Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 393/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1 i 2; art. 64c; art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4; art. 140ab ust. 1 pkt 2; i ust. 2;
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 41
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 119 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145 par 1 pkt 5 i pkt 7; art. 151 par 1 pkt 1 i 2; art. 149 par 2;
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 260 ust. 1; art. 4 ust. 3;
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
journal: Dz.U.UE.L 1996 nr 235 poz 59 art. 3 ust. 1
law: Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty  maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu  międzynarodowym.
article: art. 91 ust. 3;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 6 lipca 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "O." sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2019 r.; 2. uchyla decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016 r.; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej "O." sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD"), skarżoną decyzją, utrzymał w mocy swoją wcześniejsza decyzję, którą odmówił uchylenia (w trybie wznowienia) ostatecznej decyzji z [...] maja 2016 r., którą nałożono na "O.P." [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej "Skarżąca") karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Jako podstawę prawną odmowy GITD wskazał art. 147, art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 2 oraz art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej "k.p.a.".

Do wydania skarżonego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktyczno-prawnym.

W październiku 2015 r., na drodze krajowej nr [...] (o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (v. DZ.U. 2015 r., poz. 802)), zatrzymano do kontroli pojazd (składający się z dwuosiowego ciągnika oraz trzyosiowej naczepy), którym wykonywany był w imieniu Skarżącej międzynarodowy (G.-N.) przejazd drogowy z ładunkiem stali w arkuszach (ładunek podzielny). W wyniku przeprowadzonej kontroli drogowej i pomiarów ww. pojazdu ustalono, że nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu czołowego wynosił 10,35 t, co po odjęciu 2%, zaokrąglonych do 0,1 t w gorę, dało przekroczenie o 0,35 t, a Skarżąca – jako podmiot wykonujący przejazd, nie posiadała stosownego zezwolenia na jego wykonanie (zezwolenia kat. IV).

W tym stanie rzeczy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej "WITD") nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych, czyniąc to m.in. w oparciu o art. 64 i art. 140aa ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), dalej "p.r.d.".

Powyższa decyzja WITD została utrzymana w mocy przez GITD decyzją z [...] maja 2016 r., którą Skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "WSA").

Wyrokiem z 29 listopada 2016 r. WSA oddalił skargę na decyzję GITD z [...] maja 2016 r. Spraw jest prawomocna od 9 lutego 2017 r. (VI SA/Wa 1453/16).

Dnia 23 kwietnia 2019 r. Skarżąca wniosła do WITD o wznowienie postępowania zakończonego jego decyzją, wskazując jako postawę swojego żądania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 19 ust. 1 TUE w zw. z art. 46 Karty Praw Podstawowych UE i art. 10 WE, a także powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej "TSUE") z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17, którym stwierdzono, że Rzeczpospolita Polska, wprowadzając ograniczenia dla swobodnego ruchu pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5 t, uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika I do tej dyrektywy.

Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., na postawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 148, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a., GITD wznowił postępowanie w sprawie zakończonej nałożeniem na Skarżącą kary 5.000 złotych.

GITD odmawiając uchylenia swojej decyzji z [...] maja 2016 r. stwierdził, że przywołany przez Skarżącą wyrok TSUE nie może stanowić przyczyny żądanego wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przywołując liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, a także mając na względzie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. GITD stwierdził, że ww. wyrok TSUE nie może zostać uznany za nową okoliczność faktyczną, czy też nowy dowód, gdyż nie istniał on w dniu [...] maja 2016 r., tj. w chwili ostatecznego rozstrzygnięcia o nałożeniu na Skarżącą kary 5.000 złotych.

GITD wyjaśnił także, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie ma odpowiednika art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, dalej "o.p.", z którego to wprost wynika, że orzeczenie TSUE może być podstawą wznowienia postępowania podatkowego, jeżeli ma wpływy na treść wydanej decyzji.

Odmowę uchylenia decyzji z [...] maja 2016 r. Skarżąca zaskarżyła do WSA i wnosząc o jej wyeliminowanie z obrotu prawnego zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej "TUE")- dawny art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej "TWE") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie stanowi on podstawy wznowienia postępowania skutkującego uchyleniem decyzji wydanej w postępowaniu, podczas gdy na podstawie art. 4 ust. 3 TUE powinien być on interpretowany w sposób zapewniający wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii, w tym wyroków TSUE;

b. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wykładnię ww. regulacji w sposób sprzeczny z źródłami prawa wyższego rzędu (TWE, TUE, Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej "KPP"), co skutkowało przeprowadzeniem postępowania z naruszeniem zaufania do władzy publicznej;

c. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 258 i art. 263 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej "TFUE") i art. 19 ust. 1 TUE poprzez ich naruszenie, skutkujące wydaniem rozstrzygnięcia w oderwaniu od przepisów prawa wspólnotowego, co skutkowało naruszeniem zasady praworządności;

d. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie braku podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji [...] maja 2016 r. w sytuacji gdy decyzja ta nakładała na stronę obowiązek, a w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że organ administracyjny rozpatrujący sprawy danego rodzaju musi stosować prawo wspólnotowe zgodnie z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości ex tunc, a więc również do stosunków prawnych, które nawiązały się bądź ukształtowały przed wydaniem orzeczenia, tj. w sytuacji wątpliwości co do możliwości uchylenia w niniejszej sprawie decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co skutkowało naruszeniem zasady rozpatrywania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony;

e. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące brakiem uchylenia ostatecznej decyzji w sytuacji gdy zaistniały uzasadnione podstawy do uchylenia owej decyzji;

f. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nie odniesieniem się przez Organ do wszystkich zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy;

g. przepisów postępowania, tj.: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji odmownej w sytuacji zaistnienia przesłanek do uchylenia tej decyzji;

2. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj.:

a. art. 19 ust. 1 TUE w zw. z art. 46 KPP poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że organ administracji publicznej nie może w toku wznowionego postępowania administracyjnego uchylić dotychczasowej decyzji na podstawie prawomocnego wyroku TSUE, pomimo wyraźnego obowiązku podjęcia działań niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii Europejskiej;

b. art. 91 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji odmowę zastosowania regulacji wyższego rzędu w sytuacji niezgodności ustawy krajowej z regulacją ratyfikowanej umowy międzynarodowej.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi rozwinęła swoje zarzuty. Ostatecznie - powołując się na art. 10 TWE (art. 4 TUE) i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazała, że GITD miał obowiązek uwzględnić dokonaną - po nałożeniu kary 5.000 złotych, wykładnię przepisów stanowiących podstawę nałożenia tej kary, tj. wyrok TSUE w sprawie C-127/17.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji utrzymanej nią w mocy, a także ostatecznej decyzji z [...] maja 2016 r., którą nałożono na nią karę 5.000 złotych.

GITD w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.").

Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem strony złożyły zgodny wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie.

Rozpoznając skargę Skarżącej w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych.

Skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją GITD z [...] maja 2016 r. (złożonym do GITD 23 kwietnia 2019 r.), jako podstawę swojego żądania wskazała art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 19 ust. 1 TUE, art. 46 KPP i art. 10 WE oraz powołała się na wyrok TSUE z 21 marca 2019 r., w sprawie o sygn. akt C-127/17, dotyczącej ograniczania na terenie Polski ruchu pojazdów silnikowych, których maksymalny nacisk na oś napędową wynosi 11,5 t. W konkluzji tego wyroku wskazano, że "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53".

Prawidłowo postąpił GITD wznawiając postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] maja 2016 r. Zgodnie z wyrokiem NSA z 18 lutego 2015 r. (II OSK 1728/13) "Jeśli strona powołuje się na przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 k.p.a., to organ administracji ma obowiązek wznowić postępowanie i już we wznowionym postępowaniu ocenić czy przesłanki te rzeczywiście zostały spełnione i mogą być podstawą do uchylenia decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu."

