Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 320/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 i art. 205, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] z dnia [...] września 2012 r.; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz [...] kwotę 5600 zł (pięć tysięcy sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W. Sp. z o.o. w W. (dalej – skarżąca) wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie z dnia [...] września 2012 r. określającą wysokość przypadającej do zwrotu dotacji na kwotę [...] zł.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] listopada 2010 r. pomiędzy Województwem Mazowieckim - Wojewódzkim Urzędem Pracy w Warszawie zwanym dalej IP II, a skarżącą została zawarta umowa dotycząca realizacji projektu pn. "[...]", w ramach Działania 6.1 "Poprawa dostępu do zatrudnienia oraz wspieranie aktywności zawodowej w regionie" Poddziałanie 6.1.1 "Wsparcie osób pozostających bez zatrudnienia na regionalnym rynku pracy" PO KL.

Skarżąca we wniosku o dofinansowanie projektu zaplanowała realizację - w drodze zlecenia - następujących zadań, doradztwo zawodowe, warsztaty z kompetencji społecznych oraz szkolenia komputerowe, oraz kursy/staże/praktyki zawodowe i usługi doradców karier osób niepełnosprawnych, w tym kurs na pracownika administracyjno-biurowego, kurs na pracownika księgowości z obsługą programów użytkowych, a także kurs telemarketer/telewindykator. Zadania zostały objęte jednym zamówieniem.

W dniu [...] grudnia 2010 r. skarżąca zamieściła zapytanie ofertowe z powyższym zamówieniem na stronie internetowej oraz w swojej siedzibie, natomiast w dniu [...] grudnia 2010 r. wysłała je do trzech potencjalnych wykonawców, tj.:

- W.C.,

- B. z siedzibą w B. oraz

- N. z siedzibą w R..

W dniu [...] grudnia 2010 r. zapytanie przesłano również do firmy K. s.c. z siedzibą w W. oraz do T.M. (na wniosek ww. podmiotów).

W ramach przedmiotowego zamówienia wpłynęły dwie oferty:

1) K. s.c. z siedzibą w W. oraz

2) W.C. z siedzibą w W.

W wyniku przeprowadzonej oceny oferentów W.C. zajął pierwsze miejsce z uwagi na wysoką liczbę punktów uzyskaną w toku oceny doświadczenia oferentów w realizacji szkoleń dla osób niepełnosprawnych.

W dniu [...] września 2012 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie wydał decyzję nr [...] nakazującą skarżącej zwrot środków przekazanych na realizację projektu. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że naruszone zostały zasady konkurencyjności z uwagi na istnienie powiązań kapitałowych oraz osobowych pomiędzy Zamawiającym a Wykonawcą zamówienia. Organ wskazał, że z odpisu rejestru przedsiębiorców KRS [...], aktualnego na dzień przeprowadzenia kontroli wynika, iż funkcję Prezesa oraz Członka Zarządu W.C. Sp. z o. o. (Wykonawcy) pełniły osoby piastujące funkcje Członków Zarządu w W. Sp. z o.o. (Beneficjenta). W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że w dniu rozstrzygnięcia konkursu w skład Zarządu spółki W. wchodziły osoby: T.B.S. i B.A.S. pełniące jednocześnie funkcje Prezesa i Członka Zarządu Spółki W.C., późniejszego wykonawcy szkoleń w ramach przedmiotowego projektu. Ponadto W. Sp. z o.o. był wspólnikiem, który posiada całość udziałów W.C. Sp. z o.o. Istniejące powiązania między Beneficjentem a Wykonawcą, zdaniem organu I instancji, oznaczały, że Wykonawca mógł swobodnie dysponować dokładną wiedzą, jak należy przygotować ofertę. Dowodem tego jest fakt, że oferta firmy W.C. Sp. z o.o. odpowiadała dokładnie budżetowi projektu na poszczególne szkolenia.

W dniu [...] października 2012 r. W. Sp. z o. o. w W. złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Rozpatrując powyższe odwołanie Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie z dnia [...] września 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Rozwoju Regionalnego wyjaśnił, że § 20 umowy o dofinansowanie projektu wprowadza zasadę uczciwej konkurencji.

Minister zauważył, że w celu zachowania zasady konkurencyjności skarżąca w ogóle nie powinna kierować zapytania ofertowego do podmiotu powiązanego. Tymczasem skarżąca - oprócz wysłania zapytania ofertowego do podmiotów "zewnętrznych" oraz zamieszczenia ogłoszenia na stronie internetowej - przesłała zapytanie również do spółki-siostry, wchodzącej w skład grupy W. Takie działanie, zdaniem organu, należy uznać za jawnie naruszające zasadę konkurencyjności.

Reasumując Minister stwierdził, że organ I instancji prawidłowo wydał decyzję i zażądał zwrotu przekazanych środków z powodu ich wykorzystania niezgodnego z procedurami, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W wyroku z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 333/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w zaskarżonej decyzji brak jest należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak wskazania procedur, które zostały naruszone przez stronę skarżącą. Sąd zarzucił, że organ powołując się na naruszenie § 20 zawartej przez strony umowy nie wskazał, który z trzech ustępów lub 6 punktów ust. 1 § 20 tej umowy został przez stronę skarżącą naruszony. Wywody organu sprowadzają się bowiem do tego, iż § 20 zawartej przez strony umowy poprzedza sformułowanie "konkurencyjność", a strona nie zapewniła wolnego konkurowania podmiotów na rynku. Okoliczność, iż § 20 zawartej przez strony umowy poprzedza tytuł "Konkurencyjność" nie upoważnia zdaniem Sądu do dowolnej interpretacji tego pojęcia, lecz tylko takiej, która wynika z zawartej przez strony umowy (§ 20 i następne tej umowy), czy też mających w sprawie zastosowanie powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Sąd nie podzielił też zarzutów organów administracji w zakresie nieprawidłowego doboru kryteriów oceny ofert wskazując, że o nieprawidłowym określeniu kryteriów oceny można mówić wyłącznie wówczas, gdy zostały one dokonane w sposób rażący tzn., jeśli prowadziłyby do sytuacji, w której tylko spółka - córka lub spółka - siostra mogłaby złożyć ofertę. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Zdaniem Sądu stronie skarżącej nie można zarzucić, że zastosowała kryteria oceny wykluczające inne podmioty. Procedura wyboru wykonawcy opisana w § 20 umowy o dofinansowanie nie zawiera bowiem jakichkolwiek wytycznych dotyczących sposobu konstruowania kryteriów oceny ofert, przewidując jedynie, iż kryteria te powinny być podane w zapytaniu ofertowym. Oznacza to, że skarżąca dysponowała określonym zakresem swobody przy ustaleniu tych kryteriów i miała prawo sformułować je w taki sposób, aby zapewnić wybór oferty najkorzystniejszej z punktu widzenia ekonomicznego i merytorycznego oraz zagwarantować należyty poziom świadczonych usług szkoleniowych, a tym samym prawidłową realizację Projektu. W szczególności, miała pełne prawo nadać najwyższe znaczenie kryterium doświadczenia w realizacji szkoleń dla osób niepełnosprawnych. Ponadto nie jest to kryterium, które wyłączałoby inne firmy, albowiem na rynku funkcjonuje wiele podmiotów, które mogą posiadać bogate doświadczenie w realizacji szkoleń dla osób niepełnosprawnych i które z powodzeniem byłyby w stanie spełnić to kryterium i skutecznie konkurować na tym polu z W.C. Sp. z o.o. W ocenie Sądu skarżąca nie może ponosić odpowiedzialności za to. że w odpowiedzi na zapytanie ofertowe nie wpłynęły inne oferty oprócz oferty W.C. Sp. z o.o. oraz oferty K. s.c. oraz że oferta W.C. Sp. z o.o. okazała się według przyjętych kryteriów oceny ofertą korzystniejszą. Zdaniem Sądu organ nie wykazał, aby wymagania sformułowane w zapytaniu ofertowym w jakikolwiek sposób ograniczyły możliwość złożenia ofert przez innych potencjalnych wykonawców. W szczelności, brak jest podstaw do uznania, że wymagania postawione w zapytaniu mogła spełnić tylko spółka W.C. Sp. z o. o. Kryteria oceny ustalone przez skarżącą musiały być adekwatne do zadań projektu i w niniejszej sprawie takie właśnie były.

Sąd uznał również za uzasadnione zarzuty strony w zakresie niewłaściwej interpretacji przez organy administracji zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, wskazując że organ nie może interpretować nowych zapisów na niekorzyść skarżącej, gdyż na gruncie dotychczas obowiązujących regulacji nie było zakazu zlecenia zadań podmiotom powiązanym. Sąd przyznał, że powiązania finansowo-osobowe mogą budzić wątpliwości czy została zachowana zasada konkurencyjności, jednakże skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji z powodu wątpliwości organów administracji, które pojawiły się w toku stosowania Wytycznych i interpretacji umowy o dofinansowanie projektu.

Wobec powyższego Sąd nakazał organowi, aby w toku ponownego rozpoznania sprawy rozważył, czy skarżąca naruszyła procedury, o jakich mowa w art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, wskazując przy tym, iż przy interpretacji "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu", o jakich mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura" jak i prawny sposób uregulowania wdrażania programów operacyjnych. Reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych zawarte w umowie o dofinansowanie stanowią także "inne procedury", o których mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych i powinny z tej umowy jednoznacznie wynikać.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Minister Rozwoju Regionalnego utrzymał decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie z dnia [...] września 2012 r. określającą wysokość przypadającej do zwrotu dotacji w kwocie [...] zł.

Organ wskazał, że skarżąca na podstawie umowy zawartej w dniu [...] listopada 2010 r. realizowała projekt PO KL pn. "[...]".

Zgodnie z § 20 zawartej umowy o dofinansowanie projektu skarżąca zobowiązana była do stosowania się do zasady konkurencyjności. Organ zauważył, że w czasie dokonywania wyboru wykonawcy przez skarżącą nie istniały regulacje zakazujące udzielania zamówienia podmiotom powiązanym jednakże celem zasady konkurencyjności jest zapewnienie zachowania uczciwej konkurencji, wolnego dostępu do zamówień finansowanych ze środków publicznych oraz równego traktowania wykonawców przez zamawiającego, tj. podmiot realizujący projekt w ramach PO KL. Oznacza to, że wybór wykonawcy w ramach projektu PO KL powinien zostać dokonany w sposób umożliwiający swobodne, wolne konkurowanie podmiotów na rynku.

Dalej organ wyjaśnił, że z formalnego punktu widzenia oraz w myśl literalnego brzmienia zapisów dotyczących ww. zasady bezspornym jest, że skarżąca nie naruszyła procedury wybory wykonawcy określonej w zasadzie konkurencyjności. Niemniej jednak istnieją okoliczności, które dobitnie świadczą o tym, że mimo dopełnienia formalnych obowiązków wynikających z ww. zasady skarżąca naruszyła zasadę konkurencyjności w znaczący sposób, jeśli chodzi o jej cel, tj. zapewnienie konkurencyjnego uczestnictwa podmiotów w zamówieniu. Zdaniem organu w procesie oceny prawidłowości zastosowania zasady konkurencyjności należy brać pod uwagę nie tylko literalne brzmienie tej zasady, lecz również jej cel i charakter oraz funkcję. Oznacza to, że nie wystarczy zbadać, czy skarżąca spełniła wszystkie formalne obowiązki w tym zakresie, wynikające z umowy o dofinansowanie projektu, lecz równocześnie należy zbadać, czy spełnieniu formalnych obowiązków towarzyszy jednocześnie osiągnięcie celu zasady konkurencyjności, tj. wyboru najlepszej oferty w warunkach uczciwej konkurencji, wolnego dostępu do zamówień finansowanych ze środków publicznych oraz równego traktowania wykonawców.

Organ zaznaczył, że fakt, iż pan S. i pani S. wchodzili w skład zarządu zarówno podmiotu zamawiającego, jak i wykonawcy, a więc byli uprawnieni do podejmowania wiążących decyzji jednocześnie w obu spółkach oznacza, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia finansowanego ze środków publicznych zamawiający wiedział, jak skonstruować kryteria oceny ofert, tak aby wyznaczony przez niego wykonawca otrzymał najwyższą ocenę, a ów wykonawca (W.C. Sp. z o.o.) z kolei dysponował dokładną wiedzą, jak przygotować ofertę, aby to właśnie jego oferta została wybrana przez podmiot zamawiający (W. Sp. z o.o.). Ponadto, skierowanie zapytania ofertowego do tego właśnie wykonawcy oznaczało, że skarżąca musiała potencjalnie mieć zamiar udzielenia zamówienia i podpisania umowy w przedmiocie zamówienia z tym właśnie wykonawcą. W przeciwnym razie, nie powinna była kierować do niego zapytania ofertowego.

Organ zwrócił uwagę, że § 29 umowy o dofinansowanie projektu podpisanej przez skarżącą stanowi, iż w sprawach nieuregulowanych niniejszą umową zastosowanie mają odpowiednie reguły i zasady wynikające z Programu, a także odpowiednie przepisy prawa Unii Europejskiej, w szczególności rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (...) oraz właściwych aktów prawa krajowego, w szczególności ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks Cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z póżn. zm.). Powyższe daje podstawę do oceny działania skarżącej w świetle normy zawartej w art. 65 § 1 kc, zgodnie z którą oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W ocenie organu art. 65 § 1 kc odnosi się do wszystkich oświadczeń woli, bez względu na rodzaj kreowanych przez nie czynności prawnych. W niniejszej sprawie oświadczeniem woli jest z jednej strony zapytanie ofertowe wysłane do firmy W.C. Sp. z o.o., z drugiej zaś strony oferta firmy W.C. Sp. z o.o.

Organ wskazał, że w świetle okoliczności, w których została złożona zwycięska oferta, zasadne jest przyjęcie, że skarżąca i wykonawca mieli zgodny zamiar realizacji przedmiotowego zamówienia w ramach projektu, co z kolei oznacza, że skarżąca nie zapewniła wolnego konkurowania podmiotów na rynku. Wobec powyższego naruszenie umowy o dofinansowanie projektu, stanowi naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o którym mowa w art. 184 ufp. Tym samym spełniona została dyspozycja normy z art. 207 ufp, zgodnie z którą w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. W takim przypadku, zgodnie z art. 207 ust. 9 ufp, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) ("UFP") poprzez zastosowanie wyżej wymienionych przepisów i zobowiązanie Skarżącej do zwrotu dotacji i środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, w sytuacji gdy w świetle okoliczności sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia wskazanej w przepisie art. 207 ust. 1 pkt 2 UFP przesłanki wykorzystania dotacji i środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 UFP;

2) naruszenie art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. ("Rozporządzenie 1083/2006") poprzez zobowiązanie Beneficjenta do zwrotu środków pomimo braku wystąpienia nieprawidłowości i nieudowodnienia spowodowania przez Beneficjenta szkody w ogólnym budżecie UE;

3) naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez całkowite niezastosowanie się przez organ wydający decyzję do ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r. w sprawie sygnatura akt V SA/Wa 333/13, którymi organ ten był związany;

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie następujących przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) ("KPA"):

- art. 6 KPA poprzez wydanie decyzji pomimo braku podstaw do jej wydania;

- art. 7 KPA, tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie ustaleń nie znajdujących podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym;

- art. 8 KPA tj. działanie organu w sposób podważający zaufanie strony postępowania do władzy publicznej, ze względu na to, że Beneficjent zrealizował projekt, a nakazano mu zwrot otrzymanego dofinansowania, mimo braku podstaw faktycznych i prawnych do takiego działania;

- art. 11 KPA tj. brak wyjaśnienia przez organ przesłanek, jakimi kierował się przy załatwianiu sprawy, a w szczególności niewykazanie dowodów, na których oparł twierdzenia zawarte w decyzji;

- art. 77 § 1 KPA oraz art. 80 KPA poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie przy orzekaniu całokształtu materiału dowodowego;

- art. 107 § 3 KPA poprzez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów i okoliczności podniesionych przez skarżącą.

Skarżąca zaznaczyła, że wysyłając zapytanie ofertowe do trzech potencjalnych wykonawców oraz publikując je na swojej stronie internetowej oraz w siedzibie, a następnie powołując komisję, która dokonała rzetelnej oceny ofert według jasnych i przejrzystych kryteriów sprecyzowanych w zapytaniu ofertowym, doprowadziła do wyboru najlepszej spośród złożonych ofert i zapewniła wszystkim potencjalnym wykonawcom możliwość uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu. Fakt, że w odpowiedzi na publikację i wysłanie zapytań ofertowych zgłosiło się tylko dwóch wykonawców nie stanowi w żadnym wypadku dowodu na naruszenie konkurencyjności postępowania. Okoliczność ta nie może również obciążać skarżącej, ponieważ nie miała ona żadnego wpływu na to, ile podmiotów będzie zainteresowanych uczestnictwem w postępowaniu. Wobec powszechnego i otwartego dostępu do strony internetowej skarżącej każdy, kto był zainteresowany wzięciem udziału w postępowaniu mógł samodzielnie lub wspólnie z innym dowolnym podmiotem przedłożyć w nim swoją ofertę tak, jak uczyniło to K. Krąg potencjalnych wykonawców był zatem nieograniczony.

Skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym już sam fakt uczestniczenia w postępowaniu na wybór wykonawcy w Projekcie podmiotu powiązanego osobowo i kapitałowo ze skarżącą automatycznie uniemożliwił zrealizowanie go z zachowaniem zasady konkurencyjności. W ocenie skarżącej jest to założenie pozbawione podstaw, zwłaszcza że - jak przyznał w decyzji organ - w czasie dokonywania przez skarżącą wyboru wykonawcy nie istniały regulacje zakazujące udzielenia zamówienia podmiotom z nią powiązanym (zaczęły one obowiązywać od 1 stycznia 2012 r.). Tego typu obostrzenia nie wynikały również z analogicznych do zasady konkurencyjności regulacji obejmujących zamówienia publiczne, których celem jest właśnie zapewnienie konkurencyjnego i równego udziału podmiotów w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego.

Następnie skarżąca zauważyła, że w zaskarżonej decyzji błędnie przyjęto, iż ze względu na to, że w składach zarządów skarżącej oraz wykonawcy, tj. spółki W.C. sp. z o.o. wchodziły te same osoby, tj. B.S. oraz T.S., a co za tym idzie decyzje dotyczące obydwu spółek podejmowane były w tym samym kręgu, skarżąca wiedziała jak skonstruować kryteria oceny ofert tak, aby to spółka z nią powiązana uzyskała najwyższą liczbę punktów, zaś W.C. wiedział jak przygotować ofertę, aby była ona najkorzystniejsza. W ocenie skarżącej twierdzeniu temu całkowicie przeczy niekwestionowana przez organ okoliczność prawidłowego wdrożenia przez skarżącą procedury konkurencyjności, a także analiza zastosowanych przez skarżącą kryteriów oceny ofert, co w sumie zapewniło konkurencyjny udział podmiotów w zamówieniu. Zastosowane kryteria oceny ofert były jawne, szczegółowo opisane w zapytaniu ofertowym i w pełni adekwatne do zakresu i przedmiotu realizowanego Projektu.

Odnosząc się do twierdzeń dotyczących rzekomego istnienia zamiaru skarżącej dotyczącego udzielenia zamówienia podmiotowi powiązanemu, skarżąca wskazała, że skierowała zapytanie ofertowe do 3 potencjalnych wykonawców (wśród których znalazła się spółka powiązana), co stanowiło wykonanie jej obowiązku wynikającego wprost z § 20 ust. 1 pkt 1) Umowy o dofinansowanie. Wbrew twierdzeniom organu zawartym w decyzji, z faktu wysłania zapytania ofertowego do spółki powiązanej nie można wywodzić, że skarżąca miała zamiar udzielenia zamówienia i podpisania umowy w przedmiocie zamówienia z tym właśnie wykonawcą. W związku z tym, że postępowanie miało charakter otwarty skarżąca nie mogła z góry wiedzieć z kim zawrze umowę, ponieważ nie sposób było przewidzieć ile i jakich ofert zostanie złożonych oraz który z wykonawców złoży ofertę najkorzystniejszą z punktu widzenia ustalonych kryteriów. Zamiarem skarżącej był wybór najkorzystniejszej spośród złożonych ofert i prawidłowe zrealizowanie Projektu.

Zarzucając naruszenie art. 153 p.p.s.a. skarżąca wskazała, że wydając decyzję z dnia 26 listopada 2013 r. organ w ogóle nie zastosował się do ocen prawnych i wskazań WSA co do dalszego postępowania, ponownie nie wyjaśniając podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie wskazując procedur, które zostały naruszone, w tym przede wszystkim nie wskazując ustępu lub punktu § 20 Umowy o dofinansowanie, który został naruszony.

Skarżąca zarzuciła, że organ nie uzasadnił w jaki sposób istnienie powiązań pomiędzy skarżącą a W.C. miałoby negatywnie wpłynąć na konkurencyjność postępowania, utrudniając udział w nim innym potencjalnym wykonawcom. Organ nie przedstawił również żadnych dowodów na to, że W.C. dysponował jakąkolwiek szczególną wiedzą, która umożliwiła mu złożenie najkorzystniejszej oferty, albo na okoliczność że jego oferta została wybrana dlatego, że pochodziła od spółki powiązanej ze skarżącą. Nie można również uznać, że samo ujawnienie, iż w skład zarządów obu spółek wchodziły te same osoby, jest wystarczającą podstawą dla stwierdzenia naruszenia zasady konkurencyjności, zwłaszcza że obowiązujące do 2012 r. przepisy nie zabraniały podmiotom powiązanym udziału w tego typu postępowaniach. Zdaniem skarżącej decyzja wydana została na zbyt daleko idącej interpretacji § 20 Umowy o dofinansowanie oraz na przypuszczeniach i domniemaniach, nieznajdujących oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ nie wykazał również żadnych dowodów na rzecz podnoszonego przez siebie zarzutu rzekomego niezapewnienia przez skarżącą wolnego konkurowania podmiotów na rynku, co miałoby stanowić naruszenie § 29 Umowy o dofinansowanie oraz art. 65 kc w związku z § 20 tej Umowy. Przeciwnie, organ potwierdził, że opisana w § 20 Umowy o dofinansowanie procedura została prawidłowo wdrożona przez skarżącą.

Dalej zaznaczono, że organ nie udowodnił również istnienia okoliczności, o których mowa w Rozporządzeniu 1083/2006.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju (w dniu 27.11.2013 r. nastąpiła zmiana nazwy ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego z Minister Rozwoju Regionalnego na Minister Infrastruktury i Rozwoju) ponowił argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 18 marca 2014 r. skarżąca ponowiła zarzuty uprzednio przedstawione już w skardze, a następnie, w piśmie z dnia 29 października 2014 r. powołała treść wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z: 12 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2183/11, 14 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1857/12, 2 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 617/13), które w jej ocenie potwierdzają prezentowane przez nią stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze.

Jednocześnie w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postepowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zatem w niniejszej sprawie Sąd jest związany oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 333/13. W orzeczeniu tym, w wytycznych dotyczących dalszego postępowania, Sąd wyraźnie wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ ponownie rozważy, czy strona skarżąca naruszyła procedury o jakich mowa w art. 208 ust. 1 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4 są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Tylko bowiem w przypadku naruszenia procedur o jakich mowa w powyższym przepisie organ będzie miał podstawy do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu na podstawie art. 211 ust. 4 w związku z art. 211 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy o finansach publicznych. Zauważyć przy tym raz jeszcze należy, iż przy interpretacji "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu" o jakich mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura" jak i prawny sposób uregulowania wdrażania programów operacyjnych. Reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych zawarte w umowie o dofinansowanie stanowią także "inne procedury" o których mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych i powinny z tej umowy jednoznacznie wynikać.

W wyroku z dnia 3 lipca 2013 r. Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji brak jest należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak wskazania procedur, które zostały naruszone przez stronę skarżącą. Sąd zarzucił, że organ powołując się na naruszenie § 20 zawartej przez strony umowy nie wskazał, który z trzech ustępów lub 6 punktów ust. 1 § 20 tej umowy został przez stronę skarżącą naruszony. Wywody organu sprowadzają się bowiem do tego, iż § 20 zawartej przez strony umowy poprzedza sformułowanie "konkurencyjność", a strona nie zapewniła wolnego konkurowania podmiotów na rynku. Okoliczność, iż § 20 zawartej przez strony umowy poprzedza tytuł "Konkurencyjność" nie upoważnia zdaniem Sądu do dowolnej interpretacji tego pojęcia, lecz tylko takiej, która wynika z zawartej przez strony umowy (§ 20 i następne tej umowy), czy też mających w sprawie zastosowanie powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Sąd nie podzielił też zarzutów organów administracji w zakresie nieprawidłowego doboru kryteriów oceny ofert wskazując, że o nieprawidłowym określeniu kryteriów oceny można mówić wyłącznie wówczas, gdy zostały one dokonane w sposób rażący tzn., jeśli prowadziłyby do sytuacji, w której tylko spółka - córka lub spółka - siostra mogłaby złożyć ofertę. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Zdaniem Sądu stronie skarżącej nie można zarzucić, że zastosowała kryteria oceny wykluczające inne podmioty. Procedura wyboru wykonawcy opisana w § 20 umowy o dofinansowanie nie zawiera bowiem jakichkolwiek wytycznych dotyczących sposobu konstruowania kryteriów oceny ofert, przewidując jedynie, iż kryteria te powinny być podane w zapytaniu ofertowym. Oznacza to, że skarżąca dysponowała określonym zakresem swobody przy ustaleniu tych kryteriów i miała prawo sformułować je w taki sposób, aby zapewnić wybór oferty najkorzystniejszej z punktu widzenia ekonomicznego i merytorycznego oraz zagwarantować należyty poziom świadczonych usług szkoleniowych, a tym samym prawidłową realizację Projektu. W szczególności, miała pełne prawo nadać najwyższe znaczenie kryterium doświadczenia w realizacji szkoleń dla osób niepełnosprawnych. Ponadto nie jest to kryterium, które wyłączałoby inne firmy, albowiem na rynku funkcjonuje wiele podmiotów, które mogą posiadać bogate doświadczenie w realizacji szkoleń dla osób niepełnosprawnych i które z powodzeniem byłyby w stanie spełnić to kryterium i skutecznie konkurować na tym polu z W.C. Sp. z o.o. W ocenie Sądu skarżąca nie może ponosić odpowiedzialności za to. że w odpowiedzi na zapytanie ofertowe nie wpłynęły inne oferty oprócz oferty W.C. Sp. z o.o. oraz oferty K. s.c. oraz że oferta W.C. Sp. z o.o. okazała się według przyjętych kryteriów oceny ofertą korzystniejszą. Zdaniem Sądu organ nie wykazał, aby wymagania sformułowane w zapytaniu ofertowym w jakikolwiek sposób ograniczyły możliwość złożenia ofert przez innych potencjalnych wykonawców. W szczelności, brak jest podstaw do uznania, że wymagania postawione w zapytaniu mogła spełnić tylko spółka W.C. Sp. z o. o. Kryteria oceny ustalone przez skarżącą musiały być adekwatne do zadań projektu i w niniejszej sprawie takie właśnie były. Sąd uznał również za uzasadnione zarzuty strony w zakresie niewłaściwej interpretacji przez organy administracji zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, wskazując że organ nie może interpretować nowych zapisów na niekorzyść skarżącej, gdyż na gruncie dotychczas obowiązujących regulacji nie było zakazu zlecenia zadań podmiotom powiązanym. Sąd przyznał, że powiązania finansowo-osobowe mogą budzić wątpliwości czy została zachowana zasada konkurencyjności, jednakże skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji z powodu wątpliwości organów administracji, które pojawiły się w toku stosowania Wytycznych i interpretacji umowy o dofinansowanie projektu.

Wobec powyższego Sąd nakazał organowi, aby w toku ponownego rozpoznania sprawy rozważył, czy skarżąca naruszyła procedury, o jakich mowa w art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, wskazując przy tym, iż przy interpretacji "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu", o jakich mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura" jak i prawny sposób uregulowania wdrażania programów operacyjnych. Reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych zawarte w umowie o dofinansowanie stanowią także "inne procedury", o których mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych i powinny z tej umowy jednoznacznie wynikać.

Skoro zatem w niniejszej sprawie orzekał już sąd administracyjny, to zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tymże orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Powyższe oznacza, że organy administracji orzekające ponownie w niniejszej sprawie, obowiązane były uwzględnić wskazania zawarte w cytowanym wyroku i zastosować w niniejszej sprawie.

Oceniając ustalenia organu poczynione w kontekście ww. wytycznych, zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 3 lipca 2013 r. oraz zarzutów podniesionych w skardze, wskazać należy, iż słuszny jest zarzut skargi, wskazujący na naruszenie przez organ odwoławczy dyspozycji art. 153 p.p.s.a. Organ administracji, wbrew wytycznym powołanego wyroku, nie wyjaśnił podstawy rozstrzygnięcia i nie wskazał procedur, które zostały naruszone przez skarżącą (nie wskazał, który z punktów lub ustępów § 20 umowy o dofinansowanie został naruszony). Bez wpływu na powyższą ocenę Sądu pozostaje okoliczność, iż w zaskarżonej decyzji organ wskazał na naruszenie przez skarżącą art. 65 kc. Jak to bowiem już zaznaczono organ ma podstawy do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu tylko w przypadku naruszenia procedur. W sytuacji gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4 są wykorzystane z naruszeniem procedur wskazanych w art. 208 podlegają zwrotowi na podstawie art. 211 ust. 4 w zw. z art. 211 ust. 1 i 2 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Tylko zatem w przypadku naruszenia procedur, o jakich mowa w tym przepisie organ miał podstawy do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu.

Zauważyć przy tym należy, iż przy interpretacji pojęcia "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu" należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych (por. obszernie na temat "innych procedur" wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012r. sygn. akt II GSK 732/11 opublikowany w internetowej bazie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych zawarte w "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" wydanych m.in. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r. oraz zawarte w umowie o dofinansowanie stanowią także "inne procedury" i powinny z tych wytycznych oraz umowy jednoznacznie wynikać.

W przedmiotowej sprawie organ stwierdził, iż strona skarżąca naruszyła zasadę konkurencyjności przy wyborze wykonawcy szkoleń realizowanych w ramach projektu, gdyż wysłała wprawdzie zapytania ofertowe do trzech podmiotów, lecz jednym z nich była Spółka z o.o. "W.C." powiązana z beneficjentem kapitałowo oraz osobowo. W tej sytuacji zamawiający wiedział w jaki sposób określić kryteria oceny ofert, tak aby oferta W.C. okazała się najlepsza, natomiast wykonawca dysponował dokładną wiedzą, jak przygotować ofertę, aby to właśnie jego oferta została wybrana.

Jednocześnie, jak trafnie wskazuje skarżąca spełnienie wymogów proceduralnych przy wyborze wykonawcy zamówienia, określonych m.in. w § 20 umowy o dofinansowanie nie było w toku postępowania kwestionowane. Organy obu instancji stwierdziły jednoznacznie, że beneficjent wypełnił formalne obowiązki związane ze stosowaniem zasady konkurencyjności, jednak wysyłając zapytanie ofertowe do spółki powiązanej z nim kapitałowo i osobowo zaprzeczył celowi jakiemu ma służyć ta zasada.

Sąd powyższego stanowiska organu nie podziela, gdyż pozostaje ono w sprzeczności z treścią pkt 3.1 ppkt 8 Rozdziału 3 – Ogólnych zasad kwalifikowania wydatków zawartych w "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki". Zgodnie z tym zapisem wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowane, o ile łącznie spełniają następujące warunki – wydatki w ramach projektu powinny być ponoszone zgodnie z zasadą konkurencyjności, określoną w umowie o dofinansowanie projektu. Zasada konkurencyjności nie dotyczy podmiotów zobowiązanych do stosowania ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych. W świetle tego zapisu Wytycznych nie powinno ulegać żadnej wątpliwości, iż aby uznać wydatki za niekwalifikowane nie wystarczy naruszyć ogólną i dość abstrakcyjną "zasadę konkurencyjności", lecz zasada ta powinna być określona w umowie o dofinansowanie projektu.

W konsekwencji dopiero w przypadku naruszenia stosownych postanowień umownych można mówić o naruszeniu zasady konkurencyjności. Tymczasem organ uznał, iż strona skarżąca nie naruszała reguł konkurencyjności (procedur) określonych w § 20 zawartej przez strony umowy o dofinansowanie projektu. Okoliczność zaś, iż § 20 tej umowy poprzedza sformułowanie (tytuł) "konkurencyjność" nie oznacza, iż to sformułowanie może być dowolnie interpretowane, w oderwaniu od treści § 20 umowy.

Odnośnie zaś podnoszonej przez organ kwestii tożsamości budżetów przedstawionych przez Zleceniodawcę oraz późniejszego Wykonawcę, a także kwestii wykluczenia w zmodyfikowanych Wytycznych możliwości ubiegania się o zamówienie przez podmioty będące powiązane osobowo lub kapitałowo z Beneficjentem wskazać należy, że obie te kwestie zostały rozstrzygnięte w wydanym już uprzednio wyroku z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 333/13. W wyroku tym Sąd orzekł, że w zakresie tożsamości budżetów przedstawionych przez Zleceniodawcę oraz późniejszego Wykonawcę, zwrócić należy uwagę na fakt istnienia załącznika nr 1 do zapytania ofertowego, w którym to Zamawiający podał dokładne kwoty, jakie zamierza przeznaczyć na zakup poszczególnych rodzajów szkoleń. Wszyscy oferenci mieli dostęp do wspomnianego załącznika, a zatem znali kwoty jakie Zamawiający zamierza przeznaczyć na zakup poszczególnych rodzajów szkoleń. Jednocześnie Sąd uznał za nieuzasadnione powoływanie się przez organy na zmodyfikowane Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, które jednoznacznie wykluczają możliwość ubiegania się o zamówienie przez podmioty będące powiązano osobowo lub kapitałowo z Beneficjentem. Sąd podkreślił bowiem, że bezpodstawne w świetle obowiązującej w państwie prawa zasady niedziałania prawa wstecz jest dokonywanie wykładni przepisów czy innych regulacji (takich jak np. Wytyczne) mających zastosowanie do oceny prawnej określonego, przeszłego stanu faktycznego, w świetle regulacji nowych, wprowadzonych w życie po zajściu zdarzeń będących przedmiotem tej oceny. Organ nie może interpretować nowych zapisów na niekorzyść Beneficjenta, gdyż na gruncie dotychczas obowiązujących regulacji nie było zakazu zlecenia zadań podmiotom powiązanym. Powiązania finasowo-osobowe mogą budzić wątpliwości czy została zachowana zasada konkurencyjności. Beneficjent nie może jednak ponosić negatywnych konsekwencji z powodu wątpliwości organów administracji, które pojawiły się w toku stosowania Wytycznych i interpretacji umowy o dofinansowanie projektu.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ ponownie rozważy, czy strona skarżąca naruszyła procedury o jakich mowa w art. 208 ust. 1 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 2, 3a i 4 są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Tylko bowiem w przypadku naruszenia procedur o jakich mowa w powyższym przepisie organ będzie miał podstawy do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu na podstawie art. 211 ust. 4 w związku z art. 211 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy o finansach publicznych. Zauważyć przy tym raz jeszcze należy, iż przy interpretacji "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu" o jakich mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura" jak i prawny sposób uregulowania wdrażania programów operacyjnych. Reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych zawarte w umowie o dofinansowanie stanowią także "inne procedury" o których mowa w art. 208 ustawy o finansach publicznych i powinny z tej umowy jednoznacznie wynikać.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. W pkt 3 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.