Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 822/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 31, art. 3 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska ( spr. ) sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi E. K., D. K. i Z. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1971 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w gm. kat. M., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3979 m2 oraz działka nr [...] o pow. 41 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] stanowiącej własność J. B. (pkt 14)

Wskazana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z [...] maja 1971 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m. in. wskazanej w pkt 14 decyzji nieruchomości położonej w gm. kat. M., oznaczonej jako nowoutworzona parcela nr [...] o pow. 3979 m2 oraz nr [...] o pow. 41 m2, zapisanych w KW nr [...], stanowiących własność J. B. Za przedmiotowe nieruchomości przyznano odszkodowanie w wysokości 7.681,98 zł.

Pismem z 10 kwietnia 2013 r. Z. B., T. B., D. K. i E. K. (spadkobiercy byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości), wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z [...] maja 1971 r. podnosząc, iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na brak biegłego na rozprawie, niedoręczenie decyzji oraz brak wypłaty odszkodowania.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2014 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z [...] maja 1971 r. w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości stanowiącej własność J. B (pkt 14).

Pismami z 11 sierpnia 2014 r. skarżący wystąpili z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2014 r.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję z [...] lipca 2014 r.

Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., sygn.. akt IV SA/Wa 513/15, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że ustawa, na której podstawie dokonano wywłaszczenia w rozpoznanej sprawie, tj. ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości., regulowała przymusowe nabywanie nieruchomości na przyszłe, jeszcze nie rozpoczęte inwestycje (art. 3). Wyrazem tej zasady był art. 41, który na zasadzie wyjątku dopuszczał zajęcie nieruchomości jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, ale dopiero po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Sąd wskazał zatem, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ powinien był rozważyć, czy wskazany przepis nie został naruszony, m.in. to, czy cel postępowania wywłaszczeniowego został zrealizowany przed dokonaniem wywłaszczenia decyzją kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym.

Kolejnym zagadnieniem, które powinno było zostać ocenione w postępowaniu nieważnościowym jest zachowanie wymogu wynikającego z art. 21 ustawy (od 14 marca 1974 r. art. 22) w brzmieniu "Odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie". W ocenie Sądu, skoro z treści przepisów art. 21-23 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości można wywieść wniosek, że brak rozprawy stanowi rażące naruszenie prawa, uznać należy, że nieobecność biegłych na rozprawie może ale nie musi stanowić naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niewątpliwie nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej jednak naruszenie takie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w danej sprawie. Należy wobec tego ustalić czy stwierdzone uchybienie miało wpływ na wysokość odszkodowania w kontekście funkcji jaką pełnią przepisy art. 21 i 22 ustawy wywłaszczeniowej w regulacji dotyczącej wywłaszczania nieruchomości.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał [...] stycznia 2016 r., decyzję znak [...], którą orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 t.j.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia była przebudowa drogi państwowej - wykonanie obejścia M. przez drogę państwową [...] km 306+550.00 do km 309+930.90, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...], wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1969 r., znak [...]. Budowa drogi państwowej w ocenie Ministra bezsprzecznie stanowi cel użyteczności publicznej.

Realizując wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 513/15, organ nadzoru podjął czynności zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego w celu ustalenia, czy cel postępowania wywłaszczeniowego został zrealizowany przed dokonaniem wywłaszczenia decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1971 r., nr [...].

Wobec braku możliwości uzyskania akt archiwalnych, dokumentujących daty istotne dla wypełnienia zaleceń sformułowanych przez WSA w Warszawie, organ dokonywał ustaleń na podstawie zebranego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. W ocenie organu, ani z decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 1971 r., ani z wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, nie wynika aby cel wywłaszczenia został zrealizowany przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Natomiast z innych dokumentów tj. z pisma Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w K. z dnia [...] lipca 1971 r., stanowiącego odpowiedź na odwołanie jednego z właścicieli nieruchomości objętych decyzją wywłaszczeniową wynika, że odcinek drogi obejście M. jest budowany. Ponadto w związku z zarzutami braku dojazdu do pól, ubiegający się o wywłaszczenie wyjaśnił, że została zaprojektowana droga zbiorcza, która będzie łączyć drogi polne i umożliwiać wjazd z pól czy to w kierunku budowanego wiaduktu na drodze do S., czy też w kierunku przejazdu przez drogę główną w rejonie Ośrodka Zdrowia w M. Powyższe oznacza, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a jedynie rozpoczęty.

Organ uznał również, że brak zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w trybie art. 41 ww. ustawy, choć stanowi naruszenie procedury, nie może być oceniony w kategoriach rażącego naruszenia prawa, skoro w przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia była realizacja inwestycji liniowej, która wiąże się z wykonaniem na znacznym obszarze takiego zamierzenia (w przedmiotowej sprawie to ponad 120 nieruchomości) a ubiegający się o wywłaszczenie dysponował decyzją lokalizacyjną z dnia 21 listopada 1969r., potwierdzającą niezbędność nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia w celu wykonania obejścia M.

Ponadto organ zauważył, że właściciele części nieruchomości wyrazili zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r., a więc na ich działkach mogły być już rozpoczęte prace. A zatem samo rozpoczęcie prac przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej nie oznacza, że inwestycja została zrealizowana przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej.

Organ w dalszej części podniósł, iż zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ubiegający się o wywłaszczenie, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zobowiązany był do wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę zamiany lub umowę nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego.

Jak wynika z akt archiwalnych sprawy, w tym z protokołu z pertraktacji z właścicielami nieruchomości podlegających wywłaszczeniu, spisanego w dniu 21 stycznia 1971 r., o tychże pertraktacjach zainteresowani zostali powiadomieni pisemnie. Do powyższego protokołu został dołączony wykaz osób, których grunty zostały zajęte pod budowę drogi państwowej [...] na terenie obejścia M., w którego pkt. 11 wymieniony jest J. B. Obok zaś widnieje własnoręczny podpis. Z protokołu pertraktacji zaś wynika, iż J. B. nie wyraził zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości, gdyż oferowana cena kupna jest za niska, albowiem cena wolnorynkowa w tej miejscowości wynosiła 8 zł za 1 m. Uznać zatem należało, zdaniem Ministra, iż Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w K., będący wnioskodawcą wywłaszczenia, wypełnił nałożone na niego obowiązki wynikające z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r.

Zgłoszony został również wymagany przepisem art. 15 ww. ustawy wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie wszczynający postępowanie. Złożony przez Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w K. wniosek z dnia 25 stycznia 1971 r., nr [...], zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 15 ust. 2 w/w ustawy wywłaszczeniowej, w tym wynik rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, cel wywłaszczenia czy posiadanie przez wnioskującego o wywłaszczenie odpowiednich środków na wypłatę odszkodowania.

W sprawie wypełnione zostały również obowiązki, wynikające z art. 16 ustawy wywłaszczeniowej, który wymagał aby o wszczęciu postępowania właściwy organ zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela nieruchomości i osoby, którym na nieruchomości służyły ograniczone prawa rzeczowe. Odpis zawiadomienia należało wywiesić na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej. Zawiadomieniem z dnia 12 lutego 1971 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. poinformowało strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in. w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność J. B. oraz o wyznaczeniu rozprawy w dniach 11-12 marca 1971 r. Ponadto pouczono strony o możliwości przeglądania wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego wraz z załącznikami, zgłaszaniu własnych żądań i wniosków oraz możliwości przeprowadzenia rozprawy nawet bez udziału stron. Powyższe zawiadomienie wywieszono na tablicy ogłoszeń na okres 21 dni.

Organ wyjaśnił również, że rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniach wskazanych w powyższym zawiadomieniu, tj. w dniach 11-12 marca 1971 r. Z protokołu rozprawy wynika, iż J. B. nie stawił się na nią. Stawiła się zaś A. B., występująca w imieniu J. B. Ponadto, prowadzący rozprawę zapoznał strony z opinią biegłej z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. inż. T. S. z dnia 10 marca 1971 r. o wartości gruntów. Ustalenie wartości gruntów podlegających wywłaszczeniu nastąpiło w oparciu o art. 8 ustawy wywłaszczeniowejania nieruchomości, a także zgodnie ze stawkami ustalonymi zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 53. poz. 424) przy jednoczesnym uwzględnieniu podwyższenia wartości stawek o 20% na podstawie uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w sprawie zwyżki o 20 % wartości gruntu na terenie wsi woj. [...] z 1970 r. W operacie wskazano ponadto, iż wieś M. pow. K. zaliczona jest do strefy ekonomicznej podmiejskiej, zaś powiat K. leży w okręgu gospodarczym II. Na tej podstawie ustalono wysokość odszkodowania na kwotę 7.681,98 zł.

Organ powołał orzecznictwo, z którego wynika, że brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowi o obowiązku wysłuchania - nie biegłych - a opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie sporządzonej na piśmie opinii. Podkreślił nadto, iż ówczesne przepisy regulowały w sposób szczegółowy zasady obliczania odszkodowań za wywłaszczane nieruchomości - ceny gruntów o określonych klasach gleb i rodzaju użytku rolnego, położonych w określonych okręgach gospodarczych strefach ekonomicznych miały charakter cen sztywnych, zatem nie mogły być one dowolnie kształtowane. Przyznane odszkodowanie za grunt w kwocie 7.681,98 zł zostało ustalone w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. W ocenie organu nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w niniejszej sprawie nie miała wpływu na wartość przyznanego odszkodowania, bowiem zostało ono ustalone w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Organ ponownie przywołał poglądy prezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którymi naruszenie przepisów procesowych dotyczących udziału biegłych w rozprawie nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa, jeśli jednocześnie nie dowiedzie się wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia. W niniejszym przypadku biegli brali udział w postępowaniu poprzez sporządzenie opinii szacunkowych, a ich ewentualny udział w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie zmieniłby wysokości przyznanego J. B. odszkodowania.

Zgodnie z art. 22 ustawy, orzeczenie o wywłaszczeniu powinno zawierać m.in. szczegółowe uzasadnienie faktycznie i prawne. Orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1971 r., w ocenie organu, zawiera stosowne uzasadnienie.

Uwzględniając powyższe organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1971 r., nr [...]. Podnoszone zaś przez wnioskodawców pozbawienie strony udziału w postępowaniu bez jej winy stanowić może jedynie przesłankę wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. K., Z. B. oraz D. K. (dalej określani jako "skarżący").

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprze nieuprawnione uznanie, że przy wydawaniu decyzji wywłaszczeniowej nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo, ze wskazuje na to zebrany i ujawniony w sprawie materiał dowodowy, w tym sprzeczne z art. 156§ 1 pkt 2 kpa uznanie, że ewidentne naruszenia procedury ustawy uwłaszczeniowej, jak np. nieobecność biegłego na rozprawie, ma charakter mało istotny, pozostający bez wpływu na ważność decyzji wywłaszczeniowej

- naruszenie prawa w zakresie procedury administracyjnej poprzez nie wypełnienie zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 maja 2015 r. uchylającym decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 roku nr [...], w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał szczegółowe ustalenie sekwencji zdarzeń tj. daty zajęcia nieruchomości w stosunku do daty wydania decyzji wywłaszczeniowej;

- nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, tj. autentyczności podpisu dziadka –J. B.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż zajęcie terenu nastąpiło z naruszeniem art. 41 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a mimo to organ przyjął, że to uchybienie nie może być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia praw, gdyż celem wywłaszczenia była realizacja inwestycji liniowej, która wiąże się z wykonaniem zamierzenia na znacznym obszarze. Zdaniem skarżących z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej wynika, iż takie bezprawne zajęcie nieruchomości nie było przypadkiem jednostkowym, ale dotyczyło 120 nieruchomości i co do wszystkich nastąpiło z naruszeniem art. 41 powołanej ustawy. Powyższe dowodzi, że naruszenie toku wywłaszczania miało charakter rażący i na dużą skalę.

Nadto w ocenie skarżących, sprzecznie z materiałem dowodowym zaskarżona decyzja ustala, że część właścicieli wyraziła zgodę na dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Jedyny taki przypadek dotyczy bowiem Parafii Rzymsko-Katolickiej [...], ale nawet ta okoliczności nie może mieć znaczenia dla oceny bezprawności zajęcia pozostałych gruntów przed uprawomocnieniem się decyzji wywłaszczeniowej.

Dalej wskazali, iż w zaskarżonej decyzji Minister nie odnosi się w ogóle do wielokrotnie podnoszonych zarzutów, że na protokole pertraktacyjnym nie widnieje podpis J. B., gdyż podpis został nakreślony przez kogoś innego. Skarżąca przedkładała do Ministerstwa materiał porównawczy na dowód, iż nie jest to podpis jej dziadka, jednak Minister w żaden sposób faktu tego nie sprawdził.

Kolejne błędne ustalenia dotyczą identyfikacji osób, które brały udział w rozprawie wywłaszczeniowo -odszkodowawczej w dniach 11-12 marca 1971 r. Minister błędnie ustala, ze w rozprawie brała udział babcia skarżącej, mimo że skarżąca wielokrotnie wykazywała, ze była to inna osoba o tym samym imieniu i nazwisku . Na rozprawę wywłaszczeniową nie stawił się J. B. bowiem nie został o niej zawiadomiony, tak jak o wszczęciu postępowania. To że osoba A. B. uczestniczyła w rozprawie nie jest żadnym dowodem, że była to żona J. B., nie dowodzi również że występowała jako pełnomocnik wywłaszczonego. Tym bardziej że w decyzji są jeszcze dwie osoby A. B. Skoro zatem właściciel nieruchomości nie stawił się na rozprawie na skutek nie zawiadomienia go o terminie, a w jego imieniu nikt (tym bardziej żona) nie występował, nie mógł on kwestionować wysokości odszkodowania, skoro nie miał o nim wiedzy. Skarżący podkreślili, że zarzut ten należy odnieść także do innych właścicieli, którzy nie uczestniczyli w rozprawie na skutek ich nie zawiadomienia, a zatem skala naruszenia również pozwala na przyjęcie, iż miało ono charakter rażący.

Skarżący nie zgadzają się też ze zdaniem Ministra że brak biegłego na rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia przepisów ustawy. Rozprawa ugodowa odbyła się bowiem w dniu 21 stycznia 1971 r, właścicielom zajętych gruntów zaproponowano cenę 2 zł za metr, na którą to cenę nie zgodzili się, uznając że proponowana kwota jest za niska albowiem w tej miejscowości cena wolnorynkowa wynosiła 8 zł za metr. W opinii biegłego z dnia 10 marca 1971 r., odczytanej na rozprawie wywłaszczeniowej w dniach 11-12 marca 1971 r., kwota przyznanych odszkodowań za wywłaszczane grunty to około 2 zł za metr, czyli taka kwota za jaką właściciele nie zgodzili się dobrowolnie odsprzedać nieruchomości. Nadto skarżący zaznaczyli, że operat został sporządzony w dniu 10 marca 1971 r tj. dzień przed rozprawą wywłaszczeniową ,więc właściciele gruntów nie mieli możliwości zapoznać się a tym bardziej odnieść się do opinii biegłego co naruszało art. 18 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 25 stycznia 2016 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Postępowanie zakończone tą decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2013, poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.". Jego przedmiotem była decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] maja 1971 r.nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m. in. wskazanej w pkt 14 decyzji nieruchomości położonej w gm. kat. M., oznaczonej jako nowoutworzona parcela [...] o pow. 3979 m2 oraz nr [...] o pow. 41 m2, stanowiących własność J. B.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności, wydanej na gruncie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), decyzji gdyż nie jest ona obarczona wadami opisanymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tj. nie zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa), jak też nie są obarczone żadną inną kwalifikowaną wadą prawną opisaną w § 1 ww. artykułu.

Ocenę organu nadzoru skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Na wstępie jednak przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej decyzji.

Kontrolowane orzeczenie wywłaszczeniowe, jak już zasygnalizowano na wstępie, wydane zostało w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którą wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na rzecz Państwa (art. 2 ust. 1). Możliwe ono było w sytuacji, gdy nieruchomość była niezbędna ubiegającemu się o wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 3 ust. 1). Na obszarze miasta, osiedla lub gromady mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczej i dla organizacji kółek rolniczych, o ile to jest uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. O wywłaszczenie dla tych organizacji mógł ubiegać się właściwy organ administracji prezydium wojewódzkiej lub powiatowej (miejskiej) rady narodowej na wniosek właściwej statutowo wojewódzkiej lub centralnej organizacji spółdzielczej, a na potrzeby organizacji kółek rolniczych - na wniosek wojewódzkiego związku kółek rolniczych (art. 3 ust. 3).

Dokonując zatem oceny legalności wydanej w tym względzie decyzji organ nadzoru badał jedynie, na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona (czy mieścił się on w celach opisanych ustawą), kto to postępowanie zainicjował (a więc czy miał ku temu legitymację), czy w postępowaniu poprzedzającym wydanie w tym względzie decyzji zachowana została procedura określona ustawą z 1958 r. oraz czy sama decyzja wydana zostały przez organy do tego uprawnione.

Jak wynika z akt archiwalnych (w tym z wniosku Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w K. z dnia [...] stycznia 1971 r., nr [...] wniesionego do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych na zasadzie art. 3 ust. 3 powołanej wyżej ustawy oraz treści kontrolowanej decyzji) celem na jaki wywłaszczono nieruchomość była przebudowa drogi państwowej – wykonanie obejścia M. przez drogę państwową [...] km 306+550.00 do km 309+930.90, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...], wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1969 r., znak [...]. Cel ten zresztą nie jest kwestionowany w toku postępowania. Budowa drogi państwowej, jak zasadnie wskazuje organ, bezsprzecznie stanowi cel użyteczności publicznej., o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy uzasadniającego wywłaszczenie, a więc stanowi taki interes, który nie jest li tylko interesem partykularnym ściśle określonych podmiotów, ale służy ogółowi społeczeństwa. Skoro zatem wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej na przebudowę drogi było uzasadnione interesem społecznym, a sama inwestycja jaka miała być na nieruchomości realizowana objęta była zatwierdzonym planem gospodarczym – co potwierdzała pozostająca w obrocie prawnym decyzja o lokalizacji szczegółowej inwestycji nr [...], to przeprowadzenie procedury wywłaszczeniowej, a w konsekwencji wydana w niej decyzja z 1971 r. nie naruszają art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Kontrolowana decyzja wydana została nadto z zachowaniem pozostałych przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia. Z akt archiwalnych wynika bowiem, że ubiegający się o wywłaszczenie (w niniejszej sprawie : Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w K.) wystąpił do właścicieli nieruchomości o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Świadczy o tym protokół z dnia 21 stycznia 1971 r. Oczywistym jest przy tym, że do umowy nabycia nieruchomości nie mogło wówczas dojść wobec braku zgody właścicieli na dobrowolne odstąpienie nieruchomości.

Nie jest również sporne, że wniosek o wywłaszczenie nieruchomości zawierał wszystkie wymagane prawem elementy. Organ zawiadamiał również o wszczęciu postępowania właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem oraz osoby, którym na nieruchomości służyły ograniczone prawa rzeczowe. Świadczy o tym zawiadomienie z dnia 12 lutego 1971 r., nr [...] informujące o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, które to zawiadomienie wywieszono także na okres 21 dni na tablicy ogłoszeń urzędu. Przed wydaniem decyzji przeprowadzono z rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą (w dniach 11-12 marca 1971 r.), z której sporządzono stosowny protokół. Powyższe okoliczności świadczą, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. dopełniło formalnych wymogów określonych w art. 16 ust. 1-3 oraz art. 20 ust. 1 powołanej ustawy, warunkujących wydanie zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Samo natomiast podjęte przez ten organ orzeczenie z [...] maja 1971 r., precyzyjnie określa przedmiot wywłaszczenia – zgodny z wnioskiem Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych, a także zawiera wszystkie pozostałe elementy, o których stanowi art. 23 ust. 1 ustawy z 1958 r.

Wadliwości kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięcia skarżący upatrują w tym, że na rozprawie nie był obecny biegły, powołany przez właściwy organ. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko utrwalone w orzecznictwie, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy z 1958 r., jednak tylko wówczas gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Tylko w takim wypadku uznać można, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa (por. wyrok z 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1535/14). W niniejszej sprawie, jak zasadnie wskazał organ, taka okoliczność nie wystąpiła. W ówczesnych realiach, podstawą ustalenia odszkodowania był art. 8 ustawy z 1958 r.. Opinia biegłego, sporządzana w trybie wskazanego przepisu, sprowadzała się do prostych obliczeń matematycznych, wymagających zastosowania prawidłowej podstawy i parametrów obliczeń. Brak zatem biegłego na rozprawie nie może być uznany za rażące naruszenie prawa. Jak wskazał organ, i co znajduje potwierdzenie w aktach spawy, w niniejszej sprawie bowiem ustalenie wartości gruntów podlegających wywłaszczeniu nastąpiło w oparciu o art. 8 ustawy z 1958 r oraz zgodnie ze stawkami ustalonymi w zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Zasadnie zatem wskazuje organ, że w dacie ustalenia odszkodowania, ceny gruntów o określonych klasach gleb i rodzaju użytku rolnego, położonych w określonych okręgach gospodarczych strefach ekonomicznych miały charakter cen sztywnych, zatem nie mogły być one dowolnie kształtowane. Skoro przyznane odszkodowanie za grunt w kwocie 7.681,98 zł zostało ustalone w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa, to naruszenie przepisów ustawy z 1958 r. wymagających udziału biegłych na rozprawie, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, bowiem uchybienie to pozostało bez wpływu na wysokość odszkodowania.

Kolejnym elementem przesądzającym według skarżących o rażącym naruszeniu prawa, jest fakt, że nieruchomości objęte decyzją wywłaszczeniową, zostały zajęte przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, pomimo braku uzyskania przez ubiegającego się o wywłaszczenie zezwolenia na takie zajęcie. Wskazać jednak należy, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 513/15, rolą organu było zbadanie czy art. 41 ustawy wywłaszczeniowej nie został naruszony poprzez zrealizowanie celu postępowania wywłaszczeniowego przed dokonaniem wywłaszczenia. Wbrew zarzutom skargi, to tę okoliczność nakazał sąd zbadać, a nie sekwencję zdarzeń. W ocenie Sądu, okoliczność ta została przez organ wyjaśniona, a z poczynionych ustaleń Minister prawidłowo wywiódł, że cel postępowania wywłaszczeniowego nie został zrealizowany, pomimo rozpoczęcia prac celem jego realizacji. Samo rozpoczęcie praw nie oznacza że cel został zrealizowany. Tym samym, organ wypełnił wytyczne zawarte w przywołanym wyroku, a w konsekwencji poczynionych ustaleń prawidłowo organ uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 41 ustawy z 1958 r.

Wskazać w tym miejscu należy, że dla uznania że przepis został rażąco naruszony bez znaczenia pozostaje czy zajęcie dotyczyło wielu czy jednej nieruchomości. Istotne natomiast w kontekście wytycznych zawartych w wyroku z 26 maja 2015 r. było ustalenie czy cel wywłaszczenia, tj. przebudowa drogi został zrealizowany. Nie ulega wątpliwości, że prace zostały rozpoczęte przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, ale też nie ulega wątpliwości że cel taki jak określony w decyzji, zrealizowany nie został.

Skarżący podnoszą również, że rażące naruszenia prawa wynika z faktu nie zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim właścicielom nieruchomości objętych wywłaszczeniem. Zdaniem Sądu, rację ma organ wskazując, że okoliczność ta może stanowić podstawę wznowienia postępowania. W wyżej powołanym już powyżej wyroku NSA wskazano – przywołując orzeczenia potwierdzające trafność tego stanowiska – że naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które dotyczą procesowych obowiązków organu względem strony, związanych z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd omówione w skardze okoliczności dotyczące braku zawiadomienia J. B. o rozprawie oraz nie wzięcia w niej udziału, nie mogą stanowić podstawy do wzruszenia decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności. W tym kontekście bez znaczenia pozostają również podnoszone kwestie dotyczące prawdziwości podpisu J. B., czy reprezentowania strony przez żonę oraz braku kwestionowania wysokości odszkodowania, a jako nie mające znaczenia dla badania decyzji w trybie nadzorczym, nie wymagały również wyjaśnienia przez organ. Te wszystkie okoliczności mogą być badane dopiero w razie weryfikowania decyzji w trybie wznowienia postępowania. Ten tryb jest bowiem właściwy w razie pominięcia w postępowaniu podmiotu, któremu przysługuje przymiot strony.

W tak ustalonym stanie faktycznym, Sąd uznał, że prawidłowe jest twierdzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, iż kontrolowana decyzja wydana została w zgodzie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy. A skoro tak to brak jest podstaw do formułowania w odniesieniu do nich zarzutu obarczenia ich wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący nie wykazali by kontrolowane rozstrzygnięcie obarczone było jakąkolwiek inną kwalifikowaną wadą prawną opisaną w § 1 art. 156 k.p.a., prowadzącą do stwierdzenia jej nieważności. Takich wad nie dostrzegł także prowadzący postępowania nadzorcze Minister oraz rozpoznający niniejszą skargę Sąd. Było ono bowiem wydane – w świetle art. 14 ust. 1 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – przez organ właściwy, miało oparcie w obowiązujących przepisach przywołanej wyżej ustawy, nie dotyczyło sprawy, która byłaby rozstrzygnięta już inną ostateczną decyzją, zostało skierowane do osób będących stroną w sprawie, było od dnia wydania wykonalne, a jej wykonanie nie wymagało podejmowania czynności zagrożonych karą, wreszcie nie zawierało także innych wad skutkujących ich nieważnością ex lege.

Powyższe natomiast prowadzi konkluzji, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa utrzymująca w mocy jego własną decyzję (przed zmianą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju) z dnia [...] lipca 2014 r. o odmowie stwierdzenia orzeczenia wywłaszczeniowego odpowiada prawu. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony i oceniony przez Ministra w sposób prawidłowy, a uzasadnienie podjętej decyzji w sposób przekonujący wyjaśnia motywy jakimi kierował się organ rozstrzygając sprawę, spełniając tym samym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Sformułowane zatem w skardze zarzuty, nie mają jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.