Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3743/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 2a, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 4 pkt 6 i pkt 11 oraz art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 10/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 10/18 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] (zwanej spółką) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., po rozpoznaniu wniosku spółki o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obejmującej określone nieruchomości gruntowe, na których posadowione są linie elektroenergetyczne o napięciu 220 i 400 kV., dotyczącej poszerzenia pasów wycinki drzew wzdłuż istniejącej linii energetycznej, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm., dalej zwanej u.p.z.p.), odmówił ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu.

W ocenie organu ustalenie warunków zabudowy nie było możliwe, gdyż teren objęły wnioskiem nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., a wydanie decyzji o warunkach zabudowy byłoby sprzeczne z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161, ze zm.; dalej zwanej u.o.g.r.). Wskazał, że planowana inwestycja w istocie polega na przygotowaniu pasa technologicznego linii elektroenergetycznych. Linie elektroenergetyczne, z którymi ściśle powiązana jest planowana inwestycja, zaliczają się zarówno do obiektów liniowych, jak i urządzeń infrastruktury technicznej. W rezultacie, w sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Na podstawie danych z rejestru gruntów stwierdzono, że wszystkie działki objęte wnioskiem obejmują grunty leśne w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. Wszystkie grunty leśne objęte terenem inwestycji stanowią własność Skarbu Państwa. Organ stwierdził zatem, że skoro terenem inwestycji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a na działkach objętych wnioskiem występują grunty leśne, to teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Organ pierwszej instancji argumentował, że ustalenia nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu przewidywały, iż tereny leśne na obszarze gminy posiadają status lasów ochronnych oraz, że na terenie lasów wyklucza się realizację obiektów z wyjątkiem określonych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zasady i zakres użytkowania regulują przepisy tej ustawy. Wobec tego, jego zdaniem, warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w sprawie nie został spełniony, co stanowi przesłankę odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie z uwagi na konieczność uzyskania dla wnioskowanego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, wydanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy byłoby sprzeczne z art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r., co jest równoznaczne z niespełnieniem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r., po rozpoznaniu odwołania spółki, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na wstępie, że jest związany treścią wniosku, a więc nie mógł prowadzić postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tej sytuacji, zdaniem organu, w sprawie nie mógł mieć również zastosowania art. 61 ust. 2a u.p.z.p., który wprost odnosi się do inwestycji celu publicznego. Następnie stwierdził, że podkrzesywanie i wycinka drzewostanu celem poszerzenia istniejących pasów bezpieczeństwa pod liniami energetycznymi oznacza wykorzystanie gruntów leśnych (w zakresie poszerzenia pasów) na cele nieleśne, ponieważ taka działalność nie mieści się w granicach gospodarki leśnej w rozumieniu art. 6 pkt 1 oraz art. 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2017 r. poz. 788, ze zm.). Powołując art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.o.g.r. i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z zapisami ewidencji gruntów teren działek objętych wnioskiem stanowi grunt leśny co oznacza, że zmiana przeznaczenia tego terenu na cele nieleśne wymaga albo uzyskania zgody właściwego marszałka województwa w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo też uzyskania zgody na takie przeznaczenie (na cele nieleśne) w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu przestrzennym. Teren inwestycji nie został objęty stosowną zgodą przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu przestrzennym, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenia nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu przewidywały, że tereny leśne na obszarze gminy posiadają status lasów ochronnych oraz, że na terenie lasów wyklucza się realizację obiektów z wyjątkiem określonych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która określa zasady i zakres ich użytkowania. Tym samym, zdaniem organu, skoro w sprawie mamy do czynienia z gruntami leśnymi, to ich przeznaczenie na zamierzone cele inwestycyjne spółki wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. W takiej jednak sytuacji zachodzi negatywna przesłanka przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wyłączająca możliwość ustalenia warunków zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła spółka.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że zamierzenie spółki nie stanowi żadnego z przypadków wymienionych w art. 59 ustawy. Nie planuje bowiem budowy obiektu budowlanego, wykonywania innych robót budowlanych, w tym nie wymagających pozwolenia na budowę, czy też zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Planowanego przez stronę działania (wycinka drzew) nie dotyczą również zapisy art. 50 ust. 1 i 86 ustawy. Zdaniem sądu w okolicznościach sprawy nie zachodzi również przesłanka art. 59 ust. 2 ustawy. Sąd uznał, że planowana przez stronę wycinka drzew w celu konserwacji istniejącej linii energetycznej nie jest przekształceniem terenu w rozumieniu art. 59 ustawy, lecz przeznaczeniem gruntów leśnych na cele nieleśne w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zamierzenie strony dotyczy zmiany sposobu użytkowania gruntu leśnego na cele nieleśne, ewentualnie wyłączenia gruntów z produkcji, bo związane jest z konserwacją istniejącej linii energetycznej, nie zaś funkcjonalnego przekształcenia terenu.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że zasadnie skarżący powołuje przepis art. 39a ust. 3 ustawy o lasach, jednak jego zdaniem przepis ten nie dowodzi, że dla realizacji powyższego obowiązku a zwłaszcza do zmiany jego zakresu wymagana jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie Sądu to z decyzji lokalizującej linię energetyczną (z rozstrzygnięcia, na podstawie którego wybudowano linię) powinien wynikać obowiązek wycinki drzew, zatem poszerzenie pasa ochronnego powinno nastąpić w trybie zmiany tej decyzji. Ponadto w opinii Sądu nie mógł odnieść skutku zarzut nierozważenia wniosku w świetle art. 3 pkt 2 ustawy o lasach. Jak wskazał, w unormowaniu tym zawarto element prawnej definicji lasu, która w toku sprawy nie była kwestionowana. Definicja ta nie ma też wpływu na ocenę zamierzenia strony skarżącej. Sąd podzielił bowiem opinię strony skarżącej, że źródłem obowiązków operatora sieci, związanych z bieżącą konserwacją terenu wokół linii energetycznej jest art. 39a u.g.r.l. Sąd skonstatował zatem, że żadne ze wskazanych uregulowań nie przewiduje wydania decyzji o warunkach zabudowy dla prac polegających na poszerzeniu pasa gruntu wycinki drzew w otoczeniu linii energetycznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając to orzeczenie w całości. Jednocześnie zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a. art. 61 ust. 2a u.p.z.p poprzez jego błędną wykładnią i stwierdzenie, że poszerzenie wycinki drzew dokonywane na potrzeby bieżącej konserwacji istniejącej linii energetycznej nie jest inwestycją celu publicznego w przypadkach uzasadnionych celami obronności lub bezpieczeństwa państwa;

b. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2017 r. poz. 1332, ze zm.; dalej zwanej ustawą) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że poprzez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu rozumieć należy tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, podczas gdy zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest także zintensyfikowanie sposobu użytkowania obiektu;

c. art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że znajduje on zastosowanie wyłącznie do robót budowlanych, podczas gdy przez zmianę sposobu zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budową należy rozumieć także zmianą niebędącą robotami budowlanymi;

d. art. 4 pkt 6 i 11 u.o.g.r. w zw. z art. 3 pkt 2 w zw. z art. 39a ust. 3 ustawy o lasach poprzez przyjęcie, że zamierzenie skarżącej będące przedmiotem wniosku dotyczy zmiany sposobu użytkowania gruntu leśnego na cele nieleśne ewentualnie wyłączenie gruntów z produkcji, bo związane jest z konserwacją istniejącej linii energetycznej, nie zaś funkcjonalnego przekształcenia terenu, podczas gdy zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o lasach, lasem są również tereny pod liniami energetycznymi, zaś zgodnie z art. 39a ust. 3 ustawy o lasach przedsiębiorca, na rzecz którego ustanowiono służebność przesyłu, jest obowiązany do usuwania drzew, krzewów lub gałęzi zagrażających funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.; dalej zwanej p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej zwanej k.p.a.) polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono:

- zgłoszonego zamierzenia w świetle art. 71 ust. 1 i 2 ustawy w szczególności czy nowy sposób użytkowania obiektu jest zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz, czy utrzymywany będzie w należytym stanie technicznym i estetycznym i nie dojdzie do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy, bo doprowadziło do stwierdzenia, że zgłoszone zamierzenie nie jest przypadkiem opisanym w art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

- zgłoszonego zamierzenia w świetle art. 3 pkt 2 ustawy o lasach - co miało wpływ na wynik sprawy, bo doprowadziło do stwierdzenia, że zgłoszone zamierzenie dotyczy zmiany sposobu użytkowania gruntu leśnego na cele nieleśne ewentualnie wyłączenia gruntów z produkcji, podczas gdy dotyczy ono obowiązków pozwanej określonych w art. 39a ust. 3 ustawy o lasach;

co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego, w szczególności obowiązków o których mowa w art. 71 ust. 2 p.bud. oraz art. 39a ust. 3 ustawy o lasach;

b. art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. przez to, że sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, poprzez zastosowanie art. 3 pkt 2 ustawy o lasach i art. 39a ust. 3 ustawy o lasach, czego zaniechał w sposób nieuzasadniony przyjmując, że zamierzenie strony będące przedmiotem wniosku dotyczy zmiany sposobu użytkowania gruntu leśnego na cele nieleśne ewentualnie wyłączenie gruntów z produkcji, podczas gdy zamierzenie będące przedmiotem wniosku polegało na poszerzeniu istniejących pasów wycinki drzew pod i w otoczeniu linii elektroenergetycznych z uwagi na potrzebę zapewnienia prawidłowej ich pracy i bezpieczeństwa ludzi i zwierząt;

c. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi, wobec bezpodstawnego ustalenia, że zamierzenie strony będące przedmiotem wniosku dotyczy zmiany sposobu użytkowania gruntu leśnego na cele nieleśne ewentualnie wyłączenie gruntów z produkcji, podczas gdy zamierzenie będące przedmiotem wniosku polegało na poszerzeniu istniejących pasów wycinki drzew pod i w otoczeniu linii elektroenergetycznych z uwagi na potrzebę zapewnienia prawidłowej ich pracy i bezpieczeństwa ludzi i zwierząt.

W oparciu o powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organy w sposób właściwy ustaliły okoliczności faktyczne będące podstawą rozstrzygnięcia, zwracając przy tym uwagę, że zakres postępowania w niniejszej sprawie determinował wniosek skarżącej spółki, który dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na poszerzeniu pasa wycinki drzew znajdujących się w pobliżu linii elektroenergetycznej. Należy w tym miejscu zauważyć, że kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazując na fakty, które są istotne z punktu widzenia dyspozycji materialnoprawnej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s.542-543 nb 1,2). W tak określonym zakresie badanie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7, art. 77 § 1k.p.a.), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie w sprawie, czy wymagają one udowodnienia i jaki dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (B. Adamiak-op. Cit., s.85 nb 8). O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowodowy przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 946/15). Stąd też niezasadny jest zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art.9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w sprawie nie znajdował zastosowania art. 71 ust. 1 i 2 Pr. bud. (w skardze kasacyjnej nie wskazano pełnej jednostki redakcyjnej powołanego przepisu), czy też art. 5 ust. 2 Pr. bud., bowiem postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy, a nie zmiany sposobu użytkowania, czy ustalenia należytego stanu technicznego obiektu. Zasadnie zatem organy przeprowadziły postępowanie mające na celu ustalenie czy spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. i w tym zakresie dokonały ustaleń okoliczności stanu faktycznego niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie było rolą organów administracji ustalanie zakresu obowiązków spoczywających na właścicielu sieci elektroenergetycznej w związku z utrzymaniem jej w należytym stanie technicznym, ale ustalenie na wniosek tego podmiotu warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.

Zasadnie również uznał Sąd I instancji, że brak było podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki dla przedmiotowego przedsięwzięcia wskazując, że art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie znajdował w sprawie zastosowania. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w przypadku braku planu miejscowego ustalenia w drodze decyzji administracyjnej wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na: budowie obiektu budowlanego, wykonaniu innych niż budowa obiektu budowlanego robót budowlanych, zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Ponadto, stosownie do art. 59 ust. 2, wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga również zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba że jest to jednorazowa zmiana tymczasowa, trwająca do roku. Intencją skarżącej kasacyjnie spółki było zwiększenie pasa technicznego wzdłuż energetycznej linii napowietrznej, w celu umożliwienia wycinki znajdujących się tam drzew, co niewątpliwie prowadzi do zmiany przeznaczeniu terenu z leśnego na teren pod działalność gospodarczą (tereny nieleśne) i wiąże się również ze zmianę sposobu użytkowania tego terenu, natomiast nie jest to zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. i nie jest to również zmiana sposobu zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2 u.p.z.p., a tylko wówczas możliwe jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma możliwości wydania w tym zakresie decyzji o warunkach zabudowy. Idąc z kolei tokiem rozumowania skarżącej kasacyjnie spółki należałoby przyjąć, że każda wycinka drzew byłaby jednoznaczna ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu i wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa. Rację ma Sąd I instancji, że zmiana zagospodarowania terenu nie jest pojęciem zdefiniowanym i oznacza funkcjonalne przekształcenia terenu. Jednakże oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, uwzględniając okoliczności konkretnego przypadku. Oczywiście zgodzić się należy, że najbardziej widoczną zmianę zagospodarowania terenu stanowi wzniesienie na nim obiektu budowlanego, bądź rozbiórka takiego obiektu. Natomiast za zmianę zagospodarowania terenu nie można uznać wycinki drzew na tym terenie, co innego gdyby wiązało się to z rozbudową, przebudową lub wykonaniem innych jak budowa robót budowlanych, np. dotyczących istniejącej linii energetycznej.

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, że wycinka drzew wzdłuż linii energetycznej stanowi zwiększenie intensywności korzystania z obiektu budowlanego, które jest cechą zmiany sposobu jego użytkowania. Powołane w tej części uzasadnienia argumenty co do zasady prawidłowe w zakresie w jakim dotyczą zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie znajdują zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem nie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowalnego, ale zmianą sposobu wykorzystania terenu (użytkowania terenu). W rozpoznawanej sprawie napowietrzna linia elektroenergetyczna wraz ze znajdującym się pod nią pasem technicznymi stanowi wydzieloną przestrzeń, konieczną do prowadzenia przez zakład energetyczny działalności gospodarczej, która nie może być jednocześnie wykorzystywana do nieograniczonej działalności leśnej (nie mogą bowiem na gruntach zajmowanych przez pasy techniczne znajdować się drzewa). Kwestie dotyczące ustalenia szerokości pasów technicznych wyłączonych z produkcji leśnej, na których skarżąca spółka zobowiązana jest do wycinki drzew, reguluje umowa dotycząca służebności przesyłu i tylko w ramach tej instytucji (służebność przesyłu) możliwe jest poszerzenie pasów technicznych za zgodą i w porozumieniu z właścicielem terenu, natomiast z całą pewnością nie służy temu ustalenie warunków zabudowy.

W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia w pstaci poszerzenia pasa technicznego dla napowietrznej linii elektroenergetycznej, jako niezasadny należało uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 Pr. bud., a w konsekwencji również zarzut naruszenia art. 61 ust. 2a u.p.z.p., który to przepis także w sprawie nie znajdował zastosowania, wobec braku podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie stwierdził, że art. 59 ust. 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie wyłącznie do robót budowlanych, a jedynie wskazał, że najbardziej widoczną zmianą zagospodarowania terenu jest wzniesienie na nim obiektu budowlanego, bądź rozbiórka takiego obiektu. Także w tym zakresie wywody skargi kasacyjnej choć zasadne co do kwestii, że każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu bez względu na to czy wiąże się, czy też nie, z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę, czy też z wykonaniem prac budowlanych, wymaga uzyskania warunków zabudowy, to jednak rozważania te nie dotyczą okoliczności niniejszej sprawy, w której nie mamy do czynienia ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu, a zmianą sposobu użytkowania oraz zmianą przeznaczenia terenu w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji zgodnie z art. 4 pkt 6 powołanej ustawy, przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Natomiast przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (art.4 pkt 11). Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 u.o.g.r. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że ustawodawca nie przewidział dla przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne innego trybu postępowania, niż wskazany w powołanym przepisie, w tym, jak wnioskuje skarżąca spółka, w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy. Trafne jest również spostrzeżenie Sądu I instancji, że gdyby ustawodawca chciał dopuścić taką możliwość zawarł by stosowny przepis w treści ustawy, jak uczynił to w przypadku zalesienia, gdzie w art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach wprost wskazuje, że grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy.

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że teren pod linią elektroenergetyczną stanowi teren leśny, co ma wynikać z art. 3 pkt 2 ustawy o lasach, zgodnie z którym lasem w rozumieniu ustawy jest grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: między innymi tereny pod liniami energetycznymi. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach gospodarka leśna to - działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Zatem jak wynika z treści art. 3 pkt 2 ustawy o lasach, aby dany teren uznać za las, niezbędne jest aby ten teren był związany z gospodarką leśną i wykorzystywany do potrzeb gospodarki leśnej, takiej funkcji nie pełni teren pod przedmiotową linia elektroenergetyczną. Stąd pas techniczny w tym przypadku nie można uznać za las. Za taki natomiast można uznać teren na którym skarżąca chce dokonać wycinki drzew, dlatego niezbędna jest zmiana sposobu użytkowania gruntu leśnego na cel nieleśny, ponieważ skarżąca nie prowadzi gospodarki leśnej a działalność gospodarczą w postaci przesyłu energii elektrycznej. Z kolei fakt, że skarżąca spółka na mocy art. 39a ust. 3 ustawy o lasach jest zobowiązana z uwagi na ustanowioną służebność przesyłu, do usuwania drzew, krzewów lub gałęzi zagrażających funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, nie uzasadnia twierdzenia skarżącej spółki, że dla wycięcia drzew poza dotychczasowym pasem technicznym, nie jest niezbędna zmiana sposobu użytkowania gruntu leśnego na cele nieleśne, gdyż w dalszym ciągu teren ten pozostaje lasem. Jak już wyżej wskazano takie twierdzenie pozostaje w sprzeczności również z powołaną przez stronę definicją lasu zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy o lasach. Tym samym niezasadny jest zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz zarzut naruszenia art. 4 pkt 6 i 11 u.o.g.r. w zw. z art. 3 pkt 2 w zw. z art. 39a ust. 3 tej ustawy o lasach.

W konsekwencji niezasadny jest również zarzut kasacyjny naruszenia art.134 § 1 p,p,s,a w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., którego naruszenia skarżąca kasacyjnie spółka upatruje w nie zastosowaniu w sprawie art. 3 pkt 2 i art. 39a ust. 3 ustawy o lasach i przyjęcie, że zamierzenie strony dotyczy zmiany sposobu użytkowania gruntu leśnego.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu dowodów jakie mogły przemawiać za oddaleniem skargi, w sytuacji wadliwego ustalenia zamierzenia strony. Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia, a z taką sytuacją nie mamy w niniejszej sprawie do czynienia. Natomiast naruszeniem wskazanego przepisu nie można zwalczać merytorycznego stanowiska Sądu I instancji, stąd niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną wyrażoną w wyroku, nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1753/20, LEX nr 3068709).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalił.