Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2758/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych B.D. oraz Gminy Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 360/13 w sprawie ze skargi B.D. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 8 marca 2013 r. nr GNiR-II.7534.2.92.2012 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 lipca 2013 r. (II SA/Lu 360/13), po rozpoznaniu skargi B.D. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 8 marca 2013 r. nr GNiR-II.7534.2.92.2012 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia.

W dniu 29 lipca 2009r. B.D. złożyła wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na mocy decyzji Prezydenta Miasta Lublina, z dnia 23 października 1979 r., znak: GT.VII.8221/22/78/77. Wywłaszczenie nastąpiło pod budowę "[..]".

Organ I instancji orzekł o zwrocie na rzecz B.D. projektowanej działki nr 25/2 o pow. 0,5282 ha, położonej w Lublinie przy ul. [..], stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnymi numerami 6/4 i 6/6, wchodzącej w obszar aktualnej działki nr 25. Jednocześnie zobowiązał B.D. do zwrotu na rzecz Gminy Lublin zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 36.600, 52 zł.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta Lublina z dnia 23 października 1979r., znak: GT.VII.8221/22/78/77 została wywłaszczona nieruchomość położona w dzielnicy [..], wykazana na planie jako działki nr 6/6 i 6/4 o łącznej pow. 0,5432 ha, stanowiąca własność B.D.. Wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy "[..]". W toku postępowania została sporządzona dokumentacja geodezyjno – prawna, z której wynika, że część wywłaszczonej nieruchomości weszła w skład działek ewidencyjnych nr 26 (teren oznaczony w dokumentacji jako działka nr 6/9 o pow. 0,0150 ha, stanowiący część ulicy [..], będący własnością Skarbu Państwa) i 25 (teren oznaczony jako działka nr 6/10 o pow. 0,5282 ha, stanowiący własność Gminy Lublin). Teren oznaczony nr 6/10 odpowiada projektowanej działce nr 25/2.

Podczas oględzin w dniu 27 stycznia 2010r. i w dniu 21 września 2010r. stwierdzono, że teren oznaczony jako działka nr 6/10 (projektowana działka nr 25/2), zagospodarowany jest w znacznej części pod tor rowerowy [..]. Urządzenia toru obejmują słup oświetleniowy, ciąg komunikacyjny wyłożony tłuczniem, trasę toru o nawierzchni ziemnej, odwodnienia, ogrodzenie z siatki drucianej na słupkach metalowych. Od strony wschodniej część wywłaszczonej działki stanowi teren niezagospodarowany, wyrównany, porośnięty chwastem, sięgając do wału ziemnego oddzielającego teren toru od ogrodów działkowych. Część wywłaszczonej nieruchomości zabudowana torem rowerowym jest przedmiotem umowy dzierżawy z dnia 28 czerwca 2011r., zawartej pomiędzy Gminą Lublin a Miejskim Ośrodkiem Sportu i Rekreacji "Bystrzyca".

Organ stwierdził ponadto, że z pisma Wydziału Architektury, Budownictwa i Urbanistyki Urzędu Miasta Lublin z dnia 20 lipca 2009r. wynika, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość objęta była Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego "PERSPEKTYWA", zgodnie z którym przedmiotowy teren znajdował się w obszarze przeznaczonym pod camping i tereny sportowe – oznaczone symbolem D 73-UT. Natomiast zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania terenu, precyzującym ogólne ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym decyzjami Prezydenta Miasta Lublin z dnia 30 czerwca 1978r. i z dnia 24 sierpnia 1978r. na zawnioskowanym do zwrotu gruncie planowana była realizacja strzelnicy łuczniczej.

Z pisma Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta Lublin z dnia 3 lutego 2009r. wynika, że wnioskowany do zwrotu teren objęty jest inwestycją realizowaną przez Gminę Lublin pod nazwą "Ośrodek Sportów Terenowych przy ulicy [..] 76 w Lublinie – Cross Rowerowy", na który inwestor Gmina Lublin uzyskała pozwolenie na budowę. Gmina zawarła umowę na wykonanie robót, określając termin ich rozpoczęcia na 2 października 2008r. Wykonawca został wprowadzony na plac budowy w dniu 30 września 2008r.

Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, określonym w decyzji o wywłaszczeniu z dnia 23 października 1979r. była budowa "[..]". Według ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wywłaszczenia, przejęty teren przeznaczony był pod camping i tereny sportowe, według późniejszego planu realizacyjnego zagospodarowania terenu, na wywłaszczonym gruncie planowano budowę strzelnicy łuczniczej.

Organ wyjaśnił, że na znacznej części nieruchomości oznaczonej projektowanym nr 25/2 o pow. 0,5282 ha urządzono tor rowerowy, natomiast wschodni i zachodni kraniec nieruchomości pozostaje niezagospodarowany. Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, poza tym tor urządzono po upływie terminów wskazanych w przepisie art. 137 ust.1 – z tych względów nieruchomość podlega zwrotowi. Uzasadniając podlegającą zwrotowi kwotę odszkodowania organ wskazał, że odszkodowanie ustalone w decyzji o wywłaszczeniu wynosiło 106.980 zł – po zwaloryzowaniu tej kwoty przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS – odszkodowanie wynosi 37.639,91 zł, zaś na zwracany grunt przypada proporcjonalnie kwota 36.600,52 zł. Jednocześnie organ wskazał, że przy ustalaniu kwoty odszkodowania podlegającej zwrotowi nie miał zastosowania art. 140 ust. 4 ustawy, nakazujący powiększenie bądź pomniejszenie tego odszkodowania, jeśli nastąpiła zmiana wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na niej po wywłaszczeniu. Zdaniem organu I instancji, prace budowlane na objętym wnioskiem o zwrot terenie nie stanowiły realizacji celu wywłaszczenia, dlatego nie podlegają uwzględnieniu przy ustalaniu odszkodowania podlegającego zwrotowi.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Lublin - Wojewoda Lubelski uchylił decyzję organu I instancji i odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił, że upływ terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uniemożliwia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Organ wskazał, że skoro cel wywłaszczenia w decyzji został określony ogólnie, należało sprecyzować pod jakie konkretnie urządzenia parku przeznaczono teren objęty wnioskiem o zwrot. Badając sprawę organ ten wskazał, że zgodnie z planem zagospodarowania terenu obowiązującym w dacie wywłaszczenia, przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod camping i urządzenia sportowe, a następnie pod strzelnicę łuczniczą.

Zdaniem organu przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z zapisami tego planu, bowiem urządzono na niej tereny sportowe – Ośrodek Sportów Terenowych przy ul. [..] 76 w Lublinie – Cross Rowerowy, co "może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia". Przedmiotowa działka została zatem wykorzystana na "bardzo zbliżony w ramach tej samej funkcji cel wywłaszczenia", dlatego działka podlega zwrotowi.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 140 ust. 4 ustawy – zdaniem organu odwoławczego, ustalając kwotę podlegającego zwrotowi odszkodowania należało uwzględnić wybudowany na nieruchomości obiekt sportowy.

Zdaniem organu odwoławczego, konieczność uwzględnienia tego obiektu przy ustalaniu podlegającego zwrotowi odszkodowania dodatkowo przemawia za odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – realizacja tego obiektu była bowiem bardzo kosztowna; poza tym obiekt jest położony na kilku sąsiadujących ze sobą, wydzielonych w celu zwrotu, projektowanych działkach nr 6/8 (odpowiadającej działce nr 20/1), nr 6/10 (odpowiadającej działce nr 20/2) i na pozostałej części działki nr 25, a więc ewentualny zwrot jednej z projektowanych działek spowodowałby utratę przydatności całego obiektu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B.D. podniosła, że cel wywłaszczenia powinien być konkretny, natomiast w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 23 października 1979r. cel ten został określony ogólnie jako "budowa [..]" i brak jest dokumentów potwierdzających, że cel ten został skonkretyzowany. Z Miejscowego Ogólnego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Lublina Perspektywa wynika, że teren ten został przeznaczony pod camping i tereny sportowe, co również jest celem ogólnym, z kolei z planu realizacyjnego zagospodarowania terenu wynika, że na przedmiotowym terenie przewidziano strzelnicę łuczniczą, co jest celem szczegółowym, lecz nie mieszczącym się w pojęciu "[..]".

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można ustalić, jakie konkretnie zamierzenia inwestycyjne mieściły się w pojęciu "[..]". Wprawdzie przed datą wywłaszczenia istniał "projekt [..] Wrotkowski" oraz "Projekt Zespołu Strzelnic", a także "Koncepcja zagospodarowania Majdanu Wrotkowskiego Park Majdan w Lublinie z 1974r." (która nie została nigdy uchwalona), ale z zebranych dowodów nie wynika, by projekty te miały być realizowane – nie wydano bowiem decyzji lokalizacyjnej dla "[..]" ani dla budowy strzelnicy. Również z części opisowej planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że wywłaszczeń dokonywano w celu "zarezerwowania gruntów" na bliżej niesprecyzowane funkcje rekreacyjne. Skoro więc w dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie było konkretnych zamiarów inwestycyjnych, to należy uznać, że cel wywłaszczenia został określony zbyt ogólnie, a zrealizowanie funkcji rekreacyjnej czy sportowej nie świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia.

Zdaniem skarżącej, nie można uznać, że cel wywłaszczenia może być zrealizowany w ramach "zbliżonych funkcji" – jak to przyjął organ odwoławczy – i że inwestor może odstąpić od realizacji pierwotnego przedsięwzięcia i przystąpić do realizacji innej inwestycji w ramach tych samych funkcji publicznych bez uprzedniego powiadomienia o tym byłego właściciela w trybie art. 136 ust. 2 ustawy. Celem wywłaszczenia powinna być bowiem konkretna inwestycja budowlana, a nie określone typy inwestycji budowlanej. Z tego względu nie można uznać, że każda inwestycja w granicach rekreacyjnego przeznaczenia terenu jest realizacją celu wywłaszczenia.

Skarżąca wyraziła także pogląd, że w sprawie nie ma zastosowania art. 140 ust. 4 ustawy, bowiem nakłady na objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości nie zostały poczynione w związku z realizacją celu wywłaszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu odwoławczego, wskazując że materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze. zm.), zwanej dalej u.g.n., który stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wywłaszczona w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974r., Nr 10, poz. 64) "zgodnie z lokalizacją budowy "[..]" ustaloną przez organ do spraw planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta Lublina".

Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy w sposób dowolny przyjął, że skoro w obowiązującym w dacie wywłaszczenia Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego "PERSPEKTYWA", przedmiotowy teren znajdował się w obszarze przeznaczonym pod camping i tereny sportowe – oznaczone symbolem D 73-UT, to wybudowanie toru rowerowego stanowi realizację wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 23 października 1979r. celu wywłaszczenia określonego jako "budowa [..]".

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu odwoławczego, o ile zgodzić się należy, że budowa toru rowerowego jest obiektem sportowym, to jednak ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie wynika, by cel wywłaszczenia jakim była budowa "[..]" mieścił się w pojęciu "celów sportowych". Wprawdzie "park" może być parkiem rozrywki, a więc obiektem obejmującym urządzenia sportowo – rekreacyjne, a nie wyłącznie parkiem zieleni, ale charakter rekreacyjny parku powinien być wyraźnie określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, a w szczególności z decyzji wywłaszczeniowej nie wynika natomiast w ogóle, jakie urządzenia miał obejmować planowany "Park Majdan", a przede wszystkim nie wynika z niego, czy obejmował on obiekty sportowe - w zgromadzonej dokumentacji brak jest decyzji lokalizacyjnej "[..]" - w konsekwencji nie wiadomo czy "Park" ten miał być parkiem zieleni czy parkiem rozrywki, który mieściłby elementy rekreacyjno – sportowe.

Ponadto Sąd stwierdził, że z akt wynika, iż żaden park rozrywki, rozumiany jako kompleks zorganizowanych urządzeń sportowo – rekreacyjnych, który można ewentualnie uznać za mieszczący się w pojęciu "terenów sportowych" przewidzianych w powołanym przez organ Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego "PERSPEKTYWA", nigdy nie powstał i nie został on nawet przewidziany do realizacji. Z tego względu, niezależnie od tego, że brak jest szczegółowego planu wskazującego jakie konkretnie urządzenia miałby "Park Majdan" obejmować, a więc nie wiadomo jakie urządzenie było zaplanowane na działce podlegającej zwrotowi, to nawet gdyby przyjąć – jak organ odwoławczy - że budowa jakichkolwiek urządzeń rekreacyjno – sportowych stanowiła realizację "[..]", to skoro faktycznie park rozrywki nie powstał - wybudowanie jedynie toru rowerowego, jakkolwiek mającego charakter sportowy, nie może być uznane za element większego obiektu, jakim jest park rozrywki. W konsekwencji nawet przyjmując – jak uczynił to organ odwoławczy - że "Park Majdan" miał być parkiem rozrywki obejmującym bliżej nieokreślone urządzenia sportowo – rekreacyjne, brak jest podstaw do uznania, że wykonanie pojedynczego urządzenia, jakkolwiek kosztownego, stanowi element tego parku, a więc że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

W sytuacji występującej w sprawie tylko jednoznaczne ustalenie, że tor rowerowy był przewidziany na objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości w ramach "[..]", pozwalałoby na przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Tymczasem, jak ustalił organ odwoławczy – w planie realizacyjnym zagospodarowania terenu, precyzującym ogólne ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym decyzjami Prezydenta Miasta Lublin z dnia 30 czerwca 1978r. i z dnia 24 sierpnia 1978r. na działce objętej wnioskiem o zwrot przewidziana była strzelnica łucznicza, a nie tor rowerowy. Wprawdzie zaplanowanie takiej strzelnicy, będącej niewątpliwie obiektem sportowym, może wskazywać na to, że "Park Majdan" miał być parkiem rozrywki, a nie parkiem zieleni, to jednak z uwagi na to, że – jak wyżej wskazano – park taki nigdy nie powstał, a jednocześnie w planie realizacyjnym na działce objętej wnioskiem o zwrot przewidziano konkretny obiekt – strzelnicę, a nie tor rowerowy, nie można uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Ponadto Sąd wskazał, że o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu świadczy również przekroczenie terminów, o których mowa w art. 137 u.g.n. (wynika to z art. 136 ust. 3 u.g.n.) tj. jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. O ile spotkać się można ze stanowiskiem sądów administracyjnych, że w przypadku inwestycji długoterminowych, realizowanych etapami, przekroczenie 10-letniego terminu nie zawsze świadczy o zbędności inwestycji na cele wywłaszczenia, to jednak w niniejszej sprawie inwestycja polegająca na budowie "[..]" nie została w ogóle rozpoczęta, a więc przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia ze względu na przekroczenie wskazanego w powołanym przepisie 7-letniego terminu przewidzianego na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu.

Należy przy tym podkreślić, że – wbrew stanowisku organu odwoławczego – nie uniemożliwia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości konieczność jednoczesnego orzeczenia zwrotu przez poprzedniego właściciela zwaloryzowanego odszkodowania, wyliczonego z uwzględnieniem poczynionych nakładów zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n., nawet, jeśli jest to znaczna kwota. Ustawa określa bowiem ściśle przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i w razie ich zaistnienia żadne inne okoliczności nie uniemożliwiają tego zwrotu.

Skargi kasacyjne wywiedli B.D. oraz gmina Lublin.

B.D. zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej P.u.s.a., art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "P.p.s.a.", art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a., polegające na zaniechaniu kontroli sądowej treści decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 8 marca 2013 r., nr GNiR 7534.2.92.2012 oraz braku możliwości dokonania kontroli instancyjnej orzeczenia poprzez:

1) nierozpoznanie zarzutu nr 2 wniesionej skargi dotyczącego art. 140 ust. 4 u.g.n., w szczególności w zakresie, w jakim zarzucono wadliwą jego wykładnię wskazując, iż zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania,

2) wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku, uniemożliwiającą jego prawidłowe wykonanie w ramach kontroli instancyjnej polegającą na prawidłowym ustaleniu, że celem wywłaszczenia była budowa [..], w ramach którego nie przewidywano budowy toru rowerowego, a ponieważ Park taki nigdy nie został zrealizowany to nieruchomość stała się zbędną do realizacji celu wywłaszczenia i podlega zwrotowi, by następnie we wnioskach końcowych stwierdzić, że zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, albowiem brak jest jednoznacznego ustalenia celu wywłaszczenia.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j. art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez jego wadliwą wykładnię, wyrażającą się w zaaprobowaniu poglądu organu II instancji jakoby z brzmienia art. 140 ust. 4 u.g.n. wynikało uprawnienie jednostki samorządu do wyrównania różnicy wzrostu wartości nieruchomości wskutek poczynienia nakładów na nią, podczas gdy zwiększenie wartości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie; zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. B.D. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji celem ponownego rozpoznania.

Skarżąca kasacyjnie gmina Lublin zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie nieprawidłowej wykładni, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w świetle którego niemożliwe jest wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości na realizację celu o podobnej funkcji planistycznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że modyfikacja celu wywłaszczenia ze strzelnicy łuczniczej na tor rowerowy nie spowodowała jakościowej zmiany celu. W ocenie skarżącej nie o tożsamość zagospodarowania chodzi w przypadku zwrotu lecz o tożsamość funkcji terenu, która w przedmiotowej sprawie została zachowana – tereny sportowe. Zdaniem skarżącej zmiana celu wywłaszczenia ma miejsce w przypadku zmiany funkcji wywłaszczonego terenu i gdy zmiana ta ma charakter trwały. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Dokonując oceny zasadności wniesionych skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu skargi B.D. naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającego na nierozpoznaniu zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. oraz na wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia wyroku, wskazać należy, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymogi uzasadnienia wyroku, które powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Podkreślenia wymaga, że za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Przechodząc do oceny uzasadnienia skarżonego wyroku wskazać należy, że zawiera ono przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jego wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się także, w sposób ogólny, do zarzutu naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. (strona 8 in fine i 9 ab intio uzasadnienia wyroku), tyle że, jak wynika z zarzutu naruszenia prawa materialnego skargi kasacyjnej, stanowisko Sądu I instancji nie jest aprobowane przez Skarżącą. Uzasadnienie wyroku nie jest też wewnętrznie sprzeczne – Sąd I instancji wskazuje w nim, że organ odwoławczy nie ustalił jednoznacznie celu wywłaszczenia a jednocześnie zauważa, że w ocenie Sądu celem tym była budowa [..].

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez jego wadliwą wykładnię, wyrażającą się w zaaprobowaniu poglądu organu II instancji jakoby z brzmienia art. 140 ust. 4 u.g.n. wynikało uprawnienie jednostki samorządu do wyrównania różnicy wzrostu wartości nieruchomości wskutek poczynienia nakładów na nią, zwrócić należy uwagę, że Sąd I instancji stwierdził jedynie, że nie uniemożliwia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości konieczność jednoczesnego orzeczenia zwrotu przez poprzedniego właściciela zwaloryzowanego odszkodowania, wyliczonego z uwzględnieniem poczynionych nakładów zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n. nawet, jeśli jest to kwota znaczna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej - na podstawie art. 136 omawianej ustawy. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Powyższe wynika zaś z przepisów art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 u.g.n. W rezultacie więc, nie zawsze stan nieruchomości z dnia zwrotu będzie mógł być brany pod uwagę przy określaniu wysokości odszkodowania należnego od osoby wnioskującej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1727/12 (LEX nr 1494701), z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 816/11 (LEX nr 1218902); z dnia15 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1099/09 (LEX nr 1101479).

Zarzut gminy Lublin dotyczy jedynie naruszenia prawa materialnego, zatem ustalenia Sądu I instancji w zakresie stanu faktycznego nie podlegają kontroli instancyjnej. Sformułowany zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 u.g.n. nie może zostać uznany za zasadny. Na wstępie wskazać należy, że powołany w zarzucie skargi art. 137 u.g.n. zbudowany jest z kilku jednostek redakcyjnych, bo z dwóch ustępów, z których pierwszy ma dwa punkty. Autorka skargi kasacyjnej nie zadała jednak sobie trudu wskazania precyzyjnego, jaki przepis zaskarża. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, którą normę zawartą w tym artykule skarżąca kasacyjnie ma na myśli. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 137 u.g.n. jest trudny do zweryfikowania.

Przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Z kolei według art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 136 ust. 3 cyt. ustawy ustanawia przesłankę materialnoprawną podstawy żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym odsyła do materialnej regulacji określenia zbędności przyjętej w art. 137 u.g.n., który stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z kolei według art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, że budowa urządzeń rekreacyjno-sportowych w postaci toru rowerowego nie może być uznana za realizację celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. Lapidarność określenia celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej sprowadzająca się do zdawkowego stwierdzenia "budowa [..]", a tym samym niewątpliwa trudność w precyzyjnym ustaleniu tego celu, nie uzasadnia przyjęcia stanowiska, że realizacją celu wywłaszczenia jest budowa jakichkolwiek obiektów związanych z rekreacją. Skoro w sprawie nie ustalono istnienia żadnych miarodajnych dokumentów uszczegółowiających zamierzenie polegające na budowie [..], to cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 1 u.g.n., winien być interpretowany ściśle, zgodnie z jego językowym rozumieniem wyrażonym w decyzji wywłaszczeniowej. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że wykonanie pojedynczego urządzenia, jakkolwiek kosztownego, jest realizacją [..], a więc że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Nie można podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie, że tylko trwała zmiana funkcji oznacza zmianę celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej, natomiast modyfikacja celu w ramach tej samej funkcji, nią nie jest. Pogląd ten można byłoby zaaprobować jeśli w decyzji wywłaszczeniowej przedmiot wywłaszczenia określono by jedynie poprzez wskazanie funkcji terenu, na przykład z przeznaczeniem pod zabudowę wielorodzinną. Wówczas wszystkie obiekty związane z tą zabudową - drogi, place zabawa, skwery, budynki mieszkalne – należałoby uznać jako zrealizowane zgodnie z celem wywłaszczenia. W rozpoznawanej sprawie cel wywłaszczenia został określony przedmiotowo "budowa [..]". Zatem nie ma podstaw do twierdzenia, że realizacja jakiegokolwiek obiektu sportowego jest realizacją tego celu.

Mając na względzie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargi kasacyjne oddalił.