Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 430/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 2 ust. 1 i 2, par. 3 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2015 poz 364
law: Rozporzadzenie ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 59 ust. 1
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
article: art. 7, art. 8, art. 9
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2015 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 17 października 2016 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor OR ARiMR) w wyniku rozpatrzenia odwołania D. W. (dalej: rolnik, strona, skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik BP ARiMR) z dnia 13 czerwca 2016 r., w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2015.

Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny:

Wnioskiem z dnia 15.06.2015 r. Pani D. W. zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o przyznanie płatności ONW na rok 2015 do powierzchni 6,09 ha. Do wniosku strona załączyła materiał graficzny z zaznaczeniem poszczególnych działek rolnych i wskazaniem ich na odpowiednich działkach ewidencyjnych.

W dniach od 2 do 6 października 2015 r. w gospodarstwie wnioskodawczyni odbyła się kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni podczas której stwierdzono, że powierzchnia działki rolnej A jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku i wynosi 3,53 ha.

Decyzją z dnia 13 czerwca 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił wnioskodawczyni przyznania płatności ONW na rok 2015. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku (6,09 ha), a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania i uwzględniającą wyniki kontroli na miejscu (3,53 ha) wynosi 72,52 %. Zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. L 181/48 z 20.06.2014) - zwanego dalej "rozporządzeniem nr 640/2014", należało odmówić przyznania płatności, a na rolnika nałożyć karę administracyjną w wysokości 458,24 zł.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, w którym wskazała, że nieuznanie obszaru o powierzchni 2,56 ha jest niesłuszne, bowiem w jej opinii spełniła szereg warunków uprawniających ją do uzyskania płatności. Podniosła, że organ nie wyjaśnił dlaczego nie zakwalifikował powierzchni 2,56 ha do płatności oraz nie zastosował przepisu art. 35 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. Wyjaśniła, że jest właścicielem użytków rolnych o powierzchni 6,09 ha, a powierzchnia 2,56 ha fizycznie istnieje.

Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia 17 października 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie będą miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 364) - zwanego dalej "rozporządzeniem", rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s.549) - zwane dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", powoływane już rozporządzenie Nr 640/2014 oraz rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69, z późn. zm.) - zwane dalej "rozporządzeniem nr 809/2014".

Narzędziem służącym weryfikacji podanych przez stronę w treści wniosku informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Agencja płatnicza oraz podmioty wdrażające przeprowadzają kontrole, których celem, zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 jest skuteczne zweryfikowanie zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest płatność. Kontrola na miejscu i wykonywane w jej trakcie za pomocą różnych metod pomiary są rozstrzygającym sposobem ustalenia, jakie są faktyczne dane dotyczące podanych we wniosku działek rolnych. W trakcie kontroli nie są mierzone działki ewidencyjne, lecz działki rolne, bowiem to do tych terenów przysługują płatności. O obszarze działek rolnych decydują rolnicy, a weryfikuje się go za pomocą m.in. zdjęć lotniczych, map cyfrowych, oświadczeń rolników oraz pomiarów przeprowadzanych w gospodarstwach rolników. W niniejszej sprawie w trakcie kontroli na miejscu pomierzone zostały powierzchnie kwalifikujące się do płatności na rok 2015 na działkach rolnych deklarowanych przez skarżącą, a obszar spełniający warunki do przyznania płatności ustalony w trakcie czynności kontrolnych okazał się być mniejszy niż deklarowany we wniosku.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że na zdjęciach dołączonych do protokołu kontroli widoczne są w odniesieniu do działki A obszary zakrzaczone, zachwaszczone, porośnięte wieloletnimi drzewami, nie wskazujące w żaden sposób by w roku 2015 wykonywane były na nich jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne. Na wykluczonych obszarach działalność rolnicza nie była prowadzona. Poszczególne elementy dokumentacji pokontrolnej są ze sobą spójne, tzn. stan działek ukazany na fotografiach i szkicu sytuacyjnym obrazującym miejsca wykonywania fotografii sporządzonych w trakcie czynności kontrolnych korelują ze sobą. W związku z powyższym organ stwierdził, że inspektorzy dokonujący czynności kontrolnych zmierzyli całość obszarów (w świetle zasad agrotechniki), na których w 2015 roku prowadzona była działalność rolnicza i które były utrzymywane zgodnie z wymogami i normami.

Organ odwoławczy podkreślił, że wnioskodawczyni po otrzymaniu raportu z czynności kontrolnych mogła w ciągu 14 dni wnieść zastrzeżenia co do stwierdzonych nieprawidłowości, tym bardziej, iż wyraźnie w nim wskazano kody nieprawidłowości, których objaśnienia znajdują się na stronie 5 raportu. Skoro skarżąca zapoznała się z raportem, w tym z powierzchniami stwierdzonymi, to nie sposób było również nie zauważyć odnotowanych nieprawidłowości. Skarżąca potwierdziła swym podpisem w sekcji IX. Oświadczenia i zobowiązania wniosku, że znane są jej zasady przyznawania płatności, zatem powinna być świadoma, że grunty wskazane przez nią we wniosku nie kwalifikują się do przyznania płatności.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, płatność ONW przysługuje rolnikowi jeżeli łączna powierzchnia użytków rolnych, położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, na których jest prowadzona działalność rolnicza, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha. W rozpoznawanej sprawie sam fakt posiadania gruntów rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha nie upoważnia organu do przyznania płatności ONW na rok 2015 zgodnie z żądaniem wnioskodawczyni czy też do powierzchni stwierdzonej wynoszącej 3,53 ha.

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, przy ustalaniu wysokości płatności ONW uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych. Natomiast art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014 stanowi, że państwa członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy powierzchnie kwalifikujące się do przyznania płatności ONW ustalił m.in. w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, a obszar ten uwzględnia maksymalny kwalifikowalny obszar, który dla działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] wyniósł odpowiednio 0,20 ha, 0,23 ha, 1,90 ha i 1,85 ha, przy deklarowanej 2,04 ha, 0,30 ha, 1,90 ha i 1,85 ha. Ustalona powierzchnia PEG w przypadku działek ewidencyjnych nr [...] i [...] jest mniejsza niż ta zadeklarowana we wniosku, zatem organ nie mógł przyznać płatności do powierzchni większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014.

D. W. zaskarżyła powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie.

W skardze zarzuciła naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., poprzez nieuwzględnienie, że stronie nie został przesłany wraz z raportem z kontroli materiał graficzny w postaci zdjęć zrobionych przez kontrolującego pracownika i ortofotomap z zaznaczonym na nich kierunkiem i zasięgiem pomiaru, co uniemożliwiło stronie podjęcie i przeprowadzenie analizy poprawności przeprowadzonych pomiarów. Strona zarzuciła ponadto, że w sprawie doszło do naruszenia art. 9 k.p.a., nie została ona bowiem poinformowana o tym, że materiał graficzny nie zostanie jej dostarczony z urzędu, ani o treści art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy, wskutek czego nie wiedziała, że musi się zwrócić do organu o przesłanie materiału graficznego, jak również do naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Powyższe naruszenia powinny w ocenie strony skutkować uchyleniem przez Dyrektora OR ARiMR decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zdaniem strony, przepis art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy został w sprawie wybiórczo zastosowany. Organ naruszył też art. 37 ust. 7 ustawy poprzez uznanie, że skoro strona zapoznała się z raportem i potwierdziła to swoim podpisem, to oznacza to, że miała możliwość wniesienia zastrzeżeń do protokołu, podczas gdy sam raport bez wglądu na materiał graficzny nie dawał możliwości skutecznego powołania argumentów na obronę jej stanowiska.

Strona zarzuciła ponadto organowi naruszenie art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez uznanie, że maksymalny kwalifikowalny obszar PEG dla działki ewidencyjnej nr 11 wyniósł 0,20 ha a dla działki nr [...] wyniósł 0,23 ha, podczas gdy sam ARiMR w spersonalizowanym wniosku przesłanym do skarżącej w 2015 r. wskazał, że PEG dla działki nr [...] wynosi 2,04 ha. Skarżąca podniosła, że dołożyła starań by nie naruszyć przepisów o PEG i zgłosiła tylko powierzchnię zgodną z dyspozycją PEG. Ponadto organ w decyzji nie wyjaśnił, dlaczego PEG działek został zmniejszony – nie wskazał w sposób jednoznaczny czy na tych działkach występowały drzewa czy zachwaszczenie.

Powołując się na art. 9 ust. 3 rozporządzenia 640/2014 i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, skarżąca podniosła, że brak było podstaw do odmowy przyznania płatności ONW do działki rolnej [...], bowiem maksymalne zagęszczenie drzew określone w tych przepisach nie zostało przekroczone.

Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie § 9 ust. 15 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 poprzez uznanie, że niezłożenie oświadczenia daje podstawy do odmowy udzielenia płatności ekologicznej dla wariantu 10.1.1. w sytuacji, gdy wniosek sporządzony został przez doradcę rolnego.

Końcowo skarżąca podniosła, że kontrola miała miejsce w październiku, kiedy na polu nie ma już takich upraw jak cebula, czosnek czy fasola, nie mógł więc kontroler jednoznacznie wyznaczyć granic działek zadeklarowanych dla poszczególnych warzyw.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 22 grudnia 2016r. skarżąca uzupełniła zarzuty skargi. Ponownie podkreśliła, że to ARiMR wyznacza obszar PEG dla poszczególnych działek ewidencyjnych za pomocą zdjęć satelitarnych a więc ma możliwość weryfikowania PEG przed wysłaniem do rolnika spersonalizowanego i częściowo wypełnionego wniosku m.in. w pozycji PEG. Dodatkowo skarżąca podniosła, że należy rozważyć, czy kontrolujący uwzględnili art. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia 640/2014 i art. 8 ust. 2 ustawy i wzięli przy pomiarze pod uwagę elementy krajobrazu. Zarzuciła, że zawarte w raporcie kontroli kody przypisane do poszczególnych działek są nieczytelne i niejasne. Do żadnej działki nie został zastosowany kod DR 51 (stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności), choć taki kod został wskazany w decyzji organu pierwszej instancji. Niezrozumiały jest też sposób wyliczenia obwodu zmierzonego podczas kontroli dla poszczególnych działek rolnych.

W piśmie procesowym z dnia 31 maja 2017 r. skarżąca podniosła, że faktem jest, że wszystkie działki okazały się być nieco mniejsze jednak nie jest to spowodowane celowym działaniem strony – kierowała się wskazaniami ARiMR co do wielkości PEG.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wbrew wywodom skargi odpowiada prawu.

W niniejszej sprawie, jak prawidłowo wskazują organy ARiMR, zastosowanie mają przepisy powoływanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364) - zwanego dalej "rozporządzeniem".

Zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 - 2 rozporządzenia:

1. Płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli:

spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.);

łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

2. Płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych:

na których jest:

położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.), o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013;

położonych na obszarach ONW.

3. Płatność ONW przysługuje do powierzchni użytków rolnych, o których mowa w ust. 2 będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 75 ha, a w przypadku rolnika realizującego w 2014 r. 5 - letnie zobowiązanie, o którym mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. Nr 40,poz. 329) (w brzmieniu z dnia 15 marca 2010 r., Dz. U. Nr 39, poz. 219), do powierzchni użytków rolnych objętej tym zobowiązaniem, wynoszącej nie więcej niż 300 ha.

4. Elementy krajobrazu, o których mowa w art. 9 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48), zwanego dalej "rozporządzeniem (UE) nr 640/2014", określone w przepisach wydanych na podstawie art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 308), uznaje się za część działki rolnej, jeżeli ich szerokość nie przekracza szerokości określonej w tych przepisach.

Natomiast stosownie do § 3 ust. 1 - 3 rozporządzenia:

1. Wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha użytków rolnych i powierzchni użytków rolnych, do których przysługuje płatność ONW, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

2. Przy ustalaniu wysokości płatności ONW uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Z treści powyżej powołanych przepisów wynika, że jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę w złożonym wniosku działki (działek) i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego strona ubiega się o otrzymanie danej płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega weryfikacji organu, dokonywanej w drodze kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności.

Narzędziem służącym weryfikacji informacji podanych przez producenta stanowią kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, o których mowa w przepisach prawa wspólnotowego, w tym art. 59 rozporządzenia nr 1306/2013 czy też w art. 24 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014. W myśl art. 58 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013). Przepis art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014 stanowi natomiast, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację: a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji; b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków; c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności. Właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie, w przypadku gdy fotointerpretacja ortoobrazów (satelitarnych lub lotniczych) nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu (art. 24 ust. 4 rozporządzenia nr 809/2014). W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej.

W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014). W myśl art. 4 ust. 1 lit. e rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) 73/2009 (Dz.U. U.E. L z 2013 r. Nr 347 str. 608, dalej: "rozporządzenie 1307/2013"), "użytki rolne" oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe. Powyższy System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) ma zatem na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, w oparciu o który to system przeprowadzana jest kontrola prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat. System ten obejmuje swoim zasięgiem wszystkie podstawowe moduły Zintegrowanego Sytemu Zarządzania i Kontroli. Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS stanowią grunty rolne spełniające kryteria do przyznania dopłat, a ich maksymalna powierzchnia kwalifikowana następuje w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej, w oparciu o bezpośrednio przeprowadzony pomiar na aktualnym obrazie ortofotomapy, tj. zdjęcia lotnicze bądź satelitarne wykonane w skali określonej przepisami prawa. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią działki referencyjnej, tj. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. takich jak lasy, wody, drogi, siedliska), których granica określona jest na podstawie ortofotomapy.

W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji wykazały, że w przypadku wnioskowanych płatności część działek rolnych została wykluczona z płatności, ponieważ nie zawiera się w powierzchni PEG. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiła przeprowadzona w dniach 2-6 października 2015 r. weryfikacja w terenie powierzchni PEG. W ramach dokonanej weryfikacji w terenie powierzchni PEG dokonano oceny uprawy pod kątem jej kwalifikowalności do płatności zgłaszanych we wniosku, wykonano zdjęcia działek w miejscach charakterystycznych potwierdzające dane pozyskane w terenie oraz dokonano pomiarów powierzchni działek. Wyniki weryfikacji terenowej pozwoliły organom na właściwą interpretację obrazu ortofotomapy znajdującego się w systemie informacji geograficznej, stanowiąc przy tym podstawę do wyznaczenia w systemie informacji geograficznej maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG), a zatem maksymalnej powierzchni, na której może być prowadzona uprawa.

Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy jednoznacznie wskazał w decyzji, że na zdjęciach widoczne są obszary zakrzaczone, zachwaszczone, porośnięte wieloletnimi drzewami, w stanie nie wskazującym, aby na tym terenie w 2015 roku prowadzone były jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne. Stan ten potwierdzają wykonane w trakcie kontroli zdjęcia. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które powyższym ustaleniom mogłyby przeczyć, w związku z czym zaakceptować należy ustalony przez organy stan faktyczny. Wbrew zarzutom skarżącej, sam fakt, że czynności kontrolne przeprowadzone zostały w październiku, nie podważa ustaleń co do stanu działek udokumentowanego zdjęciami.

Nie ma racji skarżąca twierdząc, że nie może ponosić odpowiedzialności za zmniejszenie powierzchni PEG, opierała się bowiem na danych zawartych w spersonalizowanym wniosku przesłanym jej przez ARiMR. Przekazywana corocznie rolnikom wraz ze spersonalizowanym wnioskiem "Informacja dotycząca działek ewidencyjnych", jest jedynie dokumentem pomocniczym przy wypełnianiu wniosku. Wartości podane w karcie informacyjnej informują o maksymalnym obszarze powierzchni kwalifikowanej (PEG), do której może być przyznana płatność. Ponadto informacja ta z uwagi na termin jej przesłania do rolników jest przygotowywana na danych z roku poprzedzającego, tym samym z zasady może się różnić od stanu faktycznego dotyczącego roku 2015. Obowiązkiem rolnika jest deklarowanie powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo, zgodnej ze stanem faktycznym w roku składania wniosku w niniejszym przypadku w roku 2015. Producent rolny nie może zatem poprzestać na danych zawartych w przesłanym mu spersonalizowanym wniosku, lecz powinien je zweryfikować i wpisać faktyczną powierzchnię PEG. To bowiem producent rolny winien być najlepiej zorientowany w stanie uprawianych przez siebie działek rolnych i to on ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niezgodnych ze stanem faktycznym.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1551) należy wskazać, że w niniejszej sprawie ustawa ta nie ma zastosowania. Postępowanie toczyło się natomiast na podstawie przepisów k.p.a.

Oczywiście nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 7. 8 i 9 k.p.a. poprzez niedostarczenie stronie wraz z raportem z czynności kontrolnych materiału graficznego i niepoinformowaniu jej, że organ nie ma obowiązku dostarczenia jej tego materiału z urzędu. W postępowaniu administracyjnym nie istnieje obowiązek doręczania stronie wszystkich dokumentów stanowiących materiał dowodowy w sprawie a prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu realizowane jest poprzez umożliwienie jej zapoznania się z aktami sprawy. Jeżeli strona chciała zapoznać się z materiałem graficznym w swoim własnym dobrze pojętym interesie mogła zwrócić się do organu o jego udostępnienie. Nie jest natomiast uzasadnione oczekiwanie, że organ sam domyśli się, że strona chciałaby się zapoznać z tym materiałem i wychodząc naprzeciw tym domysłom poinformuje ją, że nie doręczy jej tego materiału z urzędu, tylko zmuszony jest oczekiwać na jej wniosek. Obowiązki spoczywające na organie nie mogą być utożsamiane z koniecznością zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, opublikowanych aktach prawnych i wynikających z nich prawach i obowiązkach oraz konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów. Organ nie ma też obowiązku instruowania strony o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Zasady ogólne k.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej.

W świetle wskazanych zasad rządzących postępowaniem w sprawach o przyznanie płatności ONW, nie ma podstaw do poddania w wątpliwość poczynionych przez organy ustaleń co do zmniejszenia powierzchni PEG zadeklarowanych we wniosku działek. Ustalenia te, oparte na zgromadzonym w sprawie nie zostały podważone przez skarżącą żadnym przekonywującym dowodem, uzasadniającym postawienie temu ustaleniu zarzutu dowolności.

Do podniesionych przez skarżącą w piśmie procesowym z dnia 22 grudnia 2016 r. wątpliwości w zakresie metodyki dokonanych pomiarów organ odniósł się wskazując, że obwód zmierzonych działek nie jest działaniem matematycznym, natomiast podczas czynności kontrolnych inspektorzy terenowi dokonują pomiaru linii pola zagospodarowanego przy użyciu urządzenia GPS. Tolerancja pomiaru służy ustaleniu dopuszczalnego marginesu błędu w deklarowanych przez rolnika powierzchniach działek, a nie przyjęciu, że w rzeczywistości powierzchnia działki jest większa niż wynika z pomiaru. 1,5 metrowa szerokość strefy buforowej jest szerokością maksymalną, co nie oznacza, że każdy pomiar ma być dokonywany z uwzględnieniem takiej szerokości. W sprawie zastosowano strefę buforową na poziomie 1,25 metra, co należy uznać za dopuszczalne.

W raportach z czynności kontrolnych w stosunku do żadnej z działek nie został zastosowany kod DR51, ale też ten kod nie był podstawą wyliczenia powierzchni kwalifikującej się do płatności, a w decyzji organu pierwszej instancji wymieniony został omyłkowo. Błąd ten został skorygowany przez organ odwoławczy i nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. W sprawie bowiem stwierdzono inne nieprawidłowości. Zastosowano kod DR53 – zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania w związku z redukcją powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni zadeklarowanej we wniosku oraz kod DR52 – stwierdzenie powiększenia zasięgu pola zagospodarowania nieużytkowanego rolniczo. Jeśli strona miała wątpliwości co do zastosowanych kodów, mogła wnieść zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w protokole kontroli w terminie 14 dni od doręczenia raportu, o czym została pouczona. Niedołączenie do raportu materiału graficznego w niczym tego prawa nie ograniczyło, bowiem jak wyżej wyjaśniono, organ takiego obowiązku nie miał a strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy, w których ten materiał graficzny się znajdował.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają argumenty strony, że kontrola nie wykazała nieprawidłowości w zakresie wzajemnej zgodności, zostały bowiem stwierdzone nieprawidłowości w zakresie innego kryterium, tj. kwalifikowalności powierzchni.

Z formularza raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni wynika, że uwzględniono w nim treść rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za część kwalifikującego się obszaru działki rolnej oraz ich szerokości (Dz.U. z 2015 r. poz. 336), z którego wynika, że do płatności kwalifikują się także elementy krajobrazu – rowy, nieutwardzone drogi dojazdowe, pasy zadrzewień, żywopłoty, ściany tarasów, o całkowitej szerokości nieprzekraczającej 2m, jak również treść art. 9 ust. 3 rozporządzenia 640/2014, z którego wynika, że nie wykluczają działki z płatności pojedyncze drzewa o ile nie utrudniają prowadzenia działalności rolniczej, a ich liczba nie przekracza 100 drzew na 1ha. Skarżąca poza podniesieniem gołosłownych zarzutów nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących, że kontrolujący przy ustalaniu powierzchni kwalifikowanej naruszyli wskazane przepisy.

Decyzje wydane w sprawie płatności na rok 2016 nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia, wydane bowiem zostały na podstawie stanu faktycznego stwierdzonego w trakcie kontroli z dnia 3 października 2016 r. Pozostają one poza zakresem niniejszej sprawy.

Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznał, że organy administracji w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy, należycie go oceniły, zaś wydane na jego podstawie decyzje odpowiadają prawu.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę