Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 263/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.4 ust. 1, 2 pkt 2, art. 6c ust. 2, art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2, art. 6j ust.1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. S.A. w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 6 marca 2013 r., Nr XXVIII/297/13 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Głuchołazach na sesji w dniu 6 marca 2013 r., podjęła uchwałę Nr XXVIII/297/13 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Głuchołazy. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, ze zm.), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nysie. Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 20 marca 2013 r., pod poz. 737. Rada Miejska w Głuchołazach w omawianej uchwale określiła szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Głuchołazy dotyczące m.in. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, a także częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W § 8 ust. 1 uchwały postanowiono, że podstawą do obliczania ilości odpadów komunalnych odbieranych z terenu danej nieruchomości są wskaźniki nagromadzenia odpadów - normy określające minimalną ilość i pojemność pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów, w zależności od funkcji obiektów. W punkcie b) przywołanego przepisu ustalono w formie tabeli średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych na terenie nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne oraz nieruchomości, na których części zamieszkują mieszkańcy, a w części nie zamieszkują mieszkańcy, przyjmując jako kryterium rozróżnienia ilości powstających odpadów - rodzaj nieruchomości (źródło wytwarzania odpadów komunalnych) oraz jednostkę charakteryzującą źródło wytwarzanych odpadów (czyli np. na zamieszkującego, na studenta, na dziecko, na pracującego, itp.). W punkcie 5 tabeli przyjęto, że w lokalach handlowych powyżej 50 m² powierzchni handlowej w przypadku, gdy jednostką charakteryzującą źródło wytwarzanych odpadów jest 1 m² powierzchni użytkowej lokalu, średnia ilość wytwarzanych w ciągu 2 tygodni odpadów komunalnych, selektywnie zbieranych, kształtuje się na poziomie 3 litry (mieszane) i 1 litr (suche), przy nieselektywnym zbieraniu - 4 litry. Natomiast na pracującego przy selektywnym zbieraniu odpadów określono średnią odpadów w wysokości - 20 litrów (zmieszane) i 8 litrów (suche), przy nieselektywnym zbieraniu - 28 litrów.

Dodatkowo, w § 11 ust. 1 Rada ustaliła minimalną pojemność pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów, uzależniając je od sposobu zbierania, czyli selektywne i nieselektywne. Rada postanowiła:

"Dla właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne oraz nieruchomości, na których w części zamieszkują mieszkańcy, a w części nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, w przypadku gdy odpady zbierane są w sposób:

a) selektywny, ustala się minimalną pojemność pojemnika lub worka przeznaczonego do zbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, w następujący sposób: minimalna pojemność pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów niesegregowanych (zmieszanych) jest równa iloczynowi liczby jednostek charakteryzujących źródło wytwarzanych odpadów komunalnych na nieruchomości i średniej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych określonych w § 8 ust. 1b przy selektywnym zbieraniu odpadów,

b) selektywny, ustala się minimalną pojemność pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów segregowanych (tzw. "suchych"), w następujący sposób: minimalna pojemność pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów segregowanych (tzw. "suchych") jest równa iloczynowi liczby jednostek charakteryzujących źródło wytwarzanych odpadów komunalnych na nieruchomości i średniej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych określonych w § 8 ust. 1b przy selektywnym zbieraniu odpadów,

c) nieselektywny, ustala się minimalną pojemność pojemnika stanowiącą iloczyn liczby jednostek charakteryzujących źródło wytwarzanych odpadów komunalnych na nieruchomości i średniej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych określonych w § 8 ust. 1b w ciągu 2 tygodni przy nieselektywnym zbieraniu odpadów".

