Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 760/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, art. 146 par. 1 pkt 4, art. 148 par. 1 i par. 2, art. 151, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dot. wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] stycznia 2021 r. znak [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych na działce nr [...], obręb G., gmina K..

2. W dniu 24 sierpnia 2021 r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynęło podanie A. W. - właściciela lokalu w budynku usytuowanym na działce nr [...] bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną nr [...] (dalej przywoływany jako: "Skarżący") o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Starosty [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwalającej na budowę zamierzenia budowlanego opisanego jako "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem na działce nr [...] obręb G. gmina K.". Jako podstawę prawną wznowienia Skarżący wskazał art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a.

W uzasadnieniu pisma Skarżący przedstawił okoliczności, które w jego ocenie potwierdzają, że organ administracji architektoniczno-budowlanej bezzasadnie pozbawił go w sprawie przymiotu strony. Wyjaśnił, że w dniu 21 lipca 2021 r. Starosta [...] doręczył mu, jako informację publiczną rysunek elewacji i zagospodarowania terenu stanowiące część projektu budowlanego, będącego załącznikiem do ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2021 roku nr [...] o pozwoleniu na budowę i dopiero w tym dniu powziął wiedzę o rozmiarze i położeniu zamierzenia budowlanego na działce nr [...]. Wcześniej nie mając tych dokumentów nie mógł stwierdzić wpływu inwestycji na jego nieruchomość lokalową. Do wniosku dołączył analizę nasłonecznienia. Z treści podania wynikało, że posiadł wiedzę o istnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2021 roku przed dniem 21 lipca 2021 roku.

3. Starosta [...] postanowieniem z [...] września 2021 r. znak [...], na podstawie art. 149 § 1 K.p.a., wznowił postępowanie i decyzją nr [...] z [...] lutego 2022 r. znak [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2021 roku.

4. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2022 roku.

5. Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. znak [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzył postepowanie organu I instancji w całości. Organ odwoławczy dokonał analizy podania o wznowienie postępowania i stwierdził, że zostało wniesione po upływie miesięcznego terminu od dnia powzięcia przez Skarżącego wiedzy o decyzji z dnia [...] stycznia 2022 roku (art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że bieg terminu do wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., rozpoczyna się od dnia powzięcia przez stronę wiedzy o istnieniu decyzji, a nie od dnia, w którym powzięła informację, że okoliczność ta może stanowić podstawę wznowienia postępowania.

Organ odwoławczy podkreślił, że z przekazanych przez Organ I instancji akt sprawy [...] (wydruk dołączono do akt organu odwoławczego - K-5) wynika, że Skarżący w dniu 14 lipca 2021 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w K. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: projektu budowlanego tj. załącznika do decyzji Starosty [...] z dnia [...]-01-2021 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem na działce nr [...] z obrębu ew. [...] (ul. N. , G. ), stąd Organ uznał, ze w tym dniu Skarżący wiedział już o istnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2021 roku.

Oznacza to, że wniosek Skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Starosty [...] (nadany w placówce pocztowej 21 sierpnia 2021 r.) został wniesiony z uchybieniem miesięcznego terminu wskazanego art. 148 § 2 K.p.a., gdyż termin ten upływał 16 sierpnia 2021 r.

Organ wyjaśnił, że z powodu uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, Organ I instancji nie mógł wszcząć tego postępowania oraz wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2021 roku (art. 149 § 3 K.p.a).

W tych okolicznościach, Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2021 roku w całości i umorzył w całości postępowanie. Przystąpienie do merytorycznego rozpoznania sprawy wznowieniowej z naruszeniem ustawowego terminu do jego wznowienia i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, na podstawie art. 151 K.p.a., dotknięte jest bowiem zdaniem Organu, wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z powodu rażącego naruszenia art. 148 § 1 K.p.a.

6. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1). art. 148 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i wadliwe przyjęcie, że miesięczny termin na złożenie przez Skarżącego wniosku o wznowienie postępowania rozpoczął swój bieg z dniem powzięcia przez Skarżącego wiedzy o wydaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., a tym samym, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został z uchybieniem miesięcznego terminu, podczas gdy samo powzięcie wiedzy o wydaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., przy jednoczesnym braku znajomości treści tej decyzji oraz załączonych do niej dokumentów niemożliwym czyniło ustalenie przez Skarżącego, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. dotyczyło jego interesu prawnego, a tym samym, że doszło do aktualizacji przesłanki wznowieniowej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż był on stroną tego postępowania, która bez własnej winy pozbawiona została udziału w postępowaniu a w konsekwencji:

2) art. 15 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji merytorycznego rozpoznania sprawy co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności;

3) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji Organu I instancji oraz umorzenie postępowania przed tym organem, podczas gdy brak było na gruncie sprawy jakichkolwiek podstaw do umorzenia postępowania, zasadnym było natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa oraz orzeczenie przez Organ II instancji co do istoty sprawy, względnie przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

7. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

8. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej.

9. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

10. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Postępowanie nadzwyczajne, jakim jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, zostało uregulowane przez ustawodawcę w rozdziale 12 działu II K.p.a. (art. 145-152 K.p.a.). Stanowi ono wyjątek od uregulowanej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Wznowienie postępowania to instytucja procesowa, która umożliwia weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej pod kątem wydania jej w postępowaniu obarczonym jedną z kwalifikowanym wad procesowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 K.p.a. Postępowanie to należy postrzegać jako tryb postępowania nadzwyczajnego umożliwiający ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Z uwagi jednakże na to, że może ono prowadzić do wzruszenia tejże decyzji, co przełamuje zasadę trwałości rozstrzygnięć ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a., wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami. Wniesienie podania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. Poprzedza ona ustalenie, czy przyczyny wznowienia wskazane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, gdyż ta kwestia może zostać merytorycznie rozważona dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 408/17; wyrok NSA z 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2101/17; wyrok NSA z 2 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1107/17) jednolicie przyjmuje się, że dopuszczalność wszczęcia omawianego nadzwyczajnego trybu postępowania uzależniona jest od stwierdzenia, że z żądaniem wznowienia postępowania występuje podmiot do tego uprawniony, a zatem strona, której przysługuje interes prawny (art. 28 K.p.a.), który powołał się we wniosku na jedną z przesłanek wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a.), wskazana przesłanka wznowienia zaistniała w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (art. 145 § 1 K.p.a.), jak też podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w przewidzianym w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. terminie.

Zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania należy wnieść do organu administracji, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W przypadku złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., powyższy termin biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 K.p.a.). Złożenie podania o wznowienie postępowania po upływie terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a., skutkuje odmową wznowienia postępowania zgodnie z art. 149 § 3 K.p.a.

11. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd orzekający w sprawie wskazuje, ze rację ma Organ odwoławczy, gdyż słusznie uznał, że w pierwszej kolejności należało ustalić czy zostały wskazane właściwe podstawy wznowienia, czy wniosek został złożony przez stronę a także czy został zachowany termin.

Jak wynika z akt sprawy Skarżący w dniu 14 lipca 2021 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w K. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: projektu budowlanego tj. załącznika do decyzji Starosty [...] z dnia [...]-01-2021 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem na działce nr [...] z obrębu ew. [...] (ul. N. , G. stąd prawidłowo Organ uznał, że najpóźniej w tym dniu Skarżący wiedział już o istnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2021 roku.

Oznacza to, że wniosek Skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Starosty [...] (nadany w placówce pocztowej 21 sierpnia 2021 r.) został wniesiony z uchybieniem miesięcznego terminu wskazanego art. 148 § 2 K.p.a., gdyż termin ten upływał 16 sierpnia 2021 r.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przez pojęcie "dowiedzenia się o decyzji" należy rozumieć powzięcie wiedzy o samym fakcie wydania rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający złożenie podania o wznowienie. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, jak tego oczekiwałby Skarżący. Chodzi tu o takie dane jak nazwa organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy z zastrzeżeniem, że nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Za wystarczające uznaje się, że posiadła ona informację czego dana decyzja dotyczy (por. np. wyroki NSA z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 528/12; z 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 674/13; z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 168/18; z 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1340/20; z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1464/20;).

W skardze zatem nieskutecznie zakwestionowano stanowisko Organu, że wniosek o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie został złożony po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a.

12. Jak wskazał natomiast w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 3307/18) NSA "wznowienie postępowania administracyjnego, nie zamyka ostatecznie kwestii oceny zachowania terminu do wznowienia postępowania. Organ także po wznowieniu postępowania, ma obowiązek z urzędu weryfikować, czy termin określony w art. 148 k.p.a. został zachowany, ponieważ tylko podanie wniesione z zachowaniem terminu należy uznać za dopuszczalne. Jeżeli organ po wznowieniu postępowania dostrzeże jednak, że wniosek o wznowienie został złożony z uchybieniem terminu z art. 148 k.p.a., wówczas powinien takie postępowanie umorzyć. Przystąpienie do merytorycznego rozpoznania sprawy wznowieniowej w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, na podstawie art. 151 k.p.a., dotknięte jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia art. 148 § 1 k.p.a."

13. Reasumując, wbrew zapatrywaniom Skarżącego wskazać należy, że negatywne ustalenia w zakresie możliwości wznowienia postępowania, czyli stwierdzenie uchybienia terminu, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie stanowią podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Powyższe zatem musiało skutkować umorzeniem postępowania w sytuacji jego bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 k.p.a. co powoduje również, że niedopuszczalne jest rozstrzyganie o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach Strony skarżącej. Umorzenie postępowania wywiera bowiem inny skutek, przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tego postanowienia mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 348/18, wyrok NSA z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1099/12).

14. Z powyższych powodów Sąd zatem skargę oddalił.

15. Wszystkie przytaczane orzeczenia pochodzą z bazy orzeczeń sądów administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl