Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1418/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 11 września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenie postępowania postanawia I odrzucić skargę II zwrócić M. K. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] postanowieniem nr [...] z dnia 15 grudnia 2014 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 123 § 1 kpa w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zawiesił postępowanie w sprawie samowolnej realizacji przyłącza wodociągowego na działkach nr [...], [...], [...] do działek nr [...] i [...] w miejscowości P. do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział Cywilny kwestii ustanowienia służebności gruntowej.

W uzasadnieniu PINB podał, że 1 października 2014 r. M. K. złożyła wniosek o zawieszenie opisanego wyżej postępowania administracyjnego, wskazując, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się postępowanie o ustanowienie służebności gruntowej, która to służebność obejmuje m in. działkę nr [...]. PINB uznał, że rozstrzygnięcie kwestii tej służebności gruntowej ma istotne znaczenie dla przedmiotowego postępowania administracyjnego, ponieważ ustanowienie służebności umożliwi podjęcie próby legalizacji przyłącza wodociągowego. Dlatego też, w ocenie organu I instancji, zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania, gdyż orzeczenie w sprawie ustanowienia służebności gruntowej stanowiło zagadnienie wstępne dla prowadzonego przez PINB postępowania w sprawie samowolnej realizacji przyłącza wodociągowego.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł W. M., zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem żalącego się kwestia ustanowienia służebności gruntowej nie stanowiła zagadnienia wstępnego w stosunku do przedmiotowego postępowania administracyjnego, gdyż w postępowaniu tym zadaniem organu nadzoru budowlanego było zbadanie już dokonanej budowy przyłącza wodociągowego. Zatem organ winien ustalić, czy w dacie realizacji spornego przyłącza inwestor działał zgodnie z obowiązującymi przepisami, zaś ewentualne ustanowienie służebności nie miało znaczenia dla wyniku postępowania w sprawie samowolnej realizacji przyłącza wodociągowego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 11 września 2015 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżone postanowienie w całości.

Zdaniem WINB w sprawie nie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania, ponieważ wystąpienie przez inwestora M. K. z wnioskiem o ustanowienie służebności gruntowej na działce nr [...] w P., będącej własnością W. M., nie stanowiło zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania w przedmiocie samowolnej budowy przyłącza wodociągowego. WINB podkreślił, że M. K. nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, na której zrealizowane zostało sporne przyłącze, a organ nadzoru budowlanego prowadzący tego rodzaju postępowanie winien rozstrzygnąć na podstawie istniejącego stanu prawnego.

Skargę na postanowienie WINB w K. wniosła M. K., zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie przez sąd powszechny co do złożonego przez skarżącą wniosku o ustanowienie służebności gruntowej obejmującej działkę nr [...] usunęłoby ostatnią przeszkodę do legalizacji spornego przyłącza wodociągowego. Skarżąca podkreśliła, że dopełniła wszystkich koniecznych formalności wymaganych do legalizacji tego przyłącza za wyjątkiem wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa.

Aby mogło dojść do sądowej kontroli aktu administracyjnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, sąd musi stwierdzić, czy na zaskarżony akt przysługuje w ogóle skarga do sądu administracyjnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie WINB w K. uchylające postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy, orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa, rozstrzygnął sprawę (kwestię zagadnienia wstępnego) merytorycznie, orzekając o braku podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu ze względu na brak występowania zagadnienia wstępnego. Uchylenie postanowienia organu I instancji i stwierdzenie braku podstaw do zawieszenia postępowania jest równoznaczne z odmową zawieszenia postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowania, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 kpa). Przepis art. 101 § 3 kpa w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 kpa stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Treść tego przepisu należy zatem rozumieć w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Wykładnia art. 101 § 3 kpa wymaga uwzględnienia celu zmian, jakie zostały dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.). Ratio legis tych zmian było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 kpa, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 kpa. Uzasadniona jest zatem taka wykładnia przepisu art. 101 § 3 kpa, która wyłącza możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał takie rozwiązania prawne, które mają na celu usprawnienie przebiegu postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które prowadzą do jego przedłużenia. Strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ, stosownie do art. 142 kpa, może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Takie stanowisko, które należy podzielić w tej sprawie, zostało wyrażone w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym np. w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12, postanowieniu NSA z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1272/12 oraz w wyroku NSA z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1188/12, czy postanowieniu NSA z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1590/13.

Konsekwencją tego, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie organu odwoławczego skutkujące odmową zawieszenia postępowania, jest niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, co wynika z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Stanowisko, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wydane przez organ wyższego stopnia, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, zostało już wyrażone we wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych np. w postanowieniu NSA z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 172/13 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponieważ zaskarżone postanowienie WINB w K. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, to nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a w konsekwencji rozpoznanie przez Sąd administracyjny skargi na to postanowienie było niedopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. odrzucił skargę. O zwrocie wpisu od skargi orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.