Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 935/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par.4, par. 40, par,55, par56
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Krystyna Daniel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. P.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. P.-K. kwotę [...]zł ( słownie: sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Z. decyzją z dnia 25 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 143, art. 144, art. 145, art. 146, art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) w związku z § 3 uchwały Rady Gminy Z. Nr [...] z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2017 r., Nr 625 poz. 4142) ustalił dla M. P. - K. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie B., składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu organ podał, że Gmina Z. zrealizowała projekt kanalizacji sanitarnej pt: "Kanalizacja sanitarna w ul. [...] w miejscowości B., B. i M. na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości B. obręb [...], gmina Z. oraz przyłącz kanalizacji sanitarnej na dz. [...] w miejscowości B. obręb [...] gmina Z.".

Datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej jest dzień 23 lipca 2015 r. – dzień protokolarnego przekazania sieci kanalizacyjnej do eksploatacji. Zobowiązanym do poniesienia opłaty jest M. P. - K., która na dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej była właścicielem działki nr [...].

Celem określenia wzrostu wartości nieruchomości wskutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej organ pozyskał operat szacunkowy, w którym wartość nieruchomości, z uwzględnieniem uzbrojenia w kanalizację sanitarną została oszacowana na kwotę 619 992 zł, natomiast bez uwzględnienia uzbrojenia w kanalizację sanitarną na kwotę 615 336 zł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł więc 4 656 zł. Wycena została sporządzona wg stanu nieruchomości na dzień 23 lipca 2015 r. oraz poziom cen na marzec 2016 r. Oszacowane wartości rynkowe nie uwzględniają części składowych gruntu.

W § 3 uchwały Rady Gminy Z. Nr [...] z dnia 21 czerwca 2007 r. określono stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w wysokości 32% wzrostu wartości nieruchomości, co z kwoty [...]zł daje [...] zł.

Organ wydał decyzję w której nałożył na zobowiązaną opłatę adiacencką w tej wysokości, decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem sygn. akt II SA/Kr 913/17 z dnia 24 października 2017 r. uchylił decyzje wydane w tej sprawie, wytykając, że organy przeprowadzające postępowanie nie pouczyły strony o możliwości ubiegania się o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty.

Ponownie prowadząc postępowanie, pismem z dnia 5 marca 2018 r. organ w nawiązaniu do pisma z dnia 11 lipca 2016 r., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwał M. P. - K. w terminie 7 dni do sprecyzowania wniosku w zakresie rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej. W ustalonym terminie strona nie przedłożyła żadnych wyjaśnień ani nie złożyła wniosku o rozłożenie opłaty na raty.

W dniu 1 marca 2018 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdził, że sporządzony operat szacunkowy może być wykorzystany do celu w jaki został sporządzony.

W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył uregulowania prawne będące podstawą do nałożenia opłaty adiacenckiej. Organ zaznaczył również, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną opinię wydaną w zakresie posiadanych przez rzeczoznawcę majątkowego wiadomości specjalnych odnośnie szacowanej nieruchomości. W ocenie organu nie jest możliwe dokonanie oceny operatu szacunkowego w zakresie w jakim obejmuje on fachowe wiadomości o charakterze specjalistycznym. Rola zarówno organów administracji publicznej jak i sądów sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości dokonanej wyceny pod kątem formalnym, bez możliwości kontestowania jej części merytorycznej.

W ocenie Wójta w/w operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z normą prawną zawartą w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wartość nieruchomości biegły określił w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. W ocenie organu biegły mógł zastosować podejście porównawcze, ponieważ znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W wyniku dokonanej weryfikacji i oceny operatu szacunkowego organ uznał, że istotnie nastąpił wzrost wartości nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] wskutek stworzenia warunków do podłączenia w/w nieruchomości do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej.

Następnie organ odniósł się do zastrzeżeń zgłoszonych w trakcie postępowania przez M. P. – K.. W szczególności wyjaśnił, że w wycenie zostały uwzględnione ograniczenia przedmiotowej nieruchomości, o czym świadczy w pierwszej kolejności opis nieruchomości operatu, a następnie skorygowanie jej cen, przyjęciem atrybutów "Przeznaczenie w planie zagospodarowania", "Dojazd" i "Ograniczenia" jako najgorsze, a w związku z tym zastosowanie współczynników korygujących. Nie ma również znaczenia dla rozstrzygnięcia postępowania fakt, czy dana nieruchomość jest zabudowana czy nie.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniosła M. P. - K. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 9 oraz art. 77 K.p.a. Zakwestionowała operat szacunkowy podnosząc, że rzeczoznawca powinien badać stan nieruchomości z chwili stworzenia warunków do korzystania z kanalizacji, według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W ocenie odwołującej wątpliwy jest także dobór nieruchomości porównawczych i należałoby zweryfikować, czy są to nieruchomości o podobnych parametrach. Wniosła o sprawdzenie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez powołaną do tego zadania organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 maja

2018 r., znak: [...], na podstawie art. 143, art. 144, art. 145, art. 146, art. 148 i art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), uchwały Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: (1) zostanie wybudowane urządzenie infrastruktury technicznej, czyli droga, przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne - z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, (2) zostaną stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci infrastruktury, (3) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, (4) nastąpi wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową urządzeń infrastruktury technicznej, (5) w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do sieci infrastruktury, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Zdaniem kolegium przesłanki nałożenia opłaty adiacenckiej zostały spełnione.

Organ odwoławczy stwierdził, że sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego wycena nieruchomości, zarówno przez stworzeniem warunków do przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, jak i po jej wybudowaniu jest prawidłowa, została dokonana na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów oraz przy uwzględnieniu wiadomości specjalnych z zakresu szacowania nieruchomości. Wysokość opłaty adiacenckiej obliczono zgodnie z § 3 uchwały Rady Gminy Z. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej.

Analiza aktualizująca operat (okres od marca 2016 r. do 2018 r.) stwierdza, że ceny nieruchomości gruntowych o podobnym przeznaczeniu w badanym okresie są porównywalne do cen w okresie lipiec 2014 - marzec 2016 r.

Ponadto, organ I instancji zadośćuczynił wytycznym WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 913/17 w zakresie podjęcia czynności celem sprecyzowania, czy zobowiązana wnosi o rozłożenie należności na raty.

M. P. – K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 9, art. 77, art. 80 K.p.a. oraz art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazała, że organ przed wydaniem decyzji nie odniósł się do zgłoszonych w piśmie z dnia 17 kwietnia 2018 r. żądań. W ocenie skarżącej rzeczoznawca powinien badać stan nieruchomości z chwili stworzenia warunków do korzystania z kanalizacji, według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym przyjął okres badań cen w okresie od lipca 2014 r. do 2015 r., zatem nie został spełniony warunek oparcia się na cenach z daty decyzji. Wątpliwym w ocenie skarżącej jest również dobór nieruchomości porównawczych oraz daty wykonania wycen. Konieczne jest zweryfikowanie, czy rzeczoznawca majątkowy przyjął właściwe działki do porównania. Nadmieniła przy tym, że działka nr [...] jest działką o nietypowych wymiarach. Nie ma możliwości podziału geodezyjnego w/w działki na mniejsze działki, ponieważ należy wydzielić drogę dojazdową o szerokości 5m. Po wydzieleniu drogi dojazdowej przykładowa działka miałaby wymiary 10 m x 80 m, na takiej działce praktycznie jest niemożliwe zaprojektowanie budynku mieszkalnego, zachowując odległości od granic działki do budynku, zgodnie z prawem budowlanym. Ponadto w części działka oznaczona jest jako teren zieleni strefowej z uwagi na lokalizację słupów wysokiego napięcia. Linia wysokiego napięcia również wpływa na ograniczenie zabudowy, a także poprzez generowany hałas sprawia, że przebywanie na działce jest uciążliwe. Przedmiotowa działka nie posiada infrastruktury drogowej.

Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, że opłata winna zostać nałożona po wybudowaniu budynku z uwagi na fakt, że może nigdy nie dojść do zabudowania działki budowlanej, jak w tym przypadku. Nadmieniła, że działka od 2007 r. jest wystawiona na sprzedaż i każdy potencjalny nabywca po zapoznaniu się z szczegółowymi wymiarami działki oraz z bezpośrednią lokalizacją słupów wysokiego napięcia rezygnuje z kupna.

Zdaniem skarżącej, organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, a w szczególności nie dokonały oceny przeprowadzonego dowodu z opinii biegłego pod katem jego poprawności, rzetelności i zgodności z obowiązującymi przepisami, jak również nie odnieśli się do wniesionych przez nią zastrzeżeń.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowiły przepisy art. 143-148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej określana jako "u.g.n") w zw. z art. 4 ust.1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017.1509 z dnia 2017.08.08) - w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 sierpnia 2017 r., czyli wejścia w życie przepisów, m.in. art. 1 pkt 21-23, które nadały nową treść przepisom art. 145 ust. 2, art. 146 ust. 3 i art. 148 ust. 4 u.g.n.

Organ I instancji przyjął zatem jako podstawę materialnoprawną swojego rozstrzygnięcia przepisy art. 145 ust. 2, art. 146 ust. 3 i art. 148 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu:

- art.145 ust.2 - Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi,

- art.146 ust. 3 - Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

- art.148 ust.4 - Przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Po wejściu w życie ustawy nowelizującej przepisy te uzyskały następującą treść:

- art.145 ust.2 - Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi,

- art.146 ust. 3 - Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi,

- art.148 ust.4 - Na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Organ II instancji, nie dokonując w tym zakresie żadnych rozważań, przytoczył jako podstawę rozstrzygnięcia nowe brzmienie tych przepisów.

Wyjaśnić zatem należy, że w art. 4 ust.1 ustawy zmieniającej przewidziano, że do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz 6-8. Zgodnie z art.4 ust.3 ustawy nowelizującej do postępowań, o których mowa m.in. w art. 145 ust. 2 u.g.n., wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie zaś z art.4 ust.4 cytowanej nowelizacji do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl art.4 ust.5 cytowanej ustawy do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dołącza się kopię dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1, aktualnego na dzień tego potwierdzenia.

Z powyższego wynika zatem, że - co do zasady - do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i niezakończonych przed dniem 23 sierpnia 2017 roku stosuje się przepisy "nowe" wprowadzone ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017.1509 z dnia 2017.08.08). Jeżeli jednak chodzi o postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej – do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli w brzmieniu sprzed 23 sierpnia 2017 roku, ale tylko co do terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości. Oznacza to, że w takich sytuacjach wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Z kolei do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem 23 sierpnia 2017 r. i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, należy stosować przepisy dotychczasowe.

Tak więc w pierwszej kolejności należało odpowiedzieć na pytanie, które przepisy winny znaleźć zastosowanie w sprawie.

Postępowanie w przedmiocie nałożenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte w dniu 25 stycznia 2016 r. a decyzja ostateczna o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydana została przez organ II instancji w dniu 12 kwietnia 2017 r. Oznacza to, że postępowanie w sprawie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Następnie wyrokiem z dnia 24 października 2017 r., prawomocnym od dnia 4 stycznia 2018 r., decyzja z dnia 12 kwietnia 2017 r. i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały uchylone.

Ponieważ prawomocne uchylenie ostatecznej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej nastąpiło po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017.1509 z dnia 2017.08.08) czyli po dniu 23 sierpnia 2017 r., a uchylenie decyzji wywołuje skutek ex nunc (od teraz, na przyszłość), w rozumieniu art.4 ustawy nowelizującej sprawa została wszczęta i ostatecznie zakończona do dnia jej wejścia w życie. Dlatego też, po wyeliminowaniu decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z obrotu prawnego organy winny rozpoznawać sprawę według przepisów wprowadzonych ustawą nowelizującą z dnia 20 lipca 2017 r. Jedynie bowiem stwierdzenie nieważności decyzji powoduje, że nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych, czyli stan prawny jest taki, jakby tej decyzji w ogóle nie było (skutek ex tunc – od wtedy, z mocą wsteczną).

Dlatego też zastosowanie w sprawie znajdą przepisy art.145 – 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 121) w brzmieniu obowiązującym po dniu 23 sierpnia 2017 r.

Zasady ustalania wartości nieruchomości formułują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2015.1774 t.j.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004.207.2109 z późn. zm.), które jednocześnie wyznaczają kryteria oceny postępowania dowodowego.

Zgodnie z przepisem art.156 ust.4 u.g.n. w brzmieniu wprowadzonym przez art.1 pkt 26 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu 12 miesięcy, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

W myśl art.149 u.g.n. przepisy rozdziału 1 "Określanie wartości nieruchomości" stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art.151 ust.1 u.g.n.).

Zgodnie z art.152 u.g.n. sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości.

Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich.

Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art.154).

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Nieruchomości podobne to nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art.4 pkt 16) u.g.n.). Przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach (art.155 ust.1).

Zgodnie zaś z przepisem § 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Stosownie do § 40 rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, dla ustalenia opłat adiacenckich, o których mowa w art. 107 ust. 1 i art. 146 ust. 3 ustawy, nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości. Przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnia się odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń.

Powyższe oznacza, że podstawą do naliczenia opłat adiacenckich jest różnica wartości nieruchomości gruntowej przed wybudowaniem i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Chodzi tu jednak o różnice wartości samego gruntu, z pominięciem jego części składowych. Oznacza to, że opłata adiacencka naliczona od wartości nieruchomości niezabudowanej będzie miała taką samą wysokość jak opłata naliczona od takiej samej nieruchomości zabudowanej w dowolny sposób.

Uwzględniając powyższe, rzeczoznawca majątkowy wyceniający w podejściu porównawczym nieruchomość dla naliczenia opłaty adiacenckiej bierze zawsze do porównań nieruchomości niezabudowane. Rozporządzenie podaje cechy dodatkowe, jakie musi wziąć pod uwagę rzeczoznawca majątkowy przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Są to: odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń.

Zgodnie z § 55 rozporządzenia operat szacunkowy powinien przedstawiać postępowanie, o którym mowa w art. 4 pkt 6 ustawy oraz zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Jak natomiast wynika z § 56 rozporządzenia w operacie szacunkowym należy przedstawić sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym m.in. opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Zgodnie z definicją z art.4 pkt 17) u.g.n. przez "stan nieruchomości" należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art.146 ust.3).

Nadmienić należy, że zgodnie z art.157 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji trzeba się zgodzić z tym zarzutem skargi, w którym organom rozstrzygającym zarzucono błędne ustalenie stanu faktycznego i niewłaściwą ocenę materiału dowodowego tj. norm z art. 7 , art. 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw.

Podkreślenia wymaga, że podstawą ustalenia wartości nieruchomości może być jedynie operat szacunkowy sporządzony zgodnie z przepisami określającymi metodologię szacowania nieruchomości. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.) i podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Fakt, że rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego.

Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego, jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001 r., I SA 833/00). Co prawda organy administracji nie mogą wchodzić w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 801/15), ale zarazem nie mogą bezkrytycznie przyjmować poczynionych przez niego ustaleń. W orzecznictwie zauważa się, że ocena wartości dowodowej operatów szacunkowych jest możliwa w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi uzasadnione wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, a także wtedy, gdy operaty szacunkowe zawierają nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, czy też pomijają niektóre istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości elementy (zob. wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., II OSK 3065/14). Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień, co do jego treści.

Konsekwencją zaniechania tych czynności powinno być stwierdzenie wadliwości wydanego na podstawie budzącego wątpliwości operatu szacunkowego aktu administracyjnego. Tylko bowiem w pełni poprawny formalnie operat szacunkowy, a zatem sporządzony w sposób odpowiadający prawu i poddający się weryfikacji, zawierający pełne przedstawienie rozumowania rzeczoznawcy wykluczające arbitralność po jego stronie, będzie stanowił właściwy dowód dający podstawę do wydania legalnej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby kontrolowanego postępowania administracyjnego nie spełnia powyższych kryteriów, a organy obydwu instancji, nie przeprowadzając jego pełnej oceny formalnej, naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 , art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a.).

W źródłach danych merytorycznych rzeczoznawca wymienił m.in. Powszechne Krajowe Zasady Wyceny uchwalone przez Radę Krajową Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

Zauważyć w związku z tym należy, że zgodnie z art.175 ust.1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. W myśl ustępu 6 tego przepisu obowiązujące standardy zawodowe ustala oraz ogłasza Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego w drodze obwieszczenia. Wymienione przez rzeczoznawcę Powszechne Krajowe Zasady Wyceny (PKZW) - standardy wyceny, nocy interpretacyjne oraz tymczasowe noty interpretacyjne nie stanowią podstaw prawnych wykonywania operatu szacunkowego, mogą jednak stanowić podstawy metodyczne jego opracowania, oparte o autorytet organizacji zawodowej. Wymienione opracowania nie stanowią standardów zawodowych w rozumieniu art. 4 pkt 14 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do których przestrzegania zgodnie z art. 175 ust. 1 powołanej ustawy zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy.

Powszechne Krajowe Zasady Wyceny (PKZW) opracowane przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych są jedynie materiałem zalecanym do stosowania przez rzeczoznawców majątkowych zrzeszonym w stowarzyszeniach - jako zasady dobrej praktyki zawodowej i dorobek środowiska. Jak już wcześniej podniesiono, w § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wymieniono wymagane elementy operatu szacunkowego. Brak wśród nich standardów wycen opracowanych przez stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych. Jeżeli rzeczoznawca korzystał z tych opracowań, to nie był zwolniony od przedstawienia – zgodnie z omawianym przepisem - analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny

Wartość wycenianej nieruchomości, jak wynika z k.75 a.a. , rzeczoznawca określił na dzień 4 marca 2016 r. Tymczasem, zgodnie z przepisem art. 146 ust.3 u.g.n. winna być ona określona według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Nadto, na stronie 7 operatu rzeczoznawca podał, że dojazd do wycenianej nieruchomości biegnie po nieurządzonej drodze, działka ma ograniczone możliwości rozwoju z uwagi na kształt (15 m x 244 m), jest w strefie oddziaływania słupów wysokiego napięcia, w księdze wieczystej wpisana jest służebność przesyłu dotycząca gazociągu, infrastruktura dostępna jest w drodze. Z takiego opisu nieruchomości w istocie nie wynika na czym polegają ograniczenia. Nie wiadomo jaki jest przebieg służebności, gdzie posadowione są słupy wysokiego napięcia, jaką szerokość ma część działki nadająca się do zabudowy (część działki przeznaczona jest na zieleń strefową, w jakiej odległości od granicy nieruchomości znajduje się infrastruktura, Tymczasem, jak już wyżej wskazano, rzeczoznawca powinien ocenić odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń.

Na stronie 17 operatu zamieszczono tabelę 12 nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Tabela, poza powierzchnią i przeznaczeniem poszczególnych nieruchomości, nie zawiera żadnego opisu przyjętych do porównań nieruchomości, tak więc brak jest możliwości oceny, czy są to nieruchomości podobne. Stwierdzić zatem należy, że jeśli są znane cechy nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania, to wagi czynników korygujących stają się nieczytelne. Należy bowiem raz jeszcze wskazać, że dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo obiektów nie może budzić wątpliwości, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne. W ocenie Sądu brak danych umożliwiających identyfikację przyjętych do porównania nieruchomości powoduje, że operat w ogóle nie poddaje się weryfikacji bądź weryfikacja ta jest w znacznym stopniu ograniczona.

Na stronie 13 operatu biegła podała, że "zazwyczaj im mniejsza powierzchnia tym cena jednostkowa wyższa". Co innego wynika z tabeli na stronie 17 operatu. Mniejsze działki mają niższe ceny jednostkowe.

To samo odnieść należy do tabeli ze strony 23 operatu.

W tabeli na stronie 20 operatu wskazano, że najlepsze działki to działki do 10 a, średnie 10 a – 30 a, najgorsze powyżej 30 a. Założenie to nie koreluje z cenami małych działek podanych w tabeli na stronie 17 operatu.

Na stronie 27 operatu w punkcie 10.5 zamieszczona została tabela "Opis nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej". Wymieniono w niej nieruchomość o cenie minimalnej 145,50 zł, objętej transakcją z dnia 23.06.2015 r., którą opisano jako posiadającą najgorszą dostępność do infrastruktury technicznej – kanalizacja, woda ok.90 m. Tymczasem działka ta została ujęta w tabeli na stronie 23 jako działka z kanalizacją.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06). Aby uniknąć zarzutu dowolności działania, rzeczoznawca swoje wybory powinien w operacie uzasadnić (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07). Innymi słowy, operat szacunkowy musi wyjaśniać, dlaczego rzeczoznawca dokonał takich, a nie innych wyborów i ustaleń, a sformułowania w tym względzie muszą być możliwe do zweryfikowania przez sąd, organ i strony postępowania (wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15).

W ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania.

W oparciu o powyższe, na podstawie art.145 § 1 ust.1 pkt 1 lit c i art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.