Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3065/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 7 art 77 § 1 art 80 art 107§ 3 art 11
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 36 ust 4 art 37 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 174 pkt 1 i 2 art 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 15 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. i W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 858/14 w sprawie ze skargi D. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 19 lutego 2014 r. nr ... w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 lipca 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 858/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 19 lutego 2014r., nr ... w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia 19 lutego 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zw. dalej SKO lub Kolegium), działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art 17 pkt 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), zw. dalej u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza O. M.(zw. dalej Burmistrzem) z dnia 13 listopada 2013r. ustalającą D. W. i W. W. (zw. dalej skarżącymi) opłatę w kwocie 18.322,91 zł jako 1386/5187 części opłaty w wysokości 68.572,10 zł - z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej działkę ew. nr ..., położonej w obrębie ... miasta O. M., w związku z uchwaleniem uchwałą nr ... Rady Miejskiej w O. z dnia 12 września 2006r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. M. z częścią wsi O. i zbyciem tej działki w terminie 5 lat od uchwalenia wymienionego planu.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją dnia 30 grudnia 2010r. Burmistrz Miasta i Gminy O. ustalił skarżącym opłatę w wysokości 18.571,95 zł, następnie na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 10 czerwca 2011r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji z dnia 30 grudnia 2010r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Burmistrzowi.

Rozpatrując ponownie sprawę Burmistrz zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego określającego wartość rynkową składnika gruntowego nieruchomości gruntowej w celu ustalenia opłaty jednorazowej. W wyniku ww. zlecenia został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. (10 maja 2013r.), w oparciu o który została wydana decyzja Burmistrza O. M. nr ... z dnia 13 listopada 2013r. ustalająca skarżącym opłatę w kwocie 18.322,91 zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Rozpoznając odwołanie skarżących od tej decyzji Kolegium zwróciło uwagę, że przedmiotem postępowania jest nieruchomość stanowiąca obecnie działkę nr ... o powierzchni 5187 m2, której sprzedaż nastąpiła aktem notarialnym z dnia 9 lipca 2008r. Zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego gminy O., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w O. M. z dnia 7 kwietnia 1994r. obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r., działka ew. nr obecnie ... położona była na terenie o symbolu A2R o przeznaczeniu: strefa rolno – osadnicza. Od dnia 1 stycznia 2004r. do czasu uchwalenia nowego planu miejscowego działka nie była objęta żadnym planem. W uprzednio obowiązującym planie wymieniona działka nie otrzymała zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu był identyczny, jak przeznaczenie tej nieruchomości określone w planie ogólnym zatwierdzonym uchwałą nr ... Rady Miejskiej w O. M. z dnia 7 kwietnia 1994r. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego miasta O. z częścią wsi O., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej z dnia 12 września 2006r. określa, że działka nr ew. ... położona jest na terenie o symbolu 1MW: teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Sporna nieruchomość powstała z połączenia kilku działek, które w dacie wejścia w życie planu miejscowego stanowiły część dawnych działek, co wynika z decyzji Burmistrza nr ... z dnia 28 maja 2008r.

Organ dokonał oceny operatu sporządzonego przez J. K. i stwierdził, że rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodą porównywania parami, przyjmując do porównań 3 transakcje nieruchomościami, dla których brak było ustaleń planu miejscowego. Wybrane zostały transakcje pochodzące z 2006r., których cena zaktualizowana została trendem rynkowym na 2008r. Transakcje pochodziły z miejscowości M. i J.. Do porównań zostały wybrane transakcje nieruchomościami, które spełniają kryterium podobieństwa, stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r, poz. 518), zw. dalej u.g.n., tj. nieruchomość jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Inne cechy nieruchomości niż wymienione w przepisie, w tym powierzchnia, mogą determinować podobieństwo, o ile rzeczoznawca uzna, że cecha taka wpływa na wartość nieruchomości na badanym rynku transakcji. Kolegium zwróciło również uwagę, że różnice w niektórych cechach nieruchomości porównawczych wpływają na prawidłowość sporządzanego operatu. Zdaniem Kolegium, jeśli jednak różnice te zostaną wychwycone, a następnie wartość nieruchomości zostanie określona w drodze korekty ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach – nie ma podstaw do kwestionowania tak sporządzonego operatu szacunkowego. Przy szacowaniu nieruchomości po uchwaleniu planu zastosowano również podejście porównawcze, metodę porównywania parami, przyjmując do porównań 3 transakcje działkami, na których dopuszczono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Po przeanalizowaniu tej części operatu Kolegium nie stwierdziło żadnych błędów, które wpływałyby na wynik wyceny.

Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO stwierdziło, że: (1) wartość nieruchomości zarówno przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu oszacowano na dzień 9 lipca 2008r. Stąd do porównań w obu przypadkach wybrane zostały transakcje poprzedzające tę datę, przy czym (co wynika z operatu) koniecznym było zaktualizowanie cen wybranych transakcji na wymienioną datę określonym trendem czasowym, (2) co do doboru transakcji nieruchomościami z innych miejscowości, to trafność tego wyboru mogłaby zostać zakwestionowana przez inną kontrwycenę, nadto rzeczoznawca na str. 9 wyjaśnił, z jakiego powodu zmuszony był posiłkować się transakcjami z innych miejscowości, (3) odnośnie do zarzutu wydania decyzji z uchybieniem 5-letniego terminu organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, według którego wszczęcie postępowania dotyczącego opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (a nie wydanie decyzji) powinno nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan lub jego zmiana stały się obowiązujące.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO z dnia 19 lutego 2014r. skarżący zarzucili, że w toku postępowania doszło do obrazy przepisów art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zwyżka cen, która w pewnym czasie w istocie miała miejsce, jest wystarczająca do obciążenia sprzedających dodatkową opłatą, gdy tymczasem powszechnie przyjęta linia orzecznictwa wskazuje, że zwyżka musi być wyłącznie konsekwencją uchwalenia lub zmiany planu, a to w niniejszej sprawie nie zostało udowodnione. Podnieśli, że wzrost cen był wynikiem ogólnopolskiej zwyżki koniunktury w przeszłości, zaś obecnie ceny spadły, co potwierdza tezę, że uchwalenie planu miało niewielki lub żaden wpływ na wartość nieruchomości, albowiem obecnie przy uchwalonym planie, co wynika z obu decyzji, nie ma transakcji lub jest ich niewiele, a ceny bezsprzecznie zarówno w O., jak i całej Polsce spadły. Według skarżących, wskazanie w opinii, że zwyżka jest wynikiem wyłącznie uchwalenia planu nie jest wystarczające, lecz należy to w merytoryczny sposób wskazać, co w opinii nie nastąpiło. Nadto zarzucili, że przy sporządzaniu operatu doszło do błędów metodologicznych, a rzeczoznawca nie wdrożył zasad, jakimi winien się kierować na tym etapie postępowania. Zgłosili także zarzut przedawnienia wskazując, że wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia opłaty może nastąpić w terminie 5 lat od uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania, zaś w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte już po upływie tego okresu, co skutkuje niemożnością nałożenia na stronę opłaty. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a.

Przystępując do rozpatrzenia sprawy Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozpatrywanej sprawie wszystkie konieczne warunki do wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zostały spełnione.

Sąd argumentował, że w rozpoznawanej sprawie organy oparły swoje rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym sporządzonym przez J. K. – drugim z kolei sporządzonym dla spornej nieruchomości w niniejszym postępowaniu. Kolegium w zaskarżonej decyzji dokonało oceny tego dokumentu w oparciu o zasady regulujące postępowanie wyjaśniające. W szczególności przeanalizowało konkretne fragmenty operatu, jego założenia, przyjętą metodykę oraz wnioski, w ramach własnych kompetencji, bez konieczności posiadania specjalistycznej wiedzy, która z istoty przypisana jest rzeczoznawcy. Przyjęło za racjonalne wyjaśnienia operatu, z jakiego powodu do analizy przyjęto nieruchomości położone w innych miejscowościach. Dokonało oceny okresu, z jakiego przyjęto do wyceny transakcje nieruchomościami podobnymi, w szczególności potwierdziło, że nieruchomości przyjęte do analizy według stanu przed uchwaleniem planu położone były tam, gdzie nie obowiązywał plan miejscowy i stanowiły grunty niezabudowane. Dodatkowo Sąd podniósł, że operat przyjął korzystniejszy dla skarżących wariant stanu zagospodarowania nieruchomości - przed uchwaleniem planu (str. 10 operatu) ‒ wobec wygaśnięcia z dniem 31 grudnia 2003r. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia 7 kwietnia 1994r. dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości przyjęto stan gruntu zgodny z faktycznym sposobem wykorzystania. Stan ten opisano jednak nie jak było w dotychczasowym planie jako teren rolno-osadniczy, lecz jako grunt pod działania inwestycyjne. W ten sposób wartość przyjętych do analizy nieruchomości przed uchwaleniem planu z 2006r. wedle założeń operatu była wyższa niż gdy był to teren typowo rolny.

Organ wyjaśnił również (str. 5), że trafnie operat zakwalifikował nieruchomości objęte przyjętymi do oceny transakcjami jako nieruchomości podobne w stosunku do wycenianego gruntu. Zwrócono uwagę, że art. 4 pkt 16 u.g.n. określa te cechy, których wystąpienie powoduje, że nieruchomości uznaje się za najbardziej zbliżone do wycenianego gruntu. Przepis ustawy nie wymienia w tym zakresie powierzchni działki jako uwarunkowania decydującego o podobieństwie. Jednocześnie orzecznictwo sądowe wypracowało stanowisko, że w pewnych sytuacjach powierzchnia działki stanowi cechę wpływającą na wartość działki. W ocenie Sądu, Kolegium zasadnie jednak wyjaśniło, że cecha, jaką jest powierzchnia może determinować podobieństwo, o ile rzeczoznawca uzna, że cecha taka wpływa na wartość nieruchomości na badanym rynku transakcyjnym. W omawianym operacie w istocie nie wyszczególniono powierzchni działek, których transakcje przyjęto przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą porównywania parami. Jednakże strona w toku postępowania administracyjnego nie podnosiła zarzutu, że przyjęte do porównania działki nie cechuje podobieństwo ze względu na zróżnicowaną powierzchnię. Stąd organ nie dokonał szerszego omówienia problemu, czy przyjęte do porównania działki spełniają kryterium podobieństwa w kontekście tej cechy. Skoro natomiast ustawa nie wymienia powierzchni działki jako elementu podobieństwa, organ z urzędu nie miał obowiązku analizować tej kwestii.

Sąd nie zgodził się z zarzutem skarżących, że nie zostało wykazane, aby wzrost cen był wynikiem braku ogólnego trendu wzrostowego, lecz wyłącznie skutkiem uchwalenia planu miejscowego. powyższym argumentem wskazując, że we wnioskach końcowych operatu (str. 15) rzeczoznawca stwierdził, iż uwzględnił wyłącznie aspekt wzrostu nieruchomości, jakim jest wejście w życie nowego planu miejscowego. Inne okoliczności natomiast nie zostały wzięte pod uwagę. Wobec takiego stanowiska, zdaniem Sądu, nie jest zrozumiały zarzut na czym miałoby polegać owo wykazanie, którego domagają się skarżący. Nie przedłożyli oni żadnego konkretnego argumentu, dowodu, który miałby kwestionować przyjęty za podstawę orzekania dokument. W ocenie Sądu, nie jest także zrozumiałe stwierdzenie skarżących, że już poprzednio odnosili się do tego dokumentu odwołując się do SKO i sądu administracyjnego. Sąd uznał, że analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje, że odwołanie ich zostało uwzględnione przez Kolegium, które decyzją z dnia 10 czerwca 2011r. uchyliło w całości pierwszą decyzję Burmistrza z dnia 30 grudnia 2010r. Nie była także składana w niniejszym postępowaniu skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd wskazał, że faktem jest natomiast, iż w analogicznej sprawie został wydany wyrok dnia 28 czerwca 2011r. (sygn. akt IV SA/ Wa 701/11), który jednak nie odnosi bezpośrednich skutków w niniejszym postępowaniu.

W zakresie przedawnienia, Sąd zaakceptował pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że data zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości (1 czerwca 2010r.) przerywa bieg 5 letniego terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 3 i 4 ustawy. Wskazał, że w skardze wywiedziono, iż termin 5 lat rozpoczął swój bieg na nowo wobec wydania wyroku WSA w Warszawie w dniu 28 czerwca 2011r. (sygn. akt IV SA/ Wa 701/11). Tymczasem wskazywany wyrok został wydany w innej sprawie. Nadto, w ocenie Sądu, fakt wydania wyroku przez sąd administracyjny nie powoduje, że termin 5 lat biegnie na nowo.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zostały spełnione przesłanki ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji logicznie i wyczerpująco wyjaśnia przesłanki nałożenia takiej opłaty.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej D. W. i W. W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej zw. ustawą u.p.z.p.) poprzez przyjęcie błędnego operatu szacunkowego jako podstawę ustalenia stawki planistycznej,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a., polegające na braku dostrzeżenia przez WSA w Warszawie, że "zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji naruszyły normy powyższych przepisów w ten sposób, że uznanie opinii biegłego za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie poprzez ogólne wskazanie, że jest ona prawidłowa stanowi naruszenie tych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, a także na treść wyroku WSA z dnia 13.06.2014r. poprzez przyjęcie za podstawę decyzji błędnej opinii i brak dostrzeżenia tej okoliczności przez WSA".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wycena biegłego winna polegać na porównaniu cen działek rolnych i budowlanych z podanego okresu w tym samym czasie, co czas sprzedaży. Upływ czasu ma wpływ na ceny i nie da się wyliczyć tych wartości, jakie są wymagane w związku z podstawą poboru opłaty z tytułu wzrostu wartości. Ponadto organy nie dokonały własnych rozstrzygnięć co do przedmiotu sprawy, nie wskazały merytorycznych okoliczności przemawiających za uznaniem słuszności operatu rzeczoznawcy i w rezultacie przyjęły za słuszny ten, który należy uznać za wadliwy. WSA powielił błąd organów w zakresie przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, co oznacza że jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane prze stronę skarżącą kasacyjnie. Ze względu na powyższe ograniczenie NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. W judykaturze podkreśla się jednak, że wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu kasacji. Niemniej jednak NSA nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie przepisów postępowania. O zakresie kontroli orzeczenia Sądu I instancji przesądza wola wnoszącego skargę kasacyjną.

W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. Należy zauważyć, że zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany, gdyż sąd administracyjny nie mógł naruszyć przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem nie stosował tych przepisów, badając legalność zaskarżonego orzeczenia. Zarzutu naruszenia tych przepisów, które stosowały organy administracji nie powiązano z odpowiednim przepisem ustawy z dnia 30 sierpnia 2003r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uchwale z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 Naczelny Sądu Administracyjnego w pełnym składzie wskazał, że jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA – po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej – nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 plt 1 lit. b) lub c), bądź też art. 151 p.p.s.a.) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej.

W sprawie niniejszej z uzasadnienia skargi kasacyjnej wywieść można, że naruszenie wskazanych przepisów polega na tym, iż Sąd I instancji nie dostrzegł, że organy obu instancji naruszyły powyższe normy poprzez uznanie opinii rzeczoznawcy za prawidłową podstawę ustaleń faktycznych w sprawie przez ogólne wskazanie, że jest ona prawidłowa. Organy nie dokonały własnych rozstrzygnięć co do przedmiotu sprawy, nie wskazały merytorycznych okoliczności przemawiających za uznaniem słuszności operatu rzeczoznawcy i w rezultacie przyjęły za słuszny ten, który należy uznać za wadliwy, co stanowi naruszenie tych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, a także na treść wyroku WSA z dnia 13 czerwca 2014r. Należy także podkreślić, że zaskarżonym w sprawie niniejszej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2014r., a nie z dnia 13 czerwca 2014r., jak to mylnie określono w zarzucie w pkt. 2.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Organ orzekający w sprawie ocenił operat jako dowód w sprawie (art. 80 k.p.a.), czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, organ przeanalizował konkretne fragmenty operatu, jego założenia, przyjętą metodykę oraz wnioski w ramach własnych kompetencji, nie wymagających posiadania specjalistycznej wiedzy, którą ma rzeczoznawca. Nie można uznać, że organy jedynie ogólnie wskazały, że opinia jest prawidłowa. Organy orzekające nie mogły bowiem dokonywać własnych rozstrzygnięć co do przedmiotu sprawy, jak tego żądają skarżący kasacyjnie i wskazywać merytoryczne okoliczności przemawiające za uznaniem słuszności operatu rzeczoznawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny w szczególności pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania wartości nieruchomości jest dowodem w sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. Ani sąd, ani też organ prowadzący postępowanie nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, jednak innym zagadnieniem jest możliwość oceny przez organy i sądy administracyjne operatów szacunkowych w zakresie ich wartości dowodowej. W tej kwestii należy mieć na uwadze, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21.VIII.1997r. o gospodarce nieruchomościami). Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu. Jednak operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień co do jego treści. Zatem ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. W takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, budzący uzasadnione wątpliwości wymaga wyjaśnienia. W sprawie niniejszej, organ po dokonaniu oceny operatu nie powziął takiej wątpliwości, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, zaś strona nie podważyła skutecznie przyjętego za podstawę orzeczenia dokumentu. Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko organu, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Podkreślenia wymaga, że do ustalenia wartości nieruchomości do celów, o jakich mowa w art. 36 i art. 37 u.p.z.p., oraz rzeczoznawców dokonujących wycen stosuje się przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia stosownych przepisów tej ustawy.

W związku z powyższym należy uznać, że Sąd I instancji, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. po stwierdzeniu, że organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, nie naruszył tego przepisu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie błędnego operatu szacunkowego jako podstawy ustalenia stawki planistycznej, wskazać należy, że wskazany przepis dotyczy "opłaty" planistycznej (renty planistycznej), uiszczanej na rzecz gminy w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., którą pobiera się jednorazowo, a która jest określana w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. "Stawka" procentowa określana jest przez radę gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (której dotyczy niniejsza sprawa), ustala się na dzień sprzedaży, a wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jej uchwaleniem (przy uwzględnieniu wyroku Trybunału konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r., sygn. akt P 58/08 – Dz.U. Nr 24, poz. 124). Należy podnieść, że zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy błędnej wykładni, lub niewłaściwego zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 u.p.z.p. (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), lecz sprowadza się do błędnego ustalenia stanu faktycznego, tzn. "przyjęcia błędnego operatu szacunkowego jako podstawy ustalenia stawki planistycznej", co zostało już ocenione przy zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

2