Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 75/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 3 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Mariola Kaźmierczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi Miasta Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. M.K.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku M. W. i W. W. orzekł o zwrocie części nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji ostatecznej z [...] położonej w Ł. przy ul. A 24, oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr 393/5 o pow. 0.0657 ha oraz nr 406/6 o pow. 0,3327 ha stanowiącej obecnie własność Gminy Miasta Ł. na rzecz M. W. w udziale wynoszącym 5/6 części i W. W. w udziale wynoszącym 1/6. Równocześnie orzeczono o obowiązku zwrotu na rzecz Gminy Miasta Ł. zwaloryzowanego odszkodowania, które rozłożono na raty i zabezpieczono zapłatę należności na rzecz Gminy Miasta Ł. poprzez wpis hipoteki.

W uzasadnieniu decyzji wskazano w szczególności, że działki nr 393/5 oraz 406/6 stanowią część nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 24 oznaczonej wcześniej jako działka nr 383 o pow. 0,9759 ha, która została wywłaszczona decyzją z [...] pod budowę osiedla wielorodzinnego "B". Cel wywłaszczenia na objętej wnioskiem części nieruchomości nie został zrealizowany w terminie 10 lat od dnia jej wywłaszczenia. Działki nr 395/6 oraz 406/6 są zarośnięte chwastami i samosiewkami drzew, znajduje się na nich pozostałość dawnego ogrodzenia oraz widoczna niecka po stawie rybnym. Sporny teren nie został zagospodarowany, nie urządzono tam ciągów spacerowych czy terenów zieleni.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Ł. decyzją z [...] uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 24 orzeczonej jako działki nr 393/5 oraz 406/6. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z wnioskiem o zwrot wystąpiły osoby uprawnione w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Punktem wyjścia, czy ustalenia, czy w sprawie zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości, o jakiej mowa w art. 137 u.g.n., jest precyzyjne ustalenie celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia.

W decyzji, mocą której nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, cel wywłaszczenia określony został ogólnikowo jako budownictwo mieszkaniowe- wielorodzinne "B". Niezbędne jest w tej sytuacji przeanalizowanie całej dokumentacji dotyczącej wywłaszczenia w celu doprecyzowania celu przejęcia spornej działki.

Dalej Wojewoda wskazał, że decyzją Urzędu Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] zatwierdzono plan realizacyjny osiedla "B" w Ł., objęty załącznikami nr I i II. Z ogólnego planu zagospodarowania osiedla "B", stanowiącego załącznik do wspomnianej decyzji, oraz założeń techniczno-ekonomicznych osiedla mieszkaniowego "B" w Ł. wynika, iż realizacja osiedla mieszkaniowego oprócz budowy budynków mieszkalnych przewidywała także infrastrukturę potrzebną do prawidłowego funkcjonowania osiedla, w tym tereny miejsc postojowych, tereny usług podstawowych oraz zieleń izolacyjną i zieleń ogólnomiejską.

Analiza tych dokumentów potwierdza, iż teren osiedla został podzielony na dwie części (wschodnią i zachodnią), stanowiące zwarte jednostki mieszkaniowe, rozdzielone pasem zieleni. W punkcie szóstym założeń techniczno-ekonomicznych osiedla wskazano, iż teren osiedla dzieli się na dwie części rozdzielone zespołem starodrzewiu rozciągającego się od ul. A do koryta rzeki A. Południowy pas terenu opracowania, stanowiący dolny poziom doliny rzeki, ma charakter łąki nadrzecznej, pas ten przeznaczony został na cele parkowe o charakterze ogólnomiejskim. W punkcie dziewiątym opracowania potwierdzone zostało, iż tereny rekreacyjne o charakterze ogólnomiejskim tworzy parkowy zespół zieleni, rozdzielający wschodnią i zachodnią część osiedla oraz pas łąk nad korytem rzeki A.

Z ogólnego planu zagospodarowania osiedla "B" wynika, iż żadna z działek objętych niniejszym postępowaniem nie była przeznaczona pod budowę budynku mieszkalnego. Organ I instancji błędnie jednak ustalił, co słusznie podniósł odwołujący, iż działki nr 393/5 oraz 406/6 zostały oznaczone w omawianym dokumencie jako tereny pod nazwą "stawy rybne". Działka nr 406/6 została w całości przeznaczona pod tereny określone na planie jako "zieleń ogólnomiejską, stawy rybne, ogródki działkowe". Działka nr 393/5 zlokalizowana została w części na terenach określonych jako "zieleń ogólnomiejska, stawy rybne, ogródki działkowe" oraz w części na terenach oznaczonych jako "tereny mieszkaniowe brutto i netto", przy czym z planu nie wynika, by ta część miała być w jakiś konkretny sposób zagospodarowana.

Zestawiając powyższy plan zagospodarowania osiedla z zapisami zawartymi

w założeniach techniczno-ekonomicznych osiedla Wojewoda stwierdził, że sporne działki zlokalizowane były w większości w pasie łąki nadrzecznej, przeznaczonej na cele parkowe o charakterze ogólnomiejskim. Ponadto załączony do akt sprawy ogólny plan zagospodarowania terenu - osiedla B - część zachodnia, który choć nie może stanowić podstawy do określenia celu wywłaszczenia (został sporządzony po wywłaszczeniu), to jednak potwierdza, iż na obszarze objętym niniejszym postępowaniem nie planowano wzniesienia budynków mieszkalnych.

W przekonaniu Wojewody nie budzi wątpliwości, że realizacja celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, uwzględnia nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę innych obiektów, takich jak: pawilony handlowe

i usługowe, szkoły, garaże, parkingi, zieleń osiedlowa, ciągi piesze oraz ulice. Celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla. Stanowisko takie jest powszechnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przeznaczenie przedmiotowych działek pod tereny zielone mieści się zatem w granicach ogólnego celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego.

Organ II instancji wyjaśnił również, że w dniu wywłaszczenia na spornym obszarze istniał teren zielony, co potwierdzają pisma spadkobiercy byłego właściciela z dnia 4 sierpnia 2011 r. oraz z dnia 30 września 2011 r. Znajdowały się na nim drzewa użytkowe, owocowe oraz staw. Zgodnie z zapisami założeń techniczno-ekonomicznych osiedla mieszkaniowego B (pkt 9 opracowania), działalność inwestycyjna

w pasie łąk nad rzeką A ograniczała się wyłącznie do przedsięwzięć sprzyjających ochronie naturalnych walorów przyrodniczo-krajobrazowych doliny.

W rozważanym dokumencie dopuszczono jedynie na tym obszarze zaprojektowanie niewielkiej liczby ciągów spacerowych i przejść w poprzek doliny w miejscach do tego celu wówczas wykorzystywanych, ponadto zaproponowano do czasowej akceptacji zespół stawów rybnych istniejący w południowo-zachodnim terenie opracowania.

W ocenie organu odwoławczego teren zielony, istniejący na spornych działkach, po wywłaszczeniu spełniał funkcję terenów rekreacyjnych ogólnodostępnych, służących m.in. mieszkańcom nowopowstałego osiedla i był zgodny z pierwotnym celem wywłaszczenia, w tym także z planem zagospodarowania osiedla. Ze zgromadzonej

w sprawie dokumentacji nie wynika, o czym już była mowa, by na terenie żądanych do zwrotu nieruchomości miał powstać blok mieszkalny lub też by działki te miały być

w inny sposób zagospodarowane. Działka stanowiąca od chwili wywłaszczenia teren zielony nie jest zbędna na cel wywłaszczenia, lecz stanowi jego realizację. Okoliczność, że z terenu zielonego mogli i nadal mogą korzystać nie tylko mieszkańcy osiedla mieszkaniowego, w żaden sposób nie podważa ustalenia, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zdaniem organu odwoławczego z punktu widzenia realizacji celu wywłaszczenia, w ramach budowy infrastruktury towarzyszącej osiedla nie można wykluczyć wykorzystania dla jej powstania istniejących w dniu wywłaszczenia elementów dotychczasowej infrastruktury, o ile wykorzystanie to pozostanie zgodne

z konkretnym celem wywłaszczenia.