Nieprawidłowe jest natomiast stanowisko GITD o braku podstaw uchylenia – w trybie wznowienia, nałożonej na Skarżącą kary 5.000 złotych. Decyzja ta winna była zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., o czym szerzej poniżej (podobnie m.in. WSA w Warszawie w sprawach VI SA/Wa 2201/19, VI SA/Wa 2336-2338/19, VI SA/Wa 2497/19). Sąd zauważa, że wprawdzie Skarżąca, jako podstawy wznowienia, nie wskazała ww. art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., nie mniej, z uwagi na jego brzmienie "wznawia się postępowanie jeżeli (...)", GITD ww. przesłankę winien był wziąć pod rozwagę i zbadać z urzędu, jako że jest ona bezwzględna – wznawia się postępowanie (nie ma tu bezwzględnego zastosowania zasada skargowości) jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez sąd (w tym przypadku TSUE wyrokiem C-127/17) odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji.

Istotnie, w Kodeksie postępowania administracyjnego próżno szukać – na co wskazał GITD, uregulowania podobnego do art. 240 § 1 pkt 11 o.p., tj. statuującego jako podstawę wznowienia postępowania administracyjnego wydanie wyroku TSUE. Brak ten nie powoduje jednakże, że wyrok TSUE nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania, bowiem należało ją wywieść – w tym przypadku, z ww. art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

Także Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej nie reguluje wprost skutków orzeczenia TSUE tak, jak czyni to w odniesieniu do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Niemniej powinność wykonania wyroku TSUE nie może budzić najmniejszych wątpliwości, a to w kontekście brzmienia art. 260 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/2, Traktat o Unii Europejskiej - tekst skonsolidowany uwzględniający zmiany wprowadzone Traktatem z Lizbony , Dz.U.2004.90.864/30), dalej "TFUE", w którym zapisano, że jeśli TSUE stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału. Bez wątpienia adresatami owej traktatowej powinności są wszystkie Państwa członkowskie – w tym Polska, a jej przedmiot obejmuje wykonanie wyroku poprzez pełną i niezwłoczną realizację stanowiska trybunalskiego we wszystkich, składających się na multipłaszczyznowy system unijny porządkach prawnych (D. Strzelec, Wznowienie postępowania podatkowego w przypadku nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, Warszawa 2020, s. 148).

Nie ulega również wątpliwości, że w świetle konstytucyjnej, ale także traktatowej, zasady równoważności nie można orzeczenia TSUE wyposażać w słabsze instrumenty jego wykonania, niż ma to miejsce w przypadku wyroku rodzimego Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie przez TSUE naruszenia prawa unijnego nie może więc stwarzać słabszych gwarancji proceduralnych niż wówczas, gdy naruszenie polega na zachwianiu hierarchicznej zgodności norm krajowych.

W wyroku TSUE z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt C-453/00 w sprawie Kühne & Heitz NV vs. Productschap voor Pluimvee en Eieren (ECR 2004/1B/I-837), z unormowanej w art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Rzymie dnia 25 marca 1957 r., dalej "WE" (obecnie - po przyjęciu Traktatu z Lizbony, jest to art. 4 ust. 3 TFUE) zasady lojalnej współpracy wywiedziono obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez TSUE. Powinność tę TSUE obarczył czterema warunkami, tj.:

1. organ administracji posiada - zgodnie z prawem krajowym, uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją;

2. rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji;

3. wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia TSUE, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do TSUE w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE;

4. zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu TSUE.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że powyższy wyrok TSUE C-453/00 wytycza rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE – w tym przypadku w sprawie C-127/17, a ostateczną decyzją administracyjną, w tym przypadku z [...] maja lutego 2016 r., która dodatkowo - na skutek oddalenia skargi w sprawie ze skargi na tą decyzje (sygn. akt VI SA/Wa 1453/16) zyskała przymiot prawomocności. Wprawdzie, użyte przez TSUE sformułowanie ponownego zbadania sprawy, może być rozumiane rozmaicie ze względu na właściwości konkretnego systemu prawnego, ale nie ulega wątpliwości, że w sytuacji stwierdzenia przez TSUE niezgodności prawa krajowego z unijnymi normami stronie postępowania powinna być zapewniona możność otwarcia procesu na nowo (zob. M. Taborowski, Wznowienie postępowania cywilnego ze względu na sprzeczność prawomocnego wyroku sądu krajowego z prawem wspólnotowym. Glosa do wyroku TS z dnia 16 marca 2006 r., C-234/04, EPS 2007/3/44-59, K. Lenearts, I. Maselis, K. Gutman [w:] J. T. Nowak (red.), EU Procedural Law, Oxford 2014, s. 146 – 147, a także wyroki TSUE z 4 października 2012 r., C-249/11, w sprawie Christo Bjankow vs. Gławen sekretar na Ministerstwo na wytresznite raboti (ZOTSiS 2012/10/I-608) oraz z 19 września 2006 r. w połączonych sprawach C-392/04 i C-422/04 i-21 Germany GmbH (C-392/04), Arcor AG & Co. KG (C-422/04), dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG (ECR 2006/8-9B/I-8559).

Reasumując, kierując się wynikającym z art. 4 ust. 3 TFUE obowiązkiem lojalnej współpracy Państw członkowskich ("Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów"), ustanowioną w art. 260 ust. 1 TFUE powinnością wykonania wyroku TSUE ("Jeśli Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału") oraz powyższymi poglądami orzecznictwa TSUE; przyjąć należy, że wykonanie wyroku TSUE może polegać m.in. na uruchomieniu - w stosunku do ostatecznej, a nawet prawomocnej, decyzji administracyjnej, dostępnych w krajowym postępowaniu administracyjnym trybów nadzwyczajnych, nawet jeżeli pierwotny akt stosowania prawa (decyzja) poddany był już sądowej kontroli i sąd administracyjny w toku tej kontroli nie dopatrzył się żadnych uchybień. Skoro w orzecznictwie TSUE mowa jest o "ponownym zbadaniu decyzji administracyjnej", to adekwatnym w polskim systemie rodzimym trybem postępowania jest wznowienie postępowania (Dział II Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowany "Postępowanie", Rozdział 12 "Wznowienie postępowania").

Posługując się narzędziami wykładni dynamicznej, uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego, należy stwierdzić, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. rozumieć trzeba kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. Późniejsza, odmienna ocena TSUE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Nie można przy tym skutecznie zarzucić, że zostaje w tym przypadku naruszony bezwzględny zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków o zasady trwałości decyzji ostatecznej. Obowiązek wykonania wyroku TSUE to podstawowa powinność Państwa członkowskiego, służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego, która ma pierwszeństwo nie tylko przed zasadą trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochroną powagi rzeczy osądzonej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd przyjął, że w powyżej opisanym krajowym mechanizmem proceduralnym, mającym zrealizować wykonanie wyroku TSUE w sprawie C-127/17, a w konsekwencji wzruszyć decyzję GITD z [...] maja 2016 r. wydaną w oparciu o zakwestionowane przez TSUE normy krajowe, jest kodeksowa instytucja wznowienia postępowania, oparta w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 673/19 i z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3543/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, także już NSA opowiedział się za tym, że decyzje organów Inspekcji Transportu Drogowego, wydane w oparciu o te same przepisy krajowego prawa co decyzja nakładająca na Skarżącą karę 5.000 złotych, dotknięte zostały naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i które podlegały wyeliminowania z obrotu prawnego w oparciu o ww. normę art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na powyższe ustalenia i stanowiska, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzająca ją decyzję GITD wydaną w trybie wznowienia - odmawiającą uchylenia decyzji GITD z [...] maja 2016 r. Zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana nią w mocy wydane zostały z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak ich zastosowania w sprawie oraz art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne oparcie się na nich przy wydaniu skarżonych rozstrzygnięć. Wskazane uchybienie w sposób oczywisty wpłynęło na wynik sprawy, bowiem gdyby GITD dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa krajowego w zw. z wydaniem wyroku TSUE w sprawie C-127/17, decyzja z [...] maja 2016 r. zostałaby wzruszona. Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy odmowę uchylenia decyzji GITD z [...] maja 2016 r.

W granicach niniejszej sprawy mieści się sądowa kontrola wydanych w trybie postępowania "zwykłego", zarówno decyzji GITD z [...] maja 2016 r., jak i utrzymanej nią w mocy decyzji WITD, którą nałożono na Skarżącą karę 5.000 złotych. Dlatego też Sąd – w trybie art. 135 p.p.s.a. – dokonał kontroli legalności także tych aktów.

Na wstępie tej części rozważań, mając na uwadze, że decyzja GITD z [...] maja 2016 r. była już poddana kontroli sądu administracyjnego, który wyrokiem z 29 listopada 2016 r. w sprawie VI SA/Wa 1453/16 oddalił wniesioną na nią skargę, należy odwołać się do problemu uprzedniego przeprowadzenia sądowej kontroli owej decyzji.

Sąd, w obecnym składzie, kierując się przywołanymi powyżej wytycznymi - wynikającym m.in. z art. 4 ust. 3 i z art. 260 ust. 1 TFUE oraz z orzecznictwa TSUE, jak również mając na uwadze uchwałę NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 18) stwierdza, że fakt pozostawania w obrocie prawnym prawomocnego wyroku oddalającego skargę na decyzję GITD z [...] maja 2016 r. nie ma wpływu na możliwość skutecznego wzruszenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego. Wypowiedź sądu administracyjnego zrelatywizowana jest bowiem do przeprowadzonego wcześniej postępowania administracyjnego i jego wyniku. Wyrok sądu administracyjnego – poza orzekaniem w sprawach bezczynności/przewlekłości oraz rozstrzyganiem sporów kompetencyjnych – nie stanowi rezultatu własnych ustaleń Sądu, lecz weryfikacji prawidłowości tych, które dokonano w postępowaniu administracyjnym. Z przyczyn obiektywnych nie można więc, przy ograniczonych dodatkowo do minimum kompetencjach w zakresie czynności postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, odnosić znaczenia ukutego w orzecznictwie Sądu Najwyższego pojęcia prawomocności materialnej do prawomocności wyroku sądu administracyjnego.

Reasumując, późniejsze wydanie wyroku TSUE, jak ma to miejsce w rozpoznawanym przypadku, stwierdzającego niezgodność pomiędzy prawem krajowym, a normami unijnymi zobowiązuje sąd administracyjny do rozpoznania sprawy nie tylko zgodnie z obowiązującym prawem, ale i efektywnie, a nade wszystko – zgodnie z poczuciem sprawiedliwości. Dlatego też nie do zaakceptowania byłaby, wywiedziona tylko z formalnej odsłony prawomocności, niemożność podważenia uprzednio kontrolowanej przez sąd administracyjny decyzji.

Skład rozpoznający niniejszą sprawę przyjął zatem, że stanowisko Sądu, który wyrokiem z 29 listopada 2016 r. w sprawie VI SA/Wa 1453/16 oddalił skargę na decyzję GITD z [...] maja 2016 r. było efektem orzekania w chwili, gdy wyrok TSUE z 21 marca 2019 r. nie istniał, zatem orzeczenie zostało wydane z uwzględnieniem ówcześnie ugruntowanej linii orzeczniczej, która nie kwestionowała legalność krajowych regulacji w zakresie normatywności pojazdów oraz dopuszczalnych nacisków na osi na drogach publicznych (por. wyrok NSA z 12 października 2017 r. II GSK 3757/15, z 23 marca 2017 r. II GSK 1988/15, z 8 lutego 2018 r. II GSK 1114/16 i przywołane tam orzecznictwo - - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).).

Podstawę prawną zarówno decyzji WITD z [...] lutego 2016 r., jak i utrzymującej ją w mocy decyzji GITD z [...] maja 2016 r., stanowiły przepisy prawa krajowego, tj. m.in. art. 64 ust. 1 i ust. 2; art. 64c i art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4, a także art. 140ab ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.r.d., jak również art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. z 2015 r. poz. 460), dalej "u.d.p.", które w świetle wyroku TSUE z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze dyrektywy nr 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U.UE.L.235.59), dalej "dyrektywą nr 96/53/WE" w zw. z punktem 3.4.1 załącznika nr I do tego aktu. Wskazanym przepisom dyrektywy przypisać należy przy tym cechy prawa samowykonalnego, bowiem ich stosowanie nie wymaga transpozycji do polskiego porządku krajowego: są precyzyjne, bezwarunkowe i jednoznacznie określają prawa i obowiązki uczestników ruchu drogowego na terenie Unii Europejskiej. Spełniają zatem kryteria, dawno już ustanowione przez TSUE w wyroku z 5 lutego 1963 r. o sygn. akt 26/62 (www.curia.europa.eu).

Powołane przepisy dyrektywy dopuszczają, by w transporcie międzynarodowym, pojazdy dwuosiowe i naczepy trzyosiowe poruszały się z obciążeniem do 11,5 t na jedną oś. W wyjątkowych przypadkach, w myśl art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych mogą być wprowadzane ograniczenia ciężaru, bądź wymiaru pojazdów. Nie mogą mieć one jednak charakteru masowego, jak to uczyniono w polskim systemie krajowym, czego efektem była nałożona na Skarżącą kara pieniężna. Wbrew wskazanym postanowieniom dyrektywy, na niektórych drogach krajowych ograniczono wartość obciążenia na jedną oś do 10 t – droga krajowa nr [...].

Skoro sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze oraz punktem 3.4.1 załącznika nr I dyrektywy nr 96/53/WE było obniżenie dopuszczalnych wartości nacisków na osie pojazdów poniżej 11,5 t, to przepis krajowy ustanawiający w tym zakresie limit na poziomie 10 t nie mógł stanowić podstawy nałożenia na Skarżącą sankcji administracyjnej. Warto przy tym zaznaczyć, że bezpośrednio stosowane przepisy dyrektywy nr 96/53/WE wyprzedzały czasowo przepisy krajowe wprowadzające i sanujące ograniczenia. W konsekwencji, skoro Skarżąca nie naruszyła norm dot. nacisków na oś wynikających z przywołanych przepisów dyrektywy nr 96/53/WE – 11,5 t, (nacisk pojedynczej osi napędowej jej pojazdu wynosił 10,35 t), nałożenie na nią sankcji administracyjnej było nieuprawnione. Zastosowanie przez organy Inspekcji Transportu Drogowego przepisów krajowych z pominięciem konstytucyjnej zasady pierwszeństwa ocenić należy jako naruszenie prawa materialnego, co w sposób ewidentny wpłynęło na ostateczny wynik sprawy. Gdyby organy stosowały prawo unijne, nie zaś krajowej, do nałożenia na Skarżącą kary by nie doszło.

Organy powinny były odnieść stwierdzony w trakcie kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej kontrolowanego pojazdu (10,35 tony) do wartości 11,5 t, co wynika z pkt 3.4.1. w zw. z pkt 2.2.1. załącznika I do dyrektywy 96/53/WE, nie zaś do wartości 10 ton. Przyjęcie przez organy wartości 10 ton (zamiast 11,5 tony), jako punktu odniesienia dla oceny dopuszczalnego nacisku uzasadnia stanowisko, że zarówno decyzja GITD, jak i poprzedzająca ją decyzja WITD zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego. Zasada bezpośredniego stosowania prawa unijnego, którą związane są organy administracji publicznej, tak jak krajowe organy sądowe, wynikająca expressis verbis z przepisu art. 288 akapit 2 TFUE, wyprowadzona jest w drodze wykładni art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wywodzi się nie tylko zasadę bezpośredniego stosowania rozporządzeń unijnych, ale też zasadę pierwszeństwa tych rozporządzeń w wypadku kolizji z ustawa (por. wyrok NSA z 1 marca 2012 r. II GSK 295/11, LEX nr 1137935).

W konsekwencji powyższych ustaleń, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, tj. uchylił zarówno decyzję WITD oraz utrzymującą ją w mocy decyzję GITD z [...] maja 2016 r., którymi nałożono na Skarżąca karę pieniężną w kwocie 5.000 złotych.

W realiach niniejszej sprawy Sąd uznał, że zaszła przesłanka do zastosowania art. 145 § 3 p.p.s.a., tj. umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego wobec Skarżącej w związku z ustaleniami kontroli z 13 października 2015 r. Stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu Skarżącej, wynoszący 10,35 t, był wszak niższy od maksymalnego, dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE na poziomie 11,5 t. W sprawie nie ma zatem podstaw do przypisania Skarżącej naruszenia polegającego na poruszaniu się po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, za co nałożono na nią karę pieniężną 5.000 złotych. Stąd też, w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącej kwotę 200 złotych tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego; kwotę 480 złotych - na postawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018 poz.265) oraz kwotę 17 złotych, tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.