Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 90/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1, art. 35 par. 1, art. 37 par. 1 pkt 1, art. 12 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 112a
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 149 par. 1 pkt 1 i 3,  par. 1a,  par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2022 r. sprawy ze skargi V. S. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 3. przyznaje od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 6 lipca 2022 r. W. S. (dalej: "Strona" lub "Skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: "organ") w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a." przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz wnosząc o:

1) zobowiązanie Wojewody Śląskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,

2) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (T.j. Dz.U z dnia 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu,

3) przyznanie Skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

4) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

5) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że 6 grudnia 2021 r. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek został wysłany poprzez ePUAP a następnie jego braki uzupełniono za pośrednictwem poczty polskiej albowiem organ odmówił osobistego przyjęcia wniosku od Skarżącego. Następnie w dniu 31 stycznia 2022 r. Skarżący wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców i w toku postępowania kilkukrotnie zwracał się również z prośbami o rozpoznanie jego sprawy.

Skarżący przywołał art. 12, art. 7, art. 77 § 1, art. 35 i art. 36 k.p.a., stanowisko wyrażane w literaturze oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, co do rozumienia pojęcia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania, wskazując, iż w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zdaniem Skarżącego w sprawie zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, ponieważ mimo istnienia ustawowego obowiązku organ w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub nie podjął stosownej czynności. Skarżący zwrócił uwagę, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91) nowelizująca ustawę z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.) – dalej: "u.o.c." i zgodnie z art. 112a tej ustawy decyzja winna zostać wydana przez organ w terminie 60 dni.

Nadto podkreślił, iż przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, zatem zaistniałe w sprawie rażące naruszenie prawa nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Skarżący przywołał na poparcie swojego stanowiska wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OSK 675/12. W jego ocenie podnoszone przez organ trudności kadrowe nie oznaczają przyczyn "niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., są to bowiem okoliczności pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego (w tym miejscu przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2341/13). W ocenie Skarżącego przyznanie sumy pieniężnej jest swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, natomiast wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi I instancji powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie, w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie decyzji nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż w dniu 6 grudnia 2021 r. do organu wpłynął wniosek Strony za pośrednictwem platformy ePUAP o zezwolenie na pobyt czasowy. Następnie, pismem z dnia 13.12.2021 roku pełnomocnik cudzoziemca przesłał droga pocztową do organu uzupełniony wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W ocenie organu wniosek był obarczony brakami formalnymi, ale nie wskazał jakimi.

Organ wskazał, że po przyjęciu wniosku, sprawie nadano sygnaturę ([...]) oraz zarejestrowano wniosek w systemie teleinformatycznym "Pobyt v.3". Następnie organ przywołał treść art. 108 ust. 1 pkt 1 u.o.c., zgodnie z, którym wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne (w tym odciski linii papilarnych) zostały uzupełnione w terminie. Organ zwrócił uwagę, że ze względu na to, iż sprawy są rozpatrywane w kolejności wpływu do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach (dalej: "Urząd"), dlatego też wniosek Strony zgodnie z kolejnością, oczekiwał na wyznaczenie najbliższego możliwego terminu na jego osobiste stawienie się w urzędzie, celem uzupełnienia braków formalnych (w tym odcisków linii papilarnych).

W dniu 31.01.2022 roku wpłynęło do organu pismo z dnia 26.01.2022 r. pełnomocnika strony, jako ponaglenie na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie. Organ przekazał ponaglenie wraz z niezbędnym odpisem akt sprawy w dniu 07.02.2022 roku do organu II instancji tj. Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Po rozpatrzeniu ponaglenia wniesionego przez pełnomocnika strony, postanowieniem z dnia 23.02.2022 roku organ II instancji, uznał ponaglenie za nieuzasadnione.

W dniu 11.05.2022 r. pełnomocnik Strony zwrócił się z prośbą przyśpieszenia rozpoznania sprawy udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, argumentując tym, że Strona zamierza starać się o kredyt mieszkaniowy, a dokumentem uprawniającym do zawierania tego typów umów cywilnoprawnych jest karta pobytu.

W odpowiedzi na prośbę z dnia 25.05.2022 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, organ poinformował pełnomocnika strony, iż w Urzędzie wnioski, które wpłynęły w trakcie trwania stanu pandemii, a następnie stanu zagrożenia epidemicznego pocztą, drogą elektroniczną lub zostały złożone w skrzynkach podawczych, terminy do uzupełnienia braków formalnych wniosków są wyznaczane przez Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w formie pisemnej, zgodnie z kolejnością wpływu wniosków do Urzędu tj. wg. dat wpływów do urzędu. Organ zaznaczył, że aktualnie rozpatrywane są wnioski, które zostały złożone w lipcu 2021 roku. Jednocześnie poinformował, że istnieje możliwość przyśpieszenie procedury w sytuacjach wyjątkowych w razie wskazania i udokumentowania przez wnioskodawcę istnienia ważnych powodów: w tym konkretnym przypadku wniesiono o udokumentowanie faktu ubiegania się przez cudzoziemca o przyznanie kredytu, z którego by wynikało, iż warunkiem udzielenia kredytu mieszkaniowego jest przedstawienie decyzji lub karty pobytu.

Następnie pismem z dnia 10.06.2022 r. pełnomocnik Strony ponownie zwrócił się z prośbą o przyśpieszenie wezwania do osobistego wstawiennictwa w Urzędzie, jednakże nie załączając dokumentów, uzasadniających wcześniejsze rozpatrzenie sprawy. W treści pisma pełnomocnik strony ograniczył się jedynie do wniesienia prośby o przyśpieszenie wyznaczenia terminu złożenia odcisków linii papilarnych pod rygorem wniesienia ponaglenia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Organ wskazał, że z uwagi na fakt zwiększenia możliwości pobierania od cudzoziemców odcisków linii papilarnych - pomimo nie udokumentowania faktów, na które powołał się pełnomocnik - przychylił się do prośby Strony i w skierowanym do jej pełnomocnika pismem z dnia 18.07.2022 r. wezwał Stronę do osobistego stawienia się w dniu 08.09.2022 r. celem uzupełnienia braków formalnych wniosku i pobranie linii papilarnych.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że dopełnił wszelkich starań aby dochować terminu załatwienia sprawy, mając jednocześnie na uwadze ogromną liczbę prowadzonych równoległe postępowań w sprawach o wydanie zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt czasowy i pracę, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Ze względu na gwałtowny wzrost ilości składanych wniosków, wzrosła również ilość czynności administracyjno-prawnych, jakie musi wykonać pracownik Urzędu zajmujący się legalizacją pobytu i zatrudnienia cudzoziemców. Zatem nie jest on w stanie podjąć wszystkich czynności zgodnie z terminami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ zaznaczył, iż pomimo bardzo trudnej sytuacji związanej z ilością prowadzonych jednocześnie postępowań, w sprawie będącej przedmiotem skargi podjęte zostały wszelkie niezbędne czynności zmierzające do jej załatwienia najprostszymi środkami i bez zbędnej zwłoki, mając na uwadze rozpatrzenie złożonego wniosku zgodnie z kolejnością jego wpływu. Organ podjął niezbędne działania w celu załatwienia przedmiotowej sprawy mając na uwadze interes strony. Wskazał, że na szybkość działania organu wpływ miał również utrzymujący się stan pandemii, a następnie zagrożenia epidemicznego COVID-19.

Organ podniósł również, że w Urzędzie podjęto działania organizacyjne, w tym wzrost zatrudnienia poprzez utworzenie dodatkowego stanowiska do bezpośredniej obsługi klientów co umożliwiło zwiększenie możliwości pobierania od cudzoziemców odcisków linii papilarnych. Skutkowało to wyznaczeniem Stronie terminu wizyty w urzędzie, celem uzupełnienia braków formalnych oraz pobranie linii papilarnych.

Odnosząc się jednocześnie do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów naruszenia art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 k.p.a. organ zwrócił uwagę na istotne zmiany w obowiązujących przepisach prawa m.in. poprzez dodanie w ustawie o cudzoziemcach art. 112a oraz art. 100c ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) – dalej: "u.o.p.o.U.". Organ szczególną uwagę zwrócił na skutki regulacji wynikającej z powołanego art. 100c u.o.p.o.U.

Organ podniósł również, że pełnomocnik reprezentujący Stronę skorzystał z prawa wniesienia ponaglenia, które zostało przekazane do organu II instancji, Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, który postanowieniem z dnia 23.02.2022 r. uznał przedmiotowe ponaglenia za niezasadne, stwierdzając m.in. iż w chwili złożenia ponaglenia nie rozpoczął się bieg terminu określonego w art. 112a u.o.c.

Organ wskazał także, że Strona posiada aktualną kartę pobytu z dostępem do rynku pracy (ważną do 31.03.2022 r.), której ważność została wydłużona na mocy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałania i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych a ponadto zgodnie z art. 22 u.o.p.U. obywatel Ukrainy przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jeżeli podmiot powierzający wykonywanie pracy powiadomi w terminie 14 dni od dnia podjęcia pracy przez obywatela Ukrainy powiatowy urząd pracy właściwy ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania podmiotu o powierzeniu wykonywania pracy temu obywatelowi.

Odnosząc się do wniosku Skarżącego o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej organ wskazał, że taka kara powinna być stosowana w przypadkach, co do których nie ma żadnej wątpliwości, że organ dopuścił się nieterminowego działania co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność),

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia do właściwego organu został spełniony. Skarga wniesiona do sądu administracyjnego została poprzedzona ponagleniem. Skarżący wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Śląskiego ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. datowane na 31 stycznia 2022 r. (data nadania przesyłką poleconą, karta nr 75 akt administracyjnych). Skarga jest zatem dopuszczalna.

Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiąc, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 wymienionego przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał terminy rozpoznania spraw, stanowiąc m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji (art. 35 § 5 k.p.a.).

W obowiązującym stanie prawnym, bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18).

W rozpoznawanej sprawie istotną regulacją jest art.112a u.o.c. Z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91, dalej ustawa zmieniająca). Z datą 29 stycznia 2022 r. ustawodawca do ustawy o cudzoziemcach wprowadził art. 112a ust. 2, na mocy którego termin 60 dni (na załatwienie sprawy) biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art.106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, art. 112a u.o.c. dotyczy postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, a więc odnosi się do sprawy skarżącego.

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z transformacją sytuacji prawnej skarżącego wynikłej ze wskazanej wyżej ustawy zmieniającej.

Dokonana przez Sąd analiza wniesionej skargi na bezczynność Wojewody Śląskiego, a dotycząca zweryfikowania czy organ dokonał czynności w zakreślonych przez przepisy ramach czasowych, prowadzi do wniosku, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania organu w bezczynności. Zdaniem Sądu, stwierdzenie bezczynności nie miało jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd na podstawie akt administracyjnych przedłożonych do sprawy ustalił następujący przebieg postępowania.

Skarżący wnioskiem nadanym w dniu 6 grudnia 2021 r. wystąpił poprzez platformę e-PUAP o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 13.12.2021 r. pełnomocnik cudzoziemca przesłał ponownie drogą pocztową do organu uzupełniony wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (wpływ do organu 15.12.2021 r.). Do momentu złożenia ponaglenia przez Skarżącego w dniu 31.01.2022 r. (pismo z dnia 26.01.2022 r) organ nie kierował do skarżącego żadnej korespondencji, w tym nie wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wprawdzie organ II instancji uznał ponaglenie za nieuzasadnione w oparciu o art.112a u.o.c., który wydłużył termin załatwienia sprawy udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy do 60 dni, ale Sąd zwraca uwagę, że przepis ten wszedł w życie dopiero w dniu 29.01.2022 r. W momencie złożenia wniosku przez stronę w dniu 6 grudnia 2021 r. termin jego załatwienia wynikał art. 35 k.p.a.

W dniu 17.05.2022 r. (data pisma 11.05.2022 r.) wpłynęła do organu prośba o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Organ w odpowiedzi na to pismo w dniu 25.05.2022 r. powołał się na kolejność rozpatrywania wniosków i wezwał skarżącego do udokumentowania powodów rozpatrzenia jego wniosku poza kolejnością. Ponownie organ nie odniósł się do ewentualnych braków formalnych wniosku i nie wezwał strony do ich uzupełnienia.

W dniu 14 czerwca 2022 r. (data pisma 10.06.2022 r.) do organu wpłynęła prośba Skarżącego o przyśpieszenie wezwania do osobistego stawiennictwa w Urzędzie celem pobrania odcisków palców. Organ nie odpowiedział na pismo Skarżącego i dopiero 18 lipca 2022 r. wezwał go do stawiennictwa w Urzędzie w dniu 8 września 2022 r., w celu uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez uiszczenie stosownej opłaty skarbowej od wniosku, 3 aktualnych fotografii, uzupełnienia i korekty wniosku w częściach: A,B,C,D oraz podpisu na stronie 8, okazania do wglądu ważnego dokumentu podróży.

Jak wynika z powyższego wniosek Skarżącego w przedmiocie udzielenia mu jako cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu dnia 6 grudnia 2021 r., a dopiero pismem z dnia 18 lipca 2022 r. wezwano Skarżącego do osobistego stawiennictwa w dniu 08.09.2022 r. celem m.in. pobrania odcisków linii papilarnych i uzupełnienia braków formalnych.

W okresie od dnia złożenia wniosku pierwszą czynnością w sprawie było skierowane do Skarżącego pismo z dnia 25 maja 2021 r. W rezultacie przez okres ponad 5 miesięcy, organ nie dokonał w sprawie żadnych czynności. Ponadto nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 36 § 1 k.p.a., zaniechał bowiem zawiadomienia Strony o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, jednocześnie nie zostały wypełnione pozostałe obowiązki w zakresie podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. Nie zyskuje akceptacji Sądu bierna postawa organu przyjmowana przez kilka miesięcy oraz zaniechanie uczynienia zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a. W tym miejscu Sąd ponownie zauważa, iż przepis art. 112a ustawy o cudzoziemcach, stosownie do którego decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten obliczany jest zgodnie z ust. 2 tego przepisu, został dodany dopiero na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) i obowiązuje od dnia 29 stycznia 2022 r. Zgodnie z art. 13 ust.1 przywołanej ustawy, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej zastosowanie mają przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Zgodnie natomiast z art.13 ust. 3 jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 u.o.c. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (29.01.2022 r.), biegną one od nowa od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Z uwagi na powołane wyżej regulacje oraz brak wezwania przez skarżącego do uzupełnienia braków formalnych, termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi (Skarżącemu) zezwolenia na pobyt czasowy upływał w dniu 30 marca 2022 r. (29.01.2022 r. + 60 dni).

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, datę wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną reguluje natomiast art. 61 § 3a k.p.a. W przypadku Skarżącego wniosek został wysłany przez platformę e-PUAP w dniu 6 grudnia 2022 r. zatem za dzień wszczęcia uważa się ten dzień jako dzień doręczenia żądania do organu (data wpływu wniosku nie jest kwestionowana przez organ). W przypadku, gdy wniosek zawiera braki organ winien wezwać do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania – art. 64 § 2 k.p.a., a dniem wszczęcia postępowania pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. akt III SAB/Łd 3/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SAB/Ol 24/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1885/20). Jednocześnie będzie to początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, w przypadku określonym w art. 64 § 2, organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego w celu usunięcia określonego braku, a jeżeli brak zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (A. Skóra, P. Kardasz w: M. Karpiuk (red.), P. Krzykowski (red.), A. Skóra (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX el. 2020).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd nie ma wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej ani w stanie prawnym, w którym do załatwienia wniosku strony stosowane były przepisy k.p.a. (art. 35 k.p.a.) a nawet później gdy w życie weszły regulacje art.112a u.o.c. Zdaniem Sądu organ w badanej sprawie naruszył zasady określone w art. 12 § 1 k.p.a.

Z uwagi na argumentację organu dotyczącą m.in. problemów kadrowych Urzędu i ich wpływu na terminowość załatwiania spraw, Sąd orzekający w sprawie zwraca uwagę na stanowisko wielokrotnie reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2021 r., VII SAB/Wa 41/21). Również tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 marca 2021 r. II SAB/Gl 1/21 podkreślił, iż "problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, która winna podejmować kroki zmierzające do ich usunięcia i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw, zwłaszcza, jeżeli okoliczności te są niezmienne od kilku lat". Także panująca pandemia, braki kadrowe, czy ograniczone możliwości dowodowe nie stanowią wystarczających okoliczności usprawiedliwiających. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r. III SAB/Gd 17/21).

Mając na względzie opisane wyżej podstawy prawne, ramy czasowe podejmowania czynności przez organ, jego sposób działania, Sąd doszedł do wniosku, że organ nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy oraz nie zachowując przy tym obowiązku poinformowania Strony określonego w art. 36 § 1 k.p.a., bez żadnej wątpliwości dopuścił się bezczynności, która w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa, stąd też Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Odnosząc się do argumentacji organu dotyczącej art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, wprowadzonego art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r., poz. 830) z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r., Sąd zauważa, że przepisy wskazanej ustawy zmieniającej nie posiadają przepisów przejściowych. Przepis art. 100c nie znajduje więc zastosowania do kontroli i oceny stanów bezczynności, które miały miejsce przed jego wejściem w życie ponieważ ustalony przez Sąd termin załatwienia sprawy upływał w dniu 30 marca 2022 r.

W ocenie Sądu, Skarżący wnioskując o zezwolenie na pobyt czasowy w dniu 6 grudnia 2021 r. miał prawo oczekiwać, że jego wniosek zostanie rozpatrzony na zasadach i w terminach wynikających z prawa obowiązującego w tej dacie tj. z art. 35 k.p.a. W tych okolicznościach złożenie ponaglenia przez Skarżącego miało swoje uzasadnienie.

W tym kontekście Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wr 813/22, w zbliżonym stanie faktycznym sprawy, oraz wywód odnoszący się do naruszenia przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności, zawartej w art. 6 k.p.a., mającej walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), czy zasady zaufania uczestników postępowania do prowadzącego je organu.

Ponieważ z akt sprawy nie wynika aby na dzień orzekania przez tut. Sąd organ wydał już decyzję w sprawie udzielenia Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy sąd uznał za konieczne zobowiązanie organu do wydania aktu w terminie 30-dni od dnia doręczenia wyroku zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W odniesieniu do wniosku skargi w postaci przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 k.p.a. oraz wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, podkreślenia wymaga, że wymienione środki mają charakter fakultatywny a ich stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Rozważając wniosek strony Sąd zważył, iż w doktrynie podkreśla się, że instytucja ta ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz, Wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 636). Jej celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SAB/Gd 17/21). Przyznanie wspomnianej sumy ma przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1322/19). Przyznanie stronie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I SAB/Wr 425/21).

Sąd przyznając Skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 500 zł uwzględnił czas oczekiwania Skarżącego na działanie organu, w tym brak reakcji organu na wniosek strony przez okres ponad 5 miesięcy, zważając równocześnie, iż Skarżący nie przedstawił w skardze żadnych okoliczności uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej (pkt III sentencji). W realiach niniejszej sprawy zawarte w skardze żądanie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawało, w ocenie Sądu, nieuzasadnione.

Odnosząc się do wniosku o wymierzenie grzywny organowi, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd wziął pod uwagę, że ma ona ma charakter przede wszystkim prewencyjny, jej celem jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2021 r., sygn. akt I SAB/Po 29/20). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, uwzględniając całokształt sprawy, nie znalazł podstaw do oddziaływania prewencyjno-dyscyplinującego wymienionym środkiem. Stąd też Sąd oddalił skargę w tym zakresie (pkt IV sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd, przy uwzględnieniu charakteru i stopnia zawiłości sprawy, nakładu pracy pełnomocnika, jego aktywności w sprawie oraz okoliczności, że rozpoznawana sprawa stanowi jedną z wielu tego rodzaju zawisłych przed tutejszym Sądem, nie znalazł podstaw do zasądzenia zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika w podwójnej wysokości wnioskowanej w skardze.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a, § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę w pozostałym zakresie.