Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3109/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 75 § 1, art. 80, art. 138 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych: 1) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, 2) [A.] Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 707/17 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 4436 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia 30 lipca 2010 r. Zarząd Dróg Miejskich (dalej: "ZDM") zawiadomił Spółkę o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego [...] w okresie od 19 listopada 2007 r. i umieszczenie w nim 2 reklam w postaci dwustronnych tablic reklamowych o łącznej pow. reklamowej 4,32 m² każda. W odpowiedzi Spółka, wskazując na brak dowodów stanowiących podstawę zastosowania wobec niej jakiejkolwiek kary pieniężnej, wniosła o umorzenie postępowania w sprawie. Dodała, że od 2007 r. nie jest już właścicielem przedmiotowych nośników reklamowych, gdyż 8 czerwca 2007 r. zbyła je na rzecz spółki [B.] sp. z o. o. Jako dowód przedstawiła umowę sprzedaży w tym zakresie.

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r., w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, wobec uchylenia przez Kolegium uprzednio wydanej w stosunku do Spółki decyzji organu I instancji, Prezydent Warszawy: w pkt 1 wymierzył kary pieniężną dla [A.] Sp. z o. o. za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) [...] bez zezwolenia, w okresach: - od dnia 20.11.2007 r. do dnia 20.12.2007 r. i umieszczenie w nim jednej reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m², zainstalowanej na słupie oświetleniowym; - od dnia 20.11.2007 r. do dnia 13.07.2008 r. i umieszczenie w nim jednej reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o powierzchni reklamowej 4,32 m², zainstalowanej na słupie oświetleniowym; w pkt 2 ustalił karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego w wysokości 28.944 zł (słownie: dwadzieścia osiem tysięcy dziewięćset czterdzieści cztery zł) wynikającą z sumy iloczynów powierzchni reklamy 4,32 m każda i ustalonej stawki opłaty w wysokości 2,50 zł/m dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie (kary) i kolejno: 31 dni (dla jednej reklamy), 237 dni (dla jednej reklamy) zajęcia terenu; w pkt 3. nakazał wpłacić karę w wysokości 28.944,00 zł na rachunek Zarządu Dróg Miejskich w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna.

SKO w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. w pkt 1 uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy w części dotyczącej ustalenia wysokości kar za zajęcie pasa drogowego oraz ustaliło następujące kary za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego: a) 1 reklamy w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 2,16 m² w okresie od 20 listopada 2007 r. do 20 grudnia 2007 r. w kwocie 1.674 zł; b) 1 reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m² w okresie od 20 listopada 2007 r. do 13 lipca 2008 r. w kwocie 25.596 zł. W pozostałej części SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji (pkt 2).

Wskazując na art. 39 i 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260, dalej jako u.d.p.) wyjaśniło, że nie podziela własnego poglądu wyrażonego w decyzji kasatoryjnej z [...] września 2011 r. wydanej w niniejszej sprawie, że uprzednio wydana przez Prezydenta Warszawy decyzja “została skierowana do podmiotu nie będącego właścicielem nośnika reklamowego". Zdaniem SKO bez znaczenia w realiach niniejszej sprawy pozostaje odległość czasowa pomiędzy przeprowadzonymi czynnościami kontrolnymi a datą wszczęcia wobec Spółki postępowania administracyjnego. Istotny w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary za zajęcia pasa drogowego jest bowiem jedynie termin, o którym mowa w art. 40d ust. 3 u.d.p., tj. termin przedawnienia wykonania decyzji ostatecznej (termin uiszczenia kary).

Dokonując ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego SKO uznało, że w przedmiotowym dla sprawy okresie do skarżącej należały dwie tablice reklamowe zlokalizowane w pasie drogowym. Kolegium zmodyfikowało przy tym rodzaj nośnika (z dwustronnego na jednostronny), w konsekwencji czego zmniejszeniu uległa powierzchnia reklamowa z 4,32 m² do 2,16 m² w stosunku do tego, który został sfotografowany podczas kontroli z 20 grudnia 2007 r. Odnośnie do nośnika stanowiącego przedmiot czynności kontrolnych z 13 lipca 2008 r., organ odwoławczy wyjaśnił, że nie budzi wątpliwości, iż obydwa zdjęcia załączone do pisma kontrolnego wskazują dwie strony tego samego nośnika reklamowego, o czym świadczą charakterystyczne elementy otoczenia nośnika. SKO przedstawiło nowe wyliczenie wysokości kar, tj. - 1 reklama w postaci jednostronnej tablicy reklamowej funkcjonująca w okresie od 20 listopada 2007 r. do 20 grudnia 2007 r.: 2,16 m² x 31 dni x 2,50 zł x 10 = 1.674 zł; - 1 reklama w postaci dwustronnej tablicy reklamowej funkcjonująca w okresie od 20 listopada 2007 r. do 13 lipca 2008 r.- 4,32 m² x 237 dni x 2,50 zł x 10 = 25.596 zł.

Jako okoliczności wskazujące na okres zajęcia pasa drogowego nośników reklamowych SKO zwróciło uwagę na stosowne zapisy umowy o współpracy gospodarczej zawartej miedzy Wojewodą Warszawskim a [C.] sp. z o. o. (poprzednikiem prawnym skarżącej) wraz z kolejnymi aneksami, z których wynika, że Spółka jako następca prawny uprawniona była do eksploatacji nośników reklamowych do 19 listopada 2007 r. Zdaniem Kolegium fakt ten potwierdzają informacje o dniu wygaśnięcia umów z 18 kwietnia 2007 r. oraz 17 maja 2007 r. W ocenie SKO, skoro właściciel nośników reklamowych utracił 19 listopada 2007 r. uprawnienie (wynikające z umowy cywilnoprawnej) do umieszczenia tablic reklamowych w pasie drogowym, to pozostawiając tablice reklamowe w pasie drogowym, z dniem 20 listopada 2007 r. zajmował już pas drogowy bez zezwolenia. O funkcjonowaniu tablic reklamowych w pasie drogowym świadczą zaś ustalenia przeprowadzonych w stosunku do nośników reklamowych kontroli (widoczne wyraźne logo Spółki w prawym dolnym rogu tablicy, kształt i forma graficzno-przestrzenna). Za sprzeczne z zasadami logiki Kolegium uznało przy tym, że Spółka eksploatowała tablice reklamowe ponosząc z tego tytułu opłaty do dnia wygaśnięcia umowy (19 listopada 2007 r.), prowadziła korespondencję z ZDM co do możliwości dalszego eksploatowania nośników oraz potrzeby uzyskania zasilania elektrycznego tablic, zawierała umowy z nabywcami usług reklamowych, by następnie je zdemontować z dniem wygaśnięcia umowy tylko po to, aby zamontować je ponownie na jeden dzień, w którym dodatkowo zarządca drogi przeprowadził niezapowiedziane kontrole pasa drogowego.

Jako dowody określające powierzchnię tablic reklamowych Kolegium przyjęło umowę sprzedaży z 8 czerwca 2007 r. oraz umowę dzierżawy z 14 grudnia 2007 r. zawartą pomiędzy Spółką a [...]. Odnośnie do podmiotu faktycznie eksploatującego tablice reklamowe, czyli zobowiązanego do poniesienia kary, Kolegium wskazało na dowody z prowadzonej korespondencji między Spółką a ZDM dotyczące uzgadniania oraz wyjaśniania kwestii związanych z zasilaniem elektrycznym i płatnościami z tego tytułu. Zdaniem SKO wynika z nich, że to skarżąca wykonywała faktyczne władztwo nad nośnikami, zabiegała o dalsze ich prawidłowe funkcjonowanie (podświetlonych w celu lepszej widoczności). Czyli zachowywała się jak faktyczny właściciel nośników. Dodatkowo 14 grudnia 2007 r. zawarła z [...] umowę dzierżawy przez klienta 120 powierzchni reklamowych w okresie od 16 grudnia 2007 r. do 15 stycznia 2008 r. Z zapisów tej umowy nie wynika, zdaniem Kolegium, że Spółka działała w imieniu i/lub na rzecz innego podmiotu (w szczególności podmiotu, który byłby właścicielem nośników reklamowych). Zdaniem SKO, obydwie podnoszone okoliczności, tj. wykonywanie władztwa nad rzeczą wobec podmiotu zewnętrznego oraz prowadzenie starań u zarządcy drogi w kierunku możliwości dalszego funkcjonowania nośników reklamowych, wskazują, że Spółka postępowała w okresach za które nałożono obydwie kary jak właściciel rzeczy i eksploatowała nośniki we własnym imieniu na i swoją rzecz. Stąd w ocenie Kolegium kara została nałożona na podmiot właściwy.

Na skutek skargi [A.] Sp. z o.o. w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1937/14 uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od SKO w Warszawie na rzecz skarżącej 3236,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Od tego wyroku [A.] Sp. z o.o. w W. wniosła skargę kasacyjną.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez [A.] Sp. z o.o. w W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 grudnia 2016 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji uchylający decyzję SKO do ponownego rozpoznania. WSA uznał, że porównanie sentencji decyzji Prezydenta m.st. Warszawy oraz SKO powoduje, że w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje nakładające na skarżącą obowiązek zapłaty dwóch różnych kwot. Jednocześnie Sąd zarzucił, że Kolegium nie dokonało wykładni powołanych przepisów (art. 39 i 40 u.d.p.) oraz nie wyjaśniło podstawowej kwestii spornej, dotyczącej podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, nie przedstawiło bowiem stanowiska, czy podmiotem odpowiedzialnym jest właściciel nośnika reklamowego, jego posiadacz lub (i) podmiot, który umieścił reklamę w pasie drogowym bez zezwolenia. Kolegium nie wyjaśniło z jakich względów podmiotem odpowiedzialnym nie jest właściciel nośników reklamowych, chociaż powołało okoliczności faktyczne mogące wskazywać na inne rozumienie przepisów art. 40 u.d.p., od tego, które zostało wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011 r. ( sygn. akt VI SA/Wa 1491/11). Następnie, ustosunkowując się do stanowiska wyrażonego przez skarżącego w zarzutach skargi, zauważył, że zdaniem Sądu, z przepisów art. 40 u.d.p., w szczególności ust. 2 pkt 3 oraz 12, nie wynika, że podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia może być tylko właściciel tablic (nośników) reklamowych. To zaś oznacza, że postępowanie administracyjne może być kontynuowane w stosunku do skarżącej. Wreszcie Sąd wskazał, że należy wyjaśnić w jakim charakterze udział w postępowaniu administracyjnym brała [B.] Sp. z o.o., a zobowiązując SKO do dokonania wykładni przepisów art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 12 u.d.p. – z uwzględnieniem powyższych rozważań Sądu – zobowiązał ją jednocześnie do wyjaśnienie z jakich względów SKO aktualnie uważa, że to skarżąca, a nie [B.] Sp. z o.o. jako właściciel tablic reklamowych, jest podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, któremu należy wymierzyć karę pieniężną. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej, które zarzucały naruszenie art. 141 § 4, art. 133 § 1 zd. pierwsze w zw. z art. 54 § 2, art. 134 § 1, art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niespójność podstawy prawnej wyroku z jego sentencją i uzasadnieniem, brak wyjaśnienia jakie przepisy prawa mają zastosowanie w niniejszej sprawie, brak wyjaśnienia ich wykładni, jak również zarzuty (nr 1 petitum skargi kasacyjnej) dotyczące dokonania niepełnej kontroli zaskarżonego wyroku, przede wszystkim poprzez brak tej kontroli w zakresie ustaleń faktycznych oraz zawarcie wskazań co do dalszego postępowania niepozwalających na dokonanie kontroli kasacyjnej wyroku, jak również rozpoznanie sprawy i wydanie wyroku w oparciu o niepełne, niekompletne akta administracyjne, tym samym brak ustalenia pełnego stanu sprawy, w konsekwencji zaniechanie oceny całości materiału sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych art. 141 § 4 p.p.s.a., warunków uznania go za prawidłowe.

Sąd II instancji podniósł, że w uzasadnieniu tym Sąd I instancji jako kluczową przyczynę uchylenia decyzji SKO wskazał uchybienie proceduralne polegające na wadliwym sformułowaniu sentencji zaskarżonej decyzji, co powoduje, że w obrocie prawnym znajdują się decyzje nakładające na skrzącego obowiązek zapłaty różnych kwot (kwoty 28.944 zł) oraz nieokreślonej kwoty stanowiącej sumę 1.674 zł i 25.596 zł.

Nie negując istnienia tej wadliwości zaskarżonej decyzji, czego zresztą nie czynił również organ – nie wnosząc skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchylenie decyzji z tej przyczyny nie zwalniało Sądu I instancji od dokonania kontroli zaskarżonego aktu w pełnym zakresie. WSA tymczasem wypowiedział się w przedmiocie podstawy prawnej, jednak nie do końca w sposób zrozumiały i spójny (o czym będzie mowa w dalszej części), zaniechał natomiast zupełnie odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, w tym ustosunkowania się do zarzutów skargi w tej części. Sąd II instancji zgodził się z autorem skargi kasacyjnej, który na poparcie swojego stanowiska przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r. (sygn. akt I GSK 658/09 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że ograniczenie się do przytoczenia przepisu prawa, który ma, lub nie, zastosowanie w sprawie nie może zastąpić opisu (zrelacjonowania) przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy.

Co prawda ustawodawca nie wymienił wśród koniecznych elementów uzasadnienia orzeczenia wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, jednak zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie NSA przeważa pogląd, że w pojęciu "zwięzłego przedstawienia stanu sprawy" mieści się również odniesienie do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonego aktu. Powołując poglądy doktryny Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przyjęcie określonej podstawy faktycznej jest warunkiem sine qua non kontroli legalności decyzji administracyjnej. W przeciwnym wypadku w procesie subsumcji zabrakłoby podstawowego elementu, dającego się porównać ze wzorcem ustawowym. Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że obowiązek przedstawienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia mieści się w obowiązku przedstawienia stanu sprawy.

Niewątpliwe z powyższym obowiązkiem jest związany immanentnie obowiązek sądu I instancji polegający na skontrolowaniu, czy w sprawie prawidłowo został ustalony stan faktyczny przez organ. Dopełnienia tego obowiązku WSA w Warszawie całkowicie zaniechał. Nie wskazał bowiem, które z ustaleń organu akceptuje, a których (ewentualnie) nie. Nie odniósł się też w żadnym zakresie do zarzutów i stanowiska skarżącej dotyczących m.in. tego: - że to nie [A.] zajęła pas drogowy bez zezwolenia, - że wadliwie nie został przeprowadzony w sprawie dowód z oględzin z udziałem strony, co mogło mieć istny wpływ na wynik sprawy, - że sprzeczne z materiałem dowodowym są ustalenia SKO dotyczące właściciela reklam, - nie dokonano pomiarów nośników reklamowych w tracie kontroli w 2007 i 2008 r., -fotografie nośników reklamowych nie mają daty i odzwierciedlają nośniki o innych wymiarach, - osoby, które podpisały pisma z kontroli ZDM nie brały udziału w tych kontrolach, - nie umożliwiono stronie udziału w postępowaniu, - umowa z 8 czerwca nie stwierdza żadnych okoliczności lub danych, dotyczących tablic reklamowych widocznych na zdjęciach, itd.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny przyznał rację skarżącemu kasacyjnie, że pominięcie kontroli uzasadnień faktycznych, w szczególności kontroli, czy materiał dowodowy został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony przez organ administracyjny oraz brak jego oceny stanowi naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu II instancji, Sąd powinien odnieść się do wszystkich istotnych kwestii z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy.

Odnośnie do tego aspektu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że słusznie skarga kasacyjna zwraca uwagę na niekompletność akt administracyjnych, czego dowodem miały być złożone na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. dwa pisma Spółki [B.], które wpłynęły do SKO, a których nie było w aktach złożonych w sądzie. Sąd II instancji podniósł, że WSA także nie zajął w tej sprawie stanowiska, mimo, że stwierdzając brak pełnej dokumentacji w przesłanych mu przez organ aktach administracyjnych powinien podjąć kroki w celu doprowadzenia do stanu, w którym będzie dysponował kompletnymi aktami, odzwierciedlającymi pełen materiał dowodowy. Mogło to być zwrócenie się do organu o uzupełnienie akt lub skorzystanie z możliwości, jaką daje art. 106 § 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się również ze skargą kasacyjną, że wobec niewyjaśnienia jaki stan faktyczny był podstawą do oceny stosowania prawa materialnego, trudno przyjąć, że możliwa była ocena stosowania tego prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji jest w tym zakresie niejasne i niespójne i takie jest również w zakresie udzielenia wytycznych co do dalszego postępowania.

Sąd II instancji wywodził, że z jednej strony WSA zarzuca Kolegium, iż nie dokonało wykładni art. 39 i art. 40 u.d.p. na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz nie wyjaśniło podstawowej kwestii spornej – dotyczącej podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co nie jest zgodne z istniejącym stanem rzeczy, gdyż w zaskarżonej decyzji właśnie ustalenie podmiotu odpowiedzialnego – według organu - było podstawą do wymierzenia temu podmiotowi kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W decyzji Kolegium wskazano: "W zakresie podmiotu faktycznie eksploatującego tablice reklamowe, a więc zobowiązanego do poniesienia kary (...)". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że niezrozumiałe w tym kontekście i sprzeczne z poprzednio przytoczonym zdaniem o braku zajęcia stanowiska przez Kolegium są też dalsze wywody Sądu I instancji, zgodnie z którymi "Kolegium nie wyjaśniło, z jakich względów podmiotem odpowiedzialnym nie jest właściciel nośników reklamowych, chociaż powołało okoliczności faktyczne mogące wskazywać na inne rozumienie przepisów art. 40 u.d.p., od tego, które zostało wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011 r.(...) VI SA/Wa 1491/11." Sąd nie wskazał dlaczego Kolegium miało stosować się do powołanego wyroku WSA, dotyczącego innej sprawy. W dalszym ciągu zajął zaś stanowisko, które wydaje się być sprzeczne z poprzednimi wywodami, tzn. że jego zdaniem z przepisów tych (tzn. art. 40 u.d.p., w szczególności zaś ust. 2 pkt 3 oraz ust. 12 - nie precyzując, o który punkt ustępu 12 chodzi) nie wynika, że podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia może być tylko właściciel tablic (nośników reklamowych). Jednocześnie nie wskazał, czy te stwierdzenia odnoszą się do stanu faktycznego sprawy, gdyż nie skontrolował ustaleń faktycznych i nie stwierdził czy je akceptuje w postaci przyjętej przez organ. Wreszcie przesądził, że ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie obwiązane - w pierwszej kolejności rozważyć - czy w ramach kompetencji reformatoryjnych należy uchylić decyzję Prezydenta Warszawy tylko w części, czy też w całości.

Odnośnie do tej ostatniej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wydanie decyzji reformatoryjnej, co do zasady jest możliwe, gdy przy wadliwości decyzji I instancji, nie zachodzi konieczność jej uchylenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, dla przesądzenia, że decyzja organu II instancji ma być decyzją reformatoryjną konieczne jest dokonanie oceny, co do zakresu niezbędnego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to zaś nie było możliwe wobec zaniechania przez Sąd ustosunkowania się do stanu faktycznego sprawy, w tym odniesienia się do licznych zarzutów skarżącej w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z kasatorem również co do niezrozumiałego, albowiem nieznajdującego potwierdzenia w brzmieniu sentencji zaskarżonego wyroku wskazania przez Sąd jako podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, m.in. art. 135 p.p.s.a. Takiego wyjaśnienia próżno również szukać odnośnie do postawionego przez WSA zarzutu, iż Kolegium powołało art. 39 i 40 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym od 2013 r., gdy decyzja dotyczyła lat 2007 – 2008. Sąd nie wskazał dlaczego uznał, że w tym wypadku właściwe byłoby odejście od zasady uwzględniania stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie powala przyjąć, że Sąd dokonał właściwej kontroli decyzji administracyjnej. Zupełny brak odniesienia się do przyjętych ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich kompletności i prawidłowości oraz ustosunkowania się do podnoszonych w tym zakresie zarzutów skargi doprowadziło do tego, że również ocena prawna jest niepełna, wewnętrznie sprzeczna, zawierająca stwierdzenia przedwczesne lub nieznajdujące uzasadnienia w okolicznościach sprawy, w konsekwencji wskazania co dalszego toku sprawy, sformułowane z pominięciem pełnej kontroli rozpoznawanej sprawy, również nie mogą zostać zaakceptowane.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rezultacie wyrok Sądu I instancji nie poddaje się kontroli kasacyjnej i nie zmienia tej oceny fakt, że bezpośrednią podstawą uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego była w istocie wadliwość redakcyjna sentencji decyzji. Nie zwalniało to bowiem WSA od dokonania kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie. Wynikający z art. 134 § 1 p.p.s.a. obowiązek sądu do pełnego rozpoznania sprawy, bez związania zarzutami i wnioskami oraz podstawą prawną wskazaną w skardze nie pozwalał na ograniczenie się do niektórych tylko aspektów legalności zaskarżonej decyzji, z pominięciem innych, co w efekcie skutkowało kontrolą niepełną, niekompletną oraz niezrozumiałymi zaleceniami co do dalszego toku postępowania.

Za przedwczesne natomiast uznał Sąd II instancji zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia prawa materialnego, wskazujące jednocześnie, że doprowadzono do wadliwego ustalenia strony postępowania, gdyż skarżąca, która nie jest właścicielem nośnika reklamowego nie ma interesu prawnego w postępowaniu. Wobec przeprowadzenia wadliwej kontroli skarżonej decyzji przez Sąd I instancji skutkującej takimi wadami uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie pozwalają na poznanie stanowiska tego Sądu co do istoty sprawy oraz dokonanie właściwej kontroli kasacyjnej, nie można też stwierdzić, że naruszył on prawo materialne w sposób opisany w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji skontroluje zaskarżoną decyzję w pełnym zakresie, wskaże na przyjętą podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, w czym zawrze jasne i jednoznaczne ustosunkowanie się do ustaleń faktycznych organu oraz zarzutów i argumentacji skarżącej, a następnie wypowie się w kwestii mającego zastosowanie prawa (nie pomijając jednostek redakcyjnych właściwych przepisów) oceniając w tym zakresie czy wskazane przez organ przepisy są adekwatne do tego stanu faktycznego, wreszcie sformułuje zrozumiałe i niesprzeczne wskazania co do dalszego postępowania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 4.436 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji opisując stan sprawy odwołał się do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Powołując art. 190 p.p.s.a. wskazał na związanie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd I instancji uznał skargę [A.] sp. z o.o. z siedzibą w W. za zasadną. Sąd I instancji podzielił zarzuty skargi odnoszące się do niewyjaśnienia przez organy orzekające wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i wydania przez nie rozstrzygnięć na podstawie nie w pełni zebranego i ocenionego materiału dowodowego, co w istocie naruszyło art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w niniejszej sprawie skoro przedmiotem rozstrzygnięć organów administracji publicznej jest nałożenie na skarżącą kary pieniężnej, a więc zastosowanie środka o charakterze represyjnym konieczne jest przeprowadzenie szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego w zakresie spełnienia przesłanek z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, a więc jaki podmiot zajął pas drogowy przez umieszczenie w nim reklam bez zezwolenia zarządcy drogi, jaka jest powierzchnia zajęcia pasa drogowego, przez ile dni to zajęcie miało miejsce. W ocenie Sądu I instancji do chwili obecnej organy nie poczyniły jednoznacznych ustaleń w powyższym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał też za zasadne stanowisko strony, że materiały z kontroli ZDM z dnia 20 grudnia 2007 r. i 2 lipca 2008 r. posiadają nikłą wartość dowodową.

Sąd I instancji wskazał, że czynności kontrolne zostały podjęte przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie i zostały potwierdzone notatkami urzędowymi, które nie mogą stanowić dowodu, albowiem nie zostały zweryfikowane za pomocą środków dowodowych dopuszczonych przez k.p.a. np. dowodem z oględzin z zachowaniem praw procesowych strony przewidzianych w art. 79 k.p.a. Notatka urzędowa z dnia 20 grudnia 2007 r., do której dołączono zdjęcie jednej strony reklamy umieszczonej na latarni nr [...] w lokalizacji [...] nie zawiera pomiarów powierzchni reklamy i ustalenia czy jest to reklama jednostronna czy też dwustronna oraz czy znajduje się ona w pasie drogowym. Notatka urzędowa z 13 lipca 2008 r., do której zostały dołączone dwa zdjęcia reklamy nie zawiera szczegółowych danych dotyczących jej usytuowania w pasie drogowym [...] ani pomiarów tej reklamy.

Zdaniem Sądu I instancji na podstawie tych materiałów organy nie były władne wyliczyć wysokość nałożonej kary, albowiem nie ustaliły powierzchni zajęcia pasa drogowego.

Kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zdaniem Sądu I instancji powinna być nałożona na podmiot faktycznie zajmujący ten pas drogowy. Wskazuje na to treść art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych zd. pierwsze "za zajęcie pasa drogowego". A więc niekoniecznie musi to być właściciel reklam, ale ich posiadacz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wbrew twierdzeniom strony treść umowy sprzedaży z dnia 8 czerwca 2007 r. nie przesądza, że karę pieniężną należy nałożyć na nabywcę, tj. [B.] Sp. z o.o. mimo jej potwierdzającego stanowiska zajętego w toku postępowania. Organy orzekające w sprawie nie przeanalizowały dokładnie treści tej umowy. Należy zwrócić uwagę, że umowę tę [B.] Sp. z o.o. nie nabyła od skarżącej wszystkich nośników reklamowych tylko 343 z ogólnej liczby posiadających przez spółkę zbywającą 487 tych nośników, o których mowa w Umowie o Współpracy z dnia 19 listopada 1992 r., do której następnie wstąpiła spółka [A.] Sp. z o.o. lokalizację nabytych przez spółkę [B.] Sp. z .o.o. nośników reklamowych zawiera załącznik nr 1 do umowy z 8 czerwca 2007 r., a w nim podana została tylko jedna reklama przy ulicy [...] ([...]). Powyższa okoliczność powinna być uwzględniona przez organ ponownie orzekający w sprawie. Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji dla jednoznacznego ustalenia podmiotu zajmującego pas drogowy po dniu 19 listopada 2007 r. powinien zwrócić uwagę i właściwie ocenić działania skarżącej podjęte przed sądem polubownym a także przed sądem powszechnym zmierzające do wykazania, że umowa o współpracy gospodarczej z dnia 19 listopada 1992 r. ze zm. nie wygaśnie dnia 19 listopada 2007 r. Może to bowiem wskazywać na brak demontażu przez skarżącą nośników w pasach drogowych ulicy [...], mimo że do tego zobowiązała się na mocy umowy z dnia 8 czerwca 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy winny lokalizację i powierzchnię reklam na ulicy [...] ustalić na podstawie decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego, w których ustalana była opłata należna od skarżącej za zajęcie pasa drogowego. Następnie konieczne jest dokładne ustalenie, czy po 19 listopada 2007 r. doszło do demontażu przez skarżącą nośników reklamowych w pasie drogowym tej ulicy i wydanie ich nabywającej [B.] Sp. z o.o. Pozwoli to na poczynienie jednoznacznych ustaleń co do podmiotu zajmującego pas drogowy ul. [...] bez zezwolenia.

Sąd I instancji uznał też, że skoro stan faktyczny w sprawie nie został ustalony prawidłowo przedwczesne jest ustosunkowywanie się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Skargi kasacyjne od tego wyroku wniosły [A.] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.

Obydwie skargi kasacyjne zaskarżały wyrok Sądu I instancji w całości.

Skarga kasacyjna wniesiona przez [A.] sp. z o.o. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucała naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 190 p.p.s.a. przez niezastosowanie się przez Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - do wiążącej wykładni prawa dokonanej w tej samej sprawie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 1326/15) oraz naruszenie art. 170 p.p.s.a. według którego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, oraz naruszenie art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 193 p,p,s,a, przez nie uwzględnienie wiążącej wykładni prawa oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego:

- art. 190 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania, nieuwzględnienie wiążącej wykładni prawa dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przez brak wypowiedzi Sądu w kwestii mającego zastosowanie prawa (nie pomijając jednostek redakcyjnych właściwych przepisów), oceniając w tym zakresie czy wskazane przez organ przepisy są adekwatne do tego stanu faktycznego - Sąd wskazał ogólnie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, pomimo że poszczególne jednostki redakcyjne tego przepisu (pkt 1, pkt 2 i pkt 3) dotyczą różnych stanów faktycznych;

- art. 190 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. przez nie uwzględnienie wiążących wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania oraz wiążącej wykładni prawa dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przez brak kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, niepełne wskazanie przyjętej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, brak jasnego i jednoznacznego ustosunkowania się do ustaleń faktycznych organu oraz zarzutów i argumentacji skarżącej;

- art. 190 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. przez niezastosowanie się Sądu do wiążącej wykładni prawa - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. - dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie wykazanie kontroli zarzutów i argumentów skargi, dotyczących zarówno stanu faktycznego, jak również przepisów prawa - Sąd m.in. nie ocenił i nie uwzględnił zarzutów naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. i art. 79 k.p.a. podniesionych przez Skarżącego ze względu na brak dowodu z oględzin, Sąd wskazuje ogólnie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych pomimo, że poszczególne jednostki redakcyjne tego przepisu (pkt 1, pkt 2 i pkt 3) dotyczą różnych stanów faktycznych;

2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez nie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (podstawy prawnej uwzględnienia skargi w zaskarżonym wyroku oraz prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie) brak wyjaśnienia jaki stan faktyczny był podstawą do oceny stosowania prawa materialnego, brak wyjaśnienia jakie przepisy prawa materialnego mają zastosowanie w niniejszej sprawie, brak wyjaśnienia ich wykładni, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku, przy czym zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany w odniesieniu do wszystkich jednostek redakcyjnych art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ zaskarżony wyrok nie wskazuje podstawy prawnej uchylenia decyzji w niniejszej sprawie;

3) naruszenie art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( p.u.s.a.), w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 67 § 1, 77 § 1, 79, 80 k.p.a. oraz art. 8 i 10 § 1 k.p.a., w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przez wadliwą analizę stanu faktycznego sprawy, brak należytego uzasadnienia wyroku w odniesieniu do ustaleń faktycznych oraz błędne wskazania co do dalszego postępowania, ponieważ są niespójne z ustaleniami faktycznymi i prowadzą do naruszenia przepisów k.p.a. oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku, przy czym zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany w odniesieniu do wszystkich jednostek redakcyjnych art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ zaskarżony wyrok nie wskazuje podstawy prawnej uchylenia decyzji w niniejszej sprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

- naruszenie art. 40 ust. 12 (pkt 1, pkt 2 i pkt 3) ustawy o drogach publicznych przez jego błędną wykładnię, wbrew wykładni tego przepisu ustalonej w orzecznictwie, z której wynika że zajmującym pas drogowy jest właściciel reklamy, przy czym zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany w odniesieniu do wszystkich jednostek redakcyjnych art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, ponieważ zaskarżony wyrok nie wskazuje jednostki redakcyjnej przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, który Sąd uznał za prawo właściwe w niniejszej sprawie;

- naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 (pkt 1, pkt 2 i pkt 3) ustawy o drogach publicznych przez jego niezastosowanie, co doprowadziło do wadliwego ustalenia strony postępowania, ponieważ Skarżący nie ma interesu prawnego w postępowaniu, przy czym zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany w odniesieniu do wszystkich jednostek redakcyjnych art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, ponieważ zaskarżony wyrok nie wskazuje jednostki redakcyjnej przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, który Sąd uznał za prawo właściwe w niniejszej sprawie.

[A.] Sp. z o. o wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucała:

1) rażące i mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania - art. 138 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym sporządzeniu sentencji wyroku w punkcie 1. (WSA orzekł o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. sygn. [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r.), tymczasem Kolegium uchyliło w części decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2013 r. orzekając odmiennie, a w pozostałej części utrzymało ją w mocy;

2) rażące i mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania - art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewykonanie zapatrywań zawartych w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności niewyjaśnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i zaniechanie dokonania oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach (w tym umowy sprzedaży z dnia 8 czerwca 2007 r., działań podejmowanych przez [A.] sp. z o.o. przed sądem polubownym i sądem powszechnym i ich wyników, a także dokumentów złożonych na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r.) oraz zaniechanie wskazania podmiotu biernie legitymowanego do nałożenia kary;

3) mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez arbitralne pozbawienie mocy dowodowej notatek urzędowych z czynności kontrolnych pasa drogowego, sporządzonych przed wszczęciem postępowania administracyjnego, podczas gdy od lat w orzecznictwie NSA ugruntowano stanowisko aprobujące taki dowód, nadto poprzez zbędne wskazanie konieczności weryfikacji dowodu z notatki poprzez inne dowody;

4) rażące i mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. i art. 206 p.p.s.a., poprzez brak jakiegokolwiek uzasadnienia wysokości zasądzonych kosztów oraz nierozważenie zasadności ich miarkowania w trybie art. 206 p.p.s.a., co doprowadziło do wydania orzeczenia rażąco niesprawiedliwego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie o zmianę punktu 2 zaskarżonego wyroku przez miarkowanie wysokości zasądzonych kosztów oraz o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie poniesionych kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, [A.] Sp. z o.o. wnosiła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Uczestnik postępowania [B.] Spółka z o.o. wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. i nieuwzględnienie skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w ich ramach zarzutami, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. Z urzędu sąd kasacyjny bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 art. 183 p.p.s.a., a z których żadna w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.

W niniejszej sprawie wywiedzione zostały dwie skargi kasacyjne, których zarzuty w części są zbieżne przede wszystkim w zakresie zarzucanego Sądowi I instancji naruszenia art. 190 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., dlatego w tym zakresie mogą zostać rozpoznane łącznie.

W pierwszej kolejności wypada zauważyć, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został wydany po ponownym rozpoznaniu sprawy, w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku tego Sądu przez Naczelny Sąd Administracyjny w toku kontroli instancyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 grudnia 2015 r. uznał za uzasadnione zarzuty obu skarg kasacyjnych, dotyczące naruszenia art. 141 § 4, art. 133 § 1 zd. pierwsze w zw. z art. 54 § 2, art. 134 § 1, art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niespójność podstawy prawnej wyroku z jego sentencją i uzasadnieniem, brak wyjaśnienia jakie przepisy prawa mają zastosowanie w niniejszej sprawie, brak wyjaśnienia ich wykładni, jak również zarzuty dotyczące dokonania niepełnej kontroli zaskarżonego wyroku, przede wszystkim poprzez brak tej kontroli w zakresie ustaleń faktycznych oraz zawarcie wskazań co do dalszego postępowania niepozwalających na dokonanie kontroli kasacyjnej wyroku, jak również rozpoznanie sprawy i wydanie wyroku w oparciu o niepełne, niekompletne akta administracyjne, tym samym brak ustalenia pełnego stanu sprawy, w konsekwencji zaniechanie oceny całości materiału sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych art. 141 § 4 p.p.s.a. warunków uznania go za prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji skontroluje zaskarżoną decyzję w pełnym zakresie, wskaże na przyjętą podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, w czym zawrze jasne i jednoznaczne ustosunkowanie się do ustaleń faktycznych organu oraz zarzutów i argumentacji skarżącej, a następnie wypowie się w kwestii mającego zastosowanie prawa (nie pomijając jednostek redakcyjnych właściwych przepisów) oceniając w tym zakresie czy wskazane przez organ przepisy są adekwatne do tego stanu faktycznego, wreszcie sformułuje zrozumiałe i niesprzeczne wskazania co do dalszego postępowania.

Powyższe okoliczności prowadzą do dwóch wniosków. Po pierwsze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie skargę był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, po wtóre Sąd I instancji, jako że poprzedni wyrok był obciążony naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., miał obowiązek ponownie skontrolować prawidłowość działania organu i legalność zaskarżonej decyzji – w odniesieniu do całości sprawy i stosownie do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy wyraźnie w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. związanie wykładnią prawa wyrażoną w wyroku sądu odwoławczego, nie zwalnia Sądu I instancji, ponownie rozpoznającego sprawę, z obowiązku wnikliwego zapoznania się z całością akt sprawy, a przede wszystkim oceny zgromadzonego materiału dowodowego, czemu wyraz powinno dać prawidłowo sporządzone uzasadnienie stanowiska Sądu.

W rozpoznawanej sprawie związanie wynikające z treści art. 190 p.p.s.a. nie miało bowiem wpływu na zakres kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, przeciwnie Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji skontroluje zaskarżoną decyzję w pełnym zakresie.

Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika m.in., że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska oraz powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z 4 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 372/05, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżony akt za zgodny lub niezgodny z prawem (por. wyroki NSA z dnia: 10 września 2013 r. sygn. akt I OSK 1260/13, z 9 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 632/05, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się, że uzasadnienie powinno stanowić konsekwentną, logiczną, zwartą, a zarazem pełną syntezę, a nie tylko zestaw wypowiedzi, często w ogóle ze sobą niezwiązanych. Ma ono bowiem charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc dla nich niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, a ponadto umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Dlatego motywy wyroku muszą być jasne i przekonujące (por. komentarz do art. 141 p.p.s.a. [w:] R. Hauser, J. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2015 r.).

Przenosząc te uwagi na rozpoznawaną sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art.141 § 4 p.p.s.a., a tym samym również nie wykonał wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2016 r. naruszając art. 190 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaniechał bowiem wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia (podstawy prawnej uwzględnienia skargi w zaskarżonym wyroku oraz prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie), wyjaśnienia jaki stan faktyczny był podstawą do oceny stosowania prawa materialnego, wyjaśnienia jakie przepisy prawa materialnego mają zastosowanie w niniejszej sprawie oraz wyjaśnienia ich wykładni, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, w objętym skargą kasacyjną wyroku nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, nie przedstawił zarzutów podniesionych w skardze ani nie odniósł się do nich.

W tej sytuacji zasadne okazały się zarzuty obu skarg kasacyjnych zarzucające Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, z jakich powodów Sąd podzielił zarzuty skargi i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] sierpnia 2013 r.

W tym miejscu należy wskazać, że uzasadnienie wyroku nie tłumaczy również należycie treści całego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił bowiem zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. Tymczasem zaskarżone decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie została wydana na podstawie art.138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i uchylała zaskarżoną decyzję w części, a w części utrzymywała ją w mocy. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił przyczyn takiego zredagowania sentencji wyroku, co również uzasadnia zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odniesieniu do sformułowania sentencji wyroku Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, w skardze kasacyjnej stawia, co prawda zarzut naruszenia art. 138 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., jednak zarzut tak sformułowany nie jest uzasadniony. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera bowiem oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu. Natomiast treść tego rozstrzygnięcia nie została wyjaśniona w uzasadnieniu Sądu i instancji, co czyni uzasadnionymi zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wbrew wytycznym Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie odniósł się do przyjętej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, nie przedstawił bowiem jednoznacznego stanowiska co do ustaleń faktycznych organu oraz zarzutów i argumentacji skarżącej, nie wypowiedział się też jednoznacznie w kwestii mającego zastosowanie prawa i nie ocenił czy wskazane przez organ przepisy zostały prawidłowo zastosowane w danym stanie faktycznym.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano też podstawy prawnej rozstrzygnięcia zarówno zawartego w punkcie 1 jak i 2 sentencji wyroku Sądu I instancji.

Za uzasadniony należy też uznać postawiony w skardze kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. (mimo że Sąd I instancji nie wskazał tego ostatniego przepisu jako podstawy swojego rozstrzygnięcia). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że notatki urzędowe sporządzone przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie nie mogą stanowić dowodu albowiem nie zostały zweryfikowane przez za pomocą środków dowodowych dopuszczonych przez k.p.a.

Tymczasem zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Notatka urzędowa z czynności kontrolnych pasa drogowego może zatem stanowić dowód, natomiast zgodnie z dyspozycją art. 80 k.p.a. podlega ona ocenie w świetle całokształtu prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego.

Podsumowując stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykonał wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r. i co za tym idzie dokonał właściwej kontroli decyzji administracyjnej. Brak właściwego odniesienia się do przyjętych ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich kompletności i prawidłowości oraz ustosunkowania się do zarzutów skargi powoduje, że również ocena prawna jest niepełna, brak również wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W konsekwencji wskazania co do dalszego toku sprawy, sformułowane z pominięciem pełnej kontroli rozpoznawanej sprawy, również nie mogą zostać zaakceptowane.

Powyższe jednoznacznie świadczy o tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku obarczone jest błędami wynikającymi z naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że wyrok z tego powodu należało uchylić, a sprawę przekazać Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W tej sytuacji nadal za przedwczesne należy uznać zawarte w skardze kasacyjnej [A.] sp. z o.o. zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, wskazujące jednocześnie, że doprowadzono do wadliwego ustalenia strony postępowania, gdyż skarżąca, która nie jest właścicielem nośnika reklamowego, nie ma interesu prawnego w postępowaniu.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien skontrolować zaskarżoną decyzję w pełnym zakresie, wskazać na przyjętą podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, w tym zawrzeć jasne i jednoznaczne ustosunkowanie się do ustaleń faktycznych organu oraz zarzutów i argumentacji skarżącej, a następnie wypowiedzieć się w kwestii mającego zastosowanie prawa (nie pomijając jednostek redakcyjnych właściwych przepisów) oceniając w tym zakresie czy wskazane przez organ przepisy są adekwatne do tego stanu faktycznego, wreszcie sformułować jasne wskazania co do dalszego postępowania. Tym samym wykonać wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2016 r.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. W oparciu o art. 206 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od orzekania o kosztach postępowania kasacyjnego, uznając, że na skutek uwzględnienia obu skarg kasacyjnych koszty te wzajemnie się znoszą.