Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 111/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16, 156, 7, 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153, 151, 3, 134
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia nr 22.09.1979 r. nr [...] zatwierdził projekt wymiany gruntów niezabudowanych na terenie wsi L. i M. gm. L. o ogólnym obszarze 108,28 ha, w stosunku do 89 uczestników wymiany gruntów.

K. S. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 22.09.1979 r. nr [...], zarzucając, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 3 ustawy z dnia 24.01.1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów w związku z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 01.03.1968 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Na skutek przeprowadzonych wówczas działań wymiany gruntów utraciła działkę nr [...] o pow. 0,86 ha, przyznaną Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. . Otrzymała tylko i wyłącznie ekwiwalent za działkę nr [...] o pow. 0,23 ha.

Decyzją z dnia 19.04.2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 22 września 1979 r. nr [...]

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono szczegółowo przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego i sądowego, zebrane w sprawie dowody, jak również wydane kilkakrotnie decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na brak rażącego naruszenia prawa (decyzja SKO z dnia 06.12.2012 r. znak: [...] utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia 03.06.2013 r. znak: [...], decyzja z dnia 02.06.2014 r. znak: [...] utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia 28.10.2014 r. znak: [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokami z dnia 20.12.2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1298/13 i 12.02.2015 r. sygn. akt II SA/Kr 58/15 uchylił opisane wyżej decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...].

W obydwu wyrokach uznano, że decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, poprzez nieustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Braki dowodowe dotyczyły nieustalenia czyją własnością była działka nr [...] w momencie wszczęcia postępowania prowadzącego do wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 22.09.1979 r., następnie ustalenia pochodzenia działki nr [...] i powiązania z parcelą l.kat. [...], braku aktualnego wykazu równoważników i zmian gruntowych dla działki nr [...], braku decyzji mocą której Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w M. miała nabyć własność działki nr [...]. Wytknięto także brak informacji o podziale działki nr [...], w wyniku którego powstały działki nr [...] i [...], oraz dokumentów świadczących o tym, że działka nr [...] już w momencie wszczęcia postępowania zakończonego decyzją z dnia 22.09.1979 r. stanowiła własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. . Sąd uznał za niewystarczające pozyskane dotychczas przez SKO w postępowaniach wyjaśniających dowody tj. potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie pozycji z rejestrów ewidencji gruntów przed i po wymianie gruntów, kserokopie map powołane w kontrolowanych decyzjach. Brak oryginału wypisu z rejestru gruntów z poz. [...] nie może być sanowany przedstawioną kserokopią wypisu z rejestru gruntów poz. rej. [...] obr. L. wraz z wykazem zmian gruntowych (sporządzonym przez geodetę mgr S. K. dnia 10.03.1992 r. L.p. ks. rob.[...]). Sprzeczne z ustaleniami SKO w [...] jest zapis tego wykazu, iż decyzją o scaleniu i wymianie gruntów nr [...] działka nr [...] o pow. 1,12 ha obj. AWZ [...], została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,26 ha (a nie [...]) i [...] o pow. 0,86 ha.

Kolegium, ponownie prowadząc postępowanie, po uzupełnieniu zgromadzonego materiału dowodowego uznało, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 22.09.1979 r. nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

K. S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Pismem z dnia 14.09.2016 r pełnomocnik K. S. zawiadomił o jej śmierci, która nastąpiła w dniu [...].[...].2016 r. Decyzją z dnia 9.06.2017 r. znak: SKO [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie w sprawie z wniosku zmarłej K. S.. Pismem z dnia 20.07.2017 r. organ został zawiadomiony, że w miejsce zmarłej strony wstępuje jej spadkobierca S. B..

Wyrokiem z dnia 6.10.2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1058/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję SKO z dnia 9.06.2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.

S. B. podtrzymał w całości złożony przez swoją poprzedniczkę wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawca wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie jej nieważności względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I Instancji.

Wnioskodawca domagał się powołania biegłego geodety celem sporządzenia opinii geodezyjnej zawierającej wykaz równoważników i zmian gruntowych dla działki o nr ewid.[...] obręb L. oraz dla parcel gruntowych l. kat. [...], [...] i [...] obręb L. z uwagi na fakt, iż zalegająca w sprawach opinia biegłej geodety mgr inż. A. K. nie może stanowić dowodu w sprawie, gdyż biegła jest członkiem pozaetatowym Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wskazywał również na potrzebę przedstawienia oryginalnych dokumentów w oparciu o które został sporządzony wykaz równoważników i zmian gruntowych dla działki o nr ewid.[...] obręb L. oraz dla parcel gruntowych l. kat. [...], [...] i [...] obręb L. , a nadto podania miejsca ich położenia. Odwołując się do wydanych w sprawie wyroków sądowych wytknął istotne braki oryginalnych dokumentów i ich oceny. Zdaniem wnioskodawcy dopuszczono się również zaniechania podjęcia czynności mających na celu zgromadzenie niezbędnych dowodów w postaci akt uwłaszczeniowych w sprawie wydania aktu własności ziemi z dnia 12 marca 1979 r. nr [...], nie pozyskano aktualnego wykazu równoważników i zmian gruntowych dla działki nr [...] oraz dokumentu mocą którego Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w M. miała nabyć własność działki nr [...],

Zaskarżona decyzja SKO z dnia 19.04.2016 r. została wydana pomimo nadal istniejących istotnych braków dowodowych w dokumentacji źródłowej archiwów Urzędu Gminy L. i Urzędu Miasta K. i Urzędu Wojewódzkiego w K. stanowiących podstawę wprowadzenia zmian ewidencyjnych w jednostce rejestrowej nr [...] w 1979 r. Zdaniem wnioskodawcy w dalszym ciągu brak jest jakiegokolwiek wiarygodnego dowodu świadczącego o tym, iż działka nr [...] odpowiada parceli [...] (b.gm.kat. L. ). Nie podano na podstawie jakich dokumentów został sporządzony powyższy wykaz równoważników i zmian gruntowych.

SKO nie przedstawiło dostatecznych dowodów potwierdzających, iż nieruchomość wnioskodawczyni o nr [...] została przejęta przez Państwowy Fundusz Ziemi oraz, że działka [...] odpowiada działce nr [...], która została podzielona na działki nr [...] i nr [...], że działka nr [...] o powierzchni 0,86 ha już w momencie wszczęcia postępowania w sprawie scalenia i wymiany gruntów stanowiła własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. . Nie stanowi podstawy dla uznania ich prawidłowości przedstawiony materiał dowodowy w postaci: kserokopii map w skali 1:2000 i 1:2880 potwierdzonych za zgodność z oryginałem, pisma Starostwa Powiatowego w K., ani przedstawiony wykaz równoważników zmian gruntowych. Z kolei przedłożony do akt sprawy poświadczony odpis aktu własności ziemi nr [...] z dnia 12.03.1979 r. w sposób prawnie wiążący wykazuje jako właścicielkę działki nr [...] S. K.. Nie może być on skutecznie podważony przez dokumenty powstałe w postępowaniu scaleniowym.

