Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 587/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi F. M. E. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza C. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej F. M. E. w K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

II SA/Bk 587/13

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 14 lutego 2012 r. (data wpływu) W. Sp. z o.o. w W. wystąpiła do Burmistrza C. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 3,2 MW, z pełną infrastrukturą wraz z podziemnymi urządzeniami do przesyłania energii elektrycznej, przewidzianego do realizacji w miejscowości D. M. gmina C. na działce nr [...]. Do wniosku dołączono kartę informacyjną przedsięwzięcia.

Burmistrz C., w postępowaniu wszczętym wyżej wymienionym wnioskiem, uzyskał opinie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. M. (dalej: PPIS) z dnia [...] marca 2012 r. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (dalej: RDOŚ) z dnia [...] marca 2012 r., w których nie stwierdzono obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Burmistrz C. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji wskazanego przedsięwzięcia, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez SKO w Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. ze wskazaniem, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do wydania żądanej decyzji środowiskowej.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz C. postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz ustalił wymagany zakres raportu. Wskazał, że przedsięwzięcie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport może być wymagany. Po przedłożeniu przez inwestora raportu oraz jego uzupełnienia i przedstawieniu go PPIS oraz RDOŚ organ uzyskał pozytywne opinie tych organów uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia (z dnia [...] listopada 2012 r. oraz z dnia [...] stycznia 2013 r.).

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Burmistrz dopuścił do udziału w postępowaniu S. E. – K. W. W. i P. P. B. z siedzibą w K. M.

Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Burmistrz C. ustalił W. Spółce z o.o. w W. środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia i określił:

I. rodzaj i miejsce przedsięwzięcia - pojedyncza elektrownia wiatrowa o mocy do 3,2 MW, na działce nr [...] w miejscowości D. M. gmina C., o maksymalnej mocy akustycznej 45dB (A) w porze nocnej, osadzona na wieży o wysokości do 165 m, o długości pojedynczej łopaty wirnika do 65 m. Ustalono, że w ramach przedsięwzięcia planuje się również budowę abonenckiej stacji elektroenergetycznej (GPZ), drogi dojazdowej, placów manewrowych, zjazdów i przejazdów w sąsiedztwie wieży elektrowni oraz przyłączeniowej podziemnej stacji energetycznej. Wskazano, że na terenie realizacji przedsięwzięcia nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego;

II. warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji;

III. wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę;

IV. nie ustalono wymagań dotyczących przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych z uwagi na to, że przedsięwzięcie nie należy do kategorii zakładów o zwiększonym ryzyku albo o dużym ryzyku awarii przemysłowej;

V. nie ustalono wymagań przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko z uwagi na charakter, skalę i odległość przedsięwzięcia od granic państwa;

VI. nałożono obowiązki w zakresie monitowania emitowanego przez turbinę hałasu (okresowe pomiary, pierwszy pomiar w okresie miesiąca od uruchomienia, obowiązek przekazania danych do PPIS, RDOŚ, Urzędu Miejskiego w C.);

VII. nie stwierdzono konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania;

VIII. nałożono obowiązki: przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz przedłożenia mapy w skali co najmniej 1: 25000, bądź dokładniejszej, spełniającej kryteria opisane w art. 66 ust. 1 pkt 14 ustawy, obrazującej w sposób graficzny skalę oddziaływań inwestycji oraz przewidywaną infrastrukturę związaną z jej lokalizacją, a także zobowiązano do przedstawienia: sumarycznego poziomu hałasu dla wszystkich zainstalowanych turbin (dla każdego wariantu – w dzień, w nocy (dla skutków skumulowanych), sumarycznych czasów migotania cieni od wszystkich turbin na terenach wokół farmy wiatrowej, zobrazowania – na właściwie wytyczonych w terenie osiach widokowych – zmian krajobrazowych związanych z lokalizacją turbin, zobrazowania ustaleń inwentaryzacji przyrodniczych, zidentyfikowanych w toku inwentaryzacji stanowisk lęgowych ptaków i nietoperzy oraz miejsc atrakcyjnych siedlisk przyrodniczych.

Wyjaśniono w tym punkcie decyzji, że od końca 2011 r. trwa proces budowlany realizacji 18 elektrowni wiatrowych na terenie gminy C., zatem niezbędne jest dokonanie oceny funkcjonowania nie tylko pojedynczej turbiny, ale przeanalizowania wzajemnego współfunkcjonowania istniejących i planowanych przedsięwzięć.

IX. nałożono obowiązek przeprowadzenia analizy porealizacyjnej, w tym m.in.: prowadzenia monitoringu akustycznego, ornitologicznego, chiropterologicznego, którego zasady określono w punktach 1 – 13;

X. sporządzono charakterystykę przedsięwzięcia stanowiącą załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano, że planowane przedsięwzięcie zalicza się do kategorii mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej. Organ wydał postanowienie o obowiązku sporządzenia stosownego raportu, a następnie – na skutek złożonych wniosków (po upublicznieniu raportu) – wzywał inwestora do uzupełnienia szeregu stwierdzonych w nim braków. Wskazano, że inwestor w znacznej części nie dokonał uzupełnienia, jednak organ i tak był zobowiązany do wydania decyzji w oparciu o materiał zgromadzony w aktach (wniosek, karta informacyjna przedsięwzięcia, raport). W oparciu o te dokumenty wymieniono, że inwestycja nie będzie negatywnie wpływała na środowisko, nie będzie położona na obszarach w jakikolwiek sposób chronionych przyrodniczo. Największą uciążliwością wywoływaną przez elektrownię będzie hałas, jednakże zobowiązano inwestora do zachowania dopuszczalnego poziomu hałasu 55 dB w porze dziennej, 45 dB w porze nocnej.

Odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. złożyły S. E. – K. W. W. i P. P. B. w K. M. oraz F. E. w K.

S. E. – K. wywiodło, że wydana w I instancji decyzja nie uwzględnia wszystkich okoliczności faktycznych związanych z lokalizacją turbiny wiatrowej, w tym poważnych zagrożeń dla krajobrazu środowiska naturalnego i ludzkiego zdrowia, dlatego narusza art. 7 k.p.a. Zarzucono: występowanie rozbieżności w metodyce badań przyjętej w raporcie oraz ustalenie nieprawidłowego modułu obliczeniowego w uzupełnieniu raportu, przyjęcie nieprawidłowego współczynnika gruntu, nieuwzględnienie w obliczeniach rozmiaru turbiny (jej wysokości i zasięgu śmigieł) oraz zupełne pominięcie w raporcie występowania infradźwięków. Wskazano, że nie uwzględniono wyników polskich i międzynarodowych badań, opracowań i zaleceń, z których wynikają negatywne skutki długotrwałego oddziaływania na organizm człowieka hałasu emitowanego przez turbinę (od problemów fizycznych po neuropsychiczne). Minimalizacja tych skutków jest możliwa przez właściwą lokalizację turbin – w znacznej odległości od siedzib ludzkich. Wskazano także, że w raporcie nie dokonano inwentaryzacji przyrodniczej na terenie planowanej lokalizacji farmy, w tym nie oceniono przewidywanej śmiertelności ptaków czy nietoperzy. Również zamiar lokalizacji przez inwestora 18 turbin w odległościach od siebie około 1 km stwarza barierę migracyjną dla ptaków i kumuluje negatywne oddziaływania turbin, a planowana wycinka drzew i krzewów prowadzi do degradacji ekosystemu. Zarzucono również brak w raporcie: parametrów turbin z rysunkami i opisami, informacji o sposobie odbioru energii, oszacowania warunków geologicznych i gruntowo – wodnych, informacji o zabytkach, analizy całej planowanej farmy na krajobraz, brak graficznego przedstawienia zagadnień hałasu, migotania i zmian krajobrazu. Zdaniem odwołującego się nie odniesiono się również do powstałego konfliktu społecznego.

F. M. E. zarzuciła decyzji Burmistrza C. naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa, w tym naruszenie: art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez wydanie decyzji na podstawie niekompletnego, bo niezawierającego inwentaryzacji przyrodniczych, raportu; art. 66 ust. 6 ustawy poprzez wydanie decyzji na podstawie niekompletnego, bo nieuwzględniającego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, raportu; art. 37 ust. 1 i 2 ustawy poprzez nieuwzględnienie wniosków społeczeństwa i brak uzasadnienia takiego postępowania.

Zarzuciła również naruszenie: art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie nierzetelnej i nieuzupełnionej przez inwestora dokumentacji, art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i niepodanie w sposób rzetelny motywów decyzji, art. 11 k.p.a. poprzez brak dążenia do przekonania strony o zasadności wydania decyzji.

W uzasadnieniu odwołania F. podkreśliła, że organ wydał decyzję mimo nieprawidłowości, w szczególności w obliczeniach poziomu hałasu oraz mimo braku inwentaryzacji przyrodniczej terenu, co jest głównym uchybieniem raportu, a w konsekwencji i wydanej decyzji. F. wskazała, że prowadzone postępowanie powinno zapewniać udział społeczeństwa, zatem ma ona prawo – ze względu na swoje cele statutowe - wniesienia odwołania na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy, mimo że nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Wyjaśniła, że zachowała termin do złożenia odwołania - czternaście dni od upływu terminu dokonania obwieszczenia (art. 49 k.p.a.).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.:

- uchyliło decyzję Burmistrza C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] oraz

- ustaliło środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia opisanego we wniosku inwestora.

SKO w swojej decyzji, składającej się z dziewięciu punktów, ustaliło:

I. rodzaj i miejsce przedsięwzięcia – pojedyncza elektrownia wiatrowa o mocy do 3,2 MW, zlokalizowana na działce nr [...] w miejscowości D. M. gmina C., o maksymalnej mocy akustycznej 105dB (A) w porze nocnej, osadzona na wieży wysokości do 165 m, o długości pojedynczej łopaty wirnika do 65 m. Ustalono, że w ramach przedsięwzięcia planuje się również budowę abonenckiej stacji elektroenergetycznej (GPZ), drogi dojazdowej, placów manewrowych, zjazdów i przejazdów w sąsiedztwie wieży elektrowni oraz przyłączeniowej podziemnej stacji energetycznej. Wskazało, że na terenie inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego;

II. warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, w tym m.in. wskazano, że odległość elektrowni od zabudowy mieszkaniowej lub innej przeznaczonej na stały pobyt ludzi nie może być mniejsza niż 731 m;

III. wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, w tym: m.in. konieczność projektowania inwestycji z zachowaniem wymagań prawnych, warunki nocnego i dziennego oznakowania inwestycji, warunki niwelowania hałasu i zabezpieczenia otoczenia przed ingerencją w środowisko;

IV. nie ustalono wymagań dotyczących przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych z uwagi na to, że przedsięwzięcie nie należy do kategorii zakładów o zwiększonym ryzyku albo o dużym ryzyku awarii przemysłowej;

V. nie ustalono wymagań przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko z uwagi na charakter, skalę i odległość przedsięwzięcia od granic państwa;

VI. nałożono obowiązki w zakresie monitowania emitowanego przez turbinę hałasu (okresowe pomiary, pierwszy pomiar w okresie miesiąca od uruchomienia, obowiązek przekazania danych do PPIS, RDOŚ, Urzędu Miejskiego w C.);

VII. nie stwierdzono konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania;

VIII. stwierdzono konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę;

IX. nałożono obowiązek przeprowadzenia analizy porealizacyjnej, w tym: prowadzenia monitoringu ornitologicznego i akustycznego (w sposób szczegółowo w decyzji określony) wraz ze sporządzaniem stosownych sprawozdań przedkładanych RDOŚ w B.

SKO ustaliło, że co prawda postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ I instancji odpowiada wymaganiom procedury administracyjnej i ustawy z dnia 3 października 2008 r., a wydana decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 82 i 85 tej ustawy, to jednak nie można jej uznać za prawidłową.

Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że istniały podstawy do nałożenia obowiązku przeprowadzenia powtórnej oceny oddziaływania na środowisko (przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę) oraz przeprowadzenia analizy porealizacyjnej, bowiem - mimo że raport, dwukrotnie uzupełniany, jest spójny i wyczerpujący oraz spełnia ustawowe wymagania z art. 66 – to faktycznie przed wydaniem decyzji: nie określono precyzyjnie lokalizacji inwestycji i jej elementów, nie przeprowadzono kontrolnych pomiarów hałasu, nie przedłożono inwentaryzacji przyrodniczej, a oddziaływanie inwestycji oceniono wyłącznie na podstawie danych z raportu. Kolegium wskazało przy tym, że strona zarzuca braki raportu, ale jednocześnie nie przedstawia konkretnych ekspertyz podważających jego ustalenia. Tymczasem turbina zlokalizowana będzie w odległości około 731 m od najbliższej zabudowy i w odległości 13 km od obszarów Natura 2000 oraz 33 km od obszaru P. D. N. Nie leży również na terenie chronionym przyrodniczo, a na stronę nałożono obowiązek zachowania norm hałasu. Kolegium uznało za zasadne zobowiązanie do przedłożenia analizy porealizacyjnej również wobec faktu możliwości oddziaływania skumulowanego wobec realizacji 18 elektrowni w odległości 1,5 – 5 km od siebie. W ocenie Kolegium zachowano procedurę udziału społeczeństwa, a wobec liczby stron przekraczającej liczbę 20 dokonano publicznych ogłoszeń. Wbrew twierdzeniom organu I instancji raport zawiera również dane, o których uzupełnienie wnioskowano w trakcie postępowania (podano strony raportu zawierające konkretne informacje). Zdaniem Kolegium nałożenie obowiązku sporządzenia raportu oraz przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko świadczy o zachowaniu maksymalnej troski o ochronę środowiska przy realizacji inwestycji.

SKO stwierdziło następujące wady uzasadniające wydanie w instancji odwoławczej decyzji reformatoryjnej: ustalenie w błędny sposób maksymalnej mocy akustycznej pojedynczej turbiny – do 45 dB, a nie jak wskazano we wniosku do 105 dB; błędy dotyczące użytych w poszczególnych punktach decyzji sformułowań ("nałożenie obowiązku", "stwierdzenie obowiązku"); zawarcie w punkcie VIII decyzji twierdzeń, które powinny się znaleźć w jej uzasadnieniu; umieszczenie w uzasadnieniu decyzji sprzecznych twierdzeń odnoście kompletności raportu. Zdaniem Kolegium wymienione wady można było wyeliminować w drodze wydania decyzji reformatoryjnej.

Kolegium podkreśliło, że uwzględniło fakt wejścia w życie z dniem 1 czerwca 2013 r. uchwały nr XXVII/195/13 Rady Miejskiej w Czyżewie z dnia 25 kwietnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czyżew (Dz. Urz. Woj. Podl., poz. 2231). Wynika z niego, że działka nr [...] nie jest objęta w całości zakazem budowy elektrowni wynikającym z planu, dlatego niniejsza decyzja będzie wymagana w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki nieobjętej planem.

Skargę na powyższą decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2013 r. złożyła do sądu administracyjnego F. M. E. w K. zarzucając naruszenie:

- art. 80 ust. 2 ustawy poprzez wydanie decyzji środowiskowej pomimo niezgodności z ustaleniami uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 3 pkt 13 i art. 59 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i ocenę inwestycji jako niezależnej od pozostałych, planowanych 17 turbin wiatrowych na terenie gminy C.;

- art. 66 ust. 6 ustawy poprzez wydanie decyzji na podstawie niekompletnego raportu oddziaływania na środowisko (zawierające braki w ustaleniach dotyczących oceny oddziaływania na środowisko);

- art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niekompletną dokumentację, mimo niezgodności z uchwalonym planem miejscowym oraz w sposób podważający zaufanie stron do organów;

- art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nieprzekonujące przedstawienie motywów zaskarżonej decyzji.

Wyjaśniono, że organ pominął fakt objęcia działki inwestycyjnej prawie w całości nowouchwalonym planem miejscowym gminy Czyżew (uchwała z dnia 25 kwietnia 2013 r.), który wszedł w życie w dniu 1 czerwca 2013 r. Organ powinien był, jak wymaga tego art. 80 ust. 2 ustawy, ocenić zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu, czego nie uczynił. Tymczasem w treści planu wprowadzono zakazy lokalizacji źródeł wytwarzania energii odnawialnej, z punktu widzenia którego to ustalenia nie oceniono wniosku inwestora, podczas gdy niezgodność parametrów inwestycji z takim zakazem mogłaby prowadzić do odmowy wydania decyzji środowiskowej. Skarżący, identycznie jak w odwołaniu, wskazał, że dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy nie dawała podstaw do wydania decyzji środowiskowej, zwłaszcza że raport nie spełniał wymagań art. 66 ustawy. W skardze szczegółowo, w kilkunastu punktach, wskazano okoliczności, których nie przeanalizowano przy okazji wydawania decyzji środowiskowej, jak również po raz kolejny podkreślono nieuwzględnienie skumulowanego, negatywnego oddziaływania (w tym akustycznego) inwestycji, co świadczy – zdaniem skarżącej Fundacji - o braku wszechstronnego zbadania sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że podtrzymuje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast ze względu na konieczność respektowania obowiązującej w procedurze administracyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania zachodziły podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego również decyzji pierwszoinstancyjnej.

Przedmiotem skargi jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na budowę pojedynczej elektrowni wiatrowej o mocy do 3.2 MW. Postępowanie prowadzące do wydania decyzji środowiskowej regulują przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa. Jak wskazuje się w literaturze, postępowania w których następuje ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia charakteryzują się znaczną autonomią rozwiązań procesowych. Wyrazem tej autonomii jest m.in. regulacja art. 80 ustawy (vide K. Gruszecki, komentarz do art. 80 ustawy, LEX). Wskazany przepis określa, jakimi kryteriami powinien kierować się organ administracji przy wydawaniu decyzji środowiskowych. Szczególnie istotna w sprawie niniejszej jest regulacja art. 80 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Warunek ten nie dotyczy przedsięwzięć takich m.in. jak droga publiczna, linia kolejowa i innych, których charakter nie ma związku ze sprawą niniejszą.

Z powyższego wynikają następujące konsekwencje.

Jeżeli doszło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zgodność zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji środowiskowej z ustaleniami tego planu jest podstawowym elementem podlegającym ocenie przez organ wydający decyzję środowiskową.

Jeżeli stwierdzono sprzeczność lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu, to organ pozostaje zwolniony od przeprowadzenia wszechstronnego postępowania, wyjaśniającego możliwość lokalizacji inwestycji, w tym od obowiązku uzyskania uzgodnień. Jeśli wskazana sprzeczność jest na tyle istotna, że np. wyklucza realizację inwestycji, to organ powinien odmówić wydania decyzji środowiskowej. Ostatnio wskazany pogląd, prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, skład orzekający w całości podziela (vide wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r., II OSK 1363/11 oraz wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., II OSK 829/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Nie ulega również wątpliwości, że wszechstronna ocena zgodności treści planu i zamierzeń inwestycyjnych powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji środowiskowej lub decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań, zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Co prawda w art. 85 ust. 2 ustawy wskazano jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie decyzji środowiskowej, jednak również wyraźnie wskazano w nim, że są to elementy "niezależne od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego". Stąd też konieczność wszechstronnego wyjaśnienia stronie procesu rozumowania, który doprowadził organ do wydania lub odmowy wydania decyzji środowiskowej, także ze względu na ustalenia uchwalonego planu miejscowego, pozostaje aktualna.

