Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2596/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 184/15 w sprawie ze skargi C. G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 184/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę C. G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych.

Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych związanych z wymianą pieca c.o. oraz przebudową centralnego ogrzewania w budynku mieszkalnym w N. nr [...].

Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nakazał C. G. odłączenie od przewodu kominowego pieca c.o. wraz z zamurowaniem otworu w kominie po odłączeniu, w trybie natychmiastowym. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 14 sierpnia 2014 r. w budynku mieszkalnym w N. nr [...] ustalono, iż w łazience na parterze zostały odcięte piony instalacji c.o., a w dniu 9 września 2011 r. przez C. G. został w pomieszczeniu piwnicznym zamontowany kocioł c.o. o mocy 20 kW. Do tego czasu w budynku istniał układ centralnego ogrzewania zrealizowany w latach 70. Organ stwierdził, że C. G. wykonała roboty budowlane polegające na wymianie pieca c.o. na paliwa stałe oraz odcięciu instalacji piętra budynku, przy czym piec jest zlokalizowany w pomieszczeniach piwnicznych o wymiarach 3,05 m × 1,82 m oraz 0,9 m × 0,7 m i wysokości 1,78 m, a pomieszczenie kotłowni nie posiada oświetlenia ani drzwi oraz wentylacji wywiewnej, zaś kratka wentylacji wywiewnej umieszczona jest w korytarzu połączonym z kratką schodową. Zdaniem organu, zachodzi niezgodność z przepisami Polskiej Normy PN-87/B02411 "Kotłownie wbudowane na paliwo stałe – wymagania", dopuszczających instalowanie kotłów c.o. w pomieszczeniach o wysokości co najmniej 1,9 m pod warunkiem poprawnej wentylacji.

Organ wyjaśnił, że brak było podstaw do zastosowania art. 50 ust. 1 ani art. 51 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane i nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, gdyż doprowadzenie budynku do poprawności technicznej i prawnej wymusza ingerencję w substancję budynku (budowa nowego komina i przebudowa piwnicy), co wykracza poza zakres uprawnień organu. Nie ma również możliwości przywrócenia stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, gdyż poprzednie rozwiązanie było również niezgodne z przepisami. Uzasadniając nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności organ wskazał, że nieprawidłowości w postaci złej wentylacji i niewłaściwych parametrów pomieszczenia piwnicznego, a także braku wpustu podłogowego, przy eksploatacji kotła stanowią zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. Końcowo organ zaznaczył, że nie jest właściwy do rozstrzygania sporów pomiędzy współwłaścicielami i ustalania szczegółowego sposobu utworzenia dwóch instalacji centralnego ogrzewania, które to sprawy – wobec braku porozumienia pomiędzy stronami – powinny być rozstrzygane przed sądem powszechnym.

Odwołanie od decyzji PINB dla powiatu nyskiego z dnia [...] września 2014 r. do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła C. G.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w ramach wcześniej prowadzonego postępowania, wszczętego na skutek interwencji A. K., w przedmiocie samowolnie wykonanych przez C. G. robót budowlanych polegających na montażu nowego pieca centralnego ogrzewania w piwnicy, przebudowie instalacji centralnego ogrzewania oraz zajęcia przewodów kominowych, organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...] marca 2014, nr [...], którą nakazał C. G. i A. K. – współwłaścicielkom budynku mieszkalnego w N. nr [...], wstrzymanie użytkowania instalacji gazowej i instalacji centralnego ogrzewania oraz sporządzenie protokołu kontroli stanu technicznego instalacji, a także zlikwidowanie sztywnego połączenia dopuszczenia wody do pieca. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z [...] maja 2014 r., nr [...], od której nie wniesiono skargi. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wskazał, że w decyzji tej zajął stanowisko, którym jest związany, iż wykonane przez C. G. prace stanowią roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane w postaci przebudowy (art. 3 pkt 7a tej ustawy) i wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego, według organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował roboty budowlane wykonane w budynku mieszkalnym, związane z odcięciem instalacji centralnego ogrzewania dla pierwszego piętra, wymianą starego kotła o mocy cieplnej 10–12 kW i montażem nowego pieca centralnego ogrzewania o mocy cieplnej 20 kW, jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane, w wyniku których nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Prace te nie doprowadziły natomiast do zmiany charakterystycznych parametrów budynku.

Po odcięciu instalacji centralnego ogrzewania C. G. zamontowała kocioł c.o. posiadający inne parametry. Organ odwoławczy wywiódł, że pozostałe roboty budowlane związane z przebudową instalacji centralnego ogrzewania można było – zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane – wykonać po uprzednim uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę. Taka kwalifikacja wykonanych robót budowlanych miała decydujący wpływ na kierunek postępowania i przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane w celu eliminacji stanu niezgodnego z prawem. Wobec zakończenia samowolnie wykonanych robót, brak było podstaw do zastosowania art. 50 ustawy – Prawo budowlane i nakazania wstrzymania ich wykonywania. Rozważając możliwość zastosowania jednego ze sposobów rozstrzygnięcia postępowania naprawczego, określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, organ odwoławczy stwierdził, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych obejmujących odcięcie instalacji centralnego ogrzewania dla pierwszego piętra, wymianę starego kotła o mocy cieplnej 10–12 kW i montaż nowego pieca centralnego ogrzewania o mocy cieplnej 20 kW oraz przebudowę instalacji centralnego ogrzewania, jest niemożliwe z uwagi na występujące niezgodności z prawem, których nie można usunąć. Pomieszczenie kotłowni c.o. na paliwo stałe jest w myśl definicji zawartej w § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) pomieszczeniem technicznym, a wysokość piwnicy wynosząca 1,78 m narusza przepisy § 97 ust. 1 tego rozporządzenia, określającego wysokość pomieszczeń technicznych i gospodarczych na co najmniej 2 m. Tym samym, dostosowanie tego pomieszczenia do funkcji kotłowni było niemożliwe ze względu na trwałą wadę, której w żaden sposób nie da się naprawić. Poza tym organ wskazał na treść § 136 ust. 2 rozporządzenia, przewidującego, że pomieszczenia, w których instalowane są kotły, oraz pomieszczenia składu paliwa powinny odpowiadać wymaganiom w Polskiej Normie dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwo stałe. Na tej podstawie organ stwierdził, iż organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że brak jest możliwości naprawy stwierdzonych niezgodności z prawem, tj. naruszeń przepisów rozporządzenia oraz Polskiej Normy PN-91/B-02413, co skutkuje rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] lutego 2015 r. wniosła C. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 184/15 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił pogląd organów, że doszło do zmiany parametrów technicznych i użytkowych obiektu, w następstwie robót budowlanych polegających na odcięciu dopływu ogrzewania do instalacji c.o. na piętrze budynku, stanowiącym własność A. K., ta część obiektu została praktycznie pozbawiona możliwości korzystania z instalacji decydującej o spełnianiu przez poszczególne części budynku przypisanej im funkcji. Tym samym roboty objęte postępowaniem, polegające na wymianie pieca i odcięciu od instalacji c.o. piętra budynku, a także zabezpieczeniu pieca i instalacji powinny być zakwalifikowane jako przebudowa instalacji c.o.

Sąd podkreślił, że skoro nastąpiło odcięcie od instalacji piętra budynku, to zdecydowanie nie było to odtworzenie stanu pierwotnego, a zatem prace te nie mogły stanowić remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane. Według tego bowiem przepisu, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Dlatego też brak było podstaw, aby roboty wykonane przez skarżącą we wrześniu 2011 r. można było zakwalifikować do robót, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, które nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto, jak wynika jednoznacznie z treści art. 3 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, przebudowa nie jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy, lecz stanowi inne niż budowa roboty budowlane. Z tych względów w sprawie nie mógł znajdować zastosowania wskazywany przez skarżącą tryb z art. 49b ustawy – Prawo budowlane, który ma zastosowanie wyłącznie do budowy obiektu budowlanego, a nie do robót budowlanych. Do tego rodzaju robót – innych niż budowa obiektu budowlanego, określonych w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane – mają natomiast zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 tej ustawy. Prawidłowo zatem organy dokonały oceny wykonanych już i zakończonych robót budowlanych w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że skarżąca, będąca inwestorką spornych robót, przed ich wykonaniem nie uzyskała wcześniej pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Dla oceny legalności przedmiotowych robót nie ma znaczenia wskazywany w skardze fakt wykonania zaleceń organu wynikających m.in. z decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2014 r., która została wydana w ramach postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w sprawie oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego i następnie została w toku instancji wyeliminowana z porządku prawnego przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Organem właściwym w sprawie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę jest natomiast organ administracji architektoniczno-budowlanej, którym jest miejscowo właściwy starosta. Organem takim nie jest zatem organ nadzoru budowlanego w zakresie, w jakim dokonuje on kontroli zgodności zrealizowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa. W tych okolicznościach, zasadnym było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane.

W ocenie Sądu, rozważenie możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem musiało skutkować wydaniem nakazu ich rozbiórki. Sąd podzielił stanowisko organów, że pomieszczenie piwniczne, w którym zlokalizowany jest kocioł c.o., nie odpowiada warunkom technicznym, jakie powinny spełniać pomieszczenia techniczne. Według § 136 ust. 2 rozporządzenia, kotły na paliwo stałe o mocy cieplnej nominalnej do 25 kW powinny być instalowane w wydzielonych pomieszczeniach technicznych zlokalizowanych na kondygnacji podziemnej, na poziomie ogrzewanych pomieszczeń lub w innych pomieszczeniach, w których mogą być instalowane kotły o większych mocach cieplnych nominalnych. Skład paliwa powinien być umieszczony w wydzielonym pomieszczeniu technicznym w pobliżu kotła lub w pomieszczeniu, w którym znajduje się kocioł. Pomieszczenia, w których instalowane są kotły, oraz pomieszczenia składu paliwa powinny odpowiadać wymaganiom określonym w Polskiej Normie dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwo stałe. Nadto zgodnie z § 97 ust. 1 powołanego rozporządzenia wysokość pomieszczenia technicznego i gospodarczego nie powinna być mniejsza niż 2 m, jeżeli inne przepisy rozporządzenia nie określają większych wymagań. Jak wynika z protokołu oględzin, pomieszczenie, w którym skarżąca zainstalowała kocioł c.o. na paliwo stałe o mocy 20 kW, ma wysokość 1,78 m, nie posiada oświetlenia ani drzwi oraz wentylacji wywiewnej, gdyż kratka wentylacji wywiewnej umieszczona jest w korytarzu połączonym z klatką schodową. Okoliczności te nie były kwestionowane w toku postępowania.

Skarżąca jest współwłaścicielką przedmiotowego pomieszczenia w częściach ułamkowych. Powoduje to, że w wobec sprzeciwu drugiej współwłaścicielki – A.K., nie legitymuje się ona tytułem prawnym do dysponowania tą częścią nieruchomości na cele budowlane. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, wprawdzie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie oznacza to, że taki inwestor w ogóle takiego prawa nie musi posiadać. Ponadto Sąd wskazał, iż nie można wykluczyć, że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane, po ustaleniu w postępowaniu dowodowym, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 tej ustawy, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, która może nakazywać rozbiórkę obiektu. Przyjęcie przeciwnej interpretacji byłoby nie do pogodzenia z celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Skoro pod pewnymi warunkami organ administracji może uznać, że wykonane prace budowlane stają się legalne, to nie byłoby niczym zrozumiałe, aby podmiot (inwestor) nie posiadający tytułu prawnego do cudzej nieruchomości mógł w ten sposób zalegalizować wykonane prace. Tym samym jeżeli inwestor nie dysponowałby tytułem prawnym do terenu, na którym przeprowadził określone prace, to niezależnie od tego, czy są one zgodne z np. warunkami technicznymi – nie można tych prac zalegalizować. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie istnieje konflikt rodzinny pomiędzy współwłaścicielkami budynku, do którego rozwiązania nie są powołane organy nadzoru budowlanego, jak to zasadnie podniesiono w decyzji organu pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Opolu z dnia 18 czerwca 2015 r. wniosła C. G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący uzasadnione wątpliwości, a za podstawę skarżonego rozstrzygnięcia organ przyjął wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy;

b) art. 106 § 3 oraz 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 i nast. k.p.c., które polegało na nieprzeprowadzeniu dowodu z następujących dokumentów: decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...], decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...], a także nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny urządzeń grzewczo-kominowych, na okoliczność tego, czy czynności podjęte przez skarżącą miały wpływ, na zmianę parametrów infrastruktury technicznej budynku w stopniu uzasadniającym uznanie przedmiotowych czynności za przebudowę, a nie za remont oraz na okoliczność tego, czy prace polegające na wykonaniu instalacji ogrzewania elektrycznego wykonane przez panią A. K., zwaną dalej jako: współwłaściciel, miały wpływ na zmianę parametrów technicznych budynku;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a., które polegało na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a mianowicie w sposób odzwierciedlający stan faktyczny wadliwie ustalony w postępowaniu administracyjnym;

d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 15, art. 107 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, uznając za słuszne rozstrzygnięcia i twierdzenia Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim nakazującej odłączenie od przewodu kominowego pieca c.o. wraz z zamurowaniem otworu w kominie po odłączeniu z uwagi na uznanie przeprowadzonych przez skarżącą prac za przebudowę wymagającą pozwolenia na budowę, podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji jako niezawierająca pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia zasługiwała na uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania, co doprowadziło do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

e) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 108 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, uznając za słuszne twierdzenia Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie utrzymania w mocy, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim nakazującej odłączenia od przewodu kominowego pieca c.o. wraz z zamurowaniem otworu w kominie po odłączeniu i zgodnie z art. 108 nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności pomimo braku zaistnienia przesłanek zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego koniecznych dla zastosowania przedmiotowej instytucji;

f) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 11 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 in fine w związku z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, uznając za słuszne twierdzenia Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie utrzymania w mocy, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu nyskiego nakazującej odłączenia od przewodu kominowego pieca c.o. wraz z zamurowaniem otworu w kominie po odłączeniu i zgodnie z art. 108 k.p.a. nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy organ drugiej instancji nie zastosował powołanych wyżej przepisów postępowania i wydał rozstrzygnięcie bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy i bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności bez ustalenia przepisów prawa materialnego, na podstawie, których należało dokonać oceny legalności i prawidłowości montażu poprzedniego pieca w budynku mieszkalnym w N. nr [...], celem rozważenia możliwości przywrócenia stanu poprzedniego, co doprowadziło do wydania decyzji jedynie w oparciu o arbitralne założenie organu drugiej instancji, iż przywrócenie stanu poprzedniego nie byłoby zgodne z przepisami obowiązującego prawa,

2. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) § 97 ust. 1, § 136 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) zwanego dalej jako: rozporządzenie oraz Polskiej Normy PN-87/B- 02411, zwanej dalej jako: Polska Norma), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepisy te stanowią podstawę dokonania oceny legalności i prawidłowości wykonania urządzenia zdemontowanego przed datą wejścia w życie tychże przepisów, w wyniku czego dokonano błędnego ustalenia, iż zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 in fine Prawa budowlanego, tj. nakazanie przywrócenie stanu poprzedniego nie może mieć miejsca z uwagi na niezgodność z powołanymi przepisami;

b) art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ administracyjny prawidłowo zinterpretował przepisy art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, co wyrażało się w przyjęciu, iż prace wykonane przez skarżącą stanowiły przebudowę wymagającą uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy wyniki analizy przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych prowadzą do wniosku, że prace wykonane przez skarżącą miały charakter remontu, który zgodnie z przepisem art. 29 ust 2 pkt 1 Prawa budowlanego wymagał dokonania jedynie zgłoszenia.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Opolu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o dopuszczenie dowodów:

– z ekspertyzy (orzeczenia technicznego) o stanie technicznym i zgodności z przepisami pomieszczenia z kotłem centralnego ogrzewania – uzupełnienie, sporządzonej w dniu 26 sierpnia 2015 r. przez inż. [...] (na okoliczność zgodności z przepisami prawa budowlanego pomieszczenia z kotłem centralnego ogrzewania położonego w budynku w [...] nr [...]),

– z wyroku wraz z uzasadnieniem Sądu Okręgowego w Opolu z dnia [...] grudnia 2013 r., sygn. akt [...] (na okoliczność istnienia współwłasności I piętra nieruchomości budynku położonego w N. nr [...] A. K. i C. G. oraz tego, że remont instalacji centralnego ogrzewania w tym budynku dokonany przez powyższe osoby nie powodował pozbawienia możliwości ogrzewania pomieszczeń w obrębie pierwszego piętra budynku).

W pismach z dnia 11 stycznia 2016 r. (odpowiedź na skargę kasacyjną) i z dnia 31 marca 2016 r. (uzupełnienie odpowiedzi na skargę kasacyjną) A. K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna w swoim petitum zawiera szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego, jednak zarzuty te nie znajdują uzasadnienia w dalszej części tego pisma, która w istocie stanowi polemikę z ustaleniami stanu faktycznego i kwalifikacją prawną wykonanych robót budowlanych, przyjętą w zaskarżonym wyroku.

Trafnie w wydanych orzeczeniach administracyjnych i w zaskarżonym wyroku przyjęto, że wykonane przez C. G. roboty budowlane stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, a nie remont w rozumieniu pkt 8 tego przepisu. O tym, że roboty budowlane, wykonane przez skarżącą nie mogą być zakwalifikowane jako remont, może świadczyć chociażby to, że remont polega na "odtworzeniu stanu pierwotnego", o czym tu trudno mówić skoro uległa odcięciu instalacja c.o. piętra budynku oraz został zamontowany kocioł c.o. o mocy 20 kW, czyli o większej mocy niż poprzedni.

Poza tym roboty budowlane wykonane przez C. G., niebędące remontem, nie były wymienione w przepisach art. 29 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania tych robót), w związku z tym wymagały pozwolenia na budowę. Autor skargi kasacyjnej proponuje w tym piśmie aby w tej sprawie miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 28 czerwca 2015 r., co zgodnie z przepisami ustrojowymi i przepisami postępowania oraz zakresem kognicji sądów administracyjnych nie jest możliwe z uwagi chociażby na brzmienie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których naruszenie bezzasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej. Poza tym autor skargi nie dostrzega, że przyjęcie jego propozycji stosowania prawa, naruszałoby zasadę lex retro non agit.

Roboty budowlane polegające na przebudowie instalacji centralnego ogrzewania nie są budową obiektu budowlanego, nie mogły mieć więc w tym przypadku zastosowania przepisy art. 48-49b Prawa budowlanego. Instalacja centralnego ogrzewania wraz kotłem (piecem) c.o. jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, w związku z tym w przypadku nielegalnej przebudowy, powinny mieć zastosowanie przepisy art. 50–51 Prawa budowlanego, jak prawidłowo zakwalifikowały to organy nadzoru budowlanego i co zaakceptował Sąd pierwszej instancji.

Prawdą jest, że zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego powinno być ostatecznością, gdyż w pierwszej kolejności powinny mieć zastosowanie, o ile jest to możliwe, środki naprawcze wymienione w punktach 2 i 3 art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednak w okolicznościach tej sprawy, kiedy nie było możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w inny sposób, prawidłowe i zgodne z prawem było nakazanie przez organy wykonania czynności określonych w osnowie decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia [...] września 2014 r., utrzymanej w mocy decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r.

Nadanie decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, było w tym przypadku uzasadnione i zgodne z przesłankami zawartymi w art. 108 § 1 k.p.a., ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, czego pełnomocnik skarżącej nie dostrzega zarzucając naruszenie powyższego przepisu w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej wielokrotnie zarzuca się wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i wydanie orzeczenia bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co formalnie odnosi się do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jednak nie znajduje to żadnego odzwierciedlenia w przedstawionych materiałach sprawy, ani też w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Bezspornym bowiem jest, że skarżąca zdemontowała instalację centralnego ogrzewania wraz z kotłem c.o. i zainstalowała nowy kocioł o większej mocy niż wcześniej istniejący. Bezspornym również jest, że wszystkie te roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia.

Autor skargi kasacyjnej zarzucając wadliwe ustalenie stanu faktycznego, nie podaje jednak żadnej innej, nowej wersji stanu faktycznego, która by znajdowała potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej polemizuje się jedynie z ustaleniami organów nadzoru budowlanego i oceną prawną wykonanych robót budowlanych, abstrahując od konkretnych faktów, dotyczących parametrów nowego kotła c.o. i pomieszczenia, w którym go zainstalowano, co miało decydujące znaczenie przy rozstrzygnięciu tej sprawy.

Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z dokumentacji producenta, kocioł c.o. S6WC-20 zainstalowany przez skarżącą ma moc cieplną 20 kW. W dokumentacji tej określono wszystkie podstawowe parametry tego urządzenia oraz jakie muszą być spełnione wymagania związane z pomieszczeniem, w którym ma być zainstalowany ten kocioł (k. 11–35).

Stan faktyczny sprawy, miejsce usytuowania nowego kotła c.o. i parametry pomieszczenia w którym został zainstalowany kocioł S6WC-20 wynikają z protokołu przeprowadzonych oględzin w dniu 14 sierpnia 2014 r. (k. 6–7), w których brały udział strony postępowania.

Z zestawienia powyższych danych można jednoznacznie wywnioskować, czy przedmiotowy kocioł c.o. został prawidłowo zainstalowany, zgodnie z parametrami technicznymi i wymogami określonymi przez producenta, co do pomieszczenia kotłowni na paliwo stałe.

Ocena legalności i prawidłowości wykonania poprzednio istniejącej instalacji grzewczej w budynku mieszkalnym w N. nr [...], zdemontowanej przez C. G., nie ma praktycznie teraz znaczenia w tej sprawie, gdyż sprawa dotyczy nowej przebudowanej instalacji c.o. wraz z kotłem c.o., która musi być zgodna z przepisami § 97 ust. 1 oraz § 136 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.).

Oczywistym też jest, że gdyby nawet organy orzekły w tej sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego "doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego" to musiałoby to być zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami powyżej powołanego rozporządzenia, o ile w ogóle byłoby to możliwe z uwagi na wielkość oraz usytuowanie pomieszczenia, w którym mogła by być kotłowania.

Zresztą nie ma przeszkód, aby skarżąca po wykonaniu nałożonych na nią obowiązków decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., wystąpiła do właściwego organu (starosty) o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji c.o. wraz z odpowiednim kotłem c.o. o takiej mocy, która by była odpowiednia do wielkości istniejących pomieszczeń w budynku, którego jest współwłaścicielką.

Nie można jednak uznać za uzasadniony w okolicznościach tej sprawy, zarzut naruszenia prawa materialnego, zamieszczonego w pkt 2a petitum skargi kasacyjnej. Podobnie nietrafny jest zarzut zamieszczony w pkt 2b skargi kasacyjnej, gdyż art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego został prawidłowo zastosowany w tej sprawie. Autor skargi kasacyjnej twierdząc, że wykonane roboty budowlane były remontem i wymagały zgłoszenia, nie zdaje sobie najwyraźniej sprawy z tego, że gdyby nawet tak przyjąć to i tak miałby zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Odwołanie się w skardze kasacyjnej do ekspertyzy inż. J. L. mija się z celem, gdyż w opracowaniu tym autor opiera swoje rozważania na § 136 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., który dotyczy kotłów na paliwo stałe o mocy cieplnej nominalnej do 10 kW. Tymczasem w tej sprawie mamy do czynienia z kotłem o mocy 20 kW i w tym przypadku ma zastosowanie § 136 ust. 2 ww. rozporządzenia, co zostało prawidłowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sprawy związane ze sporem cywilnoprawnym pomiędzy skarżącą i drugą współwłaścicielką budynku A. K., nie należą do tej sprawy rozpatrywanej na płaszczyźnie prawa administracyjnego, i właściwym do ich rozstrzygnięcia jest sąd powszechny.

Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, zaskarżony wyrok nie narusza więc przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony.

Prace polegające na wykonaniu przez A. K. instalacji ogrzewania elektrycznego, mogą stanowić przedmiot odrębnego postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.