Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 124/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 54 par. 3, art. 106 par. 3, art. 113 par. 1, art. 135, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 957/10 w sprawie ze skargi E. Z. i K. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną, 2) oddala wniosek uczestników postępowania A. M. i R. M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia

21 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 957/10 oddalił skargi E. Z. i K. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dotyczącej nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Burmistrz Gminy W. decyzją z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w W. pozwolenia na budowę obejmującego II etap zabudowy mieszkaniowej – ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, na działce nr [...] w W. przy ul. F. [...]. Decyzją z dnia [...] października 2000 r. nr [...] Burmistrz Gminy W. przeniósł powyższe pozwolenie na budowę na "L." Sp. z o.o. w W. (w dacie wydania tej decyzji działka nr [...] została już podzielona na osiem działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]).

W toku prowadzonych robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził dokonanie przez inwestora odstępstw od warunków i ustaleń pozwolenia na budowę. Odstępstwa polegały m. in. na niewykonaniu w budynkach poddaszy użytkowych, przez co zmianie uległa wysokość budynków, wielkość kubatury oraz geometria dachów, a nadto niezrealizowaniu schodów na poddasze.

Pierwszym wydanym w sprawie orzeczeniem – postanowieniem z dnia [...] września 2002 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nałożył na L. Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia opinii technicznej określającej prawidłowość wykonanych robót budowlanych, a decyzją z tego samego dnia nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) zobowiązał tegoż inwestora do przedłożenia w wyznaczonym terminie inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót, odrębnie dla każdego segmentu mieszkalnego.

W wyniku zażaleń od wymienionego postanowienia oraz decyzji, wniesionych przez K. F. i E. Z., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] oraz decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcia w częściach dotyczących terminu i określił nowy termin wykonania nałożonych obowiązków (przedłożenia opinii technicznej i inwentaryzacji powykonawczej), a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie i decyzję.

Na skutek skarg wniesionych od tych rozstrzygnięć Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 526 /03 oddalił skargi K. F. i E. Z. od postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 543/03 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2002 r. Sąd ten uznał, że decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, gdyż nie można było nałożyć na inwestora w tym trybie obowiązku przedłożenia dokumentów, nakaz taki powinien mieć swoje oparcie w art. 81c tej ustawy.

Na dalszym etapie postępowania, wobec bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uwzględnieniu skargi K. F. wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt VII SAB/Wa 92/05 zobowiązał organ nadzoru budowlanego do wydania rozstrzygnięcia, a wyrokiem z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 690/07 wymierzył temu organowi grzywnę za niewykonanie wyroku.

Po złożeniu opinii technicznej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót i nakazał K. F., E. Z., U. i A. K., A. i W. C., R. M., I. i A. P., J. T. oraz U. i D. K. (właścicielom ośmiu segmentów mieszkalnych) wykonanie niezbędnych zabezpieczeń. Z kolei decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, organ ten nałożył na wymienione osoby obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego budowę budynku mieszkalnego składającego się z ośmiu segmentów.

K. F. i E. Z. zakwestionowali w zażaleniach i odwołaniach nałożenie na nich tych obowiązków, uznając że takie obowiązki organ winien kierować do inwestora, tj. Spółki L., brak zaś jest podstaw by ich traktować jako następców prawnych inwestora.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił jednak tych zażaleń i odwołań i postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. [...] oraz decyzją z tego dnia nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia.

Od tych orzeczeń K. F. i E. Z. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skargach ponowili swą argumentację, iż nie można ich uważać jako następców prawnych inwestora.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. oraz przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że zachodzą podstawy do uwzględnienia obu skarg w całości. Spółka L. obecnie w upadłości, nie brała czynnego udziału w postępowaniu, co wypełnia przesłankę wznowienia postępowania z art.145 § 1 pkt 4 Kpa. Nadto zauważył, że obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego powinien być adresowany do inwestora zamierzenia budowlanego.

Mając na względzie wydanie decyzji autokontrolnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniami z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2146/08 i z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2145/08 umorzył jako bezprzedmiotowe postępowania wywołane wniesieniem skarg odpowiednio przez K. F. i E. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...]. Również postępowania sądowe ze skarg K. F. i E. Z. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] wobec autokontroli organu zostały umorzone, sygn. akt VII SA/Wa 2147/08 i VII SA/Wa 2148/08.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jeszcze przed umorzeniem przez sąd administracyjny postępowań w tych sprawach, drugą decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], w związku z podjęciem autokontrolnego rozstrzygnięcia, uchylił zaskarżoną przez K. F. i E. Z. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] listopada 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu właścicielom ośmiu segmentów mieszkalnych pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił K. F., E. Z., U. i A. K., A. i W.C., R. M., I. i A. P., J. T. oraz U. i D. K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożył na nich obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu odwołań od tej decyzji, wniesionych przez K. F. i E. Z., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Od powyższej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. Z., sygn. akt VII SA/Wa 510/10.

W międzyczasie A.P., właściciel jednego z lokali w budynku przy ul. B. [...] w W., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], wydanej w trybie autokontroli. Wskazał, że organ niesłusznie przyjął, że inwestorem budynku jest Spółka L. Sp. z o.o. w upadłości, skoro Spółka ta nie istnieje, a właścicielami budynku są osoby będące właścicielami ośmiu działek, na których usytuowane są poszczególne segmenty mieszkalne.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2010 r. nr [...], działając na podstawie art.156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu tej sprawy stwierdził nieważność wymienionej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja wydana w trybie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może jedynie zadośćuczynić skardze, nie może natomiast przynieść skutku otwarcia możliwości cofnięcia sprawy do etapu postępowania odwoławczego, a następnie korzystania z art. 138 § 2 Kpa. Organ administracji działający w trybie autokontroli, który uchyla swoją decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia działa bez podstawy prawnej. Skoro wydając decyzję w trybie autokontroli organ nie mógł zastosować art. 138 § 2 Kpa, to decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. należało uznać za wydaną bez podstawy prawnej, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności. Nadto zauważył, że organy nadzoru budowlanego decyzje winny adresować "do inwestora przedmiotowego obiektu" i w tym kontekście stwierdził, że z dniem 27 grudnia 2008 r. uprawomocniło się postanowienie Sądu Rejonowego w W., mocą którego z dniem 24 listopada 2008 r. dokonano wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym polegającego na wykreśleniu z rejestru L. Sp. z o.o. Powołał się również na odpis pełny KRS z dnia 14 maja 2009 r. z którego wynika, że w dniu 13 września 2007 r. zapadło postanowienie Sądu stwierdzające zakończenie postępowania upadłościowego.

K. F. oraz E. Z. skierowali do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że wszelkie decyzje winny być kierowane do inwestora.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. podtrzymując w całości swoje stanowisko i argumentację. Dodatkowo stwierdził, że w okolicznościach sprawy prawnie niedopuszczalne byłoby kierowanie decyzji do nieistniejącego podmiotu, tj. Spółki L., na co w sposób błędny wskazał w autokontrolnej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli K. F. oraz E. Z. domagając się uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2010 r.

Skarżący E. Z. zarzucił, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3 i 7 Kpa, wniósł by Sąd wydał wyrok nakazujący organom nadzoru budowlanego doprowadzenie na ich koszt budynku przy ul. B. [...] w W. do stanu zgodnego z prawem w zakresie zaleceń wskazanych w opinii technicznej.

Skarżąca K. F. podniosła, że zaskarżona decyzja jest stronnicza, posiada wady, w jej przekonaniu wszelkie obowiązki związane z doprowadzeniem inwestycji do stanu zgodnego z prawem powinny być nakładane na inwestora, a nie na właścicieli lokali w budynku, którzy zawarli z nim umowy. Za powstały stan rzeczy odpowiedzialność ponoszą również organy nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o ich oddalenie. Uczestnicy postępowania A. M. i R.M. również wnieśli o oddalenie skarg. Pozostali uczestnicy postępowania U. K. i A.K., A. C. i W. C., I. P. i A. P., J. T., U. K. i D. K. w pismach procesowych podkreślili, że ich celem jest jak najszybsze uregulowanie stanu prawnego mieszkań, dokończenie budowy i uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Stoi temu na przeszkodzie skarżenie przez K. F. i E. Z. wszystkich decyzji wydawanych przez organy nadzoru budowlanego.

