Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 31/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1,  art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 154, art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art 107 par. 1 i par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 12 ust. 4a, ust. 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 37 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 170. art. 269 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 36 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Lewin Brzeski na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 15 listopada 2021 r., nr IN.V.7570.925.6.2021.ŁG w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 15 czerwca 2021 r., nr NSP.6833.1.2011.AB, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Lewin Brzeski kwotę 13.708 (trzynaście tysięcy siedemset osiem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez Gminę Lewin Brzeski (dalej: Gmina) decyzją z 15 listopada 2021 r., nr IN.V.7570.925.6.2021.ŁG, Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej Kpa, po rozpatrzeniu odwołania spółki A S.A. (dalej: Spółka lub A) od decyzji Prezydenta Miasta Opola (dalej także: Prezydent Miasta) z 15 czerwca 2021 r., nr NSP.6833.1.2011.AB, ustalającej – mocą art. 12 ust. 1, 4a, 4d, 4f i ust. 5 w zw. z art. 11a i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 176, ze zm.), dalej: specustawa – odszkodowanie za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego na nabytej z mocy prawa przez Gminę Lewin Brzeski, na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Brzeskiego z 16 czerwca 2009 r., nr B-l-7351/LB/14/09, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr a (przed zmianą numeracji nr b) o pow. 0,0520 ha, nr c o pow. 0,0757 ha, nr d o pow. 0,0405 ha i nr e o pow. 0,0671 ha, [...], obręb L., gmina L., w użytkowaniu wieczystym A S.A. – uchylił zaskarżoną decyzję w części stanowiącej pkt 1 sentencji i w tym zakresie:

1) ustalił odszkodowanie za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego w związku z nabyciem z mocy prawa, na rzecz Gminy Lewin Brzeski, na podstawie decyzji Starosty Brzeskiego z 16 czerwca 2009 r., nr B-I-7351/LB/14/09, zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, sprostowanej postanowieniem z 9 października 2009 r. nr B-I-7351/LB/14/09, nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerami działek: a (przed zmianą numeracji nr b) o powierzchni 0,0520 ha, c o powierzchni 0,0757 ha, d o powierzchni 0,0405 ha i e o powierzchni 0,0671 ha, arkusz mapy [...], obręb L., gmina L., zapisanej w księdze wieczystej numer [...] na rzecz A S.A. w kwocie 290 722,00 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt tysięcy siedemset dwadzieścia dwa złote 00/100),

2) w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że Starosta Brzeski wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej decyzją z 16 czerwca 2009 r., nr B-I-7351/LB/14/09, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wzdłuż torów A (ul. [...]) w L. na odcinku od km [...] (ul. [...]) do km [...] (droga wojewódzka nr [...] O. – L. – P. - ul. [...]) wraz z odwodnieniem na odcinku od km [...] do km [...] (ul. [...]) w miejscowości L. - sprostowanej postanowieniem z 9 października 2009 r., nr N-I-7351-LB/14/09, stwierdził nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy Lewin Brzeski, nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr b o pow. 0,0520 ha, nr c o pow. 0,0757 ha, nr d o pow. 0,0405 ha oraz nr e o pow. 0,0671 ha, [...], obręb L., gmina L., stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym A S.A. Z kolei postanowieniem z 13 czerwca 2011 r., nr IN.IV-BG-7724-4/29/10, Prezydent Miasta Opola wykonując zadania z zakresu administracji rządowej został wyznaczony do prowadzenia przedmiotowej sprawy. Prezydent Miasta Opola pismem z 30 czerwca 2011 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania mającego na celu ustalić wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nabytą pod inwestycję drogową.

Pismem z 5 marca 2012 r. Burmistrz Lewina Brzeskiego (dalej także: Burmistrz) złożył wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nabytą na rzecz gminy Lewin Brzeski nieruchomość, ponieważ pismem z 9 lutego 2012 r. Burmistrz Lewina Brzeskiego wniósł o stwierdzenie nieważności części decyzji Wojewody Opolskiego z 5 czerwca 2009 r., nr IG.IV-KS-7720-2/30/08, na podstawie której Przedsiębiorstwo [...] A nabyło prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.

Postanowieniem z 2 kwietnia 2012 r. Prezydent Miasta zawiesił postępowanie odszkodowawcze. Pismem z 27 kwietnia 2012 r. Prezydent Miasta przekazał złożone przez Spółkę zażalenie na to postanowienie o zawieszeniu postępowania Wojewodzie, który postanowieniem z 30 sierpnia 2012 r. utrzymał je w mocy.

Relacjonując tok postępowania przypomniał także Wojewoda, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej: Minister) decyzją z 5 marca 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 5 czerwca 2009 r. stwierdzającej uwłaszczenie Przedsiębiorstwa [...] A. W związku z wnioskiem Burmistrza o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, Minister decyzją z 14 czerwca 2013 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 5 marca 2013 r.

W tych okolicznościach Burmistrz złożył na ww. decyzję Ministra z 14 czerwca 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 11 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2002/13, oddalił skargę. Z kolei wyrokiem z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1799/15, NSA oddalił skargę kasacyjną (wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przytaczane w uzasadnieniu dostępne są na ogólnodostępnej stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Następnie A S.A. pismem z 11 lipca 2017 r. wystąpiły do Prezydenta Miasta o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Postanowieniem z 26 lipca 2017 r. Prezydent Miasta podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z 30 lipca 2018 r., nr NSP.6833.1.2011.AB, ustalił wysokość odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa oraz spółki A S.A. Od decyzji Prezydenta Miasta Opola z 30 lipca 2018 r., nr NSP.6833.1.2011.AB, odwołanie wniósł Burmistrz Lewina Brzeskiego zarzucając wydanej decyzji naruszenie przepisów.

Wojewoda Opolski decyzją z 12 lutego 2019 r., nr IN.II.7570.11.21.2018.GT, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z 30 lipca 2018 r., nr NSP.6833.1.2011.AB.

Burmistrz Gminy Lewin Brzeski złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na wskazaną wyżej decyzję Wojewody Opolskiego z 12 lutego 2019 r.

Wyrokiem z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 317/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Wojewody Opolskiego w części w jakiej utrzymuje w mocy pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta Opola z 30 lipca 2018 r., nr NSP.6833.1.2011.AB, oraz w jakiej utrzymuje w mocy pkt 3 tej decyzji w zakresie zobowiązania Burmistrza Lewina Brzeskiego do wypłaty odszkodowania na rzecz A S.A., a także uchylił decyzję Prezydenta Miasta Opola z 30 lipca 2018 r., nr NSP.6833.1.2011.AB, w części obejmującej pkt 2 oraz pkt 3 – w zakresie zobowiązania Burmistrza Lewina Brzeskiego do wypłaty odszkodowania na rzecz A S.A.

Następnie Prezydent Miasta Opola przytoczoną na wstępie decyzją z 15 czerwca 2021 r., nr NSP.6833.1.2011.AB, ustalił wysokość odszkodowania na rzecz spółki A S.A. w kwocie 53.702 zł. W jej motywach wskazał na okoliczności faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, obszernie przy tym na stronach 11 – 16 argumentując zastosowane w sprawie regulacje prawne.

Od decyzji tej odwołanie wniosła Spółka zarzucając jej naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 2 § 1 k.c. poprzez rozstrzygnięcie w decyzji o roszczeniu cywilnym Gminy Lewin Brzeski, tj. zwrotu nakładów poniesionych na nieruchomości Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki A S.A. i zmniejszenie na tej podstawie wysokości należnego jej odszkodowania,

2) art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ich niezastosowanie i nieuzasadnione odjęcie od wartości nieruchomości wartości naniesień trwale związanych z gruntem,

3) art. 18 ust. 1 w zw. z art. 235 § 1 i 2 k.c. poprzez ich niezastosowanie, polegające na odmowie ustalenia odszkodowania za naniesienia trwale związane z gruntem,

4) art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu w wycenie naniesień znajdujących się na gruncie,

5) § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego niezastosowanie,

6) art. 80 Kpa poprzez zastosowanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów.

7) art. 7 i 77 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie czynności wyjaśniających w zakresie autorstwa nakładów.

W uzasadnieniu odwołujący rozwinął sformułowane w petitum odwołania zarzuty. Podniósł niezasadność rozstrzygania w decyzji o roszczeniu cywilnym Gminy Lewin Brzeski odnośnie do zwrotu nakładów poniesionych na nieruchomości Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki A S.A. i zmniejszenie na tej podstawie wysokości należnego jej odszkodowania

W ocenie Wojewody zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta w części określającej wartość odszkodowania i w tym zakresie ustalenie odszkodowania w kwocie 290.722,00 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt tysięcy siedemset dwadzieścia dwa złote 00/100) z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr a (przed zmianą numeracji nr b) o pow. 0,0520 ha, nr c o pow. 0,0757 ha, nr d o pow. 0,0405 ha i nr e o pow. 0,0671 ha, [...], obręb L., gmina L., KW [...].

Wojewoda przytoczył na wstępie dotychczasowy przebieg postępowania wg chronologii następujących po sobie zdarzeń, po czym wskazał regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie. W tych ramach odnotował, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy, nieruchomości, wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, tj. liniami podziału nieruchomości, stają się z mocy prawa własnością Gminy w odniesieniu do dróg gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez starostę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 tej ustawy.

Zaznaczył następnie Wojewoda, że w myśl art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania. Po czym wskazał, że zgodnie z art. 134 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), dalej: u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Podniósł przy tym, że zawarta w ww. przepisie tzw. "zasada korzyści" wychodzi z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem nieruchomości na cel publiczny. Jeśli więc takie zwiększenie wartości rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawy nie będzie stanowić wartość nieruchomości określona z uwzględnieniem dotychczasowego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.), lecz wartość określona z uwzględnieniem alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny, tj. pod drogę publiczną. Na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie do art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego, przeznaczenie terenu ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

W dalszych motywach podkreślił Wojewoda, iż operat sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową winien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 555 ze zm.), dalej: rozporządzenie, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Natomiast § 36 ust. 2 rozporządzenia stanowi, iż w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

W dalszej kolejności zacytował Wojewoda przytaczane regulacje prawne, akcentując, że w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się - w myśl ust. 3 cyt. § 36 rozporządzenia - w następujący sposób:

wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Kontynuując zaznaczył, że zgodnie zaś z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zauważył Wojewoda, że zawarte w ww. przepisie pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być rozumiane szeroko, uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach "planistycznych" (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Podał przy tym, że uwzględniając wpływ jaki na cenę transakcyjną nieruchomości ma przeznaczenie wynikające z dokumentów "planistycznych", nie można jednocześnie pomijać faktu, że pojęcie cen transakcyjnych jest determinowane przede wszystkim celem wywłaszczenia. Cel nabycia niewątpliwie w sposób znaczący kształtuje poziom ceny transakcyjnej, co powoduje, że w zbiorze cen porównawczych można uwzględniać również ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych. Stosownie natomiast do § 29 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego nie ma możliwości zastosowania sposobów wyceny, o których mowa w ust. 1 i 2, wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego obliczonego według przytoczonego wzoru. Zastosowanie tego sposobu wyceny wymaga szczegółowego uzasadnienia w operacie szacunkowym.

Ponadto zaznaczył Wojewoda, że w przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego ustanowione na nabytej z mocy prawa przez Gminę nieruchomości jest operat szacunkowy z 16 listopada 2020 r., uzupełniony aneksem z 16 maja 2021 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. B. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wyceniana nieruchomość położona jest w obrębie L. i zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XXI 11/173/2008 Rady Miejskiej w Lewinie Brzeskim z dnia 14 lipca 2008 r. działki nr a (przed zmianą numeracji nr b) i nr d, nr c i nr e oznaczonej jako teren drogi dojazdowej. Rzeczoznawca majątkowy przyjął jako rynek - rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu drogowym. Badaniem objęto ceny transakcyjne od września 2015 r. do dnia sporządzenia wyceny. Podkreślił Wojewoda, że rzeczoznawca majątkowy, wskazał, że wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Szacując wartość rynkową nieruchomości autor operatu szacunkowego określił te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Według biegłego są to: lokalizacja ogólna i stopień zagospodarowania terenu związanego z nieruchomością. W dalszej części biegły określił cechy rynkowe wycenianej nieruchomości i przypisał im – zdaniem Wojewody – odpowiednie oceny, określając jednocześnie współczynnik korygujący.

Następnie podniósł Wojewoda, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kpa. W szczególności na podstawie art. 80 Kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna.

Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1484/07).

Jednocześnie wyjaśnił Wojewoda, że z uwagi jednak na to, iż nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, to ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Oznacza to, że prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2430/11). Jeżeli organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne mógłby wiążąco zweryfikować we własnym zakresie wszystkie ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, to w takim przypadku, operat ten traciłby ustawowy walor opinii z zakresu wiadomości specjalnych, wynikający z art. 7 i art. 156 ust. 1 u.g.n w zw. z art. 84 § 1 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1087/09).

Po przytoczeniu tych argumentów wyjaśnił Wojewoda, że w procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości ustalane zgodnie z art. 154 u.g.n. Treść przepisów oraz charakter samego procesu szacowania nieruchomości związanych z inwestycjami drogowymi wskazuje, iż rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny na podstawie § 36 rozporządzenia, jest zobligowany do jednoczesnego uwzględnienia art. 134 u.g.n. W świetle art. 134 ust. 4 u.g.n. jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeśli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Tym samym zauważył Wojewoda, iż podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego, zanim sporządzi on operat szacunkowy określający wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości. Od wyniku tego badania zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, wynikającego z § 36 rozporządzenia, pozwalającego określić wartość nieruchomości w wysokości korzystniejszej dla osoby wywłaszczanej. Tak określona wartość stanowić będzie, zgodnie z art. 134 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W dalszej kolejności – jak kontynuował uzasadnienie Wojewoda – po ustaleniu przeznaczenia nieruchomości oraz po ustaleniu czy przeznaczenie, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, biegły dokonuje wyboru podejścia, metody i techniki wyceny. Biorąc zatem pod uwagę brzmienie przytoczonych powyżej przepisów u.g.n. i rozporządzenia, a w szczególności brzmienie § 36, jeżeli wyceniana nieruchomość posiada w dokumentach "planistycznych" przeznaczenie inne niż drogowe, należy zbadać zasadę korzyści, ponieważ cel nabycia nie jest tożsamy z przeznaczeniem. Wybrany przez biegłego sposób wyceny i zastosowana metoda wyceny odpowiadają przepisom dotyczącym wyceny nieruchomości i w związku z tym nie mogą zostać uznane za błędne.

Podniósł następnie Wojewoda, że analiza sporządzonego operatu szacunkowego nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynnika korygującego.

Równocześnie zaznaczył Wojewoda, że w toku prowadzonego postępowania Prezydent Miasta ustalił na podstawie informacji zawartych w operacie szacunkowym z 30 października 2009 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego A. K., przedłożonych przez Burmistrza Lewina Brzeskiego faktur dot. płatności za roboty drogowe wykonane w latach 2004 i 2005 oraz faktur dot. płatności za roboty budowlane w okresie marzec - listopad 2010 r., że wydzielona pod drogę nieruchomość oznaczona jako działki: nr a (przed zmianą numeracji nr b) o pow. 0,0520 ha, nr c o pow. 0,0757 ha, nr d o pow. 0,0405 ha i nr e o pow. 0,0671 ha, [...], obręb L., gmina L., według stanu na dzień 16 czerwca 2009 r., była zabudowana jezdnią o nawierzchni asfaltowej bez krawężników wraz z barierami energochłonnymi. Prezydent Miasta Opola z powyższego wywiódł, że w dniu wydania decyzji Starosty Brzeskiego z 16 czerwca 2009 r., nr B-I-7351/LB/14/09, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jedynym prawem przysługującym dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu przedmiotowej nieruchomości było prawo użytkowania wieczystego i tylko za utratę tego prawa przysługuje wnioskodawcy odszkodowanie. Prezydent Miasta Opola uznał, iż koszt robót zleconych przez Gminę Lewin Brzeski nie może być uwzględniony przy określeniu nakładów poniesionych przez spółkę A S.A., organ pierwszej instancji stwierdził bowiem, iż jeśli podmiot nie wybudował drogi, ani nie poniósł jakichkolwiek nakładów z tym związanych, to ustalenie na jego rzecz odszkodowania za drogę nie jest słusznym odszkodowaniem.

Po przytoczeniu art. 134 ust. 1-3 u.g.n. wskazał Wojewoda, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W myśl art. 135 ust. 1 u.g.n., jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (art. 135 ust. 2 u.g.n.). Pojęcie odszkodowania w rozumieniu przepisów dot. wywłaszczenia nieruchomości wiąże się ściśle z utratą lub ograniczeniem prawa rzeczowego do nieruchomości, natomiast sposób ustalenia wysokości odszkodowania określony w tych normach uzasadnia stwierdzenie, że w odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości zawiera się element utraty wartości gruntu i jego części składowych. Zgodnie z art. 46 k.c., nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Natomiast w myśl art. 4 pkt 1 u.g.n. przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Przy ustalaniu odszkodowania organ prowadzący postępowanie jest zobligowany uwzględnić wszystkie składniki, które są częściami składowymi gruntu, a zatem są trwale z gruntem związane i nie stanowią odrębnego przedmiotu własności (art. 47 § 1 k.c). Ponadto częścią składową jest wszystko to, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego (§ 2).

Zaznaczył organ, że znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości trwale związane z gruntem naniesienia infrastruktury drogowej stanowią niewątpliwie część składową nieruchomości. Ponieważ zdaniem Wojewody w sprawie mamy przypadek wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, które jest uregulowane w k.c. i u.g.n., toteż co do kwestii pozostających poza ustawowym uregulowaniem należy, w drodze analogii, stosować przepisy normujące bądź własność, bądź ograniczone prawa rzeczowe. Użytkowanie wieczyste zostało bowiem uregulowane jako prawo pośrednie, łączące w sobie cechy zarówno prawa własności, jak i ograniczonych praw rzeczowych. Art. 235 k.c. wprowadza wyjątek od zasady superficies solo cedit. Z komentowanego artykułu wynika, że budynki (inne urządzenia) znajdujące się na gruncie objętym użytkowaniem wieczystym stanowiące własność użytkownika wieczystego nie są częściami składowymi, lecz odrębnymi od gruntu nieruchomościami budynkowymi. Jednakże okoliczność, że pozostają one w gospodarczym związku z użytkowaniem wieczystym ma wpływ na ich status prawny. Prawo własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na użytkowanym gruncie jest zgodnie z art. 235 § 2 k.c. prawem związanym z użytkowaniem wieczystym, co oznacza, że własność tych budynków (innych urządzeń) dzieli los prawny użytkowania wieczystego. Ustawodawca w art. 235 k.c. przyznaje użytkownikowi wieczystemu prawo własności budynków i innych urządzeń wzniesionych na gruncie. Budynki (inne urządzenia) mogą się znajdować na tym gruncie już w chwili ustanawiania użytkowania wieczystego, bądź też mogą zostać wzniesione dopiero po jego ustanowieniu. Z kolei budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste przez użytkownika wieczystego stanowią jego własność, bez względu na to, czy budynki (inne urządzenia) zostały wzniesione zgodnie z postanowieniami umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. W sytuacji, gdy budynki (inne urządzenia) zostały wzniesione przez inną osobę, najczęściej przez posiadacza, stają się one własnością użytkownika wieczystego. W wypadku wzniesienia budynku (innego urządzenia) przez posiadacza gruntu, który nim władał w zakresie użytkowania wieczystego, może mieć odpowiednie zastosowanie art. 231 § 1 k.c. Posiadacz taki może więc żądać przeniesienia na niego użytkowania wieczystego gruntu (części gruntu) zajętego pod budowę.

Wobec jednoznacznej treści przywołanych przepisów, bez znaczenia prawnego w ocenie Wojewody jest, kto dokonał naniesień i kto jest zarządcą drogi. Odszkodowanie przysługuje bowiem zarówno za grunt, jak i znajdującą się na nim drogę asfaltową wraz barierami energochłonnymi. Nadmienił, że powyższe uregulowania nie wyłączają rozliczeń nakładów poniesionych na grunt na drodze procesu cywilnego.

Tym samym stwierdził Wojewoda, że Prezydent Miasta niezasadnie uwzględnił przy ustaleniu odszkodowania jedynie wartość prawa użytkowania wieczystego z pominięciem wartości części składowych nieruchomości. Mając to na względzie uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Opola w części określającej wartość odszkodowania i w tym zakresie orzekł ustalając odszkodowanie w kwocie 290 722,00 zł (słownie dwieście dziewięćdziesiąt tysięcy siedemset dwadzieścia dwa złote 00/100) z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr a (przed zmianą numeracji nr b) o pow. 0,0520 ha, nr c o pow. 0,0757 ha, nr d o pow. 0,0405 ha i nr e o pow. 0,0671 ha, [...], obręb L., gmina L., KW [...].

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Gmina Lewin Brzeski. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła decyzję odwoławczą w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 19 Kpa w związku z art. 156 § 1 punkt 1 Kpa, skutkujące nieważnością decyzji Prezydenta Miasta Opole z 15 czerwca 2021 r., i następczej decyzji Wojewody, z uwagi na rozpoznanie sprawy w pierwszej instancji przez niewłaściwy organ;

2) art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 i 3 specustawy, w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia poprzez "ich niezastosowanie do określenia wysokości odszkodowania ustalonego na rzecz wieczystego użytkownika działek przejętych na cel drogowy, t.j. A S.A. za części składowe gruntu t.z w nakłady na dzień 16 czerwca 2009 r.";

3) art. 19 Kpa w związku z art. 65 Kpa poprzez nierozpoznanie wniosku Burmistrza Lewina Brzeskiego z 26 listopada 2020 r. o przekazanie sprawy Staroście Brzeskiemu jako organowi właściwemu zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 7 Konstytucji RP, co w konsekwencji w ocenie skarżącej gminy skutkować winno nieważnością postępowania, w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 1 Kpa,

4) art. 7 Kpa poprzez nieuprawnione ustaleniami faktycznymi w sprawie przyjęcie przez organ odwoławczy, wbrew dowodom z dokumentów w sprawie oraz w oparciu błędny operat rzeczoznawcy majątkowego J. B., iż do dnia 16 czerwca 2009 r. A S.A. na przejętych przez skarżącą gminę działkach dokonał nakładów w postaci barierek energochłonnych i nawierzchni asfaltowej, podczas gdy nakłady te poniosła gmina w roku 2010, co miało wpływ na ustalenie dla Spółki jako wieczystego użytkownika nienależnego odszkodowania w kwocie łącznej 290.722,00 złotych;

5) art. 77 § 1 Kpa poprzez zignorowanie, jako podstawy ocen, niewykazania przez A S.A. jako wieczystego użytkownika, którego prawa – jak określił autor skargi – "odjęła decyzja z dnia 16 czerwca 2009 r. podlegających rozliczeniu w ramach odszkodowania nakładów poniesionych na nieruchomościach stanowiących przedmiot wieczystego użytkowania, a stanowiących części składowe działek przejętych pod cel drogowy";

6) art. 80 Kpa polegające na dowolności oceny dowodów w sprawie dokonanych przez organ odwoławczy i przyjęciu, jako podstawy zmienionej decyzji, co do wysokości odszkodowania w kwocie 290.722,00 złotych operatu rzeczoznawcy majątkowego J. B., który to biegły zaniechał określenia "stanu przejętych nieruchomości" na dzień 16 czerwca 2009 r., przy udziale skarżącej gminy, a oparł o nieodpowiadające prawdzie informacje A S.A., a przy tym zignorował zebrane w trakcie postępowania, prowadzonego przez organ pierwszej instancji dowody z dokumentów wskazujących na finansowanie części składowych działek przejętych przez A i urządzonej tam drogi przez Gminę ze środków publicznych;

7) art. 84 Kpa polegające na zaniechaniu przez organ odwoławczy merytorycznej oceny operatu rzeczoznawcy, jako podstawy ustalenia wysokości odszkodowania zgodnego z przepisami art. 12 i 18 specustawy oraz art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy zapewnionym zgodnie z art. 10 Kpa udziale strony skarżącej;

8) art. 107 § 3 Kpa poprzez zaniechanie sporządzenia przez organ uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i przedstawienie stronie skarżącej motywów zmienionej przez organ odwoławczy decyzji w sposób niepoddający się weryfikacji, sprzeczny z zasadami logiki i ustaleniami faktycznymi stanowiącymi podstawę jej wydania w zakresie "naniesień" dokonanych do dnia 16 czerwca 2009 r.;

9) art. 8 Kpa, art. 9 Kpa oraz art. 11 Kpa poprzez prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy i wydanie decyzji reformatoryjnej niezgodnie z zasadą przekonywania, pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, a także z naruszeniem przez organ obowiązku udzielenia informacji stronie oraz zasadą przekonywania poprzez zaniechanie wyjaśniania zasadności przesłanek decyzji zmieniającej;

10) art. 10 Kpa polegające na zaniechaniu zawiadomienia skarżącej gminy o możliwości wypowiedzenia się co do stanowiących podstawę wydania decyzji dowodów; a także z treścią odwołania złożonego przez A S.A., a które to – jak zaznaczył autor skargi – wszystkie naruszenia miały istotny wpływ na wydanie "oczywiście błędnej decyzji".

Podnosząc te zarzuty wniósł autor skargi o stwierdzenie nieważności decyzji, jako wydanej z oczywistym naruszeniem przepisów dotyczących właściwości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do rozpoznania jako właściwemu organowi Staroście Brzeskiemu.

Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów według norm przepisanych, a także o dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj. wyciągu kosztorysu ofertowego z 24 września 2009 r. sporządzonego przez spółkę B Sp. z o.o. na okoliczność ujęcia w wykazie prac finansowanych przez gminę Lewin Brzeski barier ochronnych o wartości kosztorysowej 297 561,81 złotych oraz protokołu odbioru końcowego zadania Rozbudowa drogi wzdłuż torów A ( ulica [...]) w L. wraz z odwodnieniem sporządzonego 22 listopada 2010 r., na okoliczność terminu wbudowania barier energochłonnych oraz położenia nawierzchni asfaltowych na działkach przejętych przez Gminę Lewin Brzeski na cel drogowy.

W jej uzasadnianiu autor skargi podniósł, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do wydania decyzji w sprawie uprawniony był Starosta Brzeski, gdyż nie tylko utracił przysługujące mu prawa do reprezentacji właściciela, ale zrzekł się odszkodowania, a tym samym w dacie uprawomocnienia się wyroku WSA w Opolu z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 317/19, nie był już stroną toczącego się postępowania. Nadto jego zdaniem w sprawie nie budzi wątpliwości to, iż jak przyznał rzeczoznawca dokonał oszacowania nieruchomości przejętych kierując się "stanem nieruchomości i stanem rynku w konkretnym czasie - przy czym, na co wielokrotnie zwróciła uwagę strona skarżąca, nie był to prawnie relewantny stan na dzień 16 czerwca 2009 r. Dostrzegł pełnomocnik Gminy, że "w omówieniu procedur wyceny rzeczoznawca odniósł się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lewin Brzeski, a pominął to, że już przed przejęciem na cele inwestycyjne na działkach powstałych istniała urządzona udokumentowanymi nakładami gminy Lewin Brzeski droga publiczna (fakt ten potwierdzony jest aktami prawa miejscowego".

W jego ocenie rzeczoznawca stwierdził też, a zignorował to organ odwoławczy, iż "dla nieruchomości nie konieczne zweryfikowanie, czy nastąpiło w tym przypadku zwiększenie wartości tej nieruchomości, by móc zastosować zasadę korzyści zawartą w art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami".

Kontynuując podkreślił autor skargi, że w oderwaniu od przedmiotu postępowania Wojewoda stwierdził, iż:

po pierwsze – znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości trwale związane z gruntem naniesienia infrastruktury drogowej "zdziałane po 16 czerwca 2009 r. stanowiły część składową nieruchomości w dacie ich przejęcia" podczas gdy te nie istniały,

po drugie – w przypadku prawa wieczystego użytkowania (budynki, inne urządzenia) znajdujące się na gruncie objętym użytkowaniem wieczystym stanowiące własność użytkownika wieczystego nie są częściami składowymi, lecz odrębnymi od gruntu nieruchomościami budynkowym (art. 235 § 2 k.c.).

Zaznaczył autor skargi, że bezpodstawnie Wojewoda uchyla się od rozpoznania sprawy co do jej istoty, zgodnie z przynależnymi mocą specustawy drogowej kompetencjami. Tak bowiem uznaje "odesłanie skarżącej gminy, która ze środków publicznych i ponad 10 lat temu sfinansowała urządzenie drogi gminnej (...) na drogę postępowania cywilnego".

Ponadto zdaniem skarżącego skoro organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta niezasadnie uwzględnił przy ustaleniu odszkodowania jedynie wartość prawa wieczystego użytkowania wieczystego z pominięciem wartości części składowych nieruchomości, to winien był takie części składowe, istniejące na dzień 16 czerwca 2009 r. wskazać. Natomiast – jak stwierdził autor skargi – w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, tak rozumianych części składowych nieruchomości nie wskazał, gdyż jak przyznał w postępowaniu prowadzonym przed nim nie zostały zebrane żadne nowe, nieznane do tej pory stronom dowody, z którymi strony mogłyby się zapoznać przed wydaniem decyzji.

Negując wydanie decyzji reformatoryjnej przez organ drugoinstancyjny zauważył pełnomocnik Gminy, że ustalone decyzją Wojewody odszkodowanie, w przedstawionym stanie faktycznym sprawy daleko wychodzi poza granice wyznaczone specustawą drogową, zwłaszcza gdy dotyczy nie istniejących przed przejęciem działek na cel drogowy barier energochłonnych. Zdaniem Gminy "konkluzja organu kłóci się z przyjętym przez rzeczoznawcę majątkowego założeniem, że w ramach procedury wyceny dla nieruchomości nie jest konieczne zweryfikowania, czy nastąpiło w tym przypadku zwiększenie wartości tej nieruchomości, by móc zastosować zasadę korzyści zawartą w art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponownie opisał przebieg postępowania, powielając kwestie prawne, które legły u podstaw wydania objętego skargą rozstrzygnięcia.

Analogicznie jak organ o oddalenie skargi wniósł uczestnik postępowania akcentując brak podstaw do rozstrzygania w decyzji o roszczeniu cywilnym Gminy Lewin Brzeski, czyli w zakresie zwrotu nakładów poniesionych na nieruchomości Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki A S.A. i zmniejszenie na tej podstawie wysokości należnego jej odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej).

Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Istota rozpoznawanej sprawy dotyczy, co do meritum, ustalenia wysokości odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego. Mając na uwadze tak zarysowany spór przypomnieć należy, że – czego nie dostrzegają tak organ orzekające w sprawie, uczestnik postępowania jak i strona skarżąca – sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli sądowej i w jej ramach wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w prawomocnym wyroku z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 317/19, mocą którego uchylił decyzję Wojewody Opolskiego w części w jakiej utrzymała w mocy pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta Opola z 30 lipca 2018 r., nr NSP.6833.1.2011.AB, oraz pkt 3 w zakresie zobowiązania Burmistrza Lewina Brzeskiego do wypłaty odszkodowania na rzecz Spółki, a także uchylił decyzję Prezydenta Miasta Opola z 30 lipca 2018 r., nr NSP.6833.1.2011.AB, w części obejmującej pkt 2 oraz pkt 3 - w zakresie zobowiązania Burmistrza Lewina Brzeskiego do wypłaty odszkodowania na rzecz A S.A.

Nadto – z uwagi na zarzuty skargi dotyczące właściwości orzekającego w sprawie organu pierwszoinstancyjnego – wskazać także należy na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2002/13 oddalający skargę Gminy Lewin Brzeski, oraz wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1799/15, mocą którego NSA oddalił skargę kasacyjną od przytoczonego wyżej wyroku WSA w Warszawie z 11 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2002/13. Przypomnienie zapadłych orzeczeń jest istotne albowiem zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Równocześnie Sąd wskazuje na uchwały NSA z: 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/26, a także z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, w której analogicznie jak w pierwszej z przytoczonych uchwał przyjęto, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa A bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". W uchwale tej NSA orzekł, że "w kontekście rozważań doktrynalnych, czynionych w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2148/15 nie może więc zyskać akceptacji próba utożsamiania wygaśnięcia podstawy zarządu (o której wspominał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale) z "wywłaszczeniem", wyzuciem z prawa itp. Nie wymaga bowiem przypomnienia, że wywłaszczenie oznacza zasadniczo pozbawienie prawa własności, a tego przecież przedsiębiorstwo A w odniesieniu do zarządzanego majątku nigdy nie miało. Przedsiębiorstwo A miało do określonej daty prawo zarządu majątku, ale tylko dlatego, że istniała podstawa normatywna, z której to prawo wynikało. Nie ma znaczenia w tym kontekście obszerny wywód dotyczący mienia ogólnonarodowego, państwowego oraz jednolitego funduszu własności państwowej. Jest bowiem prawnie oczywiste, a zatem nie wymaga obszernego akcentowania, że przedsiębiorstwa państwowe po II wojnie światowej nie były samoistnymi posiadaczami mienia ogólnonarodowego, zaś aż do dnia 1 lutego 1989 r. okres posiadania nie rodził prawnych skutków w zakresie przekształceń własnościowych. Skoro z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach odpadła podstawa normatywna uzyskanego wcześniej ex lege prawa zarządu przedsiębiorstwa A - co było równoznaczne z utratą bytu tego prawa, w szczególności bez konieczności stanowienia przez ustawodawcę odrębnych norm "wygaszających" to prawo - to nieruchomości, na których prawo to było dotychczas wykonywane, od tego momentu nie należały w jakimkolwiek prawnym znaczeniu tego słowa do przedsiębiorstwa A. Przedsiębiorstwo A chcąc powołać się na prawo zarządu po wejściu w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach powinno udokumentować tego rodzaju tytuł prawny do nieruchomości powołując się na zdarzenia, które po tej dacie stanowiły w polskim porządku prawnym podstawę uzyskania prawa zarządu, tj. decyzję administracyjną właściwego organu lub umowę – jak to przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 2/16. Analiza uzasadnienia tej uchwały nie daje podstaw do przyjęcia, że Naczelny Sąd Administracyjny uchylił się od rozważań ogólnych. Wręcz przeciwnie, te rozważania, które dla rozstrzygnięcia sprawy miały znaczenie zostały przeprowadzone. Nadmierne przywiązywanie wagi do sformułowania "mienie narodowe należące do" i "znaczenie jurydyczne tego zwrotu" spowodowało, że skład Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiający zagadnienie prawne nie dostrzegł, że dla uchwycenia istoty tego zagadnienia konieczne jest uwzględnienie stanu prawnego istniejącego na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, a więc na dzień 8 grudnia 1960 r. Wszelkie rozważania dotyczące przepisów, które weszły w życie po tej dacie mają niewątpliwie charakter informujący o zmianach, nie mają jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii, czy skutkiem uchylenia rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" przez art. 46 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach było odpadnięcie podstawy prawnej zarządu A, a przez to jego wygaśnięcie. Wielostronicowe rozważania przedstawione w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2148/15 w zakresie tego, jak należy rozumieć zwrot "należące do" doprowadziły skład Naczelnego Sądu Administracyjnego występujący z zagadnieniem prawnym do wniosku, że skoro mienie należało do A, to nie mogło należeć do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej lub rad narodowych W. i K. oraz Ł. oraz wojewódzkich terenowych organów administracji państwowej w tych miastach. Prowadząc tak obszerne rozważania, Sąd przedstawiający zagadnienie prawne nie zauważył jednak, że właśnie z tych rozważań wynika, że przynależność mienia, która ma skutki prawne, a nie wyłącznie faktyczne, musi mieć podstawę prawną. Nie przywiązano też należytej uwagi do faktu odpadnięcia tej podstawy, co niewątpliwie stało się w chwili uchylenia rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". W związku z tym faktem prawotwórczym można mówić wyłącznie o władaniu będącym elementem stanu faktycznego (posiadaniu), a nie o emanacji prawa". Skład Naczelny Sąd Administracyjny podejmujący uchwałę wskazał nadto, że nie podziela wniosków wysnutych przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiający zagadnienie prawne z przedstawionych rozbudowanych rozważań o charakterze doktrynalnym.

Dostrzeżenia zatem wymaga, że powyższe skutkuje koniecznością zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 153 P.p.s.a, art. 170 P.p.s.a, a także zasad związania uchwałą stosownie do treści art. 269 § 1 P.p.s.a. Jak wynika z tego przepisu, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści powołanej regulacji zasadnie wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie znajduje żadnych podstaw ku temu, by nie podzielić stanowiska zajętego w ww. uchwałach

Z kolei zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Natomiast kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Wyjaśnić też należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaznaczenia również wymaga, że obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny. Podniesienia przy tym wymaga, iż naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 P.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J. Tarno, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.).

Nadto sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór prawny muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Zgodnie z zasadą powagi rzeczy osądzonej niemożliwe jest ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej tej samej kwestii prawnej pomiędzy tymi samymi stronami. Sądy, zarówno administracyjne, jak i powszechne są zobowiązane do oceny, czy w danej sprawie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej.

Stosownie do powyższego przypomnieć zatem trzeba, że WSA już w prawomocnym wyroku z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 317/19 Sąd, oceniając legalność działania organów stwierdził, iż "opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Natomiast, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Z powyższego wynika, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości musi być określona przez osoby mające specjalne kwalifikacje w tej dziedzinie - rzeczoznawców majątkowych, posiadających uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, oraz na zasadach określonych w powołanych wyżej przepisach. Również wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 u.g.n.)".

W sprawie nie można także pominąć, że użytkowanie wieczyste to prawo terminowe, ustanawiane na określony z góry czas. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.g.n. w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się okres użytkowania wieczystego, w zależności od celu, na który nieruchomość została oddana w to użytkowanie. Termin trwania prawa został wyznaczony jako wartość minimalna i maksymalna przez ustawodawcę. Co do zasady, użytkowanie wieczyste następuje na okres dziewięćdziesięciu dziewięciu lat, natomiast gdy cel gospodarczy użytkowania wieczystego nie wymaga oddania gruntu na tak długi okres, dopuszczalne jest jego skrócenie. Okres trwania prawa użytkowania wieczystego dokonuje się w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i okres ten powinien odpowiadać celowi, na który nieruchomość zostaje oddana w użytkowanie wieczyste. Ponadto prawo użytkowania wieczystego ma charakter odpłatny, o czym stanowi art. 238 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym użytkownik wieczysty uiszcza opłatę roczną przez czas trwania swojego prawa.

Zdaniem Sądu odmienności wynikające z prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego powinny znaleźć odzwierciedlenie przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Wskazania przy tym wymaga, że zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, użytkowanie wieczyste wygasa z upływem okresu ustalonego w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, albo przed upływem tego terminu poprzez rozwiązanie umowy. Nie są to jednak wszystkie przypadki, kiedy prawo to wygasa. Następuje to bowiem także m.in. – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie – w wyniku wywłaszczenia. Jednym ze skutków wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego jest przede wszystkim to, że właścicielem budynków i urządzeń staje się właściciel gruntu. Użytkownik wieczysty jest wówczas uprawniony do wynagrodzenia za wzniesione przez niego zgodnie z umową lub nabyte na własność budynki i inne urządzenia. Istotnym jest jednocześnie to, że za budynki i urządzenia wzniesione wbrew postanowieniom umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste wynagrodzenie nie przysługuje, co w sprawie nie wystąpiło, jednakże w ocenie składu orzekającego wskazuje na kierunki wyliczenia odszkodowania i jego elementów składowych stanowiących o jego wysokości. To z kolei wymaga rzetelnego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji kształtujących prawo i stanowiących podstawę do wypłaty odszkodowania. Przy czym, co nie powinno budzić wątpliwości, wysokość wynagrodzenia przysługującego użytkownikowi wieczystemu powinna być równa wartości tych budynków i urządzeń określonej na dzień wygaśnięcia użytkowania wieczystego – co zasadnie zarzuciła organowi odwoławczemu Gmina.

Ponadto wysokość odszkodowania powinna odpowiadać rynkowej wartości utraconego prawa. Dla każdej nieruchomości wywłaszczonej na cele danej inwestycji będzie ustalone indywidualne odszkodowanie. Na jego wysokość ma wpływ położenie nieruchomości, przeznaczenie nieruchomości, stan nieruchomości określony na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz inne cechy, które decydują o wartości nieruchomości na konkretnym rynku. Wywłaszczeniu podlega nieruchomość i jej wszystkie części składowe. Nieruchomość to grunt oraz wszystko, co jest z nim trwale związane. Za trwale związane uważa się te elementy, które uległyby zniszczeniu na skutek demontażu. Częściami składowymi mogą być: budynki mieszkalne, budynki gospodarcze, budowle (drogi, ogrodzenia, zbiorniki), nasadzenia (drzewa, krzewy) i zasiewy. Zdarza się, że granica jest tutaj nieostra, np. ogrodzenie na fundamentach jest trwale związane z gruntem, ale siatka na nim rozciągnięta niekoniecznie; wiata nie jest trwale związana z gruntem, chyba że jest zakotwiona na fundamencie; rośliny ukorzenione są trwale związane z gruntem, ale w donicach nie itd. Podobne wątpliwości tyczą się wyposażenia budynku, np. meble w zabudowie są trwale związane, ale wolnostojące nie. Zatem wszystko co trwale związane z nieruchomością przechodzi na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Należy te składniki pozostawić w nieruchomości, bo za nie wypłacane jest odszkodowanie.

Nadto podkreślenia wymaga, na co zasadnie zwrócił uwagę WSA w Opolu w wyroku z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 317/19, że zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W przedmiotowej sprawie organem właściwym do wydania decyzji stał się Prezydent Miasta Opola wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wyznaczony przez Wojewodę Opolskiego postanowieniem z 13 czerwca 2011 r. Stosownie natomiast do art. 12 ust. 4f specustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia omawianego odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, przy czym wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy). Z kolei zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Natomiast, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.).

Z powyższego wynika, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości musi być określona przez osoby mające specjalne kwalifikacje w tej dziedzinie - rzeczoznawców majątkowych posiadających uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, oraz na zasadach określonych w powołanych wyżej przepisach. Również wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 u.g.n.).

Z dotychczas przedstawionego nie wynika jednak, że operat szacunkowy, który posiada walor opinii biegłego i stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia odszkodowania, nie podlega badaniu przez organ prowadzący postępowanie. O ile przy tym organy prawidłowo zacytowały regulacje prawne stanowiące o tym, co też wskazały w uzasadnieniach, to jednakże nie uwzględniły tego odnosząc przytoczone normy do stanu faktycznego. Operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoszących się do szacowania wartości nieruchomości jest dowodem w sprawie administracyjnej i dlatego stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ocena wiarygodności operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, a nawet przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, jest obowiązkiem organu rozstrzygającego. Organ nie może, co prawda, wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak obowiązany jest on dokonać oceny tego dowodu, gdyż to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Organ może też domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera niejasności, błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyrok NSA z 30 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1962/17 i powołane tam orzecznictwo).

Nadto nie powinno budzić wątpliwości, że organ zobowiązany jest do oceny operatu szacunkowego, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także, czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona.

Dostrzec również należy, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma więc przeznaczenie nieruchomości ustalane zgodnie z art. 154 u.g.n. Treść przepisów oraz charakter samego procesu szacowania nieruchomości związanych z inwestycjami drogowymi wskazuje zatem na to, że rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny nieruchomości na podstawie § 36 rozporządzenia, jest zobligowany do jednoczesnego uwzględnienia art. 134 u.g.n. W świetle ust. 4 § 36 rozporządzenia, jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. Gdy wyceniana nieruchomość posiada w dokumentach planistycznych przeznaczenie drogowe, należy zastosować dyspozycję zawartą w treści wskazanego § 36 ust. 4 rozporządzenia, czyli wycenić nieruchomość na podstawie analizy porównawczej transakcji nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym. Dopiero w przypadku, gdy na rynku lokalnym i regionalnym nie odnotowano w ogóle takich transakcji, powyższą analizę należy przeprowadzić w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W rozpoznawanej sprawie, co istotne, nie uzasadnił organ tak I jak i II instancji dlaczego zaakceptował wycenę rzeczoznawczy jako rzetelną. Zdaniem Sądu organy formułując to twierdzenie, nie uzasadniły, nie wskazały i nie poddały tym samym kontroli, a następnie ocenie czy rzeczoznawca zastosował prawidłowe podejście i metodę, czy przyjął prawidłowy rynek nieruchomości i określił wystarczające cechy, które mają wpływ na wartość nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny. Uwadze organów umknęło również to, że ocena prawidłowości operatu mieści w sobie obowiązek odpowiedzi na pytanie, czy biegły - dysponując przywołanymi w operacie danymi - uprawniony był do zastosowania odstępstw od reguły zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Również organ odwoławczy, choć zwrócił szczególną uwagę na obowiązek rzeczoznawcy zbadania zasady korzyści, wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., nie uzasadnił stanowiska, czy obowiązek ten został wykonany.

W żaden sposób organ odwoławczy, akceptując w pełni stanowisko rzeczoznawcy, nie odniósł się do prawidłowości zastosowanej przez niego metody podejścia porównawczego i korygowania ceny średniej. Nie ocenił czy zasadnie i prawidłowo autor operatu szacunkowego określił poddane badaniu cechy nieruchomości, a mających – jak uznał – "najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny". Uwagi te są istotne, albowiem nie wiadomo dlaczego Wojewoda uznał wycenę za prawidłową, oraz że "biegły (...) przyjął odpowiednie oceny, określając jednocześnie współczynnik korygujący". Brak tymczasem rozważań i odniesienia do wskazanych wartości czyni to uznanie nieuzasadnionym, zwłaszcza iż Wojewoda stwierdził, że "złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych". Nie czyni tej powinności – gdyż nie wiadomo w oparciu o jakie kryteria i źródła uznano tak prawidłowość danych szacowanych, jak i właściwy dobór nieruchomości – twierdzenie Wojewody, że "zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynnika korygującego". Nie można przy tym nie dostrzec, że materiał dowodowy jest niepełny, a przy tym chaotycznie ułożony, stanowią go w większości kserokopie, często niewyraźnie wykonane (ponieważ akta administracyjne są nieponumerowane, nie zawierają wykazu, to wskazać należy na teczkę, w której ułożono kserokopie materiałów najprawdopodobniej przekazanych przez Burmistrza za pismem z 14 stycznia 2021 r.), brak jest tymczasem chociażby materiałów, które służyły rzeczoznawcy do wyceny, czy materiałów porównawczych.

Kwestie te są istotne, albowiem stanowiły podstawę ustaleń faktycznych, co znalazło wyraz na stronie 12 i 13 objętej skargą decyzji, gdzie zawarł Wojewoda, że:

po pierwsze – w toku prowadzonego postępowania Prezydent Miasta ustalił na podstawie informacji zawartych w operacie szacunkowym z 30 października 2009 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego A. K., przedłożonych przez Burmistrza Lewina Brzeskiego faktur dot. płatności za roboty drogowe wykonane w latach 2004 i 2005 oraz faktur dot. płatności za roboty budowlane w okresie marzec - listopad 2010 r., że wydzielona pod drogę nieruchomość oznaczona jako działki: nr a (przed zmianą numeracji nr b) o pow. 0,0520 ha, nr c o pow. 0,0757 ha, nr d o pow. 0,0405 ha i nr e o pow. 0,0671 ha, [...], obręb L., gmina L., według stanu na dzień 16 czerwca 2009 r., była zabudowana jezdnią o nawierzchni asfaltowej bez krawężników wraz z barierami energochłonnymi,

po drugie – Prezydent Miasta Opola z powyższego wywiódł, że w dniu wydania decyzji Starosty Brzeskiego z 16 czerwca 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jedynym prawem przysługującym dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu przedmiotowej nieruchomości było prawo użytkowania wieczystego i tylko za utratę tego prawa przysługuje wnioskodawcy odszkodowanie, oraz uznał, iż koszt robót zleconych przez Gminę Lewin Brzeski nie może być uwzględniony przy określeniu nakładów poniesionych przez spółkę A S.A., bowiem, iż jeśli podmiot nie wybudował drogi, ani nie poniósł jakichkolwiek nakładów z tym związanych, to ustalenie na jego rzecz odszkodowania za drogę nie jest słusznym odszkodowaniem,

po trzecie – znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości trwale związane z gruntem naniesienia infrastruktury drogowej stanowią niewątpliwie część składową nieruchomości,

po czwarte – bez znaczenia prawnego jest, kto dokonał naniesień i kto jest zarządcą drogi, gdyż "odszkodowanie przysługuje bowiem zarówno za grunt, jak i znajdującą się na nim drogę asfaltową wraz barierami energochłonnymi".

Po czym stwierdził Wojewoda, że uregulowania cytowane przez niego w tym obszarze "nie wyłączają rozliczeń nakładów poniesionych na grunt na drodze procesu cywilnego".

Powyższe skonkludował Wojewoda, że Prezydent Miasta "niezasadnie uwzględnił przy ustaleniu odszkodowania jedynie wartość prawa użytkowania wieczystego z pominięciem wartości części składowych nieruchomości". W tych realiach Wojewoda ustalił odszkodowanie w kwocie 290 722,00 zł.

Analogicznie przy tym jak w poprzednio poddanym kontroli sądowej wyrokiem z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 317/19, rozstrzygnięciu organ odwoławczy, ale także organ pierwszej instancji, nie uzasadniły właściwe wydanych decyzji, albowiem nie zweryfikowały prawidłowości merytorycznej operatu co do przeprowadzonych przez rzeczoznawcę działań rachunkowych, na podstawie których przyjęto łączną wartość odtworzeniową nieruchomości stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego. Ponadto tym razem także organ odwoławczy nie odniósł się merytorycznie do wszystkich zarzutów odwołania, ani też nie przedstawił stanowiska w kwestii ich istotności czy nawet zasadności w tym konkretnym postępowaniu, związanym z ustaleniem odszkodowania za nabytą przez Gminę z mocy prawa nieruchomość. Uwaga ta dotyczy m.in. szeroko eksponowanych kwestii własnościowych, zarzutu pominięcia przy ustaleniu wysokości odszkodowania poniesionych przez Gminę nakładów na utrzymanie nieruchomości, braku odniesienia się przez biegłego do wcześniej sporządzonego operatu szacunkowego oraz protokołu sporządzonego z udziałem stron oraz poczynionych wówczas ustaleń. Natomiast uzasadnienia, w których nie podano ustaleń w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia, niedostatecznie wyjaśniono jego podstawy prawne oraz nie odniesiono się do zarzutów zgłaszanych przez stronę, a więc uzasadnienia, które nie tłumaczą przesłanek rozstrzygnięcia, świadczą z całą pewnością o naruszeniu opisanych wcześniej zasad ogólnych procedury administracyjnej (art. 8 i art. 11 Kpa) oraz o niespełnieniu wymogów z art. 80 i art. 107 § 1 i 3 Kpa. Podkreślenia wymaga, że powyższe braki dowodowe przełożyły się na niemożność dokonania sprawdzenia danych dotyczących charakterystyki przyjętych do porównania nieruchomości i weryfikację zasadności przyjęcia tych, a nie innych nieruchomości przez rzeczoznawcę. Tymczasem, jak już wspomniano, operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości. Natomiast to organ dokonuje oceny przydatności tego dowodu, jego poprawności, a w konsekwencji wiarygodności. Niewątpliwie ocena przeprowadzona w powyższym zakresie nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie składu orzekającego powinnościom rzetelnego uzasadnienia rozstrzygnięcia wskazywanym w przytoczonym powyżej wyroku z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 317/19 – tym razem również nie sprostał organ odwoławczy. Zdaniem Sądu, tak wadliwie sporządzone uzasadnienia czynią zasadnym zarzut naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, zobowiązującej do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach, wskazanych w uzasadnieniu decyzji. Raz jeszcze powtórzyć przyjdzie, że uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne, jak jej rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i tłumaczyć przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Pamiętać trzeba, że decyzja jest źródłem praw i obowiązków jej adresata, dlatego motywy organu powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób czytelny i wyczerpujący, czyli tak, by strona nie tylko poznała, ale również w miarę możliwości zaakceptowała zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zdaniem Sądu, tym zasadom organy nie sprostały.

Dostrzegając te wadliwości Sąd nie badał już zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi, tj. naruszenia przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem przeprowadzenie przez organy prawidłowego postępowania i dokonanie oceny na podstawie wyczerpująco rozpatrzonego materiału źródłowego stanowić może podstawę do oceny legalności wydanego aktu w świetle tych zarzutów. Zaznaczyć też trzeba, że rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym, nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.

Na zakończenie uwzględniając udzielenie pełnomocnictwa przez Spółkę i prezentowane w tym zakresie przez uczestnika postępowania stanowisko wskazać należy na powinność wynikającą z art. 37 § 1 P.p.s.a. Tym samym wyjaśnić przyjdzie, że nawet ujawnienie stosownego pełnomocnictwa w aktach administracyjnych nie zwalnia pełnomocnika występującego w sprawie sądowoadministracyjnej od obowiązku dołączania do akt sprawy pełnomocnictwa do działania przed sądem administracyjnym. Pierwszej czynności procesowej, o której mowa w art. 37 § 1 P.p.s.a., nie można utożsamiać z czynnością dokonaną przed organami administracji publicznej, zatem pełnomocnictwo znajdujące się w aktach administracyjnych nie wyczerpuje dyspozycji art. 37 § 1 P.p.s.a. i nie zwalnia pełnomocnika z obowiązku doręczenia pełnomocnictwa na wezwanie sądu (por. stanowisko NSA wyrażone np. w postanowieniach z: 1 czerwca 2021 r., sygn. akt III OZ 396/21 i 22 maja 2014 r., sygn. akt I FSK 490/14 a także postanowienie WSA w Opolu z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 62/22). Równocześnie podsumowując wskazania wymaga, że w licznych orzeczeniach sądy administracyjny podkreślały m.in., że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Akcentując, że w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym – tak np. WSA w wyroku z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 36/12, utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z 6 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1566/21 oraz orzecznictwo tak przywołane.

W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. – uchylił decyzje organów obu instancji. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a, na który składają się: wpis od skargi ustalony stosownie do § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193, z późn. zm.), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).

Wskazania z kolei co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, a w szczególności dokonanie ponownej, wnikliwej oceny operatu szacunkowego, także w kontekście zarzutów strony skarżącej, a następnie przedstawienie procesu dochodzenia do konkluzji zawartej w uzasadnieniu decyzji.