Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1685/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie
Powołane przepisy: article: art. 17 i art. 28 w zw. z art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na uchwałę nr 370/XLVIII/2010 Rady Gminy Podegrodzie z dnia 16 lipca 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Podegrodzie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie: - § 5 ust. 1 pkt 10 co do zdania "Zmniejszenie wyznaczonej planem nieprzekraczalnej linii zabudowy wymaga zgody zarządcy drogi"; - § 8 ust. 7; - § 72 ust. 14; II. zasądza od Rady Gminy Podegrodzie na rzecz skarżącego W. K. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Podegrodzie uchwałą nr 370/2010 z dnia 16 lipca 2010 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Podegrodzie.

Pismem z dnia 21 sierpnia 2014 r. W. K. wezwał Radę Gminy Podegrodzie do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę opisanej wyżej uchwały polegającą na:

1) usunięciu z treści § 5 ust. 1 pkt 10 uchwały zapisu: "Zmniejszenie wyznaczonej planem nieprzekraczalnej linii zabudowy wymaga zgody zarządcy drogi";

2) usunięcie zapisu § 8 ust. 7 uchwały;

3) usunięcie zapisu § 72 ust. 14 uchwały.

W. K. podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego nie może zawierać norm odsyłających czy też otwartych pozwalających innym podmiotom niż rada gminy na indywidualne uzgadnianie odstępstw od planu. W. K. powołał się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1148/06, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 7 kwietnia 2006 r. znak: [...] oraz rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 8 maja 2012 r. znak: [...], a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2066/09. Ponadto W. K. przywołał treść art. 3 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zarzucił, że wątpliwości budzi scedowanie w kwestionowanej uchwale kompetencji gminy do określania przeznaczenia terenu na zarządcę drogi (§ 5 ust. 1 pkt 10; § 8 ust. 7; § 72 ust. 14 uchwały). Zdaniem W. K. rada gminy nie może upoważniać kogokolwiek do decydowania, czy określone rozwiązania inwestycyjne odpowiadają ustalonym przez nią w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasadom (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2011 II OSK 124/11). W. K. zarzucił, że w kwestionowanej uchwale uprawnienia zarządcy dróg są niezwykle szerokie i wchodzą w zakres wyłącznych kompetencji rady gminy. Podkreślił też, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ogóle nie przewiduje możliwości cedowania uprawnień gminy do ustalania planów na inne podmioty. Ponadto zaznaczył, że zgodnie z art. 17 pkt 6b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy zarządca drogi zarządca drogi uzgodnił projekt planu w zakresie dotyczącym jego właściwości, na etapie jego sporządzania i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do zapisania w planie uzyskania dodatkowego uzgodnienia z zarządcą drogi w tym zakresie.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Gminy Podegrodzie stwierdziła, że podziela tezy zawarte w wezwaniu i poinformowała, że rozpoczyna prace związane ze zmianą przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 29 października 2014 r. W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr 370/2010 Rady Gminy Podegrodzie z dnia 16 lipca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Podegrodzie. Skarżący zakwestionował § 5 ust. 1 pkt 10, § 8 ust. 7 oraz § 72 ust. 14 tej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez scedowanie w zaskarżonej uchwale kompetencji gminy do określania przeznaczenia terenu na zarządcę drogi oraz art. 17 pkt 6b tej ustawy poprzez wprowadzenie wymogu uzyskania dodatkowej zgody zarządcy drogi już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi:

- w § 5 ust. 1 pkt 10 - "Zmniejszenie wyznaczonej planem nieprzekraczalnej linii zabudowy wymaga zgody zarządcy drogi";

- w § 8 ust. 7 - "Za zgodne z planem uznaje się: Remont, przebudowę, nadbudowę i rozbudowę istniejącej zabudowy położonej w obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi poszczególnych dróg oraz pomiędzy liniami rozgraniczającymi poszczególnych dróg a określoną dla tych dróg nieprzekraczalną linią zabudowy, za zgodą zarządcy drogi";

- w § 72 ust. 14 - "Zgodnie z przepisami odrębnymi dopuszcza się lokalizację usytuowania budynków w odległości mniejszej niż określone w planie, pod warunkiem uzyskania zgody właściwego zarządcy drogi".

