Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 516/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody z dnia 23 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A S.A. z siedzibą w G. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga A. na decyzję Wojewody z dnia 28 maja 2021 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 18 czerwca 2018 r. skarżąca Spółka wystąpiła do Starosty o ograniczenie, na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w obrębie W., gmina P., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [..] o powierzchni 5,7800 ha i nr [..] o powierzchni 5,8200 ha, których współwłaścicielami są M. Ł. i W. Ł., poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej na nieruchomości, wskazując, że właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na realizację tej inwestycji, tj. rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym. Obszar niezbędnej powierzchni gruntu do wykorzystania dla potrzeb wykonywania tych prac określono jako powierzchnia: 0,1656 ha na działce nr [..], wyznaczona jako pas technologiczny napowietrznej linii o szerokości 8,2 m i długości 210 m oraz 0,0001 ha na działce nr [..] (w pasie technologicznym napowietrznej linii – część pasa w kształcie trójkąta o powierzchni 1 m2).

Starosta decyzją z dnia 11 stycznia 2019 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 3, 4, 6 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n., orzekł o ograniczeniu, na rzecz skarżącej Spółki, sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie W., gmina P., stanowiącej współwłasność M.Ł. i W. Ł., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [..] o powierzchni 5,7800 ha i [..] o powierzchni 5,8200 ha. Przebieg linii oraz obszar nieruchomości, na której następuje ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości zostały przedstawione na załącznikach graficznych, stanowiących integralną część tej decyzji.

Uzasadniając wydaną decyzję, Starosta wskazał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące w świetle art. 124 u.g.n. możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Przede wszystkim, w ocenie organu, skarżąca Spółka, w sposób przekonujący przedstawiła okoliczności świadczące zarówno o niezbędności, jak i o koniczności realizacji inwestycji, podyktowanej względami publicznymi. W złożonym wniosku wskazano bowiem, że nowe dwutorowe linie 110 kV są niezbędne dla poprawy bezpieczeństwa energetycznego na obszarze Województwa. Głównym celem inwestycji będzie zwiększenie pewności dostaw energii elektrycznej oraz poprawa infrastruktury elektroenergetycznej. Inwestycja stworzy także dogodne warunki dla powstających i planowanych nowych inwestycji, a także wpłynie pozytywnie na możliwości rozwoju gospodarczego regionu oraz podniesie jego atrakcyjność inwestycyjną. Ponadto, przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa energetycznego oraz do zwiększenia niezawodności i efektywności, funkcjonowania krajowego i regionalnego systemu przesyłowego poprzez: niwelację zagrożenia przerwaniem dostaw energii np. wskutek awarii, czy też katastrof energetycznych; zapewnienie pokrycia rosnącego zapotrzebowania oraz ciągłości dostaw energii elektrycznej dla zasilanych za ich pośrednictwem obecnych i przyszłych odbiorców na znacznym obszarze, w tym wielu instytucji pożytku publicznego oraz zakładów przemysłowych; dostosowanie sieci elektroenergetycznej dla potrzeb rozwoju sektora energetyki. Ponadto, we wniosku wskazano, że rozpoczęcie prac związanych z realizacją planowanej inwestycji prognozowane jest na 2018 rok po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Obowiązek uzyskiwania przez inwestora praw do dysponowania nieruchomościami leżącymi w ciągu inwestycji liniowej (celu publicznego), a także pozwoleń przewidzianych m.in. Prawem budowlanym, uniemożliwia na obecnym etapie wskazanie konkretnego terminu rozpoczęcia i zakończenia inwestycji. Sposób i miejsce założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń wraz z obszarem zajęcia nieruchomości przedstawiono szczegółowo na załączniku graficznym. W trakcie prowadzenia prac właściciel nieruchomości będzie zobowiązany powstrzymać się od działań na nieruchomości w granicach pasa technologicznego (zajęcia) uniemożliwiających, lub utrudniających zakładanie i przeprowadzenie ww. przewodów i urządzeń, zaś po ich zakończeniu obowiązany będzie znosić fakt istnienia na gruncie przewodów i urządzeń, a także udostępniać nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z ich dalszym funkcjonowaniem oraz utrzymaniem (konserwacją oraz usuwaniem awarii). Po wykonaniu prac objętych zakresem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wnioskodawca zobowiązuje się do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego albo, w przypadku braku takiej możliwości, nadmiernych trudności lub kosztów, do wypłaty właścicielowi odszkodowania ustalonego przez organ administracji w odrębnym postępowaniu.

Nadto, w ocenie Starosty, planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, o której mowa art. 6 pkt 2 u.g.n.

Co więcej, skarżąca Spółka próbowała uzyskać od współwłaścicieli nieruchomości zgodę na założenie i przeprowadzenie planowanej inwestycji, jednakże rokowania w przedmiotowej sprawie zakończyły się wynikiem negatywnym. Potwierdza to złożona do akt sprawy dokumentacja w postaci m.in. pism skierowanych do współwłaścicieli nieruchomości pn.: "Zaproszenie do rokowań" z dnia 9 lutego 2018 r. z propozycją zawarcia porozumienia (umowy cywilnoprawnej) ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu, pismo z dnia 8 marca 2018 r. dotyczące "zaproszenia do rokowań", pismo z dnia 14 maja 2018 r. ponownie opisujące planowane prace wraz z warunkami technicznymi i załączonym wyciągiem z operatu szacunkowego, pismo z dnia 4 czerwca 2018 r. informujące współwłaścicieli nieruchomości o zakończeniu rokowań ze skutkiem negatywnymi. W pismach tych Spółka przekazała współwłaścicielom wyciąg z operatu szacunkowego określającego wartość odszkodowania, a także projekt planowanej inwestycji uwzględniający: przebieg linii elektroenergetycznej, pas zajęcia nieruchomości, usytuowanie linii elektroenergetycznej. Współwłaścicielom zostały przedstawione również warunki wspólnego korzystania z nieruchomości w pasie technologicznym. Mimo odebranej przez współwłaścicieli nieruchomości korespondencji, nie doszło jednak do pozytywnego zakończenia rokowań przez strony.

Ponadto, budowa elektroenergetycznej dwutorowej linii 110 kV relacji [..], zgodna jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy P. w części obrębów geodezyjnych: [..], zatwierdzonym uchwałą Nr XL379/10 Rady Miejskiej z dnia 14 października 2010 r. (Dz.Urz. Woj. z dnia 7 grudnia 2010 r., poz. 2969). Zgodnie z informacją z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren działki nr [..] położonej w obrębie geodezyjnym W., oznaczony jest w planie symbolami: 14R - teren rolniczy i 31E, 34E, 35E - teren infrastruktury technicznej – elektroenergetyka oraz nr [..] położonej w obrębie geodezyjnym W., oznaczony jest w planie symbolem: 14R - teren rolniczy.

Od decyzji Starosty M. Ł. i W. Ł. wnieśli odwołanie.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 28 maja 2021 r., wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n., Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 11 stycznia 2019 r. i orzekł o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] i nr [..], obręb W., gmina P., w związku z założeniem i przeprowadzeniem przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [..].

Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda podzielił stanowisko wyrażone w decyzji Starosty, że zaplanowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego a konieczność jej realizacji podyktowana jest względami publicznymi oraz bezpieczeństwem energetycznym państwa. Nadto, Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, że planowana inwestycja zgodna jest z zapisami obowiązującego na przedmiotowym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że obowiązujące przepisy prawa nie wymagają dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Nadto, ustawodawca nie zobowiązał organu wydającego decyzję w trybie art. 124 u.g.n. aby ingerował w przebieg inwestycji uregulowany stosownymi aktami prawa miejscowego.

Jednakże, w ocenie Wojewody, ustawowy wymóg przeprowadzenia rokowań mających na celu uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. nie został w niniejszej sprawie spełniony. Uzasadniając zajęte stanowisko Wojewoda wskazał, że w aktach organu znajdują się następujące dokumenty z rokowań: pismo skarżącej Spółki z dnia 9 lutego 2018 r., skierowane do właścicieli nieruchomości w sprawie wyrażenia zgody na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, w załączeniu którego znajduje się porozumienie w sprawie ustanowienia służebności przesyłu dla urządzeń projektowych, z treści którego wynika, iż na mocy porozumienia strony ustalają ustanowienie służebności przesyłu za kwotę jednorazowego wynagrodzenia w wysokości 6099 zł; pismo skarżącej Spółki z dnia 8 marca 2018 r., podtrzymujące propozycję w zaproszeniu do rokowań z dnia 9 lutego 2018 r.; pismo z dnia 11 kwietnia 2018 r. właścicieli nieruchomości, z treści którego wynika, iż wyrażenie zgody jest możliwe jednak z pewnymi zastrzeżeniami, dotyczącymi czasu trwania i szerokości pasa służebności oraz wysokości kwoty wynagrodzenia; pismo z dnia 14 maja 2018 r. skierowane przez skarżącą Spółkę do właścicieli nieruchomości, w którym został przedstawiony zakres ograniczenia na poszczególnych działkach, wyjaśniono kwestie zawarte w piśmie z dnia 11 kwietnia 2018 r., tj. iż służebność przesyłu zostanie ustanowiona na czas nieoznaczony związany z funkcjonowaniem na nieruchomości urządzeń elektroenergetycznych, dołączono kopię operatu szacunkowego; pismo z dnia 18 maja 2018 r., w którym właściciele nieruchomości nie wyrażają zgody na zajęcie terenu i prowadzenie prac; pismo z dnia 4 czerwca 2018 r., skarżącej Spółki, iż nie może on zaakceptować propozycji właścicieli nieruchomości, i tym samym z uwagi na brak porozumienia uznaje rokowania za zakończone, podtrzymując ponownie swoją propozycję w sprawie ustanowienia służebności przesyłu. Zdaniem Wojewody, z powyższych dokumentów wynika, że skarżąca Spółka prowadziła z właścicielem nieruchomości rokowania jedynie w kwestii ustanowienia służebności przesyłu, których nie można utożsamiać z negocjacjami, jakie powinny poprzedzać wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Nie sposób uznać, iż instytucja służebności przesyłu wypełnia zakres przedmiotowy rokowań. Inne są bowiem przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Dlatego też, jeżeli podjęte rokowania dotyczyły warunków ustanowienia służebności przesyłu a nie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., nie można przyjąć, że wymóg rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. został zachowany. Obie instytucje prawa, wprawdzie mają cel zbliżony, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Spółka podjęła wprawdzie przed wszczęciem postępowania administracyjnego rokowania, ale odnosiły się one tylko do uzyskania zgody właściciela nieruchomości na obciążenie jej służebnością przesyłu a nie dotyczyły czasowego wejścia na nieruchomość celem zrealizowania na niej określonych prac. Powyższe skutkuje zaś tym, że w analizowanej sprawie nie można było przyjąć, iż przed wydaniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji miały miejsce rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Wojewody, nie można uznać, aby spełnione zostały wszystkie przesłanki niezbędne do wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n., co uniemożliwia ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości.

Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wyjaśnił, że skierowanie decyzji Starosty do M.Ł. i W. Ł., mimo że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez nich S. Ł., nie wpłynęło na ograniczenie ich praw i obowiązków, bowiem decyzja została im doręczona a strony samodzielnie wniosły odwołanie. Również, jako niecelowe Wojewoda ocenił zarzuty odwołania dotyczące upoważnienia radcy prawnego do reprezentowania Spółki do prowadzenia rokowań. Do złożenia wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w imieniu skarżącej Spółki pełnomocnictwo posiadał radca prawny B.W., które to udzielone zostało w dniu 23 sierpnia 2017 r., i obowiązywało do 23 sierpnia 2018 r., a z jego treści którego, że miał umocowanie do reprezentowania Spółki w postępowaniach administracyjnych, administracyjnosądowych oraz do dokonywania czynności w sprawach: o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124, 124a, 124b u.g.n. i prowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.

