Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 488/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 3.
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi P. SA w L. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda P. decyzją z dnia [...]kwietnia 2022 r., nr[...]: 1) uchylił decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...], w całości; 2) odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie Z., gm. Z., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,14 ha, poprzez udzielenie P. S.A. z siedzibą w L. zezwolenia na przeprowadzenie inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej SN 15kV i nN 0,4kV oraz kontenerowej stacji transformatorowej.

Decyzja Wojewody P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...] Starosta Powiatu B., po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. z siedzibą w L., ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w obrębie Z., gm. Z., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,14 ha, stanowiącej współwłasność M. T. oraz D. P. i S. małż. C., poprzez udzielenie inwestorowi zezwolenia na przeprowadzenie na tej nieruchomości inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej SN 15kV i nN 0,4kV oraz kontenerowej stacji transformatorowej. W sentencji decyzji organ ten określił obszar zajęcia gruntu na czas budowy o powierzchni 1025,02 m2 oraz obszar zajęcia gruntu celem dalszej eksploatacji (po zakończeniu budowy) o powierzchni 189,28 m2, zgodnie z załącznikiem graficznym, stanowiącymi integralną część decyzji. Ponadto w toku prowadzonego postępowania, organ I instancji, postanowieniem z dnia[...] stycznia 2022 r., odmówił przeprowadzenia oględzin nieruchomości oraz przeprowadzenia dowodu z postanowienia Starosty Powiatu B. z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...], dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie ochrony gruntów rolnych, dla inwestycji polegającej na budowie dwóch stawów przeznaczonych na cele rekreacyjne w zabudowie rekreacyjnej, przewidzianej na nieruchomości nr geod. [...], obr. Z., gm. Z.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. P. C. , zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego jak i procesowego .

Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...]: 1) uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] marca 2022 r., znak: [....], w całości; oraz 2) odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie Z., gm. Z., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,14 ha, poprzez udzielenie P. S.A. z siedzibą w L. zezwolenia na przeprowadzenie inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej SN 15kV i nN 0,4kV oraz kontenerowej stacji transformatorowej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię.

Dalej organ wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie kablowej sieci elektroenergetycznej SN 15kV i nN 0,4kV oraz kontenerowej stacji transformatorowej, niewątpliwie stanowi cel publiczny, a teren obejmujący nieruchomość skarżącego nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto inwestor legitymuje się ostateczną decyzją Burmistrza Z. z dnia [...] grudnia 2020 r., znak:[...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej składającej się z linii kablowej doziemnej SN-15kV wraz z kablem sterowniczym, linii kablowej doziemnej nN-0,4kV oraz kontenerowej stacji transformatorowej SN/nN, przewidzianych do realizacji, na określonych działkach w obrębie R. oraz w obrębie Z., gm. Z.. Integralną część ww. decyzji stanowi załącznik w postaci kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, na której przedstawiono linie rozgraniczające teren inwestycji (linia przerywana koloru zielonego z oznaczeniami literowymi A-O). Na mapie tej nie przedstawiono szczegółowej lokalizacji inwestycji, zarówno w zakresie linii kablowych oraz kontenerowej stacji transformatorowej. W treści decyzji zawarto natomiast wskazanie, aby nie lokalizować kontenerowej stacji transformatorowej oraz innych obiektów naziemnych na określonych działkach, sklasyfikowanych jako użytki RIIIb. Przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działka nr [[...], stanowi użytek Ps IV, zatem brak jest przeciwskazań do usytuowania na niej kontenerowej stacji transformatorowej.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika z odwołania oraz z akt sprawy organu I instancji, współwłaściciele nie kwestionowali zgodności ograniczenia z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto inwestor w piśmie z dnia 11 stycznia 2022 r. wyjaśnił, że na etapie uzyskiwania ww. decyzji lokalizacyjnej w aktach sprawy określony został zakres i przybliżona lokalizacja urządzeń, co do której współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie składali żadnych uwag. Zdaniem więc organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ocenił, że planowane ograniczenie przedmiotowej nieruchomości jest zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odnosząc się natomiast do sposobu przeprowadzenia rokowań organ stwierdził, że naruszono art. 124 ust. 3 u.g.n., gdyż miały one pozorny charakter. Z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wynika, że inwestor pismami z dnia 16 września 2021 r. i 1 października 2021 r. zwracał się do współwłaścicieli nieruchomości o wyrażenie zgody na realizację inwestycji poprzez ustanowienie odpłatnej jednorazowo służebności przesyłu. W drugim piśmie poinformowano współwłaścicieli, że jest to ostateczna próba zawarcia porozumienia pomiędzy stronami i w przypadku braku odpowiedzi w zakreślonym terminie (tj. 14 dni), będzie równoznaczne to z nieudzieleniem zgody na wykonanie inwestycji celu publicznego oraz skutkować będzie wystąpieniem przez P. S.A. z wnioskiem na podstawie art. 124 u.g.n. W odpowiedzi na pierwsze pismo współwłaściciele nieruchomości w piśmie z dnia 24 września 2021 r. nie wyrazili zgody na przeprowadzenie inwestycji przez ich działkę, uzasadniając to planami budowy dwóch stawów rekreacyjnych wraz z domkami rekreacyjnymi (wniosek D. P. C. o ustalenie warunków zabudowy rekreacyjnej w postaci dwóch stawów wodnych został złożony do Burmistrza Z. w dniu 27 września 2021 r. i zarejestrowany pod znakiem [...].). Zauważyli także, że planowana linia kablowa ma przebiegać przez środek działki przy rzekomo istniejącej drodze. Poprosili też o ponowne przeanalizowanie projektu i naniesienie poprawek, gdyż żadna droga nie przebiega przez ich działkę.

Inwestor w piśmie z dnia 1 października 2021 r. w żaden sposób nie odniósł się do ww. stanowiska stron. Nie wyjaśnił dlaczego zaplanowano taki przebieg inwestycji na przedmiotowej nieruchomości. Treść ww. pisma sugeruje raczej na szablonową odpowiedź, w której jedynie zwiększono kwotę wynagrodzenia za posadowienie urządzeń. Dodano, że kwota wynagrodzenia uwzględnia wartość ograniczonego prawa rzeczowego, w tym m.in. zagospodarowania obciążanego gruntu (wyjeżdżonego dojazdu).

Ponadto, zdaniem organu, inwestor kierując do współwłaścicieli drugie pismo z dnia 1 października 2021 r., nie wstrzymał upływu zakreślonego przez siebie terminu 14 dni na odpowiedź na pismo z dnia 16 września 2021 r., doręczonego współwłaścicielom w dniu 21 września 2021 r. Ta okoliczność oraz treść pisma inwestora z dnia 1 października 2021 r. nie świadczą o rzeczywistej woli porozumienia, lecz raczej skłania ku opinii o powtarzalnym podejściu przedsiębiorstwa energetycznego w tego rodzaju sprawach oraz braku woli wyważenia interesów inwestora oraz prywatnego właściciela nieruchomości.

Dalej organ zauważył, że skarżący w piśmie z dnia 8 października 2021 r., w odpowiedzi na pismo inwestora z dnia 1 października 2021 r., ponownie nie zgodzili się na umiejscowienie urządzeń elektroenergetycznych na nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]. Jednocześnie zwrócili się o wyjaśnienie, dlaczego linia energetyczna nie może przebiegać wzdłuż granicy lub obok granicy działki wzdłuż pasa drogowego, a transformator po drugiej stronie drogi, gdzie są łąki i zalesienia. Z akt sprawy nie wynika, iż na te pismo inwestor udzielił odpowiedzi w ramach prowadzonych rokowań.

Zdaniem więc organu odwoławczego, przedstawiony powyżej przebieg rokowań świadczy o ich pozorności, gdyż trudno taki przebieg działań nazwać rokowaniami. Przede wszystkim inwestor nie odniósł się do przedstawionego stanowiska właścicieli nieruchomości o nieistnieniu drogi oraz możliwości innego zaprojektowania inwestycji. Powyższe okoliczności nie świadczą w istocie o negocjacjach, lecz o przedstawieniu jednostronnej propozycji. W piśmie z dnia 24 września 2021 r. właściciele nieruchomości nie wskazywali, iż głównym powodem ich sprzeciwu na ustanowienie służebności przesyłu są zaproponowane warunki finansowe, które w drugiej propozycji zostały podniesione.

W ocenie organu odwoławczego rokowania od strony formalnej przebiegały nieprawidłowo, a tym samym nie można uznać, że się odbyły. W konsekwencji w sprawie nie został spełniony jeden z podstawowych warunków rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Starosta Powiatu B. stwierdził, że brak stanowiska inwestora w toku negocjacji co do proponowanego przez współwłaścicieli nieruchomości alternatywnego przebiegu inwestycji nie ma znaczenia, gdyż współwłaściciele w piśmie z dnia 8 października 2021 r. nie wyrazili zgody na inwestycję. Organ ten nie zwrócił jednak uwagi, iż współwłaściciele nieruchomości w piśmie z dnia 24 września 2021 r. nie wskazali alternatywnego przebiegu sieci, lecz informowali o własnych planach zagospodarowania działki oraz podnosili fakt nieistnienia drogi na nieruchomości. Z tego względu zwrócili się do inwestora o przeanalizowanie projektu i naniesienie poprawek, co spotkało się z przemilczeniem ze strony inwestora. Dopiero w drugim piśmie z dnia 8 października 2021 r., na które inwestor również nie odpowiedział, współwłaściciele zwrócili się o wyjaśnienie, dlaczego linia elektroenergetyczna nie może przebiegać wzdłuż lub obok granicy działki wzdłuż pasa drogowego drogi gminnej, a transformator po drugiej stronie drogi, gdzie są łąki i zalesienia. Zarówno w piśmie z dnia 24 września oraz 8 października 2021 r. współwłaściciele nieruchomości przedstawiali brak zgody na inwestycję w zaproponowanym kształcie, przy czym jednocześnie zwrócili się o przeanalizowanie projektu i naniesienie poprawek, które zostały zbyte milczeniem przez inwestora.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w toku postępowaniu zauważył wadę rokowań w postaci braku wyjaśnienia współwłaścicielom nieruchomości konieczności projektowanego przebiegu linii kablowej przez środek działki oraz zasadność lokalizacji kontenerowej stacji transformatorowej. Potwierdza to treść zawiadomienia Starosty Powiatu B. z dnia [...] stycznia 2022 r., w którym zwrócono się do inwestora o zajęcie stanowiska w kwestii wyjaśnienia lokalizacji urządzeń energetycznych. W odpowiedzi pełnomocnik P. D. S.A wskazał, że zasadność lokalizacji kontenerowej stacji transformatorowej została obszernie wyjaśniona w rozmowach telefonicznych oraz na spotkaniach z właścicielami nieruchomości. Inwestor podniósł też, że lokalizacja stacji oraz przebieg projektowanych sieci energetycznych średniego i niskiego napięcia zostały ustalone w optymalnej lokalizacji z punktu widzenia dalszej eksploatacji systemu elektroenergetycznego. Wskazano także, iż załącznik graficzny do wniosku przedstawiający przebieg planowanej sieci energetycznej na przedmiotowej nieruchomości został opracowany na bazie mapy do celów projektowych, sporządzonej przez uprawnionego geodetę oraz zgłoszonej do powiatowego ośrodka geodezji pod numerem [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. bez wniesienia jakichkolwiek uwag. Z tego względu pełnomocnik inwestora stwierdził, że podważanie mapy na aktualnym etapie jest bezpodstawne.

