Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1812/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Oddalono skargę w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1951 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części, o której mowa w punkcie pierwszym, nie podlega wykonaniu; 3. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 listopada 2003 r. sygn. akt I SA 3403/01 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1952 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1951 r. o odmowie przyznania L. G. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] .

Powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym:

Na wniosek S. G., Y. C. i V. M. – spadkobierców L. G. byłego właściciela nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] - Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1952 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1951 r. o odmowie przyznania L. G. prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Organ uznał, iż kontrolowana decyzja rażąco naruszyła art. 44, 75 ust. 1 i 2 oraz art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. RP Nr 36, poz. 341). Organ nadzoru stwierdził także, iż decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego I. i J. K. - [...]. Skarżący podnieśli, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wszczął postępowanie na wniosek osób nie mających przymiotu strony. S. G., Y. C. i V. M. nie są następcami prawnymi L. G., uprawnionymi do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej L. G. prawa własności czasowej do gruntu omawianej nieruchomości. L. G. mieszkający na stałe w [...], po otrzymaniu decyzji odmownych wystąpił do Rządu [...] o odszkodowanie na podstawie układu [...] zawartego przez Rząd Polski z Rządem [...] w dniu [...] 1963 r. i odszkodowanie takie otrzymał, co potwierdza pismo Ministerstwa Finansów [...] z dnia [...] maja 2001 r. znak: [...]. Zaspokajało to jego roszczenia związane z utratą nieruchomości. Nieruchomość przy ul. [...] nie wchodziła zatem w skład masy spadkowej, skutkiem czego spadkobiercy L. G. nie mogli nabyć żadnych praw do nieruchomości przy [...], tym samym nie mogli skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie tej nieruchomości. Organ administracji tego nie dostrzegł i wszczął postępowanie oraz wydał decyzję z naruszeniem art. 157 § 2 i art. 83 kpa, a także art. 7, 77 i 107 kpa.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dokumentacja sprawy nasuwa wątpliwości, czy spadkobiercy L. G. ustaleni postanowieniem Sądu [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. sygn. akt [...] byli w roku 1998 legitymowani do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności aktów administracyjnych dotyczących praw do nieruchomości przy ul. [...], a wątpliwości tych nie rozwiał Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prowadząc postępowanie z wniosku tych osób. Chodzi o ustalenie, czy L. G. otrzymał odszkodowanie w ramach układu [...] zawartego przez Rząd Polski z Rządem [...] w dniu [...] 1963 r. z tytułu utraty własności przedmiotowej nieruchomości. Dokumentacja sprawy wskazuje, że istnieje duże prawdopodobieństwo, że taka możliwość zachodzi, ponieważ [...] uzyskała od Ministerstwa Finansów informację, że z dokumentacji, którą dysponuje wynika, iż [...] L. G. jako spadkobierca zmarłego albo zmarłej [...] G. otrzymał w ramach omawianego układu [...] odszkodowanie w wysokości [...] z tytułu utraty [...], a także z tytułu utraty [...] Ministerstwo Finansów nie zdołało ustalić, bliższych danych zarówno co do osoby, jak i nieruchomości, za utratę których przyznano odszkodowanie. Wyjaśnienie tych spraw pozwoli dopiero zdecydować, czy spadkobiercy L. G. byli uprawnieni do żądania stwierdzenia nieważności orzeczeń o odmowie przyznania mu prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Gdyby się okazało, że L. G. otrzymał w ramach omawianego układu [...] odszkodowanie, to jego spadkobiercy nie byliby legitymowani do żądania stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych. Nieruchomość nie wchodziłaby bowiem w takim wypadku w skład masy spadkowej po L. G. Zobowiązuje to organ centralny do wyjaśnienia w ponownie przeprowadzonym postępowaniu (w trybie art. 127 § 3 kpa) kwestii związanych z odszkodowaniem, jakie ewentualnie miał otrzymać L. G. za przedmiotową nieruchomość.