Zdaniem skarżącego wskazane postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ władztwo planistyczne gminy oznacza między innymi, że rada gminy nie może scedować uprawnień dotyczących kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu na inny organ, ani tym bardziej przekazać przysługującej jej kompetencji do określenia tychże zasad innym podmiotom, nie może także upoważniać kogokolwiek do decydowania, czy określone projektowane rozwiązania inwestycyjne odpowiadają ustalonym przez nią w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasadom. Skarżący powołał się na wyrok NSA z 6 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 124/11. Zdaniem skarżącego w zaskarżonej uchwale uprawnienia zarządcy dróg są niezwykłe szerokie i wchodzą w zakres wyłącznych kompetencji gminy i podkreślił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ogóle nie przewiduje możliwości cedowania uprawnień gminy do ustalania planów na inne podmioty.

Ponadto skarżący wskazał na uprawnienia zarządcy drogi do uzgadniania projektu planu miejscowego na etapie jego sporządzania i podniósł, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do zapisania w planie uzyskania dodatkowego uzgodnienia z zarządcą drogi w powyższym zakresie. Skarżący podkreślił, że uchwała rady gminy uchwalająca plan stanowi przepisy prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym i nie może zawierać norm odsyłających czy też otwartych pozwalających, innym podmiotom niż rada gminy, na indywidualne uzgadnianie odstępstw od planu.

Uzasadniając swój interes prawny do zaskarżenia opisanej wyżej uchwały skarżący podał, że na podstawie m.in. zapisów zaskarżonej uchwały Starosta Nowosądecki decyzją z dnia 17 kwietnia 2013 r. znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. i I. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zjazdu indywidualnego na działkach nr [...], [...] położonych w obr. ew. [...], gm. Podegrodzie. Skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, lecz Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 29 lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Nowosądeckiego z dnia 3 października 2013 r. o odmowie uchylenia decyzji nr [...] z 17 kwietnia 2013 r. w przedmiocie ww. pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał, że przysługuje mu prawo własności do działki ew. nr [...] obr. [...] (KW [...]), sąsiadującej z nieruchomością na której zaplanowano sporną inwestycję, tj. działką ew. nr [...] (KW [...]). Skarżący zaznaczył, że przedmiotowa inwestycja będzie bezpośrednio oddziaływała na sferę wykonywania prawa własności nieruchomości przysługującego skarżącemu, a planowany obiekt został w całości wysunięty poza nieprzekraczalną linie zabudowy, przed dom skarżącego. Zdaniem skarżącego obiekt ten spowoduje zacienienie i niedoświetlenie budynku skarżącego dokładnie od strony południowej, a budynek skarżącego będzie też bezpośrednio narażony na emisję spalin z komina planowanego budynku, gdyż kierunek specyficznych wiatrów na tych dwóch działkach pokrywa się dokładnie z linią budynku skarżącego i budynku państwa C. . Skarżący wskazał, że na podstawie zapisów zaskarżonej uchwały możliwym jest również w przyszłości takie usytuowanie innych obiektów (w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego), które będą przekraczać nieprzekraczalną linię zabudowy za zgodą zarządcy drogi.

Skarżący podał również, że w dniu 30 września 2014 r. Rada Gminy Podegrodzie doręczyła mu odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa informując, iż w pełni podziela jego zastrzeżenia i rozpocznie prace związane z przystąpieniem do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zaznaczył, że do dnia wniesienia skargi Rady Gminy nie usunęła naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Rady Gminy Podegrodzie wniosła o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na to, iż stało się ono bezprzedmiotowe, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Rada podała, że w związku ze stanowiskiem wyrażonym w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa konieczne stało się przeprowadzenie bardzo skomplikowanego i długotrwałego postępowania zmierzającego do zmiany zaskarżonej uchwały w kwestionowanym przez skarżącego zakresie. Te okoliczności, zdaniem Rady, uzasadniają umorzenie postępowania sądowego.

Ponadto Rada wyjaśniła, że kwestionowane przez skarżącego zapisy miejscowego planu zostały wprowadzone w oparciu treść art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który dopuszcza możliwość wydania zgody zarządcy na odstępstwo. Rada powołała się na stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1434/09 i podniosła, że uzasadnia ono umieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji umożliwiających uzyskanie odstępstwa od nieprzekraczalnej linii zabudowy, wydanego przez zarządcę drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), a stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: Ppsa), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 Ppsa).

Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), zgodnie z którą nieważność aktu prawa miejscowego powoduje naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Ze względu na zarzuty skargi podnieść należy, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są przepisami ustaw. Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań w ustawie, a także powtarzać kwestii w nich uregulowanych.

Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego.

Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie może ona dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć. Merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej w sprawie uchwały, poza ww. kwestią, kognicji sądu administracyjnego, która w sprawie niniejszej zachodzi, wymaga spełnienia także innych warunków przewidzianych w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, takich jak: posiadanie przez skarżącego zdolności sądowej oraz procesowej, nieistnienie braków fiskalnych, złożenie skargi w terminie.

W przedmiotowej sprawie wszystkie ww. przesłanki zostały spełnione.

Terminowość złożenia skargi pozostaje w ścisłym związku z wyczerpaniem trybu przedsądowego przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, dalej w skrócie u.s.g.), który poprzedził wniesienie skargi (wezwanie W. K. z 21 sierpnia 2014 r.). Skarga została wniesiona w terminie, przy uwzględnieniu treści art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten przyznaje więc legitymację do zaskarżenia uchwały każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

O statusie strony w przedmiotowym postępowaniu sądowym decyduje nie tylko posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, ale dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wykazanie tego naruszenia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi na uchwałę. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Skarżący powołał się na to, że jego interes prawny, wynikający z prawa własności nieruchomości (działki ewid. nr [...] obr. [...]) objętej zaskarżoną uchwałą został naruszony przez opisane w skargach postanowienia tej uchwały. Na ich podstawie właściciel działki sąsiedniej uzyskał zgodę zarządcy drogi na budowę poza nieprzekraczalną linią zabudowy wyznaczoną w planie, a następnie pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zjazdu indywidualnego na działkach nr [...], [...] położonych w obr. ew. [...], gm. Podegrodzie. Inwestycja ta, usytuowana przed domem skarżącego, z południowej strony, będzie, jego zdaniem, bezpośrednio oddziaływała na sferę wykonywania jego prawa własności. Sąd uznał, że skarżący wykazał, że jego interes prawny został naruszony.

O przedmiocie i zakresie zaskarżenia decyduje natomiast treść wezwania o usunięcie naruszenia prawa skierowanego przez skarżącego do rady gminy.

Sąd w pełni podzielił stanowisko NSA zajęte w wyroku z 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13, że Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak podkreśla się w orzecznictwie: "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot" (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. OPS 12/96, ONSA1997, nr 3, poz. 104) ... W wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 1082/11 (LEX nr 1068950) NSA sformułował tezę, którą skład orzekający w niniejszej sprawie aprobuje, że wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie (...) zaskarżenie uchwały w całości jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy z wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego będzie wynikało, że skarżący kwestionuje uchwałę w całości i w tym zakresie wzywa organ do usunięcia naruszenia prawa. Przyjęcie wykładni przeciwnej w istocie prowadzi do tego, że skarga na uchwałę organu gminy, staje się skargą o charakterze actio popularis.

Analiza wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazuje, że skarżący wezwał radę do zmiany tych zapisów miejscowego planu, o stwierdzenie nieważności których wystąpił następnie w skardze.

Przedmiotem zaskarżenia, którym Sąd jest związany, jest zatem jedynie część uchwały, a mianowicie zapisy części tekstowej zakwestionowane w skardze. Rozpoznanie skargi poza granice przedmiotu zaskarżenia stanowiłoby naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 Ppsa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (vide: wyżej powołany wyrok o sygn. akt II OSK 117/13).

Ponieważ jednak przedmiotowa skarga jest pierwszą skargą na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Podegrodzie, Sąd, mając na uwadze charakter skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g, podzielił także stanowisko, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. II OSK 978/08, [w:] CBOSA). Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka staje się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja obywatelskiej kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA II OSK 117/13).

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Sąd uznał, co następuje:

Zgodnie z art. 28 ustawy naruszenie zasad i istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd nie stwierdził, aby którykolwiek z niewłaściwych organów brał udział w uchwalaniu planu.

Nie stwierdził też istotnego naruszenia procedury uchwalenia planu, które uzasadniałoby stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części zaskarżonej.

Procedura ta, w skrócie, przebiegała następująco:

W dniu 28 grudnia 2006 r. Rada Gminy Podegrodzie podjęła uchwałę nr 21/IV/2006 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Podegrodzie. O uchwale tej i procedurze zgłaszania wniosków do sporządzanego planu Wójt Gminy Podegrodzie obwieścił na tablicy ogłoszeń, zamieścił stosowne ogłoszenie w prasie oraz zawiadomił odpowiednie instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu w trybie art. 17 pkt 2 u.p.z.p. W zakreślonym terminie zostały złożone wnioski, które zostały rozpatrzone zgodnie z wykazem znajdującym się w aktach planistycznych. W kwietniu 2008 r. został sporządzony projekt miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Podegrodzie, a następnie projekt ten przesłano do zaopiniowania i uzgodnienia instytucjom i podmiotom wymienionym w art. 17 pkt 6 u.p.z.p, a wskazania zawarte w uzgodnieniach i opiniach zostały rozpatrzone zgodnie z wykazem znajdującym się w aktach planistycznych. W toku prac planistycznych uzyskano zgodę właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a także przeprowadzono procedurę sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko przewidzianą w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W związku z wprowadzonymi do projektu miejscowego planu zmianami wystąpiono o ponowne uzgodnienie do RDOŚ, ZDP i PPIS. W dniu 10 sierpnia 2009 r. Rada Gminy Podegrodzie podjęła uchwałę nr 275/XXXVIII/2009, którą skorygowano obszar objęty opracowywanym miejscowym planem. Następnie projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu, o czym ogłoszono w prasie, a także na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Urzędu Gminy i w Biuletynie Informacji Publicznej. Przeprowadzono także dyskusję publiczną nad projektem planu oraz prognozą oddziaływania na środowisko. Wójt Gminy Podegrodzie rozpatrzył uwagi i wnioski złożone do projektu, w konsekwencji konieczne było wystąpienie o ponowne uzgodnienie do RDOŚ, RZGW, PPIS i ZDP. W związku z negatywnym stanowiskiem instytucji uzgadniających Wójt zarządzeniem nr 529/2010 z dnia 4 maja 2010 r. zmienił sposób rozpatrzenia uwag wniesionych wg wykazu znajdującego się w aktach planistycznych. Następnie Wójt ogłosił w prasie, na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Urzędu Gminy i w BIP o ponownym wyłożeniu projektu planu do wglądu publicznego. Przeprowadzono też dyskusję publiczną nad projektem planu oraz prognozą oddziaływania na środowisko. Zarządzeniem Wójta Gminy Podegrodzie nr 578/2010 z dnia 13 lipca 2010 r. rozpatrzone zostały uwagi i wnioski. Rada Gminy wprowadziła poprawki, a Wójt oświadczył, że wprowadzone do projektu korekty nie powodowały konieczności ponawiania uzgodnień, procedury planistycznej, gdyż wprowadzone zmiany są zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wójt oświadczył też o sposobie uwzględnienia uzgodnień i opinii RDOŚ i PPiS, oraz oświadczył, że podkłady geodezyjne wykorzystane przy sporządzaniu miejscowego planu pozyskane zostały z Państwowego Zasobu Geodezyjnego. Rada Gminy Podegrodzie uchwałą nr 370/2010 z dnia 16 lipca 2010 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Podegrodzie.

Kolejnym zagadnieniem podlegającym badaniu przez Sąd była ocena, czy zachowane zostały zasady sporządzania planu miejscowego, czyli merytoryczna treść planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważenie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji tego interesu z interesami indywidualnymi. Z uwagi na zakres zaskarżenia, Sąd dokonał takiej oceny tylko wobec skarżącego (w zakresie jego interesu prawnego), a to dlatego, że nie można abstrakcyjnie ustalić, czy inni jeszcze właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości objętych przedmiotowym planem miejscowym nie czują się naruszeni w zakresie przysługujących im praw i czy też nie będą w przyszłości kwestionować zgodności z prawem postanowień uchwalonego planu miejscowego co do ich nieruchomości, w tym postanowień wprowadzonych poprawkami Rady Gminy Podegrodzie.

Sąd oceniając zgodność zaskarżonego planu miejscowego z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Podegrodzie (uchwała Rady Gminy Podegrodzie nr 154/XXIV/2008 z dnia 17 lipca 2008 r.) stwierdził, że ta zgodność dla obszaru MU1, w którym jest położona działka skarżącego (jak również działka sąsiednia nr [...]) została zachowana. Obszar ten znajduje się w terenie, dla którego w studium przewidziano kierunek zagospodarowania "MU – obszar kształtowania zabudowy mieszkalnej, mieszkalno-usługowej i zagrodowej". Zgodnie z § 39 uchwały oznaczony na rysunku planu symbol MU1 oznacza teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, dla którego przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa jednorodzinna. Na rysunku planu (arkusz nr 21) m.in. na działce nr [...], zaznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, za którą usytuowany jest budynek mieszkalny skarżącego.

Oceniając powyższą uchwałę pod względem legalności, Sąd podzielił stanowisko skarżącego co do konieczności stwierdzenia nieważności jej postanowień zawartych w: § 5 ust. 1 pkt 10 co do zdania "Zmniejszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy wymaga zgody zarządcy drogi", § 8 ust. 7 oraz § 72 ust. 14.

Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 10 zaskarżonej uchwały "Zmniejszenie wyznaczonej planem nieprzekraczalnej linii zabudowy wymaga zgody zarządcy drogi", w § 8 ust. 7 postanowiono, że "Za zgodne z planem uznaje się: Remont, przebudowę, nadbudowę i rozbudowę istniejącej zabudowy położonej w obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi poszczególnych dróg oraz pomiędzy liniami rozgraniczającymi poszczególnych dróg a określoną dla tych dróg nieprzekraczalną linią zabudowy, za zgodą zarządcy drogi", a w § 72 ust. 14 , że "Zgodnie z przepisami odrębnymi dopuszcza się lokalizację usytuowania budynków w odległości mniejszej niż określone w planie, pod warunkiem uzyskania zgody właściwego zarządcy drogi".

Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi i uznał, że ww. zapisy uchwały podjęte zostały z przekroczeniem kompetencji organu stanowiącego gminy, przyznanych w art. 3 i art. 4 ust.1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.

Z kolej w myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje: ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Art. 15 ust. 2 u.p.z.p w sposób enumeratywny wymienia się materię podlegającą regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. I tak zgodnie z ust. 2 pkt 1 u.p.z.p w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a także szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Zgodnie natomiast z art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p właściwy zarządca drogi uzgadnia projekt planu miejscowego, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę.

Zamieszczenie w treści planu norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nieprzewidzianych przepisami prawa procedur, jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, iż zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone podczas gdy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym, czyli aktem powszechnie obowiązującym, zawierającym normy bezwzględnie obowiązujące (ius cogens). Wykluczone więc jest zawieranie w jego przepisach norm otwartych, pozwalających jakimkolwiek podmiotom na indywidualne uzgadnianie odstępstw od obowiązującego planu.

Sąd w całości podziela stanowisko skarżącego oraz dotychczasowego orzecznictwa sądowo administracyjnego, że uzależnienie możliwości dokonania określonych czynności od uzyskania zgody przez jakikolwiek podmiot wymieniony w planie wprowadza w istocie możliwość odstąpienia od przyjętych przez radę gminy postanowień prawa miejscowego w zakresie ustaleń dla poszczególnych terenów objętych planem z pominięciem właściwej procedury podejmowania uchwał w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tym samym zaaprobowanie powyższych ustaleń mogłoby prowadzić do sytuacji, w której postanowienia planu miejscowego mogą zostać zmienione w oparciu o bliżej niesprecyzowane działania podmiotów nieuprawnionych do sprawowania władztwa planistycznego w gminie. Regulacje takie naruszają z kolei bez wątpienia ustawowo przyznane wyłącznie radzie gminy uprawnienie do samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach, którego ustala ona przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze danej gminy. Tego prawa nie może ona scedować na inny podmiot. Zasada wyrażona w art. 3 u.p.z.p. stanowi więc wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, w którym rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak podstawy prawnej, aby kompetencję do stanowienia przepisów prawa miejscowego rada gminy mogła przekazać na rzecz innego podmiotu. Rada gminy w zakresie posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych ustawą zasad planowania i procedury planistycznej oraz obowiązku wszelkiego działania opartego na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (art. 7 Konstytucji). Z tego też względu nie sposób zaaprobować wprowadzenia w powyższych regulacjach zaskarżonego planu miejscowego uzależnienia możliwości realizacji inwestycji od stanowiska zarządcy drogi, tj. podmiotu nieuprawnionego do sprawowania władztwa planistycznego w gminie (vide np.: wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1148/06 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2013 r. II SA/Wr 110/13, orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W powyższych regulacjach Rada Gminy Podegrodzie dopuszczając możliwość "uzyskania zgody właściwego zarządcy drogi" nie tylko uzależniła dokonanie określonych czynności (remont, przebudowę, nadbudowę i rozbudowę istniejącej zabudowy oraz lokalizację usytuowania nowych budynków w odległości mniejszej niż określone w planie) od uzyskania zgody udzielonej przez zarządcę drogi, ale także pozwoliła, aby przyjęte przez nią ustalenia co do nieprzekraczalnej linii zabudowy, będące, zgodnie z § 3 pkt 3 uchwały, ustaleniami obowiązującymi, mogły być zmieniane w zależności "od woli" innego podmiotu poprzez "zmniejszenie wyznaczonej planem nieprzekraczalnej linii zabudowy".

Okoliczność, że administrowanie drogami jest uregulowane w ustawie o drogach publicznych nie oznacza, że normy tam zawarte mogą być powtarzane, a tym bardziej modyfikowane w akcie prawa miejscowego. Zgodnie z art. 43 ust. 1 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2013 r. , poz. 260 ze zm.) ustawy obiekty budowlane przy drogach gminnych w terenie zabudowanym powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni (a nie "od osi drogi") wynoszącej, co najmniej 6 m, a zgodnie z art. 43 ust. 2 zdanie pierwsze, w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze gminnej, w odległości mniejszej niż w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu budowlanego pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonania robót budowlanych. Zgoda zarządcy na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze publicznej dotyczy minimalnych odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, podanych w ustawie o drogach publicznych, a nie odległości "określonej w planie", jak zapisano w § 72 pkt 14 zaskarżonej uchwały. Ponadto, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy zarządca drogi uzgadnia zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ale jedynie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Powyższe, uzasadnia orzeczenie o nieważności ww. postanowień zaskarżonej uchwały, jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 3 i art. 4 ust.1 u.p.z.p.

Odnosząc się do żądania gminy umorzenia postępowania sądowego, jako bezprzedmiotowego, Sąd uznał je za niezasadne. Uznanie bowiem wezwania do usunięcia prawa za uzasadnione i przystąpienie do zmiany zaskarżonej uchwały nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności zakwestionowanych postanowień uchwały, czyli do wyeliminowania ich ze skutkiem ex nunc.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa w związku z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p., orzekł jak w pkt I sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.