Na sesji w dniu 6 marca 2013 r. Rada Miejska w Głuchołazach, działając na zasadzie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach, podjęła także uchwałę Nr XXVIII/298/13, w której postanowiła o odbieraniu przez Gminę Głuchołazy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Na powyższe uchwały skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła A. Spółka Akcyjna z siedzibą w [...], działając na zasadzie art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wniesienie skargi poprzedzone zostało wezwaniem Rady Miejskiej w Głuchołazach, pismem z dnia 19 września 2013 r. do usunięcia naruszenia, spowodowanego uchwałą Nr XXVIII/297/13. W wezwaniu tym A. S.A. zarzuciła Radzie Miejskiej w Głuchołazach naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegające na przyjęciu w regulaminie uchwalonym na podstawie tejże ustawy, kryteriów przez ustawę nieprzewidzianych. Zdaniem Spółki, w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest uprawnienia dla gminy do ustalenia w akcie prawa miejscowego średniej ilości wytwarzanych odpadów na nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a wytwarzane są odpady komunalne, przez stworzenie przyjętego przez Radę Miejską w Głuchołazach mechanizmu (tj. iloczynu sumy metrów kwadratowych powierzchni użytkowej placówki handlowej i określonej liczby litrów odpadów plus iloczynu osób pracujących i litrów odpadów na niego przypadających). W ocenie Spółki, skoro ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazał, że przy ustaleniu liczby (i rodzaju) pojemników na odpady należy uwzględnić średnią ilość wytwarzanych odpadów komunalnych, to należy to rozumieć jako średnią ilość faktycznie wytwarzanych odpadów na określonej nieruchomości w jednostce czasu. Przyjęcie średniej ilości odpadów przez Gminę powinno być zatem poparte zbadaniem stanu faktycznego, a nie zastosowaniem mechanizmu, który w istocie prowadzi do przyjęcia wartości odbiegających nawet kilkukrotnie od rzeczywistych. Na poparcie tego stanowiska podała ilość odpadów rzeczywiście wytwarzanych przez prowadzone przez Spółkę na terenie [...] sklepy, zgodnie z deklaracjami za okres od 1 czerwca 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. Jako przykład wskazała, że średnia miesięczna ilość odpadów wytwarzanych w jednym ze sklepów w okresie, gdy obowiązywały stare zasady, wyniosła 3140 litrów, a średni miesięczny koszt ich odbioru - ok. 190 zł, natomiast według nowych zasad ilość wytwarzanych odpadów kształtuje się na poziomie 6600 litrów, gdzie miesięczny koszt ich odbioru wynosi 900 zł. Spółka podniosła, że przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązanie, naraża ją na ponoszenie kosztów odbioru odpadów ponad pięciokrotnie przekraczających koszty dotychczasowe. Narzuca także na nią konieczność ponoszenia kosztów nawet w sytuacji, gdy zamówionych pojemników nie jest w stanie zapełnić, a którą to ilość pojemników, zgodnie z regulaminem, Spółka jest zobowiązana zamówić. Spółka wskazała także, że w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne ustawodawca w art. 6j ustęp 3 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazał, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby pojemników oraz stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zatem, to stawka przyjęta przez Radę oraz ilość pojemników (wadliwie - w ocenie Spółki - ustalona w regulaminie) determinuje ostateczny koszt ponoszony za odbiór odpadów.

Rada Miejska w Głuchołazach uchwałą z dnia 25 września 2013 r., Nr XXXIV/358/13 odmówiła uwzględnienia wezwania. W uzasadnieniu powołała się na przeprowadzenie przez firmę P. Sp. z o.o. opracowania wytycznych do wprowadzenia znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podała, że zakres opracowania obejmował m.in. analizę istniejącego stanu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie Gminy, w tym analizę ilości i skład wytwarzanych odpadów wraz z prognozą zmian oraz cenę za odbiór odpadów. W ocenie organu, opracowany przez ww. firmę wskaźnik ilości odpadów komunalnych został oszacowany prawidłowo i został porównany z ilością odpadów wytwarzanych przez sklepy wielkopowierzchniowe przed dniem 1 lipca 2013 r., kiedy to nowe zasady gospodarowania odpadami weszły w życie. Dlatego wniesione wezwanie Rada uznała za niezasadne.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, A. S.A. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXVIII/297/13 w części, w której ustala ona średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych na terenie nieruchomości, tj. § 8 ust. 1 lit. b), punktu 5 tabeli, a także działając na podstawie art. 135 w związku z art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Głuchołazach Nr XXVIII/298/13, w części w jakiej dotyczy ona odbierania odpadów z nieruchomości, na jakiej działalność prowadzi skarżąca (lokale handlowe o powierzchni handlowej ponad 50m²). W uzasadnieniu skargi Spółka powtórzyła argumentację użytą w wystosowanym przez nią wezwaniu do Rady Miejskiej w Głuchołazach. Ponadto, odnosząc się do wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Głuchołazach Nr XVIII/298/13 z dnia 6 marca 2013 r. w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne skarżąca wskazała, że w przypadku stwierdzenia nieważności przez Sąd zaskarżonej uchwały Nr XXVIII/297/13, zabraknie regulacji, na podstawie których możliwe będzie określenie opłaty za odbieranie odpadów przez Gminę z nieruchomości - lokali handlowych o powierzchni handlowej ponad 50 m². Stąd zarówno uchwała Nr XVIII/297/13, jak i XXVIII/298/13 zostały podjęte w granicach sprawy, której dotyczy skarga w rozumieniu art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych też względów, skarżąca uznała, że skarga wniesiona na obydwie ww. uchwały jest zasadna.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie w całości, a także przeprowadzenie dowodów z załączonych do niej dokumentów na okoliczności wskazane w uzasadnieniu i zasądzenie od strony skarżącej zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazała, że ustalenia dotyczące minimalnych pojemności pojemników dokonano z uwzględnieniem art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach, uwzględniając liczbę osób korzystających z pojemników oraz średnie ilości odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach. Przyjęte w uchwale normy oparto o informację uzyskane od przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie odbioru odpadów na terenie Gminy, w szczególności od "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w [...]. Stwierdziła, że organ analizował również dane dotyczące procentu odpadów komunalnych odbieranych od firm, dane dotyczące liczby i wielkości podmiotów gospodarczych działających na terenie Gminy, liczbę mieszkańców oraz specyfikę Gminy. Organ podkreślił, że na terenie miasta działa łącznie z dwoma sklepami "X." w sumie 8 sklepów o powierzchni tożsamej lub zbliżonej do sklepów skarżącej. I tak, przed 1 lipca 2013 r. 8 sklepów wyposażonych było w pojemniki o pojemności 1100 l przy częstotliwości wywozów w zależności od 2 do 8 w danym miesiącu. Na podstawie tych danych ustalono, że średnia ilość odpadów wytwarzanych w tzw. innych źródłach, tj. lokalach handlowych o powierzchni ponad 50 m², wynosi 4 l na 1 m² powierzchni użytkowej lokalu na dwa tygodnie. Ustalono również, że jedna osoba zatrudniona w takim podmiocie wytwarza 56 l odpadów na miesiąc (28 na dwa tygodnie). Wskazano także, że ryczałtowe określenie ilości odpadów nie narusza art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy i w tym zakresie powołano poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz dowody w postaci zestawienia rodzaju pojemników oraz ilości wywozów odpadów. Stąd, zdaniem Rady Miejskiej w Głuchołazach, chybiony jest zarzut, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie czyniono ustaleń faktycznych. Rada stwierdziła ponadto, że nieprawdziwe jest twierdzenie skarżącej, iż pojemniki w jakie Spółka musi wyposażyć nieruchomość, przekraczają jej rzeczywiste potrzeby, ponieważ firma, która odbiera odpady podaje, że w większości przypadków pojemniki skarżącej są przepełnione. Organ odnotował, że analizując sytuację skarżącej na przykładzie jednego ze sklepów w [...] (o powierzchni 80 m² przy zatrudnieniu 14 osób) przy zadeklarowanej nieselektywnej zbiórce odpadów minimalna pojemność pojemnika to 3752 l. Skarżąca Spółka, na podstawie złożonej samodzielnie deklaracji, dokonała wyliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami w oparciu o ilości i pojemności pojemników przy uwzględnieniu częstotliwości wywozów (zadeklarowała 3 pojemniki 1100 l i dwa pojemniki 240 l). Rada nie zgodziła się także z zarzutem skargi, że minimalne pojemności pojemników ustalone dla Gminy Głuchołazy znacznie przekraczały te ustalone w innych gminach. Według Rady, w świetle uchwały Rady Miasta Opola przy wskazaniu wyżej podanych parametrów sklepu, prawidłowo obliczona minimalna pojemność pojemnika to 5040 l (a nie jak zadeklarowała Spółka 2 pojemniki po 240 l). Ponadto, zdaniem Rady, skarżąca nie wykazała, że uchwała dotyczy jej interesu prawnego.

Postanowieniem z dnia 18 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi na uchwałę Nr XVIII/297/13 uznając, że pomiędzy zaskarżonymi uchwałami występuje zależność, a wynik postępowania sądowego związanego z oceną legalności i prawidłowości podjęcia uchwały w przedmiocie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne może mieć bezpośredni wpływ na ocenę legalności zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Głuchołazy, albowiem tylko w przypadku gdy w obrocie prawnym istnieje uchwała w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne Rada może uregulować w regulaminie kwestie w zakresie nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy. Stąd też, w ocenie Sądu, orzeczenie w przedmiocie uchwały w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne stanowi zagadnienie prejudycjalne dla uchwały w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Głuchołazy.

Zarządzeniem z dnia 20 lutego 2014 r., wydanym na podstawie art. 57 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), wyłączono z niniejszej sprawy skargę na uchwałę Nr XXVIII/298/13 dotyczącą postanowienia o odbieraniu przez Gminę Głuchołazy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Sprawę tę zarejestrowano w Repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 78/14, a w dniu 17 marca 2014 r. tut. Sąd, działając w trybie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucił skargę, z uwagi na nie wyczerpanie przez skarżącą Spółkę trybu określonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czyli niedokonaniu przed wniesieniem skargi do sądu, wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Nadto stosownie do treści art. 8 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. nr 124, poz. 607) wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób i przypadkach przewidzianych w konstytucji lub w ustawie. Z tym przepisem korespondują uregulowania zawarte w art. 147 § 1 P.p.s.a., poddające kognicji sądu administracyjnego uchwały i akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, ostatnio powołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013 r., poz. 594, ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnych naruszeń prawa" w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Oceniając w pierwszej kolejności wymogi formalne wniesionej skargi, stwierdzić należy, iż skarga złożona została w przepisanym do tego terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi Rady Miejskiej w Głuchołazach na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą Nr XXVIII/297/13 z dnia 6 marca 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Należy bowiem mieć na uwadze, że stosownie do art. 53 § 2 P.p.s.a., skargę na akty prawa miejscowego wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania. W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione przez skarżącą pismem z dnia 19 września 2013 r., które nadane zostało przesyłką pocztową do Rady Miejskiej w Głuchołazach, w tym samym dniu (data stempla pocztowego). Rada Miejska w Głuchołazach uchwałą z dnia 25 września 2013 r. ustosunkowała się do złożonego wezwania, a uchwała ta została doręczona pełnomocnikowi skarżącej 1 października 2013 r., jednakże w aktach nie ma dowodu poświadczającego datę tego doręczenia. Zatem skarżąca zobowiązana była do wniesienia skargi w nieprzekraczalnym terminie 30 dni liczonym od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca Spółka wniosła skargę pismem z dnia 22 października 2013 r., które wpłynęło do Rady Miejskiej w Głuchołazach w dniu 23 października 2013 r., czyli z zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia.

Pozytywne ustalenie w zakresie wypełnienia ustawowych wymogów formalnych skargi dają podstawę Sądowi do przejścia do kolejnej fazy, jaką jest ustalenie "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia" zaskarżoną uchwałą. Tym samym Sąd odniesie się do zarzutu stawianemu przez organ, że skarżąca Spółka nie wykazała posiadania interesu prawnego do wniesienia skargi w sprawie.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłankami uzasadniającymi wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego jest zatem oprócz wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia, co w przedmiotowej sprawie bezspornie nastąpiło, także naruszenie posiadanego przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, przez ustalenia tej uchwały. Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia tej uchwały. Naruszenie to musi z kolei wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego podmiotu.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest dopuszczalna, ponieważ skarżąca Spółka posiada interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest skierowana przeciwko konkretnemu zapisowi Regulaminu, zawartemu w § 8 ust. 1 lit. b) Lp 5 tabeli, określającemu sposób obliczania ilości odpadów komunalnych odbieranych z terenu nieruchomości (lokali handlowych powyżej 50 m² powierzchni handlowej), na których niezamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne oraz nieruchomości, na których w części zamieszkują mieszkańcy, a w części nie zamieszkują mieszkańcy. Uchwała Nr XXVIII/297/13, którą przyjęto omawiany Regulaminu została podjęta na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a określony w przywołanym w przepisie uchwały mechanizm naliczania ilości odpadów ma bezpośredni wpływ na wysokość opłat ponoszonych na rzecz Gminy z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. Opłaty ponoszone z tego tytułu stanowią daninę publiczną o charakterze niepodatkowym, a pobrane opłaty stanowią dochód gminy, z których gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 1 i ust. 2 ustawy). Obowiązek ponoszenia opłaty powstaje z mocy prawa na podstawie art. 6i ustawy, a właściciel nieruchomości jest zobowiązany złożyć deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W rozumieniu ustawy właścicielami nieruchomości są także współwłaściciele, użytkownicy wieczyści oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy). Z akt sprawy wynika, że skarżąca Spółka złożyła Burmistrzowi Głuchołaz deklarację o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określając się jako najemca, a ponadto w skardze oświadczyła, że wynajmowane przez nią nieruchomości, posiadają powierzchnię handlową większą niż 50 m². Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że skarżąca jest zobowiązana ponosić opłatę komunalną za gospodarowanie odpadami i opłaty takie ponosi. W konsekwencji uznać należało, że zaskarżona uchwała dotyczy uprawnień i obowiązków prawnych Spółki, gdyż postanowienia uchwały dotyczą mechanizmu ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ich wysokości na terenie [...].

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego przepisu § 8 ust. 1 lit. b) Lp. 5 uchwały w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Głuchołazy wskazać w pierwszej kolejności należy, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 897, ze zm.). Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy, rada gminy po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Szczegółowe wskazania dotyczące materii, jaka powinna zostać przyjęta w regulaminie ustawodawca zamieścił w ust. 2 analizowanego art. 4 ustawy, przy czym unormowanie istotne z punktu widzenia rozpatrywanej skargi zamieszczone zostało w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w regulaminie określa się rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników.

Powyższe kompetencje rady gminy mogą także dotyczyć nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady w przypadku, gdy rada korzystając z upoważnienia zawartego w art. 6c ust. 2 ustawy podejmie stosowną uchwałę o odbieraniu odpadów od właścicieli tych nieruchomości. Rada Miejska w Głuchołazach skorzystała z takiego uprawnienia, bowiem na sesji w dniu 6 marca 2013 r. podjęła uchwałę Nr XVII/298/13 w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. W takim przypadku ustawodawca w art. 6j ust. 1 pkt 3 ustawy, przewidział jedyną możliwą metodę ustalania opłaty komunalnej za odbiór odpadów, polegającą na pomnożeniu liczby pojemników z odpadami powstałymi na danej nieruchomości przez stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustaloną przez radę gminy na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy, czyli za pojemnik o określonej pojemności. Przyjęte regulacje, choć upoważniają radę gminy do samodzielnych rozstrzygnięć w zakresie ustalenia minimalnej ilości pojemników, nie oznaczają jednakże pełnej jej swobody. Ustalana przez gminę opłata, jako szczególna forma daniny publicznej, stanowiąca źródło dochodu gminy, powinna być przyjęta z zachowaniem najwyższych standardów legislacyjnych. Organy gminy, które uczestniczą w procesie legislacyjnym, i to zarówno w fazie przygotowawczej, jak również w decyzyjnej, powinny kierować się jasnymi i przejrzystymi kryteriami. Dlatego też, ustalając minimalną pojemność pojemników będącą wyznacznikiem omawianej opłaty komunalnej, powinny nałożony obowiązek poprzedzić rzetelną prognozą, wykluczającą przyjęcie rozwiązań odbiegających od rzeczywistości. Spełniając zatem kryteria prawidłowego ustalenia pojemności pojemników zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy (tj. średnią ilość odpadów wykorzystanych w innych źródłach oraz liczbę osób korzystających z pojemników), organy gminy zobowiązane są ustalenia te poprzedzić analizą odzwierciedlającą dotychczasowe dane statystyczne w zakresie ilości odpadów odbieranych z poszczególnych nieruchomości. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1213/13, że ustalając opłaty komunalne dla nieruchomości wskazanych w art. 6c ust. 2 ustawy, organy gminy ustalając pojemność pojemników na odpady komunalne na takich nieruchomościach mogą pomocniczo posługiwać się także kryteriami wskazanymi w art. 6k ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, czyli liczbą mieszkańców czy ilością wytwarzanych na danym terenie odpadów. W ten sposób przyjęte kryteria pozwalają na uwzględnienie indywidualnej sytuacji lokalnej występującej na określonym terenie z odzwierciedleniem specyfiki i istniejących potrzeb. Posiłkowe korzystanie z podanych przez ustawodawcę czynników, nie stoi z kolei w sprzeczności z przepisami ustawy dotyczącymi sposobu ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, o jakich mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy.

Z powyższych względów Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w skardze, że Rada Miejska w Głuchołazach, podejmując zaskarżoną uchwałę, działała poza granicami ustawowymi ustalając minimalną pojemność pojemników na odpady dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, w zależności od liczby zatrudnionych pracowników przez określony podmiot, prowadzący działalność na nieruchomości (§ 11 ust. 1 w związku z § 8 ust. 1 lit. b) Lp.5 uchwały). Także za chybiony należy uznać zarzut skargi dotyczący odwołania się przez Radę do powierzchni użytkowej lokalu handlowego. Takie rozwiązanie jest racjonalne, albowiem posłużenie się kryterium powierzchni użytkowej lokalu, jest związane z ilością wytwarzanych odpadów komunalnych w związku z ilością wystawionych do sprzedaży towarów i związanych z tym opakowań, czy liczbą odwiedzających taką placówkę klientów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1213/13).

