Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 597/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 11f ust. 1 pkt 8 li f i g
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej del. do Prokuratury Okręgowej w Nowym Sączu Pawła Dunikowskiego sprawy ze skarg kasacyjnych M.S. i Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 603/17 w sprawie ze skarg M.S. i Gminy [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 603/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi M.S. oraz Gminy [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 2, art. 11i, art. 16 ust. 2 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2031), zwanej dalej "specustawą drogową", art. 123 ust. 2 i art. 124 ust. 4-8 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zamierzenia budowlanego:

- w punkcie I zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn: Rozbudowa drogi gminnej km: 0+036.00 + 0+327.50, wraz z odwodnieniem drogowym, budową sieci oświetlenia ulicznego, budową kanału technologicznego oraz przebudową sieci energetycznej i teletechnicznej na granicy Miasta [...] i Gminy [...] w [...] i [...];

- w punkcie II zatwierdził podział nieruchomości;

- w punkcie III nałożył na zarządcę drogi obowiązek dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i dróg innej kategorii;

- w punkcie IV wskazał, że nie określa dodatkowych ograniczeń w korzystaniu z terenu;

- w punkcie V wskazał, że nie ma potrzeby wydania zezwolenia na zajęcie pasa gruntu;

- w punkcie VI określił termin wydania nieruchomości;

- w punkcie VII wskazał, że nie nadaje rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji;

- w punkcie VIII (mylnie określonym przez organ jako VI) nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowania.

Następnie organ przedstawił charakterystykę i zakres rzeczowy inwestycji. Podsumowując zaś wskazał, że złożony w tej sprawie wniosek Burmistrza Miasta [...] spełniał wymogi formalne w świetle obowiązujących przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i innych aktów prawnych, które znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie, dlatego też należało rozstrzygnąć jak w sentencji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli m.in. M.S. i Wójt Gminy [...].

W konsekwencji złożonych odwołań decyzją z dnia [...] marca 2017 r., Wojewoda Małopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej:

- w punktach I i II uchylił określone fragmenty punktu I zaskarżonej decyzji (zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej) i orzekł w tym zakresie reformatoryjnie,

- w punkcie III uchylił określone fragmenty punktu II zaskarżonej decyzji (zatwierdzenie podziału nieruchomości) i orzekł w tym zakresie reformatoryjnie;

- w punkcie IV, V i VI uchylił określone fragmenty "Charakterystyka i zakres rzeczowy inwestycji w zakresie określenia linii rozgraniczających teren inwestycji i zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości" i orzekł w tym zakresie reformatoryjnie;

- w punkcie VII uchylił Załącznik nr 1 i zatwierdził rysunek zamienny – mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi w skali 1:500, która stanowi integralną część decyzji i jest opisana jako Załącznik nr 1/z

- w punkcie VIII uchylił Załącznik nr 2 i zatwierdził w tym zakresie 5 map jednostkowych z projektami podziałów nieruchomości wraz z tabelarycznym wykazem zmian gruntowych, które stanowią integralną część decyzji i zostały opisane jako załączniki nr 2/z-1 do 2/z-5;

- w punkcie IX uchylił określone części Załącznika nr 3 (projekt budowlany) i w tym zakresie zatwierdził nowe załączniki nr 3/z-1 do 3/z-4;

- w punkcie X zatwierdził nowe strony projektu budowlanego stanowiące integralną część decyzji i opisane jako załączniki nr 3/z-5 do 3/z-8;

- w punkcie XI orzekł, że w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy poddał kontroli przeprowadzone przez Starostę postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. przedsięwzięcia i stwierdził, że Starosta [...] prawidłowo informował strony o kolejnych etapach postępowania administracyjnego poprzez obwieszczenie i zawiadomienie. Stwierdził również, że zaskarżona decyzja spełnia wymogi przepisów art. 107 k.p.a. i przepisów art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Dokonując zaś analizy decyzji organ odwoławczy uznał, że wydane rozstrzygnięcie wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej.

Dalej wskazał, że z przepisów wynika, iż załącznikiem do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być mapa przedstawiająca podział jedynie tych nieruchomości, które są w części przeznaczone pod planowaną inwestycję i tylko w zakresie niezbędnym dla planowanych obiektów budowlanych. Ponadto przebieg linii podziału nieruchomości przedstawiony na załączniku graficznym do tej decyzji musi być zgodny z przebiegiem linii rozgraniczających teren inwestycji określonym w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przy rozpatrywaniu sprawy Wojewoda Małopolski, jako organ odwoławczy, uwzględnił rozstrzygnięcia ustalone w decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. (dotyczące rozbudowy drogi krajowej DK [...]- przypomnienie NSA), ponieważ inwestycja drogowa objęta decyzją Starosty powiązana jest z inwestycją drogową objętą ww. decyzją Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] maja 2016 r.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli M.S. oraz Gminy [...]. M.S. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 15 w zw. z art. 136 i 138 § 2 k.p.a.; art. 11d ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 11d ust. 4 specustawy drogowej; art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane; art. 7 i 77 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z zw. z art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a.;

