Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2264/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64e
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 13 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 630/18 w sprawie ze sprzeciwu S. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 630/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw S. A. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] Starosta Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na rozbudowę istniejącej hali magazynowej wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, budowę hali magazynowej wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, budowę stacji trafo, przebudowę linii średniego napięcia 15 kV z przyłączem do nowej hali magazynowej, na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...] w [...]. Decyzja ta została zmieniona przez Starostę Z. decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...].

Na wniosek P. W. (dalej określanego jako wnioskodawca) Wojewoda Łódzki wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności obu wymienionych decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] stwierdził zaś, że decyzja Starosty Z. z dnia [...] marca 2005 r. zmieniona decyzją tegoż Starosty z dnia [...] września 2008 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie można stwierdzić jej nieważności z powodu upływu 12 lat od jej doręczenia stronom.

W wyniku odwołania wnioskodawcy od powyższej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; powoływanej dalej jako k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 9 marca 2015 r. Wojewoda Łódzki zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności obu decyzji Starosty Z.: z dnia [...] marca 2005 r. o pozwoleniu na budowę i z dnia [...] września 2008 r. o zmianie tegoż pozwolenia. Jednak z decyzji wydanej w dniu [...] lipca 2017 r. wynika, że w postępowaniu nieważnościowym ocenił jedynie tę pierwszą decyzję w kształcie nadanym jej przez decyzję zmieniającą.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na specyfikę postępowania nieważnościowego, które ogranicza się do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji stwierdził, że każda z decyzji powinna zostać oceniona według stanu prawnego i faktycznego na dzień ich wydania, zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 216, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej powoływanej jako ustawa). Podkreślił, że podstawą prawną wydania pierwotnego pozwolenia na budowę jest art. 28 ust. 1 ustawy, natomiast decyzji zmieniającej to pozwolenie - art. 36a ust. 1 ustawy. Wojewoda Łódzki najpierw zobowiązany był więc dokonać kontroli decyzji z dnia [...] marca 2005 r. pod kątem przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. i wydać decyzję merytoryczną, a następnie skontrolować decyzję z dnia [...] września 2008 r. w oparciu o te kryteria i wydać oddzielną merytoryczną decyzję odnośnie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że Wojewoda Łódzki wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., bowiem nieprawidłowo stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Starosty Z. z dnia [...] marca 2005 r. powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. poz. 702) i upływ 10 lat od dnia wydania pozwolenia na budowę. Zauważył, że w konsekwencji wydania powyższego orzeczenia nie została zmieniona treść art. 156 § 2 k.p.a., który nadal nie wymienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zatem w przypadku upływu 10 lat od wydania decyzji nie ma zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. Wskazał, że skutkiem uznania za niekonstytucyjny art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji, gdy od jej wydania nastąpił "znaczny upływ czasu" jest konieczność brania powyższej okoliczności pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie.

Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego w wyniku nieuzasadnionego uznania, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz że konieczny do rozpoznania zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów wskazanych w decyzji organu II instancji. Następnie sformułował zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. związku z art. 107 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz że konieczny do rozpoznania zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy organ I instancji obszernie i wyczerpująco rozważył wszelkie aspekty faktyczne oraz prawne wydanej decyzji.

Argumentując zasadność wniesionego sprzeciwu skarżący wskazał, że wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę powoduje, że przestaje obowiązywać pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę, a w jej miejsce wchodzi do obrotu prawnego i obowiązuje nowa decyzja. Wskazał, że skoro pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę nie istnieje, a jej miejsce zastąpiła nowa decyzja, nie ma potrzeby przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego dla każdej z nich.

W odpowiedzi na sprzeciw Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając sprzeciw wskazał, że w niniejszej sprawie należy zbadać zasadność zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nie jest możliwe merytoryczne zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył kilku decyzji. W niniejszej sprawie Wojewoda Łódzki potraktował obie decyzje jako jedną, choć faktycznie orzekał co do dwóch decyzji - pierwotnej o pozwoleniu na budowę i kolejnej - zmieniającej to pozwolenie.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2017 r. została wydana w postępowaniu nieważnościowym, w którym kontrola rozstrzygnięcia odbywa się pod kątem występowania przesłanek z przepisu art. 156 § 1 k.p.a. na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania kontrolowanej decyzji. Istotą przedmiotowego postępowania nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, bowiem jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wojewoda Łódzki zobowiązany był zatem do przeprowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do każdej z decyzji wskazanych we wniosku odrębnie. Każda z tych decyzji zbadana pod kątem występowania przesłanek nieważnościowych będzie się następnie poddawać odrębnej kontroli w kolejnych postępowaniach. Co więcej, obydwie decyzje były wydane w innym stanie prawnym, zatem każdą z nich należy badać osobno w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, skontrolowanie ich w odrębnych postępowaniach doprowadzi do wnikliwego zbadania przesłanek nieważnościowych w stosunku do każdej z nich.

W ocenie Sądu, z uwagi na nieprawidłowe rozpatrzenie wniosku przez Wojewodę Łódzkiego, dopuścił się on naruszenia art. 16 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a., co stanowi kwalifikowaną wadę postępowania administracyjnego niemożliwą do usunięcia w trybie odwoławczym z uwagi na dwuinstancyjność postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo i poprawnie wyjaśnił dlaczego uznał, że decyzję organu I instancji należało uchylić i przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 kpa.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw zgodnie z art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz.1302; dalej powoływanej jako p.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r., zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna zawiera jedynie zarzuty procesowe.

Pierwszy zarzut podnosi niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na oddaleniu sprzeciwu na decyzję Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego i uznaniu, że organ ten prawidłowo uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego oraz nieuzasadnionym uznaniu, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz że konieczny do rozpoznania zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów wskazanych w decyzji organu II instancji.

Następnie pełnomocnik zarzucił błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a w związku z art. 138 § 2 k.p.a i w związku z art. 107 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu i uznanie, że organ ten prawidłowo uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego i że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz że konieczny do rozpoznania zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy organ I instancji obszernie i wyczerpująco rozważył wszelkie aspekty faktyczne oraz prawne wydanej decyzji.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powtórzył treść uzasadnienia sprzeciwu skierowanego do Sądu I instancji. W ocenie pełnomocnika nie można przyjąć, że organ I instancji zobligowany był do przeprowadzenia kontroli pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. osobno w stosunku do obu decyzji, a następnie wydania decyzji merytorycznych. Zgodnie bowiem z obowiązującym w tamtym czasie art. 36a ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę powoduje, że przestaje obowiązywać pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę, a w jej miejsce obowiązuje decyzja nowa. Jego zdaniem pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę nie istnieje, a jej miejsce zastąpiła decyzja nowa, zatem nie ma potrzeby przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego dla każdej z nich.

Pełnomocnik wyraził również pogląd, powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, że przy rozważaniu kwestii stwierdzenia nieważności decyzji, także z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, organ powinien wziąć pod uwagę, czy decyzja stanowi podstawę do nabycia prawa, a następnie czy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, co zapewni stabilność, bezpieczeństwo i pewność porządku prawnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można dopuścić do sytuacji, w której decyzja wydana przez organ władzy publicznej, przyznająca określone prawo lub jego ekspektatywę, może bez żadnego ograniczenia czasowego zostać wyeliminowana z porządku prawnego, niwecząc również wszystkie czynności i akty dokonane na jej podstawie. Wobec braku określenia znaczenia tego terminu przez Trybunał należy odwołać się do terminu określonego przez ustawodawcę w art. 156 § 2 k.p.a. W jego ocenie skoro ustawodawca w odniesieniu do wad wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 decyzji administracyjnej wprowadził instytucję dawności, ten sam termin należy stosować również do pozostałych wad decyzji administracyjnych określonych w art. 156 k.p.a., zatem nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, także z powodu rażącego naruszenia przez nią prawa, po upływie 10 lat od jej wydania.

Pełnomocnik podkreślił także, że ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania, decyzja ta wywołała szereg trudnych do odwrócenia skutków prawnych, w szczególności, że na jej podstawie skarżący uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku zakładu dziewiarskiego stanowiącego podstawę prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. W sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji, dojdzie do uniemożliwienia prowadzenia skarżącemu działalności gospodarczej, a w konsekwencji do jej zamknięcia i zwolnienia pracowników.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej stwierdzić wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Podczas tej kontroli można zatem uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, Lex nr 1375116).

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Charakter i zakres decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżoną decyzję z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca do organu I instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Należy także podkreślić, że ocena sądu w wyniku sądowej kontroli decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Potwierdza to brzmienie art. 64e p.p.s.a., gdzie ustawodawca wskazuje, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, Lex nr 2527287 i z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18, publ.: CBOIS).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja ta została podjęta w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano decyzję poddaną weryfikacji w tym trybie, a celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ta obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może więc rozpatrywać sprawy co do jej istoty, albowiem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją wzruszaną w trybie nieważnościowym. Przedmiotem tego postępowania jest sprawa procesowa rozumiana, jako "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31).

Tak pojmując cel i zadania postępowania nieważnościowego prawidłowy jest pogląd Sądu I instancji, że organ I instancji zobowiązany był do przeprowadzenia odrębnego postępowania w stosunku do decyzji z dnia [...] marca 2005 r. o pozwoleniu na budowę oraz wobec decyzji z dnia [...] września 2008 r. zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę, których przedmiotem powinna być ich ocena z punktu widzenia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Innymi słowy, decyzja o pozwoleniu na budowę powinna zostać oceniona według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego na dzień [...] marca 2005 r., natomiast decyzja zmieniająca to pozwolenie - według stanu obowiązującego w dniu [...] września 2008 r. Na konieczność prowadzenia odrębnych postępowań w takich sprawach wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 348/16, Lex nr 2398969). Wynik pierwszego z tych postępowań i ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może mieć kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o zmianie tegoż pozwolenia na budowę. Kwestie ewentualnego wpływu zatwierdzonych zmian projektowych na ocenę uchybień pierwotnego pozwolenia na budowę mogą natomiast zostać uwzględnione w ramach analizy skutków tych uchybień.

Rację ma Sąd I instancji, że obie te decyzje są ze sobą ściśle powiązane i wzajemnie zależne od siebie. Nie oznacza to jednak, że z tego powodu, jak twierdzi wnoszący skargę kasacyjną, niedopuszczalne jest odrębne prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji co do każdej z wyżej wymienionych decyzji. Nie można więc zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącego, że zgodnie z obowiązującym w tamtym czasie art. 36a ust. 1 ustawy wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę powoduje, że przestaje obowiązywać pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę, a w jej miejsce obowiązuje nowa decyzja, co oznacza, że pierwotna decyzja nie istnieje, a zatem nie ma potrzeby przeprowadzania odrębnych postępowań dla każdej z nich. Rozumowanie takie jest błędne, bowiem - jak już wskazano - postępowanie nieważnościowe ograniczone jest do oceny legalności konkretnej decyzji na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania.

Rozważania powyższe skłaniają do konkluzji, że nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., skoro Sąd I instancji w wyniku przeprowadzonej kontroli słusznie uznał, że zachodziły podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a. należy stwierdzić, że wnoszący skargę kasacyjną ograniczył się tylko do jego zgłoszenia nie przedstawiając rzeczowej argumentacji na potwierdzenie jego zasadności. Dodatkowo zarzut ten skonstruowany został niewłaściwie, gdyż w skardze kasacyjnej nie wskazano, która z jednostek redakcyjnych tego przepisu objęta została podstawą kasacyjną (art. 107 k.p.a. zawiera pięć paragrafów). Nie jest zaś możliwe snucie przypuszczeń lub dywagacji przez Naczelny Sąd Administracyjny, który konkretnie przepis stanowi taką podstawę. Nieporozumieniem jest natomiast podniesienie zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., skoro Sąd I instancji przepisu tego nie stosował i nie mógł go nawet stosować, a sprzeciw oddalił z powołaniem się m.in. na art. 151a § 2 p.p.s.a., stanowiący podstawę do podjęcia takiego rozstrzygnięcia.

Końcowo należy się jeszcze odnieść do przedstawionej w skardze kasacyjnej argumentacji i powołania się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez nią prawa po upływie 10 lat od jej wydania. Ze względu na charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero - jak stwierdził sam Trybunał - dokonanie przez ustawodawcę stosownych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 651/14, Lex nr 1990905).

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 p.p.s.a.