Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 210/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 25, art. 26
journal: Dz.U. 2017 poz 2176
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Stowarzyszania [...] w [...] [...] we [...] na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2009 r., działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r.

Nr 261, poz. 2603, ze zm. - dalej: u.g.n.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu

(Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] z siedzibą w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych we [...], obręb [...], ozn. jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na ww. działkach.

Pismem z 19 września 2018 r. [...] wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej działki nr [...] wydzielonej z działki nr [...]. W uzasadnieniu tego wniosku podniesiono, że na działce nr [...] co najmniej od 1949 r. istniał Rodzinny Ogród Działkowy [...], wobec czego przedmiotowa działka nie znajdowała się w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie [...], o którym mowa w art. 200 u.g.n.

Minister Rozwoju postanowieniem z 27 lutego 2020 r., na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2000 r., poz. 256, ze zm. - dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania

o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] wskazując na brak interesu prawnego wnioskodawcy.

[...], wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii postanowieniem z 25 listopada 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie.

Organ podkreślił, że decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2009 r. została wydana na podstawie art. 200 u.g.n., z którego to przepisu wynika jednoznacznie, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa lub gminę, jako właściciel gruntu oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczane lub jego następca prawny. Osoba trzecia może uczestniczyć w tym postępowaniu tylko wówczas, gdy wykaże, iż przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu, lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Z akt niniejszej sprawy, w tym z dokumentacji nadesłanej przez [...] przy wniosku z 19 września 2018 r., nie wynika, aby w dniu 5 grudnia 1990 r. [...] przysługiwał jakikolwiek tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości objętej uwłaszczeniem. Z akt nie wynika również, aby wnioskodawca był stroną postępowania uwłaszczeniowego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2009 r. Powyższe potwierdza treść księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr [...], w której jako właściciel przedmiotowego gruntu wpisany jest Prezydent [...] - wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, natomiast użytkownikiem wieczystym jest [...] S.A.

Organ zaznaczył, że [...], wywodził, iż przysługuje mu na gruncie niniejszego postępowania interes prawny, gdyż na działce nr [...], wydzielonej z działki nr [...], co najmniej od 1949 r. istnieje Rodzinny Ogród Działkowy [...] we [...], kolonia [...]. Na potwierdzenie powyższego faktu, wnioskodawca dołączył: kopię planu sytuacyjnego Pracowniczych Ogródków Działkowych "[...]" we [...] z 1971 r., arkusz ewidencyjny terenów użytkowanych przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" z dnia 28 lipca 1970 r. i z dnia 20 września 1969 r. oraz kopię umowy patronackiej z dnia 10 kwietnia 1985 r. wraz z załącznikiem. Do wniosków nie dołączono jednak dokumentów wskazujących w jakiej dacie ogród działkowy został zarejestrowany. W związku z powyższym Minister Inwestycji i Rozwoju, pismem z 15 marca 2018 r., wezwał wnioskodawcę o wykazanie w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. we wniesieniu przedmiotowego wniosku, w szczególności poprzez jednoznaczne wykazanie jakie prawa rzeczowe lub roszczenia [...] do przedmiotowej nieruchomości, które uwłaszczenie mogło naruszyć, w tym o dołączenie stosownych dokumentów potwierdzających powyższe.

Pismem z 1 kwietnia 2019 r. [...], wskazał, iż swojego interesu prawnego upatruje w art. 76 ust 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40), a także powołał się na art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58). Do powyższego pisma został dołączony Statut [...] z 2 lipca 2015 r. Dokonując oceny powyższego organ wskazał, że obowiązująca w dniu powstania Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" we [...] ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1949 r. Nr 18, poz. 117) nakładała, w art. 5 ust. 1 i 2, na gminy oraz na zakłady pracy zatrudniające więcej niż 200 osób obowiązek zakładania ogrodów działkowych. Niewątpliwe jest, iż podmioty zakładające ogrody działkowe mogły to robić wyłącznie na gruntach państwowych, co do których w przypadku zakładów pracy przysługiwało prawo użytkowania. W razie braku odpowiednich terenów państwowych gminie służyło - stosownie do postanowień art. 7 ust. 3 powyższej ustawy z dnia 9 marca 1949 r. - prawo nabywania tego rodzaju terenów w drodze wywłaszczenia. Oznacza to, że pracowniczy ogród działkowy nie mógł powstać na gruntach stanowiących własność prywatną bez ich uprzedniego nabycia na rzecz Skarbu Państwa w drodze wywłaszczenia. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, zarząd pracowniczymi ogrodami działkowymi należał do Zrzeszenia Pracowniczych Związków Zawodowych na zasadach wyłączności. Podmiot ten stanowił organizację społeczną w rozumieniu art. 3 ust 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159, ze zm.), który stanowił, iż tereny państwowe mogły być przekazane między innymi organizacjom społecznym w użytkowanie. Stosownie zaś do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu; decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii za Ministrem Rozwoju wskazał na treść art. 35 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58, ze zm.) oraz art. 100 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), zauważając nadto, że z art. 39 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) wynika, iż prawo użytkowania gruntu na rzecz organizacji społecznej ustanawia się w drodze decyzji terenowego organu administracji publicznej. Uwzględniając powyższe, zdaniem organu, należy uznać, iż prawo użytkowania działki nr [...] (z której wydzielono działkę nr [...]) mogło zostać ustanowione na rzecz Zrzeszenia Pracowniczych Związków Zawodowych lub [...] na podstawie decyzji administracyjnej po jej nabyciu na rzecz Skarbu Państwa. Katalog pozostałych rodzajów dokumentów, które stanowią podstawę do stwierdzenia prawa zarządu zawiera § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Organ zauważył przy tym, iż prawo użytkowania nie mogło powstać w tym przypadku z mocy prawa na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. [...] mógł na podstawie ww. przepisu przejąć nieodpłatnie jedynie majątek, należności i zobowiązania, które w dniu wejścia w życie ww. ustawy należały do jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych. Skoro zatem pracowniczy ogród działkowy nie posiadał tytułu prawnego do przedmiotowej działki, to tym bardziej [...] nie mógł przejąć tego prawa.

Zdaniem organu, również powołany we wniosku z 18 marca 2020 r. art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419, ze zm.) nie tworzył żadnych praw do gruntu. Podobnie, interesu prawnego [...] w niniejszym postępowaniu nie można upatrywać w art. 14 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Przepis ten nie tworzył po stronie [...] praw do gruntu, a ponadto został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 lipca 2012 r. sygn. akt K 8/10 za niezgodny z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Dodatkowo organ zauważył, że faktyczne korzystanie i użytkowanie gruntu nie jest równoznaczne z ustanowieniem prawa użytkowania i nie stanowi o prawach rzeczowych do nieruchomości. Jest to interes faktyczny, który nie jest równoznaczny z interesem prawnym i nie uprawniał do występowania w charakterze strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2009 r.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ nadmienił, że prawo do uwłaszczonego gruntu nie wynika z art. 76 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176). [...], do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nie dołączył żadnych dokumentów i nie wskazał również żadnych przepisów prawa potwierdzających interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2009 r. W ocenie organu z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że w dniu 5 grudnia 1990 r. [...], nie przysługiwały żadne prawa rzeczowe do nieruchomości położonej we [...], oznaczonej jako działka nr [...], wydzielona z działki nr [...]. Również aktualnie [...], nie posiada żadnych praw rzeczowych do ww. nieruchomości.

Z uwagi na powyższe Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uznał, że wnioskodawcy - [...], nie przysługiwał interes prawny w zainicjowaniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2009 r.

W skardze złożonej na powyższe postanowienie [...], podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w postaci obrazy:

• art. 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie zasadności przesłanek i przepisów prawa materialnego na podstawie których przyjęto, iż [...] jako użytkownik przedmiotowego gruntu nie ma prawa do bycia stroną niniejszego postępowania oraz że nie przysługiwały [...] żadne prawa rzeczowe do nieruchomości położonej we [...], oznaczonej jako działka nr [...], wydzielona z działki nr [...],

• art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż [...] nie jest stroną niniejszego postępowania, podczas gdy jest on użytkownikiem nieruchomości położonej we [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów w obrębie [...], jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, jak również właścicielem nakładów poczynionych na ww. nieruchomościach, co wynika z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176),

• art. 28 k.p.a. w związku z art. 25 i art. 26 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości w postaci prawa użytkowania przysługującego takiemu podmiotowi, jakim jest [...], nie legitymuje użytkownika do występowania z żądaniami do organów administracji publicznej dotyczącymi statusu własnościowego nieruchomości położonej we [...] oznaczonej w operacie ewidencji gruntów w obrębie [...], jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha na której [...] prowadzi rodzinny ogród działkowy ROD "[...]", w sytuacji kiedy zarówno [...], jak i sami działkowcy nie chcą nabyć na własność przedmiotowej nieruchomości, a jedynie podjąć w granicach i na podstawie prawa środki zapobiegające likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego istniejącego na przedmiotowej nieruchomości,

• art. 28 k.p.a. w związku z art. 9 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez błędne przyjęcie i w konsekwencji nie przypisanie [...] przymiotu strony, a co za tym idzie uniemożliwienie [...] skorzystania z praw określonych w ww. artykule ustawy o rod.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy:

• dyspozycji wynikającej z art. 7b k.p.a. w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2017 r. poz. 210, z 2018 r. poz. 723) poprzez niepodjęcie przez organy administracji publicznej w toku postępowania dostatecznych kroków w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mającego na uwadze interes zbiorowy członków [...], w tym nie zbadania, czy [...] ma w niniejszym postępowaniu interes prawny do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego we [...] oznaczonego w operacie ewidencji gruntów w obrębie [...], jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha,

• art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

• art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, będących członkami [...], poprzez uchybienie obowiązkowi zebrania całego materiału dowodowego,

• art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego, wnioskowanego przez skarżącego, a co za tym idzie pominięcie tak istotnego faktu, iż stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2009 r., odnosi się do sfery praw i obowiązków [...],

• art. 124 § 2 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej wydanego postanowienia, w tym ogólnikowe i lakoniczne odniesienie się do kwestii nieposiadania przez [...] w przedmiotowym postępowaniu interesu prawnego.

Wskazując na powyższe, [...] wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. jest prawo użytkowania przysługujące [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że niniejsze postępowanie ma wpływ na sytuację prawną [...], bowiem dotyczy bezpośrednio działkowców i [...], mających prawo użytkowania spornego terenu. Nie ulega również wątpliwości, że zarówno [...], jak i działkowcy korzystają z przysługującego im prawa użytkowania, bowiem na przedmiotowym gruncie istnieje nadal ROD "[...]", kolonia [...] we [...].

Co więcej, z uwagi na regulacje zawarte w art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, skutkiem wydanej decyzji uwłaszczeniowej jest również ingerencja w prawo własności [...], co niewątpliwie przesądza o konieczności przypisania mu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W dniu 11 lutego 2021 r. do Sądu wpłynęło pismo [...], w którym powołano się na ustalenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonane w wyroku o sygn. akt I OSK 730/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., który w zdaniu pierwszym przyjmuje, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. W wyroku z 15 września 2000 r., sygn. akt IV SA 2328/99 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że stronami w sprawie o stwierdzenie nieważności są nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Dany podmiot posiada jednak interes prawny wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 388/17, CBOSA). Oznacza to, że to nie art. 28 k.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), która chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa. Wyprowadzenie interesu prawnego może nastąpić na podstawie normy materialnej prawa administracyjnego, w oparciu o którą organ administracji publicznej rozstrzyga lub rozstrzygnął sprawę. Nie ma uzasadnienia dla wyprowadzenia interesu prawnego z odrębnego rodzaju regulacji prawnej, która nie pozostaje w związku z normą materialnego prawa administracyjnego regulującą treść działania organu administracji publicznej w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Tylko w sytuacji, gdy podmiot domagający się wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, niebędący stroną postępowania zwykłego, nie wskaże elementów określających jego legitymację do złożenia żądania lub gdy wskazane elementy w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, dopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 61a w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Sama kategoria interesu prawnego natomiast winna się cechować jego indywidualnością, konkretnością, aktualnością oraz bezpośredniością. Brak podstaw do wiązania interesu danego podmiotu z przepisem prawa materialnego oznacza możliwość przypisania temu podmiotowi jedynie interesu faktycznego, co z kolei nie czyni tego podmiotu stroną postępowania, a tym samym stroną uprawnioną do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Analiza sytuacji prawnej [...] nie pozwala przypisać mu statusu strony legitymującego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2009 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] z siedzibą w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego we [...], obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na ww. działkach, w części dotyczącej działki nr [...] wydzielonej z działki nr [...]. Zaznaczyć trzeba, że [...] nie przedstawił dokumentów wskazujących datę zarejestrowania ogrodu działkowego "[...]" we [...]. Przede wszystkim zaś, brak jest decyzji, która kreowałaby prawa użytkowania zajmowanego przez Kolonię [...] gruntu przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy. Przedstawiona przez [...] umowa patronacka z 10 kwietnia 1987 r. nie sposobna zastąpić takiego aktu, czy wywołać tożsame skutki. Umowa ta bowiem, zawarta pomiędzy [...] Oddziałem Socjalnym we [...] a Zarządem Wojewódzkim [...] we [...], świadczyła o nawiązaniu stałej współpracy w zakresie organizowania i zagospodarowania oraz utrzymania pracowniczych ogrodów działkowych, w których użytkownikami są pracownicy, renciści i emeryci [...].

Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, iż interes prawny [...] w sprawie o uwłaszczenie innego podmiotu nie może wynikać z samego faktu powstania i funkcjonowania na przedmiotowym gruncie ogrodu działkowego, ani z poniesionych na nim nakładów. Zaakceptowano też stwierdzenie, że prawo ogrodu działkowego do gruntu mogło powstać wyłącznie na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 8 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, bądź też na podstawie art. 39 w zw. z art. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.) – por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 442/08 oraz z 15 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 17/07. Podkreślić trzeba, że relewantnym dla rozstrzygnięcia spornej kwestii jest stan prawny istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, brak decyzji, która kreowałaby jakiekolwiek prawo do przedmiotowego gruntu, co czyni uprawnienie do gruntu ustalone umową patronacką jako faktyczne zarządzanie nieruchomością, nie określające stosunku prawnorzeczowego po stronie [...], który uzasadniałby powstanie interesu prawnego. Strona skarżąca wywodzi także, że prowadzone jest postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem złożonym przez [...] w trybie art. 76 ust. 1 i ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych o potwierdzenie uzyskania przez [...] prawa użytkowania ww. działki. Powyższa okoliczność nie jest jednak wystarczająca dla przyznania statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2009 r. Prawo użytkowania ustalane w powyższym trybie służy bowiem jedynie zapewnieniu dalszego istnienia rodzinnych ogrodów działkowych szczególnie na tych terenach, na których ogrody te istnieją od co najmniej 30 lat bez uregulowanego tytułu prawnego, przy jednoczesnym braku przynajmniej do dnia 19 stycznia 2014 r. ze strony podmiotów mających tytuł prawny do tych terenów jakichkolwiek działań kwestionujących prowadzenie działalności przez te ogrody bez tytułu prawnego.

Podobnie ocenić należy podnoszoną w skardze okoliczność dokonania przez działkowców nakładów w postaci nasadzeń, urządzeń i obiektów. Kwestia ta będzie miała znaczenie przy dokonywaniu rozliczeń na drodze cywilnej, nie może natomiast stać się okolicznością służącą skutecznemu wyprowadzeniu interesu prawnego legitymującego Stowarzyszenie do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie art. 200 u.g.n.

Tym samym [...] nie posiada przymiotu strony, której prawa nie mogą być przez decyzję uwłaszczeniową naruszone, bowiem taką osobą może być jedynie podmiot, który posiada uprawnienie do gruntu i którego uprawnienie to zbiega się z uprawnieniem państwowej osoby prawnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie mogły także odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu, zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia przez organy w kwestii posiadania przez [...] legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2009 r. Jak już wskazano powyżej, organ może odmówić wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. wyłącznie w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy jest oczywisty. Natomiast jeżeli ustalenie legitymacji wnioskodawcy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej, to organ winien wszcząć postępowanie i we wszczętym postępowaniu okoliczność powyższą zbadać. Tym samym stosowanie omawianej instytucji powinno być ograniczone tylko do przypadków, gdy żądanie wszczęcia postępowania złożył podmiot oczywiście nieuprawniony i stwierdzenie tego faktu nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego, albo zaszły inne przyczyny stanowiące podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ administracji mógł niewątpliwie wydać niezwłocznie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z tego powodu, że skarżący [...] nie miał przymiotu strony. Okoliczność ta wynikała wprost z samego wniosku. Stanowisko organu znalazło zaś swoje odzwierciedlenie w sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które odpowiada warunkom ustalonym w art. 124 § 2 k.p.a. Wskazać przy tym należy, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie nie stoi w sprzeczności z wolnością stowarzyszania się, w tym z wyrażonym w art. 1 ust. 2 ustawy o stowarzyszeniach, uprawnieniem stowarzyszenia do reprezentowania interesów zbiorowych swoich członków wobec organów władzy publicznej w zakresie celów statutowych.

Powyższe czyni nieuzasadnionymi podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Końcowo stwierdzić należy, że podstawą dla wyprowadzenia interesu prawnego skarżącego Stowarzyszenia nie mogły stać się argumenty Naczelnego Sądu Administracyjnego ujęte w uzasadnieniu wyroku z 15 października 2020 r., sygn. akt I OSK 730/20. Wyrok ten bowiem zapadł w konkretnych, zindywidualizowanych okolicznościach sprawy dotyczącej odmowy stwierdzenia nabycia użytkowania nieruchomości w trybie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. z mocy prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. wobec braku uregulowanego tytułu prawnego do zajmowanych terenów. Pozostaje zatem irrelewantny dla dokonywanej w niniejszej sprawie oceny legitymacji strony pozwalającej na skuteczne złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 200 u.g.n.

Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.