Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1108/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia WSA del. do NSA Stanisław Marek Pietras (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 października 2009r. sygn. akt II SA/Rz 393/09 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2009r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 października 2009 r. sygn. II SA/Rz 393/09, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., oddalił skargę Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Z. K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 pkt 2, art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], na mocy której przyznano skarżącej zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. w wysokości miesięcznej [...] zł. W uzasadnieniu natomiast stwierdzono, że zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osobie w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji i zasiłek ten przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie Z. K. spełniła te warunki, bowiem ma [...] lat oraz legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], na mocy którego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności od [...] października 2007 r. do [...] grudnia 2009 r. Natomiast nie mogło zostać uwzględnione żądanie strony w zakresie, w jakim domagała się ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres poprzedzający 1 stycznia 2009 r., ponieważ – mimo ustalonej niepełnosprawność już od [...] października 2007 r. – wniosek wraz z niezbędną do przyznania zasiłku dokumentacją złożyła w Miejsko – Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w R. dopiero w dniu [...] stycznia 2009 r., zaś stosownie do art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Reasumując, zasiłek nie mógł więc zostać przyznany za okres wsteczny, sprzed miesiąca złożenia podania wraz z załącznikami.

Powyższy decyzja stała się przedmiotem skargi Z. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której stwierdziła, że aktualnie znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej oraz życiowej i uważa, że organy powinny ustalić zasiłek pielęgnacyjny także za okres sprzed złożenia podania kierując się czasem trwania niepełnosprawności, tzn. od dnia [...] października 2007 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Natomiast w uzasadnieniu prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że podstawowe znaczenie dla wyniku sprawy ma treść art. 24 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych (w tym także zasiłku pielęgnacyjnego) ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Zatem decyzje organów właściwych w sprawach świadczeń rodzinnych są decyzjami konstytutywnymi, tj. tworzą prawa ma przyszłość, ze skutkiem ex nunc i organ może przyznać świadczenie najwcześniej od dnia, w którym zgromadził materiał dowodowy niezbędny do wykazania, że strona spełnia warunki korzystania ze świadczenia. W rozpoznawanej sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły, że wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wraz z załączonymi dokumentami złożony został [...] stycznia 2009 r., co wynika z prezentaty widniejącej na podaniu (k. nr 1 akt adm.). Zatem dopiero od stycznia 2009 r. organ dysponował niezbędnym do ustalenia uprawnienia, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie ma tutaj znaczenia fakt, że ustalając niepełnosprawność Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. jako początkową datę znacznego stopnia niepełnosprawności wskazał [...] października 2007 r. (orzeczenie z dnia [...] grudnia 2007 r.) Ponadto organy prawidłowo ustaliły wysokość zasiłku pielęgnacyjnego oraz okres świadczeniowy, zamykając go datą, do której ustalono stopień niepełnosprawności, tj. [...] grudnia 2009 r. Reasumując, nie mogły zostać uwzględnione twierdzenia skarżącej dotyczące wyjątkowo trudnej sytuacji materialno – bytowej, gdyż od faktów tego rodzaju ustawodawca nie uzależnił przyznania zasiłku pielęgnacyjnego.

Od powyższego wyroku w całości, Z. K. wniosła skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 190 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP polegające na nieuwzględnieniu przy rozpoznawaniu sprawy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn. P 28/2007, art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji RP, art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych polegające na zastosowaniu niekonstytucyjnych przepisów ustawowych, jako postawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i zwolnienie jej od ponoszenia kosztów sądowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07 stwierdził, że powołane przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. w sprawie ustalania zasiłku pielęgnacyjnego, są niezgodne z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim stanowią, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, zaś w rozpoznawanej sprawie wskazany powyżej art. 24 ust 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowił podstawę, na której oparł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Zgodnie z przepisami przywołanej ustawy, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Do wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego zainteresowany zobowiązany jest dołączyć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Stosownie do art. 24 ust 2, prawo do świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku pielęgnacyjnego, ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Trybunał Konstytucyjny orzekając o niezgodności z konstytucją przywołanego przepisu wskazał, iż "zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Biorąc pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w kwestionowanym przepisie termin (począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami) jest niezgodny z Konstytucją. Narusza bowiem wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z Konstytucji." Odnosząc się do przedmiotowej sprawy wskazała na opisany już powyżej stan faktyczny i skonstatowała, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego organ powinien był przyznać zasiłek od dnia 1 października 2007 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. I choć wprawdzie przedstawiona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego sytuacja nie jest dokładnym odzwierciedleniem stanu faktycznego sprawy, to mamy tu do czynienia z oczywistą analogią. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził bowiem, iż "uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu w zakresie oznaczonym w sentencji wyroku wynika z ram wyznaczonych przez pytanie sądu. Nie podobna jednak nie dostrzegać, że także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), są dotknięte podobną wadliwością." Trybunał Konstytucyjny wskazał jednocześnie, że "nie jest wykluczone – zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek wydania orzeczenia P 28/07 – że sądy, orzekając w sprawach innych zasiłków, dokonają stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji." Za takim stanowiskiem w sprawie o podobnym, lecz nie identycznym stanie faktycznym opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2009 r. I OSK 674/09, w którym podniósł, iż "nie ma żadnych istotnych, racjonalnych przesłanek, by odmiennie traktować osoby, które ukończyły 16 lat i legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, od osób powyżej 16 roku życia legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznanym (bez konieczności odwołania się) przez powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, w przypadku gdy uprawnienie do zabezpieczenia społecznego ze względu na inwalidztwo podmiotów – obu kategorii podlega ochronie konstytucyjnej od momentu wydania właściwego orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności. Obowiązujący w Rzeczypospolitej Polskiej system prawny jest nośnikiem pewnych idei i wartości, czego dobitnym odzwierciedleniem są konstytucyjne normy, w tym m.in. zawarte w przepisie art. 69 ustawy zasadniczej, według którego osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji." W dalszej części Sąd podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny nie wskazał, aby na wynik badania konstytucyjności art. 24 ust. 2 powołanego wyżej aktu prawnego miało wpływ to, kto dochodzi tego świadczenia ani to, w jakim trybie stwierdzono niepełnosprawność, czy też jej stopień. Ponadto stwierdzić należy, iż rozpatrując określony stan faktyczny Trybunał Konstytucyjny w pierwszym rzędzie wskazał na sprzeczność przepisu z podstawowym celem zasiłku pielęgnacyjnego, czyli zapewnieniem osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Ustalanie prawa do zasiłku od momentu złożenia niezbędnych dokumentów wraz z zaświadczeniem o niepełnosprawności całkowicie mija się z założeniem tego typu świadczenia, poprzez to, że organ wydając konstytutywną decyzję przyznającą świadczenie od momentu przedstawienia stosownych dokumentów niejako stwierdza, iż we wcześniejszym okresie uprawniona osoba nie wymagała stosownych nakładów finansowych, mimo iż była niepełnosprawna. Dopiero w dalszej kolejności Trybunał Konstytucyjny wskazał na niekonstytucyjność przepisów z uwagi na tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy. Użyty przez Trybunał Konstytucyjny zwrot "ponadto" przy wykazywaniu czynników mających wpływ na niekonstytucyjność przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczy o tym, iż procedura orzekania o niepełnosprawności stanowi dodatkową przesłankę przesądzającą o niezgodności z Konstytucją wskazanych przepisów, nie jest ona natomiast indywidualną przesłanką, od której Trybunał Konstytucyjny uzależniał wydanie wskazanego wyroku. Powyższe wskazuje, iż naruszenie celowości zasiłku pielęgnacyjnego było najważniejszym czynnikiem wpływającym na takie rozstrzygnięcie, bez względu na to, w jakim trybie orzeczono o niepełnosprawności zainteresowanej osoby. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także, że uzasadniając wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny lakonicznie odniósł się do stanu faktycznego, kierując się tylko i wyłącznie wykładnią językową przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczenia rodzinnych. Podniósł bowiem, iż zgodnie z prezentatą widniejącą na wniosku dopiero od stycznia 2009 r. organ dysponował niezbędnym do ustalenia uprawnienia, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, dlatego też nie miał znaczenia fakt, iż ustalając niepełnosprawność Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R., jako początkową datę znacznego stopnia niepełnosprawności wskazał [...] października 2007 r. Przyjmując takie stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny dał tym samym rękojmię poprawności i zasadności przepisom, uznanym przez Trybunał Konstytucyjny jako sformułowane z naruszeniem zasad poprawnej legislacji, pomijając przy tym kompletnie celowość oraz charakter zastosowanego przepisu. Stanowisko takie wywołuje ogromne zdziwienie i nastręcza wiele wątpliwości, co do sposobu i konsekwencji w orzekaniu przez sądy administracyjne zwłaszcza w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 stycznia 2009 r. II SA Rz 663/2008 (Lex Polonica 2051070), w którym stwierdza się, iż "zasiłek pielęgnacyjny, którego głównym założeniem jest częściowe pokrycie wydatków związanych z koniecznością zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Związane jest to z brakiem pełnej synchronizacji między postępowaniem o ustalenie niepełnosprawności i postępowaniem o przyznanie świadczeń rodzinnych, co mogłoby powodować, że uprawnienia do świadczeń rodzinnych nie byłyby w pełni realizowane." Bacząc na przedstawione powyżej orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca kasacyjnie stwierdziła, iż wydane zostało ono w oparciu o interpretację przepisu zaproponowaną przez Trybunał Konstytucyjny. Tym bardziej dziwi fakt, iż w przedmiotowej sprawie organ odniósł się jedynie do treści przepisu 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie starając się w żaden sposób wyjaśnić przyczyn pominięcia przy wydawanym wyroku odniesienia do znanej Sądowi treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wskazała również, iż stanowisko przedstawione w uzasadnieniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zostało wielokrotnie podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym miejscu przytoczyła treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2009 r. I OSK 674/2009, zgodnie z którym "wnioskodawca ma prawo, w świetle art. 69 Konstytucji RP, uzyskać zasiłek pielęgnacyjny od daty niepełnosprawności ustalonej przez władzę publiczną." Podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2008 r. I OSK 1911/2007 "W wyroku z dnia 23 października 2007 r. P. 28/2007 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności. W takiej sytuacji przyjęte w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych rozwiązanie ograniczające datę przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w oderwaniu od daty ustalonej urzędowo w orzeczeniu o niepełnosprawności, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, stanowi zaprzeczenie treści art. 69 Konstytucji. Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie podniosła, iż organy nieprawidłowo ustaliły wysokość zasiłku pielęgnacyjnego oraz okres świadczeniowy w jej przypadku. Uzależnienie przez ustawodawcę daty przyznania świadczenia od złożenia stosownych dokumentów, a nie jak wymagają tego względy celowości, od rzeczywistego okresu niepełnosprawności, słusznie zostały uznane za naruszające podstawową zasadę funkcjonowania demokratycznego państwa prawa tj. zasadę sprawiedliwości społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa i stwierdzić należy, że skarga owa analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Na samym wstępie rozważań podkreślić jednakże należy, iż skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, co wyraźnie wynika z jej systematyki, bowiem za takowy nie można uznać sformułowania zawartego w treści jej uzasadnienia, a sprowadzającego się do stwierdzenia, że uzasadniając wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie lakonicznie odniósł się do stanu faktycznego. Wszak podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga określenia przepisu postępowania, który został przez Sąd pierwszej instancji naruszony oraz wykazanie, iż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a taka sytuacja w rozpoznawanym środku odwoławczym nie miała miejsca.

Przechodząc zatem do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego należy podkreślić, że błędna ich wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu, natomiast jego niewłaściwe zastosowanie polega na dokonaniu wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Chociaż skarga kasacyjna zarzuca obie wskazane wyżej formy naruszenia prawa materialnego, to z analizy jej uzasadnienia wynika, iż intencją strony skarżącej jest zarzucenie niewłaściwej wykładni wskazanych tam przepisów.

Natomiast analizując zarzut błędnej wykładni art. 24 ust 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07, a przez to naruszenie art. 190 ust 1 w zw. z art. 8 ust 2 Konstytucji RP oraz art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji RP stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Stosownie bowiem do treści art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości. Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej (art. 69 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, a przepisu Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 2)

Natomiast Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 października 2007 r. sygn. P 28/07 orzekł, że art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630 oraz z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720 i Nr 109, poz. 747) w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie w uzasadnieniu podkreślił, że artykuł 69 Konstytucji mówi o przysługiwaniu osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej. Powołany przepis zawiera tylko stwierdzenie istnienia obowiązków władzy publicznej do wykreowania stosownych mechanizmów legislacyjnych, umożliwiających realizację tego zadania. Artykuł 69 odsyła do ustawy (zarówno jeśli chodzi o poziom zaspokajania potrzeb osób niepełnosprawnych, jak i przedmiot regulacji w tym zakresie). Nie można zatem tego właśnie przepisu uważać za konstytucjonalizację określonego poziomu świadczeń, ich postaci, konkretnego zakresu czy trybu uzyskiwania. Wskazany wzorzec konstytucyjny należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych. Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdził, że mechanizm ten musi zapewniać efektywne osiągnięcie celu. Nie budzi sprzeciwu to, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną. Nie budzi także zastrzeżeń to, że postępowanie to z natury rzeczy musi trwać przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jako nieodpowiadający ustawowym przesłankom uznania niepełnosprawności jest pozbawiony zasiłku. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać – w ustawowym trybie – zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości. Z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Dlatego przeczy tej spójnej konstrukcji, wynikającej z art. 69 Konstytucji, rozwiązanie przyjęte w kontrolowanym art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzającym bezwzględny termin ograniczający datę przyznania zasiłku opiekuńczego w oderwaniu od konkretnej daty urzędowo ustalonej w ustawowo określonym trybie stwierdzania przesłanek realizacji uprawnienia publicznoprawnego chronionego konstytucyjnie. Ponadto – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Biorąc pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych termin (prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji. Niezależnie od powyższego zwrócono uwagę, że uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu w zakresie oznaczonym w sentencji wynika z ram wyznaczonych przez pytanie sądu. Nie podobna jednak nie dostrzegać, że także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis, są dotknięte podobną wadliwością. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego powoduje zatem nierówność w ramach populacji, wobec której znajduje zastosowanie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Po wydanym rozstrzygnięciu Trybunału Konstytucyjnego w wyniku otrzymanej w tym przedmiocie sygnalizacji, ustawodawca art. 1 pkt 13 lit. b) ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456) wprowadził, zmieniony następnie przez art. 13 pkt 3 lit. b. ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. Nr 219, poz. 1706), art. 24 ust. 2a, zgodnie z którym, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Uregulowanie to miało za zadanie niwelować przerzucenie w art. 24 ust 2 cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych, na stronę konsekwencji przewlekłego postępowania w sprawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, w aspekcie ustalenia daty przyznania zasiłku pielęgnacyjnego.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w dniu [...] stycznia 2009 r., podczas gdy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności skarżącej jest datowane na [...] grudnia 2007 r., a powstanie znacznego stopnia niepełnosprawności określono w nim na [...] października 2007 r. Wskazać należy, iż w tej sprawie nie było wnoszone odwołanie do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Skarżąca podaje przy tym w odwołaniu od decyzji I instancji, że nie wiedziała o możliwości wnioskowania o to świadczenie. A zatem niedotrzymywanie przez skarżącą przysługującego jej od ponad roku świadczenia nie było spowodowane opieszałym działaniem administracji, co rozważał Trybunał Konstytucyjny w powoływanym wyżej orzeczeniu, lecz zaniechaniem skarżącej spowodowanym nieznajomością prawa, na co skarżąca nie może się skutecznie powoływać. Nie zachodziły tu jakiekolwiek okoliczności niezależne od wymienionej, które uniemożliwiałyby jej niezwłoczne otrzymywanie należnego świadczenia.

Reasumując, w podanym wyżej stanie faktycznym, tj. złożeniu przez skarżącą wniosku o zasiłek pielęgnacyjny po upływie ponad roku od otrzymania przez nią orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest jej zaniedbaniem, a zatem w świetle brzemienia art. 24 ust 2 cyt ustawy brak było podstaw do uchylenia, w związku z powoływanym wyżej orzeczeniem Trybunału, będącej przedmiotem skargi decyzji, i stąd też wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, aczkolwiek lakoniczne, uznać należy w tym zakresie za prawidłowe.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.