Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1834/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4  ust. 1  pkt 5,  art. 6  ust. 1  pkt  5  lit. d,  art. 5  ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa M. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Nadleśniczy Nadleśnictwa M. decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 – dalej jako u.d.i.p.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. (dalej jako Stowarzyszenie) o udostępnienie informacji publicznej obejmującej: informacje o liczbie pozyskanego drewna osobno w latach 2015, 2016, 2017 (do dnia złożenia wniosku), informacje o tym komu przekazane zostało uzyskane drewno - osobno w latach 2015, 2016, 2017 (do dnia złożenia wniosku), poprzez podanie listy odbiorców, skany umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, w zakresie w jakim odbiorcami drewna nie były osoby fizyczne, uwzględniając prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2018 r. sygn. II SA/Wa 2162/17, odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie:

1. udostępnienia danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) ze względu na prywatność osób fizycznych oraz ochronę danych osobowych tych osób,

2. zawartych w treści umów sprzedaży drewna i załączników do umów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa); 1) całkowitej ilości nabywanego drewna, 2) łącznej wartości netto nabywanego drewna, 3) cenie średniej, 4) maksymalnej wysokości kary umownej, 5) oznaczeniach grup handlowo-gatunkowych, 6) oznaczeniach sortymentów 7) ilościach poszczególnych sortymentów, 8) cenach jednostkowych netto.

Nadleśniczy Nadleśnictwa M. informacyjnie wskazał, iż skany umów pozbawionych ww. informacji zostały udostępnione wnioskodawcy w formie elektronicznej zgodnie z wnioskiem.

Z materiału aktowego wynika następujący stan sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Nadleśniczego Nadleśnictwa M. o udostępnienie informacji publicznej obejmującej: 1. informację o liczbie pozyskanego drewna osobno w latach 2015, 2016, 2017 (do dnia złożenia wniosku), 2. informację o tym komu przekazane zostało uzyskane drewno – osobno w latach 2015, 2016, 2017 (do dnia złożenia wniosku), poprzez podanie listy odbiorców, 3. skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, w zakresie w jakim odbiorcami drewna nie były osoby fizyczne.

W dniu [...] października 2017 r. organ udostępnił wnioskodawcy żądaną informację publiczną w części, tj. przesłał informację w zakresie liczby (ilości) pozyskanego w Nadleśnictwie drewna osobno w latach 2015, 2016 i 2017 (do dnia 31 sierpnia 2017 r.) oraz komu zostało przekazane (sprzedane) uzyskane drewno – osobno w latach 2015, 2016 i 2017 (do dnia 31 sierpnia 2017 r.), poprzez podanie listy odbiorców.

W pozostałym zakresie Nadleśniczy Nadleśnictwa M. wydał w dniu [...] października 2017 r. decyzję nr [...], na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., którą odmówił Stowarzyszeniu udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia danych nabywców drewna będących osobami fizycznymi, które nabyły drewno bez związku z działalnością gospodarczą lub zawodową (jako konsumenci) ze względu na prywatność osób fizycznych oraz ochronę danych osobowych tych osób oraz skanów umów związanych z gospodarowaniem uzyskanym drewnem ze względu na fakt, że prowadziłoby to do ujawnienia tajemnicy przedsiębiorcy.

W wyniku rozpoznania skargi Stowarzyszenia na powyższe rozstrzygniecie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2162/17 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd nie podzielił poglądu organu, iż sam fakt utajnienia treści umów cywilnoprawnych zawieranych przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe (dalej jako PGL LP) z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi bezwzględną przesłankę odmowy udzielenia żądanych informacji w ramach dostępu do informacji publicznej. Nie jest bowiem decydująca wyłącznie wola przedsiębiorcy, nadającego klauzulę poufności całemu pakietowi informacji. Istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi w każdym przypadku być rzeczywiste i niewątpliwe. Ta przesłanka ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy zatem, by żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. by odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Kontrolowana w tej sprawie decyzja nie zawierała natomiast rozważań organu w powyższym zakresie. Sąd następnie stwierdził, iż organ nie odniósł się w sposób wystarczający do kwestii odmowy udostępnienia informacji publicznej, jeśli chodzi o nabywców drewna będących osobami fizycznymi.

W wyniku ponownego rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2017 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa M. decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. rozstrzygnął jak na wstępie. W motywach rozstrzygnięcia organ zaznaczył, iż w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W ocenie Nadleśniczego Nadleśnictwa M., w pełni uzasadnione stało się wyłączenie z udostępnianej wnioskodawcy listy nabywców drewna, danych osobowych osób fizycznych, które we wskazanym okresie nabyły od PGL LP drewno bez związku ich z działalnością gospodarczą lub zawodową (tj. jako konsumenci w rozumieniu art. 221 k.c.). Ujawnienie danych konsumentów nabywających drewno od PGL LP stanowiłoby również naruszenie obowiązującego od dnia 25 maja 2018 r. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46AA/E (zwanym "RODO") w odniesieniu do danych osobowych osób fizycznych - nabywców drewna. Imię i nazwisko konsumenta jak również miejsce dokonania zakupu dają możliwość identyfikacji konkretnej osoby fizycznej, zatem bezsprzecznie są to dane osobowe w rozumieniu art. 4 pkt 1 RODO.

W analizowanej sprawie konsumenci - nabywcy drewna nie byli osobami pełniącymi funkcje publiczne ani osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych. Osoby te nie zrezygnowały również z przysługującej im ochrony. Ponadto, co istotne, osoby fizyczne (konsumenci) kupując drewno nie uzyskiwali żadnego świadczenia pieniężnego ze środków publicznych. Konsumenci w ramach swojego życia prywatnego, w dobrej wierze, kupili w Nadleśnictwie drewno do użytku osobistego (np. na opał) i nie ma żadnego uzasadnienia dla ograniczania ich prawa do prywatności. Ochrona konsumentów przed działaniami zagrażającymi ich prywatności stanowi wartość konstytucyjną wynikającą z art. 76 Konstytucji RP. W analizowanym przypadku ochrona prywatności konsumentów stanowi dobro ważniejsze, aniżeli prawo dostępu do informacji publicznej. Należy mieć bowiem na uwadze, że ujawnienie wnioskodawcy danych konsumentów, którzy kupili drewno mogłoby narazić konsumentów na bezpośrednie nieprzyjemności ze strony organizacji ekologicznych.

Organ podkreślił, iż stanowisko Nadleśniczego w tym zakresie znajduje odzwierciedlenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach o analogicznym stanie faktycznym. WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyrokach z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1181/17 oraz z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1182/17, za zasadną i niebudzącą wątpliwości uznał odmowę udzielenia informacji w zakresie danych o kontrahentach - osobach fizycznych niebędących przedsiębiorcami lub osobami pełniącymi funkcje publiczne.

Zdaniem Nadleśniczego Nadleśnictwa M., art. 5 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia także odmowę udostępnienia Stowarzyszeniu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) zawartych w treści umów sprzedaży drewna zawartych przez PGL LP z nabywcami drewna będących przedsiębiorcami. Tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) PGL LP i każdorazowo kontrahenta PGL LP stanowią zawarte w treści umów sprzedaży drewna oraz załączników do umów informacje o: 1) całkowitej ilości nabywanego drewna, 2) łącznej wartości netto nabywanego drewna 3) cenie średniej, 4) maksymalnej wysokości kary umownej, 5) oznaczeniach grup handlowo-gatunkowych 6) oznaczeniach sortymentów, 7) ilościach poszczególnych sortymentów, 8) cenach jednostkowych netto.

PGL LP jest przedsiębiorcą, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną oraz gospodarkę gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną. Natomiast w świetle art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, gospodarką leśną jest działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna i innych produktów leśnych, a także sprzedaż tych produktów oraz realizacja pozaprodukcyjnych funkcji lasu.

W świetle powyższego, w orzecznictwie trafnie formułowane jest stanowisko, że Skarb Państwa reprezentowany przez odpowiednie Nadleśnictwo Lasów Państwowych prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i jest przedsiębiorcą - obecnie art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r.- Prawo przedsiębiorców. Potwierdził to również WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku wydanym w sprawie dotyczącej PGL LP z dnia 3 listopada 2015 r. stwierdzając, iż "w znaczeniu funkcjonalnym PGL LP . jest przedsiębiorcą, który może i powinien chronić zarówno interesy swoje, jak i swoich kontrahentów, w tym również poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej w oparciu o przepis art. 5 ust 2 u.d.i.p." Sąd swoje stanowisko oparł m.in. na wcześniejszym wyroku Sądu Najwyższego z dnia z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt III SK 5/08.

Organ podkreślił, iż tajemnicą przedsiębiorcy wskazaną wart. 5 ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na którą prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu, dotyczy więc nie tylko tajemnicy kontrahentów PGL LP kupujących drewno, ale również samego PGL LP. Ani PGL LP, ani jego kontrahenci z tej ochrony nie zrezygnowali.

Informacje w treści umów sprzedaży drewna oraz załączników do umów, które stały się przedmiotem odmowy dostępu, zarówno pojedynczo, a zwłaszcza w zestawieniu muszą być chronione, bowiem ich ujawnienie innym przedsiębiorcom mogłoby zagrozić przebiegowi procedur konkurencyjnych sprzedaży drewna, a w szczególności zwiększać ryzyko zakazanej zmowy przetargowej albo innych czynów nieuczciwej konkurencji ze strony innych nabywców (konkurentów), ukierunkowanych na pozbawienie jednego przedsiębiorcy możliwości zakupu sortymentów drewna, które są mu niezbędne do prowadzonej działalności produkcyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że ilość drewna dostępnego do nabycia w danym nadleśnictwie jest ograniczona, a poszczególni przedsiębiorcy uczestnicząc w procedurach przetargowych konkurują między sobą. W analizowanym przypadku ochrona konkurencji (niezakłóconego funkcjonowania procesów rynkowych) i swoboda działalności gospodarczej, której elementem jest prawo do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, stanowią wartości, w imię których należy ograniczyć prawo dostępu do informacji publicznej. W tym kontekście zasadne jest również wskazanie, że uzasadnienie gospodarcze objęcia ochroną powyższych informacji pozostaje niezmienne, niezależnie od daty zawarcia konkretnych umów. Nie zostaje naruszona więc konstytucyjna zasada proporcjonalności wywodzona z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Organ zaznaczył, iż z perspektywy aspektu formalnego definicji tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji) decydujące jest zarządzenie nr 48 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych dnia 6 października 2010 r. W załączniku nr 2 do tego zarządzenia ("Wykaz informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa") wskazano, że do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w PGL LP należą m.in. przebieg i wynik przetargów, aukcji i negocjacji handlowych w zakresie dotyczącym poszczególnych klientów, jak również informacje szczegółowe o nabywcach takie jak: 1) przebieg uzgodnień warunków sprzedaży, 2) warunki sprzedaży, 3) formy zabezpieczenia umów, 4) harmonogramy realizacji umów, 5) poziom cen, 6) masa sprzedanego drewna lub ilość innych towarów. W treści zaś załącznika nr 1 do ww. zarządzenia wskazano również szczegółowo środki, które są stosowane w ramach PGL LP w celu zachowania poufności chronionych informacji: 1) "Zasady dostępu do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa" (pkt. III); 2) "Zasady bezpieczeństwa obowiązujące przy wytwarzaniu, przetwarzaniu, przechowywaniu, udostępnianiu i przekazywaniu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa" (pkt. IV), 3) "Postępowanie w przypadku naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa" (pkt. V), 4) "Odpowiedzialność pracowników za ujawnienie informacji" (pkt. VI). Wskazane zarządzenie zostało opublikowane w Biuletynie Informacyjnym Lasów Państwowych nr 11(215) w listopadzie 2010 r., tak więc należy z całą pewnością uznać, że wola ochrony określonych informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa została przez PGL LP wyraźnie uzewnętrzniona. Istnienie tajemnicy przedsiębiorcy w tym przypadku jest rzeczywiste i niewątpliwe.

Niezależnie od powyższego, nabywcom drewna mającym status przedsiębiorców przysługuje prawo do ochrony ich tajemnicy przedsiębiorcy. Przedsiębiorcy ci również nie zrezygnowali z przysługującego im prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, a zatem PGL LP nie jest uprawnione do udostępnienia informacji, z uwagi na obowiązek ochrony tajemnicy swoich kontrahentów wynikający wprost z treści zawartych umów. W umowach na sprzedaż drewna zawieranych przez wszystkie jednostki organizacyjne PGL LP (w tym również Nadleśnictwo M.) z przedsiębiorcami, strony zastrzegły bowiem, iż "ze względu na chronioną prawem tajemnicę przedsiębiorstwa Sprzedawcy i Kupującego, Strony zobowiązują się wzajemnie do zachowania poufności informacji obejmujących ilość sprzedanych sortymentów drewna, umówione ceny oraz całkowita wartość umowy".

W tym kontekście uznać należy, iż w sposób wyraźny, dostateczny i jednoznaczny ujawniona została wola przedsiębiorców (PGL LP oraz jego kontrahentów - stron umów sprzedaży) co do zachowania w tajemnicy informacji, o które ubiega się wnioskodawca.

W ocenie organu, nie budzi zatem wątpliwości, że szczegółowe informacje zawarte w treści umów z kontrahentami PGL LP wypełniają materialny element definicji tajemnicy przedsiębiorstwa oraz, że przedsiębiorcy (PGL LP we wskazanym zarządzeniu oraz jego kontrahenci - strony umów sprzedaży w treści tych umów) podjęli w stosunku do nich działania mające na celu ochronę ich poufności. Tym samym są one tajemnicą przedsiębiorstwa (w konsekwencji także tajemnicą przedsiębiorcy), ze względu na którą prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Jednocześnie, ewentualne ujawnienie przez PGL LP tajemnicy przedsiębiorstwa swoich kontrahentów mogłoby zostać uznane za czyn nieuczciwej konkurencji opisany wprost w art. 11 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Nadleśniczy Nadleśnictwa M. podzielił pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 maja 2018 r. sygn. II SA/Wa 2162/17, iż możliwe jest udostępnienie informacji publicznej z wyłączeniem szczególnie istotnych informacji. W związku z tym skany umów pozbawione ww. informacji (zanonimizowane) zostały udostępnione wnioskodawcy w formie elektronicznej.

Decyzja Nadleśniczego Nadleśnictwa M. z dnia [...] sierpnia 2018 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Stowarzyszenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych Stowarzyszenie zarzuciło kwestionowanej decyzji jej wydanie z naruszeniem:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej,

2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie jakim ten przepis stanowi normatywną podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione zastosowanie,

3) art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji, poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie informacji będącej przedmiotem wniosku jako tajemnicy przedsiębiorstwa bez spełnienia ustawowych przesłanek uznania informacji za takową,

4) art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez prawidłowi uzasadnienia.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, iż w ocenie strony skarżącej, wnioskowane informacje nie spełniają przesłanki materialnej definicji tajemnicy przedsiębiorstwa w zakresie jakim nastąpiła odmowa udostępnienia informacji publicznej i me można zakwalifikować jako takowej.

Organ nieprawidłowo uznał, iż informacje będące przedmiotem wniosku stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, bowiem nie uzasadnił w przekonujący sposób spełnienia przesłanek formalnych i materialnych, koniecznych do takiej kwalifikacji. Osoby, które nabywały od PGL LP drewno, niezależnie od ich statusu jako przedsiębiorców, nabywały mienie publiczne. Transakcje takie mogą budzić zrozumiałe zainteresowanie opinii publicznej na równi z sytuacjami, w których podmioty publiczne nabywają jakieś dobra na rynku w drodze zamówień publicznych, które są jawne. W obu przypadkach dochodzi do transferu skończonego zasobu dóbr (odpowiednio publicznych środków pieniężnych przy zamówieniach publicznych oraz mienia publicznego przy zbywaniu tego mienia). Z transferami takimi mogą wiązać się podejrzenia o faworyzowanie kontrahentów i nierówny dostęp do tych cennych dóbr. W demokratycznym państwie prawa, gdzie funkcjonuje sprawna kontrola społeczna, skutecznym narzędziem eliminowania takich podejrzeń jest dostęp do informacji publicznej. Skoro zatem Rzeczpospolita mieni się demokratycznym państwem prawa, to powinna zapewniać skuteczne narzędzia kontroli obywatelskiej i możliwie szeroki dostęp do informacji publicznej. W tym celu powinno się zachowywać symetrię pomiędzy jawnością przy nabywaniu mienia przez podmioty publiczne i zbywaniu przez nie mienia publicznego.

Stowarzyszenie powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12, w który stwierdzono, że "...dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe" oraz poglądy doktryny, podniosło, iż obecnie nie ma wątpliwości, że jawnymi są informacje o umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, zwłaszcza informacje o kontrahencie jednostki sektora finansów publicznych oraz o kwocie, jaką uzyskali ci kontrahenci na podstawie zawartych umów.

Stowarzyszenie zaznaczyło także, iż organ powołując na rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku, z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylę dyrektywy 95/46/WE pominął art. 86 tegoż rozporządzenia odnoszący się do dostępu do informacji publicznej. Dlatego też Stowarzyszenie podniosło, iż przepisy wskazane w zaskarżonej decyzji nie mają zastosowania w zakresie jakim to argumentuje organ.

W odpowiedzi na skargę Nadleśniczy Nadleśnictwa M. wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2117) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej (bądź podmioty obowiązane) nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Powyższe zasady stosuje się także do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, albowiem w sprawach w ten sposób rozstrzyganych stosuje się przepisy k.p.a. (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.).

Na wstępie należy wskazać, iż u.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w pkt 1 - 5, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3). Z kolei przedmiot ustawy o dostępie do informacji publicznej wyznacza pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Definicja informacji publicznej zawarta w ww. przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Zaznaczyć jednak należy, że podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony. Nie jest sporne między stronami, iż Nadleśniczy Nadleśnictwa M. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) oraz przedmiot żądania, odnoszący się do majątku publicznego i uzyskiwanych z niego pożytków, mieści się w pojęciu informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.).

Osią sporu w niniejszej sprawie jest natomiast to, czy Nadleśniczy Nadleśnictwa M. zasadnie wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., uznając, że wskazana w zaskrzonej decyzji informacja publiczna powinna podlegać ograniczeniu z powodu uzasadnionej potrzeby ochrony tajemnicy przedsiębiorcy (kontrahentów prowadzących działalność gospodarczą) i prawa do prywatności osób fizycznych nabywających drewno od jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych.

W świetle art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

Mając na względzie brzmienie powyższej regulacji prawnej stwierdzić należy, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych o kontrahentach – osobach fizycznych niebędących przedsiębiorcami lub osobami pełniącymi funkcje publiczne, jest zasadna. Osoby fizyczne nabywające drewno od PGL LP w celach prywatnych, najczęściej na opał, dokonując tej czynności nie realizują jakikolwiek zadań publicznych. Nie uzyskują z tego tytułu także korzyści majątkowych, jak to ma miejsce w przypadku umów z podmiotami publicznymi na realizację określonych zadań. Nie są zatem w jakikolwiek sposób beneficjentem środków publicznym. W tym przypadku o wyborze sprzedawcy (prywatnego, czy PGL LP) decydują wyłącznie czynniki wolnorynkowe, tj. jakość produktu i cena.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jednak jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. Kwestia ta jest akcentowana tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 695/14). Tylko stwierdzenie istnienia adekwatnego związku między żądaną informacją o osobie a pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej - uzasadnia danie prymatu dyspozycji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przed art. 51 ust. 1 i art. 47 ustawy zasadniczej. To właśnie w prawidłowym i precyzyjnym ustaleniu istnienia granic tego związku, należy upatrywać właściwej ochrony prawa do prywatności jednostek, w tym osób pełniących funkcje publiczne.

W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z powiązaniem żądanej informacji o personaliach osób fizycznych nabywających drewno od PGL LP ze sferą publiczną, gdyż klienci indywidualni PGL LP nie są osobami publicznymi, realizującymi zadania publiczne choćby pośrednio, zaś sam fakt nabywania mienia publicznego w postaci drewna na zasadach wolnorynkowych, nie uzasadnia odmówienia im prawa do prywatności.

Dodać należy, iż nie jest pozbawiona uzasadnionych podstaw argumentacja organu zmierzająca do wykazania potrzeby ochrony danych osobowych klientów indywidualnych PGL LP. Ujawnienie w przestrzeni publicznej danych personalnych klientów PGL PL może ich potencjalnie narazić na konsekwencje natury marketingowej (spowodować wykorzystanie gotowej listy odbiorców paliwa stałego z danego terenu), jak i działania organizacji instytucjonalnych, np. ekologicznych (ujawnić osoby używające do ogrzewania domów nieekologicznego paliwa). Ten aspekt sprawy także nie mógł być pominięty przy ocenie zasadności przyznania prymatu prawu do prywatności nad prawem do informacji publicznej.

Sąd podziela także pogląd Nadleśniczego Nadleśnictwa M. co do tego, że udostępnienie informacji publicznych zawartych w treści umów sprzedaży drewna i załączników do umów o: 1) całkowitej ilości nabywanego drewna, 2) łącznej wartości netto nabywanego drewna, 3) cenie średniej, 4) maksymalnej wysokości kary umownej, 5) oznaczeniach grup handlowo-gatunkowych, 6) oznaczeniach sortymentów 7) ilościach poszczególnych sortymentów, 8) cenach jednostkowych netto, zwłaszcza odnoszących do kontrahentów PGL LP – przedsiębiorców instytucjonalnych, mogłoby naruszać interes przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Skład orzekający w niniejszej sprawie także w pełni akceptuje zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 741/2018 (publik. LEX nr 2534666) stanowisko, iż umowy o zamówienie publiczne są udostępniane na zasadach określonych w u.d.i.p., co jednocześnie wskazuje, że w stosunku do umów dotyczących zamówień publicznych stosuje się przepis art. 5 ust. 2 tej ustawy, który uprawnia do ograniczenia ich jawności. Tym samym, sformułowana w art. 139 Prawa zamówień publicznych zasada jawności umów, których przedmiotem jest dysponowanie środkami publicznymi, nie jest absolutna.

Tajemnicę przedsiębiorcy jako przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy intepretować w świetle obowiązującego przez organ w dacie orzekania art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z jego treścią przez "tajemnicę przedsiębiorstwa" rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

By konkretna informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa musi ona dotyczyć technicznych, technologicznych i organizacyjnych aspektów działalności przedsiębiorcy i przy tym spełniać warunki: poufności, braku ujawnienia i zabezpieczenia informacji. Jeśli przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności.

Skuteczne zastrzeżenie danych informacji jako objętych tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga zatem spełnienia dwóch warunków: 1) przedsiębiorca podejmuje działania mające na celu zachowanie określonych danych w poufności; 2) działania te są systematyczne i dowodzą chęci zachowania w poufności określonych informacji i działania te nie mogą być wyłączną reakcją na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz powinny mieć charakter stały.

Odmowa udzielenia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga też konkretyzacji, czyli odniesienia do żądanej informacji. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega jedynie ograniczeniu w ściśle określonym zakresie ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis nie mówi bowiem o całkowitym wyłączeniu prawa do informacji publicznej, ale o jego ograniczeniu w takim tylko zakresie, w jakim wymaga tego ochrona prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy.

Nie ma zatem przeszkód prawnych do udostępnienia żądanej informacji publicznej z wyłączeniem części informacji podlegających ochronie poprzez utajnienie w procesie anonimizacji wyłącznie tych danych, które są poufne i których ujawnienie zagrażałoby lub naruszałoby interes przedsiębiorcy, co też w niniejszej sprawie miało miejsce.

O zastosowaniu klauzuli poufności nie decyduje wyłącznie wola przedsiębiorcy, nadającego ją całemu zakresowi informacji. Istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi w każdym przypadku być rzeczywiste i niewątpliwe. Ta przesłanka ograniczająca zasadę jawności informacji publicznej musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy więc, by żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. by odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie.

Kontrolowana w tej sprawie decyzja rozważania w tej mierze zawiera. Nie wymaga już głębszej analizy kwestia spełnienia przez organ przesłanki formalnej z art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji (podjęcia przez podmiot obowiązany działań mających na celu zachowanie określonych danych w poufności), bowiem o tym już w istocie rozstrzygną WSA w Warszawie w wyroku z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2162/17.

Przechodząc zatem do oceny wykazania przez organ przesłanki materialnej zawartej w powołanym powyżej przepisie, tj. tego czy informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, należy zaznaczyć, zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o lasach, Lasy Państwowe prowadzą działalność na zasadzie samodzielności finansowej i pokrywają koszty działalności z własnych przychodów. To, że w świetle art. 32 tej ustawy, Lasy Państwowe są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia) nie oznacza, iż nie prowadzą działalności gospodarczej na zasadach wolnorynkowych. W istocie Lasy Państwowe działają autonomicznie w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. W dalszym ciągu aktualny pozostaje pogląd wyrażonych w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 2008 r. sygn. akt III SK 5/08, iż cyt.: "Jako państwowa jednostka organizacyjna wykonująca powierzoną jej działalność gospodarczą w imieniu Skarbu Państwa, RDLP reprezentuje Skarb Państwa, będący osobą prawną i dysponujący wymaganą podmiotowością prawną. To Skarb Państwa odpowiada warunkom, od których ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów uzależnia kwalifikacje przedsiębiorcy w rozumieniu tej ustawy. Stwierdzając powyższe nie należy jednak tracić z pola widzenia szczególnych relacji między Skarbem Państwa a Lasami Państwowymi jako państwową jednostką organizacyjną reprezentującą Skarb Państwa. Lasy Państwowe (...) zostały ustawowo "wyposażone" w prawo (uprawnienie, właściwość) do prowadzenia gospodarki leśnej na zasadzie względnej samodzielności. W poszczególnych aktach działalności gospodarczej, w szczególności w czynnościach cywilnoprawnych, Lasy Państwowe (działające w swych strukturach organizacyjnych), działają jak bezpośredni uczestnicy; dana jednostka organizacyjna, np. RDLP, występuje w roli kontrahenta i w tym sensie w roli quasi – przedsiębiorcy. Dla uczestników rynku prowadząca w nim swą działalność gospodarczą RDLP przedstawia się jak samodzielny przedsiębiorca, skoro Skarb Państwa, którego RDLP reprezentuje, nie bierze żadnego udziału w podejmowaniu decyzji gospodarczych. Uczestnicy rynku mogą postrzegać Lasy Państwowe jako rzeczywisty czy faktyczny podmiot stosunków prawnych". Zatem w znaczeniu funkcjonalnym PGL LP jest przedsiębiorcą, który może i powinien chronić zarówno interesy swoje, jak i swoich kontrahentów, w tym również poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej w oparciu o przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zważywszy, iż Stowarzyszenie domaga się ujawnienia informacji o warunkach na jakich dochodzi do sprzedaży drzewa (wynegocjowanej ilość poszczególnego rodzaju drewna i ich ceny, ustalonej wysokość maksymalnej kary umownej), w istocie żąda informacji posiadającej znaczną wartość gospodarczą, w szczególności istotną dla podmiotów funkcjonujących na rynku handlu drewnem.

W doktrynie niejednokrotnie wskazywano, iż do informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa zalicza się m.in. "informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje dotyczące struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności (...). Do tajemnicy przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe" (M. Eliasz. Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001).

Wobec tego, żądana informacja posiada dla przedsiębiorcy wartość ekonomiczną wówczas, gdy jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski, pozwoli pozyskać nowych klientów, itp. Nadleśniczy Nadleśnictwa M. w decyzji wykazał, iż żądane przez Stowarzyszenie, a objęte odmową dostępu, są ściśle związane z prowadzoną przez PGL LP działalnością gospodarczą i mają dla tego Gospodarstwa, jak też jego kontrahentów niewątpliwą wartość gospodarczą. Przedmiotowe informacje bezpośrednio dotyczą warunków, w tym kosztów transakcji handlowych, a te mają strategiczne znaczenie, zwłaszcza dla "klientów" PGL LP. Wynegocjowanie i zawarcie odpowiedniej pod względem kosztowym umowy przesądza o pozycji rynkowej każdej firmy, szczególnie prowadzącej działalność w oparciu o surowiec reglamentowany, który w danym regionie może nie zaspokajać potrzeb wszystkich podmiotów prowadzących działalność w branży drzewnej. Ilość zakupionego surowca po odpowiedniej cenie niejednokrotnie decyduje o wielkości produkcji, a zatem i zdolności realizowania korzystnych kontraktów z odbiorcami wyrobów. Zatem tego typu informacje stanowią strategiczny element prowadzenia wolnorynkowej działalności gospodarczej.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Nadleśniczy Nadleśnictwa M. wykazał, iż odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji opiera się na spełnionych przesłankach z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Z tych wszystkich względów zarzuty skargi należało uznać za niezasadne.

Mając to uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.