Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 94/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6260 Statut
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 93  ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Brodnicy z dnia 21 września 2016 r. nr XVIII/157/2016 w przedmiocie statutu Gminy Miasta Brodnicy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej zapisy: § 54 ust. 4 i 5, § 76 i § 12 ust. 3 pkt 3 Statutu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Gminy Miasta Brodnica na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 21 września 2016 r. Rada Miejska w Brodnicy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446, dalej powoływanej jako ustawa o samorządzie gminnym lub w skrócie usg), podjęła uchwałę Nr XVIII/157/2016 w sprawie Statutu Gminy Miasta Brodnicy.

Wojewoda [...], w trybie określonym w art. 93 ust. 1 usg , wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagając się stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 54 ust. 4 i 5 oraz § 76 i § 12 ust. 3 pkt 3 uchwały, zarzucając Radzie Miasta naruszenie art. 2 Konstytucji RP, art. 18a, art. 19, art. 21, art. 22, art. 24 i art. 31 usg.

Uzasadniając skargę w zakresie dotyczącym § 54 ust. 4 i 5 uchwały organ nadzoru stwierdził, że wskazane regulacje uchwały naruszają w sposób istotny art. 18a, art. 19 i art. 21 usg, gdyż przewidziana w nich możliwość zwoływania i prowadzenia przez przewodniczącego wspólnych posiedzeń wszystkich komisji stałych rady miejskiej narusza zasadę podległości komisji radzie i odpowiedzialności przed nią komisji, narusza zasadę funkcjonowania komisji rewizyjnej oraz zasadę braku możliwości udziału w głosowaniu na posiedzeniu komisji radnych nie będących jej członkami, a także przyznaje przewodniczącemu kompetencję nie przewidzianą w ustawie oraz powiela ustawową formę działania rady gminy na sesjach. Kwestionując natomiast zapisy § 76 i § 12 ust. 3 pkt 3 uchwały jako istotnie naruszające art. 22, art. 24 i art. 31 usg, w ramach których ustalono, że rada może wybrać ze swego grona rzecznika prasowego rady oraz przyznano mu z tego tytułu prawo do podwyższonej diety, organ nadzoru powołał się na brak jednoczesnego określenia w Statucie zadań rzecznika, brak upoważnienia ustawowego, w szczególności w ramach art. 22 usg do powołania działającego na zewnątrz reprezentanta rady będącego radnym oraz brak ustawowej możliwości powołania przedstawiciela do udzielenia informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej, innego niż podmiot uprawniony w świetle tej ustawy do udostępniania informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę, działający w imieniu Rady Miasta, Burmistrz B. wniósł o jej oddalenie.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego treści § 54 ust. 4 Statutu organ wskazał, że możliwość zwołania wspólnego posiedzenia wszystkich komisji rady mieści się w delegacji ustawowej wynikającej z przepisu art. 19 ust. 2 usg, upoważniającej przewodniczącego do organizowania pracy rady oraz, że w ramach tej kompetencji mieści się również koordynowanie prac komisji rady. Podkreślił, że ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje dla komisji rady, poza komisją rewizyjną, żadnych kompetencji o charakterze władczym i wiążącym, że ich rola ma charakter opiniodawczo-konsultacyjny, oraz że Statut nie przyznał przewodniczącemu prawa do głosowania podczas wspólnych posiedzeń komisji rady, a wręcz przeciwnie; w § 54 ust. 3 zostało określono, iż głosowanie w trakcie trwania komisji wspólnej przeprowadzają odrębnie przewodniczący poszczególnych komisji. Podniósł też, że § 54 ust. 4 Statutu dotyczy wyłącznie szczególnie uzasadnionych wypadków, stanowi więc on wyjątek a nie zasadę, że intencją rady przy wprowadzaniu tego zapisu było stworzenie możliwości skonsultowania z wszystkimi radnymi spraw, które wpływają do przewodniczącego rady i wymagają odpowiedzi, ale nie obligują do formalnego zwołania sesji rady (czyli chodziło o posiedzenia mające charakter opiniodawczo-doradczy), że nie ma podstaw do uznania, że wspólne posiedzenie wszystkich komisji mogłoby dotyczyć zadań, które są zastrzeżone