Zaś Gmina [...] zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieumorzenie postępowania, które było postępowaniem bezprzedmiotowym, a to w związku z toczącym się równolegle postępowaniem przed Wojewodą Małopolskim zakończonym wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej DK [...] - [...] na odcinku od km 21+857 do km 22+306, w tym rozbudowa skrzyżowania drogi krajowej DK [...] z drogami gminnymi położonymi w [...] i [...], gmina [...]i [...], powiat [...], województwo [...] wraz z infrastrukturą techniczną", w której to decyzji tamtejszy organ winien zgodnie z przepisem art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej w brzmieniu obowiązującym przed dniem 2 października 2015 r., dokonać ustaleń dotyczących obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, tj. w szczególności drogi gminnej, której rozbudowa stanowi przedmiot zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesione skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, co skutkowało ich oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1396), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że organ odwoławczy nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania, jakkolwiek w skarżonej decyzji orzekł reformatoryjnie uchylając decyzję organu pierwszej instancji, w części w jakiej naruszała przepisy prawa. Sąd zaznaczył przy tym, że z treści skarżonej decyzji wynika dokładnie w jakim zakresie decyzja organu pierwszej instancji została uchylona i jednocześnie w sentencji zreformowanej decyzji zawarte zostało jednoznaczne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Dokonana przez organ odwoławczy, w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., korekta decyzji organu pierwszej instancji związana była z nieprawidłowym zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją i doprowadziła do prawidłowego wyznaczenia linii rozgraniczających teren, w tym granic pasów drogowych ustalonych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. Rozbudowa drogi gminnej km: 0+036.00 + 0+327.50, wraz z odwodnieniem drogowym, budową sieci oświetlenia ulicznego, budową kanału technologicznego oraz przebudową sieci energetycznej i teletechnicznej na granicy Miasta [...] i Gminy [...] w [...] i [...], które stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2 specustawy drogowej). W konsekwencji zmiana objęła także rozstrzygnięcie w zakresie zatwierdzonego w decyzji podziału nieruchomości objętych zamiarem zrealizowania przedmiotowej drogi gminnej (wymagane stosownie do normy art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, zgodnie z którą decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności zatwierdzenie podziału nieruchomości o których mowa w art. 12 ust. 1). Dalej Sąd zaznaczył, że przed dokonaniem zreformowania decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy w trybie art. 136 k.p.a. wzywając m.in. inwestora o przedłożenie map z projektami podziału nieruchomości oznaczonych jako działki ewid. nr [...],[...],[...],[...] obręb. [...] i [...] obręb [...], mapy z projektowanym przebiegiem przedmiotowej drogi dojazdowej, mapy z projektem zagospodarowania terenu i aktualnych wypisów z rejestru gruntów dotyczących ww. działek. Nie miał zatem wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i mógł prawidłowo wyodrębnić działki ewidencyjne z nieruchomości objętych zamiarem zrealizowania na nich przedmiotowej dojazdowej drogi gminnej. W ocenie Sądu w skarżonej decyzji usunięte zostały wszelkie wątpliwości w zakresie ewidencyjnego oddzielenia tych części nieruchomości, które zostały przeznaczone pod ww. drogę gminną i które stosownie do "art. 12 ust. 4 pkt specustawy drogowej" stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Pozostałe zmiany dokonane przez organ odwoławczy stanowiły konsekwencję dokonanego podziału działek zatwierdzonych skarżoną decyzją. Nie było przy tym, w ocenie Sądu, konieczności ponownego przeprowadzenia całego postępowania, gdyż nie wymagał tego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, przy czym wystarczające dla wyjaśnienia ww. kwestii okazały się kompetencje z art. 136 k.p.a. Nadto podkreślono, iż organ odwoławczy szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko. W tej sytuacji Sąd uznał, że nietrafne są podniesione w skardze M.S. zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym bezzasadny jest także zarzut, że w obrocie funkcjonują dwie wersje projektu budowlanego przebudowy ww. drogi dojazdowej.

Przechodząc do kolejnego zarzutu naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 11d ust. 4 specustawy Sąd przeanalizował zgromadzoną w sprawie dokumentację i nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w tym zakresie. Zdaniem Sądu nie można się zgodzić z zarzutem, że skarżona decyzja została wydana, mimo iż inwestor nie dysponuje wymaganym dla realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej pozwoleniem wodnoprawnym, gdyż decyzja Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego została wydana na rzecz innego podmiotu niż inwestor, tj. dla [...] sp. z o.o., a nadto, że pozwolenie to nie obejmuje odprowadzania wód z terenu projektowanej do rozbudowy drogi gminnej. Odnosząc się do tego zarzutu, zaznaczono, że ww. pozwoleniem wodnoprawnym na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych wylotem do potoku [...] w km 4+500 objęto nie tylko dachy i place inwestycji realizowanej przez [...] sp. z o.o., ale także drogi dojazdowe projektowanego budynku usługowo-handlowego ze wskazaniem, że sama powierzchnia dróg oraz parkingów, placów utwardzonych obejmuje 3,1354 ha. [...] sp. z o.o. uzyskała także pozwolenie Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. na budowę kanalizacji deszczowej z odprowadzaniem wód do potoku [...] oraz wyraziła zgodę na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z obszaru przedmiotowej inwestycji drogowej w umowie zawartej w dniu 23 kwietnia 2014 r. między spółką a gminą Miasto [...]. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, w zatwierdzonym skarżoną decyzją projekcie budowlanym obejmującym realizację przedmiotowej drogi gminnej uwzględnione zostały postanowienia ww. decyzji o odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do potoku [...] poprzez kanalizację deszczową w pasie drogi krajowej nr [...].

