Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2156/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6339 Inne o symbolu podstawowym 633
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 1,2, art. 218 par. 1,2, art. 219
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 284 poz 1  art. 54 ust. 1
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE)  nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi I. S. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania dokumentu U1 o żądanej treści oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., działając na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), art. 219 oraz art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz., 267), dalej: "k.p.a." w związku z art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 (...) (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r. ze zm.), dalej: "rozporządzenie nr 987/2009", oraz art. 62 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5 ze zm.), dalej: "rozporządzenie nr 883/2004", utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...], w sprawie odmowy wydania dokumentu U1 o żądanej treści.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. I. S. wystąpiła do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Z. o wydanie dokumentu U1 (potwierdzającego okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełnione przez nią w Polsce w celu uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych w [...], na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej) zawierającego informacje o jej przeciętnym miesięcznym wynagrodzeniu zgodnie z treścią dokumentu PIT-11 za rok 2012 wydanego przez jej pracodawcę. W dniu [...] kwietnia 2013 r. do organu wpłynęła poświadczona notarialnie kopia ww. dokumentu PIT-11.

Powyższy wniosek został ponowiony pismem z dnia [...] maja 2013 r.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Marszałek Województwa [...], powołując w podstawie prawnej art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, art. 219 k.p.a., art. 3 ust. 4 oraz art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009, odmówił wydania dokumentu U1 o treści żądanej przez zainteresowaną.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że posiadane przez organ dokumenty nie pozwalają na wydanie dokumentu U1 zgodnego z żądaniem strony.

Na powyższe postanowienie I. S. wniosła w przewidzianym terminie zażalenie, zarzucając naruszenie:

- art. 24 § 1 pkt 6, art. 24 § 3 w związku z art. 37 § 2, art. 38 oraz art. 66a § 2 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia z udziałem pracownika podlegającego wyłączeniu z tego powodu, iż jest jedną z osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie,

- art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez nieprzestrzeganie zasady praworządności oraz zaufania do władzy publicznej,

- art. 126 w związku z art. 107 § 3 - 5 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne, a w szczególności niewyjaśnienie dlaczego organ I instancji odmówił wiarygodności przedstawionym przez stronę dokumentom, a zwłaszcza dokumentowi podatkowemu PIT-11,

- art. 35 § 1 k.p.a. poprzez działanie w sposób przewlekły, na szkodę strony.

Strona wniosła jednocześnie o potraktowanie przedmiotowego zażalenia jako skargi na organ i prowadzącego sprawę pracownika.

Uzasadniając powołane na wstępie postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r., Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał w pierwszej kolejności, iż zgodnie z art. 234 pkt 1 k.p.a. w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami k.p.a. W związku z powyższym, skarga strony na organ i prowadzącego sprawę pracownika została rozpatrzona poprzez wydanie niniejszego postanowienia.

Następnie organ odwoławczy zauważył, iż w rozpatrywanej sprawie strona domaga się wydania przez organ dokumentu U1, w którym punkt 2.3.1 zostałby wypełniony w oparciu o przedstawiony przez nią dokument podatkowy PIT-11.

Zaznaczył, że wydanie dokumentu U1 następuje w oparciu o art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 987/2009, przy czym poprzez wypełnienie punktu 2.3.1. dokumentu U1 instytucja wydająca ww. dokument spełnia obowiązek określony w art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009, który to przepis odwołuje się bezpośrednio do art. 62 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004. W myśl art. 62 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004, instytucja miejsca zamieszkania bierze pod uwagę m.in. wynagrodzenie, które zainteresowany otrzymywał w państwie członkowskim, którego ustawodawstwu podlegał w okresie swojego ostatniego zatrudnienia.

W świetle powyższego, zdaniem organu, oraz mając na względzie okoliczność, iż termin "wynagrodzenie" nie został zdefiniowany w przepisach rozporządzenia nr 883/2004, ani rozporządzenia nr 987/2009, należy uznać, że instytucja wydająca dokument U1 powinna wpisać w punkcie 2.3.1. ww. dokumentu wynagrodzenie zainteresowanego, określone zgodnie z definicją wynagrodzenia zawartą w ustawodawstwie państwa wydającego dokument U1.

Organ odwoławczy wskazał, iż pojęcie "wynagrodzenie za pracę" jest rozumiane w różny sposób w ramach poszczególnych gałęzi prawa polskiego. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, która jest podstawowym aktem prawnym regulującym kwestie świadczeń dla bezrobotnych w Polsce, nie zawierają definicji pojęcia "wynagrodzenia". Zatem dla właściwego określenia ww. pojęcia, na potrzeby stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, należy odwołać się do przepisów dotyczących innych działów zabezpieczenia społecznego w polskim ustawodawstwie. Szczególna definicja tego pojęcia występuje m.in. w prawie ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 77, poz. 512 ze zm.) poprzez "wynagrodzenie" rozumie się przychód pracownika stanowiący podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie chorobowe, po odliczeniu potrąconych przez pracodawcę składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe oraz ubezpieczenie chorobowe. W myśl art. 20 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie chorobowe oraz ubezpieczenie wypadkowe stanowi podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W konsekwencji, zdaniem Ministra, należy przyjąć, że w rozumieniu prawa ubezpieczeń społecznych za wynagrodzenie należy uznać przychód pracownika stanowiący podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe.

Dalej organ wskazał, iż w myśl art. 18 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w powiązaniu z przepisami § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe (Dz. U. z 1998 r. Nr 161, poz. 1106 ze zm.) podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe pracowników stanowi szerzej określany przychód - w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, osiągany przez pracowników u pracodawcy z tytułu zatrudnienia w ramach stosunku pracy. W podstawie wymiaru składek uwzględnia się zatem wszystkie wypłaty, które w myśl art. 12 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 361 ze zm.) są przychodem pracowniczym. Jednakże, zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w podstawie wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe pracowników nie uwzględnia się wynagrodzenia za czas niezdolności do pracy wskutek choroby lub odosobnienia w związku z chorobą zakaźną oraz zasiłków chorobowych.

Zatem, w ocenie organu, dla celów wypełnienia punktu 2.3.1. dokumentu U1, należy wziąć pod uwagę jedynie wynagrodzenie uzyskiwane przez pracownika w okresie, w którym nie był on niezdolny do pracy. Okresy, w których pracownik pobierał wynagrodzenie za czas niezdolności do pracy oraz zasiłek chorobowy, powinny być natomiast pominięte przy obliczaniu średniego miesięcznego wynagrodzenia. W konsekwencji, jeśli w okresie zatrudnienia pracownik był niezdolny do pracy, to przy obliczaniu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia należy podzielić całkowitą kwotę wynagrodzenia otrzymanego przez pracownika w okresie, w którym pracownik był zdolny do pracy, przez liczbę dni, w których ten pracownik był zdolny do pracy, a następnie otrzymany iloraz należy pomnożyć przez trzydzieści.

Organ zauważył, iż w treści wniosku, który wpłynął do WUP w dniu [...] maja 2013 r., strona wniosła, aby w punkcie 2.3.1. dokumentu U1 w odniesieniu do roku 2012 wpisano kwotę [...] zł miesięcznie. Na poparcie swojego wniosku strona stwierdziła, że z treści dokumentu podatkowego PIT-11 za rok 2012 wynika, że jej roczny przychód wyniósł [...] zł, co podzielone na 12 miesięcy stanowi kwotę [...] zł miesięcznie. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, przy wypełnianiu ww. punktu dokumentu U1 nie należy opierać się na dokumentach podatkowych (np. PIT-11), gdyż wskazane w takich dokumentach przychody uzyskiwane przez pracownika mogą obejmować również przychody z innych źródeł niż wynagrodzenie za czas, w którym pracownik był zdolny do pracy, tj. na przykład wynagrodzenie za okres choroby, wypłacone zasiłki lub pracownicze świadczenia socjalne, które jak wykazano powyżej, nie mogą zostać uznane za wynagrodzenie w rozumieniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z tego względu przedstawiony dokument PIT-11 za rok 2012 nie może stanowić podstawy do wypełnienia punktu 2.3.1. dokumentu U1 w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej, podstawowymi dokumentami, na których należało się oprzeć przy wypełnianiu punktu 2.3.1. dokumentu U1, są: świadectwo pracy, w którym wymienione są okresy niezdolności pracownika do pracy oraz zaświadczenie od pracodawcy potwierdzające wynagrodzenie otrzymywane przez pracownika w okresach, w których był on zdolny do pracy. Ze znajdującego się w aktach sprawy świadectwa pracy wynika, że I. S. była zatrudniona przez cały rok 2012, przy czym przez 55 dni była niezdolna do pracy z powodu choroby. Oznacza to, że strona w roku 2012 była zdolna do pracy i otrzymywała wynagrodzenie przez okres 311 dni. Z treści zaświadczenia od pracodawcy I. S. z dnia [...] maja 2013 r. wynika, że jej roczne wynagrodzenie za pracę w 2012 r. wyniosło [...] zł. W wyniku podzielenia tej kwoty przez liczbę dni, w których strona była zdolna do pracy, tj. 311, oraz pomnożeniu przez średnią liczbę dni w miesiącu, tj. 30, należy uznać, że w punkcie 2.3.1. dokumentu U1 - w odniesieniu do wynagrodzenia otrzymanego przez stronę za rok 2012 - powinna zostać wpisana kwota [...] zł.

Zdaniem organu, biorąc pod uwagę, że prawidłowa kwota, która winna być wpisana w punkcie 2.3.1 dokumentu U1 za 2012 r., jest inna niż kwota wskazana we wniosku strony z dnia [...] kwietnia 2013 r., należało odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy zauważył, iż Marszałek Województwa [...] istotnie nie wskazał, dlaczego odmówił wiarygodności dokumentowi podatkowemu PIT-11, w konsekwencji naruszył art. 126 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, a nadto zostało konwalidowane w treści niniejszego postanowienia.

Nadto organ stwierdził, iż nie dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 35 § 1 k.p.a. organ zaznaczył, iż na skutek złożenia przez stronę w dniu [...] czerwca 2013 r. zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie przez organ I instancji sprawy z wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. w ustawowym terminie, Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] wyznaczył organowi I instancji nowy termin załatwienia sprawy - siedem dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji otrzymał ww. postanowienie w dniu [...] lipca 2013 r., zaś zaskarżone w sprawie postanowienie zostało wydane w dniu [...] lipca 2013 r., tj. w terminie wyznaczonym przez organ wyższego stopnia. W związku z powyższym, w ocenie organu, na obecnym etapie zarzut naruszenia art. 35 § 1 k.p.a. jest nieuzasadniony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2013 r. I. S. zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. przez to, że organ odwoławczy nie zastosował ww. przepisu i utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, podczas gdy organ powinien stwierdzić, że postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 w związku z art. 217 § 1 i § 2 pkt 1, art. 219 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009 w związku z art. 62 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004, art. 7 k.p.a., art. 2 Konstytucji RP, albowiem żądanie strony jest uprawnione, co dowodzi już sam fakt wydania przez organ I instancji dokumentu U1 z dnia [...] stycznia 2013 r., a w sprawie wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ I instancji nie przeprowadził postępowania zgodnie z przepisami dotyczącymi wydawania zaświadczeń (Działu VII k.p.a. - art. 217-220) i bezzasadnie odmówił wydania dokumentu U1, będącego zaświadczeniem stanu faktycznego i stanu prawnego i oparł swoje postanowienie nie na danych wynikających z prowadzonych przez organ i inne podmioty realizujące zadania publiczne ewidencji w trybie art. 217 § 2 pkt 1 w zw. z art. 220 § 1 k.p.a., lecz na pozyskanych dokumentach prywatnych od pracodawcy, co stanowi naruszenie art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. i de facto niedopuszczalną bezczynność organu I instancji w realizacji ustawowych zadań publicznych wynikających z przepisów art. 54 ust. 2 w związku z art. 2, art. 3 ust. 4 rozporządzenia nr 987/2009,

- art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., art. 18 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 4 rozporządzenia nr 883/2004, art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009, art. 12 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez dokonanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia (dokumentu U1) wykładni pojęcia "wynagrodzenie" w sposób sprzeczny z art. 217 § 2 k.p.a. albowiem potwierdzenie faktów lub stanu prawnego ma wynikać z dostępnych już ewidencji i podobnych zbiorów danych a nie z wykładni, bowiem wykładnia przepisów nie może dyskryminować skarżącej w porównaniu z innymi obywatelami Unii Europejskiej, co doprowadziło do utrzymywania stanu nierówności między obywatelami państwa zamieszkania w kwestii ustalenia podstawy wymiaru zasiłku dla bezrobotnych i dyskryminacji skarżącej z uwagi na przynależność państwową,

- art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z przepisami ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa przez zastosowanie przepisów tej ustawy a pominięcie art. 18 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 12 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, podczas gdy przepisy prawa polskiego o systemie ubezpieczeń społecznych nie mają zastosowania w sprawach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,

- art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy organ I instancji pozostaje de facto bezczynny w swoich działaniach, do podejmowania których jest zobowiązany.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji,

- uznanie uprawnienia skarżącej do wydania dokumentu U1 dokumentującego wynikającą z dostępnych baz danych urzędów wysokość wynagrodzenia w roku 2012 i uznania obowiązku organu I instancji do wydania dokumentu U1 wynikającego z przepisów rozporządzenia nr 883/2004,

- zobowiązanie organu I instancji do niezwłocznego w trybie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", żądanego dokumentu U1 ze wskazaniem prawidłowej kwoty wynagrodzenia za rok 2012 oraz o zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a.

W motywach skargi skarżąca wskazała w szczególności, iż przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw i obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu.

Podniosła, iż we wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. wskazała źródło, tj. dokument PIT-11 wydany przez pracodawcę, na podstawie którego organ winien był wydać żądane zaświadczenie - dokument U1, stwierdzający średnią miesięczną wysokość wynagrodzenia za rok 2012 (dochód brutto). Organ jednak tego nie uczynił, nie sięgnął do zbioru danych prowadzonych przez organ i inne podmioty publiczne (np. ZUS). Oparł się natomiast o dane wynikające z dokumentów pochodzących od pracodawcy, które nie mogą stanowić podstawy wydawanego dokumentu U1 ani zastępować danych wynikających z ewidencji i dostępnych zbiorów. Pracodawca w trakcie trwania stosunku pracy ma ustawowe obowiązki wobec urzędów państwowych (urzędów skarbowych, ZUS) przekazywania określonych danych, pod rygorem odpowiedzialności karnej. Wydawanie zaświadczeń odbywa się więc bez udziału pracodawcy, albowiem nie jest on uczestnikiem postępowania o wydawanie zaświadczeń i nie jest wnioskodawcą.

Zdaniem skarżącej, pojęcie "wynagrodzenie" użyte w art. 62 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004, obejmuje wszystkie przychody uzyskane w danym roku. Zatem dochód brutto, o jakim mowa w dokumencie U1, stanowi wynik uzyskany po pomnożeniu wyniku ilorazu sumy przychodów oraz kwoty wynagrodzenia chorobowego, zasiłku chorobowego oraz liczby dni przepracowanych w roku (311 dni) ze średnią liczbą dni w miesiącu, tj. 30 dni. Według obliczeń skarżącej jest to kwota [...] zł ([...] zł + [...] zł + [...] zł : 311 dni x 30 dni = [...] zł).

Organ II instancji dokonał błędnej wykładni pojęcia "wynagrodzenie" w oparciu o przepisy prawa polskiego, albowiem wykładnia ta jest błędną bo zawężającą wykładnią, podczas gdy pojęcie "[...]" w rozumieniu prawa [...] obejmuje także wszystkie świadczenia wypłacane na wypadek choroby.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Pismem z dnia 7 lutego 2014 r. skarżąca sprostowała skargę w ten sposób, że ilekroć w skardze mowa jest o wyrażeniu "art. 12 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską" przed skrótem od wyrazu artykuł należy wstawić wyraz "były" i całość powstałego wyrażenia "były art. 12 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską" ująć w okrągłe nawiasy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Polega ona na ocenie legalności, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżone postanowienie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności, mając na względzie wnioski zawarte w skardze, Sąd zauważa, iż - posiadając uprawnienia wyłącznie kasacyjne - nie może zastępować organów administracyjnych w zakresie merytorycznego załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony skarżącej, choćby żądanie to było uzasadnione.

Ponadto, skoro przedmiotem skargi skarżąca uczyniła określony akt administracyjny - postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, nie może jednocześnie domagać się stwierdzenia po stronie organu stanu bezczynności, który w istocie nie zachodzi. Bezczynność organu administracyjnego ma bowiem miejsce w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Taka sytuacja nie ma miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. Zatem skarżąca nie może domagać się, na zasadzie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, bowiem w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. stosowny akt (zaskarżone postanowienie) został wydany. Z tych samych względów skarżąca nie może żądać, by Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Uprawnienie to przysługuje bowiem sądowi administracyjnemu w sytuacji stwierdzenia po stronie organu bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczenia przy tym wymaga, iż wydanie przez organ postanowienia niezgodnego z oczekiwaniami skarżącej nie może być przez nią utożsamiane ze stanem bezczynności organu z przyczyn powyżej wskazanych.

Przedmiotowa sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżącej z dnia [...] kwietnia 2013 r. o wydanie dokumentu U1 o określonej treści, stosownie do dyspozycji art. 54 ust. 1 zdanie drugie i ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009, który odwołuje się bezpośrednio do art. 62 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004. Celem wydania dokumentu U1 jest urzędowe potwierdzenie przez instytucję właściwą danego państwa członkowskiego UE informacji dotyczących pracy zainteresowanego na terytorium tego państwa, tj. m.in. wysokości wynagrodzenia uzyskiwanego przez zainteresowanego podczas wykonywania pracy w tym państwie.

Zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 zdanie drugie, bez uszczerbku dla podstawowych obowiązków zainteresowanych instytucji, zainteresowany może przedstawić instytucji właściwej dokument wydany przez instytucję państwa członkowskiego, którego ustawodawstwu podlegał ze względu na ostatnio wykonywaną pracę najemną lub pracę na własny rachunek, określając okresy spełnione zgodnie z tym ustawodawstwem. Do celów stosowania art. 62 ust. 3 rozporządzenia podstawowego, właściwa instytucja państwa członkowskiego, którego ustawodawstwu zainteresowany podlegał ze względu na ostatnio wykonywaną pracę najemną lub pracę na własny rachunek, dostarcza niezwłocznie instytucji miejsca zamieszkania, na jej wniosek, wszystkie informacje niezbędne do wyliczenia zasiłku dla bezrobotnych, które może uzyskać w państwie członkowskim, w którym się znajduje, a w szczególności dotyczących wysokości otrzymanego wynagrodzenia lub dochodów z tytułu prowadzenia działalności (ust. 2). Przepis art. 62 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004 stanowi, iż w drodze odstępstwa od przepisów ust. 1 i 2, w odniesieniu do bezrobotnych objętych przepisami art. 65 ust. 5 lit. a), instytucja miejsca zamieszkania bierze pod uwagę wynagrodzenie lub dochód zawodowy, który zainteresowany otrzymywał w państwie członkowskim, którego ustawodawstwu podlegał w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego.

Przepisy rozporządzenia nr 987/2009 nie regulują formy prawnej, w jakiej należy wydać dokument U1. Tym samym dla ustalenia powyższej kwestii należy odwołać się do przepisów polskiego ustawodawstwa.

Stosownie do art. art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Z kolei w myśl art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: (1) przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, (2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 54 ust. 1 zdanie drugie oraz ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009 dokument U1 wydawany jest na wniosek osoby zainteresowanej, a jego celem jest urzędowe potwierdzenie przez instytucję właściwą danego państwa członkowskiego UE informacji dotyczących pracy zainteresowanego na terytorium tego państwa, uzasadnione jest stanowisko, że dokument U1 jest rodzajem zaświadczenia, a zatem do procedury jego wydawania należy zastosować przepisy Działu VII k.p.a. - dotyczące wydawania zaświadczeń.

Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2).

Z kolei zgodnie z art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Wydając w oparciu o ww. przepis zaskarżone w sprawie postanowienie, organ odwoławczy uznał, iż w świetle danych znajdujących się w jego posiadaniu, brak jest podstaw do wydania zaświadczenia (dokumentu U1) zgodnego z żądaniem skarżącej. Skarżąca, jak wynika z treści wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r., domagała się zamieszczenia w tymże dokumencie informacji o jej przeciętnym miesięcznym wynagrodzeniu zgodnie z treścią dokumentu PIT-11 za rok 2012, tj. wpisania w pkt 2.3.1. miesięcznego wynagrodzenia za okres od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. - w kwocie [...] zł.

W ocenie Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Biorąc pod uwagę dane dotyczące zatrudnienia oraz wynagrodzenia skarżącej z tytułu tego zatrudnienia w ww. okresie, zgromadzone przez organ w toku postępowania zakończonego wydaniem na rzecz skarżącej dokumentu U1 odpowiednio w dniu [...] stycznia 2013 r. oraz w dniu [...] marca 2013 r., istniały podstawy do odmowy wydania kolejnego dokumentu U1 (w zakresie miesięcznego wynagrodzenia) o treści żądanej przez skarżącą. Zasadnie organ uznał, iż miarodajnym w tym zakresie dokumentem jest świadectwo pracy z dnia [...] grudnia 2012 r. wystawione przez Urząd Skarbowy w S. oraz zaświadczenie od tegoż pracodawcy z dnia [...] maja 2013 r. potwierdzające wynagrodzenie otrzymywane przez skarżącą w okresach, w których była ona zdolna do pracy.

Jak słusznie zauważył organ orzekający, wypełniając dokument U1 we wskazanym wyżej zakresie należy mieć na względzie znaczenie terminu "wynagrodzenie" zawarte w art. 62 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004, przy czym skoro termin ten nie został zdefiniowany w przepisach ww. rozporządzenia, ani rozporządzenia nr 987/2009, należy uznać, że instytucja wydająca dokument U1, powinna wpisać w punkcie 2.3.1. ww. dokumentu wynagrodzenie zainteresowanego określone zgodnie z definicją wynagrodzenia zawartą w ustawodawstwie państwa wydającego dokument U1.

Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącej, iż w sytuacji, gdy aktualnie posiada ona status osoby bezrobotnej w [...], wynagrodzenie w dokumencie U1 powinno zostać określone zgodnie z przepisami prawa [...] - na zasadzie art. 11 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004. Zauważyć bowiem należy, że wydanie dokumentu U1 następuje w oparciu o art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 987/2009. W treści art. 54 ust. 1 wyraźnie wskazano, że dokument U1 wydawany jest przez instytucję państwa członkowskiego, którego ustawodawstwu bezrobotny ostatnio podlegał ze względu na ostatnio wykonywaną pracę najemną lub pracę na własny rachunek i określa okresy spełnione zgodnie z tym ustawodawstwem. Ponadto, w myśl art. 62 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004, do którego odwołuje się art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009, instytucja miejsca zamieszkania bierze pod uwagę m.in. wynagrodzenie, które osoba zainteresowana otrzymywała w państwie członkowskim, którego ustawodawstwu podlegała w okresie swojego ostatniego miejsca zatrudnienia.

W ocenie Sądu, z treści powołanych wyżej przepisów wynika w sposób jednoznaczny, że dokument U1 dotyczy okresu pracy bezrobotnego spełnionego w państwie członkowskim, którego właściwa instytucja wydaje tenże dokument. Zauważyć przy tym należy, że w myśl art. 11 ust. 3 lit. a) rozporządzenia nr 883/2004, zgodnie z przepisami art. 12 do 16 osoba wykonująca pracę najemną w danym państwie członkowskim podlega ustawodawstwu tego państwa. W przedmiotowej sprawie skarżąca była zatrudniona na terytorium Polski, a zatem zgodnie ww. przepisem, w okresie tego zatrudnienia podlegała ustawodawstwu polskiemu. Mając na względzie, iż dokument U1 dotyczy okresu pracy skarżącej spełnionego w Polsce, przy wydawaniu tego dokumentu należało oprzeć się na przepisach prawa polskiego dotyczących zabezpieczenia społecznego.

Nieuzasadniony jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 18 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (t. j. Dz. Urz. UE z 2012 r., C 326, s.1) oraz art. 4 rozporządzenia 883/2004, stanowiących o zakazie dyskryminacji ze względu na przynależność państwową (zasada równego traktowania). Jak bowiem słusznie zauważył organ orzekający, wobec skarżącej zastosowano takie same przepisy jakie w tożsamym stanie faktycznym zastosowano by wobec obywatela każdego innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Z tego względu, brak jest podstaw do formułowania zarzutu jakiejkolwiek dyskryminacji skarżącej ze względu na obywatelstwo.

Wskazać należy za organem orzekającym, iż przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), nie zawierają definicji pojęcia "wynagrodzenia". Jednakże, zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 77, poz. 512 ze zm.) poprzez "wynagrodzenie" rozumie się przychód pracownika stanowiący podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie chorobowe, po odliczeniu potrąconych przez pracodawcę składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe oraz ubezpieczenie chorobowe. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie chorobowe oraz ubezpieczenie wypadkowe stanowi podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i ubezpieczenia rentowe, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3. Uznać zatem należy, że w rozumieniu prawa ubezpieczeń społecznych wynagrodzenie to przychód pracownika stanowiący podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe.

Z treści art. 18 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w powiązaniu z przepisami § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe (Dz. U. z 1998 r. Nr 161, poz. 1106 ze zm.) wynika, iż podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe pracowników stanowi szerzej określany przychód - w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, osiągany przez pracowników u pracodawcy z tytułu zatrudnienia w ramach stosunku pracy. W podstawie wymiaru składek uwzględnia się zatem wszystkie wypłaty, które w myśl art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 361 ze zm.) są przychodem pracowniczym. Jednakże, zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w podstawie wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe pracowników nie uwzględnia się wynagrodzenia za czas niezdolności do pracy wskutek choroby lub odosobnienia w związku z chorobą zakaźną oraz zasiłków.

W świetle powyższego, dla celów wypełnienia punktu 2.3.1. dokumentu U1, organ winien wziąć pod uwagę wyłącznie wynagrodzenie uzyskiwane przez pracownika w okresie, w którym nie był on niezdolny do pracy, pominąć zaś okresy, w których pracownik pobierał wynagrodzenie za czas niezdolności do pracy oraz zasiłek chorobowy. Jeżeli zatem w okresie zatrudnienia pracownik był niezdolny do pracy, to przy obliczaniu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia organ winien podzielić całkowitą kwotę wynagrodzenia otrzymanego przez pracownika w okresie, w którym pracownik był zdolny do pracy, przez liczbę dni, w których pracownik ten był zdolny do pracy, a następnie otrzymany iloraz pomnożyć przez trzydzieści.

Zgodzić należy się zatem ze stanowiskiem organu, że miarodajne dane dla wypełnienia punktu 2.3.1. dokumentu U1 zawierało, znajdujące się w gestii organu, świadectwo pracy z dnia [...] grudnia 2012 r., w którym wymienione są okresy niezdolności pracownika do pracy oraz zaświadczenie od pracodawcy z dnia [...] maja 2013 r. potwierdzające wynagrodzenie otrzymywane przez pracownika w okresach, w których był on zdolny do pracy. Takim dokumentem nie jest natomiast złożony przez skarżącą PIT-11 za rok 2012, bowiem wskazane w nim przychody obejmują również wynagrodzenie za czas, w którym pracownik był zdolny do pracy, tj. wynagrodzenie za okres choroby, wypłacone zasiłki lub pracownicze świadczenia socjalne, które jak wykazano powyżej, nie mogą zostać uznane za wynagrodzenie w rozumieniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z tego względu przedstawiony przez skarżącą dokument PIT-11 za rok 2012 nie mógł stanowić podstawy do wypełnienia dokumentu U1 (w zakresie punktu 2.3.1.) w przedmiotowej sprawie.

Podkreślić przy tym należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie mógł wydać dokumentu U1 zgodnie z żądaniem skarżącej pomijając kwestię interpretacji pojęcia "wynagrodzenie", o którym mowa w art. 62 ust. 3 rozporządzenia nr 883/2004, zaś przeciwne w tym względzie stanowisko skarżącej jest, w ocenie Sądu, nieuzasadnione. Nie są zatem trafne zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ przepisów k.p.a. dotyczących wydawania zaświadczeń.

W konkluzji przyjąć należy, iż organ prawidłowo zastosował art. 219 k.p.a. i wydał postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą. Skarżąca, jak wynika z pisma z dnia [...] kwietnia 2013 r. wnioskowała o wpisanie w pkt 2.3.1. dokumentu U1 średniego miesięcznego wynagrodzenia za rok 2012 - w kwocie [...] zł (przy czym w skardze wskazała już inną kwotę - [...] zł). Kwota ta jednak nie znalazła odzwierciedlenia w danych i dokumentach pozostających w dyspozycji organu, który - jako prawidłową - wskazał kwotę [...] zł.

Na marginesie zauważyć należy, iż - jak wynika z akt sprawy - dokument U1 o wskazanej wyżej treści (średnie miesięczne wynagrodzenie za rok 2012 w kwocie [...] zł) został wydany skarżącej w dniu [...] września 2013 w wyniku rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] września 2013 r.

Mając na względzie, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, zaś argumenty podniesione w skardze nie zasługują uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.