Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 796/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 73, art. 80 i art. 264 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 403/16 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 403/16 oddalił skargę Z.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia 31 maja 2011r., skierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy K., Z. R., R. R. i J. C. wnieśli o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego ustalenia granicy nieruchomości położonej we wsi C. o nr działki [...] z gruntami sąsiednimi.

Postanowieniem z dnia 7 lipca 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyznaczyło do rozpatrzenia ww. wniosku Burmistrza Miasta i Gminy S.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. umorzył postępowanie rozgraniczeniowe, wskazując, że Z. R., już po przyjęciu dokumentacji rozgraniczeniowej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K., unieważniła ustalenia rozprawy rozgraniczeniowej przeprowadzonej w dniu 7 maja 2012 r. Ponadto na rozprawę rozgraniczeniową nie stawili się B. M., J. M. i P. O.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania Z. R., uchyliło (ww.) powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy zwrócił uwagę na brak wykazania, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na wydanie decyzji o rozgraniczeniu.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz Miasta i Gminy S., po ocenie zebranego w toku prowadzonego postępowania materiału dowodowego stwierdził, że jest on niewystarczający do dokonania rozgraniczenia nieruchomości. Z tych też względów pismem z dnia 25 września 2015 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] o wydanie kserokopii wyrysów, wypisów z ewidencji gruntów oraz aktów notarialnych znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych nr [...], [...] i [...]. W odpowiedzi przesłano uwierzytelnione kserokopie: aktu notarialnego nr rep. [...], aktu notarialnego nr rep. [...], wypis z rejestru ewidencji gruntów dot. działki nr [...], akt notarialny nr rep. [...], wypis z rejestru ewidencji gruntów dot. działki nr [...], akt własności ziemi nr [...], akt notarialny nr rep. [...] oraz akt notarialny nr rep. [...].

Mając na uwadze, że na podstawie nadesłanych dokumentów nie jest możliwe rozstrzygające ustalenie przebiegu spornej granicy – a co za tym idzie wydanie decyzji rozgraniczeniowej – Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520) w zw. z art. 104 K.p.a., umorzył postępowanie rozgraniczeniowe.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. R.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wydając zaskarżone rozstrzygnięcie wskazało, że podstawą wydania któregokolwiek z rozstrzygnięć kończących postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości są wiążące ustalenia uprawnionego geodety, wyznaczonego do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. W rozpatrywanej sprawie geodeta przeprowadził w dniu 7 maja 2012 r. rozprawę rozgraniczeniową, na którą, pomimo prawidłowego powiadomienia, nie stawiły się wszystkie strony tego postępowania. Na gruncie stawili się jedynie Z. R., R. R. oraz R. S. i M. S. jako pełnomocnicy Gminy K. Nie stawili się natomiast: P. O., J. M., B. M. oraz J. C. (udzieliła pełnomocnictwa matce Z. R.). Analizując opinię techniczną oraz sprawozdanie techniczne geodety, organ odwoławczy wskazał na brak jakichkolwiek dokumentów źródłowych, w tym map, które wskazywałyby wcześniejszy przebieg sporych granic. Jak ustalono, badane działki pochodzą z powojennej parcelacji majątku ziemskiego, jednakże nie zachowały się żadne plany parcelacyjne. Kolegium zwróciło także uwagę, że dla wsi C. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. posiada mapę ewidencji gruntów wykonaną w 1966 r. na bazie zdjęć lotniczych. Tym samym również i ten dowód nie został sporządzony w oparciu o pomiary gruntowe. W konsekwencji geodeta nie znalazł dokumentów, które mogłyby ustalić przebieg spornych granic, jak również żadnych znaków na gruncie i śladów granicznych oraz punktów osnowy geodezyjnej. W takiej sytuacji, geodeta zobowiązany był do ustalenia przebiegu granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, pod warunkiem, że druga strona nie składa w toku postępowania oświadczenia i nie kwestionuje przebiegu granicy.

Dalej organ stwierdził, że w niniejszej sprawie geodeta nie mógł ustalić przebiegu granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron – gdyż strony nie porozumiały się co do przebiegu granicy. W czynnościach na gruncie nie brały w ogóle udziału: P. O., J. M., B. M. oraz J. C., która udzieliła pełnomocnictwa matce Z. R. W konsekwencji z powodu nie stawienia się na rozprawach na gruncie wszystkich stron postępowania, przy jednoczesnym kwestionowaniu przebiegu granicy nie mogło dojść do zawarcia ugody. Co prawda, na rozprawie gruntowej w dniu 7 maja 2012 r. Z. R. z synem R. R. uzgodnili z przedstawicielami Gminy przebieg granicy z działką będącą we władaniu Gminy K., lecz ze względu na zakwestionowanie szerokości działki, także w tym aspekcie nie doszło do wiążącego porozumienia. Końcowo Kolegium zwróciło uwagę, że stanowisko wnioskodawczyni Z. R. w prowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym jest zmienne i trudno bazować na jej opinii zwłaszcza, że pierwotnie wyznaczony przez stronę geodeta został na wniosek tej strony zmieniony. Ponadto na rozprawie w dniu 7 maja 2012 r. strona uzgodniła z Gminą przebieg granicy, lecz na ponownie przeprowadzonych pomiarach w dniu 15 marca 2013 r. nie zgodziła się na przyjęcie szerokości działki 47 m, mimo, że szerokość 48 m ustalona na poprzedniej rozprawie gruntowej była wadliwa. Jakkolwiek Z. R. w odwołaniu powołuje się na ustne ustalenia dokonane na gruncie w dniu 7 maja 2012 r., to w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 16 sierpnia 2012 r., w którym Z. R. "unieważnia ustalenia ze spotkania na gruncie w dniu 7 maja 2012 r."

Kolegium wyjaśniło również, że organ o każdej swej czynności informował stronę – o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru znajdujące się w aktach oraz obszerna korespondencja prowadzona z organem gminy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Z. R., zarzucając decyzji z dnia [...] marca 2016 r. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

I. przepisu art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 K.p.a. przez dwukrotne wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym, w tej samie sprawie, przez ten sam skład osobowy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (powtórzyło się dwóch członków Kolegium);

II. przepisów:

• art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w związku z niepodjęciem przez organy czynności zmierzających do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego,

• art. 78 K.p.a. przez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej, w sytuacji gdy dotyczyły okoliczności istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w szczególności:

1. pominięcie przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy operatu pomiarowego z dnia 6 czerwca 2012 r., sporządzonego przez biegłego geodetę i wynikających z niego ustaleń, przy czym operat ten wpłynął do Urzędu Miasta i Gminy w K. w dniu 26 czerwca 2012 r. i został doręczony stronie skarżącej, a z niewiadomych przyczyn nie wpłynął do Urzędu Miasta i Gminy w S. ani do Zasobu Geodezji – pomimo że miał istotne znaczenie dla sprawy, nie był kwestionowany przez skarżącą, odzwierciedlał ustalenia ze spotkania na gruncie z dnia 7 maja 2012 r. i mógłby stanowić podstawę wydania merytorycznej decyzji rozgraniczeniowej w niniejszej sprawie;

2. dokonanie ustaleń w niniejszej sprawie na podstawie nierzetelnej opinii technicznej i sprawozdania technicznego sporządzonego w dniu 12 lipca 2013 r. z pominięciem ustaleń sporządzonego uprzednio w dniu 6 czerwca 2012 r. operatu pomiarowego;

3. pominięcie przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy dowodu ze szkicu działki należącej do skarżącej p.n.: "Plan zagospodarowania działki" wykonanego w 1986 r. – pomimo tego, że stanowił on ważny dokument mający znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy rozgraniczeniowej w trybie administracyjnym;

4. błędne ustalenie, że skarżąca zakwestionowała ustalenia protokołu z dnia 7 maja 2012 r., podczas gdy prawdą jest, że skarżąca unieważniła ustalenia, ale tylko z uwagi na późniejsze zmiany dokonane w ustaleniach co do szerokości działki ze szkodą dla skarżącej;

5. pominięcie przy rozstrzygnięciu sprawy istotnej dla ważności niniejszej decyzji okoliczności, że organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe nie zawarł umowy z geodetą, wprowadził skarżącą w błąd co do konieczności wynajęcia geodety i osobistego rozliczenia się z nim za usługę geodezyjną;

• art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji przez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu – co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu I instancji zarzut naruszenia prawa przez dwukrotne wydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym, w tej samie sprawie, przez ten sam skład osobowy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest niezasadny. Zgodnie z art. 27 § 1 zdanie pierwsze K.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 K.p.a. Obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja przy wydaniu, której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli (weryfikacji) – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 K.p.a.), czy nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższe stanowisko posiada oparcie w szeroko przytoczonym przez WSA w Kielcach orzecznictwie sądów administracyjnych.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że rozgraniczenie nieruchomości regulują przepisy Rozdziału 6 (art. 29 i nast.) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015, poz. 520) zwanej dalej ustawą. Celem postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Przesłankę postępowania rozgraniczeniowego stanowi spór co do przebiegu granic, a więc spór co do elementów służących ustaleniu tego przebiegu w postaci położenia punktów granicznych determinujących linie graniczne. Przepisy art. 31 ust. 1 pkt 4, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy określają rodzaje rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu rozgraniczeniowym. Sprawa o rozgraniczenie może w postępowaniu administracyjnym zakończyć się ugodą, mającą moc ugody sądowej (art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy), decyzją organu o rozgraniczeniu, jeżeli mimo nie zawarcia ugody zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody pozwalają na ustalenie przebiegu granicy (art. 33 ust. 1 ustawy) lub decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 ustawy ), wówczas gdy nie tylko, że nie doszło do ugody, ale nadto zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy w drodze decyzji. Zgodnie z (przepisem) art. 30 ust. 1 ustawy rozgraniczenie przeprowadza wójt (burmistrz, prezydent miasta), natomiast czynności ustalania przebiegu granic wykonuje, w myśl (przepisu) art. 31 ust. 1 ustawy geodeta upoważniony przez wójta. Jak to wynika z art. 31 ust. 4 ustawy w razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody, a zawarta przed geodetą ugoda ma moc ugody sądowej. W przypadku zawarcia ugody sądowej przed geodetą, spór o rozgraniczenie kończy się przed tym organem z chwilą zawarcia ugody, a postępowanie rozgraniczeniowe administracyjne ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W wypadku, gdy do zawarcia ugody przed upoważnionym geodetą nie dojdzie, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (art. 33 ust. 1 ustawy). Przy ustalaniu przebiegu granic, stosownie do treści art. 31 ust. 2 ustawy, bierze się pod uwagę: znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. W przypadku braku danych, o których mowa w ust. 2 lub gdy są one nie wystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 ustawy).

Zgodnie z dyspozycją art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy, wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości poprzedza dokonanie przez organ (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności podjętych w celu ustalenia przebiegu granicy nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia.

Wydane na podstawie powołanej ustawy rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453), zwane dalej rozporządzeniem, określa rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczeniu nieruchomości. Przepisy tego aktu określają zatem środki dowodowe i czynności geodety z jednej strony, a z drugiej strony stanowią punkt odniesienia dla organu, który na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy przed wydaniem decyzji dokonuje oceny prawidłowości wykonania czynności przez geodetę.

