Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 510/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par.1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Radłów na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnie z dnia 10 lipca 2018 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz Gminy Radłów kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Gminę Radłów (zwaną dalej również skarżącą) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 29 sierpnia 2018 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim (dalej w skrócie: PINB) z dnia 10 lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po otrzymaniu wniosku J. L. dotyczącego wstrzymania robót budowlanych na budynku remizy OSP w [...], realizowanych samowolnie przez Urząd Gminy, PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych przy odbudowie wieży na budynku remizy OSP w [...].

Decyzją z dnia 8 sierpnia 2005 r., nr [...], PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016, z późn. zm. [na dzień wydania obecnie zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, nakazał rozbiórkę samowolnie odbudowanej wieży na budynku OSP w [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez OWINB decyzją z dnia 26 września 2005 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 15 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Op 456/05, oddalił skargę wniesioną przez Gminę Radłów.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę Radłów, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1421/06, uchylił powyższy wyrok oraz uchylił decyzje organów obu instancji. NSA wskazał, że odbudowa wieży strażackiej na budynku OSP w [...] mieści się w definicji art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a na wykonanie tego obiektu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę w myśl art. 28 Prawa budowlanego. Brak pozwolenia przesądza, że budowy dokonano w ramach samowoli budowlanej. Sąd zakwestionował nieprzeprowadzenie postępowania legalizacyjnego i wskazał, że jedynym możliwym trybem do zastosowania przez organy nadzoru budowlanego jest tryb wynikający z art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu po zmianach dokonanych ustawami z dnia 27 marca 2003 r. oraz z dnia 16 kwietnia 2004 r. Ponadto NSA zarzucił brak ustalenia osoby inwestora, właściciela bądź zarządcy odbudowanej wieży.

Rozpoznając sprawę ponownie, PINB przeprowadził w dniu 16 kwietnia 2008 r. oględziny. W sporządzonym protokole wskazano, że na terenie działki nr a i częściowo działek nr b, c i d w [...] znajduje się budynek remizy Ochotniczej Straży Pożarnej wraz z nową wieżą o konstrukcji drewnianej. Wieża powstała w wyniku rozbiórki znajdującej się w złym stanie starej wieży, a następnie jej odbudowy w kwietniu i maju 2005 r. Inwestorem była Gmina Radłów, będąca zarządcą budynku, która zleciła wykonanie robót prywatnemu wykonawcy. Roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Budynek remizy znajduje się w odległości 2,38 m od budynku mieszkalnego J. L., a odbudowana wieża ma wymiary 3,10 m × 3,10 m oraz wysokość 7,60 m liczoną od stropu i w całości znajduje się na terenie działki nr a.

Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2010 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przy odbudowie wieży na budynku remizy OSP w [...] i nałożył na Gminę Radłów obowiązek przedłożenia w terminie do 30 września 2010 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projektu budowlanego wraz z opinią rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia 18 kwietnia 2011 r. Wojewoda Opolski stwierdził nabycie przez Gminę Radłów własności nieruchomości Skarbu Państwa - działki nr e w [...].

W dniu 12 marca 2014 r. Gmina Radłów przedłożyła ostateczną decyzję Wójta Gminy Radłów z dnia 22 grudnia 2010 r., nr [...], o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przeprowadzeniu robót budowlanych związanych z odbudową wieży sygnalizacyjnej na istniejącym budynku remizy Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] na terenie działki ewid. nr e, k.m. [...], obręb [...].

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał Gminie Radłów rozbiórkę wieży o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,1 m x 3,1 m i wysokości od stropu do kalenicy 8,03 m, samowolnie wzniesionej na budynku remizy OSP w [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania Gminy Radłów, OWINB decyzją z dnia 11 sierpnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 519/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Gminy Radłów na powyższą decyzję.

Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej Gminy Radłów, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1485/15, uchylił wyrok tut. Sądu z dnia 22 stycznia 2015 r. oraz decyzję OWINB z dnia 11 sierpnia 2014 r. i decyzję PINB z dnia 15 kwietnia 2014 r. NSA uznał, że tut. Sąd naruszył art. 9 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, iż uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może nastąpić na etapie legalizacji samowoli budowlanej. W tym zakresie Sąd drugiej instancji stwierdził, że przy interpretacji przepisu art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego nie można ograniczyć się jedynie do jego wykładni literalnej, lecz należy odwołać się do wykładni celowościowej. Natomiast celem przepisów pozwalających na legalizację robót budowlanych jest możliwość pozostawienia w użytkowaniu obiektów budowlanych, jeśli ich konstrukcja i umiejscowienie nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Decyzje legalizujące samowolę budowlaną wydawane w postępowaniu legalizacyjnym stanowią w istocie odpowiednik decyzji o pozwoleniu na budowę, a fakt, iż decyzje takie wydają organy nadzoru budowlanego, a nie organy architektoniczno-budowlane, nie może wykluczać możliwości skorzystania przez inwestora z uprawnień, jakie daje art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem NSA, ani przepisy ustawy Prawo budowlane, ani też przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie dają podstaw do twierdzenia, że minister nie może takiego upoważnienia udzielić organom nadzoru budowlanego. Skoro z woli ustawodawcy zarówno organom architektoniczno-budowlanym, jak i organom nadzoru budowlanego przysługują kompetencje - w różnych postępowaniach administracyjnych - do zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, to należy uznać, że zarówno przed organami architektoniczno-budowlanymi, jak i organami nadzoru budowlanego inwestor może skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ma zatem żadnych podstaw do różnicowania oceny zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi w zależności od tego, na jakim etapie ta ocena następuje. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dokonywana jest kontrola uprzednia inwestycji, zaś w postępowaniu legalizacyjnym jej kontrola następcza. Dokonując kontroli następczej, organ administracji ocenia, czy gdyby inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę, to uzyskałby pozwolenie na taką inwestycję jaką zrealizował, czy też nie. Skoro zatem uprzednia ocena inwestycji bierze pod uwagę uzyskaną przez inwestora zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, to również ocena następcza powinna brać pod uwagę możliwość uzyskania takiej zgody. W ocenie NSA, zawarte w art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego stwierdzenie, że złożenie do ministra wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo powinno nastąpić przed wydaniem pozwolenia na budowę, nie jest celowym zamierzeniem ustawodawcy, lecz zaszłością historyczną, z okresu gdy nie istniała instytucja legalizacji samowoli budowlanej. Przedstawione wyżej argumenty przemawiają - zdaniem NSA - za możliwością stosowania wynikającej z treści art. 9 Prawa budowlanego instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu dotyczącym legalizacji zrealizowanego obiektu budowlanego. Dalej NSA wywiódł, że prawidłowo dokonana przez organy na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego ocena, czy samowolnie zrealizowany obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, powinna zatem uwzględniać instytucję zgody na odstępstwo od tych przepisów, o której mowa w art. 9 Prawa budowlanego. NSA stwierdził też, że w rozpoznawanej sprawie organy nie rozpatrując okoliczności związanych z możliwością zastosowania na tym etapie postępowania instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych przedwcześnie uznały, że nie istnieje możliwość legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. W wytycznych do ponownego rozpoznania sprawy NSA wskazał na konieczność rozważenia możliwości wystąpienia do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, pamiętając, że wystąpienie z takim wnioskiem jest uzależnione od istnienia w danej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Przy rozważaniu, czy taki przypadek zachodzi w niniejszej sprawie organ powinien mieć na uwadze zarówno okoliczności w jakich doszło do usytuowania wieży niezgodnie z warunkami technicznymi (odbudowa starej wieży zlokalizowanej w tym samym miejscu), cel jakiemu służy ta wieża (zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpożarowego), a także wpływ usytuowania wieży na sposób korzystania z działki sąsiedniej. Zdaniem Sądu II instancji, dopiero po dokonaniu stosownej analizy okoliczności sprawy uwzględniającej możliwość wystąpienia do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, względnie zobowiązaniu inwestora w trybie art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego do przedłożenia takiej zgody, możliwe będzie podjęcie właściwej decyzji w przedmiocie co do legalizacji samowolnie odbudowanej wieży.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, PINB decyzją z dnia 10 lipca 2018 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanej na budynku remizy OSP w [...] wieży o konstrukcji drewnianej o wym. 3,10 x 3,10 m i wysokości ok. 8,0 m (liczonej od stropu nad parterem do kalenicy dachu). W uzasadnieniu decyzji PINB przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazując, że w dniu 21 czerwca 2017 r. przeprowadzono oględziny, podczas których ustalono, że w [...] znajduje się budynek remizy OSP wraz z nową wieżą o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,10 m x 3,10 m i wysokości ok 7,60 m od stropu do kalenicy. Została ona wzniesiona na stropie i konstrukcji dachowej budynku remizy OSP. Roboty budowlane przy budowie wieży prowadzone były w kwietniu i maju 2005 r., a inwestorem była skarżąca. Na roboty budowlane Gmina Radłów nie posiada pozwolenia na budowę. Wieża znajduje się działce nr e. Jest usytuowana w odległości 2,30 m od budynku mieszkalnego jednorodzinnego J. L., który oświadczył, że wieża zasłania dostęp światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w jego budynku mieszkalnym. Stwarza też zagrożenie pożarowe i dla bezpieczeństwa ludzi oraz mienia. PINB podał również, że skarżąca na wezwanie organu przedłożyła w dniu 2 listopada 2017 r. ekspertyzę techniczną, określającą stan techniczny oraz sposób i prawidłowość robót budowlanych wykonanych przy odbudowie wieży. W wyniku jej analizy organ ustalił, że samowolnie odbudowana wieża nie spełnia wymagań § 13 ust. 1 pkt 1, § 13 ust. 3, § 53 ust. 2, § 232 ust. 4 i 5, § 235, § 271 ust. 1 i § 272 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Następnie organ poinformował Gminę Radłów, że przysługuje jej prawo złożenia wniosku o odstępstwo do Ministra Infrastruktury w Warszawie za pośrednictwem PINB w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. W dniu 16 kwietnia 2018 r. Gmina złożyła taki wniosek. Natomiast PINB wystąpił do Ministra Infrastruktury w Warszawie z wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2018 r. w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, biorąc pod uwagę, że w zakresie usytuowania budynku remizy OSP z wieżą względem innych obiektów budowlanych odstępstwa te mogą być uznane za szczególnie uzasadniony przypadek. Organ wskazał też na słuszny interes strony, dowodząc, że budynek remizy służy społeczności w zakresie ostrzegania i ochrony przeciwpożarowej jako jedyny taki obiekt we wsi [...]. Ponadto uzyskanie zgody na odstępstwo od obowiązujących warunków technicznych jest jedynym możliwym sposobem na dokonanie legalizacji popełnionej samowoli. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 17 maja 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że w związku z toczącym się postępowaniem przed organem nadzoru budowlanego na tym etapie nie ma możliwości uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych oraz że organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do złożenia wniosku w trybie art. 9 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach organ stwierdził, że jest zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki, ponieważ istnienie poważnych naruszeń przepisów prawa stanowi przeszkodę na drodze do legalizacji samowolnie odbudowanej wieży.

W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina Radłów wniosła o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skarżąca przypomniała, że poprzednia wieża została rozebrana ze względu na zły stan techniczny. Podkreśliła, że społeczność miejscowości [...] nie posiada innego obiektu, który mogłaby zaadaptować na budynek remizy, a następnie dokonać rozbiórki istniejącej wieży, jak również całej remizy. Tymczasem nie jest możliwa sytuacja, gdy społeczeństwo zostanie pozbawione remizy OSP, ponieważ znajduje się tam samochód strażacki i sprzęt do usuwania klęsk żywiołowych. Poza tym zamontowana na wieży syrena stwarza możliwość w nagłych wypadkach powiadamiana miejscowej ludności o zagrożeniu, jak i organizowania natychmiastowej akcji gaśniczej lub usuwania skutków klęsk żywiołowych. Skarżąca zakwestionowała również stanowisko J. L., że wieża przesłania dostęp światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w jego budynku mieszkalnym oraz stwarza zagrożenie pożarowe i dla bezpieczeństwa ludzi oraz mienia, a włączona syrena sygnalizacyjna powoduje nadmierny hałas i uciążliwość dla mieszkańców. W tym zakresie wskazała, że budynek mieszkalny jest wielopokojowy, zaś zgodnie z § 60 warunków technicznych wymagania dotyczące odpowiedniego czasu oświetlenia pomieszczeń, muszą być spełnione przynajmniej dla 1 pokoju. Ponadto zamontowana syrena jest dopuszczona do obrotu i jest ona stosowana w większości remiz. Skarżąca zwróciła też uwagę, że budynek mieszkalny J. L. został wybudowany dopiero w latach 60-tych XX w., a budynek remizy OSP w roku 1935, stąd wynika, że lokalizacja budynku mieszkalnego została zaprojektowana niezgodnie z warunkami technicznymi.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, OWINB decyzją z dnia 29 sierpnia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa wieża została wybudowana w warunkach samowoli budowlanej, bo bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Natomiast analizując stan faktyczny sprawy w kontekście spełnienia przesłanek legalizacji samowoli budowlanej organ uznał, że rozwiązania projektowe zawarte w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym są niezgodne z postanowieniami zawartymi w przedłożonej przez skarżącą ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Wysokość wieży przewidziana w decyzji nie może przekraczać 7,60 m, a w projekcie budowlanym wysokość wieży (mierzona od stropu do kalenicy) wynosi 8,03 m. Poza tym, zdaniem organu, legalizacja spornej wieży nie jest możliwa z uwagi na niezgodność inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych w zakresie odległości od budynku mieszkalnego, braku instalacji odgromowej oraz odpowiedniej klasy odporności ogniowej poszczególnych elementów budynku, a także odpowiedniej klasy ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Następnie OWINB przypomniał treść pisma Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 17 maja 2018 r. i wywodził, że zgoda Ministra nie zostałaby udzielona bez względu na to, jaki podmiot wystąpiłby z wnioskiem (Starosta [...]), ponieważ na zrealizowane inwestycje zgoda ministerstwa nie jest udzielana. Dlatego, wobec niewątpliwych niezgodności inwestycji z przepisami warunków technicznych oraz zajętego w sprawie stanowiska Ministra Inwestycji i Rozwoju, brak jest - zdaniem organu odwoławczego - możliwości doprowadzenia wieży budynku OSP w [...] do stanu zgodnego z przepisami i jej legalizacji. Z powodu braku możliwości wydania postanowienia legalizującego (opłata legalizacyjna) i w efekcie zatwierdzenia projektu budowlanego, konieczne stało się nakazanie rozbiórki samowolnie odbudowanej wieży.

W skardze na powyższą decyzję Gmina Radłów, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w tym:

- art. 153 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie pominięcie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu,

- art. 7 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia do zarzutów odwołania i rozważenia, czy w związku z § 60 ust. 2 warunków technicznych w przedmiotowej sprawie nie zachodzi wyjątek od konieczności zachowania wymogów dotyczących minimalnego czasu nasłonecznienia mieszkań.

Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym:

- art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nakazaniu rozbiórki wieży, pomimo istnienia podstaw do legalizacji samowoli budowlanej,

- art. 48 ust. 2 w zw. z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, iż legalizacja nie może zostać dokonana w przypadku niezgodności inwestycji z przepisami warunków technicznych, podczas gdy możliwość taka istnieje w każdym wypadku, w którym dopuszczone zostanie odstępstwo od tych warunków.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Domagała się również wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ze względu na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W motywach skargi skarżąca podniosła, że wyrażone w sprawie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju stanowisko jest wprost sprzeczne z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi przez NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2017 r. wydanym w przedmiotowej sprawie, co narusza art. 153 P.p.s.a. Gmina podkreśliła również, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że organami związanymi oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu są także organy współdziałające w procesie decyzyjnym w trybie art. 106 K.p.a., którym w niniejszej sprawie niewątpliwie jest Minister Inwestycji i Rozwoju. Natomiast naruszenie prawa dokonane przez Ministra ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiło skarżącej skorzystanie z instytucji uregulowanej w art. 9 Prawa budowlanego. Podobnego naruszenia art. 153 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie dokonał także organ drugiej instancji. Z kolei stwierdzenie, że zgoda nie zostałaby udzielona przez Ministra bez względu na to, jaki podmiot wystąpiłby z wnioskiem, ponieważ na zrealizowane inwestycje zgoda ministerstwa nie jest udzielana, stoi w oczywistej sprzeczności z ww. orzeczeniem NSA. Ponadto organ odwoławczy pominął argumentację odwołania dotyczącą zastosowania § 60 ust. 2 warunków technicznych, czym naruszył przepisy postępowania, wpływając w sposób istotny na wynik sprawy. W dalszych wywodach skargi, dotyczących naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, Gmina podniosła, że organ odwoławczy powinien rozważyć przed wydaniem ostatecznej decyzji możliwość zastosowania instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Tymczasem organ ten jedynie z góry założył, że nie jest właściwy do złożenia wniosku o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo, a Minister nie wyda takiego upoważnienia. Zdaniem skarżącej, organ drugiej instancji nie był upoważniony do takiego twierdzenia, ponieważ organem uprawnionym do wydania upoważnienia do udzielenia zgody jest odpowiedni Minister i tylko on może zadecydować o istnieniu przesłanek do udzielenia takiego upoważnienia lub ich braku. Błędnie też uznał OWINB, że legalizacja nie może zostać dokonana w przypadku niezgodności inwestycji z przepisami warunków technicznych. W tej kwestii NSA wyraźnie stwierdził, że organ administracji ocenia, czy gdyby inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę, to uzyskałby pozwolenie na taką inwestycję, jaką zrealizował, czy też nie. W postępowaniu legalizacyjnym należy więc wziąć pod uwagę instytucję odstępstwa uregulowaną w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że wobec kwestionowania działań Ministra, Gmina powinna rozważyć podjęcie działań dyscyplinujących ten organ. Podkreślił też, że nie może samodzielnie prowadzić postępowań w sprawach odstępstw.

Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 510/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę i w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Ministerstwa Infrastruktury uzyskał informację, iż nawet w przypadku gdyby z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na zgodę wystąpił organ architektoniczno-budowlany, to i tak nie byłoby możliwe uzyskanie upoważnienia, gdyż - co do zasady - takowe nie są wydawane w stosunku do istniejących obiektów. Pełnomocnik organu wyjaśnił też, że wysokość wieży ustalona została na podstawie projektu budowlanego i nie była ona weryfikowana. Natomiast zasadą jest, że organy nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym wzywają strony do uzupełnienia braków i nieścisłości złożonych projektów. Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi, akcentując, że odległość pomiędzy oknami jego budynku i spornej wieży wynosi 2,30 m i warunki zamieszkiwania są trudne. Drewniana wieża stanowi zagrożenie dla jego budynku oraz rodziny, stąd żąda jej rozbiórki. Podniósł również, że grunt, na którym posadowiony jest sporny obiekt przejął Skarb Państwa w wyniku zasiedzenia. Budynek był przeznaczony do rozbiórki, a decyzja w sprawie budowy budynku mieszkalnego została wydana w 1968 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że w niniejszej sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r. uchylił wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 stycznia 2015 r. oraz decyzję OWINB z dnia 11 sierpnia 2014 r. i decyzję PINB z dnia 15 kwietnia 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowej wieży. Powyższe ma wpływ na zakres kognicji tut. Sądu przy rozpoznaniu sprawy, ponieważ przy kontroli legalności obecnie ocenianych decyzji organów obu instancji należało mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Natomiast kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Wyjaśnić też należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaznaczenia również wymaga, że obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.

W sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny wyrażonej w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2017 r., zatem rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd był związany zarówno ustaleniami, jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w tym wyroku.

Natomiast przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Oceniając obecnie kwestionowane decyzje, zgodzić należy się ze skarżącą, że organy nie zastosowały się w pełni do wytycznych i wskazań co do dalszego postępowania, wynikających z wyroku NSA z dnia 22 lutego 2017 r., co niewątpliwie świadczy o naruszeniu art. 153 P.p.s.a.

Stosownie do powyższego przypomnieć zatem trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż inwestor może skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego zarówno przed organami architektoniczno-budowlanymi, jak i organami nadzoru budowlanego. Zdaniem NSA, ani przepisy ustawy Prawo budowlane, ani też przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie dają podstaw do twierdzenia, że minister nie może takiego upoważnienia udzielić organom nadzoru budowlanego. Nie ma też żadnych podstaw do różnicowania oceny zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi w zależności od tego, na jakim etapie ta ocena następuje. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dokonywana jest kontrola uprzednia inwestycji, zaś w postępowaniu legalizacyjnym jej kontrola następcza. Dokonując kontroli następczej, organ administracji ocenia, czy gdyby inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę, to uzyskałby pozwolenie na taką inwestycję jaką zrealizował, czy też nie. Dalej NSA wywiódł, że prawidłowo dokonana przez organy na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego ocena, czy samowolnie zrealizowany obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, powinna uwzględniać instytucję zgody na odstępstwo od tych przepisów, o której mowa w art. 9 Prawa budowlanego. NSA stwierdził też, że w rozpoznawanej sprawie organy nie rozpatrując okoliczności związanych z możliwością zastosowania na tym etapie postępowania instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych przedwcześnie uznały, że nie istnieje możliwość legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. W wytycznych do ponownego rozpoznania sprawy NSA wskazał na konieczność rozważenia możliwości wystąpienia do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, pamiętając, że wystąpienie z takim wnioskiem jest uzależnione od istnienia w danej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Natomiast dopiero po dokonaniu stosownej analizy okoliczności sprawy uwzględniającej możliwość wystąpienia do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, względnie zobowiązaniu inwestora w trybie art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego do przedłożenia takiej zgody, możliwe będzie podjęcie właściwej decyzji w przedmiocie co do legalizacji samowolnie odbudowanej wieży.

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy dostrzec przyjdzie, że organ pierwszej instancji, działając w warunkach związania wyrokiem NSA, po złożeniu przez skarżącą w dniu 16 kwietnia 2018 r. stosownego wniosku o odstępstwo w trybie art. 9 Prawa budowlanego, wystąpił do Ministra Infrastruktury w Warszawie w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jednak postępowanie to nie zostało formalnie zakończone. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, omawiane postępowanie winno się zakończyć wydaniem postanowienia o udzieleniu bądź odmowie zgody na odstępstwo. W niniejszej sprawie organ takiego aktu nie wydał, a mimo to decyzją z dnia 10 lipca 2018 r., na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał Gminie Radłów rozbiórkę samowolnie wybudowanej wieży. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy organ odwoławczy, który również nie podjął działań skierowanych na zakończenie postępowania w sprawie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne jest także to, że Minister Inwestycji i Rozwoju nie wydał upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo, ani też nie odmówił udzielenia tej zgody, a więc nie wydał rozstrzygnięcia negatywnego. W ocenie Sądu, wniosek skierowany do Ministra w trybie art. 9 Prawa budowlanego nie został przez niego rozpoznany. Nie można bowiem za wydanie upoważnienia w rozumieniu art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego uznać pisma z dnia 17 maja 2018 r., w którym Minister nie dokonał żadnej merytorycznej oceny wniosku w kontekście przesłanek wskazanych przez PINB. W tym miejscu wyjaśnić również należy, że wynikające z art. 153 P.p.s.a. związanie oceną prawną obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzekania sądu, ale także inny organ orzekający w sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia (por. M. Grzywacz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2015 r., wyd. 3, s. 624; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., wyd. 6, s. 895). Ponadto zwrócić należy uwagę na przepis art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca prawomocnego wyroku oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że organy państwowe muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1133/14). W świetle powyżej powiedzianego uznać zatem trzeba, że również Minister był zobowiązany do zastosowania się do poglądu prawnego wyrażonego w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2017 r., a tym samym za nieuprawnione należy uznać stanowisko tego organu wyrażone w piśmie z dnia 17 maja 2018 r. Jak trafnie podniosła skarżąca, pogląd Ministra pozostaje w oczywistej sprzeczności z oceną prawną Sądu drugiej instancji, który jednoznacznie stwierdził, że w postępowaniu legalizacyjnym istnieje możliwość zastosowania instytucji odstępstwa uregulowanej w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, a organem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem w tym trybie jest organ nadzoru budowlanego. W przekonaniu Sądu, omówione wyżej działania organów świadczą niewątpliwie o naruszeniu art. 153 P.p.s.a. i już tylko z tego powodu należało uchylić kwestionowane decyzje organów obu instancji. Ocenianie decyzje należy uznać za przedwczesne, ponieważ zostały wydane w warunkach niewykonania wytycznych NSA odnośnie do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych.

Niezależnie od powyższego stwierdzić przyjdzie, że stosownie do obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., organy nie wyjaśniły w sposób wystarczający kwestii związanej z wysokością spornej wieży. Z materiału dokumentacyjnego sprawy, w tym projektu budowanego wynika, że wysokość wieży została określona na 8,03 m. Natomiast przeprowadzone m.in. w dniu 21 czerwca 2017 r. oględziny wykazały, że wysokość wieży to ok. 7,60 m od stropu do kalenicy. Z kolei w decyzji nakazującej rozbiórkę wieży jej wysokość określono na ok. 8 m. Wobec rozbieżności w powyższym zakresie organy winny w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić, dlaczego przyjęły taką wysokość wieży i który z dowodów stanowił podstawę tych ustaleń. Tymczasem organy obu instancji w decyzjach nie omówiły tej kwestii, a pełnomocnik organu na rozprawie sądowej oświadczył, że wysokość wieży była ustalona na podstawie projektu budowlanego i nie była weryfikowana. Zdaniem Sądu, prawidłowe ustalenie omawianego parametru było konieczne wobec stwierdzonej przez organy niezgodności rozwiązań projektowych z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, w której wysokość wieży została określona na 7,60 m. Brak jednoznacznych ustaleń w opisanym zakresie świadczy o tym, że orzekające organy nie wyświetliły dostatecznie stanu faktycznego sprawy i nie dokonały wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Dodatkowo za uzasadniony należy uznać zarzut skarżącej, że OWINB w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do argumentacji odwołania, w której Gmina zakwestionowała stanowisko J. L. w zakresie doświetlenia pomieszczeń oraz uciążliwości związanych z hałasem syreny sygnalizacyjnej. Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, nieustosunkowanie się przez organ do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 K.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12).

W ocenie Sądu, opisane powyżej uchybienia, jakich dopuściły się organy czynią zbędnym dalsze badanie prawidłowości wydanych decyzji, w tym w kontekście dalej idących zarzutów skargi, a dotyczących naruszenia przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez Gminę Radłów wpis od skargi w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a., w tym przede wszystkim wykonanie wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2017 r.