Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 996/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: § 135, § 137, § 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 19 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na uchwałę Rady Gminy Godkowo z dnia 19 grudnia 2005 r., nr XXXIII/161/2005 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Godkowo stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Godkowo Nr XXXIII/161/2005 z dnia 19 grudnia 2005 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Godkowo.


UZASADNIENIE

W dniu 24 października 2017 r. Prokurator Rejonowy w Braniewie (dalej jako: "skarżący", "prokurator") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie, za pośrednictwem organu, uchwałę Rady Gminy Godkowo z dnia 19 grudnia 2005r., nr XXXIII/161/2005 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody

i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Godkowo (dalej jako: "regulamin").

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej jako: "u.s.g." i art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r.

o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 474 ze zm.), dalej jako: "u.z.z.w.".

Prokurator zarzucił, że przedmiotowa uchwała wydana została z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2, art. 5, art. 6 ust. 3 u.z.z.w. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. i § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.

w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), poprzez:

1. wskazanie w treści regulaminu konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego, jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody odprowadzania ścieków na terenie gminy i odnoszenie wszelkich postanowień regulaminu wyłącznie do w/w przedsiębiorstwa - § 1 ust. 1 i 2, pomimo braku podstaw prawnych do konkretyzowania w regulaminie, stanowiącym akt prawa miejscowego, ani odbiorców, ani też przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego;

2. nieokreślenie w regulaminie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak: ciśnienie wody, jakość wody, ilość dostarczanej wody;

3. określenie w § 1 ust. 1 regulaminu jego ram niezgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.;

4. powtórzenie w treści § 2 pkt 1 regulaminu przepisu art. 5 ust. 1 u.z.z.w.

5. określenie w § 3 szczegółowych obowiązków nałożonych na odbiorcę usług, pomimo, iż kwestie te powinny zostać pozostawione do regulacji umownej, a nie być uchwalane w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżony regulamin;

6. powtórzenie w treści § 5 regulaminu przepisu art. 6 ust. 1 u.z.z.w.;

7. powtórzenie w treści § 6 regulaminu przepisu art. 6 ust. 2 u.z.z.w.;

8. powtórzenie w treści § 7 pkt 1-4 i 6 regulaminu przepisu art. 6 ust. 3 pkt 1- 4 i 6 u.z.z.w.;

9. powtórzenie w treści § 8 regulaminu przepisu art. 6 ust. 4 u.z.z.w.;

10. powtórzenie w treści § 9 regulaminu przepisu art. 6 ust. 5 u.z.z.w.;

11. powtórzenie - i to w sposób niedokładny- w § 10 regulaminu warunków zawarcia umowy z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego , które to warunki zostały jednoznacznie wskazane w treści art 6 ust. 6 pkt 1-7 u.z.z.w.;

12. wskazanie w treści § 13 regulaminu, że treść umowy o zaopatrzenie w wodę

i odprowadzanie ścieków nie może ograniczać praw i obowiązków stron wynikających

z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień niniejszego regulaminu podczas, gdy podobny - lecz szerzej określony - zakaz w tym zakresie wynika z art. 58 § 1 k.c.;

13. wskazanie w § 14 regulaminu , iż w przypadku zmiany odbiorcy usług następuje wygaśnięcie umowy zawartej z dotychczasowym odbiorcą, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej art. 19 ust. 2 u.z.z.w., gdyż ustawodawca upoważnił organ stanowiący wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, a nie jej rozwiązywania, zmiany lub wygaśnięcia;

14. powtórzenie w treści § 17 pkt 1 -5 dot. sposobów rozliczeń za zaopatrzenie w wodę

i odprowadzanie ścieków przepisów art 26 ust. 1 i art.27 ust 1, 4-6 u.z.z.w.;

15. powtórzenie w treści § 18 pkt 1- 3 regulaminu treści § 17 ust 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku

o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę

i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2002 , nr 26 poz. 257);

16. wskazanie w § 19 ust. 1 i 2 uchwały, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne, a kwota należności za przyłączenie ustalana jest na podstawie obowiązującej taryfy, pomimo, iż Rada Gminy nie posiadała uprawnień do wprowadzania jakichkolwiek opłat;

17. wskazanie w § 19 ust. 5 regulaminu, iż w uzasadnionych przypadkach zakład może (a więc nie musi) wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości

o nieuregulowanym stanie prawnym, pomimo, iż u.z.z.w. nie zawiera żadnych podstaw do różnicowania uprawnień odbiorców, którzy są posiadaczami nieruchomości

o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym;

18. zobowiązanie w § 20 regulaminu odbiorcy ubiegającego się o przyłączenie do sieci do załączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania

z nieruchomości, której wniosek ten dotyczy, a w przypadku nieruchomości

o nieuregulowanym stanie prawnym - opis jego statusu prawnego w stosunku do nieruchomości, a ponadto aktualną mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, pomimo braku podstaw prawnych do określenia takiego wymogu, który to ewentualnie powinien być uregulowany w zawieranej pomiędzy stronami umowie;

19. przyznanie Zakładowi Usług Komunalnych w § 25 pkt 1 i 2 regulaminu uprawnienia do odmowy przyłączenia do sieci w przypadku braku wystarczających mocy produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych uniemożliwiających realizację usługi oraz, gdy przyłącze zostało wykonane bez uzyskania zgody Zakładu co nie dość, że pozbawione jest umocowania prawnego, to dodatkowo stanowi regulację nieprecyzyjną; 20. bezpodstawne określenie w § 23 ust 1 regulaminu (który w rzeczywistości powinien mieć numer kolejny, czyli 26) miejsca wydania rzeczy, co winno być regulowane postanowieniami umownymi.

W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., skarżący wniósł

o stwierdzenie nieważności uchwały w całości - w przypadku uwzględnienia zarzutu pierwszego, ewentualnie - w przypadku jego nieuwzględnienia - o stwierdzenie nieważności uchwały w części tj. w zakresie § 1 ust. 1 i 2, § 2 pkt 1, § 3, § 5, § 6, § 7 pkt 1-4 i 6, § 8, § 9, § 10, § 13, § 14, § 17 pkt 1-5, § 18 pkt 1- 3, § 19 ust. 1 i 2, § 19 ust. 5, § 20, § 25 pkt 1 i 2 oraz § 23 ust 1 (który w rzeczywistości powinien mieć numer kolejny 26).

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wójta Gminy wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu wskazania konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, podniósł, że na terenie gminy Godkowo działa tylko i wyłącznie jeden przedsiębiorca - Zakład Usług Komunalnych, świadczący usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Brak jest jakichkolwiek innych podmiotów, które mogłyby oraz, które chciałyby świadczyć usługi tego rodzaju. Organ nie zgodził się z zarzutem sformułowanym w pkt 2 skargi, dotyczącym nieokreślenia w regulaminie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak ciśnienie wody, jakość wody, ilość dostarczanej wody. Wskazał, iż brak jest podstaw normatywnych do określania tych elementów w regulaminie. Ilość dostarczanej wody i ciśnienia winna regulować umowa, zaś jakość dostarczanej wody określona jest w drodze rozporządzenia (zgodnie z art. 13 pkt 1 u.z.z.w.). Zauważył, że regulamin w rozdziale II określa minimalny poziom świadczonych usług. W zakresie zarzutu określenia ram regulaminu niezgodnie

z art. 19 ust. 2 u.z.z.w., stwierdził, że art. 19 ust. 2 określa elementy składowe tegoż regulaminu, zaś postanowienie § 1 ust. 2 regulaminu odnosi się wyłącznie do jego celów. W zakresie zarzutu dotyczącego powtórzenia w treści § 2 pkt 1 regulaminu art. 5 ust. 1 u.z.z.w., organ zauważył, że w regulaminie zawarto określenie, iż zapis ten jest formułowany "zgodnie z przepisami ustawy". Odnosząc się do zarzutu skierowanego przeciwko treści § 3 regulaminu, w którym określono obowiązki odbiorcy usług, wskazał, iż zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. regulamin powinien określać obowiązki odbiorców usług.

W zakresie zarzuconych w skardze powtórzeń (pkt 6-11, 14-15), pełnomocnik organu wyjaśnił, że te zapisy regulaminu mają na celu to, aby odbiorca usług miał pełną możliwość zapoznania się z wszelkimi jego prawami i obowiązkami bez konieczności odnajdywania ich w różnych aktach prawnych. Odnosząc się do zarzutu nr 12, pełnomocnik organu podał, iż regulamin nie wyłącza i nie ogranicza innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów kodeksu cywilnego. Nawiązując do zarzutu nr 13 skargi, wskazał, że ustawodawca w art. 19 ust. 2 upoważnił organ stanowiący gminy do określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, wskazując przykładowy katalog tych praw i obowiązków (używając sformułowania "w tym"). Tryb, warunki rozwiązywania, zmiany lub wygaśnięcia umowy również mieszczą się

w kategorii pojęciowej praw i obowiązków odbiorców usług. W zakresie zarzutu nr 16 skargi, oświadczył, iż wszelkie odpłatności ustalane są na podstawie obowiązujących taryf. Mając na uwadze zaś zarzuty zawarte w pkt 17-20 zauważył, iż zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Dla skutecznego zawarcia umowy o zaopatrzenie nieruchomości

w wodę jest dysponowanie nią o określony tytuł prawny (np. własność, użytkowanie wieczyste, najem, dzierżawa, użyczenie, posiadanie), w przypadku braku legitymacji potencjalnego odbiorcy usług do dysponowania nieruchomością (niewykazania tego) brak jest podstaw do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków.

W przypadku braku możliwości technicznych przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do świadczenia usług jedyną konsekwencją jest brak podstaw do zawierania umowy, umowa o świadczenie niemożliwe byłaby nieważna. W przedmiocie miejsca wydania rzeczy, stwierdził, że jest to również postanowienie odnoszące się do obowiązków odbiorców usług, co ma umocowanie normatywne w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017r. poz. 2188) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(tekst jednolity Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność

z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego.

Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał więc na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W myśl tej zasady w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

W konsekwencji, jeżeli akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważna (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy – istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r, SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego regulaminu potwierdziła, że

przytoczone przez organ nadzoru przepisy tego aktu w sposób istotny naruszają prawo. Po myśli art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy.

Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. W rozpatrywanym przypadku zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Przepis ten upoważnia organ stanowiący gminy do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W przepisie tym ustawodawca wprost wskazał, że przedmiotowy regulamin jest aktem prawa miejscowego. Natomiast art. 87 ust. 2 Konstytucji RP zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Przedmiotowy regulamin ma być więc aktem normatywnym zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące. Aby można było uznać przedmiotową uchwałę za akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, należałoby stwierdzić, że zawiera ona przepisy o charakterze generalnym obowiązujące erga omnes na danym obszarze, bez indywidualizacji jej adresatów, jak i abstrakcyjnym, w znaczeniu dotyczącym sytuacji powtarzalnych, które to warunki muszą zostać spełnione kumulatywnie. Z tego powodu niedopuszczalna jest konkretyzacja w regulaminie przedsiębiorstwa wodociągowo– kanalizacyjnego, jak to czyni zaskarżona uchwała. W § 1 Rada wyraźnie wskazała, że regulamin ustala prawa i obowiązki wyłącznie Zakładu Usług Komunalnych

w Godkowie. W wyroku z dnia 12 października 2006r., sygn. akt II OSK 1322/05 (publ.

w CBOSA na stronie orzeczenia nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że regulamin, który określa uprawnienia i obowiązki konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa, a uchwała Rady nie stanowi w takim wypadku wykonania art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Nie zasługuje na uwzględnienie w tym względzie argumentacja organu, że Zakładu Usług Komunalnych w Godkowie jest jedynym funkcjonującym na terenie gminy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Należało mieć na względzie, że stosownie do art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Dalej art. 9 ust. 2 stanowi, że gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa (ust. 3). Z treści art. 9 u.s.g. wynika, że gmina może realizować powierzone jej zadania poprzez wyodrębnione w ramach własnej struktury jednostki organizacyjne lub poprzez utworzone gminne osoby prawne. Ustawą, do której odsyła art. 9 w ust. 2 i 3 u.s.g., jest ustawa z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 827). Akt ten określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 2 tej ustawy gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. W myśl art. 9 ust 1 ustawy o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Do spółek takich zastosowanie mają przepisy Kodeksu handlowego (art. 16 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej). Stosownie do art. 37 § 1 Kodeksu cywilnego spółki te z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, stają się odrębnym podmiotem praw i obowiązków. Art. 38 Kodeksu cywilnego stanowi, że osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Z unormowaniami tymi koresponduje art. 2 pkt 4 u.z.z.w., który definiuje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jako przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. W świetle tych unormowań treść regulaminu nie może odnosić się tylko do faktycznie działającego na terenie gminy jedynego Zakładu Usług Komunalnych, ale powinna uwzględniać potencjalną możliwość powstania w tym zakresie spółek prawa handlowego lub przystępowania gminy do takich spółek. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne powinno być określone w sposób generalny, gdyż taki charakter mają unormowania aktu prawa miejscowego.

Powyższe przekonuje o nieważności całej uchwały, z powodu uregulowania działalności tylko jednego, konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wbrew normatywnemu charakterowi aktu prawa miejscowego (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017r., sygn. akt VIII SA/Wa 460/17, z dnia 13 kwietnia 2017r., sygn akt VIII SA/Wa 399/16, WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2010r., sygn akt II SA/Ol 658/10, WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2008r., sygn. akt II SA/Kr 905/08, publ. w CBOSA).

Niezależnie od powyższego zasadne okazały się również zarzuty skargi wobec wyszczególnionych w niej przepisów regulaminu. Zgodzić należy się ze skarżącym, że mimo zawarcia w regulaminie rozdziału II zatytułowanego "Minimalny poziom usług świadczonych przez Zakład Usług Komunalnych w Godkowie", przedmiotowy regulamin nie realizuje w ogóle delegacji z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., gdyż ogranicza się w zasadzie wyłącznie do przytoczenia w § 2 pkt 1 treści art. 5 ust. 1 u.z.z.w. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Skoro unormowanie to obliguje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do dostarczania wody w wymaganej ilości, pod odpowiednim ciśnieniem i należytej jakości, to pojęcia te nie są bez znaczenia dla określenia minimalnego poziomu usług jakie przedsiębiorstwo jest w stanie i powinno oferować. Nie ma tutaj znaczenia, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w., albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.) Nie zwalnia to Rady Gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2016r., sygn. akt II SA/Sz 929/16, publ. w CBOSA).

Odnosząc się do zarzutu z pkt 3 skargi dotyczącego niewłaściwego określenia ram regulaminu, to nie muszą one przytaczać ściśle treści art. 19 ust. 2 u.z.z.w., jednak powinny być spójne z delegacją ustawową. W rozpatrywanym przypadku zaś tak nie jest. Przede wszystkim postanowienia określające zakres regulacji zawartej w uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego, jak już wyjaśniono, mają charakter normatywny. Nie można więc przyjmować, jak to uczyniła Rada Gminy w § 1 ust. 1 regulaminu, że odnosi się on tylko do konkretnego Zakładu Usług Komunalnych i ma na celu informowanie o prawach i obowiązkach tego właśnie podmiotu i odbiorców usług (§1 ust. 2 pkt 4 regulaminu). Przepisy regulaminu nie są stanowione po to, aby informować o prawach i obowiązkach wynikających już z przepisów powszechnie obowiązujących, ale mają konkretyzować ściśle treść delegacji ustawowej z uwzględnieniem specyfiki danej gminy. Dlatego bezpodstawnie w regulaminie przytoczono szereg wskazanych unormowań u.z.z.w. Oczywistym jest, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

Żaden przepis prawa nie uprawnia organów gminy do wykorzystywania posiadanych kompetencji władczych do bezpośredniego ingerowania w działalność przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które jak wykazano może posiadać osobowość prawną i funkcjonuje według zasad cywilnoprawnych. Organ stanowiący gminy nie może narzucić treści umowy na dostarczanie wody, wobec obowiązującej powszechnie zasadzie swobody zawierania umów. W myśl art. 3531 k.c. strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Z unormowania tego wynika, że ograniczyć to prawo może tylko przepis rangi ustawowej. Stosownie zaś do art. 6 ust. 3 u.z.z.w. umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Z przepisu tego wynika, że kwestie dotyczące m. in. praw i obowiązków stron, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy, co podkreślić należy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny – rada gminy – nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013r., sygn. akt IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Gl 150/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 u.z.z.w określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1), brak podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii dotyczących: zakresu umowy, jak to uregulowane zostało w § 7, § 13 i § 16 regulaminu; okresu obowiązywania umowy, decydowania z kim może być zawarta, bądź stwierdzenia jej wygaśnięcia – stosownie do § 8, § 9, § 10, § 11, § 14 regulaminu. Z treści art. 6 ust. 3 wyraźnie wynika, że tego rodzaju materia może być zawierana w umowie, nie podpada więc pod zakres regulaminu. Ponadto art. 6 ust. 4 i ust. 6 u.z.z.w. wyraźnie wskazują z kim może być zawarta umowa na dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków

Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. regulamin powinien określać "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług". Zakres tej delegacji ustawowej należy odnosić do sposobu dochodzenia do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę czy odprowadzenie ścieków, a nie z kim i na jakich zasadach może być zawarta. Pod tym względem lokalny prawodawca prawidłowo wskazał, że zawarcie umowy wymaga w pierwszej kolejności złożenia wniosku (§ 6 regulaminu) i odbioru prac budowlano-montażowych (§ 12). Zgodzić należy się także ze skarżącym, że treść § 3 normującego sposoby eksploatacji instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, jak i § 23 regulaminu (który powinien prawidłowo mieć kolejny nr 26) określający miejsce wydania rzeczy w rozumieniu kodeksu cywilnego, dotyczą kwestii cywilnoprawnych, które powinny zostać zakomunikowane i uzgodnione z odbiorcą usług w umowie, jako warunek jej prawidłowej realizacji. Zapisy tego typu nie mieszczą się w ramach żadnej z wymienionych w art. 19 ust. 2 pkt 1-9 u.z.z.w. delegacji ustawowych. W szczególności nie sposób kwalifikować postanowień § 3 regulaminu, jako prawa i obowiązki odbiorców w zakresie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo (art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.), jak to przyjęła Rada Gminy.

Na akceptację zasługują również w całości argumenty skarżącego podnoszone przeciwko brzmieniu § 19 ust. 1 i 2 regulaminu, które stanowią o odpłatności przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w,

w ramach którego ustanowiono wskazaną opłatę mówi ogólnie o warunkach przyłączenia do sieci. Przepis ten, na co prawidłowo zwrócił uwagę skarżący, nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci. W uzasadnieniu wyroku

z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "warunki przyłączenia do sieci" nie mogą być utożsamiane z "technicznymi warunkami określającymi możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", o których stanowi art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z., ale nie oznacza to, że w ramach owego przyłączenia do sieci można wprowadzić uchwałą rady gminy opłaty za przyłączenie do sieci. Przez owe warunki przyłączenia do sieci można rozumieć np. kolejność przyłączania do sieci poszczególnych odbiorców, czy też przybliżony termin, w którym owo przyłączenie ma nastąpić. Niezależnie od powyższego, uzasadnienia dla wprowadzonych opłat nie daje żaden inny przepis u.z.z.w. W wyroku

z dnia 19 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 431/08 Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że ustawowe "warunki przyłączenia określone w regulaminie" nie mogą być interpretowane dowolnie, w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy, a zwłaszcza

w sposób niekorzystny dla odbiorców wody i zainteresowanych odprowadzeniem ścieków. Nakazanie odpłatności jako warunku przyłączenia do sieci nie służy spełnieniu ustawowego wymogu powszechnego dostępu do sieci, wynikającego z art. 3 ust. 1 u.z.z. Działalność gminy skupiać ma się przede wszystkim na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli realizacji zadań własnych. Do zadań własnych gminy należą

w szczególności sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania

i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). Sposób realizacji tego obowiązku uszczegóławia ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zaakcentowana w tych przepisach zasada powszechnej dostępności do sieci i ochrona interesu odbiorców nie koresponduje w ogóle

z wprowadzaniem opłat z tytułu przyłączenia do sieci. Opłaty, o których stanowi regulamin, mają cechy narzuconej mieszkańcom przez gminę daniny publicznej, wykorzystującej ustawowy obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach (tekst .jedn.. Dz.U z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Nie można zatem ustalonych opłat traktować jako dobrowolnych i odnosić do nich zasad cywilnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2003 r., sygn. akt I SA 85/03, z dnia

9 marca 2016r., sygn. akt II OSK 1731/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić można tylko, że art. 15 ust. 1-3 u.z.z.w. wyraźnie artykułują jakie koszty obciążają ubiegającego się o przyłączenie, a następnie odbiorcę usług, a jakie koszty ponosi przedsiębiorca.

Bezspornie z literalnego brzmienia art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. wynika, że zakresem regulaminu mogą zostać objęte warunki przyłączenia do sieci, a nie tryb wydawania dokumentu określającego takie warunki czy zawierania umowy o przyłączenie, czy też konkretyzowanie powodów uzasadniających odmowę przyłączenia do sieci. Nie mają

w związku z tym racji bytu: § 20, § 21 § 22, § 23 i § 25 ust. 1 i 2 regulaminu. Nie ma też podstaw prawnych do wiążącego określania odmowy przyłączenia do sieci (§ 25 ust. 1 i 2 regulaminu) w ramach delegacji z art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w., która zezwala na ustalenie technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Ponadto dopuszczenie w regulaminie odmowy przyłączenia do sieci narusza art. 15 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się

o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Tym samym punktem odniesienia nie może być brak uprzedniej zgody przedsiębiorstwa, czy treść dokumentu określającego warunki przyłączenia, ale warunki przyłączenia określone w regulaminie i możliwości techniczne.

Wobec powyższego, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości było w pełni zasadne.

Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości Sąd oparł na przepisie art.147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.