tylko i wyłącznie do kompetencji komisji rewizyjnej, że przewodniczący rady zwołując wspólne posiedzenie wszystkich komisji oraz prowadząc jej obrady nie staje się automatycznie członkiem żadnej z tych komisji, bowiem w myśl przepisu art. 21 ust. 1 usg to rada gminy ustala ich skład osobowy, że w zapisie § 54 ust. 4 Statutu nie przewidziano, aby podczas wspólnego posiedzenia przeprowadzane miało być jakiekolwiek głosowanie, a także, że nieuprawniony jest wniosek, iż przewodniczący może prowadzić tylko obrady rady gminy i nie może prowadzić posiedzenia żadnej komisji, albowiem przewodniczący jest również radnym, a ograniczenia dotyczące funkcji przewodniczącego rady zawarte są jedynie w przepisie art. 18a usg. Odnosząc się do tej ostatniej kwestii organ wskazał, że gdyby przyjąć, iż aktywność przewodniczącego rady sprowadza się jedynie do działania wynikającego z przepisu art. 19 ust. 2 usg, to należałoby uznać, że przewodniczący rady nie może być także członkiem żadnej komisji rady, a takiego zakazu żaden przepis nie przewiduje. Ponadto organ zaznaczył, że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza zakazu odbywania wspólnych posiedzeń komisji rady i że skoro nie reguluje ona spraw związanych z organizowaniem takich posiedzeń komisji, to tym samym kwestię tę rada gminy może uregulować w ramach organizacji wewnętrznej pracy rady. Zdaniem organu, przewidziane w § 54 ust. 4 Statutu prawo przewodniczącego do zwołania i prowadzenia posiedzenia wspólnych komisji rady jest jedynie czynnością techniczno-organizacyjną, a nie czynnością wkraczającą w kompetencje innego organu. Zatem nie ma powodu, dla którego należałoby ograniczać radę gminy w jej konstytucyjnym uprawnieniu do określania ustroju wewnętrznego gminy w przypadku, który nie prowadzi do przejmowania żadnych ustawowych kompetencji innych organów. Poza tym organ podniósł, że w świetle art. 21 ust. 4 usg radni niebędący członkami komisji mogą aktywnie uczestniczyć w posiedzeniu komisji na zasadach określonych w statucie lub regulaminie obrad komisji, jednak bez prawa udziału w głosowaniu, i że prawo uczestniczenia w posiedzeniach każdej komisji rady gminy oznacza, że ustawodawca nie ograniczył praw tych radnych wyłącznie do zabierania głosu w dyskusji i składania wniosków.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego rzecznika prasowego rady organ stwierdził, że zapisy dotyczące tej instytucji nie wykraczają poza zakres upoważnienia wynikającego z podstawy prawnej uchwały, że funkcją rzecznika nie jest wykonywanie zadań, ale przedstawianie ich wyniku na zewnątrz organizacji rady, że powołanie rzecznika prasowego rady mieści się w ramach regulacji wewnętrznej organizacji pracy rady i że funkcjonuje on w ramach trybu pracy rady gminy oraz że nietrafna jest argumentacja organu nadzoru sugerująca, że rzecznik prasowy rady jest podmiotem wskazanym do udzielania informacji publicznej, gdyż zgodnie z nazwą instytucji rzecznik prasowy rady ma zajmować się przekazywaniem informacji o pracach rady, a nie udzielaniem informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ powołał się również na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym w jego ocenie dominuje tendencja do zwiększenia zakresu swobody rady w kształtowaniu treści statutu zaznaczając, że granicę regulacji statutowej wyznaczają wyraźne nakazy i zakazy ustawowe, że milczenie ustawodawcy nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się w statucie o kwestii nieuregulowanej ustawowo, że statut może normować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nienormowane wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z przepisami ustawowymi i że nie ma podstaw do zabraniania tworzenia wewnątrz rady organów pomocniczych służących de facto usprawnieniu pracy rady.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako ppsa), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Podkreślić należy, że wymienione akty mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych, które stanowią lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 ppsa (m.in. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446).

W ramach sprawowanego z mocy art. 85 ustawy o samorządzie gminy nadzoru nad działalnością gminną, kompetencję do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organu gminy posiada także organ nadzoru (m.in. wojewoda – art. 86) na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 93 ust. 1 usg koresponduje z postanowieniami art. 91 ust. 1 tej ustawy, w ramach których to ustawodawca zakreślił organowi nadzoru 30-dniowy termin do stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a po którego upływie w myśl art. 93 ust. 1 usg organ nadzoru traci kompetencję do zastosowania tego środka nadzoru mogąc jednak od tego momentu zaskarżyć uchwałę (zarządzenie) do sądu administracyjnego w każdym czasie jej obowiązywania. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] nie skorzystał z przysługującego mu ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w ww. terminie, co spowodowało możliwość złożenia na nią skargi do sądu administracyjnego, co też skutecznie uczynił.

Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, jak wynika z treści art. 147 § 1 ppsa, polega na stwierdzeniu jego nieważności w całości lub w części albo na stwierdzeniu, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przypadku aktów organów gminy należy przepis art. 147 § 1 ppsa stosować z uwzględnieniem treści przepisów art. 93 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, określających sposób działania organu nadzoru w przypadku sprzeczności z prawem uchwały (zarządzenia) organu gminy. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 usg nieważna jest uchwała (zarządzenie) jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Z kolei art. 91 ust. 4 stanowi, że w wypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały (zarządzenia), lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Ustawodawca w przytoczonych regulacjach rozróżnił dwa typy wadliwości aktów organów gminy przedkładanych organom nadzoru, tj. istotnie oraz nieistotnie naruszające prawo z tym, że tylko to pierwsze (istotne naruszenie prawa) stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy. Jednocześnie podkreślić należy, że przepis art. 91 ust. 4 usg, jako przepis, którego adresatem jest wyłącznie organ nadzoru, nie może być uznany za przepis wyłączający, o którym mowa w art. 147 § 1 ppsa i tym samym pozwalający stwierdzić przez sąd administracyjny, że dany akt organu gminy (obarczony wadą nieistotnego naruszenia prawo) został wydany z naruszeniem prawa (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 357/11; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Kontrolując zatem zaskarżony przez organ nadzoru akt organu gminy sąd administracyjny ocenia tylko, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o kryterium istotnego naruszenia prawa. Brak zatem istotnego naruszenia prawa przez zaskarżony akt wydany przez organ gminy stanowi podstawę do oddalenia skargi przez sąd administracyjny w oparciu o art. 151 ppsa. O istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźniej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa. Do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

W przedmiotowej sprawie została zaskarżona do Sądu w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała Rady Miejskiej w Brodnicy nr XVIII/157/2017 z dnia 21 września 2016 r. w sprawie Statutu Gminy Miasta Brodnicy. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje potwierdzenie w przepisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych, w tym w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie takie przewiduje sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 stanowiąc w pkt 1, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. Aktem takim jest statut gminy (art. 18 ust. 2 pkt 1 usg), który stanowi o ustroju gminy (art. 3 ust. 1) oraz określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 usg). Kompetencja do ustanowienia przez radę gminy statutu gminy wynika także z samej normy konstytucyjnej, tj. art. 169 ust. 4 Konstytucji RP. Rada gminy nie jest jednak prawodawcą samodzielnym, gdyż może stanowić normy prawne działając tylko w granicach przyznanych jej wyraźnie kompetencji. Statut nie jest więc aktem autonomicznym. Przy uchwalaniu statutu moc wiążącą dla rady gminy stanowią zatem – obok ustawy zasadniczej – ustawy zwykłe. Ograniczenia swobody statutowej gminy będą zatem polegały na zakazie uregulowania szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie, niż czynią to przepisy ustawy, zakazie powtarzania rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych, obowiązku uregulowania w statucie zagadnień ustrojowych, do których uregulowania w drodze statutu została gmina upoważniona przez wyraźny przepis ustawy. Akt uchwalony przez gminę nie powinien także zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny, lub budzący wątpliwości interpretacyjne (por wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1366/15, dostępny na stornie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Ustawa o samorządzie gminnym, jak zaznaczono wyżej, upoważnia do określenia w statucie ustroju gminy oraz organizacji wewnętrznej i trybu pracy organów gminy. Ponadto zawiera ona również upoważnienie do określenia w nim zasad tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostek pomocniczych (art. 5 ust. 3 usg), zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich (art. 11b ust. 3 usg), zasad i tryb działania komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 5 usg) oraz zasad działania klubów radnych (art. 23 ust. 2 usg).

W skardze organ nadzoru zakwestionował Statutu Gminy Miasta Brodnicy w części obejmującej regulacje zawarte w § 54 ust. 4 i 5 oraz § 76 i § 12 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały, dotyczące wspólnego posiedzenia wszystkich komisji stałych oraz rzecznika prasowego rady, zarzucając Radzie Miasta naruszenie art. 18a, art. 19 i art. 21 usg oraz art. 22, art. 24 i art. 31 usg.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do postanowień Statutu określonych w § 54 ust. 4 i 5 wskazać należy, że na ich podstawie przewodniczący został uprawniony do zwołania w szczególnie uzasadnionych wypadkach wspólnego posiedzenia wszystkich komisji stałych, do prowadzenia posiedzenia wszystkich komisji oraz podpisania protokołu ze wspólnego ich posiedzenia. Ocena legalności tych unormowań wymaga odwołania się do materii ustawowej regulującej ten rodzaj organów pomocniczych gminy. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 usg rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności art. 21 ust. 3 usg). W posiedzeniach komisji mogą uczestniczyć radni niebędący jej członkami; mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski bez prawa udziału w głosowaniu (art. 21 ust. 4 usg). Przepis art. 18a ust. 1 usg stanowi natomiast, że rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, powołując w tym celu komisję rewizyjną. W skład komisji rewizyjnej, zgodnie z art. 18a ust. 2, wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 (a więc z wyjątkiem przewodniczącego i wiceprzewodniczących).

Na tle przytoczonych regulacji nie ulega wątpliwości, że komisje (także komisja rewizyjna) podlegają wyłącznie radzie gminy w całym zakresie swojej działalności. Przepis art. 21 ust. 3 usg zawiera wprost sformułowanie, że komisje podlegają radzie gminy. Sformułowanie to wyraża trzy istotne treści prawne. Po pierwsze, potwierdza zasadę, iż rada gminy jest najwyższym w gminie organem stanowiącym i kontrolnym, któremu podlegają wszystkie pozostałe organy, w tym także wewnętrzne, pomocnicze organy rady, łącznie z komisją rewizyjną, do której przepis ten również się stosuje. Po drugie, wyłącza komisje rady z podległości innym władzom samorządowym. Wreszcie po trzecie wskazuje, że komisje nie są organami rady o samoistnych kompetencjach, że działalność podejmują one w imieniu rady i w zakresie przez nią określonym (Jyż Gabriela, Pławecki Zbigniew, Szewc Andrzej, Komentarz Lex do art. 21, wyd. IV ). Nawet komisja rewizyjna, której zakres zadań kontrolnych określa ustawa nie jest organem kontrolnym gminy, a jedynie aparatem pomocniczym (wewnętrznym) rady gminy, za którego pomocą rada wykonuje swoją funkcję kontrolną dokonując czynności kontrolnych. Działalność komisji, które ustawa dzieli na stałe i doraźne, ma zatem subsydialny i zależny charakter względem rady gminy, a nie innego podmiotu władzy samorządowej, w tym i przewodniczącego rady. To bowiem rada gminy decyduje co do zasady o bycie, kompetencjach oraz składzie komisji. W skład komisji wchodzić mogą wyłącznie radni, także - jak słusznie podkreślił to organ uchwałodawczy w odpowiedzi na skargę - pełniący funkcje przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady, gdyż w tym zakresie ustawa, za wyjątkiem komisji rewizyjnej, nie wprowadza ograniczeń. W przypadku natomiast komisji rewizyjnej, której pozycja jest szczególna, ustawodawca wprowadził w art. 18a ust. 2 ograniczenia dotyczące składu tej komisji stanowiąc, że w jej skład wchodzić nie mogą radni, którzy pełnią funkcji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady oraz, że należy uwzględnić w jej składzie przedstawicieli wszystkich klubów. Poza tymi ograniczeniem rada gminy ma całkowitą swobodę w kształtowaniu składu liczbowego i osobowego komisji. Istotnym jest jednak, że w skład komisji nie mogą wchodzić osoby niebędące radnymi, oraz że radni niebędący członkami danej komisji, mogąc uczestniczyć w jej pracach i zabierać głos oraz składać wnioski, nie mają prawa udziału w głosowaniu (art. 21 ust. 4 usg). O powołaniu komisji decyduje rada gminy, z tym że w przeciwieństwie do pozostałych komisji, utworzenie komisji rewizyjnej jest obowiązkowe. Konieczność oraz cel istnienia komisji wynika przede wszystkim z sesyjnego charakteru pracy rady gminy oraz potrzeby realizacji (rozpatrywania, przygotowywania, opiniowania) w węższym wyspecjalizowanym gronie określonych zadań i spraw wskazanych w planie pracy komisji, stanowiących następnie przedmiot prac podczas sesji rady gminy, celem wcześniejszego wypracowania określonego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem uchwały rady gminy i tym samym sprawnego działania podczas sesji rady gminy.

Biorąc pod uwagę poczynione uwagi oraz regulacje ustawy o samorządzie gminnym dotyczące funkcjonowania, organizacji, charakteru, przedmiotu i celu działania komisji rady, należy podzielić stanowisko organu nadzoru o niezgodności z prawem przepisów § 54 ust. 4 i 5 zaskarżonego Statutu, przewidujących możliwość zwołania wspólnych posiedzeń wszystkich komisji stałych i to przez przewodniczącego rady, prowadzącego takie posiedzenie i podpisującego protokół z takiego posiedzenia. Przede wszystkim ustrojowa ustawa o samorządzie gminnym nie przewidziała w ogóle takiej formy działania komisji, ani też w jej ramach radnych. Poza tym omówiony powyżej zakres kompetencji rady gminy wobec komisji oznacza, że to rada gminy, a nie przewodniczący rady, ma zagwarantowane ustawowo prawo do decydowania o funkcjonowaniu i działaniu komisji, oraz że żaden inny podmiot czy organ nie ma prawa wkraczać w zakres tych uprawnień rady gminy. Ponadto wspólne posiedzenie wszystkich komisji stałych pod przewodnictwem przewodniczącego naruszałoby zasady funkcjonowania m.in. komisji rewizyjnej, w skład której, jak podkreślono, nie może wchodzić przewodniczący i wiceprzewodniczący rady (art. 18a ust. 2 usg). Dawałoby ono także prawo do głosowania osobie nie wchodzącej w skład danej komisji, np. radnemu nie będącemu członkiem danej komisji (w tym przewodniczącemu) w sytuacji, gdy ustawa wyraźnie zabrania prawa głosu w pracach komisji radnym nie będącym członkami komisji (art. 21 ust. 4 usg). Podkreślana przez Radę Miasta okoliczność, że w zakwestionowanych przepisach Statutu nie wskazano wprost na możliwość głosowania na wspólnych posiedzeniach wszystkich komisji stałych, czy na prawo przewodniczącego do głosownia podczas tych posiedzeń nie oznacza, że na tle przyjętych rozwiązań prawnych takie czynności nie będą mogły być dokonywane. W przypadku bowiem wspólnego posiedzenia wszystkich komisji stałych mamy do czynienia z ciałem kolegialny, który w swej istocie podejmuje działania (rozstrzyga, wyraża stanowiska, opinie) w formie uchwał, co wymaga głosowania. Przewodniczący rady prowadząc zaś wspólne posiedzenie wszystkich komisji stałych, uczestniczy w tym posiedzeniu, a zatem jest jego członkiem, co oznacza, że przysługuje mu prawo do głosownia, albowiem przepis nie wyłączył jego uprawnienia w tym zakresie. Wbrew stanowisku Rady Miejskiej, prawo przewodniczącego rady do głosowania nie zostało wyłączone w przepisie § 54 ust. 3 Statutu, albowiem przepis ten nie odnosi się do wspólnego posiedzenia "wszystkich" komisji stałych, które zwoływane jest w szczególnie uzasadnionych wypadkach i któremu przewodniczy z mocy wyraźnej regulacji statutowej (tj. § 54 ust. 4) przewodniczący rady, lecz posiedzenia komisji wspólnej, uregulowanego przepisami § 54 ust. 2 i 3, które to posiedzenie prowadzi przewodniczący wskazany przez przewodniczących komisji ze swego grona (§ 54 ust. 2) i w trakcie którego głosowanie przeprowadzają odrębnie przewodniczący poszczególnych komisji (§ 54 ust. 3). Regulacja § 54 ust. 3 Statutu odnosi się zatem do innej przewidzianej w Statucie formy prawnej działania komisji tj. komisji wspólnej i dotyczy przewodniczącego komisji, natomiast zakwestionowany przepis § 54 ust. 4 Statutu odnosi się do przewodniczącego rady oraz wspólnego posiedzenia wszystkich komisji stałych. Zdaniem Sądu, niezgodność z prawem przepisów § 54 ust. 4 i 5 Statutu wynika także z okoliczności, że wspólna praca wszystkich komisji pozostawałaby w sprzeczności z celem i sensem powoływania komisji. Komisje, jak wykazano to wyżej, są organami pomocniczymi, wewnętrznymi rady gminy, których celem jest wspomaganie pracy rady gminy, a nie jej zastępowanie czy dublowanie. W swej istocie zatem powoływane są one do realizowania określonych, skontretyzowanych zadań, a nie do wspólnej pracy całej rady. W takiej sytuacji, jak zasadnie stwierdził to WSA w Krakowie w wyroku z dnia 4 października 2016 r. o sygn. akt III SA/Kr 439/16 (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) powoływanie komisji traci rację bytu, gdyż prace stałych komisji stają się niczym innym jak pracami całej rady lub też jej części, gdyż w skład komisji powołani mogą być jedynie radni. Należy ponadto zwrócić uwagę na aspekt kompetencyjny analizowanych postanowień Statutu. W świetle bowiem ich treści Przewodniczący Rady uzyskał uprawnienie nie przewidziane w ustawie ustrojowej. Przepis art. 19 ust. 2 usg określa bowiem, iż zadaniem Przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższej zasadzie konstytucyjnej odpowiada dyrektywa interpretacyjna nakazująca interpretować literalnie przepisy kompetencyjne. Nie może być zatem mowy, w przypadku przepisu art. 19 ust. 2 usg, który stanowi przepis kompetencyjny, o rozszerzeniu zakresu jego zastosowania do sytuacji nie objętych jego treścią, zwłaszcza że ustawodawca użył w nim zwrotu "wyłącznie", co wyraźnie wskazuje na jego wolę ograniczenia zakresu zastosowania przepisu jedynie do zakresu kompetencji przewodniczącego wyszczególnionych wprost w przepisie. Przyjęcie więc odmiennej, rozszerzającej wykładni art. 19 ust. 2 usg oznaczałoby de facto, że działania przewodniczącego rady nie byłoby oparte na przepisach prawa i stanowiłoby nieuzasadnione ustrojowo zwiększenie jego kompetencji kosztem uprawnień rady gminy. To radzie gminy, jako organowi gminy, a nie przewodniczącemu podlegają komisje. Komisje podejmują działalność w imieniu rady i zakresie przez nią określonym. To rada gminy decyduje o składzie i liczbie członków komisji, to radzie komisje przedkładają plany pracy oraz sprawozdania z działalności. Komisje podlegają i odpowiadają więc nie przed przewodniczącym, lecz przed radą gminy, stanowiąc jej organy pomocnicze. Nie ma żadnego uzasadnienia ustrojowego i kompetencyjnego do przyznania przewodniczącemu rady gminy uprawnienia do zwoływania i prowadzenia wspólnych posiedzeń wszystkich komisji.

W tym stanie rzeczy, należało uznać regulacje § 54 ust. 4 i 5 zaskarżonego Statutu za istotnie naruszające przepisy art. 18a, art. 19 i art. 21 usg z uwagi na ich wyraźną i oczywistą sprzeczność z wymienionymi przepisami ustawy ustrojowej. To natomiast obligowało Sąd do stwierdzenia ich nieważności.

Sąd uznał również za zasadny zarzutu skargi o naruszeniu zapisami

§ 76 i § 12 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały przepisów art. 22 i art. 24 usg, choć nie podzielił w całości argumentacji organu nadzoru. W zakwestionowanych zapisach uchwały określone zostało, że Rada może wybrać ze swojego składu Rzecznika Prasowego Rady (§ 76), któremu z tego tytułu przysługuje dieta w wysokości 60% kwoty, o której mowa w ust. 2 § 12 Statutu (§ 12 ust. 3 pkt 3). Zgodnie z art. 24 usg radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucjach samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Z przytoczonej regulacji wynika, że obok obowiązków radnego wynikających z pełnionej przez niego funkcji łącznika między wyborcami i ich organizacjami a radą (art. 23 usg), radny ma również ustawowy obowiązek brania udziału w pracach organów gminy oraz tych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany. Chodzi tu w szczególności o udział radnego w posiedzeniach rady, komisji rady, organów związku gminy, porozumienia komunalnego. Aktywność wynikająca z mandatu radnego sprowadza się zatem w swej istocie do realizacji zadań związanych z wypełnianiem wskazanych obowiązków ustawowych, w ramach przewidzianych w ustawie o samorządzie gminnym struktur organizacyjnych. W tym miejscu podkreślić należy, że ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje instytucji Rzecznika Prasowego Rady, nie określa więc i zakresu jego kompetencji. Nie znajduje się również w ustawie o samorządzie gminnym upoważnienie do ustanowienia takiej instytucji. Choć przepis art. 22 ust. 1 usg stanowi, że organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy określa jej statut, to jednak biorąc pod uwagę dalsze regulacje ustawy samorządowej, stanowiące źródło zakazów łączenia mandatu radnego z wyszczególnionymi w ustawie rodzajami działalności oraz zakres obowiązków związanych z pełnieniem mandatu radnego nie można uznać, że przepis ten obejmuje swym zakresem zastosowania także kwestionowaną przez organ nadzoru instytucję Rzecznika Prasowego Rady. Jednocześnie zauważyć należy, że sporna regulacja umiejscowiona została w rozdziale 9 Statutu uchwały, dotyczącym "Klubów Radnych", a nie w rozdziale 4 Statutu określającym "Organizację i tryb pracy Rady". Zdaniem Sądu, brak określenia w Statucie zadań Rzecznika przy jednoczesnym przyznaniu mu podwyższonej diety nie pozwala zweryfikować, za jakie dodatkowe zadania dany rady pełniący tę funkcję otrzymuje podwyższoną dietę, co również jest nie do pogodzenia z transparentnością i przejrzystością rozdysponowywania środków publicznych. W tych okolicznościach nie można uznać tak ustanowionej w Statucie instytucji Rzecznika Prasowego Rady jako objętej upoważnieniem ustawowym określonym w art. 22 ust. 1 usg, zważywszy w szczególności na brak określenia zakresu zadań Rzecznika, który to brak uniemożliwia dokonanie kompleksowej oceny charakteru tego typu instytucji. Powołanie zatem w Statucie tak niejasnej instytucji prawnej, o niewiadomym zakresie kompetencji, dodatkowo przy tym uposażonej jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia analizowanych przepisów prawa oraz zasady dobrej legislacji. Wobec tego należało stwierdzić nieważność zapisów § 76 i § 12 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały jako istotnie naruszających przepisy art. 22 i art. 24 usg. Jednocześnie Sąd nie uznał wskazanych przepisów jako niezgodnych z przepisem art. 31 usg, albowiem nie ma żadnych przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że przedmiotowej instytucji nadany został charakter reprezentanta czy przedstawiciel gminy.

Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł o stwierdzeniu nieważności § 54 ust. 4 i 5 oraz § 76 i § 12 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały.