Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2372/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3 art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński /spr./ sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant st. asyst. sędz. Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. i R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 489/10 w sprawie ze skargi J. S. i R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 489/10 oddalił skargę J. i R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] Burmistrz Miasta B., po rozpatrzeniu wniosku J. i R. S., ustalił warunki zabudowy dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w B. przy ul. [...], dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie budynku usługowo-handlowego, wśród których zastrzegł w punkcie 2 litera a) tiret 2 decyzji m.in. wymóg konstrukcji dachu dwuspadowego - pseudomansardowego, z dolną połacią o kącie nachylenia połaci dachowej do 60° pod pokrycie ceramiczne - dachówka karpiówka w kolorze czerwonym, górną połacią o kącie nachylenia połaci dachowej do 10° pod pokrycie papą termozgrzewalną w kolorze czerwonym.

W związku z wnioskiem J. i R. S. z dnia [...] stycznia 2010 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., o wyjaśnienie wątpliwości co do treści w/w decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] listopada 2004 r. Burmistrz Miasta B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnił wnioskodawcom, iż przez "dach dwuspadowy - pseudomansardowy, z dolną połacią o kącie nachylenia połaci dachowej do 60° pod pokrycie ceramiczne - dachówką karpiówką w kolorze czerwonym, górna połać - o kącie nachylenia połaci dachowej do 10° pod pokrycie papą termozgrzewalną w kolorze czerwonym" należy rozumieć "dach o dwu połaciach dachowych o różnym kącie nachylenia, tj. do 60° i do 10°".

Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. J. i R. S. zwrócili się do Burmistrza Miasta B. o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści wyjaśnień zawartych w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2010 r.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Burmistrz Miasta B., w trybie przepisu art. 113 § 2 k.p.a., dodatkowo wyjaśnił wnioskodawcom, iż przez "dach dwuspadowy - pseudomansardowy, z dolną połacią o kącie nachylenia połaci dachowej do 60° pod pokrycie ceramiczne - dachówką karpiówką w kolorze czerwonym, górna połać - o kącie nachylenia połaci dachowej do 10° pod pokrycie papą termozgrzewalną w kolorze czerwonym" należy rozumieć "dach o dwóch kierunkach spadku połaci dachowych i zmiennym kącie nachylenia każdej połaci, dolna połać o nachyleniu do 60° i górna połać o nachyleniu do 10°", a użyte pojęcie "dach pseudomansardowy" oznacza "różny spadek obu części połaci".

Na powyższe postanowienie z dnia [...] stycznia 2010 r. zażalenie wniósł E. G. - właściciel sąsiedniej nieruchomości, w którym zarzucił, że interpretacja dokonana w zaskarżonym postanowieniu oznacza, że byłby to dach czterospadowy, a nie dwuspadowy, jak przewiduje decyzja o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, która to jak zaznaczył odwołujący, ustaliła warunki zabudowy na przebudowę i nadbudowę starego budynku, który posiadał dach płaski o jednym kierunku spadku na stronę zachodnią, gdyż z pozostałych trzech stron usytuowane są nieruchomości sąsiednie. W ocenie żalącego przyjęcie interpretacji o dwóch kierunkach spadku połaci dachowych byłoby niezgodne z pkt 2 litera d) tiret 1 decyzji o warunkach zabudowy, a także w sposób rażący naruszałoby § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zabraniający inwestorowi kierowania wód opadowych na teren sąsiedniej nieruchomości oraz naruszałoby zasadę równego traktowania stron wynikającą z art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, jak również przepis art. 144 k.c.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu (SKO) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości, uznając iż w sposób nieuprawniony rozszerza ono rozumienie terminu zawartego w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2004 r. i pozostaje w sprzeczności z jej treścią. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, iż dokonana interpretacja oznacza, iż w istocie przedmiotowy dach byłby dachem czterospadowym, a nie dwuspadowym. Ponadto organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem żalącego, że skoro decyzja z dnia [...] listopada 2004 r. ustaliła warunki zabudowy na przebudowę i nadbudowę starego budynku, posiadającego dach płaski o jednym kierunku spadku na stronę zachodnią, to tym samym należy przyjąć, iż organ jedynie zastąpił ten dach, dachem o tym samym jednym kierunku, lecz o dwóch spadkach, dolnym o kącie nachylenia połaci do 60° oraz górnym o kącie nachylenia połaci do 10°. Taka interpretacja narusza też § 29 powoływanego rozporządzenia.

W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu, J. i R. S. zarzucili zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, art. 10, art. 61 § 4, art. 75, art. 77 § 1, art. 81 i art. 131 k.p.a. oraz § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, domagając się jego uchylenia. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wyjaśnili, iż organ odwoławczy nie zawiadomił ich o wszczęciu postępowania zażaleniowego oraz nie przekazał treści zażalenia E.G., przez co pozbawił ich możliwości ustosunkowania się do wniesionego zażalenia. Organ II instancji ponadto wydał zaskarżone postanowienie wbrew oczywistym dowodom wynikającym z opinii wypowiadających się w sprawie rzeczoznawców, opierając się wyłącznie na wyrażonym w zażaleniu stanowisku E.G. Zarzut naruszenia § 29 rozporządzenia uzasadnili argumentem, że spływ wód opadowych ze spornego dachu nie ma charakteru spływu naturalnego, albowiem powierzchnia dachu nie jest powierzchnią ukształtowaną w sposób naturalny. Ponadto przepis ten nie formułuje zakazu kierowania wód opadowych w stronę nieruchomości sąsiada, lecz zakazuje kierowania wód opadowych na teren nieruchomości sąsiada, tymczasem projekt budowlany, zatwierdzony decyzją Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2005 r., zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, nie przewiduje kierowania wód opadowych na teren nieruchomości E. G.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdzając, że zaskarżone postanowienie SKO nie narusza obowiązujących przepisów prawa, wyrokiem z dnia 28 lipca 2010 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Nie może więc ono prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zamiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może też pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Braku zaskarżenia decyzji nie może zastąpić działanie na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., a środek uregulowany w tym przepisie żadną miarą nie może być wykorzystywany w celu kwestionowania samej zasadności decyzji, będącej przedmiotem wyjaśnienia

W ocenie Sądu organ I instancji dokonując ponownych wyjaśnień postanowieniem z dnia 29 stycznia 2010 r. dotyczących określenia przewidywanego dachu, przekroczył uprawnienie wynikające z treści przepisu art. 113 § 2 k.p.a., powodując zamianę merytoryczną tej decyzji. Wprowadził bowiem nowe w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy oraz do pierwszego postanowienia wyjaśniającego z dnia [...] stycznia 2010 r. określenie przewidywanego dachu, a mianowicie: "dach o dwóch kierunkach spadku połaci dachowych." Zwrot ten oznacza, że połacie dachowe mogą mieć kierunki spadku na dwie różne, a nawet przeciwstawne strony. Oznaczałoby to, że mogłyby to być spadki w kierunku sąsiednich zabudowań, co jest niedopuszczalne ze względu na konieczność ochrony interesów osób trzecich w procesie planowania inwestycji przejawiającą się m.in. w zakazie pogarszania dotychczasowych warunków użytkowania działek sąsiednich. Dom na działce nr [...] będący własnością skarżących sąsiaduje bowiem bezpośrednio z trzema budynkami, z każdym z innej strony. Organ I instancji wprowadził więc nie tylko istotną zmianę w przyjętych rozwiązaniach technicznych dotyczących przewidywanego dachu, ale także spowodował wewnętrzną sprzeczność tej decyzji, oraz sprzeczność jej zapisów z obowiązującymi przepisami prawa. Jak to już na wstępie wyjaśniono art. 113 § 2 k.p.a. nie może stanowić podstawy prawnej dla takich rozwiązań.

W ocenie Sądu termin zawarty w pkt 2 lit. a tiret 2 decyzji o warunkach zabudowy "dach dwuspadowy- pseudomansardowy, z dolną połacią o kącie nachylenia połaci dachowej do 60º pod pokrycie ceramiczne – dachówka karpiówka w kolorze czerwonym, górna połać - o kącie nachylenia połaci dachowej do 10º pod pokrycie papą termozgrzewczą o kolorze czerwonym" został prawidłowo i jednoznacznie wyjaśniony w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2010 r.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że w toku postępowania zażaleniowego doszło do naruszenia prawa stron do uczestnictwa w tym postępowaniu poprzez niezawiadomienie o wniesionym zażaleniu, ale naruszenie to nie stanowi podstawy wznowieniowej wyszczególnionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i jako takie nie jest też podstawą do uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż dotyczyło jedynie fragmentu postępowania zażaleniowego, w toku którego organ nie prowadził postępowania dowodowego i nie wyznaczył rozprawy.

Za nietrafne Sąd uznał natomiast należy zarzuty dotyczące naruszenia zasad prowadzenia postępowania dowodowego, bowiem organ II instancji takiego postępowania nie prowadził. Nie mógł więc kierować się opiniami rzeczoznawców proponowanymi przez skarżących, sporządzonymi w celu potwierdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy.

Powyższy wyrok zaskarżyli w całości skargą kasacyjną działający za pośrednictwem pełnomocnika J. i R. S., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj. § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 72, poz. 690 ze zm.) określanego dalej jako "warunki techniczne" przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz

2. przepisów postępowania tj. art. 106 § 3, 133 § 1 art. 91 § 2 p.p.s.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawców budowlanych załączonych do skargi J. i R. S. oraz przesłanie pisma procesowego uczestnika w przeddzień rozprawy.

Wniesiono o uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oraz orzeczenie o kosztach, w tym o kosztach zastępstwa procesowego w wysokości umożliwiającej racjonalne prowadzenie sprawy.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, w świetle dokumentacji technicznej i wykonania obiektu w tym zakresie Sąd dokonał błędnej wykładni § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Przepis ten zabrania dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych, a z dokumentacji wynika, że wody opadowe nie są kierowane na teren nieruchomości sąsiada, lecz w stronę sąsiada, a ponadto spływ wód opadowych nie ma charakteru naturalnego. Wobec powyższego stwierdzono, że wyjaśnienie decyzji o warunkach zabudowy, uchylone przez organ II instancji nie jest sprzeczne z § 29 warunków technicznych. Przepis ten poza tym nie ma w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem odnosi się on do nowobudowanych budynków, natomiast obiekt, którego dotyczy postanowienie Burmistrza był tylko przebudowywany.

W wyniku rozpatrzenia skargi, WSA w Bydgoszczy oddalając skargę, naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a., nie uwzględniając dowodów w postaci opinii rzeczoznawców budowlanych. W toczącej się sprawie opinie rzeczoznawców wskazanych w skardze do WSA mają istotny wpływ na wynik sprawy gdyż wiążą się z oceną zgodności skarżonego aktu z prawem. Gdyby Sąd dopuścił dowody z opinii rzeczoznawców, inaczej oceniłby zaskarżone postanowienie. Sąd nie ustosunkował się do dowodów twierdząc arbitralnie, że organ II instancji nie mógł kierować się opiniami rzeczoznawców sporządzonymi na wniosek skarżących w celu "potwierdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy". Zdaniem skarżących jest to insynuacja i jak się wydaje nie powinna mieć miejsca w wyroku Sądu bowiem skarżący korzystają ze swoich uprawnień wynikających z przepisu art. 113 § 2 k.p.a. Wydaje się, że nastąpiło tu naruszenie art. 7 Konstytucji RP, z którego wynika, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a wymienione wyżej stwierdzenie nie mieści się w zasadzie legalizmu wynikającej z wspomnianego wyżej przepisu Konstytucji.

Jak wskazano, naruszenie artykułu 133 § 1 p.p.s.a. polega na tym, że zarówno skarżony organ administracji II instancji jak i WSA w Bydgoszczy orzekały na podstawie niekompletnych akt, ponieważ w aktach tych brak było podstawowego załącznika do wniosku o wydanie warunków zabudowy, jakim jest koncepcja graficzna przebudowy przedmiotowego budynku.

Naruszeniem przepisów postępowania przez Sąd jest także przesłanie skarżącym pisma procesowego uczestnika z dnia [...].07.2010 r. w przeddzień rozprawy co jest złamaniem zasady, którą należy wywieść z art. 91 § l p.p.s.a. WSA nie ustosunkował się ponadto do zarzutów skarżących w sprawie naruszenia przepisów k.p.a. przez organ II instancji. Uczynił to jedynie w stosunku do zarzutu naruszenia prawa stron do uczestnictwa w tym postępowaniu poprzez niezawiadomienie skarżących o wniesionym zażaleniu przez uczestnika. Stanowisko WSA w tej kwestii jest sprzeczne z poglądem wyrażonym w teorii jak i praktyce orzeczniczej NSA. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu spełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną działający z pomocą profesjonalnego pełnomocnika E.G. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od J. i R. S. kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2012 r. reprezentowani przez pełnomocnika skarżący podtrzymali wnioski zawarte w skardze kasacyjnej. W złożonym na rozprawie przed Naczelnym Sądzie Administracyjnym w dniu 24 lutego 2012 r. przez pełnomocnika skarżących piśmie, stanowiącym uzupełnienie powyższego pisma z dnia [...] lutego 2012 r. poinformowano, że w dniu [...] lutego 2012 r. w NSA zapadł wyrok w sprawie o sygn. akt. II OSK 1686/10, mocą którego uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt. VII SA/Wa 2131/09, decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] września 2009 r., [...], decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2005 r., znak: [...]. W związku z tym wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt. II SA/Bd 489/10, uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]. Jak wskazano, w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2012 r., sprawa o którą idzie spór została merytorycznie rozstrzygnięta.

Wydanym na w/w rozprawie postanowieniem odroczono ogłoszenie orzeczenia na dzień 6 marca 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Skutkiem tego Sąd ten związany jest wskazanymi w niej podstawami i wnioskami, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania.

Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W petitum skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia prawa materialnego to jest błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej "rozporządzenie"), jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 106 § 3 p.p.s.a., art. 133 1 p.p.s.a. i art. 91 § 2 p.p.s.a.

Niezależnie od zarzutów zawartych w petitum skargi kasacyjnej, w jej uzasadnieniu podniesiono, że sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skargi do Sądu I instancji. Skarżący kasacyjnie nie wskazali jednak, który z przepisów p.p.s.a. został w związku z tym naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny natomiast nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślać czy też w inny sposób korygować (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1025/10 – Lex nr 1080850). Z tego powodu brak wskazania w skardze kasacyjnej naruszonego przepisu p.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do zarzutu nieustosunkowania się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w petitum skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że są one niezasadne. Nie można bowiem sądowi pierwszej instancji przypisać tego, że poprzez nieuwzględnienie przedłożonych przez skarżących kasacyjnie dowodów z opinii biegłych naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. ani też tego, iż dokonał wadliwej wykładni i nieprawidłowego zastosowania § 29 powołanego wyżej rozporządzenia.

Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest dokonana przez sąd pierwszej instancji ocena legalności postanowienia w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości dotyczących treści decyzji. W toku postępowania administracyjnego wyjaśnienie wątpliwości dotyczących treści decyzji dokonuje się w trybie art. 113 § 2 k.p.a.

Stosownie do unormowania tego przepisu organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Przedmiotem postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Celem instytucji uregulowanej w tym przepisie jest zatem usunięcie niejasności co do treści decyzji, przede wszystkim wówczas, gdy jest ona niejednoznaczna lub nacechowana zawiłością utrudniającą ustalenie sensu samego rozstrzygnięcia sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że w postępowaniu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, niedopuszczalne jest dokonywanie nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego a także, iż postępowanie to nie może prowadzić do merytorycznych zmian rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 2114/98 – Lex nr 655566; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1283/01 – Lex nr 156394; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 594/07 – Lex nr 475581 czy wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 211/08 – Lex nr 493163). Zatem jedynym materiałem dowodowym, który może być brany pod uwagę przy wydawaniu postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest treść rozstrzygnięcia decyzji podlegającej wyjaśnieniu oraz jej uzasadnienie. Skoro bowiem w ramach postępowania kończącego się postanowieniem wydanym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można dokonywać ponownej oceny stanu faktycznego, to tym bardziej nie można brać pod uwagę nowych dowodów.

Mimo, że zasady te dotyczą postępowania administracyjnego, to ze względu na fakt, że kontrola sądowoadministracyjna polega na ocenie legalności stosowania przez organy administracji mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa, zasady te będą miały bezpośrednie przełożenie na zakres czynności i rozumowań, które mogą być udziałem sądu administracyjnego kontrolującego legalność postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Przy czym podlegać będą one modyfikacji ze względu na zakres kontroli sądowoadministracyjnej, która obejmuje zarówno pierwszoinstancyjne jak i odwoławcze postępowanie administracyjne. Skutkuje to tym, że dokonując kontroli legalności wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. postanowienia sąd administracyjny pierwszej instancji, jako dowody w sprawie traktować może jedynie treść rozstrzygnięcia decyzji podlegającej wyjaśnieniu oraz jej uzasadnienie, treść postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. przez organ administracji pierwszej instancji oraz treść postanowienia organu odwoławczego.

Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia w przedmiotowej sprawie przez sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zgłoszonych przez skarżących kasacyjnie dowodów w postaci opinii biegłych. W przypadku kontroli legalności stosowania art. 113 § 2 k.p.a. można by bowiem mówić o naruszeniu tego przepisu właśnie wówczas gdyby sąd swoją ocenę kontrolowanego postanowienia oparł na innych dowodach niż treść rozstrzygnięcia decyzji podlegającej wyjaśnieniu i jej uzasadnienie oraz treści rozstrzygnięcia postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a.

W świetle wywodów dotyczących art. 113 § 2 k.p.a., niezasadny jest również zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy kształtowaniu treści rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku dowodów złożonych przez skarżących kasacyjnie do akt sądowych. Mimo tego, że przepis ten stanowi, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, sąd ze względu na specyfikę postępowania kończącego się postanowieniem wydanym w trybie art. 113 § 2 k.p.a., musiał wręcz pominąć złożone przez skarżących kasacyjnie dowody. Dokonując oceny legalności postanowienia organu odwoławczego oraz postanowienia uchylonego nim sąd nie mógł się wszak oprzeć na innych dowodach niż treść rozstrzygnięć tych aktów administracyjnych, ich uzasadnień oraz treść wyjaśnianej decyzji.

Nie można również przyjąć, aby sąd pierwszej instancji naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. ze względu na to, że wydał zaskarżony wyrok w sytuacji, gdy akta administracyjne nie zawierały załącznika do wniosku o wydanie warunków zabudowy w postaci koncepcji graficznej przebudowy budynku. Dokument ten nie ma bowiem znaczenia dla oceny tego czy treść postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie prowadzi do nowej w stosunku do decyzji podlegającej wyjaśnieniu oceny stanu faktycznego lub prawnego, jak i przy ocenie tego czy treść postanowienia nie prowadzi w istocie do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia decyzji podlegającej wyjaśnieniu. Dla ustalenia tych okoliczności istotna jest bowiem jedynie treść rozstrzygnięcia decyzji podlegającej wyjaśnieniu i treść jej uzasadnienia oraz treść postanowienia wyjaśniającego treść rozstrzygnięcia tej decyzji. Załącznik do wniosku o wydanie warunków zabudowy przedstawiający koncepcję graficzną przebudowy budynku stanowi dokument istotny dla wydania decyzji ustalającej warunku zabudowy. Stanowi on bowiem materiał dowodowy obrazujący stan faktyczny sprawy dotyczącej ustalenia tych warunków istotnych dla ukształtowania treści decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie może być on zatem ponownie oceniany przy wydaniu postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Jak była bowiem już o tym mowa na wstępie niniejszego uzasadnienia, z wydaniem tego postanowienia nie może się łączyć ponowna ocena stanu faktycznego sprawy zakończonej wyjaśnianą decyzją.

Ponadto pamiętać należy, że przedmiotem postanowienia wydawanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyjaśnienie stronom tego jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie. Zatem każdy dowód, który miałby służyć ustaleniu rozumienia rozstrzygnięcia wyjaśnianej decyzji przez wydający ją organ inny, niż sama treść rozstrzygnięcia tej decyzji widziana przez pryzmat jej uzasadnienia, nie może być uznany za miarodajny dla oceny tego jak organ wydający wyjaśnianą decyzję rozumiał zawarte w niej rozstrzygnięcie, zwłaszcza gdy powstał już po wydaniu podlegającej wyjaśnieniu decyzji.

To jak organ rozumie rozstrzygnięcie swojej decyzji najpełniej, w myśl art. 107 § 3 k.p.a., obrazuje uzasadnienie wyjaśnianej decyzji, o ile oczywiście zostało ono sporządzone. Tak więc jedynie porównanie rozstrzygnięcia wyjaśnianej decyzji z jej uzasadnieniem oraz z treścią postanowienia wydanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. pozwala na etapie postępowania odwoławczego w administracyjnym toku instancji oraz na etapie postępowania sądowoadministracyjnego ustalić, czy wyjaśniając swoją decyzję organ administracji nie dokonał w istocie zmiany rozstrzygnięcia bądź nie ocenił inaczej stanu faktycznego sprawy zakończonej wyjaśnianą decyzją.

W tym kontekście nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej kontroli kasacyjnej, dotyczącej jedynie kwestii wyjaśnienia wątpliwości w treści decyzji, wskazany w piśmie autora skargi kasacyjnej z dnia 22 lutego 2012 r. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2012 r. (II OSK 1686/10), uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2010 r. (VII SA/Wa 2131/09) oraz kontrolowane decyzje administracyjne (GINB z dnia [...] września oraz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2005 r.). Postępowanie administracyjne, kontrolowane przez Sąd I instancji, wyrok którego NSA uchylił w dniu [...] lutego 2012 r., dotyczyło bowiem nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, która nie ma bezpośredniego związku z oddaleniem przez Sąd I instancji skargi na postanowienie SKO uchylające postanowienie, które w sposób odmienny od postanowienia wcześniejszego, wyjaśniało zawarte w nim wyjaśnienie terminu "dach dwuspadowy pseudomansardowy", użytego w decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Sądowi pierwszej instancji nie sposób również przypisać wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 91 § 2 p.p.s.a. Nie narusza tego przepisu przesłanie skarżącym kasacyjnie pisma procesowego pochodzącego od uczestnika postępowania na dzień przed rozprawą. Przepis ten normuje bowiem zasady powiadamiania stron postępowania sądowoadministracyjnego o terminie jawnych posiedzeń sądu. Dlatego w żadnej mierze nie można z niego wywieść zasady, że przesłanie przez sąd odpisu pisma wniesionego przez uczestnika postępowania musi nastąpić w terminie co najmniej siedmiu dni przed mającym się odbyć w sprawie posiedzeniem jawnym. Tryb ten nie dotyczy bowiem doręczenia pism w postępowaniu sądowym.

Wadliwość zarzutu dotyczącego wykładni i zastosowania § 29 rozporządzenia wynika natomiast z tego, że przepisy rozporządzenia dotyczą każdej nieruchomości, na której zgodnie z prawem mogą być prowadzone roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 877/09 – Lex nr 597925). Przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia stanowi bowiem, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także przy odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych oraz podziemnych. W myśl natomiast art. 3 ust. 7 ustawy Prawo budowlane budowa oraz przebudowa, montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego to roboty budowlane. Roboty budowlane polegające na przebudowie czy rozbiórce, a nadto odbudowa, rozbudowa i nadbudowa są to takie czynności, które mogą być prowadzone jedynie na obiektach budowlanych już istniejących. Zatem nie sposób podzielić poglądu skarżących kasacyjnie, że § 29 rozporządzenia może być stosowany jedynie do obiektów nowobudowanych. Zakaz wynikający z tego przepisu został przez sąd pierwszej instancji prawidłowo odniesiony do rozumienia punktu 2 litera a) tiret 2 rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] ustalonego w kontekście i zakresie wyjaśnienia ustalonego w postanowieniu uchylonym postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.