Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 834/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 9a ust. 1, art. 9a ust. 7, art. 9a ust. 10, art. 9a ust. 15, art. 9b ust. 1-2, art. 9c ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: par. 118, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia 30 marca 2011 r. nr [...] w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w C. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy C. w dniu 30 marca 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w C.

W podstawie prawej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako "u.s.g.", oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.p.r." lub "ustawa."

W § 1 uchwały wskazano, że przyjmuje się tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w C. oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, określone załącznikiem do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy C. (§ 2 uchwały) oraz wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia (§ 3 uchwały).

Prokurator Rejonowy w L. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie:

1. art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz. U. 2017 r., poz. 1523) w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. poprzez zaniechanie publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], pomimo, że jako akt prawa miejscowego, powinna być opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, chyba że określony zostałby dłuższy termin jej wejścia w życie;

2. art. 9a ust. 15 w związku z art. 9a ust. 1, art. 9a ust. 10, art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r. oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez zawarcie w Rozdziale I ust. 1-3 i 5 załącznika do zaskarżonej uchwały przepisów ogólnych stanowiących powtórzenie wraz z modyfikacją zapisów art. 9a ust. 1, art. 9a ust. 10, art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r.;

3. art. 9a ust. 15 w związku z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. poprzez jego modyfikację w Rozdziale II ust. 1 pkt c załącznika do uchwały i nałożenie na członka zespołu interdyscyplinarnego obowiązku złożenia pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w zespole, podczas gdy przepis ten nie precyzuje formy, w jakiej składane ma być ww. oświadczenie;

4. art. 9a ust. 15 w związku z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. poprzez wskazanie w Rozdziale II ust. 1 pkt d merytorycznych przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego i grupy roboczej, podczas gdy rada gminy upoważniona została do opracowania wyłącznie trybu (procedury) odwoływania członka zespołu, a nie przesłanek pozbawienia członkowska i wymagań wobec członków zespołu;

5. art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez ustanowienie w Rozdziale III ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, że "zakres zadań realizowanych przez członków ujęty zostanie w porozumieniach zawartych pomiędzy Wójtem Gminy C., a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład", co stanowi przekroczenie zakresu ustawowego upoważnienia;

6. art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przyjęcie w Rozdziale III ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, że "środki finansowe na realizację zadania zabezpiecza budżet gminy w danym roku budżetowym", co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i dotyczy kwestii szczegółowo regulowanych w innych aktach prawnych;

7. art. 9a ust. 7 u.p.p.r. i § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przyjęcie w Rozdziale III ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że "spotkania zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał", co stanowi powtórzenie z nieznaczną modyfikacją zapisu ustawowego;

8. art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i art. 2 Konstytucji RP odnoszący się do zasad demokratycznego państwa prawa, poprzez nałożenie w Rozdziale III ust. 6 uchwały prawnego i niczym nie ograniczonego obowiązku uczestnictwa przez członków zespołu interdyscyplinarnego w pracach zespołu, co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy C. wskazała, że mając na uwadze pogląd prezentowany aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych odnośnie poruszonego problemu - charakteru uchwały rady gminy podjętej w wykonaniu delegacji ustawowej ujętej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., pozostawia wniesioną przez Prokuratora Rejonowego w L. skargę do uznania Sądu.

Odnosząc się do zarzutów skargi Rada wskazała, że nie podziela zarzutu skarżącego dotyczących zawartych w uchwale powtórzeń przepisów ustawowych, w tym ich charakteru. O ile generalnie zgadza się z zapatrywaniem, że w uchwałach rad gmin nie należy powielać przepisów rangi ustawowej, to jednak każda sprawa ma charakter indywidualny i tak też powinna być rozpatrywana. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się niekiedy tolerowanie wspomnianych powtórzeń, na przykład w celu zachowania kontekstu regulacji wprowadzanej w drodze uchwały (np. statuty gmin), pod warunkiem braku sprzeczności pomiędzy przepisami prawa i podejmowaną uchwałą. Tego rodzaju postępowanie ma za zadanie jedynie ułatwienie stosowania danej uchwały. Zdaniem Rady, powołane w uzasadnieniu skargi powtórzenia ustaw, które znalazły się w zaskarżonej uchwale, nie stanowią istotnego naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów.

Rada nie podzieliła także zarzutu, jakoby uregulowanie zawarte w Rozdziale II ust. 1 pkt d załącznika do zaskarżonej uchwały nie mieściło się w ramach przekazanego radzie gminy upoważnienia ustawowego. Wskazując, że zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy określa w drodze uchwały m.in. szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Ustawa nie precyzuje, co należy rozumieć pod sformułowaniem "szczegółowe warunki funkcjonowania", jednakże, w jej ocenie, zasadnym jest przyjęcie, że chodzi o określenie, w jaki sposób zespół będzie pracował, jak również jakie są pozytywne i negatywne przesłanki dla uznania, że prace zespołu toczą się prawidłowo. Zatem obejmuje ono także określenie jakie sytuacje powodują, że z przyczyn leżących po stronie konkretnego członka zespół jako całość, nie może realizować swych obowiązków i w związku z tym konieczne jest podjęcie przez uprawiony podmiot stosownych działań. Rada Gminy poprzez zastrzeżenie możliwości odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i innych informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole de facto określiła warunki funkcjonowania rzeczonego Zespołu, tj. należyte wykonywanie obowiązków przez jego członków.

Rada nie podziela również zarzutu, jakoby delegacja do wydania przedmiotowej uchwały nie obejmowała uprawnienia do określenia stawiennictwa członków Zespołu Interdyscyplinarnego jako obowiązkowego, podnosząc, że w tym zakresie należy mieć na uwadze, iż z jednej strony ustawodawca w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważnił radę gminy m.in. do określenia ,,(...) szczegółowych warunków jego funkcjonowania", z drugiej zaś członkowie Zespołu wykonują swe czynności w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych (vide: art. 9a ust. 13 ww. ustawy). W ocenie Rady "niewykonywanie lub nienależyte wykonywanie obowiązków członka Zespołu" oznacza zarazem niewykonywanie lub nienależyte wykonywanie obowiązków służbowych lub zawodowych i jako takie teoretycznie może prowadzić do zakończenia stosunku pracy lub stosunku służbowego.

Rada Gminy nadmieniła ponadto, że w drodze uchwały nr [...] z dnia 20 listopada 2019 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w C. oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania zdecydowała o utracie mocy zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości - między innymi - poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), a do aktów tego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że podjęcie przez Radę Gminy C. uchwały z dnia 20 listopada 2019 r. nr [...], którą uchylono zaskarżoną uchwałę nie oznacza, że rozpoznawana skarga jest bezprzedmiotowa.

Uchylenie zaskarżonego aktu po wniesieniu skargi nie czyni postępowania zainicjowanego taką skargą bezprzedmiotowym - z uwagi na odmienność skutków związanych z uchyleniem i stwierdzeniem nieważności uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały następuje ze względu na wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść do obrotu prawnego. W takiej sytuacji przez stwierdzenie nieważności aktu następuje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną - ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od chwili jego podjęcia. Takiego skutku nie wywiera natomiast uchylenie kwestionowanej uchwały z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1290/04, z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10, z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10).

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że w sprawie nie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z jego bezprzedmiotowością i dokonał merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest stwierdzenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g., nieistotne naruszenia prawa nie skutkuje nieważności uchwały. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się przykładowo naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Podstawę wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Zasadniczy zarzut wniesionej skargi, wskazywany jako podstawa stwierdzenia jej nieważności w całości, dotyczył braku publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego.

Uchwała podjęta przez radę gminy ma charakter prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie ich z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74- 75).

Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OSK 1922/11), że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c u.p.p.r.). Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1 u.p.p.r.). Przytoczone przepisy określają w sposób dość szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób, w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą.

Znaczna część przepisów uchwały ma charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają one bowiem ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 839/17).

Ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana Radzie Gminy, czy też Wójtowi Gminy, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Zaskarżona uchwała nie stanowi zatem w tym zakresie aktu kierownictwa wewnętrznego.

Zaskarżona uchwała powołująca zespół interdyscyplinarny do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie, jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin na jej wejście w życie. Warunkiem bowiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Jeżeli zatem uchwała rady gminy zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. Z kolei art. 13 pkt 2 cytowanej ustawy stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna być zatem opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia (lub w dłuższym terminie).

W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała wadliwie stanowi w § 3, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie przez Radę Gminy C. obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., albowiem narusza ona art. 7, art. 88 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Naruszenie to, konkretyzujące się w braku publikacji zaskarżonej uchwały, stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Nieważność uchwały dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12).

Niezależnie od powyższego, Sąd dokonał oceny pozostałych zarzutów skargi.

Sąd podzielił zarzut, że zapisy Rozdziału I ust. 1, 2, 3 i 5 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowią niedopuszczalne powtórzenie odpowiednio treści: art. 9a ust. 1, art. 9b ust. 1, art. 9b ust. 2, art. 9a ust. 10 u.p.p.r., a nadto ich niedopuszczalną modyfikację.

W omawianym zakresie Rada Gminy C. w sposób nieuprawniony poddała regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa.

Zgodnie z § 143 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI. Zawarty w dziale VI § 137 stanowi, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Powszechnie obowiązujący charakter norm zawartych w uchwale, wydawanej na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy, zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w tym w aktach rangi ustawowej (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 października 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 713/19). W judykaturze możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych dopuszczono jedynie w sytuacji o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 60/19).

Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Nie powinny one natomiast zawierać powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej.

W analizowanym załączniku do uchwały, organ uchwałodawczy dokonał powtórzenia zapisów ustawowych w znacznym zakresie, dokonując wskazanych w skardze powtórzeń przepisów ustawowych. W Rozdziale I zapisy ust. 1-3 i 5 załącznika do uchwały stanowią powtórzenie wraz z modyfikacją zapisów art. 9a ust. 1, art. 9a ust. 10, art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r., a w Rozdziale III ust. 3 załącznika uchwały powtórzono z modyfikacją art. 9a ust. 7 u.p.p.r.

W sytuacji gdy istotna część uchwały stanowi powtórzenie zapisów ustawy i dodatkowo zawiera nieuprawnioną modyfikację przepisów rangi ustawowej, stwierdzić należy, że takie naruszenie prawa ma charakter istotny i uzasadnia stwierdzenie nieważności zapisów uchwały. W doktrynie wyrażono stanowisko, że rozległy zakres powtórzenia przepisów ustawy oraz sytuacja, w której postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw wskazuje na istotne naruszenie zasad techniki prawodawczej (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87).

Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi dotyczący niezgodności z prawem zapisu Rozdziału II ust. 1 pkt c załącznika do zaskarżonej uchwały, który stanowi, że każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. Regulacja ta stanowi bowiem niedopuszczalną modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r., zgodnie z którym przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o treści ściśle wskazanej w tym przepisie. Przepisy ustawy nie ograniczają zatem formy wspomnianego oświadczenia jedynie do formy pisemnej, co oznacza, że dopuszczają one także inne formy złożenia tego oświadczenia. Sąd uwzględnił okoliczność, że intencją uchwałodawcy było zapewne zabezpieczenie dowodu złożenia oświadczenia, niemniej jednak ustawa nie zawiera ograniczenia w tym zakresie, a zapewnienie dowodu może nastąpić także w inny sposób, przykładowo w przypadku złożenia go w formie ustnej z wpisem oświadczenia do protokołu. W konsekwencji przyjąć należy, że wskazane § 4 ust. 3 uregulowanie uchwały, jako podjęte z istotnym naruszeniem art. 9c ust. 3 u.p.p.r., w sposób znaczący modyfikujące jego treść bez jednoczesnego upoważnienia organu gminy do takiej zmiany, stanowi o wadliwości zaskarżonej uchwały w tym zakresie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 674/19).

Zasadny jest także zarzut skargi, że przepis delegacyjny art. 9a ust. 15 u.p.p.r., nie daje organowi podstawy do ustanawiania materialnoprawnych przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego i członków grup roboczych. Skutkuje to nieważnością zapisu Rozdziału II ust. 1 pkt d załącznika do zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym członek Zespołu Interdyscyplinarnego i Grupy Roboczej może zostać odwołany w trybie natychmiastowym, w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym mocą Zarządzenia Wójta Gminy C.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 9a ust. 15 w związku z ust. 3-5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a skoro tak, to wprowadzona przesłanka odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Uregulowanie zawarte w Rozdziale II ust. 1 lit. d załącznika do zaskarżonej uchwały nie mieści się zatem w ramach przekazanego radzie gminy upoważnienia, co w świetle art. 7 Konstytucji RP, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 464/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 407/18).

Za zasadny Sąd uznał także zarzut skargi, że unormowania zawarte w Rozdziale III ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowiące, że zakres zadań realizowanych przez członków zespołu ujęty zostanie w porozumieniach zawartych pomiędzy Wójtem Gminy C., a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, stanowi nieuprawnioną modyfikację art. 9a ust. 8 u.p.p.r. Przepis ten stanowi, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. W świetle omawianego zapisu załącznika do zaskarżonej uchwały do grona podmiotów, z którymi Wójt zawiera porozumienia należą również kuratorzy sądowi, będący podmiotami wymienionymi w art. 9a ust. 4 u.p.p.r., podczas gdy z uwagi na treść art. 9a ust. 8 u.p.p.r., kuratorzy nie mogą być stronami takich porozumień, bowiem do ich grona należą jedynie podmioty, o których mowa w ust. 3 lub 5. Należy zatem stwierdzić, że Rada w Rozdziale III ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisu ustawy. Skutkuje to nieważnością uchwały w omawianej części.

Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi, że w zakresie upoważnienia ustawowego udzielonego przez ustawodawcę radzie gminy w art. 9 ust. 15 u.p.p.r. nie mieści się kompetencja do wprowadzenia normy stanowiącej, że środki finansowe na realizację zadań Zespołu Interdyscyplinarnego zabezpiecza budżet gminy w danym roku budżetowym (Rozdział III ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały). Sposób pozyskania środków na finansowanie realizacji zadań zespołu interdyscyplinarnego nie należy do zagadnień przewidzianych w art. 9a ust. 15 ustawy. Wskazać należy, że podstawowym aktem prawnym regulującym kwestie budżetowania w gminie jest ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 poz. 869 ze zm.), z której wynika, że podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa, która określa łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto w art. 7 ust. 3 u.s.g. wskazano, że przekazanie gminie, w drodze ustawy, nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji. Kwestie źródeł finansowania działalności zespołu nie są zatem pozostawione uchwale wydawanej oparciu o normę kompetencyjną art. 9 ust. 15 u.p.p.r. i swobodnej woli organu.

Nadto mając na uwadze przepis delegacyjny – art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodzić należy się z zarzutem skargi, że w zakresie upoważnienia ustawowego udzielonego przez ustawodawcę radzie gminy, nie mieści się także kompetencja do wprowadzenia wymogu obowiązkowego uczestnictwa w spotkaniach zespołu (Rozdział III ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały). Upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie nie usprawiedliwia wprowadzenia określonej regulacji w trybie uchwały. Pojęcie warunków funkcjonowania zespołu nie obejmuje możliwości nałożenia na jego członków obowiązku uczestniczenia w pracach zespołu, tym bardziej, że przepis ten nie przewiduje wyjątków ani zwolnień od tego obowiązku, którego spełnienie może być niemożliwe z powodów obiektywnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 676/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 675/19).

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.