Przepisy ustawy nie nakładają na organy administracji bezwzględnego obowiązku wydania decyzji o rozgraniczeniu, tj. rozstrzygającej o ustaleniu przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych w każdej sytuacji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 34 ust. 1 ustawy, jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych, nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ustawy, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). W takiej sytuacji, w myśl art. 34 ust. 2 ustawy, organ umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Wzajemna relacja przepisów art. 33 i 34 ustawy pozwala na stwierdzenie, że umorzenie postępowania administracyjnego o rozgraniczenie i przekazanie sprawy sądowi, na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy, nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Decyzja wydana w powyższym zakresie jest zgodna z prawem tylko wówczas, gdy nie zawarto ugody i gdy zebrane dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy i nie można tego przebiegu przyjąć także w oparciu o zgodne oświadczenie stron. Umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy sądowi może dotyczyć tylko tych granic, których rozgraniczyć w postępowaniu administracyjnym z wyżej wskazanych przyczyn nie można.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 34 ust. 2 ustawy. Stanowisko Kolegium odnośnie zaistnienia przesłanek umorzenia postępowania w oparciu o wskazany wyżej przepis i przekazania sprawy sądowi powszechnemu znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Zdaniem WSA w Kielcach wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, o czym świadczy szeroko zebrany materiał dowodowy. Tak zebrany materiał dowodowy został przez organy wyczerpująco rozpatrzony i oceniony, a wypływające z tej oceny wnioski Sąd w pełni zaakceptował. To, że ocena materiału dowodowego jest odmienna od prezentowanego przez skarżącą nie może dowodzić wadliwości oceny materiału dowodowego. W ocenie Sądu, w świetle lektury materiału dowodowego i argumentacji zaskarżonej decyzji nie znajdują potwierdzenia zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., albowiem kwestionowane rozstrzygnięcie spełnia wszelkie wymagania związane ze składnikami decyzji i jej uzasadnieniem przewidziane w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., a jej wydanie nastąpiło po wnikliwym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że przed wydaniem decyzji organ I instancji zapoznał się z dokumentacją przedstawioną przez uprawnionego geodetę, a następnie dokonał oceny prawidłowości wykonania czynności oraz dokumentów stanowiących podstawę do sporządzonego przez geodetę sprawozdania technicznego. W trakcie postępowania geodeta ustalił, że działki stanowiące przedmiot rozgraniczenia pochodzą z powojennej parcelacji majątku ziemskiego, jednakże nie zachowały się żadne plany parcelacyjne. Dla wsi C. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. posiada mapę ewidencji gruntów wykonaną w 1966 r. na bazie zdjęć lotniczych. Załącznikiem do mapy ewidencyjnej są zarysy pomiarowe. Na zarysie znajdują się miary granic działek od punktów osnowy fotogrametrycznej tzw. fotopunktów. Ośrodek nie posiada żadnych współrzędnych osnowy fotogrametrycznej. Także w trakcie wywiadu terenowego nie został odszukany na gruncie żaden punkt osnowy fotogrametrycznej. W opinii technicznej geodeta wskazał, że "Dokonując porównania czołówek działek z zarysu pomiarowego i pomierzonych na gruncie oceniam, że granice działki [...] można wskazać na gruncie z dokładnością ok. 50 cm. Dopuszczalny błąd wskazania i pomiaru punktu granicznego wynosi +- 10 cm. Uważam, że w związku z tym należy polegać przede wszystkim na istniejących granicach, tj. miedzach, jeśli można domniemywać, że są prostoliniowe i prawidłowe oraz ogrodzeniach trwałych wybudowanych wiele lat wstecz. Dokonując porównania czołówek działek i odległości od trójmiedzy w punkcie 30 uważam, że punkty graniczne oznaczone numerami [...] i [...] są zgodne z mapą ewidencyjną i zarysem pomiarowym. Punkty te zgodne są z istniejącymi na gruncie granicami. Punkt nr [...] zgodny jest ze stanem istniejącym na gruncie, tj. miedzą. Punkt nr [...] stanowi przedłużenie zachodniej strony betonu ogrodzenia działki [...] w części zabudowanej. Ogrodzenie to zostało wybudowane przez małż. R. kilkadziesiąt lat wstecz. Zgodnie z ówczesnym zwyczajem ogrodzenia budowane były przy miedzy. Jeśli tak to właściwą granicą jest granica działek [...] i [...] przebiegająca od punktu [...] do punktu [...]. Na rozprawie rozgraniczeniowej w dniu 7 maja 2012 r. Z. R., działająca w imieniu własnym i córki J. C. oraz R. R. jako właściciele działki [...] oraz przedstawiciel Burmistrza Miasta i Gminy w K. porozumieli się i zgodnie przyjęli granice w punktach [...], [...], [...] i [...]" ( k.156 akt adm.).

W sprawozdaniu technicznym z dnia 12 lipca 2013 r. geodeta wyjaśnił, cyt.: "Na podstawie danych ujawnionych w ewidencji gruntów zawiadomiono pisemnie zwrotnym potwierdzeniem odbioru właścicieli rozgraniczanych działek o terminie rozprawy rozgraniczeniowej, którą wyznaczono na dzień 7 maja 2012 r. W oznaczonym terminie stawili się na gruncie: Z. R., R. R. oraz przedstawiciele Burmistrza Miasta i Gminy w K. Przyjmując zachodnią granicę działki [...] za prawidłową, posiłkując się wpasowanym rastrem mapy ewidencyjnej i pomierzoną na gruncie sytuacją, wyznaczono granice działki w punktach [...] i [...]. Południową granicę strony ustaliły zgodnie i oznaczono ją w punktach [...] i [...]. Przyjęto szerokość działki od strony południowej jako 48.00 m. Szerokość tą w trakcie kontroli operatu pomiarowego zakwestionował Urząd Miasta i Gminy w S. stwierdzając, że winna ona wynosić 47.00 m. Po sprawdzeniu zapisu miar na oryginale zarysu pomiarowego stwierdziłem, że Urząd Miasta i Gminy w S. ma rację. W związku z tym dokonałem powtórnego wezwania na grunt (pisemnego za zwrotnym potwierdzeniem odbioru) wszystkich uczestników rozgraniczenia. Rozprawę wyznaczyłem na dzień 15 marca 2013 r. Na rozprawę stawiła się Z. R. oraz R. R. Obecnym wyjaśniłem powód ponownego wyznaczenia rozprawy i poparłem to okazaniem dokumentów. Z. R. odmówiła udziału w czynnościach wręczając mi załączone do operatu oświadczenie. R. R. okazałem od strony drogi wiejskiej punkt graniczny [...] (poprawiony [...]) oraz [...] po murku ogrodzenia działki (poprawiony [...]). R. R. na punkty te nie wyraził zgody. Pozostali uczestnicy rozgraniczenia nie stawili się." ( k.158 akt adm.)

Mając powyższe na względzie WSA w Kielcach uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak jest jakichkolwiek dokumentów źródłowych, w tym w szczególności map wskazujących na wcześniejszy przebieg spornych granic. Uprawniony geodeta nie odnalazł również na gruncie żadnych znaków i śladów granicznych oraz punktów osnowy geodezyjnej. W sprawie niniejszej nie doszło również do ustalenia przebiegu granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Z protokołu rozprawy gruntowej z dnia 7 maja 2012 r. wynika, że skarżąca z synem R. R. uzgodnili z przedstawicielami Gminy przebieg granicy z działką będącą we władaniu Gminy, lecz z powodu zakwestionowania szerokości działki nie doszło do wiążącego porozumienia. Należy wyraźnie podkreślić, że podczas kontroli operatu pomiarowego organ zakwestionował szerokość działki od strony południowej, stwierdzając, że winna ona wynosić 47.00 m, a po sprawdzeniu zapisu miar na oryginale zarysu pomiarowego uprawniony geodeta stwierdził, że organ ma rację. W związku z tym geodeta dokonał powtórnego wezwania na grunt wszystkich uczestników rozgraniczenia. Na rozprawę w dniu 15 marca 2013 r. stawili się skarżąca oraz jej syn R. R. Geodeta wyjaśnił powód ponownego wyznaczenia rozprawy i okazał dokumenty. Skarżąca odmówiła udziału w czynnościach i zgłosiła załączone do operatu oświadczenie. Geodeta okazał R. R. od strony drogi wiejskiej punkt graniczny [...] (poprawiony [...]) oraz [...] po murku ogrodzenia działki (poprawiony [...]), na które to punkty nie wyraził zgody. Z dokumentacji wynika, że pozostali uczestnicy rozgraniczenia nie stawili się (k.158-159 akt adm.).

W świetle powyższych okoliczności, Sąd podzielił stanowisko organów, iż w sprawie niniejszej brak było podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w aktach administracyjnych, a zatem organ prawidłowo wydał decyzję o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy sądowi powszechnemu.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pominięcia przez organ przy rozstrzyganiu sprawy dowodu ze szkicu działki skarżącej p.n.: "Plan zagospodarowania działki" wykonanego w 1986 r. Sąd stwierdził, że jest on nieuzasadniony. Jak już wskazano wyżej, przepisy powołanego rozporządzenia określają rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczeniu nieruchomości. Stosownie do § 6 ust.1 tego rozporządzenia dokumenty nie znajdujące się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym mogą stanowić podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości, jeżeli:

1) stanowią całość lub część operatu pomiarowego lub katastralnego,

2) zawierają podpis wykonawcy i datę sporządzenia dokumentu lub istnieje możliwość ustalenia wykonawcy i takiej daty,

3) można stwierdzić, że zostały one sporządzone w wyniku dokonania pomiarów na gruncie i użyte do opracowania mapy nieruchomości, której przebieg granic jest ustalany, lub nieruchomości bezpośrednio z nią sąsiadującej,

4) zostały sporządzone przez osoby i organy, których wykaz stanowi załącznik 1 do rozporządzenia.

2. Dokumenty, o których mowa w ust. 1, lub ich kopie, potwierdzone przez geodetę, podlegają włączeniu do operatu rozgraniczeniowego.

Zdaniem Sądu, przedłożony szkic (k.137-138 akt adm.) nie spełnia wskazanych wyżej wymogów, a to oznacza, że nie może stanowić podstawy do ustalenia przebiegu granic nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu skargi co do braku zawarcia przez Gminę umowy z uprawnionym geodetą, Sąd uznał, że pozostaje on bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, po wszczęciu postępowania organ administracji publicznej dokonuje wyboru geodety, który przeprowadza następnie rozgraniczenie nieruchomości. Geodeta występuje tu jako posiadający określoną wiedzę geodezyjną specjalista. Do przeprowadzenia rozgraniczenia może być upoważniony tylko geodeta posiadający uprawnienia zawodowe w zakresie "rozgraniczania i podziałów nieruchomości (gruntów) oraz sporządzania dokumentacji dla celów prawnych" (por. art. 43 pkt 2 ustawy). Wybór geodety należy do organu prowadzącego postępowanie - spośród ofert usług geodezyjnych i kartograficznych dostępnych na rynku. Obowiązujące przepisy nie regulują szerzej kwestii związanych z upoważnieniem geodety, a w szczególności formy upoważnienia. W orzecznictwie wskazuje się, że upoważnienie to, chociażby dla celów dowodowych powinno być dokonane w formie pisemnej. W praktyce upoważnienie geodety zamieszcza się niekiedy jako osobny punkt postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Upoważnienie geodety do przeprowadzenia czynności rozgraniczenia nie podlega zaskarżeniu. Jak wynika z akt sprawy niniejszej upoważnienie dla uprawnionego geodety zostało zamieszczone w postanowieniu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego (k.21 akt adm.), a następnie - w związku z rezygnacją geodety uprawnionego M. M. - organ pismem z dnia 8 listopada 2011 r. (k. 40 akt adm.) upoważnił do tych czynności geodetę uprawnionego T. P. Należy również podkreślić, że sprawa dotycząca kosztów postępowania rozgraniczeniowego jest sprawą odrębną od rozpoznawanej, a w związku z tym zarzuty podnoszone w tym zakresie pozostają bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Z tych też względów Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Z. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 78 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, 868, 1579, 996, dalej jako K.p.a.) poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie dopuszczenia wniosków dowodowych poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej operatu pomiarowego z dnia 6 czerwca 2012 r. sporządzonego przez biegłego geodetę i wynikających z niego ustaleń, chociaż dowód ten miał istotne znaczenie dla sprawy, nie był kwestionowany przez skarżącą i uczestników, co odzwierciedlały ustalenia ze spotkania na gruncie z dnia 7 maja 2012 r. i mógł stanowić podstawę do zawarcia ugody,

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na tym, iż Sąd I instancji nie uwzględniając skargi dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, poprzez niezakwestionowanie dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] i w efekcie prowadzącej do przekonania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, iż w sprawie prowadzonej przed organami administracyjnymi nie występowała dokumentacja geodezyjna pozwalająca na wydanie merytorycznej decyzji,

3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 73 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na tym, iż Sąd I instancji nie uwzględniając skargi dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu do przyznanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazania, iż organ I instancji dokonał obrazy przepisów postępowania administracyjnego polegających na uniemożliwieniu skarżącej swobodnego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, pomimo że z przepisów postępowania wprost wynika, że strona na każdym etapie postępowania administracyjnego, a nawet po jego zakończeniu ma prawo do wglądu akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów,

4. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. art. 264 § 4 K.p.a. polegające na tym, iż Sąd I instancji nie uwzględniając skargi dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej poprzez stwierdzenie, że sprawa dotycząca kosztów postępowania jest sprawą odrębną od rozpoznawanej, pomimo że w toku postępowania administracyjnego postanowienie w sprawie kosztów nie zostało wydane, a tym samym skarżąca nie miała możliwości zaskarżenia kosztów poza postępowaniem sądowoadministracyjnym dotyczącym rozgraniczenia.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W dniu 18 lutego 2019 r. skarżąca kasacyjnie złożyła pismo, którym bardzo obszernie przedstawiła stan sprawy oraz zarzuty wobec zarówno działań organów administracji publicznej orzekających w sprawie, jak i Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 34 ust. 1 i 2 ustawy, nakazujących organowi umorzenie postępowania i przekazanie sprawy z urzędu do sądu powszechnego w sytuacji, gdy nie dojdzie do ugodowego ustalenia linii granicznej spornej nieruchomości. W sprawie nie budzi bowiem wątpliwości, że Z. R. nie doszła do porozumienia w zakresie ustalenia granic działki z sąsiadami będącymi osobami fizycznymi, a z protokołu rozprawy gruntowej wynika, że skarżąca kasacyjnie z synem R. R. uzgodniła przebieg granicy z działką będącą we władaniu Gminy K., ale z kolei wycofali się z tego uzgodnienia podczas rozprawy w dniu 15 marca 2013 r., ponieważ w ich przekonaniu nowa granica pomniejsza posiadaną przez nich działkę, co potwierdziła sama Z. R. w skardze skierowanej do WSA w Kielcach podnosząc, że "unieważniła ustalenia, ale z uwagi na późniejsze zmiany dokonane w ustaleniach do szerokości działki" (s. 3 skargi z dnia 18 kwietnia 2016 r.). W istocie powyższe przesądza, że nie można było dokonać ustaleń przebiegu granic spornej działki w trybie ugodowym. Dlatego też dalsze zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. polegające na niewystarczającym i niedokładnym zbadaniu sprawy, pominięciu pewnych faktów itd. nie są uzasadnione. Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji, odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Ewentualne uchybienie przez Sąd przepisom regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przepisom P.p.s.a. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny procedując nie stosuje przepisów K.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Wszystkie elementy stanu faktycznego powoływane przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie zostały ustalone i udokumentowane w zgromadzonym materiale dowodowym oraz znalazły wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 73 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w zaskarżonym wyroku do zarzutu uniemożliwienia skarżącej swobodnego zapoznana się z materiałem dowodowym. Należy w tym miejscu wskazać, że zarzut naruszenia prawa procesowego wobec Sadu I instancji może być skuteczny tylko wówczas, gdy w skardze kasacyjnej zostanie wykazane, że miało to wpływ na wynik sprawy, czego jednak nie uczyniono. Przypomnieć natomiast należy, że decyzja o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego była spowodowana brakiem ugodowego ustalenia granic przez Z. R. z osobami władającymi sąsiednimi działkami. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jak utrudnienie w dostępie do akt sprawy spowodowało, że doszło do wydania przez organy decyzji na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy. Tym bardziej, że w świetle samych oświadczeń skarżącej kasacyjnie nie budzi wątpliwości, że do takiego porozumienia nie doszło.

Bezpodstawny jest również ostatni zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do kwestii rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. W tym zakresie przypomnieć należy, że art. 264 § 1 K.p.a. jasno stanowi, że rozstrzygnięcie o kosztach postępowania stanowi odrębne orzeczenie wydawane w formie postanowienia, od decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę. Brak takiego postanowienia może być przedmiotem skargi na bezczynność, natomiast nie może być przedmiotem rozpoznawania podczas kontroli przez sąd administracyjny decyzji organu administracji publicznej wydanej w sprawie, w której powinno być wydane postanowienie o kosztach postępowania.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.