Rozpoznając sprawę ponownie, Ministerstwo Infrastruktury pismem z dnia [...] marca 2004 r. zwróciło się do Ministra Finansów o udzielenie informacji, czy L. G. otrzymał odszkodowanie w ramach układu [...] zawartego przez Rząd Polski z Rządem [...] w dniu [...] 1963 r. z tytułu utraty własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. Ministerstwo Finansów [...] poinformowało, że L. G. nie otrzymał w ramach układu [...] zawartego przez Rząd Polski z Rządem [...] odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] w W. Rekompensatę przyznano L. G. z tytułu utraty [...].

Decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2001 r. n r [...] i stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1952 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1951 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że co do podstawowej kwestii legitymacji S. G., Y. C. i V. M. do żądania stwierdzenia nieważności orzeczeń odmawiających przyznania L. G. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...], przesądzająca jest treść pisma Ministerstwa Finansów z dnia [...] czerwca 2004 r., z którego wynika, że L. G. nie otrzymał w ramach układu [...] zawartego przez Rząd Polski z Rządem [...] odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] w W. Wobec tego wnioskodawcy są stronami postępowania uprawnionymi do skutecznego żądania wszczęcia postępowania nadzorczego.

Przystępując do rozpoznania sprawy Minister Infrastruktury uznał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności winno objąć zarówno decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1952 r. jak i utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [..] grudnia 1951 r. Minister powołał się na wyrok NSA z dnia 15.06.1992 r. sygn. akt IV S.A. 218/92 (OSN 1994/2/162) oraz wyrok NSA z dnia 19.01.2001 r. I S.A. 1836/00 (niepublik.), z których wynika że organ administracji działający jako organ nadzoru, stwierdzając nieważność decyzji ostatecznej wydanej w drugiej instancji, powinien ograniczyć się do takiego rozstrzygnięcia tylko wówczas, gdy decyzja organu odwoławczego dotknięta jest wadą określoną w art. 156§ 1 kpa. Gdy przypadek taki nie zachodzi, a wada tkwi w decyzji organu pierwszej instancji, organ naczelny musi orzec o nieważności tej decyzji. Z tego powodu uchyliwszy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2001 r., którą organ ten stwierdził nieważność jedynie decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1952 r., Minister Infrastruktury orzekł o stwierdzeniu nieważności zarówno tej decyzji jak i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1951 r. Odmowa przyznania prawa własności czasowej nastąpiła bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, czym rażąco naruszono art. 44, art. 75 ust. 1 i 2 oraz art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, a także art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przez przyjęcie jako przyczynę odmowy brak zainteresowania[...].

Równocześnie Minister Infrastruktury stwierdził, że w odniesieniu do [...] w budynku przy ul. [...] w niniejszej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, ponieważ w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego i sprzedaży [...] na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną, tak jak to ma miejsce w odniesieniu do wymienionych [...], to ta właśnie decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej praw do nieruchomości. Stąd sprzedaż [...] i oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, przy ocenie legalności decyzji administracyjnej odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej, nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 kpa (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 oraz uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20.03.2000 r. sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000/3/93).

Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. L. - [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie przez organ administracji art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jak również art. 7, 77§ 1 i 107 § 3 kpa. W ocenie skarżącej Minister Infrastruktury nie wykonał zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 6 listopada 2003 r. Treść pisma Ministerstwa Finansów z dnia [...] czerwca 2004 r., na które się organ powołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczy jedynie o tym, że z posiadanej przez Ministerstwo dokumentacji nie wynika, czy odszkodowanie, jakie otrzymał L. G., obejmowało także nieruchomość przy ul. [...]. Pismo to stanowiło odpowiedź na wystąpienie [...] do Ministerstwa Finansów; Minister Infrastruktury nie podjął żadnych działań na rzecz wyjaśnienia okoliczności wskazanych w wyroku NSA, jako niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Jednoznaczne wyjaśnienie wskazanych okoliczności wymagało wystąpienia za pośrednictwem Ministerstwa Spraw Zagranicznych Polski do Ministerstwa Spraw Zagranicznych [...] o przekazanie protokołu Komisji Odszkodowawczej [...], w którym musiałaby być zawarta informacja, za jakie nieruchomości L. G. otrzymał odszkodowanie. Organ nie rozważył także i nie ocenił okoliczności, że nieruchomość przy ul. [...] była [...]. [...] i może się okazać, że to mogło być przyczyną nieprzyznania odszkodowania za tę nieruchomość.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Skarga jako niezasadna nie mogła być uwzględniona, choć zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w części dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [..] grudnia 1951 r.

W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia zagadnienie dopuszczalnego zakresu kontroli przez Ministra Infrastruktury, w trybie określonym w art. 156 i nast. kpa, orzeczeń wydanych w sprawie prawa własności czasowej do gruntów [...]. Chodzi o to, czy w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczeń o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...] w W., Minister Infrastruktury był władny stwierdzić nieważność nie tylko decyzji organu odwoławczego – Ministra Gospodarki Komunalnej, ale także orzeczenia wydanego w pierwszej instancji przez Prezydium Rady Narodowej w W.

W tej kwestii należy się odwołać do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPS 7/00 (ONSA 2000/4/139), której teza brzmi "Stosownie do przepisu art. 157 § 1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego przez Prezydium Rady Narodowej W. w przedmiocie odmowy przyznania poprzedniemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), jeżeli grunt stanowi własność gminy, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.". Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że podejmując postępowanie o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej decyzji organ musi wykazać, na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów, że jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. W obecnym stanie prawnym nie można przyjmować, że skoro minister jest organem wyższego stopnia wobec wojewody (art. 17 pkt 2 kpa), to tym samym jest organem wyższego stopnia w stosunku do poprzednio istniejącego terenowego organu administracji państwowej stopnia wojewódzkiego (jakim było Prezydium Rady Narodowej W.). W związku z reformą administracyjną 1990 roku administracja samorządowa stała się wyłącznie właściwa w sprawach, które zostały określone jako zadania własne gminy, z wszystkimi tego konsekwencjami. Sprawy o oddanie gruntu [...] we własność czasową (w użytkowanie wieczyste) poprzednim właścicielom na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. należą do zadań własnych gminy na podstawie art. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), jeżeli grunt stanowi własność gminy (uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 9/95, ONSA 1996/1/7).

W niniejszej sprawie zachodzi taka właśnie sytuacja. Nieruchomość przy ul. [...] stanowi własność W., a zatem nie Minister Infrastruktury, ale Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest władne dokonać kontroli pod względem przesłanek z art. 156 § 1 kpa, orzeczenia administracyjnego sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w W.

Z tych względów zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury podlegała uchyleniu w części odnoszącej się do stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia.

Jeśli chodzi natomiast o rozstrzygnięcie odnoszące się do decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1952 r. uznać należy, że zostało ono podjęte w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a przyjęta przez organ ocena prawna jest trafna i dostatecznie uzasadniona.

Jak wynika z akt sprawy, Minister Infrastruktury, stosownie do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 6 listopada 2003 r., zwrócił się pismem z [...] marca 2004 r. do Ministra Finansów o udzielenie informacji, czy L. G. otrzymał odszkodowanie w ramach układu [...] zawartego w dniu [...] 1963 r. przez Rząd Polski z Rządem [...] z tytułu utraty własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. W piśmie z dnia [...] czerwca 2004 r. Ministerstwo Finansów wyraźnie stwierdziło, że L. G. nie otrzymał w ramach powołanego układu [...] odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] w W. Nie ma więc podstaw twierdzenie skarżącej, że Minister Infrastruktury nie wykonał zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także to, iż pismo z dnia [...] czerwca 2004 r. jest odpowiedzią na wystąpienie [...]. Wbrew wątpliwościom skarżącej, informacja udzielona przez Ministerstwo Finansów jest w pełni miarodajna. Zgodnie bowiem z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) to Minister Finansów jest organem kompetentnym do wydawania decyzji stwierdzających przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych.

Dla rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania własności czasowej nie miało znaczenia, czy nieruchomość przy ul. [...] była [...]. Zadaniem organu nadzoru było wyłącznie zbadanie, czy decyzja naruszała prawo i czy naruszenie to miało charakter rażący, skutkujący koniecznością stwierdzenia jej nieważności. W związku z tym okoliczności natury faktycznej, jako nie mające wpływu na ocenę decyzji, nie mogły być przedmiotem rozważań Ministra Infrastruktury w postępowaniu nadzorczym.

Zasadnicze znaczenie natomiast miała w tej sprawie treść art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., zgodnie z którym gmina obowiązana była uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych o przyznanie prawa własności czasowej, chyba że korzystanie przez nich z gruntu nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania. Jak wynika z treści orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1951 r., organ rozpoznający wniosek L. G. jako przyczynę odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...] powołał okoliczność całkowicie oderwaną od treści cytowanego przepisu dekretu. Uzasadnienie odmowy Prezydium Rady Narodowej w W. oparło na stwierdzeniu, że " [...] nie interesuje się dostatecznie budynkiem w/w". Rozpoznając odwołanie L. G. od tego orzeczenia Ministerstwo Gospodarki Komunalnej w ogóle nie dokonywało oceny prawnej wniosku, a rozstrzygnięcie decyzji ograniczyło do stwierdzenia, iż "nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia".

Trafnie zatem Minister Infrastruktury uznał, że decyzja organu odwoławczego rażąco narusza nie tylko art. 7 ust. 2 dekretu, lecz także przepisy o postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności art. 75 ust. 2 w zw. z art. 94 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. przez pozbawienie decyzji odmownej koniecznego uzasadnienia.

Należy się zgodzić także z Ministrem Infrastruktury, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o nieodwracalnych skutkach prawnych kontrolowanej decyzji.

W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że okoliczność, iż nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r., znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, sama przez się nie oznacza, że decyzja odmawiająca byłemu właścicielowi prawa własności czasowej wywołała nieodwracalne skutki prawne. Decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela umożliwiła jedynie Państwu, jako właścicielowi gruntów, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego i sprzedaży [...] była poprzedzona decyzją administracyjną, to ta właśnie decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia praw do nieruchomości na rzecz osób trzecich. To zatem, czy z powodu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich zachodzi nieodwracalność skutków prawnych odnosi się do decyzji administracyjnej będącej podstawą zawarcia umowy notarialnej. Nie może to być natomiast przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej. Są to dwie różne sprawy administracyjne dotyczące różnych decyzji administracyjnych (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997/2/49). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem sprzedaż [...] w budynku przy ul. [...] i oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpiły na podstawie decyzji administracyjnych oraz aktów notarialnych zawartych w wykonaniu tych decyzji.

Dodać należy, że stan nieodwracalnych skutków prawnych stanowi wyjątek od zasady, iż decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Wyjątek ten nie może być jednak rozumiany i stosowany w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu służy instytucja stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie rażąco wadliwej decyzji w obrocie prawnym i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które ta decyzja wywołała (wyrok NSA z dnia 20.04.2004 r. OSK 10/04 (niepubl.) Dlatego w każdej sprawie, w której zachodzi możliwość przyjęcia, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne będące przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99 ONSA 2000/3/93 zwrócono uwagę, że wyjątek, jakim jest unormowanie zawarte w art. 156 § 2 kpa, nie może być interpretowany w sposób podważający cel, jakiemu służy instytucja usuwania z obrotu prawnego decyzji rażąco wadliwych.

W świetle powyższych poglądów judykatury, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, Minister Infrastruktury prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 kpa.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję w części odnoszącej się do orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1951 r., zaś w pozostałej części skargę oddalił na zasadzie art. 151 tej ustawy.