Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 310/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33(1), art. 33(9)
journal: Dz.U. 2002 nr 123 poz 1059
law: Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o radcach prawnych.
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 §  3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Andrzej Kuba Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2222/06 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.S., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2006 r. w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd przytoczył na wstępie stan faktyczny sprawy, zgodnie z którym Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w B. (zwana dalej Komisją Egzaminacyjną) uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. stwierdziła, że B.S. uzyskała negatywny wynik z egzaminu konkursowego na aplikację radcowską przeprowadzonego w dniu 8 lipca 2006 r. (188 punktów). W odwołaniu od tej uchwały B.S. domagała się uznania, że udzieliła poprawnych odpowiedzi na pytania o nr 38, 56, 60, 71, 74, 76, 94, 118, 121 i 249 i tym samym uzyskała wynik pozytywny, a przedstawiając zarzuty dotyczące w/w pytań stwierdziła, że z uwagi na kwestionowanie precyzyjności sformułowań 10 pytań testowych i odpowiedzi, które wskazane zostały przez Komisję Egzaminacyjną jako prawidłowe, organ winien zaliczyć udzielone odpowiedzi na korzyść osób zdających, w szczególności, iż budzą one wątpliwości nie tylko w ocenie skarżącej, ale również w ocenie orzecznictwa i doktryny. Po rozpoznaniu odwołania Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] września 2006 r., na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w zw. z art. 3310 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), zwanej dalej ustawą o radcach prawnych, uchylił uchwałę Komisji Egzaminacyjnej w części dotyczącej ilości uzyskanych punktów i ustalił, że B.S. uzyskała podczas egzaminu konkursowego łącznie 189 punktów (pkt I decyzji), a w pozostałym zakresie utrzymał tą uchwałę w mocy (pkt II decyzji). W uzasadnieniu stwierdził, że skoro co do pytania nr 38 pojawiają się wątpliwości, czy jedyną poprawną odpowiedzią jest odpowiedź "C", to zasadnym jest zaliczenie jako prawidłowej odpowiedzi "A" udzielonej przez odwołującą się, co skutkuje uznaniem, iż uzyskała ona z egzaminu konkursowego łącznie 189 punktów. Organ uznając za bezzasadne podniesione przez skarżącą argumenty i zarzuty dotyczące pytań nr: 56, 60, 71, 74, 76, 94, 118, 121 i 249, przedstawił swojego stanowisko oraz odniósł się do poglądów judykatury i doktryny.

Uchylając powyższą decyzję WSA w W. na wstępie zauważył, że rolą sądu administracyjnego nie jest ponowne sprawdzanie testu egzaminacyjnego na aplikację. Sąd stwierdził, że nie może jednak abstrahować w ramach przeprowadzanej kontroli od zarzutów skargi w zakresie poszczególnych pytań testowych, gdyż taka kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nie dałaby możliwości zweryfikowania błędów zaistniałych w toku egzaminu konkursowego. Sąd nie może bowiem ograniczać się wyłącznie do zbadania, czy Komisja Egzaminacyjna, a następnie Minister Sprawiedliwości poprawnie podliczyli punkty, czy też nie naruszyli innych proceduralnych wymogów konkursowych, a także nie może poprzestać na generalnym ustaleniu, że Minister ustosunkował się do zarzutów strony skarżącej, nie badając przy tym w ogóle, czy argumenty użyte przez organ odpowiadają prawu.

Sąd I instancji podzielił dokonaną przez Ministra Sprawiedliwości ocenę, że skarżąca udzieliła niepoprawnej odpowiedzi na pytania nr 56, 60, 71, 76, 94, 118 oraz 249 i stwierdził, że pytania te zostały sformułowane zgodnie z zaleceniem zawartym w przepisie art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych.

Wątpliwości Sądu wzbudziły natomiast kwestia odpowiedzi na pytanie testowe nr 74, jak również stanowisko organu wyrażone w zakresie pytania nr 121. Sąd stwierdził, że wątpliwości co do pytania nr 74 nie miały wpływu na wynik sprawy, zwracając jednocześnie uwagę, że formułując pytania testowe na egzamin konkursowy na aplikację winno się unikać wprowadzania takich pytań, na które jednoznaczna odpowiedź nie wynika z przepisów prawa, a jedynie z poglądów doktryny i orzecznictwa. Zdaniem Sądu, Minister Sprawiedliwości w toku ponownego postępowania winien natomiast wyjaśnić wątpliwości dotyczące pytania nr 121. (według klucza odpowiedzi testowych prawidłowa jest odpowiedź "B", a skarżąca udzieliła odpowiedzi "A"). Sąd nie przesądzając, która z odpowiedzi wskazanych w pytaniu testowym nr 121 jest prawidłowa, zwrócił uwagę na występujące w literaturze przedmiotu poglądy, które winny znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w wywodach Ministra Sprawiedliwości. Sąd podkreślił przy tym, że dla uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu skarżącej brakowało wyłącznie jednego punktu, co czyni zasadnym dokonanie ponownego wnikliwego przeanalizowania wątpliwości w zakresie obowiązującego stanu prawnego i jednoznacznego rozstrzygnięcia, co do prawidłowości odpowiedzi dotyczących pytania nr 121. Dokonując ponownej oceny wyników organ winien mieć na uwadze, że pytania testowe na aplikację radcowską winny być wymagającym wiedzy testem z określonych dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne, a nie egzaminem ze znajomości niejednoznacznych i kontrowersyjnych często poglądów wyrażanych przez doktrynę, czy też przez judykaturę.

W konkluzji Sąd I instancji uznał, że Minister Sprawiedliwości nie wykazał okoliczności przekonywujących o trafności swojego rozstrzygnięcia w zakresie pytania testowego nr 121, czym naruszył zasady postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

II

W skardze kasacyjnej Minister Sprawiedliwości zaskarżył w całości powyższy wyrok domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy, to jest:

1. art. 331 ust. 3 i art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych poprzez wadliwe przyjęcie, że organ nieprawidłowo sformułował pytania nr 74 i 121 z egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, to jest w sposób niejednoznaczny, opierając ich treść nie na przepisach prawa, a jedynie na zagadnieniach spornych i budzących wątpliwości w doktrynie i orzecznictwie;

2. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie od uchwały ustalającej wyniki egzaminu konkursowego na aplikację, ocenił przestawione zarzuty nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, zasady postępowania z uwzględnieniem interesu społecznego oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Sprawiedliwości powołując się na treść przepisu art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych podniósł, że nie ma podstaw do tego, aby twierdzić, że pytania nie mogą dotyczyć zagadnień spornych czy budzących wątpliwości, znajdujących się w obrębie danej dziedziny prawa. Ograniczenie stanowi jedynie treść przepisu 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, który określa jak powinno być sformułowane pytanie. W związku z powyższym błędne jest – zdaniem organu – twierdzenie Sądu, że pytania nr 74 i 121 naruszają art. 331 ust. 3 w zw. z art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z dyspozycją art. 77 ust. 1 k.p.a., zgromadził on całość niezbędnego w sprawie materiału dowodowego, dokonał jego analizy i oceny, zgodnie z art. 80 k.p.a., a następnie uznał, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, co zostało wskazane w uzasadnieniu, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie naruszył również art. 7 i art. 8 k.p.a., czego dowodem jest uwzględnienie odwołania co do jednego pytania.

Ponadto Minister Sprawiedliwości podniósł, że rolą Sądu nie jest merytoryczne ocenianie zasadności argumentów Ministra Sprawiedliwości zawartych w uzasadnieniu decyzji. Sąd w ramach niniejszego postępowania uprawniony jest natomiast do oceny, pod kątem zgodności z przepisami postępowania, działań organu w ramach egzaminu konkursowego, do sprawdzenia, czy organ w ramach całości procedury egzaminacyjnej nie naruszył przepisów, co nie oznacza jednak, że posiada uprawnienia do zastępowania organu w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego. Ocena dokonana przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie wykracza więc poza zakres jego kognicji, wynikający z art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem Sąd nie może twierdzić, że organ naruszył przepis postępowania tylko z tego powodu, że posiada inny pogląd na sprawę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.S. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odniosła się do postawionych w niej zarzutów.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2007 r. pełnomocnik Ministra Sprawiedliwości podniósł, że w związku z oczywistą omyłką w petitum skargi kasacyjnej treść zarzutu nr 3 powinna brzmieć: "3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", a nie jak błędnie wskazano "... ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych...".

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli kasacyjnej, sprawowanej w granicach zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej, poddany został wyrok Sądu I instancji wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznał, że Minister Sprawiedliwości nie wykazał okoliczności przekonywujących o trafności swojego rozstrzygnięcia w zakresie pytania testowego nr 121, czym naruszył zasady postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśniając podstawę prawną tego orzeczenia Sąd przedstawił wątpliwości związane ze sformułowaniem spornego pytania testowego nr 121 i obszernie wykazywał, że pytania testowe na aplikację radcowską winny być wymagającym wiedzy testem umiejętności kandydata na przyszłego aplikanta radcowskiego. Test ten ma być sprawdzeniem wiedzy z określonych dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne, a nie egzaminem ze znajomości poglądów wyrażanych w doktrynie i orzecznictwie.

Wymaga przypomnienia, że w postępowaniu kasacyjnym, ograniczonym do podstaw wskazanych w skardze kasacyjnej, kwestionowanie orzeczenia wydanego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., aby było skuteczne, musi opierać się na uzasadnionym poglądzie, że jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W sprawie, w której Sąd I instancji uchylił rozstrzygnięcie administracyjne z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc do wykazania, że bądź w ogóle nie doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania, bądź też, w sytuacji gdy doszło do uchybień proceduralnych, do uprawdopodobnienia, że stwierdzone uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej Minister Sprawiedliwości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (powołując się w piśmie z dnia [...] sierpnia 2007 r. na oczywistą omyłkę w petitum skargi kasacyjnej w podaniu nazwy ustawy, w której znajduje się ten zarzucany przepis) poprzez wadliwe przyjęcie, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania. Z treści tak sformułowanego zarzutu wynika, że skarżący organ kwestionuje pogląd Sądu I instancji, który legł u podstaw wydanego rozstrzygnięcia, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie B.S. od uchwały Komisji Egzaminacyjnej ustalającej wyniki egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, ocenił przestawione zarzuty nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, zasady postępowania z uwzględnieniem interesu społecznego oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów stwierdzić należy, że są one bezzasadne. W sprawie nie budziło wątpliwości, że przeprowadzenie egzaminu konkursowego na aplikację radcowską jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a wydanie przez Ministra Sprawiedliwości rozstrzygnięcia w wyniku odwołania od uchwały Komisji Egzaminacyjnej jest decyzją administracyjną. Zgodnie z treścią przepisu art. 3310 ust. 1 ustawy o radcach prawnych po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały. Komisja ogłasza wyniki egzaminu konkursowego. W myśl z kolei przepisu art. 3310 ust. 2 tej ustawy od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Przepis art. 331 ust. 1 tej ustawy określa kompetencję dla Komisji egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu konkursowego, a z kolei przepis art. 331 ust. 2 ustawy o radcach prawnych stanowi, że Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wskazuje, że określenie organu wyższego stopnia w ustawach ma zasadniczo na celu ustalenie właściwości instancyjnej organu administracji publicznej w określonej sprawie i musi być z tej racji odnoszone do regulacji procesowej zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 241/07). Kodeks posługując się określeniem "organ wyższego stopnia" wskazuje na właściwość instancyjną organów (art. 17 k.p.a.), jak również przyjmuje zasadę, według której organem właściwym do rozpoznania odwołania jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji (art. 127 § 2 k.p.a.).

Ustawa o radcach prawnych unormowała kontrolę prawidłowości działania komisji egzaminacyjnej stanowiąc w przepisie art. 3310 ust. 2 cyt. ustawy, że od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie jest podstawowym środkiem zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, umożliwiając zaskarżanie decyzji nieostatecznych. Ustawa, wprowadzając możliwość zaskarżenia uchwały komisji do Ministra Sprawiedliwości i posługując się terminem "odwołanie" nie nadała innego znaczenia temu środkowi kontroli działania komisji, niż ten, jaki wynika z kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu należy przyjąć, że odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej do Ministra Sprawiedliwości, o którym mowa w art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 k.p.a. Ze względu na znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy k.p.a., nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości jako organu drugiej instancji, dokonane w wyniku rozpatrzenia odwołania co do istoty sprawy, przyjmuje postać decyzji administracyjnej, jak wynika to z art. 138 k.p.a.

Konsekwencją powyższego jest wymóg przeprowadzenia przez Ministra postępowania według zasad i kryteriów określonych w k.p.a., w tym zebranie i rozważenie całego materiału dowodowego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), jego wnikliwa analiza i ocena (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz wyrażenie jej w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Na gruncie rozpoznawanej sprawy, co trafnie stwierdził Sąd I instancji, takiej wnikliwej analizy i następnie oceny zabrakło co do pytania testowego nr 121. Uchybienie to może mieć zarazem istotny wpływ na wynik sprawy, co podkreślił Sąd I instancji, biorąc pod uwagę, że skarżąca uzyskała z egzaminu konkursowego na aplikację po rozpoznaniu przez Ministra Sprawiedliwości odwołania od uchwały Komisji egzaminacyjnej łącznie 189 punktów, to jest jeden punkt mniej od wymaganego minimum określonego w przepisie art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych. Przepis ten stanowi bowiem, że pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów.

Na podkreślenie przy tym zasługuje, że przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, w tym przepisy tej ustawy powołane w skardze kasacyjnej, nie zawierają żadnych ograniczeń dla organu odwoławczego (Ministra Sprawiedliwości) dotyczących postępowania w przypadku rozpoznawania odwołania od uchwały Komisji Egzaminacyjnej. Stąd też Minister Sprawiedliwości powinien rozpatrzyć odwołanie zgodnie z wymogami zawartymi w Rozdziale 10 Działu II k.p.a. (Odwołania), w tym w szczególności zgodnie z art. 140 k.p.a., który w sprawach nieuregulowanych w art. 136−139 k.p.a. odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W myśl zaś art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Sąd I instancji trafnie stwierdził więc w uzasadnieniu wyroku, że Minister Sprawiedliwości przy ponownym rozpoznaniu odwołania winien dokonać szczegółowej analizy zarzutów podnoszonych w odwołaniu, związanych ze spornym pytaniem testowym nr 121.

W skardze kasacyjnej Minister Sprawiedliwości powołując się na treść przepisu art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych podniósł, że sąd administracyjny nie ma podstaw do twierdzenia, iż pytania nie mogą dotyczyć zagadnień spornych czy budzących wątpliwości, znajdujących się w obrębie danej dziedziny prawa. Zdaniem organu, jedynie treść przepisu 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych określa, jak powinno być sformułowane pytanie testowe. W związku z powyższym błędne jest – zdaniem organu – twierdzenie Sądu, że pytania nr 74 i 121 naruszają art. 331 ust. 3 w związku z art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zbędne odnoszenie się do rozważań Sądu I instancji w zakresie pytania testowego nr 74, bowiem - jak zauważył Sąd I instancji - pozostają one bez wpływu na wynik sprawy. Tym samym stawiane w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji zarzuty dotyczące odniesienia się do tego pytania należało uznać za pozostające bez wpływu na wynik sprawy. W sposób przekonujący i trafny natomiast Sąd I instancji zaprezentował swoje stanowisko, wskazując na to, że sformułowanie pytania testowego nr 121 nie odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Zgodnie z treścią tego przepisu egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt. Z kolei przepis art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych stanowi, że egzamin konkursowy polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta radcowskiego z zakresu wymienionych w tym przepisie dziedzin prawa.

Należy niewątpliwie podkreślić, że pytania testowe na egzamin konkursowy na aplikację radcowską mają być tak sformułowane, by w sposób niebudzący wątpliwości kandydat na aplikanta mógł wskazać tylko jedną odpowiedź, jako prawidłową. Nie jest przy tym przekonujące twierdzenie organu, że pytania testowe na egzamin konkursowy na aplikację radcowską mogą dotyczyć zagadnień spornych czy budzących wątpliwości, znajdujących się w obrębie danej dziedziny prawa. Celem egzaminu na aplikację radcowską jest bowiem sprawdzenie wiedzy kandydata na aplikanta i jak zasadnie zauważa Sąd I instancji, pytania testowe na aplikację radcowską winny być wymagającym wiedzy testem z określonych dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne. Stawianie natomiast w teście pytań, na które odpowiedź w doktrynie i judykaturze nie jest jednoznaczna, stoi w sprzeczności z art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Pytania testowe na egzamin konkursowy na aplikację radcowską mają być bowiem tak sformułowane, by zrealizować ustawowy wymóg określony w art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, a zatem na które jest tylko jedna prawidłowa i niebudząca wątpliwości odpowiedź.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest też podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 w związku z art. 145

§ 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zdaniem organu, rolą sądu administracyjnego nie jest merytoryczne ocenianie zasadności argumentów Ministra Sprawiedliwości zawartych w uzasadnieniu decyzji. Sąd jest bowiem uprawniony do kontroli, czy organ nie naruszył przepisów w ramach procedury egzaminacyjnej, co nie oznacza, że posiada uprawnienia do zastępowania organu w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego, gdyż to wykracza poza zakres jego kognicji, wynikający z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Rozważając zasadność powyższego zarzutu, należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, natomiast art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a. definiuje kryterium tej kontroli stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Właściwość sądów administracyjnych do kontroli działalności administracji publicznej określona jest również w art. 184 Konstytucji. Postanowienia ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nadają treść konstytucyjnym ramom kontroli, o której mowa w art. 184 Konstytucji. W kontekście treści normatywnej powołanych przepisów brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok został wydany z ich naruszeniem. Wbrew bowiem zarzutom sformułowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zastąpił Ministra Sprawiedliwości i nie rozstrzygał o prawach i obowiązkach strony, a jedynie wykonał, odwołując się do norm prawnych, powierzoną mu powołanymi przepisami Konstytucji oraz ustaw – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi funkcję kontrolną. Istotą sądowej kontroli jest bowiem badanie zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. Sąd administracyjny dokonując tej kontroli władny jest nie tylko dokonać analizy prawnej przepisów, które były podstawą decyzji, ale także korzystać ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Dla oceny zasadności omawianego zarzutu istotne znaczenie ma treść przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., z którego wynika obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga z reguły nie tylko interpretacji przepisów, ale także skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym dla oceny, czy ewentualne uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając, że naruszenia mogą mieć wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny uchyla zaskarżony akt. Wykonywaniu funkcji kontrolnych sprzyja przy tym aktywna rola sądu, który wprawdzie rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Obowiązkiem sądu jest także uwzględnienie faktów powszechnie znanych, a nawet możliwość przeprowadzenia w ograniczonym zakresie postępowania dowodowego (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazanie organowi na konieczność uzupełnienia rozważań zawartych w decyzji, w tym na obowiązek odniesienia się do zarzutów skarżącej podnoszonych w odwołaniu w zakresie spornego pytania nr 121, jest wyrazem pełnej realizacji zasady, że sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że Sąd I instancji kontrolował zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem nie oznacza, wbrew temu, co podnosi organ w skardze kasacyjnej, że Sąd ten nie posiadał uprawnienia do kontroli wyników egzaminu, skoro to właśnie było przedmiotem zaskarżonej decyzji. Kontrola sądu administracyjnego w tym zakresie może bowiem polegać między innymi na ocenie prawidłowości i konkretności pytań, na które miał udzielić odpowiedzi uczestnik postępowania konkursowego, gdyż od oceny samego pytania uzależniona jest przecież ocena odpowiedzi na to pytanie. Tak właśnie na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji wskazał, że pytanie testowe nr 121 jest sformułowane w sposób nieodpowiadający wymogom określonym w przepisie art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Na poparcie swojego stanowiska co do braku jednej tylko - wśród wskazanych w treści tego pytania - prawidłowej odpowiedzi, Sąd I instancji przedstawił obszerne i wnikliwe uwagi, co do potencjalnie możliwych odpowiedzi na to pytanie. Ponadto na podkreślenie zasługuje, co przyznaje sam organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd nie przesądził ostatecznie, czy argumentacja Ministra Sprawiedliwości dotycząca pytania nr 121 jest prawidłowa, czy nie. Sąd wskazał jedynie, że organ nie dokonał wnikliwej oceny argumentów skarżącej zawartych w odwołaniu w zakresie tego pytania. Zgodnie natomiast z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stąd też rzeczą organu odwoławczego jest zbadanie, czy pytania testowe na egzamin konkursowy na aplikację radcowską zostały opracowane w taki sposób, że odpowiadają wymogom określonym w przepisie art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych.

W konkluzji stwierdzić należy, że na akceptację zasługuje stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że rozstrzygnięcie wątpliwości co do tego, czy jedna tylko odpowiedź na pytanie nr 121 jest prawidłowa, jest konieczne, bowiem może mieć wpływ na wynik sprawy, a brak rozstrzygnięcia powyższej kwestii narusza art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.