Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1136/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2 art. 174 art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c art. 135 art. 203 par. 1 art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 6 marca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R i S.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 232/17 w sprawie ze skargi M.R i S.R. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] znak:[...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki budynku gospodarczo-inwentarskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu Nr [...] z dnia [...] listopada 2015r., 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi solidarnie na rzecz M.R i S.R. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 232/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M.R i S.R. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszania do wykonania obowiązku rozbiórki budynku gospodarczo-inwentarskiego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łowiczu decyzją z dnia [...] września 2014 r., na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.) oraz § 6 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043), nakazał M. i S. R. rozbiórkę budynku gospodarczo – inwentarskiego, usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w [...], gm. Ł.i uporządkowanie terenu oraz wyznaczył termin przystąpienia do rozbiórki na dzień 3 listopada 2014 r., oraz termin zakończenia rozbiórki i uporządkowana terenu na dzień 31 marca 2015 r.

Z uwagi na stwierdzony fakt niewykonania rozbiórki ww. budynku, organ powiatowy pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wystosował do zobowiązanych upomnienie wraz z wezwaniem do wykonania obowiązku, a następnie wystawił tytuły wykonawcze skierowane do M. R. oraz S. R., doręczone im w dniu 13 maja 2015 r.

Postanowieniem z [...] listopada 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łowiczu, na podstawie art. 122 § 1 w zw. z art. 119 i art. 121 § 4

i § 5 oraz art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), przytaczanej dalej jako u.p.e.a, nałożył na M. i S. R. grzywnę

w kwocie 95.182,83 zł.

Rozpatrując zażalenie od tego rozstrzygnięcia, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wskazanym na wstępie postanowieniem uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w całości i postanowił:

- nałożyć na M. i S. R. grzywnę w kwocie 94 317,75 zł i wezwać do jej uiszczenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2016 r. ze wskazaniem, że

w przypadku nieuiszczenia grzywny w wyznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych,

- wezwać M. i S. R. do wykonania obowiązku określonego

w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., wystawionym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu w terminie do dnia [...] kwietnia 2016 r. ze wskazaniem, że w przypadku niewykonania obowiązku w ww. terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem

w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, co ma o tyle istotne znaczenie, że do budynków lub ich części, których rozbiórkę nakazano przy nakładaniu na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia, stosuje się art. 121 § 5 u.p.e.a. Przepis ten ustanawia sposób obliczania wysokości grzywny, a jej wysokość nie jest ograniczona górnymi granicami. Uwzględniając powyższe organ podkreślił, że obowiązek rozbiórki dotyczy budynku gospodarczo – inwentarskiego o wymiarach: długość 26,70 m, szerokość 4,50 m, powierzchnia zabudowy 120,15 m2.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ pierwszej instancji dokonał właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny

w celu przymuszenia oraz prawidłowo określił jej wysokość. Niemniej jednak mając na względzie to, że zmieniła się cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego na korzyść strony (3.925 zł za IV kwartał 2015 r., zamiast 3.961 zł

w III kwartale 2015 r.) oraz to, iż organ drugiej instancji rozpatrując zażalenie zobowiązany jest uwzględniać zmiany, które zaszły od czasu wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia, należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., uchylić postanowienie organu powiatowego.

Kwestionując powyższe postanowienie M.i S. R. wnieśli skargę domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania oraz wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, wskazując na naruszenie:

- art. 8 K.p.a., art. 7 § 2 u.p.e.a. oraz art. 33 ust. 8 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie,

- art. 11 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy by w miarę możności doprowadzić do wykonania przez zobowiązanych decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu,

- art. 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż w sprawie mamy do czynienia

z budynkiem, a nie obiektem budowlanym.

W motywach skargi jej autorzy wyjaśnili, że organ naruszył rażąco art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego niewłaściwego ze względu na nadmierną uciążliwość dla zobowiązanych. Podkreślono, że każdy z małżonków R. ma ukończone 70 lat, ciężko chorują na serce oraz na chorobę psychiczną. Dochody uzyskiwane przez skarżących z tytułu świadczeń emerytalnych są niskie (skarżąca otrzymuje 780 zł miesięcznie, zaś skarżący 980 zł). Kwoty te wystarczają jedynie na pokrycie niezbędnych wydatków, jak leczenie i wyżywienie. Skarżąca ma liczne problemy zdrowotne, nasilone z powodu tragicznej śmierci syna w wypadku samochodowym i pomimo upływu lat nie otrząsnęła się z dramatu jaki przeżyła. Od czasu tego nieszczęścia skarżący załamali się do tego stopnia, że ledwo ich odratowano. Zdrowie zobowiązanych nadal się pogarsza. Skarżący są osobami nieporadnymi, a z problemami zostali sami. Nakładanie tak wysokich sum na osoby ciężko chore jest niehumanitarne, nie można tak traktować osób niepełnosprawnych

i po tak ciężkich przejściach. Skarżący nie mają możliwości dokonania rozbiórki ze względów finansowych i technicznych.

Ponadto budynki wykonane są z cementowej mocnej cegły i z pewnością się nie zawalą. Dachy zostały zerwane przez mocne wichury, gdyż budynki znajdują się na ustroniu, w odległości 400 m od sąsiadów. Wystarczy tylko naprawić dachy, aby budynki nadawały się do użytku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przywołał treść art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. i stwierdził, że wobec niewykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu

z dnia 3 września 2014 r., organ zasadnie wszczął postępowanie egzekucyjne, po uprzednim doręczeniu skarżącym upomnienia, stosownie do art. 15 § 1 u.p.e.a. Trafnie także organ wystawił i doręczył skarżącym tytuł wykonawczy, a następnie nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia.

Sąd stwierdził, że postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Również tytuł wykonawczy zawierał wszystkie niezbędne elementy, określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. Organ odwoławczy prawidłowo i stosownie do art. 121 § 5 u.p.e.a. określił także wysokość nałożonej grzywny.

W ocenie Sądu, argumenty podnoszone przez skarżących nie mogły wpłynąć na inną ocenę. Przede wszystkim nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu argument, że organ zastosował grzywnę w wysokości nieodzwierciedlającej stanu majątkowego skarżących. Przepis art. 121 § 5 u.p.e.a. nie przyznaje organowi egzekucyjnemu możliwości samodzielnego ustalania wysokości grzywny. Niezasadne są również argumenty, że przewidziany do rozbiórki obiekt nie jest budynkiem, tylko innym obiektem budowlanym, a art. 121 § 1 u.p.e.a. stosuje się tylko w odniesieniu do budynków. Pamiętać należy, że w myśl art. 29 § 1 in fine u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności

i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Obowiązek ten określony został w ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego o nakazie rozbiórki. Nie ma wątpliwości, że obiekt ten stanowi budynek, skoro po pierwsze tak został zakwalifikowany w decyzji określającej obowiązek podlegający wykonaniu,

a po drugie wciąż spełnia definicję budynku z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych fotografii wynika, ze sporny obiekt posiada wszystkie wymienione w tym przepisie elementy, choć dach jest częściowo uszkodzony. Niewykonanie obowiązku w określonym przez organ terminie nie może stanowić argumentu, że obiekt nie spełnia definicji budynku, bo po tym czasie uszkodzeniu uległa część dachu.

Ponadto, brak fizycznych i materialnych możliwości wykonania obowiązku rozbiórki, nie są okolicznościami, które winien uwzględniać organ w toku postępowania egzekucyjnego. Okoliczności te nie wpływają ani na możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani na wysokość grzywny w celu przymuszenia. Organ ustalił w sposób niewątpliwy, iż obowiązek rozbiórki nie został przez skarżących wykonany.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a. z uwagi na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, Sąd zaakcentował, że organ egzekucyjny miał w niniejszej sprawie do wyboru grzywnę w celu przymuszenia

i wykonanie zastępcze (art. 127 – 135 u.p.e.a.). Grzywna w celu przymuszenia, choć jej wysokość w niniejszej sprawie jest znaczna, ma na celu jedynie doprowadzić do wykonania obowiązku. W myśl art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Jeśli więc organ egzekucyjny, nakładając grzywnę, doprowadzi do nadrzędnego celu postępowania egzekucyjnego, czyli do wykonania przez skarżących rozbiórki budynku, grzywna zostanie umorzona. Skarżący nie będą musieli jej wówczas uiścić. Z tej przyczyny grzywnę w celu przymuszenia należy uznać za środek egzekucyjny mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze, które polega, w myśl art. 127 u.p.e.a., na zleceniu wykonania obowiązku innej osobie za zobowiązanego i na jego koszt.

W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej S. R. i M. R. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego,

a mianowicie:

- błędną wykładnię art. 7 § 2 u.p.e.a. i błędne przyjęcie, że zastosowany środek egzekucyjny prowadzi do bezpośredniego wykonania zobowiązania, jak i jest najmniej uciążliwy dla dłużników (skarżących),

- błędną wykładnię art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i przyjęcie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem, a nie obiektem budowlanym gospodarczo-inwentarskim i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 121 § 5 u.p.e.a.;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

- niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. (naruszenie obowiązku kontroli). W szczególności Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że organy dopełniły obowiązku wynikającego z przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. tj. zebrania i zgromadzenia dowodów mających znaczenie prawne dla sprawy i poczynienia na ich podstawie niezbędnych ustaleń faktycznych pomimo, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie, w tym nie wyjaśniono, czy skarżący realizują obowiązek rozbiórki, a jeśli tak, to w jakiej części. Nie wyjaśniono, czy powierzchnia obiektu budowlanego gospodarczo-inwentarskiego 120,15 m2 jest zgodna ze stanem faktycznym i tym samym, czy ww. powierzchnia stanowi prawidłowy parametr do obliczenia grzywny oraz, przede wszystkim, nie dokonano analizy dolegliwości finansowych planowanego środka egzekucyjnego (grzywny w celu przymuszenia) poprzez porównanie z dolegliwością alternatywnego środka egzekucji (wykonania zastępczego rozbiórki), nadto nie wyjaśniono, czy obiekt budowlany gospodarczo-inwentarski, w następstwie częściowego zawalenia się dachu, posiada nadal więźbę dachową oraz czy posiada poszycie dachowe, zabezpieczające przed opadami atmosferycznymi.

Podnosząc tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty zostały rozwinięte wraz

z przedstawieniem argumentacji przemawiającej za ich zasadnością.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania sądowego, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna odniosła zamierzony skutek, choć tylko część zawartych

w niej zarzutów należy uznać za zasadne.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji przyjmuje się, co do zasady, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania podlegają rozpoznaniu w pierwszej kolejności, gdyż do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że w procesie kontroli poddanego pod osąd aktu, Sąd pierwszej instancji nie uchybił przepisom postępowania, a stan faktyczny przyjęty przez ten Sąd jako podstawa rozstrzygnięcia nie został skutecznie podważony. Z uwagi jednak na to, że w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania są integralnie związane ze sformułowanymi przez kasatora zarzutami naruszenia prawa materialnego, omówione zostaną łącznie.

Nie są zasadne zarzuty opisane w pkt I tiret drugie oraz w pkt II petitum skargi kasacyjnej - w tej części, w której jej autor kwestionuje zaakceptowane przez Sąd ustalenia organu, prowadzące do przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia

z budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wysokości określonej grzywny w celu przymuszenia oraz zastosowania art. 121 § 5 u.p.e.a.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonego postanowienia (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290), budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony

z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Z kolei stosownie do art. 121 § 5 u.p.e.a., wysokość grzywny w celu przymuszenia, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

W sprawie jest bezsporne, że ostateczną decyzją z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łowiczu nakazał M.

i S. R. rozbiórkę budynku gospodarczo – inwentarskiego, usytuowanego na działce nr ewid. [...]. Niewykonanie obowiązku nałożonego w tej decyzji było podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego i wystawienia tytułów wykonawczych. Z treści decyzji z [...] września 2014 r. Nr [...] wynika, że dnia 16 kwietnia 2014 r. dokonano kontroli, na podstawie której ustalono stan i wymiary obiektu gospodarczo-inwentarskiego, wobec którego organ nakazał rozbiórkę. W decyzji wskazano, że "dach przedmiotowego budynku, o konstrukcji drewnianej, uległ całkowitemu zawaleniu. Strop w budynku jest ugięty ma liczne pęknięcia odsłaniające skorodowane zbrojenie. W części budynku strop oraz ściany uległy zawaleniu.

W wyniku braku dachu ściany oraz strop są zalewane wodami opadowymi, przez co elementy te są długotrwale zawilgocone (...) obiekt posiada wymiary 26,70 m x 4,5 m". Tak opisany obiekt budowlany organ wydający decyzję nakazującą jego rozbiórkę, zakwalifikował jako budynek, na co wskazuje wprost zarówno sentencja tej decyzji jak i jej uzasadnienie.

Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty, dotyczące wadliwego ustalenia, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, skoro nie posiada on dachu w znaczeniu funkcjonalnym, są więc na obecnym etapie postępowania spóźnione i nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w myśl art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Obiekt podlegający rozbiórce, którego dotyczy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z [...] września 2014 r. Nr [...], nie mógł być zakwalifikowany inaczej, niż wynikało to z treści tej decyzji, a więc jako budynek. Jest to pogląd tym bardziej uzasadniony, że z akt administracyjnych nie wynika, aby stan obiektu od daty podjęcia decyzji o rozbiórce uległ zmianie na tyle istotnej, że okoliczność ta mogłaby mieć znaczenie dla oceny, czy organ egzekucyjny ma jeszcze do czynienia z budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak powiedziano wyżej, już w dacie podjęcia decyzji nakazującej rozbiórkę, dach obiektu uległ zawaleniu, a pozostałości poszycia dachowego przestały pełnić funkcję chroniącą budynek przed opadami atmosferycznymi. Dlatego prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił jako niezasadne argumenty skarżących zmierzające do wykazania, że przewidziany do rozbiórki obiekt nie jest budynkiem i co za tym idzie art. 121 § 5 u.p.e.a. nie ma w sprawie zastosowania. Podnoszenie na etapie postępowania egzekucyjnego okoliczności dotyczących stanu dachu obiektu,

w sytuacji, gdy mimo ich zaistnienia organ wydający decyzję nakazującą rozbiórkę zakwalifikował ten obiekt jako budynek, nie może zasługiwać na aprobatę, gdyż sytuacja taka prowadziłaby do naruszenia zasady wyrażonej w art. 29 § 1 u.p.e.a.

Nie mają także żadnego potwierdzenia w aktach sprawy wyrażane w skardze kasacyjnej wątpliwości co do tego, czy prawidłowo ustalona została powierzchnia budynku gospodarczo-inwentarskiego oraz, czy skarżący realizują obowiązek rozbiórki, a jeśli tak, w jakiej części. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przed nałożeniem grzywny w celu przymuszenia, organ dwukrotnie sprawdzał, czy obowiązek rozbiórki obiektu został wykonany. Skarżący nie twierdzą zresztą i nie twierdzili w toku postępowania administracyjnego, że w jakikolwiek sposób, nawet

w niewielkiej części, dokonali rozbiórki budynku gospodarczo-inwentarskiego; wręcz przeciwnie, prezentowane przez nich stanowisko opierało się na twierdzeniu, że ich sytuacja materialna i osobista nie pozwala na wykonanie nałożonego obowiązku. Nie może być także uznana za trafną argumentacja dotycząca wadliwego ustalenia powierzchni obiektu objętego decyzją z [...] września 2014 r. Nr [...]. Wymiary budynku, a więc również jego powierzchnia, wynikają z tej właśnie decyzji,

a w skardze kasacyjnej nie znalazły się żadne argumenty, które podważyłyby prawidłowość ustaleń w tym zakresie.

Nie są więc zasadne zarzuty naruszenia art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowane w zw. z art. 121 § 5 u.p.e.a. oraz zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego postanowienia i niewyjaśnienie, czy skarżący realizują obowiązek rozbiórki, a jeśli tak, w jakiej części; czy powierzchnia obiektu budowlanego gospodarczo-inwentarskiego - 120,15 m2 jest zgodna ze stanem faktycznym i stanowi prawidłowy parametr do obliczenia grzywny oraz, czy obiekt budowlany gospodarczo-inwentarski, w następstwie częściowego zawalenia się dachu, posiada nadal więźbę dachową oraz czy posiada poszycie dachowe, zabezpieczające przed opadami atmosferycznymi.

Niezależnie od tego wskazać należy, że zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., ujęte w pkt II petitum skargi kasacyjnej, zostały wadliwie skonstruowane. Przepis art. 1 p.p.s.a., zawiera tylko jedną jednostkę redakcyjną, bez paragrafów, co powoduje, że już z tego tylko powodu Sąd pierwszej instancji nie mógł uchybić wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom, gdyż

w systemie prawnym ich nie ma. Ponadto, art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i nie jest związany z postępowaniem rozpoznawczym przeprowadzanym przez sąd administracyjny. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. Podobnie art. 3 § 1 p.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, wedle której sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone

w ustawie. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Natomiast ocena, czy kontrola ta została przeprowadzona przez sąd prawidłowo, czy też nie, nie może być utożsamiana z zarzutem naruszenia powołanego przepisu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 października 2019 r., II OSK 2956/17; z dnia 5 stycznia 2018 r., I OSK 554/16; dostępne w Internetowym Systemie Informacji Prawnej LEX).

Rację ma natomiast autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi pierwszej

w pkt II petitum skargi kasacyjnej, że nie dostrzegł naruszeń przez organ egzekucyjny przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegających na niedokonaniu analizy dolegliwości i uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. W konsekwencji, słusznie skarżący kasacyjnie zarzucają także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Wprawdzie naruszenie ww. przepisów K.p.a. przez organ, autor skargi kasacyjnej powiązał z uchybieniem art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., których Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć z przyczyn wskazanych wyżej, jednak wadliwość konstrukcji skargi kasacyjnej w tym zakresie nie ma charakteru dyskwalifikującego. Wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada bowiem na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09; dostępną j.w.).

Jak słusznie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w stanie sprawy organy egzekucyjne dysponowały możliwością zastosowania dwóch środków egzekucyjnych, a mianowicie mogły wymierzyć grzywnę w celu przymuszenia,

o jakiej mowa w art. 119 i nast. u.p.e.a. albo zastosować wykonanie zastępcze (art. 127 i nast. tej ustawy). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a., który sformułowany został w skardze, Sąd pierwszej instancji dostrzegł znaczną wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia, podkreślił jednak, że w myśl art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Jeśli więc organ egzekucyjny, nakładając grzywnę, doprowadzi do nadrzędnego celu postępowania egzekucyjnego, czyli do wykonania przez skarżących rozbiórki budynku, grzywna zostanie umorzona, a skarżący nie będą musieli jej wówczas uiścić. Z tej przyczyny Sąd uznał grzywnę w celu przymuszenia za środek egzekucyjny mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze, które polega, zgodnie z art. 127 u.p.e.a., na zleceniu innej osobie wykonania obowiązku za zobowiązanego i na jego koszt.

Z wyrażonym wyżej poglądem, co do zasady, należy się zgodzić z tym jednak zastrzeżeniem, że w niektórych, wyjątkowych sytuacjach, nie będzie podstaw do uznania, że grzywna w celu przymuszenia stanowi środek egzekucyjny mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze. Nie w każdym bowiem przypadku grzywna

w celu przymuszenia, jako instrument nacisku, prowadzić będzie realnie do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z taką właśnie wyjątkową sytuacją mamy do czynienia w stanie faktycznym sprawy, czego nie dostrzegły ani organy, ani Sąd pierwszej instancji kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia.

Przede wszystkim, dokonując wyboru mniej uciążliwego środka egzekucyjnego, organy egzekucyjne winny przeanalizować, jakie rzeczywiste możliwości doprowadzenia do wykonania nałożonego obowiązku, daje każdy z nich. Grzywna w celu przymuszenia może odnieść zamierzony skutek i wywrzeć stosowną presję na zobowiązanego, ale tylko wtedy, jeśli zagrożenie egzekucją grzywny jest realne, a wielkość uszczuplenia majątkowego związanego z koniecznością zapłacenia grzywny na tyle dotkliwa, że może skutecznie skłonić dłużnika do wykonania nałożonego obowiązku. Dlatego dla oceny efektywności tego środka egzekucyjnego nie bez znaczenia jest porównanie wysokości grzywny w celu przymuszenia i możliwości majątkowych osoby zobowiązanej. W przypadkach regulowanych art. 121 § 1 – § 4 u.p.e.a. organy mają możliwość dopasowania wielkości grzywny do sytuacji finansowej dłużnika, tak aby spełniała ona swoją funkcję jako środek nacisku ekonomicznego na zobowiązanego. W sytuacji, gdy przedmiotem egzekucji jest budynek, tak jak w niniejszej sprawie, zasady obliczania grzywny w celu przymuszenia, są ściśle określone w art. 121 § 5 u.p.e.a., a organy egzekucyjne nie mają żadnej możliwości, aby wysokość tej grzywny modyfikować.

