Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1836/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2  ust. 1  lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: par. 5  ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że wnioskiem z [...] listopada 2011 r. M. K. oraz Z. Z. wystąpiły do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość położona w [...], oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] uregulowana w księdze wieczystej kw. nr [...] stanowiąca część majątku ziemskiego należącego przed II wojną światową do R. W., nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.; dalej jako "dekret").

Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku orzekł, że m.in. ww. działka, wchodząca w skład majątku ziemskiego położonego w [...], w dzielnicach [...],[...] i [...], stanowiącego byłą własność R. W., nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 dekretu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2012 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 2534/12) oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z v października 2012 r.

Następnie decyzją z v listopada 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł, że działka oznaczona nr geod. [...] wchodząca w skład majątku ziemskiego położonego w [...] w dzielnicach [...],[...] i [...], stanowiącego byłą własność R. W., nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 dekretu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina [...].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] marca 2014 r. (nr [...]) stwierdził niedopuszczalność odwołania Gminy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy [...], wyrokiem z 26 lutego 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 1957/14) uchylił postanowienie z [...] marca 2014 r.

Rozpatrując niniejszą sprawę Minister wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51; dalej "rozporządzenie"), przewidującego orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Zgodnie z powołanym przepisem na cele reformy rolnej przechodziły nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Minister podkreślił, że niniejsze postępowanie dotyczy działki nr [...] położonej w [...], w obrębie nr [...] ([...]), wchodzącej w skład nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy w [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...]. Jak wynika z wpisu w dziale II księgi wieczystej działka stanowi własność Gminy [...]. Jak wskazał WSA w Warszawie w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 26 lutego 2015 r., organ administracji nie jest uprawniony do oceny prawidłowości tego wpisu i obowiązany jest uwzględnić jego treść. Gmina [...] posiada więc w niniejszej sprawie przymiot strony.

Minister wyjaśnił, że działka nr [...] o powierzchni [...] ha powstała z podziału działki nr [...], która z kolei powstała w wyniku podziału działki nr [...], ta ostatnia utworzona została z podziału działki [...].

Działka nr [...] została objęta decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2002 r., nr [...] stwierdzającą - w zakresie m.in. wymienionej działki - nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z [...] kwietnia 1961 r. (nr [...]) i utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1959 r. oraz z [...] lipca 1959 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w [...], w dzielnicach [...],[...] i [...], stanowiącej byłą własność R. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2004 r. (sygn. akt IV SA 4470-4472/02) oddalił skargi na decyzję z [...] października 2002 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 marca 2006 r. (sygn. akt OSK 1773/04) oddalił skargę kasacyjną Miasta [...] od wyroku WSA w Warszawie z 12 lutego 2004 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że na potrzeby postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2002 r. geodeta uprawniony Z. N. opracował dokumentację geodezyjno-prawną, z której wynika, że według stanu prawnego na dzień 1 września 1939 r. i na dzień 13 września 1944 r. R. W. był właścicielem nieruchomości o ogólnym obszarze [...] ha, a w jej skład wchodziły grunty położone w dzielnicach [...] ([...] ha użytków rolnych), [...] ([...] ha użytków rolnych) oraz w całości zabudowana nieruchomość o powierzchni 0,4927 ha, położona przy ul. [...] ([...]). W ocenie Ministra nie budzi wątpliwości, że nieruchomość ziemska R. W. nie przekraczała żadnej z norm obszarowych przewidzianych dla ówczesnego województwa [...]. Organ wskazał, że WSA w Warszawie w wyroku z 12 lutego 2004 r. stwierdził, że ogólny obszar nieruchomości R. W. położonej w [...] wynosił [...] ha, wobec czego nieruchomość nie spełniała wymogów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem organu odwoławczego, skoro działki objęte niniejszym postępowaniem pochodzą z omawianej nieruchomości, to nie podpadały one pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

Minister wskazał, że Gmina [...] zakwestionowała ustalenia dokonane na podstawie dokumentacji geodezyjno-prawnej, domagając się przeprowadzenia dowodów z materiałów przechowywanych w Archiwum Państwowym w [...]. Jednakże, w ocenie Ministra, odwołująca się nie wskazała żadnych konkretnych dokumentów (zbiorów dokumentów), które mogłyby być objęte kwerendą, ani doniosłych prawnie okoliczności, które miałyby być w ten sposób udowodnione. Zdaniem organu II instancji mimo, że opinia geodety została sporządzona w toku innego postępowania, to jednak miała ona za przedmiot zbadanie tych samych elementów stanu faktycznego (powierzchni nieruchomości ziemskiej na dzień 13 września 1944 r.). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał dokumentację geodezyjną za wyczerpującą i wiarygodną podając, że ustalenia dokonane na jej podstawie zaaprobował Sąd w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku z 12 lutego 2004 r. Organ powołał się na treść art. 170 ppsa. Wskazał, że moc wiążąca orzeczenia oznacza, że trzeba przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie nie może być ono ponownie badane.

Odnośnie zarzutu Gminy [...] dotyczącego nie połączenia spraw rozpatrywanych na podstawie szeregu wniosków złożonych przez M. K. oraz Z. Z., a dotyczących różnych działek ewidencyjnych pochodzących z jednej nieruchomości ziemskiej, stanowiącej byłą własność R. W., organ wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa żądanie strony decyduje o wszczęciu postępowania i o jego przedmiocie. O zakresie postępowania prowadzonego na żądanie strony rozstrzyga więc treść wniosku, a ten obejmował tylko jedną działkę pochodzącą z przejętego majątku. Postępowanie prowadzone na podstawie § 5 rozporządzenia może dotyczyć także części nieruchomości. Natomiast połączenie spraw do wspólnego rozpoznania nie jest obligatoryjne.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2015 r. skargę złożyła Gmina [...].

Zaskarżonej decyzji Ministra oraz decyzji organu I instancji zarzuciła:

1) naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN, poprzez prowadzenie 11 postępowań w jednej sprawie w sytuacji, gdy każde z nich dotyczy tego samego przedmiotu;

2) naruszenie § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r., poprzez nie zbadanie przesłanek decydujących, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust.1 lit. e) dekretu;

3) naruszenie art. 7 kpa, poprzez nie podjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze zarówno słuszny interes społeczny jak i interes obywateli, poprzez uznanie, iż dokumentacja geodezyjno - prawna sporządzona przez biegłego geodetę Z. N. na potrzeby innego postępowania, rozstrzygnęła definitywnie kwestię faktycznego obszaru byłego majątku ziemskiego R. W. na dzień 1 września 1939 r., bez możliwości kwestionowania przyjętych do jej sporządzania dokumentów oraz zawartej w niej konkluzji;

4) naruszenie art. 10 kpa, poprzez nie zawiadomienie Gminy [...] o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

5) naruszenie art. 75 § 1, art. 77 oraz art. 78 kpa, poprzez pominięcie, bez uzasadnienia, wniosków dowodowych skarżącej Gminy złożonych [...] marca 2012 r. oraz [...] listopada 2013 r., podczas gdy właśnie w tych wnioskach zawarte są informacje o dokumentach, ze wskazaniem zbiorów, mających istotne znaczenie w sprawie,

6) naruszenie art. 28 kpa poprzez nie wezwanie do udziału w sprawie wszystkich stron, które mają interes w rozstrzygnięciu sprawy, a w szczególności Skarbu Państwa.

Wskazując na powyższe skarżąca Gmina wniosła o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r.; ewentualnie o stwierdzenie nieważności tych decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w ogóle nie odniósł się do zarzutów sformułowanych przez skarżącą w odwołaniu. Zarzut co do prowadzenia kilkunastu spraw nie dotyczy kwestii ich formalnego łącznego prowadzenia, lecz kwestii ich materialnej jednolitości w świetle przepisów § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. Wniosek może dotyczyć części nieruchomości, jednakże wówczas, gdy tylko ta część nie podlegałaby działaniu dekretu np. nie służyła celom reformy rolnej lub nie stanowiła użytku rolnego. Odmienna jest sytuacja w przedmiotowej sprawie, gdyż wnioskodawcy podnoszą, iż cała była nieruchomość ziemska R. W. nie spełniała normy obszarowej, tj. jej powierzchnia była mniejsza niż 50 ha, a nie tylko sporna działka. Wnioskodawcy zatem zgodnie z § 6 rozporządzenia powinni złożyć dowody stwierdzające dokładny obszar nieruchomości, a w przypadku braku takich dowodów wnioskować o sporządzenie pomiarów na swój koszt.

Skarżąca wskazała, że obecnie toczy się dwanaście spraw, których przedmiotem jest badanie, czy była nieruchomość ziemska R. W. spełniała normy obszarowe. Takie podzielenie spraw nie służy ich rzetelnemu merytorycznemu rozpoznaniu.

Skarżąca Gmina podniosła, że opinia rzeczoznawczy N. została sporządzona dla potrzeb postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa z [...] kwietnia 1961 r. i utrzymanych nim w mocy orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1959 r. i z [...] lipca 1959 r., zakończonego ostateczną i prawomocną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2002 r. i obejmowała jedynie tą część byłej nieruchomości ziemskiej, która została faktycznie przejęta tymi orzeczeniami. Biegły nie badał rzeczywistej wielkości nieruchomości na dzień 1 września 1939 r. Ponadto z opinii biegłego nie wynika w sposób zrozumiały, dlaczego wielkość przedmiotowej nieruchomości ziemskiej wskazana w 1959 r. i przejęta w tym czasie posiadała inną powierzchnię niż wskazana przez biegłego.

Gmina [...] podkreśliła, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu byłej nieruchomości ziemskiej na rzecz Skarbu Państwa, podstawowym argumentem prawnym za stwierdzeniem jej nieważności była kwestia braku podstawy prawnej do orzekania w trybie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu - w formie decyzji. Wynika to z oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w sprawach I OSK 760/11 oraz l OSK 689/11. W wyrokach tych Sąd wskazał: "Podkreślić należy, iż powołana decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych, orzekających o przejściu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości w trybie przepisów o reformie rolnej. A zatem, przedmiotem tego postępowania było ustalenie, czy badane decyzje posiadały oparcie w przepisach prawa, czy też zostały wydane bez podstawy prawnej. Przedmiotem tego postępowania nie było natomiast ustalenie, czy nieruchomość R. W. podpadała, czy też nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 dekretu. Z tego względu nie można uznać, że wskazana decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2002 r. rozstrzygała definitywnie o kwestii, czy Skarb Państwa nabył w drodze dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej majątek R. W.". Skarżąca podniosła, że Sąd powołał się na złożony na rozprawie wyciąg z wykazu hipotecznego księgi wieczystej hip. nr [...], z którego wynikało, iż ogólna powierzchnia majątku R. W. przekraczała [...] ha i w związku z tym wskazał, iż należy wyjaśnić tę okoliczność w trybie postępowania, o którym mowa w § 5 rozporządzenia, uwzględniając ewentualną sprzedaż części nieruchomości przed dniem 1 września 1939 r.

Gmina [...] zarzuciła, że wszystkie jej wnioski dowodowe były pomijane bez jakiekolwiek analizy. Skarżąca, wobec nie uwzględniania jej wniosków, zleciła kwerendę w Archiwum Państwowym w [...], celem ustalenia wszystkich dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości ziemskiej (pismo Archiwum Państwowego z [...] kwietnia 2014 r.). W ocenie skarżącej dokonując nawet pobieżnej analizy tej kwerendy oraz opinii stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia organu nie sposób nie zauważyć, iż opinia ta nie została oparta o rzetelną analizę dokumentów źródłowych.

Zdaniem skarżącej, uwzględniając skutki prawne wydanej decyzji, organ powinien szczególnie wnikliwie przeanalizować wszelkie dokumenty związane z jej przedmiotem i powołać biegłego celem wydania chociażby opinii uzupełniającej, uwzględniającej specyfikę niniejszej sprawy oraz wszystkie dokumenty źródłowe znajdujące się w Archiwum Państwowym w [...].

Skarżąca podniosła, że organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego.

Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy ograniczył się do powtórzenia argumentacji organu I instancji, w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołującej się Gminy, z wyjątkiem zarzutu dotyczącego nie uwzględnienia wniosku o zażądanie dokumentów znajdujących się w Archiwum Państwowym, stwierdzając, iż powodem oddalenia tego wniosku jest fakt, iż Gmina nie wskazała dokładnie tych dokumentów. Argument ten pozostaje w sprzeczności z wnioskiem dowodowym zawartym w piśmie z [...] marca 2012 r. , a ponadto wnosząc o dokonanie kwerendy skarżąca nie musiała wskazywać z jakich zbiorów należy jej dokonać, albowiem żądała ich z całych zasobów Archiwum.

Gmina [...] podniosła, że po analizie uzasadnienia zaskarżonej decyzji można dojść do przekonania, iż opinia biegłego geodety N. jest ostateczna i wszelkie próby jej zakwestionowania nie zasługują na uwzględnienie. Prowadzi to do wniosku, iż sprawa niniejsza została rozstrzygnięta już w 1997 r., poprzez sporządzenie wskazanej wyżej opinii.

Zdaniem skarżącej opinia geodezyjna nie wyjaśnia kwestii tak radykalnego zmniejszenia się nieruchomości ziemskiej R. W. w stosunku do powierzchni tej nieruchomości wskazanej w latach 50 - tych, albowiem różnica wynosi około [...] ha.

Skarżąca Gmina podkreśliła, że dokumentacja geodezyjna dotyczyła nieruchomości faktycznie "przejętych na cele reformy rolnej", a jej przedmiotem nie było badanie czy ta nieruchomość spełniała normy obszarowe wskazane w dekrecie na dzień 1 września 1939 r., a więc czy była nieruchomość ziemska R. W. z mocy prawa przeszła na rzecz Skarbu Państwa na mocy tego dekretu.

Skarżąca powołując przepis art. 28 kpa podniosła, że w każdym z toczących się postępowań interes prawny posiada przede wszystkim Skarb Państwa jako podmiot na którego rzecz przejmowano na własność wskazane w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu nieruchomości ziemskie i to jemu przysługiwało zawsze pierwotne prawo własności. Wszelkie orzeczenia uznające, iż dana nieruchomość nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa, nawet w sytuacji w której tytuł prawny przysługuje już innej osobie, może stanowić podstawę roszczeń odszkodowawczych. Ponadto w stosunku do przedmiotowej działki stwierdzono nieważność decyzji komunalizacyjnej, a więc Skarb Państwa jako pierwotny właściciel działki [...] powinien brać udział w niniejszym postępowaniu w charakterze strony.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z [...] listopada 2015 r. uczestniczki postępowania M. K. i Z. Z. wniosły o umorzenie postępowania sądowego, wskazując na "odpadnięcie" interesu prawnego po stronie skarżącej. Podniosły, że wyrokiem z [...] lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] nakazał, aby w dziale [...] księgi wieczystej kw nr [...] prowadzonej przez ten Sąd wykreślić działkę nr [...] i założyć dla tej działki nową księgę wieczystą i w pisać w dziale [...] księgi M. K. i Z. Z. Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z [...] listopada 2015 r., w sprawie o sygn. akt [...] oddalił apelacje Gminy [...] i Skarbu Państwa.

W piśmie procesowym z [...] listopada 2015 r. uczestniczki wskazały, że złożyły do Sądu Rejonowego w [...][...] Wydziału Ksiąg Wieczystych wniosek o wykreślenie działki nr [...] z dotychczasowej księgi i założenie dla tej działki nowej księgi wieczystej. Załączyły odpisy wyroków sądów powszechnych.

Na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. pełnomocnik uczestniczki M. K. oświadczył, że Sąd Najwyższy postanowieniem z [...] maja 2016 r. w sprawie o sygn. akt [...] nie przyjął skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] listopada 2015 r. do rozpoznania. Pełnomocnik uczestniczki wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że nie jest trafne stanowisko uczestniczek M. K. i Z. Z. w kwestii utraty przez skarżącą Gminę interesu prawnego do żądania kontroli legalności zaskarżonej przez nią decyzji i uczestniczenia w postępowaniu sądowym, a także wniosek o umorzenie postępowania sądowego. Postępowanie w niniejszej sprawie nie stało się bowiem bezprzedmiotowe.

Sąd dokonując kontroli decyzji ocenia ją na datę wydania. Jak wskazuje się w doktrynie: "Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji" (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. Tadeusza Wosia Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2005 s. 25 i 427).

W postępowaniu przez organami administracyjnymi skarżąca Gmina była stroną postępowania jako właściciel spornej działki. Była adresatem decyzji, a postępowanie dotyczyło jej interesu prawnego jako właściciela nieruchomości. Również w dacie składania skargi była właścicielem działki. Niewątpliwie więc skarżąca wykazała związek pomiędzy chronionym przez przepisy prawa materialnego (prawo własności) interesem prawnym a zaskarżoną decyzją. Ma więc ona legitymację skargową w rozumieniu art. 50 ppsa.

Jak wynika z orzecznictwa, prawo do zaskarżenia decyzji ma nawet podmiot, do którego błędnie skierowano decyzję (por. wyrok NSA z 27 II 2014 r. II OSK 2343/12 lex 1495268). Tym bardziej więc legitymację taką ma podmiot, do którego prawidłowo skierowano decyzję, jak w niniejszej sprawie.

Ponadto - jak wynika z uzasadnienia załączonej do akt sądowych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji będących przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, działka nr [...] została w 2015 r. podzielona na działki o nr. nr.: [...],[...],[...] i [...]. Działki nr [...] i nr [...] nadal ujawnione są w księdze wieczystej kw nr [...], a jako właściciel wpisana jest Gmina [...] (k. 115 akt sądowych). Oznacza to (poza przyczynami wyżej wskazanymi), że skarżąca nie utraciła legitymacji do żądania kontroli zaskarżonej decyzji. Umożliwia to Sądowi kontrolę lagalności zaskarżonej decyzji.

Wskazać należy, że zasadniczym dowodem na podstawie którego organy obydwu instancji wydały decyzje była opinia geodety Z. N. sporządzona w 1997 r. na potrzeby postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczeń Ministra Rolnictwa z [...] kwietnia 1961 r. oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] i z [...] lipca 1959 r. Decyzją z [...] października 2002 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność tych orzeczeń. Decyzja Ministra była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt OSK 1773/04, a wcześniej odnośnie orzeczeń nacjonalizacyjnych orzekał NSA w sprawie IV SA 1011/00).

Należy z całą mocą podkreślić, że przedmiotem badania w postępowaniu nadzorczym była legalność orzeczeń nacjonalizacyjnych. Jak wynika z uzasadnień: decyzji nadzorczych, wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu I instancji orzeczenia nacjonalizacyjne zostały wydane bez podstawy prawnej, gdyż § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. stwarzał tylko możliwość do orzekania (na wniosek strony), czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust.1 pkt e) dekretu. Przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej nie następowało na skutek orzeczenia wydanego na podstawie tego przepisu, lecz z mocy samego prawa. Skoro orzeczenia wydane zostały bez podstawy prawnej, to stanowiło to wystarczającą, samodzielną przyczynę do stwierdzenia ich nieważności (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 lutego 2004 r., sygn. akt IV SA 4470/02.) Otóż jak wyżej wskazano, do postępowania nadzorczego nie należało badanie, czy nieruchomość R. W. podpadała, czy też nie podpadała pod działanie art. 2 ust 1 pkt e) dekretu o reformie rolnej. Decyzja z [...] października 2002 r. nie rozstrzygnęła definitywnie, czy Skarb Państwa nabył w trybie wyżej powołanego przepisu majątek należący do R. W. Podkreślił to, z całą mocą, Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 26 października 2011 r. w sprawach o sygn. akt I OSK 689/11 i sygn. akt I OSK 760/11, wskazując jednocześnie, że ze złożonego przed Sądem zaświadczenia z księgi wieczystej wynika, iż ogólna powierzchnia majątku wynosiła ponad [...] ha. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kwestia powierzchni majątku powinna być dokładnie wyjaśniona we właściwym postępowaniu.

Należy zauważyć, że okoliczność, iż dla potrzeb postępowania nadzorczego została sporządzona opinia geodezyjna, nie powoduje, iż w innych postępowaniach organy mogą się tą opinią posługiwać i to bez dokonywania oceny jej prawidłowości, bez względu na to, czego nowe postępowanie dotyczy i w sytuacji, gdy strona kwestionuje tę opinię i składa wnioski dowodowe. Jest to tym bardziej istotne, że przyczyną stwierdzenia nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych było wydanie ich bez podstawy prawnej, a nie z powodu powierzchni majątku. Tymczasem w niniejszej sprawie organy obydwu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na opinii geodety N., nie dokonując żadnej oceny tego dokumentu jako dowodu w sprawie, z góry zakładając, że opinia jest prawidłowa, bowiem była sporządzona dla potrzeb postępowania nadzorczego, a decyzja nadzorcza była przedmiotem kontroli sądów.

Organy również nie dokonały oceny zebranych w sprawie dowodów, skupiając się na opisie przebiegu różnych postępowań dotyczących nieruchomości ziemskiej R. W., wydanych w sprawie decyzjach, wyrokach sądów, opisie dokumentów i powołaniu opinii rzeczoznawcy N.

Organy uznały, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 170 ppsa. Wnioskowanie to jest wadliwe z przyczyn wyżej omówionych, a także z uwagi na normę prawną wynikającą z tego przepisu. Otóż przepis art. 170 ppsa stanowi o związaniu w kwestii rozstrzygnięcia danym orzeczeniem. W niniejszej sprawie oznacza to, że orzeczenia: Ministra Rolnictwa z [...] kwietnia 1961 r. oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] i z [...] lipca 1959 r., zostały wydane bez podstawy prawnej, co skutkowało wydaniem decyzji z [...] października 2002 r. o stwierdzeniu ich nieważności w określonej części. Wobec tego w każdym innym postępowaniu zarówno organy administracji publicznej, sądy, strony i inne osoby muszą powyższe uwzględniać, tj. wydanie orzeczeń bez podstawy prawnej i usunięcie ich z obrotu prawnego we wskazanej w decyzji nadzorczej części. W żadnym razie związanie z art. 170 ppsa nie dotyczy opinii rzeczoznawcy. Ta opinia, jeżeli miałaby być dowodem w sprawie, to powinna podlegać ocenie oraz być przedmiotem dogłębnej analizy organów (tak jak i inne dowody zebrane w sprawie). Tym bardziej, że opinia stała się podstawą rozstrzygnięcia jako najważniejszy dowód nie tylko w niniejszym postępowaniu, ale także w dziesięciu innych dotyczących tej samej nieruchomości ziemskiej. Organ nie może przyjmować opinii rzeczoznawcy bezkrytycznie. Nie jest też opinią związany. W uzasadnieniu decyzji nie może się on ograniczyć do powołania konkluzji opinii, lecz jest zobowiązany sprawdzić, na jakich przesłankach biegły wysnuł wnioski w niej zawarte i skontrolować prawidłowość jego rozumowania. Chodzi o ocenę poprawności wniosków, z uwzględnieniem dowodów zebranych w sprawie, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, bowiem tylko organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r., IV SA 656/96, LEX nr 43813). Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji jedynie do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł ową konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 84 § 1 kpa, gdy w sprawie są wymagane wiadomości specjalne organ może się zwrócić do biegłego o wydanie opinii. Z treści przepisu wynika, że chodzi o powołanie biegłego w danej sprawie. Niniejsze postępowanie prowadzone jest w innej sprawie i w innym trybie, niż postępowanie dla potrzeb którego była wydana opinia z 1997 r. Chodzi także o to, aby w przypadku zgłoszenia wątpliwości i zastrzeżeń stron do treści opinii istniała możliwość przesłuchania biegłego. Dopuszczenie dowodu z opinii biegłego powinno nastąpić po zgromadzeniu dowodów umożliwiających wydanie opinii. Jak wyżej wskazano, dowód z opinii biegłego, jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Organ może opinię przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. Natomiast fakt, że opinia była sporządzona na zlecenie organu, że była komisyjnie odebrana, nie oznacza, że z powyższych przyczyn jest prawidłowa.

Należy z całą mocą podkreślić, że postępowanie nadzorcze (zakończone decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2002 r.) miało na celu zbadanie legalności orzeczeń z [...] kwietnia 1961 r. oraz z [...] i z [...] lipca 1959 r., a niniejsze postępowanie prowadzone w trybie zwykłym miało za zadanie zbadanie, czy majątek ziemski należący do R. W. podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust.1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Inne wiec były: przedmiot, cele i zakres obu postępowań. A więc postępowania były prowadzone w innych sprawach. Jak już wyżej wspomniano, wskazał na to również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach w sprawach o sygn. akt I OSK 689/11 i sygn. akt I OSK 760/11.

Sporządzona opinia przez rzeczoznawcę N. nie miała dla postępowania nadzorczego istotnego znaczenia, gdyż nawet bez niej, co do orzeczeń z 1961 r. i 1959 r., musiała by być wydana decyzja stwierdzająca ich nieważność, skoro wyżej wskazane orzeczenia były wydane bez podstawy prawnej. Zatem dokonanie dokładnej oceny operatu z 1997 r. rzeczoznawcy Z. N. (o ile już organ uznał go za dowód, pomimo zastrzeżeń strony), dokonanie analizy dokumentów archiwalnych (o których zażądanie z archiwów wnioskowała skarżąca, zlecenie ich kwerendy przez archiwum), oceny zebranych w sprawie dowodów, w tym map i planów i odniesienie tych dowodów do opinii biegłego, oraz ustosunkowanie się do wniosków skarżącej - było niezbędne. Zaniechanie powyższego, z przyczyn wyżej podanych, narusza przepisy art. 7, 8, 75, 77 § 1, 78 §1 i 80 i 84 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz § 6 rozporządzenia z 1 marca 1945 r., a organ odwoławczy naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Nie został w sposób właściwy ustalony stan faktyczny w sprawie na daty miarodajne dla jej rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że skarżąca w toku postępowania kwestionowała prawidłowość operatu. Wnioskowała o dopuszczenie dowodu z nowego opracowania geodezyjnego. Podnieść należy, że stanowisko organów co do rangi opinii rzeczoznawcy N. - i jej znaczenia także dla innych postępowań - doprowadzić może do sytuacji, w której to ta opinia jako niewzruszalna, a nie dowody przeprowadzone dla potrzeb nowego postępowania decydują o rozstrzygnięciu w sprawie. Takie stanowisko jest niedopuszczalne, szczególnie gdy strona wnioskuje o przeprowadzenie dowodów i kwestionuje operat, a organ pomija wnioski podnosząc, że opinia została już sporządzona. Skarżąca Gmina wnioskowała również o dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w Archiwum Państwowym w [...], akt spraw Sądu Okręgowego w [...], w tym dokumentów z ksiąg hipotecznych nr [...], nr [...], akt księgi hipotecznej z okresu okupacji 1941-1944 oznaczonej nr [...], aktów notarialnych sporządzonych przez notariusza P. K., i przez notariusza S. J. Jednakże organy obydwu instancji nie uwzględniły tych wniosków podając, że skarżąca nie wskazała dokumentów, które miałyby być objęte kwerendą archiwalną oraz że miarodajna w niniejszej sprawie jest opinia biegłego N.

Wbrew stanowisku organów, skarżąca zarówno w pismach procesowych z [...] marca 2012 r. i [...] listopada 2013 r. wskazała wnioski dowodowe i okoliczności, na jakie dowody te powinny być przeprowadzone. Specyfika niniejszej sprawy wymagała zgromadzenia i zbadania dokumentów źródłowych, dokonania oceny operatu rzeczoznawcy w kontekście tych dokumentów. Ocena operatu rzeczoznawcy N. nie została dokonana również w uzasadnieniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2002 r. Natomiast Sądy obydwu instancji orzekające ze skarg na tę decyzję i ze skarg kasacyjnych nie oceniały decyzji według kryterium poprawności sporządzonego operatu. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 12 lutego 2004 r. w sprawach o sygn. akt. IV SA 4470-4472/02 wskazano, że już tylko wydanie orzeczeń bez podstawy prawnej skutkowało stwierdzeniem ich nieważności. Sąd nie zajmował się oceną operatu. Natomiast zasadnicza część kontroli decyzji nadzorczej dotyczyła kwestii nieodwracalnych skutków prawnych. Okoliczność, że skarżąca w wyżej powołanych postępowaniach nie kwestionowała przyjętej w operacie powierzchni nie ma znaczenia, skoro orzeczenia nacjonalizacyjne były wydane bez podstawy prawnej. Stanowisko co do wydania tych orzeczeń w warunkach art. 156 § 1 pkt 2 kpa zostało potwierdzone w wyroku NSA w sprawie o sygn. akt OSK 1773/04, a zarzuty skarg kasacyjnych Gminy [...] i innych podmiotów dotyczyły zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych.

Wobec nie dokonania oceny operatu, Sąd nie jest zobowiązany do czynienia tego za organy. Jednakże nawet nie pogłębiona analiza tego dowodu wskazuje, że opracowanie Z. N. wywołuje wątpliwości, co do jego poprawności. Wiele bowiem sformułowań w nim zawartych jest niewyjaśnionych przez autora, a jak można sądzić, ich wyjaśnienie sprawiało jemu samemu trudność. Biegły np. na str. 4 operatu analizując powierzchnię folwarku [...] (który jak wynika z opinii wchodził w skład majątku [...]) w kontekście umowy sprzedaży z [...] listopada 1928 r. na rzecz małżonków K., badając rozmieszczenie gruntów tych małżonków dochodzi do wniosku, że R. W. nie powinien być właścicielem żadnej działki w tym kompleksie. Jednakże dalej wyjaśnia, że posiadanie przez niego dwóch działek można wytłumaczyć wydzieleniem części ulicy z gruntów małżonków K. i zamianą chociaż, jednocześnie wskazuje, nie ma na to żadnych dowodów. Nie wyjaśnione jest na str. 6 opracowania, co należy rozumieć przez sformułowanie "po wprowadzeniu korekt z tytułu niewłaściwego ustalania granic...". Nie wiadomo, na jakiej podstawie prawnej ową korektę rzeczoznawca dokonał. W końcowej części opracowania biegły wskazuje na sprzedaż części nieruchomości, jednakże nie podaje, kiedy te transakcje miały miejsce i jakiej powierzchni majątku dotyczyły. Jedynie co do folwarku [...] podaje, że przed 1 września 1939 r. sprzedano na rzecz wymienionych 35 osób łącznie ponad [...] ha (bez wskazania konkretnych dat transakcji i aktów notarialnych). Z ustaleń organów także kwestie sprzedaży i daty ich dokonania nie wynikają. Jest to bardzo istotna okoliczność z uwagi na treść art. 2 ust. 2 dekretu. Poza tym operat dotyczy jedynie nieruchomości położonych na terenie Białegostoku, podczas gdy skarżąca podnosiła, że część majątku położona jest poza obrębem miasta, do czego jednakże organy nie odniosły się. Położenie części nieruchomości poza granicami B. wynika także z opracowania Archiwum Państwowego w [...] z [...] kwietnia 2015 r. załączonym do skargi. Natomiast z kwerendy tej wynika, że do marca 1939 r. było zawartych 45 transakcji sprzedaży dotyczących nieruchomości objętej księgą hipoteczną [...], w tym część poza miastem. Oznacza to, że majątek R. W. położony był nie tylko w granicach miasta [...]. Natomiast orzeczenia administracyjne, których nieważność została stwierdzona, dotyczyły tyko majątku położonego w [...] – w granicach administracyjnych miasta (orzeczenia z [...] i [...] lipca 1959 r.). Również tam położonych nieruchomości dotyczyła opinia rzeczoznawcy N. Kwestii powyższych w żaden sposób organy nie wyjaśniły. Wiadomo jest, że część majątku była sprzedawana na przestrzeni lat, jednakże biegły N. w swojej opinii powołał umowę nabycia z [...] sierpnia 1924 r., i z [...] sierpnia 1927 r. umowę sprzedaży z [...] listopada 1928 r. na rzecz małżonków K., wymienił nabywców części folwarku [...] sprzed wojny, powołał bliżej nieokreślone umowy z 1946 r. i 1947 r. Z załączonego do skargi opracowania Archiwum Państwowego w [...] z [...] kwietnia 2014 r. wynika, że R. W. figurował także jako współwłaściciel nieruchomości w repertorium ksiąg hipotecznych m. [...] z okresu II RP – założonego w latach 1941-1944 Sądu Okręgowego w [...] Wydziału Hipotecznego nr z. [...], sygn. [...] k. [...] (o załączenie tych dowodów wnioskowała skarżąca). Ponadto wynika, że Archiwum posiada "Plan kolonii podmiejskich z majątku [...]" oraz że pomiarów dokonał w 1929 r. i plan sporządził mierniczy E. D. O wyżej wskazanych dokumentach tj. repertorium Sądu Okręgowego, planie kolonii podmiejskiej majątku [...] i jego pomiarach oraz planie nie wspomina rzeczoznawca N. Nie wymienia ich także na wstępie opinii, jako podstawy opracowania ( pkt 1-7, str. 1 opinii).

Zważyć należy, że to na organie ciąży obowiązek zebrania kompletnego materiału dowodowego - bez względu na inicjatywę stron. W niniejszej sprawie bez właściwego uzasadnienia organy pomijały wnioski dowodowe skarżącej.

Odnosząc się do zarzutu prowadzenia kilku postępowań co do tej samej nieruchomości ziemskiej, to jest on o tyle zasadny, że w sytuacji braku oceny dowodów, z których miałaby wynikać powierzchnia nieruchomości R. W. w datach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, prowadzenie wielu postępowań co do poszczególnych części tej nieruchomości (określonych działek) nie znajduje logicznego uzasadnienia. Wprawdzie to strona określa zakres wniosku, jednakże sprawy dotyczące reformy rolnej mają specyficzny charakter. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że § 5 rozporządzenia może stanowić postawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej, czy część nieruchomości wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu (por. uchwała NSA sygn. akt I OPS 2/06). Chodzi więc o ocenę możliwości wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu tej części nieruchomości, która nie była funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być w związku z tym przeznaczona na cele reformy rolnej. Najczęściej dotyczyło to zespołów pałacowo – parkowych bądź innych nieruchomości, które nie były powiązane gospodarczo, funkcjonalnie z nieruchomością ziemską przeznaczoną na cele reformy rolnej. Wówczas prowadzenie postępowania co do części dawnej nieruchomości ziemskiej było uzasadnione. Jednakże w niniejszej sprawie prowadzenie kilkunastu postępowań co do tej samej nieruchomości ziemskiej nie znajduje uzasadnienia i jest sprzeczne z ekonomią procesową, zwielokrotnia zaangażowanie stron i organów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 10 kpa, poprzez niepowiadomienie skarżącej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, to zarzut ten jest zasadny. Skarżąca, jak wynika z załączonego do skargi pisma Archiwum Państwowego w [...] z [...] kwietnia 2014 r., zwróciła się do tego Archiwum pismem z [...] listopada 2013 r. o nadesłanie dokumentów majątku ziemskiego stanowiącego własność R. W. Archiwum przesłało skarżącej te dokumenty [...] kwietnia 2014 r. Gdyby organ zawiadomił skarżącą w trybie art. 10 kpa o możliwości złożenia wniosków, to miałaby ona możliwość powiadomienia o powyższym organ, ewentualnie ponaglenia Archiwum. Jak wyżej wspomniano nadesłany dokument z Archiwum przedstawia zmiany, jakie zachodziły w majątku ziemskim – transakcje zarówno na terenie [...] jak i poza jego granicami, wskazuje jakie jeszcze dokumenty dotyczące majątku należącego do R. W. znajdują się w tym Archiwum. Jest więc to istotny dokument dla sprawy.

Odnośnie naruszenia przez organy art. 28 kpa, poprzez nie zawiadomienie wszystkich stron, w tym Skarbu Państwa, o toczącym się postępowaniu wskazać należy, że nie branie udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Na przesłankę tę może powoływać się podmiot uprawniony, tj. ten który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą skutecznie na tę okoliczność powoływać (por. wyrok NSA z 26 III 2013 r. II OSK 2276/11 lex 1331889).

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa uchylił w całości decyzje organów obydwu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 ppsa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.