Wnioskodawca konkludował, że skoro nie ma innych dokumentów dowodzących, iż po dacie wydania aktu własności ziemi uległ zmianie stan prawny działki nr [...], to należało przyjąć, iż w momencie wszczęcia postępowania w sprawie scalenia i wymiany gruntów, własność przedmiotowej działki w dalszym ciągu przysługiwała K. S.. Akt własności ziemi będący decyzją administracyjną został wydany w oparciu o istniejące przepisy prawa po weryfikacji ujawnionego w rejestrze stanu własności, posiada charakter wiążący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8.11.2018 r., znak: [...], na podstawie art. 3, art. 10 ustawy z dnia 24.01.1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1968 r. nr 3, poz. 13) oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19.04.2016 r.

W uzasadnieniu organ podał, że materiał dowodowy został uzupełniony stosownie do wskazań sądu administracyjnego. Kolegium prowadząc ponownie postępowanie w sprawie zwróciło się do wszelkich organów czy instytucji, które mogłyby posiadać w swoich zbiorach dokumenty, decyzje (ew. uwierzytelnione kserokopie ), wszelkie dowody dotyczące organów przeprowadzonego postępowania i kwestionowanej decyzji.

Organ podał, że przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 22.09.1979 r. nr [...] były grunty 89 uczestników wymiany o powierzchni 108,28 ha. W decyzji zaznaczono przyjęcie projektu w dniach 17 i 18.09.1979 r. przez wszystkich uczestników bez zastrzeżeń. Postępowaniem wymiany gruntów objęto grunty Skarbu Państwa wykupione od rolników indywidualnych przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w M. o pow. 78.88 ha, położone na terenie wsi L. i M. oraz drogi o pow. 0,05 ha i grunty indywidualne znajdujące się w szachownicy z gruntami RSP o pow. 29.40 ha. Zostały sporządzone wykazy, stanowiące załączniki do decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów. Szczegółowy wykaz właścicieli (bądź samoistnych posiadaczy) objętych wymianą gruntów zawarty został w wykazach (II A i II B), stanowiących integralną część decyzji.

Z załączników tych wynika, że działka nr [...] o pow. 0,86 ha przed wymianą była wpisana na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. jako poz. 1, natomiast w poz. 18 jako uczestnik scalenia figuruje K. S.. Na rzecz K. S. wpisana była działka nr [...] o pow. 0,26 ha i 11,18 pkt szacunkowych, za którą w wyniku wymiany K. S. otrzymała działkę nr [...] o takiej samej powierzchni i wartości (załącznik II B k- 92).

W rejestrze nowej ewidencji gruntów jednostki ewid. L. z dnia 30.06.1979 r. przyjętym do państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego pod numerem [...] zapisano pod numerem [...], na dzień założenia ewidencji K. S. jako właścicielkę dz. ewid.nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 2,17 ha. Podstawę ujawnienia danych stanowił Akt Własności Ziemi nr [...] z dnia 12.03.1979 r.

Z pozyskanego pisma Starosty [...] z dnia 15.07.2015 r. wynika, że w operacie ewidencji gruntów działka nr [...] w 1979 r. uległa podziałowi na działki nr ewid. nr [...] o pow. 0,86 ha i nr [...] o pow. 0,26 ha. Na podstawie zmiany nr [...], działka nr [...] została dopisana do jednostki rejestrowej nr [...], w której jako właściciel figurowała Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w M. , zaś działka nr [...] weszła w skład jednostki rejestrowej nr [...]. Natomiast działka nr [...] została przeniesiona z jednostki rejestrowej nr [...] do jednostki rejestrowej nr [...] (zmiana nr [...]). Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] w jednostce rejestrowej nr [...] ujawniono działkę nr [...] o pow. 0,26 ha. Sumaryczna powierzchnia gruntu wchodzącego w skład jednostki rejestrowej nr [...], po dokonanych w 1979 r. zmianach, wynosiła 1,31 ha i stan taki obowiązywał do dnia 25.04.2001 r. Obszar gruntu określony przez granice działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] został włączony do gruntów wydzielonych w wyniku prac scaleniowo - wymiennych oraz ujawniony w jednostce rejestrowej nr [...]. Po dokonanej zmianie numer [...] obszar ten nie figuruje w rejestrze gruntów obr. L. . Starosta oświadczył, że nie posiada w swoim zbiorze dokumentów źródłowych, stanowiących podstawę wprowadzenia powyższych zmian danych ewidencyjnych w jednostce rejestrowej nr [...] w 1979 r. załączając aktualny wypis z rejestru gruntów dla jednostki rejestrowej nr [...] obręb L. .

Wójt Gminy L. dołączył do pisma z dnia 27.07.2015 r. decyzję Naczelnika Gminy L. z dnia 11.01.1978 r. nr [...] zatwierdzającą I grupę zaszeregowania przy przyznawaniu dotacji na pokrycie kosztów zagospodarowania i przyjętych w 1977 r. przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w M. gruntów rolnych położonych we wsi L.. Również ten organ administracji złożył oświadczenie o nieposiadaniu w swoich zasobach archiwalnych dokumentacji, decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia 19.11.1976 r. nr [...] o przejęciu na Skarb Państwa jako mienie opuszczone parcel gruntowych l.kat. [...], [...], [...], jak również decyzji nr [...] o przekazaniu gruntów Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. .

Kierownik Referatu Urzędu Miasta K. pismem z dnia 17.07.2015 r. oświadczył, że nie posiada w zasobach archiwalnych UMK decyzji Prezydenta Miasta K. o nr [...] z dnia 14.03.1977 r., ani też decyzji Naczelnika Gminy L. o nr [...] oraz nr [...] z dnia 11.01.1978 r. Akta tych spraw nie zostały przekazane do Archiwum.

Informacja o braku możliwości przesłania decyzji nr [...] wynika już z pisma Starostwa Powiatowego w K. z 02.10.2012 r. Z udzielonych na wezwanie SKO wyjaśnień wynika, że parcela katastralna l.kat.[...] b.gm.kat.[...] została wpisana w poz.[...] w ewidencji gruntów z 1971 r jako własność K. S.. Część jej o pow.0,86 ha została przejęta przez Skarb Państwa jako mienie opuszczone decyzją Naczelnika Gminy L. z 19.11.1976 r nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Prezydenta Miasta K. o nr [...] z dnia 14.03.1977 r. Została ona przekazana decyzją Naczelnika Gminy L. o nr [...] Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. [...]. W 1976 r założono nową ewidencję gruntów dla obr. [...]. Wynika z niej, iż władająca działką ewid.nr [...] (odpowiadająca dotychczasowej parceli katastralnej. kat[...] ) jest K. S.. Działka ta została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,86 ha i [...] o pow.0,26 ha. Z informacji pozyskanej przez SKO wynika, że Starostwo Powiatowe w K. nie dysponuje decyzją podziałową. W latach 1978-79 przeprowadzono wymianę gruntów na terenie wsi L.. Do wymiany działka nr [...] o pow.0,86 ha weszła jako własność RSP w M. . W wyniku wymiany K. S. otrzymała działkę nr [...] o pow.0,26 ha położona w innym miejscu, zaś działka nr [...] o pow.0,26 ha została wykazana jako własność RSP w M. . Jednocześnie wyjaśniono, że w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy L. nie znaleziono dokumentacji wnioskowanej przez Kolegium tj. decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia 19.11.1976 r. nr [...] o przejęciu na Skarb Państwa jako mienie opuszczone parcel gruntowych l.kat. [...], [...], [...], jak również decyzji nr [...] o przekazaniu gruntów Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. .

Wójt Gminy L. wraz z pismem z dnia 27 lipca 2015 r. przesłał do akt sprawy decyzję Naczelnika Gminy L. z dnia 11.01.1978 r. nr [...] zatwierdzającą I grupę zaszeregowania przy przyznawaniu dotacji na pokrycie kosztów zagospodarowania i przyjętych w 1977 r. przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną w M. gruntów rolnych położonych we wsi L..

Kolegium mając na względzie obowiązek pozyskania wszelkich dostępnych dowodów wskazanych w wyrokach WSA w Krakowie z uwagi na braki dokumentów, decyzji, akt postępowań uznało zasadność pozyskania opinii geodezyjnej zawierającej wykaz równoważników i zmian gruntowych dla działki o nr ewid.[...] obręb L. oraz dla parcel gruntowych l.kat. [...], [...] i [...] obręb L.. Postanowieniem z dnia 10.09.2015 r. powołało z urzędu posiadającą uprawnienia geodety mgr inż. A. K. jako biegłego, celem sporządzenia wspomnianego wyżej wykazu równoważników i zmian gruntowych dla w.w działek. Wykaz taki został sporządzony w dniu 26.10.2015 r. Wynika z niego, iż działka nr [...] o pow. 1m2 ha w wyniku zmiany nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] o pow.0,86 ha, która zmiana, nr [...] została dopisana jako własność RSP w M. i działkę nr [...] o pow.0,26 ha, która została dopisana jako własność K. S.. Z dokumentu tego wynika, że działka nr [...] odpowiada parceli [...] (b.gm.kat. L. ) zaś wydzielone z niej działki częściom dz. nr [...]. Parcela katastralna l.kat [...] o pow. 1.556 ha poz.[...] rejestru gruntów ( z 1971 r) -władająca K. S..

Ustalenia przedstawionej opinii są zbieżne z wyjaśnieniami Starosty [...] (pismo z dnia 15.07.2015 r). Kolegium wskazało na uwierzytelnione kserokopie map w skali 1:2000 i 1: 2880 potwierdzonych za zgodność z oryginałem. Stanowią one w pełni wiarygodny dowód korzystający z mocy dowodowej oryginału.

Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24.01.1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów wskazany jako przesłanka stwierdzenia nieważności w/w decyzji stanowi, że każdy uczestnik scalenia lub wymiany otrzymuje w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej. Zdaniem strony w wyniku wymiany nie uzyskała odpowiedniego ekwiwalentu należnego z tytułu utraty działki nr [...] o pow. 0,86 ha.

Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 21.08.1979 r. sygn. [...], stanowiąca przedmiot rozpoznania orzekała o podjęciu z urzędu postępowania wymiany gruntów na terenie wsi L. i M. gmina L. o pow. ogólnej 108,33 ha. Do decyzji został dołączony szczegółowy wykaz właścicieli (bądź samoistnych posiadaczy) objętych wymianą gruntów zawarty został w wykazach (II A i II B), stanowiących integralną część decyzji, z których wynika (załącznik II B k- 92), że w przypadku K. S. procedura wymiany obejmowała działkę nr [...] o pow. 0,26 ha. Z wykazu tego wynika, że działka nr [...] o pow. 0.86 ha (według załącznika IIA, k-99) była wpisana na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. , przy czym działka ta wpisana jest w rejestrze szacunku porównawczego gruntów przed wymianą w poz. [...] (uczestnik scalenia RSP w M. ), natomiast w poz. [...] jako uczestnik scalenia figuruje K. S., a wpisana jest działka [...] o pow. 0,26 ha i wartości szacunkowej 11.18 pkt Zapisy te nie są sporne, znajdują się w dołączonej do akt sprawy kopii decyzji i wykazów.

Po wymianie działki nr [...] i nr [...] znalazły się w kompleksie gruntów przeznaczonych dla Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. po czym zostały zniesione do działki nr [...].

K. S. w wyniku wymiany otrzymała działkę nr [...] o takiej samej powierzchni (0,26 ha) i wartości szacunkowej czyli 11,18 pkt jak działka nr [...], która weszła do wymiany. Działka nr [...] o pow. 0,86 ha weszła do wymiany jako własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. . (załącznik nr II A),

Organ podkreślił, że strona postępowania wymiennego otrzymywała ekwiwalent tylko za wymieniany grunt o konkretnej powierzchni, nie zaś wszystkie posiadane działki wymienione w posiadanym tytule prawnym przez stronę Akcie Własności Ziemi nr [...]. K. S. otrzymała więc ekwiwalentną działkę nr [...] tylko za działkę nr [...] która weszła do wymiany. Na taką wymianę się zgodziła. Wymianę tych gruntów potwierdzają zapisy kwestionowanej decyzji.

Kolegium nie dostrzegło rażącego naruszenia przepisu art. 3 i 10 ustawy z dnia 24.01.1968 r o scalaniu i wymianie gruntów. Dla przyjęcia, iż decyzja narusza prawo w stopniu rażącym niezbędnym jest ustalenie powstania skutków gospodarczych lub społecznych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest również stanowisko, że chodzi tu o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty.

Kolegium przyznało, że wedle Aktu Własności Ziemi nr [...] K. S. nabyła z dniem 04.11.1971 r. z mocy prawa własność działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w L. na podstawie ustawy z dnia 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Decyzja ta potwierdza stan rzeczy na datę nabycia prawa własności, nie zaś na datę wydania tego aktu, co wyklucza przyjęcie iż wydanie aktu własności ziemi w dniu 12.03.1979 r. stanowi dowód na to, że w tej właśnie dacie K. S. przysługiwała własność działki nr [...], względnie, że działka ta nie była podzielona.

Ponadto na terenie gminy L. opracowano w dniu 30.06.1979 r. nową ewidencję gruntów, co oznacza, że uwidoczniony w niej stan obowiązywał już w chwili prowadzonej wymiany gruntów obejmującej m.in. działki nr [...] o pow. 0.86 ha wpisanej w rejestrze ewidencji gruntów (w poz[...]) jako własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. i [...] której jako właścicielkę (na podstawie AWZ nr [...]) wskazano K. S. (poz. [...]). Stan własności lub posiadania uczestników scalenia lub wymiany gruntów, oraz powierzchnie użytków i klas gruntów określa się według danych uwidocznionych w ewidencji gruntów (art. 10 ustawy z dnia 24.01.1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Decyzja o zatwierdzeniu wymiany (lub scalenia) gruntów nie przesądza sama w sobie tytułu własności (art. 16 ust. 1 ustawy).

Z tej pozycji rejestrowej działka nr [...] została wykreślona na skutek wprowadzonej zmiany nr [...] i jej część tj. działka nr [...] dopisana do poz[...], zaś druga część dopisana do tej samej pozycji ([...]) jako działka nr [...] o pow. 0,26 ha, po czym działka ta na podstawie decyzji o wymianie gruntów (zm. [...]) przeszła do poz[...], a w zamian zostaje do poz. [...] dopisana działka nr [...].

Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 14.03.1977 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Naczelnika Gminy L. o przejęciu opuszczonej nieruchomości rolnej położonej w L. l. kat. [...], [...], [...] (część) o łącznej pow. 1.21 ha stanowiła podstawę dokonania zmiany nr [...]. Opierając się o dawny (obowiązujący od 1971 r.) rejestr gruntów i wykazaną w poz. [...] łączną pow. przejętego gruntu (1,21 ha) oraz pow. parceli nr [...] (0,1400 ha) i parceli nr [...] (0,2138 ha) ustalono, że przejęta na rzecz Skarbu Państwa część parceli [...] posiadała powierzchnię 0,8572 ha (czyli w zaokrągleniu 0,86 ha). Ta część o pow. 0,86 ha została przejęta jako mienie opuszczone na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Gminy L. z dnia 19.11.1976 r. nr [...] (decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 14.03.1977 r. nr [...] utrzymująca w mocy w/w decyzję Naczelnika Gminy L.).

Również informacja Starostwa Powiatowego w K. zawarta w piśmie z 02.10.2012 r. odnosi się do tej parceli podając, że przejęta na Skarb Państwa część parceli nr [...] została przekazana decyzją Naczelnika Gminy L. nr [...] Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. .

Kolegium przyznaje, iż odnośnie parceli l. kat. [...], jak i też działki ewidencyjnej nr [...] pomimo przeprowadzonych poszukiwań nie odnaleziono operatów pomiarowych podziału tych gruntów. Pozostały zgromadzony materiał dowodowy pozwolił jednak na przyjęcie za udowodnione innymi dostępnymi dokumentami, iż parcela gruntowa l. kat. [...] odpowiadała działce nr [...].

Dla potrzeb procesu wymiany gruntów założony został rejestr szacunku porównawczego gruntów ( w oparciu o ewidencji gruntów wsi L. i M. ), którego zapisy potwierdziły że działka nr [...] stanowiła własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. co dodatkowo wyklucza pozyskanie gruntu wymiennego w zamian za tę działkę przez K. S..

Ustalenie to potwierdzają także kserokopie map w skali 1:2000 i 1: 2880 potwierdzonych za zgodność z oryginałem, pisma Starostwa Powiatowego w K., oraz sporządzony na podstawie przekazanych do akt sprawy dokumentów geodezyjnych - rejestrów [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych wykazu równoważników.

Odnosząc się do zarzutów wniosku S. B. kolegium wskazało, że dowody pozyskane w postępowaniu pozwoliły przyjąć, iż w dacie wydania ww. decyzji nastąpiła zgodna z cyt. przepisem wymiana gruntów.

Wykaz równoważników i zmian gruntowych dla działki nr [...] wykonany został przez uprawnioną geodetkę mgr inż. A. K. , która jest pozaetatowym członkiem Kolegium. Biegłym w znaczeniu potocznym jest osoba posiadająca wiedzę fachową w danej dziedzinie (znawca, rzeczoznawca, ekspert). Biegłym w znaczeniu proceduralnym jest natomiast osoba powołana na biegłego przez organ orzekający. Kodeks nie ustanawia jakichkolwiek formalnych kryteriów kwalifikacji biegłego. Oznacza to, że biegłym w rozumieniu komentowanego przepisu może być zarówno osoba wpisana na przewidzianą przepisami prawa listę biegłych (rzeczoznawców), jak i osoba spoza tej listy, która ma wiedzę fachową w danej dziedzinie. Organ podkreślił, że biegła nie brała udziału w żadnym z kilkakrotnie prowadzonych postępowań w przedmiotowej sprawie, a sporządzoną przez nią opinię oceniono na logiczną i kompletną, nie zawierającą niejasności. Z tego powodu kolegium zrezygnowało z powołania innego biegłego i pozyskania kolejnej opinii.

Kolegium dążyło do pozyskania niezbędnych dokumentów urzędowych przez powołane do tego organy państwowe, do czego zobowiązywały wyroki WSA wydane w sprawie. W wyniku poszukiwań nie udało się pozyskać oryginałów dokumentów, a jedynie kopie, odpisy dokumentów, kserokopie map (uwierzytelnione przez organy administracji), które zostały wytworzone przed czterdziestu laty. Poza tym niektórych dokumentów w ogóle nie udało się odszukać.

Jednakże pomimo wskazanych braków, w świetle zgromadzonych materiałów dowodowych, kwestionowanej decyzji, innych opisanych wyżej decyzji dotyczących wymiany w L. i M. , rejestru ewidencji gruntów, rejestru do wymiany, rejestru szacunku porównawczego przed wymianą, zestawienia powierzchni i wartości działek zniesionych do kompleksu gruntów przeznaczonych dla RSP M. , rejestru gruntów, map nie ulega wątpliwości, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana, oraz iż nie jest obarczona wadą naruszenia prawa w stopniu rażącym.

S. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Przedmiotowej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów art. art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 k.p.a. poprzez:

błędne przyjęcie, iż działka [...] w momencie wszczęcia postępowania

scaleniowego była własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. , w sytuacji kiedy K. S. w świetle zgromadzonego materiału dowodowego m.in.: Aktu Własności Ziemi z dnia 12.03.1979 r. nr [...], rejestru ewidencji gruntów sporządzonym w dniu 20.06.1979 r. (wpisanym 31.12.1979 r.) oraz braku niezbitego dowodu przemawiającego za własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. (tytułu własności, brak decyzji, umowy sprzedaży), była w

momencie wszczęcia postępowania scaleniowego jedyną właścicielką działki nr [...] ([...], [...]),

błędne przyjęcie, iż z równoważnika zmian z dnia 26.10.2018r. wynika

własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. w zakresie działki

nr [...] w dacie przed wydaniem zaskarżonej decyzji scaleniowej w sytuacji

kiedy w ocenie skarżącej podział działki i wykreślenie działki [...] z poz.

rej [...] nastąpił dopiero na skutek zaskarżonej decyzji scaleniowej,

błędne przyjęcie, iż działka [...] w momencie wszczęcia postępowania

scaleniowego była własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. , w sytuacji kiedy materiał dowodowy nie zawiera żadnego tytułu prawnego (własności), który potwierdzałby prawo własności działki [...] na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. ,

błędne przyjęcie, iż działka nr [...] odpowiada parceli nr [...] oraz, że po zmianie jej oznaczenia została podzielona na działki [...] i [...], z których pierwsza została rzekomo przejęta przez Państwowy Fundusz Ziemi, w sytuacji kiedy brak dowodów (decyzji) potwierdzających w/w zmiany (np. oznaczonej jako [...]) oraz przejęcie działki przez Państwowy Fundusz Ziemi,

błędne przyjęcie, iż część działki [...] tj. [...] została przejęta jako mienie

opuszczone w sytuacji kiedy druga działka [...] przylegająca do działki [...] nie została uznana za mienie opuszczone oraz w sytuacji kiedy brak akt/dokumentów potwierdzających przejęcie ww. działki jako mienia opuszczonego,

zaniechanie ustalenia czy wobec braku tytułu prawnego do działki [...] przez Rolniczą Spółdzielnie Produkcyjnej, braku ujawnienia tytułu prawnego Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w rejestrze gruntów z 1979r. Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjnej była w dacie wydania wszczęcia postępowania scaleniowego/dacie wydania zaskarżonej decyzji właścicielem działki nr [...] a zatem czy działka ta mogła być przedmiotem scalenia w działkę (jako m.in. działka Spółdzielni) przyznaną Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej bez jednoczesnego przyznania S. K. działki zamiennej lub odszkodowania,

brak dokonania przez SKO oceny i waloru dowodowego pism znajdujących się aktach sprawy a generowanych przez instytucje państwowe ze znajdującym się w aktach sprawy tytułem własności S. K. (np. aktu własności ziemi) czy też wypisem z rejestru gruntów),

zaniechanie poddania analizie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w sytuacji kiedy zawierają one wzajemnie sprzeczne informacje np. AWZ a Załączniki nr IIA i II B,

błędne przyjęcie, iż wykaz działek wskazanych w załącznikach nr II A i II B może stanowić podstawę uznania, iż Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna posiadała w dacie wszczęcia postępowania scaleniowego tytuł prawny do działki [...] czy też jej części,

błędne przyjęcie, iż w dacie 06.1979r. uwidoczniony był już wpis dotyczący podziału działki [...] (brak daty/ adnotacji potwierdzającej stanowisko SKO) oraz przekazano działkę nr [...] na własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej, w sytuacji kiedy skarżący zaprzecza tym twierdzom oraz wskazuje, iż podział działki jeżeli nastąpił to dopiero po wydaniu / lub na skutek wydania decyzji scaleniowej (str. 9 decyzji, drugi akapit),

zaniechanie ustalenia treści decyzji podziałowej działki nr [...] a oznaczonej jako zmiana nr [...] i następnie błędne / swobodne przyjęcie przez SKO, iż podział działki nastąpił przed wszczęciem postępowania scaleniowego a nie po wydaniu tej decyzji/na jej skutek -jak twierdzi skarżący,

błędne przyjęcie, iż działka [...] była własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej wobec stanowiska Starosty [...] oraz Wójta Gminy L., iż nie są w posiadaniu decyzji Naczelnika Gminy L. nr [...] z dnia 11.01.1978r., nr [...], nr [...] z dnia 19.11.1976r. Prezydenta Miasta K. o nr [...] czy też dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wprowadzenia zmian danych ewidencyjnych jednostce rejestrowej nr [...] w roku 1979 (str. 6 decyzji) oraz stanowiska skarżącego kwestionującego istnienie tych dokumentów oraz treści ich w zakresie działki nr [...],

2. naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wytycznych co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w przedmiotowej sprawie., a zatem i nie wyjaśnienie dostatecznie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez m.in. :

a) nie wyjaśnienie czy działka [...] w momencie wszczęcia postępowania scaleniowego była własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. , w sytuacji kiedy S. K. w świetle zgromadzonego materiału dowodowego m.in.: Aktu Własności Ziemi z dnia 12.03.1979 r. nr [...] jako jedyna legitymowała się tytułem prawny do działki nr [...], brak oznaczenia tytułu własności dla Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w rejestrze gruntów,

nie wyjaśnienie jaka była podstawa i treść decyzji podziałowej działki nr [...],

która odpowiada działce parceli [...] oraz czy po zmianie jej oznaczenia została

ona prawidłowo podzielona na działki [...] i [...], z których pierwsza została

rzekomo przejęta Państwowy Fundusz Ziemi, w sytuacji kiedy brak dowodów

potwierdzających w/w zmiany oraz nie wyjaśnienie dlaczego nie doszło do

przejęcie również działki [...] przez Państwowy Fundusz Ziemi, a zatem czy w

ogóle doszło do skutecznego przyjęcia działki [...] ( w części [...]) wobec braku

dokumentacji potwierdzającej ten fakt,

zaniechanie poddania analizie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach

sprawy, w sytuacji kiedy zawierają one wzajemnie sprzeczne informacje oraz w

sytuacji kiedy SKO nie kwestionuje Aktu Własności Ziemi,

3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz § 6 rozporządzenia Ministra w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o scaleniu i wymianie gruntów poprzez: nie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] K. w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów niezabudowanych na terenie wsi L. i M. gmina L. z dnia 22 września 1979r. o Nr [...] pomimo:

a) iż skarżąca została pominięta w postępowaniu scaleniowym jeżeli chodzi o

działkę [...] tj. nie otrzymała nieruchomość takich samych rozmiarów bądź

różniącej się wartością nie więcej niż o 3% od nieruchomości zajętej,

błędnego przyjęcia, iż Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w M. nie była

właścicielem działki [...] w dacie postępowania scaleniowego i błędnego

przyjęcia, iż z równoważnika zmian z dnia 26.10.2018r. wynika własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. w zakresie działki nr [...] w dacie przed wydanie zaskarżonej decyzji scaleniowej w sytuacji kiedy w ocenie skarżącego podział działki i wykreślenie działki [...] z poz. rej [...] nastąpił dopiero po lub na skutek zaskarżonej decyzji scaleniowej,

błędne przyjęcie, iż działka [...] była własnością Rolniczej Spółdzielni

Produkcyjnej wobec stanowiska Starosty [...] oraz Wójta Gminy L., iż nie są w posiadaniu decyzji Naczelnika Gminy L. nr [...] z dnia

11.01.1978r., nr [...], nr [...] z dnia 19.11.1976r. Prezydenta Miasta K. o nr [...] czy też dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wprowadzenia zmian danych ewidencyjnych jednostce rejestrowej nr [...] w roku

1979 (str. 6 decyzji) oraz stanowiska skarżącego kwestionującego istnienie tych

dokumentów oraz ich treści.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19.04.2016 r. znak: [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych w potrójnej wysokości.

