Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1769/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 149 § 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego J.U. po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Go 17/17 w sprawie ze skargi Kancelarii Radców Prawnych [...] na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w G. na rzecz Kancelarii Radców Prawnych [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 17/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Kancelarii Radców Prawnych [...] na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w G. do załatwienia wniosku skarżącej Kancelarii Radców Prawnych [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. - w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku. Ponadto stwierdził, że bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w G. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Kancelaria Radców Prawnych [...], dalej również jako "Kancelaria", wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w G., dalej jako "MOSiR", z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie przez zamawiającego informacji dotyczącej rozliczenia inwestycji pod nazwą "A", realizowanej na podstawie umowy na projektowanie i roboty budowlane z dnia [...] października 2012 r. uwzględniającej: (1) zestawienie wszystkich rozliczeń z generalnym wykonawcą oraz wszystkimi podwykonawcami ze wskazaniem: podmiotu na rzecz którego dokonano zapłaty, daty zapłaty, kwoty zapłaty, oznaczenia, której faktury wystawionej przez generalnego wykonawcę płatność dotyczy, dokładnej podstawy zapłaty wraz z określeniem rodzaju i daty dokumentu, formy zapłaty (np. potrącenie, płatność bezpośrednio do komornika, itp.), określenie wierzytelności przedstawionych do potrącenia i ich źródła; (2) przekazanie wszystkich potwierdzeń przelewów na rzecz generalnego wykonawcy oraz podwykonawców z tytułu ww. umowy; (3) przekazanie kopii wszystkich dokumentów stanowiących podstawę do zapłaty (tj. umowy cesji, oświadczenia, itp.).

We wniosku wskazano, iż żądana informacja powinna być udzielona w formie elektronicznej i przekazana na wskazany w nim adres e-mail. Wniosek z [...] grudnia 2016 r. wpłynął do adresata [...] stycznia 2017 r.

Pismem dnia [...] lutego 2017 r. Kancelaria wniosła skargę na bezczynność Dyrektora MOSiR w przedmiocie udostępnienia ww. informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie zakreślonym przez Sąd oraz zobowiązanie go do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie jak też o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi Kancelaria wskazała, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został w żaden sposób rozpoznany przez skarżony organ. Po upływie ustawowego terminu, w dniu 20 stycznia 2017 r., podczas rozmowy telefonicznej zainicjowanej przez stronę skarżącą, pracownik MOSiR A.D. poinformowała jedynie, że wnioskowana informacja nie zostanie udzielona, albowiem organ udzielał już informacji publicznej dotyczącej przedmiotowej inwestycji wykonawcy czyli B..

Skarżąca wskazała, że nie istnieje tożsamość podmiotowa wnioskodawców. Dotychczasowe wnioski były składane przez wykonawcę, natomiast wniosek z dnia [...] grudnia 2016 r. został złożony przez osobę trzecią, dotychczas nie wnioskującą o dostęp do jakichkolwiek informacji dotyczących przedmiotowej inwestycji. Zakres wnioskowanej informacji nie pokrywa się z wcześniej składanymi przez wykonawcę wnioskami oraz udzieloną przez organ informacją.

Kancelaria podniosła również, iż wiadomym jej jest, że w przeszłości wniosek wykonawcy o przekazanie zaktualizowanych informacji dotyczących zestawienia wszelkich rozliczeń zamawiającego z tytułu umowy na projektowanie i roboty budowlane z dnia [...] października 2012 r. z generalnym wykonawcą oraz z podwykonawcami z tytułu umów cesji, też nie został załatwiony, co stało się przedmiotem skargi na bezczynność, rozstrzygniętej wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 maja 2014 r. w sprawie II SAB/Go 37/14.

Następnie podała, że pozostaje zainteresowana kontrolą prawidłowości wydatkowania publicznych środków, związanych z realizacją rozbudowy A w G. Do dnia złożenia skargi skarżony organ ani nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", czym naruszył 14-dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor MOSiR wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż wbrew wywodom skargi żądanie skarżącej nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Żądanie zawarte w złożonym wniosku zostało bowiem sformułowane w sposób całkowicie niezrozumiały, co uniemożliwia jego rozstrzygnięcie. Zawarte w tym wniosku żądanie udostępnienia potwierdzeń przelewów dokonanych na rzecz generalnego wykonawcy oraz podwykonawców nie podlega rozpoznaniu jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ wskazał na treść art. 3 ust. 2 i art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p. oraz stwierdził, że nie mają postaci dokumentów urzędowych, dokumenty niepodpisane generowane przez system transakcyjny. Nadto prawo do informacji dotyczy informacji publicznej tj. informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek strony skarżącej nie spełnia minimum wymogów formalnych pozwalających na określenie przedmiotu i zakresu żądania, wobec czego brak jego rozpoznania w trybie u.d.i.p. nie skutkuje bezczynnością w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Końcowo zarzucił też, że skarżąca nie zawarła we wniosku uzasadnienia żądania udostępnienia informacji, w szczególności nie określiła dlaczego wnioskowane informacje mają charakter publiczny oraz nie przedstawiła celu w jakim mają być wykorzystane.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że według art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przepis ten jest doprecyzowaniem konstytucyjnej zasady prawa do informacji określonego w art. 61 Konstytucji RP. Sąd wskazał również na art. 4 ust. 1, art. 6, art. 13 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 14 ust 2 i 16 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy oraz zaznaczył, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną.

WSA zaznaczył także, że rozstrzygając w przedmiocie zarzucanej bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej Sąd obowiązany był zbadać, czy adresat wniosku skarżącej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a więc czy podlega zasadom udostępniania określonym w u.d.i.p.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że zgodnie ze statutem MOSiR jest jednostką budżetową Miasta G. (§ 1.1. statutu). Do jego podstawowych zadań należy utrzymanie i zarządzanie pozostającymi w zarządzie Ośrodka obiektami sportowo-rekreacyjnymi oraz prowadzenie spraw z zakresu budowy, rozbudowy, modernizacji i remontów takich obiektów (§ 4 pkt 3 i 4 statutu). Stosownie do § 5 działalnością Ośrodka kieruje i reprezentuje go na zewnątrz Dyrektor. W myśl § 10 ust. 1 mienie ośrodka jest mieniem Miasta G. W skład mienia Ośrodka wchodzi m.in. A przy ul. [...], oddany Ośrodkowi w trwały zarząd (§ 10 ust. 2 pkt 3 statutu). Tym samym w ocenie WSA nie może budzić wątpliwości, iż MOSiR jako samorządowa jednostka organizacyjna, jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej przez siebie informacji publicznej.

W ocenie WSA nie może budzić wątpliwości, że w związku z zawarciem wskazanej umowy cywilnoprawnej doszło do wydatkowania przez MOSiR środków publicznych na realizację inwestycji o charakterze komunalnym (publicznym). Przedmiotem umowy z dnia [...] października 2012 r., zawartej między Ośrodkiem a spółką B. było projektowanie oraz roboty budowlane związane z wykonaniem zadania pn. Rozbudowa Stadionu etap III i IV. Informacje wytworzone w tym zakresie dotyczące wykonania przedmiotu umowy, rozliczenia jej kosztów i zapłaty za wykonane roboty mają bez wątpienia charakter publiczny. Odnoszą się bowiem do sfery rozdysponowania środków publicznych. WSA wskazał, że zgodnie z orzecznictwem informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji.

Według WSA żądane informacje objęte wnioskiem mają niewątpliwie walor informacji publicznej. Dotyczą bowiem spraw o charakterze publicznym (budowa stadionu stanowiącego własność Miasta) i rozporządzenia mieniem publicznym, a zatem są objęte zakresem przedmiotowym u.d.i.p. Dotyczy to również żądanego potwierdzenia przelewów. Nie można w związku z tym zgodzić się z wyrażonym w odpowiedzi na skargę poglądem, że zakres dostępu do informacji publicznej obejmuje jedynie prawo wglądu do dokumentów urzędowych. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Natomiast w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. ustawodawca stwierdził, że udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Tak więc tylko w tym jednym wypadku adresat wniosku zobowiązany został do udostępnienia nie tylko informacji publicznej zawartej na dowolnym nośniku, ale również treści i postaci tego nośnika. Tym samym informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe. Nie można zatem zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do tych dokumentów. Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Pojęcie dokumentu urzędowego zdefiniowane w ust. 2 art. 6 u.d.i.p. różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do tych dokumentów. Istotne zatem znaczenie ma nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. Jeżeli dokument odnosi się do kwestii gospodarowania mieniem publicznym przez podmiot wykonujący zadania publiczne, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, jego treść podlega udostępnieniu w trybie przewidzianym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie WSA bezsprzecznie Dyrektor MOSiR-u w żaden sposób nie zareagował na wniosek z [...] grudnia 2016 r. Jednakże w kwestii braku skonkretyzowania wniosku, Sąd I instancji wskazał, że wbrew odmiennemu stanowisku Dyrektora wniosek strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2016 r. spełnia wymogi, które pozwalały organowi na załatwienie go w sposób wymagany u.d.i.p. Wskazany w nim przedmiot i zakres żądania pozostaje wystarczająco precyzyjny, aby wniosek rozpoznać, także w części dotyczącej żądania przesłania potwierdzeń przelewów. Nadto Sąd zauważył, że nic nie stało na przeszkodzie, by Dyrektor MOSiR, mając jakiekolwiek wątpliwości co do treści żądania, wezwał do doprecyzowania wniosku.

WSA zaznaczył, że organ nie uczynił nic, nie podjął żadnej czynności zmierzającej do rozpoznania sprawy, a takie zachowanie organu oznacza pozostawanie w bezczynności. Dyrektor MOSiR-u zobowiązany był do rozpoznania wniosku Kancelarii, a całkowity brak odniesienia się do żądań w nim zawartych potwierdza bezczynność organu i czyni skargę uzasadnioną. Zaskarżalna bezczynność pozostaje bowiem w istocie stanem sprawy, którego istnienie sąd administracyjny ocenia nie w dacie wniesienia skargi, a jej rozstrzygania. Ponadto WSA wskazał, że w kontekście zarzutów odpowiedzi na skargę, iż skarżąca nie wykazała celu w jakim żąda informacji ani ich publicznego charakteru, wskazać należy, że stosownie do ust. 2 art. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, z podkreśleniem, że dotyczy to jednakże tzw. "informacji prostej". Załatwiając wniosek strony skarżącej organ dokonać powinien oceny czy wnioskowana informacja ma charakter informacji prostej czy przetworzonej.

WSA zauważył również, że treść wniosku skarżącej nie daje podstaw do uznania, iż stanowi on żądanie udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego ( Dz.U. z 2016 r., poz. 352 ), dalej jako "u.p.w.i.". W ocenie Sądu, przepisy tej ustawy nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej regulowanych w u.d.i.p. ani wolności jej rozpowszechniania. Podmiot będący adresatem wniosku, zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie może arbitralnie przyjmować, że wniosek dotyczy ponownego wykorzystywania informacji publicznej o ile taka okoliczność, a więc fakt celu ponownego jej wykorzystania, nie wynika wprost z treści wniosku. Przyjęcie stanowiska, że każdy wiosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi w istocie wniosek o ponowne wykorzystanie informacji powodowałoby, że pojęcie prawa do informacji publicznej stałoby się puste.

Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpił stan bezczynności lecz nie miał on charakteru rażącego. WSA mając na uwadze okoliczność, iż Dyrektor MOSiR-u jako kierownik samorządowej jednostki organizacyjnej nie jest organem administracji publicznej sensu stricto oraz uwzględniając skomplikowany charakter materii regulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej, uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W kwestii ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie WSA wskazał na art. 134 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd administracyjny orzeka w granicach sprawy administracyjnej, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz, że dla zgłoszonego w pkt 2 żądania brak jest podstawy do orzekania przez sąd administracyjny.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Dyrektor MOSiR zaskarżając go w całości. W skardze zarzucono, iż decyzja została wydana z naruszeniem:

I. przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż żądanie objęte wnioskiem Kancelarii z dnia [...] grudnia 2016 r. dotyczy udzielenia informacji mających walor informacji publicznej, w związku z czym skarżący miał obowiązek załatwić wniosek na podstawie u.d.i.p.

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r., skutkujące zobowiązaniem organu do załatwienia wniosku, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona.

W oparciu o wskazane powyżej zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Kancelarii, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wlkp.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że błędne jest twierdzenie Sąd I instancji, iż żądane informacje mają charakter informacji publicznej. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wnioskowane dane dotyczą stosunków cywilnoprawnych pomiędzy podmiotami prawa prywatnego. Prowadzi to do konkluzji, że organ nie miał obowiązku odnosić się do wniosku z [...] grudnia 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Błędny jest pogląd strony skarżącej, że żądane informacje nie są informacją publiczną.

Jeśli chodzi o stronę podmiotową postępowania o udzielenie informacji publicznej, to jak trafnie wskazuje Sąd I instancji MOSIR w G. jest samorządową jednostką budżetową. MOSiR należy więc do kręgu podmiotów zobowiązanych w myśl art. 4 u.d.i.p. do udostępniania takich informacji. W orzecznictwie przyjmuje się, że nie ma przeszkód, aby na gruncie przepisów u.d.i.p. za podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznej lub odmowy jej udostępnienia uznać organ jednostki organizacyjnej gminy. W wyroku NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2136/13 wskazano, że skoro w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach k.p.a. czy p.p.s.a. Jeżeli zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane funkcje, to w konsekwencji każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego.

Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1941/16 brak osobowości prawnej nie może stanowić przeszkody do kontroli przez sąd administracyjny zobowiązań płynących z konstytucyjnego prawa do informacji, a ponadto nie powoduje niedopuszczalności postępowania w sprawie na bezczynność podmiotu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Jeżeli podmiot, który wykonuje zadania publiczne otrzyma wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to zobowiązany jest informacji tej udzielić i nie sposób wobec tego odmówić takiemu podmiotowi zdolności sądowej, w postępowaniu wszczętym na podstawie u.d.i.p.

Jeśli chodzi natomiast o pojęcie informacji publicznej to w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przy wykładni przepisów u.d.i.p. należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z funkcjonowaniem organu bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyroku WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. II SAB/Bk 114/14).

Dodać też należy, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, zgodnie z którym o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (por. na przykład wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. I OSK 2215/11). Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k., lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną.

W rozpoznawanej sprawie doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej i wydatkowania przez MOSiR środków publicznych na realizację inwestycji o charakterze komunalnym (publicznym). Przedmiotem umowy było projektowanie oraz roboty budowlane związane z wykonaniem zadania pn. Rozbudowa A. Informacje wytworzone w tym zakresie dotyczące wykonania przedmiotu umowy, rozliczenia jej kosztów i zapłaty za wykonane roboty mają charakter publiczny. Odnoszą się bowiem do sfery dysponowania środkami publicznymi. Utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, iż stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2010r. II SAB/Sz 7/10 LEX 668256, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., I OSK 1774/10, LEX 74516; baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

Oceniając pod takim kątem żądanie objęte przedmiotowym wnioskiem stwierdzić należy, że informacje w nim żądane mają walor informacji publicznej. Dotyczą bowiem spraw o charakterze publicznym (budowa stadionu stanowiącego własność Miasta) i rozporządzenia mieniem publicznym, a zatem są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji. Podnoszony w skardze kasacyjnej argument, że wnioskowane dane dotyczą stosunku cywilnoprawnego pomiędzy podmiotami prawa cywilnego nie zmienia jednak tego, że obligacyjny charakter zobowiązania pomiędzy stronami umowy był następstwem dysponowania środkami publicznymi.

Skoro nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. to za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., którego zastosowanie przez Sąd I instancji było konsekwencją uznania bezczynności Dyrektora MOSiR.

Z tych względów orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.