Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1454/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 412/07 w sprawie ze skargi E. Z.-K., E. K., M. i M. U., I. R., B. i Z. F., A. M., K. K., I. L., J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 412/07 po rozpoznaniu skarg E. Z. – K., E. K., M. i M. U., I. R., B. i Z. F., A. M., K. K., I. L., J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] grudnia 1996 r. udzielającej P. C. pozwolenia na adaptację części strychu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym we W. przy ul. [...] na powiększenie mieszkania i pracownię plastyczną - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku podano, że Decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2002 r., utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. została stwierdzona nieważność decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] grudnia 1996 r. po ustaleniu, że wniosek w sprawie został złożony przez Zarząd Gospodarki Komunalnej we Wrocławiu Śródmieście a pozwolenie na budowę udzielono P. C., który wniosku nie złożył. Ponadto stosownie do art. 22 ustawy o własności lokali do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, polegającej na zmianie przeznaczenia części nieruchomości wspólnej i udzielenia zgody na przebudowę tej nieruchomości potrzebna jest uchwała właścicieli lokali w formie przewidzianej w art. 23 ustawy, której brak w aktach sprawy. Oznacza to naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

W wyniku skargi P. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1807/03 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wskazując w uzasadnieniu, że nie został ustalony przez organy obu instancji stan prawny nieruchomości i poszczególnych lokali. Jednocześnie Sąd stwierdził, że aktywność P. C. w sprawie nie pozwala na stwierdzenie, że sprawa była prowadzona bez jego wniosku jako inwestora.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] września 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji po ustaleniu, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zostało stwierdzone, że w dniu wydania tej decyzji w przedmiotowym budynku było 12 lokali wyodrębnionych i nie wyodrębnionych, w tym 4 lokale /nr 1, 3, 4 i 5/ zostały sprzedane. Nieruchomością zarządzała Gmina Wrocław, której udziały w częściach wspólnych wynosiły 59,89 %. Zgodę na adaptację strychu w imieniu Gminy wyraził Zarząd Gospodarki Komunalnej Wrocław - Śródmieście, a ponadto zgodę wyrazili właściciele sprzedanych lokali w formie indywidualnego zbierania głosów przez P. C. /pismo z dnia 6 października 1995 r./. Brak było wprawdzie uchwały w tej sprawie, to jednak w ocenie organu nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, zwłaszcza iż właściciele otrzymali kwestionowaną decyzję i nie podnosili zarzutu braku prawidłowości wyrażenia przez nich zgody. Decyzję Wojewody Dolnośląskiego utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. potwierdzając zasadność stanowiska, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Podnoszone przez strony okoliczności dotyczące nieprawidłowości wykonanych robót nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli E. Z.-K., E. K., M. i M. U., I. R., B. i Z. F., A. M., K. K., I. L. i J. M. podnosząc, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 22 ust. 2 pkt 5 ustawy o własności lokali, bowiem właściciele lokali nie wyrazili zgody na adaptację strychu. Nie została podjęta uchwała wspólnoty mieszkaniowej w tej sprawie, inwestor nie miał więc prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Indywidualne zbieranie głosów przez inwestora nie mogło spowodować podjęcia uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga jest zasadna.

W ocenie Sądu bezsporne w sprawie jest, że w przedmiotowym budynku, w którym została wykupiona część lokali mieszkalnych, istnieje /z mocy prawa/ wspólnota mieszkaniowa i na przeznaczenie strychu na cele mieszkalne konieczna jest uchwała wspólnoty. Gmina Wrocław niezależnie od wielkości udziałów w nieruchomości wspólnej takiej zgody nie mogła samodzielnie wyrazić za całą wspólnotę. Stosownie do art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali uchwały wspólnoty mieszkaniowej zapadają większością głosów a nie jednomyślnie, każdy właściciel lokalu musi mieć jednak możliwość wyrażenia swojego stanowiska odnośnie sposobu zarządu nieruchomością wspólną w zakresie wykraczającym poza zakres zwykłego zarządu w drodze głosowania nad uchwałą. Stanowisko to musi być wyrażone w formie przewidzianej ustawą - uchwały wspólnoty podjętej na zebraniu lub w drodze zbierania głosów przez zarząd wspólnoty. Podpisy zebrane przez inwestora P. C. nie spełniają wymogu ustawowego, tak co do formy jak i tego, że nie wszyscy właściciele złożyli podpisy /brak podpisów współmałżonków - współwłaścicieli lokali, to jest E. K., M. U., G. W./. Z treści uchwały musi wynikać w sposób jednoznaczny, na jakie działania wyraża się zgodę, jaki jest zakres robót budowlanych oraz o treści uchwały współwłaściciele powinni być powiadomieni aby móc w razie uznania, że jest ona niezgodna z prawem zaskarżyć ją do sądu. W aktach sprawy znajduje się zaś przedłożona przez inwestora "zgoda" właścicieli lokali z dnia 6 października 2005 r. w formie kserokopii nie poświadczonej, która nie może być uznana za dowód w sprawie. Tym samym według Sądu inwestor nie wypełnił wymogu z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. C. zastąpiony przez adwokat E. Ś., zarzucając: naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 145 ( 1 ust. 1 pkt a ppsa poprzez wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na skutek przyjęcia, że zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że jest w sprawie bezspornym, że wszyscy właściciele wyrazili zgodę pisemną na adaptację przez skarżącego strychu, zaś brak zachowania formy uchwały wspólnoty mieszkaniowej nie daje podstaw do przyjęcia, iż inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowiącego, że pozwolenie na budowę wydaje się inwestorowi, który złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rozumowanie Sądu, iż każdy ze współwłaścicieli /małżonków/ musi wyrazić zgodę na adaptację strychu jest obarczona błędem. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali stanowi, iż w zakresie spraw nieuregulowanych ustawą stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Z przepisów art. 200 i 201 kc, art. 196 ( 2 kc i art. 36 kro wnoszący skargę kasacyjną wywodzi, iż nieuprawnione jest traktowanie małżonków jako dwóch odrębnych właścicieli lokali, którzy osobno obowiązani byli wyrazić zgodę na adaptację strychu. Stosownie do art. 36 kro każdy z małżonków obowiązany jest współdziałać w zarządzie majątkiem wspólnym i może samodzielnie zarządzać majątkiem wspólnym. Właściciele ponadto nie kwestionowali wyrażonej przez siebie zgody nawet wówczas, gdy otrzymali do wiadomości decyzje o pozwoleniu na budowę. W tych warunkach w ocenie strony niesłusznie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że zaistniała podstawa z art. 156 ( 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że została ona oparta na zarzucie naruszenia prawa procesowego polegającym na tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok uchylający orzeczenie administracyjne o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji uznał, że zaistniały podstawy do usunięcia kwestionowanej decyzji pozwalającej na przebudowę części strychu na cele mieszkalne i pracowni w postępowaniu nieważnościowym /art. 156 ( 1 kpa/, podczas gdy przedmiotowa część strychu została już zrealizowana w istocie w okresie istnienia zgody członków wspólnoty mieszkaniowej i przy braku ich sprzeciwu w formie prawnej jak też brak jest takich okoliczności, które mogłyby być potraktowane jako powodujące rażące naruszenie prawa kwestionowaną decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok uchylający orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji skoncentrował się na ocenie zachowania warunków uzyskania zgody na adaptację przedmiotowego strychu określonych w ustawie o własności lokali podkreślając m.in. że stanowisko właścicieli lokali nie zostało pozyskane przez zarząd wspólnoty a nadto w drodze obiegowego zbierania podpisów jak też w aktach sprawy znajduje się tylko kserokopia pisma, podczas gdy decyzja nie powinna być wydana na podstawie takiej kserokopii. Sąd nie dokonał jednak właściwie żadnej oceny w aspekcie takich okoliczności, jak całkowite zrealizowanie budowy na podstawie kwestionowanej decyzji znacznie wcześniej, od wystąpienia zainteresowanych o stwierdzenie nieważności tej decyzji, przy czym eksponowanymi okolicznościami w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego były takie, które dotyczyły przede wszystkim kwestii technicznych możliwości wykonania przebudowy i uciążliwości jej dla mieszkańców. Nie został też w ogóle wzięty pod uwagę wynikający z akt sprawy fakt oddania do użytku przebudowanej części strychu. Okoliczności natomiast dotyczące wadliwości kwestionowanej decyzji wiążące się z podnoszonym fałszowaniem dokumentacji powinny być też ocenione w aspekcie ewentualnego zawiadomienia o tym organów ścigania. Wszystkie te kwestie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przed uchyleniem zaskarżonej decyzji powinny być ocenione przez Sąd pierwszej instancji, do którego właściwości należy ocena legalności tej decyzji przy jednoczesnym obowiązku oparcia rozstrzygnięcia na całokształcie materiału zgromadzonego w aktach sprawy bez względu na treść zarzutów podnoszonych w skardze. W myśl art. 133 ( 1 ppsa sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, z którymi szczegółowo powinien się zapoznać i wyciągnąć z nich wnioski niezbędne do wydania rozstrzygnięcia, zaś stosownie do art. 134 ( 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, sąd powinien mieć na uwadze aktualne orzecznictwo sądowo-administracyjne, a w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2005 r. sygnatura OSK 1134/04 w uzasadnieniu którego jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za tym, że o rażącym naruszenia prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. /LEX nr 165717/. W niniejszej sprawie w sytuacji, gdy budowa została zakończona i oddana do użytku znacznie wcześniej, niż wszczęto postępowanie nieważnościowy, szczególnie istotne jest dokonanie gruntownej oceny zwłaszcza w aspekcie tej trzeciej przesłanki, na którą zwraca się uwagę w przytoczonym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jest okoliczności, czy kwestionowana decyzja zawierająca określone wady, wywołała skutki możliwe, czy też niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności /czy jest do pogodzenia z porządkiem prawnym/. Godzi się przypomnieć, że na pytanie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Najwyższy wypowiedział się, że zrealizowanie budowy powoduje nieodwracalne skutki prawne. Ten pogląd co do zasady nie został podzielony w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jednakże nie zwalnia to z obowiązku dokonania przez sąd administracyjny oceny, czy kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, nawet jeżeli dojdzie się do przekonania, iż jest dotknięta wadą określoną w art. 156 ( 1 kpa, wywołała skutki możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Skoro ocena w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji nie została dokonana przy uwzględnieniu okoliczności dotyczących stanu faktycznego wynikających z akt sprawy, należało orzec jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa.