Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 468/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15,  art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 227 par 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1320
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.
article: par. 4,  par. 5 ust. 2 i ust. 3, par 6
journal: Dz.U. 2005 nr 157 poz 1318
law: Rozporzadzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z  narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne.
article: art. 27 ust.1, art. 36
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A Sp. z .o.o. w O. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i wprowadzenia programu działań organizacyjno-technicznych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia [...], nr [...], 2) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. na rzecz A Sp. z .o.o. w O. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny W N. (dalej w skrócie: PPIS), działając na podstawie art. 27 ust. 1 oraz art. 36 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1320, zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 227 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1320 - zwanej dalej Kodeks pracy) a także § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne (Dz. U. Nr 157, poz.1318 - zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 5 sierpnia 2005 r.), nałożył na A Spółka z o.o. w O. (zwana dalej również jako: "Spółka" bądź "skarżąca") obowiązek sporządzenia w formie dokumentu oceny ryzyka zawodowego na stanowisku oczyszczacz konstrukcji stalowych zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz wprowadzenia w życie programu działań organizacyjno-technicznych dla ww. stanowiska, w terminie do dnia 31 sierpnia 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że dnia 18 stycznia 2021 r. otrzymał Sprawozdanie z Badań Środowiskowych z dnia 14 lutego 2020 r., nr [...], przeprowadzonych w B przy ul. [...] w O. ([...]) należącym do Spółki A. Zamieszczone w Sprawozdaniu wyniki badań wskazywały przekroczenie najwyższego dopuszczalnego natężenia hałasu (NDN) oraz najwyższego dopuszczalnego stężenia (NDS) zapylenia na stanowisku oczyszczacz konstrukcji stalowych przy obsłudze czyszczarki strumieniowej. W związku ze stwierdzeniem zaistniałych zagrożeń PPIS w N. zawiadomił Spółkę z o.o. pod firmą A o zamiarze wszczęcia kontroli w przedmiotowym zakresie. W dniu 28 stycznia 2021 r. drogą elektroniczną Prezes Spółki K. J. w odpowiedzi na powyższe zawiadomienie zaproponował termin przeprowadzenia kontroli w drugiej połowie roku 2021, a następnie drogą pocztową do PPIS w N. wpłynął sprzeciw Spółki z o.o. od zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli z argumentacją o braku możliwości przeprowadzenia kontroli ze względu na pandemię koronawirusa oraz małym metrażem pomieszczenia biurowego (14,10 m2 ).

Dalej organ podał, że dnia [...] wydał postanowienie o kontynuacji czynności kontrolnych i jednocześnie odrębnym pismem z dnia 3 lutego 2021 r. wezwał stronę do przedstawienia podjętych i planowanych działań zmniejszających ryzyko zawodowe na stanowisku oczyszczacz konstrukcji stalowych, gdzie występuje narażenie na hałas i zapylenie. Strona w odpowiedzi na powyższe w dniu 25 lutego 2021 r. przesłała pismo datowane na dzień 22 lutego 2021 r. z informacją o dokonaniu aktualizacji oceny ryzyka zawodowego pracownika obsługującego oczyszczarkę strumieniową i zapoznaniu pracowników z kartą badań i pomiarów czynników szkodliwych poprzez jej wywieszenie na tablicy. Ponadto w piśmie strona poinformowała o sporządzeniu i wprowadzeniu harmonogramu pracy w komorze roboczej oraz o odizolowaniu jej od pozostałej części zakładu, która jest miejscem pracy tylko jednego pracownika, informując o źródle hałasu w komorze, którym jest jedynie wypływające powietrze z dyszy oraz odgłos uderzenia czyściwa o element czyszczony. Dodała, że usługa wykonywana jest dla zróżnicowanych elementów niepowtarzalnych w swej masie i nie da się jej zautomatyzować. Jedynymi możliwościami zabezpieczającymi pracownika jest zastosowanie środków ochrony indywidualnej (maska pełnotwarzowa 3M 6900 z filtrem PRA-1, ochronniki przeciwhałasowe Peltor 3M o zakresie tłumienia SNR 35 OB), co całkowicie chroni pracownika przed wpływem czynników szkodliwych w trakcie czynności czyszczenia.

Ze względu na niekompletne i niewyczerpujące informacje strony zamieszczone w piśmie t.j.: brak w ocenie ryzyka zawodowego rzeczywistego poziomu hałasu, a także nieprzedstawienie programu działań organizacyjno-technicznych z uwzględnieniem planowanych przedsięwzięć, analizy zastosowanych środków ochrony indywidualnej oraz ochron zbiorowych a także nieprzedstawienie dokumentacji techniczno-ruchowej (DTR), PPIS w N. zwrócił się ponownie pismem z dnia 10 marca 2021 r. do Spółki o przesłanie wymienionych w nim dokumentów. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia 22 marca 2021 r., Spółka poinformowała, że na dziewiątej stronie oceny ryzyka zawodowego jest mowa o wysokości przekroczenia normy hałasu, o czym pracownik został poinformowany. Ponadto ponownie wskazała, że nie ma technicznych możliwości ograniczenia hałasu, możliwe jest jedynie skrócenie czasu pracy przy oczyszczaniu. W załączeniu przesłano kartę pomiarów pyłu zawierającego wolną krystaliczną krzemionkę z dnia 18 lutego 2021 r.

Następnie organ wskazał, że w dniu 9 kwietnia 2021 r. ponownie wezwał stronę do skompletowania dokumentów: oceny ryzyka zawodowego poprzez uzupełnienie o poziom, rodzaj i czas trwania narażenia, wartość NDN oraz wartość progów działania, informację na temat poziomu emisji hałasu (DTR), informacji uzyskanych w wyniku profilaktycznych badań lekarskich oraz dostępności środków ochrony indywidualnej o odpowiedniej charakterystyce tłumienia. Ponadto organ zwrócił się o przedstawienie programu działań organizacyjno-technicznych w formie, o której mowa w § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 5 sierpnia 2005 r. Spółka pismem z dnia 23 kwietnia 2021 r. poinformowała, że ze względu na chorobę osoby merytorycznie zajmującej się sprawą "termin odpowiedzi przesunie się odpowiednio".

W dniu 11 maja 2021 r. zawiadomiono Spółkę o wszczęciu postępowania i pouczono o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się w zakresie zebranych dowodów w sprawie przed wydaniem decyzji. Pismem z dnia 14 maja 2021 r. Spółka powtórzyła informacje zawarte w jej wcześniejszych pismach (z dnia 22 lutego 2021 r. i 17 marca 2021 r.) na temat wypełniania swoich obowiązków w związku z występującym przekroczeniem najwyższego dopuszczalnego natężenia hałasu (NDN) oraz najwyższego dopuszczalnego stężenia (NDS) zapylenia na stanowisku oczyszczacz konstrukcji stalowych - prace przy obsłudze czyszczarki strumieniowej. Nie wypowiedziała się natomiast w zakresie dotyczącym terminu przedstawienia prawidłowo sporządzonej oceny ryzyka zawodowego oraz sporządzenia programu działań organizacyjno-technicznych dla stanowiska oczyszczacz konstrukcji stalowych - prace przy obsłudze czyszczarki strumieniowej. W ocenie organu, stwierdzone nieprawidłowości stanowią naruszenie przepisów § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 5 sierpnia 2005 r. Organ podkreślił, że wykonywanie przez pracowników pracy w hałasie o poziomie przekraczającym najwyższe dopuszczalne natężenie, stanowi naruszenie podstawowej zasady prawa pracy, określonej w art. 15 Kodeksu pracy, tj. zapewnienia bezpiecznych warunków pracy. Praca w narażeniu na hałas ponadnormatywny stwarza duże ryzyko uszkodzenia narządu słuchu, mogące skutkować chorobą zawodową. Aby temu zapobiec powinny zostać podjęte działania w kierunku ograniczenia poziomu hałasu do możliwie najniższego poziomu. W tym celu pracodawca powinien sporządzić i wprowadzić w życie program działań organizacyjno-technicznych zmierzających do ograniczenia narażenia na hałas, do czego jest zobowiązany w myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 2005 r. Program ten powinien obejmować działania wymienione w § 5 ust. 3 tego rozporządzenia, a skuteczność realizacji wprowadzonego programu powinna być kontrolowana pomiarami poziomu hałasu w środowisku pracy, wykonywanymi z częstotliwością określoną w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. Dodał, że do wprowadzenia rozwiązań obniżających poziom hałasu w procesach pracy, obliguje pracodawcę § 78 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r., Nr 169, poz. 1650, z późn. zm.). Ponadto właściwie opracowana ocena ryzyka zawodowego jest niezwykle istotna w kontekście potencjalnych zagrożeń wypadkowych występujących w zakładzie pracy, jak również w prewencji zapobiegania chorobom zawodowym.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wskazała, że elementy programu działań organizacyjno- technicznych zmierzających do ograniczenia narażenia na hałas, wymienione w § 5 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 5 sierpnia 2005 r. nie mogą być zastosowane na stanowisku obsługi czyszczarki strumieniowej, ponieważ specyfika technologii to eliminuje, o czym informowano PPIS w N. Tymczasem organ nie uwzględnił tej informacji w decyzji oraz nie uzasadnił wydania nakazu wprowadzenia programu. Spółka podniosła, że źródłem hałasu nie jest konkretne urządzenie, tylko wylot powietrza z dyszy czyszczarki, odbywający się z dwukrotną prędkością dźwięku. Nie ma żadnej technicznej metody na jego wyciszenie. W tej sytuacji pracownicy zobligowani są do stosowania ochronników słuchu, zgodnie z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia i nie ma możliwości by bez nich pracowali. Wskazała też, że określony w ww. przepisie punkt programu dotyczący ograniczania czasu i poziomu narażenia oraz liczby osób narażonych na hałas przez właściwą organizację pracy, w szczególności stosowanie skróconego czasu lub przerw w pracy i rotacji na stanowiskach pracy, został rozwiązany z chwilą wprowadzenia usługi czyszczenia konstrukcji stalowych czyszczarką strumieniową, stąd bezzasadne jest wprowadzanie tego teraz do programu.

W wyniku rozpoznania odwołania, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. (dalej [...]PWIS) decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ wskazał, że analiza treści dokumentacji sprawy zgromadzonej przez PPIS w N. wskazuje, że poziom ekspozycji na hałas pracownika zatrudnionego na stanowisku oczyszczacza konstrukcji stalowych za pomocą czyszczarki strumieniowej w zakładzie pracy wynosi 99,2 dB, przy poziomie dopuszczalnym 85 dB. Jest to poziom ponad 26 krotnie przewyższający najwyższe dopuszczalne natężenie hałasu na stanowisku pracy, określone w rozporządzeniu Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. Tak wysoki poziom hałasu, zgodnie z zasadą oceny ryzyka zawodowego dla czynników mierzalnych, określoną w normie PN-N-18002, stwarza znaczne ryzyko dla zdrowia pracownika i obliguje bezwzględnie pracodawcę do podjęcia działań mających na celu redukcję ryzyka zawodowego. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że szczegółowe regulacje dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy w przypadku narażenia na hałas zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 5 sierpnia 2005 r. Zgodnie z § 5 tego rozporządzenia pracodawca eliminuje u źródła ryzyko zawodowe związane z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne, albo je ogranicza do możliwie najniższego poziomu, z uwzględnieniem dostępnych rozwiązań technicznych. W ramach przewidzianych w tym przepisie działań, pracodawca zobligowany jest wprowadzić program działań, którego niezbędne elementy składowe określone zostały w § 5 ust. 3 tego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem przedmiotowy program powinien uwzględniać w szczególności działania polegające na unikaniu procesów lub metod pracy powodujących narażenie na hałas i zastępowaniu ich innymi, stwarzającymi mniejsze narażenia; dobieraniu środków pracy przeznaczonych do wykonywania określonej pracy, właściwie zaprojektowanych pod względem ergonomicznym, o możliwie najniższym poziomie emisji hałasu; ograniczaniu narażenia na hałas środkami technicznymi; informowaniu i szkoleniu pracowników w zakresie poprawnego i bezpiecznego posługiwania się środkami pracy; ograniczaniu czasu i poziomu narażenia oraz liczby osób narażonych na hałas lub drgania mechaniczne przez właściwą organizację pracy, w szczególności stosowanie skróconego czasu lub przerw w pracy i rotacji na stanowiskach pracy. Użyte w tym przepisie sformułowanie "powinien" wskazuje na to, że ustawodawca bezwarunkowo zobowiązał pracodawcę do podjęcia wskazanych w nim działań, natomiast użycie sformułowania "w szczególności" dowodzi tego, że katalog wyszczególnionych działań nie jest ograniczony i pozwala na podjęcie innych, niż wymienione w przepisie, działań zmierzających do osiągnięcia celu, jakim jest eliminacja bądź ograniczenie ryzyka związanego z narażeniem na hałas. Skoro, zatem w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości zastosowania technicznych metod redukcji hałasu na ww. stanowisku pracy, to konieczne jest zaplanowanie i wprowadzenie innych rozwiązań, celem redukcji poziomu narażenia na hałas, również tych wymienionych w § 5 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 2005 r. W tym kontekście organ odwoławczy zaaprobował stanowisko PPIS w N., uznające za niewystarczające, w świetle obowiązujących przepisów, działania podjęte przez A sp. z o.o. w O., tj. odebranie od pracownika oświadczenia o zakazie pracy w godzinach nadliczbowych z dnia 24 lutego 2020 r. oraz sporządzenie w dniu 24 lutego 2020 r. dokumentu "Harmonogram pracy w komorze roboczej wg § 9 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 14 stycznia 2004 r." Organ odwoławczy zauważył, że według tego harmonogramu czas obsługi przez pracownika oczyszczarki strumieniowej wynosi 240 min./zmianę roboczą. Przy tym czasie narażenia poziom ekspozycji na hałas przekracza ponad 26 krotnie obowiązujący normatyw higieniczny, a zatem nie jest to rozwiązanie efektywne. Nie prowadzi bowiem do redukcji ryzyka do poziomu, w którym nie istniałoby zagrożenie dla zdrowia pracownika. W ocenie organu odwoławczego, program, o którym mowa w § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 5 sierpnia 2005 r. winien mieć zmaterializowaną formę i powinien w sposób kompleksowy zawierać wskazanie działań, o których mowa w § 3 ust. 3 tego rozporządzenia, prowadzących do faktycznej redukcji poziomu narażenia, tym samym ryzyka zawodowego. Realizacja poszczególnych punktów programu powinna być na bieżąco monitorowana przez pracodawcę, a efektywność takiego programu powinna być sprawdzana systematycznie wykonywanymi badaniami poziomów hałasu w środowisku pracy, wykonywanymi z częstotliwością określoną w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. Takich kryteriów nie spełniają przedstawione przez Spółkę dokumenty. Organ odwoławczy podkreślił, że wobec przekroczenia ponad 26 krotnie normatywu higienicznego, stanowisko pracy powinno pozostawać pod stałym nadzorem służby BHP w zakładzie, a pracodawca powinien na bieżąco szukać rozwiązań w kierunku redukcji ryzyka, z wykorzystaniem aktualnych osiągnięć nauki i techniki, możliwości zastosowania nowoczesnych technologii w prowadzonym procesie. Nie zwalnia z tego stosowanie przez pracownika indywidualnych ochron narządu słuchu. Dodał też organ, że ochrony te powinny zostać dobrane w odpowiedni sposób, zgodnie z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia oraz § 79 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Prawidłowy dobór ochron słuchu winien odbywać się na podstawie pomiarów różnych parametrów hałasu na danym stanowisku pracy, charakteryzujących emitowany przez dane urządzenie hałas (w tym przypadku przez wylot powietrza z dyszy) i do cech indywidualnych pracownika. Końcowo organ odwoławczy wskazał, iż co prawda zgadza się ze Spółką, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji nie wskazał, poza prawnymi, argumentów na poparcie wydanego nakazu, jednakże w świetle treści zebranego materiału dowodowego nie stanowi to okoliczności mogącej skutkować uchyleniem decyzji.

W skardze wniesionej na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, A Sp. z o.o. z siedzibą w O. - reprezentowana przez Prezesa Zarządu – K. J., zarzuciła decyzji odwoławczej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1) art. 7a § 1 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne w powiązaniu z § 6 ust. 1 tego rozporządzenia, w którym ustawodawca dopuścił rozwiązania alternatywne;

2) art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organy obu instancji do przedstawionych technicznych uwag udawadniających niemożliwość spełnienia przez skarżącą wymogów wnikających z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, a także brak przedstawienia przez organ merytorycznych sposobów na rozwiązanie sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania żądania wyrażonego przez PPIS w N., gdy tymczasem żądanie to pozbawione jest jakichkolwiek racjonalnych przesłanek, a organ odwoławczy nie wskazał źródła, na podstawie którego taki harmonogram można by było stworzyć.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej punktu 2, tj. sporządzenia i wprowadzenia w życie programu działań organizacyjno-technicznych dla stanowiska oczyszczacz konstrukcji stalowych - prace przy obsłudze oczyszczarki strumieniowej zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne i w tej części umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że w dniu 14 grudnia 2020 r. Firma C wykonała pomiar hałasu na stanowisku oczyszczacz konstrukcji stalowej - w komorze do czyszczenia. Pomiar wykazał LpAmax (poziom maksymalny ciśnienia akustycznego) - 107,6 dB, krotność przekroczenia wartości dopuszczalnych 26,28 NDN. Przy najwyższym dopuszczalnym natężeniu hałasu odniesione do 8 godzinnego dobowego wymiaru czasu pracy wynosi 85 dB. Wyniki badania przesłano do PIP O. i PPIS w N. Na podstawie opinii osoby zajmującej się w firmie Spółki sprawami technicznymi oraz bezpieczeństwa i higieny pracy, Spółka zajęła stanowisko, że w stanie obecnym przy takiej stosowanej technologii nie ma możliwości wprowadzenia programu działań organizacyjno-technicznych zmierzających do ograniczenia hałasu zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Wskazała, że w pismach kierowanych do organów informowała, że w komorze do czyszczenia znajduje się tylko pracownik, element czyszczony oraz końcówka węża ze sprężonym powietrzem, którą pracownik operuje kierując ją na powierzchnię czyszczoną. Nie ma żadnego elementu ruchomego wytwarzającego hałas, który podlegałby zmniejszeniu albo usunięciu. Hałas powstaje w wyniku uderzenia ścierniwa o element czyszczony oraz efektu wypływu powietrza z dyszy Ventuviego znajdującej się na końcu węża. Dysza wyrzucająca ścierniwo jest opatentowana w USA i efekt czyszczący uzyskuje się poprzez to, że prędkość wypływu mieszanki powietrza i ścierniwa jest dwukrotną prędkością dźwięku. Przez to powstaje hałas - przez przekroczenie prędkości dźwięku (Efekt Macha). Podkreśliła też, że zmiany organizacyjno-techniczne, o których mowa w § 5 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia zostały wprowadzone w momencie rozpoczęcia działalności przez Spółkę. Zgodnie natomiast z § 6 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku, gdy uniknięcie lub wyeliminowanie ryzyka zawodowego wynikającego z narażenia na hałas nie jest możliwe za pomocą środków ochrony zbiorowej lub organizacji pracy, pracodawca udostępnia działania, o których stanowi § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia. W przekonaniu skarżącej, wprowadzone przez Spółkę działania wyczerpują nakaz, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Tymczasem powyższe zostało pominięte przez organ, który bezzasadnie żąda rzeczy technicznie niemożliwej. Spółka dodała też, że urządzenie do czyszczenia strumieniowego posiada znak CE oznaczający zgodność z dyrektywą związaną z bezpieczeństwem użytkowania, ochroną zdrowia i ochroną środowiska.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. stwierdził, że podniesione zarzuty są nieuzasadnione i wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnił, że praca w hałasie o poziomie 99,2 dB stanowi poważne zagrożenie dla zdrowia pracownika. Wpływ hałasu na organizm człowieka jest złożony i obejmuje zarówno skutki słuchowe, jak i pozasłuchowe. Narządem krytycznym dla hałasu jest ucho wewnętrzne (a dokładnie jego część słuchowa zwana ślimakiem), natomiast efektem działania - postępujący niedosłuch odbiorczy. Hałas wywołuje również tzw. skutki pozasłuchowe. Negatywnie wpływa na układ krążenia, układ nerwowy oraz powoduje zaburzenia snu i zaburzenia hormonalne. Tak wysoki poziom hałasu jak stwierdzony w przedmiotowej sprawie, zgodnie z zasadą oceny ryzyka zawodowego dla czynników mierzalnych, określoną w normie PN-N-18002, stwarza znaczne ryzyko dla zdrowia pracownika. Powyższe obliguje bezwzględnie pracodawcę do podjęcia działań, mających na celu redukcję ryzyka zawodowego. Obowiązek pracodawcy zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy wynika bezpośrednio z art. 15 i art. 207 § 2 Kodeksu pracy. A zatem wystąpienie przekroczenia NDN hałasu na stanowisku pracy obliguje pracodawcę do podjęcia określonych działań. Zaniechanie przez pracodawcę wprowadzania rozwiązań mających na celu obniżenie tak wysokiego ryzyka zawodowego, jaki stwarza hałas o poziomie ponad 26 krotnie przewyższającym normatyw higieniczny jest niedopuszczalne. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Spółki, by w XXI w. - w dobie rozwoju technologicznego, szerokiego rozwoju robotyzacji i automatyzacji - brak było możliwości zabezpieczenia pracownika przed działaniem tak skrajnie wysokiego poziomu hałasu. Poprzestanie natomiast na opinii, zatrudnianego przez skarżącą pracownika, zajmującego się sprawami technicznymi i bezpieczeństwem pracy w zakładzie jest w tym wypadku niewystarczające. Zapisy w dokumentach przedstawionych przez pracodawcę dowodzą z kolei, iż prowadzenie spraw związanych z bezpieczeństwem i higieną pracy w zakładzie jest obarczone podstawowymi brakami (brak dokonania oceny ryzyka zawodowego na stanowisku oczyszczacza konstrukcji stalowych). Stanowisko takie, by mogło zostać uwzględnione przez organy powinno zostać poparte opinią wyspecjalizowanej jednostki, zajmującej się profesjonalnie problematyką redukcji hałasu na stanowiskach pracy. Przywołanie w skardze przykładu, o hałasie emitowanym przez startujący samolot jest nieadekwatne do sytuacji panującej w firmie Spółki i świadczy o lekceważącym stosunku pracodawcy do zaistniałego w zakładzie problemu, a tym samym do zatrudnianego w narażeniu pracownika. Kodeks pracy nakłada na pracodawcę obowiązek zapewnienia pracownikowi bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. W tym przypadku obowiązek ten nie został spełniony. Poza powyższym organ zaznaczył, że nawet gdyby było brak na dzień dzisiejszy rozwiązań technicznych obniżenia nadmiernego poziomu hałasu, nie powinno być powodem do zaniechania poszukiwania innych rozwiązań obniżających narażenie pracownika na hałas. Nie można bowiem akceptować sytuacji, by pracownik był narażony w wyniku wykonywanej pracy na ciężki uszczerbek na zdrowiu, do czego może doprowadzić praca w narażeniu na hałas o tak wysokim poziomie, jak w tym przypadku. Temu ma właśnie służyć opracowanie i wprowadzenie w życie programu, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne. Program taki winien mieć zmaterializowaną formę i powinien w sposób kompleksowy zawierać wskazanie działań, o których mowa w § 5 ust. 3 tego rozporządzenia, prowadzących do faktycznej redukcji poziomu narażenia, tym samym wielkości ryzyka zawodowego. Poza metodami technicznymi prawodawca wskazał szereg działań organizacyjnych, które powinien zawierać taki program, tj. ograniczanie czasu i poziomu narażenia na hałas przez właściwą organizację pracy, w szczególności stosowanie skróconego czasu lub przerw w pracy i rotacji na stanowisku pracy, prawidłowy (dokonany na podstawie pomiarów parametrów hałasu) dobór ochronników słuchu. Działania objęte programem powinny być możliwe do zrealizowania w określonych przedziałach czasu, ich realizacja kontrolowana, a osiągane efekty możliwe do potwierdzenia. Poza tym powinna również zostać podjęta przez pracodawcę współpraca z lekarzem medycyny pracy w zakresie ograniczenia skutków zdrowotnych pracownika narażonego na działanie hałasu. Przyjęcie przez pracodawcę rozwiązania określonego w § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, tj. ograniczenie się do udostępnienia ochrony indywidualnej narządu słuchu pracownikowi narażonemu na skrajnie wysoki hałas, bez podjęcia jakichkolwiek udokumentowanych rozwiązań technicznych i organizacyjnych, przy tak wysokim hałasie jak w tym przypadku, jest nie do przyjęcia. Organ odwoławczy zauważył też, że § 6 ust. 1 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że pracodawca udostępnia środki ochrony indywidualnej słuchu, jeżeli wielkości charakteryzujące hałas w środowisku pracy przekraczają wartości progów działania. Próg działania hałasu to 80 dB. Jest to poziom kilkadziesiąt razy niższy niż stwierdzony na stanowisku oczyszczacza w A sp. z o.o. w O. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 7a § 1, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. organ uznał za nieuzasadniony.

W replice na odpowiedź organu na skargę, skarżąca Spółka podtrzymała skargę oraz zarzuty w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji utrzymanej nią w mocy, wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 cyt. powyżej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - zwanej nadal k.p.a.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością uchylenia wydany w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że zgodnie z ogólną zasadą prawdy obiektywnej, określoną w art. 7 k.p.a., organy administracji w toku prowadzonego przez nie postępowania zobowiązane są do podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady są przepisy normujące postępowanie dowodowe. W szczególności związana jest ona z art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 80 k.p.a., zgodnie z którym cały materiał dowodowy powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 k.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się również m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. Istota zasady przekonywania sprowadza się z kolei do wyjaśnienia stronie podstaw faktycznych i prawnych podjętej decyzji. Nabiera ona szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych dla strony rozstrzygnięć, kiedy to organy powinny odnieść się również do twierdzeń strony, wskazywanych przez nią jako istotne.

W zakresie praktycznej realizacji zasad z art. 8 i art. 11 k.p.a. doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i powinno dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ w sprawie oceny. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie stwierdzić w tym zakresie należy, że niewątpliwie uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Organ administracji powinien przy tym rozważyć w uzasadnieniu podnoszone przez Spółkę argumenty, odnieść je do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. Uzasadnienie powinno wskazywać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, która to konkretyzacja sprowadza się do ustalenia normy prawnej mającej zastosowanie w sprawie, okoliczności istotnych z punktu widzenia tej normy, subsumcji faktu uznanego za udowodniony pod stosowną normę prawną i wreszcie prawidłowego ustalenia następstw prawnych tego faktu. Nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza natomiast uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji, zwłaszcza jeśli jest to związane z brakiem ustalenia, rozważenia, czy też poddania ocenie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1923/13 i wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać należy, że wskazane powyżej przepisy znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego. Wobec tego powinny być stosowane także w postępowaniu odwoławczym, którego - co należy podkreślić - nie można sprowadzać jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - określonej w art. 15 k.p.a., jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji, lecz zobowiązany jest samodzielnie ustalić na podstawie materiału dowodowego okoliczności faktyczne, w tym uwzględnić także te, które nie zostały rozważone przez organ pierwszej instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Op 525/13 i z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 276/15, dostępne na ww. stronie internetowej).

W przedmiotowej sprawie, dokonując kontroli legalności podjętych decyzji, Sąd stwierdził, że uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji odwoławczej, jak i decyzji organu pierwszej instancji nie spełniają wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie służącym realizacji zasad wynikających z art. 8 i art. 11 k.p.a. Naruszają zatem wskazane przepisy, w tym także w związku z naruszeniem przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wszystkie te naruszenia, w ocenie Sądu, są przy tym tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając tę ocenę dostrzec w pierwszej kolejności trzeba, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił między innymi przepis art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - zwanej nadal ustawą, zgodnie z którym państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych uchybień, naruszających wymagania higieniczne i zdrowotne w środowisku pracy. Z przepisem tym skorelowany jest cytowany powyżej przepis art. 207 § 2 Kodeksu pracy, który nakłada na pracodawcę obowiązek ochrony zdrowia i życia pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. Ustawodawca, określając ten obowiązek w pierwszym zdaniu § 2, wyraźnie wskazał, że należy tworzyć warunki, które zapewniałyby bezpieczeństwo pracy i ochronę zdrowia. Obowiązek ten należy realizować przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. Należy podkreślić, że obowiązek pracodawcy zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy został zapisany w art. 15 Kodeksu pracy jako podstawowa zasada prawa pracy. Zasada ta stanowi normę prawną o fundamentalnym znaczeniu dla kształtowania stosunków pracy. Szczegółowe regulacje dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy określone zostały w szeregu aktach wykonawczych, spośród których zastosowanie do realiów niniejszej sprawy - z uwagi na przedmiot wykazanych zagrożeń - znajduje rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne - zwane nadal rozporządzeniem z dnia 5 sierpnia 2005 r. oraz rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U z 2018 r. poz. 1286, z późn. zm.).

Zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, wartości najwyższych dopuszczalnych natężeń fizycznych czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, w tym dopuszczalne natężenie hałasu określone zostało w załączniku Nr 2 do rozporządzenia lit. A pkt 1.3 - 1.5. Zgodnie ze wskazanym przepisem poziom ekspozycji na hałas odniesiony do 8-godzinnego dobowego wymiaru czasu pracy nie może przekraczać 85 dB, a odpowiadająca mu ekspozycja dzienna nie może przekraczać wartości 3,64 x 103 Pa2 xs lub poziom ekspozycji na hałas odniesiony do tygodnia pracy nie może przekraczać wartości 85 dB, a odpowiadająca mu ekspozycja tygodniowa nie może przekraczać wartości 18,2 x 103 Pa2 xs. Maksymalny poziom dźwięku A nie może przekraczać wartości 115 dB, a szczytowy poziom dźwięku C nie może przekraczać wartości 135 dB. Z akt badanej sprawy wynika, że przeprowadzone przez wyspecjalizowaną jednostkę pomiary natężenia hałasu wykazały, iż poziom natężenia hałasu na stanowisku pracy objętym nakazem wynikającym z kwestionowanej decyzji przekracza określone w rozporządzeniu w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń dopuszczalne natężenia, bowiem poziom ekspozycji na hałas odniesiony do 8-godzinnego dnia pracy wynosił 99,2 +2,1 dB , a odpowiadająca mu ekspozycja dzienna na hałas odpowiednio 95,653 x 103, co wynika z pomiarów wykonanych w dniu 14 grudnia 2020 r. przez akredytowane Laboratorium Badawcze C we W., udokumentowanych sprawozdaniem z badań Nr [...] z dnia 14 lutego 2020 r., wykonanych na zlecenie skarżącej Spółki w B przy ul. [...] w O.

W drugim z wymienionych powyżej aktów prawnych, tj. rozporządzeniu w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy - stanowiącym funkcjonalne rozwinięcie norm określających dopuszczalne natężenia czynników szkodliwych również określono szereg obowiązków pracodawcy w razie wystąpienia przekroczeń tych czynników. Jednym z nich jest określony w § 5 tego rozporządzenia obowiązek eliminacji u źródła ryzyka zawodowego związanego z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne albo jego ograniczenia do możliwie najniższego poziomu, z uwzględnieniem dostępnych rozwiązań technicznych. W ramach przewidzianych w tym przepisie działań, pracodawca zobligowany jest wprowadzić program działań, którego niezbędne elementy składowe określone zostały w § 5 ust. 3 tego rozporządzenia. Zgodnie ze wskazanym przepisem przedmiotowy program powinien uwzględniać w szczególności działania polegające na:

1) unikaniu procesów lub metod pracy powodujących narażenie na hałas lub drgania mechaniczne i zastępowaniu ich innymi, stwarzającymi mniejsze narażenia;

2) dobieraniu środków pracy przeznaczonych do wykonywania określonej pracy, właściwie zaprojektowanych pod względem ergonomicznym, o możliwie najniższym poziomie emisji hałasu lub drgań mechanicznych;

3) ograniczaniu narażenia na hałas lub drgania mechaniczne środkami technicznymi:

a) w przypadku hałasu przez stosowanie obudów dźwiękoizolacyjnych, kabin dźwiękoszczelnych, tłumików, ekranów, materiałów dźwiękochłonnych oraz układów izolujących i tłumiących dźwięki materiałowe,

b) w przypadku drgań mechanicznych przez stosowanie materiałów, elementów i układów izolujących i tłumiących drgania, w tym amortyzowanych siedzisk, uchwytów i rękawic antywibracyjnych;

4) projektowaniu miejsc pracy i rozmieszczaniu stanowisk pracy w sposób umożliwiający izolację od źródeł hałasu lub drgań mechanicznych oraz ograniczający jednoczesne oddziaływanie wielu źródeł na pracownika;

5) konserwowaniu środków pracy, obiektów budowlanych, urządzeń i układów izolujących i tłumiących hałas lub drgania mechaniczne oraz innych środków ochrony zbiorowej;

6) informowaniu i szkoleniu pracowników w zakresie poprawnego i bezpiecznego posługiwania się środkami pracy;

7) ograniczaniu czasu i poziomu narażenia oraz liczby osób narażonych na hałas lub drgania mechaniczne przez właściwą organizację pracy, w szczególności stosowanie skróconego czasu lub przerw w pracy i rotacji na stanowiskach pracy.

Użyte w cytowanym przepisie sformułowanie "powinien" wskazuje na to, że ustawodawca bezwarunkowo zobowiązał pracodawcę do podjęcia wskazanych w nim działań, a z kolei użycie sformułowania "w szczególności" dowodzi tego, że katalog wyszczególnionych działań nie jest ograniczony i pozwala na podjęcie innych działań, zmierzających do osiągnięcia celu, jakim jest eliminacja bądź ograniczenie ryzyka związanego z narażeniem na hałas. Takie rozumienie przytoczonego wyżej przepisu niewątpliwie wpisuje się w zawarte powyżej rozważania dotyczące zasady zapewniania pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przez pracodawcę.

W myśl natomiast § 6 cyt. rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy w przypadku, gdy uniknięcie lub wyeliminowanie ryzyka zawodowego wynikającego z narażenia na hałas nie jest możliwe za pomocą środków ochrony zbiorowej lub organizacji pracy, pracodawca:

1) udostępnia środki ochrony indywidulanej słuchu, jeżeli wielkości charakteryzujące hałas w środowisku pracy przekraczają wartości programów działania:

2) udostępnia środki ochrony indywidulanej słuchu oraz nadzoruje prawidłowość ich stosowania, jeżeli wielkości charakteryzujące hałas w środowisku pracy osiągają lub przekraczają wartości NDN.

W przedmiotowej sprawie skarżąca Spółka zarzuciła organom obu instancji brak rozważenia zastosowania powołanego powyżej § 6 rozporządzenia, argumentując, że stosowana technologia na stanowisku oczyszczacz konstrukcji stalowych uniemożliwia wprowadzenie technicznych metod redukcji hałasu zgodnie z § 5 ust.1 rozporządzenia. W tym zakresie skarżąca wyjaśniała, iż w komorze do czyszczenia znajduje się tylko pracownik, element czyszczony oraz końcówka węża ze sprężonym powietrzem, którą pracownik kieruje na powierzchnię czyszczoną. Nie ma żadnego elementu ruchomego wytwarzającego hałas, który podlegałby zmniejszeniu albo usunięciu. Hałas powstaje w wyniku uderzenia ścierniwa o element czyszczony oraz efektu wypływu powietrza z dyszy Ventuviego znajdującej się na końcu węża, a efekt czyszczący uzyskuje się poprzez to, że prędkość wypływu mieszanki powietrza i ścierniwa jest dwukrotną prędkością dźwięku. Z kolei organ odwoławczy, uznając, że skoro, w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości zastosowania technicznych metod redukcji hałasu na ww. stanowisku pracy, to konieczne jest zaplanowanie i wprowadzenie innych rozwiązań, celem redukcji poziomu narażenia na hałas, również tych wymienionych § 5 ust. 3 pkt 7 ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy jednocześnie podzielił stanowisko PPIS w N., uznając za niewystarczające działania podjęte przez A Sp. z o.o. w O., polegające na odebraniu od pracownika oświadczenia o zakazie pracy w godzinach nadliczbowych z dnia 24 lutego 2020 r. oraz sporządzenie w dniu 24 lutego 2020 r. dokumentu "Harmonogram pracy w komorze roboczej" według § 9 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 14 stycznia 2004 r. Organ odwoławczy zauważył, że według tego harmonogramu czas obsługi przez pracownika oczyszczarki strumieniowej wynosi 240 min./zmianę roboczą. Przy tym czasie narażenia poziom ekspozycji na hałas przekracza ponad 26 krotnie obowiązujący normatyw higieniczny, a zatem nie jest to rozwiązanie efektywne. Nie prowadzi bowiem do redukcji ryzyka do poziomu, w którym nie istniałoby zagrożenie dla zdrowia pracownika. W ocenie organu odwoławczego, program, o którym mowa w § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na hałas lub drgania mechaniczne winien mieć zmaterializowaną formę i powinien w sposób kompleksowy zawierać wskazanie działań, o których mowa w § 3 ust. 3 tego rozporządzenia, prowadzących do faktycznej redukcji poziomu narażenia, tym samym ryzyka zawodowego.

Dokonując zatem oceny w odniesieniu do zasadniczego sporu, tj. w materii orzeczonych decyzją organu pierwszej instancji nakazu, Sąd stwierdził, że zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego, nie zawierają uzasadnienia, z którego wynikałoby, że ustalenia oraz ocena prawna zostały dokonane na podstawie dokładnie wyjaśnionego stanu faktycznego oraz wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, a więc uzasadnienia spełniającego wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującego zasady z art. 8 i art. 11 k.p.a.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, stan faktyczny sprawy nie dostarczył organom inspekcji sanitarnej wystarczającej podstawy do nałożenia na skarżącą spółkę obowiązku sporządzenia oceny ryzyka zawodowego na stanowisku oczyszczacz konstrukcji stalowych oraz wprowadzenia w życie programu działań organizacyjno-technicznych dla ww. stanowiska. W rozpoznawanej sprawie kontrolowane przez Sąd decyzje nie zawierały jakiegokolwiek uzasadnienia merytorycznego odwołującego się do ustaleń faktycznych, które wyjaśniałoby podstawy faktyczne podjęcia tego rodzaju rozstrzygnięcia. Zauważenia wymaga, że opierały się one wyłącznie na lakonicznym odwołaniu do badań hałasu, stężenia czynników pyłowych i substancji chemicznych na stanowiskach w celu stwierdzania zgodności wyników z wartościami dopuszczalnymi przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium badawcze B w dniu 30 listopada 2020 r., na zlecenie skarżącej Spółki, w których w tabeli nr 1 dla stanowiska oczyszczacza konstrukcji stalowych stwierdzono przy ekspozycji 240 min. przekroczenie wartości dopuszczalnych o 26,28. Ponadto organy przyjęły w sposób aprioryczny konieczność wdrożenia nałożonego obowiązku zupełnie pomijając, że przy piśmie z dnia 17 marca 2021 r. skarżąca Spółka przesłała kopię oceny ryzyka zawodowego dla stanowiska oczyszczacz konstrukcji stalowych z dnia 10 lipca 2016 r., z kolei w piśmie z dnia 22 lutego 2021 r. poinformowała organ o: 1) dokonanej aktualizacji oceny ryzyka zawodowego dla tego ww. stanowiska, 2) zapoznaniu pracowników z kartą badań pomiarowych czynników szkodliwych poprzez jej wywieszenie na tablicy, 3) ewidencjonowaniu na bieżąco karty badań oraz wyników pomiarów, 4) sporządzeniu i wprowadzeniu harmonogramu pracy w komorze roboczej oraz o odizolowaniu jej od pozostałej części zakładu, która jest miejscem pracy tylko jednego pracownika, 5) o źródle hałasu w komorze, którym jest jedynie wypływające powietrze z dyszy oraz odgłos uderzenia czyściwa o element czyszczony. Skarżąca Spółka akcentowała, że usługa wykonywana jest dla zróżnicowanych elementów niepowtarzalnych w swej masie i nie da się jej zautomatyzować. Natomiast jedynymi możliwościami zabezpieczającymi pracownika jest zastosowanie środków ochrony indywidualnej (maska pełnotwarzowa 3M 6900 z filtrem PRA-1, ochronniki przeciwhałasowe Peltor 3M o zakresie tłumienia SNR 35 OB), co całkowicie chroni pracownika przed wpływem czynników szkodliwych w trakcie czynności czyszczenia. Tymczasem organy, zupełnie pomijając te dokumenty, a także nie wyjaśniając, dlaczego w sprawie podjęte przez skarżącą działania nie wyczerpywały nakazu z § 6 rozporządzenia, konsekwentnie stały na stanowisku, że działania podjęte przez A sp. z o.o. w O., nie są efektywne, gdyż nie prowadzą do redukcji ryzyka do poziomu, w którym nie istniałoby zagrożenie dla zdrowia pracownika. Zauważyć należy, że ocena istnienia uzasadnionego podejrzenia narażenia osób wykonujących pracę na danym stanowisku na działanie czynników szkodliwych powinna obejmować oszacowanie skali oraz rozmiaru ryzyka zawodowego, rozumianego jako prawdopodobieństwo wystąpienia u pracowników niekorzystnych skutków zdrowotnych w wyniku zagrożeń zawodowych występujących w środowisku pracy. W przypadku emisji hałasu wymagana jest ocena czasu oraz sposobu eksploatacji emitujących go urządzeń. W rozpoznawanej sprawie całkowicie zabrakło dokonania oceny warunków wykonywania pracy na stanowisku oczyszczacza konstrukcji stalowych uwzględniających rodzaj i właściwości czynników szkodliwych, wyposażenia technicznego, zastosowanych przez pracodawcę środków ochrony pracowników oraz oceny rzeczywistego czasu narażenia na oddziaływanie czynników szkodliwych dla zdrowia. Z przedstawionej przez organy oceny nie wynika bowiem w jasny i jednoznaczny sposób, aby w postępowaniu dokonano takich ustaleń, które uzasadniałyby nałożenie orzeczonego obowiązku sporządzenia w formie dokumentu oceny ryzyka zawodowego na stanowisku oczyszczacz konstrukcji stalowych zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz wprowadzenia w życie programu działań organizacyjno-technicznych dla ww. stanowiska.

W tych warunkach, w ocenie Sądu, nie można w sposób uprawniony uznać, że dokonane przez inspektorów Państwowej Inspekcji Sanitarnej rozeznanie czynników szkodliwych w środowisku pracy uzasadniało wydanie w trybie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej decyzji nakazującej sporządzenie oceny ryzyka zawodowego na stanowisku oczyszczacz konstrukcji stalowych oraz wprowadzenia programu działań organizacyjno-technicznych dla ww. stanowiska. Brak rozważenia przez organ całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, stanowi o uchybieniu przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ogólnym zasadom postępowania administracyjnego nakładającym na te organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz przeprowadzenia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) skutkowało przyjęciem dowolnej, a więc dokonanej z naruszeniem art. 80 k.p.a., oceny zasadności nałożenia na stronę wyżej wskazanego obowiązku, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Reasumując, skoro organy nie zbadały sprawy w jej całokształcie, a także w niewystarczający sposób, uniemożliwiający ustalenie dokładnego toku rozumowania, przedstawiły w decyzji podstawy i motywy podjętego rozstrzygnięcia, uznać należało, że kontrolowane decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać przyjdzie, że oceniając legalność działań organów administracji Sąd nie jest uprawniony do zastępowania tych organów w rozpoznawaniu i rozstrzyganiu sprawy. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie wyjaśniało wystarczająco podstaw prawnych dokonanej oceny, a przedstawiona argumentacja nie została usystematyzowana w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Rozpoznanie zaś sprawy przez organ odwoławczy naruszało art. 15 k.p.a. Organ ten nie rozpoznał bowiem ponownie sprawy w jej całokształcie. A samodzielnej oceny dokonał jedynie w odniesieniu do argumentów odwołania, przy czym nie rozważył wszystkich zarzutów Spółki, w tym dotyczących ustaleń co do możliwości zastosowania § 6 rozporządzenia, w sytuacji gdy brak jest możliwości zastosowania technicznych metod redukcji hałasu na stanowisku pracy - oczyszczacza konstrukcji stalowych.

Zdaniem Sądu, przedstawione powyżej konstatacje nie pozwalają uznać, że ustalenia dotyczące sporządzenia w formie dokumentu oceny ryzyka zawodowego na stanowisku oczyszczacz konstrukcji stalowych oraz wprowadzenia w życie programu działań organizacyjno-technicznych dla ww. stanowiska pracy, są w świetle przytoczonych przepisów wystarczające do dokonania oceny nałożonego obowiązku. Ponadto z decyzji nie wynika, że dokonano prawidłowej subsumcji przepisów prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Organy nie wskazały w sposób jednoznaczny podstawy prawnej wydanej decyzji. Powołały w podstawie prawnej decyzji kilka przepisów, jednak żadnego z nich nie wyłożyły w zakresie podjętego rozstrzygnięcia.

Końcowo wskazać należy, że odniesienie się przez organ do argumentacji strony dopiero w odpowiedzi na skargę, jest spóźnione, bowiem pismo procesowe, jakim jest odpowiedź na skargę, nie może uzupełniać uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez zamieszczenie w tymże piśmie kluczowych dla sprawy treści, rozważań czy ocen, które powinny znajdować się w uzasadnieniu prawnym i faktycznym zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 200 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego, dokładnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, na podstawie prawidłowo i wyczerpująco przeprowadzonej analizy, która powinna być jednoznaczna i spójna oraz przedstawiona w uzasadnieniu wydanej decyzji w sposób umożliwiający ustalenie toku rozumowania organu.