Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1850/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Kolejnictwo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par 38
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
article: art. 17 ust 1 pkt 1i 3, 55 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
article: art. 13
journal: Dz.U. 2011 nr 12 poz 59
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jednolity
article: art. 141 par 4, 183, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 22 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 22 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 954/11 w sprawie ze skargi [...] S. A. w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Rz. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie oczyszczenia pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Rz 954/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Rz. z dnia [...] sierpnia 2011r. w przedmiocie nakazania oczyszczenia pasów przeciwpożarowych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2011r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w N. nakazał [...] S.A. z siedzibą w W. wykonanie w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji obowiązku w postaci całkowitego oczyszczenia pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych nr [...] Z. – S. od km 52.050 do km 53.900 strona prawa (Leśnictwo H. D.) oraz linii nr [...] L. – P. od km 109.500 do km 110.300 strona prawa (Leśnictwo B.). W podstawie prawnej wskazał § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007r., Nr 16, poz. 94 ze zm.) i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. Nr 153, poz. 955).

Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożyły [...] S.A. wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie decyzji "orzekającej, że [...] S.A. nie jest zobowiązana do oczyszczania pasów przeciwpożarowych", zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 55 ustawy o transporcie kolejowym oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości (...). Argumentując swoje stanowisko strona odwołująca się wskazała na § 34 ust. 3 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 80, poz. 563), który precyzyjnie określał podmioty zobowiązane do utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż obszarów leśnych wskazując w pkt 2, że obowiązek ten spoczywa na właścicielach linii kolejowych. Podkreśliła, że przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz.U. Nr 58, poz. 405), jak też rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości (...) nie wskazują podmiotów, które zobowiązane byłyby do utrzymania pasów przeciwpożarowych. Wynika więc z tego, że obowiązki te spoczywają na właścicielu lub zarządcy, ewentualnie na innym podmiocie, gdy zostały one przeniesione w drodze umowy cywilnoprawnej. Strona odwołująca się podkreśliła, że nie jest właścicielem, ani wieczystym użytkownikiem gruntów, na których zlokalizowane są pasy przeciwpożarowe, jak też nie przejęła obowiązku ich oczyszczania w drodze umowy cywilnoprawnej. Spółka zwróciła uwagę, że obowiązku w powyższym zakresie nie można wywieść także z art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, który stanowi, że zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych obowiązani są spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Przepis ten bowiem wyraża generalną zasadę, której adresatami są podmioty korzystające z infrastruktury kolejowej. Z kolei regulacja art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którą zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe, zaś wysokość odszkodowania określa umowa stron, nie nakłada obowiązku utrzymania pasów przeciwpożarowych, a daje jedynie zarządcy takie uprawnienie. Obowiązek taki spoczywa zaś na właścicielu lub zarządcy lasu, który może zlecić zarządcy odpłatne utrzymanie pasów. Składająca odwołanie powołała się także na art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach zobowiązujące właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Wskazała też na art. 29 tej ustawy nie dopuszczający zarządcy infrastruktury kolejowej do ruchu pojazdami silnikowymi po lesie.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Rz. uznał, że odwołanie jest bezzasadne i decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. utrzymał w mocy kwestionowane nim rozstrzygnięcie.

Organ drugiej instancji wskazał na § 38 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...), zgodnie z którym lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Następnie powołał ust. 2 tego przepisu, wedle którego odpowiedzialnymi za wykonanie i utrzymanie poszczególnych rodzajów pasów przeciwpożarowych są podmioty określone w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym i ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Rodzaje i sposoby wykonywania takich pasów przez podmioty wymienione w tych aktach określają: rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych.

[...] Komendant Wojewódzki PSP podniósł, że § 10 wskazanego rozporządzenia Ministra Środowiska z 22 marca 2006r. przewiduje cztery rodzaje pasów przeciwpożarowych w zależności od obiektów, od jakich oddzielają one lasy (pasy typu A, B, C oraz D). Podmioty właściwe do wykonania pasów przeciwpożarowych typu A, B i C wskazuje ustawa o ochronie przeciwpożarowej, zaś pasów typu D ustawa o lasach. Organ drugiej instancji podniósł, że ustawodawca przewidział także pasy przeciwpożarowe oddzielające obszary leśne od linii kolejowych, o których mowa jest w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości (...). W ocenie [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP należy uznać, że podmiotem odpowiedzialnym za ich wykonanie i utrzymywanie jest podmiot wskazany w ustawie o transporcie kolejowym, tj. m.in. zarządca infrastruktury kolejowej. Obowiązek ten mieści się bowiem w ramach obowiązków ciążących na takim zarządcy z mocy art. 5 ust. 1 pkt 3 i art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, które obejmują utrzymywanie infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego oraz zapewnienie ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska. Organ odwoławczy wyraził pogląd, że także treść art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym nie wskazuje, aby obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych ciążył na innym podmiocie niż zarządca infrastruktury kolejowej. Użyte w nim sformułowanie "ma prawo" nie niweluje obowiązku zarządcy infrastruktury kolejowej w tym zakresie. Przepis ten daje mu jedynie prawo do dysponowania nieruchomością sąsiednią w zakresie nim ustalonym. Regulacja ta dotyczy zatem warunków korzystania przez zarządcę infrastruktury z gruntów wzdłuż linii kolejowych celem prowadzenia prac niezbędnych dla bezpiecznego ruchu pociągów, w ramach których mieści się także wykonanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych.

[...] Komendant Wojewódzki PSP podniósł, że wskazane w odwołaniu przepisy art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach przewidują obowiązek wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych, jednak dotyczy to tylko pasów typu D. Natomiast powołany również w odwołaniu art. 29 ustawy o lasach stanowi jedną z ogólnych zasad bezpiecznego korzystania z lasu i nie obejmuje prowadzenia ruchu pojazdów silnikowych po lesie związanego z wykonywaniem przedsięwzięć w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W ocenie organu drugiej instancji, nałożenie objętych niniejszym postępowaniem obowiązków nie pozostaje także w sprzeczności z art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, bowiem strona odwołująca się jest ustawowym zarządcą pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych wyznaczonym jako podmiot zobowiązany i uprawniony do władania nieruchomościami gruntowymi na podstawie ustawy o transporcie kolejowym.

Decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] sierpnia 2011r. zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie [...] S.A. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 17 ust. 1, art. 55 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010r. i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. przez przyjęcie, że zobowiązują ją one do oczyszczania pasów przeciwpożarowych.

W uzasadnieniu strona skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto zwróciła uwagę na pismo Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lipca 2011r., w którym nie uznano, że zarządca infrastruktury jest zobowiązany do urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powodów przedstawionych w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, że skarga jest nieuzasadniona.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego oraz ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. W świetle natomiast art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: ustawiać zasłony odśnieżne (pkt 1), zakładać żywopłoty (pkt 2), urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (pkt 3). Ustalenie odszkodowania za ustawianie zasłon odśnieżnych, zakładanie żywopłotów, urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron (ust. 2). Jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (ust. 3).

Natomiast § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej przewiduje, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej określają: rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz.U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573) - pkt 1 oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości (...) - pkt 2. Dokładny sposób urządzenia pasów przeciwpożarowych znajdujących się w sąsiedztwie linii kolejowych wskazuje § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie odległości (...).

Sąd podkreślił, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia podmiotu, na którym spoczywa obowiązek wykonania we właściwy sposób pasów przeciwpożarowych. Strona skarżąca podnosi, że brzmienie powołanych wyżej przepisów, w szczególności art. 55 ustawy o transporcie kolejowym w żaden sposób nie wskazuje, by obowiązek w powyższym zakresie spoczywał na niej. Wywodzi to przede wszystkim z faktu, iż przepis ten posługuje się sformułowaniem "ma prawo", co jednoznacznie wyklucza przyjęcie istnienia obowiązku w tym przedmiocie.

Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej i uznał, że kwestionowana decyzja odpowiada prawu. Za takim stanowiskiem przemawia brzmienie cytowanego wyżej art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym zarządca zobowiązany jest spełnić warunki techniczne i organizacyjne zapewniające m.in. ochronę przeciwpożarową. Obejmuje to więc z pewnością obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych w należytym stanie. Przepis ten stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że prawidłowo wskazany został adresat wydanych w niniejszej sprawie decyzji.

Natomiast art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym dotyczy możliwości korzystania z gruntów sąsiadujących z linią kolejową w celu prowadzenia niezbędnych dla bezpiecznego ruchu pociągów prac. Nie jest to jednak sprzeczne z twierdzeniem, że urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury. Zawarty w powyższej regulacji zwrot "ma prawo" odnosi się bowiem do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku, wynikającego z art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, tj. m.in. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy daje więc zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 ww. ustawy obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Tym samym nie można z treści cytowanego przepisu (art. 55 ust. 1) wywodzić, że zarządca ma jedynie prawo, a nie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Podkreślić w tym miejscu należy, że to ruch kolejowy stwarza zagrożenie pożarowe, a zatem logicznym jest, że to na podmiocie odpowiedzialnym za ten ruch i infrastrukturę z nim związaną spoczywa obowiązek podjęcia czynności mających na celu zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej.

W ocenie Sądu, przeszkodą do takiego stwierdzenia nie jest fakt, że poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 80, poz. 563) wskazywało w § 34 ust. 3 pkt 2 w sposób jednoznaczny podmiot obowiązany do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych (właściciel linii kolejowych). Obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...) przewiduje w § 38 ust. 2, że podmioty właściwe do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określone są w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Kwestia podmiotu zobowiązanego do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych jest więc dzisiaj uregulowana tylko w ustawie (w niniejszym przypadku w ustawie o transporcie kolejowym).

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, rozpoznające sprawę organy dokonały właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, nie naruszając przy tym unormowań proceduralnych, z związku z czym Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2012r. wniosły [...] S.A. w W., na podstawie art. 173 § 1 oraz 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm.), zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię tj.

a) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym (t.j. Dz.U. Nr 16 z 2007r., poz. 94 ze zm.) poprzez przyjęcie, że obowiązek wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych wywieść można z wykładni przepisów prawa, a nie wyraźnego brzmienia przepisu,

b) § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109 poz. 719) oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 55 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz.U. z 2007r. Nr 16, poz. 94 ze zm.), polegającą na nietrafnym przyjęciu, że [...] S.A. w W. zobowiązane są do oczyszczenia pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych nr [...] Z.-S. od km 52.050 do 53.900 strona prawa (leśnictwo H. D.) oraz nr [...] L. - P. od km 109,500 do 110,300 strona prawa (leśnictwo B.),

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane niedokonaniem przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej analizy roli przewoźników w powodowaniu zagrożenia pożarowego.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wynagrodzenia radcy prawnego.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku dokonał błędnej wykładni przepisów, na których oparł rozstrzygnięcie. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, które odsyła określenie podmiotu zobowiązanego do ustawy o transporcie kolejowym poprzedzone było rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 80, poz. 563), które w § 34 ust. 3 pkt 2 nakładało na właścicieli linii kolejowych wyraźnie obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych. To rozporządzenie poprzedzone było Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 121, poz. 1138), które również wskazywało wyraźnie podmiot zobowiązany do wykonania utrzymania pasów przeciwpożarowych (właściciel linii kolejowej). Cytowane wyżej rozporządzenia wydane zostały na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2002r., Nr 147, poz. 1229, ze zm.). Przepisy art. 17, art. 55 ustawy o transporcie kolejowym nie podlegały zmianom od chwili wejścia ustawy w życie (tj. 2003r). Przepisy w/w rozporządzeń i ustawy o transporcie kolejowym przez 7 lat (do chwili wejścia w życie rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010r.) funkcjonowały obok siebie.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną błędny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że art. 17 ustawy o transporcie kolejowym zastąpił przepis rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r.

Art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym nakłada obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska na trzy podmioty: zarządcę infrastruktury, przewoźników kolejowych, użytkowników bocznic kolejowych (niniejsza sprawa użytkowników bocznic nie dotyczy). Do ochrony przeciwpożarowej zobowiązane są więc dwa podmioty: zarządca infrastruktury i przewoźnik. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji uznał, że przepis ten ma charakter ogólny, ale precyzyjnie określa podmiot zobowiązany za zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego (a jest to zarządca infrastruktury). Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił dlaczego pominął przewoźnika przy ustalaniu podmiotu zobowiązanego do utrzymania pasów przeciwpożarowych. To działalność przewoźnika, a nie zarządcy infrastruktury stanowi zagrożenie pożarowe (np: iskry przy hamowaniu pociągu).

W ocenie autora skargi kasacyjnej uznać należy, że norma zawarta w art. 17 ust. 1 pkt 3 jest jedynie generalną zasadą, której adresatami są podmioty korzystające z infrastruktury kolejowej. Obowiązek urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych wynikać powinien z wyraźnego brzmienia przepisu prawa, nie jest zaś dopuszczalne jego ustalenie w drodze wykładni przepisów prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym).

Treść art. 7 Konstytucji to norma generalna - określająca zasady ustroju państwa. Treść tych norm wytycza kierunki tworzenia prawa, a także sposób wykładni stosowania przepisów obowiązującego prawa. Postanowienia ogólnych zasad ustrojowych znajdują natomiast konkretyzację w ustawach zwykłych. Działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oznacza, że nie mogą one swobodnie ustalać obowiązku, gdy nie konkretyzuje go norma prawna.

Zdaniem skarżącego kasayjnie, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym konkretyzuje sposoby realizacji obowiązków, o których mowa w art.17 ust. 1, stanowiąc między innymi, że zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Przepis ten nie konkretyzuje obowiązków, gdyż dotyczy on uprawnienia zarządcy infrastruktury do wejścia na cudzy grunt (za odszkodowaniem) w przypadku, gdyby właściciel nie wyrażał zgody na realizację pasów przeciwpożarowych (przepis ten dotyczy zatem linii kolejowych nowo budowanych, jak i istniejących). Dotyczy on więc relacji między właścicielem gruntu a zarządcą infrastruktury. W przypadku, gdyby na zarządcę infrastruktury nałożony został obowiązek urządzania pasów przeciwpożarowych nie jest już wymagana zgoda właściwego organu na wycinkę drzew i krzewów rosnących w pasie przeciwpożarowym.

Sąd pierwszej instancji naruszył również przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez pominięcie w uzasadnieniu roli przewoźnika w wykonaniu i utrzymaniu pasów przeciwpożarowych (art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym), czym naruszył art. 141 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, to przewoźnik swoją działalnością stwarza zagrożenie pożarowe (iskry przy hamowaniu pociągu). Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił również dlaczego nie podziela stanowiska zaprezentowanego w piśmie Ministerstwa Infrastruktury z dnia 9 listopada 2011r., które stwierdza że stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. z 2011r., Nr 12,poz. 59) to właściciele lasów obowiązani są m.in. do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Nadleśnictwo R. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Ponieważ w sprawie niniejszej nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy podnieść, że niezasadny jest wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a, polegający na wadliwym uzasadnieniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi powołanego przepisu, pozwalając w szczególności na jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że nie jest uprawniony zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że skarżący jako zarządca infrastruktury kolejowej jest zobowiązany do oczyszczania pasów przeciwpożarowych usytuowanych wzdłuż linii kolejowej oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych.

Należy podkreślić na wstępie, że budowa linii kolejowych i ich lokalizacja uzależniona jest przede wszystkim od woli i konkretnych rozwiązań, jakie przewidział inwestor. Wybór przebiegu linii kolejowej przez określone obszary, w tym przez obszary leśne, stanowi uprawnienie podmiotu je realizującego, z czym wiążą się określone obowiązki tego podmiotu. Jednym z nich jest dbałość o stan środowiska i ponoszenie odpowiedzialności za spowodowane przez siebie pogorszenie tego środowiska. Zasada ta została jednoznacznie określona w art. 86 Konstytucji RP i znalazła zwoje potwierdzenie w ustawie z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym. Normując w niej m.in. zasady korzystania z infrastruktury kolejowej, zarządzania nią i jej utrzymania, a także zasady przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym, w tym warunki lokalizacji i nabywania na ten cel nieruchomości, wskazując organy właściwe w tych sprawach - określono w rozdziale 4 ustawy także zasady bezpieczeństwa organizacji ruchu kolejowego.

W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne, zapewniające m.in. ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Przepis ten nie wskazuje sposobu realizacji tych obowiązków, jak również nie określa instrumentów prawnych do ich realizacji. Obejmuje on powinność urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych, bez względu na to przez jakie tereny one przebiegają. Uszczegółowieniem obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową, w tym wykonywaniem robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych są przepisy Rozdziału 9 ustawy o transporcie kolejowym.

Istotnym uzupełnieniem normy prawnej cyt. przepisu art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym jest art. 55 tej ustawy, który daje zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim, z mocy powołanego art. 17 ust. 1, obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Wbrew temu, co podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, określenie w art. 55, że zarządca "ma prawo" na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe, nie oznacza, że z zakresu obowiązków zarządcy wyłączono m.in. urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Powyższy zwrot bowiem wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzaniem pasów na gruncie, nienależącym do zarządcy linii kolejowych i oznacza uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, i jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego wyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, spowodowanego faktem usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych. Parametry pasów przeciwpożarowych usytuowanych w sąsiedztwie linii kolejowych, na których prowadzony jest ruch, są uregulowane w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r., które zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. Wskazuje to także na to, że obowiązki w nim uregulowane odnoszą się do zarządcy linii kolejowych, a nie do właścicieli lasów.

Jak słusznie podniósł autor skargi kasacyjnej, poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. wymieniało w § 34 ust. 3 pkt 2 w sposób jednoznaczny podmioty uprawnione do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w tym m.in. właściciela linii kolejowych. Obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r., wydane na mocy art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej wymienia w § 38 ust. 2 ustawy określające podmioty właściwe do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, którymi są - ustawa o lasach, ustawa o transporcie kolejowym oraz ustawa o ochronie przeciwpożarowej. Z powyższego wynika, że obecnie kwestia podmiotów zobowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych uregulowana jest, jak to słusznie podniósł Sąd I instancji, w ustawie a nie w rozporządzeniu.

Podnieść należy także, że zakres ochrony przeciwpożarowej nałożony na właściciela lasów przez art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach jest odmienny od obowiązków wskazanych w ustawie o transporcie kolejowym. Z ustawy o lasach wynika dla ich właścicieli obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006r., natomiast regulację dotyczącą pasów przeciwpożarowych usytuowanych w sąsiedztwie linii kolejowych uregulowano z ustawie o transporcie kolejowym oraz w § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. ("lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok").

Mając powyższe rozważania na uwadze, należało uznać za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym). Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 i art. 55 ust. 1 i 3 ustawy o transporcie kolejowym są zatem niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym należy podnieść, że jest on także nieuprawniony. Sąd prawidłowo zastosował normę prawną wynikającą z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 3 stanowiącego, że zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska, czym nie naruszył zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji RP, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2013r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1321/12 “wymienione wyżej akty prawne oraz zawarte w nich przepisy regulują wykonywanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasów, określają zarówno podmiot do tego zobowiązany, jak i zakres powyższego obowiązku, a także precyzują okoliczności, w jakich ten obowiązek ma być zrealizowany. Wojewódzkie Sądy Administracyjne w ponad stu do chwili obecnej wydanych wyrokach, a także Naczelny Sąd Administracyjny w rozpatrzonych do tej pory skargach kasacyjnych w tych sprawach, prezentowały jednolite stanowisko, co do podmiotu zobowiązanego do realizacji obowiązku dotyczącego pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych na terenach leśnych. Przeprowadzona wyżej wykładnia systemowa norm prawnych nie wskazuje na istnienie w tym zakresie luki prawnej, ani też nie może być utożsamiana z domniemaniem prawa".

Z powyższych względów za bezzasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia wskazanych tam przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na postawie art. 184 p.p.s.a.