Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 901/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 2 pkt 11
journal: Dz.U. 2011 nr 116 poz 675
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Danuta Kania (spr.), Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego L. K. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.", uchylił rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie zwolnienia L.K. ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] stycznia 2014 r., ustalił nową datę zwolnienia ze służby stałej w Straży Granicznej na dzień [...] kwietnia 2014 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zawiesił [...] SG L.K. w czynnościach służbowych na okres od dnia [...] listopada 2012 r. do dnia [...] stycznia 2013 r. w związku z przedstawieniem ww. funkcjonariuszowi przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w L. delegowanego do Prokuratury Apelacyjnej w L. zarzutów popełnienia czynów z art. 228 § 1 k.k., art. 228 § 3 k.k. i art. 231 § 1 k.k. (sygn. akt [...]). Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej przedłużył wyżej wymienionemu okres zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w B. poinformował Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, iż w dniu [...] marca 2013 r. wydał postanowienie o przedstawieniu [...] SG L.K. zarzutu popełnienia przestępstwa wyczerpującego dyspozycję art. 228 § 4 k.k. w zw. z art. 228 § 3 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. (sygn. akt [...]). W związku z powyższym, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zawiesił wyżej wymienionego w czynnościach służbowych na okres od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] lipca 2013 r., a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. przedłużył zawieszenie w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego.

W dniu [...] października 2013 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w L. delegowany do Prokuratury Apelacyjnej poinformował Komendanta [...] o Oddziału Straży Granicznej, że postanowieniem Zastępcy Prokuratora Generalnego z dnia [...] września 2013 r. termin trwania śledztwa w sprawie o sygn. akt [...] przeciwko L.K. i innym został przedłużony do dnia [...] kwietnia 2014 r. Ponadto Prokurator poinformował, że do ww. sprawy dołączono prowadzone w Prokuraturze Rejonowej w B. przeciwko wyżej wymienionemu śledztwo w sprawie o sygn. akt [...].

Pismem nr [...] z dnia [...] listopada 2013 roku funkcjonariusz został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej.

W odpowiedzi na powyższe L.K. pismem z dnia [...] listopada 2013 r. wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w B. [...] Wydział Karny z dnia [...] marca 2013 r., sygn. akt [...] w przedmiocie nieuwzględnienia wobec niego wniosku o zastosowanie tymczasowego aresztowania. Ponadto wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby do czasu ukończenia postępowania karnego, ewentualnie o przedłużenie okresu postępowania administracyjnego do czasu ukończenia postępowania karnego.

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, działając na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), zwolnił L.K. ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] stycznia 2014 r.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem odwołania L.K., który wniósł o jego uchylenie zarzucając naruszenie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na braku wszechstronnego rozpoznania sprawy oraz braku odniesienia się organu w uzasadnieniu decyzji do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności braku wskazania konkretnych okoliczności dotyczących skarżącego, które powodują negatywne konsekwencje dla organu w przypadku dalszego jego pozostania w służbie oraz nierozważenie indywidualnego interesu skarżącego.

Komendant Główny Straży Granicznej nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania.

Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] marca 2014 r. wskazał, iż podstawę materialnoprawną zwolnienia L.K. ze służby stanowi art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z którym funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Powyższy przepis ma charakter fakultatywny, a decyzja przełożonego w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu upływu dwunastomiesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych wydawana jest w oparciu o uznanie administracyjne, po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Inaczej mówiąc, ustawa pozwala na wybór następstwa prawnego w przypadku zaistnienia przesłanki przewidzianej w art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej. W zakresie decydowania o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w sytuacji określonej w omawianym przepisie ustawodawca pozostawił zatem właściwemu organowi luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego.

Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie bezsporne pozostaje, że skarżący na dzień wydania zaskarżonej decyzji pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych przez okres ponad 12 miesięcy. W tym czasie nie ustały przesłanki stanowiące podstawę tego zawieszenia.

Zaznaczył, iż art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej nie uzależnia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby od wyniku prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego, lecz od okresu zawieszenia w czynnościach służbowych spowodowanego prowadzeniem postępowania karnego. Zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie ww. przepisu jest możliwe bez konieczności czekania do momentu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w prowadzonej przeciwko niemu sprawie karnej, brak jest bowiem bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zakończeniem postępowania karnego.

Stwierdził, iż organ I instancji, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, wziął pod uwagę zarówno słuszny interes strony, jak i interes społeczny. Nie ulega wątpliwości, że interesem społecznym jest interes służby, który w danym stanie faktycznym jest sprzeczny z interesem strony i wzajemnie się z nim wyklucza, bowiem w stosunku do skarżącego toczy się postępowanie karne przed sądem o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, którego charakter jest rażąco sprzeczny ze stawianymi przed Strażą Graniczną zadaniami, a także stawia pod znakiem zapytania właściwe wykonywanie przez funkcjonariusza obowiązków służbowych. Postawione skarżącemu w postępowaniu karnym zarzuty pozostają w związku z pełnioną służbą, co w konsekwencji uniemożliwia pozostawienie go w służbie. Podstawą zwolnienia ze służby pozostaje jednakże fakt, że pozostawienie w służbie funkcjonariusza zawieszonego w czynnościach służbowych, który ich nie realizuje od siedmiu lat, jest w konflikcie z interesem formacji. Niemożność wykonywania obowiązków służbowych przez skarżącego powoduje dezorganizację pracy innych funkcjonariuszy, dlatego też interes społeczny, który wyraża się w prawidłowym realizowaniu przez formację jej ustawowych zadań, należy uznać za nadrzędny w stosunku do słusznego interesu strony.

Organ odwoławczy powołał również fragmenty wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2008 r. o sygn. akt I OSK 1506/2008 oraz z dnia 13 kwietnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1886/10.

Wskazał nadto, iż przewidziana art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby nie przesądza o winie funkcjonariusza. Ustawodawca przewidział sytuację, gdy zarzuty stawiane funkcjonariuszowi okażą się niezasadne, gdy postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania ze względu na okoliczności wskazane w art. 17 § 1 pkt 1 - 3 i 6 k.p.k. Wówczas zgodnie z dyspozycją art. 46a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusz może być przywrócony do służby.

Organ odwoławczy zauważył również, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, bowiem nie rozpoznał wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby. Naruszenie to nie rzutuje jednak na prawidłowość końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Straży Granicznej zostało wszczęte z urzędu, zatem - mając na uwadze treść art. 98 § 1 k.p.a. - wniosek strony o zawieszenie postępowania nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie. W tej sytuacji brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji wyjaśnił bowiem wszystkie okoliczności sprawy i dokonał prawidłowej jej oceny pod względem faktycznym i prawnym.

Końcowo organ odwoławczy zaznaczył, iż uwzględniając treść art. 130 § 1 i § 2 k.p.a., niezbędne było uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w części dotyczącej daty zwolnienia funkcjonariusza ze służby z uwagi na konieczność ustalenia nowej daty tego zwolnienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2014 r. L.K. zarzucił:

1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz brak wyczerpującego oraz przekonującego uzasadnienia, a w szczególności niewskazanie konkretnych okoliczności dotyczących skarżącego, które powodują negatywne konsekwencje dla organu w przypadku dalszego pozostania skarżącego w służbie, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania i niepodanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności, a także przytoczenie w uzasadnieniu decyzji nieprawdziwych informacji dotyczących osoby skarżącego,

- art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnieniu stanu faktycznego i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela,

- niewydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego w toku postępowania wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia go ze służby do czasu zakończenia postępowania karnego,

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej poprzez uznanie, iż wystarczające do zastosowania tego przepisu są tylko dwie przesłanki, tj. pozostawanie w zawieszeniu przez co najmniej 12 miesięcy oraz brak ustania przyczyn zawieszenia w czynnościach w sytuacji, gdy artykuł ten zawiera zwrot "może zawiesić" co oznacza, że sprawę należy zbadać indywidualnie, stąd dokonano błędnej, dobrowolnej interpretacji oraz pominięto w procesie decyzyjnym fakultatywny charakter zwolnienia,

- przekroczenie granic uznania administracyjnego poprzez zwolnienie skarżącego ze służby, pomimo że identyczna sankcja nie została zastosowana wobec pozostałych funkcjonariuszy Straży Granicznej znajdujących się w tożsamej sytuacji faktycznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozkazu personalnego Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.,

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych,

3) stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu,

4) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W motywach skargi skarżący podał w szczególności, iż skorzystanie przez organ z rozwiązań przyjętych w art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej wymaga wskazania realnie istniejącego powodu, dla którego dalsze pozostawanie funkcjonariusza w służbie godzi w dobro tej formacji. Chodzi tu o konkretne zdarzenia dotyczące zachowania funkcjonariusza w służbie lub w życiu prywatnym, bądź inne okoliczności, których powstanie obiektywnie utrudnia lub uniemożliwia należyte wykonywanie przez niego obowiązków służbowych i prowadzi do wniosku, że dalsze jego pozostawanie w służbie godzi w dobro tej służby. Z tego względu sam fakt wszczęcia przeciwko skarżącemu postępowania karnego, bez analizy okoliczności konkretnego przypadku i bez zgromadzenia rzetelnych dowodów wskazujących na konkretne uchybienia funkcjonariusza, nie może stanowić podstawy do zwolnienia go ze służby na podstawie ww. przepisu, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący nie przyznaje się do popełnienia zarzucanych mu w postępowaniu karnym czynów.

Skarżący zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, poza jego lapidarną częścią mającą odnosić się do realiów niniejszej sprawy, nie spełnia wymogów stawianych przez przepis prawa. Sprzeczne jest bowiem z materiałem dowodowym stwierdzenie, że "przeciwko skarżącemu toczy się postępowanie karne przed sądem", oraz że "skarżący nie realizuje zadań jako funkcjonariusz Straży Granicznej od siedmiu lat" w sytuacji, gdy skarżący pozostaje w zawieszeniu od dnia [...] listopada 2012 r. Zatem w niniejszej sprawie organy, bez dokonania koniecznych ustaleń dowodowych, uznały, że zachodzi przyczyna uzasadniająca zwolnienie skarżącego ze służby. Taki sposób postępowania nosi cechy dowolności, a więc nie mieści się w dopuszczalnych prawem granicach działania organów administracji.

Skarżący wskazał również, że dając prymat interesowi społecznemu nad słusznym interesem skarżącego organy nie wskazały, z jakiego powodu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają kwalifikacje skarżącego, jego sytuacja osobista oraz jego cechy jako funkcjonariusza Straży Granicznej na tle innych osób podejrzanych wraz ze skarżącym o popełnienie przestępstwa. Skarżący - jak stwierdził - jest jedyną osobą wydaloną ze służby przed zakończeniem postępowania karnego.

Podał nadto, że jest członkiem Niezależnego Samorządnego Zawiązku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej (NSZZ FSG), zaś w aktach sprawy znajduje się pozytywna opinia Przewodniczącego Zarządu Związku w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby. Organ nie ustosunkował się do tejże opinii jako dowodu w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, iż pozytywna opinia NSZZ FSG nie jest wiążąca dla organu orzekającego w niniejszej sprawie. Podniósł, iż bez wpływu na wynik sprawy pozostaje kwestia nierozpatrzenia wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby do czasu zakończenia postępowania karnego. Postępowanie karne i jego wynik nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej.

Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2014 r. o sygn. akt II SA/Wa 901/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.) funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia.

Treść tego przepisu wskazuje, że do zwolnienia funkcjonariusza na podstawie powyższego przepisu może dojść wyłącznie w sytuacji łącznego spełnienia dwóch przesłanek, tj. upływu 12 miesięcy zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych oraz nieustania przyczyn będących podstawą zawieszenia.

Poza sporem jest, że w niniejszej sprawie 12 - miesięczny okres zawieszenia skarżącego – L.K. w czynnościach służbowych upłynął z dniem 1 listopada 2013 r., zaś toczące się postępowanie karne, będące podstawą zwieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie zostało prawomocnie zakończone. Zatem przesłanki umożliwiające zwolnienie funkcjonariusza w trybie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Podkreślenia jednak wymaga, że decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Świadczy o tym zawarte w analizowanym przepisie sformułowanie "można zwolnić".

Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej określonego działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze. Uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście dowolności organu. Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Ponadto swobodę rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie w następstwie dokładnego wyważenia wchodzących w grę - konkurujących ze sobą - wartości publicznych i indywidualnych.

Decyzje administracyjne oparte na uznaniu administracyjnym nie są wyłączone spod kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, jednakże kontrola ta jest pod pewnymi względami ograniczona. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny opiera się wyłącznie na kryterium legalności, czyli zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Sądowa kontrola decyzji uznaniowych obejmuje przede wszystkim to, czy organ nie wykroczył poza zakres przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania oraz to, czy organ zachował określone prawem wymogi proceduralne. Jeżeli jednak sąd stwierdzi, że działanie organu mieści się w granicach określonych konstrukcją uznania oraz że organ dochował wymogów proceduralnych, nie może objąć kontrolą prawidłowości wyboru przez organ jednej z możliwych opcji rozstrzygnięcia sprawy, jakie daje mu uznanie administracyjne. Wybór rozstrzygnięcia wymyka się bowiem kryteriom prawnym, opiera się zaś na przesłankach celowościowych, słusznościowych, rzetelnościowych i innych tego typu determinantach pozaprawnych. Te natomiast nie mogą być przedmiotem kontroli sądu sprawowanej - jak wyżej wskazano - wyłącznie pod kątem zgodności z prawem.

Z drugiej jednak strony w przypadku decyzji uznaniowych kładzie się szczególny nacisk na ich należyte uzasadnienie. Organ ma wprawdzie swobodę wyboru rozstrzygnięcia w sprawie, jednak aby rozstrzygnięcie to nie miało charakteru niedopuszczalnej decyzji arbitralnej, obowiązkiem organu jest pełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz właściwe ustalenie podstaw prawnych rozstrzygnięcia i ich wykładnia. Rozważania, które doprowadziły organ do wyboru takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, muszą znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.

Podkreślić przy tym należy, że zadaniem uzasadnienia, zwłaszcza decyzji uznaniowej, jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację ogólnej zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia powinny być zatem tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Ponadto, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 1998 r., sygn. akt II SA 96/98, LEX nr 41681).

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] marca 2014 r. nie odpowiada standardom prawidłowego uzasadnienia decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego.

W szczególności, w kluczowym dla oceny rozstrzygnięcia fragmencie uzasadnienia decyzji, w którym organ podjął próbę ważenia interesu społecznego (interesu służby) względem słusznego interesu strony, przywołane zostały okoliczności faktyczne nie znajdujące odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Jak bowiem słusznie zauważył skarżący, nie polega na prawdzie stwierdzenie, że "przeciwko skarżącemu toczy się postępowanie karne przed sądem" oraz że "skarżący nie realizuje zadań jako funkcjonariusz Straży Granicznej od siedmiu lat". Z akt administracyjnych wynika bowiem, co zostało potwierdzone przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu [...] lutego 2015 r., że w przedmiotowej sprawie karnej toczy się nadal postępowanie przygotowawcze, sprawa nie jest zatem na etapie postępowania sądowego. Ponadto skarżący, jak wynika z akt sprawy, pozostaje w zawieszeniu w obowiązkach służbowych od dnia [...] listopada 2012 r. (decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] października 2012 r.). Oznacza to, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji we wskazanej części nie dotyczy skarżącego, lecz stanowi fragment rozstrzygnięcia wydanego względem innego funkcjonariusza Straży Granicznej, który najprawdopodobniej został "przekopiowany" na potrzeby sporządzenia uzasadnienia w niniejszej sprawie.

Tak sporządzone uzasadnienie decyzji w istocie nie poddaje się kontroli Sądu. Obowiązkiem organu w przypadku decyzji uznaniowych jest bowiem rzetelne umotywowanie rozstrzygnięcia w oparciu o zindywidualizowane przesłanki dotyczące konkretnej sprawy administracyjnej. Zaniechanie zaś dopełnienia tego obowiązku, a zwłaszcza powołanie okoliczności sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym powoduje, że zaskarżona decyzja wykracza poza granice uznania administracyjnego i jako taka nosi cechy dowolności.

Zaznaczyć dodatkowo należy, że powyższy, zakwestionowany fragment uzasadnienia decyzji, jest jedynym, w którym organ odnosi się do kwestii uwzględnienia przesłanki interesu publicznego (interesu służby) oraz słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). W dalszej bowiem części organ cytuje fragmenty uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (dotyczące zresztą funkcjonariuszy Policji) nie wskazując jednak w jakim w zakresie poglądy prawne w nich wyrażone mają znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu, decyzja organu wyższego stopnia jakim jest Komendant Główny Straży Granicznej, rozstrzygająca o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, a więc decydująca w istocie o jego dalszej drodze zawodowej, winna zawierać zindywidualizowane, rzetelne i wnikliwe uzasadnienie spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wykazane zaś w niniejszej sprawie braki i zaniedbania organu stanowią o istotnym naruszeniu ww. przepisu, a nadto godzą w zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Konkludując Sąd stwierdza, że omówione powyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.) skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy będzie zobligowany uwzględnić poczynione wyżej uwagi. Odniesie się do wszelkich zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu. Ponownie podda analizie przesłankę słusznego interesu strony oraz interesu społecznego (art. 7 k.p.a.). Weźmie przy tym pod uwagę, że interes publiczny (interes służby) musi być skonkretyzowany w każdej indywidualnej sprawie dotyczącej danego funkcjonariusza, poprzez ustalenie okoliczności faktycznych składających się na ocenę danej sprawy, należycie udowodnionych i wykazanych w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy weźmie również pod uwagę, że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., które z istoty swojej powinno zawierać stanowisko organu wobec zarzutów i wniosków skargi. Odpowiedź organu na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinny zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., sygn. akt III SA 1938/91, publ.: ONSA 1992, nr 2, poz. 45).

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. - jak w pkt 2 sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji wyroku.