Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 811/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 4, art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2, art. 46 ust. 2, art. 104 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak ( spr. ) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N. Spółki z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2158/13 w sprawie ze skargi N. Spółki z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2158/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę N. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1, art. 104 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm. – dalej zwanej "ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia") oraz art. 104 k.p.a., wymierzył N. Sp. z o.o. z siedzibą w K. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł w związku z faktem nieprzestrzegania przez Spółkę wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych określonych w art. 27 ust. 4, w art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

W uzasadnieniu organ podał, że analiza treści informacji zawartych na stronie internetowej www.N..pl w dniu 7 sierpnia 2012 r. dotyczących produktów wprowadzonych do obrotu przez spółkę N. pn.: "[...]" "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" "[...]", "[...]" "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", prowadzi do wniosku, iż brak jest możliwości kwalifikacji tych produktów, jako suplementów diety, ponieważ w niedalekim sąsiedztwie nazwy handlowej produktu nie ma określenia "suplement diety". Tym samym został naruszony przepis art. 27 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Organ wskazał także, że w wyniku analizy materiałów reklamowych suplementów diety zamieszczonych w czasopismach ("[...]" nr [...], "[...]" nr [...], "[...]" nr [...], "[...]" nr [...], "[...]" nr [...], "[...]" nr [...]) stwierdzono przypisywanie prezentowanym tam suplementom diety właściwości leczniczych, np. "[...]" (cyt. "Regularne stosowanie [...] pozwala złagodzić wzdęcia i zaburzenia trawienia"), "[...]" ("Chcesz ustrzec siebie i swoją rodzinę przed biegunkami związanymi: ze stosowaniem antybiotyków, ze zmianą diety, z podróżami"). Tożsame wnioski wynikają z kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie w dniu [...] sierpnia 2012 r. w N. Sp. z o.o. oraz oceny znakowania z dnia [...] sierpnia 2012 r. materiałów reklamowych zamieszczonych w katalogu reklamowym (druk kwiecień 2012 r.) produktów:

- "[...]" (Katalog reklamowy druk: kwiecień 2012 r.) gdzie stwierdzano - "Często mamy do czynienia z powracającymi problemami próchnicy, osadu i kamienia nazębnego czy osłabionych dziąseł. Pomagają ograniczyć szkodliwe działanie bakterii oraz zahamować tworzenie się i odkładanie osadu nazębnego. Systematyczne stosowanie tabletek [...] pomaga zatroszczyć się o higienę jamy ustnej, ułatwia walkę z próchnicą i nieprawidłowym stanem dziąseł. Preparat wspomaga zapobieganie próchnicy."

- "[...]" (Katalog reklamowy druk: kwiecień 2012 r.) gdzie stwierdzano - "Trzy naturalne aktywne substancje pozwalają jeszcze skuteczniej walczyć z nadwagą i otyłością. [...] dzięki kompleksowemu współdziałaniu wszystkich składników wspiera skuteczną walkę z nadwagą i otyłością."

- "[...]" (Katalog reklamowy druk: kwiecień 2012 r.) gdzie stwierdzano - "Dzięki badaniom naukowym wiadomo, że alkiloglicerole stymulują wytwarzanie komórek układu odpornościowego, zwiększają aktywność makrofagów (komórek rozpoznających i niszczących drobnoustroje - czyli bakterie i wirusy) oraz wpływają na produkcję czerwonych krwinek."

- "[...]" (Katalog reklamowy druk: kwiecień 2012 r.) gdzie stwierdzano - "Najczęstszą przyczyną dyskomfortu są bakterie Escherichia coli, osiedlające się w drogach moczowych. Drobnoustroje wykorzystują osłabienie organizmu. Najważniejsze spośród nich - proantocyjanidy - oddziałują na bakterie Escherichia coli, uniemożliwiając im osadzanie się na ścianach przewodów moczowych. Preparat wspiera: Usuwanie bakterii E. Coli z dróg moczowych".

W wyniku rozpoznania odwołania N. Sp. z o.o. z siedzibą w K., Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ wskazał, że brak prawidłowego znakowania suplementów diety, niewłaściwa ich prezentacja i reklama, przypisywanie im właściwości leczniczych, wprowadzanie konsumentów w błąd, co do ich właściwości, jest w pełni zawinione przez stronę i narusza przepisy art. 27 ust. 4, w art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji ponosi właściciel zakładu będący podmiotem działającym na rynku spożywczym, co zostało określone w art. 17 ust. 1 ww. rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r.

Odnosząc się do kwestii ustalenia wysokości kary pieniężnej stwierdzono, że organ I instancji postępował zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy. Wzięto pod uwagę dotychczasową działalność na rynku spożywczym oraz wielkość obrotu Spółki (ustaloną na podstawie pisma pełnomocnika Spółki z dnia 14 listopada 2012 r., która wynosiła za ostatni rok obrotowy 43.054.519 złotych). Zdaniem organu odwoławczego kara pieniężną w wysokości 10.000 zł jest adekwatna do popełnionych czynów. Główny Inspektor Sanitarny zwrócił uwagę, że strona w krótkim czasie usunęła stwierdzone uchybienia oraz nieprawidłowości w reklamie i prezentacji oferowanych suplementów diety. Tym samym potwierdziła, że reklamy i prezentacja suplementów były niezgodne z przepisami prawa. Sam fakt podjętych przez spółkę działań naprawczych nie zwalnia jej z odpowiedzialności za czyn określony w art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i nie upoważniał do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, jednocześnie fakt ten został uwzględniony przy ustalaniu wysokości kary. Wskazano przy tym, że już wcześniej wymierzona została Spółce N. kara pieniężna w wysokości 30.000 zł, dlatego też wymierzenie niższej kary niż orzeczono nie odniosłoby właściwego skutku. Reklamowanie i prezentacja przy użyciu wielu form przekazu (prasa, internet, materiały reklamowe) szerokiej gamy suplementów diety, niewłaściwie znakowanych i wprowadzających w błąd konsumenta, co do ich właściwości, świadczy zdaniem organu o braku odpowiedzialności strony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wskazaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 27 czerwca 2013 r. N. Sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2013 r., ewentualnie o ich uchylenie. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

1. art. 104 w zw. z art. 103 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, poprzez nałożenie kary grzywny, pomimo braku wydania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego decyzji stwierdzającej naruszenie art. 103 ww. ustawy;

2. art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, iż organ winien był uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie;

3. art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo braku decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego stwierdzającej naruszenia wymagań określonych w art. 103 ust. 1 ww. ustawy;

4. art. 6 i 8 k.p.a., poprzez dokonanie naruszeń prawa wskazanych w we wcześniejszych zarzutach;

5. art. 104 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przy wymiarze kary stopnia szkodliwości czynu.

W uzasadnieniu skargi argumentowano, że w materiałach reklamowych dotyczących ww. suplementów diety nie zostało wskazane, iż posiadają one właściwości lecznicze lub wykazują działanie terapeutyczne. Zakupu produktów konsument dokonuje na podstawie informacji zamieszczonych na opakowaniu zewnętrznym. Zatem nie doszło do wprowadzenia konsumenta w błąd, gdyż kwestionowane informacje zamieszczone były wyłącznie na stronach internetowych oraz w materiałach reklamowych.

Podkreślono, iż skarżąca informowała organ, że nakład kwestionowanego materiału reklamowego został wyczerpany i nie został wznowiony w ówczesnej formie. Skarżąca dokonała również zmian w prezentacji i reklamie suplementów diety, które miały być emitowane w czasopismach od września 2012 r., a na stronie internetowej www.[...].pl, podano kwalifikację produktów, jako suplementów diety w sąsiedztwie ich nazw. Zatem niezwłocznie usunięto zarzucane naruszenia. Wobec dostosowania reklamy i prezentacji produktów do wymogów obowiązujących przepisów prawa, nie powinna zachodzić podstawa do wymierzenia kary pieniężnej.

W piśmie procesowym złożonym w toku postępowania sądowego N. Sp. z o.o. podniosła, że wydruki stron internetowych, którymi dysponował organ nie oddają w pełni treści w nich zawartych, gdyż były kopiowane, przez co są niewyraźne. Na stronie internetowej, istniała czytelna informacja o zaklasyfikowaniu produktów jako suplementów diety, każdy z widoków opakowania obejmował bowiem stwierdzenie "suplement diety", zamieszczone na jego frontowej ściance. Wskazano nadto, że obowiązek umieszczenia określenia "suplement diety" w sąsiedztwie nazwy handlowej dotyczy oznakowania produktu.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że analiza treści zawartych w wydrukach stron internetowych dotyczących tych produktów, bezspornie wykazała, że w bezpośrednim sąsiedztwie nazw handlowych środków spożywczych opisanych na stronach internetowych Spółki, brak było określenia "suplement diety". Twierdzenie, że na stronach internetowych były zdjęcia przedstawiające widok opakowania danego suplementu (słabo widoczne na wydrukach tych stron) świadczy jedynie o próbie obejścia przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zakresie prezentacji suplementów diety w Internecie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo uznał, że naruszony został art. 27 ust. 4 ww. ustawy i na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 tej ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zasadnie nałożył karę pieniężną. Zgodnie z treścią tego przepisu, kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych m.in. w art. 27 ust. 4 i art. 46, podlega karze pieniężnej.

W odniesieniu do środków spożywczych, których reklama i prezentacja zamieszczona w czasopismach oraz w katalogu reklamowym wprowadzała konsumenta w błąd, poprzez nieuprawnioną charakterystykę i przypisywanie im właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia wskazano, że sformułowania użyte w prezentacji i reklamie suplementów diety wskazują potencjalnym konsumentom, że spożywanie tych preparatów pomoże im ustrzec się przed biegunkami ([...]), pozwoli złagodzić wzdęcia i zaburzenia trawienia ([...]), pomoże ograniczyć szkodliwe działanie bakterii i zapobiegnie próchnicy ([...]), wesprze walkę z nadwagą i otyłością ([...]), zwiększy aktywność komórek niszczących drobnoustroje - bakterie i wirusy ([...]), pomoże usunąć bakterie E. Coli z dróg moczowych ([...]). Zdaniem Sądu takie informacje nie dotyczą efektów fizjologicznych, charakterystycznych dla środków spożywczych, (którymi są suplementy diety), tylko wskazują na modyfikację funkcji fizjologicznych oraz na efekty lecznicze, które są charakterystyczne dla produktów leczniczych. Zgodnie bowiem z dokumentem Rady Europy z dnia 7 lutego 2008 r. "Homeostasis, a model to distinguish between foods (including food supplements and medicinal products"), odbudowywanie prawidłowych funkcji fizjologicznych jest działaniem produktów leczniczych, a nie środków spożywczych. Stosowanie suplementów diety, wtedy gdy celem, który konsument chciałby osiągnąć, jest przywrócenie prawidłowych funkcji organizmu, jest pozbawione podstaw. Natomiast w prezentacji i reklamie tych produktów Spółka odwoływała się do stanów organizmu, w których występuje brak homeostazy. Zatem prezentacja i reklama ww. produktów, naruszała art. 46 ust. 1 pkt 1 a i pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, gdyż wprowadzała konsumenta w błąd, co do charakterystyki i właściwości środków spożywczych oraz odwoływała się do rzekomych właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia.

W kwestii zarzutu wymierzenia kary, pomimo braku wydania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego decyzji stwierdzającej naruszenie art. 103 ww. ustawy, Sąd wskazał, że wymierzenie tej kary nie jest uzależnione od uprzedniego wydania przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego, decyzji nakazującej czy też zakazującej podmiotowi pewnych działań. Zdaniem Sądu organ dysponował odpowiednim materiałem dowodowym wystarczającym do stwierdzenia, że Spółka prezentując i reklamując suplementy diety naruszyła szereg przepisów regulujących kwestie bezpieczeństwa żywności i żywienia, co następnie prowadziło do konieczności zastosowania przepisów karnych zamieszczonych w ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Sankcje karne za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych - określa art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który nie przewiduje badania, czy też konieczności określenia, i następnie stwierdzenia stopnia zawinienia podmiotu wprowadzającego środek spożywczy do obrotu. Wskazany przepis ustawy zobowiązuje organ do nałożenia kary pieniężnej w przypadku naruszenia wymagań określonych w przepisach tam wymienionych. W niniejszej sprawie organ, uwzględniając okoliczności sprawy, w szczególności rodzaj i stopień stwierdzonych uchybień, wymierzył Spółce karę w wysokości odpowiadającej wartościom przewidzianym w art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku N. Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie zaskarżyła go w całości i zarzuciła mu, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tj.: Dz. U. z 2010 r. Nr 136 poz. 914, ze zm.), poprzez uznanie, że na podstawie tego przepisu możliwe jest nałożenie kary grzywny przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, pomimo braku stwierdzenia naruszenia prawa przez organ do tego uprawniony, tj. pomimo braku decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego stwierdzającej naruszenie przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia;

2) art. 46 ust. 1 pkt 1a i pkt 2 oraz art. 46 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, poprzez przyjęcie, że informacje zamieszczane na stronach internetowych i w materiałach reklamowych dotyczące produktów dystrybuowanych przez skarżącą wprowadzają konsumenta w błąd przypisując prezentowanym produktom właściwości lecznicze lub odwołując się do takich właściwości;

3) art. 27 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, poprzez uznanie, że zamieszczenie na stronach internetowych skarżącej w pobliżu nazwy suplementów diety zdjęć ich opakowań, zawierających określenie "suplement diety", nie spełniało wymogu bezpośredniości, o którym mowa w tym przepisie;

4) art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez nieuwzględnienie przy wymiarze kary stopnia szkodliwości czynu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wskazanego przepisu. W niniejszej sprawie żadna, z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Strona skarżąca podnosi zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany. Analizując pod tym kątem zarzuty przedmiotowej skargi należy podnieść, że nie wskazuje ona jednoznacznie na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, bądź niewłaściwe zastosowanie norm prawa materialnego. Również w uzasadnieniu skargi nie wykazano skutecznie błędnej wykładni, bądź wadliwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji norm art. 27 ust. 2, art. 46 ust. 1 pkt 1a i pkt 2 oraz ust. 2, art. 104 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 z późn. zm. – dalej: "ustawa o bezpieczeństwie żywności").

Zgodnie z treścią art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości, z zastrzeżeniem art. 24 ust. 4 i art. 33 ust. 4, oraz zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz. U. UE L 2006.404.9 z późn. zm. – dalej: rozporządzenie nr 1924/2006). Z definicji zawartej w art. 3 pkt 39 ustawy o bezpieczeństwie żywienia wynika, że suplement diety jest środkiem spożywczym, "którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie, w postaci: (...), z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego". Zaś z definicji "produktu leczniczego" zawartej w art. 2 pkt 3 ustawy Prawo farmaceutyczne wynika, że produktem leczniczym "jest substancja lub mieszanina substancji, przedstawiana, jako posiadająca właściwości zapobiegania lub leczenia chorób występujących u ludzi lub zwierząt lub podawana w celu postawienia diagnozy lub w celu przywrócenia, poprawienia lub modyfikacji fizjologicznych funkcji organizmu poprzez działanie farmakologiczne, immunologiczne lub metaboliczne". Zatem różnica pomiędzy suplementem diety, a produktem leczniczym polega na tym, że suplement diety jest produktem mogącym mieć wpływ na utrzymanie, wspomaganie czy optymalizację prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu, zaś produkt leczniczy nakierowany jest na przywrócenie, poprawienie czy modyfikację fizjologicznych funkcji organizmu.

Nie można podzielić zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem postanowień art. 46 ust. 1 pkt 1a, pkt 2 i ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywonosci. Sformułowania użyte w reklamie suplementów diety wskazują bowiem potencjalnym konsumentom, że spożywanie tych preparatów pomoże im ustrzec się przed biegunkami ([...]), pozwoli złagodzić wzdęcia i zaburzenia trawienia ([...]), pomoże ograniczyć szkodliwe działanie bakterii i zapobiegnie próchnicy ([...]), wesprze walkę z nadwagą i otyłością ([...]), zwiększy aktywność komórek niszczących drobnoustroje - bakterie i wirusy ([...]), pomoże usunąć bakterie E. Coli z dróg moczowych ([...]). Takie informacje nie dotyczą efektów fizjologicznych, charakterystycznych dla środków spożywczych, (którymi są suplementy diety), tylko wskazują na modyfikację funkcji fizjologicznych oraz na efekty lecznicze, które są charakterystyczne dla produktów leczniczych.

W tej sytuacji rację ma Sąd pierwszej instancji podzielając ocenę organów, że sformułowania użyte w reklamie suplementów diety wskazują potencjalnym konsumentom, że spożywanie tych preparatów pomoże im m. in. ustrzec się przed biegunkami, pozwoli złagodzić wzdęcia i zaburzenia trawienia, bądź pomoże ograniczyć szkodliwe działanie bakterii i zapobiegnie próchnicy. Niewątpliwie prezentacja i reklama ww. produktów, naruszała art. 46 ust. 1 pkt 1a i pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności, gdyż wprowadzała konsumenta w błąd co do charakterystyki i właściwości środków spożywczych oraz odwoływała się do rzekomych właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia.

Nie można podzielić zarzutu skargi naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 27 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności poprzez uznanie, że zamieszczenie na stronach internetowych skarżącej w pobliżu nazwy suplementów diety zdjęć ich opakowań, zawierających określenie: "suplement diety", nie spełniało wymogu bezpośredniości, o którym mowa w tym przepisie.

Stosownie do treści art. 27 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności suplementy diety są wprowadzane do obrotu, prezentowane i reklamowane pod nazwą "suplement diety", która nie może być zastąpiona nazwą handlową (wymyśloną) tego środka spożywczego. Jeżeli suplement diety jest oznaczony dodatkowo nazwą handlową (wymyśloną), określenie: "suplement diety" jest zamieszczone w bezpośrednim sąsiedztwie tej nazwy. Ustawa nie definiuje pojęcia "bezpośredniości". Zgodnie z definicją słownikową "bezpośrednio" oznacza "bez pośrednictwa", "w chwili następującej po czymś lub poprzedzającej coś", "krótko przed kimś lub po kimś". Należałoby zatem uznać, że określenie: "suplement diety" powinno być bardzo blisko nazwy handlowej, zaś pomiędzy nazwą handlową a tym określeniem nie powinny znajdować się inne przekazy słowne (por. Komentarz do art. 27 do ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, [w:] Bezpieczeństwo żywności i żywienia. Komentarz, pod red. A. Szymeckej-Wesołowskiej, LEX 2013).

Na stronach internetowych Spółki, w bezpośrednim sąsiedztwie nazw handlowych środków spożywczych, brak było określenia "suplement diety". Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że naruszony został art. 27 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i organ, na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności, zasadnie nałożył na Spółkę karę pieniężną. Przepis ten stanowi, że kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych m.in. w art. 27 ust. 4 i art. 46, podlega karze pieniężnej.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi, że na podstawie art. 104 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności nie jest możliwe nałożenie kary grzywny przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, wobec braku stwierdzenia naruszenia prawa przez organ do tego uprawniony, tj. pomimo braku decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego stwierdzającej naruszenie przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności.

Przepis art. 104 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności stanowi: "Kary pieniężne, o których mowa w art. 103, wymierza, w drodze decyzji, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny.". Na możliwość wymierzenia kary nie mogła mieć wpływu okoliczność braku nałożenia na stronę, przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego, obowiązków w postaci dostosowania reklamy i informacji do obowiązujących przepisów. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1749/09 (LEX nr 746765), że żaden z przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie uzależnia możliwości zastosowania kary od upływu terminu zakreślonego stronie w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o potrzebie prawidłowego oznakowania produktu. Przesłanką wymiaru kary jest bowiem nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych.

Kara pieniężna z tytułu nieprzestrzegania wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych stanowi sankcję administracyjną. Za sankcję typu administracyjnego uznaje się bowiem wszelkie konsekwencje związane z faktem niezrealizowania czy też nieprawidłowego zrealizowania określonego obowiązku, które to konsekwencje powinien wyciągać organ zobowiązany do czuwania nad wykonywaniem danego obowiązku (zob. H. Nowicki, Sankcje administracyjne, [w:] System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 7 Prawo administracyjne materialne, Warszawa 2012 r., s. 635). Sankcję administracyjną stanowią nakładane w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej "ujemne (niekorzystne) skutki dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa." (M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 73). W przedmiotowej sprawie Spółka nie zastosowała się do określonych obowiązków administracyjnych tj. obowiązków wynikających z ustawy o bezpieczeństwie żywności prawidłowego znakowania produktów - suplementów diety, jak również wprowadzała w błąd konsumentów, co do ich właściwości leczniczych stąd organ prawidłowo wymierzył karę pieniężną.

Norma art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności stanowi, że ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Wynika z niej, że kara winna być proporcjonalna, co oznacza, że nie może być nadmierna i musi uwzględniać wagę naruszenia, ale jednocześnie, jako kara o charakterze prewencyjnym, musi być skuteczna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że wymierzając w tej sprawie karę pieniężną, organy wzięły pod uwagę elementy wymienione w przepisie art. 104 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności. Pozbawiony jest zatem doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności poprzez nieuwzględnienie przy wymiarze kary stopnia szkodliwości czynu. W realiach sprawy nie można przyjąć, aby nałożona kara pieniężna była nieadekwatna do rozmiarów naruszenia, zawinienia strony i skutków naruszenia. Jak wynika z treści decyzji zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji ustalając wysokość kary wzięto pod uwagę dyrektywy wskazane w art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności. Na ustalenie wysokości kary miał wpływ fakt, że skarżąca Spółka świadomie naruszyła przepisy art. 46 ustawy poprzez oznakowanie suplementów diety przypisujący właściwości lecznicze. Wskazano także na znaczną szkodliwość działania Spółki w postaci możliwości wprowadzenia w błąd konsumenta odnośnie rodzaju produktu i sugerowania, że ma on właściwości lecznicze, co może spowodować zastosowanie niewłaściwego leczenia bądź jego brak oraz funkcję kary mającej skutkować nienaruszaniem prawa w przyszłości. Kara by była skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca powinna uwzględniać też stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, jak również dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Wzięto pod uwagę również fakt, że skarżąca Spółka w krótkim czasie usunęła stwierdzone uchybienia i nieprawidłowości w reklamie i prezentacji oferowanych suplementów diety. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że argumentacja autora skargi kasacyjnej odnośnie zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji wymierzenia kary nieuwzględniającej, jego zdaniem, wskazanych we wniesionym środku odwoławczym okoliczności, nie znalazła potwierdzenia w aktach sprawy, co skutkować musiało odmową uchylenia zaskarżonego wyroku z tego powodu.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.