Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 504/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 1 pkt 5 i 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Z. i W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 711/14 w sprawie ze skargi J. Z. i W. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 711/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. Z. i W. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał m.in., że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu zarzutów J. i W. Z. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, dotyczącego obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego, wybudowanego na działce numer ewidencyjny [...] w P. przy ul. [...], wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2002 r., znak [...], wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., odmówił uwzględnienia zarzutów.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2002 r. nakazano J. i W. Z. wykonać rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr ewid. [...] w P. ul. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2002 r., znak: [...]. Następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. II SA/Po 2841/02 oddalono skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2002 r. Wyrok ten jest prawomocny. Decyzje te były przedmiotem postępowań nadzwyczajnych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...], odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją własną z dnia [...] października 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję organu wojewódzkiego. Skarga na tą decyzję została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1999/06. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...], [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił uchylenia, na podstawie art. 154 k.p.a. decyzji własnej z dnia [...] października 2002 r. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił uchylenia na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji własnej z dnia [...] października 2002 r. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 22 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję z dnia [...] października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z dnia [...] września 2002 r. Jednakże [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], uchylił ww. decyzję z dnia [...] października 2010 r. i odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] września 2002 r. Wyrokiem z dnia 15 września 2011 r., sygn. IV SA/Po 701/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Organ podał także, że toczy się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowanie z wniosku zobowiązanych o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2002 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2002 r., znak: [...], o nakazie rozbiórki. Wykonalność tych decyzji nie została wstrzymana. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], umorzył postępowanie egzekucyjne, wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], a postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], umorzył postępowanie egzekucyjne, wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], ze względu na błędne wszczęcie dwóch postępowań egzekucyjnych, odrębnych w stosunku do każdego z zobowiązanych.

Wobec uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu 17 września 2012 r. wystawił i przesłał zobowiązanym upomnienie wzywające do dokonania rozbiórki przedmiotowego budynku. Pismem z dnia 26 września 2012 r. W. Z. poinformował, że dokona rozbiórki do 31 maja 2013 r. Pomimo tej deklaracji zobowiązani nie wykonali nakazu rozbiórki. W takiej sytuacji wydano i doręczono zobowiązanym tytuł wykonawczy z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], wzywający J. i W. Z. do rozbiórki budynku gospodarczego. Pismami z dnia 26 czerwca 2013 r. zobowiązani złożyli zarzuty wobec prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, niedopuszczalność egzekucji lub zastosowanego środka egzekucyjnego.

W ocenie organu zarzuty zostały zgłoszone po ustawowym terminie 7 dni wynikającym z art. 33 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż doręczenie nastąpiło do rąk pełnomocnika zobowiązanych w dniu 5 czerwca 2013 r., a zarzuty wniesiono w dniu 26 czerwca 2013 r. Z tych względów nie mogą być rozpoznane. Organ jednak odniósł się do zarzutów i wskazał, że nie są uzasadnione. Nie zachodzi bowiem niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego. Obowiązek rozbiórki jest cały czas aktualny. Fakt prowadzenia postępowania zażaleniowego w stosunku do postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego nie powoduje niewykonalności obowiązku.

Na to postanowienie W. i J. Z. wnieśli odwołanie, w którym domagali się uchylenia tego postanowienia.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał stan faktyczny sprawy. Nadto podał, że w dniu [...] lipca 2013 r. organ powiatowy wydał postanowienie nr [...], nakładające na skarżących grzywnę w wysokości 35.045,68 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W postanowieniu tym organ określił termin i konsekwencje braku wpłacenia grzywny, czy wykonania rozbiórki. Organ II instancji podał, że przedmiotowy tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. spełnia wymogi przewidziane w art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie organu wojewódzkiego organ I instancji prawidłowo uznał, że zarzuty zostały zgłoszone po terminie 7 dni od doręczenia tytułu wykonawczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. IV SA/Po 938/13, uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...]. W ocenie Sądu oba organy błędnie przyjęły, że zarzuty zostały wniesione przez zobowiązanych po terminie, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż wpłynęło na niezasadne zawężenie zakresu rozpoznania tego środka zaskarżenia przez organy. Ponieważ jednak organ I instancji, niezależnie od przyjętej przez siebie, formalnej podstawy odmowy uwzględnienia zarzutów, odniósł się do nich również merytorycznie, wystarczające było uchylenie jedynie zaskarżonego postanowienia, aby w ten sposób umożliwić organowi II instancji merytoryczne rozpoznanie zarzutów.

Wojewódzki [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...].

W uzasadnieniu organ podał, że skutek doręczenia tytułu wykonawczego zobowiązanym nastąpił 19 czerwca 2013 r., zaś pisma z zarzutami zostały wniesione przez oboje zobowiązanych w dniu 26 czerwca 2013 r., a więc z zachowaniem siedmiodniowego terminu z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustosunkowując się do zgłoszonych przez skarżących zarzutów z art. 33 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz niedopuszczalności egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego organ wskazał, że były one bezzasadne. Obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego wynikający z prawomocnej ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2002 r. jest wymagalny i może być egzekwowany w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r. Nie można więc mówić o niedopuszczalności egzekucji. Fakt złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2002 r. pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Tym bardziej, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002 r., znak: [...] i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r.

Organ II instancji podał, że organ powiatowy wydał w dniu 17 września 2012 r. upomnienie z zagrożeniem wzywające J. i W. Z. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] września 2002 r. rozbiórki budynku gospodarczego. Następnie w dniu [...] czerwca 2013 r. organ powiatowy wystawił tytuł wykonawczy nr [...] wzywający J. Z. i W. Z. do wykonania nałożonego obowiązku. Z tą datą nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W ocenie organu w przypadku obowiązków o charakterze niepieniężnym istnieje możliwość zastosowania środków wymienionych w art. 1a pkt 12 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś w przypadku obowiązków wynikających z ustawy Prawo budowlane, zgodnie z doktryną i orzecznictwem następuje ograniczenie do dwóch środków egzekucyjnych, tj. grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Organ powiatowy zastosował grzywnę w celu przymuszenia, jako tą mniej uciążliwą dla zobowiązanego, niż wykonanie zastępcze (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Oznacza to dopuszczalność zastosowanego środka egzekucyjnego jak i postępowania egzekucyjnego. Organ podkreślił, że rozbiórka budynku gospodarczego jest możliwa. Trudności techniczne czy też ekonomiczne (jak problemy finansowe) w wyegzekwowaniu decyzji nie stanowią o jej niewykonalności. Zarzut skarżących co do niewykonalności obowiązku jest chybiony. Organ II instancji na zakończenie podał, że mimo, iż odmowa uwzględnienia wniesionych zarzutów przez organ powiatowy nastąpiła ze względu na uchybienie terminu to utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie ze względu na merytoryczne argumenty wskazane w tym postanowieniu.

W dniu 23 czerwca 2014 r. J. i W. Z. wnieśli skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r.

W skardze domagali się uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wnosili również o zawieszenie postępowania na mocy art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2232/13, oraz o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 33 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na odmowie zastosowania ww. przepisu w sytuacji gdy egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna, w świetle jej zależności od losów postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organów nadzoru budowlanego,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 35 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na jego niezastosowaniu, pomimo, iż w przedmiotowej sprawie występuje uzasadniony przypadek, w którym możliwe jest wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, albowiem prawdopodobnym jest, w świetle wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji leżącej u podstaw prowadzonej egzekucji, że egzekucja okaże się bezzasadna i bezcelowa,

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 124 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu przyczyn, dla których organ uznał, że toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji organów nadzoru budowlanego pozostaje bez wpływu na możliwość prowadzenia egzekucji w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu merytorycznym wyroku wskazał, że podstawę zgłoszenia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej stanowić mogą wyłącznie wymienione w przepisie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przesłanki. Po upływie terminu do wniesienia zarzutów, nie można już uzupełniać zarzutów zgłoszonych w terminie, powołując nowe ich podstawy. Ani organ odwoławczy, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy (odpowiednio) w zażaleniu, skardze czy skardze kasacyjnej. Organ nie ma przy tym obowiązku z urzędu badać, czy wskazana przez zobowiązanego podstawa prawna zarzutu jest adekwatna do jego uzasadnienia. Uznanie za dopuszczalne zmiany podstawy prawnej zarzutu w sprawie postępowania egzekucyjnego po terminie do jego złożenia nie tylko powodowałoby obejście przepisów dotyczących terminu na dokonanie czynności procesowej, ale także przerzucałoby konieczność rozpoznawania tego zarzutu po raz pierwszy albo przez organ odwoławczy, albo przez sąd administracyjny. Zatem podstawą oceny mogą być jedynie zarzuty expressis verbis sformułowane przez skarżących w pismach z dnia 26 czerwca 2014 r., obejmujących zgłoszone zarzuty z pkt 5 i 6 art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Odnosząc się do ww. zarzutów Sąd wojewódzki wskazał, że stosownie do treści art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zgodnie z art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w sytuacji gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, przystępuje on do egzekucji z urzędu na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie bezzasadny był zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Decyzja z dnia [...] września 2002 r. dotycząca obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego jest prawomocna i ostateczna. Skarżący mimo upomnienia, a nawet zobowiązania się do rozbiórki budynku nie wykonali nałożonego na nich obowiązku. Egzekucja administracyjna w tej sprawie była i jest dopuszczalna (art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W przypadku obowiązków o charakterze niepieniężnym istnieje możliwość zastosowania środków wymienionych w art. 1a pkt 12b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś w przypadku obowiązków wynikających z ustawy prawo budowlane zgodnie z doktryną i orzecznictwem następuje ograniczenie do dwóch środków egzekucyjnych, tj. grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Organ I instancji zastosował grzywnę w celu przymuszenia, jaka mniej uciążliwą dla zobowiązanego, niż wykonanie zastępcze (art. 7 § 2 , art. 30 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Rozbiórka budynku gospodarczego jest możliwa. Nie można więc uznać, że niedopuszczalne było zastosowanie tego środka egzekucyjnego. Trudności techniczne czy też ekonomiczne (jak problemy finansowe) w wyegzekwowaniu decyzji nie stanowią o jej niewykonalności. Wykonanie zastępcze jest bardziej uciążliwe. Zgodnie z art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polega na zleceniu innej osobie wykonania czynności do której był obowiązany na koszt i ryzyko zobowiązanego. Wykonanie zastępcze wprowadza do postępowania egzekucyjnego nowy podmiot – wykonawcę, który zgodnie z art. 132 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji decyduje czy odstąpi od dalszego prowadzenia wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania grzywny to zobowiązany pozostaje głównym podmiotem decydującym o wykonaniu obowiązku. Może on w każdym czasie wykonać obowiązek a tym samym uchronić się od konieczności zapłacenia grzywny, zgodnie bowiem z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nie bez znaczenia w sprawie jest ustalenie, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2013 r. o nałożeniu grzywny z uwagi na brak zaskarżenia jest ostateczne. Niedopuszczalność zastosowanego środka o jakim mowa w art. 33 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obejmuje sytuacje, w których zastosowano środek egzekucyjny nie wymieniony w ustawie bądź wyraźnie zakazany do stosowania w odniesieniu do konkretnej egzekucji, co miejsca w sprawie nie miało. Twierdzenie, że zastosowany środek jest niedopuszczalny, gdyż spowoduje nieodwracalne skutki natury faktycznej i prawnej nie zasługuje na uwzględnienie, godzi bowiem w samą istotę tego środka mającego na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

Bezzasadny był również, zdaniem Sądu, zarzut co do niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Rozbiórka budynku gospodarczego jest bowiem możliwa. Trudności natury ekonomicznej nie są przesłanką pozwalającą uznać, że nałożony obowiązek jest niewykonalny. Wskazywanie przez skarżących na fakt złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002 r. nie jest okolicznością wskazującą na uznanie zarzutów za uzasadnione. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez skarżących w dniu 6 czerwca 2013 r. nie było przyczyną wszczęcia postępowania egzekucyjnego decyzji rozbiórkowej, jak sugerowali skarżący. W niniejszej sprawie skarżący przed złożeniem tego wniosku składali wnioski o wznowienie postępowania o uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a., składali wnioski o wstrzymanie egzekucji, które rozpoznawane były negatywnie, mimo iż wskazywali na okoliczności sprawy, w tym m.in. na zmianę planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest więc kolejnym składanym w sprawie wnioskiem zmierzającym do "uchylenia" decyzji rozbiórkowej i jako taki nie wstrzymuje jej, tym bardziej, że wniosek o wstrzymanie egzekucji rozpoznany również został dla skarżących negatywnie. Wykorzystywanie wszelkich możliwych środków zmierzających do podważenia w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji rozbiórkowej samo w sobie nie stanowi podstawy do wstrzymania jej wykonalności, czy też do wstrzymania czynności egzekucyjnych. Aby tak się stało skarżący winni wykazać, że miały miejsce takie zdarzenia, które z dużym prawdopodobieństwem, graniczącym z pewnością uzasadniają zasadność składanego wniosku. W przedmiotowej sprawie poza podaniem, że złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2002 r., skarżący nie wykazali żadnych szczególnych okoliczności.

W ocenie Sądu nie było podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to więc zawieszenie fakultatywne. Sąd powołując się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany w postanowieniu z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1696/14, stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, nie zachodzą przesłanki, które ewentualnie mogłyby uzasadniać w przyszłości wznowienie postępowania opisane w art. 270-274 p.p.s.a. czy w art. 145 k.p.a. Tym bardziej, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. odmówił już wznowienia postępowania zakończonego decyzją własną z dnia [...] października 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. Skarga na tą decyzję została odrzucona postanowieniem z dnia 15 grudnia 2006 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Sąd I instancji wskazał również, że w dacie zgłoszenia zarzutów i ich rozpoznawania przez organ I instancji przepis art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, obowiązywał w brzmieniu "§ 1 Wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymuje tego postępowania. Organ egzekucyjny może jednak w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne lub niektóre czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zarzutu. § 2. Organ nadzoru w uzasadnionych przypadkach może wstrzymać czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia." Jak wynikało z treści tego przepisu wstrzymanie postępowania egzekucyjnego mogło nastąpić tylko w uzasadnionych przypadkach. Co do zasady bowiem wniesienie przez zobowiązanych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymywało tego postępowania. Samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, z której wynika obowiązek, nie stanowi podstawy do wstrzymania czy zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a tym samym brak jest podstaw do zaniechania prowadzenia tego postępowania. Na odmowę wstrzymania postępowania egzekucyjnego w trybie art. 35 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu przed [...] listopada 2013 r. nie przysługiwało zażalenie.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zachodził uzasadniony przypadek wskazany w ww. przepisie. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej takim uzasadnionym przypadkiem nie jest, szczególnie w sytuacji, gdy w sprawie toczyło się wiele nadzwyczajnych postępowań. A we wniosku o stwierdzenie nieważności złożonym po 11 latach od wydania decyzji rozbiórkowej nie wskazano żadnych szczególnie uzasadnionych okoliczności, które nie byłyby podnoszone w toku całego postępowania administracyjnego w tej sprawie. Charakter rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania czynności egzekucyjnych jest uznaniowy. Wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego skarżący uzasadnił wadliwością decyzji rozbiórkowej stanowiącej tytuł wykonawczy oraz złożonym wnioskiem o unieważnienie lub zmianę tejże decyzji. Okoliczności podniesione przez skarżącego nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W przedmiotowej sprawie wszczęcie przez skarżących kolejnego postępowania zmierzającego do "wzruszenia" decyzji rozbiórkowej również nie jest takim szczególnym przypadkiem uzasadniającym wstrzymanie czynności egzekucyjnych w rozumieniu art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu przed [...] listopada 2013 r. ani też uzasadniającym zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. Z. i W. Z., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w bezpośrednim powiązaniu z naruszeniem art. 33 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy organy administracji w toku postępowania dopuściły się naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegającego na odmowie zastosowania wskazanych przepisów, w sytuacji gdy egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna, a to z uwagi na:

a) zależność postępowania egzekucyjnego od toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organów nadzoru budowlanego,

b) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego,

c) prowadzenie egzekucji na podstawie wadliwego tytułu egzekucyjnego,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia w przypadku, gdy w trakcie postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania w tym w szczególności w zakresie postępowania dowodowego, tj. art. 6, 7, 75 § 1, 78 § 1, 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności w zakresie okoliczności związanych z niedopuszczalnością egzekucji, wyborem środka egzekucyjnego oraz kwestią niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym,

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w bezpośrednim powiązaniu z art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy organy administracji nie wstrzymały prowadzonego w sprawie postępowania egzekucyjnego, pomimo iż było to uzasadnione, albowiem w świetle złożonego przez skarżących wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji leżącej u podstaw prowadzonej egzekucji, egzekucja okazałaby się bezzasadna i niecelowa, a co w konsekwencji pozbawia skarżących realnej możliwości skorzystania z prawa do zaskarżania decyzji organów administracji,

4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 3 i § 4 p.p.s.a., poprzez:

a) skonstruowanie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający w pełni prześledzenie wywodu logicznego, co ma istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uniemożliwienie merytorycznego zwalczania tego orzeczenia oraz wskazuje na fakt, że sąd I instancji nie zapoznał się dogłębnie z zarzutami skargi,

b) brak dostatecznego wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia w szczególności w zakresie jurydycznych przyczyn braku zależności pomiędzy postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji leżącej u podstaw prowadzonego postępowania egzekucyjnego a samym postępowaniem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona w odniesieniu do kwestii konieczność wstrzymania postępowania egzekucyjnego z uwagi na prejudycjalne znaczenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, wskazała, że obecnie sprawa z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej podstawę prowadzenia postępowania egzekucyjnego wkracza w kluczową fazę - toczy się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Brak wstrzymania wykonania postępowania egzekucyjnego do czasu jego zakończenia może doprowadzić do nieodwracalnych skutków, a nadto, czyni prawo skarżących do weryfikacji decyzji administracyjnych – w tym przypadku decyzji organów budowlanych - iluzorycznym, albowiem nawet okoliczność, iż decyzja z dnia [...] września 2002 r jest prawomocna i ostateczna, nie przesądza o jej ważności. Prawidłowość wskazanej decyzji podlega obecnie kontroli sądów administracyjnych, co winno mieć przełożenie dla niniejszego postępowania egzekucyjnego. Przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego w obecnej konfiguracji czyni prawo skarżących do zaskarżania decyzji iluzorycznym. Co więcej, pozbawienie skarżących (przewidzianej przepisami prawa) możliwości zawieszenia postępowania egzekucyjnego de facto pozbawia ich równocześnie środka prawnego w postaci wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Uzależnienie to wynika z rodzaju zobowiązania określonego w decyzji z 2002 r. - nakazu rozbiórki budynku. Po wykonaniu przedmiotowego zobowiązania dochodzenie stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej na skarżących obowiązek rozbiórki budynku pozostanie bezprzedmiotowe.

Skarżący podnieśli także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie stanął na stanowisku, że środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego jest dopuszczalny. W przedmiotowej sprawie nie tylko niedopuszczalny jest zastosowany przez organ środek egzekucyjny, ale także niedopuszczalna jest sama egzekucja w przypadku toczącego się postępowania w przedmiocie nieważności wydanej decyzji. Kontynuowanie postępowania egzekucyjnego w sytuacji toczącego się postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2002 r. pozbawia skarżących realnych środków prawnych przewidzianych przez obowiązujący system prawny. Ostateczna decyzja utrzymująca decyzję o nakazie rozbiórki została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jako taka podlega stwierdzeniu nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Poprzedzająca ją decyzja dotknięta jest tymi samymi wadami. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że "stwierdzenie niedopuszczalności zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego rozbiórki godzi w samą istotę tego środka mającego na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem". Jednakże wskazać trzeba, że dopuszczenie do egzekucji administracyjnej, co więcej z wykorzystaniem środka - wykonania zastępczego godzi w istotę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Strona wskazała, że w jej ocenie, nie istniały materialne przesłanki do wydania decyzji rozbiórkowej scharakteryzowane w ustawie Prawo budowlane. Wydanie decyzji rozbiórkowej naruszało, a pozostawienie w obrocie obecnie narusza, podstawowe normy konstytucyjne - zasadę ochrony praw nabytych, zasadę prawa do domu. Kwestia ta podlega teraz badaniu w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Zdaniem także wnoszących skargę kasacyjną Sąd błędnie stwierdził, że skarżący nie uzasadnili, że miało miejsce zdarzenie, które z dużym prawdopodobieństwem uzasadniało zasadność składanego wniosku, w konsekwencji czego nie było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu sąd może zawiesić z urzędu postępowanie jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny jest to zawieszenie fakultatywne. Nie mniej jednak Sąd nie skorzystał z tego przepisu w sytuacji istnienia uzasadnionych ku temu przesłanek.

J. Z. i W. Z. uznali, że nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym jest następstwem okoliczności, które nastąpiły po wydaniu tego tytułu, a konkretnie dotyczą zmiany planu zagospodarowania przestrzennego miasta P.

Stwierdzili także, że niewykonalność obowiązku w niniejszej sprawie przejawia się nie tylko w obiektywnych fizycznie dużych trudnościach związanych z fizycznym wykonaniem zobowiązania, lecz także wiąże się z dużymi nakładami pieniężnymi. Skarżących w ich sytuacji finansowej nie stać na zrealizowanie przedmiotowego obowiązku. Wprawdzie W. Z. poinformował, że dokona rozbiórki do 31 maja 2013 r., jednakże, koszty z jakimi wiązało się dokonanie ww. obowiązku znacznie przewyższały możliwości finansowe zobowiązanych co było przyczyną jego niewykonania we wskazanym terminie. Powyższe czyni niniejsze zobowiązanie o charakterze niepieniężnym obiektywnie trwale niewykonalnym zgodnie z treścią art. 33 § 1 punkt 5 ustawy o egzekucji w administracji i jako takie powinno być umorzone na podstawie art. 59 § 1 punkt 5 ustawy o egzekucji w administracji. Skarżący podzielili pogląd prezentowany w doktrynie, że artykuł 33 ustawy o egzekucji w administracji nie wspomina o niewykonalności obowiązku o charakterze pieniężnym, jednakże w razie niewykonalności tego obowiązku można by również na podstawie art. 59 § 1 pkt 9 i art. 61 uwzględnić zarzuty i umorzyć egzekucję, ewentualnie podjąć ją, gdy powstaną okoliczności uzasadniające ponowne wszczęcie egzekucji. Dopuszczenie stosowania powyższego rozwiązania odnośnie obowiązków o charakterze pieniężnym uzasadnia zastosowanie niniejszego przepisu odnośnie obowiązków o charakterze niepieniężnym niewykonalnych z powodów finansowych ze względu na tożsame przyczyny ich niewykonalności - brak wystarczających środków finansowych po stronie zobowiązanych.

Ponadto, skarżący podnieśli, że organy administracji wadliwie ustaliły stan faktyczny, naruszając art. 6, 7, 75 § 1 , 77 § 1, 78 § 1, 107 § 3 k.p.a., a Sąd I instancji błędy te podzielił, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uniknięcie tych naruszeń zaprowadziłoby do uchylenia decyzji rozbiórkowej, a dostrzeżenie uchybień w tym zakresie przez WSA - do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nadto, Sąd wojewódzki, w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do jurydycznych podstaw braku związku pomiędzy postępowaniem egzekucyjnym a postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności. Podnoszenie przez Sąd I instancji, że skarżący nie wskazali żadnych uzasadnionych przesłanek świadczy o pobieżnej analizie niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na kwestię dotyczącą charakteru i istoty zaskarżonego postanowienia oraz etapu postępowania egzekucyjnego, na którym to postanowienie zapada. Ma to zasadnicze znaczenie, bowiem cała argumentacja skargi opiera się na wykazaniu zależności postępowania egzekucyjnego od toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organów nadzoru budowlanego.

Podkreślić należy, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie ustawy Prawo budowlane. Ewentualna wadliwość może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej, nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z trybami postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów zauważyć trzeba, iż organ egzekucyjny, stosownie do art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny (zob. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 946/10). Warunkiem dopuszczalności egzekucji administracyjnej jest to, aby obowiązek wynikał z decyzji lub postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Przesłanką zaś stwierdzenia wymagalności obowiązku objętego tytułem jest, w przypadku obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej, uprzednie ustalenie, że decyzja nakładającą określony obowiązek jest ostateczna, bądź nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Wymagalność obowiązku (np. obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego), dająca podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej oznacza, że na zobowiązanym ciąży skonkretyzowany obowiązek, a zobowiązany, mimo upływu terminu wyznaczonego do wykonania tego obowiązku nie wykonał go dobrowolnie.

W niniejszej sprawie jest niewątpliwe, że istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2002 r., znak [...], z której można wywieść ciążący na skarżących obowiązek wskazany w tytule wykonawczym. W tytule wykonawczym wskazano treść podlegającego egzekucji obowiązku i podstawę prawną tego obowiązku, zgodnie z powyższą decyzją nakazującą rozbiórkę.

Obecnie prezentowana linia orzecznicza, stoi na stanowisku, że w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej ten obowiązek. Zasadą jest bowiem, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Ta jedna z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego obowiązuje także wówczas, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem. Jak przyjmuje się w judykaturze i w doktrynie, w sytuacjach, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem (egzekwuje własne decyzje), mógłby zbadać decyzję pod względem merytorycznym, ale już nie jako organ egzekucyjny, lecz jako organ wydający decyzję (por. Z. Leoński [w:] R. Hauser, Z.Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2003, s. 94). Organ może wówczas dokonać weryfikacji decyzji w przypadkach i w trybach przewidzianych przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy pozwalają zaś na weryfikację decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a zatem w odrębnych postępowaniach od postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 524/12).

Działania strony skarżącej, która próbuje wykazać związek pomiędzy postępowaniem egzekucyjnym, a prowadzonym postępowaniem w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzają do osiągnięcia skutku niedopuszczalnego prawnie w postępowaniu egzekucyjnym podważenia celowości wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę.

Przechodząc do analizy podniesionych zarzutów, jako nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 3 i § 4 p.p.s.a., poprzez: a) skonstruowanie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający w pełni prześledzenie wywodu logicznego, co ma istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uniemożliwienie merytorycznego zwalczania tego orzeczenia oraz wskazuje na fakt, że sąd I instancji nie zapoznał się dogłębnie z zarzutami skargi, b) brak dostatecznego wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia w szczególności w zakresie jurydycznych przyczyn braku zależności pomiędzy postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji leżącej u podstaw prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a samym postępowaniem.

Na wstępie stwierdzić należy, że bezpodstawne jest formułowanie zarzutu naruszenia art. 141 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku następuje postanowieniem wydanym na posiedzeniu niejawnym. Jest to przepis procesowy, który na gruncie niniejszej sprawy nie miał zastosowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). W drodze zarzutu naruszenia omawianego przepisu można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10).

Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zauważyć należy, iż strona skarżąca formułując powyższy zarzut powiela główną tezę na której oparta jest skarga kasacyjna – zależności postępowania egzekucyjnego od toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organów nadzoru budowlanego. Wprawdzie uzasadnienie wyroku w tym zakresie jest lakoniczne (brak jest szczegółowej analizy tak jakby "życzyła" sobie tego strona skarżąca), jednakże nie można stwierdzić, aby wskazana wadliwość powodowała, iż zaskarżony wyrok, nie poddawał się kontroli instancyjnej. Tym bardziej, mając na uwadze, że jak przyjmuje się w orzecznictwie, zarzuty z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie są skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11). Dla wypełnienia nakazu prawidłowego sporządzenia uzasadnienia orzeczenia zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. wystarczające jest, gdy z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2204/11). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji niewątpliwie odniósł się do meritum sprawy, dokonał oceny, czy podnoszone przez stronę okoliczności, mogą być podstawą zgłoszonych zarzutów z pkt 5 i 6 art. 33 ustawy o egzekucji w administracji. Zasadnie m.in. stwierdzając, że "fakt złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002 r. nie jest okolicznością wskazującą na uznanie zarzutów za uzasadnione".

Z tych też względów ocena Sądu pierwszej instancji dotycząca prawidłowości postępowania w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym jest właściwa i w pełni uzasadniona. Organ w sposób należyty zrealizował obowiązki, jakie nakłada na niego art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Co wymaga szczegółowego podkreślenia stan faktyczny sprawy, został wyjaśniony w sposób należyty. Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania i z tego powodu skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Brak więc było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo zauważyć należy, że skarżący w skardze w tym zakresie nie kwestionowali sposobu prowadzenia postępowania przez organy egzekucyjne. Jeszcze raz należy podkreślić, co zostało poniesione wyżej, że ani organy egzekucyjne, ani Sąd pierwszej instancji, nie mogły wnikać w merytoryczną treść decyzji nakazującej rozbiórkę, jak również analizować wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można również uznać, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1365/07, z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 75/13, z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 509/05).

Mając na uwadze powyższe o niewykonalności obowiązku nie mogą świadczyć podnoszone przez skarżących fizyczne trudności związane z wykonaniem zobowiązania, jak również ponoszona przez stronę sytuacja finansowa.

Podkreślić też z całą mocą należy, iż zarzut oparty na przesłance niewykonalności obowiązku nie może być dodatkowym sposobem weryfikacji legalności decyzji. Ustalenie sprzeczności z prawem egzekwowanej decyzji przez organ egzekucyjny, byłoby dodatkowym trybem nadzwyczajnym weryfikacji decyzji. Dopóki ostateczna decyzja jest w mocy i nie wstrzymano jej wykonania przysługuje jej domniemanie zgodności z prawem i musi być egzekwowana. Przywołany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1586/96, prezentuje nieaktualną już linię orzeczniczą, w każdym bądź razie, której Skład orzekający nie podziela, która wyrażała pogląd, że przy rozpatrywaniu zarzutów organ egzekucyjny będzie niekiedy wkraczać w sferę merytorycznej oceny decyzji, choć przepis art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zabrania organowi egzekucyjnemu badania zasadności i wymagalności obowiązku. Przy czym należy podkreślić, że trend ten ma jedynie zastosowanie w przypadku wniesienia przez zobowiązanego zarzutów na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (C. Kulesza, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Dariusz R. Kijowski (red.), Wolters Kluwer SA, 2015 r., s. 422).

Stosownie natomiast do art. 33 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego. Z niedopuszczalnością egzekucji administracyjnej mamy do czynienia, gdy w sprawie wystąpiła okoliczność wykluczająca możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze względów formalnych - podmiotowych lub przedmiotowych. Jako przykład wskazuje się na dopuszczalność egzekucji sądowej w stosunku do danego obowiązku czy też niemożność jej prowadzenia z uwagi na posiadany przez zobowiązanego immunitet. Niedopuszczalność musi wynikać z przepisów prawa, wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej bądź prowadzenia egzekucji w stosunku do osoby posiadającej konkretne przymioty. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie taka sytuacja prawna nie zachodzi. Jak wskazał niewadliwie Sąd pierwszej instancji, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2002 r. dotycząca obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego jest prawomocna i ostateczna. Skarżący mimo upomnienia, a nawet zobowiązania się do rozbiórki budynku nie wykonali nałożonego na nich obowiązku. Egzekucja administracyjna w tej sprawie była i jest dopuszczalna (art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W przypadku obowiązków o charakterze niepieniężnym istnieje możliwość zastosowania środków wymienionych w art. 1a pkt 12b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś w przypadku obowiązków wynikających z ustawy prawo budowlane zgodnie z doktryną i orzecznictwem następuje ograniczenie do dwóch środków egzekucyjnych, tj. grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Organ I instancji zastosował grzywnę w celu przymuszenia, jaka tą mniej uciążliwą dla zobowiązanego, niż wykonanie zastępcze (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 30 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Strona skarżąca podnosząc zarzut w tym przedmiocie tak naprawdę zamierza, co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, do zakwestionowania z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę, dopuszczalności prowadzenia jako takiego postępowania egzekucyjnego. Jednakże nie może to odnieść zamierzonego skutku. Trudno jest zgodzić się także ze stroną skarżącą, iż zastosowano zbyt uciążliwy środek egzekucyjny. Przypomnieć należy, iż środkiem tym była grzywna w celu przymuszenia. Tymczasem wnoszący skargę kasacyjną nie wyjaśnił, w czym upatruje uciążliwość tego środka egzekucyjnego. Skupił się jedynie na kwestionowaniu stanowiska Sądu pierwszej instancji, który wskazał (analizując możliwe do zastosowania środki egzekucyjne), iż środkiem tym może być wykonanie zastępcze. Jako prawdziwe należy uznać stwierdzenie Sądu I instancji, że niedopuszczalność zastosowanego środka o jakiej mowa w art. 33 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, "obejmuje sytuacje, w których zastosowano środek egzekucyjny nie wymieniony w ustawie bądź wyraźnie zakazany do stosowania w odniesieniu do konkretnej egzekucji, co miejsca w sprawie nie miało. Twierdzenie, że zastosowany środek jest niedopuszczalny, gdyż spowoduje nieodwracalne skutki natury faktycznej i prawnej nie zasługuje na uwzględnienie, godzi bowiem w samą istotę tego środka mającego na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem". Skarżący nie wyjaśnił także, w czym upatruje wadliwości tytułu egzekucyjnego, co zwalnia Sąd z obowiązku odniesienia się do tej kwestii.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w z art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy organy administracji nie wstrzymały prowadzonego w sprawie postępowania egzekucyjnego. Art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w dacie zgłoszenia zarzutów i ich rozpoznania przez organ I instancji, obowiązywał w brzmieniu "Wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie wstrzymuje tego postępowania. Organ egzekucyjny może jednak w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne lub niektóre czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zarzutu".

Prawidłowo Sąd wojewódzki ocenił, że w przedmiotowej sprawie nie zachodził uzasadniony przypadek wskazany w ww. przepisie. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej takim uzasadnionym przypadkiem nie było, szczególnie w sytuacji, gdy w sprawie toczyło się wiele nadzwyczajnych postępowań. A we wniosku o stwierdzenie nieważności złożonym po 11 latach od wydania decyzji rozbiórkowej nie wskazano żadnych szczególnie uzasadnionych okoliczności, które nie byłyby podnoszone w toku całego postępowania administracyjnego w tej sprawie. Za "uzasadniony przypadek" może być uznana sytuacja spowodowana określonymi czynnikami na których wystąpienie skarżący nie miałby wpływu, niezależnie od sposobu jego postępowania. Prawidłowość decyzji nakazującej rozbiórkę nie może mieć wpływu na ocenę "uzasadnionych przypadków", o których mowa w art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1419/99).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, jak to czyni strona skarżąca, iż brak wstrzymania postępowania egzekucyjnego, lub jego zawieszenia, czyni prawo zaskarżania decyzji iluzorycznym. Niewątpliwie prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji pozostaje bez wpływu na tok prowadzonego postępowania egzekucyjnego, jednakże jego zakończenie jest konieczne, aby strona mogła wystąpić z ewentualnym roszczeniem odszkodowawczym, w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji.

Na marginesie wypada jedynie zauważyć, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1946/14, oddalona została skarga kasacyjna J. Z. i W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2232/13, w sprawie ze skargi J. Z. i W. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.