Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 273/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 października 2020 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy K. decyzją z [...] lipca 2019r. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z [...] marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018., poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") wydał na rzecz D. P. decyzję, którą odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w B., gmina K.. Zasadniczą przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy był brak możliwości znalezienia w obszarze analizowanym zabudowy pozwalającej na określenia wymagań parametrów dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji.

Z treścią decyzji nie zgodziła się D. P., która w przepisanym terminie wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała ustalenia organu pierwszej instancji, wskazała na naruszenie prawa materialnego oraz wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i orzeczenie o ustaleniu warunków zabudowy przez organ odwoławczy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją [...] grudnia 2019r. na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzji.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że na dzień orzekania przez organ odwoławczy sporna działka znajdowała się na terenie, dla którego nie obowiązuje plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego zatem w takim przypadku zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Stosownie do zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy ustalane są wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym zwłaszcza w oparciu o art. 61 przywołanej ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w przywołanym przepisie.

Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 nr 164, poz. 1588). Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z wyjątkiem terenów zamkniętych, wójt, burmistrz lub prezydent miasta po dokonaniu uzgodnień z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5 kpa).

Zgodnie z uregulowaniami § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 61 u.p.z.p.

Obszar analizowany powinien być wyznaczony na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w odniesieniu do inwestycji liniowych w skali 1:2000. Wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

W przedłożonych aktach sprawy znajduje się kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000, organ ustalił, iż zawiera aktualny stan zagospodarowania obszaru analizowanego.

Obszar analizowany został wykreślony w wielkości wynoszącej [...] m od granic działki, stanowi to trzykrotną szerokość frontu działki wynoszącą [...] m, wyznaczony obszar jest wystarczający dla przeprowadzenia na nim analizy urbanistycznej i nie ma potrzeby rozszerzania obszaru analizowanego. Organ wskazał przy tym, iż nie jest jego obowiązkiem nadmierne rozszerzanie obszaru w celu poszukiwania takiej zabudowy, która odpowiadałaby żądaniom inwestorki.

Organ pierwszej instancji przeprowadził w tej sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, gwarantującego zachowanie ładu przestrzennego przez takie kształtowanie przestrzeni, które stworzy harmonijną całość oraz uwzględni w odpowiednich relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne oraz gospodarczo - społeczne i będzie odpowiadać wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji w sprawie warunków zabudowy dla działki objętej wnioskiem wobec tego muszą w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretny rodzaj zabudowy poszczególnych działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, oznaczenie linii zabudowy i szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu występujących w obszarze analizowanym.

Organ pierwszej instancji wskazał, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa usługowa, zagrodowa oraz zabudowa produkcyjno-magazynowa i zabudowa gospodarcza.

Przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza urbanistyczna wykazała, iż przeważającą funkcję w obszarze analizowanym stanowi zabudowa zagrodowa uzupełniona zabudową gospodarczą, usługową i produkcyjno-magazynową. W badanym obszarze brak jest zwartej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Z treści przeprowadzonej analizy wynika ponadto, iż planowana inwestycja spełnia pozostałe wymagania zawarte w przepisie art. 61 ust. 1 pkt. 1 oraz pkt. 2-5 u.p.z.p., inwestycja jest ponadto zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy z założenia służy uzupełnianiu istniejącej zabudowy, na jej podstawie nie powinno się wprowadzać lokalizacji nowej zabudowy, tworzącej nowy ład przestrzenny. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Celem postępowania jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa, odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, organ właściwy do jej wydania zobowiązany jest do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 up.z.p. Oznacza to zatem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w ustawie o planowaniu przestrzennym warunków, zaś brak spełnienia chociażby jednego z warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Dalej Kolegium argumentowało, że w trakcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy ważne jest stwierdzenie kontynuacji funkcji, warunek ten należy co prawda rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić. Przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w ramach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Kolegium Odwoławcze podzieliło co do zasady pogląd wyrażony przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oparty ponadto na przeprowadzonej analizie urbanistycznej i jej wynikach, że planowana przez D. P. inwestycja polegająca na ustaleniu warunków zabudowy dla budowy dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy, nie powtarza istniejącego sposobu zagospodarowania terenu, nie stanowi także jej uzupełnienia, nie wpisuje się w istniejący ład przestrzenny. Kolegium wskazuje, że z treści przeprowadzonej analizy wynika, iż nieruchomości przyjęte do analizy urbanistycznej posiadają zabudowę mieszkalną związaną z zabudową zagrodową, w obszarze występuje ponadto zabudowa produkcyjno-magazynowa, usługowa oraz gospodarcza. Poza obszarem analizowanym występuje ponadto pojedyncza zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jednak dominująca zabudowa określona została w trakcie analizy urbanistycznej. W ocenie składu orzekającego pojedyncze przypadki zabudowy mieszkaniowej odpowiadające treści wniosku inwestorki nie przesądzają o możliwości realizacji planowanej przez inwestorkę zwartej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie dość, że taki rodzaj zabudowy nie występuje w badanym obszarze, ani o takiej intensywności zabudowy, to jeszcze inwestorka planuje wprowadzenie nowego rodzaju zabudowy - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszar zabudowy zagrodowej, usługowej, produkcyjno-magazynowej i gospodarczej.

