Wyrok NSA, sygn. akt V SAB 147/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1999-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 634  Sprawy kombatantów, świadczenia z tytułu pracy przymusowej
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 142 poz. 950
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 listopada 1997 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego.
article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 51 poz. 526
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 maja 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa.
Teza: 1. Zmiana rzeczowej właściwości organu, przy stosunkowo długiej vacatio legis ustawy zmieniającej tę kompetencję jest dodatkowym czynnikiem sprzyjającym bezczynności. Gdyby w takiej sytuacji nie skorzystać z koncepcji ciągłości kompetencji administracji i uznać, że skarga na bezczynność administracji w związku ze zmianą właściwości organu staje się bezprzedmiotowa lub że jest niezasadna, ponieważ "dawny" organ nie może jej załatwić w chwili orzekania w związku ze zmianą właściwości, tego rodzaju naganne postawy organów administracji znajdowałyby dodatkowe wsparcie w stanowisku organu orzekającego w sprawie skargi na bezczynność.

2. Sąd, wydając wyrok uwzględniający skargę, czyni to w przekonaniu, że zaniedbanie czy opieszałość legislatora dopuszczającego do sytuacji, gdy brak jest organu mającego realizować ustawowe kompetencje, nie może prowadzić do sanacji zaniedbań administracji, w tym wypadku wielomiesięcznej, nieusprawiedliwionej bezczynności Szefa Urzędu Ochrony Państwa.

TEZY

1. Zmiana rzeczowej właściwości organu, przy stosunkowo długiej vacatio legis ustawy zmieniającej tę kompetencję jest dodatkowym czynnikiem sprzyjającym bezczynności. Gdyby w takiej sytuacji nie skorzystać z koncepcji ciągłości kompetencji administracji i uznać, że skarga na bezczynność administracji w związku ze zmianą właściwości organu staje się bezprzedmiotowa lub że jest niezasadna, ponieważ "dawny" organ nie może jej załatwić w chwili orzekania w związku ze zmianą właściwości, tego rodzaju naganne postawy organów administracji znajdowałyby dodatkowe wsparcie w stanowisku organu orzekającego w sprawie skargi na bezczynność.

2. Sąd, wydając wyrok uwzględniający skargę, czyni to w przekonaniu, że zaniedbanie czy opieszałość legislatora dopuszczającego do sytuacji, gdy brak jest organu mającego realizować ustawowe kompetencje, nie może prowadzić do sanacji zaniedbań administracji, w tym wypadku wielomiesięcznej, nieusprawiedliwionej bezczynności Szefa Urzędu Ochrony Państwa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stanisława F. w przedmiocie bezczynności Szefa Urzędu Ochrony Państwa - Zobowiązuje Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu do wydania decyzji w przedmiocie osadzenia Stanisława F. bez wyroku w więzieniu, w ciągu 2 miesięcy od otrzymania akt niniejszej sprawy.


UZASADNIENIE

Stanisław F. wystąpił do Urzędu Ochrony Państwa z wnioskiem o potwierdzenie faktu przebywania pod nazwiskiem Jerzy W. w więzieniu PUB w R. i w więzieniu WUBP w P. w okresie od 4 lub 5 kwietnia 1950 r. do 20 kwietnia 1950 r. z tytułu oskarżenia o szpiegostwo i przynależność do WiN.

Postanowieniem z dnia 24 lipca 1998 r. Szef Urzędu Ochrony Państwa utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 31 grudnia 1997 r. o odmowie wydania zaświadczenia w sprawie potwierdzenia faktu przebywania w więzieniu bez wyroku. Odmowę wydania wyżej wymienionego zaświadczenia uzasadniono brakiem w archiwum UOP dokumentów, zapisów ewidencyjnych i innych informacji potwierdzających okoliczność, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego.

Wyrokiem z dnia 23 lutego 1999 r. /V SA 1614/98/ Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Stanisława F. uchylił postanowienie z dnia 24 lipca 1998 r. oraz postanowienie z dnia 31 grudnia 1997 r. i zasądził od Szefa UOP na rzecz skarżącego koszty postępowania.

Sąd zwrócił uwagę na wadliwą formę rozstrzygnięcia, tj. wydanie postanowienia zamiast decyzji /art. 104 Kpa/, istotne naruszenie art. 7, art. 75, art. 77, art. 86 Kpa, naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Dnia 30 lipca 1999 r. Stanisław F. złożył skargę na bezczynność Szefa Urzędu Ochrony Państwa, który do obecnej chwili nie wydał decyzji.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu Ochrony Państwa wniósł o jej oddalenie, podając, że skierował do skarżącego pismo informujące o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, jednak bez wyznaczenia terminu jej załatwienia. Ponadto w odpowiedzi na skargę wyrażono pogląd, że na Szefa UOP nałożono obowiązek rozstrzygania spraw nie związanych z właściwością rzeczową tego urzędu, określoną w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa /Dz.U. 1999 nr 51 poz. 526/. Te zadania nie pociągnęły za sobą nowych etatów i środków finansowych na ich realizację. Wskazując na powyższe, Szef Urzędu Ochrony Państwa oczekuje "zrozumienia dla trudniej i niezawinionej przez Urząd Ochrony Państwa sytuacji".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Jest niesporne, że Szef UOP nie wydał decyzji, do czego zobowiązał go wyrok NSA z dnia 23 lutego 1999 r. Okres bezczynności trwał /licząc od momentu wydania orzeczenia NSA do momentu złożenia na nią skargi/ sześć miesięcy. Sama zaś sprawa, licząc od momentu złożenia wniosku - wówczas do Prokuratury Wojewódzkiej w P. o potwierdzenie pobytu w więzieniu, do momentu skargi na bezczynność, nie została załatwiona przez okres bez mała trzech lat. Maksymalny czas załatwiania skomplikowanej sprawy może trwać dwa miesiące, przy czym - zgodnie z art. 36 par. 1 in fine Kpa o każdym wypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji nie tylko ma obowiązek zawiadomić stronę, podając przyczyny zwłoki, ale także jednocześnie podać termin załatwienia sprawy. Temu obowiązkowi Szef UOP uchybił, kierując do skarżącego pismo z 23 czerwca 1999 r., gdzie napisano, że "z powodu dużej ilości prac związanych z realizacją postanowień ustawy z dnia 14 kwietnia 1999 r. o Instytucie Pamięci Narodowej oraz ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa lub współpracy z nimi (...) /tzw. ustawa "lustracyjna"/ (...) UOP nie jest w stanie na bieżąco realizować nadsyłanej korespondencji (...)". Pismo to - wbrew przekonaniu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, nie czyni zadość wymaganiom art. 36 Kpa, ponieważ nie wskazuje terminu załatwienia sprawy. Obowiązek ten ma charakter bezwzględny /J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 251/.

W odpowiedzi na skargę wyrażono błędny pogląd, iż bezczynność UOP nie zachodzi, skoro "zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu - oczekiwano na odpowiedź Archiwum Państwowego w Poznaniu". Należy w związku z tym zauważyć, że: w wyroku IV SAB 179/97 z dnia 20 kwietnia 1998 r. /Gazeta Prawna 1998 nr 21 str. 34/ wyrażono pogląd, który niniejszy skład sądu podziela, że okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny /np. zawieszenie postępowania wiążące się z wątpliwościami kompetencyjnymi w sprawie; nie wystarcza natomiast wdanie się w korespondencję wyjaśniającą wątpliwości, bez podejmowania czynności proceduralnych/. Tego rodzaju pogląd harmonizuje z powszechnie aprobowaną zasadą, iż realizacja kompetencji organu administracji jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają tzw. trudności obiektywne: brak etatów, środków pieniężnych, przekonanie, że powierzona organowi kompetencja "nie ma nic wspólnego z realizacją jego zadań ustawowych". Zaznaczyć należy, że nieprawidłowe jest także przekonanie wyrażane w pismach procesowych Szefa UOP, jak również powtórzone w czasie rozprawy sądowej w dniu 21 grudnia 1999 r. przez przedstawiciela tego organu administracji, jakoby tylko okoliczności "zawinione" były okolicznościami, za które administracja ponosi odpowiedzialność. Przeciwnie, regułą w prawie publicznym jest odpowiedzialność nie wymagająca elementów subiektywnych, w tym winy ze strony organów jako takich, czy funkcjonariuszy działających w ich imieniu. Dotyczy to także odpowiedzialności za bezczynność administracji (...).

Kierowanie się w praktycznej działalności Szefa UOP przekonaniem, iż odpowiada tylko za "zawinioną" bezczynność organu, którym kieruje, że zwalniają go od konieczności załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez Kpa "trudności obiektywne" i głoszenie tego poglądu w oficjalnej korespondencji z obywatelami jest działaniem szkodzącym świadomości i kulturze prawnej obywateli, a tym samym narusza art. 8 Kpa.

Naganność postępowania Szefa Urzędu Ochrony Państwa, zademonstrowana na tle niniejszej sprawy, wyraża się także w przerzucaniu na obywatela ryzyka złego funkcjonowania aparatu administracyjnego, z powodu przeciążenia i niedofinansowania, w przekonaniu, że jest to zabieg usprawiedliwiony.

Błędne jest także /również z podanych wyżej przyczyn naruszające art. 8 Kpa/ przekonanie wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż realizacja powinności nałożonej na Szefa UOP w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, jest "obowiązkiem nie mającym nic wspólnego z realizacją zadań ustawowych" UOP i że są to sprawy "dotyczące problematyki zupełnie nie związanej z właściwością rzeczową Szefa Urzędu Ochrony Państwa jako organu administracji rządowej - określoną w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa".

Obowiązki ustawowe każdego organu administracji są wyznaczane aktami rangi ustawowej, jednakowoż nie tylko ustawą ustrojową o utworzeniu i kompetencjach organu. Normalną i konstytucyjnie aprobowaną praktyką jest określenie właściwości rzeczowej w ustawach materialnoprawnych dotyczących różnych kwestii powierzanych kompetencji organu administracji, a także w ustawach regulujących postępowanie administracyjne. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do przeprowadzania przez sam zainteresowany organ administracji wartościowania w obrębie powierzonych mu zadań ustawowych i decydowanie, które "więcej", a które "mniej" lub "wcale" stanowią o istnieniu jego zadań ustawowych, a następnie wyciąganie stąd wniosków co do tego, które sprawy będzie załatwiał w terminie, a które w dalszej kolejności czy w miarę możliwości.

W sprawie występuje zasadnicza kwestia wymagająca rozważenia. Otóż na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1999 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych /Dz.U. nr 38 poz. 360/ właściwość do wydawania zaświadczenia w sprawie potwierdzenia faktu przebywania w więzieniu bez wyroku przekazano /art. 3 pkt 3 wyżej wskazanej ustawy/ Prezesowi Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, co stanowi obecnie art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych innych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Przepis ten obowiązuje od 29 października 1999 r. /art. 8 ustawy z dnia 9 kwietnia 1999 r./ i od tego momentu Szef UOP nie jest właściwy do wydania spornego zaświadczenia, zaś kompetentny w tej sprawie jest Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

Ponadto, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o kombatantach, w brzmieniu znowelizowanym przez ustawę z dnia 9 kwietnia 1999 r. przewiduje się wydanie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów /na wniosek Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, po zasięgnięciu opinii Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu/ określającego bliżej przesłanki wykonania kompetencji przewidzianej w art. 4 ust. 1 ustawy o kombatantach w znowelizowanym brzmieniu. Jednakże konieczność wydania aktu wykonawczego nie dotyczy art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o kombatantach, który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.

W dacie wyrokowania, miarodajnej dla oceny sytuacji z punktu widzenia oceny bezczynności /postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r. IV SAB 8/86 - ONSA 1986 Nr 2 poz. 50/, nie powołano Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i organ ten nie podjął działalności. W tej sytuacji powstaje kwestia, czy okoliczność, że w czasie "biegu bezczynności" nastąpiła zmiana kompetencji organu, ma znaczenie dla wyniku sporu, czy też nie ma znaczenia.

Z punktu widzenia obywatela, który oczekuje na rozpatrzenie swej sprawy wszelkie ustawowe zmiany właściwości nie mogą mieć wpływu na jedność zawisłej sprawy. Jest to cały czas ta sama sprawa, a powinność jej załatwienia spoczywa na administracji, z tym że do momentu zmiany właściwości jest to "dawny" organ, a od tego momentu - "nowy" organ. W stosunku do strony istnieje bowiem kontynuacja sprawy. Strona nie może też ponosić negatywnych skutków zmian w wewnętrznej strukturze administracji i przesunięć kompetencji poszczególnych organów. Dotyczy to także terminów załatwienia sprawy, a zatem odpowiedzialności za bezczynność administracji. Tego wymaga konstytucyjna zasada zaufania do państwa i prawa, charakteryzująca państwo prawa.

