Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2128/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54 pkt 2 lit. d, 54 ust. 1 u.p.z.p. art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Katarzyna Golat (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2447/12 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 13 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2447/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2012 r. nr [...].

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu tego wyroku przedstawił następujący przebieg sprawy.

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Ochota m. st. Warszawy z [...] lipca 2011 r. o odmowie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] kwietnia 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przewodu wodociągowego i przewodu kanalizacyjnego w ulicy [...] na działkach ew. nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] i na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w Warszawie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż:

- wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. M. K. oparł o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.";

- istotą sprawy jest ustalenie, czy wnioskodawcy przysługiwał status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji;

- stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest inwestor, właściciele lub użytkownicy wieczyści działek, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich;

- teren inwestycji stanowi północna część ul. [...] (działki ew. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]), który nie ma związku z należącą do skarżącego działką ew. nr [...];

- okoliczność, że wnioskodawca jest zainteresowany doprowadzeniem do swej działki ew. nr [...] wodociągu i kanalizacji stanowi jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym, który dałby na podstawie art. 28 k.p.a. prawo do udziału w sprawie jako strona.

Skargę na decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. wniósł M. K. podnosząc, że:

- jest stroną postępowania z uwagi na to, iż jest właścicielem działki ew. nr [...] sąsiadującej bezpośrednio z będącą przedmiotem zainwestowania działką ew. nr [...];

- nawet jeżeli inwestycja zlokalizowana jest na części działki, to właściciel działki sąsiadującej z tą działką jest stroną postępowania;

- wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie zabezpiecza możliwości zasilenia w media jego działki ew. nr [...], ponieważ zgodnie z art. 31 § 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858, ze zm.) osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne, mogą, ale nie muszą przekazać ich odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu; gdyby tego nie uczyniły, mogą tym samym skutecznie zablokować możliwość doprowadzenia mediów do działki skarżącego, jako że przepisy nie przewidują możliwości zdublowania już istniejącej sieci wodno-kanalizacyjnej;

- w innym postępowaniu z wniosku tych samych inwestorów o ustalenie warunków zabudowy (dla inwestycji polegającej na budowie przewodu wodociągowego i przewodu kanalizacyjnego w ul. B. na działkach ew. nr [...], nr [...], nr [...],[...], części działek ew. nr [...] i nr [...] oraz na działce ew. nr [...] skarżący został uznany za stronę postępowania; w sprawie tej wydano decyzję z [...] stycznia 2010 r. i została uchylona przez decyzję SKO z [...] czerwca 2010 r., które uznało m.in. M. K. za stronę;

- w innym postępowaniu z wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla tożsamej inwestycji, co inwestycja przewidziana do realizacji na podstawie decyzji z [...] kwietnia 2010 r., jedynie przedłużonej aż do należącej do skarżącego działki ew. nr [...], organ prowadzący postępowanie dotychczas nie wydał decyzji, lecz uwzględnił jako strony właścicieli działki ew. nr [...] (państwo N.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem z 13 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2447/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a. oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, iż skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] kwietnia 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przewodu wodociągowego i przewodu kanalizacyjnego w ulicy B. na działkach ew. nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] w W.

We wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazał, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji wywodził, że w przepisach regulującej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.), określanej dalej jako "u.p.z.p.", nie ma przepisu określającego strony tego postępowania, zastosowanie ma ogólny przepis art. 28 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle powyższego przepisu wyrażono pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiący podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie daje przymiotu strony. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na jej uznanie za stronę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt II OSK 1016/06).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł ponadto, że przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy przysługuje właścicielom lub użytkownikom wieczystym działek sąsiadujących z przewidywanym terenem inwestycji, zaznaczając jednak, że nie każda budowa będzie rodziła uprawnienie uczestniczenia w postępowaniu właściciela sąsiedniej nieruchomości. Tym samym, po przesądzeniu zasady dopuszczalności udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w konkretnych okolicznościach sprawy rozumianej ad casum, kryterium oceny będzie wykazanie przesłanek z art. 28 k.p.a. Wydaje się więc, że nie jest możliwe nawet przykładowe wyliczenie kategorii spraw, w których właściciel sąsiedniej nieruchomości zawsze będzie uczestniczył w sprawie.

Dalej Sąd pierwszej instancji wywodził, że w orzecznictwie przyjmuje się, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na teren których rozciągać będzie się oddziaływanie inwestycji, której dotyczy postępowanie.

Jednak w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy o interesie prawnym, a co za tym idzie o przymiocie strony innych osób (poza inwestorem oraz właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki, na której planowane jest zrealizowanie inwestycji), decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej zatem konkretnej sprawie tego rodzaju organ wydający decyzję ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać, czy - a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji.

Sąd pierwszej instancji uznał, że choć należąca do skarżącego działka ew. nr [...] sąsiaduje bezpośrednio z będącą przedmiotem inwestycji działką ew. nr [...], to jednak w związku z brakiem jakiekolwiek oddziaływania planowanej inwestycji na działkę skarżącego, nie jest on stroną postępowania. Inwestycja polega bowiem na budowie przewodu wodociągowego i przewodu kanalizacyjnego, które będą umieszczone w ziemi i nie spowodują żadnego oddziaływania na nieruchomość skarżącego ani w trakcie realizacji inwestycji ani w trakcie jej użytkowania tym bardziej, że planowana inwestycja kończy się na wysokości działki należącej do skarżącego (nie jest planowane jej zrealizowanie wzdłuż ul. [...] na wysokości działki skarżącego).

Jeżeli zaś chodzi o argument skarżącego, że w świetle art. 31 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę przedmiotowa inwestycja nie gwarantuje późniejszego przyłączenia jego działki do zrealizowanego przez inwestora przewodu wodociągowego i przewodu kanalizacyjnego, to Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepisy nie zakazują zdublowania sieci w ul. [...]. Jeżeli inwestor nie przekaże odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu kanalizacyjnemu wybudowanych z własnych środków urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, to nie ma przeszkód dla ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie innego przewodu wodociągowego lub kanalizacyjnego w ul. B..

W ocenie Sądu pierwszej instancji dla rozstrzygnięcia nie ma znaczenia, że w innych toczących się postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przewodu wodociągowego i przewodu kanalizacyjnego w ul. B. (przewidzianej do realizacji na innych działkach) skarżący został przez organy administracji uznany za stronę postępowania. Wydane w tych postępowaniach decyzje mogą podlegać kontroli sądowej w odrębnych postępowaniach sądowych.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. K., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2012 r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, na podstawie art. 173 i art. 175 § 1 P.p.s.a., tj.:

- art. 151 P.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten nie powinien być zastosowany wobec spełnienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie mimo, że skarżący posiadał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy; w efekcie czego nie uchylono decyzji organu II instancji wydanej z naruszeniem art. 28 k.p.a., w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 54 pkt 2 lit. d ustawy w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie, w okolicznościach w których zaistniały przesłanki naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, w efekcie czego nie uchylono decyzji organu II instancji, pomimo tego, że zostały spełnione ku temu przesłanki wobec naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 28 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

W skardze kasacyjnej powołano się również na naruszenie prawa materialnego:

- art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu wąskiego rozumienia pojęcia interesu prawnego, co doprowadziło w konsekwencji do uznania, że skarżący nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym,

- art. 54 pkt 2 lit d u.p.z.p., w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. polegające na ich niezastosowaniu w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skargi podano, że w przedmiotowej sprawie można wskazać przepisy prawa materialnego przesądzające, że skarżący kasacyjnie, jako właściciel działki o numerze ewidencyjnym nr [...], obręb [...] stanowiącej działkę sąsiednią dla działki o numerze ewidencyjnym [...], posiadał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przewodu wodociągowego i kanalizacyjnego w ul. B. (dla obsługi projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ul. [...]- dz. ew. nr [...]), położonej na działkach ewidencyjnych o nr [...],[...],[...] w obrębie [...] oraz na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] na terenie Dzielnicy O. w Warszawie.

Przepisami prawnymi w oparciu, o które można wyprowadzić normę prawną określającą interes prawny M. K. w wyżej wymienionym postępowaniu administracyjnym jest – zdaniem kasatora - art. 54 pkt d u.p.z.p., w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że skarżący kasacyjnie posiada interes prawny wyrażający się w konieczności zabezpieczenia możliwości doprowadzenia sieci wodnokanalizacyjnej do swojej działki. Brak jest uregulowań prawnych nakładających obowiązek przekazania jednostce samorządu terytorialnego sieci wodno-kanalizacyjnej wybudowanej z własnych środków finansowych, podobnie jak nie ma przepisów zobowiązujących osoby, które wybudowały sieć wodno-kanalizacyjną do umożliwienia podłączenia się do wybudowanej już sieci właścicielom działek sąsiednich. Dalej wskazano, że w stanie faktycznym nie istnieje możliwość wybudowania więcej niż jednej sieci wodno-kanalizacyjnej w danej ulicy. Przemawiają za tym przepisy dotyczące warunków technicznych, jakie muszą być spełnione, aby można było wybudować sieć wodno-kanalizacyjną a w szczególności brak miejsca w obrębie jednej ulicy do realizacji dwóch sieci wodno - kanalizacyjnych. Przemawia za tym także praktyka wypracowana przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A., które odmawia uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków, jeżeli w danej ulicy istnieje już sieć wodno-kanalizacyjna, chociażby nie stanowiła ona własności Przedsiębiorstwa.

Zwrócono uwagę, że w aktach sprawy znajduje się stanowisko Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A., zatem podmiotu uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zaopatrzenia nieruchomości w wodę i odprowadzania ścieków, w którym stwierdza on, iż w ul. B. położonej w Dzielnicy O. m.st. Warszawy nie ma możliwości technicznych do realizacji dwóch sieci wodno-kanalizacyjnych. W związku z tym decyzja o warunkach zabudowy dla sieci wodno-kanalizacyjnej powinna być sformułowana w taki sposób, aby umożliwiała osobom trzecim przyłączenie własnej nieruchomości do sieci wodno-kanalizacyjnej, a tym samym uwzględniać interes prawny osób trzecich. W tym wypadku skarżącego kasacyjnie jako właściciela działki nr [...] stanowiącej działkę sąsiednią w stosunku do działki [...]. Tylko w takim wypadku interesy osób trzecich byłyby prawidłowo zabezpieczone i wypełniona zostałaby norma prawna wypływająca z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i art. 54 pkt 2 lit d u.p.z.p., w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p.

Dalej podniesiono, że - jak wynika z wykładni art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy i art. 54 pkt 2 lit d u.p.z.p., w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p. - organ administracyjny ma obowiązek w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wobec tego celem ustawodawcy już na etapie zagospodarowania przestrzennego była ochrona osób trzecich - w tym zwłaszcza właścicieli nieruchomości sąsiednich. Z tego względu koniecznym jest zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu już na etapie ustalania warunków zabudowy dla sąsiedniej inwestycji.

W skardze kasacyjnej powołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1801/10 oraz z 7 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 364/99, w których wskazano, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z tego przepisu do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania. Ustalenie to będzie, bowiem miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela na sąsiedniej nieruchomości.

Wyrażono stanowisko, ze ochronę taką właścicielowi nieruchomości sąsiedniej zapewniają także przepisy art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako powołanie przepisów, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej w skrócie jako CBOSA).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów materialnoprawnych opartych o art. 28 k.p.a. i u.p.z.p., wobec których pochodne są w rozpatrywanej sprawie pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia P.p.s.a., wskazać trzeba, że skupiają się one wokół wykładni pojęcia interesu prawnego, wynikającego z art. 28 k.p.a. oraz niezastosowania art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., ze względu na nieuznanie skarżącego kasacyjnie za stronę postępowania w sprawie wdania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] kwietnia 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie przewodu wodociągowego i przewodu kanalizacyjnego, na działkach ew. nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] i na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w W., z których działka o nr [...] graniczy z działką o nr ew. [...], stanowiącą własność skarżącego kasacyjnie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia powołanych przepisów k.p.a. i u.p.z.p. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem kwestia interesu prawnego nie może być postrzegana jedynie z perspektywy tych przepisów.

Brak jest bowiem podstaw do skutecznego wywodzenia, że wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powoduje, że wszyscy właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem mają przymiot strony postępowania w sprawie jej wydania, niezależnie od tego, czy mogą powiązać wpływ planowanej inwestycji z prawnymi uwarunkowaniami korzystania z prawa przysługującego do tych działek. Do ukształtowania legitymacji procesowej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy niezbędny jest interes prawny, który można oprzeć jedynie na podstawach bezpośrednio wyprowadzonych z przepisu prawa, co nie obejmuje interesu faktycznego, w tym nawet słusznych obaw strony co do ograniczonej możliwości planowanego korzystania z jej działki, jednak nie popartych przepisem prawa.

Takie ukształtowanie źródeł interesu prawnego wynika z braku podstaw do uznawania, że prawo własności jest instytucją, której wykonywanie (również w aspekcie korzystania z niej) jest prawem absolutnym, stąd nie każdy interes faktyczny będzie miał tożsamy zakres z interesem prawnym. Ustawodawca kształtując przepisy prawa, na podstawie których można wywodzić interes prawny związany z korzystaniem z prawa do zabudowy założył bowiem, że możliwość zabudowy każdej działki jest ograniczona. Właściciel, czy użytkownik wieczysty działki sąsiedniej nie ma zatem nieograniczonego wpływu na sposób zabudowy działki sąsiedniej, czego rewersem jest brak możliwości przyjęcia dowolnego sposobu inwestowania przez inwestora.

Z instytucji uregulowanej w art. 28 k.p.a. wynika ponadto, że ów interes musi być oparty na szczegółowych przepisach prawa. Nie jest zatem wystarczające dla uznania, że istnieje legitymacja strony powołanie się na przepisy kształtujące samo prawo własności czy użytkowania wieczystego, lub na ogólne przepisy dotyczące sposobu zagospodarowania. Nawet bowiem ogólne przepisy dotyczące prawa własności (por. art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) odwołują się do istoty tego prawa, regulowanej przepisami szczegółowymi, a nie do prawa nieograniczonego, a powołane przepisy u.p.z.p. zawierają formułę prawnie chronionego interesu.

Kwestionując jako strona postępowania decyzję ustalającą warunki zabudowy trzeba dowieść, iż decyzja ta może naruszać przepisy prawa i negatywnie wpłynąć na sferę prawno-materialną tego podmiotu, np. w wyniku pozbawienia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwienia ich realizacji. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Związek pomiędzy własną sytuacją skarżącego, a decyzją o warunkach zabudowy musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień, bądź nałożenia obowiązku. Relacja pomiędzy naruszeniem interesu prawnego określonego podmiotu a przepisem prawnym, z którego on wynika, nie ujmuje się szeroko w tym sensie, iż źródło tego interesu prawnego czy uprawnienia może stanowić jedynie jeden z przepisów Konstytucji RP czy też art. 140 k.c., regulujący istotę i treść prawa własności.

Oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę sąsiednią musi wyrażać się w szczegółowym przepisie prawa stanowiącym źródło interesu strony. Aby stanowisko osób trzecich mogło sprzeciwić się skutecznie interesom inwestora muszą one wykazać, że ich prawem chroniony interes może być naruszony w razie zrealizowania inwestycji budowlanej.

Słusznie zatem wywodził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy przysługuje właścicielom lub użytkownikom wieczystym działek sąsiadujących z przewidywanym terenem inwestycji, zastrzegając jednak, że nie każda budowa będzie rodziła uprawnienie uczestniczenia w postępowaniu właściciela sąsiedniej nieruchomości. Tym samym, po przesądzeniu zasady dopuszczalności udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w konkretnych okolicznościach sprawy rozumianej ad casum, kryterium oceny legitymacji strony będzie wykazanie przesłanek z art. 28 k.p.a., co oznacza, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu.

Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z tego przepisu do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania. Ustalenie to będzie bowiem wywierało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela na sąsiedniej nieruchomości, jednak ów wpływ musi być poparty konkretnym przepisem prawa wskazującym na możliwą kolizję ze sposobem wykonywania prawa własności.

W rozpatrywanej sprawie zarzut skargi kasacyjnej oparty został na art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, co na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei stosownie do art. 6 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Interes osób trzecich musi być zatem prawnie chroniony.

Skarżący kasacyjnie nie poparł jednak szczegółowym przepisem twierdzenia, że doszło do naruszenia chronionego prawem interesu osób trzecich, jak również stanowiska o braku możliwości zabudowy jego nieruchomości w wyniku wydania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] kwietnia 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przewodu wodociągowego i przewodu kanalizacyjnego, kończącej się na wysokości działki należącej do skarżącego kasacyjnie. Jednak w aktach sprawy znajduje się pismo z [...] września 2010 r. Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy (karta 41 akt administracyjnych) mówiące o dopuszczalności przyłączenia się innych właścicieli do już istniejącego odcinka. Nie podano również przepisu wskazującego na brak możliwości "zdublowania" się sieci kanalizacyjnej na nieruchomości skarżącego kasacyjnie.

Jest to równoznaczne z niewykazaniem interesu prawnego, co implikuje brak podstaw do uznania, że podlega uchyleniu zaskarżony wyrok, aprobujący stanowisko organu o nieistnieniu podstaw przyznania skarżącemu kasacyjnie przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] kwietnia 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przewodu wodociągowego i przewodu kanalizacyjnego w ulicy B..

Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten – zdaniem skarżącego kasacyjnie - nie powinien być zastosowany wobec spełnienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. i związany z tym zarzut niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, nie podzielając zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, stosownie do treści art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.