Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 331/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi D. A. i A. A. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. A. i D. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie S. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że złożony wniosek zakłada przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie S., polegającą m.in. na zwiększeniu jego szerokości o 4 m w kierunku działki nr [...] w związku z zamiarem podjęcia działalności gospodarczej polegającej na oprowadzeniu komisu samochodowego na dz. nr [...].

Organ wyjaśnił, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku została zakwalifikowana zarządzeniem Nr 34 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia 3 października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Akta sprawy dowodzą, że zjazd publiczny byłby zlokalizowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną (ul. T.). Obszar ten wyznacza wspólna część tego skrzyżowania spowodowana poszerzeniem jezdni i wprowadzeniem dodatkowego krótkiego pasa do skrętu w lewo, jak również umiejscowienie w km 149+789 znaku F-10 "kierunki na pasach ruchu" stosowanego w celu wskazania na wlocie skrzyżowania obowiązujących kierunków ruchu jazdy przez skrzyżowanie z określonych pasów ruchu. Ponadto zjazd publiczny byłby usytuowany w obrębie zatoki autobusowej. Dodatkowo organ wskazał, że na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego, które wg generalnego pomiaru ruchu w roku 2015 wynosiło 15785 poj./dobę.

Powołując się na § 9 ust. 1 pkt 3, § 55 ust. 1 pkt 3, § 77, § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440), organ stwierdził, że obecny zjazd indywidualny znajduje się w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego (w obszarze oddziaływania skrzyżowania oraz w obrębie zatoki autobusowej, a więc w obszarze miejsc, w których lokalizowanie zjazdów publicznych jest niedopuszczalne). Z tego względu zdaniem organu pozytywne rozpatrzenie wniosku stron oznaczałoby oczywiste naruszenie § 113 ust. 7 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego dla wszystkich użytkowników drogi krajowej nr [...], do czego zarządca drogi nie może doprowadzić.

Odnosząc się do argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że przepisy ww. rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji (przebudowy) zjazdu uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy zjazd z drogi miałby zostać urządzony w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. W takich sytuacjach prymat uzyskuje zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy.

Odnośnie argumentu o przewidzianej funkcji usługowej i działalności produkcyjnej w planie miejscowym dla działek wnioskodawców, organ stwierdził, że zarządca drogi rozpoznając wniosek nie jest związany zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Te zapisy będą wiążące na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, to jest dla organu architektoniczno-budowlanego wydającego decyzję lub zgłoszenie na przebudowę tego zjazdu. Ponadto plan dla ww. terenu oznaczonego symbolem planu [...] wskazuje zasady obsługi komunikacyjnej jedynie od ulicy 02.2. KL (ulice lokalne).

Za niezasadny organ uznał postulat wnioskodawców o powołaniu dowodu z opinii biegłego, ponieważ biegły może zostać powołany gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, a taki przypadek nie zachodzi w niniejszej sprawie jako, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad będący zarządcą drogi jest organem wyspecjalizowanym, toteż sam posiada wiadomości specjalne w zakresie dróg, tj. na temat bezpieczeństwa ruchu drogowego (BRD), zarządzania ruchem oraz kwestii technicznych związanych z użytkowaniem dróg (w tym oceny stanu drogi, rodzaju nawierzchni etc.).

Dokonanie modyfikacji wniosku na etapie postępowania odwoławczego organ uznał, za niedopuszczalne, gdyż prowadziłoby do zmiany przedmiotowej sprawy, czyli do nowej sprawy, a zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy ani też rozszerzać zakresu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny, w przeciwnym bowiem razie naruszyłby zasadę dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnieśli A. A. i D. A. zarzucając naruszenie:

- art. 77 i art. 78 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wnioskowanego dowodu z opinii biegłego, która to mogłaby określić możliwość oraz wpływ na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego po przebudowie przedmiotowego zjazdu;

- art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 78 ust. 1 oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przedmiotowy przebudowany zjazd będzie zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego;

- § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, poprzez nieuwzględnienie faktu braku możliwości budowy wjazdu na przedmiotową działkę w innej lokalizacji z uwzględnieniem przeznaczenia działki oraz zasad ekonomii.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie S..

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Stosownie do art. 4 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 29 ust. 1 tej ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z treścią 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Zaznaczyć ponadto trzeba, że posłużenie się przez ustawodawcę w ust. 4 cyt. artykułu sformułowaniem "może odmówić", wskazuje na to, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. To stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Co przy tym istotne uznaniowy charakter decyzji nie oznacza jednak, że organ może orzekać w sposób dowolny. Działając w ramach uznania administracyjnego organ ma bowiem obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy. Oznacza to, że organ może, ale nie musi udzielić zgody na budowę lub przebudowę zjazdu, jednak dopiero po wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego i wreszcie wydaniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Przy czym, granice ww. uznania administracyjnego, jak stanowi omawiany przepis, wyznaczają wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy jej wydawaniu granic uznania administracyjnego, czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami oraz czy uwzględnił słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, a także czy respektował konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

Z uwagi na to, że decyzja w przedmiocie zgody na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, kontrola sądowa tego typu rozstrzygnięcia nie jest wprawdzie wykluczona, ale znacznie ograniczona. Sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tego rodzaju sprawach sąd kontroluje więc, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli: nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia przez organ w aspekcie słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest bowiem władny kwestionować celowości rozstrzygnięcia organu, jeżeli organ administracji państwowej wydając decyzję rozważył wszystkie okoliczności, a postępowanie prowadził zgodnie z przepisami k.p.a. Kontrola obejmująca zachowanie przez organ przepisów postępowania, nie jest jednak jedynym kryterium ustalenia, czy organ prawidłowo wykorzystał przysługujące mu uznanie. Kontrola ta polega bowiem również na sprawdzeniu, czy organ podejmując decyzję oparł się na właściwym przepisie prawa materialnego. Decyzje uznaniowe są więc badane także pod tym kątem, dotyczącym prawidłowości przyjętej interpretacji i zastosowania przepisów prawa materialnego, na podstawie (co należy podkreślić) należycie ustalonego stanu faktycznego.

Kierując się powyższym, Sąd oceniając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję uznał, że decyzja ta jest oparta na właściwych przepisach prawa materialnego i prawidłowej ich wykładni, zaś jej wydanie zostało poprzedzone właściwym postępowaniem dowodowym.

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 4 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wynika z przepisów rozporządzenia wykonawczego z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, warunki techniczne zjazdu zostały zróżnicowane w zależności od rodzaju planowanego zjazdu (zjazd indywidualny lub publiczny), miejsca jego usytuowania, jak i rodzaju drogi publicznej z jaką zjazd miałby łączyć daną nieruchomość (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 426/13, Lex nr 1587487).

Niespornym w niniejszej sprawie jest, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku została zakwalifikowana zarządzeniem Nr 34 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia 3 października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Tym samym zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., stosowanie zjazdów z tej drogi dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykorzystanie istniejącej drogi klasy D Lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Zgodzić się należy z organem, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy stawiają zaostrzone wymagania w zakresie warunków technicznych, tak aby zapewnić płynność ruchu i jednocześnie bezpieczeństwo ich użytkowników. Zarówno ewentualna lokalizacja zjazdu publicznego połączonego z drogą tej klasy, jak i przebudowa zjazdu indywidualnego do paramentów zjazdu publicznego musi mieć zatem charakter wyjątkowy i nadzwyczajny, a nie stanowić reguły. Należy przede wszystkim pamiętać, że obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu jest zbadanie i ocena, czy zostały spełnione wymogi określone w warunkach technicznych oraz czy projektowany zjazd nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że z akt sprawy wynika, iż działki skarżących posiadają bezpośrednie połączenie z drogą krajową nr [...] poprzez zjazd indywidualny. Okoliczność ta sama w sobie nie rodzi jednak obowiązku po stronie organu do wydania zgody na przebudowę tego zjazdu na zjazd o charakterze publicznym, wymagany - zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia - do działek na których ma być prowadzona działalność gospodarcza.

Natężenie ruchu drogowego na odcinku drogi krajowej nr [...] w obrębie działek skarżących wynosiło w 2015 roku 15785 poj. / dobę. Ponadto nieopodal zjazdu, o przebudowę którego wnieśli skarżący, znajduje się skrzyżowanie oraz zatoka autobusowa. Tak więc rzeczą organu jest ustalenie, czy w takiej lokalizacji dopuszczalne jest wykonanie zjazdu publicznego.

Należy pamiętać, że zgodnie z art. 78 ust. 1 rozporządzenia, zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 rozporządzenia. W myśl § 113 ust. 7 ww. przepisu, zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zaś za takie miejsca należy uznać, wg. katalogu zawartego w ww. przepisie:

- obszar oddziaływania skrzyżowania lub węzła;

- miejsce, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę;

- odcinek drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%;

- nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie;

- odcinek występowania dodatkowego pasa ruchu.

Katalog ten z uwagi na użyte sformułowanie "w szczególności" jest katalogiem otwartym, co oznacza, że także inne miejsca mogą zostać uznane za zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego jeśli w podobny sposób, do tych miejsc wskazanych w katalogu, wpływają na bezpieczeństwo ruchu.

Odnosząc się do zarzutu skargi o bezzasadnym przyjęciu przez organ, że zjazd będzie zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego, należy podzielić argumentację organu w tym zakresie.

Zdaniem Sądu nie ma żadnych wątpliwości, że działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Jak wynika z mapy znajdującej się w aktach administracyjnych (droga nr [...], rejon w M., odc. od km 149+525 do km 149+900) już na wysokości wjazdu indywidualnego, o którego przebudowę wnieśli skarżący, na pasie ruchu od strony działek skarżących, na drodze krajowej, zaczyna się poszerzenie jezdni, poprzez wyznaczenie dodatkowego pasa ruchu, przeznaczonego do skrętu w lewo na pobliskim skrzyżowaniu. Już z samego faktu takiej lokalizacji, przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego jest niedopuszczalna z mocy § 113 ust. 7 pkt 1 ww. rozporządzenia. Wyrażenie zgody na wnioskowaną przebudowę oznaczałoby usytuowanie go w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu określonym wprost przez ustawodawcę – obszarze oddziaływania skrzyżowania.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela również stanowisko organu, że lokalizacja wnioskowanego zjazdu publicznego w niniejszej sprawie nie jest możliwa z uwagi na obecność zatoki autobusowej. Z mapy załączonej do akt administracyjnych wynika, że właściwie w miejscu zakończenia zatoki autobusowej zaczyna się obecny zjazd indywidualny. Z doświadczenia życiowego wiadomo, że zatoki autobusowe zdecydowanie wpływają na płynność ruchu, gdyż przed zatoką autobusy zwalniają w celu wjazdu do niej, jak i konieczne jest zatrzymanie samochodów, aby wpuścić włączający się autobus do ruchu.

Dodatkowo przy ocenie bezpieczeństwa ruchu drogowego związanego z planowanym zjazdem publicznym należy także mieć na uwadze, że wszystkie trzy miejsca – planowany zjazd publiczny, zatoka autobusowa i poszerzenie jezdni (dodatkowy pas ruchu do skrętu w lewo na skrzyżowaniu) na drodze krajowej nr [...] się zazębiają. Tak więc w oczywisty sposób poziom bezpieczeństwa się zmniejsza wraz kumulacją kilku miejsc, które jeśli są osobno nie wpływają, aż tak ujemnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, jak w przypadku ich łącznego występowania.

Co prawda organ, w stosunku do planowanego zjazdu publicznego oddzielnie omówił każde z miejsc zagrażających, w jego ocenie, bezpieczeństwu ruchu drogowego, natomiast nie dokonał oceny poziomu bezpieczeństwa w przypadku łącznego wystąpienia zatoki autobusowej i obszaru skrzyżowania. Jednakże uchybienie to nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia, a jedynie wzmocniłoby argumentację organu o braku możliwości wyrażenia zgody na wnioskowaną przebudowę zjazdu.

Prawidłowo zatem przyjął organ, że w tej sprawie przesłanki przebudowy zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny nie zostały spełnione.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi o nieuwzględnieniu wnioskowanego dowodu z opinii biegłego należy stwierdzić, że jego przeprowadzenie nie było, w niniejszej sprawie, konieczne. Organ rozpoznający sprawę posiada bowiem wiedzę specjalistyczną w zakresie organizacji ruchu i na podstawie dostępnych mu środków może sam dokonać oceny wpływu przebudowania zjazdu na bezpieczeństwo na drodze krajowej.

Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący przeznaczenia działki. Podkreślić należy, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest naczelną zasadą, którą kieruje się organ przy wydawaniu decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu. Zasada ta może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym z niej korzystaniu (zob. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004 r., sygn. OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 8 lutego 2012 r., sygn. I OSK 276/11; 12 maja 2011 r., sygn. I OSK 1068/10, LEX nr 863287; 3 lipca 2010 r., sygn. I OSK 1243/09, LEX nr 594986).

Organ nie może zatem wydając decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, kierować się tylko wnioskiem inwestora, czy przeznaczeniem działki w planie miejscowym i w efekcie udzielić pozwolenia na zjazd, który powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W tej sprawie wystąpiła kolizja interesu strony i interesu społecznego. Organ wystarczająco uzasadnił powody, dla których dał pierwszeństwo interesowi społecznemu, przed interesem indywidualnym.

Dodać należy, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty własności. Zgodnie z art. 140 k.c. właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jednakże w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Tym samym prawo własności - choć podlegające konstytucyjnej ochronie - może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą niewątpliwie przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej zjazdu na tę drogę. Tak więc nieuzasadnionym jest przyjęcie, aby w imię zasady równości wobec prawa każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej musiał mieć zapewniony do niej dostęp, a w tej sprawie dostęp w postaci zjazdu publicznego.

Tak jak zostało to już powiedziane, jedyną zasadą, którą ma kierować się organ orzekając o wyrażeniu lub nie zgody na budowę / przebudowę zjazdu jest dbanie o bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Oznacza to, że przeznaczenie działki nie może decydować o wyrażeniu zgodny na lokalizację danego rodzaju zjazdu, w przypadku gdy jego lokalizacja ujemnie wpływa na bezpieczeństwo ruchu drogowego w okolicy tego zjazdu. Tak jak wskazał to organ, przeznaczenie działki jest wiążące dla sposobu jej zabudowy i wiąże organy architektoniczno-budowlane. Z tego względu przewidziany w planie miejscowym sposób zagospodarowania działki nie mógł być wzięty pod uwagę przy rozpoznawaniu wniosku o przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.