Zarzuty skarżącej podniesione w odwołaniu, że organ pierwszej instancji w trakcie postępowania naruszył przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z naruszeniem art. 7 i 8 Kpa przez brak wyjaśnienia stanu faktycznego nieruchomości objętych analizą są nietrafione.

Nadto organ odwoławczy odniósł się do zarzutu, że działanie Burmistrza Gminy K. niejako utrudnia skarżącej rozdzielenie jej majątku pomiędzy swoje dzieci. Skarżąca wskazała przy tym na okoliczności rodzinne czyniąc równocześnie zarzut, iż nie może swobodnie dysponować swoją własnością. Burmistrz gminy jest odpowiedzialny za politykę przestrzenną gminy, współdziała także w tym zakresie z radą gminy, która podejmuje stosowane uchwały. Organ odwoławczy wskazał przepisy prawa materialnego oraz procesowego, które składają się na rozstrzygnięcie wniosku skarżącej. W ocenie organu odwoławczego nie ma przeszkód by skarżąca przekazała swobodnie swój majątek na rzecz swoich dzieci, jest to postępowanie cywilne, na które wpływu nie mają organy administracji publicznej, w tym burmistrz gminy.

Dalej Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji zachował zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła D. P. zaskarżając ją w całości wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie Powyższej decyzji zarzucam naruszenie m.in.:

1) zasady wolności zabudowy, wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP (konstytucyjna zasada ochrony prawa własności),

2) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż organy administracji publicznej w toku postępowania nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej.

3) art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż organy nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż organ prowadzący postępowanie nienależycie i niewyczerpująco informował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż organ prowadzący postępowanie nie zapewnił stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania,

4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z którego wynika, że obiekty nowe można lokalizować w sąsiedztwie obiektów o podobnych funkcjach i gabarytach, pod warunkiem, że obiekty te stanowią tzw. "dobre sąsiedztwo" tworząc ład przestrzenny, przy czym wynik analizy urbanistycznej wykazał, że w sąsiedztwie dominuje zabudowa zagrodowa, gdzie wnioskowana przez skarżącą zabudowa stanowi kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej, jako służącej przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowiąca miejsce zamieszkania i dla skarżącej oraz jej licznych dzieci,

5) art. 8 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 64 ust. 3 Konstytucji poprzez ograniczenie prawa własności, a w efekcie naruszenie także przepisów art. 2, art. 7, art. 21, art. 75 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 i 61 ust. 1, 2 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz. li, z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.).

6) naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., art. 8 ust. 2 Konstytucji oraz art. 64 ust. 1 i 64 ust. 3 Konstytucji, a także naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 7 i 8 K.p.a., art. 107 i 138 § 2 K.p.a.

7) naruszenie § 3 ust. 2 R.w.z.n., określającego, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów,

8) powyższe okoliczności wskazują, że organ nie dopełnił należytej staranności przy próbie odnalezienia kontynuacji funkcji oraz pominął znaczące dla sprawy aspekty, W tym okoliczność zapewnienia rodzinie warunków do zamieszkania, dla dzieci skarżącej oraz rodzin przez nich założonych, co stanowiłoby, kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej jako, że skarżąca jest właścicielem działki sąsiadującej z działką [...] - działki [...] - działki o funkcji zagrodowej wraz z budynkiem mieszkalnym,

9) naruszenie zasad wynikających z k.p.a. poprzez brak poinformowania strony o możliwości dopuszczenia na działkach objętych wnioskiem innego rodzaju zabudowy, ewentualnie o zmianie zakresu wniosku,

10) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. gdzie co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, gdzie wzdłuż tej samej drogi publicznej zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa, przy czym skarżąca zwraca uwagę, że zabudowa o funkcji mieszkaniowej dzieli się na dwa rodzaje: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, w obu tych przypadkach funkcja zabudowy pozostaje taka sama, różni ją sposób zagospodarowania terenu, w tym np. intensywność zabudowy. Uwzględniając powyższe brak jest możliwości wykazania sprzeczności funkcjonowania w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, gdyż stanowią one rodzaje jednej z istniejących funkcji zabudowy - zabudowy mieszkaniowej, jak również pominięto okoliczność zabudowy usługowej polegającej na domach spokojnej starości - które w swojej charakterystyce kontynuują zabudowę mieszkaniową jednak o charakterze zbliżonym do wielkorodzinnej,

11) podnoszę, że analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu winna zostać przeprowadzona ze szczegółowym uwzględnieniem działek i zabudowy występującej w większym obszarze analizowanym z uwagi na parametry oraz charakterystykę działki objętej wnioskiem,

12) odnosząc się do zastrzeżeń odwołania dotyczących części tekstowej analizy tj. danych dotyczących parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania działek położonych w obszarze analizowanym podkreślić należy, iż brak jest informacji, czy dane pozyskiwane były z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe, z danych udostępnionych organowi przez Starostwo Powiatowe, a także brak jest wzmianki o przeprowadzeniu oględzin w terenie, braki zawiera również wskazanie wysokości zabudowy które wyznaczane były po przeprowadzeniu pomiarów zgodnie z możliwościami organu, a więc przy użyciu laserowego sprzętu pomiarowego (dalmierz), z punktów przestrzeni publicznej, brak fizycznej i prawnej możliwości wejścia na posesje prywatne przez pracowników organu i przeprowadzenie najdokładniejszych pomiarów (bezpośrednio przy ścianach budynków), powoduje że pomiary prowadzone są z punktów przestrzeni publicznej, w związku z czym mogą zawierać one błędy wynikające z prowadzenia pomiarów w pewnej odległości od obiektów, niejednokrotnie przez ogrodzenia, oraz z możliwych różnic w poziomach terenu (między punktem prowadzenia pomiaru a punktem badanym),

13) podnoszę, że w toku postępowania odwoławczego Kolegium winno przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, poprzez wystąpienie do organu I instancji o wskazanie, jakiego rodzaju usługi znajdują się w obszarze analizowanym.

14) podstawowym dowodem w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza architektoniczno-urbanistyczna sporządzona przez osobę, o której mowa w art. 5 u.p.z.p. - treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie i jak ewentualnie winny kształtować się parametry przyszłej zabudowy. Analiza taka stanowi więc materiał wyjściowy dla ustalenia przez organ warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia - w przypadku gdy została ona przeprowadzona nienależycie rzutuje na kształtowanie ładu przestrzennego. Niewątpliwie wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o niedokładnie sporządzoną analizę urbanistyczną mogła mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

15) przedmiotowej sprawie projekt decyzji, a także materiały wyjściowe do sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej, zostały sporządzone przez osobę, o której mowa w art. 5 pkt 4 u.p.z.p., jednakże brak jest wskazań dotyczących parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania działek położonych w obszarze analizowanym pozyskiwane były z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe, z danych udostępnionych organowi przez Starostwo Powiatowe, a także po przeprowadzeniu oględzin w terenie przez pracownika, przy czym niedokładnie opisano sposób przeprowadzenia pomiarów.

W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty i podnosiła, że zasada "dobrego sąsiedztwa" nie polega na powielaniu celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim, natomiast dom jednorodzinny z pewnością może stanowić uzupełnienie funkcji dominującej w sąsiedztwie, jaką jest w przedmiotowej sprawie funkcja zabudowy zagrodowej/siedliskowej (grunty rolne zabudowane budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi).

Wskazania wymaga również, że w analizie urbanistycznej wskazano dominację funkcji zagrodowej, a nadto przy wskazaniu działek [...] oraz [...] jako uwarunkowania wykazano zabudowę usługową - domy spokojnej starości. W niniejszym wypadku podnieść zatem należy, iż dom spokojnej starości również pełni funkcję mieszkaniową oraz zabudowa ta nie jest charakterystyczna na sektora usług, mimo iż do nich należy, jednak przybiera w pełni formę dostosowaną dla zamieszkiwania przez osoby starsze, co zostało całkowicie pominięte przez organ rozpoznający sprawę.

Wskazała, że istnieją w związku z powyższym podstawy do zakwestionowania prawidłowości sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Jak wynika z jej ustaleń, w najbliższym otoczeniu działki objętej wnioskiem brak jest jakiejkolwiek zabudowy, natomiast w obszarze analizowanym, znajdują się budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w zabudowie zagrodowej. W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie również może znaleźć uzasadnienie rozszerzenie wyznaczonego minimalnego obszaru analizowanego z uwagi charakterystykę danego obszaru, by móc w spójny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym ocenić całą jednostkę funkcjonalno-przestrzenną.

Zabudowa jednorodzinna jak i zabudowa budynkiem mieszkalnym w ramach zabudowy zagrodowej służą realizacji tego samego celu, to powyższe jest zasadne również z uwagi na okoliczność szczególnej sytuacji w jakiej znajduje się skarżąca posiadająca liczne dzieci. W związku z powyższym zapewnienie rodzinie warunków do zamieszkania dla nich oraz rodzin przez nich założonych stanowiłoby, kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Przy czym zaznaczenia również wymaga, że skarżąca jest właścicielem działki sąsiadującej z działką [...] - działki [...], w której funkcjonuje zabudowa zagrodowa oraz mieszkaniowa, jednakże jest ona niewytaczająca dla tak licznej rodziny.

Zabudowa zagrodowa służy bowiem przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Przyjmuje się, że zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, zatem biorąc pod uwagę okoliczności powyższej sprawy pod uwagę organ pierwszej instancji błędnie uznał, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy, która mogłaby stanowić kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania dla wnioskowanego terenu. Wnioskowana inwestycja polegająca na budowie budynków mieszkalnych dla wielopokoleniowej rodziny na terenie typowo rolniczym z podstawowym rodzajem zabudowy zagrodowej, jak najbardziej stanowić może kontynuację funkcji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W dalszej części uzasadnienia skarżąca odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz przepisów wskazanych w odrębnych aktach prawnych wskazała, że zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w gospodarstwach rolnych. Przez zabudowę taką należy rozumieć zespól budynków obejmujący dom mieszkalny oraz związane z produkcją rolną - zabudowania gospodarskie, co do zasady, położone są w obrębie jednego podwórza. Do zabudowy zagrodowej zaliczone zostały zatem budynki mieszkalne, ponadto rozporządzenie wiąże zabudowę zagrodową nie z działką siedliskową, lecz z rodzinnym gospodarstwem rolnym. W ocenie skarżącej zachowana jest zatem kontynuacja funkcji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do motywów uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Nadto Kolegium wskazało, że obszar objęty wnioskiem leży na obszarze objętym aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu B. przy ul. [...] i drodze krajowej nr [...] przyjętego uchwałą Rady Miejskiej K. Nr [...] z [...] listopada 2019r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego decyzji, jak w niniejszej sprawie.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.).

Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, który Sąd czyni za podstawę do swoich dalszych rozważań.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. z [...] lipca 2019r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących przewidzianej do realizacji na działce [...] położonej w B., gmina K..

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie – jak wskazują akta sprawy – wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Na terenie planowanej inwestycji brak jest bowiem planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestorka planuje wykonać prace, które wymagają decyzji zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Wobec powyższego, w myśl przepisu art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z [...].12.2012 r., II OSK [...], Lex nr 1367308, wyrok NSA z [...].10.2010 r., II OSK [...], Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Przy czym podkreślić należy, że jedną z zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zasada wyrażona w treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Przepis ten nawiązuje do art. 140 k.c. który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Przy czym w orzecznictwie podkreśla się że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom, a prawna dopuszczalność ograniczenia wykonywania prawa własności znajduje swe źródło już w treści Konstytucji RP. Z brzmienia art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Powyższe oznacza, iż właściciel nieruchomości musi liczyć się z ograniczeniami wynikającymi z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z ograniczeń wynikających z innych przepisów prawnych (m.in. regulujących sposób ustalania warunków zabudowy), a ograniczenia te nie mogą być postrzegane jako niedopuszczalny, z punktu widzenia zasad konstytucyjnych, zamach na prawo własności (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] listopada 2007r., niepublikowany).

Pamiętać zaś należy, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada powyższa na gruncie postępowania administracyjnego doznaje konkretyzacji między innymi w art. 6 k.p.a. stanowiącym, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z powyższych regulacji wynika, iż w sferze stosowania prawa przez organy władzy publicznej, w tym w szczególności władczego rozstrzygania o prawach i obowiązkach obywateli do działalności organów administracji publicznej nie stosuje się zasady, że "dozwolone jest to co nie jest zabronione", lecz regułę, że "dozwolone jest tylko to co prawo wyraźnie przewiduje".

Nadto Sąd wskazuje skarżącej, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy stanowi element kształtowania uprawnień właścicieli nieruchomości (i to bez względu na to, iż o wydanie takiej decyzji może wystąpić każdy zainteresowany). Trzeba mieć przy tym na uwadze, iż prawo własności - w tym również wykonywania uprawnień właścicielskich - podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Rozwinięcie tej zasady znajduje się w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, stanowiącym, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jednym z aktów prawa powszechnie obowiązującego, mogących kształtować granice wykonywania uprawnień właścicielskich, jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności jej art. 61 i następne, stanowiące podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Pozytywna decyzja o warunkach zabudowy, jako indywidualny akt prawny, przesądzający o dopuszczalnym sposobie wykonywania uprawnień, wynikających z własności nieruchomości, musi zatem opierać się ściśle na przepisach wspomnianej ustawy, których - w świetle przytoczonych norm konstytucyjnych - nie można interpretować rozszerzająco, czy też w sposób pozostawiający organom administracji publicznej na jakikolwiek "luz" decyzyjny, a także w sposób zawężający. W szczególności zaś niedopuszczalne jest rozszerzanie ograniczeń, wynikających z przepisów ustawy, dokonywane czy to w oparciu o normy niższej rangi, czy też w wyniku uznania organu administracji. W przeciwnym razie wynikająca z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasada, w myśl której ograniczenie prawa własności musi posiadać formę ustawy, zostałaby naruszona. W takim też kontekście należy dokonywać wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pamiętać przy tym trzeba, że zgodnie z zasadą wyrażoną wart. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem").

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 – 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi ( pkt 5).

Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w szczególności w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. oraz warunki rozporządzenia, aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 i nast. u.p.z.p. jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez uprawnionego urbanistę, a następnie utrwalenie wyników analizy w formie opisowej i graficznej.

Zgodnie z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa jest przeprowadzana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – zwana potocznie analizą architektoniczno-urbanistyczną – której przeprowadzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Wykonanie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie – dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W analizie należy wymienić jakie działki zostały wzięte pod uwagę w granicach wymaganego obszaru i odnieść się do warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wyniki analizy zgodnie z § 9 rozporządzenia winny stanowić załącznik do decyzji.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] czerwca 2014 r. o sygn. akt II OSK [...] (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając w decyzji o warunkach zabudowy parametry dla planowanej inwestycji, należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym.

W myśl przywołanego § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji pewną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W przedmiotowej sprawie sporządzona została i przeprowadzona analiza w wersji opisowej i graficznej w postaci mapy w skali 1:1000 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji sporządzona przez uprawnionego urbanistę i w oparciu o nią wydana została przedmiotowa decyzja. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z rozporządzeniem w odległości [...] m wokół działki budowlanej, gdyż szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi [...] m. Z analizy wynika, że wyznaczony obszar jest wystarczający, ponieważ jest spójny pod względem funkcjonalnym i urbanistycznym. Organ przy tym zasadnie wskazał, że nie było potrzeby poszerzenia terenu analizowanego celem lepszego ujęcia całości urbanistycznej – teren wyznaczony w jego minimalnej odległości od działki inwestycyjnej jest bowiem wystarczający dla określenia funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy. Sąd potwierdza prawidłowość w świetle § 3 rozporządzenia zakreślonego w ten sposób obszaru analizowanego stanowiącego podstawę do dalszej analizy w zakresie funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy.

Wskazać należy, że właściwe wyznaczanie obszaru analizowanego ma niezmiernie istotne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualne przyjęcie obszaru analizowanego w innych graniach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego stanowi przeszkodę uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Pewien luz decyzyjny, z jakiego w tym zakresie korzysta organ, nie może być w żadnej mierze utożsamiany z dowolnością jego działania. Brak stosownej argumentacji uzasadniającej takie, a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje, że kwestia ta wymyka się spod administracyjnej kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej.

W tym zakresie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela ugruntowane stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że za dopuszczalnością powiększenia obszaru analizowanego może przykładowo przemawiać wymóg zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Zasada ta może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Równocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po [...]; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr [...] oraz z dnia [...] listopada 2014r., sygn. akt II SA/Kr [...]; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też w przypadku poszerzenia obszaru analizowanego z części tekstowej i graficznej analizy powinny jednoznacznie wynikać przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem określonej wielkości obszaru analizowanego. Powiększenie obszaru przyjętego do analizy, czy też rozciągnięcie tego obszaru w określonym kierunku może być uzasadnione przykładowo istnieniem licznej zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzieleniem działek przyjętych do analizy drogą publiczną czy też skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodnością zabudowy, dużymi odległościami między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Przy czym Sąd podkreśla, że organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji winien uzasadnić względy, jakimi kierował się ustalając obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu tak, aby sąd administracyjny, dokonując kontroli decyzji o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] września 2010 r., sygn. akt II OSK [...], dostępne www.cebios.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu słusznie wskazały organy, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki wymagające poszerzenia obszaru analizowanego. Minimalny obszar jest bowiem spójny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym, a powiększenie obszaru analizowanego nie wpłynęłoby na wynik analizy. Jak wskazano powyżej poszerzenie obszaru analizowanego nie może bowiem służyć jedynie poszukiwaniu zabudowy zbieżnej z projektowaną celem jej uzasadnienia.

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest bowiem dopuszczenie do zmiany sposobu zagospodarowania terenu jako uzupełnienie już istniejących sposobów jego zagospodarowania, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

Zgodzić należy się ze skarżąca, że w orzecznictwie podkreśla się, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. W orzecznictwie podkreśla się, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyr. NSA z [...] czerwca 2008r., sygn. akt II OSK [...]; wyr. NSA z [...] stycznia 2016r., sygn. akt II OSK [...]; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego.

Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu (art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji następuje, zatem poprzez porównanie funkcji obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Podkreślić należy, że pojęcie "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Stąd też wywnioskować można, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa [...]).

W przedmiotowej sprawie, w obszarze analizowanym organ ustaliły, że zabudowa to ekstensywna zabudowa zagrodowa w postaci nielicznych rozproszonych gospodarstw, okoliczne grunty stanowią użytki rolne (grunty orne, nieużytki i pastwiska). Nie ma natomiast zabudowy o zwartym charakterze mieszkaniowym. Dostępna z tej samej drogi jest ekstensywna zabudowa zagrodowa w postaci nielicznych rozproszonych gospodarstw. Zabudowa mieszkaniowa występuje w ramach zabudowy zagrodowej tych gospodarstw. W całym terenie analizowanym nie występuje zwarta zabudowa budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a jedynie nieliczne budynki mieszkalne rozproszone i będące częścią zabudowy zagrodowej. Występuje zabudowa usługowa, zabudowa produkcyjno-magazynowa, zabudowa zagrodowa i gospodarcza.

Zasadnie wskazują organy, że czym innym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a czym innym zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, w ramach której występuje budynki mieszkalne, które jednak służą zaspokojeniu potrzeb mieszkalnych rolnika i są związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa mieszkalna w ramach zabudowy zagrodowej nie jest więc tożsama z zabudową mieszkaniową jednorodzinną służącą wyłącznie zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych jej właściciela, czy rodziny właściciela (por. wyr WSA w Poznaniu z [...] września 2018r., sygn. akt II SA/Po [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za takim rozróżnieniem rodzaju zabudowy przemawia także i to, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się stosując m.in. zabudowę mieszkaniową (w tym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną) oraz oddzielnie zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, zabudowę usługową, zabudowę produkcyjną (§ 2 pkt 1 lit a – d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2002r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, Dz.U. Nr 164, poz. 1589). Nadto ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowanych i sposobu zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 2 powyższego rozporządzenia).

Z powyższego wynika, że projektowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej dominującej na prawidłowo wyznaczonym terenie analizowanym.

W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określono tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa", która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji. Zachowanie tego elementu oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, W. 2004, str. 500).

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest także dopuszczenie nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejącej zabudowy, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W orzecznictwie podkreśla się, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Jak wskazano powyżej kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. wyr. NSA z [...] czerwca 2008r., sygn. akt II OSK [...]; wyr. NSA z [...] stycznia 2016r., sygn. akt II OSK [...]; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kwestią o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu (art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustalenie spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji następuje, zatem poprzez porównanie funkcji obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Podkreślić należy, że pojęcie "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Stąd też wywnioskować można, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa [...]). Powyższe stanowiska zostały uwzględnione w okolicznościach niniejszej sprawy.

Sąd nie podziela zatem stanowiska skarżącej, że zabudowa mieszkaniowa zwłaszcza w postaci zespołu budynków jednorodzinnych w liczbie dziesięciu stanowi uzupełnienie istniejącej na terenie analizowanym zabudowy zagrodowej i z nią nie koliduje. Zbyt daleko idące jest zatem wnioskowanie skarżącej, że funkcja projektowanej inwestycji jest zgodna z dominującą funkcją istniejącą na danym obszarze analizowanym, w ramach której znajdują się budynki mieszkalne. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w postaci zespołu dziesięciu budynków wolnostojących w istocie godzi w funkcję zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, czy ogrodniczych z uwagi na specyficzne cechy każdego z tych rodzajów zabudowy. Nieodosobnione są bowiem spory sąsiedzkie na tle sposobu użytkowania obiektów i zagospodarowana terenu dla każdej z tych funkcji.

W ocenie Sądu, niedopuszczalna jest zatem w okolicznościach niniejszej sprawy funkcja zwartej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organy prawidłowo ustaliły, że na przedmiotowym terenie występuje funkcja zagrodowa w gospodarstwach rolnych, okoliczności tej nie kwestionowała, a nawet podkreślała skarżąca.

W ocenie Sądu nie została spełniona podstawowa przesłanka ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji odnosząca się do kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym wbrew temu co podnosi skarżąca subiektywne odczucia w tym zakresie nie mogą przesądzać o zasadności projektowanej zabudowy. Bez znaczenia jest też cel projektowanej zabudowy dotyczący zapewnienia miejsca zamieszkania licznej rodzinie skarżącej.

Należy wskazać, że uchwalony został miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu B. przy ul. [...] i drodze krajowej nr [...] przyjętego uchwałą Rady Miejskiej K. Nr [...] z [...] listopada 2019r. obejmujący teren inwestycyjny. Wobec powyższego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się stanowisko, że jeżeli plan miejscowy obowiązuje, to decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy jej ustalenia są takie same, jak planu miejscowego oraz niezależnie od tego, czy stwierdzono jej wygaśnięcie. Ustalenia planu miejscowego mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (wyr. NSA z [...] listopada 2017 r., sygn. akt IIO OK. [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wydana w sprawie decyzja organu I instancji została sporządzona zgodnie z prawem, posiada wymagane elementy wynikające z treści art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu, zgodna z prawem jest zatem decyzja organu I instancji w zakresie wymaganej treści oraz niezbędnych i prawidłowo sporządzonych załączników stanowiących integralną część decyzji o warunkach zabudowy w postaci mapy zasadniczej z wykreślonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, wynikami analizy wraz z częścią graficzną analizy i projektem decyzji o warunkach zabudowy sporządzonym przez uprawnionego urbanistę (art. 60 ust. 4 u.p.z.p., art. 54 ust. 1 -3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p.)

W opinii Sądu zarówno uzasadnienie decyzji organu I instancji, jak i zaskarżonej decyzji, w sposób wystarczający wyjaśniają ustalony stan faktyczny oraz zastosowane przepisy prawa materialnego i procesowego. Z uzasadnień decyzji wynika, co stanowiło przedmiot oceny i jakie w tej kwestii zajął stanowisko organ administracji. Co istotne, uzasadnienia odnoszą się do okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w ramach postępowania, w tym odwoławczego, zgromadzono dokumenty pozwalające zweryfikować stanowisko organów administracji. W tych okolicznościach zarzucany brak wyczerpującego uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji, czy brak należytego odniesienia się do zgłaszanych w toku postępowania zarzutów, w tym i w odwołaniu, nie może zostać uznany za mający istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie uprawnia do wyeliminowania wydanych w sprawie decyzji I i II instancji z obrotu prawnego.

Sąd nie dopatrzył się także innych uchybień procesowych, w szczególności naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a, art. 80 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 10 k.p.a. czy art. 8 k.p.a. skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji, czy poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Ze wskazanych wyżej względów należało oddalić skargę w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak Sąd orzekł w wyroku.