Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 801/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skarg [...] w [...[ W. Sp. z o. o. w W. oraz R.N. i B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji Związku Dzielnic - Gmin [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. stwierdzającej nabycie przez [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego "[...]" prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...][...] o pow. [...] m2 oznaczonego w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej Warszawa Mokotów, obręb ewidencyjny [...], numerami działek [...],[...]i [...], w części dawnej działki nr [...] obecnie działki nr ewidencyjny [...].

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyli: R. N.w imieniu własnym i działając jako pełnomocnik B. Z. oraz Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Skargi zostały złożone w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. M. M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Związku Dzielnic - Gmin W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. stwierdzającej nabycie przez Warszawskie Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego "[...]" prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...][...]w części dawnej działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Związku Dzielnic - Gmin [...] nr [...]z dnia [...] czerwca 1994 r. stwierdzającej nabycie przez Warszawskie Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego "[...]" prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...][...] o pow. 100434 m2 oznaczonego w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...] , obręb ewidencyjny [...], numerami działek [...],[...]i [...], w części dawnej działki nr [...] obecnie działki nr ewidencyjny [...].

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż ustalając krąg stron przedmiotowego postępowania, uznał za nieuzasadnione stanowisko wnioskodawcy, iż nabył on od M. R. wszystkie udziały spadkowe. Dołączona bowiem do wniosku o stwierdzenie nieważności umowa kupna-sprzedaży z dnia [...] października 2012 r. nie była zawarta w formie aktu notarialnego, lecz napisana odręcznie z potwierdzonym notarialnie podpisem M. M. Natomiast umowa zbycia spadku lub udziałów bez zachowania formy aktu notarialnego jest nieważna (art. 1052 § 3 k.c.).

Badając w następnej kolejności wystąpienie w sprawie przesłanki nieważności, organ I instancji podniósł, iż dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przewidywał, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu złożony w trybie określonym tym dekretem wymagał ostatecznego rozpoznania, aby organ mógł dysponować przedmiotowym gruntem. Rozpoznanie wniosku dekretowego miało zatem bezwzględne pierwszeństwo przed jakimkolwiek rozdysponowaniem przedmiotową nieruchomością. W konsekwencji, w ocenie organu nadzoru, uwłaszczenie [...] Przedsiębiorstwa Budownictwa Ogólnego "[...]" poprzez wydanie decyzji Związku Dzielnic - Gmin [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją organu I instancji złożyli R. N. w imieniu własnym i działając jako pełnomocnik B. Z. oraz Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji Związku Dzielnic - Gmin [...] nr [...]z dnia [...] czerwca 1994 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] listopada 1948 r. nr [...]wynika, że nieruchomość pod nazwą "[...]" stanowiła własność A. B. Zaś z aktu notarialnego Nr rep. [...]z dnia [...] grudnia 1948 r. wynika, że na podstawie postanowienia Sądu Grodzkiego Oddziału w [...] Nr I Sp. [...]z dnia [...] marca 1948 r., że spadek po A. B. nabyły M.V., M. R., M.B. oraz A. B., M.V., M. R. oraz M. B. ustanowiły A.B. pełnomocnikiem do spraw sprzedaży nieruchomości uregulowanych w księgach wieczystych jako "[...]lib. [...]", "[...]" i "[...]".

Organ wskazał ponadto, iż w dniu [...] stycznia 1949 r. A. B., działając w imieniu własnym oraz pozostałych spadkobierców A. B., złożyła w Zarządzie Miejskim [...] wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości oznaczonej jako "[...]".

Aktem notarialnym Nr rep. [...] z dnia [...] marca 1950 r. A. B. sprzedała W. S. i B. R. wszelkie prawa jakie przysługują jej z tytułu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy do [...] części gruntu pod nazwą "[...]" oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 2 ha i 50 arów.

Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...]kwietnia 2012 r., sygn. akt [...], spadek po zmarłym B. R. nabyli żona L. R. i syn M. R.

Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...]z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...], spadek po zmarłej L.R. nabył syn M. R., a spadek po zmarłym B.R. nabył syn M. R.

Zaś postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] listopada 2011 r., sygn. akt [...], spadek po zmarłym W. S. nabyły dzieci: A. S., W. K. z d. S., B.S. i M. S.

Aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2012 r., Rep. A nr [...], M.R. sprzedał M. M. udziały w spadkach po B. R. i L. R. po 1/5 części w spadku.

Aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2012 r., Rep. A nr [...], M. R. sprzedał Markowi M. udziały w spadkach po B. R. i L.R. po 1/3 części w spadku.

Umową kupna-sprzedaży z dnia [...] października 2012 r. M. R. sprzedał M. M. wszelkie prawa i roszczenia do nieruchomości położonych w W. przy ul. O. [...] i "[...]", w tym prawa i roszczenia wynikające z dekretu z 26 października 1945 r.

Aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2015 r., Rep. A nr [...], M. M. sprzedał B. Z. i R. N. przysługujące mu prawa i roszczenia do części nieruchomości oznaczonej jako "[...]" w całości.

Aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2015 r., Rep. A nr [...], M. S. sprzedał M. M. całe swoje udziały przysługujące mu w spadku po H.S. i W.S.

Aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2015 r., Rep. A nr [...], B.S., W.K., A. S.i M. S. sprzedali M. M. udziały wynoszące po 1/10 części w ich udziału w spadkach po H.S.i W. S.

Aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2014 r., Rep. A nr [...], W.K. sprzedała M. M. całe swoje udziały w spadkach po H. S. i W.S.

Aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 2014 r., Rep. A nr [...], A. S. sprzedał M. M. całe swoje udziały w spadkach po H. S. i W. S.

Aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 2015 r., Rep. A nr [...], B.S., sprzedał M.M. całe swoje udziały w spadkach po H. S. i W. S.

Aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2015 r., Rep. A nr [...], M. M. sprzedał B. Z. i R. N. całe swoje udziały w spadkach po H. S. i W. S.

Powołując się na powyższe, organ odwoławczy podniósł, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza stanowiska wnioskodawców, iż nabyli oni od M. R. całość praw do przedmiotowej nieruchomości. W szczególności, nie potwierdza tego stanowiska napisana odręcznie umowa kupna-sprzedaży zawarta w dniu [...] października 2012 r. W ocenie organu II instancji, zgodnie z poglądami doktryny, do rozporządzenia prawem podmiotowym tymczasowym (a takim jest uprawnienie do przyznania użytkowania wieczystego na gruncie dekretu z 26 października 1945 r.) stosować należy wszystkie ograniczenia prawem pełnym. W szczególności dotyczy to ograniczeń co do formy czynności prawnej, mających za przedmiot obrót prawem antycypowanym przez ekspektatywę. Przepisy te powinny znaleźć zastosowanie przynajmniej w drodze analogii także do obrotu prawem podmiotowym tymczasowym. Zatem, w ocenie organu, przeniesienie ekspektatywy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. będzie wymagało formy aktu notarialnego. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, napisana odręcznie umowa z [...] października 2012 r. pomiędzy M. R. a M. M. nie przeniosła skutecznie tych praw na M. M.

Organ nadzoru podniósł ponadto, iż stosownie do dekretu warszawskiego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu złożony w trybie w nim określonym wymagał ostatecznego rozpoznania, aby organ mógł dysponować przedmiotowym gruntem. Rozpoznanie wniosku dekretowego miało zatem bezwzględne pierwszeństwo przed jakimkolwiek rozdysponowaniem przedmiotową nieruchomością. W konsekwencji, w ocenie organu, uwłaszczenie [...] Przedsiębiorstwa Budownictwa Ogólnego "[...]" poprzez wydanie decyzji Związku Dzielnic – Gmin [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.). Przepis ten stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich.

Organ wskazał, iż powołany przepis wyłączał uwłaszczenie państwowych osób prawnych, jeżeli w stosunku do nieruchomości pozostawały niezrealizowane prawa osób trzecich, co miało miejsce w niniejszej sprawie. A.B., w imieniu własnym i jako pełnomocnik byłych właścicieli nieruchomości, złożyła bowiem w dniu [...] stycznia 1949 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości oznaczonej jako "[...]" w trybie art. 7 ust 2 ww. dekretu Wniosek ten nie został rozpoznany do dnia wydania zaskarżonej decyzji.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyli: R. N.w imieniu własnym i działając jako pełnomocnik B. Z. oraz Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.

W skardze R.N. i B. Z. zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia 25 listopada 2015 roku w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia w całości wobec zaistnienia istotnych wad proceduralnych;

- art. 10 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku wadliwego ustalenia stron niniejszego postępowania i dopuszczenie do udziału w sprawie uczestnika M. R.;

- naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji wadliwe ustalenie, że umowa z dnia 25 października 2012 roku jest nieskuteczna z uwagi na formę w jakiej została zawarta, ponadto poprzez przyjęcie, że kwestionowana umowa musi być zawarta w formie aktu notarialnego, w sytuacji gdy przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące przelewu wierzytelności i cesji roszczeń odszkodowawczych (art. 509 i n. k.c.) nie przewidują konieczności zachowania formy solennej aktu notarialnego dla tego typu umów cywilnoprawnych;

- naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji błędne uznanie, iż uczestnikowi postępowania M. R. przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nabycie przez "[...]'' prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul P. [...] z dawnej nieruchomości hip. "[...]", podczas gdy uczestnik dokonał zbycia przysługujących mu praw i roszczeń do wymienionej nieruchomości, a zatem nie miał interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli podniesione w niej zarzuty przedstawiając argumentację na ich poparcie.

W skardze Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.c. poprzez skierowanie zarówno decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. do M.R., który nie żył w datach wydania obu ww. decyzji, a zatem nie posiadał zdolności sądowej do bycia stroną tych decyzji, co stanowi rażące naruszenie prawa, niezależnie od oceny, czy M. R. posiadał interes prawny wynikający z art. 28 k.p.a. w zw. art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279; dalej jako "dekret warszawski") do bycia stroną niniejszego postępowania;

- art. 15 k.p.a. w z w z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. wzw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. z pominięciem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] sp. z o.o., co powoduje wydanie decyzji bez podstawy prawnej, gdyż obecnie nie istnieje możliwość wydania następnej decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] sp. z o.o.,

- art. 2 ust. 1 oraz 2 a) ustawy z dnia 29 września 1990 r., o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż każdy nierozpoznany wniosek złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. zawiera "prawa osób trzecich" istniejące (zgłoszone) w dniu [...] grudnia 1990 r., oraz w dacie wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy ustawy z dniem 5 grudnia 1990 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do uznania, iż "prawa osób trzecich", to tylko prawa, które wynikają ze skutecznie złożonych wniosków na podstawie art. 7 ust 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279), a zatem istniejące jako roszczenie materialno prawne;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. art. 2 ust. 1 oraz art. 2a ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464, zwana dalej jako "ustawa uwłaszczeniowa") w zw. z art. 7 ust 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. poprzez pominięcie istotnych okoliczności sprawy i brak zawieszenia z urzędu postępowania do czasu oceny, na podstawie ostatecznej decyzji, skutku złożenia wniosku z dnia [...] stycznia 1949 r., uzupełnionego wnioskiem z dnia [...] lutego 1949 r., o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości "[...]", przez A.B., która jako następca prawny dawnego właściciela A.B., w dacie złożenia ww. wniosków dekretowych nie była w posiadaniu ww. gruntu, pomimo że takowa ocena dokonana na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w stosownym postępowaniu zwyczajnym, stanowi element konieczny rozpoznania wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Związku Dzielnic Gmin [...] Nr [...]z dnia [...] czerwca 1994 r.;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. art. 2 ust. 1 oraz art. 2a ustawy uwłaszczeniowej w zw. z art 2 ust 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jedn.: Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 z późn. zm.; zwany dalej "dekretem o reformie rolnej") poprzez pominięcie istotnych okoliczności sprawy i brak zawieszenia z urzędu postępowania a następnie wezwania strony do wystąpienia w oznaczonym terminie do Wojewody [...], w trybie § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, z późn. zm, zwane dalej "rozporządzeniem") z żądaniem stwierdzenia, czy nieruchomości objęte zakresem decyzji Zarządu Związku Dzielnic Gmin [...] Nr [...]z dnia [...] czerwca 1994 r. podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu o reformie rolnej, pomimo że takowa ocena dokonana na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w stosownym postępowaniu zwyczajnym, stanowi element konieczny rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Związku Dzielnic Gmin [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 1994 r.

- art. 15 oraz art. 7, 8, 77 i 107 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. oraz niezbadanie sprawy w jej całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, pomimo tego, że sformułowanie sentencji decyzji wydanej w pierwszej instancji (użycie sformułowania "w części dawnej działki nr [...] obecnie działki nr ewidencyjny [...]") uniemożliwia jej wykonanie, gdyż po pierwsze nie precyzuje oznaczenia "działki nr [...]" oraz daje do zrozumienia, że obecna działka o nr ew. [...]stanowi powielenie dawnej działki nr [...], podczas gdy w toku postępowania tak pierwszoinstancyjnego, jak i drugoinstancyjnego, nie ustalono, czy działka nr 2 została geodezyjnie wyodrębniona oraz brak jest wiarygodnych dokumentów, na podstawie których można byłoby ustalić jej położenie, a przez to brak jest możliwości wskazania do jakiego terenu odnoszą się decyzje wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze;

- naruszenie art. 15 oraz art. 1, 8, 77 i 107 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. oraz niezbadanie sprawy w jej całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, pomimo tego, że w toku postępowania administracyjnego błędnie ustalono, że umową z dnia [...]marca 1950 r. A. B. zbyła na rzecz W. S. i B. R. roszczenia z dekretu warszawskiego do części gruntu oznaczonego jako "działka nr [...]" o pow. 2,50 ha, podczas gdy ze znajdującej się w aktach sprawy niepoświadczonej kserokopii tej umowy wprost wynika, że przedmiotem nabycia były roszczenia w udziale [...] części do całej nieruchomości "[...]" niepodzielnie, bez określenia granic terenu, do którego nastąpiło zbycie roszczeń;

- naruszenie art. 15 oraz art. 28 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. oraz niezbadanie sprawy w jej całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, pomimo tego, że organ błędnie ustalił krąg podmiotów będących stronami postępowania, tj. w związku z tym, że przedmiotem nabycia przez W. S. i B. R. był udział w roszczeniach do całej nieruchomości "[...]" niepodzielnie, to uznać należy, że interes prawny i faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej posiadają wszyscy pozostali współwłaściciele nieruchomości "[...]", a brak ich udziału w postępowaniu, narusza ich prawa.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżące Przedsiębiorstwo wniosło o: (i) stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. z powodu rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. lub ewentualnie (ii) uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. rozwinęło podniesione w niej zarzuty przedstawiając argumentację na ich poparcie.

W odpowiedzi na skargi R. N. i B. Z. oraz Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...]Sp. z o.o. organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał ponadto, iż nie miał wiedzy o okoliczności śmierci M. R. przed datą wydania decyzji obu instancji.

Pismem procesowym z dnia 2 listopada 2016 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. wniosło o oddalenie w całości jako bezzasadnej skargi R.N. i B.Z. oraz podtrzymało wszelkie zarzuty, wnioski i twierdzenia powołane we wniesionej przez nie skardze. Ponadto, w uzupełnieniu skargi, skarżące Przedsiębiorstwo zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 77 i 107 kpa w związku z art. 58 § 2 Kodeksu cywilnego poprzez brak weryfikacji przez organ ważności i skuteczności umów zawartych przez M. M. ze spadkobiercami B. R. i W.S., w tym zwłaszcza tego czy umowy te – w szczególności w zakresie ustalonej ceny nabywanych udziałów spadkowych – są zgodne z zasadami współżycia społecznego, tj. zwłaszcza z zasadą ekwiwalentności świadczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2015 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Związku Dzielnic - Gmin [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. stwierdzającej nabycie przez Warszawskie Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego "[...]" prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...][...]o pow. [...] m2 oznaczonego w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...], numerami działek [...],[...]i [...], w części dawnej działki nr [...] obecnie działki nr ewidencyjny [...], z uwagi na rażące naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Przechodząc do rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności odnieść się trzeba do spornej kwestii interesu prawnego M.R. do udziału w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym.

Ustalając krąg stron przedmiotowego postępowania nadzorczego organ dopuścił M. R. do udziału w tym postępowaniu uznając, w oparciu o analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż wnioskodawcy nie nabyli od M. R. całości praw i roszczeń do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Kolegium, uprawnienie do przyznania na gruncie nieruchomości warszawskiej, w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r., prawa użytkowania wieczystego jest prawem zbywalnym i dziedzicznym, a w każdym razie ekspektatywą takiego prawa, które może być przedmiotem zbycia. Do rozporządzenia zaś prawem podmiotowym tymczasowym (antycypowanym przez ekspekatywę) należy stosować wszystkie ograniczenia prawem, w tym ograniczenia co do formy czynności prawnej mającej za przedmiot obrót tym prawem. W konkluzji, w ocenie organu, przeniesienie ekspektatywy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. wymaga formy aktu notarialnego. Tego wymogu nie spełniała zaś odręcznie napisana umowa kupna-sprzedaży z dnia [...] października 2012 r. i tym samym nie przeniosła skutecznie praw stanowiących podstawę do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności.

W ocenie Sądu, analiza treści umowy kupna-sprzedaży z [...] października 2012 r. nie potwierdza stanowiska organu, iż do skuteczności tej umowy wymagana jest forma aktu notarialnego.

Przedmiot powołanej umowy został określony w jej punkcie 3. Z ww. postanowienia jednoznacznie wynika, iż tym przedmiotem są wszelkie prawa i roszczenia do nieruchomości warszawskich: O. [...] i "[...]", obejmujące prawa wynikające z dekretu z 26 października 1945 r., reformy rolnej, ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wszelkich innych ustaw, przepisów i uregulowań, a także roszczenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości wynikające z art. 224 i następnych Kodeksu cywilnego. W oparciu o powyższe uznać trzeba, iż przedmiotem umowy z [...] października 2012 r. jest przeniesienie praw i roszczeń do wskazanych w niej nieruchomości, w tym praw i roszczeń wynikających z dekretu z 25 października 1945 r. W tym miejscu zauważyć trzeba, iż zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, zachowania formy aktu notarialnego wymaga przeniesienie prawa własności nieruchomości (art. 158 k.c.). Jak zaś już wskazano powyżej, z treści umowy kupna-sprzedaży z 25 października 2012 r. nie wynika aby jej przedmiotem było przeniesienie własności nieruchomości. Podkreślić trzeba, iż zbywca nie był wówczas właścicielem przedmiotowej nieruchomości (stosownie do treści art. 1 dekretu wszystkie nieruchomości gruntowe znajdujące się na terenie administracyjnym m.st. Warszawy wraz z dniem 21 listopada 1945 roku przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie Skarbu Państwa, zaś w wyniku komunalizacji stały się ostatecznie własnością miasta stołecznego Warszawy), mógł więc przenieść jedynie te roszczenia i uprawnienia do nieruchomości, które mu wówczas przysługiwały.

Wbrew zatem stanowisku organu nadzoru, wobec skutecznego zbycia swoich uprawnień M. R. nie posiadał interesu prawnego do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Jednakże, w ocenie Sądu, uchybienie organu nadzoru polegające na uznaniu M. R. za stronę przedmiotowego postępowania i dopuszczeniu go do udziału w tym postępowaniu pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Jak bowiem wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji brały udział wszystkie uprawnione strony: R.N. w imieniu własnym i jako pełnomocnik B. Z. oraz Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania Sp. z o.o. z siedzibą w W. Z podanych wyżej przyczyn, okoliczność śmierci M.R. przed datą wydania decyzji obu instancji pozostaje bez wpływu na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Przechodząc do dalszych rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji podnieść trzeba, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a jego przedmiotem było stwierdzenie czy decyzja Związku Dzielnic - Gmin Warszawy nr [...] z dnia [...] czerwca 1994 r., stwierdzająca nabycie z mocy prawa przez [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego " [...] " z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W.przy ul. P. [...]o pow. 100434 m2, oznaczonym jako działki nr [...], [...]i [...], w części dawnej działki nr [...] obecnie działki o numerze ewidencyjnym [...], wydana została na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Wskazać trzeba, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym formę nadzoru i prowadzonym na podstawie art. 156-158 kpa. Celem tego postępowania jest eliminacja z obrotu prawnego aktu administracyjnego obarczonego ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, natomiast jego przedmiotem - ustalenie istnienia takich jego wad. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie niniejszej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, publ. LEX nr 165717). Oczywistość naruszenia prawa polega na ewidentnej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 28.10. 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, LEX nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18.07.1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, iż przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 335;J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, nr 1, s. 71). Jednocześnie, rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, publ. LEX nr 51233).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, iż podstawę prawną kwestionowanej decyzji Związku Dzielnic - Gmin [...] nr [...]z dnia [...] czerwca 1994 r. stanowi, jak wynika z treści tej decyzji, art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Stosownie do ustępu 1 powołanego przepisu, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gmin (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu [...] grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich.

Jak zaś wynika z akt niniejszej sprawy, w dniu [...] stycznia 1949 r. A.B. działając w imieniu własnym i jako pełnomocnik byłych właścicieli nieruchomości "[...]" złożyła w Zarządzie Miejskim [...], w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika również, iż w dniu [...] grudnia 1990 r. powyższy wniosek dekretowy pozostawał nierozpoznany.

Jak trafnie wskazał organ nadzoru, w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż złożony w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości ma pierwszeństwo przed jakimkolwiek innym rozdysponowaniem nieruchomością. Wniosek dekretowy wymaga zatem ostatecznego rozpoznania, z uwagi na ochronę praw osób trzecich wynikających z powołanego wyżej art. 2 ust 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., aby organ mógł dysponować gruntem. W przedmiotowej sprawie do rozpoznania wniosku dekretowego przed rozdysponowaniem przedmiotowym gruntem jednak nie doszło. Uznać zatem należy, iż dokonane decyzją nr [...] z [...] czerwca 1994 r. uwłaszczenie [...] Przedsiębiorstwa Budownictwa Ogólnego "[...]" nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. Powyższą decyzją stwierdzono bowiem nabycie przez przedsiębiorstwo "[...]" prawa użytkowania wieczystego gruntu, do którego pozostawało niezrealizowane prawo przewidziane w art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z tych powodów, z uwagi na rażące naruszenie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. decyzję Kolegium stwierdzającą nieważność decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1994 r. w części dawnej działki nr [...] (obecnej działki o nr ewidencyjnym [...]) uznać trzeba za prawidłową.

Niezasadne okazały się zaś podniesione w skardze i piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2016 r. zarzuty Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania dotyczące naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów art. 2 ust. 1 oraz 2 a) ustawy z dnia 29 września 1990 r., naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. art. 2 ust. 1 oraz art. 2a ustawy z dnia 29 września 1990 r., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. art. 2 ust. 1 oraz art. 2a ustawy uwłaszczeniowej w zw. z art 2 ust 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, naruszenia art. 15 oraz art. 7, 8, 77 i 107 k.p.a., naruszenia art. 15 i 28 k.p.a. oraz naruszenia art. 7, 77 i 107 kpa w związku z art. 58 § 2 Kodeksu cywilnego. Naruszenia powołanych przepisów skarżące Przedsiębiorstwo upatruje w pominięciu przez organ nadzoru koniecznych dla rozpoznania sprawy elementów (ocena skuteczności wniosku dekretowego z dnia [...] stycznia 1949 r. czy ocena możności przejęcia przedmiotowej nieruchomości w trybie dekretu o reformie rolnej) oraz niezbadaniu sprawy w jej całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych (ocena skutków umowy z [...] marca 1950 r. zawartej pomiędzy A. B. a W. S. i B. R. czy ocena ważności i skuteczności, zwłaszcza w zakresie ustalonej ceny nabywanych udziałów spadkowych, umów zawartych pomiędzy M. M. a spadkobiercami W. S. i B.R.). Odnosząc się do powyższego podkreślić trzeba, iż kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega decyzja organu nadzoru wydana w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym na podstawie art. 156 - 158 kpa. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest ocena tej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Ocena ta dotyczy zatem tego czy decyzja ostateczna - w tym przypadku decyzja Związku Dzielnic Gmin W. z [...] czerwca 1994 r. - wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 kpa. Taka ocena w ramach postępowania nadzorczego została przez organ nadzoru dokonana. W toku postępowania nadzorczego, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, wykazano bowiem, w sposób nie budzący wątpliwości, iż doszło do rozdysponowania przedmiotowym gruntem przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku dekretowego. Tym samym wykazano, iż orzekając wbrew stanowi faktycznemu decyzją z [...] czerwca 1994 r. o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa "[...]" organ rażąco naruszył przepis ustawy, w tym przypadku art. 2 ust 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Czynienie zatem w tej sytuacji organowi nadzoru zarzutów, iż pominął konieczne dla rozpoznania sprawy elementy oraz nie zbadał sprawy w jej całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych uznać trzeba za bezzasadne.

Ponadto, za bezzasadny Sąd uznał zarzut Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania dotyczący niewykonalności zaskarżonej decyzji nadzorczej, której to niewykonalności skarżące Przedsiębiorstwo upatruje w braku wyodrębnienia geodezyjnego działki nr [...] i niejasnej redakcji sentencji samej decyzji. Odnosząc się do powyższego, podnieść trzeba, iż - jak wynika z sentencji zaskarżonej decyzji - decyzją tą stwierdzono nieważność decyzji Związku Dzielnic - Gmin [...] nr [...]z [...] czerwca 1994 r. w części dawnej działki nr [...], obecnie działki o nr ewidencyjnym [...]. Zauważyć trzeba, iż w aktach sprawy znajduje się opracowana w dniu [...] czerwca 2012 r. przez geodetę uprawnionego J. O. mapa, na której dokonano wrysowania dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]Dz. Nr[...] " w obecną działkę o numerze ewidencyjnym [...]. W ocenie Sądu, treść powołanego opracowania geodezyjnego nie nasuwa wątpliwości w jakiej części podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzja Związku Dzielnic - Gmin [...] nr [...] z [...] czerwca 1994 r.

Ponadto, Sąd nie podzielił zarzutu Przedsiębiorstwa dotyczącego naruszenia art. 15 kpa w związku z art. 8 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem wniosku Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] listopada 2015 r. Wskazać trzeba, iż w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że aby zarzut naruszenia przepisów postępowania był skuteczny, skarżący musi wykazać, iż naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2014 r., II FSK 1296/12). Takiego zaś wpływu zarzucanego uchybienia proceduralnego na wynik rozpoznawanej sprawy skarżące Przedsiębiorstwo nie wykazało.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.