Przedmiotowy teren wraz sąsiadującymi działkami przeznaczony został pod ogromną inwestycję, jaką była budowa osiedla mieszkaniowego B. Bezsprzecznie powstanie takiej inwestycji wymaga długotrwałego procesu realizacji. W takim przypadku przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. Nie bez znaczenia dla oceny zbędności przedmiotowych działek jest fakt, iż przewidziane w planie realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją Urzędu Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], budynki mieszkalne zostały wybudowane. Są one już widoczne m. in. na załączonych do akt sprawy: mapie sytuacyjnej dla celów prawnych z dnia 25 czerwca 1991 r. nr 1/3898, mapie sytuacyjnej z projektem podziału z dnia 21 października 1992 r. nr 1/4297, na mapie sytuacyjnej do celów prawnych z projektem podziału z dnia 18 grudnia 2000 r. nr 1/6216, jak również na dostępnej na stronie [...] Ośrodka Geodezji ortofotomapie z 1994 r. Ponadto w latach 1985 - 1993 wybudowany został kanał deszczowy, odprowadzający wody opadowe z osiedla domów jednorodzinnych "B" do rzeki A, którego realizacja przewidziana została w założeniach techniczno-ekonomicznych osiedla.

Porównując dostępne na stronie [...] Ośrodka Geodezji ortofotomapy z 1994 r., 2005 r. oraz 2011 r., jak również analizując zebrany przez Starostę [...] materiał dowodowy, w tym decyzje Prezydenta Miasta Ł., dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynków wielorodzinnych z garażami podziemnymi, obejmujące teren działek nr 393/3, 266/25, 393/5, 406/4, 346/8, należy stwierdzić, iż cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego B nie wygasł, sukcesywnie podejmowane są bowiem działania zmierzające do pełnego zagospodarowania terenu osiedla. Również sukcesywnie właściciel nieruchomości, tj. Gmina Miasto Ł. podejmuje działania, mające na celu urządzenie terenów zielonych, na obszarze pod ten cel przeznaczonym w ogólnym planie zagospodarowania osiedla z 1984 r. Wykonywane przez ww. podmiot czynności zmierzają do powstania na tym terenie Parku doliny A, którego koncepcja zagospodarowania przewiduje nadanie terenowi charakteru półnaturalnego parku, eksponującego istniejące zadrzewienia i roślinność zbiorowisk łąkowych.

Jak wynika z pism Urzędu Miasta Ł. z dnia 28 sierpnia 2013 r. oraz z dnia 3 grudnia 2012 r., południowa część dawnej działki nr 348 została w latach 2002-2011 uporządkowana i częściowo zagospodarowana. Teren ten objęty został programem Małej Retencji oraz Renaturyzacji rzeki A, a także projektem SWITCH, które realizuje Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Ł. W ramach powyższych przedsięwzięć w latach 2005-2007 wybudowany został zbiornik B, którego wschodnia skarpa oraz doprowadzalnik zasilający zbiornik wodami rzeki A zlokalizowane są w obrębie działki nr 406/4, której część stanowi działka nr 406/6, zaś w 2008 r. na działkach nr 393/5 oraz 406/4 zostały wykonane kompleksowe prace porządkowe takie jak koszenie, karczowanie samosiewów, usuwanie dzikich wysypisk, prace pielęgnacyjne drzew w zakresie wycinki suchych konarów, usuwaniu wiatrołomów.

Podjęcie powyższych działań na spornych działkach już po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie świadczy - zdaniem Wojewody - o ich zbędności na cel wywłaszczenia. W pełni uzasadnione było bowiem podjęcie w pierwszej kolejności przez inwestora, realizującego budowę osiedla mieszkaniowego, działań zmierzających do wzniesienia budynków mieszkalnych (co nastąpiło w terminach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami). Ponadto zwrócono uwagę, iż zgodnie z zapisami założeń techniczno-ekonomicznych osiedla, działalność inwestycyjna w pasie łąk nad rzeką A miała się ograniczać wyłącznie do przedsięwzięć sprzyjających ochronie naturalnych walorów przyrodniczo-krajobrazowych doliny.

Ustalony stan faktyczny i prawny uzasadniał więc uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 11 marca 2014 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 60/14 oddalił skargę M. W. na powyższą decyzję podzielając pogląd, że sporna nieruchomość została i jest wykorzystywana na cel wywłaszczenia i nie podlega zwrotowi. Żadna z działek objętych żądaniem zwrotu nie była przeznaczona pod budowę domów a pod zieleń ogólnomiejską, stawy rybne, ogródki działkowe. Część działki nr 393/5 leżała na terenach mieszkaniowych, co do których nie można ustalić konkretnego planowanego sposobu zagospodarowania. W dacie wywłaszczenia na spornych nieruchomościach istniał teren zielony z drzewami owocowymi i stawem. W ocenie Sądu budowa osiedla mieszkaniowego nie oznacza jedynie wzniesienia budynków mieszkalnych, bo potrzebne są urządzenia towarzszące, takie jak sklepy, parkingi, garaże, boiska i im podobne. Na terenie działek prowadzono prace inwestycyjne związane z programem Małej Retencji oraz Renaturyzacji rzeki A, a także projektem A realizowanym przez Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Łodzi. W ramach tych przedsięwzięć w latach 2005-2007 wybudowany został zbiornik A, a na spornych działkach zostały wykonane kompleksowe prace porządkowe. Cel wywłaszczenia nie wygasł i nadal jest realizowany, czemu nie przeczy uczynienie tego po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., gdyż budowa osiedla jest długotrwała.

Powyższy wyrok na skutek skargi kasacyjnej M. W. został uchylony wyrokiem NSA z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1622/14. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że cel wywłaszczenia określony został jasno w decyzji z dnia [...], mianowicie sporne działki zostały przeznaczone pod budowę osiedla mieszkaniowego "B". Z ogólnego planu zagospodarowania tego osiedla wynika, że zamierzano tam urządzić zieleń ogólnomiejską, stawy rybne, ogródki działkowe. NSA podzielił zarzut kasacji, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie przekonuje, iż cała wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowana i wykorzystana na cel wywłaszczeniowy. Zgodnie z utrwalonym od wielu lat na gruncie podobnych spraw orzecznictwem sądów administracyjnych należy jednoznacznie stwierdzić, że w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące jego mieszkańcom, jednak realizację takiej infrastruktury trzeba jednoznacznie wykazać. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się swoistymi zasadami, nakierowanymi przede wszystkim na zaspokojenie potrzeb bytowych jego mieszkańców. Wszak ta szeroko rozumiana infrastruktura winna być przynajmniej w minimalny sposób uporządkowana. Tak więc, w ocenie NSA trudno jest utożsamiać pojęcie zieleni ogólnomiejskiej z terenem porośniętym trawą, samosiejkami, zajętym resztkami stawu czy ogrodzenia, chyba że chodzi o teren swobodnie zagospodarowany, z zielenią dzikorosnącą, ale winno to nastąpić w ramach pewnej widocznej koncepcji. Tymczasem taki stan przedmiotowego gruntu jawi się na podstawie oględzin przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego. Jeżeli świadczyłoby to o niezagospodarowaniu terenu i ciągłości tej sytuacji, to mogłoby wskazywać na brak realizacji celu wywłaszczenia. NSA stwierdził dalej, że budowa osiedla mieszkaniowego jest z reguły procesem długotrwałym, wieloetapowym, ale musi istnieć łączność pomiędzy wszystkimi jego elementami, zarówno czasowa, jak i funkcjonalna. Tymczasem wskazane przez Wojewodę [...] inwestycje były prowadzone w różnych okresach czasu (kanał deszczowy w latach 1985-1993, prace porządkowe w roku 2008, zbiornik B w roku 2006). W ocenie NSA protokoły oględzin opisane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak i fotografie dołączone do akt administracyjnych nie mogą prowadzić do wniosku o realizacji celu wywłaszczenia. Nieużytki i wolno rosnąca roślinność, niezagospodarowana zieleń nie mieszczą się bowiem w określeniu zieleń miejska. Dotychczas nie wykazano również urządzenia stawu rybnego i ogródków działkowych. Przy czym, jako część osiedla winny być zagospodarowane w sposób bardziej widoczny. W przeciwnym wypadku nie spełniają funkcji wspomagającej i współdziałającej z funkcją podstawową – mieszkalnictwem. Nie służą bowiem realizowaniu tego celu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy WSA w Łodzi wyrokiem z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 433/16 uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] wskazując, że stanowisko organu odwoławczego o niewystąpieniu przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia nie znajduje wystarczającego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym a jego ocena została dokonana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wojewoda [...] decyzją z [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność realizacji wytycznych wynikających z treści wyroków sądów administracyjnych, przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości oraz z operatu szacunkowego nieruchomości.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z [...] orzekł o zwrocie części nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji ostatecznej wydanej przez kierownika Wydziału Wywłaszczeń wspólnego dla wszystkich dzielnic miasta Ł. Urzędu Dzielnicowego Ł... z [...] położonej w Ł. przy ul. A 24 oznaczonej jako działki nr 395/5 o pow. 0,0657 ha oraz nr 406/6 o pow. 0,3327 ha stanowiącej własność Gminy Miasta Ł. na rzecz M. W. w udziale wynoszącym 5/6 i na rzecz W. W. w udziale wynoszącym 1/6 części bez obowiązku zwrotu należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją z [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o pow. 9759 m2, położoną w Ł. przy ul. A 24, oznaczoną jako działka nr 348, stanowiącą własność Z. W. (udział 3/4 części) i W. W. (udział 1/4 części). Jednocześnie orzeczono o ustaleniu odszkodowania na rzecz Z. W. w wysokości 1 736 437 zł oraz na rzecz W. W. w wysokości 578 812 zł.

Jak wskazały sądy w orzeczeniach zapadłych na gruncie przedmiotowej sprawy - NSA w wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1622/14 oraz WSA w Łodzi w wyroku z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 60/14 - cel wywłaszczenia określony został jasno w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 17 maja 1985 r., mianowicie sporne działki zostały przeznaczone pod budowę osiedla mieszkaniowego "B". Z ogólnego planu zagospodarowania tego osiedla wynika, iż zamierzano tam urządzić zieleń ogólnomiejską, stawy rybne, ogródki działkowe. Tak też należy sprecyzować cel wywłaszczenia przedmiotowych działek. Wskazać należy, iż w założeniach techniczno-ekonomicznych osiedla mieszkaniowego "B" w Ł. z sierpnia 1984 r. (część opisowa) południowy pas terenu opracowania, stanowiący dolny poziom doliny rzeki A przeznaczony został na cele parkowe o charakterze ogólnomiejskim. Podkreślić należy, iż sporny obszar nie został objęty ogólnym planem zagospodarowania terenu - osiedle "B" - część zachodnia z 1986 r.

Budowa osiedla mieszkaniowego stanowi złożony i rozciągnięty w czasie proces, który obejmuje budowę nie tylko bloków mieszkalnych czy infrastruktury technicznej, ale również powstanie terenów zielonych. Jak jednak wskazał NSA w wydanym w niniejszej sprawie wyroku, realizację infrastruktury związanej z budową osiedla trzeba jednoznacznie wykazać. Ta szeroko rozumiana infrastruktura winna być przynajmniej w minimalny sposób uporządkowana. Trudno jest utożsamiać pojęcie zieleni ogólnomiejskiej z terenem porośniętym trawą, samosiejkami, zajętym resztkami stawu czy ogrodzenia, chyba że chodzi o teren swobodnie zagospodarowany, z zielenią dzikorosnącą, ale winno to nastąpić w ramach pewnej widocznej koncepcji.

Organ podkreślił, iż stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ pierwszej instancji przeprowadził trzykrotnie oględziny nieruchomości. Podczas wizji, jaka miała miejsce w dniu 10 września 2009 r. stwierdzono, iż działka nr 393/5 W porośnięta jest chwastami, zaś na działce nr 406/4 znajdują się samosiejki oraz pozostałości dawnego ogrodzenia nieruchomości oraz pozostałości po istniejącym dawniej stawie rybnym. Podczas oględzin, które odbyły się w dniu 30 listopada 2011 r. oraz 19 października 2017 r. potwierdzono, iż działki są niezagospodarowane, porośnięte trawą, znajdują się na nich samosiewy drzew oraz wydeptane ścieżki. Teren jest nierówny. Ponadto wskazane zostało, iż na działce nr 406/6 znajduje się niecka po stawie oraz fragmenty dawnego ogrodzenia. Załączone do dokumentacji zdjęcia potwierdzają, iż przedmiotowy teren jest nieuporządkowany i niezagospodarowany. Również biegła w operacie szacunkowym z dnia 18 lutego 2018 r. wskazała, iż działka nr 393/5 porośnięta jest trawą i nielicznym drzewostanem, na działce widoczne są porzucone śmieci. Teren działki nr 406/6 porośnięty jest drzewostanem liściastym, drzewostan stanowi starodrzew oraz liczne samosiejki. Drzewa znajdują się w słabej kondycji, co potwierdzają wywroty i połamane konary. Nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem została wywłaszczona od byłych właścicieli za odszkodowaniem. Jak wynika wprost z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w takim przypadku warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zwrot przedmiotowej nieruchomości połączony jest zatem z obowiązkiem zwrotu przez wnioskodawców kwoty odpowiadającej części zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen i wartości nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika z ust. 4 w przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Z uwagi na fakt, iż do chwili obecnej nie zostały ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźniki zmian cen nieruchomości gruntowych, dla określenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania należało przyjąć wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS w Monitorze Polskim, a wcześniej w Dzienniku Urzędowym GUS. Wielkości poszczególnych wskaźników przyjętych do ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania w niniejszym postępowaniu dostępne są na stronie internetowej Głównego Urzędu Statystycznego stat.gov.pl.

Zgodnie z art. 140 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości.

Organ I instancji waloryzacji poddał całą kwotę ustalonego w decyzji odszkodowania (z uwzględnieniem denominacji złotego), obejmującego nie tylko odszkodowanie za grunt, ale również za nasadzenia oraz naniesienia budowlane. Przy takim przyjęciu kwoty podlegającej waloryzacji, za logiczne uznać należy oszacowanie wartości nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia z uwzględnieniem ww. składników oraz potrącenie od zwaloryzowanego odszkodowania kwoty zmniejszenia wynikającego z wyburzenia budynków i wycięcia drzew.

Za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działka nr 348 o pow. 9759 m2 zostało przyznane odszkodowanie w wysokości 2 315 249 zł. Zwracana nieruchomość ma powierzchnię 3984 m2, a zatem kwota odszkodowania podlegająca waloryzacji, wyliczona proporcjonalnie do zwracanej części wywłaszczonego gruntu, wynosi 945 173,90 zł. Kwotę tę należało przemnożyć przez roczne/miesięczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych za lata 1985-2018, co na dzień wydania decyzji organu odwoławczego dało wynik 86.554,83 zł.

W myśl art. 140 ust. 4 u.g.n. w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio.

Dla potrzeb niniejszego postępowania, stosownie do treści art. 130 ust. 2 u.g.n., sporządzony został w dniu 18 lutego 2018 r. operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego A. D., legitymującą się uprawnieniami zawodowymi numer 5683.

Rzeczoznawca majątkowy wyliczyła aktualną wartość rynkową nieruchomości na poziomie 352 704 zł (w oparciu o przeznaczenie określone w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego tj. zieleń urządzona), wartość odtworzeniową według stanu z dnia wywłaszczenia - 206 573 zł oraz wartość rynkową według stanu z dnia zwrotu - 96 413 zł.

Biegła wyjaśniła, iż wobec braku planu szczegółowego obowiązującego dla przedmiotowego terenu jako przeznaczenie według stanu z dnia wywłaszczenia przyjęto faktyczny sposób użytkowania grunt rolny. Tak ustalone przeznaczenie przyjęła dla określenia wartości nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia oraz według stanu z dnia zwrotu, celem ustalenia czy nastąpiła zmiana wartości nieruchomości, o jakiej mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n. Autorka operatu ustaliła, iż najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości rolnych mają cechy takie jak: lokalizacja szczegółowa (20 %), dostęp do drogi (30 %), powierzchnia działki (20 %) oraz ograniczenia w zagospodarowaniu (30%). Stosownie do do treści art. 140 ust. 4 u.g.n. biegła nie uwzględniła skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości.

Wartość odtworzeniowa nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia obliczona została na poziomie 206 573 zł, natomiast według stanu z dnia zwrotu wartość rynkowa wynosi 96 413 zł. Jak zostało wyjaśnione, wartość nieruchomości na dzień zwrotu spadła na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, sprowadzających się do rozbiórki naniesień budowlanych, likwidacji naniesień roślinnych, podziałów nieruchomości. Na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego stwierdzić należy, iż nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości o 110 160 zł.

Z uwagi na powyższe zwrot działek nr 393/5 i 406/6 następuje nieodpłatnie na rzecz byłych właścicieli. Stosownie bowiem do treści art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwaloryzowane odszkodowanie należało pomniejszyć o kwotę zmniejszenia wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Miasto Ł. wniosło o uchylenie decyzji organów obu instancji. Strona skarżąca podniosła następujące zarzuty:

naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, iż nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia oraz że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany podczas gdy bezsporne jest, że przedmiotowe osiedle mieszkaniowe powstało, a nieruchomość była i jest przeznaczona i wykorzystywana jako zieleń izolacyjna o charakterze ogólnomiejskim;

naruszenia art. 140 ust. 1 i ust. 4 poprzez błędne uznanie, że nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości o 110 160 zł i w konsekwencji przyjęcie, że M. W. i W. W. nie są zobowiązani do zwrotu na rzecz skarżącego ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu odszkodowania;

art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym zwłaszcza niewystarczające rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego;

art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady obiektywnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy i oparcie się wyłącznie na pozbawionej podstaw faktycznych i prawnych własnej ocenie stanu sprawy oraz całkowite pominięcie znacznej części zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

art. 80 k.p.a. przez dokonanie oceny materiału dowodowego w oparciu wyłącznie o własne rozumienie przesłanek niezbędności oraz pominięcie innych okoliczności faktycznych i prawnych wynikających z przepisów prawa i dokumentów zgromadzonych w postępowaniu dowodowym a świadczących jednoznacznie o zrealizowaniu celu wywłaszczenia;

- art. 107 § 3 k.p.a. przez niewystarczające odniesienie się do okoliczności przytoczonych w odwołaniu oraz całkowite pominięcie części wskazanych przez wnioskodawcę dokumentów i niewskazanie logicznej przyczyny, dla której pominięto je przy ocenie istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Dodatkowo podniesiono, że organy błędnie powołują się na przepis art. 137 u.g.n., bowiem terminy w nim wskazane zaczęły obowiązywać odpowiednio z 1 stycznia 1998 r. (7-letni) wraz z 22 września 2004 r. (10-letni). Przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. W dniu wywłaszczenia na spornym terenie istniał teren zielony. Zgodnie z zapisami założeń techniczno-ekonomicznych osiedla mieszkaniowego działania inwestycyjne w pasie łąk nad rzeką A ograniczały się wyłącznie do przedsięwzięć sprzyjających ochronie naturalnych walorów przyrodniczo-krajobrazowych doliny. Tereny te miały być przeznaczone na cele parkowe, zielone o charakterze ogólnomiejskim oraz stanowiącym zieleń izolacyjną dla osiedla i zbiornika retencyjnego. Cel wywłaszczenia na sporny gruncie został zrealizowany.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje;

Skarga nie jest zasadna.

Jest poza sporem, że nieruchomość przy ul. A 24 w Ł. została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "B".

Sporne działki nie były przeznaczone bezpośrednio pod zabudowę, ale w celu realizacji infrastruktury towarzyszącej budowie tego osiedla. Z ogólnego planu zagospodarowania osiedla wynika, że zamierzano tam urządzić zieleń ogólnomiejską, stawy rybne, ogródki działkowe. Nie jest kwestionowane, że z żądaniem zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości wystąpiły osoby uprawnione w rozumieniu art. 137 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie może też budzić wątpliwości, że na działkach oznaczonych nr 395/5 oraz 406/6 nie zostały urządzone stawy rybne czy ogródki działkowe. Zasadniczy spór sprowadza się więc do oceny, czy na przedmiotowych działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia – urządzenie zieleni ogólnomiejskiej związanej z funkcjonowaniem osiedla "B".

W zasadzie jedynym dowodem na urządzenie takiej zieleni ma być pismo Prezydenta Miasta Ł. z a 28 sierpnia 2013 r., w którym wskazano, że w roku 2008 na obszarze spornych działek zostały wykonane kompleksowe prace porządkowe – koszenie, karczowanie samosiewów, usuwanie dzikich wysypisk, prace pielęgnacyjne drzew ( wycinki suchych konarów, usuwanie wiatrołomów). Jednak jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji powyższe prace były związane z realizacją programów małek retencji i renaturalizacji rzeki A oraz projektu SWITCH, a nie z budową osiedla "B". Nadto zakres tych prac o charakterze porządkowym zapobiegającym dalszej dewastacji terenu czy likwidacji zagrożeń dla osób trzecich (usuwanie konarów czy wiatrołomów) wiąże się z obowiązkiem właściciela dbania o porządek i bezpieczeństwo (właściwy stan nieruchomości) i nie może być utożsamiany z realizacją celu – urządzenia zieleni. Dodatkowo zauważyć należy, że wykonanie takich prac na spornych działkach nie zostało w żaden sposób potwierdzone. W szczególności z protokołów oględzin nieruchomości sporządzonych z 2009 i 2011 r. wynika, że teren działek porośnięty jest chwastami, znajdują się tam samosiejki, pozostałości dawnego ogrodzenia, czy niecka po dawnym stawie rybnym. Przeczy to tezie, że na spornym terenie przeprowadzono kompleksowe prace porządkowe. Jednak nawet wykonanie takich prac nie może świadczyć o urządzeniu zieleni miejskiej.

Stwierdzony w toku długotrwałego postępowania stan nieruchomości jednoznacznie wskazuje na brak podjęcia jakichkolwiek działań w celu planowego urządzenia terenów zielonych na spornych działkach, które w dalszym ciągu porośnięte są trawą i chwastami, samosiejkami, znajdują się na nich resztki ogrodzenia, czy pozostałości po stawie rybnym. Brak jest podstaw do przyjęcia, że sporne działki zostały zagospodarowane w ramach widocznej koncepcji. W pełni uprawniony jest więc wniosek, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany do chwili obecnej.

Strona skarżąca podnosi też, że terminy wskazane w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami zaczęły obowiązywać odpowiednio z dniem 1 stycznia 1998 r. (7 letni) oraz z dniem 22 września 2004 r. (10-letni). Nie może to jednak mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż w żadnym z tych terminów cel wywłaszczenia w postaci urządzenia zieleni miejskiej nie został zrealizowany (nie przystąpiono do jego realizacji).

W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy w sposób szczegółowy wskazała na wyliczenia aktualnej wartości spornych działek. Zmniejszenie wartości nieruchomości nastąpiło nie tylko wskutek rozbiórki naniesień budowlanych czy likwidacji naniesień roślinnych. Istotny wpływ na określenie aktualnej wartości nieruchomości miał jej podział, utrata dostępu do drogi publicznej i utrudnienia w zagospodarowaniu nieruchomości. Przy ustaleniu tej wartości uwzględniono ceny transakcyjne działek o zbliżonej powierzchni i podobnych parametrach. Okoliczność, że istniejące na działce naniesienia budowlane (budynki gospodarcze, budynek letni, komórka i garaż, czy ubikacja uległyby degradacji nie ma znaczenia, gdyż obowiązkiem organu było ustalenie wartości nieruchomości także na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu. Właściciele nieruchomości niewątpliwie utracili prawo do korzystania z naniesień budowlanych i roślinnych znajdujących się na spornych działkach.

Nie są też trafne podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W toku postępowania zebrano obszerny i wyczerpujący materiał dowodowy, a jego ocena została dokonana bez przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 k.p.a. Materiał dowodowy został wnikliwie rozpatrzony a ustalenia i wnioski organów mają w nim pełne oparcie. Strona skarżąca nie precyzuje, jakie jeszcze czynności należało podjąć w celu wyjaśnienia stanu faktycznego.

Zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego a przy jej wydawaniu nie naruszono przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.

a.tp.