Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2374/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77,80,138 par.1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 125 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 160
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia WSA del. Sławomir Wojciechowski /spr./ Protokolant: st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 446/14 w sprawie ze skargi W. Z. i M. N. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 maja 2014 roku, sygn. akt: II SA/Rz 446/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. Z. i M. N. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2012 roku, nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach:

W dniu 12 sierpnia 2011 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził kontrolę części usługowej w budynku mieszkalnym z usługami hotelarskimi usytuowanym na działce nr ewid. [...] położonej w [...] . Obiekt ten został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2009 roku, nr [...] zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. N. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami hotelarskimi na ww. działce. W trakcie kontroli organ ustalił, że inwestor realizując obiekt odstąpił od warunków wydanego pozwolenia na budowę (zrezygnował z balustrad na balkonach wykonując pełną zabudowę co spowodowało zwiększenie kubatury budynku, od strony zachodniej zmienił układ i kąt nachylenia połaci dachowej co zmieniło geometrię dachu, zmienił ukształtowanie terenu od strony południowej i zachodniej, wykonując półki wraz z murkami oporowymi). W związku z tym PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania budynku pensjonatowego w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego, a następnie decyzją z dnia [...] października 2011 roku, nr[...] , nałożył na inwestora – M. N., obowiązek sporządzenia oraz przedłożenia, w terminie do dnia 31 grudnia 2011 roku, 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku. Po przedłożeniu w dniu 20 grudnia 2011 roku projektu budowalnego zamiennego, pismem z dnia 8 lutego 2012 roku organ zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w tym projekcie w terminie do dnia 9 marca 2012 roku. W dniu 8 marca 2012 roku M. N. ponownie przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 roku, nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi M. N. rozbiórkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o powierzchni zabudowy 257 m², wybudowanego na działce nr ewid. [...] położonej w[...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że analizując ponownie przedłożony projekt budowlany zamienny stwierdził, że usunięte zostały jedynie nieprawidłowości dotyczące zakresu sporządzenia projektu oraz braku wymaganych podpisów. Nie zostały usunięte nieprawidłowości związane z niezgodnością projektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Iwoniczu – Zdroju z dnia 13 lutego 2006 roku, nr XXXVI/334/06). W ocenie organu samo przedłożenie projektu budowlanego zamiennego nie jest tożsame z wypełnieniem obowiązku nałożonego decyzją. Fakt, że większość lokali w budynku została już sprzedana jako lokale mieszkalne, świadczy o tym, że budynek jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, a nie mieszkalnym jednorodzinnym, czy pensjonatowym. Tym samym inwestor nie wykonał obowiązku sporządzenia oraz przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzgledniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Organ wyjaśnił, że zdecydowano o wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę budynku, gdyż wydanie decyzji o zaniechaniu dalszych robot budowlanych byłoby swojego rodzaju fikcją prawną, gdyż roboty budowlane przy tym obiekcie zostały już zakończone. Nie ma zatem możliwości wydania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, gdyż takie rozstrzygnięcie nie doprowadziłoby do wykonania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami i nie doprowadziłoby do zgodności z ustaleniami planu.

Odwołania od tej decyzji wnieśli E. K. i G. K., A. Z., W. Z. i M. N., W. S., W.Z., J D., B. O. i R. O. oraz B. P. i M. P. reprezentowani przez B. P. – wspólnicy firmy [...] spółka cywilna z siedzibą w[...].

Postanowieniem z dnia [...] września 2012 roku PWINB stwierdził, że odwołanie J. D. zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Po rozpoznaniu pozostałych odwołań Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 roku, nr[...], uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2012 roku i nakazał inwestorowi rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami hotelarskimi, wybudowanego na działce nr ewid. [...] położonej w[...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż argumenty zawarte w odwołaniach nie mogą zostać uwzględnione, gdyż zachodzą okoliczności, wobec których organ jest zobowiązany do nakazania rozbiórki budynku. Inwestor spełnił swój obowiązek jedynie formalnie przedkładając projekt budowlany zamienny. Projekt ten powinien zostać tak sporządzony, aby uwzględniał wszystkie roboty budowlane, które powinny zostać wykonane w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W przedłożonym projekcie nie zostały uwzględnione roboty budowlane, które doprowadziłyby budynek do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem inwestor i projektant stoją na stanowisku, że projekt ten został sporządzony zgodnie z zapisami planu miejscowego. Organ odwoławczy stwierdził, że jeżeli po sprawdzeniu przedłożonego projektu okaże się, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego jest niemożliwe ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa, uzasadnionym jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Bezprzedmiotowe jest nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, gdyż doprowadziłoby to do sytuacji, w której pozostanie obiekt budowlany naruszający przepisy prawa planu miejscowego. Dorowadzenie obiektu do stanu poprzedniego nie może mieć zastosowania w przypadku budowy nowego obiektu budowlanego, gdyż wówczas stan poprzedni – to stan w którym obiekt ten nie istniał. Inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzonego z usługami hotelarskimi, dlatego zreformował zaskarżoną decyzję, nakazując inwestorowi rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami hotelarskimi.

W. Z. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem autora skargi w sprawie doszło do naruszenia:

a) zasady dwuinstancyjności postępowania, z uwagi na fakt, że PWINB wydał decyzję w zakresie przedmiotowo nieobjętym postępowaniem prowadzonym przez PINB;

b) art. 107 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") wobec braku uzasadnienia podstaw wydania nowej decyzji w zakresie dotychczas nierozpoznawanym;

c) art. 7, 77 i 107 K.p.a. przez nierozpoznanie zarzutów nieważności postępowania zgłoszonych przez W. Z. w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz brak wszechstronnej analizy materiału dowodowego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia, że obiekt jest budynkiem jednorodzinnym, podczas gdy w budynku tym wyodrębniono szereg samodzielnych lokali w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali.

Nadto zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. albowiem decyzja ta jest i była niewykolona już w dniu jej wydania, zaś niewykonalność ta ma charakter trwały, a w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą tj. przestępstwo zniszczenia mienia nabytego przez skarżącego skutkiem ustanowienia na jego rzecz prawa odrębnej własności lokalu w budynku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł także M. N. w części nakazującej mu rozbiórkę budynku, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności wobec istnienia przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części objętej skargą oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego w sprawie doszło do naruszenia:

a) art. 51 ust. 5, art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez uznanie, że w sprawie zaistniała konieczność wydania decyzji orzekającej rozbiórkę budynku, podczas gdy – pomijając brak wszelkich podstaw faktycznych do takiego orzeczenia już to w postaci rzekomej niezgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami planu miejscowego – organ zobowiązany był w pierwszej kolejności do wymuszenia na inwestorze dokonania ewentualnych zmian lub przeróbek w zakresie niezbędnym do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami pozwolenia na budowę czy przepisami prawa budowlanego, a nie orzekać o rozbiórce całości budynku nie mówiąc już o rozbiórce jego części;

b) art. 83 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego skutkujące nieważnością decyzji w zaskarżonej części, jeśli uwzględnić, że PWINB orzekał jako organ pierwszej instancji (uchyla i nakazuje rozbiórkę), mimo że jest organem wyższego stopnia w stosunku do PINB i do jego właściwości jako organu pierwszej instancji należą wyłącznie zadania i kompetencje określone w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego;

c) art. 7 w zw. z art. 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przez uznanie, że okoliczności na podstawie których oparto wydanie zaskarżonej decyzji zostały w dostateczny sposób udowodnione, stan faktyczny został dokładnie wyjaśniony z uwzględnieniem interesu społecznego, po wyczerpującym zebraniu i zinterpretowaniu całości materiału dowodowego sprawy, a decyzja należycie podaje tak jej podstawę prawną, jak i faktyczną.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko i motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 14 maja 2013 roku, sygn. akt: II SA/Rz 39/13, zawiesił postępowanie sądowe do czasu zakończenia sprawy zawisłej przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w związku z odwołaniem W. Z. od decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2013 roku o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2011 roku, nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2011 roku, nr[...] , nakładającej na inwestora M. N. obowiązek sporządzenia oraz przedłożenia, w terminie do dnia 31 grudnia 2011 roku, 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku pensjonatowego, wybudowanego na działce nr ewid. [...] położnej w[...].

W dniu 10 czerwca 2013 roku wpłynęła do Sądu I instancji decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 roku, nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2013 roku o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia z dnia [...] października 2011 roku.

W związku z tym WSA postanowieniem z dnia 14 czerwca 2013 roku, sygn. akt: II SA/Rz 39/13 podjął zawieszone postępowanie sądowe.

Następnie Sąd I instancji ustalił, że W. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 roku, wobec czego Sąd postanowieniem z dnia 20 września 2013 roku, sygn. II SA/Rz 39/13 zawiesił postępowanie sądowe. Ustaliwszy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 1562/13 oddalił skargę W. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 roku, Sąd I instancji postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2014 roku, sygn. akt: II SA/Rz 39/13 podjął zawieszone postępowanie sądowe.

W dniu 19 maja 2014 roku wpłynął do Sądu I instancji wniosek W. Z. o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na to, że w dniu 30 października 2013 roku Rada Miejska w Iwoniczu – Zdroju podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Iwonicz – Zdrój".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 maja 2014 roku, po rozpoznaniu skargi W. Z. i M. N., uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2012 roku, stwierdził że nie podlega ona wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżących. Sąd przyjął, iż skargi jako częściowo uzasadnione podlegają uwzględnieniu. W motywach wyroku Sąd opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż organy nadzoru budowlanego działały w sprawie na podstawie przepisu art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, który stanowi, iż w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Natomiast art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, iż organ w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Nakaz rozbiórki został umotywowany przez organ drugiej instancji tym, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany nie odpowiada treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu I instancji, organ drugiej instancji wykazał niezgodność projektu budowlanego zamiennego opracowanego w styczniu 2012 roku z zapisami konturu planu miejscowego o oznaczeniu MN p, o przeznaczeniu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z predyspozycjami do lokalizacji zabudowy pensjonatowej, w zakresie dopuszczalnej ilości kondygnacji budynku (z projektu budowlanego zamiennego wynika, że budynek posiada cztery kondygnacje nadziemne w tym jedną na poddaszu, przez co nie jest zgodny z § 25 pkt 5 c planu miejscowego, który dopuszcza zabudowę budynkami mieszkalnymi i pensjonatowymi nie wyżej niż trzy kondygnacje w tym jedna kondygnacja w poddaszu) oraz dopuszczalnej wysokości budynku (w § 25 pkt 5b planu miejscowego ustalono nieprzekraczalną wysokość budynku na 12 m, natomiast projekt budowlany zamienny na przekroju budynku A-A przewiduje wysokość budynku 12,78 m, liczoną od najniżej położonego terenu przy ścianie budynku do kalenicy górnej).

W rezultacie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że tak ustalone niezgodności projektu zamiennego z regulacjami planu miejscowego, były okolicznościami uniemożliwiającymi jego zatwierdzenie w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie, nie znalazł potwierdzenia zarzut skargi M. N. odnoszący się do naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję dostrzegł nieprawidłowości polegające na przyjęciu przez organ odwoławczy, że nielegalny obiekt budowlany jest obiektem jednorodzinnym. Kwestia ta została poruszona w skardze W. Z. w zakresie zarzutu podnoszącego nieprzeanalizowanie przez te organ całości materiału dowodowego, co doprowadziło do ustalenia, że obiekt jest budynkiem jednorodzinnym, podczas gdy w budynku tym wyodrębniono szereg samodzielnych lokali w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali. Organ odwoławczy w całości uchylił decyzję pierwszej instancji o nakazie rozbiórki budynku mieszkalnego wielorodzinnego i orzekł o nakazie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu organ ten wyjaśnił, iż powodem takiego rozstrzygnięcia była okoliczność, iż inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami hotelarskimi.

Sąd I instancji nie podzielił poglądu organu, iż o charakterze obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami prawa przesądza inwestor w treści przedłożonego na wezwanie organu projektu budowlanego zamiennego. Projekt budowlany zamienny sporządzony w związku z realizacją obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest dowodem tworzonym na potrzeby postępowania naprawczego. Jak każdy dowód podlega swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające. Te twierdzenia nie mogą budzić jakiejkolwiek wątpliwości w świetle przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. Organ nadzoru budowlanego nie jest więc związany jego treścią, a w szczególności nie jest związany oceną sporządzającego dokument, co do kwalifikacji przedmiotu postępowania naprawczego. To w oparciu o całość materiału dowodowego, organ powinien ustalić z jakim rodzajem obiektu budowlanego ma do czynienia.

W sprawie, organ odwoławczy zdecydował się na wydanie decyzji reformatoryjnej z tej tylko przyczyny, że projekt budowlany zamienny charakteryzuje obiekt mieszkalny jako jednorodzinny. Przyjmując to ustalenie za prawdziwe nie podano przyczyn, dla których organ pierwszej instancji popełnił błąd stwierdzając w swym rozstrzygnięciu, że obiekt budowlany jest w istocie obiektem wielorodzinnym. Wszak organ pierwszej instancji uznał, iż budynek zaprojektowano jako wielorodzinny, gdyż przewidziano w nim odrębne lokale mieszkalne, a ponadto większość lokali w budynku została sprzedana. Dlatego według PINB nie odpowiada on definicji budynku jaką podaje art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, który definiuje budynek mieszkalny jednorodzinnego jako budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. PWINB nie podzielił oceny PINB, co do tego że sporny budynek jest budynkiem wielorodzinnym, nie przedstawiając na to twierdzenie kontrargumentów w postaci przekonujących dowodów mogących prowadzić do odmiennych wniosków, niż te jakie wyprowadził na podstawie analizy materiału dowodowego organ pierwszej instancji. Z tego powodu Sąd I instancji podzielił argument, że adresaci decyzji, a więc także nabywcy lokali, nie zostali przekonani o tym, że przedmiot postępowania naprawczego nie odpowiada zacytowanej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Zdaniem Sądu I instancji, decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego powinna w sposób precyzyjny opisywać obiekt podlegający przymusowej rozbiórce, bowiem to na jej podstawie w przypadku gdy inwestor nie wykona w sposób dobrowolny orzeczonego obowiązku, będzie sporządzany tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym. Egzekucja obowiązku rozbiórki nie może dotyczyć obiektu nieistniejącego. Jeżeli faktycznie obiekt jest budynkiem wielorodzinnym, zaś decyzja o nakazie rozbiórki jest skierowana do budynku jednorodzinnego, to może to zadecydować o bezprzedmiotowości postępowania egzekucyjnego.

Reasumując Sąd Wojewódzki podkreślił, iż PWINB powołując się wyłącznie na zapis projektu budowlanego zamiennego nie udowodnił, że obiekt budowlany podlegający rozbiórce odpowiada definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego określonej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Zdaniem WSA, to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik postępowania odwoławczego, skoro poprzez naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. nie wykazano przekonująco podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. PWINB ponownie prowadząc postępowanie będzie obowiązany uwzględnić to uchybienie, co winno polegać na wyjaśnieniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy przedmiot postępowania naprawczego odpowiada definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego czy też jest on budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Wobec tego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.").

Wniosek o zawieszenie postępowania sądowego – jak podkreślił Sąd Wojewódzki – nie mógł zostać uwzględniony gdyż kontrola zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych, przeprowadzana jest według stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania rozstrzygnięcia przez organ. Dlatego ewentualne zmiany prawa miejscowego, jakie nastąpiłyby po wydaniu kwestionowanej decyzji, nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Na podstawie art 173 § 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wskazując, iż kwestionuje wskazany wyrok w całości i domagając się jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych.

Jako podstawy kasacyjne organ wskazał, na mocy art. 174 pkt 2 P.p.s.a., na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że organ wydając decyzję reformatoryjną (polegającą na zmianie oznaczenia będącego przedmiotem rozbiórki obiektu budowlanego z budynku wielorodzinnego na budynek jednorodzinny), naruszył wskazane przepisy w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 160 P.p.s.a. poprzez uznanie, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania sądowego z uwagi na podjęcie przez Radę Miejską w Iwoniczu Zdroju uchwały z dnia 30 października 2013 roku, Nr XXXVIII/267/2013 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta "Iwonicz Zdrój".

W motywach skargi kasacyjnej jej autor wyjaśnił, iż zreformowanie decyzji pierwszoinstancyjnej polegało wyłącznie na zmianie kwalifikacji obiektu budowlanego z wielorodzinnego na jednorodzinny. Zmiana ta miała na celu prawidłowe określenie funkcji obiektu budowlanego, którego legalność była przedmiotem postępowania. Kontestowany wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą uwzględnienia skargi było uznanie, że organ odwoławczy nie miał podstaw do zreformowania decyzji w zakresie oznaczenia obiektu budowlanego. Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, organ wydający pozwolenie na budowę czy orzekający na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, bezwzględnie związany jest wnioskiem inwestora co do rodzaju i funkcji planowanej inwestycji. Związanie to nie dotyczy już aspektów wymienionych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (nie może być zatwierdzony projekt budowlany, który np. narusza przepisy prawa miejscowego czy warunki techniczne dotyczące zakresu zagospodarowania działki lub terenu). Ani organ administracji architektoniczno – budowlanej, ani organ nadzoru budowlanego nie ma natomiast prawa narzucać inwestorowi rodzaju, funkcji i przeznaczenia planowanej inwestycji. Nie jest to możliwe, nawet w sytuacji, gdy inwestor w sposób istotny odstąpi od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Wadliwe stanowisko Sądu I instancji ma swoje źródło w uznaniu, że projekt budowlany stanowi dowód wytworzony na potrzeby postępowania naprawczego i jak każdy dowód w sprawie podlega swobodnej, a nie legalnej ocenie organu prowadzącego postępowanie, co prowadzi do wniosku, że do projektu budowlanego mają zastosowanie reguły postępowania dowodowego (art. 75 i nast. K.p.a.). Taki pogląd – zdaniem kasatora – nie ma oparcia w przepisach prawa, a sam Sąd nie wskazał, na jakiej podstawie doszedł do takich wniosków.

Podlegający ocenie przewidzianej art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego projekt budowlany nie jest dowodem, o którym mowa w art. 75 § 1 K.p.a. Zatwierdzony projekt budowlany jest integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę i stanowi wobec tego dokument urzędowy, na podstawie którego inwestor ma legitymację do wykonania lub kontynuowania robót budowlanych. Przedmiotem projektu budowlanego zamiennego są więc roboty budowlane, dla których ma zostać udzielone pozwolenie, czyli mające być wykonane oraz roboty budowlane, stanowiące istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę. W związku z tym projekt budowlany zamienny nie jest inwentaryzacją wykonanych robót budowlanych, stanowiącą podstawę oceny, co inwestor wykonał, ale zwiera w sobie katalog rozwiązań projektowych, które mogą w oparciu o ten zatwierdzony projekt zostać zrealizowane. Brak zgodności projektu budowlanego zamiennego ze stanem faktycznym oznacza, że inwestor zamierza wykonać właśnie te, przewidziane w projekcie, zmiany dotyczące obiektu budowlanego w celu np. doprowadzenia go do stanu zgodnego z warunkami technicznych lub prawem miejscowym. Zatwierdzenie projektu budowlanego, taką możliwość inwestorowi przyznaje.

Organowi administracji publicznej nie wolno ingerować w treść projektu, poza jego weryfikacją w zakresie przewidzianym art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Niedopuszczalna jest zatem inna kwalifikacja obiektu budowlanego niż ta, która została przewidziana w projekcie i o której zatwierdzenie wnosi inwestor. Określenie rodzaju i funkcji planowanej inwestycji nie jest i nie może być kwestią dowodu ani w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, ani postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Uznanie, że projekt stanowi dowód oznaczałoby również, że jak każde postanowienie dowodowe na podstawie art. 77 § 2 K.p.a., organ może to je zmienić, uzupełnić czy uchylić. Takie działanie organu jest niedopuszczalne, co prowadzi do wniosku, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do roli projektu budowlanego, jest chybione.

Organ nadzoru budowlanego związany był więc stanowiskiem inwestora co do charakteru inwestycji i nie miał żadnych podstaw prawnych do zmiany tej kwalifikacji. WSA nie uwzględnił tego, że inwestorowi udzielono pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego z usługami hotelarskimi (pokoje do wynajęcia). Istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę polegały na zwiększeniu kubatury obiektu, jego wysokości oraz wykonaniu dodatkowej kondygnacji (art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego). Wobec uwarunkowań prawnych wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego jest władny prowadzić postępowanie naprawcze wyłącznie co do dokonanych odstępstw, zatem przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny winien zwierać rozwiązania projektowe w zakresie zmiany kubatury, wysokości oraz wykonania dodatkowej kondygnacji. Inwestycja w pozostałym zakresie, poza wykazanymi odstępstwami, została wykonana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę nie polegało na budowie budynku wielorodzinnego zamiast jednorodzinnego. Wykonanie budynku jednorodzinnego, wyższego o jedną kondygnację (do czego sprowadzają się w zasadzie istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę), nie jest budową obiektu wielorodzinnego. O wykonaniu budynku wielorodzinnego nie może świadczyć sprzedaż lokali. Uznanie przez organ powiatowy, że budynek zaprojektowano jako wielorodzinny, ponieważ przewidziano w nim odrębne lokale mieszkalne, stanowi niedopuszczalną próbę podważenia skutków prawnych pozwolenia na budowę. Kwestionowanie ostatecznej decyzji, która przyznaje stronie określone prawo podmiotowe, godzi w zasadę ochrony praw nabytych, wywodzącą się z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Sprzedaż lokali pozostaje poza zakresem właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego. Nie stanowi to też istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. Zresztą uzasadnienie wyroku nie zawiera przekonującego prawnego argumentu, że wyodrębnienie lokalu w obiekcie budowlanym stanowi naruszenie prawa, uzasadniające wdrożenie odpowiedniej procedury przez organ nadzoru budowlanego.

Skoro wyodrębnienie lub sprzedaż lokali (zdaniem Sądu I instancji lokali mieszkalnych, choć w rzeczywistości akta postępowania wskazują, iż są to lokale użytkowe) dowodzi wybudowania budynku wielorodzinnego zamiast jednorodzinnego, to biorąc pod uwagę zapisy w planie miejscowym, oznacza to wyłącznie rozbiórkę tego obiektu. Działka, na której usytuowany jest budynek, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MNp definiowanym jako tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z predyspozycjami do lokalizacji zabudowy pensjonatowej (§ 5 pkt 5 planu). Na gruncie Prawa budowlanego nie ma zatem prawnej możliwości usunięcia tej nieprawidłowości (czyli zmianę z budynku wielorodzinnego na jednorodzinny) poprzez nakaz likwidacji lokali lub pomieszczeń w tym obiekcie. Stanowisko Sądu jest zdaniem kasatora tym bardziej nieuzasadnione, że projekt budowlany przewidywał budowę takich pomieszczeń (wg Sądu lokali mieszkalnych), a mimo to udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego. Sankcja rozbiórki dotyczyłaby zatem również robót budowlanych, które zostały wykonane zgodnie i na podstawie projektu budowlanego, co jak wywodzono w skardze kasacyjnej, nie tylko podważa skutki prawne wynikające z decyzji ostatecznej, ale godzi w ochronę praw nabytych.

Z tego powodu zdaniem kasatora organ nie naruszył prawa. Skoro istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę polegały na zwiększeniu kubatury obiektu, jego wysokości oraz wykonania dodatkowej kondygnacji – a nie na budowie budynku wielorodzinnego zamiast jednorodzinnego – to w związku z przedłożeniem przez inwestora projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami hotelarskimi, należało zreformować decyzję organu powiatowego w zakresie funkcji tego obiektu. Uwzględnienie skargi z tego tytułu było więc nieuzasadnione.

Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 i w zw. z art. 160 P.p.s.a. poprzez uznanie, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania sądowego z uwagi na podjęcie przez Radę Miejską uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu miejscowego, kasator wskazał, że zmiana stanu prawnego następująca po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy, ale w toku postępowania sądowego, winna być uwzględniona jeżeli może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W sprawie, ewentualna zmiana zapisów planu miejscowego może doprowadzić do zalegalizowania istotnych odstępstw dokonanych w toku procesu inwestycyjnego. Sytuacja prawna podmiotów dopuszczających się naruszenia przepisów nie powinna zależeć od czynnika, na który nie mają wpływu. Tym czynnikiem jest zmiana prawa, w tym wypadku prawa miejscowego. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy po popełnieniu deliktu administracyjnego następuje zamiana stanu prawnego, która może znieść dotkliwe skutki sankcji przewidzianych dotychczasowymi przepisami. Zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na przystąpienie do sporządzenia zmiany planu miejscowego, było niezbędne ze względu na kwestię prejudycjalną, o której mowa w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Działanie Sądu zamyka inwestorowi drogę do zalegalizowania istotnych odstępstw w sytuacji, gdyby plan miejscowy po zmianie, dopuściłby budowę na terenie oznaczonym symbolem MNp budynków o takich parametrach jak przedmiotowy obiekt.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą jednie naruszenia przepisów postępowania i żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości, również w zakresie ustaleń co do obecnie obowiązujących zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarga kasacyjna wywiedziona w sprawie opiera się na dwóch zarzutach.

