Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1194/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 39 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 21 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 177
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Po 281/16 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. S. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2016r. [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego oddalił skargę.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia 23 marca 2015 roku odmówiono R.S. przyznania płatności rolnośrodowiskowej z sankcjami wieloletnimi na rok 2014. Decyzję tę zaadresowaną na wskazany we wniosku o przyznanie płatności adres producenta pozostawiono w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, bowiem pomimo dwukrotnego awizo przesyłka polecona nie została przez adresata odebrana. Podstawą wydania decyzji o odmowie były wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach od 10.09 do 12.09.2014 i kontroli w zakresie wzajemnej zgodności, przeprowadzonej w dniach 9.10.2014 - 13.11.2014. W ich wyniku organy ustaliły, iż na obszarze działki ewidencyjnej nr 393 stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni 11.0 6ha, co w konsekwencji spowodowało konieczność odmowy przyznania płatności i nałożenia sankcji z uwagi na przedeklarowanie powierzchni o 628,14 %.

W dniu 7 kwietnia 2015 r. syn skarżącego poinformował organ o tym, że zmianie ulegnie adres dla korespondencji, będzie on adresem zamieszkania syna R.S. Kolejnym pismem z dnia 23 kwietnia 2015 roku sam skarżący poinformował organ, że zamierza przekazać gospodarstwo synowi, więc nie będzie już uaktualniał danych adresowych w ewidencji producentów rolnych. Jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, w dniu 19 maja 2015 roku organ szczegółowo poinformował B.S. o warunkach przejęcia gospodarstwa rolnego oraz wyjaśnił kwestię spłaty już uzyskanych dopłat.

W dniu 18 czerwca 2015 roku R.S. poinformował organ Agencji, że nowym adresem korespondencyjnym będzie adres M.B., zam. w [...]. Adres syna jest już adresem nieaktualnym z uwagi na jego stan zdrowia. Na adres M.B. wysłano pisma informujące o sposobie przejęcia zobowiązań, będące realizacją prośby skarżącego o dodatkowe informacje. Również do M.B. skierowano pismo z dnia [...] sierpnia 2015 r. i [...] sierpnia 2015 r. informujące o konieczności dokonania zmian we wpisie do ewidencji producentów.

Postanowieniem z dnia 14 września 2015 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wszczął postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Zawiadomienie przekazano na adres R.S.

W dniu [...] października 2015 roku, poinformowano R.S., za pośrednictwem M.B. o konieczności zmiany danych, o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oraz o treści art. 10 § 1 i 44 § 1 Kpa.

Decyzją z dnia [...] października 2015 roku, kierowaną do M.B., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił R.S. kwotę nienależnie pobranych płatności w kwocie 6 410 zł. Decyzję wydano w oparciu m.in. o § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, art.28 ust.1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. – O wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Organ w uzasadnieniu wskazał, że w związku z wynikami kontroli na miejscu i ustaleniem przedeklarowania powierzchni wydana została decyzja o odmowie przyznania płatności na rok 2014. Organ podkreślił, że skarżący ubiegał się i otrzymał płatności rolnośrodowiskowe, a więc deklarował, że będzie realizował to zobowiązanie przez okres 5 lat zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej i że będzie w tym okresie spełniał warunki przyznania płatności w ramach określonych pakietów lub wariantów. Jednakże w roku 2015 nie wpłynął wniosek kontynuacyjny o przyznanie kolejnej płatności, a nadto nie wpłynęła informacja o realizowanym zobowiązaniu w ramach PROW 2007-2013. Organ przywołując § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wyjaśnił, że w przypadku niezłożenia wniosku kontynuacyjnego w sprawie rolnośrodowiskowej bądź informacji o realizowanym zobowiązaniu płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi. Organ uzasadnił też szczegółowo kwotę do zwrotu, stopę oprocentowania i termin jej zwrotu, a także pouczył o możliwości wystąpienia o odroczenie terminu spłaty albo rozłożenia należności na raty.

Po rozpoznaniu odwołania R.S., w którym zarzucił, że nie otrzymał postanowienia o wszczęciu postępowania oraz działanie niezgodne z przepisami K.p.a. z uwagi na kierowanie korespondencji na adresy przez niego nie wskazane, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. o nr kierowaną do M.B. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Szczegółowo nakreślił przebieg postępowania, w tym odniósł się do wymiany korespondencji między skarżącym i organem oraz wyjaśnił, że wielokrotnie informował skarżącego o obowiązku zgłoszenia Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji każdej zmiany danych zawartych we wniosku, w tym zmiany adresu dla korespondencji. Z uwagi na bezskuteczny upływ terminu na dokonanie zmian zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranych płatności zostało przekazane na jego adres widniejący we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Oprócz tego, uwzględniając prośbę skarżącego, kolejne pismo informujące o wszczęciu postępowania wraz z pouczeniem o treści art. 10 Kpa przekazano na adres wskazany przez R.S. Tym samym w ocenie organu skarżący został skutecznie powiadomiony o wszczęciu tego postępowania. Ponownie organ podkreślił, że rolnik wstępując do programu rolnośrodowiskowego dobrowolnie podejmuje się 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Natomiast jeśli rolnik nie zamierza ubiegać się w danym roku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem, zamiast wniosku o jej przyznanie składa odpowiedni formularz i informację o tych gruntach lub zwierzętach. Jeżeli nie zostaną one złożone - płatność PRŚ polega zwrotowi. Organ II instancji podzielił też stanowisko Kierownika Biura Powiatowego o przyczynie odmowy odstąpienia od zwrotu płatności. Wyjaśnił również, iż brak jest przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu określonych w art. 5 ust. 3 rozporządzenia unijnego nr 65/2011.

Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na wstępie opisanym wyrokiem oddalił skargę i stwierdził, że przedmiotem oceny Sądu jest decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. W postępowaniu dotyczącym kwoty nienależnie pobranych płatności organy nie rozpatrują ponownie kwestii, które były badane przy rozpoznawaniu wniosków o przyznanie pomocy za poszczególne lata realizowanego wieloletniego programu rolnośrodowiskowego. Kluczowe znaczenie w tej sprawie ma, że rolnik już po przyznaniu mu płatności pomocy na taki program nie wykonywał w całości lub w części tego programu. Wobec R.S. ocena realizacji zobowiązania za rok 2014 zakończona została decyzją z dnia [...] marca 2015 roku o odmowie przyznania płatności na ten rok i nałożenia sankcji wieloletnich. Poprzedzające tę decyzję ustalenia nie są już konfrontowane z ustaleniami podjętymi w niniejszym postępowaniu, w tym także tą okolicznością, że w roku 2015 nie wpłynął wniosek kontynuacyjny o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wbrew zarzutom podnoszonym w toku postępowania administracyjnego nie odebranie decyzji z dnia [...] marca 2015 roku o odmowie przyznania płatności nie miało wpływu na realizację zobowiązania, bo bez względu na jego wynik strona winna kontynuować zobowiązanie także w roku 2015. Zgodnie bowiem z § 39 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku - w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do tych gruntów lub zwierząt. Natomiast zgodnie z § 2 ust.1 pkt 3 w/w rozporządzenia realizacja zobowiązania rolnośrodowiskowego jest jednym z podstawowych warunków przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, obowiązującej rolnika w pierwszym, jak i kolejnych latach. Nadto, wbrew zarzutom skargi nie jest rolą organu wyjaśnienie przyczyn nie złożenia wniosku kontynuacyjnego w roku 2015, bowiem uczestnictwo w programie jest wolą samego beneficjenta, a nie jego obowiązkiem. Organ w tym zakresie nie naruszył obowiązku zebrania i wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego.

Odnosząc się natomiast do kwestii związanych z naruszeniem art. 9 i 10 K.p.a. Sąd I instancji stwierdził należy, że jeszcze przed wydaniem decyzji o odmowie przyznania płatności skarżący pomimo, iż nie odebrał osobiście przesyłki, stawił się w wyznaczonym terminie i zapoznał z aktami sprawy. Wyraźnie też zaznaczył w piśmie do organu, że nie będzie zmieniał danych we wniosku o wpis do ewidencji producentów, bo zamierza przekazać gospodarstwo synowi. Wolę skarżącego potwierdził syn B.S. w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. Zdaniem Sądu, powyższe było wskazaniem, iż należy uwzględnić wniosek strony o respektowanie nowego adresu bez konieczności zmiany danych w ewidencji. A w praktyce na gruncie tego postępowania było to wyznaczeniem nowego pełnomocnika, bowiem przepisy K.p.a. nie przewidują w art. 40 § 4 (w brzmieniu obowiązującym do daty wydania decyzji przez organ I instancji) pełnomocnictwa dla korespondencji poza wypadkiem, gdy strona mieszka zagranicą lub ma siedzibę za granicą, a nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju. Organy winny więc do wskazanego przez R.S. pełnomocnika kierować korespondencję. Z akt sprawy wynika, że tak właśnie czyniły, pomimo niewłaściwego zdaniem sądu wzywania strony do zmiany danych we wniosku. Sąd I instancji zaznaczył, że organ uwzględniając wnioski skarżącego przesyłał korespondencje na adres B.S. Jego też osobiście i szczegółowo w dniu 29 maja 2015 roku poinformował o warunkach przejęcia gospodarstwa po ojcu, warunkach spłaty i sposobie złożenia wniosku o płatność rolnośrodowiskową. Identyczna sytuacja zaistniała, gdy skarżący wskazał kolejny adres dla korespondencji, anulując poprzedni. Również w tym wypadku, organ działając na korzyść skarżącego, w celu umożliwienia mu aktywnego udziału w toku postępowania wysłał pismo z dnia [...] maja 2015 roku do rąk M.B., choć adresatem pisma był dotychczasowy pełnomocnik, a nie R.S.. Także pisma z dnia [...] sierpnia 2015 r. i [...] sierpnia 2015 r. skierowane zostały do M.B.

Wprawdzie organ uznając, że strona nie wypełniła obowiązku zmiany wpisu do ewidencji postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności przesłał osobiście R.S., jednakże pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy. Trudno też zarzucić organom nie realizowanie zasady przekonywania i udziału w postępowaniu, skoro organ systematycznie i terminowo kierował pisma wyjaśniające na każde zapytanie skarżącego i na każdy wskazany przez niego adres. Na jego żądanie udzielano mu zawsze odpowiedzi i to niezwłocznie. R.S. sam zgłosił chęć zapoznania z aktami, ale nie skorzystał z tego uprawnienia, pomimo iż deklarował chęć przybycia "osobiście" do organu w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nie skorzystał także z możliwości zapoznania z aktami, gdy pismem z dnia [...] października 2015 r. poinformowano o takiej możliwości M.B. Niezależnie od braku żądania, organ nie miał obowiązku informowania strony o wydaniu decyzji przez organ II instancji, ponieważ w postępowaniu odwoławczym nie załączono żadnych nowych dokumentów czy materiałów. Sąd odwołał się do obowiązujących na gruncie postępowania w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych przepisów K.p.a., zwracając uwagę na ich ograniczenie w stosowaniu (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. – O wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, wskazując, że - organ zapewnia stronom, na ich żądanie czynny udział w każdym stadium postępowania, natomiast przepisu art. 81 nie stosuje się. Także na żądanie strony, a nie z urzędu organ ma obowiązek udzielać stronom pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Podkreślił na podstawie analizy akt sprawy - że ilekroć strona zgłaszała takie żądanie była informowana o takich okolicznościach.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi i nieuchylenie decyzji pomimo naruszeń przez organy przepisów art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przez błędne przyjęcie przez WSA, że normy te nie zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej zawnioskowano o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, iż podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia determinują zakres jego kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny, poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Skarżący oparł skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz w zw. z art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji pomimo naruszeń przez organy przepisów art. 7, 9, 10 § 1, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że normy te nie zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji organów obu instancji.

Autor skargi kasacyjnej naruszenia powyższych przepisów upatruje w zaakceptowaniu przez Sąd stanu faktycznego przyjętego przez organy jako podstawy rozstrzygnięcia, mimo braku przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego. Przede wszystkim zdaniem kasatora, organy odwoływały się do "rzekomego zaniechania przez R.S. kontynuowania w 2015 roku zobowiązania rolnośrodowiskowego na terenie jego gospodarstwa", bez wskazania dowodów na poparcie tej tezy. Nadto korespondencja kierowana była na niewłaściwy adres, strona nie zapoznała się z materiałem sprawy przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pozwala Sądowi I instancji na uchylenie decyzji, o ile zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten musiał być istotny. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tyłu programu rolnośrodowiskowego wydana m.in. na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W myśl tego przepisu płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do tych gruntów lub zwierząt.

Przypomnieć też trzeba, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] listopada 2013 roku, skarżącemu kasacyjnie została przekazana na rachunek bankowy przez niego wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów płatność rolnośrodowiskowa na rok 2013 ( na podstawie decyzji z [...] listopada 2013 roku). W dniu [...] maja 2014 roku skarżący kasacyjnie złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 zaś postępowanie w tym przedmiocie zakończyło się decyzją z dnia [...] marca 2015 roku o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej z sankcjami wieloletnimi. Decyzja ta zyskała walor ostatecznej ( Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał postanowienie w sprawie uchybienia terminu do wniesienia odwołania). NSA zwraca uwagę, że dla wyniku niniejszej sprawy miały znaczenie ustalenia poczynione przez organy, co słusznie zyskało aprobatę Sądu, że skarżący kasacyjnie zdecydował się być uczestnikiem programu pomocowego (rolnośrodowiskowego) a tym samym jego prawa i obowiązki wynikają z obowiązujących przepisów prawa wspólnotowego i krajowego. Skoro mimo obowiązku wynikającego z przytoczonego wyżej przepisu skarżący kasacyjnie nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności bądź informacji o realizowanym zobowiązaniu w ramach PROW 2007-2013, co w świetle materiału dowodowego sprawy nie było wątpliwe, to zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku w uzasadnieniach decyzji dowodów na poparcie tej tezy (a tym samym pominięcie przez Sąd naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a.) okazał się nieusprawiedliwiony. Zwłaszcza, że w toku całego postępowania strona nie podnosiła, że uczyniła zadość temu obowiązkowi.

Nadto co równie istotne, w kontekście zarzutu niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia art. 9 i 10 k.p.a. poprzez przesyłanie korespondencji na niewłaściwy adres, stwierdzić trzeba, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do tej kwestii, omawiając wszystkie przesyłki kierowane do skarżącego kasacyjnie i zasadnie przyjmując na podstawie zaskarżonej decyzji, że organy realizowały zasadę przekonywania i udziału skarżącego w postępowaniu. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, organ systematycznie i terminowo kierował pisma wyjaśniające na każde zapytanie skarżącego i na każdy wskazany przez niego adres. Mimo wielokrotnie kierowanego do niego zobowiązania złożenia zmiany wniosku (co do danych) o wpis do ewidencji producentów i braku właściwej reakcji skarżącego kasacyjnie, zawiadomienie z dnia [...] września 2015 roku o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, przyznanych mocą decyzji z [...] listopada 2013 roku zostało wysłane na adres do korespondencji wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów a dodatkowo również w dniu 2 października 2015 roku na adres M.B. Zgodnie bowiem z wolą skarżącego kasacyjnie wyrażoną w piśmie przekazanym osobiście w dniu 24 czerwca 2015 roku przez M.B upoważnił on ww. osobę do odbioru korespondencji kierowanej do niego. Nie jest do zaakceptowania stanowisko kasatora - mimo prawidłowych zobowiązań i pouczeń przez organy, co do jego sytuacji w prowadzonym postępowaniu – że pozbawiony był ochrony wynikającej z przepisów art. 9 i 10 k.p.a. Zasady ogólne k.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej, zwłaszcza na gruncie postępowania w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, w których przepisy kodeksu postępowania administracyjnego doznają ograniczeń w stosowaniu z uwagi na regulację zawartą w art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...).

Oceniając zaskarżony wyrok w kontekście wskazanego w petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że mimo, iż przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna w jej uzasadnieniu nie nawiązuje do tego przepisu wprost. Natomiast jej autor poddaje krytyce brak rozważenia w zaskarżonym wyroku charakteru sprawy, tj. czy sprawa miała w ogóle charakter administracyjnoprawny i w związku z tym podlegała właściwości orzekających w sprawie organów.

Zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Skarżący kasacyjnie złożył skutecznie wniosek o przyznanie mu płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok, tym samym wyraził wolę skorzystania ze wsparcia finansowego ze środków unijnych w zamian deklarując wypełnienie warunków określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej oraz przestrzeganie podstawowych wymagań wynikających z pakietu 3 ( Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.2 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni 12,82 ha.).

Podkreślenia wymaga, że wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego oceniać trzeba w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się z obowiązku spełniania warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w jednym roku nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Wywiązywanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5 letniego okresu zobowiązania. Wymogi nałożone na stronę w programie rolnośrodowiskowym wiążą stronę przez cały okres trwania zobowiązania. Zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 stanowi gwarancję zachowania przez rolnika wszystkich warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego. W ramach programu rolnośrodowiskowego beneficjent jest zobowiązany do przestrzegania zasad związanych z realizacją tego programu w każdym roku tej realizacji. Konsekwencją takiego ukształtowania zobowiązań beneficjenta jest nie tylko nieprzyznanie płatności za dany rok, jeżeli stwierdzono uchybienia w realizacji programu ale także obowiązek zwrotu płatności wcześniej pobranych.

Jak wynika z zaprezentowanych rozważań niniejsza sprawa jest sprawą administracyjną zaś wydane przez właściwe w sprawie organy decyzje podlegają kontroli sądu administracyjnego w ramach sprawowanej przez te sądy kontroli działalności administracji publicznej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nawiązując do zarzutu skargi kasacyjnej wskazanego w jej uzasadnieniu, a poddającego w wątpliwość zasadność stanowiska organu i Sądu I instancji uznającego skarżącego kasacyjnie za beneficjenta środków pomocowych w ramach programu rolnośrodowiskowego, zdaniem NSA zarzut ten także nie jest trafny.

Autor skargi kasacyjnej nie chce dostrzec sekwencji zdarzeń, które w niniejszej sprawie zostały ustalone zaś zgłoszone zarzuty nie doprowadziły do ich podważenia. W dniu [...] maja 2013 roku skarżący kasacyjnie złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej poprzez działającą w jego imieniu [...]. Wnioskowana płatność została przyznana i przekazana na wskazane przez skarżącego konto bankowe. Wykluczającą obecne twierdzenie skarżącego, jest okoliczność złożenia przez niego (już bez pośrednictwa) w dniu [...] maja 2014 roku wniosku kontynuacyjnego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. W świetle powyższego zarówno organy jak i Sąd I instancji zasadnie uznały, że stroną postępowania jest R.S. i procedowały z jego udziałem w przedmiotowym postępowaniu, uznając go słusznie za beneficjenta ww. środków.

Końcowo należy wskazać, że w sprawie wpłynęło w dniu [...] lutego 2019 roku pismo procesowe skarżącego kasacyjnie zatytułowane "uzupełnienie skargi kasacyjnej". W piśmie tym kasator wskazał na brak ustosunkowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] do faktu naruszenia w toku postępowania administracyjnego przez organy administracyjne ich właściwości miejscowej. Stwierdzić zatem należy, że w toku postępowania jak i w złożonej w dniu [...] października 2016 roku skardze kasacyjnej zarzut ten nie był podnoszony. Wskazać zatem należy, że zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze (wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2017 r., II GSK 107/16, LEX nr 2294834; z dnia 5 kwietnia 2017 r., II GSK 2374/16, LEX nr 2271057). Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych, jak i przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze po upływie określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, skutkuje pozostawieniem ich poza zakresem merytorycznej kontroli.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzonej przez pełnomocnika profesjonalnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, który nie reprezentował organu na etapie postępowania przed Sądem I instancji, co uzasadniało zasądzenie kosztów w wysokości 75% stawki minimalnej – 2400 zł., co dało kwotę 1800 zł.