Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 812/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 129 par. 2, art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2013r. sprawy ze skargi B.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie oraz zniszczenie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B.D. kwotę 9829 (dziewięć tysięcy osiemset dwadzieścia dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Wójt Gminy L., na podstawie art. 82 ust. 1a, art. 83 ust. 1, art. 85 ust. 3, art. 88 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 2- 7, art. 89 ust. 1, 3 i 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz.U. Nr 219, poz. 2229), rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, 2306 ze zm.), po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia oraz zniszczenia drzew spowodowanego niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych na działce nr geod. [...] obręb L. G., gmina L., w związku z dwukrotnym uchyleniem uprzednich decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji (decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] oraz z [...] stycznia 2012 r. nr [...]), na podstawie ekspertyzy dendrologicznej drzew rosnących i wyciętych na ww. działce sporządzonej przez specjalistę z zakresu dendrologii oraz aneksu uzupełniającego do tej ekspertyzy, orzekł o wymierzeniu B. D.:

- administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...]zł za usunięcie drzew o zmierzonym najmniejszym promieniu pnia na linii ścięcia gatunku wierzba: 20cm i 12cm, gatunku topole: 12,5cm i 12cm, gatunku grochodrzew: 6,5cm i 7,5cm oraz drzew gatunku grochodrzew o obwodach pni mierzonych na wysokości 1,3m: 89cm i 47cm z terenu działki nr geod. [...] – obręb L. G., gmina L. (zgodnie z wyliczeniami w tabeli 1,2,2a) (pkt 1),

- administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zniszczenie drzew gatunku topola (wskazanych w zestawieniu tabelarycznym w uzasadnieniu) spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych, które rosną na terenie ww. działki (pkt 4), przy czym termin płatności tej kary odroczył na okres 3 lat licząc od daty wydania decyzji – na podstawie art. 88 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody (pkt 5 decyzji).

Jednocześnie w pkt 6 i 7 organ wskazał, że administracyjna kara pieniężna, ustalona w pkt 4 decyzji, jest umarzana po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o odroczeniu kary i po stwierdzeniu zachowania żywotności drzew albo odtworzenia korony drzew. W razie stwierdzenia braku żywotności drzew albo nie odtworzenia korony drzew karę uiszcza się natomiast w pełnej wysokości, na podstawie art. 88 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody (pkt 6 i 7 decyzji).

W odwołaniu od powyższej decyzji B. D. wskazał, że ślady zabezpieczenia powierzchni pni ścinanych w okresie wcześniejszym niż styczeń 2011 r. były zabezpieczone przed bakteriami, grzybami itp. Farba emulsyjną, których nieznaczne pozostałości są na pniach. Świadczy to o wcześniejszym okresie cięcia niż styczeń, luty 2011 r. Ponadto pieniek topoli jest spróchniały, a topoli drugiej czarny z grzybami na powierzchni i słabymi śladami farby, były ścinane wcześniej niż w styczniu, lutym 2011 r. Obydwa drzewa zaliczono do usuniętych w 2011 r. Odnośnie akacji rosnącej przy bramie wjazdowej odwołujący się podniósł, że została przewrócona i podniesiona przy pomocy wózka widłowego i samochodów, a w trakcie tej operacji został obcięty konar dlatego że drzewo było ciężkie i zaczęło się obracać dookoła osi co groziło zerwaniu pozostałych konarów. Nie odbywało się to w styczniu, lutym 2011, a na tę okoliczność strona oraz byli pracownicy złożyli oświadczenia. Strona wskazała, że ewentualne rozbieżności w dokładnym terminie tych działań podanym przez pracowników wynikają z upływu czasu. Odrzucenie przez organ tych oświadczeń jako dowodów strona uznała za bezzasadne.

Ponadto strona zakwestionowała opis dokonanych wielokrotnie zabiegów

w postaci ogławiania (obniżenia pni) drzew uznanych przez organ jako niezgodny z obowiązującymi przepisami w stanie prawnym obowiązującym od dnia [...] lipca 2010r. B. D. wyraził wątpliwości w jaki zakresie następować ma ocena zachowania żywotności tych drzew. W jego ocenie w decyzji należy określić czy dotyczy to tylko utrzymania funkcji życia przez drzewa tj. czy wystarczają boczne odrosty pnia czy obcięte drzewa (obniżone dużo wcześniej pnie) mają założyć korony co jest niemożliwe. Jest to istotny zapis dlatego, że po trzech latach UG może życzyć sobie założenia korony, jest tez ważny zapis w ekspertyzie, że stan drzew w miesiącu lutym 2011 r. był dobry i słaby, na co nie ma wpływu zabieg pielęgnacyjny wykonany w styczniu 2011 r., drzewa są po prostu stare. Pomimo tego odmówiły odrostu, co strona potwierdza zdjęciami. Odwołujący zarzucił także niepotwierdzenie stwierdzenia organu dowodu w postaci trocin, które powstają także przy obcinaniu bocznych gałęzi, które nie przekraczały średnicy 3-5cm, były to gałęzie zarówno suche, jak i żywe, czego nie opisano i nieudokumentowano. Strona wniosła o uchylenie decyzji przygotowanej nierzetelnie w okresie lutego 2011r., przeprowadzenie wizji lokalnej oraz rozprawy z przesłuchaniem świadków i umożliwienie przedstawienia dowodów w sprawie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., na podstawie art. 82 ust, 1a, art. 88 ust. 1 pkt 2, pkt 3 ust. 2, ust. 4, ust. 5, ust. 7, art. 89 ust. 1, ust. 3, ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. ochronie przyrody, rozporządzenia Ministra Środowiska z 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz.U. Nr 219, poz. 2229), rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.), obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 15 października 2010 r. w sprawie opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni za rok 2011 (M.P. Nr 76, poz. 954) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że bezspornie jedynym właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr geod. [...] w obrębie L. G., na terenie której stwierdzono ścięte drzewa jest B. D.. Jako okoliczność bezsporną organ uznał również wiek drzew, określony przez organ I instancji na ponad 10 lat na podstawie widocznych słoi, obwodów pni, oświadczenia strony oraz ekspertyzy dendrologicznej z września 2011 r. W ocenie organu odwoławczego, kwestią sporną na obecnym etapie postępowania jest natomiast moment, w którym doszło do usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia oraz zniszczenia drzew w wyniku niewłaściwej pielęgnacji. Organ zaznaczył przy tym, że sprawa jest po raz trzeci przedmiotem jego rozstrzygnięcia. Wskazał także przyczyny uchylenia uprzednich decyzji organu pierwszej instancji i wnioski wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności opinii dendrologicznej i opinii uzupełniającej, w szczególności w zakresie daty dokonania usunięcia i cięcia poszczególnych drzew skatalogowanych przez biegłego. W ocenie Kolegium decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2012r. wydana między innymi w oparciu o ustalenia biegłego dendrologa jest prawidłowa. Nie budzi wątpliwości, że ocena przedmiotowej sprawy wymagała wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu dendrologii oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Dlatego zasadne było odwołanie się przez organ do opinii biegłego z zakresu dendrologii wraz z ekspertyzą uzupełniającą, którą w niniejszej sprawie organ drugiej instancji ocenił jako zupełną, logiczną i wiarygodną. Organ odwoławczy, powołując się na obszerne uzasadnienie organu pierwszej instancji, ocenił jako prawidłowe, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, i udowodnione jego ustalenie, że usunięcie i zniszczenie drzew na działce nr [...] nastąpiło w lutym/marcu 2011 r. Jako prawidłowe organ odwoławczy uznał także to, że organ pierwszej instancji nie dał wiary oświadczeniom pracowników, oraz późniejszym tłumaczeniom strony w odniesieniu do daty dokonania usunięcia i zniszczenia przedmiotowych drzew. Brak jednak uzasadnienia powyższej konstatacji. Kolegium jako nieuzasadnione oceniło również pozostałe zarzuty odwołania. W szczególności wskazało, że dołączone do odwołania zdjęcia w konfrontacji z dotychczas zgromadzonym materiałem dowodowym (w tym licznymi zdjęciami wykonanymi w trakcie oględzin i podczas przygotowania opinii przez biegłego) w żaden sposób nie wypływają na ocenę, że postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego.

B. D., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody i wymierzenie skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł zgodnie z tabelą nr 1 ujętą w decyzji Wójta Gminy L. za usunięcie drzew gatunku wierzba oraz gatunku topola, gdy w istocie w przedmiotowym przypadku winien mieć zastosowanie przepis dotyczący zniszczenia ww. drzew tj. art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 88 ust. 3 ustawy,

2. przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 75 i 77 poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym:

a) niewskazanie w tabelach nr 1, 2, 2a i 3 określających sposób wyliczenia administracyjnych kar pieniężnych oraz tekście uzasadnienia: poszczególnych gatunków drzew i odpowiadających im dowodów w postaci dokumentacji fotograficznej, która w żaden sposób nie została opisana i nie można zidentyfikować konkretnych drzew z ww. tabel oraz fotografii, zarówno w formie zdjęć w ilości dwóch sztuk oraz na płycie CD oraz wieku poszczególnych drzew objętych karami co dyskwalifikuje w całości dokonane wyliczenia, albowiem nie pozwala na identyfikację poszczególnych drzew objętych karami,

b) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, co miało wpływ na treść wydanego orzeczenia oraz nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, nieuwzględnienie dowodów i wyjaśniań składanych przez skarżącego oraz poprzez przekroczenie granic oceny dowodów zakreślonych w art. 80 K.p.a.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy L., względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Nadto wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do chwili rozstrzygnięcia postępowania przed sądem, zwolnienie od kosztów sądowych oraz przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodów uzupełniających z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi tj. opinii dendrologicznej dr Ł.R. z dnia [...] lipca 2012 r., dokumentacji fotograficznej ww. drzew. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] października 2012 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył jako dowód w sprawie kopię decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] października 2012r. nr [...]w przedmiocie udzielenia skarżącemu zezwolenia na usunięcie 145 sztuk drzew, w tym 29 drzew gatunku topola objętych zaskarżoną decyzją (k. 37-39 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. referendarz sądowy oddalił wniosek skarżącego o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych, natomiast postanowieniem z dnia [...] lutego 2013r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej jako "P.p.s.a."). W myśl tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości albo w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b); inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, co prowadzi do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego.

Przedmiot sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu stanowi ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2012 r. wymierzającą skarżącemu administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew z gatunku wierzba, topola, grochodrzew – [...] zł oraz karę pieniężną za zniszczenie drzew z gatunku topola spowodowane niewłaściwym wykonywaniem zabiegów pielęgnacyjnych – w wysokości [...] zł, na terenie działki nr ewid. [...] obręb L. G., gmina L. i odraczającą termin płatności drugiej kary pieniężnej na okres 3 lat licząc od dnia wydania decyzji. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów administracji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) i rozporządzeń wykonawczych.

W okolicznościach niniejszej sprawy kwestią pierwszorzędną okazały się jednak zagadnienia proceduralne. Wskazać należy, że zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm., przywoływanej dalej jako: "K.p.a.), każda strona postępowania ma prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji pierwszoinstancyjnej, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej co do jej istoty.

Z zasady dwuinstancyjności wynika prawo odwołania strony od decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji publicznej w pierwszej instancji do organu wyższego stopnia (art. 127 K.p.a.). Postępowanie odwoławcze jest w pełni oparte na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania, nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Legitymację do wniesienia odwołania ma strona postępowania administracyjnego. Tryb i termin wniesienia odwołania reguluje zasadniczo art. 129 K.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie.

Oznacza to, iż warunkiem skuteczności czynności procesowej strony – wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym wyjaśnić i ustalić czy odwołanie pochodzi od strony, i czy zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania stwierdza organ odwoławczy w drodze postanowienia proceduralnego (art. 134 K.p.a.). Trzeba mieć na względzie, że stwierdzenie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu zamyka stronie drogę do ponownego rozpatrzenia jej sprawy, co ingeruje w konstytucyjne prawo każdego do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Z tego powodu środki procesowe skutkujące niemożnością realizacji tego prawa muszą być przez organy administracji publicznej stosowane z ostrożnością, a wątpliwości w tym zakresie rozstrzygać należy na korzyść strony kwestionującej prawidłowość ustalenia rzeczywistej daty skutecznego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 2105/11 opubl. w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednakże, iż organ odwoławczy może przystąpić do rozpoznania sprawy na skutek odwołania, względem którego uprzednio nie ustali, czy zostało ono wniesione w terminie. Rozpatrzenie bowiem sprawy na skutek odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W istocie oznacza to bowiem weryfikację w trybie odwoławczym decyzji ostatecznej, zatem decyzji która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 K.p.a.).

W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie wyjaśniło w dostateczny sposób kwestii terminowości wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2012 r., w szczególności daty skutecznego doręczenia mu decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że B. D. wniósł odwołanie od powyższej decyzji pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., zachowując termin do wniesienia odwołania. Nie można bowiem było uznać dokonanego z dniem: "..........." doręczenia zastępczego w rozumieniu przepisu art. 44 K.p.a. za skuteczne. Organ I instancji słusznie zatem ponownie doręczył stronie zaskarżoną decyzję, która odebrała I. K. D., żona skarżącego.

Wskazać przyjdzie, że powyższe ogólnikowe stwierdzenia nie znajdują jednoznacznego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ odwoławczy nie sprecyzował ani przyczyn, dla których nie uznał skuteczności pierwotnego doręczenia, nie ustalił czy w ogóle decyzja został doręczona i w jakiej dacie, nie wynika z akt sprawy dlaczego dokonano ponownego doręczenia, z jaka datą organ uznał doręczenie przesyłki za skuteczne.

W tej sytuacji, wobec tego, że porównanie możliwych do ustalenia na podstawie akt sprawy dat doręczenia decyzji i daty wniesienia za pośrednictwem operatora pocztowego odwołania budzi uzasadnione wątpliwości co do terminowości odwołania, stwierdzić przyjdzie, iż organ odwoławczy nie ustalił tej istotnej dla możliwości rozpoznania sprawy okoliczności faktycznej. Wskazać należy, że dopiero w sytuacji przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego i oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy winien ustalić datę skutecznego prawnie doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji, w taki sposób, że mogła się zapoznać z jej treścią. Dopiero gdy okaże się to niemożliwe, i pozostaną w tej kwestii niedające się usunąć wątpliwości, organ winien je rozstrzygnąć mając na uwadze słuszny interes strony.

W przedłożonych sądowi aktach administracyjnych brak jest dokumentu potwierdzającego doręczenie bezpośrednio B. D. decyzji Wójta Gminy L. z [...] marca 2012 r. nr [...]. Do decyzji organu pierwszej instancji dołączona jest koperta wraz z dokumentem wskazującym, że organ pierwszej instancji dokonywał wobec skarżącego doręczenia decyzji, za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, na wskazany przez niego adres w L. G. ul. B. [...] (art. 39 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy) – k. 59. Dołączony do koperty (nr nadawczy[...]) dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru wskazuje, na doręczenie tą przesyłką decyzji z [...] marca 2012 r., co potwierdza numer sprawy umieszczony na tym dokumencie tożsamy z numerem wskazanym na decyzji i innych dokumentach w sprawie. Na powyżej opisanej kopercie znajduje się kilka datowników placówek pocztowych, między innymi placówki nadawczej L. wskazujące daty "[...]" oraz datowniki placówki pocztowej wskazujące daty "[...]", drugi nieczytelny, trzeci wskazujący "[...]" wraz z pieczęcią o treści "zwrot do nadawcy nie podjęto w terminie". Tożsamo oznaczenie znajduje się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Ze wstępnej analizy tych dokumentów wynika zatem, że przesyłka pocztowa zawierająca decyzję organu pierwszej instancji z [...] marca 2012r. została nadana do skarżącego (na wskazany przez niego adres, pod którym dodatkowo prowadził działalność gospodarczą) w dniu [...] marca 2012 r., nie została przez adresata, ani inną upoważnioną osobę odebrana, w konsekwencji czego w dniu [...] kwietnia 2012 r. poczta zwróciła tę przesyłkę nadawcy – Urzędowi Gminy L.. Brak jednak na tym dokumencie jakichkolwiek podpisów osoby doręczającej przesyłkę, brak informacji o ewentualnym awizowaniu przesyłki, czy też odmowie jej odebrania i przyczynach.

Brak w przedłożonych sądowi aktach sprawy innego potwierdzenia doręczenia stronie decyzji, w szczególności wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji potwierdzenia odbioru decyzji przez żonę skarżącego. Z zestawienia akt sprawy przekazanych przez organ pierwszej instancji organowi odwoławczemu wraz z odwołaniem, wynika jedynie, że przekazano decyzję Wójta Gminy L. + zwrotka i koperta (poz. 59), co potwierdza zwrot korespondencji do organu. Brak wskazania na ewentualne ponowne doręczenie decyzji. Organ pierwszej instancji w piśmie przewodnim z [...] maja 2012 r. stwierdził, że strona wnosząc odwołanie z dnia [...] kwietnia 2012 r. (data wpływu do urzędu [...].04.2012 r.) zachowała termin określony w art. 129 § 2 K.p.a., brak jednakże wyjaśnienia tej kwestii. Dodatkowo na karcie 62 w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji znajduje się pismo z dnia [...] maja 2012 r. z upoważnienia Wójta Gminy L., zgodnie z którym przesłano organowi odwoławczemu kopertę potwierdzającą datę wpływu odwołania.

Z kolei w aktach sprawy organu odwoławczego znajduje się odwołanie B. D. datowane na dzień [...] kwietnia 2012 r. z prezentatą wpływu do Urzędu Gminy L. [...] kwietnia 2012r. (nr 4251). Na stronie 4 znajduje się notatka służbowa pracownika SKO z [...] maja 2012 r., zgodnie z która przeprowadzono rozmowę z pracownikiem organu pierwszej instancji w sprawie sposobu doręczenia odwołania od zaskarżonej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, który zobowiązał się, że właściwy pracownik w dniu [...].05.2012 r. prześle informację o sposobie doręczenia odwołania. Przy opisanym wyżej piśmie doręczono Kolegium kopertę adresowaną przez odwołującego się do Urzędu Gminy L. z potwierdzeniem nadania w dniu [...] kwietnia 2012 r. Brak w aktach sprawy innych dokumentów, w szczególności ewentualnego dowodu doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, potwierdzającego jej odbiór przez żonę skarżącego I. K. D., na co powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy

O skutecznym doręczeniu pisma stronie postępowania administracyjnego można mówić gdy nastąpi ono z zachowaniem zasad doręczania pism organu uregulowanych w art. 39-49 K.p.a. W przypadku zachowania tych reguł doręczenie będzie wywierało określone skutki prawne. Decyzja jako akt zewnętrzny musi zostać doręczona stronie, to znaczy każda strona musi mieć możliwość zapoznania się z jej treścią.

Zgodnie z przepisem art. 42 § 1 i § 2 K.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wyżej określony, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Doręczenie to jest określane mianem doręczenia właściwego, czyli doręczenia bezpośrednio adresatowi pisma. W przypadku doręczenia przesyłki do siedziby miejsca pracy powinno nastąpić, jeżeli nie do rąk adresata to do rąk osoby przez niego upoważnionej. W art. 43 ustawodawca uregulowała tzw. doręczenie zastępcze, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się doręczenia pisma adresatowi. Przepis ten jednak nie ma zastosowania w okolicznościach sprawy.

W myśl art. 46 § 1 i § 2 K.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo, i przyczynę braku jej podpisu.

Zgodnie z art. 44 § 1 K.p.a.(w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy) w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę,

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). W myśl § 4 art. 44 w takiej sytuacji doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (tzw. "fikcja prawna doręczenia").

Kwestie dotyczące doręczeń oraz formę sporządzania dokumentów pocztowych potwierdzających doręczenie przesyłki przez operatora pocztowego regulowały przepisy ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (tekst jedn. Dz.U z 2008 r. Nr 189, poz. 1159) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz.U. Nr 5 poz. 34 ze zm.). Usługi pocztowe muszą być świadczone na określonym w ww. aktach prawnych poziomie, do czego zobowiązuje również dyrektywa 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług z dnia 15 grudnia 1997r. (Dz.Urz.UE.L 1998 Nr 15, str. 14).

Wymogi dotyczące doręczania przesyłek rejestrowanych (art. 3 pkt 20), jaką niewątpliwie była przesyłka z przedmiotową decyzją, określa w szczególności przepis art. 26 ww. ustawy i § 35 rozporządzenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym, w wypadku gdy istnieją wątpliwości co do faktycznej daty doręczenia pisma stronie, należy przeprowadzić wszelkie dowody umożliwiające ustalenie tej daty w sposób pewny. Jeżeli wskazują na to zarzuty strony i zaistnieją poważne wątpliwości należy także dopuścić dowody podważające autentyczność i treść dokumentu potwierdzającego doręczenie pisma przez pocztę, w tym zeznania świadków (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2328/10). Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi. Taki charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki uzasadnia przyjęcie, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości. Domniemanie to może jednak zostać obalone.

Od dnia 1 stycznia 2013 r. przepisy nowelizujące między innymi regulacje o doręczeniach w K.p.a. odsyłają wprost do nowej ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz.U. poz. 1529) – odpowiednio art. 3 pkt 23 przesyłka rejestrowana – przesyłka pocztowa przyjęta za pokwitowaniem przyjęcia i doręczona za pokwitowaniem odbioru.

Zważyć przyjdzie, iż ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu pierwszej instancji znajdującego się w aktach sprawy nie wynika kto i gdzie dokonywał doręczenia decyzji, dlaczego przesyłka adresowana w miejsce prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego nie została doręczona, kto i czy ewentualnie odmówił i z jakich przyczyn odbioru korespondencji. Nie wynika z niego również, jednoznacznie czy i z jakim dniem w sprawie zaistniała sytuacja o której mowa w art. 44 K.p.a. Ponadto brak jest jakiegokolwiek innego dowodu jednoznacznie potwierdzającego w jakikolwiek sposób konkretny dzień doręczenia decyzji B. D.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze również nie określiło konkretnej daty doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji.

Fakt doręczenia decyzji (lub innej korespondencji) musi być bezsporny.

W okolicznościach niniejszej sprawy istniejące w tym zakresie wątpliwości powinny zostać zweryfikowane w drodze stosownych czynności procesowych organu odwoławczego. Wobec tego wymagały bezwzględnie ustalenia i wyjaśnienia tryb i data doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] marca 2012 r. O ile bowiem doszłoby w sprawie do doręczenia w trybie określonym w art. 44 K.p.a., to nie można wykluczyć, że po upływie 14 dni od dnia powiadomienia strony o pozostawieniu przesyłki i miejscu jej odbioru (prawdopodobnie [...] marca 2012r.) nastąpiła fikcja prawna doręczenia, o której mowa w § 4 art. 44 K.p.a. Pomimo, iż znajdujące się w sprawie dokumenty budzą w tym zakresie wątpliwości co do sposobu dokonania doręczenia przesyłki, to jednocześnie z akt sprawy nie wynika inny tryb i data doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. W tej sytuacji wniesienie przez B. D. odwołania za pośrednictwem placówki pocztowej w dniu [...] kwietnia 2012 r. (koperta z datą nadania w aktach sprawy) wymagało przede wszystkim ustalenia przez organ odwoławczy, czy odwołanie to zostało wniesione w ustawowym terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. poprzestało na zwróceniu się do organu pierwszej instancji o doręczenie koperty, w której strona nadała odwołanie, jednakże nie poczyniło dalszych ustaleń i rozważań w tym zakresie. Skarżący nie wskazuje w treści odwołania daty doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, ani też żadnych okoliczności, które mogłyby uprawdopodobnić wniesienie odwołania od decyzji pierwszej instancji w terminie.

W tej sytuacji analiza akt administracyjnych sprawy nie umożliwia, bez dokładnego wyjaśnienia powyższych kwestii, ustalenia daty skutecznego doręczenia B. D. decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2012 r., a w konsekwencji również tego czy przedmiotowe odwołanie zostało wniesione przez stronę w ustawowym terminie. Stwierdzone uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (jeżeli okaże się, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu, organ odwoławczy nie posiada kompetencji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, wobec czego skutkowało koniecznością uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od powyższego Sąd zważył, że zasadne są zarzuty skargi, zgodnie z którymi zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. została wydana z naruszeniem obowiązku ponownego rozpoznania całokształtu niniejszej sprawy przez organ odwoławczy. W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że organ odwoławczy z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. ograniczył się w istocie do przedstawienia własnej oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego było ponowne dokonanie własnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie wszechstronnej własnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dowodów wzajemnie sprzecznych. Ponadto organ odwoławczy winien rozstrzygnąć we właściwej formie, pozytywnie lub negatywnie, zgłoszone w odwołaniu wnioski dowodowe strony, czego nie uczynił. Dopiero na tej podstawie organ drugiej instancji winien wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w jej całokształcie, a nie wyłącznie odnieść się do kwestii, w jego ocenie spornych "na obecnym etapie postępowania". Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej stanowi kompetencję sądu administracyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a nie organu odwoławczego, który winien dopełnić obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia w sprawie o złożonym stanie faktycznym, kiedy strona między innymi kwestionuje ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny, a istotę sprawy stanowi nałożenie kary administracyjnej za usunięcie przez stronę 6 drzew i zniszczenie kolejnych kilkudziestu. Przy czym stan faktyczny co do usunięcia, jak i zniszczenia niektórych drzew był przez stronę konsekwentnie kwestionowany. W okolicznościach niniejszej sprawy ograniczenie się przez organ odwoławczy do zaakceptowania zgromadzonego materiału dowodowego i stwierdzenia jego kompletności, w tym opinii dendrologicznej oraz ogólnikowego zaakceptowania prawidłowości i zasadności decyzji organu pierwszej instancji - naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP. W tej sytuacji, gdy zaskarżona decyzja dotknięta jest opisanymi wyżej wadami proceduralnymi, a nadto nie odpowiada ona istocie merytorycznego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej drugiej instancji, przedwczesnym byłoby obecnie dokonanie sądowej kontroli zgodności rozstrzygnięć organów administracji w niniejszej sprawie z prawem materialnym.

Na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. Sąd oddalił zawarty w skardze wniosek o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodów uzupełniających "ze wskazanych w uzasadnieniu skargi dokumentów". Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Rozpoznając kaprawe sądowoadministracyjną Sąd uwzględnia stan faktyczny i prawny w dacie orzekania przez organy, dlatego późniejsze działania organów administracji publicznej lub dodatkowe przedstawione przez stronę środki dowodowe (prywatna opinia biegłego) i podejmowane w innych postępowaniach nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Dodatkowe postępowanie dowodowe jest więc prowadzone tylko fakultatywnie, a ponadto po spełnieniu określonych przesłanek, m.in. musi ono prowadzić do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (co do faktów), tzn. zaistnieć powinna sytuacja, która w ocenie Sadu powoduje, że bez przeprowadzenia danego dowodu z dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Przy czym Sąd uwzględnia całokształt dokonywanej oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia i istnienie ewentualnych stwierdzonych już na podstawie analizy akt sprawy przesłanek do konkretnego rozstrzygnięcia np. z przyczyn proceduralnych. Należy dodatkowo wskazać, iż z uwagi na uchylenie zaskarżonej decyzji niniejszym wyrokiem skarżący będzie mógł zgłosić dowody w toku postępowania administracyjnego, a obowiązkiem organu będzie ustosunkowanie się do wszystkich wniosków dowodowych strony, w tym zgłoszonych w odwołaniu - we właściwej formie proceduralnej.

Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy w pierwszej kolejności ustali dzień skutecznego, w rozumieniu właściwych przepisów, doręczenia adresatowi spornej decyzji organu pierwszej instancji, w taki sposób, że mógł zapoznać się z jej treścią. Ewentualne stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania i wydanie orzeczenie w trybie art. 134 K.p.a., winno mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 K.p.a. został przez stronę zachowany. W sytuacji gdy organ ustali, że strona wniosła odwołanie w terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. winien ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, zgodnie z art. 138 K.p.a.

Dodatkowo rozstrzygając ponownie niniejszą sprawę w trybie odwoławczym, z uwagi na treść stosownych przepisów ustawy o ochronie przyrody Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozważy czy istnieje podstawa prawna do rozstrzygania, w trybie indywidualnego aktu administracyjnego o nałożeniu przedmiotowych administracyjnych kar pieniężnych, także o dalszych konsekwencjach prawnych wymierzenia tych kar wynikających jednoznacznie z mocy samego prawa (art. 88 ustawy o ochronie przyrody). W tym kontekście organ odwoławczy zweryfikuje w szczególności zaskarżone odwołaniem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy administracyjnej przez Wójta Gminy L. w części dotyczącej orzeczenia w pkt 2, 3, 6 i 7.

Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 129 i art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego, zgodnie z jego wnioskiem, zwrot poniesionych kosztów postępowania w wysokości 9829 zł. Na koszty te składa się uiszczony wpis stosunkowy od skargi w kwocie 2.612 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszt zastępstwa procesowego profesjonalnego pełnomocnika 7.200 zł (§ 18 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 7 w zw. z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn.zm.).