Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 384/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22 a  ust. 1  pkt 2d
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi H. K., J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 384/11

Uzasadnienie

Decyzją nr [...] z dnia [...] Marszałek Województwa K. w T. odmówił H. i J. K. zmiany wydanego im przez siebie w dniu [...] zezwolenia nr [...] na wykonanie w ramach "[...]" s.c. [...] z siedzibą w P. regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej relacji [...].

Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w świetle art. 22a ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym zmiana zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na przewozie osób wiąże się między innymi z oceną przestrzegania warunków określonych w aktualnym zezwoleniu i zezwoleniach wcześniejszych oraz oceną wykonywania przewozów zgodnie z tymi zezwoleniami, to jest na określonej w nich trasie, zgodnie z zatwierdzonym rozkładem jazdy. Przeprowadzone na trasie przez Inspekcję Transportu Drogowego w B. wspólnie z pracownikami Urzędu Marszałkowskiego, względnie z funkcjonariuszami policji w dniach od 26 stycznia 2009 r. do 1 lipca 2010 r. 5- ciokrotne kontrole wykazały łamanie przez przewoźników warunków, na jakich wydano zezwolenie nr [...] na linię regularną [...] oraz nr [...] na linię [...]. Opisane przez organ w uzasadnieniu przypadki naruszeń zezwoleń, mimo wezwań do zabierania pasażerów poza przystankami lub z przystanków nie wyznaczonych w rozkładzie jazdy oraz zmieniania trasy przejazdu i chwilowego zastosowania się przez przewoźnika do wezwania, przy kolejnych kontrolach się powtarzały, wobec czego, według organu, zaistniała określona w art. 22a ust. 1 pkt 2d ustawy o transporcie drogowym, przesłanka do odmowy wnioskowanej zmiany zezwolenia polegającej na uruchomieniu trzech dodatkowych kursów w każdym kierunku i przesunięciu godziny wyjazdu w pięciu kursach.

Nadto, jak zaznaczył organ, analiza sytuacji rynkowej nie wykazała, by istniała społeczna potrzeba wprowadzenia na linii [...] proponowanych zmian, bowiem łącznie trzech przewoźników obsługujących wspomnianą trasę w ciągu dnia w 90 kursach zapewnia obecnie średnie zagęszczenie w godzinach szczytu kursów od 0 do 15 minut, poza szczytem przerwy między kursami są wyjątkowo tylko większe niż godzina, a nie jest przewidywana w najbliższym czasie zmiana liczby pasażerów na tejże linii. Zmniejszenie zaś odstępów czasowych między kursami prowadziłoby do wzmożenia presji konkurencyjnej i mogłoby zagrozić bezpieczeństwu pasażerów i ruchu drogowego.

Wnosząc w odwołaniu od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o jej uchylenie H. i J. K. podnieśli zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i dokonanie dowolnej, wybiórczej oceny materiału dowodowego poprzez uznanie, że zachodzą okoliczności związane z nieprzestrzeganiem warunków zezwolenia skutkujące powstaniem realnej obawy zagrożenia bezpieczeństwa oraz że nie ma potrzeby wprowadzenia w rozkładzie linii proponowanych zmian.

Uzasadniając stawiany zarzut odwołujący się wskazali na fakty uchylenia decyzji Inspekcji Transportu Drogowego w B. wymierzającej karę pieniężną w związku z kontrolą przeprowadzoną w dniu 30 października 2009 r. oraz odstąpienia od wymierzenia takiej kary w przypadku kontroli z dnia 11 maja 2010 r., a nadto błędne ich zdaniem ustalenia zawarte w protokole kontroli z dnia 1 lipca 2010 r., co do zmiany trasy autobusu. Ich zdaniem poza tym przyjęcie przez organ, że incydentalne naruszenia zasad wykonywania zezwolenia mogą stanowić wystarczającą podstawę odmowy uwzględnienia wniosku oznacza przekroczenie granic dopuszczalności swobodnego uznania, na którym oparty jest art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Wydana decyzja przy tym jako uznaniowa winna zostać wyczerpująco uzasadniona zgodnie z art. 107 kpa i zasadami określonymi w art. 9 i 11 kpa, gdy tymczasem uzasadnienie jej jest lakoniczne, brak w nim rozważań dot. odmowy zmiany zezwolenia z punktu widzenia interesu publicznego oraz wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję, co nie pozwala na przeprowadzenie rzeczowej kontroli prawidłowości rozumowania organu.

W odwołaniu zaznaczono także, iż organ I instancji wydając rozstrzygnięcie kierował się decyzjami K. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wymierzającymi kary pieniężne, nie zaś analizą okoliczności, które doprowadziły do ukarania, jakkolwiek okoliczności te miały znaczenie dla oceny, czy przewozy są wykonywane niezgodnie z zezwoleniem oraz jaki jest rodzaj i częstotliwość naruszeń zezwolenia.

Dodatkowo w odwołaniu podniesiono, że o ile wnioski odwołującego się o rozszerzenie zakresu usług transportowych są negatywnie załatwiane, to inni przewoźnicy działający na tym samym terenie uzyskali pozytywne rozstrzygnięcia w kwestii dodatkowych kursów w tych samych godzinach lub zbliżonych.

Decyzją z dnia [...] sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Marszałka Województwa K.

W ocenie SKO postępowanie wyjaśniające zostało poprowadzone przez organ I instancji prawidłowo, a zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie zostało przy tym wydane na podstawie całokształtu materiału dowodowego, który stanowiły nie tylko decyzje o wymierzeniu kary pieniężnej, lecz również protokoły z kontroli przeprowadzonych w dniach 30 października 2009 r., 1 czerwca 2010 r. i 1 lipca 2010 r. oraz korespondencja w przedmiocie stwierdzonych naruszeń zezwolenia między stronami a Urzędem Marszałkowskim oraz K. Wojewódzkim Inspektorem Transportu Drogowego i pismo firmy [...].

Przedstawiając ustalenia poszczególnych kontroli SKO wskazało, iż w dniu 26 stycznia 2009 r. autobus firmy [...] zabierał pasażerów z czterech przystanków nie wyznaczonych dla danego kursu, w dniu 30 października 2009 r. zabrał pasażera w miejscu oddalonym o kilkaset metrów od najbliższego postoju, w dniu 11 maja 2009 r. (winno być - 2010 r.) rozpoczął kurs z innego przystanku niż przewidziany w rozkładzie jazdy i o innym niż ustalony czasie, a następnie przejechał inną niż wyznaczona trasą zatrzymując się nadto w miejscach nie ujętych w rozkładzie jako przystanki, w dniu 1 czerwca 2010 r. kierowca wysadził pasażerów dwukrotnie w miejscach poza przystankami oraz w dniu 1 lipca 2010 r. autobus rozpoczął i zakończył kurs w miejscach nieprzewidzianych w rozkładzie.

SKO jednocześnie zaznaczyło, że decyzje o wymierzeniu kar pieniężnych służyły tylko do ustalenia stanu faktycznego w związku z czym nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia fakt uchylenia niektórych z tych decyzji.

Powyższe kontrole, jak podkreślił organ odwoławczy, przeprowadzone w znacznych odstępach czasowych, nie doprowadzały do likwidacji nieprawidłowości w wykonywaniu przewozów, ponieważ w trakcie kolejnych kontroli stwierdzano je ponownie, jakkolwiek przewoźnik miał świadomość, że toczy się w niniejszej sprawie postępowanie, a przestrzeganie rozkładu jazdy i wyznaczonej trasy przejazdu jest niezwykle ważne dla pasażerów i innych przewoźników, gdyż umożliwia zachowanie zasad uczciwej konkurencji. Tłumaczenia zaś stron w zwartych w aktach pismach o incydentalności poszczególnych naruszeń organ odwoławczy ocenił w świetle poczynionych przez organ I instancji ustaleń, jako nieprzekonywujące i czasem niejednoznaczne.

SKO nie podzieliło również zarzutów odwołania co do naruszenia przez organ I instancji przepisów kpa dotyczących uzasadnienia decyzji.

H. i J. K. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem materialnym i procesowym oraz stanem faktycznym.

Skarżący zarzucili, że obydwa orzekające organy nie dokonały ustaleń na okoliczność wskazywanych przez nich nieprawidłowości w przeprowadzonych powołanych przez SKO kontrolach. Ich zdaniem nawet udowodnione zawinione przez pracowników firmy 3 -4 w skali dwóch lat przypadki nieprawidłowości nie mogą być taktowane jako nieprzestrzeganie warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonywania przewozów niezgodnie z tym zezwoleniem. Dla zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 d ustawy o transporcie drogowym konieczne było udowodnienie popełniania tego rodzaju naruszeń w sposób trwały. Nadto do akt nie załączono protokołów z większości kontroli, które nie wykazały żadnych uchybień w przewozach, wobec czego zgromadzony materiał jest niepełny, wybiórczy.

Skarżący wskazali nadto na przewlekłe prowadzenie przez organ I instancji postępowania (art. 12 kpa) oraz zarzucili, iż prowadzący postępowanie pracownik Urzędu Marszałkowskiego nie był bezstronny, w związku z czym podlegał na podstawie art. 24 § 3 kpa wyłączeniu, a zachodzi również wątpliwość, czy w sytuacji, gdy pracownik ten jest członkiem zarządu województwa, nie powinien od orzekania w sprawie być wyłączony cały organ.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Kryterium kontroli zaskarżonej decyzji stanowi, w świetle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), jej legalność, czyli zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania.

Zakres badania w powyższym aspekcie skarżonej decyzji wyznacza art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d, ust. 3 i ust. 5, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zmianę udzielonego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w transporcie drogowym na linii [...].

Stosownie do art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 mogą odmówić zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, jeżeli wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Z art. 3 tego artykułu zaś wynika, że podjęcie decyzji w sprawie zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności między innymi w zakresie częstotliwości kursowania pojazdów, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków, powinno był poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób uwzględniającą istniejącą komunikację, dotychczasowe wywiązywanie się przewoźników z realizacji przewozów i stosowanych taryf, przewidywane zmiany w natężeniu przewozu podróżnych oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub województwa.

Art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy stanowi fakultatywną podstawę odmowy zmiany zezwolenia, co oznacza, że wydana w oparciu o ten przepis decyzja ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne jest przyznanym przez ustawodawcę organowi uprawnieniem do wyboru rozstrzygnięcia w sprawie przy zastosowaniu określonych warunków. Jakkolwiek w stosunku do decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego zakres kontroli ich zgodności z prawem dokonywanej przez sąd jest ograniczony (sąd nie może ingerować w samo uznanie), to jednak w zakresie uprawnień sądu mieści się badanie kwestii proceduralnych i możliwość reagowania na naruszenia przez organ przepisów postępowania dotyczące ustalenia i rozważenia faktów istotnych dla zastosowanego w sprawie przepisu prawa materialnego oraz treści uzasadnia rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu organ II instancji utrzymując w mocy decyzję Marszałka Województwa po ponownym rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie nie uchybił wymienionym przepisom.

Zarówno zezwolenie, o którego zmianę stronę wystąpiły, jak i zezwolenie dotyczące linii [...] to zezwolenia na przewóz regularny zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2007 r., co oznacza publiczny przewóz osób i bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami na zasadach (warunkach) przewidzianych w tej ustawie i ustawie Prawo przewozowe.

Wspomniane zasady (warunki) to w świetle treści art. 18 b ustawy o transporcie drogowym przewóz:

-wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych,

- podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładzie jazdy,

- w którym należność za przejazd pobierana jest zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości,

- wykonywany zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18.

Niewątpliwie więc przewóz osób wykonywany przez firmę skarżących na podstawie przedmiotowych zezwoleń winien spełniać wszystkie wskazane warunki.

Zaznaczyć jednocześnie należy, że wymogi samego zezwolenia zawarte są m.in. w art. 22 ust. 1 pkt 1 i w art. 20 ust. 1 i 1a ustawy.

Stosownie do art. 22 ust. 1 do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się między innymi proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdu środków transportowych (pkt 1), a w myśl art. 20 ust. 1 w zezwoleniu określa się w szczególności:

- warunki wykonywania przewozów,

- przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów,

- miejscowości w których znajdują się przystanki.

Brzmienie cyt. przepisu zadaje się nie utożsamiać warunków wykonywania przewozów z przebiegiem trasy przewozów i wskazaniem miejscowości, w których znajdują się przystanki. Ze względu jednak na to, że w art. 20a ust. 1 ustawa dopuszcza możliwość niestosowania warunków określonych w zezwoleniu gdy wystąpią nienależne od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy, przyjąć należy, że przebieg trasy (z oznaczeniem miejsca początkowego i docelowego), jak i oznaczenie miejscowości z przystankami, są rodzajem warunków określonych w zezwoleniu.

Z kolei art. 20 ust. 1a stanowi, że załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy, wobec czego także rozkład jazdy trzeba uznać za warunek określony w zezwoleniu. Na prawidłowość tego stwierdzenia wskazuje dodatkowo widniejący na wzorze formularza zezwolenia -załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń (Dz. U. Nr 144, poz. 1519) - zapis, że zezwolenie jest ważne z obowiązującym rozkładem jazdy.

Z uzasadnia zaskarżonej decyzji wynika, że jako materiał dowodowy w sprawie SKO uznało ustalenia poczynione w trakcie przeprowadzonych pięciu kontroli przestrzegania przez "[...]" warunków wynikających z posiadanych zezwoleń nr [...] na przewóz regularny osób, które to ustalenia znajdują odzwierciedlenie w załączonych do akt trzech protokołach pokontrolnych i pięciu decyzjach o nałożeniu kar pieniężnych, zawierających szczegółowe uzasadnienia uwzględniające przebieg kontroli, opis i rodzaj stwierdzonych naruszeń warunków związanych, z powyższymi zezwoleniami oraz dodatkowe dowody w postaci zeznań świadków - kierowców, pasażerów oraz kontrolujących występujących w roli pasażerów autobusów przeprowadzone w ramach czynności wyjaśniających.

Kontrolującymi we wszystkich wypadkach byli inspektorzy K. Inspektoratu Transportu Drogowego oraz dodatkowo w trzech kontrolach uczestniczyli pracownicy Urzędu Marszałkowskiego i w jednej funkcjonariusze policji. Zatrzymanie pojazdów spółki przez kontrolujących w czterech przypadkach poprzedziła tzw. kontrola mobilna, to jest obserwacja podczas jazdy pojazdem służbowym Inspekcji Transportu drogowego (nieoznakowanym) za kontrolowanym pojazdem.

Do ustalenia stanu faktycznego sprawy wykorzystano dodatkowo korespondencję między Urzędem Marszałkowskim a stronami dotyczącą kontroli z dnia 26 stycznia 2009 r. oraz 1 czerwca 2010 r.

W świetle powyższych dowodów istniały, w ocenie Sądu, podstawy do stwierdzenia, że przewozy pojazdami "[...]" - należącymi do skarżących miały miejsce w pięciu określonych w nich przypadkach niezgodnie z rozkładami jazdy stanowiącymi integralną część zezwoleń.

I tak:

- w dniu 26 stycznia 2009 r. kierujący pojazdem zebrał pasażerów z trzech przystanków nieujętych w rozkładzie jazdy dla danego kursu w [...]. i [...],

- w dniu 30 października 2009 r. kierujący pojazdem zebrał w [...] pasażera poza przystankiem, w odległości około 200 m do niego,

- w dniu 11 maja 2010 r. kurs relacji [...]kierowca rozpoczął z innego przystanku niż wynikający z rozkładu (pomijając przystanek początkowy), w [...] wysadził zjeżdżając z trasy pasażerów poza wymienionymi w rozkładzie przystankami oraz skrócił trasę (nie dojechał do [...], wrócił z [...] do [...]- potwierdzone m.in. przez kierowcę),

- w dniu 1 czerwca 2010 r. kierowca w miejscowości [...] zatrzymał się, zabierając i wysadzając pasażerów na dwóch przystankach nieujętych w rozkładzie, w tym na jednym zbaczając z wyznaczonej trasy,

- w dniu 1 lipca 2010 r. kierowca rozpoczął kurs w [...] zamiast według rozkładu jazdy w [..] podjeżdżając na przystanek przy ul. J. pół godziny przed ustalonym w rozkładzie czasem (w wyniku zmiany ustalonej trasy przejazdu pominął ujęte w rozkładzie przystanki w [..] i [..] przy ul. I.).

Nadmienić należy, że wbrew zarzutowi podniesionemu w odwołaniu, postępowanie administracyjne wszczęte w wyniku kontroli z dnia 11 maja 2010 r. zostało umorzone tylko w zakresie, dotyczącym wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, zaś za naruszenie warunków zezwolenia decyzją z dnia [...] nałożono na skarżących karę pieniężną w wysokości 3000 zł. Z kolei uchylenie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji nakładającej karę pieniężną w związku z wynikami kontroli z dnia 30 października 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nastąpiło w związku z niedołączeniem do akt dowodu w postaci nagrania videorejestratorem policyjnym trasy przejazdu obserwowanego autobusu. Jednak z dokonanych w postępowaniu sądowym ustaleń wynika, że wydana przez organ I instancji nowa decyzja również orzekała o wymierzaniu kary i utrzymana została w mocy przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Szczególne znaczenie wśród znajdujących się w aktach sprawy dokumentów mają niewątpliwie protokoły z przeprowadzonych kontroli, które podpisanie zostały bez żadnych zastrzeżeń przez kierowców kierujących kontrolowanymi autobusami. Nie można jednak umniejszać znaczenia dowodowego decyzji nakładających na skarżących kary zważywszy na drobiazgowość zawartych w nich ustaleń faktycznych opartych nie tylko na spostrzeżeniach kontrolujących lecz także na zeznaniach kierowców, niekiedy pasażerów oraz dodatkowo zeznaniach zajmujących miejsca pasażerów pracowników Urzędu Marszałkowskiego.

Przykładowo kierowca zatrzymany do kontroli w dniu 1 lipca 2010 r. w przytoczonych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] zeznaniach podważył wersję pełnomocnika przewoźnika, iż kurs rozpoczęty został zgodnie z rozkładem w [..], zaś przystanek w [...] był pośrednim przystankiem na trasie i wręcz stwierdził, że kurs w taki sposób wykonywał zgodnie z poleceniem szefa. Podobnie kierowca, którego zeznania przytoczono w uzasadnieniu decyzji z dnia [...], podważył twierdzenia pełnomocnika przewoźnika, iż sam, wbrew wydanej dyspozycji zmienił w dniu 1 czerwca 2010 r. ustaloną w rozkładzie jazdy trasę przejazdu, przyznając jednocześnie fakt dokonania takiej zmiany. Z kolei jeden z pasażerów potwierdził, poza samym kierowcą, w złożonych zeznaniach skrócenie kursu autobusu relacji [...] w dniu 11 maja 2010 r., na co powołano się w uzasadnieniu decyzji o nałożeniu kary z dnia [...]. Jak nadto przyznał sam kierowca, tego rodzaju naruszenie rozkładu jazdy, jak opisane w uzasadnieniu decyzji, na tej trasie przy wykonywaniu kursu jest dla wygody dojeżdżających do pracy praktykowane.

Podkreślić należy, że przedsiębiorca, któremu udzielone zostało zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym odpowiada za wszystkie aspekty dotyczące prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu przewozów w ramach posiadanego zezwolenia, a więc zarówno za zmianę trasy przez kierowców, za zatrzymywanie się kierowców poza przystankami - w miejscach nieprzeznaczonych do wsiadania i wysiadania pasażerów, za zatrzymywanie się przez kierowców na przystankach nieobjętych rozkładem jazdy oraz za naruszanie przez kierowców - swoich pracowników w inny sposób obowiązującego rozkładu jazdy, nawet jeśli pobudki ich postępowania były szlachetne. Jak już wyżej wskazano, tylko gdy zajdą okoliczności wymienione w art. 20 a ust. 1 ustawy (to jest niezależnie od przedsiębiorcy, uniemożliwiające przestrzeganie zezwolenia, takie jak np. awaria sieci, roboty drogowe, blokady drogowe) możliwe jest odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu. Zaistnienia takich okoliczności w odniesieniu do ustalonych w trakcie kontroli naruszeń skarżący natomiast nie wykazali.

Z zastosowanego w niniejszej sprawie przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2d ustawy o transporcie drogowym zawierającego materialnoprawną przesłankę możliwości odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, wbrew stanowisku skarżących, nie wynika, by nieprzestrzeganie warunków zezwolenia, wykonywanie przewozów niezgodnie z nim musiało mieć charakter nieustanny, trwały. Zgodzić się natomiast trzeba, że w świetle użytego w wymienionym przepisie zwrotu, "nie przestrzega" i uznaniowego charakteru decyzji nie mogłoby być to naruszenie zezwolenia jednostkowe, mało znaczące. Ustalenia kontroli nie pozwalają jednak przyjąć, iż z takowym w przypadku skarżących mamy do czynienia. Wprawdzie akta nie zawierają danych co do ogólnej liczby przeprowadzonych na przestrzeni półtora roku kontroli prawidłowości wykonywania transportu przez pojazdy skarżących, to jednak jak trafnie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, liczba, charakter i szeroki wachlarz (różnorodność rodzajowa) stwierdzonych w ramach pięciu wskazanych wyżej kontroli naruszeń rozkładu jazdy, a tym samym posiadanych zezwoleń (4 kontrole dotyczyły trasy objętej zezwoleniem, którego zmiany dotyczy wniosek), wykazywany przy kolejnych kontrolach brak poprawy sytuacji w omawianym zakresie i wręcz wzrost ciężaru gatunkowego naruszeń popełnionych w 2010 r. czyniły zasadnym przyjęcie, iż zaistniała przewidziana w art. 22a ust. 1 pkt 2d ustawy przesłanka stwarzająca podstawy do negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżących mimo uzyskania (jakkolwiek nie od razu) wymaganych uzgodnień starostwa.

Ze względu na to, że zakres swobody organów administracji publicznej wynikającej z uznaniowego, tak jak w niniejszym przypadku, przepisu prawa materialnego jest jednak ograniczony ogólną zasadą wyrażoną w art. 7 kpa, z której wynika konieczność uwzględnienia interesu strony, jeżeli nie koliduje on z interesem społecznym, konieczne jest, przy ocenie prawidłowości decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, dodatkowo rozważenie, czy zasada ta nie została naruszona.

Kwestie związane z transportem publicznym mają istotne znaczenie z punktu widzenia społecznego, gdyż transport ten służy zaspokojeniu potrzeb komunikacyjnych mieszkańców danego terenu, w tym zwłaszcza związanych z koniecznością dotarcia na wyznaczony czas do miejsca zatrudnienia. Przestrzeganie warunków określonych w zezwoleniu, w tym trasy przejazdu i czasu przyjazdu na wyznaczone w rozkładzie jazdy przystanki jest więc bardzo istotne z punktu widzenia osób korzystających z przewozów, pomijając nawet inną kwestię - przestrzegania zasad nieuczciwej konkurencji między przewoźnikami. O tym, jak jest to zagadnienie ważne z punktu widzenia samego prawodawcy świadczy zaliczenie w art. 24 ust. 4 ustawy naruszenia warunków zezwolenia do obligatoryjnych przesłanek cofnięcia zezwolenia.

Skoro poczynione w rozpoznawanej sprawie ustalenia wskazują na istotne niedociągnięcia w dotychczasowym wykonywaniu usług transportowych przez skarżących, to nie można przyjąć, że zapewnią oni przy ich rozszerzeniu, stosownie do złożonego wniosku, zgodne z oczekiwaniem społecznym należyte, odpowiadające zmienionemu zezwoleniu, ich świadczenie. W ocenie Sądu nie leży w interesie społecznym zwiększenie uprawnień przewoźnika nie gwarantującego należytego zaspokajania potrzeb komunikacyjnych i jeśli wręcz nie można wykluczyć, że wprowadzenie dodatkowych kursów nie doprowadzi do ogólnego zwiększenia liczby naruszeń nowego rozkładu jazdy. Ponadto, dodatkowo nie bez znaczenia jest okoliczność, że w świetle sporządzonej zgodnie z art. 22a ust. 3 i ust. 5 ustawy analizy sytuacji rynkowej, nie istnieje społeczna potrzeba wprowadzenia na linii [..], uwzględniając liczbę pasażerów, częstotliwość kursów przez obsługujących ten teren przewoźników oraz brak przewidywania zawieszenia zapotrzebowania społecznego na przewozy, proponowanych przez skarżących zmian.

Wprawdzie SKO w szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniosło się bliżej do omówionego wyżej aspektu rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym (ograniczyło się do stwierdzenia, że przestrzeganie warunków określonych, w zezwoleniach jest niezwykle ważne dla pasażerów), to według Sądu uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko w takim wypadku, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zaistniałyby podstawy do uchylenia tej decyzji przez Sąd.

Mając na uwadze, że skład orzekający nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa przez organ odwoławczy, stan faktyczny sprawy nie został skutecznie podważony, a poczynione ustalenia uzasadniały zastosowanie przyjętej za podstawę rozstrzygnięcia normy prawa materialnego, orzeczono na mocy art. 151 wymienionej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o oddaleniu skargi wobec jej bezzasadności.

Nawiązując do podniesionego w skardze zarzutu przewlekłości postępowania wyjaśnić należy, że nie może być on skuteczny w skardze na decyzję. Z kolei kwestia prowadzenia postępowania przez pracownika, który zdaniem skarżących był stronniczy, była przedmiotem odrębnej decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] sygn. [...], a jak wynika z uzasadnia tej decyzji, w toku prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie skarżący nie występowali z wnioskiem o wyłączenie jakiegokolwiek pracownika Urzędu Marszałkowskiego. Zajęcie przez Sąd stanowiska w tym przedmiocie nie mieści się więc w granicach rozpatrywanej sprawy.