Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2770/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 30 ust 1
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpoznaniu wniosku K.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].07.2015 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].10.1954 r. nr [...] o przyznaniu na rzecz J.J. i B.J. odszkodowania za nieruchomość położoną w G., przy ul. [...], o pow. 445 m2, zapisaną w ks. wiecz. [...], ozn. jako parcela nr [...], w tym za budynek mieszkalny,

1. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...].07.2015 r. nr [...] w całości,

2. stwierdził nieważność ww. orzeczenia z dnia [...].10.1954 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania odszkodowania za budynek mieszkalny,

3. odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia [...].10.1954 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania odszkodowania za grunt.

Rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń i ocen organu.

Decyzją z dnia [...].07.2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, dale "MRIRW", po rozpatrzeniu wniosku K.K., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...].10.1954 r. nr [...] o przyznaniu na rzecz J.J. i B.J. odszkodowania za nieruchomość położoną w G., przy ul. [...], o pow. 445 m2, zapisaną w ks. wiecz. [...], ozn. jako parcela nr [...], w tym za budynek mieszkalny.

Pismem z dnia 17.07.2015 r. (data wpływu: 23.07.2015 r.) K.K. złożyła - w ustawowym terminie - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...].07.2015 r. nr [...], zarzucając organowi nadzoru, iż nie stwierdził nieważności ww. orzeczenia pomimo, że zdaniem skarżących doszło do rażącego naruszenia prawa przejawiającego się w nieprzyznaniu wywłaszczonym nieruchomości zamiennej, a także w tym, że przedmiotowe orzeczenie nie zostało poprzedzone rozprawą.

Stronami postępowania nadzorczego są: Skarb Państwa - Prezydent Miasta G. oraz spadkobiercy B. i J. małż. J., tj. K.K., J.J., J.I., D.M., E.M. i L.S.

Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku z uwzględnieniem całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, mając na uwadze, iż obecnie właściwym w sprawie jest Minister Infrastruktury i Budownictwa - stosownie do przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1907, z późn. zm.), organ II instancji stwierdził, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez podmioty legitymowane, a orzeczenie z dnia [...].10.1954 r. weszło do obrotu prawnego i wywołało skutki prawne (zostało doręczone J.J. w dniu 18.10.1954 r. - z.p.o. w aktach archiwalnych - k. 412), a zatem organ jest zobligowany do zbadania jego legalności przez pryzmat przepisu art. 156 § 1 k.p.a.

Stosownie do art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji,

która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.).

Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Z powyższej przyczyny instytucja ta ma zastosowanie w sprawach, w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z ww. przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należy zatem interpretować na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym celem zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją. Do tego celu służy instytucja odwołania od decyzji, uregulowana w art. 127-140 k.p.a. Przedmiotem postępowania nadzorczego, prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. jest weryfikacja decyzji ostatecznej przez pryzmat przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.

W przedmiotowym orzeczeniu nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1,3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., albowiem:

- brak jest dowodów na okoliczność, iż orzeczenie to rozstrzygnęło sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem),

- orzeczenie nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie,

-wykonalność kontrolowanego orzeczenia nie budzi wątpliwości,

-brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. orzeczenie w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa.

-orzeczenie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Organem właściwym do orzekania o wywłaszczeniu było bowiem, w myśl art. 10 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwe według miejsca położenia nieruchomości.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się wydanie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa.

W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organu, nie można stwierdzić wydania przedmiotowego orzeczenia z dnia [...].10.1954 r. bez podstawy prawnej, albowiem istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31).

Rażące naruszenie prawa zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami stanowi zaś oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność Z uwagi na fakt, że rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny.

Przedmiotowe orzeczenie z dnia [...].10.1954 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Stosownie do art. 33 ust. 1 dekretu, wniosek o ustalenie odszkodowania każda ze stron mogła złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wykonawca narodowych planów gospodarczych mógł zgłosić wniosek o ustalenie odszkodowania równocześnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.

W przedmiotowej sprawie wniosek o przyznanie odszkodowania złożył inwestor - Dyrekcja [...] w G. - pismem z dnia 12.04.1952 r. nr [...], wraz z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 33 ust. 1 dekretu.

