Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1937/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 12
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 1 i 2, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 3236 (trzy tysiące dwieście trzydzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z [...] marca 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania C. sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca" lub "Spółka"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") uchyliło w części decyzję Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent [...]" lub "organ I instancji") z [...] sierpnia 2013 r. (pkt 1). Działając reformatoryjnie wymierzyło Spółce kary pieniężne (w łącznej kwocie 27.270 zł – dopisek Sądu) za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. T.:

- 1 reklamy w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 2,16 m2 w okresie od [...] listopada 2007 r. do [...] grudnia 2007 r.

w kwocie 1.674 zł;

- 1 reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m2 w okresie od [...] listopada 2007 r. do [...] lipca 2008 r. w kwocie 25.596 zł.

W pozostałej części SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji (pkt 2). Przedmiotem decyzji Prezydenta [...] było zaś:

- pkt 1. Wymierzenie kary pieniężnej dla C. Sp. z o. o. z siedzibą

w W. ([...]), ul. K. za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. T. w W. bez zezwolenia, w okresach:

- od dnia [...].11.2007 r. do dnia [...].12.2007 r. i umieszczenie w nim jednej reklamy

w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m2, zainstalowanej na słupie oświetleniowym;

- od dnia [...].11.2007 r. do dnia [...].07.2008 r. i umieszczenie w nim jednej reklamy

w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o powierzchni reklamowej 4,32 m2, zainstalowanej na słupie oświetleniowym;

- pkt 2. Ustalenie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego w wysokości 28 944 zł (słownie: dwadzieścia osiem tysięcy dziewięćset czterdzieści cztery zł) wynikającą z sumy iloczynów powierzchni reklamy 4,32 m każda i ustalonej stawki opłaty w wysokości 2,50 zł/m dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie (kary)

i kolejno: 31 dni (dla jednej reklamy), 237 dni (dla jednej reklamy) zajęcia terenu;

- pkt 3. “Karę w wysokości 28 944,00 zł należy wpłacić na rachunek Zarządu Dróg Miejskich nr [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna. Przy dokonywaniu wpłaty należy podać numer decyzji".

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia SKO powołało między innymi przepisy art. 40 ust. 6 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. Nr 260; dalej: "u.d.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "K.p.a.").

2. Stan faktyczny.

2.1. Pismem z [...] lipca 2010 r. Zarząd Dróg Miejskich (dalej: "ZDM") zawiadomił Spółkę o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. T. w okresie od [...] listopada 2007 r. i umieszczenie w nim 2 reklam w postaci dwustronnych tablic reklamowych o łącznej pow. reklamowej 4,32 m2 każda. W odpowiedzi Spółka, wskazując na brak dowodów stanowiących podstawę zastosowania wobec niej jakiejkolwiek kary pieniężnej, wniosła o umorzenie postępowania w sprawie. Dodała, że od 2007 r. nie jest już właścicielem przedmiotowych nośników reklamowych, gdyż [...] czerwca 2007 r. zbyła je na rzecz spółki N. sp. z o. o. Jako dowód przedstawiła stosowną umowę sprzedaży w tym zakresie.

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r., w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, w wyniku uchylenia przez Kolegium uprzednio wydanej wobec Spółki decyzji organu I instancji, Prezydent [...] wymierzył skarżącej karę pieniężną w łącznej kwocie 28.944 zł (zob. pkt 1 uzasadnienia niniejszego wyroku).

2.2. W odwołaniu, wnosząc o uchylenie decyzji organu i instancji i umorzenie postępowania, Spółka zarzuciła:

- błąd w ustaleniach faktycznych, tj. naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 67 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.;

- wadliwość przeprowadzonych [...] grudnia 2007 r. i w lipcu 2008 r. kontroli, które nie wykazują żadnych danych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś pisma ZDM

z tych kontroli nie stanowią dokumentów i nie mogą zostać uznane za dowód

w sprawie;

- kontrole oraz umowa o współpracy z [...] listopada 1992 r. nie wskazują rodzaju tablic reklamowych, ich powierzchni oraz podmiotu zajmującego wówczas pas drogowy;

- materiał dowodowy potwierdza, że w przedmiotowych lokalizacjach nie było żadnej reklamy należącej do Spółki;

- naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu;

- umowa o sprzedaży z [...] czerwca 2007r. nie stwierdza żadnych okoliczności lub danych dotyczących tablic reklamowych widocznych na zdjęcia widniejących w aktach sprawy, w szczególności nie potwierdza stanu przedmiotowych lokalizacji po [...] listopada 2007 r., zaś § 3 umowy sprzedaży dotyczył zainteresowania skarżącej instalacją nowych nośników reklamowych, co jednak nie nastąpiło, gdyż Spółka nie uzyskała zezwolenia ZDM;

- brak wyjaśnienia przez organ, jaka rzecz należąca do Spółki mogłaby rzekomo pozostać w pasie drogowym po sprzedaży przez nią nośników reklamowych typu Citylight;

- wydanie decyzji wyłącznie na podstawie niejasnych przypuszczeń i domysłów, zamiast właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym powołanie się na tezę z wydanego dla Spółki innego wyroku WSA w L. "że nawet gdyby znaczek z logo [...] umieszczony był na tablicy reklamowej, to ten fakt nie miałby znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy";

- bezpodstawne zakwestionowanie dowodów, w tym błędnych i bezpodstawnych domysłów, dotyczących właściciela nośnika reklamowego, w szczególności zakwestionowanie faktu, że po zawarciu umowy sprzedaży z [...] czerwca 2007 r. w pasie drogowym nie było nośników reklamowych ani żadnych rzeczy należących do Spółki;

- umowa z grudnia 2007 r. zawarta z T. a Spółką nie stanowi dowodu istotnego dla sprawy, gdyż nie stwierdza żadnego faktu istotnego dla jej rozstrzygnięcia;

- korespondencja Spółki z Prezydentem [...] oraz ZDM prowadzona w związku z umową o współpracy miała na celu zakończenie sporu cywilnoprawnego, stąd nie ma ona znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, nadto zasadny jest zarzut celowego pominięcia przez ZDM udziału skarżącej w oględzinach pasa drogowego;

- oferta I. sp. z o. o. dotycząca modernizacji nośników reklamowych, przedstawia symulacje komputerowe proponowanych konstrukcji reklamowych

na latarniach, które różnią się od nośników widocznych na zdjęciach z kontroli m. in. sposobem mocowania nośnika na latarni;

- aneks nr 2 do umowy o Współpracy z [...] listopada 1992 r. oraz umowa sprzedaży z [...] czerwca 2007 r. nie wykazują powierzchni nośników reklamowych widocznych

na zdjęciach z kontroli w 2007 i 2008 r., zaś umowa sprzedaży nośników

na przedmiotowych lokalizacjach nie potwierdza funkcjonowania reklam w pasie drogowym ulicy T. w przedmiotowym dla sprawy okresie;

- w wyroku WSA w Warszawie VI SA/Wa 1491/11, postawiono tezę, że "ze zdjęcia nie można wywieźć wielkości (powierzchni) reklamy), informacji, czy jest to nośnik jedno czy dwustronny, nie pozwalają stwierdzić lokalizacji reklamy, jej powierzchni oraz rodzaju"; analogiczne fotografie znajdujące się w aktach sprawy nie wykazują powierzchni tablic reklamowych, czy są to tablice jedno czy dwustronne, nie wykazują okresu funkcjonowania, lokalizacji, właściciela reklamy;

- fakt, że w 8 innych sprawach Spółki Kolegium uchyliło decyzje ZDM nakładające kary pieniężne;

- zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia zarzutów, twierdzeń i dowodów, wskazanych w pismach pełnomocnika skarżącej (powtórzono twierdzenia i zarzuty skarżącej, zawarte w punktach poprzednich);

- materiały z kontroli pasa drogowego z 2007 i 2008 r. są datowane na ponad 2 lata przed dniem doręczenia Spółce zawiadomienia o wszczęciu postępowania

z urzędu i nie dotyczą nośników Spółki;

- bezpodstawne przyjęcie, że nośniki reklamowe, widoczne na zdjęciach z kontroli przeprowadzonej w latach 2007 i 2008 są tymi samymi nośnikami, o których mowa w umowie o Współpracy z [...] listopada 1992 r. i w umowie sprzedaży z [...] czerwca 2007 r;

- przywołany w decyzji wyrok Sądu Arbitrażowego z [...] maja 2008 r. nie ma mocy prawnej, gdyż sąd powszechny nie stwierdził wykonalności tego wyroku;

- orzecznictwo wskazuje na obowiązek ZDM wszechstronnego wyjaśnienia sprawy

w postępowaniu, tymczasem organ nie ustalił prawidłowo strony postępowania, zajęcia pasa drogowego, liczby dni zajęcia oraz powierzchni pasa drogowego;

- naruszenie art. 40 ust. 12 u.d.p. oraz uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r., mimo że uchwała była wielokrotnie zmieniana m. in. uchwałą z 31 sierpnia 2006 r. (obowiązującą w czasie, za który naliczono karę);

- przytoczono wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2001/11, który wskazuje, że czynności w sprawach nałożenia kar za zajęcie pasa drogowego winny być dokonane jedynie w formie protokolarnej z zachowaniem wymogów art. 67 i 68 K.p.a;

- przytoczono 4 wyroki sądów administracyjnych, które w ocenie skarżącej mają uzasadniać konieczność umorzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie.

2.3. SKO uchyliło w części decyzję Prezydenta [...]. Wskazalo na przepisy art. 39 i 40 u.d.p. Wyjaśniło, że nie podziela własnego poglądu wyrażonego w decyzji kasatoryjnej z [...] września 2011 r. wydanej w niniejszej sprawie, że uprzednio wydana przez Prezydenta Warszawy decyzja “została skierowana do podmiotu nie będącego właścicielem nośnika reklamowego". Za chybione uznało zarzuty odwołania. Wyraziło przy tym pogląd, że bez znaczenia w realiach niniejszej sprawy pozostaje odległość czasowa pomiędzy przeprowadzonymi czynnościami kontrolnymi a datą wszczęcia wobec Spółki postępowania administracyjnego. Istotny w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary za zajęcia pasa drogowego jest bowiem jedynie termin, o którym mowa w art. 40d ust. 3 u.d.p., tj. termin przedawnienia wykonania decyzji ostatecznej (termin uiszczenia kary).

Dokonując ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego SKO uznało, że w przedmiotowym dla sprawy okresie do skarżącej należały dwie tablice reklamowe zlokalizowane w ww. pasie drogowym. Kolegium zmodyfikowało przy tym rodzaj nośnika (z dwustronnego na jednostronny), w konsekwencji czego zmniejszeniu uległa powierzchnia reklamowa z 4,32 m2 do 2,16 m2 w stosunku do tego, który został sfotografowany podczas kontroli z [...] grudnia 2007 r. Odnośnie nośnika stanowiącego przedmiot czynności kontrolnych z [...] lipca 2008 r., organ odwoławczy wyjaśnił, że nie budzi wątpliwości, iż obydwa zdjęcia załączone do pisma kontrolnego wskazują dwie strony tego samego nośnika reklamowego, o czym świadczą charakterystyczne elementy otoczenia nośnika (zob. str. 6 zaskarżonej decyzji). Kolegium przedstawiło nowe wyliczenie wysokości kar, tj. - 1 reklama w postaci jednostronnej tablicy reklamowej funkcjonująca w okresie od [...] listopada 2007 r. do [...] grudnia 2007 r.: 2,16 m2 x 31 dni x 2,50 zł x 10 = 1.674 zł; - 1 reklama w postaci dwustronnej tablicy reklamowej funkcjonująca w okresie od [...] listopada 2007 r. do [...] lipca 2008 r.- 4,32 m2 x 237 dni x 2,50 zł x 10 = 25.596 zł.

Jako okoliczności wskazujące na okres zajęcia pasa drogowego nośników reklamowych SKO wskazało na stosowne zapisy umowy o współpracy gospodarczej zawartej miedzy Wojewodą [...] a I. sp. z o. o. (poprzednikiem prawnym skarżącej) wraz z kolejnymi aneksami, z których wynika, że Spółka jako następca prawny uprawniona była do eksploatacji nośników reklamowych do [...] listopada 2007 r. Zdaniem Kolegium fakt ten potwierdzają informacje o dniu wygaśnięcia umów z [...] kwietnia 2007 r. oraz [...] maja 2007 r. W ocenie SKO, skoro właściciel nośników reklamowych utracił [...] listopada 2007 r. uprawnienie (wynikające z umowy cywilnoprawnej) do umieszczenia tablic reklamowych w pasie drogowych,

to pozostawiając tablice reklamowe w pasie drogowym, z dniem [...] listopada 2007 r. zajmował już pas drogowy bez zezwolenia. O funkcjonowaniu tablic reklamowych w pasie drogowym świadczą zaś ustalenia przeprowadzonych w stosunku do nośników reklamowych kontroli (widoczne wyraźne logo Spółki w prawym dolnym rogu tablicy, kształt i forma graficzno-przestrzenna). Za sprzeczne z zasadami logiki Kolegium uznało przy tym, że Spółka eksploatowała tablice reklamowe ponosząc z tego tytułu opłaty do dnia wygaśnięcia umowy ([...] listopada 2007 r.), prowadziła korespondencję z ZDM co do możliwości dalszego eksploatowania nośników oraz potrzeby uzyskania zasilania elektrycznego tablic, zawierała umowy z nabywcami usług reklamowych, by następnie je zdemontować z dniem wygaśnięcia umowy tylko po to, aby zamontować je ponownie na jeden dzień, w którym dodatkowo zarządca drogi przeprowadził niezapowiedziane kontrole pasa drogowego.

Jako dowody określające powierzchnię tablic reklamowych Kolegium przyjęło umowę sprzedaży z [...] czerwca 2007 r. oraz umowę dzierżawy z [...] grudnia 2007 r. zawartą pomiędzy Spółką a P. (zob. str. 7 zaskarżonej decyzji). Odnośnie podmiotu faktycznie eksploatującego tablice reklamowe, czyli zobowiązanego do poniesienia kary, Kolegium wskazało na dowody z prowadzonej korespondencji między Spółką a ZDM dotyczące uzgadniania oraz wyjaśniania kwestii związanych z zasilaniem elektrycznym i płatnościami z tego tytułu. Zdaniem SKO wynika z nich, że to skarżąca wykonywała faktyczne władztwo nad nośnikami, zabiegała o dalsze ich prawidłowe funkcjonowanie (podświetlonych w celu lepszej widoczności). Czyli zachowywała się jak faktyczny właściciel nośników. Dodatkowo [...] grudnia 2007 r. zawarła z P. umowę dzierżawy przez Klienta 120 powierzchni reklamowych w okresie

od 16 grudnia 2007 r. do 15 stycznia 2008 r. Z zapisów tej umowy nie wynika zdaniem Kolegium, że Spółka działała w imieniu i/lub na rzecz innego podmiotu (w szczególności podmiotu, który byłby właścicielem nośników reklamowych). Zdaniem SKO, obydwie podnoszone okoliczności, tj. wykonywanie władztwa nad rzeczą wobec podmiotu zewnętrznego oraz prowadzenie starań u zarządcy drogi w kierunku możliwości dalszego funkcjonowania nośników reklamowych, wskazują, że Spółka postępowała w okresach za które nałożono obydwie kary jak właściciel rzeczy i eksploatowała nośniki we własnym imieniu na i swoją rzecz. Stąd w ocenie Kolegium kara została nałożona na podmiot właściwy.

3.1. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. Pismem z [...] maja

2014 r. wniosła zatem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji postawiła zarzuty naruszenia:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 40 ust. 12 u.d.p. przez sprzeczne z materiałem dowodowym uznanie skarżącej za stronę postępowania;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. przez wadliwe i sprzeczne z materiałem dowodowym ustalenie stanu faktycznego, nie wyjaśnienie zarzutów skarżącej, naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym, naruszenie zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego;

- art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 § 1 k.p.a. przez pominięcie podstawowych zasad postępowania administracyjnego przy rozpoznaniu zarzutu odwołania wykazującego zwłokę organu ponad 2 lat w zawiadomieniu skarżącej o wszczęciu postępowania;

- art. 28 k.p.a. oraz błędną wykładnię i zastosowanie art. 40 ust. 12 u.d.p.

3.2. Obszernie uzasadniając skargę pełnomocnik Spółki (adwokat) powtórzył zasadnicze elementy dotychczas prezentowanej argumentacji. Podkreślił, że w trakcie postępowania skarżąca konsekwentnie powoływała się na fakt, że w przedmiotowym okresie w pasie drogowym ul. T. nie było żadnej rzeczy należącej do Spółki, która nie zajęła pasa drogowego [...] listopada 2007 r. bez zezwolenia. O trafności skargi świadczy zaś wyrok WSA w Warszawie z 21 grudnia 2011r., sygn. akt VI SA/Wa 1491/11, w którym Sąd wyraził pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest właściciel danej reklamy. Skoro skarżąca sprzedała [...] czerwca 2007 r. nośniki reklamowe na rzecz innego podmiotu, to nie może być stroną niniejszego postępowania. Decyzje organów zostały zaś wydane z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 u.d.p. W dalszej części skarga stanowi polemikę z dokonaną przez Kolegium oceną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (str. 2 – 8 skargi).

3.3. Odpowiadając na skargę, SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko

i wystąpiło o jej oddalenie. Zdaniem SKO w decyzji wyjaśniono zgodnie z art. 107 k.p.a., dlaczego Spółka została uznana za stronę niniejszego postępowania.

3.4. W piśmie procesowym z [...] października 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Powtórzyła, że od [...] czerwca 2007 r. skarżąca nie jest już właścicielem nośników reklamowych.

3.5. W dniu rozprawy (5 listopada 2014 r.) pełnomocnik skarżącej przedstawiła dwa pisma procesowe kierowane do SKO przez podmiot N. sp. z o. o., które w jej ocenie stanowią potwierdzenie, że skarżąca w przedmiotowym okresie nie była właścicielem nośników reklamowych. Sąd postanowił odroczyć rozprawę, gdyż uczestnik postępowania nie został zawiadomiony o terminie rozprawy.

3.6. W piśmie procesowym z [...] listopada 2014 r. uczestnik postępowania (N. sp. z o. o.) wniósł o uwzględnienie skargi. Dodał, że w toku postępowania wielokrotnie informował, że po [...] czerwca 2007 r., tj. po dniu zakupu nośników reklamowych, zajmował pas drogowy jako ich właściciel. Z niezrozumiałych względów pominięto jego udział w postępowaniu administracyjnym, mimo że w 2011 r. zgłaszał w nim udział. Wskazał na uchybienie organu, który nie dostrzegł, że N. Sp. z o. o. jest nową nazwą I. Sp. z o. o., a nie jej następcą prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych względów od tych, które wynikają z jej treści.

4.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

4.2. Na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. I tak, w pierwszej kolejności organ stosujący prawo powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę odnośnie rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, tj. przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Rolą Sądu pierwszej instancji jest zaś kontrola prawidłowości tego działania, z uwzględnieniem przepisów art. 134 i art. 145 u.p.p.s.a.

4.3. Spor dotyczy zasadności nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na podstawie przepisów art. 39 i art. 40 u.d.p. SKO, działając reformatoryjnie, zmniejszyło wysokość kary i utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] "w pozostałym zakresie". Uznało skarżącą za stronę postępowania, tj. za "podmiot zobowiązany do poniesienia kary". Wycofało się tym samym z poglądu przeciwnego wyrażonego w decyzji kasatoryjnej wydanej w niniejszej sprawie [...] września 2011 r.

5. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. SKO w sposób niezrozumiały, a przez to wadliwy, sformułowało bowiem sentencję zaskarżonej decyzji. Działając reformatoryjnie uchyliło decyzję Prezydenta [...] w części, a w pozostałym zakresie utrzymało ją w mocy. Tyle tylko, że nie wyjaśniło, w jakim zakresie i z jakich względów utrzymuje decyzję organu I instancji "w pozostałym zakresie". Porównanie sentencji decyzji Prezydenta [...] z decyzją SKO wskazuje zdaniem Sądu, że w obrocie prawnym znajdują się decyzje nakładające na skarżącą obowiązek zapłaty różnych kwot, tj. kwoty 28.944 zł tytułem kary nałożonej przez Prezydenta [...] oraz nieokreślonej kwoty stanowiącej sumę kwot 1.674 zł i 25.596 zł, niewątpliwie niższej od kwoty 28.944 zł. SKO utrzymało bowiem w mocy decyzję organu I instancji przykładowo dotyczącą pkt 3.

SKO nie wyjaśniło przy tym, z jakich względów należało wydać decyzję reformatoryjną tylko w części. Jako podstawę materialnoprawną powołało nadto przepisy art. 39 i art. 40 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym od 2013 r., gdy decyzja dotyczy lat 2007 – 2008. Kolegium nie dokonało przy tym wykładni powoływanych przepisów u.d.p. na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie wyjaśniło podstawowej kwestii spornej, dotyczącej podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Nie przedstawiło bowiem stanowiska, czy podmiotem odpowiedzialnym jest właściciel nośnika reklamowego, czy też jego posiadacz lub (i) podmiot, który umieścił reklamę w pasie drogowym bez zezwolenia. Kolegium nie wyjaśniło, z jakich względów podmiotem odpowiedzialnym nie jest właściciel nośników reklamowych, chociaż powołało okoliczności faktyczne mogące wskazywać na inne rozumienie przepisów art. 40 u.d.p. od tego, które zostało wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 21 grudnia 2011 r. uchylającym decyzje organów obu instancji dotyczące wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (VI SA/Wa 1491/11; wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: www.cbois.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Tym samym Kolegium naruszyło także przepisy art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu, wskazane wyżej uchybienia dotyczące naruszenia art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. stanowią przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a.

6. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne o tyle, o ile doprowadziły do uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym mowa wyżej. Z uwagi na wskazane wyżej uchybienia SKO, skutkujące wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, za przedwczesne Sąd uznał odnoszenie się w sposób wiążący do wszystkich zarzutów skargi. Tym bardziej, że w większości stanowią one polemikę z poszczególnymi elementami uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Autor skargi wskazuje na to, że nie jest właścicielem nośników reklamowych, ale nie wskazuje, jaki wpływ na wynik niniejszej sprawy wywiera ta okoliczność w świetle przepisów art. 40 u.d.p., w szczególności ust. 2 pkt 3 oraz ust. 12, z których to przepisów należy wywodzić definicję podmiotu, któremu należy wymierzyć stosowną karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Zdaniem Sądu, z przepisów tych nie wynika, że podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia może być tylko właściciel tablic (nośników) reklamowych. To zaś oznacza, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie może być kontynuowane w stosunku do skarżącej.

7. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium obowiązane będzie w pierwszej kolejności rozważyć, czy w ramach kompetencji reformatoryjnych należy uchylić decyzję Prezydenta [...] tylko w części, czy też w całości. Rozstrzygając sprawę co do istoty Kolegium obowiązane będzie odnieść się do charakteru i mocy prawnej rozstrzygnięcia wynikającego z pkt 3 decyzji Prezydenta [...]. Z decyzji organów nie wynika bowiem, na jakiej podstawie prawnej został na stronę nałożony obowiązek dokonania wpłaty kary pieniężnej, tym bardziej w wysokości 28.944 zł, na dany rachunek bankowy z podaniem numeru decyzji. Jeżeli pkt 3 decyzji Prezydenta [...] ma charakter informacyjny, a nie władczy, to nie powinien stanowić elementu rozstrzygnięcia. Tym samym nie było podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu

I instancji "w pozostałym zakresie", który nie został przez SKO sprecyzowany. Należy także wyjaśnić, w jakim charakterze udział w postępowaniu administracyjnym brała N. Sp. z o. o. Obowiązkiem Kolegium będzie także uwzględnienie powyższych rozważań Sądu, w tym dokonanie wykładni przepisów art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 12 u.d.p. i wyjaśnienie, z jakich względów SKO aktualnie uważa, że to skarżąca, a nie N. Sp. z o. o. jako właściciel tablic reklamowych, jest podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, któremu należy wymierzyć karę pieniężną.

8. Sąd uwzględnił wniosek uczestnika postępowania sądowego zawarty w piśmie z [...] listopada 2014 r. i uchylił zaskarżoną decyzję, aczkolwiek z innych względów

od tych, które wynikają z treści tego pisma. Należy jednak zauważyć, że treść wniosku N. Sp. z o. o. wskazuje na to, że jego intencją jest podjęcie działań potencjalnie niekorzystnych dla właściciela tablic reklamowych, czyli N. Sp. z o. o., gdyż skutkiem tych działań mogłoby być wymierzenie kary pieniężnej temu właśnie podmiotowi. W omawianym piśmie procesowym brak jest przy tym argumentów uzasadniających brak podstaw do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia właścicielowi tablic reklamowych. W tej sytuacji popieranie przez N. Sp. z o. o. (uczestnika postępowania sądowego) skargi złożonej przez C. Sp. z o. o. może świadczyć o niezrozumieniu sytuacji przez osobę reprezentującą N. Sp. z o. o.

9. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zakres, w jakim uchylony akt nie może być wykonany, Sąd określił zgodnie z art. 152 u.p.p.s.a. (pkt 2). O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił mocą art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 u.p.p.s.a. w związku z § 6 pkt 5 i § 18 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), gdyż strona skarżąca reprezentowana była przed Sądem przez adwokata. Na łączną kwotę (3.236 zł) przysługujących do zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania Sąd zaliczył 819 zł tytułem wpisu stosunkowego

od skargi, 2.400 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa (jak w punkcie trzecim sentencji wyroku).