Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 404/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 136
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. S. i R. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących P. S. i R. S., kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda ..( dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. G., R. G., E. S., A. S., J. J., M. K., J. R., T. R., M. S., H. S. i T. P. od decyzji Starosty [...] ( dalej: "Starosta", "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] września 2021 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, etap III - budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr ew. [...] w obrębie ew. [...], jednostka ew. [...], uchylił w całości ww. decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowalny i udzielił pozwolenia na budowę ww. zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, na działce nr ew.: [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] - etap III.

W związku z odwołaniem od ww. decyzji, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sprzeciw na decyzję Wojewody [...] [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., wniósł inwestor.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego

2021 r., sygn. akt: VII SA/Wa 175/21, oddalił powyższy sprzeciw.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2021 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej etap III - budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. G., R. G., E. S., A. S., J. J., M. K., J. R., T. R., M. S., H. S. i T. P..

Wojewoda [...] po rozpoznaniu ww. odwołania, wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] i wskazał, że w jego ocenie zaskarżona decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...], podlega uchyleniu, ponieważ analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa.

Organ podniósł, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W przypadku spełnienia przez Inwestora wszystkich wymagań, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego.

Wojewoda wyjaśnił, że w sytuacji stwierdzenia niezgodności planowanej inwestycji z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada w drodze postanowienia, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy, obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po bezskutecznym upływie tego terminu wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy przypomniał, że Starosta przed wydaniem zaskarżonej decyzji, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w dokumentacji projektowej. Organ powiatowy kilkukrotnie przedłużał inwestorowi termin na uzupełnienie dokumentacji projektowej. Następnie inwestor w dniu 25 sierpnia 2021 r. przedłożył do organu powiatowego swoje wyjaśnienia, a także poprawiony projekt budowlany.

Wojewoda wskazał, że przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, stanowiący podstawę do nałożenia obowiązku usunięcia, w wyznaczonym terminie, stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 odnosi się do wad materialnych dołączonej do wniosku dokumentacji budowlanej, a więc takich które mogą być sprawdzane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie analizy merytorycznej po skutecznym wszczęciu postępowania w sprawie o pozwolenia na budowę. Z uwagi na skutek niezastosowania się przez adresata do wezwania, wydane postanowienie wzywające musi być jasne, precyzyjne, dokładnie określać stwierdzone przez organ nieprawidłowości, aby nie powstały jakiekolwiek wątpliwości co do potrzeby i sposobu wykonania obowiązku. Umożliwia to również dokonanie kontroli zasadności wezwania w razie zaskarżenia tego postanowienia w odwołaniu od odmownej decyzji organu. Stwierdzenie zaś braku podstaw do korzystania z instytucji wezwania, o której mowa w art. 35 ust. 3 ustawy, unicestwia zastosowany rygor zastrzeżony na wypadek niewykonania postanowienia w określonym terminie. Ponadto, istotnym elementem postanowienia, wskazanego w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jest obowiązek uzasadnienia stwierdzonych naruszeń.

W ocenie Wojewody [...] zatwierdzona przez organ I instancji dokumentacja projektowa, nie odpowiada przepisom prawa, a jej zatwierdzenie było przedwczesne.

Organ odwoławczy wskazał, że pierwszym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej, w procesie zmierzającym do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jest zbadanie zgodności złożonego projektu z ustaleniami planu miejscowego.

Wojewoda przypomniał, że zgodnie z obowiązującą na terenie inwestycji uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...]z dnia [...] czerwca 2011 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zwaną dalej "mpzp", działki o nr ew. [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], położone są na terenie oznaczonym w planie symbolem [...]. Zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 2 mpzp, tereny oznaczone tym symbolem przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Organ wskazał, że ustalenia szczegółowe dla powyższego terenu zostały określone w § 17 mpzp. Jak wynika z zawartych w ww. paragrafie ustaleń, plan na tym terenie ustala przeznaczenie podstawowe jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (realizowaną w formie budynków wolnostojących lub bliźniaczych).

Zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 13 mpzp, dopuszcza się na działce usytuowanie więcej niż jednego budynku o funkcji podstawowej pod warunkiem takiego ich usytuowania względem siebie, aby możliwy był w przyszłości podział terenu na działki zgodny z parametrami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ustalonymi w przepisach szczegółowych planu. Dla przedmiotowego terenu szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem (odpowiednio zgodnie z ustaleniami § 11, stanowią, że: w przypadku realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego o podziale między lokalami w pionie, gdy powierzchnia użytkowa podstawowa jednego z tych lokali przekracza 80 m2 lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej - 600 m2 na każdy lokal lub segment bliźniaka lub według rysunku planu (§17 pkt 7 lit. a tir. 2 mpzp), a także dopuszczalne jest obniżenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych o 10 %, jeżeli z działek wydziela się lub poszerza drogi (§17 pkt 7 lit. a tir. 6 mpzp).

Wojewoda wskazał, że jak wynika z projektu budowlanego, na działce inwestycyjnej stanowiącej cztery działki - nr ew. [...], zaprojektowano budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej. W skład projektowanych budynków oznaczonych na rysunku pn. "Projekt zagospodarowania terenu" (oznaczonych jako 9, 10, 11, 12) wchodzą budynki, które wydzielone są w pionie na dwa samodzielne lokale (A i B) o łącznej powierzchni użytkowej 365,95 m2. Użyta w § 17 pkt 7 lit. a tir. 2 mpzp, definicja powierzchni użytkowej podstawowej nie znajduje się w treści mpzp. Wojewoda argumentował, że co prawda § 6 pkt 18 mpzp określa definicję powierzchni użytkowej - cyt. powierzchnia użytkowa (liczona dla potrzeb określenia liczby miejsc postojowych) - powierzchnie pomieszczeń, na wszystkich kondygnacjach, służących do zaspokojenia potrzeb związanych bezpośrednio z przeznaczeniem całego budynku lub jego części; "pow. uż", jednakże liczona jest ona dla potrzeb miejsc postojowych, a nie dla ustalenia minimalnej powierzchni nowotworzonej działki budowlanej przeznaczonej dla jednego lokalu.

Zdaniem Wojewody, Starosta [...] nie wyjaśnił w treści decyzji, przez co rozumie powierzchnię użytkową podstawową, natomiast w trakcie rozpatrywania sprawy, inwestor dokonał zmian w części projektów architektoniczno-budowlanych dla każdego z przewidzianych budynków, w której użył sformułowania "powierzchnia podstawowa" powołując się na normę PN-ISO 9832.1997.

Ponadto w ocenie Wojewody, organ powiatowy nie rozważył czy w sprawie istnieje możliwość obniżenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek o 10 %. Wojewoda zgodził ze stanowiskiem, że organ nie jest uprawniony do kwestionowania podziałów nieruchomości, jednakże mając na względzie § 17 pkt 3 mpzp, który określa zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego- zgodnie z ustaleniami § 8 mpzp, w tym mając na uwadze treść § 8 ust. 3 pkt 13 mpzp i § 17 ust. 7 lit. a mpzp, organ na etapie sprawdzania dokumentacji projektowej jest zobligowany do zweryfikowania możliwości obniżenia minimalnej powierzchni działki budowlanej, na której zlokalizowany ma zostać budynek.

W niniejszej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej winien zdaniem Wojewody zweryfikować, czy dla działki budowlanej (nie wnikając w sposób jej powstania), możliwe jest dokonanie zabudowy zgodnej z ustaleniami § 17 pkt 7 lit. a mpzp, przy czym na szczególną uwagę zasługuje § 17 pkt 3 mpzp - który nakłada na organ obowiązek ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zgodnie z ustaleniami § 8.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego zawierającego definicję legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jest to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku.

Prawidłowa wykładnia ww. art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego powinna być dokonana przy uwzględnieniu definicji budynku określonej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Skoro budynek jest również obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, powinien posiadać instalacje zapewniające możliwość użytkowania go zgodnie z jego przeznaczeniem oraz powinien być wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że nie jest w stanie w sposób jednoznaczny stwierdzić zgodności inwestycji z przepisami prawa, w tym nie może dokonać niezbędnych sprawdzeń wynikających z nałożonego na niego obowiązku zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Organ wojewódzki nie jest w stanie określić w sposób jednoznaczny, czy wydając zaskarżoną decyzję, organ I instancji dokonał wszystkich niezbędnych sprawdzeń zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a także czy poprawnie przeprowadził procedurę zmierzającą do wydania decyzji kończącej, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, ponadto organ zobligowany jest do zebrania w sposób wyczerpujący materiału sprawy i do wnikliwego jego rozpatrzenia. Treść przepisu art. 77 § 1 k.p.a., należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie.

W ocenie Wojewody [...] zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty z dnia [...] września 2021 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ instancji, ponieważ postępowanie w sprawie nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że organ I instancji nie dokonał w sposób nie budzący wątpliwości sprawdzenia planowanego zamierzenia budowlanego z przepisami mpzp.

Pośrednio treść przepisu art. 138 § 2 k.p.a., wskazuje jako przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wadliwość procesową, wynikającą przede wszystkim z naruszenia zasad postępowania. Konsekwencją takiego postrzegania tej normy jest możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z ustanowionego nią uprawnienia wyłącznie wtedy, gdy czynności procesowe, które należy podjąć w sprawie dla zadośćuczynienia wymogowi legalnego działania należą do czynności objętych regulacją rozdziału 4 działu II kodeksu postępowania administracyjnego. Istotna jest też, wymagana w sposób dorozumiany przez ustawodawcę, koniunkcja przesłanek prawnych, których spełnienie polega nie tylko na odpowiedniej kwalifikacji czynności, ale także na zachowaniu określonego przez art. 138 § 2 k.p.a. ich zakresu.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ wskazał, że w świetle poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń, pozostają one bez wpływu na podjęte przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcie.

Zdaniem Wojewody, organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, powinien ponownie dokonać sprawdzenia projektu budowlanego zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a w przypadku stwierdzenia naruszeń, nałożyć obowiązek ich usunięcia zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a następnie uzasadnić swoje postępowanie w treści decyzji.

W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, że Starosta nie dokonał oceny stanu faktycznego sprawy, przez co zatwierdził projekt budowlany bez należytego sprawdzenia zgodności projektowanej inwestycji z przepisami, co jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Wojewody, analiza akt sprawy i treść uzasadnienia decyzji Starosty z dnia [...] września 2021 r., prowadzi do wniosku, że organ stopnia podstawowego nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie przeprowadził wyczerpującej analizy całości materiału dowodowego w sprawie, naruszając tym samym przepisy art. 7 i 77 k.p.a.

Zdaniem Wojewody [...] kolejne wzywanie inwestora, do usunięcia omówionych naruszeń, wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym i prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, a ponadto wykraczałoby poza zakres kompetencji organu odwoławczego.

Mając na uwadze wskazane powyżej, istotne dla wyniku postępowania uchybienia przepisów prawa procesowego oraz materialnego, organ uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...]września 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sprzeciw od powyższej decyzji, złożyli do sądu administracyjnego P. S. i R. - Wspólnicy spółki cywilnej pod firmą: [...] w [...] ( dalej : "skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej pomimo braku zaistnienia przesłanek do jej wydania.

Na podstawie art. 64c § 5 p.p.s.a. wnieśli o uwzględnienie niniejszego sprzeciwu przez Wojewodę [...] w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, a w przypadku nieskorzystania przez Wojewodę [...] z uprawnień autokontrolnych, wnieśli o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu wyjaśniono istotę regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący podnieśli, że organ I instancji w ich ocenie rozważył czy w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość obniżenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek o 10 % w oparciu o zapisy obowiązującego na terenie inwestycji mpzp.

W tożsamy sposób prezentuje się zdaniem skarżących sytuacja w odniesieniu do wskazania Wojewody, że organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawie winien jest zweryfikować, czy dla przedstawionej działki budowlanej możliwe jest dokonanie zabudowy zgodnej z ustaleniami § 17 pkt 7 lit. a mpzp.

Skarżący przywołując orzecznictwo argumentowali, że organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji.

Wymogom tym w ocenie skarżących, organ odwoławczy nie sprostał, uchylając się w istocie od rozpoznania sprawy. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy uprawniony jest oczywiście do oceny danej kwestii w sposób odmienny, aniżeli uczynił to organ I instancji, ale po pierwsze nic takiego nie wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody, a po wtóre i tak nie uprawnia to organu odwoławczego do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zdaniem skarżących, w przedmiotowej sprawie cały materiał dowodowy został zgromadzony i sprowadza się on do projektu budowlanego i postanowień planu miejscowego, zaś organ I instancji dokonał oceny zgodności przedłożonego przez wnioskodawców projektu ze znajdującymi zastosowanie postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie objętym planowanym zamierzeniem inwestycyjnym.

W ocenie skarżących, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje eksponowana przez Wojewodę kwestia niewyjaśnienia przez organ I instancji definicji powierzchni użytkowej podstawowej. Organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jaki wpływ na wynik sprawy ma omawiana kwestia, a tym bardziej nie zajął żadnego merytorycznego stanowiska w tym przedmiocie.

Następnie skarżący odnieśli się do zapisu § 17 pkt 7 lit. a tiret 2 mpzp, dotyczącego minimalnej powierzchni działki 600 m2 na każdy lokal lub segment bliźniaka, wskazując, że dla spełniania wymagań w powyższym zakresie, wystarczające jest, aby połowa bliźniaka posadowiona była na działce o wskazanej powierzchni.

Wskazali na treść § 17 pkt 7 lit. a) tiret 6 planu miejscowego, zgodnie z którym dopuszczalne jest obniżenie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych o 10%, jeżeli z działek wydziela się lub poszerza drogi. Skarżący argumentowali, że przedmiotowe działki wydzielone zostały na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], a powierzchnia każdej z działek objętej wnioskiem, została skorygowana o 10%, gdyż z każdej z działek wydzielono cześć pod drogi, ustalając powierzchnię każdej z nich ostatecznie na 540 m2.

Ponadto skarżący podnieśli, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie wskazuje, aby organ I instancji dopuścił się tego typu naruszenia przepisów postępowania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zasadniczo bowiem zastrzeżenia Wojewody oscylują zdaniem skarżących wokół braków w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Abstrahując od kwestii, że ze względu na przedstawioną wyżej argumentację jest to twierdzenie mocno dyskusyjne, w orzecznictwie sądów administracyjnych, skarżący wskazali, że powszechnie przyjmuje się, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

Wskazano, że w przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Tymczasem w ocenie skarżących, organ odwoławczy poza lakonicznym wskazaniem, że "kolejne wzywanie Inwestora do usunięcia omówionych naruszeń wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego", swojego stanowiska w powyższym zakresie nie wyjaśnił.

Powyższe rozważania pozostają zdaniem skarżących w sprzeczności z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Formułując zarzuty pod adresem organu I instancji w zakresie niewyjaśnienia pewnych kwestii, Wojewoda konstatuje to twierdzeniem o potrzebie kolejnego wzywania inwestora do usunięcia omówionych naruszeń, przy czym to "omówienie" nie wskazuje na żadne konkretne naruszenia, a stanowi zbiór skądinąd słusznych orzeczeń, jednakże bez odniesienia ich do stanu faktycznego i prawnego sprawy niniejszej.

Organ w odpowiedzi na sprzeciw podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wniesiony sprzeciw był zasadny.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2022 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której skarżący wnieśli sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Decyzja objęta sprzeciwem zapadła po ponownym rozpatrzeniu odwołania E. G., R. G., E. S., A. S., J. J., M. K., J. R., T. R., M. S., H. S. i T. P. reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej etap III - budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr ew. [...] w obrębie ew. [...], jednostka ew. [...].

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca określił granice kontroli takiej decyzji przez Sąd, stanowiąc że rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia się jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona została możliwość oceny prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd nie ocenia bowiem istoty sprawy, lecz bada, czy w konkretnych jej realiach, organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy.

Ratio legis kontroli decyzji kasacyjnej leży bowiem w wyeliminowaniu z praktyki organów odwoławczych tych przypadków, w których odesłanie sprawy do I instancji jest nieuzasadnione i przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Użycie w analizowanym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Termin "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", wymaga interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.

Warto też wskazać, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, dotyczyć powinno sytuacji wyjątkowych, bowiem stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja Wojewody, została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie przed organem I instancji, nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa, niezgodna z przepisami jest też dokumentacja projektowa przedłożona przez inwestora, zaś jej zatwierdzenie było przedwczesne.

Sąd nie podziela powyższego poglądu z następujących powodów.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przyczynami wydania decyzji kasacyjnej, było w ocenie Wojewody:

- niewyjaśnienie przez organ I instancji co rozumie pod pojęciem powierzchni użytkowej podstawowej

- konieczność zweryfikowania, czy dla przedstawionej działki budowlanej (nie wnikając w sposób jej powstania) możliwe jest dokonanie zabudowy zgodnej z ustaleniami § 17 pkt 7 lit. a mpzp,

- nierozważenie przez organ I instancji czy w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość obniżenia minimalnej powierzchni nowowydzielanych działek o 10 %.

Wbrew stanowisku Wojewody kwestia możliwości obniżenia minimalnej powierzchni nowowydzielanych działek o 10 %, została przez organ i instancji w sposób klarowny wyjaśniona w uzasadnieniu jego decyzji.

Starosta na str. 7 decyzji wyraźnie wskazał, że "zgodnie z zapisami § 17 pkt 7 ppkt a tiret 2 mpzp, wymagana minimalna powierzchnia działki to 600m2. Zgodnie z posiadaną przez organ architektoniczno-budowlany informacją z rejestru gruntów, powierzchnia każdej inwestowanej działki wynosi 540 m2. Obniżenie minimalnej powierzchni jest dopuszczone o 10% dla nowowydzielanych działek w przypadku wydzielenia lub poszerzenia drogi. Inwestorzy przedkładając decyzję o podziale nieruchomości nr [...] z dnia [...].10.2017 roku wydaną przez Wójta Gminy [...], potwierdzającą pomniejszenie powierzchni działek inwestowanych pod drogę, mogli skorzystać z zapisu mpzp (§17 pkt 7 ppkt a tiret 6)".

Należy zatem stwierdzić, że Starosta poddał powyższą kwestię analizie oraz ocenił, że decyzja podziałowa Wójta gminy [...], potwierdza pomniejszenie inwestowanych działek pod drogę. Umożliwia to zatem inwestorowi, realizację zabudowy planowanej na działkach objętych wnioskiem o powierzchni 540 m2 każda, co jest zgodne z zapisami planu miejscowego.

Nie jest także w ocenie Sądu zasadne stwierdzenie Wojewody, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, powinien zweryfikować, czy dla przedstawionej działki budowlanej (nie wnikając w sposób jej powstania), możliwe jest dokonanie zabudowy zgodnej z ustaleniami § 17 pkt 7 lit. a mpzp.

Weryfikacja taka, została wbrew stanowisku Wojewody przeprowadzona przez organ I instancji ( str. 7 uzasadnienia decyzji).

Starosta wyraźnie wskazał, że w jego ocenie przedłożony projekt budowlany, jest zgodny z podstawą planistyczną, uchwałą numer [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. (...) "Zapisy planu są jednoznaczne i dopuszczają taką zabudowę na terenie oznaczonym symbolem planistycznym jako [...]. Zgodnie z zapisami rozdziału 11 planu, § 17 - przeznaczeniem podstawowym terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (realizowana w formie budynków wolno stojących lub bliźniaczych)."

Wojewoda nie wyjaśnił w jakim zakresie i według jakich kryteriów, miałaby być dokonywana ta weryfikacja.

Organ odwoławczy przytacza natomiast definicję legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego, a następnie w sposób niezrozumiały nakazuje organowi I instancji dokonanie sprawdzeń wynikających z nałożonego na niego obowiązku zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z tego ogólnikowego stwierdzenia w żaden sposób nie wynika, jakich to dodatkowych sprawdzeń miałby dokonać Starosta, który przecież jednoznacznie stwierdził zgodność planowanej inwestycji z planem miejscowym.

Nie było przeszkód, by organ odwoławczy sam dokonał merytorycznej oceny zajętego przez organ I instancji stanowiska. Wojewoda mógł także odmiennie od organu I instancji ocenić zgodność inwestycji z planem miejscowym, jednak ocena taka nie wynika z uzasadnienia jego decyzji. Prowadzi to do zdaniem Sądu do wniosku, że Wojewoda w tym zakresie uchylił się od merytorycznej oceny decyzji, zlecając jednocześnie organowi dokonanie ustaleń, których w sposób precyzyjny nie określił.

Niezależnie od tego, odmienna ocena inwestycji dokonana przez organ odwoławczy, nie mogła być podstawą wydania decyzji kasacyjnej. Jak bowiem trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 226/20, LEX nr 3053115 "Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie natomiast znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena".

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie, cały niezbędny materiał dowodowy w postaci projektu budowlanego i postanowień planu miejscowego, został zgromadzony. Starosta natomiast dokonał oceny zgodności przedłożonego przez skarżących projektu ze znajdującymi zastosowanie postanowieniami mpzp obowiązującego na terenie planowanej inwestycji.

Należy zdaniem Sądu zgodzić się ze skarżącymi, że bez wpływu na wynik sprawy, pozostaje eksponowana przez Wojewodę kwestia niewyjaśnienia przez organ I instancji definicji powierzchni użytkowej podstawowej. Wojewoda nie wyjaśnił bowiem jaki wpływ na wynik sprawy ma omawiana kwestia oraz ponownie, nie zajął żadnego merytorycznego stanowiska w tym przedmiocie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji połączono tę kwestię z treścią § 17 pkt 7 lit. a tiret 2 mpzp. Zgodnie z tym przepisem: "Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN1 i MN la ustala się: 7) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem-odpowiednio zgodnie z ustaleniami § 11, ponadto plan ustala:

a) minimalna powierzchnia nowotworzonej działki budowlanej: w przypadku realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego o podziale między lokalami w pionie, gdy powierzchnia użytkowa podstawowa jednego z tych lokali przekracza 80m2 lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej - 600m2 na każdy lokal lub segment bliźniaka lub według rysunku planu".

Zdaniem Sądu przytoczony zapis planu miejscowego jest jasny i nie budzi wątpliwości. Przewiduje minimalną powierzchnię działki 600 m2 na każdy lokal lub segment bliźniaka, a wymóg ten jak już wspomniano został spełniony z uwagi na zapis §17 pkt 7 ppkt a tiret 6 mpzp, zgodnie z którym dopuszczalne jest obniżenie minimalnej powierzchni nowowydzielanych działek budowlanych o 10%, jeżeli z działek wydziela się lub poszerza drogi. Przedmiotowe działki wydzielone zostały na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], a powierzchnia każdej z działek objętej wnioskiem, została skorygowana o 10%, gdyż z każdej z działek wydzielono cześć pod drogi, ustalając powierzchnię każdej z nich ostatecznie na 540 m2.

Niezależnie od powyższych uchybień organu odwoławczego, wskazać należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody, nie wynika jasno, dlaczego uznał, że organ I instancji dopuścił się tego typu naruszenia przepisów postępowania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu swojej decyzji, Wojewoda kilkakrotnie powtarza ogólnikowe stwierdzenie o konieczności dokonania sprawdzenia dokumentacji projektowej z obowiązującymi przepisami. Konieczność dokonania tych sprawdzeń jest kwestią oczywistą i Starosta, jak wskazano wywiązał się z tego obowiązku.

W zakresie uzasadnienia swojego stanowiska co do konieczności wydania decyzji kasacyjnej, organ odwoławczy ogranicza się wyłącznie do przytoczenia treści przepisów, nie wskazując w uzasadnieniu, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdza jedynie, że "kolejne wzywanie Inwestora do usunięcia omówionych naruszeń wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego", ale w żaden sposób tego stanowiska nie wyjaśnia.

Wojewoda naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Dla prawidłowości zastosowania decyzji kasacyjnej konieczne było bowiem wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., co wypełniłoby dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

Obowiązkiem Wojewody będzie zatem ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego stosownie do art. 136 k.p.a. ( jeżeli organ w świetle uzasadnienia decyzji organu I instancji dostrzeże taką konieczność) i orzeczenie co do istoty sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.