Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 797/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 6 pkt 3 art. 48 ust. 12
journal: Dz.U. 2016 poz 207
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego B. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej jako: "Dyrektor OR AMW" lub "organ I instancji") decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 17 ust. 3, art. 120 i art. 121 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2308 ze zm., dalej jako "ustawa o AMW"), art. 48d ust. 12 i 13 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (j.t. Dz. U.

z 2018 r. poz. 2356 ze zm., dalej jako "ustawa o zakwaterowaniu") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a."), orzekł o nadpłaconym w okresie od [...] marca 2019 r. do [...] czerwca 2019 r. przez Dyrektora OR AMW na rzecz B. K. (dalej także jako "strona", "żołnierz" lub "skarżący") świadczeniu mieszkaniowym w kwocie

2 464,00 zł i zobowiązał żołnierza do zwrotu świadczenia mieszkaniowego w ww. kwocie.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że [...] listopada 2011 r. skarżący jako żołnierz służby stałej, wykonujący obowiązki służbowe w garnizonie [...], złożył do Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] wniosek

o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku, strona otrzymywała świadczenie mieszkaniowe w kwocie 660,00 zł miesięcznie od [...] września 2011 r. W dniu [...] lipca 2019 r. do organu I instancji wpłynęły kserokopie takich dokumentów jak: odpis skrócony aktu małżeństwa B. K. i A. F., wyrok sygn. akt [...] z [...] września 2013 r. o rozwiązaniu przez rozwód małżeństwa O. K. i B. K., wyrok sygn. akt [...] z [...] maja 2015 r. o rozwiązaniu związku małżeńskiego M. B. i A. B.(z domu F.) oraz akt notarialny Repertorium [...] Nr [...]. Z treści aktu notarialnego wynika, że małżonka żołnierza A. K. nabyła [...] kwietnia 2008 r. od Gminy Miejskiej [...], lokal mieszkalny nr [...], w [...], przy ul. [...], z zastosowaniem 90 procentowej bonifikaty.

W związku z powyższym, żołnierz utracił uprawnienia do zakwaterowania,

w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego od [...] marca 2019 r.

Dyrektor OR AMW wskazał, że [...] sierpnia 2019 r. wezwał stronę do zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] marca 2019 r. do [...] czerwca 2019 r. w kwocie 2 464,00 zł, a [...] września 2019 r. upłynął termin na zapłatę żądanej należności. Z uwagi na brak dobrowolnego zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego żołnierz został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu świadczenia mieszkaniowego nadpłaconego przez organ I instancji.

W oparciu o zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy Dyrektor OR AMW ustalił, że wypłata świadczenia mieszkaniowego przysługiwała stronie do [...] marca 2019 r. W związku bowiem z tym, że obecna małżonka żołnierza nabyła lokal mieszkalny od Gminy Miejskiej [...] z uwzględnioną 90 procentową bonifikatą

w cenie nabycia, utracił on prawo do zakwaterowania, w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] marca 2019 r. (tj. od dnia zawarcia związku małżeńskiego z obecną małżonką) do [...] czerwca 2019 r. w kwocie 2 464,00 zł. Świadczenie to, jako nienależne, stało się wymagalne od żołnierza od 14 dnia od dnia doręczenia wezwania do zapłaty, tj. [...] września 2019 r. Do dnia wydania rozstrzygnięcia organu I instancji nie zostało jednak zwrócone.

Pismem z [...] stycznia 2020 r. strona wniosła w ustawowym terminie odwołanie od ww. decyzji organu I instancji. Skarżący podniósł m.in., że nabycie lokalu nastąpiło przed zawarciem związku małżeńskiego i przed wstąpieniem przez niego do służby wojskowej, w związku z czym niezasadne jest żądanie zwrotu wypłaconego świadczenia. W chwili nabycia mieszkania z bonifikatą A. B. (obecnie K.) nie była jego żoną. Skarżący zaś w chwili nabycia mieszkania przez jego obecną małżonkę był w poprzednim związku małżeńskim.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej jako "Prezes AMW" lub "organ odwoławczy") decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 3 i 4 ustawy o AMW oraz art. 21 ust. 6 pkt 3 i art. 48d ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu, po rozpatrzeniu ww. odwołania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżący jako żołnierz służby stałej pełniący obowiązki w [...] w miejscowości [...], w Orkiestrze Wojskowej

w [...], w dniu [...] listopada 2011 r. wystąpił do organu I instancji z wnioskiem

o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. We wniosku zaznaczył, że pozostaje

w związku małżeńskim. W wyniku rozpatrzenia wniosku, od [...] września 2011 r., przyznane zostało wnioskodawcy świadczenie mieszkaniowe w kwocie 660,00 zł miesięcznie. Z kolejnym wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego strona wystąpiła [...] marca 2018 r. Z tego wniosku wynikało, że wnioskujący nie pozostaje już w związku małżeńskim. W dniu zaś [...] lipca 2019 r. do Dyrektora OR AMW wpłynęły kserokopie dokumentów które wymienił organ I instancji w swojej decyzji.

Prezes AMW wskazał, że organ I instancji wydając swoją decyzję o nadpłaconym na rzecz skarżącego świadczeniu mieszkaniowym i zobowiązaniu do zwrotu przedmiotowego świadczenia prawidłowo powołał się na negatywną przesłankę realizacji prawa do zakwaterowania, o której mowa w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy

o zakwaterowaniu. Zgodnie z tym przepisem żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub

z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy bezspornym jest, że żołnierz od [...] marca 2019 r. pozostaje w związku małżeńskim z A. K. (z domu F.), która nabyła [...] kwietnia 2008 r., od Gminy Miejskiej [...] lokal mieszkalny przy ul. [...] w [...], na podstawie aktu notarialnego Repertorium [...] Nr [...],

a przy sprzedaży tego lokalu zastosowano bonifikatę w wysokości 90% wartości nieruchomości. Fakt ten stanowi zaś - w świetle art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy

o zakwaterowaniu - negatywną przesłankę do wypłacenia skarżącemu świadczenia mieszkaniowego.

Prezes AMW podniósł, że wobec powyższego organ I instancji był zobowiązany zażądać zwrotu kwoty 2 464,00 zł nadpłaconej na rzecz żołnierza od [...] marca 2019 r. do [...] czerwca 2019 r., którą skarżący otrzymał w ramach wypłaty świadczenia, mimo zaistnienia negatywnej przesłanki do realizacji prawa do zakwaterowania. Fakt ten, decyduje o obowiązku jej zwrotu. W związku z zaistniałą sytuacją należało postąpić zgodnie z treścią z art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu, który mówi, że

o zwrocie świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości orzeka się w formie decyzji administracyjnej. Dyrektor OR AMW w przypadku stwierdzenia nadpłaty świadczenia mieszkaniowego wzywa do zwrotu należności

w terminie 14 dni od otrzymania przez żołnierza wezwania, a po bezskutecznym upływie terminu wydaje decyzję administracyjną.

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o zwrocie nie ma charakteru uznaniowego, co powoduje, że pobranie nienależnego świadczenia stanowi podstawę do żądania jego zwrotu.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Prezes AMW stwierdził, że bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje fakt, że zakup mieszkania z bonifikatą nastąpił przed zawarciem małżeństwa, jak również to, że w tamtym czasie skarżący nie był żołnierzem. W tym kontekście organ zwrócił uwagę na utrwalony w orzecznictwie pogląd przedstawiony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 3038/12 (dostępny w bazie CBOIS ), że tego rodzaju okoliczność, jak nabycie lokalu mieszkalnego przez żołnierza zawodowego lub jego małżonka, bez względu na datę nabycia takiego lokalu (przed powołaniem żołnierza do zawodowej służby wojskowej, czy przed zawarciem związku małżeńskiego), panujący małżeński ustrój majątkowy w dacie jego nabycia oraz okoliczność czy lokal ten pozostaje nadal własnością żołnierza lub jego małżonka, stanowi przeszkodę

w uznaniu, że żołnierzowi przysługuje prawo do zakwaterowania.

Podsumowując organ odwoławczy podkreślił, że konstruując normę negatywną, określoną w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, zamysłem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Biorąc to pod uwagę, w rozpatrywanej sprawie stwierdzić należy, że skarżący z dniem [...] marca 2019 r. stracił uprawnienie do zakwaterowania

w formie wypłaty świadczenia, w związku z tym, że jego małżonek skorzystał z jednej

z państwowych form pomocy mieszkaniowej, wymienionej w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ww. ustawy. Dlatego też, organ I instancji zasadnie orzekł o nadpłaceniu na rzecz żołnierza świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] marca 2019 r. do [...] czerwca 2019 r.

w kwocie 2 464,00 zł i zobowiązaniu go do zwrotu ww. kwoty.

Pismem z [...] marca 2018 r. skarżący wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj:

1) art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis wyłącza uprawnienie żołnierza do otrzymania świadczenia mieszkaniowego z uwagi na fakt, iż jego małżonka przed zawarciem związku małżeńskiego z żołnierzem nabyła, a następnie zbyła lokal mieszkalny

z bonifikatą, która to błędna wykładnia doprowadziła do niezasadnego zastosowania przepisu;

2) art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu - poprzez niezasadne zastosowanie przepisu i orzeczenie o nadpłaconym świadczeniu mieszkaniowym oraz zobowiązaniu do jego zwrotu w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki utraty uprawnienia do świadczenia.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że jest żołnierzem służby stałej od [...] września 2009 r. Decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (obecnie Agencji Mienia Wojskowego) z [...] listopada 2011 r. przyznano mu świadczenie mieszkaniowe w kwocie 660 zł miesięcznie. W dniu [...] marca 2019 r. zawarł związek małżeński z A. K. (uprzednio F.). A. K., wówczas jako A. B., wspólnie z ówczesnym mężem M. B., [...] kwietnia 2008 r. na mocy sporządzonego aktu notarialnego repertorium [...] nabyła mieszkanie w od Gminy [...] z bonifikatą. Lokal ten zbyła [...] lipca 2010 r.

Skarżący podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie oparto na wadliwej wykładni przepisów, która to nie powinna się ostać. Zauważył, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy występuje swego rodzaju szczególne nagromadzenie okoliczności, które każą uznać wykładnię dokonaną przez organ za leżącą poza zakresem zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Lokal z bonifikatą nabyła bowiem osoba, która

w chwili jego nabycia nie była małżonką skarżącego (małżonką żołnierza), lecz innej osoby (cywilnej), zbyła lokal krótko później, a dopiero długo potem weszła w związek małżeński ze skarżącym. Fakt nabycia lokalu nie miał więc żadnego przełożenia na sytuację kwaterunkową skarżącego. Dodatkowo w chwili nabycia lokalu skarżący nie pełnił jeszcze służby w Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Organ zdaje się uzasadniać swoje stanowisko wnioskami płynącymi z językowej wykładni normy.

W jego ocenie brzmienie przepisu jest jasne. Zdaniem organu ogólna dyrektywa wedle której nabycie mieszkania z bonifikatą przez żołnierza lub jego małżonka wyłącza przyznanie świadczenia mieszkaniowego oznaczać musi, że jeżeli osoba która

w dowolnym momencie życia była małżonkiem żołnierza występującego o świadczenie

i w dowolnym momencie życia nabyła mieszkanie z bonifikatą, świadczenie nie może być przyznane. Jednakże nawet na samym językowym poziomie wykładni takie rozumienie przepisu nie jest wyłącznie możliwym do przyjęcia. Interpretacja przepisu wymaga bowiem interpretacji określeń "żołnierz" oraz "małżonka żołnierza". Skoro bowiem art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu stanowi, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek (...) nabył lokal mieszkalny (...), określić trzeba, czy chodzi o żołnierza w chwili nabycia czy żołnierza kiedykolwiek, a nadto - jakie znaczenie ma data zawarcia małżeństwa przez osobę będącą nabywcą lokalu. Sama wykładnia gramatyczna nie jest w stanie udzielić odpowiedzi na te pytania, czego dowodzą liczne spory na tym tle i orzeczenia sądów przyjmujące, że przepis wymaga, by nabywca miał status żołnierza w chwili nabycia (tak m.in. wyrok NSA z 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2439/16 czy wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 919/17).

W ocenie skarżącego skoro zatem sama wykładnia językowa nie daje jasnych rezultatów, konieczne jest sięgnięcie po inne jej metody. W tym kontekście znamienne jest, że uzasadniając zaskarżoną decyzję organ powołuje się na wyrok NSA z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12. Przywołany judykat dotyczył nabycia mieszkania przez małżonka żołnierza (w czasie trwania małżeństwa i służby wojskowej), lecz do majątku osobistego (w małżeństwie istniał ustrój rozdzielności majątkowej), a zatem sytuacji dużo jaśniejszej z punktu widzenia rozumienia przepisu dokonywanego prima facie. Mimo to NSA oparł swoje orzeczenie na wykładni celowościowej. Dekoduje przy tym cel ustawodawcy bardzo wyczerpująco i precyzyjnie. W uzasadnieniu wyjaśniono bowiem: ratio legis przepisu art 21 ustawy jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów, przewidzianych

w cytowanym przepisie i takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub

z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Zatem bez znaczenia pozostaje fakt rozdzielności majątkowej małżonków, bowiem gdyby było inaczej, to racjonalny ustawodawca zawarłby ten wyjątek w przepisach. Należy zatem odczytywać przepis także przez pryzmat zasady ochrony rodziny, statuowanej m.in. art. 18 Konstytucji RP. Wobec powyższego zrozumiałe jest, że w innych sprawach - przy rozpatrywaniu których sądy odwoływały się do wskazanego wyroku - orzekano o zastosowaniu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy

o zakwaterowaniu w takich sytuacjach jak: nabycia lokalu przez żołnierza przed wstąpieniem do służby, nabycia lokalu przez małżonka osoby pozostającej w chwili nabycia żołnierzem, a następnie rozwiązania małżeństwa czy wreszcie wprowadzeniu się żołnierza do nabytego z bonifikatą mieszkania małżonka. We wszystkich tych sytuacjach bowiem nabycie lokalu z bonifikatą miało przełożenie na sytuację mieszkaniową żołnierza i jego rodziny - mówiąc wprost, żołnierz (czy też żołnierz

z rodziną) w jakimś okresie mógł korzystać z mieszkania nabytego na preferencyjnych warunkach.

Skarżący wskazał, że tymczasem sytuacja rysująca się w przedmiotowej sprawie jest zasadniczo odmienna. Nigdy nie miał bowiem możliwości zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych przy pomocy mieszkania nabytego z bonifikatą. Możliwości takiej nie miała także jego rodzina, ponieważ B. K. (wcześniej B.) w chwili nabycia, jak i zbycia lokalu z bonifikatą nie tworzyła z nim rodziny. Rodzina ta powstała dopiero później. Choć w polskim prawie brak ogólnej definicji legalnej rodziny, jednakże w doktrynie prawa rodzinnego przyjmuje się zgodnie, że stanowią ją w sensie prawnym strony stosunków charakterystycznych dla tej gałęzi prawa, tj. pokrewieństwa, powinowactwa, przysposobienia i małżeństwa. Małżeństwo powstaje z chwilą jego zawarcia i ustaje z chwilą rozwiązania. Skoro więc zasadniczym celem art. 21 ustawy

o zakwaterowaniu jest zapewnienie zakwaterowania żołnierzowi oraz jego rodzinie, to pozbawienie żołnierza i jego obecnej rodziny prawa do jednej z form zakwaterowania dlatego, że w przeszłości inna rodzina skorzystała z możliwości nabycia mieszkania

z bonifikatą, jest nie do pogodzenia z ratio legis normy w kształcie, jaki ustalił się

w orzecznictwie NSA. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do sytuacji, w której żołnierz dla zachowania uprawnienia swojej faktycznej rodziny musiałby unikać jej sformalizowania (odstąpić od zawarcia związku małżeńskiego na rzecz pozostawania

w konkubinacie), co byłoby skutkiem absurdalnym oraz z pewnością niemożliwym do pogodzenia z aksjologią przyjmowaną przez ustawodawcę.

