Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2871/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2487/11 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie wycofania wyrobu z obrotu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2487/11, oddalił skargę I. S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] w przedmiocie wycofania wyrobu z obrotu i przyznał na rzecz pełnomocnika skarżącej koszty nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) w zw. z art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.): 1) wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "T." określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi; 2) nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1; 3) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "T." określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych (tzw. "dopalaczy") oraz koniecznością natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów nakazał w drodze decyzji wycofanie ich z obrotu, w tym zamknięcie obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu. Wobec powyższego uznał za zasadne wydanie takiej decyzji wskazując jednocześnie, że strona po jej otrzymaniu, zobowiązana jest do natychmiastowego jej wykonania, a bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi uzasadnia nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Główny Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] września 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku I. S. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i dodatkowo wyjaśnił, że decyzja dotyczyła wszystkich punktów sprzedaży oraz producentów wyrobów o nazwie "T.", określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich oraz innych o podobnym działaniu. Ze względu na konieczność szybkich działań w warunkach stanu zagrożenia życia i zdrowia, organy państwowej inspekcji sanitarnej, zgodnie z poleceniem wydanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 8a ust 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przeprowadziły na terenie całego kraju kontrole obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tych wyrobów. Powyższa decyzja została dostarczona również do punktu sprzedaży wyrobów kolekcjonerskich, należącego do I. S. – "S." przy ul. K. [...] w S.. W dniu [...] października 2010 r. w punkcie sprzedaży produktów kolekcjonerskich należącym do I. S., po dostarczeniu decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. i po stwierdzeniu obecności produktów kolekcjonerskich, zabezpieczono te produkty oraz nakazano unieruchomienie obiektu. W kolejnych dniach pobrano próbki tych produktów do badań laboratoryjnych. Badania przeprowadzone przez Narodowy Instytut Leków wykazały, iż w przebadanych produktach znajdują się analogi strukturalne substancji kontrolowanych przez ustawę o przeciwdziałaniu narkomanii i substancje te wykazują działanie psychoaktywne. Przywołując art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii organ wskazał, że działanie psychoaktywne substancji oznacza zakwalifikowanie jej, jako środka zastępczego, którego wytwarzanie i produkcja jest zakazana na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii).

Organ zaznaczył, że art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest szczególnym przepisem, wyposażającym organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Przepis ten stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 1), a przez art. 31a ustawy również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Organ podkreślił, że przesłanką wydania wskazanej decyzji jest stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego to stwierdzenie może stanowić nie tylko rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale także być wynikiem innych ustaleń (ocen). Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego, za co Główny Inspektor Sanitarny ustawowo odpowiada. Zdaniem organu ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W niniejszej sprawie ustalenia te organ poczynił opierając się na przypadkach odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu ich użycia przez konsumentów itp. Podniósł jednocześnie, że fakty, które są powszechnie znane nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Informację taką Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu przekazał również Minister Zdrowia pismem z dnia 2 października 2010 r., a zatem organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej - zdrowie, co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów w które wyposażony był Główny Inspektor Sanitarny, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia.

Organ podniósł, że decyzje wydane na podstawie ww. art. 27 ust. 2 realizują szczególną funkcję ochronną i mają na celu ochronę życia i zdrowia obywateli, przy czym zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany szeroko. Decyzje wydawane przez inspekcję sanitarną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy są zarówno środkiem ochrony i przywrócenia naruszonego bezpieczeństwa, jak i mają za zadanie odwrócenie grożącego niebezpieczeństwa. Państwowa Inspekcja Sanitarna obowiązana jest do ochrony życia i zdrowia obywateli i stosuje władcze metody działania, mające na celu usunięcie niebezpieczeństwa, które charakteryzują się ograniczeniem wolności jednostek, w imię interesu publicznego. W sytuacjach zagrożenia działa w sposób swoisty i z użyciem przymusu, w często przyśpieszonych lub uproszczonych trybach.

Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że jednym z elementów wspomnianych wyżej przyspieszonych i uproszczonych trybów jest możliwość koncentracji kompetencji przez organy tworzące Inspekcję. W przypadku konieczności ochrony bezpieczeństwa sanitarnego, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego. Zgodnie z art. 31a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Główny Inspektor Sanitarny staje się wtedy organem pierwszej instancji. W przypadku zatem szczególnego zagrożenia dla bezpieczeństwa sanitarnego dochodzi do ścisłego scentralizowania ustroju inspekcji sanitarnej. Konieczność podjęcia szybkich działań, zmierzających do usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń dla życia i zdrowia przez organ koncentrujący kompetencje, wymaga zastosowania uproszczonych procedur. W takiej sytuacji, gwarancje procesowe strony postępowania, która owe zagrożenie generuje ustępują miejsca nadrzędnym wartościom chronionym przez administrację.

Zdaniem organu podjęte działania uzasadnione były również brzmieniem art. 12 k.p.a., który nakazuje organowi działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami. Ponadto Inspektor zauważył, że zasada szybkości postępowania, w przypadku gdy występuje wielość podmiotów których działania prowadzą do zagrożenia życia i zdrowia poprzez produkcję lub wprowadzanie do obrotu tych samych produktów generujących owe zagrożenie, pozwalała na zastosowanie art. 62 k.p.a. Stosownie bowiem do treści tego przepisu w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że w sytuacji gdy organ administracji publicznej zastosuje przepis art. 62 k.p.a., powinien wydać jedną decyzję administracyjną, w której rozstrzyga o prawach i obowiązkach wszystkich stron postępowania. Organ administracji może zastosować konstrukcję z art. 62 k.p.a. gdy w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna tożsama pod względem przedmiotowym, czyli której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację wielu podmiotów. Stwierdził, że w niniejszej sprawie zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego zachodzi tożsamość spraw administracyjnych, albowiem przedmiotem sprawy są tzw. "środki przeznaczone do celów kolekcjonerskich", których stosowanie przez ludzi prowadzi do potencjalnego zagrożenia życia i zdrowia. Te same środki wprowadzane były do obrotu przez różne podmioty, co powoduje, że sprawa dotyczy interesów prawnych większej liczby stron. Wreszcie w sprawie konkretyzowana jest ta sama norma prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 2 ustawy, a organem właściwym jest ten sam organ administracji. Zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego instytucji współuczestnictwa stanowi również przejaw uproszczenia i przyśpieszenia postępowania. W przypadku braku kompetencji do wydawania administracyjnych aktów generalnych, art. 62 k.p.a. stwarza podstawę do szybkiego rozstrzygnięcia różnych pod względem podmiotowych spraw administracyjnych. Wydana przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzja, stanowiąca rezultat wspólnego postępowania wyjaśniającego, jest adresowana do każdej ze stron postępowania w sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia środka zaskarżenia, które nie będzie skutkować zaskarżeniem innych decyzji, mimo łącznego ich prowadzenia. Organ wskazał, że w przypadku wielości stron, oddzielnych adresatów decyzji, dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw. rozdzielniku do decyzji. Zaznaczył, że gdy postępowanie prowadzone w trybie art. 62 k.p.a. dotyczyło kilkuset stron postępowania, wyliczenie ich w "rozdzielniku" do decyzji, a nie w petitum rozstrzygnięcia stanowiło w zasadzie jedyne racjonalne rozwiązanie. W przypadku decyzji konkretyzujących art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej istotne jest również to, że decyzje te, choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają charakter rzeczowy. Tym samym w treści osnowy decyzji przede wszystkim należy określić przedmiot rozstrzygnięcia. Strony natomiast mogą być określone w rozdzielniku.

Dodatkowo organ podał, że w przypadku decyzji, w których występuje znaczna liczba stron, a zachodzi konieczność skutecznej i szybkiej ochrony przed zagrożeniem życia i zdrowia, brak doręczenia rozdzielnika w którym wymienia się kilkaset stron tegoż postępowania, należy uznać za nie mający bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie, a tym samym za brak nieistotny, nie prowadzący do uchylenia decyzji. Należało także wziąć pod uwagę, że w przypadku tak znacznej liczby stron połączonego postępowania, doręczenie decyzji w której rozdzielniku wylicza się wszystkie strony, może rodzić uzasadnione obawy z punktu widzenia ochrony danych osobowych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Adresatami tych decyzji były co prawda najczęściej podmioty profesjonalne, których ochrona danych osobowych albo wcale nie dotyczy (nie są osobami fizycznymi), albo dotyczy w sposób ograniczony (jednoosobowa działalność gospodarcza), niemniej jednak w przypadku tych ostatnich, wyłączenie stosowania ustawy o ochronie danych osobowych dotyczy tylko danych osobowych zawartych w ewidencji działalności gospodarczej (art. 7a ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Poprzez ujawnienie danych osobowych w zakresie wykraczającym poza dane ujawnione w ewidencji mogłoby dojść do naruszenia ustawy i choć oznaczenie stron decyzji administracyjnej nie może być co do zasady ograniczane ze względu na ochronę danych osobowych, to w przypadku ujawnienia znacznej liczby danych identyfikujących osoby prowadzące (w ramach jednoosobowej działalności gospodarczej) tzw. działalność kolekcjonerską, można mówić o potencjalnym naruszeniu ustawy o ochronie danych osobowych.

Główny Inspektor Sanitarny podał także, iż w orzecznictwie dopuszcza się doręczenie kserokopii lub odpisu decyzji. Wskazał, że jest to czynność materialno- techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie organu doręczenie odpisu decyzji uzasadnione było również koniecznością szybkiego działania. Wydane oświadczenie woli organu administracji publicznej musi być w sytuacjach konieczności ochrony interesu publicznego egzekwowane możliwie najszybciej, tak by uchronić obywateli przed określonymi zagrożeniami. Doręczenie odpisu przez pracowników inspekcji, zamiast oryginału decyzji, nie stanowi naruszenia prawa, które uzasadniałby jej eliminację z obrotu prawnego. W przypadku przedstawienia stronie legitymacji służbowej pracownika inspekcji, strona ma gwarancję, że decyzja pochodzi od organu administracji, który jest określony w treści decyzji. Z odpisu decyzji może również zapoznać się z treścią złożonego oświadczenia woli (osnowa decyzji), a od daty doręczenia może w terminie 14 dni złożyć stosowny środek zaskarżenia zwykłego.

Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, że konieczność niezwłocznego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wynikła z doręczonego do organu pisma Ministra Zdrowia datowanego na dzień [...] października 2010 r., zawierającego informację o zagrożeniu zdrowia i życia ludzi po zażyciu tzw. dopalaczy. Po otrzymaniu takiej informacji Główny Inspektor Sanitarny zobowiązany był natychmiast wszcząć postępowanie administracyjne, celem wyeliminowania zagrożenia. Wykluczyło to zastosowanie zwykłego trybu postępowania administracyjnego, na który składają się m.in.: zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jawność postępowania administracyjnego, umożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, zgłoszenia żądań. Wyczerpanie przez organ elementów postępowania administracyjnego, wskazanych jak wyżej, nie było możliwe w sytuacji nadzwyczajnej, kiedy konieczne stało się podjęcie przez organ natychmiastowych działań mających na celu bezpieczeństwo życia lub zdrowia ludzi. Ponadto, niezastosowanie w sprawie nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, zagrażało skuteczności zamierzonych działań organu - to jest wycofaniu z obrotu tzw. wyrobów przeznaczonych do celów kolekcjonerskich.

Główny Inspektor Sanitarny podniósł też, że w treści decyzji z dnia [...] października 2010 r. wyraźnie wskazano, że wystąpienie na terenie całego kraju bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie "T." określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych, zostało stwierdzone przez Ministra Zdrowia, który w związku z tym zwrócił się do Głównego Inspektora Sanitarnego – organu administracji wyposażonego mocą ustawy, w odpowiednie narzędzia prawne do podjęcia działań natychmiastowych i nadzwyczajnych, eliminujących stan zagrożenia zdrowia i życia ludzi, o wszczęcie stosownego postępowania.

Główny Inspektor Sanitarny wskazał także na fakt, iż produkty kolekcjonerskie, które sprzedawała I. S. były opatrzone znakami ostrzegawczymi, że ich spożycie jest groźne dla zdrowia ludzkiego, a zatem było jasne, że wprowadzanie ich do obrotu jako produktów kolekcjonerskich o jednoznacznym dla sprzedawcy i nabywcy przeznaczeniu wypełniało dyspozycję art. 27 ust. 2 ustawy. Ponadto, wprowadzone ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dodatkowe regulacje sprowadzające się do uznania produktów kolekcjonerskich o działaniu psychoaktywnym za środki zastępcze, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu jest w Polsce zakazane w pełni potwierdza zasadność decyzji z dnia [...] października 2010 r. i uniemożliwia jej zmianę.

Skargą I. S. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie prawa. Wskazała, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. była zwykłą kserokopią bez oznaczenia konkretnego podmiotu oraz że w swoim sklepie nie posiadała nigdy wyrobu o nazwie T., zarzuciła brak udowodnienia jej winy. Wskazała, że w wyniku akcji związanej z zamknięciem jej sklepu - z dobrze rozwijającego się przedsiębiorcy, stała się bankrutem. Dodała że skandalem było czekanie na decyzję organu drugiej instancji prawie rok.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z 11 maja 2012 r. pełnomocnik skarżącej ustanowiony w sprawie z urzędu uzupełnił zarzuty skargi oraz wnioski w niej zawarte. Wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 108, art. 109 oraz art. 138 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 oraz art. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] października 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku w pierwszej kolejności wskazał, że decyzja z dnia [...] października 2010 r., jakkolwiek jest obarczona pewnymi wadami, to jednak nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, ani żadną inną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd nie stwierdził przede wszystkim, aby zaistniała w sprawie sytuacja opisana w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak oznaczenia w tej decyzji zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania. Zdaniem Sądu, decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. jest zbliżona charakterem do kategorii generalnych aktów administracyjnych i zawiera w sobie elementy władcze, polegające na zakazie obrotu, produkcji lub dystrybucji produktów, których użycie może spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a zatem istotne zagrożenie sanitarne. Indywidualizacja decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi, który prowadzi działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy, czyli produktów objętych postępowaniem prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym niemniej nie oznacza to, że organ nie określił tego adresata, któremu następnie decyzja została doręczona. W przypadku tego rodzaju specyficznych aktów administracyjnych jak decyzja wydawana w oparciu o art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, indywidualizacja adresata następuje po doręczeniu decyzji i w oparciu o sporządzony rozdzielnik wymieniający ustaloną listę osób, które prowadzą działalność związaną z obrotem tzw. dopalaczami. Zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które – ze względu na potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego – zostają wycofane z obrotu na terenie całego kraju. Sąd zgodził się z twierdzeniem organu, że tego rodzaju decyzje, choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają jednak w znacznym stopniu charakter rzeczowy, w którym podstawowe znaczenie ma przedmiot rozstrzygnięcia, zaś indywidualizacja stron następuje dopiero po doręczeniu egzemplarza decyzji podmiotom zobowiązanym do jej wykonania.

Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję oraz decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. również pod kątem wystąpienia innych przesłanek nieważnościowych, w tym określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wskazał, że decyzja z [...] października 2010 r. określiła grupę produktów jako "T. oraz wszystkie podobne wyroby (...)". Pomimo mało precyzyjnego sformułowania: "wszystkie podobne wyroby", decyzja w sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralne części decyzji można bez trudu odkodować treść rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "T.", jak i wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi). Precyzyjne ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło żadnego problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z "dopalaczami" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji. Również adresaci decyzji co do zasady (z drobnymi wyjątkami) nie podważali, że dopalacze, o których mowa w decyzji są właśnie produktami znajdującymi się w ich sklepach wyspecjalizowanych w sprzedaży tego rodzaju produktów. Nie można zatem decyzji postawić zarzutu niewykonalności, która istniała w dacie wydania decyzji i o charakterze trwałym, co wyczerpywałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Omawianej decyzji z dnia [...] października 2010 r. nie można także, zdaniem Sądu, postawić zarzutu, iż zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Wskazany przepis może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Na taki przepis skarżący podnosząc zarzut w kontekście omawianej normy prawnej nie wskazał, Sąd też takiej normy nie znajduje.

Dokonując oceny sprawy Sąd miał także na uwadze, że egzemplarz decyzji z dnia [...] października 2010 r. został skarżącemu doręczony wyłącznie w formie kserokopii. Stanowi to niewątpliwie uchybienie, wynikające z niedbałości organu. Egzemplarz decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika organu. W ocenie Sądu ww. uchybienie nie wypełnia jednak przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które skutkowałoby eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Elementem, który decyduje o istocie decyzji i jej ważności jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu organu. W niniejszej sprawie niewątpliwie taki podpis został złożony, albowiem decyzja z dnia [...] października 2010 r. została podpisana przez Przemysława Bilińskiego będącego wówczas Zastępcą Głównego Inspektora Sanitarnego, bezspornie umocowanego do podpisywania tego rodzaju aktów administracyjnych w imieniu Głównego Inspektora Sanitarnego. Skarżącej został natomiast doręczony egzemplarz tej decyzji w formie kserokopii, co jednak nie powoduje, że na oryginale decyzji brak jest właściwego oryginalnego podpisu upoważnionego pracownika działającego w imieniu organu i że ta decyzja nie istnieje w obrocie prawnym.

Dalej Sąd podniósł, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ był uprawniony do zastosowania art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W ocenie Sądu, w niniejszym przypadku organ mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia mieszkańców. Główny Inspektor Sanitarny musi dysponować odpowiednim instrumentem ustawowym do natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem w postaci życia i zdrowia obywateli. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że w stanie faktycznym sprawy mógł on uznać, iż produkty w postaci tzw. "dopalaczy" lub "wyrobów kolekcjonerskich" nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wprawdzie do jednoznacznego ustalenia wystąpienia tego zagrożenia konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, w tym dokładne zbadanie produktów wycofanych z obrotu na terenie kraju. Tym niemniej zdaniem Sądu w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ inspekcji sanitarnej może wycofać z obrotu produkt, co do którego istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż może on stwarzać realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Jak słusznie zauważył organ, Państwowa Inspekcja Sanitarna jest nie tylko uprawniona ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli i w celu realizacji tych obowiązków może zastosować środki władcze, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów takich decyzji, począwszy od podmiotów prowadzących niewielki zakład produkcyjno-usługowy skończywszy na dużej grupie adresatów zajmujących się obrotem określoną grupą produktów. Działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej i z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane właśnie koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa. W przypadku stwierdzenia na podstawie informacji o podjętych interwencjach medycznych, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób nagły liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. "produktów kolekcjonerskich" ("dopalaczy"), organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do których obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m. in. sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 ustawy), zobligowane są do podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym.

Sąd podkreślił, że z treści przepisu art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. W konsekwencji zbędne było w niniejszej sprawie powoływanie się przez organ na przepis art. 108 k.p.a. i nadawanie dodatkowo decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Natychmiastowa wykonalność tego rodzaju decyzji wynika także z ratio legis ww. art. 27, którym jest właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń.

Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest także w ocenie Sądu fakt, że organ wziął pod uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "dopalaczy" przez konsumentów, ale także wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że oferowane przez producentów i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w informację o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały właśnie takie przeznaczenie. Wynikało to chociażby z reklam stosowanych przez poszczególnych sprzedawców, świadomego wyboru określonej kategorii adresatów oferty, charakterystycznych opakowań produktów, ich specyficznej postaci (tabletki, proszek, mieszanki ziołowe), charakterystycznych nazw nawiązujących do substancji odurzających oraz sugerujących działanie na organizm człowieka, czy wreszcie pozostałego asortymentu oferowanego często w tych samych punktach sprzedaży, służącego właśnie do użycia oferowanych produktów przez człowieka (np. fajki służące do palenia). Twierdzenie w takim przypadku o "kolekcjonerskim" charakterze tego rodzaju wyrobów nie znajduje żadnego uzasadnienia przy zastosowaniu znaczenia, jakie przypisuje się powszechnie temu pojęciu i sugeruje działanie w celu ominięcia obowiązujących przepisów prawa. Organ administracji państwowej, który nie stanowi jedynie pojęcia teoretycznego i prawnego ale wyposażony jest w substrat ludzki, czyli zespół osób, które powinny charakteryzować się pewnym poziomem wiedzy, doświadczenia życiowego i umiejętnością działania w określonych warunkach, nie może ograniczać się do bezrefleksyjnego stosowania przepisów prawa w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Od tak pojętego organu należy oczekiwać działań adekwatnych do powstałej sytuacji, służących realizacji ustawowego celu przy uwzględnieniu właśnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i właściwym zastosowaniu reguł proceduralnych dostosowanych do tych okoliczności. Obowiązek ten nabiera szczególnego wymiaru przy ochronie takich wartości jak życie i zdrowie ludzkie. Dlatego Sąd uznał, że zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, mimo że z pewnymi elementami prewencyjnymi, to jednak znajduje oparcie w okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy.

Z powyższych względów Sąd doszedł również do przekonania, że Główny Inspektor Sanitarny mógł zastosować art. 31a ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji w rękach GIS służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro bowiem konieczne stało się podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku objęły swoim zasięgiem obszar całego kraju, to należy uznać, że organ w sposób właściwy i uzasadniony skorzystał z instrumentu przewidzianego w art. 31a ustawy.

Reasumując, w ocenie Sądu, Główny Inspektor Sanitarny mógł, w okolicznościach sprawy, wydać rozstrzygnięcie w oparciu o wskazane przepisy prawa materialnego, a jego postępowanie nie miało charakteru naruszającego art. 6 k.p.a. Mógł również, z uwagi na konieczność podjęcia natychmiastowych działań - celem ochrony najwyższych wartości (jak życie i zdrowie ludzkie) - zastosować w sprawie uproszoną procedurę administracyjną, wyrażającą się w szczególności w odstąpieniu od zasady uregulowanej w art. 10 § 1 k.p.a. Postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie na etapie II instancji, wykazało zaś zasadność tego rozstrzygnięcia.

Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja, wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, naruszała przepisy prawa, w tym procesowego, w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Wskazał, że wprawdzie można zgodzić się ze stroną skarżącą, iż kwestionowana decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a. oraz podjęta została z naruszeniem art. 10 § 1 tej ustawy, niemniej uchybienia te nie były takiej wagi, aby mogły skutkować uwzględnieniem skargi. W świetle ugruntowanej linii orzeczniczej oraz poglądów doktryny nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjne prowadzone powtórnie po złożeniu przez stronę środka odwoławczego nie służy jedynie instancyjnej kontroli prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz polega na powtórnym merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu jest zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz drugi w jej całokształcie przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku braków w tym materiale do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Sanitarny działając w sprawie na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy przeprowadził postępowanie spełniające te wymogi. Organ ten przede wszystkim uzupełnił materiał dowodowy. Do akt sprawy włączono bowiem protokół badań Narodowego Instytutu Leków z 14 grudnia 2010 r., z którego wynika, iż produkty pobrane w sklepie należącym do skarżącej o nazwie Melmac i Mocarz wykazują działanie psychoaktywne. Wskazany dokument sporządzony został przez jednostkę specjalistyczną, zawiera dane specjalne, o szczególnym znaczeniu dowodowym w sprawie i wskazanie zastosowanej metody badania. Organ mógł przyjąć, iż jest to wiarygodny dowód i oprzeć się na nim wydając rozstrzygnięcie. Jednocześnie Sąd w tym miejscu dostrzegł, że choć pełnomocnik skarżącej kwestionuje wskazany dowód, to nie podaje żadnych okoliczności mających świadczyć o jego niewiarygodności, stąd też zarzut ten nie mógł być uwzględniony. W kontekście powyższego Sąd zauważył także, że decyzja z dnia [...] października 2010 r. nakazywała wycofanie z obrotu wyrobu o nazwie "T." oraz "wyrobów podobnych" do tego produktu. Zakwalifikowanie zaś oferowanych w sprzedaży produktów jako "wyrobów podobnych" było spowodowane działaniem tych substancji, które podobnie jak wyrób o nazwie "T." wykazywały właściwości psychoaktywne i w ten sposób powodowały zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Podobieństwo tych produktów należało oceniać uwzględniając cechy i charakter a przede wszystkim właściwości danego wyrobu. W przypadku wyrobów stanowiących przedmiot zaskarżonej decyzji, właściwością tą było psychoaktywne działanie, a zatem oddziaływanie na organizm człowieka w podobny sposób co produkt o nazwie "T.". Ustalenie zatem (w wyniku przeprowadzonego postępowania uzupełniającego), iż wyroby zabezpieczone w sklepie należącym do skarżącej wykazują działanie psychoaktywne, świadczy o zasadności objęcia decyzją z dnia [...] października 2010 r. również skarżącej i należącego do niej punktu sprzedaży. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło jednak szczegółowego odniesienia się do powyższej kwestii i w tym też Sąd upatruje naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Jednakże, oceniając wagę tego naruszenia, Sąd uznał, iż wprawdzie uzasadnienie decyzji mogłoby być bardziej dopracowane w zakresie dotyczącym analizy uzyskanych badań laboratoryjnych, to jednak uchybienie tego rodzaju nie ma wpływu na końcowe rozstrzygnięcie. Brak wskazań organu w tym zakresie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie zmieni bowiem tego, iż w badanych produktach znaleziono substancje wywołujące działanie o podobnym, groźnym dla człowieka, charakterze jak produkt o nazwie "T.".

Podobnie Sąd ocenił zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wyrażającego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Z przepisu tego wynika, iż organ w trakcie całego postępowania musi stronom stwarzać możliwość wypowiedzenia się w sprawie, w tym ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego. Przyznane prawo wypowiedzenia się jest prawem strony i tylko od jej woli zależy jego realizacja, tj. czy z tego uprawnienia skorzysta, czy też nie. Z art. 10 § 2 k.p.a. wynika, że tylko w wyjątkowych sytuacjach organ może odstąpić od zapewnienia realizacji ww. prawa przez stronę. W ocenie Sądu, taka wyjątkowa sytuacja miała miejsce w sprawie przed wydaniem decyzji przez organ w dniu [...] października 2010 r., nie miała jednak miejsca w postępowaniu prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja z dnia [...] października 2010 r. podlegała natychmiastowej wykonalności i zabezpieczyła w efekcie te wartości, które w tym postępowaniu podlegały ochronie (życie i zdrowie) i uzasadniały działanie inspekcji sanitarnej w uproszczonym trybie. W tej sytuacji organ prowadząc ponownie postępowanie w sprawie nie mógł zasłaniać się wyjątkowymi okolicznościami, wymienionymi w art. 10 § 2 k.p.a. To zaś oznacza, iż winien był zarówno na mocy ww. art. 81 k.p.a., jak i art. 10 § 1 tej ustawy umożliwić skarżącej m.in. zapoznanie się z materiałem dowodowym, w szczególności z protokołem badań wyrobów zabezpieczonych w jej sklepie, a włączonym do akt po wydaniu decyzji w I instancji. Mimo jednak trwającego prawie rok postępowania z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, takiej możliwości skarżącej nie zapewniono (akta sprawy na to nie wskazują). Niemniej, podnosząc ten zarzut skarżąca nie wykazała, aby naruszenie ww. normy prawnej miało jakikolwiek wpływ na końcowy wynik sprawy. Pełnomocnik skarżącej podniósł wprawdzie, że strona nie miała możliwości zgłosić jakichkolwiek żądań, wniosków, ale też takich wniosków, czy żądań nie przedstawiła.

Pozostałe zarzuty Sąd uznał za całkowicie niezasadne. Z przyczyn powyżej już przedstawionych Sąd nie podzielił zarzutów naruszenia art. 108, art. 109 i art. 138 k.p.a., a także wskazanych w wymienionym piśmie norm prawa materialnego. Sąd nie podzielił też pozostałych zarzutów procesowych, kwestionujących sposób wyjaśnienia sprawy i prowadzenia postępowania dowodowego bez udziału strony. Zdaniem Sądu, sprawa została w stopniu wystarczającym wyjaśniona, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd stwierdził, że choć organ nie ustrzegł się błędów procedując w niniejszej sprawie, to jednak uchybienia te (w kontekście art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a.) nie miały charakteru istotnego.

Skargą kasacyjną I. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisu prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przez jego błędną wykładnię;

2) przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej,

- art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3, 108 § 1, 109 § 1, art. 10 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a.,

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.,

które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według obowiązujących przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wadliwość dokonanej wykładni art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej sprowadza się do uznania, że wydana w sprawie decyzja z [...] października 2010 r. miała dopuszczalny charakter aktu prawnego generalnego o charakterze rzeczowym (co kłóci się z pojęciem decyzji jako aktu o charakterze indywidualnym), że organ miał w oparciu o art. 27 ust. 1 prawo podjęcia działań nadzwyczajnych, a w istocie dowolnych, opartych o hipotetyczne, nie poparte zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego w sposób zgodny z jego zasadami materiałem dowodowym założenie, iż wymienione w decyzji substancje i inne podobne środki spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Wadliwe okazało się w szczególności, zdaniem skarżącej, przyjęcie przez Sąd za prawidłowe rozumowanie organu, iż decyzja wydana w oparciu o art. 27 ustawy dotyczyć może dowolnie zdefiniowanej grupy produktów oraz adresatów decyzji, bez konieczności ich indywidualnego oznaczenia.

Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że wbrew dyspozycji art. 109 § 1 k.p.a., decyzja dla strony niekorzystna nie została jej doręczona na piśmie, lecz w formie fotokopii. Nie można zgodzić się z Sądem, że fotokopia podpisu pracownika organu nakazuje przyjąć, że mamy w sprawie do czynienia z doręczeniem pisemnej decyzji. Uznanie Sądu znalazło również lakoniczne i ogólnikowe rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji, co nie powinno mieć miejsca.

W ocenie skarżącej, w sposób nieprawidłowy zostało potraktowane też przez Sąd naruszenie przez organ art. 108 § 1 k.p.a. - za zgromadzonego w sprawie materiału nie wynikało, że zachodziły przesłanki do przyjęcia, iż zdrowie ludzi lub życie ludzkie są zagrożone. Naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nierozpoznane przez Sąd obejmowały również zaniechanie posłużenia się przez organ w toku zbierania materiału dowodowego opinią biegłego z zakresu toksykologii, a to po myśli art. 84 § 1 k.p.a. Ponadto wbrew poglądowi Sądu, naruszenie przez organ art. 10 § 1 k.p.a., miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiło skarżącej przedstawienie dowodów lub wniosków dowodowych na poparcie własnej argumentacji.

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie zawiodła także kontrola Sądu podjęta w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd powinien był uznać, że decyzja nosiła znamiona decyzji nieważnej, albowiem była niewykonalna w sposób trwały. Nie wskazywała bowiem ani adresata indywidualnego rozstrzygnięcia, ani też nie precyzowała jakich towarów/środków dotyczy, posługując się sformułowaniem "wszystkie podobne wyroby". Wywód przeprowadzony przez Sąd, a sprowadzający się do stwierdzenia, że określenie to było wystarczająco precyzyjne, bowiem pracownicy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mieli wątpliwości o jakie towary handlowe chodzi, musi budzić poważne zdumienie. Oddanie bowiem wykładni sentencji decyzji w ręce pracowników podległych organowi wydającemu decyzję i uchylenie się przez Sąd od obowiązku autonomicznej kontroli przesłanek ważności decyzji, w istocie swej podważa zasadę praworządności, oddając w ręce organu władzę dokonywania wykładni decyzji przy jednoczesnej abdykacji Sądu z funkcji kontrolnej. To, że treść decyzji rozumie organ, który ją wydał nie wystarcza do oceny w zakresie ważności/nieważności takiej decyzji. Sąd powinien był uznać, że zaskarżona decyzja sankcjonuje nieważność decyzji wynikającą z art. 156 § 1 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić jej nieważność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Z przepisu tego wynika, że inspektor rozstrzyga w konkretnej sprawie administracyjnej, a rozstrzygnięcie to ma formę decyzji administracyjnej.

Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie dopuścił się błędnej wykładni ww. przepisu. Niewątpliwie z mocy art. 107 § 1 k.p.a. organ administracji zobowiązany jest w wydawanej decyzji oznaczyć stronę, do której jest kierowana. Możliwe jest jednak wydanie indywidualnego aktu administracyjnego do pewnej grupy osób, której skład personalny da się ściśle określić (zob. K. Ziemski za S. Kasznicą, [w:] System prawa administracyjnego. Prawne formy działania administracji, t. 5, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck 2013, s. 155).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżąca została ujęta w rozdzielniku do decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. pod numerem 140. Ewentualne niedoręczenie stronie wyciągu z rozdzielnika nie miało istotnego znaczenia w sytuacji, gdy nastąpiło doręczenie egzemplarza decyzji w formie kserokopii. Sąd I instancji dostrzegając w tym zakresie niedochowanie w pełni wymogów proceduralnych, jednocześnie trafnie zaznaczył, że nie każde naruszenie przepisów procedury administracyjnej powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotą rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Sanitarnego było wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "T.", określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów, mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi oraz nakazanie zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami wyżej wymienionymi. W kontekście przedmiotu decyzji zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że chociaż skierowana ona została do indywidualnie określonych adresatów, to w istocie rozstrzygnięcie w niej zawarte ma charakter rzeczowy. Nie zmienia to jednak stanu sprawy, jako prowadzonej wobec ściśle określonej grupy podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji i obrotu wyrobów objętych przedmiotową decyzją. Jednoczesne skierowanie nakazu do szeregu adresatów było możliwe w świetle art. 62 k.p.a., który wprowadza instytucję współuczestnictwa formalnego. W warunkach jednego postępowania podejmuje się tyle rozstrzygnięć, ile jest stron postępowania. Każda ze stron jest adresatem decyzji w swojej sprawie. Każda ze stron ma też prawo wniesienia odwołania od decyzji rozstrzygającej o jej prawach lub obowiązkach (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 302-303; A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2013, teza 5 do art. 62).

Sentencja decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010r. brzmiała tak samo w odniesieniu do adresatów, ale w rzeczywistości był to szereg rozstrzygnięć odnoszących się do poszczególnych spraw prowadzonych w ramach jednego postępowania administracyjnego. Brak doprecyzowania omawianej decyzji w zakresie stwierdzenia, że w odniesieniu do każdego z adresatów jest to rozstrzygnięcie odrębne, podjęte w ramach art. 62 k.p.a., z pewnością był uchybieniem. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy bowiem z sentencji, uzasadnienia oraz rozdzielnika decyzji wynikała treść rozstrzygnięcia skierowanego do poszczególnych stron. Wobec skarżącej, zajmującej się obrotem zakwestionowanymi wyrobami, nakaz oznaczał wycofanie przez nią z obrotu tych wyrobów, które znalazły się w obrocie na skutek czynności przez nią podjętych (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1879/12).

Nie sposób jednak nie dostrzec pewnej odrębności w stosunku do typowego postępowania administracyjnego, sytuacji procesowej polegającej na wydaniu jednakowo brzmiącego rozstrzygnięcia skierowanego do wielu (w niniejszej sprawie do kilkuset) adresatów. Adresaci decyzji otrzymali taki sam nakaz z uwagi na to, że jakkolwiek są zindywidualizowani, charakteryzują się cechą wspólną - wszyscy prowadzą działalność związaną z obrotem wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi, a zatem wyrobami, o których mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W tym sensie można mówić o podobieństwie decyzji z dnia [...] października do aktów generalnych. Takie generalne działanie ma jednak charakter konkretny, które w momencie wywołania przez nie skutków prawnych jest zindywidualizowane przez niepowtarzalny, jednostkowy stan faktyczny dotyczący tylko danego podmiotu (patrz: J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Lex 2012, s. 295).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zachowany został także określony w art. 107 § 1 k.p.a. wymóg sformułowania rozstrzygnięcia, które w odniesieniu do poszczególnych wyrobów odpowiada przepisowi art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w zakresie oznaczenia wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi. Rozpoznając sprawę ponownie organ uzupełnił materiał dowodowy włączając do akt sprawy protokół badań produktów pobranych w sklepie skarżącej. Badania te, przeprowadzone przez Narodowy Instytut Leków, wykazały, że ww. produkty wykazują działanie psychoaktywne. Niezrozumiałe jest więc stanowisko skarżącej, zgodnie z którym ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało, że zachodziły przesłanki do przyjęcia, iż zdrowie ludzi lub życie ludzkie są zagrożone. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że ustalenie, iż wyroby zabezpieczone w sklepie skarżącej wykazują działanie na organizm człowieka w podobny sposób co produkt o nazwie "T.", świadczy o zasadności objęcia decyzją z [...] października 2010 r. również skarżącej i należącego do niej sklepu. Wbrew twierdzeniom skarżącej rozstrzygnięcie to spełnia zatem wymóg wykonalności.

W związku z powyższym za nieskuteczne uznać należy zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3, 108 § 1, 109 § 1 i 84 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że analogiczne do przedstawionego wyżej stanowisko co do wykładni art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz co do ciężaru gatunkowego wskazanych powyżej naruszeń przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2058/12, z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1879/12, z dnia 20 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1616/12, z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1699/12 i z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1517/12.

Słuszna jest także ocena Sądu I instancji zarzutu naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. O ile bowiem zasadne jest stwierdzenie, że organ odwoławczy powinien umożliwić skarżącej zapoznanie się z materiałem dowodowym, to jednak skarżąca nie wykazała, aby przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady uniemożliwiono jej dokonania konkretnych czynności procesowych oraz że mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Tylko mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., w okolicznościach niniejszej sprawy, uznać należy za nietrafny.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.