Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 821/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24 par 1 pkt 5  w zw. z art. 27 par 1a, art. 127 par 3 , art. 7, 77, art. 107 par 3 , art. 8, 7
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 par 1 i par 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi H. L. i K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących H. L. i K. L. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2015 r. M. i I. P. zwrócili się do B. M. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, polegającego na budowie stacji paliw płynnych oraz gazu propan-butan ze zbiornikiem o pojemności 4,85 m3, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] obręb M. obszar wiejski [...]. Do wniosku dołączono kartę informacyjną przedsięwzięcia i kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 stosownie do art. 74 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej dalej ustawą o uioś).

Rozpoznając złożony wniosek B. M. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia.

W wyniku rozpoznania odwołania od wskazanej decyzji, złożonego przez K. i H. L., właścicieli sąsiedniej nieruchomości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję B. M., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, w dniu [...] r. wpłynęła do Urzędu Miejskiego w M. opinia sanitarna Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. (PPIS) z dnia [...] r., w której organ stwierdził potrzebę przeprowadzenia dla przedmiotowego przedsięwzięcia oceny oddziaływania na środowisko, określając zarazem zakres raportu.

Ponadto, w dniu [...] r. wpłynęła do organu opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w S. Wydziału Spraw Terenowych w K. z dnia [...] r. nr [...], w której również stwierdzono konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, określając zarazem zakres raportu.

Uwzględniając wskazane opinie, postanowieniem z dnia [...] r. B. M. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia oraz ustalił zakres raportu.

Dnia 13 października 2016 r. do organu wpłynął raport przedłożony przez wnioskodawcę, który w myśl art. 77 ust. 1 ustawy o uioś został przesłany do uzgodnienia organom współdziałającym, czyli RDOŚ w S. WST w K. oraz PPIS w W..

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. w opinii sanitarnej z dnia [...] r. pozytywnie zaopiniował wnioskowane przedsięwzięcie z zastrzeżeniami opisanymi w opinii.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S., po wezwaniach o uzupełnienie raportu, postanowieniem z dnia [...] r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia i jednocześnie określił warunki jego realizacji i eksploatacji.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 84 i art. 85 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (uioś) oraz § 3 ust. 1 pkt 35 i 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), B. M., w wyniku przeprowadzenia ponownego postępowania, ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie stacji paliw płynnych oraz gazu propan-butan ze zbiornikiem o pojemności 4,85m3 zlokalizowanego w M. na terenie działki nr [...] (obręb M.).

Kwestionując wskazaną decyzję K. i H. L. oraz B. i A. L., właściciele działek: nr [...] (bezpośrednio przylegającej do działki objętej wnioskowaną inwestycją), nr [...] i nr [...], wnieśli jedno wspólne odwołanie, w którym zarzucili, że: 1/raport sporządzony przez J. Z. jest nierzetelny i nieobiektywny oraz, że jest kolejną kopią poprzednich raportów; 2/ mapy są nieczytelne, wydrukowane z Internetu i nie przedstawiają prawidłowego usytuowania budynków, graniczących z planowaną inwestycją; 3/ brak jest aktualnej mapy ewidencyjnej, gdyż inwestor dostarczył mapy ze starą numeracją działek; 4/ stronniczość Burmistrza, w sytuacji gdy przyznaje rację inwestorowi pomijając interes strony przeciwnej; 5/przed wydaniem zaskarżonej decyzji B. M. zaprosił odwołujących się na spotkanie w tej sprawie, lecz nie wyraził zgody na uczestnictwo innych osób przeciwnych inwestycji, więc do spotkania nie doszło; 6/ w raporcie i innej dokumentacji tej sprawy używa się ogólnikowego określenia odległości typu: ok. 50m; ok. 160 m; 7/ uczestnicząca w postępowaniu Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w S., zwróciła uwagę, iż planowana stacja paliw nie spełnia wymogu minimalnej odległości między stacjami paliw na drogach krajowych, tj. 5km; 8/ brak realnych i prawnych przesłanek do powstania inwestycji; 9/ nie wszystkie wskazania Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w S., Wydział Spraw Terenowych w K., zostały uwzględnione w raporcie np. autor w uzupełnieniu raportu z dnia 9 lutego 2017 r. w sposób nieuprawniony sugeruje, iż kwalifikacja samowolnie zrealizowanego parkingu pod oknami domu dowołujących się na pojazdy ciężarowe typu TIR-y nie dotyczy przedmiotowego wniosku, a jest on powiązany

z wnioskowaną inwestycją, co spowoduje połączenie prowadzonej już nielegalnie na działce nr [...] bardzo uciążliwej działalności jak: wulkanizacja i wymiana opon, naprawa samochodów, diagnostyka; 10/ pominięcie, jako stron postępowania B. i A. L.; 11/ w trakcie prowadzonego postępowania doszło do dewastacji działki inwestora nr [...], która dotychczas była działką rolną z oczkiem wodnym, poprzez składowanie tam odpadów asfaltowych po remoncie drogi.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] r. złożyła również Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), Oddział w S., która wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 71 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 13 ustawy o uioś oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o uioś w związku z § 78 i § 113 ust. 7, § 123 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu odwołująca się podniosła, że planowana stacja paliw ma być obsługiwana z drogi krajowej nr [...] poprzez budowę zjazdu w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. W trakcie postępowania zwracała uwagę na błędne przyjęcie, że skomunikowanie inwestycji z drogą publiczną będzie możliwe przez wykorzystanie istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Ponadto zarządca drogi poinformował, że obecnie istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...] na działki nr [...] i [...], sąsiadujące z działką nr [...] nie posiada parametrów odpowiednich do obsługi planowanej inwestycji co powoduje, że inwestor będzie musiał uzgodnić to z zarządcą drogi, a prace budowlane będą musiały być prowadzone w obrębie działki bezpośrednio przylegającej do drogi co stanowi element przedmiotowego przedsięwzięcia. W tej sytuacji, zdaniem odwołującej się, przebudowa zjazdu winna być przedmiotem oceny w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań.

Zdaniem odwołującej się, organ prowadząc postępowanie pominął zupełnie, iż realizacja przedsięwzięcia w sposób przyjęty w decyzji, tj. poprzez bezpośrednie skomunikowanie jej z drogą krajową nr [...], w chwili obecnej w ogóle nie jest możliwa, gdyż w myśl przepisów § 123 ust. 2 pkt 1 w/w rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw nie powinna być mniejsza niż 5 km poza terenem zabudowy, gdy tymczasem odległość pomiędzy istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr [...] na działki nr [...] i [...], a zjazdem do najbliższej stacji paliw wynosi ok.2,5 km, co jest niedopuszczalne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] r., wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23), oraz art. 33 - art. 38, art. 59 ust. 1 pkt 1- art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ obszernie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał przepisy stanowiące podstawę prawną zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Kolegium, wydana w dniu [...]. decyzja "środowiskowa" spełnia wymogi przepisów określonych w art. 80 i art. 85 ustawy o uioś: w pkt I decyzji ustalono warunki realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia; w pkt II określono wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji projektowej stanowiącej podstawę do uzyskania pozwolenia na budowę; w pkt III wskazano m.in. na konieczność prowadzenia monitoringu wód podziemnych w oparciu o sieć piezometrów, oraz dokonania kontroli szczelności zbiorników przed uruchomieniem przedsięwzięcia; zaś w pkt V nałożono obowiązek wykonania i przedłożenia analizy porealizacyjnej. W uzasadnieniu decyzji organ opisał wszystkie dokonane w trakcie postępowania czynności procesowe, wynikające z ustawy o uioś i z przepisów k.p.a., jak też wskazał te uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy o uioś, które przesądziły o przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W dalszej części uzasadnienia, odnosząc się do zarzutów odwołania K. i H. L. oraz B. i A. L. Kolegium przyjęło, powołując się na trzykrotne wezwanie do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, że dokument ten został zweryfikowany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S., Wydział Spraw Terenowych w K.. Organ ten nie dokonałby pozytywnego uzgodnienia, gdyby raport był nierzetelny i nieobiektywny.

Zdaniem organu odwoławczego, wbrew przeświadczeniu odwołujących się, przedstawione mapy są aktualne, czytelne i pochodzą z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w W..

Z kolei kwestia niespełnienia wymogu minimalnej odległości między stacjami paliw na drogach krajowych, czyli 5 km, będzie rozstrzygana na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz pozwolenia na budowę. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach absolutnie nie przesądza, iż przedsięwzięcie to zostanie zrealizowane.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że okoliczność samowolnie zrealizowanego parkingu na pojazdy ciężarowe oraz typu TIR-y, a także nielegalnie prowadzona na działce nr [...] działalność może być zgłoszona do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., jako organu właściwego w tym zakresie. Z kolei sprawa składowania niebezpiecznych odpadów na działce rolnej nr [...] z oczkiem wodnym winna być zgłoszona do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w S..

Ponadto odnosząc się do argumentów odwołania złożonego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w S. Kolegium wyjaśniło, że sprawa zjazdu z drogi krajowej na wnioskowane przedsięwzięcie nie jest rozstrzygana w przedmiotowym postępowaniu, tylko dopiero w dwóch kolejnych postępowaniach w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. K. i H. L. złożyli na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc jednocześnie o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie od wskazanego organu na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Powołując się na przepis art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakwestionowali negatywne dla nich decyzje organów obu instancji, zarzucając organom niekonsekwencję oraz stronniczość przy weryfikacji wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie poprzez rażące naruszenie obowiązujących norm prawa i zasad współżycia społecznego, w szczególności art. 7 k.p.a.

W dalszej części uzasadnienia skarżący zwrócili uwagę na długotrwały konflikt międzysąsiedzki, oraz rozstrzygnięcia organów podejmowane w jego toku. Jednocześnie zarzucali, że w przedmiotowej sprawie kolejne odwołania rozstrzygał taki sam skład Kolegium.

Zdaniem skarżących, postulaty organu współdziałającego, jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zgłaszane odnośnie przedłożonego raportu zostały zupełnie zignorowane oraz przemilczane zarówno przez wnioskodawcę, jak i organy obu instancji, co stanowi poważne uchybienie, uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji.

W dalszej części skargi podniesiono kwestię poważnego zagrożenia, jakie może spowodować realizacja przedmiotowej inwestycji dla mieszkańców, w sytuacji gdy najbliższa stacja paliw znajduje się w odległości 2,5 km. Skarżący wskazali również, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości oraz powołali się na konstytucyjne prawo do wypoczynku po pracy oraz ciszy nocnej.

W podsumowaniu [...] i H. L. uznali, że zaskarżona decyzja jest kompletnie wadliwa, w szczególności jaskrawo dyskryminuje interes ogólny na rzecz interesu indywidualnego, stanowi kopię zgłoszonych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. wymogów, lecz bez uwzględnienia zastrzeżeń i uwag skarżących odnoszących się do szkodliwości unoszących się zapachów, olejów, smarów i oparów benzyny, oddziaływań akustycznych i innych uciążliwości ponadnormatywnych, które stwarzają dla skarżących zagrożenie zdrowia i życia. Zwrócili również uwagę, na zaleganie na działce nr [...] (teren na którym ma powstać inwestycja) warstwy około 500 ton asfaltu i smoły, podnosząc, że odpady te mogą przedostać się do wód gruntowych, ze źródeł których korzysta fabryka wód mineralnych "Ż. ".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie dnia 11 stycznia 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 821/17, skarżący złożył pismo z tej samej daty, jako załącznik do protokołu rozprawy.

W piśmie tym H. L. w 12 punktach podsumował dostrzeżone nieprawidłowości, które w jego ocenie w całości dyskwalifikują zaskarżoną decyzję, zarzucił, że:

1/ nie doręczono wszystkim stronom postępowania powiadomienia o wpłynięciu w dniu 13 października 2016 r. raportu, co stanowiło świadome pozbawienie stron prawa do wyrażenia swojego stanowiska;

2/ następnie podjęto próbę legalizacji powyższego poprzez włączenie do akt zwrotnego potwierdzenia odbioru z dnia 13 października 2016 r.;

3/ zaskarżona decyzja przekracza zakres wniosku bowiem samowolnie wyraża zgodę na czynności (palenie olejami) na działce sąsiedniej o nr [...];

4/ w decyzji nie wspomniano, że wniosek nie dotyczy planowanego parkingu na działce [...];

5/ w decyzji Burmistrza nie zauważono problemu istniejącego od lat konfliktu międzysąsiedzkiego, całkowicie pominięto kwestię praw skarżących;

6/ w decyzjach organów obu instancji pominięto sprawę ewentualnego wyrównania strat z tytułu utraty wartości nieruchomości skarżących;

7/ w związku z wezwaniami do uzupełnienia raportu przez RDOŚ, Kolegium nie przeprowadziło wszechstronnej analizy materiału dowodowego;

8/ zatajenie przez Burmistrza bardzo ważnej opinii Sanitarnej z dnia 16 grudnia 2016 r., w której wskazano negatywne działanie na środowisko;

9/ Burmistrz dokonał geodezyjnego podziału działki nr [...] i [...] w celu pozbawienia stron prawa do udziału w sprawie,

10/ Burmistrz proponował mediację tylko jednej stronie, czyli skarżącemu;

11/ brak szukania przez Burmistrza optymalnych rozwiązań celem wybrania najkorzystniejszych wariantów dla środowiska i krajobrazu oraz wezwania wnioskodawców do zmiany terenu celem uniknięcia konfliktów sąsiedzkich;

12/ niezrozumiałą kontrolę administracyjną w sprawie, w sytuacji gdy organ I instancji w piśmie do organu II instancji wskazuje sposób rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) doprowadziła Sąd do uznania, że wniesiona skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję B. M., ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych oraz gazu propan-butan ze zbiornikiem o pojemności 4,85 m3 na terenie działki nr [...], obręb M..

Rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem pierwszej instancji. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ.

Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem tej zasady.

Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną, ustanowioną w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Zasada dwuinstancyjności, jako zasada ogólna postępowania administracyjnego, jest realizowana w postępowaniu administracyjnym w myśl art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (zob. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i n.). Zatem organ odwoławczy ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę obowiązany jest przede wszystkim ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego, mającego w sprawie zastosowanie, zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (załatwienia wniosku), później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie ewentualnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck W. 2006, s. 606). Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym, tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że decyzja organu odwoławczego naruszyła zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało wymiar w pełni merytoryczny, a nie tylko kontrolny. Dokonywanie wyłącznie kontroli legalności decyzji, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, jest kompetencją zastrzeżoną ustawowo dla sądu administracyjnego. Organ drugiej instancji jest natomiast zobowiązany rozpoznać i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Do realizacji tej zasady nie wystarczy, jak w tej sprawie, obszerne przytoczenie faktycznego przebiegu postępowania w sprawie oraz przedstawienie ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji, bo do tego w zasadzie sprowadza się w istocie uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Analizując treść tego uzasadnienia nie sposób przyjąć, że organ odwoławczy dokonał merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej w drodze odwołania decyzji B. M.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wprawdzie odniosło się do zarzutów odwołania, jednakże w kwestii merytorycznej i procesowej stwierdziło jedynie że decyzja organu I instancji spełnia ustawowe wymogi istotne dla realizacji przedsięwzięcia.

Takie arbitralne stanowisko organu odwoławczego, przy całkowitym braku własnych ustaleń jest niewystarczające do uznania, ze Kolegium ponownie rozpatrzyło sprawę. Cała merytoryczna ocena organu odwoławczego sprowadziła się jedynie stwierdzenia – o czym już wyżej Sąd wspominał, do pozytywnej oceny legalności decyzji Burmistrza.

W szczególności Kolegium nie odniosło się do kwestionowanego przez skarżących raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jakkolwiek organ uzgadniający - Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z dnia [...] r. pozytywnie uzgodnił przedsięwzięcie będące przedmiotem wniosku, to jednak rzeczą Kolegium, rozpatrującego sprawę w postępowaniu odwoławczym, jest szczegółowe odniesienie się do całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności do raportu i postanowienia organu uzgadniającego. W zaskarżonej decyzji organ nie ocenił ani raportu, ani postanowienia RDOŚ. Podkreślić należy, że to organ wydający decyzję środowiskową oraz organ odwoławczy ponownie rozpatrujący sprawę na skutek wniesionego odwołania, a nie RDOŚ ponoszą ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli organ II instancji nie wykonuje swoich ustawowych obowiązków, to takie działanie organu odwoławczego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela.

Konsekwencją naruszenia w rozpoznawanej sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania jest naruszenie przez organ odwoławczy także zasady prawdy obiektywnej oraz reguł prawidłowego uzasadnienia decyzji, które powinno w sposób pełny wyjaśniać motywy i przesłanki, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 8 k.p.a. organy powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a według art. 11 organy administracji winny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Stosownie natomiast do treści art. 107 § 3 tej ustawy, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. A zatem prawidłowe uzasadnienie, to takie które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego należy je zastosować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy. W uzasadnieniu organ powinien także wskazać wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, które uznał za udowodnione. Brak w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji ustaleń oraz jakiegokolwiek rozważenia okoliczności związanych z przedmiotem postępowania (raport, postanowienie uzgadniające RDOŚ) stanowi naruszenie dyspozycji przywołanego powyżej art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wadliwe uzasadnienie decyzji nie pozwala również na jej ocenę przez Sąd, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie rozpoznał przedmiotowej sprawy, do czego był zobowiązany, ani nie wyjaśnił dlaczego, jego zdaniem, decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i zasługuje na uwzględnienie. Wykazane uchybienia stanowią naruszenie prawa mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, albowiem doprowadziły do niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. W ocenie Sądu, nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że ten sam skład Kolegium rozpatruje sprawę na skutek odwołań wnoszonych przez skarżących od decyzji B. M., stwierdzić należało, że zarzut ten – w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest nieuzasadniony. Członek (członkowie) samorządowego kolegium odwoławczego, którzy brali udział w wydaniu przez ten organ decyzji administracyjnej w I instancji (np. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji) podlegają na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1a k.p.a. wyłączeniu od udziału w składzie orzekającym tego kolegium rozpoznającym sprawę w wyniku złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

Podsumowując Sąd uznał, że organ odwoławczy nie rozpoznając należycie sprawy i sporządzając nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i z tych też przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.

Rozstrzygając ponownie sprawę organ powinien wydać decyzję eliminującą wymienione uchybienia, tj. rozpoznać ponownie sprawę merytorycznie oraz ustosunkować się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów.