Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 246/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art, 7, 8, 11, art. 77 § 1 ,a rt. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art, 14, art 18 ust. 1 pkt 3, art. 50 ust. 2i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w formie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], przyznającą A.S. na syna świadczenie z pomocy społecznej z formie specjalistycznych usług opiekuńczych.

Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 4 lipca 2017 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek A.S. o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla jej syna K.P.. Do wniosku dołączono zaświadczenie lekarskie oraz orzeczenie o niepełnosprawności.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.

Uzasadniając decyzję organ wskazał, że syn wnioskodawczyni uczęszcza do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego. Placówka ta obejmuje kształceniem, wychowaniem i rewalidacją dzieci niepełnosprawne intelektualnie. Syn wnioskodawczyni korzystał do tej pory z terapii logopedycznej, terapii sensorycznej integracji i zajęć rewalidacyjnych. W trakcie zajęć przedszkolnych stosowano elementy kształtowania umiejętności społecznych i interpersonalnych oraz samoobsługowych. Organ zauważył, że w celu zapewnienia zabiegów z zakresu zapewnienia rehabilitacji ruchowej, logopedycznej oraz ćwiczeń z zakresu integracji sensorycznej wskazane byłoby wykorzystanie możliwości jakie w tym zakresie dają placówki służby zdrowia. W tej sprawie należałoby kontaktować się z Poradnią Rehabilitacji przy SP ZOZ, Zespołem Rehabilitacji Dzieci i Młodzieży Niepełnosprawnej [...] oraz placówką medyczną [...].

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał A.S. na syna K.P. świadczenie z pomocy społecznej z formie specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 8 godzin miesięcznie, po 2 godziny tygodniowo od dnia [...] listopada 2017 r. do [...] grudnia 2017 r., realizowanych przez Centrum Medyczne B.A.. W decyzji organ wskazał, iż:

- opiekun dziecka uzgodni z wykonawcą usług szczegóły dotyczące terminów i czasu usług w ciągu miesiąca,

- z uwagi na stan zdrowia syn A.S. wymaga specjalistycznej pomocy innych osób w zakresie: rehabilitacja fizyczna i usprawnienie zaburzonych funkcji organizmu,

- zgodnie z umową nr [...] zawartą pomiędzy OPS a Centrum Medycznym pełny koszt jednej godziny usługi wynosi 75 zł,

i ustalił A.S. procentową odpłatność za jedną godzinę usługi w wysokości 11% rzeczywistych kosztów, co po przeliczeniu daje 8,25 zł za godzinę.

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. A.S. wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., domagając się jej uchylenia, a także przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania.

W uzasadnieniu odwołania podniosła, iż OPS przyznał specjalistyczne usługi opiekuńcze jedynie w zakresie rehabilitacji fizycznej w wymiarze 8 godzin miesięcznie. Tymczasem postępowanie administracyjne miało dotyczyć przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w zakresie terapii (rehabilitacji ruchowej, logopedii, terapii SI, pedagog). Podkreśliła, iż po uchyleniu decyzji organ I instancji wezwał do ustalenia o jaki konkretny zakres usług opiekuńczych ubiega się wnioskodawczyni. W odpowiedzi w dniu 18 października 2017 r. oświadczyła, iż wniosek dotyczy: rehabilitacji ruchowej – 5 h/tyg., terapii SI – 2 h/tyg., logopedy – 2 h/tyg., pedagoga – 2 h/tyg. Organ I instancji, pomimo doprecyzowania wniosku, nie rozstrzygnął sprawy w zakresie wnioskowanym, ignorując tym samym orzeczenie SKO. Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyłącznie w zakresie rehabilitacji ruchowej, pomijając całkowicie pozostałe terapie oraz nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przede wszystkim przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. W ocenie Kolegium wydana przez organ I instancji decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, a także rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A.S., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 pkt 3, art. 50 ustawy o pomocy społecznej, rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, oraz art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 10, art. 77, art. 79a § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które to normy obligują organ administracji do orzekania według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji oraz do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego. W związku z tym skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ nie ustalił realnej możliwości korzystania z systemu gwarantowanych świadczeń, lecz poprzestał na wymienieniu ich w decyzji. Przychodnia D nie prowadzi zajęć logopedii dla dzieci upośledzonych, placówka medyczna [...] – wczesna diagnostyka i rehabilitacja – nie przyjmuje dzieci 7-letnich, a w Zespole Rehabilitacji [...] czas oczekiwania na zajęcia wynosi 2 lata.

W ocenie skarżącej organ skupił się na jednym rodzaju usługi wymienionej w rozporządzeniu w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, tj. § 2 pkt 5. Rodzaj ten odnosi się do art. 7 ustawy o pomocy społecznej i dot. niepełnosprawności jaką jest upośledzenie umysłowe, zaś jednostką chorobową syna skarżącej jest całościowe zaburzenie rozwojowe w kategorii zaburzeń psychicznych.

Skarżąca podniosła, iż organ II instancji w uzasadnieniu decyzji uchylającej zawarł wskazówki dotyczące ponownego rozpatrzenia sprawy, w wyniku czego organ I instancji wezwał ją do ustalenia o jaki konkretny zakres usług specjalistycznych się ubiega. Pomimo doprecyzowania wniosku organ wydał decyzję przyznającą specjalistyczne usługi opiekuńcze wyłącznie w zakresie rehabilitacji fizycznej w wymiarze 2 godzin na tydzień. Nie rozpatrzył wniosku w pozostałym zakresie, ani też nie zawarł w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których żądanie strony zostało w znacznym zakresie całkowicie pominięte.

Skarżąca zarzuciła organom, iż nie zwróciły szczególnej uwagi na złożone zaświadczenia lekarskie, które stanowiły o potrzebie objęcia dziecka specjalistycznymi usługami opiekuńczymi ze względu na dodatkową pomoc, gdyż dotychczasowy wymiar terapii jest niewystarczający.

Ponadto skarżąca wytknęła organowi odwoławczemu, iż wydając decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w swoim uzasadnieniu nie odniósł się do zarzutu braku rozstrzygnięcia całego żądania strony. Skarżąca zwróciła uwagę, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji, odnoszące się już konkretnie do zarzutów odwołania, składa się z trzech zdań.

Skarżąca nie zgodziła się także ze stwierdzeniem organu, iż ośrodek ma za mało specjalistów do świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych oraz ograniczone środki. W jej ocenie w obowiązku organu I instancji jest podejmowanie czynności do zatrudnienia odpowiedniej liczby terapeutów. Odnosząc się do środków finansowych organ musi podejmować działania w celu realizacji zleconego zadania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podkreślono, że organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę poczynił starania aby zapewnić synowi skarżącej niezbędne usługi specjalistyczne zgodnie z zaleceniami lekarskimi, wyjaśnił, że nie ma możliwości finansowych na zatrudnienie dodatkowych specjalistów, a w przypadku korzystania z innych placówek specjalistycznych, nie ma żadnego wpływu na dobór zatrudnianych tam specjalistów z zakresu rehabilitacji czy logopedii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.; dalej jako u.p.s.) oraz Rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 189, poz. 1598 ze zm.).

Przepis art. 18 ust. 1 pkt 3 u.p.s. stanowi, że do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi, a z ust. 2 tegoż przepisu wynika, że środki na realizację i obsługę zadań, o których mowa w ust. 1 zapewnia budżet państwa. Zgodnie z art. 50 ust. 2 u.p.s., usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. W art. 50 ust. 4 u.p.s. wskazano, że specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym.

Rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, kwalifikacje osób świadczących takie usługi, zasady i tryb ustalania i pobierania opłat za te usługi, jak również warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat określa wskazane rozporządzenie w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych.

W postępowaniu w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych, a zatem usług dostosowanych do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczonych przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym, odpowiednie zastosowanie znajdują także przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. (art. 14 u.p.s.). Rozstrzyganie w tych sprawach wymaga zatem od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.).

Zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. organ realizuje przez właściwe uzasadnienie decyzji spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Zatem obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, przy czym zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę.

W rozpoznawanej sprawie uzasadniając swoje decyzje organy nie wyjaśniły motywów, jakimi kierowały się ograniczając przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze tylko do rehabilitacji fizycznej i to tylko w wymiarze 8 godzin miesięcznie. Organy nie odniosły się do żądań i twierdzeń skarżącej dotyczących przyznania usług w zakresie rehabilitacji ruchowej w większym rozmiarze oraz nie wyjaśniły dlaczego nie przyznały wnioskowanych przez skarżącą usług w zakresie logopedii, terapii SI i pedagoga.

W zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie przeprowadzono rzetelnej analizy czy usługi logopedyczne, pedagogiczne i terapii SI objęte wnioskiem, uwzględniają potrzeby wynikające z rodzaju zdiagnozowanego schorzenia syna skarżącej (w zakresie wynikającym z przedłożonych zaświadczeń lekarskich) oraz czy syn skarżącej ma realną możliwość uzyskania takich świadczeń z systemu opieki zdrowotnej (skarżąca kwestionuje taką możliwość).

W konsekwencji należy uznać, że organy w sposób sprzeczny z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadniły przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych w znacznie mniejszym zakresie niż wynikało to z wniosku skarżącej. Należy podkreślić, że w przypadku nieuwzględnienia wniosku strony stanowisko organu winno zostać uzasadnione, a organ winien odnieść się do twierdzeń strony. Brak analizy zakresu wnioskowanych specjalistycznych usług opiekuńczych w kontekście potrzeb dziecka, stwierdzonych w przedłożonych zaświadczeniach lekarskich, wymaga zatem ponownego wszechstronnego i wnikliwego rozważenia sprawy oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia w taki sposób, aby nie można zarzucić mu dowolności.

Nie budzi wątpliwości, że określenie zakresu, okresu i miejsca świadczenia usług ma charakter uznaniowy. Jednak tzw. uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, gdyż organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 7900/98 "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 2486/01 NSA stwierdził, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji, stosownie do art. 7 k.p.a., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy nie rozważyły i nie ustosunkowały się do żądań podniesionych przez stronę, nie wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji czy rzeczywiste potrzeby syna skarżącej co do rodzaju i czasu świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych są takie jak wskazuje skarżąca i czy w związku z tym wymiar przyznanych usług uwzględnia te potrzeby, jak tego wymaga norma zawarta w art. 50 ust. 4 u.p.s.

Tym samym organy uchybiły przepisom art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną i decyzję ją poprzedzającą.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I będzie zobowiązany do precyzyjnego ustalenia jakiego rodzaju specjalistyczne usługi opiekuńcze są w przypadku syna skarżącej niezbędne oraz do zbadania możliwości świadczenia tych usług przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje (ogłoszenie zamówień, wybór ofert, itp.), a następnie do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia podjętego rozstrzygnięcia. Organ winien przy tym pamiętać, że przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego, który poprzedza wydanie decyzji, pełni funkcję perswazyjną, wyłuszczając powody podjętego rozstrzygnięcia, tak aby strona mogła się przekonać o jego słuszności, a określona w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom.

-----------------------

#

2