Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3322/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Agnieszka Szczepek po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3212/14 w sprawie ze skargi B. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu UE 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Spółki z o.o. w W. na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów 600 (sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2015r., sygn. akt V SA/Wa 3212/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.sp. z o.o. w W. (zwanej dalej skarżącą lub spółką) na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia .... września 2014r. nr .... w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia ... września 2014r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki, po rozpoznaniu odwołania od decyzji Dyrektora Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w T. z dnia 23 maja 2014r., wydanej na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 ze zm., cyt. dalej jako u.f.p.) w zw. z art. 113 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz § 3 ust. 2 pkt 8 i ust. 2a Porozumienia nr ... w sprawie realizacji powierzonych zadań w ramach Priorytetu VII Promocja Integracji Społecznej w ramach PO KL, zawartego w dniu 14 września 2007r. pomiędzy Samorządem Województwa Kujawsko-Pomorskiego, a Regionalnym Ośrodkiem Polityki Społecznej w T. zobowiązującej A sp. z o.o. w W. do zwrotu środków wykorzystanych w kwocie 6.982,79 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, uchylił tę decyzję i orzekł o zwrocie kwoty 6.982,79 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 13 października 2008r. do dnia zwrotu.

W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wskazał, że w dniach od 31 marca do 1 kwietnia 2009r. została przeprowadzona kontrola w siedzibie beneficjenta w ramach projektu pt. "Fundraising - fundament sprawnej organizacji sektora ekonomii społeczne" (nr...). Podczas czynności kontrolnych stwierdzono wydatki niekwalifikowalne dotyczące wynagrodzenia menadżera projektu za cały okres trwania projektu. Umowę zlecenie o pełnienie obowiązków menadżera projektu nr ... z dnia 1 września 2008r. uznano za zawartą z naruszeniem art. 210 ustawy z dnia 15 września 2000r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. 2013, poz. 1030, z późn. zm., cyt. dalej jako ksh). Umowa została podpisana w dniu... września 2008r. między M.F. - prokurentem spółki a R. Ł.- prezesem zarządu spółki. W świetle tej umowy R. Ł. miał zostać menadżerem projektu, a wydatki z tego tytułu poniesione w okresie od ... września 2008r. do ... lutego 2009r. wyniosły 21.000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 marca 2013r. sygn. akt V SA/Wa 695/13 potwierdził, że w/w umowa jest nieważna. Wobec powyższego, organ I instancji uznał za niekwalifikowalny wydatek z tytułu wynagrodzenia menadżera projektu za miesiąc marzec 2009r. (wykazany w końcowym wniosku o płatność) w wysokości 3.500 zł oraz 3.482,79 zł kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem dotyczących całego projektu, które powinny zostać pomniejszone w związku z niekwalifikowalnością kosztów bezpośrednich z całego okresu realizacji projektu. W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy dostarczony przez odwołującą się nie udowadnia, jakoby została podjęta uchwała ustanawiająca M. F. pełnomocnikiem spółki. Jedyna bowiem uchwała odnosząca się do projektu "Fundraising - fundament sprawnej organizacji sektora ekonomii społecznej" została podjęta w dniu ... sierpnia 2008r. i wynika z niej jedynie, że zgromadzenie wspólników wydało zgodę na zawarcie umowy zlecenia z R. Ł.. Nie wynika z niej natomiast, ani z żadnej innej podjętej w 2008r., że M.F. został ustanowiony pełnomocnikiem spółki. Wobec powyższego organ II instancji uznał, że umowa zlecenie zawarta w dniu ... września 2008r. z R. Ł. jest nieważna ze względu na naruszenie art. 210 ksh. Organ II instancji stwierdził, że wniosek o dofinansowanie projektu przewidywał środki na stanowisko menadżera projektu i na to też zostały te środki przeznaczone. Podstawa prawna decyzji powinna więc była raczej wskazywać, że środki zostały wykorzystane z naruszeniem procedur (art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p.), przez co należy rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych, a więc również przepisy ksh. Z tego powodu organ uchylił decyzję i orzekł ponownie merytorycznie. Pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu uznane zostały za niezasadne.

