Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 86/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Orzeczono o wymierzeniu grzywny za niewykonanie wyroku
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 6,  art. 149, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi H.R. na Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym, wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 1860/12, dotyczącym płatności obszarowych 1) wymierza Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. grzywnę w wysokości 10 000,00 złotych (słownie: dziesięć tysięcy złotych 00/100); 2) stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

W dniu 11 lipca 2006 r. H. R. złożył wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2006, w którym zadeklarował do płatności na zalesianie działki rolne o łącznej powierzchni 60,56 ha oznaczone symbolami A i B, zlokalizowane na działkach ewidencyjnych o nr[...] , [...],[...]leżących w obrębie Ś., nr obrębu[...], gmina C., powiat [...], woj. [...] oraz na działce ewidencyjnej nr [...] leżącej w obrębie P., nr obrębu [...], gmina P., powiat[...], woj.[...]. Następnie w dniu 28 maja 2007 r. do siedziby Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. wpłynęło oświadczenie o wykonaniu zalesienia wraz z zaświadczeniem Nadleśniczego o zalesieniu z dnia 8 maja 2007 r., które zostało wydane na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych, objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.), zwane w skrócie rozporządzeniem wykonawczym. Weryfikując wniosek H. R. stwierdzono, że powyższe oświadczenie zostało złożone po terminie (zaświadczenie zostało wystawione z datą 8 maja 2007 r., a oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wpłynęło do Biura Powiatowego ARiMR w M. w dniu 28 maja 2007 r.). W związku z powyższą sytuacją strona w dniu 2 sierpnia 2007 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w M. wniosek o przywrócenie terminu na dokonanie czynności. Wniosek ten nie został uwzględniony, bowiem w dniu [...] organ wydał postanowienie o odmowie przywrócenia terminu.

Na to postanowienie wnioskodawca w dniu 12 października 2007 r. złożył do Dyrektora[...] Oddziału ARiMR w C. zażalenie, jednak organ ten postanowieniem Nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Wobec takiego rozstrzygnięcia, wnioskodawca w dniu 18 grudnia 2007 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt III SA/GI 119/08, stwierdził nieważność postanowienia Dyrektora [...]Oddziału ARiMR w C. z dnia [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia [...]

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M., odmówił przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2006 z uwagi na złożenie przez wnioskodawcę oświadczenia o wykonaniu zalesienia w niewłaściwym terminie (decyzja z dnia [...]nr[...]). Decyzja ta w wyniku postępowania odwoławczego utrzymana została w mocy (decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] nr[...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 17 marca 2009 r. wydanym w sprawie sygn. akt III SA/GI 1561/08 uchylił zaskarżoną i utrzymaną nią w mocy decyzję.

Skargę kasacyjną Dyrektora Oddziału ARiMR od tego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 919/09).

W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura ARiMR ponownie odmówił wnioskodawcy płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2006 powołując się tym razem na okoliczność przekroczenia terminu 30 czerwca 2008 r. przewidzianego w art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich" (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) - decyzja z dnia [...] Nr[...]. Rozstrzygnięcie to utrzymano w mocy decyzją Dyrektora Oddziału ARiMR z [...]Nr [...]

W wyniku skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach decyzja ta została uchylona (wyrok z dnia 10 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 2121/11). Z zasadniczych motywów podanych w uzasadnieniu wyroku wynikało, że nieuzasadnione jest powoływanie się przez organy na okoliczność przekroczenia terminu 30 czerwca 2008 r. przewidzianego w art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, który stanowi, że pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r., albowiem argument ten nie był podnoszony przez organy na etapie postępowania odwoławczego w roku 2008, zakończonego decyzją organu odwoławczego z [...] przy czym podkreślono, że przy rozstrzyganiu sprawy Sąd był związany zarówno ustaleniami, które zapadły w toku rozpoznawania skargi zakończonej wyrokiem NSA z 27 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 919/09), jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Gliwicach z 17 marca 2009 r. (sygn. akt III SA/Gl 1561/08). Jako nieuzasadnione uznano nadto twierdzenie organu, że wykonanie wyroku WSA w Gliwicach z 17 marca 2009 r. jest niemożliwe. Skoro zarówno wspomniany wyrok, jak i wyrok NSA z 27 października 2010 r., zostały wydane po 30 czerwca 2008 r., to tym samym sądy te miały możliwość podniesienia kwestii limitów kwotowych i czasowych wynikających z art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, ale tego nie uczyniły. Zgodnie zaś z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: P.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji Sąd ten stwierdził - poprzez niewyjaśnienie nadal stanu faktycznego i prawnego sprawy i ponowne nieprzekazanie przez organ do sądu wraz z odpowiedzią na skargę pełnych akt sprawy - niewykonanie przez Dyrektora Oddziału ARiMR wskazań zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z 17 marca 2009 r. (sygn. akt III SA/Gl 1561/08), co skutkowało naruszeniem art. 153 P.p.s.a.