W uzasadnieniu skargi opisane wyżej zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 2 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 3 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2018 r.którą Kolegium utrzymało w mocy decyzje własną z dnia 19.04.2016r., którą odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 22 września 1979 r. zatwierdzającą projekt wymiany gruntów niezabudowanych na terenie wsi L. i M. gm. L. o ogólnym obszarze 108,28 ha, w stosunku do 89 uczestników wymiany gruntów.

Na wstępie należy poczynić uwagi o charakterze ogólnym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej stanowi wyjątek od kodeksowej zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 kpa i z tego powodu przesłanki nieważnościowe z art. 156 § 1 kpa nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Należy podkreślić, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji podlega odmiennego rygorowi niż zwyczajne postępowanie odwoławcze. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w trybie nieważnościowym nie ma zatem na celu wszechstronnego rozpoznania sprawy jak to ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, ale jedynie ocenę wystąpienia podstaw nieważności z art. 156 § 1kpa (wyrok WSA w Białymstoku z 3. 04. 2012 r. , sygn. akt II SA/Bk 25/12). O ile więc organ rozstrzygając w postępowaniu zwykłym ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie tj. zebrać wyczerpujący materiał dowodowy i wszechstronnie go ocenić, jak tego wymagają regulacje art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, ustosunkowując się do stanowisk stron o ile dotyczą kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego podstaw prawnych, to rozstrzygając w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym ocena organu jest ograniczona i polega na skontrolowaniu, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 kpa. Nie rozpoznaje się wówczas sprawy w jej całokształcie, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, ponieważ postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck 2009 s. 280 in.).

W konsekwencji sądowa kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 listopada 2018 r. odmawiającej – po ponownym rozpoznaniu sprawy - stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 22 września 1979 r. ograniczona została do oceny czy organ rozpoznając sprawę prawidłowo uznał wystąpienie lub niewystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 kpa, w tym w szczególności z pkt. 2 czy ewentualne stwierdzone przez organ naruszenia prawa mają charakter naruszeń zwykłych tj. nie mogących spowodować stwierdzenia nieważności decyzji czy też naruszenia te mają charakter kwalifikowany, skutkujący stwierdzeniem nieważności kwestionowanej w tym trybie decyzji.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Na wstępie należy również wskazać, że w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy podkreślić, że unormowanie z art. 153 p.p.s.a. stanowi "gwarant spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniając realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej" (wyrok NSA z 8. 01. 2010 r. sygn. akt II FSK 1365/08). W konsekwencji dyspozycja z art. 153 p.p.s.a wyznacza obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie administracji publicznej jak i sądzie. Naruszenie przez organ administracji publicznej normy z art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Obowiązek, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie (wyrok WSA w Kielcach z 14. 01. 2010 r. sygn. akt I SA/Ke 524/09). W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074).

W związku z powyższym celowe będzie zacytowanie uprzednio wyrażonej przez WSA w Krakowie oceny w rozpoznawanej sprawie w wyrokach z dnia 20.12.2013 r. , sygn. akt II SA/1298/13 oraz z dnia 12. 02. 2015 r. , sygn. akt II SA/Kr 58/15.

W prawomocnym wyroku z dnia 20.12.2013 r. , sygn. akt II SA/1298/13, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję wydaną przez SKO z 3.06. 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję własną o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta M. K. nr [...] z 22.09. 1979 r. zawarta została ocena, zgodnie z którą sąd wskazał przede wszystkim, że dla prawidłowego ustalenia, czy przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia zasad z art. 3 u.s.w. że konieczne jest wykazanie, że:

- działka nr [...] odpowiada parceli nr [...], b. gm. kat. L. ;

- że mając takie zmienione oznaczenie, została podzielona następnie na działki nr [...] i nr [...];

- że działka nr [...] o pow. 0,86 ha już w momencie wszczęcie postępowania w sprawie scalenia i wymiany gruntów stanowiła własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. .

Nadto Sąd wskazał na celowość:

- pozyskania oryginału wypisu z rejestru gruntów poz. rej. [...], obr. L. , gm. L.. wraz z wykazem zmian gruntowych, sporządzony przez geodetę mgr S. K. dnia 10 marca 1992 r. Lp.ks. rob [...] (w dacie jego sporządzenia wśród działek nabytych przez wnioskodawczynię powyższym aktem notarialnym jako jej własności nie wymienia się już działki nr [...]. Ujęta została natomiast w nim działka nr [...] o pow. 0,26 ha, zaś jako podstawę nabycia podano w tym przypadku nie akt własności ziemi, lecz decyzję nr [...] W wykazie zmian gruntowych odnotowano jednak, że decyzją o scaleniu i wymianie gruntów nr [...] działka nr [...] o pow. 1,12 ha, obj. AWZ [...], została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,26 ha ( a nie [...]) i nr [...] o pow. 0,86 ha – co pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego - a następnie działka nr [...] została włączona do działki nr [...] o pow. 35.18 ha, dla której założono księgę wieczystą nr [...] – R.S.P. M. .);

- oceny waloru dowodowego i pisma p.o. Kierownika Referatu III Regulacji Stanu Prawnego Nieruchomości i Odszkodowań Starostwa Powiatowego w K. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 2 października 2012 r;,

- wystąpienia gminy i wojewody o pozyskanie z archiwum dokumentacji uwłaszczeniowej oraz decyzji wydanych przez Naczelnika Gminy L. (sąd mówi tylko o decyzji z 19 listopada 1976 r. Nr [...]);

- wystąpienia do Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. lub do jego następcy z zapytaniem o posiadanie decyzji Naczelnika Gminy L. na mocy której spółdzielnia miała nabyć własność działki [...];

- pozyskania aktualnego wykazu równoważników i zmian gruntowych dla działki [...]

