Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 930/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 34
journal: Dz.U. 1989 nr 25 poz 137
law: Obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 21 kwietnia 1989 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych.
article: art. 24 ust. 4-5, art. 31, art. 123
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant: Asystent sędziego Paweł Pijewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] zaskarżoną decyzją z [...] nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] nr [...] odmawiającą W. K. umorzenia należności za okres od czerwca 1995 r. do stycznia 1997 r. z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie 17.578,63 zł i Fundusz Pracy w kwocie 1.318,09 zł.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskiem z [...] W. K. zwrócił się z prośbą o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za wskazany wyżej okres. W uzasadnieniu podniósł, że zadłużenie powstało w trudnym dla niego okresie życia, kiedy skradziono mu samochód cieżarowo-osobowy Citroen C–15, którym miał rozpocząć działalność w firmie kurierskiej, w związku z czym pozostał bez środków do życia. Ponadto podkreślił, że nie posiada żadnego majątku, od kilku lat pozostaje w wolnym związku, z którego ma na utrzymaniu córkę. Wraz z wnioskiem przedłożył między innymi: zaświadczenia wystawione przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] oraz Powiatowy Urząd Pracy w [...], zgodnie z którymi strona nie posiada zaległości podatkowych, oraz jest zarejestrowany w PUP od [...], natomiast od [...] nie posiada prawa do zasiłku. Przedłożył ponadto duplikat decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...], o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej od [...]. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej wyjaśnił, że prowadził działalność gospodarczą "handel artykułami spożywczymi i mięsno-drobiarskimi" w okresie od 3 października 1995 r. do 1 stycznia 1997 r., od 21 stycznia 1986 r. jest rozwiedziony, zameldowany jest i zamieszkuje w [...], przy ul. A 7 m. 1, nie pracuje zarobkowo, nie pobiera emerytury ani renty, nie osiąga dochodów z innych źródeł, nie pobiera zasiłku ani innego świadczenia z urzędu pracy, nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej, nie korzysta z innych form pomocy, nie posiada nieruchomości, innych praw majątkowych, zobowiązań pieniężnych, ani wierzytelności. Wnioskodawca ponadto ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem w łącznej wysokości około 1.400 zł, a także wydatki związane z leczeniem w wysokości około 100 zł oraz prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką A. K. Wnioskodawca podkreślił, że ze względu na wiek oraz sytuację na [...] rynku pracy znajduje się w bardzo trudnej sytuacji ekonomicznej. W odpowiedzi na wezwanie organu oświadczył, że nie posiada żadnego majątku, w związku z powyższym nie może przedstawić zaświadczeń o ponoszonych kosztach utrzymania.

Pismem z [...] strona została poinformowana o wszczęciu postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. W treści pisma znalazła się także informacja o warunkach umorzenia składek. Pomimo tego wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów i dokumentów.

W wyniku przeprowadzonego z urzędu dodatkowego postępowania wyjaśniającego ustalono, że strona nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych oraz świadczeń z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, wypłacanych przez ZUS II Oddział w [...] Inspektorat w [...]. Z informacji przekazanych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego wynikało zaś, że strona nie złożyła zeznania podatkowego za 2010 r., w zeznaniu za 2011 r. wykazała dochód w wysokości 4.355,30 zł, a na dzień sporządzenia informacji nie złożyła zeznania za 2012 r. Ponadto Naczelnik ujawnił, że W. K. [...], nabył pojazd Peugeot 309 1.4, wyprodukowany w roku 1988/1990, 23 września 2005 r., nabył pojazd Volkswagen Golf, wyprodukowany w 1992 r., 9 listopada 2005 r., nabył pojazd Toyota Carina, wyprodukowany w 1990 r., 31 maja 2004 r., nabył pojazd Opel Corsa, wyprodukowany w 1994 r., 13 sierpnia 2011 r., nabył pojazd Volkswagen Passat 1.8B, wyprodukowany w 1993 r., 12 maja 2011 r., nabył pojazd Volkswagen Passat 1.6 TD, 16 maja 2007 r., nabył pojazd Opel Astra 1.7D, wyprodukowany w 1994 r., a także, że: 11 października 2005 r., sprzedał pojazd Volkswagen Golf 1.6, wyprodukowany w 1992 r., natomiast 16 lipca 2004 r., sprzedał pojazd Opel Corsa, wyprodukowany w 1994 r. Jednocześnie zgodnie z informacją z 30 stycznia 2013 r., przekazaną przez Starostwo Powiatowe w [...], w bazie danych prowadzonej w celu rejestracji pojazdów z terenu powiatu [...] nie figurowały żadne pojazdy zarejestrowane na W. K., natomiast zgodnie z informacją z 6 lutego 2013 r., przekazaną przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Centralną Ewidencję Pojazdów i Kierowców, W. K. nie figurował w centralnej ewidencji pojazdów. Następnie organ wskazał, że zgodnie z informacją z Powiatowego Urzędu Pracy w S., W. K. zarejestrował się jako bezrobotny 18 października 2004 r. W okresie od 26 października 2004 r. do 25 kwietnia 2005 r., pobierał zasiłek dla bezrobotnych, a od 26 kwietnia 2005 r., pozostaje w ewidencji osób bezrobotnych bez prawa do zasiłku, natomiast w okresie od 2 sierpnia do 24 grudnia 2011 r., odbywał staż w miejscu pracy i z tego tytułu pobierał stypendium w wysokości 913,70 zł. Do chwili sporządzenia informacji nie odmówił przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy. Z kolei zgodnie z Kwestionariuszem Rodzinnego Wywiadu Środowiskowego, przekazanego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] W. K. nie korzystał z pomocy MOPS, zamieszkiwał i prowadził wspólne gospodarstwo domowe z konkubiną oraz córką A. K., uczennicą II klasy gimnazjum, zamieszkiwał w mieszkaniu własnościowym, o powierzchni 64 m2, składającym się z 3 pokoi i kuchni, jednakże nie wskazał komu przysługuje tytuł prawny do lokalu, ponosił wydatki związane z utrzymaniem z tytułu opłat za czynsz w wysokości około 532 zł, podatek w wysokości około 102 zł, energię elektryczną w wysokości około 240 zł (na dwa miesiące), gaz w wysokości około 56 zł oraz opłat za telefon, telewizję i internet w wysokości około 120 zł, wraz z konkubiną utrzymywał się z dzierżawy lokalu użytkowego osiągając z tego tytułu dochód w wysokości 1.200 zł oraz pobierał zasiłek rodzinny w wysokości 106 zł. Wnioskodawca chorował na nadciśnienie i kamicę nerkową, natomiast konkubina – na nadciśnienie tętnicze i zwyrodnienie kręgosłupa, w związku z czym ponosił miesięczny koszt leków w wysokości około 150 zł. Wnioskodawca oświadczył wówczas także, że czasami korzysta z pomocy rodziców. Organ administracji uzyskał ponadto informację ze Starostwa Powiatowego w [...], zgodnie z którą wnioskodawca nie figurował w rejestrach ewidencji gruntów miast i gmin powiatu [...], a ponadto informację, że postanowieniem z [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone z jego majątku. Organ potwierdził również, że wnioskodawca w okresie od 17 marca 1994 r. do 30 września 1995 r. oraz w okresie od 3 października 1995 r. do 31 grudnia 1996 r. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie dwóch wpisów do ewidencji działalności gospodarczej.

Powołując się na tak zebrany materiał dowodowy Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] decyzją z [...], nr [...], odmówił W. K. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, uzasadniając odmowę niespełnieniem przez stronę przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1–3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365).

Wnioskiem z [...] wnioskodawca wystąpił o ponowne rozpoznanie sprawy. W jego ocenie ww. decyzja była błędna i naruszała przepisy art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Wnioskodawca wyjaśnił, że składając wniosek o umorzenie został poinformowany, że wniosek będzie dotyczył "nowej ustawy abolicyjnej". Ponadto zaległości uległy przedawnieniu, ponieważ były starsze niż 5 lat. W jego ocenie organ popadł w sprzeczności uznając, że z jednej strony wnioskodawca spełnia kryteria do umorzenia należności składkowych z powodu całkowitej nieściągalności oraz ważnego interesu osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stwierdzając, że nie może umorzyć należności ponieważ musi zaistnieć przesłanka całkowitej nieściągalności oraz ważnego interesu osoby zobowiązanej.

Utrzymując w mocy własną decyzję Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał przede wszystkim na treść unormowań znajdujących zastosowanie w sprawie to jest art. 28 ust. 1–3a i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Mając na względzie te unormowania oraz zebrany materiał dowodowy opisany już szczegółowo w decyzji z [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych doszedł do przekonania, że wniosek W. K. nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Organ wskazał, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających wysokość osiąganych dochodów, jak też ponoszonych wydatków i posiadanych zobowiązań pieniężnych, nie przedstawił żadnych dokumentów dotyczących stanu zdrowia, jak też dokumentów dotyczących stanu zdrowia osób wspólnie z nim zamieszkujących i gospodarujących, nie przedstawił też danych osobowych ani identyfikacyjnych konkubiny mimo, że z akt sprawy wynikało, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z konkubiną oraz nieletnią córką. Zakład wskazał, że przepisy nie wskazują jednoznacznie co należy uważać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, jednakże dokonując takiej oceny, zadaniem Zakładu należy przyjąć, że chodzi o niezbędne minimum, wydatki na przeżycie, a nie wydatki poprawiające komfort życia, takie jak telefon, telewizja i internet, w związku z czym wydatków ponoszonych z tego tytułu w wysokości około 120 zł miesięcznie nie sposób uznać za niezbędne. Organ podkreślił, że nie wystarczy też wskazanie przez stronę na uciążliwość i trudności w zapłacie narosłych zobowiązań, gdyż jest ona oczywista. Wnioskodawca winien liczyć się z koniecznością zapłaty należności, ponieważ stanowiło to jego obowiązek, a odstąpienie od tego obowiązku miało charakter wyjątkowy. Zauważył także, że strona nie posiada innych zobowiązań pieniężnych, w związku z czym stwierdził, że selektywnie reguluje swoje zobowiązania, przedkładając regulowanie zobowiązań cywilnoprawnych przed zobowiązania publicznoprawne, jakimi są zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek ZUS. W tej sytuacji zdaniem organu nie zachodziła przesłanka zdefiniowana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Biorąc dalej pod uwagę, że wnioskodawca nie wykazał, że poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, które mogłoby spowodować, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić możliwości dalszego prowadzenia działalności, a także nie wykazał, że w stosunku do niego została orzeczona niezdolność do pracy, organ doszedł do przekonania, że wnioskodawca nie udowodnił również, że w jego przypadku zachodzą przesłanki zdefiniowane w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia. Organ administracji wskazał dalej, że został nań nałożony ustawowy obowiązek dochodzenia należności z tytułu składek, a ubezpieczenia mają solidarny charakter, z którego wynika konieczność finansowania obecnych i przyszłych świadczeń wszystkich świadczeniobiorców, np. w postaci zasiłku chorobowego, świadczeń emerytalno-rentowych. Zakład obok interesu strony ma obowiązek uwzględnienia także interesu publicznego, który można rozumieć jako zapewnienie wpływu należnych składek i odsetek za zwłokę do funduszy, którymi zarządza. Organ staną zatem na stanowisku, że umorzenie należności z tytułu składek, w chwili obecnej byłoby przedwczesne i tym samym naruszałoby interes publiczny. Organ zwrócił również uwagę na uznaniowy charakter decyzji umorzeniowych, oznaczający między innymi, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę co do kierunku rozstrzygnięcia, także przy ziszczeniu się przesłanek umorzenia zaległości,

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że ewentualna ustawa abolicyjna, o której wspomniał wnioskodawca nie dotyczyła jego zaległości. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551): "na wniosek osoby podlegającej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 28 lutego 2009 r. obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym oraz wypadkowemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w rozumieniu art. 8 ust. 6 u.s.u.s. (...) umarza się nieopłacone składki na te ubezpieczenia za okres od dnia 1 stycznia 1999 r. do 28 lutego 2009 r. oraz należne od nich odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, koszty upomnienia, opłaty dodatkowe, a także koszty egzekucyjne naliczone przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego." Umorzeniu należności z tytułu składek podlegać mogły zatem podlegać jedynie należności za okres od 1 stycznia 1999 r. do 28 lutego 2009 r. Ponadto organ wskazał, że wnioskodawca nie składał formalnego wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na podstawie ww. ustawy z dnia 12 listopada 2012 r.

Odnosząc się do kwestii przedawnienia składek, Zakład stwierdził, że obowiązujący do dnia 31 grudnia 2011 r. zapis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. stanowił, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378; dalej: ustawa deregulacyjna), wprowadziła zmiany do art. 24 u.s.u.s., skracające okres przedawnienia należności z tytułu składek z dotychczasowych 10 do 5 lat. Podkreślenia wymaga jednak fakt, że zasada ta odnosiła się wprost wyłącznie do należności, dla których bieg przedawnienia rozpoczął się 1 stycznia 2012 r. i później. Art. 27 ustawy deregulacyjnej wprowadził przepisy przejściowe regulujące tryb przedawnienia należności z tytułu składek. Zgodnie z tym przepisem, do przedawnienia należności z tytułu składek, dla których bieg przedawnienia rozpoczął się przed 1 stycznia 2012 r. stosuje się 5 letni okres przedawnienia liczony od 1 stycznia 2012 r., chyba że przedawnienie zgodnie z dotychczasowymi przepisami, tj. po upływie 10 lat licząc od dnia ich wymagalności, nastąpiłoby wcześniej. Istotne znaczenie miał obowiązujący od 1 stycznia 2003 r. art. 24 ust. 5b u.s.u.s., zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony na okres prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W przypadku zaistnienia okoliczności powodujących zawieszenie biegu przedawnienia, okresu na który został on zawieszony nie wlicza się do okresu przedawnienia, a termin przedawnienia będzie biegł dalej, dopiero po ustaniu tych okoliczności. W przedmiotowej sprawie okolicznością powodującą zawieszenie biegu terminu przedawnienia na okres od 1 stycznia 2003 r. do 18 lipca 2012 r., było postępowanie egzekucyjne prowadzone do 18 lipca 2012 r., tj. do dnia umorzenia postępowania egzekucyjnego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]. W tej sytuacji zdaniem organu najstarsze należności z tytułu składek, do zapłaty których wnioskodawca był zobowiązany, tj. należności za czerwiec 1995 r. ulegną przedawnieniu dopiero 26 stycznia 2015 r., o ile nie wystąpią nowe okoliczności uzasadniające zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Oznacza to, że podnoszony zarzut przedawnienia składek był bezzasadny.

Decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez W. K., który wnosząc o umorzenie zaległych należności z tytułu składek, zarzucił naruszenie przez organ przepisów prawa w niej wymienionych tzn. art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a u.s.u.d. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. poprzez błędne określenie interesu skarżącego i nie umorzenie należności z tytułu składek. Ponadto Zakład Ubezpieczeń Społecznych błędnie przyjął, że wydatki na telefon, telewizję i Internet należy zaliczyć do wydatków poprawiających komfort życia oraz nieprawidłowo obliczył termin przedawnienia części zaległości.

Zdaniem skarżącego brak orzeczenia o całkowitej bądź częściowej niezdolności do pracy nie przesądza o fakcie, że jest zdolny do każdej pracy. W związku ze swoim stanem zdrowia skarżący posiada ograniczenia w możliwości znalezienia zatrudnienia, co było miedzy innymi powodem pozostawania bez pracy przez długi okres czasu. ZUS powinien zdawać sobie sprawę z tych okoliczności. Z kolei orzeczenie o niezdolności do pracy w przypadku strony do niczego by nie służyło, ponieważ skarżący nie ma praw do świadczeń, a uzyskanie orzeczenia wiązałoby się z kosztami.

