Wyrok NSA, sygn. akt II SA 1192/93
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1994-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 616  Rolnictwo i leśnictwo, w tym gospodarowanie nieruchomościami rolnymi i leśnymi,  ochrona gruntów rolnych i leśnych, gosp
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 3, art. 211
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 87 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz. 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
Teza: 1. Sprawa nadania prawa własności określonej państwowej nieruchomości jest inną sprawą niż sprawa przyznania tej nieruchomości do faktycznego użytkowania do czasu nadania prawa własności. Między decyzjami wydanymi w tych sprawach nie zachodzi stosunek rzeczy ostatecznie rozstrzygniętej w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa.

2. Okoliczność, iż granice, w jakich nieruchomość została przyznana na własność w decyzji - dokumencie nadania ziemi, nie pokrywają się w pełni z granicami, w jakich nieruchomość została przyznana wcześniejszym orzeczeniem do faktycznego użytkowania, nie może sama przez się być oceniana jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

TEZY

1. Sprawa nadania prawa własności określonej państwowej nieruchomości jest inną sprawą niż sprawa przyznania tej nieruchomości do faktycznego użytkowania do czasu nadania prawa własności. Między decyzjami wydanymi w tych sprawach nie zachodzi stosunek rzeczy ostatecznie rozstrzygniętej w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa.

2. Okoliczność, iż granice, w jakich nieruchomość została przyznana na własność w decyzji - dokumencie nadania ziemi, nie pokrywają się w pełni z granicami, w jakich nieruchomość została przyznana wcześniejszym orzeczeniem do faktycznego użytkowania, nie może sama przez się być oceniana jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Marianny i Antoniego małżonków W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 29 kwietnia 1994 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności aktów nadania ziemi na podstawie przepisów o reformie rolnej.


UZASADNIENIE

Powiatowy Urząd Ziemski w W., na podstawie opinii Powiatowej Komisji Ziemskiej z dnia 7 lutego 1946 r., orzeczeniem z dnia 7 czerwca 1946 r. w sprawie rozdysponowania gospodarstwa poniemieckiego przyznał Piotrowi Sz. do użytkowania nieruchomość poniemiecką /część gospodarstwa po Erneście D./, położoną w J. Z., o powierzchni około 12 ha, wraz z zabudowaniami, a mianowicie z budynkiem mieszkalnym i zabudowaniami gospodarczymi, oraz z proporcjonalną częścią inwentarza żywego i martwego przynależnego do tego gospodarstwa.

Ten sam Urząd, korzystając z opinii Powiatowej Komisji Ziemskiej z dnia 21 sierpnia 1946 r., orzeczeniem z dnia 30 września 1946 r. w sprawie rozdysponowania gospodarstwa poniemieckiego przyznał Janowi H. do użytkowania nieruchomość pochodzącą z tego samego gospodarstwa poniemieckiego, o powierzchni około 12 ha, bez budynków, z możliwością korzystania na prawach lokatorskich z budynków sąsiada do czasu wybudowania własnych.

W każdym z tych orzeczeń została zawarta informacja, że niniejsze orzeczenie nie służy za podstawę do przepisania tytułu własności w księdze hipotecznej, a akt nadania, zezwalający na przepisanie prawa własności w księdze hipotecznej, zostanie doręczony po uprawomocnieniu się niniejszego orzeczenia.

Kierownik Powiatowego Zarządu Rolnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. dokumentem nadania ziemi z dnia 17 czerwca 1960 r. nr 14/60, wydanym na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. nr 4 poz. 17/, stwierdził, że na podstawie orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w W. z dnia 7 czerwca 1946 r. Cecylia Sz. /żona Piotra Sz./ otrzymała na własność nadział ziemi o obszarze 11, 81 ha ze stanowiącej własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej. Z załączonego do tego dokumentu nadania protokołu oszacowania tej nieruchomości wynika, że obejmowała ona działki gruntu nr 19, 15, 18 wraz z 7/13 domu mieszkalnego, przybudówkami do domu, chlewem, kurnikiem, 1/2 stodoły i ustępem. Ogólna wartość wszystkich składników przyznanego gospodarstwa wyniosła 566, 85 q żyta.

Ten sam organ dokumentem nadania ziemi również z dnia 17 czerwca 1960 r. nr 12/60, wydanym na podstawie tego dekretu, stwierdził, że na podstawie orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w W. z dnia 30 września 1946 r. Jan H. otrzymał na własność nadział ziemi o obszarze 11, 73 ha ze stanowiącej własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej. Z protokołu oszacowania gospodarstwa wynika, że dział ten obejmował działki nr 24, 16 wraz z 6/13 domu mieszkalnego, 1/2 stodoły, szopę i oborę. Ogólna wartość wszystkich składników przyznanego gospodarstwa wyniosła 524, 63 q żyta.

W 1992 r. Marianna W., córka Piotra i Cecylii małżonków Sz., wystąpiła do Wojewody (...) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności obu dokumentów nadania ziemi /nr 14/60 i nr 12/60/ z dnia 17 czerwca 1960 r., twierdząc, że zostały one wydane mimo obowiązywania innych decyzji ostatecznych w postaci orzeczeń Powiatowego Urzędu Ziemskiego w W. z dnia 7 czerwca 1946 r., którymi jej ojcu, Piotrowi Sz., przyznano gospodarstwo rolne wraz z zabudowaniami gospodarczymi i budynkiem mieszkalnym, natomiast Jan H. wówczas budynków na własność nie otrzymał. Późniejsze dokumenty nadania ziemi zatem nie mogły zmieniać stosunków własnościowych.

Wojewoda (...) decyzją z dnia 18 września 1992 r., wydaną na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 i 3 i art. 157 par. 3 Kpa, odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych dokumentów nadania ziemi nr 14/60 i 12/60 z dnia 17 czerwca 1960 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ stopnia wojewódzkiego podał, że wprawdzie z zabudowanego gospodarstwa o powierzchni 37,5 ha po Niemcu Erneście D. orzeczeniami z dnia 7 czerwca 1946 r. przyznano Piotrowi Sz. 12 ha gruntów z zabudowaniami, a Janowi H. 12 ha gruntów bez zabudowań, jedynie z prawem zamieszkiwania na prawach lokatorskich, jednakże orzeczenia te nie ustanawiały jeszcze prawa własności, lecz jedynie podstawę do objęcia w posiadanie i użytkowanie gruntów do czasu uregulowania własności, co wynika jednoznacznie z zawartego w nich pouczenia z zapowiedzią, iż akty nadania ziemi na własność zostaną wydane później. Dlatego przyznanie prawa własności wraz z konkretnym oznaczeniem nieruchomości nastąpiło aktami nadania z dnia 17 czerwca 1960 r. nr 14/60 i 12/60, które łącznie z decyzjami w przedmiocie klasyfikacji i szacunku otrzymanych nieruchomości ziemskich i inwentarzy stanowiły tytuł do wpisania prawa własności na rzecz nabywcy w księdze wieczystej.

W odwołaniu od tej decyzji Marianna W. podniosła, że kwestionowane dokumenty nadania ziemi nie były zgodne co do zakresu z decyzją Powiatowego Urzędu Ziemskiego w W. z dnia 7 czerwca 1946 r., są więc nieważne i rażąco naruszają prawo, zwłaszcza że ona i jej poprzednicy prawni spłacili całą należność za całą nieruchomość łącznie z zabudowaniami.

Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia 29 kwietnia 1993 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 156 i 157 par. 3 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody (...) z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podał, że dokumenty nadania ziemi z dnia 17 czerwca 1960 r. zostały wydane zgodnie ze stanem posiadania i użytkowania gruntów oraz zabudowań. Na działce nr 19 nadanej Cecylii Sz. znajdują się budynki gospodarcze i połowa stodoły, a na działce nr 18 część budynku mieszkalnego, pozostałe zaś części tego budynku i stodoły znajdują się na działce nr 24, którą nadano Janowi H. Granica między tymi działkami została ostatecznie ustalona w 1968 r. w protokole granicznym z udziałem Antoniego W. i Jana H.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Marianna i Antoni małżonkowie W. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji lub o ich uchylenie, o stwierdzenie nieważności części aktu nadania ziemi dotyczącej podziału zabudowanego gospodarstwa pomiędzy właściciela i użytkownika oraz wysokości spłat, "o zasądzenie organu odpowiedzialnego za naruszenie art. 156 par. 1 Kpa w myśl art. 160 par. 3 Kpa przez były urząd Powiatowej Rady Narodowej w W. oraz o uznanie spółki cywilnej /Stowarzyszenie Obrony Tradycji, Rodziny i Własności Prywatnej/ jako ich pełnomocnika procesowego w osobie Radzisława K.". W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie było ustalania granicy w 1968 r., gdyż na terenie dzielonym w 1946 r. nie było rozgraniczania. Cecylia Sz. przekazała swoje gospodarstwo skarżącym umową darowizny z dnia 28 kwietnia 1972 r., a tym samym podpis Antoniego W. na protokole granicznym z dnia 5 lipca 1968 r. nie miał mocy prawnej, lecz był jedynie wyrażeniem woli na postawienie płotu według ustalonych punktów, aby inwentarze właściciela i użytkownika zabudowań nie wchodziły w szkodę. Akt nadania ziemi z dnia 17 czerwca 1960 r. jest sprzeczny z opinią Powiatowego Urzędu Ziemskiego z dnia 7 lutego 1946 r. i z jego orzeczeniem z dnia 7 czerwca 1946 r., gdyż należy domniemywać, że nie uwzględnił on części ciężaru realnego Piotra Sz., jaką najprawdopodobniej spłacała Cecylia Sz. w latach 1946-1960, oraz uznał prawo własności Cecylii Sz. tylko do części zabudowań, skarżący zaś drugi raz płacili raty za pomniejszone gospodarstwo.

W odpowiedzi na skargę poinformowano, że Minister nie znalazł podstaw do zmiany swej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ustosunkował się do kwestii pełnomocnictwa procesowego.

Postanowieniem wpisanym do protokołu rozprawy z dnia 30 marca 1994 r. Sąd odmówił Radzisławowi K. udziału w postępowaniu sądowym w niniejszej sprawie w charakterze pełnomocnika skarżących, gdyż nie spełniał on warunków określonych w art. 87 par. 1 Kpc w związku z art. 211 Kpa. Z treści załączonych umów stałego stosunku zlecenia wynika jednoznacznie, że zlecenie to dotyczy wyłącznie pełnienia funkcji pełnomocnika procesowego przed sądami.

Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 21 maja 1991 r. III CZP 41/91 /OSN CAP 1992, z. 2 poz. 28/ wyjaśnił, że nie może być pełnomocnikiem procesowym osoba, której strona powierzyła zarząd majątku lub interesów jedynie w celu dochodzenia określonego roszczenia /art. 87 par. 1 Kpc/. W kolejnej uchwale z dnia 21 lutego 1992 r. III CZP 4/92 /"Wokanda" 1992, nr 6, str. 4/ Sąd ten stwierdził, że umowa stałego stosunku zlecenia, obejmująca jedynie reprezentowanie interesów majątkowych zleceniodawcy przed sądami i organami administracji, nie może stanowić podstawy pełnomocnictwa procesowego udzielonego zleceniobiorcy przez zleceniodawcę /art. 87 par. 1 Kpc/.

W związku z powyższym Sąd odroczył rozprawę w celu umożliwienia skarżącym ustanowienia innego pełnomocnika.

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jest bezsporne w sprawie, że orzeczenie Powiatowego Urzędu Ziemskiego w W. z dnia 7 czerwca 1946 r., adresowane do Piotra Sz., obejmowało grunty o ogólnym obszarze 12 ha "z budynkiem mieszkalnym wraz z zabudowaniami gospodarczymi", natomiast orzeczenie tego Urzędu z dnia 30 września 1946 r., adresowane do Jana H., obejmowało grunty o ogólnym obszarze 12 ha "bez budynków, z możliwością korzystania z tychże na prawach lokatorskich do czasu wybudowania". Orzeczenia te dotyczyły "rozdysponowania" gospodarstwa poniemieckiego. Każde z tych orzeczeń zawierało jednocześnie informację - pouczenie, że nie służy ono za podstawę do "przepisania tytułu własności", a akt nadania, zezwalający "na przepisanie prawa własności w księdze hipotecznej", zostanie doręczony "w swoim czasie po uprawomocnieniu się niniejszego orzeczenia".

Jest zatem zgodne z treścią tych orzeczeń stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że orzeczenia te nie rozstrzygnęły ostatecznie o nadaniu wymienionym w nich osobom prawa własności odnośnych nieruchomości. W ich wyniku nastąpiło jedynie rozdysponowanie gospodarstwa rolnego poniemieckiego przez przyznanie adresatom orzeczeń określonych części tego gospodarstwa do użytkowania w celu nadania im w przyszłości prawa własności, z zapowiedzią wydania aktów nadania tego prawa.

Przyznanie prawa własności nastąpiło przez wydanie kwestionowanych obecnie dokumentów nadania ziemi z dnia 17 czerwca 1960 r. nr 14/60 i nr 12/60. Każdy z nich zawiera informację - pouczenie, że dokument ten, wraz z odpisem wykonalnej decyzji właściwej władzy w przedmiocie klasyfikacji i szacunku otrzymanych przez nabywcę nieruchomości ziemskich i inwentarzy, stanowi tytuł do wpisania na rzecz nabywcy w księdze wieczystej prawa własności nadanej działki z uwzględnieniem postanowień art. 2 ust. 2 i 3 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych /gruntowych/ prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej /Dz.U. nr 39 poz. 233/.

Skoro decyzje w postaci orzeczeń z dnia 7 czerwca 1946 r. i z dnia 30 września 1946 r. przyznały opisane wyżej nieruchomości do faktycznego użytkowania do czasu przyznania prawa własności, a prawo własności zostało przyznane późniejszymi decyzjami w postaci dokumentów nadania ziemi z dnia 17 czerwca 1960 r. nr 14/60 oraz nr 12/60, to nie zachodzi tożsamość sprawy. Sprawa nadania prawa własności określonej państwowej nieruchomości jest inną sprawą niż sprawa przyznania tej nieruchomości do faktycznego użytkowania do czasu nadania prawa własności. Przedmiotem wcześniejszego rozstrzygnięcia jest wyłącznie fizyczne władztwo nad cudzą rzeczą, to jest nad nieruchomością stanowiącą nadal własność Skarbu Państwa, natomiast przedmiotem późniejszego rozstrzygnięcia jest przekształcenie dotychczasowego faktycznego władania nieruchomością w prawo własności. Między decyzjami wydanymi w tych dwóch sprawach nie zachodzi stosunek rzeczy ostatecznie rozstrzygniętej w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa.

Powyższe oznacza również, że okoliczność, iż granice, w jakich nieruchomość została przyznana na własność w decyzji - dokumencie nadania ziemi, nie pokrywają się w pełni z granicami, w jakich nieruchomość została przyznana wcześniejszym orzeczeniem do faktycznego użytkowania, nie może sama przez się być oceniana jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

W sprawie niniejszej jest bezsporne, że Jan H. od wydania orzeczeń z dnia 7 czerwca 1946 r. i z dnia 30 września 1946 r. do wydania kwestionowanych dokumentów nadania ziemi z dnia 17 czerwca 1960 r. nr 12/60 i 14/60 /z uwzględnieniem okresu działania spółdzielni produkcyjnej/ był faktycznym użytkownikiem spornych części budynków, a tym samym faktycznym użytkownikiem części gruntu związanego z tymi budynkami. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że po rozwiązaniu spółdzielni produkcyjnej zostało wdrożone, zarządzeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia 13 listopada 1958 r., wydanym na podstawie art. 11 ust. 1 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów /Dz.U. nr 48 poz. 367/, postępowanie w sprawie wymiany gruntów we wsi J. Z. Postępowanie to objęło także grunty Cecylii Sz. i Jana H. Podczas tego postępowania regulacyjnego zatwierdzony został między innymi projekt następującego podziału zabudowań Cecylii Sz. i Jana H. : "budynek mieszkalny podzielić po połowie, z tym że przybudówka z wejściem przypadnie ob. Sz., dalej granica pójdzie linią krzywą do połowy stodoły, jak to jest zaznaczone przy podziale w okresie istnienia Spółdz. Prod., i dalej granica pobiegnie w pole z nieznacznym załamaniem za stodołą" /protokół wytycznych regulacji z dnia 4 grudnia 1958 r./. W postępowaniu regulacyjnym przydzielono Cecylii Sz. działki nr 19, 15 i 18 o łącznej powierzchni 11,81 ha, a Janowi H. działki nr 24 i 16. Podpisy Cecylii Sz. figurują pod oświadczeniami: "Projekt przyjmuję, granicę znam" i "Na dokonane zmiany projektu wyrażam zgodę" /wykaz oświadczeń uczestników wymiany, regulacji i scalenia gruntów z dnia 11 marca 1959 r., nry porządkowe 3 i 5/. Projekt wymiany /regulacji/ gruntów został zatwierdzony decyzją - orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia 20 marca 1959 r., wydanym na podstawie art. 13 powołanego wyżej dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów.

Kwestionowane decyzje - dokumenty nadania ziemi z dnia 17 czerwca 1960 r. odnoszą się właśnie do Cecylii Sz. i działek nr 19, 15, 18 o łącznej powierzchni 11,81 ha z 7/13 domu i 1/2 stodoły oraz do Jana H. i działek nr 24,16 o łącznej powierzchni 11,73 ha z 6/13 domu i 1/2 stodoły. Zachowana też została, przyjęta w orzeczeniach z dnia 7 czerwca 1946 r. i z dnia 30 września 1946 r., zasada równego obszaru gruntów przyznanych wówczas każdej ze stron do użytkowania.

W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do zarzutu, że kwestionowane przez skarżących dokumenty nadania ziemi zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Podnoszona przez nich kwestia ciężaru realnego nie może mieć wpływu na powyższą ocenę, gdyż ciężary realne nie zostały określone wprost w decyzjach - dokumentach nadania ziemi, lecz w odrębnych decyzjach Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN w W. Natomiast okoliczności dotyczące rozgraniczenia z 1968 r. odnoszą się do sprawy odrębnej, nie mającej wpływu na kwestię ważności decyzji o nadaniu ziemi. Odwrotnie, to dokumenty o nadaniu ziemi oraz ostateczne orzeczenie o zatwierdzeniu wymiany /regulacji gruntów/ mają znaczenie dla sprawy rozgraniczenia gruntów w razie sporu o przebieg granicy między nimi.

Z powyższych względów brak jest podstaw do zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności dokumentów nadania ziemi z dnia 17 czerwca 1960 r., a tym samym do uwzględnienia skargi. Prowadzi to do oddalenia niniejszej skargi na podstawie art. 207 par. 5 Kpa, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w sentencji wyroku.