Pierwszy z tych zarzutów wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że organ wydając decyzję reformatoryjną (polegającą na zmianie oznaczenia będącego przedmiotem rozbiórki obiektu budowlanego z budynku wielorodzinnego na budynek jednorodzinny), naruszył wskazane przepisy w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu I instancji w sprawie zaistniała podstawa do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, bowiem organ poprzez naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie wykazał przekonująco podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Z poglądem tym należy się zgodzić, tym bardziej, że organ odwoławczy zdecydował się na wydanie decyzji reformatoryjnej z tej tylko przyczyny, że projekt budowlany zamienny charakteryzuje obiekt mieszkalny jako jednorodzinny. Przyjmując to ustalenie za prawdziwe nie podano przyczyn, dla których organ pierwszej instancji popełnił błąd stwierdzając w swym rozstrzygnięciu, że obiekt budowlany jest w istocie obiektem wielorodzinnym. Punktem odniesienia dla przedmiotu analizy co w istocie wybudował inwestor jat pierwotny projekt budowlany budynku jednorodzinnego. Na skutek dokonanych odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego doszło do powstania innego obiektu, który z uwagi na wydzielone lokale znajdujące się w nim może być zakwalifikowany jako wielorodzinny. Powstaje wobec tego zasadnicze pytanie co w istocie będzie podlegało ewentualnej rozbiórce w przypadku niemożności zalegalizowania owej budowli. Decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego powinna w sposób precyzyjny opisywać obiekt podlegający przymusowej rozbiórce, bowiem to na jej podstawie w przypadku gdy inwestor nie wykona w sposób dobrowolny orzeczonego obowiązku, będzie sporządzany tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym. Egzekucja obowiązku rozbiórki nie może dotyczyć obiektu nieistniejącego. Jeżeli faktycznie obiekt jest budynkiem wielorodzinnym, zaś decyzja o nakazie rozbiórki jest skierowana do budynku jednorodzinnego, to może to zadecydować o bezprzedmiotowości postępowania egzekucyjnego.

Równie istotnym w sprawie dla ewentualnego postępowania egzekucyjnego jest i to, że zarówno organy administracji ale i Sad Wojewódzki mając wiedzę co do sprzedaży poszczególnych lokali mieszkalnych jak i użytkowych w opisywanym budynku w formie aktów notarialnych przez inwestora, co doprowadziło do powstania nie tylko współwłasności w częściach wspólnych budynku ale i odrębnych własności lokali w budynku nie rozważyły tej okoliczności. Zmiana struktury własności budynku ma podstawowe znaczenie nie tylko dla określenia stron postępowania administracyjnego, co znalazło swój wyraz w rozpoznaniu odwołań poszczególnych właścicieli lokali ale również powinno podlegać pogłębionej analizie z punktu widzenia skutków decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, szczególnie gdyby doszło do jej wykonania w trybie egzekucji. Uchylona decyzja organu odwoławczego nakazywała rozbiórkę obiektu budowlanego inwestorowi a więc Panu M. N., któremu na określonym etapie postępowania może nawet nie przysługiwać przymiot chociażby współwłaściciela nieruchomości z pominięciem wszystkich pozostałych właścicieli lokali. Okoliczność powyższa będzie również przedmiotem analizy organu administracji ponownie rozpoznającego sprawę.

Drugi zarzut skargi kasacyjnej odnosi się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 160 P.p.s.a. poprzez uznanie, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania sądowego z uwagi na podjęcie przez Radę Miejską uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się z kolei do tego zarzutu wskazać należy, iż stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Związek pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego musi cechować się tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie powyższe warunki nie zostały spełnione. Okoliczność, iż organ gminy podjął procedurę planistyczną, która może zakończyć się zmianą zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi na decyzję o nakazie rozbiórki wydaną w toku postępowania naprawczego. Ugruntowany jest w judykaturze pogląd, który podziela także skład orzekający w sprawie niniejszej, iż podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania przed organem nadzoru budowlanego w sprawie istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (por. np. wyroki NSA: z dnia 11 kwietnia 2013 roku, sygn. akt: II OSK 2420/11; z dnia 5 lutego 2013 roku, sygn. akt: II OSK 1843/11; z dnia 23 lutego 2012 roku, sygn. akt: II OSK 2347/10; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konkludując, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa to w świetle powyższych uwag zarzuty skargi kasacyjnej, są pozbawione podstaw prawnych. Wobec tego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.