Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 466/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: §10 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 152
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19.
article: art. 7, art. 77 §1, art. 79a §1, art. 80, art. 107 §1 pkt 6, art. 107 §3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski sędzia WSA Przemysław Krzykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 18 lutego 2021 r. Z. L. (dalej jako: "skarżący", "strona", "wnioskodawca") zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej również: "organ", "ZUS", "Zakład") - o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 do 31 grudnia 2020 r. Jako przeważającą działalność gospodarczą skarżący wskazał działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 kodem 56.10.A (Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne).

Decyzją z "[...]", nr "[...]" ZUS odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne za wskazany okres, wskazując za podstawę rozstrzygnięcia art. 31zq ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm., dalej jako: "ustawa o COVID-19") w związku z art. 31zy ww. aktu i §10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 152, dalej jako: "rozporządzenie COVID-19") oraz w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na dzień 30 listopada 2020 r., z dotyczących strony danych, widniejących w bazie REGON oraz w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej jako: "CEIDG") wynika, że od 21 lutego 2020 r. (data wpisu), jako przeważający rodzaj prowadzonej przez wnioskodawcę działalności figuruje działalność oznaczona kodem PKD 33.20.Z (Instalowanie maszyn przemysłowych, sprzętu i wyposażenia). Natomiast działalność oznaczona kodem PKD 56.10.A, wskazana jest jako pozostała, wobec czego nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek za grudzień 2020 r. Zakład wyjaśnił również, że w zakresie systemu ubezpieczeń społecznych, wspólnicy spółki cywilnej oraz spółka są odrębnymi płatnikami składek, indywidualnie więc zgłaszają siebie do ZUS. Każdy ze wspólników odrębnie prowadzi działalność gospodarczą, posiada odrębny wpis w CEIDG, podlega obowiązkowo ubezpieczeniom społecznym, posiada swój NIP i REGON. Natomiast dokonując rejestracji w CEIDG podają kod przeważającej działalności. Zatem jeżeli wspólnik spółki cywilnej złożył wniosek o zwolnienie z opłacania składek i wskazał PKD nie widniejący w jego wpisie w CEIDG i bazie REGON, to wówczas zwolnienie mu nie przysługuje. Bez znaczenia jest, że spółka cywilna posiada wykazany w bazie REGON kod PKD przeważającej działalności uprawniającej do zwolnienia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu i podkreślił, że kod PKD 33.20.Z, dotyczy nieprowadzonej już przez niego jednoosobowej działalności gospodarczej. Aktualnie (na dzień złożenia wniosku) skarżący prowadzi działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej pod nazwą "[...]" (dalej jako: "spółka cywilna"). Przeważającą działalnością gospodarczą spółki jest działalność oznaczona kodem PKD 56.10.A. (Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne). Odpowiedni zapis dotyczący tej działalności znajduje się w zgłoszeniu spółki do Głównego Urzędu Statystycznego (dalej jako: "GUS"), w umowie spółki cywilnej zawartej 28 marca 2017 r. oraz w bazie REGON. Dla potwierdzenia wskazywanych okoliczności skarżący przedłożył kopie dokumentów: wydruk danych z rejestru REGON dotyczącego spółki, kopię wniosku RG-OP oraz kopię ww. umowy spółki cywilnej.

Decyzją z "[...]", nr "[...]" ZUS utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z "[...]" Organ ponownie podkreślił, że w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej przez spółkę cywilną, na gruncie przepisów regulujących system ubezpieczeń społecznych, wspólnik spółki cywilnej oraz spółka traktowani są jako odrębni płatnicy składek. Ma to istotne znaczenie w przypadku wniosku o zwolnienie z opłacania składek, bowiem wskazany w nim przez płatnika składek kod PKD musi uprawniać do udzielenia przez organ tej pomocy. Zatem zdaniem Zakładu, jeżeli wspólnik spółki cywilnej złoży wniosek RDZ-B7 i wskaże PKD, który nie widnieje w jego odrębnym wpisie w CEIDG, czy bazie REGON to zwolnienie nie przysługuje, nawet wówczas, gdy spółka w tychże ewidencjach ma wykazany kod PKD przeważającej działalności gospodarczej uprawniający do zwolnienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona podała, że jest przedsiębiorcą od 1 listopada 2015 r. Natomiast od 28 marca 2017 r. jest wspólnikiem spółki cywilnej. W indywidualnym wpisie CEIDG, dotyczącym skarżącego odnośnie oznaczenia PKD figuruje zapis: PKD 33.20.Z. W rzeczywistości jednak już od dłuższego czasu wnioskodawca nie zajmuje się tą działalnością. Faktycznie wykonywaną działalnością gospodarczą jest działalność gastronomiczna oznaczona kodem PKD 56.10.A, która jest spójna z tą prowadzoną w ramach spółki cywilnej. Na potwierdzenie czego skarżący przedłożył raporty z kasy fiskalnej "[...]" z 2020 r., wydruk danych z wypisu z rejestru REGON I. N. (wspólnika spółki cywilnej) oraz spółki cywilnej, kopie wniosku RG-OP dotyczącego spółki cywilnej, kopie umowy spółki. Skarżący podał też, że kod PKD 56.10.Z wskazany jest w CEIDG, dotyczącej strony indywidualnie jako jeden z kolejnych. Skarżący wyraził dezaprobatę dla stanowiska ZUS, że warunek formalny w postaci odpowiedniego wpisu kodu PKD powoduje nierówne traktowanie podmiotów znajdujących się w analogicznej sytuacji, tylko z uwagi na treść/kolejność wpisów według CEIDG, a nie już rejestru REGON dla spółki cywilnej. Skarżący zauważył, że warunek ten nie wydaje się być właściwy również do osiągnięcia celu w postaci ustalenia grupy podmiotów uprawnionych, ponieważ przy jego wykorzystaniu środki mogą otrzymać przedsiębiorcy, którzy prowadzą w rzeczywistości zupełnie inny zakres działalności niż określony we wpisie rejestru REGON. Wskazał również na zasadę stabilności w zakresie wpisów dotyczycących kodu PKD dla działalności gospodarczej, która by uniknąć częstych zmian, umożliwia wpisanie w kolejnych pozycjach numerów PKD, które kwalifikują i określają przedsiębiorcę. Skarżący podkreślił, że w zakresie swojej działalności od początku prowadzenia firmy figuruje nie tylko wpis PKD 33.20.Z, ale również PKD 56.10.A. Wraz ze skargą strona przedłożyła pismo GUS z 21 kwietnia 2021 r., w którym wyjaśniono, że numer REGON został nadany spółce cywilnej 28 marca 2017 r., natomiast w wyniku błędu pracownika urzędu jako kod według PKD 2007 przeważającej działalności gospodarczej wpisano 73.11.Z – Działalność agencji reklamowych zamiast PKD 56.10.A. W dniu 16 grudnia 2020 r. po zgłoszeniu pomyłki przez wspólnika spółki cywilnej poprawiono błędnie wpisane informacje.

Skarżący podkreślił również, że zajmując się branżą gastronomiczną z powodu pandemii COVID-19 znalazł się w trudnej sytuacji. Brak stabilności, płynności finansowej przełoży się z pewnością na problemy z regulowaniem należności wobec budżetu państwa (takie jak ZUS, podatki czy inne). Jego zdaniem jest przedsiębiorcą, który kwalifikuje się do uzyskania pomocy w ramach tarczy antykryzysowej.

W odpowiedzi na skargę ZUS reprezentowany przez pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie. Dodatkowo podkreślił i wyjaśnił, że podmiotem wnioskującym o zwolnienie z obowiązku opłacania składek nie jest spółka cywilna lecz płatnik składek (skarżący). Spełnienie przesłanek uzyskania zwolnienia w związku z przeciwdziałaniem skutkom wywołanym COVID-19 organ bada odnośnie jego osoby.

Pismem z 9 lipca 2021 r. organ wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W wyznaczonym terminie strona skarżąca nie odniosła się do wniosku organu o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Uchylenie zaskarżonego aktu następuje w szczególności w przypadku, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 §1 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W ocenie Sądu płaszczyzna i istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy w tak ustalonym stanie faktycznym, skarżący spełnił przesłanki do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, w szczególności tę dotyczącą prowadzenia na dzień 30 listopada 2020 r. działalności objętej kodem PKD, uprawniającym do uzyskania wskazanego zwolnienia. Sporne jest również to, czy organ rozpoznając wniosek strony powinien jedynie ograniczyć się do badania kodu PKD wpisanego w bazie, czy też przyjąć kod PKD odpowiadający rzeczywistej przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę.

Mając na względzie tak zarysowaną istotę sporu należy wskazać, że zgodnie z §10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19, zwalnia się płatnika składek prowadzącego na dzień 30 listopada 2020 r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami:

1) 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z,

2) 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z

- którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. albo za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo–31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.

Zgodnie z §11 pkt 2 rozporządzenia COVID-19, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za grudzień 2020 r. i styczeń 2021 r., nie później niż do dnia 28 lutego 2021 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

Według art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Art. 79a. §1 K.p.a. mówi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

Jak stwierdza art. 77 §1 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przepis art. 80 mówi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W myśl art. 107 §1 pkt 6 K.p.a., decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Wedle art. 107 §3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W przedmiotowej sprawie we wniosku RDZ-B7 z 18 lutego 2021 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek w związku z przeciwdziałaniem skutkom wywołanym COVID-19 dla płatników składek prowadzących na dzień 30 listopada 2020 r. działalność w branżach określonych w rozporządzeniu za miesiąc grudzień 2020 r. skarżący wskazał, że na dzień 30 listopada 2020 r. prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 56.10.A. (Restauracje i inne placówki gastronomiczne).

W oparciu o dane zawarte w bazie REGON organ ustalił, że prowadzona przez stronę na dzień 30 listopada 2020 r. działalność gospodarcza ujawniona w ewidencji CEIDG nie spełniała wymogu określonego kodu PKD. Działalność oznaczona kodem PKD 56.10.A., która umożliwiałaby zwolnienie z obowiązku opłacania składek prowadzona jest przez stronę w ramach dwuosobowej spółki cywilnej, co wynika z wpisów w bazie REGON spółki, co zdaniem organu rozpoznającego wniosek nie może wpływać na treść rozstrzygnięcia.

Przystępując do rozstrzygnięcia tak zarysowanej kwestii spornej zwrócić należy uwagę, że ZUS swoją decyzję odmowną oparł wyłącznie na literalnej wykładni §10 ust. 1 rozporządzenia, która istotnie prowadzi do wniosku, że warunkiem uprawniającym do uzyskania zwolnienia, jest prowadzenie na dzień 30 listopada 2020 r. przeważającej działalności oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 jednym z wymienionych w tym przepisie kodów.

W ocenie Sądu tak ścisłe i dosłowne interpretowanie przepisu może być krzywdzące dla wielu przedsiębiorców, którzy faktycznie i rzeczywiście prowadzili działalność uprawniającą do zwolnienia ze składek, jednakże wymaganego przepisem kodu PKD nie mieli wpisanego jako kodu "przeważającej działalności". Stąd też zdaniem Sądu, odejście od literalnej wykładni przepisów jest możliwe i pożądane w sytuacji, gdy jej rezultaty wypaczają założone przez prawodawcę cele i założenia ustawy. Nie można zatem przy wykładni przepisów ustawy o COVID-19 (a także rozporządzenia wydanego na jej podstawie) tracić z pola widzenia tego, że wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, ze zm.) i możliwości zarobkowania. Założeniem ustawodawcy było bowiem udzielenie wsparcia przedsiębiorstwom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowymi zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi, natomiast wprowadzone rozwiązania miały na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym i utrzymanie miejsc pracy. Dotyczyło to, m.in. branży gastronomicznej. Zatem, w ocenie Sądu, rozpatrując wnioski przedsiębiorców organ winien przede wszystkim kierować się celami i założeniami ustawy, poprzez ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził na dzień 30 listopada 2020 r., a nie danymi statystycznymi zawartymi w ewidencji CEIDG, czy też bazie REGON. Istotne jest bowiem rzeczywiste ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca prowadził w tym dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował ww. ewidencji oraz bazie. W sytuacji zaś rozbieżności pomiędzy wpisami, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności.

Gramatyczna wykładnia analizowanych przepisów mogłaby bowiem prowadzić do sytuacji, których z pewnością nie miał na względzie ustawodawca, tj. że przedmiotową pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w CEIDG/REGON kod wymieniony w przepisach prawa, mimo że faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej.

Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Wskazać w tym miejscu należy, że dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w §10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19 mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 §1 K.p.a. (art. 43 ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz.U. z 2020 r. poz. 443, dalej jako: "ustawa o statystyce publicznej") i są dla organu wiążące. Jednakże, przepisy ustawy o COVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 §3 K.p.a., co nie zostało przez organ dostrzeżone. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą, odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w przedmiotowym rozporządzeniu COVID-19, może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie domniemania polegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z bazy REGON, czy też ewidencji CEIGD.

Zdaniem Sądu, opierając odmowę zwolnienia z opłacania składek wyłącznie w oparciu o zapis uwidoczniony w ewidencji CEIDG i bazie REGON, organ dokonał błędnej wykładni §10 ust. 1 rozporządzenia. Zatem zadaniem organu, w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek, powinno być nie tylko ustalenie jaki przeważający rodzaj działalności figuruje ww. ewidencji oraz bazie na dzień 30 listopada 2020 r., ale także jaką faktycznie przeważającą działalność wnioskodawca prowadził w tym dniu. ZUS pominął również fakt, że kod PKD 56.10.A wskazany był w CEIDG i REGON skarżącego jako jeden z kolejnych.

Istotne jest również to, że baza REGON prowadzona jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy o statystyce publicznej). Podanie do bazy danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w bazie podmiotów REGON. Ma ona charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy również stanu prawnego w obszarze działalności gospodarczej. W tym miejscu należy przywołać orzecznictwo Sądu Najwyższego, który w wyroku z 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II UK 142/12 oraz w wyroku z 23 listopada 2016 r. sygn. akt II UK 402/15 stwierdził, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z bazy REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt, podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa jest zatem kwestią dowodową.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie podkreśla się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności. Ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2215/05; wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1010/13 - wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warto też nadmienić, że rozporządzenie Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r. Nr 251 poz. 1885, ze zm.) stanowi, że aby uniknąć zbyt częstych zmian, stosuje się zasadę stabilności. Zgodnie z tą zasadą, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca, czyli wręcz wymaga się od przedsiębiorcy, aby odczekał dwa lata zanim dokona zmiany w zakresie działalności przeważającej. Tak więc, w ocenie Sąd, przyjęty przez organ sposób wykładni §10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19, a co za tym idzie sposób weryfikacji spełnienia wymogu do przyznania dotacji na gruncie przepisów w nim zawartych oraz ustawy o COVID-19 jest nieproporcjonalny do skutków, jakie wywołuje. Przyjęty sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych nie może prowadzić do wykluczenia z pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek spełniają, co mogą wykazać w inny sposób. Uproszczenie procedur nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia tylko dlatego, że rzeczywista działalność przez nich prowadzona jest inna niż ta widniejąca, jako przeważająca w bazie REGON, czy ewidencji CEIDG.

Powyższe odniesienie się do charakteru wpisu do ewidencji (bazy) i jego znaczenia jest, zdaniem Sądu istotne na gruncie właściwego odczytania §10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19. Mając na uwadze powyższe rozważania, przyjęty na podstawie ww. regulacji jedyny sposób weryfikacji warunku prowadzenia, jako przeważającej działalności gospodarczej, według podanego PKD, tj. wpis w CEIDG/REGON, w rubryce przeważającej działalności, nie przyczynia się do realizacji celu ustawy o zwalczaniu COVID-19, nie dochowuje zasady proporcjonalności, jak również w efekcie prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa.

W ocenie Sądu, to właśnie faktyczne prowadzenie działalności objętej według PKD kodem uprawniającym do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek powinno skutkować udzieleniem tej pomocy, mimo że na dzień 30 listopada 2020 r. przeważająca działalność uwidoczniona w bazie REGON i ewidencji CEIDG, nie jest zgodna z kodami wymienionymi w treści §10 ust. 1 rozporządzenia. Tylko w takim wypadku nie zostaną naruszone zasady równości wobec prawa, równego prawa do wsparcia, niedyskryminacji i swobody działalności gospodarczej.

Nadto Sąd stwierdza, że w sprawie naruszone zostały zasady postępowania administracyjnego. Organ ustalił bowiem, że na dzień 30 listopada 2020 r. zgłoszony przez skarżącego kod przeważającej działalności PKD 56.10.A, nie odpowiada kodowi rzeczywiście wpisanemu w ewidencji CEIDG i bazie REGON (PKD 33.20.Z). Jednakże z dokumentów przedłożonych przez skarżącego przy wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz z treści skargi i jej załączników wynika, że skarżący, na dzień 30 listopada 2020 r., prowadził działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej z rodzajem przeważającej działalności oznaczonej kodem PKD 56.10.A., a więc kodem uprawniającym do zwolnienia, stosownie do regulacji §10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19. Taki też rodzaj działalności prowadzonej przez spółkę cywilną widnieje w bazie REGON (k. 21 akt sądowych) oraz wynika z pisma z GUS z 21 kwietnia 2021 r. (k. 5 akt sądowych) przedłożonego przez stronę przy skardze. Dane te jednoznacznie wskazują, że prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza jako wspólnika spółki cywilnej objęta jest kodem 56.10.A. Nie można zatem wykluczyć, że taka działalność jest faktycznie prowadzona przez stronę. Dodatkowo podkreślić należy, że z danych zawartych w ewidencji CEIDG, dotyczących indywidualnej działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego, ze wskazanym kodem przeważającej działalności PKD 33.20.Z, znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy (karta 9 akt administracyjnych) wynika, że działalność ta została zawieszona z 19 czerwca 2017 r. Z ewidencji tej wynika również, że 21 maja 2018 r. dodano wpis o - zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, a 24 sierpnia 2018 r., że skarżący uzyskał zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży (k. 8 akt administracyjnych). Już te informacje, w ocenie Sądu powinny skłonić organ do podjęcia czynności wyjaśniających, w kontekście ustaleń własnych, jaka jest rzeczywista działalność prowadzona przez stronę. Nie zaś opierać się na niezweryfikowanych i niepotwierdzonych danych wynikających z bazy REGON i ewidencji CEIDG, odnoszących się do przeważającej działalności PKD skarżącego.

Mając to na uwadze, należy stwierdzić, że Zakład w obu rozstrzygnięciach, ale przede wszystkim w decyzji odwoławczej pominął kluczowe dla sprawy okoliczności i dowody, które przedstawiła strona przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (k. 16-27 akt administracyjnych) oraz te wynikające z rejestru CEIDG i bazy REGON (k. 8-11 akt administracyjnych). Nie odniósł się do nich również szczegółowo w uzasadnieniu do wydanego rozstrzygnięcia. Pozostawiając je tym samym poza sferą swojego zainteresowania. Zgodnie zaś z art. 107 §3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto, jak zauważył WSA w Gdańsku w wyroku z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 411/21 z decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że rozstrzygający sprawę ZUS nie podjął w sprawie jakichkolwiek czynności wyjaśniających, szczególnie na etapie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zmierzających do potwierdzenia danych wynikających z bazy REGON i ewidencji CEIDG, przyjmując jest bezkrytycznie. Zaprezentowana przez organ ocena zebranych dowodów, dotyczących tego typu okoliczności, których zakres przedmiotowy i tak należałoby określić jako niewystarczający, jest tendencyjna i jednostronna, nie poparta praktycznie żadnym materiałem dowodowym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 755/20). Zdaniem Sądu i z uwagi na to, że to Zakład wywodzi negatywne dla strony skutki prawne (odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 do 30 grudnia 2020 r.) - ciężar dowodu, nie spoczywa w tym przypadku na skarżącym, a właśnie na organie. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że to właśnie strona przejawiała większą aktywność w tym zakresie, w przeciwieństwie do Zakładu. ZUS zaś, rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy całkowicie zignorował dokumenty przedłożone przez skarżącego, nie biorąc ich w ogóle pod uwagę, przy ocenie jej zachowania w świetle §10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19. Wobec tego organ zobowiązany jest dokonać niezbędnych wyjaśnień, gromadząc niezbędny materiał dowodowy, który poddany zostanie analizie w jego całokształcie, dopełniając tym samym wymogów wynikających z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a., a także dając wyraz tak przeprowadzonym wyjaśnieniom w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 §3 K.p.a. Tym samym, organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §1 pkt 6 i §3 K.p.a.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia nie była kwestionowana okoliczność podniesiona przez skarżącego, że prowadził i prowadzi działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej i, że przeważająca działalność spółki jest objęta kodem PKD 56.10.A. Tym samym, w ocenie Sądu, oparcie się przez organ wyłącznie na danych z ewidencji CEIDG i bazy REGON, dotyczących skarżącego, jako indywidualnego przedsiębiorcy, było przedwczesne. Co prawda ZUS podjął próbę częściowego ratowania zaskarżonej decyzji w zakresie uzasadnienia prawnego, ale uczynił to dopiero w skierowanej do Sądu odpowiedzi na skargę, która nie będąc decyzją nie podlega ocenie Sądu. Stosowne uzasadnienie odnoszące się do opisanych powyżej kwestii winno zostać zawarte w decyzji administracyjnej, jako jej element konieczny. To również potwierdza naruszenie przez Zakład art. 107 §1 pkt 6 i §3 K.p.a.

Zwrócenia uwagi wymaga również (o czym Zakład zapomniał) treść art. 7 K.p.a., z którego jasno wynika, że organy stoją na straży praworządności i zasadę tę należy powiązać z art. 8 K.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, która nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom (dotyczy to także spraw zwalniania z obowiązku opłacania należności z tytułu składek), bowiem obywatel ma być przekonany, a nie pokonany (por. wyrok NSA z 6 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 824/14, wyrok WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 474/19). W opisanym wyżej zakresie organ dopuścił się również naruszenia ww. zasad.

ZUS, jako organ odwoławczy nie wywiązał się także i z tej roli, poprzestając na materiale dowodowym zgromadzonym w I instancji. W aktach sprawy Sąd nie znalazł bowiem żadnej aktywności Zakładu, który rozpatrywał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, choć zważywszy na dokumentację przedłożoną przez skarżącego oraz dane wynikające z ewidencji CEIDG i bazy REGON, była ona pożądana. Jak zaś stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2169/19: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Funkcją odwołania jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu I instancji poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy (...).". Trzeba również pamiętać, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia I instancyjnego, powinien ustosunkować się w jej uzasadnieniu do całości rozstrzygnięcia przyjętego w I instancji oraz wszystkich zarzutów odwołania. Decyzja organu II instancyjnego, której immanentną częścią jest uzasadnienie, musi być zgodna z zakresem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i przede wszystkim odnosić się do jego przedmiotu oraz całości sprawy objętej decyzją I instancyjną (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 649/17). Tym wymogom nie odpowiada zaskarżona decyzja. Tym samy organ naruszył również art. 138 §1 pkt 1 K.p.a.

Nie można też tracić z pola widzenia tego, że przepisy ustawy COVID-19, jak i rozporządzenia COVID-19 są rozwiązaniami o szczególnym charakterze, na co wcześniej Sąd już zwrócił uwagę. Ich celem jest, m.in. łagodzenie społeczno - gospodarczych skutków, związanych z występowaniem pandemii COVID-19. Ich założeniem było zatem udzielanie wsparcia materialnego różnym podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (wspomniany art. 22 Konstytucji) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej. Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez WSA w Olsztynie w wyroku z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 321/21, o czym już wcześniej wspomniano, że pomoc nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności, określonych w przepisach covidowych jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej, jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w przepisach covidowych, jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w bazie REGON, czy też ewidencji CEIDG nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć regulacjami covidowymi (ulgowymi). Poprzestanie zatem na formalnej treści wpisu ww. bazie, czy ewidencji mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana. Dlatego też w ocenie Sądu, rozwiązania prawnego określonego w §10 ust. 1 w zw. z §10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19 nie można traktować, jako wyłącznego środka dowodowego służącego wykazaniu rodzaju prowadzonej działalności, a wnioskujący podmiot gospodarczy może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie takiego wpisu. Wskazane przepisy zawierające rozwiązanie proceduralne, mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym, wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu Zakład prowadząc tego typu postępowanie administracyjne powinien mieć również na uwadze to, że ustawa COVID-19, pomimo jej szczególnego i doraźnego charakteru, nie zawiera generalnego wyłączenia (do postępowań w niej uregulowanych) stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest wręcz przeciwnie, są jedynie szczegółowe regulacje o charakterze wyłączającym, modyfikującym, czy też wskazujące na odpowiednie stosowanie konkretnie wskazanych tam przepisów, czy też stosowanie tego aktu w całości, np. art. 7a ust. 5, art. 15a ust. 10, art. 15zzzzzn. pkt 1, art. 31za. ust. 1, art. 31zq. ust. 8, art. 31zy.10 ust. 8 ustawy COVID-19. Organ powinien zatem, prowadząc postępowanie w danej sprawie respektować i uwzględniać rygory i zasady wynikające z tego aktu prawnego.

Zaznaczenia wymaga również, że postępowanie w niniejszej sprawie miało charakter wnioskowy. Tym samym zastosowanie winien znaleźć art. 79a §1 K.p.a. Przed wydaniem decyzji odmownej należało wskazać stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane (jeśli tak było), czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 K.p.a.). Organ warunku tego nie zrealizował. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza również i te przepisy.

Uprawnionym zatem będzie wniosek, że organ w istocie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza rodzaju faktycznie wykonywanej przez skarżącego działalności, będącej działalnością przeważającą. Te okoliczności, w kontekście dokonanej przez Sąd wykładni przepisu §10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19 były istotne, z perspektywy możliwości udzielenia zwolnienia z tytułu opłacania składek przez ZUS.

W ocenie Sądu powyższe nieprawidłowości oraz związane z tym naruszenia prawa procesowego przełożyły się na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. §10 ust. 1 rozporządzenia COVID-19, poprzez jego błędne zastosowanie.

Końcowo przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną przez stronę decyzję pod względem jej zgodności z prawem i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo – uchyla ją, podając tego przyczyny. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Rozpoznając ponownie sprawę ZUS, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu, w szczególności organ powiadomi stronę o przesłankach, które nie zostały spełnione lub wykazane, umożliwiając jej tym samym realizację inicjatywy dowodowej. Organ przeprowadzi też postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Dotyczy to również zarzutów podniesionych w skardze.

Z tych względów Sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą, wydaną przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego wymienionych powyżej, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.