Skarżący wskazał dalej, że obowiązek dochodzenia należności z tytułu składek przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest oczywisty i nie stanowi bezwarunkowej przyczyny odmowy umorzenia należności. To okoliczności sprawy powinny decydować o uwzględnieniu wniosku, a nie obowiązek ściągnięcia zaległości. Wskazał również, że wydatki na telewizję i Internet nie są ponoszone w celu podniesienia komfortu życia, ale mają zadanie kulturalne. W związku z brakiem środków na inne możliwości obcowania z kulturą ta forma stanowi jedyną na jaką rodzina strony może sobie pozwolić. Poza tym dostęp do telewizji i Internetu w dzisiejszych czasach jest niezbędny do zaspokojenia podstawowych potrzeb dziecka.

Wnioskodawca wskazał następnie, że nie ma wprawdzie innych długów prócz zaległych składek, jednak wynika to z faktu, że opłaty za mieszkanie, prąd, wodę, leki, jedzenie, telefon, telewizję i Internet są niezbędne do jakiegokolwiek możliwego i normalnego funkcjonowania i dlatego są regulowane. Jeżeli zaprzestałby płacenia tych zobowiązań i zaczął spłacać zaległości z tytułu zaległych składek, to byłby zmuszony utrzymywać siebie i swoją rodzinę za pośrednictwem Państwa.

Zdaniem strony Zakład Ubezpieczeń Społecznych błędnie również obliczył termin przedawnienia zaległości. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] pismem z [...] poinformował stronę, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte [...] i zakończyło się [...]. Z tego wynika, że nie jest tak jak napisał ZUS w swojej decyzji, że egzekucja trwała od [...]. W konsekwencji, oprócz zaległości z tytułu nieopłaconych składek za grudzień 1996 r. i styczeń 1997 r. reszta zaległości jest już przedawniona.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z dnia 14 marca 2012 r., poz. 270; dalej "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

(1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

(2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

(3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji. Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Kluczową dla zasadności skargi okazała się kwestia ewentualnego przedawnienia należności objętych wnioskiem skarżącego. Ustalenia w tym zakresie poczynione przez organ administracji uznać należy za dalece niewystarczające. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala bowiem dokonać jednoznacznego ustalenia co do tego, czy termin przedawnienia należności objętych wnioskiem rzeczywiście upłynął, czy też został przerwany lub zawieszony. W konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie uznać należy za przedwczesne.

Punktem wyjścia dalszych rozważań jest interpretacja regulacji dotyczących przedawnienia świadczeń z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Do 31 grudnia 1998 r. kwestię tę regulowała ustawa z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz.U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137). Zgodnie z art. 35 ust. 3–4 tej ustawy: "Należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Składek nie można jednak dochodzić, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat." W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że jako "czynność zmierzającą do ściągnięcia należności" należy rozumieć wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ. O czynności tej dłużnik powinien zostać zawiadomiony. Podjęcie zatem przez organ egzekucyjny czynności zmierzającej do ściągnięcia należności oraz prawidłowe zawiadomienie o niej dłużnika powodują skutek prawny w postaci przerwania biegu przedawnienia należności. Z kolei brak wiedzy dłużnika na temat podjętej czynności powoduje, że przesłanka ta nie może skutecznie przerwać biegu przedawnienia (por. wyrok NSA z 30 lipca 2009 r., II GSK 1102/08, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ponadto również sporządzenie protokołu ze sprawdzenia stanu majątkowego dłużnika, w związku z prowadzoną egzekucją na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez organ rentowy, mieści się w pojęciu "inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności", jeżeli powyższy protokół stanowił podstawę dla organu podatkowego do umorzenia należności składkowych (por. wyrok SN z 17 czerwca 2008 r., I UK 392/07, OSNP 2009/21-22/296).