W stanie faktycznym sprawy, już samo porównanie wysokości grzywny nałożonej na zobowiązanych w zaskarżonym postanowieniu z wielkością ich miesięcznych przychodów daje podstawy do powzięcia poważnych wątpliwości co do tego, czy zastosowany przez organy środek egzekucyjny zmierza realnie do wykonania zobowiązania. Wysokość grzywny wyniosła 94.317, 75 zł, zaś skarżący uzyskują świadczenia emertytalne na najniższym poziomie i łącznie ich dochód

z tego tytułu wynosi niecałe 1.800 zł. Organ nie ustalił przy tym, aby osiągali jakiekolwiek inne przychody, mieli oszczędności bądź majątek, których uszczuplenie w razie ewentualnego wyegzekwowania grzywny spełniłoby warunek skutecznej presji ekonomicznej, przymuszającej do wykonania obowiązku rozbiórki. Wysokość grzywny jest więc na tyle nieproporcjonalna w stosunku do uzyskiwanych przez skarżących dochodów, że nie tylko nie daje gwarancji wykonania nałożonego na nich zobowiązania, ale także podaje w poważną wątpliwość faktyczne możliwości wyegzekwowania przez organy nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Ponadto,

z akt wynika, że dłużnicy są osobami w podeszłym wieku, skończyli 70 lat i oboje cierpią na różne choroby wymagające leczenia i hospitalizacji. Mając zatem na uwadze ich sytuację osobistą, zdrowotną i majątkową nie można się spodziewać, aby wykonali obowiązek rozbiórki pod wpływem nałożonej grzywny. W rezultacie, z dużą dozą prawdopodobieństwa można w stanie sprawy przyjąć, że zaakceptowanie dokonanego przez organy egzekucyjne wyboru środka egzekucyjnego prowadzi do sytuacji, w której skarżący zostaną obarczeni nie tylko obowiązkiem uiszczenia nałożonej grzywny, przekraczającej ponad pięćdziesięciokrotnie kwotę uzyskiwanych przez nich emerytur, jak i kosztami wykonania zastępczego, po które organ

w konsekwencji i tak musi sięgnąć wobec niewykonywania nakazu rozbiórki. Trudno zatem przyjąć, aby w tym konkretnym przypadku, grzywna w celu przymuszenia była środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze.

Ponadto, nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji także i tego, że organy egzekucyjne nie porównały wysokości grzywny, obliczanej według stałych parametrów określonych w art. 121 § 5 u.p.e.a., z kosztami wykonania zastępczego, na co słusznie zwraca uwagę autor skargi kasacyjnej. Nie przeprowadzono jakiejkolwiek kalkulacji tych kosztów, pomimo tego, że mając na uwadze znaczącą kwotę nałożonej grzywny nie da się wykluczyć, że koszty wykonania zastępczego byłyby od niej niższe. W takiej sytuacji, przy uwzględnieniu wszystkich podniesionych wyżej okoliczności, mniejsze koszty wykonania zastępczego stanowiłyby jeszcze jeden argument za przyjęciem stanowiska, że w tym konkretnym i wyjątkowym - co należy raz jeszcze podkreślić – przypadku, grzywna w celu przymuszenia nie jest środkiem egzekucyjnym mniej uciążliwym aniżeli wykonanie zastępcze.

W stanie sprawy Sąd pierwszej instancji nie miał zatem podstaw do oddalenia skargi, gdyż nakładając grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny nie dokonał analizy uciążliwości środków egzekucyjnych, jakimi dysponował, pod kątem regulacji zawartej w art. 7 § 2 u.p.e.a. Organ naruszył więc nie tylko ten ostatni przepis, ale również art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając w tym zakresie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a uznając jednocześnie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę. Z uwagi na naruszenie przez organ wskazanych wyżej przepisów K.p.a. i u.p.e.a., prowadzące w konsekwencji do uchybienia przepisowi prawa materialnego - art. 7 § 2 u.p.e.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu z [...] listopada 2015 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zawarte w pkt II wyroku oparte zostało na art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ egzekucyjny I instancji dokona wyboru środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanych, kierując się treścią art. 7 § 2 u.p.e.a. oraz stanowiskiem prawnym wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu niniejszego wyroku.