Wyrok NSA, sygn. akt V SA 938/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 605  Ewidencja ludności, dowody tożsamości, akty stanu cywilnego, imiona i nazwisko, obywatelstwo, paszporty
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Powołane przepisy: article: art. 47 ust. 2
journal: Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174
law: Obwieszczenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 15 czerwca 1984 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
article: art. 76
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: 1. Inaczej niż ma to miejsce w wypadku decyzji administracyjnych, których nawet poważne wadliwości przy ich zdziałaniu, w miarę upływu czasu są w prawie traktowane z rosnącą i stopniowalną tolerancją, czynności materialno-techniczne z tego rodzaju reżimu prawnego nie korzystają. W tej sytuacji jest możliwe ich kwestionowanie nawet po upływie kilkunastu lat od chwili zdziałania, gdy upływ czasu zaciera możliwość oceny, czy przy ich dokonywaniu zachowano wszelkie wymagane prawem formalności. W odniesieniu do wymeldowania badanie zachowania formalności niezbędnych do niewadliwego zameldowania jest po upływie wielu lat niezwykle trudne, zwłaszcza, że zmiana układu stosunków między stronami rzutuje na zmienność poglądów na temat intencji i zamiarów żywionych przed kilkunastu laty.

2. Przepis art. 76 Konstytucji wymaga od wszystkich władz publicznych /a więc i organów administracji i sądu kontrolującego jego działanie/ stosujących prawo uwzględniania faktu, iż konsumenci, użytkownicy i najemcy pozostają pod ochroną prawa. Jest to przepis programowy: sam przez się nie rozstrzyga na poziomie konstytucyjnym o ochronie beneficjentów, lecz stanowi, iż okres ochronny ustala ustawa. W tym zakresie przepis ten zobowiązuje adresatów tego konstytucyjnego nakazu do uwzględnienia, przy wykładni ustaw zwykłych, konstytucyjne chronionych interesów beneficjentów art. 76 ustawy Zasadniczej. Okoliczność, że czynność materialno-techniczna wymeldowania wymagająca oceny istnienia przesłanek czynności materialno-technicznej zameldowania, następuje po wielu latach od tej ostatniej czynności, a także okoliczność, że w toku postępowania administracyjnego wykorzystano przepis uznaniowy art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174 ze zm./, standard staranności postępowania administracyjnego, wymagań stawianych stosowaniu przepisów Kpa, samej procedurze, postępowaniu dowodowemu i jego zakresowi, uzasadnieniu decyzji musi być wyższy, z uwagi na istnienie art. 76 Konstytucji. W zakresie tego działania mieści się bowiem ochrona najemców w zakresie ich bezpieczeństwa nie tylko fizycznego, ale i prawnego związanego z niezakłóconym korzystaniem przez dłuższy czas ze skutków czynności materialno-technicznej, której pierwotną, choć rzekomą legalność spowodowało stanowisko samych organów administracji. Art. 76 Konstytucji w rozważanym zakresie nie ma mocy przekreślenia znaczenia przepisów prawa meldunkowego materialnego; wymaga natomiast wyższej staranności w zakresie stosowania procedury przy wymeldowaniu oraz rozważeniu korzystania ze środków stojących w dyspozycji organu administracji na podstawie Kpa, które to środki sprzyjają wyważeniu i poszanowaniu w proporcjonalny sposób sprzecznych interesów stron.

TEZY

1. Inaczej niż ma to miejsce w wypadku decyzji administracyjnych, których nawet poważne wadliwości przy ich zdziałaniu, w miarę upływu czasu są w prawie traktowane z rosnącą i stopniowalną tolerancją, czynności materialno-techniczne z tego rodzaju reżimu prawnego nie korzystają. W tej sytuacji jest możliwe ich kwestionowanie nawet po upływie kilkunastu lat od chwili zdziałania, gdy upływ czasu zaciera możliwość oceny, czy przy ich dokonywaniu zachowano wszelkie wymagane prawem formalności. W odniesieniu do wymeldowania badanie zachowania formalności niezbędnych do niewadliwego zameldowania jest po upływie wielu lat niezwykle trudne, zwłaszcza, że zmiana układu stosunków między stronami rzutuje na zmienność poglądów na temat intencji i zamiarów żywionych przed kilkunastu laty.

2. Przepis art. 76 Konstytucji wymaga od wszystkich władz publicznych /a więc i organów administracji i sądu kontrolującego jego działanie/ stosujących prawo uwzględniania faktu, iż konsumenci, użytkownicy i najemcy pozostają pod ochroną prawa. Jest to przepis programowy: sam przez się nie rozstrzyga na poziomie konstytucyjnym o ochronie beneficjentów, lecz stanowi, iż okres ochronny ustala ustawa. W tym zakresie przepis ten zobowiązuje adresatów tego konstytucyjnego nakazu do uwzględnienia, przy wykładni ustaw zwykłych, konstytucyjne chronionych interesów beneficjentów art. 76 ustawy Zasadniczej. Okoliczność, że czynność materialno-techniczna wymeldowania wymagająca oceny istnienia przesłanek czynności materialno-technicznej zameldowania, następuje po wielu latach od tej ostatniej czynności, a także okoliczność, że w toku postępowania administracyjnego wykorzystano przepis uznaniowy art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174 ze zm./, standard staranności postępowania administracyjnego, wymagań stawianych stosowaniu przepisów Kpa, samej procedurze, postępowaniu dowodowemu i jego zakresowi, uzasadnieniu decyzji musi być wyższy, z uwagi na istnienie art. 76 Konstytucji. W zakresie tego działania mieści się bowiem ochrona najemców w zakresie ich bezpieczeństwa nie tylko fizycznego, ale i prawnego związanego z niezakłóconym korzystaniem przez dłuższy czas ze skutków czynności materialno-technicznej, której pierwotną, choć rzekomą legalność spowodowało stanowisko samych organów administracji. Art. 76 Konstytucji w rozważanym zakresie nie ma mocy przekreślenia znaczenia przepisów prawa meldunkowego materialnego; wymaga natomiast wyższej staranności w zakresie stosowania procedury przy wymeldowaniu oraz rozważeniu korzystania ze środków stojących w dyspozycji organu administracji na podstawie Kpa, które to środki sprzyjają wyważeniu i poszanowaniu w proporcjonalny sposób sprzecznych interesów stron.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Leszka K. na decyzję Wojewody (...)z dnia 30 kwietnia 1999 r. (...) w przedmiocie uchylenia czynności materialno-technicznej zameldowania - uchyla zaskarżoną decyzję; (...).


UZASADNIENIE

Leszek K., Skarżący, zaskarżył decyzję Wojewody M. z 30 kwietnia 1999 r., (...), utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy W.-U. z 2 marca 1999 r., (...). Ta ostatnia uchylała czynność materialno-techniczną wpisu w dowodzie osobistym Skarżącego, dotyczącym zameldowania na pobyt stały w domu przy ul. K. 31 w W.

Dom przy ul. K. 31 jest przedmiotem nie podzielonego majątku spadkowego po Helenie M. /zm. w 1948 r./, Józefie M. /zm. 1976/ - małżonkach, Edwardzie M. /zm. 1980 r./ - synu małżonków M., Wandzie M. /zm. 1984/ - drugiej żonie Józefa M., Henryku M. /zm. 1999 r./- synu Heleny i Józefa, a bracie Edwarda M. Nadto w 1950 r. Edward M. zbył cały swój udział spadkowy po matce, Helenie M. na rzecz Zofii M., żonę Henryka Majsterka. Między Henrykiem M. i Jadwiga O. /jego siostrą, oboje są dziećmi Heleny i Józefa M./ nastąpił podział domu quo ad usum.

Skarżący, będący synem Jadwigi O., córki Heleny i Józefa M., uzyskał meldunek w marcu 1992 r., w tej części nieruchomości przy ul. K. 31, którą władała jego matka, Jadwiga O., która wyraziła zgodę na zameldowanie syna. Zaznaczyć należy, że organy administracji od 1986 r. (...) tolerowały sytuację polegającą na uznawaniu za skuteczne potwierdzenie uprawnień do zameldowania w spornym lokalu przez władających nią współwłaścicieli, na częściach objętych ich władaniem.

W 1998 r. Henryk M. złożył wniosek o uchylenie czynności zameldowania Skarżącego, wskazując na brak zakończenia sprawy o dział spadku i konieczność spełnienia przez Skarżącego obu wymaganych przesłanek z art. 9 ustawy o ewidencji ludności. W czasie dokonywania meldunku Skarżący przebywał w Niemczech i tylko okazjonalnie bywał w lokalu, gdzie był zameldowany. Burmistrz Dzielnicy W.-U. po przeprowadzeniu postępowania dowodowego uznał, że w wypadku Leszka K. nie spełniła się żadna z przesłanek wymaganych przez ustawę z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /tj. Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174 ze zm./ i że Skarżący w momencie zameldowania ani nie mieszkał stale w spornym lokalu, ani nie miał do niego praw, ponieważ zgoda matki, która była tylko jednym ze spadkobierców była nie wystarczająca. Decyzja Burmistrza o uchyleniu czynności materialno-technicznej została utrzymana w mocy przez zaskarżona decyzję.

W skardze podniesiono zarzut niekompletności i sprzeczności ustaleń postępowania administracyjnego. Skarżący odnosił go jednak nie do art. 9 ustawy o ewidencji ludności, który to przepis był podstawa decyzji pierwszej instancji, utrzymanej przez decyzję zaskarżoną, lecz do art. 10 tejże ustawy, mówiącego o konieczności zameldowania pod adresem, gdzie się przebywa dłużej niż trzy doby. Gdy zaś idzie o zarzut braku uprawnień do lokalu, Skarżący podniósł, iż jego zdaniem wystarczające było to, że zgodę tę wyraziły osoby " użytkujące dom przy ulicy K. 31" w chwili dokonania zameldowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny jest organem kontrolnym, jednakże zakres jego właściwości jest ograniczony: kontroluje on zaskarżone decyzje co do ich zgodności z prawem, która odnosi się do dwóch zakresów: do prawidłowego zastosowania prawa materialnego i do prawidłowości procedury, w jakiej powzięto zaskarżoną decyzję.

Właśnie w zakresie tej drugiej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny dopatrzył się nieprawidłowości.

Sprawa dotyczy uchylenia czynności materialno-technicznej zdziałanej w 1992 r., której, aż do 1998 r. nikt nie kwestionował.

Inaczej, niż ma to miejsce w wypadku decyzji administracyjnych, których nawet poważne wadliwości przy ich zdziałaniu, w miarę upływu czasu są w prawie traktowane z rosnącą i stopniowalną tolerancją, czynności materialno-techniczne z tego rodzaju reżimu prawnego nie korzystają. W tej sytuacji jest możliwe ich kwestionowanie nawet po upływie kilkunastu lat od chwili zdziałania, gdy upływ czasu zaciera możliwość oceny, czy przy ich dokonywaniu dokonano wszelkich wymaganych prawem formalności. W odniesieniu wymeldowania badanie zachowania formalności niezbędnych do niewadliwego zameldowania jest po upływie wielu lat niezwykle trudne, zwłaszcza, że zmiana układu stosunków między stronami rzutuje za zmienność poglądów na temat intencji i zamiarów żywionych przed kilkunastu laty. Tak jest w zakresie rozpatrywanej sprawy, gdzie istnieją wątpliwości co do tego, czy wszyscy ze współuprawnionych współwłaścicieli wyrazili czy też nie wyrazili zgodę na zameldowanie Skarżącego we wspólnym lokalu. Stanowisko nieżyjącego już wnioskodawcy postępowania, Henryka M. jest przedmiotem szczególnych kontrowersji: istnieje dokument z 1986 r. (...), z którego wynika jego sprzeciw wobec jakichkolwiek zameldowań w spornym lokalu. Jednocześnie (...) istnieje też dokument pochodzący od organów administracji, gdzie organy te zajmują stanowisko, iż "zgoda na zameldowanie" /potwierdzenie uprawnień/ odnosi się tylko do tych współspadkobierców, którzy zamierzają meldować osoby bliskie w nieruchomości, która władają na mocy podziału quo ad usum. Nie wdając się w ocenę, czy takie stanowisko organów administracji było prawidłowe w dacie jego ujawniania we wskazanym wyżej piśmie, nie podobna zaprzeczyć, że jego istnienie rzutować musiało na stworzenie istniejącego obecnie stanu prawnego, tj. zameldowania w lokalu przy ul. K. 31 osób, które wedle innych standardów interpretacji przepisów meldunkowych nie powinny tam być zameldowane. W decyzjach wydanych w ramach postępowania administracyjnego o wymeldowanie Leszka K. sprawa ówczesnego stanowiska /czy polityki/ organów administracji meldunkowej jest traktowana jak nie istniejąca. Tymczasem wymaga ona wyjaśnienia i ustosunkowania się, choćby po to, aby postępowanie administracyjne w wyczerpujący sposób wyjaśniło wszelkie zgłaszane w sprawie wątpliwości i nie było narażone na rzut /podniesiony w skardze/ nie wyczerpania wszelkich kwestii spornych. To samo dotyczy oceny stanowiska Henryka M., już nie żyjącego inicjatora postępowania. Jest niewątpliwe, że przez sześć lat, od 1992 do 1998 r. tolerował on stan stworzony przez zameldowanie Skarżącego. Należało zatem bliżej ocenić przyczyny zmiany jego stanowiska /jeśli się ono zmieniało/, a w szczególności bezczynność zaraz po zameldowaniu Skarżącego w 1992 r.

W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji powoływała się na art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174 ze zm./. Przepis ten jest klasycznym przepisem uznaniowym. Wojewoda Mazowiecki w zaskarżonej decyzji nie dokonał oceny prawidłowości posłużenia się przez organ I instancji tym przepisem.

Działanie organu administracji w odniesieniu do spraw takich, jak będąca przedmiotem rozpoznania, wymaga szczególnie pieczołowitego, starannego postępowania. Wynika to z dwóch okoliczności. Pierwsza, to już wskazana wyżej okoliczność, iż postępowanie o uchylenie skutków czynności materialno-technicznej /wymeldowanie/ prowadzone jest po wielu latach, i to charakteryzujących się akceptacja stworzonego status quo przez organy administracji i przez osoby zainteresowane. Ewentualne uchylenie "stanu skrzepłego" wymaga tu już choćby z przyczyn czysto faktycznych znacznie więcej staranności niż zmiana w stanie prawnym charakteryzującym się mniejszą stabilnością.

Druga okoliczność wpływająca na podwyższenie standardu staranności postępowania wynika z przyczyn prawnych. Art. 76 Konstytucji wymaga od wszystkich władz publicznych /a więc i organów administracji i sądu kontrolującego jego działanie/ stosujących prawo uwzględnienia faktu, iż konsumenci, użytkownicy i najemcy /w interesującym nas wypadku chodzi o tę właśnie ostatnią grupę/ pozostają pod ochroną prawa. Jest to przepis programowy: sam przez się nie rozstrzyga na poziomie konstytucyjnym o ochronie beneficjentów, lecz powiada, iż zakres ochrony - ustala ustawa. W tym zakresie art. 76 Konstytucji zobowiązuje adresatów tego konstytucyjnego nakazu do uwzględniania przy wykładni ustaw zwykłych - konstytucyjnie chronionych interesów beneficjentów art. 76 Ustawy Zasadniczej. Zdanie składu orzekającego okoliczność, że czynność materialno-techniczna wymeldowania wymagająca oceny istnienia przesłanek czynności materialno-technicznej zameldowania, następuje po wielu latach od tej ostatniej czynności, a także okoliczność, że w toku postępowania administracyjnego wykorzystano przepis uznaniowy art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, standard staranności postępowania administracyjnego, wymagań stawianych stosowaniu przepisów Kpa, samej procedurze, postępowaniu dowodowemu i jego zakresowi, uzasadnieniu decyzji musi być wyższy, z uwagi na istnienie art. 76 Konstytucji. W zakresie tego działania mieści się bowiem ochrona najemców w zakresie ich bezpieczeństwa nie tylko fizycznego, ale i prawnego związanego z niezakłóconym korzystaniem przez dłuższy czas ze skutków czynności materialno-technicznej, której pierwotną, choć rzekoma legalność spowodowało stanowisko samych organów administracji. Art. 76 Konstytucji w rozważanym zakresie nie ma mocy przekreślenia znaczenia przepisów prawa meldunkowego materialnego; wymaga natomiast wyższej staranności w zakresie stosowania procedury przy wymeldowaniu oraz rozważenie korzystania ze środków stojących w dyspozycji organu administracji na podstawie Kpa, które to środki sprzyjają wyważeniu i poszanowaniu w proporcjonalny sposób sprzecznych interesów stron.

Skład orzekający NSA podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, jak również w decyzji organu I instancji co do zasadniczego kierunku wykładni art. 9 ustawy o ewidencji ludności. Jednakże orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji daje wyraz zastrzeżeniom co potraktowania sprawy w zakresie standardu proceduralnego tak, jak gdyby nie zachodziły w niej wskazane wyżej okoliczności: znaczny upływ terminu od dokonania zameldowania, wykorzystanie w postępowaniu administracyjnym art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, a wreszcie - jak gdyby sprawa nie dotyczyła najemcy, a więc beneficjenta art. 76 Konstytucji.

W tej sytuacji na postawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. W kwestii kosztów orzeczenie oparto na art. 55 tejże ustawy.