Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 281/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Grażyna Firek Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. sprawy ze skarg E. L. i W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. L. i W. L. kwoty po 500 zł ( pięćset złotych ) dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18.09.2006 r. Nr [....] - wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Usługowo - Handlowego "[....] " Sp. z o.o. - Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr [....] obr. [....] wraz z wjazdem i infrastrukturą techniczną na działkach nr [....] , [....] , [....] , etc...., obr. [....] przy ul. [....] w K.". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zmianami), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a. W decyzji wymieniono również załączniki stanowiące jej integralną część: załącznik nr 1 określa warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, natomiast załącznik nr 2 - linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:1000 wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, o której mowa w § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezydent Miasta K. opisał dotychczasowy przebieg postępowania, które zostało wszczęte w dniu [....] .2005 r. na wniosek Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego "[....] " Sp. z o.o.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 15.09.2006 r. nr [....] ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało odwołanie W.L. i decyzją z dnia 5.12.2006 r. znak: [....] uchyliło powyższą decyzję Prezydenta Miasta K. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując kwestie, które w ponownym postępowaniu należy uzupełnić.

W ponownym postępowaniu organ I instancji usunął uchybienia wskazane przez SKO. W odniesieniu do zarzutu nie doręczenia stronom uzgodnienia zarządcy drogi wyjaśniono, iż postanowienie ZDiK z dnia 22.04.2005 r. zostało przekazane stronom postępowania przy piśmie Wydziału Architektury i Urbanistyki z dnia [....] 2005 r. W kwestii braku prawidłowego uzgodnienia konserwatora zabytków organ I instancji wskazał, że teren zamierzenia nie jest objęty ochroną konserwatorską w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W postępowaniu uzyskano jedynie opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków z uwagi na położenie terenu inwestycji w strefie nadzoru archeologicznego.

W związku ze wskazaniami organu odwoławczego została sporządzona nowa analiza urbanistyczno - architektoniczna. W związku ze zgłoszonymi w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy uwagami wnioskodawcy opinia ta została uzupełniona o aneks z dn. [....] .2006 r. Przy ponownym sporządzaniu analizy wzięto pod uwagę obecny charakter zabudowy w objętej analizą części ul. [....] . Uwzględniono również plombowy charakter planowanej zabudowy, która będzie stanowić uzupełnienie i kontynuację już istniejącej luźnej obudowy wschodniej strony ul. [....] . Szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy winna być ustalona w nawiązaniu do parametrów zabudowy wolnostojącej w sąsiedztwie terenu inwestycji. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej winna stanowić przedłużenie tych krawędzi z działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie . Z uwagi na korektę nieprzekraczalnej linii zabudowy projekt decyzji został ponownie uzgodniony z zarządcą ulicy [....] .

W toku postępowanie zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzyskano uzgodnienie w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego dróg publicznych - ul. [....] i [....] tj. postanowienie Zarządu Dróg i Komunikacji w K. z 22.04.2005 r. znak: [....] oraz z 29.06.2006 r. znak: [....] . Ponadto w trakcie postępowania uzyskano następujące opinie:

– opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska z [....] .2005 r.

w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz z dnia [....] .2005 r. w zakresie ochrony środowiska,

– opinię Wydziału spraw Społecznych i Zarządzania Kryzysowego z [....] .2005 r. w zakresie obszarów zagrożonych powodzią,

– opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z [....] .2005 r. w zakresie terenów objętych nadzorem archeologicznym,

– opinię Dyrekcji Zespołów [....] Parków Krajobrazowych z dnia [....] .2005 r. i z dnia [....] .2005 r.

W niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów.

Odnosząc się do zastrzeżeń stron wyjaśniono, że w oparciu o aneks do analizy z dnia [....] .2006 r. określono kąt nachylenia połaci dachowych przedziale od 30 do 50 stopni oraz dopuszczono zastosowanie dla części budynku dachów płaskich w formie tarasów.

Od decyzji Prezydenta Miasta K. odwołanie wniósł W.L. zarzucając jej:

- naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że lokalizacja inwestycji znajduje się na terenie zabudowy śródmiejskiej oraz przez nieuwzględnienie podstawowych parametrów budynku skarżącego położonego przy ul. [....] ,

- naruszenie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy w tekście decyzji (posłużenie się wykazem załączników w miejsce opisu warunków zabudowy),

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych,

- naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, oparcie decyzji na nierzetelnej i wykonanej niezgodnie z prawem analizie urbanistyczno architektonicznej, nie zbadanie stanu prawnego dotyczącego budowy prowadzonej na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] i uczynienie tej budowy jednym z punktów odniesienia dla planowanej zabudowy zarówno co do funkcji zabudowy i sposobu zagospodarowania działki Jak i linii zabudowy, pomimo że WSA prawomocnym wyrokiem z 27.09.2004 r. uchylił decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę tego budynku, o czym Prezydent Miasta K. wiedział,

- naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobów ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wydanie decyzji nie zawierającej wymaganych elementów (odrębnej części tekstowej i graficznej decyzji oraz analizy urbanistyczno - architektonicznej). Brak jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, że właściwy organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę,

- naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie warunków zabudowy nie uwzględniających wymagań ładu przestrzennego.

Skarżący podkreślił, że jego działka (nr ....) jest jako jedyna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, a co za tym idzie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Dlatego tez nieprawidłowością jest obieranie za wzorzec zabudowy działki nr [....] .

Decyzją z dnia 28.12.2006 r. nr [....] SKO w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie SKO wskazało, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Zwrócono uwagę na udział w postępowaniu profesjonalistów, co gwarantuje utrzymanie ładu przestrzennego na obszarach pozbawionych planu miejscowego. Potwierdzono zgodność z normą prawną wykonanie analizy urbanistyczno - architektonicznej.

Nie uwzględniono zarzutów strony co do naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, stąd też decyzja jest zgodna z przepisami wskazanymi przez stronę w odwołaniu.

SKO nie podzieliło również przekonania strony o naruszeniu art. 10 k.p.a., gdyż strona została powiadomiona o toczącym się postępowaniu oraz o przysługującym jej prawie do zapoznania się z aktami sprawy w każdym stadium postępowania.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E.L. i W.L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarga E.L. została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Kr 281/07, a skarga W.L. otrzymała sygnaturę II SA/Kr 282/07. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. sprawa II SA/Kr 282/07 została na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączona ze sprawą II SA/Kr 281/07 celem łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia po wspólną sygnaturą II SA/Kr 281/07.

Skarżący powtórzyli zarzuty podniesione wcześniej z odwołaniu, a ponadto zaskarżonej decyzji zarzucili:

- naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do organów państwa,

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji z jakich przyczyn odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej stwierdzeniom i argumentom zawartym w odwołaniu W.L. ,

- naruszenie art. 109 § 1 w zw. z art.105 § 5 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nie doręczenie skarżącemu W.L. postanowienia Zarządu Dróg i Komunikacji w K. z dnia 22.04.2005 r. oraz postanowienia Zarządu Dróg i Komunikacji w K. z dnia 29.06.2006 r. (brak w aktach sprawy dowodów potwierdzających wysłanie tych postanowień).

Skarżący podkreślili również, iż nie zostali powiadomieni o gromadzeniu dodatkowego materiału dowodowego i że w związku z tym nie mieli możliwości zapoznania się z nim i ustosunkowania się do niego. Uwypuklili także popełnienie w analizie architektoniczno- urbanistycznej oczywistych błędów, m.in. rachunkowych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Słuszny jest zarzut dotyczący pozbawienia skarżących możliwości przedstawienia swojego stanowiska przed wydaniem przez organ I instancji decyzji w tej sprawie. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Konkretyzację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przepisy te zostały w niniejszej sprawie naruszone, bowiem skarżący nie mieli możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonej analizy, która stanowiła najistotniejszy dowód w niniejszej sprawie.

Zarzuty pod adresem tej opinii skarżący zawarł w odwołaniu, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło je stwierdzając, że analiza "nie budzi zastrzeżeń pod względem merytorycznym ani formalnym". Z kolei w odpowiedzi na skargę organ II instancji wyraził stanowisko, że analiza została sporządzona przez osobę posiadającą wiedzę fachową, natomiast skarżący nie wykazali żadnymi dokumentami, że taką wiedzę posiadają. Analiza urbanistyczna jest jednym ze środków dowodowych i podlega ocenie organu administracji zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. pod względem jej logiczności, spójności i rzeczowości. Organ odwoławczy powinien najpierw zbadać zarzuty odwołania, a dopiero potem stwierdzać, czy analiza jest, czy też nie jest prawidłowa. Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy organ odwoławczy powinien odnieść się do każdego z tych zarzutów i wyjaśnić dlaczego nie mógł on być uwzględniony. Arbitralne uznanie, że przeprowadzona analiza jest zgodna z prawem i dlatego zarzuty pod jej adresem są bezzasadne narusza obowiązek organu administracji dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy. Uzależnianie rozpoznania zarzutów strony od jej fachowej wiedzy i kompetencji, jak również przyjmowanie z góry, że analiza sporządzona przez profesjonalistę nie może być dotknięta wadami nie znajduje żadnego oparcia w obowiązującym prawie. Również ten zarzut skargi zasługiwał na uwzględnienie.

Nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "b" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz każdego ze skarżących kwotę równą wysokości wniesionego wpisu od skargi.