Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2332/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2014 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a umorzyło postępowanie odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w W. od decyzji Zarządu [...] z dnia [...] lutego 2014r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego oraz budowie nowego budynku mieszkalnego z usługami, garażem, infrastrukturą techniczną i wjazdem na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] oraz nr [...] i [...] ([...]) w obrębie [...] przy ul. [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Wymienioną decyzją Zarządu [...] z dnia [...] lutego 2014r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] podnosząc, że dwie działki stanowiące teren inwestycji pozostają we władaniu Spółdzielni. Decyzją z dnia [...] grudnia 1971r. działki nr [...] i [...] zostały przekazane Spółdzielni w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat. Do dnia dzisiejszego nie został zawarty akt notarialny pomiędzy [...], a Spółdzielnią. Przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o zobowiązanie [...] do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego tych działek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie rozpatrzyło merytorycznie tego odwołania, lecz umorzyło postępowanie odwoławcze - zaskarżoną obecnie do WSA w Warszawie - decyzją z dnia [...] września 2014r. (nr [...]). Kolegium podniosło, że skarżąca Spółdzielnia nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dotyczącym nieruchomości oznaczonych nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] oraz nr [...] i [...] w obrębie [...] przy ul [...]. Nie posiada bowiem żadnego tytułu prawnego do nich. Działki, do których rości prawo Spółdzielnia stanowią własność [...]. Z tego względu Spółdzielnia na interes faktyczny, który nie legitymuje do wniesienia odwołania. Fakt, że przed Sądem Okręgowym dla Warszawy Pragi toczy się postępowanie o zobowiązanie [...] do ustanowienia użytkowania wieczystego pozostaje bez wpływu na legitymację spółdzielni, gdyż do chwili wpisu w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego skarżąca nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję SKO w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 k.p.a. , art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r, poz. 647 ze zm.). Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W obszernym uzasadnieniu wywody skarżącego koncentrują się na wykazaniu, że Spółdzielnia ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby brać udział jako strona w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z tego powodu, że przysługuje jej ekspektatywa nabycia prawa użytkowania wieczystego części gruntów objętych postępowaniem. Posiada tytuł do "posiadania" nieruchomości. Tytuł ten wywodzi z decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1971r. zgodnie z którą przedmiotowa nieruchomość została przekazana skarżącej na 99 lat, jak i z tego, że Spółdzielnia wystąpiła o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntów będących w jej posiadaniu w oparciu o art. 208a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r, poz. 518 ze zm.), dalej u.g.n. Do dnia dzisiejszego miasto nie ustanowiło tego użytkowania wieczystego. Ponadto Spółdzielnia posiada naniesienia na gruntach w postaci budynków wielorodzinnych.

Skarga przytacza brzmienie art. 27 u.g.n. i potwierdza, że wpis użytkowania wieczystego do księgi wieczystej ma charakter konstytutywny. Jednocześnie jednak przywołano orzecznictwo Sądu Najwyższego i sformułowano stanowisko, że z chwilą zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego po stronie nabywcy powstaje sytuacja, którą określa się jako ekspektatywę, która może zostać nawet zbyta. Oczekującemu na wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej przed dokonaniem tego wpisu przysługują wszystkie uprawnienia wynikające z umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Dalej – sytuacja prawna podmiotu, który zawarł umowę nabycia prawa rzeczowego i oczekującego na konstytutywny wpis do księgi wieczystej stanowi ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2006r. SK 30/04).

Zdaniem skarżącego posiada on przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. gdyż posiada ekspektatywę użytkowania wieczystego do części terenu inwestycyjnego. Domniemanie powyższego stosunku zobowiązaniowego w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie zostało obalone.

W dalszej części wywodów skarga podkreśla, że drugi ważny argument można wywodzić z ukształtowanej w doktrynie koncepcji "prawa refleksowego", które polega na tym, że prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych , uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r, poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w toku dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji rozpoznając sprawę nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Przy czym stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych ustawowych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest bezzasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO w [...] umarzająca postępowanie odwoławcze zainicjowane złożeniem odwołania przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2014r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego oraz budowie nowego budynku mieszkalnego z usługami, garażem, infrastrukturą techniczną i wjazdem na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] oraz nr [...] i [...] ([...]) w obrębie [...] przy ul [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał brak posiadania przez odwołującego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Spółdzielnia bowiem nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do dwóch działek, które objęte są wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jedynie może wykazać się tytułem faktycznym poprzez posiadanie tych nieruchomości i poczynione nań nakłady. Jednak tytuł taki nie legitymizuje uprawnień mających źródło w art. 28 k.p.a.

W ocenie Sądu sytuacja prawna skarżącej Spółdzielni jest niewątpliwie trudna. W przeszłości bowiem uzyskała ona decyzję o przyznaniu jej prawa użytkowania wieczystego na okres 99 lat m.in. do działek objętych decyzją o warunkach zabudowy, niemniej jednak nie dopełniono dalszych czynności prawnych niezbędnych do powstania tego prawa. Jakie były tego przyczyny pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy. Organ bowiem dokonuje oceny interesu prawnego podmiotu ubiegającego się o przymiot strony na dzień orzekania i nie rozważa jakie okoliczności doprowadziły do stanu obecnego. Tym samym słusznie Kolegium Odwoławcze przyjęło, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, choć uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera pogłębionej analizy fundamentalnego zagadnienia – mianowicie charakteru prawa użytkowania wieczystego. Niemniej wadliwość uzasadnienia w tym zakresie nie miała wpływu na wynik sprawy.

Otóż z wypracowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że stronami takiego postępowania, poza wnioskodawcą są podmioty, którym przysługuje prawo własności lub użytkownia wieczystego. Przy czym jak słusznie wskazuje skarga, stosownie do art. 27 u.g.n. oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej i przeniesienie tego prawa wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego i wpisu w księdze wieczystej.

Zdanie drugie art. 27 u.g.n. wymaga wpisu w księdze wieczystej, zarówno w przypadku oddania nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, jak i w przypadku przenoszenia prawa użytkowania wieczystego na inną osobę. Wpis do księgi ma więc w tych przypadkach znaczenie konstytutywne. Zatem prawo użytkowania wieczystego nie powstaje bez wpisu do księgi wieczystej. Należy jednak zastrzec, że w przypadku nabycia prawa wieczystego użytkowania z mocy prawa (co ma być jedynie potwierdzone wydawaną później decyzją administracyjną) wpis użytkowania wieczystego do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny, gdyż nabycie prawa wieczystego użytkowania nastąpiło z mocy prawa z konkretną datą i nie zależy od tego, kiedy zostanie wydana decyzja potwierdzająca nabycie tego prawa, ani od tego, kiedy i czy w ogóle prawo to zostanie ujawnione w księdze wieczystej (por. m.in. uchwała SN z dnia 5 grudnia 2002 r., III CZP 71/02, OSNC 2003, nr 10, poz. 133).

Również w niektórych ściśle określonych sytuacjach orzecznictwo przyznawało podmiot strony także tym uprawnionym, którzy legitymowali się ograniczonym prawem rzeczowym lub nawet prawem obligacyjnym.

W niniejszej sprawie natomiast Spółdzielni nie przysługuje żadne prawo, nawet o charakterze obligacyjnym.

Jak już wskazano skarżąca legitymuje się decyzją o przyznaniu jej prawa użytkowania wieczystego. Aby jednak takie prawo powstało - w świetle art. 27 u.g.n. – niezbędne jest zawarcie umowy w formie aktu notarialnego oraz wpis w księdze wieczystej, który ma charakter prawotwórczy, poza sytuacją gdy prawo użytkowania wieczystego powstaje z mocy ustawy. Co prawda toczy się postępowanie przed Sądem Okręgowym o zobowiązanie m. st. Warszawy do ustanowienia tego prawa na rzecz skarżącej Spółdzielni i wówczas wyrok zastępuje oświadczenie woli [...] w zakresie oddania nieruchomości w wieczyste użytkowanie (art. 64 k.c.), ale taki wyrok na dzień orzekania przez Kolegium jeszcze nie zapadł. W dacie tej skarżącej przysługiwało jedynie roszczenie o zobowiązanie do ustanowienia umowy użytkowania wieczystego, które może zostać zrealizowane bądź poprzez zawarcie umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 u.g.n.) lub wyrok sądu cywilnego (art. 64 k.c.). Samo natomiast roszczenie nie kreuje legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym.

W tym miejscu należy w pełni podzielić przytoczone w skardze orzecznictwo, że dopuszczalne byłoby przyznanie legitymacji podmiotowi, któremu przysługuje ekspektatywa uzyskania prawa użytkowania wieczystego, jednakże ma miejsce to wtedy, gdy zostanie zawarta umowa w formie aktu notarialnego (vide postanowienie Sądu Najwyższego z 27 kwietnia 2007r, sygn. akt III CZP 28/07; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2006r. sygn. akt SK 30/04), odpowiednio zostanie wydany prawomocny wyrok sądowy zastępujący oświadczenie dłużnika – [...] (art. 1047 § 1 k.p.c.). W rozpatrywanej sprawie wspominane okoliczności nie występują.

Nie jest natomiast w ocenie Sądu możliwe tak daleko idąca wykładnia art. 28 k.p.a. przyznająca uprawnienie ze sfery zastrzeżonej dla przepisów prawa materialnego podmiotowi, który nie może nawet wykazać się ekspektatywą uzyskania takiego prawa. Jak wynika z ustaleń organu, nie podważonych w skardze, skarżącemu nie przysługuje żadne prawo, zarówno o charakterze rzeczowym, jak i obligacyjnym. Może jedynie wykazać się roszczeniami o przyznanie prawa użytkowania wieczystego oraz o zwrot nakładów poczynionych na nieruchomościach.

W kwestii natomiast powództwa wniesionego do sądu powszechnego i opartego na art. 208a u.g.n. to twierdzenia te nie w pełni są jasne. Analiza przepisów u.g.n. nie pozwoliła na identyfikację tej jednostki redakcyjnej, natomiast w akcie tym znajduje się art. 204 i 205 przewidujące uprawnienia spółdzielni do ubiegania się o zawarcie umowy użytkowania wieczystego przy spełnieniu materialnych przesłanek podanych w tych przepisach. Przy czym przepisy te są skonstruowane w ten sposób, że przyznają wymienionym podmiotom jedynie roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego, nie stają się natomiast one użytkownikami wieczystymi z mocy samego prawa.

W konsekwencji – skoro skarżąca Spółdzielnia może wykazać się jedynie roszczeniami - bez ich skonkretyzowania bądź w umowie notarialnej bądź w prawomocnym wyroku sądowym, nie było możliwe przyznanie jej przymiotu strony w postepowaniu o wydanie warunków zabudowy.

W kwestii zarzutów skargi wywodzenia uprawnień do bycia stroną z tzw. Prawa refleksowego, w ocenie Sądu wywody w tym zakresie są nieprzydatne przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.