Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2325/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...]z dnia [...]lutego 2021 r. nr [...]w sprawie wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji [...], II. zasądza od Rady Gminy [...]na rzecz Wojewody [...]kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Pismem procesowym swej pełnomocnik, datowanym na 6 października 2021 r., Wojewoda (...) wniósł na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy (...) nr (...) z (...) lutego 2021 r. w sprawie wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji (...).

Pełnomocnik Wojewody wniosła o stwierdzenie nieważności w całości ww. uchwały Rady Gminy (...) i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła zaskarżonej uchwale "sprzeczność z prawem poprzez istotne naruszenie § 4 ust. 1 pkt 2 lit. c, d i f rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lipca 2018 r. w sprawie sposobu wyznaczenia obszarów i granic aglomeracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1586, dalej: rozporządzenie) w związku z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 624, z późn. zm.), poprzez niewypełnienie upoważnienia do wydania uchwały, jako aktu prawa miejscowego w sprawie wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji".

Uzasadniając skargę, pełnomocnik Wojewody wyjaśniła, że (...) lutego 2021 r. Rada Gminy (...) podjęła uchwałę nr (...) w sprawie wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji (...). Pismem z 26 lutego 2021 r. Wójt Gminy (...) przesłał Wojewodzie (...) uchwały podjęte na sesji Rady Gminy (...)(...) lutego 2021 r. w tym uchwałę nr (...), zawierającą: uzasadnienie, załącznik nr 1 (Opis aglomeracji (...), bez podpisu Przewodniczącego Rady Gminy (...)) oraz załącznik nr 2 w postaci informatycznego nośnika danych (płyta CD-R, bez podpisu Przewodniczącego Rady Gminy (...)). Pismem z (...) czerwca 2021 r. Wojewoda (...) zwrócił się do Przewodniczącego Rady Gminy (...) o przedłożenie załącznika nr 2 do ww. uchwały Rady Gminy (...) nr (...), to jest mapy dotyczącej obszaru aglomeracji (...) w formie papierowej, w dużym formacie umożliwiającym odczytanie wszystkich składników ww. mapy, wraz z podpisem Przewodniczącego Rady Gminy (...), bądź w formie elektronicznej na informatycznym nośniku danych, zaopatrzonej kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną Przewodniczącego Rady Gminy (...). Ponadto zwrócono się o przedłożenie Opisu aglomeracji (...) stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały (...) wraz z podpisem Przewodniczącego Rady Gminy (...) oraz potwierdzonych za zgodność z oryginałem pism, o których mowa w uzasadnieniu do uchwały nr (...), to jest postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) nr (...) oraz postanowienia Dyrektora Zarządu Zlewni w (...) nr (...).

Pismem z (...) lipca 2021 r. Przewodniczący Rady Gminy (...) przesłał wnioskowaną dokumentację.

Wojewoda zarzuca ww. Uchwale nr (...) sprzeczność z prawem przez istotne naruszenie § 4 ust. 1 pkt 2 lit. c, d i f rozporządzenia w związku z art. 87 ust. 1 Prawa wodnego, polegające na niewypełnieniu upoważnienia do podjęcia uchwały w sprawie wyznaczenia aglomeracji.

Zgodnie z brzmieniem art. 87 ust. 1 Prawa wodnego aglomerację wyznacza, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, rada gminy. Z kolei ust. 4 tego artykułu określa, że wyznaczenie aglomeracji następuje po uzgodnieniu z Wodami Polskimi, a w przypadku wystąpienia form i obszarów ochrony przyrody wskazanych w tym przepisie - po uzgodnieniu z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Podstawa prawna do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie aglomeracji wynika ponadto z brzmienia art. 565 ust. 2 Prawa wodnego przewidującego zachowanie w mocy dotychczas uchwalonych przez sejmiki województw uchwał w sprawie aglomeracji, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2020 r.

Szczegółowy zakres treści projektu uchwały w sprawie aglomeracji określa § 4 rozporządzenia, wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 95 ust. 1 Prawa wodnego. Nie ulega wątpliwości, że określone w tym paragrafie wymogi dotyczące treści projektu uchwały w sprawie wyznaczenia aglomeracji (,projekt uchwały wyznaczającej aglomeracje zawiera") odnoszą się również do uchwały w sprawie wyznaczenia aglomeracji podjętej na podstawie art. 87 ust. 1 Prawa wodnego. Jeżeli bowiem projekt uchwały w sprawie wyznaczenia aglomeracji (zawierający określone w § 4 ust. 1 rozporządzenia elementy) jest przedmiotem obrad organu stanowiącego gminy (rady gminy) i podlega uchwaleniu, to oznacza, że tym samym uchwała w sprawie wyznaczenia aglomeracji musi zawierać obligatoryjne elementy określone w § 4 ust. 1 rozporządzenia

Zgodnie z brzmieniem § 4 ust. 1 rozporządzenia projekt uchwały (uchwała) w sprawie wyznaczenia aglomeracji zawiera część opisową (pkt 1) oraz część graficzną (pkt 2). Część opisowa zawiera informacje o: długości i rodzaju (planowanej do budowy) sieci kanalizacyjnej, liczbie mieszkańców aglomeracji i osób czasowo przebywających w aglomeracji, przemyśle obsługiwanym przez sieć kanalizacyjną, wskaźnikach koncentracji (lit. a), istniejących i planowanych do budowy oczyszczalniach ścieków (lit. b), systemie gospodarki ściekowej (lit. c tiret 1-6), strefach ochrony ujęć wody (lit. d), obszarach ochronnych zbiorników wód śródlądowych (lit. e), formach ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz informacje o obszarach mających znaczenie dla Wspólnoty znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy.

Natomiast część graficzna zawiera oznaczenie: granic obszaru objętego lub przewidzianego do objęcia zasięgiem systemu kanalizacji zbiorczej gminy lub jej obszaru współtworzącego aglomerację na mapie w skali 1:10 000, a w przypadku jej braku - w skali 1:25 000 (lit. a), istniejących lub planowanych do budowy oczyszczalni ścieków lub końcowych punktów zrzutu ścieków komunalnych (lit. b), granic administracyjnych gminy (lit. c), granic stref ochronnych ujęć wody (lit. d), granic obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych (lit. e), granic form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz informacje o obszarach mających znaczenie dla Wspólnoty znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z informacjami z centralnego rejestru form ochrony przyrody (lit. f), skali projektu aglomeracji w formie liczbowej i liniowej (lit. g).

Analiza treści uchwały nr (...) wskazuje, że załącznik nr 2 do tej uchwały, stanowiący część graficzną, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, nie zawiera następujących obligatoryjnych elementów: granic administracyjnych gminy (lit. c), granic stref ochronnych ujęć wody (lit. d) oraz granic form i obszarów ochrony przyrody (lit. f).

Określenie granic administracyjnych gminy zgodnie z danymi z państwowego rejestru granic i powierzchni jednostek podziałów terytorialnych kraju, jest obligatoryjnym elementem części graficznej uchwały wyznaczającej aglomerację (§ 4 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia). Tymczasem z analizy treści załącznika graficznego (mapy w skali 1:10 000), zarówno mapy jak i jej legendy, wynika, że nie zawiera ona granic administracyjnych gminy (...).

Rada Gminy (...) nie określiła ponadto w załączniku graficznym granic stref ochronnych ujęć wody obejmujących tereny ochrony bezpośredniej i tereny ochrony pośredniej, zgodnie z informacjami z systemu informacyjnego gospodarowania wodami (§ 4 ust. 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia). Tymczasem z Opisu aglomeracji (...) (pkt 6), stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr (...) wynika, że istnieją trzy strefy ochronne ujęć wody ((...),(...),(...)). Potwierdza to ponadto treść uzasadnienia (in fine) do postanowienia Dyrektora Zarządu Zlewni w (...) Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nr (...) z dnia (...) grudnia 2020 r.

Kolejny zarzut dotyczy braku realizacji dyspozycji określonej w § 4 ust. 1 pkt 2 lit. f rozporządzenia, która określa, że część graficzna zawiera oznaczenie: granic form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z informacjami z centralnego rejestru form ochrony przyrody. Tymczasem z Opisu aglomeracji (...) (pkt 8) wynika, że istnieją trzy formy ochrony przyrody (pomniki przyrody). Potwierdza to postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) nr (...) z dnia (...) grudnia 2020r. wskazujące na istnienie na terenie objętym projektem ww. uchwały trzech pomników przyrody w postaci grupy drzew utworzonych dla zachowania wartości przyrodniczych, krajobrazowych, naukowych, kulturowych i historycznych. Jednocześnie te formy ochrony przyrody nie zostały uwzględnione w części graficznej (mapie) uchwały nr (...).

Pełnomocnik Wojewody wyjaśniła, że § 4 rozporządzenia zawiera bezwzględnie wiążące brzmienie – "projekt uchwały wyznaczającej aglomeracje zawiera". Oznacza to, że w projekcie (uchwale) muszą się znaleźć obowiązkowo wszystkie zagadnienia określone w § 4 ust. 1 rozporządzenia a katalog informacji ma charakter zamknięty.

Rada gminy zobowiązana jest nie tylko do działania w zakresie upoważnienia, ale także do jego wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii, uznanych przez prawodawcę za istotne, w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny. Brak obligatoryjnych elementów przesądza o wadliwości aktu normatywnego, którą należy zakwalifikować, jako istotne naruszenie prawa. Świadczy to bowiem o tym, że rada nie w pełni zrealizowała upoważnienie (delegację) wynikającą z przepisów Prawa wodnego i rozporządzenia.

W ocenie Wojewody (...), jako organu nadzoru nad działalnością gminną, opisane powyżej niewypełnienie upoważnienia ustawowego i wymogów rozporządzenia jest sprzeczne z prawem i stanowi istotne naruszenie § 4 ust. 1 pkt 2 lit. c, d i f rozporządzenia w związku z art. 87 ust. 1 Prawa wodnego. Stwierdzenie nieważności w całości uchwały niezawierającej wszystkich obligatoryjnych zagadnień z upoważnienia ustawowego jest stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1663/06).

Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 22 września 2015 r. pominięcie przez radę gminy któregoś z wyliczonych, obligatoryjnych elementów należy uznać za równoznaczne z brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, co ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić, jako istotne naruszenie prawa [...] (sygn. akt II SA/Op 288/15).

Mając na względzie upływ terminu na stwierdzenie nieważności uchwały przez Wojewodę Mazowieckiego, jako organ nadzoru, zasadne było zdaniem pełnomocnik Wojewody wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy (...), reprezentowana przez pełnomocnika, "pozostawiła skargę do uznania Sądu".

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy podkreślił, że jedynie uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, zaś w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie należy stwierdzać nieważności uchwały, a ograniczyć się jedynie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wskazanym kryterium dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi zarówno o charakterze ustrojowym, proceduralnym i materialnym, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Na wstępie wyjaśnić należy, że uprawnienie organu nadzoru, jakim jest wojewoda, do zaskarżenia uchwały rady gminy wynika wprost z art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559, dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ww. ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, ale może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skarga była zasadna. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że tut. Sąd podzielił argumentację prawną Wojewody (...), odnoszącą się do przyczyn nieważności zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zasadnie więc wyjaśnił Wojewoda, że uchwała Rady Gminy (...) nr (...) z (...) lutego 2021 r. w sprawie wyznaczenia obszaru i granic aglomeracji (...) jest sprzeczna z § 4 ust. 1 pkt 2 lit. c, d i f rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 27 lipca 2018 r. w sprawie sposobu wyznaczenia obszarów i granic aglomeracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1586, dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 lit. c, d, f rozporządzenia, wiążącym organ uchwałodawczy, projekt uchwały – a tym samym i sama uchwała - wyznaczającej obszar i granice aglomeracji zawierać musi w części graficznej m.in. oznaczenie granic administracyjnych gminy zgodnie z danymi z państwowego rejestru granic i powierzchni jednostek podziałów terytorialnych kraju, granic obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych zgodnie z informacjami z systemu informacyjnego gospodarowania wodami i granic form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z informacjami z centralnego rejestru form ochrony przyrody.

Jak słusznie zauważyła pełnomocnik Wojewody w skardze, załącznik nr 2 do uchwały nr (...), stanowiący część graficzną nie zawiera obligatoryjnych elementów – ani granic administracyjnych gminy (...), ani granic stref ochronnych ujęć wody, ani też granic form i obszarów ochrony przyrody. Należy uznać za zasadne podkreślenie przez skarżącego, że z Opisu aglomeracji (...) (załącznik nr 1 do uchwały) wynika wprost, że istnieją trzy strefy ochronne ujęć wody ((...),(...),(...)). Potwierdza to – jak słusznie zauważa skarżący - treść uzasadnienia znajdującego się w aktach postanowienia Dyrektora Zarządu Zlewni w (...) Wód Polskich nr (...) z (...) grudnia 2020 r.

Ponadto, z pkt 8 tego samego Opisu aglomeracji (...) wynika, że istnieją trzy pomniki przyrody. Potwierdza to postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) nr (...) z (...) grudnia 2020 r. wskazujące na istnienie na terenie objętym projektem ww. uchwały trzech pomników przyrody w postaci grupy drzew utworzonych dla zachowania wartości przyrodniczych, krajobrazowych, naukowych, kulturowych i historycznych.

Niezamieszczenie w uchwale jej elementów koniecznych stanowi istotne naruszenie prawa.

Skoro więc część graficzna uchwały jest – zgodnie z ww. rozporządzeniem (§ 4) - jej elementem składowym (a nie załącznikiem do uchwały), to sprzeczność z prawem tak części opisowej, jak i graficznej powoduje nieważność całej uchwały, zgodnie z ww. art. 91 ust. 1 u.s.g.

Nie jest jednakże jasnym, czemu pełnomocnik Wojewody dopatrywał się sprzeczności zaskarżonej uchwały z art. 87 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 624, z późn. zm.) w powiązaniu z ww. § 4 rozporządzenia. Należy bowiem wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem (ust. 1 – 4) aglomeracje wyznacza, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, rada gminy. Jeżeli aglomeracja ma obejmować tereny położone w dwóch lub więcej gminach, właściwa do wyznaczenia aglomeracji jest rada gminy o największej równoważnej liczbie mieszkańców. W celu wyznaczenia aglomeracji, o której mowa w ust. 2, zainteresowane gminy zawierają porozumienie. Wyznaczenie aglomeracji następuje po uzgodnieniu przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta z Wodami Polskimi, a w zakresie obszarów objętych przynajmniej jedną formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy - z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Do uzgodnienia przepisy art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, potwierdzając trafność stanowiska Wojewody w odniesieniu do istotnego charakteru naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 lit. c, d i f rozporządzenia, nie dostrzegł natomiast tego, aby zaskarżona uchwała naruszała którykolwiek z ustępów art. 87 Prawa wodnego, w tym wskazanego w petitum skargi ust. 1.

Tym niemniej, skoro zgodnie z art. 87 Konstytucji RP rozporządzenia są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej to naruszenie § 4 ust. 1 pkt 2 lit. c, d, f rozporządzenia jest wystarczającym w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 256) zasądzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.