Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1933/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 10 ust 1, art. 18, 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 742/11 w sprawie ze skargi M. M. na uchwałę Rady Gminy Warszawa Ursynów z dnia 16 listopada 1999 r. nr 165 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 742/11, oddalił skargę M. M. na uchwałę Rady Gminy Warszawa-Ursynów z dnia 16 listopada 1999r nr 165 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rada Gminy Warszawa-Ursynów w dniu 16 listopada 1999 r. podjęła uchwałę nr 165 w sprawie zatwierdzenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi Kabaty" w gminie Warszawa-Ursynów, obejmującego m.in. nieruchomość oznaczoną jako działka o nr ew. [...] z obrębu [...] o pow. 7251 m², wobec której w § 25 ust. 10 tego planu ustalono i na rysunku planu uwidoczniono rezerwę pasów terenu, określonych liniami rozgraniczającymi pod ciąg pieszo-jezdny o symbolu 27KUJP, o szerokości w liniach rozgraniczających 6 m dla realizacji układu komunikacyjnego. Na rysunku planu przebieg ciągu pieszo-jezdnego o symbolu 27KUJP wytyczono wzdłuż ściany istniejącego budynku gospodarczego, przeznaczonego na garaż oraz wzdłuż bramy wjazdowej na teren siedliska, które to usytuowanie właścicielka M. M. uznała za niekorzystne, naruszające jej uprawnienia właścicielskie z uwagi na to że rezerwa terenu przewidziana na cele tej drogi ma w planie miejscowym charakter definitywny i bezwzględnie obowiązujący.

M. M. wniosła skargę na powołaną uchwałę w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) w której zarzuciła naruszenie jej interesu prawnego kwestionowanym zapisem planu, zobrazowanym na załączniku graficznym, poprzez uniemożliwienie bezkolizyjnego wyjazdu z jej posesji oraz z garażu. Wskazała nadto, iż jest to jedyny dojazd do jej siedliska oraz do zabudowanej działki sąsiedniej nr 6 (od ul. [...]). Z uwagi na wysokość skarpy nie jest bowiem możliwy wjazd z ul. Nowoursynowskiej, położonej na tym odcinku w głębokim wąwozie. Dokonanie prawidłowego podziału geodezyjnego działki nr [...] wymagałoby odsunięcia działki drogowej od budynku o min. 3 m lub też zachowania odległości 5 m pomiędzy budynkiem, a linią rozgraniczającą drogi, czego wymaga § 12 ust. 13 planu. Skarżąca podkreśliła, iż nie można też rozważać likwidacji budynku gospodarczego, przeznaczonego na garaż. Plan dla terenu 2MR w § 8 ust. 2 lit. a pozwala bowiem na adaptację istniejącej zabudowy, jej remonty i modernizację, natomiast w § 12 ust. 9 na terenach MU4 wprowadził dla nowej zabudowy zakaz realizacji zabudowy gospodarczej i garaży wolnostojących (poza bryłą budynku głównego). Ponadto ciąg ten został w tekście planu zakwalifikowany do kategorii dróg publicznych, co wynika z § 6 ust. 3 lit. j planu, o niezgodnej z ustawą klasie i parametrach, mimo iż pełnić będzie funkcję drogi wewnętrznej, usytuowanej na nieruchomości skarżącej. Wskazała również, że dostrzega, iż jedyny możliwy dojazd do działki nr 6 wiedzie przez jej działkę o nr [...] i z tego względu popiera wydzielenie działki drogowej pomiędzy jej siedliskiem, a niezabudowaną częścią działki nr [...], prowadzącej do działki nr 6. Usytuowanie tej drogi powinno jednak respektować istniejące zagospodarowanie na działce nr [...] i szanować prawa jej właścicieli do racjonalnego zagospodarowania swej nieruchomości. W jej ocenie, zapis § 25 ust. 10 planu w odniesieniu do jej działki został podjęty z przekroczeniem władztwa planistycznego Gminy, przez dokonanie nadmiernej ingerencji w służące jej prawo do podziału swojej nieruchomości, w celu zapewnienia dojazdu do prywatnej nieruchomości sąsiedniej. Owo zapewnienie dojazdu pozostaje bez związku z realizacją celów publicznych. Nadmierna ingerencja w prawo własności przejawia się w narzuceniu rozwiązania komunikacyjnego nieuzasadnionego racjonalnie i utrudniającego korzystanie z istniejących obiektów na działce [...] (budynku, bramy). Decyzja o utworzeniu 3 lub 4 działek budowlanych z podziału działki nr [...] oraz o przebiegu drogi wewnętrznej powinna należeć do właścicieli tej nieruchomości. Realizacja owej drogi, zgodnie z kwestionowanym zapisem planu i odpowiadającym mu rysunkiem planu, będzie prowadziła nadto do usunięcia drzew i to na koszt właścicieli. Prawo dojazdu mogło być ustanowione na drodze cywilnoprawnej. Rada Gminy uchwalając plan mogła, ale nie miała obowiązku zapewnienia obsługi komunikacyjnej każdej nieruchomości. W planie wystarczyłoby zamieszczenie zapisu co do sposobu obsługi komunikacyjnej działki ew. nr 6 "drogą wewnętrzną przez działkę ew. nr [...]" lub też należało tę kwestię pozostawić w gestii właścicieli obu działek.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta St. Warszawy wniosła o jej oddalenie i wyjaśniła, że w dolinie Wisły, na całej jej długości, wyodrębniono 5 rejonów koncentracji aktywnych osuwisk. Jednym z nich jest Skarpa Warszawska. Zagrożenie dla niej stanowi ruch pojazdów. Tak zwane dzikie przejazdy przez Skarpę prowadzą do jej osuwania się, co było podstawą wprowadzenia zaprojektowanego układu komunikacyjnego, jako zapobiegającego niszczeniu Skarpy. To przesądziło o utworzeniu drogi publicznej prowadzącej przez działkę skarżącej od strony ul. [...]. W ocenie organu ów ciąg pieszo-jezdny na kwestionowanym odcinku został zaprojektowany w taki sposób, iż nie utrudnia wyjazdu z siedliska ani z garażu. Przeszkody nie stanowią także dwa zachowane drzewa. Usytuowanie owego ciągu wzdłuż ściany istniejącego budynku gospodarczego pozwoliło na zachowanie możliwie największej powierzchni działki niezabudowanej. Oznaczony na rysunku planu cienką przerywaną linią podział działki [...] nie stanowi ustalenia planu, a jedynie wskazuje na najbardziej racjonalne rozwiązanie proponowane właścicielowi, które nie ma charakteru wiążącego. Podniesiono nadto, iż poprzedni właściciel tej działki, zawiadomiony o wyłożeniu planu do publicznego wglądu, nie kwestionował jego zapisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zobrazowany na rysunku planu zapis § 25 ust. 10 uchwały w sprawie zatwierdzenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi Kabaty" w gminie Warszawa-Ursynów w zakwestionowanej części, dotyczącej odcinka ciągu pieszo-jezdnego o symbolu 27KUJP, dzielącego działkę o nr [...] z obrębu [...], o pow. 7251 m2 na dwie części, nie naruszył w sposób nieuprawniony interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącej. Uchwała zatwierdzająca plan miejscowy została uchwalona pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit a tej ustawy, o treści obowiązującej w dniach wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu wynikało, że zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dniu uchwalenia kwestionowanego planu miejscowego (powołanym ze względu na konieczność oceny legalności uchwały według stanu prawnego na dzień jej podejmowania), nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodowało naruszenie trybu postępowania. Przy czym ów tryb postępowania był pojęciem szerszym niż tryb sporządzania planu sformułowany w owym art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Mieścił się w nim również wymóg przestrzegania treści art. 4 tejże ustawy w zw. z jej art. 10. Gmina zobowiązana była zatem wywieść, że konieczność nałożenia kwestionowanego obowiązku na właścicielkę działki nr [...] (ciąg pieszo-jezdny o określonym przebiegu przez jej nieruchomość) była podyktowana istotnością celów, które miały zostać osiągnięte, przy czym byłoby znacznie utrudnione osiągnięcie ich w inny sposób. Jedynie taka sytuacja pozwalałaby na akceptowane w świetle prawa naruszenie interesu prawnego skarżącej zapisami planu.

Rozważając kwestię naruszenia interesu prawnego skarżącej kwestionowanym zapisem § 25 ust. 10 owej uchwały, w części przewidującej usytuowanie ciągu pieszo-jezdnego o symbolu 27KUJP, o szerokości w liniach rozgraniczających 6 m na odcinku przecinającym ową działkę o nr [...], dla realizacji układu komunikacyjnego, pozwalającego na zapewnienie działce nr 6 dostępu do drogi publicznej - ul. [...], w sposób nieuprawniony, a więc z przekroczeniem tzw. władztwa planistycznego przez Radę Gminy, Sąd Wojewódzki wskazał, iż podział działki nr [...] pod ostatni odcinek ciągu pieszo-jezdnego o symbolu 27KUJP, nie był wcześniej podważany przez skarżącą. Uprzednio kwestionowała przebieg owego ciągu, (oznaczonego wówczas innym symbolem - 5 KUD) na pozostałej długości, oprotestowując jego szerokość. Rozpatrzony przez Radę protest został uwzględniony. Osiągnięto w tym zakresie porozumienie i droga ta została zawężona, a szerokość jej ustalona, za zgodą skarżącej oraz pozostałych współwłaścicielek działki [...], na 6 m w liniach rozgraniczających. Organ przyjął nadto, iż poprowadzenie ciągu pieszo-jezdnego o symbolu 27KUJP przez działkę [...] z południa na północ, jak najbliżej istniejącej zabudowy na działce [...], będzie dla właścicielki tej działki najkorzystniejsze. Pozwoli bowiem w sposób jak najbardziej racjonalny zagospodarować pozostałą, niezabudowaną dotychczas część tej działki i dokonać korzystnych jej podziałów. Zachowane dwa drzewa o których wspomniano w skardze, wbrew twierdzeniom strony Skarżącej, nie stoją na przeszkodzie zrealizowaniu przejazdu przez działkę nr [...] do działki nr 6, zgodnie z rysunkiem planu. Takie wytyczenie tego odcinka ciągu pieszo-jezdnego o symbolu 27KUJP nie spowoduje nadto zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji takie okoliczności świadczą o racjonalności oraz zasadności przyjętego w planie, kwestionowanego rozwiązania komunikacyjnego. Rada Gminy uchwalając plan miejscowy nie miała obowiązku zapewniania obsługi komunikacyjnej każdej nieruchomości, położonej na terenie objętym planem. Jednakże w uchwale zatwierdzającej "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi Kabaty" w gminie Warszawa - Ursynów już w § 3 ust.1 wskazano, iż celem regulacji zawartych w ustaleniach planu jest m. in. określenie warunków niezbędnych dla zachowania i bezwzględnej ochrony Skarpy Warszawskiej oraz zasięgu terenów, których te warunki dotyczą. Był to więc jeden z priorytetów uwzględnianych przy tworzeniu rozwiązań przyjętych w planie. W ślad za tak nakreślonym celem regulacji zawartych w ustaleniach planu, ich przedmiotem uczyniono ustalenie zasięgu geotechnicznych stref ochronnych Skarpy Warszawskiej, oznaczonych na rysunku planu oraz określenie zasad zagospodarowania terenów będących w ich zasięgu (§ 5 ust. 1 uchwały). W wyniku dokonanego podziału terenów wyodrębniono w § 5 ust. 3 lit. f uchwały strefę ekspozycji rejonu nadskarpowego (symbol MU4), a w jej ramach wydzielono tereny istniejącej zabudowy siedliskowej (oznaczone symbolem MR). Na jednym spośród terenów istniejącej zabudowy siedliskowej (symbol MR2), znajduje się działka skarżącej nr [...]. Położona jest więc, w myśl przedmiotowej uchwały, w strefie ekspozycji rejonu nadskarpowego, podobnie jak i sąsiednia działka nr 6, granicząca z nią od północy, która dostęp do drogi publicznej - ulicy [...], w sposób zapobiegający dalszemu niszczeniu i osuwaniu się Skarpy, może uzyskać jedynie przez działkę nr [...]. Dojazd alternatywny do działki nr 6 prowadzi dotychczas od północy, od ul. Gąsek wąwozem, a następnie "na dziko" poprzez Skarpę. Skarpa na tym odcinku, z uwagi na stałe przejazdy, była już bardzo rozjeżdżona, narażona na osuwanie się, a właściciel działki nr 6 zazwyczaj korzystał z tego przejazdu. Stąd też, z uwagi na konieczność zachowania Skarpy w stanie niepogorszonym, interes publiczny wymagał ochrony Skarpy na tym odcinku przed osuwiskami. Stan istniejący nie tylko pozwalał, a wręcz zobowiązywał Radę Gminy do zapewnienia działce nr 6 dojazdu od ul. [...], czego najskuteczniejsza realizacja zagwarantowana być mogła, poprzez nadanie owemu ciągowi pieszo-jezdnemu w planie statusu drogi publicznej o symbolu 27KUJP, o szerokości w liniach rozgraniczających 6 m, dla realizacji koniecznego układu komunikacyjnego. Taki zapis planu miał na celu uchronienie na tym odcinku Skarpy Warszawskiej przed dalszym rozjeżdżaniem i osuwaniem się, w wyniku wykonywania dojazdów "na dziko" do działki nr 6. Zamieszczenie kwestionowanego zapisu uchwały i odzwierciedlenie go na rysunku planu czyniło zadość obowiązkom planistycznym Rady Gminy i było uzasadnione realnym interesem publicznym.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie zasługiwał także na uwzględnienie argument skarżącej, iż nie było podstaw do nadania owemu ciągowi pieszo- jezdnemu statusu drogi publicznej. Nie jest bowiem tak, iż Rada Gminy może nadawać status drogi publicznej jedynie drogom, których szerokość w liniach rozgraniczających spełnia wymogi wynikające z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430). Paragraf 7 w ust. 2 w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych m. in. istniejącym zagospodarowaniem, dopuszczał bowiem przyjęcie mniejszych szerokości ulic, niż pozwalał na to zapis ust. 1 § 7 cyt. rozporządzenia. W rozpatrywanej sprawie przedmiotowy teren został wyodrębniony z obszaru MU4, właśnie jako zajęty pod zabudowę siedliskową, a więc zabudowany i z tego względu oznaczono go w uchwale symbolem MR2. Zmniejszenie zatem szerokości drogi w stosunku do podstawowego wymogu, wynikającego z § 7 ust. 1 znajdowało uzasadnienie. O owo zwężenie szerokości w liniach rozgraniczających tego ciągu wnosiła również Skarżąca w swym zarzucie z 1997 r., uznanym za protest. Mając na uwadze przytoczone wywody, wbrew twierdzeniu skarżącej, istniał zatem interes publiczny w zapewnieniu dojazdu do działki nr 6 poprzez działkę nr [...], za pomocą ciągu pieszo-jezdnego o symbolu 27KUJP, stanowiącego drogę publiczną, a nie drogę wewnętrzną.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego miejsca, w którym ciąg pieszo-jezdny o symbolu 27KUJP mógł w sposób najbardziej dogodny dla właścicieli działki nr [...] przeciąć tę działkę, dzieląc ją na dwie części, w celu zapewnienia właściwego skomunikowania działki nr 6. ocenie Sądu pierwszej instancji argument skargi, wskazujący na istnienie podstaw do przesunięcia ostatniego odcinka owego ciągu na zachód w stosunku do umiejscowienia jego przebiegu na rysunku planu nie zasługuje na uwzględnienie. O dogodności kwestionowanego obecnie przebiegu tegoż ciągu przekonane były również współwłaścicielki działki nr [...], po wyłożeniu tego planu w 1997 r. Zakwestionowały bowiem przebieg pozostałej części obecnego ciągu pieszo-jezdnego o symbolu 27KUJP, określonego wówczas jako projektowana ulica 5KUD oraz fakt usytuowania na ich działce stacji transformatorowej. Nie podważały natomiast trasy przebiegu przez ich działkę nr [...] drogi, która już wówczas w 1997 r. oznaczona była symbolem 27KUJP. Współwłaścicielki działki nr [...] nie kwestionowały zatem w owym czasie sposobu skomunikowania działki nr 6 z ul. [...] jako drogą publiczną, w sposób dzielący działkę nr [...] na dwie części, tak jak ujęto to na rysunku przedmiotowego planu. Dopiero obecnie wykrystalizowała się im najwyraźniej inna wizja podziału tej działki, stanowiącej obecnie ich współwłasność. Doszły do przekonania, iż podział jej na trzy części, z których wschodnia miałaby sięgać nieco dalej na zachód niż przewiduje to obecne wytyczenie tej drogi byłoby dla nich korzystniejszy. Okoliczność ta jednakże w żadnym razie nie przemawia za przekroczeniem przez Radę Gminy służącego jej tzw. władztwa planistycznego w okresie podejmowania uchwały zatwierdzającej ów plan. Dokonując wytyczenia tego ciągu przez działkę nr [...] w określonym jej miejscu, Rada brała pod uwagę interes współwłaścicielek tej działki. Ciąg ten na kwestionowanym odcinku Rada wytyczyła w sposób, który byłby jak najmniej dolegliwy dla współwłaścicielek działki [...]. Dążono do tego, by dotychczas niezabudowana część działki [...] leżąca poza siedliskiem pozostała jak największa i mogła w przyszłości zostać zagospodarowana w jak największym stopniu. Fakt, iż plany inwestycyjne współwłaścicielek tej działki na przestrzeni lat zmieniły się nie świadczy o tym, iż Rada Gminy kwestionowanym zapisem przedmiotowej uchwały zatwierdzającej plan, zobrazowanym na rysunku planu, przekroczyła w sposób nieuprawniony przysługujące jej władztwo planistyczne. Mając to na względzie Sąd Wojewódzki stwierdził, że interes prawny Skarżącej nie został w sposób nieuprawniony naruszony kwestionowanym zapisem uchwały.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. M. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust 2 pkt 3 i 5 , art. 3 ust 1, art. 4 ust 1, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 89, poz. 415) poprzez przyjęcie że Rada Gminy nie naruszyła przysługującego jej władztwa planistycznego że nie doszło do nieuprawnionej ingerencji gminy w istotę prawa własności oraz poprzez nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego i wymagań bezpieczeństwa ludzi;

- naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia (nie przytoczenie żadnego przepisu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie którego Sąd doszedł do przekonania, że działaniu rady nie można zarzucić dowolności, arbitralności oraz braku poszukiwania najmniej dolegliwego przebiegu drogi), co skutkuje brakiem możliwości dokonania kontroli zaskarżonego wyroku oraz naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w ramach kontroli pod względem zgodności z prawem że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 1 ust 1 pkt. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wbrew sądowi przeprowadzenie ciągu pieszo-jezdnego przez działkę skarżącej z południa na północ jak najbliżej istniejącej zabudowy nie jest dla tej działki najkorzystniejsze. Sąd oceniając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały był zobowiązany do odpowiedzi na pytanie czy organy gminy dołożyły należytej staranności w poszukiwaniu najmniej dolegliwego przebiegu drogi a zarazem zasadnego ze społecznego punktu widzenia. Uchwalony przebieg drogi stanowi przejaw arbitralnego działania organu opartego na dowolności oraz w sposób istotny narusza interes skarżącej uniemożliwiając jej prawidłowe korzystanie z nieruchomości. Zaskarżonym wyrokiem rażąco zostało naruszone prawo własności skarżącej ponieważ została ona pozbawiona możliwości przeprowadzenia jakiegokolwiek remontu w budynku gospodarczym położonym na jej działce. Bowiem skoro budynek ten położony jest w ostrej granicy z wytyczonym na planie ciągiem pieszo-jezdnym to remont tego budynku który wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 w zw. z art. 3 pkt. 7 prawa budowlanego nigdy nie będzie możliwy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd zalegalizował przekroczenie władztwa planistycznego przez organ gminy ponieważ w żaden sposób nie uwzględnił w niezbędnym zakresie ani celów i zadań publicznych, ani przede wszystkim interesów indywidualnych, zwłaszcza tych prawem chronionych. Ponadto niedopuszczalne jest wytyczenie przedmiotowego ciągu przy granicy z budynkiem gdyż uniemożliwia to normalne korzystanie z tego budynku i zagraża bezpieczeństwu, ponieważ każdorazowe otwarcie drzwi budynku może spowodować niebezpieczeństwo.

Rada m.st. Warszawy wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie, podkreślając w szczególności niekwestionowanie przebiegu przedmiotowej drogi przez skarżącą w toku prac planistycznych przed uchwaleniem planu. Dodatkowo Rada wskazała, że droga ta jest dojazdem do jednej tylko działki, co z pewnością nie powoduje zbyt natężonego ruchu a poza tym wyjazd i wjazd ze stodoły używanej jako garaż jest też możliwy od strony podwórza, ponieważ stodoła posiada wrota "na przestrzał".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wbrew temu zarzutowi Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w swoich rozważaniach przywołał przepisy art. 4, art. 10, art. 18 i art. 27 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym które powiązał z konkretnymi przytoczonymi przepisami zaskarżonego planu, w szczególności z zakwestionowanymi skargą. Sąd ten szeroko odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej wskazując dlaczego zakwestionowane rozwiązania planistyczne uznał za nie naruszające prawa. Zatem uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a i pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie jego kontroli.

Zasadniczym zarzutem skargi kasacyjnej jest naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust 2 pkt 3 i 5, art. 3 ust 1, art. 4 ust 1, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te dotyczą tzw. władztwa planistycznego gminy i określają jego ramy, nakazują w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz prawo własności przejawiające się w tym że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny. Skarżąca zarzuca, że Rada Gminy naruszyła przysługujące jej władztwo planistyczne przez nieuprawnioną ingerencje w istotę prawa własności i poprzez nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego oraz wymagań bezpieczeństwa ludzi. Zarzut ten nie jest zasadny. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca kasacyjnie polemizuje z argumentacją sądu pierwszej instancji. Polemika ta nie mogła jednak odnieść skutku z podanych niżej względów.

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji po wnikliwej ocenie wszystkich wysuwanych zarzutów zasadnie nie dopatrzył się naruszenia prawa ani nadużycia tego prawa przez radę gminy w zakresie przypisanych jej uprawnień określonych ustawą z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, czy też jakichkolwiek innych uchybień w tym naruszenia standardów stanowienia prawa miejscowego skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Bezspornym jest że plan zagospodarowania może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności. Sąd ten słusznie uznał, że Rada Gminy uzasadniła konieczność nałożenia kwestionowanego obowiązku na właścicielkę działki o nr [...] (ciąg pieszo-jezdny o określonym przebiegu przez jej nieruchomość) istotnością celu publicznego którego osiągniecie w inny sposób nie było możliwe który to obowiązek wynikał z art. 4 ust 1 w zw. z art. 10 ust 1 pkt. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Otóż dawna wieś Kabaty położona jest na górnym tarasie Skarpy Warszawskiej będącej terenem aktywnych osuwisk. Niewątpliwie czynnikiem wspomagającym ruchy masowe w rejonach zagrożonych jest ruch pojazdów. Niekwestionowany przez skarżącą "dziki" dojazd przez skarpę do działki nr 6 powoduje jej rozjeżdżanie a co za tym idzie większą infiltrację, spełzywanie i w konsekwencji osuwanie, co bezdyskusyjnie musi zostać wyeliminowane. Znalazło to swoje odzwierciedlenie w zaprojektowanym układzie komunikacyjnym, w zaskarżonym i sąsiednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Pałacowej. Dążenia do likwidacji dzikich przejazdów zobowiązywały sporządzającego plan do zaproponowania innych rozwiązań szczególnie w sytuacji gdy przejazd przez Skarpę był jedyną możliwością skomunikowania działki. Taką działką jest działka nr. 6 sąsiednia do działki skarżącej, która nie ma innej drogi dojazdowej. Usytuowanie działki nr. 6 uniemożliwiało inne rozwiązanie niż wyznaczenie ciągu pieszo-jezdnego z wykorzystaniem położenia istniejącego dojazdu do siedliska skarżącej. Przy uchwalaniu planu opracowano linie rozgraniczające kwestionowanego ciągu pieszo-jezdnego i naniesiono je na mapę 1:500 załączoną do akt sprawy. Wynika z niej że ciąg pieszo-jezdny ma służyć tylko jako dojazd do działki nr 6 przeznaczonej pod niewielką zabudowę ograniczoną skarpą, a jego realizacja ze względu na przewidywany znikomy ruch pojazdów nie utrudni wyjazdu ze stodoły i siedliska i nie stworzy zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, także z tego powodu że stodoła ma wrota na przestrzał (także na posesję). Usytuowanie ciągu wzdłuż ściany stodoły, obiektywnie rzecz biorąc, pozwoliło na zachowanie jak największej powierzchni działki niezabudowanej celem jej późniejszego najbardziej racjonalnego podziału. Rozwiązanie to było zatem w interesie skarżącej. W kontekście powyższych okoliczności trudno podzielić zarzut skarżącej że plan zawiera ustalenia które nie są niezbędne z punktu widzenia interesu publicznego. Trudno tez uznać iż w tym konkretnym przypadku nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkującego nadmierna ingerencją w prawo własności poprzez uniemożliwienie w przyszłości wyodrębnienia trzech lub czterech działek budowlanych z podziału działki nr.[...], czy też usytuowania ciągu i nieposzanowania istniejącego zagospodarowania nieruchomości skarżącej.

Odnośnie usytuowania kwestionowanego ciągu pieszo-jezdnego które zdaniem skarżącej narusza jej prawo własności należy stwierdzić, że przy dokonywaniu oceny w tym zakresie trzeba uwzględniając też to czy właściciel zgłaszał wnioski bądź zarzuty do projektu planu i czy uczestniczył w dyskusji publicznej jego (projektu) dotyczącej. W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym, trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie władztwa planistycznego nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli. Przypomnieć zatem za Sądem pierwszej instancji, że do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi Kabaty skarżąca złożyła zarzut w którym zakwestionowała projektowaną drogę dojazdową o symbolu 5 KUD oraz stację transformatorową. Zarzuty te zostały uwzględnione, stację transformatorową zlikwidowano, a drogę zwężono na całej długości działki skarżącej. Skarżąca nie zgłosiła natomiast żadnego zastrzeżenia w zakresie projektowanego ciągu pieszo-jezdnego 27 KUJP. W świetle przedstawionego wyżej wywodu należy uznać, że skarżąca akceptowała ówcześnie proponowane rozwiązanie układu komunikacyjnego przez jej działkę, jako nie wpływającego niekorzystnie na jej nieruchomość. Zmiana koncepcji zagospodarowania nieruchomości która nastąpiła u skarżącej po wielu latach od uchwalenia planu nie może, jak to trafnie podkreślił Sąd Wojewódzki, prowadzić do stwierdzenia że interes skarżącej został w nieuprawniony sposób naruszony kwestionowanym przez nią, dopiero obecnie, zapisem planu. Jeśli skarżąca wolałaby teraz aby ciąg ten dzielił jej działkę w innym miejscu, to może jedynie ubiegać się o zmianę planu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu niemożliwości przeprowadzenia remontu stodoły znajdującej się przy rzeczonym ciągu pieszo-jezdnym, wskazać należy że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych. Ponadto stodoła znajduje się na terenie siedliska w strefie określonej w planie jako MR. Zgodnie z zapisem 13 ust. 2 lit a zaskarżony plan ustala adaptację istniejącej zabudowy o charakterze rolniczym i zapisy te też umożliwiają przeprowadzenie tego remontu.

Reasumując w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, co skutkowało oddaleniem skargi. Zatem Sąd ten dokonał prawidłowej kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie naruszając art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.