Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 879/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137, art. 216 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 53 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi E. G. i B. G. na decyzję Wojewody z dnia 22 września 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

E. i B. G. złożyli wniosek o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w L. przy ul. W. 44, nabytej przez Skarb Państwa pod skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe aktem notarialnym Rep. A. nr [...] z dnia 23 października 1989 r., która, w ocenie wnioskodawców, stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Starosta L., decyzją z dnia 1 sierpnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, 2 i 3, art. 139, art. 140 ust. 1, 2 i 3, art. 142 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz na podstawie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.), orzekł o zwrocie przez Gminę Miasto L. nieruchomości gruntowych położonych w obrębie 14 miasta L., przy ul. W. W., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha objęte [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L. na rzecz E. oraz B. G., pod warunkiem zwrotu odszkodowania, o którym mowa w pkt 2, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, zwrocie przez E. oraz B. G. na rzecz Gminy Miasto L. zwaloryzowanego na dzień zwrotu odszkodowania, pomniejszonego proporcjonalnie do powierzchni zwracanej nieruchomości, które wstępnie zwaloryzowane na miesiąc maj 2011 r. wyniosło 49.205 zł., w terminie 14 dni od dnia od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna oraz o umorzeniu postępowania w stosunku do nieruchomości położonej w obrębie 14 miasta L., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha.

Organ I instancji ustalił, że na podstawie aktu notarialnego Rep. A [...] sporządzonego w dniu 23 października 1989 r. E. i B. G. zbyli na rzecz Skarbu Państwa niezabudowaną działkę gruntu położoną w L. przy ul. W., oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisaną w KW [...]. Zbycie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe. Działka oznaczona pierwotnie nr [...] o powierzchni [...] ha, położona w obrębie 14 miasta L., uległa następnie podziałowi, w wyniku którego powstały nowe działki: nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha. Następnie działka o nr [...] została scalona (została włączona między innymi działkami w teren nowopowstałej działki nr [...]), potem podzielona i obecnie jej teren stanowi część działek [...], [...] i [...]. Organ zaznaczył, iż na potrzeby postępowania zwrotowego sporządzony został projekt podziału nieruchomości, który umożliwi zwrot części nieruchomości z zachowaniem kształtu i przeznaczenia pozostałych działek. W wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości powstaną następujące działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. Ze względu na lokalizację drogi publicznej przebiegającej przez teren przedmiotowych nieruchomości nie mógł zaistnieć inny, niż projektowany kształt, a co za tym idzie powierzchnia wydzielonych działek. Właścicielem nieruchomości jest Gmina Miasto L.. Organ ustalił również, iż aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia 28 listopada 2003 r. Gmina Miasto L. zbyła działkę nr [...] w trybie bezprzetargowym na rzecz osoby fizycznej, na poprawienie warunków zagospodarowania nieruchomości - przyległej działki [...]. Sprzedaż nastąpiła przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, dającej podstawę do ubiegania się o zwrot nieruchomości zbytej na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wobec czego organ postanowił umorzyć postępowanie zwrotowe w części dotyczącej nieruchomości Nr [...].

Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca właściwej jednostce samorządu terytorialnego ustalone odszkodowanie, a zatem by E. i B. G. mogli otrzymać zwracaną nieruchomość muszą zwrócić zwaloryzowaną sumę "odszkodowania" na rzecz Gminy Miasta L., w terminie określonym w sentencji decyzji. Organ I instancji ustalił, iż E. i B. G. za zbycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa otrzymali kwotę równą (przed denominacją złotówki) 4.742.000 zł., co po waloryzacji sporządzonej na miesiąc maj 2011 r. stanowiło kwotę 64.011 zł. a po proporcjonalnym do zwracanej powierzchni nieruchomości zmniejszeniu wyniosło 49.205 zł. Kwota ta została ustalona wstępnie i zostanie ponownie zwaloryzowana na dzień jej zwrotu. Wskazano, iż waloryzacja dokonana została przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 140 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w oparciu o wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do treści art. 137 ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (w tym przypadku akcie notarialnym). Przesłanki zbędności nieruchomości określa art. 137 ust. 1 ustawy Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne i reguluje dwie odmienne podstawy zwrotu nieruchomości - za zbędną uznaje się nieruchomość, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Plan zagospodarowania przestrzennego miasta L., zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia 27 kwietnia 1989 r., nr [...], obowiązujący w momencie sprzedaży precyzował przeznaczenie nieruchomości, co znalazło odzwierciedlenie w § 3 umowy notarialnej - skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe, zaś w obowiązującym w dniu wydania niniejszej decyzji planie zagospodarowania przestrzennego osiedla "L.-Wschód" teren przedmiotowej nieruchomości pełni funkcję terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz drogi publicznej o charakterze ulicy lokalnej.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż charakter przeznaczenia nieruchomości od dnia jej nabycia nie uległ większej zmianie. W każdym kolejnym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym od dnia sprzedaży, nieruchomość przeznaczona była i jest pod budownictwo o charakterze mieszkaniowym, obecnie również w części pod drogę publiczną o charakterze ulicy lokalnej. Zatem, zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie została wykorzystana na inny cel, niż określony w akcie sprzedaży. W dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości tj. w dniu 12 maja 2008 r. przedmiotowy teren był objęty procedurą uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, w projekcie planu dla przedmiotowego terenu przewidziano funkcję zabudowy mieszkaniowej, część drogi oraz w minimalnej części funkcję przemysłową i usługową, toteż E. i B. G. mieli i mają możliwość zagospodarowania zwracanego terenu zgodnie z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego.

Organ wyjaśnił, iż w związku z tym, że realizacja inwestycji dla której przedmiotowa nieruchomość została nabyta obejmuje nie tylko przygotowanie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową ale także realizację infrastruktury towarzyszącej, uzbrojenia terenu w sieć wodociągową oraz kanalizacyjną, urządzenia techniczne, ciągi komunikacyjne, tereny zielone, place zabaw oraz parkingi i inne urządzenia Gmina Miasto L. dokonała na przestrzeni lat 2007-2010 scalenia i podziału geodezyjnego terenu obejmującego przedmiotową nieruchomość. W 2003 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w L., wykonało w ramach rozbudowy miejskiej sieci zasilającej tereny zurbanizowane - sieć wodociągową zasilającą rejon zabudowy mieszkaniowej w rejonie ulic W. i M.. W roku 2008 Gmina uzyskała również decyzję o lokalizacji drogi publicznej o charakterze drogi lokalnej pozwalającej na komunikację na terenie planowanego osiedla "L.-Wschód". Na podstawie powyższych danych niewątpliwym jest stwierdzenie, że Gmina rozpoczęła prace nad osiągnięciem celu, na jaki nieruchomości zostały nabyte, ponieważ rozpoczęła realizowanie infrastruktury towarzyszącej inwestycji. Gmina Miasto L. rozpoczęła realizację inwestycji w 2003 r. poprzez wykonanie rozbudowy sieci wodociągowej mającej obsługiwać projektowane osiedle "L.-Wschód", w skład którego wchodzi m.in. nieruchomość będąca przedmiotem postępowania zwrotowego, czyli w terminie przekraczającym datę określoną na podstawie art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy. Po tym terminie również nastąpiły prace geodezyjne mające na celu scalenie i następnie podział nieruchomości. Dotychczas również, pomimo upływu lat 20 cel określony w akcie nabycia, jakim było skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe nie został zrealizowany, co potwierdza m. in. wizja lokalna przeprowadzona w dniu 31 lipca 2008 r., podczas której stwierdzono, że teren będący przedmiotem oględzin porośnięty jest trawą oraz innymi dzikimi roślinami, nie jest uprawiany rolniczo od długiego czasu, nieruchomość nie była i nie jest zabudowana żadnymi budynkami czy budowlami, jest niezagospodarowana. Zaobserwowano brak naniesień i nakładów świadczących o rozpoczęciu prac zmierzających do realizacji celu. W terenie stwierdzono brak infrastruktury towarzyszącej skoncentrowanemu budownictwu mieszkaniowemu - tj. pawilonów handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak ciągi komunikacyjne, parkingi, garaże i inne urządzenia, nie stwierdzono również urządzonego terenu zieleni osiedlowej. Stwierdzono, iż nad terenem nieruchomości przeprowadzona jest linia elektryczna. Na podstawie braku dróg, przejść, ciągów pieszych stwierdzono na dzień przeprowadzenia wizji lokalnej, że teren nieruchomości - pierwotnie działka nr [...] nie nosi znamion użytkowania.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że należy przyjąć, iż skoro w dniu wydania niniejszej decyzji można stwierdzić, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, to w dacie określonej na podstawie art. 137 ust. 1 pkt 2 tj. w dniu 22 października 1999 r. stwierdzić można to bezsprzecznie. A tym samym w przypadku niniejszego postępowania zwrotowego zachodzą obie przesłanki uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w akcie notarialnym Rep. A [...] z dnia 23 października 1989 r.

Organ wskazał ponadto, iż z przepisu art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia prawa własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie tj. Skarbu Państwa i właściwych samorządów, dlatego też nie istnieje możliwość zwrotu byłemu właścicielowi nieruchomości, oznaczonej jako [...] o powierzchni [...] ha (przed zatwierdzeniem podziału - część działki [...]), objętej decyzją Starosty L. z dnia 1 lipca 2008 r. nr [...] ustalającej lokalizację dróg na terenie osiedla "L. - Wschód".

Od decyzji Starosty L. odwołał się Burmistrz Miasta L., kwestionując zasadność zwrotu nieruchomości i podnosząc, że sporna nieruchomość nie została nabyta przez Skarb Państwa w postępowaniu wywłaszczeniowym w oparciu o ostateczną decyzję wywłaszczeniową. Natomiast, aby mogło dojść do zwrotu nieruchomości musiałoby wcześniej dojść do jej wywłaszczenia na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, a w niniejszej sprawie bezsporne jest, że do nabycia doszło na podstawie umowy cywilnoprawnej. W umowie strona zbyła nieruchomość za określoną cenę a nie za ustalone odszkodowanie. Ponadto odwołujący się kwestionuje ustalenia organu I instancji co do zbędności wywłaszczonej nieruchomości albowiem przedmiotowa nieruchomość była i jest przeznaczona na realizację celów spójnych z celem jej przejęcia tj. częściowo pod drogę, a częściowo pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nabycie nieruchomości nastąpiło nie pod budowę osiedla, ale wyłącznie do zasobu z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe. Odwołujący się stwierdził ponadto, że okresy 7 i 10 letnie, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami winny być liczone od dnia wejścia w życie znowelizowanej ustawy tj. od 2004 r.

Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z dnia 22 września 2011 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie wykazał należycie, że uzasadniony jest zwrot przedmiotowej nieruchomości. W swoich rozważaniach organ nie uwzględnił treści art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przewidującego odpowiednie stosowanie rozdziału 6 działu III ustawy do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tymczasem ocena, czy nieruchomość nabyta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie może abstrahować od ustalenia, czy nieruchomość ta była przedmiotem procedury wywłaszczeniowej. Organ odwoławczy wskazał, iż ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien ocenić możliwość zwrotu przedmiotowej nieruchomości z punktu zaistnienia zbędności tej nieruchomości (lub jej części), o jakiej mowa w art. 136 oraz art. 137 ustawy, w kontekście stwierdzeń podniesionych w odwołaniu. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że Starosta L. niewłaściwie ustalił wysokość odszkodowania, która winna być zwrócona w ramach procedury zwrotu. W kwestionowanej decyzji brak jest bowiem matematycznych obliczeń waloryzacji odszkodowania, nie zostały także wymienione wskaźniki waloryzacji ani miejsce ich publikacji. Organ odwoławczy wskazał, iż waloryzacji dokonuje organ wydający decyzję w sprawie a nie rzeczoznawca majątkowy. Nadto użyte winny być wskaźniki jednorodne, a w zaskarżonej decyzji użyto wskaźników (prawdopodobnie) miesięcznych i rocznych. Wojewoda zaznaczył, iż organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę winien zastosować się do powyższych wskazań. Winien także uzupełnić materiał dowodowy o oryginały lub uwierzytelnione kopie dokumentów (np. operat szacunkowy, wniosek o zwrot nieruchomości z dnia 12 maja 2008 r., akt notarialny z dnia 23 października 1989 r. Rep. A nr [...] ).

Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli E. i B. G., domagając się jej uchylenia.

Skarżący podnieśli, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego: art. 137, art. 138 oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną ich interpretację i niewłaściwe zastosowanie, w tym w szczególności przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zwrotu wnioskowanej przez skarżących nieruchomości albowiem nieruchomość ta nie została nabyta przez Skarb Państwa w postępowaniu wywłaszczeniowym. W ocenie skarżących, zasadnie organ I instancji przyjął, że Skarb Państwa, dokonując na podstawie aktu notarialnego z dnia 23 października 1989 r. Rep. A nr [...], nabycia od skarżących nieruchomości z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe, dokonał w istocie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji, w ocenie skarżących, nie dopuścił się również naruszenia przepisów art. 137 ustawy przyjmując, iż w niniejszej sprawie na spornych działkach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, co skutkować winno zwrotem nieruchomości. Ponadto, w ocenie skarżących, operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy odpowiada przepisom prawa i brak jest podstaw do stwierdzenia, ze w przedmiotowej sprawie waloryzacji dokonał rzeczoznawca majątkowy a nie organ administracyjny wydający decyzję. Organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania a samo nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji wskaźników waloryzacji, ani brak wskazania miejsca ich publikacji nie ma wpływu na przyjęte w operacie metody wyceny i waloryzację odszkodowania.

Jednocześnie skarżący podnieśli, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 136, art. 140 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, skutkiem którego organ II instancji nie przeprowadził należycie własnego postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie i bezpodstawnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uznając iż zachodzi podstawa do uchylenia kwestionowanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę legalności działalności administracji publicznej, polegającą na kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Kwestia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została przepisami art. 136 – 142, zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z treścią art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W niniejszej sprawie, skarżący zbyli na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie aktu notarialnego z dnia 23 października 1989 r. Rep. A [...], nieruchomość – niezabudowaną działkę nr [...] o powierzchni [...], położoną w L. przy ul. W. [...]. Nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości nastąpiło w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, ze zm.)

Art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano przy tym, że przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi podstawę do stosowania przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy nie tylko w stosunku do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w drodze decyzji administracyjnej lecz również w stosunku do umownego nabycia gruntów na rzecz Skarbu Państwa w warunkach ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Nie znajduje bowiem prawnego uzasadnienia ograniczenie stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko do nieruchomości wywłaszczonych w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje swym zakresem nie tylko formę administracyjną nabycia nieruchomości w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu, ale też formę cywilnoprawną – formę umowy.

Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości preferowała nabywanie gruntów niezbędnych na cele publiczne w drodze umów. Art. 53 ust. 1 i 2 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości stanowił, iż "1. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić z urzędu lub na wniosek zarządu gminy tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. 2. Do wniosku o wywłaszczenie nieruchomości zarząd gminy jest obowiązany dołączyć wyniki rokowań przeprowadzonych z właścicielem o jej nabycie w drodze umowy. 3. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić po bezskutecznym upływie trzymiesięcznego terminu, który rejonowy organ rządowej administracji ogólnej wyznaczy na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do zawarcia umowy, o której mowa w ust. 1. Procedurę wywłaszczenia poprzedzał zatem tryb postępowania polegającego na złożeniu oferty nabycia nieruchomości i ewentualnym zawarciu umowy sprzedaży. W takiej sytuacji, gdy strona w wyniku przyjęcia oferty zawarła umowę cywilnoprawną przeniesienia własności nieruchomości, przyjąć należy, że ta czynność cywilnoprawna miała związek z wywłaszczeniem. Brak woli zawarcia umowy w wyznaczonym terminie wywoływał, co do zasady, skutek w postaci wywłaszczenia w drodze decyzji administracyjnej.

Dyspozycją przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami objęte są jednak wyłącznie umowy zawierane po wyznaczeniu przez organ, na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, terminu do zawarcia umowy, tj. umowy na warunkach wywłaszczenia. Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy nie stanowi natomiast podstawy do żądania zwrotu nieruchomości, które co prawda zostały zbyte na rzecz Skarbu Państwa pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, jednak nie w trybie postępowania wywłaszczeniowego, (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1407/09, Lex nr 745009; wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 751/09, Lex nr 706022, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt I OSK 37/09, Lex nr 573278). Z samego faktu nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy nie można wywodzić, że nabycie to nastąpiło na warunkach wywłaszczenia.

Z treści zawartej umowy nie wynika bezpośrednio fakt zawarcia umowy w trybie postępowania wywłaszczeniowego. Umowa ta nie zawiera przepisu o jej zawarciu na podstawie unormowania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości dotyczącego wywłaszczenia. Podzielić należy zarzut zawarty w odwołaniu, iż samo określenie w umowie, jakie będzie przeznaczenie nabywanej przez Skarb Państwa nieruchomości nie przesądza faktu nabycia nieruchomości w trybie wywłaszczenia. Zapis taki może potwierdzać zaistnienie tej procedury, po ustaleniu na podstawie przeprowadzonych dowodów innych okoliczności wskazujących na zastosowanie przez organ procedury wywłaszczeniowej. Skarżący składając wniosek wskazywali, iż do zawarcia umowy doszło w trybie wywłaszczenia, bowiem przed zawarciem umowy organ zwracał się do nich na podstawie art. 53 ustawy o gospodarce nieruchomościami o sprzedaż nieruchomości, a w braku ich zgody miało zostać wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Organ I instancji nie zebrał żadnego materiału dowodowego na tę okoliczność. Ustalając, iż umowa została zawarta w trybie wywłaszczeniowym, organ ten nie wskazał żadnych dowodów, na jakich oparł takie stwierdzenie. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw do jednoznacznego rozstrzygnięcia, czy umowa na podstawie, której skarżący zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, należy do kategorii umów, których zawarcie nastąpiło na warunkach wywłaszczenia. W aktach administracyjnych brak jest dokumentacji związanej z nabyciem przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości. Zaś niewyjaśnienie, czy sporna umowa została zawarta po wyznaczeniu przez organ administracji terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a więc czy umowa była umową zawartą na warunkach wywłaszczenia, nie było możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy przepis art. 136 i art. 137 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajdują w sprawie zastosowanie. Dopiero uzupełnienia braków postępowania dowodowego, co do charakteru spornej umowy, pozwoli na stwierdzenie, czy w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wbrew zarzutom skarżących, organ II instancji nie przesądził, iż nabycie nieruchomości nastąpiło w drodze umowy cywilno-prawnej a nie wywłaszczenia, lecz nakazał przeprowadzenie postępowania dowodowego na tę okoliczność i dokonanie ustaleń na jego podstawie. Dopiero po ustaleniu okoliczności faktycznych, możliwe będzie dokonanie ich oceny prawnej.

Decyzja kasacyjna, wydana została w niniejszej sprawie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.), zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek, a mianowicie konieczności ustalenia przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, mających zasadniczy wpływ na jej rozpoznanie.

W poprzednio obowiązującym stanie prawnym, przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., art. 138 § 2 k.p.a. stanowił, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Po zmianie unormowania art. 138 § 2 k.p.a. o wydaniu decyzji kasacyjnej nie decyduje, zgodne z brzmieniem przepisu, zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (w całości lub znacznej części), lecz istotność wpływu koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy na jej rozstrzygnięcie. Konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a więc okoliczności o zasadniczym znaczeniu, uzasadnia zatem wydanie decyzji kasacyjnej. Wynika to z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zakres sprawy mający zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie nie powinien być ustalany przez organ odwoławczy, a więc w jednej instancji.

Ustalenie, że wnioskujący o zwrot nieruchomości utracili nieruchomość wskutek wywłaszczenia jest niewątpliwie, w świetle art. 136 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawową przesłanką zastosowania trybu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dopiero jej zaistnienie uzasadnia przejście do ustalania kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, czy też wysokości zwracanego odszkodowania. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, bowiem brak przeprowadzenia przez organ I instancji jakiegokolwiek postępowania dowodowego na tę okoliczność i konieczność dokonania ustaleń w tym zakresie opartych, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. na zebranym materiale dowodowym, uniemożliwia zastosowanie trybu zwrotu nieruchomości. Wojewoda Pomorski, słusznie zatem zastosował dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i uchylił decyzję organu I instancji, przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na nie wyjaśnienie istotnej i podstawowej w niniejszym postępowaniu kwestii: czy przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w trakcie procedury wywłaszczeniowej.

Skarżący zarzucili, iż samo niewskazanie w uzasadnieniu decyzji wskaźników waloryzacji i brak wskazania miejsca ich publikacji nie ma wpływu na przyjęte w operacie metody wyceny i waloryzację odszkodowania. Wątpliwości organu odwoławczego i braki decyzji w tym zakresie mogłyby, co do zasady, zostać wyjaśnione przed organem II instancji. Niemniej jednak z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji w zakresie zastosowania do zbycia nieruchomości trybu wywłaszczenia, organ II instancji zasadnie zwrócił uwagę na konieczność czytelnego wyjaśnienia w decyzji kwestii ustalenia kwoty odszkodowania.

Dodatkowo wskazać należy, iż brak możliwości uwzględnienie wniosku o zwrot części nieruchomości winien skutkować częściowym oddaleniem wniosku

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę, jako niezasadną.