Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 550/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,   art. 145 par. 3, art. 135,  art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1758
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 46a,  art. 46b
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 31
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi L. R., M. P. prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej L. S.D. L. R. M. P. z siedzibą w C. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 2 maja 2022 r. nr NS-HKiŚ.906.26.2021 w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia 28 maja 2021 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz skarżących 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 2 maja 2022 r., znak NS-HKiŚ.906.26.2021, Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach (dalej jako organ) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z 28 maja 2021 r. w przedmiocie wymierzenia solidarnie L.R. i M. P., prowadzącym działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej L S.C. L. R., M. P. (dalej jako strona, skarżący) kary pięniężnej w kwocie 10.000 zł za niezastosowanie się do ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1758 – dalej jako rozporządzenie w sprawie zakazów).

Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 – dalej jako ustawa o zapobieganiu), w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakazów.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Z dniem 20 marea 2020 r. został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii. Zgodnie z w § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii do odwołania ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub dzielności, która polega na udostępnianiu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub innych miejscach o zamkniętej przestrzeni. Strona nie zastosowała się do tego ograniczenia i z 10 na 11 października 2020 r. i w prowadzonym przez siebie K., w C. przy [...], zorganizowała zamkniętą imprezę.

Powyższe organ I instancji ustalił w oparciu o informacje zawarte w piśmie z 12 października 2020 r. Wydziału Kryminalnego Komendy Miejskiej Policji w C. oraz notatce urzędowej z 10 października 2020 r. sporządzonej przez funkcjonariusza Policji oraz zeznania świadków i wyjaśnienia strony. Z dokumentów Policji wynikało, że do klubu wchodzi niegraniczona liczna osób w związku z organizowaną w nim imprezą zamkniętą. Po uzyskaniu informacji od funkcjonariuszy, że na miejsce przybędą funkcjonariusze Wydziału Kryminalnego Policji strona zakończyła imprezę. Z obserwacji Policji, zawartych w treści notatki, wynikało, ż lokal opuściło ok. 1000 osób. Z zeznań strony wynikało, że sprzedano ok 160 biletów, przy czym goście wchodzili i wychodzi w takcie trwania imprezy. Przesłuchiwane osoby wskazały, że uczestnikom zapewniono muzykę, udostępniona była sala do tańczenia ale większość parkietu była zajęta przez rozstawione stoliki. Zapewniono płyny do dezynfekcji, a uczestnicy imprezy mieli mieć złożone maseczki. Organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o czym zawiadomił stronę. Jednocześnie organ I instancji zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu, w tym możliwość realizacji uprawnień wynikających z art. 10 § 1 kpa.

Od wydanej przez organ I instancji decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej strona wniosła odwołanie. W toku postępowania odwoławczego strona uzupełniła stanowisko prezentowane w odwołaniu dołączając trzy płyty CD z nagraniem konferencji prasowej Polskiego Stowarzyszenia Niezależnych Lekarzy i Naukowców, artykułu Wydawnictwa Warsaw Enterprise Institute oraz wywiadu doktora W.B., wystąpienia Premiera Rady Ministrów, imprezy zorganizowanej na błoniach jasnogórskich oraz programu zwierającego wypowiedź wirusologa o korona wirusie. Nadto domagała się przeprowadzania dowodów z materiałów zawartych znajdujących się na stronach internetowych przywołanych w treści ich wystąpień oraz wniosły o zwrócenie się do Rady Medycznej funkcjonującej przy Premierze o przedłożenie pisemnych wyników badań dot. SARS-CoV-2 na okoliczność wadliwości wyników testów PCR oraz celem ustalenia zagrożenia SARS-CoV-2 jaki i z treści ulotki informacyjnej znajdującej się na testach PCR. Strona wskazała również na zapadły wobec M.P. wyrok, mocą którego został on uniewinniony od rzekomych nieprawidłowości w tym związanych ze zdarzeniem będącym przedmiotem postępowania.

Organ po rozpoznaniu odwołania utrzymał w mocy decyzję nakładającą karę pieniężną. W uzasadnieniu swojej decyzji podał, że na dzień stwierdzenia naruszeń skarżący pozostawali przedsiębiorcami wpisanym do CEIDG, prowadzącym działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej m.in. w zakresie działalności rozrywkowej i rekreacyjnej, w tym organizacji imprez tanecznych. W następstwie ogłoszenia stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, przebywający na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej byli obowiązani do przestrzegania zasad postępowania określonych ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i wydanymi na jej podstawie rozporządzeniami wykonawczymi. Zgodnie z art. 46a i art. 46b pkt 2 i pkt. 8 ustawy o zapobieganiu, ustawodawca dopuścił w okresie stanu epidemii wprowadzenie czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców, a także czasowe ograniczenie korzystania z lokali, upoważniając Radę Ministrów do uregulowania w wydanym w tym celu rozporządzeniu ograniczeń, nakazów lub zakazów. W dacie popełnienia zarzucanego stronie czynu obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Podstawę do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie dla organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi art. 48a ust. 1 pkt. 3 w zw. z ust. 3 pkt 1, ust. 4 oraz ust. 7 ww. artkułu ustawy o zapobieganiu, który przewiduje, że kto w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa m.in. w art. 46b pkt 2, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł.

W ocenie organu odwoławczego działalność strony objęta była hipotezą przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakazów. Obowiązywał zatem stronę bezwzględny zakaz prowadzenia ww. rodzaju działalności. Strona naruszając ww. zakaz spowodowała zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wpuszczanie do lokalu ludzi celem uczestnictwa w zamkniętej imprezie stanowiło delikt administracyjny zagrożony karą pieniężną.

Organ wskazał również, że rozstrzyganie kolizji stanów prawnych bazuje na generalnym założeniu, że zapadłe w danej sprawie rozstrzygnięcie - aby mogło być traktowane za trafne i sprawiedliwe, powinno odpowiadać aktualnym preferencjom aksjologicznym ustawodawcy, które znajdują wyraz w aktualnym brzmieniu przepisów. Nie należy tracić z pola widzenia celu dla jakiego ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie do porządku prawnego regulacji z góry limitowanych pod względem ich obwiązywania w czasie - przykładowo właśnie te wprowadzane w stanie epidemii. Mając powyższe na względzie przyjąć należy, że to właśnie taka regulacja czasowa - obowiązująca w chwili popełnienia czynu najpełniej odzwierciedla słuszne preferencje aksjologiczne ustawodawcy. Zatem to właśnie ta regulacja prawna stanowi najbardziej odpowiednią formę reakcji określając sposób postępowania z danym rodzajem dobra prawnie chronionego w szczególnych okolicznościach jakim jest stan epidemii COVID -19.

Zdaniem organu za powyższym przemawiają również względy celowościowe. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby w istocie, że regulacje covidowe pozostawałyby martwe, a co za tym idzie pozbawiałby restrykcje covidove ich ogólnoprewencyjnego oddziaływania.

Organ podkreślił, że przepisy art. 46b pkt 2, jak i art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu, obowiązywały zarówno w dacie popełnienia deliktu administracyjnego, jak i w dacie orzekania przez organy obu instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane, gdy jest to konieczne dla bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Wskazany powyżej przepis dopuszcza nakładanie przepisami prawa krajowego określonych obowiązków ze względu na konieczność ochrony zdrowia publicznego. Nie istnieją wątpliwości co do podstawy ustawowej nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej. Kara została nałożona na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Jednocześnie sytuacja wynikająca ze stanu epidemii w związku z zakażeniami COVID-19 w pełni uzasadnia wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy jedynie doprecyzowywane są ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Takie działania ustawodawcy są wręcz konieczne. Umożliwiają bowiem bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną, co byłoby znacznie utrudnione, o ile nie niemożliwe, w przypadku procedowania ustawowego z uwagi na czas trwania procesu legislacyjnego.

Jednocześnie podkreślono, że zgodnie z obowiązującą zasadą praworządności organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, w tym wskazanej ustawy o zapobieganiu i wydawanych na jej podstawie przepisów wykonawczych. Wobec treści art. 38 Konstytucji każdy obywatel RP ma prawo oczekiwać od organów administracji publicznej poszanowania jego prawa do ochrony ich życia - podstawowej chronionej prawnie wartości, co przejawia się w ochronie przed skutkami działań osób, które swoim zachowaniem doprowadzają do jego zagrożenia. Na tych samych zasadach każdy ma prawo do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji), a władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP), co materializuje się m.in. w konieczności nakładania kar pieniężnych na osoby nieprzestrzegające reżimu sanitarnego w stanie epidemii.

Uzasadniając wysokość wymierzonej kary organ wziął pod uwagę przepisy art. 189 i następne kpa oraz te okoliczności, które zadecydowały o wymierzeniu jej w najniższej wysokości. Strona zapewniła środki do dezynfekcji, zobowiązywała uczestników imprezy do założenia maseczek ochronnych, a stwierdzona impreza była pierwszym pogwałceniem obowiązujących zakazów.

W skardze do tutejszego Sądu skarżący zarzucili:

- naruszenie art. 22, art. 31 i 92 Konstytucji RP w zw. z art. 46b pkt 2 i pkt 8 ustawy o zapobieganiu w zw. z § 6 rozporządzenia w sprawie zakazów poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że zakaz prowadzenia działalności gospodarczej rozporządzeniem wprowadzono zgodnie z polskim systemem prawnym, a za jego naruszenie możliwe jest wymierzenie kary administracyjnej, podczas gdy prawidłowa interpretacja prowadzi do odmiennych wniosków, tj. niezgodności ze standardami konstytucyjnymi regulacji rozporządzenia, a tym samym braku podstaw do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej;

- naruszenie art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego i brak uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu z wyroku Sądu Okręgowego w C. [...] na okoliczność, że nie zaistniały jakiekolwiek nieprawidłowości związane z organizacją imprezy, że zorganizowano imprezę pubową, a nie taneczną, że nie sprowadzono zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, że zostały zachowane wszelkie środki ostrożności, a nawet bardziej rygorystyczne niż w sklepach wielkopowierzchniowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ strona została uniewinniona od stawianych jej zarzutów związanych ze zorganizowaną imprezą;

- błędne przyjęcie, że skarżący spowodowali zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, przy czym nie wskazano, co stanowiło podstawę do takiego stwierdzenia tym bardziej, że brak było badań, które pokazują jak wygląda rozprzestrzenianie się wirusa,

- bezpodstawne oddalenie wniosków dowodowych strony złożonych w toku postępowania.

Skarżący domagali się również przeprowadzenia dowodu z wyroku Sądu Okręgowego w C. [...] celem potwierdzenia, że w dacie imprezy nie zaistniały okoliczności uzasadniające nałożenie kary pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej jako ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne (por. art. 3 § 2 pkt 1 i 2 ppsa). Z kolei na podstawie art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Za ugruntowany już w orzecznictwie należy uznać pogląd, że sąd administracyjny posiada kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym prawo sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, LEX nr 180233; wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, LEX nr 1519163; wyrok WSA w Łodzi z 12 maja 2020 r., I SA/Łd 151/20, LEX nr 3025477, wyrok WSA w Łodzi z 6 października 2020 r., I SA/Łd 346/20, LEX nr 3068453).

Zakres sądowej kontroli ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie, albowiem spór między stronami nie dotyczy ustaleń stanu faktycznego, te bowiem pozostają bezsporne, lecz koncentruje się na podstawie prawnej wymierzenia kary za naruszenie zakazu prowadzenia określonej działalności w czasie stanu epidemii. By spór ten rozstrzygnąć należy jednak sięgnąć w pierwszej kolejności do podstaw ustanowienia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej i jego legalności. Istota skargi złożonej do Sądu sprowadza się bowiem do stwierdzenia, że wydane rozporządzenie przekracza kompetencję ustawową, również i z tego powodu, że norma kompetencyjna pozostaje nieprecyzyjna.

W analogicznych stanach faktycznych i prawnych dotyczących ograniczenia w czasie stanu epidemii swobody działalności gospodarczej mocą rozporządzenia, były już przedmiotem rozstrzygania przez wojewódzkie i Naczelny Sąd Administracyjny. Można stwierdzić, że istnieje ustalona i jednolita linia orzecznicza o niezgodności z prawem ograniczania praw i wolności jednostki w wydawanych przez Radę Ministrów kolejnych rozporządzeniach (por. np. odnoszące się do ograniczeń wolności działalności gospodarczej wyroki NSA z: 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1382/21, 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2184/21 i sygn. akt II GSK 2385/21). Sąd z tą linią orzeczniczą się zgadza.

Ocenie Sądu podlega decyzja wydana w oparciu o następujące przepisy prawa:

Zgodnie z art. 46a ustawy o zapobieganiu, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

W myśl z kolei art. 46b pkt 2 i 8 ustawy o zapobieganiu, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców oraz czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia.

W § 6 wydanego na tej podstawie rozporządzenia w sprawie zakazów wskazano, że do odwołania ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni.

Nie ulega wątpliwości, że przytoczone wyżej przepisy stały się podstawą do ograniczenia prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej. Naruszenie tego ograniczenia zaś spotkało się z nałożeniem kary pieniężnej na podmiot prowadzący tą działalność.

Tymczasem w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Cytowany przepis wyraża ogólną regulację, która odnosi się do wszelkich konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw jednostki, niezależnie od ich ujęcia w systematyce konstytucji (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP. Komentarz, t. I, Wydawnictwo Sejmowe 2016 s. 574). To zaś oznacza, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98, LEX nr 39282; z dnia 28 czerwca 2000 r., K 34/99, LEX nr 41213 z dnia 20 lutego 2001 r., P 2/00, LEX nr 46370; z dnia 10 kwietnia 2001 r., U 7/00, LEX nr 46872; z dnia 3 kwietnia 2001 r., K 32/99, LEX nr 46867; wyrok WSA w Gdańsku z 25 sierpnia 2021 r., III SA/Gd 86/21, LEX nr 3218315). Wymaga podkreślenia, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona (wyrok WSA w Gliwicach z 14 stycznia 2021 r., III SA/Gl 420/20, LEX nr 3121496, wyrok WSA w Gdańsku z 25 sierpnia 2021 r., III SA/Gd 86/21, LEX nr 3218315). Inaczej kwestię tę przedstawiając, niedopuszczalne jest przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK 2000/1/3 , LEX nr 39282).

W konsekwencji przyjąć trzeba, że tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być regulowane treścią rozporządzenia. W niniejszej sprawie jednakże kwestie te zostały uregulowane treścią rozporządzenia, co nie może znaleźć akceptacji.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 i art. 92 w zw. z przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego, niedopuszczalna jest w systemie prawa powszechnie obowiązującego żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu (por. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98). Niedopuszczalne jest poprzestanie na blankietowej regulacji ustawowej i "pozostawienie organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek". Ten wymóg zamieszczenia wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej bezpośrednio w tekście ustawy "musi być stosowany ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności" (por. wyrok TK z 25 maja 1998 r., U 19/97). Zastrzeżenie wyłączności ustawowej w regulowaniu sfery wolności i praw człowieka należy rozumieć dosłownie, "z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97; por. też wyroki TK z: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09). To w ustawie powinien się zatem znaleźć zasadniczy trzon regulacji prawnej, natomiast przepisy upoważniające, takie jak art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń powinny zawierać precyzyjne i wyczerpujące wskazania odnośnie do tego, jakie uszczegółowiające kwestie techniczne mogłyby zostać uregulowane w rozporządzeniu jako akcie podustawowym.

Należy podkreślić, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej.

Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej (tak WSA w Gliwicach w wyroku III SA/Gl 33/21).

W niniejszej sprawie nie można podzielić stanowiska organu co do tego, że podstawą nałożenia kary pieniężnej był przepis ustawy, a nie przepis rozporządzenia. Ustawa jakkolwiek określa wysokość kary, jednakże ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, którego naruszenie stanowi podstawę nałożenia kary zostało wprowadzone rozporządzeniem. To nie przepis ustawy, lecz rozporządzenia w ocenie Sądu stanowił podstawę ograniczenia przyznanej Konstytucją RP swobody działalności gospodarczej. Jeżeli jednak przepis rozporządzenia, z powołanych wyżej przyczyn, nie mógł stanowić podstawy ograniczenia prawa do prowadzenia działalności gospodarczej, to nałożenie kary pieniężnej nie mogło się ostać.

Nie może ulegać wątpliwości, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (vide: W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6).

Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Wytycznych do wydania rozporządzenia nie można odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawie o zapobieganiu. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 25 sierpnia 2021 r., III SA/Gd 86/21).

W konsekwencji podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ppsa w zw. z art. 135 ppsa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję odwoławczą oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji. Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, na podstawie w art. 145 § 3 ppsa umorzył postępowanie administracyjne. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 kpa. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Przyczyna bezprzedmiotowości postępowania w postaci braku prawidłowej podstawy materialnoprawnej do nałożenia kary administracyjnej, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Jeżeli nie nastąpiło naruszenie prawa podlegające karze pieniężnej, to nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej nałożenia i postępowanie administracyjne należało umorzyć w całości.

W związku z umorzeniem postępowania administracyjnego nie zachodzi potrzeba omawiania pozostałych zarzutów procesowych skargi, gdyż postępowanie administracyjne nie powinno być prowadzone.

Powodem uchylenia decyzji i umorzenia postępowania były opisane wyżej wady regulacji ustawowej i omówionego rozporządzenia w sprawie zakazów. Nie zachodziła zatem konieczność przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu z wyroku Sądu Rejonowego w C. [...].

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, a zasądzona kwota obejmuje uiszczony wpis od skargi.

-----------------------

str. 12