Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1179/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 - 5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2017 r. sprawy ze skarg M. M., P. R. i H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargi.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. K. S. wystąpił do Urzędu Miejskiego w C. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: "Budowa dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą" na działce nr 1 obręb [...] w C. przy ulicy [...]. Wniosek ten został następnie uzupełniony w dniu [...] r.

Pismem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta C. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] r. odmówił ustalenia warunków zabudowy na rzecz K. S. dla budowy dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr 1 w obrębie nr [...] w rejonie ulicy [...] w z uwagi na nie spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 4 lit.b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym umożliwiających wydanie pozytywnej decyzji, w szczególności z uwagi na brak możliwości podłączenia nowej zabudowy do istniejącej lub projektowanej sieci kanalizacji sanitarnej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przywołał przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4 i art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2016, poz.778 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2016, poz. 23). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że planowana inwestycja polegać będzie na budowie dwunastu budynków mieszalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy od 100 do 140m², wysokości - dwie kondygnacje do 8,5m od poziomu głównego do górnej krawędzi i szerokości elewacji frontowej sześciu budynków 12,5 i sześciu - 14,5m oraz dachach wielospadowych. Organ w oparciu o przeprowadzoną analizę potwierdził kontynuację funkcji zabudowy, wyznaczył wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu objętego wnioskiem, udział powierzchni biologicznie czynnej, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrię dachu dla nowej zabudowy. Stwierdził też, że teren ma odstęp do drogi publicznej - ulicy [...] za pośrednictwem działki nr 2, na której jest ustanowiona służebność drogowa dla każdoczesnego właściciela działki objętej wnioskiem. Dodał, że inwestor dołączył do wniosku zapewnienia i wstępne umowy - z gestorami sieci uzbrojenia terenu. , m.in. zapewnienie podłączenia do sieci wodociągowej, elektroenergetycznej i gazowej. Jednocześnie wyjaśnił, że inwestor przewiduje rozprowadzanie wód opadowych i roztopowych na teren swojej działki. Gestor sieci kanalizacji sanitarnej w odniesieniu do możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej poinformował, iż istniejące uzbrojenie w sieć kanalizacyjną jest niewystarczające dla przyłączenia do tej sieci planowanej zabudowy. Wobec powyższego wnioskodawca dokonał zmiany i uzupełnienia wniosku, w zakresie sposobu odprowadzania ścieków sanitarnych - nie do kanalizacji sanitarnej lecz do zbiornika bezodpływowego.

Dokonując analizy, czy spełnione zostały wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy organ stwierdził, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ustawy. Jednym z warunków jest, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenie budowlanego. Następnie przywołał organ definicję uzbrojenia terenu z art. 2 ust. 13 cytowanej ustawy oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 143 ust. 2, stwierdzając, ze bezodpływowy zbiornik, w którym miałyby być gromadzone ścieki sanitarne nie jest urządzeniem kanalizacyjnym. Zgodnie z art. 61 ust. 5 warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

W ocenie organu, w warunkach niniejszej sprawy, inwestor nie udokumentował spełnienia warunku ustalonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niezależnie od powyższego organ podkreślił także zmianę systemową w zakresie podejścia do kreowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, jaka nastąpiła w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wyniku wejścia w życie ustawy o rewitalizacji. Organ przywołał w tym miejscu treść art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie wskazał, że objęty zamierzeniem inwestycyjnym obszar położony jest poza granicami Aglomeracji C. (określonej uchwałą Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...]). Na terenie tym nie jest planowana budowa sieci kanalizacji sanitarnej. Zdaniem organu wydając pozytywną decyzję dla wnioskowanego zamierzenia, które ma charakter zorganizowanej, intensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej Gmina C. byłaby w przyszłości zmuszona, biorąc pod uwagę potrzeby ochrony środowiska, do wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej na terenie objętym wnioskiem o warunki zabudowy. W takiej sytuacji przedmiotowa decyzja - indywidulana decyzja administracyjna, miałaby ostatecznie wpływ na kształt prawa miejscowego.

Dlatego, mając na względzie że inwestor nie udokumentował spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy w zakresie uzbrojenia terenu w sieć kanalizacji sanitarnej, oraz faktem, że objęty wnioskiem teren położny jest poza granicami Aglomeracji C., organ uznał, iż jest to podstawą do wydania decyzji odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Organ stwierdził dalej, że choć w oparciu o § 26 ust. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie w sytuacji gdy brak jest możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej dopuszczone są zbiorniki bezodpływowe lub przydomowe oczyszczalnie, to jednak przepisu tego nie można zastosować w niniejszej sprawie. Przepis może być zastosowany gdy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy, gdyż wtedy nie ma potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy, czyli nie bada się spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Organ w końcu stwierdził, ze przedmiotowy teren nie wymaga zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy oraz § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie poprzez stwierdzenie, iż nie można w sprawie zastosować rozwiązania w postaci zbiorników bezodpływowych, a także zarzucił naruszenie słusznych interesów i prawa odwołującego. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie warunków dla wnioskowanej inwestycji względnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, iż stanowisko organu pierwszej instancji jest nie do przyjęcia. Inwestor wskazał we wniosku alternatywny sposób odprowadzania ścieków sanitarnych powołując się na wymieniony powyżej § 26 rozporządzenia.

Bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, iż teren objęty wnioskiem pozostaje poza obszarem Aglomeracji C. Planowana inwestycja niesie ze sobą korzyść nie tylko dla inwestora ale także dla Gmin C.- zaspokaja potrzeby mieszkaniowe kilkunastu rodzin. Niesłusznie podniesiono także fakt, iż wydanie pozytywnej decyzji dla zamierzenia inwestora wiązać się będzie w przyszłości z koniecznością wybudowania przez Gminę kanalizacji sanitarnej.

Odpowiedzi na odwołanie złożyli uczestnicy postępowania H. M. – J. oraz M. U., reprezentowani przez pełnomocnika. Wnosząc o oddalenie złożonego odwołania, podzielając stanowisko organu, podkreślili, iż brak możliwości podłączenia dwunastu nowych budynków do mediów stanowi wystarczającą przesłankę do wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślono również, że przewidziana jako dostęp do drogi publicznej działka nr 3 i nr 2 nie spełnia wymaganych parametrów drogi.

Rozpatrując złożone odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który w pierwszej kolejności wymaga, aby inwestycja nie naruszała zasady dobrego sąsiedztwa. Z kolei zadaniem organu orzekającego w tym przedmiocie jest ustalenie wskazanych parametrów wymaganych dla nowej zabudowy, uwzględniając przy tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalił obszar analizy (uwzględniając promień obszaru analizowanego na ok. 240m wokół wnioskowanej do zabudowy działki), a następnie po analizie zabudowy istniejącej w tym obszarze wyznaczył parametry dla inwestycji. Kolegium podniosło, iż wobec błędnego określenia frontu działki inwestowanej, organ pierwszej instancji błędnie wyznaczył obszar analizy, co już samo w sobie jest wystarczającym powodem uchylenia kwestionowanej decyzji.

Odnosząc się do niespełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy w zakresie uzbrojenia terenu w sieć kanalizacji sanitarnej Kolegium nie podzieliło zaprezentowanego stanowiska Burmistrza Miasta C., który nie wskazał przepisu, który stanowiłby o niemożności zastosowania w sprawie dotyczącej warunków zabudowy rozwiązania w postaci bezodpływowych zbiorników na ścieki ciekłe. Przepisem umożliwiającym na przyjęcie w sprawie rozwiązania w postaci zbiornika bezodpływowego jest art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o a czystości i porządku w gminach. Błędne jest także uznanie przez organ pierwszej instancji, że rozwiązanie w postaci bezodpływowych zbiorników było dopuszczalne wyłącznie na obszarach objętych zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto kwestia obaw organu, że w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia mającego charakter zorganizowanej, intensywnej zabudowy mieszkaniowej Gmina byłaby następnie w przyszłości zobowiązana do wybudowania sieci kanalizacyjnej, a następnie doprowadziłoby to do zmiany granic wyznaczających Aglomerację C., nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji przeanalizuje kwestie związane z możliwością zastosowania w sprawie bezodpływowego zbiornika na ścieki ciekłe.

Odnosząc się do odmowy udzielenia wnioskowanej decyzji z powołaniem się na zapis art. 1 ust. 2 pkt 4 lit.b ustawy Kolegium stwierdziło, iż takiego, powołanego przez organ pierwszej instancji przepisu nie ma. W zakresie zaś kwestionowanego braku spełniania warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 dodało, że warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Nie jest to jednoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że gwarancja obsługi w zakresie infrastruktury, może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca taką obsługę. Etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem inwestycyjnym i zbyt rygorystyczne byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny.

W tych okolicznościach zdaniem organu pismo Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w C. pozytywnie opiniujące sposób włączenia planowanego zamierzenia inwestycyjnego do drogi publicznej - jest wystarczające na potrzeby obecnego etapu procesu inwestycyjnego.

W zakresie wniosku uczestnika postępowania P. R. o powołanie biegłego dla zbadania nieprawdziwego, jego zdaniem, oświadczenia operatora sieci wodociągowej zawartego w piśmie z dnia [...] r, Kolegium stwierdziło, iż brak jest podstaw do poważania stanowiska wyrażonego w kwestionowanym piśmie. Dodatkowo Kolegium podniosło, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W niniejszym przypadku istnieje służebność drogowa dla każdoczesnego właściciela działki nr 4 przez działkę nr 2. Bez znaczenia dla postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest okoliczność czy dostęp ten odbywa się po drodze o odpowiednich parametrach technicznych. Kwestia szerokości szlaku komunikacyjnego badaniu podlegać będzie na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego - w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą w procesie inwestycyjnym. Ma charakter promesy potwierdzającej dopuszczalność określonego zamierzenia inwestycyjnego na danym terenie. Nie przesądza natomiast o możliwości realizacji inwestycji w świetle obowiązujących przepisów. Ma ona wstępny i ogólny charakter. Nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Kwestie te będą stanowiły przedmiot postępowania przez organem budowlanym, w następnym etapie procesu inwestycyjnego.

Kolegium dodało, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz stanowi przekład aktu związanego, co oznacza, że organ zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów

Gmina może wpływać na możliwość zagospodarowania danego terenu poprzez stanowienie prawa miejscowego - miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, m.in z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy. Przepis ten nie może jednak stanowić samodzielnej podstawy odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Sam fakt, że planowane przedsięwzięcie będzie stanowiło kompleks budynków, nie ma negatywnego wpływu na ustalenie warunków zabudowy. Zarówno istniejąca w sąsiedztwie, jak i planowana do realizacji zabudowa, pełnią tę samą funkcję tj. mieszkaniową jednorodzinną.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie złożyli M. M. oraz H. i P. R.

W pierwszej skardze M. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację w sytuacji gdy skarżący zarzucał, że inwestor złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy dla 12 obiektów budowlanych, czego nie dopuszcza prawo,

- art. 61 pkt 3 i 5 poprzez niezgodną z prawem kwalifikację materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

oraz przepisów postępowania, a to:

- art. 138 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuzasadnione zastosowanie w sprawie,

- art. 80 w związku z art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie i odmowie uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność oceny merytorycznej oświadczenia Wodociągów Ziemi C. w przedmiocie potwierdzenia wystarczającego uzbrojenia terenu dla realizacji planowanego zamierzenia.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż w jego ocenie ustawodawca nie dopuszcza wniosku o zmianę sposobu zagospodarowania terenu poprzez budowę wielu obiektów budowlanych, jak w przypadku wniosku inwestora. W jego ocenie zgodnie z zamysłem ustawodawcy decyzje o zmianie sposobu zagospodarowania dla celu inwestycji budowy wielu obiektów budowlanych winny być wydawane w oparciu o miejscowe plany zagospodarowania, gdyż trudno wyobrazić sobie budowy osiedli mieszkaniowych, zakładów przemysłowych na terenach do tego nie przeznczonych.

Podkreślił też drugi zarzut, podnosząc, iż nie sposób uznać za gwarancje wykonania uzbrojenia terenu, standardowych informacji udzielonych przez operatorów. Wyjaśnił, że teren planowanej inwestycji to pole otoczone działkami prywatnymi, na których nie ustanowiono służebności przesyłu, nie zapewniono na nich również umownego korzystania z nich w celu przesyłu mediów, a dostęp do drogi publicznej zapewnia miedza z koleinami wysypanymi żwirem. Nie został wiec też spełniony warunek dostępu do drogi publicznej. Nie sposób bowiem jako drogę zakwalifikować działkę nr 2 - bez wyznaczonej trasy i urządzeń technicznych, Przywołana służebność przejazdu, w momencie jej ustanawiania, dotyczyła dojazdu do pól uprawnych. W przypadku zamiaru inwestora budowy dwunastu budynków wykorzystanie jej dla ruchu sprzętu ciężkiego będzie trudne, gdyż nie spełnia ona warunku wystarczającego dla zamierzenia inwestora.

Podnosząc zarzut błędnej interpretacji przez organy dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 wyjaśnił, że oświadczenie operatora sieci elektrycznej "A", o możliwości przyłączenia do sieci, pod warunkiem jej rozbudowy, ma jedynie charakter informacyjny i nie może stanowić podstawy do przystąpienia do prac projektowych czy budowlanych. Podobnie standardowy dokument wydał także operat sieci gazowej, dodając przy tym, że gazociąg będzie przebiegał przez działkę nr 2 własności osoby trzeciej (a brak jej zgody na przeprowadzenie sieci).

Na poparcie zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego skarżący poniósł, iż organ bezzasadnie wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 84 Kodeksu wyjaśnił, że organ nie wyjaśnił, czy oświadczenie operatora sieci wodociągowej jest wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Sytuacja faktyczna jest bowiem taka, że działka inwestora odległa jest od magistrali wodociągowej w ulicy [...] około 60m, a nadto oddzielona jest działką nr 2 stanowiącą własność osoby trzeciej. Przez tą działkę wodociąg miałby być prowadzony, ale nie ma w tym zakresie żadnych ustaleń i zgód. Zatem poprzestanie na oświadczeniu gestora sieci nie może być uznane za wystarczające dla realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a zarzut niewyjaśnienia sprawy w tym zakresie jest w pełni zasadny. Podkreślił, że wyjaśnienie tych problemów wymagane jest z uwagi na interes osób, który także powinien być wzięty pod uwagę i winien podlegać ochronie.

W drugiej skardze H. i P. R. także wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów procedury w postaci art. 84 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2. art. 157 o art. 158 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu skargi przedstawili swoje stanowisko zbieżne co do zasady ze stanowiskiem prezentowanym przez skarżącego M. M. Podobnie jak on podkreślili, że ustawodawca nie dopuszcza wniosku o zmianę sposobu zagospodarowania terenu poprzez budowę wielu obiektów budowlanych. Zwrócili uwagę na błędnie wyznaczony obszar analizy z uwagi na błędne określenie długości frontu działki przeznczonej do zainwestowania. Powtórzyli zastrzeżenia co stanowiska organu dotyczącego spełniania wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podkreślając, że teren inwestycji to "szczere pole" - a stąd trudno mówić o skomunikowaniu tej nieruchomości z drogą publiczną czy uznaniu, iż spełnione zostały wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy w zakresie uzbrojenia terenu, gdyż nie jest ono wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Podobnie jak poprzedni skarżący zwrócili uwagę na brak możliwości rozbudowy sieci wodociągowej czy elektrycznej bez poczynienia konkretnych inwestycji, w tym uzyskaniu zgody na przebieg sieci przez działkę nr 2 należącą do osoby trzeciej.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wnosząc o ich oddalenie podtrzymało swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wyjaśniło, że większość zarzutów podniesiono już w odwołaniu, wskutek czego Kolegium przestawiło już swoje stanowisko w zaskarżonej decyzji. Podkreśliło też, że już tylko potrzeba nowego ustalenia obszaru analizowanego w celu ustalenia cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jest bezwzględnym powodem uchylenia kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji. Także główny powód odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy przemawia za koniecznością uchylenia tej decyzji.

Na rozprawie w dniu 7 lipca 2017 r. skarżący M. M. podtrzymał skargę, przychylił się do argumentacji zawartej w skardze małżonków R. Skarżący P. R. podtrzymał skargę złożoną wraz H. R. oraz przychylił się do argumentacji skargi M. M. Obaj skarżący zgodnie podnieśli, iż brak jest możliwość zabezpieczenia mediów dla działki inwestora, bez wcześniejszych ustaleń w zakresie prawa przesyłu przez nieruchomości pozostające własności osób trzecich.

Uczestnik postępowania - inwestor K. S. wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji.

Tylko w ograniczonym zakresie organ drugiej instancji ma kompetencje kasacyjne oparte na przywołanym powyżej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji może zapaść tylko wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Trzeba pamiętać, iż zgodnie z art. 136 Kodeksu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, oczywiście wykluczając sytuację, w której zachodziłaby konieczność przeprowadzenie takiego postępowania w znacznej części.

Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja na narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Nie może natomiast sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania.

Nie czyni także tego zaskarżona decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który przecież jest uzależniony od ustaleń dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Nie można pominąć faktu, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została w warunkach nie do końca ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosowanie do art. 61 tej ustawy warunki zabudowy można ustalić tylko wówczas, gdy inwestycja zgodna jest z przepisami odrębnymi oraz gdy spełnia wszystkie warunki wskazane w pkt 1 do 4 cytowanego przepisu. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej przepisie, czyli czy spełniona została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżących możliwe jest wydanie decyzji dla ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na wymienionej we wniosku działce oznaczonej nr 1 przy ulicy [...] w C.

W tym celu na mocy § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- do 5 ustawy. Wyniki tak przeprowadzonej analizy, zawierające część tekstową i graficzną analizy, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Organ pierwszej instancji wprawdzie prowadząc niniejsze postępowanie wyznaczył w celu ustalenia kontynuacji funkcji oraz parametrów nowej, planowanej zabudowy obszar analizowany, ale należy podzielić twierdzenie organu odwoławczego, że nastąpiło to z naruszeniem obowiązujących przepisów z uwagi na błędne oznaczenie frontu działki. Z tego też powodu wyznaczony obszar analizowany nie odpowiadał wskazaniom wymienionego powyżej § 3 rozporządzenia. Już tylko z tego powodu zasadnym było uchylenie kwestionowanej decyzji do ponownego rozpatrzenia w celu ponownego i dokładnego przeprowadzenia wymaganej analizy.

Dodatkowo skład orzekający podziela stanowisko organu odwoławczego, że wskazany przez organ pierwszej instancji powód odmowy ustalenia wnioskowych warunków zabudowy dla zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego, tj. brak możliwości podłączenia nowej zabudowy do istniejącej lub projektowanej sieci kanalizacji sanitarnej nie może być, w okolicznościach niniejszej sprawy, uznany za przekonujący i przesądzający. Wśród warunków, których spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach jest wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 3 wymóg - by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym zgodnie z ust. 5 cytowanego przepisu warunek ten jest spełniony jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej z właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

W niniejszej sprawie jednak inwestor zmienił złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy i rozwiązanie problemu zagwarantowania sieci kanalizacyjnej przewidział poprzez budowę bezodpływowego zbiornika na ścieki ciekłe. Rozwiązania tego nie uznał za wystarczające Burmistrz C., stwierdzając, po przywołaniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 143 ust. 2 ) oraz ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 2 pkt 14), że zbiornik bezodpływowy, w którym miałyby zostać gromadzone ścieki sanitarne nie jest urządzeniem kanalizacyjnym. Stąd też w jego ocenie warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 nie został spełniony co oznacza, że brak jest możliwości pozytywnego załatwienia sprawy. Dodatkowo Burmistrz uznał, że skoro teren planowanej inwestycji pozostaje poza granicami Aglomeracji C., to wydając decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia, które w jego ocenie, ma charakter zorganizowanej, intensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy uwzględnieniu przepisów ochrony środowiska Gmina C. byłaby w przyszłości zmuszona do wybudowania na terenie objętym niniejszym wnioskiem kanalizacji sanitarnej.

Podzielić trzeba w tym zakresie argumentację organ odwoławczego, iż powyższe uzasadnienie odmowy ustalenia warunków wnioskowanej zabudowy nie ma odniesienia i podstawy w konkretnym przepisie prawa. Niezasadnie też organ pierwszej instancji uznał, że bezodpływowy zbiornik na może być stosowany jednie na terenie, gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przepisem umożliwiającym zastosowanie w niniejszej sprawie takiego rozwiązania w postaci bezodpływowego zbiornika na ścieki ciekłe jest art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymaganie określone w przepisach odrębnych". Jest to tym bardziej zasadne, iż w stosunku do jednej z zabudowanych działek na tym terenie, a mianowicie w stosunku do działki będącej własnością T. i K. B., z uwagi na znaczną odległość od ulicy [...] zastosowano rozwiązanie w postaci przydomowej oczyszczalni ścieków. Wprawdzie powstaje w takiej sytuacji problem wywozu ścieków z tych budynków, ale chociaż nie to sprawa bezproblemowa, to jednak możliwa do zrealizowania. Dodatkowo, co podniósł także organ odwoławczy, w przypadku oceny dopuszczalności lokalizacji bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności większej niż 10m³ - zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy Prawo budowlane – konieczne byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę, poprzedzone uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku terenu nie objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Nie jest natomiast zasadny argument skarżących, iż działka objęta wnioskiem nie posiada dostępu do drogi publicznej. Ustalono bowiem, że każdorazowi właściciele działki nr 1 – czyli przeznaczonej pod przedmiotową inwestycję, posiadają prawo służebności przejazdu działka nr 2. Nie jest przy tym istotne, że w momencie jej ustanawiania był to przewidziany dojazd do pól uprawnych. Dodać trzeba, że chociaż obecnie działki nr 2 nie można zakwalifikować jako drogi, z wszystkimi jej technicznymi wymogami, to kwestia ta nie podlega w tym zakresie badaniu na etapie udzielania decyzji o warunkach zabudowy. Będzie natomiast rozpatrywana w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Nie zmienia to natomiast oceny spełnienia przesłanki określonej w pkt 2 art. 61 ustawy, iż objęta postępowaniem działka posiada dostęp do drogi publicznej.

Odnosząc się z kolei od argumentacji skarżących, iż w toku przeprowadzonego postępowania nie została w sposób wyczerpujący zbadana sprawa możliwości zapewnienia uzbrojenia tego terenu w pozostałe media, a w szczególności zagwarantowania możliwości podłączenia do sieci elektrycznej i gazowej, czy wodociągowej, to trzeba przyznać, że w tym zakresie także sprawa nie została w sposób wyczerpujący i jednoznaczny wyjaśniona. Wprawdzie w aktach sprawy znajdują się oświadczenia gestorów sieci, że istnieje taka możliwość, tak w zakresie podłączenia energii elektrycznej, jak i wody czy gazu, ale zasadnie ustalenia te kwestionują skarżący uznając je za niewystarczające. W tym zakresie sprawa wymaga co najmniej dokładnego ustalania i zbadania, czy możliwe będzie połącznie tych mediów do działki objętej wnioskiem, przy uwzględnieniu, iż obecnie sieci takiej nie ma. Trzeba jednak w tym miejscu podkreślić, że służebność drogi – przejazdu, nie obejmuje służebności przesyłu. A zatem organ powinien w ponownym postępowaniu dokonać dogłębnej analizy, czy istnieją techniczne możliwości pociągnięcia do działki objętej niniejszym postępowaniem wodociągu czy energii elektrycznej. Skarżący wszak podkreślają, że objęta planowanym zamierzeniem inwestycyjnym działka nie leży bezpośrednio przy drodze publicznej, prowadzenie tych sieci wymagałoby poprowadzenia ich po działkach należących do osób trzecich, a w aktach sprawy brak jest w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń. Jeśli przeprowadzenie wodociągu, gazociągu możliwe będzie przy założeniu, że media te przebiegać będą przez działkę nr 2, to wymaga to jednoznacznego wyjaśnienia, także m.in. czy będzie to w ogóle możliwe.

Dlatego niezbędne jest ponowne postępowanie w tym zakresie w celu prawidłowego ustalenia i wyznaczenia obszaru analizowanego, a w konsekwencji do rzetelnego zbadania i wyznaczenia niezbędnych w decyzji wskaźników i parametrów, nowej zabudowy oraz ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości że spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3, tzn. czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego.

Uwzględniając powyższe wypada ocenić, że w warunkach analizowanej sprawy zasadnie organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zgodnie z treścią art. 7, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji stojąc na straży praworządności podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stąd też ciąży na nich obowiązek dokładnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Zasadnie zatem podkreślił organ odwoławczy, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w części określonej przez organ odwoławczy, to był on zobligowany był na mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.