Pismem z dnia ... października 2014r. spółka wniosła skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, domagając się stwierdzenie jej nieważności w części w zakresie orzeczenia zwrotu kwoty 6.982,79 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, bądź uchylenia w części zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przedwcześnie, gdyż uprzednio winna być wydana decyzja ustalająca przesłanki nieprawidłowego wykonania umowy przez skarżącą, względnie postępowanie administracyjne winno być zawieszone na czas zakończenia postępowania cywilnego prowadzonego przez Sąd Rejonowy w T. pod sygn. akt I C 2620/13, celem rozstrzygnięcia sporu w zakresie objętym zaskarżaną decyzją, a poza tym organ nie miał umocowania do wydania zaskarżanej decyzji z uwagi na treść Porozumienia z dnia ... września 2007r. i Aneksu nr 2 do niego,

2. art. 211 ust. 1 pkt 2 ufp, poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż środki przekazane skarżącej na wynagrodzenia R. Ł. za miesiąc marzec 2009r. oraz koszty pośrednie, zostały wydatkowane niezgodnie z procedurami odnoszącymi się do środków unijnych, w tym Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL,

3. art. 27 ust. 1 pkt 6a i 7 z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez jego nieprawidłowe (rozszerzająco) zinterpretowanie i uznanie, że zaszły przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji z uwagi na pkt 2 niniejszej skargi,

4. art. 10, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 8 i art. 107 § 3 oraz art. 9 i 11, jak również art. 75 § 1 i art. 78 § 1 oraz art. 136 kpa poprzez:

a) niedopuszczenie wniosków dowodowych skarżącej, które służyć miały wyjaśnieniu wszelkich wątpliwości przedmiotowej sprawy, a co do których strony mają odmienne zdanie,

b) niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez niedopuszczenie dowodów zawnioskowanych przez skarżącą na okoliczności wskazane przez nią w korespondencji z organem,

c) niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób należyty i wyczerpujący, z uwagi na pominięcie wniosków dowodowych złożonych przez skarżącą w postępowaniu przed organami obu instancji,

d) nieprowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie skarżącej do organów Państwa, z uwagi na wskazane powyżej pkt a) i b),

e) niedopuszczenie zawnioskowanych przez skarżącą dowodów, które wskazuje art. 75 § 1 kpa, które mogły się przyczynić do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, a nie były sprzeczne z prawem, a przede wszystkim ich przedmiotem były okoliczności mające znaczenie dla sprawy,

f) niedopuszczenie dowodów zawnioskowanych przez skarżącą w ramach postępowania odwoławczego, które miały istotne znaczenie dla wyjaśnienia przedmiotowej sprawy,

5. art. 4 Europejskiego kodeksu dobrej administracji, tj. zasady praworządności, gdyż pracownicy organu naruszyli szereg przepisów rządzących się kontrolą projektu, jak i postępowaniem administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie i uznając zarzuty skargi za niezasadne.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo dokonał zmiany podstawy prawnej decyzji o zwrocie środków. Wniosek o dofinansowanie projektu przewidywał bowiem środki na stanowisko menadżera projektu i na to też zostały te środki przez skarżącą przeznaczone. Niemniej jednak, zdaniem Sądu I instancji, przy wykorzystaniu tych środków doszło do naruszenia procedur, gdyż umowa zawarta w imieniu skarżącej przez prokurenta z menedżerem projektu była nieważna. Sąd I instancji powołał się na treść art. 210 Ksh i stwierdził, że w przypadku umowy zlecenia zawartej z prezesem zarządu w osobie R. Ł.skarżącą spółkę powinna reprezentować rada nadzorcza lub pełnomocnik powołany uchwałą zgromadzenia wspólników, nie zaś prokurent M. F. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby M. F. ze względu na charakter spółki, jej strukturę i skład osobowy występował w w/w umowie zlecenia jako ktoś inny niż prokurent. Konsekwencją powyższego jest nieważność umowy zlecenia, zgodnie z treścią art. 58 ustawy Kodeks cywilny. W związku z powyższym organ słusznie uznał wynagrodzenie menedżera projektu za wydatek niekwalifikowalny, ponieważ są to środki wydatkowane z naruszeniem procedur, tj. Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 20 lutego 2008r., których skarżąca zobowiązała się przestrzegać na podstawie umowy o dofinansowanie projektu (§ 3 ust. 2). Zgodnie zaś z w/w Wytycznymi wydatki są kwalifikowalne o ile m.in. są zgodne z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego. Wypłacenie menadżerowi projektu wynagrodzenia na podstawie nieważnej umowy zlecenia uzasadnia zobowiązanie do zwrotu środków.