Zaskarżona decyzja dotyczy należności za okres od czerwca 1995 r. do stycznia 1997 r. Z akt administracyjnych wynika, że należności te objęto tytułami wykonawczymi wystawionymi w okresie od sierpnia do listopada 1995 r. oraz w lutym 1997 r. Na ich podstawie wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne, które zostało zakończone postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z [...] Nr [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko zobowiązanemu. Przed wydaniem tego postanowienia, w trakcie postępowania egzekucyjnego, sporządzono protokół o stanie majątkowym zobowiązanego, podpisany przez stronę 19 listopada 1997 r. Mając na względzie powyższe przyjąć należy, że z tą właśnie chwilą (sporządzenia protokołu ze sprawdzenia stanu majątkowego dłużnika w związku z prowadzoną egzekucją) nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia dochodzonych przez Zakład świadczeń. Ponieważ po przerwie przedawnienie rozpoczęło bieg od początku, pięcioletni termin wynikający art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, powinien upłynąć 20 listopada 2002 r.

Dalsze rozważania poprzedzić należy przypomnieniem, że 1 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: u.s.u.s.). W brzmieniu obowiązującym do końca 2002 r. art. 24 ust. 4 wspomnianej ustawy przewidywał, że: "Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne." Z kolei ust. 5 tego artykułu stanowił, że: "Bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik." Warunkiem przerwania biegu przedawnienia było zatem, podobnie jak pod rządami ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, podjęcie czynności zmierzającej do ściągnięcia należności oraz zawiadomienie o tej czynności dłużnika.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wskazuje, że czynnością powodującą kolejne przerwanie biegu przedawnienia było zajęcie świadczenia rentowego strony. Powołuje się przy tym na załączone do akt administracyjnych zawiadomienie z 23 czerwca 2000 r. w sprawie zajęcia tego świadczenia. Z zawiadomienia tego wynika, że dotyczy ono składek na ubezpieczenie społeczne za okres od sierpnia 1994 r. do stycznia 1997 r. Zakład przedstawia również informację, zgodnie z którą potrącenia ze świadczenia rentowego skarżącego były realizowane począwszy od sierpnia 2000 r. oraz informację, że z dniem 1 października 2004 r. wstrzymano wypłatę świadczeń z uwagi na ustanie tego prawa, a do tego czasu wyegzekwowano kwotę 6.251,43 zł.

W ocenie Sądu przedstawione przez organ dokumenty są niewystarczające do stwierdzenia, że nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia w rozumieniu art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Z zawiadomienia o zajęciu, ani też z innych dokumentów, nie wynika, że zostały wobec skarżącego wystawione nowe tytuły wykonawcze dotyczące świadczeń objętych rozpatrywanym wnioskiem. Nie wiadomo zatem kiedy zostało wszczęte kolejne postępowanie egzekucyjne, ani kiedy zostało zakończone. Z akt nie wynika także kiedy skarżący został poinformowany o dokonanym zajęciu. Te zaś okoliczności miały kluczowe znaczenie dla oceny, czy nastąpiła przerwa biegu przedawnienia. Samo zawiadomienie o zajęciu świadczeń rentowych może świadczyć, że toczyło się postępowanie egzekucyjne, ale jest ono niewystarczające. Organ powinien wyjaśnić tę kwestię, wskazać tytuły, które były realizowane, datę wszczęcia kolejnego postępowania egzekucyjnego. Powyższe kwestie wymagają dodatkowych ustaleń również w kontekście faktu wystawienia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w dniu 12 sierpnia 2005 r., nowych tytułów egzekucyjnych, obejmujących należności składkowe za okres od czerwca 1995 r. do stycznia 1997 r. Z ich treści wynika, że [...] doręczono stronie upomnienie, natomiast same tytuły doręczono zobowiązanemu [...]. Prowadzone na ich podstawie postępowanie egzekucyjne zostało umorzone postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z [...] Nr [...]. Akta administracyjne przedstawione Sądowi nie zawierają jednak informacji o wszczęciu nowego postępowania egzekucyjnego, nie wiadomo zatem, czy wystawienie kolejnych tytułów w 2005 r. było związane z potrzebą wszczęcia nowej egzekucji, czy też koniecznością aktualizacji wcześniej wydanych tytułów egzekucyjnych, na podstawie których toczyło się już postępowanie egzekucyjne. Okoliczności te wymagały dogłębnego wyjaśnienia, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona skarżąca już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołuje zarzut przedawnienia, a w skardze dodatkowo odwołuje się do pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z [...], zawierającego informującę, że prowadzone przeciwko niej postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte [...] i zakończyło się [...], a tym samym – kwestionuje twierdzenia Zakładu o toczącym się przed tą datą postępowaniu egzekucyjnym.

Wyjaśnienie wątpliwości w ww. zakresie jest niezbędne do ustalenia czy należności, których umorzenia domaga się skarżący, nie uległy przedawnieniu, a zatem czy organ miał podstawy prawne do merytorycznego rozstrzygania wniosku strony o umorzenie tych należności. Stosownie do przepisu art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 749; dalej: Ordynacja podatkowa) zobowiązanie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wygasa wskutek przedawnienia. Inną przyczyną skutkującą wygaśnięciem przedmiotowego zobowiązania jest jego umorzenie (art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej). Zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności – umorzenia których domaga się strona – nie uległy przedawnieniu. W sytuacji stwierdzenia przedawnienia należności, bezprzedmiotowe staje się orzekanie w przedmiocie ich umorzenia, co skutkować winno umorzeniem postępowania w sprawie. Ustalenie zatem, że przed 20 listopada 2002 r. nie nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia, zgodnie z regułami zawartymi w art. 24 ust. 5 u.s.u.s. oznaczać będzie, że należności objęte rozpatrywanym wnioskiem strony skarżącej uległy już przedawnieniu, a zatem, że Zakład nie może już rozstrzygać merytorycznie wniosku i powinien umorzyć postępowanie.

W tym miejscu wskazać należy, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy należy do organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Obowiązek ten wynika z zasady prawdy obiektywnej (materialnej), zawartej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.) i rozwiniętej w innych przepisach (np. art. 24-26, art. 75-86). Od tego wymogu nie jest również wolny Zakład Ubezpieczeń Społecznych, skoro stosownie do treści art. 123 u.s.u.s, w sprawach uregulowanych tą ustawą, a więc również i w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. W tym przypadku ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje innych rozwiązań. Wobec tego decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek winna być poprzedzona postępowaniem dowodowym zgodnym z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz winna spełniać wymagania zawarte m.in. w art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygniecie sprawy wymaga zatem od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji zgodnej z unormowaniami z zakresu procedury administracyjnej.

Z kolei prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, powinno zawierać wyczerpujące omówienie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, w szczególności w zakresie istnienia materialnoprawnych podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Należyte uzasadnienie decyzji jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest zaś doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych, dokonując niepełnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, to jest w kwestii ewentualnego przedawnienia roszczeń odnośnie do należności objętych wnioskiem strony, dopuścił się naruszenia powołanych wyżej art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zamieszczając zaś nieprzekonujące i niepełne wywody w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dopuścił się również naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy będzie zobowiązany wziąć pod uwagę powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, celem wydania nowej, zgodnej z przepisami prawa, decyzji. Zakład będzie zatem zobowiązany do wyjaśnienia w sposób należyty tego czy zachodziły w sprawie okoliczności powodujące przerwanie biegu przedawnienia należności objętych wnioskiem skarżącego. Swoje ustalenia i przyjętą ich ocenę będzie obowiązany wyczerpująco przedstawić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie.

Odnosząc się na zakończenie, do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących wadliwej oceny sytuacji życiowej w jakiej znalazł się skarżący, w kontekście uregulowań pozwalających na umorzenie jego należności wobec Zakładu, wskazać należy, że ocena tych argumentów jest na obecnym etapie sprawy przedwczesna, skoro nie został jeszcze ustalony w sposób należyty pełny stan faktyczny sprawy. W tym zakresie wskazać tylko należy na nie budzącą wątpliwości w orzecznictwie wykładnię § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), zgodnie z którą ciężar udowodnienia okoliczności wskazujących na stan majątkowy i sytuację rodzinną spoczywa na wnioskodawcy, nie zaś na organie rozpatrującym wniosek o umorzenie należności (por. wyroki NSA z 15 stycznia 2008 r., II GSK 321/07, czy też z 6 czerwca 2012 r., II GSK 685/11, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

b.a.