Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1495/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję organu II instancji oraz rozkaz personalny I instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 42 ust. 4,1,2, art. 99 ust. 1 i 2, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 474/14 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 2) zasądza od Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach na rzecz M. K. kwotę 377 (słownie: trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 474/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. K. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za służbę w Policji.

Sąd I instancji wskazał, iż Śląski Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 269 ze zm.), w zw. z art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) – po rozpatrzeniu odwołania sierż. M. K. od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień podjęcia czynności zawodowych w związku z przywróceniem do służby w Policji – zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Komendant Miejski Policji w C., zwany dalej KMP w C., rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., działając na podstawie m.in. art. 101 ust. 1 i art. 42 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 1 i § 4, 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), ustalił M. K. – przywróconemu do służby w Policji na stanowisko policjanta ogniwa patrolowego Komisariatu Policji w K. Komendy Miejskiej Policji w C. z dniem [...] sierpnia 2008 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego w wysokości 11% z tytułu wysługi lat, na dzień [...] grudnia 2012 r., tj. dzień podjęcia służby.

Organ podał, że łączna wysługa lat, uwzględniana przy wzroście uposażenia zasadniczego wynosi na dzień [...] grudnia 2012 r., czyli faktycznego rozpoczęcia przez niego wykonywania służby: 11 lat, 7 miesięcy i 22 dni. Zaznaczył, że obejmuje okresy:

‒ służby w Policji od [...] sierpnia 1999 r. do [...] lutego 2008 r. i dzień [...] grudnia 2012 r., tj. 8 lat, 6 miesięcy i 11 dni,

‒ służby wojskowej od [...] listopada 1997 r. do [...] stycznia 1999 r., tj. 1 rok 2 miesiące i 25 dni,

‒ pobierania zasiłku dla bezrobotnych od [...] lutego 1999 r. do [...] sierpnia 1999 r., tj. 6 miesięcy,

‒ pozostawania poza służbą 6 miesięcy, za który przyznano policjantowi świadczenie pieniężne wynikające z art. 42 ust 5 ustawy o Policji, a także

‒ okres pracy w pełnym wymiarze od [...] marca 2008 r. do [...] stycznia 2009 r., tj. 10 miesięcy i 16 dni.

Powołując się na § 4 ust. 2 rozporządzenia MSWiA w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów – wyjaśnił, że nie został uwzględniony przy ustalaniu wysługi lat dla celów uposażeniowych okres po przywróceniu go do służby w Policji, czyli od [...] sierpnia 2008 r. do [...] grudnia 2012 r., w którym z powodu niepodjęcia służby, z uwagi na stosowany wobec niego postanowieniem Prokuratury Okręgowej w K. z dnia [...] lipca 2014 r., wydanym w toku śledztwa sygn. akt [...] na podstawie art. 276 ustawy z dnia ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.) środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w wykonywaniu zawodu policjanta od dnia [...] lipca 2004 r. – nie przysługiwało mu uposażenie.

Strona złożyła odwołanie do Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji kwestionując przyznanie mu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego na dzień podjęcia służby w wysokości 11%. Zarzuciła naruszenie przepisów:

‒ art. 6 i art. 8 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na jego niekorzyść i bez uzasadnienia faktycznego;

‒ art. 42 ust. 6 w zw. z art. 124 lub art. 125 ust. 2 ustawy o Policji poprzez uznanie, że okresu od [...] sierpnia 2008 r. do [...] grudnia 2012 r., tj. okresu pozostawania w stosunku służbowym bez prawa do uposażenia, nie można mu zaliczyć do wysługi lat.

Funkcjonariusz wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]

Śląski Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] marca 2014 r. podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji oraz wskazał, że M. K. został przyjęty do służby w Policji z dniem [...] sierpnia 1999 r. W dniu [...] lipca 2004 r. prokurator Prokuratury Okręgowej w K. postanowieniem wydanym w toku śledztwa sygn. akt [...] na podstawie art. 276 k.p.k. zastosował wobec niego środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w wykonywaniu zawodu policjanta od dnia [...] lipca 2004 r. W związku z długotrwałym zawieszeniem w wykonywaniu zawodu rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] funkcjonariusz został z dniem [...] grudnia 2007 r. zwolniony ze służby w Policji na podst. art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. W wyniku wniesionego przez stronę odwołania organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] ustalił nowy termin zwolnienia ze służby określając go na dzień [...] lutego 2008 r., w pozostałej części utrzymał rozkaz personalny organu pierwszej instancji w mocy.

W dacie rozwiązania stosunku służbowego policjant posiadał łącznie 10 lat, 3 miesiące i 6 dni wysługi, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego, w tym 8 lat, 6 miesięcy i 10 dni służby w Policji, 1 rok, 2 miesiące i 25 dni służby wojskowej oraz 6 miesięcy pobierania zasiłku z tytułu pozostawania bez pracy.

Na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 352/08, ostatecznej decyzji organu odwoławczego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2008 r. M. K. został do niej przywrócony z mocy prawa z datą wydania wyroku, tj. z dniem [...] sierpnia 2008 r. w trybie art. 42 ust. 1 ustawy o Policji. KMP w C., uwzględniając zgłoszoną przez policjanta na piśmie gotowość niezwłocznego podjęcia służby, rozkazem personalnym nr [...], utrzymanym w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], przywrócił do służby funkcjonariusza i mianował go z dniem [...] sierpnia 2008 r. na stanowisko służbowe policjanta ogniwa patrolowego Komisariatu Policji w K. Komendy Miejskiej Policji w C. (to samo, które policjant zajmował w dacie zwolnienia ze służby) oraz – na podstawie art. 42 ust. 4 ustawy o Policji – przyznał mu prawo do uposażenia z dniem podjęcia służby.

Z kolei rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] przyznano policjantowi za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem za okres 6 miesięcy.

W dacie reaktywowania stosunku służbowego policjanta pozostawał on nadal zawieszony w wykonywaniu zawodu funkcjonariusza Policji mocą prawomocnego postanowienia o zastosowaniu wobec niego, w prowadzonym przeciw niemu postępowaniu karnym, środka zapobiegawczego. Nie mógł zatem podjąć i de facto nie podjął służby na stanowisku, na które z dniem [...] sierpnia 2008 r. został przywrócony. W dniu [...] maja 2012 r. przed Sądem Okręgowym w K. zapadł wobec niego nieprawomocny wyrok uniewinniający. Mając to na uwadze, Sąd postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. uchylił wobec niego środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w wykonywaniu zawodu policjanta zastosowany postanowieniem Prokuratora Okręgowego w K. z dnia [...] lipca 2004 r.

M. K., po uprawomocnieniu się postanowienia w przedmiocie uchylenia środka zapobiegawczego oraz uzyskaniu zaświadczenia lekarza profilaktyka ZOZ MSW w K. o braku przeciwwskazań zdrowotnych do pełnienia służby, podjął służbę na stanowisku policjanta ogniwa patrolowo-interwencyjnego Komisariatu Policji w K., równorzędnym do tego, na które został przywrócony z dniem [...] grudnia 2012 r.

W ocenie organu odwoławczego zachodzą uzasadnione powody, aby policjantowi, który pozostawał poza służbą i został przywrócony do służby w Policji na stanowisko równorzędne, zaliczyć na nowo łączną wysługę lat, uwzględnianą przy wzroście uposażenia zasadniczego, na dzień podjęcia służby. Spór w niniejszym postępowaniu, na co organ zwrócił uwagę, dotyczy wymiaru ustalonego zaskarżoną decyzją Komendanta Miejskiego Policji w C. stażu służby (wysługi lat), od którego zależą uprawnienia określone w art. 101 ust. 1 ustawy o Policji, czyli prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż szczegółowe zasady ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, z uwzględnieniem rodzajów okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposobu jej dokumentowania oraz trybu postępowania w tych sprawach reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 102 ustawy o Policji. Do wysługi lat funkcjonariusza, na dzień podjęcia służby, podlegają zaliczeniu udokumentowane okresy:

‒ odbywania służby wojskowej od [...] listopada 1997 r. do [...] stycznia 1999 r. oraz

‒ pobierania zasiłku dla bezrobotnych od [...] lutego 1999 r. do [...] sierpnia 1999 r.,

‒ posiadane przed przyjęciem do służby w Policji.

Okresy te nie zostały zakwestionowane przez stronę, toteż w dalszych rozważaniach organ odwoławczy pominął je jako niesporne i uznał zaskarżoną decyzję w tym zakresie za zgodną z obowiązującymi przepisami, odpowiednio § 4 ust. 1 pkt 3 i 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że M. K. rozpoczął służbę w dniu [...] sierpnia 1999 r. i pełnił ją nieprzerwanie do momentu zwolnienia z dniem [...] lutego 2008 r. decyzją KWP w K. W tym czasie przysługiwało mu uposażenie oraz inne należności pieniężne przewidziane w przepisach ustawy o Policji, z tym zastrzeżeniem, że od chwili orzeczenia wobec niego środka zapobiegawczego zawieszenia w wykonywaniu zawodu policjanta do dnia zwolnienia otrzymywał uposażenie w wysokości 50% ostatnio należnego, co wynikało z zastosowania względem niego przez organ administracji art. 124 ust. 1 ustawy o Policji.

Z dniem [...] lutego 2008 r. stosunek służbowy policjanta został rozwiązany, w konsekwencji do dnia [...] sierpnia 2008 r. pozostawał on poza służbą. Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 352/08, ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji – stanowiło podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Zgodnie z obowiązującymi przepisami uchylenie decyzji administracyjnej z powodu jej wadliwości wywołuje skutki ex nunc, a więc na przyszłość. Oznacza to, że w okresie między zwolnieniem ze służby a przywróceniem do niej stosunek służbowy strony nie istniał. Organ uznał zatem, że brak jest podstaw do tego, aby okres od [...] marca 2008 r. do [...] sierpnia 2008 r., w którym policjant nie pozostawał w stosunku służbowym, zaliczyć mu do wysługi lat.

Za okres pozostawania poza służbą policjant otrzymał rekompensatę w formie świadczenia pieniężnego równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed dniem zwolnienia ze służby, które zostało mu przyznane, na podstawie przepisu art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, za okres 6 miesięcy. Zaznaczył też, że okres, za który wypłacono funkcjonariuszowi świadczenie pieniężne w związku z przywróceniem go do służby w Policji, doliczono mu do wysługi lat, zgodnie z treścią art. 42 ust. 6 ustawy. Przepis ten stanowi, że okres pozostawania poza służbą, za który przyznano policjantowi świadczenie pieniężne, wlicza się do okresu służby, od którego zależą uprawnienia określone w art. 29 ust. 2 (okres służby przygotowawczej), art. 52 ust. 1 (okres służby w stopniu), art. 69 ust. 1 (prawo do emerytury policyjnej), art. 82 ust. 2 i 3 (prawo do urlopu wypoczynkowego), art. 101 ust. 1 (prawo do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat), art. 110 ust. 1 (prawo do nagrody rocznej), art. 111 ust. 1 (prawo do nagrody jubileuszowej) i art. 115 ust. 1 (prawo do odprawy). Wcześniejsze niewliczenie policjantowi do czasu służby okresu od daty zwolnienia do daty przywrócenia do służby, trwającego dokładnie 5 miesięcy i 20 dni, zostało całkowicie skompensowane przez uwzględnienie powyższego 6-miesięcznego okresu przy ustalaniu jego wysługi lat.

Reaktywowanie stosunku służby M. K. i mianowanie go na stanowisko równorzędne miało miejsce z dniem [...] sierpnia 2008 r., jednakże nabycie prawa do uposażenia, które przywrócony do służby policjant uzyskał z dniem podjęcia służby, nastąpiło z datą późniejszą. W dniu uchylenia przez Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrokiem w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 352/08 ([...] sierpnia 2008 r.), decyzji o zwolnieniu policjanta nie był on uprawniony do podjęcia i świadczenia służby, z uwagi na nadal stosowane w postępowaniu karnym zawieszenie go w wykonywaniu zawodu. Służbę podjął z dniem [...] grudnia 2012 r., czyli po uchyleniu przez sąd powszechny środka zapobiegawczego, i z tym dniem uzyskał prawo do uposażenia. Organ stwierdził, że okres od [...] sierpnia 2008 r. do [...] grudnia 2012 r. nie jest okresem pełnienia służby z prawem do uposażenia, ale okresem formalnego pozostawania M. K. w stosunku służbowym.

Na podstawie przedłożonego przez policjanta świadectwa służby z dnia [...] stycznia 2009 r., znajdującego się w aktach osobowych, w oparciu o dyspozycję § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. – do jego wysługi lat na dzień podjęcia służby zaliczono również okres zatrudnienia go w pełnym wymiarze czasu pracy w Zakładzie Produkcyjno-Handlowym "[...]" w R., od [...] marca 2008 r. do [...] stycznia 2009 r., które podjął w trakcie niepełnienia służby.

Zdaniem organu odwoławczego KMP w C. prawidłowo przyjął, że ustalenie wysługi lat do celów uposażeniowych nie może obejmować jego pozostawania poza służbą, z wyłączeniem okresu 6 miesięcy, za które policjant otrzymał świadczenie pieniężne określone w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, a także tego okresu, za które nie przysługiwało mu prawo do uposażenia. Również w prawidłowy sposób, w jego opinii, zostały ustalone pozostałe okresy, które organ pierwszej instancji zaliczył do wysługi lat policjanta, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego.

Trafnie zatem organ dokonał ustalenia łącznej wysługi lat w wymiarze: 11 lat, 7 miesięcy, 22 dni i określił należny policjantowi wzrost uposażenia zasadniczego z tego tytułu na dzień podjęcia służby na poziomie 11%.

Organ odwoławczy nie stwierdził, aby postępowanie przed Komendantem Miejskimi Policji w C. było dotknięte wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, o których mowa w odwołaniu.

Organ wskazał, że policjant będąc zawieszony w wykonywaniu zawodu, ponosił konsekwencje służbowe analogiczne do tych, które powoduje zawieszenie w czynnościach służbowych albo tymczasowe aresztowanie policjanta, do czasu zwolnienia go ze służby w Policji. Wówczas, jak już wspomniał, otrzymywał 50% ostatnio należnego uposażenia. W tych okolicznościach przyjął, że z chwilą ogłoszenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 352/08, uchylającego decyzję o rozwiązaniu stosunku służbowego, sytuację prawną M. K., wadliwie zwolnionego ze służby, całościowo regulował art. 42 ustawy o Policji. Art. 42 ust. 4 ustawy o Policji określił termin nabycia prawa do uposażenia funkcjonariusza przywróconego do służby w trybie, o jakim mowa w art. 42 ust. 1, wskazując, że jest nim dzień podjęcia służby, a nie dzień reaktywowania stosunku służby.

W obrocie prawnym pozostaje zatem ostateczna decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], utrzymująca w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] przyznająca mu, mocą art. 42 ust. 4 ustawy o Policji, prawo do uposażenia z dniem podjęcia służby, co w niniejszej sprawie nastąpiło [...] grudnia 2012 r.

Jednocześnie wyjaśnił, że skoro § 4 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...) zakazuje zaliczenia do wysługi lat policjanta, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego okresów służby, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze, a M. K. prawo do należności pieniężnych związanych ze służbą nabył [...] grudnia 2012 r., to ponad wszelką wątpliwość okres pomiędzy reaktywowaniem stosunku służbowego a podjęciem służby nie może być zaliczony mu do wysługi lat.

M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

‒ naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o Policji poprzez nieuwzględnienie przez organ drugiej instancji konieczności uchylenia rozkazu personalnego KMP w C. z dnia [...] stycznia 2014 r. ze wskazaniem konieczności wydania przez KMP w C. rozkazu personalnego w zakresie przedłużenia okresu zawieszenia skarżącego w obowiązkach służbowych za okres od dnia [...] marca 2009 r. do czasu zakończenia postępowania karnego prowadzonego przeciwko skarżącemu i prowadzonego przez Sąd Okręgowy w K. w sprawie sygn. akt [...] z uwagi na fakt, iż rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] zawieszono skarżącego w obowiązkach służbowych na okres trzech miesięcy do dnia [...] marca 2009 r. i w tym czasie zawieszono skarżącemu płatność 50% należnego uposażenia, a decyzję o przedłużeniu okresu zawieszania w trybie art. 39 § 3 ustawy o Policji winien podjąć komendant z urzędu;

‒ naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 i 2 ustawy o Policji w zw. z § 4 ust. 2 (a contrario) rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...) poprzez błędne uznanie, iż skarżącemu w okresie co najmniej od dnia [...] grudnia 2008 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. nie przysługiwało uposażenie zasadnicze, a w konsekwencji okres ten nie został zaliczony do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego skarżącego, podczas gdy w związku z prowadzonym przeciwko skarżącemu postępowaniem karnym przed Sądem Okręgowym w K. w sprawie sygn. akt [...] rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2009 r. Komendant Miejski Policji w C. zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy do dnia [...] maja 2009 r. i w tym okresie zawiesił mu płatność 50% uposażenia, a nadto następnie nie została podjęta przez Komendanta Miejskiego w C. decyzja w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego, co w przypadku pozytywnej decyzji skutkowałoby przyznaniem skarżącemu uposażenia, z jednoczesnym zawieszeniem płatności 50%;

‒ naruszenie art. 42 ust. 4 ustawy o Policji poprzez jego nietrafne zastosowanie przez organy pierwszej i drugiej instancji polegające na błędnym uznaniu, iż skarżącemu po przywróceniu do służby na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie przysługiwało już prawo do uposażenia.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji w C. w części w jakiej została ona zaskarżona, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący podkreślił, że KMP w C. po upływie okresu zawieszenia, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nie podjął decyzji co do przedłużenia okresu trwania zawieszenia w oparciu o treść art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. Dopiero podjęcie decyzji w tym przedmiocie pozwoli prawidłowo określić prawo skarżącego do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Po przywróceniu do służby pozycja skarżącego znacznie się pogorszyła. Organy niezasadnie, w jego opinii, przyjęły, że nie przysługuje mu uposażenie po dacie powrotu do służby. Sytuacja taka jest nie do zaakceptowania w świetle art. 8 k.p.a. oraz art. 42 ust. 4 ustawy o Policji. Niedopuszczalnym jest aby na skutek błędu organu polegającego na bezprawnym wydaleniu ze służby skarżący ponosił daleko idące negatywne konsekwencje. Po pierwsze skarżący utracił uposażenie po dacie przywrócenia do służby. Po drugie nie nabył prawa do wysługi lat za ten okres, skoro rzekomo nie posiadał prawa do uposażenia. Dla oceny całokształtu sytuacji znaczenie ma również prawomocne uniewinnienie skarżącego od stawianych mu zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 474/14, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd I instancji stwierdził, że na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2008 r. ostatecznej decyzji organu odwoławczego w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2008 r. został on do niej przywrócony z datą wydania wyroku. Tym samym z dniem [...] lutego 2008 r. stosunek służbowy policjanta został rozwiązany, w konsekwencji do dnia [...] sierpnia 2008 r. pozostawał on poza służbą. Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji stanowiło podstawę przywrócenia strony do służby na stanowisko równorzędne. Słusznie zatem wskazał organ drugoinstancyjny, że zgodnie z obowiązującymi przepisami uchylenie decyzji administracyjnej z powodu jej wadliwości wywołuje skutki ex nunc, a więc na przyszłość.

Wadliwa decyzja wywiera skutki prawne dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Oznacza to, że w okresie między zwolnieniem ze służby a przywróceniem do niej stosunek służbowy M. K. nie istniał. Brak jest podstaw do tego, aby okres od [...] marca 2008 r. do [...] sierpnia 2008 r., w którym policjant nie pozostawał w stosunku służbowym, zaliczyć do wysługi lat mającej wpływ na wysokość wynagrodzenia zasadniczego.

Za okres pozostawania poza służbą strona otrzymała rekompensatę w formie świadczenia pieniężnego równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed dniem zwolnienia ze służby, które zostało jej przyznane na podstawie przepisu art. 42 ust. 5 ustawy o Policji za okres 6 miesięcy. Wskazany okres, za który wypłacono funkcjonariuszowi świadczenie pieniężne w związku z przywróceniem go do służby w Policji doliczono też do wysługi lat, zgodnie z treścią art. 42 ust. 6 tej ustawy. Zgodnie z nim okres, za który policjantowi przysługuje świadczenie pieniężne, wlicza się do okresu służby uwzględnianego przy ustalaniu okresu, od którego zależą uprawnienia określone w art. 29 ust. 2, art. 52 ust. 1, art. 82 ust. 2 i 3, art. 101 ust. 1, art. 110 ust. 1, art. 111 ust. 1 i art. 115 ust. 1. Okresu pozostawania poza służbą, za który policjant nie otrzymał świadczenia, nie uważa się za przerwę w służbie w zakresie uprawnień uzależnionych od nieprzerwanego jej biegu. Katalog tych okoliczności wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 42 ust. 6 ustawy o Policji jest zamknięty,

Sąd I instancji podkreślił, że wyrażenie "wysługa lat" to liczba lat przepracowanych, czy też liczba, suma lat pełnienia służby. Przy czym jest to okres rzeczywistego pełnienia służby a nie tylko pozostawania w niej. Wyróżnienie to jest istotne dla właściwego zastosowania art. 100 ustawy o Policji regulującego uposażenie policjanta. Zawieszenie w wykonaniu zawodu będące następstwem zastosowanego w toku postępowania karnego środka karnego na podstawie art. 276 k.p.k. nie wypełnia żadnej z przesłanek wymienionych w § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

Zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych nie powoduje ustania stosunku służbowego, ale nie oznacza to, że zawieszona w prawach ale i obowiązkach strona tego stosunku służbowego zachowuje w czasie jego trwania i po jego ustaniu wszystkie prawa i obowiązki wynikające ze stosunku służbowego nie podlegającego rygorom zawieszenia. Taka konstrukcja odpowiada prawu, jest zgodna z jej celami i z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej.

Sąd I instancji wskazał, że ponieważ przepisy dotyczące stosunku służbowego policjanta nie regulują wszystkich jego praw i obowiązków w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych, to należy odwołać się w tym zakresie do ogólnych zasadach wynikających ze stosunku pracowniczego i związanych z nim obowiązków oraz uprawnień. Dlatego też, biorąc pod uwagę istotę, cel tej instytucji w okresie zawieszenia, policjant ma prawo do należności pieniężnych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego lub jego brakiem, posiada prawo do zasiłku na zagospodarowanie, posiada prawo do zasiłku pogrzebowego, nie może podejmować zajęcia zarobkowego poza służbą bez pisemnej zgody przełożonego, nie może być członkiem partii politycznej, jest obowiązany powiadomić swojego bezpośredniego przełożonego o planowanym wyjeździe zagranicznym poza obszar Unii Europejskiej, na więcej niż 3 dni, jest obowiązany poinformować przełożonego o zatrudnieniu członków swojej rodziny w rozumieniu przepisu art. 62a ustawy o Policji.

Skoro pozostawanie w stosunku służbowym nie oznacza pełnienia służby, to tym samym zdarzeń tych nie można ani utożsamiać, ani identycznie oceniać i stosować na zasadzie analogii wynikających z nich czy to uprawnień, czy obowiązków. Wszak inna jest pozycja prawna stron tego stosunku, ich odpowiedzialność i zależność wynikająca z podległości podmiotowo-przedmiotowej. Niezależnie czy pozostawanie w służbie, ale jej niepełnienie jest wynikiem zawieszenia funkcjonariusza w wykonaniu zawodu, czy np. jego przebywaniem na urlopie bezpłatnym.

Także w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji stwierdzone zostało, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Wprowadzenie tej możliwości ma na celu przeciwdziałanie przypadkom pozostawania policjantów przez kilka lat w stanie zawieszenia w czynnościach służbowych. W przypadku uniewinnienia policjanta będzie miał zastosowanie art. 42 ustawy o Policji, pozwalający na odwrócenie skutków wcześniejszego zwolnienia ze służby. Zgodnie z art. 42 ust. 7 ustawy o Policji przepisy o przywróceniu do służby stosuje się odpowiednio do policjanta zwolnionego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9, jeżeli postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego.

W związku z ustaniem zawieszenia policjanta podstawą naliczenia odprawy, ekwiwalentu za urlop, podstawy wymiaru emerytury czy renty policyjnej jest pełne uposażenie, a nie jego 50%. Art. 114 i następne ustawy o Policji oraz art. 5 policyjnej ustawy emerytalnej nie zawierają w tym zakresie żadnych obostrzeń, z uwzględnieniem art. 124 ust. 2 ustawy o Policji. Niemniej jednak, co wymaga podkreślenia, ustawodawca nie odnosi warunków naliczania podstawy do okresu służby a tylko do wysokości uposażenia expressis verbis posługując się zwrotem "pełne uposażenie". Powyższe wyróżnienia także dowodzi zasadności i prawidłowości wyliczenia wysługi lat w objętej skargą decyzji. Skoro ustawodawca wyraźnie na potrzeby różnych świadczeń odmiennie odnosi się do wysługi lat, okresu pełnienia służby i wysokości pełnego wynagrodzenia, to każdorazowo wyznacza adresatowi normy odniesienie podstawy działania i podjętej czynności wykonawczej do wskazanego przez niego zdarzenia.

Zarzuty podnoszone w skardze Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione. Organ odwoławczy, podobnie jak i organ pierwszej instancji, prawidłowo zastosował regulacje prawne, odmawiając skarżącemu zaliczenia do okresu wysługi lat okresu, w którym faktycznie nie pełnił służby, a powodem takiego stanu nie były sytuacje wymienione w § 4 rozporządzenia. Wniosek organu odwoławczego wyprowadzony z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wykracza poza swobodną ocenę dowodów, więc nie stanowi naruszenia prawa. Sąd I instancji ocenił także zupełność uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stwierdził jej zgodność z przepisami prawa, nie dopatrzył się przy tym naruszenia prawa, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji albo stwierdzeniem jej nieważności.

M. K. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Wskazanemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

‒ przepisu prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący na skutek wydania wyroku WSA w Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 352/08, uchylającego decyzję o zwolnieniu ze służby, nie podjął służby z uwagi na okoliczność, iż w dalszym ciągu stosowano względem niego środek zapobiegawczy w postaci zakazu wykonywania zawodu policjanta, podczas gdy fakt stosowania tego środka nie stanowił okoliczności zaistniałej po zgłoszeniu do służby, a zatem skarżący z datą zgłoszenia podjął służbę, co skutkować winno wzrostem uposażenia zasadniczego skarżącego z tytułu wysługi lat za cały sporny okres;

‒ przepisów postępowania art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieodniesieniu się przez Sąd I instancji do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia przepisu art. 42 ust. 4 ustawy o Policji, co uzasadnia twierdzenie, że Sąd I instancji rozpoznając skargę, pominął ten zarzut, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w ocenie skarżącego, nie jest trafny i wymaga uchylenia w ramach kontroli instancyjnej. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Natomiast zgodnie z ust. 4 tego przepisu, prawo do uposażenia powstaje z dniem podjęcia służby, chyba że po zgłoszeniu do służby zaistniały okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie tej służby.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy nie zastosował tego przepisu. Z przepisu tego wynika bowiem, iż skarżący po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/G1 352/08, uchylającego decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji i następnym zgłoszeniu się do służby, taką służbę podjął. Nie zaistniały bowiem w okresie od zwolnienia skarżącego ze służby do czasu uchylenia tej decyzji przez sąd żadne nowe okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie tej służby. Taką okolicznością nie może być dalsze stosowanie wobec skarżącego środka zapobiegawczego w postaci zakazu wykonywania zawodu policjanta. Nie była to bowiem nowa okoliczność, a tylko taka stanowić mogła podstawę niepodjęcia służby. W konsekwencji, wbrew twierdzeniom WSA, skarżący w związku z podjęciem służby nabył prawo do uposażenia zasadniczego i ostatecznie nabył również prawo do wzrostu tego uposażenia z uwagi na wysługę lat za cały okres po wydaniu wyroku uchylającego decyzję o zwolnieniu ze służby. Sytuacja skarżącego po wyroku uchylającym wadliwe zwolnienie ze służby nie może być bowiem gorsza niż przed wydaniem wadliwej decyzji. Przeciwny wniosek w tym zakresie godziłby w konstytucyjną ochronę praw nabytych oraz zaufania obywateli do organów państwa. Faktem jest przecież, iż skarżący przed zwolnieniem go ze służby pobierał część uposażenia w wysokości 50% w związku z zawieszeniem go z mocy prawa w czynnościach służbowych. Takie uposażenie winien również pobierać po przywróceniu go do służby na skutek wyroku WSA w Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2008 r. Skoro skarżącemu przysługiwać winno uposażenie (za wyjątkiem części zawieszonej), to tym samym pozostawał on w służbie i nabywał uprawnienia wynikające z tego faktu, w tym staż niezbędny do wzrostu uposażenia zasadniczego. W konsekwencji poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych wyżej przepisów WSA oddalił niezasadnie skargę skarżącego na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] marca 2014 r. nr [...].

Dodatkowo wskazać należy, iż WSA w Gliwicach dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W przedmiotowej sprawie WSA w Gliwicach w części wstępnej uzasadnienia wskazał, jakie zarzuty skarżący zawarł w złożonej skardze, ale już w dalszej części uzasadnienia, tj. w swoich rozważaniach, w żaden sposób nie odniósł się do zgłoszonego przez stronę zarzutu naruszenia art. 42 ust. 4 ustawy o Policji. Sąd nie wskazał dlaczego zarzut ten nie jest trafny, gdzie tkwi błąd w twierdzeniach strony skarżącej. Jak już wyżej wskazano obowiązkiem sądu było wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a następnie jej wyjaśnienie. Nie jest to możliwe bez odniesienia się do stawianych w skardze zarzutów. Wskazać również należy, iż naruszenie to ma istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia WSA, albowiem musi prowadzić do wniosku, iż Sąd ten pominął w ogóle ocenę tego zarzutu. W konsekwencji nie sposób wykluczyć, iż gdyby nie pominięto tego zarzutu, WSA w Gliwicach mógłby w sposób odmienny rozstrzygnąć złożoną przez skarżącego skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art.183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że uposażenie zasadnicze zależy między innymi od posiadanej przez policjanta wysługi lat (art. 101 ust. 1 ustawy o Policji). Do wysługi tej zalicza się przede wszystkim okresy służby w Policji (§ 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.) oraz okresy służby w innych formacjach mundurowych, wymienione w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. W omawianym zakresie uwzględnia się również wcześniejsze, zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.). W myśl § 4 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia do ogólnego stażu służby zalicza się ponadto inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego. Takimi odrębnymi przepisami jest na przykład ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy okres po przywróceniu do służby funkcjonariusza Policji, w związku z wyrokiem sądu administracyjnego uchylającym decyzję w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji, może być zaliczony do okresu służby, jeżeli wobec tego funkcjonariusza był zastosowany środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia wykonywania zawodu policjanta w oparciu o art. 276 Kodeksu postępowania karnego. W analizowanej sprawie skarżący kasacyjnie, pomimo przywrócenia go do służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2008 r., nie podejmował i nie świadczył służby aż do dnia [...] grudnia 2012 r. z uwagi na powyżej wskazane zawieszenie go w wykonywaniu zawodu. Funkcjonariusz podjął służbę dopiero z dniem 13 grudnia 2012 r. po uchyleniu przez sąd powszechny środka zapobiegawczego.

Udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymaga zwrócenia uwagi na regulacje art. 99 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, w myśl którego prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe (ust. 1), a z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenie pieniężne określone w ustawie (us. 2).

Stosownie zaś do art. 42 ust. 4 ustawy o Policji prawo do uposażenia powstaje z dniem podjęcia służby, chyba że po zgłoszeniu do służby zaistniały okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie służby.

W tym miejscu warto nadmienić, iż rozumienie określonego sformułowania stanowi wynik (konsekwencję) dokonania wykładni normy prawnej, w której taki zwrot jest zawarty. Wykładnia prawa jest dokonywana wedle utrwalonych reguł i kryteriów. Jakkolwiek, co do zasady, pierwszeństwo przyznaje się wykładni językowej, to jednak coraz częściej stosuje się także pozostałe sposoby interpretacji tekstu prawnego lub wspólny wynik kilku spośród nich. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, zwłaszcza gdy reguły językowe nie prowadzą do uzyskania jednoznaczności interpretacyjnej danego zwrotu. Znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników, takich jak m.in. cele i funkcje danej regulacji prawnej (kontekst funkcjonalny) – L. Morawski, "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", Toruń 2002. s. 77.

Prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Zatem tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu może być uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym jest dla wszystkich jednoznaczne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie stan taki nie zachodzi zarówno w odniesieniu do pojęcia "podjęcie służby", jak i sformułowania "okoliczności usprawiedliwiające niepodjęcie tej służby". Niewątpliwie sama wykładnia językowa jest niewystarczająca dla ustalenia ich sensu i znaczenia. Z tego względu w tym zakresie należy odwołać się do innych metod wykładni, w tym przypadku systemowej i celowościowej.

Badając sporną materię, należy uwzględnić systematykę i przepisy ustawy o Policji. Przepis art. 42 ust. 4 tej ustawy jest umieszczony w Rozdziale 5 tej ustawy – "Służba w Policji", jako jeden z ustępów art. 42 zawierającego całościową regulację problematyki reaktywacji stosunku służbowego policjanta, który na skutek uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby wskutek jej wadliwości jest przywrócony do służby

z mocy prawa na stanowisko równorzędne.

Analiza treści art. 42 ustawy o Policji wskazuje, że ustawodawca rozróżnia kwestie przywrócenia do służby w Policji, zgłoszenia gotowości podjęcia służby, dopuszczenia do służby oraz podjęcia służby, łącząc z nimi różne konsekwencje prawne. Wykładnia językowa i systemowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że samo zgłoszenie gotowości podjęcia służby, a nawet dopuszczenie do służby, nie może być utożsamiane z jej podjęciem. Podjęcie służby należy zatem rozumieć jako faktyczne przystąpienie do wykonywania obowiązków na stanowisku służbowym.

Ponadto przesłanka "okoliczności usprawiedliwiających niepodjęcie tej służby" nie może być interpretowana jako przesłanka pozbawiająca prawa do uposażenia, skoro usprawiedliwić coś, zgodnie z językowym znaczeniem tego zwrotu, to m.in. potwierdzać słuszność czegoś (zob. B. Dunaj (red.): "Słownik współczesnego języka polskiego", Warszawa 1999, s. 482). Dotyczy zatem przypadków, w których policjant po zgłoszeniu do służby faktycznie nie może podjąć obowiązków służbowych z przyczyn istniejących po zgłoszeniu do służby, które go usprawiedliwiają.

Skarżący kasacyjnie funkcjonariusz niewątpliwie nie podjął służby (nie wykonywał zadań służbowych) w okresie od [...] sierpnia 2008 r. do [...] grudnia 2012 r., chociaż zgłosił gotowość niezwłocznego podjęcia służby i został mianowany z dniem [...] sierpnia 2008 r. na stanowisko służbowe policjanta ogniwa patrolowego Komisariatu Policji w K. Komendy Miejskiej Policji w C. Na przeszkodzie faktycznemu przystąpieniu do wykonywania obowiązków stał zastosowany wobec niego środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w wykonywaniu zawodu policjanta, podjęty w oparciu o art. 276 k.p.k. Należy także zwrócić uwagę, iż w rozkazie personalnym z dnia [...] kwietnia 2009 r., utrzymanym w mocy rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2009 r., Komendant Miejski Policji w C. określił wysokość uposażenia przysługującego skarżącemu na zajmowanym stanowisku służbowym.

Niewątpliwie ustawa o Policji nie reguluje skutków zawieszenia policjanta w wykonywaniu jego zawodu dokonanego w oparciu o art. 276 k.p.k., na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Ustawa o Policji reguluje natomiast skutki zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych w aspekcie jego prawa do uposażenia, stanowiąc, iż policjantowi zawieszonemu w czynnościach służbowych zwiesza się od najbliższego terminu płatności – 50% ostatnio należnego uposażenia (art. 124 ust. 1). W myśl art. 124 ust. 2 ustawy o Policji po zakończeniu postępowania karnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, policjant otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, jeżeli nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu. W takiej sytuacji ocena skutków zawieszenia policjanta w wykonywaniu zawodu winna być dokonywana w oparciu o przepisy regulujące instytucję najbardziej do niej zbliżoną, tj. instytucję zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. W ocenie NSA niedopuszczenie funkcjonariusza do faktycznego wykonywania jego obowiązków służbowych – w okolicznościach niniejszej sprawy – stanowi okoliczność usprawiedliwiającą niepodjęcie służby. Okres ten winien być zatem brany pod uwagę przy określaniu wysługi lat. Dla oceny tej kwestii nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż wobec funkcjonariusza zapadł w dniu [...] maja 2012 r. wyrok uniewinniający.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, a to art. 42 ust. 1 i 4 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jest trafny. Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 4 ustawy o Policji. Rację ma autor skargi kasacyjnej, że w obszernych wywodach uzasadnienia prawnego Sąd I instancji pominął kwestię zastosowania tego przepisu, chociaż skarżący podnosił zarzut jego naruszenia. Sąd Wojewódzki w swych rozważaniach nie odniósł się do tej – kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy – kwestii, co miało wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaistniały przesłanki do rozpoznania skargi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.