Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2559/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 943/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia [...] listopada 2016 r.; 3. zasądza od [...] na rzecz [...] kwotę 6417 (sześć tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 943/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że na podstawie umowy z [...] grudnia 2011 r. strona realizowała projekt pt.: "[...]" o wartości [...] złotych. Decyzją z [...] kwietnia 2016 r., Marszałek Województwa Lubelskiego zobowiązał Fundację do zwrotu środków dofinansowania w wysokości [...] złotych wraz z odsetkami z uwagi na stwierdzenie nieprawidłowości w zakresie wynajmu pomieszczeń na cele projektu, polegającą na niezastosowaniu zasady konkurencyjności. W wyniku odwołania decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rozwoju z [...] lutego 2017 r. Organ wyjaśnił, że skarżąca w ramach projektu najmowała sale na prowadzenie zajęć szkoleniowo-doradczych polegających na poradnictwie zawodowym (grupowym i indywidualnym), psychologicznym, wykładów, szkoleń komputerowych, zawodowych oraz pośrednictwo pracy. Wobec tego, zdaniem organu, powinna była przeprowadzić jedno zamówienie na wykonanie usługi najmu sal w oparciu o zasadę konkurencyjności, umożliwiając jednocześnie składanie ofert częściowych.

Oddalając skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarżąca dopuściła się naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie i wytycznych, bo zamówienia dotyczące najmu sal na realizację projektu cechowały się tożsamością przedmiotową, czasową i podmiotową.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Fundacja zaskarżyła w całości formułując zarzuty na obydwu podstawach. Zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczyły:

- art. 207 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 184 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1077 ze zm.) w związku z § 3 ust. 4 umowy z dnia [...] grudnia 2011 r. o dofinansowanie projektu pomiędzy skarżącą a Województwem Lubelskim - Urzędem Marszałkowskim Województwa Lubelskiego w Lublinie, § 20 b ust. 1 tej umowy oraz 3.1.3.1 Podsekcja 1 - Zasada Konkurencyjności pkt 4, Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (wersja z 15 grudnia 2011 r.) poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji wadliwie uznanie, że w przyjętym przez Sąd stanie faktycznym sprawy znajduje zastosowanie dyspozycja art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych

Zdaniem skarżącej nie była ona zobligowana do stosowania zasady konkurencyjności, ponieważ wynajęcie poszczególnych sal wykładowych i pracowni komputerowej stanowiło odrębne zamówienia wobec braku łącznego spełnienia kryteriów tożsamości przedmiotowej, czasowej i podmiotowej, a ponadto wobec braku przekroczenia łącznej kwoty w wysokości 14 000 euro netto;

W ocenie skarżącej Sąd przyjął jako poprawne działanie organu, polegające na błędnym ustaleniu przez organ stanu faktycznego, jakoby skarżąca w ramach projektu zrealizowała jedno zamówienie w rozumieniu zasady konkurencyjności na najem w Lublinie sal wykładowych, komputerowych oraz sal na doradztwo na kwotę przekraczającą 14 tyś. euro netto, a przez to zobowiązana była do zasady konkurencyjności za to zamówienie. W ocenie skarżącej, zrealizowała ona kilkanaście odrębnych zamówień, zawierając w okresie realizacji projektu kilkanaście odrębnych umów na najem.

- art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.) w związku z mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie wytycznymi dotyczącymi określenia korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego poprzez zastosowanie przez organ niewłaściwego taryfikatora na podstawie którego w przedmiotowej sprawie została wyliczona kwota korekty finansowej w wysokości 100% wysokości faktycznych wydatków kwalifikowalnych przedstawionych do rozliczenia przez fundację we wnioskach o płatność projektu "[...]".

Zdaniem skarżącej organ powinien był zastosować taryfikator zgodnie z załącznikiem nr 11 do Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 22 grudnia 2011 r. i zastosować korektę w wysokości maksymalnie 50% za naruszenie nr 4 z taryfikatora.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego obejmowały:

- art. 145 § 1 pki. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w brzmieniu nadanym ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2011 r. Nr. 6 poz. 18) – zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 77 § 1 k.p.a., art. 136 k.p.a. w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny niniejszej sprawy, podczas gdy:

a) organ odwoławczy oddalił wniesione przez skarżącą wnioski dowodowe zmierzające do wykazania praktyki organu I instancji polegające na traktowaniu jako odrębne zamówienia wydatków związanych z wynajmowaniem poszczególnych sal przez innych niż skarżąca beneficjentów, począwszy od 2011 r., a w konsekwencji zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

b) organ odwoławczy naruszył art. 8 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 67 ustawy o finansach publicznych poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie strony do organów władzy publicznej;

c) organ odwoławczy zaakceptował działania organu pierwszej instancji polegające na kwestionowaniu autentycznych przesłanek, jakie determinowały nagłą i niespodziewaną zmianę postawy organu dotyczącego zakresu łączenia wydatków związanych z usługami najmu pomieszczeń oraz wykładni terminów tożsamości przedmiotowej, czasowej i podmiotowej zamówienia;

d) organ odwoławczy zaakceptował działanie organu pierwszej instancji polegającego na unikaniu przez organ pierwszej instancji dokonania analizy wpływu nowej interpretacji Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r. na sytuację wszystkich projektodawców w woj. Lubelskim;

e) organy nieprawidłowo oszacowały wartość zamówienia na najem, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, iż skarżąca w ramach projektu zrealizowała jedno zamówienie o wartości powyżej 14 000 euro netto, w konsekwencji czego była zobligowana do zastosowania zasady konkurencyjności. Zdaniem skarżącej - nawet przy łącznym sumowaniu kilkunastu różnych zamówień na najem sal w [...], którego dokonał organ - łączna wartość zrealizowanego przez laudacje zamówienia na najem sal nie przekraczała progu 14 000 euro netto;

f) organ odwoławczy zaakceptował działanie organu pierwszej instancji polegające na niedbałym i nierzetelnym prowadzeniu postępowania kontrolnego, na przedstawieniu fundacji sprzecznych informacji w zakresie obowiązków fundacji, na braku odpowiedzi na pismo fundacji z [...] listopada 2015 roku, jak też braku uwzględnienia uchybień popełnionych przez organ pierwszej instancji na płaszczyźnie obowiązków informacyjno - kontrolnych wynikających z zawartej pomiędzy organem pierwszej instancji a skarżącą umowy o dofinansowanie projektu oraz bezzasadne przyjęcie przez organ drugiej instancji błędnej interpretacji o występowaniu tożsamości przedmiotowej pomiędzy salami wykładowymi i pracowniami komputerowymi w projekcie;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów procesowych postawionych w skardze, dotyczących istotnych okoliczności sprawy poprzez lakoniczną konstatację w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania i o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, bo strona skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Są one częściowo uzasadnione. Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach, dlatego w pierwszej kolejności Sąd odniesie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego.

Zarzuty te Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione, bo wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, ustalony przez organy a zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny tej sprawy nie budzi wątpliwości. Nie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego. Prezentowane wcześniej stanowisko organów w odniesieniu do wykładni przepisów prawa materialnego oraz postanowień umowy o dofinansowanie nie należy do katalogu faktów podlegających ustaleniu w toku postępowania. Tymczasem fakty tej sprawy kwestionowane nie są ani co do okoliczności zawarcia, ani wykonywania umowy o dofinansowanie. Sporna jest natomiast ocena podjętych przez skarżącą czynności w ramach realizacji zobowiązania wynikającego z tej umowy.

Niezależnie od tego zauważyć należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego należą do procesowych, a zatem – co do zasady – wszelkie zmiany stanu prawnego wchodzą w życie "w biegu". Innymi słowy organ administracji (o ile nic innego nie wynika z przepisów przejściowych) uwzględnia w tym zakresie stan prawny z chwili dokonywania czynności procesowej. Dlatego oczekiwanie skarżącej, by organ stosował przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu nadanym wskazaną w skardze kasacyjnej ustawą z 3 grudnia 2010 r., z pominięciem zmian tego aktu, które weszły w życie później, jest nieuzasadnione. Uwaga ta jednak nie ma istotnego znaczenia dla rozpoznania tej sprawy, bo w okresie od wejścia w życie powyższej nowelizacji do wydania zaskarżonej decyzji treść powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów nie zmieniła się. Sumując, w tej sprawie Sąd trafnie ocenił, że organy nie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a. w związku z art. 67 ustawy o finansach publicznych. Tym samym zarzut naruszenia tych przepisów w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie jest uzasadniony. Natomiast opisany w skardze kasacyjnej jako procesowy przepis art. 8 k.p.a. (w wersji sprzed nowelizacji z 7 kwietnia 2017 r.), podobnie jak art. 32 ust. 1 Konstytucji należą do regulacji materialnoprawnej. Respektowanie zasad zaufania jednostki do organu, jak i równego traktowania należy do kategorii prawa materialnego. Skarżąca zresztą upatruje ich uchybienia w przyjęciu przez organy określonej (innej niż dotychczas) wykładni prawa materialnego. Podniesienie zarzutu naruszenia tych przepisów jako procesowych jest zatem nietrafne.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów reguluje kompetencję sądu administracyjnego – badania legalności działalności administracji. Sąd pierwszej instancji wywiązał się z obowiązku weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykraczając poza prawem przewidziany katalog uprawnień orzeczniczych. Dlatego o naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może być mowy. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji przygotowano zgodnie z wymaganiami stawianymi przez art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Oceny tej nie zmienia fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zaprezentowanego w motywach orzeczenia Sądu Wojewódzkiego w zakresie wykładni i w konsekwencji stosowania przepisów prawa materialnego.

Zarzuty oparte na pierwszej podstawie kasacyjnej są bowiem zasadne. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, ani wykładnia ani stanowiące rezultat tego procesu stosowanie przepisów prawa materialnego przez organy administracji nie były prawidłowe. Wadliwie wyłożono mianowicie te unormowania, które mieszczą się w pojęciu "innych procedur obowiązujących przy wykorzystywaniu środków" w rozumieniu art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zaliczyć doń należy postanowienia umowy o dofinansowanie oraz obowiązujących w tym zakresie wytycznych. Ich normatywny charakter nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i pogląd ten należy podzielić (zob. np. wyrok NSA z 17 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1384/18, LEX nr 2744540). W konsekwencji doszło do wadliwego zastosowania przepisów ustawy, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Podkreślić należy, że utożsamienie sali przeznaczonej do świadczenia poradnictwa zawodowego (grupowego i indywidualnego), pośrednictwa pracy, poradnictwa psychologicznego, prowadzenia wykładu oraz pracowni komputerowej na szkolenia zawodowe nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Porada psychologiczna musi odbywać się w miejscu zapewniającym poczucie bezpieczeństwa, intymności i zachowanie chronionej prawem tajemnicy. Wobec tego udzielana być powinna w innym pomieszczeniu niż dostępna dla wielu osób sala, w której odbywają się grupowe porady poradnictwa zawodowego. Z kolei pracownia komputerowa, co zresztą akcentowała skarżąca, wyposażona być musi w stosowny sprzęt wraz z oprogramowaniem oraz dostęp do sieci Internet. Ogólne sformułowanie "najem sali" jest w tym przypadku zawodne, bo nie jest wystarczające do opisu miejsca, w którym skarżąca wykonywała obowiązki wynikające z umowy o dofinansowanie. Tezie tej nie przeczy posługiwanie się w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego kodami CPV (Common Procurement Vocabulary, Wspólny Słownik Zamówień). Służą one wprawdzie ujednoliceniu opisu przedmiotu zamówienia, co potwierdza zresztą punkt 3.1.3.1 Podsekcja 1 podpunkt 3 Wytycznych, jednakże na wysokim poziomie ogólności.

W przypadku najmu nieruchomości, przedmiot zamówienia według kodu CPV można kwalifikować jedynie jako najem nieruchomości mieszkalnej bądź niemieszkalnej. Nie pozwala natomiast na taki opis przedmiotu zamówienia, który uwzględniałby to, że mamy do czynienia z częścią nieruchomości ani to, jakie przeznaczenie ma mieć wynajmowany lokal. Tymczasem wskazane szczegółowe cechy przedmiotu zamówienia determinują zarówno sposób wykonywania usługi, jak i katalog potencjalnych wykonawców. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku tego Sądu z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1324/15, LEX nr 2252661, zgodnie z którym sam fakt, że umowy najmu zawierano w celu realizacji jednego projektu nie jest wystarczający do uznania, by obejmować je jednym zamówieniem. Należy podkreślić, że precyzyjny i jednoznaczny opis przedmiotu zamówienia należy do obowiązków zamawiającego, a nazbyt szerokie jego ujęcie mogłoby spotkać się z zarzutem nieprawidłowości redakcji specyfikacji istotnych warunków zamówienia.

To, czy najem powinien zostać objęty jednym zamówieniem zależy zatem od tego, czemu służyć miały wynajmowane sale, od tego czy poszczególne, realizowane przez skarżącą w ramach projektu działania mogły być wykonywane w tej samej sali, czy też wymagały wynajęcia odrębnych, specyficznie urządzonych pomieszczeń. Z niebudzących wątpliwości ustaleń tej sprawy wynika, że skarżąca wykonywała w ramach projektu rozmaite czynności, polegające na szkoleniach, poradnictwie zawodowym i psychologicznym. Skoro istotne warunki, niezbędne do świadczenia tych usług nie są jednorodne, nie sposób uznać, że zachodzi tożsamość rodzajowa pomiędzy przedmiotami realizowanych przez skarżącą zamówień.

Z tych powodów stwierdzenie, że skarżąca obowiązana była do stosowania przewidzianej w punkcie 3.1.3.1 Podsekcja 1 punkcie 4 Wytycznych zasady konkurencyjności było nieuzasadnione. Nie ziścił się bowiem wynikający z przekroczenia progu 14 000 euro obowiązek respektowania tej zasady. Tym samym ocena, że skarżąca naruszyła procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych było nietrafne, a tym samym zastosowanie przez organy art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy – nieuprawnione. Zaakceptowanie wskazanego stanowiska organów przez Sąd pierwszej instancji czyni zarzut naruszenia tych unormowań uzasadnionym.

Uwagi powyższe prowadzą do konkluzji o bezzasadnym zastosowaniu art. 26 ust. 1 pkt 1 o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z odnośnymi postanowieniami Wytycznych dotyczących określenia korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego z 24 grudnia 2012 r. stanowiących załącznik nr 11 do Zasad Finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z 24 grudnia 2012 r.

Rozpatrując sprawę ponownie organy wezmą pod uwagę stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim zrezygnują z przypisania skarżącej naruszenia zasady konkurencyjności tylko dlatego, że w ramach jednego projektu zamawiała usługi mieszczące się w jednej pozycji Wspólnego Słownika Zamówień. Odstąpią tym samym od kumulowania wartości przedmiotu zamówień na najem sal przeznaczonych do świadczenia różniących się usług. Ocenią raz jeszcze właściwości poszczególnych przedmiotów zamówienia na podstawie potrzeb realizowanego projektu i na tej podstawie wyrażą stanowisko co do tego, czy rzeczywiście można w tej spraw mówić o tożsamości usług.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.