Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2539/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 §4, art. 106 §3, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f i art. 59g ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 381/16 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt: II SA/Kr 381/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę [...] (Spółka) na postanowienie nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika to z ustaleń zawartych w powyższym wyroku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] (PINB) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], nałożył na Inwestora, tj. [...] obowiązek wpłacenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 375 000 zł, w związku z budową wolnostojącego, parterowego obiektu budowlanego o funkcji handlowej usytuowanego na działce nr [...], obr. [...], przy ul. [...]/ul. [...] w [...], zrealizowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła [...].

Po rozpatrzeniu zażalenia MWINB powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, K.p.a.) oraz art. 49 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., uPb) utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy.

Sąd wojewódzki przytoczył motywy uzasadnienia postanowienia organu II instancji, z których wynikało, że Inwestor wykonał przedmiotowy obiekt po dokonaniu w dniu 23 czerwca 2009 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta [...] zgłoszenia, zaś PINB wszczął swoje postępowanie w dniu 21 stycznia 2010 r. W ocenie MWINB w sprawie miał zastosowanie, z uwagi na art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), art. 49c uPb, w którym wskazano, że: "1. Do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm., Op), z tym, że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. 2. Złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 Op, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku". W pozostałym zakresie, zastosowanie w niniejszej sprawie będzie miała uPb, w brzmieniu sprzed wejścia w życie w/w ustawy zmieniającej. Przywołano dalej ustalenia faktyczne organów, z których wynika, że zgodnie ze zgłoszeniem budynek gospodarczy powinien mieć wymiary 4,49 m x 5,52 m i całkowitą powierzchnię zabudowy 24,79 m², natomiast zrealizowany obiekt ma wymiary 5,98 m x 5,5 m oraz całkowitą powierzchnię zabudowy 32,89 m². W tych okolicznościach organ II instancji przyjął, że przedmiotowy budynek został wykonany w warunkach samowoli budowlanej.

W wyroku sądu pierwszej instancji przytoczono, że na Inwestora nałożono w myśl art. 48 uPb (w brzmieniu sprzed wejścia w życie w/w ustawy zmieniającej) obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowej inwestycji, a termin wykonania tego obowiązku kilkukrotnie przedłużano. Ostatecznie kompletne dokumenty zostały przedłożone w PINB w dniu 30 czerwca 2015 r., co umożliwiało zastosowanie przepisów art. 49 ust. 1 i 2 uPb.

MWINB zbadał także sposób obliczenia opłaty legalizacyjnej i uznał, że organ I instancji prawidłowo ustalił jej wysokość. Odnosząc się do treści zażalenia wskazano, że zrealizowanie innego obiektu przez Inwestora niż przedstawionego uprzednio do zgłoszenia warunkuje zastosowanie art. 48 uPb oraz związaną z tym procedurę legalizacyjną, w tym nałożenia opłaty legalizacyjnej zgodnie z załącznikiem do uPb. Ze względu na funkcję handlową niniejszego obiektu budowlanego został on przez PINB prawidłowo zakwalifikowany do kategorii XVII tj. "budynki handlu".

Postanowienie organu II instancji zaskarżyła do WSA w Krakowie Spółka (w którą przekształciła się [...]), zarzucając mu obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wynik postępowania, polegającą na:

1. naruszeniu art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., art. 6, art. 10 K.p.a. i art. 126 K.p.a., poprzez brak weryfikacji stanu faktycznego, pomimo kwestionowania przez stronę przyjętej przez PINB powierzchni zabudowy;

2. naruszeniu art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 6, art. 10 k.p.a. i art. 126 k.p.a. w związku z 5.1.2.2 normy PN-ISO 9836:1997, poprzez doliczenie (jak zdawać by się mogło ze zsumowania powierzchni, choć uzasadnienia w tym zakresie w zaskarżonym postanowieniu brak) do powierzchni zabudowy powierzchni znajdującej się pod "daszkiem", co jest sprzeczne z ww. normą;

3. naruszeniu art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., art. 6, art. 10 K.p.a. i art. 126 K.p.a. w związku z 5.1.2.2 normy PN-ISO 9836:1997, poprzez przyjęcie, że ww. "daszek" (nazwany w uzasadnieniu skargi "przewieszeniem") podparty jest na trzech słupkach metalowych; słupki, wbrew ustaleniu organu stanowią jednak mocowanie siatki (ogrodzenia), a nie służą podparciu "daszku". Potwierdzać to miała załączona dokumentacja fotograficzna, którą strona skarżąca wnioskowała jako dowód z dokumentów i która pokazuje brak styczności słupów z "daszkiem", a zatem brak ich konstrukcyjnego charakteru i bezzasadność doliczenia do rzeczywistej powierzchni zabudowy powierzchni znajdującej się pod tym "daszkiem"; nie przeprowadzenie przez MWINB w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego (szczególnie poprzez przeprowadzenie oględzin, które nie zostały przez organ odwoławczy przeprowadzone pomimo kwestionowania przez stronę przyjętej przez PINB powierzchni zabudowy) stanowiło rażące naruszenie wskazanych powyżej przepisów, stanowiących podstawowe zasady postępowania administracyjnego;

4. naruszeniu art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., art. 6, art. 10 K.p.a. i art. 126 K.p.a., poprzez przyjęcie, że Inwestor "zrealizował inny obiekt budowlany niż objęty zgłoszeniem" choć jedyna różnica pomiędzy zgłoszeniem, a zrealizowanym budynkiem sprowadza się do wielkości owego "daszku";

5. naruszeniu art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., art. 6, art. 10 K.p.a. i art. 126 K.p.a. poprzez niepełne i nieścisłe dokonanie ustaleń faktycznych oraz niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nie rozważenie wszystkich okoliczności sprawy, a które to naruszenie polegało na zaniechaniu dokonania prawidłowych ustaleń przez przyjęcie przez MWINB, że przedmiotowy obiekt stanowi samowolę budowlaną, podczas gdy prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego powinno prowadzić do wniosku, że skoro obiekt powstał na podstawie dokonanego zgłoszenia i zgodnie z dokumentacją stanowiącą do niego załącznik, a Prezydent Miasta [...] nie wniósł sprzeciwu w stosunku do planowanej inwestycji oraz wobec okoliczności, że jego parametry odpowiadają tym ze zgłoszenia, nie może być mowy o samowoli budowlanej i zastosowanie trybu przewidzianego w art. 50 i art. 51 uPb było niezasadne;

6. naruszeniu art. 10 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i wydaniu zaskarżonego postanowienia bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów;

7. naruszeniu art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 K.p.a. oraz art. 15 w zw. z art. 126 K.p.a., poprzez pominięcie okoliczności, że przy wydaniu postanowienia przez PINB nie odniesiono się w jakikolwiek sposób do dokumentów potwierdzających zgłoszenie przedmiotowego obiektu, co pozbawiło stronę prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy w toku dwóch instancji postępowania jurysdykcyjnego.

W skardze zarzucono także obrazę przepisów prawa materialnego polegającą na naruszeniu art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f uPb poprzez ich błędne zastosowanie w związku z przedstawionymi powyżej zarzutami dotyczącego naruszeń przepisów postępowania i ustalenie opłaty legalizacyjnej, opierające się na przyjęciu, że przedmiotowy budynek wzniesiony został jako samowola budowlana, podczas gdy został on wzniesiony w oparciu o zgłoszenie i zgodnie z załączoną do zgłoszenia dokumentacją, wobec braku sprzeciwu Wydziału Architektury Urzędu Miasta [...]. Okoliczność, że wzniesienie przedmiotowego budynku poprzedzać winno uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie tylko zgłoszenie, stała się Inwestorowi znana dopiero na skutek wszczęcia niniejszego postępowania, a wobec zgłoszenia przez Inwestora w dobrzej wierze zamiaru wykonania robót, których wykonanie winno być przedmiotem pozwoleniem na budowę oraz braku sprzeciwu właściwego organu – niezasadnym było prowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 uPb, a właściwym trybem postępowania był ten wynikający z art. 50 i 51 uPb.

W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia PINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz o umorzenie postępowania.

Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów – fotografii potwierdzających brak podparcia przedmiotowego "daszku", które wykazują brak podstaw do uwzględnienia powierzchni znajdującej się pod nim, jako powierzchni zabudowy, jak również o rozpoznanie niniejszej skargi w trybie zwykłym, a nie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r. WSA w Krakowie oddalił skargę.

W motywach tego wyroku sąd wojewódzki w pierwszej kolejności uznał, że rzeczywistym zamiarem Inwestora nie była realizacja zgłoszonego budynku gospodarczego, ale budynku handlowego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że nawet najbardziej liberalna wykładnia czy to powyższej definicji, czy to potocznego rozumienia pojęcia "budynku gospodarczego" nie może doprowadzić do wniosku, że wolnostojący budynek handlowy, w którym odbywa się sprzedaż pieczywa, jest budynkiem gospodarczym.

W ocenie sądu pierwszej instancji drugorzędne znaczenie ma kwestia wymiarów zgłoszonego i istniejącego budynku. Wymiary te miałyby znaczenie, gdyby ostatecznie powstał budynek gospodarczy (o funkcji gospodarczej), odbiegający wymiarami do zgłoszonego. Wówczas właśnie można byłoby mówić o odstępstwach od zgłoszenia i rozważać prowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 50-51 uPb. Nie ma racji skarżąca Spółka, że jedyna różnica pomiędzy zgłoszonym, a zrealizowanym budynkiem sprowadza się do wielkości "daszku" znajdującego się z tyłu budynku.

Tym samym – zdaniem tegoż sądu – niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f uPb poprzez ich błędne zastosowanie opierające się na przyjęciu, że przedmiotowy budynek wzniesiony został jako samowola budowlana, podczas gdy został on wzniesiony w oparciu o zgłoszenie i zgodnie z załączoną do zgłoszenia dokumentacją, zatem niezasadnym było prowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 uPb, a właściwym trybem postępowania był ten wynikający z art. 50 i 51 uPb.

Sąd wojewódzki raz jeszcze naprowadzał, że kwestia powierzchni zabudowy spornego budynku dla rozstrzygnięcia sprawy ma znaczenie drugorzędne, niemniej jednak odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że powierzchnię zabudowy obliczać należy zgodnie z § 63 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 542 z późn. zm., rozp. MRRiB z 2011).

Skargą kasacyjną [...] zaskarżyła w całości ww. wyrok i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 718, Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz procesowego przez błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, błędną wykładnię wskazanych poniżej przepisów i w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie, "w szczególności" poprzez:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

(i) naruszeniu "151" Ppsa w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., art. 6, art. 10 K.p.a. i art. 126 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo braku weryfikacji przez MWINB stanu faktycznego, pomimo kwestionowania przez stronę przyjętej przez PINB powierzchni zabudowy; przy obliczaniu jej metrażu z jednej strony ustalono, że obrys budynku posiada wymiary 4,48 m x 5,50 m, co daje 24,64 m², a nie jak przyjęto 32,89 m²;

(ii) naruszeniu "151" Ppsa w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., art. 6, art. 10 K.p.a. i art. 126 K.p.a. w zw. z p. 5.1.2.2 normy PN-ISO 9836:1997, poprzez oddalenie skargi i uznanie za właściwe doliczenie do powierzchni zabudowy powierzchni znajdującej się pod "daszkiem", co jest sprzeczne z ww. normą;

(iii) naruszeniu "151" Ppsa w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., art. 6, art. 10 K.p.a. i art. 126 K.p.a. w zw. z p. 5.1.2.2 normy PN-ISO 9836:1997 poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że ww. "daszek" (nazwany również "przewieszeniem") podparty jest na trzech słupkach metalowych. Słupki te stanowią jednak mocowanie siatki (ogrodzenia), nawet nie są z daszkiem związane, więc na pewno nie służą podparciu "daszku";

(iv) naruszeniu art. 106 § 3 Ppsa poprzez nieodniesienie się do wniosku Strony i nie dopuszczenie dowodu z dokumentacji fotograficznej jednoznacznie obrazującej, że ww. metalowe słupki nie stanowiły podparcia dachu, gdyż funkcjonuje on pomimo braku związania z nim słupków;

(v) naruszeniu art. 141 § 4 Ppsa poprzez dokonanie przez sąd ustaleń faktycznych w oderwaniu od ustaleń dokonanych przez organy w postępowaniu jurysdykcyjnym, zamiast dokonania oceny ustaleń organów i wskazania co winno być przedmiotem oceny przez organy przy ponownym badaniu sprawy;

II. obrazę przepisów prawa materialnego polegającą na:

(i) naruszeniu art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f uPb poprzez ich błędne zastosowanie – w związku z przedstawionymi powyżej zarzutami dotyczącymi naruszeń przepisów postępowania – i uznanie prawidłowym ustalenia opłaty legalizacyjnej, opierające się na przyjęciu, że przedmiotowy budynek wzniesiony został jako samowola budowlana, podczas gdy został on wzniesiony w oparciu o zgłoszenie i zgodnie z załączoną do zgłoszenia dokumentacją, wobec braku sprzeciwu Wydziału Architektury Urzędu Miasta [...]. Wobec zgłoszenia przez Inwestora w dobrej wierze zamiaru wykonania robót, których wykonanie winno być przedmiotem pozwoleniem na budowę oraz braku sprzeciwu właściwego organu – niezasadnym było prowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 uPb, a właściwym trybem postępowania był ten wynikający z art. 50 i 51 uPb;

(ii) naruszeniu art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust 1 i art. 59g ust. 5 uPb w zw. z art. 68 Op poprzez pominięcie okoliczności, że nałożenie obowiązku wpłacenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 375.000 zł postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., a więc po upływie 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym strona zrealizowała przedmiotową inwestycję, czyli od końca 2009 r., było niezasadne w związku z ww. przepisem Op, stanowiącym że po upływie tego okresu zobowiązanie nie powstaje i nie może być ustalone.

W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku przez WSA w Krakowie w oparciu o art. 179a Ppsa, względnie uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podnosi, że sąd wojewódzki dokonał zupełnie odmiennych ustaleń faktycznych, niż były przedmiotem rozważań orzekających w sprawie organów w tym aspekcie, w jakim przyjęto w wyroku, że wzniesiony obiekt od razu był użytkowany jako handlowy. Spółka miała jednak wznieść ten obiekt zgodnie ze zgłoszeniem, zaś późniejsze jego użytkowanie jako obiektu handlowego nie może stanowić o niezgodności budynku z dokonanym zgłoszeniem. Błędnie także oceniono, że powierzchnia zabudowy przekracza 25 m². Powierzchnię tę należało ujmować jako powierzchnię wyznaczoną przez zewnętrzne krawędzie dachu, stosując w tym zakresie Polską Normę, tj. PN-ISO 9836. Ustalenia sądu pierwszej instancji są sprzeczne z dokumentacją fotograficzną oferowaną jako dowód w postępowaniu, do wniosku dowodowego wadliwie nie odniesiono się. Zdaniem Spółki "przewieszenie" będące "daszkiem" nie powinno prowadzić do traktowania powierzchni pod nim, jako powierzchni zabudowy, słupki metalowe nie stanowią elementu "daszku", a jedynie tzw. wygrodzenie siatką.

Przywołując wybrane orzeczenia wywodzono dalej, że właściwym trybem w sprawie powinien być tryb unormowany przepisami art. 50-51 uPb. Nawet przyjęcie, że zrealizowany "daszek" stanowił odstępstwo od warunków zgłoszenia, stanowiłoby to ewentualnie przesłankę do stosowania przepisów art. 51 uPb, a nie nakładania na stronę wysokiej opłaty legalizacyjnej, do takiego zarzutu miał nie odnieść się WSA w Krakowie.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki nałożenie przez PINB obowiązku wpłacenia przez stronę opłaty legalizacyjnej w wysokości 375.000 zł postanowieniem wydanym po upływie 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym strona zrealizowała przedmiotową inwestycję, czyli od końca 2009 r., było niezasadne w związku z treścią art. 68 Op, stanowiącego, że po upływie tego okresu zobowiązanie nie powstaje i nie może być ustalone. Przepis ten winien znaleźć zastosowanie w związku z treścią odsyłającego do przepisów Op art. 59g ust. 5 uPb, który odnosi się do art. 59f ust. 1, a do którego odnosi się art. 49 ust. 2 uPb (w tym aspekcie powołano się na wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 sierpnia 2013 r., II SA/Ke 247/13).

Podczas rozprawy pełnomocnik Spółki podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, konieczne jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu zarzutu naruszenia cyt. przepisu stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", skarżący kasacyjnie nie uzasadnił w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem sposób sformułowania i rozwinięcie zarzutu naruszenia art. 141 § 1 Ppsa w skardze kasacyjnej, wskazuje że Spółka kwestionuje ocenę sądu a quo, wedle którego rzeczywistym zamiarem Inwestora nie była realizacja zgłoszonego budynku gospodarczego, ale budynku handlowego w kontekście stwierdzenia krótkiego okresu czasu pomiędzy zgłoszeniem zamiaru wykonania obiektu gospodarczego, a stwierdzeniem prowadzenia w nim działalności gospodarczej.

Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu pierwszej instancji, nadto realizować funkcję perswazyjną orzeczenia, skoro ma zawierać m. in. "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia", na co konsekwentnie zwraca się uwagę w doktrynie (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, red. naukowa I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 352).

Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Podnosząc powyższy zarzut Spółka wywodzi, że nie dokonano żadnych ustaleń w postępowaniu administracyjnym, aby stwierdzić iż wzniesiony przezeń budynek od początku pełnił funkcję handlową, tymczasem pełnić on miał funkcję zgodną ze zgłoszeniem zamiaru jego wzniesienia, a późniejsze użytkowanie na cele handlowe nie może stanowić o niezgodności budynku z dokonanym zgłoszeniem. Niezależnie od tego, że stwierdzenia tego skarżąca kasacyjnie strona w żaden sposób nie wspiera dowodowo, to należy pamiętać iż stwierdzenie faktu samowoli budowlanej zostało zawarte w postanowieniu PINB z dnia [...] stycznia 2010 r., w którym zobowiązano Inwestora do przedłożenia oznaczonych dokumentów pozwalających na legalizację wzniesionego obiektu. Spółka złożyła stosowne dokumenty, fakt ten – w myśl art. 48 ust. 5 uPb – traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego. Dodatkowo sama treść skargi kasacyjnej wskazuje na sprzeczność argumentacji Spółki. Oto w pkt II (ii) skargi kasacyjnej wskazuje się, że "strona zrealizowała przedmiotową inwestycję w końcu 2009 roku", zatem interpelacja jednego z radnych z listopada 2009 r. odnośnie funkcjonowania obiektu handlowego – piekarni firmy [...] – dowodzi, że trafnie sąd wojewódzki przyjął w ślad za organami nadzoru budowlanego, iż Inwestor nie zrealizował deklarowanego budynku gospodarczego, a wykonywał roboty budowlane, których celem było wzniesienie przedmiotowego obiektu handlowego.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA.nsa.gov.pl).