W myśl art. 33 ust. 2 dekretu, orzeczenie o ustaleniu odszkodowania zapadało po przeprowadzeniu rozprawy.

Jeżeli wniosek o ustalenie odszkodowania zgłoszony został przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu, a orzeczenie o wywłaszczeniu miało zapaść w wyniku rozprawy - w wyniku tej samej rozprawy mogło zapaść orzeczenie o ustaleniu odszkodowania (art. 33 ust. 6 dekretu).

Z akt archiwalnych wynika, że rozprawa wywłaszczeniowa została przeprowadzona w dniu [...].07.1952 r. Z treści protokołu z rozprawy wynika, że nie stawił się na nią J.J. pomimo doręczenia mu zawiadomienia pocztą. W aktach archiwalnych nie zachowało się potwierdzenie odbioru ww. zawiadomienia przez właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Nie można jednak oczekiwać, aby po upływie ponad 60 lat od wydania orzeczenia zachowała się całość akt archiwalnych. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że organ wywłaszczeniowy praktykował doręczanie innych pism drogą pocztową. W ten sposób m.in. doręczono J.J. orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...].04.1953 r. nr [...] (z.p.o. - k. 375). W aktach znajduje się także potwierdzenie odbioru orzeczenia z dnia [...].04.1952 r. nr [...], zezwalającego inwestorowi na objęcie przedmiotowej nieruchomości (k. 390), aczkolwiek z uwagi na nieczytelny podpis i brak czytelnego oznaczenia adresata nie sposób ustalić odbiorcy pisma. Na poparcie tezy, że organ wywłaszczeniowy zawiadamiał strony w sposób umożliwiający im udział w postępowaniu i czynnościach organu należy dodatkowo wskazać, że J.J. stawił się w dniu [...].04.1952 r. na oględzinach nieruchomości, w których uczestniczyli przedstawiciele organu oraz inwestora.

Odnosząc się do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu, że rozprawa z dnia [...].07.1952 r. dotyczyła wyłącznie wywłaszczenia, należy wskazać, że nie można mu odmówić częściowej trafności. Rozprawa przeprowadzona w dniu [...].07.1952 r. - jak wynika z protokołu z rozprawy odbyła się "w przedmiocie wywłaszczenia", zaś z przebiegu rozprawy nie wynika, aby w jej toku rozważane były kwestie dotyczące odszkodowania.

Mimo to, nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia prawa, albowiem określenie wysokości odszkodowania było przedmiotem oględzin przeprowadzonych w dniu [...].04.1952 r. Ustalono wówczas stan zagospodarowania nieruchomości, w tym dokonano szczegółowego opisu istniejącej zabudowy (domu mieszkalnego, mieszczącego cztery odrębne mieszkania, łącznie liczących dziewięć izb). Wyżej wskazane oględziny, którym towarzyszyło objęcie nieruchomości we władanie przez inwestora, spełniły funkcję podobną do rozprawy odszkodowawczej, gdyż dokonano w ich toku ustaleń istotnych z punktu widzenia określenia wysokości odszkodowania, a jednocześnie właściciel nieruchomości miał możliwość zgłaszania wniosków i sprzeciwów.

Kluczowe znaczenie zarazem ma okoliczność, że wniosek o wywłaszczenie zawierał żądanie określenia wysokości odszkodowania. Tym samym trafnie Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał w decyzji z dnia [...].07.2015 r., że istniała prawna możliwość przeprowadzenia rozprawy zarówno w przedmiocie wywłaszczenia, jak i w przedmiocie odszkodowania.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 33 ust. 2 ani ust. 6 dekretu.

Stosownie do art. 30 ust. 1 dekretu, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiemu domu, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. W innych przypadkach dostarczenie nieruchomości zamiennej wymaga zezwolenia władzy naczelnej wykonawcy narodowych planów gospodarczych, udzielonego za zgodą Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego.

Przedmiotową nieruchomość, jak wynika z protokołu objęcia (oględzin) z dnia [...].04.1952 r. stanowiła parcelę budowlaną zabudowaną budynkiem wielorodzinnym, zawierającym cztery odrębne mieszkania (łącznie 9 izb). Nieruchomość ta nie spełniała hipotezy przepisu art. 30 ust. 1 dekretu, albowiem prawodawca nie przewidział przyznania nieruchomości zamiennej w przypadku wywłaszczenia nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym przewidzianym dla więcej niż dwóch rodzin.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 30 ust. 1 dekretu.

Wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość określona została w oparciu o opinię szacunkową rzeczoznawcy F.K. z dnia 14.08.1954r..

Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia, wartość szacunkową gruntów budowlanych, o ile rozporządzenie inaczej nie stanowiło, obliczano przyjmując za podstawę wartość (§ 3 pkt 1) 1 ha I klasy użytków rolnych w strefie miejskiej, a w osiedlach do 15.000 mieszkańców - w strefie podmiejskiej.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca przyjął zasady wyceny gruntu budowlanego określone w § 11 ust. 1, gdyż - jak wynika z przedmiotowej opinii szacunkowej - przemnożył on wartość 1 ha gruntu rolnego pierwszej klasy w strefie miejskiej (1680 zł/ha) przez powierzchnię przedmiotowej nieruchomości 0,0445 ha, otrzymując wynik 74,76 zł.

Tym samym, w zakresie określenia odszkodowania za grunt nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Rzeczoznawca określił również wartość budynku mieszkalnego, 9-izbowego, znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości.

Stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia, wartość budynków miejskich wraz z urządzeniami, będącymi częścią składową nieruchomości, określa się przez zastosowanie mnożników, przewidzianych w ust. 2, do norm szacunkowych Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń Wzajemnych, obowiązujących w dniu 31 sierpnia 1939 r.

Ustalono następujące mnożniki dla obliczenia wartości budynków miejskich (ust. 2): 1) mnożnik 3,6 - dla budynków mieszkalnych, zawierających nie więcej niż 10 izb, w tym najwyżej dwie izby użytkowe z przeznaczenia, 12) mnożnik 0,3 - dla wszystkich innych budynków.

Przedmiotowy budynek - jak wynika z ustaleń organu wywłaszczeniowego zawartych w protokole oględzin z dnia 24.04.1952 r. - składał się łącznie z dziewięciu izb, tj.: z dwóch mieszkań dwuizbowych na parterze, z jednego mieszkania 3-izbowego oraz jednego mieszkania 2-izbowego na piętrze.

Mimo to, rzeczoznawca określił wartość przedmiotowego budynku przy zastosowaniu mnożnika 0,3, określonego w § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia (przewidziany dla budynków zawierających powyżej 10 izb), podczas gdy należało zastosować mnożnik 3,6 zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.

Tym samym, odszkodowanie za budynek mieszkalny zostało określone z rażącym naruszeniem § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, albowiem doszło do 12-krotnego zaniżenia wysokości odszkodowania przysługującego za ww. budynek.

Jednocześnie nie stwierdzono nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiających stwierdzenie nieważności ocenianego orzeczenia w ww. części.

W tych warunkach organ uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 03.07.2015 r. oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł Prezydent Miasta G. zaskarżać decyzję w pkt 2 tj. w zakresie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1954 r., nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za budynek mieszkalny, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i wyjaśnienia okoliczności istotnej dla sprawy, tj. kwestii liczby izb w budynku posadowionym na wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy w budynku przy ul. [...] znajduje się obecnie kilkanaście lokali, co z pewnością stanowi więcej niż 10 izb;

2) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodu w postaci orzeczenia szacunkowego arch. F.K., z którego wynika, że budynek był nieukończony, wobec czego organ nadzoru winien zbadać, czy w nieukończonej części budynku znajdowały się kolejne izby, których uwzględnienie dawałoby podstawy do zastosowania mnożnika 0,3, jak to miało miejsce w ww. opinii;

3) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez przedwczesne stwierdzenie nieważności decyzji PWRN w G. z dnia [...] października 1954 r. w części dotyczącej odszkodowania za budynek mieszkalny, mimo braku wnikliwego zbadania, czy w istocie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa przy wydawaniu ww. decyzji.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 2 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W uzasadnieniu decyzji skarżący wskazał, że organ nadzoru, ustalając liczbę izb w budynku mieszkalnym, powołał się na treść opinii szacunkowej, w której mowa była o 9 izbach, wobec czego - w ocenie organu - dla ustalenia odszkodowania za budynek mieszkalny biegły winien zastosować mnożnik 3,6 wskazany w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (w miejsce przyjętego mnożnika 0,3). Zdaniem organu taka ocena jest przedwczesna.

