Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 873/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] września 2016r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy orzeczenie Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z [...] września 2016 r. o ustaleniu - na rzecz K. Sp. z o.o., zwanej dalej "Inwestorem" - warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z usługami oraz wjazdem przy ul. [...] w W. (działki ew. nr [...] oraz - części - o nr [...] i [...]).

W uzasadnieniu zaskarżonego aktu, po zreferowaniu przebiegu sprawy, przywołano następujące ustalenia faktyczne oraz uwarunkowania prawne, jako przesłanki uchylenia orzeczenia organu I. instancji:

– przytoczono treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), wskazując: pkt 1 wskazanego artykułu i ustępu uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania nowej zabudowy do określonych, istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego - tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa"; zakłada ona konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym; celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne; ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z jej art. 1 ust. 1 pkt 2, określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując - za podstawę tych działań - ład przestrzenny i zrównoważony rozwój; stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; z przepisów tych wynikają dwie fundamentalne zasady w planowaniu przestrzennym - zachowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju,

– aby sprostać powyższym wymaganiom, ustawodawca w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ustanowił - w art. 53 ust. 3 pkt 1, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikającej z przepisów odrębnych; na mocy § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem o nowej zabudowie", organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy został zobowiązany do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwanej dalej "analiza urbanistyczną", w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia); nie ma więc żadnego ograniczenia, co do maksymalnej wielkości obszaru analizowanego; nie ma również zakazu wyznaczenia takiego obszaru w innej formie niż w formie okręgu, bądź tak, że z jednej strony działki objętej wnioskiem znajduje się większy obszar zaś z innej mniejszy, pod warunkiem, że spełnia on wymogi, określone w § 3 ust. 1,

– w przedmiotowej sprawie nie można uznać, aby obszar analizowany został wyznaczony w sposób niezgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie; jego granice zostały bowiem wyznaczone na mapie w skali 1: 1000 (stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy), w nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki oznaczonej na mapie lit. A-D, - nie niniejszej niż 69 m; front działki został wyznaczony prawidłowo, skoro - zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia o nowej zabudowie - front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście,

– odnosząc się do zarzutów odwołań wskazano, że minimalnym wymogiem z rozporządzenie o nowej zabudowie jest ustalenie granic obszaru w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki i nie mniej niż 50 m.; przepisy nie nakazują natomiast rozszerzenia granic obszaru w taki sposób, aby obejmował on całe działki, czy obiekty; nie można więc zarzucić organowi I. instancji naruszenia prawa poprzez brak rozszerzenia granic obszaru w taki sposób, aby objął on całe działki lub budynki; w przypadku natomiast objęcie granicami części działki zabudowanej lub obiektu, zasadne jest uwzględnienie w analizie urbanistycznej całej działki oraz jej zabudowy,

– w wynikach analizy urbanistycznej nie wskazano jednak wszystkich działek i obiektów, które znajdują się w obszarze analizowanym; do poprzedniej wersji projektu decyzji została załączona analiza, w której wyszczególniono przyjęte do niej działki i obiekty; jednakże w tabeli tej dokonano adnotacji "do poprawy"; również tabela, znajdująca się w aktach sprawy (k. 95), nie wskazuje, czy została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i czy została uwzględniona w dokonanej analizie; organ odwoławczy nie miał zatem możliwości potwierdzenia, czy sporządzona obecnie analiza objęła wszystkie znajdujące się w granicach obszaru analizowanego (czy to w całości, czy w części) działki i obiekty; powinno to zostać wyjaśnione i ewentualnie uzupełniona przez organ I. instancji, poprzez jednoznaczne wskazanie, które działki i obiekty poddano analizie z zastrzeżeniem, że do analizy powinny zostać przyjęte wszystkie działki i obiekty, które choćby w części znajdują się w granicach obszaru analizowanego,

– art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienia jeden z niezbędnych warunków, którego spełnienie jest konieczne, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy; wynika z niego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że ustalanie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego jest możliwe jedynie wtedy, gdy spełniony jest warunek dostępności do tej samej drogi publicznej działki zabudowanej w sposób gwarantujący kontynuację funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; warunek ten został spełniony w przedmiotowej sprawie; od strony ul. [...] znajdują się bowiem budynki mieszkalne, których cechy i funkcje umożliwiają ustalenie warunków zabudowy dla planowanej budynku wielorodzinnego z usługami; istnienie natomiast w obszarze analizowanym niezabudowanych działek nie oznacza, aby nie mogła nastąpić zmiana ich funkcji, jak również, że mogła być ona dokonana wyłącznie w drodze uchwalenia planu miejscowego,

– co do wyznaczonych przez organ I. instancji parametrów planowanej inwestycji w pierwszej kolejności odniesiono się do ustalonej linii zabudowy; wyznaczono ją w przedłużeniu linii zabudowy budynku "[...]", zgodna z art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.); w wynikach analizy urbanistycznej wskazano natomiast, że linię zabudowy wyznaczono z uwagi na otaczającą zabudowę i istniejące obiekty, usytuowane w pierzei ciągu komunikacji publicznej, ulicy [...]; ustalenia te budzą wątpliwości w kontekście brzmienia § 4 ust. 1-3 rozporządzenia o nowej zabudowie; zgodnie z tą regulacją, obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zaś - w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi - obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami; jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego; zasadą jest zatem ustalenie linii zabudowy, jako przedłużenia tej linii na działkach sąsiednich, pod warunkiem jednak, że linia istniejąca nie tworzy uskoku; taka natomiast sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie; linia zabudowy na działce nr [...] (bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną) jest bowiem bardziej wycofana w głąb działki niż linia zabudowy na działce nr [...] (ul. [...] nr [...]), przedłużenie której zaproponował organ I. instancji; z uwagi na treść § 4 ust. 3 rozporządzenia, linia zabudowy planowanej inwestycji w pierwszej kolejności powinna zostać dostosowana do linii zabudowy istniejącej na działce nr 64, a nie nr [...]; jeśli chciano oprzeć się na § 4 ust. 4 rozporządzenia o nowej zabudowie, który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej, powinno być to szczegółowo uzasadnione, z powołaniem się na konkretne ustalenia, dokonane w wyniku przeprowadzonej analizy; tego obowiązku organ I. instancji nie wypełnił; uniemożliwia to organowi odwoławczemu potwierdzenie prawidłowości wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji; dokonując analizy i ustaleń w powyższym zakresie organ I. instancji winien mieć w szczególności na uwadze, że planowany budynek będzie się stykał bezpośrednio z budynkiem na działce nr [...], a dostosowanie linii zabudowy do obowiązującej na działce nr [...] (położonej dalszej odległości od planowanej inwestycji) może spowodować wysunięcie 4 kondygnacji planowanego obiektu bliżej głównej ulicy w stosunku do budynku na działce ew. nr [...]; należy więc również ocenić skutki takiego działania pod kątem zachowania ładu przestrzennego, który winien uwzględniać szczególności wymagania funkcjonalne i kompozycyjno estetyczne; organ I. instancji winien także rozważyć możliwość i zasadność wyznaczenia linii zabudowy w odległości mniejszej niż minimalna dopuszczalna odległość obiektu od zewnętrznej krawędzie jezdni, określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych; lokalizacja obiektu w odległości mniejszej niż dopuszczalna wymaga bowiem zgody zarządcy drogi, wydanej przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych; już zatem na etapie ustalenia warunków zabudowy organ winien szczegółowo rozważyć ewentualną możliwość dokonania takiego odstępstwa, mając na uwadze, że istnienie obiektu w odległości bliższej niż generalnie dopuszczalna nie musi świadczyć o automatycznej zgodzie na takie lokalizowanie innych obiektów,

– odnosząc się do ustalanego wskaźnika powierzchni wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wskazano, że wyznaczenie tego parametru poprzez określenie maksymalna powierzchnia zabudowy dla działki budowlanej: "do 68%", nie jest zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia wykonawczego; w judykaturze prezentowane jest stanowisko, że parametry nowej zabudowy mogą być określone poprzez tzw. "widełki" lub użycie określenia "około"; w aktach sprawy brak jest przy tym danych, które umożliwiałyby organowi odwoławczemu zweryfikowanie czy uzupełnienie ustaleń organu I. instancji w powyższym zakresie; jak bowiem wskazano, brak jest w nich wykazu wszystkich przyjętych do analizy nieruchomości, wraz ze wskazaniem powierzchni zabudowy, który organ odwoławczy mógłby przyjąć za podstawę dokonania ustaleń; wymogu tego nie spełnia dokument z k. 95 i tabela, znajdująca się w wynikach analizy nieaktualnego projektu decyzji; w wynikach analizy urbanistycznej wskazano ponadto, że na badanym obszarze wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, w stosunku do powierzchni działki, waha się w przedziale 28-69%; wartości te nie pokrywają się z danymi, zawartymi w powołanych tabelach; jeśli celem organ I. instancji było ustalenie tego wskaźnika na poziomie odpowiadającym średniemu wskaźnikowi powierzchni zabudowy z obszaru analizowanego (na co mogą wskazywać dane z tabeli zawartej w wynikach analizy do poprawionego projektu decyzji) to konieczne jest dokonanie analizy w tym zakresie działek z ustalonego obszaru oraz wyszczególnienie w aktach wartości dla poszczególnych nieruchomości, tak aby nie było wątpliwości, że ustaleń tych dokonała osoba z odpowiednimi kwalifikacjami i zostały one dokonane w oparciu o prawidłowe parametry; należy przy tym określić ten parametr w postaci "widełek" lub przybliżonej wartości, a nie poprzez wskazanie jedynie górnej jego granicy,

– odnosząc się do określonego parametru szerokości elewacji frontowej do szerokości frontu działki, (około 23 m) wskazano, że - w myśl § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia o nowej zabudowie - wyznacza się ją na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%; dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej; w wynikach analizy, wskazano: "pierzeję ul. [...] tworzy zróżnicowana zabudowa, o zróżnicowanej szerokości frontów działki. W przeważającej części zabudowa wypełnia całą szerokość frontu działki. Na terenie działki inwestycyjnej w niedalekiej przeszłości znajdowała się zabudowa wypełniająca całą szerokość elewacji frontowej budynku. W związku z powyższym ustala się szerokość elewacji frontowej równą szerokości przedmiotowej działki, tj. około 23 m"; uzasadnienie takie może stanowić postawę do dopuszczenia, w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie, zlokalizowania na działce nr [...] obiektu o szerokości 23 m (na pełnej szerokości działki); takie wyznaczenie parametru będzie korespondować z szerokością elewacji frontowej obiektów na działkach nr [...] i [...], które położone są po tej samej stronie ul. [...] co planowana inwestycja; jak już wskazano, w orzecznictwie dopuszczono ustalenie parametru planowanej inwestycji poprzez określenie go poprzez podanie wielkości przybliżonej ("około"),

– nie podzielono zarzutów odwołań, co do wadliwego (niezgodnego z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzeniem o nowej zabudowie) wyodrębnienia przez organ I. instancji parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości projektowanego budynku; parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki odnosi się bowiem do wysokości elewacji frontowej i jej elementów; w sytuacji, gdy budynek ma posiadać inną wysokość elewacji frontowej, a inną wysokość kondygnacji "wycofanych" w głąb działki, konieczne było odrębne wskazanie wysokości elewacji frontowej oraz wysokości całego budynku; posłużenie się przy tym pojęciem wysokości budynku, które nie jest zawarte w ustawie i w rozporządzeniu, ale które pozwala na ustalenie parametrów planowanej inwestycji na etapie pozwolenia na budowę, nie dyskwalifikuje decyzji jako prawidłowej, tym bardziej, że odniesiono tą wartość do głównej kalenicy dachu (pkt. 1.1 decyzji),

– wątpliwości budzi wyznaczenie wskaźnika wysokości budynku na 22 m i 6 kondygnacji; w wynikach analizy wyszczególniono wysokości obiektów, znajdujących się w najbliższej odległości (które kształtują się od około 16 m do około 22 m) oraz wskazano: "w związku z powyższym wnioskowana wysokość projektowanego budynku - VI kondygnacji, o wysokości maksymalnie 22 m n.p.t. jest zgodna z występującymi wysokościami na analizowanym terenie. Ustalono wysokość maksymalną budynku 22 m n.p.t. a wysokość gzymsu wieńczącego elewację frontową na poziomie ok. 16 m n.p.t. z tolerancją obu wysokości 0,5 m."; z takiego uzasadnienia nie wynika, czy przyjecie jako dominanty dla planowanej inwestycji budynku o wysokości 22 m i 6 kondygnacjach zapewni wkomponowanie się planowanego obiektu w otoczenie, w szczególności gdy obiekty istniejące od strony ul. [...] mają wysokość do 18 m.; wątpliwości budzi także wskazanie dopuszczalnej tolerancji wysokości zabudowy (do +/-0,5 m); zabieg ten nie został w żaden sposób uzasadniony; w tym zakresie organ winien dokonać szczegółowych ustaleń i analiz; powinny one znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy; dopiero w oparciu o nie należało przesądzić, jaka winna być wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz maksymalna wysokości projektowanych w głębi działki kondygnacji, mając w szczególności na uwadze treść przepisów rozporządzenia o nowej zabudowie:

- § 7 ust. 3 - zgodnie z nim, jeżeli wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, przyjmuje się jej średnią wielkość, występującą na obszarze analizowanym,

- § 8 - w jego myśl geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów, występujących na obszarze analizowanym,

– odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołań wskazano, że - wobec odróżniania przez ustawodawcę wskaźnika intensywności zabudowy od wskaźnika udziału powierzchni biologicznej czynnej - za pozbawione podstawy prawnej uznać należy przyjęcie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), zwanym dalej "rozporządzeniem o nazewnictwie", że wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej zawiera się we wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu; w sytuacji występującej niespójności pomiędzy regulacjami rozporządzeń wykonawczych, nie sposób uznać braku określenia w decyzji o warunkach zabudowy procentowej wielkości wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej za wadę takiej decyzji (tym bardziej za rażące naruszenie prawa); nie można uczynić zarzutu z nieustalenia danego parametru zagospodarowania terenu, w sytuacji, gdy na konieczność ustalania tegoż parametru nie wskazuje akt rangi ustawowej, a jednocześnie brak jakichkolwiek regulacji odnośnie sposobu ustalania wielkości tegoż parametru zagospodarowania terenu; mając jednak na uwadze konieczność wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, ponownie prowadząc postępowanie, organ I. instancji winien ocenić, w kontekście dokonanej analizy obszaru, czy proponowany przez Inwestora wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej jest na analizowanym obszarze uzasadniony,

– stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; dla potwierdzenia spełnienia tego warunku Inwestor przedstawił m. in. warunki przyłączenia inwestycji do sieci ciepłowniczej (pismo D. S.A. z [...] lipca 2014 r.); wskazano tam, że warunki technicznie przyłączenia są ważne dwa lata od ich określenia; sam upływ tego okresu nie przesądza, że nie zapewniono możliwości przyłączenia inwestycji do sieci ciepłowniczej; jednakże organ I. instancji, ponownie prowadząc postępowanie, powinien sprawdzić, czy nie nastąpiły okoliczności, które mogłyby wpłynąć na możliwość przyłączenia planowanej inwestycji do sieci ciepłowniczej (ewentualnie zobowiązać Inwestora do uzyskania aktualnych warunków technicznych przyłączenia),

– nie są uzasadnione zarzuty odwołania, co do nieuzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi; w przypadku, gdy zarządcą drogi jest jednocześnie organ właściwy do wydania decyzji (tak jak w niniejszej sprawie właściwy do wydania decyzji Prezydent m. W. jest jednocześnie zarządcą drogi publicznej), nie ma obowiązku dokonania odrębnego uzgodnienia w trybie art. 106 K.p.a.; kwestię zgodności zamierzenia z ograniczeniami, związanymi z istnieniem drogi publicznej, ocenia organ właściwy w sprawie; tym samym brak przedstawienia Wydziałowi Infrastruktury finalnej wersji projektu decyzji o warunkach zabudowy nie można uznać za naruszenie prawa; mając jednak na uwadze konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I. instancji, zasadne będzie zwrócenie do wyspecjalizowanej jednostki w celu sprawdzenia zgodności aktualnie proponowanych rozwiązań z przepisami prawa, w szczególności w zakresie proponowanego wjazdu na teren inwestycji oraz ewentualnego sytuowania obiektów w odległości od drogi publicznej, ustalonej na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych,

– stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów, objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków; z akt sprawy nie wynika, aby teren planowanej inwestycji był objęty formami ochrony zabytków, czy ujęty w gminnej ewidencji zabytków - aby istniała konieczność uzgodnienia projektu decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków; nie wykazano przy tym, aby planowana inwestycja mogła oddziaływać na obiekty objęte formami ochrony w taki sposób, aby - na obecnym etapie - konieczne było uzgodnienie projektu decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków,

– wobec wskazanych powyżej okoliczności zachodzi w przedmiotowej sprawie konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie istotnych okoliczności sprawy, co wykracza poza zakres kompetencji organu odwoławczego; zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W skardze właściciel nieruchomości przyległej do działki inwestycyjnej, sformułował zarzuty naruszenia:

- § 3 rozporządzenia o nowej zabudowie, poprzez zaakceptowanie wadliwego określenia obszaru analizy urbanistycznej; obszar analizowany został tak dobrany, aby objąć nim tereny zgodnie z interesem Inwestora a wyznaczenie granic nie zostało uzasadnione,

- § 6 rozporządzenia o nowej zabudowie, poprzez akceptację dla nieprawidłowego wyznaczenia szerokości elewacji frontowej; w ogóle nie wliczono średniej szerokości elewacji frontowej zabudowy istniejącej zaś zastosowanie wyjątku, przewidzianego w § 6 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie, nie zostało w wystarczający sposób umotywowane; ograniczono się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że pierzeja ul. [...] tworzy zróżnicowaną zabudowę a - w przeważającej części - zabudowa zapełnia całą szerokość frontu działki; nie wskazano jednak przykładów zabudowy ul. [...] , posiadającej charakter pierzei; w takiej sytuacji zapis, że w przeważającej części zabudowa wypełnia całą szerokość frontu działki jest ogólnikowy i nieprecyzyjny; nie może mieć także znaczenia znajdowanie się w niedalekiej przyszłości na działce inwestycyjnej zabudowy, wypełniającej całą szerokość frontu działki; należy brać pod uwagę stan faktyczny, istniejący w dacie orzekania; przeszłe naniesienia nie mają znaczenia; wymogu precyzyjności i określenia szerokości nie spełnia użycie wyrazu "około",

- § 2 pkt 3 rozporządzenia o nazewnictwie, poprzez akceptację dla odstąpienia od wyznaczenia udziału powierzchni biologicznie czynnej,

- art 61 ust 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez akceptację dla wydania decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o zdezaktualizowaną informację na temat możliwości włączenia do sieci ciepłowniczej,

- art. 54 pkt 2 lit. b i art 53 ust 4 pkt 2, w zw. z art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 i 107 § 3 K.p.a., poprzez akceptację dla braku uzgodnienia z organem konserwatorskim; pominięto, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się obiekty objęte ochroną konserwatorską - wpisane do gminnej ewidencji zabytków (kamienice przy ul. [...] nr [...] i [...]), które nie powinny być "przytłoczony" przez nową zabudowę,

- art. 53 ust. 4 pkt 9, w zw. z art. 64 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez akceptację dla nieprzedłożenia do uzgodnienia ostatecznej wersji projektu decyzji o warunkach zabudowy zarządcy drogi.

Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy (k. 111) pełnomocnik Inwestora wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zasadnie wprawdzie organ odwoławczy skonstatował wystąpienie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej. Trafnie przywołano także brzmienie stosownych regulacji normatywnych, znajdujących zastosowanie w sprawie, mylnie jednak w pewnych przypadkach rozumiejąc ich treść. W następstwie tego nie dostrzeżono szeregu wadliwości, jakimi było dotknięte postępowanie przed organem I. instancji, poza tymi, wskazanymi w uzasadnieniu skarżonego aktu. Wprawdzie ocena prawna, wyrażona w decyzji kasatoryjnej, nie była wiążąca przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, jednakże uprawnione jest założenie, że mogła zdeterminować kierunek dalszego postępowania. Prowadziłoby to do wydaniem kolejnych decyzji (w dwu instancjach), w następstwie postępowania wyjaśniającego, obarczonego wadliwościami analogicznymi, do dotyczących aktu uchylonego przez organ odwoławczy. W takiej sytuacji uchybienie przepisom postępowania w zakresie obowiązku właściwego uzasadnienia orzeczenia, jak i określenia prawidłowych wytycznych, co do dalszego postępowania (art. 107 § 3, w zw. z art. 8 oraz 138 § 2 zd. 2 K.p.a.), stanowi o uchybieniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, rozumianej jako końcowe wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy w konkretnym brzmieniu. Pozostawienie w obrocie zaskarżonego aktu, pomimo jego błędnego uzasadnienia, mogłoby więc skutkować przedłużeniem całego postępowania. W przypadku oddalenia skargi nie musiałoby bowiem dojść do sporządzenia uzasadnienia wyroku na piśmie. Wówczas wadliwość szeregu ocen, sformułowanych przez organ odwoławczy, mogłaby nie zostać zweryfikowana w ramach wiążącego stanowiska, wyrażonego przez Sąd w danej sprawie.

Wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, prowadziłoby z kolei do naruszenia przepisów:

- postępowania, gdy chodzi o obowiązek właściwego wyjaśnienia sprawy, co było następstwem wadliwego sporządzenia dokumentacji, stanowiącej podstawę ustalenia warunków zabudowy (analiza urbanistyczna), w zakresie niezakwestionowanym przez organ odwoławczy, jak i

- prawa materialnego, gdy chodzi o sposób określania w decyzji o warunkach zabudowy parametrów planowanej inwestycji oraz zakresu wymaganych ustaleń w tym zakresie.

W kwestiach tych organ odwoławczy sformułował błędne stanowisko, choć zaprezentowane przezeń bywa także wyrażane w judykaturze (przytaczano zresztą stosowne orzeczenia w treści uzasadnienia skarżonego aktu).

Trafne są zarzuty skargi, gdzie wywodzi się brak prawidłowego określenia przesłanek, jakie przemawiały w danej sprawie za wyznaczeniem granic analizy urbanistycznej. Granice te nie zostały prawidłowo uzasadnione. Nie pozwala to uznać, na danym etapie postępowania, aby zostały wyznaczone właściwie. Ma to z kolei istotne znaczenie w kontekście kontroli prawidłowego ustalenia szeregu parametrów zabudowy, jak wyskość czy wskaźnik zabudowy.

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego aktu organ administracji przyjął, że zasięg analizy wyznaczyć ma w istocie siedmiokrotność frontu działki inwestycyjnej. Analizowano bowiem teren o szerokości 3 krotności frontu działki w każdym kierunku od miejsca jej położenia. Takie rozumienie wymagania, sformułowanego w § 3 ust. 2 rozporządzenie o nowej zabudowie, nie jest prawidłowe. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2015 r. o sygn. akt II OSK 548/14 (dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej CBOSA) jak i sformułowaną w nim argumentację. Jej powtarzanie w tym miejscu byłoby bezzasadne z uwagi na zamieszczenie uzasadnienia wskazanego orzeczenia w systemie teleinformatycznym, na stronie internetowej. Odnosząc sformułowaną tam argumentację, co do celu sporządzenia analizy urbanistycznej - w kontekście realizacji celów ustanowienia zasady "dobrego sąsiedztwa", gdy chodzi o tworzenie spójnych widokowo założeń architektonicznych, jak i unikaniu tworzenia nadmiernych interakcji pomiędzy zabudową o zróżnicowanym charakterze, gdy chodzi o funkcje jak i parametry - wypada wskazać, że nie są - w sposób oczywisty - widoczne racjonalne przesłanki, aby warunki zabudowy na działce inwestycyjnej, zlokalizowanej przy ul. [...], były wyznaczane w nawiązaniu do parametrów, czy ewentualnie funkcji zabudowy przy ul. [...] np. po jej wschodniej i zachodniej stronie, przy południowej krawędzi analizowanego terenu (według załącznika nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy, uchylonej zaskarżonym aktem) bądź bądź działki zamykającej ul. [...] od północy. Parametry znajdującej się tam zabudowy np. szerokość elewacji frontowej nie będzie mieć wpływu na postrzeganie harmonii czy estetyki form przestrzennych z perspektywy ulicy, gdzie znajduje się działka inwestycyjna. Podobnie funkcje znajdujących się tam zabudowy czy jej intensywność nie może mieć wpływu na przeciętne wzajemne oddziaływania, jakie dotyczą działek w sąsiedztwie działki inwestycyjnej. Żadnej, przekonywającej argumentacji w danym zakresie nie zawiera także treść analizy urbanistycznej (z oczywistych względów – uznano, że analizie poddano minimalny wymagany obszar).

Jak wskazano w uzasadnieniu orzeczenia o sygn. akt II OSK 548/14 potencjalnie mogą wystąpić przesłanki poszerzenia granic analizy (prawodawca określa najmniejszą). Mogłaby ona mieć nawet wielkość, jak w przedmiotowej sprawie. Muszę za tym jednak przemawiać konkretne, ważkie argumenty - np., gdy zabudowa, znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej, istotnie odbiega od warunków dominujących na danym terenie - powoduje w nim niejako dysharmonię. W takim przypadku mogą zachodzić przesłanki nawiązania do zabudowy dalej oddalonej tak aby nie pogłębiać nieładu, gdy chodzi o sposób zagospodarowania terenu. Z pewnością jednak przesłanką sięgnięcia do parametrów (czy funkcji) dalszej zabudowy nie może być jedynie wzgląd na interesy Inwestora, w tym odwołanie do koncepcji "wolności zabudowy". Jego prawa do korzystania z gruntu podlegają bowiem ochronie analogicznej do przysługującej właścicielom sąsiednich, zagospodarowanych już nieruchomości. Wobec ustanowienie przez prawodawcę zasady "dobrego sąsiedztwa" mają oni prawo oczekiwać zabudowy sąsiednich nieruchomości w sposób analogiczny do swoich.

W rozpoznawanej sprawie, wyznaczając konkretne granice terenu analizowanego, mylnie przyjęto, że był to obszar minimalny, wymagany z mocy prawa. Nie przywołano w takiej sytuacji żadnych przesłanek, przemawiających za faktycznym rozszerzeniem analizy (do czego faktycznie doszło w tej sprawie) w stosunku do tychże minimalnych wymagań. W takiej sytuacji nie sposób uznać, aby sprawa została właściwie wyjaśniona w jednym z jej podstawowych aspektów - zachowania wymagań "dobrego sąsiedztwa", w kontekście określenia parametrów zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich (kwestie kontynuacji funkcji nie są w danej sprawie sporne).

Zasadne są także zarzuty skargi, gdzie wskazano, że nie jest dopuszczalne określenie parametrów zabudowy w sposób nieprecyzyjny. Sąd w tym składzie nie podziela poglądów (prezentowanych także orzecznictwie), jakoby możliwe było określanie parametrów zabudowy z pewną tolerancją czy też w ramach tzw. "widełek". W kwestii tej podziela argumentację, zaprezentowaną także w judykaturze (analogicznie wyroki NSA o sygn. akt II OSK 843/08, 679/10 i 548/14, 679/10, 1139/11 oraz WSA o sygn. akt IV SA/Wa 1485/05, 1707/08, 2315/12, 1895/16 oraz II SA/Kr 1527/11, 1624/11, 1638/12 – dostępne w CBOSA). Organ odwoławczy sformułował wadliwe wskazania w tym zakresie, aprobując - w ramach wytycznej, przy ponownym orzekaniu w przedmiocie warunków zabudowy - brak precyzji przy określeniu parametrów.

Trafnie odnotowano też w skardze, że nie sformułowano stosownie wnikliwego uzasadnienia dla określenia szerokości elewacji frontowej wartością wyrażoną w decyzji (pomijając kwestię bezpodstawnego dopuszczenia pewnej tolerancji). Wobec zarzutów odwołania, nie wskazano jednoznacznie jak ma się szerokość dopuszczalnej elewacji frontowej do występujących na działkach sąsiednich jak i tego czy zabudowa całego frontu działki (w tzw. "ostrych granicach") będzie stanowić nawiązanie do warunków, istniejących na danej ulicy w granicach, w jakich planowana zabudowa będzie założeniem kompozycyjnym, postrzegalnym przez osoby z przestrzeni publicznej (drogi). Celnie wywiedziono w skardze, że nie może być przeważającym argumentem samo występowanie na danej ulicy tego rodzaju zabudowy ani to, że na działce inwestycyjnej znajdował się wcześniej obiekt o takich cechach. Chodzi bowiem o wkomponowanie w zabudowę istniejącą, nie zaś o odtworzenie historycznego założenia. Ta ostatnia kwestia mogłaby mieć znaczenie, o ile teren działki inwestycyjnej byłby objęty ochroną konserwatorską, ze względu na występowanie cennych założeń przestrzennych.

Chybione były wywody organu, jakoby możliwe było odstąpienie od określenia w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni biologicznie czynnej. Wymóg tego rodzaju wynika wprost z aktu normatywnego (rozporządzenie o nazewnictwie), precyzującego - z woli prawodawcy - jakimi wskaźnikami mają być określane warunki zabudowy w stosownej decyzji. Nie może mieć kluczowego znaczenia, że równocześnie nie sformułowano konkretnych wytycznych, w jaki sposób wyznaczyć dany parametr (w rozporządzeniu o nowej zabudowie). Ocena, czy przyjęte przez prawodawcę rozwiązania są trafne, w kontekście znaczenia użytych wyrażeń, wykracza poza kompetencje organu administracji, winnego dostosować obowiązujące prawo (art. 6 K.p.a.). Niemniej trafnie wskazał ostatecznie organ administracji, że w ponownym postępowaniu niezbędne będzie ustalenie wymagań, co do powierzchni biologicznie czynnej.

Nie jest rolą Sądu w niniejszej sprawie jest ocena, czy zasadne jest oczekiwanie przez Stronę skarżąca, na której nieruchomości jest już zlokalizowana stosunkowo intensywna zabudowa - budynek sześciokondygnacyjny, przy znacznym wskaźniku zabudowy powierzchni działki - aby działki sąsiedniej nie zabudowano w tym samym stopniu. Nie można jej odmówić możliwości ochrony własnego interesu w granicach, jakim jest to prawem przewidziane. Rolę organów administracji było zaś prawidłowe ustalenie, jaki jest dopuszczalny sposób zagospodarowania działki sąsiedniej w kontekście warunków, istniejących nie tylko na działce Strony skarżącej, lecz także na terenie analizowanym, przy prawidłowym określeniu jego granic.

Trafnie podniesiono również, że bezpodstawnie organ administracji powołał treść uzgodnienia z gestorem sieci ciepłowniczej, o ile zakreślono jego termin końcowy i już on wyekspirował. Z treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby oceny spełnienia warunków, zakreślonych w art. 61 ust. 1 pkt 3, trzeba było dokonywać na podstawie stosownych stanowisk gestorów infrastruktury. Wyjątek dotyczy przypadku braku sieci i obowiązku wykazania istnienia porozumienia, co do jej realizacji (art. 61 ust. 5). Wobec tego przedłużenie stanowiska gestora jest niezbędne o ile dokumentacja (np. mapa podstawowa), jaką dysponuje osoba o stosownej wiedzy, przygotowująca analizę urbanistyczną (wobec art. 60 ust. 4), nie jest wystarczająca dla sformułowania oceny. Generalnie powinno być to bowiem objęte analizą, wobec § 3 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie wskazał, jakie było stanowisko osoby sporządzającej analizę urbanistyczną (dysponującej wiedza specjalną) w kwestii dostępności sieci, powołując się wyłącznie na niewiążące na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowisko gestora. Niemniej trafnie wskazano, że kwestia ta będzie musiała być przedmiotem ponownych rozważań.

Chybione są zarzuty skargi, gdzie wytknięto brak stosownych uzgodnień. Trafne jest tu, zreferowane wcześniej, stanowisko organu administracji. Jego ponowne przytaczanie nie byłoby zasadne. W kontekście zarzutów skargi wypada jedynie wskazać, że stosowne przepisy nie nakładają obowiązku dokonywania uzgodnień, co do obiektów zlokalizowanych w sąsiedztwie tych, objętych ochroną konserwatorską poprzez wpis do gminnej ewidencji zabytków. Z kolei kwestia stosownego skomunikowania działki inwestycyjnej, o ile problem ten jest podnoszony w toku postępowania, powinna być odzwierciedlona w treści uzasadnienia orzeczenia o warunkach zabudowy, gdy nie musi być to przedmiotem odrębnego uzgodnienia, dokonywanego w formie postanowienia (tożsamość organów).

Zasadnie organ administracji wskazał na konieczność sporządzenia analizy urbanistycznej tak, aby z jej treści wynikało, że w całości – gdy chodzi o istotne ustalenia - została sporządzona przez osobę w stosownych kwalifikacjach. Musi być też ona wewnętrznie spójna - jej wyniki muszą pozostawać w logicznym związku z opisem aktualnego stanu, stwierdzającego na analizowanym obszarze. Trafnie też wskazano, że z analizy nie wywiedziono logicznie zasadności wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w przebiegu wyznaczonym uchyloną decyzję o warunkach zabudowy oraz dopuszczenie zabudowy o 6 kondygnacjach (22 m). Ponowne przywoływania argumentacji w tym zakresie byłoby bezzasadne wobec jej zreferowania. Słusznie zauważył też organ administracji, że generalnie jest możliwe odmienne określenie wysokości zabudowy w stosunku do wysokości elewacji frontowej, o ile parametry zabudowy miałby być zróżnicowane - np. wyższa zabudowa w głębi działki inwestycyjnej. Sama okoliczność, że rozporządzenie o nowej zabudowie reguluje wyłącznie niektóre kwestie, dotyczące ustalania warunków zabudowy, gdy chodzi o wyznaczanie jej parametrów nie oznacza zakazu określenia także innych, o ile służy to ochronie ładu przestrzennego w obszarze realizacji planowanej inwestycji. Odrębną kwestią jest natomiast to, czy realizacja obiektu o 6 kondygnacjach, cofniętych w głąb działki inwestycyjnej, nie prowadzi do naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa". Będzie to przedmiotem oceny w ponownym postępowaniu, po sporządzeniu prawidłowej analizy urbanistycznej. Jeżeli jej wielkość będzie wykraczać poza 3 krotność frontu działki inwestycyjnej, konieczne będzie konkretne uzasadnienie dla przyjętych granic, z uwzględnieniem szczególnych warunków zagospodarowania danego terenu, przemawiających za konkretną szerokością analizy oraz przyjęciem jej granic.

Sąd nie spostrzegł z urzędu wad w zaskarżonym akcie, innych niż wskazane wyżej, które przemawiałyby za wyeliminowaniem go z obrotu prawnego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 powyższej ustawy. Zasądzony zwrot kosztów to kwota [...] zł., uiszczona tytułem wpisu od skargi.

Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji uwzględnią ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.