Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2647/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16 ust. 3, art. 17, art. 12 ust. 4 i 6
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 15, art. 26 par. 1, art. 29 par. 1, art. 17 par. 2, art. 23 par. 6, art. 35 par. 1, art. 143 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2033/13 w sprawie ze skargi T. B. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2033/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę T. B. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie wezwania do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2817/12, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1103/12, i oddalił skargi (w tym T. B.) na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...].

Wymienioną wyżej decyzją Minister z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 14 października 2009 r., nr [...], udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn: Rozbudowa skrzyżowania ulic [...] i [...] w K. wraz z rozbudową infrastruktury: odwodnienia, oświetlenia, sygnalizacji świetlnej oraz kolidującego uzbrojenia podziemnego sieci: kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazociągowej, elektroenergetycznych, teletechnicznej, planowanej do realizacji w północno zachodniej części miasta K. na styku dzielnic: [...], opatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności.

Upomnieniem z dnia 7 kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwanej dalej "u.p.e.a.", wezwał T. B. do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji Wojewody [...] nr [...], tj. do wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, położonych w liniach rozgraniczających teren planowanej inwestycji: działki ewidencyjnej [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna K., gmina K., powstałej z podziału działki ewidencyjnej nr [...] na działki: nr [...], z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

W związku z niewykonaniem obowiązku (pomimo skutecznie doręczonego zobowiązanej upomnienia w dniu 12 kwietnia 2010 r.), Wojewoda [...] wystawił w dniu 4 maja 2010 r. tytuł wykonawczy nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], Wojewoda [...] wezwał T. B. do wykonania obowiązku wynikającego z powyższego tytułu wykonawczego.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła T. B., domagając się jego uchylenia. Wystąpiła również o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 17 § 2 w zw. z art. 18, art. 35 § 1 i 2 u.p.e.a. oraz o wstrzymanie wykonania postanowienia zgodnie z art. 143 K.p.a.

Zaskarżonym postanowieniem Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu ww. zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.

Postanowienie organu II instancji zapadło w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1754/12.

Minister po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wymogi określone w art. 17 § 1, art. 18 § 1, art. 143 § 1 i 2, art. 26 § 5 pkt 1, art. 32 u.p.e.a. oraz 124 K.p.a. Egzekucja ww. obowiązku została wszczęta w dniu 10 czerwca 2010 r. przez doręczenie tytułu wykonawczego, a do momentu wydania przez Wojewodę postanowienia nr [...], nie zostało przerwane lub zakończone postępowanie egzekucyjne przez orzeczenie w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego wstrzymania czynności egzekucyjnych czy postępowania egzekucyjnego, jego zawieszenia bądź umorzenia. Ponadto wskazał, że w związku z decyzją Wojewody nr [...] w trakcie postępowania egzekucyjnego brak jest podstaw do badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.) oraz wynikających z tej decyzji warunków m.in. przyłączenia mediów. Ponadto organ wyjaśnił, że powoływanie się przez skarżącą na fakt, że nie została dokonana wycena oraz nie zostało wypłacone odszkodowanie, nie wpływa w żaden sposób na wszczęcie postępowania egzekucyjnego i samą egzekucję. Z żadnego bowiem przepisu prawa nie wynika, aby wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej uzależnione było od realizacji obowiązku wypłaty odszkodowania oraz wyceny nieruchomości.

Dalej organ stwierdził, że kwestie prawidłowego określenia egzekwowanego obowiązku czy też uprzedniego doręczenia upomnienia mogą być podstawą zarzutów, o których mowa w art. 33 u.p.e.a., a nie zażalenia od postanowienia o wezwaniu do wykonania obowiązku, które dotyczy już kolejnego etapu postępowania egzekucyjnego.

Ustosunkowując się zaś do zarzutu zobowiązanej dotyczącego braku stanowiska organu egzekucyjnego wobec postulatów i argumentów zgłoszonych do protokołu z dnia 29 marca 2010 r. oraz przedłożonych na piśmie w siedzibie inwestora, Minister zauważył, że organ I instancji nie miał obowiązku rozpatrywania powyższych zarzutów jako niezwiązanych z przedmiotem postępowania zakończonego ww. postanowieniem. Także pozostałe zarzuty zażalenia nie zyskały akceptacji organu odwoławczego. Minister wyjaśnił, że chybiony jest zarzut naruszenia przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne z uwagi na brak zawiadomienia stron o planowanych czynnościach geodezyjnych. Treść ww. zarzutu oparta jest na kwestii mniemającej wpływu na prawidłowość samej egzekucji i podlegających ewentualnemu badaniu w odrębnych trybach administracyjnych przez właściwe do tego organy.

Według organu odwoławczego, materiał dowodowy jest kompletny, zaś postanowienie organu pierwszej instancji nie narusza prawa.

Kwestionowane postanowienie nie powołuje się na środki przedwczesne i nieadekwatne w stosunku do skarżącej. Wojewoda [...], działając jako organ egzekucyjny, prawidłowo zastosował w omawianym przypadku przedmiotowy środek egzekucyjny. Zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym może być m.in. odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, a w związku z charakterem przedmiotowej sprawy, celem skutecznego przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 1 u.p.e.a.) organ prawidłowo zastosował właśnie te środki egzekucyjne. Dokonując zatem wyboru właściwego środka, organ kierował się zasadami postępowania egzekucyjnego, w tym zasadą ujętą w przepisie art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którą organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne mające prowadzić bezpośrednio do wykonania obowiązku. Nie miał przy tym organ egzekucyjny możliwości zastosowania środka mniej uciążliwego, bowiem zastosowanie innego środka nie spełniłoby celu egzekucji, gdyż nic doprowadziłoby do wykonania obowiązku wydania nieruchomości uprawnionemu podmiotowi.

Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, organ drugiej instancji wskazał, że w kwestii tej wypowiedział się już w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1754/12. Ponadto wyjaśnił, że przedmiotowy wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy, ponieważ może być rozpoznawany w trybie nadzoru, a nie w trybie postępowania zażaleniowego (art. 23 § 6 u.p.e.a.).

Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. B., zarzucając naruszenie:

- art. 2, art. 8, art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) w związku z art. 12 ust. 4b i ust. 5 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej "specustawą drogową", w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a także w związku z naruszeniem art. 143 § 1 pkt 2 i § 2 w związku z art. 45 § 1 i art. 17 § 1 i 2, art. 15, art. 26, art. 27 i art. 29 oraz art. 35 § 2 u.p.e.a. przez naruszenie powołanych przepisów Konstytucji i naruszenie interesu prawnego strony, polegającego na pozbawieniu własności nieruchomości strony i na uniemożliwianiu uzyskania w terminie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a także przeprowadzenia egzekucji bez rozpoznania wniesionych przez stronę zażaleń i zarzutów oraz skargi na czynności egzekutora w czasie, kiedy organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne. W ocenie skarżącej ww. uchybienia skutkują rażącym naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia;

- art. 7 i art. 9 oraz art. 10, art. 11 K.p.a., a także art. 77 § 1 i art. 81 K.p.a. przez niewyjaśnienie dostatecznie sprawy, a także brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków oraz niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także niezapewnienie możności wypowiedzenia się strony, co do przeprowadzonych dowodów oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. przez niewyjaśnienie dostatecznie sprawy i zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając przedmiotowe postanowienie, tj. braku rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia, poprzez pominięcie istotnych kwestii, wskazanych poniżej.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto uzupełniając stan faktyczny wskazał, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], uchylił czynności egzekucyjne oraz umorzył postępowanie egzekucyjne z przyczyn formalnych w przedmiocie wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z dnia 21 maja 2010 r., nr [...], tj. dotyczącego działki [...]. Niniejsze postępowanie dotyczy zaś obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 4 maja 2010 r., nr [...] wystawionego przez Prezydenta Miasta K., polegającego na wydaniu nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2033/13, oddalając skargę przywołał za organami stan faktyczny sprawy, wskazując, że skarżąca była wzywana do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Wojewody nr [...]; skierowano do niej upomnienie; wystawiono tytuł wykonawczy. W tych warunkach zostało wydane zaskarżone postanowienie i poprzedzające jej postanowienie organu I instancji. Sąd powołując się na treść art. 26 § 5, art. 32, art. 6, art. 7, art. 1a pkt 12 lit. b, art. 143 § 1 pkt 2 u.p.e.a. stwierdził, że zaskarżonemu postanowieniu nie można zarzucić naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

A zatem, podnoszona przez skarżącą zasadność pozbawienia własności nieruchomości pozostaje poza granicami sprawy rozpoznawanej przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, a tym samym i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Oznacza to, że nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a kwestia odszkodowania wykracza poza przedmiot rozpatrywanej sprawy, ponieważ będzie załatwiona w innym postępowaniu (art. 12 ust. 4 i 6 specustawy drogowej).

W ocenie Sądu, nie ma także znaczenia, wskazywana przez skarżącą, okoliczność co do tego, że w czasie prowadzonego postępowania egzekucyjnego była jeszcze nierozstrzygnięta kwestia prawidłowości decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] października 2009 r., nr [...], co nastąpiło dopiero w dniu 31 stycznia 2013 r. w związku z wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem o sygn. akt II OSK 2817/12. Decyzja ta została bowiem opatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności. Rygor taki może być nadany, przez upoważnione do tego organy w prowadzonych przed nimi postępowaniach administracyjnych, również decyzjom nieostatecznym. Decyzja nieostateczna, której został nadany rygor, jest wykonalna przed upływem terminu do wniesienia od niej odwołania – co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Nie zyskał także uznania Sądu zarzut prowadzenia czynności egzekucyjnych podczas gdy (zdaniem skarżącej) postępowanie egzekucyjne prowadzone w odniesieniu do działki nr [...] zostało umorzone. Z akt sprawy wynika bowiem, że sytuacja taka miała miejsce, ale w odniesieniu do działki nr [...].

Ponadto za nieuprawniony Sąd uznał zarzut co do prowadzenia przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego podczas gdy nie zostały rozpatrzone zgłoszone przez skarżącą bliżej nie sprecyzowane zarzuty i zażalenia. Przepis art. 35 § 1 u.p.e.a. obowiązujący w czasie trwania postępowania egzekucyjnego, wyraźnie bowiem stanowi, że wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymuje tego postępowania.

W ocenie Sądu niezasadne okazały się także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 i art. 81, co wymagało wskazania do jakich uchybień doszło i czy miały one wpływ na wynik sprawy.

W powyższych okolicznościach sprawy Sąd nie podzielił argumentów skargi co do naruszenia pozostałych przepisów Konstytucji RP, tj. art. 2, art. 8, art. 64 w związku z art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz w związku ze wskazanymi przepisami specustawy drogowej i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W ocenie Sądu, organy obu instancji zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, zaś uzasadnienie zaskarżonego do Sądu postanowienia spełnia ustawowe wymogi, określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Teresa Berezowska, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, na zasadzie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2, art. 8, art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. art. 16 ust. 2 i ust. 3 specustawy drogowej w związku art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędną wykładnię powołanych powyżej przepisów polegającą na uznaniu, że przepisy te nie mają postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co do dobrowolnego terminu liczonego od uzyskania przez decyzję waloru ostateczności. Jednocześnie polegające na błędnej wykładni, a także naruszeniu powołanych przepisów Ustawy Zasadniczej i naruszenie interesu prawnego strony, polegającego na pozbawieniu strony własności nieruchomości i uzyskania w terminie wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – do chwili obecnej (od 2009 r.).

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności: naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. przez błędną / wadliwą ocenę ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej, a tym samym wadliwą ocenę zastosowania przez te organy przepisów procedury administracyjnej polegającej na przyjęciu, iż nie wypowiedziano się i nie przeprowadzono wszystkich dowodów, podnoszonych przez strony od samego początku, w tym na naruszenie art. art. 5 § 1 pkt 1, art. 17 § 2, art. 33 pkt 1 i 5, art. 34 § 5, art. 59 i art. 60, art. 143 § 1 pkt 1 i pkt 2 i § 2 u.p.e.a. w związku z art. 8 oraz art. 10 § 2 w związku z art. 81, art. 9., art. 11 w związku z art. 35 i art. 36 oraz art. 7 i art. 77 i art. 78 K.p.a. przez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych związanych z przedmiotową sprawą, w tym naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., przez niewyjaśnienie dostatecznie sprawy i zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając przedmiotowe postanowienie, tj. braku rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Odnosząc się do pierwszej grupy zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że w niniejszej sprawie czynności poprzedzające wszczęcie postępowania egzekucyjnego, tj. złożenie stosownego wniosku zarządcy drogi (art. 16 ust. 3 specustawy drogowej), wystosowanie upomnienia (art. 15 u.p.e.a.), jak i wszczęcie postępowania egzekucyjnego na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 u.p.e.a.), nastąpiły w ustawowych terminach, w sytuacji gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obarczona była rygorem natychmiastowej wykonalności, co już uprawniało do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego (zgodnie z art. 17 specustawy drogowej w związku z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) na długo przed wydaniem ostatecznej decyzji przez organ II instancji oraz przed postępowaniem sądowoadministracyjnym w zakresie takiej decyzji. To, że w sprawie ww. zezwolenia toczyły się postępowanie odwoławcze i sądowoadministracyjne nie oznacza, że decyzja w tym przedmiocie nie podlegała wykonaniu, w tym w związku z wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Rygor natychmiastowej wykonalności oznacza, że taka decyzja bez względu na treść art. 16 specustawy drogowej zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi; uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych (art. 17 ust. 3 specustawy drogowej). W tych warunkach skoro nieostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyposażona była w rygor natychmiastowej wykonalności, tym samym w sprawie mogło być skutecznie prowadzone postępowanie egzekucyjne. Dlatego Prezydent Miasta K. jako wierzyciel, tj. podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku, w dniu 7 kwietnia 2010 r. mógł wystosować do T. B.upomnienie dotyczące wezwania do wydania nieruchomości. W tym zakresie miał w sprawie zastosowanie art. 17 ust. 5 specustawy drogowej bowiem to zgodnie z tym przepisem uprawnionym do żądania wszczęcia egzekucji obowiązku wynikającego z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest zarządca drogi, w tej sprawie Prezydenta Miasta K. występujący jako uprawniony wierzyciel, a nie jak wskazał Sąd I instancji organ egzekucyjny, którym w tej sprawie był Wojewoda [...]. Nie zmienia to faktu, że w tych warunkach mogło dojść do wszczęcia postępowania egzekucyjnego po zastosowaniu art. 26 § 1 u.p.e.a., co też w niniejszej sprawie miało miejsce, ponieważ Prezydent jako uprawniony wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy. Z tych względów jako zasadne należało uznać stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, tj. wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wskazywana przez skarżącą okoliczność co do tego, że w czasie prowadzonego postępowania egzekucyjnego była jeszcze nierozstrzygnięta kwestia prawidłowości decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie można zatem zaakceptować stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał w powyższym zakresie błędnej wykładni przepisów prawa wskazanych w omawianym zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego, co miałoby z kolei prowadzić do pozbawienia T. B. prawa własności. Podstawą wywłaszczenia nie jest bowiem postępowanie egzekucyjne i wydanie w jego trakcie postanowienia wzywającego do wykonania obowiązku. Pozbawienie prawa własności nastąpiło w niniejszej sprawie na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co na etapie postępowania egzekucyjnego, jak i w ramach wywołanego w jego konsekwencji postępowania sądowoadministracyjnego, nie może być odpowiednio przedmiotem oceny organu egzekucyjnego, jak i sądu administracyjnego kontrolującego legalność takiego postępowania. Zatem kwestia wywłaszczenia (pozbawienia prawa własności) nie jest przedmiotem niniejszego postępowania (nie mieści się w granicach sprawy, która dotyczy wyłącznie legalności postanowienia o wezwaniu do wykonania obowiązku). Ponadto kwestia przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest przedmiotem odrębnego postępowania i nie ma związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo powołał się na treść art. 29 § 1 u.p.e.a., wskazując, że organ egzekucyjny nie bada zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co oznacza, że zarzuty w tym zakresie nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy. Ponadto Sąd I instancji, powołując się na art. 12 ust. 4 i 6 specustawy drogowej, prawidłowo wskazał, że kwestia ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość następuje w odrębnej decyzji.