Tymczasem zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska, czy ww. wyjaśnienia konwalidują w toku postępowania administracyjnego uchybienie związane z przeprowadzonymi rokowaniami. Choć bowiem przekonujące są wyjaśniania inwestora w zakresie lokalizacji stacji transformatorowej, tak w przypadku lokalizacji planowanych linii kablowych średniego i niskiego napięcia nie uzasadniono w istocie powodów przedstawionego przebiegu sieci energetycznej. Kwestia optymalnego przebiegu sieci dla inwestora nie powinna być uzasadnieniem braku wzięcia pod uwagę interesów współwłaścicieli nieruchomości.

Dalej organ wyjaśnił, że na podstawie załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji można stwierdzić, że przebieg projektowanych linii kablowych wynika z przebiegu drogi/wyjeżdżonego dojazdu, zaznaczonego na mapie. Linie energetyczne poprowadzone są bowiem równolegle do obrysu wspomnianego dojazdu. Współwłaściciele nieruchomości na etapie rokowań oraz skarżący w toku postępowania podnosili kwestię nieistnienia drogi na przedmiotowej nieruchomości. Pełnomocnik skarżącego w tym zakresie zwrócił się do organu I instancji o dokonanie oględzin nieruchomości, w celu m.in. wykazania, że mapy znajdujące się w aktach sprawy nie oddają rzeczywistego stanu nieruchomości (wniosek zawarty w piśmie z dnia 9 grudnia 2021 r.). Z tego względu niezrozumiałe jest stanowisko organu I instancji, zawarte w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2022 r. o odmowie przeprowadzenia oględzin przedmiotowej nieruchomości, że ustalenie faktu nieistnienia drogi nie jest okolicznością, która ma wpływ na rozstrzygnięcie. Organ nie uzasadnił ww. stanowiska, w odróżnieniu do wyczerpująco przedstawionego zdania w zakresie dowodów związanych ze staraniem się przez skarżącego o uzyskanie decyzji o warunków zabudowy na wykonanie dwóch stawów rekreacyjnych na przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem organu odwoławczego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest jednym ze sposobów wywłaszczenia, którego wykorzystanie powinno mieć charakter wyjątkowy, z najwyższym możliwym poszanowaniem praw właściciela nieruchomości. Z tego względu jeżeli właściciel domaga się wyjaśnienia, dlaczego jego prawa mają zostać ograniczone w określonym zakresie, należy przedstawić mu niezbędne dokumenty. Wymagają tego zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie takich dokumentów nie przedstawiono, natomiast zgłaszane uwagi współwłaścicieli nieruchomości były pomijane na początku przez inwestora, a następnie przez organ I instancji. Uzasadnione jest zatem stwierdzenie o naruszeniu w sprawie ww. przepisów postępowania oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Jako zasadną natomiast organ odwoławczy uznał odmowę przeprowadzenia dowodu z postanowienia Starosty Powiatu B. z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych, dla inwestycji polegającej na budowie dwóch stawów przeznaczonych na cele rekreacyjne. Dowód ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła P. S.A. w L., w której zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 124 ust. 3 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionej i sprzecznej z obowiązującymi przepisami odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie Z. gmina Z., oznaczonej jako działka nr [...] o po w. 1,14 ha, z uwagi na fakt, iż działania inwestora mające być uznane za rokowania były rzekomo pozorne, bowiem w toku postępowania rzekomo nie wyjaśniono współwłaścicielom nieruchomości, powodów przedstawionego przez inwestora takiego, a nie innego przebiegu sieci energetycznej, w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów winno doprowadzić organ II instancji do przyjęcia, iż inwestor podjął stosowne rokowania nie mające charakteru pozornego, bowiem pismami z dnia 16 września 2021 r. oraz z dnia 1 października 2021 r. wystąpił do współwłaścicieli nieruchomości z propozycją ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu, co jest uznawane za podjęcie rokowań, a ponadto w toku prowadzonych rokowań inwestor wielokrotnie w toku rozmów prowadzonych zarówno osobiście, jak i telefonicznie wyjaśniał współwłaścicielom nieruchomości przebieg planowanej sieci energetycznej, co potwierdzili współwłaściciele nieruchomości w swoim piśmie z dnia 24 września 2021 r. i z dnia 8 października 2021 r. (akapit 3), tym bardziej, że planowany przebieg sieci energetycznej wynikał z decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej przez Burmistrza Z. dnia [...] grudnia 2020 r. (znak:[...]), zaś na etapie wydawania tej decyzji współwłaściciele nieruchomości nie zgłaszali żadnych uwag, co do planowanej lokalizacji sieci energetycznej, zaś kwestia rzekomo nieistniejącej drogi na działce współwłaścicieli nie mogła mieć na obecnym etapie żadnego znaczenia, w sytuacji, gdy załączniki graficzne wykorzystywane w postępowaniu opracowywane były na bazie map do celów projektowych sporządzonych przez uprawnionego geodetę, a ponadto zgłoszone do powiatowego ośrodka geodezji pod numerem [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., a do dnia dzisiejszego nie zostały podważone w stosownym postępowaniu administracyjnym, zaś to działania współwłaścicieli nieruchomości można byłoby uznać za pozorne, w sytuacji, gdy na etapie wydawania przez Burmistrza Z. decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego (data wydania decyzji dnia [...] grudnia 2020 r.) współwłaściciele nieruchomości nie informowali o swoich rzekomych planach w postaci budowy na nieruchomości oznaczonej numerem [...] stawów i domków letniskowych, a wniosek o wydanie warunków zabudowy w powyższym zakresie współwłaściciele złożyli dopiero dnia [...] września 2021 r., tj. po wszczęciu przez inwestora rokowań zainicjowanych pismem z dnia [...] września 2021 r., dlatego też to działania współwłaścicieli podjęte zostały jedynie dla pozoru, aby uniemożliwić wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości współwłaścicieli, w szczególności, gdy pismem z dnia [...] września 2021 r. i dnia 8 października 2021 r. współwłaściciele jednoznacznie stwierdzili, że nie wyrażają zgody na ustanowienie służebności (oba pisma w zasadzie o tej samej treści), to tym samym organ II instancji winien przyjąć, że skarżący przeprowadził stosowne rokowania, wymagane prawem, które zakończyły się odmową udzielenia zgody przez współwłaścicieli nieruchomości, co winno skutkować utrzymaniem w mocy decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] marca 2022 r. (znak: [...]), w sytuacji, gdy sposób prowadzenia rokowań nie jest sformalizowany, zaś to inwestor decyduje o momencie ich zakończenia.

2. art. 124 ust. 3 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionej i sprzecznej z obowiązującymi przepisami odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie Z. gmina Z., oznaczonej jako działka nr [...] o po w. 1,14 ha, z uwagi na fakt, iż organ uznał, że rzekomo inwestor nie wyjaśnił właścicielom nieruchomości, dlaczego nie zlokalizował trasy przebiegu sieci energetycznej w innym fragmencie działki właścicieli nieruchomości, co w ocenie organu skutkuje niewłaściwym przeprowadzeniem rokowań, w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie przywołanych przepisów winno doprowadzić organ II instancji do przyjęcia, iż inwestor podjął stosowne rokowania, zaś bez znaczenia są powody i okoliczności, z uwagi na które na skutek rokowań, strony nie osiągnęły konsensusu, bowiem jedyne co weryfikuje organ w toku postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, to to, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie, nie podlega kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy, które to kwestie pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego.

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a co za tym idzie nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w całości, co doprowadziło do uznania, iż działania inwestora mające być uznane za rokowania rzekomo były pozorne, bowiem w toku postępowania rzekomo nie wyjaśniono współwłaścicielom nieruchomości, powodów przedstawionego przez inwestora takiego, a nie innego przebiegu sieci energetycznej, w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów winno doprowadzić organ II instancji do przyjęcia, iż inwestor podjął stosowne rokowania nie mające charakteru pozornego, bowiem pismami z dnia 16 września 2021 r. oraz 1 października 2021 r. wystąpił do współwłaścicieli nieruchomości z propozycją ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu, a ponadto w toku prowadzonych rokowań inwestor wielokrotnie w toku rozmów prowadzonych zarówno osobiście, jak i telefonicznie wyjaśniał właścicielom nieruchomości przebieg planowanej sieci energetycznej, co potwierdzili współwłaściciele nieruchomości w swoim piśmie z dnia 24 września 2021 r. i z dnia 08 października 2021 roku (akapit 3), tym bardziej, że planowany przebieg sieci energetycznej wynikał z decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej przez Burmistrza Z. dnia [...] grudnia 2020 r. (znak:[...]), zaś na etapie wydawania tej decyzji współwłaściciele nieruchomości nie zgłaszali żadnych uwag, co do planowanej lokalizacji sieci energetycznej, zaś kwestia rzekomo nieistniejącej drogi na działce współwłaścicieli nie mogła mieć na obecnym etapie żadnego znaczenia, w sytuacji, gdy załączniki graficzne wykorzystywane w postępowaniu opracowywane były na bazie map do celów projektowych sporządzonych przez uprawnionego geodetę, a ponadto zgłoszone do powiatowego ośrodka geodezji pod numerem [...] z dnia[...] kwietnia 2021 r., a do dnia dzisiejszego nie zostały podważone w stosownym postępowaniu administracyjnym, zaś to działania współwłaścicieli nieruchomości można byłoby uznać za pozorne, w sytuacji, gdy na etapie wydawania przez Burmistrza Z. decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego (data wydania decyzji dnia [...] grudnia 2020 r.) współwłaściciele nieruchomości nie informowali o swoich rzekomych planach w postaci budowy na nieruchomości oznaczonej numerem [...] stawów i domków letniskowych, a wniosek o wydanie warunków zabudowy współwłaściciele złożyli dopiero dnia [...] września 2021 r., tj. po wszczęciu przez inwestora rokowań zainicjowanych pismem z dnia [...] września 2021 r., dlatego też to działania współwłaścicieli podjęte zostały jedynie dla pozoru, aby uniemożliwić wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości współwłaścicieli, w szczególności, gdy pismem z dnia [...] września 2021 roku i dnia [...] października 2021 roku współwłaściciele jednoznacznie stwierdzili, że nie wyrażają zgody na ustanowienie służebności (oba pisma w zasadzie o tej samej treści), to tym samym organ II instancji winien przyjąć, że skarżący przeprowadził stosowne rokowania, wymagane prawem, które zakończyły się odmową udzielenia zgody przez współwłaścicieli nieruchomości, co winno skutkować utrzymaniem w mocy decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] marca 2022 r. (znak:[...]).

2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i nieprawidłowe uznanie przez organ II instancji, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy sporządził uzasadnienie decyzji, w sytuacji, gdy przedmiotowe uzasadnienie odpowiada wymogom tego przepisu, w szczególności poprzez dostateczne i pełne uzasadnienie decyzji wraz z wyczerpującym odniesieniem się do zaistniałego stanu faktycznego i obowiązujących przepisów prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody P. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała przebieg postępowania, omówiła przepisy mające zastosowanie w sprawie i rozwinęła podniesione zarzuty. W jej ocenie inwestor przeprowadził rokowania z współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w miejscowości Z. w Gminie Z., bowiem odbyto kilka bezpośrednich rozmów zarówno osobiście, jak i telefonicznie, oraz dnia 16 września 2021 r. i dnia 1 października 2021 r. zostały wysłane przez inwestora do współwłaścicieli nieruchomości pisma z propozycją lokalizacji urządzeń energetycznych. Ponadto kwestię, iż inwestor prowadził z właścicielami nieruchomości bezpośrednie rozmowy osobiście i telefonicznie, w trakcie których wyjaśniał przebieg planowanej sieci energetycznej, jak również wyjaśniał, dlaczego nie ma możliwości zmiany przebiegu trasy sieci energetycznej przez działkę współwłaścicieli, potwierdzili sami współwłaściciele nieruchomości w swoim piśmie z dnia 24 września 2021 r. i z dnia 8 października 2021 r. (akapit 3). Ponadto zauważyć należy, że niezwłocznie po zainicjowaniu przez inwestora rokowań, co miało miejsce dnia 16 września 2021 r., współwłaściciele już dnia 27 września 2021 r. złożyli wniosek o wydanie warunków zabudowy stawów i domków letniskowych na nieruchomości oznaczonej numerem [...]. Znamiennym jest w tej sytuacji to, że współwłaściciele nie informowali wcześniej inwestora o swoich planach, ani na etapie wydawania przez Burmistrza Z. decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego (data wydania decyzji dnia [...] grudnia 2020 r.), ani po jej wydaniu, zaś wniosek o wydanie opisywanych warunków zabudowy złożyli tak naprawdę jako odpowiedź na rokowania podjęte przez inwestora. Takie działanie należy traktować jako działanie podjęte dla pozoru, bowiem podjęte jedynie w tym celu, aby uniemożliwić wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości współwłaścicieli, w szczególności, gdy pismem z dnia 24 września 2021 r. i dnia 8 października 2021 r. współwłaściciele jednoznacznie stwierdzili, że nie wyrażają zgody na ustanowienie służebności (oba pisma w zasadzie o tej samej treści). Tym samym, nie sposób też twierdzić, że współwłaściciele podjęli rzeczowe rokowania i w rzeczywistości zależało im na zmianie trasy przebiegu planowanej sieci energetycznej, w sytuacji, gdy złożyli wnioski o warunki zabudowy w zakresie budowy stawów i domków letniskowych oraz twierdzili w swych pismach z dnia 24 września i 08 października 2021 r., iż planowana budowa sieci energetycznej koliduje z ich planami zagospodarowania działki. Takie działanie w żadnym wypadku nie może być uznawane za podjęcie rzeczowych rokowań, tym bardziej, że właściciele nieruchomości doskonale znali trasę przebiegu planowanej sieci energetycznej już co najmniej od 2020 r., bowiem planowany przebieg sieci wynikał z decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej przez Burmistrza Z. dnia [...] grudnia 2020 r. Z uwagi na powyższe bezspornym jest, że w przedmiotowej sprawie inwestor podjął próbę przeprowadzenia rokowań, która nie doprowadziła do zawarcia porozumienia pomiędzy stronami.

Dalej skarżąca wskazała, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Ponadto, zdaniem skarżącej, okoliczność czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie podlega weryfikacji w trybie art. 124 u.g.n. Tym samym niezrozumiałe są działania organu II instancji, który analizował kwestię, dlaczego inwestor nie zlokalizował trasy przebiegu sieci energetycznej w innym fragmencie działki właścicieli nieruchomości, w sytuacji, gdy organ nie jest uprawniony do takich działań.

W ocenie skarżącej rokowania nie miały charakteru pozorności. W przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom organu, nie sposób mówić o zbywaniu milczeniem przez inwestora propozycji właścicieli nieruchomości, bowiem co już wielokrotnie wskazywano, wyjaśniono właścicielom nieruchomości w trakcie rozmów osobistych i telefonicznych, taką, a nie inną lokalizację sieci energetycznej, co potwierdzili również właściciele w swoich pismach z dnia [...] września 2021 r. i 8 października 2021 r. Planowany przebieg sieci wynikał z decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej przez Burmistrza Z. dnia [...] grudnia 2020 r. (znak:[...]), zaś na etapie wydawania tej decyzji współwłaściciele nieruchomości nie zgłaszali żadnych uwag co do planowanej lokalizacji sieci energetycznej, a tym samym sama lokalizacja i przebieg sieci energetycznej znana była współwłaścicielom nieruchomości co najmniej od 2020 r. Z kolei kwestia rzekomo nieistniejącej drogi na działce współwłaścicieli nie mogła mieć na obecnym etapie żadnego znaczenia, w sytuacji, gdy załączniki graficzne wykorzystywane w postępowaniu opracowywane były na bazie map do celów projektowych sporządzonych przez uprawnionego geodetę, a ponadto zgłoszone do powiatowego ośrodka geodezji pod numerem [...] z dnia 15 kwietnia 2021 r., a do dnia dzisiejszego nie zostały podważone w stosownym postępowaniu administracyjnym.

Na koniec skarżąca podniosła, że odnosząc się do uchybień proceduralnych organu II instancji wskazać należy, że najistotniejszym było naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. Z art. 7 k.p.a. wynika ponadto obowiązek uwzględnienia w każdej fazie postępowania interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. W omawianym stanie faktycznym organ dokonując oceny powinien kierować się przede wszystkim tymi dwoma rodzajami interesów. Swoim postępowaniem organ naruszył art. 77 k.p.a., a więc tym samym pozbawił skarżących możliwości dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Błędna ocena przeprowadzonego postępowania dowodowego stanowi również naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. sprowadzające się do tego, że organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] która: 1) uchyliła decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] marca 2022 r., znak:[...], w całości; oraz 2) odmówiła ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie Z., gm. Z., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,14 ha, poprzez udzielenie P. S.A. z siedzibą w L. zezwolenia na przeprowadzenie inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie sieci elektroenergetycznej SN 15kV i nN 0,4kV oraz kontenerowej stacji transformatorowej.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.; dalej: u.g.n.), a w szczególności art. 124 ust. 1 i 3.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organ odwoławczy ustalił istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosował prawidłową podstawę prawną, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Stąd niezasadne są wszystkie zarzuty podniesione w skardze.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie natomiast z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei z art. 124 ust. 3 u.g.n. wynika, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 763/11). Decyzje wydawane na podstawie wskazanego przepisu ze swej istoty naruszają interes właściciela nieruchomości, gdyż ograniczają sposób korzystania z nieruchomości, czyli prawo własności. Ustawodawca dopuścił je w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10). Zauważenia jednak wymaga, że przepisy art. 124 u.g.n. muszą być interpretowane dosłownie i niedopuszczalne jest w związku z tym formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09). W decyzji takiej ograniczenie prawa własności musi być ściśle określone, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres niezbędnego do wykonania danej inwestycji, uszczuplenia władztwa właściciela (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12). Powyższe dotyczy także obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, a zatem decyzja winna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres (por. M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009 r., str. 796, oraz wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09).

Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n, jak wyżej wskazano, wymaga także zgodności decyzji o ograniczeniu prawa własności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe warunki gwarantują, że administracyjna ingerencja w korzystanie z nieruchomości nie będzie możliwa w każdej sytuacji i w stosunku do każdej inwestycji, lecz jedynie do tych, które spełniają jakieś kryteria i służą realizacji relatywnie doniosłych interesów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2497/10).

W ocenie Sądu, planowana inwestycja niewątpliwie stanowi cel publiczny, a ponadto realizowana ma być na obszarze nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym, na mocy z art. 124 ust. 1 u.g.n., przedmiotowe ograniczenie ma nastąpić zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej przez Burmistrza Z, w dniu[...] grudnia 2020 r., nr[...], wynika, że przedmiotem tej inwestycji jest budowa linii kablowej doziemnej SN-15kV wraz z kablem sterowniczym, linii kablowej doziemnej nN-0,4kV oraz kontenerowej stacji transformatorowej SN/nN (k. 45 akt adm.). Dołączone do tej decyzji trzy rysunki stanowiące jej załączniki nie zawierają przebiegu linii poprzez poszczególne działki. Jeśli zaś chodzi o działkę nr [...] (k.42), to brak jest na niej wrysowania zarówno linii kablowych jak i kontenerowej stacji transformatorowej. Nieprawdą zatem jest, jak twierdzi inwestor, że w decyzji lokalizacyjnej przesądzono o miejscu posadowienia linii kablowych i kontenerowej stacji transformatorowej na działce nr [...] Wobec tego nieprawdą jest także twierdzenie inwestora, że "właściciele działki nr [...] znali trasę przebiegu planowanej sieci energetycznej już co najmniej od 2020 r., bowiem planowany przebieg sieci wynikał z decyzji lokalizacyjnej". Wbrew twierdzeniom inwestora, właściciele ci nie mieli podstaw do skarżenia decyzji lokalizacyjnej ze względu na przebieg sieci energetycznej na działce nr [...], bo decyzja lokalizacyjna kwestii tej nie rozstrzygała. Dla porównania tylko należy zauważyć, że dopiero do pism kierowanych do właścicieli działki nr [...] dołączono rysunki, w których precyzyjnie nakreślono zarówno przebieg planowanych linii jak i położenie kontenerowej stacji transformatorowej na działce nr [...].

W ocenie Sądu powyższe zaś jest o tyle ważne, że z przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. wynika, że ograniczenie (w braku planu miejscowego) ma być zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skoro więc z przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej w jej części tekstowej i graficznej nie wynika dokładne miejsce położenia planowanej sieci energetycznej i kontenerowej stacji transformatorowej na działce nr [...] to tym samym kwestia posadowienia tych urządzeń na tej działce została przeniesiona niejako do niniejszego postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. To zaś oznacza, że nie można przyjąć stanowiska inwestora, iż w tym konkretnym stanie faktycznym i prawnym kwestia posadowienia sieci energetycznej i stacji nie może być już badana. Temu bowiem służą rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. W przeciwnym razie nigdy by nie była badana i zawsze byłaby pochodną tylko zamierzeń inwestora.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 940/21) ukształtował się pogląd, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, a zatem o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Mogą one zostać zakończone w dowolnym czasie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 507/21). W związku z tym badanie przyczyn braku zgody stron nie stanowi obowiązku organu, zaś okoliczność że w rokowaniach inwestor zaproponował właścicielowi warunki, które są dla niego niekorzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie podlega weryfikacji w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Ponadto organ nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie przyczyn braku zgody stron prowadzących rokowania, a postępowanie dowodowe powinno sprowadzać się wyłącznie do ustalenia faktu istnienia rokowań na podstawie dokumentów przedłożonych przez inwestora oraz ich negatywnego wyniku. Nie podlega więc kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia. Takie dobra jak zła wiara inwestora czy też ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 358/21). Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela powyższe stanowisko zaznaczając jednakże, że dotyczy to sytuacji, w których przebieg sieci energetycznej precyzyjnie usytuowano w decyzji lokalizacyjnej. Inaczej się natomiast może przedstawiać powyższa kwestia, gdy decyzja lokalizacyjna tego nie rozstrzyga.

Zauważenia bowiem wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się i takie poglądy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 454/21), że celem ustanowionego w art. 124 ust. 3 u.g.n. obowiązku przeprowadzenia rokowań jest umożliwienie konsensualnego załatwienia sprawy między stronami, a nie prowadzenie rokowań dla samego ich prowadzenia. A zatem przedmiot rokowań musi zostać precyzyjnie określony, tak, aby strony miały możliwość ustosunkowania się do konkretnych propozycji inwestora. Przedmiotem rokowań jest bowiem zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. wyrażenie zgody na realizację konkretnej inwestycji. Ponadto wyrażono i taki pogląd, że wada w postaci pozorności rokowań występuje wtedy, gdy przykładowo są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1412/17).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, jak już wyżej wskazano, z decyzji lokalizacyjnej nie wynikało miejsce posadowienia sieci energetycznych oraz stacji na działce nr [...]. Dopiero w decyzji Starosty z dnia [...] marca 2022 r., w jej załączniku graficznym (k. 129 akt adm.), przebieg tych linii oraz samą stację jak i powierzchnię obszaru podlegającego ograniczeniu w sposobie korzystania oraz powierzchnię obszaru niezbędną do zajęcia na czas budowy nowych urządzeń energetycznych, precyzyjnie określono w metrach z dokładnością wyrażoną w centymetrach względem granic działki sąsiedniej (wrysowano na tej mapie). Oznacza to więc tyle, że to dopiero na tym etapie przesądzono o dokładnej lokalizacji tych urządzeń na przedmiotowej działce. Stało się to zaś na wniosek inwestora, do którego dołączono rysunek z propozycją przebiegu linii i posadowienia stacji (k. 46 akt adm.). Ten sam rysunek jako propozycję w rokowaniach przesłano dwukrotnie właścicielom działki nr [...].

Na powyższą propozycję w rokowaniach właściciele działki nr [...] nie wyrazili zgody (k. 22 i k. 7 akt adm.). Zauważenia jednak wymaga, że z pism tych wynika przede wszystkim brak zgody na posadowienie linii energetycznych przez środek ich działki, co będzie kolidowało z ich zamiarami inwestycyjnymi. Ponadto wskazywali oni, aby projektant działający z ramienia inwestora naniósł poprawki do projektu w zakresie przebiegu tej linii i miejsca posadowienia transformatora. Sugerowali, że linia energetyczna może przebiegać wzdłuż lub obok granicy ich działki, wzdłuż pasa drogowego drogi gminnej, zaś transformator można usytuować po drugiej stronie drogi, gdzie są łąki i zalesienia.

W ocenie niniejszego składu orzekającego rokowania o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. w celu uzyskania zgody właściciela na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1, mogą obejmować również kwestię precyzyjnego posadowienia urządzeń i obiektów na nieruchomości tego właściciela. W szczególności wtedy, gdy decyzja lokalizacyjna tego nie przesądziła. Oceniając czy w takim przypadku rokowania zostały przeprowadzone prawidłowo organ nie może bowiem bazować jedynie na propozycji przedstawionej przez inwestora we wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Musi też uwzględnić obiektywnie rozsądne propozycje podmiotu, z którym te rokowania przeprowadza. Jak już bowiem wskazano powyżej, gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania, to rokowania takie są dotknięte wadą pozorności (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1412/17).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy właściciele działki nr [...] w obu pismach (z [...] września 2021 r. i z dnia [...] października 2021 r.) wspomnieli, że "we wcześniejszych rozmowach z projektantem dla P. zwracali uwagę, że linia energetyczna przebiega przez środek ich działki, która będzie miała negatywny wpływ na ich inwestycje". Jak więc z tego wynika, prawdą jest, że zanim odpowiedzieli oni negatywnie na propozycje inwestora w ramach rokowań, już wcześniej wskazywali inwestorowi (odbyły się rozmowy), że projektowana przez niego inwestycja w sposób nieuzasadniony narusza ich interesy, chociaż jest możliwość innych rozwiązań w zakresie jej umiejscowienia. Jednakże podkreślenia też wymaga, że z obu tych pism nie wynika kategoryczny brak zgody na planowaną inwestycję, gdyż są tam prośby o ponowną analizę projektu i naniesienie poprawek (na końcu obu pism). O ile więc ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika wprost jakie jest stanowisko właścicieli działki nr [...], o tyle nie można się doszukać stanowiska inwestora, który by w racjonalny sposób uzasadnił, dlaczego propozycje te nie mogą być uwzględnione. Także w skardze inwestor kwestii tej nie tłumaczy. Wskazuje tylko, że w trakcie rokowań "wyjaśnił przebieg planowanej sieci energetycznej, jak również wyjaśnił, dlaczego nie ma możliwości zmiany przebiegu trasy sieci energetycznej przez działkę współwłaścicieli...". Na uzasadnienie swego stanowiska po raz kolejny podniósł (k. 13 skargi), że planowany przebieg sieci wynikał z decyzji lokalizacyjnej (nieprawda), zaś na etapie jej wydawania współwłaściciele nieruchomości nie zgłaszali żadnych uwag co do planowanej lokalizacji sieci energetycznej, a tym samym lokalizacja i przebieg sieci energetycznej była współwłaścicielom znana od co najmniej 2020 r. (nieprawda).

W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy, twierdzenia inwestora są gołosłowne. Ani w postępowaniu administracyjnym ani na etapie postępowania sądowego inwestor nie wyjaśnił, dlaczego nie może uwzględnić stanowiska właścicieli działki nr [...] i poprowadzić linii energetycznych wzdłuż drogi a nie poprzez środek działki. Nieuzasadnione powoływanie się przez niego na uregulowanie przedmiotowej kwestii w decyzji lokalizacyjnej nie może być uznane za odniesienie się, do być może zasadnego, stanowiska właścicieli działki nr [...]. Za tłumaczenie takie nie może być też uznane zgłoszenie przez inwestora do powiatowego ośrodka geodezji w dniu 15 kwietnia 2021 r. opracowania na bazie map sporządzonych do celów projektowych. Z załącznika graficznego z k. 129 akt adm. wcale nie wynika bowiem, aby linie energetyczne zostały zlokalizowane wzdłuż istniejącej ewidencyjnie drogi. Zaś wniosek dowodowy właścicieli działki nr [...] na okoliczność wykazania, że nie ma tam żadnej drogi ewidencyjnej, nie został przez organ I instancji przeprowadzony.

Jak zatem z powyższego widać organ I instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny wychodząc z założenia, że decyzja lokalizacyjna z dnia [...] grudnia 2020 r. przesądziła o konkretnym położeniu sieci energetycznych i stacji transformatorowej na działce nr [...]. To zaś doprowadziło go do błędnej konstatacji, że w sprawie wystarczające było zbadanie, że odbyły się rokowania, w trakcie których współwłaściciele tej działki nie zgodzili się na propozycje inwestora odnośnie miejsca posadowienia sieci i stacji. W tym ujęciu interesy współwłaścicieli na żadnym etapie planowanej inwestycji nie zostałyby nawet rozważone. Zauważenia bowiem wymaga, że w sytuacji decyzji Starosty z dnia [...] marca 2022 r., w załączniku graficznym której dokładność powierzchni obszaru podlegającego ograniczeniu w sposobie korzystania z nieruchomości określono w centymetrach kwadratowych, zaś projektowaną na niej kontenerową stację transformatorową umiejscowiono z dokładnością wyrażoną w centymetrach od granic działki sąsiedniej, decyzja o pozwoleniu na budowę tej inwestycji nie będzie mogła tych parametrów zmienić. W realiach niniejszej sprawy jedynym więc postępowaniem, w którym kwestie te mogą być rozważone i sprecyzowane jest postępowanie niniejsze o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w ramach prowadzonych przez inwestora i współwłaścicieli działki rokowań. Nie znaczy to, że inwestor musi się zgodzić na propozycje współwłaścicieli, ale musi co najmniej się do nich odnieść i uzasadnić swoje stanowisko. Tym bardziej, że patrząc na rysunek z k. 117 akt adm. nie wiadomo, czemu przedmiotowe sieci na działce nr [...] nie mogłyby być usytuowane wzdłuż istniejących ewidencyjnie dróg. A zatem przy stanowisku zaprezentowanym przez inwestora i organ I instancji mamy do czynienia z fikcją rokowań, podczas których w ogóle nie odniesiono się do stanowiska współwłaścicieli działki nr [...] i ich ewentualnie uzasadnionych interesów. Stąd stanowisko organu odwoławczego jest w pełni uzasadnione, zaś podniesione w skardze zarzuty są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., leżało orzec jak w sentencji.