Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 252/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub podjęcia czynności
stwierdzono że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
wymierzono grzywnę
Powołane przepisy: article: art.1,4,6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 149 par.1 , art. 161 par.1 pkt.3, art. 200 , art. 201 par. 1, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność "T" S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje "T" S.A. w K. do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni w sprawie z wniosku skarżącej M. P. z dnia 14 czerwca 2013 r. znak: [...]; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); IV. zasądza od "T" S.A. w K. na rzecz skarżącej M. P. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skargi M.p. z daty 14 lipca 2014 r. na bezczynność [....] S.A. w K. , polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącej z dnia 14 czerwca 2013 r., znak [....] , w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie art. 17 ust. 1 tej ustawy.

Skarżąca domagał się stwierdzenie bezczynności spółki [....] S. A. w K. oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie, a także zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu prawnym skargi M.P. zawarła kolejno rozważania dotyczące nieistnienia ustawowego terminu wyznaczającego skuteczność jej wniesienia; obowiązku stosowania przez [....] S.A. w K. , jako spółkę prawa handlowego zajmującą się realizacją zadań publicznych (dystrybucją energii elektrycznej), ustawy o dostępie do informacji publicznej w świetle brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 5; kwalifikacji żądania udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych (dotyczącej "sprawy publicznej" ), jako informacji publicznej - ze skutkiem obowiązku jej udzielenia przez to przedsiębiorstwo; skuteczności wniesienia niniejszej skargi świetle art. 52 § 3, art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publiczne, bez konieczności uprzedniego wyczerpania trybu przesądowego.

W uzasadnieniu faktycznym skarżąca podawała, że wezwaniem z dnia 14 czerwca 2013 r., znak [....] , wystąpiła do [....] S.A w K. m.in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii energetycznych.

W odpowiedzi otrzymała pismo z dnia 12 lipca 2013 r., znak [....] , w którym [....] S.A. w K. stwierdził, że o przesłanie dokumentacji należy zwrócić się do "właściwych archiwów", nie wskazując jednocześnie jakie to archiwa.

Wobec przedłużającej się bezczynności, pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. skarżąca zwrócił się z ponownym wnioskiem m.in. o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi otrzymała pismo z dnia 23 września 2013 r., znak [....] , w którym Spółka uzależniła rozpatrzenie wniosku od sprecyzowania żądanych informacji. Tym samym prawo do uzyskania informacji publicznej zostało de facto ograniczone, gdyż warunkiem jego wykonania, narzuconym przez [....] S.A. w K. , jest posiadanie wiedzy o zasobach archiwalnych uczestnika.

W związku z dalszą bezczynnością, pismem z dnia 6 listopada 2013 r. skarżąca zwróciła się z ponownym wnioskiem m.in. o udostępnienie, kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii elektroenergetycznych.

W piśmie z dnia 9 grudnia 2013 r., znak [....] , przedsiębiorca przesyłowy podtrzymał swoje stanowisko.

Podkreślenia wymaga także fakt, iż skarżąca wskazała zakres przedmiotowy wniosku oraz rodzaj żądanych dokumentów, stanowiących informacje publiczną w treści samego wniosku. Istotnym w odniesieniu do powyższego jest regulacja zawarta w art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej który stanowi, że udostępnianie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem. We wniosku z dnia 14 czerwca 2013 r., 26 sierpnia 2013 r. i 6 listopada 2013 r. Skarżąca wskazała sposób (przesłanie) i formę (kserokopie) udostępnienia informacji publicznych.

Aż do dnia sporządzenia niniejszej skargi, Skarżąca nie otrzymała jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

Do dnia sporządzenia niniejszej skargi skarżąca nie otrzymała jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Stan taki w świetle dyspozycji art. 13 i art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej czyni zasadną niniejszą skargę.

W odpowiedzi na skargę [....] S.A. w K. wnosiła o jej odrzucenie, względnie o oddalenia skargi, oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uznając skargę za całkowicie bezzasadną [....] S.A. w K. wskazywała, że w myśl art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że budowa poszczególnych urządzeń energetycznych na nieruchomości wnioskodawców miała miejsce w latach 50-tych i 80-tych XX w., a wnioskodawcy wnosili o udostępnienie im decyzji związanych z lokalizacją i budową infrastruktury energetycznej na ich nieruchomości. Tymczasem wytwarzane przy tej okazji dokumenty stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt. 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Trybem właściwym dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb przewidziany w tej ustawie, a nie w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie zaś z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt l OSK 2984/12 - "niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, dostępne są w innym trybie, bowiem o ile prawo do informacji jest zasadą to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle przestrzegane. Nie tylko bowiem sama u.d.i.p. zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie może uchybiać w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie .regulującym te kwestie". Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zawarł również w postanowieniu z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt l OSK 2154/11, oraz postanowieniu z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt l OSK 1987/11. We wskazanym wyżej postanowieniu z dnia 19 października 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo wyjaśnił, iż "samo powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie i jeżeli jest to wniosek w indywidualnej sprawie. W takim przypadku skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jako niedopuszczalna winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a". Nie bez znaczenia jest przy tym treść przepisów art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. W zależności od zakwalifikowania uczestnika jako państwowej jednostki organizacyjnej ( którą była w przeszłości ) czy też tzw. innej jednostki organizacyjnej (którą uczestnik jest obecnie ) - dokumentacja posiadana przez uczestnika może być zakwalifikowana jako zasób archiwalny albo jako składnica akt. Zasób archiwalny, jak i składnica akt ma służyć potrzebom uczestnika, natomiast udostępnienie zawartej w nich dokumentacji może nastąpić za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej. Wnioskodawca nigdy zaś o wyrażenie takiej zgody nie występował. Skoro zatem w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach przewidziany został tryb dla dokumentacji będącej w posiadaniu uczestnika ( co nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez uczestnika jakichkolwiek dokumentów dotyczących niniejszej sprawy ), przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej winny ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym. "Klauzula zawarta w art. 1 ust. 2 ustawy jest jedynie werbalizacją ogólnie obowiązującej reguły lex primaria derogat legi subsidiariae, przy czym tu subsydiarną miałaby być ustawa." - ( P. Trzaska, M. Żurek, Stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w postępowaniu przygotowawczym, "Rzeczpospolita" z dnia 3 października 2003 r.). W pełni aktualny pozostaje przy tym pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt l SK 2451/11, że "zawarte w art. 1 u.d.i.p. sformułowanie "nie naruszają" należy rozumieć , że przepisy u.d.i.p. nie tylko nie naruszają, a wręcz powinny uwzględniać zasady i tryb dostępu do informacji wynikające z lex specialis".

[....] S.A. w K. wskazywała dalej, że nawet gdyby przyjąć iż regulacje zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej winny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie ( a regulacje zawarte w ustawie narodowym zasobie archiwalnym i archiwach winny zostać pominięte), to i tak skarga w niniejszej sprawie nie powinna zostać uwzględniona. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 4 ust. 3 tej ustawy do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Tymczasem w chwili obecnej - bez sprecyzowania przez wnioskodawcę o udostępnienie jakich dokumentów wnosi - nie jest możliwym stwierdzenie, czy Spółka takie dokumenty posiada. Należy bowiem zwrócić uwagę na treść przepisu § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Zgodnie z przedmiotową regulacją prawną - jednostki organizacyjne przekazują materiały archiwalne do właściwego archiwum państwowego nie później niż po upływie 25 lat od ich wytworzenia, czyli w stanie faktycznym niniejszej sprawie przekazanie takie mogło nastąpić dawno temu. Skoro zaś uczestnik nie wie jakie dokumenty są przedmiotem wniosku, nie jest w stanie sprawdzić, czy dokumenty te są w jego posiadaniu, a zatem bez sprecyzowania wniosku nie może przesłać stosownej informacji wnioskodawcy. W świetle powyższej regulacji wątpliwości uczestnika zawarte w korespondencji mają oparcie w obowiązującym stanie prawnym. Okoliczności tej nie da się jednak ustalić bez sprecyzowania przez wnioskodawcę, jakie dokumenty są objęte treścią wniosku. Użyte we wniosku sformułowanie "wszelkie ewentualne decyzje" jest bowiem nieprecyzyjne i wskazuje, że również skarżący nie są w stanie jednoznacznie wskazać, że jakiekolwiek decyzje administracyjne zostały w tej kwestii kiedykolwiek wydane.

Jest również faktem notoryjnym, iż w przypadku inwestycji liniowych ( a takimi jest budowa linii energetycznych ) dokumenty zawierające stanowiska organów administracji wydawane są dla całej inwestycji obejmującej nieraz kilkaset działek, a nie dla pojedynczej działki. Dokumenty te były wydawane w przeszłości przez różnego rodzaju organy administracji ( w tym również już nie istniejące ), a inwestorami i wykonawcami inwestycji ( zwłaszcza w okresie przed 1989 r. ) były różnego rodzaju pomioty (w szczególności tzw. jednostki gospodarki uspołecznionej), a nie tylko poprzednicy prawni uczestnika. Na przestrzeni lat zmieniało się oznaczenie poszczególnych działek, jak również ich właściciele. Uczestnik nie dysponuje takimi informacjami i nie ma możliwości ich pozyskania z uwagi na uregulowania dotyczące ochrony danych osobowych. Z kolei danymi takimi mogą dysponować skarżący. Dlatego też bez uzupełnienia tych informacji nie jest możliwym rozstrzygnięcie wniosku.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, wobec czego niezrozumiałym jest twierdzenie wnioskodawców o bezczynności po stronie uczestnika. Zgodnie bowiem z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 63/04 - "bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której organ odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podać precyzyjnych informacji, bo ich po prostu nie ma. W takiej sytuacji odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu trzeba potraktować jako udzielenie informacji, choć oczywiście takie stanowisko organu może nie satysfakcjonować zainteresowanego. W przeciwnym razie w sytuacji, gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne. Nie można bowiem zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma".

Nie bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że różnego rodzaju archiwa (w szczególności państwowe i samorządowe ) również wymagają sprecyzowania żądanych informacji, a bez takiego sprecyzowania odmawiają uwzględnienia wniosku. Nie wiadomo zatem dlaczego spółka prawa handlowego ( jaką jest uczestnik ) miałaby obowiązek "domyślać" się jakie dokumenty są objęte wnioskiem, a obowiązku takiego nie miałyby jednostki ( archiwa ) powołane specjalnie w celu gromadzenia i udostępniania informacji. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie daje podstaw prawnych do takiego różnicowania objętych nią podmiotów. Przepisy tej ustawy nie nakładają przy tym na uczestnika obowiązku

poszukiwania i przechowywania dokumentacji związanej z procesami inwestycyjnymi, w szczególności prowadzonymi przed 1989 r.

[....] S.A. w K. wskazywała ponadto, że w piśmie z dnia 12 lipca 2013 r. wyjaśniła, że nie posiada żadnych dokumentów i wskazała, że o ich udostępnienie należy zwrócić się do właściwego archiwum.

Zaznajomiona z odpowiedzią na skargę M.P. w piśmie procesowym z dnia 8 sierpnia 2014r. skarżąca poszerzyła dotychczasową argumentacje dotyczącą obowiązków przedsiębiorstw przesyłowych w zakresie udostępniania informacji publicznej z zachowaniem w ustawowych terminów, a także odnoszącą się do niedopuszczalność działań ograniczających realizację tego prawa, uznając skargę w dalszym ciągu za zasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. - zwana dalej w skrócie u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej , a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania ( art. 1 – 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wnika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Regulacja zawarta w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odrębnych postanowień nawiązujących do przesłanek art. 52 p.p.s.a. Nie wprowadza ona środka zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach, o których mowa w art. 16 - art. 17 u.d.i.p. oraz art. 23g ust. 11 i 12 u.d.i.p., co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a. Artykuł 52 § 3 p.p.s.a. nawiązuje do regulacji pozostających poza przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z jego treści wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia" o jakim mowa w § 1 i § 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji, ale tylko w przypadku działania, a nie zaniechania, tj. bezczynności organu ( tak m.in. NSA w wyrok z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05, zam. zb. Lex nr 236545 i WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 14 października 208 r., sygn. akt II SAB/Bk 29/08, zam. zb. LEX nr 505258).

W świetle powyższego, w niniejszej sprawienie nie zachodziły przesłanki do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Skarga została należycie opłacona, zaś brak także przesłanek do wydania takiego orzeczenia z innych przyczyn wskazanych w art. 58 § 1 p.p.s.a.

Skarga w niniejszej sprawie jest skargą na bezczynność w realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

W razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość istotnym jest to, że wyrok nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności ( tak m.in. NSA w wyroku z 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 198/11, zam. zb. LEX nr 990211). W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność albo przewlekłość sąd nie może w szczególności określać w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania konkretnej decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Także sama kontrola czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania.

W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Specyficzna sytuacja, uniemożliwiająca wydanie wyroku co do istoty sprawy, ma miejsce wówczas, gdy w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność albo przewlekłość zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo podjęcia stosownej czynności, choćby z przekroczeniem terminów ustawowych. Ten przypadek pozostaje jednak poza szerszymi rozważaniami albowiem w sprawie niniejszej taka sytuacja nie zachodzi.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie ( m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, zam.zb. Lex nr 491969 – nadal aktualne), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa.

Bezczynnością skutkuje także dokonanie czynności w sposób niepełny – np. udostępnienie informacji publicznej niekompletnej.

W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. został określony podstawowy, otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zaś z jego treści wstępnej wynika w ogólnym ujęciu, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W szczególności, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienie informacji publicznej są też podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W przypadku osób prawnych wykonujących zadania publiczne nie jest koniecznym by taki podmiot dysponował majątkiem publicznym, albo by Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, lub samorządu gospodarczego albo zawodowego miały pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Część pierwsza przepisu , w której mowa o wykonywaniu zadań publicznych odnosi się bowiem do wszystkich osób ( cywilnych i prawnych) oraz jednostek organizacyjnych.

Zważyć należy dalej, że dystrybucja energii elektrycznej i inne z tym związane zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są "zadaniami publicznymi", a sprawy z tym związane sprawami publicznymi. Do analogicznych wniosków prowadzą przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne ( tekst jednol. Dz.U. z 2012 r. , poz. 1059 z późn. zm. ), która w myśl art. 1 ust. 1 określa zasady kształtowania polityki energetycznej państwa, zasady i warunki zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii, w tym ciepła, oraz działalności przedsiębiorstw energetycznych, a także określa organy właściwe w sprawach gospodarki paliwami i energią. Celem ustawy, stosownie do art. 1 ust. 2, jest tworzenie warunków do zrównoważonego rozwoju kraju, zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, oszczędnego i racjonalnego użytkowania paliw i energii, rozwoju konkurencji, przeciwdziałania negatywnym skutkom naturalnych monopoli, uwzględniania wymogów ochrony środowiska, zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych oraz równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii. Przepisy Prawa energetycznego nie zawierają regulacji szczególnych dotyczących udostępniania informacji publicznej, ani też nie zwalniają od stosowania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń ustawodawca uznaje za cel publiczny ( art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jednol. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.).

W tym aspekcie drugorzędne znaczenie mają kwestie podmiotowe i możliwe struktury majątkowe zaś wykonywanie zadań publicznych nie jest ograniczone do przejawów władczych działań Państwa.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś obejmuje ono między innymi dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Uwzględniając normy konstytucyjne oraz fakt, że powyższy katalog ma charakter otwarty należy stwierdzić, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314).

Również w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., IV SA/Po 545/07, LEX nr 516697, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., II SA/Go 595/07, LEX nr 459987). Analogiczny charakter ma dokumentacja znajdująca się w posiadaniu osób nie będących organami władzy publicznej, które jednak wykonują zadania publiczne.

W tym kontekście należy zauważyć, że informacja żądana przez skarżącą we wniosku z dnia 14 czerwca 2013 r., znak [....] stycznia 2013 r., tj. udostępnienia, wszelkich ewentualnych decyzji i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy wcześniej opisanych urządzeń przesyłowych na jej działkach, jest informacja publiczną , zaś [....] S.A. w K. jest osoba prawną wykonującą zadania publiczne, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zobowiązaną do udostępnienia takiej informacji. Wskazane okoliczności nie były zresztą przez Spółkę kwestionowane ani w korespondencji przesądowej, ani w odpowiedzi na skargę.

Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Bez znaczenia dla powinności wykonania powyższego obowiązku pozostaje możliwość uzyskania takowych informacji z innych źródeł albowiem prawo do informacji publicznej służy zapewnieniu transparentności poczynań m.in. w sferze realizacji zadań publicznych oraz ma umożliwiać ich kontrolę społeczną. Zupełnie inne cele leżą u podstaw regulacji zawartych w ustawie z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jednol. Z Dz.U.2011 Nr 123, poz.698 z późn. zm. ), która nie wyłącza możliwości uzyskania określonych dokumentów będących nośnikiem informacji publicznej w trybie u.d.i.p., także w przypadku, gdy takie materiały mają znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych - powstałych w przeszłości i powstających współcześnie.

Odnośnie dokumentów żądanych we wniosku skarżących należy zwrócić uwagę na fakt, że niezależnie od daty ich wytworzenia, czy przyjętego systemu umożliwiającego poszukiwanie i identyfikacje informacji winny one znajdować się w posiadaniu podmiotu wykonującego zadania publiczne choćby z uwagi na treść art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz.U. z 2013, poz.1409 ), w myśl którego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60, oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Z art. 60 tej ustawy wynika, że przepis ten dotyczy dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą, a także innych dokumentów i decyzji dotyczących obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcji obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem.

W tym kontekście należy także zauważyć, że w żadnym z dotychczasowych pism [....] S.A. w K. nie stwierdziła jednoznacznie, że nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku skarżących. W szczególności takie stwierdzenie nie wynika z pisma z dnia 12 lipca 2013 r., znak [....] , w którym :

- potwierdzono, że przez nieruchomość skarżącej przebiega trasa dwutorowej napowietrznej linii 110kV relacji Skawina – Szaflary, Skawina Huta- Szaflary ( słup ....),

-wyjaśniono, że przedmiotowa linia została wybudowana w 1989 r. w oparciu o prawomocną decyzję wydana w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy J. ;

- poinformowano, że warunkiem udostępnienia kompletnej dokumentacji jest jej posiadanie, radząc zwrócenie się w tej sprawie do właściwych archiwów;

- poinformowano, że wszelkie zgłoszone przez skarżącą roszczenia związane z ponoszeniem kosztów związanych wynagrodzeniem za korzystanie z nieruchomości uznano za bezpodstawne.

W tak sformułowanym piśmie nie ma zatem stwierdzenia o nieposiadaniu przez [....] S.A. w K. decyzji i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy wcześniej opisanych urządzeń przesyłowych na jej działkach skarżącej.

Analogiczna uwaga odnosi się do pisma z dnia 9 grudnia 2013 r., znak [....] .

Również treść odpowiedzi na skargę nie może zostać uznane za oświadczenie o nieposiadaniu informacji publicznej, nawet w końcowym fragmencie albowiem nie wynika z niego iż [....] S.A. w K. takich informacji nie posiada, lecz że o nieposiadaniu żądanej informacji publicznej informował skarżącą pismem z dnia 12 lipca 2013 r.

Zważyć należy dalej, że art. 7 - 12 u.d.i.p. normują sposób oraz formę udostępniania informacji publicznej .

Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p. który stanowi w ust. 1, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku ( art. 13 ust. 2).

Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Artykuł 15 u.d.i.p. normuje zasady pobierania opłaty za realizację wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Także zatem fakt uznania, że wniosek dotyczy informacji wymagającej przetworzenia - gdzie dodatkowo wymaga się wykazania, że uzyskania informacji w takim zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego ( art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) - nie pozwala na brak aktywności ze strony podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W myśl trafnych poglądów doktryny " Takie czynności organu jak m.in. selekcja dokumentów, uchwał, a także ich analiza pod względem treści to zwykłe czynności (procesy) związane z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie posiadają one cech przetwarzania informacji, ponieważ w wyniku ich stosowania nie powstaje żadna nowa - pod względem jakościowym - informacja. Podobnie samo sięganie do materiałów archiwalnych nie przesądza jeszcze o tym, że mamy do czynienia z przetwarzaniem informacji (...) Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje nadania tej informacji charakteru informacji przetworzonej " (tak Niżnik-Mucha A. artykuł CASUS 2008/2/15 Problematyka zakresu przedmiotowego konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Tezy 6 i 7 ).

Treść pisma skarżącej z dnia 14 czerwca 2013 r., znak [....] , zawiera dane niezbędne do właściwego rozpoznania wniosku o udostępnieniem informacji publicznej. Skarżąca domaga się w nim udostępnienia, wszelkich ewentualnych decyzji i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy wcześniej opisanych urządzeń przesyłowych na jej działkach, podając ich numery ewidencyjne oraz dane dotyczące ksiąg wieczystych. Z dalszych fragmentów pisma wynikają zaś nie tylko numery działek, ale także opis znajdujących się na każdej z nich zaś urządzeń przesyłowych. Rację ma zatem skarżąca, że zakres przedmiotowy wniosku oraz rodzaj żądanych dokumentów, stanowiących informacje publiczną, wynikał już z treści pierwszego z pism. Kolejne pismo skarżącej - z dnia 26 sierpnia 2013 r., nie zmienia istoty pierwotnego wniosku, aczkolwiek podaje przykłady żądanych informacji innych niż decyzje administracyjne. W piśmie tym wskazano też jednoznacznie, że żądane dokumenty winny zostać przesłane w kserokopii. Analogiczna uwaga dotyczy kolejnego pisma skarżącej z dnia 6 listopada 2013r. Jeżeli nawet w pierwotnym wniosku nie wskazano wprost sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej, to zważyć należy, że nie te okoliczności skutkowały zaniechaniem przez [....] S.A. w K. ich udzielenia.

Artykuł 16 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Stosownie do art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji takich stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

W niektórych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się na dopuszczalność wydawania - drodze analogii - decyzji o umorzeniu postępowania także w innych przypadkach, nie przewidzianych wprost w powyższym przepisie, gdy można uznać dalszą realizację wniosku za bezprzedmiotową.

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 – 2 u.d.i.p. :

1. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

2. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

Do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zastosowanie znajduje regulacja z art. 17 ust. 1- 2 u.d.i.p.

Takiej decyzji odmownej, albo decyzji o umorzeniu postepowania nie wydano w niniejszej sprawie

Udzielania skarżącej przez [....] S.A. w K. pisemnej porady co do możliwości skorzystania dla uzyskania dostępu do informacji publicznej z zasobów właściwego archiwum nie stanowi udostępnienia informacji publicznej. Uzależnienie rozpatrzenia wniosku od dokładnego wskazania przez skarżącej wniosku, który został odpowiednio sprecyzowany nie ma podstaw prawnych i stanowi całkowicie dowolne uniemożliwienie dostępu do informacji publicznej.

W świetle wskazanych wyżej okoliczności należy stwierdzić, że w dacie wniesienia skargi [....] S.A. w K. pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących, w okresie znacznym, bo wynoszącym w przybliżeniu rok. W sprawie niniejszej bierna postawa Spółki nie została podyktowane rzeczywistym sporem w wykładnię obowiązujących przepisów prawa albo obiektywnymi trudnościami w rozpoznaniu wniosku skarżących, co uzasadnia uznanie, że stan powyższy ma cechy rażącego naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze, uwzględniając, że [....] S.A. w K. do daty orzekania nie udostępniła skarżącej żądanej informacji publicznej oraz nie zajęła jednoznacznego stanowiska w kwestii jej posiadania, względnie nie wydała w sprawie decyzji, jak również nie podjęła innych właściwie uzasadnionych czynności, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I.-II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 § 1 p.p.s.a.

Wobec stwierdzonej bezczynności, noszącej znamiona rażącego naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w pkt III. sentencji wyroku o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. podstawę art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a , która w tym wypadku ma zarówno charakter dyscyplinujący, jak i charakter sankcji. Grzywnę określono w sposób adekwatny do ciężaru gatunkowego stwierdzonego naruszenia prawa, uwzględniając w szczególności przedmiot wniosku, który ma wpływ na ewentualne skutki zaniechania jego realizacji oraz dotychczasowy okres bezczynności.

Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego zawartego w pkt IV. sentencji wyroku stanowi art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.