Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2751/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2017 r. sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium" lub "SKO w [...]") z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Kolegium działając na podstawie art 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania G. C. od decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z [...] czerwca 2017 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na: budowie sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z usługami oraz garażami podziemnymi i parkingiem naziemnym na działce nr ewid. [...] obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1.1. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. na podstawie art. 4 ust. pkt. 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, zwanej dalej "u.p.z.p."), po ponownym rozpatrzeniu - wskutek uchylenia decyzją z [...] listopada 2016 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2016 r. – w sprawie zmodyfikowanego wniosku z 6 maja 2016 r. firmy [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca", "Spółka", "wnioskodawca"), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z usługami oraz garażami podziemnymi i parkingiem naziemnym, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...] obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Określając w punkcie 1 decyzji rodzaj zabudowy organ I instancji wskazał, że jest to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami. Następnie w ustaleniach dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 2 decyzji) organ podał, że na obszarze terenu wskazanego we wniosku ustala się budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z usługami oraz garażami podziemnym i parkingiem naziemnym. Jednocześnie w punkcie tym wskazał powierzchnię sprzedaży ok. 828 m2. W kolejnym punkcie decyzji ustalił następujące warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego wynikające z przeprowadzonej analizy: nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 15.0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej - ulicy [...], zgodnie z oznaczeniem na załączniku mapowym; wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej nieprzekraczający 25%±1%, przy czym powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego max. 588 m2; szerokość elewacji frontowej 17,0 ±1,0m i 24,0m±1,0m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej attyki i wysokość budynku-12,0 m±l,0; geometria dachu - dach płaski o kacie nachylenia do 5°. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta [...] stwierdził, że w wyniku przeprowadzonej analizy stanu faktycznego i prawnego możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż spełnione są wymogi art. 61 u.p.z.p. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 53 u.p.z.p. dokonano uzgodnienia projektu decyzji z właściwymi organami, a mianowicie Starostą w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne, Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w odniesieniu do melioracji wodnych, Miejskim Zarządcą Dróg w [...], Wojewodą [...] w zakresie zadań rządowych i Marszałkiem Województwa [...] w zakresie zadań samorządu wojewódzkiego.

II.2. Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowo przewidzianym terminie wniosła G. C. podnosząc, że zlokalizowanie obok jej nieruchomości zabudowy wielorodzinnej na obszarze prawie hektara w zasadniczy sposób zmienia sposób zagospodarowania terenu i jego przeznaczenie.

II.3. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że zaskarżoną decyzję należy uchylić z uwagi na wydanie jej z naruszeniem przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania. Kolegium zauważyło, że w toku ponownego procedowania przed organem I instancji pełnomocnik skarżącej dokonał sprecyzowania parametrów i gabarytów planowanych do realizacji obiektów i przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków uwzględniają uwagi zawarte w poprzedniej decyzji organu odwoławczego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z usługami oraz garażami podziemnymi i parkingiem naziemnym, a także z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym m.in. drogami, chodnikami, zjazdami z drogi publicznej. Tymczasem organ I instancji określając zakres rzeczowy planowanego przez wnioskodawcę zamierzenia inwestycyjnego pominął w ogóle wymienione elementy infrastruktury. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca w załączonych do akt sprawy koncepcjach (w częściach opisowych i graficznych) dokonał identyfikacji poszczególnych budynków, przypisując każdemu odpowiedni symbol (A, B, C, D ,F, E) i określił odrębnie ich parametry i gabaryty. Z analizy tych danych wynika, że budynki te nie są jednakowe pod względem szerokości elewacji frontowej, jak i powierzchni zabudowy. Natomiast organ I instancji dokonując ustaleń warunków zabudowy podał "szerokość elewacji frontowej 17,0 ±1,0m i 24,0m±1,0". Zarówno z treści uzasadnienia decyzji jak i z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy nie wynika, czy są to parametry dla każdego z sześciu budynków, czy też dopuszcza się budynki o szerokości elewacji frontowej 17 m oraz budynki o szerokości elewacji frontowej 24 m. Lektura w tym kierunku wniosku inwestora i koncepcji przedstawionej przez inwestora wskazuje, że miał on na uwadze dwie szerokości frontowe dla każdego budynku, a mianowicie: szerokość elewacji frontowej cofniętej (dla budynku A,B,C,D -24,64 m, a dla budynku E,F -17,83 m) i szerokość elewacji frontowej- odcinek prosty elewacji w rzucie -16 m. Kolegium powołało się na § 2 pkt 5 i § 6 ust. 1, § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i wskazało, że mając na uwadze powyższe regulację, przy ustalaniu tej szerokości należy uwzględnić szerokość elewacji przylegającą bezpośrednio do obowiązującej linii zabudowy (drogi). W świetle przytoczonej regulacji prawnej brak jest podstaw do przyjęcia, że dopuszczalne jest ustalanie w decyzji o warunkach zabudowy dwóch szerokości elewacji frontowej dla jednego budynku. W sprawie niniejszej organ I instancji ustalił, obowiązującą linię zabudowy od strony drogi gminnej ul. [...] i należało ustalić jedną szerokość elewacji frontowej dla każdego z sześciu budynków. Kolegium mając na uwadze, że stosownie do art. 55 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, podkreślił, że wątpliwości wynikające z wadliwości decyzji ustalającej warunki zabudowy mogą prowadzić do przewlekłości procesu inwestycyjnego. Organ I instancji przyjął za nieprzekraczalną (powinno być "obowiązującą") linię zabudowy w odległości 15.0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej - ulicy [...]. Tymczasem z oglądu kopii mapy zasadniczej, na której zaznaczono granice obszaru podlegającego analizie wynika, że budynki na działach sąsiednich nr ewid. [...] i [...] znajdują się w większej odległości od pasa drogowego (do 29 m). Prawidłowym byłoby zatem uwzględnienie, ustalając obowiązującą linię zabudowy dla planowanej inwestycji ww. odległość od pasa drogowego. Kolegium wskazało, że wprawdzie § 4 ust. 4 dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, jednak nie można uznać, że konieczność wyznaczenia linii zabudowy w trybie ust. 4 wynika z analizy, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bardzo ogólnikowe i nie zawiera żadnych rozważań dotyczących ustalonych warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji zawiera tylko jeden załącznik w formie mapy, a to sprawia, że decyzja ta nie odpowiada warunkom określonym w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w § 9 ww. rozporządzenia. Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci wyników analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna (§ 9 ust. 2 rozporządzenia), drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W sprawie niniejszej część graficzna decyzji wskazana jako załącznik do decyzji faktycznie stanowi część graficzną analizy, a zatem brak jest części graficznej decyzji. Stwierdzone powyżej uchybienia organu I instancji i naruszenia wskazanych przepisów, obligowały Kolegium do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

III.1. Ze wskazaną wyżej decyzją Kolegium nie zgodziła się skarżąca. Wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenia), poprzez:

a) błędną interpretację treści przepisu, albowiem nieracjonalnym jest zakaz zamieszczenia w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie jednej szerokości frontowej elewacji skoro na jednej działce dla której wydawana jest decyzja z frontu może być usadowionych kilka budynków;

b) błędną interpretację przepisu, w świetle której ustalone szerokości elewacji frontowej, musza być przypisane do danego budynku, pomimo że z § 6 rozporządzenia obowiązek ten nie wynika;

2. naruszenie art. 9 kpa w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez niewyjaśnienie, dlaczego organ I instancji winien podać tylko jedną szerokość elewacji dla każdego z budynków, o których mowa w uzasadnieniu do zaskarżanej decyzji, pomimo że część tych budynków jest cofnięta i nie przylega do linii zabudowy, a zatem wymóg określenia szerokości elewacji frontowej nie może ich dotyczyć,

3. naruszenie art. 52 ust. 2 pkt. 2 lit. b w zw. z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez:

a) ustalenie, iż na organie wydającym uchyloną decyzję leży obowiązek wskazania w decyzji budynków, których dotyczy dana ustalona szerokość elewacji frontowej, pomimo, iż wymóg ten nie wynika z treści przytoczonych przepisów,

b) ustalenie, iż na organie I instancji ciążył obowiązek uwzględnienia przy określeniu w decyzji zakresu rzeczowego planowanego przez wnioskodawcę zamierzenia inwestycyjnego, niezbędnej infrastruktury technicznej w postaci dróg, chodników, zjazdów z publicznej drogi

4. naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 i § 2 kpa w zw. z art. 12 § 1 kpa poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, pomimo że z wniosku skarżącego na podstawie, którego organ I instancji wydał uchyloną decyzję wynikają wszelkie informacje potrzebne do wydania prawidłowej decyzji, zaś z zaskarżanej decyzji organu II instancji nie wynika, aby organ II instancji miał wątpliwości co do stanu faktycznego, a zatem w takim wypadku organ II instancji winien wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy, zamiast przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji,

5. naruszenie § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia poprzez stwierdzenie, iż decyzja organu I instancji nie posiada załącznika graficznego, kiedy to z treści uchylonej decyzji jak również z załącznika nr 2 do niej wynika, iż mapa stanowiąca ten załącznik jest częścią graficzną decyzji oraz wyników analizy do tej decyzji,

6. naruszenie § 4 ust. 4 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że możliwość wyznaczania nowej obowiązującej linii zabudowy, w sposób w jaki zrobił to organ I instancji nie wynika z analizy, podczas gdy z dołączonej do akt sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy z dołączonej analizy taka możliwość wynika wprost, a zgodnie z brzmieniem § 4 ust. 4 rozporządzenia jest to jedyny warunek wyznaczenia linii zabudowy w sposób odmienny od opisanego w § 4 ust. 1 - 3 i skorzystanie z tej możliwości nie wymaga od organu czynienia dodatkowych ustaleń faktycznych.

W uzasadnieniu podniosła między innymi, że organ odwoławczy nie wskazał w swej decyzji jakie okoliczności winny być wyjaśnione przez organ I instancji. Z analizy uzasadnienia do zaskarżanej decyzji nie wynika, żeby na organie I instancji ciążył obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, celem wyjaśnienia okoliczności, mających bezpośredni wpływ na ostateczną treść decyzji. W związku z powyższym należy stwierdzić, że wszelkie fakty i okoliczności potrzebne dla wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości albo w części i rozstrzygnąć co do istoty bez konieczności przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaś w świetle § 2 tego samego artykułu organ drugiej instancji przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wówczas, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie do takiej sytuacji nie doszło. Decyzja uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] prowadzi w rezultacie do przedłużenia postępowania w tym przedmiocie, a zatem postępowanie organu jest sprzeczne z zasadą szybkości postępowania.

III.2. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

IV.2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Spółka na decyzję Kolegium z [...] sierpnia 2017 r. (będącą decyzją kasatoryjną) wniosła skargę. Tymczasem zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.). Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona do porządku prawnego w dniu 1 czerwca 2017 r. na mocy art. 9 pkt 7 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935; dalej: "ustawa nowelizująca") i w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, ma zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych po 1 czerwca 2017 r. Należy równocześnie zauważyć, że skarżąca postąpiła zgodnie z błędnym pouczeniem zawartym w decyzji Kolegium z [...] sierpnia 2017 r. (s. 6). W pouczeniu tym poinformowano Spółkę, że może wnieść skargę do WSA w Warszawie w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej decyzji. Spółka dochowała nadmienionego 30 dniowego terminu (decyzja Kolegium została doręczona skarżącej 18 sierpnia 2017 r., zaś skarga została nadana na poczcie w poniedziałek 18 września 2017 r.). Mając na uwadze treść art. 112 k.p.a., a także zasadę zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz prawo do Sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), należy przyjąć, że Spółka wniosła skutecznie sprzeciw od decyzji Kolegium. Odmienna wykładnia prowadzi do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, albowiem sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia obowiązany jest przywrócić go stronie (por. np. postanowienia NSA z 26 października 2017 r., II OZ 1206/17 oraz z dnia 10 listopada 2017 r., II OZ 1382/17 – CBOSA). Uzupełniająco warto podkreślić, że na podobnym założeniu (tj. przyjęciu, że strona nie powinna ponosić ujemnych następstw pomyłki organu władzy publicznej) oparto uchwałę połączonych izb, tj. Izby Cywilnej oraz Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z 6 marca 1972 r., III CZP 27/71, OSNC 1973/1/1). Reasumując, pismo wniesione przez Spółkę w dniu 18 września 2017 r. jest w rzeczywistości sprzeciwem, przy czym w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do jego odrzucenia z powodu wniesienia go w terminie przewidzianym na złożenie skargi.

IV.3. Kolejną kwestią, którą należy wyjaśnić, jest zakres kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób w sposób istotny ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z powołanego już wyżej art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Warto odnotować, że jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie zdawał się przeważać pogląd, że sąd rozpoznając skargę na decyzję kasatoryjną nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, CBOSA). Powołane wyżej art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. kwestię tę rozstrzygają w sposób jednoznaczny. Rzeczone ograniczenie zakresu kontroli sądowej jest bardzo daleko idące, zwłaszcza jeżeli zważy się, że dla oceny, czy konieczne jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego co do określonych okoliczności należy wpierw rozstrzygnąć, czy okoliczności te mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. O tym zaś decydują relewantne normy prawa materialnego. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia językowa, ale i wykładnia celowościowa. Otóż jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (Druk sejmowy nr 1183/ VIII kadencja), podstawowym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych, zaś sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Przyjętą tu wykładnie wzmacniają argumenty natury systemowej. Otóż w przypadku wyroku uwzgledniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Formułowanie przez sąd w takim przypadku wiążących ocen prawnych dotyczących m. in. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 153 p.p.s.a.) pozbawiłoby strony prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej. Tym samym powstałaby wówczas zasadnicza wątpliwość co do zgodności takiego rozwiązania z art. 78 oraz 176 ust. 1 Konstytucji RP. Reasumując, Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

IV.3.1. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji – w omówionym w punkcie IV.2. zakresie - należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA).

IV.3.2. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skupiło się przede wszystkim na zaistniałych – w ocenie organu odwoławczego – uchybieniach przepisom prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest zresztą wskazań, jakie to czynności dowodowe należy przeprowadzić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Kolegium wskazało natomiast na sposób ujęcia w decyzji poszczególnych parametrów urbanistycznych i architektonicznych uregulowanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zastrzeżenia Kolegium w tej kwestii nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Uchylenia zaskarżonej decyzji nie uzasadniało również - podniesione przez Kolegium – nieustalenie w decyzji warunków dla infrastruktury technicznej, w tym m.in. dróg, chodników oraz zjazdów z drogi publicznej. Uszło uwadze Kolegium, że skoro Spółka nie wniosła odwołania od decyzji organu I instancji, to należy uznać, że nie miała wątpliwości co prawidłowości zinterpretowania przez Prezydenta Miasta [...] rzeczywistego zakresu jej podania. Kolegium nie podjęło zresztą nawet próby ustalenia rzeczywistej woli Spółki, jeżeli miało w tej kwestii wątpliwości. To samo dotyczy rzekomego wnioskowania przez Spółkę o ustalenie w decyzji odrębnie parametrów dla każdego z sześciu budynków. Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji nie mogła być w końcu podniesiona przez Kolegium kwestia rzekomego braku załącznika graficznego do decyzji Prezydenta Miasta [...]. Otóż wbrew twierdzeniom Kolegium, decyzja organu I instancji zawiera załącznik graficzny, na którym zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz nieprzekraczalne linie zabudowy. Uszło uwadze Kolegium, że na dołączonej do decyzji mapie jest informacja opatrzona podpisem, że mapa ta stanowi załącznik nie tylko do wyników analizy, ale również do decyzji nr [...]. W sprawie nie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której brak jest załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1141/11 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 20 kwietnia 2017 r., II SA/Gl 154/17 – CBOSA). Uzupełniająco należy dodać, że w aktach sprawy znajduje się również analiza urbanistyczna z 14 kwietnia 2017 r. oraz mapa stanowiąca załącznik do tej analizy. Reasumując, Kolegium rozpoznając odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r. nie miało podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

IV.4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od sprzeciwu (200 zł; por. postanowienie NSA z 9 listopada 2017 r., II OZ 1339/17, CBOSA) oraz wynagrodzenie adwokata (480 zł).

IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.