Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1496/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant st. sek. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] (dalej: "skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], wydana w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. W.pozwolenia na budowę budynku letniskowego do celów rekreacyjnych o pow. zabudowy 98 m², na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...].

Sprzeciw wobec ww. decyzji Starosty złożył w dniu [...] czerwca 2018 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...], zarzucając wydanie tej decyzji z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skarżący podał, że decyzja rażąco narusza art. 34 i 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 89, poz. 414) poprzez wydanie pozwolenia na budowę budynku letniskowego niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy wydaną w dniu [...] stycznia 2003 r. przez Wójta Gminy [...].

Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda") decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2003 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestionowana decyzja jest wadliwa i została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności rażąco narusza art. 35 ust. 1

pkt 1 lit. b oraz art. 34 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego.

Rozwijając tę ocenę Wojewoda wyjaśnił, że analiza treści opisu technicznego do projektu budowlanego wskazuje, że przedmiotowy domek letniskowy jest wolnostojącym, parterowym, bez podpiwniczenia z poddaszem użytkowym. Natomiast treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę wskazuje, że ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego, do celów rekreacyjnych, parterowego, konstrukcji drewnianej, niepodpiwniczonego. W związku z tym Wojewoda uznał, że zarzut skarżącego, co do tego, że sporny budynek nie jest parterowy jest uzasadniony. Podobnie ocenił zarzut, że na rysunku projektu zagospodarowania działki nie wykazano istniejących fundamentów mimo, że w opisie technicznym do projektu zagospodarowania działki w pkt 2 projektant wskazał, że w ramach niniejszego opracowania projektuje się na istniejącym fundamencie budynek letniskowy do celów rekreacyjnych z tarasem od strony Jeziora [...].

Mimo stwierdzonych uchybień organ wskazał, że od wydania kwestionowanej decyzji upłynęło 15 lat, dlatego odstąpił od stwierdzenia jej nieważności. Na poparcie zajętego stanowiska Wojewoda powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie sygn. P 46/13 oraz orzeczenia sądów administracyjnych z których wywiódł, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego.

Odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r. wniósł skarżący, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że upływ 15 lat od wydania decyzji stanowi negatywną przesłankę procesową do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał, że powołany przez organ wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest tzw. wyrokiem zakresowym, a więc takim, który nie uchyla niekonstytucyjnego przepisu, ale wskazuje na sposób rozumienia danego zagadnienia.

Po rozpatrzeniu odwołania GINB opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymał ww. decyzję Wojewody w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 ze zm. – według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, inwestor powinien dołączyć powyższy dokument do wniosku o pozwolenie na budowę. GINB podkreślił, że aktach organu stopnia podstawowego znajdują się poświadczona za zgodność z oryginałem kopia umowy najmu nieruchomości o powierzchni 3,50 ar, położonej w oddziale 140j Nadleśnictwa [...], obręb [...], gmina [...], z [...] maja 1998 r., oraz poświadczona za zgodność z oryginałem kopia aneksu Nr [...], z [...] stycznia 2003 r., do ww. umowy z [...] maja 1998 r. (zawarte pomiędzy Skarbem Państwa - Nadleśnictwem [...] w [...], a T. W.). Jakkolwiek z treści § 7 ww. umowy najmu z [...] maja 1998 r. wynika, że najemca nie może wznosić żadnych budowli na terenie wynajętym, to jednak zgodnie z brzmieniem § 1 pkt 2 ww. aneksu Nr [...], z [...] stycznia 2003 r., strony wymienione w preambule powołanej umowy ustalają, że § 7 zostaje skreślony.

Z powyższego organ odwoławczy wywiódł, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Dalej wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do treści art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego powyższą decyzję inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Jak wynika z akt sprawy, inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2003 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego, do celów rekreacyjnych, parterowego, konstrukcji drewnianej, niepodpiwniczonego, na fundamentach na działce nr ewid. [...], obręb [...], w miejscowości [...], gmina [...]. Wobec powyższego kwestionowana decyzja w ocenie GINB nie narusza rażąco art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza akt sprawy zdaniem GINB nie wykazała, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. o warunkach zabudowy. Z projektu budowlanego wynika, że projektowany jest domek letniskowy z poddaszem użytkowym, konstrukcji drewnianej bez podpiwniczenia, na fundamencie punktowym.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że sporny budynek nie jest parterowy GINB wyjaśnił, że jest on budynkiem parterowym z użytkowym poddaszem, niemniej w ustawie Prawo budowlane brak jest definicji "budynku parterowego". Natomiast potoczne rozumienie słowa "parter" tłumaczyć trzeba jako pierwszą kondygnację nadziemną, stanowiącą poziom, na którym znajduje się główne wejście do budynku. Z kolei ostatnie piętro położone bezpośrednio pod dachem spadzistym jest określane jako poddasze.

Dalej organ wskazał na pojęcie kondygnacji zdefiniowane w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i wywiódł, że budynek parterowy nie wyklucza poddasza, co może być uzasadnione kształtem dachu, chyba że poddasze ma charakter użytkowy. Wówczas projektowany budynek nie będzie budynkiem parterowym. Zatem budynkiem parterowym jest budynek posiadający jedną kondygnację, bądź budynek parterowy z

poddaszem nieużytkowym służącym np. jako pomieszczenie techniczne (tzw. strych). Tym samym uznał, że sporny budynek z poddaszem użytkowym nie jest budynkiem parterowym, co oznacza, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Tym niemniej, w ocenie GINB skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania. Decyzja Wójta Gminy [...] o ustaleniu warunków zabudowy nie wprowadza bowiem dla spornej inwestycji żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalnej, maksymalnej wysokości zabudowy wyrażonej w metrach, czy w zakresie intensywności zabudowy. Ponadto, w ocenie GINB powyższe uchybienie nie wpływa negatywnie na ład przestrzenny oraz na zagospodarowanie terenów sąsiednich. GINB wskazał również, że przy ocenie stwierdzonego naruszenia nie można pominąć tego, że od wydania kontrolowanej decyzji Starosty [...] upłynęło ponad 15 lat. Stwierdzenie nieważności decyzji po upływie ponad 14 lat jej funkcjonowania bez kwestionowania przez żadną ze stron postępowania, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań. Organ odwołał się w tym zakresie do powołanego przez Wojewodę wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13.

W odniesieniu do zarzutu, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem ustaleń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z [...] października 1992 r. GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. To z kolei oznacza, że w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę organ nie bada zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym, lecz jedynie zgodność z decyzją o warunkach zabudowy. Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę została poprzedzona decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a sama decyzja o warunkach zabudowy nie została wyeliminowana z obrotu prawnego to przesądzona została kwestia możliwości, dopuszczalności oraz zgodności z prawem (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) zabudowy działki.

GINB nie stwierdził, by decyzja Starosty naruszała rażąco art. 35 ust. 1 lit. c Prawa budowlanego w szczególności przepisy § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) w zakresie sytuowania budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Podobnie nie stwierdził rażącego naruszenia art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu, dotyczącego braku pokazania na mapie stanu istniejącego budynku, po którym zostały fundamenty, w sytuacji gdy w projekcie wskazano, że budynek projektuje się na istniejących fundamentach, GINB wskazał, że przepisy art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 3 listopada 1998 r. (Dz.U. Nr 140 poz. 906) w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego nie nakładają na projektanta obowiązku wyrysowania na planie zagospodarowania działki istniejących fundamentów. Jednocześnie wskazał, że w części architektoniczno - budowlanej projektu znajduje się rysunek fundamentów projektowanego budynku.

W kwestii zarzutu braku zgody sąsiadów na realizację spornej inwestycji organ wyjaśnił, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji rozporządzenie w sprawie warunków technicznych nie zawierało przepisu, który nakazywałby uzyskanie zgody sąsiada na realizację inwestycji.

Podsumowując GINB wskazał, że w analizowanej sprawie upływ czasu nie stanowił samodzielnej, negatywnej przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Ta okoliczność została natomiast uwzględniona w kontekście oceny skutków społeczno-gospodarczych wywołanych przez stwierdzone naruszenie art. 35 ust. 1 lit b Prawa budowlanego. Podkreślił przy tym, że znaczny upływ czasu od wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi okoliczność, którą należy wziąć pod uwagę przy ocenie, czy stwierdzone naruszenie wywołuje negatywne skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W skardze na ww. decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżący wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody [...] i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że stwierdzone w decyzji Starosty [...] naruszenia art. 35 ust. 1 i art. 34 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego nie miały cechy rażącego naruszenia prawa, podczas gdy z ustaleń w sprawie jednoznacznie wynika, że pozwolenie na budowę było niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy, wobec czego naruszenie to jest bezsprzeczne i jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, a także uznania, że upływ 15 lat od wydania decyzji stanowi negatywną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. [...] lutego 2016 r. wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku letniskowego do celów rekreacyjnych o pow. zabudowy 98 m², na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...].

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wywołane zostało sprzeciwem skarżącego, w efekcie - zadaniem organów orzekających w tym postępowaniu było wyjaśnienie, czy ww. decyzja z 2003 r. jest dotknięta którąkolwiek z wad kwalifikowanych opisanych w art. 156 § 1 k.p.a.

W zaskarżonej decyzji przyjęto, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest dotknięta żadną z tych wad, a ocena ta, zdaniem Sądu jest prawidłowa.

Organ odwoławczy, jakkolwiek nieco odmiennie od Wojewody [...] dokonał w ocenie Sądu właściwych ustaleń w sprawie, tak w zakresie stanu faktycznego jak i prawnego (uwzględniając ten, z daty badanego aktu). Prowadząc postępowanie nie naruszył przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Mając na względzie tryb w jakim orzekał, dokonał bowiem pełnej weryfikacji kwestionowanej decyzji, uwzględniając wszystkie przesłanki nieważności, nadto – wszystkie te okoliczności faktyczne i prawne, które dla tej oceny mogły mieć znaczenie prawne. Szczególnej analizie poddał natomiast kwestie podnoszone przez skarżącego w kontekście przesłanki uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., kierując się przy tym prawidłową wykładnią tego przepisu i dochodząc do właściwych konkluzji, tj. stwierdzając, że również i ta przesłanka, w tym z przyczyn podniesionych w sprzeciwie, powtórzonych w odwołaniu, nie wystąpiła.

Sąd uznając rozstrzygnięcia organów obu instancji za prawidłowe, podziela w pełni analizę i argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W konsekwencji rozważania w niej zawarte traktuje za własne (w tym w zakresie dotyczącym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 34 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego). Sąd zauważa jednocześnie (a to - wobec treści skargi i zarzutów w niej podniesionych), że GINB nie naruszył w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzając, że w okolicznościach występujących w sprawie nie ma miejsca rażące naruszenie prawa, w tym w zw. z wymienionymi wyżej przepisami prawa materialnego. Słusznie bowiem "podtrzymał" decyzję organu I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, a swoje stanowisko w tej kwestii w sposób wyczerpujący zawarł w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a., jest ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest wadami kwalifikowanymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Prowadząc postępowanie w tym przedmiocie organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Ocena dokonywana przez organ w postępowaniu o charakterze nadzorczym jest ograniczona wyłącznie do zbadania wystąpienia wad nieważności. W przypadku ustalenia ich wystąpienia, organ ma obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.). Tym niemniej z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia przesłanek nieważności winna mieć charakter ścieśniający, a stwierdzenie nieważności decyzji winno być oparte na bezspornym ustaleniu, że jest ona dotknięta którąś z wad przewidzianych w art. 156 § 1.

W ocenie skarżącego, kwestionowana decyzja Starosty [...] dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec wydania z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 34 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego tj. z uwagi na jej sprzeczność z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2003 r. o warunkach zabudowy, a dokładnie z jej zapisem dotyczącym dopuszczenia budowy budynku letniskowego, parterowego w sytuacji zrealizowania budynku parterowego z użytkowym poddaszem, jak również niewykazaniu na projekcie zagospodarowania działki istniejących fundamentów.

Stąd też, zdaniem Sądu, należało w niniejszej sprawie zbadać ze szczególną starannością wystąpienie tej wady nieważności z przyczyn podniesionych przez skarżącego, jako że brak pozostałych wad uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. nie był w sprawie sporny. Nie ujawniły się także inne powody mogące wskazywać na wystąpienie wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, takie też postępowanie w sprawie miało miejsce, a odzwierciedla to uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Czyniąc ustalenia w tej kwestii GINB kierował się prawidłową interpretacją pojęcia "rażące naruszenie prawa". Słusznie bowiem wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oznacza to, że aby stwierdzić nieważność decyzji musi ona okazać się dotknięta takim rodzajem i stopniem wadliwości, że niemożliwe jest jej pozostawienie w obiegu prawnym w demokratycznym państwie prawa (por. wyroki NSA z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11 i z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10 – publ. CBOSA).

W konsekwencji organ ten właściwie ocenił, że weryfikowana decyzja Starosty nie jest dotknięta wadą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. - w szczególności - z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego i z przyczyn konsekwentnie podtrzymywanych w sprawie przez skarżącego. Zasadnie bowiem wskazał, że skutki zrealizowania budynku rekreacyjnego parterowego z użytkowym poddaszem, zamiast parterowego (dopuszczonego decyzją o warunkach zabudowy) nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania.

Dla wykazania poprawności stanowiska organu Sąd zauważa, że badana decyzja z czerwca 2003 r. wydana została w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a jej podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy Prawa budowlanego (w obowiązującym wówczas brzmieniu). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu z daty wydania tego aktu) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył ostateczną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2003 r. o warunkach zabudowy. Weryfikacja projektu budowlanego z jej ustaleniami, istotnie wykazała sprzeczność w zakresie zrealizowania budynku parterowego z użytkowym poddaszem, a więc bez wątpienia nie będącego budynkiem parterowym. Nie wykazała natomiast niezgodności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dotyczących linii zabudowy, dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy, czy intensywności zabudowy.

Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że mimo ewidentnego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego to naruszeniu temu, nie sposób przypisać szczególnie doniosłych skutków społeczno-gospodarczych, które uzasadniałyby wyeliminowanie decyzji Starosty z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, LEX nr 165717; wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1769/16).

Podkreślić bowiem należy, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa powinny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z dnia 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, LEX nr 494728), w którym to wskazał, że "o tym, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)".

Organ odwoławczy prawidłowo również ocenił, że przy ocenie skutków społeczno – gospodarczych kwestionowanej decyzji musi być wzięty pod uwagę upływ ponad 15 lat od jej wydania. Przyjmując takie stanowisko organ jako jego źródło wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 z czym nie zgadza się skarżący.

Przypomnieć w związku z tym należy, że Trybunał, za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał przeprowadził pogłębiony wywód prawny na temat treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie, a także wątpliwości interpretacyjnych, jakie łączą się z niejednorodnym pojmowaniem rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.

Nie ulega wątpliwości, że mimo, iż od wydania powyższego wyroku upłynęło cztery lata, ustawodawca nie wykonał tego orzeczenia, utrzymując tym samym niezgodny z Konstytucją RP stan pominięcia prawodawczego, sprowadzający się do braku wyznaczenia ram czasowych dla domagania się stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17 – publ. CBOSA Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sytuacja taka wzbudza poważne wątpliwości z punktu widzenia wynikającej z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasady ostateczności oraz powszechnie obowiązującej mocy prawnej orzeczeń Trybunału. W wyroku tym Sąd stwierdził, że "brak reakcji prawodawcy nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP". I dalej: "Bierność prawodawcy w tej materii krytycznie oceniana jest w doktrynie – podkreślając, że zgodne z prawem działanie organów państwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub ekspektatywę, po upływie znacznego okresu czasu. Ze wskazanego wyżej wyroku TK wyraźnie wynika potrzeba istnienia przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu prawności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej".

Sąd orzekając w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko zawarte w powołanym wyżej wyroku uznając jednocześnie, że GINB w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego trafnie ocenił decyzję Starosty [...] wskazując okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności.

Za prawidłową Sąd uznał także ocenę GINB, że decyzja Starosty [...] nie narusza w sposób rażący art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 3 listopada 1998 r. wobec niewykazania na projekcie zagospodarowania działki istniejących fundamentów. Wprawdzie w opisie technicznym do projektu zagospodarowania (pkt 2) działki nr ewid. [...] wskazano, że w ramach opracowania projektuje się na istniejącym fundamencie budynek letniskowy do celów rekreacyjnych, to rację ma GINB, że żaden z wyżej wymieniony przepisów nie nakłada na projektanta obowiązku wyrysowania na planie zagospodarowania działki istniejących fundamentów. Natomiast bezspornie w części architektoniczno – budowlanej projekt zawiera rysunek rzutu fundamentów budynku rekreacyjnego (str. 10 projektu budowlanego).

Podsumowując Sąd zgodził się z organem, że w sprawie nie zachodziła podstawa do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. o pozwoleniu na budowę. Dokonując takiej oceny Sąd nie stwierdził, aby GINB orzekając w sprawie poza swoim zainteresowaniem pozostawił tego rodzaju okoliczności, które miałyby wpływ na tę ocenę.

W tych okolicznościach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji.