Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 739/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.), Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 4 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie wytwórni mas bitumicznych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz strony skarżącej kwotę 457,00 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wójt Gminy K.G. decyzją z dnia 1 lipca 2010 r. nr OŚ.7624-14/09/10, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2. art. 72 ust. 1 pkt. 3, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1 i ust. 2, art. 82 ust 1, ust. 2, ust. 3, art. 85, art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej przywoływanej jako ,,UOOŚ" bądź ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku) oraz § 3 ust. 1 pkt 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z póżn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. spółka z o.o. z/s w P. (zwanego dalej Wnioskodawcą), określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: ,,Budowa Wytwórni Mas Bitumicznych o zdolności produkcyjnej 160 Mg/h", na terenie działki nr ewid. [...] w obrębie wsi K., gmina K.G..

Zgodnie z załączoną do decyzji charakterystyką przedsięwzięcia planowana wytwórnia mas bitumicznych będzie zlokalizowana na terenie górniczym "Kopalnia [...]". Teren inwestycji otaczają użytki rolne, lasy, nieużytki oraz tereny po eksploatacji górniczej. Zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości ok. 300 - 500 m od granic działki. Powierzchnia działki, na której usytuowana będzie wytwórnia wynosi 26,57 ha. Proces wytwarzania mieszanki mineralno - asfaltowej będzie odbywał się w obiegu zamkniętym, sterowanym komputerowo. Do produkcji masy bitumicznej wykorzystywane będą następujące surowce: kruszywa kamienne o różnej granulacji, asfalt drogowy i mączka. W procesie technologicznym zużywany będzie również olej opałowy. Kruszywo będzie składowane w boksach (zasiekach z elementów prefabrykowanych), zaś bitumin magazynowany w zbiornikach podgrzewanych. Transport materiału oraz gotowego produktu będzie odbywał się drogą wojewódzką Nr [...], dalej drogą gminną (dz. nr ewid. [...]), a następnie drogami leśnymi na miejsce planowanej inwestycji. Dostarczone na wytwórnię mas bitumicznych kruszywo, za pomocą ładowarek, zostanie załadowane do komór zespołu dozatorów wstępnych. Kruszywa podane przez komory dozoratora trafiają na przenośnik taśmowy zbiorczy niosący je do suszarki, w której zostaną podgrzewane w celu wyeliminowania wilgotności. Podczas fazy suszenia będą zasysane pyły z suszonego kruszywa, a następnie odzyskiwane w komorze pod filtrem. Podgrzane w suszarce do odpowiedniej temperatury kruszywo będzie przenoszone przez elewator kubełkowy do sortownika, który je rozsieje w zależności od przewidzianych frakcji. W tym czasie bitum będzie transportowany elewatorem kubełkowym i naważany zgodnie z receptą na oddzielnej wadze. Następnie kruszywa, bitum i wypełniacz będą podawane do mieszalnika, w którym nastąpi wymieszanie składników, w wyniku czego powstaje gotowy produkt - mieszanka mineralno - asfaltowa. Wyprodukowana mieszanka zostanie załadowana na samochód.

Odwołanie od tej decyzji złożyło 39 mieszkańców wsi B.. Odwołujący podnieśli poza zarzutami dotyczącymi negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz nieprawidłowego prowadzenia postępowania, także zarzut określania środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia przewidywanego do realizacji na obszarze, dla którego nie został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mimo ustawowego takiego obowiązku dla terenu górniczego. Wskazali, że inwestor w pierwszej kolejności złożył wniosek o ustalenie warunków lokalizacyjnych. Mimo faktu, że planowana inwestycja znajduje się na terenie górniczym, inwestor został zobowiązany przez Wójta Gminy między innymi do dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odwołujący stanowisko organu uznali za błędne, wskazując, że zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Powołując się na Komentarz T. Bąkowskiego do art. 62 ust. 1 przywołanej ustawy, składający odwołanie wskazali, że w ich ocenie w wymienionym wyżej przypadku zawieszenie postępowania ma charakter obligatoryjny. Dodali, że decyzja o warunkach zabudowy jest wyłącznie substytutem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś uchwalenie i wejście w życie planu nie stanowi podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania i wydania decyzji merytorycznej lecz do jego umorzenia z powodu bezprzedmiotowości. W ocenie składających odwołanie stanowisko w tej sprawie zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22.03.2005 r. - TK 22/04 , OTK-A 2005/3/27 rozpatrując na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich niezgodność art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 53 ust 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 T. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Składający odwołanie przytoczyli również uzasadnienie tego wyroku, w którym Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: " Zgodnie z art. 62 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, a planu takiego brak, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia wymienionego planu. Z kolei art. 53 ust 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze ustanawia obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych. Obowiązek ten ma charakter nadrzędny, toteż sporządzenie planu dla terenów górniczych jest obligatoryjne. W odniesieniu do terenów górniczych, ze względu na ich specyficzne cechy i zagrożenia, jakie tam powstają konieczność opracowania takich planów jest ewidentna, między innymi dla zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego i ochrony. Realia związane z wydobywaniem kopalin oddziałują bowiem silnie na kształt planu. Każde planowanie przestrzenne z natury rzeczy musi też oddziaływać na zakres uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenach objętych planem. Tereny górnicze nie stanowią tu wyjątku. Są to jednak ograniczenia powszechnie przyjęte w państwach demokratycznych". Składający odwołanie wskazali, że co prawda w uzasadnieniu decyzji wspomina się, że przeprowadzono z inwestorem rozmowę dotyczącą obowiązku opracowania planu dla terenu górniczego jednak nie jest to w ich ocenie równoznaczne z nałożeniem tego obowiązku. Stwierdzenie, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji będzie możliwe po opracowaniu ww. planu nie stanowi przeszkody dla realizacji inwestycji tymczasowej, która będzie przesuwana w różne miejsca, a tym samym nie będzie wymagała decyzji lokalizacyjnej. Według składających odwołanie wydaje się to bardzo prawdopodobne czego dowodem są tak duże różnice w określeniu odległości od zabudowań. Dodali, że inwestor posiadający decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych może rozpocząć działalność nie uzyskując decyzji lokalizacyjnej.

Rozpoznając złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia 4 października 2010 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 59, art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), a także art. 10 ust. 1 pkt 11, ust. 2 pkt 8, ust. 3, art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji.

Przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia przytoczono treść przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w szczególności wskazując, że zgodnie z art. 80 ust. 2 tej ustawy właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi oraz dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Dalej stwierdzono, że w rozpoznawanym przypadku teren, na którym planuje się przedsięwzięcie jest obszarem górniczym o nazwie "Kopalnia [...]". W myśl definicji ustawowej terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego (art. 6 pkt 9 ustawy Prawo geologiczne i górnicze), zaś z art. 25 ust. 1 i 3 powołanej ustawy wynika, że jest on wyznaczany w koncesji na wydobywanie kopaliny przez organ koncesyjny. Obszary górnicze są rejestrowane przez ministra właściwego do spraw środowiska (art. 52 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze). Z Rejestru Obszarów Górniczych znajdujących się na stronie: http://baza.pgi.gov.pl/, wynika, że pod nr rejestru [...] został wpisany obszar górniczy ,,[...]", ustanowiony decyzją Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych z 24 stycznia 1992 r. nr [...] z datą ważności do 31 grudnia 2028 r. W dalszej części rozważań organ odwoławczy przywołał treść przepisu art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Takimi przepisami odrębnymi są m.in. przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Według art. 48 tej ustawy udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 53 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Terenem górniczym - w rozumieniu tej ustawy - jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego - art. 6 pkt 9 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. W ocenie Kolegium przepisy art. 53 ustawy Prawo geologiczne i górnicze korespondują z art. 48 tej ustawy jak i z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 10 ust. 1 pkt 11 nakazującym uwzględniać w studium uwarunkowania wynikające z występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych i ust. 2 pkt 8 nakazującym określać obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 (obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych), powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku. Podkreślono przy tym, że z obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego nie można utożsamiać obowiązku ukształtowania postanowień planu miejscowego w taki sposób, aby umożliwić eksploatację złoża kopaliny - ta kwestia podlega uznaniu rady gminy jako organu uchwalającego plan miejscowy. Reasumując przeprowadzone rozważania organ odwoławczy przyjął, że z mocy art. 53 ust. 1 w związku z art. 48 ustawy Prawo geologiczne i górnicze na gminie spoczywa obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego. Z powołanych przepisów, a nadto z art. 53 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, wynika też, że nie może być obszaru górniczego bez terenu górniczego. Teren górniczy jest bowiem ustanawiany ze względu na szkodliwe skutki robót górniczych, zaś obszar górniczy to obszar, w którym można wydobywać kopaliny i prowadzić związane z wykonaniem koncesji roboty górnicze. To wskazuje też na cel tej instytucji prawnej - jej istnienie jest związane z ochroną przed szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Z tego też powodu ustawodawca zdecydował o obowiązkowym charakterze uchwalania planu miejscowego dla terenu górniczego. Ochronny charakter takiego planu wynika z art. 53 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, w których określono obowiązkowe i fakultatywne ustalenia planu oraz przede wszystkim z art. 53 ust. 6 powołanej ustawy, który pozwala na odstąpienie od uchwalenia planu, gdy przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne. To wszystko wskazuje też, że teren górniczy i obowiązek uchwalenia dla tego terenu planu miejscowego został stworzony w interesie publicznym, w celu ochrony przed skutkami korzystania z tej kopaliny. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądowe wskazała, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach posiada charakter "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnej inwestycji i pełni względem niego funkcję prejudycjalną (wyrok NSA z 16.09.2008, II OSK 821/08). Oznacza to, że określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia" nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane. Jak wskazano wyżej podstawowym kryterium przesądzającym o możliwości wydania pozytywnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest zgodność lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że zasadniczym zagadnieniem podlegającym weryfikacji w toku postępowania o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest zgodność przedsięwzięcia z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. W badanej sprawie nie można takich ustaleń poczynić bowiem dla terenu objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mimo iż jak wskazano wyżej, istnieje ustawowy obowiązek jego uchwalenia, obszar planowanej inwestycji znajduje się bowiem na terenie górniczym. Z zacytowanego wyżej art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu, przy zastosowaniu jedynie wykładni językowej, wynika, że zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bada się wówczas, jeżeli plan ten został uchwalony. Jednakże w orzecznictwie i doktrynie w pełni aprobowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni przepisu (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 maja 2000 r. ONSA 2001 nr 1 poz. 2). Wykładnia gramatyczna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i winna być ona uzupełniania w zależności od charakteru danej regulacji wykładnią historyczną systemową funkcjonalną oraz celowościową. Celem ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) jest zapewnienie ochrony środowiska. Przy rozumieniu jej przepisów należy więc kierować się w szczególności ich celem. Celem zacytowanego przepisu art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu było wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jedynie dla inwestycji, które byłyby zgodnie z założeniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jednakże przepisu art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu nie można oceniać w oderwaniu od celów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko i jej uregulowań dotyczących kwestii działań mających na celu zniwelowanie szkodliwego wpływu na środowisko inwestycji wymienionych w art. 59. Kierując się tymi dyrektywami Kolegium przyjęło, że w rozpoznawanym przypadku z uwagi na obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem inwestora o określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, wydanie decyzji środowiskowej dla inwestycji położonej na takim terenie jest przedwczesne. Poniesiono, że na uwadze mieć należy również skutki prawne decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla dalszego procesu inwestycyjnego, które określa art. 86 ustawy o udostępnianiu wskazując, że decyzja ta wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, a więc dalsze decyzje wymagane w procesie inwestycyjnym. Mając jednocześnie na uwadze, że określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane w sprawie może dojść, choć oczywiście nie musi, w przyszłości do sytuacji niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie ponieważ ocena oddziaływania na środowisko, mimo że dotyczy konkretnego przedsięwzięcia, to w jego ramach ma charakter kompleksowy, pozwalający zdobyć organowi pełną wiedzę na temat skutków środowiskowych przedmiotowego przedsięwzięcia nie można dopuścić do sytuacji aby to postanowienia obecnie skarżonej decyzji środowiskowej determinowały bądź wpływały na przyszły plan miejscowy, skoro to plan miejscowy kształtuje ład przestrzenny, a nie odwrotnie.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. sp. z o.o., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego M. B., zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.1) art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędną wykładnię i uznanie, że: a) w związku z brakiem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego decyzją nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych; b) przy wykładni przepisów art. 80 ust. 2 powołanej ustawy należy się kierować przede wszystkim wykładnią celowościową, zgodnie z którą celem wskazanego przepisu było wydawanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jedynie dla inwestycji, które byłyby zgodnie z założeniami istniejącego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) art. 10 ust. 1 pkt 11, ust. 2 pkt 8, ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. poprzez ich zastosowanie i wskazanie jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, pomimo że przepisy te nie mają w ogóle zastosowania w postępowaniu. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 k.p.a. poprzez błędne rozpatrzenie posiadanego materiału dowodowego i pominięcie okoliczności mających istotne znaczenia dla postępowania. Uzasadniając zarzuty skargi podniesiono, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów objętych decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych, bez względu istnienie terenu górniczego, nie przesądza o niemożności wydania takiej decyzji. Nie zaistniały zatem przesłanki do uchylenia decyzji i do umorzenia postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy K.G.. Ustosunkowując się do przedstawionego w zaskarżonej decyzji stanowiska autor skargi wskazał, że uwzględnienie przedstawionej argumentacji prowadziłaby do sytuacji, w której żaden z inwestorów nie mógłby (w każdej sytuacji) uzyskać decyzji o uwarunkowaniach środowiskowej, gdyby w danej gminie nie uchwalono planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo ciążącego na podstawie odrębnych przepisów obowiązku, tak jak w przypadku terenów górniczych. Strona skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy dokonując wykładni przepisów Prawa geologicznego i górniczego oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wziął pod uwagę całokształtu uregulowań w tym zakresie. Przede wszystkim wskazano, że z treści art. 72 ust. 1 UOOŚ wynika, że ustawodawca wprowadził zamknięty katalog decyzji, których wydanie musi być poprzedzone uzyskaniem przez podmiot zainteresowany realizacją przedsięwzięcia decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W art. 72 ust. 1 pkt 3 UOOŚ wskazano, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem brak planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza niemożności dokonywania jakichkolwiek inwestycji na określonym obszarze, a jedynie powoduje obowiązek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 80 ust. 2 UOOŚ - właściwy organ wydaje natomiast decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Jeżeli natomiast plan zagospodarowania, sporządzany także obowiązkowo na podstawie przepisów odrębnych, nie został uchwalony - nie powoduje to automatycznego wstrzymania możliwości wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Żaden przepis prawa nie przewiduje w takiej sytuacji umorzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Strona skarżąca uznała także za nietrafną wykładnię celowością art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku dokonaną w sprawie. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, celem art. 80 ust. 2 nie jest wydawanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyłącznie w sytuacji, gdy dla danego ternu objętego decyzją wydany jest plan gospodarowania przestrzennego. Ponadto wskazano, że powołany przez organ odwoławczy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w żaden sposób nie potwierdza słuszności zastosowania w sprawie wykładni celowościowej. Przeciwnie, treść uchwały oraz sporządzone do niej dwa zdania odrębne nie uzasadniają stosowania zaproponowanej przez Kolegium wykładni, bowiem uchwała NSA dotyczy zagadnienia nie związanego w ogóle z procesem inwestycyjnym, w tym uzyskiwaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedmiotem sprawy przed NSA była interpretacja przepisów podatkowych. Autor skargi, nie kwestionując możliwości dokonywania interpretacji przepisów prawa, także poprzez wykładnię celowościową, wskazał, że dokonanie analizy i oceny obowiązywania kreślonego przepisu prawa nie może być dokonane w oderwaniu i poza granicami wykładni gramatycznej przepisu, bowiem może to prowadzić do nie uzasadnionych zupełnie wniosków. Ponadto podniesiono, że powołując podstawę rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał na art. 10 ust. 1 pkt 11, ust. 2 pkt 8, ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku. Zdaniem skarżącej spółki, powołane przepisy nie mają w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem odnoszą się one do studium uwarunkowań środowiskowych i nie mają związku z przedmiotem postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, powtarzając dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję, Sąd orzekający w niniejszym składzie stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 4 października 2010 r. nr [...], mocą której uchylono decyzję Wójta Gminy K.G. z dnia 1 lipca 2010 r. i umorzono prowadzone przed tym organem postępowanie narusza przepisy prawa materialnego, w stopniu określonym w art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie kluczowa i sporna pomiędzy stronami była wykładnia art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż przyjmując istnienie wynikającego z przepisu art. 48 i art. 53 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego, wniosek inwestora dotyczący określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia dla inwestycji położonej na takim terenie, w przypadku gdy miejscowy plan nie został sporządzony jest przedwczesny i prowadzone postępowanie w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań podlega umorzeniu. Zgodnie z treścią pierwszego z przywołanych przepisów, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi oraz dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Natomiast art. 48 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stanowi, że udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 53 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Odnosząc się do tak zarysowanego sporu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wykładnia zacytowanych wyżej przepisów, na tle konkretnych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy okazała się błędna. Przystępując do rozpoznania zawisłej sprawy w pierwszej kolejności należało zatem rozważyć, czy rzeczywiście, na gruncie wykładni przepisu art. 80 ust. 2 UOOŚ wyinterpretowaną z niego normę prawną należy odczytywać w sposób prowadzący wprost do ustanowienia zakazu wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięć zlokalizowanych na terenach górniczych, w tych wszystkich przypadkach w którym dla takich obszarów nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pomimo istnienia przywołanej wyżej regulacji zawartej w ustawie Prawo geologiczne i górnicze.

Dokonując w takim kierunku interpretacji zacytowanych przepisów organ odwoławczy, niezadawalając się wynikami wykładni językowej, wówczas sam organ przyznał, że zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego należy badać się jedynie wówczas, jeżeli plan został uchwalony, przyjął, że w sprawie przy wykładni indagowanych przepisów koniecznym stało się posłużenie dyrektywami wykładni celowościowej i systemowej, a w szczególności należało uwzględnić cele ustawy, a także skutki prawne decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla dalszego procesu inwestycyjnego. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 86 UOOŚ stanowiącym, że decyzja środowiskowa wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy, a więc dalsze decyzje wymagane w procesie inwestycyjnym i przyjmując, że określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane stwierdził, że poprzez wydanie decyzji środowiskowej w niniejszej sprawie może dojść w przyszłości, choć oczywiście nie musi, do sytuacji powstania niezgodności inwestycji z mającym zostać uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wydanie w takiej sytuacji decyzji środowiskowej mogłoby determinować bądź wpływać na przyszły plan miejscowy, co byłoby niedopuszczalne skoro to plan miejscowy kształtuje ład przestrzenny, a nie odwrotnie.

Odnosząc się przedstawionego wyżej stanowiska, zgodzić się przyjdzie z organem odwoławczym jedynie w tym zakresie, w którym przyjął, że aby wydobyć rzeczywiste znaczenie normy prawnej, poza wykładnią językową trzeba również sięgać do innych rodzajów wykładni, w tym wykładni systemowej i celowościowej (tak też J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 401). W nowszym piśmiennictwie z zakresu teorii prawa, podkreśla się, że jedną z najważniejszych, a zarazem budzących wiele kontrowersji reguł wykładni jest reguła clara non sunt interpretanda (L. Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 63-65). Zdaniem tego autora wykładni wymaga każdy tekst niezależnie od tego czy jest, czy też nie jest jasny. Przepis jasny, może okazać się wątpliwy w rezultacie wprowadzenia nowych przepisów, istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo, że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. Wskazana zasada musi być "stosowana z należytą ostrożnością, ponieważ jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie". Zdarzają się sytuacje, w których przepis rozpatrywany w oderwaniu od innych wydaje się jasny, natomiast rozpatrywany w związku z innymi przepisami staje się wątpliwy. Nawiązał do tego Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 29 stycznia 1997 r., W 6/96, OTK 1997, nr 1, poz. 14, w której stwierdził; "Wprawdzie nie można odmówić zasadności twierdzeniu, że każdy ze wskazanych przez wnioskodawcę przepisów rozpatrywanych oddzielnie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych wymagających rychłego usunięcia, lecz przecież zasadnicza wątpliwość dotycząca wzajemnego stosunku tych przepisów wymaga pilnego usunięcia i nie sposób do niej zastosować klasycznej paremii clara non sunt interpretanda". Także Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 15 kwietnia 1999 r., I KZP 11/99 (OSNKW 1999 r., nr 5-6, poz. 28) stwierdził: "w procesie wykładni prawa podstawowe znaczenie ma wprawdzie wykładnia językowa, ale nie jest to metoda jedyna, gdyż w wypadku, gdy okazuje się niewystarczająca, należy sięgnąć do wykładni systemowej". Pisząc o kolejności stosowania dyrektyw wykładni prawa M. Zieliński zwraca uwagę na fakt, że kolejność stosowania tych dyrektyw nie wywoływała nigdy wątpliwości - najpierw stosuje się dyrektywy językowe, następnie systemowe i wreszcie funkcjonalne (celowościowe). Jednak aż do roku 1997 traktowano jednoznaczność językową jako nieprzekraczalną granicę wykładni, poza którą nie można było wyjść przez odwołanie się do dyrektyw systemowych i funkcjonalnych. Od 2000 r. w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego można było odnotować tendencje do kontynuowania wykładni, mimo pozornej jednoznaczności językowej, po to, aby wzmocnić rezultaty wykładni. Od 2003 r. takie podejście do wykładni, ma postać dominującą (M. Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009, nr 6, s. 3 i n.) Wedle tej dominującej tendencji, należy: po pierwsze kontynuować wykładnię nawet po uzyskania jednoznaczności językowej; po drugie w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. Zastosowanie tej procedury wymaga jednak szczególnej ostrożności, która ma się przejawiać w niezwykle starannym zrekonstruowaniu i ujawnieniu przywoływanych wartości, a nadto w niedopuszczeniu do jej zastosowania mimo spełnienia wcześniej wskazanych warunków, gdy: 1) treść sformułowanej definicji legalnej jest jednoznaczna językowo; 2) jednoznaczny językowo przepis przyznaje jakimś podmiotom określone kompetencje; 3) jednoznaczny językowo przepis przyznaje uprawnienia obywatelom; 4) jednoznaczny językowo przepis zachowuje w mocy przepis uchylonego aktu; 5) jednoznaczny językowo przepis modyfikuje przepis centralny" (M. Zieliński, op. cit., s. 9).

Biorąc powyższy wywód pod uwagę przyjąć należy, że weryfikacja ustaleń wykładni językowej w drodze posłużenia się dyrektywami wykładni systemowej, zakładających, że znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm części systemu prawa, do którego interpretowana norma należy, a także dyrektyw wykładni funkcjonalnej przewidujących, iż jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa, to posługując się celem normy należy go ustalić w ten sposób, by był on zgodny, co najmniej z celem instytucji, do jakiej interpretowana norma należy, prowadzi do niedającego się podważyć stanowiska, że z normy art. 80 ust. 2 UOOŚ odczytywanej łącznie z przepisem art. 48 i art. 53 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie można wyprowadzić zakazu wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanych przedsięwzięć mających być zlokalizowanymi na terenie, dla których pomimo istnienia ustawowego obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego plan taki nie istnieje.

W ocenie Sądu na gruncie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie nie wprowadzono żadnego zróżnicowania w zakresie obowiązku wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ten sam sposób należy zatem traktować przypadek, w którym odrębny przepis stanowi o obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co ma miejsce poza przypadkiem przewidzianym w art. 53 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze także m.in. w ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych, jak te wszystkie sytuacje, w których dla danego obszaru plan był opracowany, ale przestał już obowiązywać, bądź też aktualnie plan jest dopiero opracowywany, a także planu nie było i nie ma. W takich przypadkach już na gruncie nieobowiązującego obecnie przepisu art. 56 ust.1 Prawa ochrony środowiska, którego art. 80 ust. 2 UOOŚ jest w zasadniczym brzmieniu powtórzeniem, zgodnie przyjmowano w piśmiennictwie oraz judykaturze, że brak planu nie może być przyczyną odmowy wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazywano także na to, że nie ma również wówczas podstaw do ewentualnego zawieszenia postępowania w związku z pracami zmierzającymi do opracowania i uchwalenia planu miejscowego (patrz: K. Gruszecki "Prawo ochrony środowiska. Komentarz", Warszawa 2008, s. 205; Zbigniew Bukowski [w:] J. Ciechanowicz-McLean, Z. Bukowski, B. Rakoczy "Prawo ochrony środowiska. Komentarz", LexisNexis, Warszawa 2008, s. 158, tak również wyrok WSA z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Op 218/08). Przedstawione w tym miejscu stanowisko wzmacnia brak w ustawie o środowiskowych uwarunkowaniach rozwiązania analogicznego do art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którego brzmieniem jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Z tych samych powodów nie ma racji bytu umarzanie postępowania. Przy czym w sytuacjach podejmowania takiego rodzaju rozstrzygnięciu poczynić należy jeszcze uwagę natury ogólniejszej, zauważając zasadniczą różnicę w sposobie zakończenia postępowania w przypadku stwierdzenia braku podstaw do wydania decyzji, gdyż organ prowadzący postępowanie z urzędu umarza je wówczas, zaś działając na wniosek powinien wydać merytoryczną decyzję odmowną (tak też wyrok WSA z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II SAB/Wr 10/10). Za wyjątkiem przedsięwzięcia, dla którego zgodnie z przepisami odrębnymi jest wymagana decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów postępowanie w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań wszczynane jest na wniosek uprawnionego podmiotu i wówczas w myśl wskazanej zasady w przypadku stwierdzenia braku podstaw do wydania decyzji należałoby wydać odmowną decyzję.

Powracając do prowadzonych wcześniej rozważań zauważyć przyjedzie, że odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań nie można domniemywać. Zakładając racjonalności prawodawcy, zwłaszcza w sferze spójnego systemu wartości, niedopuszczalnym będzie posłużenie się w taki sposób poza językowymi dyrektywami wykładni aby zanegować jednoznaczny językowo przepis przyznający uprawnienia obywatelom. Taki też przypadek występuje w niniejszej sprawie. Jeżeli zatem ustawodawca przewiduje konieczność odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań to wyraźnie taki przypadek wskazuje. Poza sytuacją niezgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 UOOŚ), wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach można odmówić jeszcze tylko w razie odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ust. 1 UOOŚ), a także gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych (art. 81 ust. 2 UOOŚ w związku z art. 35a i 34 ustawy o ochronie przyrody) – tak też M. Pchałek, M. Behnke, Postępowanie w sprawie oddziaływania na środowisko w prawie polskim i UE, Warszawa 2009 r., s. 126-127. Pozostając przy tym ostatnim przypadku w pełni zaakceptować należy także stanowisko W. Radeckiego zwracającego uwagę na to, że w przypadku gdy ocena oddziaływania na środowisko wykazała znacząco negatywne oddziaływanie na środowisko - przedsięwzięcie może być realizowane. Innymi słowy, organ podejmujący decyzję musi mieć pełną informację o tym, jakie mogą być jej skutki dla środowiska, ale informacja ta go nie wiąże. Natomiast wyniki oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 są wiążące, tj. gdy ocena wykazała znacząco negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 - przedsięwzięcie w zasadzie nie może być realizowane (W. Radecki, Oceny oddziaływania na środowisko w Polsce cz. V. Natura 2000, [w:] Ochrona Środowiska - Prawo i Polityka nr 3(61), s. 6). Przedstawione w tym miejscu poglądy w pełni korespondują z przyjętymi w prawie międzynarodowym i wspólnotowym oraz krajowym założeniami dotyczącymi ocen oddziaływania na środowisko rozumianymi jako instytucja prawna mająca charakter wieloetapowej procedury. Ocenę oddziaływania na środowisko określa się zatem jako prawnie uregulowany ciąg działań zmierzających do zidentyfikowania, opisania i oszacowania - przy udziale społeczeństwa, organów ochrony środowiska oraz innych zainteresowanych podmiotów - potencjalnych wpływów planowanej działalności na kompleksowo rozumiane środowisko, w celu zapewnienia, iż właściwy organ wyda rozstrzygnięcie w sprawie zezwolenia na podjęcie takiej działalności, biorąc pod uwagę skutki tej działalności dla środowiska. Najistotniejszymi elementami tego ciągu działań prawnych są: selekcja, czyli wybór przedsięwzięć, które powinny być poddane ocenie, określenie zakresu oceny, przygotowanie raportu (dokumentacji) oceny, sprawdzenie poprawności raportu, podjęcie decyzji merytorycznej (zezwolenie lub odmowa), oraz monitoring skutków realizacji przedsięwzięcia w świetle wyników oceny (analiza porealizacyjna) - tak J. Jendrośka, Oceny oddziaływania na środowisko jako instytucja prawna: charakter prawny i struktura regulacji, [w:] Prawo i polityka w ochronie środowiska. Studia z okazji 40-lecia pracy naukowej Jerzego Sommera, pod red. H. Lisickiej, Wrocław 2006, s. 81).

Odnosząc się do podnoszonych w zaskarżonym rozstrzygnięciu wątpliwości dotyczących ewentualnej sprzeczności pomiędzy treścią decyzji środowiskowej a postanowieniami mającego zostać później uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pełni podzielić należy pogląd K. Gruszeckiego, wyrażony co prawda jeszcze w stanie prawnym gdy zagadnienie ocen oddziaływania na środowisko było regulowane w ustawie Prawo ochrony środowiska, niemniej zachowujący wciąż swoją aktualność, w którym komentator wyraża tezę, że w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego podmiot ubiegający się o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych ponosi pewne ryzyko związane z tym, że jeżeli w przyszłości taki plan wejdzie w życie, a on nie uzyska wszystkich wymaganych pozwoleń, to np. organy budowlane wydające pozwolenie na budowę będą związane na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem tego autora w sytuacji, w której pojawiają się sprzeczności rozwiązań zawartych w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego, prymat trzeba będzie przyznać temu ostatniemu, ponieważ jest to powszechnie obowiązujący przepis prawa miejscowego (K. Gruszecki, Komentarz do art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, LEX, 2008).

Przechodząc do rozważań poświęconych powołanym przez organ odwoławczy przepisom art. 48 i art. 53 ust 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, w pierwszej kolejności zauważyć przyjdzie, na co już wcześniej zwrócono uwagę, że do ewentualnego ,,wstrzymania" procesu inwestycji dojść może nie w momencie ubiegania się o decyzję środowiskową lecz zgodnie z treścią art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na etapie ustalenia warunków zabudowy. Drugim koniecznym do dokonania w tym miejscu zastrzeżeniem jest zwrócenie uwagi, poza treścią ust. 2 art. 53 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, także na brzmienie ust. 6 tego przepisu pozwalającym na odstąpienie od uchwalenia planu, gdy przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne. Ponadto zauważania wymaga, że implikowany tymi przepisami przymus uwzględnienia udokumentowanych złóż kopalin oraz terenu górniczego przy uchwalaniu miejscowego planu, bądź przy jego zmianie, ma służyć przede wszystkim ochronie przed szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. W rozpatrywanej sprawie natomiast planowana działalność w żaden sposób nie wiąże się z wydobywaniem na spornym obszarze kopalin, wykorzystywane kruszywo będzie dowożone z zewnątrz, ani też nie wymaga uzyskania koncesji górniczej. Trudno także przypuszczać aby realizacja tego przedsięwzięcia wykluczał podjęcie w przyszłości wydobycia kopalin na tym obszarze. Zwracając także uwagę na podkreślany w judykaturze rozumienie przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze, w szczególności podkreślany brak obowiązku ukształtowania planu w taki sposób, by umożliwić natychmiastową eksploatację złoża, a jedynie zapewnić ewentualną możliwość jej eksploatacji, gdy zajdzie taka potrzeba, rozstrzygnięcie tej kwestii prawodawca pozostawił uznaniu rady gminy (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1661/09, wyroki WSA z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt II SA/Po 348/08, z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 307/09), przyjdzie także powołać pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który rozpatrując skargę na bezczynność organu uchwałodawczego gminy w przedmiocie przystąpienia do dokonania zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w wyroku z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt II SAB/Wr 51/10 przyjął, że obowiązku natychmiastowej zmiany studium nie nakłada na radę gminy art. 48 Prawa geologicznego i górniczego, art. 72 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, ani też żaden z przywoływanych w skardze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważono również w tym orzeczeniu, że żaden z powyższych przepisów nie daje także Wojewodzie kompetencji do podjęcia czynności pozwalających doprowadzić do podjęcia przez radę gminy (radę miejską) uchwały o zmianie studium. Nie dostrzegając podstaw prawnych do uwzględnienia skargi WSA zauważył, że w istocie jedyne, co skarżący mogli uzyskać w obowiązującym stanie prawnym i realiach tamtej sprawy, to zwrócenie się przez Wojewodę do Prezydenta Miasta o udzielenie informacji dotyczących realizacji przez organy Miasta obowiązku wynikającego z art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podsumowując przeprowadzone rozważania, nie można zgodzić się z przyjętym przez organ odwoławczy stanowiskiem, którego akceptacja prowadziłaby do zamknięcia podmiotom planującym inwestycje na obszarach górniczych drogę do ich realizacji tylko z tego powodu, że organ właściwy do uwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie podjąłby w tym kierunku inicjatywy uchwałodawczej. Taka sytuacja przeczyłaby zasadzie racjonalnego ustawodawcy. Wystarczyłoby bowiem nie podejmować działań planistycznych aby skutecznie zablokować realizację prawnie dopuszczalnej działalności gospodarczej. Akceptacja stanowiska Kolegium prowadziłaby również do zniweczenia celu ustawy o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, którym nie jest ograniczanie podejmowania działalności gospodarczej lecz, jak to zostało już wcześniej podniesione, zidentyfikowanie, opisanie i oszacowanie - przy udziale społeczeństwa, organów ochrony środowiska oraz innych zainteresowanych podmiotów - potencjalnych wpływów planowanej działalności na kompleksowo rozumiane środowisko, w celu zapewnienia, iż właściwy organ wyda rozstrzygnięcie w sprawie zezwolenia na podjęcie takiej działalności, biorąc pod uwagę skutki tej działalności dla środowiska.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. W oparciu o treść art. 152 p.p.s.a. rozstrzygnięto natomiast o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając ich zwrot na rzecz strony skarżącej w wysokości odpowiadającej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu (200,-zł.), opłacie od pełnomocnictwa (17,00,-zł.) oraz wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym, ustalonemu na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349) na kwotę 240,-zł.