Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 601/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 79 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: § 3 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 60 poz 373
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły  lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu w Tomaszowie Lubelskim na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 17 lipca 2013 r. nr PN-II.4131.260.2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Zarządu Powiatu w Tomaszowie Lubelskim z dnia 17 czerwca 2013 r. Nr 292/2013 w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 w Tomaszowie Lubelskim i Nr 294/2013 w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 w Tomaszowie Lubelskim. I. uchyla zaskarżony akt nadzoru: II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Powiatu w Tomaszowie Lubelskim 240 (dwieście czterdzieści) złotych z tytułu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Wojewoda L. stwierdził nieważność uchwał Zarządu Powiatu w T. L. z dnia [...] czerwca 2013 r. o numerach: [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 w T. L. oraz [...] w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 im. B. G. w T. L.

W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że uchwałą nr [...] Zarząd Powiatu - działając na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r., Nr 60, poz. 373 ze zm.) - zatwierdził konkurs na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 w T. L., przeprowadzony w dniu [...] kwietnia 2013 r.

W ocenie organu nadzoru w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w cyt. § 8 ust. 2 pkt 4, tj. w trakcie postępowania konkursowego miały miejsce inne nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Nieprawidłowości te dotyczyły składu komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 w T. L. Powyższe naruszenie prawa ma charakter istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiąc wadę powodującą konieczność stwierdzenia nieważności uchwał Zarządu Powiatu.

Wojewoda wskazał, że nieprawidłowości stwierdzone przez organ nadzoru w toku postępowania wyjaśniającego dotyczą braku udziału w pracach komisji przedstawiciela L. Kuratora Oświaty.

Organ podkreślił, że z treści art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej jako "u.s.o") wynika, że w skład komisji zawsze wchodzi dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Przytoczony przepis określa w sposób wyczerpujący skład komisji konkursowej i organ nie może dokonywać jakichkolwiek modyfikacji w tym zakresie.

W dniu [...] stycznia 2013 r. L. Kurator Oświaty - jako przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, desygnował do składu komisji konkursowych następujących przedstawicieli – J. L. oraz A. T., którzy zostali w dniu [...] marca 2013 r. powołani przez Zarząd Powiatu w skład komisji do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 w T. L. (uchwała Nr [...]).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., które wpłynęło do Starosty [...] kwietnia 2013 r. L. Kurator Oświaty w L. poinformował Starostę T., że ze względów organizacyjnych, w pracach komisji nie będzie mógł uczestniczyć J. L. W związku z powyższym do prac komisji L. Kurator Oświaty desygnował A. T.-M.

W odpowiedzi na wskazane wyżej wystąpienie Starosta T., pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. poinformował L. Kuratora Oświaty, że na obecnym etapie postępowania konkursowego nie ma możliwości zmiany wytypowanego wcześniej członka komisji.

W ocenie organu nadzoru nie można podzielić tego stanowiska. Zarząd Powiatu T. nie dopełnił obowiązku dokonania zmiany w składzie komisji konkursowej. W pracach komisji nie mógł uczestniczyć J. L., nie legitymował się już bowiem stosownym upoważnieniem L. Kuratora Oświaty.

W przedłożonych wyjaśnieniach Starosta T. podniósł, że gdyby nastąpiła zmiana członka komisji to uniemożliwiłaby ona ścisłe wykonanie zapisów § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej, wprowadzających termin 7 dniowy na powiadomienie członków komisji oraz kandydatów o terminie posiedzenia komisji. W ocenie Wojewody powyższa argumentacja jest bezzasadna, bowiem gdyby zawiadomienie dotarło do przedstawiciela L. Kuratora Oświaty – A. T.-M. w terminie krótszym niż 7 dni przed datą konkursu, ale stawiłaby się ona na posiedzenie, nie można byłoby czynić zarzutu naruszenia procedury.

Zarząd Powiatu - wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 36a ust. 6 pkt 2 u.s.o. - nie powołał do komisji konkursowej drugiego przedstawiciela L. Kuratora Oświaty. Konkurs został zatem przeprowadzony przez komisję, której skład nie odpowiadał obowiązującym przepisom prawa.

