Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 573/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Organizacje społeczne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 31 § 1 pkt 2, art. 31 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 86 ust. 1, art. 88 ust. 1, art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3, art. 100 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 17 ust. 1, art. 20, art. 68 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1443/16 w sprawie ze skargi [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej z siedzibą w [...] 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 listopada 2016 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1443/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), uwzględnił skargę [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej z siedzibą w [...] (dalej zwanej "Skarżącą"), uchylając zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej zwanego "GIF") z [...] maja 2016 r. (nr [...]) oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (dalej zwanego "WIF") z [...] maja 2015 r. w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Ponadto WSA zasądził od GIF na rzecz Skarżącej 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

WIF zwrócił się do Skarżącej o wydanie opinii w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "Apteka [...]" oraz stwierdzenia rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na kierownika w związku z wnioskiem Spółki A o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Uchwałą z [...] maja 2015 r. Skarżąca: 1) negatywnie zaopiniowała wniosek w sprawie udzielenia zezwolenia, 2) stwierdziła, że kandydat na stanowisko kierownika apteki daje rękojmię należytego prowadzenia apteki, 3) zwróciła się do WIF o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia z uwagi na ważny interes członków Izby Aptekarskiej w [...] oraz pacjentów i ważny interes społeczny.

Postanowieniem z [...] maja 2015 r. WIF, na podstawie art. 31 § 3 w zw. z art. 31 § 1 oraz art. 106 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej zwanej "kpa") oraz w zw. z art. 99 ust. 2 i 3 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.), odmówił dopuszczenia Skarżącej do postępowania administracyjnego na prawach strony. Zdaniem WIF, przedmiotowe postępowanie nie ma związku z głównym zadaniem samorządu aptekarskiego, to jest ze sprawowaniem pieczy i nadzorem nad wykonywaniem zawodu farmaceuty lub oceną sposobu wykonywania przez farmaceutę zawodu.

Skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie WIF.

Postanowieniem z [...] maja 2016 r. GIF utrzymał w mocy postanowienie WIF. Zdaniem GIF, cele statutowe Skarżącej określone w art. 7 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1429) nie uzasadniały dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenia apteki, ani nie było interesu społecznego przemawiającego za udziałem Skarżącej w tym postępowaniu. GIF stwierdził, że o ile cele statutowe Skarżącej uzasadniają jej udział w postępowaniach dotyczących bezpośrednio wykonywania przez farmaceutów swojego zawodu, to postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki nie dotyczy wykonywania zawodu farmaceuty, ale zweryfikowania, czy podmiot ubiegający się o zezwolenie spełnia stosowne wymagania. GIF dodał, że Skarżąca stanowi zrzeszenie farmaceutów wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki, zaś dopuszczenie jej do postępowania spowoduje, że korzystając z praw przysługujących stronie, będzie miała dostęp do dokumentów dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę i niewykluczone, że będą to dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. W ocenie GIF, Skarżąca żądając dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony chce występować zarazem jako uczestnik postępowania, jak i zewnętrzny podmiot, opiniujący (na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich) wniosek przedsiębiorcy o udzielenie zezwolenia.

Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję GIF. Zarzuciła w szczególności naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 kpa. Stwierdziła, że jednostka samorządu aptekarskiego powinna być dopuszczona do postępowania, jako organizacja społeczna, gdyż reprezentuje interes całej grupy zawodowej farmaceutów i nadzoruje wszystkich farmaceutów, a jej udział uzasadnia potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego.

WSA uwzględnił skargę.

WSA stwierdził, że istniejące w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni stwarza jedynie generalną kompetencję w tym zakresie. W obowiązującym stanie prawnym nie ma natomiast materialnoprawnych podstaw, które zobowiązywałyby organ Inspekcji Farmaceutycznej do współdziałania z organem samorządu aptekarskiego na podstawie art. 106 § 1 kpa w sprawach wydawania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych.

W ocenie WSA, brak podstaw do wydania opinii w trybie art. 106 § 1 kpa w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie wyklucza jednak możliwości dopuszczenia samorządu aptekarskiego do udziału w takim postępowaniu. Możliwości takiej nie wyklucza również sam fakt wydawania przez izbę aptekarską niewiążących opinii w sprawie, bowiem taka niewiążąca opinia organu samorządu aptekarskiego nie czyni z izby aptekarskiej uczestnika postępowania, a wobec tego dopuszczenie jej do udziału w sprawie nie spowoduje jej "podwójnej" roli w takim postępowaniu.

Zdaniem WSA, organy administracji nieprawidłowo oceniły przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 kpa, bezzasadnie odmawiając Skarżącej dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, błędnie uznając, że interes społeczny nie koresponduje z interesem samorządu zawodowego i jego celami statutowymi.

WSA wskazał, że w świetle art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust. 2 pkt 11 ustawy o izbach aptekarskich samorząd aptekarski jest upoważniony do podejmowania różnego rodzaju działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących izby jako takiej. WSA dodał, że - wskazane w drugim z przywołanych przepisów - "występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich" może przybierać różnego rodzaju formy interwencji: od podejmowania uchwał udzielających poparcia, bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby.

Powołując się na art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy o izbach aptekarskich, WSA stwierdził, że nadzór nad prawidłowym wykonywanie zawodu farmaceuty to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Zdaniem WSA, sprawowanie pieczy w tym zakresie przez samorząd zawodowy aptekarzy leży nie tylko w interesie korporacji, lecz także w interesie społecznym, co wprost wynika z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

WSA uznał, że skoro działalność apteki, jak i wykonywanie zawodu farmaceuty mieści się w kompetencjach nadzorczych samorządu aptekarskiego, to cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

WSA nie podzielił stanowiska GIF, że dopuszczenie samorządu aptekarskiego do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca (nie zawsze farmaceuta), a członkowie tego samorządu konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony z uwagi na dostęp do dokumentów. Zdaniem WSA, udział czynnika społecznego w postępowaniu co do zasady nie może utrudniać czy też szkodzić zasadzie prawdy materialnej wynikającej z art. 7 kpa, jeśli przedmiot postępowania wprost łączy się z celami statutowymi organizacji społecznej, a tak jest w tej sprawie. WSA dodał, że udział taki może przyczynić się do pełnego monitorowania działalności danej apteki, a tym samym umożliwia ocenę przyszłej działalności przedsiębiorcy i należącej do niego apteki pod kątem obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego.

GIF złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania (ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy), a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

naruszenie norm prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 kpa przez dokonanie błędnej wykładni art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 kpa i przyjęcie, że skarżąca wykazała interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu i w konsekwencji przeprowadzenie nieprawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia GIF i poprzedzającego je postanowienia WIF i ich uchylenie;

2) art. 141 § 4 ppsa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku należytej analizy okoliczności sprawy przez WSA, w szczególności w zakresie podnoszonych przez organ argumentów odnośnie do kwestii dotyczących braku po stronie Skarżącej interesu społecznego "udzielenia wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej";

naruszenie norm prawa materialnego, a mianowicie:

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 5 i art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 kpa przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że celem statutowym oraz przejawem interesu społecznego, uzasadniającym udział skarżącej w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jest zapis ustawy stanowiący, że do zadań Izby należy sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu farmaceuty oraz że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i polega m.in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 kpa przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że celem statutowym oraz przejawem interesu społecznego, uzasadniającym udział skarżącej w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jest zapis ustawy stanowiący, że do zadań Izby należy reprezentowanie zawodu aptekarza i jego interesów, które to zadania samorząd aptekarski wykonuje przez czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby, podczas gdy postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia nie było prowadzone z wniosku członka izby aptekarskiej, a z wniosku spółki handlowej;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 ust. 5 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 kpa przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że wydawanie przez organ samorządu aptekarskiego niewiążących opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie apteki nie wyklucza jednocześnie możliwości dopuszczenia samorządu aptekarskiego do udziału w takim postępowaniu.

W uzasadnieniu GIF wskazał argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca (zastępowana przez radcę prawnego) wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania przed WSA i Naczelnym Sądem Administracyjnym (dalej zwanym również "NSA"), według norm prawem przepisanych, w tym zastępstwa procesowego oraz kosztów dojazdu.

Na rozprawie przed NSA pełnomocnik GIF poparł skargę kasacyjną i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zaś pełnomocnik Skarżącej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na rozprawie, w myśl zasady z art. 181 § 1 ppsa, gdyż nie wystąpił przypadek opisany w art. 182 § 2 ppsa: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy". GIF w skardze kasacyjnej oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Jednakże Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną (złożonej w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej) zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Na wstępie należy wyjaśnić, że w myśl art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania wyszczególnioną w art. 183 § 2 ppsa. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami (art. 176 § 1 pkt 2 ppsa), którymi według art. 174 ppsa może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do badania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie GIF oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i następnie niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu opisanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia przez WSA art. 141 § 4 ppsa polegającego na braku należytej analizy okoliczności sprawy przez WSA, w szczególności kwestii dotyczących braku po stronie Skarżącej interesu społecznego w udziale w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Należy podkreślić, że art. 141 § 4 ppsa jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zostały w nim określone niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 1 ppsa może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08; treść tych, jak i dalej powoływanych orzeczeń sądów administracyjnych jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 ppsa, musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem NSA brak jest podstaw do podzielenia zarzutu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 ppsa. Zawiera ono wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. WSA przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, a uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania WSA co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postępowania, w ramach którego rozstrzygnięcie zostało wydane. WSA w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki uchylenia zaskarżonego postanowienia. W treści uzasadnienia zawarto treść żądania Skarżącej, stan faktyczny i prawny sprawy, w sposób szczegółowy oceniono argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Sporządzone w opisany sposób uzasadnienie pozwalało poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania WSA, umożliwiło więc przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Poza tym podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska WSA w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14, z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17). Zajęcie przez WSA odmiennego stanowiska od prezentowanego przez GIF nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej czy też że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zupełnie innymi bowiem kwestiami z punktu widzenia oceny prawidłowości uzasadnienia orzeczenia sądowego są: siła przekonywania zawartych w nim argumentów i kwestia niezawarcia w tym uzasadnieniu wszystkich wymaganych prawem elementów i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie omawiany zarzut stanowi polemikę z ustaleniami WSA.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnienia wyroku WSA wyraźnie wynika co jest powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia i jakie jest stanowisko co do dopuszczenia Skarżącej do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Z powyższych względów NSA uznał, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 ppsa okazał się niezasadny.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej (postawione w pkt 1, 3, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej) zostały rozpoznane łącznie, z uwagi na ich komplementarny charakter. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te nie są zasadne.

W każdym z tych zarzutów zostało podniesione naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 kpa.

Istotą sporu w kontrolowanej sprawie było to, czy w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej prowadzonym przez WIF organ samorządu aptekarskiego (Skarżąca), podnosząc w opinii zarzut naruszenia przez ubiegającego się o zezwolenie zakazu koncentracji aptek sformułowanego w art. 99 ustawy Prawo farmaceutyczne, mógł być dopuszczony do udziału w tymże postępowaniu na prawach strony po wykazaniu, że żądanie uzasadniają jego cele statutowe oraz przemawia za tym interes społeczny.

Argumenty Skarżącej o uzasadnionym jej żądaniu dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zdaniem WSA, znajdowały oparcie w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP oraz ustawach: o izbach aptekarskich i Prawo farmaceutyczne, a także wypełniały wymagania z art. 31 § 1 pkt 2 kpa.

Ten ostatni przepis stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 zd. pierwsze kpa). Organizacja społeczna uczestniczy wówczas w postępowaniu na prawach strony (art. 33 § 3 kpa).

Organy nadzoru farmaceutycznego uważały, że Skarżąca nie wykazała, aby jej cele statutowe były celami statutowymi w rozumieniu art. 31 § 1 kpa i aby interes społeczny przemawiał za jej udziałem w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki dla spółki prawa handlowego. Dlatego GIF zakwestionował wyrok WSA podważający stanowisko organów, twierdząc, że z art. 7 ust. 1 pkt 5 i art. 2a ust. 1 pkt 8, art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 11 oraz art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 ust. 5 ustawy o izbach aptekarskich nie dało się wyprowadzić celów statutowych organów samorządu aptekarskiego oraz interesu społecznego pozwalających na dopuszczenie Skarżącej do udziału w omawianym postępowaniu administracyjnym na prawach strony.

Zdaniem NSA, przedstawione przez GIF w skardze kasacyjnej argumenty nie podważyły prawidłowości wyroku WSA.

Organ stanął na stanowisku, że przede wszystkim okoliczność, iż w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki wnioskodawcą była spółka prawa handlowego (w niniejszej sprawie – spółka z o.o.) nie mieściła się w celach statutowych izby aptekarskiej i uniemożliwiała wykazanie związku pomiędzy przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki a deklarowanym przez Skarżącą interesem społecznym. Spółka bowiem nie jest członkiem samorządu aptekarskiego i nie jest objęta nadzorem samorządu aptekarskiego, który obejmuje jedynie osoby fizyczne – farmaceutów (art. 4h, art. 8 ust. 1 w zw. z art. 7 ustawy o izbach aptekarskich). Postępowanie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki nie dotyczy wykonywania zawodu farmaceuty, lecz zweryfikowania czy podmiot ubiegający się o zezwolenie, spełnia ustawowe wymagania, a stwierdzenie przekroczenia limitów koncentracji aptek, określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy Prawo farmaceutyczne nie przesądza o jakości świadczonych przez farmaceutów usług w tychże aptekach.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że zadania samorządu aptekarskiego uregulowane są przede wszystkim w ustawie o izbach aptekarskich i dotyczą jego członków, czyli farmaceutów (art. 7 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o izbach aptekarskich). Jednakże w aptece musi być ustanowiony farmaceuta odpowiedzialny za prowadzenie apteki (art. 88 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne), który musi zostać wskazany już we wniosku o udzielenie zezwolenia (art. 100 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo farmaceutyczne), a po uzyskaniu zezwolenia pozostaje zobowiązany do obecności w aptece w godzinach czynności apteki (art. 88 ustawy Prawo farmaceutyczne) i przy wykonywaniu w aptece czynności fachowych mogą być zatrudnieni wyłącznie farmaceuci i technicy farmaceutyczni w granicach ich uprawnień zawodowych (art. 90 ustawy Prawo farmaceutyczne). Ponadto apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne (art. 86 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne). Udzielanie usług farmaceutycznych traktowane jest przez ustawodawcę jako wykonywanie zawodu farmaceuty i ma na celu ochronę zdrowia publicznego, zgodnie z art. 2a ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich. Do usług farmaceutycznych zalicza się także kierowanie apteką (art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy o izbach aptekarskich).

Już choćby powyższe przepisy wskazują, że postępowanie w sprawie udzielenia spółce prawa handlowego zezwolenia na prowadzenie apteki nie dotyczy wyłącznie interesu wnioskodawcy, a więc nie musi wyłączać możliwości dopuszczenia samorządu aptekarskiego do udziału w tymże postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Należy też zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyznano organom samorządu aptekarskiego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 kpa w postępowaniach dotyczących prowadzenia niezgodnej z przepisami reklamy apteki (czyli związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej przez podmiot uprawniony bez względu na jego formę organizacyjną) z uwagi na potrzebę ochrony zdrowia publicznego osób korzystających z usług farmaceutycznych, jak i konieczności wypełniania przez izby aptekarskie swoich statutowych i ustawowych uprawnień (por. wyroki NSA: z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1314/15, z 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 94/14; wyroki Sądu Najwyższego z 12 lutego 2014 r.: sygn. akt III ZS 14/13, OSNP z 2015, z. 5, poz. 72; sygn. akt III ZS 15/13,).

Podobnie w postępowaniach o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w związku z przejęciem podmiotu prowadzącego aptekę (organy odmówiły zmiany zezwolenia z uwagi na przekroczenie limitu koncentracji aptek ponad 1% na terenie województwa) nie budziła wątpliwości możliwość występowania w charakterze uczestnika Naczelnej Rady Aptekarskiej oraz organizacji społecznych: [...] (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 22 lipca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2907/15; z 24 maja 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2690/15), [...] (por. postanowienia NSA z: 14 października 2016 r., sygn. akt II GZ 1027/16, z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GZ 1231/16), [...] (postanowienia NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II GZ 433/17 i sygn. akt II GZ 1231/16). Udział stowarzyszeń miał służyć zapewnieniu kontroli społecznej nad postępowaniem z perspektywy pracujących w aptekach farmaceutów, bo nadmierna koncentracja groziła zamknięciem innych, słabszych ekonomicznie aptek.

Z mocy art. 106 § 4 ppsa mającego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze względu na treść art. 193 ppsa odpowiednie zastosowanie, uprawnionym było powołanie się na powyższe okoliczności, gdyż fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez obie strony (por. wyrok NSA z 23 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2142/12; B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, WKP 2018, Komentarz do art. 193 ppsa). Dlatego uprawnione było powoływanie się na orzecznictwo, które jest ogólnodostępne w bazie orzeczeń NSA, przy czym w znacznej mierze znane GIF na etapie sporządzania skargi kasacyjnej.

