Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2178/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 204 poz 1195
law: Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lipca 2011 r. – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r., przesłanym pocztą elektroniczną, pełnomocnik P. S.A. z siedzibą w W. wystąpił do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: "Prezes UOKiK") o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. treści wniosku Px. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Py. Sp. z o.o. z siedzibą w W., o którym mowa w sentencji decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nr [...] z dnia [...] marca 2011 r.,

2. informacji o zakresie, w jakim Prezes UOKiK wyraził zgodę na utworzenie wspólnego przedsiębiorcy decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r.,

3. informacji o zasadach i zakresie współpracy Px. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie oraz Py. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w ramach wspólnego przedsiębiorcy, na które Prezes UOKiK wyraził zgodę decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r.

W uzasadnieniu wniosku podano, że decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Prezes UOKiK wydał zgodę na dokonanie koncentracji polegającej na utworzeniu przez Px.Sp. z o.o. oraz Py. Sp. z o.o. wspólnego przedsiębiorcy w zakresie wskazanym we wniosku, przy czym odstąpił od uzasadnienia tej decyzji.

Jako sposób i formę udostępnienia oraz przekazania informacji wskazano odpowiedź pisemną przesłaną faksem lub pocztą na adres P. S.A. – kserokopie dokumentów.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezes UOKiK, pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r., poinformował wnioskodawcę, że udostępnienie wniosku Px. Sp. z o.o. oraz Py. Sp. z o.o. nie jest możliwe, gdyż nie stanowi on informacji publicznej. Odnośnie pozostałych informacji objętych żądaniem organ stwierdził, iż stanowią one tajemnicę przedsiębiorcy i nie podlegają ujawnieniu. Jednocześnie organ wskazał, że ogólny przedmiot działalności nowego przedsiębiorcy został podany w komunikacie prasowym Prezesa UOKiK, dostępnym na stronie internetowej Urzędu.

W skardze na bezczynność organu, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. S.A. z siedzibą w W. wniosła o zobowiązanie Prezesa UOKiK do udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...] lipca 2011 r.

Wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezesa UOKiK do rozpatrzenia wniosku P. S.A. z dnia [...] lipca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie zajął stanowisko, iż żądane informacje stanowią informację publiczną.

Od powyższego wyroku wniesiona została przez Prezesa UOKiK skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 30 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 1696/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że wniosek złożony przez podmiot gospodarczy do organu administracji o utworzenie wspólnego przedsiębiorcy, nie jest dokumentem dotyczącym "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz jest pismem złożonym w sprawie indywidualnej.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił natomiast pogląd, wyrażony przez Sąd I instancji, co do tego, że pozostałe, wskazane w pkt 2 i 3 wniosku, informacje są informacjami publicznymi. Dotyczą one bowiem sfery działalności organu administracji i podejmowanych przez ten organ decyzji i należą do zakresu wskazanego przykładowo w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 55/13, zobowiązał Prezesa UOKiK do rozpatrzenia wniosku P. Sp. z o.o. z dnia [...] lipca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 2 i 3 wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, umorzył postępowanie w pozostałym zakresie oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że treść żądania zawartego w punkcie drugim i trzecim wniosku, w którym skarżąca Spółka wystąpiła o udostępnienie informacji stanowi informację publiczną. Podkreślił przy tym, że ponownie rozpoznając sprawę, związany był wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 1696/12.

Jeśli zaś chodzi o pierwszy punkt wniosku dotyczący treści wniosku Px. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Py. Sp. z o.o. z siedzibą w W., o którym mowa w sentencji decyzji Prezesa UOKiK nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., to Sąd stwierdził, że żądanie zawarte w tym punkcie wniosku nie dotyczyło informacji publicznej, a zatem organ nie był zobowiązany do jej udzielenia i w tym zakresie umorzył postępowanie.

Po uprawomocnieniu się powyższego wyroku Prezes UOKiK rozpoznając ponownie wniosek P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] lipca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 2 i 3 tego wniosku, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. i art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia tych informacji w całości.

W uzasadnieniu tej decyzji podkreślono, że zgodnie z ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie informacje powyższe są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jednakże prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwarunkowego, bowiem przepis art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje wyjątki od zasady jawności informacji publicznej. Organ przywołał definicję tajemnicy przedsiębiorstwa z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Podkreślił, że informacje żądane przez P. dotyczyły informacji zgromadzonych przez Prezesa Urzędu w toku postępowania antymonopolowego w sprawie koncentracji zakończonego decyzją Prezesa Urzędu nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., wyrażającą zgodę na dokonanie koncentracji, polegającej na utworzeniu przez Px. Sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej "Px", oraz Py. Sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej "Py", wspólnego przedsiębiorcy w zakresie wskazanym we wniosku.