Wojewoda podkreślił, że art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. regulując skład komisji konkursowej, stwierdza wyraźnie, że w jej skład wchodzą przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, nie zaś osoby piastujące funkcję tego organu czy też osoby będące członkiem organu kolegialnego. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że R. K. brał udział w pracach komisji konkursowej, a następnie, jako członek Zarządu Powiatu zatwierdzali przedmiotowy konkurs oraz powierzał wyłonionemu kandydatowi stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 w T. L. Ponadto, J. F., który w postępowaniu konkursowym został wyłoniony jako kandydat na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 w T. L., od [...] kwietnia 2011 r. był zatrudniony w Starostwie Powiatowym w T. L. na stanowisku Dyrektora Wydziału Oświaty, Kultury i Kultury Fizycznej. W ocenie organu nadzoru w sytuacji, gdy w pracach komisji konkursowej uczestniczy członek Zarządu Powiatu, mający wynikającą z mocy prawa kompetencję zarówno do zatwierdzenia, jak i unieważnienia wyników tego konkursu oraz bezpośredni zwierzchnik osoby starającej się o wygranie tego konkursu, to powstaje uzasadniona wątpliwość co do bezstronności i obiektywizmu dokonywanej oceny postępowania konkursowego.

Konsekwencją prawną zakwestionowania uchwały nr [...] jest konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 w T. L.

W skardze Zarząd Powiatu w T. L. zarzucił rażące naruszenie: art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595; dalej jako "u.s.p"). poprzez przyjęcie, że przedmiotowe uchwały są sprzeczne z prawem; art. 36a ust. 6 u.s.o. poprzez ocenę, że istniały nieprawidłowości w pracy komisji konkursowej, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu oraz art. 79 ust. 3 u.s.p. polegające na braku uzasadnienia faktycznego i prawnego stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 im. B. G. w T. L. Wskazując na powyższe uchybienia Zarząd Powiatu w T. L., wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazał wprost z jakim przepisem sprzeczna jest każda z kwestionowanych uchwał. Wymieniony art. 36a ust. 6 pkt 2 u.s.o. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, stanowi tylko o komisji konkursowej, zatem nie ma podstaw prawnych do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p. Odnośnie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora, brak jest w ogóle uzasadnienia faktycznego i prawnego. Nieprawidłowością jest też stwierdzenie nieważności dwóch uchwał jednym rozstrzygnięciem.

W ocenie skarżącego bezzasadny jest również zarzut powołania do składu komisji konkursowej członka Zarządu Powiatu i Sekretarza Powiatu. Członek Zarządu powiatu jest przedstawicielem wieloosobowego organu jakim jest Zarząd Powiatu, nie zaś organem. Natomiast odnośnie udziału sekretarza powiatu w składzie komisji konkursowej skarżący wskazał, że jest to kierownicze stanowisko urzędnicze i nie ma funkcji decyzyjnych. Ponadto żaden przepis nie wyklucza udziału w komisji konkursowej na stanowisko dyrektora wskazanych przez organ nadzoru osób.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Przede wszystkim należy zauważyć, że w świetle art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, przy czym właściwe ustawy regulujące ustrój samorządu terytorialnego precyzują kryteria i zasady kontroli w odniesieniu do poszczególnych środków nadzoru.

W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały zarządu powiatu, kryteria kontroli przez organ nadzoru określono w art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm., dalej jako: u.s.p.) . Stosownie do tego przepisu uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa" (zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa).

Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2006 r. , I OSK 1287/06). Sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Sprzeczność uchwały z prawem musi być oczywista i bezpośrednia.

W świetle powyższego, zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody L. można skutecznie postawić zarzut niezgodności z prawem o ile rozstrzygnięciem tym stwierdzono nieważność uchwał Zarządu Powiatu z dnia [...] czerwca 2013 nr [...] i nr [...], które bądź nie były sprzeczne z prawem, bądź naruszały prawo jedynie w nieistotnym stopniu – w rozumieniu art. 79 ust. 4 u.s.p.

Zauważyć więc należy, że w treści rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru powinien wskazać jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone oraz uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie. Są to niezbędne składniki rozstrzygnięcia nadzorczego, wynikające wprost z treści normy prawnej zawartej art. 79 ust. 1 - 4 u.s.p. Przepisy te obligują bowiem organ nadzoru do zawarcia w swej uchwale uzasadnienia faktycznego i prawnego. Ma to istotne znaczenie dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia także z tego powodu, że przepis art. 79 u.s.p. w § 1 i § 4 wskazuje na dwie wadliwości uchwał organu powiatu, z którymi ustawodawca wiąże różne skutki, o czym była mowa wyżej. Podkreślić zatem należy, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy dochodzi do wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Oznacza to, że należy w sposób niebudzący wątpliwości wykazać sprzeczność badanej uchwały z prawem (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., II OSK 900/13).

Przystępując do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że stosownie do treści art. 36a ust. 1 u.s.o. stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Przepis art. 5c pkt 2 u.s.o. stanowi natomiast, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 36a ust. 1, 4-6, 10, 12 i 14, wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa.

Zgodnie ust. 6 art. 36a u.s.o. w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisje konkursową w składzie:

1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę;

2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny;

3) po jednym przedstawicielu: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy – z zastrzeżeniem ust. 7.

Zdaniem Wojewody L., istotne naruszenie prawa stanowiące podstawę unieważnienia uchwał wyrażało się w tym, że w pracach komisji konkursowej nie brał udziału przedstawiciel L. Kuratora Oświaty.

Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że w dniu [...] stycznia 2013 r. L. Kurator Oświaty, jako przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, desygnował do składu komisji konkursowych J. L. oraz A. T. Wskazani przedstawiciele zostali uchwałą nr [...], z dnia [...] marca 2013 r., powołani przez Zarząd Powiatu w skład komisji, co stanowiło wypełnienie obowiązku nałożonego na organ prowadzący szkołę określony w ar. 36a ust. 6 u.s.o.

W ocenie sądu, pismo L. Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2013 r. informujące, że w pracy komisji nie może uczestniczyć J. L. i jednoczesnym desygnowaniu w jego miejsce A. T.-M. nie było wiążące dla Zarządu Powiatu. To Zarząd Powiatu, jako organ prowadzący szkołę lub placówkę, ma wyłączną kompetencję do powołania komisji konkursowej w określonym składzie i do czasu zmiany tego składu owa komisja winna działać w składzie określonym w obowiązującej uchwale. Wniosek organu sprawującego nadzór pedagogiczny co do zmiany składu komisji nie ma więc charakteru wiążącego w tym sensie, że ów organ jest jedynie uprawniony do zgłoszenia swoich przedstawicieli, spośród których organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje ich do komisji, jednak to nie organ sprawujący nadzór pedagogiczny ostatecznie decyduje o składzie lub zmianie składu komisji.

Wobec powyższego zauważyć należy, że zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia prace komisji są prowadzone, jeżeli w posiedzeniu bierze udział co najmniej 2/3 jej członków. Z listy obecności posiedzenia komisji załączonej do akt administracyjnych, wynika, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. w posiedzeniu wzięli udział wszyscy powołani członkowie komisji za wyjątkiem J. L. W posiedzeniu komisji konkursowej udział brała A. T., druga z desygnowanych przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a zatem L. Kurator Oświaty nie był pozbawiony reprezentacji.

Odnotować również należy, że termin posiedzenia komisji konkursowych został wyznaczony na dzień [...] kwietnia 2013 r. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia powiadomienie członków komisji o terminie i miejscu posiedzenia komisji musi nastąpić nie później niż na 7 dni przed terminem posiedzenia. Zatem, jak słusznie zauważa strona skarżąca, nie było możliwości dokonania zmiany składu komisji z przyczyn proceduralnych.

W ocenie sądu, skład komisji powołanej na dzień [...] kwietnia 2013 r. do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 w T. L., był zgodny z wymogami określonymi w art. 36a ust. 6 u.s.o.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów postawionych w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewody L. dotyczącego udziału w składzie komisji członka Zarządu Powiatu R. K., sąd go nie podzielił. Zgodnie art. 36a ust. 6 pkt. 1 u.s.o. w skład komisji konkursowej powoływanych jest trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę.

Podkreślić należy, że zarząd powiatu jest organem wieloosobowym, w jego skład wchodzą starosta, wicestarosta oraz członkowie zarządu, a zatem w ocenie sądu, nie można w stosunku do niego stosować wyłączenia, o którym mowa jest w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 324/13. Sąd we wskazanym wyroku odnosił się bowiem do organu jednoosobowego – burmistrza. Uznał, że przedstawicielem takiego organu, np. burmistrza będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por. np. art. 268a k.p.a.).

Sąd nie podzielił także zarzutu odnośnie członka komisji S. C. – sekretarza Powiatu. Okoliczność, że nadzorował on pracę kandydata na stanowisko dyrektora – J. F., w okresie, gdy pracował on jako Dyrektor Wydziału Oświaty i Kultury Fizycznej, sama przez się nie może przesądzać o braku jego bezstronności w ocenie kandydata.

Zdaniem sądu powołanym do przeprowadzenia postępowania konkursowego członkom komisji nie można postawić zarzutu stronniczości. Zauważyć bowiem należy, że Wojewoda L. w żaden sposób nie wykazał, by samo uczestnictwo członka Zarządu Powiatu lub sekretarza Powiatu w komisji, miało wpływ na wynik postępowania konkursowego. Późniejsze zatwierdzenie wyników przeprowadzonego konkursu przez te same osoby, które były członkami komisji wyłaniającej dyrektora, wobec braku stwierdzenia nieprawidłowości w powoływaniu czy działaniach członków komisji, nie mogły stanowić istotnego naruszenia prawa.

W ocenie sądu brak jest podstaw aby uznać uchwały Zarządu Powiatu w T. L. z dnia [...] czerwca 2013 r. o numerach: [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 w T. L. oraz [...] w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 im. B. G. w T. L. za podjęte z istotnym naruszeniem prawa, a co za tym idzie przyjąć, że rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] lipca 2013 r., mocą którego stwierdzono nieważność tych uchwał - za zgodne z prawem.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżony akt nadzoru. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 powołanej ustawy.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego Grzegorz Wałejki od wyroku

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie

z dnia 10 października 2013 r. w sprawie sygn. akt III SA/Lu 601/13

Uważam za nietrafny wyrok, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżony akt nadzoru Wojewody Lubelskiego. Moim zdaniem skargę należało oddalić, ponieważ prawidłowe było stanowisko organu nadzoru, że niedopuszczalne było powołanie w skład komisji konkursowej członka Zarządu Powiatu w [...] R. K. Zarządzenie Zarządu Powiatu powołujące R. K. w skład komisji konkursowej naruszało w sposób istotny przepis art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572, z późn. zm. dalej powoływanej także jako u.s.o.).

Z akt sprawy wynika, że R. K. brał udział w pracach komisji konkursowej, a następnie jako członek Zarządu Powiatu brał udział w wydaniu przez organ wykonawczy Powiatu zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu (na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej - Dz. U. nr 60, poz. 373, z późn zm.), a także zarządzenia o powierzenia stanowiska dyrektora szkoły (na podstawie art. 36a ust. 1 u.s.o.).

Uważam, że jest niedopuszczalne powołanie w skład komisji konkursowej, powoływanej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, zarówno piastuna monokratycznego organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, będącej organem prowadzącym szkołę, jak i członka kolegialnego organu wykonawczego takiej jednostki.

Według art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. podmiotem powołującym komisję konkursową jest organ prowadzący szkołę, który wyznacza w skład komisji między innymi trzech swoich przedstawicieli. Odpowiedź na pytanie, czy sam podmiot powołujący komisję konkursową (organ) może być członkiem komisji jako przedstawiciel tego organu jest stosunkowo prosta, jeżeli brać pod uwagę wyłącznie przepis art. 36a ust. 6 pkt 1 i wyłącznie wykładnię gramatyczną tego przepisu. Odpowiedź ta może być tylko negatywna, ponieważ nie można być przedstawicielem samego siebie. Pojęcie przedstawicielstwa niezależnie od tego czy rozpatrywać je jako pojęcie języka prawnego, czy jako języka potocznego, zakłada rozdzielność podmiotu, który jest przedstawicielem od podmiotu, który jest przez przedstawiciela reprezentowany.

Ograniczenie się do tak sformułowanej wykładni gramatycznej przepisu art. 36 ust. 6 pkt 1 u.s.o. nie jest jednak wystarczające, ponieważ według brzmienia analizowanego przepisu podmiotem powołującym komisję jest organ prowadzący szkołę, a więc – zgodnie z art. 3 pkt 5 u.s.o. - należy przez to rozumieć ministra lub jednostkę samorządu terytorialnego, czyli osobę prawną, która działa przez swoje monokratyczne lub kolegialne organy. Pozostałe organy prowadzące (inne osoby prawne i fizyczne) nie są objęte wymogiem przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora (art. 36 ust. 3 u.s.o.). W przypadku, jeżeli organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, to wówczas można by rozważać, czy wójt (burmistrz, prezydent miasta) lub członkowie kolegialnych organów takich jak zarząd powiatu, czy zarząd województwa - jako osoby fizyczne, czyli podmioty faktycznie odrębne od osoby prawnej - jednostki samorządu terytorialnego, będącej w rozumieniu art. 3 pkt 5 u.s.o. organem prowadzącym szkołę, mogą być na użytek art. 36 ust. 1 pkt 6 u.s.o.) przedstawicielami organu prowadzącego w komisji konkursowej.

Jednakże wykładnia przepisu art. 36 ust. 1 pkt 6 u.s.o. dopuszczająca taką możliwość nie byłaby prawidłowa, ponieważ byłaby sprzeczna z obowiązującą w prawie polskim teorią organów, dotyczącą działania osób prawnych.

Należy bowiem zauważyć, że według art. 5c pkt 2 u.s.o. w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone między innymi w art. 36a ust. 1, 4-6, 10, 12 i 14 - wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa. W art. 5 pkt 1 -3 u.s.o. rozstrzygnięte zostało, które organy jednostek samorządu terytorialnego (stanowiące, czy wykonawcze) wykonują zadania i kompetencje organu prowadzącego przewidziane w poszczególnych przepisach ustawy. W przypadku zadań i kompetencji związanych z powołaniem dyrektora szkoły ich wykonanie należy do organu wykonawczego.

Taki sposób rozstrzygnięcia o wykonywaniu zadań i kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego prowadzących szkoły jako osób prawnych wpisuje się w przyjętą w prawie polskim teorię organów, według której działanie organu osoby prawnej jest traktowane jako działanie samej osoby prawnej. Wyrazem tej teorii jest art. 38 Kodeksu cywilnego, według którego osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie.

W rezultacie nie można utożsamiać przedstawiciela z organem osoby prawnej. Organ osoby prawnej nie jest jej przedstawicielem, bowiem (w uproszczeniu) jest w zakresie swego działania samą osobą prawną, zaś przedstawiciel jest podmiotem odrębnym wobec reprezentowanego, w imieniu i na rzecz którego działa. Tak pojmowany stosunek między osobą prawną i organem osoby prawnej prowadzi do zanegowania podmiotowości prawnej organu.

W związku z tym - przechodząc do wykładni art. 36 ust. 6 pkt 1 u.s.o.- należy stwierdzić, że użyte w tym przepisie pojęcie "organ prowadzący szkołę lub placówkę" musi być utożsamione z tym organem jednostki samorządu terytorialnego, który jest wskazany w art. 5c pkt 2 u.s.o. jako organ wykonujący zadania i kompetencje organu prowadzącego. W ten sposób potwierdzona zostaje prawidłowość zaprezentowanej wcześniej gramatycznej wykładni analizowanego przepisu, zgodnie z którą organ nie może być swoim własnym przedstawicielem.

W związku z tym należy zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w wyroku NSA z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie I OSK 324/13, według którego piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, również w rozumieniu art. 36a ust. 6 u.s.o., bo jest osobą piastującą funkcję danego organu. Przedstawicielem takiego organu będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwienia (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz.

Stwierdzenie to dotyczy to nie tylko organów monokratycznych takich jak wójt, burmistrz, czy prezydent miasta, ale także organów kolegialnych, to jest zarządów powiatów oraz zarządów województw. Ściślej rzecz ujmując dotyczy powyższe stwierdzenie członków zarządów jednostek samorządu terytorialnego, ponieważ istota stosunku między członkiem kolegialnego organu osoby prawnej i samą osobą prawną w zakresie działania osoby prawnej jest taka sama, jak istota stosunku między organem jako całością i osobą prawną. Prowadzi to do stwierdzenia, że członek kolegialnego organu osoby prawnej nie jest jej przedstawicielem, bowiem jako osoba będąca częścią organu jest w zakresie swego działania (w uproszczeniu) samą osobą prawną, zaś przedstawiciel jest podmiotem odrębnym wobec reprezentowanego, w imieniu i na rzecz którego działa.

Podsumowując przedstawioną wyżej wykładnię art. 36 ust. 6 pkt 1 u.s.o. można zatem stwierdzić, że z treści analizowanego przepisu wynika, że monokratyczny organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie może powołać samego siebie na członka komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Natomiast kolegialny organ wykonawczy nie może powołać swojego członka na członka takiej komisji konkursowej.

Dodać należy, że wynik przedstawionej wykładni art. 36 ust. 6 pkt 1 u.s.o. zostaje wzmocniony, jeżeli uwzględnić wyniki wykładni systemowej. Z innych przepisów wynikają bowiem uprawnienia i obowiązki organu prowadzącego szkołę w procedurze prowadzącej do powołania dyrektora szkoły, które wskazują na potrzebę wyłączenia piastuna organu monokratycznego oraz członka organu kolegialnego z uczestniczenia w charakterze członka w pracach komisji konkursowej. Zgodnie bowiem z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373, z późn zm.) organ prowadzący szkołę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami. Natomiast według § 8 ust. 2 rozporządzenia organ prowadzący szkołę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia nieprawidłowości wymienionych w tym przepisie, to jest: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków, 3) naruszenia tajności głosowania, 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Analiza podstaw stwierdzenia nieważności konkursu wskazuje, że w znacznej części mogą to być okoliczności dotyczące postępowania komisji konkursowej.

Już sama konstrukcja przytoczonych przepisów wskazuje na rozłączność funkcji organu prowadzącego szkołę od funkcji członka komisji konkursowej. Ponadto w sytuacji kiedy organ prowadzący szkołę ma kompetencję do zatwierdzenia konkursu lub jego unieważnienia, to konieczność zachowania zasad bezstronności i przejrzystości postępowania konkursowego przemawia za wyłączeniem członkostwa w komisji konkursowej piastuna monokratycznego organu lub członka kolegialnego organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego będącej organem prowadzącym szkołę. Skoro bowiem organowi prowadzącemu szkołę powierzono rolę podmiotu oceniającego prawidłowość działania komisji konkursowej przez zatwierdzenie lub unieważnienie konkursu, sprzeczne z ideą bezstronności i przejrzystości byłoby łączenie ról członka komisji konkursowej i podmiotu, który ocenia prawidłowość postępowania i zatwierdza albo unieważnia wynik jej pracy.

W badanej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie dotyczyło bezpośrednio zarządzenia Zarządu Powiatu o powołaniu komisji konkursowej, lecz kolejnych zarządzeń organu prowadzącego podejmowanych w postępowaniu prowadzącym do powołania dyrektora szkoły. Jednak istotne naruszenie prawa na etapie powołania komisji konkursowej nie może być bez wpływu na ważność zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu, a w konsekwencji także zarządzenia o powierzenia stanowiska dyrektora szkoły.

Można stwierdzić, że tylko prawidłowo przeprowadzony konkurs pozwala na prawidłowe powołanie danej osoby na stanowisko dyrektora szkoły. Ocena prawidłowości przeprowadzenia konkursu obejmuje wszystkie jego elementy, poczynając od prawidłowego ogłoszenia konkursu i powołania komisji konkursowej.

Taka teza znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA z dnia 29 stycznia 2010 r. w sprawie I OSK 1525/09, SIP Lex nr 580155, z dnia 16 listopada 2010 r. w sprawie I OSK 1445/10, SIP Lex nr 745024, z dnia 17 czerwca 2011 r. w sprawie I OSK 559/11, SIP Lex nr 990264, z dnia 12 grudnia 2012 r. w sprawie I OSK 2441/12, SIP Lex nr 1366486).

Pogląd ten potwierdza treść § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. W myśl tego przepisu organ prowadzący publiczną szkołę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Inne nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, to nie tylko inne niż wymienione w § 8 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia nieprawidłowości w działaniu komisji konkursowej, ale także inne zdarzenia, które wystąpiły w postępowaniu konkursowym, polegające na naruszeniu pozostałych uregulowań zawartych w ustawie o systemie oświaty i rozporządzeniu wykonawczym do niej. Podstawą odmowy zatwierdzenia konkursu będą zatem naruszenia prawa zarówno w ogłoszeniu konkursu jak i w zarządzeniu o powołaniu komisji konkursowej jak i w postępowaniu prowadzonym przez tę komisję w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły.

W konsekwencji w badanej sprawie organ prowadzący powinien na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia unieważnić konkurs i zarządzić ponowne jego przeprowadzenie, ze względu na mogącą mieć wpływ na wynik konkursu nieprawidłowość polegają na powołaniu w skład komisji konkursowej członka Zarządu Powiatu w [...] - z naruszeniem art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o.

Skoro organ tego nie uczynił, a przeciwnie - zatwierdził konkurs i powierzył stanowisko dyrektora szkoły osobie wyłonionej w konkursie - to naruszył prawo (§ 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej w związku z art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o.) w sposób upoważniający organ nadzoru do stwierdzenia nieważności zarządzeń na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.). W związku z tym zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego uważam za prawidłowe, dające podstawę do oddalenia skargi, a więc do innego rozstrzygnięcia niż wynikające ze stanowiska większości sędziów.