Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 497/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Wodne prawo
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 19 ust. 3 i ust. 5, art. 6 ust. 2 i ust. 4, art. 15 ust. 4, art. 16 ust. 2 pkt 2 i 3, art. 19 i art. 2, art. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 29a ust. 3, art. 32 ust. 4 pkt 2i art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 3 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz- Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Miejskiej Sędziszów z dnia 4 września 2018 r. nr XLVI/315/2018 w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków dla gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, to jest: - § 9, § 17 ustęp 2 i 4, § 18 ustęp 2, § 22 ustęp 1 zdanie pierwsze i ustęp 3, § 31, § 37 i § 42, - § 27 ustęp 1 w zakresie, w jakim postanawia, że załącznikiem do protokołu odbioru końcowego jest inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza wykonanego przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego, - § 44 w zakresie, w jakim powierzono wykonanie uchwały przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu realizującemu zadania dostarczania wody i odprowadzania ścieków odbiorcom usług na terenie gminy Sędziszów.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia 4 września 2018 r. nr XLVI/315/2018, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.) oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 328 z późn. zm.), dalej jako “ustawa", Rada Miejska Sędziszów przyjęła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków dla Gminy Sędziszów.

W § 9 uchwały postanowiono, że: “Podpisanie umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, w związku z przyłączeniem do sieci, następuje po podpisaniu przez strony protokołów z prób i odbioru końcowego, w ramach realizacji przyłączy i prac budowlano-montażowych."

W § 17 ust. 2 uchwały postanowiono, że: “Z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może wystąpić osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci." Natomiast w § 4 tego artykułu postanowiono, że: “W uzasadnionych przypadkach Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może wyrazić zgodę na przyłączenie do sieci Odbiorcy usługi, który korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym."

W § 18 ust. 2 uchwały postanowiono, że do wniosku odbiorca usług ubiegający się o przyłączenie do sieci załącza aktualną mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci: wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu.

Z kolei w § 22 ust. 1 zdanie pierwsze uchwały postanowiono, że: "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia do sieci w przypadku braku wystarczających mocy produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych uniemożliwiających realizację usługi."

Natomiast w § 22 ust. 3 uchwały postanowiono, że: “Poziom dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych w poszczególnych latach wyznaczają wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych Przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, opracowane na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy."

W § 27 ust. 1 uchwały postanowiono, że: “Załącznikami do protokołu odbioru końcowego są atesty, deklaracje zgodności bądź aprobaty techniczne materiałów wykorzystywanych do budowy przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, dokumentacja projektowa oraz inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza wykonanego przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego a także protokoły kolizji nowo wybudowanych przyłączy z innym uzbrojeniem podziemnym."

W § 31 uchwały postanowiono, że: “Wstrzymanie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków może nastąpić bez uprzedniego zawiadomienia Odbiorców usług w przypadkach, gdy występują warunki stwarzające zagrożenie dla życia, zdrowia i środowiska lub uniemożliwiające świadczenia usług, w szczególności gdy: z powodu nagłej awarii sieci nie ma możliwości prowadzenia zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków (pkt 1), dalsze funkcjonowanie sieci stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia, zdrowia lub środowiska (pkt 2)."

W § 37 uchwały zaś postanowiono, że: “Zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy gminą a Przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym i jednostką straży pożarnej."

W § 42 uchwały postanowiono że: “W sprawach nieuregulowanych niniejszym Regulaminem stosuje się przepisy ustawy i przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie oraz przepisy ustawy prawo budowlane i przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie".

W § 44 uchwały postanowiono, że: “Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Sędziszowa oraz Przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjnemu realizującemu zadania dostarczania wody i odprowadzania ścieków Odbiorcom usług na terenie gminy Sędziszów."

Uchwała, zgodnie z zapisem w § 45, weszła w życie po 14 dniach od daty opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie, zaskarżając akt w części, tj.

w zakresie § 9, § 17 ust. 2 i ust. 4, § 18 pkt 2, § 22 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 3,

§ 27 ust. 1 - w zakresie w jakim ten paragraf wskazuje, że załącznikami do protokołu końcowego odbioru wykonywanego przyłącza ma być inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza, § 31, § 37, § 42 oraz § 44 w zakresie, w którym powierzono wykonanie uchwały przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu.

Prokurator zarzucił, że rada gminy przekroczyła delegację ustawową w zakresie tego, co winien zawierać regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a wynikającą z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł w szczególności, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1152) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Uprawnienie to nie może być zatem ograniczane poprzez wydanie dodatkowych uzgodnień, jak w § 9 uchwały. Dostawca usług nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w art. 6 ww. ustawy.

Odnosząc się dalej do § 17 ust. 2 i 4 uchwały, skarżący podniósł, że zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy odbiorcą usług w zakresie zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków może być każda osoba, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości lub korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Oznacza to, że ustawa nie wymaga od osoby korzystającej z takiej nieruchomości wykazania się jakimkolwiek tytułem prawnym.

Zdaniem Prokuratora, nie znajduje również uzasadnienia zarówno w przepisach ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jak i w przepisach innych ustaw, nakładanie na stronę w § 18 pkt 2 uchwały obowiązku przedłożenia aktualnej mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, jako warunku uzyskania warunków technicznych przyłącza.

Prokurator wskazał dalej, w kwestii § 22 ust. 1 zdanie pierwsze uchwały, że regulamin powinien określać przesłanki, po spełnieniu których zaistnieje możliwość skorzystania z usług wodociągowych czy kanalizacyjnych. Natomiast rada gminy nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nowego odbiorcy do sieci. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 ww. ustawy, oraz gdy istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.

W opinii skarżącego, odnosząc się do § 22 ust. 3 uchwały, treścią regulaminu nie może być określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach.

Ponadto w zakresie § 27 ust. 1 uchwały skarżący wyjaśnił, że w świetle art. 29a ust. 1 i art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przy odbiorze przyłącza inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej.

Prokurator zarzucił także, że w § 31 uchwały Rada Miejska w sposób nieuprawniony poszerzyła wskazany enumeratywnie w art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków katalog sytuacji, w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne.

Odnośnie § 37 uchwały skarżący podniósł, że warunkiem dostawy wody na cele przeciwpożarowe nie jest zawarcie umowy, lecz obowiązek ten obciąża Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na podstawie przepisu art. 22 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Użyte w art. 19 ust. 5 pkt 9 tej ustawy określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy.

W zakresie zarzutu dotyczącego § 42 uchwały, autor skargi wyjaśnił, że ten zapis uchwały narusza art. 87 Konstytucji RP. Uchwała zastrzega, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą.

Końcowo, uzasadniając zarzut naruszenia § 44 uchwały, Prokurator podniósł, że stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie dają kompetencji do powierzenia wykonywania uchwał innej osobie niż wójt (burmistrz, prezydent).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Sędziszwie wniosła o umorzenie postępowania, albowiem, podzielając stanowisko Prokuratora wyrażone w skardze, w dniu 11 lipca 2019 r. Rada Miejska Sędziszów podjęła uchwałę nr XI/91/2019 zmieniającą uchwałę własną nr XLVI/315/2018 z dnia 4 września 2018 r. w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zatem uwzględniła skargę w całości. Stąd w całości zostały uwzględnione zarzuty skargi i sporne zapisy zaskarżonej uchwały tj. § 9, § 17 ust. 2 i ust. 4, § 18 ust. 2, § 22 ust. 1 zd. 1 i ust. 3, § 31, § 37, § 42 zostały usunięte z treści uchwały, nadto zmodyfikowano zapisy § 27 ust. 1 i § 44 uchwały. Organ przedłożył uchwałę z dnia 11 lipca 2019 r. z uzasadnieniem wraz z odpowiedzią na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2018 r. poz. 994 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały i powoływanej dalej jako: "ustawa o samorządzie gminnym", albo "u.s.g."), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Konstytucja RP udziela organom samorządu terytorialnego w przepisie art. 94 ustawy zasadniczej stosunkowo szeroki zakres swobody w stanowieniu prawa miejscowego. Niemniej akty te powinny być wydawane "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Oznacza to, że podejmowane w uchwałach rozwiązania nie mogą być dowolne. Nie są one dowolne, gdy mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego. W przypadku aktów prawa miejscowego podejmowanych w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się zasady, że to co nie jest zabronione jest dozwolone, ale zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1449/17, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienia zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny zatem wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w ustawie, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., II OSK 1077/09; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w świetle art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Zatem istotne naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności tego aktu.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, Lex nr 2312916 oraz przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, a jego "regulaminowy" charakter nie powoduje, że mają w odniesieniu do niego zastosowanie inne zasady niż w stosunku do innych aktów prawa miejscowego, w szczególności, że może on powtarzać przepisy ustawowe lub je modyfikować (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 328, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały). Tymczasem w dacie podjęcia uchwały to na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152, dalej jako "ustawa") rada gminy była delegowana do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, którego organ gminy w podstawie prawnej skarżonego aktu nie powołuje, co jednak nie stanowi istotnego naruszenia prawa z uwagi na istnienie podstawy prawnej podjętej uchwały w art. 19 ust. 3 ustawy. Z kolei art. 19 ust. 5 ustawy wskazuje przedmiot regulacji objętej regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków i jest on tożsamy z tym obowiązującym na gruncie art. 19 ust. 2 ustawy w poprzednim brzmieniu. Stanowi on, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Prokurator zakwestionował uchwalony w dniu 4 września 2018 r. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków dla Gminy Sędziszów (dalej też jako "Regulamin"), wskazując, że w części narusza on prawo w stopniu powodującym konieczność stwierdzenia nieważności określonych w skardze postanowień uchwały. Wyjaśnienia wymaga, że choć właściwy organ gminy zmienił zaskarżony akt prawa miejscowego – uchwałą z dnia 11 lipca 2019 r. nr XI/91/2019 i skreślił w całości § 9, § 17 ust. 2 i ust. 4, § 22 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 3, § 31, § 37 i § 42, a także w

§ 27 ust. 1 skreślił zwrot "oraz inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza wykonanego przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego’, a także w § 44 skreślił część zapisu - po słowie "Sędziszowa", kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonego aktu musiała nastąpić. Utrata mocy obowiązującej uchwały na skutek jej uchylenia, bądź podjęcia nowej uchwały, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić jego nieważność. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne utraty mocy obowiązującej aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego, wynikająca z podjęcia nowej uchwały oznacza wyeliminowanie go z obrotu prawnego ze skutkiem od określonej daty (ex nunc). Oznacza to, że przepisy uchwały od daty podjęcia uchwały do daty jej usunięcia z obrotu prawnego traktowane być muszą jako istniejące i wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązane były do ich przestrzegania. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub części wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta w całości lub w części. Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza więc, że uchwała ta od samego początku nie była zdolna do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 869/14 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc zatem do oceny zasadności skargi, należy kolejno odnieść się do zakwestionowanych przez Prokuratora postanowień Regulaminu.

Jak stanowił § 9 uchwały, podpisanie umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, w związku z przyłączeniem do sieci, następuje po podpisaniu przez strony protokołów z prób i odbioru końcowego, w ramach realizacji przyłączy i prac budowlano-montażowych. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy,

przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Ustawa w art. 6 ust. 2 wprowadza zatem jako warunek zawarcia umowy o zaopatrzenie, wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Ustawodawca nie sformułował żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość wprowadzenia takich dodatkowych warunków zawarcia umowy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, skoro przepis art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zobowiązuje przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzaniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, to przedsiębiorstwo to - dostawca usług - nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w tym art. 6 (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2007 r., II OSK 1309/07, lex nr 420149). Warunek podpisania przez strony protokołów z prób i odbioru końcowego do zawarcia umowy jako nieznajdujący źródła w ustawie został więc wprowadzony do Regulaminu z istotnym naruszeniem prawa. Sąd dostrzega motywy wprowadzenia takiego postanowienia do uchwały, niemniej inne postanowienia Regulaminu gwarantują przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu podpisanie umowy po odbiorze wykonanego przyłącza gwarantującego kontrolę prawidłowości jego wykonania przez jego przedstawicieli, przedsiębiorstwo uczestniczy w czynnościach odbiorowych (zob.

§ 25 - § 27 Regulaminu).

Sąd podziela także stanowisko Prokuratora, że zapisy § 17 ust. 2 i 4 uchwały naruszają prawo w sposób istotny. Stosownie do § 17 ust. 2 uchwały, z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej może wystąpić osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być przyłączona do sieci. W uzasadnionych przypadkach Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może wyrazić zgodę na przyłączenie do sieci odbiorcy usługi, który korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (§ 17 ust. 4 uchwały). Zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy, umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzaniu ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W świetle art. 6 ust. 4 ustawy brak jest więc jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości. Z przepisu tego można zatem wyprowadzić wniosek, że wprowadza on zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Tym samym odmienna regulacja zawarta w regulaminie jest sprzeczna z prawem (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 stycznia 2018 r., II SA/Go 1148/17, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 stycznia 2015 r., II SA/Lu 76/15, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnośnie zarzutu dotyczącego § 18 ust. 2 Regulaminu (błędnie precyzowanego przez Prokuratora jako § 18 pkt 2, podczas gdy w § 18 uchwały brak jest jednostki redakcyjnej oznaczonej jako punkt 2) należy również zgodzić się ze skarżącym, że postanowienie to istotnie narusza prawo. Zgodnie z tym zapisem, do wniosku odbiorca usług ubiegający się o przyłączenie do sieci załącza aktualną mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci: wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Brak jednak podstaw do żądania wskazanych dokumentów, skoro obowiązek taki nie znajduje też oparcia w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202). Stosownie bowiem do art. 29a ust. 3, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, do zgłoszenia budowy przyłączy inwestor obowiązany jest dołączyć jedynie własne oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tak np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2109 r., VIII Sa/Wa 23/19, lex nr 2655731, czy wyrok WSA w Lublinie z 3 lutego 2015 r., sygn. II SA/Lu 174/14). Rownież art. 6 ust. 2 ustawy, ani też art. 15 ust. 4 ustawy nie wprowadzają obowiązku przedkładania tego rodzaju dokumentu celem przyłączenia nieruchomości do sieci. Powyższe unormowanie zostało więc wydane z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, skoro zgodnie z art. 94 Konstytucji RP stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych.

Sąd uwzględnił skargę także w zakresie § 22 ust. 1 zdanie pierwsze Regulaminu, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia do sieci w przypadku braku wystarczających mocy produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych uniemożliwiających realizację usługi. Otóż stosownie do art. 15 ust. 4 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma więc wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 ustawy wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia nieruchomości do sieci, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji w zakresie określania przesłanek negatywnych, to jest odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2018 r., IV SA/Po 557/18, lex nr 2549077). Trzeba zwrócić uwagę na to, czego nie podniósł skarżący, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków (art. 5 ust. 1 ustawy). Na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Zezwolenie może być wydane na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które posiada środki finansowe lub udokumentuje możliwość ich uzyskania w wysokości niezbędnej do prawidłowego prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków; posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności, o której mowa w ust. 1 (art. 16 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy). Zgodnie z Regulaminem (§ 22 ust. 2), przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, jeśli przyłącze zostało wykonane bez uzyskania warunków technicznych bądź zostało wykonane niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi. Ten zapis gwarantuje przyłączenie do sieci nieruchomości tylko takich instalacji, co do których przedsiębiorstwo będzie zdolne zrealizować usługę dostawy wody i odprowadzenia ścieków. Tym samym kwestionowany zapis został przyjęty z naruszeniem prawa w stopniu istotnym.

W zakresie postanowienia § 22 ust. 3 uchwały Sąd uznał, że postanowienie to istotnie narusza prawo – art. 19 i art. 21 ustawy, skoro treścią regulaminu nie może być określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Kwestionowane postanowienie stanowiło, że poziom dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych w poszczególnych latach wyznaczają wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, opracowane na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Tymczasem regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach. Poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych", a poza tym są nieprecyzyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r., VIII SA/Wa 896/17, lex nr 2464137 i tam: wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r., II OSK 1663/06). Ponadto problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ww. ustawy, zaś art. 19 tej ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu. Regulacja w tym przedmiocie stanowi zatem przekroczenie delegacji ustawowej.

Również na skutek nieuprawnionego przekroczenia delegacji ustawowej postanowiono w § 27 ust. 1 zaskarżonej uchwały, że załącznikiem do protokołu odbioru końcowego jest m.in. inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza wykonanego przyłącza - wodociągowego lub kanalizacyjnego. Przepisy art. 43 ust. 1, 1a i 3 Prawa budowlanego oraz ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) – zob. art. 1 pkt 1 i 4 tej ustawy, jak również rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133 z późn. zm.) - § 12 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia, zawierają regulacje dotyczące przypadków sporządzenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Obowiązki dotyczące sporządzenia takiej dokumentacji zostały więc określone mocą przepisów prawa wyższego rzędu. Rada nie jest władna do stanowienia prawa w tym zakresie. Powyższe potwierdza podjęcie omawianego postanowienia Regulaminu z istotnym naruszeniem prawa, albowiem postanowienie uchwały w skarżonym zakresie nie mieści się w delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 ustawy.