Okoliczność, że kwestie nadzoru nad przestrzeganiem zakazu reklamy aptek, zmiany zezwoleń, oceny koncentracji aptek na terenie województwa należą do wyłącznej właściwości wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego w zakresie jego uprawnień nadzorczych, nie uniemożliwia podejmowania przez inne organy administracji publicznej, w tym wykonujące zadania publiczne organy samorządu zawodowego, działań odnoszących się do wspomnianych zadań organu nadzoru farmaceutycznego w ramach uprawnień przysługujących tym organom/podmiotom, np. w ramach ustawowej kompetencji współdziałania z właściwymi organami administracji i sprawowania nadzoru nad działalnością farmaceutów (art. 7 ust. 1 pkt 6 i 5 ustawy o izbach aptekarskich, por. cytowany wyrok Sądu Najwyższego o sygn. akt III ZS 15/13 oraz o sygn. akt III ZS 14/13). Należy podkreślić, że kompetencje nadzorcze organów, jak i podstawy działania organów samorządu aptekarskiego stanowiące wykonanie zadań publicznych zostały uregulowane w aktach równorzędnych – ustawie Prawo farmaceutyczne oraz ustawie o izbach aptekarskich.

Oznacza to, że samorząd aptekarski może podejmować działania w sprawach należących do wyłącznej właściwości inspektora farmaceutycznego, jeżeli jednocześnie przepisy nadają temu samorządowi uprawnienia (obowiązki) w tym zakresie. Generalnie na samorząd aptekarski nałożono konieczność zapewnienia ochrony interesów zawodowych społeczności aptekarzy w sytuacji zagrożenia zasad uczciwej konkurencji oraz przestrzegania takich samych zasad prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 93/14).

W przepisie art. 7 ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich wymieniono przykładowo zadania samorządu aptekarskiego, a w ust. 2 tego artykułu - z kolei formy realizacji tychże zadań. Z powołanych przepisów wynika, że w sprawach udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki organy samorządu aptekarskiego mogą wydawać nie tylko opinie (art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich), ale i mogą podejmować inne działania: reprezentowania zawodu aptekarza i obrony jego interesów (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o izbach aptekarskich), czy w ramach sprawowanej pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich), czy też troski o zachowanie godności i niezależności zawodu (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich), jak i współdziałania z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o izbach aptekarskich). Jednocześnie na organ nadzoru farmaceutycznego także nałożono zadanie współpracy z samorządem aptekarskim i innymi samorządami (art. 109 pkt 9 ustawy Prawo farmaceutyczne).

Samorząd aptekarski jest więc upoważniony do podejmowania różnego rodzaju działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących izby jako takiej, o ile tylko zagrożony lub naruszony zostanie interes, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 11 ustawy o izbach aptekarskich. "Występowanie", o którym mowa w tym przepisie, może przybierać różne formy: od podejmowania uchwał udzielających poparcia bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby, który może być nakierowany na rzecz członka (w obronie jego interesów), jak i przeciwko takiemu członkowi - w obronie interesu ogólnego członków izby (por. wyrok Sądu Najwyższego o sygn. akt III ZS 14/13).

Wobec tego prawidłowe było stanowisko WSA, że Skarżąca wykazała cele statutowe, określone przede wszystkim w ustawie o izbach aptekarskich, będące jej celami w rozumieniu art. 31 § 1 kpa.

Należy zauważyć, że realizacja zadań przypisanych samorządowi aptekarskiemu nie powinna być realizowana wyłącznie w partykularnym interesie samorządu i jego członków. Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zatem interes samorządu, jego członków, musi być zrównoważony z interesem publicznym. Reguła ta znalazła odzwierciedlenie w ustawie o izbach aptekarskich, gdyż przy sprawowaniu pieczy nad wykonywaniem zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich) organy samorządu aptekarskiego muszą kierować się wytyczną, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego (art. 2a ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich). Kierowanie apteką jest jedną z form wykonywania tego zawodu (art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy o izbach aptekarskich).

W przypadku postępowania o zezwolenie na prowadzenie apteki, w których okręgowa izba aptekarska podnosiła problem przekroczenia przez przedsiębiorcę niedozwolonego przepisami progu koncentracji aptek na terenie województwa, wskutek koncentracji mogłoby zaistnieć także niebezpieczeństwo zamknięcia aptek innych przedsiębiorców, aptekarzy, które nie wytrzymywałyby konkurencji z podmiotem rozbudowującym sieć aptek, wbrew zakazom z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy Prawo farmaceutyczne. Byłoby to niezgodne z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiącym zasadę, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia. W konsekwencji dostęp pacjentów byłby utrudniony, a nadto mogłoby dojść do złamania reguły wolnej konkurencji w ramach społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP, por. postanowienie NSA o sygn. akt II GZ 1027/16). Prowadziłoby to zatem do wyeliminowania słabszych aptek, jak też umiejscowienia większej liczby aptek w atrakcyjnych miejscach i eliminowania stamtąd słabszej finansowo (mniejszej) konkurencji, jednocześnie pozostawiając poza kręgiem zainteresowania takiego przedsiębiorcy nieatrakcyjne finansowo obszary, np. wsie (por. wyrok TSUE w sprawie C-367/12, pkt 24-29, opubl. europa.curia.eu). Mając na uwadze, że życie i zdrowie zajmują najważniejsze miejsce wśród dóbr chronionych prawem, to zezwolenie na prowadzenie apteki, stanowiące odstępstwo od podstawowej swobody przedsiębiorczości powinno opierać się na obiektywnych, niedyskryminacyjnych i znanych wcześniej kryteriach zapewniających jego odpowiedniość. Chodzi o zapewnienie należytego i odpowiedniej jakości zapatrzenia ludności w lekarstwa. Według art. 86 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne. A usługi farmaceutyczne mają mieć na celu ochronę zdrowia publicznego. Muszą więc być dostępne dla pacjentów i realizowane na poziomie spełniającym wymogi (konstytucyjny i ustawowy) ochrony zdrowia publicznego. Od podmiotu prowadzącego aptekę można wymagać, aby nie był nastawiony wyłącznie na zysk, lecz bilansował elementy ekonomiczne z elementami ochrony zdrowia. Przy nadmiernej koncentracji aptek równowaga między wspomnianymi elementami mogłaby zostać zaburzona, gdyż przeważałby element zysku.

Z kolei w stosunku do farmaceutów, zatrudnionych w aptece, właściciel apteki jako przedsiębiorca nastawiony na zysk, może wprowadzać zasady sprzedaży leków w powiązaniu z innymi produktami, które mogą być sprzedawane w aptece (art. 86 ust. 5 i 8 ustawy Prawo farmaceutyczne), promowania produktów, które sam produkuje (por. wyrok TSUE w sprawie C-171/07, opubl.: europa.curia.eu), co może naruszać niezależność zatrudnianych w aptece farmaceutów. Niebezpieczeństwo wskazane może dotyczyć przede wszystkim obsady kierownika apteki, który jest odpowiedzialny za aptekę, a ponadto przy większej liczbie aptek podmiotu ubiegającego się o kolejne zezwolenie wnioskodawca może dążyć do obsadzenia zatrudnionymi farmaceutami także innych aptek, wbrew zasadzie wynikającej z art. 92 ustawy Prawo farmaceutyczne, że w godzinach czynności apteki powinien być w niej obecny farmaceuta, o którym mowa w art. 88 ust. 1, w celu obniżenia kosztów.

Zatem, mimo że postępowanie w przedmiocie zezwolenia toczy się z wniosku spółki, to postępowanie ma istotny wpływ na pozycję farmaceutów, jak i pacjentów, co wiąże się z dostępnością do aptek, w sytuacji gdy podmiot ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie apteki nastawiony jest przede wszystkim na zysk, jego maksymalizację.

Odnosząc się do podnoszonego przez GIF, ewentualnego konfliktu interesów osób z organów samorządu, będących oczywiście farmaceutami, z interesem wnioskodawcy, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie stwierdzono konfliktu między przepisami ustawy o izbach aptekarskich a art. 31 kpa. Z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich wynika kompetencja samorządu aptekarskiego do sprawowania pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty w każdym z dopuszczalnych przez prawo przejawów. Jednym z nich pozostaje prawo do zainicjowania postępowania administracyjnego na podstawie art. 31 § 1 kpa, w razie łącznego zaistnienia wskazanych w tym przepisie przesłanek. Wszczęcie postępowania na żądanie i dopuszczenie do udziału w nim organizacji społecznej, której przedmiot działalności jest zbieżny z przedmiotem konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego aptekę, nie uzasadnia to automatycznie wykluczenia wystąpienia interesu społecznego stojącego u podstaw wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 2 kpa (por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1893/14; z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1314/15; postanowienie składu 7 sędziów NSA z 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Należy też zwrócić uwagę na elementy wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wymienione w art. 100 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne i załączniki do wniosku, wyszczególnione w ust. 2 tego artykułu. Z przepisów tych nie wynika, aby obowiązkowym elementem wniosku były dane podlegające tajemnicy. Jeżeli zaś takie dane wnioskodawca musiałby przedstawić, to mógłby skorzystać z ustawowo dopuszczalnych reguł zastrzeżenia tajemnicy.

Podsumowując, WSA prawidło przyjął, że interes społeczny Skarżącej w żądaniu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu o wydanie na rzecz spółki prawa handlowego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wynikał z publicznego charakteru zawodu farmaceuty, ochrony interesu wszystkich członków samorządu, których interesy mogłyby zostać naruszone, jeżeli wnioskodawcy zostałoby wydane żądane przezeń zezwolenie. W przypadku bowiem zaakceptowania przez organ nadzoru farmaceutycznego naruszenia przez wnioskodawcę zakazu koncentracji aptek, nie tylko doszłoby do naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów, ale też łamania reguły wolnej konkurencji w ramach społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP). Wpływałoby także na indywidualne interesy farmaceutów, gdyż w każdej aptece musi być zatrudniony co najmniej jeden farmaceuta – kierownik apteki, który swoje obowiązki ma wypełniać kierując się ochroną zdrowia publicznego (art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy o izbach aptekarskich). Ponadto interes publiczny – ochrona zdrowia pacjentów, rozumiana jako zapewnienie pacjentom dostępu do aptek i usług farmaceutycznych, przemawiał również za dopuszczeniem Skarżącej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 kpa.

Wobec powyższego zarzuty naruszenia prawa materialnego ujęte w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne.

Podobnie okoliczność, że organ izby aptekarskiej na mocy art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich może wydawać w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki opinie, nie uniemożliwia temu organowi występowania z wnioskiem o dopuszczenie do udziału na podstawie art. 31 § 1 kpa. Przewidziane w ustawie o izbach aptekarskich uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może zatem (a niekiedy nawet powinien) korzystać ze wspomnianego uprawnienia - przez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy, bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postępowanie. Przepisy dotyczące postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (art. 103 ustawy Prawo farmaceutyczne) nie obligują wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do współdziałania w trybie art. 106 § 1 kpa z samorządem aptekarskim. Podobnie jest z przepisami o udzielenie zezwolenia (art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 100 ustawy Prawo farmaceutyczne) Wydanie decyzji w sprawie udzielenia/cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie jest uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich (por. wyroki NSA: z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4591/16; z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16; z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 153/16; z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16, z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 5178/16). Według art. 99 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Przepis ten nie wskazuje na bezpośredni i obligatoryjny obowiązek inspektora farmaceutycznego do zasięgania opinii samorządu aptekarskiego. Obowiązek taki nie wynika również z przepisów ustawy o izbach aptekarskich - jej art. 7 ust. 2 i art. 29 pkt 5. W art. 7 ust. 2 ustawy o izbach aptekarskich zostały wskazane przykładowe sposoby realizacji zadań samorządu aptekarskiego wyszczególnione w art. 7 ust. 1 tej ustawy (por. wyroki NSA: z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4641/16; z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16; z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3423, z 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2640/15; z 17 października 2018 r., sygn. akt II GSK 4607/16). Należy zauważyć, że wspomniana opinia to jeden z dowodów w rozumieniu art. 75 § 1 kpa, podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 kpa, ale nie jest elementem obligatoryjnym w sprawie dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (por. wyrok NSA z 11 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2926/16). Zresztą sam GIF potwierdził powyższy charakter omawianej opinii, zawierając z Naczelną Radą Aptekarską porozumienie w sprawie zasad współdziałania przy wydawaniu opinii w sprawach udzielenia i cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, podlegające ocenie m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 października 2018 r. o sygn. akt II GSK 1533/18.

Przy tak ukształtowanym charakterze opinii wydawanej przez organ samorządu aptekarskiego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 99 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne nie można mówić o współdziałaniu organów eliminującym możliwość dopuszczenia do udziału organów samorządu aptekarskiego w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 kpa. Tym samym zarzut sformułowany w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej okazał się niezasadny.

Z powyższych względów skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 ppsa należało oddalić.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 ppsa i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od GIF na rzecz Skarżącej 360 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził i wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną, wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA.