Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1593/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. A. W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. nr [...], wydane dnia [...] maja 2012r., w sprawie [...] oraz [...], odmawiające wszczęcia postępowania "o wydanie decyzji stwierdzającej, że część nieruchomości Nr [...] z obrębu [...] uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] oraz jako części działek Nr Nr [...],[...] i [...] uregulowanych w księdze wieczystej KW Nr [...] stały się zbędne na cele inwestycji określonej w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1974 r. znak [...] z mocy prawa w dniu [...] maja 1981r., najpóźniej zaś w dniu [...] maja 1984r., dotyczące nieruchomości liczącej [...]m2, położonej w W. w dzielnicy [...], przy [...] (dawny adres ul. [...]), stanowiącej wywłaszczoną działkę nr [...] z dawnego obrębu [...], aktualnie oznaczonej jako części działek nr [...],[...],[...] i nr [...] w obrębie [...].

Postanowienie Wojewody [...] wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 1974 r. nr [...] wydaną z up. Naczelnika Dzielnicy [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej własność M. P. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego. Wnioskiem z dnia [...] maja 2002 r. M. P. (zwany dalej skarżącym) wystąpił o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości jako nie wykorzystanej na cel wywłaszczenia. Na dzień złożenia wniosku wywłaszczona nieruchomość, tj. dawna działka nr [...] z obrębu [...], wg. ewidencji gruntów i budynków stanowiła część działek z obrębu [...]: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Decyzjami z dnia [...] maja 2003 r. Prezydent W. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w stosunku do działki nr [...] (decyzja nr [...]) oraz odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki [...],[...] i [...] (decyzja nr [...]). Decyzje powyższe utrzymane zostały w mocy decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] (co do dec. [...]) oraz nr [...] (co do dec. [...]). Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA 2319/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...]. Z kolei wyrokiem z dnia 10 grudnia 2004 r. WSA w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] oraz decyzję Prezydenta W. nr [...]. Wyznaczony przez Wojewodę [...] – Starosta [...] jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy decyzją z dnia [...] marca 2007 r. odmówił zwrotu części działki nr [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działek nr [...] (dawn. [...]), [...] (dawn. [...]) oraz [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dalszej kolejności Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymał w mocy decyzję odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. M. P. na powyższą decyzję Wojewody [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, lecz ten w wyroku z dnia 23 marca 2010 r. w sprawie I SA/Wa 972/10 skargę oddalił.

W dniu [...] lipca 2011 r. M. P. wniósł podanie "o wydanie decyzji stwierdzającej, że część nieruchomości nr [...] z obrębu [...] uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] oraz jako części działek Nr [...], Nr [...] i Nr [...] uregulowanych w księdze wieczystej KW Nr [...] stały się zbędne na cele inwestycji określonej w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1974 r. znak [...] z mocy prawa w dniu [...] maja 1981 r., najpóźniej zaś w dniu [...] maja 1984 r.

Zarówno Prezydent W., jak i Wojewoda [...] zakwalifikowali podanie jako wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Prezydent W. wyłączył się z postępowania o zwrot nieruchomości, należącej do W. i wniosek przekazał Wojewodzie [...]. Wojewoda [...], postanowieniem nr [...], z dnia [...] sierpnia 2011 r., wyznaczył Starostę [...] do załatwienia podania, które uznał za ponowny wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. M. P. zaprzeczył, że jego podanie stanowi wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zażądał bowiem "wydania decyzji stwierdzającej stan prawny". W związku z powyższym Starosta [...] przekazał Wojewodzie [...] przedmiotowy wniosek, uznając się wyznaczonym jedynie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zawiadomieniem z [...] kwietnia 2012 r., Wojewoda [...] przekazał wniosek M. P. "o ustalenie zbędności nieruchomości" zgodnie z właściwością Prezydentowi W.

Postanowieniem nr [...], wydanym dnia [...] maja 2012r., w sprawie oznaczonej [...] oraz [...], Prezydent W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie "wydania decyzji stwierdzającej, iż część nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1974 roku znak [...] (dawniej stanowiącej działkę nr [...] z dawnego obrębu [...]) oznaczonej jako części działek nr [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] położonej w W. w dzielnicy [...] przy [...] (dawny adres ul. [...]) stała się zbędna na cele inwestycyjne z mocy prawa w dniu [...].10.1981 roku, najpóźniej zaś w dniu [...].05.1984 roku na cele wywłaszczenia".

Organ ten ustalił, że nieruchomość wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego spółdzielczego, zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] i nr [...] dnia [...] kwietnia 1972r. Wniosek o zwrot nieruchomości załatwił negatywnie Starosta [...] decyzją nr [...] dnia [...] września 2008r. Skargę na decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] kwietnia 2010r. utrzymującą w mocy odmowę, oddalił prawomocnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 23 marca 201 Ir. (I SA/Wa 972/10). Wnioskodawca zaprzeczył, aby podanie w niniejszej sprawie stanowiło kolejny wniosek zwrotowy, ząda bowiem "wydania decyzji stwierdzającej stan prawny".

W ocenie organu, ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera podstawy prawnej dla wydania decyzji w przedmiocie samego ustalenia, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W obowiązującym stanie prawnym, wniosek o wydanie decyzji ustalającej jest bezprzedmiotowy. Brak bowiem podstaw faktycznoprawnych do merytorycznego załatwienia sprawy, stąd postępowanie nie może być wszczęte. Organ I instancji uznał ustalenie stanu prawnego (zbędności nieruchomości) jedynie za element sprawy zwrotowej. Jego zdaniem, przepisy nie przewidują wydania odrębnej decyzji we wnioskowanym przedmiocie, gdyż wykazanie zbędności z art. 137 u.g.n. następuje tylko w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomość. Jednak tryb zwrotowy już prawomocnie zakończono, a wnioskodawca wyraźnie wyklucza jego ponowienie, formułując żądanie nieznane prawu.

Wnioskodawca złożył zażalenie na postanowienie Prezydenta W. i wniósł o jego uchylenie oraz o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem. Uzupełniając zażalenie, dnia [...] czerwca 2012 r. wywiódł, że "uznanie" nieruchomości za zbędną wymaga wypowiedzi organu, w domniemywanej formie decyzji. Wnoszący zażalenie uważa wyłączność trybu zwrotowego dla ustalania stanu prawnego (zbędności na cel inwestycji) za dowolną i czyniącą martwym art. 137 u.g.n. Interes prawny w takiej decyzji ustalającej odwołujący się dostrzegł w tym, że otworzy mu to drogę do dochodzenia odszkodowania. Uznał przy tym odmowę wszczęcia ustalającego postępowania administracyjnego za nieuprawnioną ocenę ewentualnych roszczeń odszkodowawczych.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. nr [...], wydane dnia [...] maja 2012 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że normy prawa, w tym u.g.n. nie przewidują wydania decyzji w przedmiocie ustalenia, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cele inwestycyjne. Wniosek M. P. zmierzający do wydania decyzji stwierdzającej stan prawny, jest pierwotnie bezprzedmiotowy, dlatego nie inicjuje postępowania administracyjnego, skoro ustawodawca nie przewiduje sprawy administracyjnej wnioskowanego rodzaju. Z przyczyn przedmiotowych, istniejących już w dniu złożenia wniosku postępowanie nie może być wszczęte. Ustalenie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia dokonywane jest wyłącznie w postępowaniu zwrotowym. Tymczasem, co [podkreślił organ, wnioskodawca zaprzecza, że wnosi o zwrot nieruchomości, zwłaszcza że postępowanie zwrotowe dotyczące wnioskowanej nieruchomości zostało już prawomocnie zakończone. Jednocześnie, odrębne postępowanie ustalające i mające za samodzielny przedmiot zbędność nieruchomości, nie jest przewidziane w obowiązującym materialnym prawie administracyjnym.

Zdaniem organu, wniosek jest od początku z prawnych przyczyn przedmiotowych niezdatny do załatwienia decyzją merytoryczną. Rzeczywiście domniemaną formą kończenia postępowania w sprawie jest decyzja, ale w stanie faktycznym brak jest "sprawy" w rozumieniu materialnego prawa administracyjnego. Sprawą, w której indywidualizuje się i konkretyzuje art. 137 u.g.n. jest wyłącznie postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wskazuje na to wykładnia logiczna i systemowa przepisów u.g.n. oraz historycznoporównawcza interpretacja art. 137 u.g.n.

Ponadto, zdaniem organu, powództwo o ustalenie jest niedopuszczalne w k.p.a. Również u.g.n. przewiduje jednolite postępowanie związane z dokonanym już wywłaszczeniem nieruchomości. Konstrukcja złożonego (dualnego) postępowania restytucyjnego była praktykowana na gruncie poprzedniej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.R.P.1991/30/127), a ściślej, w oparciu o wykonawcze rozporządzenie Rady Ministrów z 16 lipca 1991r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 72, poz. 315). Rozbicie postępowania na dwie fazy (ustalającą i zwrotową) zgodnie krytykowała doktryna i Trybunał Konstytucyjny, jako bezpodstawne, przedłużające restytucję i stwarzające pole do nadużyć. Dlatego już rozporządzenie RM z dnia 28 maja 1992 r. (Dz.U. z 1992 r. Nr 46, poz. 205) zmieniające rozporządzenie w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, definitywnie skreśliło §8, a w §9 wprost wyeliminowało osobną fazę ustalającą w ramach zwrotu nieruchomości.

Zdaniem organu, wyodrębnienie fazy ustalającej postępowania zwrotowego, podważył też Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 16 marca 1992r. (U 6/91). Zdyskwalifikowanie odrębnego ustalania zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia oznaczało, że od dnia [...] czerwca 1992 r. sprawy o zwrot nieruchomości były załatwiane w jednoetapowym postępowaniu. Nie mogło być więcej mowy o wyodrębnieniu dwu spraw, a mianowicie sprawy zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, rozstrzyganych dwoma odrębnymi decyzjami administracyjnymi.

Podczas przeprowadzonej analizy prawnej dotyczącej omawianego zagadnienia, organ powołał się na poglądy doktryny, w tym: T. Wosia: " Wywłaszczenie nieruchomości i jej zwrot", Poznań-Kluczbork 1995, str. 192-193; Z. Truszkiewicz (w:) E. Drozd, Z. Truszkiewicz "Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz. ", wyd.II, Kraków 1995, str. 279; G. Bieńka (w:) G. Bieniek, Z. Marmaj: ,,Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Komentarz. ", wyd.II, Warszawa-Zielona Góra 1995, str. 225, 228-229; T. Wosia " Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot. ", wyd. V, Warszawa 2011, str. 499, 509-510).

Dodatkowo organ przeprowadził analizę przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i doszedł do przekonania, że definicję zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 137 u.g.n.) zamieszczono dopiero w tej ustawie. Tymczasem ustalenie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia stanowiło samodzielną sprawę administracyjną załatwianą odrębną decyzją przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to zatem, że definicja normatywna zbędności nieruchomości w odrębnej jednostce tekstu prawnego nie ma więc decydującego znaczenia - nie konstytuuje osobnej sprawy administracyjnej, niezależnej od sprawy zwrotowej. Przeciwnie, jedyne odesłanie do art.137 u.g.n. zawarto w art.136 ust. 3 u.g.n., który reguluje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto art. 137 u.g.n. znalazł się właśnie w rozdziale 6 tej ustawy normującym "zwrot wywłaszczonych nieruchomości". Zresztą art. 142 ust. 1 u.g.n. wskazuje samodzielne przedmioty trybu zwrotowego, wymieniając: zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zwrot odszkodowania (w tym nieruchomości zamiennej), rozliczenie i terminy zwrotu. Ustęp drugi art. 142 u.g.n. wprost nazywa wyliczone aspekty trybu zwrotowego "sprawami", umożliwiając wydawanie decyzji.

Zdaniem organu, należy więc podkreślić, że nie przewidziano i nie wymieniono samoistnego postępowania w przedmiocie ustalenia zbędności nieruchomości. Niesamoistność normatywna i funkcjonalna ustalenia zbędności nieruchomości w ramach trybu zwrotowego jest ewidentna. Zresztą, w ocenie organu, gdyby ustalenie zbędności nieruchomości miało walor niezależny, a administracyjne postępowanie ustalające miało rangę ogólną (kończone osobną decyzją), to definicja zbędności nie byłaby ograniczona do art. 137 u.g.n., lecz umieszczona w słowniku całej ustawy (art. 4 u.g.n.).

Dalej organ wskazał, że nieprzypadkowo konstrukcja zbędności pozostaje użyteczna tylko na jednym z etapów sprawy zwrotowej. Wbrew zażaleniu skarżącego, brak uniwersalnej i samodzielnej roli art.137 u.g.n. nie dowodzi, że "przepis jest martwy." Nie kreuje on natomiast osobnej "sprawy", stąd nie wymaga załatwienia decyzją (art. 104 k.p.a.).

W ocenie organu, ustalenie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie ma rangi indywidualnego rozstrzygnięcia, wymagającego załatwienia decyzją administracyjną (art. 1 kpa), stąd brak podstaw w materialnym prawie administracyjnym, aby organ wszczął postępowanie w żądanym przedmiocie (art. 6 k.p.a.). Stąd zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania o ustalenie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, gdyż żądania tego nie przewiduje materialne prawo administracyjne. Wniosek zaś, który nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, uzasadnia zaś odmowę wszczęcia postępowania.

Na powyższe postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. P., zarzucając mu naruszenie:

- art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez

jego niezastosowanie,

- art. 104 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania

administracyjnego poprzez jego niezastosowanie,

- art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego

poprzez przekroczenie uprawnień.

Kierując się powyższymi zarzutami, wniósł o uchylenie obu zaskarżonych postanowień. W uzasadnieniu skargi podniósł zaś, że jego zdaniem art. 137 u.g.n. określa dwa przypadki, w których nieruchomość wywłaszczona powinna zostać "uznana" za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Już samo określenie "uznana" pociąga za sobą konieczność wypowiedzenia się przez organ administracyjny co do kwestii, czy nastąpiło spełnienie warunków określonych w decyzji wywłaszczeniowej, czy też nie. Formą wypowiedzi organu administracyjnego jest decyzja, chyba, że przepisy przewidują inną formę. Decyzja w tym zakresie może być elementem decyzji o zwrocie nieruchomości, jednak z brzmienia przepisu art. 137 u.g.n. nie wynika, aby nie mogła to być decyzja samodzielna. Trudno uznać, w ocenie skarżącego, że art. 137 u.g.n. jest w istocie przepisem martwym.

Ponadto skarżący wskazał też, że zupełnie dowolne i nie mające oparcia ustawowego jest stanowisko organu I instancji, iż ustalenie stanu prawnego, że nieruchomość stała się zbędna na cele inwestycyjne, następuje wyłącznie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prowadzonym na podstawie art. 136 ust 3 i 5 u.g.n. Jego zdaniem, strona mająca w tym interes prawny może domagać się wydania decyzji w trybie art. 137 u.g.n. stwierdzającej zbędność nieruchomości w stosunku do celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Fakt umieszczenia tego przepisu w rozdziale 6 dotyczącym zwrotu nieruchomości, nie świadczy wcale, że tylko tej jednej procedurze zwrotowej ma być on podporządkowany i że nie istnieje możliwość wydania na jego podstawie decyzji stwierdzającej stan prawny.

Skarżący podniósł także, że należy zwrócić uwagę w istocie na doniosłość tego przepisu szczególnie na tle przepisów Konstytucji RP chroniących własność i dopuszczających wywłaszczenie wyłącznie jako instytucję wyjątkową. Organ, dokonujący wywłaszczenia nieruchomości na określony cel powinien monitorować realizację tego celu. Decyzja wydana choćby z urzędu na podstawie art. 137 u.g.n. może w takim przypadku stanowić istotny instrument z jednej strony dyscyplinujący inwestora na rzecz którego dokonano wywłaszczenia, z drugiej zaś zapobiegający nadużyciom tej wyjątkowej instytucji jaką jest wywłaszczenie.

W ocenie skarżącego, organ administracyjny stwierdzając bezprzedmiotowość jego wniosku wyszedł poza swoje ramy kompetencyjne określone przepisami prawa. Jako interes w dochodzeniu wskazanego rozstrzygnięcia wskazał, że decyzja ta ma stanowić podstawę dla dochodzenia odszkodowania. Podkreślił też, że nie jest rzeczą organu ocena zasadności jego ewentualnych roszczeń odszkodowawczych, ani też sposobu ich dochodzenia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę weryfikowanej przez Wojewodę [...] decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2002 r. stanowiły przepisy art. 137 ust. 1 i art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Z art. 137 ust. 1 u.g.n. wynika, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowi zaś, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

W niniejszej sprawie, co jest niekwestionowane zarówno przez organy, jak i przez skarżącego, spór sprowadza się do kwestii, czy przesłanki wynikające z art. 137 ust. 1 u.g.n. mogą być przedmiotem badania tylko w ramach toczącego się postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., czy też – jak twierdzi skarżący – samodzielnie, poza tym postępowaniem.

Zdaniem Sądu, organy trafnie uznały, że badanie przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n. może się odbywać tylko w ramach postępowania określonego w art. 136 ust. 3 u.g.n. Wskazuje już na to literalne brzmienie art. 136 ust. 3 u.g.n., który odsyła wprost do art. 137 ust. 1 u.g.n. Postępowanie takie odbywa się jedynie na wniosek uprawnionego, złożony z własnej inicjatywy, czy też po dokonanym powiadomieniu przez właściwy organ w trybie art. 146 ust. 2 u.g.n.

Już w tym miejscu zauważenia wymaga, że roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie jest uzależnione od stwierdzenia przez inny organ nieważności decyzji wywłaszczeniowej (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2010 r., I OSK 419/09, LEX nr 595370). Kwestia ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie jest więc zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a więc opartym wyłącznie na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozstrzygnięcie sprawy wywołanej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione wyłącznie od zaistnienia lub nie przesłanek z art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W postępowaniu tym nie bada się legalności aktu, na podstawie którego nastąpiło odjęcie prawa własności, ani też kwestia ta nie jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r., II SA/Kr 113/07, LEX nr 510388).

Postępowanie o zwrot nieruchomości jest postępowaniem prowadzonym w trybie zwykłym, którego celem jest stwierdzenie lub nie istnienia podstaw do zwrotu nieruchomości. Natomiast badanie prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej bądź też prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego jest dopuszczalne we właściwych trybach nadzwyczajnych prowadzonych na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 i 156 k.p.a.) przez właściwe organy. Łączenie zatem trybu nadzwyczajnego weryfikacji ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej z prowadzonym postępowaniem zwykłym jest prawnie niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 września 2008 r., II SA/Ke 295/08, LEX nr 566582).

W tym miejscu szczególnego podkreślenia wymaga, że skarżącemu w niniejszym postępowaniu nie chodzi o tryb nadzwyczajny przewidziany w k.p.a. do zbadania prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej bądź też prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego, tylko o tryb zwykły, wynikający jego zdaniem z dopuszczalności wydania samodzielnej decyzji w oparciu o art. 137 ust. 1 u.g.n. poza trybem zwrotu nieruchomości przewidzianym w art. 136 ust. 3 u.g.n.

W ocenie Sądu, stanowisko skarżącego jest całkowicie bezzasadne. Ma rację organ II instancji, który twierdzi, że ani na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego niedopuszczalne jest powództwo o ustalenie, ani też ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje złożonego (dualnego) postępowania restytucyjnego, składającego się z dwóch odrębnych faz i decyzji (w przedmiocie stwierdzenia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, a następnie, w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej). Wprawdzie sytuacja taka była praktykowana na gruncie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127), a ściślej w oparciu o wykonawcze rozporządzenie Rady Ministrów z 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 72, poz. 315), jednakże w orzeczeniu z dnia 16 marca 1992 r. U 6/91 (OTK 1992/1/11) Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził niekonstytucyjność tego rozwiązania. W uzasadnieniu zaś wskazał, że przyznanie zarządom gmin w kwestionowanych przepisach rozporządzenia zadania podejmowania decyzji o zbędności nieruchomości na cel określony decyzją o wywłaszczeniu bądź umową zawartą na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nakładałoby na gminy obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w tym przedmiocie zgodnie z art. 104 k.p.a., z czym wiążą się dalsze konsekwencje tego postępowania. Tymczasem owa zbędność nieruchomości może być wykazana tylko w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed rejonowym organem rządowej administracji ogólnej i gdy zostanie udowodniona, wówczas na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wydana zostaje decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości lub odmowie jej zwrotu bez potrzeby wydawania decyzji wstępnej. Z art. 104 k.p.a. wynika, iż decyzje rozstrzygające sprawę co do istoty w całości lub w części lub w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu odpowiadającego art. 318 k.p.c., na podstawie którego sąd może wydać wyrok wstępny co do zasady. Zatem na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego nie jest dopuszczalne wydanie decyzji wstępnej w ramach postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wobec tego § 8 rozporządzenia, nakładając na zarząd gminy obowiązek wydania decyzji o uznaniu nieruchomości za zbędną, narusza również art. 104 § 2 k.p.a. pozostający w związku z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127) została zastąpiona przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zaś rozporządzenie Rady Ministrów z 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 72, poz. 315) zostało zmienione przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 maja 1992r. (Dz. U. z 1992 r., Nr 46, poz. 205) zmieniające rozporządzenie w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, ale w nowym stanie prawnym ustawodawca już nie wrócił do zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny koncepcji podwójnego postępowania w omawianej kwestii. Obecna zatem próba skarżącego, powrotu do nieprawidłowego modelu postępowania, zasadnie została potraktowana przez organy, jako całkowicie niedopuszczalna.

Sąd podziela argumenty przedstawione przez organy, w tym przytoczone poglądy doktryny, z których na zacytowanie zasługuje stanowisko T. Wosia wyrażone w: " Wywłaszczenie nieruchomości i jej zwrot", Poznań-Kluczbork 1995, str. 192-193: "Sprawa zwrotu nieruchomości stanowi jedną i nierozerwalną całość. Ustalenie, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona nie stanowi sprawy administracyjnej, która mogłaby stanowić przedmiot rozstrzygnięcia decyzją administracyjną, lecz jedynie element, przesłankę faktyczną decyzji o zwrocie nieruchomości, która musi być ustalona w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości".

Podkreślenia przy tym wymaga, że stanowisko to jest powszechnie akceptowane nie tylko przez doktrynę, ale również i przez stosujących przedmiotowe przepisy i jest na tyle ugruntowane, że nie budzi wątpliwości. Oznacza to więc, że pogląd skarżącego jest całkowicie odosobniony i na dodatek niezasadny.

Trafnie zatem organy przyjęły, że żądania skarżącego nie przewiduje materialne prawo administracyjne, stąd wniosek jego nie mógł wywołać proceduralnego skutku wszczęcia postępowania i być przedmiotem sprawy administracyjnej, załatwianej w formie merytorycznej decyzji administracyjnej. Wniosek zaś, który nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, uzasadnia zaś odmowę wszczęcia postępowania.

W tym więc kontekście zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 137 u.g.n., art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. uznać należy za całkowicie bezzasadne.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.