Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1115/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 par. 2, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Starosta I. działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wniosku złożonego przez inwestora -W. Sp. z o.o. w I. ( dalej jako : "Skarżąca"), o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zadania inwestycyjnego pn.: "budowa elektrowni wiatrowych [...] z drogami dojazdowymi, placami manewrowymi z zatokami postojowymi i zjazdami z tych dróg na działkach nr [...] , [...] , [...] , [...] obręb P., gm. R." .

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Inwestor wystąpił [...] czerwca 2016 r. z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla ww. inwestycji. Po wszczęciu postępowania inwestor [...] lipca 2016 r. złożył wniosek o zawieszenie postępowania ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowań spadkowych w celu ustalenia aktualnych właścicieli działek.

Postanowieniem z [...] lipca 2016 r. [...] Starosta I. zawiesił postępowanie i pouczył strony o treści art. 98 § 2 kpa, że jeżeli w okresie trzech lat od zawieszenia postepowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.

Organ stwierdził, że w związku z upływem terminu wyznaczonego w postanowieniu z [...] lipca 2016 r. postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Inwestor działając przez pełnomocnika, adw. [...] , złożył odwołanie od decyzji Starosty I. z [...] sierpnia 2019 r., zarzucając naruszenie art. 105 § 1 w zw. Z art. 104 w zw. z art. 98 § 2 kpa poprzez ich zastosowanie i umorzenie postępowania w związku z rzekomym niezłożeniem przez żadną ze stron wniosku o podjęcie postępowania w sytuacji, gdy jego zawieszenie nastąpiło w związku ze śmiercią stron postępowania, co uzasadnia podjęcie postępowania na podstawie art. 97 § 2 kpa po ustaleniu kręgu spadkobierców zmarłej strony i to niezależnie od tego, kiedy nastąpi oraz czy którakolwiek ze stron złoży wniosek o podjęcie postępowania.

Z ostrożności procesowej inwestor zarzucił ponadto:

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na błędnym ustaleniu, że w niniejszej sprawie żadna ze stron nie złożyła przed upływem okresu 3 lat od dnia zawieszenia postepowania wniosku o jego podjęcie w sytuacji, gdy taki wniosek pismem z [...] lipca 2019 r., nadanym przesyłka pocztową w miejscowości K., złożył inwestor oraz

- naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 104 w zw. z art. 98 § 2 kpa poprzez ich zastosowanie i umorzenie postępowania mimo złożenia przez inwestora, przed upływem okresu 3 lat od dnia zawieszenia postępowania, wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania.

W oparciu o powyższe inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu odwołania na okoliczności powołane ponad wnioskami dowodowymi.

W uzasadnieniu Inwestor wskazał, że wysłanie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania miało miejsce [...] lipca 2019 r. w polskiej placówce pocztowej Poczty Polskiej S.A. K. Wniosek przygotowany został przez prezesa spółki, który od prawie 30 lat mieszka w N. Z praktyki administracyjnej w N. wynika, że doręczenia pism przez organy administracji następuje listami zwykłymi za pośrednictwem n. poczty. Co do zasady nie stosuje się potwierdzeń przesyłki. Ani tym bardziej potwierdzeń odbioru.

Prezes Spółki w dniach 1 do 10 lipca przebywał z żoną I. Z. w P., w miejscowości K., stamtąd przesyłka wraz z wnioskiem została wysłana. Z opisu wynika, że nastąpiło to listem zwykłym bez potwierdzenia odbioru.

Decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji.

Zaznaczył w stanowisku, że zawieszenie postępowania nastąpiło na wniosek inwestora, a zatem brak było podstaw do zastosowania art. 97§ 2 kpa.

Organ odwoławczy przyznał rację odwołującej się, że powinien wystąpić do pozostałych stron z zapytaniem czy nie sprzeciwiają się zawieszeniu postępowania. Wyjaśnił jednak, że postanowienie o zawieszeniu postępowania jest zaskarżalne w drodze zażalenia i żadna ze stron nie wniosła środka zaskarżenia.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na trzyletni okres zawieszenia, który upłynął [...] lipca 2019 r., a w aktach sprawy nie ma wniosku Skarżącej o podjęcie postępowania.

Wojewoda wyjaśnił, że na podstawie art. 58 § 5 kpa nie ma obowiązku nadania listu drogą poleconą, ale nie zachowanie tej formy następuje na ryzyko podmiotu.

Skarżąca przesyłając wniosek we wskazany przez siebie sposób podjęła ryzyko nadania istotnych pism procesowych przesyłką zwykłą, która nie jest nigdzie rejestrowana i nadawca nie posiada żadnego dowodu jej nadania, a w sprawie poza twierdzeniami osób zainteresowanych, które są ze sobą powiązane więzami rodzinnymi, nie ma żadnych dowodów bezpośrednich, ani pośrednich wskazujących czy też uprawdopodabniających, że przesyłka zawierająca ww. wniosek została skutecznie nadana w placówce pocztowej. Ponadto w odwołaniu nie ma żadnych informacji czy Skarżąca podjęła jakieś kroki w celu wyjaśnienia z operatorem pocztowym ewentualnego zagubienia przesyłki, czy też informacji o złożeniu reklamacji w tej sprawie. Bez znaczenia dla niniejszego postępowania w ocenie Wojewody pozostają również powołane przez Skarżącą zwyczaje, jakie panują w n. postępowaniu administracyjnym, a także przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych, które dotyczyły innych okoliczności faktycznych. Wobec powyższego, skoro w okresie trzech lat od daty zawieszenia żadna ze stron nie zwróciła się o podjęcie postępowania, to w ocenie Wojewody, organ I instancji słusznie uznał na podstawie art. 98 § 2 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania za wycofane i w konsekwencji wydał decyzję umarzającą.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Skarżąca, zarzucając:

- naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez Skarżącą, tj. zeznań świadków R., I. i J. Z. na okoliczność wysyłki w dniu [...] lipca 2019 r. przesyłki zawierającej wniosek o podjęcie zawieszonego postepowania;

- naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów w postaci oświadczeń R., I. i J. Z. i odmówienie im wiarygodności tylko dlatego, że osoby te powiązane są ze sobą więzami rodzinnymi;

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na błędnym ustaleniu, że żadna ze stron w niniejszym postępowaniu nie złożyła przed upływem okresu 3 lat od dnia zawieszenia postepowania, wniosku o podjęcie postępowania;

- naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 104 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. poprzez ich zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie mimo złożenia przez Skarżącą wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania przed upływem 3 lat od dnia zawieszenia.

Formułując powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi w przeważającej części Skarżąca powieliła argumentację przedstawioną już na gruncie wniesionego w sprawie odwołania i podkreśliła w szczególności, że strona nie może ponosić winy za to, że w aktach sprawy nie znajduje się wniosek o podjęcie postępowania, skoro z zaprezentowanych przez nią dowodów wynika, że wniosek ten został nadany do organu w odpowiednim terminie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz.2325). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, po przeprowadzeniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, kierując się powyższymi kryteriami, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 98 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.

Bezspornie z akt sprawy wynika, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek Inwestora z [...] czerwca 2016 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla zadania inwestycyjnego pn.: "budowa elektrowni wiatrowych [...] z drogami dojazdowymi, placami manewrowymi z zatokami postojowymi i zjazdami z tych dróg na działkach nr [...] , [...] , [...] , [...] obręb P., gm. R. Zawiadomienie z [...] czerwca 2016 r. o wszczęciu postępowania znajduje się w aktach sprawy.

Na tym etapie postępowania Skarżąca złożyła do organu wniosek z [...] lipca 2016 r. o zawieszenie postępowania, który uzasadniła koniecznością przeprowadzenia postępowań spadkowych. Podanie organ rozpatrzył pozytywnie. Z postanowienia z [...] lipca 2016 r. [...] wynika, że pouczono Skarżącą o treści art. 98 § 2 k.p.a., tj. o skutkach uchybienia przez stronę złożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Oznacza to, że Skarżąca miała świadomość następstw prawnych płynących z treści art. 98 § 2 k.p.a.

Z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli strony, a ustawodawca wprowadził tu jedynie ograniczenie czasowe. Dla skuteczności podjęcia postępowania niezbędne jest zwrócenie się o to do organu w terminie 3 lat od daty zawieszenia postępowania.

Bezsporne jest, że w przedmiotowej sprawie okres trzech lat wskazany w wyżej powołanym przepisie upłynął [...] lipca 2019 r. i w powyższym terminie nie wpłynął do organu wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania.

Należy podkreślić, że przepis art. 98 § 2 k.p.a. przewiduje fikcję prawną, polegającą na uznaniu żądania wszczęcia postępowania za wycofane z mocy prawa na skutek upływu terminu. Postępowanie nie może bowiem toczyć się w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie wszczęcia postępowania, jeżeli to postępowanie może być prowadzone wyłącznie na jej wniosek. Skutek ten występuje również, gdy brak jest co prawda takiego działania strony, lecz przepis prawa, czyli art. 98 § 2 k.p.a. nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Zatem, gdy strona na skutek niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01).

Sąd stwierdza, że wobec upływu trzyletniego terminu od daty zawieszenia postępowania i niezłożenia przez stronę w tym czasie wniosku o podjęcie postępowania, organ był zobligowany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.

Sąd przychyla się do powszechnego w doktrynie i orzecznictwie stanowiska, że termin określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem zawitym (prekluzyjnym) i jego upływ pociąga za sobą nieodwracalne wygaśnięcie uprawnienia do skutecznego żądania podjęcia zawieszonego postępowania, wynikające z uznania, że strona wycofała wniosek wszczynający postępowanie administracyjne (zob. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 11, 2011, s. 382). Prekluzyjny charakter omawianego terminu oznacza, że nie jest możliwe jego przywrócenie i to niezależnie od przyczyn, które spowodowały, że strona terminu nie dochowała.

Poza sporem pozostaje fakt, że wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania nie wpłynął do organu. Okoliczności tej nie mogą zmienić zapewnienia Skarżącego oraz zeznania świadków – R., I. i J. Z., o nadaniu podania w dniu [...] lipca 2019 r. listem zwykłym w polskiej placówce pocztowej Poczty Polskiej S.A. K .

Zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym.

Według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, definicję "nadania" zawierał art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018, poz. 2188 ze zm.), zgodnie z którym jest to polecenie doręczenia przesyłki pocztowej lub kwoty pieniężnej określonej w przekazie pocztowym oraz przekazania druku bezadresowego zgodnie z umową o świadczenie usługi pocztowe. Świadczenie usług pocztowych odbywa się na podstawie umów o świadczenie usług pocztowych zawieranych między nadawcami a operatorami pocztowymi, przy czym umowa zawierana jest m.in. przez wrzucenie przesyłki listowej, z wyłączeniem przesyłek rejestrowanych oraz podlegających ustawowemu zwolnieniu z opłat pocztowych, do nadawczej skrzynki pocztowej operatora pocztowego (art. 14 pkt 1 i art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo pocztowe). Ustawa Prawo pocztowe zawiera również definicję przesyłki pocztowej, którą jest rzecz opatrzoną oznaczeniem adresata i adresem, przedłożona do przyjęcia lub przyjęta przez operatora pocztowego w celu przemieszczenia i doręczenia adresatowi (art. 3 pkt 21). Przesyłka pocztowa zawierająca korespondencję określona jest w ustawie Prawo pocztowe, jako przesyłka listowa (art. 3 pkt 20).

W kontekście tych okoliczności stwierdzić należy, że to na Skarżącej ciążył obowiązek wykazania złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Organ nie ponosi odpowiedzialności za to, że sama Skarżąca nie zadbała o uwiarygodnienie złożenia pisma.

Dlatego zeznania świadków nie mogą w tym stanie rzeczy zastąpić dokumentu urzędowego, potwierdzenia nadania, gdy decyduje data stempla pocztowego. Tym bardziej, że pismo nie dotarło do organu. W tych okolicznościach z uwagi na upływ trzech lat od zawieszenia postępowania pierwszeństwo w zastosowaniu znajduje termin zawity z art. 98 § 2 k.p.a., który jest terminem nieprzywracanym. Z kolei zarzuty i stanowisko w skardze mogłyby, w związku z brakiem wpływu pisma, stanowić ewentualnie przyczyny uchybienia terminu oraz przyczyny niezłożenia w terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Okoliczności te pozostają jednak bez wpływu na ocenę prawidłowości sposobu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy przekroczenie trzyletniego terminu powoduje uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane .

Skład Sądu podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3069/18, że zgodnie art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Zatem, gdy strona na skutek niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy właściwe w przedmiotowej sprawie było umorzenie postępowania administracyjnego przez organ w rozpatrywanej sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu bez wpływu na wynik sprawy pozostają również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez brak obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w razie śmierci strony.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105).

Powyższy przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

Podkreślić należy, że w granicach sprawy, kontroli Sądu poddana została wyłącznie decyzja o umorzeniu postępowania, wydana ze względu na upływ trzech lat od zawieszenia postępowania na wniosek strony, która zainicjowała to postępowanie.

Wydane [...] lipca 2016 r. postanowienie o zawieszeniu podlegało odrębnemu zaskarżeniu, zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. Dopiero złożenie przez stronę postępowania zażalenia mogło uruchomić procedurę badania jego prawidłowość.

Przywołany powyżej przepis stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.

Wobec powyższego zarzuty przeciwko postanowieniu o zawieszeniu postępowania, podnoszone na obecnym etapie, nie mogły być analizowane i nie mają wpływu na ocenę legalności decyzji o umorzeniu postępowania.

Skład Sądu dostrzega, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji dopuścił się nieistotnego naruszenia przepisów postępowania, pozostającego bez wpływu na wynik sprawy.

Zawieszone na podstawie art. 98 § 1 kpa postępowanie na wniosek strony powinno zostać poparte zgodą pozostałych stron, czego nie uczyniono w niniejszej sprawie.

Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało doręczone stronom, z których żadna nie wniosła zażalenia stosownie do art. 101 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy brak zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania na wniosek strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, należy odczytywać jako brak sprzeciwu pozostałych stron.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.