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, sąd wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli, okoliczność, że skarżąca kasacyjnie polemizuje z argumentacją sądu wojewódzkiego nie zgadzając się z nią, w żadnym razie nie dowodzi skuteczności powyżej wskazanego zarzutu. Sąd wojewódzki wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w wystarczający sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Konkludując, w ocenie Sądu zaskarżony wyrok nie narusza przepisu art. 141 § 4 Ppsa.

B. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 106 § 3 Ppsa poprzez nie odniesienie się do wniosku strony skarżącej i nie dopuszczenie dowodu z dokumentacji fotograficznej "jednoznacznie obrazującej, że ww. metalowe słupki nie stanowiły podparcia dachu, gdyż funkcjonuje on pomimo braku związania z nim słupków". W myśl art. 106 § 3 Ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (por. J. P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 265). Wedle art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc rozpatruje sprawę co do reguły na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 Ppsa, sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. W judykaturze trafnie zauważa się, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 Ppsa jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2747/14, LEX nr 2119358). Z art. 106 § 3 Ppsa wynika, że postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów, np. dowodu ze zdjęć, opinii biegłego czy też oględzin, jest niedopuszczalne.

Przyznać trzeba, że WSA w Krakowie w motywach swego wyroku wyraźnie do wniosku zawartego w skardze o przeprowadzenie dowodu ze zdjęć fotograficznych nie odniósł się. Nie oznacza to jednakowoż, że tym samym doszło do naruszenia przepisu art. 106 § 3 Ppsa w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Z wyroku wynika wszak, że dokumentacja fotograficzna przedmiotowego obiektu została wykonana w toku postępowania przez PINB, znajduje się ona w aktach sprawy, wynika z niej, że słupki podpierały dach budynku. Podzielić należy ten pogląd prezentowany w orzecznictwie, wedle którego z przepisu art. 106 § 3 Ppsa wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem sądu. Brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wniosek) nie może być postrzegane jako naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 Ppsa może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2017 r., II FSK 3680/14, LEX nr 2253672). Z tych przyczyn uznać należy, że brak przeprowadzenia przez sąd wojewódzki dowodów ze zdjęć słupków obleczonych siatką zlokalizowanych pod dachem budynku, a oferowanych przez skarżącą Spółkę sądowi wojewódzkiemu, w realiach kontrolowanej sprawy nie stanowiło naruszenia przepisu art. 106 § 3 Ppsa.

C. Zarzuty naruszenia przepisów procesowych wymienionych w pkt I (i) (ii) (iii) skargi kasacyjnej podlegają łącznemu rozpatrzeniu, albowiem pozostają ze sobą w związku, przy czym wskazany w nich zarzut naruszenia "151" Ppsa, traktować należy jako zarzut naruszenia art. 151 Ppsa. Cyt. przepis stanowi wyłącznie o tym, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Powyższy przepis określa wyłącznie skutek, jaki następuje w razie uznania przez sąd administracyjny, że skarga nie podlega uwzględnieniu odpowiednio w całości lub w części. Ma on charakter przepisu wynikowego i kompetencyjnego, który sam przez się co do reguły zwykle nie może stanowić wyłącznej podstawy kasacyjnej. Podnosząc taki zarzut, w skardze kasacyjnej należy jednocześnie wskazać konkretne przepisy prawa dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego, które zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co skutkowało błędnym oddaleniem skargi. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji, można zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdyby sąd ten wskazywał na zasadność skargi, a mimo to ją oddalił.

Z uwagi na sposób skonstruowania zarzutów w pkt I (i) (ii) (iii) skargi kasacyjnej przyjdzie uznać, że Spółka podnosi naruszenie art. 151 Ppsa i niezasadne oddalenie skargi wskutek braku dostrzeżenia przez sąd wojewódzki naruszenia przez organy nadzoru budowlanego wyłuszczonych w tych punktach przepisów postępowania administracyjnego w związku z wadliwym obliczeniem powierzchni zabudowy przedmiotowego obiektu budowlanego i brakiem uwzględnienia treści Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997. Tak zrozumianego zarzutu sąd drugiej instancji nie podziela.

Nie zostały skutecznie zakwestionowane te ustalenia poczynione przez organy nadzoru budowlanego, a przywołane i zaakceptowane w zaskarżonym wyroku, z których wynikało, że wbrew treści zgłoszenia zamiaru wykonania budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy poniżej 25 m², służącego do obsługi budynku mieszkalnego przy ul. [...], zrealizowano obiekt o przeznaczeniu handlowym, wyposażony w instalację wodno-kanalizacyjną, którego powierzchnia zabudowy przekracza 25 m². Sąd pierwszej instancji uznając zawarte w skardze zarzuty naruszenia szeregu przepisów K.p.a. w związku z podnoszonym brakiem weryfikacji stanu faktycznego i błędnego zastosowania normy PN-ISO 9836:1997 za "drugorzędne dla rozstrzygnięcia sprawy", przyjął iż powierzchnię zabudowy należy obliczać zgodnie z § 63 rozp. MRRiB z 2001. Zarzutu naruszenia § 63 rozp. MRRiB z 2001 w skardze kasacyjnej nie postawiono, przeto Sąd Naczelny nie jest uprawiony – będąc związanym podstawami kasacyjnymi – do wypowiedzi odnośnie tego stanowiska sądu wojewódzkiego.

D. WSA w Krakowie w aspekcie odnoszącym się do sposobu ustalenia powierzchni zabudowy przedmiotowego obiektu ponadto wywodził, że norma PN-ISO 9836:1997 nie może stanowić wzorca kontroli sądowoadministracyjnej, jak również podstawy prawnej działania organów administracji publicznej, dalej wskazując że w świetle art. 6 K.p.a. organy działają na podstawie przepisów prawa. Zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z p. 5.1.2.2. normy PN-ISO 9836:1997 został sformułowany w skardze kasacyjnej, przeto Sąd Naczelny jest uprawniony do zajęcia stanowiska w tej kwestii.

Nie można podzielić wywodu sądu pierwszej instancji w przywołanym powyżej zakresie.

Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2018 r., II OSK 955/17 (CBOSA.nsa.gov.pl), Polską Normą odpowiednią do określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych w budownictwie, jest Polska Norma PN-ISO 9836 – "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". W cyt. wyroku wskazano ponadto, że co prawda Polskie Normy nie są przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych zawartych w art. 2 pkt 3, pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1386 z późn. zm.) wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie. W wyroku powyższym wywodzono ponadto, że pojęciu "powierzchnia całkowita zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie. W kontekście powyższego judykatu, umknęło uwadze sądowi pierwszej instancji, że w konsekwencji nałożenia przez PINB obowiązku przedłożenia właściwych dokumentów, Inwestor przedstawił projekt budowlany przedmiotowego obiektu. Podzielając przytoczone powyżej wywody należy dodatkowo wskazać, że do projektu tego mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2112 r., poz. 462, dalej rozp. MTBiGM z 2012). Z § 8 ust. 2 pkt 9 rozp. MTBiGM z 2012 wynika, że część opisowa zagospodarowania działki lub terenu powinna określać "w przypadku budynków - powierzchnię zabudowy, o której mowa w pkt 4, określanej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia". Z załącznika do cyt. rozporządzenia tiret dziewiąte wynika, że normą powołaną w § 8 ust. 2 rozp. MTBiGM z 2012 jest właśnie norma PN-ISO 9836:1997. Z tych względów stanowisko sądu pierwszej instancji w w/w zakresie nie było trafne.

Niezależnie od tego stwierdzenia zarzut kasacyjny nie mógł zostać uwzględniony w konsekwencji konstrukcji podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa, aby bowiem uznać skuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należałoby dojść do wniosku, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak jednak nie jest. Z pkt 5.1.2.2 normy PN-ISO 9836:1997 wynika m. in., że powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, jak również, że do powierzchni zabudowy nie wlicza się: - powierzchnie elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego. Spółka fragment pokrycia dachowego wystającego poza ściany budynku nazywa niekonsekwentnie "dachem" albo "daszkiem", naprowadzając przy tym, że słupki metalowe obleczone siatką nie stanowiły podparcia dachu, a w konsekwencji powierzchni pod tak rozumianym "daszkiem" nie można było wliczać do powierzchni zabudowy. Stanowisko to nie jest uprawnione w świetle przedstawionej dokumentacji projektowej przez Inwestora w toku postępowania przed PINB. Z projektu wynika bowiem, że na budynku wykonano jednolity dach jednospadowy, zatem to jego zewnętrzne krawędzie wyznaczają rzut pionowego na powierzchnię terenu, a w konsekwencji wyznaczają powierzchnię zabudowy. Okoliczność obleczenia siatką słupków metalowych podtrzymujących w dacie dokonania przez PINB kontroli dach budynku, stanowiących zarazem wygrodzenie oznaczonej powierzchni terenu bezpośrednio z bryłą budynku, czyniącej ją niedostępną dla innych, niż użytkownik obiektu handlowego osób, powoduje, że nie można tej części obiektu uznawać za "element drugorzędny" w rozumieniu p. 5.1.2.2. normy ISO-PN 9836:1997. Spółka nawet w treści skargi kasacyjnej nie przeczy, że słupki te, stale związane z gruntem, dopiero po styczniu 2010 r. przestały być związane z "daszkiem". Sam fakt oddzielenia powyższych słupków od konstrukcji dachu budynku nie może prowadzić do potraktowania tej części dachu budynku jako "daszku" w rozumieniu cyt. Polskiej Normy. To zaś z kolei wiedzie do wniosku, że zarzuty wyłuszczone w pkt I (i) (ii) (iii) skargi kasacyjnej nie mogły odnieść skutku. Jest tak i dlatego, że przedmiotem skargi było postanowienie wydane w przedmiocie nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, do wyliczenia zaś jej wysokości nie ma znaczenia powierzchnia zabudowy, a kubatura (por. załącznik do uPb, gdzie posłużono się współczynnikiem wielkości obiektu – kubatura w m³). Trafnie także sąd wojewódzki wskazywał w kwestionowanym wyroku, że wymiary budynku miałyby znaczenie dla rozstrzygania prawidłowości zastosowanego trybu działania organu nadzoru budowlanego, gdyby powstał budynek gospodarczy deklarowany w zgłoszeniu, a nie obiekt handlowy.

E. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f uPb przez ich błędne zastosowanie. Jak już uprzednio wskazano, w wyniku kontroli dokonanej przez PINB w styczniu 2010 r. stwierdzono wykonanie innego obiektu budowlanego, niż zadeklarowany w zgłoszeniu wniesionym w 2009 r. Na Inwestora nałożono obowiązek przedstawienia stosownych dokumentów pozwalających na legalizację samowoli, termin realizacji tego obowiązku był kilkukrotnie przesuwany na wniosek strony, zaś przedłożenie tych dokumentów przez Inwestora zostało prawidłowo potraktowane, jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego. Zgodnie z art. 49 ust. 1 uPb "Właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie". Z kolei z art. 49 ust. 2 uPb wynika, ze do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Nie naruszył sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów, skoro w sprawie doszło do samowoli budowlanej, a Inwestor złożył wymagane prawem dokumenty pozwalające na podjęcie czynności legalizujących, w ramach których wydano postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej. Co się zaś tyczy powołania w podstawie kasacyjnej art. 59f uPb, to przepis ten jest rozbudowany, składa się z kilku ustępów, w tym więc zakresie nie został spełniony wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej, skoro nie wskazuje ona konkretnego przepisu naruszonego przez sąd pierwszej instancji. W konsekwencji popełnionej samowoli budowlanej prawidłowym trybem jej legalizacji było stosowanie przepisów art. 48 uPb, nie zaś art. 50-51 cyt. ustawy.

F. Nie mógł odnieść zamierzonego przez Spółkę zarzut skonstruowany w pkt II (ii) skargi kasacyjnej, a odnoszący się do naruszenia art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust 1 i art. 59g ust. 5 uPb w zw. z art. 68 Op poprzez "pominięcie okoliczności, że nałożenie obowiązku wpłacenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 375.000 zł postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., a więc po upływie 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym strona zrealizowała przedmiotową inwestycję, czyli od końca 2009 r., było niezasadne w związku z ww. przepisem Op, stanowiącym że po upływie tego okresu zobowiązanie nie powstaje i nie może być ustalone". Zarzut ten jest dotknięty uchybieniami formalnymi, bowiem nie wskazano jakiej formy naruszenia przepisów prawa materialnego – błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania – dotyczy owa podstawa kasacyjna. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł ponadto, że art. 68 Op to przepis rozbudowany, składający się z kilku ustępów. W skardze kasacyjnej nie wskazano zatem jednoznacznie "przepisu", niemniej jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie, biorąc pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, uznać trzeba, że powyższe uchybienie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie Spółki, gdy idzie o skonstruowanie w/w podstawy kasacyjnej, nie może bezwarunkowo dyskwalifikować skargi kasacyjnej strony w powyższym zakresie. W piśmiennictwie wskazuje się, że nie można oddalić bądź odrzucić skargi kasacyjnej z tego tylko powodu, że treść zarzutów nieporadnie sformułowana w petitum została następnie doprecyzowana w uzasadnieniu (por. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 382). Zgodnie jednak z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutu określonego jako II (ii) przyjmując – przy uwzględnieniu treści uzasadnienia skargi kasacyjnej – iż chodzi w nim o art. 68 § 2 Op. Innymi słowy, istota tej podstawy kasacyjnej sprowadza się do pominięcia odesłań zawartych w art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 uPb odnośnie opłaty legalizacyjnej i braku zastosowania konstrukcji przedawnienia zawartej w art. 68 § 2 Op, skoro opłatę tę w przedmiotowej sprawie ustalono po upływie 5 lat od zrealizowania obiektu uznanego za samowolę budowlaną. Tak rozumianego zarzutu Sąd w tym składzie nie podziela.

Problematykę rozumienia zakresu odesłania zawartego w art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 uPb do opłaty legalizacyjnej z art. 49 ust. 1 uPb analizował szczegółowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2013 r., II OSK 2193/11 (ONSAiwsa 2014, nr 4, poz. 66), formułując tezę, wedle której do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...), niebędącej podatkiem, nie mają zastosowania przepisy dotyczące przedawnienia z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), w tym przepis art. 68 § 2. W motywach tego wyroku wskazano m. in., że opłata legalizacyjna, o której mowa w art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59f ust. 1 uPb nie jest podatkiem i wobec tego nie mają do niej zastosowania przepisy rozdziału 8 "Przedawnienie" Op, w tym przepis art. 68 § 2 tej ustawy. Przedawnienie to zdarzenie wywołujące określone skutki prawne w wyniku upływu czasu. Na gruncie Op skutki te mogą polegać albo na tym, że zobowiązanie podatkowe w ogóle nie powstaje (art. 68), albo na tym, że zobowiązanie podatkowe wygasa (art. 70 w związku z art. 59 § 1 pkt 9). W art. 68 Op chodzi o sytuację, w której – wskutek upływu czasu – zobowiązanie podatkowe w ogóle nie powstaje. Wyrokujący w sprawie II OSK 2193/11 Sąd Naczelny wskazywał ponadto, że z uPb nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było nadanie opłacie legalizacyjnej statusu podatku, i nie ma podstaw, aby ten fakt domniemywać i w konsekwencji do opłaty legalizacyjnej stosować przepisy rozdziału 8 "Przedawnienie" Op. Skoro obowiązek zapłaty opłaty legalizacyjnej nie wynika z obowiązku podatkowego, to tym samym nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu art. 5 Op. Nie można domniemywać nadania określonemu świadczeniu statusu podatku. Istota i cel ustanowienia opłaty legalizacyjnej także nie dają podstaw do uznania tej opłaty za podatek w rozumieniu art. 6 Op. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1), bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 pkt 2). Jednocześnie inwestor nie ma przymusu uiszczania opłaty legalizacyjnej. W takim jednak przypadku inwestor powinien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 uPb. W razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie przejdzie do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 49 ust. 4 uPb, lecz wyda decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę (art. 49 ust. 3 ustawy w związku z art. 48 ust. 1 ustawy). Jak bowiem stanowi art. 49 ust. 4 uPb, organ wydaje decyzję (decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego) w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1, a jednym z tych wymagań jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej. A zatem woli inwestora pozostawiona jest kwestia uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Organ nadzoru budowlanego nie posiada uprawnienia do wymuszenia na inwestorze uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Tym samym opłata legalizacyjna nie jest przymusowym świadczeniem pieniężnym w rozumieniu art. 6 Op.

W przywołanym wyroku wskazywano ponadto, że rozważając kwestie opłaty legalizacyjnej, należy dostrzec, że w przypadku tej instytucji prawnej mamy do czynienia z dwukrotnym odesłaniem do odpowiedniego stosowania określonych przepisów. Przepis art. 59g ust. 5 uPb przewiduje odpowiednie zastosowanie do kar przepisów działu III Op i jednocześnie art. 49 ust. 2 uPb przewiduje także odpowiednie stosowanie do opłaty legalizacyjnej przepisów dotyczących kar. Wynik odpowiedniego stosowania przepisów może być trojaki. Część przepisów dotyczących znajdzie zastosowanie wprost, część po niezbędnej adaptacji, a jeszcze inne trzeba będzie wyłączyć z kręgu przepisów odniesienia (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 606). Wynik odpowiedniego zastosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów działu III Op i odpowiedniego zastosowania przepisów dotyczących kar musi uwzględniać różnice zachodzące między karą a opłatą legalizacyjną. Istota i cel ustanowienia opłaty legalizacyjnej, która – w odróżnieniu do kary – nie jest przymusowym świadczeniem, oraz brak po stronie organu nadzoru budowlanego uprawnienia do wymuszenia na inwestorze uiszczenia opłaty legalizacyjnej, powodują, że w tym przypadku wynik odpowiedniego stosowania przepisów oznacza, iż przepis art. 68 § 2 Op trzeba wyłączyć z kręgu przepisów odniesienia.

Pogląd prezentowany w wyroku II OSK 2193/11 został podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2017 r., II OSK 1933/15, (LEX nr 2328853), gdzie wskazano, iż opłata legalizacyjna, o której mowa w art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 uPb, nie jest podatkiem i wobec tego nie mają do niej zastosowania przepisy rozdziału 8 "Przedawnienie" Op, w tym przepis art. 68 § 2 Op.

Sąd w tym składzie poglądy przywołany w powyższych wyrokach podziela i uznaje za własne stanowisko, to zaś prowadzi do wniosku, że podstawa kasacyjna zawarta w pkt II (ii) skargi kasacyjnej nie jest trafna.

G. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.