Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 657/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie AWSA Dorota Dąbek (spr) NSA Piotr Lechowski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2005 r sprawy ze skargi A. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 7 lutego 2003 r Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego kwotę [...],-zł ([...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 §1, pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami), po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2002r., znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych z poz. 4 i 15 wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W toku postępowania ustalono, że A. K.pracował w okresach:

1. od [...]1963r. do [...].1969r. w SZEW - [...] ([...] jako pomoc geodety - magazynowy,

2. od [...].1969r. do [...].1972r. w stolarni [...] jako stolarz

3. od [...].1972r. do [...]2001,. w [...] jako obsługa prasy, obsługa transportowa /prasowacz - aparatowy/

Badania środowiska pracy przeprowadzone na w/wym. stanowiskach nie wykazały przekroczeń dopuszczalnych normatywów higienicznych pyłu i hałasu.

A. K. w dniach [...],[...] i [...] oraz [...] i [...] 2002 był badany w Ośrodku Medycyny Pracy - Poradnia Chorób Zawodowych. W dniu [...].2002r. wydano orzeczenie lekarskie z rozpoznaniem niedosłuchu typu mieszanego. obustronnego, niezawodowego. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że wykres krzywej audiometrycznej nie jest charakterystyczny dla zawodowego uszkodzenia słuchu. W orzeczeniu lekarskim z [...] 2002r, rozpoznano przewlekłe zapalenie oskrzeli w okresie wydolności układu oddechowego - niezawodowe. Schorzenie to nie figuruje w wykazie chorób zawodowych.

A. K.był także badany konsultacyjnie w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego. W wyniku przeprowadzonych badań specjalistycznych wydano orzeczenie lekarskie z dnia [...] .2002r. o braku podstaw do rozpoznania:

1. uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu pochodzenia zawodowego

2. przewlekłego zapalenia oskrzeli pochodzenia zawodowego.

Uzasadniając orzeczenie Instytut podał, że średnie podwyższenie progu słuchu obliczone z częstotliwością 1000. 2000, 4000 Hz z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek wynosi 17 dB dla UP i 16 dB dla UL. Stwierdzany tzw. niedosłuch audiometryczny nie powoduje skutków zdrowotnych, czyli nie jest chorobą.

Badanie gazometryczne krwi nie ujawniło cech niewydolności oddechowej. Badaniem spirometrycznym nie stwierdzono zaburzeń wentylacji. Brak cech niewydolności wentylacyjnej lub oddechowej zdecydował o braku podstaw do rozpoznania przewlekłego zapalenia oskrzeli pochodzenia zawodowego.

W uzasadnieniu organ stwierdził ponadto, że stosownie do § 10 ust.1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, właściwy Państwowy Inspektor Sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu bądź braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie orzeczenia lekarskiego jednostki służby zdrowia właściwej do rozpoznania choroby zawodowej oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego. Orzekające w tej sprawie jednostki służby zdrowia, tj. i Ośrodek Medycyny Pracy oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego są wymienione w §7 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych jako właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych, przy czym żadna z nich nie rozpoznała choroby zawodowej. Ponadto w dochodzeniu epidemiologicznym ustalono, że A. K nie pracował w narażeniu na ponadnormatywny hałas i zapylenie. Przy braku rozpoznania choroby zawodowej organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mają podstaw do stwierdzenia takiej choroby decyzją administracyjną, bowiem jak wykazano powyżej, wiąże tryb postępowania przewidziany przepisami rozporządzenia

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. K. nie zgodził się z treścią tej decyzji i wskazał na szczególnie ciężkie warunki, w jakich wykonywał pracę, a zwłaszcza na nadmierny hałas i opary smoły, paku i innych lepiszczów, pył grafitu i węgla, nadmierną temperaturę i zapylenie. Podniósł, że czuje się pokrzywdzony wydaną decyzją.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego chorób zawodowych wymienionych w wykazie chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2003r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą.

Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa.

W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo.

Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy.

Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji.

Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa.

Dlatego właśnie orzeczenia lekarskie wydawane w sprawach chorób zawodowych winny być redagowane i motywowane w sposób zrozumiały dla stron postępowania i organu. Orzeczenie niepełne, niejasne, lakonicznie uzasadnione, nie może być przez organ administracyjny przyjmowane bezkrytycznie. Ich weryfikacja polegać musi na uzupełnieniu orzeczenia, względnie skorzystaniu z opinii innej jednostki. Organ nie może więc oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone.

Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego, jednoznacznego i zrozumiałego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów, które spowodowały tej treści rozstrzygnięcie. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia słuchu i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Ośrodku Medycyny Pracy w orzeczeniu z dnia [...].2002r. rozpoznał niedosłuch typu mieszanego, obustronny, niezawodowy. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że wykres krzywej audiometrycznej nie jest charakterystyczny dla zawodowego uszkodzenia słuchu. Nie wyjaśniono jednak tego stwierdzenia w sposób zrozumiały dla stron i Sądu. Instytut Medycyny Pracy natomiast ograniczył się do wskazania, że średnie podwyższenie progu słuchu obliczone z częstotliwością 1000. 2000, 4000 Hz z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek wynosi 17 dB dla UP i 16 dB dla UL, a stwierdzany tzw. niedosłuch audiometryczny nie powoduje skutków zdrowotnych, czyli nie jest chorobą. Także uzasadnienia odnoszące się do drugiej z chorób są niezwykle lakoniczne, jednozdaniowe.

W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły także uwagi na istniejącą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. Ośrodka Medycyny Pracy i Instytutu Medycyny Pracy odnośnie schorzenia słuchu W orzeczeniu Ośrodka Medycyny Pracy stwierdzono niedosłuch typu mieszanego, obustronny, niezawodowy, a w uzasadnieniu orzeczenia podano, że wykres krzywej audiometrycznej nie jest charakterystyczny dla zawodowego uszkodzenia słuchu, natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy stwierdzając średnie podwyższenie progu słuchu obliczone z częstotliwością 1000. 2000, 4000 Hz z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek wynoszące 17 dB dla UP i 16 dB dla UL stwierdzono tzw. niedosłuch audiometryczny, który nie powoduje skutków zdrowotnych, czyli nie jest chorobą. Zupełnie zatem inne są powody odmówienia rozpoznanego u skarżącego schorzenia słuchu za zawodowy. Co do tej zasadniczej niezgodności organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie i w ogóle się do tego nie ustosunkowały.

Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Należy również zauważyć, że uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich zawierają też tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §l ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Jak wynika z treści orzeczenia IMOP, powodem odmówienia uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową była wielkość ubytku słuchu - uznano, że taki ubytek słuchu nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej. Stwierdzono mianowicie, że "średnie podwyższenie progu słuchu obliczone z częstotliwością 1000. 2000, 4000 Hz z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek wynoszące 17 dB dla UP i 16 dB dla UL jest tzw. niedosłuchem audiometrycznym, który nie powoduje skutków zdrowotnych, czyli nie jest chorobą".

Uznano zatem za zasadny pogląd, że dopiero ubytek słuchu powyżej 30 dB odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Mając to na uwadze uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia.

Za zasadne uznać należy także zawarte w skardze zarzuty dotyczące wadliwości przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego dotyczącego warunków pracy skarżącego. Postępowanie to nie zostało przeprowadzone należycie, nie można bowiem uznać, że organ wyczerpał wszelkie możliwości zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie ustalenia czynników szkodliwych, w jakich pracował skarżący. Także zatem i w tym zakresie postępowanie powinno być uzupełnione.

Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia.

Zastrzeżenia budzą też zbyt lakoniczne uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, które nie spełniają wymogów art. 107 §3 kpa.

Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 kpa.

Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 §2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów przejazdu skarżącego do sądu, zgodnie z art. 205 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.