Sąd uwzględnił skargę także w zakresie § 31 Regulaminu, zgodnie z którym wstrzymanie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków może nastąpić bez uprzedniego zawiadomienia odbiorców usług w przypadkach, gdy występują warunki stwarzające zagrożenie dla życia, zdrowia i środowiska lub uniemożliwiające świadczenie usług, w szczególności gdy: z powodu nagłej awarii sieci nie ma możliwości prowadzenia zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków (pkt 1), dalsze funkcjonowanie sieci stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia, zdrowia lub środowiska (pkt 2). To art. 8 ustawy zawiera regulację dotyczącą możliwości odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Uprawnienie rad gmin do stanowienia przepisów gminnych w zakresie zadań własnych doznaje zaś ograniczenia w wypadkach, w których określone sprawy z tej dziedziny uregulowane zostały przepisami wyższego rzędu np. ustawą. Z prawa odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego przedsiębiorstwo może zrobić użytek, jeżeli zostanie spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 8 ust. 1 ustawy oraz przedsiębiorstwo spełni obowiązki informacyjne wskazane w ust. 3 tego przepisu. Rada gminy nie może w drodze aktów prawa miejscowego korygować w dowolny sposób listy tych przesłanek, gdyż stanowi ona katalog zamknięty (zob. cyt. wyżej wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 stycznia 2018 r.). Sąd dopatruje się powodów wprowadzenia – choć z naruszeniem prawa – analizowanej regulacji w uchwale. Niemniej jednak zauwżyć należy, że szereg przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (m.in. art. 5 ust. 1 i 1a, art. 6 ust. 3 pkt 1, art. 7 pkt 4, art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 10, art. 12, art. 12a – 12c) i przepisów aktow wykonawczych do tej ustawy wydanych w oparciu o art. 11, art. 13 i art. 14 ustawy, ale także postanowień kontrolowanego Regulaminu (§ 28 - § 30) ma na celu stworzenie warunków dostawy wody i odprowadzania ścieków w sposób zapewniający bezpieczeństwo dla życia i zdrowia odbiorców usług, a także chroniący środowisko przed zanieczyszczeniem. Obowiązuje jednak w takich sytuacjach zasada, że wstrzymaniu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków towarzyszy obowiązek po stronie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zawiadomienia właściwych organów administracji publicznej i odbiorców usług o sytuacjach stwarzających jakiekolwiek zagrożenie dla życia, zdrowia i środowiska. Regulacja przyznająca uprawnienie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do wstrzymania dostaw wody i odprowadzania ścieków bez konieczności uprzedniego zawiadomienia odbiorców usług nie tylko nie mieści się w zakresie udzielonej radzie gminy delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 ustawy, ale jest sprzeczna z ustawą.

Odnośnie § 37 Regulaminu Sąd stoi na stanowisku tożsamym z tym prezentowanym w skardze, że zapis ten narusza art. 19 ust. 5 pkt 9 w zw. z art. 22 pkt 2 ustawy. Postanowienie to stanowiło, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy gminą a Przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym i jednostką straży pożarnej. Warunkiem dostawy wody na omawiane cele nie jest jednak zawarcie umowy, lecz obowiązek ten obciąża przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na podstawie przepisu art. 22 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Użyte w art. 19 ust. 5 pkt 9 tej ustawy, a stanowiące delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą a tym przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Warunki te powinny być uregulowane w regulaminie, a nie w umowie, o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dni 11 kwietnia 2018 r., II SA/Gl 120/18, lex nr 2482394). Należało zatem przyjąć, że przepis ten został ustanowiony bez upoważnienia ustawowego. Rada gminy nie dostrzegła tego, że zachodzi obawa, iż gdyby umowa, o jakiej mowa w tym przepisie nie została zawarta, to istniałaby podstawa odmowy dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, co niewątpliwie byłoby sprzeczne z celami ustawy. Również więc ten przepis został uchwalony z istotnym naruszeniem prawa.

Skarga Prokuratora celnie zakwestonowała legalność uchwały także w zakresie § 42 Regulaminu, stosownie do którego w sprawach nieuregulowanych niniejszym Regulaminem stosuje się przepisy ustawy i przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie oraz przepisy ustawy prawo budowlane i przepisy wykonawcze wydane na jej podstawie. Zapis ten zawarty w uchwale narusza art. 87 Konstytucji RP. Uchwała zastrzega, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niezgodne z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji (por. Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 marca 2018 r., II SA/Rz 1289/17, lex nr 2469163 i wyrok WSA we Wrocławiu, z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06, dost. na www.orzeczenia,nsa,gov.pl).

Nadto jako sprzeczny z prawem w stopniu wymagającym stwierdzenia jego nieważności należy ocenić ten zapis § 44 uchwały, który wykonanie uchwały powierza obok Burmistrza Sędziszowa także przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu realizującemu zadania dostarczania wody i odprowadzania ścieków odbiorcom usług na terenie gminy Sędziszów. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Takie uregulowanie w sposób jednoznaczny wskazuje na wójta, jako jedyny podmiot uprawniony do wykonywania uchwał rady i nie daje kompetencji radzie do powierzenia wykonywania uchwał innej osobie niż wójt (burmistrz, prezydent).

Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, że skarga jest zasadna i na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku.