Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 629/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 134, art. 135, art. 145, art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 17 , art. 24, art. 27
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: Art. 79a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 37
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: Art. 8, art. 32, art. 69, art. 71, art. 190
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 marca 2021 r. sygn. akt [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy nr [...] z dnia [...] 2020 r.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2020 r. (nr [...]) Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy – działając na podstawie art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej powoływanej jako "k.p.a.") oraz art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.ś.r.") i § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466 ze zm.) - orzekł o odmowie przyznania B. W. świadczenia pielęgnacyjnego w związku opieką nad matką – L. P. z powodu niespełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz zaistnienia przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 13 listopada 2020 r. strona złożyła do organu wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką L. P., która posiada orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, którym została uznana za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Organ zaznaczył jednak, że z powyższego orzeczenia nie wynika, od kiedy istnieje niepełnosprawność, a skarżąca nie dysponuje żadnymi dowodami potwierdzającymi, że niepełnosprawność L. P. powstała przed ukończeniem 18 roku życia.

W dniu 9 grudnia 2020 r. został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzony przez pracownika socjalnego w celu potwierdzenia faktu sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką. Z wywiadu wynika, że skarżąca faktycznie sprawuje bezpośrednią i osobistą opiekę nad matką, w wymaganym przez nią zakresie. Opieka ta ma charakter trwały, osobisty i ciągły, i polega na całodobowym zaspokojeniu wszystkich potrzeb L. P.

Organ stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdyż nie zostało wykazane, że niepełnosprawność L. P. powstała przed ukończeniem 18 roku życia. Nadto organ stwierdził, że skarżąca pobiera zasiłek stały z uwagi na ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności, a co za tym idzie nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Po rozpoznaniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 marca 2021 r. (nr [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ przytoczył treść art. 17 u.ś.r. podkreślając, że skarżąca pobiera zasiłek stały, a zatem przyznanie wnioskowanego świadczenia byłoby sprzeczne z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. Organ wskazał, że skarżąca może wystąpić do Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o wygaśnięcie decyzji przyznającej zasiłek stały z jednoczesną wyraźną rezygnacją z jego pobierania.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wpłynęła skarga skarżącej B. W. Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję w całości i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką L. P. ur. [...] 1939 r., z powodu niżej wskazanych naruszeń, które miały zdaniem skarżącej istotny wpływ na wynik postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy:

poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów u.ś.r. i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku stałego w Ośrodku Pomocy Społecznej stanowi kryterium negatywne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że sam fakt uzyskania i pobierania przez skarżącą zasiłku stałego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 b u.ś.r. polegającą na błędnym przyjęciu, że przeszkodą w przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest uznanie, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zależy od ustalenia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, iż sam fakt pobierania przez skarżącą zasiłku stałego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organ rozstrzygający w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony;

art. 8 i art. 9 k.p.a. przez niewypełnienie obowiązku pouczenia strony o treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. i możliwości dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia.

Skarżąca odniosła się do powołanej przez organ pierwszej instancji przyczyny odmowy wnioskowanego świadczenia, tj. uznania, że świadczenie nie przysługuje z uwagi na okoliczność, iż niepełnosprawność L. P. nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia. Skarżąca podniosła, że samo ustalenie, iż niepełnosprawność L. P. nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia jest nieprawidłowe. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 28.08.2020 r. wydanego przez ZUS wynika, że L. P. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, jednak nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Z orzeczenia tego nie sposób wnioskować, jak uczynił to organ pierwszej instancji, że niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. skarżąca podniosła, że Kolegium bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostawiło znajdującą się w aktach sprawy (w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji) deklarację skarżącej o chęci rezygnacji z zasiłku stałego dopiero w momencie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca podkreśla, że gdyby zrezygnowała wcześniej z zasiłku, nie miałaby żadnych środków do życia. Ta deklaracja w ogóle nie została wzięta pod uwagę. Skarżąca podkreśliła, że brak wcześniejszego zrezygnowania z zasiłku i tym samym utrata wsparcia w postaci tego świadczenia w sposób istotny wpłynęłaby niekorzystnie na i tak trudną sytuację jej rodziny.

Zdaniem skarżącej nie można czynić jej zarzutu z tego, że w sytuacji pozostawania bez środków do życia skorzystała z dostępnej pomocy finansowej państwa, a tym samym nie można akceptować rozmiaru konsekwencji w postaci ukształtowania sytuacji skarżącej w sposób szczególnie niekorzystny. W przypadku skarżącej można mówić o ekspektatywie nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skoro spełnia wszelkie przesłanki wymagane ustawą, a jedyną przeszkodę stanowi wcześniejsze uzyskanie prawa do zasiłku stałego. W świetle powyższego sam fakt uzyskania przez skarżącą zasiłku stałego nie może przesądzać o niemożności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie będącej przedmiotem zaskarżenia prawidłowe odczytanie treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz u.ś.r. art. 17 ust. 1 b tej ustawy prowadzi do wniosku, że skarżąca opiekująca się niepełnosprawną matką jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a posiadanie uprawnienia do zasiłku stałego nie może skutkować odmową przyznania tego świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej powoływanej jako "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Wyjaśnić na wstępie należy, że powyższa regulacja art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skutkiem tego wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18. roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W związku z tym wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności matki skarżącej nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia.

Z kolei organ odwoławczy jako podstawę odmowy wnioskowanego świadczenia uznał zaistnienie przesłanki negatywnej zawartej w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W ocenie bowiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wobec ustalenia prawa skarżącej do zasiłku stałego wystąpiła w sprawie ww. przesłanka negatywna i wobec literalnego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wnioskowane świadczenie nie może zostać skarżącej przyznane.

Sąd – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – nie podziela tego stanowiska, wskazując że o ile jakikolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. 2) oraz osobom niepełnosprawnym (art. 69).

Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest zatem prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20) w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (zob. wyrok z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87, a także wyroki z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97; z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98; z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt P 6/98; z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99; z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00; z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt K 30/01; z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01 oraz z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12).

W kwestii zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została w ustawie o świadczeniach rodzinnych zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano natomiast prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca B. W. ma ustalone prawo do zasiłku stałego, a jednocześnie legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Okoliczności te są bezsporne. Przyjąć zatem należy, że w przypadku skarżącej nie można mówić o jej całkowitej niezdolności do pracy. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 426 ze zm.) do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Tym samym przyjąć należy, że skarżąca - będąc osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym - winna być traktowana jako osoba potencjalnie zdolna do świadczenia pracy (tj. podjęcia zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej), a tym samym posiadająca możliwość wyboru, tj. rezygnacji z wykonywania pracy czy też jej nie podejmowania. Tym samym przyjąć należy, że skarżąca może – po spełnieniu koniecznych ku temu innych ustawowych wymogów – zostać beneficjentką świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, które rezygnują z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Mając to na uwadze i powracając do rozważań dotyczących art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy stwierdzić, że całkowite - i to w każdym przypadku - wyłączenie opiekunów osób niepełnosprawnych, którzy legitymują się prawem do zasiłku stałego, z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. Sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu zasiłku stałego), jest bowiem tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku stałego, należy zatem zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdy osoba mająca ustalone prawo do zasiłku stałego (a jednocześnie – co wynika z dokumentacji - jest zdolna do wykonywania odpowiedniego zatrudnienia), pobiera zasiłek stały i z tego świadczenia nie chce zrezygnować.

W orzecznictwie wskazuje się, że celem regulacji określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest niewątpliwie uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń. Do tej kwestii odnosi się przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r., który przyznaje uprawnionemu prawo wyboru świadczenia w sytuacji zbiegu wymienionych w tym przepisie świadczeń (tj. świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów), jednakże przepis ten nie obejmuje hipotezą zasiłku stałego. Faktycznie ww. przepis nie wymienia zasiłku stałego, który nie został uregulowany w ustawie o świadczeniach rodzinnych, gdyż nie jest świadczeniem rodzinnym. Problematyka zbiegu zasiłku stałego ze świadczeniem pielęgnacyjnym została natomiast uregulowana w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.p.s."), tj. w art. 37 ust. 4 u.p.s., który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego zasiłek stały nie przysługuje. Z wykładni literalnej tego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że ustawodawca uznał, że zbieg ww. uprawnień wyłącza prawo do zasiłku stałego w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 740/20).

Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że w sytuacji zbiegu uprawnienia świadczenia pielęgnacyjnego z zasiłkiem stałym, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji powinien podjąć takie działania, aby osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich. Przyjąć należy zatem, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera zasiłek stały winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w tym wypadku zasiłku stałego). Wybór ten może zrealizować przez złożenie do organu wniosku o rezygnację z zasiłku stałego, choć wskazuje się także, że nawet sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być potraktowany jako skorzystanie przez stronę z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, a więc świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 740/20).

W każdym razie o możliwości dokonania opisanego powyżej wyboru organ winien stronę każdorazowo poinformować. Obowiązek informowania stron wynika bowiem z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

Zaznaczenia jednocześnie wymaga, że taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku a jedyną przeszkodą jest pobieranie zasiłku stałego. Ponieważ w przypadku zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego organem właściwym w tych sprawach jest ten sam organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta), konieczna organizacja i koordynacja działań organu zmierzająca do stwierdzenia wygaśnięcia prawa do zasiłku stałego a jednocześnie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i to na zasadzie kontynuacji tych praw (tj. bez możliwości pozostawienia osoby uprawnionej bez należnego i niezbędnego dla życia świadczenia nawet przez krótki czas), nie powinna nastręczać organowi problemów.

W niniejszej sprawie nie podjęto jednak opisanego powyżej działania w sprawie, bowiem organ odwoławczy dopiero we własnej decyzji zasygnalizował, że skarżąca może wystąpić do Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o wygaśnięcie decyzji przyznającej zasiłek stały z jednoczesną wyraźną rezygnacją z jego pobierania. Zdaniem Sądu było to działanie spóźnione, uniemożliwiające skarżącej skorzystanie z uprawnienia w toku postępowania. Po stronie organu leży bowiem podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. W sytuacji zbiegu uprawnień oraz dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres inne świadczenie, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem, z uwzględnieniem daty złożenia żądania. Tym samym dokonany przez uprawnionego wybór świadczenia dla niego korzystniejszego powinien odnosić skutek na osi czasu zgodnie z regułą ogólną z art. 24 ust. 2 u.ś.r. W myśl tego przepisu prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

Wobec powyższego przyjąć należy, że odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia była przedwczesna.

Mając zatem na uwadze zasygnalizowane powyżej naruszenia przez organy w niniejszej sprawie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności, co należy raz jeszcze z całą mocą stwierdzić, organy w pierwszej kolejności muszą ustalić i ocenić, czy w sprawie zachodzą wszystkie przesłanki umożliwiające przyznanie wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 u.ś.r., a jedyną przeszkodą ku temu jest pobieranie zasiłku stałego.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).