Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1191/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12, art. 40 ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. Jawna w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę 1420 (jeden tysiąc czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., znak [...], Prezydent Miasta B., Miejski Zarząd Dróg w B., na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust.13 w związku z art. 40 ust.6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. Zmianami – dalej u.d.p.) oraz na podstawie Uchwały [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg publicznych w granicach miasta B., których Zarządcą zgodnie z ustawą o drogach publicznych jest Prezydent Miasta, na podstawie § 1 ust.1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. nr 140, poz. 1481) i art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 wraz z późniejszymi zmianami – dalej k.p.a.), a także na podstawie pełnomocnictwa wydanego przez Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r., znak: [...], orzekł o wymierzeniu "A" Spółka Jawna, ul. [...], [...] B., kary pieniężnej w wysokości [...]zł (wynikającej z wyliczenia 79 dni x 1 szt. x 4 zł/dzień x 1.6 m2 x 10 = [...] zł) za umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. [...], na działce oznaczonej nr "1", obręb ewidencyjny [...], bez zezwolenia zarządcy drogi.

"A" Spółka jawna, złożyła odwołanie od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. w dniu [...], nr [...]. Zaskarżono wyżej opisaną decyzję w całości, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez właściwy organ. Podniesiono zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym nieważność decyzji, a także naruszenie przepisów prawa materialnego i zaniechanie wyjaśnienia istoty sprawy. W uzasadnieniu podano, że pismem z dnia [...] roku skarżący złożył wniosek o wyłączenie od udziału w sprawie Prezydenta Miasta i wszystkich podległych mu pracowników; zdaniem skarżącego po stronie Prezydenta Miasta i Gminy B., będącej jedną ze stron postępowania, istnieje taki stosunek prawny, który uniemożliwia obiektywne rozpoznanie sprawy, mianowicie stosunek pracy; zachodzą zatem przesłanki wyłączenia pracownika od udziału w sprawie na mocy art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., i przesłanki te wpływają również na inhabilitas pozostałych pracowników organu. Organ I instancji nie załatwił wniosku o wyłączenie, nie przekazując go właściwemu organowi. Alternatywnie można uważać, że organ ów "załatwił" wniosek we własnym zakresie. W takim przypadku należałoby jednak przyjąć, iż wyłączenia Prezydenta od udziału w sprawie odmówił jego podwładny. Doszłoby zatem do rażącego naruszenia prawa w postaci art. 24 § 4 k.p.a., a także art. 23 k.p.a., albowiem skutek wyłączenia następuje z mocy prawa i nie da się obecnie określić organu właściwego do załatwienia sprawy w pierwszej instancji. Od strony prawa materialnego spór między stronami sprowadza się do twierdzenia, jakoby gmina B. była właścicielem nieruchomości, na których znajdują się tablice reklamowe. Gmina nie może tego jednak wykazać w sposób przewidziany prawem, to jest przez treść księgi wieczystej. Skądinąd organy gminy nie powinny rozpatrywać sporu, w którym Gmina posiada status jednej ze stron postępowania, a tak właśnie byłoby, gdyby okazało się, że jest ona właścicielem nieruchomości zabudowanych tablicami reklamowymi. Okoliczności tej jednak nie ustalono.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej SKO) w dniu [...]r. po rozpatrzeniu sprawy z odwołania od decyzji z dnia [...]r., nr [...] orzekło utrzymać w całości w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano, że zgodnie z treścią art. 19 ust 1-2 ustawy o drogach publicznych przez zarządcę drogi należy rozumieć organ administracji rządowej lub organ jednostki samorządu terytorialnego (zarząd województwa, zarząd powiatu, wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. W przedmiotowej sprawie zarządcą drogi jest Prezydent Miasta B. Kwintesencją działalności zarządcy drogi jest podejmowanie takiego działania, by droga była wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem, a pod względem technicznym zapewniała bezpieczeństwo użytkownikom, przez co realizuje interes społeczny i publiczny jednocześnie. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Z kolei na podstawie art. 21 ust. 1a cyt. ustawy zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Z przepisu art. 21 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że zarządca drogi może statutowe zadania wykonywać sam lub za pośrednictwem utworzonej jednostki organizacyjnej stanowiącej zarząd drogi. Przepis ten wprowadza więc odrębną od zarządcy drogi instytucję zarządu drogi. Pod pojęciem zarządu drogi należy rozumieć jednostkę organizacyjną o charakterze pomocniczym wobec zarządcy drogi, utworzoną w drodze uchwały, odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy (miasta). Zarządy dróg mają zatem charakter samorządowych jednostek organizacyjnych i w ogólnym tego słowa znaczeniu wchodzą w skład podmiotowo rozumianej administracji samorządowej, bezpośrednio związanej z organami wykonawczymi jednostek samorządu terytorialnego administracji. Art. 21 ust. 1a cyt. ustawy zezwala zarządowi drogi do upoważnienia pracowników wymienionych w nim urzędów do załatwiania spraw z zakresu zarządu drogą w jego imieniu. Upoważnienie to może obejmować wydawanie decyzji administracyjnych. Jednak zakres pełnomocnictwa jest ściśle określony, tzn. dotyczy wyłącznie spraw związanych z zarządem drogi, i może obejmować tylko pełnomocnictwo pierwotne, gdyż burmistrz lub prezydent miasta nie może wyzbyć tej - jemu wyłącznie przysługującej kompetencji. Stąd w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta B. (zarządca drogi) udzielił pełnomocnictwa Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Dróg w B. i Zastępcy Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w B. do załatwienia w jego imieniu wszystkich spraw należących do zarządcy drogi, w tym wydawania decyzji administracyjnych wynikających z ustawy o drogach publicznych. Miejski Zarząd Dróg w B. jest samorządową jednostką organizacyjną Gminy B. nieposiadającą osobowości prawnej, prowadzoną w formie jednostki budżetowej, przy pomocy której Prezydent Miasta B. wykonuje obowiązki zarządcy drogi. MZD jest zarządem drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Przedmiotem podstawowej działalności MZD jest wykonywanie obowiązków zarządcy drogi określonych w powyższej ustawie, w tym m. in. wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych, co wynika z uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r. w sprawie nadania Statutu Miejskiemu Zarządowi Dróg w B. Zaskarżona decyzja została wydana przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w B., a zatem przez organ właściwy, działający zgodnie z posiadanymi kompetencjami. W ocenie Kolegium brak jest podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta czy pracowników mu podległych, a zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych oraz Kodeksu postępowania administracyjnego.

"A" Sp. j. na powyższą decyzję SKO złożyli skargę z dnia [...]r. Zaskarżyli w całości decyzję zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, przez wymierzenie kary za umieszczenie reklamy w miejscu nienależącym do pasa drogowego,

II. naruszenie artykułu 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem następujących przepisów postępowania:

artykułu 104 § 2 k.p.a., art. 26 § 1 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., przez zaniechanie rozpoznania wniosku o wyłączenie pracowników gminy B. - włącznie z Prezydentem tego Miasta - od udziału w sprawie; na podstawie tych okoliczności skarżący wnosi, iż zaskarżona decyzja jest przedwczesna, gdyż nie wiadomo, czy osoba załatwiająca sprawę w pierwszej instancji była do tego uprawniona; można również przyjąć - w ślad za odwołaniem skarżącego - że wniosek o wyłączenie Prezydenta Miasta został załatwiony przez jego podwładnego, a więc z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 26 § 1 i 2 k.p.a.),

art. 79 § 1 i § 2 i art. 81 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin bez zapewnienia stronie możliwości czynnego w nim udziału,

1) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie decyzji,

III. naruszenie artykułu 6 i 7 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez dopuszczenie możliwości zamieszczenia przez organ I instancji dodatkowego, obszernego uzasadnienia decyzji w piśmie przewodnim załączonym do odwołania; organ odwoławczy oparł się w znacznej mierze na treści tego "uzasadnienia";

IV. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., poprzez nierozpoznanie istotnej części odwołania oraz części wniosków skarżącego, kierowanych do organu I instancji i przez ten organ nie rozpatrzonych,

V. zaniechanie złożonego przez skarżącego w toku postępowania pierwszej instancji wniosku o zawieszenie postępowania (art. 101 § 1 i § 3 k.p.a.), przez co skarżący utracił możliwość zakwestionowania żądanego postanowienia w drodze zażalenia.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, w miarę potrzeby również uchylenia, względnie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji i zasądzenia na jego rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podano, że zarzut przedwczesności decyzji odnosi się zarówno do rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i do zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Żaden z tych organów nie mógł bowiem załatwić sprawy co do jej istoty przed rozstrzygnięciem kwestii wyłączenia pracowników organu I instancji, którzy faktycznie rozpatrywali sprawę. Wniosek o ich wyłączenie miał, zdaniem skarżącego, znaczenie prejudycjalne, podobnie jak to jest w przypadku postanowień, o jakich mowa w art. 106 § 5 k.p.a., z tą jedynie różnicą, iż w odniesieniu do postanowienia o wyłączeniu przyjmuje się niedopuszczalność samoistnego zażalenia. Niemniej skarżący obok wniosku o wyłączenie złożył również wniosek o zawieszenie postępowania; ten wniosek nie został rozpoznany w żadnej instancji. Skarżący żądał zawieszenia postępowania, obawiając się, iż członkowie SKO w B. nie będą skłonni rozpatrywać wniosku o wyłączenie Prezydenta tegoż Miasta od udziału w sprawie; okazało się, że skarżący miał rację, gdyż wniosek ów został całkowicie pominięty zarówno przed organem I instancji, jak w postępowaniu odwoławczym. Gdyby wniosek rozpoznano, skarżącemu przysługiwałoby przynajmniej zażalenie, w którym mógłby przedstawić swoje racje, w razie potrzeby również skarga do sądu administracyjnego. Żadnego postanowienia jednak nie wydano. Skarżący utracił w toku postępowania większość posiadanych praw. Organ z uchybieniem rozpoczął całe postępowanie dowodowe, a więc oględziny miejsca sporu, które rzekomo ma stanowić pas drogowy. Zostało ono przeprowadzone przed formalnym wszczęciem postępowania (zawiadomieniem stron), przez co organ I instancji naruszył artykuł 61 § 3 k.p.a. Naruszono zatem art. 7 Konstytucji RP, art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79 k.p.a. Organy pierwszej i drugiej instancji twierdzą zgodnie, choć nie wiadomo dokładnie na jakich podstawach, że sporne reklamy zostały umieszczone w obszarze tzw. pasa drogowego. Z przepisów odrębnych wynika, że nieruchomości zajęte pod drogę publiczną przeszły na własność zarządcy drogi. Ów zarządca, obecnie już właściciel, miałby ewidentny interes prawny w treści rozstrzygnięcia, ponieważ decyzja ma dotyczyć jego przysporzenia. Takiej decyzji nie może jednak wydawać ten, kto z mocy ustawy jest reprezentantem Gminy, a więc w pierwszym rzędzie Prezydent Miasta, następnie zaś wszyscy jego podwładni, a także pracownicy gminy i jej "jednostek organizacyjnych" nieposiadających odrębnej podmiotowości cywilnoprawnej. Pozostaje jednak kwestią nader wątpliwą, czy rzeczywiście miejsce, w którym znalazły się reklamy, należy do gminy B., jako domniemanego zarządcy drogi. W nałożeniu kary, mimo braku podstaw, skarżący upatruje również naruszenie przepisów prawa materialnego. Żaden przepis prawa nie daje organowi możliwości karania osoby, która ustawiła reklamę w miejscu nienależącym do pasa drogowego. Nawet gdyby sporna nieruchomość należała do Gminy, przedmiotem postępowania byłoby naruszenie własności (art. 222 k.c.), co implikuje wyłączną właściwość sądu powszechnego.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...]r. SKO wniosło o jej oddalenie. Podano, że organy działały na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcia znajdują umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.).

W toku postępowania uchybiono jednak wskazanym przepisom. Jako dowód mający prowadzić do wniosku, że przedmiotowa tablica reklamowa znajduje się w pasie drogowym, zdeponowano w aktach mapę sytuacyjną. Nie wiadomo jednak co to jest za mapa: nie ma wskazanego tam żadnego organu, z którego zasobów miałaby ona pochodzić, nie jest opisana, choć fragmenty są zakreskowane na zielono, niebiesko i pomarańczowo, nie są także zaznaczone granice działek, choć same ich numery już wpisano, tak jak wpisano odręczne adnotacje. Taki dokument nie pozwala zorientować się w kwestiach, które są istotne z punktu widzenia przedmiotu niniejszego postępowania. Zatem w tym zakresie postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wadliwy, czym naruszono dodatkowo art. 77 §1 k.p.a.

W tym kontekście można przywołać prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 24 września 2014 r., sygn. VIII SA/Wa 354/14 (dostępny w bazie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, podobnie jak kolejne wyroki wskazane w dalszej części uzasadnienia), w którym stwierdzono: "W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że wydanie decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (co także dotyczy decyzji orzekających kary za umieszczenie reklamy w pasie drogowym – przyp. tut. Sądu) musi być zawsze poprzedzone dokonanymi z urzędu ustaleniami, co do przebiegu granic pasa drogowego. Takie ustalenie wymaga sięgnięcia do ewidencji gruntów oraz ewidencji drogowej. Dokumentem, w oparciu o który należy dokonać ustaleń dotyczących parametrów pasa drogowego, a więc również jego szerokości, jest przede wszystkim książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582). W kolumnie nr 35 książki drogi podawane są dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego." (podobnie wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 lipca 2014 r., IISA/Go 401/14, LEX nr 1519882).

Skoro okoliczności te w niniejszej sprawie nie zostały w sposób prawidłowy udokumentowane, co wzbudza również wątpliwości skarżącego, oraz by niespornie ustalić, czy dany obiekt znajdował się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać - opierając się na treści książki drogowej - jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Na tak przygotowanej mapie powinien zostać przestawiony przedmiotowy słup, na którym zawisła sporna reklama (co potwierdza także powyższe orzecznictwo). Takich dowodów w sprawie zabrakło. Nie jest to jednak jedyne uchybienie w niniejszej sprawie.

Decyzja nakładająca karę pieniężną za umieszczenie reklamy w pasie drogowym wskazuje w jaki sposób dokonano obliczenia kary. Wysokość kary zależy bowiem m. in. od powierzchni samej reklamy (art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 6 u.d.p.). W niniejszej sprawie obliczono powierzchnię tablicy reklamowej dla prostokąta o wymiarach 100 cm x 160 cm, podczas gdy ze zdjęć wynika, iż reklama ta nie jest prostokątem. Skoro dolną część ma ściętą pod kątem, to ma ona formę trapezu prostokątnego. Przy tym z obu protokołów kontroli zajęcia pasa drogowego nie wynika, czy 160 cm dotyczy boku pionowego znajdującego się tuż przy słupie (dłuższego), czy boku pionowego od strony drogi (krótszego). Jedynie z analizy proporcji widocznych na zdjęciu można dojść do wniosku, że długość 160 cm dotyczy boku pionowego przy słupie. Zatem nie zostało ustalone, jaką długość ma bok pionowy przeciwległy, krótszy i odcinek znajdujący się na spodzie. Powierzchnia takiego trapezu prostokątnego będzie mniejsza, niż powierzchnia prostokąta, dla której dokonano obliczeń, zatem i wysokość kary – skoro zależy od powierzchni tablicy reklamowej – nie może zostać zaakceptowana, jako zawyżona.

Nie można natomiast zgodzić się ze stwierdzeniem skargi, że brak formalnego załatwienia wniosku o wyłączenie Prezydenta i pracowników miał jakikolwiek wpływ na wynik postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze do tej kwestii odnosiło się w swojej decyzji.

Celem instytucji prawnej wyłączenia organu jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. Instytucja ta ma na celu urzeczywistnienie, na gruncie postępowania administracyjnego, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, opubl. ZN NSA nr 3 [12]/2007, s. 137). Podstawy wyłączenia nie mogą być jednak przedmiotem wykładni rozszerzającej (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1736/13).

W wyroku NSA z 13 marca 2014 r., sygn. I OSK 2157/13, z kolei zaznaczono, że w obowiązujących przepisach procesowych nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego, w przypadku gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego, na co wskazuje się w skardze. Taką regulację przewidywał art. 27a k.p.a. (dodany ustawą zmieniającą z dnia 24 maja 1990 r.; Dz. U. Nr 34, poz. 201), w myśl którego organy gminy podlegały wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina. Przepis ten został skreślony ustawą z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593) i utracił moc z dniem 6 grudnia 1994 r. W wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej dochodzi do połączalności ról procesowych: organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej. Wymaga to pogodzenia określonych wartości, co nie może powodować pozbawienia państwa, działającego przez organy państwowe (a niekiedy samorządowe), możliwości wykonywania zadań publicznych (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r., II OSK 88/10, wyrok NSA z 15 listopada 2011, II OSK 2087/11). Wykładnia zaprezentowana w skardze, wskazująca na obowiązek wyłączenia Prezydenta Miasta oraz pracowników samorządowych, na podstawie art. 24 § 1 czy też art. 25 § 1 k.p.a. od rozpoznania przedmiotowej sprawy, nie może zostać zaakceptowana, prowadzi bowiem w istocie do zmiany kompetencji organów administracji publicznej, wynikających z norm prawa administracyjnego. Wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia go kompetencji, nie znajduje podstaw. Dodać ponadto trzeba, że brak obowiązku wyłączenia organu w sytuacji wyżej przedstawionej, nie prowadzi do ograniczenia kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Są to wystarczające gwarancje ochrony interesu strony w przypadku takim, jaki wystąpił w niniejszej sprawie (por. także np. wyrok NSA z 11 marca 2014 r., II OSK 2075/12, wyrok WSA w Krakowie z 9 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 763/13).

Na marginesie można dodać, że w wypisie z rejestru gruntów jako właściciel przedmiotowej działki jest wskazany Skarb Państwa, a nie Gmina B., która jest zarządcą drogi. W tym zakresie jednak Sąd niczego nie przesądza, bowiem – zgodnie z powyższymi uwagami – konieczne będzie uzupełnienie postępowania dowodowego i dołączenie odpowiedniej dokumentacji dotyczącej drogi i pasa drogowego. Dopiero na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego będzie można w tym zakresie zająć jednoznaczne stanowisko.

Z kolei w wyroku WSA w Krakowie z 28 stycznia 2014 r., sygn. III SA/Kr 699/13, ustalono, co tut. Sąd podziela, że podejmowane na żądanie strony czynności zmierzające do wyłączenia organu administracyjnego, czy też pracowników organu, nie stanowią wstępnego zagadnienia prawnego prejudycjalnego, w konsekwencji zaś podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ewentualne uchybienia dotyczące rozpoznania wniosku o wyłączenie organu lub pracowników, mogą być podnoszone w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie, a nie w ramach procedury zażaleniowej, dotyczącej kwestii zawieszenia postępowania.

Nie można również podzielić poglądu zaprezentowanego w skardze, że decyzja została wydana przez osobę bez umocowania. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Z kolei na podstawie art. 21 ust. 1a cyt. ustawy zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Stąd, w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta B. (zarządca drogi) udzielił pełnomocnictwa Dyrektorowi Miejskiego Zarządu Dróg w B. i Zastępcy Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w B. do załatwienia w jego imieniu wszystkich spraw należących do zarządcy drogi, w tym wydawania decyzji administracyjnych wynikających z ustawy o drogach publicznych. Miejski Zarząd Dróg w B. jest przy tym samorządową jednostką organizacyjną Gminy B., przy pomocy której Prezydent Miasta B. wykonuje obowiązki zarządcy drogi. MZD jest zarządem drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Przedmiotem podstawowej działalności MZD jest wykonywanie obowiązków zarządcy drogi określonych w ustawie, co wynika z uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...]r. w sprawie nadania Statutu Miejskiemu Zarządowi Dróg w B. Zaskarżona decyzja została wydana przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w B., a zatem zgodnie z posiadanymi kompetencjami.

Sąd nie podzielił również zarzutu dotyczącego naruszenia art. 79 § 1 i § 2 i art. 81 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin bez zapewnienia stronie możliwości czynnego w nim udziału. Jakkolwiek oględziny rzeczywiście zostały dokonane bez udziału strony, to jednak nie było to uchybienie, które miało jakikolwiek wpływ na wynik postępowania. W aktach znajduje się bowiem dokumentacja fotograficzna, która nie została zakwestionowana, a nadto tablica ta należała do skarżącej Spółki (a przynajmniej jej dotyczyła), zatem zapewne wspólnicy posiadali wiedzę dotyczącą jej usytuowania. Była to wiedza nawet wcześniejsza, niż wiedza organów administracyjnych w tym zakresie. Skoro tablica ta znajdowała się tam dłuższy czas, to strona nie została pozbawiona możliwości dokonania oględzin w dowolnym momencie, tak by potem w pismach procesowych przedstawić swą argumentację, która nota bene została organowi przesłana.

Opisane wcześniej i stwierdzone uchybienia były jednak wystarczającą podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podjął co prawda próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł uchybień zauważonych przez Sąd, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i – co oczywiste w takiej sytuacji – nie odniósł się do tych kwestii w swoim uzasadnieniu.

W kolejnym postępowaniu organ ustali dokładnie stan faktyczny i udokumentuje należycie, że przedmiotowa tablica reklamowa znajdowała się pasie drogowym, po czym dokona prawidłowych obliczeń co do powierzchni tablicy i wysokości kary, o ile będą podstawy do jej wymierzenia.

Z powyższych względów Sąd orzekł na mocy przywołanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. jak w wyroku.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. Stanowi ono obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę (tak A. Kabat, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, Lex-el, teza 2 i 3 oraz podana tam literatura i orzecznictwo; odmiennie: R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo z 2004 r., nr 8, s. 71 – 78; T. Woś, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 775 - 778).

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (203 zł) i koszty zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (1217 zł), obliczone wg §14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z §6 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 460), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.