Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1294/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. oraz B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1001/15 w sprawie ze skargi J. G. oraz B. G. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1001/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.G. i B.G. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez M.K. przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w W. w oparciu o decyzję Starosty Powiatu Tarnowskiego zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przydomowym krytym basenem na ww. działce, zmienioną decyzją Wójta Gminy Tarnów z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...]. W ocenie organu A.N. oraz B. i J.G. nie posiadają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Za strony postępowania należałoby uznać osoby posiadające prawo do służebności gruntowej przejazdu, przechodu i przegonu wschodnim krańcem działki nr [...], jednak w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w T. (wyrok z dnia [...] maj 2004 r. [...]) zmieniającym treść tej służebności w taki sposób, że pas służebności został przeniesiony na południowy kraniec działki nr [...] i zachodni kraniec działki nr [...], a ponadto poprzez przeniesienie przez inwestora ogrodzenia, pas ten został usytuowany poza ogrodzeniem siedliska na którym został usytuowany budynek inwestora, zatem osoby posiadające prawo do korzystania z niej nie mają interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...].

Pismem z dnia 12 czerwca 2008 r. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. złożyli B.G. J.G.

Rozpoznając po raz kolejny wniosek, po uprzednim zajęciu stanowiska przez sądy administracyjne (wyrok NSA z 9.09.2011 r. sygn. akt II OSK 1333/10 i WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1666/11), postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r.

Następnie decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] lutego 2008 r. umarzającej postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych.

W uzasadnieniu organ ten wskazał, że B.G. i J.G. są właścicielami działek nr [...] i [...] którym przysługuje służebność na działkach nr [...] i [...]. Aktualnie, po wyroku Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] maja 2004 r. [...], służebność ta ustanowiona jest na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]- południowym krańcem działek nr [...] i [...], szlakiem oznaczonym jako alternatywa III od punku A-B na wyrysie mapy ewidencyjnej z dnia 28 kwietnia 2004 r. sporządzonej przez biegłego geodetę S.K.; dla działki nr [...] w W. – służebność przejazdu, przechodu i przegonu szlakiem oznaczonym na kopii mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik do opinii biegłego geodety A.T. z dnia 20 lutego 2009 r. literami A-B-C-D-E-F, o długości 130 m i zmiennej szerokości od 4,3 m do 7,1 m, usytuowanym w południowej części działki nr [...], południowej, zachodniej i północno-zachodniej oraz północno-wschodniej części działki nr [...], a także zachodniej, północnej i północno-wschodniej części działki nr [...].

Zdaniem organu wnioskodawcy nie posiadali interesu prawnego ani obowiązku w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w dacie rozstrzygania sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2008 r., jak również nie posiadają obecnie. W związku z powyższym organ doszedł do wniosku, że podanie o wznowienie postępowania wniósł podmiot niebędący stroną.

Na skutek odwołania wniesionego przez B. i J.G. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] września 2014 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił dodatkowo, że wyrokiem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] grudnia 2009 r. [...] została zmieniona służebność przejazdu, przechodu i przegonu po działce ewid. nr [...] na rzecz właściciela działki ewid. nr [...] (właścicielami są B. i J.G.) w taki sposób, że służebność ta przebiega w południowej części działki ewidencyjnej nr [...], południowej, zachodniej i północno-zachodniej oraz północno-wschodniej części działki ewid. nr [...], a także zachodniej, północnej i północno-wschodniej części działki ewid. nr [...]. Działki ewid. nr [...] i [...] są własnością M.K.

W ocenie organu odwoławczego rację ma Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., iż z uwagi na przebieg służebności gruntowej wnioskodawcy nie posiadali i nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym w sprawie legalności robót budowlanych, wykonywanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż jego zdaniem omawiany budynek w żaden sposób nie oddziałuje negatywnie na prawa i obowiązki wnioskodawców, wynikające z ustanowionej na ich rzecz służebności przejazdu, przechodu i przegonu po działkach ewid. nr [...] i [...]. Nie wprowadza żadnych ograniczeń oraz nie godzi w ich żadne konkretne uprawnienia. Działka ewid. nr [...] nie graniczy bezpośrednio z żadną działką stanowiącą własność skarżących, natomiast graniczy z działką nr [...] na której w części południowej została ustanowiona służebność gruntowa. Służebność przejazdu, przechodu i przegonu została tak ustanowiona, aby nie ograniczać skarżących w prawie do dysponowania lub korzystania z ich nieruchomości. Zatem fakt ustanowienia na rzecz wnioskodawców służebności przejazdu, przechodu i przegonu po działce nr [...] sąsiadującej z działką nr [...] na której stoi przedmiotowy budynek mieszkalny, nie kreuje automatycznie po ich stronie interesu prawnego.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. i J.G. domagając się jej uchylenia. Decyzji tej zarzucono naruszenie: art. 28 ustawy Prawo budowlane, art. 28 k.p.a. oraz art. 140 w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd przypomniał, iż kontrolowana decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. została wydana w postępowaniu wznowieniowym. Zdaniem Sądu organ prawidłowo wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. umarzającą postępowanie. Następnie Sąd wyjaśnił, że o tym kto jest stroną w postępowaniu toczącym się w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane stanowi art. 28 k.p.a. Pojęcie interesu prawnego o którym mowa we ww. przepisie k.p.a. Sąd wyjaśnił przytaczając szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Następnie Sąd wskazał, że skarżący w podaniu o wznowienie postępowania, powołując przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie wskazali normy prawa powszechnie obowiązującego, uprawniającej ich do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., którą organ umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych na działce nr [...]. Skarżący wskazali jedynie, że postępowanie zakończone ww. decyzją prowadzone było bez ich udziału, co w ocenie skarżących stanowi naruszenie prawa, w tym przepisów prawa postępowania administracyjnego (art. 10 § 1, art. 61 i art. 40 k.p.a.). W ocenie Sądu samo subiektywne przekonanie, iż skarżący są stronami postępowania w przedmiotowej sprawie oraz wykazanie chęci uczestniczenia w niej jako strony nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania przez organ administracji, że skarżącym przysługuje przymiot strony postępowania, jeżeli postępowanie to nie wiąże się z potencjalną możliwością naruszenia prawnie chronionego interesu takiej osoby czy osób. Interes faktyczny w toczącym się postępowaniu, tj. zainteresowanie w rozstrzygnięciu tej sprawy nie przesądza o istnieniu interesu prawnego, który ma się opierać na normach prawa powszechnie obowiązującego i który uprawnia strony do domagania się od organu konkretnego rozstrzygnięcia – ochrony własnych prawnie strzeżonych interesów. W skardze złożonej do sądu skarżący uzasadniają swój status stron postępowania wskazując, że będąc właścicielami działki nr [...] sąsiadującej z nieruchomością inwestora oznaczoną pierwotnie jako działka nr [...], następnie nr [...], a obecnie także obejmującą działki nr [...] i [...]. Wskazali nadto, że organ odwoławczy nie miał wątpliwości, iż są stronami postępowania w sprawie nakazu wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez inwestora na działce nr [...], o czym świadczy przekazanie im w marcu 2008 r. zawiadomienia o uznaniu ich skargi na bezczynność organu pierwszej instancji w sprawie nakazu wstrzymania ww. robót budowlanych.

W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo przyjęły i uzasadniły, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. W świetle tego przepisu według którego określa się strony w postępowaniu toczącym się w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane stronami postępowania są właściciele nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością inwestora, przy czym nie można wykluczyć, że w pewnych sytuacjach także osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości sąsiadujących. Jak wynika z akt sprawy skarżącym co prawda nie przysługuje prawo własności do działek nr [...] i [...], ale przysługuje im prawo służebności gruntowej po tych działkach do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], której są właścicielami. Jednakże Sąd podkreślił, że z dokonanej przez organy administracyjne obu instancji trafnej analizy w ramach postępowania wyjaśniającego wynika, iż w sytuacji gdy skarżącym nie przysługuje prawo własności do działek nr [...] i [...], a jedynie służebność gruntowa przejazdu, przechodu i przegonu do działki stanowiącej ich własność oznaczonej nr [...], to nie wystarczy samo wskazanie tego prawa. Istotny jest również przebieg tej służebności, który zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] marca 2007 r. [...] i odpisu księgi wieczystej przebiega po terenie działek nr [...] i [...] na rzecz m.in. działek nr [...] i [...] w W., których właścicielami są skarżący. Przy tym Sąd wskazał, że służebność dla działki nr [...] przebiega południowym krańcem działek nr [...] i [...], szlakiem oznaczonym jako alternatywa III od punku A-B na wyrysie mapy ewidencyjnej z dnia 28 kwietnia 2004 r. (sporządzonej przez biegłego geodetę), a dla działki nr [...] w W. – służebność przejazdu, przechodu i przegonu szlakiem, oznaczonym na kopii mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik do opinii biegłego geodety A.T. z dnia 20 lutego 2009 r. literami A-B-C-D-E-F, o długości 130 m i zmiennej szerokości od 4,3 m do 7,1m, usytuowanym w południowej części działki nr [...], południowej, zachodniej i północno-zachodniej oraz północno-wschodniej części działki nr [...], a także zachodniej, północnej i północno wschodniej części działki nr [...]. W efekcie Sąd stwierdził, że ze względu na przebieg ww. służebności skarżący nie posiadali interesu prawnego ani obowiązku w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...], a zatem nie przysługuje im status stron o w sprawie dotyczącej wstrzymania budowy na działce nr [...].

Nadto Sąd dodał, że organ odwoławczy wnikliwie uzasadnił swoją decyzję wskazując, iż skarżący w związku z ww. zmianą ustalającą przebieg szlaku przysługującej im służebności utracili także status strony w postępowaniu prowadzonym w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...]. W ocenie Sądu nie mógł być uwzględniony zarzut, że w innych postępowaniach dotyczących budynku na działce nr [...] skarżącym przyznano status stron postępowania, ponieważ Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie jest związany poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w innych sprawach, w sytuacji gdy niniejsza sprawa nie stanowi ich kontynuacji. Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż w decyzji organu pierwszej instancji organ ten odmawiając uchylenia decyzji pierwotnej nie tylko stwierdził, że postępowanie wznowieniowe doprowadziło do ustalenia, że skarżący nie mieli interesu prawnego w uczestniczeniu w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., ale nadto określił podstawę odmowy stwierdzając, że nie było podstawy do uchylenia decyzji pierwotnej, ponieważ wykonano roboty budowlane doprowadzając do stanu zgodnego z prawem, Sąd zaznaczył, że uchybienie to nie stanowiło innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), a zatem nie mogło stanowić podstawy uchylenia skarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższej decyzji wywiedli skarżący, kwestionując go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, "rozpoznanie skargi na rozprawie" oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych za obydwie instancje.

Wniesioną skargę kasacyjną skarżący oparli na następujących podstawach:

1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, polegające na tym, że w tej konkretnej sprawie podstawą prawną do zbadania sprawy, tj. rozstrzygnięcia, czy skarżącym przysługiwał i przysługuje przymiot strony postępowania – jest art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), gdyż osoby te jako właściciele sąsiadujących nieruchomości z nieruchomościami inwestora, znajdowały się i znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, wznoszonego przez niego, a nie art. 28 k.p.a., tj. pojęcia strony w rozumieniu tego przepisu, jako mającego mieć zastosowanie w tej konkretnej sprawie, w związku z art. 51 ustawy Prawo budowlane według zaskarżonego wyroku;

2/ naruszeniu przepisów o postępowaniu mających wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez niezbadanie w całości materiału dowodowego oraz wnioskowanego przez skarżących, a w szczególności przedstawionych w skardze z dnia 27 lipca 2015 r. w zakresie:

nieuwzględnienia wniosków o dopuszczenie dowodów z kserokopii dokumentów określonych w punktach 1 do 4 (strona czwarta uzasadnienia skargi),

nieuwzględnienia z akt konkretnych spraw rozstrzygniętych przez WSA w Krakowie w latach poprzednich (wymienione w punktach 5 do 8 na stronie piątej uzasadnienia skargi), ale nie w całości (jako plik akt), ale ze wskazaniem konkretnych ustaleń, rozstrzygnięć itp., dających podstawę do uznania, że skarżący posiadali przymiot strony postępowania w tych postępowaniach sądowo-administracyjnych, a także tego, że inwestor prowadził budowę w warunkach samowoli budowlanej.

Stanowisko WSA w Krakowie, iż aktualnie Sąd ten nie jest związany poglądem wyrażonym w innych sprawach – jest nieprawidłowe, bowiem wskazane okoliczności przez skarżących, w oparciu o akta WSA w Krakowie określone w punktach 5 do 8 i z nich wynikające ustalenia – jednoznacznie uzasadniają stanowisko skarżących, że sprawy te obejmowały cały czas ten sam przedmiot postępowania, tj. samowoli budowlanej prowadzonej przez M.K. na tym samym terenie inwestycyjnym, działce nr [...], a następnie po jej podziale, na działce nr [...] i niekwestionowanym do czasu niniejszego postępowania – posiadania przymiotu stron postępowania w postępowaniu administracyjnym przez skarżących, a także innych osób, a co nie może dać podstawy, że postępowanie administracyjne organów nadzoru budowlanego, a zakończonych decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a będącą przedmiotem rozstrzygnięcia przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r. - "nie stanowi ich kontynuacji".

Istotnie z punktu widzenia formalnego, takie stanowisko może mieć miejsce, ale mając na uwadze bezsporny fakt, że wyżej określone postępowania sądowo-administracyjnego, co do przedmiotu spraw, ich charakteru, stron postępowania (a w tym cały czas skarżących w tym charakterze), dają podstawy do uzasadnionego zarzutu, że nieuwzględnienie tych akt na konkretne okoliczności wskazane w skardze, jak i też pominięcie dowodów z kserokopii dokumentów, a wnioskowanych przez skarżących – stanowi naruszenie art. 106 § 2 i 3 p.p.s.a., gdyż ich przeprowadzenie uzupełniające, tj. z wnioskowanych dokumentów dałoby podstawę do przyjęcia prawidłowego stanowiska przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że także obecna skarga na decyzję nr [...] stanowi kontynuację dotychczasowych wieloletnich sporów pomiędzy tymi samymi stronami, tj. inwestorem M.K., a skarżącymi, a tym samym wyżej skonkretyzowane wnioski dowodowe zasługiwały na uwzględnienie;

3/ naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., poprzez przyjęcie stanowiska, że rozstrzygnięcie dotyczy wyłącznie skargi na decyzję nr [...] i Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a w tym w odniesieniu do prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji i "Małopolski Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego" w warunkach nieważności postępowania, tj. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., pomimo wskazania faktów i dokumentów, które dawały i dają wystarczającą podstawę do tego, że zarzut ten jest uzasadniony (między innymi inwestor nie posiada pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z przydomowym krytym basenem na działce nr [...], obecnie [...]), a co wynika wprost z kserokopii dokumentów wnioskowanych w skardze (punkt 1-4 uzasadnienia) oraz akt WSA w Krakowie (wymienione w punktach 5-8 uzasadnienia), a także tego, że inwestor oraz organy nadzoru budowlanego w jakimkolwiek zakresie nie wskazują by miało miejsce wydanie decyzji lub innego rozstrzygnięcia o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, tj. budynku mieszkalnego wraz z przydomowym basenem.

W szczególności brak tego ostatniego dokumentu, a co wynika bezspornie z akt postępowania administracyjnego organów nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji – uzasadnia stanowisko skarżących, że WSA w Krakowie, przy wydawaniu zaskarżonego wyroku z dnia 27 listopada 2015 r., w sposób nieuzasadniony zajął stanowisko, że nie jest związany z zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, pomimo że istniała konieczność odniesienia się do tego zarzutu, tj. prowadzenia postępowania w warunkach nieważności, określonych w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., ewentualnego wskazania dalszego trybu postępowania w tym zakresie;

4/ ograniczeniu rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie w aspekcie oceny, czy skarżący posiadali i posiadają przymiot stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a, a z równoczesnym brakiem ustosunkowania się do zarzutu w skardze, że zagadnienie to może być rozstrzygane wyłącznie w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane;

5/ braku w rozstrzygnięciu skargi wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r. także zarzutu, że stronami postępowania, zarówno w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak i też art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie mogą być K.K. i S.K., oboje zamieszkali [...] (tj. zarzutu określonego w punkcie szóstym).

W uzasadnieniu skarżący zawarli argumenty na poparcie ww. podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a, co pozwalało na rozpoznanie skargi kasacyjnej w ramach zakreślonych podniesionymi w jej treści podstawami. Zaś tak rozpatrywana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że krąg stron postępowania w sprawie naruszeń prawa, o których mowa w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane (tzw. postępowania legalizacyjnego), ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., nie zaś art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie formułowany jest ugruntowany już pogląd, iż istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Cechami tak rozumianego interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyroki NSA: z 9.12.2005 r. II OSK 310/05; z 21.07.2010 r. II OSK 1899/09; z 10.08.2011 r. sygn. akt II OSK 724/11; z 9.12.2011 r. sygn. akt II OSK 1791/10 i z 12.01.2012 r. II OSK 2035/10; dostępne w CBOSA – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazywany przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 28.03.2007 r. II OSK 208/06; dostępny w CBOSA).

Mając na uwadze powyższe nie można odmówić Sądowi pierwszej instancji słuszności w przyjęciu, że przymiot strony skarżących w sprawie dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych należy oceniać w kontekście art. 28 k.p.a. Wznowione postępowanie nie dotyczy bowiem kwestii pozwolenia na budowę, tylko wstrzymania robót budowlanych. W tej sytuacji podstawa kasacyjna sformułowana w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwała na uwzględnienie. Rację ma także Sąd pierwszej instancji przyjmując, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w omawianym postępowaniu.

Jak wynika z akt sprawy działką przewidzianą do zainwestowania budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest działka nr [...], stanowiąca własność inwestora. Niesporne jest w sprawie, że skarżącym jako właścicielom działki nr [...] przysługuje służebność przejazdu, przechodu i przegonu południowym krańcem działek nr [...] i [...] szlakiem oznaczonym jako alternatywa III od punktu A-B na wyrysie mapy ewidencyjnej z dnia 28.04.2004 r., a działki nr [...] – służebność przejazdu, przechodu i przegonu szlakiem oznaczonym na mapie stanowiącej załącznik do opinii geodety A.T. z dnia [...] lutego 2009 r. oznaczy literami A-B-C-D-E-F, usytuowanym w południowej, zachodniej i północno-zachodniej oraz północno-wschodniej części działki nr [...], a także zachodniej, północnej i północno-wschodniej części działki nr [...]. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że kwestia wstrzymania robót budowlanych nie ma żadnego wpływu na wykonywanie przez skarżących przysługującej im służebności, której szlak przebiega po terenie innych działek niż działka nr [...] (działka przeznaczona do zainwestowania), w pewnym oddaleniu od granicy tej działki. Zaś to, że aktualnie m.in. działka nr [...] także stanowi własność inwestora nie oznacza samo przez się, że skarżącym z tego tytułu przysługuje przymiot strony. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, sformułowany w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 2 i 3 i art. 113 § 1 p.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi, że "przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną". Natomiast z normy art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że "sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie wprawdzie Sąd nie wypowiedział się formalnie co do złożonego przez strony wniosku dowodowego, niemniej jednak nie było podstaw do dopuszczenia tych dowodów. Wskazywane na stronie 4 skargi dokumenty, których dopuszczenia się domagano, zostały powołane przez skarżących na poparcie tezy, że inwestor nie posiada pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Tymczasem w niniejszej sprawie kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji decyzją organ odmówił uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania z powodu nieposiadania przez skarżących przymiotu strony w sprawie wstrzymania robót budowlanych. W konsekwencji nie sposób przyjąć, by został spełniony warunek niezbędności do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Tym samym brak formalnego odniesienia się do wskazanego wniosku o dopuszczenie opisanych wyżej dokumentów stanowi wprawdzie naruszenie prawa ale w okolicznościach tej sprawy nie mającego istotnego wpływu na wynik sprawy. Odnośnie zaś wskazywanych przez skarżących (na str. 5 skargi) spraw sądowoadministracyjnych, wskazać trzeba, że Sąd pierwszej instancji odniósł się tej kwestii, wyjaśniając, iż "nie mógł być uwzględniony zarzut, że w innych postępowaniach dotyczących budynku nr [...] J. i B.G. przyznano status stron postępowania ponieważ Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę nie jest związany poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w innych sprawach w sytuacji gdy niniejsza sprawa nie stanowi ich kontynuacji". I z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić. Przy czym przez "kontynuację sprawy" nie można rozumieć jak chcieliby tego skarżący "wieloletnich sporów pomiędzy tymi samymi stronami".

Na uwzględnienie nie zasługiwał także i zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. sformułowany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej. Z normy art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zasadniczo brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.) zaskarżonego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Natomiast zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa". Z powyższego wynika, że norma ta stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (porównaj: wyrok NSA z 7.07.1983 r. II SA 581/83, LEX nr 1687617). W niniejszej sprawie taki przepis prawa materialnego nie został przez skarżących kasacyjnie wskazany, dlatego omawiany zarzut należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Natomiast to, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu skargi, iż K.K. i S.T. nie są stronami tego postępowania nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia tej sprawy. A zatem także i zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane sformułowany w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Reasumując podnieść trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił żadnej z podniesionych w skardze kasacyjnej podstaw, co skutkowało oddaleniem wniesionego środka odwoławczego, na podstawie art. 184 p.p.s.a.