W następstwie wydanego wyroku ( z dnia 10 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 2121/11) wnioskodawca pismem z 24 sierpnia 2012 r. wezwał Dyrektora Oddziału ARiMR do jego wykonania i wydania decyzji o przyznaniu płatności na zalesianie zgodnie z wnioskiem.

Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. uchylił w całości decyzję Kierownika Biura ARiMR z [...] o odmowie przyznania płatności na zalesienie oraz umorzył postępowanie administracyjne w całości wskazując, że termin określony w art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z którym pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r., jest terminem prawa materialnego. Ograniczenie przyznawania pomocy datą 30 czerwca 2008 r. powoduje skutek w postaci niemożności przyznania płatności. Wskazał, że w przypadku upływu tego terminu, organ nie jest już władny do wydania decyzji administracyjnej o charakterze merytorycznym i z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania winien orzec o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Wskutek kolejnej skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Sąd ten wyrokiem z 31 stycznia 2013 r. (sygn. akt III SA/Gl 1860/12) uchylił decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...]

W uzasadnieniu wyroku podniesiono w szczególności, że mimo jasnych wskazań Sądu co do konieczności merytorycznego rozpatrzenia sprawy przy uwzględnieniu terminowego złożenia oświadczenia o założeniu uprawy leśnej, zawartych w prawomocnych wyrokach WSA w Gliwicach z 19 marca 2009 r. (sygn. akt III SA/Gl 1561/08) i z 10 kwietnia 2012 r. (sygn. akt III SA/Gl 2121/11) organy cały czas uchylają się od takiego rozstrzygnięcia, a przez to dopuszczają się naruszenia art. 153 P.p.s.a.

W tym stanie faktycznym wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarga, w której skarżąca domagała się na podstawie art. 154 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a wymierzenia Dyrektorowi Oddziału ARiMR grzywny z uwagi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych wszczętego na wniosek skarżącego z 11 lipca 2006 r. (znak sprawy:[...]) oraz stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarga ta została oddalona wyrokiem z dnia z 6 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 1439/13, w którym nie podzielono wyrażonego przez skarżącą poglądu, że wydanie przez organ rozstrzygnięcia sprzecznego z wskazaniami sądu administracyjnego co do sposobu i kierunku rozpoznania sprawy jest wystarczające do stwierdzenia przewlekłości postępowania w rozumieniu art. 154 § 1 P.p.s.a. Zdaniem Sądu, w przypadku wyroku uchylającego zaskarżony akt wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. jest możliwe wówczas, gdy organ pozostaje bezczynny w kontynuowaniu postępowania administracyjnego, bądź nie kończy sprawy w sposób przewidziany prawem. W rozumieniu powołanego przepisu nie zachodzi bezczynność w sytuacji, w której – tak jak w rozpoznawanej sprawie – organ podjął rozstrzygnięcie kończące postępowanie natomiast brak wykonania w kolejnym rozstrzygnięciu wskazań sądu zawartych w wyroku może być podstawą kolejnej skargi do sądu administracyjnego z czego skarżąca skorzystała wnosząc do WSA w Gliwicach skargę na decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] Sąd uznał, że na ocenę stanu bezczynności organu, o której mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a., nie ma wpływu prawidłowość nowego rozstrzygnięcia, lecz tylko to, czy zostało ono wydane. W szczególności niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku sądu nie może skutkować ukaraniem organu grzywną. Wyrażono pogląd, według którego art. 154 § 1 P.p.s.a. nie obejmuje takiej postaci przewlekłości postępowania, gdy organ w powtórnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym wydaje nowy akt, lecz pozostający w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku sądu.

Nie godząc się z treścią opisanego wyroku strona złożyła skargę kasacyjną zarzucając w niej błędną wykładnię art. 154 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. – polegającą na uznaniu, że nie zachodzi przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uchylającym decyzję, w sytuacji kolejnego już uchylenia przez sąd decyzji organu administracji. Zarzuciła także naruszenie przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd nie wymierzył grzywny organowi administracji mimo, że organ nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 10 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 2121/11, wiążącej również Sąd badający, czy w sprawie miała miejsce przewlekłość postępowania. Co za tym idzie, mimo, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. zamiast ją uwzględnić i wymierzyć organowi grzywnę.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za skuteczne, nie podzielając poglądu prawnego wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności wskazał na bezsporne ustalenia stanu faktycznego sprawy wskazując, że postępowanie administracyjne w sprawie o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych zostało wszczęte wnioskiem z dnia 11 lipca 2006 r., a rozpoznając sprawę po raz kolejny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 2121/11 uchylił decyzję z dnia [...] następnie po wyroku z dnia 10 kwietnia 2012 r. organ wydał decyzję z dnia [...], którą umorzył postępowanie w sprawie, która to na skutek skargi wniesionej przez skarżącego została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt SA/Gl 1860/12. Nadto 1 lipca 2013 r. skarżący wniósł skargę na niewykonanie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2012 r., domagając się wymierzenia organowi grzywny za przewlekłe prowadzenie postępowania oraz stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zasadniczym celem skargi na niewykonanie wyroku, o której mowa w art. 154 P.p.s.a., jest przeciwdziałanie niezałatwieniu sprawy przez organ (uchylanie się od wydania decyzji) po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania albo po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność decyzji. Odnosząc się do art. 154 P.p.s.a w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonego wyroku oraz po zmianie tegoż przepisu dokonana ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która wyłączyła stosowanie art. 154 P.p.s.a. po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność decyzji, co oznacza, że stronie w takim przypadku będzie przysługiwała skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jakkolwiek ta ostatnia zmiana art. 154 P.p.s.a. weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. i stosuje się do postępowań wszczętych przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r., to jednak należy przyjąć, że nie podważa to czynności stron i sądu administracyjnego dokonanych już na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów. Oznacza to, że skoro skarga została wniesiona i rozpoznana na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, to w postępowaniu kasacyjnym nie może być podważana dopuszczalność takiej skargi.

Mając na uwadze cele skargi, o której mowa w art. 154 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego, że niewykonanie wyroku po wyroku uchylającym decyzję ma miejsce wówczas, gdy organ wydał decyzję z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. W granicach sprawy, które wyznacza skarga, o której mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny nie bada legalności decyzji wydanej po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność decyzji, ponieważ taka decyzja może być kwestionowana w drodze skargi na tę decyzję, a nie w drodze skargi na niewykonanie wyroku. Zauważył jednak, że stwierdzenie naruszenia przez organ art. 153 P.p.s.a. w sprawie ze skargi na decyzję ma istotne znaczenie w sprawie, w której przedmiotem jest ocena bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 154 P.p.s.a. jest trafny w zakresie oceny przewlekłego prowadzenia postępowania. Z art. 154 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego wyroku, wynika, że po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność decyzji niewykonanie wyroku obejmuje także stwierdzenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dalej wskazał, że nie chodzi więc już tylko o to, czy organ załatwił sprawę i wydał decyzję po wyroku, ale także o dokonanie oceny przebiegu postępowania administracyjnego co do tego, czy są podstawy do zarzucenia organowi bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz jaki jest stopień tego naruszenia. Jeżeli organ wydał decyzję po wyroku, skarżący nadal ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia przez sąd administracyjny, iż organ przewlekle prowadził postępowanie. Tego rodzaju rozstrzygnięcie ma bowiem znaczenie w razie dochodzenia odszkodowania za szkodę, której źródłem jest niezgodne z prawem działanie organu.

Jak podkreślił przy tym Naczelny Sąd Administracyjny, przewlekłego prowadzenia postępowania nie można zawęzić do czasu od dnia zwrotu akt sprawy organowi po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 10 kwietnia 2012 r. (22 sierpnia 2012 r.) do dnia wydania decyzji z dnia[...] Na skutek uchylenia decyzji z dnia [...] postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 11 lipca 2006 r., nie było postępowaniem zakończonym, a wobec tego, po wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2012 r. były podstawy do oceny, czy miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania w odniesieniu do całego postępowania z uwzględnieniem wydawanych w toku tego postępowania decyzji i wyroków, w tym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 1860/12, którym uchylona została decyzja z dnia [...] (skarga kasacyjna organu od tego wyroku została oddalona). Wydawanie w toku postępowania kolejnych decyzji z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., co do zasady, jest przyczyną przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Ma więc rację skarżący, że na skutek błędnej wykładni art. 154 p.p.s.a. sprawa w zakresie dotyczącym przewlekłego prowadzenia postępowania nie została prawidłowo rozpoznana.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że zarzut dotyczący naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który dotyczy rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym, jest o tyle zasadny, że ocena czasu trwania postępowania sądowego powinna uwzględniać także postępowanie administracyjne, co oznacza, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego ma znaczenie w toku dokonywania oceny, czy prawo strony, o którym mowa w art. 6 ust. 1 Konwencji, zostało naruszone.

W piśmie z dnia 24 marca 2016 r. (data wpływu 29 marca 2016 r.) pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania ewentualnie oddalenie skargi z uwagi na to, że postępowanie administracyjne w przedmiocie płatności dla H. R. zostało umorzone na wniosek strony na podstawie art. 105 § 2 K.p.a, a organ został zwolniony z obowiązku wydania decyzji (nałożonego mocą wyroku z dnia 17 kwietnia 2012r. sygn. akt III SA/Gl 2117/11) w następstwie ugodowego załatwienia sprawy. W przypadku uznania przez Sąd braku podstaw do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi pełnomocnik organu wniósł o nieobciążanie organu grzywną lub wymierzenie grzywny w możliwie najniższej wysokości.

Jednocześnie wyjaśnił przyczyny wydłużenia okresu załatwienia sprawy podnosząc, że nie było to wynikiem złej woli organu lecz następstwem niezależnych i obiektywnych faktów, a przede wszystkim przyczynę tę stanowiła regulacja zawarta w art. 3 ust. 2 decyzji Komisji UE z dnia 6 września 2004r. nr C(2004)3373 zatwierdzająca dokument programujący rozwój obszarów wiejskich w Polsce dla okresu 2004-2006. Rozpatrując pozytywnie wniosek skarżącej organ musiałby przyznać pomoc w ramach PROW 2004-2006 m.in. na podstawie ustawy o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z której pomoc nie jest już przyznawana albowiem Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej został już zlikwidowany, zamknięty i zastąpiony przez dwa inne fundusze. Podkreślono nadto, że organ działa w ściśle określonej strukturze organizacyjnej i jest związany budżetem Agencji, a tym samym stanowiskiem "centrali", co do wypłat środków finansowych. Wbrew działaniom organu w kierunku uzyskania pozytywnej decyzji zmierzającej do uruchomienia środków z centrali Agencji uzyskiwał odpowiedź odmowną. Zaakcentował także, że ostatecznie doszło do formalnego zakończenia postępowania administracyjnego, strona nie poniosła żadnego uszczerbku w zakresie przyznanych środków w tym także w wymiarze obciążeń publiczno –prawnych, a jednocześnie realizowany jest przez nią pierwotny cel nieobowiązującego już programu zalesieniowego w ramach PROW 2004-2006.

Pełnomocnik organu zwrócił nadto uwagę na fakultatywny charakter rozstrzygnięcia w zakresie wymierzenia grzywny na podstawie art. 154 § 2 P.p.s.a. jak też na konieczność jej miarkowania w zależności od stanu faktycznego.

Do pisma załączono obszerną dokumentację obrazującą stanowisko Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jak też stanowisko zajmowane przez [...] Oddział Regionalny ARiMR. W pismach Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa m.in. zwraca się uwagę na stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sad Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny sugerując propozycje rozwiązania sprawy poprzez wypłatę odszkodowania na drodze cywilnoprawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Przystępując do oceny zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. po wyroku tut. Sądu z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 2117/11, w której zawarto również wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a oraz o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wskazać należy, że skarga ta stanowiła już przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej – przed Wojewódzkim Sądem Administracyjny w Gliwicach, a także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Z tej przyczyny, jako konieczne, uznaje się podkreślić charakter konsekwencji prawnych wynikających dla obecnie orzekającego Sądu z faktu prawomocności materialnej, o której mowa w treści art. 170 P.p.s.a, w odniesieniu do wyroku kasacyjnego Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II GSK 1698/14. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a w odniesieniu do sądów oznacza bowiem, że podmioty te muszą przyjmować daną kwestię prawną jako ukształtowaną tak, jak stwierdzono to w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63).

Jednocześnie zważyć przyjdzie, że także na mocy art. 190 P.p.s.a., którego adresatem był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznający sprawę po jej przekazaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny do ponownego rozpoznania, wykładnia prawa dokonana w postępowaniu kasacyjnym jest dla tego Sądu wiążąca.

W ramach uzasadnienia wyroku z dnia 2 października 2015r. sygn. akt II GSK 1698/14 wyrażona została krytyczna ocena prawna w zakresie wykładni art. 154 § 1 P.p.s.a. dokonanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 1439/13.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził przede wszystkim, że w granicach sprawy, które wyznacza skarga, o której mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny nie bada legalności decyzji wydanej po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność decyzji, ponieważ taka decyzja może być kwestionowana w drodze skargi na tę decyzję, a nie w drodze skargi na niewykonanie wyroku. Oznacza to, że podstawą uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku nie może być tylko to, że organ wydał decyzję z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Rozpoznając taką skargę sąd administracyjny nie odnosi się do istoty sprawy administracyjnej i sposobu jej rozstrzygnięcia, a jedynie bada kwestie formalne dotyczące obowiązku załatwienia sprawy oraz to, czy można organowi zarzucić bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1160/14, iż "niewykonaniem wyroku jest takie działanie organu po zwrocie akt administracyjnych przez sąd administracyjny, które pozostaje w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku", ponieważ ocena decyzji w tym zakresie następuje w sprawie ze skargi na decyzję. Wskazał, że stwierdzenie naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a. w sprawie ze skargi na decyzję ma natomiast istotne znaczenie w sprawie, w której przedmiotem jest ocena bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 154 P.p.s.a. w zakresie oceny przewlekłego prowadzenia postępowania. Z art. 154 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego wyroku, wynika, że po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność decyzji niewykonanie wyroku obejmuje także stwierdzenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny nie chodzi więc już tylko o to, czy organ załatwił sprawę i wydał decyzję po wyroku, ale także o dokonanie oceny przebiegu postępowania administracyjnego co do tego, czy są podstawy do zarzucenia organowi bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz jaki jest stopień tego naruszenia. Jeżeli organ wydał decyzję po wyroku, skarżący nadal ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia przez sąd administracyjny, iż organ przewlekle prowadził postępowanie. Tego rodzaju rozstrzygnięcie ma bowiem znaczenie w razie dochodzenia odszkodowania za szkodę, której źródłem jest niezgodne z prawem działanie organu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przewlekłego prowadzenia postępowania nie można zawęzić do czasu od dnia zwrotu akt sprawy organowi po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 10 kwietnia 2012 r. (22 sierpnia 2012 r.) do dnia wydania decyzji z dnia [...] Na skutek uchylenia decyzji z dnia [...] r., postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 11 lipca 2006 r., nie było postępowaniem zakończonym, a wobec tego, po wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2012 r. były podstawy do oceny, czy miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania w odniesieniu do całego postępowania z uwzględnieniem wydawanych w toku tego postępowania decyzji i wyroków, w tym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 1860/12, którym uchylona została decyzja z dnia [...] (skarga kasacyjna organu od tego wyroku została oddalona). Jak zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny wydawanie w toku postępowania kolejnych decyzji z naruszeniem art. 153 P.p.s.a., co do zasady, jest przyczyną przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ.

Dalej uznała za zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który dotyczy rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym, o tyle, że ocena czasu trwania postępowania sądowego powinna uwzględniać także postępowanie administracyjne, co oznacza, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego ma znaczenie w toku dokonywania oceny, czy prawo strony, o którym mowa w art. 6 ust. 1 Konwencji, zostało naruszone.

Naczelny Sad Administracyjny zwrócił również uwagę, że skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uchylającym decyzję administracyjną i wskazał jako podstawę art. 154 § 1 i 2 P.p.s.a. i takiego postępowania dotyczy uzasadnienie decyzji.

Mając powyższe na względzie, związany zarówno regulacją, o której mowa w art. 190 P.p.s.a. jak i w art. 153 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie obecnie orzekającym stwierdza, że skarga H. R. na przewlekłość postępowania była w pełni zasadna.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy bezspornym jest, że postępowanie administracyjne w sprawie o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych zostało wszczęte wnioskiem z dnia 11 lipca 2006 r. rozpoznając sprawę po raz kolejny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 2121/11 uchylił decyzję z dnia [...] po wyroku z dnia 10 kwietnia 2012 r. organ wydał decyzję z dnia [...] którą umorzył postępowanie w sprawie, która na skutek skargi wniesionej przez skarżącego została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt SA/Gl 1860/12, a 11 lipca 2013 r. skarżący wniósł skargę na niewykonanie wyroku WSA w Gliwicach dnia 10 kwietnia 2012 r., domagając się wymierzenia organowi grzywny za przewlekłe prowadzenie postępowania oraz stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a.

Stwierdzić należy nadto, że w toku postępowania wszczętego wnioskiem H. R. z dnia 11 lipca 2011 r. kolejne decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach 17 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Gl zostały wydane z jawnym naruszeniem art. 153 P.p.s.a, co jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny jest przyczyną przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ.

Należy również podkreślić, że na skutek błędnej wykładni art. 154 P.p.s.a. sprawa w zakresie dotyczącym przewlekłego prowadzenia postępowania nie została prawidłowo rozpoznana. W myśl art. 154 § 1 P.p.s.a. – w razie przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym akt strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

Zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma to, jak należy rozumieć zwrot "niewykonanie wyroku", która to okoliczność uzasadnia wymierzenie organowi grzywny. Rozważając przedstawione zagadnienie nie można pominąć standardów wynikających z Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja). W ocenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPC), wywiedziona z art. 6 ust. 1 Konwencji norma prawna sprzeciwia się przewlekłości postępowania administracyjnego (zob. wyroki ETPC: z 22 lipca 2008 r. w sprawie Przepałkowski przeciwko Polsce ze skargi nr 23759/02, LEX nr 411773; z 9 czerwca 2009 r. w sprawie Kamecki i inni przeciwko Polsce ze skargi nr 62506/ 00, LEX nr 531001; z 4 października 2011 r. w sprawie Mularz przeciwko Polsce ze skargi nr 9834/08, LEX nr 951073; z 1 grudnia 2009 r. w sprawie Trzaskalska przeciwko Polsce ze skargi nr 34469/05, LEX nr 530148).

