Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 845/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 152, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 90, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 40
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 217
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr XXV/232/04 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych przebiegających w granicach administracyjnych miasta I. stwierdza nieważność § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej sposobu ustalenia stawki opłat za zajęcie pasa drogowego – stanowiska postojowego zastrzeżonego – "koperty", w piątej kolumnie tabeli, II. określa, że zaskarżona uchwała, w części wskazanej w punkcie I nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Miasta uchwałą Nr XXV/232/04 z dnia 11 maja 2004 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, ze zm. - w wersji obowiązującej na dzień podjęcia uchwały), ustaliła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych przebiegających w granicach administracyjnych miasta. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2004 r. Nr 36 pod poz. 625 i weszła w życie z dniem 19 czerwca 2004 r.

Zgodnie z § 5 ust. 1 tego aktu za zajęcie pasa drogowego w celach innych niż wymienione w § 1 pkt 1-3 ustala się stawkę opłat za każdy dzień zajęcia w zależności od kategorii drogi (krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne) oraz w zależności od celu (ogródki gastronomiczne, handel sezonowy i inne) w wysokości od 0,20 do 0,50 zł. Ustalono też stawkę opłaty za stanowisko postojowe zastrzeżone, tzw. "kopertę" w wysokości 200 zł za miesiąc. W ust. 2 cytowanego paragrafu Rada uchwaliła, iż za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego polegającego na umieszczeniu scen, stołów i innych obiektów tymczasowych związanych z organizacją imprez miejskich o charakterze kulturalnym, rekreacyjnym i turystycznym, ustala się opłatę w wysokości 0,01% stawki określonej w ust. 1 w kolumnie 2 tabeli - "ogródki gastronomiczne". W kolejnym ust. 3 przyjęto, że stawek opłat określonych w ust. 2 nie stosuje się do obiektów, które związane są z prowadzeniem działalności handlowej. W ust. 4 w/w paragrafu Rada uchwaliła, że opłat, o których mowa w ust. 1 w kolumnie 5 tabeli - "stanowisko postojowe, zastrzeżone ,,koperta" nie stosuje się na obszarach strefy płatnego parkowania funkcjonującej na podstawie uchwały Nr XVII/168/03 Rady Miasta z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania i wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tej strefie.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Okręgowy, zarzucając w § 5 ust. 1 uchwały istotne naruszenie prawa - art. 40 ust. 4 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych z uwagi na ustalenie, że odpłatność za zajęcie pasa drogowego za zastrzeżone stanowisko postojowe tzw. "kopertę" ustala się w wysokości 200 zł za pojedyncze stanowisko za miesiąc, pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do ustalania opłat za zajęcia pasa drogowego w sposób inny niż przewidziany w art. 40 ust. 4 i 8 ustawy o drogach publicznych tj. poprzez ustalenie stawki dziennej za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego. Wobec powyższego powołując się na treść art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a., Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 5 ust. 1.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na podjęcie uchwały uchylającej zakwestionowany przez Prokuratora akt, w zakresie objętym skargą. Pełnomocnik wskazał, że na sesji Rady w marcu 2010 r. pod głosowanie miała być poddana uchwała zmieniająca zaskarżony akt w części objętej skargą. Pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2010 r. pełnomocnik poinformował, że projekt uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę jest w trakcie przygotowywania, wnosząc jednocześnie o rozważenie przez Sąd możliwości odroczenia rozprawy.

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 117/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie WIkp. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił argumentację Prokuratora w zakresie niezgodności z prawem przepisu § 5 ust. 1 uchwały stwierdzając jednocześnie, że treść przepisów § 5 (ust. od 1 do 5) zaskarżonej uchwały Rady Miasta z dnia 11 maja 2004 r. nr XXV/232/04, w istotny sposób narusza art. 40 ust. 4 i ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Sądu kluczowy element, który przesądza o niezgodności treści aktu prawa miejscowego z przywołanymi przepisami konstytucyjnymi oraz aktu ustawowego jest zawarty ust. 1 § 5. Jednakże zastosowanie pozostałych przepisów (ust. 2 do 4) tej jednostki redakcyjnej uchwały wymaga obowiązywania ust. 1, do którego się odwołują. Z tych względów derogacja ust.1 § 5 czyni bezprzedmiotowym treść pozostałych jego przepisów. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. skutkiem nieważności objęto treść całego § 5 uchwały.

W wyniku złożenia przez Radę Miasta skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II GSK 866/10 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 kwietnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Sąd II instancji podzielił zarzuty skargi kasacyjnej stwierdzając m.in., że skoro w niniejszej sprawie tylko część postanowień uchwały była sprzeczna z prawem, właściwym było zastosowanie sankcji w postaci stwierdzenia nieważności uchwały tylko w odniesieniu do tej właśnie części - sprzecznej z prawem. Natomiast zastosowanie wskazanej sankcji także do tej części uchwały, w stosunku do której nie stwierdzono naruszenia prawa stanowiło naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd pierwszej instancji dostrzegając sprzeczność uchwały z prawem w związku z tym, że określając stawkę za "kopertę" w tym zakresie akt ten wprowadzał w istocie rzeczy "ryczałtową" stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego, oderwaną wbrew treści postanowień art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych od odniesienia się w konstrukcji tej stawki do powierzchni 1 m2 pasa drogowego, winien był dokonać stwierdzenia nieważności § 5 ust. 1 przedmiotowej uchwały wyłącznie w zakresie, w jakim przewidywał on stawkę opłaty za każdy dzień w wysokości 200 zł, w odniesieniu do stanowiska postojowego zastrzeżonego "kopertą" w kategorii dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 897/11 stwierdził nieważność § 5 ust. 1 uchwały z dnia 11 maja 2004 r. nr XXV/232/04 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych przebiegających w granicach administracyjnych miasta, wskazując że jest on sprzeczny z uregulowanymi w ustawie zasadami ustalania opłat, określonymi w art. 40 ust. 4 i ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Wolą ustawodawcy było bowiem uzależnienie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego zarówno od liczby dni zajmowania tegoż pasa, ustalonej przez właściwy organ stawki za zajęcie 1 m2, jak i od liczby metrów kwadratowych zajmowanej powierzchni. Przepisy ustawy o drogach publicznych dopuszczają ustalenie wyłącznie wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wobec tego nieuprawnione było ustalenie przez Radę Miasta jednorodnej stawki za 1 dzień zajmowania pasa drogowego w sposób powodujący faktyczne "oderwanie" wysokości opłaty od zajmowanej powierzchni pasa drogowego.

Na powyższy wyrok skargę kasacyjną ponownie wniosła Rada Miasta zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: 1) art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także naruszenie przepisów postępowania, istotnie wpływające na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 40 ust. 4, 8 u.p.d. i art. 190 p.p.s.a.

Także Prokurator w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, bowiem w jego ocenie Sąd I instancji nie zastosował się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II GSK 866/10.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lipca 2013 r. sygn.. akt II GSK 543/12 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 15 grudnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. Sąd kasacyjny uznał, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok - stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. - był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II GSK 866/10. Tymczasem Sąd I instancji dokonał w zaskarżonym wyroku odmiennej oceny, stwierdzając w sentencji rozstrzygnięcia nieważność całego § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Sąd kasacyjny podkreślił, iż w wyroku z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II GSK 866/10 przesądził o sprzeczności z prawem § 5 ust. 1 uchwały jedynie w odniesieniu do sposobu ustalenia stawki opłat za zajęcie pasa drogowego – stanowiska postojowego zastrzeżonego "koperty", określonego w § 5 ust. 1 uchwały – piątej kolumnie tabeli. Prowadziło to do wniosku, że Sąd I instancji naruszył art. 190 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zaś uwzględnienia tego zarzutu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty objęte punktem II 2a petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.u.s.a. oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 40 ust. 4, 8 u.p.d. jako pozostające w bezpośrednim związku ze stwierdzonym uchybieniami art. 190 p.p.s.a., należało również uznać za zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., zważył co następuje.

Skargę należało uznać za zasadną.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej w skrócie "p.p.s.a.".