Podniósł, że sformułowanie "w zakresie wskazanym we wniosku" zawarte w sentencji decyzji Prezesa Urzędu nr [...] należało odnieść do zasad działania i przedmiotu działalności tworzonego przedsiębiorcy oraz zakresu współpracy stron w ramach wspólnego przedsiębiorcy przedstawionych we wniosku zgłoszeniowym. Organ wskazał, w jakich dokumentach przesłanych przez Px. oraz Py. zawarte są informacje, których żądał P. Zaznaczył przy tym, że w każdym z pism, do których załączane były ww. dokumenty Px. i Py. wskazywały, że informacje w nich zawarte mają charakter poufny, posiadają dla nich istotne znaczenie gospodarcze i nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, tym samym podmioty te podjęły niezbędne kroki w celu zachowania ich poufności. Stąd też, w ocenie Prezesa Urzędu, żądane przez P. informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Organ podkreślił jednocześnie, iż art. 71 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów obliguje pracowników Urzędu do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych tajemnic, podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, o których powzięli widomość w toku postępowania. Zgodnie natomiast z art. 73 ust. 1 ww. ustawy, informacje uzyskane w toku postępowania nie mogą być wykorzystane w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Zatem tylko w tych przypadkach możliwe jest przekazanie przez Prezesa Urzędu informacji uzyskanych w toku prowadzonych przez niego postępowań. Art. 73 ust. 1 ww. ustawy oddziaływuje natomiast na ustawę o dostępie do informacji publicznej przez art. 2 tej ustawy, który wprost mówi, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie narusza przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W tym kontekście należy uznać art. 73 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji jako lex specialis do zasad udostępniania informacji publicznej zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Tym samym, biorąc pod uwagę powyższe, w przekonaniu Prezesa Urzędu nie ma możliwości udostępnienia P. informacji publicznej odnośnie punktu 2 wniosku dotyczącego "informacji o zakresie, w jakim Prezes Urzędu wyraził zgodę na utworzenie wspólnego przedsiębiorcy decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r.", jak i punktu 3 dotyczącego "informacji o zasadach i zakresie współpracy Px. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Py. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w ramach wspólnego przedsiębiorcy, na które Prezes UOKiK wyraził zgodę decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r."

W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji Prezesa UOKiK z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

W uzasadnienia wniosku wskazano na błędną wykładnię art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez Prezesa UOKiK art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, gdyż przepis ten nie znajduje w ogóle zastosowania w tej sprawie, a tym samym nie może być uznany za przepis szczególny w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że Prezes UOKiK chroni "projekt umowy spółki", pomimo iż od dnia [...] maja 2011 r. umowa spółki zawarta przez PX. i Py. jest dostępna dla wszystkich zainteresowanych w publicznie dostępnych aktach Krajowego Rejestru Sądowego – a umowa ujawniona w KRS "powinna być tożsama z projektem umowy przedstawionym Prezesowi UOKiK w toku postępowania koncentracyjnego".

P. Sp. z o.o. zarzuciła również Prezesowi UOKiK naruszenie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wskutek uznania, że na podstawie tego przepisu informacje rzekomo oznaczone przez Px. i Py. jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa na etapie postępowania koncentracyjnego w 2011 r., nadal posiadają ten status. W ocenie skarżącej, Prezes UOKiK powinien zbadać, czy wnioskowane informacje nawet jeśli stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy w 2011 r., nadal ją stanowią po prawie 2,5 roku od ich przedstawienia Prezesowi UOKiK. Zarzucono również organowi brak odniesienia się do podnoszonej na wcześniejszym etapie kwestii faktu inkorporowania fragmentu wniosku do decyzji wyrażającej zgodę na koncentrację "w zakresie wskazanym we wniosku", jak również zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

Prezes UOKiK w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. i art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, iż analiza dokumentacji, w której znajdują się informacje, których domaga się P. jednoznacznie wskazuje, że mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy, której udostępnienie jest wyłączone na mocy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, iż wbrew temu, co twierdzi P., norma wynikającego art. 71 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów odnosi się także do samego Prezesa UOKiK, który przede wszystkim jest osobą fizyczną zatrudnioną w Urzędzie Ochrony Konkurencji i Konsumentów, pełniącą dodatkowo funkcję organu centralnego.

