Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 703/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c i art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 48, 50, 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. ("skarżąca") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z [...] stycznia 2018 r., nr [...], znak: [...], wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki, w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] lipca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. ("PINB"), po wszczęciu i przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie legalności budowy nośnika reklamowego usytuowanego na dachu budynku przy ul. [...] w W., decyzją nr [...] nakazał skarżącej rozbiórkę nośnika reklamowego składającego się z podświetlanej od dołu lampami na wysięgnikach tablicy ekspozycyjnej o wymiarach 4,00 m x 12,00 m, przymocowanej do konstrukcji stalowej, wybudowanej na dachu budynku znajdującego się na działce nr ew. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w W..

Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2018 r. utrzymał w mocy tę decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w dniu [...] lipca 2016 r. przedstawiciel PINB dokonał oględzin przedmiotowego nośnika reklamowego. Uczestniczący w oględzinach przedstawiciel Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" przedłożył kopię umowy dzierżawy nr [...], zawartej w dniu [...] sierpnia 2004 r. między Spółdzielnią a skarżącą.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. do PINB wpłynęło pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy T. Urzędu W. z [...] sierpnia 2016 r., przekazujące dokumentację, z której wynika, że w dniu [...] grudnia 2004 r. do organu administracji architektoniczno-budowlanej wpłynęło zgłoszenie skarżącej o zamiarze zainstalowania na dachu budynku położonego przy ul. [...] w W. urządzenia reklamowego z tablicą o wymiarach 4,00 x 12,00 m. W treści zgłoszenia wskazano, że nośnik reklamowy jest urządzeniem tymczasowym, nietrwale związanym z gruntem, rozbieralnym, zaś jego konstrukcja, wykonana w oparciu o projekt techniczny, nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Do zgłoszenia został dołączony projekt techniczny, sporządzony w listopadzie 2004 r. przez inż. B. K.. Wobec tego zgłoszenia Prezydent W. wniósł sprzeciw decyzją z [...] stycznia 2005 r., nr [...], stwierdzając, że rodzaj zgłoszonych prac należy uznać za budowę, bowiem obejmują one wykonanie prac konstrukcyjnych w celu zamontowania do konstrukcji stalowej planszy reklamowej. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta W. i umorzył postępowanie organu administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że nastąpiło to wyłącznie z przyczyn formalnoprawnych, wobec wniesienia sprzeciwu po terminie.

W wyniku ponownej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2017 r. w obecności przedstawicieli Spółdzielni oraz skarżącej, potwierdzono ustalony wcześniej stan faktyczny oraz stwierdzono, że wymiary tablicy reklamowej oraz miejsce usytuowania na dachu jest zgodne z projektem budowlanym z listopada 2004 r. Ustalono ponadto, że urządzenie reklamowe zaopatrzone jest w instalację elektryczną.

W toku postępowania odwoławczego [...]WINB, postanowieniem z [...] października 2017 r., nr [...], zlecił PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dokonanie oględzin w celu jednoznacznego wyjaśnienia, czy nośnik reklamowy znajdujący się na dachu ww. budynku jest zgodny z założeniami projektowymi wynikającymi z projektu budowlanego, sporządzonego w listopadzie 2004 r., w szczególności w zakresie jego usytuowania względem krawędzi dachu oraz umiejscowienia pomostów technicznych.

Przy piśmie z [...] października 2017 r. PINB przekazał uzupełniający materiał dowodowy, zawierający m. in. protokół oględzin z [...] października 2017 r., nr [...], w którym wskazano, że w dniu oględzin strony nie stawiły się oraz, że z uwagi na brak możliwości wejścia na dach oględzin dokonano z zewnątrz. Ustalono, że "nośnik reklamowy zamocowany do podkonstrukcji jest pod kątem do krawędzi dachu - ściany szczytowej, a projekt zakłada mocowanie równoległe". Pomost techniczny z przodu nośnika zamontowany jest do słupków nośnika reklamowego, jak również lampy "oświetleniowe" (w projekcie przewidziano montaż do podkonstrukcji). Brak osłony z tyłu tablicy. Wykonano dodatkowo pomost techniczny zamontowany z tyłu tablicy reklamowej na wysokości ok. 1/3 wymiaru wysokości tablicy od góry.

W dniu[...] stycznia 2018 r. dokonano ponownych czynności kontrolnych. Z uwagi na fakt, że wyjście na dach było niemożliwe, ponieważ klapa wyłazu otwiera się jedynie pod kątem ok. 45°, oględziny przeprowadzono z poziomu gruntu przed budynkiem. Powyższa sytuacja spowodowana jest usytuowaniem konstrukcji nośnika w sposób uniemożliwiający otwarcie wyłazu. Wskazano, że usytuowanie i wielkość spornego nośnika reklamowego jest zgodna z opisem zawartym w protokole kontroli z [...] października 2017 r.

Organ odwoławczy, oceniając rozstrzygnięcie PINB uznał, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, kwalifikując przedmiotowe urządzenie reklamowe do kategorii obiektów wymagających pozwolenia na budowę.

[...]WINB wskazał, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonania ww. zgłoszenia, zasadą było, że roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Wyjątki od tej zasady, wymienione w art. 29-31 ustawy Prawo budowlane, w tym wyjątek dotyczący tablic i urządzeń reklamowych uregulowany w art. 29 ust. 2 pkt 6, powinny być w związku z tym interpretowane ściśle.

Z dołączonego do zgłoszenia projektu budowlanego wynika, że projektowane urządzenie reklamowe miało się składać ze stalowej konstrukcji wsporczej, osadzonej na słupkach (filarach) stalowo-żelbetowych, opartych i kotwionych do wieńców stropowych rygli żelbetowych poprzecznych I piętra. A zatem nie ulega wątpliwości, zdaniem [...]WINB, że konstrukcja wsporcza została tak zaprojektowana, aby stanowić skuteczne oparcie dla czynników atmosferycznych i dopiero po jej wykonaniu mógł nastąpić montaż podświetlanej tablicy ekspozycyjnej. Biorąc pod uwagę wymiary i ciężar przedmiotowego urządzenia reklamowego, jego ustawienie w określonym miejscu stanowiło wykonanie robót budowlanych wymagające pozwolenia na budowę. W wyniku tych prac budowlanych powstał "od podstaw" w określonym miejscu (na dachu budynku) obiekt budowlany trwale związany z dachem, który powinien spełniać wymagania zawarte w art. 5 ustawy Prawo budowlane, dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji oraz bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego.

Analiza projektu budowalnego z listopada 2004 r. wykazała, że zgodnie z założeniami projektowymi konstrukcja wsporcza z tablicą reklamową miała być usytuowana równolegle do jednej z krawędzi dachu budynku i ściany szczytowej budynku. Dla tak zaprojektowanego nośnika reklamowego w projekcie zawarto obliczenia statyczne w zakresie jego wpływu na konstrukcję obiektu budowlanego. Natomiast z protokołów oględzin z [...] października 2017 r. i [...] stycznia 2018 r. oraz dołączonego do nich materiału zdjęciowego wynika, że konstrukcja wsporcza z tablicą reklamową jest wyposażona w dodatkowy pomost roboczy, usytuowany z tyłu tablicy reklamowej, a ponadto jest ona usytuowana pod kątem (nierównolegle) do krawędzi dachu i ściany szczytowej budynku.

Zdaniem [...]WINB wyposażenie nośnika reklamowego w dodatkowy element (pomost roboczy) oraz inny sposób usytuowania tego nośnika reklamowego na dachu budynku, niż wynikało to z założeń projektowych, może powodować inne rozłożenie obciążenia dla stropu ostatniej kondygnacji i dla konstrukcji całego budynku niż wynika to z zawartych w projekcie obliczeń statycznych.

Organ odwoławczy podkreślił także, że inwestor w zgłoszeniu wskazał, że mający powstać nośnik reklamowy miał być urządzeniem tymczasowym. Tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, ale nie rozebrany lub nie przeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. [...]WINB wskazał przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że jeżeli obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia w okresie dłuższym niż 120 dni, to budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowa tymczasowych obiektów budowlanych bez czasowego ograniczenia ich funkcjonowania wymaga pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego [...]WINB uznał, że wybudowanie na dachu budynku urządzenia reklamowego, będącego w istocie budowlą, wskazanego jako obiekt tymczasowy, ale istniejącego dłużej niż 120 dni, oraz nieodpowiadającego w pełni założeniom przewidzianym w projekcie oznaczało, że dokonanego zgłoszenia nie można było uznać za skuteczne, a więc prawidłowo zastosowano do rozpatrzenia niniejszej sprawy art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy przywołał ustalenia PINB, zgodnie z którymi przeszkodą do wdrożenia w niniejszym przypadku procedury legalizacyjnej było to, że przedmiotowy nośnik reklamowy nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że § 5 ust. 1 pkt 4 lit. f miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru B. - część I, uchwalonego uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] września 2009 r., ustanawia wymóg zachowania powierzchni reklam do 15,00 m2. Powierzchnia reklamowa przedmiotowego nośnika wynosi natomiast 48,00 m2 (wymiary tablicy ekspozycyjnej wynoszą bowiem 4,00 x 12,00 m), co jest sprzeczne z ww. przepisem planistycznym. Organ odwoławczy zgodził się więc z ustaleniami PINB, zgodnie z którymi dopuszczalność legalizacji obiektów budowlanych zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej, została przez ustawodawcę uzależniona od dwóch warunków: od zgodności konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz od nienaruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W niniejszej sprawie jeden z ustawowych warunków nie został spełniony, więc orzeczony przez PINB nakaz rozbiórki należało uznać za prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

Organ odwoławczy dodał też, że tryb z art. 51 ustawy Prawo budowlane znalazłby zastosowanie w sytuacji, gdyby inwestor zamiast uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę dokonał zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, jednakże pod warunkiem, że wykonane roboty budowlane byłyby zgodne z dokonanym zgłoszeniem. W omawianym przypadku inwestor wykonał w rzeczywistości obiekt niezgodnie ze zgłoszeniem (obiekt jest usytuowany w tym samym miejscu dłużej niż 120 dni, pomimo wskazania w zgłoszeniu realizacji obiektu tymczasowego), należało więc uznać, że dokonane przez niego zgłoszenie stanowiło w istocie próbę obejścia prawa.

Na decyzję [...]WINB z [...] stycznia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie także uchylenie poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z [...] lipca 2017 r.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

-art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny dowodów w postaci protokołów kontroli przedmiotowego nośnika reklamowego z [...] lipca 2016 r. i 14 czerwca 2017 r. oraz protokołów kontroli tego nośnika z [...] października 2017 r. i [...] stycznia 2018 r., z których wysnuto wniosek, że nośnik zawiera elementy sprzeczne z projektem budowlanym, mimo że w ramach przedmiotowych oględzin nie dokonano oceny zgodności nośnika z projektem budowlanym, a ponadto przeprowadzono je w sposób wadliwy (jedynie z poziomu gruntu); poprzez wadliwą ocenę dowodu w postaci zgłoszenia robót budowlanych z [...] grudnia 2004 r., tj. wadliwą wykładnię użytego tam przez skarżącą pojęcia "urządzenia tymczasowego" i "rozbieralnego", które nie oznaczało zgłoszenia obiektu tymczasowego na 120 dni w trybie art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego, lecz wskazywało jedynie na cechy techniczne obiektu w rozumieniu art. 3 ust. 5 Prawa budowlanego, a także pominięcie faktu, że skarżąca wyraźnie zgłosiła zamiar instalacji urządzenia reklamowego zgodnie z art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, co wykluczało jej wolę zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego; oraz poprzez zaniechanie zebrania oraz przytoczenia i wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodów na okoliczność czy nośnik ten jest w ogóle przymocowany do dachu w sposób umożliwiający, czy też uniemożliwiający jego demontaż bez uszkodzenia tego dachu, co uniemożliwia stwierdzenie czy nośnik jest w ogóle obiektem trwale z gruntem związanym i czy z uwagi na ewentualny brak tej cechy podlega w ogóle regulacji ustawy Prawo budowlane;

-art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji PINB z [...] lipca 2017 r. w sytuacji, gdy należało tę decyzję uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; w szczególności należało dokonać niezbędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego co do następujących okoliczności: czy nośnik reklamowy zainstalowany przez skarżącą jest zgodny z treścią dokonanego zgłoszenia, co pozwoliłoby ocenić, czy w przedmiotowej sprawie doszło do samowoli budowlanej;

2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

-art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że przedmiotowy nośnik reklamowy jest nośnikiem reklamowym wolnostojącym trwale związanym z gruntem w rozumieniu tego przepisu, dla którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem przez pojęcie "wolnostojący" rozumieć należy samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, co w przypadku przedmiotowego nośnika reklamowego nie ma miejsca, ponieważ jest on usytuowany na dachu budynku, a zatem jest nierozdzielnie związany z budynkiem, na którym jest zainstalowany, a ponadto nie jest związany bezpośrednio "z gruntem", bo stoi na dachu, a nie na ziemi (gruncie), a zatem zastosowanie tego przepisu wobec tego nośnika reklamowego było nieuzasadnione i stoi również w sprzeczności z dotychczasową linią orzeczniczą organu odwoławczego, który uznaje art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane za właściwą podstawę prawną instalowania tablic i urządzeń reklamowych na dachach budynków i nie wymaga dla takich tablic i urządzeń reklamowych uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę,

-art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne niezastosowanie w sprawie i uznanie, że montaż tablicy reklamowej na dachu budynku nie mieści się w pojęciu regulowanego przez ten przepis "instalowania tablic i urządzeń reklamowych", które skutkuje zwolnieniem takich tablic i urządzeń od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i umożliwiającym ich instalację w oparciu o tzw. zgłoszenie robót budowlanych, jak to miało miejsce w przypadku przedmiotowej tablicy reklamowej na dachu budynku, mimo że pojęcie "instalowanie" jest przez ustawodawcę używane w Prawie budowlanym zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem przez co biorąc pod uwagę treść ustępu 1 i 2 art. 29 ustawy Prawo budowalne, a także przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, odnoszący się do "instalowania", zakres pojęcia "budowy" oraz "instalowania" jest różny, a w konsekwencji "instalowanie" należy sytuować w ramach robót budowlanych innych niż budowa, oznaczających przymocowanie (połączenie, przyłączenie) urządzenia instalowanego do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez uszkodzenia bądź naruszenia struktury obiektu podstawowego oraz obiektu instalowanego, a przepisy te nie przewidują żadnych ograniczeń, co do wysokości i gabarytów instalowanych urządzeń,

-art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że nośnik reklamowy funkcjonujący w danej lokalizacji przez ponad 10 lat nie stanowi obiektu tymczasowego ze względu na długi okres czasu, podczas gdy zawarta w ww. przepisie definicja obiektu tymczasowego nie zawiera takiego ograniczenia czasowego,

-art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego bezzasadne zastosowanie w sprawie i nakazanie od razu rozbiórki całego nośnika reklamowego położonego na dachu budynku jako zbudowanego bez pozwolenia na budowę i sprzecznego z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego rejonu w sytuacji, gdy ten nośnik został wybudowany na podstawie ważnego zgłoszenia robót budowlanych i nie stwierdzono jednoznacznie istnienia odstępstw od projektu technicznego objętego tym zgłoszeniem, a zatem nie doszło do samowoli budowlanej,

-art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. przez uznanie, że nośnik reklamowy na dachu budynku podlega rozbiórce w całości ze względu na to, że jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru B. - część I, w sytuacji gdy zgodnie z ww. przepisem uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nawet jeśli zmienia przeznaczenie danego terenu, to nie wpływa na legalność dotychczasowego sposobu jego zagospodarowania, chyba że w planie tym uchwalono inny tymczasowy sposób zagospodarowania terenu, zatem ten miejscowy plan działając jedynie ze skutkiem na przyszłość, a nie wobec istniejących już przed jego wejściem w życie legalnych tablic i urządzeń reklamowych, nie eliminował legalności nośnika reklamowego wzniesionego zgodnie z treścią zgłoszenia robót budowlanych na dachu budynku na długo przed uchwaleniem przedmiotowego planu miejscowego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, ale nie wszystkie zarzuty w niej sformułowane zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...]WINB z [...] stycznia 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą rozbiórkę nośnika reklamowego usytuowanego na dachu budynku znajdującego się na działce nr ew. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w W.. Podstawę materialnoprawną tych decyzji stanowi przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a orzeczony na jego podstawie nakaz był efektem stwierdzenia przez organy, że doszło do samowoli budowlanej, której wobec treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można zalegalizować. Przyjęto przy tym, że wprawdzie skarżąca legitymuje się skutecznie dokonanym zgłoszeniem na wykonanie nośnika reklamowego (skutecznym – bo w terminie organ nie wniósł do niego sprzeciwu), niemniej zmierzało ono do obejścia prawa, bowiem nośnik objęty postępowaniem nie odpowiada w zakresie zlokalizowania na dachu budynku i posiadanych elementów temu, którego dotyczyło to zgłoszenie, nadto – wskazane zgłoszenie dotyczy obiektu tymczasowego, a wykonany obiekt jest usytuowany w tym samym miejscu dłużej niż 120 dni. Wobec czego, jak przyjęto w ww. decyzjach, sprawę należało prowadzić w trybie przewidzianym w art. 48 Prawa budowlanego.

Oceniając te orzeczenia, Sąd stwierdza, że nie ma wątpliwości co do konieczności prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do ww. obiektu. Rację mają bowiem organy obu instancji, że sprawa dotyczy inwestycji, która wymagała uzyskania ostatecznej (wówczas) decyzji o pozwoleniu na budowę, a takiego zezwolenia inwestor nie uzyskał.

Przedmiotem tego postępowania nie są bowiem roboty budowlanego polegające na instalacji tablicy reklamowej, a budowa obiektu jakim jest wolnostojący nośnik reklamowy trwale związany z gruntem, która wymagała uzyskania ww. zezwolenia, stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji ww. nośnika, jak i obecnie), pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Z powyższego wynika, że ww. roboty -instalacja tablic i urządzeń reklamowych- nie zostały objęte obowiązkiem uzyskania (ostatecznego) pozwolenia na budowę, a jedynie obowiązkiem dokonania zgłoszenia. Odstępstwo to, od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, ma charakter wyjątku, a wobec tego nie może być też interpretowane rozszerzająco. Przy czym, co do zasady – wzniesienie budowli, przez którą ustawa (uznawała i uznaje nadal) urządzenie reklamowe wolno stojące i trwale związane z gruntem (v. art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), wymagało/wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Kryterium rozróżnienia pomiędzy budową budowli – tj. urządzenia reklamowego a instalowaniem tablicy lub urządzenia reklamowego stanowią cechy tego urządzenia i sposób jego posadowienia. Jak zauważa się w orzecznictwie, w wyniku czynności instalowania ma powstać nowe urządzenie reklamowe; zakres jednak prac, jakie winny być wykonane przy realizacji tego urządzenia zawsze będzie wynikał z konkretnej ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość tegoż urządzenia, jak i miejsce jego posadowienia. "Inne będą bowiem prace wykonywane przy realizacji urządzenia wolnostojącego o wadze kilku kilogramów, a inne o wadze kilku ton, inne przy urządzeniu o wysokości jednego metra, a inne przy urządzeniu o wysokości kilkunastu metrów. (...) Wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są wyznacznikami tego, czy może to być obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, czy też wolnostojący nie trwale związany z gruntem, czy też instalowany na innym obiekcie budowlanym. Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dane urządzenie reklamowe wymaga pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, powinno brać się pod uwagę również przepis art. 5 Prawa budowlanego w świetle, którego nie jest obojętna jego wielkość i cechy konstrukcyjne" (v. wyrok NSA z 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1034/09). W konsekwencji, jak wskazał NSA w cyt. wyroku, "dla przyjęcia, czy dokonane zgłoszenie wyczerpuje dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b., istotne znaczenie ma zakres prac poprzedzających wykonanie robót budowlanych polegających na montażu urządzenia reklamowego poprzez ustalenie, czy planowane prace nie mieszczą się w zakresie robót budowlanych dla realizacji których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę (...)".

Podzielając w całości to stanowisko i przenosząc je grunt niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że przedmiotowa inwestycja nie polegała tylko na instalowaniu urządzenia; inwestycja ta obejmowała większy zakres prac, a to prowadziło do obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, bo ww. art. 29 ust. 2 pkt 6 nie znajdował w tym przypadku zastosowania. Należy przede wszystkim zaakcentować wymiary i ciężar urządzenia reklamowego, jego ustawienie w określonym miejscu za pomocą urządzeń budowlanych (typu dźwig), ale też dostrzec takie jego elementy jak konstrukcja wsporcza, stalowa, mocowana do konstrukcji budynku. Należy też dostrzec, że najpierw inwestycja ta wymagała mocowania (w sposób trwały) konstrukcji, po czym dopiero mógł nastąpić montaż podświetlanej tablicy reklamowej o wymiarach 4,00 m x 12,00 m.

Z tych też powodów Sąd nie znajduje podstaw by zarzucić organom orzekającym w sprawie błędne uznanie, że dotyczy ona nośnika reklamowego wolno stojącego trwale związanego z gruntem/podłożem, wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd stwierdza jednocześnie, że dla dokonania wskazanej kwalifikacji robót żadnego znaczenia prawnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma fakt, że przedmiotowy nośnik, jako że może być "łatwo" zdemontowany i przeniesiony w inne miejsce, ma charakter tymczasowy. Prawidłowo bowiem organ II instancji wskazał, że w przypadku tymczasowych obiektów budowlanych, których okres użytkowania ma być dłuższy niż 120 dni (czy 180 dni w obecnym stanie prawnym), konieczne jest uzyskanie na ich realizację pozwolenia na budowę.

Zatem, orzekając w sprawie organy obu instancji dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót i słusznie stwierdziły, że wymagały one (w dacie ich realizacji) uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Niemniej dokonując takiej oceny, błędnie przyjęły, że postępowanie należy prowadzić w trybie uregulowanym w art. 48 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy okoliczności sprawy uzasadniały zastosowanie art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Ustalając, który z trybów legalizacji przewidzianych w ustawie Prawo budowlane należy w tym przypadku zastosować, należało wziąć pod uwagę, że skarżąca wprawdzie nie legitymuje się ostatecznym pozwoleniem na budowę, ale 10 grudnia 2004 r. dokonała zgłoszenia robót polegających na zainstalowaniu urządzenia reklamowego na dachu budynku przy ul. [...] w W. o wymiarach 4,00 m x 12,00 m. Wprawdzie organ architektoniczno-budowlany wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia, ale -jak ocenił organ II instancji- uczynił to po terminie, co spowodowało uchylenie decyzji o sprzeciwie (v. decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r., znak: [...]). Tym samym ustalając powyższe należało wziąć pod uwagę, że skarżąca korzysta z ochrony jakiej daje jej zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. Owszem, nie wyłącza to możliwości wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, niemniej nie można w takiej sytuacji zarzucić skarżącej wykonania robót w warunkach samowoli budowlanej, do której znajduje zastosowanie tryb z art. 48 Prawa budowlanego.

Z utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu wynika bowiem, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 443/10 i przywołane w nim wyroki). Jeżeli zatem wykonane w ramach zgłoszenia przez skarżącą prace wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, to mając na uwadze fakt zgłoszenia tych robót właściwemu organowi i brak sprzeciwu tego organu, nie można zarzucić skarżącej działania w warunkach samowoli. Nawet jeżeli potraktować przedmiotowe zgłoszenie jako naruszenie prawa, to nie może to niweczyć skutku prawnego wynikającego z braku sprzeciwu organu – w sytuacji, gdy brak sprzeciwu przy zgłoszeniu pełni tę samą rolę jak decyzja o pozwoleniu na budowę, czyli pozwala na rozpoczęcie stosownych robót budowlanych (tak też NSA w ww. wyroku z 26 maja 2011 r.).

Z tego też powodu Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bo choć postępowanie dotyczące ww. nośnika reklamowego przed organami nadzoru budowlanego winno mieć miejsce, to jednak nie w trybie art. 48, a w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego. Nakaz rozbiórki orzeczony na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy należało więc uznać za wadliwy.

Podsumowując, zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na skutek zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, powoduje konieczność zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 tej ustawy. Wskazany przepis dotyczy wykonywanych/wykonanych robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, i może znaleźć zastosowanie m. in. w sytuacji dokonania zgłoszenia dla inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Przy czym, wobec argumentacji zawartej w wydanych w tej sprawie decyzjach, Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowano również pogląd, że realizacja robót znacząco odbiegających od warunków dokonanego zgłoszenia świadczy o zamiarze realizacji przez inwestora od początku innego obiektu, a tym samym o zamiarze obejścia prawa przez inwestora, co skutkuje tym, że dokonane zgłoszenie nie ma znaczenia, gdyż inwestor od początku realizuje inne zamierzenie, w takiej zaś sytuacji należy stosować tryb właściwy dla samowoli budowlanej. Jak wskazał bowiem NSA w wyroku z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 732/16, "Nadawaniu inwestycjom pozorów legalności przez wykorzystywanie do tego celu instytucji zgłoszenia ma przeciwdziałać właśnie stosowanie w takich przypadkach trybu uregulowanego w art. 48 przewidzianego do likwidacji skutków samowoli budowlanej zamiast korzystniejszego dla inwestorów trybu naprawczego uregulowanego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego". Niemniej, jak przyjął NSA w przywołanym wyroku, stanowisko to nie jest regułą i nie może oznaczać, że w każdym przypadku przekroczenia zakresu zgłoszenia zastosowanie znajduje art. 48. "Każdy przypadek wyjścia przez inwestora poza zakres zgłoszenia, czy też jego odstąpienia lub zmiany od dokumentacji załączonej do zgłoszenia musi być bowiem rozpatrywany indywidulanie i w zależności od dokonanych ustaleń powinny zapadać decyzje, który tryb z Prawa budowlanego powinien być zastosowany".

Podzielając w pełni to stanowisko, Sąd stwierdza zatem, że organy orzekające w sprawie, stosując art. 48 ww. ustawy i tłumacząc to dokonaniem przez inwestora zgłoszenia przedmiotowej inwestycji z zamiarem obejścia prawa, wystąpienia tej okoliczności nie wykazały. I tak, zdaniem tych organów, wykonany nośnik w zakresie lokalizacji na dachu budynku i jego części składowych różni się od objętego zgłoszeniem. Zdaniem Sądu, zmiany na które wskazano, tj. usytuowanie konstrukcji wsporczej z tablicą reklamową o wymiarach 4,00 m x 12,00 m pod kątem a nie równolegle do krawędzi dachu oraz wyposażenie tego nośnika w dodatkowy pomost roboczy, nawet jeśli miały miejsce, są "nieznaczące", tj. nie uzasadniają zastosowania trybu surowszego; tego rodzaju odstępstwa nie pozwalają bowiem zakwestionować milczącej zgody organu (wobec przyjęcia zgłoszenia) na realizację nośnika reklamowego o wymiarach 4,00 m x 12,00 m na dachu budynku przy ul. [...] w W., a więc na przyjęcie, że zamiarem inwestora było w istocie wykonanie innego zamierzenia, w sytuacji gdy dokładnie tego rodzaju inwestycja jak objęta zgłoszeniem została zrealizowana (bo wskazane zmiany czy różnice względem projektu, przedmiotu tej inwestycji nie zmieniają – nadal mamy do czynienia z nośnikiem o tych samych parametrach, tak samo mocowanym do podłoża, usytuowanym na dachu budynku). Jednocześnie, dodać trzeba, że rację ma skarżąca podnosząc, że zmiany/odstępstwa od zgłoszenia, na które to wskazano, nie zostały w tym postępowaniu wykazane; w aktach znajdują się sprzeczne ze sobą protokoły oględzin, z których te ostatnie (z 24 października 2017 r. i 9 stycznia 2018 r.) wskazujące na niezgodność inwestycji ze zgłoszeniem, wykonano z poziomu gruntu a nie dachu budynku, i z tej już przyczyny budzą uzasadnione zastrzeżenia. W tym też kontekście rację ma skarżąca wskazując na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., z uwagi na brak właściwego postępowania dowodowego, skutkiem czego było błędne zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec argumentacji przyjętej przez [...]WINB, Sąd zauważa nadto, że nie można podzielić stanowiska tego organu, że dokonując zgłoszenia skarżąca zamierzała obejść prawo obejmując tym zgłoszeniem tymczasowy obiekt budowlany i wykorzystując go ponad 120 dni od dokonania zgłoszenia, co uzasadniałoby zastosowanie trybu surowszego, jakim jest tryb uregulowany w art. 48. Organ II instancji wskazując na taką argumentację nie dostrzegł, że podstawą zgłoszenia nie był art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, a art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy, z uwagi na jego przedmiot, tj.: instalacja urządzenia reklamowego na dachu budynku.

Z tych też powodów Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna, bo choć nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w niej zarzuty dotyczące kwalifikacji wykonanych robót, to skuteczny okazał się sformułowany w niej zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie.

Z uwagi na to, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia we właściwym do tego trybie, za konieczne Sąd uznał uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji organu I instancji. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie, organ I instancji winien uwzględnić powyższą ocenę Sądu i zastosować tryb określony w art. 50-51 Prawa budowlanego, a przed wydaniem rozstrzygnięcia, powtórzyć oględziny obiektu ustalając aktualny jej stan.

Na koniec Sąd wyjaśnia, że zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (i uwzględnienia planu miejscowego nie obowiązującego w dacie realizacji nośnika reklamowego), wobec stwierdzonego naruszenia prawa, należało uznać za przedwczesny.

Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.