Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 251/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. M. na decyzję Wojewody z dnia 12 marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 grudnia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej w skrócie jako: "ustawa – Prawo budowlane", Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. M. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z instalacjami: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, gazową, wentylacji mechanicznej, kanalizacji deszczowej, elektryczną i teletechniczną na działkach o numerach: [...] i [..], obr. [...] przy ul. L. w R. (zlokalizowanego przy granicy z działką nr [...] obr. [..] w R.) (kategoria obiektu budowlanego – XIII).

Jako obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy

- Prawo budowlane, Starosta wskazał działki o numerach: [...]-[...], obr. [...] w R.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że w dniu 15 września 2014 r. wpłynęło pismo jednej ze stron postępowania – S. S., w którym nie wyraziła ona zgody na wybudowanie budynku sześciokondygnacyjnego wzdłuż granicy działki nr [...] przy ul. L. róg D., zaś w dniu 1 października 2014 r. wpłynęły kolejne pisma S. S. i T. S., M. i K. S., M. K. i M. K. dotyczące zastrzeżeń i wniosków w sprawie zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Zakwestionowano m.in. wysokość projektowanego budynku, lokalizację projektowanych miejsc postojowych na ulicy K., brak przedstawienia planu zagospodarowania terenu w zakresie miejsc gromadzenia odpadów stałych, obniżenie poziomu naturalnego oświetlenia pomieszczeń oraz nasłonecznienia, niezgodną z przepisami odległość ściany z oknami przeciwpożarowymi od granicy działki oraz parametry drogi pożarowej.

Organ pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 2 października 2014 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w załączonym projekcie budowlanym do dnia 1 grudnia 2014 r. w niżej wymienionym zakresie:

- do projektu należało dołączyć szczegółową analizę zacieniania sąsiednich budynków oraz wykazać spełnienie postanowień §§ 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie" lub "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych",

- projekt budowlany należało doprowadzić do zgodności z warunkami technicznymi z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (§ 235 rozporządzenia) - dotyczy parametrów ściany oddzielenia przeciwpożarowego,

- projekt budowlany należało doprowadzić do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnej ilości kondygnacji (zgodnie z § 1 pkt 2.1 lit. m) – "dopuszczalna ilość kondygnacji dla budynków (...) mieszkalnych: minimalnie 2 kondygnacje i maksymalnie 4 kondygnacje pełne + poddasze użytkowe",

- na projekcie zagospodarowania należało zwymiarować odległość projektowanych balkonów oraz schodów zewnętrznych od granicy z działką sąsiednią (odległości winny być zgodne z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia),

- projekt budowlany należało doprowadzić do zgodności z § 12 rozporządzenia w zakresie odległości ściany z otworami okiennymi od granicy z sąsiednią działką budowlaną oraz usytuowania budynku względem granicy sąsiedniej działki budowlanej (z części rysunkowej projektu wynikało, że ściana budynku nie jest zlokalizowana bezpośrednio przy granicy),

- do wniosku należało dołączyć projekt instalacji telekomunikacyjnej sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz opracowany zgodnie z rozdziałem 8a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 czerwca 2013 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu,

- lokalizację miejsca na odpady stałe należało doprowadzić do zgodności z § 23 rozporządzenia,

- do wniosku należało dołączyć projekt budowlany przebudowy drogi oraz projektowanych miejsc postojowych, ponadto uzupełnić wniosek w tym zakresie oraz dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania tą działką na cele budowlane, a także dołączyć uzgodnienie lokalizacji zjazdu z drogi gminnej z zarządcą drogi,

- do projektu należało dołączyć oświadczenie właściwej jednostki organizacyjnej o zapewnieniu dostawy energii elektrycznej, oraz warunki techniczne tej dostawy, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane,

- do projektu należało dołączyć charakterystykę energetyczną obiektu sporządzoną zgodnie ze wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie metodologii obliczania charakterystyki energetycznej budynku i lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową oraz sposobu sporządzania i wzorów świadectw ich charakterystyki energetycznej (Dz. U. nr 201, poz. 1240 ze zm.),

- należało uzupełnić projekt budowlany o opis oraz rysunki dotyczące układu konstrukcyjnego, zastosowanych schematów statycznych, założeń przyjętych do obliczeń w tym dotyczących obciążeń oraz podstawowe wyniki tych obliczeń zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz art 34 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane - do projektu dołączono niekompletne obliczenia,

- część konstrukcyjną projektu należało uzupełnić o przebieg granicy działki sąsiedniej (rzut ław fundamentowych),

- w projekcie wykazać sposób wykonania projektowanego budynku przy granicy z działką sąsiednią, bez ingerencji w tę działkę,

- należało dołączyć projekt konstrukcyjny murków oporowych, z uwagi na dość znaczne nachylenie zjazdu do garażu,

- w związku z art. 54, art. 55 pkt 1 i art. 56 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane oraz na podstawie § 2 rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. nr 121, poz. 1137 ze zm.) załączony projekt budowlany należało uzgodnić przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych,

- projekt zagospodarowania terenu należało uzupełnić o miejsce postojowe dla osób niepełnosprawnych (lokalizacja winna być zgodna z § 19 rozporządzenia),

- projekt budowlany należało doprowadzić do zgodności z § 71 ust. 3 rozporządzenia w zakresie powierzchni spocznika przy pochylni dla osób niepełnosprawnych,

- projekt budowlany należało doprowadzić do zgodności z § 245 pkt 3 rozporządzenia,

- należało dołączyć projekt zbiornika rozsączającego oraz zewnętrznych instalacji: wody, kanalizacji sanitarnej, gazowej i kanalizacji deszczowej (profile, itp.),

- do projektu należało dołączyć oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami (dotyczy branży elektrycznej),

- należało uzupełnić BIOZ o stronę tytułową (zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia – Dz. U. nr 120, poz. 1126) - dotyczy branży elektrycznej,

- wszystkie strony projektu należało ponumerować,

- wszystkie kserokopie dokumentów należało potwierdzić za zgodność z oryginałem.

Organ pierwszej instancji przedstawił także treść kolejnych pism złożonych przez M. K., S. S., T. S. i M. K., a następnie stwierdził, że w dniu 1 grudnia 2014 r. inwestor złożył uzupełnioną dokumentację, więc z uwagi na zebrany materiał dowodowy, na podstawie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", w dniu 2 grudnia 2014 r. przesłał stronom postępowania administracyjnego zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ przedstawił treść kolejnych pism złożonych przez S. S., T. S. i M. K.

W wyniku ponownej analizy projektu budowlanego organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla działek o numerach [...]-[...] i fragmentów działek o numerach [...]-[...], obr. [...] przy ul. D., K. i L., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 18 czerwca 1998 r., nr [...] (Dziennik Urzędowy Województwa z 1998 r. nr 85, poz. 433) – dalej w skrócie jako "plan miejscowy" lub "uchwała". Organ wyjaśnił, że w planie miejscowym:

- dopuszcza się zabudowę wolnostojącą z dopuszczeniem zabudowy zwartej na działkach przy ul. K., L., zaś w projekcie zaprojektowano budynek przy granicy z działką sąsiednią,

- wyznaczono linię zabudowy min. 6 m od linii rozgraniczającej ul. K., L., zaś budynek zaprojektowano w odległości 6,16 m od ul. L.,

- określono dopuszczalną wysokość zabudowy min. 9 m - maks. 18 m, natomiast wysokość projektowanego budynku wynosi 18 m,

- dopuszcza się podpiwniczenie, zaprojektowano zaś kondygnację podziemną,

- dopuszczalna wysokość poziomu posadzki parteru wynosi maks. 1,2 m, zaś w projekcie zaprojektowano maks. 0,9 m,

- dopuszczalna ilość kondygnacji to min. 2 kondygnacje i maksymalnie 4 kondygnacje pełne + poddasze użytkowe, zaś zaprojektowano 4 kondygnacje pełne oraz dwie antresole zgodne z § 3 pkt 19 rozporządzenia,

- dopuszczalne kąty nachylenia dachów wynoszą od 0° do 52°, zaś w projekcie zaprojektowano dach płaski,

- określono następujące zasady parkowania: lokalizacja miejsc postojowych w obrębie działek własnych oraz w obrębie granicy projektowanej jednostki mieszkalnej wymagane jest zapewnienie miejsc postojowych nie mniej niż 1 mp/1 mieszkanie oraz dla gości min. 5 mp/1000 m2 powierzchni użytkowej; projekt zaś przewiduje zapewnienie 23 miejsc postojowych (zgodnie z ww. wskaźnikiem), w tym 4 miejsca w garażu podziemnym oraz 19 miejsc wzdłuż ulicy K.; inwestor do wniosku dołączył umowę nr [...] z dnia 19 lutego 2014 r. zawartą z Gminą Miasta, projekt przebudowy części ulicy wraz z budową 48 miejsc postojowych (z czego 19 będzie służyło dla przedmiotowej inwestycji); ponadto Gmina Miasta podjęła uchwałę nr [...] z dnia 20 grudnia 2010 r. w sprawie polityki parkingowej miasta R.; zdaniem organu pierwszej instancji ze względu na stanowisko Gminy Miasta, czyli zarządcy dróg gminnych oraz autora planu miejscowego, należało stwierdzić, że przedmiotowe rozwiązanie jest zgodne z planem.

Ponadto organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P 11/00, § 12 ust. 6 rozporządzenia w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Stwierdził także, iż z przedłożonej w toku postępowania analizy nasłonecznienia wynika, że spełnione są wymagania wynikające z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w szczególności przepisy dotyczące oświetlenia, nasłonecznienia i przesłaniania sąsiednich budynków.

Organ przytoczył treść § 60 ust. 2 rozporządzenia oraz wyjaśnił, że kwestia dotycząca odległości projektowanych ścian budynku od granicy działek sąsiednich również spełnia wymagania § 12 oraz § 271 i § 235 rozporządzenia oraz że projekt został uzgodniony przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych.

W ocenie organu lokalizacja budynku przy granicy z sąsiednią działką budowlaną spełnia wytyczne lokalizacyjne i kubaturowe określone w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz pozostaje w zgodzie z przepisami prawa budowlanego, w tym ustawy - Prawo budowlane i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w szczególności z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia. W § 1 pkt 2.1 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzono bowiem zapis w brzmieniu: "zabudowa wolnostojąca z dopuszczeniem zabudowy zwartej na działkach przy ul. K., L.."

Odnośnie argumentów wskazanych w piśmie S. S. z dnia 12 listopada 2014 r. organ wyjaśnił, że nie podlegają one przepisom prawa budowlanego, gdyż mają charakter subiektywny i nie mają odzwierciedlenia w przepisach prawa. Organ stwierdził, że planowana inwestycja znajduje się w terenie zabudowy miejskiej miasta R., gdzie na terenach budowlanych zachodzą procesy inwestycyjne. Wskazał także na treść art. 4 ustawy – Prawo budowlane.

Ponadto - wskazując na treść art. 35 ustawy - Prawo budowlane - organ wyjaśnił, że w sytuacji, gdy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala dopuszczalne parametry zabudowy, zaś projekt jest z nimi zgodny a ponadto zgodny jest z zapisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie ma możliwości odmówienia wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę. Organ - rozpatrując konkretny wniosek inwestora, który w procesie budowlanym ma prawo kierować się własnymi potrzebami, nie ma podstaw prawnych aby zmusić go do zmiany projektu i realizacji inwestycji budowlanej, którą planuje i która zgodna jest z przepisami i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 31 grudnia 2014 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo M. K., w którym zgłosił szereg wniosków i zastrzeżeń w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Zakwestionował rozwiązania projektowe dotyczące ilości kondygnacji budynku oraz rozmieszczenia miejsc parkingowych, a także prawidłowość analizy przesłaniania. Zarzucił nadto brak skorygowania odległości ściany budynku od granicy nieruchomości sąsiedniej (wschodniej), brak przystosowania drogi ul. L. do wzmożonego ruchu samochodowego oraz nieprawidłowy sposób zawiadamiania stron postępowania. Stwierdził także, iż zaprojektowano budynek w sposób naruszający ład przestrzenny.

Z kolei w odwołaniu z dnia 15 stycznia 2015 r. M. K. decyzji organu I instancji z dnia 16 grudnia 2013 r. zarzucił:

1. rażące naruszenie art. 10 § 1, art. 74, art. 78, art. 79 § 1 oraz art. 81 k.p.a. przez niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu, co uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych, których wykonanie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przez:

- błędne uznanie, że pismem Starosty z dnia 2 grudnia 2014 r. przesłanym stronom postępowania na podstawie przepisu art. 10 § 1 k.p.a., organ ten zapewnił skarżącemu realizację uprawnień w tym przepisie ustanowionych, podczas gdy pismo to zostało doręczone M. K. dopiero dnia 22 grudnia 2014 r., a zatem termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego i zgłoszenia wniosków, żądań rozpoczynał bieg dopiero od dnia doręczenia tego pisma, a nie - jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji - dnia 2 grudnia 2014 r. tj. w dacie jego wysłania przez organ stronie, a nadto termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego organ wyznaczył w taki sposób, by uniemożliwić skarżącemu wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego, gdyż wyznaczył ten termin na czas przeważająco ustawowo wolny od pracy, oraz wyznaczył jedynie termin 5-dniowy, gdy tymczasem termin ten nie powinien być krótszy niż 7 dni, co wynika chociażby z zastosowanego per analogiom przepisu art. 79 § 1 k.p.a.,

- uznanie, że organ zapewnił M. K. czynny udział w sprawie, w tym wypowiedzenie się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów na podstawie działań innych stron tj. S. S. i T. S., podczas gdy działania tych osób, a innych stron postępowania, nie mogą uchylać, ani zmieniać prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu, gdyż jako strona samodzielnie decyduje on o swojej aktywności, aby zapewnić sobie czynny udział w postępowaniu,

- uniemożliwienie skarżącemu - wobec niezachowania ustawowych warunków do wypowiedzenia się w sprawie, dokonania określonych czynności dowodowych, zgłoszenia wniosków dowodowych, zwłaszcza wniosku o przeprowadzenie dowodu z "Analizy nasłoneczniania i przesłaniania istniejącego budynku na działce nr [...] i hipotetycznego budynku na działce nr [...] w relacji do projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach [...] i [...] w R.", oraz z "Opinii dotyczącej wydzielonych antresol nad pierwszym i drugim piętrem projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach [...] i [...] w R.", obu sporządzonych w grudniu 2014 r. przez mgr inż. arch. C. M., których przeprowadzenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie art. 35 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane przez zatwierdzenie projektu budowlanego mimo jego niezgodności z ustaleniami planu miejscowego oraz przyjęcie, że projekt ten spełnia obowiązujące wymagania co do lokalizacji i liczby miejsc postojowych w obrębie działek własnych, podczas gdy:

- dołączona do wniosku inwestora decyzja Burmistrza Miasta z dnia 25 listopada 2015 r., nr [..], w sprawie udostępnienia pasa drogowego ul. K. w celu budowy tymczasowej jezdni z płyt YOMB oraz 48 miejsc postojowych - działka nr [...] obr. [...] jest decyzją nieostateczną, została bowiem zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przed którym toczy się postępowanie o uchylenie tej decyzji w sprawie o numerze SKO [...], a zatem inwestor, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie wykazał że zamierzona przez niego inwestycja spełnia ostatecznie, definitywnie warunki lokalizacyjne miejsc postojowych, w konsekwencji czego zaskarżoną decyzję uznać należy za decyzję przedwczesną,

- przez zatwierdzenie projektu budowlanego, który jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego, który to plan nakazuje lokalizację miejsc postojowych w obrębie działek własnych, a zatem użyte w tym planie sformułowanie "w obrębie" działek własnych oznacza, że miejsca postojowe winny być zlokalizowane w wyraźnie wytyczonych granicach działek własnych inwestora, inwestor zaś lokalizując miejsca postojowej poza granicami działek nr [...] i nr [...] przy ul. L., przez ich umiejscowienie w pasie drogowym ul. K. na działce nr [...], zamierza tym samym zrealizować inwestycję niezgodnie z obowiązującymi przepisami, w szczególności przepisami planu miejscowego ustalającymi szczegółowe warunku zabudowy i zagospodarowania terenu, co stanowi oczywiste naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, jak również naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy przez realizację zamierzenia inwestycyjnego w sposób niezapewniający poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania inwestycji, uzasadnionych interesów osób trzecich, zarówno sąsiadujących z inwestycją, jak i z nią bezpośrednio niesąsiadujących,

3. naruszenie art 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez zaniechanie zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie przedmiotowej decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ tj. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie o numerze [...] z odwołania od decyzji Burmistrza Miasta z dnia 25 listopada 2014 r. w sprawie udostępnienia pasa drogowego ul. K.,

4. naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, albowiem decyzja ta zatwierdza projekt budowlany, w którym przewidziano usytuowanie budynku w odległości od działki nr [...] stanowiącej własność S. i T. S. mniejszej niż przewidują przepisy tego rozporządzenia;

5. naruszenie art. 107 § 1 i art. 11 k.p.a. przez brak uzasadnienia polegający na pozorności uzasadnienia wyrażającej się w tym, że organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do zastrzeżeń i uwag zgłaszanych przez stronę w toku postępowania, poprzestając jedynie na arbitralnych i nieuzasadnionych stwierdzeniach, że budynek jest zgodny z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, został uzgodniony z właściwymi organami ppoż. i innymi, spełnia wytyczne lokalizacyjne i kubaturowe określone w planie miejscowym i innych przepisach, nie ustosunkowując się merytorycznie do konkretnych zastrzeżeń strony, w efekcie czego strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw, albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie nadaje się do kontroli instancyjnej, bo nie wyjaśnia wyczerpująco i dokładnie motywów rozstrzygnięcia i odmowy uznania zastrzeżeń strony szeroko prezentowanych w toku postępowania i właściwie uzasadnionych.

Skarżący M. K. wniósł nadto o przeprowadzenie dowodów z "Analizy nasłoneczniania i przesłaniania istniejące budynku na działce nr [...] i hipotetycznego budynku na działce nr [...] w relacji do projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce [...] i [...] w R." oraz z "Opinii dotyczącej wydzielonych antresol nad piętrem pierwszym i drugimi projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce [...] i [....] w R." sporządzonych w grudniu 2014 r. przez mgr. inż. arch. C. M.

Podnosząc powyższe zarzuty M. K. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji albowiem została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W piśmie z dnia 16 marca 2015 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania, M. K. przedstawił dodatkowy dowód w sprawie tj. interpretację zapisów planu miejscowego zawartą w piśmie Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta z dnia 27 lutego 2015 r. Wyjaśnił, że zapis planu miejscowego brzmiący: "dopuszcza się zabudowę wolnostojącą z dopuszczeniem zabudowy zwartej na działkach przy ul. K., L. (...)" zinterpretowany został w przedmiotowej sprawie tak, że zaprojektowano budynek wielorodzinny na granicy z działką sąsiednią, podczas gdy w ww. piśmie interpretuje się ten zapis następująco: "zabudowa zwarta (zabudowa łączna działek od strony ul D., stanowiąca kontynuację pierzei ul. D.), jak również zabudowy wolnostojącej dla działek zlokalizowanych od strony ul K. i ul L. Plan dopuszcza również zabudowę zwartą na tych działkach, co oznacza, że dopuszczona może być zabudowa na granicy z działką sąsiednią jedynie w przypadku wspólnej, łącznej z nią zabudowy. (...) projekt budowy budynku przy ul L., zdaniem tut. Wydziału nie jest poprawnym przykładem interpretacji zapisów planu, ponieważ żaden jego zapis nie dopuszcza do realizacji zabudowy wolnostojącej na granicy z niezabudowaną działką sąsiednią."

W piśmie z dnia 23 grudnia 2014 r. S. i T. S. zgłosili zastrzeżenia i wnioski w sprawie zatwierdzenia poprawionego projektu i wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Wnieśli także o wyznaczenie im dłuższego terminu, realnie zapewniającego im czynny udział w postępowaniu. Zakwestionowali niezachowanie przewidzianych prawem budowlanym odległości od granic nieruchomości sąsiednich, brak dopuszczenia projektowanej zabudowy w planie miejscowym, brak zaprojektowania ściany oddzielenia pożarowego, niewykonanie analizy przesłaniania dla niezabudowanej nieruchomości skarżących, zaprojektowaną ilość kondygnacji oraz potraktowanie dwóch kondygnacji jako antresole zaś jednej kondygnacji jako piwnicy, zaprojektowanie zabudowy w sposób zaburzający ład przestrzenny, rozmieszczenie miejsc parkingowych, zwiększenie projektowanej ilości miejsc parkingowych, a także sposób powiadamiania stron postępowania.

S. S. wniosła również odwołanie od opisanej na wstępie decyzji, w którym wniosła o stwierdzenie jej nieważności, względnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, że została ona wydana z rażącym naruszeniem:

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 28 i art. 77 k.p.a. nakazującym organom administracji publicznej przestrzeganie zasad praworządności przy uwzględnieniu słusznych interesów obywateli,

- art. 140, art. 151, art. 152 i art. 222 k.c. chroniących prawo własności i nakazujących przestrzeganie tegoż prawa w kontekście społecznym, ekonomicznym i aksjologicznym, a w przypadku zbiegu roszczeń i uprawnień, równorzędne traktowanie zainteresowanych podmiotów,

- art. 1, art. 5, art. 6, art. 9, art. 17, art. 47, art. 93 pkt 1 i 4 ustawy – Prawo budowlane stanowiących, że każde wkroczenie w zakres samoistnych uprawnień właściciela nieruchomości wymaga odpowiednich uzgodnień i merytorycznego uzasadnienia przy zachowaniu równorzędności praw,

- art. 1, art. 2, art. 6, art. 9, art. 17, art. 20 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) stanowiącym, że ustalenia warunków zabudowy terenu wymagają pozostawania w zgodności z planem miejscowym, a ten powinien uwzględniać cały teren objęty gestią organu samorządowego przy uwzględnieniu zarówno warunków rozwoju terytorium w ujęciu urbanistyczno-architektonicznym jak i słusznych interesów właścicieli nieruchomości,

- przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, precyzyjnie określających warunki jakich spełnienia wymaga każdy planowany obiekt przy jednoczesnym zapewnieniu analogicznych warunków eksploatacji sąsiednim obiektom istniejącym i planowanym,

- art. 2, art. 7, art. 8, art. 21, art. 31, art. 32, art. 64 i art. 94 Konstytucji RP nakazującym wszystkim organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa i szczególną ochronę prawa własności,

- art. 8 i art. 14 Międzynarodowej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, implementowanych do polskiego systemu prawa na podstawie art. 87 i art. 91 Konstytucji RP,

- stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, zawartego w wyroku z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt P 16/08, stwierdzającego, że każda forma działań władzy publicznej pozbawiająca lub ograniczająca prawa własności ich właścicieli stanowi naruszenie Konstytucji RP,

- stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uchwałach składu pięciu sędziów z dnia 25 września 1995 r. oraz z dnia 4 grudnia 1995 r. stwierdzających, że przez pojęcie osób trzecich wymienionych w przepisach ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym należy rozumieć przede wszystkim właścicieli nieruchomości sąsiednich przyznając im uprawnienia do uczestniczenia w postępowaniu,

- orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka nakazującego wypełnianie przez państwo zobowiązań podjętych w następstwie ratyfikacji Konwencji wskazującego, że każda ingerencja władz publicznych w sferę prawa własności uprawnia do oczekiwania przez zagrożonego działaniem władz właściciela otrzymania skutecznej ochrony ze strony odpowiednich organów (przykładowo orzeczenie z dnia 18 października 1994 r., nr 1560, orzeczenie z dnia 25 marca 1985 r., nr 1547).

Skarżąca zarzuciła, że organ pierwszej instancji przyznał słuszność wyłącznie poglądom własnym wraz z podlegającymi mu jednostkami organizacyjnymi, przy całkowitej negacji zarzutów i wniosków stron zainteresowanych będących właścicielami sąsiednich nieruchomości, zarówno już zabudowanych jak i pozostających aktualnie niezabudowanymi, a przygotowywanych przez właścicieli do zabudowy, do których należy skarżąca. Skarżąca wyjaśniła, że organ nie uwzględnił zarzutów i wniosków stron bezpośrednio zainteresowanych, w tym dotyczących:

- istotnego ograniczenia dopływu naturalnego światła i nasłonecznienia do istniejących i zaplanowanych budynków jedno- lub dwurodzinnych,

- ograniczeń w dostępie do korzystania z miejsc postojowych usytuowanych bezpośrednio przy nieruchomościach i wykorzystywanych bieżąco przez aktualnych właścicieli posesji,

- niezapewnienia odpowiednich, nie tylko określonych metrażem lecz spełniających normy przewidziane realizacją ich funkcji w praktycznym użytkowaniu, odległości między sąsiadującymi nieruchomościami,

- ograniczania dostępu do dokumentacji, nieinformowania na bieżąco właścicieli nieruchomości sąsiadujących, a mających status stron w niniejszym postępowaniu, o podejmowanych działaniach w toku postępowania,

- drastycznej zmiany charakteru zabudowy terenu, pomimo uprzednich zapewnień co do utrzymania istniejącej formy zabudowy jako jedno- lub dwurodzinnej.

Skarżąca dodała, że w jej ocenie w umowie zawartej w dniu 19 lutego 2014 r. pomiędzy Gminą Miejską a L. M. będącą inwestorem, dokonano pominięcia aktualnych i przyszłościowych uprawnień właścicieli sąsiadujących nieruchomości poprzez ustalenie lokalizacji 19 miejsc postojowych na działce nr [...], obręb [...] w pasie drogowym ul. K.

Odwołanie od tej samej decyzji wniósł ponadto T. S. Stwierdził, że organ nie dokonał odpowiednich zawiadomień podmiotów objętych obszarem oddziaływania obiektu. Wskazał, że w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane jest mowa o ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich. W przypadku sytuowania nowego obiektu budowlanego na granicy z sąsiednią działką budowlaną należy brać pod uwagę wymogi § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zdaniem odwołującego się projekt budowlany nie został uzupełniony zgodnie z treścią postanowienia z dnia 2 października 2014 r., ponieważ nie ma takiej możliwości, aby projektowany blok postawić bez ingerencji w nieruchomość stanowiącą współwłasność odwołującego się, inwestor nie posiada miejsc postojowych zaliczonych do bilansu, a także nie uzupełnił wymaganego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

W piśmie z dnia 4 marca 2015 r. inwestor L. M., ustosunkowując się do zarzutów odwołań, wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oraz przeprowadzenie na podstawie przepisu art. 136 k.p.a. dodatkowego postępowania dowodowego poprzez dopuszczenie dowodu z dokumentów: analizy zacienienia sporządzonej przez mgr inż. arch. H. G., dokumentu pt. "Koncepcja alternatywnego układu garażu – jednopowierzchniowego" sporządzonego przez mgr inż. arch. H. G., a ponadto o oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dwóch opinii sporządzonych przez mgr inż. arch. C. M., albowiem opinia w odniesieniu do nasłonecznienia i zacienienia nie uwzględnia, że inwestycja lokalizowana jest w zabudowie śródmiejskiej, zaś opinia dotycząca antresol stanowi w istocie opinię co do wykładni prawa, a więc nie dotyczy stanu faktycznego, ale stanu prawnego sprawy, który nie może być przedmiotem dowodu.

W ocenie inwestora żadna ze stron odwołujących się nie wykazała, jakoby pozbawiona została możliwości dokonania konkretnych czynności w toku postępowania. Załączona do odwołania M. K. opinia jest opracowaniem autonomicznym, niezależnym od złożonych w sprawie dokumentów. W wyniku złożenia dnia 1 grudnia 2014 r. uzupełnienia dokumentacji projektowej, nie dokonano zmiany jakichkolwiek parametrów budynku, skutkujących w zmianach zacienienia, nasłonecznienia lub w zakresie projektowanych antresol. Zatem wobec wcześniejszego zawiadomienia tego skarżącego o możliwości składania w postępowaniu wniosków dowodowych, mógł on wcześniej złożyć dowód w postaci wskazanej opinii, a sposób, w jaki organ dokonał zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego, nie wpłynął na pozbawienie skarżącego uprawnień procesowych w niniejszej sprawie.

Co do zarzutu dotyczącego niezawieszenia postępowania w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie udostępnienia pasa drogi publicznej, inwestor wskazał, że decyzja dotycząca udostępnienia pasa drogi publicznej nie jest kwestią wstępną w niniejszej sprawie.

Inwestor dodał też, że użyte w planie miejscowym pojęcie "działki własnej" nie zostało zdefiniowane ani w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani w przepisach planu, nie sposób zatem uznać, jakoby pojęcie działek własnych obejmowało jedynie działki będące własnością podmiotu, który realizować chce inwestycję. W umowie z dnia 19 lutego 2014 r., Gmina Miasta zobowiązała się udostępnić teren niezbędny dla realizacji inwestycji - 19 miejsc postojowych, co w pełni realizuje dyspozycję przepisów planu miejscowego. Zdaniem inwestora, błędną wykładnią przepisów planu miejscowego byłaby wykładnia zakładająca, że miejsca postojowe lokalizować można jedynie na działce inwestycyjnej, gdyż czyniłoby to niewykonalnymi postanowienia planu dotyczące lokalizacji budynku 4-kondygnacyjnego o wysokości 18 m. Inwestor dodał, że zaprojektowane przy ul. K. miejsca postojowe będą miejscami o charakterze konkretnym i trwałym, nie zaś hipotetycznym. Gwarancje ich budowy zostały określone w umowie z Gminą Miasta, zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia 20 grudnia 2010 r. w sprawie polityki parkingowej miasta R. Zgodnie z treścią umowy inwestor zobowiązany jest do wybudowania 19 miejsc postojowych na należącej do Gminy działce nr [...] w obr. [...] oraz do budowy tymczasowej nawierzchni jezdni na odcinku ul. K. oraz do nieodpłatnego przekazania ww. budowli na rzecz Gminy. Treść umowy gwarantuje więc trwałość wybudowanych miejsc parkingowych z chwilą ich ukończenia, a na pewno przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie dla inwestycji, staną się one bowiem własnością Gminy. Powyższe gwarantuje, że w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca pozorne i tymczasowe zapewnienie miejsc postojowych jedynie na potrzeby uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Rozwiązanie takie ponadto w żaden sposób nie godzi w interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wręcz przeciwnie - jest dla nich korzystne. Z przekazanych na rzecz Gminy miejsc postojowych korzystać będą mogli także inni uczestnicy ruchu, a dodatkowo inwestor, na swój koszt, zobowiązał się do wykonania części jezdni łączącej ul. K. z ul. Ś. W tym kontekście tym bardziej niezrozumiały jest – zdaniem inwestora - zarzut skarżącego o naruszeniu bliżej nieokreślonych interesów osób trzecich.

Za niezasadny inwestor uznał także zarzut odwołania dotyczący niewłaściwej odległości projektowanego budynku od działki S. i T. S., albowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na działkach inwestycyjnych dopuszcza zabudowę zwartą.

Inwestor wyjaśnił nadto, że opinia mgr inż. arch. C. M. dotycząca analizy nasłonecznienia i zacienienia nie uwzględnia faktu, że przedmiotowa działka usytuowana jest w strefie zabudowy śródmiejskiej, stąd - zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odpowiednie parametry ulegają zmniejszeniu. Ponadto nie istnieją przepisy prawa, które nakładałyby na inwestora obowiązek zapewnienia dostępu światła słonecznego, czy zakaz zacieniania budynków hipotetycznych, o jakich mowa w tej opinii.

Odnośnie zaś opinii mgr inż. arch. C. M. dotyczącej antresol, inwestor wskazał, że opinia ta stanowi w istocie opinię co do wykładni pojęcia prawnego antresoli, zdefiniowanego w przepisie § 3 pkt 19 rozporządzenia, nie jest zaś dopuszczalne przeprowadzenie dowodu z opinii na temat wykładni prawa, albowiem jest to element stanu prawnego, a nie stanu faktycznego sprawy. Jego zdaniem, z powyższego przepisu rozporządzenia nie wynika ponadto, jakoby antresola kondygnacji musiała być wydzielona z kondygnacji jednoprzestrzennej, czy też, jakoby antresola pomieszczenia musiała w całości znajdować się nad pomieszczeniem, z którego została wydzielona. Z treści § 3 pkt 19 rozporządzenia wynikają jedynie następujące uwarunkowania: górna część kondygnacji, znajdująca się nad kondygnacją lub pomieszczeniem, przedzielona stropem pośrednim, powierzchnia antresoli musi być mniejsza, niż powierzchnia kondygnacji, niezamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Brak w tym przepisie warunku, aby antresola nie była przedzielona przegrodami budowlanymi, ani wymogu, by kondygnacja stanowiła kondygnację jednoprzestrzenną, co więcej brak jest wymogu, by cała antresola znajdowała się na stropie pośrednim wyłącznie pomieszczenia, z którego została wydzielona. W niniejszej sprawie, zaprojektowane antresole są zatem zgodne z przepisami rozporządzenia i nie stanowią odrębnych kondygnacji.

Decyzją z dnia 12 marca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny usytuowany ma być na działkach o numerach [...] i [...] w R., przy ul. L. obr. [...]. Na obszarze planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwała Rady Miasta z dnia 18 czerwca 1998 r., nr [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporny budynek wielorodzinny usytuowano w odległościach: 6,16 m od granicy z ul. L., 3 m (ściana bez okien) i 4 m (ściana z oknami) od granicy z działką nr [...], stanowiącą własność M. K., 3 m (od ściany bez okien) i 4,55 m (od ściany z oknami) od granicy z działkami o numerach [...] i [...], stanowiących własność A. Z., oraz na granicy z działką nr [...], stanowiącą własność skarżących S. i T. S. Inwestor rozwiązanie usytuowania budynku na granicy z działką nr [...] oparł na zapisie planu określonym w § 1 ust. 2 pkt 2.1 lit. b, który stanowi, że co do zasady główną formą zabudowy na tym terenie, tj. przy ul. L. jest zabudowa wolnostojąca, wyjątkiem od zasady głównej zaś jest dopuszczenie zabudowy zwartej o funkcji mieszkaniowej, usługowej i usługowo-mieszkaniowej.

Zdaniem Wojewody, zapis planu miejscowego dopuszczający realizowanie inwestycji w zabudowie zwartej nie jest tożsamy z pojęciem dowolnego sytuowania budynków na granicy z działką sąsiednią. Ponadto zapis tego planu nie zawiera jednoznacznego uprawnienia do sytuowania nowo powstałych inwestycji na granicy z innymi działkami. Ustawodawca nie sprecyzował pojęcia "zwartej zabudowy", jednakże w doktrynie i orzecznictwie rozumie się, że zabudowa zwarta to zabudowa szeregowa lub atrialna zbliżona do miejskiego budownictwa wielorodzinnego, choć zachowująca walory domu jednorodzinnego. Zatem wyjątek dopuszczający możliwość realizowania zabudowy zwartej nie przesądza o możliwości usytuowania budynku na granicy z działką sąsiednią z wyjątkiem sytuacji, gdy taka lokalizacja wynikałaby wprost z zapisów planu miejscowego, czego nie określono w uchwale obejmującej teren planowanej inwestycji.

Wojewoda stwierdził także, iż działka nr [...] jest obecnie działką niezabudowaną. Tym bardziej zatem usytuowanie spornej inwestycji na granicy z tą działką jest niewłaściwe, gdyż zabudowa zwarta jest zabudową, która charakteryzuje się przyleganiem wprost do innej nieruchomości już istniejącej, przy czym budynki wznoszone w zabudowie zwartej, a także bliźniaczej, wymagają zgodnego, kolektywnego działania kilku inwestorów. W przedmiotowej sprawie inwestor, w celu zrealizowania inwestycji, korzystając z wyjątku od ujętej w planie miejscowym ogólnej zasady zabudowy wolnostojącej, poprzez realizację zabudowy zwartej na granicy działki sąsiedniej, nie podjął żadnych działań, w celu zgodnego zaplanowania z sąsiadem zabudowy zwartej z powstałą w przyszłości jego inwestycją. Wręcz przeciwnie, pomimo wielu sprzeciwów i zarzutów właścicieli działki sąsiedniej, podnoszonych w toku postępowania i odnoszących się m. in. do realizacji inwestycji na granicy z ich działką, naruszając ich prawo własności, nie dokonał w tym zakresie zmian w projekcie budowlanym. Z zarzutów kierowanych do planowanej inwestycji przez skarżących S. i T. S. jednoznacznie wynika, że nie są oni zainteresowani i nie zgadzają się na realizację zabudowy zwartej.

W ocenie organu odwoławczego projektowany przez inwestora budynek wielorodzinny, usytuowany m. in. na granicy z działką nr [...], spełnia wszystkie cechy obiektu budowlanego wolnostojącego. Obiekt wolnostojący to obiekt budowlany nieograniczony w przestrzeni przez inne obiekty. Wokół ścian takiego obiektu istnieć musi niezabudowana przestrzeń. Elementy takiego budynku nie przylegają do innych sąsiednich budynków. Budynek nie jest budynkiem wolnostojącym wtedy, gdy jest budynkiem w zabudowie, tzn. zespole obiektów ze sobą powiązanych (zabudowa zwarta, szeregowa, bliźniacza czy atrialna) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt. II SA/Gd 613/14).

Zdaniem organu II instancji - zakładając, że S. i T. S. zagospodarowując w przyszłości swoją działkę wznieśliby budynek wolnostojący, z zachowaniem wymaganych warunkami technicznymi odległości, mieliby oni ewentualną możliwość żądania stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji zatwierdzającej inwestorowi omówione rozwiązanie, z uwagi na naruszenie przepisów Prawa budowlanego w tym warunków technicznych oraz naruszenia zapisów planu miejscowego, który nie dopuszcza sytuowania budynków na granicy z działką sąsiednią, a jedynie przewiduje możliwość realizacji zabudowy zwartej, która nosi znamiona takiej zabudowy jedynie wtedy, gdy jest zwarta z inną nieruchomością na działce sąsiedniej. W omówionym przypadku sytuacja taka nie miałaby miejsca a sporna zabudowa inwestora byłaby jedynie zabudową wolnostojącą, wadliwie usytuowaną na granicy z działką ww. skarżących, naruszając tym samym powyższe przepisy. Takie usytuowanie wymusza na właścicielu sąsiedniej nieruchomości konkretny sposób zagospodarowania tj. kontynuację zabudowy zwartej.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że w projekcie, na stronie 82, opisano, że budynek składa się z: "czterech kondygnacji i jest podpiwniczony". Z zapisów planu miejscowego wynika, że budynki na tym obszarze mogą posiadać maksymalnie "cztery kondygnacje pełne + poddasze użytkowe" (§ 1 ust. 2 pkt 2.1 lit. k i m uchwały), przy czym plan miejscowy nie precyzuje, czy zapisy dotyczące maksymalnej liczby kondygnacji odnoszą się jedynie do kondygnacji nadziemnych, czy wszystkich kondygnacji (zarówno nadziemnych i podziemnych). Dlatego też w toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji winien był przeanalizować zapisy planu miejscowego, aby jasno ustalić, czy zapis o maksymalnej liczbie kondygnacji odnosi się do wszystkich kondygnacji łącznie czy też jedynie do tych nadziemnych. Ustalenie to miało bowiem – zdaniem organu odwoławczego - duży wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, którą udzielono spornego pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy nie zgodził się z interpretacją, że projektowany budynek posiada łącznie pięć kondygnacji. Jak bowiem wyjaśnił, z opisu i elementów graficznych projektu budowlanego, tj. rysunek A09, str. 103 (Przekrój A-A), wynika, że budynek w rzeczywistości posiada łącznie siedem kondygnacji, w tym jedną podziemną (piwnica z miejscami postojowymi) oraz sześć kondygnacji nadziemnych. Z klatki schodowej na poziomie pierwszego i trzeciego piętra są wejścia do lokali "dwupoziomowych", które zostały przedzielone w połowie wysokości lokalu na całej jego powierzchni przy pomocy "rzekomych antresol". Z klatki schodowej, na poziomie piętra drugiego i czwartego nie ma wejść do omówionych mieszkań. Na poziom "rzekomych antresol" wchodzi się zaś z dolnej części lokalu schodami przez otwór w stropie. Zauważyć należy, że samo jednak wykonanie otworu w tym stropie nie świadczy o tym, że mieszkanie stanowi w sumie jedną kondygnację, przedzieloną rzekomą antresolą, w rzeczywistości bowiem tak zaprojektowane mieszkanie obejmuje swoim zakresem dwie kondygnacje.

Wojewoda uznał, że omówione powyżej rozwiązanie z użyciem tzw. antresoli nie jest dopuszczalne. Wskazując na treść § 3 pkt 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych organ odwoławczy wyjaśnił, że istnieją dwa różne przypadki, w których występuje pojęcie antresoli. Pierwszy przypadek dotyczy tego, gdy antresola wydzielona jest z jednoprzestrzennego pomieszczenia o znacznej wysokości, zaś drugi przypadek występuje, gdy antresola wydzielona jest z jednoprzestrzennej kondygnacji o znacznej wysokości. Antresola musi być przy tym oddzielona od pomieszczenia lub kondygnacji stropem pośrednim, którego powierzchnia musi być mniejsza od tego pomieszczenia lub kondygnacji, nad którą się znajduje, i nie może być zamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt

II OSK 2792/12). W tej sprawie zarówno druga jak i czwarta nadziemna kondygnacja planowanego budynku nie jest jednoprzestrzenna, gdyż występują tam stałe przegrody (ściany). Natomiast antresola kondygnacji musi mieć jednoprzestrzenny układ, niezamknięty stałymi przegrodami (ścianami). Ponadto górne przestrzenie przypisane do wspomnianych mieszkań nie są także antresolami pomieszczenia, gdyż ich powierzchnia znacznie wykracza poza obrys pomieszczenia, z którego zostały wydzielone (obejmuje prawie całą część mieszkania). Powierzchnie, które w projekcie zostały przypisane do antresoli, są większe od powierzchni pomieszczeń, z których zostały wydzielone, a przede wszystkim nie znajdują się bezpośrednio nad tymi pomieszczeniami. W budynku zaprojektowano zatem w rzeczywistości mieszkania dwupoziomowe, przy czym mieszkania, do których wejście jest na drugiej kondygnacji nadziemnej obejmują kondygnację drugą i trzecią, a mieszkania, do których wejście jest z czwartej kondygnacji, obejmują swoim zasięgiem czwartą i piątą kondygnację, co narusza ustalenia planu miejscowego dopuszczającego realizację budynków o wysokości do czterech kondygnacji pełnych.

Wojewoda, przywołując treść § 18 ust 1 i 2 rozporządzenia wyjaśnił ponadto, że w orzecznictwie przeważa pogląd, zgodnie z którym zapewnienie miejsc postojowych na nieruchomości niebędącej terenem inwestycji i będącej własnością innego podmiotu jest niezgodne z ww. przepisem. Podkreśla się przy tym, że wydzielone miejsca postojowe mają mieć charakter trwały, a więc nie mogą to być miejsca parkingowe np. tylko na czas budowy, lub na pewien tylko okres początkowy użytkowania obiektu budowlanego. Kwestia ustalenia przez organy architektoniczno-budowlane, czy dla konkretnej inwestycji można zaprojektować miejsca postojowe, w drodze wyjątku od ogólnie przyjętej zasady w Prawie budowlanym poza terenem działki, na której projektowany jest budynek, zależy także od tego, jakie są ustalenia dotyczące projektowania miejsc postojowych w obowiązującym na terenie takiej inwestycji planie miejscowym, czy też w razie jego braku w decyzji o warunkach zabudowy.

Jak wskazał organ, w tej sprawie inwestor zaprojektował dla budynku wielorodzinnego, liczącego 13 lokali, cztery miejsca postojowe na poziomie kondygnacji piwnicznej (cztery garaże indywidualne w budynku), w tym jeden garaż przeznaczony jest dla osoby niepełnosprawnej. Ponadto dla przedmiotowej inwestycji zaprojektowano dziewiętnaście miejsc postojowych poza terenem inwestycji - na działce nr [..] stanowiącej własność Gminy.

Inwestor zobowiązany był do doprowadzenia projektu budowlanego planowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, poprzez zapewnienie wymaganej planem miejscowym ilości miejsc postojowych, a przedłożył jedynie umowę, zawartą z Burmistrzem Gminy Miasta, dotyczącą ciążącego na inwestorze obowiązku wykonania prac budowlanych, polegających na utworzeniu dziewiętnastu miejsc postojowych. Jak wskazał Wojewoda, z zawartej w dniu 19 lutego 2014 r. między Gminą Miejską a inwestorem umowy cywilnoprawnej wynika jedynie, że jej przedmiotem było jedynie wykonanie omówionych prac budowlanych oraz przekazanie nieodpłatnie wykonanych budowli ww. Gminie. Z treści omawianej umowy nie wynika natomiast, aby inwestor posiadał w ogóle prawo użytkowania, najmu, tudzież dzierżawy wykonanych przez siebie na mocy tej umowy miejsc postojowych. Poza tym z jej treści jasno wynika, że miejsca te stanowią własność Gminy Miejskiej i nie zostały udostępnione inwestorowi do użytkowania na czas nieokreślony i na wyłączność na podstawie jakiejkolwiek wiążącej w tym zakresie umowy cywilnoprawnej.

Organ odwoławczy dodał, że biorąc pod uwagę stan prawny przedmiotowej sprawy, nawet zawarcie przez inwestora z Burmistrzem Miasta umowy cywilnoprawnej na okres np. kilkunastu czy też kilkudziesięciu lat, uprawniającej do korzystania z wybudowanych dziewiętnastu miejsc postojowych, nie pozwoliłoby organowi odwoławczemu zaakceptować zaprojektowanego rozwiązania usytuowania tych miejsc postojowych poza działkami inwestora o numerach [...] i [....], na których powstać ma budynek wielorodzinny. Zgodnie bowiem z obowiązującym planem miejscowym (§ 1 ust. 2 pkt 2.2 lit. b uchwały) ustalono następującą zasadę parkowania: lokalizacja miejsc postojowych w obrębie działek własnych. W obrębie granicy projektowanej jednostki mieszkalnej wymagane jest zapewnienie miejsc postojowych dla mieszkańców (min. 10 miejsc postojowych / 1000 m2 powierzchni użytkowej) i jednocześnie nie mniej niż 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie oraz dla gości (5 miejsc postojowych / 1000 m2 powierzchni użytkowej).

Dokonując analizy przeprowadzonego przez Starostę postępowania administracyjnego Wojewoda stwierdził nadto zaistnienie szeregu nieprawidłowości stanowiących naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7 art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. oraz art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 tej ustawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta pismem z dnia 2 grudnia 2014 r. zawiadomił strony postępowania o uzupełnieniu przez inwestora projektu budowlanego, w związku z czym strony mogły w terminie 5 dni od dnia otrzymania zawiadomienia wypowiedzieć się ostatecznie w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia. Zawiadomienie doręczono: M. I. w dniu 8 grudnia 2014 r., M. K. - pełnomocnikowi M. K., S. S. i T. S. w dniu 22 grudnia 2014 r., a A. Z. w dniu 5 grudnia 2014 r. Z powyższego wynika, że termin do złożenia ewentualnych zastrzeżeń, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, dla stron przypadał do dnia: 13 grudnia 2014 r. – M. I., 27 grudnia 2014 r. – S. S., T. S. oraz M. K. oraz do dnia 10 grudnia 2014 r. – A. Z. Starosta zaskarżoną decyzję wydał przedwcześnie w dniu 16 grudnia 2014 r., a zatem przed wyznaczonym terminem, upływającym dla stron postępowania do złożenia ewentualnych zastrzeżeń, tym samym naruszając zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Organ dodał, że fakt, iż strony te w okresie poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji zapoznawały się w siedzibie urzędu ze zmienioną dokumentacją nie zmienia tego, że termin dla nich do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji liczyć należało od dni doręczenia ww. zawiadomienia.

Wojewoda wyjaśnił nadto, że decyzja Burmistrza Miasta z dnia 25 listopada 2014 r., którą udostępniono inwestorowi pas drogowy przy ul. K. w celu budowy tymczasowej jezdni z płyt oraz 48 miejsc postojowych została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przed którym toczy się postępowanie administracyjne o numerze [...]. o uchylenie tej decyzji, przy czym decyzja Burmistrza Miasta została zaskarżona do ww. instytucji przed wydaniem spornego pozwolenia na budowę. Oznacza to, że nieostateczna decyzja Burmistrza w przedmiocie zgody - udostępnienia pasa drogowego inwestorowi na budowę miejsc postojowych dla spornej inwestycji, była jednym z kluczowych elementów, dotyczących postępowania administracyjnego polegającego na zatwierdzeniu projektu budowlanego, w tym projektu budowlanego branży drogowej i udzielenia pozwolenia na inwestycję objętą zaskarżoną decyzją. Stanowiła ona bowiem dodatkowe pozwolenie wymagane przepisami szczególnymi (tu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych

– Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), którego umieszczenie w projekcie budowlanym stanowi o jego kompletności. W konsekwencji także z tej przyczyny zaskarżona decyzja została wydania przedwcześnie, a postępowanie administracyjne winno zostać zawieszone przez organ I instancji z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że w przedmiotowej sprawie brak jest spójności pomiędzy wnioskiem inwestora o pozwolenie na budowę, sentencją (rozstrzygnięciem) decyzji a jej uzasadnieniem. We wniosku o pozwolenie na budowę inwestor wystąpił bowiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu oraz potrzebnymi instalacjami, a nadto o udzielenie pozwolenia na drugi obiekt budowlany, tj. przebudowę odcinka pasa drogowego na działce nr [...] obr. [...] (projekt branży drogowej). Sentencją zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji objął jedynie budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z wszystkimi potrzebnymi instalacjami, pomijając drugi obiekt budowlany w postaci pasa drogowego na działce nr [...], którego projekt przebudowy zaakceptował właściwą pieczęcią, jako załącznik do decyzji. Ponadto organ pierwszej instancji nie odniósł się zupełnie do projektu przebudowy drogi na działce nr [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nie zawiera zatem prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, nie wyjaśnia także zarzutów podnoszonych w toku postępowania do planowanej inwestycji przez strony postępowania, w tym skarżących.

Nadto Wojewoda wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji stwierdzi, że projekt budowlany zawierał analizę nasłoneczniania, sporządzoną przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia, podczas gdy do projektu budowlanego dołączono (str. 63-71 projektu zagospodarowania terenu) jedynie analizę przesłaniania budynków sąsiednich w relacji do projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Opracowanie to zawiera wzmianki, dotyczące nasłonecznienia wymaganego przepisami prawa wraz z przytoczeniem przepisów o warunkach technicznych, jednakże brak jest szczegółowej analizy nasłoneczniania dla projektowanej inwestycji w tym przede wszystkim części graficznej.

Wojewoda dodał, że skoro wniosek inwestora obejmował także przebudowę pasa drogowego na działce nr [...] wraz z lokalizacją miejsc postojowych, zatem dla realizacji tego przedsięwzięcia niezbędne było posiadanie decyzji właściwego zarządcy drogi. Do wniosku dołączono projekt budowlany branży drogowej, w którym przedłożono wymagane odrębnymi przepisami zezwolenie, w postaci nieostatecznej jednak decyzji Burmistrza Miasta z dnia 25 listopada 2014 r. wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych.

Ponadto – zdaniem organu odwoławczego - sprawdzając kompletność wniosku organ pierwszej instancji nieprawidłowo zaznaczył, że dla projektowanej inwestycji nie jest potrzebne zezwolenie na lokalizację zjazdu w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Działka inwestora jest działką niezabudowaną, na której projektuje się budynek mieszkalny, z miejscami postojowymi w garażu, na poziomie piwnicy. Dla realizacji tej inwestycji i możliwości zjazdu na działkę (dalej do garażu) konieczne jest uzyskanie właściwej zgody, która została przez inwestora faktycznie załączona (str. 28 projektu budowlanego zagospodarowania działki).

Wojewoda uznał również, że błędnie organ pierwszej instancji zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie inwestor nie musi dołączać do wniosku decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych w trybie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.). Wojewoda wskazał na treść ww. przepisu, a także art. 11 ust. 4 tej ustawy i stwierdził, że z odpisu aktualnego księgi wieczystej wynika, iż działki inwestora stanowią grunty orne - R, które w celu przeznaczenia ich na cele nierolnicze winny zostać wyłączone z produkcji użytków rolnych. W aktach sprawy brak jest decyzji w przedmiocie odrolnienia działek inwestora.

Następnie Wojewoda, wskazując na treść § 13 ust. 1 i 2 oraz § 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, stwierdził, że dla projektowanej inwestycji nie przedstawiono wymaganej przepisami analizy nasłonecznienia, która

- z uwagi na zlokalizowanie tak wysokiego budynku (18 m) w stosunku do sąsiedniej znacznie niższej zabudowy, ma ogromne znaczenie. W toku postępowania administracyjnego jedna ze stron – M. K., przedłożyła sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia w tym zakresie analizę nasłoneczniania i przesłaniania, z której wynika, że nasłonecznienie okien w budynku na działce nr [...] nie spełnia wymaganych przepisami o warunkach technicznych norm (jest bowiem krótsze niż 3 h). Natomiast w budynku mogącym hipotetycznie powstać na działce nr [...] również sytuacja jest niekorzystna a realizacja spornej inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym znacznie ogranicza możliwość zabudowy działki nr [...], naruszając przepisy Prawa budowlanego oraz Kodeksu cywilnego, dotyczące ochrony prawa własności. Z planu miejscowego nie wynika nadto, aby obszar, na którym projektowana jest inwestycja, stanowił zabudowę śródmiejską, o której mowa w § 3 pkt 1 rozporządzenia.

Wojewoda stwierdził, że Starosta postanowieniem z dnia 2 października 2014 r. wezwał inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisami oraz do jego uzupełnienia, pomijając konieczność przedłożenia analizy nasłoneczniania. W punkcie 3. postanowienia nakazano inwestorowi doprowadzić inwestycję do zgodności z planem miejscowym w zakresie dopuszczalnej liczby kondygnacji, czego inwestor nie dokonał, projektując rzekome antresole, stanowiące w rzeczywistości dodatkowe kondygnacje. Ponadto nie wezwano inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z warunkami technicznymi w zakresie zachowania prawidłowej odległości od granicy z działką nr [...], tj. odsunięcie projektowanej inwestycji od granicy z działką o przynajmniej 3 m w sytuacji ściany bez okien, akceptując tym samym niezgodne z obowiązującym planem miejscowym lokalizowanie inwestycji w ostrej granicy z działką nr [...]. Stanowiło to naruszenie przepisów postępowania dotyczących dowodów, tj. art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a.

Resumując Wojewoda uznał, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany sprzeczny z przepisami prawa i planem miejscowym. Starosta nie wezwał skutecznie inwestora do doprowadzenia projektu do zgodności z przepisami. Nie uwzględnił także przedłożonej w toku postępowania analizy nasłoneczniania oraz opinii dotyczącej antresol. Organ I instancji nie rozważył też konieczności zawieszenia postępowania do czasu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcia w sprawie zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta wydanej w przedmiocie udzielenia zgody na dysponowanie pasem drogowym, a także wydał zaskarżoną decyzję przed upływem terminu, który sam wyznaczył stronom postępowania do złożenia ewentualnych wniosków czy zastrzeżeń.

Wojewoda dodał, że pismo inwestora z dnia 4 marca 2015 roku nie wnosi żadnych nowych dowodów w sprawie i nie wpływa na zmianę jej stanu faktycznego i prawnego, stanowiąc jedynie podtrzymanie wcześniej zajętego przez inwestora stanowiska. Strona poświęcona zacienianiu, dołączona do ww. pisma, jest kserokopią graficzną analizy zacieniania, która nie stanowi części projektu budowlanego (analizy w nim znajdującej się), pozbawiona jest wniosków i opisu, nie została także poświadczona za zgodność z oryginałem. Taki dokument, nie może zatem stanowić podstawy do przeprowadzenia dodatkowego dowodu. Ponadto Inwestor nie wskazał na jaką okoliczność dowód z załączonego pisma ma zostać przeprowadzony. Odnośnie załączonego do ww. pisma alternatywnego rozwiązania projektu garażu na poziomie piwnicy organ wyjaśnił natomiast, że nie może w prowadzonym przez siebie postępowaniu odwoławczym przyjąć do oceny tego alternatywnego rozwiązania. Wszelkie bowiem zmiany projektu i jego rozwiązań na tym etapie postępowania nie są możliwe. Ewentualnie w sytuacji przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia inwestor może dokonać zmian rozwiązań projektowych, projekt taki bowiem podlegać będzie ponownej analizie i zatwierdzeniu przez organ architektoniczno-budowlany. Wojewoda stwierdził także, że wniosek inwestora o oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z przedłożonych przez strony postępowania: analizy nasłonecznienia oraz opinii dotyczącej antresoli, jest nieuzasadniony. Dokumenty te zostały przedłożone w toku postępowania przez strony postępowania czynnie w nim uczestniczące i sporządzone przez osoby posiadające stosowne uprawnienia do ich wykonania, mają one ponadto pośredni wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, a zatem organ - zgodnie z przepisami dotyczącymi postępowania dowodowego, w szczególności w myśl art. 77 i art. 80 k.p.a., zobowiązany jest do ich uwzględnienia. Wojewoda wyjaśnił także, że w sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził pełnego postępowania wyjaśniającego stan faktyczny sprawy, organ odwoławczy nie ma innej możliwości jak jedynie zastosować art. 138 § 2 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję L. M. wniosła o jej uchylenie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

- art 7 k.p.a., przez niepodjęcie wszystkich czynności mających na celu wyjaśnienie sprawy, w tym w szczególności niewezwanie inwestora do złożenia oryginałów dokumentów w postępowaniu odwoławczym, jak również przez stawianie przed inwestorem wymogów nieprzewidzianych w przepisach prawa,

- art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów państwa,

- art. 10 k.p.a. przez całkowite pominięcie stanowiska inwestora wyrażonego w postępowaniu odwoławczym,

- art. 12 § 1 k.p.a. przez niewnikliwe rozpoznanie sprawy,

- art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez całkowite pominięcie argumentacji i dowodów złożonych w postępowaniu odwoławczym przez inwestora, a w szczególności przez niewezwanie inwestora do uzupełnienia braków złożonych dowodów, przez potwierdzenie ich za zgodność z oryginałem,

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z przepisem art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, przez błędne uznanie, że prawomocna decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego jest dodatkowym zezwoleniem wymaganym przepisami szczególnymi, jak również przez uznanie, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi kwestię wstępną w niniejszej sprawie,

- art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez ocenę charakteru gruntu na podstawie księgi wieczystej, a nie ewidencji gruntów,

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, a także art 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie,

- § 1 ust. 2 pkt 2.1. lit. b uchwały Rady Miejskiej z dnia 18 czerwca 1998 r., nr [...] w związku z przepisem § 12 ust. 2 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z przepisów planu miejscowego wynika, że zabudowa zwarta stanowi wyjątek od zasady zabudowy wolnostojącej, jak również przez uznanie, że zapis w planie pozwalający na realizację zabudowy zwartej nie odpowiada wymogom ustanowionym w treści § 12 ust. 2 rozporządzenia, jak również przez przyjęcie, że zabudowa zwarta musi zawsze przylegać do istniejącego już budynku, a także przez nałożenie na inwestora bez jakiejkolwiek podstawy prawnej obowiązków związanych z ustalaniem sposobu realizacji zabudowy zwartej z właścicielami nieruchomości sąsiednich, jak również na przyjęciu, iż projektowany budynek spełnia kryteria dla budynku wolnostojącego,

- § 1 ust. 2 pkt 2.1. lit. k i m ww. uchwały w związku z przepisem § 3 pkt 19 rozporządzenia przez uznanie, że projektowany budynek ma sześć kondygnacji nadziemnych, podczas gdy w istocie kondygnacji tych jest cztery,

- § 1 ust. 2 pkt 2.2. lit. b tiret 4 ww. uchwały w związku z przepisem § 18 ust. 1 rozporządzenia przez błędne uznanie, że miejsca parkingowe zawsze należy lokować wyłącznie na działce inwestycyjnej, stanowiącej własność inwestora, podczas gdy plan miejscowy dopuszcza lokowanie miejsc w obrębie jednostki mieszkalnej,

- § 60 ust. 2 rozporządzenia przez jego błędne niezastosowanie, podczas gdy projektowany budynek znajduje się w strefie śródmiejskiej, jak również przez badanie przez organ przesłaniania i nasłonecznienia budynku hipotetycznego.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję działał w sposób jednostronny, pomijając całkowicie argumentację przedstawioną przez inwestora. Dokonał także interpretacji przepisów pomijając ich literalne brzmienie. Tym samym naruszył art. 10 k.p.a. przez całkowite pominięcie stanowiska inwestora wyrażonego w postępowaniu odwoławczym.

Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja narusza art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy winien wezwać inwestora do złożenia oryginałów dokumentów lub ich poświadczonych kopii. Dowody te zostały wskazane na określone okoliczności opisane w uzasadnieniu pisma inwestora z dnia 4 marca 2015 r. Z treści tego pisma wynika wprost, że koncepcja alternatywnego rozwiązania garażu dowodzi faktu, iż nie ma możliwości zaprojektowania na działce inwestycyjnej odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla budynku o parametrach dopuszczonych przez plan miejscowy, stąd w niniejszej sprawie uzasadnione jest ulokowanie miejsc parkingowych poza działką inwestycyjną. Tej okoliczności jednak organ nie przeanalizował.

Zaskarżona decyzja narusza także przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z przepisem art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, ponieważ tryb ustalony w ww. przepisie nie dotyczy obiektów związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Projektowane w niniejszej sprawie miejsca postojowe są natomiast obiektami związanymi ściśle z potrzebami ruchu drogowego.

Ponadto - zdaniem skarżącej, decyzja organu pierwszej instancji wydana w niniejszej sprawie nie była wadliwa, przeto powinna była zostać utrzymana w mocy. Nie jest trafne stanowisko organu odwoławczego, jakoby - w świetle obowiązującego planu miejscowego - zabudowa zwarta miała być wyjątkiem od reguły, dopuszczającej zabudowę wolnostojącą. Zwrotu: "Zabudowa wolnostojąca z dopuszczeniem zabudowy zwartej" nie sposób interpretować jako wyjątku, gdyż technika ustawodawcza dla wyrażenia wyjątków przewiduje inne sformułowania. Stąd jest to równoważny, dopuszczony przepisami sposób zabudowy, co winno znaleźć odzwierciedlenie w sposobie wykładni przepisów planu miejscowego. Zdaniem skarżącej, zapis w planie pozwalający na realizację zabudowy zwartej w pełni odpowiada wymogom ustanowionym w treści § 12 ust. 2 rozporządzenia. Pojęcie zabudowy zwartej oznacza taką zabudowę, gdzie budynki znajdują się na granicy działek w ten sposób, że kolejno powstające budynki do siebie przylegają. Skoro zatem budynki mają do siebie przylegać, to dopuszczalne jest sytuowanie budynku na granicy działki. W taki też sposób zaprojektowano budynek w niniejszej sprawie, co zgodne jest z przepisem

§ 12 ust. 2 rozporządzenia. Budynek ten ma bowiem przylegać do granicy działki,

a w konsekwencji do wzniesionego w przyszłości budynku na działce nr [...].

W ocenie skarżącej nie jest zasadne oczekiwanie, aby realizacja zaplanowanej w planie miejscowym zabudowy zwartej polegała zawsze na tym, że projektowany budynek musi przylegać do już istniejącego budynku. Taka wykładnia przepisów uniemożliwiałaby w istocie zabudowę i uzależniała realizację prawa do zabudowy od uprzedniego zrealizowania budynku na działce sąsiedniej. W warunkach niniejszej sprawy wykładnia dokonana przez organ odwoławczy sprowadzałaby się do zaprzeczenia zasadzie równości obywateli wobec prawa. Właściciel działki nr [...] mógłby ją obecnie zabudować w formie zabudowy zwartej, albowiem do jego działki przylega już budynek. Na podstawie tych samych przepisów jednak inwestor zostałby pozbawiony prawa zabudowy, pomimo że znajduje się w podobnej sytuacji, zaś zasady zabudowy reguluje ten sam akt prawny. Wobec tego możliwość zabudowy działki przez inwestora ograniczona byłaby przez dowolne działanie właściciela działki nr [...] polegające na zabudowie działki bądź jej braku. Stąd nie sposób oczekiwać, aby zamierzenie budowlane było uzgadniane z właścicielami nieruchomości sąsiednich, czy też, aby inwestor miał uzyskiwać zgodę tych właścicieli na określoną formułę zabudowy własnej działki. Taka interpretacja przepisów nie ma jakichkolwiek podstaw prawnych i prowadziłaby do bezpodstawnego ograniczenia prawa własności.

Skarżąca wskazała, że przytaczana przez organ odwoławczy definicja budynku wolnostojącego, zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o sygn. akt II SA/GD 613/14, jest nieadekwatna w niniejszej sprawie. Na potrzeby analizy dokonywanej w ww. sprawie nie było bowiem potrzeby ustalenia, czy budynek wolnostojący musi być otoczony wolną przestrzenia na tej samej działce, na jakiej się znajduje. Przyjęcie, że zabudową wolnostojącą jest każdy budynek, który z każdej strony otacza niezabudowana przestrzeń, niezależnie od struktury własnościowej gruntów, nad którymi ta przestrzeń się znajduje, prowadziłoby bowiem do absurdu. Niemożliwym byłoby w takiej sytuacji planowanie jakiejkolwiek nowopowstającej zabudowy zwartej, albowiem zawsze pierwszy z wybudowanych budynków musiałby być wolnostojący. Zdecydowanie nie taki był cel regulacji dopuszczającej zabudowę zwartą. Celem tej regulacji było takie zaplanowanie przestrzeni, aby w przyszłości budynki tworzyły pierzeję.

Zdaniem skarżącej również zaprezentowana w zaskarżonej decyzji wykładnia pojęcia antresoli nie odpowiada przepisom prawa. Z § 3 pkt 19 rozporządzenia nie wynika, jakoby antresola kondygnacji musiała być wydzielona z kondygnacji jednoprzestrzennej, czy też jakoby antresola pomieszczenia musiała w całości znajdować się nad pomieszczeniem, z którego została wydzielona. Takie przesłanki nie zostały ujęte w treści ww. przepisu. W niniejszej sprawie zaprojektowane antresole są zatem zgodne z przepisami rozporządzenia i nie stanowią odrębnych kondygnacji.

Skarżąca, wskazując na zapis § 1 ust. 2 pkt 2.2. lit. b planu miejscowego dotyczący zasad obsługi komunikacyjnej stwierdziła nadto, że pojęcie działki własnej nie zostało zdefiniowane ani w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani w przepisach planu. Nie sposób zatem – w jej ocenie - uznać, że pojęcie działek własnych powinno obejmować jedynie działki będące własnością podmiotu, który realizować chce inwestycję. Przymiotnik "własny" – zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN - nie odnosi się do prawa własności, ale do wszelkich form posiadania. W umowie z dnia 19 lutego 2014 r. Gmina Miasta zobowiązała się udostępnić teren niezbędny dla realizacji inwestycji 19 miejsc postojowych, co w pełni realizuje dyspozycję przepisów planu miejscowego.

W ocenie skarżącej wskazaną wyżej wykładnię przepisów planu miejscowego wspiera wynik wykładni systemowej. Zgodnie z postanowieniami planu miejsca postojowe lokalizować należy bowiem "w obrębie jednostki mieszkalnej". Pod pojęciem jednostki mieszkalnej rozumie się zaś zespół zabudowy tworzący samodzielny funkcjonalnie i społecznie układ przestrzenny - jednostka sąsiedzka, kolonia, jednostka socjalna, osiedla mieszkaniowo-usługowe (kolonie) przy zakładach pracy. Lokalizacja miejsc postojowych przy ul. K. pozostaje w obrębie tej samej jednostki mieszkalnej co działka inwestycyjna. Powyższa interpretacja wspierana jest również faktem, że plan miejscowy przewiduje dla działki inwestycyjnej zabudowę zwartą, obejmującą 2 do 4 kondygnacji + poddasze użytkowe, przy ustalonych liniach zabudowy. Tego rodzaju budynek byłby właściwie zawsze budynkiem wielorodzinnym. W projektowanym budynku zaplanowano cztery miejsca postojowe na działce inwestycyjnej. Skarżąca stwierdziła, że zaprojektowanie większej ilości miejsc parkingowych na nieruchomości byłoby niemożliwe - przy założeniu, że garaż miałby być jednoprzestrzenny, maksymalnie możliwe byłoby umiejscowienie 2 miejsc postojowych. Zostało to uwidocznione na złożonych w postępowaniu odwoławczym rysunkach, które organ odwoławczy pominął. Błędną wykładnią przepisów planu miejscowego byłaby wykładnia zakładająca, że miejsca postojowe lokalizować można jedynie na działce inwestycyjnej, gdyż czyniłoby to niewykonalnymi postanowienia planu dotyczące lokalizacji budynku 4-kondygnacyjnego o wysokości 18 m.

Skarżąca wyjaśniła również, że w niniejszej sprawie zaprojektowane przy ul. K. miejsca postojowe będą miejscami o charakterze trwałym, nie zaś hipotetycznym. Gwarancje ich budowy zostały określone w umowie z Gminą Miasta, zgodnie z uchwałą z dnia 20 grudnia 2010 r. w sprawie polityki parkingowej miasta. W ocenie skarżącej organ odwoławczy wybiórczo przeanalizował treść umowy z dnia 19 lutego 2014 r. i pominął fakt, że zgodnie z postanowieniem § 4 pkt 3 tej umowy miejsca parkingowe będą zaliczone do bilansu miejsc postojowych dla omawianej inwestycji. Niezasadne jest stawianie przez organ wymogu, aby projektowane miejsca postojowe przeznaczone były do wyłącznej dyspozycji inwestora. Z istoty inwestycji deweloperskich wynika, że lokal mieszkalny po jego wybudowaniu jest zbywany. Nie zawsze lokal zbywany jest wraz z prawem własności, czy też uprawnieniem do wyłącznego użytkowania miejsca parkingowego. Tak też ani przepis § 18 ust. 2 rozporządzenia, ani przepisy planu miejscowego nie określają przynależności miejsc parkingowych do danych lokali, a jedynie przelicznik, ile nowych miejsc postojowych należy stworzyć w przeliczeniu na jeden lokal mieszkalny. Po zbyciu lokali mieszkalnych miejsca postojowe niejako stają się zupełnie odrębnymi elementami od lokali i mogą być użytkowane przez właścicieli lokali lub osoby trzecie. Celem przepisów statuujących normy miejsc parkingowych dla nowo powstałych lokali nie jest zapewnienie wprost i dokładnie użytkownikom danych lokali możliwości korzystania z danych miejsc postojowych, ale harmonijny rozwój tkanki miejskiej przez zapewnienie rozwoju infrastruktury parkingowej adekwatnego do rozwoju infrastruktury mieszkaniowej. Co do trwałości projektowanych miejsc postojowych, to jest ona

– zdaniem skarżącej - niewątpliwa, skoro miejsca te są przekazywane wspólnocie samorządowej, a więc podmiotowi realizującemu cele publiczne.

W ocenie skarżącej projektowany budynek znajduje się w strefie śródmiejskiej Miasta. Dopuszczenie na omawianym terenie zabudowy zwartej stanowi, że jest to obszar intensywnej zabudowy, na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który stanowi faktyczne lub przewidywane w planie miejscowym centrum miasta lub dzielnicy miasta. Stąd w niniejszej sprawie dopuszczalne jest ograniczenie czasu nasłonecznienia pomieszczeń do 1,5 godziny. Ponadto, zgodnie z § 13 i § 60 rozporządzenia należy sprawdzić przesłanianie budynku oraz zapewnić wymagane nasłonecznienie. Natomiast żadne przepisy prawa nie nakładają wprost obowiązku dołączenia, jako elementu składowego projektu budowlanego, graficznej postaci analizy przesłaniania i nasłonecznienia. Pomimo tego skarżąca wyjaśniła, że w projekcie znajduje się stosowna analiza przesłaniania wykazująca, że projektowany obiekt spełnia wszystkie nałożone przepisami prawa wymogi co do przesłaniania i nasłonecznienia. Powyższe potwierdzone zostało oświadczeniami projektanta, posiadającego stosowne uprawnienia.

Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy błędnie dokonał w decyzji badania nasłonecznienia i przesłaniania dla budynku nieistniejącego, który miałby zostać zlokalizowany na działce nr [...]. Przepisy prawa nie przewidują takiej możliwości. Przepisy § 13 i § 60 rozporządzenia odnoszą się jedynie do budynków istniejących i wyłącznie w odniesieniu do takich budynków może nastąpić badanie dostępu światła słonecznego. Niezasadnym jest też zarzut organu dotyczący naruszenia prawa własności właściciela działki nr [...], albowiem organ nie badał możliwości zapewnienia dostępu do światła słonecznego od wszystkich czterech stron działki, jak również nie uwzględnił istniejącego zagospodarowania działek sąsiednich (w tym wysokości budynków) oraz zapisów planu miejscowego dotyczących dopuszczalnych parametrów zabudowy tej działki. Gdyby organ dokonał takiej analizy uznałby, że zabudowa będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie pozbawi właścicieli tej działki możliwości jej zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy dodał, że - skoro organ pierwszej instancji dokonał szeregu uchybień proceduralnych - zobowiązany był skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia postępowania dowodowego. Niecelowe było zatem wzywanie inwestora do przedłożenia poświadczonego za zgodność z oryginałem rysunku zacieniania stanowiącego jedną kartkę. Kierowanie do inwestora szeregu wezwań, gdy stan faktyczny i prawny sprawy zobowiązywał organ drugiej instancji do zastosowania decyzji kasacyjnej byłoby niecelowe, narażając jednocześnie organ odwoławczy na dodatkowy zarzut przewlekłości postępowania administracyjnego.

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, interpretacja skarżącej dotycząca pojęcia "obrębu własnej działki" w związku z projektowaną ilością miejsc postojowych jest nieprawidłowa. "Obręb własnej działki", o którym mowa w planie miejscowym, nie jest tożsamy z uprawnieniem sytuowania miejsc postojowych kilka ulic dalej z dala od inwestycji. W skardze inwestor nie kwestionuje faktu, że nie miał możliwości realizowania zgodnie z wymogami planu miejscowego wszystkich miejsc postojowych na terenie inwestycji, lecz wręcz przyznaje, iż zaprojektowanie większej ilości miejsc parkingowych na nieruchomości byłoby niemożliwe. Natomiast przywołane przez skarżącą wyroki, odnoszące się do kwestii sytuowania miejsc postojowych poza terenem inwestycji, dotyczą innych inwestycji i odmiennego stanu faktycznego. Przede wszystkim w każdym z tych wyroków sądy orzekające wskazują na konieczność sytuowania miejsc parkingowych, które będą stałe, rzeczywiście przypisane do inwestycji, przypisane właścicielom mieszkań wyodrębnionych w projektowanej inwestycji. Ponadto sądy w tych wyrokach wyjaśniają, że tytuł prawny do tych miejsc wynikać musi z umowy cywilnoprawnej takiej jak np. najem, dzierżawa, przy czym okres tych umów powinien być zawarty na jak najdłuższy czas, aby dawał możliwość wiary, że miejsca te przypisane są wyłącznie dla projektowanej inwestycji, a po uzyskaniu pozwolenia na budowę stan ich posiadania (wynikający z najmu, dzierżawy) szybko się nie zmieni.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż dla projektowanej inwestycji nie przedstawiono wymaganej przepisami analizy nasłonecznienia, która z uwagi na wysokość budynku - 18 m ma ogromne znaczenie. Projektowana inwestycja musi spełniać wymogi określone w powołanych przez organ w zaskarżonej decyzji przepisach. Analiza taka winna stanowić część projektu budowlanego, dokładnie - część projektu zagospodarowania terenu. Tym bardziej, skoro inwestor projektował tak wysoki budynek w stosunku do zabudowy sąsiedniej, rzucający znaczny cień na sąsiednie działki, winien był wykazać, że realizacja inwestycji spełni wymogi wskazane w ww. przepisach. Organy architektoniczno-budowlane zobowiązane są bowiem na mocy ustawy - Prawo budowlane przede wszystkim do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z obowiązującymi przepisami prawa w tym z warunkami technicznymi.

Pismem z dnia 9 września 2015 r. uczestnik postępowania M. K. wniósł o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka M. K. Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. Sąd oddalił ten wniosek dowodowy.

Na rozprawie w tym samym dniu uczestnicy postępowania S. S. i M. K. wnieśli o oddalenie skargi.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – w skrócie dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi. Kontrolując legalność aktów wymienionych w art. 3 p.p.s.a., sąd administracyjny stosuje przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że jest ona zgodna z prawem.

Wydana w przedmiotowej sprawie przez Starostę decyzja została wydana w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Uwzględniając wniesione przez uczestników postępowania odwołania od tej decyzji, organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja Wojewody podjęta została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Możliwe rozstrzygnięcia organu administracji w postępowaniu odwoławczym zostały wskazane w art. 138 § 1 k.p.a. Przepis ten określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego. I tak, organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź też wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych: umorzyć postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), bądź też przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.).

Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia ustawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy

(art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma także treść art. 136 k.p.a., określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym.

Z tych przyczyn w orzecznictwie i doktrynie zgodnie ustalono, że konstrukcja prawna decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie, po pierwsze - postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 518). Wskazano również, że orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające organu I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Samo bowiem uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 519). Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga zatem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19).

Z powyższego wynika, że w sprawach, w których organ I instancji nie wyjaśnia w sposób wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy, naruszając przy tym przepisy postępowania, nie ma innej możliwości orzekania jak zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do organu niższej instancji. W przypadku istotnych wad postępowania wyjaśniającego nie ma bowiem prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt

II GSK 1952/12, LEX nr 1450732). W takiej sytuacji nie może także znaleźć zastosowania art. 136 k.p.a., który umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie wyłącznie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organ odwoławczy nie może bowiem zastąpić organu I instancji, gdy ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznym zakresie. Z tej właśnie przyczyny treść art. 138 § 2 k.p.a. interpretuje się zawsze łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Dlatego też przyjmuje się, że użyte

w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że organ odwoławczy trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną, a w związku z tym niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika bowiem, na jakiej podstawie stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa, w tym zwłaszcza z obowiązującym planem miejscowym. Organ I instancji ograniczył się jedynie do opisania przebiegu postępowania oraz pobieżnego i zdawkowego odniesienia się do obszernych zarzutów uczestników postępowania – M. K. oraz S. i T. S. W szczególności nie wyjaśnił dlaczego uważa, że: dopuszczenie w planie miejscowym na terenie objętym inwestycją zabudowy zwartej uznał za równoznaczne z dopuszczeniem możliwości budowy budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, zaakceptował ilość kondygnacji w projektowanym budynku i związane z tym rozwiązania projektowe dotyczące antresol (w tym zakresie zacytował jedynie definicję antresoli z § 3 pkt 19 rozporządzenia), zaakceptował jako zgodne z planem miejscowym przyjęte przez inwestora rozwiązanie dotyczące miejsc postojowych (w tym zakresie nie przeprowadził własnej analizy, opierając się na stanowisku Gminy Miasta– jednego z uczestników postępowania), a ponadto - rozstrzygając kwestię nasłonecznienia - nie wyjaśnił w żaden sposób na jakie podstawie przyjął, że projektowana zabudowa jest uzupełnieniem zabudowy śródmiejskiej, a ustanie to było kluczowe dla przyjęcia, że w sprawie możliwe jest zastosowanie wyjątku z § 60 ust. 2 rozporządzenia. Organ I instancji nie odniósł się także do podnoszonych w toku postępowania zarzutów dotyczących niespełniania przez projektowany budynek wymogów dotyczących ochrony przeciwpożarowej, m.in. związanych ze ścianą oddzielenia przeciwpożarowego

(§ 235 rozporządzenia) oraz z niezapewnieniem właściwej drogi pożarowej (zob. przykładowo pismo M. K. z 15 grudnia 2014 roku str. 6 i n.), kwitując je lakonicznie, że projekt został uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw przeciwpożarowych.

Organ I instancji całkowicie zbagatelizował także fakt, że znaczna część uczestników postępowania, tj. M. K., S. S. oraz T. S. (będąca jednocześnie głównymi przeciwnikami projektowanej inwestycji) została pozbawiona możliwości zgłoszenia przed zakończeniem postępowania i wydaniem decyzji w sprawie wniosków i zarzutów zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy organu I instancji, Starosta pismem z dnia 2 grudnia 2014 r. zawiadomił strony postępowania o uzupełnieniu przez inwestora projektu budowlanego, zakreślając im bardzo krótki (5-dniowy) termin od dnia otrzymania zawiadomienia do wypowiedzenia się ostatecznie w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia. Zawiadomienie doręczono M. K. - pełnomocnikowi M. K. oraz S. S. i T. S. w dniu 22 grudnia 2014 r. Termin do złożenia ewentualnych zastrzeżeń, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, dla tych stron postępowania upłynął zatem dnia 27 grudnia 2014 r. Tymczasem Starosta zaskarżoną decyzję wydał już w dniu 16 grudnia 2014 r., a zatem znacznie przed wyznaczonym terminem, upływającym dla stron postępowania do złożenia ewentualnych zastrzeżeń, tym samym naruszając istotnie zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy słusznie zauważył przy tym, że fakt, iż strony te w okresie poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji zapoznawały się w siedzibie urzędu ze złożoną przez inwestora (w wyniku wydania przez organ postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane) dokumentacją projektową nie zmienia tego, iż termin dla nich do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji liczyć należało od dnia doręczenia im ww. zawiadomienia. W tym bowiem dniu strony zostały powiadomione przez organ, że w jego ocenie zgromadził cały materiał niezbędny do wydania rozstrzygnięcia. Można dodać, że w sytuacji gdy strony zapoznały się z aktami sprawy, w tym ze znajdującym się w nich pismem organu z dnia 2 grudnia 2014 roku (k. 26 akt administracyjnych organu I instancji), tym bardziej winny być przekonane, działając w zaufaniu do organu administracji, że nie wyda on decyzji przed upływem wskazanego w tym piśmie terminu, czyli przed upływem 5 dni od doręczenia im odpisu tego pisma, czyli przed dniem 27 grudnia 2014 roku, a dokładnie przed 29 grudnia 2014 roku, skoro 27 grudnia 2014 roku to sobota (vide uchwała NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. I OPS 1/1106-15, ONSAiwsa 2011/5/95,).

Już tylko te okoliczności (opisane powyżej), w ocenie Sądu, uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jako że nie wyjaśniono istotnych okoliczności, od których zależy zatwierdzenie projektu budowanego i udzielenie pozwolenia na budowę, w szczególności związanych ze zgodnością planowanej inwestycji z planem miejscowym, a także naruszono istotnie art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiając uczestnikom postępowania zajęcie stanowiska w sprawie zgodnie z tym przepisem, tym bardziej, że wydanie decyzji poprzedziła w tym postępowaniu procedura z art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane.

Należy przy tym wyjaśnić, że stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodać trzeba, że na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji winno zatem spełniać też rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Tych właśnie wymogów nie spełnia decyzja organu I instancji, skoro zabrakło w niej opisanych wyżej wyjaśnień, niezbędnych aby prawidłowo skontrolować tezę organu I instancji o spełnianiu przez planowaną inwestycję norm planu miejscowego, a więc zbadać, czy organ I instancji zasadnie uznał, że w sprawie zachodzi podstawowa przesłanka zaakceptowania projektu budowlanego wskazana art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym, aby wydać pozytywną decyzję o pozwoleniu na budowę właściwy organ musi stwierdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z przepisu art. 10 § 2 k.p.a. wynika też, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (w niniejszej sprawie w żaden sposób nie wykazano aby taka sytuacja zaistniała).

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2014 roku, sygn. II OSK 1098/13, LEX nr 1658530).

W niniejszej sprawie niewątpliwie opisane powyżej naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. spowodowało, że troje uczestników postępowania zostało pozbawione możliwości zgłoszenia przed wydaniem decyzji w sprawie zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, zawartych w pismach uczestników, które wpłynęły do organu I instancji już po wydaniu decyzji, w okresie od 19 do 31 grudnia 2014 roku (vide pisma S. S. z 19 i 23 grudnia 2014 roku oraz pisma M. K.

z 19 i 31 grudnia 2014 roku – daty wpływu do organu). Dodatkowo M. K. uniemożliwiło złożenie dokumentów załączonych do odwołania i zgłoszenie wniosku o dopuszczenie z nich dowodu w sprawie.

We wskazanych powyżej pismach uczestników postępowania z grudnia 2014 roku zawarty został przede wszystkim zarzut braku prawa inwestora do dysponowania na cele budowlane działką nr [...], obr. [...] (objętą wnioskiem o pozwolenie na budowę), na której inwestor planował przebudować pas drogowy i urządzić miejsca postojowe, poparty informacją o otrzymaniu przez S. S. w dniu 18 grudnia 2014 roku zawiadomienia o przekazaniu jej (i T. S.) odwołania od decyzji Burmistrza Miasta nr [...] z 25 listopada 2014 roku wydanej w sprawie udostępnienia pasa drogowego ul. K. w celu budowy tymczasowej jezdni oraz miejsc postojowych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także informacją z dnia 16 grudnia 2014 roku o zaskarżeniu tej decyzji przez pełnomocnika M. K. – M. K. Decyzja nr [...] z 25 listopada 2014 roku wskazywana została przez inwestora w jego oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością - działką nr [...] obr. [...] (objętą wnioskiem) na cele budowlane jako dokument potwierdzający jego prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie Sądu nie powinno budzić wątpliwości, że powyższy zarzut winien zostać wnikliwie rozpatrzony najpierw przez organ I instancji, w sytuacji bowiem, w której inwestor planuje wykonanie projektowanego zamierzenia budowlanego na określonych nieruchomościach, powinien wykazać, że służy mu prawo do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to powinno zostać, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę. Obowiązek ten stanowi konsekwencję wyrażonej w art. 4 ustawy – Prawo budowlane zasady, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Uproszczenie kompletowania dokumentacji poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę, polegające na konieczności złożenia jedynie oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, a nie wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zwalnia jednak organu administracji publicznej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której inwestor składa oświadczenie o posiadanym prawie do terenu, a nie dysponuje jakimkolwiek prawem do tejże nieruchomości, natomiast organ - mimo tego, że ma wiedzę o nieprawdziwości takiegoż oświadczenia, nie może podjąć czynności w celu jego weryfikacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1735/06, Lex nr 453475). Organ administracji publicznej ma niewątpliwe nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do prawdziwości treści oświadczenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1821/11, LEX nr 1404619). Składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bowiem skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza tylko domniemanie, że składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może zostać jednak obalone dowodami wskazującymi, że złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 132/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Nie do przyjęcia i pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego jest bowiem twierdzenie, że organ związany jest zawsze "zasadą domniemania" prawdziwości tego dokumentu, nawet w sytuacji, kiedy istnieje duża wątpliwość co do zgodności z prawdą tego oświadczenia. W razie wątpliwości co do prawdziwości takiego oświadczenia, opierając się o wykładnię celowościową, systemową i historyczną ww. przepisu, z całą stanowczością stwierdzić należy, że organom przysługuje prawo do analizy i weryfikacji tego oświadczenia. Wynika to chociażby z tego, że nowelizacja art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane (dokonana art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz. U. nr 80, poz. 718) miała na celu wyłącznie wprowadzenie ułatwienia proceduralnego, a nie zmianę warunków materialno-prawnych uzyskania pozwolenia na budowę. Najważniejszym wymaganiem, które musi spełnić podmiot występujący o wydanie pozwolenia na budowę, jest nadal legitymowanie się przez niego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wynika to wprost z niezmienionej treści cytowanego powyżej art. 4 ustawy – Prawo budowlane. Wymogiem takim nie jest natomiast samo złożenie oświadczenia. Należy jeszcze raz podkreślić, że złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza jedynie domniemanie posiadania przez inwestora takiego prawa. Oznacza to, że organ administracyjny jest uprawniony do badania, czy domniemanie to jest prawdziwe i prawdziwość takiego oświadczenia może obalić (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1816/09, LEX nr 619927).

Ze złożonego w tej sprawie wniosku wynika, że planowana inwestycja drogowa

– przebudowa pasa drogowego wraz z budową miejsc postojowych ma zostać zrealizowana na działce nr [...], przy czym jest bezsporne, że inwestor nie jest właścicielem tej działki. Jest nim Gmina Miasta. Nie jest także sporne, że w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością - działką nr na cele budowlane jako dokument potwierdzający prawo inwestora do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane została wskazana decyzja nr [...] z 25 listopada 2014 roku, której dotyczyły zarzuty uczestników postępowania podniesione w opisanych powyżej pismach. Niewątpliwie zatem zarzuty te były istotne dla ustalenia prawidłowego stanu faktycznego niniejszej sprawy i miały znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Uniemożliwiając zatem uczestnikom postępowania ich podniesienie w terminie zakreślonym w trybie art. 10 § 1 k.p.a. organ naruszył ten przepis w sposób istotny, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem wniosek inwestora obejmował także przebudowę pasa drogowego na działce nr [...], zatem organ I instancji powinien był ocenić oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane złożone przez inwestora,

a w szczególności zbadać, czy wskazana w tym oświadczeniu decyzja Burmistrza Miasta z dnia 25 listopada 2014 r., nr [...] daje takie uprawnienie inwestorowi i czy jest ostateczna. Błędnie zatem zarzucała w skardze skarżąca, że objęte tą decyzją pozwolenie na zajęcie pasa drogowego, czyli działki nr [...], w celu budowy tymczasowej jezdni i miejsc postojowych, nie stanowi kwestii istotnej dla jej rozstrzygnięcia. Natomiast zgodność z prawem tej decyzji, w tym konieczność jej wydania dla inwestycji w postaci przebudowy pasa drogowego (w tym budowy miejsc postojowych) na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2015 r., poz. 460), powinna zostać oceniona w opisanym powyżej postępowaniu odwoławczym, przez właściwy w sprawie organ odwoławczy, a nie przez organy w tej sprawie.

Do odwołania M. K. załączył "Analizę nasłoneczniania i przesłaniania istniejącego budynku na działce nr [...] i hipotetycznego budynku na działce nr [...] w relacji do projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach [...] i [...] w R.", oraz "Opinię dotyczącą wydzielonych antresol nad pierwszym i drugim piętrem projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach [..]. i [...] w R.", obie sporządzone w grudniu 2014 r. przez mgr inż. arch. C. M.

Sąd podziela stanowisko odwołującego się M. K., że zapoznanie się przez organ I instancji z tymi dokumentami mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niewątpliwie analiza nasłoneczniania i przesłaniania istniejącego budynku na działce nr [...] w relacji do projektowanego budynku stanowiła dowód istotny dla oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy, w której spór między inwestorem a uczestnikami postępowania dotyczy m.in. tej kwestii, mającej znaczenie przy zatwierdzaniu projektu budowlanego z uwagi na treść § 13 i §§ 57 – 60 rozporządzenia. Niezasadnie przy tym skarżąca wywodzi, że opinia ta nie ma znaczenia w sprawie, ponieważ nie uwzględnia, że projektowana inwestycja lokalizowana jest w zabudowie śródmiejskiej. Takie bowiem ustalenie nie zostało w tej sprawie przez organ I instancji poczynione. Nie zostało to również wykazane przez stronę skarżącą. Należy przy tym dodać, kierując się definicją zabudowy śródmiejskiej zawartą w § 3 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którą przez taką zabudowę należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta, że także z planu miejscowego nie wynika aby działka objęta planowaną inwestycją stanowiła przewidywane w nim centrum miasta lub dzielnicy. Okoliczność, czy planowana inwestycja będzie rzeczywiście realizowana w zabudowie śródmiejskiej, pozostaje zatem nadal do ustalenia. Co również uzasadniało wydanie w tej sprawie decyzji kasacyjnej.

Również analiza nasłoneczniania i przesłaniania hipotetycznego budynku na działce nr [...] w relacji do projektowanego budynku mieszkalnego stanowiła dowód, do którego organ I instancji musiał się odnieść w sprawie. Rację ma skarżąca, że przepisy rozporządzenia regulujące kwestie nasłoneczniania i przesłaniania dotyczą co do zasady budynków istniejących, jednak dowód ten winien być przez organ zanalizowany z uwagi na treść przepisów ustawy – Prawo budowlane, która w art. 4 stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, a w art. 5 ust. 1 pkt 9 stwierdza, że obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Z przepisów tych wynika, że prawo do zabudowy swojej nieruchomości przysługuje nie tylko inwestorowi, ale także właścicielowi działki nr [...]. Organ winien zatem zbadać także te zarzuty, które dotyczą nadmiernego ograniczenia - poprzez planowaną zabudowę - prawa właściciela działki nr [...] do zabudowy jego nieruchomości. W tym kontekście ma znaczenie, czy np. planowany budynek nie zacieni działki nr [...] w ten sposób, że uniemożliwi na niej budowę budynku zgodnego z przepisami.

Odnośnie zaś przedłożonej przy odwołaniu opinii dotyczącej antresol, zdaniem Sądu, opinia ta, jak każdy dokument, powinna zostać przeanalizowana przez organ, który – zgodnie z art. 7 k.p.a., ma obowiązek na wniosek strony podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ma on zatem także obowiązek odnieść się do opinii, którą przedkłada strona, a która zawiera stanowisko profesjonalisty dotyczące istotnego dla sprawy problemu prawnego, w tym przypadku kwalifikacji danych robót budowlanych jako antresoli lub kondygnacji. Strona postępowania administracyjnego ma bowiem prawo – broniąc swojego stanowiska w sprawie, posłużyć się także opinią prawną sporządzoną na jej zlecenie.

Organ odwoławczy zasadnie zarzucił nadto, że w przedmiotowej sprawie brak jest spójności pomiędzy treścią wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji a jej uzasadnieniem. We wniosku o pozwolenie na budowę inwestor wystąpił bowiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z zagospodarowaniem terenu oraz instalacjami sanitarną i elektryczną na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...], a nadto o udzielenie pozwolenia na przebudowę odcinka pasa drogowego na działce nr [...] obr. [...]. Rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organ pierwszej instancji objął natomiast jedynie budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z instalacjami na działkach nr [...]

i nr [...] obr. [...], pomijając drugi obiekt budowlany objęty wnioskiem w postaci pasa drogowego na działce nr [...], którego projekt przebudowy zaakceptował jednak właściwą pieczęcią, jako załącznik nr 5 do decyzji. Ponadto organ pierwszej instancji nie odniósł się zupełnie do projektu przebudowy drogi na działce nr [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w tym nie zbadał, czy na terenie objętym tym projektem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzja organu I instancji także z tego powodu została zatem wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., nie zawiera bowiem żadnych ustaleń faktycznych dotyczących tej część inwestycji, jaki i prawidłowego uzasadnienia w tym zakresie, nie wyjaśnia także zarzutów podnoszonych w toku postępowania do tej części planowanej inwestycji przez strony postępowania.

Niezależnie od powyższego należy wyjaśnić, że podstawą materialnoprawną procedowania organów w przedmiotowej sprawie był przepis art. 35 ustawy - Prawo budowlane, który w ustępie 1. stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa

w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Stosownie do treści art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ustępie 1., właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Przesłanką wydania na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę jest bezskuteczny upływ terminu usunięcia wadliwości złożonego projektu. Dla jego zastosowania niezbędne jest zatem ustalenie, że strona otrzymała zobowiązanie oraz, że miała ona realny termin na jego wykonanie.

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji powziąwszy wątpliwości co do zgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami prawa budowlanego, w tym techniczno – budowlanymi, a także obowiązującym planem miejscowym zobowiązał inwestora do doprowadzania projektu do zgodności z obowiązującymi przepisami, wyznaczając w postanowieniu z dnia 2 października 2014 r. termin uzupełnienia wskazanych nieprawidłowości do dnia 1 grudnia 2014 r.

Z uwagi na fakt, że postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane nie jest rozstrzygnięciem zaskarżalnym, organ odwoławczy powinien przed podjęciem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, zweryfikować także poprawność nałożonych tym postanowieniem na inwestora obowiązków, aby móc ocenić nie tylko fakt wykonania bądź niewykonania obowiązków, ale również zasadność ich nałożenia. Z tej przyczyny – aby umożliwić należytą kontrolę ww. postanowienia, organ I instancji w toku rozpatrywania niniejszej sprawy powinien był m.in. wyjaśnić dokładnie wszystkie wynikające z treści obowiązującego planu miejscowego wymagania, aby stwierdzić czy zachodzi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami tego planu, jak wymaga tego art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Takich dokładnych ustaleń i wyjaśnień w decyzji organu I instancji – jak już wyżej wskazano, zabrakło, co także stanowi oczywiste uchybienie przepisom postępowania, w szczególności art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., tym bardziej, że uczestnicy postępowania – odwołujący się w tej sprawie konsekwentnie zarzucali niezgodność projektu z treścią planu miejscowego.

Z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla działek o numerach [..].-[..]. i fragmentów działek o numerach [...]-[...], obr. [...] przy ul. D., K. i L., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 18 czerwca 1998 r., nr [...] wynikają konkretne wymagania dotyczące sposobu zagospodarowania, warunków i parametrów zabudowy nieruchomości objętych wnioskiem, które nie zostały dokładnie wyjaśnione przez organ I instancji.

Z projekty zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny usytuowany ma być na działkach nr [...] i nr [...] w R., przy ul. L. obr. [...]. Sporny budynek wielorodzinny usytuowano w odległościach: 6,16 m od granicy z ul. L., 3 m (ściana bez okien) od granicy z działką nr [...], 3 m (ściana bez okien) od granicy z działkami o numerach [...] i [...] oraz na granicy z działką nr [...].

Inwestor możliwość usytuowania projektowanego budynku bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] wywodzi z treści § 12 ust. 2 rozporządzenia oraz zapisu planu miejscowego zawartego w § 1 ust. 2 pkt 2.1 lit. b uchwały, który stanowi: "zabudowa wolnostojąca z dopuszczeniem zabudowy zwartej na działkach przy ul. K., przy ul. L. i od strony działki nr [...] o funkcji mieszkaniowej, usługowej lub usługowo-mieszkaniowej".

Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ustępie 1 pkt 2 (tj. w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy działki), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym odniesiono się do kwestii wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście przewidzianego w § 12 ust. 2 rozporządzenia szczególnego usytuowania budynku. Wskazano, że przy interpretacji zapisów planu miejscowego należy mieć na uwadze, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, tj. bardziej ograniczający prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia, oraz, że według cytowanego już art. 4 ustawy - Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 179/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślono także, że § 12 ust. 2 rozporządzenia, jako zawierający wyjątek od zasady, powinien być interpretowany w sposób ścisły. Możliwość budowy budynku bezpośrednio przy granicy nieruchomości powinna zatem wynikać z planu miejscowego obowiązującego dla nieruchomości w sposób jasny (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 105/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistym jest bowiem, że skoro § 12 ust. 2 rozporządzenia przewiduje dopuszczalność zabudowy w granicy jedynie w przypadku stosownych ustaleń planu miejscowego, to wymaga tym samym jasnych zapisów (ustaleń) w planie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 844/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedstawione powyżej poglądy Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela. Przepis § 12 ust. 2 rozporządzenie zawiera wyjątek od ogólnej reguły, zawartej

w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którą - jeżeli z przepisów §§ 13, 60

i 271-273 rozporządzenia lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Ta reguła chroni prawo własności przysługujące właścicielowi nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością objętą inwestycją, dając jej właścicielowi prawo do tego aby w najbliższym sąsiedztwie jego nieruchomości nie powstawały budynki. Elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości jest bowiem także swobodne z niej korzystanie, ograniczone jedynie przez ustawy i zasady współżycia społecznego (vide art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny; Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.). Zatem, o ile miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miałby wprowadzać ograniczenia tej wolności, taki zapis musiałby zostać wyartykułowany wprost (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 827/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Dlatego też aby przyjąć, że na danym terenie wyjątkowo dopuszczalne jest sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki, takie odstępstwo musi zostać wyraźnie określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzez zawarcie w nim zapisu o dopuszczalności sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki. Brak takiego wyraźnego zapisu w danej jednostce planistycznej świadczy natomiast o tym, że odstępstwo od zasad wynikających z § 12 ust. 1 rozporządzenia jest niedopuszczalne. Wykładnia ustaleń planistycznych musi bowiem uwzględniać ich charakter, jako przepisów prawa miejscowego, które kształtują prawa i obowiązki obywateli. Dokonując jej trzeba mieć zatem na uwadze, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (w tym z prawa własności) mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) stanowią przykład na to, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać licznych ograniczeń, w szczególności w oparciu o art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Jednak wszelkie takie ograniczenia powinny, po pierwsze

– wynikać z obowiązujących przepisów, a po drugie – co najistotniejsze w niniejszej sprawie, być jasno sformułowane. A zatem na podstawie postanowień planu miejscowego takie ograniczenia nie mogą być domniemywane. Ich obowiązywanie nie może bowiem być zależne od interpretacji organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2132/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

W tym miejscu należy podkreślić, że w planie miejscowym obowiązującym dla terenu, na którym inwestor planuje realizację przedmiotowego budynku, nie wprowadzono wyraźnego zapisu, dopuszczającego budowę przy granicy z działką sąsiednią. Wprowadzono jedynie regulację dopuszczającą na tym terenie zabudowę zwartą. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym zapis planu miejscowego dopuszczający realizowanie inwestycji w zabudowie zwartej nie jest tożsamy z dopuszczeniem na danym terenie sytuowania budynków na granicy z działką sąsiednią. Nie zawiera on bowiem jednoznacznego uprawnienia do sytuowania nowo powstałych inwestycji na granicy z innymi działkami.

W omawianym planie miejscowym nie sprecyzowano pojęcia "zabudowa zwarta". Także ustawa - Prawo budowlane, jak i przepisy wykonawcze do tej ustawy nie zawierają definicji tego pojęcia. Dnia 10 października 2015 toku wprowadzono jego definicję do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

(Dz. U. z 2015 r., poz. 1695 ze zm.). Zgodnie z art. 4 pkt 29 tej ustawy, zwarta zabudowa jest to "zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m". Jednak trudno przyjąć

– chociażby z uwagi na przedmiot regulacji i datę uchwalenia planu miejscowego, aby definicja ta mogła znaleźć zastosowanie w tej sprawie. Zasadnym było zatem sięgnięcie do znaczenia tego pojęcia jakie ma ono w języku potocznym. Jak bowiem wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2002 r., sygn. akt P 11/01

(OTK-A 2002/4/47), terminom, którymi posługują się plany miejscowe, należy nadawać - w braku definicji legalnych - takie znaczenie, jakie mają w języku potocznym, w konkretnym przypadku uwzględniając język fachowy z danej dziedziny. W tej sprawie należało zatem uznać, że plan miejscowy dopuszcza na terenie objętym inwestycją zabudowę zwartą, a więc zgrupowanie budynków usytuowanych w bliskiej odległości, czyli budynki blisko siebie położone na danym obszarze lub też budynki stojące jeden obok drugiego. Nie reguluje natomiast tego, w jaki sposób budynki te będą usytuowane na danej działce budowlanej względem jej granic.

Brak było również podstaw aby – tak jak próbuje robić to skarżąca, utożsamiać pojęcie "zabudowa zwarta" z zabudową pierzejową. Taką bowiem zabudowę plan miejscowy przewiduje jedynie przy ul. D., stwierdzając, że przy tej ulicy zabudowa zwarta tworzyć ma pierzeję (§ 1 ust. 2 pkt 2.1 lit a). Ponadto również takiej zabudowy skarżąca nie planuje. Zgodnie bowiem z definicją tego pojęcia zawartą w Słowniku Terminów Architektonicznych i Urbanistycznych, pod red. dr hab. Agnieszki Zabłockiej - Kos (http://historiasztuki.uni.wroc.pl/sklad/azk/azk_d1.html) przez "pierzeję" należy rozumieć ciąg elewacji frontowych domów stojących w jednej linii, zamykających jedną stronę placu lub ulicy, zatem zabudowa pierzejowa powstanie, gdy poszczególne działki położone wzdłuż ulicy będą zabudowywane od jednej bocznej granicy do drugiej bocznej granicy działki, czyli na całej ich szerokości. Takiej zabudowy nie przewiduje przedłożony przez skarżącą projekt budowlany.

Zasadnie zatem przyjął Wojewoda, że zapis planu miejscowego dopuszczający możliwość realizowania na terenie objętym inwestycją zabudowy zwartej nie przesądza o możliwości usytuowania projektowanego budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Dopuszczenie takiej lokalizacji budynku musiałoby bowiem wynikać wprost z zapisów planu miejscowego, a takich zapisów nie ma w uchwale obejmującej teren planowanej inwestycji.

Przy takiej wykładni zapisów planu miejscowego dalsze rozważania organu odwoławczego dotyczące ewentualnego współdziałania inwestora z właścicielami działki nr [...] (którzy wyraźnie planowanej inwestycji się sprzeciwiają) w celu zrealizowania spornej inwestycji były zbędne. Nie miało znaczenia dla oceny tej kwestii również zawarte w decyzji organu odwoławczego zakwalifikowanie projektowanego budynku jako budynku wolnostojącego.

Dokonując dalszej wykładni zapisów planu miejscowego Wojewoda słusznie zwrócił uwagę na to, że organ I instancji nie dokonał w tej sprawie prawidłowej analizy zapisów zawartych w § 1 ust. 2 pkt 2.1 lit. k i m uchwały i nie zbadał wnikliwie w ich kontekście zgodności planowanej inwestycji z normami prawa miejscowego.

Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2.1 lit. k i m uchwały, na terenie objętym planem "dopuszcza się podpiwniczenie budynków" (lit. k) oraz ustala się dopuszczalną liczbę kondygnacji dla budynków mieszkalnych "minimalnie 2 kondygnacje i maksymalnie 4 kondygnacje pełne + poddasze użytkowe". Plan miejscowy nie precyzuje, czy zawarte w nim zapisy dotyczące maksymalnej liczby kondygnacji odnoszą się jedynie do kondygnacji nadziemnych, czy też wszystkich kondygnacji - zarówno nadziemnych, jak i podziemnych.

W projekcie budowlanym - na stronie 82 - stwierdzono, że projektowany budynek składa się z "czterech kondygnacji i jest podpiwniczony".

Zdaniem Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że z opisu i elementów graficznych projektu budowlanego, tj. rysunek A09, str. 103 (Przekrój A-A), wynika, że przedmiotowy budynek w rzeczywistości ma mieć łącznie siedem kondygnacji, w tym jedną podziemną (piwnica z miejscami postojowymi) oraz sześć kondygnacji nadziemnych. Z klatki schodowej na poziomie pierwszego i trzeciego piętra są bowiem wejścia do mieszkań dwupoziomowych, które zostały przedzielone w połowie wysokości mieszkania na całej jego powierzchni przy pomocy przegród poziomych, które w ocenie inwestora stworzyły antresole. Z klatki schodowej, na poziomie piętra drugiego i czwartego nie ma wejść do tych mieszkań. Na poziom uznany przez inwestora za antresolę wchodzi się z dolnej części mieszkania schodami przez otwór w stropie. Słusznie organ odwoławczy zauważył, że samo wykonanie takiego otworu w stropie nie świadczy o tym, że każde z tych dwupoziomowych mieszkań stanowi w sumie jedną kondygnację, przedzieloną antresolą, w rzeczywistości bowiem tak zaprojektowane mieszkanie zlokalizowane jest na dwóch kondygnacjach budynku.

Zgodnie z § 3 pkt 19 rozporządzenia, antresolą jest górna część kondygnacji lub pomieszczenia znajdująca się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Natomiast przepis § 3 pkt 16 rozporządzeni stanowi, że przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia.

W ocenie Sądu drugie poziomy omówionych powyżej mieszkań (stanowiące według inwestora antresole) nie spełniają warunków podanych w § 3 pkt 19 rozporządzenia, niezbędnych dla uznania ich za antresole.

Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela wykładnię pojęcia antresola zawartą w przywołanym przez organ odwoławczy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2792/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Generalnie antresola, jak powszechnie się przyjmuje, to tzw. półpiętro. Przede wszystkim antresola, która nie stanowi osobnej kondygnacji, powstaje w pomieszczeniach wysokich, wysokich kondygnacjach gdzie jest wymagana nie tylko efektywność wykorzystania przestrzeni, ale również skorygowanie pomieszczeń, które są zbyt wysokie i wąskie. Antresola to górna część kondygnacji lub pomieszczenia mieszkalnego wydzielona z jednej przestrzeni. Mając na uwadze treść § 3 pkt 19 powołanego rozporządzenia wyjaśnić należy, że (...) norma ta wskazuje na dwa różne przypadki, w których występuje pojęcie antresoli. Pierwszy przypadek dotyczy tego gdy antresola wydzielona jest z jednoprzestrzennego pomieszczenia o znacznej wysokości zaś drugi przypadek występuje, gdy antresola wydzielona jest z jednoprzestrzennej kondygnacji o znacznej wysokości. W świetle powołanego

§ 3 pkt 19 cytowanego rozporządzenia antresola musi być nadto oddzielenia od pomieszczenia lub kondygnacji stropem pośrednim, którego powierzchnia koniecznie musi być mniejsza od tego pomieszczenia lub kondygnacji, nad którą się znajduje i nie może być zamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona."

Organ odwoławczy zasadnie uznał zatem, że określone przez inwestora jako antresole drugie poziomy wskazanych powyżej mieszkań nie stanowią w rzeczywistości antresol, ponieważ nie są wydzielone z jednoprzestrzennego pomieszczenia o znacznej wysokości, ani też nie są wydzielone z jednoprzestrzennej kondygnacji o znacznej wysokości. Zarówno druga jak i czwarta nadziemna kondygnacja planowanego budynku nie jest jednoprzestrzenna, gdyż występują tam stałe przegrody (ściany). Natomiast antresola kondygnacji musi mieć jednoprzestrzenny układ, niezamknięty stałymi przegrodami (ścianami). Ponadto górne przestrzenie przypisane do wspomnianych mieszkań nie są także antresolami pomieszczenia, gdyż ich powierzchnia znacznie wykracza poza obrys pomieszczenia, z którego zostały wydzielone. Powierzchnie, które w projekcie zostały przypisane do antresol, są większe od powierzchni pomieszczeń, z których zostały wydzielone, a przede wszystkim nie znajdują się bezpośrednio nad tymi pomieszczeniami. W budynku zaprojektowano zatem w rzeczywistości mieszkania dwupoziomowe, przy czym mieszkania, do których wejście jest na drugiej kondygnacji nadziemnej obejmują kondygnację drugą i trzecią, a mieszkania, do których wejście jest z czwartej kondygnacji, obejmują swoim zasięgiem czwartą i piątą kondygnację. Projektowany budynek ma zatem sześć kondygnacji nadziemnych, co niewątpliwie narusza ustalenia planu miejscowego dopuszczającego realizację budynków o wysokości do czterech kondygnacji pełnych.

Wojewoda słusznie zwrócił również uwagę w zaskarżonej decyzji na kwestię dotyczącą miejsc postojowych. Zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z przepisu tego wynika, że co do zasady należy zapewnić miejsca postojowe na nieruchomości będącej terenem inwestycji, co do której inwestor ma tytuł prawny, umożliwiający mu dysponowanie tą nieruchomością. Wydzielone miejsca postojowe muszą mieć przy tym charakter trwały, a więc nie mogą to być miejsca parkingowe np. tylko na czas budowy, lub na pewien tylko okres początkowy użytkowania obiektu budowlanego (tak też np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. II OSK 1498/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadnie również organ odwoławczy zauważył, że kwestia ustalenia przez organy architektoniczno-budowlane, czy dla konkretnej inwestycji można zaprojektować miejsca postojowe - w drodze wyjątku od powyższej zasady - poza terenem nieruchomości, na której projektowany jest budynek, zależy także od tego, jakie są ustalenia dotyczące projektowania miejsc postojowych w obowiązującym na terenie takiej inwestycji planie miejscowym, a także od tego, czy inwestor do tego innego terenu ma jakikolwiek tytuł prawny.

Na to, że co do zasady, miejsca postojowe powinny być urządzone na terenie inwestycji zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym w skardze wyroku z dnia 7 września 2012 roku, sygn. II OSK 864/11, przypominając, że takie stanowisko prezentował już wcześniej w wyrokach z dnia 14 listopada 2007r., sygn. akt II OSK 1498/06 i z dnia 4 listopada 2008r. sygn. akt II OSK 1511/07 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że zatwierdzić można jedynie projekt budowlany zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także stwierdził, iż badając na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy

– Prawo budowlane zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi (np. z § 18 rozporządzenia) można w konkretnych okolicznościach sprawy uznać, że "wymóg urządzenia określonej ilości miejsc postojowych będzie spełniony także, gdy inwestor zabezpieczy te miejsca na działce sąsiedniej, do której ma tytuł prawny (np. umowę najmu, co w sytuacji dotyczącej pozwolenia na budowę spełnia przesłankę z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego)." (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w przywołanym w skardze wyroku z dnia 21 lipca 2014 r., sygn. II SA/Kr 722/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sprawie inwestor zaprojektował dla budynku wielorodzinnego, liczącego 13 lokali, cztery miejsca postojowe na poziomie kondygnacji piwnicznej (cztery garaże indywidualne w budynku), w tym jeden garaż przeznaczony dla osoby niepełnosprawnej. Wyjaśnił także, iż do bilansu miejsc postojowych dla przedmiotowej inwestycji należy zaliczyć dziewiętnaście ogólnodostępnych miejsc postojowych zaprojektowanych poza terenem inwestycji mieszkaniowej – w pasie drogowym ul. K., na działce nr [...], stanowiącej własność Gminy.

W tym miejscy należy podkreślić, że zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2.2 lit. b planu miejscowego, na terenie obejmującym przewidziane pod budowę przedmiotowego budynku działki nr [...] i nr [...] wprowadzono następujące zasady parkowania:

"- lokalizacja miejsc postojowych w obrębie działek własnych,

- zabezpieczenie odpowiedniej ilości miejsc postojowych w ilości wynikającej z programu inwestycji tj.: (...),

·w obrębie granicy projektowanej jednostki mieszkalnej wymagane jest zapewnienie miejsc postojowych dla mieszkańców (min. 10 miejsc postojowych/1000 m2 powierzchni użytkowej i jednocześnie nie mniej niż 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie) oraz dla gości (min. 5 miejsc postojowych/1000m2 powierzchni użytkowej)."

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że zgodnie z ww. zapisami planu inwestor winien zaprojektować w sumie dla przedmiotowego budynku 23 miejsca postojowe, z czego 4 umieścił w garażu podziemnym.

W ocenie Sądu, podobnie jak organu odwoławczego, proponowane przez inwestora rozwiązanie dotyczące pozostałych 19 miejsc postojowych, które miałyby zostać zlokalizowane przy innej ulicy niż projektowany budynek, a nadto być miejscami ogólnodostępnymi i stanowić własność gminy, nie jest zgodna z ww. normami, tj. narusza § 18 ust. 1 rozporządzenia oraz § 1 ust. 2 pkt 2.2 lit. b planu miejscowego. Z zacytowanych powyżej zapisów planu miejscowego wynika bowiem jednoznacznie, że inwestor miał obowiązek zlokalizować wszystkie miejsca postojowych w obrębie działek własnych, tj. w obrębie działek nr [...] i [...], które jednocześnie stanowią granice projektowanej w tej sprawie jednostki mieszkalnej. Nie czyniąc tego, zaprojektował budynek nieposiadający odpowiedniej, przewidzianej planem miejscowym liczby miejsc postojowych, a zatem z nim sprzeczny.

Oceny tej nie może zmienić przedłożona przez inwestora umowa zawarta z Gminą Miejską z dnia 19 lutego 2014 roku (załączona do projektu budowlanego budynku mieszkalnego - k. 30 - 32), ponieważ zawarcie tej umowy w żaden sposób nie uchyla normy prawa miejscowego, jaką są zacytowane powyżej zapisy planu miejscowego dotyczące miejsc postojowych, obowiązujące na terenie planowanej inwestycji mieszkaniowej.

Należy dodać, za organem odwoławczym, że z treści tej umowy nie wynika, aby inwestor miał posiadać jakiekolwiek prawo - np. użytkowania, najmu, dzierżawy, wykonanych przez siebie na mocy tej umowy miejsc postojowych. Z jej treści jasno wynika natomiast, że miejsca te stanowić mają własność Gminy Miejskiej i nie zostaną udostępnione inwestorowi do użytkowania na czas nieokreślony i na wyłączność na podstawie jakiejkolwiek wiążącej w tym zakresie umowy cywilnoprawnej. Tymczasem chociażby z zacytowanych w skardze wyroków sądów administracyjnych wynika jednoznacznie, że wynikający z § 18 rozporządzenia wymóg urządzenia określonej ilości miejsc postojowych będzie spełniony tylko wtedy, gdy inwestor zabezpieczy te miejsca na działce sąsiedniej, do której ma tytuł prawny.

Trafnie również organ odwoławczy dodał, że nawet zawarcie przez inwestora z Gminą umowy cywilnoprawnej na okres kilkunastu czy też kilkudziesięciu lat, uprawniającej do korzystania z wybudowanych na ulicy K. dziewiętnastu miejsc postojowych, nie pozwoliłoby zaakceptować zaprojektowanego rozwiązania dotyczącego usytuowania tych miejsc postojowych poza działkami inwestora o numerach [...] i [...], na których powstać ma budynek wielorodzinny, z uwagi na treść zacytowanych powyżej zapisów planu miejscowego, które takie rozwiązanie w tej sprawie wyłączają.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej, zgodnie z którym wykładnia przepisów planu miejscowego zakładająca, że miejsca postojowe lokalizować można jedynie na działce inwestycyjnej, jest błędna, gdyż czyni niewykonalnymi postanowienia planu dotyczące lokalizacji budynku 4-kondygnacyjnego o wysokości 18 m na działkach skarżącej, Sąd wyjaśnia, że plan miejscowy określa parametry zabudowy dla większego terenu niż dwie działki skarżącej. Projektując zatem na działkach wskazanych we wniosku (o określonej powierzchni) budynek wielorodzinny, skarżąca musi się liczy z tym, że nie wszystkie parametry zabudowy wskazane w planie będzie mogła wykorzystać w sposób maksymalny (np. ilość kondygnacji, wysokość), ponieważ inne jego zapisy (np. dotyczące obsługi komunikacyjnej) będą ją w tym ograniczały. Jeżeli natomiast skarżąca uważa, że rozwiązania komunikacyjne zawarte w planie miejscowym są dla niej niekorzystne, ma prawo wnieść skargę do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515).

Powyższej oceny nie zmienia załączona do pisma inwestora z dnia 4 marca 2015 roku koncepcja alternatywnego rozwiązania garażu, która według skarżącej dowodzi faktu, iż nie ma możliwości zaprojektowania na działce inwestycyjnej odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla budynku o parametrach dopuszczonych przez plan miejscowy, ponieważ – jak już wskazano powyżej, żaden przepis prawa, w szczególności omawianego planu miejscowego, nie daje skarżącej gwarancji, że na należących do niej działkach, bez względu na ich powierzchnię, będzie mogła zrealizować budynek o parametrach maksymalnych określonych w planie. Dowód ten jest zatem nieistotny dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy.

Odnośnie podniesionego przez Wojewodę zarzutu, zgodnie z którym błędnie organ pierwszej instancji zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie inwestor nie musi dołączać do wniosku decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych w trybie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.) należy zgodzić się ze skarżącą, że błędnie organ II instancji w tym zakresie dokonał oceny charakteru gruntów skarżącej na podstawie treści odpisu aktualnego księgi wieczystej działek inwestora, zamiast treści ewidencji gruntów. Z art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wynika bowiem jasno, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Należało zatem zbadać zapisy zawarte w ewidencji gruntów, a nie w księdze wieczystej.

Opisane powyżej naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy. Zakres stwierdzonych powyżej uchybień, koniecznych do usunięcia przed organem I instancji, powoduje bowiem, że brak było podstaw aby organ II instancji przeprowadził w tej sprawie postępowania wyjaśniające w trybie art. 136 k.p.a., w tym prawidłowo zbadał, czy działki inwestora są użytkami rolnymi. Sprawa musiała zatem został przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z tej przyczyny bez znaczenia także pozostaje, że Wojewoda nie wezwał skarżącej do uzupełnienia załączników do jej pisma z dnia 4 marca 2015 roku, w szczególności dokumentu dotyczącego zacienianiu, ponieważ, jak wykazano powyżej, brak było podstaw aby w tej sprawie prowadzić postępowanie uzupełniające z art. 136 k.p.a. To bowiem organ I instancji winien najpierw zgromadzić wszystkie dowody zaoferowane przez strony, a następnie je przeanalizować i ocenić. W tym zakresie winien także przeanalizować - dotyczące kwestii zacieniania - dowody zaoferowane przez uczestnika postępowania M. K. oraz przez inwestora.

Wbrew zarzutom skargi, Wojewoda nie naruszył art. 8 i art. 10 k.p.a., ponieważ odniósł się do stanowiska skarżącej zaprezentowanego w postępowaniu odwoławczym, w szczególności w jej piśmie z dnia 4 marca 2015 roku.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność wydania decyzji kasacyjnej. Rozmiar stwierdzonych uchybień organu I instancji i koniecznych do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy powodował bowiem, że w tej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 136 k.p.a., który umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie wyłącznie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Organ odwoławczy nie może jednak zastąpić organu I instancji, gdy ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie organ I instancji naruszył w sposób omówiony powyżej przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wynik. To zaś uzasadniało zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem.

Dodatkowo – z urzędu - Sąd wyjaśnia, że omawiany w tej sprawie plan miejscowy (stanowiący zmianę planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta, zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr [...] z dnia 29 marca 1990 r., oraz zmian do tego planu wskazanych w § 1 uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia 18 czerwca 1998 r.) nie utracił mocy w związku z regulacją zawartą w art. 87 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z regulacji tej wynika, że uchwały podjęte po 1 stycznia 1995 r. i zmieniające dotychczasowe plany miejscowe obowiązują po 1 stycznia 2004 r. wówczas, gdy treść samej uchwały zmieniającej pozwala na odrębne ustalenie zasad kształtowania ładu przestrzennego. Taka uchwała zmieniająca musi zawierać na tyle samodzielnie i odrębnie uregulowane zasady kształtowania ładu przestrzennego, aby mogła być samodzielnie stosowana, bez potrzeby odnoszenia jej treści do planu miejscowego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r. W ocenie Sądu, przedmiotowa uchwała stanowi samodzielną regulację w odniesieniu do działek wymienionych w jej tytule, a więc działek o numerach: [...]-[...] i fragmentów działek nr [...]-[...] obr. [..] przy ul. D., K. i L. w R. Zawiera bowiem zapisy dotyczące określenia przeznaczenia terenu dla wymienionych działek, określa szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i zabudowy, wskazuje zasady obsługi komunikacyjnej

i w zakresie infrastruktury technicznej, zawiera regulacje w zakresie scalania i podziałów działek, ustala wysokość stawki do naliczania tzw. renty planistycznej. Uchwała ta - w odniesieniu do terenu jaki obejmuje - może zatem całkowicie samodzielnie funkcjonować, bez odwoływania się do zapisów planu, który utracił moc na podstawie wyżej przywołanego przepisu. Nie ma zatem podstaw, aby kwestionować jej obowiązywanie w związku z treścią przepisu art. 87 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy także wyjaśnić, że na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 roku Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy uczestnika postępowania M. K. o dopuszczenie dowodu z zeznań w charakterze świadka M. K. jako sprzeczny z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd administracyjny może przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną oddalił.