Z tych względów zarzuty dotyczące naruszenia art. 2, art. 8, art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. art. 16 ust. 2 i ust. 3 specustawy drogowej w związku art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Nie można bowiem w tym zakresie dopatrzeć się żadnych uchybień, a tym bardziej w zakresie rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do drugiej grupy zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego należy stwierdzić, że dla wyniku sprawy nie ma znaczenia okoliczność, że organ powinien zbadać zasadność wniosku o fakultatywne wstrzymanie postępowanie egzekucyjnego. Zgodnie z art. 17 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny lub organ odwoławczy może jednak w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia. Natomiast opierając zarzut skargi kasacyjnej na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymagane jest wykazanie, że uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej strona w tym zakresie powinna wykazać, że w sprawie wstrzymanie postępowanie egzekucyjnego do czasu rozpoznania zażalenia było "uzasadnione". Takich uzasadnionych okoliczności strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, a organ nie dostrzegając takich okoliczności nie miał obowiązku zajęcia się takim wnioskiem. Dopiero stwierdzenie przez organ zaistnienia powyższej przesłanki (w tym w ramach nadzoru – art. 23 § 6 u.p.e.a.) powoduje konieczność rozważenia, czy należy wstrzymać czynności egzekucyjne. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie o zasadności wstrzymania (wystąpienia "uzasadnionego przypadku") nie mogły stanowić podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności, tj. wniesionego zażalenia na postanowienie nr [...], umorzenie postępowania egzekucyjnego w innej sprawie, a także zgłoszenie zarzutów, których wniesienie nie wstrzymywało postępowania egzekucyjnego (art. 35 § 1 u.p.e.a. w brzmieniu do dnia 21 listopada 2013 r.). Ponadto głównym celem postępowania egzekucyjnego jest skuteczne wyegzekwowanie ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Wykładnia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie może prowadzić do uniemożliwienia wykonania obowiązku. Skoro w niniejszej sprawie T. B. kilkakrotnie odmawiała współpracy celem przeprowadzenia wydzielenia fizycznego w terenie części jej nieruchomości wywłaszczonej pod planowaną drogę publiczną przez okazanie linii rozgraniczających, to tym samym celem skutecznego przeprowadzenia egzekucji jako prawidłowe należało uznać działania zarządcy drogi, który kilkukrotnie informował zobowiązaną, że okazanie linii rozgraniczających nastąpi podczas czynności egzekucyjnych zmierzających do wydania nieruchomości; co też nastąpiło w dniu 6 sierpnia 2010 r., ponieważ w tym dniu doszło do wydania nieruchomości, gdy w sprawie był już wyznaczony egzekutor. Wynika z tego, że czynności egzekucyjne w niniejszej sprawie były prawidłowe, ponieważ w wyniku ich podjęcia doszło do skutecznej realizacji obowiązku jaki ciążył na T. B.; a tym samym został zrealizowany główny cel ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym przez skuteczne zastosowanie instytucji wezwania do wykonania obowiązku, o jakiej mowa w art. 143 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Oznacza to, że brak było podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, ponieważ przedmiotowa egzekucja dotyczyła wówczas niewykonanego, wymaganego, istniejącego obowiązku, który został prawidłowo określony zgodnie z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; obowiązek ten został prawidłowo skierowany do osoby zobowiązanej, po uprzednim doręczeniu upomnienia oraz nie zaistniały inne przypadki przewidziane w ustawach. Poza tym, jak wyżej wskazano, zgłoszenie zarzutów, w tym dotyczących przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego, nie wstrzymywało powadzenia czynności egzekucyjnych. Zatem Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że czynności egzekucyjne zostały przeprowadzone w sposób zgodny z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 26 § 5, art. 143, art. 6, art. 7, art. 1a pkt 12 lit. b, art. 35 § 1).

Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika by Sąd I instancji nie zajął się wszystkimi podnoszonymi w skardze zarzutami. Sąd wyjaśnił przecież, że na etapie postępowania egzekucyjnego nie bada się zasadności wywłaszczenia. Zatem okoliczność podnoszona w skardze kasacyjnej, że w stosunku do T. B. dokonano już w 2009 r. dwóch wywłaszczeń, co jej zdaniem ma wpływ na zbędność wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie, nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. Nie jest też prawdą, że w niniejszej sprawie wydano trzy tytuły wykonawcze. Tylko tytuł wykonawczy z 4 maja 2010 r. dotyczył przedmiotowej nieruchomości, tj. działki o nr [...], zaś tytuły wykonawcze z dnia 21 maja 2010 r. i z dnia 29 czerwca 2010 r., dotyczyły innej nieruchomości, tj. działki nr [...].

Z tych względów zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. oraz w związku z art. 5 § 1 pkt 1, art. 17 § 2, art. 33 pkt 1 i 5, art. 34 § 5, art. 59 i art. 60, art. 143 § 1 pkt 1 i pkt 2 i § 2 u.p.e.a. w związku z art. 8 oraz art. 10 § 2 w związku z art. 81, art. 9, art. 11 w związku z art. 35 i art. 36 oraz art. 7, art. 77, art. 78 i art. 107 § 3 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia zgodnie z przepisami prawa, a motywy swojego rozstrzygnięcia dokładnie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, odnosząc się m.in. do wskazywanych w skardze kasacyjnej kwestii prawidłowości zastosowania art. 143 u.p.e.a., jak i wstrzymania egzekucji.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.