W ocenie Sądu, Rada Miejska w Głuchołazach wykazała w jaki sposób ustaliła wielkości wskazane w § 8 ust. 1 lit. b) Lp.5 uchwały. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi, że w sprawie nie dokonano ustaleń faktycznych. Z akt sprawy wynika, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały dokonano analizy mającej na celu określenie średniej ilości wytwarzanych w poszczególnych nieruchomościach odpadów. Zlecone bowiem zostało firmie P. Sp. z o.o. wykonanie opracowania na temat wytwarzanych w Gminie Głuchołazy odpadów przed dniem 1 lipca 2013 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej system odbierania odpadów, ze szczególnym wskazaniem źródeł powstania odpadów i sposobu ich zagospodarowania. Analizowano dane dotyczące ilości odpadów odbieranych od firm, dane dotyczące liczby i wielkości podmiotów gospodarczych działających na terenie gminy, liczbę mieszkańców oraz specyfikę gminy. Zdaniem Sądu, uzyskane w ten sposób dane uznać należy za wiarygodne, albowiem informacje w przedmiotowych kwestiach uzyskiwano od przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie odbioru odpadów na terenie Gminy Głuchołazy, w szczególności od Spółki, która przed dniem 1 lipca 2013 r. odbierała na podstawie umów cywilnoprawnych odpady z większości sklepów wielkopowierzchniowych w [...]. Organ w odpowiedzi na skargę w sposób szczegółowy przedstawił ponadto porównanie odpadów odbieranych ze sklepów skarżącej Spółki przed dniem 1 lipca 2013 r. i po tym dniu, opierając się m.in. na podstawie złożonych przez skarżącą deklaracjach, a wnioski wynikające z tej analizy wskazują, że ilość odpadów w skali całego miesiąca nie zmieniła się, albo zmieniła się nieznacznie. Z kolei zarzut skargi, że ustalone opłaty, są niewspółmiernie wyższe w porównaniu z opłatami ponoszonymi z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w placówkach handlowych w innych miastach, nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi chociażby ze względu na odmienną liczbę mieszkańców, czy ogólną specyfikę i czynniki lokalne tych miast, co w konsekwencji wpływa także na ilość odprowadzanych odpadów. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że Rada Miejska w Głuchołazach nie ma obowiązku kierowania się ustaleniami innych organów samorządów terytorialnych i posiada swobodę w kształtowaniu opłat komunalnych z tytułu odbierania odpadów, działając oczywiście w granicach wyznaczonych przepisami prawa.

W ocenie Sądu, podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Głuchołazach nie naruszyła norm kompetencyjnych, co jej zarzucono w skardze. Podkreślić należy, że uregulowania ustawy dokonane nowelizacją z dnia 11 lipca 2011 r., zmieniły zasady gospodarowania odpadami komunalnymi, które dotychczas sprowadzały się do obowiązku ponoszenia opłat w zależności od ilości odebranych odpadów. Treść obecnej regulacji ustawy wprowadza zasady ustalania opłaty za odpady w oparciu o szacunkowe ustalenia ilości wytwarzanych odpadów przez poszczególne podmioty. Wobec tego, Sąd nie podziela zarzutów skargi jakoby Rada Miejska w Głuchołazach ustaliła opłatę komunalną według niedopuszczalnego mechanizmu, nie uwzględniającego średniej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych, rozumianych jako średnią ilość faktycznie wytwarzanych odpadów na określonej nieruchomości w jednostce czasu. Ocena zaskarżonej uchwały przez Sąd doprowadziła bowiem do wniosku, że przepisy § 8 ust. 1 lit. b) Lp 5 uchwały nie naruszyły przepisów prawa, a w szczególności art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Podjęcie uchwały nastąpiło natomiast po dokonaniu dogłębnej analizy, uwzględniającej ilość odpadów komunalnych odbieranych od firm, dane dotyczące liczby i wielkości podmiotów gospodarczych działających na terenie Gminy, liczbę mieszkańców oraz specyfikę Gminy. W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.