Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1166/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33, art. 42 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 100/10 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od M. B. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w S. 570 (pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 100/10, wydanym w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] listopada 2009 r., w przedmiocie kary pieniężnej za nieziszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w S. z dnia [...] stycznia 2009 r. i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Sąd administracyjny orzekał w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] grudnia 2008 r. na drodze krajowej między Ż. gm. P., a Szczecinem, funkcjonariusze Grupy Mobilnej Wydziału Zwalczania Przestępczości Izby Celnej w S. przeprowadzili kontrolę samochodu ciężarowego marki I. o dopuszczalnej masie całkowitej 9800 kg, będącego współwłasnością M. B. (dalej: kierujący, skarżący). Kierujący nie okazał do kontroli karty opłaty drogowej za przejazd po drogach krajowych, ważnej na dzień kontroli, stanowiącej dokument potwierdzający wniesienie opłaty wymaganej w myśl art. 42 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli. Skarżący wyjaśnił, że w Izbie Rolniczej w S. oraz w siedzibie Komisji Rolnictwa przy Wojewodzie Z. uzyskał informację, iż jako rolnik nieprowadzący działalności transportowej i w pojazdach nieprzekraczających 7,5 tony jest zwolniony z obowiązku posiadania karty opłaty drogowej.

W odwołaniu od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] stycznia 2009r. nakładającej karę pieniężną w wysokości [...] zł za wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych skarżący wskazał, że przepis art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nakłada na przedsiębiorców wykonujących transport drogowy i przewozy na potrzeby własne obowiązek uiszczania opłat drogowych. Ponieważ rolnicy nie są przedsiębiorcami, to nie są zobowiązani do uiszczania opłat drogowych przewidzianych w ww. przepisie. Wskazał, że w myśl art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, przewóz drogowy wykonywany przez podmioty niebędące przedsiębiorcami traktowany jest jako niezarobkowy przewóz drogowy. Natomiast z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym wynika że, rolnicy zwolnieni są z obowiązku uzyskania zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne.

Dyrektor Izby Celnej w S. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w S. z dnia [...] stycznia 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji dokonał obszernej analizy przepisów aktów prawnych między innymi art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 3 ust. 2 pkt 3, art. 4 pkt 3, art. 4 pkt 4, art. 4 ust. 5, art. 4 pkt 6a, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1).

W świetle powołanych wyżej przepisów i stanu faktycznego, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżący w dniu [...] grudnia 2008 r. wykonywał przewóz drogowy na potrzeby własne pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej 9.800 kg, bez ładunku.

Dyrektor Izby Celnej w S. wskazał, że przepis art. 42 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym pomiędzy datą kontroli, a datą wydania niniejszej decyzji, uległ zmianie. Zmiana została zawarta w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218 z 2008 r., poz. 1391). Ustawa ta weszła w życie w dniu 24 grudnia 2008 r. i w zakresie ww. przepisu nie zawiera przepisów przejściowych.

W takim przypadku, zgodnie z obowiązującymi zasadami stosowania prawa przepis prawa materialnego, jakim jest art. 42 ww. ustawy, należało zastosować w brzmieniu z dnia kontroli, tj. [...] grudnia 2008 r. Wskazany przepis enumeratywnie wylicza przypadki, w których podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, są zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. W niniejszej sprawie w dniu kontroli strona nie wykonywała żadnego z przewozów wymienionych w tym przepisie, w związku z czym nie była zwolniona z obowiązku uiszczenia opłaty.

Organ II instancji odwołał się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w której ustawodawca określił jakie drogi zalicza się do dróg krajowych (art. 5 ust. 1 i 3) i zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia przebiegu istniejących dróg krajowych. Na podstawie delegacji Minister Transportu określił przebieg dróg krajowych w rozporządzeniu z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskimi zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 227 poz. 1679). Zgodnie z załącznikiem nr 6 poz. 1 do rozporządzenia, droga krajowa nr 3 przebiega przez gminę P., w związku z tym nie budzi wątpliwości, że odcinek drogi po którym poruszał się w dniu kontroli M. B. został zaliczony do drogi krajowej. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. reguluje tryb wnoszenia opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 86, poz. 721) nie zawiera przepisów przejściowych, a skoro jego przepisy są przepisami formalnymi, winny być stosowane w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania.

Organ II instancji powołując się na art. 87 ust 1 wymienionej ustawy ocenił, że

kierowca kontrolowanego pojazdu samochodowego winien mieć przy sobie i okazać na żądanie uprawnionego organu kontroli, m.in. kartę opłaty drogowej. Z uwagi na brak wskazanej opłaty drogowej organ I instancji słusznie nałożył na skarżącego karę w wysokości [...].000 zł, zgodnie z pkt 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Organ II instancji odniósł się również do argumentacji skarżącego, iż z uwagi na fakt, że skarżący jest rolnikiem tym samym zdaniem skarżącego nie miał on obowiązku uiszczenia opłaty drogowej.

Organ odwoławczy zauważył, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przepisów ustawy nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie skarżący wykonywał przewóz drogowy pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony po drodze krajowej, zatem przejazd ten podlegał przepisom ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej art. 42 ust. 1 ustawy nakłada na podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, tym samym obowiązek ten dotyczy wszystkich podmiotów bez względu na to czy są przedsiębiorcami czy też nie. Z wskazanego obowiązku nie zostały wyłączone podmioty dokonujące przewozu na potrzeby własne, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy do podmiotów takich stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Odesłanie to oznacza, że przepisy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego, adresowane do przedsiębiorców, muszą być interpretowane i stosowane w taki sposób i w takim zakresie, który zapewni spójność całej regulacji ustawowej z poszanowaniem założenia o racjonalności ustawodawcy.

Dyrektor Izby Celnej wskazał, że skarżący jako rolnik w myśl art. 33 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym jest rzeczywiście wyłączony spod obowiązku posiadania zaświadczenia na wykonywanie przewozów drogowych na potrzeby własne, jednakże, wyłączenie to nie dotyczy obowiązku uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drodze krajowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., podzielając zarzuty skargi wskazał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, iż do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami, w tym rolników, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy enumeratywnie wylicza przypadki w których do przewozu drogowego nie stosuje się przepisów ustawy o transporcie drogowym i wyłączenie to nie obejmuje przewozu drogowego wykonywanego przez rolników.

Istotną dla rozpoznania niniejszej sprawy okolicznością jest to, że ustawodawca dodając pkt 5 do art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie zamieścił w ustawie zmieniającej przepisów przejściowych. Przywołany przepis wszedł w życie w dniu 24 grudnia 2008 r., a zatem przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, a jednocześnie po zdarzeniu, które spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego. W związku z tym, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, należało rozstrzygnąć kwestię reżimu prawnego, jaki winien zostać zastosowany w kontrolowanym postępowaniu.

Sąd I instancji dokonał obszernej analizy wykładni prawa oraz przepisów Konstytucji RP. Przenosząc rozważania na grunt sprawy będącej przedmiotem rozpoznania stwierdził, że ustalenia jakie miały miejsce w czasie kontroli drogowej potraktować należało jako zdarzenie prawne. Jednak dopiero decyzja administracyjna nakładająca na stronę postępowania obowiązek uiszczenia kary, w określonej tą decyzją wysokości, konkretyzuje prawa i obowiązki strony postępowania kształtując stosunek administracyjnoprawny powstały w wyniku opisanego zdarzenia prawnego.

Zaprezentowane stanowisko nie pozostaje generalnie w sprzeczności z poglądami doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którymi w przypadku braku w akcie prawnym przepisów międzyczasowych w grę może wchodzić zastosowanie jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom.

W niniejszej sprawie winna mieć zastosowanie zasada lex mitior retro agit (ustawa względniejsza działa wstecz), nakazująca wsteczne stosowanie przepisu względniejszego dla podmiotu naruszającego przepisy. Obie te zasady wynikają wprost z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Zasada lex mitior retro agit znajduje zastosowanie nie tylko w odniesieniu do prawa karnego lecz również kar administracyjnych Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że jeżeli po kontroli drogowej, której wyniki uzasadniały wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia na podmiot niebędący przedsiębiorcą kary administracyjnej z tytułu nieuiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, ustawodawca zniósł obowiązek uiszczania takiej opłaty, organ traci podstawę prawną uzasadniającą rozstrzyganie w przedmiocie kary. Zmiana art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowiła wdrożenie przez Państwo Polskie przepisów art. 1 pkt 2 lit a dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. Urz. UE.L. 2006, Nr 157, s. 8). W dacie zaś kiedy miała miejsce kontrola pojazdu skarżącego biegł już termin do wdrożenia postanowień tej dyrektywy do polskiego systemu prawnego. Wskazania, co do dalszego orzekania w sprawie wynikają wprost z treści przedstawionych rozważań.

Skargę kasacyjna od orzeczenia złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Dyrektor Izby Celnej w S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S., zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270, dalej: p.p.s.a.) wyrokowi temu zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 42 ust 1 pkt. 5 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U 2007r., Nr 125 poz. 874 ze zm.) w brzmieniu wprowadzonym na podstawie art. 3 pkt. 1 lit a ustawy z dnia 7 listopada 2008r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz innych ustaw (Dz. U. 2008r. Nr 218, poz. 1391) tj. w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 grudnia 2008r., polegające na przyjęciu, że dla oceny wywiązywania się przewoźnika z obowiązku uiszczenia wymaganej opłaty miarodajny jest stan prawny z daty wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, podczas, gdy w sprawie miał zastosowanie przepis art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2007, Nr 125, poz. 874 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli tj. w dniu [...] grudnia 2008r.

b) błędną wykładnię art. 42 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 200lr. o transporcie drogowym (Dz. U 2007r., Nr 125 poz. 874 ze zm.) w brzmieniu wprowadzonym na podstawie art. 3 pkt. 1 lit a ustawy z dnia 7 listopada 2008r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz innych ustaw (Dz. U. 2008r. Nr 218, poz. 1391) polegające na przyjęciu, że wprowadzone wyżej wymienioną ustawą zwolnienie od opłaty pojazdów samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton ma skutek do zdarzeń sprzed wejścia w życie ustawy tj. 24 grudnia 2008r., podczas gdy przepis art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 200lr. o transporcie drogowym (Dz. U 2007r., Nr 125 poz. 874 ze zm.) wprowadzający zwolnienie od opłaty winien być wykładany ściśle i "oceniane zdarzenie, jakim było wykonywanie przez stronę przewozu po drodze krajowej bez uiszczenia wymaganej opłaty, zostało całkowicie ukształtowane (sfinalizowane, skonsumowane) pod rządem przepisów obowiązujących w dacie kontroli: 4 grudnia 2008r. i co jest oczywiste, zdarzenie to jak i jego skutki, nie trwały już pod rządem nowego prawa";

2) naruszenia prawa formalnego (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez: naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną w sposób, który pozbawia stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ wskazówek co do kierunku dalszego postępowania, co narusza prawo w sposób mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji nie wykazał bowiem zależności pomiędzy stwierdzonym uchybieniem tj. naruszeniem przez organy art. 42 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U z 2007r. , Nr 125, poz. 874 ze zm.) dającym podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a nałożeniem czy wprost przepisem stanowiącym podstawę do nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty za przejazd po drodze krajowej art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U z 2007r. , Nr 125, poz. 874 ze zm.).

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor Izby Celnej przedstawił argumentację oraz orzecznictwo na poparcie wniesionej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna.

Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji wydanie zaskarżonego wyroku: 1) z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. a) przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w brzmieniu wynikającym z nowelizacji z dnia 7 listopada 2008 r., z mocą obowiązująca od 24 grudnia 2008 r. oraz b) przez błędną wykładnię przepisu art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w brzmieniu wynikającym z nowelizacji z dnia 7 listopada 2008 r., z mocą obowiązująca od 24 grudnia 2008 r.; 2) z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie z naruszeniem art. 141 § 4 oraz 153 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Jakkolwiek zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 oraz 153 p.p.s.a., nie jest bezpośrednio adresowany wobec faktycznych podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jednak istotnego wpływu naruszenia wskazanych przepisów na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia strona skarżąca upatruje w braku realizacji przez jego uzasadnienie funkcji wykonania prawnego obowiązku wykazania podstaw i przesłanek, na których oparte zostało orzeczenie Sądu I instancji oraz funkcji perswazyjnej, w szczególności w zakresie, w jakim odnosi się ona do realizacji obowiązku zawarcia w nim, adresowanych do organu administracji, wskazań co do dalszego postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, iż z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że określa on niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z kolei, w kontekście zdania drugiego § 4 art. 141 p.p.s.a przywołać należy przepis art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, o której mowa we wskazanym przepisie może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz aspektu zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania danej decyzji.

W kontekście przedmiotowego zarzutu skargi kasacyjnej, jego kierunku, sposobu skonstruowania oraz argumentacji, która legła u jego podstaw wskazać należy, że ocena jego skuteczności dokonywana być musi przez pryzmat tych spośród przepisów p.p.s.a – w tym oczywiście wskazywanego w skardze art. 141 § 4 p.p.s.a. - które w kontekście istoty sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, determinowanej przepisem art. 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 p.p.s.a., uzasadniałyby twierdzenie, że charakter i stopień ich naruszenia w konkretnej sprawie wyrażałby się w istnieniu potencjalnego istotnego wpływu na jej wynik, i przez które to naruszenie należałoby rozumieć tylko i wyłącznie taką sytuację, w której istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania (wpływu) tegoż naruszenia na treść zaskarżonego orzeczenia. W konsekwencji przedmiotowego zarzutu skargi stwierdzić więc należy, że wada uzasadnienia zaskarżonego wyroku musi być na tyle istotna, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09).

Konfrontując normatywną treść przepisów art. 141 § 4 i 153 p.p.s.a,, które to przepisy komplementarnie określają warunki formalnej poprawności i prawidłowości uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, z zarzutem skargi kasacyjnej oraz z treścią uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw, aby uznać, że uzasadnienie to, w zakresie dotyczącym zawarcia w nim obligatoryjnego elementu w postaci wytycznych, co do dalszego postępowania nie czyni zadość warunkom brzegowym uznania go za prawidłowe.

Jakkolwiek bowiem faktem jest, że realizując dyspozycję normy zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a., sąd administracyjny I instancji zobowiązany jest w wytycznych co do dalszego postępowania, nie tylko wskazywać potrzebę usunięcia naruszeń ogólnych zasad postępowania, ale przede wszystkim mając na względzie konkretny stan faktyczny, sformułować wskazania, co do podjęcia konkretnych działań przez organ podatkowy, albowiem ogólność wskazówek co do dalszego postępowania może świadczyć o mało wnikliwym rozpoznaniu problemów prawnych i faktycznych, które powstały na gruncie analizowanej sprawy, co może być zarzutem wadliwej jej oceny, która swój wyraz znajduje w uzasadnieniu orzeczenia w części przedstawienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 384/09), to jednak podkreślić należy, że podstawę uchylenia zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Celnej stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co w ramach przesłanki określonej tym przepisem, wyraża się w ocenie o błędnej wykładni prawa albo o błędnym jego zastosowaniu, o ile miało wpływ na wynik sprawy, o ile jednocześnie nie stanowi kwalifikowanego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Identyfikując istotę sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie WSA w S. wskazywał na, podstawową w jego ocenie, kwestię dotyczącą konsekwencji zmiany ustawy o transporcie drogowym dokonanej ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw, z mocą obowiązująca od dnia 24 grudnia 2008 r., wyrażając w tym względzie stanowisko, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej nowelizacji tej nie może pomijać - ustawą nowelizującą do art. 42 ust. 1 ustawy nowelizowanej dodany został nowy pkt 5, zgodnie z którą to regulacją, z obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd pojazdem samochodowym po drogach krajowych wyłączone zostały pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton. W związku z powyższym, Sąd I instancji, uwzględniający w szczególności kwestie obowiązywania prawa w czasie argumentował, w kontekście daty przeprowadzenia kontroli drogowej ([...] grudnia 2008 r.), dat orzekania w sprawie przez organy administracji publicznej ([...] stycznia 2009 r. i [...] listopada 2009 r.) oraz daty wejścia w życie ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (24 grudnia 2008 r.), że dla oceny realizacji przez skarżącego obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd pojazdem samochodowym po drogach krajowych, a w konsekwencji oceny ziszczenia się przesłanek deliktu administracyjnego, określonych przepisem art. 92 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp 4.1 załącznika do tej ustawy, za miarodajny uznać należy stan prawny ukształtowany nowelizacją z dnia 7 listopada 2008 r.

Jasno i wyraźnie wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji, w rezultacie przyjętego stanowiska odnośnie kwestii obowiązywania ustawy nowej oraz jej konsekwencji dla oceny zdarzeń zaistniałych przed datą jej wejścia w życie oraz w rezultacie prezentowanego kierunku wykładni prawa materialnego stwierdził, że "Wskazania, co do dalszego orzekania w sprawie wynikają wprost z treści przedstawionych rozważań." Przedmiotowe wytyczne Sądu I instancji, o których mowa w zdaniu drugim § 4 art. 141 p.p.s.a., stanowiące ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, o których z kolei mowa jest w art. 153 p.p.s.a, odnoszą się więc wprost do przepisów prawa materialnego, kierunku jego wykładni oraz zakresu jego zastosowania w rozpoznawanej sprawie administracyjnej, którą jest sprawa nałożenia kary pieniężnej.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wytyczne skonstruowane w sposób, w jaki uczyniono to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uznać należy więc za dostatecznie precyzyjne, przystające do okoliczności sprawy, wykonalne przez organy administracji, jako ich adresatów, których akt został uchylony, oraz weryfikowalne w toku postępowania kasacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 1661/09).

Ze wskazanego punktu widzenia, nie ma więc podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia określonych przepisem art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a, warunków formalnej poprawności w zakresie odnoszącym się do zawarcia w nim obligatoryjnego elementu w postaci wytycznych, co do dalszego postępowania. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że sama wadliwość koncepcji prawnej przedstawionej w uzasadnieniu wyroku nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tylko naruszenie tych przepisów prawa, których błąd dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 515/09).

W związku z powyższym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania uznać należało za nieuzasadniony.

Odnosząc się do oceny zasadności i trafności zarzutów naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (w brzmieniu wynikającym z nowelizacji z dnia 7 listopada 2008 r.) oraz błędnej wykładni tego przepisu, stwierdzić należy, że mają one usprawiedliwione podstawy.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kierunek wykładni oraz sposób zastosowania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, tj. jej 42 ust. 1, w brzmieniu nadanym temu przepisowi (poprzez dodanie pkt 5) ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw nie jest jednak prawidłowy. W konsekwencji, za nieprawidłowy uznać należy również sposób rozstrzygnięcia, jako stanowiącej oś sporu prawnego w sprawie, kwestii intertemporalnej, a mianowicie relacji ustawy nowej (tj. ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw, z mocą obowiązującą od 24 grudnia 2008 r.) do ustawy dawnej (tj. ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym przed wskazaną nowelizacją) dla prawnej oceny zdarzenia zaistniałego w dniu [...] grudnia 2008 r.

W tej mierze, na wstępie, odwołać się należy do ogólnie zorientowanych (poprzez odwołanie się do ustaleń judykatury oraz doktryny prawa oraz ich analizę i formułowanie na jej podstawie konkretnych wniosków), a przez to i aktualnych, ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 – jakkolwiek faktem jest, iż w okolicznościach stanu faktycznego (odbiegających od okoliczności przedmiotowej sprawy), w których przedstawione zostało zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, w uchwale tej NSA rozstrzygał w przedmiocie sporu prawnego o obowiązywanie i stosowanie prawa dawnego, w kontekście zasady lex retro non agit, tj. w tym jej wymiarze, który odnosił się do zasady lex severior retro non agit i braku dopuszczalności stosowania surowszych sankcji administracyjnych obowiązujących na gruncie nowej regulacji w odniesieniu do zdarzeń zaistniałych przed jej wejściem w życie, to jednak wbrew sugestii Sądu I instancji, nie ma podstaw, aby wobec uniwersalnego charakteru stanowiska NSA, nie odnieść go również posiłkowo, jako aktualnego, do sprawy niniejszej.

W świetle więc ustaleń przeprowadzonych w uzasadnieniu przywołanej uchwały NSA, w punkcie wyjścia za oczywiste uznać należy, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA składu 5 sędziów z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97), albowiem wobec braku regulacji intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo.

W procesie stosowania prawa, sąd (podobnie, jak i prawodawca stanowiący przepisy międzyczasowe) rozstrzygając w przedmiocie kwestii intertemporalnej operować może na podstawie jednej z zasad, a mianowicie: 1) zasady bezpośredniego działania nowego prawa, co polega na tym, że nowe prawo od momentu wejścia w życie należy stosować do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowej regulacji, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa; 2) zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; 3) zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (por. wyrok TK z dnia 31 stycznia 2005 r. sygn. akt P 9/04; J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62. Zob. również E. Łętowska, Wprowadzenie, w: Prawo intertemporalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego (red. E. Łętowska, K. Osajda), Warszawa 2008, s. 29-30; T. Bąkowski, P. Bielski, K. Kaszubowski, M. Kokoszczyński, J. Stelina, J. Warylewski, G. Wierczyński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 165 i n.).

Abstrahując od kwestii dotyczących pozytywnych aspektów bezpośredniego działania ustawy nowej, jak również ograniczeń dotyczących bezpośredniego działania ustawy nowej do zdarzeń zaistniałych przed jej wejściem w życie, a stanowiących konsekwencję ryzyka zagrożenia naruszeniem zasad konstytucyjnych, w tym zwłaszcza zasad zaufania obywatela do państwa, ochrony praw nabytych, czy też nie działania prawa wstecz, podkreślić należy, że wybór preferencji dla zasady dalszego działania przepisów ustawy dawnej albo dla zasady bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, jak również musi uwzględniać konsekwencje w postaci skutków, jakie może wywołać zastosowanie jednej albo drugiej zasady.

Wyraźnie podkreślić należy również, iż retroaktywność i retrospektywność to dwa odrębne pojęcia. Zwłaszcza, że retroaktywność, mająca zdecydowanie negatywne konotacje aksjologiczne, zasadniczo zawsze (z wyjątkiem konkretnego wypadku, w którym wprowadzenie jej mogłoby być uznane za usprawiedliwione, i co mogłoby stanowić rezultat tylko i wyłącznie działań prawodawcy, a nie sądu, którego pole manewru w kwestii rozstrzygania kolizji obowiązywania i stosowania prawa w czasie ogranicza się do wyboru między zasadą bezpośredniego działania ustawy nowej i zasadą działania ustawy dawnej) wiąże się z naruszeniem zasady zaufania do obowiązującego prawa, który to skutek nie towarzyszy w tego rodzaju wymiarze retrospektywności, i w odniesieniu do której nie ma również zastosowania zasada lex retro non agit. (por. E. Łętowska, op. cit., s. 29). Retroaktywność prawa wyraża się w sytuacji zastosowywania do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce i zaistniały, jako już "zamknięte i zakończone w przeszłości", przed wejściem w życie ustawy nowej, przepisów tej nowej ustawy. Retrospektywność prawa obejmuje zaś sytuacje, w których przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, nie zakończonym, tj. innymi słowy znajdujące się "w toku", tj. które rozpoczęły się i powstały pod rządami dawnego prawa i trwają nadal, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 oraz przywołane w jej uzasadnieniu orzecznictwo TK i literatura).

W kontekście powyższego oraz w kontekście wskazanego wyżej sporu prawnego w sprawie, zdefiniowanego jako kwestia intertemporalna dotycząca ustalenia relacji ustawy nowej (tj. ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw, z mocą obowiązującą od 24 grudnia 2008 r.) do ustawy dawnej (tj. ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym przed wskazaną nowelizacją) dla prawnej oceny zdarzenia zaistniałego w dniu [...] grudnia 2008 r., wskazać należy, że z niespornych okoliczności stanu faktycznego sprawy wynika, że: 1) stanowiące przedmiot oceny prawnej zdarzenie (delikt administracyjny polegający na poruszaniu się pojazdem samochodowym po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty za przejazd) miało miejsce w dniu [...] grudnia 2008 r. - M. B. kierował samochodem ciężarowym o dopuszczalnej masie całkowitej 9.800 kg po drodze krajowej pomiędzy Ż/ gm. P/ a S. a w dacie przeprowadzonej kontroli, kierujący pojazdem o masie całkowitej powyżej 3,5 tony miał obowiązek podczas wykonywania przewozu drogowego posiadać przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli kartę opłaty drogowej; 2) zdarzenie to miało charakter jednorazowy, ograniczony miejscowo oraz ramami czasowymi, w których zostało ujawnione i odzwierciedlone w treści protokołu kontroli.

Z okoliczności zaś stanu prawnego sprawy, determinujących jej prawną ocenę, wynika, że: 1) ramy prawne wskazanego zdarzenia wyznaczała ustawa o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dacie jego zaistnienia (art. 3 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 42 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych); 2) ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw, z mocą obowiązującą od dnia [...] grudnia 2008 r., doszło do zmiany przepisów ustawy o transporcie drogowym, poprzez między innymi, zmianę jej art. 42 ust. 1, który w brzmieniu nadanym tą nowelizacją, w zakresie odnoszącym się do ustanowionego na jego gruncie podmiotowo – przedmiotowego zwolnienia od obowiązku uiszczenia opłaty, w nowo dodanym pkt 5 zwalniał z niej pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton, a ponadto określał maksymalną wysokość opłaty rocznej na poziomie równowartości [...] euro (pierwotnie równowartość [...] euro rocznie); 3) zmiana stanu prawnego nastąpiła po dacie kontroli ujawniającej zaistniałe zdarzenie i po dacie wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przed datą orzekania przez organy administracji publicznej (30 stycznia 2009 r. – decyzja organu I instancji; 30 listopada 2009 r. – decyzja organu II instancji); ponadto, wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ustawy nowelizującej, art. 42 ustawy o transporcie drogowym tracił moc z dniem 30 czerwca 2011 r., co stanowiło konsekwencję wprowadzenia, nowelą z dnia 7 grudnia 2008 r., przepisów o opłacie elektronicznej za przejazd (zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej, opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych pobiera się do dnia 30 czerwca 2011 r.) oraz konsekwencję dodanego przez art. 1 pkt 1 lit. a przedmiotowej noweli, z mocą obowiązującą od 1 lipca 2011 r., nowego pkt 3 do art. 13 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat również za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej; 4) w konsekwencji wskazanych zmian, zakresem przedmiotowej nowelizacji, ale z mocą obowiązującą od 1 lipca 2011 r., objęte zostały również przepisy dopełniające normy sankcjonująco dyscyplinujące, co polegało na uchyleniu w załączniku do ustawy zawierającym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 art. 92 ustawy o transporcie drogowym, oraz wysokość kar za poszczególne te naruszenia, pkt 4 "Wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów dotyczących uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych" (art. 3 pkt 11 lit. a w związku z art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r.); 5) nie skutkowało to jednak swoistą "depenalizacją" wskazanej kategorii naruszeń, albowiem przepisem art. 1 pkt 5 noweli z dnia 7 listopada 2008 r., do ustawy o drogach publicznych dodano art. 13k, zgodnie z którym za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: 1) bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości [...].000 zł; 2) bez uiszczenia tej opłaty w pełnej wysokości - wymierza się karę pieniężną w wysokości 1.500 zł.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy w relacji do przywołanych wyżej alternatywnych zasad rozstrzygania kwestii intertemporalnych w sytuacji braku ich rozstrzygnięcia przez prawodawcę, a mianowicie zasady bezpośredniego działania nowego prawa oraz zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zwłaszcza zaś ich treści determinującej możliwość oraz konsekwencje stosowania dla określonych stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy), w zależności od tego, kiedy powstały i czy dalej trwają, są "otwarte", czy też "zamknięte", jak również w relacji do treści pojęć retroaktywności oraz retrospektywności prawa uzasadniają twierdzenie, że w przedmiotowej sprawie, wbrew stanowisku Sądu I instancji, zastosowanie ma zasada dalszego obowiązywania dawnego prawa, tj. ustawa o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie [...] grudnia 2008 r. tj. w dacie przeprowadzenia kontroli ujawniającej popełnienie deliktu administracyjnego.

W tej mierze, jak również w kontekście takich kryteriów wyboru konkretnej zasady intertemporalnej, jak: okoliczności konkretnej sprawy, charakter przepisów podlegających zmianie oraz ocena skutków zastosowanie jednej albo drugiej zasady, stwierdzić należy, że z przywołanej analizy zmiany stanu prawnego dokonanej ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw, obejmującej swoim zakresem również ustawę o transporcie drogowym wynika, że ustawodawca jednoznacznie operował zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, tj. jego stosowania w odniesieniu do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju, nowych, tj. takich które dopiero powstaną, jak również tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowej regulacji, lecz mając charakter "otwarty", definitywnie nie ukształtowany pod rządami ustawy dawnej i trwają nadal po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (znajdują się w tzw. "toku").

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadność tego stanowiska potwierdza analiza stanowiącego przedmiot sporu w sprawie przepisu art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Określając na jego gruncie maksymalną granicę opłaty rocznej za przejazd po drogach krajowych, równocześnie w oparciu o kryterium podmiotowo – przedmiotowe ustawodawca ustanowił katalog zwolnień od tejże opłaty. Zmiana tego przepisu przeprowadzona ustawą z dnia 7 listopada 2008 r., określiła maksymalną granicę opłaty rocznej na wyższym, niż pierwotnie, poziomie, jak również wprowadziła nową kategorię zwolnień, rozszerzając o nią, pierwotnie istniejący ich katalog. W tym też kontekście, jak również podkreślając to, że obowiązek ponoszenia przedmiotowej opłaty ma charakter zobowiązania powszechnego, a wskazaną nowelizacją nie został on uchylony, stwierdzić należy, że kierunek działania tej regulacji miał charakter prospektywny. Nie ma podstaw, aby wywodzić, jak uczynił to Sąd i instancji, że wprowadzenie nowej kategorii zwolnienia skutkowało uchyleniem, z mocą wsteczną, obowiązku ponoszenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, kreując w konsekwencji swoiste uprawnienie do przejazdu po drogach publicznych bez uiszczenia stosownej opłaty. "Realizacja tego (domniemanego) uprawnienia" mogłaby bowiem nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, uprzedniego ujawnienia faktu przejazdu pojazdem samochodowym po drogach krajowym przez podmiot, który opłaty takiej nie uiścił. Nie następowałaby zaś w odniesieniu do podmiotów, które przed datą wejścia w życie nowej regulacji, opłatę tę uiściły. Wskazany "mechanizm egzekwowania" przez podmioty podlegające ustawie o transporcie drogowym tego "uprawnienia", a stanowiący konsekwencję kierunku wykładni prawa proponowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, byłoby rozwiązaniem nieracjonalnym, dysfunkcjonalnym i niesprawiedliwym. Zwłaszcza, gdy równocześnie podkreślić, że przedmiotowej nowelizacji nie towarzyszyły regulacje wprowadzające instytucję zwrotu poniesionej opłaty (por. art. 6 oraz art. 7 ustawy).

O zasadności prezentowanego stanowiska świadczy również i to, że przywołana treść zmian merytorycznych ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o drogach publicznych, ich kompleksowość oraz wzajemne relacje, wyrażają konsekwencję prawodawcy w egzekwowaniu, w szerokim zakresie i w nowej (elektronicznej) formie obowiązku opłaty za przejazd drogami krajowymi (art. 6 w związku z art. 1 pkt 1 lit. a i pkt 3 ustawy z dnia 7 listopada 2007 r.) oraz, tak jak na gruncie dotychczasowej regulacji, w "penalizowaniu", w formie kary pieniężnej, czynów obowiązek ten naruszających, a stanowiących delikt administracyjny (art. 3 pkt 11 lit. a w związku z art. 9 pkt 2 w związku z art. 1 pkt 5 noweli z dnia 7 listopada 2008 r.). Uzasadnia to twierdzenie, że dokonana nowelą z dnia 7 listopada 2008 r. zmiana art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nastąpiła bez jakiegokolwiek funkcjonalnego związku z przepisami sankcjonująco dyscyplinującymi zawartymi w Rozdziale 11 – "Kary pieniężne" – tej ustawy. Prezentowaną argumentację wspiera również konstrukcja, zawartych w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r., przepisów przejściowych (art. 6), przepisów uchylających (art. 8), przepisów o wejściu ustawy nowelizującej w życie (art. 9). Wydaje się więc, że za dowód konsekwencji działania prawodawcy operującego metodyką zasady bezpośredniego działania nowego prawa, nie zaś za jego deficyt wyrażający się w pominięciu ustawodawczym, czy też w stworzeniu luki prawnej, uznać należy również brak przepisów przejściowych regulujących wpływ nowej regulacji na zdarzenia o zamkniętym stanie faktycznym (delikty administracyjne) zaistniałe (i ujawnione) pod rządami ustawy w jej dotychczasowym brzmieniu, co oznacza, że w odniesieniu do tychże zdarzeń zastosowanie ma zasada dalszego obowiązywania dawnego prawa.

Odnosząc powyższe do niespornych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w pełni zasadnie należy stwierdzić, że zdarzenie (przejazd pojazdem samochodowym droga krajową bez uiszczenia opłaty) miało charakter jednorazowy, ograniczony czasowo ([...] grudnia 2008 r.) i miejscowo, co zostało odzwierciedlone w sporządzonym protokole kontroli. Nie miała więc miejsca sytuacja, w której stan naruszenia prawa polegający na działaniu podjętym pod rządami pierwotnie (poprzednio) obowiązujących przepisów, trwał również jeszcze po dniu [...] grudnia 2008 r., to jest po dacie wejścia w życie nowej regulacji. Naruszenie prawa, stanowiąc konsekwencję jednego zdarzenia o ograniczonych (zamkniętych) ramach czasowych i miejscowych, aktualizował się w dacie jego zaistnienia i ujawnienia. W związku z powyższym, jego prawna ocena powinna następować, z uwzględnieniem treści regulacji obowiązującej w dacie jego zaistnienia, tj. w dacie aktualizacji naruszenia prawa.

Dla oceny więc wywiązania się przewoźnika z obowiązku uiszczenia wymaganej opłaty, o której mowa w art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz w przepisach § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, co może stanowić delikt administracyjny, przyjąć należy, że miarodajny jest stan prawny z daty kontroli drogowej, nie zaś decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Zasada dalszego obowiązywania dawnego prawa ma bowiem zastosowanie, jeżeli w czasie jej obowiązywania powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Z perspektywy ustawy dawnej oceniać więc należy, zaszłe po wejściu w życie ustawy nowej skutki zdarzenia prawnego, które: 1) nastąpiło przed wejściem w życie ustawy nowej albo 2) nastąpiło po wejściu w życie ustawy nowej i związane jest z sytuacją prawną powstałą przed wejściem w życie ustawy nowej. W szczególności, gdy ustawie dawnej dalej podlega, po jej uchyleniu, treść stosunku prawnego powstałego, czy też szerzej - sytuacja prawna powstała, przed jej uchyleniem. Istnienie takiego stosunku prawnego o określonej treści w danym czasie jest bowiem skutkiem zdarzenia prawnego, które nastąpiło przed uchyleniem ustawy dawnej i ukształtowało tę treść (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 266/09). Zwłaszcza, gdy podkreślić również w tym kontekście i to, że naruszenie prawa, jako delikt administracyjny, skutkuje bezpośrednio powstaniem materialnoprawnego stosunku administracyjnego między stroną, a organem administracji publicznej, który nawiązuje się z datą zaistnienia zdarzenia, który to moment determinuje treść obowiązku administracyjnego. Stanowiące zaś konsekwencję tego naruszenia decyzja administracyjna, jedynie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie określonego zakazu, wynikającego z przepisów prawa (por. uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06).

Odnosząc się zaś, w kontekście orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego do instytucji kary pieniężnej, której nałożenie Trybunał bezpośrednio wiąże z konkretnym zdarzeniem naruszającym prawo, stwierdzić należy, że: 1) dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków nie budzi wątpliwości, albowiem brak stosownej sankcji powoduje bowiem, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne; 2) administracyjne kary pieniężne stanowią środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa; 3) kary te, podstawą wymierzenia, których jest samo obiektywne naruszenie prawa, są stosowane automatycznie, a z mocy ustawy mają przede wszystkim charakter prewencyjny, albowiem przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków; 4) administracyjna kara pieniężna nie stanowi więc wyłącznie represji za naruszenie prawa, ale przede wszystkim środek przymusu; 5) ponadto, skoro realizacja obowiązku uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych służy interesowi publicznemu, to "Ustanowiona kara w wysokości [...].000 zł ma być środkiem dyscyplinującym obywateli do wykonywania ustawowo nałożonego obowiązku - uiszczania opłaty drogowej za każdy przejazd, określonym środkiem transportu i w określonym czasie." (por. wyrok TK z 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną i uchylił zaskarżony wyrok.

W związku z tym zaś, iż Sąd nie stwierdził również, aby doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę i oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.