Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2865/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 115 a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 190 ust 4, art 66 ust 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Z. Z. (dalej: "strona", "skarżąca") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] (dalej: "KWP", "organ odwoławczy") z dnia [...] października 2019r. nr [...] w przedmiocie ponownego wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe wraz z należnymi odsetkami.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Z. Z., powołując się na postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., zwróciła się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] (dalej: "KMP", "organ I instancji") o uznanie się za organ właściwy do załatwienia sprawy oraz wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej wyliczenia - zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (publ. Dz. U. z 2018 r., poz. 2102) - ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe wraz z należnymi odsetkami oraz wypłatę wymienionych należności w terminie 30 dni od daty wpływu pisma do KMP w [...].

KMP w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2019 r., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", odmówił ponownego wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe wraz z należnymi odsetkami.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż Z. Z. została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] maja 2016 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.). Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy stronie został wypłacony ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe w ilości 156 dni, w kwocie 26.223,60 zł brutto, wyliczony według zasad art. 115a ww. ustawy w kształcie obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. tj. przed datą publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. W ww. wyroku TK orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrok TK spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w taki sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustalała wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Powstała tym samym luka w systemie prawnym uniemożliwiająca ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu.

Organ wskazał również, że w ww. wyroku brak jest oznaczenia momentu utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niekonstytucyjny, co uniemożliwia ustalenie ewentualnego zasięgu wystąpienia skutków wstecz (ex tunc) wyroku. Okoliczności te wymagają od ustawodawcy wprowadzenia przepisu przejściowego, przyznającego określonemu podmiotowi dodatkowe uprawnienie, które nie może być domniemane.

W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, brak jest podstaw prawnych do ponownego ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz wypłaty ewentualnej różnicy powstałej między ekwiwalentem dotychczas wypłaconym a naliczonym według nowych zasad. Sytuacja taka będzie miała miejsce do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisów prawa rozstrzygających do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie oraz jak należy obliczać wysokość ww. świadczenia.

Pismem z dnia [...] września 2019 r. strona złożyła odwołanie od ww. decyzji do KWP w [...] wnosząc o jej uchylenie w całości oraz spowodowanie ponownego przeliczenia należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy według współczynnika 1/21.

W uzasadnieniu wskazała w szczególności, iż w świetle ww. wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 nie ma żadnych prawnych przesłanek, aby ograniczać uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, o ile zwolnienie ze służby nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez TK art. 115a ustawy o Policji, tj. po 19 października 2001r.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...], działając na podstawie art. art. 104 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. związku z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie I instancji w całości.

W uzasadnieniu KWP podzielił stanowisko KMP w [...] wskazując, iż aktualnie brak jest podstaw prawnych do ponownego ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz wypłaty powstałej w ten sposób ewentualnej różnicy między ustalonym a już wypłaconym świadczeniem.

Nadto organ odwoławczy wskazał, iż samo naliczenie ww. ekwiwalentu i ewentualne jego wypłacenie stanowi czynność materialno-techniczną, której podjęcie będzie możliwe w chwili wprowadzenia przez ustawodawcę stosownej regulacji. Zakres niniejszej sprawy nie stanowi więc przedmiotu postępowania administracyjnego - sprawa ta nie może być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Dotyczy ona okoliczności samego naliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie kwestii związanej z jego przyznaniem lub odmową przyznania. Przepis art. 115a ustawy o Policji został bowiem uznany za niekonstytucyjny w zakresie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Pismem z dnia 24 listopada 2019 r. Z. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję KWP w [...] z dnia [...] października 2019 r. zarzucając naruszenie:

- art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu przez organ odwoławczy, że wyrok TK uchylający moc obowiązującą przepisu prawnego nie ma mocy wstecznej, podczas gdy wyroki TK dokonują uchylenia przepisu prawa z mocą wsteczną, uznając dany przepis za niezgodny z Konstytucją od początku jego obowiązywania,

- art. 115a w związku z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji poprzez ich niezastosowanie pomimo zaktualizowania się przesłanek do ich zastosowania, wyrażające się w tym, iż na skutek wniosku skarżącego o ponowne wyliczenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego organ powinien dokonać wyliczenia wartości ekwiwalentu zgodnie z normą ujętą w ww. przepisach, czego nie uczynił,

- art. 7 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie co doprowadziło do utrwalenia stanu niezgodnego z prawem i braku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy,

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w sprawie,

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

- uwzględnienie skargi i uchylenie w całości decyzji KWP w [...] z dnia [...] października 2019 r. oraz decyzji KMP w [...] z dnia [...] września 2019 r. i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji,

- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę KWP w [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Skarżąca opierała swe żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w uzupełniającej wysokości wraz z odsetkami na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15; Dz. U. z 2018 r., poz. 2102). W wyroku tym TK stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Przepis art. 115a ustawy o Policji, będący przedmiotem powyższego wyroku stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Przepis ten wprowadzony został w życie ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r., Nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od dnia 19 października 2001 r.

Skutkiem wyroku TK była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów".

Trybunał Konstytucyjny wskazał dalej, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze (...). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Zdaniem TK przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym to przepisem pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa.

Należy wskazać, że skutki orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego regulują przepisy art. 190 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (ust. 1). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach wymienionych w art. 188 podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony. Jeżeli akt nie był ogłoszony, orzeczenie ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (ust. 2). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów (ust. 3). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (ust. 4).

W tym miejscu należy przywołać uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r. o sygn. akt II GPS 1/10 (publ. ONSAiWSA 2010/5/81) trafnie wyjaśniającej znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w świetle regulacji zawartych w art. 190 ust. 1 - 4 Konstytucji RP. NSA wskazał, że art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że "celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego (...). Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (...). Niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni".

Poglądy powyższe znalazły kontynuację i potwierdzenie w licznych wyrokach sądów administracyjnych, dotyczących czynności zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu pobranej na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1958/10; publ. CBOSA).

Skoro zatem czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a ustawy o Policji, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia, to należy stwierdzić, że czynność ta stanowi "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stanie prawnym. Nie może unicestwić tej gwarancji brak szczególnej regulacji trybu postępowania w odniesieniu do spraw, których "rozstrzygnięcie" przybiera formę czynności materialno-technicznej.

Rozważając stanowisko organów Policji, które wskazywały na brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego ze względu na brak regulacji ustawowej należy podkreślić, iż TK nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem w systemie prawnym pozostała obowiązująca regulacja, ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby.

Rozważenia wymaga zatem, czy możliwe jest w istniejącym stanie prawnym zadośćuczynienie uprawnieniu policjanta do uzyskania ekwiwalentu w wysokości odpowiadającej regulacjom konstytucyjnym.

W tym miejscu należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku wyinterpretował trafnie z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela powyższą wykładnię konstytucyjnego prawa do urlopu w zakresie, w jakim obejmuje ono także prawo do ekwiwalentu pieniężnego.

Przyjąć należy zatem, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny.

Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony nie mogą, zdaniem Sądu, uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez TK za niekonstytucyjny.

Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny ekwiwalent, będący substytutem urlopu wypoczynkowego, powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Z tego też względu obecny brak w przepisach pragmatyki policyjnej określenia sposobu ustalania współczynnika do naliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop (regulacji stricte technicznej) nie może być uznany za brak nieusuwalny, tamujący realizację uprawnień zagwarantowanych funkcjonariuszowi ustawowo. Dlatego też słusznie skarżąca zwraca uwagę na potrzebę uzupełnienia powstałej na skutek bierności prawodawcy luki w prawie. Z luką bierności mamy do czynienia, gdy luka jest wynikiem zaniedbania organu odpowiedzialnego za występowanie danej regulacji, przepisu. W celu uzupełnienia luk prawnych "extra legem" (powstałych, gdy system norm bezpośrednich nie wypowiada się o danym stanie faktycznym, chociaż powinien, organ stosujący prawo nie może znaleźć w przepisach prawnych normy prawnej, z której wynikałyby skutki pozytywne), tworzone są normy pośrednie. Powstają one w wyniku zastosowania reguł tzw. argumentacji prawniczej. Jedną z nich jest wnioskowanie per analogiam - wnioskowanie na podstawie podobieństwa. Analogia legis (z ustawy) występuje wtedy, gdy do jakiegoś stanu faktycznego nieuregulowanego normą bezpośrednią, stosuje się normy prawne, odnoszące się bezpośrednio do innego stanu. Istotne jest przy tym prawdopodobieństwo obu tych stanów faktycznych. Z podobieństwa obydwu stanów wnioskuje się o podobieństwie skutków prawnych. O ile niekiedy obowiązujące przepisy mogą zakazywać posługiwania się analogią (tak się dzieje w prawie karnym z uwagi na zabezpieczenie pewności prawa lub szczególnej ochrony niektórych wartości), to analogia jest dopuszczalna i ma istotne znaczenie w prawie cywilnym oraz prawie administracyjnym.

Organ zatem powinien rozważyć czy wobec braku stosownego przepisu prawnego natury technicznej, określającego współczynnik służący do ustalenia ekwiwalentu za 1 dzień urlopu, nie zastosować w tej mierze rozwiązań prawnych stosowanych w innych pragmatykach służbowych, bądź stosowanych na gruncie prawa pracy. W tym ostatnim przypadku prawodawca precyzyjnie określił metodę ustalania współczynnika służącego do ustalania ekwiwalentu w każdym roku kalendarzowym, co wynika z treści § 19 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz.U. Nr 2, poz. 14), wydanego na podstawie art. 173 Kodeksu pracy. Wskazana w tym przepisie metoda nie jest metodą uniwersalną, lecz indywidualną, rzeczywistą dla każdego roku kalendarzowego, uwzgledniającą każdorazowo ilości dni nie będących dniami pracy w danym roku. Jest metodą najbardziej precyzyjną, w pełni realizującą postulat wypłaty świadczenia ekwiwalentnego należnego policjantowi w związku z niewykorzystaniem w naturze urlopu do dnia rozwiązania stosunku służbowego.

W odniesieniu do powołanego przez organ Policji argumentu o konieczności wprowadzenia przez ustawodawcę przepisów intertemporalnych, zapewne aby wprowadzić cezurę czasową dla realizacji roszczeń, wskazać należy, iż wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 zrodziło po stronie skarżącej uprawnienie do tego, by domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Nie można przy tym przyjąć, że przedawniło się roszczenie, które dotychczas nie istniało. Jedynym środkiem uznawanym za ograniczenie czasowego oddziaływania wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest określenie przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Środka tego TK w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 nie zastosował. Nie ma zatem prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez TK art.115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r., a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Odmienne stanowisko w tym względzie byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2311/14, publ. CBOSA). Prawo to gwarantuje w rozpoznawanej sprawie art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, który przewiduje prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które to prawa - jak podkreślał w ww. wyroku TK - mają charakter bezwarunkowy.

Konkludując Sąd stwierdza, iż organ Policji I instancji wydając decyzję odmowną z dnia [...] września 2019 r. dopuścił się naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji. Organ odwoławczy natomiast, podejmując rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2019 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., błędnie uznał, że w sprawie istnieją podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Powyższe naruszenia skutkowały uchyleniem obu wydanych w sprawie decyzji.

Wobec powyższego rzeczą organu Policji jest rozpatrzenie wniosku skarżącej poprzez dokonanie wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią bowiem wystarczającą podstawę prawną dla rozstrzygnięcia sprawy. Techniczne zaś aspekty naliczenia świadczenia w prawidłowej wysokości powinny zostać rozstrzygnięte za pomocą dostępnych w prawie administracyjnych metod usuwania luk w prawie. Organ ustosunkuje się również do żądania wniosku w części dotyczącej wypłaty odsetek.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 oraz art. 119 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnośnie wniosku o zasądzenie kosztów postępowania Sąd zauważa, że stosownie do treści art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a., skarżąca była zwolniona z obowiązku uiszczenia wpisu od skargi.