Dlatego też nie można się zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, aby skargę oddalić, z uwagi na fakt, iż w momencie orzekania właściwość rzeczowa do załatwienia sprawy została przekazana innemu organowi. Przyjęcie tego stanowiska prowadziłoby do wniosku, iż pojęcie sprawy administracyjnej jest wyznaczane tylko ramami proceduralnej kompetencji organu. Jest to stanowisko nietrafne choćby w świetle poglądu NSA w Warszawie /postanowienie z dnia 26 czerwca 1998 r., IV SAB 145/97 - Wspólnota 1998 nr 49 str. 26/, iż aby ustrzec się od zarzutu bezczynności w wypadku skierowania wniosku do niewłaściwego organu, należy niezwłocznie przekazać sprawę organowi właściwemu. Oznacza to, że pojęcie bezczynności w rozumieniu Kpa nie występuje tylko w sytuacji, gdy opieszałość zachodzi po stronie organu, który jest aktualnie właściwy do załatwienia sprawy.

Zmiana rzeczowej właściwości organu, przy stosunkowo długiej vacatio legis ustawy zmieniającej tę kompetencje jest ponadto dodatkowym czynnikiem sprzyjającym bezczynności; organ "dawny" zwleka z załatwieniem sprawy /zwłaszcza gdy jest ona kłopotliwa, trudna lub uznawana - tak w niniejszej sprawie - za leżącą na marginesie zadań uznawanych przez organ za zasadnicze dla jego działalności/ po to, aby z momentem nadejścia zamiany kompetencji uwolnić się od uciążliwego obowiązku. Gdyby w takiej sytuacji nie skorzystać z koncepcji ciągłości kompetencji administracji i uznać, że skarga na bezczynność administracji w związku ze zmianą właściwości organu - staje się bezprzedmiotowa lub że jest ona niezasadna, ponieważ "dawny" organ nie może jej już załatwić w chwili orzekania w związku ze zmianą właściwości - tego rodzaju naganne postawy organów administracji znajdowałyby dodatkowe wsparcie w stanowisku sądu orzekającego w sprawie skargi na bezczynność.

Dlatego też orzekając - sąd, jakkolwiek ma świadomość, że brak powołania Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, organu obecnie właściwego dla załatwienia sprawy, w której toczy się spór - utrudnia merytoryczne załatwienie sprawy, tj. wydanie zaświadczenia o przebywaniu w więzieniu bez wyroku, wydając wyrok uwzględniający skargę czyni to w przekonaniu, że zaniedbania czy opieszałość legislatora dopuszczającego do sytuacji, gdy brak jest organu mającego realizować ustawowe kompetencje nie może prowadzić do sanacji zaniedbań administracji, w tym wypadku wielomiesięcznej, nieusprawiedliwionej bezczynności Szefa Urzędu Ochrony Państwa. Ponieważ obecnie Szef UOP nie jest już właściwy do wydania zaświadczenia, o które ubiega się skarżący i kompetencje w tym zakresie ma Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, przeto orzeczenie zobowiązujące do wydania stosownego zaświadczenia jest adresowane do niego.

Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego istnieje pogląd, który skład orzekający podziela /wyroki z dnia 6 stycznia 1999 r. III RN 108/98 - OSNAPU 1999 nr 20 poz. 639 i z dnia 14 stycznia 1999 r., III RN 155/98 - OSNAPU 2000 nr 3 poz. 91/, że nawet fakt istnienia luki w prawie spowodowanej brakiem wydania przepisu wykonawczego do ustawy po pierwsze nie oznacza możliwości nierealizowania materialnoprawnego uprawnienia wynikającego z ustawy pozbawionej aktu wykonawczego, zaś po drugie, utrudnienie lub nawet uniemożliwienie realizacji ustawy przez bezczynność, stanowi delikt konstytucyjny. Sąd Najwyższy odnosi ten pogląd do bezczynności w zakresie realizacji kompetencji do wydania rozporządzenia niezbędnego w celu wykonania ustawy i w związku z tym mówi nawet o możliwości odwołania się do odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu. Podobny tok rozumowania można i należy jednak przyjąć w odniesieniu do bezczynności organów mających powołać organ /w tym wypadku Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu/, co stwarza instytucjonalne przesłanki do realizacji materialnoprawnych uprawnień obywateli.

Gdyby Naczelny Sąd Administracyjny, odrzucając zasadę ciągłości kompetencji administracji, oddalił skargę lub uznał postępowanie za bezprzedmiotowe z uwagi na przekazanie kompetencji Szefa UOP organowi w rzeczywistości nie funkcjonującemu, usankcjonowałby stan, mający swe źródło w delikcie konstytucyjnym.

W tej sytuacji na podstawie art. 26 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji wyroku.