego nie przedstawił żadnej dokumentacji, dlatego nie może dojść do przedmiotowej legalizacji. Poza tym wnioskowaną opinię organ uznał za zbędną w sprawie dotyczącej stwierdzenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektów. Za niezasadny organ uznał również argument o nieprzekroczeniu 40 DJP. W obiektach podczas kontroli stwierdzono obecność tuczników w ilości ok. 500 sztuk. Zgodnie ze współczynnikiem przeliczania sztuk rzeczywistych na DJP tucznik liczony jest jako 0,14 DJP, co w rezultacie oznacza, że hodowla prowadzona przez skarżącego odpowiada 70 DJP. Końcowo, organ stwierdził, że PINB stosownie do obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 K.p.a., w ramach prowadzonego postępowania podjął wszelkie działania niezbędne do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc zaskarżona decyzja jest zgodna zarówno z przepisami procedury administracyjnej, jak i z Prawem budowlanym.

W skardze na powyższą decyzję M. C. wniósł o jej uchylenie w całości. Zarzucił naruszenie art. 71 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, ponieważ nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych-gospodarczych i hodowlanych. Ponadto sformułował zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedopuszczenie dowodu z obszernej ok. 100 stronicowej opinii środowiskowej, znajdującej się m.in. w aktach sprawy SKO w Opolu, a znanej organom obu instancji, w celu przeprowadzenia realnej i rzeczywistej oceny, czy w przedmiotowych obiektach w wyniku prowadzonej hodowli świń nastąpiła zmiana "warunków sanitarnych i środowiskowych", wymagająca zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania oraz czy ta opinia spełnia wymagania nadzoru budowlanego wobec skarżącego do dostarczenia dokumentacji legalizującej ewentualną zmianę sposobu użytkowania tych obiektów. Dalsze zarzuty dotyczyły uchylenia się od prowadzenia postępowania dowodowego chociażby z dokumentów, celem oceny i wskazania, co oznacza doprowadzenie do "stanu istniejącego przed rozpoczęciem produkcji zwierzęcej w postaci hodowli świń". Zdaniem skarżącego, stan poprzedni powinien wynikać z dokumentów, które wskazywałyby, jaka konkretnie działalność hodowlana była prowadzona wcześniej w obiektach. Ponadto skarżący zarzucił błędne przyjęcie i liczenie tzw. współczynnika przeliczeniowego DJP, bowiem inaczej liczone są warchlaki w przeliczeniu, a inaczej tuczniki w przeliczeniu. Za niedopuszczalne uznał posługiwanie się przez nadzór budowlany terminem "około" przy określaniu liczby świń. Nadto, zdaniem skarżącego, zawarte w uzasadnieniu decyzji twierdzenia, że organ powiatowy zgodnie z art. 7 i 77 K.p.a. przeprowadził postępowanie, jest nieuprawnione i odbiega od rzeczywistości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. Dodatkowo podkreślił, że w sprawie nie był istotny fakt przekroczenia, czy też nie, progu 40 DJP. Główną przyczyną zmiany sposobu użytkowania była w rzeczywistości zmiana rodzaju prowadzonej hodowli, pociągająca za sobą równoczesną zmianę warunków higieniczno-sanitarnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W wyniku przeprowadzenia w powyższym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzić należało, że akty te zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa procesowego.

Z uwagi na charakter popełnionych naruszeń przypomnieć trzeba, że art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślenia również wymaga, że wszelkie niejasności występujące w sprawie nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony, a ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Ostatnio wskazany przepis wyraźnie też nakazuje, by organ wskazał w uzasadnieniu decyzji fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparto, ale również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). Ponadto organ winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 K.p.a., co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania. Z zasady tej wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Odnotować też trzeba, że uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia.

Materialnoprawną podstawę działania organów w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 71 ust. 2 zd. pierwsze Prawa budowlanego). Stosownie zaś do art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 art. 71a, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego).

W kontrolowanej sprawie orzekające organy obu instancji zgodnie uznały, że w obiektach - których dzierżawcą jest M. C. - oznaczonych numerami a i b, na działce nr c w[...], doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania z produkcji w postaci hodowli bydła na hodowlę świń, ponieważ zmianie uległy warunki higieniczno-sanitarne oraz warunki ochrony środowiska. Powyższe skutkowało wydaniem przez PINB postanowienia z dnia 17 sierpnia 2015 r. o wstrzymaniu użytkowana spornych budynków i nałożeniu na skarżącego obowiązku przedłożenia w terminie do 30 listopada 2015 r. wymaganych dokumentów, określonych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Z kolei, wobec ustalenia w ramach przeprowadzonych przez PINB kontroli, że sporne obiekty nadal są użytkowane oraz nieprzedłożenia przez skarżącego żądanych dokumentów, organ decyzją z dnia 1 lutego 2016 r. nakazał skarżącemu przywrócić poprzedni sposób użytkowania tych obiektów, tj. istniejący przed rozpoczęciem produkcji zwierzęcej w postaci hodowli świń.

W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Zmianę tę trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2236/14, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast ustalenie, czy w konkretnym przypadku można będzie mówić o zmianie sposobu użytkowania, jest uzależnione od ustalonego wnikliwie stanu faktycznego i jego oceny, z dokładnym, a nie tylko powtarzającym powyższą normę, omówieniem przyczyn, dla jakich właśnie w takiej sprawie należy uznać, iż następuje zmiana sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 785/10). Analizując pod tym kątem treść decyzji wydanych w niniejszej sprawie, stwierdzić trzeba, że orzekające organy nie wskazały, na czym - ich zdaniem - polegała zmiana warunków sanitarno-higienicznych i warunków ochrony środowiska, która to zmiana zadecydowała o uznaniu, iż skarżący dopuścił się samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornych obiektów, prowadząc hodowlę świń. Wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, przepis § 110 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie uzasadnia twierdzenia o zmianie sposobu użytkowania spornych obiektów. Dostrzec bowiem trzeba, że przepis ten ma zastosowanie zarówno w przypadku hodowli bydła, jak i trzody chlewnej, ponieważ określa on warunki, jakie powinny być zapewnione w pomieszczeniu przeznaczonym dla inwentarza żywego. Z kolei argumentacja PINB o zmianie DJP inwentarza nie odnosi się do okoliczności niniejszej sprawy, która nie dotyczy przecież zwiększenia obsady inwentarza, czyli intensyfikacji produkcji. W ocenie Sądu, również organ odwoławczy nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, na czym polegała zmiana sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów. W tej kwestii OWINB posłużył się bowiem bardzo ogólną argumentacją, a mianowicie, że chów trzody chlewnej wymaga spełnienia odmiennych warunków higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska. Nie wytłumaczył natomiast, na czym polegają te różnice, ponieważ nie podał, jakie warunki winny być spełnione przy hodowli bydła, a jakie przy hodowli świń. Tylko z porównania tych konkretnie wskazanych warunków możliwe byłoby wywiedzenie wniosku w zakresie zmiany przez skarżącego sposobu użytkowania obiektów. Zdaniem Sądu, nie można za wystarczający uznać argument, że sama zmiana rodzaju hodowli jest równoznaczna ze zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nadto w decyzjach organów obu instancji zabrakło dostatecznego uzasadnienia dla stanowiska o ostatnim, legalnym użytkowaniu przedmiotowych obiektów. W tym zakresie organy nie omówiły w pełni zgromadzonego materiału dowodowego i nie wskazały, które z dowodów przemawiają za przyjęciem, że podstawowym i legalnym przeznaczeniem budynków jest hodowla bydła. Powyższe było konieczne choćby z tego powodu, że świadek P. P. (prezes Spółki B) zeznał, iż hodowla trzody chlewnej (a nie bydła) była prowadzona już na kilka lat przed zwarciem umowy dzierżawy ze skarżącym. Wyjaśnił również, że od pracowników wie, że taka hodowla była prowadzona także do ok. 2004 r. Zeznania te nie zostały zweryfikowane czy w jakikolwiek sposób skomentowane.

W świetle powyższego zasadne jest stwierdzenie, że zaprezentowane przez organy obu instancji stanowisko, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania jest przedwczesne, ponieważ zostało podjęte bez dostatecznego zbadania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie dokonano też analizy, jaki wpływ na funkcjonowanie spornych obiektów ma prowadzona przez skarżącego działalność w postaci hodowli świń i czy w wyniku jej prowadzenia uległ zmianie sposób użytkowania tych budynków, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto wskazać przyjdzie, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji powinno zawierać omówienie zastosowanej regulacji z odniesieniem jej do realiów rozpoznawanej sprawy. Takiego omówienia w kontrolowanych decyzjach zabrakło, co dodatkowo świadczy o ich wadliwości. Powiedziane dotąd stanowi o niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, co jest niezgodne z wymogami procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), a także o podjęciu decyzji z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) oraz z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a.

Opisane wyżej wadliwości postępowania i konieczność przeprowadzenia ustaleń odnośnie kluczowych elementów stanu faktycznego oraz dokonania jego oceny w kontekście zastosowanej normy prawnej, stanowią przesłankę do uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.