Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1113/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Gminy Solina z dnia 12 grudnia 2000 r. nr XIV/267/2000 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza niezgodność z prawem uchwały Rady Gminy Solina z dnia 12 grudnia 2000 r. nr XIV/267/2000 w przedmiocie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Solina w części dotyczącej uznania działek 243/7 i 243/8 położonych w miejscowości Horodek Gminy Solina, za lasy glebo i wodochronne; II. zasądza od Rady Gminy Solina na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w [...] kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. sp. z o.o. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, dalej: "u.s.g.") wniosła skargę na uchwałę Rady Gminu Solina nr XIV/267/2000 z dnia 12 grudnia 2000 r. w sprawie zatwierdzenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Solina.

Przed wniesieniem skargi Skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa.

Uchwałą z dnia 25 maja 2016 r., nr XXV/217/16 Rada Gminy Solina nie uwzględniła skierowanego do niej wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazano, że z uwagi na upływ rocznego terminu od podjęcia uchwały, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g. oraz dopełnienia obowiązku przedłożenia uchwały organowi nadzorczemu, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.

W dalszej kolejności organ wskazał, że Skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Nie jest on bowiem aktem prawa miejscowego a aktem kierownictwa wewnętrznego i jedynie pośrednio oddziałuje na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec administracji. Podczas gdy interes prawny powinien być bezpośredni i realny. Postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Nawet gdyby przyjąć, że doszło do naruszenia interesu indywidulanego Skarżącej, to nie wylegitymowała się ona tytułem prawnym do działek, istniejącym w dniu podjęcia uchwały, a tylko w takiej sytuacji można byłoby mówić o naruszeniu interesu prawnego. Przywołano tu wyrok NSA z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1387/09.

Niezalenie od powyższego wskazano, że:

1) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gmina Solina zostało sporządzone, a następnie uchwalone w dniu 12 grudnia 2000 r., zgodnie z przepisami obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139), dalej ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. W ustaleniach studium dla działek nr ew. [...] i [...] ( powstałych po podziale) został wprowadzony symbol III – lasy glebo – i wodochronne, strefa ochrony krajobrazowej, co potwierdza wypis ze studium,

2) zapis w Studium dotyczy funkcji terenu, czyli przeznaczenia działek na potrzeby wskazania gruntów leśnych w ich dotychczasowym leśnym użytkowaniu i zagospodarowaniu. Natomiast zapis dotyczący sfery ochrony krajobrazowej, obejmuje nie tylko w/w działki, ale obejmuje cały kontur o symbolu III, podobnie jak inne kontury omawianego terenu, ale również tereny całej gminy,

3) bez względu na treści zarządzenia nr 36 Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 kwietnia 1996 r., zapisy obowiązującego Studium dotyczące symbolu III, nie ograniczają dotychczasowego leśnego użytkowania terenu przez jego obecnego właściciela. Studium i Plan urządzania lasów, stanowią oddzielne dokumenty rozstrzygające poszczególne zagadnienia, zgodnie z właściwością rzeczową,

4) W chwili obecnej trwa procedura formalno –prawna zmiany obowiązującego Studium. Zgodnie z obwieszczeniem Wójta Gminy o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Solina z dnia 15 stycznia 2013 r., termin składania wniosków został ustalony do dnia 18 lutego 2013 r.,

5) W terminie ustawowym, o którym mowa wyżej, właściciel działek nr ew. [...], [...], nie złożył wniosku,

6) Pismem z dnia 13 lutego 2012 r. Starosta Powiatowy w Lesku zobowiązał J, S. do przedłożenia szczegółowego uzasadnienia dotyczącego pozbawienia w/w lasu charakteru ochronnego, z uwzględnieniem skutków społecznych, przyrodniczych i ekonomicznych wynikających z tytułu zniesienia ochronności. Organ nie posiada wiedzy, czy procedura zniesienia ochronności został zakończona.

W skardze Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach przez wydanie uchwały przez nieuprawniony organ,

- zarządzenie nr 36 Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 kwietnia 1996 r. w sprawie uznania za ochronne lasów stanowiących własność Skarbu Państwa stanowiący akt wykonawczy do ustawy o lasach – bowiem Rada Gminy Solina podjęła uchwałę nr XIV/267/2000 z dnia 12 grudnia 2000 r. w sytuacji, w której działka nr 243/5 nie mogła być uznana za lasy ochronne bowiem jako położona w oddziale A1 nie była wyszczególniona w w/w zarządzeniu,

- nadużycie władztwa planistycznego poprzez uznanie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w miejscowości Horodek ( obecnie działka nr [...] oraz [...]) jako lasów ochronnych.

Na tych podstawach wniosła o uchylenie uchwały Rady Gminy Solina oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o lasach to minister właściwy do spraw środowiska, w drodze decyzji, uznaje las ochronny lub pozbawia go tego charakteru, na wniosek Dyrektora Generalnego, zaopiniowany przez radę gminy – w odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa.

Działka nr 243/5 jako położona w oddziale A1 nie została wyszczególniona w zarządzeniu nr 36 Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 kwietnia 1996 r. w sprawie uznania za ochronne lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w Zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa Baligród, wobec tego nie została uznana za las ochronny. Wskazała również na to, że działki [...] i [...] nie spełniają wymagań przewidzianych w art. 15 ustawy o lasach. Stanowisko to potwierdza zdaniem Skarżącej pismo Starosty Powiatowego w Lesku z dnia 23 lutego 2012 r. nr OS.6162.1.2012, w którym Starostwo wskazało, że działki objęte zaskarżoną uchwałą należy wykluczyć z powierzchni lasów ochronnych jako grunty położone w oddziale 1A gdyż nie są wyszczególnione w zarządzeniu nr 36 Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa.

W chwili podjęcia uchwały Skarżąca nie była właścicielem wymienionych nieruchomości, nie miała uprawnień do jej zaskarżenia, obecnie jest ich właścicielem, z czego wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postepowania.

W pierwszej kolejności powtórzył argumentację z odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa o braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, jak również o braku po stronie Skarżącej interesu prawnego. Podkreślił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zawiera jedynie diagnozę ( uwarunkowania) zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę rozwojową w zakresie zagospodarowania przestrzennego.

Na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. pełnomocnik Spółki sprecyzował skargę żądając stwierdzenia nieważności studium w części dotyczącej wprowadzenia zapisów studium co do działki nr [...] położonej w miejscowości Horodek – "lasy glebo i wodo ochronne".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Warunkiem dokonania merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały było spełnienie przez skarżącą warunków formalnych wniesienia skargi jak i wykazanie naruszenia jej interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g.

Sąd stwierdził, że wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a skarga została złożona w terminie 30 dni od otrzymania odpowiedzi Rady Gminy Solina (art. 53 § 2 P.p.s.a. i art. 101 u.s.g.).

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699).

Należy podkreślić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem kierownictwa wewnętrznego adresowanym do organów gminy, wyrażającym koncepcję rozwoju zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem, który nie zawiera wiążących postanowień dotyczących możliwości zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi natomiast podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym studium stanowi akt wyrażający dążenie gminy do ukształtowania określonego ładu przestrzennego na jej terenie. Podkreślenia wymaga, że nie jest to akt prawa miejscowego – studium nie nakłada na adresatów wiążących nakazów lub zakazów, lecz wskazuje jedynie kierunki rozwoju planistycznego gminy, jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 778, dalej "u.p.z.p.") plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń Studium .

Uwzględniając zatem znaczenie studium przy sporządzaniu planów miejscowych i dominującą aktualnie linię orzecznictwa sądów administracyjnych (vide: NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2007 r., II OSK 1357/06, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r., II OSK 1203/10, wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., II OSK 1547/11, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) dopuszcza się potencjalną możliwość naruszenia przez ten akt interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej. Mając na uwadze ten fakt nie można oczywiście zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczając skargę z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na studium trzeba widzieć też różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagająca od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad i istotnego naruszenia trybu sporządzania Studium.

Źródłem interesu prawnego skarżącej - wg treści skargi – jest przysługiwanie jej prawa własności działek nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości Horodek, powstałych z podziału działki nr [....] (wypis z rejestru gruntów i odpis z księgi wieczystej [....], wyrys z mapy ewidencji gruntów z dnia 3 marca 2017 r. – karty 85 – 88 akt sądowych).

Zdaniem Sądu, skarżąca ma w niniejszej sprawie legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., czego nie zmienia fakt, że zaskarżona uchwała weszła w życie przed dniem nabycia przez skarżącą własności ww. nieruchomości. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 186/10, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tejże uchwały. U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Z tych m. in. względów należy uznać, iż nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie "nieskonsumowanych" uprawnień przechodzi na nabywcę nieruchomości. Okoliczność zatem, że uchwała weszła w życie przed nabyciem nieruchomości przez jej aktualnego właściciela, nie stanowi samoistnej przeszkody (przesłanki negatywnej) do wniesienia przez nowego właściciela skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz skutkuje jedynie przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności. Warunkiem jednak dopuszczalności takiej skargi jest to, aby dotychczasowy właściciel (poprzedni właściciel ) nie "skonsumował" wcześniej uprawnienia z art. 101 ust. 1 u.s.g. w odniesieniu do tej samej uchwały. Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać rzeczą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności - art. 64 Konstytucji RP. Z tego też względu przepisów obowiązujących ustaw nie można interpretować w sposób, który powodowałby, że właściciel nieruchomości nie mógłby korzystać z prawnej ochrony swoich praw, w tym poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego naruszający jego prawo własności. Wykładnia tak literalna, jak i celowościowa oraz funkcjonalna przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie upoważnia do takiej interpretacji tego przepisu, która łączyłaby legitymację skargową wyłącznie z prawem własności istniejącym w dacie wejścia w życie aktu prawa miejscowego. Także zasada prawa do sądu przemawia za przyjęciem stanowiska, że legitymacja skargowa przysługuje również tym podmiotom, które w przyszłości, tj. po dniu uchwalenia i wejścia w życie aktu prawa miejscowego, staną się adresatem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy jak w tej sprawie Studium.

Skarżąca ma w niniejszej sprawie legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., bowiem bezspornie dotychczasowy właściciel (Skarb Państwa) nie skorzystał wcześniej z tego uprawnienia w stosunku do tej samej uchwały.

Skarżąca zarzuciła, że zapisy wprowadzone przez Studium w części, tj. uznające działki nr [...] i nr [...] – symbol – III – lasy glebo i wodo ochronne naruszają jej prawa jako ich właściciela.

Sąd przyjął, że w zaskarżonej części Studium sprzecznie z art. 6 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzono zapis o wodo - i glebochronnym charakterze lasów na działkach nr [...] i nr [...]. Ustawodawca zgodnie, zwłaszcza z art. 6 ust. 5 pkt 1 tejże ustawy dopuścił określenie w Studium obszarów chronionych ale tylko na podstawie przepisów szczególnych, co w kontrolowanej uchwale nie miało miejsca.

Problematyka zaliczania gruntów leśnych do lasów ochronnych uregulowana była w art.11 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 1982 r., Nr 11, poz. 79 ze zm.). Przepis ten stanowił, art. 11 ust. 1 grunty leśne znajdujące się w granicach administracyjnych miast, jak również w uzdrowiskach i na obszarach ochrony uzdrowiskowej, o których mowa w przepisach o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, zalicza się do lasów ochronnych, zaś ust.2 pkt 1, do lasów ochronnych zalicza się ponadto: grunty leśne znajdujące się w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców lub w których zatrudnionych jest w przemyśle ponad 5 tys. osób; w uzasadnionych wypadkach lasy ochronne można wyznaczać wokół mniejszych miast. Powołany artykuł 11 ustawy w tym brzmieniu obowiązywał do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach, a więc do 31 grudnia 1991r. Od 1 stycznia 1992r. art.11 ustawy z dnia 26 marca 1982r. stanowił, że zasady zaliczania lasów do lasów ochronnych określają przepisy o lasach. Równocześnie w art.77 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach ustawodawca przesądził, że lasy zaliczone do lasów ochronnych na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stają się lasami ochronnymi w rozumieniu ustawy. W ustawie z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 1995 r., Nr 16, poz. 78 ze zm.) w art.9 kontynuowana jest zasada, że zasady zaliczania lasów do lasów ochronnych określają przepisy o lasach.

Z przedstawionego stanu prawnego wynika zasadniczy wniosek, że w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych do dnia 31 grudnia 1991r. zasady zaliczania gruntów leśnych do lasów ochronnych regulowane były wyłącznie w art.11 tej ustawy. A to oznacza, że określone w art. 11 ustawy przesłanki zaliczania do lasów ochronnych mogły być spełnione nie tylko na datę wejścia w życie ustawy tj. 1 lipca 1982r., ale do dnia 31 grudnia 1991r., do czasu nowelizacji art. 11 ustawą o lasach. Należy jeszcze zaznaczyć, że określone w art. 11 ustawowe przesłanki zaliczania do lasów ochronnych miały charakter samodzielny i nie wymagały wydawania indywidualnego aktu w tej kwestii. Tak między innymi w uchwale NSA w składzie 5 sędziów z dnia 4 marca 1966r., OPK 1/96, zgodnie z którą "Artykuł 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444 z późn. zm.), a więc do dnia 31 grudnia 1991 r., nie zawierał podstawy prawnej do wydania aktu ogólnego lub indywidualnego o zaliczeniu gruntów leśnych znajdujących się w odległości do 10 km od granic administracyjnych miast liczących ponad 50 tys. mieszkańców do lasów ochronnych". Tym samym aby doszło do zaliczenia do lasów ochronnych istotny był stan faktyczny jaki mógł się ukształtować się w tym okresie czasu tj. od 1 lipca 1982r. do 31 grudnia 1991r.

Z akt sprawy dostępnych Sądowi i stanowiska Rady Gminy Solina nie wynika, aby na podstawie przepisów prawa obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy o lasach, tj. 1.01.1992 r. przedmiotowe działki miały status lasów wodo - i glebochronnych oraz aby co do nich kiedykolwiek wydano, także po tej dacie jakiś akt o zaliczeniu ich do lasów wodo i glebo ochronnych.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 56, poz. 679) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, "Minister właściwy do spraw środowiska, w drodze decyzji, uznaje las ochronny lub pozbawia go tego charakteru, na wniosek Dyrektora Generalnego, zaopiniowany przez radę gminy – w odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa". W związku z powyższym jedynym organem legitymowanym do podjęcia decyzji w przedmiocie uznania powyższych terenów za ochronne był Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa.

Należy wskazać, że jak wynika z zarządzenia nr 36 Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 kwietnia 1996 r. w sprawie uznania za ochronne lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa Baligród działka nr [.... jako położona w oddziale A1 nie była wyszczególniona w w/w zarządzeniu, wobec czego nie została uznana za las ochronny. Akt ten nie był podstawą kwestionowanych zapisów Studium.

Powyższe zostało potwierdzone także pismem Starosty Powiatowego w Lesku z dnia 23 lutego 2012 r. nr OS.6162.1.2012. Starosta wskazuje w nim, iż działki objęte zaskarżoną uchwałą należy wykluczyć z powierzchni lasów ochronnych, bowiem jako grunty położone w oddziale 1A nie są wyszczególnione w zarządzeniu nr 36 Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 kwietnia 1996 r. i tym samym nie można ich uznać za lasy ochronne.

