Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 438/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 6, 7
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4, § 8, § 9 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 roku sprawy ze skargi S. G. i S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1) oddala skargę; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi W. G. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Z. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania E. K. i D. K. oraz S. G., S. G. i D. G. o, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie warunków zabudowy.

Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący:

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku inwestora – A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami i urządzeniami budowlanymi oraz budowie zjazdu indywidualnego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 4 na działkach nr ewid. 31/1 i 31/2 i fragmentach działek drogowych nr ewid. 60/89 i 60/59. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.").

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. K. i D. K. oraz S. G., S. G. i D. G..

E. K. i D. K. wskazali, iż organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, w tym niewłaściwie ocenił informacje przedkładane przez inwestora oraz zasięg i skalę oddziaływania planowanej inwestycji. Decyzja narusza art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż planowane przedsięwzięcie zapewnia poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich oraz § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z 2002 roku"), poprzez wadliwe przyjęcie, że inwestycja nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej działki powodując zacienienie i brak nasłonecznienia. Nadto planowana inwestycja narusza również przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, nakazujący inwestorowi powstrzymanie się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Natomiast S. G., S. G. i D. G. wskazali, iż decyzja jest dla nich krzywdząca, bowiem przewiduje realizację budynku o wysokości 11 m, który pozbawi ich nieruchomość dostępu światła. Sama budową będzie też powodować uciążliwości, dlatego sprzeciwiają się planowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołań, utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż wyznaczony w sprawie obszar analizowany odpowiada wymaganiom § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"). Jest on – zdaniem Kolegium – wystarczający dla oceny możliwości zagospodarowania inwestowanego terenu. Ponieważ trzykrotność frontu działki daje wartość mniejszą niż 50 m (3 x 16,5 m = 49,5 m), obszar analizowany wyznaczono w minimalnej wielkości wynoszącej 50 m. Analizą w sprawie objęto wszystkie działki zabudowane, znajdujące się w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego.

W tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Przeprowadzona analiza wykazała, iż inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, bowiem jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest zgodna z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odmowa ustalenia warunków zabudowy, może nastąpić tylko gdy przeprowadzona analiza urbanistyczna wykaże brak spełnienia co najmniej jednego z warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Przy czym dla takiej oceny nie mają znaczenia takie okoliczności jak dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu czy brak zgody ze strony właścicieli sąsiednich nieruchomości, oparty na subiektywnym przekonaniu o uciążliwości przyszłej inwestycji lub subiektywnym przeświadczeniu o braku uzasadnienia dla realizacji wnioskowanej inwestycji na wskazanym terenie.

Istniejąca na działkach w obszarze analizowanym zabudowa stanowiła wyznacznik dla ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji. Oceną objęto 16 obiektów budowlanych zlokalizowanych w obszarze analizy. Funkcje i cechy tej zabudowy obrazuje tabela zawarta w części opisowej analizy. Wspomniana analiza stanowiła też podstawę do określenia wymagań dla nowej zabudowy.

Jak podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w warunkach i wymaganiach ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zawartych w decyzji sprecyzowano funkcję planowanych obiektów oraz pozostałe ich cechy. I tak wyznaczono linię zabudowy jako nieprzekraczalną, będącą przedłużeniem linii zabudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce sąsiedniej przy ul. A 2 powołując się na treść § 4 ust. 4 rozporządzenia. Organ w tym zakresie wyjaśnił, iż linia zabudowy została wyznaczona jako nieprzekraczalna, a nie obowiązująca jak to wynika z rozporządzenia, co jednak Kolegium nie uznało za naruszenie o charakterze istotnym mającym wpływ na wynik sprawy. Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii.

Następnie Kolegium podkreśliło, iż wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (działek nr ewid. 31/1 i 31/2) ustalono w przedziale od 0,23 do 0,39, z powołaniem się na treść § 5 ust. 2 rozporządzenia. Z analizy wynika bowiem, iż wskaźnik powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym kształtuje na poziomie od 0,04 do 0,39, średnio 0,23. Ustalone dla nowej zabudowy wielkości odpowiadają zatem wielkościom tegoż wskaźnika w obszarze analizowanym (wartość minimalna jest odpowiednikiem ustalonej wielkości średniej).

