Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1704/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. N. i W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 26 października 2003 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzją z dnia 24 czerwca 2002r. podjętą na podstawie art. 157 § 3 i § 2 w związku z art. 28 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu z dnia 30 czerwca 2000r. w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych na wykonanie ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych na terenie działki rolnej nr [...] w O., gmina S., mającego stanowić punkt zaopatrzenia w wodę pitną oraz do zraszania upraw.

Organ ustalił, że H. i W. N., właściciele działek nr [...] i [...] położonych w O. gmina S., wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu z dnia 30 czerwca 2000r. udzielającej pozwolenia na wybudowanie studni głębinowej na działce nr [...] stanowiącej własność H. i L. P., zarzucając naruszenie przepisów prawa wodnego, postępowania administracyjnego, prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego. Strona powzięła informację, że na sąsiedniej działce nr [...], położonej na terenach przeznaczonych pod uprawy rolne w O., wybudowano studnię głębinową. Jak twierdzą wnioskodawcy strony postępowania nie zostały powiadomione o toczącym się postępowaniu w sprawie budowy przedmiotowej studni i zmiany stosunków wodnych na gruntach rolnych, mogących zagrozić istniejącym studniom i zmieniającym zasadniczo istniejące stosunki wodne oraz o wydaniu przedmiotowej decyzji. Wnioskodawcy zarzucili ponadto organowi administracji pierwszej instancji nieprzeprowadzenie, przed wydaniem pozwolenia na budowę studni, jakichkolwiek badań hydrogeologicznych, bowiem w aktach sprawy brak było jakichkolwiek dokumentów opisujących złoża wodne i wpływ nowej studni na istniejące od ośmiu lat, a znajdujące się poniżej nowo wybudowanej studni. Poza tym wskazano, że wybudowana studnia znajduje się w strefie 100 m od rzeki R., co będzie powodowało powstawanie ścieków spływających bezpośrednio do niej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że właściciele sąsiednich działek, w tym również H. N., nie byli informowani o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie i o wydaniu przez organ I instancji kwestionowanej decyzji. Organ I instancji uznał bowiem, że nie są oni stroną tego postępowania. Z poczynionych przez ten organ ustaleń nie wynika, by na wskazanym terenie i w jego pobliżu istniały udokumentowane otwory studzienne. Kolegium ustaliło również, że na działkach nr [...] i [...] stanowiących własność H. N. nie zostały udokumentowane żadne ujęcia wody podziemnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wnioskodawcy nie wyczerpali przesłanek art. 28 kpa, zatem nie można ich uznać za stronę postępowania. Nie wykazali swojej legitymacji do występowania w sprawie w tym charakterze, nie mają bowiem interesu prawnego w rozstrzygnięciu. Organ powołał się przy tym na orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (w tym wyrok NSA z 27 września 1999r., sygn. akt IV SA 1285/98), według którego mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Tego rodzaju działania mogą być podejmowane w ramach instytucji skarg i wniosków (dział VIII kpa) Kolegium wskazało ponadto, że wprawdzie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte z urzędu stosownie do art. 157 § 2 kpa, to jednakże skład orzekający nie znalazł podstaw w oparciu o złożony wniosek do wszczęcia takiego postępowania.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego H. i W. N. wskazując, że w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności podnieśli, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 41-43 prawa geologicznego oraz przepisy prawa wodnego, gdyż będąc w istocie decyzją zezwalającą na budowę "studni-obiektu budowlanego", wymagała pozwolenia wodnoprawnego. Strona wskazała, że na nieruchomościach sąsiednich istnieją studnie wybudowane zgodnie z pozwoleniem na budowę, zaś fakt, że Starosta przed wydaniem decyzji nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie stanowi przesłankę samodzielną do stwierdzenia nieważności opisanej decyzji.

Wnioskodawcy wskazywali, że posiadają interes prawny, gdyż dobrem prawnie chronionym jest ich prawo do poboru wody na potrzeby istniejącego gospodarstwa domowego bez potrzeby uzyskiwania zezwolenia wodnoprawnego, a budowa nowej studni na podstawie zaskarżonej decyzji narusza ich prawa wynikające wprost z przepisów prawa wodnego. Istnienie studni wykonanej przez podmiot nieuprawniony do wykonywania prac geologicznych, w opinii wnioskujących, może i wywołuje czyn zagrożony karą, co również jest samodzielną przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżoną decyzją z dnia 26 października 2003r. działając na podstawie art. 138 § l pkt l, art. 28, art. 156 § l pkt 2, art. 157 § 2 k.p.a. utrzymało w mocy opisaną decyzję własną.

Organ po ponowny rozpatrzenie sprawy podtrzymał stanowisko co do tego, że wnioskodawcy nie są stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa, przy czym niewątpliwie mają interes faktyczny. Stanowisko Kolegium wynika zarówno z poglądów doktryny (Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz p. red. Z. Janowicza Wydawnictwo Naukowe PWN , Warszawa 1992r. s. 110- 118), jak również z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanego w uzasadnieniu uprzedniej decyzji Kolegium. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach jak niniejsza stwierdził, że "stronami postępowaniu o zatwierdzenie projektu badań geologicznych są właściciele (osoby władające) tylko tych nieruchomości położonych w granicach obszaru objętego tym projektem, na którym przewidziano wykonywanie robót dotyczących projektowanych na tym obszarze prac geologicznych" (wyrok z dnia 27 czerwca 1986r. sygn. akt IV S.A. 308/86).

Jak ustaliło Kolegium, projekt prac geologicznych na wybudowanie ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych w O. obejmuje działkę nr [...] stanowiącą własność H. i L. P.. Nie obejmuje działek sąsiednich, w tym stanowiących własność H. N.

Kolegium rozpatrując sprawę stosownie do art. 156 § l pkt 2 kpa nie znalazło również podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Kolegium nie dopatrzyło się rażącego naruszenia przepisów art. 41-43 i art. 33-38 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 1994r. Nr 27, poz. 96, ze zm.) oraz przepisów do niej wykonawczych. SKO wskazało również, że jeżeli doszło do naruszenia art. 50 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne ( Dz. U. Nr 38, poz.230, ze zm.) wnioskodawcy mogą dochodzić swoich praw w odrębnym postępowaniu, zgodnie z art. 50 ust. 2 powołanej ustawy.

Skargę na powyższą decyzje do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli H. i W. N., domagając się jej uchylenia oraz zarzucając obrazę przepisu art. 28 kpa. poprzez pominięcie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę studni - obiektu budowlanego, właścicieli nieruchomości sąsiadujących, którym przysługiwał przymiot strony. Wskazują skarżący, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze analizując akta sprawy pominęło fakt, że decyzja Starosty powiaty wydana na podstawie przepisów prawa geologicznego i górniczego, w istocie jest decyzją zezwalającą na wykonanie obiektu budowlanego, jakim jest studnia głębinowa. Zatem, w ocenie skarżących, podstawa prawna i faktyczna decyzji Starosty Powiatu jest nieprawdziwa lub decyzja wydana została bez podstawy prawnej, gdyż nie zostały spełnione przy jej wydaniu warunki prawa administracyjnego, budowlanego, geologicznego, jak i wodnego

Według skarżących wymieniona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez właściwej podstawy prawnej i zawiera wady proceduralne powodujące jej nieważność z mocy prawa. Bowiem skoro decyzja Starosty zawierała zezwolenie na wykonanie ujęcia wód podziemnych to powinna zostać wydana na podstawie prawa wodnego i budowlanego, a w tych postępowaniach skarżącym i innym sąsiadom przysługuje prawo strony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224).

Kierując się ta zasadą w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem, pominiętych w skardze, przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 Kpa.

Przepis art. 24 § 1 pkt 5 Kpa stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Natomiast zgodnie z art. 27 § 1 Kpa członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1.

Stosownie zaś do treści art. 127 § 3 Kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Zarówno orzecznictwo sądowe jak i poglądy literatury są zgodne, iż środek przewidziany w art. 127 § 3 Kpa jest środkiem zaskarżenia. Takie stanowisko zajął m.in. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13 lutego 1996r. III AZP 23/95 (OSNAPU z 1996r. nr 15, poz. 205), Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 1996r., sygn. akt I SA 1296/95 (Glosa z 1996r. nr 7 poz. 12) i w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1996r. OPS 4/96 (ONSA z 1997r. Nr 2 poz. 44).

Zgodnie z tymi poglądami wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez naczelny organ administracji publicznej ma w istocie wszystkie cechy odwołania poza dewolutywnością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2001r., sygn. akt IV SA 941/99, nie publ.)

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w orzekało jako organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez Starostę Powiatu z dnia 30 czerwca 2000r.

Następnie strona postępowania złożyła do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt administracyjnych, w szczególności zaś z treści obu wymienionych wyżej decyzji SKO wynika, że przedmiotowy wniosek został rozpatrzony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w w składzie, w którym zasiadły Lucyna Suchołobiak oraz Felicja Kajut. Osoby te rozpatrywały wcześniejszy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 30 czerwca 2000r. w niniejszej sprawie.

Jak wynika z powyższego, mimo zaistnienia przesłanek do wyłączenia pracownika zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a., w składzie organu orzekającego pozostało dwóch urzędników, którzy orzekali w przedmiotowej sprawie w pierwszej instancji.

Osoba, która brała udział w wydaniu decyzji organu administracji pierwszej instancji, podlega wyłączeniu od udziału w całości postępowania odwoławczego, począwszy od wpływu odwołania do organu odwoławczego aż do aktu wydania decyzji organu odwoławczego. Nie może być jej udziałem już wstępne postępowanie organu odwoławczego obejmujące badanie odwołania pod względem jego wymagań formalnych (art. 63 kpa) oraz czynności przewidziane w art. 64 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2002r., sygn. akt V SA 2535/01, LEX nr 149513).

Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, których następstwem - zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. powinno być jego wyłączenie od udziału w sprawie, jest wadliwość postępowania, która pociąga za sobą - w przypadku decyzji ostatecznej - sankcję w postaci wznowienia postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 3 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2003r., sygn. akt V SA1313/02, nie publ.).

Sąd, podzielając również pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2005r., sygn. akt II SA/Gd.871/03 (nie publ.), zważył, iż w świetle powyższych ustaleń rozstrzyganie o zgodności z prawem decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w w dniu 26 października 2003r., czy też kontrola ważności decyzji wydanej przez Starosty Powiatu w dniu 30 czerwca 2000r. byłoby przedwczesne, albowiem to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w , uwzględniając wyłączenie od ponownego rozpoznania sprawy członków składu, który wydał decyzję z dnia 26 października 2003r. winno rozpatrzyć w trybie art. 127 § 3 Kpa wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy i w tym celu przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), a następnie dokonać oceny czy w świetle poczynionych ustaleń zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu z dnia 30 czerwca 2000 roku.

Podstawy uchylenia decyzji wyliczone zostały w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Między innymi Sąd uchyli zaskarżoną decyzję, jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy ustalił, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd będzie obowiązany wówczas uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi istnienie jednej z przesłanek wznowienia niezależnie od tego, czy naruszenie przepisów prawa procesowego miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

Z uwagi na negatywny charakter zaskarżonej decyzji Sąd nie orzekał o jej wstrzymaniu, zgodnie z art. 152 a contrario Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym.