Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 695/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 9 ust. 4 i 5, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 26 kwietnia 2022 r. nr XXXIX/1061/22 w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecin oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. Sp. z o. o. w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miasta S., z dnia [...] kwietnia 2022r., nr [...], w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S..

Skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – j.t.), dalej jako "u.p.z.p.", poprzez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie uwag do studium każdej z osobna i głosowanie zbiorczo nad uwagami. Ponadto podniosła zarzut naruszenia art. 11 pkt 8 u.p.z.p., poprzez wyłożenie projektu studium do publicznego wglądu w okresie pomiędzy świętami Bożego Narodzenia a Nowym Rokiem, w czasie pandemii i ograniczonego dostępu do urzędu, co niewątpliwie miało wpływ na brak konsultacji w przedmiocie studium.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z powodu błędów proceduralnych, w tym istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania studium. Domagała się również wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, bowiem jest użytkownikiem gruntów na [...], to jest na terenach objętych studium. Wskazała, że nie da się wykluczyć, że zapisy zawarte w studium w jakiś sposób będą determinowały przyszłe wykorzystanie prawa własności nieruchomości, na przykład, gdy będą przewidywać pewne ograniczenia dla nieruchomości, które zgodnie z zasadą dotyczącą planowania i zagospodarowania przestrzennego – również muszą się znaleźć w uchwalanych na ich podstawie miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca wyjaśniła, że złożyła uwagi do studium na piśmie. Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa wywiodła, że doszło do naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p., bowiem złożone do studium uwagi nie zostały rozpatrzone każda z osobna, a zostały przegłosowane łącznie.

W ocenie skarżącej doszło do naruszenia zasad i trybu uchwalania studium, bowiem złożone uwagi zostały przegłosowane łącznie. Zastrzeżenia budzi również okres, w którym dokonano wyłożenia projektu studium. Z uwagi na trwającą pandemię i ograniczony dostęp do urzędu, a także okoliczność iż wyłożenia dokonano pomiędzy świętami Bożego Narodzenia i Nowym Rokiem, doszło, zdaniem skarżącej do naruszenia zasad współżycia społecznego. Spółka podniosła, że takie działanie, jakkolwiek zgodne z prawem, winno zostać uznane za jego nadużycie poprzez faktyczne uniemożliwienie złożenia uwag do studium.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że skarżąca - powołując się na swój interes prawny wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej na terenie [...], co w ocenie organu nie daje jej legitymacji do zaskarżenia całej uchwały.

Organ wyjaśnił, że nie doszło do podnoszonych w skardze naruszeń proceduralnych, bowiem projekt studium został udostępniony zarówno w siedzibie urzędu, jak i Biuletynie Informacji Publicznej. Dodatkowym ułatwieniem była strona internetowa Biura Planowania Przestrzennego Miasta w S., na której prowadzono bieżące informacje w zakresie prac nad projektem studium.

Organ podkreślił, że projekt był szeroko konsultowany, czego dowodem jest 761 wystąpień złożonych w ramach konsultacji społecznych. Wskazał również, że skarżąca Spółka nie składała żadnych uwag do projektu studium, natomiast w dniu 28 października 2021 r. złożyła "stanowisko i wniosek do sporządzanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]".

Dalej organ podał, że projekt studium został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 1 grudnia do 23 grudnia 2021 r., z publiczną dyskusją w dniu 15 grudnia 2021 r. W wyznaczonym terminie, to jest do dnia 14 stycznia 2022 r. wpłynęło 136 uwag spełniających wymogi formalne. Zostały one rozpatrzone przez Prezydenta Miasta S. zgodnie z procedurą. Równolegle odbywały się spotkania z radnymi Rady Miasta S., którzy byli na bieżąco informowani o postępie prac nad projektem studium, uczestniczyli w 10 komisjach poświęconych temu projektowi, w tym odrębnym posiedzeniu Komisji Budżetu i Rozwoju, dotyczącym złożonych uwag.

Końcowo organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p., wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, które dopuszcza zbiorcze glosowanie nad listą nieuwzględnionych uwag.

Na rozprawie zdalnej w dniu 27 stycznia 2023 r. pełnomocniczka skarżącej podtrzymała skargę. W odniesieniu do interesu prawnego skarżącej Spółki wyjaśniła, że Spółka na terenie objętym studium prowadzi działalność gospodarczą, a ustalenia studium mogą ograniczyć jej działalność w przyszłości w ten sposób, że przewidują przeznaczenie terenów objętych studium pod zabudowę mieszkaniową.

Prokurent Spółki wskazała, że jest ona użytkownikiem działek o nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] i [...]. Działka [...] jest działką z nabrzeżem, służącą funkcji portowej. W planie miejscowym była ona przeznaczona pod usługi i funkcję mieszkalną, muzealnictwo, wystawiennictwo. Takie jest przeznaczenie wszystkich tych działek w obowiązującym planie miejscowym z 2011 r. Spółka wnosiła o zmianę planu, ponieważ w ten sposób likwidowana jest funkcja portowa. Aktualnie w uchwalonym studium tereny te mają podobne przeznaczenie jak w obowiązującym planie miejscowym. W studium jest to teren elementarny oznaczony między innymi symbolem SM8009.NW.

Prokurent zaznaczyła, że terenów elementarnych obejmujących nieruchomość, która znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółki jest dużo. Teren został bardzo poszatkowany, a jego przeznaczenie jest takie samo jak w obowiązującym planie miejscowym.

Prokurent poparła stanowisko pełnomocnika, iż dostęp do projektu studium był utrudniony i z tego powodu Spółka nie złożyła uwag.

Pełnomocniczka organu wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że skarżąca nie wykazała aby doszło do naruszenia jej interesu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna, skarżąca nie wykazała bowiem, aby doszło do naruszenia jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą.

Na wstępie rozważań, jako że przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta S. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, należy poczynić kilka uwag w przedmiocie dopuszczalności zaskarżania tego typu aktów do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 – j.t.), dalej jako "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przystępując do rozpoznania skargi na uchwałę organu gminy sąd bada przede wszystkim uprawnienie do wniesienia skargi.

Wyjaśnić należy, że legitymacja procesowa strony kwestionującej legalność uchwały, podjętej przez organ gminy z zakresu administracji publicznej, określona została w sposób odmienny niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a."). W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28), stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Nie wystarczy zatem wykazanie posiadania interesu prawnego, bowiem dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały.

Podkreślenia przy tym wymaga, że wykazanie istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego należy przede wszystkim do tego ostatniego podmiotu. Musi on wykazać, że zaskarżona uchwała jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), np. nakłada obowiązki, bądź pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej zostały naruszone uchwałą w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy mieć przede wszystkim na uwadze okoliczność, że ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej.

Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), ale jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p). Ta ostatnia zasada oznacza z jednej strony to, że przy uchwalaniu planu miejscowego organ uchwałodawczy gminy zobowiązany jest uwzględnić lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego i kierunki polityki przestrzennej przyjęte w studium, gdyż plan miejscowy ustaleń studium naruszać nie może (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), z drugiej zaś strony wskazuje, że postanowienia studium nie oddziałują w sposób bezpośredni na prawa i obowiązki innych podmiotów, będących właścicielami nieruchomości na terenie, którego studium dotyczy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane było stanowisko, że studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego nie może naruszyć interesu prawnego jednostki, a konsekwencją tego poglądu było przyjęcie, że skarga do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie przyjęcia studium jest niedopuszczalna.

Obecnie przyjmuje się, że studium, pomimo tego, że nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. Jakkolwiek bowiem studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym, istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Przy modelu zależności pomiędzy studium i planem miejscowym, przyjętym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie sposób w związku z tym uciec od stwierdzenia, że studium może bezpośrednio i konkretnie naruszać interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy. Z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) wynika potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r., sygn. II OSK 706/13, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest jednak, jak już wyżej wspomniano, wykazanie naruszenia interesu prawnego, który to obowiązek spoczywa na skarżącym.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego (administracyjnego, cywilnego), jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny powinien być sprawdzalny obiektywnie, indywidualny, konkretny, a także aktualny. Badanie interesu prawnego wnioskodawcy opiera się zatem na sprawdzeniu tych przesłanek w kontekście przytoczonego przepisu prawa materialnego.

Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza zatem istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na to, że skarżąca swój interes prawny wywodzi z tego, że jest użytkownikiem wieczystym terenów na [...], które zostały objęte studium, gdzie od wielu lat prowadzi działalność gospodarczą. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca posiada interes prawny, którego źródłem jest prawo użytkowania wieczystego.

Ze skargi nie wynika jednak, poza ogólnym stwierdzeniem, iż ustalenia zaskarżonej uchwały mogą w przyszłości wpłynąć na sposób wykonywania tego prawa, w jaki sposób interes ten został naruszony. Nie wskazano w skardze, ani jakie działki pozostają w użytkowaniu wieczystym skarżącej, ani jakie jest ich aktualne przeznaczenie, ani też w jaki sposób przeznaczenie to uległo zmianie na skutek uchwalenia zaskarżonego studium.

Na rozprawie wskazano co prawda działki, które znajdują się w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki, jednak jak wynika z wypowiedzi prokurenta nieruchomości te zachowały dotychczasowe, przewidziane uchwalonym w 2011 r. planie miejscowym przeznaczenie. Oznacza to, że sytuacja prawna skarżącej nie uległa zmianie. W konsekwencji uchwalenia studium nie doszło do ograniczenia jej praw, czy też nałożenia dotychczas nieprzewidzianych obowiązków.

Okoliczność, iż skarżąca chciałaby prowadzić działalność, której ani obowiązujący plan miejscowy, ani obecnie uchwalone studium nie przewidują, nie stanowi o naruszeniu jej interesu prawnego.

Nie można również skutecznie wywodzić, że organ przekroczył swoje uprawnienia do kształtowania ładu przestrzennego, skoro jak wynika z wypowiedzi prokurenta skarżącej nie wprowadził na znajdującym się w jej władaniu terenie żadnych znaczących zmian w stosunku do przeznaczenia terenów w obowiązującym planie miejscowym. Nie stanowi naruszenia interesu prawnego brak wprowadzenia takich funkcji, których życzyłaby sobie skarżąca.

Podkreślenia wymaga, że to na skarżącej spoczywał obowiązek wykazania, czy i w jaki sposób jej interes prawny został naruszony i w ocenie Sądu skarżąca zadaniu temu nie sprostała, a podnoszone przez nią argumenty dotyczące braku możliwości prowadzenia takiej działalności, którą Spółka chciałaby prowadzić nie mogły odnieść w świetle powyższych uwag zamierzonego skutku.

Sąd nie podzielił wyartykułowanych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia procedury uchwalania studium. Projekt został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 1 do 23 grudnia 2021 r., a więc nie jak wywodzi skarżąca w okresie pomiędzy świętami Bożego Narodzenia i Nowym Rokiem. Odbyła się publiczna dyskusja nad tym dokumentem, złożono do niego liczne uwagi, co przeczy twierdzeniom skarżącej, iż złożenie uwag było niemożliwe, czy utrudnione.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący łącznego przegłosowania nieuwzględnionych uwag, bowiem dopuszczalne jest łączne ich przegłosowanie, a przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagają, aby rada gminy podejmowała oddzielne uchwały w stosunku do każdej nieuwzględnionej uwagi. W sytuacji, gdy uwagi są liczne, podejmowanie kilkudziesięciu, czy kilkuset odrębnych uchwał byłoby nieracjonalne. Natomiast nie ulega wątpliwości, że niezbędnym jest aby radni mieli możliwość zapoznania się z uwagami i wiedzieli czego dotyczy głosowanie. Jak wynika z odpowiedzi na skargę i przedłożonych Sądowi dokumentów radni mieli wiedzę o treści uwag, bowiem odbyło się na ten temat odrębne posiedzenie Komisji Budżetu i Rozwoju, co oznacza, że głosowanie nie miało charakteru iluzorycznego.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.