Zważywszy na dominujące znaczenie wykładni celowościowej przy interpretacji przepisu należy podkreślić, że przyjmuje się, iż prawo do zakwaterowania z art. 21 ustawy jest sposobem, za pomocą którego państwo zapewnia dyspozycyjność osób, które dobrowolnie podjęły się służby wojskowej i mają obowiązek podporządkować się jej rygorom. Prawo do lokalu nie ma więc charakteru pomocy dla rodziny żołnierza, lecz wynika z treści i charakteru stosunku prawnego wiążącego żołnierza z Siłami Zbrojnymi (tak NSA w wyroku z 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2439/16). Przy tym także względy wykładni systemowej i celowościowej przemawiają przeciwko stanowisku prezentowanemu przez organ. Należy bowiem zwrócić uwagę, że art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu ma pięć punktów. Punkty 1, 2, 4, i 5 ewidentnie dotyczą takich sytuacji, gdy żołnierz wcześniej (na podstawie nieobowiązujących obecnie przepisów) zrealizował swoje konkretne specyficzne prawo do kwatery w postaci przewidzianej dla żołnierzy, a więc wynikające bezpośrednio ze stosunku służby wojskowej. Są to instytucje prawa ściśle związane z prawem żołnierza do zakwaterowania i będące postaciami realizacji tego prawa w związku z pełnioną służbą wojskową. Zatem cel omawianych uregulowań zawartych w tych punktach ustępu 6 art. 21 ustawy,

w kontekście brzmienia całego ustępu analizowanego zapisu ustawowego, jawi się wyraźnie jako wykluczenie możliwości uzyskania przez żołnierza prawa do zakwaterowania wynikającego ze służby wojskowej po raz drugi (wyrok NSA z 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2439/16). Skoro zatem powyższe względy tak silnie podkreślają związanie regulacji z osobą i sytuacją żołnierza, odbieranie mu świadczenia w przypadku zupełnego braku przełożenia nabycia mieszkania z bonifikatą na jego sytuację mieszkaniową jest nieuzasadnione.

Skarżący dodatkowo wskazał na jeszcze jeden element, stanowiący

o nieprawidłowości wykładni stosowanej przez organ, tj. złamanie zasady exceptiones non sunt extendendae, której wagę podkreśla się m. in. w wyrokach NSA z 10 maja 2015 r., sygn. akt II FSK 712/14 czy z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1635/15. Zasadą, statuowaną art. 21 ust. 1 ustawy, jest że żołnierz ma prawo do zakwaterowania. Przepis art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu wymienia równorzędne sposoby realizacji uprawnienia, w tej liczbie wypłatę świadczenia mieszkaniowego. W związku z tym ust. 6 wprowadza wyjątki od reguły. Językowe rozumienie tego fragmentu normy nie daje jednoznacznych wyników, zaś wypracowana linia orzecznicza opiera się na wykładni celowościowej. Zasadę nierozszerzania wyjątków należy zatem odnieść do wszystkich sposobów interpretacji stosowanych względem przepisu. Nieuzasadnione jest zatem dążenie do przyjęcia tego z możliwych wariantów zrozumienia normy, który obejmie jak największą ilość stanów faktycznych,

z pominięciem ratio legis czy względów systemowych. Tak zaś zdaje się postępować organ, podając że zamysłem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia. Jest to cytat z omawianego wyżej wyroku NSA z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, gdzie jednak osadzony był w diametralnie innym kontekście. Odnosił się do wpływu ustroju majątkowego istniejącego w rodzinie (małżeństwie) żołnierza na zastosowanie normy. Jednocześnie NSA jasno zdefiniował cel ustawodawcy, w ramach którego istotne jest rozważenie sytuacji żołnierza i jego rodziny. Biorąc pod uwagę owe wskazanie oraz stan faktyczny rozpatrywanej przez NSA sprawy, jasne jest, że szerokie ujęcie oznaczało więc zastosowanie normy do wypadków odnoszących się do możliwych układów nabycia mieszkania w obrębie rodziny żołnierza, a nie jak najszerszego wykładania znamienia "małżonka żołnierza".

W odpowiedzi na skargę Prezesa AMW reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie uznał zarzuty skargi za niezasadne. Zauważył, że interpretacja organu, według której nabycie lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia mogło nastąpić zanim małżonek żołnierza wstąpił z nim w związek małżeński jak również zanim żołnierz wstąpił do służby, wynika z treści ustawy o zakwaterowaniu w wersjach poprzednio obowiązujących, a które "prawo do kwatery" gwarantowały nie tylko żołnierzom ale także innym osobom. Do 30 czerwca 2004 r. przepisy ustawy

o zakwaterowaniu regulowały uprawnienia do kwater nie tylko żołnierzom zawodowym, ale również innym osobom w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 29), po ww. dacie - innym osobom w sytuacji wyjątkowej (art. 29), a po 1 lipca 2010 r. innym osobom o ile zaspokojone są potrzeby mieszkaniowe żołnierzy (art. 68 ust. 2 ustawy

o AMW). Przepis mówiący o nabyciu lokalu od jednostki samorządu terytorialnego nie ogranicza czasowo owego nabycia a jak wiadomo od takich podmiotów mogli nabywać wszyscy bez względu na status zawodowy, o ile posiadali status najemcy. Również od Agencji mogli nabywać lokale nie tylko żołnierze ale również osoby inne. Przepisy

o zbywaniu lokali (obecnie umiejscowione w ustawie o AMW) były i są nadal wspólne dla służb mundurowych podległych MSWiA (art. 87, art. 88 ustawy o AMW). Powyższe wywody uzasadniają wykładnię organu, w myśl której jeżeli obecny żołnierz lub jego obecny małżonek nabyli w przeszłości (nie będąc w związku małżeńskim bądź przed wstąpieniem do służby) lokal od m. in. jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą to spełniona jest przesłanka z art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Stąd nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że nabycie lokalu może dotyczyć tylko żołnierza lub jego małżonka w czasie trwania małżeństwa. Co więcej, Agencja nie ma wpływu na dalsze losy nabytego z pomocą Państwa lokalu (sprzedaż, darowizna), zatem kwestia posiadania nadal tego lokalu przez żołnierza lub jego małżonka jest okolicznością obojętną.

Pełnomocnik organu dodał, że na tle art. 23 ust. 6 pkt 3 ustawy

o zakwaterowaniu wykształcone już zostało orzecznictwo administracyjne, które traktuje nabycie lokalu mieszkalnego z bonifikatą przez współmałżonka żołnierza zanim wstąpił w związek małżeński jako przeszkodę w realizacji uprawnień do zakwaterowania (sygn. akt I OSK 2871/12,1 OSK 2497/12,1 OSK 2506/12, OSK 1240/13, II SA/Wa 1838/15, II SA/Wa 1006/16).

W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2020 r. skarżący reprezentowany przez adwokata podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Autor pisma wskazał, że zaprezentowana przez organ w odpowiedzi na skargę argumentacja oraz przytoczone w niej wyroki NSA nie przekreślają zasadności stanowiska skarżącego. Podkreślił, że skarżący nie stara się uzyskać drugi raz świadczenia w celu uregulowania jego sytuacji kwaterunkowej - nie otrzymał go bowiem nigdy wcześniej w żadnej formie. Przepis art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu wprowadzono po to, aby żołnierz, którego prawo do zakwaterowania zostało zrealizowane w formie umożliwienia zakupu lokalu na preferencyjnych warunkach, nie mógł ubiegać się ponownie o zrealizowanie tego prawa w oparciu o to że nadal pełni służbę wojskową, a w systemie pojawiły się nowe uregulowania dotyczące form prawa do zakwaterowania (tj. wprowadzone po 2010 r. świadczenie mieszkaniowe). Tak więc wykładnia historyczna, na którą powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, potwierdza jedynie prawo skarżącego do otrzymania świadczenia mieszkaniowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie.

Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu według powyższych kryteriów, uznać należało, że naruszają one prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem decyzji Prezesa AMW utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o nadpłaconym przez Dyrektora OR AMW w okresie od [...] marca 2019 r. do [...] czerwca 2019 r. na rzecz skarżącego świadczeniu mieszkaniowym i zobowiązaniu skarżącego do zwrotu przedmiotowego świadczenia w kwocie 2 464,00 zł.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy

o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości.

Prawo do zakwaterowania jest więc samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego. W myśl art. 21 ust. 2 i 3 ustawodawca daje żołnierzowi służby stałej możliwość wyboru jednej spośród następujących form zakwaterowania:

- przydziału kwatery (lokalu mieszkalnego) na czas pełnienia służby,

- przydziału miejsca w internacie (kwaterze internatowej),

- wypłaty świadczenia mieszkaniowego.

Odrębną kwestią pozostaje natomiast sama realizacja prawa do zakwaterowania, która to następuje w warunkach określonych przez przepisy prawa.

W treści art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawodawca zawarł katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania

(w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego). Zgodnie z tym przepisem żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek,

z zastrzeżeniem ust. 10:

1. otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.;

2. otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.;

3. nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia;

4. otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r.

o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36);

5. nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.

Z dyspozycji art. 48d ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu wynika natomiast, że zwrot świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości następuje w formie decyzji administracyjnej. W ustępie 13 został określony tryb postępowania dyrektora oddziału regionalnego Agencji w przypadku stwierdzenia nadpłaty świadczenia mieszkaniowego - dyrektor oddziału regionalnego Agencji wzywa do zwrotu należności w terminie 14 dni od otrzymania przez żołnierza wezwania, a po bezskutecznym upływie terminu wydaje decyzję administracyjną.

Zatem istotą żądania zwrotu świadczenia jest ustalenie istnienia nadpłaty przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji i w konsekwencji wezwanie żołnierza do zwrotu świadczenia nienależnego lub w nienależnej wysokości. Z kolei świadczenie nienależne to świadczenie, które nie przysługuje żołnierzowi.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że skarżący od [...] marca 2019 r. pozostaje w związku małżeńskim z A. K. (z domu F.), która to nabyła [...] kwietnia 2008 r., od Gminy Miejskiej [...] lokal mieszkalny przy ul. [...]

w [...], na podstawie aktu notarialnego Repertorium [...] Nr [...], a przy sprzedaży tego lokalu zastosowano bonifikatę w wysokości 90% wartości nieruchomości.

Spornym zaś pozostaje, czy w dość specyficznych okolicznościach niniejszej sprawy, fakt ten winien stanowić - w świetle art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy

o zakwaterowaniu - negatywną przesłankę do wypłacenia skarżącemu świadczenia mieszkaniowego, w dalszej konsekwencji skutkującą koniecznością uznania, że od [...] marca 2019 r. skarżący pobierał nienależne świadczenie.

W ocenie Sądu trafnie skarżący podnosi, że zaskarżone rozstrzygnięcie oparto jedynie na wykładni językowej ww. przepisu z całkowitym pominięciem wykładni celowościowej, która to powinna jednak znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

W stanie faktycznym rozpatrywanej niniejszej sprawy występują bowiem takiego rodzaju szczególne okoliczności, które przemawiają za uznaniem wykładni dokonanej przez organ za leżącą poza zakresem zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy

o zakwaterowaniu. Za słusznością przyjęcia takiego stanowiska przemawia zaś to, że fakt nabycia lokalu w 2008 r. przez obecną małżonkę skarżącego nie miał przecież żadnego przełożenia na sytuację kwaterunkową skarżącego. Ratio legis przepisu art. 21 ustawy jest zaś zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów, przewidzianych w cytowanym przepisie. Zgodzić się należy z organem, że takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może rzeczywiście wykorzystać tylko jeden raz. Zauważyć jednak należy, że skarżący i jego rodzina w żadnym czasie nie mógł skorzystać z mieszkania nabytego na preferencyjnych warunkach przez jego obecną małżonkę. Nigdy nie miał więc możliwości zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych przy pomocy mieszkania nabytego z bonifikatą. Możliwości takiej nie miała także jego rodzina, ponieważ jego obecna małżonka w chwili nabycia, jak i zbycia lokalu z bonifikatą tworzyła rodzinę ale z inną osobą, a nie ze skarżącym. Rodzina skarżącego z obecną jego małżonką powstała bowiem dopiero w dniu [...] marca 2019 r. Skoro zaś zasadniczym celem art. 21 ustawy o zakwaterowaniu jest zapewnienie zakwaterowania żołnierzowi oraz jego rodzinie, to pozbawienie żołnierza i jego obecnej rodziny prawa do jednej z form zakwaterowania tylko dlatego, że w przeszłości inna rodzina skorzystała z możliwości nabycia mieszkania z bonifikatą, jest nie do pogodzenia z ratio legis tej normy w kształcie, jaki ustalił się w dotychczasowym orzecznictwie NSA. Trafnie wskazuje skarżący, że przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do sytuacji, w której żołnierz dla zachowania uprawnienia swojej faktycznej rodziny musiałby unikać jej sformalizowania, tj. odstąpić od zawarcia związku małżeńskiego na rzecz pozostawania w konkubinacie, co byłoby skutkiem absurdalnym oraz z pewnością niemożliwym do pogodzenia z aksjologią przyjmowaną przez ustawodawcę.

Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest, że prawo do zakwaterowania

z art. 21 ww. ustawy jest sposobem, za pomocą którego państwo zapewnia dyspozycyjność osób, które dobrowolnie podjęły się służby wojskowej i mają obowiązek podporządkować się jej rygorom. Prawo do lokalu nie ma więc charakteru pomocy dla rodziny żołnierza, lecz wynika z treści i charakteru stosunku prawnego wiążącego żołnierza z Siłami Zbrojnymi (tak NSA w wyroku z 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2439/16). Względy wykładni systemowej i celowościowej przemawiają więc przeciwko stanowisku prezentowanemu przez organ. Celem uregulowania zawartego w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu jest bowiem wykluczenie możliwości uzyskania przez żołnierza prawa do zakwaterowania wynikającego ze służby wojskowej po raz drugi (wyrok NSA z 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2439/16). Zasadą zaś jest, że żołnierz ma prawo do zakwaterowania. Przepis art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu wymienia równorzędne sposoby realizacji uprawnienia, w tym również wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Dlatego tak bardzo istotne jest rozważenie specyficznej sytuacji skarżącego jako żołnierza i jego rodziny, czego jednak zaniechały organy obu instancji w niniejszej sprawie dokonując jedynie językowej a nie celowościowej wykładni przepisów ustawy o zakwaterowaniu.

Sąd w pełni podziela stanowisko pełnomocnika skarżącego zawarte w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2020 r. i przyjmuje je za własne. Zaprezentowana bowiem przez organ w odpowiedzi na skargę argumentacja oraz przytoczone w niej wyroki NSA nie przeczą zasadności stanowiska skarżącego. Istotne w niniejszej sprawie jest, że skarżący nie stara się uzyskać drugi raz świadczenia w celu uregulowania swojej sytuacji kwaterunkowej - nie otrzymał go bowiem nigdy wcześniej w żadnej formie. Przepis art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu wprowadzono zaś w tym celu, aby żołnierz, którego prawo do zakwaterowania zostało zrealizowane w formie umożliwienia zakupu lokalu na preferencyjnych warunkach, nie mógł ubiegać się ponownie

o zrealizowanie tego prawa w oparciu o to że nadal pełni służbę wojskową,

a w systemie pojawiły się nowe uregulowania dotyczące form prawa do zakwaterowania, tj. wprowadzone po 2010 r. świadczenie mieszkaniowe. Sensem wprowadzonego w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu wyjątku od immanentnego dla stosunku służby wojskowej prawa do zakwaterowania jest uniknięcie niejako podwójnego uprzywilejowania żołnierza, którego sytuacja mieszkaniowa została już uregulowana poprzez korzystanie z lokalu nabytego z bonifikatą. Niezasadne jest zatem pozbawianie prawa do świadczenia mieszkaniowego żołnierza, na którego sytuację lokalową nabycie mieszkania z bonifikatą żadnego wpływu nie miało.

Z tych wszystkich powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji . Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata skarżącego w kwocie 480 zł.