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez brak zapewnienia zjazdów do nieruchomości położonych w sąsiedztwie przebudowywanego fragmentu drogi, Sąd wskazał, że jest on bezzasadny. Zdaniem Sądu organy prawidłowo zapewniły zjazdy do nieruchomości, które taki dostęp już posiadały, nie projektując zjazdów do nieruchomości, które takich zjazdów były pozbawione.

Odnosząc się do zarzutu nieuprawnionego, zdaniem skarżącej Gminy [...], podziału nieruchomości wyjaśniono, że w dacie złożenia wniosku dotyczącego wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej rozbudowy drogi krajowej KD [...] nie obowiązywał przepis art. 11a ust. 2a specustawy drogowej (obowiązujący od dnia 27 października 2015 r.), zgodnie z którym wojewoda albo starosta wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji objętej wnioskiem właściwego zarządcy drogi, w tym dla wszystkich elementów, o których mowa w art. 11f ust. 1 (tj. określając wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi). W rozpoznawanej sprawie wniosek dotyczący realizacji przebudowy drogi krajowej DK [...] złożony został przez Burmistrza [...] działającego na podstawie porozumienia z GDDKiA jako zarządcą tej drogi w dniu 19 października 2015 i nie obejmował przebudowy dojazdowej drogi gminnej [...] KDD [...], natomiast wniosek dotyczący drogi [...] KDD złożył jej zarządca – Burmistrz Miasta [...] w dniu 31 grudnia 2015 r. Podkreślono, że wniosek dotyczący przebudowy drogi krajowej DK [...] został złożony w okresie, gdy nie obowiązywała norma z art. 11a ust. 2a specustawy drogowej, obligująca organ do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej wszystkie elementy, o których mowa w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, a zatem także obowiązek budowy lub przebudowy innych dróg publicznych (art. 11f ust. 1 lit. g). Zdaniem Sądu organy obu instancji były związane wnioskiem złożonym przez Burmistrza [...] jako zarządcy wnioskowanej do przebudowy przedmiotowej drogi gminnej. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uznano za chybiony.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli M.S. i Gmina [...], kwestionując wydany wyrok w całości. Skarżący M.S. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1/ na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 11d ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 11d ust. 4 specustawy drogowej, poprzez oddalenie skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaną bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód z terenu inwestycji do potoku [...],

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że brak zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej nieruchomościom położonym w sąsiedztwie budowanego fragmentu drogi, z uwagi na brak zaprojektowania zjazdów z tych nieruchomości nie stanowi naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich,

- art. 15 w zw. z art. 136 i 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że zatwierdzenie w decyzji odwoławczej nowego projektu podziału nieruchomości opracowanego przez inwestora już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania,

2/ na podstawie z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną z naruszeniem przywołanego przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 11d ust. 4 specustawy drogowej, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 15 w zw. z art. 136 i 138 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego wydaną z naruszeniem wskazanych przepisów;

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o rozpatrzenie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Natomiast Gmina [...] zarzuciła zakwestionowanemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 2 specustawy drogowej w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieumorzenie postępowania, które było postępowaniem bezprzedmiotowym, a to w związku z toczącym się równolegle postępowaniem przed Wojewodą Małopolskim zakończonym wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi krajowej DK [...] - [...] na odcinku od km 21+857 - do km 22-306 w tym rozbudowa skrzyżowania drogi krajowej DK[...] z drogami gminnymi położonymi w [...] i [...], gmina [...] i [...], powiat [...], województwo małopolskie wraz z infrastrukturą techniczną", w której to decyzji - zdaniem Gminy - tamtejszy organ winien zgodnie z przepisem art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej w brzmieniu obowiązującym przed dniem 27 października 2015 r., dokonać ustaleń dotyczących obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, tj. w szczególności drogi gminnej, której rozbudowa stanowi przedmiot zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Wskazując na powyższe, na zasadzie przepisu art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przewidzianych. Jednocześnie Gmina oświadczyła, że na podstawie przepisu art. 176 § 2 in fine p.p.s.a. zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniach wniesionych skarg kasacyjnych skarżący kasacyjnie podnieśli argumenty na poparcie zgłoszonych podstaw.

W pismach z dnia 5 czerwca 2018 r. Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu stwierdził, że wywiedzione w tej sprawie skargi kasacyjne nie są zasadne. Stanowisko Prokuratora w tym zakresie zostało podtrzymane na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonych skargach kasacyjnych zarzutami. Natomiast tak rozpoznawane skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionych środków odwoławczych zauważyć należy, iż wbrew podniesionym zarzutom Sąd pierwszej instancji przeprowadził właściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, która odpowiadała prawu. Natomiast we wniesionych do Naczelnego Sądu Administracyjnego środkach odwoławczych skarżąca Gmina [...] jak i M.S. podnoszą tożsame zarzuty co w skargach kierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Stąd też zarzuty te jako całkowicie nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej Gminy [...]. W tym zakresie wskazano na obrazę art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 2 specustawy drogowej w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieumorzenie postępowania, które było postępowaniem bezprzedmiotowym, a to w związku z toczącym się równolegle postępowaniem przed Wojewodą Małopolskim zakończonym wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi krajowej DK [...] - [...] na odcinku od km 21+857 - do km 22-306 w tym rozbudowa skrzyżowania drogi krajowej DK[...] z drogami gminnymi położonymi w [...] i [...], gmina [...] i [...], powiat [...], województwo małopolskie wraz z infrastrukturą techniczną", w której to decyzji - zdaniem Gminy - tamtejszy organ winien zgodnie z przepisem art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej w brzmieniu obowiązującym przed dniem 27 października 2015 r., dokonać ustaleń dotyczących obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, tj. w szczególności drogi gminnej, której rozbudowa stanowi przedmiot zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Na wstępie należy przypomnieć, iż nie jest sporne, że postępowanie administracyjne uruchomione zostało w rozpoznawanej sprawie wnioskiem Burmistrza Miasta [...] z dnia 23 grudnia 2015 r. (złożonym w dniu 30 grudnia 2015 r.). Zaś w uwzględnieniu powyższego wniosku uzupełnionego i skorygowanego następnymi, w dniu [...] kwietnia 2016 r. Starosta [...] wydał pozytywną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji w zakresie rozbudowy drogi gminnej klasy D (droga gminna [...] KDD [...]- przypomnienie Sądu).

Z analizy akt sprawy wynika również, iż w dniu 19 października 2015 r. złożono wniosek o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, pn.: Rozbudowa drogi krajowej DK [...] –[...] na odcinku od km 21+857 do km 22+306, w tym rozbudowy skrzyżowania drogi krajowej DK [...] z drogami gminnymi położonymi w [...] i [...]. Wniosek dotyczący realizacji przebudowy drogi krajowej DK [...] złożony został przez Burmistrza Miasta [...] działającego na podstawie porozumienia z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządcą tej drogi i nie obejmował przebudowy dojazdowej drogi gminnej [...] KDD [...], której dotyczy niniejsze postępowanie. Z kolei na skutek tego wniosku Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę tejże drogi krajowej, zaś Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. podjął rozstrzygnięcie ostateczne. Dopiero po wydaniu ww. decyzji przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, rozpoznano odwołania w niniejszej sprawie i zaskarżoną decyzją, w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylono decyzję organu pierwszej instancji w części dot. nieprawidłowego zatwierdzenia projektu podziału części nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją i w tym zakresie orzeczono co do istoty, a w pozostałym zakresie utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. Jak wskazano w motywach zaskarżonej decyzji inwestycja drogowa dotycząca rozbudowy drogi gminnej jest powiązana z inwestycją drogową dotyczącą drogi krajowej nr [...], stąd też organ odwoławczy w swojej decyzji musiał uwzględnić treści zawarte w decyzji Ministra dotyczące podziału działek.

Przywołany wyżej stan faktyczny potwierdza pogląd, iż toczyły się równolegle, w tym samym czasie, dwa postępowania administracyjne w zakresie realizacji inwestycji drogowych na podstawie specustawy drogowej, jedno wszczęte wnioskiem z dnia 23 grudnia 2015 r. (złożonym w dniu 30 grudnia 2015 r.) dla przedmiotowej inwestycji w zakresie rozbudowy drogi gminnej [...] KDD [...] oraz drugie wszczęte wcześniejszym wnioskiem z dnia 19 października 2015 r., dotyczące rozbudowy drogi krajowej DK [...] – [...] na odcinku od km 21+857 do km 22+306, w tym rozbudowy skrzyżowania drogi krajowej DK [...] z drogami gminnymi położonymi w [...] i [...], a więc w odniesieniu do dwóch różnych kategorii dróg.

Przede wszystkim wszczynając pierwsze postępowanie dotyczące ww. drogi krajowej, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, specustawa drogowa nie zawierała normy art. 11a ust. 2a, obligującej organ do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej wszystkie elementy, o których mowa w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, a zatem także obowiązek budowy lub przebudowy innych dróg publicznych. Przepis art. 11a ust. 2a specustawy drogowej dodany przez art. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. (Dz.U. z 2015, poz. 1590) wszedł w życie z dniem 27 października 2015 r. Tym samym dotychczasowe brzmienie ww. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f wskazywało, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące obowiązku przebudowy dróg innych kategorii. Zatem jedynie w razie potrzeby, a więc nie obligatoryjnie w ramach postępowania dot. wskazywanej wyżej drogi krajowej można było tą inwestycją objąć również inwestycję w zakresie rozbudowy drogi gminnej. Tak więc wyłącznie w razie stwierdzenia w realiach konkretnego stanu faktycznego owej "potrzeby" ustaleń dotyczących obowiązku przebudowy dróg innych kategorii zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej ustalenia te stawały się obligatoryjnym elementem decyzji. Przy czym o owej potrzebie nie decyduje w żadnym wypadku organ administracji publicznej, bądź inny podmiot, lecz inwestor. To inwestor decyduje o tym, jaki jest zakres terytorialny inwestycji oraz jakie elementy ma zawierać dane przedsięwzięcie. Organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie są uprawnione do decydowania za inwestora o tym czy zakresem wniosku ma być objęta inna droga publiczna, która ma wiązać się z inwestycją główną oraz w jakim zakresie to objęcie ma nastąpić. Sformułowanie "w razie potrzeby" to nie jest obowiązek nałożony na inwestora, to jedynie jego uprawnienie, aby jedną inwestycją objąć i inne drogi, np. niższych kategorii. Organ wydający pozwolenie na realizację inwestycji drogowej jest bowiem związany zawsze wnioskiem inwestora.

Skoro więc takiego obowiązku nie przewidywała w tym czasie specustawa drogowa, to nieobjęcie w ramach inwestycji drogowej dotyczącej rozbudowy drogi krajowej DK [...], także rozbudowy przedmiotowej drogi gminnej, nie może być oceniane jako naruszenie prawa. Przeciwne twierdzenia skargi kasacyjnej Gminy [...] nie zasługują na uwzględnienie.

Podobnie jak wyżej, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 3138/17, którym oceniano właśnie w ramach skarg kasacyjnych wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 344/17 oddalający skargi Gminy [...] i M.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i gdzie oddalono wniesione przez skarżących skargi kasacyjne. W wyroku tym, który na podstawie art. 170 p.p.s.a. wiąże w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż istotnym elementem przepisu 11f ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej jest zastrzeżenie podkreślające "potrzebę" zawarcia w decyzji dodatkowych rozstrzygnięć, które ma charakter przesłanki ocennej, opartej na upoważnieniu inwestora do rozważenia, czy w ramach prowadzonego postępowania istnieje według niego potrzeba budowy lub przebudowy innych dróg publicznych pozostających w niedającej się uniknąć kolizji z inwestycją. Powyższemu uznaniu przypisać zaś należy szeroki margines swobody, mając na uwadze charakter realizowanych inwestycji drogowych i względy dotyczące ich finansowania. Generalnie uznano, iż cytat: "W kontrolowanym postępowaniu przed wydaniem przez Wojewodę Małopolskiego decyzji z dnia [...] maja 2016 r. Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. zatwierdził realizację inwestycji drogowej dotyczącej drogi gminnej [...] KDD, co organ prowadzący niniejsze postępowanie zobowiązany był uwzględnić. Nawet jeżeli zachodziły w sprawie podstawy faktyczne do stwierdzenia, że docelowy układ komunikacyjny obejmuje realizację obydwu dróg, to stanowisko inwestora stwierdzające, że przebudowa drogi krajowej nr [...] może być realizowana niezależnie od innych inwestycji temu przedsięwzięciu towarzyszących, w tym realizacji przyległej drogi gminnej, w świetle treści wniosku, było dla organu prowadzącego postępowanie wiążące. Skoro inwestor uznał, że inwestycja dotycząca drogi gminnej [...] KDD może być realizowana odrębnie, niezależnie od inwestycji realizowanej na drodze krajowej DK [...], nie można czynić zaskarżonej decyzji zarzutu naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej, tym bardziej w powiązaniu z art. 107 § 2 k.p.a. Naruszenia ww. przepisów można byłoby upatrywać, gdyby inwestor uznał, że zaszła potrzeba w ramach inwestycji także budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, a organ wydający pozwolenie na realizację inwestycji nie odniósł się do tego podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie. Należy zgodzić się z wnoszącą skargę kasacyjną że jeśli z materiału dowodowego i realiów sprawy wynika, że taka potrzeba istnieje, ustalenia w tym zakresie nie stanowią elementu fakultatywnego decyzji, a obligatoryjną część rozstrzygnięcia. Jednakże należy mieć na względzie, co wyżej zaakcentowano, że o tym czy istnieje taka potrzeba decyduje inwestor, nie zaś organ, czy podmiot trzeci"- koniec cytatu.

Skoro więc w przywołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uznano ocenianą wówczas decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. jako prawidłową, nienaruszającą przywołanego w skardze kasacyjnej Gminy [...] art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej, to uzasadnia to stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie dotyczącej właśnie rozbudowy drogi gminnej [...] KDD [...] nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w zakresie o jakim mowa w zarzucie Gminy [...].

Dodatkowo jedynie zauważyć należy, że w odniesieniu do inwestycji objętej kontrolą legalności w tej sprawie w zakresie rozbudowy drogi gminnej [...] KDD [...], miał już zastosowanie wskazany wyżej przepis specustawy drogowej tj. art. 11a ust. 2a, a zatem w zakresie tej inwestycji należało zastosować już art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy drogowej, gdyby taka potrzeba zachodziła. Skoro jednak taka potrzeba nie wystąpiła, to nie było konieczności jej stosowania w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym rozbudowy drogi gminnej. Obowiązek przebudowy dróg innych kategorii to skutek kolizji lub konieczności włączenia nowej drogi do sieci istniejących dróg publicznych. Takiej konieczności nie ujawniono w rozpoznawanej sprawie, a więc organy wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie musiały stosować w ramach przedmiotowego postępowania art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy drogowej - obowiązującego od 27 października 2015 r.

Przedstawione wyżej rozważania wskazują jednoznacznie na całkowitą bezzasadność podnoszonego w skardze kasacyjnej Gminy [...] zarzutu bezprzedmiotowości postępowania w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji dot. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Stąd też mając na uwadze stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej Gminy [...] nie było podstaw do zastosowania w tej sprawie konstrukcji prawnej z art. 145 § 3 p.p.s.a., gdyż w niniejszym postępowaniu nie było uzasadnionych przesłanek przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji jako podstawy rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a w konsekwencji brak było przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania administracyjnego.

Również zarzuty skargi kasacyjnej M.S. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Przede wszystkim na wstępie należy podkreślić, iż skarga ta zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, przy czym wśród zarzutów naruszenia prawa materialnego zamieszczono zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 15 w zw. z art. 136 i 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że zatwierdzenie w decyzji odwoławczej nowego projektu podziału nieruchomości opracowanego przez inwestora już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania. Natomiast powołane wyżej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią normy prawa procesowego i w ten sposób należy je kwalifikować, lecz mimo tej wadliwości Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był odnieść się do takiego zarzutu jako zarzutu naruszenia przepisów postępowania i w tym zakresie nie podzielił stanowiska skarżącego.

Jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nieprawidłowego zatwierdzenia projektu podziału części nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją i w tym zakresie orzeczono co do istoty, a w pozostałym zakresie utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie tylko uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części odnoszącej się do zatwierdzenia projektu budowlanego, ale uchylił poszczególne rysunki wchodzące w skład projektu budowlanego, a następnie zatwierdził nowe rysunki, które załączył do swojej decyzji jako załączniki, co uzasadniało zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 138 § 2 k.p.a.

Przypomnieć jedynie w tym miejscu należy, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie rozstrzyga sprawę ponownie. Jeszcze raz dokonuje oceny zebranego materiału dowodowego, stosując przepisy prawa materialnego, przepisy postępowania, przeprowadzając w razie konieczności dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecając przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję - art. 136 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie w jej całokształcie organ odwoławczy zobowiązany jest rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu. Zasadą jest, że organ rozstrzyga sprawę merytorycznie, tj. albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (postanowienie), albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części albo umarza postępowanie odwoławcze - art. 138 § 1 k.p.a. Jedynie w drodze wyjątku organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dzieje się tak, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy - art. 138 § 2 k.p.a. Ale jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze przesłanki wydania decyzji kasacyjnej nie mogą być interpretowane rozszerzająco, zwłaszcza gdy interpretuje się ten przepis w kontekście zasady "merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy". Organ odwoławczy upoważniony jest do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a jednocześnie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Obliguje go do wydania, w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy.

Zatem stwierdzenie w tej sprawie przez organ odwoławczy uchybień natury merytorycznej związanych z prawidłowym podziałem działek objętych przedmiotową inwestycją spowodowało zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast stwierdzenie uchybień natury merytorycznej, co już wyżej zaznaczono, nie dawało organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, jak wskazuje skarżący, lecz obligowało Wojewodę Małopolskiego do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutu naruszenia w tej sprawie art. 15 w zw. z art. 136 i 138 § 2 k.p.a. podniesionego w skardze. Tę ocenę w pełni podziela sąd odwoławczy, albowiem trafnie w tym zakresie przyjęto, iż Wojewoda Małopolski w rozpoznawanej sprawie nie naruszył zasady dwuinstancyjności, co czyni ten zarzut chybionym, jakkolwiek w skarżonej decyzji orzekł reformatoryjnie uchylając decyzję organu pierwszej instancji, w części w jakiej naruszała przepisy prawa. Właściwie więc zaznaczono, że z treści skarżonej decyzji wynika dokładnie w jakim zakresie decyzja organu pierwszej instancji została uchylona i jednocześnie w rozstrzygnięciu zreformowanej decyzji zawarte zostało jednoznaczne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Dokonana przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. korekta decyzji pierwszej instancji związana była z nieprawidłowym zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją i doprowadziła do prawidłowego wyznaczenia linii rozgraniczających teren, w tym granic pasów drogowych ustalonych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. Rozbudowa drogi gminnej km: 0+036.00 - 0+327.50, wraz z odwodnieniem drogowym, budową sieci oświetlenia ulicznego, budową kanału technologicznego oraz przebudową sieci energetycznej i teletechnicznej na granicy Miasta [...] i Gminy [...], które stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2 specustawy drogowej). W konsekwencji zmiana objęła także rozstrzygnięcie w zakresie zatwierdzonego w decyzji podziału nieruchomości objętych zamiarem zrealizowania przedmiotowej drogi gminnej (wymagane stosownie do normy z art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej), zgodnie z którą decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności zatwierdzenie podziału nieruchomości o której mowa w art. 12 ust. 1 tej ustawy.

Istotne jest to, na co zwrócono uwagę w motywach kwestionowanego wyroku, że przed dokonaniem zreformowania decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy w trybie art. 136 k.p.a., wzywając m.in. inwestora o przedłożenie właściwych map z projektami podziału nieruchomości oznaczonych jako działki ewid. nr [...] obręb. [...] i [...] obręb [...], mapy z projektowanym przebiegiem przedmiotowej drogi dojazdowej, mapy z projektem zagospodarowania terenu i aktualnych wypisów z rejestru gruntów dotyczących ww. działek. Tym samym organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i mógł prawidłowo wyodrębnić działki ewidencyjne z nieruchomości objętych zamiarem zrealizowania na nich przedmiotowej dojazdowej drogi gminnej. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w skarżonej decyzji usunięte zostały wszelkie wątpliwości w zakresie ewidencyjnego oddzielenia tych części nieruchomości, które zostały przeznaczone pod ww. drogę gminną i które, stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Pozostałe zmiany dokonane przez organ odwoławczy stanowiły konsekwencję dokonanego podziału działek zatwierdzonych skarżoną decyzją. Nie było przy tym konieczności ponownego przeprowadzenia całego postępowania, gdyż nie wymagał tego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, przy czym wystarczające dla wyjaśnienia ww. kwestii okazały się kompetencje z art. 136 k.p.a.

Przede wszystkim, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyraźnie należy zaznaczyć, że nie można przyjąć by możliwość wydania takiej decyzji o jakiej mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wiązała się wyłącznie z koniecznością dokonania jedynie zmian redakcyjnych w decyzji. Niewątpliwie korekta decyzji organu pierwszej instancji związana z nieprawidłowym projektem podziału nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją, związana musiała być również i z korektą map projektowanego podziału, do czego zobowiązany był organ odwoławczy orzekając w tym zakresie poprzez zatwierdzenie w miejsce uchylonych, nowych map z projektem podziału właściwych działek, precyzyjnie wskazanych w zaskarżonej decyzji.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie jest także usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej M.S., a to błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 11d ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 11d ust. 4 specustawy drogowej, poprzez oddalenie skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaną bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód z terenu inwestycji do potoku [...]. Zdaniem skarżącego w tej sprawie wymagane było pozwolenie wodnoprawne dla inwestora.

Jednakże stan faktyczny sprawy jest niesporny, nie został bowiem skutecznie zakwestionowany wniesionymi skargami kasacyjnymi. Natomiast nie jest kwestionowane w tym postępowaniu, że w dokumentacji projektowej projektant przewidział, że wody opadowe z rozbudowywanej drogi gminnej zostaną odprowadzone systemem kanalizacji deszczowej do kanalizacji deszczowej położonej w pasie drogi krajowej, a potem do potoku [...]. Trzeba bowiem w tym miejscu zaznaczyć, iż rozbudowywana droga gminna będzie powiązana z rozbudowywaną drogą krajową poprzez projektowane rondo (a rozbudowa drogi krajowej była już wówczas wykonana). Z kolei na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do potoku [...] z terenu dachów i placów, dróg dojazdowych [...] sp. z o.o. uzyskała decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. Z treści decyzji Marszałka Województwa nie wynika, że w operacie wodnoprawnym na wykonanie wylotu oraz na odprowadzenie wód opadowych z dachów i placów utwardzonych do potoku [...] zlewnia drogi gminnej została uwzględniona w obliczeniach zawartych w operacie wodnoprawnym. Natomiast, co nie jest kwestionowane, w aktach sprawy organu odwoławczego jest oświadczenie projektanta z dnia 2 lutego 2017 r. z którego wynika, że zlewnia drogi gminnej została uwzględniona w obliczeniach zawartych w operacie wodnoprawnym. Do oświadczenia projektant przedłożył mapę, która była załącznikiem operatu wodnoprawnego. Na podstawie ww. mapy organ odwoławczy ustalił, iż droga gminna opisana na mapie jako droga dojazdowa była ujęta w tym operacie wodnoprawnym. Ponadto, w piśmie z dnia 31 lipca 2016 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu odwoławczego, pełnomocnik inwestora wyjaśnił, iż kanalizacja deszczowa z drogi gminnej i z drogi krajowej zostanie włączona do kanalizacji deszczowej, dla której wskazana wyżej [...] sp. z o.o. uzyskała odrębne pozwolenie wodnoprawne oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem wód opadowych do potoku [...]. Nie jest sporne również, że w aktach sprawy znajduje się także oświadczenie Prezesa Zarządu [...] sp. z o.o. z dnia 19 grudnia 2015 r., z treści którego wynika, iż spółka wyraża zgodę na odprowadzenie wód opadowych z rozbudowywanej drogi krajowej nr [...] i drogi gminnej w miejscowości [...] i [...] do kanalizacji deszczowej, na którą została uzyskana ww. ostateczna decyzja Starosty [...] z dna [...] października 2015 r. o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego, ww. decyzja Marszałka o pozwoleniu wodnoprawnym dotyczy odprowadzenia wód opadowych i roztopowych z terenu prywatnego oraz z terenu drogi krajowej i gminnej. Dlatego też, w tym stanie faktycznym należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, który nie znalazł podstaw do podzielenia zarzutu skargi naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 9 w zw z art. 11 d ust. 4 specustawy drogowej.

Zatem przyjęte rozwiązania projektowe w tej sprawie uzasadniały twierdzenie, iż inwestor nie musiał legitymować się odrębnym pozwoleniem wodnoprawnym. Mając na uwadze powołany w skardze kasacyjnej art. 11d ust. 1 pkt 9 w zw. z ust. 4 specustawy drogowej uznać trzeba, że inwestor występując o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zobowiązany jest również, co do zasady, do przedstawienia pozwolenia wodnoprawnego, albowiem przepisy specustawy drogowej z tego obowiązku inwestora nie zwalniają. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważyć należy, że wskazany obowiązek nie ma charakteru bezwzględnego, aktualizuje się bowiem jedynie w takim przypadku, w którym w świetle przepisów ustawy Prawo wodne zachodzi konieczność ustalenia celu i zakresu korzystania z wód, warunków wykonywania uprawnienia oraz obowiązków nakładanych na zakład w związku z działaniem wymagającym uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Regułą jest, że zgoda na realizację inwestycji drogowej dotyczy przedsięwzięcia, które wymaga ubiegania się przez zarządcę drogi jako inwestora o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W realiach niniejszej sprawy słusznie uznano, że inwestor nie musiał legitymować się "odrębnym" pozwoleniem wodnoprawnym, albowiem oceniane przedsięwzięcie nie spełniało przesłanek określonych w art. 122 ust. 1 ustawy Prawo wodne, skoro, jak wyżej zaznaczono, przyjęto że wody opadowe z planowanego przedsięwzięcia będą odprowadzane systemem kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem wód do potoku [...], dla której to inwestycji wydano odrębne pozwolenie na budowę (ww. decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r.). Z kolei odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu inwestycji drogowej zostało objęte zakresem przedmiotowym pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2015 r. W projekcie budowlanym podkreślono, że odprowadzane wody opadowe spełniają wszystkie wymagania podane w ww. pozwoleniu wodnoprawnym.

Zgodnie z treścią przepisów ustawy Prawo budowlane, za przyjęte rozwiązania projektowe uwzględnione w projekcie budowlanym, stanowiącym podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jest odpowiedzialny projektant, tj. osoba uprawniona do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Organ we wskazanym zakresie nie jest upoważniony do podważenia rozwiązania techniczno-wykonawczego wybranego przez inwestora.

Całkowicie chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej M.S. - art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że brak zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej nieruchomościom położonym w sąsiedztwie budowanego fragmentu drogi z uwagi na brak zaprojektowania zjazdów z tych nieruchomości nie stanowi naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem strony w przedmiotowej sprawie potrzeby komunikacyjne nieruchomości przylegającej do projektowanej drogi nie zostały w sposób prawidłowy uwzględnione, co widać np. w przypadku działki nr [...].

Stosownie do normy art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Praw budowlane obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Z mającej zastosowanie w tej sprawie specustawy drogowej wynika, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w razie potrzeby zawiera ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h). Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że celem normy art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zatem zapewnienie właściwych zjazdów dla nieruchomości. Ma to znaczenie w szczególności w sytuacji, kiedy wskutek częściowego przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości. Trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że regulacja zawarta w treści art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej koresponduje z treścią art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w którym nakłada się obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej tylko tym nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 435/17). Zatem właściwie, w granicach tego zarzutu, Sąd pierwszej instancji przyjął, iż w tej sprawie organy prawidłowo zapewniły zjazdy z tych nieruchomości, które takie zjazdy posiadały (np. z dz. nr [...]), nie projektując zjazdów do nieruchomości które przed projektowaną przebudową drogi gminnej zjazdów takich były pozbawione.

Natomiast wskazywana w skardze kasacyjnej nieruchomość nr [...], jak wynika z akt sprawy, nie należy do skarżącego M.S., lecz Z.S. Zaś zjazd na działkę nr [...] nie został przewidziany, albowiem podczas prowadzenia prac projektowych oraz opiniowania rozwiązań komunikacyjnych i technicznych Gmina [...] nie określiła konieczności budowy nowych zjazdów z drogi gminnej na tereny przyległe w gminie [...]. Uzyskane opinie nie odnosiły się do konieczności lokalizacji nowych zjazdów. Tym samym, z akt sprawy jednoznacznie wynikało, że nie ma potrzeby realizowania nowego zjazdu na ww. działkę. Zatem w tych warunkach nie można mówić o naruszeniu wskazywanego w skardze kasacyjnej prawa tym bardziej, iż skarżący w ramach własnego interesu prawnego nie powołuje się na naruszenia prawa wobec jego nieruchomości, lecz czyni to wobec nieruchomości należącej do innej osoby, a może przecież kwestionować zaskarżoną decyzję wyłącznie w ramach własnego interesu prawnego. Skoro więc skarżący M.S. nie wskazuje naruszenia własnego interesu prawnego w tej sprawie, to nie może skutecznie powoływać się na obrazę art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane tym bardziej, że właścicielka działki nr [...], nie podjęła skutecznych działań prawnych związanych z zaskarżeniem kwestionowanej decyzji Wojewody Małopolskiego.

Dotychczasowe rozważania wskazują jednoznacznie, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 15 w zw. z art. 136 i 138 § 2 k.p.a., jak i art. 11d ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 11d ust. 4 specustawy drogowej oraz art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, to skarga M.S. nie mogła zostać uwzględniona.

Zatem przyjęta przez Sąd pierwszej instancji konstrukcja prawna oddalenia wniesionych skarg w trybie art. 151 p.p.s.a. była całkowicie prawidłowa, albowiem obie wniesione skargi zarówno Gminy [...] jak i M.S. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Również wniesione skargi kasacyjne, jako całkowicie pozbawione usprawiedliwionych podstaw, nie zasługiwały na uwzględnienie, dlatego też na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało je oddalić.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.