Skarżący E. Z. w pismach procesowych w toku postępowania wskazywał na potrzebę wznowienia postępowania sądowego w sprawie zakończonej postanowieniem Sądu o umorzeniu postępowania wobec wydania przez organ decyzji autokontrolnej, sygn. akt VII SA/Wa 2145/08. W wyniku umorzenia postępowania w powołanej sprawie oraz w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. został pozbawiony możliwości rozpatrzenia skargi na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...]. Wniósł także o przedstawienie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnień i wskazań co do dalszego postępowania w zakresie podstaw do wznowienia postępowania w tej sprawie oraz dochodzenia roszczeń w związku z poniesieniem przez niego szkody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 957/10 oddalił obie skargi po uprzednim ich połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Na wstępie Sąd stwierdził, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny i ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, co oznacza, że organ w tym postępowaniu nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Mając to na uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł odnieść się tylko do badanej w tym postępowaniu decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w kontekście przesłanek wynikających z art. 156 § 1 Kpa. Nie mógł więc w tym postępowaniu odnosić się do żadnych innych okoliczności występujących w sprawie, a związanych z budową budynku przy ul. B. [...] w W., w tym do trwającej zdaniem skarżących kilka lat bezczynności organu nadzoru budowlanego, w wyniku której niemożliwym stało się skierowanie decyzji do inwestora, tj. Spółki L.. Także Sąd, uwzględniając treść art. 134 § 1 Ppsa, w niniejszej sprawie mógł odnieść się tylko do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Tym samym Sąd nie jest uprawniony odnieść się do żądania skarżącego E. Z. co do wskazania przesłanek wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Sądu umarzającym postępowanie sądowe z jego skargi na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza obowiązujących przepisów prawa, w stopniu wymagającym jego uchylenia. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając w dniu [...] stycznia 2009 r. decyzję miał obowiązek z uwagi na tryb, w którym orzekał uwzględnić w całości skargi wniesione przez K. F. i E. Z. na decyzję tego organu z dnia [...] października 2008 r. W skargach tych skarżący zarzucali, że decyzja niezgodnie z prawem obciąża ich obowiązkiem sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w sytuacji gdy obowiązek ten winien obciążać inwestora, tj. L. Sp. z o.o., z którą zawarli umowy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie zwrócił uwagę na to, że przed wydaniem decyzji autokontrolnej, gdyż w dniu 27 grudnia 2008 r., uprawomocniło się postanowienie Sądu Rejonowego w W., mocą którego z dniem 24 listopada 2008 r. dokonano wpisu wykreślenia L. Spółki z o.o. z Krajowego Rejestru Sądowego, a w dniu 13 września 2007 r. zapadło postanowienie Sądu stwierdzające zakończenie postępowania upadłościowego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł więc uwzględnić skarg w całości i nakazać w ponownie prowadzonym postępowaniu, by obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożony został na tę Spółkę. Skoro Spółka została prawomocnie wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego, to wykonanie decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. poprzez skierowanie nakazu do nieistniejącego podmiotu i obciążenie go obowiązkiem wynikającym z Prawa budowlanego prowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia wadliwego, bo nie nadającego się do wykonania. Sąd zauważył, że decyzja z dnia [...] października 2008 r. została zaskarżona jedynie przez dwie osoby spośród tych, na które nałożono obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, tj. K. F. i E. Z.. Pozostałe osoby nakazu tego nie kwestionowały, co więcej wykonały obowiązek przedkładając projekt budowlany zamienny całego obiektu z ośmioma lokalami mieszkalnymi. Zatem, orzekając w trybie art. 54 § 3 Ppsa i uchylając wydane w sprawie decyzje, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyszedł poza granice interesu prawnego skarżących. Skutkiem tego osoby, które wykonały nakaz nie mogły wznowić robót budowlanych przy ul B. [...] w W. i uzyskać pozwolenia na użytkowanie budynku.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nawet jeśli Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dostrzegł wady postępowania zakończonego zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] października 2008 r., to w okolicznościach sprawy nie mógł skarg wniesionych na to rozstrzygnięcie uwzględnić w całości z tego powodu, że obowiązek wynikający z przepisów ustawy – Prawo budowlane nie mógł być nałożony na Spółkę L., skoro podmiot ten przestał istnieć. Dlatego za prawidłową Sąd uznał zaskarżoną decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., z tym że jako powód stwierdzenia jej nieważności należało wskazać przesłankę rażącego naruszenia prawa, a nie braku podstawy prawnej.

Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W ocenie Sądu, orzekając w dniu [...] stycznia 2009 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się takiego kwalifikowanego naruszenia art. 54 § 3 Ppsa, stanowiącego podstawę prawną jego rozstrzygnięcia. W wyroku z dnia 26 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 280/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż przepis art. 54 § 3 Ppsa zakazuje wydania rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, a więc jest ono możliwe pod warunkiem, że wiąże się z uwzględnieniem skargi w całości. W przypadku jednak niepodzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń bądź nieuwzględnienia w całości wniosków organ winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1575/07). Orzekając więc w dniu [...] stycznia 2009 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wprawdzie uwzględnił żądania skarżących (sprowadzające się do uchylenia wydanych decyzji i spowodowania nałożenia obowiązku wynikającego z Prawa budowlanego na Spółkę L.), natomiast nie dostrzegł, że w okolicznościach faktycznych powyżej przedstawionych, związanych z wykreśleniem z rejestru przedsiębiorców pierwotnego inwestora budynku przy ul. B. [...], uwzględnić tych żądań nie mógł.

Z tych powodów Sąd oddalił skargi na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 957/10 skargę kasacyjną wniósł E. Z. reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, zaskarżając ten wyrok w całości. W skardze kasacyjnej z powołaniem się na podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej Ppsa, podniesione zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 106 § 3 Ppsa przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżących pomimo tego, że było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania;

2) art. 113 § 1 Ppsa przez zamknięcie rozprawy bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy i nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych;

3) art. 135 Ppsa przez niezastosowanie środka w celu usunięciu naruszenia prawa w stosunku do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2145/08, skutkiem czego nie zastosowano art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa;

4) art. 141 § 4 Ppsa przez nieustosunkowanie się do zarzutów i zawartego w skardze wniosku o wznowienie postępowania sądowego, pominięcie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, a nadto nieodniesienie się do podnoszonej kwestii szkody, którą poniósł skarżący "w związku z zaniechaniem organu władzy publicznej".

Wnoszący skargę kasacyjną w oparciu o te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi na to, że wskutek wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienia z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2145/08 skarżący pozbawiony został możliwości poddania kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...]. Sąd pominął w swych rozważaniach kwestię wnioskowania przez skarżącego wznowienia tego postępowania, co winien rozpatrzyć z urzędu, także wyeliminowania postanowienia umarzającego postępowanie wobec autokontroli organu. Jest to niewątpliwie akt wydany w granicach sprawy. Zupełnie Sąd pominął podniesione w piśmie procesowym skarżącego z dnia 15 lipca 2010 r. zagadnienie szkody jaką poniósł wskutek zaniechań organów administracyjnych. Nie rozważył również potrzeby przeprowadzenia z urzędu dowodów z akt sprawy na okoliczność zawinienia w tym zakresie przez organy administracyjne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania A. M. i R.M. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie od wnoszącego skargę kasacyjną na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 22 lutego 2012 r. zmarła uczestniczka K. F.. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2012 r. postępowanie kasacyjne zostało zawieszone, które - po ustaleniu następców prawnych zmarłej - zostało podjęte postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, podstawę orzekania przez sąd administracyjny stanowi materiał zawarty w aktach sprawy. Zasadniczo jest to materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego przed właściwymi w sprawie organami, dołączony do akt administracyjnych, które zostają przedstawione sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. Jednakże użyty w wymienionym przepisie zwrot "akta sprawy", na podstawie których orzeka sąd administracyjny, obejmuje również akta sądowe. Przepis art. 106 § 3 Ppsa umożliwia bowiem sądowi przeprowadzenie, z urzędu lub na wniosek stron, dowodu uzupełniającego z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Na gruncie tego przepisu utrwalił się w orzecznictwie pogląd, że postępowanie dowodowe przed sądami administracyjnymi ma charakter wyłącznie uzupełniający, w związku z czym dokonywanie przez Sąd samodzielnych ustaleń jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 699/08 – Lex nr 546587). Ponadto w trybie art. 106 § 3 Ppsa nie przeprowadza się uzupełniającego dowodu z dokumentów, które znajdują się w aktach administracyjnych, gdyż dokumenty te stanowią fragment materiału będącego przedmiotem dowodzenia na drodze administracyjnej.

Wnoszący skargę kasacyjną postawiony zarzut naruszenia art. 106 § 3 Ppsa upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli nie przeprowadził dowodu z dwóch wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydanych w sprawach o sygn. akt VII SAB/Wa 92/05 (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej błędnie oznaczono sygnaturę tej sprawy jako VII SA/Wa 92/05) i sygn. akt VII SA/Wa 690/07 oraz czterech pism L. Sp. z o.o. z 2002 i 2003 r. Formułując ten zarzut jego autor ograniczył się do zgłoszenia tego zarzutu nie przedstawiając argumentacji wykazującej, że nieprzeprowadzenie uzupełniającego dowodu z tych dokumentów miało istotne znaczenie dla oceny legalności kontrolowanej decyzji. Tym niemniej zauważyć przyjdzie, że akta administracyjne zawierają odpisy wyroków z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt VII SAB/Wa 92/05 o zobowiązaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do wydania rozstrzygnięcia oraz z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 690/07 o wymierzeniu temu organowi grzywny za niewykonanie powołanego orzeczenia. Zatem wydanie przez Sąd pierwszej instancji postanowienia o przeprowadzeniu uzupełniającego dowodu byłoby całkowicie zbędne. Z kolei treść pism L. Sp. z o.o., nieodnosząca się do materii objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie uzasadniała prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

W tym stanie rzeczy za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzut naruszenia art. 106 § 3 Ppsa.

Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 113 § 1 Ppsa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, którym dysponował Sąd, a ponadto stanowiska obu skarżących, organu administracji oraz uczestników postępowania upoważniały do uznania sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, a w konsekwencji do zamknięcia rozprawy przez przewodniczącego składu orzekającego w dniu 21 lipca 2010 r. Należy mieć na względzie, że Sąd dokonywał kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającej nieważność autokontrolnej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Słusznie więc przyjął Sąd pierwszej instancji, że w granicach rozpoznawanej sprawy należało ocenić, czy wydana w oparciu o art. 54 § 3 Ppsa decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Taką kontrolę przeprowadził Wojewódzki Sąd Administracyjny, a motywy jakimi się kierował uzewnętrznił w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Kolejny zarzut zmierzający do wykazania, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 135 Ppsa jest całkowicie bezzasadny. Przepis ten stanowi podstawę do zastosowania przewidzianych przez ustawę środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, pod warunkiem że jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis ten w żadnym wypadku nie upoważnia sądu administracyjnego do wydania orzeczenia o wyeliminowaniu z obrotu prawnego innego prawomocnego orzeczenia sądu, co jednoznacznie wynika z brzmienia tego przepisu. Zastosowanie przewidzianych przez ustawę środków odnosi się do aktów administracyjnych lub innych czynności z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając więc skargę na decyzję stwierdzającą nieważność autokontrolnej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. nie mógł zastosować, jak oczekiwał tego wnoszący skargę kasacyjną, żadnego środka w stosunku do postanowienia tego Sądu z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2145/08 o umorzeniu postępowania ze skargi E. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r.

Nie jest trafny ostatni z zarzutów naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w motywach pisemnych wyroku wskazał, że skargę oddalił na podstawie art. 151 Ppsa szczegółowo wyjaśniając, z jakich powodów uznał kontrolowaną decyzję za odpowiadającą prawu. Nie sposób więc czynić temu Sądowi zarzutu, że odstąpił od przedstawienia podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienia. W sposób precyzyjny stwierdził, z jakich powodów nie podziela stanowiska organu, że autokontrolna decyzja została wydana bez podstawy prawnej, podał zaś w sposób nie nasuwający wątpliwości, jakie przyczyny spowodowały, że decyzja winna była zostać uznaną za wydaną z rażącym naruszeniem art. 54 § 3 Ppsa. W szczególności uzasadnił swoje stanowisko, że w dacie podjęcia przez organ autokontrolnej decyzji ([...] stycznia 2009 r.) nie mógł być nałożony na inwestora nakaz dokonania czynności, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wobec wykreślenia tegoż inwestora z rejestru sądowego, z czym należy się w pełni zgodzić. Z kolei nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zgłoszonych w toku postępowania sądowego żądań skarżącego E. Z. co do wznowienia postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2145/08 oraz naprawienia szkody wyrządzonej, według jego przekonania, przez organy nadzoru budowlanego nie jest uchybieniem art. 141 § 4 Ppsa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednocześnie oddalono wniosek uczestników postępowania A. M. i R. M. o zasądzenie od wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania uznając, że w świetle art. 204 Ppsa brak podstaw do uwzględnienia wniosku. O kosztach zaś nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej wnoszącemu skargę kasacyjną z urzędu orzeknie, na wniosek pełnomocnika, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy oraz o zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków.