Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 490/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9, art. 10, art. 12, art. 65 par. 1, art. 66, art. 77, art. 80, art. 107 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 36a ust. 1 i 5, art. 59 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA del. Jerzy Solarski Protokolant: Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. i C. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 426/08 w sprawie ze skargi B. P. i C. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy pawilonu handlowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 490 / 09

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę C. P. i B. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., którą to decyzją uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2008 r. i stwierdzono brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 16 sierpnia 2006 r. na wniosek C. P. i B. P., właścicieli działek nr [...] i [...], tj. nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] zostało wszczęte postępowanie w sprawie budowy pawilonu handlowego na działce sąsiedniej nr [...] przy ul. [...] w [...], stanowiącej własność A. i P. P. W toku postępowania administracyjnego ustalono, iż A. i P. P. rozpoczęli budowę pawilonu na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę Wieluńskiego decyzją z dnia [...] września 2002 r. i utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2002 r. Natomiast w wyniku wniesionej przez C. P. skargi wyrokiem z dnia 3 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 1919/02 uchylił powyższe decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta Wieluński decyzją z dnia [...] września 2005 r. udzielił ww. inwestorom pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu handlowego.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu odmówił A. i P. P. wydania pozwolenia na użytkowanie parteru budynku handlowego na działce nr ewid. [...]. W wyniku wniesionego przez inwestorów odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na mocy art. 138§ 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 55 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2007 r. i udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie ww. pawilonu handlowego wraz z nadbudową pełniącą funkcję mieszkalną, określając termin zakończenia robót budowlanych wskazanych w decyzji z dnia [...] września 2005 r. do dnia 31 grudnia 2008 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek C. P. i B. P. z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie budowy pawilonu handlowego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli C. P. i B. P. podnosząc, iż zrealizowany budynek przekroczył o około 80 cm położenie w stosunku do starego budynku, natomiast odwołujący nie zostali poinformowani o jakimkolwiek postępowaniu prowadzonym w zakresie zmiany granic, jak również wyjaśnień w tym zakresie nie udzielił im żaden z organów nadzoru budowlanego.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. w całości i stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż inwestorzy wybudowali pawilon handlowy na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Wieluńskiego z dnia [...] września 2005 r. o pozwoleniu na budowę. Podkreślono też, że decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi udzielono inwestorom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu handlowego wraz z nadbudową. Organ stwierdził, iż inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie załączył geodezyjną inwentaryzację powykonawczą, z której wynika, iż obiekt został wykonany zgodnie z zatwierdzonym decyzją Starosty Wieluńskiego z dnia [...] września 2005 r. projektem budowlanym. Inwestor złożył również powykonawczą inwentaryzację geodezyjną przyłączy, uwzględniającą aktualną trasę tych urządzeń budowlanych. Organ II instancji stwierdził, że w wykonaniu przedmiotowego obiektu dostrzeżono odstępstwa, ale są one nieistotne polegające m.in. na zmianie kształtu okien i drzwi, braku przeszklenia w poziomie piętra, rezygnacji ze słupa, zmianie usytuowania ścian działowych.

W ocenie organu II instancji lokalizacja obiektu jest zgodna z projektem, a tym samym odwołujący bezzasadnie podnoszą zmianę usytuowania obiektu w terenie i naruszenie granic ich nieruchomości. Zdaniem organu okoliczności faktyczne sprawy nie dają podstawy do wydania decyzji rozbiórkowej lub orzekającej o przywróceniu obiektu do stanu poprzedniego. Niezasadne byłoby także nałożenie obowiązku złożenia projektu zamiennego, gdyż nie można inwestorom zarzucić prowadzenia budowy z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. Brak jest również podstaw do zobowiązania inwestora do wykonania czynności lub robót budowlanych, gdyż obiekt nie narusza obowiązujących przepisów.

W ocenie organu odwoławczego, w przypadku wykonania robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, nie może wydać decyzji o umorzeniu postępowania i z tych względów dokonano zmiany decyzji organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli C. P. i B. P., zarzucając jej zastosowanie niewłaściwej procedury postępowania, a właściwie jej brak, gdyż nie zostali oni powiadomieni i nie uczestniczyli w postępowaniu, które zakończyło się wyznaczeniem nowych granic. Nadto skarżący wskazali, iż nie wiedzą na czyj wniosek postępowanie w sprawie granic było prowadzone i przed jakim organem.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zarzuty skargi, jak i odwołania od decyzji organu I instancji sprowadzają się do sporu granicznego. Według skarżących posadowienie pawilonu handlowego wraz z nadbudową pełniącą funkcję mieszkalną na działce sąsiedniej nr [...], stanowiącej własność A. i P. P. nastąpiło z naruszeniem granicy skarżących, gdyż budynek został przesunięty o około 80 cm w stosunku do pierwotnie stojącego w granicy starego obiektu. Z faktu tego skarżący wywodzą, iż doszło do posadowienia pawilonu niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę oraz do niewłaściwego rozgraniczenia sąsiadujących nieruchomości. Skarżący nie przedłożyli jednak na tę okoliczność żadnych dowodów np. w postaci mapy geodezyjnej wykazującej przebieg granic działki odmienny od przyjętego przez organy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, postępowanie dowodowe przeprowadzone w niniejszej sprawie doprowadziło do ustalenia, iż A. i P. P. wybudowali pawilon handlowy na podstawie decyzji Starosty Wieluńskiego z dnia [...] września 2005 r. W wyniku wystąpienia inwestorów o zezwolenie na użytkowanie części parterowej obiektu, ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2007 r. i udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, określając termin zakończenia prac na dzień 31 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu swej decyzji organ podał, iż nie stwierdzono istotnych odstępstw od warunków zakreślonych w udzielonym pozwoleniu na budowę.

Do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestorzy musieli załączyć geodezyjną inwentaryzacje powykonawczą, z której wynika, iż obiekt został wykonany zgodnie z zatwierdzonym decyzją Starosty Wieluńskiego z dnia [...] września 2005 r. projektem budowlanym. Złożyli także powykonawczą inwentaryzację geodezyjną przyłączy, uwzględniającą aktualną trasę przebiegu tych urządzeń. Powyższe dokumenty geodezyjne lokalizujące obiekt wraz z przyłączami pozwoliły na ustalenie prawidłowego, zgodnego z projektem budowlanym posadowienia budynku. Ustalenia przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na użytkowanie obejmowały swym zakresem potwierdzenie zgodności realizacji przedmiotowego obiektu w zgodzie ze sztuką budowlaną i przepisami budowlanymi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji możliwość zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji została wykluczona w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

Sąd zgodził się z twierdzeniami organu odwoławczego, iż ewentualne spory graniczne mogą być rozpoznawane w toku postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego najpierw przed organami administracji, a następnie przed sądem powszechnym. Natomiast kwestie związane z rozgraniczeniem i sporami granicznymi nie leżą w kompetencji organów nadzoru budowlanego, jak również sądu administracyjnego.

Ponadto zdaniem Sądu, po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie odpadła też możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do wybudowanego obiektu budowlanego wzniesionego przez inwestorów. Tym samym brak było podstaw do zobowiązania inwestora do wykonania czynności lub robót budowlanych, o których mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż z przepisu tego wynika, że nałożenie takiego obowiązku jest możliwe jedynie wtedy, gdy obiekt narusza obowiązujące przepisy prawa, a więc ewentualne nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności, czy robót ma na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W odniesieniu do przedmiotowej inwestycji takich nieprawidłowości nie stwierdzono.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił również ocenę organu odwoławczego, co do uzasadnienia organu I instancji nie spełniającego wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., jednak wadliwość ta została konwalidowana przez rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie organu odwoławczego.

Oceniając natomiast kwestię prawidłowości formy rozstrzygnięcia organu II instancji, Sąd pierwszej instancji wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielił stanowisko organu, iż w przypadku wykonania robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, nie może wydać decyzji o umorzeniu postępowania. Jeżeli inwestor wykonał roboty budowlane przy budowie obiektu na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i w okresie ważności tego pozwolenia, to po uchyleniu tej decyzji prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego nie jest możliwe w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.

Tym samym w ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a przedstawiona przez organ w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują na uwzględnienie. Wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania, a już z pewnością nie miały, ani nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). Nie zaszły też kodeksowe przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), ani też kodeksowe lub wynikające z innych przepisów przesłanki do stwierdzenia naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli C. P. i B. P. zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj.:

1. art. 36a ust. 1 oraz ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zrealizowanie inwestycji z naruszeniem granic nieruchomości nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu budowlanego;

II. naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269- zwanej dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, mimo istnienia szeregu naruszeń, jakich dopuścił się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji, tj.:

1. poprzez nieuchylenie decyzji organu II instancji w sytuacji naruszenia przez niego art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie podniesionego przez skarżących zarzutu polegającego na realizowaniu inwestycji na działce nr [...] w sposób powodujący naruszenie granicy z działką należącą do skarżących;

2. poprzez nieuchylenie decyzji organu II instancji w sytuacji

naruszenia przez niego art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez

nieodniesienie się w zaskarżonej decyzji do głównego zarzutu

stawianego przez skarżących polegającego na realizowaniu inwestycji na działce nr [...] w sposób powodujący naruszenie granicy z działką skarżących, mimo iż wskazane przepisy nakładają na organ obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którym kieruje się on przy rozstrzygnięciu sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie na podstawie jakich szczegółowo dokumentów geodezyjnych organ stwierdził, że sporna inwestycja została zaprojektowana oraz zrealizowana zgodnie z istniejącymi granicami;

3. poprzez nieuchylenie decyzji organu II instancji w sytuacji naruszenia przez niego art. 10 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niezałączenie do akt sprawy kompletnych akt postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji oraz w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji gdy:

a) w postępowaniu mającym na celu kontrolę prawidłowości realizowania spornej inwestycji niezbędne byłoby ustalenie, w tym zapewnienie skarżącym poczynienia osobistych ustaleń, czy prawidłowo wypełnione zostały obowiązki związane z geodezyjnym wytyczeniem obiektu wynikające z przepisów art. 22 pkt 2, art. 41 pkt 1, art. 43 Prawa budowlanego oraz z rozporządzenia Ministra

Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno- kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133, zwanego dalej- rozporządzeniem z dnia 21 lutego 1995 r.), w szczególności w kontekście podnoszonego przez skarżących w skardze zarzutu w przedmiocie nieudostępnienia im oraz braku w aktach sprawy geodezyjnej mapy do celów projektowych,

b) organ administracji powinien zapewnić skarżącym możliwość zapoznania się z kompletną dokumentacją mającą znaczenie w sprawie oraz wypowiedzenia się w jej przedmiocie, zwłaszcza w aspekcie, że skarżący nie byli stronami w przedmiocie udzielenia sąsiadom skarżących pozwolenia na użytkowanie;

4. poprzez nieuchylenie decyzji organu II instancji w sytuacji naruszenia przez niego art. 9, art. 12, art. 14, art. 65 § 1 oraz art. 66 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku pisemnego poinformowania skarżących o potrzebie skierowania odrębnego wniosku do właściwego burmistrza w przedmiocie dokonania rozgraniczenia nieruchomości w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) w sytuacji ewentualnego uznania przez organ, że zgłoszony przez skarżących zarzut w zakresie realizowania inwestycji na działce nr [...] w sposób powodujący naruszenie granicy z działką skarżących stanowi w istocie odrębny wniosek, nie należący do jego właściwości, natomiast w sytuacji wyjaśnienia, (czego organ nie uczynił), że jest to jedyna kwestia, w związku z którą skarżący złożyli wniosek o wszczęcie postępowania, poprzez zaniechanie przekazania zgodnie z art. 65 § 1 złożonego przez nich wniosku do właściwego organu, jako że postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości jest również postępowaniem administracyjnym;

b) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w wyniku pominięcia naruszeń, jakich dopuściły się organy, tj.:

1. poprzez nieuchylenie decyzji organu II instancji wydanej z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w wyniku nieuwzględnienia podczas dokonywanej kontroli prawidłowości prowadzenia inwestycji na działce [...] obowiązku zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich w osobie skarżących.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji skarżący C. P. i B. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o przyznanie pełnomocnikowi radcy prawnemu B. C. na podstawie art. 250 p.p.s.a. wynagrodzenia według zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) tytułem nieopłaconych kosztów pomocy prawnej świadczonej na rzecz skarżących z urzędu oraz zwrotu koniecznych i uzasadnionych wydatków w sprawie w postaci uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictw udzielonych pełnomocnikowi przez mocodawców.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że ustalenia Sądu w zakresie kluczowych zarzutów przez nich podnoszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym są prawidłowe, jednak powodem wniesienia skargi było realizowanie przez ich sąsiadów na działce nr [...] inwestycji prowadzącej do naruszenia granic z nieruchomością skarżących, a co nie zostało należycie wyjaśnione na etapie postępowania administracyjnego. Do akt postępowania nie zostały załączone kompletne akta postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oraz w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, pozwalające organowi oraz skarżącym na dokonanie weryfikacji czy w rzeczywistości w toku realizacji procesu inwestycyjnego zostały dokonane wszystkie czynności geodezyjne, o których mowa w Prawie budowlanym oraz rozporządzeniu z dnia 21 lutego 1995 r. i czy twierdzenia w przedmiocie zgodności z projektem podnoszone przez organ znajdują uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym, czym naruszono nie tylko art. 80 k.p.a. stanowiący o obowiązku wydania decyzji na podstawie całokształtu materiału dowodowego, ale również art. 10 k.p.a., zgodnie z którym strony powinny mieć dostęp do wszystkich dowodów oraz dokumentów mających znaczenie w sprawie.

Skarżący podnieśli także, iż jeżeli organ administracji uznał, że podniesiony przez nich zarzut dotyczący przekroczenia granic działki stanowił w istocie wniosek nie leżący w zakresie jego kompetencji, co podniósł w odpowiedzi na skargę, to zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 k.p.a. powinien był on o tym fakcie poinformować pisemnie (art. 14 k.p.a.) skarżących, wskazując im tryb właściwy do załatwienia przez nich sprawy, a w sytuacji ustalenia ze skarżącymi (czego organ nie uczynił), że jest to jedyna kwestia, w związku z którą złożyli wniosek o wszczęcie postępowania, przekazać zgodnie z art. 65 § 1 złożony przez nich wniosek do właściwego organu, jako że postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości jest również postępowaniem administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a., stwierdzając przy tym, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, to za bezzasadne należało uznać przedstawione w skardze podstawy kasacji.

W związku z przedstawionymi zarzutami kasacji i ich uzasadnieniem koniecznym jest podkreślenie, iż przedmiotem niniejszej sprawy nie jest dokonanie weryfikacji decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz o pozwoleniu na użytkowanie, to jest orzeczeń posiadających przymiot ostateczności, a do tego faktycznie zmierzają skarżący.

Nie może być w warunkach rozpoznawanej sprawy uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Stawiając ww. zarzuty skarżący starali się wywieść, iż w niniejszej sprawie poprzez realizację inwestycji doszło do naruszenia granicy działki skarżących, co nie zostało w ich ocenie wyjaśnione przez organ w zaskarżonej decyzji, a co powinno skutkować jej uchyleniem przez Sąd pierwszej instancji.

Przedstawiając powyższą argumentację autor kasacji pominął to, że fakt usytuowania przedmiotowej inwestycji został określony na wcześniejszym etapie postępowania tj. w postępowaniu, którego przedmiotem było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, zakończonego decyzją Starosty Wieluńskiego z dnia [...] września 2005r. Zgodność realizacji obiektu budowlanego z projektem budowanym została następnie potwierdzona w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, zakończonego decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. Wydanie pozwolenia na użytkowanie uzasadniono niewykonaniem części robót wykończeniowych w pomieszczeniu na piętrze obiektu. Organ stwierdzając wypełnienie przesłanek z art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego taką decyzję wydał. W trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie organ stwierdził zgodność wybudowanego obiektu budowlanego z decyzją o pozwoleniu na budowę.

Wbrew odmiennym wywodom kasacji Sąd pierwszej instancji zasadnie nie zaakceptował argumentacji skarżących, co do naruszenia realizowaną inwestycją granicy ich działki w sytuacji, gdy strona wnosząca kasację nie poparła swych wywodów żadną stosowną dokumentacją, a ograniczyła się do kwestionowania dokumentacji złożonej przez inwestora. Stąd też wobec wybudowania obiektu na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2005 r. oraz wobec faktu wydania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie z dnia [...] stycznia 2008 r. organ odwoławczy wobec nie zmienionego stanu faktycznego sprawy nie mógł dokonać odmiennej oceny od przyjętej w skarżonej decyzji, a tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był upoważniony do zakwestionowania takiego stanu rzeczy.

Stwierdzić też należy, iż Sąd pierwszej instancji trafnie podzielił stanowisko zaprezentowane w kontrolowanej decyzji, bowiem wbrew twierdzeniom skarżących, organ administracyjny w uzasadnieniu decyzji objętej niniejszym postępowaniem, odniósł się do twierdzeń skarżących dotyczących naruszenia granicy działki oraz wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu swej decyzji.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 10 i art. 80 k.p.a. Skarżący upatrują jego naruszenie w niezałączeniu do akt sprawy kompletnych akt postępowania w zakresie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji i pozwolenia na użytkowania, wskazując na konieczność "poczynienia osobistych ustaleń" oraz nie udostępnienia im i braku w aktach sprawy geodezyjnej mapy do celów projektowych. Wskazania przede wszystkim wymaga, iż w przypadku postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu postępowania, skarżący zobligowani byli również do wykazania kwalifikowanego związku przyczynowego pomiędzy dokonanym naruszeniem a jego wpływem na wynik postępowania tj. że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Tymczasem, jak podkreślono to już wyżej, zgodność zrealizowanej inwestycji z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany została wcześniej ustalona decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie inwestorom przedmiotowego obiektu budowlanego. Skarżący nie mogli natomiast zapoznać się z tymi aktami, ponieważ nie będąc inwestorami nie mogli być również stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Natomiast wskazanie w zarzucie na konieczność "dokonania osobistych ustaleń, czy prawidłowo został wykonane obowiązki związane z geodezyjnym wytyczeniem obiektu ..." oraz "nie udostępnienie im oraz brak w aktach sprawy geodezyjnej mapy do celów projektowych", nie pozwala na przyjęcie, iż skarżący uprawdopodobnili istnienie ww. związku przyczynowego, co jest warunkiem w ogóle możliwości rozpoznania zarzutu. Chęć osobistej kontroli dokumentacji sporządzonej przez uprawnionego geodetę to jest przez osoby, które nie były stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie i której prawidłowość została potwierdzona ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., a więc jest wiążąca dla Sądu oraz innych organów, nie może przesądzać o istnieniu tego związku.

Nie jest zasadny również zarzut skargi kasacyjnej upatrujący uchybienie skarżonym wyrokiem dyspozycji art. 9, art. 12, art. 14, art. 65 § 1 oraz art. 66 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku pisemnego poinformowania skarżących o potrzebie skierowania odrębnego wniosku do właściwego burmistrza w przedmiocie dokonania rozgraniczenia nieruchomości w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Skarżący przedstawiając powyższy zarzut jednocześnie stwierdzili, iż organ powinien dokonać pouczenia co do możliwości wszczęcia postępowania dotyczącego rozgraniczenia w sytuacji, gdy uznał, że "zgłoszony przez skarżących zarzut w zakresie realizowania inwestycji na działce nr [...] w sposób powodujący naruszenie granicy z działką skarżących stanowi w istocie odrębny wniosek". Stwierdzić trzeba, iż w warunkach niniejszej sprawy uwzględniając wywody strony skarżącej, stan sprawy, a w tym wydane i ostateczne decyzje dotyczące pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie, to brak jest podstaw do tego, aby podzielić pogląd skarżących, co do tego, że brak pisemnego pouczenia w zakresie wyżej wskazanym stanowi o zasadności przedmiotowej skargi.

Nie jest również zasadny zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji w sytuacji naruszenia zdaniem skarżących art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie podczas dokonywanej kontroli obowiązku zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich tj. skarżącym.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, koniecznym jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego, a także jego przebudowa, odpowiada normom Prawa budowlanego, warunkom techniczno - budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 Prawa budowlanego, obejmuje szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki, a wyliczenie zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego ma charakter jedynie przykładowy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1996 r., sygn. akt III ARN 87/95, OSN 1996, z. 21, poz. 316; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2001 r. sygn. akt IV SA 558/99). Równocześnie jednak zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym m.in. Prawa budowlanego. Jeżeli więc decyzja o pozwoleniu na budowę (bądź decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie wykazuje żadnej sprzeczności z wymogami określonymi we wskazanych wyżej ustawach, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi, bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można natomiast mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 643/05, niepubl.).

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie wskazali na żadne przepisy prawne, których naruszenie powoduje naruszenie ich interesu w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Nie można było również rozpatrywać, czy doszło do naruszenia interesu prawnego osób trzecich w decyzji o pozwoleniu na budowę, w której to dokonano określenia miejsca posadowienia obiektu budowlanego wobec ostateczności tej decyzji.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 36a ust. 1 oraz ust. 5 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zrealizowanie inwestycji z naruszeniem granic nieruchomości nie stanowi istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Wbrew opinii strony wnoszącej kasację nie można Sądowi pierwszej instancji poczynić powyższego zarzutu, gdyż Sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku w ogóle nie odczytywał znaczenia wskazanego przepisu, a jedynie odwołał się do ustaleń dokonanych przez organy w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie (decyzje z dnia [...] września 2005 r. oraz 8 stycznia 2005 r.). Stąd też nie było możliwym przeprowadzenie kontroli wskazanej wyżej normy prawnej.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach w związku, z czym ją oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżących na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 -261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżących powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.