Za nieuzasadnione uznał Sąd zarzuty naruszenia przez organ przepisów postępowania. Nieprzeprowadzenie przez organ wniosków dowodowych skarżącej o przesłuchanie świadków na okoliczność ustnego udzielenia pełnomocnictwa prokurentowi spółki do zawarcia umowy zlecenia z menadżerem projektu było zgodne z prawem, skoro brak było wymaganej w świetle art. 210 ksh pisemnej uchwały o udzieleniu pełnomocnictwa prokurentowi spółki do zawarcia umowy z menadżerem projektu. Brak było również podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Organ nie naruszył też zasady zaufania, zasady informowania stron, czynnego udziału strony w postępowaniu, jak również zasady przekonywania, uzasadnił też swoje rozstrzygnięcie zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

W ocenie Sądu nie doszło też do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż u.f.p. nie uzależnia wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu od uprzedniego wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia okoliczności wydatkowania środków europejskich w sposób nieprawidłowy. Sąd I instancji nie uwzględnił również zarzutu, że wydanie decyzji przez organ I instancji nastąpiło bez umocowania. Sąd wskazał, że na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju instytucja zarządzająca lub instytucja pośrednicząca mogą zawrzeć z instytucją wdrażającą porozumienie lub umowę o realizacji powierzonych jej zadań, w tym wydawaniu decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach o finansach publicznych. Taką instytucją jest właśnie Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w T. (pełniący funkcję instytucji pośredniczącej II stopnia/instytucji wdrażającej) i na podstawie zawartego we wrześniu 2007r. Porozumienia jest umocowany do wydania przedmiotowych decyzji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. sp. z o.o. z siedzibą w W.wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi - w oparciu o art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (cyt. dalej jako p.p.s.a.) - zaś w przypadku kiedy Sąd dojdzie do przekonania, że doszło do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji - w oparciu o art. 185 p.p.s.a, oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wyrokowi WSA w Warszawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 210 § 1 ksh, poprzez uznanie, iż doszło do jego naruszenia wobec uznania zawartej dnia .... września 2008r. umowy zlecenia nr .... na wykonywanie obowiązków menagera projektu przez Spółkę z R. Ł. za bezwzględnie nieważną, wskutek niedochowania procedur wskazanych w tej normie prawnej;

b) art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, iż skarżąca kasacyjnie wykorzystała przekazane środki z naruszeniem procedur i tym samym przyjęcie, że wydatki poczynione przez Spółkę na wynagrodzenie menagera projektu stanowią wydatek niekwalifikowany wraz z odpowiednio wyliczonymi kosztami pośrednimi i wobec tego skarżąca kasacyjnie zobowiązana jest do zwrotu kwoty 6.982,79 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych;

2. prawa procesowego, mającego wpływ na wynik postępowania:

a) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (cyt. dalej jako kpa), poprzez nieuznanie przez Sąd I instancji, że organy nie podjęły wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, z uwagi na niedopuszczenie dowodów zawnioskowanych przez skarżącą kasacyjnie, w szczególności dowodu z zeznań świadka i przesłuchania strony na okoliczność: woli R. Ł.i M. F. przy zawieraniu umowy zlecenia, istnienia uchwały Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników ustanawiającej M. F. pełnomocnikiem, zgodnie z art. 210 § 1 ksh;

b) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 kpa, poprzez uznanie przez Sąd za wystarczające udowodnienie istnienia uchwały Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników ustanawiającej M. F.pełnomocnikiem, zgodnie z art. 210 § 1 ksh, gdzie organy oceniały wyłącznie literalne brzmienie zapisu Księgi protokołów spółki, z pominięciem jego znaczenia według woli wspólników ją podejmujących;

c) art. 3 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 kpa, poprzez nieuznanie przez Sąd, że organy nie poprowadziły postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie skarżącej kasacyjnie do organów Państwa, z uwagi na uznanie braku konieczności wyjaśnienia przedmiotowej sprawy z przeprowadzeniem dowodów z zeznań świadków i przesłuchania strony;

d) art. 3 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 78 § 1 kpa, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wadliwości prowadzonego przez organy postępowania dowodowego i niedopuszczenie dowodów zawnioskowanych przez skarżącą (dowodów z zeznań świadków i przesłuchania strony), które z pewnością wyjaśniłyby kwestionowane okoliczności przez skarżącą kasacyjnie, odmiennie interpretowane przez organy, a dotyczące okoliczności istnienia uchwały podjętej zgodnie z art. 210 § 1 ksh i nie uwzględnienie, że organ - wydając zaskarżoną decyzję - nie zebrał całego materiału dowodowego i przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji przyjął, że umowę zlecenia zawarto z naruszeniem trybu wskazanego w art. 210 § 1 ksh, a ponadto uznał, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na zawarcie tejże umowy przez M. F. działającego w charakterze pełnomocnika, a nie prokurenta;

e) art. 3 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 kpa, poprzez zupełne pominięcie przez Sąd możliwości i wręcz konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Minister lub organ), kiedy nastąpiła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, a które miało istotne znaczenie dla wyjaśnienia przedmiotowej sprawy;

f) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wobec braku stwierdzenia podstaw do uchylenia decyzji pomimo istnienia naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka zarzuciła, że organy obu instancji, a w ślad za nimi Sąd I instancji, bezpodstawnie uznały, że umowę zlecenia nr ...., zawartą dnia .... września 2008r., w imieniu spółki podpisał M. F. działający w charakterze prokurenta samoistnego, a nie pełnomocnika powołanego uchwałą Zgromadzenia Wspólników spółki. Organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania należycie i nie wyjaśniły, w jakim charakterze działał M. F.zawierając umowę zlecenia z R. Ł.. Z uwagi na specyfikę składu osobowego spółki, i z uwagi na praktykę: jej wspólnikami są M. F. (ówczesny prokurent samoistny) i R. Ł.(ówczesny Prezes Zarządu), Zgromadzenia Wspólników odbywały się w sposób bardziej praktyczny, niż sformalizowany. Podobnie podejmowane były uchwały Zgromadzenia Wspólników, co nie świadczy o ich nieważności, czy nieistnieniu. Prokurenta powołuje Zarząd, zaś pełnomocnika w trybie art. 210 § 1 ksh - Zgromadzenie Wspólników. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja miała miejsce. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie wydaje się wystarczające oparcie się wyłącznie na treści umowy zlecenia, gdzie doszło do omyłki pisarskiej pracownika spółki. Skarżąca kasacyjnie uważa, że uchwała ustanawiająca M. F. pełnomocnikiem z art. 210 § 1 ksh istniała, była ważnie podjęta, M. F. mógł występować w umowie zlecenia w charakterze pełnomocnika, zaś w umowie zlecenia pracownik spółki – M. O. popełnił błąd stosując wzorce umowne używane w spółce i nie poprawiając funkcji reprezentanta spółki, co potwierdza jego oświadczenie znajdujące się w aktach sprawy, a do którego nie odniósł się WSA w uzasadnieniu wyroku. W opinii skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji ocenił treść jej Księgi protokołów, nie zweryfikował natomiast woli wspólników spółki, jak również nie zweryfikował, co oznaczał zapis w Księdze protokołów. Doszło więc do uchybień proceduralnych wskutek wybiórczego traktowania materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wskazał, że z przedstawionej przez skarżącą kasacyjnie księgi protokołów wynika jednoznacznie, że jej Zgromadzenie Wspólników nie podjęło uchwały w przedmiocie udzielenia M. F.pełnomocnictwa do zawarcia takiej umowy, a mając na uwadze treść art. 248 k.s.h. uchwała taka powinna być wpisana do księgi protokołów. Zdaniem organu również podniesione przez stronę zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna oparta została na obu wymienionych powyżej podstawach kasacyjnych, tj. przewidzianym w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucie naruszenia prawa materialnego oraz przewidzianym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucie naruszenia prawa procesowego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegać zatem powinien zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Nie można podzielić zarzutu skarżącej kasacyjnie, że w toku postępowania administracyjnego nie spełniono wymogów przewidzianych w art. 7, 77 §1, 75 §1, 78 § 1 i art. 80 kpa, na skutek czego miało dojść do wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie podważyła w skuteczny sposób stanowiska Sądu I instancji, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z prawem, w rezultacie czego prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. W skardze kasacyjnej ograniczono się jedynie do zarzucenia arbitralności w odmowie przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów z przesłuchania świadków i strony. Skarga kasacyjna nie spełnia warunku niezbędnego dla skuteczności zarzutu procesowego, tzn. nie wyjaśnia w sposób prawidłowy, jaki może być związek zarzucanego naruszenia prawa procesowego z rozstrzygnięciem, poprzestając jedynie na wskazaniu, że "uwzględnienie woli wspólników i wyjście poza literalne brzmienie zapisu Księgi protokołów, z pewnością wyjaśniłoby kwestionowane okoliczności przez skarżącą, odmiennie interpretowane przez organy, a dotyczące okoliczności istnienia uchwały podjętej zgodnie z art. 210 §1 ksh".

Sąd I instancji słusznie uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Organ nie przeprowadził wprawdzie wszystkich wnioskowanych przez stronę skarżącą dowodów, nie oznacza to jednak, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 §1, art. 75 §1 i art. 78 § 1 kpa. Sąd I instancji trafnie uznał prawidłowość stanowiska organu, że przeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącą dowodów z przesłuchania świadków i przesłuchania strony nie było zasadne. Wnioski dowodowe strony skarżącej zmierzały do wykazania, że . M F.występował w sprawie jako pełnomocnik a nie prokurent, albowiem istniała uchwała Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników ustanawiająca M. F. pełnomocnikiem, choć nie potwierdzona wyraźnie dokumentem i niewymieniona wyraźnie w Księdze Protokołów. Strona skarżąca kasacyjnie oczekiwała zatem badania przez organ, poprzez dowód z przesłuchania świadków i strony, woli wspólników podejmujących uchwały i zawierających umowę zlecenia, zarzucając wadliwość poprzestania na treści Księgi Protokołów spółki i literalnej treści umowy.

W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do uzupełniania materiału dowodowego na podstawie art. 136 kpa. Fakty istotne zostały bowiem prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych. Skoro udzielenie pełnomocnictwa M. F.skarżąca kasacyjnie mogła wykazać jedynie przez przedłożenie pisemnej uchwały zgromadzenia wspólników, to prowadzenie dowodów z zeznań świadków i przesłuchania stron nie doprowadziłoby do poczynienia ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie, a zatem było dla tego postępowania zbędne. W konsekwencji nie zaistniały wskazywane przez spółkę przesłanki określone w art. 136 k.p.a. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie było podstaw do uznania wnioskowanych przez skarżącą dowodów za spełniające warunek z art. 78 § 1 kpa, tj. mających za przedmiot okoliczności mające znaczenie dla sprawy. Zawarty w art. 78 § 1 i 2 kpa obowiązek organu uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu nie oznacza, że ma on przeprowadzić wszelkie wnioskowane dowody. Przewidziane w art. 78 § 1 i 2 kpa uprawnienie strony podlega ograniczeniom ze względu na celowość i szybkość postępowania. Z tych powodów nie podlegają przeprowadzeniu dowody zgłoszone przez stronę na okoliczność nie mającą znaczenia dla sprawy i zgłoszone przez stronę na okoliczność już dostatecznie wyjaśnioną innymi dowodami. Organ może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli ma to na celu przewleczenie sprawy (por. m.in. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 2 października 1998 r., I SA/Gd 1863/96, LEX nr 37600). Ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu, który jest związany w tej mierze przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz do art. 178, pkt 3, LEX/el. 2016). Wobec zatem uznania w rozpoznawanej sprawie, że dowody wnioskowane przez stronę nie mogły podważyć poczynionych już ustaleń dotyczących nieistnienia uchwały Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników ustanawiającej M. F. pełnomocnikiem, przeprowadzenie tych dowodów zasadnie zostało uznane za zbędne. W świetle przytoczonej regulacji prawnej to, że nie wszystkie wnioskowane dowody zostały przez organ uwzględnione, albo że poczynione przez organ ustalenia nie odpowiadają tezom strony, nie oznacza naruszenia wymogów procedury administracyjnej.

Przeprowadzonych w tej sprawie dowodów nie sposób też było ocenić inaczej niż to zrobiono w tej sprawie, tj. jako dowodzących wykorzystania środków z naruszeniem procedur, wobec treści umowy zlecenia oraz nieprzedłożenia przez skarżącego uchwały Zgromadzenia Wspólników ustanawiającej M. F.pełnomocnikiem zgodnie z art. 210 ksh oraz nieistnienia w Księdze protokołów spółki zapisu potwierdzającego, że taka uchwała została podjęta. W rozpoznawanej sprawie nie przekroczono zatem dopuszczalnych granic swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 kpa. W skardze kasacyjnej również nie wykazano takiego przekroczenia. Zasadnie zatem Sąd ocenił, że w sprawie przeprowadzono prawidłowe i wyczerpujące postępowanie dowodowe, oparte na prawidłowej i wszechstronnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Wobec braku zasadności prowadzenia wnioskowanych przez skarżącą dowodów, nie ma też racji skarżąca kasacyjnie, zarzucając organom naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 3 §1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd może naruszyć art. 3 § 1 p.p.s.a. wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości. Nie może zaś mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdyby jej wynik nie odpowiadał prawu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji i zastosował środek przewidziany w ustawie, tzn. wydał wyrok. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 p.p.s.a. nie może być uwzględniony.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 210 § 1 ksh poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Art. 210 § 1ksh przewiduje, że w umowie między spółką a członkiem zarządu oraz w sporze z nim spółkę reprezentuje rada nadzorcza lub pełnomocnik powołany uchwałą zgromadzenia wspólników. W zawartej w dniu .... września 2008r. nr .... przez spółkę z R. Ł. umowie zlecenia na wykonywanie obowiązków menagera projektu nie zachowano wymogów wynikających z tego przepisu. Wyrokiem z dnia 25 listopada 2014r., sygn. akt II GSK 1554/13, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wskazaną powyżej umowę zlecenia z dnia .... września 2008r. za bezwzględnie nieważną z powodu niedochowania warunków wynikających z art. 210 §1 ksh. Wyrok ten dotyczył obowiązku zwrotu wcześniej wypłaconych na podstawie tej umowy kwot, za poprzednie miesiące realizacji projektu. Należy podzielić ocenę prawną wyrażoną w tym wyroku w odniesieniu do przedmiotowej umowy.

Należy zatem uznać, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że przepis art. 210 §1 ksh obejmuje każdą umowę między spółką a członkiem zarządu. Trafnie Sąd I instancji uznał też, odwołując się do konkretnych orzeczeń Sądu Najwyższego, że przepis ten obejmuje także oświadczenia woli składane przez strony w ramach innych stosunków obligacyjnych niż umowa zawarta pomiędzy członkiem zarządu a spółką oraz że nie jest konieczne, aby sprzeczność interesów pomiędzy spółką a członkiem zarządu rzeczywiście istniała, wystarczy bowiem jedynie chociażby potencjalna kolizja interesów. Dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 210 § 1 ksh należy zatem uznać za prawidłową.

Nieuzasadniony jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnego zastosowania tego przepisu do stanu faktycznego sprawy. Podkreślenia wymagają istotne w tym zakresie elementy stanu faktycznego tej sprawy, a mianowicie to, że umowa zlecenia została zawarta pomiędzy prezesem zarządu spółki a prokurentem i na mocy tej umowy prezes zarządu, jako menager projektu objętego dofinansowaniem, pobrał z tego tytułu wynagrodzenie. W świetle art. 210 § 1 ksh nie może budzić wątpliwości, że spółka powinna być reprezentowana przez radę nadzorczą lub pełnomocnika powołanego uchwałą wspólników. Wobec niepowołania w skarżącej spółce rady nadzorczej, winna ona była być reprezentowana przez pełnomocnika powołanego uchwałą wspólników, a nie prokurenta. W takiej sytuacji nie sposób przyjąć, że doszło do niewłaściwego zastosowania art. 210 § 1 ksh. Za niezasadny uznać należy argument zaprezentowany w skardze kasacyjnej, że M. F. zawarł umowę jako pełnomocnik spółki, a nie prokurent i że doszło do "omyłki pisarskiej pracownika". Takie twierdzenie nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Skarżąca obecnie wskazuje na bliżej nieokreśloną uchwałę Zgromadzenia Wspólników, którą - jak należy domniemywać - powołano M. F. jako pełnomocnika. Okoliczności podnoszone przez skarżącą nie wynikają jednak z dokumentów zgromadzonych w sprawie, a oznaczenie stron umowy zlecenia, wynikające z jej treści, nie było kwestionowane przez spółkę w postępowaniu administracyjnym. Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 210 § 1 ksh nie jest zatem zasadny.

Chybiony jest również drugi z podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p.

Art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w brzmieniu według stanu prawnego właściwego dla rozstrzygnięcia tej sprawy przewidywał, że w przypadku, gdy środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, o których mowa w art. 202, są m.in. wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4. Przepisy art. 145 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio. Z kolei ust. 4a tego przepisu przewidywał, że instytucja zarządzająca lub instytucja pośrednicząca może, na podstawie porozumienia lub umowy, o których mowa w art. 27 i 32 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, upoważnić instytucję wdrażającą, będącą jednostką sektora finansów publicznych, do wydawania decyzji, o której mowa w ust. 4.

Podnosząc zarzut błędnej wykładni tego przepisu skarżąca spółka nie wskazała, na czym polegał błąd w rozumieniu treści normy prawnej zawartej w art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p. i jaka powinna być prawidłowa wykładnia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opisane powyżej naruszenie przez spółkę art. 210 §1 ksh zostało prawidłowo zakwalifikowane jako wykorzystanie przekazanych środków z naruszeniem procedur. W konsekwencji prawidłowo zatem uznano, że wydatki poczynione przez spółkę na wynagrodzenie menagera projektu stanowią wydatki niekwalifikowane wraz z odpowiednio wyliczonymi kosztami pośrednimi. Sąd I instancji prawidłowo zatem zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie konsekwencją nieważności umowy zlecenia jest to, że wypłacone na jej podstawie wynagrodzenie menedżera projektu uznać należało za wydatek niekwalifikowalny, ponieważ były to środki wydatkowane z naruszeniem procedur, tj. Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 20 lutego 2008r., których skarżąca zobowiązała się przestrzegać na podstawie umowy o dofinansowanie projektu (§ 3 ust. 2). W rozpoznawanej sprawie Sąd zasadnie zaakceptował zatem prawidłowość dokonanej przez organ wykładni art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i zasadność zastosowania tego właśnie przepisu w rozpoznawanej sprawie. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p. nie jest więc uzasadniony.

W konsekwencji za nieuzasadniony uznać też należy zarzut naruszenia tzw. przepisu wynikowego, tj. przepisu wskazującego na konieczność zastosowania przez sąd środków przewidzianych ustawą. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zasadnie bowiem Sąd I instancji oddalił skargę, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.

Mając powyższe na uwadze uznać zatem należy, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a. oraz w związku z w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c w związku z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).