Sąd administracyjny, wydając wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej (art. 173, art. 174 i art. 175 ust. 1 Konstytucji), jest – jako organ państwa – zobowiązany do przestrzegania prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji). Nie może przy tym abstrahować od treści normy prawnej wywiedzionej przez ETPC z art. 6 ust. 1 Konwencji. Musi mieć nadto na względzie obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji) zasadę sądowej kontroli aktów i czynności organów administracji oraz wymóg spójności działania systemu władzy publicznej.

Wobec powyższego zachodzi konieczność dokonania wykładni art. 154 p.p.s.a., w taki sposób, ażeby korzystanie z mechanizmu, o którym mowa w tym przepisie, prowadziło do realizacji standardów konstytucyjnych i międzynarodowych. Celem, któremu ma służyć środek prawny przewidziany w art. 154 p.p.s.a. jest skuteczne zdyscyplinowanie organu administracji w postaci skłonienia go do wykonania wyroku. Omawiana regulacja ma wzmacniać wykonywanie funkcji, jaką ma spełniać sądownictwo administracyjne (efektywna kontrola organu administracji publicznej i ochrona obywatela przed naruszeniem prawa przez organ).

Biorąc pod uwagę powyższe należy zauważyć, że na skutek uchylenia decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z dnia [...] postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 11 lipca 2006 r., nie było postępowaniem zakończonym, a wobec tego, po wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2012 r. były podstawy do oceny, czy miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania w odniesieniu do całego postępowania z uwzględnieniem wydawanych w toku tego postępowania decyzji i wyroków, w tym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 1860/12, którym uchylona została decyzja z dnia [...] (skarga kasacyjna organu od tego wyroku została oddalona).

Konieczne stało się tym samym rozważyć słuszność żądania wymierzenia Dyrektorowi Oddziału ARiMR grzywny, jak też żądania stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego należało w tym celu ocenić przebieg postępowania administracyjnego co do tego, czy są podstawy do zarzucenia organowi bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz jaki jest stopień tego naruszenia.

Analizując kolejno wydane w sprawie z wniosku skarżącej wyroki sądów administracyjnych obu instancji zauważyć trzeba, że w każdym z nich zawarto niebudzące wątpliwości interpretacyjnych wskazania tudzież wyraźną ocenę prawną. W wyroku z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1561/08 Sąd uznał, że organ prawidłowo określił podstawę prawną rozpatrywanej sprawy ale jednocześnie dokonał błędnej interpretacji przepisów. Sąd przyjął przy tym, że przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego znajduje zastosowanie jedynie w przypadku uchybienia terminowi ostatecznemu do złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, a zatem niezłożeniem tego oświadczenia do dnia 31 maja. Natomiast termin 14-dniowy jest jedynie terminem dyscyplinującym stronę i jego uchybienie, w sytuacji, gdy wnioskodawca nie przekroczył terminu ostatecznego nie może skutkować wydaniem decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Poza tym Sąd wyjaśnił, że upatrywanie w opóźnieniu wnioskodawcy bezpośrednio spowodowanym opóźnieniem organu powodu do odmowy przyznania wnioskodawcy uprawnienia jest równoznaczne z przerzuceniem na niego negatywnych konsekwencji błędnego działania. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ żeby przy ponownym orzekaniu w sprawie uznał, iż dochowanie terminu 31 maja 2007 r. jest wystarczające dla przyjęcia, że termin nie został przekroczony.

W wyroku z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 919/09 Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przedstawił ocenę prawną terminu wskazanego w § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego jako terminu o cechach terminu materialnego. Co najważniejsze dla sprawy obecnie rozpoznawanej, wskazano, że termin ten jednak nie został przez skarżącego uchybiony.

W postępowaniu prowadzonym po wydaniu wskazanych wyroków organ pominął kwestie w nich poruszane i wskazał jako odmowę przyznania płatności nie poruszoną dotychczas przyczynę. Odmówił bowiem H. R. przyznania płatności na zalesianie gruntu na 2006 r. (decyzja z dnia [...]) z uwagi na fakt, że pomoc w postaci płatności na zalesienie za 2006 r. przyznawana jest do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r. (§ 1 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 5 ust.3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 ze zm.).

Ta przyczyna odmowy została zakwestionowana w toku postępowania sądowo- administracyjnego, gdyż w wyroku z dnia 10 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 2121/11 Sąd zwrócił uwagę, że argument przekroczenia limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w Planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r., na etapie postępowania odwoławczego w roku 2008 zakończonym decyzją organu odwoławczego z [...] nie był podnoszony. Zauważył nadto, że rozstrzygając wyżej wymienioną skargę organ był związany zarówno ustaleniami i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w orzeczeniu, które zapadło w sprawie o sygnaturze akt II GSK 918/09 jak i III SA/Gl 1561/08, a wbrew temu organy nie poczyniły żadnych ustaleń dotyczących wyjaśnienia kwestii związanej z wpływem na niedochowanie przez skarżącą terminu faktu wydania zaświadczenia przez Nadleśniczego po upływie 7 dni od otrzymania informacji skarżącej o wykonaniu zalesienia.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., wbrew dotychczasowym zaleceniom Sądu, umorzył w całości postępowanie administracyjne ze względu na ograniczenie przyznawania pomocy datą 30 czerwca 2008 r., której upływ powoduje skutek w postaci niemożności wydania decyzji administracyjnej o charakterze merytorycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, kontrolując powyższą decyzję, w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 1860/12 podkreślił, że organy uchylają się cały czas od rozstrzygnięcia, a przez to dopuszczają się naruszenia art. 153 P.p.s.a. Dokonał oceny prawnej w zakresie możliwości zastosowania w sprawie art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ograniczającego okres, w którym może być udzielona pomoc. Stwierdził, że przepis ten został dodany do ustawy z dniem 11 kwietnia 2007 r., podczas gdy strona złożyła wniosek o dofinansowanie w dniu 11 lipca 2006 r., a oświadczenie o wykonaniu zalesienia w dniu 28 maja 2007 r. Wskazał, że przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku nie przewidywały ograniczenia czasowego dla udzielenia tej pomocy, a zatem skoro producent rolny złożył w terminie oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie planem zalesienia, to właściwy kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zobowiązany był przyznać mu płatność na zalesianie. Zdaniem Sądu skarżąca terminowo wypełniła wszelkie nałożone na nią obowiązki natomiast nieprawidłowości występowały po stronie organów. Tym samym zaniedbania organów nie powinny negatywnie wpłynąć na sytuację prawną skarżącej poprzez pozbawienie jej uprawnień do płatności. Sąd zobowiązał organ do zastosowania wykładni prawa i wskazówek co do dalszego postępowania, zawartych także w wyrokach, które zapadły w sprawach o sygnaturze akt III SA/Gl 1561/08 i III SA/Gl 2121/11. Stwierdzono, że organ ma obowiązek przyznania płatności na zalesienie, jeśli wniosek został złożony w terminie i spełnione zostały przesłanki szczegółowo określone w rozporządzeniu, a wnioskodawczyni spełniła wszystkie przesłanki wymagane do uzyskania pomocy finansowej określone w rozporządzeniu wykonawczym. W ocenie Sądu, gdyby organ administracji od początku działał prawidłowo i zgodnie z wymaganymi przez prawo standardami postępowania, to powinien zastosować przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku i wydać pozytywną decyzję przyznającą skarżącej płatności na zalesienie w terminie 30 dni od złożenia oświadczenia, tj. do dnia 28 czerwca 2007 r., a więc ponad rok przed upływem terminu (30 czerwca 2008 r.), wynikającego z art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

W świetle powyższego argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę, z której wynikało, że czas trwania postępowania wynikał tylko z faktu wykorzystania przez stronę przysługującego jej prawa do wnoszenia środków zaskarżenia, nie znajduje oparcia w materiale sprawy i należy odmówić jej trafności. Korzystanie z uprawnień do wnoszenia środków zaskarżenia było konsekwencją wręcz uporczywego działania organu nieakceptującego jednoznacznego stanowiska sądu administracyjnego.

Także nie stanowią usprawiedliwienia postępowania organu przyczyny przedstawione w piśmie z datą wpływu 24 marca 2016r. Jak słusznie zauważono w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 1860/12 przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku nie przewidywały ograniczenia czasowego dla udzielenia pomocy wnioskowanej przez skarżącą, która złożyła w terminie oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie planem. Lekceważenie stanowiska wyrażanego w kolejnych wyrokach traktować natomiast należy bez wątpienia jako podejmowane "z rażącym naruszeniem prawa". Pojęcie to nie ma definicji legalnej, jednak pewne reguły w przedmiotowym zakresie wypracowało orzecznictwo. Przede wszystkim akcentuje się, że termin "z rażącym naruszeniem prawa", użyte w przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa. Oceniane być musi ad casum, przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Do przypadków rażącej przewlekłości zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Gl 10/13, publ. CBOSA). Podstawowym obowiązkiem organu jest takie zorganizowanie pracy, aby rozpoznanie sprawy było odpowiednio sprawne zarówno w zakresie szybkości postępowania, koncentracji materiału dowodowego, wyboru koncepcji rozstrzygnięcia jak i w zakresie podejmowania decyzji rozstrzygającej sprawę.

Spór co do wyboru sposobu ostatecznego zakończenia sprawy o jakim mowa w piśmie organu z dnia 24 marca 2016 r. nie może mieć wpływu na ocenę przestrzegania przez organ podstawowych zasad proceduralnych czy to administracyjnych czy sądowoadministracyjnych. Odmienne postępowanie powoduje bowiem trwałe zaprzeczenie jednego z podstawowych obywatelskich praw podmiotowych, a mianowicie prawa do budzącego zaufanie praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Zasada ta ma charakter konstytucyjny (zob. J. Malanowski "KPA. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2014, str. 45 i 63).

Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się także sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa.

Zdaniem Sądu przewlekłość postępowania w sprawie z wniosku skarżącego miała cechy rażącego naruszenia prawa nie tylko z powodu prostego zestawienia terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, okoliczności materialnoprawnych czynności jakie podejmował organ ale także istotnego i oczywistego naruszenia art. 153 P.p.s.a, których konsekwencją było oczywiste naruszenie zasady szybkości postępowania.

Zasadniczo w stanie faktycznym sprawy trudno jest znaleźć jakąkolwiek okoliczność ekskulpującą organ od chwili wydania w kontrolowanej sprawie pierwszego z wyroków (wyroku z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1561/08). Od dnia wydania wyroku sygn. akt III SA/Gl 2121/11 (10 kwietnia 2012r.) błędne działanie organu uznać można wręcz za uporczywe poszukiwanie podstaw do odmownego załatwienia wniosku wbrew wyraźnym zaleceniom wynikającym z treści kolejnych wyroków sądów administracyjnych obu instancji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego trudno jest znaleźć usprawiedliwienie dla bardzo długiego - w sumie ośmioletniego okresu - przebiegającego bez podejmowania jakichkolwiek działań o charakterze merytorycznym licząc do dnia wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 16 grudnia 2014 r. (sygn akt II GSK 1880/13).

Nie budzi wątpliwości Sądu, że przy takim charakterze przewlekłości powinna zostać wymierzona organowi grzywna, a wbrew stanowisku organu zaprezentowanemu w piśmie z dnia 24 marca 2016 r. załatwienie sprawy przez organ w formie zawartej ze stroną ugody nie daje podstawy do umorzenia postępowania względnie oddalenia skargi na przewlekłość postępowania (art. 154 § 3 P.p.s.a.).

Stosownie do art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2012 r. i w drugim półroczu 2012 r. (M. P. z 2015 r. poz. 221) ogłoszono, że przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2014 r. wyniosło 3308,33 zł, a w drugim półroczu 2014 r. wyniosło 3389,90 zł.

Wysokość grzywny sąd miarkuje w zależności od stopnia winy organu w niewykonaniu wyroku albo niewydaniu aktu lub niedokonaniu czynności. Ukształtowana w ten sposób podstawa nakładania grzywny w art. 154 § 6 P.p.s.a. ma charakter dyscyplinujący i represyjny wobec organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że wymierzenie grzywny w wysokości nieprzekraczającej trzykrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego, o którym mowa w cytowanym obwieszczeniu, odpowiada charakterowi stwierdzonych uchybień, będzie spełniać cele tego środka zarówno wobec organu orzekającego w tej sprawie jak też spełni cele prewencji ogólnej wpływając dostatecznie mobilizująco na inne organy ARiMR. Sąd uznał bowiem za zbyt represyjne wymierzenie grzywny w pełnym jej wymiarze w sytuacji, gdy w rezultacie stanowiska prezentowanego przez sądy obu instancji doszło do satysfakcjonującego stronę a zgodnego z prawem rozwiązania sporu. Jednocześnie też, w stanie faktycznym sprawy, gdy niewykonywanie kolejnych wyroków sądowych nie miało uzasadnionej obiektywnie przyczyny grzywna w jej dolnych granicach, o charakterze wręcz symbolicznym, nie spełniałaby swojej doniosłej dla zasad praworządnego państwa roli.

Skoro skarga okazała się zasadna, mając na względzie art. 154 § 6 w związku z art. 149 P.p.s.a., jak również treść art. 190 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.