Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 976/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 143 ust.2, art. 144 ust.1, art. 145 , art. 146
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 maja 2018 r., znak: [...], działając na podstawie art. 143, art. 144, art. 145, art. 146, art. 148 i art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 121), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109 ze zm.), § 3 uchwały Rady Gminy Zielonki nr IX/59/2007 z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 625, poz. 4142) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. B. od decyzji Wójta Gminy Zielonki z dnia 23 lutego 2018 r., nr [...], orzekającej o ustaleniu dla B. B. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie Z., składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi w wysokości 13 205,44 zł (słownie: trzynaście tysięcy dwieście pięć złotych 44/100) oraz o zobowiązaniu B. B. do uiszczenia opłaty, o której mowa w pkt 1 na konto Urzędu Gminy Zielonki w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stanie się ostateczna, z zastrzeżeniem naliczania odsetek ustawowych w przypadkach opóźnienia lub zwłoki w zapłacie – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy Zielonki, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, decyzją z dnia 23 lutego 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 143, art. 144. art. 145, art. 146. art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) w związku z § 3 Uchwały Rady Gminy Zielonki nr IX/59/2007 z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 625 poz. 4142 z dnia 28 sierpnia 2007 r. ustalił dla B. B. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie Z., składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi w wysokości: 13 205,44 zł, słownie: trzynaście tysięcy dwieście pięć złotych 44/100 (pkt 1) i zobowiązał B. B. do uiszczenia opłaty, o której mowa w pkt 1, na konto Urzędu Gminy Zielonki w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stanie się ostateczna, z zastrzeżeniem naliczenia odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia lub zwłoki w zapłacie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił przebieg postępowania w sprawie i wskazał w szczególności, że decyzja nr [...] o zezwoleniu na realizację drogi z dnia 14 stycznia 2011 r. wydana została dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa drogi gminnej nr [...] "[...]" (ul. [...] w Z.)" i z chwilą nabycia przez nią przymiotu ostateczności, na całej długości zostały przejęte działki pod drogę, poszerzając istniejący pas drogi. Okoliczność, że na ul. [...] nie istniała droga jako obiekt budowalny, wskazuje jednoznacznie, że nie mogła nastąpić jej przebudowa lub modernizacja, a nastąpiła jej budowa – rozbudowa. Datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi dla nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,2495 ha, obręb Z., gmina Zielonki jest dzień 1 lipca 2016 r. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podkreślił, że w świetle art. 144 u.g.n., właściciele uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opiat adiacenckich. Na gruncie niniejszego postępowania właściwą do poniesienia opłaty adiacenckiej jest B. B., która na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi była właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr [...] [...], obręb Z.. Organ powołał przepisy mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie i wskazał, że w dniu 4 stycznia 2018 r. sporządzony został operat szacunkowy, zgodnie z którym wartość nieruchomości składającej się z działki nr [...] z uwzględnieniem wybudowanej drogi została oszacowana na kwotę [...]zł, natomiast bez uwzględnienia wybudowanej drogi na kwotę [...]zł, w związku z czym wzrost wartości nieruchomości wniósł [...] zł. Wycena sporządzona została wg stanu nieruchomości na dzień 1 lipca 2016 r. oraz poziomu cen na luty 2017 r. W ocenie organu I instancji uzyskane przez rzeczoznawcę majątkowego wyniki w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku. W wyniku dokonanej weryfikacji i oceny operatu szacunkowego jako dowodu w niniejszej sprawie, organ uznał, iż istotnie nastąpił wzrost wartości nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], obręb Z., wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi ul. [...]. Zgodnie z § 3 Uchwały Rady Gminy Zielonki Nr IX/59/2007 z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej, opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej, ustalona została w wysokości 32% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. W przedmiotowej sprawie opłata wynosi [...] zł.

Pismem z dnia 16 marca 2018 r. B. B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy Z.. Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że na ul. [...] przed realizacją inwestycji: "Budowa drogi Gminnej nr [...] "[...] (ul. [...] w Z.)" nie istniała droga, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez uznanie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości i naliczenie opłaty; 2) naruszenie art. 148b § 1 u.g.n. poprzez pominięcie i niezastosowanie; 3) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie jest możliwe dokonanie oceny operatu szacunkowego w zakresie w jakim obejmuje on fachowe wiadomości o charakterze specjalistycznym, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez uznanie, że wartość 1 m2 powierzchni działki nr [...] przed przeprowadzonymi przez gminę pracami wynosiła [...] zł, co skutkowało ustaleniem opłaty w kwocie [...]zł; 4) naruszenie art. 176 u.g.n. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. poprzez brak wyłączenia z ponownego rozpoznania sprawy biegłego K. J., który wykonywał operat szacunkowy podczas pierwotnego rozpoznania sprawy. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją z dnia 11 maja 2018 r. orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował uchybienia dostrzeżone przy wydawaniu poprzedniej decyzji kasacyjnej, przytoczył i wyjaśnił relewantne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (w tym art. 144, art. 143 ust. 2, art. 145, art. 146) – a następnie wskazał w szczególności, że zachodzą podstawy do ustalenia dla B. B. opłaty adiacenckiej; inwestycja zrealizowana w miejscowości Z. jako ul. [...] stanowiła budowę drogi, co jest równoznaczne z powstaniem urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 u.g.n. Dalej organ odwoławczy rozważył kwestię wysokości ustalonej opłaty i dokonał oceny operatu szacunkowego. W tym kontekście wskazano, że rzeczoznawca majątkowy K. J. sporządzając operat szacunkowy z dnia 4 stycznia 2018 r., uwzględniając cel, zakres i przedmiot wyceny oraz dostępność danych, dokonał wyboru podejścia porównawczego, metoda korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n., pod pojęciem "nieruchomości podobnej" rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomościami podobnymi są nieruchomości, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony, gdyż podobieństwo nieruchomości oznacza porównywalność, ale jednak nie identyczność cech. Wynika to również z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego K. J., zawartych w piśmie z dnia 4 stycznia 2018 r., dołączonych do operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy podkreślił, że nieruchomość podobna to nieruchomość mająca pewne cechy wspólne, dająca się porównać z nieruchomością wycenianą, a nie nieruchomość identyczna. We wyjaśnieniach tych wskazano również, że w skorygowanym operacie szacunkowym przedstawiono udział procentowy poszczególnych przeznaczeń nieruchomości podobnych oraz dokonano szerszego opisu cechy rynkowej "ograniczenia w możliwości realizacji zabudowy". Podkreślono przy tym, że użycie pojęć całkowicie "ostrych" jest może nie tyle niemożliwie, co niewłaściwe z punktu widzenia procesu wyceny odniesionego do realiów rynku i indywidualnego charakteru każdej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił także, że wpływ przeznaczenia uzupełniającego (ograniczającego możliwość realizacji zabudowy kubaturowej) tj. zieleń, rolne, komunikacja, tereny kolejowe itp. został uwzględniony w opisie i wartości cechy "ograniczenia w możliwości realizacji zabudowy". Przeznaczenie uzupełniające nieruchomości wycenianej i wszystkich nieruchomości podobnych (niezależnie czy to jest zieleń, komunikacja czy rolne), oceniane jest na rynku (zarówno przez sprzedających jak i kupujących) jako ograniczenia w możliwości realizacji zabudowy kubaturowej, tak jak inne opisane w operacie szacunkowym ograniczenia prawne i techniczne. Nie jest możliwe (poprawne z punktu widzenia procesu wyceny) określenie wpływu przeznaczenia uzupełniającego, poprzez wskazanie wyłącznie procentowego udziału przeznaczenia uzupełniającego w stosunku do całej powierzchni nieruchomości. W operacie szacunkowym z dnia 4 stycznia 2018 r. wskazano, że jako obszar analizy przyjęto gminę Zielonki, Wielka Wieś i Zabierzów, znajdujące się w powiecie krakowskim. Skupiono się jednak głównie na najlepiej rozwiniętych i najbardziej popularnych miejscowościach gminy m.in. Zielonkach, Węgrzcach i Bibicach, Trojanowicach, Bosutowie, Woli Zachariaszewskiej, Pękowicach, Dziekanowicach. Miejscowości te charakteryzuje podobne położenie geograficzne (przy granicy z miastem K.) oraz podobny prestiż lokalizacji. Rzeczoznawca majątkowy podkreślił, że rozpatrywane podczas analizy rynku transakcje nieruchomości podobnych miały miejsce w latach 2015 r. – 2016 r., a ceny transakcyjne sprzedawanych nieruchomości zgromadzonych w bazie zawierają się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Na podstawie analizy rynku rzeczoznawca ustalił atrybuty nieruchomości, mające wpływ na ich cenę, odpowiednio takie jak: położenie nieruchomości, kształt i ekspozycja nieruchomości, powierzchnia działki, ograniczenia w możliwości realizacji zabudowy, uzbrojenie w media. Każdemu z atrybutów rynkowych została przypisana waga procentowa. Rzeczoznawca ustalił skalę ocen atrybutów – np. IV Bardzo korzystne, III Korzystne, II Przeciętne, I Niekorzystne. Skala została zróżnicowana w zależności od atrybutu. W odniesieniu do każdej z ocen rzeczoznawca zawarł stosowny opis, wyjaśniający, jakie warunki muszą być spełnione, aby dany atrybut zyskał daną ocenę. Skale cech określone w operacie wykazują należyty stopień określoności i jednoznaczności, przez co możliwa jest weryfikacja prawidłowości przypisania poszczególnym nieruchomościom atrybutów przy cechach cenotwórczych. Pozwala to na sprawdzenie prawidłowości zastosowanych wag przy poszczególnych cechach i zrozumienie toku wyceny, obliczeń i wyniku końcowego. W dalszej kolejności rzeczoznawca majątkowy stworzył dwie bazy nieruchomości: dla nieruchomości nie posiadających bezpośredniego dostępu do drogi asfaltowej oraz dla nieruchomości posiadających bezpośredni dostęp do drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej. Baza nieruchomości zawiera informacje o dacie transakcji, nr Repertorium, położeniu nieruchomości, cenie transakcyjnej, cenie transakcyjnej jednostkowej, powierzchni oraz przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wskazano przy tym procentowy udział poszczególnych przeznaczeń. Nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej z bazy zostały przez rzeczoznawcę szczegółowo opisane, z uwzględnieniem położenia, kształtu, powierzchni, ograniczenia w możliwości realizacji zabudowy i uzbrojenia w media. Opis nieruchomości wybranych przez rzeczoznawcę z bazy pozwala ma ocenę nieruchomości w kontekście art. 4 pkt 1 i 16 u.g.n. i § 4 ust. 3 rozporządzenia. Stosując metodę korygowania ceny średniej rzeczoznawca ustalił wartość 1 m2 wycenianej działki przed stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi na kwotę [...]zł, natomiast wartość 1 m2 działki nr [...] po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi na kwotę [...]zł. Tak więc wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej w postaci drogi ul. [...] oszacowano w operacie na kwotę [...]zł, zaś po wybudowaniu drogi na kwotę [...]zł. Różnica wynosi więc [...] zł. Organ odwoławczy skonkludował, że sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego wycena nieruchomości, zarówno przez wybudowaniem drogi – ul. [...], jak i po jej wybudowaniu jest prawidłowa, sporządzona została na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów oraz przy uwzględnieniu wiadomości specjalnych z zakresu szacowania nieruchomości.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość opłaty adiacenckiej obliczono zgodnie z § 3 uchwały Rady Gminy Zielonki nr IX/59/2007 z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej, która to opłata wynosi 32% wzrostu wartości nieruchomości, co w tym przypadku stanowi kwotę [...]zł. Opłata ta, zdaniem organu odwoławczego, została ustalona prawidłowo.

W końcowej części uzasadnienia decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się do nieomówionych wcześniej zarzutów odwołania. Organ wskazał, że w ramach niniejszego postępowania nie może oceniać prawidłowości operatu sporządzonego w innym w postępowaniu. W zakresie zarzutu naruszenia art. 176 u.g.n. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. organ zaprezentował stanowisko, że zgodnie z art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Ani art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., ani pkt 5 tego przepisu nie ma w tym przypadku zastosowania. Sam fakt zakwestionowania przez organ II instancji prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego nie prowadzi do domniemania, że autor operatu traci cechę bezstronności w dalszym postępowaniu.

Pismem z dnia 3 lipca 2018 r. B. B. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że na ul. [...] przed realizacją inwestycji: "Budowa drogi Gminnej nr [...] "[...] (ul. [...] w Z.)" nie istniała droga, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez uznanie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości, a w konsekwencji naliczenie opłaty; 2) naruszenie art. 148b § 1 u.g.n. poprzez pominięcie i niezastosowanie; 3) naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie o odszkodowanie nie może być dowodem w niniejszym postępowaniu; 3) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy podczas ponownego rozpoznania sprawy operat szacunkowy został sporządzony przez tego samego biegłego, który dokonał wyceny w ramach pierwszego rozpoznania sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca zaprezentowała argumentację na poparcie swojego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, dalej "u.g.n."), przede wszystkim art. 144 ust. 1, art. 143 ust. 2, art. 145, art. 146 ust. 1, 1a, i 3, art. 148b ust. 1. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 u.g.n.). Z kolei w myśl art. 145 w wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 1); wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 2). Artykuł 146 u.g.n. stanowi, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (ust. 1); ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (ust. 1a); wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu; wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (ust. 2); wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 3). Zgodnie z art. 148b ust. 1 u.g.n., ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów.

W ocenie Sądu wskazane tu przepisy, stanowiące podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, zostały przez organy administracji prawidłowo zidentyfikowane i zinterpretowane. Prawidłowe są również relewantne z ich punktu widzenia ustalenia faktyczne. Organy nie popełniły również błędu na etapie subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego jako zasadne jawi się stanowisko organów administracji, że inwestycja zrealizowana na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 14 stycznia 2011 r., znak [...], stanowiła budowę drogi w rozumieniu art. 143 ust. 2 u.g.n. Nie ulega również wątpliwości, że warunki do korzystania z tej drogi dla nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,2495 ha, obręb Z., gmina Z. zostały stworzone w dniu 1 lipca 2016 r. Wynika z faktu, że nie został wniesiony sprzeciw wobec dokonanego w dniu 16 czerwca 2016 r. zawiadomienia o zakończeniu inwestycji, co implikuje możność użytkowania drogi. Poza tym ustalono, że w przypadku nieruchomości położonej w miejscowości Z., składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], istnieje możliwość budowy zjazdu, za czym w szczególności przemawia decyzja Wójta Gminy Z. znak [...] z dnia 30 marca 2016 r. dotycząca wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego w km 0+407 drogi gminnej publicznej nr [...] "Z. II" (działka nr [...], [...], [...] - ul. [...]) do działki nr [...] pod określonymi w decyzji warunkami. Ustalenia te są miarodajne i wystarczające z do pozytywnej konstatacji co do odnośnej przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej.

Różnica między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej (drogi), a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu została ustalona – zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. – na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego K. J. z dnia 4 stycznia 2018 r. W świetle tej opinii przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej wartość przedmiotowej nieruchomości opiewała na kwotę [...]zł, a po ich wybudowaniu na kwotę [...]zł; wzrost wartości nieruchomości wynosi [...] zł. Zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w decyzji organu odwoławczego opinia rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy) została poddana analizie. Organ odwoławczy w tym kontekście wskazał w szczególności, że rzeczoznawca majątkowy K. J., uwzględniając cel, zakres i przedmiot wyceny oraz dostępność danych, dokonał wyboru podejścia porównawczego, metoda korygowania ceny średniej; przy tej metodzie do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Organ przytoczył i zaaprobował wyjaśnienia biegłego co do pojęcia "nieruchomości podobnej"; zaznaczono, że w skorygowanym operacie szacunkowym został przedstawiony udział procentowy poszczególnych przeznaczeń nieruchomości podobnych oraz dokonano szerszego opisu cechy rynkowej "ograniczenia w możliwości realizacji zabudowy"; wpływ przeznaczenia uzupełniającego (ograniczającego możliwość realizacji zabudowy kubaturowej) tj. zieleń, rolne, komunikacja, tereny kolejowe itp. został uwzględniony w opisie i wartości cechy "ograniczenia w możliwości realizacji zabudowy". Przeznaczenie uzupełniające nieruchomości wycenianej i wszystkich nieruchomości podobnych (niezależnie czy to jest zieleń, komunikacja czy rolne), oceniane jest na rynku (zarówno przez sprzedających jak i kupujących) jako ograniczenia w możliwości realizacji zabudowy kubaturowej, tak jak inne opisane w operacie szacunkowym ograniczenia prawne i techniczne. Nie jest możliwe (poprawne z punktu widzenia procesu wyceny) określenie wpływu przeznaczenia uzupełniającego, poprzez wskazanie wyłącznie procentowego udziału przeznaczenia uzupełniającego w stosunku do całej powierzchni nieruchomości. W operacie szacunkowym z dnia 4 stycznia 2018 r. wskazano, że jako obszar analizy przyjęto gminę Zielonki, Wielka Wieś i Zabierzów, znajdujące się w powiecie krakowskim. Skupiono się jednak głównie na najlepiej rozwiniętych i najbardziej popularnych miejscowościach gminy m.in. Zielonkach, Węgrzcach i Bibicach, Trojanowicach, Bosutowie, Woli Zachariaszewskiej, Pękowicach, Dziekanowicach. Miejscowości te charakteryzuje podobne położenie geograficzne (przy granicy z miastem Krakowem) oraz podobny prestiż lokalizacji. Rozpatrywane podczas analizy rynku transakcje nieruchomości podobnych miały miejsce w latach 2015 – 2016, a ceny transakcyjne sprzedawanych nieruchomości zgromadzonych w bazie zawierają się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Na podstawie analizy rynku rzeczoznawca ustalił atrybuty nieruchomości, mające wpływ na ich cenę, odpowiednio takie jak: położenie nieruchomości, kształt i ekspozycja nieruchomości, powierzchnia działki, ograniczenia w możliwości realizacji zabudowy, uzbrojenie w media. Każdemu z atrybutów rynkowych została przypisana waga procentowa. Rzeczoznawca ustalił skalę ocen atrybutów – np. IV Bardzo korzystne, III Korzystne, II Przeciętne, I Niekorzystne. Skala została zróżnicowana w zależności od atrybutu. W odniesieniu do każdej z ocen rzeczoznawca zawarł stosowny opis, wyjaśniający, jakie warunki muszą być spełnione, aby dany atrybut zyskał daną ocenę. Skale cech określone w operacie wykazują należyty stopień określoności i jednoznaczności, przez co możliwa jest weryfikacja prawidłowości przypisania poszczególnym nieruchomościom atrybutów przy cechach cenotwórczych. Pozwala to na sprawdzenie prawidłowości zastosowanych wag przy poszczególnych cechach i zrozumienie toku wyceny, obliczeń i wyniku końcowego. W dalszej kolejności rzeczoznawca majątkowy stworzył dwie bazy nieruchomości: dla nieruchomości nie posiadających bezpośredniego dostępu do drogi asfaltowej oraz dla nieruchomości posiadających bezpośredni dostęp do drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej. Baza nieruchomości zawiera informacje o dacie transakcji, nr Repertorium, położeniu nieruchomości, cenie transakcyjnej, cenie transakcyjnej jednostkowej, powierzchni oraz przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wskazano przy tym procentowy udział poszczególnych przeznaczeń. Nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej z bazy zostały przez rzeczoznawcę szczegółowo opisane, z uwzględnieniem położenia, kształtu, powierzchni, ograniczenia w możliwości realizacji zabudowy i uzbrojenia w media. Opis nieruchomości wybranych przez rzeczoznawcę z bazy pozwala ma ocenę nieruchomości w kontekście art. 4 pkt 1 i 16 u.g.n. i § 4 ust. 3 rozporządzenia. Stosując metodę korygowania ceny średniej ustalił wartość 1 m2 wycenianej działki przed stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi na kwotę [...]zł, natomiast wartość 1 nr działki nr [...] po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi na kwotę [...]zł.

Przytoczona analiza operatu szacunkowego przeprowadzona przez organ odwoławczy i stanowisko tegoż organu co do jego przydatności do czynienia ustaleń faktycznych są, w ocenie Sądu, przekonujące. Warto w tym miejscu zauważyć, że sąd administracyjny tak naprawdę nie dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego (dotyczy to także operatu szacunkowego), lecz jedynie kontroluje ocenę tegoż materiału dokonaną wcześniej przez organ administracji. Ma to rozliczne implikacje, a w szczególności tę, że beneficjentem zagwarantowanej w art. 80 k.p.a. swobody pozostaje wspomniany organ, zaś podstawą uwzględnienia skargi przez sąd może być dopiero przekroczenie jej granic. Jeżeli do takiego przekroczenia nie dochodzi, sąd – bacząc na kryterium legalności – nie jest władny kwestionować stanowiska organu; nie jest też władny zastępować oceny dokonanej przez organ swoją własną, nawet gdyby – hipotetycznie rzecz ujmując – była ona inna. W niniejszej sprawie te niuanse mają jednak drugorzędne znaczenie, bowiem ocenę materiału dowodowego (głównie operatu szacunkowego), dokonaną wpierw przez Wójta Gminy Z., a potem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Sąd uznał nie tylko za mieszczącą się w granicach wyznaczonych przez art. 80 k.p.a., ale także za w pełni prawidłową i zasługującą aprobatę.

Rada Gminy Zielonki w § 3 Uchwały nr IX/59/2007 z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej ustaliła opłatę w wysokości 32% wzrostu wartości nieruchomości. Skoro wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o [...] zł, to opłata adiacencka opiewa na kwotę [...]zł. Została ona zatem ustalona prawidłowo.

Powyższe rozważania zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. Podkreślić należy, że w ocenie Sądu organy administracji prawidłowo ustaliły, iż doszło do budowy drogi; twierdzenie strony skarżącej, jakoby droga istniała już wcześniej i była jedynie modernizowana, nie znajduje uzasadnienia; uprzedni stan nawierzchni gruntowej został uwzględniony i zobrazowany w operacie szacunkowym (dokumentacja fotograficzna – s. 10) Abstrahując od aktualności tez sformułowanych w powoływanym orzecznictwie, w niniejszej sprawie ustalenie, że zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi nie budzi, w ocenie Sądu, żadnych wątpliwości i nie narusza art. 148b § 1 u.g.n. Zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n. na użytek niniejszej sprawy został sporządzony operat szacunkowy uwzględniający cel, zakres i przedmiot wyceny. Nie było zatem powodu, aby brać za podstawę ustaleń operat sporządzony w innej sprawie i w innym celu tudzież dokonywać jego weryfikacji bądź oceny. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo również założył, iż do jego kompetencji należy ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadanie, czy operat ten został wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy posiada wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową; kontroli podlegają także ustalenia faktyczne zawarte w operacie. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. W ocenie Sądu nie było też podstaw do wyłączenia biegłego K. J. – okoliczność, że biegły sporządził operat szacunkowy podczas pierwotnego rozpoznania sprawy nie stanowi takiej podstawy. Stanowisko organu odwoławczego w tej mierze, zaprezentowane w końcowej części uzasadnienia decyzji, jest trafne. Zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.