Przenosząc powyższe uwagi i wnioski do stanu faktycznego sprawy niniejszej stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy nie poradził sobie w sposób prawidłowy z oceną prawną faktu uchwalenia przez Radę Miejską w Czyżewie w dniu 25 kwietnia 2013 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Czyżew, a więc z oceną wpływu treści planu na możliwość wydania decyzji zawnioskowanej przez inwestora. Zdaniem sądu doszło w tym zakresie do naruszenia powoływanego wyżej art. 80 ust. 2 ustawy, ale także do naruszenia zasady legalności oraz reguł związanych z właściwym wyjaśnieniem strony motywów decyzji. W tym zakresie zarzuty skargi są zatem trafne.

Odnośnie naruszenia zasady legalności to wskazać trzeba, że uchwalenie planu, jak i jego wejście w życie w dniu 1 czerwca 2013 r. (po opublikowaniu w Dz. Urz. Woj. Podl. z dnia 17 maja 2013 r. pod pozycją 2231) nastąpiło w postępowaniu międzyinstancyjnym. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] kwietnia 2013 r., a decyzja zaskarżona w dniu [...] czerwca 2013 r. Zanim więc rozpoznano odwołanie to na skutek wejścia w życie planu miejscowego zmienił się stan prawny sprawy i tę zmianę organ odwoławczy miał obowiązek uwzględnić. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. organy mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania (zasada legalności). Zatem organ odwoławczy powinien był uwzględnić nie tylko nowy stan prawny, ale i wszelkie skutki prawne, jakie są jego konsekwencją, a do których zaliczyć należy wymaganie zawarte w art. 80 ust. 2 ustawy i konieczność wszechstronnej oceny zgodności zamierzeń inwestycyjnych inwestora z treścią nowego planu miejscowego. Tymczasem rozstrzygnięcie SKO zawiera liczne uchybienia w tym zakresie, co dowodzi poświęcenia przez organ zbyt małej uwagi opisanej wyżej zmianie stanu prawnego.

Przede wszystkim decyzja Kolegium jest wewnętrznie sprzeczna. W ostatnim zdaniu punktu I. rozstrzygnięcia znajduje się w niej ustalenie, że na terenie przeznaczonym na realizację przedsięwzięcia nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (ostatnie zdanie). Natomiast w końcowej części uzasadnienia zawarto rozważania odnośnie wpływu treści planu na możliwość realizacji inwestycji (vide s. 13 – 14 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Stanowi to poważną wadę decyzji uniemożliwiającą pozostawienie jej w obrocie prawnym.

Wskazać również trzeba, że skoro Kolegium zdecydowało się przystąpić do oceny wpływu faktu uchwalenia planu na treść decyzji środowiskowej, to – jako organ ponownie, merytorycznie rozpoznający sprawę - powinno było tę ocenę przeprowadzić w sposób kompleksowy, zawierający odniesienia do konkretnych rozwiązań planu i konkretnych elementów planowanej inwestycji przedstawionych przez inwestora we wniosku o wszczęcie postępowania. Wystarczających rozważań jednak zabrakło, a przeprowadzone nie uwzględniają w sposób wszechstronny treści znajdujących się w aktach dokumentów.

Z regulacji § 12 ust. 3 planu wynika, że na wszystkich terenach objętych planem zakazuje się lokalizacji źródeł wytwarzania energii odnawialnej o mocy przekraczającej 100 kW. Z ust. 2 tego paragrafu wynika z kolei, że ustalono strefy ochronne od źródeł wytwarzania energii odnawialnej o mocy przekraczającej 100 kW, zlokalizowanych poza obszarem planu, w granicach których to stref musi się zamknąć zasięg oddziaływań źródeł, w tym zasięg ich oddziaływań akustycznych. Powyższe ustalenia planu, a w szczególności zakaz zawarty w §12 ust. 3, SKO skwitowało wskazaniem, że "działka nr [...] nie jest objęta w całości zakazem budowy elektrowni wiatrowych, dlatego niniejsza decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach będzie wymagana w sytuacji złożenia wniosku przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na części działki nieobjętej zakazem". Przedmiotowa ocena nie może być jednak zaakceptowana, bowiem nie uwzględnia w sposób wystarczający treści wniosku inwestora, a nawet wykracza poza jego zakres.

Zdaniem sądu uszło uwadze SKO, że celem postępowania środowiskowego jest odpowiedź na pytanie, czy możliwa jest realizacja określonego obiektu w konkretnym miejscu wskazanym przez inwestora, a nie w jakimkolwiek miejscu na działce inwestycyjnej. Nie można zapominać, że decyzja środowiskowa jest wydawana m.in. przed decyzją o pozwoleniu na budowę, której rozwiązania są uwarunkowane ustaleniami środowiskowymi. Jeśli zatem inwestor wskazuje na konkretną lokalizację inwestycji (miejsce lub punkt na konkretnej działce) i dla takiej lokalizacji sporządzany jest raport oraz uzyskiwane są uzgodnienia (uwzględniające m.in. odległości od siedzib ludzkich, korytarze migracji ptaków, oddziaływania akustyczne, budowę podłoża gruntowego itd.), to nie można przejść nad tym do porządku dziennego i ocenić, że również dla innego miejsca na danej działce lokalizacja jest możliwa, a zatem ze względu na tę inną możliwość lokalizacji (ale niewymienioną we wniosku inwestora) decyzja środowiskowa powinna być wydana. Co prawda w art. 74 ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawarto wprost wymagania wskazania przez inwestora konkretnego miejsca lokalizacji inwestycji (punktu w terenie), a jedynie sformułowano obowiązek załączenia mapy ewidencyjnej obejmującej teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obszar, na który będzie ono oddziaływać oraz co prawda z treści art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy wynika obowiązek określenia w decyzji środowiskowej jedynie rodzaju i miejsca lokalizacji inwestycji (bez wskazania konkretnego punktu lokalizacji) - to jednak, w ocenie składu orzekającego, nie oznacza to, że można wydać decyzję środowiskową na inną lokalizację niż wskazał ją konkretnie inwestor. A taka sytuacja faktycznie miała miejsce w sprawie niniejszej. Skoro bowiem inwestor zaproponował lokalizację turbiny po stronie zachodniej działki, bliżej drogi KDZ-2 (vide plan sytuacyjny na k. 7 akt administracyjnych organu I instancji, dołączony do wniosku o wydanie decyzji), to dla tak określonej lokalizacji powinny zostać ocenione warunki wydania decyzji środowiskowej, w tym zgodność z nowouchwalonym planem miejscowym mająca wpływ na dopuszczalność wydania tej decyzji. Tymczasem SKO stwierdziło, że inwestor może ewentualnie zlokalizować obiekt po stronie wschodniej działki, nieobjętej zakazem, o czym nie było we wniosku inwestora mowy.

Uszło również uwadze Kolegium znaczenie regulacji § 12 ust. 2 planu wprowadzającej strefy ochronne dla źródeł energii odnawialnej zlokalizowanych poza obszarem planu. Na wyrysie z planu na k. 4 akt administracyjnych II instancji zaznaczono strefę ochronną powierzchnią wypełnioną linią przerywaną (zgodnie z legendą znajdującą się na arkuszu nr 2 na k. 18 akt sądowych oraz dostępną na stronie www.czyzewosada.biuletyn.net). Kolegium tymczasem, dopuszczając faktycznie możliwość realizacji inwestycji na części działki nr 14/2 nieobjętej zakazem z § 12 ust. 3, w ogóle nie zbadało czy zasięg potencjalnego oddziaływania elektrowni wiatrowej (przedstawiony okręgiem w kolorze czerwonym na planie sytuacyjnym dołączonym przez inwestora do wniosku wszczynającego postępowanie i sporządzonym na mapie w tej samej skali 1:5000 co plan miejscowy) – nakłada się na granice strefy ochronnej wyznaczonej w planie w § 12 ust. 2. Nawet pobieżny ogląd tej kwestii wskazuje, że budzi wątpliwości ocena SKO o ewentualnej możliwości lokalizacji inwestycji na obszarze działki nr [...] nieobjętym planem – ze względu na pokrywanie się wyznaczonego przez inwestora potencjalnego zasięgu oddziaływania turbiny i wyznaczonych w planie granic strefy ochronnej od takiego oddziaływania.

Powyższe wskazuje, że organ odwoławczy w sprawie niniejszej nie dokonał wszechstronnej oceny zgodności treści planu z zamierzeniami inwestycyjnymi dotyczącymi lokalizacji turbiny wiatrowej na działce nr [...]. Lakoniczne rozważania w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odnoszą się w sposób wyczerpujący do treści planu oraz nie uwzględniają treści wniosku wszczynającego postępowanie, co stanowi naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, jak wyżej wskazano, sprzeczność zamierzeń inwestora z treścią planu (której organ nie ocenił należycie) może prowadzić do odmowy wydania decyzji środowiskowej.

Powyższe uchybienia dotyczące decyzji zaskarżonej nie odnoszą się do treści decyzji organu I instancji, bowiem na dzień jej wydania plan jeszcze nie obowiązywał. Sąd ocenił jednak, że zasada dwuinstancyjności nakazuje, by ponowna, tym razem wszechstronna ocena zgodności planu z założeniami inwestycyjnymi nastąpiła od etapu pierwszoinstancyjnego. Tylko w ten sposób zostanie stronie zagwarantowana możliwość poddania jej sprawy ocenie dwóch merytorycznych instancji administracyjnych.

Na marginesie wskazać należy, że plan miejscowy z dnia 25 kwietnia 2013 r. uchwalony przez Radę Gminy Czyżew był przedmiotem skargi inwestora w sprawie II SA/Bk 653/13, jednakże skarga ta z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych została odrzucona (w międzyczasie inwestor ją wycofał). Umorzono również postępowanie sądowoadministracyjne o sygnaturze II SA/Bk 652/13 ze skargi inwestora na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czyżew. Oznacza to, że inwestor podejmował próby poddania ustaleń uchwalonego planu miejscowego kontroli sądowej, która jednak – ze względu na przyczyny formalne (nieopłacenie wpisu, cofnięcie skargi) – była nieskuteczna.

W tej kwestii wskazać należy, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej tak w zakresie stosowania prawa, jak i stanowienia prawa przez organy administracji (vide wyrok NSA w sprawie I OSK 2102/10). Jako związany wyłącznie Konstytucją i ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) może więc dokonać oceny legalności aktów prawa miejscowego, gdyż nie jest nimi związany. Mimo to skład orzekający w sprawie niniejszej nie znalazł powodów do skorzystania z takiej możliwości odnośnie rozwiązań planu uchwalonego przez Radę Gminy w Czyżewie w dniu 25 kwietnia 2013 r. Wykraczałaby bowiem ta ocena – w tej konkretnej sprawie – poza niezbędny zakres rozpoznania sprawy i wydania wyroku. Skoro bowiem organ administracji nie dokonał wymaganej przepisem art. 80 ust. 2 ustawy oceny zgodności zamierzeń inwestycyjnych z treścią planu, a zatem skoro treść planu na etapie administracyjnym nie została faktycznie uwzględniona, to brak jest podstaw do oceny jego rozwiązań przez sąd.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji uwzględni regulację art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz przeprowadzi, mając na uwadze wnioski sformułowane w niniejszym uzasadnieniu, ocenę możliwości wydania decyzji środowiskowej w sprawie niniejszej. W szczególności dokona organ analizy konkretnych rozwiązań inwestycyjnych w kontekście regulacji § 12 ust. 2 i 3 planu miejscowego z dnia 25 kwietnia 2013 r., zaś uzasadnienie własnej decyzji sporządzi zgodnie z wymaganiami przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

W punkcie 2. wyroku orzeczono o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.