Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 35/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 4 ust. 1-4, par. 5 ust. 1 i 2, par. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2021 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] (znak [...]), działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku A. G.-Z. z dnia [...] stycznia 2020 r., uzupełnionego w dniu [...] lutego 2020 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie altany (w celu legalizacji), przewidzianej do realizacji na terenie części działki oznaczonej nr ewid. [...], ark. [...], obręb K., położonej przy ul. [...] w P..

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy załączono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] października 2019 r., nr [...], wstrzymujące inwestorowi, A. G. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie tymczasowego obiektu budowlanego na działce nr [...], ark. [...] obręb K.. Wskazane we wniosku parametry samowolnie powstałego budynku wynoszą: linia zabudowy w odległości ok. 15,5 m od frontowej granicy działki, wskaźnik powierzchni zabudowy 17,2%, szerokość elewacji frontowej 4,67 m, wysokość zabudowy się od 2,35 do 2,71 m, dach budynku płaski. Zgodnie z treścią postanowienia PINB kontrola przeprowadzona na nieruchomości wykazała, że za budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowany jest tymczasowy obiekt budowlany, nietrwale związany z gruntem o funkcji altany przydomowej - ogrodowej. Jest to obiekt o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym płaskim, pokryty blachą trapezową, wyposażony w instalację elektryczną, o wymiarach 4,67 m x 6,83 m, co daje powierzchnię 31,89 m2. Jego wysokość wynosi 2,71 m, a wysokość minimalna 2,35 m. Drewniana podłoga obiektu ustawiona jest na kanoldach i cegłach. Altana usytuowana jest na całej szerokości tej części działki, którą A. G.-Z. dzierżawi zgodnie z umową z dnia [...] maja 2015 r. Ponadto inspektorzy PINB ustalili, że na terenie działki nr [...] znajduje się wiele obiektów o podobnym charakterze - altany ogrodowe, wiaty, budynki gospodarcze. Zarządzająca terenem Z. Sp. z o.o. poinformowała, że na działce nr [...] znajduje się około 45 obiektów o podobnym charakterze. Dlatego PINB uznał, że wybudowanie przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało uzyskania pozwolenia na budowę i przedmiotowa altana stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. PINB nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia m.in. zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu.

Dalej wskazano, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy musi być tożsame z postępowaniem organu nadzoru budowlanego, a więc musi dotyczyć tej samej inwestycji oraz tego samego terenu. Dlatego wniosek o ustalenie warunków zabudowy należało ograniczyć do części działki nr [...], której dotyczy postępowanie prowadzone przez PINB.

Dla wnioskowanej inwestycji przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ponieważ inwestycja jest obsługiwana poprzez działkę nr [...], jako front terenu inwestycji przyjęto tę część, która przylega do granicy z działką nr [...], jej szerokość wynosi ok. 5 m. Obszar analizowany wyznaczono więc w promieniu 50 m od granic terenu objętego wnioskiem. W analizie uwzględniono wszystkie działki zabudowane, które przecina granica wyznaczonego obszaru. Obszar analizowany obejmuje teren tworzący urbanistyczną całość. W jego granicach znalazły się nieruchomości zabudowane przy ul[...] [...], a także działka nr [...] stanowiąca część terenu szpitala. Uznano, że tak wyznaczony obszar jest wystarczający, aby przeprowadzić analizę funkcji oraz cech i parametrów sąsiedniej zabudowy. Ponieważ w dalszym otoczeniu inwestycji występuje podobna zabudowa jak w obszarze analizowanym (mieszkaniowa wielorodzinna i usługi zdrowia), ewentualne dalsze rozszerzanie granic obszaru analizowanego nie wpłynęłoby na zmianę ustaleń dla wnioskowanej inwestycji.

Przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna przy ul. [...] [...]. Natomiast na południe od terenu inwestycji na działce nr [...] znajdują się budynki i urządzenia techniczne należące do Szpitala Miejskiego przy ul. [...] (w tym kotłownia, podręczny magazyn odpadów medycznych, kolektory słoneczne). Pozostała część działki nr [...] oraz działki nr [...] i [...] położone pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] stanowią tereny użytkowane jako ogrody działkowe, przydomowe, z nietrwałą zabudową w formie altan, wiat i budynków gospodarczych i garażowych. W zasobach archiwalnych Wydziału Urbanistyki i Architektury nie odnaleziono przy tym żadnych dokumentów potwierdzających wydanie pozwoleń na budowę, czy też zgłoszeń budowy dla tych obiektów, dlatego też należało uznać, że zabudowa ta wzniesiona została w sposób nielegalny. W analizie urbanistycznej uwzględnia się natomiast jedynie obiekty legalne i tylko one mogą stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji.

W zakresie parametrów zabudowy, przeprowadzona analiza (uwzględniająca wyłącznie obiekty wzniesione legalnie) wykazała, że w obszarze analizowanym wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek wynoszą 16%, 43% i 49%, a średni wskaźnik wynosi 36%. Szerokości elewacji frontowych budynków wielorodzinnych wynoszą 94 m i 118 m, a budynków technicznych - 13 m i 37 m, wobec czego średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 66 m. Budynki mieszkalne wielorodzinne mają wysokość do gzymsu ok. 6,6 m, a do kalenicy ok. 12,5 m, budynki techniczne na terenie szpitala mają wysokość ok. 3 m i ok. 9,4 m. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych, do gzymsu lub attyki wynosi w obszarze analizowanym ok. 6,5 m. W obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi (budynki techniczne) i skośnymi (budynki mieszkalne). Budynki mieszkalne wielorodzinne położone są w granicy pasa drogowego ul. [...], wysunięte części tych budynków znajdują się w pasie drogowym. Budynki techniczne na terenie szpitala położone są w odległości 17 m i 51 m od strony wjazdu na działkę.

Przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym występują dwa rodzaje legalnej zabudowy - budynki mieszkalne wielorodzinne przy ul. [...] oraz budynki infrastruktury technicznej szpitala na terenie działki nr [...]. Natomiast na działkach sąsiednich nie występuje podobna zabudowa o jaką wnioskuje A. G.-Z. wzniesiona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Sąsiednie budynki gospodarcze, garażowe, altany ogrodowe i wiaty tworzą obszar nieuporządkowanej, chaotycznej zabudowy wzniesionej w sposób zupełnie przypadkowy. Takiej zabudowy nie można utrwalać poprzez legalizację wnioskowanej altany. Sąsiedztwo inwestycji wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy, gdyż wnioskowana zabudowa nie stanowi kontynuacji funkcji sąsiedniej zabudowy. Brak jest bowiem altan ogrodowych na działkach sąsiednich.

Co do zasady, pojedyncza altana czy budynek gospodarczy mogą stanowić uzupełnienie istniejącej zabudowy np. mieszkaniowej, jeżeli są zgodne z zasadami kształtowania zabudowy na danym terenie i nie zagrażają zapewnieniu ładu przestrzennego. Na terenie działki nr [...] występuje jednak grupa takich obiektów. Jak wskazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jest to ok. 45 obiektów o podobnym charakterze. Zabudowa taka w formie tymczasowych obiektów o niskich walorach architektonicznych o różnorodnej formie i gabarytach, wybudowanych często z nietrwałych materiałów, usytuowanych w sposób przypadkowy, nie stanowi właściwego uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. [...] i nie może zostać utrwalona. W sprawie wypowiedział się również Z. Sp. z o.o., który dzierżawi ten teren od Miasta P. W swoim piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. Z. poinformował, że A. G.-Z. zawarła w 2015 r. umowę dzierżawy ogrodu przydomowego, przy czym przedmiotem umowy była niezabudowana część działki nr [...]. Zgodnie z zapisami regulaminu stanowiącego załącznik do umowy, na działce bez zgody wydzierżawiającego nie wolno budować żadnych obiektów jak szopki, garaże, altany, pod rygorem wypowiedzenia umowy. Z. wskazał również, że w obrębie działki nr [...] zawarte zostały również inne umowy dzierżawy gruntu z przeznaczeniem na ogródki przydomowe, także bez prawa stawiania na nich szopek, garaży i altan. Z. zaopiniował negatywnie inwestycję zrealizowaną przez A. G.-Z..

Idąc dalej wskazano, że w obszarze analizowanym linia zabudowy kształtuje się wzdłuż ul. [...], po obu stronach ulicy. Linię zabudowy wyznaczono również dla budynków na terenie szpitala. Przedmiotowa altana usytuowana w odległości ok. 15,5 m od frontowej granicy działki nr [...] nie kontynuuje linii sąsiedniej zabudowy, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z."). Jak wykazano wcześniej, lokalizacja innych obiektów na działce nr [...] wzniesionych nielegalnie nie może być wyznacznikiem do ustalenia parametrów dla nowej inwestycji, w tym również linii zabudowy. Sposób zagospodarowania sąsiednich terenów wyklucza natomiast wprowadzanie kolejnej, chaotycznej zabudowy. Lokalizacja altany nie wynika z usytuowania żadnego budynku i jest sprzeczna z ładem przestrzennym. Dlatego w omawianej sprawie nie znaleziono podstaw by linię zabudowy wyznaczyć na innych zasadach, zgodnie z § 4 ust. 4 R.w.n.z.

Następnie organ I instancji wyjaśnił, że projektowany obiekt o powierzchni zabudowy 31,89 m2 stanowi ok. 17,2% powierzchni terenu inwestycji i wskaźnik ten odbiega od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działek w obszarze analizowanym, który wynosi 36%. Zbliżony jest natomiast do wskaźnika na działce nr [...], który wynosi 16%. Dlatego istnieje możliwość wyznaczenia tego wskaźnika na podstawie § 5 ust. 2 R.w.n.z.

Kolejno organ I instancji wskazał, że szerokość elewacji frontowej altany wynosi 4,67 m. Nie mieści się zatem w przedziale wyznaczonym przez średnią szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym z tolerancją, tj. w przedziale od 52,8 m do 79,2 m. Szerokość elewacji frontowych sąsiednich budynków wynosi 13 m, 37 m, 94 m i 118 m, wobec czego żaden z sąsiednich budynków nie posiada elewacji frontowej o zbliżonym parametrze. Dlatego nie znaleziono podstaw by szerokość elewacji wnioskowanego obiektu wyznaczyć na innych zasadach, zgodnie z § 6 ust. 2 R.w.n.z.

Odnosząc się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych sąsiednich budynków organ I instancji wskazał, że wskaźnik ten wynosi około 3 m, 6,6 m, 6,7 m i 9,4 m. W takiej sytuacji zgodnie z § 7 ust. 3 R.w.n.z. wysokość nowej inwestycji powinno się wyznaczyć na podstawie średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych, która wynosi w obszarze analizowanym ok. 6,5 m. Wnioskowana altana o wysokości 2,71 m jest dużo niższa od średniej wysokości sąsiednich budynków. Ponieważ jest zbliżona wysokością do budynku technicznego na działce nr [...] o wysokości ok. 3 m, dopuszczono wyznaczenie tego parametru na podstawie § 7 ust. 4 R.w.n.z.

Planowana inwestycja kontynuuje natomiast geometrię dachów budynków na działkach sąsiednich, albowiem w obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi.

W odwołaniu z dnia [...] lipca 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego A.-G. wskazała, że część działki [...], której odwołująca jest dzierżawcą od [...] maja 2015 r. była działką zabudowaną w dniu rozpoczęcia dzierżawy. Zabudowę stanowiła altana murowana, która w skutek czynników atmosferycznych uległa zawaleniu. W jej miejscu odwołująca wzniosła altanę ogrodową, w konstrukcji drewnianej, która nie jest związana na stałe z gruntem. Dodatkowo, cała działka [...] jest zabudowana zabudową nietrwałą w formie altan i wiat. Zabudowa, którą wzniosła odwołująca w miejscu zawalonej altany murowanej ma taki sam charakter jak pozostała zabudowa działki [...] i stanowi nietrwałą zabudowę, którą odwołująca zobowiązuje się usunąć w dniu zakończenia dzierżawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż w obszarze analizowanym brak jest zabudowy mogącej stanowić punkt odniesienia do wnioskowanego przedsięwzięcia budowlanego. Przytaczając ustalenia znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej w zakresie linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta P. prawidłowo odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie altany (w celu legalizacji), przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. 04 , obręb K., położonej przy ul. [...] w P.. Z uwagi na fakt, że wnioskowane przedsięwzięcie budowalne nie kontynuuje linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej występującej w obszarze analizowanym, w sprawie nie zostały łącznie spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania nie mogą być uwzględniane parametry zabudowy już istniejącej na działce, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a nadto organ I instancji ustalił, że wzniesiona zabudowa na działce objętej wnioskiem została zrealizowana w sposób nielegalny.

W skardze z dnia [...] grudnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. G.-Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 60 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 3 ust. 2 R.w.n.z. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie poczynił wyczerpujących rozważań, które wskazywałyby na ponowne przeanalizowanie całości sprawy. W szczególności organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego, ograniczając się w tym zakresie do zacytowania przepisów oraz do zreferowania i bezrefleksyjnego zaaprobowania stanowiska organu I instancji. Ponadto organ w żaden sposób nie uzasadnił pominięcia w ramach przeprowadzonej analizy kilkudziesięciu obiektów budowlanych posadowionych na działce nr [...] ark. [...], obręb K., położonej przy ul. [...] w P..

Dalej skarżąca wskazała, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy był nieprawidłowy. Organ I instancji ograniczył się wyłącznie do wyznaczenia obszaru analizowanego o minimalnym promieniu 50 m od granicy terenu objętego wnioskiem. W ocenie skarżącej, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne sprawy, istnieją natomiast przesłanki do dokonania rozszerzenia obszaru analizowanego, co z kolei pozwoliłoby na bardziej precyzyjne wykazanie urbanistycznej spójności altany z pozostałymi obiektami budowlanymi pozostającymi w bliskim sąsiedztwie. W bliskim sąsiedztwie znajdują się spójne pod względem architektonicznym obiekty budowlane (np. garaże, dwa sklepy), które jednak pominięte zostały przez organy administracji rozstrzygające niniejszą sprawę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Oś sporu koncentruje się wokół ustalenia, czy Prezydent M. P. po rozpoznaniu wniosku A. G., zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie altany na terenie części działki oznaczonej nr ewid. [...], ark. [...] obręb K., położonej przy ul. [...] w P. – w celu jej legalizacji.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz co bardzo ważne, intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z.").

W celu stwierdzenia, czy inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 R.w.n.z.). Stosownie do § 3 ust. 2 R.w.z.n., granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów.

W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy. Choć w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za regułę przyjęto, że ustalenie warunków zabudowy następuje dla działki ewidencyjnej jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana), to istnieje również możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działek geodezyjnych. Jest to jednak dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 12/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 490/14 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest więc możliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw) (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2447/17).

Takie szczególne uwarunkowania wystąpiły w niniejszej sprawie, albowiem skarżąca jest dzierżawcą 190,35 m2 z działki nr [...] o łącznej powierzchni 0.9250 ha (k. 27-29 akt adm. organu I instancji). W obrębie działki zawarte są także inne umowy dzierżawy gruntu z przeznaczeniem na ogródki działkowe (k. 56 akt adm. organu I instancji). Wobec tego zasadnie za front działki przyjęto część działki wydzierżawionej przez skarżącą od strony granicy z działką nr [...], z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jej szerokość wynosi ok. 5 m, wobec czego obszar analizowany zasadnie został wyznaczony w odległości 50 m wokół terenu inwestycji, co jest zgodne z § 3 ust. 2 R.w.n.z.

Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie wskazać należy, że logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 R.w.n.z., jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazuje uznać, że określone w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa ("działki sąsiedniej") jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzje o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 13/16). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wyjaśnił, że obszar analizowany obejmuje teren tworzący urbanistyczną całość, albowiem w jego granicach znalazły się nieruchomości zabudowane przy ul. Żelaznej 10-16 i Żelaznej 9-17. Organ I instancji uznał, że tak wyznaczony obszar jest wystarczający, aby przeprowadzić analizę funkcji oraz cech i parametrów sąsiedniej zabudowy. Organ I instancji nie był natomiast uprawniony do rozszerzania obszaru analizowanego tak długo, aż znajdzie się w nim nieruchomość zabudowana budynkiem przystającym parametrami i funkcją do spornej altany ogrodowej zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej.

Dalej wyjaśnienia wymaga, że na organie spoczywa wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. obowiązek dokonania oceny analizy urbanistycznej pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników nowej zabudowy. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza z prawidłowo dokonanymi obliczeniami rachunkowymi pozwala określić, czy istnieje możliwość wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji zgodnie z przepisami.

Zdaniem Sądu organy rozstrzygające w niniejszej sprawie sprostały wskazanym wymaganiom i oparły wydane w sprawie rozstrzygnięcia o prawidłowo sporządzoną analizę urbanistyczną. Analiza zawiera opis wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym (ich funkcji i istotnych parametrów zlokalizowanej na nich zabudowy), co pozwoliło na ocenę dostosowania planowanej zabudowy do wyznaczonych - przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy - cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru), a w dalszej kolejności architektonicznym (ukształtowanie obiektów).

W kontekście zarzutów skargi należy przy tym wyjaśnić, że przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organy administracji nie mogą uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia systemowa i celowościowa. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.p.z.p., celem uregulowania przewidzianego w art. 61 u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien więc w analizie uwzględniać legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, dokonano skutecznego zgłoszenia, bądź obiekty zalegalizowane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1672/14, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. II SA/Gd 357/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 266/17). Wobec tego w analizie urbanistycznej nie mogły zostać uwzględnione parametry pozostałych nielegalnie wybudowanych na działce nr [...] altan ogrodowych.

Idąc dalej i odnosząc się do stanowiska organów rozstrzygających w sprawie, że sporna altana ogrodowa nie spełnia warunku kontynuacji funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym wyjaśnić należy, że jednorodne zagospodarowanie działek sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale stanowi uzupełnienie tej funkcji, zgodne z funkcją dominującą. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Za niewchodzącą w kolizję z funkcją mieszkaniową, lecz stanowiącą jej kontynuację uznać należy chociażby budowę garaży dla samochodów, które mają służyć mieszkańcom danego terenu. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, opubl. LEX/el. 2019, t. 5 do art. 61 u.p.z.p.; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2611/11).

Jak słusznie zauważył organ I instancji, altana, czy też budynek gospodarczy mogą stanowić uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, jeżeli są zgodne z zasadami kształtowania zabudowy na danym terenie i nie zagrażają zapewnieniu ładu przestrzennego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie na działce nr [...] zlokalizowanych jest około 45 obiektów o podobnym charakterze. Jest to zabudowa o charakterze tymczasowych obiektów o niskich walorach architektonicznych o różnorodnej formie i gabarytach, wybudowanych często z nietrwałych materiałów, usytuowanych w sposób przypadkowy.

Powyższa konkluzja powiązana jest przy tym w szczególności z niemożnością wyznaczenia dla wnioskowanej inwestycji linii zabudowy zgodnie z przepisami § 4 R.w.n.z. Przepis ten określa, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Przy czym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Z powyższego wynika, że zasadą jest ustalanie linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. W przypadku, gdy linia ta tworzy uskok, linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

W realiach rozpoznawanej sprawy linia zabudowy kształtuje się wzdłuż ul. [...], po obu stronach ulicy. Linię zabudowy wyznaczono również dla budynków na terenie szpitala (k. 100 akt adm. organu I instancji). Organ I instancji rozważył także, czy w sprawie można odstąpić od wyznaczania linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1-3 na mocy § 4 ust. 4 R.w.n.z., jednak jak wynika z przeprowadzonej analizy, sposób zagospodarowania sąsiednich terenów wyklucza wprowadzanie kolejnej, chaotycznej zabudowy. Lokalizacja altany nie wynika z usytuowania żadnego budynku i jest sprzeczna z ładem przestrzennym.

Przechodząc do określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wskazać należy, że w tym zakresie organ I instancji wskazał w analizie urbanistycznej wielkości poszczególnych działek oraz powierzchnię zabudowy tych działek, wyprowadzając z zestawienia średnią wynoszącą 36 %. Z uwagi na fakt, że stosownie do § 5 ust. 1 R.w.n.z. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, właściwa była konkluzja organu I instancji, że wskaźnik zabudowy wynoszący 17 % odbiega od tej średniej. Tym niemniej, organ I instancji uznał, że istnieje możliwość wyznaczenia tego wskaźnika na podstawie § 5 ust. 2 R.w.n.z., albowiem na działce [...] wskaźnik ten wynosi 16 %.

Idąc dalej wskazać należy, że zgodnie z § 6 ust. 1 R.w.n.z., szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie średnia wynosi 66 m, wobec czego przedział wyznaczony zgodnie z rozporządzeniem wynosi od 52,8 m do 79,2 m. Szerokość elewacji frontowej altany wynosząca 4,67 m rażąco odbiega od szerokości elewacji frontowych sąsiednich budynków (13 m, 37 m, 94 m i 118 m), wobec czego nie znaleziono podstaw, aby szerokość elewacji frontowej wyznaczyć na innych zasadach, zgodnie z § 6 ust. 2 R.w.n.z.

Odnosząc się do górnej krawędzi elewacji frontowej wskazać należy, że w tym przypadku z analizy urbanistycznej wynikała możliwość dokonania odstępstwa od reguł wynikających z § 7 ust. 1 i 3 R.w.n.z. na podstawie § 7 ust. 4 R.w.n.z., choć sporna altana o wysokości 2,71 m jest dużo niższa od średniej wysokości sąsiednich budynków wynoszącej ok. 6,5 m, albowiem wysokość altany jest zbliżona wysokością do budynku technicznego na działce nr [...] o wysokości ok. 3 m.

Geometria dachu jest jedynym wskaźnikiem kontynuującym występujące w obszarze parametry i wskaźniki istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy bez użycia stosowanych odstępstw.

Zasadna więc była konkluzja organów rozstrzygających w sprawie, że sporna inwestycja nie spełnia łącznie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co wykluczało ustalenie dla tej inwestycji warunków zabudowy.

Na marginesie jedynie, wobec prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia, Sąd wskazuje, że organ I instancji niezasadnie powołał się na brak wyrażenia zgodny przez Zarządu Komunalnych Zasobów Lokalowych sp. z o.o. na legalizację spornej inwestycji. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, w przeciwieństwie do postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, inwestor nie musi bowiem posiadać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Reasumując, Sąd uznał, że rozpoznając niniejszą sprawę organy zgromadziły potrzebny materiał dowodowy oraz dokonały jego oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy stał się podstawą do prawidłowego zastosowania przepisów prawa i podjęcia przez organ I instancji decyzji w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z powodu braku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zasadnie następnie utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją organu odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] marca 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.