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm. – dalej "u.s.g." ), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Na podstawie art. 93 ust. 1 wymienionej ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz. U. z 2002 r., Nr 21, poz. 206, ze zm.) prokurator może wystąpić do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi wynika również z treści art. 50 § 1 p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dwukrotnie wyraził swoje stanowisko, w sprawie, a to w wyroku z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt II GSK 866/10 oraz w wyroku z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 543/12. Tym samym orzekając w sprawie zaskarżonej uchwały, Sąd pozostaje związany oceną prawną wyrażoną w pozostałych wyrokach. Zgodnie bowiem z treścią art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia uchylającego zaskarżone rozstrzygnięcie pierwszej instancji, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy bowiem rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą. Sąd pierwszej instancji jest zatem związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego. Innymi słowy, Sąd pierwszej instancji jest na podstawie art. 190 p.p.s.a. związany dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, lecz w sytuacji gdy w ramach dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego okaże się, że stan faktyczny sprawy, na tle której Naczelny Sąd Administracyjny dokonywał tejże wykładni jest zasadniczo inny, od tego który powinien być prawidłowo ustalony, Sąd pierwszej instancji nie jest skrępowany normą art. 190 p.p.s.a. w zakresie, w jakim stwierdza nieprawidłowość zastosowania w tymże stanie faktycznym sprawy przepisów prawa materialnego, których wykładni nie dokonywał Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonana bowiem przez ten sąd II instancji wykładnia prawa wiąże jedynie na tle stanu faktycznego sprawy uznanego przez ten sąd za niewadliwy. Jeżeli Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy uznaje tenże stan faktyczny w dalszym ciągu za prawidłowo ustalony - wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny jest dla niego wiążąca w oparciu o art. 190 p.p.s.a. Stwierdzenie jednak, że tenże stan faktyczny nie został przez organy administracji prawidłowo ustalony, co powoduje, że na jego tle dokonano nieprawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego, nakłada na sąd pierwszej instancji obowiązek rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z normą art. 134 § 1 p.p.s.a., bez ograniczenia wyrażonego w art. 190 p.p.s.a.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rady Miasta z dnia 11 maja 2004 r. stanowił przepis art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5 nie może przekroczyć 200 zł. Przepis ten od daty podjęcia przedmiotowej uchwały nie uległ zmianie.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji. Zezwolenie to dotyczy: 1. prowadzenia robót w pasie drogowym, 2. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Stosownie do treści art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Kwestię sposobu obliczania przedmiotowej opłaty regulują kolejne ustępy art. 40 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 4 cyt. ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. W art. 40 ust. 7 i 8 ustawy ustawodawca upoważnił do ustalenia wysokości stawek za 1m2 odpowiednio ministra właściwego do spraw transportu (dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) oraz organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (dla dróg, których zarządcą są te jednostki samorządu terytorialnego). Jednak organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały upoważnione ustawowo jedynie do ustalenia jednego ze składników iloczynu stanowiącego opłatę za zajęcie pasa drogowego - wysokości stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. O ile zatem przepis art. 40 ust. 7 i 8 ustawy o drogach publicznych udziela upoważnienia ustawowego do wydania uchwały w omawianym przedmiocie, o tyle w art. 40 ust. 9 ustawy zostały enumeratywnie wyliczone kryteria, które winien uwzględnić organ przy jej uchwalaniu, tj.: 1) kategoria drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, 3) procentowa wielkość zajmowanej szerokości jezdni, 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego, 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Jest to bowiem obowiązkowe świadczenie pieniężne przewidziane na rzecz gminy w razie zajęcia pasa drogowego i jest ono uiszczane przez każdy podmiot dokonujący takiego zajęcia na terenie gminy. W myśl art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Z przepisu tego wywodzi się obowiązek uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daniowego takich jak określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek czy też zasad przyznawania ulg i umorzeń. Tylko kwestie nie mające charakteru zasadniczego, stanowiące jedynie dopełnienie regulacji ustawowej, w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji daniny, mogą zostać uregulowane przez akty wykonawcze wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2002r. w sprawie P 7/00 (OTK nr 2 z 2002r. poz. 13) oraz z dnia 9 lutego 1999 r. w sprawie U 4/98 (OTK nr 1 z 1999r. poz.4).

Zasadnicze elementy opłaty za zajęcie pasa drogowego zostały uregulowane w ustawie o drogach publicznych. W przepisie art. 40 wymienionej ustawy określono podmiot oraz przedmiot opodatkowania a także sposób wyliczenia opłaty. Opłata stanowi iloczyn elementów określonych w art. 40 ust. 4-6. Zgodnie z ust. 4 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 (na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania tego pasa. Jedynie do określenia wysokości jednego elementu, a mianowicie stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, został upoważniony organ jednostki samorządu terytorialnego. Upoważnienie to jest również istotnie ograniczone, gdyż ustalono iż opłaty o których mowa w ust. 4 i 6 art. 40, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego.

Jak wynika z powyższych rozważań wolą ustawodawcy było zatem uzależnienie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego zarówno od liczby dni zajmowania tegoż pasa, ustalonej przez właściwy organ stawki za zajęcie 1 m2, jak i od liczby metrów kwadratowych zajmowanej powierzchni. Tym samym ustalenie przez Radę Miasta jednorodnej stawki za 1 dzień zajmowania pasa drogowego w sposób powodujący faktyczne "oderwanie" wysokości opłaty od zajmowanej powierzchni pasa drogowego należy uznać za nieuprawnione. Stanowiło to podstawę przesądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2011 r., iż zaskarżona uchwała w części § 5 ust. 1, w zakresie w jakim określa sposób ustalenia stawki opłat za zajęcie pasa drogowego – stanowiska postojowego zastrzeżonego "koperty" (§ 5 ust. 1 uchwały – piąta kolumna tabeli) w sposób rażący narusza art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2011 r. ( podobnie w wyroku z dnia 24 lipca 2013 r.) wskazał, że z dyspozycji art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, iż w przypadku, gdy tylko cześć postanowień uchwały była sprzeczna z prawem, właściwym jest zastosowanie sankcji w postaci stwierdzenia nieważności uchwały tylko w odniesieniu do tej właśnie części – sprzecznej z prawem. Akty stanowienia prawa, w tym także uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, zbudowane są z szeregu norm, nie zaś jedynie ze zbioru jednostek redakcyjnych poszczególnych przepisów. Zatem przedmiotem dokonywanej przez sąd administracyjny oceny zgodności aktu prawa miejscowego z aktami prawa wyższego rzędu są zawsze normy (wywiedzione na podstawie jednego lub wielu przepisów), nie zaś literalne brzmienie części, lub całości aktu prawnego rozumianego jako zbiór jednostek redakcyjnych. Wiąże się z tym problem - dostrzeżony przez Trybunał Konstytucyjny - konieczności wydawania w szczególnie uzasadnionych sytuacjach tzw. orzeczeń zakresowych, w których stwierdza się niezgodność z aktem wyższego rzędu części treści normatywnej wynikającej z badanych przepisów, pozostawiając jednocześnie konkretny przepis w systemie prawa. Taki sposób dokonywania kontroli norm pozwala uniknąć ewentualnych szkód, jakie mogłyby zostać spowodowane luką prawną, powstałą z powodu wyeliminowania z systemu prawa całego przepisu bez jednoczesnego wprowadzenia w to miejsce nowej regulacji prawnej. W konsekwencji, użyty przez ustawodawcę w art. 147 § 1 p.p.s.a. zwrot "w całości lub w części" aktu prawa miejscowego odnosi się do aktu stanowienia prawa rozumianego jako normy prawnej, nie zaś do poszczególnych przepisów, widzianych w kategoriach gramatycznych, tj. jako jedynie jednostki redakcyjne aktu.

Tym samym uwzględniając powyższe rozważania tut. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, w opisanym powyżej zakresie.

Jednocześnie, Sąd wyjaśnia, iż nie uwzględnił wniosku Rady Miasta o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na podjęcie przez ten organ uchwały uchylającej zaskarżony akt w zakresie objętym skargą należy zwrócić uwagę, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności (ex tunc) są o wiele dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy, w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. Stwierdzenie nieważności uchwały ma istotne znaczenie dla ewentualnych czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Na gruncie powyższego zagadnienia ukształtowała się utrwalona już linia orzecznicza przyjmująca, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony m.in. w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994 z. 2, poz. 44), który przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Natomiast w uchwale z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994 z 1, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Zatem ewentualne uprzednie uchylenie wskazanych wyżej przepisów uchwały przez organ, który ją podjął, nie czyniłoby bezprzedmiotowym zbadania przez Sąd ich legalności. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 oraz 24 listopada 2010 r., l OSK 1554/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl.).

W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 190 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie wart. 152 p.p.s.a.