Odwołanie się przez P. do art. 73 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów jest natomiast niezasadne. Przepis ten, określając wyjątki od ogólnej reguły wynikającej z przepisu art. 73 ust. 1 ww. ustawy, expressis verbis wskazuje bowiem, w jakich przypadkach mogą być wykorzystane (ujawnione) informacje zebrane przez Prezesa UOKiK w toku prowadzenia danego postępowania. Tymczasem ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny w żaden sposób nie wskazuje na wystąpienie któregokolwiek z wyjątków przewidzianych w tym przepisie.

Za niezasadne organ uznał też zarzuty dotyczące naruszenia art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez brak przeanalizowania, czy informacja, o którą wnosi przedsiębiorca jest nadal tajemnicą przedsiębiorcy. Odnosząc się do przywołanego przez P. przykładu w postaci umowy spółki, która jest rzekomo dostępna w aktach Krajowego Rejestru Sądowego organ stwierdził, iż nie jest Prezesowi UOKiK wiadome, czy rzeczywiście taka umowa w aktach Krajowego Rejestru Sądowego się znajduje. Poza tym, jeśli nawet jest tak w rzeczywistości, to nie można stwierdzić, czy jej treść jest identyczna z tą, która znajduje się w aktach posiadanych przez Prezesa UOKiK. Zweryfikowanie tych informacji wymagałoby zatem wizyty pracownika UOKiK w Krajowym Rejestrze Sądowym w celu porównania obydwu dokumentów. Prezes UOKiK nie jest natomiast do takiego działania zobowiązany, chyba że przemawia za tym szczególny interes publiczny, o którym wspomina art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taki interes publiczny w rozpatrywanej sprawie jednak nie występuje. W takiej sytuacji Prezes UOKiK zobowiązany był wydać decyzję odmowną.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. Sp. z o.o. zarzuciła Prezesowi UOKiK:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 2, art. 5 ust. 2, art. 13, art. 14 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające w szczególności na błędnym przyjęciu, że informacja publiczna żądana w punktach 2 i 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej , stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa Py. i PX. oraz nieuzasadnionej odmowie udostępnienia informacji publicznej;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 § 1 K.p.a.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa UOKiK i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2013 r.,

a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że aktualnie bezsporny pomiędzy stronami jest fakt, iż wnioskowane informacje stanowią informację publiczną. Skarżący wnosząc o udostępnienie informacji publicznej realizuje natomiast swoje konstytucyjne prawo, stąd też nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja przepisów ograniczających to prawo, w tym w szczególności rozszerzająca interpretacja definicji tajemnicy przedsiębiorstwa, gdyż naruszałoby to przewidziane w art. 61 Konstytucji RP oraz ustawie o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji o działaniach organów władzy publicznej. Nie są również dopuszczalne rozstrzygnięcia opierające się na niesprawdzonych domniemaniach i niemające oparcia w dowodach zgromadzonych w postępowaniu. Ze względu na wyjątkowość sytuacji, w których odmawia się udostępnienia informacji publicznej, nie jest dopuszczalne przerzucanie na skarżącą ciężaru dowodowego. To organ powinien udowodnić, że zaistniał wyjątek od obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Prezes UOKiK nie zweryfikował natomiast, czy rzeczywiście informacje oznaczone przez Py. i Px. jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa spełniały wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Prezes UOKiK poprzestał w tym zakresie wyłącznie na oświadczeniach Px. i Py.

Skarżący podniósł ponadto, że w postępowaniu koncentracyjnym, w decyzji,

z którego dotyczą wnioskowane informacje, zastosowanie znaleźć powinien § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2007 r. w sprawie zgłoszenia zamiaru koncentracji przedsiębiorców (Dz.U.2007.134.937). Zgodnie zaś z tym przepisem, przedsiębiorca dokonujący zgłoszenia, który uznaje przedstawione w zgłoszeniu informacje za tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jest obowiązany wskazać w zgłoszeniu, które z informacji stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, lub w przypadku zgłoszenia zamiaru koncentracji przez więcej niż jednego przedsiębiorcę przedstawić wraz ze zgłoszeniem wniosek, o którym mowa w art. 69 ust. 4 ustawy. Z uzasadnienia zaskarżanej decyzji nie wynika natomiast, żeby Py. lub Px. złożyły wniosek o ograniczenie prawa wglądu w trybie art. 69 ust. 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Brak jest również informacji o wydaniu przez Prezesa UOKiK stosownych postanowień o ograniczeniu prawa wglądu.

Nawet jednak zakładając, że wnioskowana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa ponad 2,5 roku przed rozpoznaniem wniosku, to Prezes UOKiK powinien zweryfikować, czy informacja ta posiada aktualnie status tajemnicy przedsiębiorstwa, w szczególności, czy w toku korzystania ze zgody udzielonej przez Prezesa UOKiK przedsiębiorcy ci nie ujawnili całości lub części "zastrzeganych" wcześniej informacji. Prezes UOKiK nie poczynił natomiast w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń. Nie zweryfikował w szczególności zakresu ujawnienia informacji w aktach KRS

i nie zweryfikował, czy informacje dotyczące Py. i Px. wskutek upublicznienia nie utraciły statusu tajemnicy przedsiębiorstwa. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes UOKiK nie zwrócił się nawet z takim zapytaniem do Py. i Px.

Prezes UOKiK w ogóle nie przeprowadził w ramach postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji analizy spełnienia przez wnioskowane informacje przesłanek do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a w konsekwencji zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji publicznej. Prezes UOKiK bezkrytycznie oparł się na rzekomych zastrzeżeniach Py. i Px. złożonych ponad 2,5 roku temu, że informacje przekazywane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Co więcej, w aktach brak dokumentów źródłowych, które by potwierdzały w ogóle złożenie takiego zastrzeżenia, np. w odniesieniu do wniosku - zgłoszenia zamiaru koncentracji. Prezes UOKiK nie odniósł się również konkretnie do żadnych z informacji, które składają się na informację publiczną, o której udostępnienie skarżący wnosi.

Skarżąca podniosła, że przyjmując argumentację Prezesa UOKiK należałoby jednocześnie zgodzić się z niemożliwością jakiejkolwiek kontroli społecznej decyzji Prezesa UOKiK, która dotyczyła koncentracji dwóch największych na polskim rynku telekomunikacyjnym przedsiębiorców. Decyzji, która uznawana jest przez rynek za bardzo kontrowersyjną i mogącą negatywnie wpłynąć na konkurencję na rynku.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżąca wskazała, iż podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego bezpośrednio i w całej rozciągłości. Tym samym ma obowiązek między innymi, przestrzegać przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), wyważyć interes społeczny i interes obywatela (art. 7 K.p.a.), należycie informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 K.p.a.), jak również umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu, w tym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 K.p.a.). Uzasadnienie zaś decyzji musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 1-3 K.p.a. Tymczasem, Prezes UOKiK nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, w szczególności przed wydaniem decyzji nie umożliwił skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Co więcej, Prezes UOKiK w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie ustalenia, czy wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. W sprawie nie dokonano również właściwej interpretacji pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, o którym stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja nie uzasadniła w sposób wyczerpujący zapadłego rozstrzygnięcia stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., na co niewątpliwie wpływ miało nierespektowanie przez Prezesa i UOKiK reguł procesowych zawartych w przepisach art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Prezes UOKiK w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze organ wskazał, iż analiza dokumentów dostarczonych w postępowaniu koncentracyjnym dokonywana jest przez Prezesa w toku każdego postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, w szczególności z uwagi na ciążący na pracownikach Urzędu, a wynikający z art. 71 ustawy, obowiązek związany z ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych informacji, podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, o których powzięli wiadomość w toku postępowania. Za chybiony należy więc uznać zarzut, że Prezes UOKiK poprzestał jedynie na oświadczeniach przedsiębiorców. Odnosząc się natomiast do zarzutu P., że Prezes UOKiK był zobligowany na etapie postępowania o udzielenie informacji publicznej do weryfikacji, czy informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa nadal posiadają taki status, organ stwierdził, iż brak jest przepisów, które regulowałyby taki tryb postępowania. Nawet jeśli Prezes UOKiK wystąpiłby do przedsiębiorców o przeprowadzenie weryfikacji informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, to brak jest regulacji, które zobowiązywałyby przedsiębiorcę do udzielenia Prezesowi odpowiedzi. W konsekwencji informacje, co do których przedsiębiorcy - Px. i Py. podjęli niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, są nadal chronione, a dostęp do nich podlega ograniczeniu w związku z brzmieniem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast na pracownikach Urzędu ciąży obowiązek ochrony tych tajemnic.

W ocenie organu, skoro informacje uzyskane w toku postępowania przed Prezesem UOKiK nie mogą być wykorzystane w innym postępowaniu, z wyjątkiem postępowań enumeratywnie wymienionych w art. 73 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, to tym bardziej nie mogą być one udostępnione wnioskodawcy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wnioskodawca mógłby wykorzystać je na potrzeby innego postępowania.

Odnosząc się natomiast do powołanego w skardze przepisu art. 69 ust. 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów organ zauważył, iż ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa nie jest tożsama z ograniczeniem prawa wglądu. Ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa dotyczy wszystkich zainteresowanych, natomiast ograniczenie prawa wglądu jest skierowane wobec innych stron postępowania, którym przysługuje prawo wglądu do akt postępowania i materiału dowodowego, jako uprawnienie strony. Sam więc brak wniosku o ograniczenie wglądu nie przesądza o tym, czy dana informacja ma charakter tajemnicy przedsiębiorcy. Przesądzają o tym natomiast przesłanki określone w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, które zdaniem Prezesa UOKiK zostały spełnione.

W ocenie organu, mimo że od przekazania dokumentów minęło ponad 2 lata, informacje w nich zawarte nadal mają dla przedsiębiorców wartość gospodarczą. Decyzje Prezesa UOKiK mogą natomiast zostać zawsze poddane kontroli przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wskutek wniesienia odwołania.

W przypadku zaś stwierdzenia, że przedsiębiorca utworzony wskutek zgody wydanej przez Prezesa UOKiK narusza konkurencję, możliwe jest złożenie zawiadomienia do Prezesa UOKiK, które rozpatrywane jest w trybie art. 86 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

Organ zaznaczył przy tym, iż P. skorzystał z możliwości jakie daje art. 86 ww. ustawy, bowiem pismem z dnia [...].09.2013 r. złożył zawiadomienie w sprawie podejrzenia naruszenia przez Py. Sp. z o.o. oraz spółkę T. S.A. (poprzednia firma spółki Px. S.A.) przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, organ podkreślił, iż w postępowaniu dotyczącym udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia z dokumentami, na które składają się wniosek przedsiębiorcy oraz decyzja wydana

w sprawie. Nie są i nie mogą natomiast stanowić dokumentów w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej akta zakończonego postępowania w sprawie koncentracji. Umożliwienie skarżącemu wglądu do tych dokumentów byłoby więc de facto udostępnieniem informacji, które podlegają ochronie z powodów wskazanych powyżej. Ponadto, stawiając w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., nie wykazano w żaden sposób, by strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie przedstawionemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Poza tym wydaje się spornym stwierdzenie, że do decyzji dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej stosuje się wszystkie przepisy K.p.a. Decyzja w tym wypadku jest bowiem jedynie formą przekazania wnioskodawcy informacji o odmowie udostępnienia informacji.

Organ przypomniał jednocześnie, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1696/12, wniosek, jako pismo wytworzone przez przedsiębiorcę, nie jest informacją publiczną, dlatego też niezrozumiałe jest ciągłe powoływanie się przez stronę skarżącą na ten wniosek w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r. poz. 270).

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga P. Sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W niniejszej sprawie jest okolicznością niesporną, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prezes UOKiK jest bowiem organem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowane w pkt 2 i 3 wniosku P. Sp. z o.o. z dnia [...] lipca 2011 r. informacje są informacjami publicznymi, dotyczą one bowiem sfery działalności organu administracji i podejmowanych przez ten organ decyzji, co zostało potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1696/12.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm. ).

W myśl art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji .

Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa).

Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca pozostawił natomiast uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności.

W rozpoznawanej sprawie Px Sp. z o.o. oraz Py. – Sp. z o.o. podjęły działania w celu zachowania w poufności informacji przekazanych Prezesowi UOKiK w ramach prowadzonego na ich wniosek przez organ postępowania antymonopolowego w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie koncentracji, polegającej na utworzeniu przez te podmioty wspólnego przedsiębiorcy.

W każdym z pism kierowanych do Prezesa UOKiK, do których załączane były dokumenty zawierające informacje odnośnie zasad działania i przedmiotu działalności tworzonego przedsiębiorcy oraz zakresu współpracy stron w ramach wspólnego przedsiębiorcy Px. i Py. wskazywały bowiem, że informacje w nich zawarte mają charakter poufny, posiadają dla nich istotne znaczenie gospodarcze i nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, tym samym podmioty te podjęły niezbędne kroki w celu zachowania ich poufności.

Prezes UOKiK odmawiając udostępnienia żądanych informacji z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy uzasadnił natomiast szczegółowo swoje stanowisko wyjaśniając, że informacje te dotyczą planowanej strategii działania obu podmiotów, która zawarta jest w dokumentach o szczególnym charakterze dla stron postępowania - do których mają dostęp jedynie wybrane osoby w tych Spółkach. Ponadto informacje te mogą stanowić dla konkurentów źródło informacji o charakterze biznesowym, a ich ujawnienie mogłoby narazić przedsiębiorców na niepowetowane straty. Przedsiębiorcy podjęli zaś niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności.

W ocenie Sądu, w świetle powyższych ustaleń jako prawidłowe należy uznać stanowisko organu, że informacje, o jakie wystąpiła P. Sp. z o.o., pomimo iż mają charakter informacji publicznej nie mogły zostać udostępnione z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nieuzasadnione są tym samym podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2, art. 13, art. 14 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Odnośnie przywołanego w skardze przepisu art. 69 ust. 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, to należy zgodzić się z organem, że ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa nie jest tożsama z ograniczeniem prawa wglądu do materiału dowodowego uregulowanym w tym przepisie. Ograniczenie prawa wglądu dotyczy bowiem innych stron postępowania, którym przysługuje prawo wglądu do akt postępowania i materiału dowodowego, jako uprawnienie strony. Sam więc brak wniosku o ograniczenie wglądu nie przesądza o tym, czy dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, że Prezes UOKiK nie zweryfikował, czy na dzień wydawania zaskarżonej decyzji żądane informacje stanowiły nadal tajemnicę przedsiębiorcy, w sytuacji gdy od czasu zakończenia postępowania antymonopolowego i wydania decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. wyrażającej zgodę na dokonanie koncentracji, upłynęły ponad dwa lata, należy podzielić stanowisko organu, iż Prezes UOKiK nie miał obowiązku prowadzenia takich ustaleń.

Wniosek P. Sp. z o.o. z dnia [...] lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 2 i 3, dotyczył informacji o zakresie, w jakim Prezes UOKiK wyraził zgodę na utworzenie wspólnego przedsiębiorcy przez Px. Sp. z o.o. oraz Py.– Sp. z o.o. oraz o zasadach i zakresie współpracy tych podmiotów w ramach wspólnego przedsiębiorcy, na które Prezes UOKiK wyraził zgodę decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r.

Przedmiotem wniosku były więc informacje o rozstrzygnięciu podjętym przez organ w ramach prowadzonego postępowania antymonopolowego z wniosku Px. oraz Py. o wyrażenie zgody na dokonanie koncentracji. Organ zobligowany był zatem rozpoznać wniosek, opierając się na aktach tego postępowania oraz zgromadzonych w nich materiałach i na ich podstawie ocenić, czy nie zachodzą przeszkody do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Prezes UOKiK rozpoznając przedmiotowy wniosek nie miał tym samym obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność zdarzeń zaistniałych po zakończeniu postępowania antymonopolowego i wydaniu decyzji koncentracyjnej.

Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ przepisów postępowania, należy podkreślić, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu przez sąd jest ustalenie, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przypomnieć, że przedmiotem rozpoznania w tym postępowaniu był wniosek P. Sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej. Z uwagi na treść informacji żądanych w przedmiotowym wniosku organ swoje rozstrzygnięcie oparł się na aktach zakończonego postępowania antymonopolowego w przedmiocie koncentracji oraz zawartych w nich informacjach. Organ w toku postępowania nie mógł zatem umożliwić wnioskodawcy wglądu do materiałów postępowania w postaci akt zakończonego postępowania antymonopolowego, gdyż umożliwienie P. Sp. z o.o. wglądu do tych dokumentów oznaczałoby de facto udostępnienie żądanych informacji, które podlegają ochronie.

Strona skarżąca, podnosząc zarzut pozbawienia jej czynnego udziału w postępowaniu, nie przedstawiła natomiast jakichkolwiek argumentów wskazujących na to, że powyższe uchybienie ze strony organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd chce jednocześnie zaznaczyć, iż nie podzielił stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że art. 73 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stanowi lex specialis w stosunku do zasad udostępniania informacji publicznej zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a tym samym informacje uzyskane przez Prezesa UOKiK w toku prowadzonych przez niego postępowań nie mogą być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powyższy pogląd organu nie miał jednak wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.