Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2092/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 12, par. 13, par. 60 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2621/13 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...], 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2621/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Z. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej z garażem podziemnym, miejscami garażowymi na parterze wraz z terenem – infrastrukturą naziemną i podziemną na działce nr ew. [...], przy ul. [...], obręb 01 w P..

Odwołania od ww. decyzji wnieśli E. M., J. M. oraz Z. M.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r., Nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty.

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2699/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] Nr [...].

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], rozpoznając ponownie ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję Starosty.

W uzasadnieniu wskazał, że w tej sprawie zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego; inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; brak jest naruszeń w zakresie wskazania powierzchni użytkowej; nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej; inwestor przedstawił dokumentację zgodną z art. 33 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz informację, o jakiej mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego. Projekt budowlany zarówno w części dotyczącej zagospodarowania terenu, jak i architektoniczno-budowlanej sporządzony został zgodnie z wymogami zawartymi w art. 34 Prawa budowlanego oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 120 poz. 1133). Jak wynika z oświadczeń złożonych przez projektantów rozwiązania przyjęte w projekcie odpowiadają zapisom zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690), tj. §§ 12, 19 i 23. Organ ustalił, że projekt budowlany uzyskał uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, rzeczoznawcą ds. sanitarno-higienicznych, rzeczoznawcą ds. bezpieczeństwa i higieny pracy, a także Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Sieci Uzbrojenia Terenu Nr 1096/2010 z dnia 30 sierpnia 2010 r. opiniującego pozytywnie lokalizację sieci uzbrojenia terenu. Do dokumentacji została załączona również decyzja Starosty P. Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. orzekająca o udzieleniu B. Sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego oraz opinia komunikacyjna Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...].

Wojewoda [...] nie podzielił zarzutu naruszenia § 13 i 60 ust. 2 ww. rozporządzenia. Ponadto wskazał, że inwestycja jest zlokalizowana w stosunku do granicy sąsiedniej działki budowlanej nr ew. [...] w odległości większej niż odległości minimalne określone w § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia.

Wojewoda podzielił stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 532/01, i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA 2427/03, zgodnie z którymi: ewentualne zacienienie działek nie może uzasadniać kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę, prawo budowlane nie przewiduje bowiem ograniczeń z tytułu zacienienia działek, normując jedynie kwestie zacienienia pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych w istniejących działkach przez obiekty budowlane.

Ponadto przepisy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości oceny przez organ zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi części architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ocena ta jest ograniczona do projektu zagospodarowania działki lub terenu.

W świetle obowiązujących przepisów pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu, tj. zgodne z zasadami określonymi w art. 5 Prawa budowlanego, ponosi projektant. Projektant jako osoba sporządzająca projekt budowlany odpowiedzialna jest za wykonanie projektu zgodnego z przyszłym zamierzeniem budowlanym. Wynika z tego, że merytoryczna kontrola projektu dokonywana przez organ nie ma uzasadnienia. Kontrola ta ma charakter wyłącznie formalny, jej zakres wynika wyraźnie z treści art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, zaś naruszenie przez projektanta w sposób rażący zasad określonych w art. 5 Prawa budowlanego prowadzi do możliwości zastosowania sankcji określonych w art. 93 pkt 1 Prawa budowlanego. Artykuł 20 ust. 4 Prawa budowlanego nakłada na projektanta oraz osobę sprawdzającą wykonany projekt budowlany obowiązek dołączenia do projektu budowlanego oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W projekcie budowlanym zatwierdzonym zaskarżoną decyzją znajdują się powyższe oświadczenia.

Ustosunkowując się do kolejnych zarzutów odwołania organ stwierdził, że decyzja Starosty P. Nr [...] nie zatwierdza rzędnych terenu dla działki nr ew. [...] w P.. Przedmiotowa decyzja zatwierdza plan zagospodarowania terenu jedynie dla działki wskazanej w rozstrzygnięciu, tj. dla działki nr ew. [...] w P..

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - art. 153 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a."; - art. 8 oraz 107 § 3 K.p.a.; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.; - § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; - art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP; - art. 5 Prawa budowlanego w związku z § 238 ww. rozporządzenia;

- naruszenie przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony przez rzeczoznawcę do zabezpieczeń przeciwpożarowych bazujący na nieaktualnym stanie prawnym z 2009 r.; - § 12 ust. 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych; - § 13 ww. rozporządzenia z 2002 r., oraz art. 81 Prawa budowlanego;

- § 60 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2002 r.; - § 5 pkt 7 i 8 uchwały nr XX/87/2007 Rady Miejskiej w P. z dnia 30 października 2007 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części P. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 252, poz. 7441) oraz § 3 pkt 10 w zw. z § 3 pkt 9, 11, 13 ww. rozporządzenia z 2002 r.; - pkt 6 i załącznika graficznego decyzji Burmistrza P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz Opinii ZUD nr 1096/2010 z dnia 30 sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu skargi skarżący omówił i rozwinął argumentację dotyczącą powołanych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2621/13, oddalając skargę wskazał na treść art. 153 p.p.s.a. i powołał się na wydane w niniejszej sprawie wyroki (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2010 r., VII SA/Wa 1188/10, utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2012 r., II OSK 126/11, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2013 r., VII SA/Wa 2699/12). Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organy obu instancji uznały, że złożony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny, a zamierzenie inwestycyjne nie narusza żadnego z przepisów prawa budowlanego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na potwierdzenie tej oceny Sąd powołał się na § 4, § 6 ust. 4 pkt 2 i 3, § 17, § 3 ust. 3 planu miejscowego; § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. Sąd wyjaśnił jak należy rozumieć pojęcie "uzasadnionych interesów osób trzecich" – nie chodzi o wszelkie utrudnienia, ale takie które prowadzą do naruszenia interesu prawnego. Właściciel sąsiedniej nieruchomości nie może bowiem decydować o dopuszczalności lub sposobie realizacji inwestycji na czyjejś działce (por. wyrok NSA z 16 listopada 2005 r., II OSK 672/05). Odnośnie wymogu zapewnienia pomieszczeniom na stały pobyt ludzi naturalnego oświetlenia wskazał, że odpowiedzialność w tym zakresie ponosi projektant. Naruszenia w tym zakresie mogą prowadzić do pociągnięcia projektanta do odpowiedzialności (art. 5, art. 93 pkt 1, art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). W tej sprawie, pod względem formalnym znajdują się oświadczenia projektanta o sporządzeniu projektu zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Ponadto projekt jest kompletny, został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, posiada niezbędne opinie i uzgodnienia, spełnia wymogi określone w art. 34 Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Inwestor złożył też wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod rygorem odpowiedzialności karnej.

Sąd zgodził się z organami, że zgromadzona w sprawie dokumentacja pozwala ocenić, że wszystkie zakreślone przepisami wymagania w kontrolowanym przedsięwzięciu inwestycyjnym zostały spełnione – nie stwierdzono naruszeń mogących skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W tym zakresie organy obu instancji dokonały wnikliwej analizy zgodności projektu z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stwierdzając, że odpowiada on prawu. Równie wnikliwie przeanalizowały organy zgodność spornej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co wykazano powyżej. Ponadto Sąd ocenił, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana z zachowaniem warunków technicznych przewidzianych w § 12 ww. rozporządzenia z 2002 r. – budynek został częściowo usytuowany w granicy działki w ramach przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zabudowy pierzejowej oraz w pozostałej części w odległości minimum 5 m od granicy działki inwestycyjnej. Miejsca postojowe i śmietniki zaprojektowane zostały z zachowaniem odległości przewidzianych w § 19 i § 23 warunków technicznych. Skoro wymagania dotyczące spornej inwestycji odpowiadają przepisom prawa, organ zobligowany był do udzielenia pozwolenia na budowę. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów budowlanych, przepisów określających warunki techniczne, ani ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zaś uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom stawianym w art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu, eksponowane przez skarżącego okoliczności związane ze sporną inwestycją nie mogą być uznane za naruszenie jego interesu prawnego. Posadowienie spornej inwestycji jest zaplanowane w odległościach przewidzianych obowiązującymi przepisami. Jeszcze raz podkreślił, że ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2003 r., II SA/Ka 1563/02, wyrok NSA z 16 listopada 2005 r., II OSK 672/05).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożył Z. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniesiono o wstrzymanie wykonania decyzji organów obu instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.

- art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 144 p.p.s.a. przez niezastosowanie się do oceny prawnej i wytycznych sformułowanych przez WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2699/12, co w efekcie spowodowało oddalenie skargi (a więc także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie) i tym samym utrzymanie w mocy decyzji pomimo, że organ ją wydający nie zastosował się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w ww. prawomocnym wyroku WSA w Warszawie;

- § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie/błędną wykładnię (zarzut powiązany z naruszeniem art. 153 w zw. z art. 144 p.p.s.a., bowiem wykładnia tego przepisu dokonana w zaskarżonym wyroku nie była zgodna z oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku WSA z 26 czerwca 2013 r.), co w efekcie spowodowało oddalenie skargi i tym samym utrzymanie w mocy decyzji niezgodnej z prawem; w zw. z powyższym należy także wskazać na naruszenie polegające na niewłaściwym zastosowaniu § 12 ww. rozporządzenia, bowiem przepis ten nie powinien być stosowany w sytuacji, gdy co innego wynika z § 13 ww. rozporządzenia.

- art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 140, art. 144 K.c. oraz art. 4 Prawa budowlanego przez niezastosowanie tych przepisów/ich błędną wykładnię, a w konsekwencji oddalenie skargi i tym samym utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej dokumentację projektową, której realizacja wyłącza całkowicie możliwość zagospodarowania pierzei położonej na działce nr [...] przez skarżącego, tym samym naruszając równowagę stron oraz prawo własności skarżącego; z powyższym zarzutem powiązane są zarzuty naruszenia przepisów prawa miejscowego w postaci § 17 ust. 4 pkt 2, § 4, § 6 ust. 2, 3 i 4 pkt 1, 2 i 3, § 12 ust. 2 pkt 2 ww. planu miejscowego w zw. z art. 87 § 2 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie błędną wykładnię;

- art. 5 Prawa budowlanego w związku z § 238 rozporządzenie z 2002 r. przez oddalenie skargi i tym samym utrzymanie w mocy decyzji mimo tego, że plac zabaw znajdujący się na dachu budynku, będzie posiadał tylko jedno wyjście ewakuacyjne;

- § 12 ust. 9 oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych przez oddalenie skargi i tym samym utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej dokumentację projektową pomimo niedostosowania szerokości placu manewrowego przy drodze pożarowej do wymiarów podanych w powyższym akcie prawnym, a także przez to, że droga przeciwpożarowa posiada szerokość faktycznie mniejszą od wymaganej w przepisach;

- § 13 ww. rozporządzenia z 2002 r. oraz art. 81 Prawa budowlanego przez oddalenie skargi i tym samym utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej dokumentację projektową niezapewniającą spełnienia wymagań związanych z naturalnym oświetleniem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz przez stwierdzenie, jakoby organy administracji architektoniczno-budowlanej nie dokonywały merytorycznej kontroli projektu budowlanego; z powyższym zarzutem powiązany jest zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie (WSA przyjął, że projekt był kompletny, podczas gdy nie było w nim odniesienia się do projektowanej zabudowy sąsiedniej);

- § 60 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. przez oddalenie skargi i tym samym utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej dokumentację projektową, zgodnie z którą zakłada się obniżenie standardu czasu nasłonecznienia w mieszkaniach wielopokojowych do 1,5 godziny a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego tego czasu w ogóle się nie określa;

- § 5 ust. 1, 7 i 8 planu miejscowego oraz § 3 pkt 14 w zw. z § 3 pkt 9, 11-13 rozporządzenia z 2002 r. przez oddalenie skargi i tym samym utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej dokumentację projektową zawierającą zaniżony bilans powierzchni użytkowej usług, co wiąże się z brakiem zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych, zgodnych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- pkt 6 i załącznika graficznego decyzji Burmistrza P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz Opinii ZUD nr 1096/2010 z dnia 30 sierpnia 2010 r. przez oddalenie skargi i tym samym utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej dokumentację projektową przewidującą kształt i kierunek zjazdów na ulicę z terenu działki w sposób niezgodny z ww. decyzją i opinią.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. (w zw. z art. 153 p.p.s.a.) przez przyjęcie, że ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego były prawidłowe pomimo braku przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w pełnym zakresie (organ nie zbadał faktu uniemożliwienia zagospodarowania pierzei położonej na działce nr [...] przez skarżącego z uwagi na zatwierdzony projekt budowlany uczestnika postępowania, jak również przedstawionej przez skarżącego ekspertyzy – pomimo zaleceń zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 26 czerwca 2013 r.);

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z brakami w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie podstawy faktycznej oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia § 17 ust. 9 planu miejscowego dotyczący zapewnienia odpowiedniego wskaźnika intensywności zabudowy.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną Gmina Miasto P. i B. sp. z o.o. wnieśli o jej oddalenie.

Do ww. odpowiedzi ustosunkowała się strona skarżąca kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w którym dotyczą niewyjaśnienia kwestii związanej z ochroną uzasadnionych interesów osób trzecich. Zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przy projektowaniu nowego obiektu powinno się wziąć pod uwagę takie interesy. Jednak to nie znaczy, że interesy te będą musiały być w całości uwzględnione. Problematyka ta wymaga bowiem wyważenia różnych grup interesów, co wiąże się uzasadnieniem z jakich względów dano pierwszeństwo jednej z tych grup interesów. To bardzo ważny element postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, tym bardziej jeżeli tak jak w tej sprawie w podobnym czasie właściciel sąsiedniej działki – skarżący kasacyjnie także ubiegał się o pozwolenie na budowę na swojej nieruchomości; a aktualnie podnosi, że przedmiotowa inwestycja uniemożliwia mu zagospodarowanie pierzei położonej na działce nr [...]. W tej sprawie mamy zatem do czynienia z wystąpieniem potencjalnie sprzecznych grup interesów, które wymagają pogłębionej analizy prawnej. Ten aspekt sprawy akcentował w prawomocnym już wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2699/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, która to ocena prawna zgodnie z art. 170 p.p.s.a. jest wiążąca dla stron postępowania, organów administracyjnych i sądów, w tym orzekającego w niniejszej sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba, że odmiennie przedstawia się stan faktyczny sprawy. Dla przypomnienia, w tym zakresie wiąże ocena prawna, zgodnie z którą dla oceny interesów stron – inwestora i skarżącego, właściciela sąsiedniej nieruchomości, niezbędna jest szczegółowa analiza tego jak objęta niniejszym projektem inwestycja wpływa na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, w szczególności z uwzględnieniem wymogów stawianych przez obowiązujący na tym terenie plan zagospodarowania przestrzennego. Organ musi ocenić, czy zamierzenia związane z inwestowaniem na sąsiedniej nieruchomości są przyszłe i niepewne, czy też realne, przygotowane, a niemożliwe do realizacji w świetle przedmiotowej inwestycji. Musi rozważyć, czy niniejszemu inwestorowi przysługuje bezwzględne pierwszeństwo, nawet wtedy, gdy jego projekt ogranicza, czy też wyklucza zabudowę na działce sąsiedniej zgodną z przepisami, w tym planem zagospodarowania przestrzennego. Zachodzi bowiem konieczność rozważenia stopnia zaawansowania w planach budowlanych sąsiada spornej inwestycji i brania pod uwagę zaawansowanej sąsiedniej inwestycji przy udzielaniu pozwolenia na budowę. W tym kontekście organ musi zweryfikować twierdzenia skarżącego, który podnosi, ze dysponuje projektem budowlanym dla własnego zamierzenia inwestycyjnego i decyzją odmowną na jego realizację w związku z niniejszą inwestycją.

Odnośnie powyższego ani zaskarżona decyzja, ani zaskarżony wyrok nie zawierają wywodu, który wskazywałby, że sprawa została rozpoznana w jej całokształcie. To potwierdzenie tego, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego zawierają usprawiedliwione podstawy. Przedmiotowa sprawa wymaga bowiem szczegółowego odniesienia się do obowiązujących norm pod kątem rozważenia, czy przedmiotowa inwestycja narusza uzasadnione interesy osób trzecich, a w tej sprawie także inwestora, który na sąsiedniej działce planuje inwestycję i ubiegał się o udzielenie pozwolenia na budowę. Niektóre bowiem elementy zabudowy, w szczególności wysokość zabudowy i dominanty, ewentualnie mogą mieć wpływ dla dwóch różnych ale sąsiadujących bezpośrednio ze sobą inwestycji, w ramach zabudowy pierzejowej. W związku z oceną prawną zawartą w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2699/12 ani organy administracyjne, ani sąd administracyjny nie mogą przejść obok takiego zagadnienia bez jego rozważenia. W tej sprawie z uwagi na planowaną inwestycję w tym kontekście wyjaśnienia wymaga kwestia zbliżenia planowanej inwestycji do granicy działki sąsiedniej oraz planowana wysokość zabudowy, pod względem takim czy te parametry nowej zabudowy mogą mieć wpływu na ograniczenia planowanej zabudowy na sąsiedniej nieruchomości. Takiego wyjaśnienia brak jest zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i zaskarżonego wyroku, co oznacza, że doszło w tej sprawie do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. zawiera usprawiedliwione podstawy. W konsekwencji należało uznać jako zawierające usprawiedliwione podstawy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. i art. art. 141 § 4 p.p.s.a.

Na uwagę zasługuje, że w ww. prawomocnym wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2699/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszukał się wyłącznie następujących nieprawidłowości, tj. wymaganej zgodnie z planem miejscowym wysokości zabudowy oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych w kontekście prawidłowego ustalenia zaplanowanej powierzchni usługowej. W pozostałym zakresie Sąd Administracyjny nie dostrzegł nieprawidłowości, w tym w zakresie zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Sąd przesądził, że organy związane były bowiem stosownymi uzgodnieniami. Uzgodnienia te dopóki nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego są obowiązujące. Ponadto do akt sądowych przedstawiono rozstrzygnięcie właściwego organu, które stanowiło odmowę wyeliminowania z obrotu prawnego uzgodnienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Konsekwencją zastosowania art. 170 p.p.s.a. jest to, że strona postępowania na kolejnych etapach postępowania nie może formułować własnej oceny, która byłaby sprzeczna z oceną Sądu Administracyjnego. Taka bowiem ocena Sądu determinuje dalszy kształt postępowania wyjaśniającego. Skoro Sąd nie dostrzegł innych wad i żadna ze stron nie zaskarżyła tego wyroku, to w tym zakresie nie jest dopuszczalne formułowanie dodatkowych zarzutów. Taka bowiem argumentacja prowadzi do naruszenia art. 153 lub art. 170 p.p.s.a., co oznacza, że tego typu zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do wymogów przeciwpożarowych, zacieniania oraz innych parametrów zabudowy i projektowanych zjazdów nie mogły podlegać uwzględnieniu.

Mając to na uwadze wskazania wymaga, że w tej sprawie, w odniesieniu do wcześniej stwierdzonych wad w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2699/12, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wadliwie ocenił legalność zaskarżonej decyzji Wojewody odnośnie odpowiedniej ilości miejsc postojowych. W tym zakresie w tej sprawie nie zostało wyjaśnione z jakich względów powierzchnia pomieszczeń socjalnych, zaplecza i WC nie zalicza się do powierzchni usług branej pod uwagę przy wyliczeniu odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Tym bardziej, że strona skarżąca kasacyjnie w tym zakresie podnosiła stosowną argumentację opartą na przepisach prawa materialnego. Nie wystarczy w tej sprawie proste przeliczenie takiego wskaźnika, ponieważ z uwagi na podnoszona argumentację kwestia ta wymaga pogłębionej analizy, na co właśnie zwrócił uwagę Sąd w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2699/12.

Natomiast co do wysokości planowanej zabudowy Sąd prawidłowo powołał się na treść miejscowego planu, który dopuszcza maksymalnie 8 kondygnacji, ale nie więcej niż 30 m. Projekt przewiduje 7-8 kondygnacji przy maksymalnej wysokości 28 m. Ponadto wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie plan miejscowy nie określa w sposób ścisły wysokości 8 kondygnacji. Z § 17 ust. 4 planu wynika, że ustala on nieprzekraczalną wysokość z zastrzeżeniem, że pkt 2 lit. a i b tego przepisu dotyczy możliwości (ale nie obowiązku) zlokalizowania wysokości od strony ulicy Słowackiego, która powinna mieć wysokość 8 kondygnacji i nie więcej niż 30 m. A ponadto zabudowa w tym miejscu powinna być pierzejowa (§ 17 ust. 2), a także przy skrzyżowaniu ul. [...] z [...] należy zlokalizować dominantę (§ 6 ust. 4 pkt 3), w postaci wyższej od otoczenia. Aktualnie zaplanowana wysokość 8 kondygnacji taki cel dominanty realizuje, co nie przekreśla możliwości realizacji takiej dominanty także na działce strony skarżącej kasacyjnie, ponieważ plan miejscowy nie zawiera wskazania dopuszczalnej wysokości takiej dominanty. Skoro w tej sprawie inwestor przewidział dla 8 kondygnacji maksymalną wysokość 28 m, nie wyklucza to, że na sąsiedniej działce może powstać zabudowa 8-kondygnacyjna o maksymalnej wysokości 30 m, jak i z dominantą, ponieważ § 17 ust. 4 planu miejscowego nie dotyczy dominanty, której wymóg został zawarty w § 6 ust. 4 pkt 3 tego planu. W skardze kasacyjnej nie wykazano zaś aby umiejscowienie dominanty było niezgodnie z planem w odniesieniu do działki nr [...].

Ponieważ skarga kasacyjnie akcentuje problem zacieniania, w tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że pewne konsekwencje w tym zakresie wynikają przede wszystkim z rodzaju zabudowy ustalonej w planie miejscowym, tj. rodzaju śródmiejskiej zabudowy jaką jest zabudowa pierzejowa. Już chociażby z takiego wymogu wynikają określone konsekwencje, które mają też swoje umocowanie w przepisach z zakresu warunków technicznych. Wtedy bowiem na zasadzie wyjątku obowiązują inne standardy w zakresie nasłonecznienia. Na przykład § 13 rozporządzenia z 2002 r. określone odległości dla takiej zabudowy zmniejsza o połowę; zaś § 12 umożliwia na budowę przy granicy działki. Zgodnie zaś z § 60 ust. 2 tego rozporządzenia "w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia". Przepis § 60 ww. rozporządzenia mówi o "śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej". Prawo budowlane nie definiuje tego pojęcia w sposób szczególny. Nie może jednak budzić wątpliwości to, że przedmiotowa inwestycja temu pojęciu odpowiada, gdy zważyć na jej lokalizację w mieście, pośród okalających ją budynków. Dodatkowo, wskazania wymaga, że wymóg zachowania ciągłości pierzei ul. Słowińskiego świadczy o charakterze przedmiotowej lokalizacji jako zabudowy śródmiejskiej uzupełniającej. Oznacza to, że dla projektowanych mieszkań wielopokojowych i 1-pokojowych zgodnie z § 60 ust. 2 ww. rozporządzenia w projekcie w sposób dopuszczalny obniżono standard czasu nasłonecznienia lokali mieszkalnych. To bowiem konsekwencja dopuszczalności realizacji w tej sprawie szczególnego rodzaju zabudowy, jaką jest zabudowa śródmiejska (pierzejowa).

Z tych względów, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda zobowiązany będzie do uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, biorąc pod uwagę to jaki charakter zabudowy kreują postanowienia miejscowego planu i rozwiązania w projekcie budowlanym, i jak się one mają do konkretnych norm zawartych w przepisach technicznych, które z uwagi na zabudowę pierzejową wprowadzają wyjątki odnośnie konkretnych rozwiązań technicznych. Z uwagi na skomplikowany rodzaj przedmiotowej inwestycji, analiza ta musi być pogłębiona, tak aby należycie zostało wyjaśnione stronie skarżącej kasacyjnie, czy ewentualnie projekt budowlany nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich w stopniu, który przemawiałby za uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę. To także konsekwencja przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, zgodnie z którym ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy – właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Tym bardziej tego rodzaju problematyka przy istnieniu sprzecznych interesów powinna zostać dokładnie wyjaśniona, czego wyrazem powinno być sporządzone uzasadnienie rozstrzygnięcia. Oczywiście tej oceny nie można dokonać bez uwzględnienia tego, że w tej sprawie w głównej mierze charakterystyczne parametry zabudowy zostały już wyważone na etapie uchwalania planu miejscowego. A więc na etapie rozpoznawania wniosku o pozwoleniu na budowę argumentacja w tym zakresie nie może służyć wykazywaniu naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Oceniona może być tylko zgodność rozwiązań projektowych z planem miejscowym i warunkami technicznymi zawartymi w przepisach obowiązującego prawa. To konsekwencja wyrażonej oceny prawnej zawartej w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2699/12 wydanym na wcześniejszym etapie przedmiotowej sprawy. Oceny tej nie zmienia fakt złożenia przez projektantów stosownych oświadczeń, ponieważ z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wynika obowiązek dokonania sprawdzenia projektu budowlanego przez organ architektoniczno-budowlany pod względem zgodności z prawem.

W tych warunkach należało uwzględnić częściowo zarzuty skargi kasacyjnej, co z kolei oznacza, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. podlegała uwzględnieniu skarga Z. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dlatego w ramach art. 188 p.p.s.a. zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a.