Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1109/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41  ust. 2  pkt 5 i  pkt 7
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung Ewa Pisula-Dąbrowska Protokolant asystent sędziego Monika Michnik-Misterek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skarg R.O. i Stowarzyszenia Zwykłego K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Policji – oddala skargi –


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2010 r. K. W. P. w S., na wniosek K. M. P. w S., wszczął z urzędu postępowanie w celu zbadania zasadności zwolnienia [...] R.O. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.), tj. z uwagi na ważny interes służby, związany z absencją chorobową funkcjonariusza, utrudniającą wykonywanie przez Policję ustawowych zadań z zakresu ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Pismem z dnia [...] października 2011 r. K. W. P. w S., działając na podstawie art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, zwrócił się do Przewodniczącego [...] o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia [...] R.O. ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy.

W dniu [...] października 2011 r. Prezydium Zarządu [...] wydało pozytywną opinię w przedmiocie zwolnienia R.O. ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy o Policji. Opinia ta została następnie zatwierdzona uchwałą Zarządu [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...].

Rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] K. W. P. w S., po uwzględnieniu całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, mając za podstawę art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ww. ustawy o Policji, zwolnił R.O. z dniem [...] stycznia 2012 r. ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Powyższy rozkaz personalny R.O. uczynił przedmiotem odwołania do Komendanta Głównego Policji, zarzucając organowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 i art. 45 ust. 1 ww. ustawy o Policji, a także art. 2, art. 7, art. 32, art. 42 ust. 1 i art. 54 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez dowolną ich interpretację oraz uznanie, iż dopuszczalne jest zwolnienie policjanta ze służby z powodu problemów zdrowotnych w sytuacji, gdy wynikają one z "bezprawnego" działania organu administracji publicznej. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 105 kpa, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy prowadzone postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe; art. 24 § 3 w związku z art. 25 § 1 kpa, poprzez niewyłączenie w toku postępowania organu podlegającego takiemu wyłączeniu; art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez niezastosowanie jego dyspozycji, gdy w ramach postępowania wynikła sprawa wpadkowa, stanowiąca incydentalne zagadnienie wstępne; art. 40 § 2 w związku z art. 10 § 1 kpa, poprzez pominięcie w sprawie prawidłowo ustanowionego przez stronę pełnomocnika; art. 110 w związku z art. 109 kpa poprzez nieskuteczne doręczenie stronie – jej pełnomocnikowi zaskarżonej decyzji; art. 7, art. 77, art. 80 i art. 86 kpa, poprzez odstąpienie od dokładnego wyjaśnienia stanu taktycznego i uwzględnienia słusznego interesu strony, a także obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; art. 107 § 3 kpa, poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji; art. 6, art. 8 i art. 9 kpa, poprzez ich niezastosowanie oraz art. 108 kpa, poprzez jego bezpodstawne i bezprawne zastosowanie. Powołując się na powyższe zarzuty, R.O. wniósł o uchylenie nadanego zaskarżonemu rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności i uchylenie rozkazu w całości oraz umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości.

Od ww. rozkazu personalnego K. W. P. w S. odwołanie wniosło również Stowarzyszenie [...], podnosząc analogiczne zarzuty i wnioski, jak R.O.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Komendant Główny Policji, stosując art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania R.O. oraz Stowarzyszenia [...] od rozkazu personalnego K. W. P. w S. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w sprawie zwolnienia R.O. ze służby w Policji, utrzymał w mocy ww. rozkaz personalny.

W motywach rozstrzygnięcia Komendant Główny Policji wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Zwolnienia na tej podstawie dokonuje właściwy komendant wojewódzki Policji (art. 45 ust. 1 ustawy). Podał, że pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało bliżej określone, jednak w praktyce na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień tych funkcjonariuszy, którzy, w ocenie przełożonych, nie powinni, z przyczyn pozamerytorycznych, pełnić dalej służby, a nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Zaistnienie więc przesłanki określonej we wskazanym przepisie nie ogranicza się do przypadków naruszenia przez policjanta obowiązków służbowych, ale może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie istota zagadnienia sprowadzała się do wyjaśnienia, czy R.O. może pełnić służbę w Policji i czy nie przeciwstawia się temu ważny interes służby, lub też czy nie zaistniała inna podstawa do zwolnienia go ze służby w Policji. Wskazał, że częsta absencja chorobowa R.O. w służbie rozpoczęła się od dnia [...] stycznia 2005 r., zaś od dnia [...] lutego 2007 r. przekształciła się w długotrwałą nieobecność, przerywaną kilkudniowymi okresami służby, i trwała do dnia [...] grudnia 2010 r., tj. około 4 lat, a mimo dwukrotnego komisyjnego orzekania o zdolności do służby (orzeczenia W. K. L. MSWiA w S. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] i z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]) oraz trzykrotnego ustalania przez lekarza profilaktyka braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku (zaświadczenia z dnia [...] sierpnia 2006 r., z dnia [...] marca 2008 r. oraz z dnia [...] grudnia 2009 r.), wymieniony nie pełnił służby w 2005 r. przez [...] dni, w 2006 r. przez [...] dni, w 2007 r. przez [...] dni, w 2008 r. przez [...] dni, w 2009 r. przez [...] dni, a w 2010 r. przez [...] dni. Z analizy zwolnień lekarskich wynika także, że R.O. we wskazanym okresie legitymował się zaświadczeniami o swojej niezdolności do służby, wystawianymi przez lekarzy specjalistów z różnych dziedzin, tj. psychiatry, specjalisty medycyny rodzinnej oraz lekarza państwowego ratownictwa medycznego. Cierpiał więc na dolegliwości wynikające z różnych przyczyn, a mimo to w tym czasie został uznany przez lekarzy medycyny pracy oraz W K. L. MSWiA w S. za zdolnego do służby w Policji.

Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, prowadzi również do wniosku, że funkcjonariusz, korzystając ze zwolnień lekarskich, świadomie obchodził przepis art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, umożliwiający zwolnienie go ze służby po upływie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Ponadto, w jego ocenie, R.O. swoim postępowaniem wpływał negatywnie na organizację służby w jednostce, bowiem jego notoryczna nieobecność powodowała, że niewykonywane przez niego zadania służbowe obciążały innych policjantów. Zachowanie takie rzutowało natomiast ujemnie na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli, poprzez właściwe wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów jednostki. Postępowanie takie wpływało także negatywnie na dyscyplinę służbową policjantów K. M. P. w S. Stanowiło również przejaw braku lojalności w stosunku do zatrudniających go organów policyjnych oraz naruszenie obowiązków wynikających ze złożonego ślubowania. Poza dezorganizacją służby i obciążeniem obowiązkami pozostałych funkcjonariuszy, okoliczność ta wpływała także demoralizująco na pozostałych policjantów oraz nie pozostawała bez wpływu na wizerunek Policji w odbiorze społecznym. Funkcjonariusz bowiem za czas przebywania na zwolnieniu lekarskim pobiera uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym w pełnej wysokości. Pozostawanie więc funkcjonariusza w służbie w takich okolicznościach byłoby kontynuowaniem przez niego służby z uszczerbkiem dla jej ważnych interesów, doprowadziłoby bowiem do zaakceptowania zachowania policjanta, będącego swoistym nadużyciem przysługującego mu prawa, które ma miejsce w sytuacji, gdy osoba uprawniona realizuje swoje uprawnienie w sposób sprzeczny z ogólnie przyjętymi zasadami moralności publicznej, mimo że niewyrażonymi dosłownie w przepisach prawa, to jednak powszechnie akceptowanymi w społeczeństwie.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, iż w przedmiotowej sprawie zasięgnięto wymaganej opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów, a więc spełniono przesłankę określoną w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji (pozytywna opinia Prezydium [...], zatwierdzona uchwałą Zarządu [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]). Podkreślił, że ustawodawca w danym przypadku nałożył na przełożonego właściwego w sprawach osobowych jedynie obowiązek zasięgnięcia opinii zakładowej organizacji związku zawodowego, przy czym opinia ta nie jest dla organu wiążąca.

Wskazno również na fakt, iż zachowanie R. O. nie jest ukierunkowane na działania prospołeczne, połączone z budowaniem tożsamości i jedności grupy zawodowej, co stanowi podstawę sprawnego i skutecznego realizowania ustawowych zadań Policji. Prowadząc obszerną korespondencję z przełożonymi różnych szczebli, R. O. narusza bowiem normy współżycia społecznego, bezpodstawnie przypisując im zachowania, które nie znajdują oparcia w rzeczywistości. Mimo natomiast zapadających orzeczeń sądów administracyjnych, a także rozstrzygnięć prokuratur i sądów powszechnych, w dalszym ciągu oskarża on przełożonych o popełnianie tych samych przestępstw i deliktów dyscyplinarnych. Postawa ta spowodowała trwałą utratę zaufania niezbędnego do zapewnienia prawidłowej realizacji zlecanych funkcjonariuszowi zadań i obowiązków służbowych ze strony K. M. P. w S., jak i K. W. P. w S.

Komendant Główny Policji stwierdził ponadto, że nie bez znaczenia dla oceny postawy [...] R. O. pozostaje także fakt, iż wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. o sygn. akt [...] zostało m.in. ustalone, iż wymieniony w 2007 r. w dniu bliżej nieokreślonym, jednak nie później niż w dniu [...] czerwca 2007 r. w S., za pośrednictwem środka masowego komunikowania w postaci telewizji, pomówił jednostkę organizacyjną Policji [...], rozgłaszając, że panuje w nim kompletna degrengolada i zezwierzęcenie, oraz że jego funkcjonariusze nadmiernie się alkoholizują, to jest o takie postępowanie i właściwości, które mogły poniżyć ją w opinii publicznej oraz narazić na utratę zaufania potrzebnego do wykonywania swojej działalności, czym wyczerpał znamiona czynu z art. 212 § 1 i § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. nr 88, poz. 553 ze zm.). Na podstawie art. 66 § 1 i § 2 kk oraz art. 67 § 1 kk, postępowanie karne przeciwko wymienionemu zostało warunkowo umorzone na okres roku próby. Jednocześnie, na podstawie art. 72 § 1 pkt 2 w związku z art. 67 § 3 kk, zobowiązano R.O. do przeproszenia pokrzywdzonej jednostki organizacyjnej Policji [...] na piśmie w terminie trzech dni od uprawomocnienia się wyroku. Ponadto, na podstawie art. 67 § 3 kk, zasądzono od R.O. na rzecz Fundacji [...] świadczenie pieniężne w kwocie 300 zł. Przedmiotowy wyrok Sądu Rejonowego [...] został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] marca 2012 r. o sygn. akt [...], poprzez uznanie wniesionej przez R.O. apelacji za oczywiście bezzasadną. Organ odwoławczy podkreślił, że w interesie służby, a więc interesie społecznym, leży, aby ustawowe zadania Policji były realizowane przez osoby w pełni spełniające wymagania stawiane przez przepisy ustawy o Policji. Instytucja, jaką jest Policja, ma gwarantować każdemu człowiekowi ochronę przed przemocą, brutalnością i innymi zachowaniami naruszającymi dobro chronione przez prawo. Z uwagi na cele realizowane przez Policję, służbę w niej może pełnić tylko osoba o nieposzlakowanej opinii, zdolna nawet z narażeniem życia do strzeżenia porządku prawnego i bezpieczeństwa innych. Stwierdzenie więc w prawomocnym wyroku, że funkcjonariusz Policji dopuścił się zachowania karalnego, zaprzeczającego podjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się bezwzględnie na treść "ważnego interesu służby".

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Komendant Główny Policji wskazał, że zgodnie z art. 32 kpa, strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Powyższe oznacza zatem, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie (pełnomocnictwo ma być złożone do akt), nie może domniemywać jego istnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2006 r. o sygn. akt I FSK 1021/05, publ. LEX nr 242965). Ustanowienie pełnomocnika jest bowiem prawem, a nie obowiązkiem strony, w każdym zatem postępowaniu winna ona wskazać, czy chce działać przez pełnomocnika. Dopiero od momentu zawiadomienia organ zobligowany jest doręczać pełnomocnikowi pisma procesowe i zapewnić udział w postępowaniu, taki jak stronie tego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999 r. o sygn. akt II SA 1533/98, publ. LEX nr 46787). Organ podkreślił przy tym, że pełnomocnictwo winno być udzielone na piśmie bądź zgłoszone do protokołu, zaś pełnomocnik zobowiązany jest dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Nie jest więc skuteczne pełnomocnictwo złożone wcześniej, przed wszczęciem postępowania, a dodatkowo – bez żadnego związku z postępowaniem, w którym strona powołuje się na istniejące pełnomocnictwo. Organ administracji prowadzący konkretne postępowanie administracyjne powinien otrzymać pełnomocnictwo do akt tej konkretnej sprawy, gdyż nie można od niego wymagać, aby badał z urzędu istnienie i zakres pełnomocnictwa udzielonego w innych postępowaniach przez stronę, nawet jeśli jest to nadal ten sam organ i ta sama strona. Szerokie natomiast określenie zakresu pełnomocnictwa, obejmującego możliwe postępowania, nie zmienia oceny, iż jest ono skuteczne wyłącznie dla sprawy, do której akt zostało złożone. W każdym innym postępowaniu, zgodnie z regułami w nim obowiązującymi, strona powinna wskazać pełnomocnika, jeżeli chce działać za jego pośrednictwem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 2008 r. o sygn. akt II FSK 1344/07). Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu zakończonym zaskarżonym rozkazem personalnym takie wyraźne oświadczenie R.O. o ustanowieniu pełnomocnika nigdy nie zostało skierowane do organu, zatem podnoszone przez funkcjonariusza oraz Stowarzyszenie [...] zarzuty dotyczące naruszenia art. 110 w związku z art. 109 kpa należy uznać za nieuzasadnione.

Komendant Główny Policji stwierdził również, że organ I instancji dokonał wszechstronnej oceny okoliczności na podstawie analizy zebranego materiału dowodowego, mając na względzie interes służby tożsamy z interesem społecznym. Świadczy o tym liczba zgromadzonych w sprawie dokumentów, jak też ich szczegółowa analiza w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Nie zaniechano także uwzględnienia pozytywnych opinii z przebiegu służby, bowiem opinie i oceny okresowe policjanta znane są organowi z urzędu.

Analizując natomiast zarzuty w zakresie naruszenia przez K. W. P. w S. art. 24 § 3 w związku z art. 25 § 1 kpa, poprzez niewyłączenie w toku postępowania organu podlegającemu takiemu wyłączeniu oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez niezastosowanie jego dyspozycji, gdy w ramach postępowania wynikła sprawa wpadkowa, organ odwoławczy wskazał, że kwestia zasadności wyłączenia K. W. P. w S. od udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym była wielokrotnie badana przez właściwe organy administracji publicznej – Komendanta Głównego Policji oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i nie stwierdzono zaistnienia okoliczności przemawiających za wyłączeniem organu l instancji od udziału w niniejszej sprawie. Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o podstawy do zawieszenia toczącego się postępowania administracyjnego.

W ocenie organu odwoławczego, rozkazowi organu I instancji prawidłowo nadano rygor natychmiastowej wykonalności, mając na uwadze ważny interes społeczny, przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania, której nie może wypełniać w przypadku, gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze, którzy tej służby z przyczyn pozamerytorycznych pełnić nie powinni.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji R.O. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w związku z art. 2, art. 7, art. 32, art. 42 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na dowolnej ich interpretacji oraz uznaniu, że dopuszczalne jest zwolnienie policjanta ze służby z powodu jego problemów ze zdrowiem, szczególnie w warunkach, gdy przyczyny tych problemów wynikają z bezprawnego działania organu. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, a to art. 105 kpa, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe z powodu ustania podstawowej przyczyny jego wszczęcia, art. 24 § 3 w związku z art. 25 § 1 kpa, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy organ podlegał wyłączeniu, art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w ramach prowadzonego postępowania wynikła sprawa wpadkowa, stanowiąca incydentalne zagadnienie wstępne, art. 40 § 2 w związku z art. 10 § 1 kpa, poprzez nierespektowanie prawidłowo ustanowionego pełnomocnika strony oraz niedoręczenie wydanych w sprawie decyzji prawidłowo umocowanemu do tego pełnomocnikowi, art. 110 w związku z art. 109 kpa, poprzez nieskuteczne doręczenie stronie (prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi) skarżonej decyzji, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 86 kpa, polegające na odstąpieniu przez organy obu instancji od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 107 § 3 kpa, poprzez nienależyte uzasadnienie obu wydanych w sprawie decyzji, art. 6, art. 8 i art. 9 kpa, poprzez ich niestosowanie podczas prowadzenia postępowania administracyjnego, art. 108 kpa, poprzez bezpodstawne i bezprawne zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności w stosunku do wydanego rozkazu o zwolnieniu ze służby, art. 133 kpa, poprzez zaniechanie przez organ I instancji wykonania zawartej w nim dyspozycji przekazania w terminie 7 dni odwołania oraz materiałów postępowania organowi odwoławczemu, art. 35 § 1 kpa, poprzez przewlekłe rozpoznawanie odwołania, art. 136 kpa, poprzez odstąpienie przez organ odwoławczy od przeprowadzenia, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji, art. 145 § 1 oraz art. 156 § 1 kpa, poprzez nieuwzględnienie występowania w sprawie bezwzględnych przesłanek wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji.

Formułując przedstawione zarzuty, R.O. wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi, jako przedwczesnej, z powodu nieskutecznego doręczenia mu obu wydanych w sprawie decyzji, polegającego na pominięciu prawidłowo ustanowionego pełnomocnika strony, ewentualnie o uchylenie tych decyzji, jako podjętych z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższa decyzja Komendanta Głównego Policji stała się również przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...], które podniosło analogiczne zarzuty i wnioski, jakie w swej skardze sformułował R. O..

Na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zarządził połączenie spraw ze skarg R. O. oraz Stowarzyszenia [...] do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenie ich dalej pod wspólną sygnaturą akt II SA/Wa 1109/12.

Postanowieniem z dnia 12 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 1109/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie 125 § 1 pkt 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie. Wskazał, że przed tutejszym Sądem toczą się obecnie postępowania ze skarg R. O. oraz Stowarzyszenia [...] na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia R. O. ze służby w Policji. Sprawy te zostały zarejestrowane pod sygnaturami akt: II SA/Wa 168/12 oraz II SA/Wa 169/12, zaś termin rozprawy został w nich wyznaczony na dzień [...] października 2012 r. W ocenie Sądu, rozpoznanie skarg R. O. oraz Stowarzyszenia [...] w niniejszej sprawie zależy od prawomocnego rozstrzygnięcia, jakie zapadnie we wskazanych wyżej postępowaniach sądowoadministracyjnych w przedmiocie odmowy zawieszenia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia R. O. ze służby w Policji.

Postanowieniem z dnia 31 października 2012 r. o sygn. akt I OZ 815/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie stron na ww. postanowienie z dnia 12 września 2012 r.

Wobec prawomocnego zakończenia postępowań sądowoadministracyjnych w sprawach ze skarg R. O. oraz Stowarzyszenia [...] na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia R. O. ze służby w Policji, postanowieniem z dnia 29 listopada 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 1109/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2013 r., złożonym na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 29 stycznia 2013 r., R. O. podtrzymał wszystkie zarzuty, twierdzenia i wnioski, jakie przedstawił w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu nieskutecznego doręczenia wydanych w sprawie decyzji, Sąd zwraca uwagę, że wprawdzie decyzja organu I instancji została skierowana bezpośrednio do skarżącego (odebrał ją w dniu [...] stycznia 2012 r.), to jednak organ doręczył ją również pełnomocnikowi skarżącego. Jak wynika z akt administracyjnych, skierowaną do W.O. decyzję organu I instancji odebrał w dniu [...] stycznia 2012 r. R.O., jako osoba uprawniona do odbioru przesyłki. Należy podkreślić, iż skarżący oraz jego pełnomocnik są małżeństwem i mają ten sam adres do doręczeń, zaś pełnomocnictwo z dnia [...] maja 2006 r. nie wskazuje innego adresu do korespondencji, jak tylko ul. [...]. Wobec powyższego, nie można przyjąć, że decyzja organu I instancji była niewłaściwie doręczona. Natomiast wniosek strony skarżącej o odrzucenie skarg, jako przedwczesnych, z powodu nieprawidłowego doręczenia zaskarżonej decyzji, polegającego na pominięciu ustanowionego pełnomocnika strony, jest bezzasadny, albowiem zaskarżona decyzja, adresowana zarówno do R.O., jak i Stowarzyszenia [...], w obu przypadkach została doręczona W.O., co wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru, znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy. Tym samym nie można uznać, że decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego w sposób nieprawidłowy.

Zgodnie z brzmieniem art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.), policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Przepis ten stanowi materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji. Decyzja taka ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie decyzja w tym przedmiocie pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej.

Przywołany art. 41 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy o Policji mówi o możliwości zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Choć prawodawca w ustawie o Policji nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważny interes służby", to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu o dobro interesu służby, rozumianego jako interes społeczny. Z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "ważny interes służby" jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa, "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie – może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Z pewnością więc ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 1994 r. o sygn. akt II SA 426/99 (publ. LEX nr 47389) wyraził pogląd, że stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów.

W rozpoznawanej sprawie przesłanka zwolnienia R. O. ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została wystarczająco wykazana. Częsta absencja chorobowa R.O. w służbie rozpoczęła się od dnia [...] stycznia 2005 r., zaś od dnia [...] lutego 2007 r. przekształciła się w długotrwałą nieobecność, przerywaną kilkudniowymi okresami służby, i trwała do dnia [...] grudnia 2010 r., tj. około 4 lat, a mimo dwukrotnego komisyjnego orzekania o zdolności do służby (orzeczenia W. K. L. w S. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] i z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]) oraz trzykrotnego ustalania przez lekarza profilaktyka braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku (zaświadczenia z dnia [...] sierpnia 2006 r., z dnia [...] marca 2008 r. oraz z dnia [...] grudnia 2009 r.), skarżący nie pełnił służby w 2005 r. przez [...] dni, w 2006 r. przez [...] dni, w 2007 r. przez [...] dni, w 2008 r. przez [...] dni, w 2009 r. przez [...] dni, a w 2010 r. przez [...] dni. Z analizy zwolnień lekarskich wynika także, że R.O. we wskazanym okresie legitymował się zaświadczeniami o swojej niezdolności do służby, wystawianymi przez lekarzy specjalistów z różnych dziedzin, tj. psychiatry, specjalisty medycyny rodzinnej oraz lekarza państwowego ratownictwa medycznego. Cierpiał więc na dolegliwości wynikające z różnych przyczyn, a mimo to w tym czasie został uznany przez lekarzy medycyny pracy oraz W. K. L. MSWiA w S. za zdolnego do służby w Policji.

Jakkolwiek korzystanie ze zwolnień lekarskich w okresie choroby samo w sobie nie musi jeszcze przemawiać za koniecznością rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem ze względu na ważny interes służby, to jednak w sytuacji, gdy długotrwałe absencje chorobowe przerywane są jedynie krótkimi okresami formalnej obecności funkcjonariusza w służbie, nie sposób nie dostrzec, że tego rodzaju postawa policjanta świadczy o świadomym obchodzeniu art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, który pozwala go zwolnić w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Tego rodzaju postępowanie funkcjonariusza Policji nie może zostać niezauważone w aspekcie interesu służby, który – mierzony interesem społecznym – jako ważny, winien determinować podejmowaną decyzję zwolnieniową, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Funkcjonariusz Policji, który nie podejmuje służby i nie wykonuje żadnych obowiązków służbowych z uwagi na przebywanie na zwolnieniach lekarskich, przerywanych tylko krótkimi okresami obecności w służbie, a ponadto w świetle orzeczeń Komisji Lekarskiej, wykazuje zdolność do pełnienia służby, nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Jego postępowanie wpływa bowiem negatywnie na organizację służby i jej dobro oceniane przez pryzmat zadań Policji. Nie bez znaczenia są tu względy wynikające z konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki (ciągłe przebywanie na zwolnieniach lekarskich, przerywanych jedynie krótkotrwałymi okresami pełnienia służby, z pewnością dezorganizuje służbę), jak i najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego), i nie można tego rodzaju ocen postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej. W przypadku ciągłych zwolnień lekarskich, przy jednoczesnym braku przeciwwskazań zdrowotnych Komisji Lekarskiej do pełnienia służby, to interes służby winien górować nad indywidualnym interesem funkcjonariusza (art. 7 kpa), gdyż znaczenie tego rodzaju zachowań, zwłaszcza w odbiorze społecznym – co do zasady – negatywnym, wpływa niekorzystnie na wizerunek organów Państwa, co tym bardziej uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Oceniając, czy w rozpoznawanej sprawie organ Policji zachował warunki do wydania decyzji uznaniowej, należy stwierdzić, że słuszny interes R. O. (art. 7 kpa) nie stoi w sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem, zaś argumentacja funkcjonariusza, kwestionująca przedmiotowy rozkaz, nie góruje nad interesem służby (interesem społecznym).

Organ Policji mógł zatem zwolnić skarżącego ze służby. Zaskarżona decyzja odpowiada kryteriom uznania administracyjnego. Motywy rozstrzygnięcia zostały w pełni wyjaśnione, decyzja nie nosi zatem znamion dowolności, zaś przytoczona w uzasadnieniu argumentacja jest wyczerpująca.

W przedstawionym stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skargach za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień, zarówno w procedowaniu, jak i przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy i jego ocenie w świetle prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skarg.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.