Minister Infrastruktury i Budownictwa zaniechał zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia okoliczności istotnej dla sprawy, jaką niewątpliwie jest liczba izb w budynku posadowionym na wywłaszczonej nieruchomości. Tymczasem stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją wyjątkową, dlatego wystąpienie przesłanki nieważnościowej musi być oczywiste, co organ nadzorczy ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Wymaga to od organu prowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością (tak: WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. VII SA/Wa 597/08). Organ nadzoru nie wziął jednak pod uwagę, że w chwili obecnej w budynku przy ul. W. znajduje się kilkanaście lokali (co z pewnością stanowi więcej niż 10 izb), która to okoliczność winna skutkować zbadaniem, czy taki stan istniał również w dacie wywłaszczenia, a zapis w treści opinii szacunkowej nie stanowił omyłki pisarskiej. Aktualna liczba lokali w budynku przy ul. [...] była organowi znana z urzędu, albowiem pod nr [...] prowadził on postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji PWRN w G. z dnia [...] kwietnia 1953 r., nr [...] o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, w którym stronami byli m.in. właściciele lokali mieszkalnych. Zaniechanie wnikliwego zbadania tej kwestii stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem ustalenie, że w przedmiotowym budynku w dacie wywłaszczenia znajdowało się 10 lub więcej izb skutkowałoby odmową stwierdzenia nieważności orzeczenia PWRN w G. z dnia [...] października 1954r. części dotyczącej ustalenia odszkodowania za budynek mieszkalny. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Minister Infrastruktury i Budownictwa wadliwie, w sposób wybiórczy ocenił dowód w postaci opinii szacunkowej arch. F.K., w której wprost wskazano, że przedmiotowy budynek był nieukończony. Zdaniem strony skarżącej, nie można wykluczyć, że w nieukończonej wówczas części budynku znajdowały się dalsze izby (ponad wyszczególnione 9 izb), które w rezultacie uprawniały biegłego do zastosowania mnożnika w wysokości 0,3. Rolą organu nadzoru nie jest proste porównanie treści opinii szacunkowej z treścią § 12 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych, lecz odniesienie treści przepisów do stanu faktycznego z daty wywłaszczenia. Istotą postępowania nadzorczego nie jest bowiem kontrola prawidłowości opinii szacunkowej, lecz kontrola prawidłowości decyzji, co w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy odszkodowanie ustalono w prawidłowej wysokości, gdyż aby ocenić czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa — w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. - nie można pominąć zagadnienia, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu. W postępowaniu administracyjnym na mocy art. 16 § 1 kp.a. obowiązuje zasada ostateczności decyzji, a zatem wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz zachowania decyzji w obrocie prawnym, a nadto domniemywa się jej zgodność z prawem (tak: NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 994/14). W ocenie strony skarżącej, zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że przy wydawaniu kontrolowanej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ nadzoru naruszył zatem art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 k.p.a. przedwcześnie stwierdzając nieważność decyzji PWRN w G. w części dotyczącej odszkodowania za budynek mieszkalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30 marca 2004 r. IVSA 3763/03 Lex 156952). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916).

Kwestionowane orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych.

Sąd w pełni podziela i przyjmuje jako swoje wszystkie wywody organu w tym te w których organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1954 r. Organ w sposób wyczerpujący ustalił stan faktyczny, ocenił zebrane w sprawie dowody a ocena ta nie narusza prawa.

Skarżący zaskarżył decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa w pkt 2 dotyczącym stwierdzenia nieważności ww orzeczenia w części dt. przyznania odszkodowania za budynek.

Organ wywiódł, że rozstrzygnięcie w tym zakresie zapadło z rażącym naruszeniem § 12 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1952r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (D.U. 1952, Nr 52, poz. 339). Organ ustalił, że wywłaszczana nieruchomość zabudowana była budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym zawierającym 4 mieszkania (9 izb), co uzasadniało obliczenie należnego odszkodowania za budynek przy zastosowaniu mnożnika 3,6 a nie 0,3 - zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem organu doszło do 12 krotnego zaniżenia wartości odszkodowania.

W ocenie Sądu ustalenia organu w tym zakresie są prawidłowe.

Przy ustalaniu wysokości należnego odszkodowania organ stosował przepisy ww rozporządzenia. W § 12 ust. 1 tego rozporządzenia wartość budynków miejskich wraz z urządzeniami będącymi częściami składowymi nieruchomości określało się poprzez zastosowanie mnożników przewidzianych w ust. 2 i normy szacunkowe Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń Wzajemnych obowiązującą w dniu 31 sierpnia 1939 r.

Ustalono w nim mnożniki:

-3,6 dla budynków mieszkalnych zawierających nie więcej niż 10 izb, w tym najwyżej dwie izby użytkowe z przeznaczenia;

-mnożnik 0,3 dla wszystkich innych budynków.

Jak wynika z zebranego materiału dowodowego w postaci protokołu oględzin (protokołu objęcia w posiadanie) z 24 kwietnia 1952 r. budynek składał się z 9 izb tj. 2 mieszkań dwuizbowych na parterze, jednego mieszkania 3 izbowego oraz 1 mieszkania 2 izbowego na piętrze. Taki sam stan faktyczny wynikał z opinii szacunkowej sporządzonej prze F.K. W orzeczeniu tym jasno stwierdzono na czym polegało niewykończenie budynku (niewykończona część pomieszczeń mieszkalnych, brak otynkowania klatki schodowej, brak wykończenia schodów). Ani z tej opinii ani z jakichkolwiek innych dowodów nie wynika aby w budynku znajdowała sią większa liczba pomieszczeń niż 9 opisanych przez rzeczoznawcę. W związku z tym twierdzenia skarżącego, że mogło być ich więcej stanowią jedynie domysły strony nie znajdujące potwierdzenia w prawidłowo zebranym materiale dowodowym.

Oznacza to, że w całym budynku było łącznie 9 izb (w tym niewykończone).

Nie negując tego, że obecnie w tym budynku jest obecnie większa liczba pomieszczeń, należy stwierdzić, że nie ma to żadnego znaczenia w sprawie. Stan obecny budynku, po przeszło 60 ciu latach z pewnością odbiega od stanu na datę wywłaszczenia. Sąd, natomiast badając legalność zaskarżonej decyzji, podobnie jak organ ocenia stan faktyczny jaki istniał w dacie wywłaszczenia. Z co najmniej 2 dowodów tj. protokołu objęcia w posiadanie i opinii wynika stan taki jak to stwierdził ostatecznie organ w zaskarżonej decyzji. W takim razie organ nie miał podstaw aby czynić ustalenia na temat aktualnej liczby pomieszczeń w przedmiotowym budynku.

Nie było podstaw do ustalania obecnego stanu nieruchomości gdyż, co oczywiste, przedmiotem oceny był budynek w stanie z daty wywłaszczenia a nie w stanie obecnym. Nie dziwi, że po ponad 50 latach doszło do zmian w ukształtowaniu budynku i rozmieszczenia pomieszczeń, o ile rzeczywiście tak jest – skarżący tego nawet nie próbował wykazywać. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 80, 7 i 77 § 1 i 80 K.p.a.

W związku z tym organ w sposób prawidłowy ustalił, że należało zastosować mnożniki 3,6 a nie 0,3, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 k.p.a.

W świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ustalenie wysokości należnego odszkodowania nastąpiło z rażącym naruszeniem ww przepisu rozporządzenia a jego przyznanie w wysokości ponad 10-krotnie niższej niż wynikająca z przepisów regulujących jej wysokość stanowi o rażącym naruszeniu prawa. W ocenie Sądu tak ustalone odszkodowanie nie tylko nie odpowiada ich wartości (nawet reglamentowanej przepisami) ale z pewnością nie stanowi rekompensaty za utracone prawo własności a więc narusza konstytucyjną zasadę sprawiedliwości i godzi w obowiązujący porządek prawny.

Wbrew wywodom skargi zebrany materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia gdyż nie istnieją wątpliwości co do stanu budynku w dacie wywłaszczenia w związku z tym istniały podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego w części a orzeczenie to nie było przedwszczesne.

Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.