Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2883/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu E. Ł., L. Ł., U. S., P. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] znak: [...] Wojewoda [...] – działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej jako k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2017, poz. 1332), po rozpatrzeniu odwołania P. S., U. S., L. Ł., E. L. oraz J. S. od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla [...] Sp. z o. o. S. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym (kategoria obiektu XIII/XVII) wraz z instalacjami związanymi z tymi obiektami, według projektu budowlanego, na terenie działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w [...] – uchylił ww. decyzję Prezydenta [...] Nr [...]z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

Prezydent [...]decyzją Nr [...] z dnia [...]marca 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla [...] Sp. z o. o. S. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym (kategoria obiektu XIII/XVII) wraz z instalacjami związanymi z tymi obiektami, według projektu budowlanego, na terenie działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w [...].

W odpowiednim terminie odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli P. S., U. S., L. Ł., E. Ł. oraz J. S..

Wojewoda [...], postanowieniem Nr [...]z dnia [...] maja 2017 r. zlecił Prezydentowi [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu:

1. uzupełnienie projektu budowlanego o analizę możliwości racjonalnego wykorzystania, o ile są dostępne techniczne, środowiskowe i ekonomiczne możliwości, wysokoefektywnych systemów alternatywnych zaopatrzenia w energię i ciepło, zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012, poz. 462 ze zm.),

2. wyjaśnienie, czy zaznaczone na części rysunkowej projektu zagospodarowania działki ogrodzenie działki jest projektowane w ramach wszczętego postępowania o pozwolenie na budowę czy są objęte odrębną procedurą (zaznaczyć należy, że ogrodzenie działki nie zostało ujęte we wniosku o pozwolenie na budowę),

3. wyjaśnienie sposobu obliczenia powierzchni biologicznie czynnej,

4. doprowadzenie projektu zagospodarowania działki do zgodności z przepisem § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012 poz. 462 ze zm.) poprzez uzupełnienie projektu zagospodarowania terenu (część rysunkowa) o odległości projektowanej inwestycji do budynków znajdujących się na sąsiednich działkach,

5. uzupełnienie części opisowej do projektu zagospodarowania terenu o wskazanie powierzchni dróg, parkingów, placów i chodników, zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia,

6. doprowadzenie do spójności projektu budowlanego w zakresie liczby projektowanych lokali,

7. w przypadku dokonywania ewentualnych zmian w projekcie budowlanym uzupełnienie go o aktualne na dzień dokonania tych zmian, zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7 oraz o oświadczenie o którym mowa w art. 20 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Prezydent [...] pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. udzielił odpowiedzi na powyższe postanowienie oraz przekazał uzupełnione 4 egzemplarze projektu budowlanego.

Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 10 § 1 Kpa, zawiadomił strony, iż w przedmiotowej sprawie został zgromadzony materiał dowodowy.

W dniu [...] czerwca 2017 r. wpłynęło pismo mieszkańców rejonu ul. [...], z którego wynikało, że są współwłaścicielami urządzeń wodociągowych DN100mm o długości L=422,0 mb i DN 100mm i DN 80 o długości 40 mb, wybudowanych w rejonie ul. [...] i ul. [...]w [...], w związku z poniesieniem kosztów ich budowy. Mieszkańcy poinformowali również, że nie wyrażają zgody na podłączenie projektowanego budynku do ww. sieci wodociągowej.

W związku z powyższym, Wydział Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] zwrócił się z prośbą do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. o zajęcie stanowiska w sprawie możliwości przyłączenia projektowanego budynku do sieci wodociągowej oraz wyjaśnienie kwestii własności powyższego odcinka sieci wodociągowej.

Równocześnie pismem z dnia [...] lipca 2017 r. Wojewoda [...] wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień w niniejszej sprawie, poprzez przedłożenie warunków technicznych z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], wydanych przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. oraz o zajęcie stanowiska w kwestii możliwości przyłączenia projektowanego budynku do sieci wodociągowej.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. spółka III [...] Sp. z o. o. S. K, złożyła odpowiedź na powyższe wezwanie oraz w dniu [...] sierpnia 2017 r. przedłożyła nowe warunki techniczne zapewniające podłączenie projektowanego budynku do sieci wodociągowej.

Wojewoda [...] rozpoznając przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności wskazał, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno - budowlanej jest zobowiązany zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do sprawdzenia wskazanych w tym przepisie kwestii.

Na obszarze przedmiotowej inwestycji obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego terenu Winnicy [...] w gminie [...] uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r., zwany dalej "planem miejscowym". Przepis § 8 ust. 8 pkt 1 ww. planu miejscowego stanowi, że dla terenów przeznaczonych na mieszkalnictwo wielorodzinne nie dopuszcza się realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej bez jej jednoczesnego podłączenia do ogólnomiejskiej sieci wodno- kanalizacyjnej.

Według organu z treści tego przepisu należy zatem wnioskować, że warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest to, aby zakres tego rodzaju inwestycji obejmował również aspekt podłączenia jej do sieci wodno-kanalizacyjnej.

W ocenie Wojewody [...] inwestor chcąc uzyskać przyzwolenie na realizację przedsięwzięcia musi wykazać się kompletną dokumentacją dotyczącą nie tylko samego budynku mieszkalnego, ale również przyłączenia do sieci, bowiem na gruncie § 8 ust. 8 pkt 1 planu miejscowego nie do przyjęcia jest, aby organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrzył kwestię budowy budynku mieszkalnego w oderwaniu od oceny przyłączenia tegoż budynku do sieci wodociągowej.

W opinii organu II instancji, naprawienie ww. braków wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, bowiem mogłoby naruszyć zasadę wyrażoną w art. 15 k.p.a. Prezydent [...] nie dokonał wystarczająco wnikliwych sprawdzeń wymienionych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a dokumentacja projektowa wymaga uzupełnienia.

Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie należało zastosować art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wojewoda [...] wskazał również, iż rozstrzyganie sporu o własność, czy prawo do użytkowania wodociągu wybudowanego z inicjatywy I. W., a następnie ocena czy prawidłowo uprawniła ona inwestora do korzystania z wodociągu winien rozstrzygnąć sąd powszechny.

Odpowiadając na zarzut braku zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście braku zharmonizowania projektowanej zabudowy wielorodzinnej z zabudową jednorodzinną, organ odwoławczy wskazał, że działki inwestycyjne znajdują się na obszarze oznaczonym na rysunku planu jako "MW/MN". Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 przywołanego planu miejscowego jest to teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MW) oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN). Zgodnie z ustępem drugim przywołanego przepisu na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami "MW/MN" obie funkcje należy traktować jako podstawowe. Skoro projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny spełnia wymogi ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie sposób uznać, że pozostaje w dysharmonii z otaczającą zabudową zarówno jedno-jak i wielorodzinną.

Co do sposobu obliczenia powierzchni biologicznie czynnej organ podniósł, że w projekcie budowlanym projektant dokładnie wskazał powierzchnię całkowitą działek objętych inwestycją oraz jej podział na: powierzchnie zabudowy, powierzchnie utwardzone - opaska wokół budynku, czerpnię, zjazd do garażu, powierzchnie chodników, powierzchnie zieleni na płycie garażu. Organ podkreślił, że działki przeznaczone pod inwestycję nie zostały oznaczone na rysunku planu jako teren, na którym obowiązuje minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynoszący 60%, w związku z czym, dla przedmiotowej inwestycji obowiązuje przepis § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. 2015, poz. 1422), który stanowi, że na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla przedmiotowej inwestycji powierzchnia biologicznie czynna wynosi 38%, wobec czego w ocenie organu odwoławczego powyższy wymóg został spełniony.

Kolejna kwestia zawarta w odwołaniu dotyczyła braków w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu. Tu również Wojewoda wskazał, że zarzut ten nie zasługuje na uznanie, bowiem projekt zagospodarowania terenu, zarówno część rysunkowa jak i opisowa zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012, poz. 462 ze zm.), w tym kwestionowane ukształtowanie terenu oraz odległości do budynków na działkach sąsiednich. Natomiast żaden z przepisów prawa budowlanego nie nakłada na projektanta obowiązku naniesienia rzędnej balustrady rampy garażowej.

Dodatkowo organ podniósł, że odległość projektowanego budynku ścianą z otworami okiennymi wynosi 4 m w stronę granicy działek nr ew. [...] z obr. [...] w [...], toteż został spełniony warunek § 12 oraz § 271 i § 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z kolei garaż stanowi kondygnację podziemną tj. jest zagłębiony ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu. Stosownie do treści § 12 ust. 7 - odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, nie ustala się.

W ocenie Wojewody [...] wszelkie zmiany i poprawki dokonane w projekcie budowlanym zostały prawidłowo autoryzowane przez projektanta. Natomiast podniesiona przez odwołujących się kwestia zjazdu z drogi publicznej nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Organ podniósł również, że do projektu budowlanego została dołączona analiza możliwości racjonalnego wykorzystania, wysokoefektywnych systemów alternatywnych zaopatrzenia w energię i ciepło wymagana § 11 ust. 12 Rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012, poz. 462 ze zm.), na str. 185- 186 oraz charakterystyka energetyczna budynku wymagana § 11 ust. 10 ww. rozporządzenia, na str. 187-188.

Wojewoda wskazał, że z przepisów prawa nie wynika obowiązek projektanta sporządzenia projektu odwodnienia wykopu zawierającego mapę z zaznaczeniem leja depresyjnego. Nie mniej jednak z analizy przekrojów projektowanego budynku znajdujących się w projekcie budowlanym jednoznacznie wynika, że poziom wód gruntowych znajduje się poniżej poziomu posadowienia budynku.

Z uwagi na powyższe, po ustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, Wojewoda [...] wydał decyzję Nr [...] z [...] października 2017 r. przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. P. S., U. S., L. Ł., E. Ł. wnieśli od powyższej decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] października 2017 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji Wojewody [...] zarzucono naruszenie:

1. Art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego.

2. Art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego.

3. Art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego / dalej: MPZP/, określonymi w § 8 ust. 6 MPZP dot. zharmonizowania planowanej zabudowy działek, oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...] w obrębie [...]przy ul. [...]w [...] budynkiem wielorodzinnym z garażem podziemnym wraz z instalacjami związanymi z tym obiektem, z istniejącą zabudową jednorodzinną na działkach sąsiednich oznaczonych w ewidencji gruntów numerami : [...], a także z istniejącą, po północnej stronie Kanału [...] , ukształtowaną , zastaną zabudową jednorodzinną, tworzącą zharmonizowane i uporządkowane przestrzenie i architektonicznie osiedle domów jednorodzinnych.

4. Art. 35 ust. 1. pkt. 2. ustawy Prawo budowane poprzez przyjęcie, że projekt budowlany jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, w sytuacji gdy z rysunku Projektu Zagospodarowania Terenu /PZT/ wynika, że :

a) nie zostały naniesione dane dotyczące ukształtowania terenu oraz odległości do budynków na działkach sąsiednich z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego,

b) nie zostały naniesione rzędne rampy zjazdowej, wymagane na podstawie § 8 ust. 3 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego,

c) nie podano danych dotyczących powierzchni podziemnej zabudowy (w tym powierzchni garażu poza obrysem zabudowy nadziemnej) oraz powierzchni utwardzonej na gruncie rodzimym, co uniemożliwia weryfikację wskazanego parametru 37 % powierzchni biologicznie czynnej,

d) z uwagi na wyniesienie zabudowy podziemnego garażu ponad powierzchnię terenu, projekt budowlany nie zachowuje min. 4 m. odległości od granicy z działkami [...], [...]i [...]na których zlokalizowane są budynki jednorodzinne, w których ściany od strony granicy działki z projektowaną budową posiadają otwory okienne i drzwiowe,

e) zaprojektowany śmietnik nie spełnia zapisów § 22.2 ust. 2. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem rzędna posadzki śmietnika jest na poziomie 2,80 n.p.W., a poziom jezdni przy śmietniku wynosi 2,35 n.p.W.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej ostatecznej decyzji Wojewody [...] w [...] w części orzekającej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponadto o zwrócenie sprawy Wojewodzie [...] w celu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz zasądzenie od Wojewody [...] w [...] na rzecz skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania oraz zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego sprzeciw został oddalony.

Podkreślić trzeba, że stosownie do art. 64 e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia kasacyjnego sąd ocenia zatem wyłącznie to, czy zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do istotnych uchybień procedury. Organ odwoławczy jest bowiem organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest wystarczające, bowiem dodatkowo wymaga stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.

Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi,

w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do § 2b art. 138 k.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ II instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.).

Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej,

a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji.

Jak wynika z przedmiotowej sprawy Wojewoda w zaskarżonej decyzji wskazał na szereg wątpliwości dotyczących merytorycznych rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym zatwierdzonym przez organ I instancji. Organ odwoławczy wyraźnie podkreślił, że warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest to, aby zakres tego rodzaju inwestycji obejmował w projekcie budowlanym także kwestię podłączenia jej do sieci wodno-kanalizacyjnej.

W ocenie Wojewody [...], którą to ocenę Sąd podziela, inwestor chcąc uzyskać przyzwolenie na realizację przedsięwzięcia musi wykazać się kompletną dokumentacją dotyczącą nie tylko samego budynku mieszkalnego, ale również przyłączenia do sieci, bowiem na gruncie § 8 ust. 8 pkt 1 planu miejscowego nie do przyjęcia jest, aby organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrzył kwestię budowy budynku mieszkalnego w oderwaniu od oceny przyłączenia tegoż budynku do sieci wodociągowej.

Powyższe oznacza, że wymienione w zaskarżonej decyzji wady nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy, tylko muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem I instancji. W związku z tym, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Trafna jest bowiem konkluzja organu II instancji, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne naruszało art. 35 ust. 1 ustawy Prawo w zakresie zgodności inwestycji z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego terenu Winnicy [...] w gminie [...] uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r., , a zwłaszcza § 8 ust. 8 pkt 1 ww. planu miejscowego , który stanowi, że dla terenów przeznaczonych na mieszkalnictwo wielorodzinne nie dopuszcza się realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej bez jej jednoczesnego podłączenia do ogólnomiejskiej sieci wodno- kanalizacyjnej.

Pozostałe zarzuty skargi stanowią polemikę z uzasadnieniem decyzji kasacyjnej w zakresie aprobaty dla stanowiska organu I instancji, a ta część zaskarżonej decyzji nie podlega ocenie Sądu w granicach sprzeciwu o którym mowa w art. 64 e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), gdyż – jak wskazano wyżej – ocena zaskarżonej decyzji ogranicza się wyłącznie do prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., co w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości.

Mając to wszystko na uwadze Sąd podziela stanowisko organu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art 151 a § 2 p.p.s.a.