W ww. wyroku tym Sąd zarzucił również:

- brak rozważenia nieważności innych przyczyn określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

- brak wyjaśnień co do kręgu stron postępowania.

Z kolei w prawomocnym wyroku z dnia 12. 02. 2015 r. , sygn. akt II SA/Kr 58/15 r, którym Sąd uchylił decyzję SKO 28.10 2014 r. utrzymującą w mocy decyzje SKO z 2.06. 2013 r. , również odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji nr [...] zawarta została następująca ocena:

- niewystarczające było sporządzenie notatki służbowej o ustnym zwróceniu się do zastępcy Wójta Gminy L. o odnalezienie decyzji Naczelnika Gminy L. nr [...], co do której poinformowano również ustnie, iż takiej decyzji nie odnaleziono oraz pozyskanie informacji, że decyzja Naczelnika Gminy L. nr [...] z 11 stycznia 1978r. dotyczącej przejęcia w 1977r. przez Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej M. działki kl. III o pow. 0,86 ha, znajduje się w zasobach archiwalnych;

- w dalszym ciągu nie ustalono czy działka nr [...] odpowiada parceli nr [...], b. gm. kat. L. oraz czy działka nr [...] o pow. 0,86 ha już w momencie wszczęcie postępowania w sprawie scalenia i wymiany gruntów stanowiła własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. ;

- organ winien "co najmniej" zwrócić się oficjalnie i na piśmie do określonych archiwów lub organów nimi zarządzających i uzyskać pisemne potwierdzenie w postaci odpisów znajdujących się tam dokumentów, zaś w przypadku ich nie posiadania o również w powyższy sposób udokumentowanie tej okoliczności.

W rozpoznawanej sprawie istotne było zatem skontrolowanie, czy po raz kolejny rozpoznając przedmiotową sprawę SKO [...] zastosowało się do wskazań zawartych w przytoczonych wyrokach, a zatem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy organ zastosował się do wiążących wytycznych sformułowanych w opisanych wyżej wyrokach WSA w Krakowie.

Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję należy wskazać, że po zwrocie akt z wyrokiem WSA z 20.12. 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1298/13 SKO ponownie zwróciło się do Starostwa Powiatowego (k. 261) o przekazanie informacji pozwalających ustalić przebieg zmian gruntowych działki [...] (...). W odpowiedzi w piśmie z dnia 29 maja 2014 r. Starostwo sporządziło informację na temat parceli l. kat. [...] i działki [...] wskazując, że z porównania map wynika, że to te same nieruchomości. Opisano również dalsze ustalenia (które znalazły się w decyzji). Przedłożono rejestr ewidencji gruntów oraz decyzję z dnia 11 stycznia 1978 r. nr [...] którą zatwierdzono I grupę zaszeregowania przy przyznawaniu dotacji na pokrycie kosztów zagospodarowania nabytych i przejętych w 1977 r. przez RSP w M. gruntów rolnych (...). Pośród nieruchomości wymieniono łąkę kl. III o pow. 0,86 ha (czy odpowiadającą powierzchni działki nr [...]). W dniu 28 maja 2014 r. sporządzona została notatka służbowa z rozmowy tel. z zastępcą wójta Gminy L. odnośnie zalegania w archiwum urzędu poszukiwanych dokumentów (K. 262 akt adm.)

Po zwrocie akt z wyrokiem WSA z 12. 02. 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 58/15 SKO dokonało następujących czynności:

- zwróciło się do Starostwa pismem z dnia 16 czerwca 2015 r. (k. 316) z prośbą o:

przesłanie wypisu z rejestru gruntów z póz. [...] (obręb L. ) wraz z opisem dokonanych w tej pozycji zmian jakie miały miejsce w 1979 roku tzn. jaka była podstawa zmiany w tej pozycji rejestrowej i gdzie przeniesiono wykreśloną działkę;

wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że działka nr [...] (obręb L. ) odpowiada dawnej parceli gruntowej l.kat. [...], stanowiącego zarazem wykaz równoważników i zmian gruntowych dla działki nr [...], z podaniem, czy parcela l.kat. [...] w przejętej od Pani K. S. na Skarb Państwa części odpowiada działce nr [...];

przedłożenie wykazu równoważników i zmian gruntowych dla parcel gruntowych l. kat. [...], [...], [...] (część przejęta na PFZ) o łącznej pow. 1,21 ha, wymienionych w decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 14.03.1977 r., utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Gminy L. z dnia 19.11.1976 r. nr [...] w sprawie przejęcia opuszczonej nieruchomości.

Zwróciło się również pismem z dnia 16 czerwca 2015 r. do Urzędu Gminy L. z prośbą o odnalezienie w zasobach archiwalnych i przekazanie (k. 318):

decyzji (lub uwierzytelnionej kserokopii) Naczelnika Gminy L. z dnia 19.11.1976 r. nr [...] o przejęciu na Skarb Państwa jako mienie opuszczone parcel gruntowych l. kat. [...], [...], [...] (część) o łącznej powierzchni 1,21 ha -wraz z aktami tego postępowania;

decyzji Naczelnika Gminy L. nr [...]/77 o przekazaniu gruntów RSP w M. ;

decyzji Naczelnika Gminy L. nr [...] z dnia 11.01.1978 r. dotyczącej przejęcia w 1977r. przez RSP w M. działki o pow. 0,86 ha.

Kolegium zwróciło się również do adwokata wnioskodawczyni pismem z dnia 16 czerwca 2015 r.(K. 319) z prośbą o: przedstawienia oryginału dokumentu (załączonego do wniosku jako kserokopia) sporządzonego przez geodetę mgr S. K. w dniu 10.03.1992 r. (L. ks. robót [...]) a zawierającego w swej treści wypis z rejestru gruntów z póz. nr [...] (obręb L. ) wraz z wykazem zmian gruntowych - w terminie 7 dni.

Nadto zwróciło się pismem z dnia 16 czerwca 2015 r. do MUW z prośbą o odnalezienie w zasobach archiwalnych i przekazanie (K. 320):

decyzji (lub uwierzytelnionej kserokopii) decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 14.03.1977 utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Gminy L. z dnia 19.11.1976 r. nr [...] o przejęciu na Skarb Państwa jako mienie opuszczone parcel gruntowych l. kat. [...], [...], [...] (część) o łącznej powierzchni 1,21 ha - wraz z aktami tego postępowania;

decyzji Naczelnika Gminy L. nr [...] o przekazaniu gruntów PFZ na rzecz RSP w M.

decyzji Naczelnika Gminy L. nr [...] z dnia 11.01.1978 r., dotyczącej przejęcia w 1977r. przez RSP w M. działki o pow. 0,86 ha.

W odpowiedzi SKO [...] uzyskało następujące odpowiedzi organów:

- od Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego pismo z informacją, że nic nie znaleziono. W piśmie tym polecono zwrócić się do archiwum UMK (k-323), co też SKO pismem z dnia 15 lipca 2015 r. uczyniło;

- od Starosty w piśmie z dnia 15 lipca 2015 r. (k. 329) – kolejny raz otrzymano obszerne wyjaśnienia;

- od UMK w piśmie z dnia 17 lipca 2015 r. – informację, że nic nie znaleziono k. 331;

- od UG w L. w piśmie z dnia 27 lipca 2015 r. k. 334, że znaleziono jedynie decyzję z 11 stycznia 1978 r., która znajdowała się już w aktach sprawy.

W tym miejscu zauważyć należy też zauważyć, że pełnomocnik wnioskodawczyni nie przedłożył żądanego dokumentu, w piśmie z dnia 10 lipca 2015 r. i, wnosił o przedłużenie terminu do jego złożenia - k. 326.

Ponadto postanowieniem z dnia 10 września 2015 r. organ powołał biegłego w osobie A. K. celem sporządzenia opinii – zawierającej wykaz równoważników i zmian gruntowych dla działki nr [...] oraz parcel (...) i [...] (K -. 339 akt adm.). Powyższy równoważnik został sporządzony – potwierdza on wcześniejsze ustalenia starosty.

Następnie SKO wydało decyzję z dnia 19 kwietnia 2016 r. utrzymaną w mocy zaskarżoną do sądu decyzją. Wydany w międzyczasie wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 1058/17 nie dotyczył kwestii merytorycznych.

Trzeba również zauważyć, że po zwrocie akt z sądu SKO ponownie wydało postanowienie z dnia 7 marca 2018 r. o powołaniu z urzędu biegłego do sporządzenia wykazu równoważników, jednakże taka opinia nie została złożona do akt sprawy. Próbowano również pozyskać innych biegłych, lecz okazało się to bezskutecznie.

W świetle przedstawionych okoliczności należy uznać- wbrew zarzutom skargi - że SKO [...] zastosował się do wytycznych zawartych w cytowanych wyżej wyrokach i podjął wszelkie możliwe próby uzupełnienia materiału dowodowego. Brak pozyskania dokumentów lub ich oryginałów ma charakter obiektywny. Należy przy tym zwrócić uwagę na postawę samej wnioskodawczyni, a następnie jej następcy prawnego. Mimo wezwania organu nie przedłożyli bowiem oryginału dokumentu z 1992 r. dołączonego do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie wyjaśnili również przyczyn zaniechania (jedynie raz wystąpili o przedłużenie terminu). Jest to o tyle istotne, że dokument ten – omówiony szczegółowo przez sąd w pierwszym wyroku – zawierał dane które nie znajdywały potwierdzenia w pozostałej dokumentacji.

W konsekwencji należy w całej pełni uznać stanowisko SKO, zgodnie z którym decyzja Prezydenta Miasta K. z 22 września 1979 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa - za prawidłowe. Równocześnie zarzuty skargi należało ocenić za niezasadne. Należy podkreślić, że Sąd w wyroku II SA/Kr 1298/13 nakazał ustalenie następujących okoliczności: czy działka nr [...] odpowiada parceli nr [...], b. gm. kat. L. , czy została podzielona następnie na działki nr [...] i nr [...], czy działka nr [...] o pow. 0,86 ha już w momencie wszczęcie postępowania w sprawie scalenia i wymiany gruntów stanowiła własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. . Postępowanie wyjaśniające pozwoliło na ustalenie, że działka nr [...] odpowiada parceli (części) [...]. W tym celu pozyskano opinie biegłego jak wniosek taki wysuwał również starosta w swoich wyjaśnieniach. Niewątpliwie powołanie na biegłego członka kolegium było niezręczne i mogło rodzic wątpliwości co do jego bezstronności, jednak należy zwrócić uwagę, że pełnomocnik wnioskodawczyni otrzymał postanowienie o powołaniu biegłego i go nie zakwestionował. Należy również stwierdzić, że trafne jest stanowisko SKO, że w momencie wszczęcie postępowania w sprawie scalenia i wymiany gruntów działka nr [...] stanowiła własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w M. . Taki wniosek można wyprowadzić z pozyskanych w toku postępowania dokumentów, w szczególności z decyzji z dnia 14 marca 1977 r., którą utrzymano w mocy decyzję Naczelnika Gminy w L. z dnia 19 listopada 1976 r. nr [...] w sprawie przejęcia opuszczonej nieruchomości rolnej l. kat [...], [...], [...] (część) oraz decyzji z dnia 11 stycznia 1978 r. nr [...], którą zatwierdzono I grupę zaszeregowania przy przyznawaniu dotacji na pokrycie kosztów zagospodarowania nabytych i przejętych w 1977 r. przez RSP w M. gruntów rolnych (...). Pośród nieruchomości wymieniono łąkę kl. III o pow. 0,86 ha (czy odpowiadającą powierzchni [...]), która pozwala na zasadne przypuszczenie, że jej przedmiotem była działka [...] (z racji swojej powierzchni). Podkreślić trzeba że pierwsza z tych decyzji została wydana na skutek odwołania K. S., zatem miała ona świadomość, że część należących do niej gruntów utraciła już w 1976 r. – w tym fragment parceli [...] która odpowiadała działce nr [...]. Argumentacja skargi sprowadza się natomiast do twierdzenia, że powyższe okoliczności nie zostały jednoznacznie wykazane. Trzeba jednak pamiętać, że postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej ponad 40 lat temu, ponadto również wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na to, że doszło do rażącego naruszenia art. 3. Jak wytłumaczył WSA w wyroku z 12. 02. 2015 r. Akt Własności Ziemi wydany w dniu 12. 03, 1979 r. nie obrazuje stanu prawnego w tym dniu, ale w dniu 4 listopada 1971 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy z 26. 10. 1971 o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. 1971 r. 27.250 ze zm.), zaś przedłożony wraz z wnioskiem wypis z rejestru gruntów poz. rej. [...], obr. L. , gm. L.. wraz z wykazem zmian gruntowych, sporządzony przez geodetę mgr S. K. dnia 10 marca 1992 r. Lp.ks. rob [...] nie został przedłożony w oryginale. Wreszcie nie można również tracić z pola widzenia, że wnioskodawczyni nie kwestionowała przyznanego jej ekwiwalentu w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział jak i przez następne kilkadziesiąt lat.

Konkludując, trzeba stwierdzić, że SKO [...] prawidłowo wypełniło swoje ustawowe obowiązki oraz uzasadniło stanowisko wyrażone w decyzji w sposób wymagany przez przepis art. 107 § 3 k..p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do przepisu art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.