Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3452/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8, § 3 ust. 2 pkt
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "K. [...]" sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Po 14/18 w sprawie ze skargi "K. [...]" sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską zawartą w komparycji zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Po 14/18, w ten sposób, że w miejsce oznaczenia strony skarżącej "K. sp. z o.o. z siedziba w M." wpisać ""K. [...]" sp. z o.o. z siedzibą w M.", 2. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r., [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz "K. [...]" sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 1570 (jeden tysiąc pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Po 14/18, oddalił skargę "K [...]" sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], znak: [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez P. sp. z o.o. z siedzibą w W., ustalił warunki lokalizacji dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...], na terenie działki nr [...], obręb [...], w miejscowości G. W analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, na podstawie której podjęto decyzję, wskazano, że przedsięwzięcie nie osiąga progów określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397, zwane dalej: "rozporządzeniem"), wobec czego zostaje uznane za nieniosące ryzyka występowania znaczącego oddziaływania na środowisko i nie podlega konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto, z przeprowadzonych obliczeń i rysunków wynika, że miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w przedziale odległości wyznaczonych na podstawie rozporządzenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła "K. [...]" sp. z o.o. z siedzibą w M. (zwana dalej: "Spółką").

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek inwestora z dnia 28 lutego 2017 r. wskazuje na okoliczności pozwalające na uznanie, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W sporządzonej w lutym 2017 r. "Kwalifikacji przedsięwzięcia" planowanej inwestycji pod względem wymogu wykonania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wszystkie istotne aspekty oddziaływania anten sektorowych planowanych do umieszczenia na wysokości 58,3 m nad poziomem terenu zostały należycie przedstawione. Wyliczenia, zestawienia (tabele), zobrazowania i wnioski przedmiotowego opracowania w tym zakresie są jednoznaczne i pozwalają na stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na środowisko w taki sposób, który wymagałby sporządzenia raportu o odziaływaniu inwestycji na środowisko oraz wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przy czym organ odwoławczy stwierdził, że dla dokonania kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko nie ma znaczenia ewentualna obecność w pobliżu innych anten, a co za tym idzie możliwość wystąpienia ewentualnej kumulacji oddziaływań. Kluczowe znaczenie dla oceny zakwalifikowania inwestycji jako wymagającej uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było ustalenie w odniesieniu do planowanej instalacji parametrów istotnych na gruncie przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, tj. w szczególności mocy promieniowanej izotropowo, wyznaczonej dla pojedynczej anteny, a także odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Kolegium wskazało, że wyznaczone na kopii mapy zasadniczej kierunki i zasięgi osi głównych wiązek promieniowania anten rozsiewczych stacji bazowej telefonii komórkowej wskazują, że tego rodzaju wiązka w zasadzie będzie tylko w niewielkim stopniu przebiegała nad terenem działki odwołującej się Spółki, w pobliżu jej granicy i na wysokości, na której brak jest miejsc dostępnych dla ludności. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] w piśmie z dnia [...] września 2017 r. odnosząc się do kwestii wysokości budynku hali z zapleczem socjalno-biurowym realizowanej przez Spółkę wskazał, że w pozwoleniu na budowę wynosi ona 11,64 m od poziomu posadzki. Mając na uwadze informację zawartą w piśmie inwestora, w ocenie Kolegium, nawet jeśli wysokość hali z zapleczem socjalno-biurowym została zaniżona o 3,64 m, uznać należy, iż projektowana stacja będzie tak usytuowana, że obszary wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten nie będą przebiegały przez miejsca dostępne dla ludzi, gdyż znajdą się wysoko ponad powierzchnią ziemi i nie przetną miejsc dostępnych dla ludzi. Dodatkowo inwestor przekazał dwa rysunki pokazujące rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach większych niż dopuszczalne, emitowanych przez wnioskowaną stację bazową. Jeden z rysunków pokazuje pola w płaszczyźnie poziomej, drugi zaś w płaszczyźnie pionowej. Jak wynika z tego drugiego, pole o wartościach większych niż dopuszczalne, tj. 0,1 W/m2 znajduje się na wysokości nie mniejszej niż 35 m nad miejscami dostępnymi dla ludzi.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła Spółka, zarzucając naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., art. 52 ust. 1 pkt 1 i art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., zwana dalej: "u.u.i.o.ś.) w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 w związku z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę stwierdził, że należy podzielić stanowisko organów oraz inwestora, że inwestycja o charakterystyce technicznej określonej w decyzji oraz wniosku inwestora, w tym w załączonej do wniosku "Kwalifikacji przedsięwzięcia", na terenie wyznaczonym w załączniku graficznym – nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd wskazał, że organy doszły do trafnego wniosku, że równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten wchodzących w skład planowanej stacji swoimi parametrami nie osiąga wyznaczników określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Jak wynika z opisu technicznego planowanej inwestycji, będzie się ona składała z wieży stalowej kratownicowej o maksymalnej wysokości 63,00 m n.p.t., stanowiącej platformę do zawieszenia anten sektorowych i radiolinii oraz prefabrykowanych szaf technicznych z urządzeniami elektro-przesyłowymi i zasilającymi stację. Na wieży zostaną zainstalowane: 4 anteny sektorowe typu AS19_1 pracujące w paśmie 2100 MHz, skierowane na azymut 45°, 150°, 240° i 320°; wys. zaw. 58,3 m n.p.t., maks. pochylenie 12° (mechaniczne i elektryczne łącznie); EIRP pojedynczej anteny 1000,0 W; 4 anteny sektorowe typu AS25_1 pracujące w paśmie 900 MHz, skierowane na azymut 45°, 150°, 240° i 320°; wys. zaw. 58,3 m n.p.t., maks. pochylenie 12° (mechaniczne i elektryczne łącznie); EIRP pojedynczej anteny 795,0 W; 4 anteny sektorowe typu AS 19_1 pracujące w paśmie 1800 MHz, skierowane na azymut 45°, 150°, 240° i 320°; wys. zaw. 58,3 m n.p.t., maks. pochylenie 12° (mechaniczne i elektryczne łącznie); EIRP pojedynczej anteny 913,0 W; 4 anteny sektorowe typu AS26_2 pracujące w paśmie 800 MHz (2x800MHz), skierowane na azymut 45°, 150°, 240° i 320°; wys. zaw. 58,3 m n.p.t., maks. pochylenie 12° (mechaniczne i elektryczne łącznie); EIRP pojedynczej anteny 1738,0 W; niezbędna liczba anten radiolinii MW dla potrzeb transmisji; zestaw modułów wyniesionych RRU dla potrzeb obsługi anten sektorowych. Z uwagi na charakterystykę przedmiotowych anten zastosowanie w sprawie znajdować mogły przepisy § 2 ust. 1 pkt 8 lit. c) i d) rozporządzenia. Moce 1000 W, 795 W i 913 W mieszczą się bowiem w normie określonej w § 2 ust. 1 pkt 8 lit. c) rozporządzenia, która określa przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jeśli miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Z kolei przy mocy nie mniejszej niż 1000 W (1738 W) - przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko to takie, gdzie miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. d) rozporządzenia. Wobec tego kwalifikacja instalacji słusznie obrazuje zasięg osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w azymutach 45°, 150°, 240° i 320° dla odległości 40 m i 70 m od miejsca zawieszenia, przy maksymalnym pochyleniu elektrycznym wynoszącym 12°. Dla anten sektorowych w azymucie 45° i 320° promieniowane będzie sięgać wysokości 47,8 m nad ziemią w odległości 40 m od miejsca zawieszenia i 41,4 m w odległości 70 m od miejsca zawieszenia. Dla anten ustawionych w azymucie 150° promieniowane będzie sięgać wysokości 47,8 m nad ziemią w odległości 40 m od miejsca zawieszenia i 36,4 m w odległości 70 m od miejsca zawieszenia, gdyż wzięto pod uwagę znajdujący się na działce nr [...] budynek o wysokości 5 m. Z kolei dla anten sektorowych ustawionych w azymucie 240° wzięto pod uwagę projektowaną na należącej do skarżącej działce nr [...] halę magazynową z zapleczem socjalno-biurowym. Przy założeniu inwestora, że hala ma wysokość 8 m, promieniowanie sięgałoby 39,8 m nad budynkiem w odległości 40 m od miejsca zawieszenia i 33,4 m w odległości 70 m od miejsca zawieszenia. Niemniej jednak, jak wynika z informacji uzyskanej od PINB w [...], w pozwoleniu na budowę wysokość hali wynosi 11,64 m od poziomu posadzki, a nie 8 m jak przyjął to inwestor. Jednakże, nawet jeśli wysokość hali z zapleczem socjalno-biurowym została zaniżona o 3,64 m, słusznie uznano, iż projektowana stacja będzie tak usytuowana, że obszary wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten nie będą przebiegały przez miejsca dostępne dla ludzi, gdyż w tej sytuacji odległość wiązki od miejsca dostępnego dla ludności wynosi 36,16 m w odległości 40 m od miejsca zawieszenia i 29,76 m w odległości 70 m od miejsca zawieszenia. Z powyższego wynika, że bez wątpienia miejsca dostępne dla ludzi nie znajdują się w osiach głównych promieniowania wiązek anten sektorowych. Sąd Wojewódzki nie podzielił przy tym argumentacji skarżącej dotyczącej obowiązku sumowania mocy poszczególnych anten sektorowych działających na jednym azymucie. Postawił tezę, że wyłączenie zawarte w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia stanowi lex specialis w stosunku do reguły określonej z kolei w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, który wprowadza zasadę sumowania parametrów przedsięwzięcia nieosiągającego progów określonych w § 3 ust. 1 z parametrami innego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdujących się na terenie jednego zakładu lub obiektu. Relacja lex specialis – lex generalis skutkuje wyłączeniem stosowania reguły ogólnej do przypadku objętego regułą szczególną. Warunkiem stwierdzenia takiej relacji jest stwierdzenie, że odmienny skutek prawny dotyczy stanu rzeczy (zachowania obiektu) wyróżnionego za pomocą jakiejś ewidentnej cechy szczególnej i przez to wyodrębnionego z zakresu regulacji stanowiącej zasadę. Sąd podniósł, że w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. prawodawca doprecyzował wcześniej obowiązujące przepisy rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., które w tym zakresie wzbudzały wątpliwości i w § 2 ust. 1 pkt 7 in fine oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 in fine przesądził, że "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna". Powyższe przepisy nie budzą wątpliwości i wskazują, że prawodawca podkreślił możliwość wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo odnoszącej się do każdej pojedynczej anteny. Sąd I instancji wskazał także, że na etapie postępowania odwoławczego określono również pola elektromagnetyczne wytwarzane z projektowanej inwestycji zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r. nr 192, poz. 1883). W rozpoznawanej sprawie przewidywany zasięg występowania promieniowania elektromagnetycznego o wartościach nie mniejszych niż dopuszczalna wartość 0,1 W/m2 od anten systemowych stacji nr [...] pokazano na mapie zasadniczej w skali 1:1000. W zasięgu tej strefy oprócz działki, na której inwestycja będzie zrealizowana (dz. nr [...]), znajdą się fragmenty działek nr [...]. Dla poszczególnych anten o określonych azymutach zasięg został wyliczony i wykreślony z uwzględnieniem minimalnego i maksymalnego projektowanego pochylenia wiązki anteny (od 0° – 12°). Z dokumentów wynika, że zasięg wiązek promieniowania anten sektorowych sięga przy pochyleniu 0° odległości 59,7 m od źródła emisji zawieszonego na wysokości 58,3 m na wszystkich przewidzianych azymutach 45°, 150°, 240° i 320°. Natomiast przy maksymalnym pochyleniu 12° najniżej położony zasięg występowania promieniowania anten sektorowych sięga wysokości 35,5 m (przy azymucie 240°), przy przyjęciu, że hala ma wysokość 8 m. Wobec tego przy przyjęciu ustalonej przez Kolegium wysokości 11,64 m, zasięg występowania promieniowania anten sektorowych sięga wysokości 31,86 m od miejsc dostępnych dla ludności. Przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania projektowe gwarantują więc brak przekroczeń dopuszczalnej gęstości strumienia energii pola elektromagnetycznego (nie więcej niż 0,1 W/m2) w miejscach dostępnych dla ludzi. Tym samym projektowana stacja bazowa nie ogranicza w żaden sposób gospodarowania na działkach sąsiednich, znajdujących się w zasięgu jej oddziaływania.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o przyznanie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: § 3 ust. 2 pkt 3 i § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia stanowią lex specialis w stosunku do przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia i wykluczają stosowanie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do inwestycji związanych z budową stacji bazowych telefonii komórkowej, co w efekcie doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia, że planowana inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie podlega konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 pkt 2 u.u.i.o.ś., poprzez nieprawidłowe ustalenie, że organy administracyjne w toku postępowania podjęły wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, prawidłowo ustaliły, że planowana przez inwestora inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a., podczas gdy organy administracyjne nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, w szczególności nie dokonały zsumowania parametrów charakteryzujących planowany obiekt i w ten sposób nieprawidłowo ustaliły, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 2 września 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na brak stanowiska strony w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Ponieważ w niniejszej sprawie są one ściśle powiązane ze sobą będą rozpoznane łącznie.

Zauważyć należy, że zweryfikowanie, czy planowane przedsięwzięcie może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stanowi istotny element postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozstrzyga bowiem o tym, czy wnioskodawca jest zobowiązany, przed wystąpieniem o ustalenie lokalizacji inwestycji, uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach tej inwestycji.

Argumentacja skargi kasacyjnej koncentruje się wokół próby podważenia stanowiska Sądu I instancji odnośnie braku konieczności uwzględnienia kumulacji mocy promieniowania anten wchodzących w skład projektowanej stacji bazowej.

Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zasadnicze znaczenie odgrywa zatem ustalenie, czy przedsięwzięcie to należy do kategorii "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia) lub "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko" (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia). Z powyższych przepisów rozporządzenia wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13). W przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Jednakże dla prawidłowej oceny przez organ rozpatrujący wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy dana inwestycja może zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia, w tym ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Jak wskazuje się w orzecznictwie NSA, a który to pogląd podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie, wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziaływuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną, co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia (zob. wyroki NSA: z dnia 29 września 2015 r., sygn. II OSK 139/14; z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1839/16; z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3083/15). Przywołać także można wyrok NSA z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1570/18, w którym zawarto podgląd, że wykładnia § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Brzmienie przepisów § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia dotyczących rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia potwierdza zasadność sumowania parametrów danego przedsięwzięcia. Jeżeli bowiem nakazano sprawdzać kwalifikację danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nieracjonalne byłoby przyjęcie stanowiska, że w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu. Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ma charakter normy ogólnej określającej sposób wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Natomiast § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ma charakter normy uzupełniającej pozwalającej na rozstrzygnięcie czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jako całość. Pomiędzy tymi normami nie zachodzi kolizja uzasadniająca stosowanie reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. Żeby można było zsumować parametry charakteryzujące realizowane przedsięwzięcie - stację bazową telefonii komórkowej, na której zostanie zainstalowanych więcej anten, niezbędne jest najpierw ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Taki też pogląd wyraził NSA m.in. w wyrokach: z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 945/17; z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2338/17. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela także stanowisko, że w przypadku wyposażenia anten w mechanizmy umożliwiające automatyczną zmianę położenia i w konsekwencji możliwość pochylenia poszczególnych anten, a co za tym idzie zmiany kierunku wiązki promieniowania, konieczne staje się także dokonanie ustaleń w zakresie możliwości oddziaływania anteny od minimalnego do maksymalnego pochylenia (tzw. tilt), aby ustalić od jakiej wysokości poziomu terenu i w jakiej odległości od anten możliwe jest oddziaływanie promieniowania tych anten. Innymi słowy należy jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3083/15).

Mając na uwadze powyższe rozważania, za uzasadnione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Braki w zakresie prawidłowej oceny planowanego przedsięwzięcia, będące wynikiem błędnej wykładni § 3 ust. 2 pkt 3 i § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia, skutkowały naruszeniem wskazanych w zarzutach kasacyjnych przepisów, a zaakceptowanie takiego stanu rzeczy przez Sąd I instancji doprowadziło do naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w konsekwencji tego do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Stosownie do art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował zaskarżony wyrok wobec błędnego oznaczenia strony skarżącej.