Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 76/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z  art. 30 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
article: art. 61 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: sędzia WSA Przemysław Żmich sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg A. D., Z. S., B. R., T. R. oraz E. R. i Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz A. D., Z. S., B. R., T. R. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz E. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...] Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (dalej: "Komisja") uchyliła decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2013 r., nr [...] i umorzyła postępowanie przed Prezydentem [...]. Jako podstawę rozstrzygnięcia Komisja wskazała art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r., poz. 718, dalej "ustawa") oraz art. 61 § 1 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej "dekret" ) oraz art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy.

W uzasadnieniu Komisja wskazała m.in., że decyzją z [...] października 2013 r., nr [...] Prezydent [...] rozpatrzył wniosek z [...] grudnia 1946 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]/[...], hip. nr [...] i [...] złożony przez A. K. i T. K. reprezentowanych przez adw. W. B. Decyzją tą organ ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2 - położonego w [...] przy Placu [...], opisanego w ewidencji gruntów, jako działki nr [...],[...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] - na rzecz: A. D., E. R. w udziałach po [...] części, Z. S., B. R. i T. R. w udziałach po [...] części. W punkcie 2 decyzji Prezydent ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w punkcie 1 decyzji.

Komisja przedstawiła podjęte przez nią czynności i powołała przeprowadzone dowody w sprawie, szeroko je omawiając. Przedstawiła następstwo prawne po byłych właścicielach, wskazała kto ma przymiot stron niniejszego postępowania, odniosła się do zgłaszanych wniosków dowodowych stron. Wyjaśniła, że pierwotnymi współwłaścicielami nieruchomości byli: A. K. i T. K. w częściach równych. Wskazała, że [...] grudnia 1946 r. adw. S. J., pełniący funkcję zastępcy adw. W. B. złożył do Zarządu Miejskiego [...] wniosek, w trybie art. 7 dekretu dotyczący nieruchomości przy ul. [...] nr hip. [...] i [...]. Pismo nie zawierało oznaczenia współwłaścicieli, w imieniu których został złożony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jak również nie została dołączona do niego opłata manipulacyjna oraz pełnomocnictwo. Pismem z [...] października 1950 r., nr. L.dz. [...] adw. W. B. został wezwany, jako pełnomocnik właścicieli, do uzupełnienia braków formalnych wniosku z [...] grudnia 1946 r. "w trybie art. 29 postępowania administracyjnego" (Dz.U. z 1928 r. Nr 36 poz. 341, z późn. zm.). W piśmie wskazano, że niewykonanie wezwania w terminie miesięcznym od daty doręczenia spowoduje, że wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku zawierało dyspozycję: uiszczenia opłaty, złożenia zaświadczenia hipotecznego z działu I i II, stwierdzającego tytuł własności do nieruchomości i złożenia pełnomocnictwa. Wymienione wyżej pismo doręczono [...] października 1950 r. na adres kancelarii adw. W. B. w [...] przy ul. [...]. Komisja przedstawiła losy adw. B. i czynności podejmowane przez adw. S. J.

Komisja wskazała, że decyzją z [...] października 2013 r., nr [...] Prezydent [...] rozpatrzył pozytywnie wniosek z [...] grudnia 1946 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...]/[...] hip. nr [...] i [...] złożony przez A. K. i T. K. reprezentowanych przez adw. W. B.

Komisja stwierdziła, że decyzja Prezydenta z [...] października 2013 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 61 § 1 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, polegającym na rozpatrzeniu przez Prezydenta wniosku dekretowego z [...] grudnia 1946 r., pomimo jego wcześniejszego pozostawienia bez rozpoznania przez Prezydium Rady Narodowej - w listopadzie 1950 r. W ocenie Komisji brak było podstaw prawnych do prowadzenia przez Prezydenta postępowania i wydania decyzji merytorycznej. Wniosek z [...] grudnia 1946 r., co do którego nie uzupełniono w terminie braków formalnych był bezskuteczny, w efekcie czego podlegał on pozostawieniu bez rozpoznania przez Prezydium Rady Narodowej w listopadzie 1950 r. Mimo tego Prezydent [...] potraktował ów wniosek, jako inicjujący postępowanie administracyjne w sprawie, która zakończyła się już na etapie wszczęcia. Prowadzenie postępowania było zatem z przyczyn formalnych niedopuszczalne.

W ocenie Komisji Prezydent [...] wszczynając na nowo postępowanie i wydając decyzję rozstrzygającą merytorycznie wniosek dekretowy z [...] grudnia 1946 r. rażąco naruszył art. 61 § 1 kpa i art. 105 § 1 kpa, gdyż nie istniały podstawy do procedowania tego wniosku z uwagi na formalne zakończenie sprawy indywidualnej już na etapie postępowania przed Prezydium Rady Narodowej.

Komisja uznała, że Prezydent wydając decyzję reprywatyzacyjną odnoszącą się do przedmiotu sprawy już rozstrzygniętej naruszył powagę sprawy ostatecznie rozstrzygniętej pozostawieniem wniosku dekretowego bez rozpoznania, wskutek bezskutecznego upływu terminu na uzupełnienie jego braków formalnych.

Komisja podniosła, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalności, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta została skonkretyzowana, m.in. w art. 6 i 7 kpa.

W ocenie Komisji przejawem działań podejmowanych przez Prezydenta [...], wbrew dyrektywom wypływającym z zasady praworządności, było dążenie do merytorycznego rozpoznania sprawy wbrew obowiązującym regulacjom i z całkowitym pominięciem faktu wcześniejszego pozostawienia bez rozpoznania wniosku dekretowego z [...] grudnia 1946 r.

Wobec stwierdzonych naruszeń Komisja, na podstawie art. 29 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 105 § 1 kpa i art. 38 ust. 1 ustawy uchyliła decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2013 r. i umorzyła postępowanie przed Prezydentem.

Na decyzję Komisji z [...] listopada 2017 r., nr [...] skargi złożyli: A. D., Z. S., B. R., T. R. (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 76/18), E. R. (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 77/18) i Miasto [...] (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 193/18).

Skarżący A. D., Z. S., B. R. i T. R. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów:

1. art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 105 § 1 kpa i art. 61 § 1 kpa poprzez uchylenie decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2013 r. i umorzenie postępowania podczas, gdy:

a) brak było przesłanek do umorzenia postępowania, z uwagi na fakt, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożony przez adw. S. J. zastępującego adw. W. B. nie został wcześniej rozpoznany,

b) brak było podstaw, w świetle ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (dalej " r.p.a"), do pozostawienia wniosku bez rozpoznania z uwagi na:

- skierowanie wezwania do uzupełnienia wniosku dekretowego do osoby nieuprawnionej, bowiem w dacie wysłania wezwania do adw. W. B., na adres jego kancelarii adwokackiej, został on skreślony z listy adwokatów i nie mógł reprezentować wnioskodawców, ani prowadzić w lokalu kancelarii adwokackiej tak, że nie wykonywał wówczas zawodu adwokata,

- brak w art. 16 ust. 3 i 4 r.p.a. skutku pozostawienia podania bez rozpoznania, a nadto brak w aktach sprawy co najmniej adnotacji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, co jest równoznaczne z obowiązkiem organu rozpoznania wniosku,

- błędne przyjęcie przez Komisję, że adw. S. J., jako wyznaczony uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] do zastępowania adw. W. B. w czasie niemożności wykonywania przez niego obowiązków zawodowych, po skreśleniu adw. W. B. z listy adwokatów mógł go nadal zastępować i miał nieograniczony dostęp do jego kancelarii, skoro w dacie wezwania do uzupełnienia braków formalnych adw. W. B. nie prowadził kancelarii, bo nie wykonywał zawodu,

c) decyzja Prezydenta [...] z [...] października 2013 r. nie zawiera żadnej wady, w tym wady rażącego naruszenia prawa, jak też postępowanie nie zostało wszczęte bez podstawy prawnej, a wezwanie z [...] października 1950 r. do uzupełnienia braków wniosku dekretowego nie zostało skutecznie doręczone, a zatem wyznaczony przez organ termin nie zaczął biec,

d) decyzja Prezydenta [...] z [...] października 2013 r. nie została wydana w sprawie już raz zakończonej inną decyzją z uwagi na fakt, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania (co w niniejszej sprawie nie mogło mieć miejsca z uwagi na nieskuteczność wezwania do uzupełnienia wniosku dekretowego) nie stwarza powagi rzeczy osądzonej i nie stanowi zakończenia sprawy co do istoty.

2. art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa przez przyjęcie, że decyzja Prezydenta [...] rażąco naruszyła przepisy postępowania, tj. art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 kpa, poprzez rozpatrzenie wniosku dekretowego, który wcześniej został pozostawiony bez rozpoznania w sytuacji, gdy wezwanie z [...] października 1950 r. nie zostało doręczone skutecznie, co oznacza, że nie rozpoczął biegu termin wskazany w wezwaniu, a w konsekwencji nie zachodziły podstawy do pozostawienia wniosku dekretowego bez rozpoznania, co przesądza, że wydanie decyzji Prezydenta [...] stało się konieczne.

3. art. 7, 77 i 80 kpa poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i przyjęcie z materiału dowodowego wniosków z niego nie wynikających, a mianowicie, że:

a) wniosek dekretowy ówczesne organy pozostawiły bez rozpoznania podczas, gdy w aktach postępowania brak jakiejkolwiek adnotacji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania;

b) adw. S. J. po wyjściu z więzienia adw. W. B. miał nieograniczony dostęp do kancelarii adw. W. B. podczas, gdy W. B. nie wykonywał już wówczas zawodu adwokata, a tym samym nie prowadził już kancelarii adwokackiej pod adresem ul. [...];

c) skoro adw. S. J. działając w innej sprawie zwracał się do jednego z d. współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...]/[...] A. K., to miał obiektywną możliwość wykonać zobowiązanie organu do uzupełnienia wniosku dekretowego, podczas gdy w dacie wysłania wezwania do uzupełnienia wniosku, tj. [...] października 1950 r. W. B. nie wykonywał zawodu adwokata i nie prowadził kancelarii pod adresem [...], a wezwanie zostało wysłane właśnie na ten adres, co nie może w żaden sposób przesądzać, że adw. S. J. zapoznał się z wezwaniem i mógł je uzupełnić, bowiem ewentualny kontakt trzy lata wcześniej z jednym ze właścicieli nieruchomości nie potwierdza w żaden sposób faktu dotarcia do wiadomości adw. S. J. wezwania z [...] października 1950 r., tym bardziej, że adw. J. był ustanowiony zastępcą na "czas niemożności wykonywania zawodu" przez adw. W. B., a nie jako zastępca adw. W. B. z powodu skreślenia go z listy adwokatów.

d) adw. S. J. w dacie składania wniosku w zastępstwie adw. W. B. nie legitymował się stosownym pełnomocnictwem;

e) że pełnomocnictwa dotyczące sprawy przywrócenia posiadania nieruchomości przy ul. [...]/[...], a więc dotyczące innej sprawy, niż wniosku z [...] grudnia 1946 r. o prawo zabudowy z czynszem symbolicznym ww. nieruchomości - nie umocowały adw. W. B. do złożenia wniosku dekretowego w sprawie ul. [...]/[...], z uwagi na fakt, że "traktowanie wniosku o przywrócenie posiadania złożonego do urzędu likwidacyjnego przez następcę dotychczasowego właściciela, jako wniosku o ustanowienie wieczystej dzierżawy jest oczywistym nieporozumieniem" podczas, gdy w niniejszym postępowaniu z wnioskiem nie występował urząd likwidacyjny, a umocowany pełnomocnik, a nadto w orzecznictwie przyjmuje się, że złożenie wniosku o przywrócenie posiadania do urzędu likwidacyjnego, a następnie wystąpienie urzędu likwidacyjnego w imieniu d. właścicieli z wnioskiem dekretowym powoduje skuteczność takiego wniosku, to tym bardziej wystąpienie do właściwego urzędu z wnioskiem dekretowym w oparciu o pełnomocnictwo do przywrócenia posiadania i wszelkich innych czynności uznać należy za właściwe i skuteczne,

4. art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2013 r. równoznaczne jest z rozstrzygnięciem po raz wtóry w tej samej sprawie podczas, gdy pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie jest równoznaczne z merytorycznym załatwieniem sprawy i w żadnym razie rozpoznanie takiego wniosku nie dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją, bowiem w sprawie nie została wcześniej wydana jakakolwiek decyzja, a tym bardziej decyzja ostateczna.

5. art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a przede wszystkim niewyjaśnienie, czy wezwanie do uzupełnienia wniosku dekretowego mogło być uznane za skutecznie doręczone, skoro w dacie jego sporządzenia i wysłania na adres kancelarii adw. W. B. nie wykonywał on zawodu adwokata, a zatem nie mógł wykonać zobowiązania organu, jak też nie mógł być adresatem takiego wezwania,

6. art. 81a kpa poprzez:

a) nierozstrzygnięcie wątpliwości co do umocowania adw. W. B. zastępowanego przez adw. S. J. do działania w imieniu d. właścicieli nieruchomości przy ul. [...]/[...], hip. nr [...] i [...], w tym umocowania do wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 7 dekretu na korzyść strony mimo, że okoliczności sprawy i zgromadzony materiał dowodowy nakazują przyjąć, że adw. W. B. był pełnomocnikiem d. właścicieli, a w konsekwencji mógł w ich imieniu skutecznie złożyć wniosek dekretowy ustanowiony zastępca adw. S. J.,

b) nierozstrzygnięcie wątpliwości co do braku skutecznego doręczenia wezwania do uzupełnienia wniosku dekretowego adw. W. B. z uwagi na fakt, że nie wykonywał on w tej dacie ([...] października 1950 r.) zawodu adwokata, a zatem nie mógł być adresatem wezwania, co oznacza, że wezwanie do uzupełnienia braków wniosku dekretowego nie zostało skutecznie doręczone, a zatem wniosek nie mógł zostać pozostawiony bez rozpoznania,

c) przyjęcie, że rozstrzygnięcie wątpliwości co do bezskuteczności doręczenia wezwania do uzupełnienia na korzyść strony, stoi w sprzeczności ze spornymi interesami osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ oraz ważnym interesem publicznym podczas, gdy w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek osób trzecich, jak też nie ma w sprawie żadnego ważnego interesu publicznego, który zostałby zagrożony z uwagi na zwrot d. właścicielom nieruchomości warszawskiej, a z całą pewnością położenie nieruchomości w "ścisłym centrum miasta" nie sprzeciwia się jej zwrotowi spadkobiercom d. właścicieli, przy czym Komisja nie wyjaśniła dlaczego, w jej ocenie, ważniejsze jest dobro "interesu publicznego", niż chronione Konstytucją prawo własności.

7. art. 8 § 2 kpa poprzez uchylenie przez Komisję decyzji Prezydenta [...] i umorzenie postępowania dekretowego w sytuacji, gdy wniosek dekretowy nie został pozostawiony bez rozpoznania, a zatem zachodziła konieczność jego rozpoznania,

8. art. 10 w zw. z art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy przez doręczenie stronie decyzji Komisji poprzez umieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej na internetowych stronach Komisji zanonimizowanej wersji decyzji, co w świetle faktu, że postępowanie przed Komisją ma charakter jawny, znane były zarówno adresy nieruchomości jak i przesłuchiwani świadkowie, narusza prawa strony, w tym prawo do czynnego udziału w postępowaniu.

9. art. 75 kpa poprzez dopuszczenie dowodu z zeznań świadków, którzy nie posiadali wiedzy na temat przedmiotu postępowania, a pominięcie dowodu ze świadków, którzy brali bezpośredni udział przy sporządzeniu decyzji w jej ostatecznym kształcie;.

10. art. 8 § 1 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do Komisji, przejawiający się w braku bezstronności Komisji, prowadzeniu postępowania w sposób zmierzający do potwierdzenia z góry założonej tezy, że decyzja Prezydenta [...] została wydana z naruszeniem prawa, jak też poprzez informowanie stron pismem z [...] listopada 2017 r. o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do [...] grudnia 2017 r., a zarazem wydanie decyzji już [...] listopada 2017 r.

11. art. 95 kpa poprzez prowadzenie przez Komisję rozprawy, w tym przesłuchania świadków, w sposób uniemożliwiający im swobodną wypowiedź, zadawanie przez Komisję pytań sugerujących oraz pytań nie mających związku z przedmiotem postępowania, pomimo że to właśnie Komisja winna czuwać nad prawidłowym tokiem rozprawy i przesłuchaniem świadków.

12. art. 86 kpa poprzez zaniechanie przesłuchania stron postępowania - adresatów decyzji Prezydenta z [...] października 2013 r., na okoliczność umocowania W. B. do złożenia wniosku dekretowego, ewentualnie do wskazania, czy z uwagi na upływ czasu i brak możliwości przedłożenia w chwili obecnej stosownych pełnomocnictw potwierdzają oni, tj. konwalidują czynność dokonaną w zastępstwie adw. W. B. przez adw. S. J.

13. art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 5 ustawy poprzez nieumorzenie postępowania przed Komisją mimo, że decyzja Prezydenta [...] z [...] października 2013 r. nie zawiera żadnej wady i jako prawidłowa winna się ostać w obrocie prawnym.

14. art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6 i 7 kpa poprzez przyjęcie, że Prezydent [...] rozpatrując wniosek dekretowy z [...] grudnia 1946 r. działał sprzecznie z prawem, wbrew dyrektywom wynikającym z tych przepisów w sytuacji, gdy z akt postępowania wynika, że wniosek dekretowy nie został wcześniej rozpoznany, jak również nie mógł być pozostawiony bez rozpoznania z uwagi na bezskuteczność wezwania do jego uzupełnienia.

15. art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że stroną postępowania przed Komisją jest Prezydent [...], podczas gdy Prezydent jest organem, który wydał decyzję będącą przedmiotem postępowania przed Komisją, a w związku z tym z uwagi na fakt, iż nie jest możliwe kumulowanie funkcji strony i organu w jednym postępowaniu Prezydent nie może mieć przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, a zatem stanowisko Komisji, że Prezydent [...] występował w charakterze organu wyłącznie w postępowaniu zwyczajnym jest nieprawidłowe, bowiem nie jest możliwe aby w sprawie dotyczącej oceny decyzji, w tzw. quasi postępowaniu nadzorczym organ nagle stał się stroną z wszelkimi tego konsekwencjami.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wyżej wskazane zarzuty rozwinęli w uzasadnieniu skargi.

Skarżąca E. R. zaskarżyła w całości decyzję Komisji z [...] listopada 2017 r., nr [...], której zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 Konstytucji, art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy przez błędne uznanie przez Komisję, że decyzja Prezydenta [...] z [...] października 2013 r., nr [...] wydana została bez podstawy prawnej oraz rażącym naruszeniem prawa,

2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 29, art. 71 i art. 107 r.p.a. jako, że te przepisy obowiązywały w dacie złożenia wniosku z [...] grudnia 1946 r. i winny być podstawą oceny skuteczności, bądź bezskuteczności zarówno działań stron jak i organów władnych na przełomie końca lat 40-tych i 50-tych do orzekania w trybie postępowania administracyjnego,

3. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 81a oraz art. 86 kpa wyrażające się przyjęciem przez Komisję ustaleń poczynionych z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi rozwinęła wyżej przedstawione zarzuty.

Skarżące Miasto [...] złożyło skargę na uzasadnienie decyzji Komisji z [...] listopada 2017 r., nr [...].

Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 61 § 1 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 16 ust. 3 i 4 r.p.a w zw. z art. 71 r.p.a, poprzez nieuprawnione stwierdzenia:

- w pkt. II.3.5. uzasadnienia: ,,W rejestrze wniosków dekretowych, przechowywanym w Wydziale Skarbu Państwa i Nieruchomości [...] urzędu Wojewódzkiego w [...] brak jest wpisu, informacji lub wzmianki o złożeniu wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) - przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...]/[...] oznaczonej numerem hipotecznym [...] i [...]" (str. [...]);

- w pkt. III. 1.1. uzasadnienia, że: "Decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, polegającym na rozpatrzeniu przez Prezydenta [...] podania o wszczęcie postępowania administracyjnego w postaci wniosku dekretowego z dnia [...] grudnia 1946 r., pomimo jego wcześniejszego pozostawienia bez rozpoznania przez Prezydium Rady Narodowej w listopadzie 1950 r. Brak było podstaw prawnych do prowadzenia przez Prezydenta [...] i wydania decyzji merytorycznej" (str. 22);

- w pkt. III. 1.2. uzasadnienia, że: "Wniosek z dnia [...] grudnia 1946 r., co do którego nie uzupełniono w terminie braków formalnych był bezskuteczny, w efekcie czego podlegał on pozostawieniu bez rozpoznania przez Prezydium Rady Narodowej w listopadzie 1950 r. Mimo tego Prezydent [...] potraktował ów wniosek jako inicjujący postępowanie administracyjne w sprawie, która zakończyła się już na etapie wszczęcia.", jak też: "Prezydent [...] wszczynając na nowo postępowanie i wydając decyzję rozstrzygającą merytorycznie wniosek dekretowy z dnia [...] grudnia 1946 r. rażąco naruszył art. 61 § 1 k.p.a. i art 105 § 1 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie tego wniosku zostało zakończone w latach 50. ubiegłego wieku. Nie istniały podstawy do procedowania co do wniosku z uwagi na formalne zakończenie sprawy indywidualnej już na etapie postępowania przed Prezydium Rady Narodowej. Organ orzekający wydając decyzję reprywatyzacyjną odnoszącą się do przedmiotu sprawy już rozstrzygniętej naruszył powagę sprawy ostatecznie rozstrzygniętej pozostawieniem wniosku dekretowego bez rozpoznania wskutek bezskutecznego upływu terminu na uzupełnienie jego braków formalnych" (str. [...]);

- w pkt. III. 1.11 uzasadnienia: "Zgodnie z art. 16 ust. 3 i 4 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym wniosek dekretowy z dnia [...] grudnia 1946 r., znajdujący się w aktach administracyjnych Prezydenta [...], złożony "w imieniu i z upoważnienia właścicieli gruntu położonego w [...] przy ul. [...], Nr hipot. [...] i [...]", w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. podlegał pozostawieniu bez rozpoznania. Czynność ta, jako czynność faktyczna, nie wymagała ani dokonania adnotacji organu właściwego w sprawie ani zawiadomienia wnioskodawcy" (str. [...]);

- w pkt. III.1.16 uzasadnienia: "W toku rozpoznania sprawy nie uwzględniono okoliczności, że wnioskodawca był wzywany do uzupełnienia braków formalnych i to bezskutecznie. Nie ulega wątpliwości, że wniosek nie został uzupełniony, a zatem nie mógł wywoływać skutków określonych w art. 7 ust. 1 dekretu." (str. [...]) - podczas, gdy oceniając kompleksowo materiał dowodowy i dochodząc do prawdy obiektywnej, mając na względzie znaczny upływ czasu, nie sposób jednoznacznie przyjąć, że wniosek z [...] grudnia 1946 r. nie został uzupełniony w terminie, a wobec tego został rozstrzygnięty pozostawieniem go w aktach sprawy bez rozpoznania, bowiem z treści wezwania do uzupełnienia braków z [...] października 1950 r. nie wynika, by Prezydium zastosowało w tej sprawie instytucję nieprzyjęcia podania opisaną w art. 16 r.p.a, gdyż instytucja ta odnosi się jedynie do braków formalnych pisma dotyczących czytelności jego treści (nieczytelność, brak własnoręcznego podpisu, użycie języka innego niż urzędowy). W ocenie skarżącego Miasta nieuprawniona jest rozszerzająca interpretacja tego przepisu o braki formalne wynikające z przepisów szczególnych innych, niż wyżej powołane. Z treści wezwania jednoznacznie wynika, że Prezydium Rady Narodowej w [...] (wbrew stanowisku Komisji) przyjęło, jako podstawę procedowania art. 71 r.p.a, pouczając wnioskodawcę o możliwości pozostawienia jego podania bez rozpoznania. Nie uczyniło jednak zadość ww. przepisowi w kwestii zakończenia postępowania administracyjnego, bowiem nie zamieściło stosownej adnotacji na wezwaniu lub wniosku dekretowym. Zatem nie można było uznać, że sprawa została definitywnie załatwiona. Skarżące Miasto powołało opinię prof. A. J. z [...] marca 2017 r.

Wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia, w zakresie wskazanym powyżej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargi A. D., Z. S., B. R., T. R. oraz E. R. Komisja wniosła o ich oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przy czym w odpowiedzi na skargę E. R. wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Komisja uznała, że skargi nie zawierają skonkretyzowanych żądań, co uniemożliwia sądowi prawidłową ich ocenę. Wskazała, że skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji nie formułując w żaden sposób dalszego żądania, np. przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, umorzenia postępowania i innego sposobu zakończenia postępowania przed Komisją. Poza tym skarżący nie wykazali, aby uchybienia nawet, gdyby rzeczywiście zaistniały, miały wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Komisji podniesione w skargach zarzuty są całkowicie bezzasadne. W sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik postępowania. W toku postępowania rozpoznawczego Komisja ustaliła, że występują w sprawie przesłanki do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej. Zdaniem Komisji istniały także przesłanki do umorzenia postępowania, z uwagi na fakt, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożony przez adw. S. J., zastępującego adw. W. B. został pozostawiony bez rozpoznania. Z kolei istniały podstawy do pozostawienia wniosku dekretowego bez rozpoznania, z uwagi na bezskuteczny upływ terminu do uzupełnienia jego braków formalnych. S. J. wyznaczony uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] do zastępowania adw. W. B. w czasie niemożności wykonywania przez niego obowiązków zawodowych był uprawniony do odbioru jego korespondencji.

W ocenie Komisji decyzja Prezydenta [...] z [...] października 2013 r. rażąco naruszyła przepisy postępowania, tj. art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 kpa, poprzez rozpatrzenie wniosku dekretowego, który wcześniej został pozostawiony bez rozpoznania. Komisja wskazała, że zaskarżona decyzja z [...] listopada 2017 r. nie narusza przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Nie doszło więc do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 81a, art. 8 § 2, art. 10 w zw. z art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy, art. 80, art. 86 i art. 95 kpa. Komisja podniosła, że skarżący nie wykazali, aby podnoszone w zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy. Komisja nie uznała za zasadny zarzut przesłuchania świadków w sposób uniemożliwiający im swobodną wypowiedź. Podsumowując Komisja uznała, że nie istnieją podstawy do wzruszenia zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny.

W odpowiedzi na skargę Miasta [...] Komisja wniosła o jej oddalenie i o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zdaniem Komisji przedstawione w skardze zarzuty nie mają podstaw prawnych i nie są uzasadnione. Wbrew literalnym twierdzeniom Miasta [...] przedmiotem zaskarżenia nie jest uzasadnienie, jako część składowa decyzji, lecz Miasto zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego całej decyzji z [...] listopada 2017 r. Świadczą o tym podstawy zaskarżenia, które w przypadku ich uwzględnienia przez Sąd w istocie rzeczy doprowadzą do uchylenia całej zaskarżonej decyzji. Zasada reformationis in peuis wyłącza możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na to, że jest ona w całości zgodna z interesem skarżącej. Skargę należy więc rozpatrywać, jako skargę na samą decyzję. W ocenie Komisji żaden z zakwestionowanych fragmentów uzasadnienia nie stanowi samodzielnej całości i niemożliwe jest ich wyeliminowanie z uwagi na funkcjonalne powiązanie z innymi ustaleniami Komisji. W powyższym kontekście skarżące Miasto nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia decyzji w częściach odpowiadających wskazanych fragmentów uzasadnienia.

W ocenie Komisji brak jest jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia skargi, ponieważ nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik postępowania. W toku postępowania rozpoznawczego Komisja ustaliła, że występują w sprawie przesłanki do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej oraz do umorzenia postępowania, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie naruszone zostały przy tym przepisy postępowania, które to naruszenie miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 kpa), a ocena dowodów przeprowadzona zgodnie z art. 80 kpa. Nie istnieją podstawy do wzruszenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia.

Postanowieniami z [...] marca 2018 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 76/18, sygn. akt I SA/Wa 77/18, sygn. akt I SA/Wa 193/18 i dalszego ich prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 76/18.

Komisja w piśmie z [...] maja 2018 r. wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, wskazując na złożony charakter sprawy, jej zawiłość oraz interes publiczny. Komisja powołała przepis art. 3 ust. 3 ustawy, z którego wynika, że jest ona organem stojącym na straży interesu publicznego.

A. D., Z. S., B. R. i T. R. w piśmie [...] maja 2018 r. podtrzymali skargę.

Komisja w piśmie procesowym z [...] lipca 2018 r. podtrzymała stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę A. D., Z. S., B. R. i T. R.

Przewodniczący Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzeniem z 15 kwietnia 2019 r. wyznaczył termin posiedzenia niejawnego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 76/18 na 4 czerwca 2019 r.

Komisja w piśmie z [...] maja 2019 r. wniosła o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej "ppsa". W uzasadnieniu pisma wskazała, że przewodniczący Komisji P. J. uzyskał mandat europosła. Wobec tego zobowiązany jest, zgodnie z art. 247 § 3 ustawy z 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754 ze zm.), do złożenia oświadczenia o rezygnacji z pełnionej funkcji. W związku z powyższym na stanowisku tym będzie wakat. Wakat na stanowisku przewodniczącego Komisji pozbawia Komisję możliwości reprezentacji jej na zewnątrz. Zdaniem organu powyższe okoliczności doprowadziły do utraty przez Komisję zdolności procesowej do czasu prawidłowego obsadzenia organu kolegialnego. Brak prawidłowego obsadzenia organu kolegialnego skutkuje także brakiem zdolności sądowej.

Postanowieniem z 4 czerwca 2019 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi są uzasadnione, choć z innych przyczyn, niż w nich podniesiono.

Wbrew twierdzeniom Komisji, skargi złożone przez A. D., Z. S., B. R., T. R. i E. R. spełniają wymogi wynikające z art. 57 § ppsa. Zgodnie z tym przepisem skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym (tj. art. 46 ppsa), a ponadto zawierać: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy, określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Skarżący szczegółowo przedstawili zarzuty, co do zaskarżonej decyzji. Określili w skardze także żądanie, tj. uchylenia decyzji Komisji. Wskazać należy, że art. 57 ppsa nie wymaga od skarżącego dokładnego określenia w skardze jego żądań, co pozostaje w zgodzie z wyrażoną w art. 134 § 1 ppsa zasadą niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi. Niezasadne jest więc stanowisko Komisji odnośnie niezrealizowania przez tych skarżących obowiązku prawidłowego sformułowania podstaw skargi.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ppsa wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji w toku postępowania nie naruszył przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też nie naruszył prawa powodując zaistnienie przesłanki do wznowienia postępowania (pkt 1), bądź czy nie zachodzi jedna z przesłanek określonych w art. 156 kpa, skutkująca koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu (pkt 2).

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a jak wyżej zaznaczono, sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że jest ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że jej podstawę prawną stanowiły art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz art. 105 § 1 kpa.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy decyzję reprywatyzacyjną, albo

2) uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości albo części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo

3) uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albo

4) w razie, gdy decyzja reprywatyzacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, stwierdza wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, z powodu których nie można jej uchylić, albo

5) umarza postępowanie rozpoznawcze.

Z kolei art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy stanowi, że Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Przy czym, zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy, w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy kpa z wyłączeniem art. 31 tej ustawy.

Komisja prowadząc postępowanie rozpoznawcze w stosunku do ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej działa jako organ nadzoru (art. 3 ust. 3 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 16 § 1 kpa).

Zważyć należy, że rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać Komisja w postępowaniu rozpoznawczym wymienione są wyczerpująco w art. 29 ust. 1 ustawy.

W niniejszej sprawie Komisja uchyliła decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2013 r., nr [...] i umorzyła, jako bezprzedmiotowe, postępowanie prowadzone przez Prezydentem [...] dotyczące gruntu nieruchomości warszawskiej przy Pl. [...] (dawnej ul. [...]/[...], nr hip. [...] i [...]), oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr: [...],[...] z obrębu [...].

Tymczasem art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy upoważniał Komisję jedynie do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w całości albo części i w tym zakresie do wydania orzeczenia co do istoty sprawy (merytorycznego).

Należy podkreślić, że jako orzeczenie "co do istoty sprawy" nie mogło być potraktowane przez Komisję orzeczenie o umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 kpa, postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwyczajnym przez Prezydenta [...], w którym zapadła kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja reprywatyzacyjna.

Z przepisów kpa, do którego odpowiedniego stosowania odsyła art. 38 ust. 1 ustawy wynika w sposób jednoznaczny i oczywisty, że decyzje kończące sprawę indywidualną albo rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części (merytorycznie) albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Wynika to wyraźnie z art. 104 § 2 kpa. Inny sposób zakończenia sprawy, o którym mowa w art. 104 § 2 kpa reguluje, np. art. 105 kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (§ 1). Organ administracji publicznej może też umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§ 2).

Należy podkreślić, że przepisy kpa w sposób konsekwentny i jednoznaczny wprowadzają podział rozstrzygnięć kończących sprawę na decyzje zawierające rozstrzygnięcie o istocie sprawy (orzeczenia co do istoty sprawy) oraz decyzje o umorzeniu postępowania (pierwszoinstancyjnego, odwoławczego). Wynika to z art. 123 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 i 3, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 2 kpa.

Te same uwagi dotyczą ustawy, która przewiduje albo wydanie decyzji uchylającej w całości lub w części decyzję reprywatyzacyjną i orzekającej co do istoty sprawy (art. 29 ust. 1 pkt 2) albo wydanie decyzji umarzającej postępowanie rozpoznawcze (art. 29 ust. 1 pkt 5).

Takie stanowisko zaakceptował ustawodawca, który dokonał nowelizacji art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy. Od 14 marca 2018 r. przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy brzmi: "2) uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo, uchylając tę decyzję, umarza postępowanie w całości albo w części, albo" (art. 1 pkt 26 lit. a w zw. z art. 7 i art. 8 ustawy z 26 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2018 r. poz. 431).

W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 2033) wskazano, że dotychczasowa praktyka pokazała, że regulacja art. 29 ustawy jest niewystarczająca. W zakresie kompetencji orzeczniczych zaproponowano doprecyzowanie, że Komisja uchylając decyzję reprywatyzacją uprawniona jest do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. W takim ujęciu kompetencje Komisji będą odpowiadać w pełni regulacji zawartej w art. 138 § 1 kpa, która stanowiła podstawę regulacji art. 29 ustawy (por. druk sejmowy nr 1056, Sejm VIII kadencji).

Wobec tego Sąd uznał, że uchylenie przez Komisję w całości decyzji reprywatyzacyjnej i umorzenie postępowania przed organem I instancji było działaniem z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie dawał Komisji kompetencji do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej i jednoczesnego umorzenia postępowania dekretowego przed Prezydentem [...]. Przepis ten upoważniał Komisję do wydania decyzji kasacyjno-reformatoryjnej, tj. do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej i orzeczenia o merytorycznej zasadności wniosku dekretowego.

Potraktowanie przez Komisję, zawartego w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, zwrotu "orzeka co do istoty sprawy", jako podstawy do umorzenia postępowania przed organem I instancji było działaniem w zaprzeczeniu do obowiązującego stanu prawnego. Aby ustalić czym jest orzeczenie co do istoty sprawy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy wystarczyło sięgnąć do treści art. 104 § 2, art. 105, czy art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Nie było potrzebne dokonywanie wykładni prawa.

Zważyć należy, że postępowanie rozpoznawcze jest jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które załatwia sprawę indywidualną poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 kpa). Ogólna procedura administracyjna stanowi naturalne tło procesowe dla postępowania szczególnego (nadzwyczajnego - art. 163 kpa), jakim było prowadzone przez Komisję postępowanie rozpoznawcze w stosunku do ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej.

W ocenie Sądu tego rodzaju naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy miało zatem charakter oczywistego naruszenia prawa. Charakter naruszonego przepisu (przepis prawa materialnego) i skutki społeczne takiego naruszenia nie mogły być zaakceptowane w praworządnym państwie. Komisja ma status centralnego organu administracji publicznej. Działa na szczególnych zasadach, jako dodatkowy organ nadzoru o szerokich uprawnieniach orzeczniczych i jako strażnik interesu społecznego. Jej głównym celem jest usuwanie skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych wydanych z naruszeniem prawa (w tym z naruszeniem kwalifikowanym prowadzącym do nieważności), z pierwszeństwem przed innymi organami. Pozycja ustrojowa Komisji i szczególny charakter postępowania rozpoznawczego nie pozwalały zaakceptować sytuacji, w której Komisja rażąco naruszyła przepis stanowiący podstawę prawną jej działania, gdy sama zarzuciła Prezydentowi [...] wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa - art. 61 § 1 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu oraz art. 105 § 1 kpa.

Sąd nie stwierdził, aby w niniejszej sprawie w stosunku do decyzji Komisji z [...] listopada 2017 r., wystąpiły przeszkody z art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa obligujące Sąd do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 ppsa).

Sąd nie stwierdził też podstaw do umorzenia postępowania rozpoznawczego na skutek braku przedmiotu lub podmiotów tego postępowania (art. 145 § 3 ppsa).

Zdaniem Sądu okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniały też zastosowania art. 145a § 1 ppsa. Po pierwsze - zasadą jest rozstrzyganie spraw przez organ, a nie zastępowanie w tym organu przez sąd administracyjny. Po drugie - w niniejszej sprawie spór istniejący między skarżącymi, a organem koncentruje się na zarzucie wadliwego ustalenia przez Komisję stanu faktycznego w sprawie dekretowej. Skarżący, oprócz naruszeń prawa materialnego, zarzucają organowi istotne naruszenie przepisów procesowych, m.in. art. 16 ust. 3, art. 29 i art. 71 r.p.a oraz art. 6, art. 7, art. 61 § 1, art. 75, art. 77, art. 80, art. 81a, art. 107 § 1 kpa w zakresie poczynionych przez Komisję ustaleń świadczących o konieczności umorzenia postępowania dekretowego wobec stwierdzonego przez ten organ uprzedniego rozpoznania wniosku dekretowego. Art. 145a § 1 ppsa może mieć natomiast zastosowanie w sprawach, które nie budzą wątpliwości, co do okoliczności faktycznych sprawy.

Sąd zwraca uwagę, że stwierdzone kwalifikowane uchybienie, jakiego dopuściła się Komisja orzekając w niniejszej sprawie, czyniło przedwczesną merytoryczną ocenę zarzutów skarg.

Sąd uwzględnił także skargę Miasta [...] wniesioną od przywołanych w skardze fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Sąd uznał, że Miasto [...] (wbrew zarzutom skarżących A. D., Z. S., B. R. i T. R. oraz stanowisku Komisji) miało interes prawny we wniesieniu skargi, o którym mowa w art. 50 § 1 ppsa. Miasto [...] zostało uznane za stronę postępowania prowadzonego przez Komisję. Ustawa nie zawiera własnej definicji strony postępowania toczącego się przed Komisją. Zatem uznać należy, że w tej sytuacji stronę postępowania definiuje art. 28 kpa, z mocy odesłania zawartego w art. 38 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Co do zasady, jednostka samorządu terytorialnego, jako osoba prawna, której organ wydawał decyzję reprywatyzacyjną, nie miałaby legitymacji strony w postępowaniu prowadzonym przez Komisję wtedy, gdyby chodziło tylko o "byt prawny" decyzji reprywatyzacyjnej, nawet gdyby jej uchylenie wywoływało określone skutki cywilne dla gminy, jako właściciela (tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym). Tymczasem jednak z niektórych rozwiązań przyjętych w ustawie wynika, że oprócz możliwości wydania określonych w art. 29 ust. 1 ustawy rozstrzygnięć wobec decyzji reprywatyzacyjnej Komisja może przyznawać dodatkowe uprawnienia na rzecz Miasta [...] (przewidziany w art. 31 zwrot równowartości nienależnego świadczenia, przysługujący Miastu [...] w oparciu o art. 32 ustawy). Powyższe powoduje, że Miasto [...] w postępowaniu przed Komisją nabywa interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż chodzi tu o jego uprawnienia, o których nie rozstrzygała dotychczas kontrolowana przez Komisję decyzja reprywatyzacyjna. W takim znaczeniu jest to więc nowa sprawa administracyjna i sytuacja szczególna, która uzasadnia udział Miasta [...] w postępowaniu, mimo że wcześniej organ tej jednostki samorządowej wydał decyzję reprywatyzacyjną. Jeżeli więc Miasto [...] było stroną w postępowaniu przed Komisją, to nie utraciło tego statusu w postępowaniu sądowo-administracyjnym.

Odnośnie do zaskarżenia przez Miasto uzasadnienia decyzji, wskazać należy, że możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego samego uzasadnienia decyzji lub jego części, ze względu na rolę jaką spełnia uzasadnienie, została dopuszczona w orzecznictwie jeszcze pod rządami ustawy z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Stanowisko to jest powszechnie akceptowane również w obecnym stanie prawnym. Jednakże w sytuacji wydania przez organ decyzji z rażącym naruszeniem prawa, które Sąd zobowiązany jest brać pod uwagę z urzędu, zarzuty dotyczące wadliwości wskazanych w skardze fragmentów uzasadnienia, nie mają znaczenia.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Komisji o przeprowadzenie rozprawy wskazać należy, że stwierdzona kwalifikowana wada tkwiąca w zaskarżonej decyzji miała charakter typowo prawny, nie wiązała się z okolicznościami stanu faktycznego sprawy. Wobec tego do rozpoznania sprawy przed Sądem nie było potrzebne wysłuchanie stron i ich przedstawicieli na rozprawie.

Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia wniosku Komisji zawartego w piśmie z [...] maja 2019 r. o zawieszenie postępowania sądowego w trybie art. 124 § 1 pkt 1 ppsa. To Komisja (a nie jej przewodniczący) jest organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego, w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich (art. 3 ust. 3 ustawy). W skład Komisji wchodzi przewodniczący powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów, na wniosek Ministra Sprawiedliwości złożony w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz ośmiu członków w randze sekretarza stanu powoływanych i odwoływanych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej. Przewodniczącym Komisji jest sekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości albo Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (art. 4 ust. 1 i 3 ustawy).

Dla ustalenia, czy w niniejszej sprawie stanowisko przewodniczącego Komisji było obsadzone decydujące znaczenie miało to, czy Prezes Rady Ministrów odwołał z tej konkretnej funkcji P. J. na dzień wydania w sprawie orzeczenia przez Sąd a nie to, kiedy P. J. utracił mandat posła na Sejm RP. Tym niemniej Sąd zwraca uwagę, że wygaśnięcie mandatu posła stwierdza Marszałek Sejmu w drodze postanowienia, które ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (art. 249 Kodeksu wyborczego). Takie postanowienie do [...] czerwca 2019 r. nie zostało opublikowane.

Z treści wniosku o zawieszenie postępowania sądowego nie wynika, aby P. J. został odwołany przez Prezesa Rady Ministrów z funkcji przewodniczącego Komisji. Okoliczność ta również na dzień [...] czerwca 2019 r. nie była faktem powszechnie znanym. Samo złożenie przez P. J. rezygnacji z funkcji przewodniczącego Komisji nie jest równoznaczne z formalnym odwołaniem go z tej funkcji przez Prezesa Rady Ministrów.

Nie rozstrzygając tego, czy Komisja będzie mogła wydawać decyzje administracyjne, stwierdzić należy, że organ ten mógł [...] czerwca 2019 r. działać w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Do akt niniejszej sprawy zostało złożone upoważnienie z [...] marca 2018 r., które upoważnia S. K. - zastępcę przewodniczącego Komisji, m.in. do reprezentowania Komisji na zewnątrz i do udzielania pełnomocnictw i pełnomocnictw substytucyjnych. We wniosku o zawieszenie postępowania sądowego nie wskazano, aby na dzień [...] czerwca 2019 r. pełnomocnictwo zostało odwołane. Okoliczność ta nie była na dzień 4 czerwca 2019 r. faktem powszechnie znanym. Wobec tego nie wystąpiła sytuacja utraty przez Komisję (jako strony postępowania sądowoadministracyjnego) zdolności sądowej, ponieważ Komisja jako organ istnieje.

Nie doszło też do utraty przez Komisję zdolności procesowej, skoro S. K. - zastępca przewodniczącego Komisji był osobą uprawnioną do działania w jej imieniu przed Sądem.

Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 119 pkt 1 i art. 120 ppsa (pkt 1 wyroku) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).