Dalej organ pierwszej instancji ustalił kolejny parametr zabudowy, czyli szerokość elewacji frontowej na poziomie od 6,5 m do 10,6 m. Podczas gdy w obszarze analizowanym tenże parametr kształtuje się w wartościach między 6,5 m, a 43,5 m, czyli średnio 27,75 m. Powołując się na treść § 6 ust. 2 rozporządzenia organ ustalił szerokość elewacji frontowej w wartości odpowiadającej występującym wartościom w obszarze analizowanym (minimalna ustalona wartość odpowiada minimalnej wielkości stwierdzonej w obszarze analizowanym, a maksymalna ustalona została na poziomie wnioskowanym) i mieści się ona w przedziale wielkości tego parametru występujących w obszarze analizy i jest znacznie niższa od średniej.

Po czym organ ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przedziale do 5 m do 14 m. Przy czym w obszarze analizy występuje zabudowa o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 3 m do 18 m (średnio 6,5 m) – od I do III kondygnacji (budynki mieszkaniowe jednorodzinne) i V-VI kondygnacji (budynki mieszkaniowe wielorodzinne). W tej sytuacji ustalone dla nowej zabudowy wielkości mieszczą się w granicach wielkości omawianego parametru z obszaru analizowanego, przy czym wartość maksymalna jest niższa niż wysokość najwyższego budynku z obszaru analizy (przy ul. A 2), którego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 18 m, co – w ocenie Kolegium – nie narusza przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Geometrię dachu Prezydent Miasta ustalił z powołaniem się na przepis § 8 rozporządzenia uznając, że dach ma być płaski, ze spadkiem połaci dachowych od 0° do 10° i wysokości kalenicy od 6 m do 14 m. Ustalone w tym zakresie wymagania odpowiadają geometrii dachów z obszaru analizowanego, gdzie – jak wskazuje analiza – występują przeważnie dachy jednospadowe, dwuspadowe i wielospadowe o spadkach połaci od 10° do 40°, ale i dachy płaskie do 10°. Wysokość kalenicy istniejącej zabudowy wynosi od 5,5 m do 18 m. Kierunek kalenicy do frontu działki – prostopadły lub równoległy.

Konfrontacja ustalonych decyzją wymagań i cech istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, pozwala – w ocenie Kolegium – na stwierdzenie, że planowane zamierzenie zachowuje cechy zabudowy sąsiedniej. Nie ulega wątpliwości, iż spełnia też przesłankę kontynuacji funkcji, bowiem w obszarze analizy występuje funkcja taka jak planowana – mieszkaniowa wielorodzinna. Określenie wymagań dla nowej zabudowy z nastąpiło z prawidłowym zastosowaniem przepisów rozporządzenia, a każde dopuszczenie wyjątku od reguły ustalania danego parametru znajduje uzasadnienie w wynikach analizy.

Jak następnie zaakcentował organ odwoławczy, decyzja o warunkach zabudowy wydawana na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, zawiera jedynie określenie ogólnych warunków lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego. Prawo wymaga, aby decyzja o warunkach zabudowy określała wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich, które to zapisywane są tylko w postaci warunków, które muszą być uwzględnione na następnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego powodu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty odwołania, dotyczące ewentualnego naruszenia przez planowaną inwestycję przepisów Prawa budowlanego i przepisów techniczno – budowlanych, będą mogły zostać podniesione dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego (pozwolenie na budowę). Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy interes właścicieli nieruchomości sąsiednich został w tym zakresie uwzględniony, poprzez umieszczenie w treści decyzji odpowiednich zapisów (pkt 4 – wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich).

Reasumując Kolegium stwierdziło, że decyzja pierwszej instancji nie narusza przepisów prawa materialnego, ani prawa procesowego w stopniu skutkującym jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie wykazało, iż w świetle uwarunkowań architektoniczno – urbanistycznych planowana inwestycja jest możliwa do realizacji na wskazanym we wniosku terenie.

W skardze do sądu administracyjnego S. G. i S. G.i wskazali na naruszenie art. 5 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, iż inwestycja zapewnia poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich oraz § 13 rozporządzenia z 2002 roku, poprzez wadliwe przyjęcie, że inwestycja nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej działki powodując zacienienie i brak nasłonecznienia. Autorzy skargi zwrócili także uwagę na naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przewidującego, iż inwestor powinien powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Opierając się na tych zarzutach skarżący wnieśli o zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Ł. oraz zabezpieczenie roszczenia poprzez wstrzymanie zabudowy do czasu rozpoznania skargi.

W motywach skargi jej autorzy wskazali, iż planowany blok o wysokości 11 m pozbawi ich dostępu do światła, co jest dla nich kwestią niezwykle istotną, gdyż w niedługim czasie planują instalację kolektorów słonecznych. Ponadto skarżący ogrzewają dom za pomocą oleju opałowego i obawiają się, czy po realizacji inwestycji będzie to nadal możliwe i bezpieczne. Sama budowa też będzie uciążliwa (S. G. ma 60 lat, a jego matka – S. G. ma 89 lat i oboje są osobami chorymi). Budowa na nieruchomości przy ul. A 2, bezpośrednio przylegającej do ich posesji, stanowiła zagrożenie dla zdrowia i życia. Hałas i spaliny ciężkiego sprzętu budowlanego stworzyły piekło na ziemi. Skarżący bali się wyjść do ogrodu, gdyż dźwig poruszał się nad ich posesją. Dźwig uszkodził drzewo na nieruchomości skarżących. Bliskość planowanych garaży i parkingów, które stanowią część inwestycji, spowoduje emisję spalin mających zły wpływ na zdrowie i otaczającą przyrodę. Z tych powodów skarżący nie wyrażają zgody na kolejną zabudowę w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Pełnomocnik skarżących – adw. W. G. w piśmie z dnia 21 września 2015 roku wskazał na naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6 i 7 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na wadliwie sporządzonej analizie, w której źle obliczono średnią szerokość elewacji oraz faktycznie nie uzasadniono dlaczego przyjęto szerokość od 6,5 m do 10,6 m;

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że warunki zabudowy gwarantują ład przestrzennym, mimo że do analizy wzięto pod uwagę 16 działek, z których 15 zabudowanych jest budynkami jednorodzinnymi, zatem wybudowanie drugiego budynku wielorodzinnego faktycznie przekształci teren osiedla z jednodzinnego na charakter mieszany i naruszy zasadę dobrego sąsiedztwa.

Opierając się na tych zarzutach pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów udzielonej z urzędu pomocy prawnej oświadczając, że takowe koszty nie zostały dotychczas uiszczone w całości ani w części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd skargę oddala w całości albo w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Wywody sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami i urządzeniami budowlanymi oraz budowie zjazdu indywidualnego.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi zastrzec należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 powołanej już wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 roku, IV SA/Po 926/11; wszystkie orzeczenia powołane są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 50 m, gdyż szerokość frontu działki inwestycyjnej, która przylegają bezpośrednio do drogi, z której odbywać się będzie wjazd ma szerokość 16,5 m, zatem trzykrotność stanowi obszar o promieniu 49,5 m. Tak wyznaczony obszar analizowany – jak wskazał autor analizy – jest zgodny z przepisami i zawiera charakterystyczne dla danego terenu funkcje i sposób zagospodarowania. Także zdaniem składu orzekającego, obszar o takiej wielkości jest wystarczający w sprawie, bowiem inwestowana działka jest zlokalizowana na terenie osiedla mieszkaniowego w mieście, gdzie występuje zwarta zabudowa tworząca spójną całość urbanistyczną, która pozwala na określenie parametrów planowanej inwestycji. Tak określona wielkość obszaru analizowanego odpowiada prawu i jest uzasadniona przede wszystkim faktem istnienia na tym terenie licznej zabudowy oraz racjonalnej całości urbanistycznej.

W prawidłowo zatem wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie zabudowy mieszkaniowej zarówno jedno, jak i wielorodzinnej, z uzupełnieniem w postaci obiektów usługowych (w tym oświaty) i gospodarczych. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowią tereny o funkcji mieszanej z przewagą funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. Na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym planowana jest realizacja budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą.

Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa – zdaniem sądu – pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy.

Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej, które nie mogą być skutecznie kontestowane, bezspornie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa w formie jedno i wielorodzinnej oraz zabudowa usługowa.

Dostrzec wypada, iż przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogła stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Na występowanie takiej kolizji nie powołała się w sprawie strona skarżąca, a nadto lektura akt potwierdza, że takowego konfliktu nie ma.

W tym miejscu odnieść się należy do zarzutu strony skarżącej wskazującego na naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że warunki zabudowy gwarantują ład przestrzennym, mimo że do analizy wzięto pod uwagę 16 działek, z których 15 zabudowanych jest budynkami jednorodzinnymi, zatem wybudowanie drugiego budynku wielorodzinnego faktycznie przekształci teren osiedla z osiedla jednorodzinnego na charakter mieszany i naruszy zasadę dobrego sąsiedztwa. W ocenie sądu wskazany argument nie jest uzasadniony, bowiem powołany przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., dla zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do przeważającej, dominującej zabudowy w obszarze analizowanym. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy jednak uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym (por. np. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2015 roku, II SA/Bk 738/11; w Bydgoszczy z dnia 13 sierpnia 2013 roku, II SA/Bd 428/13). W obszarze analizowanym – jak już wskazano wcześniej – występuje zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu, a nie wyłącznie zabudowy dominującej w obszarze analizowanym.

W dalszej kolejności przypomnieć należy, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy podzielając pogląd o dopuszczalności zabudowy i sposobie wyznaczenia parametrów zabudowy. I tak w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia.

Przede wszystkim, linię zabudowy wyznaczono w załączniku graficznym do decyzji jako linię nieprzekraczalną. W analizie uzasadniając wyznaczenie linii zabudowy organ wskazał, jako podstawę jej określenia przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, iż dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczoną linię organ określił uwzględniając linię istniejącej zabudowy wielorodzinnej na działce przy ul. A 2, podczas gdy zabudowa przy tej ulicy zlokalizowana jest w odległości od 0 do 10,5 m od granicy działki drogowej. Wobec tego, organ określił linię zabudowy uzasadniając odstąpienie od reguły zawartej w § 4 ust. 1 rozporządzenia koniecznością dostosowania planowanej zabudowy wielorodzinnej do parametrów takiego rodzaju zabudowy występującej w sąsiedztwie. Ustalenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia jest uzasadnione, tym samym nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy wynikając z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, znajduje w niej swoje umotywowanie. Organowi nie można czynić zarzutu z tego, że skorzystał ze specjalnej regulacji, skoro spełnione zostały podstawy do jej zastosowania.

W dalszej kolejności organ, stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia, określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przepis ten określa, iż rzeczony parametr w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Jak napisał organ wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,04 do 0,39, co daje średnią na poziomie 0,23. Inwestor wnioskował o ustalenie tego wskaźnika na poziomie 0,40. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę wnioskowany wskaźnik i niewątpliwie rodzaj planowanej przez inwestora zabudowy, organ wyznaczył wskaźnik powierzchni zabudowy bazując na maksymalnym wskaźniku powierzchni zabudowy, czyli na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia organ określił ten parametr w przedziale od 0,23 do 0,39 powierzchni terenu inwestycji. Tak ustalony wskaźnik – mimo iż jest wyższy od średniego – nie przekracza wartości maksymalnej występującej w obszarze analizowanym. Sąd nie dostrzegł w tym zakresie uchybień. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia umożliwia odstąpienie od wyznaczenia wartości średniej pod warunkiem, że znajduje to swoje motywy w wynikach analizy. W analizie zawarto uzasadnienie, zatem nie można stwierdzić w tym zakresie naruszeń.

Kolejnym newralgicznym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest konieczność określenia szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym – na mocy § 6 ust. 2 rozporządzenia – dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, gdy wynika to z analizy. Szerokość elewacji frontowych pojedynczej zabudowy mieszkaniowej wynosi od 6,5 m do 43,5 m, czyli średnio 27,75 m. Inwestor wnioskował o ustalenie szerokości elewacji frontowej na poziomie 10,6 m. W tej sytuacji organ pierwszej instancji powołując się na ustalenia analizy ustalił rzeczony parametr w przedziale od 6,5 m do 10,6 m. W analizie tymczasem uzasadniając zastosowanie w sprawie regulacji § 6 ust. 2 rozporządzenia wskazano, że szerokość frontu inwestowanej działki wynosi ok 16,5 m i powołano się na szerokość elewacji frontowej na działkach sąsiednich, co – w przekonaniu organu – pozwala na ustalenie komentowanego parametru w przedziale od 6,5 m do 10,6 m. Jednocześnie w analizie podkreślono, iż spełnione muszą być warunki odległościowe określone w rozporządzeniu z 2002 roku. Podobnie jak w przypadku wcześniejszych parametrów, nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tym miejscu odnieść się należy do zarzutu strony skarżącej, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6 i 7 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na wadliwie sporządzonej analizie, w której źle obliczono średnią szerokość elewacji oraz faktycznie nie uzasadniono dlaczego przyjęto szerokość od 6,5 m do 10,6 m. Także i ten argument – w ocenie składu orzekającego – nie jest uzasadniony. W pierwszej kolejności odnotować należy, iż przywołany przepis § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie odnosi się do określenia wspomnianego parametru, a reguluje wymagania formalne dla decyzji o warunkach zabudowy stanowiąc, iż winna ona zawierać część tekstową i graficzną, a wyniki analizy stanowić powinny załącznik do decyzji. W sprawie ewentualnych uchybień w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej nie można także powiązać z naruszeniem art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p., bowiem przepisy te stanowią delegację do wydania aktu wykonawczego, zatem nie regulują one ani trybu wyznaczenia szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym, ani wyznaczenia szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy. To przepis § 6 rozporządzenia określa sposób wyznaczenia szerokości elewacji frontowej. Organ – jak wskazano wcześniej – wyznaczył ten parametr na podstawie wyjątku – § 6 ust. 2 rozporządzenia – powołując się na szerokość inwestowanej działki i szerokość elewacji budynków w sąsiedztwie. Zdaniem sądu nie można także skutecznie kontestować racjonalności zaprezentowanej przez organ argumentacji.

W decyzji o warunkach zabudowy ustalić także należy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia, zatem jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne do III kondygnacji, a budynki wielorodzinne do V-VI kondygnacji. Inwestor wnioskował o wysokość zabudowy od II do IV kondygnacji, czyli od 6 m do 14 m. W sprawie organ zatem określił tę wielkość na poziomie od 5 m do 14 m powołując się na to, że w analizie wyjaśniono, iż celem jest umożliwienie inwestorowi realizacji inwestycji i że taka wartość nie przekracza wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej najwyższego budynku mieszkalnego w obszarze analizowanym. Taka sytuacja nie narusza treści § 7 ust. 4 rozporządzenia, bowiem tenże przepis dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Podobnie jak w przypadku wcześniej omawianych parametrów, nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynika z analizy urbanistycznej.

Końcowym elementem decyzji wynikającym z treści § 8 rozporządzenia są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W decyzji pierwszej instancji organ określił, że inwestycja powinna mieć dach płaski o kącie nachylenia połaci od 0° do 10°, wysokość górnej kalenicy od 6 do 14 m. W obszarze analizowanym bowiem organ stwierdził głównie dachy jedno, dwu lub wielospadowe o spadku połaci od 10° do 40°, zatem średnio 20,36°. Występują także dachy płaskie o spadku do 10°, które są charakterystyczne przede wszystkim dla zabudowy wielorodzinnej. Ustalenia w tym zakresie odpowiadają prawu, a zaplanowana geometria dachu została dostosowana do geometrii dachów charakterystycznych dla tej samej zabudowy.

Nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić również należy, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej budowy. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie sądu, wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy.

W tym miejscu sięgając do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należy dostrzec, iż nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi sąd uznał, że także i one nie zasługują na uwzględnienie.

W treści skargi strona podniosła zarzut, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 5 Prawa budowlanego i § 13 rozporządzenia z 2002 roku. Pierwszy z wymienionych przepisów określa, iż obiekt budowlany i związane z nim urządzenia budowlane mają być projektowane i budowane w sposób, który został określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. W toku postępowania w sprawie warunków zabudowy nie może jednak dojść do naruszenia przepisu art. 5 Prawa budowlanego, bowiem tenże przepis nie jest stosowany w sprawie. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie uprawnia też do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno – budowlanych podlegających przepisom prawa budowlanego. Podobnie nie można w postępowaniu niniejszym naruszyć przepisów rozporządzenia z 2002 roku, bowiem te przepisy zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, mają więc zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy norm prawa budowlanego, a także przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, czyli rozporządzenia z 2002 roku.

W ocenie składu orzekającego żaden z wymienionych aktów prawnych – Prawo budowlane i rozporządzenie z 2002 roku – nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., którego treść powinien uwzględnić organ ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji (por. np. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 roku, II OSK 2151/12 oraz wyroki WSA: w Krakowie z dnia 4 lutego 2014 roku, II SA/Kr 1554/13; w Olsztynie z dnia 13 lipca 2010 roku, II SA/Ol 140/10 i inne). Innymi słowy, na etapie ustalania warunków zabudowy, organ nie ma kompetencji do przesądzenia, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu oraz układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (por. np. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 roku, II OSK 779/07 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2012 roku, II SA/Rz 1227/11 i inne).

Podobnie kwestia zacienienia pomieszczeń mieszkalnych będzie przedmiotem uwagi organów na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Także wówczas organ będzie zobowiązany rozważając wpływ inwestycji na sąsiednie nieruchomości skupić uwagę także na kwestii emisji spalin z garaży i parkingów. Niewątpliwie inwestycja musi być tak zaprojektowana i zrealizowana żeby wyeliminować uciążliwości w tym zakresie. W razie zaobserwowania nadmiernej emisji spalin z garażu lub parkingu skarżący będą mogli zgłosić występujące nieprawidłowości właściwemu organowi.

Zdaniem autorów skargi inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na działkę stanowiącą ich współwłasność. Niewątpliwie w czasie prowadzenia robót budowlanych dostrzegalne będą pewne uciążliwości, jednakże także i ten etap inwestycyjny ma swoje prawne ograniczenia, które nie mogą być przekroczone. Zagadnienie to jednak wykracza poza ramy niniejszego postępowania i dlatego pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Wskazać jedynie należy, iż inwestor ponosi odpowiedzialność za szkody wyrządzone w związku i przy okazji budowy, ale roszczenia w tym zakresie dochodzone mogą być w postępowaniu przed sądem cywilnym.

W konkluzji należy wyjaśnić, iż – co już wcześniej podkreślono – inwestor ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który podziela także skład orzekający, iż sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę (por. np. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 roku, II SA/Kr 1205/13; w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013 roku, II SA/Łd 8/13; w Lublinie z dnia 18 października 2011 roku, II SA/Lu 604/11 i inne).

Rekapitulując sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku o oddaleniu skargi w całości.

O przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu adwokatowi orzeczono, jak w punkcie drugim wyroku, na mocy art. 250 P.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku poz. 461 ze zm.).

LS