Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1828/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Janina Kosowska ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 72/06 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz adwokata D. M. z Kancelarii Adwokackiej w G. W. przy ul. [...] kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych oraz 26,40 (słownie: dwadzieścia sześć 40/100) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 72/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę D. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. W. z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, oraz zasądził od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącej zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] września 2005 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany zamienny inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] przy ul. [...] w I., udzielił inwestorom – D. S.-C. i S. C. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz zobowiązał ich do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu [...] marca 2005 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącej, w którym zawarte zostały zastrzeżenia co do prawidłowości realizacji przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji wyjaśnił, iż z uwagi na to, że skarżąca nie może występować w niniejszej sprawie na prawach strony, postępowanie administracyjne mające na celu sprawdzenie zgodności realizowanych robót z zatwierdzonym projektem budowlanym wszczęto z urzędu. Podczas przeprowadzonych w dniu [...] marca 2005 r. oględzin ustalono, że przedmiotowy obiekt budowlany jest w trakcie budowy, a jego realizacja odbywa się w warunkach istotnych odstępstw od projektu. Odstępstwa te polegały na zmianie konstrukcji więźby dachowej, zmianie elewacji i konstrukcji stropu oraz zabudowie podcieni. Zaniechano także budowy komina spalinowego, montując jednocześnie wywietrzniki dachowe wentylacyjne. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowe zmiany nie zostały zatwierdzone w organie administracji architektoniczno-budowlanej, wobec czego w dniu [...] maja 2005 r. wydano decyzję zobowiązującą inwestorów do dostarczenia projektu budowlanego zamiennego wraz z wymaganymi uzgodnieniami i opiniami. W określonym terminie dokumenty te zostały dostarczone, a zatem spełnione zostały wymagania określone w art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżąca stwierdziła, że nie wyraża zgody na budowę przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego. Wyjaśniła, że zasłania on jej całkowicie widok, a ponadto zaprojektowany został w ten sposób, że kominy wentylacyjne znajdują się pod jej oknem.

Decyzją z [...] listopada 2005 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. W. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazał, że z ustaleń organu I instancji wynika, że działka nr [...], na której realizowana jest przedmiotowa inwestycja graniczy z działką nr [...] przy ul. [...] w I., gdzie usytuowany jest budynek mieszkalny, będący pod zarządem Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w I. Skarżąca jest najemcą lokalu nr [...] w tym budynku. Nie posiada zatem przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż postępowanie w sprawie przedmiotowej inwestycji nie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku.

W skardze na decyzję organu odwoławczego, skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte uprzednio w odwołaniu, wnosząc o wstrzymanie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego i uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że nie jest stroną w sprawie.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie, pełnomocnik skarżącej podniósł, iż jego mocodawczyni ma interes prawny w niniejszej sprawie, gdyż to ona składała skargi dotyczące usytuowania komina poniżej jej okien. W ocenie pełnomocnika, przedmiotowy budynek wybudowany został niezgodnie z pozwoleniem na budowę, bowiem dym wydobywający się z tego komina powoduje emisję spalin do mieszkania jego mocodawczyni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż stosownie do art. 127 § 1 kpa, odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie postępowania. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest natomiast każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd I instancji zauważył, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebą danego podmiotu – strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić natomiast interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę kierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Sąd I instancji wskazał, iż przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenie inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W konsekwencji, w postępowaniu tym nie może być stosowany przepis art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, na podstawie którego ustala się krąg osób będących stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, lecz art. 28 kpa. Zauważył, iż zgodnie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, skarżąca jest najemcą lokalu nr [...] w budynku położonym na działce sąsiadującej z działką, na której realizowany jest przedmiotowy budynek mieszkalno-usługowy. Mając na uwadze to, że skarżącej nie przysługuje prawo własności tego lokalu, Sąd stwierdził, iż nie można jej uznać za stronę postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Wprawdzie bowiem jest ona zainteresowana rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy, lecz zainteresowania tego nie może poprzeć konkretnymi przepisami prawa. Skargi dotyczące usytuowania komina w przedmiotowym budynku poniżej jej okien nie stanowią bowiem o jej interesie prawnym w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza natomiast, że skarżąca ma interes faktyczny, a nie interes prawny uprawniający do uznania jej za stronę postępowania administracyjnego.

Na marginesie, Sąd I instancji dodał, iż "zgoda" skarżącej na realizację przedmiotowego budynku nie była w niniejszej sprawie wymagana. Będąc najemcą lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] nie mogła być bowiem uznana za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na jego budowę. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane wskazuje jednoznacznie, że stronami tego postępowania są wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, złożyła skargę kasacyjną. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych. Jako podstawę skargi kasacyjnej, skarżąca wskazała naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że nie jest stroną postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po uprzednim przedstawieniu stanowiska Sądu I instancji w tym przedmiocie, skarżąca stwierdziła, iż jest stroną postępowania administracyjnego, gdyż dotyczy ono jej interesu prawnego. Podniosła, iż Sąd I instancji nie wskazał przepisu prawa, który określałby, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Stwierdzenie, że na powyższe wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest natomiast, w jej ocenie, wystarczające. Skarżąca wskazała ponadto obowiązki organów administracji publicznej wynikające z art. 7 i 9 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zauważyć należy, iż w świetle art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 176 powołanej ustawy wymaga, aby skarga kasacyjna zawierała nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, a więc wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które zostały naruszone przez sąd przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia, ale również nakłada na autora skargi obowiązek ich uzasadnienia. Powołując się na konkretną normę prawa materialnego, naruszoną przez Sąd przez błędną jej wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, autor skargi powinien zatem wskazać na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie polegało i jaka, według skarżącego, powinna być wykładnia właściwa. Zauważyć jednocześnie należy, iż wykładnia prawa ma na celu ustalenie przy pomocy dyrektyw interpretacyjnych rzeczywistego znaczenia interpretowanych przepisów i sformułowanie na ich podstawie określonej normy postępowania. Po ustaleniu zatem, że dany przepis obowiązuje, określa się jego sens znaczeniowy. Dopiero po tym etapie możliwe jest natomiast przejście do następnego etapu stosowania prawa – etapu subsumcji. Błędna wykładnia to zatem mylne zrozumienie treści normy prawnej, podczas gdy niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej powinien natomiast, poza wskazaniem konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez Sąd, wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, czy skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

W niniejszej sprawie, skarżąca w podstawie kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że nie jest stroną postępowania administracyjnego. Podstawę, na której oparta została przedmiotowa skarga kasacyjna, uznać należy za nieusprawiedliwioną.

Po pierwsze, wskazać należy, iż skarżąca, zarzucając w ramach podstawy kasacyjnej naruszenie art. 28 kpa, nie wskazała wyraźnie jaką formę naruszenia powołanego przepisu zarzuca Sądowi I instancji. Już zatem tylko ta okoliczność, przy bardziej rygorystycznym podejściu do wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, mogłaby stanowić podstawę do uznania, że zarzuty postawione w ramach tej podstawy są nieskuteczne. Co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnej konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i stawiania hipotez co do tego, w jaki sposób określony przepis został naruszony.

Po drugie, podkreślić należy, na co zwrócono uwagę już wyżej, że skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstawy kasacyjnej, lecz również uzasadnienie, w którym autor skargi powinien wskazać argumenty świadczące o zasadności podniesionych w ramach tej podstawy zarzutów. Brak uzasadnienia podstawy kasacyjnej, czy też uzasadnienie, które ogranicza się, tak jak w niniejszej sprawie, do zaprzeczenia stanowisku Sądu I instancji bez wskazania jakichkolwiek argumentów na poparcie własnego stanowiska w sprawie, czyni podniesione w jej ramach zarzuty bezskutecznymi. Pozbawia bowiem Naczelny Sąd Administracyjny możliwości oceny ich zasadności. Zauważyć jednocześnie należy, iż skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym, dlatego też jej redakcja powierzona została przez ustawodawcę osobom, które co do zasady powinny legitymować się wysokimi kwalifikacjami prawniczymi (art. 175 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W odróżnieniu od Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy jest bowiem związany granicami skargi kasacyjnej i dlatego też nie jest uprawniony do interpretowania intencji autora skargi kasacyjnej co do jej podstaw i wyręczania go w ich uzasadnianiu.

Zauważyć należy, iż w świetle przywołanego w podstawie kasacyjnej art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z uwagi na to, że pojęcie "interesu prawnego" nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Sąd I instancji dokonując wykładni art. 28 kpa i ustalając jego sens znaczeniowy, posiłkował się znaczeniem tego pojęcia przyjętym na gruncie utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie. Uznał też w konsekwencji, że interes prawny, którym musi legitymować się strona postępowania administracyjnego oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny w tym postępowaniu oznacza bowiem ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu.

Skarżąca w sposób skuteczny nie wykazała, aby przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia przytoczonego przepisu była błędna, nie wskazała też jaka według niej powinna być wykładnia prawidłowa. Nie wykazała również, na jakiej podstawie prawnej opiera gołosłowne w istocie stwierdzenie, że jest stroną postępowania administracyjnego, a tym samym jakiego jej interesu prawnego dotyczy przedmiotowe postępowanie. Zauważyć natomiast należy, że uprawnień w tym zakresie skarżąca nie może wywodzić z umowy najmu, gdyż najemca lokalu mieszkalnego posiada jedynie prawa zależne od podmiotu będącego właścicielem budynku, a wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Ewentualne nieprawidłowości procesu inwestycyjnego, które w jej ocenie wpływają negatywnie na przysługujące jej prawa z umowy najmu, skarżąca powinna zwalczać zatem za pośrednictwem właściciela, czy też zarządcy tego budynku.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż podstawa, na której oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, nie mogła być uznana za usprawiedliwioną. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

O wynagrodzeniu ustanowionego pełnomocnika z urzędu w postępowaniu kasacyjnym orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy. Wysokość kosztów nieopłaconej pomocy prawnej – kosztów sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej w kwocie 120 zł wraz z należnym podatkiem od towarów i usług ustalona została w oparciu o przepis § 19 pkt 1 w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).