Niezasadne są zarzuty skargi o naruszeniu przez Radę Gminy Solina swoich kompetencji w skarżonej części Studium. Kompetencja taka wynika wprost z art. 6 ust. 5 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W kontrolowanej sprawie Rada Gminy skorzystała z nich ale w sposób naruszający art. 6 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 pkt 1 in fine ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. bez podstawy prawnej wynikającej z przepisów szczególnych.

Rację ma skarżąca akcentując, że wprowadzenie zapisów Studium o wodo -i glebochronnym charakterze należących do niej lasów de facto oznaczało wprowadzenie zakazów ograniczających ją w prawie korzystania z własności bez podstawy prawnej. Stosownie do treści art. 17 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. Nr 101, poz. 444 oraz z 1992 r., Nr 21, poz. 85 i Nr 54, poz. 254) Minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i tryb uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowe zasady prowadzenia w nich gospodarki leśnej. Na podstawie art. 17 przywołanej ustawy o lasach wydane zostało Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej (Dz.U. z 1992 r., nr 67, poz. 337). Stosownie do treści § 4 ust. 1 przywołanego rozporządzenia "dla określonych powierzchni lasu uznanego za ochronny mogą być ustalone szczególne sposoby prowadzenia gospodarki leśnej, polegające na:

1) ograniczeniu pozyskania drewna, choinek, kory, igliwa, zwierzyny lub płodów runa leśnego,

2) konieczności wykonania określonych zabiegów w zakresie zagospodarowania i ochrony lasów,

3) zakładaniu i utrzymywaniu urządzeń ochronnych,

4) ograniczeniu udostępnienia lasu dla ludności.

Szczegółowe sposoby prowadzenia gospodarki leśnej, o których mowa w ust. 1, określa się w akcie o uznaniu lasu za ochronny.

W/w przepisy nakładają na właściciela lasu uznanego za ochronny określone prawa i obowiązki, które są rozbieżne w stosunku do tych, które wynikają z przepisów ustawy o lasach.

Ponadto zgodnie z art. 9 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 909) w lasach ochronnych mogą być wznoszone budynki i budowle służące gospodarce leśnej, obronności lub bezpieczeństwu państwa, oznakowaniu nawigacyjnemu, geodezyjnemu, ochronie zdrowia oraz urządzenia służące turystyce. W przypadkach uzasadnionych ważnymi względami społecznymi i brakiem innych gruntów lasy ochronne mogą być przeznaczone na inne cele niż określone w ust. 2, po uzyskaniu zgody właściwego organu wymienionego w art. 7 ust. 2.

Jak już wspomniano wyżej studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium.

Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (tak słusznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 296/15).

Pozostawienie zaskarżonych zapisów studium przełożyłoby się na treść planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu.

Zaskarżone zapisy studium rzutują także na aktualną sytuację prawną właścicieli przedmiotowych działek poprzez traktowanie w obrocie przedmiotu ich własności jako lasów wodo – i glebochronnych ze wszystkimi tego konsekwencjami.

Przesądza to o naruszeniu prawa własności skarżących kontrolowaną uchwałą. W oczywisty sposób doszło więc w części skarżonej uchwały do istotnego naruszenia art. 6 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o lasach.

Sąd nie mógł uwzględnić żądania skarżącej co do stwierdzenia nieważności części Studium z uwagi na treść art. 94 ust. 1 u.s.g. Od dnia podjęcia skarżonej uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego minął ponad rok, a została ona w terminie przedstawiona Wojewodzie Podkarpackiemu pismem z dnia 19 grudnia 2000 r.

Na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. Sąd stwierdził więc jej niezgodność z prawem w zaskarżonej części.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.