We wniesionej do Sądu skardze skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody, zarzucając jej naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 3 u.g.n., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę w szczególności zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w tym zaproszenie do rokowań oraz pozostałą zgromadzoną korespondencję w sprawie, wymóg przeprowadzenia rokowań mających na celu uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 nie został spełniony, podczas gdy prawidłowe rozumienie przepisu, które nie wyklucza również prowadzenia rokowań co do służebności przesyłu, obok zakresu prac i zgody właściciela, połączone z wnikliwą analizą materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy, powinno prowadzić do wniosku, że rokowania zostały przeprowadzone;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 k.p.a., poprzez pozbawienie skarżącej Spółki prawa do dwuinstancyjnej kontroli decyzji o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] i nr [..], obręb W., gmina P., w związku z założeniem i przeprowadzeniem przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [..].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Wojewody z dnia 28 maja 2021 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawą rozpoznania wniosku skarżącej Spółki z dnia 18 czerwca 2018 r. stanowił przepis art. 124 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z przepisu art. 124 u.g.n. wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego, w sytuacji, gdy nie wyraża on na to zgody. Celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być sprecyzowane uprzednio, albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego, w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek:

1. planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.,

2. ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,

3. właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.

Zwrócić należy uwagę, że ze względu na umiejscowienie przepisu art. 124 u.g.n. w rozdziale 4 zatytułowanym "Wywłaszczanie nieruchomości", do ograniczenia na tej podstawie sposobu korzystania z nieruchomości zastosowanie ma przepis art. 112 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wywłaszczanie bowiem polegać może nie tylko na odebraniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, ale także na ograniczaniu tych praw do nieruchomości – na stałe lub czasowo.

Artykuł 124 ust. 1 u.g.n. ma charakter uregulowania szczególnego i nie może więc być interpretowany rozszerzająco. Ograniczenie, o którym mowa w art. 124 u.g.n., może nastąpić tylko zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Również zgoda na zajęcie nieruchomości musi być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym lub w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż planowana przez skarżącą Spółkę inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [..] zgodna jest z uchwałą Rady Miejskiej z dnia 14 października 2010 r., nr XL379/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na ternie gminy P. w części obrębów geodezyjnych: [..].

Bezsporne jest również i to, iż planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 2 tej ustawy celami publicznymi są budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Kwestią sporną w sprawie jest natomiast to, czy właściciele nie wyrazili zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzałyby udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.

Wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jak wyżej wspomniano muszą poprzedzać rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję. Nie jest kwestią sporną, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i charakteru rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany.

Natomiast, aby stwierdzić, czy obowiązek rokowań, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. został dochowany, istotna jest prawidłowa wykładnia powołanego przepisu. Zgodnie art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z powołanego przepisu wynika, że rokowania mają dotyczyć uzyskania zgody właściciela na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 Kodeksu cywilnego, to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego (por. wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1956/20, wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3182/15, wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2864/15 – dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero więc prawomocne rozstrzygnięcie którejkolwiek ze spraw (w trybie cywilnym bądź administracyjnym) może powodować bezprzedmiotowość drugiej. Nadto, w orzecznictwie wskazuje się, że postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 u.g.n., gdyż powyższy przepis w żaden sposób nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. Przepis art. 124 u.g.n. samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych i określa przesłanki takiego ograniczenia. Obie instytucje, tj. służebność przesyłu i zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości mają wprawdzie zbliżony cel, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem szczególnego wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Dlatego też, jeżeli podjęte rokowania dotyczyły warunków ustanowienia służebności przesyłu, a nie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., nie można przyjąć, że wymóg rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. został zachowany (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2866/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega przy tym wątpliwości, że prowadzenie okowań w sprawie ustanowienia służebności przesyłu nie jest ani zabronione, ani wykluczone, jako że rokowania te mogą być prowadzone niezależnie od trybu wynikającego z art. 124 ust. 3 u.g.n., możliwe jest również negocjowanie warunków ustanowienia służebności przesyłu w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n., zawarcie umowy służebności przesyłu powodowałoby, że postępowanie prowadzone w przedmiocie ograniczenia własności nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. stałoby by się bezprzedmiotowe. Nie oznacza to jednak, że rokowania dotyczące ustanowienia służebności przesyłu spełniają wymogi dotyczące rokowań prowadzonych w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n., a więc rokowań związanych z istotą postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie ograniczenia prawa własności właściciela nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1279/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też nie można utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości, tym bardziej gdy negocjacje dotyczące ustanowienia służebności przesyłu prowadzone były przed wydaniem decyzji o ustanowieniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w pełni przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jednakże, odnosząc powyższe rozważania do oceny niniejszej sprawy wskazać należy, iż przeprowadzone rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielami nieruchomości dotyczyły zezwolenia, o którym stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Wynika to wyraźnie z treści pism kierowanych przez A. do właścicieli nieruchomości M. Ł. i W. Ł. W piśmie z dnia 9 lutego 2018 r. zatytułowanym "Zaproszenie do rokowań" skarżąca Spółka zwróciła się do M. Ł. i W. Ł. o wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie dwutorowej napowietrznej linii 110 kV relacji [..] przez nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [..] o powierzchni 5,7800 ha i nr [..] o powierzchni 5,8200 ha położonej w gminie P., obręb W., przedkładając w załączeniu propozycję stosownego porozumienia oraz mapy z naniesionym przebiegiem linii na nieruchomości. Nadto, w piśmie z dnia 8 marca 2018 r. skarżąca Spółka, w związku z brakiem odpowiedzi Państwa Ł. na powyższe "Zaproszenie do rokowań", ponownie zwróciła się do Państwa Ł. z prośbą o wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie powyżej opisanej linii elektroenergetycznej na przedmiotowej nieruchomości, podtrzymując propozycję przedstawioną w "Zaproszeniu do rokowań" z dnia 9 lutego 2018 r. i informując, że w przypadku braku zgody lub braku odpowiedzi w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma uzna rokowania za zakończone z wynikiem negatywnym i będzie zmuszony wystąpić do właściwego miejscowo starosty o wszczęcie procedury o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n. W piśmie z dnia 4 czerwca 2018 r. skarżąca Spółka poinformowała Państwa Ł., że nie może zaakceptować ich propozycji i w związku z powyższym uznała rokowania za zakończone wynikiem negatywnym i przystępuje do wszczęcia procedury określonej w art. 124 u.g.n. Wskazane zaś w powyższych pismach ustanowienie służebności przesyłu stanowiło jedynie propozycję kompleksowego uregulowania stanu prawnego inwestycji.

Należy zauważyć, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organ zaś – a za nim i sąd – ustala jedynie fakt istnienia rokowań, a nie bada zaś przyczyn i braku zgody stron ( zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3371/18, LEX nr 2753461). Jeśli więc o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor, to nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowienie służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., o ile dojdzie do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne (zobacz wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4363/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie inwestor bezskutecznie zwracał się do właścicieli nieruchomości o wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie dwutorowej linii napowietrznej. W piśmie z dnia 18 maja 2018 r. Państwo Ł. oświadczyli, że nie wyrażają zgody na zajęcie terenu i prowadzenie prac, wskazując, że nie zgadzają się ani z określonym przez Spółkę terminem rozpoczęcia inwestycji, kwotą odszkodowania a także kwotą dzierżawy rocznej, co nie zostało zaakceptowane przez inwestora.

W istocie nie doszło zatem do uzyskania zgody właściciela nieruchomości na realizację inwestycji na jego nieruchomości, co wypełnia hipotezę art. 124 u.g.n. w zakresie przesłanki niewyrażenia przez właściciela nieruchomości zgody na zakładanie i przeprowadzenie urządzeń przesyłowych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, jako że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania i przepisów u.g.n., tj. art. 124 ust. 1 i ust. 3, do którego doszło przy wydawaniu tej decyzji, uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.